Regieren ohne den Schatten der Hierarchie. - Institut für ...

4. Juni 2007
Regieren ohne den Schatten der Hierarchie.
Ein modernisierungstheoretischer Fehlschluss?
TANJA A. BÖRZEL*
boerzel@zedat.fu-berlin.de
Beitrag für die IB Sektionstagung, Panel E “Governance und Staat“, Darmstadt, 13.-
14.7.2007
* Für hilfreiche Kritik und Anregungen danke ich Andrea Liese, Diana Panke und
Thomas Risse.

1. Einleitung
Wenn wir uns mir dem Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit beschäftigen, bietet es
sich förmlich an, auf Konzepte der Governance-Forschung zurückzugreifen, die ohne
hierarchische Formen der sozialen Handlungskoordination auskommen, sondern auf der
Kooperation öffentlicher und privater Akteure in formalisierten Verhandlungssystemen oder
informellen Netzwerken beruhen. Bereits in den 70er Jahren hat die deutsche Forschung zur
politischen Steuerung gezeigt, dass nicht-hierarchische Formen des Regierens eine Lösung für
Probleme von Staatsversagen bieten können. Der Vorteil der direkten Einbeziehung nichtstaatlicher
Akteure in den Politikprozess wurde in problemadäquateren Politikprogrammen
sowie deren effektiveren Umsetzung gesehen, weil die Zielgruppen der Regelungen ihre
Ressourcen und Interessen einbringen können. Diese Argumente wurden von der
Governance-Forschung aufgegriffen – was heute unter dem Begriff „neue Formen des
Regierens“ (new modes of governance) diskutiert wird, gilt zunehmend als funktionales
Äquivalent zur hierarchischen Steuerung, sowohl diesseits wie jenseits des Nationalstaates.
Empirische Arbeiten haben jedoch gezeigt, dass nicht-hierarchische Formen des Regierens
unter Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure keineswegs immer effektiv sind. Sie produzieren
vor allem dann problemadäquate(re) Politiken, wenn die Möglichkeit besteht, politische
Entscheidungen auch hierarchisch zu verabschieden und gegen Widerstand durchzusetzen.
Der „Schatten der Hierarchie“ hat eine ausschlaggebende Wirkung auf die
Kooperationsbereitschaft staatlicher bzw. nicht-staatlicher Akteure (Ritter 1990;
Mayntz/Scharpf 1995a; Prätorius 2000; Héritier 2003; Töller 2007). 1 . Darüber hinaus zeigen
staatliche Akteure, die nicht oder nur begrenzt auf hierarchische Steuerung rekurrieren
können, wenig Bereitschaft, mit nicht-staatlichen Akteuren zu kooperieren bzw. öffentliche
Aufgaben zu delegieren. Auch wenn sich daraus nicht notwendigerweise ein Paradox für die
Governance-Forschung ergeben muss (vgl. Börzel 2007a), so entsteht doch zumindest ein
Dilemma – die Ineffektivität hierarchischer Steuerung erfordert den Einsatz nichthierarchischer
Formen der Handlungskoordination, deren Effektivität (und Legitimität)
wiederum vom Schatten der Hierarchie abhängt.
1 Zum Schatten der Hierarchie und (New) Modes of Goverance in der EU siehe auch die Forschungsarbeiten
im Rahmen des durch das 6. Rahmenprogramm der EU finanzierte Integrierte Projekt „New Modes of
Governance“ (CITI-CT-2004-506392), v.a. innerhalb der Cluster 2 und 3, die sehr unterschiedliche
Politikfelder abdecken (Energie, Telekommunikation, Umwelt, Sozialpolitik, Landwirtschaft, Arzneimittel,
Regionalpolitik, Wettbewerbs- und Subventionskontrolle); http://www.eu-newgov.org/public/Research.asp,
21.3.2007.
1

Dieser Beitrag geht der Frage nach, wie viel an (Rest-) Staatlichkeit gegeben sein muss, damit
Governance auch unter den Bedingungen von begrenzter Staatlichkeit effektiv Regeln setzen
und implementieren kann, um kollektive Güter bereitzustellen. Im ersten Teil wird unter
Rückgriff auf die deutsche Governance-Forschung, v.a. um Renate Mayntz und Fritz Scharpf,
das Verhältnis zwischen hierarchischen und nicht-hierarchischen Governance-Formen
theoretisch konzeptualisiert. Aus den theoretischen Überlegungen werden dann
Randbedingungen der Effektivität nicht-hierarchischer Governance-Formen diskutiert, bei
denen der „Schatten der Hierarchie“ von zentraler Bedeutung ist. Der zweite Teil nimmt den
Zusammenhang zwischen Hierarchie und Staatlichkeit in den Blick. Wenn es zumindest eines
Schattens der Hierarchie bedarf, damit sich nicht-hierarchische Governance-Formen
herausbilden, stellt sich unmittelbar die Frage, wodurch dieser Schatten erzeugt wird. Die
Governance-Forschung meint damit zumindest implizit den Kern von Staatlichkeit, wenn sie
Hierarchie als Fähigkeit, „befehlsförmig und zwangsbewehrt“ zu handeln, begreift (Offe
1987: 311). Daraus ergibt sich ein fundamentales Problem für die „Reisefähigkeit“ zentraler
Governance-Konzepte in Räumen begrenzter Staatlichkeit (vgl. Risse 2007), mit dem sich
auch ein Dilemma verbindet für die praktische Politik verbindet – die Begrenztheit staatlicher
Steuerung soll durch nicht-hierarchischer Formen der Handlungskoordination kompensiert
werden, deren Effektivität (und Legitimität) jedoch einen Kern von unbegrenzter Staatlichkeit
voraussetzt.
Inwieweit ein Governance-Dilemma tatsächlich besteht, d.h. Verhandlungssysteme auf
hierarchische Regelungsstrukturen angewiesen sind, ist letztlich eine empirische Frage, die in
diesem Beitrag nicht geklärt werden kann. Der letzte Teil soll vielmehr der Frage nachgehen,
inwiefern es sich bei der Argumentation zum Schatten der Hierarchie nicht um einen
modernisierungstheoretischen Fehlschluss handelt, der den Blick auf funktionale Äquivalente
für moderne Staatlichkeit verstellt.
2. Hierarchie und Governance
In Anlehnung an die Arbeiten von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf versteht dieser
Beitrag unter Governance institutionalisierte Modi der sozialen Handlungskoordination, durch
die kollektiv verbindliche Regelungen (policies) verabschiedet und implementiert werden
2

(Mayntz/Scharpf 1995a; Mayntz/Scharpf 1995a; Mayntz 2004; Scharpf 2000). Governance-
Formen haben somit eine Struktur- und eine Prozesskomponente (Scharpf 1997: 97;
Mayntz/Scharpf 1995b: 19). Zum einen handelt es sich um Regelungsstrukturen (governance
structures). Hier lassen sich Hierarchie, Verhandlungssysteme und Wettbewerbssysteme
unterscheiden. Die Regelungsstrukturen grenzen sich hinsichtlich der beteiligten Akteure und
deren Grad der strukturellen Kopplung voneinander ab.
Zum anderen geht es um Koordinations- oder Interaktionsprozesse, die auf (wechselseitige)
Verhaltensänderungen der beteiligten Akteure abzielen. Hierarchische Koordination erfolgt
durch hoheitlicher Weisung, der sich Akteure unterwerfen müssen. Nicht-hierarchische
Koordination beruht hingegen auf Freiwilligkeit. Interessenskonflikte werden über
Verhandlungen gelöst. Die freiwillige Einigung erfolgt entweder über das Aushandeln von
Kompromissen und wechselseitigen Konzessionen (Tausch- und Koppelgeschäfte,
Ausgleichszahlungen) vor dem Hintergrund feststehender Akteursinteressen (bargaining)
oder über nicht-manipulative Verständigungs- und Überzeugungsprozesse (arguing), über die
Akteure gemeinsame Interessen entwickeln und ihre ursprünglichen Interessen entsprechend
ändern (Benz 1994: 118-127; Börzel/Risse 2005).
Sowohl die Regelungsstrukturen als auch die Modi sozialer Handlungskoordination werden
wesentlich durch Institutionen bestimmt. Sie organisieren Arenen für die soziale
Handlungskoordination, teilen Akteuren Kompetenzen und Ressourcen zu, regulieren den
Zugang zu politischen Entscheidungsarenen und beeinflussen die Handlungsorientierungen
von Akteuren. Institutionen definieren somit einerseits den Grad der strukturellen Kopplung
zwischen den Akteuren und setzen andererseits den Rahmen für die Modi der
Handlungskoordination. Sie verbinden also die strukturelle und die prozessuale Komponente
von Governance. Dabei wirken Regelungsstrukturen nicht determinierend, sondern
unterstützen vielmehr bestimmte Modi der Handlungskoordination. Fritz Scharpf spricht von
„Möglichkeitsgrenzen“, die institutionell anspruchsvollere Modi nicht zulassen, aber weniger
anspruchsvolle Optionen nicht ausschließen (Scharpf 2000: 90-94; 323). 2 So kann in
hierarchischen Strukturen grundsätzlich auch nicht-hierarchisch koordiniert werden, während
hierarchische Koordination in nicht-hierarchischen Strukturen ausgeschlossen ist. Welcher
Handlungsmodus im Rahmen der institutionellen Möglichkeitsgrenzen gewählt wird, hängt
2 Außerdem weist Scharpf darauf hin, dass die Problemlösungsfähigkeit der Modi mit ihrer institutionellen
Einbettung variieren kann.
3

nicht zuletzt von den Handlungsorientierungen der Akteure ab, die wiederum durch die
Institutionen beeinflusst werden.
Hierarchie als Governance-Form beruht auf einem institutionalisierten Über-/
Unterordnungsverhältnis, welches die Handlungsautonomie der untergeordneten Akteure
entscheidend einschränkt oder ganz beseitigt (feste Kopplung). Damit besteht die Möglichkeit
der asymmetrischen Beeinflussung (hierarchische Koordination), die in den anderen beiden
Regelungsstrukturen ausgeschlossen ist. In Verhandlungs- und Wettbewerbssystemen stehen
sich die Akteure nämlich formal gleichberechtigt gegenüber. Das schließt keineswegs aus,
dass Akteure über unterschiedliche Verhandlungsmacht oder Konkurrenzfähigkeit verfügen
(Benz 2001: 173). 3 Es kommt vielmehr darauf an, dass sie institutionell gleichgestellt sind,
also kein Akteur durch die erzielte Einigung gegen seinen Willen gebunden werden kann.
Hierarchie ermöglicht es also, Akteure zu zwingen, gegen ihre Präferenzen und Interessen zu
handeln, um gewählte Ziele zu erreichen (Scharpf 2000: 282). Diese Möglichkeit kann auf der
Anwendung von physischer Gewalt beruhen, wird aber in der Regel durch Institutionen
(Recht, soziale Normen) legitimiert (Wahlen, Vereinbarungen, Sozialisation). Entscheidend
ist, dass Akteure weder die Möglichkeit bzw. das Recht zum Austritt (exit) noch zum
Einspruch (voice) haben, sondern einer Anweisung uneingeschränkt Folge leisten müssen
(Hirschman 1970). Ob Ungehorsam durch die Anwendung von Zwangsgewalt oder aufgrund
eines Vertragsverhältnisses bzw. einer internalisierten Norm ausgeschlossen ist, bleibt
letztendlich unerheblich. Entscheidend ist vielmehr, dass materielle oder immaterielle
Sanktionen – anders als bei der nicht-hierarchischen Koordination – nicht als negative
Anreize eingesetzt werden, die wie beispielsweise bei der negativen Konditionalität Akteuren
immer noch die Freiheit lassen, sich für oder gegen ein bestimmtes Handeln zu entscheiden.
Die hierarchische Koordination zielt nicht auf die Beeinflussung von Akteursentscheidungen
ab, sondern schränkt die Entscheidungsfreiheit von Akteuren einseitig ein bzw. beseitigt sie
ganz.
Unter den drei idealtypischen Regelungsstrukturen mit ihren jeweils dominanten Modi der
Handlungskoordination besitzt die Hierarchie theoretisch zunächst die größte
Leistungsfähigkeit, weil sie grundsätzlich jede Art von gesellschaftlichen Problemen in
politische Ergebnisse transformieren kann. Allerdings unterliegt die Effektivität von
3 Stark asymmetrische Beziehungen können allerdings hierarchische Züge annehmen (Scharpf 1993: 57-83).
4

Hierarchie sehr restriktiven Rahmenbedingungen, die in der Realität nur selten gegeben sind
(Scharpf 2000: 282-300; Benz 2001: 174 f.). 4
Verhandlungssysteme können die mittels Hierarchie erzielten Wohlfahrtseffekte auch
erreichen, bergen allerdings die Gefahr von (zu) hohen Transaktionskosten,
Entscheidungsblockaden sowie der Nichteinhaltung von Vereinbarungen (Trittbrettfahren;
involuntary defection). Aus normativer Sicht verbindet sich mit Verhandlungslösungen
außerdem das Risiko, dass Akteure ihre Einigung über die Externalisierung von Kosten zu
Lasten Dritter treffen oder sich auf suboptimale Kompromisse einigen, um die Kosten
gleichmäßig zu verteilen. So hat Fritz Scharpf gezeigt, dass nicht-hierarchische Koordination
insbesondere bei Akteurskonstellationen mit hohem Konfliktniveau dazu tendiert, politische
Lösungen hervorzubringen, die nicht den normativen Standards von Wohlfahrtsmaximierung
und Verteilungsgerechtigkeit genügen (Scharpf 2000).
Somit weisen Hierarchien und Verhandlungssysteme hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit
gleichermaßen wesentliche Vorzüge auf, bringen aber auch erhebliche Risiken für die
Effektivität und Legitimität von Governance. 5 Dies könnte erklären, weshalb sie selten in
Reinform zu finden sind, sondern vielmehr in Kombinationen auftreten.
3. Der Schatten der Hierarchie als Voraussetzung für nicht-hierarchische Governance
Bei den oben eingeführten Regelungsstrukturen handelt es sich um Idealtypen, die sowohl
diesseits als auch jenseits des Staates in der Regel in Kombinationen auftreten (Benz 2001:
175-202). Benz spricht in diesem Zusammenhang auch von Governance-Regimen, bezieht
sich dabei allerdings auf die Modi der Handlungskoordination, die eingebettet sind, also in
einer Rangordnung zu einander stehen („Schatten“) oder miteinander verbundenen sind, d.h.
gleichberechtigt nebeneinander stehen (Benz 2004). Dieser Beitrag will sich näher mit der
wohl prominentesten Form eingebetteter oder verschachtelter Regelungsstrukturen
beschäftigen: Verhandlungen im Schatten der Hierarchie. 6 Die Verschachtelung oder
Einbettung impliziert eine Rangordnung, indem die einbettende Regelungsstruktur die
4 Zum Folgenden ausführlicher Börzel 2007a.
5 Es würde den Rahmen dieses Beitrages sprengen, auch noch auf Wettbewerbssysteme als dritte Governance-
Form einzugehen (vgl. Benz 2007). Hier soll der Fokus auf Verhandlungen im Schatten der Hierarchie gelegt
werden.
6 Zu anderen Formen der Verschachtelung oder Governance-Mix (siehe Börzel 2007b).
5

institutionellen Spielregeln für die eingebettete Regelungsstruktur festlegt bzw. ändert sowie
korrigierend bzw. substituierend in die Handlungskoordination eingreifen kann. Der
institutionelle Schatten der Regelungsstruktur auf der übergeordneten Ebene hat somit einen
entscheidenden Einfluss auf die Handlungsorientierung und Kosten-Nutzen Kalküle der
Akteure in der Regelungsstruktur auf der untergeordneten Ebene.
Der Schatten der Hierarchie wirkt in zweifacher Weise auf die Dynamik und die Ergebnisse
von Verhandlungen, in denen Akteure divergierende Interessen verfolgen. 7 Zum einen erhöht
sich die Einigungsbereitschaft der beteiligten Akteure, wenn sie im Falle einer Nichteinigung
mit einer „Ersatzvornahme“ durch die übergeordnete Ebene zu rechnen haben. Zum anderen
müssen die Akteure darauf achten, dass sich die von ihnen erzielte Einigung in den von der
übergeordneten Ebene gesetzten Parametern bewegt. Dieser „doppelte Mechanismus der
antizipierten Reaktion und der Rute im Fenster“ (Scharpf 2000: 326-327) erlaubt es, sowohl
die Effektivität als auch die Legitimität nicht-hierarchischer Governance-Formen zu steigern
bzw. zu gewährleisten. Erstens bildet die Aussicht auf einen einseitigen Erlass der höheren
Ebene mit ggf. negativen Auswirkungen für die an den Verhandlungen beteiligten Akteure
einen wesentlichen Anreiz, sich in die Verhandlungen einzubringen bzw. sich auf Ergebnisse
zu einigen, welche die Eigeninteressen der Verhandlungsparteien zumindest teilweise
verletzen. Der Schatten der Hierarchie verschiebt also die „Lage des Nichteinigungspunktes“
weg vom Status quo hin zu einem näher am Gemeinwohl liegenden Ergebnis
(Mayntz/Scharpf 1995b: 28-29). Zweitens verringert die Möglichkeit der hierarchischen
Ersatzvornahme auch die Anreize zum Trittbrettfahren. Das gilt umso mehr, wenn
Verhandlungslösungen durch administrative oder legislative Entscheidungen in bindendes
Recht umgesetzt werden (Mayntz/Scharpf 1995b: 21-23). Drittens werden die
Erfolgsaussichten opportunistischer Verhandlungsstrategien auch dadurch verringert, dass die
Verhandlungslösungen auf der höheren Ebene auf ihre Gemeinwohlfähigkeit überprüft
werden. 8 Akteure, welche die Fähigkeit zur hierarchischen Koordination besitzen, sind in der
Regel der „Fremdnützigkeit“ oder dem Gesamtinteresse verpflichtet. Das gilt insbesondere für
öffentliche Akteure, die durch formale (Verfassung, Amtseid) und/oder soziale Normen (z.B.
7 Zum Folgenden ausführlicher Börzel (2007a: .
8 Dies entspricht ein Stück weit dem Konzept des „Gewährleistungsstaats“, wie er in der Rechtswissenschaft
entwickelt wurde (Franzius 2003: 493ff.; Schuppert 2005).
6

professionelle Ethik) auf gemeinwohlorientiertes Handeln festgelegt werden (Scharpf 1993:
63; Mayntz/Scharpf 1995b: 28). 9
Folgt man der Argumentation von Mayntz und Scharpf, so wirkt der Schatten der Hierarchie
vor allem dadurch, dass er wichtige Kooperationsanreize erzeugt (so auch Prätorius 2000;
Newman/Bach 2004; Töller 2007). Das legt zunächst einmal einen logischen Widerspruch
nahe – der Schatten der Hierarchie kann nur wirken, wenn die Möglichkeit besteht, „die
erwünschte Regelung als bindende und sanktionsbewehrte Vorschrift zu beschließen und zu
implementieren“ (Mayntz/Scharpf 1995b: 29). Mit anderen Worten braucht es Akteure, die
sowohl fähig als auch willens sind, gemeinwohlorientierte Regelungen zu erlassen, wenn
Verhandlungslösungen scheitern sollten bzw. sich nicht am Gemeinwohl orientieren. Damit
hängt die Wirksamkeit des Schattens der Hierarchie als zentrale Randbedingung für die
Effektivität und Legitimität von Verhandlungssystemen von den gleichen Voraussetzungen
ab, die für die Leistungsfähigkeit der Hierarchie gelten.
Das vermeintliche Paradox kann jedoch weitgehend aufgelöst werden, denn theoretisch lässt
sich nachweisen, dass ein mittleres Maß an staatlicher Handlungsfähigkeit ausreicht, um den
notwendigen Kooperationsanreiz für Akteure zu erzeugen (vgl. Börzel 2007a).
Verhandlungen unterliegen erheblichen Transaktionskosten. Wenn dann außerdem die
angestrebte Regelung nicht vollständig im Eigeninteresse der betroffenen Akteure liegt,
bedarf es der Aussicht auf eine hierarchische Ersatzvornahme, um die Kosten-Nutzen
Verteilung zugunsten einer freiwilligen Einigung entscheidend zu verändern – vorausgesetzt,
dass die hoheitlich gesetzte bzw. angedrohte Regelung nicht bereits innerhalb der von den
Regelungsadressaten akzeptablen Politikergebnissen liegt bzw. diesen immer noch näher
kommt als jede antizipierte Verhandlungslösung. Der Schatten der Hierarchie scheint
besonders relevant für die Selbstkoordination gesellschaftlicher Akteure. Sie verfügen selten
über ausreichende Sanktionsmöglichkeiten zur Unterbindung opportunistischen Verhaltens
bei der Umsetzung freiwillig erzielter Einigungen (Problem des Trittbrettfahrens). Deshalb ist
gesellschaftliche Selbstkoordination ohne Beteiligung von öffentlichen Akteuren mit der
9 Dabei muss es sich nicht notwendigerweise um ein demokratisch legitimiertes Mandat handeln. So sind
beispielsweise unabhängige Regulierungsbehörden durch den Akt der Delegation institutionell auf
gemeinwohlorientierte Politikergebnisse festgelegt. Auch bedeutet es nicht, dass öffentliche Akteure immer
gemeinwohlorientiert handeln. Anders als private Akteure unterliegen sie aber einer Rechenschaftspflicht,
die in der Regel mit entsprechenden Sanktionsmöglichkeiten versehen ist (Scharpf 1991: 621-634)). Diese
sind nicht immer effektiv. Am Eigeninteresse orientiertes Handeln bringt aber für öffentliche Akteure immer
einen Legitimationsverlust mit sich, ist also mit Kosten verbunden.
7

Fähigkeit zur hierarchischen Koordination schwierig und in der Praxis kaum zu finden (vgl.
Scharpf 2000: 327-333). Es handelt sich bei nicht-hierarchischen Governance-Formen
vielmehr um „Mischformen von Regelungsstrukturen, in denen Selbstregelung und staatliche
Intervention nebeneinander wirksam werden bzw. miteinander verklammert sind“
(Mayntz/Scharpf 1995b: 23).
Diese Argumentation greift freilich nur, wenn Akteure grundsätzlich mit der hierarchischen
Ersatzvornahme rechnen müssen, was die Governance-Forschung zumindest implizit
unterstellt. Dass damit funktionierende Staatlichkeit vorausgesetzt wird, problematisiert der
nächste Abschnitt. Vorher gilt es jedoch noch zu erörtern, inwiefern der Schatten der
Hierarchie nicht nur für private, sondern auch für öffentliche Akteure einen wichtigen Anreiz
zur Kooperation erzeugt.
Wenn der Schatten der Hierarchie einen wichtigen Kooperationsanreiz für (private) Akteure
ohne die Fähigkeit zur hierarchischen Koordination darstellt, dann sollte ihre Bereitschaft zur
Mitwirkung in Verhandlungssystemen mit dem Grad der Hierarchie zunehmen. Für
(öffentliche) Akteure an der Spitze einer Hierarchie verhält es sich genau umgekehrt. Je
größer ihre Fähigkeit zur hierarchischen Koordination, desto geringer ist ihr Anreiz, sich mit
anderen (privaten) Akteuren zu koordinieren, weil sie nicht auf deren Ressourcen angewiesen
sind. Dies gilt insbesondere, wenn wir nicht dem folgen, was Renate Mayntz einen
funktionalistischen Fehlschluss der Governance-Forschung nennt, wir also nicht unterstellen,
dass öffentliche Akteure per se an der Effektivität und Legitimität von Politik interessiert sind
(Mayntz 2004: 71; Mayntz 2001); sie orientieren sich vielmehr an der Aufrechterhaltung ihrer
eigenen Autonomie und Handlungsfähigkeit, werden aber durch Institutionen auf
gemeinwohlorientiertes Handeln verpflichtet. Öffentliche Akteure sind vor allem dann bereit,
Einschränkungen ihrer Autonomie hinzunehmen (agency loss), wenn sie durch die
Kooperation mit anderen Akteuren (Staaten, Regionen, Verbände,
Nichtregierungsorganisationen) im Vergleich zur hierarchischen Koordination an Handlungsbzw.
Problemlösungsfähigkeit (zurück)gewinnen. Zu der Anfang der 80er Jahre konstatierten
funktionalen Ausdifferenzierung von Staat und Gesellschaft (statt vieler Mayntz 1987) kommt
heute die von der Ausweitung, Intensivierung und Integration grenzübergreifender Aktivitäten
auf internationaler und europäischer Ebene vorangetriebene „Entterritorialisierung der
Politik“ (Kohler-Koch 1998), welche die Fähigkeit des Staates zur einseitigen hierarchischen
Koordination eng begrenzt. Während inner- und zwischenstaatliche Verhandlungssysteme den
8

Verlust an Handlungsfähigkeit ausgleichen sollen, schränken sie die Handlungsautonomie des
Staates noch weiter ein. Dieses „Paradox der Schwäche“ (Kohler-Koch 1996), welches die
Komparatistik mit dem Konzept des „verhandelnden Staates“ umschrieben hat (statt vieler
Voigt 1995) und in den Internationalen Beziehungen als „neue Staatsräson“ diskutiert wird
(Wolf 2000; vgl. Grande/Risse 2000), gilt als zentrales Merkmal moderner Staatlichkeit.
Der Schatten der Hierarchie erzeugt also für öffentliche und private Akteure gegenläufige
Anreize zur Kooperation (vgl. Abbildung 1). Daraus folgt, dass der Schatten der Hierarchie
nicht so lang sein muss, wie Mayntz und Scharpf annehmen. Staatliche Akteure brauchen
nicht in der Lage sein, die von ihnen „erwünschte Regelung als bindende und
sanktionsbewehrte Vorschrift zu beschließen zu implementieren“ (Mayntz/Scharpf 1995b:
29). Gleichzeitig darf der Schatten der Hierarchie aber auch nicht zu kurz sein. Verfügen
staatliche Akteure nicht über die Fähigkeit, einseitige Regelungen glaubwürdig anzudrohen,
haben vor allem Unternehmen wenig Anreiz, sich selbst zu koordinieren oder die
Zusammenarbeit mit dem Staat zu suchen, insbesondere, wenn es darum geht, Regelungen auf
den Weg zu bringen, die ihnen erhebliche Kosten verursachen. Aber auch für staatliche
Akteure stellen schwache Handlungskapazitäten ab einem bestimmten Punkt ein
Kooperationshindernis dar. Zum einen können sie die Einhaltung freiwilliger
Selbstregelungen oder die effektive Ausführung von an private Akteure delegierten
Staatsaufgaben kaum überwachen. Und selbst wenn die Erbringung von Governance-
Leistungen durch private Akteure als nicht oder zu wenig gemeinwohlverträglich konstatiert
wird, können staatliche Akteure diese Aufgaben nicht einfach zurückholen, da ihnen für eine
hierarchische Ersatzvornahme die notwendigen Kapazitäten fehlen. So haben viele
Entwicklungsländer oder osteuropäische Transformationsländer schlicht nicht die finanziellen
Ressourcen für eine flächendeckende Trinkwasserversorgung, weshalb die einmal begonnene
Privatisierung kaum rückgängig zu machen ist.
Zum anderen besteht die Befürchtung, dass nicht-hierarchische Governance-Formen nicht nur
zu „agency loss“, sondern gar zu „agency capture“ führen (Stigler 1971; Hellman/Kaufman
2001). So suchen staatliche Akteure in osteuropäischen Transformationsländern häufig erst
gar nicht den Kontakt zu privaten Akteuren, wenn sie fürchten, nicht über ausreichend
wissenschaftliche und technische Expertise zu verfügen, um mit Unternehmen und
Umweltexperten auf gleicher Augenhöhe über Umweltmaßnahmen zu verhandeln, bzw. nicht
genügend qualifiziertes Personal und die notwendige Technologie zu besitzen, um die
9

Einhaltung von freiwilligen Vereinbarungen zu überwachen. Bevor sie das Risiko eingehen,
sich zum Instrument industrieller Interessen zu machen, bevorzugen staatliche Akteure
hierarchische Regelungen, auch wenn diese aufgrund fehlender Kapazitäten nicht effektiv
sind. 10
Der Schatten der Hierarchie bleibt damit eine wichtige Voraussetzung für die Herausbildung
nicht-hierarchischer Governance-Formen. Er darf allerdings weder zu lang noch zu kurz sein,
um nicht selbst zu einem Kooperationshindernis zu werden.
Abbildung 1: Gegenläufige Kooperationsanreize
stark
Kooperationsanzreize
schwach stark
4. Staatlichkeit und der Schatten der Hierarchie
Nicht-hierarchische Governance-Formen setzten nicht nur Kooperationsbereitschaft, sondern
auch Handlungsfähigkeit voraus. Öffentliche Akteure müssen zunächst in der Lage sein, einen
mittelmäßigen Schatten der Hierarchie zu erzeugen, dann aber auch private Akteure, die
kooperationsbereit sind, in Verhandlungen zusammenbringen können. Private Akteure
brauchen wiederum die Kapazität, autonome Entscheidungen zu treffen und entsprechend zu
handeln. Die Frage ist nun, inwiefern die Handlungsfähigkeit beider Akteure nicht implizit
unbegrenzte Staatlichkeit voraussetzt.
Staatskapazität
Private
Akteure
Öffentliche
Akteure
Schatten der Hierarchie
10 Die empirischen Befunde stammen aus dem Projekt No. 12 „Coping with Accession: New Modes of
Governance and European Enlargement“, das Teil des in Integrierten Projekts „New Modes of Governance“
ist, vgl. http://www.eu-newgov.org/datalists/project_detail.asp?Project_ID=12, 21.3.2007.
10

Auch ein „mittelmäßiger“ Schatten der Hierarchie erfordert grundsätzlich die Fähigkeit,
kollektiv verbindliche Entscheidungen zu treffen, die den Adressaten erhebliche Kosten
auferlegen, und diese Regelungen dann auch gegen deren Widerstand durchsetzen können.
Damit stellt sich unmittelbar die Frage, worauf die Fähigkeit öffentlicher Akteure zur
einseitigen Herstellung und Durchsetzung politischer Entscheidungen beruht. In der
Governance-Literatur wird hierarchische Koordination in der Regel mit hoheitlichem Handeln
gleichgesetzt; sie ist nicht nur „zwangsbewehrt“, sondern auch „befehlsförmig“ (Offe 1987:
311) und entspricht damit weitgehend dem legitimen Gewaltmonopol, das den Kern von
Staatlichkeit bildet, wie er auch im SFB 700 definiert wird (Risse/Lehmkuhl in diesem Band;
Risse 2007).
Wenn jedoch die Fähigkeit zur hierarchischen Koordination die Existenz von Staatlichkeit
voraussetzt, kann das Konzept des Schattens der Hierarchie nicht ohne weiteres auf Räume
begrenzter Staatlichkeit übertragen werden, weil diese ja gerade durch die Abwesenheit oder
zumindest erhebliche Einschränkung von moderner Staatlichkeit definiert sind. Vor allem
würde es aber bedeuten, dass die Herausbildung nicht-hierarchische Governance-Formen als
funktionale Äquivalente zu Staatlichkeit kaum zu erwarten wäre.
Inwiefern ist also die Fähigkeit zur Herstellung und Durchsetzung kollektiv verbindlicher
Regelungen auf die Existenz von Staatlichkeit angewiesen? Die Literatur zu Staatskapazität
ist hier durchaus instruktiv, sofern sie Kapazität nicht über die Performanz von Staaten, misst,
sondern auf die Faktoren abstellt, die es Staaten ermöglichen, effektive Politik zu machen. 11
Ressourcen-basierte Ansätze verweisen für die Herstellung und Durchsetzung kollektiv
verbindlicher Entscheidungen auf Handlungskapazitäten öffentlicher Akteure. Dazu gehören
neben der (rechtlichen) Handlungsermächtigung (Kompetenz) ausreichende finanzielle Mittel,
Humanressourcen sowie Informationen (Faktenwissen) und wissenschaftliche und technische
Expertise (Przeworski 1990; Zürn 1997; Haas 1998; Simmons 1998). Aber selbst wenn
grundsätzlich genügend Handlungsressourcen vorhanden sind, können öffentliche Akteure
immer noch Schwierigkeiten haben, diese auch zusammenzuziehen und rechtzeitig in den
Entscheidungs- bzw. Implementationsprozess einzuspeisen. Die Effizienz bzw. interne
Koordinationsfähigkeit öffentlicher Akteure ist somit ein wesentlicher Faktor (Mbaye 2001;
Börzel 2003).
11 Zur Unterscheidung zwischen out-put und in-put orientierten Ansätzen in der Literatur zu Staatskapazität
(siehe Honadle 1981: 575-580; Börzel 2007c).
11

Neo-institutionalistische Ansätze stellen hingegen stärker auf die Handlungsautonomie ab, die
wesentlich von den Institutionen bestimmt wird, in die öffentliche Akteure eingebettet sind
(Evans 1995, Katzenstein 1978). Vetospieler können die Verabschiedung oder Umsetzung
einer politischen Entscheidung verhindern oder zumindest verzögern. (Putnam 1988;
Alesina/Rosenthal 1995; Tsebelis 2002). Allerdings hat die Implementationsforschung
aufgezeigt, dass die Einbeziehung potentieller Vetospieler in den Entscheidungsprozess die
Um- und Durchsetzung wesentlich erleichtern kann (Mayntz 1983; Héritier 2003; Franck
1990; vgl. Lijphart 1999). Ein weiterer Einwand gegen Handlungsautonomie als zentrale
Determinante von Staatskapazität findet sch in der Literatur zur
Entwicklungszusammenarbeit, die darauf hinweist, dass autoritäre, d.h. autonome oder von
gesellschaftlichen Interessen isolierte Regime („insulated states“) in Ostasien und
Lateinamerika große Unterschiede im Erfolg ihrer Politiken verzeichnen (Evans 1995,
Amsden 1989).
Für die Erzeugung eines mittelmäßigen Schattens der Hierarchie braucht es sowohl
ausreichende Handlungsressourcen als auch genügend Handlungsautonomie. Dass sowohl ein
zu viel als auch ein zu wenig von beidem kooperationshinderlich ist, wurde bereits dargelegt.
Entscheidend ist hier nun die Frage, inwieweit Handlungsressourcen und
Handlungsautonomie an Staatlichkeit gebunden sind. Dabei wird schnell deutlich, dass dies
nur für die Fähigkeit, kollektive Regelungen per Zwang durchzusetzen, gelten kann. Alle
anderen Komponenten von Staatskapazität sind neutral und sind für die Bestimmung der
Handlungsfähigkeit aller Akteure, öffentlich wie privat, relevant. Die Zwangsbewehrtheit ist
aber in der Tat ein konstitutives Merkmal hierarchischer Koordination und macht einen
wesentlichen Teil des Schattens der Hierarchie aus, weil sie Trittbrettfahrer abschreckt und
damit auch ein wichtiges Kooperationshindernis beseitigt. Nun können auch private Akteure
Zwang ausüben – das Konzept der Hierarchie wurde nicht zuletzt in der
Institutionenökonomie entwickelt, um die Firma als Governance-Form von Markt und
Netzwerken abzugrenzen (Williamson 1985; Powell 1990). Die Fähigkeit, Akteure gegen
ihren Willen zu einer Handlung zu zwingen, beruht hier auf einem Vertragsverhältnis, kann
also sogar als legitimiert gelten. Die Anwendung physischer Gewalt ist allerdings
ausgeschlossen. Das bedeutet wiederum nicht, dass Unternehmen keine Zwangsgewalt
anwenden können. Sie bedürfen dafür aber der ausdrücklichen Ermächtigung durch
öffentliche Akteure (des Staates oder der Staatengemeinschaft), denen gegenüber sie auch
12

verantwortlich sind. Der Beitrag von Sven Choijnacki in diesem Band zeigt eindrucksvoll,
was passiert, wenn private Sicherheitsunternehmen außerhalb eines wirksamen Schattens der
Hierarchie operieren. Außerdem verfügen private Akteure niemals über das Gewaltmonopol
und können auch keinen legitimen Anspruch darauf erheben. Wenn es aber in einem Raum
rivalisierende Akteure gibt, die alle über die Fähigkeit zur Anwendung von rechtlicher bzw.
physischer Zwangsgewalt verfügen, bietet sich opportunistisch handelnden privaten Akteuren
eine Exitoption, welche die Wirksamkeit hierarchischer Koordination entscheidend
unterminieren kann.
Zumindest aus der Perspektive rationalistisch-institutionalistischer Kooperationstheorien, auf
deren Grundlage das theoretische Konzept des Schattens der Hierarchie entwickelt wurde,
scheint Staatlichkeit eine entscheidende Rolle für die Effektivität hierarchischer Koordination
zu spielen. Die effektive Durchsetzung kollektiv verbindlicher Regelungen beruht letztlich auf
dem legitimierten Monopol zur Anwendung von physischem und rechtlichem Zwang, was
den Kern von Staatlichkeit ja ausmacht. Nur, wenn öffentliche Akteure in der Lage sind,
politische Entscheidungen auch gegen Widerstand durchzusetzen, können sie einen
ausreichenden Schattens der Hierarchie erzeugen, der den entscheidenden Kooperationsanreiz
für private Akteure darstellt, die opportunistisch handeln und sich am rationalen
Eigeninteressen orientieren.
Damit scheint es keine wirkliche Alternative zum staatlichen Gewaltmonopol zu geben – es
sei denn die Kosten der Nicht-Kooperation sind für private Akteure prohibitiv, weil keinerlei
Aussicht auf eine hierarchische Ersatzvornahme besteht. Wenn Staaten Gemeinschaftsgüter
nicht bereitstellen können oder wollen, 12 stehen privaten Akteure vor der Wahl, entweder die
Governance-Leistung wie Sicherheit oder (minimale) Sozial- und Umweltstandards selbst
bereitzustellen oder ganz darauf verzichten zu müssen. Das könnte erklären, weshalb sich auf
internationaler Ebene weitaus mehr Formen gesellschaftlicher Selbstkoordination
herausgebildet haben als in vielen Nationalstaaten und der Europäischen Union (vgl. Cutler/
Haufler/Porter 1999; Biersteker/Hall 2002; Börzel 2007b). Der „Schatten der Anarchie“
(Mayntz/Scharpf 1995b: 23, Fn. 5) zeichnet sich aber nicht nur durch die vollständige
Abwesenheit einer sanktionsbewehrten Zentralgewalt aus. Wie auch die öffentlichen Akteure,
richten private Akteure, die sich an nicht-hierarchischer Governance jenseits des
12 Shalini Randeria verweist in diesem Zusammenhang auf das Phänomen der „cunning states“, die ihre
mangelnde Bereitschaft zur Bereitstellung von Governance-Leistungen mit fehlenden Kapazitäten
rechtfertigen (Randeria 2003: 27-60).
13

Nationalstaates beteiligen, ihr Handeln zumindest zu einem gewissen Maße am Gemeinwohl
aus, was nicht zuletzt dadurch befördert wird, dass sie in Räumen intakter Staatlichkeit
agieren und dort – durch ihre Regierung, nationale Gerichte oder die Zivilgesellschaft – für
ihr Handeln auf der trans- und internationalen Ebene zur Verantwortung gezogen werden
können. So ist es kein Zufall, dass sich vor allem multinationale Markenfirmen (brand names)
für corporate social responsibilty einsetzen, die ihren Firmensitz bzw. ihre
Hauptabsatzmärkte in den OECD Ländern haben (vgl. Börzel/Héritier/Müller-Debus in
diesem Band). Gleichzeitig sind global agierende transnationale Akteure teil einer
„Weltgesellschaft“, die sich über in internationalen Institutionen und dem Völkerrecht
abgelagerte gemeinsame Normen und Werte definiert (Brock/Albert 1995). Aber selbst wenn
sich die Gemeinwohlorientierung in Institutionen außerhalb von Räumen begrenzter
Staatlichkeit ablagern lässt (Internationale Organisationen und Regime, „Mutterstaaten“),
setzt das Engagement privater Akteure in der Regel ein Mindestmaß an Stabilität und
Sicherheit (physischer wie rechtlicher Natur) voraus, das – wie die Beispiele von Irak und
Afghanistan zeigen – externe Akteure nur bedingt und zeitlich wie räumlich begrenzt
gewährleisten können.
Da der Schatten der Hierarchie also eng mit Staatlichkeit verknüpft ist, lässt er sich nicht ohne
weiteres auf Räume begrenzter Staatlichkeit übertragen. Für die Herausbildung nichthierarchischer
Governance-Formen ist dann letztendlich entscheidend, inwiefern
Kooperationsanreize für private Akteure auch ohne den Schatten der Hierarchie erzeugt
werden können bzw. wie viel Reststaatlichkeit dafür notwendig ist. Damit rücken die
wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteure in den Blickpunkt. Und auch hier scheint die
Governance-Literatur sehr von Überlegungen moderner Staatlichkeit durchdrungen zu sein,
die nicht nur durch ein legitimes Gewaltmonopol, sondern auch durch die Existenz einer
autonomen gesellschaftlichen Sphäre gekennzeichnet ist. Dies gilt insbesondere auch für die
Forschung zum so genannten „Sozialkapital“, das häufig als Alternative oder zumindest
wichtiges Komplement zur staatlichen Bereitstellung von Governance-Leistungen diskutiert
wird und somit ein funktionales Äquivalent zum Schatten der Hierarchie bieten könnte.
Gesellschaftliche Modernisierung
14

Ähnlich wie öffentliche Akteure müssen private Akteure nicht nur über ausreichende
Handlungsressourcen verfügen (Informationen, Expertise, Personal, Koordinationsfähigkeit),
um strategische Entscheidungen zu treffen und mit anderen Akteuren zu verhandeln, sondern
auch die notwendige Handlungsautonomie haben, um frei von politischer Kontrolle
selbstbestimmt zu handeln (Mayntz 1993b: 41-43; Mayntz 1995: 157-158). Unter solchen
Bedingungen sind gesellschaftliche Akteure dann auch in der Lage, „Sozialkapital“
auszubilden (vgl. Putnam 1993; Lin 2001; Hooghe und Stolle 2003). Sozialkapital beruht auf
gesellschaftlichem Vertrauen und fördert sowohl die Kooperationsbereitschaft als auch die
Gemeinwohlorientierung gesellschaftlicher Akteure. Es entsteht vor allem in freiwilligen
Vereinigungen, in denen die Mitglieder in Normen diffuser Reziprozität hineinsozialisiert
werden und soziales Vertrauen entwickeln. Dies führt zu einer größeren Bereitschaft, sich für
das Gemeinwohl zu engagieren und der Erwartung, dass entsprechende Regelungen
grundsätzlich auch befolgt werden. Damit kann Sozialkapital eine vergleichbare Funktion
erfüllen wie der Schatten der Hierarchie, um aus dem Verhandlungsdilemma herauszuführen.
Da gemeinwohlorientiertes Handeln (civic engagement) als sozial angemessen gilt, bieten die
entsprechenden gesellschaftlichen Erwartungen den entscheidenden Anreiz zur Kooperation,
der auch nicht durch das die Erwartung des Trittbrettfahrens anderer geschmälert wird, weil
ein solches Verhalten als sozial unangemessen gilt und entsprechend gesellschaftlich
sanktioniert würde. Auf ähnliche Weise ist die Gemeinwohlfähigkeit dadurch gewährleistet,
dass Politikergebnisse, die sich an Partikularinteressen ausrichten, gesellschaftlich nicht
akzeptabel wären (Putnam 1993).
Inwiefern Sozialkapital tatsächlich als funktionales Äquivalent zum Schatten der Hierarchie
gesehen werden kann, ist umstritten. 13 Levi argumentiert beispielsweise, dass das Vertrauen
der Bürger/innen in die allgemeine Regelbefolgung nicht über Sozialkapital, sondern durch
die Sanktionsfähigkeit politischer Institutionen, also dem Schatten der Hierarchie, generiert
wird (Levi/Stoker 2000; Levi 1996). Problematisch ist hierbei, dass staatliche
Handlungsfähigkeit und Sozialkapital stark miteinander korrelieren, ohne dass klar wäre, ob
ein Kausalzusammenhang besteht und in welche Richtung die Kausalität wirkt (vgl. Dudziak
2007).
Auf die gesellschaftlichen Voraussetzungen für die Herausbildung nicht-hierarchischer
Governance-Formen kann hier nicht weiter eingegangen werden. Entscheidend ist vielmehr,
13 Dazu kritisch Deth 2000: 115-147;Levi 1996: 45-55.
15

dass der von der Governance-Forschung postulierte Zusammenhang zwischen Hierarchie und
Verhandlungssystemen ganz im Sinne der Modernisierungstheorie ein „positives“ Verhältnis
zwischen Staatlichkeit und Demokratie impliziert. Die Entstehung von gesellschaftlichen und
intermediären Verhandlungssystemen wird hier als dialektischer Modernisierungsprozess
begriffen, in dem formale Organisationen unstrukturierte Akteursgruppen zerstören und durch
formale Hierarchien, dem Staat, ersetzen. Die mit der Konzentration und Zentralisierung
politischer Macht einhergehende Expansion des Staates führt wiederum zu einer internen
Ausdifferenzierung formaler Hierarchien, die zum Verlust ihre Einheitlichkeit und Integrität
führt und die Voraussetzung für eine gesellschaftliche Differenzierung in funktionale
Teilsysteme schafft (Tilly 1975; Mann 1988; Luhmann 1996). Politische und gesellschaftliche
Dezentralisierung und Differenzierung führen zur Herausbildung von übergreifenden
Verhandlungssystemen, welche die verschiedenen Teilsysteme mit einander koppeln und so
Governance ermöglichen (Mayntz 1993b; Mayntz/Scharpf 1995b). Am Ende dieses
dialektischen Modernisierungsprozesses steht dann der verhandelnde Staat des 21.
Jahrhunderts (Mayntz 1993a; Mayntz 1995).
Diese Entwicklung lässt sich für westliche Staaten sicherlich theoretisch begründen und
empirisch beobachten. In diesen Räumen verfügen Staat und Gesellschaft über die für die
Kooperationsbereitschaft und Kooperationsfähigkeit notwendige Stärke. Das Kräfteverhältnis
variiert zwischen etatistischen (z.B. Frankreich), korporatistischen (z.B. Schweden) und
pluralistischen (z.B. UK) Systemen. Aber im Vergleich zu Ländern, die nicht zum Kern der
industrialisierten, liberalen Demokratien gehören, bilden der Schatten der Hierarchie und
autonome gesellschaftliche Interessengruppen eine Rahmenbedingung für Governance, die
weitgehend als konstant gelten kann.
Außerhalb der „OECD Welt“ ist diese Argumentation jedoch theoretisch und empirisch
gleichermaßen problematisch. Semi-autoritäre und autoritäre Regime unterdrücken
systematisch die Herausbildung autonom organisierter gesellschaftlicher Interessen. Während
hier ein zu viel an Staatlichkeit Demokratisierungsprozesse verhindert, verfügen fragile,
zerfallende und verfallene Staaten über zu wenig Staatlichkeit, um die für
Demokratisierungsprozesse notwendigen Stabilität zu gewährleisten.
Folgt man modernisierungstheoretischen Ansätzen, wird die Wahrscheinlichkeit der
Herausbildung und Effektivität nicht-hierarchischer Governance-Formen sowohl mit der Zu-
16

als auch mit der Abnahme von Hierarchie bzw. Staatlichkeit geringer (Abbildung 2).
Während bei den schwachen, zerfallenen und verfallenden Staaten die Staatlichkeit durch die
abnehmende Fähigkeit zur Verabschiedung und Durchsetzung kollektiv verbindlicher
Regelungen zunehmend begrenzt ist, leidet die Staatlichkeit semi-autoritärer und autoritärer
Regime unter der zunehmenden Nicht-Begrenzung genau dieser Fähigkeit, weil es an
politischen Institutionen fehlt, die staatliche Akteure auf Gemeinwohlorientiertes Handeln
festlegen und gesellschaftliche Akteure vor staatlichen Eingriffen schützen. 14
Abbildung 2: Hierarchie und Verhandlungssysteme
Verhandlungssysteme
zerfallene und
verfallende
Staaten
pluralistisch
Schwache
Staaten
Westliche
Demokratien
etatistisch
semiautoritär
Hierarchie
5. Nicht-hierarchische Governance-Formen und das Paradox der doppelten Schwäche
Nicht-hierarchische Governance-Formen werden häufig als Alternative oder funktionale
Äquivalente zur hierarchischen Steuerung (durch den Staat) angesehen. Das gilt nicht nur für
den modernen Staat, der politisch und gesellschaftlich so ausdifferenziert ist, dass seine
Fähigkeit zur hierarchischen Steuerung eng begrenzt ist (Ritter 1990; Scharpf 1991; Mayntz
1993b; Benz 1994; Benz 2001; Leibfried und Zürn 2006). Es trifft vor allem auch auf die so
genannten Räume begrenzter Staatlichkeit zu, die über kein intaktes Gewaltmonopol verfügen
und deren Fähigkeit zur Setzung und Durchsetzung rechtlich verbindlicher Regelungen
äußerst beschränkt ist. Einerseits besteht für Staaten diesseits und jenseits der „OECD Welt“
ein zunehmender Bedarf nach nicht-hierarchischen Governance-Formen, um für die
Schwächen bzw. Defizite von (staatlicher) Hierarchie zu kompensieren. Andererseits braucht
es aber die Fähigkeit und Bereitschaft zur hierarchischen Koordination, die einen gewissen
14 Zu den unterschiedlichen Dimensionen von (begrenzter) Staatlichkeit vgl. Risse/Lehmkuhl in diesem Band
und Risse 2007.
autoritär
17

Schatten der Hierarchie erzeugt, der gewährleistet, dass Verhandlungssysteme Governance-
Leistungen effektiv und legitim erbringen. Dafür setzt die Governance-Literatur zumindest
implizit einen Kern an moderner Staatlichkeit voraus, der zunächst über die Existenz eines
legitimen Gewaltmonopols definiert ist. Neben dem Schatten der Hierarchie müssen aber
auch autonome und handlungsfähige gesellschaftliche Akteure geben, die mit öffentlichen
Akteuren kooperieren wollen und können.
Zwar leidet die deutsche Governance-Forschung nicht notwendigerweise an einem Paradox,
weil anders als von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf angenommen ein mittelmäßiger
Schatten der Hierarchie für die Herausbildung nicht-hierarchischer Governacne-Formen
ausreicht. Sie muss sich aber unter Umständen den Vorwurf eines
modernisierungstheoretischen Bias gefallen lassen, wenn als zentrale Voraussetzung für die
„Kombination gesellschaftlicher Selbstregulierung und politischer Steuerung“ ein „starker
Staat und eine starke Gesellschaft“ postuliert wird (Mayntz 1995: 163). 15
Ob moderne Staatlichkeit tatsächlich eine Bedingung für die Herausbildung nichthierarchischer
Governance-Formen darstellt, ist bisher kaum systematisch untersucht worden,
weil sich die Forschung fast ausschließlich mit Ländern beschäftigt hat, in denen Gesellschaft
und Staat über die für die Kooperationsbereitschaft und Kooperationsfähigkeit notwendige
Stärke verfügen. Dabei gilt es, die in der Governance-Forschung verbreitete
modernisierungstheoretische Perspektive kritisch zu hinterfragen und zu untersuchen,
inwieweit sich funktionale Äquivalente zu den Kernelementen moderner Staatlichkeit
theoretisch denken und empirisch finden lassen. Diese funktionalen Äquivalente müssten
erstens genügend Anreize für nicht-staatliche Akteure erzeugen, sich an der Bereitstellung
von Governance-Leistungen zu beteiligen. Sie sollten zweitens in der Lage sein, diese
Akteure auf gemeinwohlorientiertes Handeln festzulegen bzw. davon abweichendes Handeln
zu sanktionieren. Dabei stellt sich allerdings zunächst einmal die Frage, welche nichtstaatlichen
Akteure in überhaupt die Fähigkeit besitzen, Governance-Leistungen in Räumen
begrenzter Staatlichkeit zu erbringen.
Als Erbringer von Governance-Leistungen in Räumen begrenzter Staatlichkeit rücken
zunächst externe Akteure in den Blick wie z.B. Internationale Organisationen, transnationalen
Nicht-Regierungsorganisationen oder multinationale Unternehmen. Dabei wird häufig
15 Dieser Vorwurf wurde bereits an die Literatur zu Politiknetzwerken gerichtet (Grote 1997).
18

vernachlässigt, dass es auch auf lokaler Ebene zivilgesellschaftliche bzw. kommerzielle
Akteure geben kann, die in der Lage sind, Gemeinschaftsgüter bereitzustellen. So hat die
Hamas in den palästinensischen Autonomiegebieten weite Teile des Gesundheits- und
Bildungswesens organisiert. Und in Teilen Zentralasiens und Afrikas übernehmen immer
wieder Clan- und Stammesoberhäupter die Aufrechterhaltung der „öffentlichen Sicherheit“
(zu der sich daraus ergebenden Klubgüterproblematik siehe Risse in diesem Band). Durch
gezielten Ressourcentransfer von außen bzw. durch die Zusammenarbeit mit externen
Akteuren lassen sich die Kapazitäten lokaler Governance-Akteure stärken. Da in Räumen
begrenzter Staatlichkeit, wenn überhaupt, nur begrenzt die Möglichkeit zur Repression
besteht, kann das Problem der fehlenden Handlungsautonomie – zumindest für zerfallene und
verfallende Staaten – vernachlässigt werden.
Erst wenn es Akteure gibt, die grundsätzlich über die notwendigen Ressourcen und die
entsprechende Handlungsautonomie zur Erbringung von Governance-Leistungen verfügen,
werden funktionalen Äquivalenten für Staatlichkeit relevant, dafür aber umso virulenter.
Warum sollten Akteure ein Interesse daran besitzen, in Räumen begrenzter Staatlichkeit mit
ihrer hohen Instabilität und Unsicherheit Gemeinschaftsgüter bereitzustellen? Es gibt keine
funktionierenden Institutionen, die Akteure auf gemeinwohlorientiertes Handeln festlegen.
Noch sind staatliche Akteure willens oder fähig, gemeinwohlorientierte Politikergebnisse
hierarchisch herzustellen und durchzusetzen bzw. nicht-gemeinwohlorientiertes Handeln zu
sanktionieren. Aber genau darin könnte der entscheidende Kooperationsanreiz liegen. Fehlt es
an einer zentralen Instanz, die willens und fähig ist, gemeinwohlorientierte Politikergebnisse
herbeizuführen und auch gegen Widerstände durchzusetzen, sieht die Entscheidungssituation
der betroffenen Akteure völlig anders aus. Sie müssen nicht mehr zwischen mit
Transaktionskosten verbundenen Verhandlungen einerseits und einer für sie ggf.
suboptimalen hierarchischen Entscheidung andererseits wählen, sondern sehen sich mit der
Möglichkeit konfrontiert, dass es zu überhaupt keinem Politikergebnis kommt. Hängt die
Verfolgung bzw. Maximierung ihrer Eigeninteressen von der Regelung eines
gesellschaftlichen Sachverhaltes ab und wird diese nicht hierarchisch bereit gestellt, haben
private Akteure einen erheblichen Anreiz, die notwendige Handlungskoordination selbst zu
leisten. So lässt sich beispielsweise erklären, weshalb sich im Bereich der HIV/Aids
Bekämpfung in Südafrika zunehmend Formen unternehmerischer Selbstregulierung finden
(siehe Börzel/Héritier/Müller-Debus in diesem Band).
19

Der Schatten der Anarchie könnte also in Räumen begrenzter Staatlichkeit ein funktionales
Äquivalent zum fehlenden Schatten der Hierarchie darstellen. 16
Es gibt aber noch einen zweiten Anreizmechanismus, der sich als „externer Schatten der
Hierarchie“ bezeichnen ließe. Zum einen können internationale Organisationen und Regime
das Handeln von Akteuren auf das Gemeinwohl festlegen. Das gilt nicht nur für
Unternehmen, die sich zunehmend an Standards für corporate social responsibility messen
lassen müssen, wie sie z.B. der Global Compact festlegt. Auch Nicht-
Regierungsorganisationen und lokale Akteure können an völkerrechtliche Standards für
„gutes Regieren“ gebunden werden (siehe den Beitrag von Beate Rudolf in diesem Band). Die
Einhaltung dieser Standards wird nicht nur durch internationale Institutionen überwacht und
ggf. sanktioniert, sondern auch durch die Staaten, in denen multinationale Konzerne ihren
Firmensitz und transnationale Nicht-Regierungsorganisationen ihre Zentrale haben.
Während der Schatten der Anarchie ganz ohne Staatlichkeit auskommt, wird der externe
Schatten der Hierarchie durch Räume funktionierender Staatlichkeit erzeugt. Da der Schatten
der Anarchie die entscheidenden Anreize für die Herausbildung nicht-hierarchischer
Governance-Formen bildet und der externe Schatten der Hierarchie vor allem deren
Gemeinwohlverträglichkeit gewährleisten soll, können sich die beiden funktionalen
Äquivalente durchaus ergänzen bzw. wechselseitig verstärken. Inwiefern sie den fehlenden
Schatten der Hierarchie in Räumen begrenzter Staatlichkeit tatsächlich ausgleichen können,
ist eine empirische Frage, die sich nur durch vergleichende Fallstudien klären lässt.
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