CAPITULO 7 PLAN A LARGO PLAZO - Ministerio de Transportes y ...

CAPITULO 7
PLAN A LARGO PLAZO
7.1. POLÍTICAS Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
En el Capítulo 5 de este informe se presentan algunas recomendaciones para la mejora de la
eficiencia del sistema de transportes. Estas medidas fueron identificadas a partir del
diagnóstico del sistema llevado a cabo en el marco del PIT. Se recomienda que su aplicación
se realice en el mediano plazo. Sin embargo, estas medidas están orientadas para la puesta en
marcha en el marco de políticas y estrategias de largo plazo que se detallan a continuación.
Para plantear los lineamientos que permitan definir políticas y estrategias de este sub-sector,
se ha tenido en cuenta los consensos y desarrollo de políticas específicas en subsectores, como
por ejemplo el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), el cual ha sido recientemente
aprobado por el Gobierno y constituye un plan maestro para el desarrollo y modernización de
los puertos del país 1 .
7.1.1. Desarrollar un sistema integral y eficiente de infraestructura de transportes
Desarrollar un sistema integral y eficiente de infraestructura de transportes
optimizando la inversión de recursos públicos y privados.
Fortaleciendo la planificación en el Sector, en búsqueda de la eficiencia en el desarrollo de la
infraestructura, servicios y procesos de transporte; y a la vez incrementando y mejorando la
calidad de la inversión pública destinada a la expansión, mejoramiento y mantenimiento de la
infraestructura de transportes nacional, proveyendo el soporte necesario para el desarrollo
económico, accesibilidad a servicios y seguridad; que incluya la implementación de
estándares de servicio en la infraestructura de transporte de acuerdo a la demanda y
manteniendo criterios de seguridad y protección medio - ambiental.
Además propiciando la tercerización de las actividades de consultoría, construcción,
operación y mantenimiento de infraestructura y provisión de servicios de transporte.
1
Se ha utilizado también diversos fragmentos del documento “Políticas de Transporte para el Perú”, que se
encuentra en su etapa final de elaboración por encargo del Provías Nacional.
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i) Transporte terrestre
El mayor desafío que tendrá que afrontar el sector vial es mejorar e incrementar los niveles de
servicio a los usuarios de las carreteras (desarrollo y mantenimiento), considerando las
limitaciones en el financiamiento.
En los últimos años la mayor parte de la inversión se destina a la red vial nacional asfaltada;
es necesaria la reevaluación de objetivos y analizar la reorientación de recursos a la gestión de
caminos afirmados, que no han sido rehabilitados o sólo atendidos de forma superficial, a fin
de garantizar mejores niveles de transitabilidad. Ello no implica eliminar la inversión pública
en la red vial nacional asfaltada, pero si incrementar el peso relativo de esta en los caminos de
bajo tránsito.
Considerando la brecha entre oferta y demanda de infraestructura y el objetivo del Sector
orientado a un servicio hacia los usuarios, se deben establecer niveles que definan las
intervenciones a realizar dentro de un marco de recursos restringidos. Los niveles de servicio
en las carreteras deben estar relacionados a aspectos claves como accesibilidad, movilidad,
soporte al desenvolvimiento económico-productivo, seguridad y sostenibilidad ambiental. En
cada una de estas áreas se deberán analizar los objetivos que se buscan alcanzar y establecer
una priorización relativa entre ellas, considerando que en muchos casos son competitivas
entre si y no necesariamente tienen beneficios cuantificables de manera directa. Los niveles
de servicio pueden no ser estándar a nivel nacional, sino tener categorías según los roles que
cumplan las vías, lo cual también implican una definición política para su establecimiento.
Los criterios básicos que se establezcan para la jerarquización y niveles de servicio deben
permitir un equilibrio entre la demanda priorizada y los recursos que se dispongan.
Por otro lado, el MTC requiere identificar los costos de mantenimiento de las carreteras y de
las diferentes fuentes de financiamiento con las que se cuenta actualmente para dicho fin. La
realización periódica de estos cálculos permitiría estimar las brechas en cuanto a
financiamiento del mantenimiento y plantear acciones para su reducción. En base a lo anterior
se podrían establecer las bases conceptuales de las tarifas y sus mecanismos de reajuste
automático que son parte de las políticas subsectoriales, las mismas que deberían definirse
antes de los procesos de concesión y privatización.
La identificación de las brechas de mantenimiento exigirá una reorientación del gasto de
inversión hacia el mantenimiento. En este sentido se analizaría las ventajas y desventajas de
incorporar una contribución sobre los combustibles para cerrar las brechas de mantenimiento.
En el marco del PIT a mediano plazo, se recomendó llevar a cabo estudios apropiados para
mejorar la seguridad de los pasos a nivel de los ferrocarriles, en particular en la zona urbana
de Lima. Además del soporte de las autoridades regionales y locales, la realización de las
obras puede requerir el soporte del Estado o por lo menos un sistema de incentivos. Debido a
consideraciones de interés público, el Estado tiene que desempeñar un papel particular en este
asunto.
ii) Transporte acuático
Respecto a la infraestructura de transporte acuático, considerando la importancia de la carga
fraccionada y en contenedores en los T.P. de Paita, Callao e Ilo y su crecimiento futuro, se
debe priorizar las acciones para desarrollar estos tres T.P. en particular el Callao.
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Se considera que dada su ubicación geográfica estratégica, la futura disponibilidad de equipos
de transbordo y carga para otros puertos peruanos, el Callao se vislumbra como puerto pivote.
Según estadísticas de manejo de contenedores trasbordados por los principales puertos del
Pacífico Sur, el Callao ya está sirviendo como puerto pivote regional. Se podrá reforzar la
posibilidad de que el Callao continúe ese tipo de servicio si se instalan pronto grúas
portacontenedores en los amarraderos 5A y 5B.
Paita tendrá una cantidad suficientemente grande de TEUs como para atraer con regularidad
buques alimentadores con contenedores refrigerados desde y hacia el Callao. Es posible que
Paita pueda recibir también buques alimentadores con contenedores importados trasbordados
en el Terminal Portuario del Callao. Sin embargo, si Paita puede recibir buques Panamax para
contenedores, especialmente de tipo refrigerado, esos buques que zarpen del Callao podrían
hacer escala en Paita para cargar contenedores de exportación. Los buques que vengan del
extranjero podrían detenerse para descargar contenedores con destino a Paita. Esa posibilidad
podría resultar en un ahorro de transporte para las compañías navieras y sus usuarios.
El T.P. General San Martín podría tener una cantidad baja de llegadas de buques
alimentadores, mientras que Matarani podría tener mayor cantidad de llegadas desde y al
Callao. El T.P. de Ilo ciertamente va a recibir muchos buques alimentadores, especialmente de
contenedores rumbo a Bolivia. También se espera este tipo de tráfico en el otro sentido, es
decir buques alimentadores de Ilo al Callao.
Sin embargo, en el largo plazo será necesario orientar el desarrollo de la infraestructura
portuaria a tres grandes terminales portuarios, en la costa norte, centro y sur respectivamente;
cuya definición, estudio y concreción corresponderá a la Autoridad Portuaria Nacional, por
tratarse de un tema específico y deberá ser analizado en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo Portuario.
Complementariamente, considerando la antigüedad de gran parte de la infraestructura
portuaria marítima, será necesaria la modernización de los terminales portuarios en base a
estudios específicos de cada uno de ellos; teniendo en cuenta además los requerimientos de
especialización según tipo de carga.
Asimismo, es imprescindible la aplicación de tecnologías de información en las operaciones
portuarias y la atención a usuarios de los terminales portuarios, con el propósito de disminuir
progresivamente el trámite físico de la documentación.
iii) Transporte aéreo
Las propuestas de mediano plazo en el marco del PIT tomó en cuenta las necesidades de
desarrollo de las instalaciones aeroportuarias. La complejidad y las dinámicas de la industria
de la aviación hacen difícil que las necesidades a plazo más largo del sistema sean
identificadas en este momento de manera específica. Sin embargo, se trata de identificar a
continuación las políticas y objetivos estratégicos potenciales del sub-sector.
Además de realizar los proyectos de desarrollo de infraestructura que se incluyen en el
Programa Decenal de Inversión (Sección 3.2.3 del Capítulo 3 de este informe), el desarrollo a
largo plazo de los aeropuertos del PIT se beneficiará si se persiguen algunas políticas y
objetivos estratégicos específicos durante el período de planificación. Aunque estos objetivos
podrán requerir de períodos más largos para su implantación, a diferencia de los proyectos de
desarrollo específicos; los beneficios que aportan al sistema, a los aeropuertos y a sus usuarios
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podrían ser tan importantes como los resultantes de las inversiones en infraestructura. Las
políticas y objetivos a largo plazo recomendadas en este análisis están orientadas a promover
el desarrollo de las infraestructuras en los aeropuertos, de manera que concuerden con las
metas económicas y las características de desarrollo de las regiones que atienden. Parte de
este esfuerzo debe promover el desarrollo de instalaciones multimodales en los aeropuertos,
que apoyen las necesidades de los usuarios de los mismos, donde sea favorable. Por ejemplo,
los aeropuertos que atienden los destinos turísticos deben mejorar el acceso al sector de
operaciones de tierra y desarrollar infraestructuras que faciliten el transporte de
pasajeros/turistas y su equipaje desde la aeronave al ómnibus y viceversa. Cuando hayan
concluido, puede ser que estas obras no solo permitan que los aeropuertos atiendan con mayor
eficiencia a los usuarios actuales sino que también atraigan a usuarios nuevos.
7.1.2. Desarrollar mecanismos adecuados para mejorar los servicios de transporte
Establecer mecanismos adecuados que busquen la disminución de costos e incremento
de seguridad en los servicios de transporte, dentro de un marco de competitividad e
integración regional y en base a la optimización del transporte multimodal.
Promoviendo la competencia para la reducción en los costos de operaciones de servicio a la
nave, así como la de los servicios a la carga en el transporte acuático; mejorando la
fiscalización y los incentivos del sector transporte terrestre de carga y pasajeros; e
incentivando la competencia para la reducción en los costos de las operaciones de servicio a la
nave y a la carga en el transporte aéreo.
Incentivando el desarrollo de la actividad de cabotaje.
Asegurar y preservar el cumplimiento de las normas aéreas para mantener la categoría 1 de la
Federal Aviation Administration.
Participando proactivamente en el ámbito internacional en el marco de acuerdos
multinacionales en materia de infraestructura y servicios de transporte; y fomentando el
desarrollo de la normatividad aplicable eficazmente para el transporte intermodal
internacional.
Agilizar los trámites y verificación de información en los pasos de frontera.
Otra de las conclusiones del diagnóstico del sistema actual de transporte fue la necesidad de
promover el desarrollo de los servicios logísticos y de la intermodalidad. Medidas con estos
objetivos se han propuesto en el marco del plan a mediano plazo (Sección 5.3.4 del Capítulo 5
de este informe). A largo plazo, se necesitará definir y seguir una estrategia para lograr los
siguientes objetivos:
• Fortalecer la integración de los servicios de transporte de cada modo y lograr la
interconexión eficiente del conjunto en cadenas logísticas, en particular, favoreciendo el
desarrollo de la red de terminales interiores de carga en ubicaciones estratégicas en
relación con los puertos de comercio internacional.
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• Fomentar la prestación de servicios multimodales por parte de empresas de servicios de
transporte y de logística.
• Promover el desarrollo de los recursos humanos que demanda la operación del transporte
multimodal.
La evolución previsible de los sistemas de transporte al servicio del comercio hemisférico
indica que se van a desarrollar ejes de transporte terrestre en el interior de los grupos
regionales y ejes de transporte marítimo entre los grupos.
i) Mejora de la eficiencia de los servicios de transporte
El plan a mediano plazo propuesto incluye las recomendaciones de acciones para la mejora de
la eficiencia de los servicios de transporte. A largo plazo, se debe continuar la
implementación de estas acciones, en particular, respecto al desarrollo de servicios de
logística que favorezcan la competitividad de las empresas exportadoras, incluso las PYME.
Se recuerda que estas acciones incluyen las siguientes (Sección 5.3 del Capítulo 5 de este
informe):
- Refuerzo de la administración del sector por parte del MTC.
- Refuerzo de las instituciones gremiales.
- Activación de un dispositivo de concertación sectorial.
- Acción para afinar la política reguladora y ajustar algunas normas.
- Estudio del impacto económico de los cambios propuestos.
- Determinación de las necesidades de capacitación y estándares mínimos.
- Capacitación experimental al oficio de transportista.
- Capacitación experimental al oficio de conductor.
- Creación de una red nacional de capacitación.
- Desarrollo y promoción de servicios de logística en el Perú.
- Desarrollo de la red de terminales interiores de carga para el transporte intermodal.
ii) Sector ferroviario
Para definir las posibles políticas y estrategias de este sub-sector, se requiere tomar en cuenta
las particularidades de los distintos segmentos del mercado, es decir; el transporte de
pasajeros y el de carga, antes de analizar los lineamentos comunes respecto a la seguridad.
Transporte de pasajeros - mercado turístico
Este mercado debe considerarse en el marco general de desarrollo del turismo internacional y
de la promoción de la imagen del Perú, así como en el marco del desarrollo turístico de las
regiones interesadas.
Los ferrocarriles peruanos presentan notables ventajas competitivas vinculadas a su carácter
muy típico y lúdico, a los paisajes grandiosos cruzados y a las proezas u originalidades
técnicas vinculadas a su trazado. También se añaden ventajas muy importantes con relación a
las carreteras, en lo que se refiere a la protección de los lugares frágiles, un tema que se
volverá cada vez más crucial.
En el caso del Ferrocarril Sur-Oriente (Cusco-Machu Picchu y Cusco-Puno), que enlaza a
sitios mundialmente conocidos, el mercado de pasajeros turísticos ya existe y su desarrollo se
incluye lógicamente en las prioridades del concesionario y del operador actual. El papel a
desempeñar por las autoridades se limitará a acompañar o retransmitir la información del (o
de los) operador(es) respecto a los servicios ofrecidos, garantizando sin embargo que las
condiciones monopólicas no afecten a corto o largo plazo el éxito turístico.
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El desarrollo de otros mercados turísticos ferroviarios (Arequipa-Juliaca, Lima-Huancayo-
Huancavelica) debe considerarse en el marco de una estrategia de desarrollo turístico de las
regiones interesadas. Cabe destacar que el ferrocarril Lima-La Oroya es la línea férrea más
alta del mundo, ya que pasa por Ticlio, ubicado a 4,835 m de altura. En el marco de un
proyecto de desarrollo del Circuito Turístico Central incluyendo los departamentos de Lima,
Huancayo y Huancavelica, se puede plantear un uso con fines turísticos de los ferrocarriles
Lima-Huancayo y Huancayo-Huancavelica.
Para preservar las potencialidades de desarrollo a largo plazo de estos mercados, las
autoridades deberán asegurarse que los concesionarios no descuiden el mantenimiento de la
infraestructura existente. Este riesgo existe, en particular, en el Ferrocarril Sur (Matarani-
Arequipa-Juliaca), como ya se ha mencionado previamente. En el caso de los ferrocarriles
Lima-Huancayo y Huancayo-Huancavelica, se necesitará definir estrategias y políticas que
faciliten la cooperación necesaria entre los dos ferrocarriles.
Transporte de pasajeros - mercado no turístico
Generalmente el transporte ferroviario de pasajeros compite con una oferta de transporte
carretero más rápida y más barato debido a la mejora de las carreteras. Por ello, no queda
mucho espacio para su desarrollo, como es el caso entre Lima y La Oroya/Cerro de
Pasco/Huancayo; entre Arequipa y Juliaca o entre Puno y Cusco. Sin embargo, hay casos
donde el transporte ferroviario desempeña un papel social notable. Por ejemplo, en el caso del
Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, por un lado, la carretera no corre paralelamente al
ferrocarril a lo largo de todo su recorrido, y el ferrocarril sirve pueblos que no tienen acceso a
la red vial, tal como Acoria; por otro lado, se debe tomar en cuenta que la provincia de
Huancavelica es una de las áreas geográficas más pobres del país.
Como se explica en la Parte 4 del Informe Final, el tráfico futuro que se estimó para dos
posibles líneas costeras al sur y al norte de Lima, es relativamente bajo. Aunque no se llevó a
cabo el análisis económico, se puede anticipar que los proyectos tendrán una rentabilidad
económica baja, posiblemente negativa, y que de todas maneras su tasa interna de retorno no
pasará el umbral de 14 %. Sin embargo, a largo plazo, se puede plantear y estudiar la
posibilidad de realizar estas infraestructuras en coordinación con el proyecto de tren eléctrico
urbano de Lima, de tal manera que se pueda asegurar la interconexión de las dos redes
suburbanas con la red urbana.
Transporte de carga
El ferrocarril debería desempeñar un papel importante en lo que se refiere al transporte de
cargas pesadas o peligrosas con relación al transporte carretero, a fin de:
- evitar las graves degradaciones de las carreteras y los costos de mantenimiento
prohibitivos asociados,
- mejorar la seguridad del tránsito carretero y la de los residentes aledaños,
- aliviar la congestión de las carreteras, en particular, dentro o en los alrededores de las
zonas urbanas,
- reducir la contaminación generada por el tránsito vial.
La importante actividad minera del país (en general, ubicada lejos de la costa) genera altos
volúmenes de transporte de mineral, barras o ácido (sulfúrico, en particular). Las dificultades
adicionales vinculadas al relieve muy difícil del país justifican considerar el ferrocarril como
una opción estratégica esencial para el transporte de materias pesadas y peligrosas.
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Se puede preguntar si el Estado tiene que intervenir en este ámbito o si debe dejar actuar las
leyes del mercado. Las altas cotizaciones actuales de los minerales y metales en el mercado
internacional, dejan a los transportistas; sean carreteros o ferroviarios, un margen de
negociación de sus precios de venta a su clientela minera. Estas condiciones permiten a los
transportistas desarrollar sus actividades en este ámbito, sin intervención financiera del
Estado.
Sin embargo, para que el ferrocarril pueda desempeñar plenamente su papel sin ayuda
externa, en lo que corresponde a transporte, se requiere que:
- las condiciones de competencia con el transporte carretero sean equitativas,
- las interfaces multimodales sean eficientes, en particular, entre el ferrocarril y los buques.
Para que la competencia entre el transporte férreo y el transporte carretero sea equitativa, se
requiere que los costos de uso de la infraestructura vial sean incluidos en los costos de
transporte. Actualmente, los costos de amortización de la infraestructura vial no son pagados
por los usuarios de las carreteras mientras que los peajes viales tampoco compensan los gastos
de mantenimiento. Sin embargo, los costos de transporte ferroviario incluyen el costo de
mantenimiento de la vía y su amortización parcial por medio de la Retribución del Estado
pagado por el concesionario.
Es responsabilidad del Estado cuidar que las posibles distorsiones entre los costos cargados a
los usuarios de las carreteras y los costos cargados a los usuarios de los ferrocarriles no
conduzcan a un abandono progresivo del modo ferroviario, mientras que el Estado continúa
asumiendo los costos externos del transporte carretero respecto a la seguridad vial y a los
impactos ambientales, así como una parte de sus costos directos; en particular, por medio de
los Pagos por Obras (PAO) y Pagos Anuales por Mantenimiento y Operación (PAMO) a los
concesionarios de la red vial.
En lo que se refiere a los interfaces modales, el Estado debería favorecer las coordinaciones
entre protagonistas para que se estudien las soluciones pertinentes y se realicen las inversiones
necesarias con eventuales incentivos del Estado. En particular, en el Callao, los impactos
ambientales negativos del transporte de minerales por camión, entre los almacenes y el puerto,
imponen la construcción de una faja transportadora que debería ser accesible también al
ferrocarril.
iii) Transporte aéreo
Respecto a este modo de transporte, los lineamientos básicos sobre los que se deben basar las
políticas subsectoriales se plantean en los siguientes aspectos:
• Instituir los cambios reglamentarios necesarios que permitirán que las aerolíneas
peruanas tengan la flexibilidad necesaria para competir exitosamente en el mercado
internacional y nacional de la aviación, en respuesta a los cambios anticipados y no
anticipados en dicha industria. Los cambios reglamentarios potenciales podrían incluir los
cambios que permitan que, desde el punto de vista financiero y reglamentario, las
aerolíneas agreguen aeronaves y modernicen sus flotas y/o recluten pilotos adicionales
para complementar al personal existente, con menos dificultad.
• Promover una mayor actividad relacionada con la aviación en el Perú incluyendo
negocios relacionados con la aviación, propiedad privada y corporativa de aeronaves y
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otras oportunidades que pudieran presentarse. Un componente clave de este objetivo
incluye la mitigación de restricciones legales y/o reglamentarias que puedan disuadir los
arrendamientos aeroportuarios a largo plazo para las parcelas localizadas en los terrenos
del aeropuerto. Esto promovería la inversión y la estabilidad permitiendo que los
arrendatarios del aeropuerto inviertan en el desarrollo de las instalaciones relacionadas
con la aviación para apoyar sus intereses comerciales y/o servir mejor a sus clientes.
• Instituir programas y otras oportunidades que promuevan la atracción, instrucción y
capacitación de nuevos pilotos, mecánicos de aeronaves y miembros de otras profesiones
relacionadas con la aviación. Este objetivo incluiría la expansión o establecimiento de
nuevas escuelas relacionadas con la aviación y un esfuerzo por educar al público sobre
las carreras potenciales que existen en la industria de la aviación. Con el tiempo, este
esfuerzo produciría más pilotos y generaría una actividad adicional relacionada con la
aviación, ambas situaciones beneficiarían a la condición financiera de los aeropuertos y al
sistema aeroportuario.
Estos objetivos se pueden perseguir de varias formas y en muchos de los casos se requieren
numerosos pasos para lograr su implantación exitosa. Además, existen varios objetivos que
pueden ser perseguidos directamente por el gobierno mientras que otros, y algunos de los
pasos específicos que puedan ser requeridos durante la implantación, podrían ser emprendidos
por el sector privado. En estos casos, el papel del gobierno es crear y mantener un entorno que
fomente las acciones necesarias del sector privado.
7.1.3. Fomentar la participación del sector privado
Fomentar la participación del sector privado en la provisión de infraestructura de uso
público y servicios de transporte, mediante esquemas de Asociación Pública Privada
(APP).
Impulsando principalmente: la modernización de la infraestructura portuaria, aeroportuaria y
vial.
El financiamiento requerido para los proyectos propuestos en el marco del PIT depende de los
compromisos asumidos por el Estado respecto al sector transportes; en particular, estos
compromisos resultan del co-financiamiento de las concesiones. Para poder evaluar los
requerimientos globales de financiamiento del sector de transportes se necesitaría llevar a
cabo un estudio específico, como se recomienda en el marco del plan a mediano plazo
(Sección 5.1.2 del Capítulo 5 de este informe). Según los resultados de este estudio, se
necesitará definir y seguir una estrategia para implementar mecanismos de financiamiento,
sostenibles y adaptados a los distintos tipos de requerimientos (inversiones/mantenimiento,
nivel central/regional/provincial, etc.).
El sector debe liderar el proceso de identificación de proyectos concesionables, estableciendo
las políticas tarifarias, los niveles de servicio, los compromisos de preinversión, los esquemas
de distribución de riesgo, etc. Para mantener coherencia, los planes de promoción de la
inversión privada deberían estar articulados a los planes de desarrollo del sector.
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Se debe revisar y lograr una mejor definición de las tareas del MTC, PROINVERSION,
OSITRAN, ENAPU, Autoridades Portuarias y CORPAC, con relación a los procesos de
promoción de la inversión privada y a los proyectos ya otorgados en concesión.
El MTC ha previsto promover la participación del sector privado en la construcción de obras
de infraestructura a través de esquemas innovadores de Public Private Partnerships
(Asociación Público Privada - APP). Este nuevo enfoque propician la colaboración entre el
sector privado, la comunidad y el Estado, y podrá ayudar a responder de manera cooperativa
al desarrollo de infraestructura de transportes, necesaria para mejorar la competitividad de
nuestro país.
i) Transporte terrestre
En base a la definición del alcance de participación del Estado será necesario establecer el
ámbito sobre el que se incorpore al sector privado en las actividades de atención a la
infraestructura.
En primer lugar, y con lo cual ya se tiene experiencia de trabajo anterior, se tienen los
contratistas o proveedores con los cuales se deben establecer políticas que consideren los
aspectos de nacionalidad, experiencia anterior, niveles de responsabilidad y ponderación de
calificaciones versus ofertas de precios.
El desarrollo de la tercerización en procesos y/o servicios a cargo actualmente del Estado y
que no se encuentren dentro de sus actividades prioritarias deben ser establecidos dentro de
políticas de eficiencia y costo-beneficio para el país.
Por otro lado, teniendo en cuenta la brecha de demanda y la limitación de recursos financieros
del Estado, es necesaria la búsqueda de participación del sector privado en concesiones de
manera que se anticipen inversiones y permitan una activación de beneficios netos para el
país. La inclusión de concesiones de largo plazo involucra un desarrollo de capacidades tanto
al interior del Estado (para normar y regular eficientemente) y de la oferta de concesionarios.
La propuesta de estudio de creación de un fondo vial, que se presenta en el marco del plan a
mediano plazo (Sección 5.2.1 del Capítulo 5 de este informe), constituye un primer paso hacia
una solución de financiamiento sostenible del mantenimiento vial. La ejecución de este
estudio es de importancia por cuanto permitirá definir las estrategias para la implementación
del fondo.
ii) Transporte acuático
Uno de los objetivos de involucrar al sector privado en el desarrollo portuario nacional, es
disminuir las exigencias al Estado en su obligación de invertir recursos públicos en el
desarrollo y operación de terminales portuarios. El Estado podrá, de esta manera liberar
recursos muy necesarios para financiar programas de gran importancia para la comunidad
como son: salud pública, educación, seguridad interna, construcción de obras de
infraestructura en zonas aisladas del país, etc.
Tradicionalmente los puertos latinoamericanos fueron administrados y manejados por
entidades estatales. Sin embargo, como se ha comprobado en países donde se ha involucrado
el sector privado en el ámbito portuario, según fórmulas comerciales y organizativas
diferentes, pero orientadas todas a un mismo fin; limitar o discontinuar la participación del
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estado en el desarrollo y operación portuaria, los resultados son muy halagadores y
promisorios. Las empresas del sector privado, por su estructura orientada a obtener resultados
comerciales positivos, serán por su naturaleza, más eficientes que las empresas estatales.
Cabe destacar los excelentes resultados de la implantación de concesiones portuarias en países
como México, Argentina, Panamá y Colombia, en los cuales la eficiencia técnica y comercial
de sus principales puertos aumentó en forma espectacular desde que fueron concesionados.
En cuanto a las alternativas de operación, esta puede estar en manos de un operador privado,
en cuyo caso se identifica esta fórmula como “Mono-operador”, si éste maneja el terminal de
ese puerto. Si hay varias terminales se puede decir que éste tiene varios “mono-operadores”.
La característica principal de esta forma de operación es que el mono-operador está a cargo de
todas las fases de la operación portuaria, desde el acceso al terminal a los patios de
almacenamiento, al equipo y al área de embarque o desembarque de los buques.
En oposición a esta fórmula existe la de “múltiples operadores” en que firmas especializadas
compiten dentro de un T.P. para proporcionar servicios que son de su especialidad. Esta
modalidad es la menos popular.
Existen casos en que el operador portuario está asociado con una naviera o un
importador/exportador en ese puerto, lo cual tiene ventaja porque vincula al puerto con
buques que llegan al puerto y con “usuario o usuarios”.
El Consultor estima adecuado considerar una fórmula similar a la de Matarani para otorgar la
operación de las instalaciones de los T.P. de Paita e Ilo al sector privado. Las operaciones de
pilotaje y remolque pueden mantenerse como están en manos de operadores independientes.
El caso del Callao es mas complejo, por una parte, porque tiene más muelles y por otra,
porque es el más importante del país. Estima en forma preliminar, que las operaciones del
T.P. del Callao podrían agruparse en cinco terminales:
1. Área Sur: muelle marginal futuro en reemplazo del muelle 9.
2. Área Este - Granos: corresponde a los amarraderos 11.A, 11.B y 11.C y los silos de
granos existentes.
3. Área Centro Este: futuro mulle para contenedores en la área de Muelles 1, 2, 3 y 4.
4. Área Norte: muelle para contenedores, corresponde al refuerzo y equipamiento de
amarraderos 5A y 5B.
5. Nuevo terminal de manejo de concentrados de minerales: Muelle 6-A.
Se recomienda, sin embargo, efectuar un estudio específico que defina la estrategia para
resolver si la agrupación señalada es apropiada o si se debe considerar un esquema diferente
que contemple más o menos tipos de operaciones en una misma área.
iii) Transporte aéreo
La participación del sector privado en la operación de la infraestructura ha generado un
cambio estructural, considerando que históricamente en el Perú el Estado ha sido el operador
de la infraestructura aérea
Este cambio estructural se sustentó en la actualización del marco jurídico, bajo criterios de
salvaguardar la rectoría del Estado en la materia, proveer una regulación transparente, ejercer
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una eficaz regulación y garantizar la canalización de inversiones adicionales a la red
aeroportuaria, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de concesión
En la actualidad los recursos provenientes de la concesión del aeropuerto de Lima contribuyen
a cubrir los déficits operacionales del resto de la red.
El futuro cercano para la participación privada contempla la promoción de un conjunto de
aeropuertos y aeródromos en el ámbito nacional, administrados actualmente por la
Corporación Peruana de Aviación Civil y Comercial S.A. (CORPAC).
Se propone una nueva modalidad de promoción de la inversión privada para 19 aeropuertos
regionales bajo el esquema de Asociación Público Privada (APP) entre el Estado y operadores
de primer nivel internacional, donde el Estado fijaría estándares de calidad de servicio y
seguridad que deberán cumplirse en cada aeropuerto, transferiría los servicios bajo el formato
de DBFOT (diseña, construye, financia, opera y transfiere - por sus siglas en inglés) y
aportará, de ser requerido, mediante un pago periódico para cuyo financiamiento se viene
estudiando la fracción de la retribución por la concesión del Aeropuerto Jorge Chávez que
sería necesaria para ello y/u otros recursos que proporcione el Estado.
Este esquema otorgaría al Estado mayores beneficios directos, transfiriendo los riesgos
inherentes al diseño, construcción y mantenimiento de los activos físicos con los cuales se
proveerá los servicios.
La estrategia de promoción estará orientada a la concesión por grupos de aeropuertos, cuya
conformación estará sujeta a los resultados de las coordinaciones con los Gobiernos
Regionales relacionados, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, los inversionistas y
operadores interesados.
7.1.4. Fortalecer la función del Estado
Fortalecer la función del Estado en el Sector con orientación hacia la eficiencia, eficacia
y transparencia en su gestión.
Definiendo claramente las atribuciones y responsabilidades de los distintos niveles de
gobierno (nacional, regional y local), en un esquema descentralizador, y fortalecer sus
mecanismos de coordinación; y propiciando la implementación de sistemas de gestión por
resultados y rendición de cuentas de las instituciones públicas.
Fortaleciendo la función promotora, normativa, fiscalizadora y de control del MTC; así como
los mecanismos de protección socio-ambiental en la provisión de infraestructura y servicios
de transporte.
Optimizando el uso de recursos propios (personal, equipos, activos) con la finalidad de
atender las prioridades del MTC en su papel normativo, fiscalizador, regulador y de control.
Incentivando la investigación, desarrollo y empleo de tecnologías apropiadas para la
infraestructura y servicios de transporte.
Fortaleciendo el marco regulatorio e institucional para mejorar la participación del sector
privado (contratistas, consultores, concesionarios) en la infraestructura de transporte del país y
asegurar una adecuada protección de los usuarios.
Implementando mecanismos de facilidades y acceso a la información a los usuarios.
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La definición de roles y competencias del sector público permitirá una mejor gestión de la
política publica de transporte. Un Estado ineficiente no solo mal utiliza los escasos recursos
públicos, sino que genera pérdidas a los privados, por la falta de claridad en las reglas de
juego.
El sector debe liderar el proceso de adecuación institucional al esquema de gestión sectorial
descentralizada, a efectos de adaptarse al nuevo orden resultante del proceso de
descentralización puesto en marcha en el Perú. En ese sentido, será necesaria la revisión y
adecuación de las normas del sector, lo que permitirá contar con un marco normativo
institucional acorde con las exigencias y retos que plantea la descentralización a todos los
sectores del aparato público.
El sector debe ejecutar en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización, un
Programa de Capacitación y Asistencia Técnica que apoye el fortalecimiento institucional de
los Gobiernos Regionales y Locales, para el desarrollo de sus capacidades de forma tal que les
permita asumir y asegurar la calidad de las funciones y servicios transferidos.
Otro mecanismo para impulsar el proceso de descentralización es la elaboración e
implementación de Acuerdos de Gestión con los Gobiernos Regionales y Locales, con el
propósito de desarrollar capacidades de programación conjunta. Esta experiencia servirá de
soporte y viabilidad institucional para futuras transferencias
Una de las conclusiones del diagnóstico del sistema actual de transporte fue la necesidad de
mejorar la coordinación entre protagonistas del sector y fortalecer su grado de participación
en las decisiones y su aplicación. Medidas con estos objetivos se han propuesto en el marco
del plan a mediano plazo (Sección 5.1.1 del Capítulo 5 de este informe). A largo plazo, estas
medidas deben continuar su aplicación y fortalecerse. El papel del gobierno en general y del
MTC en particular debe ser principalmente promotor.
Con la finalidad que el Estado pueda cumplir mejor su rol normativo, proveedor de servicios,
regulador y promotor de la inversión privada, se debe definir claramente las responsabilidades
y roles del MTC, otros entes normativos y reguladores, los Gobiernos Regionales y Locales;
permitiendo la eficiencia de las acciones. Se debe definir las actividades en las cuales el
Estado intervendrá de manera directa y que permita eficiencia y beneficios al país.
Existen criterios económicos que sustentan la necesidad de la regulación en los mercados de
transporte. Por citar algunos ejemplos, existen importantes externalidades negativas que se
derivan de la congestión vehicular, el maltrato de las vías por sobrepeso, la polución, la
informalidad, o el manejo irresponsable de empresas de transporte interprovincial. Estas
deficiencias, además, impactan negativamente en otras actividades económicas,
particularmente el turismo y comercio interno. De allí que la adecuada regulación y solución
de las externalidades negativas tenga altos impactos positivos en la población.
El sector debe transmitir la importancia de estas consideraciones económicas, de forma que se
entienda la regulación no como un fin en si mismo, sino como un instrumento de política para
la mejora del bienestar social.
Para garantizar el eficiente funcionamiento de los mercados, a los cuales hoy en día los
gobiernos están dispuestos a entregarles un mayor grado de confianza, frecuentemente es
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necesaria la regulación económica, que es esencialmente diferente de la regulación del
pasado. En nuestros días se intenta ajustar los resultados producidos por las acciones de las
fuerzas presentes en el mercado, para que sean congruentes con los objetivos del gobierno,
aceptando la validez del mercado como asignador de recursos de la economía.
La seguridad de pasajeros y de mercancías debe ser alcanzada cada vez más con estrategias
que incluyen la puesta en práctica de sistemas de seguridad por parte de los operadores del
equipo, de los portadores y de los abastecedores de la infraestructura en sus operaciones
cotidianas y por los estándares rigurosos establecidos para las instalaciones, los vehículos y el
equipo.
Otro aspecto es el relacionado a la generación de información útil y confiable para los agentes
involucrados, tanto públicos como privados. Se debe promover la configuración de sistemas
de información sectoriales, con estadísticas relevantes de cada uno de lo modos, apoyado con
sistemas GIS. Esta información será de mucha utilidad para la planificación y toma de
decisiones por dichos agentes. En particular, es importante sistematizar la información
relativa a la demanda de transporte, en sus formas terrestre, acuática y aérea.
Se debe establecer una política de recursos humanos en los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local). La política debería encaminarse a resolver los problemas de
entrenamiento, capacidades técnicas, mecanismos de retención de los mejores profesionales,
escalafón, etc. Asimismo, debería revisarse el régimen laboral para institucionalizar y
profesionalizar a las unidades en línea.
Adicionalmente, se debe estudiar la posibilidad de modificar el régimen laboral para una
proporción importante de funcionarios del ministerio, para poder competir con el sector
privado en el concurso de especialistas altamente calificados.
i) Transporte terrestre
En el caso de las vías terrestres, el MTC debe fortalecerse institucionalmente para cumplir
adecuadamente su rol normativo y regulador de caminos, así como ejecutor en cuanto a sus
competencias respecto a la infraestructura vial de nivel nacional; el cual asumió de manera
exclusiva a partir del año 2002.
Así también es necesario mejorar los procesos de participación privada en carreteras
permitiendo una participación más activa del MTC como formulador y diseñador de los
proyectos concesionables y la Agencia de Promoción de la Inversión Privada se enfoque más
en los aspectos específicos de la selección del concesionario dentro de un marco transparente
y que busque la competitividad.
La eficiencia del Estado no significa la reducción del mismo en tamaño sino en el logro de
objetivos con el menor consumo de recursos. Para tal efecto, es necesario señalar las políticas
de mejoramiento y/o fortalecimiento institucional de los diversos entes relacionados a la
infraestructura vial y servicios de transporte terrestre.
El Ministerio llevó a cabo una reestructuración, la cual logró definir a las Direcciones
Generales del Ministerio de Transporte como entidades técnico-normativas y de formulación
de políticas, encargadas de la fiscalización de las empresas que prestan los servicios de
transportes, y logró separar sus funciones de las de ejecución. Adicionalmente, se eliminó en
buena medida la duplicidad de funciones, creando entidades ejecutoras especializadas por
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niveles de red, y pasando responsabilidades a las entidades territoriales. Las responsabilidades
han sido redistribuidas por tipo de red. Es necesario, sin embargo, adecuar el rol que les tocará
cumplir a los Proyectos Especiales Provías Departamental y Rural en el nuevo contexto de
descentralización.
El desarrollo de la capacidad normativa y reguladora de la DGCF, de la capacidad de gestión
de Provias Nacional, Rural y Departamental, y la capacidad de planificación de todos ellos
deberán definirse en su integridad como parte de todo el sector y con las limitaciones de
recursos y plazos que se dispongan.
Enmarcado dentro de la visión del mediano y largo plazo y en el contexto de la
descentralización de debe establecer el nuevo rol institucional (gestión, competencias y
funciones) de la Oficina de Equipo Mecánico dentro del Ministerio, identificando y evaluando
diversas alternativas de gestión, considerando las acciones respecto al equipo mecánico. La
atención de emergencias en las carreteras de la Red Vial Nacional es responsabilidad del
Ministerio de Transportes; por ende se deberá establecer el equipo mínimo necesario para
cumplir con dicho cometido, a través de un sistema cuya operación debe estudiarse.
ii) Transporte acuático y aéreo
En cuanto a la actividad del transporte aéreo y acuático se debe buscar la continua
actualización de la legislación y regulación, mediante mecanismos de consulta permanente
con los agentes y sectores involucrados y que, a la vez, otorgue certidumbre jurídica en todos
los aspectos de la actividad, con reglas claras y transparentes, que permitan una actuación, por
parte de la autoridad, de manera objetiva y no discrecional.
En cuanto a la infraestructura, se debe vigilar el estricto cumplimiento de los planes de
inversión de desarrollo de los aeropuertos y puertos concesionados y de las obligaciones
contraídas por los concesionarios, promover una mejor coordinación con todas las autoridades
que tienen atribuciones en los aeropuertos y puertos, para mejorar la atención al usuario e
impulsar una relación armónica entre los concesionarios y los operadores, de modo que se
fortalezca el desarrollo del sector y se identifiquen oportunidades de mutuo beneficio.
En el transporte aéreo específicamente, se deberá poner especial énfasis en incrementar los
niveles de seguridad en la infraestructura y los servicios aeroportuarios mediante la formación
y capacitación del personal y avanzar en la modernización de la infraestructura y los servicios
de CORPAC y deberá tenerse en cuenta programas de seguridad en previsión de accidentes y
hechos ilícitos. Finalmente, se deberá fortalecer la supervisión a los concesionarios
aeroportuarios, para garantizar rigurosos estándares de desempeño en la infraestructura
aeroportuaria y en sus servicios.
La Autoridad Aeronáutica Peruana, es un fiel cumplidor de los estándares de seguridad
establecidos por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la Comisión
Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC), lo que le permite mantenerse en la Categoría 1
de las tres establecidas por la Federal Aviación Administración de los Estados Unidos,
asignando la primera prioridad al control y supervisión de la seguridad operacional de las
aeronaves comerciales, a fin de brindar seguridad, en beneficio del usuario. La actuación de
dicha Autoridad debe fortalecerse y consolidarse.
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7.2. INVERSIONES A LARGO PLAZO
En la Parte 4 del Informe Final se presenta la identificación de los proyectos requeridos
tomando en cuenta la demanda proyectada al horizonte 2023 y las limitaciones del sistema
actual de transporte. Luego de la evaluación multicriterio de estos proyectos y de su
priorización, cuyos resultados también se presentan en la Parte 4, se elaboró el Programa
Decenal de Inversión, para cumplirse al horizonte 2015/2016, que se presenta en el Capítulo 3
de este informe. Los proyectos identificados previamente que no pudieron incluirse en este
Programa Decenal se incluyen en el Programa de Inversión a Largo Plazo.
Se presentan a continuación los programas de inversión a largo plazo por modo, excepto el
modo ferroviario, para el cual no se ha identificado proyecto en el ámbito de la inversión
pública.
7.2.1. Sector vial
Las proyecciones de recursos de financiamiento del Programa Decenal de Inversión del PIT
que se presentaron en la Sección 2.2 del Capítulo 2 de este informe, muestran que los recursos
públicos acumulados en el período 2006-2015 podrían ascender a unos US $ 3,470 millones
mientras que los recursos privados acumulados podrían alcanzar los US $ 1,500 millones.
Estos montos superan los costos de los proyectos identificados. Por ello, el Programa Decenal
de Inversión Vial, que se presentó en la Sección 3.2.1 del Capítulo 3 de este informe, abarca
el conjunto de los proyectos viales identificados previamente.
Si los recursos públicos efectivos no permitieran la ejecución de todos los proyectos
identificados, algunos serían postergados para una implementación a largo plazo, después del
año 2015.
7.2.2. Sector portuario
El Programa Decenal de Inversión Portuaria que se presentó en la Sección 3.2.2 del
Capítulo 3 de este informe, abarca el conjunto de los proyectos portuarios identificados
previamente, así como los proyectos de refuerzo, renovación y modernización identificados
en el PNDP, con excepción del terminal a contenedor planteado en los muelles 1 a 4 del T.P.
del Callao.
Este último proyecto, el cual contempla la construcción de un muelle de 450 m de largo y
15 m de profundidad con cuatro grúas en rieles más equipos de patio estimado en US $ 81.7
millones se recomienda a largo plazo, después del año 2015. Si el crecimiento del comercio
exterior fuera más intenso, por ejemplo, debido a nuevas perspectivas de exportación al
mercado norteamericano (en consecuencia del TLC) o al mercado asiático (por ejemplo,
China), la realización de este proyecto podría adelantarse.
7.2.3. Sector aeroportuario
Debido a que los tipos de actividad, niveles y necesidades de infraestructura, correspondientes
a la aviación, pueden fluctuar mucho a mediano y largo plazo, es difícil identificar y
jerarquizar todas las inversiones que puedan ser requeridas en los aeropuertos durante el
período de planificación. En base a los factores examinados en este análisis, se recomienda las
inversiones presentadas en el Cuadro 7.1, adjunto al final de este capítulo. La jerarquización
final de estos proyectos deberá ser determinada en el futuro en base a las necesidades
individuales de los aeropuertos, los niveles de actividad y otros factores pertinentes.
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Cuadro 7.1 - Proyectos aeroportuarios a largo plazo
Aeropuerto Proyecto Período
Costo
(M. de US$)
Tumbes Reubicación y ampliación de terminal de pasajeros 2013-2023 $0.96
Tumbes Nueva plataforma y calle de rodaje 2013-2023 $5.91
Trujillo Reubicación de terminal de pasajeros 2013-2023 $2.36
Trujillo Nueva plataforma y calle de rodaje 2013-2023 $5.98
Pucallpa Ampliación de pista 2013-2023 $1.80
Pucallpa Construcción de una calle de rodaje 2013-2023 $10.13
Pucallpa Ampliación de terminal de pasajeros 2013-2023 $4.50
Arequipa Ampliación de terminal de pasajeros 2013-2023 $0.60
TOTAL $32.23
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