9701414/9701415 Tradução do inglês - Esaf

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9701414/9701415 Tradução do inglês

MANUAL DE
POLÍTICA TRIBUTÁRIA
Organização de
Parthasarathi Shome
DEPARTAMENTO DE FINANÇAS PÚBLICAS
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL
Washington, D.C.

1995

- i -
Prefácio
O presente Manual destina-se principalmente a economistas encarregados de analisar
e avaliar as políticas econômicas dos países em desenvolvimento no nível prático e para os
quais um amplo debate dos conceitos, princípios e questões-chave na esfera na tributação
seria proveitoso. Procura-se fazer uma exposição sistemática de uma seleção de temas
relevantes de política tributária com base em sua fundamentação teórica e importância
prática, bem como familiarizar o leitor com algumas das mais recentes propostas da literatura
teórica sobre política tributária. O objetivo precípuo do Manual é prestar esclarecimentos,
aprofundar e integrar conceitos, e não fazer uma apresentação formal e didática de uma
extensa mostra da literatura sobre tributação. Tenta-se, em especial, abordar certas questões
técnicas que nem sempre recebem tratamento adequado em fontes convencionais, embora
tais questões tenham sido levantadas com certa freqüência no contexto das missões do FMI.
Há diferenças significativas entre este Manual e um bom livro-texto sobre tributação.
Especificamente, o Manual enfatiza a aplicação prática de princípios de tributação para
economistas em situações que envolvam o assessoramento efetivo em políticas; reúne temas
na seqüência mais provável de ocorrência, e não apenas em função de suas inter-relações
conceituais, e apresenta o material de maneira a torná-lo uma fonte de consulta e orientação
de fácil acesso aos economistas.
Espera-se que os leitores deste Manual sintam-se mais bem preparados para debater
questões de política tributária com as autoridades dos países. Ressalte-se, contudo, que as
opiniões expressas no Manual são de responsabilidade de seus autores e não refletem
necessariamente as do FMI.
VITO TANZI
Diretor
do Departamento de Finanças Públicas

- iii -
Índice
Introdução 3
PARTHASARATHI SHOME 3
IICONCEITOS E ASPECTOSGERAIS 41
Tributação e Eficiência 43
HOWELL H. ZEE 43
Gráfico II.1. Medida Dupuit-Marshall-Harbergerdo Excesso de Carga 51
Gráfico II.2. Medida Hicksiana do Excesso de Carga 52
Tributação e Eqüidade 53
HOWELL H. ZEE 53
Gráfico II.3. A Curva de Lorenz 63
Gráfico II.4. Três Teorias-Modelo de Justiça Distributiva 64
Conceitos de Incidência Tributária 65
RUSSELL KRELOVE 65
Incidência Tributária e Equilíbrio Geral 73
RUSSELL KRELOVE 73
Efeitos Estáticos versus Efeitos Intertemporais da Tributação 89
JULIO ESCOLANO 89
Tributação do Consumo e da Despesa versus Tributação da Renda 99
JULIO ESCOLANO 99
Tributação e Assunção de Riscos 108
RUSSELL KRELOVE 108
Efeitos da Tributação em Mercados Imperfeitos 116
RUSSELL KRELOVE 116
Teoria do Second Best 123
RUSSELL KRELOVE 123
Bibliografia 132
III TRIBUTOS INTERNOS SOBRE CONSUMO E PRODUÇÃO
139
Teoria da Tributação Ótima de Produtos 141
HOWELL H. ZEE 141
Imposto Geral sobre Vendas/Volume de Negócios 150
Tributação em Cascata: Conceito e Mensuração 150
HOWELL H. ZEE 150
Gráfico III.1. Elasticidades da Oferta e da Demanda e Transferência da Carga
Tributária para o Comprador 153
Mecanismos para Aliviar o Efeito de Cascata 162
RONALD T. MCMORRAN 162
Quadro III.1. Ilustração do Efeito da Tributação em Cascata 163
Comparação entre o Imposto sobre Vendas e o IVA 167
RONALD T. MCMORRAN 167
Quadro III.2. Exemplo dos Fluxos de Arrecadação no Âmbito do IVA:IVA de
10% no Nível de Varejo 171

- iv -
Quadro III.3. Exemplo dos Fluxos de Arrecadação no Âmbito do Imposto sobre
Vendas: Imposto Sobre Vendas de 10% no Nível de Varejo 172
Imposto sobre o Valor Agregado 178
HOWELL H. ZEE 178
Questões Selecionadas sobre o Projeto de um IVA 178
Quadro III.4. Impacto Simulado sobre o IPC da Substituição do IGV pelo IVA
195
O Método de Crédito versus o Método de Subtração 197
Quadro III.5. O Método de Crédito 199
Quadro III.6. O Método de Subtração 203
Estimativa da Base do IVA 207
Quadro III.7. Uma Estrutura para Estimar a Base do IVA 1 210
Impostos Seletivos de Consumo 217
WILLIAM J. MCCARTEN E JANET STOTSKY 217
Taxas de Usuário e Impostos de Proteção ao Meio Ambiente 226
Taxas de Usuário 226
GERWIN BELL 226
Impostos de Proteção ao Meio Ambiente 235
DAVID C. L. NELLOR 235
Bibliografia 243
IVIMPOSTOS SOBRE A RENDAE O PATRIMÔNIO 248
O Conceito de Renda 250
JOHN R. KING 250
Imposto de Renda da Pessoa Física 252
Teoria da Tributação Ótima da Renda 252
HOWELL H. ZEE 252
Gráfico IV.1 Fronteira de Possibilidades de Utilidade e Distribuições
Ótimas 256
A Base do Imposto de Renda da Pessoa Física 261
JANET STOTSKY 262
A Escolha da Unidade Tributável 268
JANET STOTSKY 268
Quadro IV.1. Escolha de Unidade Tributável — Sistema Tributário Hipotético
269
Quadro IV.2. Unidades Tributáveis no Âmbito do Imposto de Renda da Pessoa
Física nos Países da OCDE — Medidas Estruturais, 1990 275
A Progressividade dos Sistemas de Imposto de Renda da Pessoa Física 279
JOHN NORREGAARD 279
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica 287
Os Conceitos de Lucro Contábil e Lucro Tributável 287
JOHN R. KING 287
Mapas de Depreciação 291
DALE CHUA 291
Quadro IV.3. Taxas de Depreciação Típicas para Maquinaria e Edificações

- v -
Industriais 298
Quadro IV.4. Classes de Ativos e Taxas de Depreciação Econômica 300
Avaliação de Estoques 301
DALE CHUA 301
Compensação de Prejuízos contra Lucros Futuros e Passados 306
DALE CHUA 306
Correção dos Efeitos da Inflação 310
DALE CHUA 310
Provisões para Empréstimos de Liquidação Duvidosa 316
JULIO ESCOLANO 316
Questões Relacionadas com os Impostos de Rendadas Pessoas Físicas e Jurídicas
327
Integração dos Impostos de Renda das Pessoas Físicas e
Jurídicas:Vantagens e Desvantagens 327
JOHN R. KING 327
A Mecânica da Integração 332
DALE CHUA E JOHN R. KING 332
Quadro IV.5. Sistema Clássico 334
Quadro IV.6. Integração Plena 335
Quadro IV.7. Sistema de Dedução de Dividendos 338
Quadro IV.8. Sistema de Alíquotas Múltiplas 339
Quadro IV.9. Sistema de Imputação 341
Tributação dos Ganhos de Capital 343
JOHN R. KING 343
Financiamento por Endividamento e por Participação no Capital 349
JOHN R. KING 349
O Conceito de Custo de Capital: A Alíquota Tributária Marginal Efetiva
sobre o Investimento 355
DALE CHUA 355
Gráfico IV.2. Equilíbrio do Mercado de Capitais com Impostos 358
Quadro IV.10. Alíquotas Efetivas do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica por
Setor 362
Incentivos Fiscais 364
DALE CHUA 364
Imposto sobre o Fluxo de Caixa 372
PARTHASARATHI SHOME E CHRISTIAN SCHUTTE 372
Impostos sobre Salários e o Custeio de Sistemasde Seguridade Social 391
JANET STOTSKY 391
Impostos sobre Ativos e sobre o Patrimônio 400
Impostos sobre Ativos e Receitas das Empresas 400
RUSSELL KRELOVE E JANET STOTSKY 400
Tributação de Propriedades Imobiliárias 409
JANET STOTSKY E M. ZÜHTÜ YÜCELIK 409
M. ZÜHTÜ YÜCELIK 418

- vi -
Bibliografia 428
VTRIBUTAÇÃO E AECONOMIA ABERTA 439
Impostos sobre o Comércio Internacional 441
JULIO ESCOLANO 441
Livre Comércio e Protecionismo 442
Quadro V.1. Instauração de Direitos Compensatórios e Ações Antidumping 451
Como Medir o Viés de um Regime de Comércio: Proteção
Nominal e Efetiva 456
Tarifas Ótimas de Importação e Estrutura Tarifária 460
Tarifas sobre Insumos e Reembolso de Direitos Aduaneiros 468
Direitos de Exportação e Ganhos Extraordinários 475
Tributação da Renda 483
Princípio de Fonte versus Princípio de Residência 483
ANGELO G.A. FARIA 483
Alívio da Bitributação 485
ANGELO G.A. FARIA 485
Aspectos dos Acordos de Bitributação 487
ANGELO G.A. FARIA 487
Fluxos Internacionais de Capitais 491
ANGELO G.A. FARIA 491
Fixação de Preços Internacionais de Transferência e Tributação 493
WILLIAM J. MCCARTEN 493
Tratamento de Subsidiárias e Sucursais 504
WILLIAM MCCARTEN 504
Coordenação e Harmonização Tributária 512
ANGELO G.A. FARIA 512
Impostos de Consumo 514
Impostos de Renda 515
Bibliografia 517
VITÓPICOS ESPECIAIS 524
Tributação dos Recursos Minerais e do Petróleo 526
DAVID C. L. NELLOR 526
Tributação do Setor Financeiro 536
JANET STOTSKY 536
Quadro VI.1 Tratamento dos Serviços Financeiros no Âmbito do IVA nos Países
da OCDE 545
Relações Fiscais Intergovernamentais 547
JOHN NORREGAARD 547
Quadro VI.2 Alocação Percentual da Receita Tributária entre Diferentes Níveis
de Governo 555
Métodos Alternativos de Previsão e Estimação da Receita 561
JOHN R. KING 561
Tributação Presumida 570
KENAN BULUTOGLU 570

- vii -
Quadro VI.3 Os Estágios da Tributação Presumida 577
Impostos Mínimos 579
JANET STOTSKY 579
A Inter-Relação entre Política Fiscal e Administração Fiscal 587
ANGELO G. A. FARIA E M. ZÜHTÜ YÜCELIK 587
Bibliografia 598
VIIREFORMA TRIBUTÁRIA E ASSESSORIA DO FMI EM MATÉRIA DE POLÍTICA
TRIBUTÁRIA 603
Reforma Tributária em Economias de Mercado e em Economias em
Transição: Princípios e Experiência 605
ANGELO G. A. FARIA 605
Resumo das Recomendações do FMI sobre Política Tributária 613
JANET STOTSKY 613
International Monetary Fund, World Economic Outlook, May 1993, (Washington:
International Monetary Fund, 1993).———, Corpo Técnico da Divisão de
Política Tributária, Technical Assistance on Tax Policy: A Review, IMF
Working Paper nº WP/93/65 (Washington: International Monetary Fund,
agosto de 1993).Mendoza, Enrique G., Assaf Razin e Linda L. Tesar, A
Comparative Analysis of the Structure of Tax Systems in Industrial Countries,
IMF Working Paper nº WP/93/14 (Washington: International Monetary Fund,
fevereiro de 1993).Organization for Economic Cooperation and Development,
Taxation in OECD Countries, (Paris: OECD, 1993).Shome, Parthasarathi, 627
ASEGEDECH WOLDEMARIAM 627

I
INTRODUÇÃO

- 3 -
Introdução
PARTHASARATHI SHOME
O principal objetivo do Manual de Política Tributária é fazer uma análise das bases teóricas
da tributação, mas nele também se discutem questões tributárias de maior interesse prático, a
partir de uma perspectiva mais ampla. Na presente introdução, que constitui o Capítulo I,
procura-se conceituar a força motiva de tópicos selecionados e, nesse processo, assinalam-se
alguns temas correntes relevantes em matéria de tributação e faz-se um apanhado dos
assuntos abordados nos diversos capítulos.
Política Fiscal, Arrecadação Tributária e Reforma Fiscal
A cobrança de impostos se justifica pela necessidade de o Estado obter recursos para
desempenhar suas funções essenciais. Não obstante, a tributação implica muitos custos: o
custo direto da arrecadação fiscal, bem como seus efeitos sobre a alocação eficiente dos
recursos e a distribuição eqüitativa da renda. Estima-se que o custo da tributação em termos
de bem-estar — definido como o excesso de custo que representa para a sociedade a
arrecadação de US$ 1 de receita tributária — seja cerca de US$ 0,50, segundo alguns estudos
referentes aos Estados Unidos. 1 Surpreende, portanto, que os governos tendam a esquecer
esses custos ou, aparentemente, a ignorá-los. Por exemplo, quando desejam reduzir o déficit
fiscal, os governos muitas vezes tendem a identificar imediatamente novas medidas
tributárias, antes de reduzir os gastos. Obviamente, poder-se-ia contra-argumentar que a
redução dos gastos também acarretaria custos para a sociedade.
Os governos tendem a considerar a política fiscal como “seu” território no âmbito do
conjunto de políticas macroeconômicas. Isto ocorre porque a política fiscal se presta mais a
medidas diretas, seus resultados são em geral mais visíveis e seu impacto é mais imediato.
Além disso, no âmbito da política fiscal, medidas para aumentar a arrecadação tributária,
embora talvez não sejam fáceis de aprovar, são mais fáceis de implementar do que o corte
dos gastos, que enfrenta resistência política. As dificuldades aumentam quando uma
proporção crescente do orçamento corresponde ao serviço da dívida e outros custos
correlatos, o que reduz a margem de manobra. Esses fatores explicam porque as autoridades
dos países dispensam tanta atenção às questões tributárias.
1 Ver, por exemplo, Ballard, Shoven e Whalley (1985a e 1985b), e Hansson e Stuart (1987).

- 4 -
É por esta razão que após a Segunda Guerra Mundial multiplicaram-se as reformas
fiscais, motivadas, em sua maioria, pela necessidade de aumentar a arrecadação tributária.
Ao examinar os casos reais, percebe-se que a maioria dos países que empreenderam reformas
fiscais com o propósito expresso de melhorar a eficiência, eqüidade, neutralidade e
operacionalidade (simplicidade) administrativa de seus sistemas tributários também registrou
um incremento perceptível da relação entre arrecadação tributária e PIB. Portanto, ainda que
a reforma fiscal não esteja necessariamente vinculada ao aumento da arrecadação tributária,
este parecer ter sido, efetivamente, o resultado obtido.
A fascinação que o aumento da arrecadação tributária exerce é compreensível quando
há por parte do governo que decide empreender a reforma uma preocupação com o
decremento da receita tributária atribuível à confusa estrutura tributária vigente, que se
pretende corrigir. Contudo, quando a estrutura tributária tem uma base ampla e é
relativamente neutra, a receita tributária é estável e existe a possibilidade de reduzir os
gastos, a reforma fiscal deve concentrar-se no lado da despesa, devido aos custos
extremamente elevados da tributação.
No Capítulo II, apresentam-se as ramificações conceituais dos tributos por meio da
análise de como a tributação afeta a eficiência, a eqüidade, a tomada de decisões
intertemporais e questões correlatas. Nos capítulos seguintes, examinam-se questões de
ordem técnica no contexto de tributos específicos. No Capítulo III, focaliza-se a tributação
do consumo e da produção; descrevem-se não só as diferenças básicas entre os principais
impostos, como o imposto sobre as vendas, o imposto sobre o valor agregado (IVA) e os
impostos específicos de consumo, mas também detalhes sobre as complexidades técnicas
decorrentes do funcionamento de cada um. No Capítulo IV, analisam-se os impostos sobre a
renda, a propriedade imobiliária e a previdência social, ou, mais precisamente, as questões
mais comuns levantadas no contexto do fornecimento de assistência técnica aos responsáveis
pela formulação das políticas. No Capítulo V, trata-se das questões de política tributária
relacionadas à tributação do comércio internacional e seu impacto sobre as reformas
tarifárias realizadas nos últimos anos em diversas regiões do planeta. No Capítulo VI, faz-se
uma seleção de temas não abordados nos capítulos anteriores mas que se revestem de
importância própria. No Capítulo VII, resumem-se as principais tendências das reformas
fiscais realizadas no mundo e descreve-se a natureza geral do assessoramento prestado pelo
FMI em matéria de política tributária. Dados recentes sobre a receita tributária em relação ao
PIB e a arrecadação tributária total de alguns grupos de países, entre 1975 e 1992, são
apresentados no apêndice.
Conceitos e Aspectos Gerais:
Embasamento Teórico
O Capítulo II do presente Manual discorre sobre as bases teóricas da tributação.

Eficiência, Eqüidade e Incidência
- 5 -
Os conceitos e a mensuração do custo de um tributo em termos de eficiência foram
desenvolvidos em várias etapas no decorrer de muitos anos. O custo da eficiência refere-se à
redução do bem-estar do consumidor que ultrapassa aquela que pode ser atribuída
unicamente à perda de renda causada pelo tributo. Por este motivo, ela às vezes também é
chamada de “carga morta” ou “excesso de carga” de um tributo. Decorre da alteração nos
preços relativos dos produtos tributados e não tributados na situação pós-tributação. A
unidade comumente utilizada para medir o “excesso de carga” é o triângulo de Harberger, 2
que se baseia no conceito da perda do superávit do consumidor em razão do tributo. Esta
medida apresenta uma variação positiva em função da elasticidade da demanda em relação ao
preço, antes do tributo, e da alíquota tributária. Há, porém, os que questionem seu mérito,
pois ela pode diferir da contraprestação monetária necessária para que o contribuinte
mantenha o nível de renda que tinha antes do tributo. Hicks 3 foi o introdutor dessas medidas
compensatórias — a “variação equivalente” e sua variante posterior, a “variação
compensatória” — e outros, mais tarde, aperfeiçoaram-nas. Zee faz uma análise mais
profunda desses conceitos.
No que se refere à tributação e sua relação com a eqüidade, a principal preocupação é
saber se os contribuintes com renda semelhante recebem o mesmo tratamento tributário
(“eqüidade horizontal”) e garantir que os contribuintes com renda diferente recebam
tratamento diferente (“eqüidade vertical”), o que muitas vezes ocorre no âmbito do imposto
de renda. No período do pós-guerra, estavam em alta sistemas tributários concebidos com
base em ambos os aspectos da eqüidade. Não raro, o resultado era uma estrutura tributária
algo complicada, de difícil administração e pouco produtiva em termos de arrecadação
tributária. Zee também analisa esses aspectos.
2 Ver Harberger (1974).
3 Ver Hicks (1946 e 1956).

- 6 -
Além disso, era difícil derivar a real incidência dessas estruturas, possivelmente
porque as alíquotas “nominal” e “efetiva” eram muito diferentes. Dois movimentos distintos
surgiram para tentar medir a real incidência de um tributo ou sistema tributário. Um deles,
liderado por Harberger, 4 valia-se de um marco rudimentar de equilíbrio geral; o outro,
liderado por Musgrave, 5 também utilizava uma abordagem rudimentar mediante a
predeterminação da incidência de diversos tributos no âmbito de um sistema tributário
composto por diferentes grupos de consumidores. Embora as duas abordagens tenham sido
ampliadas, aprimoradas e empregadas para examinar as estruturas tributárias de diversos
países, ambas ainda enfrentam sérias dificuldades, pois dependem de alguns pressupostos
muito importantes, como a elasticidade da demanda e da oferta, a substituição dos fatores, a
capacidade dos fatores de se deslocar de um setor a outro, a existência de riscos e incertezas
na produção, bem como o realismo da predeterminação da incidência tributária. Krelove
examina os diversos aspectos da incidência. Dessas observações parece emergir a natureza
indeterminada das ramificações de elementos essenciais da tributação.
Efeitos Estáticos versus Efeitos Intertemporais da Tributação
Os efeitos da tributação sobre a eficiência e a eqüidade são em geral descritos num contexto
estático. Muitos deles são, porém, essencialmente intertemporais, como por exemplo os que
se referem a taxas de juros, poupança, acumulação de capital ou crescimento econômico.
Ademais, em alguns casos é importante acompanhar a trajetória dos agregados econômicos
pertinentes em decorrência de um tributo para avaliar plenamente seus efeitos. Um exemplo
simples ilustra esta afirmação: um imposto ineficiente pode levar ao incremento da receita a
curto prazo, mas provoca a desaceleração do crescimento econômico e, por fim, a redução da
arrecadação tributária. Além disso, graças ao desenvolvimento de modelos de crescimento
endógeno, foi possível fazer a correlação entre crescimento a longo prazo e medidas
tributárias e fiscais presentes e futuras, por um lado, e entre crescimento a longo prazo e
expectativas de acontecimentos futuros, por outro lado. 6 Isto sugere que o impacto da
tributação sobre o crescimento econômico talvez seja permanente, e não transitório como se
acreditava.
Um elemento importante da tributação da poupança está associado a David Ricardo,
que era de opinião que, de fato, uma redução dos tributos presentes financiada por meio da
dívida pública não tem nenhum efeito real. A trajetória da economia não muda — teoria da
equivalência ricardiana — porque os agentes privados são racionais, prevêem que suas
obrigações tributárias serão maiores no futuro e ajustam seu comportamento conforme
necessário. Os economistas da atualidade retomaram essa equivalência e, a despeito da
4 Ver Harberger (1962).
5 Ver, por exemplo, Musgrave, Case e Leonard (1974).
6 Xu (1994) oferece um panorama dos trabalhos publicados sobre política tributária no
contexto de modelos de crescimento endógeno.

- 7 -
ausência de comprovação empírica até o momento, dependendo das circunstâncias ela pode
se aproximar do comportamento efetivo da economia. Por exemplo, primeiro, se o horizonte
de planejamento do agente econômico for seu ciclo de vida e se ele poupar visando à
aposentadoria, a equivalência provavelmente não será mantida, caso a probabilidade de pagar
impostos pareça remota durante sua vida. Por outro lado, se a poupança visa à formação um
legado, é provável que a equivalência se mantenha. Segundo, se as unidades familiares
sofrem restrições de liquidez, uma redução dos tributos aumentaria seu consumo, como se o
Estado estivesse, de fato, contraindo empréstimos em seu nome, o que contraria o princípio
da equivalência. Quando, porém, não existem restrições de liquidez, é mais provável que a
equivalência se mantenha.
Os efeitos intertemporais da substituição são relevantes na esfera da tributação dos
rendimentos de capital. O tratamento tributário dos rendimentos de capital afeta a
acumulação de capital e o crescimento econômico, pois verificou-se que a poupança é
inelástica em relação à taxa de juros. 7 As evidências empíricas, bem como as observações
analíticas, revelam que o custo da tributação do capital para o bem-estar é maior do que se
previa. O postulado dos vínculos altruístas entre sucessivas gerações tende a reforçar essas
conclusões.
Segundo a teoria clássica do crescimento, avanços tecnológicos, acumulação de
capital humano e fatores similares que induzem ao crescimento econômico em geral não
pertencem ao domínio da política econômica. A nova teoria do crescimento reconhece esses
fatores e lança nova luz sobre o efeito da tributação em termos de perspectivas de
crescimento a longo prazo de uma economia, embora ainda não haja resultados conclusivos.
Escolano analisa os efeitos dinâmicos ou intertemporais da tributação, sobretudo nos casos
em que a análise estática poderia levar a conclusões errôneas.
Tributação da despesa ou da renda
Ao examinar a equação da despesa e da renda de uma economia, cumpre levantar
algumas questões pertinentes, tais como: qual lado da equação deve ser submetido à
tributação? Qual deles é mais fácil de tributar? Há embasamento teórico para tributar ambos
os lados? Há vantagens e desvantagens em se tributar as despesas de consumo como
alternativa à tributação da renda. 8 Até mesmo John Stuart Mill demonstrou interesse pelo
7 Variações na taxa de juros após os impostos causadas pela tributação dos rendimentos de
capital poderiam gerar efeitos dinâmicos importantes, e a poupança não poderia ser
representada como uma função estável do retorno contemporâneo sobre o capital. Ver Tanzi
(1991), por exemplo.
8
Esta questão também poderia ser colocada como um debate acerca da eficácia de taxar o
fluxo de caixa pessoal ou a renda pessoal.

- 8 -
tema. A principal vantagem é a isenção da poupança no âmbito de um imposto sobre a
despesa, em contraste à tributação dupla do retorno do investimento no âmbito do imposto de
renda. Outra vantagem é que mesmo um imposto sobre a despesa pode ser concebido com
base numa estrutura progressiva. Há, porém, inconvenientes, como as dúvidas que esta
matéria sempre despertou. Em primeiro lugar, os proponentes do imposto de renda se
baseiam na definição de Haig-Simons da renda como aumento do poder de consumir e, por
isso, julgam ser a renda o critério adequado de eqüidade na tributação. Em segundo lugar,
sob a ótica do ciclo de vida, o imposto sobre a despesa é visto como um imposto sobre a
folha de pagamento que exclui legados e heranças e, assim sendo, onera injustamente os
assalariados.
Na Índia e no Sri Lanka, países que aplicaram o imposto sobre a despesa, a definição
da base tributária fracassou por causa de sua base conceitual, e o imposto foi revogado. Na
prática, o imposto de renda tem sido aplicado com mais freqüência, ao passo que o imposto
sobre a despesa vem sendo testado apenas temporariamente num punhado de países.
Todavia, nos casos em que a tributação da despesa foi adotada no âmbito mais estrito do
consumo, foi mais fácil conceituá-la e aplicá-la em formatos específicos, como o IVA,
devido a seu atributo de controle cruzado. Muitos países hoje aplicam o IVA paralelamente
ao imposto de renda. Certos grupos de países, por exemplo na América Latina, concentraram
grande parte dos recursos de sua administração tributária no IVA, que se tornou a principal
fonte de receita tributária; outros, como os da Ásia e Europa, continuam a empregar o
imposto de renda como principal gerador de receitas. Isto não significa que o alcance do IVA
não esteja aumentando, mesmo nestes últimos.
Em termos puramente conceituais, tributar os dois lados da equação, ou seja, a renda
e a despesa, poderia ser interpretado como bitributação. Na prática, porém, como foi descrito
acima, isto não impediu que as autoridades tributárias assim o fizessem, talvez porque um
conceito claro e correto no plano teórico nem sempre é fácil de implementar. A prática da
tributação reflete uma combinação entre o que já é aplicado e a adição contínua, por
intermédio da reforma tributária, de conceitos formulados no curso da evolução da teoria
tributária. Portanto, sempre se taxou a renda e a despesa, utilizando todas as fontes de receita
tributária, indistintamente. Apenas uns poucos países se limitaram de fato a tributar apenas
uma ou outra, ainda assim talvez temporariamente. Escolano analisa os temas teóricos
relacionados à tributação da renda ou da despesa.
Tributação e Assunção de Riscos, Mercados Imperfeitos e Second Best
O lucro constitui em parte uma compensação pelos riscos assumidos. Um imposto
sobre a rentabilidade de um empreendimento taxa a assunção de riscos. Assim sendo, há
muito teme-se que a tributação dos rendimentos de capital leve à redução dos riscos
assumidos. Não obstante, a literatura mais recente demonstra, por um lado, que se o sistema
tributário compartilha em grau suficiente tanto o risco de um investimento quanto o retorno
esperado, quando a compensação de prejuízos for parcial é até possível que a tributação do

- 9 -
retorno dos ativos de risco aumente, de fato, a assunção de riscos. Por outro lado, mesmo que
exista uma compensação plena dos prejuízos decorrentes do “risco de renda”, os sistemas
tributários são em geral concebidos de tal forma que o Estado raras vezes comparte
plenamente o “risco de capital”. Quando se tributam os rendimentos dos ativos de risco, de
modo a fazer com que o Estado participe do risco, a arrecadação tributária é incerta. Em
suma, ao se reconhecer que o investimento é um negócio arriscado, alteram-se muitos dos
resultados convencionais da tributação do capital e da receita que ela é capaz de gerar.
Outra situação que vai de encontro às teorias tradicionais sobre os efeitos da
tributação é a existência de um mercado imperfeito. Em geral presume-se que um
monopolista possa simplesmente repassar um imposto aos consumidores. É possível
demonstrar, por exemplo, que um imposto específico de consumo tende a recair em parte
sobre o monopolista e que o formato do imposto — ad valorem ou específico —
determinaria sua extensão, porque qualquer que seja o montante de receita tributária gerado
pelo imposto o monopolista produz mais quando o imposto é ad valorem do que quando ele é
específico. Analogamente, no caso de um imposto parcial sobre um fator de produção, como
o imposto sobre os rendimentos das sociedades, ou um imposto mais geral, como o imposto
de renda, a incidência final dependerá do formato do mercado.
Uma área que vem despertando muita atenção no contexto da evolução da teoria da
tributação é como esta afeta a eficiência num ambiente em que, de início, não existe
eficiência, a chamada teoria do “second best”. A política do second best, por sua própria
natureza, requer uma investigação das interações entre as distorções do mercado. Portanto,
trata-se basicamente de um estudo de equilíbrio geral. A racionalização e formulação de
constructos algébricos vem produzindo algumas conclusões interessantes. Primeiro, se existe
uma distorção tributária num mercado, seria possível aumentar a eficiência aplicando-se
outro tributo. Segundo, se existem vários tributos, a remoção de uma distorção talvez não
seja benéfica. Terceiro, políticas indesejáveis num mundo livre de distorções talvez sejam
úteis num cenário de second best. Quarto, a formulação da política tributária num mundo de
second best é uma tarefa complexa e nada óbvia. Krelove analisa estas facetas da teoria
tributária, que parecem ter por base fatos incomuns ou extraordinários, mas que de fato
representam ocorrências com que as autoridades tributárias de uma economia representativa
se deparam no dia-a-dia.
Impostos Internos sobre o Consumo e a Produção
No Capítulo III, relativo aos impostos internos sobre o consumo e a produção, são
abordados diversos temas que refletem tanto os avanços metodológicos quanto as
particularidades encontradas ao longo da prestação de assistência técnica do FMI no âmbito
dos impostos sobre o consumo e a produção.
Tributação Ótima

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O segmento da literatura sobre a tributação que se ocupa da “tributação ótima” tem
ressaltado que a minimização do custo da eficiência na arrecadação deve ser o principal
critério para definir a estrutura das alíquotas tributárias. Foram formuladas regras de
tributação ótima baseadas nas elasticidades de uma combinação de preços ao produtor, fixos
ou variáveis. Como era de se esperar, quanto menor a elasticidade da demanda, tanto maior
será a alíquota tributária ótima aplicável a um produto — a chamada “regra da elasticidade
inversa”, a qual se baseia em pressupostos especiais. Os adeptos das regras de tributação
ótima não crêem que a necessidade de alíquotas múltiplas seja uma particularidade tão
proibitiva a ponto de fazer com que se rejeitem as próprias regras. Alguns elementos de
manutenção da renda foram introduzidos em resposta às críticas de que as regras poderiam
implicar uma certa regressividade. Em alguns países em desenvolvimento, recomendou-se a
adoção de estruturas tributárias baseadas na teoria da tributação ótima. Portanto, a tributação
ótima constitui um capítulo interessante da política tributária que deve ser objeto de análise.
Zee realiza um exame crítico da teoria da tributação ótima dos bens.
Impostos Gerais de Consumo
Idealmente, o IVA taxa o valor agregado em cada etapa da produção e da
distribuição, o que implica que o contribuinte deveria receber um crédito pelos impostos que
paga ao efetuar suas compras. Muitos países substituíram seus impostos sobre as vendas,
incidentes sobre uma única etapa da cadeia de produção e distribuição, por um IVA, 9
movidos sobretudo por razões ligadas à administração tributária.
Muitos países que adotaram o IVA, porém, optaram inicialmente por algum tipo de
imposto sobre a “produção”, e não sobre o “consumo”, pensando principalmente na receita
tributária. O IVA sobre a produção em geral não permite que se conceda um crédito para
compras de bens de capital. Isto produz um “efeito cascata”, ou seja, parte do valor agregado
é taxada mais de uma vez, pois não se exclui da base tributária correspondente a cada etapa
da produção o valor agregado já tributado nas etapas anteriores. A magnitude do efeito
cascata depende, entre outros fatores, da elasticidade da demanda e da oferta, da relação
entre insumos tributados e não tributados e do número de etapas na cadeia de produção e
distribuição. Zee descreve o conceito do efeito cascata e sua mensuração.
A concepção do IVA apresenta outras complicações. A multiplicidade de alíquotas
dificulta a administração do imposto, privando-o da simplicidade dos controles cruzados.
Existem diferenças importantes caso um bem esteja sujeito a uma “alíquota zero” (concedese
um crédito pelos impostos pagos pelos insumos, embora o imposto sobre o produto final
seja equivalente a zero), ou caso seja “isento”(a produção não é tributada mas tampouco se
9
Ao que parece, o imposto sobre as vendas ainda vigora em nível regional, enquanto o IVA
geralmente é aplicado em nível federal.

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concede um crédito pelos impostos pagos pelos insumos). O cálculo da obrigação tributária
líquida baseado no “método de crédito” (obrigação tributária bruta menos impostos já pagos
nas compras), em contraposição ao “método de subtração” (utilização da renda e do custo
para calcular o imposto líquido), produziria efeitos diferentes em termos de isenção e de
alíquota zero em pontos distintos da cadeia de produção e distribuição. Uma base tributária
estreita reduz a neutralidade do IVA e dificulta sua administração. São muito comuns os
casos de países que se viram às voltas com uma base tributária declinante por motivos
políticos. Desenvolveu-se toda uma metodologia de estimativa da base “teórica” do IVA,
comparada com a receita tributária efetivamente arrecadada, para estimar as fraudes
envolvendo o imposto. McMorran e Zee debatem temas pertinentes aos impostos gerais de
consumo.
Impostos Específicos de Consumo
No caso dos impostos específicos de consumo, convém aplicar a regra da elasticidade
inversa que deriva da teoria da tributação ótima. Por exemplo, tradicionalmente, dá-se
preferência a impostos específicos, além dos impostos de vendas de base ampla ou do IVA,
para taxar o consumo de bens considerados “reprováveis”, como o tabaco, o álcool e a
gasolina. Como a elasticidade da demanda desses bens é baixa, pelo menos a curto prazo,
poder-se-ia aplicar alíquotas tributárias altas para gerar receita sem diminuir
consideravelmente o consumo. É evidente que este tipo de imposto deve ser empregado de
forma seletiva, para não onerar os consumidores de outros bens cuja demanda seja pouco
elástica, como os produtos de primeira necessidade. Com efeito, a outra face dos impostos
específicos de consumo é a possibilidade, ou mesmo a conveniência, de aplicá-los a bens de
luxo cuja demanda seja muito elástica mas cuja tributação no âmbito de um imposto geral de
consumo a uma alíquota baixa talvez não seja apropriada. A formulação dos impostos
específicos suscita várias questões práticas: é preciso determinar, por exemplo, se eles devem
incidir sobre a produção ou o consumo, se devem ser cobrados como impostos ad valorem ou
específicos. O mesmo ocorre em relação às conseqüências da tributação ótima: é preciso
saber se é possível, por exemplo, montar estruturas tributárias simples. São esses os temas
que McCarten e Stotsky abordam nesse capítulo.
Impostos Ambientais e Taxas de Usuário
Os impostos ambientais se aplicam em todos os casos em que se perseguem objetivos
ambientais. Denominam-se “impostos pigouvianos” pois foi Pigou, o economista clássico,
quem primeiro expôs a teoria da formulação de um imposto que internalizaria os fatores
externos — por exemplo, a poluição — associados à atividade econômica, mediante a
equiparação entre custos privados e custos sociais. Um imposto pigouviano reduziria e, em
casos extremos, eliminaria o nível de poluição, desde que a sociedade considerasse os
benefícios de se eliminar a poluição maiores do que o custo de fazê-lo. No caso de alguns
impostos ambientais, a receita é “vinculada” à despoluição do meio-ambiente. Além disso, a

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moderna concepção dos impostos ambientais leva em conta questões de economia política,
como os conflitos potenciais com os objetivos de eqüidade. Nellor analisa diversos aspectos
dos impostos ambientais.
Em casos especiais, como a manutenção de estradas e alguns outros serviços
públicos, concluiu-se que cobrar dos usuários taxas proporcionais ao uso é eficiente — o
“princípio do benefício” — e não traz prejuízos à eqüidade. Entre as questões mais comuns,
como no contexto do fornecimento de assistência técnica — figuram o método de
identificação precisa dos usuários, a medição da intensidade do uso, a preservação da
eqüidade e a elaboração de uma topologia de taxas de usuário apropriadas. Bell trata de
considerações relativas às taxas de usuário.
Impostos sobre a Renda e o Patrimônio
O aspecto mais longamente debatido na esfera da política tributária talvez seja o que
trata da melhor forma de conceituar e formular impostos sobre os rendimentos das pessoas
jurídicas e físicas. O Capítulo IV é dividido em diversas seções, nas quais tenta-se definir o
conceito de renda e analisam-se vários aspectos dos impostos sobre a renda, bem como
outras variantes dos impostos sobre a renda e sobre o patrimônio.
Renda, Renda Tributável e Tributação Ótima
Uma questão que afeta profundamente os impostos sobre a renda é o conceito ou a
definição de renda durante um período. A base teórica de maior aceitação encontra-se nos
trabalhos pioneiros de G. von Schanz (1896), R.M. Haig (1921) e H.C. Simons (1938).
A renda de Schanz-Haig-Simons é a soma do valor de mercado dos direitos exercidos no ato
de consumir e a variação no valor do acervo de direitos de propriedade entre o início e o fim
do período em questão. Assim, esta definição de renda “ampla” equivale à soma do consumo
e da riqueza líquida acumulada durante o período. 10 Existem outras definições de renda, mas
seu uso não é tão difundido. King aborda questões relacionadas com o conceito de renda.
A teoria da tributação ótima da renda estuda a relação de compensação entre
eficiência e eqüidade. A teoria econômica contribui para a melhor compreensão dos graus
ótimos de progressividade do imposto de renda no âmbito de diversas teorias de justiça
distributiva. Os modelos se baseiam em pressupostos sobre a distribuição da renda antes dos
impostos, o objetivo governamental de maximizar o bem-estar social por meio do imposto de
renda e os desincentivos, ou custos da eficiência para o trabalho individual, resultantes do
sistema tributário. Zee examina a aplicação desses modelos.
10 A definição passa a ser “ampla”com a inclusão da riqueza líquida.

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As recomendações normativas sobre a tributação ótima da renda influem na
concepção de muitos sistemas de tributação da renda das pessoas físicas. Não obstante, a
formulação do imposto de renda da pessoa física muitas vezes é fruto de decisões que
refletem diversas outras metas além da eficiência e da eqüidade. A estrutura básica dos
impostos sobre a renda das pessoas físicas pode ser global ou cedular. O conceito de renda
tributável, o tratamento de determinados tipos de renda, as deduções permitidas, as isenções,
os créditos tributários, a estrutura de alíquotas e o número de faixas de renda, bem como a
neutralidade com respeito à inflação, são diferentes em cada sistema de tributação da renda
das pessoas físicas. Stotsky analisa a estrutura básica do imposto de renda da pessoa física.
Concepção
No que tange à concepção dos impostos sobre a renda das pessoas físicas, há quatro
características distintas que determinam, em princípio, a obrigação tributária: a escolha da
unidade tributável, as fontes de renda sujeitas ao imposto, as isenções e os incentivos fiscais
e a tabela do imposto. Portanto, os aspectos mais importantes são a escolha da unidade
tributável mais apropriada — a unidade familiar ou o indivíduo — e sua interação com
outras características do sistema tributário, como a renda sujeita ao imposto, as deduções da
renda permitidas e os créditos tributários, bem como a estrutura da alíquota do imposto. Cada
combinação produz conseqüências distintas sobre a eqüidade e a eficiência do sistema
tributário. Stotsky analisa estas matérias.
Também neste caso, embora a progressividade seja em geral aceita como um atributo
positivo para se lograr um mínimo de eqüidade, a definição e os fatores determinantes da
própria progressividade variam e, às vezes, produzem resultados conflitantes. Assim, uma
medida cujo foco seja a distribuição dos impostos poderia resultar em grande
progressividade, desde que todos os impostos recaíssem sobre alguns poucos contribuintes,
por exemplo o decil mais rico, mesmo que a carga tributária global fosse baixa, digamos 1%
do PIB. Outra medida, baseada na distribuição da renda depois dos impostos, poderia levar à
conclusão de que o mesmo sistema tributário é pouco progressivo. Como era de se prever, há
muita polêmica quanto à medida adequada da progressividade. Sua concepção específica tem
conseqüências importantes em termos de eqüidade e eficiência. Norregaard trata dos
conceitos de progressividade e das práticas vigentes em alguns países desenvolvidos e em
desenvolvimento.
A adoção de um conceito amplo de renda não significa que sua mensuração seja
simples; pode ser trabalhoso medir a renda no contexto de um negócio ou de uma empresa.
Em primeiro lugar, a avaliação correta de ativos e passivos é complexa e pode basear-se em
diferentes critérios, como valor econômico, custo original, valor de mercado, valor para o
proprietário, ou custo de reposição, entre outros. Segundo, os ativos e passivos podem ser
expresso em termos monetários ou reais, e a inflação exercerá efeitos diferentes sobre seu
valor. Se os efeitos da inflação não forem adequadamente contabilizados, a medição do lucro
será imprecisa. Terceiro, há diferentes interpretações para o momento em que a renda é

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gerada: quando é auferida ou quando é efetivamente recebida em dinheiro. Se houver
prejuízos, é preciso determinar qual o prazo máximo para sua compensação contra lucros
passados ou futuros, para que o sistema tributário não acabe punindo as empresas que
assumem riscos e beneficiando aquelas avessas a riscos. As áreas que mais apresentam
problemas no que tange à mensuração da renda tributável são a definição de regras para a
depreciação de diferentes ativos ao longo de sua vida útil (os métodos mais comuns são:
linear, saldos decrescentes e depreciação acelerada); a avaliação dos estoques (os métodos
mais comuns são: último a entrar, primeiro a sair; primeiro a entrar, primeiro a sair, e média
do período), ou como tratar as variações nas taxas de câmbio quando uma empresa possui
ativos expressos em moeda estrangeira. Qualquer escolha terá conseqüências tanto para o
balanço da empresa como para sua demonstração de resultados. King e Chua concentram-se
nos aspectos relacionados à melhor maneira de medir a renda e a renda tributável.
Um aspecto da tributação das empresas que vem ganhando destaque nos últimos anos
é o do tratamento tributário — em contraposição ao tratamento normativo ou contábil — das
provisões para empréstimos de cobrança duvidosa, sobretudo no caso dos bancos. Quando
ativos financeiros são negociados, é fácil calcular seu valor atualizado para efeitos
tributários. Não se pode dizer o mesmo de empréstimos, crédito ao consumidor e outros
direitos financeiros. Alguns podem perder todo o seu valor antes do vencimento, caso sejam
claramente incobráveis. Talvez seja aconselhável permitir certas deduções tributárias para a
constituição de provisões para empréstimos de cobrança duvidosa, porém com regras
específicas e transparentes. Basicamente, utilizam-se dois métodos. O primeiro é o da baixa
contábil, no qual as dívidas incobráveis são registradas como despesa somente quando se
tornam total ou parcialmente sem valor. O segundo método é o de reservas, que consiste no
estabelecimento de uma conta de reservas para fazer frente a possíveis dívidas incobráveis,
enquanto todas as contas a receber são registradas por seu valor nominal até perderem
totalmente o valor. A receita associada ao risco de conceder empréstimos faz parte da receita
de juros e cobre todo o prazo de duração do empréstimo; já as perdas por empréstimos
incobráveis às vezes se concentram em determinados períodos. É evidente que tanto o
método de baixa como o de reservas tendem a favorecer as carteiras de empréstimos que
sofrem perdas imediatas com empréstimos e a prejudicar as que sofrem perdas após algum
tempo. Escolano examina a conveniência das deduções tributárias e da seleção de métodos
alternativos e analisa as práticas de países selecionados.
Integração dos impostos de renda
Um fator-chave na formulação dos impostos de renda é a “integração” entre o
imposto de renda das pessoas físicas e jurídicas. O problema surge quando algumas fontes de
renda, como os dividendos, são tributados uma vez pelo imposto de renda da pessoa jurídica,
antes de sua distribuição às pessoas físicas, e depois são taxados novamente como renda
pessoal. A defesa da integração se baseia em muitos pressupostos, como o de que as
empresas não têm capacidade de pagamento, são apenas a via pela qual a renda flui até as
pessoas físicas. Assim sendo, não deveriam ser tributadas de forma alguma, exceto como

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mecanismo de retenção do imposto de renda da pessoa física. 11 Para evitar a bitributação que
ocorre quando se taxa tanto a renda das pessoas jurídicas quanto a das pessoas físicas, poderse-ia
conceder o alívio total ou parcial da carga tributária, para as pessoas físicas ou
jurídicas. 12 Os adeptos do sistema “clássico”, porém, preferem não tentar integrar os dois
impostos, por vários motivos: a possível redução da receita tributária em virtude da
integração, a ausência de provas concretas de que a integração reduziria o número de
falências, bem como a relativa facilidade de se administrar um sistema clássico. A
experiência dos países aponta para a adoção de sistemas parcialmente integrados ou
clássicos. É possível conceber diversas formas de integração, com o propósito básico de
eliminar ou reduzir a bitributação. Chua e King ponderam as vantagens e desvantagens da
integração e apresentam modelos que poderiam ser usados para descrever seus mecanismos.
11 Ver Shome (1979).
12 Partindo-se do conceito de efeito cascata, apresentado no contexto da tributação do
consumo, vale notar que a bitributação, no âmbito dos impostos de renda, poderia ser
considerada uma forma de tributação em cascata.

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Tributação dos Ganhos de Capital, Juros e Dividendos
O conceito de renda ampla deveria, naturalmente, incluir os ganhos de capital sobre
imóveis ou ativos financeiros, como ações de empresas. Contudo, devido à preocupação
quanto aos efeitos da tributação dos ganhos de capital em termos de investimento, e haja
vista o fato de que em certos casos a mensuração dos ganhos de capital acumulados é
impraticável, os sistemas de imposto de renda tendem a considerar esses ganhos como uma
fonte de renda merecedora de tratamento especial, muitas vezes isentando-os ou tributandoos
a uma alíquota reduzida. Por exemplo, imóveis ocupados pelos proprietários e títulos
públicos muitas vezes são isentos. Por outro lado, se os ganhos se referem a ativos
depreciáveis, os sistemas tributários procuram “recuperar” as provisões para depreciação
tributando os ganhos como renda normal. A tributação diferenciada da renda e dos ganhos de
capital parte do pressuposto de que a renda tributável constitui um fluxo proveniente de
fontes de capital, distinto de quaisquer variações no valor das próprias fontes. Se a tabela do
imposto sobre os ganhos de capital for muito diferente da tabela do imposto de renda, a
interpretação dada a determinado aumento no valor da empresa — como renda ou como
ganho de capital — assume grande importância. Assim, por exemplo, se os ganhos na
conversão da moeda não forem tributados até sua realização, como considerá-los para efeitos
fiscais: renda normal ou ganho de capital? Há outras variações. Às vezes, as disposições
tributárias sobre os ganhos de capital diferem caso estes sejam auferidos por pessoas físicas
ou jurídicas. Todos esses fatores convergem para a autonomia das estruturas de tributação
dos ganhos de capital em relação ao imposto de renda no que tange a alíquotas, limites
mínimos, contabilização dos efeitos da inflação e períodos máximos de detenção de ativos
isentos de tributação. King estuda esses aspectos estruturais, bem como as práticas de países
selecionados.
O tratamento tributário dos juros e dividendos apresenta os mesmos problemas. Nos
sistemas de tributação das empresas, os pagamentos de juros aos credores normalmente são
dedutíveis do lucro tributável. O tratamento dos pagamentos de dividendos é bem mais
variado. Às vezes admite-se a dedução parcial dos dividendos. Na maioria dos casos, porém,
talvez o pagamento de dividendos não afete diretamente o cálculo do lucro tributável. Isto
significa que a tributação das empresas apresenta um viés favorável ao financiamento por
meio de empréstimos, o que por sua vez aumenta os incentivos para que as empresas
dissimulem os pagamentos de rendimentos a seus proprietários como “juros”. O problema da
“capitalização limitada” vem crescendo em importância no caso das subsidiárias
estrangeiras, obrigando as autoridades fiscais a baixar dispositivos para coibir esta forma de
evasão fiscal, como por exemplo um limite máximo para o coeficiente de endividamento.
Recentemente, porém, surgiu um novo conceito, segundo o qual o chamado viés favorável ao
financiamento por meio de empréstimos talvez não seja tão evidente, na medida em que os
lucros sejam reinvestidos e a realização dos ganhos de capital seja indefinidamente
postergada. Abordagens alternativas para o tratamento neutro do financiamento por meio de
empréstimos ou da emissão de ações abrangem a integração, a imputação de uma despesa de
juros dedutível do financiamento por meio da emissão de ações, ou um imposto sobre o fluxo

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de caixa das empresas que tornaria tanto os juros como os dividendos indedutíveis. 13 King
examina as diversas ramificações dos diferentes tratamentos fiscais dos juros e dividendos e
oferece alguns exemplos ilustrativos de países.
Outras Questões Relativas aos Impostos de Renda
Nos anos oitenta, uma questão que assumiu grande relevo foi até que ponto uma
empresa que procura maximizar seus lucros faria investimentos para substituir o capital
depreciado. Postulou-se que uma empresa investe até o ponto em que a unidade marginal de
capital proporciona, em termos de valor atualizado, um fluxo de rendimentos reais suficiente
apenas para cobrir todos os custos, inclusive os impostos, associados àquele investimento; ou
até o ponto em que o benefício marginal de um dólar de capital por período equivale ao custo
de possuir um dólar de capital naquele período. O custo associado à posse de um dólar de
capital por período é chamado de custo do capital. Este custo tem dois componentes: o custo
do financiamento por meio de empréstimos ou da emissão de ações e o custo do consumo de
capital que reflete a depreciação. Um imposto sobre os rendimentos de capital terá
repercussões (possivelmente diferentes) sobre ambos os custos e também sobre o
investimento marginal. A alíquota tributária marginal efetiva (ATME) consiste na soma das
distorções criadas pelo imposto. A ATME também é definida como a diferença entre a taxa
de retorno sobre um investimento marginal, antes dos impostos, e a taxa de retorno sobre a
poupança utilizada para financiar a mesma unidade marginal de investimento, depois dos
impostos. A ATME sofre influência de diversos fatores tributários, como os códigos
tributários que afetam as operações de financiamento (por endividamento ou emissão de
ações) das empresas; o fato de as deduções tributárias correspondentes à depreciação se
aproximarem ou não da depreciação econômica real; e o retorno obtido (depois dos
impostos) pelos poupadores individuais, que são os fornecedores dos recursos para
financiamento. A inflação é um fator não tributário que enfraquece a capacidade de uma
empresa de recuperar o custo econômico real da utilização de seu capital, enquanto reduz o
valor real da dívida. Por conseguinte, se não houver indexação, a inflação tanto pode
aumentar como reduzir o custo econômico real do investimento. Não é possível deduzir
teoricamente qual será o efeito da inflação sobre a ATME, pois há duas forças contrárias em
ação. Ao analisar os determinantes da ATME, Chua avalia as evidências empíricas
disponíveis que sugerem que a ATME tende a variar amplamente entre os diferentes bens de
13 Alguns poucos países, como o Egito, fizeram experiências com a imputação de uma
despesa de juros dedutível do financiamento por meio da emissão de ações. Não houve,
porém, tentativas de se aplicar impostos sobre o fluxo de caixa das empresas.

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capital e diversos setores, o que se atribui, por um lado, ao tratamento tributário mais
favorável dispensado ao investimento nos setores agrícola, florestal e pesqueiro, e, por outro
lado, às provisões para depreciação mais generosas nos setores de serviços e transformação.
Muitos países utilizam ou já utilizaram algum tipo de incentivo fiscal para estimular o
investimento — gerado internamente e ampliado mediante fluxos externos — em atividades
econômicas que desejam fomentar. São vários os tipos de incentivos fiscais em uso que
permitem minorar a obrigação tributária: a redução das alíquotas tributárias para setores
prioritários, isenções fiscais por um certo número de anos e a amortização acelerada de
gastos de investimento, via depreciação acelerada ou créditos fiscais para investimento. Não
obstante, as investigações empíricas realizadas tanto em países desenvolvidos quanto em
países em desenvolvimento demonstram sem sombra de dúvida que fatores não tributários,
como a estabilidade econômica e política respaldada por infra-estrutura adequada e mão-deobra
qualificada ou passível de ser treinada, bem como a existência de recursos naturais, são
provavelmente mais importantes na determinação do nível de investimento. Entre os fatores
tributários, o grau de confiança na manutenção de uma estrutura tributária e um baixo nível
global de tributação atraem mais investimentos do que incentivos fiscais diferenciados. Além
disso, os incentivos fiscais acarretam custos em termos de eficiência, pois distorcem a
alocação dos recursos. Tendem a provocar a erosão da base tributária, criam oportunidades
para o “planejamento fiscal” e tendem a beneficiar os investimentos a curto prazo e aqueles
que já são rentáveis. Também dificultam o controle e, por extensão, a administração
tributária. Uma experiência comum nos países em desenvolvimento que utilizam os
incentivos fiscais em grande escala é que estes se tornam um instrumento de evasão e fraude
fiscal, bem como de desvirtuamento do sistema fiscal pela burocracia. Chua realiza uma
análise crítica da função dos incentivos fiscais e seus custos e descreve a experiência do
Canadá com esses incentivos, citando um caso representativo ocorrido na província de Nova
Escócia.
Imposto sobre o Fluxo de Caixa

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Alguns economistas criticam o imposto de renda da pessoa jurídica, argumentando
que devido à complexidade de sua estrutura ele não constitui, na prática, um imposto sobre a
renda, e sim sobre uma base residual de diversas isenções e deduções ad hoc, e recomendam
uma base tributária mais simples a ser definida como o fluxo de caixa das empresas. Há três
variantes do imposto sobre o fluxo de caixa das empresas (IFCE). A primeira é o IFCE de
base R (ou real), no qual a base tributária consiste nas transações reais líquidas (a diferença
entre as vendas e as compras de bens e serviços reais). Contrariamente ao que sucede com o
imposto de renda da pessoa jurídica (IRPJ), o IFCE permite a dedução imediata dos
desembolsos de capital, mas não dos pagamentos de juros. Os juros recebidos não são
tributáveis. A segunda variante é o IFCE de base RF (ou real e financeira), que também
inclui as transações financeiras não participativas (a diferença entre a tomada e a concessão
de empréstimos). Os juros e a amortização da dívida são dedutíveis, enquanto a tomada de
empréstimos e os juros recebidos são tributáveis. A terceira é o IFCE de base A (acionistas),
que taxa o fluxo líquido de recursos financeiros da empresa para os acionistas (dividendos
pagos mais compra de ações, menos emissão de novas ações) e se amolda perfeitamente à
interpretação de que o IFCE representa a “parceria oculta” do Estado em qualquer
investimento.
As vantagens do IFCE residem principalmente na clareza teórica de sua base
tributária, na medida em que se resolvem os problemas em torno da definição da depreciação
econômica real, da mensuração dos ganhos de capital, da determinação do custo dos estoques
e da contabilização dos efeitos da inflação (mas não em todas as variantes do imposto). Não
obstante, o IFCE pode acarretar outros problemas: por exemplo, a erosão da base tributária
pela evasão e fraude fiscais, o que poderia ser solucionado por um código tributário
cuidadosamente concebido e pelo uso do IFCE de base RF e não R, de modo a incluir o setor
financeiro. Por outro lado, uma vantagem importante do IFCE de base R não está presente na
variante de base RF: a não dedutibilidade dos juros, que elimina os incentivos para o
financiamento por meio de empréstimos em contraposição ao financiamento por meio da
emissão de ações e reduz a necessidade de contabilizar os efeitos da inflação quando do
cálculo dos juros reais. O IFCE de base A desfruta de certa preferência — pois acredita-se
que seja mais fácil de administrar — mas poderia originar uma alíquota tributária superior a
100% devido à maneira de se definir a base A. Portanto, não é nada simples escolher entre as
diferentes variedades do IFCE. Além do mais, as considerações de âmbito internacional são
altamente relevantes caso se resolva aplicar o IFCE no futuro, em vista das questões que o
IFCE deixa pendentes, como o tratamento dos créditos contra impostos pagos no exterior.
Por enquanto, o IFCE continua a ser uma alternativa interessante do ponto de vista teórico,
mas que apresenta dificuldades práticas. Poderia ser especialmente difícil de aplicar num só
país — principalmente um país em desenvolvimento — num ambiente que talvez não fosse
propício a seu funcionamento tranqüilo e eficaz. Shome e Schutte examinam os aspectos
teóricos do IFCE, bem como suas implicações práticas.

Impostos sobre a Folha de Pagamento
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Um imposto de renda que se tornou uma fonte importante de receita nas estruturas
tributárias tanto dos países desenvolvidos como dos países em desenvolvimento é o que
incide sobre a folha de pagamento. Os impostos sobre folha de pagamento são em geral
aplicados como uma porcentagem fixa dos salários brutos dos empregados, até um certo
limite. Constituem a principal fonte de custeio dos programas de seguridade social, incluindo
os de previdência social, seguro-saúde, seguro-desemprego e seguro-invalidez. A receita
tributária que geram normalmente é destinada a um fim específico, o que os torna peculiares.
Conquanto a vinculação introduza certa rigidez no orçamento, ao exigir que a receita seja
gasta independentemente das necessidades, os contribuintes talvez estejam mais dispostos a
pagar impostos quando percebem que há um retorno tangível. De qualquer modo, concluiuse
que, por sua natureza, os gastos financiados pelos impostos sobre a folha de pagamento
têm importância social suficiente para justificar sua proteção por meio da vinculação da
receita.
Os sistemas de seguridade social são financiados de duas maneiras: pelas receitas
correntes de contribuições ou por meio de capitalização. No primeiro caso, os impostos
pagos pelos trabalhadores em atividade cobrem as despesas com os atuais beneficiários. No
segundo caso, os impostos pagos pelos contribuintes são depositados num fundo de reserva
para financiar seus futuros benefícios. Nos últimos anos, os programas de seguridade social
baseados nas receitas correntes de contribuições vêm enfrentando o problema do rápido
aumento dos passivos presentes e futuros em função do envelhecimento da população, da
ampliação dos benefícios, ou de ambos. Ao mesmo tempo, o crescimento mais lento da
produtividade muitas vezes leva à estagnação da base tributária. Como resultado, pode-se
observar uma certa tendência em se passar a optar pela capitalização. Quanto à sua
concepção, os impostos sobre a folha de pagamento normalmente têm uma estrutura simples,
sem isenções sobre o salário bruto e com alíquotas únicas, porém diferenciadas, aplicáveis às
contribuições de empregados e empregadores. As alíquotas são em sua maioria ad valorem.
Empregam-se, porém, alíquotas distintas para diferentes categorias de programas. Embora a
lei obrigue empregados e empregadores a efetuar os pagamentos, é mais provável que a carga
dos impostos sobre a folha de pagamento recaia sobre o mercado de trabalho, pois o nível
dos salários em última instância tende a refletir a produtividade da mão-de-obra, fator que o
imposto sobre a folha de pagamento não altera. Partindo-se do pressuposto de que o imposto
recai sobre os empregados, tem-se um imposto regressivo, o que pode ter repercussões
importantes sobre a composição da força de trabalho. Stotsky aborda diversos aspectos do
imposto sobre a folha de pagamento e as práticas vigentes em alguns países desenvolvidos e
em desenvolvimento.
Impostos sobre Ativos, Propriedades Imobiliárias, Heranças e Legados
Em muitos países, os ativos ou receitas das empresas são taxados, às vezes como
complemento, substituto, ou contribuição mínima ao imposto de renda. Em geral, aplica-se

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uma alíquota tributária baixa a uma base tipicamente ampla. Mesmo numa situação de
mobilidade razoável do capital, em geral nota-se que o retorno médio do capital não é o
mesmo em todos os setores da economia. Por conseguinte, um imposto baseado numa taxa
média de rentabilidade dos ativos das empresas provavelmente será um substituto imperfeito
do imposto de renda. Portanto, a melhor maneira de usar os impostos sobre os ativos é como
imposto mínimo ou complementar. Muitos países latino-americanos cobram impostos sobre
os ativos utilizando diversas bases, como o ativo bruto, o patrimônio líquido ou o ativo fixo.
Por razões teóricas e práticas, considera-se que o imposto sobre o ativo bruto seja a
alternativa mais adequada. Caso o objetivo seja não dar tratamento preferencial aos ativos
financiados por meio de empréstimos, é aconselhável utilizar a base do ativo bruto em vez do
ativo líquido. A base do ativo fixo é mais simples, mas tende a desestimular o investimento
neste tipo de ativo em relação a outros. O imposto sobre o ativo bruto reduz o incentivo para
escolher estrategicamente os preços dos insumos e dos produtos, o que minimiza os
problemas de fixação de preços de transferência. Um imposto que tenha como base a receita
bruta pode incluir apenas as vendas de produtos, ou também as vendas de ativos ou de
participações acionárias, bem como as receitas provenientes da emissão de títulos da dívida.
Não obstante, também é preciso usar de cautela na formulação dos impostos sobre o ativo
bruto. A avaliação torna-se mais complexa, porque a base inclui, em diversas proporções,
ativo a longo prazo e ativo circulante, o que exige o cálculo do valor médio do ativo para fins
tributários e também porque é difícil acompanhar os efeitos da inflação durante a vida útil de
um ativo a longo prazo. A época da avaliação é igualmente importante, pois o total do ativo
de uma empresa flutua no decorrer do ano. Outras questões relativas à formulação podem ser
decisivas, como a bitributação, no caso de empresas sujeitas a tributação e que possuem
participação financeira umas nas outras. Além disso, o imposto sobre o ativo bruto deve ser
formulado de modo a neutralizar os problemas de liquidez que poderiam advir do
cumprimento da obrigação tributária. Krelove e Stotsky examinam os prós e contras dos
diversos impostos desta categoria.
Os tributos sobre a propriedade imobiliária figuram entre as formas mais antigas de
tributação. Sua justificação se baseia tanto no princípio do benefício como no da capacidade
contributiva, uma vez o Estado proporciona um benefício na forma da lei e da ordem, que
asseguram a manutenção dos direitos de propriedade; por outro lado, a posse de bens
imobiliários é um sinal da capacidade contributiva. Entre as modalidades de tributação da
propriedade imobiliária encontram-se os impostos baseados no valor locatício, no valor de
capital ou no valor do terreno. Há, porém, muitos problemas práticos relacionados com o
imposto. Primeiro, a propriedade imobiliária é um bem heterogêneo. Segundo, muitas vezes
é difícil apurar com precisão o “aluguel justo de mercado” ou o “valor justo de mercado”,
pois ambos se baseiam em conceitos abstratos, como capacidade de geração de receita ou, no
caso da ocupação do imóvel pelo proprietário, no valor de uma propriedade com
características semelhantes. Terceiro, às vezes o valor do imposto a pagar é fixado num
patamar baixo por motivos sociais. Quarto, embora uma alíquota tributária única tornasse o
imposto mais fácil de cumprir e de administrar, a manutenção de valores baixos de imposto a
pagar muitas vezes resulta em alíquotas tributárias elevadas, progressivas e, por sua vez,
impossíveis de serem aplicadas. No que tange à tributação da propriedade imobiliária para

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uso agrícola, apesar de ser esta a forma mais antiga de tributação da propriedade imobiliária
sua importância como fonte de receita tributária vem decaindo, embora alguns países ainda
continuem a usá-la. Uma das razões para este declínio é que os impostos adotados, como os
que se baseiam na área do terreno, talvez não espelhem o valor da terra e são inelásticos num
ambiente inflacionário. Portanto, uma das áreas que mais necessitam de reformas é a da
tributação da renda e da propriedade agrárias. Stotsky e Yücelik discorrem sobre vários
aspectos dos tributos sobre a propriedade imobiliária.
Outro tributo antigo é o que incide sobre as transmissões causa mortis, o qual
expressa uma filosofia social e também econômica. Seus objetivos são limitar o direito do
indivíduo de dispor da própria riqueza no momento da sua morte ou de enriquecer por meio
de legados, sem “esforço próprio”; fixar um momento final para a captação, pelo governo, do
capital investido durante a vida, reduzir os desincentivos à poupança e ao investimento e
redistribuir a riqueza. Contudo, tanto esses tributos quanto os incidentes sobre doações, via
de regra geram pouca receita tributária. Suas bases muitas vezes sofrem a erosão de grandes
isenções e subavaliações. Pratica-se a evasão fiscal por meio do “salto de gerações”, que
consiste em deixar um legado aos netos a fim de minimizar o número de vezes que o espólio
muda de mãos. Embora as alíquotas sejam progressivas (em geral utilizam-se três ou quatro
alíquotas, como se pode observar num grande número de países) há uma tendência à
fragmentação do espólio. Os problemas de avaliação referem-se principalmente à
heterogeneidade dos bens, como direitos vitalícios, anuidades, objetos de uso pessoal e
negócios e ações, que talvez não sejam avaliados pelo valor cadastral. Outra questão é a
época de avaliação, que deveria ser estabelecida como o valor de mercado à data da
transferência ou da morte. Yücelik analisa estas e outras questões correlatas a respeito da
tributação de legados, heranças e doações.
Tributação e Economia Aberta
As preocupações tradicionais giram em torno da formulação dos tributos e de seus
efeitos sobre o comércio internacional. Todavia, à medida que as relações comerciais e
financeiras tornaram o mundo mais integrado do ponto de vista econômico, os métodos de
tributação foram se tornando mais complexos. É preciso determinar, por exemplo, se a base
da tributação deve ser o país onde se encontra a “fonte” da renda ou o país de “residência”
dos contribuintes. O Capítulo V concentra-se em diversos aspectos da tributação no contexto
de uma economia aberta.
Livre Comércio, Protecionismo e Proteção Nominal e Efetiva
Os argumentos em prol do livre comércio remontam a Adam Smith e David Ricardo.
São de natureza “estática” e baseiam-se no conceito de “vantagens comparativas” dos
parceiros comerciais em suas atividades de produção, que lhes permitem transformar as
exportações em importações dependendo de seus preços internacionais relativos. Além disso,
o comércio internacional amplia o conjunto de bens e serviços ao alcance dos consumidores,

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ao reduzir seus preços ou aumentar a oferta de novos produtos. Um país atingirá um nível
mais elevado de bem-estar num sistema de livre comércio do que num sistema protecionista,
que distorce os preços e restringe os intercâmbios entre mercados. Teorias mais recentes
postulam que o crescimento econômico “dinâmico” resulta de vários fatores, entre eles a
acumulação de capital humano e o investimento em pesquisa e desenvolvimento, e que a
política de abertura comercial permite a um país beneficiar-se de fatores que promovem o
crescimento econômico. O estreitamento das relações econômicas intensifica a transmissão
de novas tecnologias. Por exemplo, a importação de produtos intermediários pode incorporar
tecnologia desenvolvida no exterior. O acirramento da concorrência leva à maior assimilação
de novas tecnologias, melhores produtos e maior diversificação da produção. Políticas
protecionistas produzem efeitos contrários.
Os argumentos a favor do protecionismo baseiam-se no fato de que o Estado pode
“escolher setores econômicos bem-sucedidos” ou “incipientes” ao decidir a quem apoiar. Na
prática, porém, a política comercial tende a sofrer influência de grupos de interesses, o que
torna a seleção desses setores mais difícil. Os beneficiários da política comercial
protecionista destinam um volume considerável de recursos à busca de renda econômica
(“rent seeking”) visando unicamente manter e ampliar a proteção existente, o que agrava
ainda mais as distorções e a má alocação dos recursos. Por conseguinte, o embasamento
teórico da aplicação de tarifas aduaneiras deve provir de outra fonte.
Ao contrário das barreiras comerciais não tarifárias — cotas, restrições voluntárias às
exportações e subsídios — os impostos sobre o comércio exterior geram receita tributária e,
às vezes, constituem sua fonte mais importante e estável. Não obstante, tarifas de importação
e exportação não são instrumentos ótimos de arrecadação. Uma combinação de impostos
internos incidentes sobre produtos nacionais e importados sem distinção e neutralidade da
receita tributária com respeito às tarifas aduaneiras reduz a perda de eficiência. O viés
orientado para o mercado interno introduzido pelas tarifas aduaneiras pode acarretar grande
ineficiência e prejudicar o crescimento econômico. A tributação interna do consumo ou da
renda é um meio de se atingir as metas de arrecadação tributária com alíquotas mais baixas,
base mais ampla e sem o viés protecionista. Quando não há fontes tributárias internas
prontamente disponíveis, como ocorre nas economias rudimentares, as tarifas aduaneiras são
a alternativa mais viável. Um argumento a seu favor é seu custo administrativo mais baixo.
Em geral, a elas recorrem os países cuja administração tributária é deficiente e cujos
contribuintes carecem de noções avançadas de contabilidade. Às vezes, aplicam-se tarifas
aduaneiras ou sobretaxas gerais à importação para corrigir desequilíbrios no setor externo e,
assim, diferir o ajuste interno necessário. Os países que preferem conceder isenções no
âmbito de uma estrutura tarifária geral podem instituir uma tarifa mínima que alcance todos
os contribuintes em potencial. Num ambiente comercial cada vez mais complexo, alguns
países utilizam as tarifas aduaneiras como medida “antidumping”.
Em princípio, as tarifas aduaneiras podem ser benéficas para um país em condições
de influir sobre o preço internacional de suas importações ou exportações. Por exemplo, uma
tarifa aduaneira aplicada à importação pode constituir uma estrategia ótima de fixação de

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preços quando o país detém o monopsônio dos mercados de importação. A “tarifa ótima” é
determinada, neste contexto, pela ponderação dos benefícios (receita pública e lucros
privados) e dos custos (distorções internas e má alocação dos recursos). Analogamente, os
países que possuem o oligopólio de um recurso natural podem melhorar suas relações de
troca restringindo ou tributando as exportações. O resto do mundo, porém, seria prejudicado.
Todavia, as pequenas economias atuantes no comércio internacional, como por exemplo a
maioria dos países em desenvolvimento, não têm perspectivas de melhorar seu próprio bemestar
por meio da aplicação de políticas de tarifa ótima. Ademais, uma “nova teoria do
comércio” postula que as economias de escala e os fatores externos provocam um declínio
contínuo dos custos médios e, portanto, os maiores produtores tendem a estar em vantagem
frente aos menores. Os produtores que obtêm controle inicial de uma grande parcela do
mercado são capazes de forçar os competidores a saírem do mercado, o que por sua vez
resulta em tarifas retaliatórias. A formulação de políticas comerciais estratégicas, contudo,
exige conhecimento profundo de muitos detalhes dos mercados mundiais, que muitas vezes
não estão ao alcance das pequenas economias que participam do comércio internacional.
A estrutura tributária legal não dá uma medida direta do nível de proteção
proporcionado a um bem importável mediante a imposição de uma tarifa de importação.
A “proteção efetiva” pode ser bastante diferente da “proteção nominal”. Uma tarifa sobre a
importação de um bem eleva seu preço interno e o protege da concorrência internacional.
O nível de proteção normalmente é expresso como porcentagem do preço internacional. Se a
tarifa assume a forma de um imposto ad valorem proporcional ao valor da importação, sua
alíquota mede a taxa nominal de proteção. Se a tarifa é específica, a taxa nominal de proteção
corresponde à tarifa dividida pelo preço do bem, líquido da tarifa. A taxa nominal de
proteção, porém, nem sempre é um bom indicador da proteção verdadeira, pois só leva em
conta o preço do produto acabado. Caso a tarifa seja aplicada a produtos intermediários, ela
aumentará o preço dos insumos internos e, por conseguinte, reduzirá a proteção verdadeira
ou efetiva que desfrutam os produtores nacionais. Portanto, a proteção depende da magnitude
do valor agregado. De fato, a taxa de proteção efetiva pode ser definida como o montante
pelo qual o valor agregado a um setor, a preços internos, supera o valor agregado ao setor a
preços internacionais, expresso como porcentagem deste último. As taxas de proteção efetiva
e nominal de um setor podem ser muito díspares. Em se tratando de regime de comércio
exterior, a neutralidade significa que as taxas de proteção são iguais para todos os setores
produtores de bens comerciáveis, tanto de exportação como de importação. Para mantê-la,
poder-se-ia inclusive pensar em tarifas elevadas, embora estas sejam altamente distorcivas.
Assim, a neutralidade de um regime comercial não é um indicador da perda de eficiência
decorrente de políticas protecionistas. Escolano examina mais detidamente estes aspectos
conceituais.
Reforma Tarifária: Direitos de Importação e Exportação
Nos últimos anos, as recomendações de política econômica em matéria de reforma
comercial, sobretudo no contexto dos programas de ajustamento apoiados pelo FMI e pelo
Banco Mundial, têm dado ênfase à necessidade de reduzir as tarifas aduaneiras médias e a

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conter a dispersão das tarifas vigentes. As reformas têm como meta uma tarifa baixa e
uniforme e a eliminação das barreiras não tarifárias. Os argumentos não são exclusivamente
teóricos; baseiam-se numa infinidade de razões, desde o custo da receita e da administração
tributária até o caráter subótimo do protecionismo. A defesa de uma tarifa baixa também se
apóia no seu baixo custo econômico, que consiste no valor do produto que se deixou de obter
devido à perda de eficiência econômica. Também são vários os motivos para se minimizar a
dispersão das alíquotas: a multiplicidade de alíquotas aumenta consideravelmente o custo da
administração tarifária; uma alíquota uniforme significa a proteção efetiva uniforme de todos
os setores da indústria nacional; a dispersão das alíquotas encoraja os grupos de interesses a
destinar recursos para aumentar a proteção que recebem. As distorções provocadas por uma
tarifa aduaneira aumentam em maior proporção do que a alíquota do imposto.
Não obstante, nos trabalhos publicados sobre a tributação ótima tende-se a favorecer
a maior dispersão das alíquotas. Um dos resultado desta teoria é que os produtos acabados
devem ser tributados a uma alíquota mais elevada do que os insumos. Isto porque as
variações nos preços relativos dos insumos induzidas pelos tributos podem levar à escolha de
tecnologias ineficientes, pois algumas delas podem se tornar mais rentáveis, a ponto
suplantar as tecnologias eficientes. Aprofundando este argumento, a teoria da tributação
ótima recomenda que se apliquem tarifas mais elevadas aos bens de consumo final do que
aos produtos intermediários. Entre os produtos acabados, aqueles cuja demanda é mais
inelástica devem ter alíquotas mais elevadas. A teoria da tributação ótima, porém, registra
poucas aplicações práticas, devido à grande quantidade de informações necessárias para
construir uma estrutura tarifária ótima. Independentemente das diretivas da teoria da
tributação ótima, em muitos casos a formulação de políticas deve ocorrer dentro dos
parâmetros de um determinado nível de proteção. Em vista destas limitações, a estrutura
tarifária ótima dependerá das causas da proteção. Por exemplo, se o objetivo é redirecionar
os recursos da indústria para a agricultura, uma tarifa aduaneira uniforme não ajudará a
atingi-lo. No entanto, conforme mencionado anteriormente, ainda seria possível defender
uma estrutura tarifária de alíquota única com base na eficiência ou em argumentos
administrativos ou políticos.
A despeito do êxito das estratégias comerciais orientadas para o mercado externo,
muitos países em desenvolvimento mantêm níveis de proteção elevados. O objetivo das
políticas de substituição de importações muitas vezes é proteger os produtores nacionais de
bens de consumo final por meio de tarifas aduaneiras elevadas ou restrições quantitativas.
As políticas protecionistas também criam um viés antiexportador. Visto que os países em
desenvolvimento detêm, em sua maioria, uma fatia pequena do mercado e não têm
expectativa de elevar os preços internacionais de suas exportações, o alto custo e a oferta
limitada de insumos resultam numa taxa de proteção efetiva negativa para os setores que
empregam bens importáveis na produção de bens exportáveis. Em contrapartida, muitas das
exportações mundiais de produtos manufaturados provêem de países em que os exportadores
enfrentam barreiras comerciais relativamente baixas no que se refere à tributação e à
disponibilidade de insumos. Uma maneira que alguns países exportadores bem-sucedidos
encontraram para oferecer aos exportadores insumos a preços mundiais é adotando uma

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política de tarifa zero sobre todos os insumos. Outros métodos empregados para isentar os
exportadores da tributação são o reembolso de direitos aduaneiros, que permite aos
exportadores receber um desconto sobre todos os direitos e impostos indiretos pagos; as
isenções de direitos e barreiras não tarifárias e a instalação de fábricas alfandegadas ou de
zonas de processamento de exportações isentas de direitos, que são basicamente ilhas de
produção voltadas exclusivamente à exportação. Há muito poucos trabalhos analíticos sobre
métodos para livrar os exportadores dos viéses criados pelas políticas protecionistas.
Os direitos de exportação têm desempenhado um papel importante nas estruturas
tributárias de muitos países em desenvolvimento. Em 1980, 67 países instituíram direitos de
exportação, notadamente sobre um ou dois produtos responsáveis por grande parte das
exportações tradicionais do país, por diversos motivos: eles melhoram as relações de troca,
substituem a tributação da renda, estabilizam a receita de exportação e permitem ao governo
apropriar-se dos ganhos extraordinários mediante a tributação. Estudos empíricos, porém,
demonstram que houve exageros na tributação das exportações, o que acarretou uma redução
excessiva da oferta e a perda de receitas em divisas. Em geral, tampouco conseguiu-se
estabilizar os rendimentos dos produtores. Nos anos oitenta e noventa, muitos países em
desenvolvimento abandonaram os direitos de exportação. Às vezes taxava-se o setor
exportador de forma implícita, por intermédio da exigência de cessão de divisas a taxas de
câmbio artificiais, ou obrigando-o a contribuir para fundos de estabilização das exportações
ou a vender a preços fixados por juntas estatais de comercialização. O propósito destas
medidas não era gerar receita tributária, mas sim estabilizar as rendas e os preços internos.
Na prática, porém, os superávits acumulados pelos fundos muitas vezes não eram suficientes
para compensar os prejuízos registrados em outros períodos ou não eram empregados para
este fim. As operações das juntas estatais de comercialização tendem a se complicar e a se
deixar dominar pelos grupos de interesses. Escolano examina detidamente questões relativas
à reforma das tarifas de importação e exportação.
Princípios de Fonte e Residência, Acordos de Bitributação
e Harmonização Tributária
A tributação — direta ou indireta — dos fatores produtivos de uma economia exige
que se pesem interesses nacionais e internacionais. Conquanto os objetivos nacionais se
concentrem na arrecadação tributária, eficiência na distribuição de recursos e efeitos da
tributação em termos de eqüidade, a tributação interna pode ter repercussões fundamentais
sobre o volume e a distribuição dos recursos produtivos em nível internacional. Isto porque a
rentabilidade dos fatores e as bases tributárias subjacentes ultrapassam as fronteiras
nacionais. Para tratar de eventuais conflitos, é preciso promover ajustes nos tributos internos.
Os princípios de residência e de fonte formam um conjunto referente à tributação direta.
O conjunto análogo correspondente aos impostos de consumo, como o IVA, é o dos
princípios de origem e de destino.
No caso da tributação da renda, o princípio da residência dispõe que as pessoas
físicas estarão sujeitas ao imposto no país ou na jurisdição tributária em que fixem

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residência, qualquer que seja a fonte de sua renda. No caso das pessoas jurídicas, não é tão
fácil determinar a residência, embora a tendência seja vinculá-la ao local de registro de suas
atividades comerciais. O princípio da fonte concede ao país em que se origina a renda das
pessoas físicas ou jurídicas o direito preferencial, ou mesmo exclusivo, de tributar tal renda
sem levar em conta outros critérios. Na prática, os países tendem a não se prender a um só
princípio, mas a aplicar uma combinação deles: residência para os cidadãos que residem no
país, e fonte para a renda auferida no país por não residentes, por pessoas jurídicas, ou por
ambos. O tipo de combinação depende dos objetivos do país em termos de investimento
estrangeiro, arrecadação tributária, capacidade administrativa e grau de cooperação com as
outras jurisdições envolvidas. Como as diversas combinações não são uniformes, poderia
ocorrer a bitributação, o que cria a necessidade de acordos de bitributação.
No caso da tributação do consumo, por exemplo pelo IVA, quando as exportações
estão sujeitas à alíquota zero e as importações são taxadas, o resultado é um IVA baseado no
destino. A maioria dos países aplica o princípio do destino, ainda que no caso de blocos
comerciais formados por diversos países, como a União Européia, a eliminação das fronteiras
nacionais resultaria na aplicação do princípio de origem ou de fonte, que deve ser
complementado por acordos de compensação para contrabalançar o ganho ou a perda de
receita.
O conflito básico entre os princípios de residência e de fonte muitas vezes é resolvido
por acordos de bitributação, os primeiros deles assinados bilateralmente entre países
desenvolvidos cujos fluxos de renda encontravam-se em razoável equilíbrio. Com o tempo,
porém, os acordos passaram a diferir em termos de conceitos, estrutura e regras de execução.
Eles tratam, contudo, de temas complexos e interesses conflitantes das partes com respeito ao
compartilhamento de jurisdições de tributação da renda, concentrando-se, para fins
tributários, nos conceitos e definições de estabelecimento comercial permanente e de
tratamento fiscal dos dividendos, juros, royalties e ganhos de capital, além de mecanismos
como o tax sparing, pelo qual o benefício de um incentivo fiscal obtido por uma empresa no
país importador de capital é equiparado, para fins de crédito fiscal, ao imposto que seria
devido no país de residência exportador de capital na ausência de tal incentivo. Os acordos
de bitributação também dispõem sobre o intercâmbio de informações relevantes do ponto de
vista fiscal entre jurisdições tributárias nacionais.
Se houvesse plena “harmonização” dos tributos em nível internacional, não haveria
muita necessidade de acordos de bitributação. Num outro plano, porém, talvez a concorrência
tributária por meio de pressões de mercado fosse benéfica, pois forçaria a baixa dos tributos,
a contenção dos gastos públicos e a maior eficiência na distribuição e no uso dos recursos
públicos mundiais. Mas a concorrência tributária produz, a curto prazo, efeitos
macroeconômicos desestabilizadores e que se propagam rapidamente, o que poderia interferir
com o funcionamento eficiente do comércio mundial e dos mercados de capital. Por
conseguinte, a harmonização dos regimes tributários exerce, de fato, uma função salutar de
respaldo à eqüidade interjurisdicional, neutralidade geográfica e igualdade dos contribuintes.
No Capítulo V, Faria concentra-se na análise dos diversos princípios, nos aspectos relativos à

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concepção e ao conteúdo dos acordos de bitributação e à harmonização dos regimes
tributários, e faz um apanhado da sua evolução.
Um grande problema para as autoridades tributárias é monitorar como e em que
medida as empresas multinacionais distribuem seu lucro global entre as jurisdições fiscais a
fim de minimizar o total de suas obrigações tributárias. Nos trabalhos publicados, este tema é
chamado de “fixação de preços de transferência”, em que o preço de transferência é aquele
fixado para a venda de um bem ou serviço no comércio intragrupo, isto é, entre empresas
coligadas de diferentes países. A manipulação dos preços de transferência assumiu mais
importância nas duas últimas décadas, à medida que se multiplicava o comércio intragrupo.
Por exemplo, em 1989, 86% das importações realizadas por empresas sediadas nos Estados
Unidos vieram de coligadas estrangeiras, e 89% das exportações realizadas por empresas
sediadas nos Estados Unidos destinavam-se a coligadas estrangeiras. Cabe às autoridades
tributárias nacionais instituir regras para a fixação desses preços e fiscalizar seu
cumprimento, ao mesmo tempo em que procuram minimizar os conflitos com outras
jurisdições. Felizmente, formou-se um consenso de que é preciso seguir uma só diretriz, em
geral conhecida como “critério de isenção de interesses”, segundo o qual estipula-se o preço
que se pagaria caso não houvesse relação entre as partes. A OCDE, por exemplo, formulou
várias diretrizes para a determinação do preço segundo esse critério, com base num preço
comparável conhecido não controlado ou no preço que uma empresa multinacional cobra de
terceiros. Não obstante, as autoridades tributárias, sobretudo nos países em desenvolvimento,
continuam despreparadas para lidar com questões relativas à fixação dos preços de
transferência. McCarten explora estes temas, bem como as experiências dos países
desenvolvidos e em desenvolvimento.
O tratamento tributário das filiais e subsidiárias das empresas multinacionais também
é bastante complexo. 14 Em geral, os lucros imputáveis para fins fiscais devem obedecer às
condições de isenção de interesses, mas há vantagens e desvantagens específicas em operar
como filial ou subsidiária. Por exemplo, uma empresa normalmente pode deduzir de suas
obrigações tributárias no país 100% dos prejuízos incorridos por sua filial no exterior. Além
disso, a filial pode repatriar à matriz os lucros após a tributação sem ter de pagar novos
impostos, como o imposto retido na fonte. Em geral, a empresa-matriz pode transferir bens a
uma filial sem incorrer em tributos em seu próprio país. Os incentivos fiscais muitas vezes se
estendem às filiais, mas não às subsidiárias. Operar como filial também apresenta várias
desvantagens. Por exemplo, a matriz não pode diferir o pagamento do imposto cobrado pelo
seu próprio país relativo aos lucros de uma filial que não sejam remetidos ao país. Os países
comumente oferecem às subsidiárias de suas empresas alternativas tributárias mais atraentes
do que as oferecidas às filiais, como a compensação dos prejuízos contra lucros auferidos em
14 Uma empresa estrangeira que opera num país mas não está constituída sob as leis daquele
país é chamada de “filial”. A “subsidiária” opera constituída sob as leis do país. Ambas
podem fundar um “estabelecimento permanente” de operações e assim passar a estar sujeitas
à jurisdição tributária do país em que operam.

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exercícios passados ou futuros, ou ainda deduções, para limitar os abusos na fixação dos
preços de transferência. No Capítulo V, McCarten examina estas e outras questões correlatas.
Temas Selecionados Sobre a Tributação
Na esfera da política tributária existem questões especiais que não se enquadram
completamente em nenhuma das seções anteriores. Em outros casos, embora fosse possível
inclui-las nos tópicos tratados, suas particularidades tornam aconselhável a análise
individualizada. Todas estas questões especiais são tratadas no Capítulo VI.
Tributação dos Recursos Minerais
A tributação dos recursos petrolíferos merece atenção especial. Uma forma de
abordar esta questão é equiparando-a à tributação do retorno dos bens de capital, tais como
os recursos minerais. O Estado passa a exercer uma dupla função: a de poder tributário
soberano e a de proprietário dos recursos. Na qualidade de autoridade tributária soberana,
fará valer os mesmos regimes tributários aplicáveis às atividades econômicas em geral. Na
qualidade de proprietário dos recursos, tentará obter um retorno sobre os recursos investidos.
Pode lançar mão de vários instrumentos tributários, como imposto de renda, royalties, taxa
de aluguel ou arrendamento dos recursos e outros. Às vezes surgem dúvidas com respeito ao
instrumento tributário mais adequado nessas circunstâncias. A tributação dos recursos
minerais e petrolíferos, sobretudo devido à menção deste assunto em consultas práticas e na
concepção dos sistemas tributários, é o tema da análise que Nellor realiza nesse capítulo.
Tributação do Setor Financeiro
O sistema financeiro, que direciona o capital para seus diversos usos, é um
componente vital de um sistema econômico moderno. Compõe-se de bancos comerciais e de
poupança, cooperativas de crédito, companhias de seguros, fundos de pensão, casas de
corretagem e outras instituições. Em alguns países em desenvolvimento, o setor financeiro
informal, formado por agiotas, crédito cooperativo e comercial, casas de penhores e diversos
fundos, às vezes é mais importante. O setor financeiro oferece uma gama cada vez maior de
serviços, atuando como intermediário entre tomador e emprestador, fornecendo cobertura
contra riscos e prestando serviços de gestão financeira e de consultoria. A tributação deste
setor — na forma de impostos de renda ou de consumo — requer um exame à parte.
No caso da tributação da renda, a mensuração do rendimento das instituições
financeiras está relacionada ao momento em que este é gerado. Os serviços prestados pelas
instituições financeiras contêm uma dimensão temporal explícita. A possibilidade de
recebimentos ou pagamentos futuros é parte de suas atividades profissionais. Um imposto de
renda da pessoa jurídica via de regra é cobrado em regime de competência. No entanto, os
bancos têm de manter fundos de reserva para empréstimos incobráveis e as companhias de

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seguros têm de fazer o mesmo para cobrir os pagamentos futuros das apólices. O governo
muitas vezes exige que eles mantenham um nível mínimo de reservas, que nem sempre
corresponde a suas necessidades reais de pagamentos e provavelmente é bem inferior a elas.
Portanto, assume relevo a questão do grau de dedutibilidade dos impostos. Outro problema
diz respeito à interconexão entre o investimento e outros serviços prestados pelas instituições
financeiras. Os contribuintes normalmente devem pagar impostos sobre a renda do
investimento deduzidos os custos, enquanto os custos dos serviços não relacionados à renda
do investimento não são dedutíveis. Na medida em que as instituições financeiras não
consigam separar os dois componentes do custo, a renda tributável pode ser subestimada.
Outro problema refere-se à distinção entre o retorno sobre o capital e o retorno do capital.
Basicamente, ao calcular a renda tributável é preciso reconhecer o fato de que um depósito
representa um passivo e não uma renda. A renda de uma companhia de seguros provém dos
pagamentos dos prêmios e da renda do investimento. Os pagamentos dos prêmios podem
representar ao mesmo tempo o pagamento por serviços e um “depósito” para a realização de
um investimento. Só o primeiro deve ser considerado renda, pois o segundo precisa ser
devolvido. Na prática, talvez seja difícil fazer a distinção entre ambos. No caso dos bancos,
porém, é mais fácil identificar claramente os depósitos.
Com respeito à tributação do consumo, por exemplo pelo IVA, a base do imposto
deve incluir, em princípio, os serviços financeiros. Em geral é possível medir o valor
agregado somando-se os lucros, salários, aluguéis e juros ou, como alternativa, calculando-se
a diferença entre a renda do investimento e o custo dos recursos. O uso de faturas, no âmbito
do IVA, requer que se atribua a cada transação um passivo correspondente ao imposto.
Contudo, isto não é possível quando se trata do setor bancário, pois os serviços financeiros
prestados pelos bancos não são cobrados por meio de comissões específicas. As comissões
resultam da diferença entre as taxas de juros ativas e passivas. No setor de seguros, o valor
agregado à cobertura de seguros que não contêm um elemento de investimento corresponde à
diferença entre os prêmios cobrados e as indenizações pagas. O valor dos prêmios ou das
indenizações não é uma base apropriada para medir o valor agregado, pois inclui o
componente dos prêmios relativo à redistribuição de um titular da apólice a outro. Neste caso
também o valor agregado deve ser medido como essa diferença entre prêmios e indenizações,
eliminando o componente de poupança. Por conseguinte, não é fácil tributar as instituições
financeiras pelo IVA e elas acabam muitas vezes ficando isentas. Os países da OCDE, por
exemplo, desoneram as funções de intermediação que elas executam mas tributam certas
atividades, como a impressão de cheques, o aluguel de cofres particulares e as transações em
divisas. Israel é um dos países que tentaram aplicar uma base ampla derivando-a da soma de
diversos componentes do valor agregado. Stotsky analisa várias questões relativas à
tributação do setor financeiro.
Federalismo Fiscal e Atribuição de Impostos

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Os governos compõem-se de muitos níveis. Diferentes impostos são atribuídos a
níveis diferentes, mas às vezes a arrecadação de um mesmo tributo pode ser repartida entre
diversos níveis. Surgem então muitas dúvidas sobre a melhor forma de distribui-la. A
despeito da extensa literatura a este respeito ao longo dos anos, só mais recentemente passouse
a debater os efeitos da distribuição sobre a estabilização macroeconômica. A lógica da
descentralização da responsabilidade fiscal aos diversos níveis de governo repousa no ganho
potencial de eficiência decorrente da possível diferenciação do fornecimento de bens e
serviços públicos em lugares diferentes de acordo com as preferências da população local.
Partindo deste ponto, as funções governamentais são atribuídas a diversos níveis. Chegou-se
ao consenso de que a política de distribuição deveria ficar a cargo do governo central, do
contrário haveria a migração dos indivíduos sobre os quais recairia o ônus dessa política.
Do mesmo modo, as políticas de estabilização locais seriam ineficientes, devido a suas
repercussões externas. Portanto, a função básica dos governos locais deveria ser a alocação.
O financiamento dos níveis inferiores de governo pode provir das taxas de usuário, tributos,
doações do governo central e empréstimos. Destes, as taxas de usuário parecem ser a
alternativa mais prática e a mais comum. A relativa liberdade de contrair empréstimos criou
obstáculos à estabilização das finanças públicas e teve como resultado a imposição de limites
a esse poder. A atribuição de impostos aos níveis inferiores de governo não fez
necessariamente com que estes se empenhassem em gerar receita tributária, sobretudo nos
países em desenvolvimento. Por conseguinte, as doações e a repartição da receita tributária
dos impostos arrecadados pelo governo central têm desempenhado uma função importante no
financiamento dos níveis inferiores de governo.
Um bom tributo local é aquele cuja carga a jurisdição local não pode exportar para
outro lugar. Ainda que alguns especialistas recomendem os impostos de renda locais, os
impostos sobre a propriedade imobiliária são, ao que parece, os que melhor satisfazem esse
critério. Não obstante, seria possível criar impostos locais “atrelados” ao imposto de renda
central. Quanto à concepção do imposto, a fixação das alíquotas poderia ficar a critério das
autoridades tributárias locais, mas a determinação da base tributária deveria ocorrer em nível
central, pois requer a análise de fatores e efeitos de distribuição e porque as diferenças na
base tributária das localidades reduziriam sua transparência e a responsabilidade. Além da
atribuição de impostos, os governos podem utilizar a repartição da arrecadação tributária e as
doações para atingir determinados objetivos, como a redistribuição inter-regional da renda
para sanar a incapacidade de gerar receita tributária suficiente em nível local e para induzir
os governos locais a ampliar determinados serviços. O objetivo, porém, deve ser a
equiparação, entre todas as localidades, da relação entre receita tributária e serviços
prestados. Assim sendo, a menos que o montante de doações corrija claramente os fatores
externos, ele deve ser reduzido ao mínimo. Não obstante, as políticas efetivamente aplicadas
pelos países variam bastante no que se refere aos critérios de equiparação. Norregaard aborda
rapidamente várias questões relativas ao federalismo fiscal, concentrando-se no lado da
receita.

- 32 -
Previsão e Estimação da Arrecadação Tributária
A estimação da arrecadação tributária é o procedimento através do qual se calcula o
impacto de modificações na legislação tributária propostas quando da apresentação do
projeto de orçamento. A previsão da arrecadação tributária, por outro lado, ocorre mesmo
quando não se propõem mudanças nas leis; refere-se exclusivamente ao trâmite orçamentário
normal. Para prever a arrecadação tributária, empregam-se diversas metodologias. Primeiro,
para realizar uma previsão incondicional pode-se extrapolar uma tendência linear observada
na arrecadação de determinado tributo. Como alternativa, para realizar uma previsão da
arrecadação tributária quando se dispõe de uma previsão do PIB pode-se utilizar uma
estimação da elasticidade da receita tributária em relação ao PIB. Obviamente, de tempos em
tempos será preciso estimar novamente a própria elasticidade, já que o procedimento parte do
pressuposto de que os valores da elasticidade sejam constantes. Faz-se isto eliminando-se das
séries temporais da arrecadação tributária os efeitos de modificações na legislação tributária
porventura realizadas durante esse período. Foram desenvolvidos procedimentos especiais
para este fim, a partir de pressupostos diferentes sobre o comportamento da arrecadação
tributária ao longo do tempo em função de modificações na legislação tributária. Segundo,
pode-se usar variáveis fictícias para captar o efeito das mudanças nas leis em termos de
arrecadação. Terceiro, a previsão da arrecadação tributária também pode ser feita
empregando-se modelos macroeconômicos mais complexos. Em geral são aplicados métodos
de regressão para estimar as relações funcionais entre a receita de determinados tributos e
diversas variáveis econômicas. Não é preciso limitar as relações para indicar elasticidades
constantes. Uma vantagem deste procedimento é que as previsões da arrecadação tributária
se incorporam às correspondentes previsões macroeconômicas. Quarto, também foram
formulados modelos estruturais de “microssimulação” dos principais tributos, baseados nos
dados das declarações de impostos. Muitos países da OCDE utilizam este método: aplicam a
legislação tributária à estrutura da base tributária, no nível das obrigações de cada
contribuinte. Há, porém, o risco de uma possível discrepância entre as previsões
macroeconômicas e as previsões da arrecadação tributária.
Estimar a arrecadação tributária consiste em avaliar como ela seria afetada por
possíveis modificações na legislação tributária. Para realizar a estimação correta é preciso
considerar vários fatores. Primeiro, o efeito varia ao longo do tempo. Segundo, atrasos na
arrecadação afetarão a receita tributária. Terceiro, algumas mudanças só terão efeitos
temporários. Quarto, alterações na lei que rege um tributo talvez afetem a arrecadação de
outros tributos. É mais difícil formular generalizações com respeito aos métodos de
estimação da arrecadação tributária do que com respeito aos métodos de previsão desta, pois
a legislação tributária sofre modificações de várias maneiras. Pode ser fácil, por exemplo,
avaliar os efeitos de alterações nas alíquotas de um tributo proporcional, por exemplo um
imposto sobre o consumo ou a renda salarial, ao passo que mudanças no subsídio fiscal no
âmbito de um imposto de renda progressivo talvez sejam mais complexas. A princípio, foram
formulados modelos de microssimulação para tratar deste tipo de problema, mas mesmo
estes modelos talvez sejam insuficientes para estimar a arrecadação tributária. Por exemplo,
talvez não seja viável usar uma amostra de declarações de impostos para estimar os efeitos

- 33 -
em termos de arrecadação tributária da ampliação do imposto de renda da pessoa física a fim
de nele incluir os benefícios da previdência social, pois as amostras podem não conter
informações sobre a renda atualmente isenta. Por conseguinte, estimar a arrecadação
tributária continua sendo uma tarefa relativamente complexa. King focaliza os diversos
procedimentos e metodologias de previsão e estimação da arrecadação tributária e avalia seus
prós e contras.
Tributação Presumida
Muitos países em desenvolvimento empregam métodos de tributação presumida para
contrabalançar as deficiências da administração tributária. Esses métodos são muitas vezes
utilizados para tributar os pequenos negócios, que talvez constituam a maioria das empresas,
mas também podem ser aplicados a toda uma classe de contribuintes ou apenas aos que não
apresentam uma declaração de impostos padrão. Quando bem empregada, a tributação
presumida pode ampliar a base tributária, ao aumentar o número de contribuintes e de
pagamentos de impostos que estes efetuam. Mesmo se a arrecadação tributária por
contribuinte for baixa, a tributação presumida pode trazer benefícios indiretos ao facilitar a
transição dos pequenos contribuintes do setor informal para o setor formal da economia,
além de ser uma fonte de informações para combater a sonegação. Os métodos de tributação
presumida podem ajudar a reduzir o tempo e o custo das auditorias. Como geralmente
compreendem um imposto sobre a renda média ou “normal”, a alíquota tributária marginal
sobre a renda que ultrapassa essa média é zero. Evitam-se, assim, os incentivos negativos
associados a alíquotas marginais elevadas. Não obstante, existe o risco de assédio e extorsão
dos contribuintes por parte de funcionários inescrupulosos do fisco. O uso de alíquotas
tributárias presumidas punitivas a fim de compelir os pequenos contribuintes ao pagamento
voluntário do imposto poderia ter o efeito contrário, fazendo-os ingressar na economia
subterrânea.
Os impostos presumidos podem ser aplicados de diversas formas. Algumas
alternativas são as estimativas da renda, do ativo, do volume de negócios ou a utilização de
indicadores externos de renda. O nível de desenvolvimento econômico influi sobre a escolha
do método. Um método simples consiste em cobrar uma taxa única de todas as empresas. Um
método mais complexo consiste em fazer um censo dos contribuintes e determinar sua
margem média de lucros, usando fatores objetivos diferenciados por atividade, os quais
poderiam servir de base para o desenvolvimento de regimes de tributação presumida.
Contudo, o método detalhado tem sido criticado porque o uso de fatores específicos para
determinar a renda poderia transformar o imposto num imposto sobre esses fatores, em vez
de aproximá-lo de um imposto de renda geral. A determinação do imposto a pagar pode ser
individual ou coletiva. No segundo caso, os contribuintes não podem contestá-lo
individualmente, o que simplifica a administração tributária. No primeiro caso, pode-se
exigir dos contribuintes a prestação anual de certas informações para que a administração
tributária calcule sua renda líquida aplicando coeficientes custo/lucro. Ao mesmo tempo, o
contribuinte pode negociar a obrigação tributária e interpor recursos judiciais. Bulutoglu

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analisa as diversas propriedades da tributação presumida, inclusive uma alternativa mais fácil
e rápida de auditoria, o uso de indicadores de renda, as vantagens e desvantagens do cálculo
individualizado do imposto versus o cálculo coletivo, e seus efeitos em termos de incentivos.
Tributos Mínimos
Outro método para gerar receita quando a administração tributária não é perfeita
consiste em exigir contribuições mínimas para determinados tributos. Em função do seu uso,
os impostos presumidos às vezes se superpõem aos impostos mínimos. O mesmo se dá em
relação aos impostos sobre os ativos e os impostos mínimos, pois é cada vez mais comum
usar impostos baseados nos ativos como contribuição mínima ao imposto de renda da pessoa
jurídica. O propósito de um imposto mínimo é assegurar que empresas ou indivíduos que têm
uma renda econômica não se esquivem regularmente do pagamento dos impostos
correspondentes. Estados Unidos, Canadá, Dinamarca e Noruega aplicam um imposto de
renda mínimo baseado num conceito mais amplo da renda (com menos deduções). Dos
países latino-americanos, Argentina, Equador, México e Peru cobram impostos mínimos
sobre os rendimentos das sociedades com base em seu ativo bruto. 15 Diversos outros países
estão estudando a possibilidade de adotar a tributação mínima da renda. Um imposto mínimo
sobre as empresas pode reduzir a desigualdade que o imposto de renda da pessoa jurídica
causa devido às diferenças no cumprimento das obrigações tributárias por parte empresas.
Além disso, à medida que proliferam isenções e incentivos fiscais como diferimentos e
exclusões, o conseqüente estreitamento da base tributária é parcialmente sanado pelos
impostos mínimos. Num ambiente inflacionário, também se coíbem os ganhos das empresas
que lançam mão do financiamento por meio de empréstimos para reduzir o imposto devido.
Outra forma de justificar o imposto mínimo sobre as empresas é comparando-o a uma taxa de
licença. Ambos são, porém, diferentes, pois o imposto mínimo sobre as empresas sempre
pode ser creditado contra o imposto de renda ordinário, o que não ocorre com a taxa de
licença.
Existem várias modalidades de impostos mínimos sobre as empresas. Em sua forma
mais simples, pode-se exigir de cada contribuinte o pagamento de uma quantia nominal fixa,
o que funcionaria como uma taxa única. Este sistema seria eficiente, mas não eqüitativo, já
que não seria um substituto do imposto de renda. O uso do volume de negócios como base
oferece algumas vantagens, pois esta variável financeira é a mais fácil de medir em relação a
uma empresa e a mais prontamente acessível às autoridades tributárias. Teoricamente, um
imposto mínimo baseado no ativo parece atraente, uma vez que é de se esperar que haja uma
relação sistemática entre a receita e o ativo. É preciso cuidado na sua concepção. Sua base é
o ativo bruto da empresa, incluindo as disponibilidades e os títulos, contas a receber,
estoques, terrenos e outros ativos fixos pelo valor depreciado, bem como o ativo intangível
pelo valor amortizado. Como alternativa, seria possível adotar um imposto sobre o ativo fixo
15 A Argentina acaba de abandoná-los.

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(terrenos, instalações e equipamentos) — que porém discrimina certas formas de ativo — ou
sobre o ativo líquido (ativo bruto menos passivo financiado por meio de empréstimos), que
porém não acaba com o incentivo à redução da base tributária por meio de um maior
endividamento. A alíquota do imposto mínimo sobre o ativo adotado no México é de 2% do
ativo bruto. O imposto sobre o ativo é concebido de tal forma que a obrigação tributária
equivale grosso modo àquela do imposto de renda do contribuinte. Supondo-se que o
contribuinte obtenha 6% de rentabilidade sobre seus ativos e a alíquota do imposto de renda
da pessoa jurídica seja 35%, isto corresponderia mais ou menos a um imposto sobre o ativo a
uma alíquota de 2%. Os contribuintes podem lançar um crédito referente à obrigação do
imposto de renda contra a obrigação do imposto sobre o ativo. Outra alternativa é fazer com
que o imposto incida sobre algum conceito modificado do rendimento das empresas, como
sucede nos Estados Unidos com o imposto mínimo alternativo sobre as sociedades, que se
calcula fazendo alguns ajustes e adicionando à renda alguns itens correspondentes a isenções
e incentivos fiscais. Exige-se que as empresas calculem o imposto devido pelos dois
sistemas, o comum e o alternativo, e efetuem o pagamento pelo valor maior. Stotsky analisa
aspectos que devem ser considerados quando da formulação dos impostos mínimos (tanto no
caso das pessoas físicas como das pessoas jurídicas), como por exemplo as bases e as
estruturas de alíquotas adequadas.
Política e Administração Tributárias
A política e a administração tributárias estão intimamente ligadas. Para cumprir sua
função, o Estado precisa ser capaz de financiar suas atividades de modo não inflacionário,
por meio da extração compulsória de recursos dos particulares, ao mesmo tempo em que
minimiza as distorções. Neste aspecto reside a primazia da política tributária em contribuir
para a consecução dos objetivos de política econômica. A administração tributária deve, por
conseguinte, desenvolver uma dinâmica interna que promova a aplicação eficaz da política
tributária.
Nas economias incipientes, a administração tributária talvez precise concentrar-se nos
grandes contribuintes, enquanto emprega métodos rudimentares de tributação presumida para
arrecadar recursos dos pequenos contribuintes. Contudo, à medida que as economias
evoluem, deve-se observar até que ponto a administração tributária se aproxima da estrutura
tributária legal. Caso tenha sido necessário ignorar contribuintes em potencial ou exclui-los
deliberadamente do âmbito de um imposto como o IVA ou o imposto de renda, a fim de
simplificar a administração tributária, seria preciso analisar até que ponto poder-se-ia ampliar
paulatinamente o universo dos contribuintes de modo a incluir um maior número de
contribuintes “menores”. Da mesma forma, conquanto não se deva minimizar o papel das
“grandes” unidades contribuintes na melhoria do desempenho da fiscalização e da
arrecadação tributária, a velocidade de expansão da cobertura destas unidades (ou da sua
incorporação à população geral de contribuintes) deveria ser um critério importante para
medir a maturidade de um sistema tributário. Faria e Yücelik analisam as inter-relações entre
a política e a administração tributárias.

- 36 -
Experiência em Reforma Tributária e
Assessoramento do FMI em Questões de Política Tributária
As autoridades com freqüência indagam sobre a natureza da experiência de diversos
países em matéria de reforma tributária e sobre as tendências comuns e divergências.
Sobretudo agora que as economias em transição do Leste Europeu e da antiga União
Soviética estão dando curso ao processo de reforma, é interessante comparar suas
experiências com as tendências das reformas tributárias realizadas nas economias de
mercado. Sob este prisma, também é útil examinar o conteúdo do assessoramento do FMI em
matéria de política tributária. Estes temas são o foco do Capítulo VII, em cujo apêndice são
apresentados alguns quadros de dados sobre a arrecadação tributária (1975-92), sua relação
com o PIB e sua participação na receita tributária total em diferentes grupos de países.
Experiência Recente em Matéria de Reforma Tributária
A experiência recente das economias de mercado em matéria de reforma tributária
segue certas tendências. Essas tendências variam com o passar do tempo: a experiência dos
anos sessenta e setenta, por exemplo, foi muito diferente da dos anos oitenta. Elas também
diferem segundo a região geográfica: por exemplo, pode-se fazer uma distinção entre as
tendências da América Latina e as de Europa e Ásia. Nos anos noventa, surgem novos temas,
como a execução das reformas tributárias nas antigas economias socialistas ou nas
economias em transição. De modo geral, pode-se dizer que nas economias de mercado o IVA
é hoje universalmente aceito como um imposto eficiente em termos econômicos e de fácil
administração. Suas bases foram ampliadas e reconhece-se as vantagens de empregar poucas
alíquotas. Não obstante, à medida que o imposto cresceu em importância, as alíquotas foram
subindo. O número de impostos específicos de consumo diminuiu, sendo os principais os
incidentes sobre o tabaco, as bebidas alcoólicas e os produtos petrolíferos, embora outros
impostos específicos ainda vigorem, sobretudo em vista da reforma tarifária. As tarifas
aduaneiras foram reduzidas e eliminou-se a maior parte dos direitos de exportação.
As alíquotas dos impostos de renda e a dispersão das alíquotas diminuíram. Aplicam-se
alíquotas marginais superiores em faixas mais baixas em termos de PIB per capita. Também
baixaram as alíquotas aplicáveis aos fluxos internacionais de capital. Apesar do consenso de
que é preciso ampliar a base do imposto de renda e torná-lo mais transparente, esta reforma
não tem tido muito êxito. Para reforçar a administração tributária, muitos países em
desenvolvimento estão adotando a tributação presumida, contribuições mínimas obrigatórias
e a retenção na fonte.
Nas economias em transição, não é tão fácil identificar as tendências. Ainda que nelas
esteja se delineando uma política tributária moderna e mesmo reconhecendo que tenha
havido um grande avanço em relação ao sistema de transferências típico das economias
dirigidas, caberia assinalar que seu sistemas tributários estão adquirindo rapidamente
contornos complexos e distorsivos. Muitos impostos não são compatíveis com uma estrutura

- 37 -
tributária de base ampla nem com uma estrutura temporária simples — embora distorsiva —
cujo objetivo seja corrigir o déficit das finanças públicas. Obviamente, não há como esperar
que uma administração tributária incipiente seja capaz de implantar essas estruturas
tributárias com eficiência. Por conseguinte, os sistemas tributários precisam passar por
muitas melhorias.
Se formos enumerar as causas desta situação veremos que, em primeiro lugar, antes
do período de reforma as economias em transição operavam seus próprios e complexos
mecanismos tributários e de transferências — que espelhavam preocupações sociais ou
atividades econômicas prioritárias. Apesar de modificadas, algumas das práticas atuais são o
reflexo de velhas operações centralizadas que favoreciam a intervenção e a diferenciação.
Deve-se buscar reduzir continuamente a aplicação desses métodos. Segundo, muitas
economias em transição continuam a elaborar suas políticas tributárias nos moldes da
Federação da Rússia (ou como reação a ela). Terceiro, as economias em transição estão
recebendo assistência técnica de diversas fontes, e sua política tributária reflete esta
diversidade. Por exemplo, o raciocínio europeu sobre um IVA que acomode alíquotas
múltiplas difere daquele baseado numa experiência mais ampla, incluindo a da América
Latina e da Ásia, que tende a indicar que os IVAs com alíquotas múltiplas são difíceis de
administrar. Alguns especialistas podem, ainda, ser de opinião que uma versão modificada do
imposto sobre o fluxo de caixa poderia ser ideal num ambiente novo, ao passo que outros
talvez o considerem muito complexo como primeiro passo (Tait, 1992). Quarto, a
experiência no Leste Europeu e na Europa Ocidental revela que a reforma tributária é um
processo complexo, e seria lícito esperar que o mesmo sucedesse nas economias em
transição. Mesmo nos países industrializados, uma reforma tributária de grande envergadura
requer um longo período de preparação em termos de educação das autoridades tributárias e
dos contribuintes, e também de realização do processo, desde a formulação da política
tributária até sua transformação em lei e sua aplicação prática. No Leste Europeu — por
exemplo na República Checa — foi preciso suspender pacotes de medidas tributárias já
anunciados e publicados para depois ratificá-los, com alterações, por meio de um referendo. 16
Do mesmo modo, nas economias em transição já houve casos em que pacotes de medidas
tributárias propostos pelo Poder Executivo (com base, por exemplo, nas recomendações de
assistência técnica dos organismos multilaterais) foram rejeitados pelo Poder Legislativo.
Isto significa apenas que a reforma tributária será um processo lento, como ocorreu em
muitos países da América Latina e da Ásia Oriental, em que a reforma tributária fundamental
está se consolidando após décadas de experimentação. Faria estuda as diversas experiências
de reforma tributária.
16
Ver também Gordon (1992) e Kopits (1993) no tocante a Polônia e Hungria,
respectivamente.

- 38 -
Assessoramento do FMI em Questões de Política Tributária
O assessoramento do FMI na esfera de política tributária tem dado ênfase à
necessidade de criar sistemas tributários mais neutros e, seguindo as tendências
internacionais das reformas, de simplificar a administração do código tributário. Em geral,
as missões do Departamento de Finanças Públicas recomendam duas linhas de ação:
1) simplificar a estrutura dos impostos existentes (reduzindo o número de alíquotas,
ampliando as bases e eliminando o tratamento preferencial oferecido a determinados agentes
ou atividades econômicos) e 2) criar novos impostos mais simples (como o IVA de alíquota
única) para substituir impostos antigos e complicados (como o imposto sobre o volume de
negócios, de alíquotas múltiplas).
Sempre que os países solicitam o assessoramento do FMI para identificar opções de
política a fim de mobilizar recursos orçamentários complementares, as missões de assistência
técnica seguem sistematicamente o princípio de formular medidas que gerem receita
suficiente para satisfazer as necessidades orçamentárias nacionais do modo mais neutro
possível do ponto de vista econômico. No entanto, caso as circunstâncias assim o exijam,
também são sugeridas medidas temporárias que se afastam em diversos graus das metas a
longo prazo da reforma tributária.
Em geral, o assessoramento do FMI em matéria de política tributária tem exercido
uma influência perceptível sobre os rumos da reforma tributária de muitos países. No tocante
aos tipos de tributos, as recomendações mais bem-sucedidas em termos da extensão de sua
aplicação prática posterior são as que tratam da reforma dos impostos sobre o consumo
interno e o comércio internacional. No tocante à localização geográfica, as economias do
Hemisfério Ocidental e certas economias em transição têm sido as mais influenciadas pelas
recomendações da assistência técnica. Como era de se esperar, a adoção de ações de política
tributária tempestivas e concretas ocorre com mais freqüência quando a assistência técnica é
prestada no âmbito de programas respaldados pelo FMI; porém, mesmo quando não estão em
jogo recursos do FMI, o trabalho analítico das missões, no qual se baseiam suas
recomendações, muitas vezes é de grande auxílio para as autoridades na determinação da
política tributária. Stotsky passa em revista o assessoramento do FMI em questões de política
tributária.

- 39 -
Bibliografia
Ballard, Charles L., John B. Shoven e John Whalley (1985a), “General Equilibrium
Computations of the Marginal Welfare Costs of Taxes in the United States”,
American Economic Review, vol. 75 (março de 1985), págs. 128-38.
_____(1985b), “The Total Welfare Cost of the United States Tax System: A General
Equilibrium Approach”, National Tax Journal, vol. 38 (junho de 1985), págs. 125-40.
Gordon, Roger H., “Fiscal Policy During the Transition in Eastern Europe”, estudo
apresentado no National Bureau of Economic Research durante a conferência sobre a
transição no Leste Europeu, de 26 a 29 de fevereiro de 1992 (inédito).
Hansson, Ingemar e Charles Stuart, “The Welfare Costs of Deficit Finance”, Economic
Inquiry, vol. 25 (julho de 1987), págs. 479-96.
Harberger, Arnold C., “The Incidence of the Corporation Income Tax”, Journal of Political
Economy, vol. 70 (junho de 1962), págs. 215-40.
_____, Taxation and Welfare (Boston: Little, Brown, 1974).
Hicks, John Richard, Sir, Value and Capital; An Inquiry into Some Fundamental Principles
of Economic Theory (Oxford: Clarendon Press, segunda edição, 1946).
_____, A Revision of Demand Theory (Oxford: Clarendon Press, 1956).

- 40 -
International Monetary Fund, Technical Assistance on Tax Policy: A Review, IMF Working
Paper No. WP/93/65 (Washington: International Monetary Fund, 1993).
Kopits, George, “Hungary: A Case of Gradual Fiscal Reform”, em Transition to Market:
Studies in Fiscal Reform, org. por Vito Tanzi (Washington: International Monetary
Fund, 1993), págs. 65-90.
Musgrave, Richard A., K. Case e H. Leonard, “The Distribution of Fiscal Burdens and
Benefits”, Public Finance Quarterly, vol. 2 (julho de 1974), págs. 259-311.
Shome, Parthasarathi, “Corporate Tax Reform and Capital Formation”, Proceedings of the
72nd Annual Conference, National Tax Association–Tax Institute of America (1979),
págs. 141-46.
Simons, Henry Calvert, Personal Income Taxation: The Definition of Income as a Problem
of Fiscal Policy (Chicago: University of Chicago Press, 1938).
Tait, Alan A., “A Not-So Simple Alternative to the Income Tax for Socialist Economies in
Transition: A Comment on McLure”, World Bank Research Observer, vol. 7 (julho
de 1992), págs. 239-48.
Tanzi, Vito, Tax Reform in Economies in Transition? A Brief Introduction to the Main
Issues, IMF Working Paper No. WP/91/23 (Washington: International Monetary
Fund, 1991).
Xu, Bin, Tax Policy Implications in Endogenous Growth Models, IMF Working Paper
Nº WP/94/38 (Washington: International Monetary Fund, 1994).

II
CONCEITOS E ASPECTOS
GERAIS

- 43 -
Tributação e Eficiência
HOWELL H. ZEE
• Até que ponto a tributação acarreta uma perda de eficiência?
• Quais as medidas alternativas da uma perda de eficiência induzida pela tributação?
Na maioria dos casos, a imposição de um tributo gera conseqüências tanto em termos de
eficiência quanto de eqüidade. A presente seção concentra-se no conceito e na mensuração
da primeira, 1 enquanto a segunda é analisada na seção seguinte, que trata de tributação e
eqüidade. A análise individualizada das duas conseqüências facilita a exposição analítica de
determinados conceitos-chave da teoria da tributação ótima. Na verdade trata-se, é claro, de
temas necessariamente interligados, razão pela qual a escolha de determinada política
tributária muitas vezes exige um cálculo, implícito ou explícito, da opção pela eficiência ou
pela eqüidade. Este tema é elaborado com mais clareza no contexto da teoria da tributação
ótima da renda, que se discute no Capítulo IV.
Para abstrair as considerações sobre eqüidade da análise da presente seção,
pressupõe-se a existência de um consumidor representativo, cujo bem-estar individual possa
igualmente representar o bem-estar social.
Definição da Perda de Eficiência
1
Ver, entre outros, Auerbach (1985), Harberger (1978) e Mackenzie (1983) para uma
abordagem geral deste tema.

- 44 -
Todo tributo, salvo quando se trata de uma taxa única (ver adiante), reduz o bem-estar
do consumidor de duas maneiras: diretamente, quando este efetua a transferência de seus
recursos para o Estado, e indiretamente, ao aumentar os preços ao consumidor (ou seja,
incluindo o tributo) dos bens tributados em relação aos não tributados. 2 A primeira provoca
um efeito (direto) de renda, enquanto a segunda gera tanto um efeito (indireto) de renda
quanto um efeito padrão de substituição após uma alteração nos preços relativos. Entende-se
por perda de eficiência de um tributo a proporção da redução do bem-estar do consumidor
que supera aquela decorrente da diminuição da renda em virtude do pagamento do tributo.
Por este motivo, diz-se muitas vezes que a perda de eficiência constitui um excesso de carga
do tributo. 3 Cumpre observar que tal perda provém exclusivamente da modificação ou
distorção nos preços relativos dos bens tributados e não tributados provocada pelo tributo.
Por conseguinte, uma taxa única, que por definição não distorce os preços relativos, não terá
nenhum excesso de carga. Segue-se que o excesso de carga de um tributo também pode ser
expresso como a perda adicional de bem-estar provocada pelo tributo em relação a uma taxa
única que produza o mesmo rendimento em termos de arrecadação tributária.
A discussão acima remete imediatamente a duas implicações importantes. Primeiro,
mesmo se a demanda por bens tributados for grande a ponto de não ser afetada pela mudança
nos preços ao consumidor induzida pelo tributo (ou seja, as curvas de demanda dos bens
tributados são verticais), ainda assim o tributo provocará uma perda de eficiência, devido à
mudança induzida nos preços relativos (ver adiante). Segundo, se todos os bens forem
tributados, à mesma alíquota, nenhum preço relativo será modificado e, portanto,
forçosamente não haverá excesso de carga. Na seção do Capítulo III sobre tributação ótima
dos bens discorre-se sobre a importância desta segunda implicação para a política tributária.
Mensuração da Perda de Eficiência
Como medir o excesso de carga de um tributo, conforme definido acima, expresso em
termos de unidade monetária? Para efeito de simplificação, a análise contida na presente
seção concentra-se no caso de um único bem sujeito ao tributo. Na seção seguinte,
examinam-se as complicações provocadas pela tributação de bens múltiplos.
Medida de Dupuit-Marshall-Harberger
2 Para efeito de simplificação, ao longo de toda a análise partir-se-á do pressuposto que os
preços para o produtor (ou seja, excluindo o tributo) são constantes, e que o tributo não os
afeta. Na seção sobre tributação ótima dos produtos primários, no Capítulo III, analisam-se
as conseqüências da aplicação de uma premissa mais flexível a esse respeito.
3 O excesso de carga de um tributo também é comumente chamado de carga morta do tributo.

- 45 -
A medida de Dupuit-Marshall-Harberger (doravante denominada “DMH”) do
excesso de carga de um tributo utiliza o superávit do consumidor como medida do bem-estar
líquido que este obtém ao consumir um bem. No Gráfico II.1, DD' é a curva de demanda
normal do consumidor pelo produto X, sendo X0 a quantidade demandada ao preço inicial P0,
livre de tributos. O superávit do consumidor é, portanto, a área situada abaixo da curva de
demanda e acima da linha de preço, ou seja, a área do triângulo DP0B. Consideremos agora
um tributo à alíquota ad valorem t aplicado a X, de modo que seu preço ao consumidor
aumente para P1 = (1 + t)⋅P0, o que resulta na diminuição da quantidade de X demandada, de
X0 para X1. Quando comparado à situação anterior à tributação, o superávit do consumidor
sofreu uma redução equivalente à área do trapezóide P1ABP0. A área do retângulo P1ACP0
representa, porém, o pagamento total do tributo. Portanto, o excesso de carga do tributo é a
área do triângulo ABC, que mede a redução do superávit do consumidor que ultrapassa
aquela decorrente do pagamento do tributo.
Pode-se calcular a área do triângulo ABC de maneira direta, pois ela é dada pela
metade de sua base multiplicada por sua altura. Utilizaremos o símbolo ∆ para representar
uma alteração numa variável. Assim, a base do triângulo ABC é –∆X (observe-se que o
próprio termo ∆X é negativo, pois a quantidade de X demandada diminuiu em virtude do
tributo), sua altura é ∆P e o excesso de carga do tributo pode ser expresso como
área ABC = (1/2)⋅(–∆X)⋅∆P (1)
Por definição, o valor absoluto da elasticidade da demanda em relação ao preço (ε) na
situação anterior à tributação, ou seja, aquela no ponto B da curva da demanda, é
ε = –( ∆X/ ∆P)⋅P0 /X0
ou, reformulando,
–∆X = ε⋅∆P ⋅X0 /P0
Ao substituir a equação (3) pela equação (1), temos
área ABC = (1/2)⋅ε ⋅(∆P)²⋅X0 /P0
Considerando, porém, que ∆P = P1 – P0 = (1 + t)⋅P0 – P0 = t⋅P0, a equação (4) também pode
reescrita como
área ABC = (1/2)⋅ε ⋅t²⋅P0 ⋅X0
Portanto, o excesso de carga do tributo varia positivamente com a elasticidade da
demanda em relação ao preço na situação anterior à tributação e com a própria magnitude da
(2)
(3)
(4)
(5)

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alíquota tributária (ao quadrado). 4 Uma vez que a equação (5) só se refere a parâmetros que
são em princípio facilmente observáveis, o cálculo da área ABC é relativamente simples.
Há muita polêmica na literatura especializada acerca da medida DMH do excesso de
carga. O cerne da polêmica é a legitimidade do uso do conceito de superávit do consumidor
para medir seu bem-estar líquido. Embora o debate gire basicamente em torno de questões
sumamente técnicas, que fogem ao propósito do presente Manual, convém ilustrar um
aspecto problemático da medida DMH. Como já se assinalou, toda variação do preço de um
bem provoca um efeito indireto de renda e um efeito de substituição. Portanto, um
movimento ao longo de uma curva de demanda ordinária, como o que leva do ponto B ao
ponto A do Gráfico II.1, representa a reação do consumidor não só à variação no preço do
bem, mas também a como essa variação afetou indiretamente sua avaliação da própria renda
e, portanto, seu bem-estar. Isto significa que a área ABC não representa fielmente o montante
de contraprestação monetária necessário para que o nível de bem-estar do consumidor não
seja prejudicado em relação à situação anterior à imposição do tributo.
É mais fácil avaliar o raciocínio precedente num exemplo no qual a curva de
demanda normal seja vertical, de modo que a quantidade demandada não seja afetada por
nenhuma alteração nos preços. Neste caso, a medida DMH do excesso de carga desaparece,
conforme ilustrado no Gráfico II.1, que apresenta uma curva DD' vertical, e confirmado pela
equação (5), em que ε = 0. Não obstante, o bem-estar do consumidor deverá ter mudado (em
maior medida do que a correspondente ao pagamento do tributo), já que o tributo distorceu
os preços relativos em comparação à situação anterior à tributação. Portanto, a medida DMH
não proporcionaria um quadro fiel do real excesso de carga do tributo.
Medidas hicksianas
Para contornar o problema da medida DMH, Hicks propõe substituir as curvas de
demanda normals por curvas de demanda compensadas. Uma curva de demanda compensada
abstrai os efeitos indiretos de renda de qualquer variação dos preços e, portanto, apresenta a
4 A expressão da equação (5) dá uma medida exata do excesso de carga apenas quando a
curva da demanda é linear, como no Gráfico II.1. Quando a curva da demanda é não-linear,
só é possível calcular a área exata do “triângulo” pela integração. Não obstante, quando a
alíquota tributária é suficientemente baixa, o erro resultante do uso da equação (5) para
estimar o valor do excesso de carga para uma curva de demanda não-linear é pequeno.

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relação existente entre o preço e a quantidade demandada de um bem com base
exclusivamente no efeito de substituição. Nos dois painéis do Gráfico II.2, que também
reproduz todos os aspectos importantes do Gráfico II.1, expõe-se a relação entre a curva de
demanda normal e a compensada, dadas situações iniciais específicas.
Considere-se o painel a) do Gráfico II.2. O aumento de preço em virtude do tributo,
de P0 para P1, reduz a quantidade de X demandada, de X1 para X0, como anteriormente.
Suponha-se agora que o consumidor receba, simultaneamente ao aumento de preço, uma
contraprestação monetária apenas suficiente para compensar o impacto negativo associado
em termos de bem-estar. É, pois, fácil inferir que a redução da quantidade de X demandada
pelo consumidor será menos pronunciada com uma contraprestação (por exemplo, de X0 a XM
) do que sem contraprestação (por exemplo, de X0 a X1 ). Portanto, partindo-se de uma
determinada situação inicial como o ponto B, para cada variação do preço é possível
determinar um ponto tal como M, após o consumidor ter sido plenamente compensado.
A curva que une todos esses pontos é a curva de demanda compensada vinculada à situação
inicial dada. No painel a) do Gráfico II.2, essa curva é representada por HBHB. A curva de
demanda compensada tem sempre uma inclinação negativa por causa do efeito de
substituição, e essa inclinação será mais acentuada que a da curva de demanda normal
quando o bem em questão for tiver um comportamento normal, ou seja, um bem cuja
demanda apresente uma elasticidade positiva em relação à renda.
Como a derivação da curva de demanda compensada exige que o consumidor seja
plenamente compensado pelo efeito indireto de renda de uma variação dos preços, os
movimentos ao longo da curva deverão, por definição, manter um nível constante de bemestar
do consumidor. O montante de contraprestação necessário para assegurar esse bemestar
constante após quaisquer variações dos preços, conhecido como variação
compensatória, está representado pela área do trapezóide compreendida entre as linhas dos
preços atuais e passados abaixo da curva de demanda compensada, ou seja, a área P1MBP0
do painel a) do Gráfico II.2, após um aumento de preço de P0 a P1. Havendo contraprestação,
porém, o consumidor demandaria XM do bem X, e o tributo a pagar estaria representado pela
área do retângulo P1MC'P0. Portanto, o excesso de carga do tributo, medido pela variação
compensatória hicksiana, equivaleria à área do triângulo MBC', que evidentemente é menor
do que a correspondente medida DMH do excesso de carga, expressa pela área ABC.
Dada a metodologia de derivação das curvas de demanda compensada descrita acima,
é possível obter uma curva de demanda compensada independente para cada ponto da curva
de demanda normal, cada uma representando determinado nível básico de bem-estar do
consumidor associado a tal ponto. No painel b) do Gráfico II.2, a curva de demanda
compensada associada à situação posterior à tributação (ou seja, o ponto A da curva de
demanda normal) é representado por HAHÁ. Como o preço é mais elevado no ponto A do que
no ponto B, o nível de bem-estar associado a HBHB deve ser inferior ao associado a HAHÁ.
Portanto, estando o consumidor na situação posterior à tributação, a soma que ele está
disposto a pagar pela eliminação do tributo visando a manter seu nível de bem-estar,
conhecida como variação equivalente, geralmente não é igual ao montante da

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contraprestação monetária (a variação compensatória analisada acima) necessária para
garantir-lhe o mesmo nível de bem-estar da situação anterior à tributação ao ter aceito o
tributo. A variação equivalente pode ser medida pela área do trapezóide P1ANP0 no painel b)
do Gráfico II.2. O excesso de carga do tributo, baseado na variação equivalente hicksiana, é a
área do triângulo ANC, que também é menor do que a correspondente medida DMH do
excesso de carga.
As medidas hicksianas salientam a importância da escolha do ponto de referência
para medir a perda de eficiência de um tributo, pois o valor que o consumidor atribui a sua
posição de renda em geral muda conforme seu nível de renda (por exemplo, talvez ele
valorize mais um dólar marginal se for relativamente pobre do que se for relativamente rico).
Em outras palavras, a perda da eficiência de um tributo de determinada magnitude em geral
não é única e depende de diversos fatores que definem o ponto de referência contra o qual a
perda será avaliada. A pergunta específica de política que esta avaliação se destina a
responder normalmente fornece uma indicação da escolha correta do ponto de referência, que
por sua vez determina qual das duas variações hicksianas seria a medida apropriada. 5
A variação compensatória, por exemplo, daria a medida apropriada da perda de eficiência ao
se introduzir um determinado tributo, enquanto a variação equivalente representaria o ganho
de eficiência ao se abolir um tributo existente.
Um inconveniente das medidas hicksianas é que, ao contrário da medida DMH,
nenhuma delas pode ser calculada de maneira direta. Não é possível, por exemplo, extrair as
quantidades XM (painel a) do Gráfico II.2) e XN (painel b) do Gráfico II.2) diretamente dos
dados de consumo. Cumpre fazê-lo, porém, para que se possa calcular as áreas MBC' e ANC
respectivas. Embora a teoria econômica disponha de métodos bastante sofisticados para
estimar uma curva de demanda compensada, as exigências em termos de informações são
rígidas demais, o que impede sua aplicação na maioria dos países em desenvolvimento. Por
este motivo, é lícito indagar até que ponto a medida DMH poderia ser utilizada como
aproximação do real excesso de carga de um tributo.
5 Os leitores familiarizados com a elaboração de números-índices, como o índice de preços ao
consumidor, reconheceriam de pronto que a diferença entre a variação compensatória e a
variação equivalente é conceitualmente análoga à que existe entre as fórmulas dos índices de
Laspeyres e Paasche.

Estimativa do excesso de carga
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Da análise que antecede deduz-se claramente que, na ausência de efeitos-renda, (caso
da chamada curva vertical de Engel), 6 a curva de demanda normal é idêntica à curva de
demanda compensada, e as medidas DMH e hicksianas são iguais. Salvo neste caso especial,
o uso da medida DMH sempre envolverá um erro, cuja magnitude dependerá da elasticidade
básica do bem em questão em relação à renda. Willig (1976) fez a simulação numérica dos
limites desse erro tomando como base os limites máximos e mínimos alternativos de valores
da elasticidade dos preços em relação à renda dentro de determinada gama de preços. Não é
de se estranhar que uma conclusão geral a se extrair dos resultados da simulação é que
quanto mais próximos entre si estiverem esses limites máximos e mínimos, tanto menor será
o erro proporcional envolvido no uso da medida DMH para o cálculo aproximado de
qualquer uma das duas medidas hicksianas. Cabe ao formulador das políticas julgar se tal
erro é considerado aceitável.
Complicações Decorrentes da Tributação de Bens Múltiplos
Duas complicações diferentes porém conexas decorrem da tributação de uma
multiplicidade de bens. A primeira gira em torno do problema da interdependência da
demanda; a segunda refere-se à dependência da trajetória de variações múltiplas de preços.
6 A curva de Engel retrata a relação entre os níveis de renda e a quantidade demandada de um
bem.

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Considere-se primeiro a medida DMH do excesso de carga. Se a demanda do bem X
depende não só do seu próprio preço mas também do preço do bem Y, o excesso agregado da
carga em decorrência da tributação de ambos os bens não será simplesmente a soma dos
excessos de carga dos dois tributos calculados de forma mutuamente independente, pois a
curva de demanda normal de X é alterada pelo tributo incidente sobre Y, e vice-versa.
À primeira vista, é fácil superar essa interdependência de demanda somando os dois excessos
de carga pertinentes após incorporar o efeito dessas alterações. Na prática, porém, existe uma
dificuldade conceitual bastante grave: a maneira pela qual a alteração ocorre depende da
seqüência (ou seja, da trajetória) das duas variações nos preços. O problema da dependência
da trajetória pode ser compreendido intuitivamente no contexto da questão do ponto de
referência analisada acima em relação às medidas hicksianas. Portanto, a magnitude da
alteração na curva de demanda normal de Y resultante da aplicação de um tributo a X, quando
já se tiver aplicado um tributo a Y, em geral não é igual à que se produz na ausência de um
tributo sobre Y, pois talvez o consumidor atribua um valor diferente a sua renda caso exista
ou não um tributo sobre Y. Trata-se de uma situação semelhante à que produz a alteração na
curva de demanda normal de X. Só no caso específico de uma determinada variação na renda
que produza a mesma variação proporcional na demanda de ambos os bens essas alterações
nas curvas de demanda normal seriam independentes da trajetória. 7
Ao contrário do que ocorre com a medida DMH, as duas medidas hicksianas são
sempre independentes da trajetória, uma vez que cada uma delas se baseia num ponto de
referência único (embora diferente). O cálculo da contraprestação monetária (variação
compensatória) exigida pelo consumidor para, por exemplo, manter após a tributação o
mesmo bem-estar que tinha antes da tributação, tem como base apenas o nível de bem-estar
antes da tributação; a trajetória posterior de variação nos preços é, pois, irrelevante para o
processo de cálculo. Em contrapartida, a própria derivação da medida DMH, que exige o
cálculo de situações envolvendo níveis diferentes de bem-estar, torna inevitável a
dependência da trajetória de variação nos preços.
Assim como na situação de um só bem sujeito ao tributo, a magnitude do erro que
decorre da aplicação da medida DMH no caso da multiplicidade de bens sujeitos a tributação
está relacionada à elasticidade da demanda dos diversos produtos envolvidos em relação ao
imposto de renda, em que pese o problema da dependência da trajetória. Quanto menor for a
variação a elasticidade dos produtos, mais a medida DMH se aproximará das medidas
hicksianas.
7 Tecnicamente, este caso especial é conhecido como caso de demandas homotéticas.

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Gráfico II.1. Medida Dupuit-Marshall-Harberger
do Excesso de Carga
Excesso de carga
= área ABC'

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Gráfico II.2. Medida Hicksiana do Excesso de Carga
a) Medida baseada na variação compensatória b) Medida baseada na variação equivalente
Excesso de carga Excesso de carga
= área MBC' = área ANC

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Tributação e Eqüidade
HOWELL H. ZEE
• Quais são os diferentes conceitos de eqüidade e como eles se traduzem em termos
de diferentes princípios de tributação?
• Quais são as medidas alternativas de desigualdade de renda e suas implicações em
termos de eqüidade tributária?
• Quais são as teorias alternativas de justiça distributiva e suas implicações em
termos de eqüidade tributária?
Ao formular a política tributária, as autoridades via de regra não podem se furtar a fazer uma
avaliação (implícita ou explícita) das conseqüências de diferentes medidas tributárias em
termos de eficiência e eqüidade, ainda que possam decidir atribuir-lhes pesos diferentes no
processo de avaliação. Na seção anterior tratou-se do conceito de eficiência e da maneira de
medi-la. Na presente seção analisam-se os aspectos da tributação relativos à eqüidade.
A teoria da tributação ótima da renda, que oportunamente conjuga os objetivos de eficiência
e eqüidade da política tributária, é analisada no Capítulo IV.
Num sentido amplo, eqüidade significa justiça, mas esta implica necessariamente um
juízo de valor. Um tratamento exaustivo das bases éticas das diferentes alternativas de justiça
foge ao intuito do presente manual. Em vez disso, dar-se-á ênfase à relevância operacional, e
não aos fundamentos filosóficos, de uns poucos aspectos importantes da eqüidade que devem
ser levados em conta ao se formular a política tributária.
Conceitos e Princípios Básicos 8
Em geral, os temas da tributação vinculados à eqüidade são examinados no âmbito de
seus dois aspectos complementares, a eqüidade horizontal e a eqüidade vertical. A primeira
determina que pessoas iguais devem receber igual tratamento tributário; a segunda determina
que pessoas diferentes devem ser objeto de tratamento tributário diferente. Embora esses dois
conceitos de eqüidade sejam sem dúvida atraentes como premissa conceitual geral, são de
pouca utilidade na prática, a menos que se determinem de antemão: a) as bases da
8 Em Musgrave (1959) encontra-se um tratamento clássico de diversos aspectos da eqüidade.

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mensuração da igualdade (e desigualdade) entre indivíduos; b) o significado do tratamento
tributário igual (e diferente), e c) princípios tributários exeqüíveis para orientar a política
tributária. Lamentavelmente, não há soluções simples para nenhum desses problemas.
Definição da igualdade entre indivíduos
Consideremos primeiramente o problema de definir a igualdade entre indivíduos.
Pode-se fazê-lo de forma subjetiva, por exemplo em função do bem-estar (comumente
denominado utilidade) individual, que por sua vez depende, presumivelmente, de um
conjunto de atributos considerados importantes para o indivíduo em questão; ou objetiva, por
exemplo em termos da renda mensurável do indivíduo. Duas pessoas são, pois, consideradas
iguais se possuírem o mesmo nível de utilidade, de acordo com a primeira base, ou o mesmo
nível de renda, de acordo com a segunda base. 9 É evidente que o uso da base subjetiva
acarreta sérios problemas de mensuração, conquanto a base objetiva também contenha
alguma ambigüidade, pois a renda não é o único ponto de referência disponível para medir a
igualdade. Por que não levar em conta, por exemplo, a riqueza total, o consumo, ou alguma
combinação desses três elementos?
Mesmo quando se adota a renda como critério, persistem alguns problemas básicos.
Deve-se medir a renda em relação ao estado inicial ou ao estado final? O critério do estado
inicial guarda relação com a teoria da dotação (ou habilitação) da justiça social; uma de suas
versões modernas mais conhecidas é a de Nozick (1974). Segundo essa teoria, é bem
possível que se produza uma distribuição desigual da renda em qualquer momento entre duas
pessoas em virtude de uma diferença na dotação inicial (por exemplo, a produtividade inata)
a que ambas tenham igual direito, assim como de um processo justo ulterior (por exemplo, o
mecanismo de mercado) a que ambas tenham igual acesso. Nesse caso, os dois indivíduos
devem de fato ser tratados como iguais (ou seja, é preciso haver redistribuição).
Em contrapartida, o critério do estado final, a que aderiram tanto a teoria econômica clássica
do bem-estar como a célebre teoria contratualista da justiça social de Rawls (1971) (ver
adiante), é, segundo defende Nozick, atemporal e não se detém no processo pelo qual se
atinge o estado final. Embora a interpretação de Nozick sobre a teoria econômica clássica do
bem-estar seja passível de discussão, seu ponto básico tem conseqüências importantes em
matéria de política tributária: se a dotação inicial dos indivíduos for considerada justa e se o
9 Logo, é comum considerar que um sistema de tributação da renda que trate de modo
diferente tipos distintos de renda (por exemplo, mediante a aplicação de alíquotas
diferenciadas ou a concessão de isenções baseadas em diferentes fontes de renda) viola o
princípio da igualdade horizontal.

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mercado livre representar um processo justo pelo qual se realizam a produção e o
intercâmbio, a função de redistribuição que caberia à tributação simplesmente desaparece.
Supondo que se tencione usar o critério mais tradicional — o do estado final — resta
ainda o problema de determinar sua dimensão temporal correta. A renda deveria ser medida
num determinado intervalo de tempo, digamos, um ano, ou em forma intertemporal, por
exemplo durante toda a vida da pessoa, ou mesmo através das gerações, quando diferentes
gerações estiverem vinculadas por meio de legados? As conseqüências de diversas políticas
tributárias em termos de eqüidade diferem amplamente em função da perspectiva adotada em
relação aos temas precedentes.
A determinação da igualdade de tratamento tributário
Tal como acontece com a definição da igualdade entre indivíduos, a igualdade de
tratamento tributário também pode ser determinada de várias maneiras. O critério mais geral
consiste em avaliar a igualdade de sacrifício líquido de utilidade pessoal como resultado do
tributo, ou seja, a diferença entre o sacrifício bruto e os benefícios recebidos por meio dos
gastos públicos financiados pela receita tributária. Isto requer não apenas uma comparação
interpessoal de utilidades, mas também um método de medição dos benefícios provenientes
da despesa pública, tarefa que, na presença de fatores externos ou daqueles que se beneficiam
sem assumir nenhuma carga, ou de ambos, é muito difícil, se não impossível.
Mesmo quando se utiliza uma especificação muito mais estrita, como a baseada
inteiramente no valor nominal dos pagamentos de tributos, que é facilmente mensurável, a
medição pode ser feita com base em diversos critérios. Por exemplo, a igualdade de
tratamento fiscal deve ser medida em termos absolutos ou relativos (por exemplo, em relação
à renda)? Caso a base escolhida seja a relativa, deve-se utilizar uma taxa média ou marginal?
Não é possível prosseguir na avaliação da eqüidade sem antes tomar uma decisão quanto a
esses temas.
Princípios tributários
Existem dois princípios tributários comuns, porém fundamentalmente diferentes, para
avaliar a eqüidade de um sistema tributário. O primeiro é o princípio do benefício, segundo o
qual os indivíduos devem pagar tributos em função do benefício que obteriam dos programas
de despesa pública a serem financiados mediante a receita tributária. Este princípio é
coerente com a eqüidade horizontal e vertical, uma vez que as pessoas que recebem
benefícios iguais (diferentes) serão tributadas de forma idêntica (diferenciada). Também
implica, indiretamente, que a tributação não representaria para qualquer pessoa um sacrifício
líquido de serviços públicos.
Além da dificuldade óbvia em medir os benefícios provenientes dos gastos públicos,
conforme já assinalado, a aplicação do princípio do benefício vincula a política fiscal
exclusivamente à de gastos públicos. Embora em determinadas circunstâncias possa servir de

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guia para identificar fontes eqüitativas de financiamento para certos programas de despesa
pública com objetivos específicos (tal como ocorre na formulação das taxas de usuário),
o princípio do benefício é pouco pertinente na prática, pois muitas vezes os aspectos da
política fiscal relativos à eqüidade precisam ser tratados à parte.
O segundo princípio fiscal é o da capacidade contributiva, uma alternativa ao
princípio do benefício segundo a qual deve-se tributar os indivíduo em função de sua
capacidade de suportar a carga tributária. Evidentemente, este princípio também é
compatível com a eqüidade horizontal e vertical e, ao mesmo tempo, rompe o vínculo entre a
política tributária e a de gastos públicos. Não obstante, sua viabilidade depende da aplicação
do conceito de capacidade contributiva.
A renda é, sem dúvida, um indicador aceitável da capacidade contributiva, embora
outros, sobretudo a riqueza, talvez sejam igualmente convenientes. Quando se opta pela
renda, o propósito em geral é utilizar este princípio como respaldo a um imposto de renda
progressivo embasado na eqüidade vertical, embora a idéia de progressividade também esteja
sujeita às interpretações alternativas acima mencionadas (absoluta ou relativa; média ou
marginal).
A Eqüidade como Redistribuição
Uma forma de tornar o conceito de eqüidade mais concreto é interpretando-o
exclusivamente no contexto da redistribuição (de renda, riqueza, e/ou de outras variáveis de
interesse). Portanto, um tributo é eqüitativo (não eqüitativo) quando a desigualdade na
distribuição de uma variável importante na situação posterior à tributação for menor (maior)
que a existente na situação anterior à tributação. Ademais, tal enfoque permite a avaliação
direta dos graus relativos de eqüidade de diferentes tributos.
Para dar um contorno prático à interpretação acima do conceito de eqüidade é
necessário um índice que meça o nível de desigualdade. 10 Dois desses índices são analisados
na seqüência: o coeficiente de Gini, amplamente utilizado e ostensivamente positivo (ou
descritivo), mas que, conforme se pode demonstrar, baseia-se num conjunto implícito de
ponderações sobre diferentes níveis de renda, e o índice de Atkinson (1983), mais recente,
10 De conformidade com a prática geral adotada pela literatura sobre o tema, doravante
pressupõe-se que a desigualdade seja medida em relação à distribuição da renda ao longo de
um dado período.

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que é explicitamente normativo (ou prescritivo). O caráter normativo desse índice é de
especial importância, pois pode facilmente ser interpretado de modo a abarcar um amplo
espectro de teorias de justiça distributiva.
Coeficiente de Gini
Formalmente, o coeficiente de Gini (G) de determinada distribuição de renda é
computado como a metade da média aritmética das diferenças absolutas entre todos os pares
de níveis de renda na distribuição. É mais fácil entendê-lo em termos da curva de Lorenz de
distribuição (Gráfico II.3), que mostra a relação entre a porcentagem de renda (eixo vertical)
e a porcentagem de indivíduos (eixo horizontal). Se a renda for distribuída entre os
indivíduos com absoluta igualdade, a curva coincide com a linha diagonal 00'. O coeficiente
de Gini é simplesmente o coeficiente entre a área situada acima da curva de Lorenz (área A) e
aquela situada abaixo da diagonal 00' (soma das áreas A e B). Seu valor, portanto, situa-se
entre zero (igualdade completa) e a unidade (desigualdade completa), ou seja, a totalidade da
renda cabe a um só indivíduo.
O coeficiente de Gini pode ser expresso em termos algébricos como
G = 1 + 1/n – (y1 + 2⋅y2 + ..... + n⋅yn)⋅2/(n²⋅µ) (6)
onde n é o número de indivíduos, yi é o nível de renda do indivíduo i, sendo y1 ≥ y2 ≥ .. ≥ yn,
e sendo µ a renda média. Depreende-se claramente da equação (6) que o coeficiente de Gini
supõe a atribuição de ponderações aos diferentes níveis de renda em função de seu ranking,
ou seja, a ponderação do nível máximo de renda (y1) é a unidade, e a ponderação do nível
mínimo (yn) é n.
Para ser coerente e útil, um índice de desigualdade deve possuir uma propriedade
fundamental (o chamado princípio de transferência de Dalton), a saber: para um certo total de
renda, a redistribuição da renda de uma pessoa mais rica para uma mais pobre deve reduzir
sua medida de desigualdade (e vice-versa). O coeficiente de Gini possui esta propriedade,
como mostra claramente a equação (6) ou como se deduz do Gráfico II.3. Uma redistribuição
dos ricos aos pobres elevaria a curva de Lorenz em direção à diagonal 00' e causaria uma
redução correspondente no coeficiente de Gini.
O uso do coeficiente de Gini envolve, porém, uma dificuldade conceitual. No caso de
duas distribuições de renda diferentes cujas curvas de Lorenz se cruzam, de modo que seus
níveis relativos de desigualdade variam de uma faixa de renda para outra, seria problemático
usar os coeficientes de Gini computados para comparar as desigualdades relativas de ambas
para todas as faixas de renda como um todo, pois o ranking dos valores numéricos do
coeficiente das diferentes distribuições resulta da ponderação específica (e arbitrária) usada
na fórmula de cálculo do coeficiente. Quando se usa o índice de Atkinson, essa dificuldade é
contornada mediante o uso de um parâmetro normativo explícito.

Índice de Atkinson
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O índice de Atkinson, A, é dado pela equação
A = 1 – ye /µ (7)
em que ye é a “renda equivalente distribuída igualitariamente” ou o montante de renda que, se
distribuído igualitariamente, produziria o mesmo nível de “bem-estar social” que a
distribuição efetiva. É dado pela equação
ye = {[(y1) ε + (y2) ε + ..... + (yn) ε ]/n} 1/ε , (8)
em que ε ≤1, e cujo valor representa o julgamento de valor explícito dos formuladores de
políticas acerca do impacto da desigualdade sobre o bem-estar social. 11 A importância do
parâmetro ε pode ser avaliada intuitivamente pelo seguinte raciocínio: se yi = µ para todos os
i da equação (8), isto é, se existe uma igualdade completa na distribuição da renda, então
ye = µ, seja qual for o valor de ε. Neste caso, de acordo com a equação (7), A = 0, ou seja, o
índice revela que não existe desigualdade, conforme previsto. Todavia, mesmo que um só
indivíduo receba toda a renda, A continuará sendo igual a zero se ε = 1, isto é, seja qual for a
distribuição efetiva básica, o índice mostrará “ausência de desigualdade”, porque aos
formuladores de políticas não importa saber como a renda é distribuída. Em outras palavras,
neste caso a redistribuição não repercutiria sobre o bem-estar social. À medida que o valor
de ε (que poderia ser negativo) diminui, cresce a importância de qualquer redistribuição dos
ricos aos pobres em termos de bem-estar social, para qualquer distribuição desigual da renda
existente. Uma conseqüência direta desse fato é que o índice de Atkinson satisfaz o princípio
de transferência de Dalton para todos os valores admissíveis de ε, salvo o que equivale à
unidade — caso limite que corresponde precisamente a uma certa teoria de justiça
distributiva (ver adiante).
Assim, num sentido estrito o índice de Atkinson não mede o grau de desigualdade em
si, mas a perda de bem-estar social que decorre da desigualdade. Sua principal vantagem em
relação a uma medida alternativa da desigualdade, como o coeficiente de Gini, é que caso se
conclua que o índice de Atkinson de uma distribuição é maior do que o de outra para todos
os valores de ε, a curva de Lorenz da primeira distribuição estaria inteiramente abaixo da
segunda (e vice-versa), em cujo caso o coeficiente de Gini produziria um ranking idêntico. 12
A intersecção da curva de Lorenz seria detectada por meio de uma ou mais alterações no
ranking do índice de Atkinson para um ou mais valores de ε. Neste caso, as desigualdades
11 Se ε = 0, a equação (8) não está bem definida. Contudo, a equação se aproxima de uma
expressão bem definida à medida que ε se aproxima de zero. A importância desse caso será
analisada adiante.
12 Para provar formalmente estes resultados são necessárias algumas premissas técnicas
adicionais, cujo tratamento foge ao propósito do presente manual.

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relativas entre as duas distribuições dependeriam do valor escolhido para ε que, como já
assinalado, representa um juízo de valor explícito por parte dos formuladores de políticas. 13
Justiça Distributiva
Segundo o enfoque econômico tradicional do bem-estar, a justiça distributiva é
examinada por meio do constructo conceitual de uma função de bem-estar social, que mostra
a relação entre o bem-estar (ou a utilidade) pessoal e o bem-estar da sociedade como um
todo. Se a utilidade do indivíduo i, U i , depende de sua renda yi, ou seja, se U i = U i (yi ), a
função de bem-estar social é simplesmente uma fórmula na qual se combinam todas as U i
num índice de bem-estar social, W:
W = W [U 1 (y1), U 2 (y2), ....., U n (yn )] (9)
É possível então procurar as diferenças entre teorias alternativas de justiça distributiva nas
diferentes fórmulas usadas para produzir o índice de bem-estar social W. A seguir, analisamse
três teorias importantes que constituem modelos de justiça distributiva; as três são
ilustradas nos painéis do Gráfico II.4 para o caso simples de um universo de dois indivíduos.
Utilitarismo
De acordo com a teoria utilitária, o bem-estar da sociedade é simplesmente a soma
das utilidades dos indivíduos:
W = U 1 + U 2 . (10)
De acordo com a equação (10), há uma rígida troca um-a-um entre as utilidades de dois
indivíduos para um dado nível de bem-estar social, ou seja, a distribuição da utilidade entre
eles é totalmente irrelevante. No painel a) do Gráfico II.4 faz-se a representação gráfica deste
13 Os leitores familiarizados com textos sobre risco e incerteza reconheceriam prontamente
que (1 - ε) corresponde ao coeficiente de aversão relativa ao risco (uma constante na presente
formulação). Logo, ε poderia ser interpretado como um parâmetro que mede a intensidade da
aversão dos formuladores de políticas pela desigualdade: quanto menor o valor de ε, tanto
mais intensa será sua aversão.

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caso por meio de um contorno de igualdade de bem-estar — um contorno que marca todas
as combinações de U 1 e U 2 que produziriam um dado nível de bem-estar social W*.
Conforme ilustrado, segundo a teoria utilitária o contorno de igualdade de bem-estar é uma
linha reta com uma inclinação negativa de unidade. Portanto, o bem-estar social é o mesmo,
quer W* seja atribuído inteiramente ao indivíduo 1 (ponto A) ou ao indivíduo 2 (ponto B),
quer ele seja distribuído uniformemente entre ambos (ponto C).
Nash
Em contraposição à teoria utilitária, na teoria de justiça distributiva de Nash atribui-se
importância à distribuição básica das utilidades pessoais na forma de
W = U 1 ⋅U 2 . (11)
Da equação (11) deduz-se que ao atingir um dado nível de bem-estar social, a troca de
utilidades entre dois indivíduos não é uma relação um-a-um, ou seja, a utilidade relativa de
cada um é relevante. O contorno de igualdade de bem-estar previsto na teoria de Nash está
representado graficamente no painel b) do Gráfico II.4. Possui uma inclinação de unidade
negativa apenas na linha de 45º, ao longo da qual as utilidades dos indivíduos são iguais.
Ao afastar-se dessa linha em qualquer direção, a inclinação do contorno se torna mais
acentuada no que diz respeito ao eixo do indivíduo mais pobre, ou seja: ao calcular o bemestar
social, o valor equivalente da utilidade do indivíduo mais pobre em comparação àquele
do indivíduo mais rico aumenta à medida que se desvia mais da igualdade.
Rawls
A teoria de justiça social de Rawls vai além da de Nash ao atribuir importância à
distribuição básica da utilidade. De fato, ela mantém que o bem-estar da sociedade é
representado simplesmente pelo indivíduo que detém a menor utilidade:
W = mínimo de [U 1 , U 2 ]. (12)
Como Rawls estabelece uma igualdade entre o bem-estar social e o bem-estar do indivíduo
mais pobre, a teoria é profundamente igualitária, ou seja: nenhum incremento da utilidade do
indivíduo mais rico é capaz de compensar a diminuição da utilidade do mais pobre como
forma de atingir um dado nível de bem-estar social. Essa situação é ilustrada no painel c) do
Gráfico II.4, em que a inclinação do contorno de igualdade social é vertical no que diz
respeito ao eixo do indivíduo mais pobre em qualquer direção que se afaste da linha de 45º.
Como não é possível aumentar o bem-estar social a menos que se aumente o bem-estar do
indivíduo mais pobre, a teoria de Rawls é comumente chamada de teoria max-min de justiça
distributiva. 14
14 A argumentação de Raws sobre a teoria “max-min” de justiça distributiva de Rawls é densa
e complexa. O que segue é uma explicação simplificada. Imaginemos que todas as pessoas de

Uma síntese
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É evidente que a teoria utilitária e a de Rawls representam casos limítrofes de justiça
distributiva: a primeira não atribui nenhum peso à desigualdade na distribuição; a segunda
faz da distribuição igualitária sua meta suprema. A teoria de Nash situa-se numa posição
intermediária. A equação a seguir é uma função de bem-estar social que poderia abarcar todo
o espectro de justiça distributiva — do utilitarismo à teoria de Rawls — mediante a
modificação de um único parâmetro normativo:
W = [(U 1 ) ε + (U 2 ) ε ] 1/ε (13)
uma sociedade, no princípio do tempo (a “posição original”), sem conhecer seus bens
naturais e habilidades, oportunidades ou necessidades (elas se encontram sob um “véu de
ignorância”) devam concordar com um contrato social obrigatório que garantiria seu bemestar
posterior nos termos do contrato. Segundo Rawls, nessas circunstâncias as pessoas
racionais e egoístas concordariam com um contrato que garantisse um resultado igualitário.

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onde ε ≤ 1. A equação (13) se reduz à equação (10) — a teoria utilitária — quando ε = 1, e à
equação (12) — a teoria de Rawls — quando ε se aproxima de –∞. Quando se deixa que ε se
aproxime de zero, tem-se a teoria de Nash. 15
A comparação entre as equações (8) e (13) revela que esta última consiste
essencialmente na mesma fórmula usada para calcular ye no índice de desigualdade de
Atkinson, exceto pelo fato de que a fórmula do bem-estar social usa a utilidade dos
indivíduos, não sua renda. Se as funções de utilidade de todos os indivíduos forem iguais, a
distribuição igualitária da utilidade implicará a distribuição igualitária da renda; caso
contrário, isto obviamente não ocorrerá.
A fórmula de bem-estar social da equação (13) proporciona aos formuladores das
políticas um mecanismo concreto para incorporar a eqüidade às análises tributárias e, ao
obrigá-los a atribuir um valor a ε, força-os também a tornar explícita sua teoria de justiça
distributiva.
15 Para demonstrar os dois últimos resultados são precisos alguns cálculos elementares, aqui
omitidos por uma questão de simplificação.

Porcentagem de renda
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Gráfico II.3. A Curva de Lorenz
Área A
Área B
Porcentagem de indivíduos
Curva de Lorenz

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Gráfico II.4. Três Teorias-
Modelo de Justiça Distributiva
(a) Utilitarismo
b) Nash
c) Rawls

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Conceitos de Incidência Tributária
RUSSELL KRELOVE
• Qual a melhor maneira de descrever os efeitos de um tributo?
• De que forma a incidência econômica de um tributo pode diferir da incidência
legal?
• Quais os fatores que determinam a incidência de um tributo?
• Como é possível que tributos futuros recaiam sobre o presente?
A incidência tributária é a análise positiva da distribuição da carga de um tributo, ou de um
sistema de tributos, entre os agentes econômicos. Sua meta é identificar quem, dentro da
economia, arca em última instância com o ônus do tributo ou dos tributos que talvez a
princípio pudessem incidir sobre uma atividade ou agente econômico específicos. A análise
se baseia no pressuposto de que a carga tributária é descrita em termos de seus efeitos sobre
o bem-estar dos indivíduos (e não das instituições) em seus papéis de consumidores,
produtores e fornecedores de fatores.
A análise da incidência da carga tributária deve ser construída em torno de uma
estrutura de pressupostos sobre o funcionamento da economia. Ela depende, sobretudo, de
uma teoria do comportamento e do equilíbrio econômico. Em princípio, a análise consiste
num processo simples em duas etapas. Primeiro, calcula-se o equilíbrio existente antes e
depois da alteração na política tributária. Segundo, utilizam-se as modificações induzidas nas
magnitudes de equilíbrio, principalmente a variação dos preços e das rendas, para calcular as
mudanças no bem-estar dos indivíduos como conseqüência da alteração na política tributária.
Assim sendo, a análise ideal da incidência exige dados sobre o universo das preferências e
tecnologias existentes na economia, o que é uma meta impossível. O desafio consiste em
encontrar simplificações úteis que permitam ao analista descrever corretamente os efeitos da
política tributária mesmo trabalhando dentro das limitações de informação, em geral graves,
presentes tanto nas economias em desenvolvimento como nas desenvolvidas. Nesta seção
encontram-se exemplos de análises simples de incidência tributária com base nos quatro
princípios simples apresentados a seguir, de grande eficácia e aplicação geral.
· No cenário padrão de concorrência, a pessoa que efetivamente paga o tributo
(incidência econômica), isto é, aquela que arca em última instância com o ônus,
independente de quem tem a obrigação legal de pagar tributos (incidência legal ou nominal).
Esta é uma das principais contribuições da análise econômica à esfera da tributação: o ônus
efetivo de um tributo não recai necessariamente sobre os agentes sobre os quais o tributo

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incide. Uma implicação importante é que uma política tributária pode ter conseqüências
imprevistas, pois a carga é “transferida” para outra parte da economia.
· Os agentes sujeitos ao tributo podem aliviar parte da carga tributária
simplesmente modificando seu comportamento nos mercados. O grau em que o tributo pode
ser “transferido” para terceiros depende da flexibilidade para modificar o comportamento.
Em economia, tal flexibilidade em geral é medida por meio de elasticidades. O segundo
princípio é que a incidência econômica depende das elasticidades da demanda, oferta e
substituição. De modo geral, os indivíduos menos capazes de reagir a alterações nos tributos
modificando seu comportamento são os que arcam com uma proporção maior da carga
tributária.
· Talvez as pessoas precisem de tempo para mudar seu comportamento, à
medida que os compromissos contraídos anteriormente forem diminuindo ou vencendo.
Logo, é possível que as elasticidades a longo e a curto prazo sejam diferentes, e a incidência
de um tributo a longo prazo pode diferir da incidência a curto prazo.
· As obrigações tributárias futuras referentes à rentabilidade de um bem durável
podem gerar conseqüências no presente, na medida em que a futura obrigação tributária
passa a fazer parte do preço do ativo.
Embora a análise da incidência seja positiva, sua motivação é claramente normativa.
Seu propósito é ajudar a formular uma política tributária correta. A escolha racional entre as
alternativas tributárias disponíveis, a fim de atender aos preceitos de eqüidade, entre outros
fatores, exige que se reúna todas as informações disponíveis sobre as pessoas ou classes de
pessoas que de fato arcarão com o ônus do tributo. A teoria da incidência é, pois, um
elemento importante e necessário no âmbito das recomendações de política tributária.
Descrição da Incidência de um Tributo
Em princípio, seria conveniente determinar o que acontece com cada indivíduo dentro
da economia quando se adota um tributo. Como isto é impossível, análises da incidência
simplificam a tarefa, concentrando-se nos efeitos sobre grupos claramente identificáveis da
economia, utilizando diversas distinções. Uma categorização útil — a abordagem da
incidência orçamentária — descreve a distribuição dos efeitos segundo a distribuição pessoal
da renda, na qual a incidência é medida em relação à posição dos indivíduos em diferentes
pontos da distribuição de renda. De acordo com esta classificação, os tributos são descritos
como regressivos ou progressivos, caso sua carga tenda a recair com mais rigor sobre os
grupos de renda mais baixa ou mais alta, respectivamente, e como proporcionais, quando o
padrão de incidência é uniforme em todas as categorias de renda. A segunda classificação —
baseada na abordagem de equilíbrio parcial — supõe uma similaridade de funções no
mercado produtor: o tributo pode recair sobre os produtores, por meio da redução do lucro;
sobre os fornecedores de fatores para este setor, por meio da redução de sua renda, e sobre os

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consumidores, por meio da redução de seu superávit. Numa terceira classificação — baseada
na abordagem de equilíbrio geral — os efeitos de um tributo se distribuem entre os principais
fatores de produção, sendo o trabalho e o capital as categorias de maior importância
histórica. Outras classificações incluem a distribuição regional da carga tributária e a
distribuição intertemporal desta entre diferentes gerações. Na presente seção, adota-se a
abordagem de equilíbrio parcial; as abordagens de incidência orçamentária e equilíbrio geral
são apresentadas mais adiante.
Incidência de um Imposto Seletivo de Consumo sobre Um Mercado
Na presente seção, analisam-se os efeitos de um imposto seletivo de consumo
aplicado às transações envolvendo determinado produto para distribuir a carga tributária
entre consumidores, produtores e fornecedores de fatores. Conforme já mencionado, as
conclusões sobre a distribuição da carga tributária assentam-se em vários pressupostos sobre
o funcionamento da economia. Suponha-se que haja concorrência entre os agentes do
mercado do produto tributado, de modo que os preços e as quantidades de equilíbrio sejam
determinados pela intersecção das curvas de demanda e oferta do mercado, que como de
hábito são descrições gráficas de um comportamento competitivo e maximizante de oferta e
procura. Suponha-se ainda que a aplicação do imposto no mercado em questão tenha
repercussões apenas secundárias nos outros mercados e, portanto, tais repercussões possam
ser ignoradas no cálculo da incidência, ou seja: a natureza da análise é de equilíbrio parcial.
Efeito da aplicação de um imposto seletivo de consumo num mercado competitivo 16
Considere-se o mercado de determinado bem, denominado bem X. O mercado é
perfeitamente competitivo, e o comportamento dos dois lados do mercado é resumido pelas
curvas de demanda e de oferta. A situação inicial é de equilíbrio, a um preço p0 e quantidade
do setor Q0. Nessa situação de equilíbrio, se a curva de demanda tiver uma inclinação
negativa, ter-se-á um certo superávit dos consumidores, representado geometricamente pela
área situada abaixo da curva de demanda e acima da linha de preço. Do mesmo modo, se a
curva de oferta do mercado apresentar uma inclinação positiva, o equilíbrio inicial criará um
16 A análise dos efeitos de um imposto seletivo de consumo pode ser encontrada em qualquer
texto de finanças públicas. Ver, por exemplo, Musgrave e Musgrave (1989), ou Stiglitz
(1988). Em Brown (1979) (reimpressão da edição de 1924) tem-se um tratamento clássico
dos temas ligados à incidência.

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certo superávit dos produtores, representado geometricamente pela área acima da curva de
oferta e abaixo da linha de preço. A curva de oferta do mercado pode apresentar uma
inclinação positiva por várias razões, e o beneficiário do superávit dos produtores dependerá
do fator que gerou a elasticidade finita. Se o preço de oferta aumenta com a quantidade
devido à presença de um fator fixo, o superávit dos produtores representará a rentabilidade
desse fator fixo. Por outro lado, se o preço de oferta aumentar com a quantidade porque é
preciso aumentar a rentabilidade dos outros fatores para que eles não sejam atraídos para
outros setores, o superávit dos produtores proporcionará uma medida da renda inframarginal
desse fator gerado nesse mercado.
Ora, ao aplicar um imposto de consumo ao bem X, introduz-se uma cunha entre os
preços cobrados dos consumidores e dos produtores. Aos primeiros só interessa saber quanto
devem desembolsar para adquirir o bem; é este o preço ao consumidor, chamado q, que
determina o comportamento do consumidor. O comportamento da oferta dos produtores,
porém, é determinado pela parte do montante pago pelos consumidores que os fornecedores
podem reter, chamado p, que é o preço ao produtor de X. A diferença, naturalmente, é o
montante do imposto, a parte do preço que fica com o Estado. O imposto provoca um novo
equilíbrio nesse mercado, com uma quantidade de equilíbrio mais baixa, denominada Q1.
Os consumidores passam então a pagar o preço q1, maior do que o preço inicial p0, e os
fornecedores recebem p1, menos que o preço original p0. O superávit de ambos, produtores e
consumidores, diminuiu em decorrência do imposto: a baixa no superávit dos consumidores é
aproximadamente igual a dq.Q1, onde dq = q1 – p0 representa a variação do preço ao
consumidor, e a baixa no superávit dos produtores é aproximadamente igual a dp.Q1, onde
dp = p0 - p1 é o valor absoluto da variação do preço ao produtor. Vale observar que a soma
do superávit perdido dos consumidores e dos produtores é dqQ1 + dpQ1 = (q1 – p1)Q1, que
é exatamente igual à receita tributária arrecadada, pois q1 - p1, que mede a cunha entre os
preços ao consumidor e ao produtor, é exatamente igual ao imposto por unidade.
Se os consumidores pagam um preço maior depois da aplicação do imposto e se os
produtores recebem um preço inferior, os superávits de ambos diminuem, ou seja, tanto um
quanto o outro pagam alguma parte do imposto. Do lado da oferta, o imposto incide sobre o
beneficiário do superávit dos produtores, seja ele o proprietário do fator fixo ou o fornecedor
do fator cujo pagamento diminui ao cair a demanda por aquele fator em virtude da queda na
produção do setor.

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A incidência independe do lado do mercado sujeito ao imposto
O imposto introduz uma cunha entre os preços ao consumidor e ao produtor. São
esses preços que determinam o comportamento da demanda e da oferta, respectivamente, e
portanto a quantidade de equilíbrio no mercado. O determinante é a magnitude da própria
cunha, e não como ela é criada, seja impondo a obrigação legal pelo recolhimento do imposto
aos consumidores ou aos produtores. Assim como o resultado do equilíbrio do mercado
independe da incidência legal do imposto, a incidência econômica também é independente,
donde se conclui que nem a aplicação do imposto aos consumidores ou aos produtores nem a
divisão da cobrança do imposto entre ambos em qualquer proporção tem qualquer efeito
sobre a incidência.
A incidência depende das elasticidades da oferta e da demanda
É possível demonstrar que, numa aproximação de primeira ordem, a proporção do
imposto seletivo de consumo que recai sobre o lado da demanda, medida pela queda no
superávit dos consumidores, é dada pela expressão eS/(eD + eS), onde eS é a elasticidade da
curva da oferta, e eD é a elasticidade (positiva) da demanda. Ou seja, a incidência econômica
depende das elasticidades da oferta e da demanda. Essa expressão indica que quando os
consumidores não são capazes de ajustar facilmente seu comportamento como reação ao
imposto, isto é, quando eD é quase zero, o lado da demanda tende a arcar com uma
proporção maior do imposto. Quando a demanda é perfeitamente inelástica (eD é igual a
zero), os consumidores arcam com a totalidade do imposto. Analogamente, quando os
fornecedores não são capazes de ajustar facilmente seu comportamento, ou seja, quando eS é
quase zero, os consumidores só pagam uma pequena proporção do imposto. Quando a oferta
é perfeitamente inelástica (eS é igual a zero), a totalidade do imposto recai sobre os
produtores. Por conseguinte, a carga do imposto tende a recair sobre os agentes do mercado
cuja elasticidade é baixa, ou seja, os que não são capazes de ajustar facilmente seu
comportamento como reação ao imposto. Quanto maior a capacidade dos compradores de
substituir o bem tributado por outros, tanto maior será sua capacidade de transferir os
impostos. Da mesma forma, se todos os produtores forem capazes de abandonar facilmente
um setor econômico que esteja sendo tributado, a curva da oferta será elástica e o imposto
tenderá a recair sobre os consumidores, pois se os vendedores se vissem obrigados a arcar
com o imposto obteriam uma taxa de retorno subnormal que os faria interromper a produção.
Para medir os efeitos da incidência do imposto sobre os consumidores e os produtores
é preciso dispor de dados referentes à elasticidade da oferta e da demanda.
Incidência de um subsídio
Aplicações e Extensões

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É útil considerar os subsídios à aquisição de um bem como equivalentes a um
impostos aplicado a uma alíquota negativa. Nesse caso, a análise precedente ainda se aplica.
Por conseguinte, o fato do subsídio ser pago aos produtores ou aos consumidores é
irrelevante. Além disso, aqueles que de fato o recebem (pagam o imposto negativo) não são
necessariamente os beneficiários finais do programa de subsídio. Os benefícios do subsídio
são distribuídos entre consumidores e produtores de acordo com a elasticidade da demanda e
da oferta, sendo a proporção que cabe aos consumidores expressa por eS/(eD + eS).
Incidência de um imposto sobre o trabalho
Os princípios da incidência acima derivados se aplicam a todos os impostos que
recaem sobre os mercados competitivos, inclusive os de fatores. Considere-se, por exemplo,
a aplicação de um imposto sobre a folha de pagamento num mercado de trabalho. Como no
caso anterior, a incidência deste imposto independe de como a obrigação legal de pagar o
imposto é distribuída entre empregadores e empregados; ela depende da elasticidade da
oferta e da demanda. Se, como muitas vezes se sustenta, a oferta de trabalho for
relativamente inelástica, a maior parte da carga tributária recairá sobre os trabalhadores,
independentemente da incidência legal do imposto.
Se o lazer constitui um bem normal para os trabalhadores, o efeito renda e o efeito
substituição produzidos sobre a oferta de trabalho em função de variações nos preços se
compensarão mutuamente e, nessas circunstâncias, é possível que a oferta de trabalho
apresente uma curva atípica. Portanto, se o equilíbrio inicial repousa na faixa em que a oferta
de trabalho apresenta uma inclinação negativa, é possível que mais de 100% de um imposto
aplicado a esse mercado recaia sobre o trabalho, ou seja, o salário se reduz em montante
maior do que o do imposto. Isto ocorre porque a redução dos salários provoca uma reação
positiva da oferta de trabalho, que faz os salários caírem ainda mais. Como neste caso os
trabalhadores arcam com mais de 100% do imposto, o lado da demanda do trabalho, isto é,
os empregadores, de fato se beneficia da aplicação do imposto sobre o trabalho.
Capitalização tributária: impostos futuros podem recair sobre o presente
Os impostos futuros incidentes sobre os bens duráveis ou sobre sua rentabilidade, ou
ainda os impostos futuros que são transferidos para os bens duráveis, podem recair sobre o
presente, ao afetar os preços correntes dos bens. Este resultado é conhecido como
capitalização tributária. O exemplo mais evidente refere-se ao imposto incidente sobre o
aluguel da terra, o qual conforme um princípio derivado anteriormente recai sobre a terra,
pois a oferta é fixa. Assim, o equilíbrio do mercado de ativos exige que o preço da terra caia,
para igualar a rentabilidade da posse de terras à dos demais ativos.
Em virtude da capitalização tributária, o proprietário de um bem durável no momento
em que ocorre uma alteração imprevista da alíquota tributária arcará sozinho com o ônus de
todo o fluxo de pagamentos futuros. O comprador que entrar em cena mais tarde não arcará
com parte alguma desse ônus, pois terá adquirido a propriedade por uma soma inferior à que

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teria de pagar antes do aumento do imposto. Analogamente, a eliminação de um imposto
incidente sobre um bem durável beneficia o atual proprietário, que talvez não fosse o
proprietário do bem no momento em que o imposto foi instituído — a pessoa que arcou
inicialmente com o ônus do imposto.
Em termos mais gerais, na medida em que não se pode transferir um imposto
incidente sobre um bem durável, ou na medida em que um imposto é transferido para um
bem durável, a carga dos impostos presentes e futuros recairá sobre o detentor do bem no
momento em que o imposto é cobrado.
Como corolário da capitalização tributária, alguns dos efeitos de um imposto às vezes
se fazem sentir antes mesmo de sua aplicação. Estes efeitos são comumente chamados de
“efeitos do anúncio oficial”. Quando se faz um anúncio oficial sobre o futuro tratamento
tributário de um bem, o valor deste sofre um efeito imediato, em razão do impacto sobre o
valor atualizado da rentabilidade desse bem. Neste caso, os detentores do bem no momento
em que o anúncio é feito arcarão com parte da carga tributária.
Incidência de transição
Na maior parte dos setores econômicos, convém fazer a distinção entre curto e longo
prazo. Há muitas coisas que são fixas a curto prazo e podem variar a longo prazo. Embora o
capital utilizado em alguns setores no presente não possa ser facilmente convertido para a
produção de outros bens, a longo prazo os novos investimentos podem ser desviados para
outros setores, enquanto o capital utilizado no presente se deprecia e não é reposto. Assim, a
elasticidade da oferta é muito maior a longo prazo do que a curto prazo. Um imposto sobre o
retorno do capital nesse setor econômico recairá sobre os proprietários do capital até que este
seja consumido. A longo prazo, porém, não haverá novos investimentos, a produção cairá e
aumentará o custo da produção, para que a taxa de retorno do capital desse setor seja
equivalente à dos outros setores. Durante a transição, o imposto recairá sobre o capital — é
esta a incidência de transição do imposto. A longo prazo, porém, quando a oferta de capital
for elástica, o imposto recairá sobre outros fatores e sobre os consumidores.
Se a longo prazo houver o livre ingresso de capital num setor econômico, os lucros
acima do normal do setor não persistirão por muito tempo. Assim, uma vez que o subsídio
pode ser considerado um imposto negativo, o tratamento tributário preferencial concedido a
um setor econômico talvez beneficie os proprietários do capital nesse setor durante a
transição, pois eles obterão lucros acima do normal. A longo prazo, esta vantagem será
eliminada pela concorrência, à medida que os lucros acima do normal atraírem novos
investimentos para o setor. Todavia, se as vantagens durante a transição forem
suficientemente grandes, os produtores do setor talvez façam pressão para manter o
tratamento preferencial.

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Efeitos semelhantes ao da incidência de transição podem ser observados em diversas
circunstâncias econômicas que envolvem compromissos de longo prazo, inclusive os
investimentos em capital humano. 17
17 Para uma análise mais profunda, ver Bradford (1986).

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Incidência Tributária e Equilíbrio Geral
RUSSELL KRELOVE
• Por que é importante, ao analisar a incidência, considerar as inter-relações de
equilíbrio geral?
• Quais os possíveis resultados, em termos de incidência, obtidos por modelos
controláveis que prevêem a interação entre mercados? Quais os pontos fortes e
fracos dessa abordagem?
• Quais os possíveis resultados dos estudos empíricos supositivos (“judgmental
studies”) e das análises computáveis de equilíbrio geral da incidência tributária, e
quais os pontos fortes e fracos dessas abordagens?
Quando um imposto sobre um bem induz a fluxos consideráveis de recursos entre os
mercados, a análise da incidência concentrada num só mercado (isto é, a realização de uma
análise de equilíbrio parcial, como na seção anterior) pode ser enganosa, do ponto de vista
quantitativo e qualitativo. Inversamente, o setor objeto da análise pode ser afetado por
mudanças no tratamento tributário de outros setores. Ademais, muitas vezes não convém
concentrar a atenção num só mercado ao tratar de impostos aplicáveis a vários mercados,
como por exemplo impostos sobre as vendas de base ampla ou impostos sobre os fatores,
pois muitos preços serão alterados em resposta a mudanças no imposto. É preciso, nesses
casos, considerar as interações, ou seja, as variações equilibradoras de preços em todos os
mercados e a conseqüente mudança na distribuição de bem-estar. Para avaliar com precisão a
incidência, há que se levar em conta as variações nos preços dos insumos e produtos em cada
um dos mercados. Por exemplo, um imposto sobre o trigo fará crescer a demanda por milho,
o que provocará a alta dos preços deste e, portanto, realimentará a demanda por trigo. Do
lado da oferta, se a produção de trigo cair, serão liberados recursos cujo reaproveitamento
dependerá de sua absorção na produção de outros produtos básicos, inclusive o milho. Se o
volume de recursos liberados for grande, haverá variações nos preços dos fatores para induzir
outros setores a absorverem o superávit, e essas variações afetarão o bem-estar dos
proprietários dos fatores. Além disso, variações nos preços dos fatores implicam variações
nos custos dos setores que os utilizam e, portanto, a concorrência provocará variações nos
preços dos produtos. Tais variações afetarão o bem-estar dos compradores dos produtos
básicos; suas repercussões, como o ajuste das quantidades de insumos e produtos em muitos
mercados, provocarão novas variações equilibradoras dos preços. Portanto, mudanças no
imposto sobre o trigo pode provocar variações nos preços em grande escala, e uma avaliação
precisa da incidência deverá explicar os efeitos de todas essas mudanças no bem-estar.
Concentrar-se efeitos de um imposto sobre o mercado a que ele se aplica pode ser
razoável quando se trata de um imposto incidente sobre uma atividade “pequena” em relação

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à economia como um todo. Nessas circunstâncias, a análise do equilíbrio parcial, uma
aplicação direta da oferta e da demanda concentrada na incidência do imposto sobre
produtores e consumidores do bem em questão, constituiria uma valiosa fonte de
informações. Contudo, sempre que as interações forem significativas, faz-se necessária a
adoção de uma abordagem de equilíbrio geral, sobretudo no tocante a impostos incidentes
sobre o uso de fatores em alguns setores, como por exemplo um imposto sobre os
rendimentos do capital utilizado no setor societário, ou um imposto aplicável exclusivamente
ao capital utilizado no setor agrícola, ou só ao capital destinado à habitação, ou ainda um
imposto incidente sobre a mão-de-obra empregada no setor formal, enquanto o trabalho no
setor informal não é tributado. Em casos como esses, a análise de equilíbrio parcial pode ser
enganosa, tanto em termos quantitativos como qualitativos.
O propósito da presente seção é traçar um esboço da análise do equilíbrio geral
estático da tributação, seguindo em linhas gerais a evolução histórica do tema. A análise se
concentra nos impostos sobre os fatores; como estes, no nível de agregação que em geral se
utiliza, são empregados em muitos mercados, a estimativa de variações nos preços dos
fatores exige uma análise de equilíbrio essencialmente geral. Na próxima seção, faz-se um
breve relato dos resultados, em termos de incidência, do modelo mais simples que se pode
usar para a análise de muitos impostos importantes, inclusive um imposto parcial sobre os
fatores, isto é, um que taxa a renda de um fator apenas em alguns setores. Embora os
resultados do equilíbrio parcial precisem ser modificados quando as interações são
relevantes, pelo menos dois resultados importantes dessa análise se mantêm: a incidência
econômica independe da incidência legal do imposto e depende da elasticidade da demanda e
da oferta, bem como da substituição de produtos e fatores. Na seqüência, examinam-se as
extensões e limitações do modelo. Nas seções seguintes, examinam-se duas outras
abordagens empíricas da análise de incidência: estudos supositivos da distribuição da carga
dos impostos, que tendem a demonstrar que nos países desenvolvidos o sistema tributário
global é, grosso modo, proporcional; e modelos informatizados de grande escala para
determinar o equilíbrio geral de uma representação estilizada da economia. Nesses estudos,
procura-se formular um modelo explícito da interconexão entre os mercados e vencer as
limitações da modelagem implícita dos estudos supositivos.
Estrutura do modelo
Um Exemplo Importante: Análise da Incidência num Modelo
Simples de Equilíbrio Geral com Livre Concorrência

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Em princípio, o método de análise da incidência num modelo de equilíbrio geral é
simples: o equilíbrio geral da economia é calculado em primeiro lugar com base na situação
presente e novamente após as mudanças do regime fiscal. Procede-se então à comparação das
posições de todos os indivíduos nos dois estados de equilíbrio para determinar a incidência
do imposto. Análises práticas da incidência envolvem a realização de simplificações úteis.
Uma delas consiste em agregar os dados de modo a restringir o número de mercados e de
tipos de indivíduos a serem considerados. O modelo mais simples contém dois bens de
consumo, produzidos com apenas dois fatores, o capital e o trabalho, que partilham a renda
total gerada na economia. Portanto, há quatro mercados. A dotação fixa do capital e do
trabalho da economia pode ser destinada à produção de qualquer dos dois bens. O lado da
demanda — de bens — da economia é tratado como se operasse com um único consumidor.
Em virtude desse pressuposto, não há que se falar em efeitos da incidência provocados por
diferenças de preferências entre consumidores, portanto o foco é a distribuição funcional da
renda, ou seja, sua distribuição entre os proprietários dos dois fatores. Como este é um
modelo de equilíbrio geral, é preciso especificar a que finalidade se destina a receita
tributária; o tratamento habitual consiste na devolução da renda, sem distorções, às unidades
familiares. 18
Possíveis tributos
Pode-se analisar diversos tributos nesse contexto. As compras de ambos os bens
seriam tributadas por um imposto geral de vendas. A renda dos dois fatores empregados em
ambos os setores seria taxada por um imposto de renda geral. As compras de um só dos bens
estariam sujeitas a um imposto seletivo de consumo. Com um imposto sobre fatores, tributarse-ia
a renda auferida por esse fator em ambos os setores. A renda auferida por ambos os
fatores num só setor seria tributada por um imposto de renda parcial. Um imposto parcial
sobre os fatores taxaria a renda de um fator em apenas um dos setores.
Relações de equivalência tributária
18 Ver Atkinson e Stiglitz (1980).

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Algumas combinações dos impostos acima têm os mesmos efeitos que outros
impostos ou combinações entre eles. A maioria das equivalências é direta. 19 Um imposto
seletivo de consumo aplicado a ambos os bens, à mesma alíquota, equivale a um imposto
sobre as vendas de base ampla à mesma alíquota. Um imposto sobre as vendas de base ampla
equivale a um imposto de renda, pois para o consumidor a renda equivale ao gasto de
consumo e, sendo o suprimento de fatores fixo, o imposto sobre as vendas não altera
diretamente os preços relativos dos bens. É evidente que impostos parciais sobre os fatores
incidentes sobre o uso de um fator em ambos os setores econômicos a alíquotas iguais
equivalem a um imposto sobre os fatores à mesma alíquota. Um imposto parcial sobre os
fatores incidente sobre ambos os insumos num setor econômico equivale a um imposto de
renda parcial incidente sobre esse setor, que por sua vez equivale a um imposto seletivo de
consumo nesse setor. Um impostos sobre ambos os fatores à mesma alíquota equivale a um
imposto de renda geral à mesma alíquota.
Resultados da incidência tributária
Em se tratando da incidência, a questão mais complexa do ponto de vista técnico e
mais interessante é a que envolve um imposto parcial sobre os fatores, analisada na próxima
subseção. A incidência de outros impostos é a seguinte:
· Um imposto sobre um fator não se transfere caso a oferta do fator seja fixa.
(Neste caso, o imposto recai totalmente sobre os proprietários deste fator.)
· Um imposto de renda geral não se transfere caso a oferta de todos os fatores
seja fixa. O imposto recai sobre os dois fatores em proporção a sua participação na renda.
· Um imposto geral sobre os fatores recai sobre ambos os fatores em proporção
a sua participação na renda.
· Um imposto seletivo de consumo incidente sobre um dos bens tende, em
primeiro lugar, a gerar custos e, portanto, a elevar o preço desse bem. Como conseqüência,
há uma queda na demanda e na produção desse setor. Com a queda na produção, as empresas
do setor liberam certa quantidade de ambos os insumos da produção. Esses insumos
liberados precisam ser absorvidos pelo outro setor. A incidência funcional do imposto
depende fortemente das condições sob as quais as empresas do setor não tributado estão
dispostas a absorver os insumos liberados. Tais condições dependem, por seu turno, da
relação capital/trabalho que está sendo liberada pelo setor tributado, comparada à relação
capital/trabalho do setor não tributado. Por exemplo, se o capital e o trabalho estiverem
sendo liberados numa relação inferior àquela ora empregada no setor tributado, o preço
relativo do trabalho deverá cair para induzir o setor a absorver todo o trabalho e todo o
capital liberados. O resultado geral é a queda no preço do fator utilizado de forma
19 Ver McLure (1975).

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relativamente intensiva no setor tributado, cuja extensão depende da quantidade total de
fatores liberados e reabsorvidos (determinada pela elasticidade da demanda de ambos os
bens) e da substitubilidade do capital e do trabalho empregados na produção (a elasticidade
de substituição na produção, que descreve indiretamente a elasticidade relativa da demanda
dos fatores pelas empresas).
Incidência de um imposto parcial sobre os fatores
O efeito da aplicação de um imposto sobre a utilização de um fator num setor
econômico pode ser desdobrado em dois efeitos distintos: o efeito produção e o efeito
substituição dos fatores. O efeito produção ocorre porque o preço do bem no setor tributado
tende a aumentar e o volume a diminuir, deste modo liberando recursos deste setor. Ele
equivale, portanto, ao efeito de um imposto seletivo de consumo aplicado ao setor. Já se
assinalou que o sinal do efeito depende das intensidades relativas dos fatores, sendo que o
preço do fator empregado de forma relativamente intensiva no setor tributado diminui.
A magnitude do efeito depende da elasticidade da demanda e da substituição de fatores.
O efeito substituição dos fatores decorre do imposto parcial sobre os fatores, que já de início
altera os preços relativos dos fatores no setor tributado, tornando o fator tributado
relativamente mais caro. Portanto, mesmo que a produção não seja afetada, as empresas do
setor tributado prefeririam substituir o fator tributado pelo não tributado, liberando o
primeiro e aumentado a demanda pelo segundo. Tais alterações na demanda dos fatores
representam uma segunda categoria de influências a determinar os preços de equilíbrio dos
fatores, que sempre tem como efeito a baixa do preço relativo do fator tributado, desde que
seja possível um certo grau de substituição dos fatores. A magnitude desse efeito depende
das intensidades relativas dos fatores e do grau de substitubilidade dos fatores na produção.
Somando-se os dois efeitos tem-se a incidência do imposto. Se o setor sujeito ao
imposto faz uso intensivo do fator tributado, então não há ambigüidade; o retorno relativo do
fator tributado diminui. Se o setor sujeito ao imposto não utiliza o fator tributado de forma
intensiva, os dois efeitos se anulam e o resultado é ambíguo, dependendo das intensidades
relativas dos fatores e da elasticidade da demanda e da substituição dos fatores. Portanto,
qualquer resultado é possível. O mérito da análise está em indicar qual informação é
importante para determinar a incidência do imposto. Por exemplo, os resultados talvez
indiquem que só será possível transferir o imposto para o fator não tributado se o setor
sujeito ao imposto utilizá-lo com relativa intensidade.
Cumpre ressaltar dois aspectos da análise. Primeiro, uma vez que a concorrência
nivela o rendimento dos fatores após a tributação em todos os setores, o imposto incide sobre
os proprietários dos fatores em todos os setores, não só naquele sujeito ao imposto. Segundo,
é possível que a queda no rendimento total dos proprietários do fator tributado seja maior que
a receita tributária arrecadada. Nesse caso, os proprietários do fator não tributado acabam se
beneficiando da aplicação do imposto. Inversamente, pode ocorrer a transferência de mais de
100% do imposto, ou seja, o rendimento líquido dos proprietários do fator tributado

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efetivamente aumenta como reação ao imposto. Logo, a introdução do imposto pode ter um
efeito contrário ao pretendido.
Extensões e Limitações do Modelo
A solidez dos resultados em relação à estrutura do modelo
Os resultados teóricos analisados acima dependem dos pressupostos adotados.
Na presente seção, examinaremos como esses resultados se alteram quando se parte de
pressupostos menos rígidos em relação à tecnologia e à fixidez e mobilidade dos fatores.
· Efeitos da adição de novos fatores. O modelo pressupõe apenas dois fatores:
o capital e o trabalho. Contudo, alguns setores da economia — sobretudo o agrícola e o
imobiliário — empregam não só capital e trabalho mas também um terceiro fator essencial, a
terra, que é relativamente sem importância no setor manufatureiro, sujeito a impostos mais
pesados. 20 Isto sugere, no mínimo, a introdução de um terceiro fator no modelo, um fator
específico. Em Shome (1981) demonstra-se que as propriedades qualitativas de muitos dos
resultados dos modelos de dois fatores são mantidos quando se introduz um terceiro fator de
caráter específico. Os resultados quantitativos, porém, diferem, pois com um terceiro fator as
substituições de fatores determinadas pela transferência de impostos se tornam mais
complicadas. Os resultados da incidência funcional passam a depender da elasticidade de
substituição dos três fatores. É possível que, no setor econômico com dois fatores, a
aplicação de um imposto parcial sobre os fatores prejudique todos os fatores móveis e
beneficie o fator específico do setor não tributado.
· Imobilidade dos fatores. O modelo pressupõe que o capital e o trabalho sejam
igualmente produtivos em ambos os setores e que possam migrar de um setor a outro, a um
custo elevado, sempre que o rendimento dos fatores não for igual. Tal pressuposto é
apropriado para alguns fatores, como a mão-de-obra não qualificada, mas para outros não.
Caso se modifique o modelo de modo a postular a imobilidade de um dos fatores, depreendese
imediatamente que um imposto parcial sobre os fatores incidente sobre este fator recairá
inteiramente sobre seus proprietários. A análise da incidência de um imposto seletivo de
consumo também se altera. Quando o fator móvel é liberado pelo setor tributado e absorvido
pelo setor não tributado, aumenta o rendimento do fator imóvel no setor não tributado. Nesse
caso, a carga do imposto é repartida entre o fator móvel e o fator imóvel no setor tributado.
20 Ver Ratti e Shome (1977a).

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· Incerteza tecnológica. O modelo pressupõe que todas as decisões econômicas
são tomadas num contexto de completa certeza sobre preferências, tecnologias e preços.
Todavia, a incerteza permeia todos os aspectos da economia, tanto nos países em
desenvolvimento quanto nos países desenvolvidos. Sabe-se que via de regra as pessoas
procuram evitar riscos, por isso a presença de incerteza afeta profundamente seu
comportamento. Como a tributação altera a distribuição dos resultados de uma ação, ela
também altera a disposição das pessoas a assumir riscos (ver a seção sobre tributação e
assunção de riscos). Portanto, num universo de incerteza, a incidência é diferente da que
existe num cenário de certeza. Caso se modifique o modelo bissetorial padrão — por
exemplo, mediante a introdução da incerteza tecnológica num setor — a incidência funcional
de diversos impostos dependerá das atitudes em relação ao risco. 21 Para assinalar a natureza
dos resultados, consideremos o caso da substituição de um imposto de renda geral por um
imposto sobre as vendas, de base ampla e de igual rendimento. Num mundo de certeza, esses
impostos são equivalentes. Num mundo de incertezas, porém, a substituição dos impostos
torna o fator de uso mais intensivo no setor em que existe incerteza mais vantajoso quando a
aversão absoluta ao risco estiver diminuindo. Analogamente, num cenário de certeza, os
efeitos de um imposto seletivo de consumo aplicado a um bem equivalem aos de um imposto
parcial sobre os fatores incidente sobre ambos os insumos empregados na produção desse
bem. Num contexto de incerteza e aversão ao risco, o fator utilizado com maior intensidade
se beneficia da substituição dos impostos parciais sobre os fatores por um imposto sobre
produtos, à mesma alíquota, incidente sobre o setor em que existe incerteza.
· Oferta agregada de fatores de produção determinada de maneira endógena.
Pressupõe-se que a oferta agregada dos dois fatores, capital e trabalho, seja fixa na economia.
Não obstante, é evidente que a longo prazo esses fatores são endógenos, determinados pela
oferta de trabalho e pelas decisões sobre investimento em capital humano, bem como pelas
decisões dos particulares com respeito à poupança. Feldstein (1974) amplia a análise da
incidência de um imposto sobre o capital numa economia em crescimento, pressupondo que a
oferta de capital é determinada a longo prazo pelo comportamento dos particulares na
economia em relação à poupança. Ele demonstrou que se a poupança decresce em virtude do
menor retorno sobre o capital após a tributação, a longo prazo a carga do imposto pode ser
transferida para o trabalho, devido à redução na relação capital/trabalho na economia. De
fato, num caso central, o imposto é totalmente transferido para o trabalho, pois o estoque de
capital cai o suficiente para que seu rendimento após a tributação retorne aos níveis
anteriores à tributação.
Incidência funcional do imposto de renda das pessoas jurídicas
A incidência do imposto de renda das pessoas jurídicas é um dos temas mais
pesquisados no âmbito da incidência tributária. É em relação a este imposto que a distinção
entre incidência legal e incidência econômica fica mais evidente: a própria empresa recolhe o
21 Ver Ratti e Shome (1977b).

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imposto ao Estado, mas a carga na realidade pode recair sobre seus proprietários,
empregados, clientes, os proprietários do capital em geral, os trabalhadores em geral, ou
alguma combinação desses agentes. Um avanço importante na análise deste imposto deve-se
a Harberger (1962), que enunciou o modelo bissetorial já mencionado. Ele dividiu a
economia toda em dois setores: o setor societário e o não societário (formado principalmente
por empresas não constituídas em sociedades, profissionais liberais, comerciantes autônomos
e particulares). Ambos os setores empregam capital e trabalho para produzir seus produtos e
há mobilidade intersetorial dos fatores. O imposto de renda das pessoas jurídicas é, pois,
interpretado como um imposto sobre o retorno do capital empregado no setor societário, ou
seja, um imposto parcial sobre os fatores segundo a terminologia usada no presente capítulo.
Para determinar a incidência do imposto, foram estabelecidos parâmetros para o
modelo de modo a aproximá-lo, grosso modo, à economia norte-americana dos anos 50.
Harberger concluiu que, para diversos conjuntos razoáveis de elasticidade da demanda e da
substituição dos fatores, o imposto de renda da pessoa jurídica não era transferido, mas recaía
totalmente sobre os proprietários do capital. Resultados semelhantes foram derivados para
vários países desenvolvidos.
O modelo bissetorial também foi aplicado para analisar a incidência da tributação
societária nos países em desenvolvimento. Uma aplicação do modelo bissetorial de equilíbrio
geral à tributação societária na Índia levou à inversão parcial de resultados empíricos
anteriores relativos ao país ao demonstrar que o imposto não é completamente transferido
para o trabalho e os consumidores, mas recai em parte sobre os proprietários do capital. 22
O imposto de renda das pessoas jurídicas também é uma fonte importante de receita
tributária em muitas economias do Leste Asiático, proporcionando uma parcela do total da
receita tributária aproximadamente igual à de vários países desenvolvidos. Partindo das
melhores estimativas disponíveis da elasticidade da demanda e da substituição dos fatores, os
cálculos da incidência para esses países no modelo de equilíbrio geral mostraram que em
dois casos centrais o capital arca com quase 100% do imposto ou mais, dependendo do valor
da elasticidade da substituição no setor não societário. 23
Análises posteriores trataram de vários problemas utilizando a abordagem de
Harberger. Shoven e Whalley (1972) obtiveram soluções numéricas para o equilíbrio geral de
um modelo mais desagregado de economia do que o utilizado por Harberger, acrescentado
mais setores, mas concluíram que os resultados em termos de incidência eram
aproximadamente os mesmos. Outra crítica salientou a importância da estrutura financeira
das empresas para a incidência do imposto. Alguns autores questionaram o pressuposto que o
imposto de renda das pessoas jurídicas foi corretamente modelado como um imposto sobre a
utilização do capital no setor societário. Especificamente, como na maior parte dos sistemas
22 Ver Shome (1978).
23 Ver Shome (1985).

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tributários as despesas de juros podem ser deduzidas quando da determinação da base
tributária, só o capital financiado pela emissão de ações é tributado (ver seção sobre o
imposto de renda das pessoas jurídicas). Nesse caso, como o investimento marginal sempre
pode ser financiado mediante o endividamento, o imposto sobre as pessoas jurídicas não
altera o custo do capital nem leva à redistribuição dos recursos analisada por Harberger.
Portanto, o imposto recai exclusivamente sobre a renda das pessoas jurídicas e sobre os
beneficiários dessa renda, não sobre os proprietários do capital.
Nesse sentido, vale notar que a incidência do imposto sobre as pessoas jurídicas
depende de outras disposições específicas da legislação tributária. Por exemplo, os códigos
do imposto sobre as pessoas jurídicas muitas vezes permitem que os investimentos sejam
deduzidos do imposto a pagar ou concedem outros incentivos ao investimento. Algumas
reformas tributárias, como a reforma do imposto sobre as pessoas jurídicas realizada em
1986 nos Estados Unidos, reduziram o crédito do investimento contra o imposto a pagar, ao
mesmo tempo em que se baixava a alíquota do imposto sobre as pessoas jurídicas. Uma vez
que esse conjunto de mudanças tem efeitos compensatórios sobre a tributação do capital, o
efeito líquido é que a alíquota tributária efetiva aplicável aos novos investimentos no setor
societário permanece constante; assim, a reforma tributária não tem conseqüências em
termos de produção e substituição de fatores. Nesse caso, o único efeito é a redução da carga
tributária incidente sobre o capital social previamente investido, em decorrência da redução
da alíquota do imposto sobre as pessoas jurídicas. Como não se pode reverter investimentos
anteriores, os proprietários desse capital no momento em que o imposto entra em vigor são
os beneficiários da reforma tributária. Esse benefício seria incorporado ao valor dos seus
direitos de propriedade.
Incidência do tratamento tributário preferencial de investimentos direcionados a setores
específicos
Ao alterar a perspectiva da análise de um imposto parcial sobre os fatores, descrita
acima, tem-se uma melhor compreensão da incidência das políticas que concedem tratamento
preferencial ao investimento em determinados setores. Consideremos o setor não tributado
no modelo da incidência de um imposto parcial sobre os fatores. Ele é favorecido em relação
ao setor tributado, ou seja, é como se o investimento nesse setor fosse subvencionado.
Exemplos disso são os investimentos em terrenos, imóveis e bens duráveis de uso doméstico,
bem como os realizados em certas indústrias de transformação favorecidas. Qual é a
“incidência funcional” desse tratamento preferencial? Evidentemente, ela depende da
magnitude do efeito produção e do efeito substituição dos fatores. Da análise que antecede se
depreende que quando se beneficiam os proprietários do capital isto beneficia a todos eles,
em todos os setores. Analogamente, é possível que o subsídio do capital beneficie o trabalho.
Considerações sobre as economias abertas
Quando a economia objeto de estudo está aberta ao comércio internacional e aos
movimentos internacionais de capital, entram em cena outras considerações. Em primeiro

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lugar, se o país for pequeno — ou seja, se ele for incapaz de influir, com suas escolhas, sobre
os preços mundiais dos bens comerciáveis, incluindo o preço do capital internacional —
o capital não poderá arcar parte alguma do ônus de um imposto sobre o capital, seja ele
incidente sobre todos ou apenas alguns de seus usos, porque a oferta de capital à economia é
perfeitamente elástica. Em segundo lugar, quando um país atrai investimento estrangeiro, o
país de origem do investidor pode oferecer um crédito tributário correspondente aos impostos
que suas empresas pagam no exterior. Nesse caso, os impostos pagos no exterior não
alterarão o custo marginal do capital para a empresa, nem influirão no investimento.
O imposto cobrado das companhias controladas no exterior é efetivamente pago pelos
residentes do país de origem, mediante a transferência internacioal de recursos, pelo menos
até se atingir o limite de créditos fiscais permissíveis referentes ao imposto pago no exterior.
Em terceiro lugar, se o país que aplica o imposto for grande — no sentido de poder influir
nos preços mundiais — ele será capaz de exportar parte da carga tributária interna usando
sua política tributária para alterar as relações de troca a seu favor.

Abordagem
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Estudos Supositivos da Incidência do Sistema Tributário
Existem vários estudos importantes sobre o impacto do sistema tributário em termos
de distribuição. 24 Neles, começa-se por distribuir a renda familiar anual por faixas; a seguir,
atribui-se a cada um desses grupos de renda o montante recolhido a cada um dos tributos
principais, com base no que se supõe serem pressuposições (juízos) criteriosas sobre a
incidência dos tributos. A atribuição dos impostos depende dos dados disponíveis sobre os
padrões de distribuição dos tipos de renda por grupo de renda, em especial a distribuição dos
rendimentos do trabalho, dos componentes dos rendimentos do capital (por exemplo,
dividendos e receita de juros) e dos rendimentos de transferências. Também se utilizam
dados sobre os padrões de consumo por grupo de renda (obtidos, por exemplo, por meio de
pesquisas de gastos dos consumidores) para atribuir as cargas tributárias que se acredita
recaiam sobre as famílias na qualidade de consumidoras. A alíquota tributária efetiva de cada
grupo de renda é então determinada como a relação entre os tributos que se estima tenham
sido pagos por esse grupo e a renda a ele atribuída. Com base nesses cálculos, os estudos
permitem que se avalie se a distribuição do ônus do sistema tributário é progressiva,
proporcional ou regressiva.
Pressupostos da transferência
Os cálculos sobre a incidência concentram-se em cinco impostos-chave: impostos de
renda das pessoas físicas e jurídicas, impostos sobre as vendas/impostos específicos de
consumo, impostos sobre a propriedade imobiliária e sobre a folha de pagamento. Presumese
que os impostos de cada um desses grupos sejam pagos em parte pelos consumidores e em
24 No tocante aos Estados Unidos, ver Pechman e Okner (1974) e Musgrave, Case e Leonard
(1974). Há estudos similares referentes a outros países. No Reino Unido, o Central Statistical
Office publica anualmente os resultados em Economic Trends. Entre os estudos realizados
sobre outros países figuram os de Dodge (1975) e Gillespie (1976), relativos ao Canadá; os
de Cazenave e Morrisson (1974), sobre a França, e o de Franzén, Lövgren e Rosenberg
(1975), sobre a Suécia. Quanto aos países em desenvolvimento, além dos estudos já citados
figura o de Malik e Saqib (1989).

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parte pelos fornecedores dos fatores, com base em julgamentos sobre a elasticidade da
demanda e da oferta, dentre outros fatores. O imposto de renda das pessoas físicas
geralmente é tratado como se fosse pago pelos recipientes da renda, e é progressivo em razão
das alíquotas tributárias médias crescentes. Considera-se que mesmo os rendimentos do
trabalho sejam distribuídos de forma mais ou menos proporcional entre os grupos de renda;
assim sendo, um imposto proporcional sobre a folha de pagamento é regressivo, devido ao
teto aplicável às contribuições (ver Capítulo IV). O tratamento dos impostos sobre os
rendimentos do capital caracteriza-se por uma variedade de pressupostos, com pressupostos
diferentes resultando em estimativas diferentes da distribuição da carga tributária. Os
impostos sobre as pessoas jurídicas são regressivos caso acredite-se sejam repassados aos
consumidores, em razão do declínio observado na propensão a consumir à medida que
aumenta a renda pessoal, mas são progressivos caso acredite-se sejam pagos pelos
recipientes dos dividendos, ou por todos os recipientes de rendimentos de capital, que estão
fortemente concentrados no topo da distribuição da renda (embora também constitua uma
importante fonte de renda na base da distribuição em virtude dos rendimentos de
aposentadoria e pensão). Consideram-se ainda as posições intermediárias, dividindo-se o
imposto entre consumidores e recipientes de rendimentos do capital. O imposto sobre
imóveis residenciais e comerciais é progressivo se for pago pelos recipientes do capital, mas
menos progressivo caso seja dividido entre estes e os consumidores, incluindo os
consumidores dos serviços do capital residencial. Pelo mesmo raciocínio, os impostos sobre
as vendas e os impostos específicos são regressivos se pagos pelos consumidores e
progressivos se pagos pelos beneficiários do rendimento dos fatores utilizados na produção
dos bens tributados, dependendo também dos padrões de isenção e incentivo.
A hipótese da proporcionalidade
Os exercícios estratégicos, como por exemplo os estudos supositivos, são úteis para
oferecer um panorama geral da configuração do sistema tributário. Os estudos sugerem que a
carga tributária total se distribui de maneira quase proporcional e sem dúvida não é tão
progressiva quanto sugeriria uma análise da legislação fiscal. Assim, a cada ano o próprio
sistema tributário introduz alterações imperceptíveis na distribuição da renda na economia,
exceto talvez nos dois extremos dessa distribuição. Esta “hipótese da proporcionalidade”
decorre do caráter progressivo dos impostos de renda e de sua compensação pelo caráter
regressivo dos impostos sobre as vendas, imposto específicos de consumo e impostos sobre a
folha de pagamento.
Limitações da abordagem
A abordagem supositiva tem suas vantagens, como o detalhamento e a qualidade
relativamente alta de seus dados. Conquanto os estudos desse tipo sejam fontes valiosas de
informações sobre a incidência do sistema tributário, é preciso ter em mente três pontos
fracos:

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· Modelagem implícita do funcionamento da economia. Os resultados são
sensíveis aos pressupostos de transferência. As variações aceitáveis dos juízos sobre a
incidência de determinados tributos podem conduzir a diferentes estimativas da carga da
totalidade do sistema tributário, algumas francamente progressivas, outras regressivas. 25 Por
exemplo, como grande parte da progressividade revelada por esses estudos advém da
tributação do capital, seria possível atingir uma maior regressividade pressupondo-se a
transferência de uma parcela maior dos impostos incidentes sobre o capital.
25 Ver Whalley (1984).

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· Ausência de inter-relações de equilíbrio geral. Com respeito ao ponto
anterior, não há nos estudos supositivos uma reação comportamental articulada das unidades
familiares. Embora existam dados sobre o comportamento das unidades familiares frente ao
atual sistema tributário, não há dados disponíveis sobre a hipótese da inexistência de tributos.
É impossível avaliar corretamente as repercussões do tributo sem conhecer as reações
comportamentais dos agentes econômicos. Contudo, a maioria dos estudos parte do
pressuposto de que os preços relativos ao produtor são constantes e que não existe uma
reação comportamental da parte das unidades familiares, e é nisto que baseiam o cálculo das
cargas tributárias. 26
· Problemas na mensuração da renda. Nesses estudos, é preciso especificar
uma posição hipotética, ou “contrafactual”, anterior à tributação, a ser comparada com a
posição observada após a tributação. Os resultados da incidência são sensíveis não só aos
pressupostos de transferência selecionados, como já se assinalou, mas também às posições
hipotéticas de renda selecionadas. Isto dá origem a diversos problemas. 27 O principal diz
respeito aos estudos que apresentam um quadro pontual do efeito dos tributos, um
instantâneo da incidência num determinado ano. Ao utilizar a renda anual num dado instante
como medida da posição de uma unidade familiar dentro da distribuição da renda,
menospreza-se o fato de que existe uma considerável mobilidade na distribuição da renda ao
longo do ciclo de vida de uma unidade familiar, isto é, uma mesma unidade familiar estará
enquadrada em diferentes faixas de renda em diferentes momentos. Nessas condições, devese
concentrar a atenção, em última análise, na carga tributária a longo prazo das unidades
familiares, que está relacionada com todo o trajeto das cargas tributárias ao longo do ciclo de
vida.
O conceito a examinar deve ser o da incidência tributária ao longo da vida. Esta
mudança de perspectiva pode afetar profundamente as conclusões sobre o caráter progressivo
ou regressivo do sistema tributário. Por exemplo: medidos num dado instante, os impostos
sobre a folha de pagamento que custeiam a previdência social indicam uma redistribuição
substancial da renda dos trabalhadores de renda relativamente alta para os aposentados de
renda mais baixa. Em termos de ciclo de vida, porém, talvez não haja redistribuição, pois os
pagamentos de impostos realizados durante o tempo de serviço são reembolsados na forma
de benefícios da previdência social. De modo análogo, as estimativas da incidência dos
impostos de consumo podem sofrer grandes alterações caso seja adotada uma perspectiva de
ciclo de vida. Na maioria dos países, o consumo, expresso como proporção da renda, varia
26 Ver Meerman e Shome (1980).
27 Ver Meerman e Shome (1980) e Whalley (1984).

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muito menos em termos de ciclo de vida do que em termos anuais. Assim, impostos de
consumo que parecem regressivos sob uma ótica anual pareceriam menos regressivos se
medidos ao longo do ciclo de vida. Neste contexto, o consumo anual talvez seja um
substituto mais preciso para a renda de toda a vida do que a renda anual. Por conseguinte, os
resultados de Shome (1986), mostrando que o sistema de tributação indireta do consumo
interno em Bangkok é mais progressivo com respeito ao consumo anual do que à renda
anual, podem ser interpretados como indicativos que o sistema tributário indireto é mais
progressivo quando medido em relação à renda de todo o ciclo de vida.
Modelos Computáveis de Equilíbrio Geral da Incidência Tributária
A mais recente inovação no cálculo da distribuição das cargas tributárias, ainda em
desenvolvimento, consiste em construir e simular um modelo completo de equilíbrio geral
que reflita a estrutura observada da economia. 28 Em seguida, faz-se o modelo reagir à
introdução de determinados tributos e observam-se as respectivas alterações nas posições das
unidades familiares. A principal vantagem desta abordagem em relação à análise de
Harberger e trabalhos empíricos conexos é sua capacidade de derivar resultados empíricos
com um nível de desagregação muito maior. A introdução de mais de dois setores e fatores
permite examinar um número muito maior de inter-relações. De modo semelhante, é possível
introduzir algumas unidades familiares para melhor representar a distribuição existente na
economia em estudo. Além disso, esta abordagem é capaz de apresentar o impacto exato da
tributação a alíquotas finitas (em lugar de extrapolações de resultados derivados de
linearizações e de tributos infinitamente pequenos). Pelo mesmo motivo, ela permite estimar,
além da distribuição da carga tributária direta, a distribuição da perda de eficiência do
sistema tributário. A vantagem desta abordagem em relação aos estudos supositivos
analisados na seção anterior decorre da substituição de pressupostos de modelagem
implícitos por pressupostos explícitos dos valores de parâmetros importantes. Em outras
palavras, substituem-se os juízos sobre a transferência regressiva ou progressiva de qualquer
tributo por um modelo de equilíbrio geral totalmente especificado que permite acompanhar o
curso de todas as implicações dos pressupostos. 29
28 Para um levantamento recente, ver Whalley (1988).
29 As conclusões de Devarajan, Fullerton e Musgrave (1980) sugerem que os resultados dos
estudos supositivos se aproximam muito dos resultados das simulações convencionais de
equilíbrio geral.

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A maior parte dos estudos aplicados nessa área refere-se aos países desenvolvidos.
Os primeiros trabalhos concentraram-se na incidência do imposto de renda das pessoas
jurídicas. O resultado acidental de Harberger — o capital arca com o ônus total do imposto
— foi confirmado num modelo mais complexo, 30 que permite um número maior de
substituições. Em outros trabalhos empíricos, investigou-se a incidência do sistema tributário
tomado em conjunto, a incidência num ambiente de economia aberta, a incidência tributária
no ciclo de vida, a distribuição do capital e o risco. No futuro, a análise numérica do
equilíbrio geral, para países desenvolvidos e em desenvolvimento, incorporará a modelagem
mais completa de substituições intertemporais, efeitos entre gerações e riscos; uma
modelagem mais cuidadosa das alíquotas tributárias efetivas, tendo em vista as disposições
detalhadas da legislação fiscal; uma estrutura mais complexa do setor financeiro, que
abarque as substituições entre ativos; maior nível de detalhe do lado do consumo, ampliando
o número de tipos de grupos de unidades familiares; a modelagem de mercados incompletos,
do desemprego e de outras imperfeições do mercado, e ampliação do alcance de análises de
sensibilidade dos resultados. Assim, estes modelos retratam uma vasta gama de interações
entre diferentes mercados. Todavia, ainda há muito a melhorar no tratamento das questões
intertemporais, das diferentes estruturas de mercado, do comércio exterior, da despesa
pública e das disposições detalhadas sobre os tributos em estudo. 31
30 Ver Shoven e Whalley (1972).
31 Ver Whalley (1988) para uma avaliação da contribuição desses modelos.

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Efeitos Estáticos versus Efeitos Intertemporais da Tributação
JULIO ESCOLANO
• O que se ganha ao adicionar uma dimensão cronológica à análise da política
tributária?
• O momento de incidência da carga tributária é importante?
• Quais são os efeitos intertemporais dos impostos de renda?
• A política tributária é capaz de acelerar o ritmo de crescimento econômico?
A teoria das finanças públicas foi elaborada dentro de um arcabouço analítico estático,
desprezando as conseqüências intertemporais das ações do Estado. Muitos temas da teoria da
tributação se prestam com sucesso à análise estática, porque são de caráter estático ou porque
é possível transportar os resultados obtidos para um arcabouço dinâmico com pequenas
modificações. Para citar apenas um exemplo, David Ricardo realizou sua análise dos efeitos
das tarifas aduaneiras sobre o bem-estar em termos de estática comparada, e seu trabalho
ainda é um dos pilares da percepção corrente sobre o tema. Uma análise estática não é
necessariamente inferior à dinâmica.
No entanto, alguns temas da política tributária são intrinsecamente intertemporais. É
o que muitas vezes ocorre quando o problema em pauta envolve os efeitos da tributação
sobre as taxas de juros, poupança, acumulação de capital ou crescimento econômico, entre
outros fatores. Nesses casos, uma aplicação ingênua das idéias tradicionais, com base numa
abordagem estática, às vezes produz resultados enganosos. Ademais, há casos em que o
objetivo não é só identificar as conseqüências finais de determinada política — o que muitas
vezes se consegue com as ferramentas da análise estática — mas também avaliar os efeitos
temporários de tal política e determinar a trajetória dos agregados econômicos pertinentes
durante a transição entre o estado atual e o estado final da economia. Para tratar destes
problemas é preciso considerar as inter-relações explicitamente econômicas que se produzem
ao longo do tempo. Assim, por exemplo, um tributo ineficiente pode, de início, aumentar a
receita às custas de uma redução posterior da poupança e do investimento, o que causaria a
desaceleração do crescimento econômico e, em ultima análise, o decremento da receita.
Os aspectos dinâmicos sempre representaram parte importante da análise econômica
e da formulação da política econômica. O desenvolvimento das teorias do crescimento
econômico 32 e do equilíbrio geral 33 ampliou o leque de ferramentas disponíveis e promoveu a
32 Ver Solow (1956 e 1970).

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avaliação mais rigorosa e quantificável das conseqüências dinâmicas da política tributária.
A evolução da teoria do crescimento endógeno ampliou ainda mais essas possibilidades.
A abordagem intertemporal enfatiza as relações entre as medidas fiscais e tributárias
presentes e futuras, e entre as expectativas dos futuros acontecimentos e o comportamento
das unidades familiares no presente. Essas inter-relações às vezes são essenciais para a
análise da política tributária e passariam despercebidas numa análise estática. Na presente
seção, examinam-se alguns temas sobre a análise dinâmica da política tributária. Não se
pretende aqui esgotar o assunto, pois hoje a abordagem dinâmica permeia praticamente todas
as áreas da teoria das finanças públicas. Não obstante, os temas tratados adiante têm eles
próprios conseqüências importantes em termos de política tributária e ilustram o potencial de
uma abordagem intertemporal.
Época de Incidência dos Tributos e Equivalência Ricardiana
Um tema que sempre desperta interesse na formulação de políticas é o da eficácia de
cortes temporários nos tributos para aumentar a produção e reduzir o desemprego. Segundo a
abordagem estática tradicional, a substituição da receita tributária pela dívida pública
estimularia a economia ao fazer com que as unidades familiares se sentissem mais abastadas.
Por outro lado, a dívida pública competiria com os investidores privados pelos recursos para
financiamento, provocando a elevação das taxas de juros e a exclusão do investimento
privado. Conquanto o aumento das taxas de juros incentivasse as unidades familiares a
poupar mais, o volume total da poupança interna — isto é, a diferença entre a poupança
privada e o déficit público 34 — seria menor. Além disso, a diminuição da poupança interna
33 Ver Debreu (1959).
34 Segundo uma interpretação estrita do conceito de despoupança pública, o déficit pertinente
é o déficit público corrente, ou seja, a diferença entre despesas e receitas correntes. Da
mesma forma, o déficit do orçamento de capital deve ser considerado como parte do

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total — pública e privada — seria seguida de um desequilíbrio no setor externo de igual
proporção.
investimento interno total. De um ponto de vista estático, a classificação do déficit do
orçamento de capital como investimento ou poupança negativa não altera seus efeitos sobre o
investimento privado e as taxas de juros. Já num arcabouço dinâmico, o investimento público
pode ampliar o potencial de crescimento da economia. Visto deste prisma, o fato de o déficit
público corresponder a um déficit corrente ou de capital não é meramente uma questão de
definição, mas sim uma distinção entre duas políticas cujas implicações a longo prazo são
muito diferentes.

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Quando o mesmo problema de política econômica é reformulado num arcabouço
dinâmico, é possível que os resultados e as forças subjacentes sejam muitos diferentes.
Reduzir os tributos sem efetuar um corte nos gastos públicos de iguais proporções
corresponde a um rearranjo intertemporal da época de incidência da carga tributária enquanto
seu valor atualizado permanece constante. Assim, um corte nos tributos presentes implica um
aumento dos tributos futuros cujo valor atualizado é igual ao montante da dívida recémemitida.
A reação da economia diante dessa política dependerá das previsões das unidades
familiares sobre a elevação da carga tributária futura e como esta as afetará. Nos últimos
15 anos, o economista R.J. Barro 35 retomou a velha teoria da equivalência ricardiada,
enunciada pela primeira vez por David Ricardo. Segundo esta teoria, um corte nos atuais
tributos financiado mediante dívida pública não produz nenhum efeito real nem altera a
trajetória presente ou futura da economia. Os agentes econômicos racionais, prevendo um
aumento das obrigações tributárias no futuro (necessário para cumprir o serviço da dívida)
com um valor atualizado igual ao incremento corrente de sua riqueza em função do corte nos
tributos, agirão como se o endividamento e o corte nos tributos jamais tivessem ocorrido.
A emissão da dívida será compensada pelo incremento da sua poupança, financiado mediante
o corte nos tributos, para fazer frente ao aumento futuro dos tributos. Por conseqüência, não
haverá variação nas taxas de juros, no investimento privado, no consumo e na balança de
pagamentos.
É pouco provável que a teoria de Barro se mantenha em todas as circunstâncias, pois
as condições necessárias para isto são muito restritivas. No entanto, a despeito de sua quase
certa invalidade como descrição literal da função da dívida pública, a equivalência ricardiana
em muitos casos parece adequada para descrever o comportamento efetivo da economia. 36
Não há ainda estudos empíricos conclusivos sobre a teoria como um todo, mas há indícios
factuais suficientes para inferir que o efeito nela previsto é parte integrante da reação da
economia frente ao incremento da dívida pública e a mudanças na época de incidência dos
tributos. A intensidade dos efeitos da equivalência ricardiana depende de vários fatores,
alguns dos quais mencionados adiante.
35 Ver Barro (1974).
36 Ver Seater (1993) para um estudo atualizado sobre os indícios empíricos e teóricos que
confirmam ou desmentem a hipótese da equivalência ricardiana. Outra análise abrangente
sobre o tema encontra-se em Bernheim (1987).

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Um primeiro fator é o horizonte de planificação dos agentes econômicos. Segundo a
hipótese do ciclo de vida, as pessoas poupam durante a primeira metade de sua vida para
custear sua aposentadoria, e despoupam durante a segunda metade de sua vida. 37 Se for esta a
principal motivação da poupança privada, um corte nos tributos presentes, financiado pela
dívida pública a ser amortizada por meio de tributos num futuro distante, gera efeitos reais e
invalida a equivalência ricardiana. A política tributária efetivamente causa a transferência da
renda, das futuras gerações — que pagarão os tributos necessários para o resgate da dívida —
para as gerações presentes. A renda de toda a vida das gerações presentes aumenta pelo
mesmo montante do corte nos tributos. Só uma parte desse incremento irá para a poupança.
Assim sendo, o aumento da poupança privada previsto por Ricardo não será suficiente para
absorver a emissão da dívida — equivalente ao corte nos tributos — e a dívida pública
tenderá a marginalizar o investimento privado. Por conseqüência, as gerações futuras
herdarão um capital menor, bem como uma dívida mais elevada e taxas de juros mais altas.
Se, por outro lado, houver vínculos altruístas entre as gerações, e se o motivo
principal da poupança privada for deixar um legado para as gerações futuras, os efeitos da
equivalência ricardiana serão mais intensos. Nesse caso, o agente econômico pertinente não é
só o indivíduo, mas também seus descendentes. Em virtude da existência de vínculos
altruístas entre as gerações, os futuros incrementos tributários previstos estimularão a
poupança corrente com o mesmo valor atualizado. Por conseguinte, o incremento da
poupança pessoal esterilizará os efeitos do corte no tributos financiado mediante dívida, tal
como previsto na teoria da equivalência ricardiana.
Um segundo fator consiste na existência de restrições de liquidez. As unidades
familiares experimentam restrições de liquidez se desejam obter crédito para desfrutar de
maior nível de consumo no presente às custas de sua renda futura mas não conseguem fazê-lo
devido a restrições nos mercados de crédito. Se algumas unidades familiares sofrem, de fato,
restrições de liquidez, o corte nos tributos fará aumentar seu consumo no presente. A política
tributária permite-lhes contornar a restrição que enfrentam no mercado de crédito, usando o
produto do corte nos tributos para aumentar o consumo presente e pagando mais impostos no
futuro. Do ponto de vista das unidades familiares que sofrem restrições de liquidez, quando o
setor público emite dívida para financiar o corte nos tributos ele está contraindo dívidas em
seu lugar. Portanto, um corte nos tributos financiado pela emissão de dívida pública teria
efeitos reais, contrariando a teoria da equivalência ricardiana.
Finalmente, um terceiro fator que torna o financiamento por meio de empréstimos
não-neutro, contrariando a teoria da equivalência ricardiana, é a existência de distorções
criadas pela tributação. Presumivelmente, variações no saldo da dívida pública alterarão a
época de incidência dos tributos e o nível das alíquotas tributárias médias e marginais,
aumentando ou diminuindo a perda global de eficiência. A concentração da carga tributária
num período qualquer aumentará as ineficiências criadas pela tributação distorciva. Sabe-se,
37 Ver Shome e Squire (1983).

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por exemplo, que em quase todas circunstâncias o nivelamento intertemporal dos tributos
reduz a perda de eficiência ao mínimo, porque esta aumenta em proporção maior do que a
alíquota tributária. Um corte nos tributos correntes financiado por aumentos futuros pode
reduzir a atual perda de eficiência às custas da criação de maiores ineficiências futuras, o que
eleva a perda global de eficiência na economia. Portanto, a política em questão modificará a
trajetória futura da economia, e a equivalência ricardiana não se manterá.
Financiamento Inflacionário e Financiamento por meio de Empréstimos
É possível submeter as variações na época de incidência do “imposto inflacionário” a
uma análise dinâmica similar à que se aplica para avaliar os efeitos do financiamento por
meio de empréstimos. 38 Esta análise se aplicaria principalmente aos países em que a criação
de moeda exerce uma função importante em relação ao financiamento do déficit fiscal.
O governo pode tentar reduzir a inflação passando do financiamento inflacionário
para o financiamento por meio de empréstimos sem reduzir o déficit fiscal, ou seja, mantendo
os valores atuais e projetados de sua despesa e receita tributária reais. Nesse caso, a redução
do financiamento por meio da senhoriagem deve corresponder ao aumento da dívida pública.
Esta desaceleração do crescimento dos meios de pagamento não é, porém, sustentável. Como
a trajetória temporal da receita tributária e da despesa reais permanece a mesma, será preciso,
por fim, recorrer à criação de moeda para financiar o futuro serviço da dívida. Em outras
palavras, o governo está apenas rearranjando o cronograma de aumentos dos meios de
pagamento.
Nessas condições, a atual política contracionista não influi sobre a taxa de inflação a
longo prazo. De fato, como se prevê um futuro aumento dos meios de pagamento, é provável
que a política tributária não consiga reduzir consideravelmente a inflação, mesmo a curto
prazo. A desaceleração inicial do crescimento dos meios de pagamento provavelmente terá
como contrapartida uma variação paralela à baixa da demanda por moeda — ou maior
velocidade de circulação da moeda — que basicamente não produz nenhuma alteração nas
taxas de inflação presentes e futuras. Por conseguinte, qualquer plano para conter a inflação,
ainda que temporariamente, estará fadado ao fracasso, a menos que preveja uma redução real
permanente do déficit fiscal.
Impostos sobre os Rendimentos do Capital e a Poupança Privada
38 Ver Sargent e Wallace (1981).

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A visão tradicional sobre os efeitos da tributação dos rendimentos do capital sobre a
poupança, em voga nos anos cinqüenta e sessenta, tinha por base o modelo keynesiano
estático da demanda dos consumidores. Na versão mais conhecida desse modelo, as pessoas
poupam e consomem frações constantes de qualquer incremento de sua renda posterior à
tributação (propensão marginal a consumir constante). 39 Por conseqüência, a rentabilidade do
capital era tratada predominantemente como renda, ou seja, considerava-se que a tributação
dos rendimentos do capital não influía na alocação dos recursos e o estoque de capital era
tido como aproximadamente fixo. Como a análise não levava em conta os efeitos de
substituição intertemporal, a tributação do capital parecia ser ótima.
Esta abordagem passou a ser cada vez mais criticada nos anos setenta. Feldstein
(1978) e Boskin (1978) provaram que o tratamento tributário dos rendimentos do capital
afeta profundamente a acumulação e o crescimento. Boskin (1978) e outros adotaram uma
abordagem empírica e demonstraram que a poupança não era inelástica com respeito à taxa
de juros. Ficou claro que a variação da taxa de juros após a tributação, impulsionada pela
tributação dos rendimentos do capital, poderia gerar efeitos dinâmicos importantes, e que não
é possível representar a poupança como uma função estável do rendimento contemporâneo
do capital. 40
Nos últimos tempos, muitos economistas têm estudado o efeito da tributação dos
rendimentos do capital sobre a poupança, a acumulação do capital e o bem-estar 41 num
arcabouço intertemporal. Evidências empíricas e observações analíticas revelam que os
custos da tributação do capital em termos de bem-estar são maiores do que se supunha.
Um dos objetivos da poupança corrente é aumentar o consumo futuro. Caso gerações
sucessivas estejam ligadas por laços altruístas e a formação de um legado para as futuras
gerações seja uma motivação importante da poupança, a postergação do consumo talvez se
estenda por um longo período no futuro. Nessas condições, a poupança corrente dependerá
da relação entre o preço do consumo corrente e um longo fluxo de preços de possíveis
consumos futuros. O preço relativo entre o consumo futuro e presente é o nível de consumo
que se poderia obter numa data futura ao abrir mão de uma unidade de consumo hoje.
Portanto, este preço relativo entre o consumo em qualquer data futura e o consumo corrente
resulta do cálculo acumulado das taxas de juros correspondentes aos anos transcorridos.
39 É o que se vê, por exemplo, em Solow (1956). Versões mais complexas incorporam a
influência da riqueza presente, das taxas de juros correntes e, ocasionalmente, dos valores
defasados de algumas variáveis.
40 Ver também Tanzi (1991).
41
Ver, por exemplo, Summers (1981 e 1984), Auerbach e Kotlikoff (1987) e Lucas (1990),
entre outros.

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A tributação do rendimento do capital cria uma cunha entre as taxas de retorno pré- e
pós-tributação, baixando a taxa de juros pós-tributação. Por conseqüência, após a introdução
de um imposto sobre rendimentos de capital, abrir mão de uma unidade de consumo corrente
propicia um nível mais baixo de consumo futuro, ou seja: o consumo futuro torna-se mais
caro em termos do consumo presente. A distorção dos preços relativos, induzida pelo
imposto, é tanto maior quanto mais se posterga o consumo pretendido que motivou a
poupança corrente. Isto se deve ao efeito composto de muitos períodos de taxas de juros
reduzidas. Portanto, um imposto sobre rendimentos de capital é um desincentivo maior à
poupança a longo prazo do que à poupança a curto prazo.
A oferta de capital a curto prazo talvez seja relativamente inelástica com respeito a
variações na taxa de retorno após a tributação, tal como se postula nas análises estáticas.
Todavia, a oferta de capital em anos futuros é, de fato, cada vez mais elástica com respeito a
variações permanentes no retorno posterior à tributação, em razão do efeito cumulativo que
sucessivos períodos de recuo na poupança provocam sobre o capital de uma economia. 42
Como pelo menos parte do aumento da produtividade resulta da introdução de avanços
tecnológicos embutidos nos novos bens de capital, a aplicação de impostos elevados ao
capital pode provocar a desaceleração da produtividade, prejudicar o crescimento econômico
e, por fim, reduzir os níveis de poupança e consumo.
Tributação, Acumulação de Capital Humano e Crescimento Econômico
A teoria clássica do crescimento econômico ocupava-se principalmente da
acumulação de capital físico. De modo geral, considerava-se que os avanços tecnológicos, a
acumulação de capital humano e outros fatores que estimulam o crescimento estavam fora do
âmbito da política econômica 43 , embora fossem objeto de análise. A nova teoria do
crescimento econômico, que vem sendo desenvolvida nos últimos anos, concentra-se nos
fatores capazes de elevar a taxa de crescimento de uma economia a longo prazo. O estudo do
ambiente econômico e das políticas do governo e de como ambos afetam a taxa de
acumulação de capital humano vêm recebendo atenção especial. Ainda é muito cedo para
resultados conclusivos, mas esses estudos recentes lançam nova luz sobre como a tributação
afeta as perspectivas de crescimento a longo prazo de uma economia. 44
42 Ver Feldstein e Bacchetta (1989) para evidências empíricas da forte correlação entre a
poupança interna e o investimento interno, inclusive em economias abertas com fluxos
internacionais de capital.
43 Ver Solow (1956 e 1970).
44 Algumas análises recentes que dedicam atenção especial à relação entre tributação e
crescimento econômico são as de Barro e Sala-i-Martin (1990), King e Rebelo (1990), Lucas
(1990), Jones, Manuelli e Rossi (1993) e Trostel (1993).

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A tributação da renda afeta a acumulação de capital humano de várias maneiras.
A tributação dos rendimentos de capital reduz a taxa líquida de retorno do capital físico e
torna o capital humano um investimento relativamente mais atrativo. A tributação do capital
provoca o declínio da poupança e, com o passar do tempo, do capital físico. Por conseguinte,
os salários tendem a diminuir devido à abundância relativa de mão-de-obra em relação ao
capital físico. Salários futuros mais baixos significam menor retorno sobre o investimento
atual em capital humano. Esses dois efeitos se contrapõem e, portanto, do ponto de vista
estritamente analítico as conseqüências da tributação dos rendimentos de capital em termos
de acumulação de capital humano são ambíguas.
Se o tempo é o insumo básico para a acumulação de capital humano, seu custo
principal será a renúncia aos salários durante o tempo necessário para adquiri-lo. Este custo
pode assumir a forma de uma educação formal mais longa ou de uma idade mais avançada
para ingressar no mercado de trabalho. Assim sendo, ao reduzir os salários, a tributação dos
rendimentos do trabalho reduz também o custo do investimento em capital humano. Todavia,
reduz também, na mesma proporção, o futuro retorno do investimento corrente em capital
humano, isto é, os salários futuros. Em outras palavras, a tributação do trabalho reduz, na
mesma proporção, o retorno sobre o capital humano e seu custo.
A tributação dos rendimentos do trabalho também tem um efeito adverso sobre o
capital humano por intermédio dos efeitos de equilíbrio geral. A aplicação de um imposto aos
salários reduz permanentemente a oferta de trabalho 45 e, portanto, a taxa de utilização de
capital humano. A tributação dos rendimentos de capital produz o mesmo efeito, ao baixar, a
longo prazo, a relação entre capital e trabalho e os respectivos salários.
Contudo, o tempo não é o único insumo para a acumulação de capital humano.
A acumulação eficiente de capital humano depende de capital físico e investimentos
passados da sociedade na forma de infra-estrutura — escolas, universidades, laboratórios.
Portanto, a tributação dos rendimentos de capital, ao reduzir o capital físico disponível, pode
restringir a capacidade de acumular capital humano.
Os estudos quantitativos e estatísticos tendem a confirmar a função positiva que o
capital humano desempenha para o crescimento econômico. 46 Também indicam que o efeito
global da tributação dos rendimentos do capital ou do trabalho pode prejudicar muito a
acumulação de capital humano. 47 Por conseqüência, do ponto de vista do desenvolvimento e
crescimento econômicos, parece preferível tributar o consumo a tributar a renda. A tributação
45
O efeito analisado pressupõe que a oferta de trabalho apresente, a longo prazo, uma
inclinação ascendente.
46 Ver Knight, Loayza e Villanueva (1993) para indícios recentes e uma avaliação de outros
estudos.
47 Ver King e Rebelo (1990), Rebelo (1991) e Trostel (1993).

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do consumo não altera o preço relativo do consumo entre datas diferentes, sendo portanto
neutra com respeito à alocação intertemporal dos recursos. Além disso, estimula a
acumulação de capital humano e físico ao reduzir seu custo relativo — seu preço expresso
em termos de consumo. Como resultado, a tributação do consumo, ao contrário das outras
modalidades de tributação, é potencialmente capaz de, a longo prazo, ampliar o estoque de
recursos produtivos e a taxa de crescimento de uma economia.

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Tributação do Consumo e da Despesa
versus Tributação da Renda
JULIO ESCOLANO
• O que vem a ser um imposto sobre a despesa pessoal?
• Um imposto sobre a despesa é mais eficiente que um imposto de renda?
• Quais as implicações de um imposto sobre a despesa em termos de eqüidade?
• Um imposto sobre a despesa equivale a um imposto sobre a folha de pagamento?
• Como implementar um imposto sobre a despesa?
A possibilidade de aplicar um imposto direto às despesas de consumo pessoal vem atraindo a
atenção de muitos economistas, pelo menos desde John Stuart Mill. A proposta quase sempre
é formulada como uma alternativa à tributação da renda, ou, mais especificamente, como um
substituto do imposto de renda das pessoas físicas. 48 A principal diferença entre o imposto
sobre “a despesa” ou “o fluxo de caixa pessoal” e o imposto de renda mais convencional é
que o primeiro isenta a parte da renda pessoal que se poupa (isto é, que se investe). Como a
renda é poupada ou consumida, o imposto sobre a despesa recai sobre o consumo, que se
calcula por subtração. Ao contrário dos impostos indiretos de consumo, como o IVA ou os
impostos sobre as vendas, o imposto sobre a despesa é um imposto pessoal. Portanto, a
obrigação fiscal pode ser adaptada às circunstâncias econômicas do contribuinte. Em
especial, é possível fazer com que um imposto direto sobre o consumo pessoal seja
progressivo.
48 Ver W.D. Andrews, “A Supplemental Pessoal Expenditure Tax”, em Pechman (1980), para
uma defesa do imposto sobre a despesa como complemento da tributação da renda.

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Até o presente, o imposto sobre a despesa continua a ser para os economistas um
conceito teórico que em pouquíssimos casos foi implementado na prática. Apenas Índia e Sri
Lanka, seguindo os conselhos do economista Nicholas Kaldor, introduziram de fato um
imposto sobre a despesa por volta de 1960, abandonando-o pouco depois. O Sri Lanka
reintroduziu o imposto em 1976, mas voltou a descartá-lo em 1977. Ambos os países
aplicaram-no como complemento do imposto de renda das pessoas físicas.
Mais recentemente, Estados Unidos, 49 Reino Unido 50 e Suécia 51 analisaram a possibilidade
de adotar um imposto sobre a despesa. O sucesso na aplicação do IVA em muitos países
industrializados e em desenvolvimento na última década dividiu as opiniões dos
formuladores das políticas e economistas sobre o imposto sobre a despesa. Por um lado, a
popularidade do IVA renovou o interesse no consumo como base da tributação. Por outro
lado, a versatilidade e os resultados alcançados pelos impostos indiretos de consumo
suscitam dúvidas quanto à necessidade de mais um instrumento tributário direcionado ao
mesmo agregado macroeconômico. É lícito dizer que o futuro da tributação direta do
consumo dependerá das imperfeições dos impostos de renda como instrumentos de
redistribuição da renda, e não das vantagens relativas do consumo como base da tributação.
Eficiência e neutralidade
Por Que Optar por um Imposto sobre a Despesa?
Em geral considera-se que a eficiência econômica seja uma das principais vantagens
dos impostos sobre o consumo em relação aos impostos de renda. A diferença entre os dois
tipos de impostos é que o imposto de renda submete o retorno sobre o investimento a uma
“bitributação”. No caso de um imposto de renda convencional, a renda é tributada em
primeiro lugar quando originalmente auferida. Adicionalmente, se parte dessa renda for
poupada para consumo futuro, o rendimento da poupança será tributado a cada ano, o que na
verdade reduz a taxa de juros da poupança. Portanto, para qualquer montante de renda
destinada à poupança na situação anterior à tributação, o imposto de renda reduz a
rentabilidade que se poderia obter, de duas formas: 1) ao tributar o rendimento original, ele
49 Ver U.S. Department of the Treasury (1977).
50 Ver Institute for Fiscal Studies (1978).
51 Ver Swedish Government Commission on Taxation (1978).

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reduz o volume de recursos financeiros inicialmente disponíveis para a poupança, e 2) ao
incidir sobre os rendimentos da poupança já auferidos, ele reduz a rentabilidade de qualquer
montante inicial de poupança. O primeiro efeito, por si só, reduziria o fluxo futuro de renda
em proporção à alíquota tributária, ao reduzir o montante originalmente poupado. O segundo
efeito reduz ainda mais a renda futura ao baixar a taxa de juros posterior à tributação.
Esses dois efeitos se intensificam mutuamente quando existe um grande intervalo
entre a decisão original de poupar e o consumo final dos rendimentos, porque o efeito
combinado de muitos períodos de baixas taxas de juros pós-tributação representaria uma
“cunha” substancial entre as taxas de retorno pré e pós-tributação combinadas. O efeito é
particularmente significativo porque a maioria das decisões das unidades familiares em
relação à poupança — cujo propósito seja a formação de um legado, a aposentadoria,
possíveis despesas médicas, etc. — envolve a postergação do consumo por um longo
período. Por exemplo, se a taxa de juros anual da poupança antes da tributação for 10% e a
alíquota do imposto de renda 30%, a rentabilidade anual após a tributação será 7% (30%
menor que a correspondente rentabilidade antes da tributação). Partindo-se dos mesmos
pressupostos em relação às taxas de juros e às alíquotas tributárias, decorridos 20 anos a taxa
de juros compostos após a tributação será 50% menor que a taxa correspondente antes da
tributação. Em suma, o imposto de renda reduz o montante de renda disponível para a
alocação do consumo entre diferentes datas e, além disso, pune com rigor crescente a
alocação do consumo a datas futuras.
Tanto o imposto de renda quanto os impostos de consumo reduzem o fluxo de
consumo que se pode atingir qualquer que seja a renda percebida ao longo de toda a vida 52 e,
portanto, diminuem a renda real. O imposto de consumo diminui a renda real ao elevar o
preço de qualquer nível de consumo pelo montante da obrigação fiscal. O imposto de renda o
faz ao taxar diretamente parte dos rendimentos. Além disso, ele altera o preço relativo do
consumo futuro em relação ao consumo presente ao baixar a taxa de juros na situação
posterior à tributação. Em outras palavras, obriga a uma renúncia maior do consumo presente
para que se obtenha qualquer nível de consumo futuro. Os impostos de consumo, em
contrapartida, são neutros com respeito à distribuição intertemporal do consumo, porque
tributam a despesa de consumo independentemente de quando esta ocorre. 53 Em especial, um
52 A renda total ao longo da vida corresponde ao somatório dos fluxos de renda presentes e
futuros de um agente econômico, ajustados ao seu valor presente.
53 Vale observar que um imposto direto sobre o consumo anual a alíquotas progressivas pode
distorcer a distribuição intertemporal do consumo. As alíquotas tributárias progressivas
aplicadas à despesa anual de consumo fomentariam o nivelamento das variações no consumo
ao longo dos anos para fugir das faixas de tributação mais altas. Este efeito, porém, é fruto da
disparidade entre o caráter anual da base tributária e o horizonte mais amplo das decisões
referentes ao consumo e à poupança. Se a base tributária fosse o valor atualizado do consumo
de toda a vida, e não o consumo anual, desapareceria o incentivo para nivelar essas variações
para fugir das faixas de tributação mais altas. O mesmo vale para um imposto de renda anual

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imposto de consumo não cria uma cunha entre as taxas de juros pré- e pós-tributação e,
portanto, não pune a postergação do consumo (isto é, a poupança).
Todos os impostos distorcem os preços e, por conseguinte, provocam uma perda de
eficiência; contudo, em geral considera-se a distorção específica introduzida pelos impostos
de renda particularmente nociva. Como a tributação da renda pune a poupança,
principalmente a poupança a longo prazo, ela pode causar a redução permanente do montante
de recursos disponíveis para a realização de investimentos produtivos numa economia.
Baixas taxas de poupança e de investimento, por seu turno, constituem um obstáculo ao
crescimento econômico. A tributação do consumo, por outro lado, presumivelmente não
provoca o mesmo efeito negativo. Em primeiro lugar, ela não baixa as taxas de juros na
situação posterior à tributação; logo, não desestimula a poupança. Em segundo lugar, ela
reduz o preço dos bens de investimento em relação aos bens de consumo. Por conseqüência,
enquanto as distorções introduzidas por um imposto de renda constituem um viés contra a
poupança e o investimento, as distorções introduzidas por um imposto de consumo provocam
o efeito contrário.
Eqüidade
Talvez os temas mais polêmicos em torno da escolha do consumo como base para a
tributação direta sejam os relativos a suas conseqüências em matéria de eqüidade. O
essencial é determinar se a carga tributária deve ser distribuída entre os indivíduos em função
de sua capacidade contributiva ou da intensidade com que utilizam a produção da sociedade.
Os defensores do imposto de renda valem-se da definição de Haig-Simons da renda como
ampliação do poder de consumir. Segundo esta acepção, a renda, que por definição supõe
capacidade contributiva, deveria ser o critério para a tributação. Em contrapartida, os
defensores do imposto sobre a despesa seguem a assertiva de Hobbes de que é mais justo
tributar uma pessoa em função do que ela extrai do fundo comum (o consumo) do que em
função do que ela contribui para ele (a renda). Essa tese se baseia no argumento de que os
fatores de produção são remunerados em proporção a sua produtividade marginal. Portanto, a
renda total mede o valor econômico dos recursos que constituem a contribuição do indivíduo
à sociedade. Uma renda maior indica uma contribuição de maior valor econômico, enquanto
um consumo maior revela uma utilização mais intensa dos bens e serviços proporcionados
pela sociedade. Talvez o veredito sobre o melhor critério para a distribuição da carga
tributária esteja definitivamente fora do âmbito da Economia. Quando muito, as análises
econômicas ajudam a esclarecer as implicações das diferentes alternativas.
dotado de uma estrutura de alíquotas progressivas, que promove o nivelamento das variações
na renda.

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Na prática, nem os impostos de renda nem os impostos sobre o consumo logram
atingir com precisão as bases pretendidas. As fontes da renda passíveis de tributação não
constituem um indicador perfeito da capacidade contributiva. Um levantamento completo do
potencial contributivo deveria incluir o uso do tempo e dos recursos produtivos no lazer e em
outras atividades alheias ao mercado. Como esses recursos poderiam ter sido empregados em
atividades remuneradas, fazem parte da capacidade contributiva do indivíduo.
Analogamente, nem sempre é eficaz usar o imposto de consumo para taxar a utilização direta
do tempo e dos recursos pertencentes diretamente ao consumidor.
Outro problema refere-se ao tratamento das doações e legados no âmbito de um
imposto sobre a despesa. Caso sejam considerados como consumo por parte do doador,
deveriam ser incorporados ao cálculo das obrigações tributárias deste. Por outro lado, como a
mera transferência de propriedade não reduz o montante de bens e serviços disponíveis, os
legados e doações poderiam ser considerados isentos de implicações tributárias. O primeiro
tratamento seria coerente com uma definição individualista da unidade de tributação.
O segundo poderia basear-se na escolha da dinastia como objeto da tributação.
É comum argumentar que sob a ótica do ciclo de vida um imposto sobre a despesa
equivale a um imposto sobre a folha de pagamento. Por conseguinte, afirma-se que um
imposto sobre a despesa onera injustamente os assalariados. No entanto, esta equivalência só
se mantém se forem satisfeitas certas condições muito restritivas, a saber: que não haja
riqueza inicial quando da introdução do imposto sobre a despesa, que não se possa legar
riqueza no futuro e que nenhum dos impostos tenha estrutura de alíquotas progressiva. Neste
caso, a única fonte primária de renda durante toda a vida de uma pessoa é o trabalho, e toda a
renda acabará forçosamente sendo gasta em consumo. Portanto, o valor atualizado da
despesa tem de ser igual ao valor atualizado dos rendimentos do trabalho. Todavia, quando
se leva em conta a existência de um estoque inicial de riqueza, um imposto sobre a despesa
equivale, de fato, a um imposto único sobre a riqueza inicial e um imposto sobre a folha de
pagamento combinados. Ademais, quando as doações e os legados são tributados como
consumo, repete-se a taxação inicial da riqueza existente cada vez que esta é transferida.
Finalmente, se as alíquotas tributárias forem progressivas, o valor atualizado das obrigações
tributárias dependerá da distribuição do consumo no decorrer do tempo. A concentração do
consumo em alguns períodos em geral faz com que a obrigação tributária seja maior do que
se houvesse uma distribuição equilibrada ao longo do tempo. Portanto, numa situação de
progressividade a equivalência entre os impostos sobre o consumo e sobre o trabalho não se
manterá — mesmo que ambos tenham a mesma estrutura de alíquotas —, caso a distribuição
temporal dos rendimentos do trabalho difira daquela da despesa de consumo. Portanto, um
imposto sobre o consumo, se empregado corretamente, nem sempre discrimina entre o
trabalho e outras fontes de renda.
Aplicação de um Imposto sobre o Consumo Pessoal

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Foram propostas diferentes modalidades de aplicação de um imposto direto sobre o
consumo. Os três modelos tributários apresentados a seguir representam propostas que
despertaram a atenção de economistas e autoridades da área econômica. O primeiro consiste
no imposto pessoal sobre a despesa, que seria similar ao imposto de renda convencional mas
permitiria a dedução dos depósitos líquidos em contas de poupança ou de investimento
autorizadas. A segunda proposta prevê o cálculo da média intertemporal das obrigações
tributárias de modo a fixar como meta o consumo de toda a vida. A terceira envolve um
imposto sobre a folha de pagamento associado a um imposto sobre o fluxo de caixa das
empresas. É uma proposta mais ambiciosa, pois tenciona substituir tanto o imposto de renda
das pessoas jurídicas quanto o imposto de renda das pessoas físicas.
Imposto sobre a despesa pessoal
Também chamado de imposto sobre o fluxo de caixa pessoal, este tributo parte da
idéia básica de se tentar medir o consumo subtraindo a poupança líquida da renda.
Essencialmente, implica a agregação de todos os ingressos de caixa, como salários,
transferências, rendimento da poupança passada e eventual despoupança (por exemplo, a
venda de bens). Desse total, deduzem-se todos os desembolsos para a compra de ativos
autorizados. Portanto, de acordo com este método, o consumo é medido pelo fluxo de caixa.
O tratamento da poupança e do investimento é o atributo central que distingue este
imposto de um imposto de renda convencional. Sua aplicação prática requer a definição das
contas pessoais autorizadas, incluindo qualquer tipo de poupança ou de investimento que se
pretenda excluir da base tributária. Tais contas podem sem abertas junto a corretoras, bancos,
fundos de pensão, etc. Seu tratamento, para fins tributários, seria baseado num conceito de
fluxo de caixa inverso. 54 Em outras palavras, todos os depósitos seriam dedutíveis e todos os
saques seriam taxados. O tratamento de empréstimos ou outras formas de crédito seguiria os
mesmos princípios do fluxo de caixa. A tomada de empréstimos seria tributável e o
reembolso do principal e dos juros seria dedutível. A contabilização em base de caixa evita
muitos dos problemas práticos do imposto de renda calculado pelo regime de competência.
Assim, as provisões de juros, dividendos e ganhos de capital não teriam implicações
tributárias diretas, pois seriam consideradas como operações realizadas dentro das contas e
não precisariam ser monitoradas pela administração tributária.
A tributação da renda societária e das empresas não constituídas em sociedade
envolve problemas similares aos encontrados no âmbito de um imposto de renda
convencional. Não obstante, seu tratamento também pode se basear no método do fluxo de
54 No âmbito do imposto sobre o consumo pessoal, a tributação da operação das contas
autorizadas é o inverso da que ocorre no âmbito de um imposto padrão sobre o fluxo de
caixa. As saídas (para as contas) são deduzidas da base tributária, e as entradas (das contas)
são nela incluídas.

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caixa. 55 As contribuições líquidas à empresa durante o ano seriam deduzidas, enquanto todas
as entradas de caixa seriam incluídas na base tributária (ver Capítulo IV).
Outro problema comum a este imposto e o imposto de renda é a definição do
tratamento apropriado dos bens de consumo duráveis, como casas e automóveis. Para ser
coerente, o tratamento ideal deveria exigir uma dedução inicial do montante gasto com esses
bens e depois incluir na base tributária o fluxo de serviços obtidos a partir deles. Todavia, em
vista das dificuldades práticas e administrativas, provavelmente seria preciso conceder
tratamento especial às despesas com este tipo de bens. Uma possível abordagem seria o
método de pagamento antecipado dos impostos, que não admite a dedução das despesas com
bens duráveis, ou seja, trata-as como consumo corrente. De modo semelhante, o fluxo
posterior de consumo obtido a partir desses bens não seria tributado. Em especial, se os bens
fossem posteriormente vendidos, o produto da venda estaria isento do imposto.
Se, porém, a estrutura de alíquotas do imposto sobre a despesa fosse progressiva,
dever-se-ia conceder tratamento especial aos gastos excepcionalmente elevados com bens
duráveis de uso doméstico. O financiamento da compra de alguns deles, como uma casa, em
geral envolve uma combinação entre empréstimos e poupança pessoal. No âmbito de um
regime fluxo de caixa estrito, sem dispositivos de alívio aplicáveis a situações especiais,
ambas as fontes seriam incluídas na base tributária por seu montante total, o que redundaria
numa alíquota tributária anormalmente alta. Esse problema poderia ser atenuado de duas
maneiras. Uma delas seria admitir o cálculo de uma base intertemporal média, por exemplo
por meio do diferimento da realização de perdas e ganhos. A outra seria estender o
tratamento de pagamento antecipado dos impostos às fontes de financiamento. Assim, no
caso de alguns empréstimos específicos, nenhuma obrigação fiscal seria criada ao contrai-los
e o pagamento de seu serviço não seria dedutível. Tampouco seriam dedutíveis as contas de
poupança reservadas a determinadas compras, e as retiradas dessas contas não seriam
tributadas.
O imposto sobre o fluxo de caixa “Blueprints” (BCT)
55 De modo análogo às contas de investimento autorizadas, a tributação dos fluxos de caixa
entre a empresa e o contribuinte constitui o inverso do que ocorre no âmbito de um imposto
convencional sobre o fluxo de caixa das empresas. As entradas (do contribuinte à empresa)
estão isentas, mas as saídas de recursos (da empresa para o contribuinte) são taxadas.

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A proposta para este imposto encontra-se na publicação do Departamento do Tesouro
dos Estados Unidos intitulada “Blueprints for Basic Tax Reform”, na parte que aborda o
imposto sobre o fluxo de caixa. 56 Sua principal diferença em relação ao imposto sobre a
despesa anteriormente descrito é o amplo uso que se faz do método de pagamento antecipado
dos impostos. No contexto de um imposto sobre o fluxo de caixa, a utilização deste método
de contabilização dos ativos de qualquer espécie em geral é tida como falha. No contexto do
método de pagamento antecipado dos impostos, a compra de um bem não é uma despesa
dedutível e o fluxo posterior de renda por ele gerada — incluindo os rendimentos e o produto
da venda — não é taxado. Todavia, o BCT faz dessa incompatibilidade com a contabilização
pelo conceito de caixa um atributo útil. Ao proporcionar aos indivíduos a liberdade de
escolher o tratamento a ser aplicado à poupança, entre o método padrão de fluxo de caixa e o
método do pagamento antecipado dos impostos, o BCT permite o nivelamento intertemporal
das obrigações tributárias.
Como a estrutura de alíquotas do BCT é progressiva, os indivíduos optarão pelo
tratamento de fluxo de caixa para a poupança quando suas despesas de consumo forem
relativamente altas. Em contrapartida, quando as despesas de consumo tributáveis forem
comparativamente baixas, optarão pelo método de pagamento antecipado dos impostos.
Uma das principais características do sistema é que a postergação das obrigações tributárias
só pode ser realizada a um certo custo. Quando o contribuinte opta pelo pagamento
antecipado dos impostos sobre um bem, a base tributária é o custo inicial de aquisição.
Quando, porém, opta pelo método de fluxo de caixa, a obrigação tributária acabará por ser
avaliada com base no fluxo de consumo financiado pelo bem, o qual inclui tanto os
rendimentos quanto o principal. Portanto, a postergação dos pagamentos de impostos
acarreta um custo equivalente aos impostos pagos sobre o rendimento do bem. Desse modo,
a base do BCT é o valor atualizado do consumo do contribuinte durante toda a vida. O BCT
pode ser visto como um programa que impõe um tributo progressivo sobre o montante de
riqueza de que uma pessoa precisaria para financiar seu consumo pelo resto de sua vida. Ao
permitir o cálculo da média intertemporal das obrigações tributárias, o BCT não é afetado
pelas diferenças de padrões de renda e de consumo de toda a vida dos diferentes
contribuintes. Dados dois perfis temporais de consumo diferentes, com o mesmo valor
atualizado, o BCT tenderá a produzir perfis temporais similares de pagamento do imposto.
Imposto sobre o fluxo de caixa em dois níveis
Esta aplicação foi proposta originalmente por Hall e Rabushka (1983 e 1985) a uma
alíquota uniforme, e defendida posteriormente por Zodrow e McLure (1988) numa versão
dotada de uma estrutura de alíquotas progressivas. O principal atributo deste imposto é a
56 Ver U.S. Department of the Treasury (1977).

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simplicidade de sua administração. O sistema é formado por dois impostos diferentes: 1) um
imposto sobre os rendimentos do trabalho aplicado às pessoas físicas, que pode ser
progressivo, e 2) um imposto sobre o fluxo de caixa das empresas, similar ao IVA, mas que
permite deduzir os salários pagos. Esta forma de tributação substituiria tanto o imposto de
renda das pessoas físicas quanto o imposto de renda das pessoas jurídicas.
A base do imposto sobre as empresas é o valor agregado, calculado pelo conceito de
fluxo de caixa, menos os pagamentos realizados aos empregados. Este nível da proposta é,
portanto, similar a um imposto sobre o fluxo de caixa das empresas de base R. 57 Por outro
lado, também seria possível encará-lo como um IVA que permite a dedução dos pagamentos
de salários aos empregados. A base do outro nível, o imposto pessoal, são os rendimentos do
trabalho. Portanto, embora os pagamentos aos empregados sejam deduzidos da base do
imposto sobre as empresas, eles são taxados pelo imposto pessoal. Por conseqüência, a
combinação desses dois impostos é similar a um imposto sobre o consumo, como o IVA.
Ainda que esta versão do imposto sobre o consumo apresente claras vantagens em
termos de simplicidade e baixos custos administrativos, sua justificativa teórica foi
enfraquecida pelo êxito generalizado dos IVAs baseados no faturamento. Outrossim, é quase
certo que o tratamento discriminatório aplicado aos rendimentos do trabalho seria
considerado injusto. Os rendimentos do trabalho possivelmente seriam tributados a alíquotas
progressivas, ao passo que o consumo financiado por outras fontes da renda pessoal teria de
ser tributado a uma alíquota uniforme.
57 Ver Capítulo IV deste Manual. Ver Shome e Schutte (1993) para um tratamento exaustivo e
recente da tributação das empresas com base no fluxo de caixa.

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Tributação e Assunção de Riscos
RUSSELL KRELOVE
• A tributação do retorno sobre um investimento de risco aumenta ou diminui o
volume dos investimentos realizados?
• Em que medida os efeitos da tributação dependem das disposições específicas da
legislação tributária, inclusive as referentes à compensação de prejuízos,
progressividade da estrutura de alíquotas e a tributação ou não do investimento ou
de seus rendimentos?
• Por que é preciso distinguir entre a assunção de riscos privados e de riscos sociais?
A rentabilidade é, em parte, a compensação pelos riscos assumidos; assim, um imposto sobre
os rendimentos de uma empresa também incide sobre o retorno obtido por assumir o risco.
Há muito teme-se que a tributação dos rendimentos do capital enfraqueça a assunção de
riscos. A origem desse temor é a crença de que o espírito empreendedor é essencial para o
desenvolvimento e o crescimento econômicos, e assumir riscos é um aspecto fundamental
desse espírito. Se os empresários forem desencorajados a se lançar em novos
empreendimentos arriscados, o crescimento econômico será abalado.
Na presente seção, examinam-se as mudanças na política tributária e seus efeitos
sobre a alocação da poupança para a aquisição de ativos de risco.
· Taxar o retorno sobre ativos de risco na verdade pode aumentar a assunção de
riscos, caso o sistema tributário assuma uma parte razoável do risco de um investimento e do
retorno previsto. Em especial, as disposições da legislação tributária referentes à
compensação plena dos prejuízos tendem a elevar os riscos assumidos.
· Quando a compensação dos prejuízos é parcial, a tributação pode ou não
reduzir a assunção de riscos, dependendo da intensidade relativa do efeito renda e do efeito
substituição. A compensação de prejuízos no âmbito do sistema tributário é restrita quando
os prejuízos dos investimentos não são subvencionados ou não podem ser totalmente
compensados contra lucros passados ou futuros por seu valor atualizado inalterado.
· As empresas enfrentam dois tipos de riscos: o risco de renda e o risco de
capital. Ainda que haja uma compensação plena dos prejuízos no que se refere ao risco de
renda, os sistemas tributários vigentes são concebidos de tal foram que o Estado raras vezes
compartilha plenamente o risco de capital.

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· Quando se taxa o retorno sobre ativos de risco de modo a fazer com que o
Estado partilhe o risco, a receita tributária é incerta. Cumpre fazer a distinção entre risco
privado e risco social.
Nos próximos parágrafos, será apresentado um exemplo simples de decisões de
investimento adotadas em condições de risco, demonstrando como a tributação do retorno
sobre o investimento pode aumentar a assunção de riscos. Mais adiante, nesta mesma seção,
serão analisadas algumas limitações e extensões desse modelo simples.
A essência da mensagem contida na presente seção é que a tributação do retorno dos
ativos de risco pode provocar mudanças comportamentais relevantes, donde se conclui que a
incidência tributária num mundo de incertezas é diferente daquela num ambiente de certeza.
O efeito da presença de incerteza tecnológica no modelo bissetorial padrão já foi analisado
na seção que trata da incidência dos impostos numa situação de equilíbrio geral. Em Slemrod
(1983) e em Galper, Lucke e Toder (1988), tem-se a análise de uma simulação
computadorizada dos efeitos da tributação sobre a seleção de investimentos de carteira nos
Estados Unidos numa situação de equilíbrio geral. As pesquisas desse tipo ainda estão num
estágio incipiente; mesmo assim, os resultados empíricos já indicam que o tratamento do
risco é capaz de alterar consideravelmente os efeitos previstos dos impostos.
Tributação Proporcional com Compensação Plena dos Prejuízos 58
Suponhamos que os indivíduos decidam se devem ou não investir num ativo com
base em duas de suas características: o retorno previsto e o risco que esse retorno encerra.
Desde que as demais condições não variem, os investidores preferirão os ativos cuja
rentabilidade esperada seja alta. Ao mesmo tempo, presume-se que os investidores sejam
avessos a riscos; em igualdade de condições, preferem os ativos mais seguros.
Suponhamos que existam dois ativos. O primeiro oferece uma rentabilidade
perfeitamente segura. O segundo é um ativo de risco cuja taxa de rentabilidade positiva
prevista é maior que a do ativo seguro. O investidor pode controlar a magnitude do risco que
assume ao escolher o montante a investir no ativo de risco. Ao aumentar a proporção,
aumenta o risco assumido, mas também aumenta a rentabilidade prevista da carteira.
58 A primeira demonstração se deve a Domar e Musgrave (1944). Sua versão moderna
aparece em Mossin (1968) e Stiglitz (1969). Para um tratamento clássico, ver, por exemplo,
Stiglitz (1988).

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Suponhamos agora que a rentabilidade dos ativos de capital esteja sujeita a um
imposto proporcional a uma alíquota superior à taxa de rentabilidade isenta de riscos. 59
Suponhamos também que o regime do imposto permita a compensação plena dos prejuízos,
ou seja, os indivíduos podem deduzir todas as perdas de outros lucros tributáveis. 60
O imposto reduz a taxa de rentabilidade prevista do ativo de risco, o que o faz parecer menos
atrativo do que o ativo seguro. Todavia, enquanto reduz a rentabilidade do ativo, o imposto
reduz também seu nível de risco. O Estado se torna, de fato, sócio do investimento. Se este
for bem-sucedido, o Estado compartilha os ganhos. Se, porém, o investimento fracassar, o
Estado também compartilhará as perdas, por causa do dispositivo de compensação dos
prejuízos. Ou seja: o imposto reduz o risco que o investidor assume. Portanto, tem-se dois
efeitos que se anulam. Caso predomine o segundo efeito, a tributação pode tornar o ativo de
risco mais atrativo.
Consideremos o seguinte exemplo numérico simples. Na ausência de tributação, um
investidor estaria disposto a investir 1 num ativo que só oferece duas possibilidades de
retorno financeiro por unidade investida, 0 ou 2, após a dedução do custo de oportunidade
dos recursos financeiros e do custo do investimento. A riqueza a posteriori do investidor é de
59 Na apresentação tradicional, pressupõe-se que a taxa isenta de risco seja zero. No presente
exemplo, pressupõe-se que só o retorno sobre o risco seja taxado, isto é, o retorno que
exceder a taxa isenta de risco. É o que se obtém, por exemplo, quando o investimento é
financiado mediante endividamento (à taxa isenta de risco) e a despesa de juros é dedutível
no cômputo do lucro tributável.
60 Isto significa que quando a base tributária é negativa paga-se um crédito equivalente à
alíquota do imposto multiplicada pelo montante do prejuízo. Da mesma forma, permite-se
que o contribuinte compense os prejuízos contra lucros passados ou futuros (acrescidos de
juros), para que a compensação dos prejuízos seja total.

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alto risco, e equivale a 2 ou 0. Introduz-se em seguida um imposto a uma alíquota de 50%
sobre o rendimento do ativo, com compensação plena de prejuízos. Assim, se o investidor
duplicar sua aplicação no ativo de risco, isto é, se investir 2 em vez de 1, ele terá a mesma
distribuição do rendimento pós-tributação que teria na ausência de tributos, pois ao investir 2
o rendimento total, deduzidos o custo do investimento e o custo de oportunidade, será 4 ou 0
antes do imposto e 2 ou 0 após o imposto. Esta distribuição pós-tributação é idêntica à que se
poderia obter na ausência de tributação dos rendimentos. Nesse exemplo, o imposto induz o
indivíduo a duplicar o investimento no ativo de risco. 61
Vale observar que neste exemplo, embora o montante investido no ativo de risco
aumente, o risco efetivamente assumido pelo investidor após a tributação é o mesmo que
numa situação de ausência de tributos. Ou seja, o risco privado não aumenta, mas o risco
total, ou social, sim.
61
Isto é, a aumentar o risco total assumido na proporção 1/(1– t), onde t é a alíquota tributária
proporcional.

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O princípio mais importante do exemplo adquire caráter geral quando se parte de
pressupostos menos rígidos: a tributação, quando participa de perdas e ganhos, reduz tanto o
risco quanto a rentabilidade, de modo que é possível aumentar a assunção de riscos ao
tributá-la. 62
Verificação Empírica
É difícil confirmar os resultados na prática, por uma série de motivos. Em primeiro
lugar, a tributação afeta a seleção da carteira por razões alheias à assunção de riscos, sendo a
mais importante o tratamento tributário diferenciado de tipos diferentes de ativos com
características distintas quanto ao risco. Segundo, os resultados inequívocos descritos acima
tornam-se um pouco confusos quando os pressupostos são menos rígidos (ver adiante).
Terceiro, é difícil obter informações confiáveis sobre o total de ativos dos indivíduos. Um
resultado empírico razoavelmente seguro é que os indivíduos de mais alta renda (sujeitos a
alíquotas tributárias mais elevadas) tendem a manter uma parcela maior de sua riqueza na
forma de participação acionária, em geral considerada relativamente arriscada. 63 Este fato
pode ser interpretado como comprobatório da hipótese de que — quando todos os fatores são
levados em conta — a tributação de fato aumenta a assunção de riscos.
A tributação e o efeito riqueza
Limitações e Extensões
Admitiu-se até aqui que a taxa de retorno seguro não é tributada. Caso ela o seja,
produz-se um efeito renda associado à tributação do rendimento. Este efeito renda pode ter
sinal positivo ou negativo, dependendo da reação do risco frente à riqueza. Caso a
preferência por assumir riscos aumente com a riqueza, o efeito renda tenderá a reduzir a
demanda por riscos.
62 Sandmo (1977) analisou o caso de vários ativos de risco. Ele mostra que os resultados se
assemelham no que se refere aos principais aspectos.
63 Um exemplo é o recente estudo de Hubbard (1985) partindo de dados sobre os Estados
Unidos. Ver Shorrocks (1982) para um estudo referente ao Reino Unido.

Estruturas de alíquotas progressivas
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Quando a estrutura tributária é progressiva, a tributação do retorno sobre um
investimento bem-sucedido é maior que a subvenção dos eventuais prejuízos. Existe,
portanto, um viés contrário à assunção de riscos. Para atenuar o impacto da estrutura de
alíquotas progressivas, poder-se-ia permitir aos contribuintes nivelar as variações de sua base
tributária ao longo do tempo, computando a média de seus lucros passados ou futuros.
Assim, o contribuinte poderia efetivamente agrupar riscos que se dissipam com o tempo, o
que daria ao sistema características de um imposto proporcional.
Compensação parcial de prejuízos
A maioria dos sistemas tributários não permite a compensação plena dos prejuízos,
porque sua tributação não gera um crédito contra o imposto devido quando não existe outra
fonte de renda suficiente para compensar tal prejuízo ou quando o transporte deste para
exercícios futuros não rende juros. Ademais, se a empresa encerrar suas operações, o valor
dos prejuízos fiscais a compensar será eliminado. 64 Quando a compensação dos prejuízos não
é total, a participação do Estado nos riscos se restringe aos lucros, enquanto o investidor arca
com os prejuízos de maneira desproporcional. Nessas circunstâncias, a tendência seria haver
um desincentivo às atividades de risco, mas do ponto de vista conceitual o efeito é ambíguo,
pois existem efeitos renda e efeitos substituição conflitantes, como já se assinalou.
Talvez haja boas razões para limitar a compensação dos prejuízos no sistema
tributário. Por exemplo, no âmbito de um imposto de renda aplicado sobre fluxos realizados
no período-base, o qual permite o controle da realização do lucro, o contribuinte envolvido
num grande número de projetos de risco pode evitar os impostos realizando apenas os
prejuízos. Nesse caso, caberá à política tributária apropriada procurar o equilíbrio entre a
restrição ao abuso deste tipo de dispositivo e o custo da limitação da compensação de
prejuízos em termos do desincentivo à assunção de riscos.
Risco de renda e risco de capital
64
Este aspecto é particularmente importante para empresas que estão iniciando suas
operações.

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Ao analisar o nível de compensação dos prejuízos dos sistemas tributários vigentes,
deve-se fazer a distinção entre dois tipos de riscos: 65 o risco de renda e o risco de capital.
O risco de renda refere-se à incerteza quanto à futura receita líquida, em geral associada às
dúvidas sobre o preço futuro dos produtos da empresa ou ao custo futuro dos variados fatores
de produção, como por exemplo os ingressos de recursos. Os riscos de capital, por outro
lado, derivam da incerteza sobre os valores futuros dos bens de capital, em razão das dúvidas
sobre a taxa de depreciação física ou o futuro custo de reposição do capital. Ambos os tipos
de riscos são empiricamente significativos na maioria dos países e a ambos se aplica o
mesmo conjunto de considerações econômicas. Não obstante, o tratamento a eles dispensado
pela legislação tributária muitas vezes é assimétrico. Em especial, os sistemas tributários
vigentes não estão preparados para lidar com prejuízos causados pelo risco de capital.
A maior parte dos impostos de renda das pessoas jurídicas permite que se deduza da renda
tributável a depreciação, com base no custo original do ativo. O custo real da depreciação,
porém, baseia-se no custo corrente do investimento; não em seu custo original. Quando não
se sabe ao certo o custo de reposição, as provisões do custo de capital baseadas no custo
original do ativo não cobrem as variações no valor do capital em conseqüência de alterações
nos preços dos bens de capital. Ou seja, como a dedução por depreciação é fixada a priori, o
Estado não assume parcela alguma do risco de capital. Por conseguinte, o Estado não assume
parte do risco de capital juntamente com o setor privado, muito embora absorva parte do
retorno, o que acaba punindo os investimentos em projetos que envolvam risco de capital.
Para que se distribua o risco de capital, a depreciação deve ser calculada com base no custo
de reposição, que é um conceito a posteriori. Na prática, o problema reside em determinar o
valor de reposição dos ativos pouco comercializados nos mercados secundários. Uma
alternativa é permitir a dedução de um ágio de risco correspondente ao risco de capital, além
da depreciação a priori (prevista). 66 O problema, novamente, é que não se sabe ao certo
como medir o ágio de risco. 67
Tributação do investimento versus tributação do retorno do investimento
O exemplo anterior se refere à tributação a posteriori de investimentos, na qual é
dado ao investidor escolher o montante a ser investido no ativo. Do ponto de vista do
investidor existe, neste caso, uma equivalência tributária entre a tributação a priori e a
posteriori. Na primeira, tributa-se o próprio ato de investir, não o lucro auferido pelo
65 Ver Bulow e Summers (1984).
66 Isto é, para manter a neutralidade da tributação das empresas, supondo-se a existência de
risco de capital, a dedução de depreciação permitida deveria corresponder à depreciação
calculada pelo custo de reposição em condições de certeza. No caso de indivíduos avessos ao
risco, este “equivalente de certeza” é maior que a depreciação esperada.
67 Nos modelos de alocação de carteiras, como por exemplo o modelo de determinação de
preços dos ativos de capital, o ágio de risco depende da taxa de retorno dos ativos isentos de
riscos, do rendimento da carteira de mercado e da estrutura de covariância do ativo.

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investimento. Por exemplo, taxar o montante investido a uma taxa de 50% equivale a taxar o
retorno do investimento (com compensação plena dos prejuízos) a uma alíquota de 33%. Há,
porém, uma diferença entre os dois impostos quanto ao risco social (ver adiante): no caso da
tributação a priori, o Estado (isto é, os contribuintes em geral) não assumem risco algum. O
resultado ainda se mantém válido em se tratando de riscos não reproduzíveis mas para os
quais existem bons mercados de seguros.
Risco privado e risco social
Quando os riscos reproduzíveis são tributados com compensação plena dos prejuízos,
o investidor pode efetua qualquer combinação de risco e retorno que seria possível na
ausência de tributação. Assim, enquanto o risco total (ou social) aumenta como reação à
introdução do imposto, o risco privado, isto é, aquele que o investidor efetivamente assume
depois do imposto, não varia. O aumento do risco recai sobre os contribuintes em geral,
como receita tributária incerta. Isto significa que todos os indivíduos da economia passam a
assumir um novo risco, na forma de impostos incertos sobre outras transações, destinados a
manter a receita tributária (ou na forma de taxas de juros incertas devido às dúvidas quanto
às necessidades de financiamento do setor público), ou de incerteza quanto ao nível de
despesa pública.
A importância de fazer o Estado assumir parte do risco depende da eficiência com
que o mercado privado reparte o risco. No caso de riscos já amplamente distribuídos entre a
economia como um todo, o Estado não pode melhorar consideravelmente a divisão. Se os
mercados que compartilham os riscos forem imperfeitos, ou se os riscos recaírem sobre
empresas pequenas, que têm dificuldade em distribuí-los, o Estado talvez consiga
proporcionar as oportunidades de repartir o risco que o mercado não é capaz de oferecer.
Se os mercados de seguros não forem perfeitos, um sistema tributário que absorva uma
parcela dos riscos pode compensar em parte a carência de mercados de seguros repartindo os
riscos entre os contribuintes em geral. Em muitos casos, o Estado estará em condições de
cobrir o risco de um indivíduo assumindo ele próprio um risco mínimo.

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Efeitos da Tributação em Mercados Imperfeitos
RUSSELL KRELOVE
• Numa economia competitiva, em que medida os resultados em termos de incidência
dos tributos se alteram quando a concorrência é imperfeita e não há equilíbrio
entre os mercados?
• Em que medida os efeitos de um tributo dependem da interação com outros
aspectos do ambiente normativo, como os controles de preços e os controles
quantitativos?
Os efeitos dos tributos dependem da estrutura dos mercados e do conceito de equilíbrio.
Portanto, a incidência de um tributo varia ao alterar-se o conceito de mercado. Em seções
anteriores deste capítulo analisou-se a incidência dos impostos em mercados caracterizados
pela concorrência perfeita, pelos preços de equilíbrio do mercado e pela inexistência de
outras distorções na economia. Na presente seção, far-se-á uma análise da incidência em
diversas circunstâncias que se afastam do paradigma da concorrência perfeita e do equilíbrio
de mercado. Em primeiro lugar, analisa-se a incidência quando o mercado não é competitivo,
mas está dominado por uma ou várias empresas. Em segundo lugar, examina-se a tributação
da folha de pagamento ou da renda salarial no contexto de um país em desenvolvimento no
qual existe migração entre o mercado de trabalho urbano e os setores tradicionais de
produção das zonas rurais, e no qual o desemprego urbano tem como causa uma disparidade
salarial. Em terceiro lugar, consideram-se três exemplos da inter-relação entre os tributos e
outros aspectos do ambiente normativo. Uma maneira de alterar o funcionamento dos
mercados é por meio das diversas medidas normativas que o próprio governo introduz.
A política não tributária e o ambiente normativo dos países em desenvolvimento via de regra
são muito diferentes daqueles dos países desenvolvidos, em vista da presença de maior
proteção, racionamento de divisas, controles de preços, mercados paralelos, racionamento do
crédito e outras características capazes de alterar os resultados-padrão em termos de
incidência tributária.
Tributação com Concorrência Imperfeita
O impacto de um imposto seletivo de consumo sobre um mercado monopolizado
É comum sugerir que um imposto seletivo de consumo aplicado num mercado
monopolizado seria automaticamente repassado aos consumidores, na forma de aumento dos
preços. Embora o monopolista esteja em condições de aumentar o preço pelo montante do
imposto, esta estratégia em geral não é ótima. Analisou-se anteriormente o caso de um
mercado competitivo e foi demonstrado que a incidência depende da elasticidade da oferta e

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da demanda. No caso extremo de um monopólio (ou da cartelização de um setor por parte de
um grupo de empresas agindo em conluio), a incidência do imposto também depende da
elasticidade das curvas de demanda e de custos (sobretudo do custo marginal), mas nesse
caso a análise é mais complexa. Em especial, é possível que o aumento do preço supere o
montante do imposto, dependendo da elasticidade da curva de demanda. Todavia,
independentemente da variação no preço do produto, o lucro puro do monopolista diminui
quando se aplica um imposto seletivo de consumo, de modo que os proprietários que
aufeririam esse lucro arcam com parte da carga tributária. 68
Na ausência de impostos, sabe-se que a produção de um bem por um monopolista que
procura maximizar os lucros ocorre num nível de produção no qual a receita marginal é
fixada num patamar equivalente ao custo marginal da empresa. Se o imposto for considerado
um custo para a empresa, sua introdução ou incremento surte os mesmos efeitos que um
aumento dos custos da empresa, sobretudo de seu custo marginal. Por conseqüência, no novo
nível de equilíbrio, a receita marginal aumenta na mesma medida que o incremento do custo
marginal. As implicações em termos de variação do preço ao consumidor dependem do
formato das curvas de demanda e de custo marginal. Num extremo, se o custo marginal for
infinito, nem o preço do produto nem o preço ao consumidor serão alterados, e o imposto
recairá inteiramente sobre o beneficiário do lucro monopolista. No outro extremo, se o custo
marginal for constante em diferentes níveis de produção, o preço ao consumidor aumentará
mais do que o imposto para muitas formas de funções de demanda comumente utilizadas. 69
68 Parte do imposto também pode ser transferida para trás, para outros fatores de produção,
por meio da redução do preço dos insumos, o que atenua o impacto negativo sobre os lucros
da empresa.
69 A receita marginal está relacionada com os preços segundo a fórmula mr = p(1 – 1/eD), na
qual mr é a receita marginal, p é o preço e eD é a elasticidade (positiva) da demanda, que se
supõe constante na faixa pertinente. eD é maior que 1 num ótimo monopolista (pois a receita
marginal é fixada em patamar equivalente ao custo marginal, que é positivo). Portanto, caso
mr aumente pelo montante do imposto, p deve aumentar em montante maior para que a

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Esta situação se contrapõe ao caso da concorrência, no qual o preço ao consumidor aumenta
pelo montante do imposto quando a curva de oferta do mercado é perfeitamente elástica.
igualdade se mantenha. Cumpre assinalar que este resultado se baseia no pressuposto de uma
curva de demanda de elasticidade constante. Em contrapartida, se a curva de demanda for
linear, o preço ao consumidor aumentará pela metade do montante do imposto.

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Finalmente, impostos específicos e ad valorem podem surtir efeitos diferentes numa
situação de monopólio, ao contrário do que ocorre no caso da concorrência. Ao comparar
dois impostos existentes em determinado mercado, um específico e outro ad valorem, ambos
com o mesmo nível de receita, é possível demonstrar que a produção do monopolista será
maior com o imposto ad valorem (e portanto o preço ao consumidor será menor). Isto ocorre
porque o imposto específico aumenta a receita marginal em proporção maior que o imposto
ad valorem. 70 Do ponto de vista da política tributária, isto implica que o imposto ad valorem
é melhor do que o imposto seletivo, pois induz a um nível de produção monopolista mais
próximo do nível socialmente eficiente.
Impostos sobre a folha de pagamento e sobre a renda salarial num contexto de
sindicalização
Os salários são muitas vezes fixados em mercados que não são perfeitamente
competitivos, estando sujeitos a negociações e acordos coletivos. Se a oferta de certo tipo de
mão-de-obra for monopolizada por intermédio de um sindicato, a aplicação de um imposto
sobre a folha de pagamento ou sobre a renda salarial pode apresentar as características do
imposto seletivo de consumo incidente sobre a oferta de um monopólio, conforme discutido
acima. Não obstante, a analogia talvez seja incompleta por várias razões. Primeiro, não há,
para efeito de análise do comportamento do sindicato, conceitos tão convenientes quanto o
de lucro da empresa para servirem de maximizandos. A incidência do imposto dependerá do
objetivo do sindicato, seja ele maximizar os salários antes ou depois dos impostos,
maximizar o emprego, ou uma combinação desses objetivos. Segundo, em muitos casos o
poder dos sindicatos existe em conjunção com o monopsônio por parte dos empregadores.
Portanto, a decisão quanto à aplicação de um imposto, bem como os efeitos deste, são
determinados por um processo de negociação, e não há uma teoria geralmente aceita sobre os
desfechos das negociações. Terceiro, em alguns países os salários são definidos no âmbito da
política econômica nacional, por meio de negociações coletivas centralizadas. Nesses casos,
o nível de tributação da renda salarial passa a fazer parte do próprio processo de negociação,
o que enfraquece as propriedades exógenas da estrutura tributária (que em geral ficam
subentendidas na análise da incidência).
Tributação e oligopólios
A análise da incidência tributária em condições oligopolistas não é completa, pois a
determinação dos preços, nessas estruturas de mercado, depende da natureza das
expectativas, das interações estratégicas (tanto reais quanto potenciais) entre as empresas do
setor e do conceito de solução adotado. Não existe modelo geralmente aceito de oligopólio
que resolva a ambigüidade, mas há um conjunto de modelos que se pode aplicar em
circunstâncias distintas. Em geral, porém, a empresa condicionará sua decisão de repassar o
imposto à expectativa de que as outras empresas do setor façam o mesmo. Se a empresa
70 Para a comprovação dessa assertiva, ver Musgrave (1959), págs. 287–311.

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prevê que as outras considerarão este aumento como um sinal para todas aumentarem os
preços, o imposto provavelmente será passado adiante. Por outro lado, se a empresa prevê
que seu aumento de preços não será imitado pela concorrência, deixará de efetuar o aumento
para não perder sua participação no mercado.
Incidência do Imposto Sobre a Folha de Pagamento e do Imposto de Renda
com Desemprego
Uma característica marcante de muitos países em desenvolvimento é o rápido
aumento da migração rural e urbana. 71 Nos modelos deste fenômeno, o salário urbano é
rígido, o emprego urbano está sujeito a controles e o diferencial entre salários urbanos e
rurais é mantido em estado de equilíbrio pela mão-de-obra desempregada do setor urbano, no
qual uma menor probabilidade de conseguir emprego equaliza as expectativas salariais.
Neste modelo, a aplicação de um imposto sobre os salários urbanos pode afetar as decisões
sobre migração, o nível de desemprego e os salários do setor rural. Portanto, parte do ônus do
imposto sobre o trabalho urbano é transferida para os trabalhadores rurais, muito embora não
haja variação no nível de emprego ou nos salários do setor urbano antes dos impostos.
Interações entre um Tributo e Outros Aspectos do Ambiente Normativo
A interação dos tributos com outras medidas de intervenção de política que
constituem parte importante do ambiente econômico nos países em desenvolvimento pode
alterar os resultados-padrão da incidência de diversas maneiras. Na presente seção,
consideram-se três delas: os efeitos de um imposto seletivo de consumo na presença de
controles de preços que estimularam o desenvolvimento de um mercado paralelo; os efeitos
das tarifas aduaneiras quando existem controles quantitativos sobre as importações, e os
efeitos de um imposto sobre as pessoas jurídicas quando há racionamento do crédito às
empresas. Nos três casos, os resultados, em termos de incidência, diferem daqueles obtidos
na ausência desses controles não tributários sobre os mercados.
Controles de preços e incidência dos impostos específicos de consumo
A utilização generalizada de controles de preços para muitos bens sujeitos a impostos
sobre as vendas e a impostos específicos de consumo pode alterar a incidência do imposto.
Se a legislação vigente permitir às empresas sujeitas a controles de preços repassar o
71
Ver Harris e Todaro (1970). Vários aspectos do problema também são analisados no estudo
de Burgess e Stern (1993).

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imposto, o preço aumentará pelo montante do imposto, independentemente da elasticidade da
oferta e da demanda. Se não houver dispositivos legais que permitam o repasse, o imposto
será transferido para trás, para os beneficiários da renda dos fatores.
Numa análise mais completa, levar-se-ia em conta o fato de que os controles de
preços muitas vezes também são um estímulo ao surgimento de mercados paralelos (ou
mercados negros). 72 Quando isto ocorre, a aplicação de um imposto pode alterar também os
volumes relativos do comércio nos mercados oficial e paralelo e o tempo gasto para obter os
bens no mercado oficial, e ainda afetar os preços do mercado paralelo. Portanto, parte do
imposto pode recair sobre os agentes econômicos do mercado paralelo e por aqueles que
compram no mercado formal.
Incidência de um imposto de importação no âmbito de restrições quantitativas
O pressuposto usual relativo à incidência dos impostos de importação (ou do
componente de importação do IVA) é que eles podem ser totalmente passados adiante.
O repasse pressupõe que os impostos de importação sejam tratados de forma similar aos
impostos sobre as vendas e, portanto, tendam a ser considerados regressivos. Contudo,
os resultados seriam diferentes se, a exemplo do que ocorre nos países em desenvolvimento,
também houvesse restrições quantitativas à importação, fossem elas aplicadas de forma
direta, por meio de cotas, ou indireta, por meio do racionamento de divisas, exigência de
depósito prévio para importações, ou outros mecanismos de controle quantitativo. Quando
existem controles quantitativos obrigatórios, o imposto recai sobre os beneficiários das
rendas das cotas e não tem nenhum efeito sobre os preços ao consumidor interno. Como em
geral o direito às cotas é conferido aos grupos de renda mais alta, os impostos de importação
com este tipo de incidência seriam mais progressivos que numa situação de ausência de
controles.
Racionamento do crédito e incidência do imposto sobre as pessoas jurídicas
Em muitos países em desenvolvimento é comum o racionamento do crédito imposto
pelo Estado ou pelas instituições financeiras privadas. Este mecanismo funciona como um
controle quantitativo e, assim como as cotas de importação, é capaz afetar a incidência de um
imposto — neste caso, o imposto de renda das pessoas jurídicas. O racionamento do crédito
resulta na geração de rendas, e o imposto sobre as pessoas jurídicas essencialmente priva da
renda aqueles habilitados a obter o crédito racionado, reduzindo a rentabilidade de seu
próprio investimento de tempo e dinheiro. Na medida em que aqueles com acesso ao crédito
72 Ver Shah e Whalley (1991).

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constituem o topo da escala de distribuição da renda, o imposto pode ser mais progressivo
nessas circunstâncias do que num ambiente de livre acesso aos mercados de capital.

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Teoria do Second Best
RUSSELL KRELOVE
• Quando não é possível para um ou mais setores da economia atingir as condições
que garantam a plena eficiência, o que se deve corrigir nas condições de eficiência
dos demais setores?
• Sob quais condições os impostos ou as tarifas aduaneiras uniformes constituem a
solução second best?
• Quais as possíveis funções dos controles quantitativos, das transferências em
espécie, das filas e de políticas similares, num ambiente de second best?
A teoria do second best ocupa-se da seguinte questão: quando não é possível para um ou
mais setores da economia atingir as condições que garantam a plena eficiência (isto é,
quando existem distorções irreparáveis entre os preços relativos), o que é preciso corrigir nas
condições de eficiência dos demais setores? As limitações dos setores não controlados muitas
vezes resultam de problemas institucionais, de perceptibilidade e de informação que em geral
são ignorados na análise padrão da “solução ótima” (first best) na qual o Estado possui
informações completas e é capaz de controlar a alocação dos recursos na economia por meio
de seus instrumentos de política econômica. O problema do second best não se limita às
finanças públicas: estende-se a todos os campos da política econômica. 73 O propósito da
presente seção é avaliar sua pertinência para a elaboração de recomendações de política
tributária.
Com base em argumentos e exemplos, é possível demonstrar quatro grandes fatos
acerca da política tributária num ambiente de second best:
· Caso um mercado apresente uma distorção tributária (ou seja, caso exista
alguma limitação a impedir que se atinjam as condições ótimas nesse mercado), talvez seja
vantajoso acrescentar outra distorção tributária.
73 O problema foi tratado sistematicamente pela primeira vez por Meade (1955) e sua
exposição foi consideravelmente aprimorada por Lipsey e Lancaster (1956–57).

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· Inversamente, caso existam diversas distorções tributárias, talvez não seja
vantajoso eliminar uma distorção.
· Em situações de second best, a melhor política talvez entre em conflito com a
intuição que habitualmente acompanha as recomendações de política ótima. Em especial,
medidas que não seriam desejáveis num ambiente ótimo talvez sejam úteis num contexto de
second best. Por exemplo, o racionamento pode aumentar o bem-estar quando as distorções
tributárias são inevitáveis.
· Num ambiente de second best a elaboração da política econômica é uma
tarefa complexa, que depende da natureza do objetivo e dos instrumentos presumidamente
disponíveis. Em geral, a política de second best requer a introdução de distorções em todas as
margens da economia. Logo, o volume de informações de que os responsáveis pela política
tributária necessitam é enorme. Há, porém, alguns resultados construtivos e simplificadores
disponíveis. Em especial, em determinadas circunstâncias as condições habitualmente
encontradas na análise do primeiro ótimo se mantêm numa política de second best. Por
exemplo, numa ampla série de situações de second best não é conveniente introduzir
distorções no setor de produção da economia. Além disso, quando se introduzem limitações
políticas, de capacidade administrativa ou de outra espécie às limitações dos instrumentos
disponíveis, em alguns casos a análise comporta o uso de recomendações de política do
primeiro ótimo, em função da simplicidade de suas regras e sua dependência de poucas
informações.
Por sua própria natureza, uma política de second best exige que se investiguem as
interações entre os mercados. Por esta razão, ela é inerentemente uma análise de equilíbrio
geral.
Um Exemplo Ilustrativo: Aplicação de Alíquotas não Uniformes de
Impostos Indiretos para Aumentar o Bem-Estar
A perda de eficiência de um grupo de tributos distorcivos depende do conjunto de
todas as alíquotas tributárias e das relações de demanda entre os bens. Portanto, é preciso
analisar a complementaridade e substitubilidade de todos os bens, tributados ou não, para se
chegar à combinação de impostos capaz de arrecadar um certo nível de receita. O exemplo
apresentado nesta seção revela que não há motivos para que essas relações produzam
impostos ótimos aplicáveis a todos os bens tributados.
Suponhamos que se deseja arrecadar um certo montante de receita tributária de um
indivíduo. Caso se aplique a este indivíduo uma taxa única, ou seja, um imposto cuja
magnitude não possa ser influenciada pelo comportamento de mercado do indivíduo, a
receita tributária aumentará sem custo algum, uma vez que a perda do bem-estar do indivíduo
equivalerá ao ganho obtido pelo Estado. Uma taxa única não distorce os preços relativos dos

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bens. Analogamente, impostos indiretos a uma alíquota uniforme aplicados a todos os bens
que o indivíduo consome, inclusive o lazer, podem gerar a receita tributária necessária sem
distorcer os preços relativos dos bens. Em seguida introduzem-se algumas restrições de
política econômica: não é possível aplicar a taxa única e o lazer não pode ser taxado, talvez
devido à impossibilidade de observar seu consumo. Suponha-se, porém, que todos os outros
bens possam ser taxados livremente. A questão é saber se continua sendo ótimo tributar
todos os demais bens a uma alíquota uniforme. Uma política tributária desse tipo não
distorceria os preços relativos de todos os bens tributáveis e, portanto, preservaria as
condições habituais de solução ótima da relação entre as taxas marginais de substituição e as
taxas marginais de transformação. Contudo, essa estrutura tributária tornaria todos os bens
tributáveis mais caros em relação ao lazer, logo ela é distorciva caso a oferta de trabalho não
seja perfeitamente inelástica.
Corlett e Hague (1953) demonstram que essa tributação indireta uniforme não é
ótima. Partindo de uma tributação uniforme, seria proveitoso majorar os impostos sobre os
bens complementares ao lazer (como raquetes de tênis, por exemplo) e reduzir os que
incidem sobre substitutos do lazer (roupas de trabalho), sem alterar a receita tributária. A
percepção que se tem é que ao tributar os bens que complementam o lazer este se torna
indiretamente mais caro, o que de certa forma contrabalança o incentivo ao lazer dado pela
baixa de seus preços relativos à medida que outros bens são tributados. Por conseguinte, a
tributação indireta uniforme em geral não é ótima.
O exame desta conclusão de um outro ângulo ilustra um segundo princípio
importante da análise tributária do second best. Os resultados demonstram que quando
existem restrições à tributação e os bens tributáveis não são taxados de maneira uniforme,
não é necessariamente vantajoso buscar a uniformidade, isto é, eliminar as distorções entre
os bens tributados. Os resultados só serão melhores se todas as distorções forem reduzidas na
mesma proporção.
Estes resultados foram interpretados como negativos, pois indicam que
recomendações de política profundamente enraizadas numa análise econômica minuciosa
exigem uma quantidade muito maior de informações num ambiente de second best. Esta
conclusão é, porém, muito pessimista; conforme indicado na próxima subseção, há diversos
resultados que podem orientar a formulação da política tributária de second best.
Resultados Construtivos da Política de Second Best
Na presente seção examinam-se exemplos da análise e formulação de políticas de
second best. Três tipos de resultados são fornecidos a título de ilustração. Em primeiro lugar,
apresenta-se o fundamento lógico do second best em termos de tributação baixa aplicada
sobre uma base tão ampla quanto possível. Em segundo lugar, apresenta-se um exemplo dos
esforços para identificar casos importantes nos quais as condições ótimas sejam válidas para
um subconjunto de decisões de política econômica num ambiente de second best. Em

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terceiro lugar, indaga-se em que condições a introdução de novas restrições aos instrumentos
tributários disponíveis, além das restrições padrão no contexto de second best, efetivamente
respaldam as recomendações ótimas. Finalmente, um exemplo mostra que na presença de
restrições à tributação há espaço para a aplicação de políticas suplementares — por exemplo,
o racionamento e as filas — que em geral são descartadas como inferiores na análise das
soluções ótimas.
A defesa de vários tributos pequenos
A perda de eficiência de um imposto seletivo de consumo sobre um bem aumenta em
progressão geométrica com a alíquota do imposto. Se as elasticidades cruzadas da demanda
em relação aos preços de outros produtos forem suficientemente pequenas — quando
comparadas às elasticidades em relação ao próprio preço — para serem desprezadas, então o
sistema tributário que arrecada um certo nível de receita tributária com um mínimo de perda
de eficiência tributará todos os bens possíveis, a uma alíquota baixa. É preciso ainda ajustar
esse resultado em função das considerações de eqüidade e exeqüibilidade administrativa, e
da importância de diversas relações de substituição e complementaridade entre os bens.
Eficiência da produção numa economia distorcida
É certo que a eficiência em matéria de produção é desejável num universo ótimo:
quando a produção não é eficiente, é possível aumentar a produção de todos os bens e
distribuir o superávit para aumentar o bem-estar. Uma questão importante que se apresenta
em situações de second best consiste em determinar em que condições a eficiência da
produção deve ser mantida. Ou seja: quando o Estado pode provocar distorções na produção
por intermédio da tributação diferenciada dos fatores conforme seu uso (por exemplo,
taxando os serviços de capital nos setores societário e não societário a alíquotas diferentes),
caso seja esta a solução ótima? Ocorre que em determinadas condições induzir à ineficiência
da produção não é a solução ótima. 74 Quando o Estado dispõe de flexibilidade suficiente em
matéria de tributação tanto para introduzir uma cunha qualquer entre os preços ao produtor e
ao consumidor em cada mercado quanto para tributar o lucro puro de todas as empresas, a
eficiência da produção é desejável. Quando essas condições não são cumpridas, convém
taxar os insumos empregados na produção dos bens não tributáveis, como forma de tributar
esses bens indiretamente.
Quando se mantêm as condições de eficiência da produção, o resultado tem
implicações importantes. Primeiro, não se deve taxar os bens intermediários. Segundo, numa
economia aberta, o comércio com o resto do mundo pode ser considerado como outra
74 Ver Diamond e Mirrlees (1971).

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possibilidade de produção. O resultado referente à eficiência da produção indica que quando
a economia do país é pequena em relação aos mercados mundiais as tarifas aduaneiras ótimas
equivalem a zero, ou seja, toda a tributação indireta deve recair exclusivamente sobre os bens
finais, independentemente de sua origem.
As condições necessárias para a eficiência da produção são rigorosas, e é improvável
que qualquer economia seja capaz de cumpri-las. Segundo Stern (1987), a lição a ser
aprendida é que em qualquer situação é preciso justificar cuidadosamente desvios em relação
à eficiência da produção, usando argumentos específicos e bem definidos. Por exemplo,
tarifas aduaneiras sobre a importação a alíquotas maiores que as aplicadas à produção
nacional deveriam ser justificadas identificando-se os bens finais que seria difícil taxar, ou
lucros que não podem ser tributados diretamente.
Quando as tarifas aduaneiras e os tributos second best são uniformes?
Um aspecto importante da formulação da política tributária dos países em
desenvolvimento é saber se e quando a estrutura tarifária uniforme é defensável. Num nível
geral, os argumentos padrão para a tributação second best sugerem que quando as tarifas
aduaneiras são apropriadas a política que constitui a solução second best é a diferenciação
das alíquotas tarifárias, aplicando-se alíquotas diferentes aos diferentes bens finais e às
diferentes importações de matérias-primas e outros insumos comerciais. Ou seja, de modo
geral, a proteção efetiva não seria uniforme para todas as mercadorias (ver Capítulo V). No
entanto, várias outras restrições corroboram os argumentos favoráveis a uma proteção efetiva
uniforme. 75 Considerações de economia política, insuficiência de informações sobre
elasticidades e conveniência administrativa são fatores que respaldam uma estrutura tarifária
com diferenciação mínima. Portanto, ao introduzir novas restrições e custos de transações, é
possível que a política de second best seja uniforme.
Considerações similares se aplicam à implementação interna da tributação indireta. 76
Neste caso, os argumentos a favor da tributação indireta uniforme — por exemplo, um IVA a
uma alíquota única — baseiam-se em limitações de política decorrentes da precariedade das
informações necessárias para calcular impostos diferenciados second best, bem como em
limitações de capacidade administrativa e de caráter político. Os dois primeiros fatores são
particularmente relevantes nos países em desenvolvimento.
75 Ver Subramanian, Ibrahim e Torres-Castro (1993).
76 Ver Tanzi (1992).

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Um tema importante para o crescimento dos países em desenvolvimento é a
tributação de rendimentos de capital, sobretudo se é melhor conceder tratamento preferencial
a tipos específicos de investimentos ou adotar uma tributação neutra, a fim de “igualar as
condições de jogo” ao tributar uniformemente todos os tipos de rendimentos de capital.
Algumas simulações referentes aos Estados Unidos 77 sugerem que embora segundo a ótica
padrão de second best um imposto neutro não constituísse a melhor opção de política, o custo
da adoção de uma política de tributação uniforme seria baixo. Portanto, o aumento do custo
administrativo de uma política discriminatória mais que compensaria os ganhos. Além disso,
outros estudos empíricos sobre uma ampla amostra de países em desenvolvimento não
encontraram evidências empíricas da existência de quaisquer externalidades sociais
identificáveis ligadas a certos tipos de investimento que justificassem o tratamento tributário
preferencial de tais investimentos. 78
Nesses e em outros casos similares, o debate sobre a função da tributação uniforme
versus não uniforme no contexto da política tributária real deve girar em torno da
observabilidade dos parâmetros de preferências e tecnologia pertinentes (incluindo a
estabilidade desses parâmetros), da tecnologia necessária para administrar os tributos e da
natureza de outras restrições à política tributária, inclusive as de natureza política e às
relativas à eqüidade.
Controles quantitativos, transferências em espécie e filas como políticas second best
É evidente que o racionamento de certas mercadorias e o fornecimento gratuito de
bens prejudicam a eficiência de uma economia que cumpre os pressupostos do modelo ótimo,
porque a introdução de tais medidas cria distorções. Contudo, se já houver distorções,
devido, por exemplo, à existência de tributos, tais medidas podem ser benéficas. Entretanto,
nem toda política de racionamento, transferências em espécie ou filas produz melhorias.
Essas políticas devem ser formuladas e calibradas com muito cuidado para que surtam o
efeito desejado. Em termos gerais, do ponto de vista econômico os argumentos são intuitivos.
O que se estabelece é a existência de uma possibilidade: medidas que normalmente não são
77 Ver Auerbach (1989).
78 Ver Auerbach, Hassett e Oliver (1993). A amostra consiste num total de 88 países,
incluindo países da OCDE e países em desenvolvimento de quase todos os continentes. Não
entram na amostra os países de alta renda exportadores de petróleo.

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consideradas padrão, como racionamento, transferências em espécie e filas, podem servir
como políticas de aumento do bem-estar em ambientes de second best.
· Controles quantitativos. Os controles quantitativos podem ser importantes
para o aumento do bem-estar, servindo de complemento à tributação dos produtos básicos.
Por exemplo, se um imposto é aplicado a um produto básico como o leite, os consumidores
passam a atribuir ao consumo de um litro extra uma avaliação marginal maior do que o custo
de produção desse litro. Se os consumidores forem obrigados a comprar (ao preço ao
consumidor) e a consumir um litro a mais, é fácil demonstrar que essa política os deixa em
melhor situação. Pagar e consumir uma unidade adicional produz efeitos insignificantes
sobre o bem-estar, 79 mas ao lançar mão de um imposto positivo o governo arrecada mais
receita e, por conseguinte, pode reduzir outros tributos, o que melhora a situação econômica
dos consumidores. Em contrapartida, talvez seja benéfico racionar produtos que estejam
sendo subvencionados pelo Estado.
· Transferências em espécie. Uma afirmativa comum no âmbito das condições
ótimas é que a redistribuição interpessoal da riqueza é sempre mais eficiente por meio de
transferências em dinheiro do que em espécie. Todavia, isto talvez não seja verdade caso seja
difícil para o Estado identificar as pessoas a quem deseja favorecer mediante a distribuição.
Nesse caso, ao fornecer bens (os quais não podem ser revendidos sem custo), que sejam
objeto de preferência relativa dos setores sociais beneficiados, o Estado pode direcionar sua
política para aqueles a quem deseja assistir. Em outras palavras, ao fornecer bens específicos
o Estado induz esses setores a revelar suas características pelas escolhas que fazem.
As transferências em dinheiro, valorizadas por todas as categorias, mesmo as não
beneficiadas, não levariam prontamente a esta auto-seleção.
· Filas. Quando usadas como mecanismo de racionamento, as filas provocam
uma perda pura de eficiência num ambiente ótimo, pois não há benefício algum que
compense o tempo perdido enquanto se espera. Num ambiente de second best, porém, seu
uso é justificado por argumentos estreitamente ligados aos que fundamentam a utilização de
transferências em espécie. Caso seja difícil para o Estado identificar os membros dos setores
sociais beneficiados, quando estes atribuem ao tempo uma valorização marginal mais baixa,
ele pode induzi-los a se identificarem obrigando-os a enfrentar filas para receber uma
transferência. Como valorizam menos o tempo, é mais provável que fiquem na fila, o que
79 Tecnicamente, uma vez que todo consumidor consome inicialmente um conjunto ótimo de
produtos básicos, um pequeno movimento na restrição orçamentária também representa um
movimento na curva de indiferença do consumidor.

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revelaria sua posição de membros dos grupos beneficiados. Cumpre assinalar que o Estado
não impõe as filas por perversidade; ao usar este método para induzir os setores beneficiados
a se revelarem, o Estado é capaz de melhorar o direcionamento da política de transferências,
o que de fato deixa os grupos beneficiados em melhor situação do que se as filas não fossem
utilizadas.
O princípio do direcionamento em ambientes de política second best
Um princípio importante para as recomendações da política ótima é o do
direcionamento, pelo qual a melhor forma de compensar uma distorção é utilizando um
instrumento tributário que atue diretamente sobre a margem pertinente. Portanto, a melhor
reação frente a uma externalidade —por exemplo a poluição — consiste em aplicar um
imposto pigouviano à atividade poluente, em vez de, por exemplo, um imposto sobre o
consumo do bem em questão ou sobre o uso de insumos para a sua produção. Uma pergunta
importante, porém difícil de responder, é em que medida esse princípio é útil no contexto da
análise do second best; a resposta dependerá da natureza do objetivo e das restrições à
política. Todavia, dois resultados disponíveis sugerem que em muitas circunstâncias é
possível aplicar o princípio do direcionamento. Primeiro, já foi demonstrado 80 que quando a
tributação completa dos produtos é exeqüível, possivelmente a alíquotas diferentes, caso se
pretenda incrementar a produção interna de um bem comerciável, qualquer que seja o
motivo, a melhor maneira de fazê-lo é concedendo subsídios diretos aos produtores, em vez
de impor barreiras tarifárias às importações. Segundo, a melhor maneira de resolver o
problema da harmonização tributária internacional, que ocorre quando os países enfrentam
restrições quanto ao uso de impostos globais únicos ótimos para aumentar a receita tributária,
é adotando uma política que altere diretamente os incentivos marginais dos países para atrair
o capital de outros países. 81
Conclusão
Continua a existir um grande hiato entre a teoria tributária normativa e a política
tributária prática, sobretudo em ambientes de second best. Não obstante, conforme assinalado
na presente seção, a teoria fornece algumas contribuições para a formulação da política
80 Ver Dixit (1985).
81 Ver Krelove (1992).

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tributária. O desafio que se impõe aos técnicos é identificar as condições em que essas
contribuições podem ser aplicadas e ajustar suas recomendações para torná-las coerentes
com as inúmeras restrições que sofre a política tributária no mundo real por razões ligadas à
política, à informação e aos incentivos. 82
82 Ver Tanzi (1992).

- 132 -
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III
TRIBUTOS INTERNOS
SOBRE
CONSUMO E PRODUÇÃO

- 141 -
Teoria da Tributação Ótima de Produtos
HOWELL H. ZEE
• De que problemas trata a tributação ótima de produtos?
• Quais são as mais importantes regras de tributação ótima e suas implicações
econômicas?
• Quais são os méritos e limitações das regras de tributação ótima?
A teoria de tributação ótima de produtos se ocupa principalmente do problema de determinar
a estrutura tributária de diversos produtos para obter uma determinada arrecadação com um
mínimo de perda de eficiência induzida pela tributação, como definida no Capítulo II.
Embora o problema possa ser analisado de uma perspectiva multipessoal, para que as
considerações sobre eqüidade sejam levadas em conta na determinação dessa estrutura, é
mais natural e instrutivo retardar a combinação de preocupações de eficiência e eqüidade até
a discussão da teoria de tributação ótima da renda (Capítulo IV). Além disso, o aspecto da
eficiência da tributação ótima de produtos desperta interesse por si só, porque tem
importantes implicações de política tributária que independem das questões de eqüidade.
Sendo assim, toda a análise deste capítulo estará estruturada dentro do contexto da economia
unipessoal (consumidor representativo). 1
Definição do Problema
Para focalizar as idéias e simplificar a exposição, considere-se um exemplo concreto
de orçamento de consumidor, com renda de duas fontes (auferida e não auferida) e despesa
com dois produtos, X e Y. Sua renda auferida é o produto da taxa salarial (w) pelo tempo que
ele devota ao trabalho (L), ou seja, w⋅L. Seja sua renda não auferida (por exemplo, riqueza
herdada), cujo valor se presume inalterável pelo seu próprio comportamento, denotada por K.
Na ausência de tributação, sua restrição orçamentária poderia ser descrita como
1 Vários aspectos da tributação ótima de produtos são tratados em Auerbach (1985), Diamond
e Mirrlees (1971), Dixit (1975), Samuelson (1986) e Sandmo (1976), entre outros.

K + w•
L=
p X • X + pY
•Y,
- 142 -
onde pX e pY são, respectivamente, os preços ao produtor de X e Y. Se T for o tempo total
disponível do consumidor e l for sua demanda por lazer, então será lícito dizer que T = L + l,
e, nesse caso, a equação (1) pode ser reformulada como
K + w•
(T - l ) = p X • X + pY
•Y.
Sejam τw, τX e τY, respectivamente, as alíquotas tributárias ad valorem sobre os
salários, produto X e produto Y. Com esses tributos, a restrição orçamentária passa a ser:
K X
Y Y
+ w•
(1-τ
w ) •(T
- l ) = p •(1+
τ X ) • X + p •(1+
τ ) •Y,
Ou, após um pequeno rearranjo,
K X
Y
w
+ w•
(1-τ
w ) •T
= p •(1+
τ X ) • X + p •(1+
τ Y ) •Y
+ w•
(1-τ
) • l.
A restrição orçamentária, como apresentada na equação (4), tem duas importantes
implicações. Em primeiro lugar, a demanda por lazer não é conceitualmente diferente da
demanda por outros produtos. Segundo, como τw entra no lado direito da equação (4) com
um sinal negativo, um imposto sobre os salários é visto como sendo parcialmente equivalente
a um subsídio ao lazer (a equivalência é somente parcial, porque τw também aparece no lado
esquerdo da equação (4)). Dito de outra forma, se o lazer for tributado, τw tem de ser
negativo (o que implica que o trabalho seja subsidiado).
A tributação ótima de produtos pode então ser definida como um problema de se
determinar os valores ótimos para as alíquotas tributárias τw, τX e τY, para alcançar um dado
nível de arrecadação tributária com um mínimo de perda de eficiência. A solução para esse
problema pode ser apresentada em termos de algumas regras de tributação, cuja validade
exige pressupostos especiais relacionados com o alcance viável da tributação e com a
natureza das curvas de demanda do consumidor. Quatro dessas regras são particularmente
bem conhecidas por suas importantes implicações econômicas: a regra de proporcionalidade,
a regra de Ramsey, a regra de elasticidade inversa e a regra de Corlett-Hague. Cada uma
delas é discutida separadamente abaixo. Pode-se enfatizar que a generalidade das primeiras
três regras não é em absoluto afetada pelo exemplo especial de três produtos (X, Y e l)
utilizado no exemplo acima; essas regras podem ser facilmente generalizadas para se aplicar
a qualquer número de produtos.

- 143 -
Regras de Tributação Ótima com Preços Fixos ao Produtor
Esta seção considera as regras de tributação ótima sob o pressuposto de que w, pX e pY
sejam invariáveis com relação às alíquotas tributárias (isto é, os preços ao produtor, ou
excluída a tributação, são os mesmos antes e depois da introdução dos tributos).
As complicações resultantes do relaxamento desse pressuposto são indicadas na discussão
abaixo.
Regra de proporcionalidade
A regra de proporcionalidade afirma que se todos os produtos forem tributados, a
estrutura tributária ótima deve ser aquela em que a tributação de cada produto, expressa
como porcentagem de seu preço, seja a mesma para todos os produtos. Isso implica que todos
os produtos devem ser tributados à mesma alíquota. A intuição econômica por trás dessa
afirmação é facilmente demonstrada. Como discutido no Capítulo II, a perda de eficiência de
um tributo decorre da distorção que ele introduz nos preços relativos. Se, porém, todos os
produtos forem tributáveis e tributados à mesma alíquota, os preços relativos não serão
afetados e, em conseqüência, não poderá ocorrer perda de eficiência.
No contexto do exemplo acima, a regra de proporcionalidade requer que todas as três
alíquotas sejam iguais entre si, isto é, que τX = τY = τw = –τ, sendo τ >0 a alíquota ad
valorem comum (como observado acima, τw precisa ser negativa para que o lazer seja
tributado). Em vista de tal estrutura tributária, a restrição orçamentária da equação (4) passa
a ser
K/(1+ τ
) + w•
T = px
• X + pY
•Y
+ w•
l,
o que implica que a regra de proporcionalidade na prática significa tributar a renda não
auferida do consumidor, K, à alíquota de τ/(1 + τ). Por pressuposto, a magnitude de K não
pode ser alterada pelo próprio comportamento do consumidor. Assim sendo, esse tributo é
equivalente a uma taxa única e não resulta em excesso de carga fiscal.
Como a tributação de todos os produtos à mesma alíquota é o regime tributário mais
simples de implantar, à primeira vista a regra de proporcionalidade parece uma feliz
coincidência entre otimalidade teórica e simplicidade administrativa. Lamentavelmente, não
é esse o caso. Um exame mais detido das equações (4) e (5) revela que a praticidade da regra
depende de diversos pressupostos críticos. Primeiro, que o consumidor tenha renda não
auferida. Se K = 0, o governo não terá arrecadação tributária, porque a receita originada da
tributação dos produtos X e Y é contrabalançada pelo subsídio ao trabalho (isto é, o imposto
sobre o lazer) para preservar a proporcionalidade da estrutura tributária. Segundo, que além
de ter de ser positivo, K seja suficientemente grande para permitir que o governo arrecade a

- 144 -
receita necessária. 2 Em terceiro lugar, a otimalidade da regra de proporcionalidade depende
da capacidade do governo para tributar todos os produtos. Se, como geralmente ocorre em
ambientes políticos realistas, nem todos os produtos forem tributáveis (por exemplo, tributar
o lazer ou subsidiar o trabalho — o que produz o mesmo efeito — raramente é uma opção
política exeqüível), a regra não será aplicável. Por essas razões, a regra de proporcionalidade,
embora precisa e simples, tem valor prático extremamente limitado.
As três regras remanescentes tratam de situações em que alguns produtos não são
tributáveis. Para melhor visualização, presuma-se que, no exemplo acima, o lazer seja um
produto não tributável, de modo que τw também seja igual a zero. O governo deve, portanto,
satisfazer suas necessidades de receita somente com a tributação dos produtos X e Y,
estabelecendo otimamente as alíquotas τX e τY.
Regra de Ramsey
Segundo a regra de Ramsey, para que uma estrutura de tributação de produtos seja
ótima, a redução proporcional na demanda quantitativa por um produto tributado induzida
pela tributação, medida ao longo de sua curva de demanda compensada, deve ser a mesma
para todos os produtos tributados.
Dois aspectos da regra de Ramsey merecem ênfase. Primeiro, a regra é enunciada em
termos de alterações de quantidades, e não de preços, induzidas pela tributação. Isso porque,
em última análise, a perda de eficiência associada com a tributação resulta de que os
impostos sobre produtos, salvo no caso de impostos cobrados em quantia fixa, induziriam o
consumidor a adotar um padrão de demanda (compensada) por produtos diferente do que
teria adotado na ausência da tributação. É essa alteração induzida nas quantidades
demandadas dos produtos tributados que dá origem à carga excedente do tributo; a alteração
induzida nos preços relativos dos produtos tributados e não tributados é apenas o meio pelo
qual são efetuadas as alterações de quantidades.
O segundo aspecto notável da regra de Ramsey é seu enunciado em termos das curvas
de demanda compensada, e não de demanda ordinária. Na verdade, essa é uma regra que
minimiza a perda total de eficiência resultante da tributação dos diferentes produtos, como
medida por uma das duas medidas hicksianas, e não pela medida DMH do excesso de carga. 3
2 A equação (5) indica que a arrecadação total gerada pela tributação é K.τ/(1 + τ).
3 Ver Capítulo II para uma discussão do conceito de curvas de demanda compensada, bem
como da diferença entre medidas hicksianas e DMH do excesso de carga.

- 145 -
Se o símbolo ∆ for usado para denotar a alteração numa variável, então a regra de Ramsey,
conforme aplicada ao exemplo acima de dois produtos tributados, implicaria que os valores
∆
′ / X
= ∆Y′
/ Y
X 0
0
,
ótimos de τX e τY seriam os que produzissem a igualdade
onde a linha “′” em uma variável indica que a alteração na variável deve ser medida no
sentido compensado e o 0 subscrito em uma variável fixa o ponto de referência (por
exemplo, a situação antes ou depois dos impostos) contra os quais a alteração deve ser
definida.
A intuição por trás da regra de Ramsey é simples. Suponha-se, por exemplo, que
sejam escolhidos alguns valores para τX e τY que levem a uma violação da equação (6). Nesse
caso, a soma dos excessos de carga tributária sobre X e Y (as áreas triangulares relevantes no
âmbito das curvas de demanda compensada para os dois produtos) pode ser reduzida
simplesmente alterando-se os valores relativos das duas alíquotas, quer dizer, o aumento do
excesso de carga sobre um produto, resultante do aumento de sua alíquota, seria mais do que
compensado pela redução do excesso de carga sobre o outro produto, resultante da redução
de sua alíquota. Não é mais possível reduzir a soma dos excessos de carga após atingido o
ponto onde, marginalmente, qualquer ajuste adicional das alíquotas resultaria em alterações
eqüiproporcionais nas quantidades demandadas compensadas para os dois produtos. Como a
condição de alterações eqüiproporcionais é estipulada em termos quantitativos, a regra de
Ramsey conduziria, em geral, a alíquotas não uniformes (isto é, desiguais) entre os produtos
tributados. 4
A validade da regra de Ramsey é perfeitamente geral; ela não exige pressupostos
especiais sobre a natureza das curvas de demanda do consumidor. Como é enunciada em
termos de quantidades compensadas, entretanto, apresenta a mesma grande deficiência que as
medidas hicksianas do excesso de carga: não pode ser aplicada com base em dados
econômicos prontamente disponíveis, já que as curvas de demanda compensada não são
diretamente observáveis.
Existe uma circunstância observável em que a regra de Ramsey é válida, mesmo
quando enunciada em termos de quantidades ordinárias (e não compensadas): quando a
demanda do consumidor por produtos tributados é tal que uma alteração na sua renda
produza alterações eqüiproporcionais em todas as quantidades demandadas. Neste caso, a
regra pode ser enunciada em termos equivalentes como
4 A regra de Ramsey implicaria a tributação uniforme de produtos tributáveis, se a demanda
do consumidor pelos produtos não tributados não fosse afetada por uma alteração em
qualquer dos tributos.

∆
X/ 0
0
X
= ∆Y/
Y
- 146 -
onde todas as quantidades na equação (7) podem agora ser derivadas de curvas de demanda
ordinárias, diretamente observáveis. Conforme observado no Capítulo II, este caso especial
corresponde precisamente à condição (o caso das demandas homotéticas) de independência
da trajetória da medida DMH do excesso de carga, quando há alterações de preços múltiplas.
Regra de elasticidade inversa
,
Se a demanda ordinária de cada produto tributado for independente de todos os
preços, exceto de seu próprio, as alíquotas ótimas para esses produtos tributáveis serão
inversamente relacionadas com os valores (absolutos) das elasticidade da demanda em
relação ao próprio preço (ε). No exemplo acima de dois produtos tributáveis, a regra assume
a forma de
ε X •
[ τ X /(1+
τ X )] = ε Y • [ τ Y /(1+
τ Y )] = α ,
onde α é uma constante (positiva). Da equação (8) depreende-se que quanto mais baixo o
valor (absoluto) da elasticidade ordinária de um produto tributável em relação ao próprio
preço, maior sua alíquota.
De todas as regras de tributação conhecidas, a regra de elasticidade inversa talvez
seja a mais intuitivamente óbvia. Como já foi dito no Capítulo II, no caso de um único
produto tributável, o excesso de carga de um tributo varia positivamente com sua elasticidade
em relação ao próprio preço. Assim, para qualquer alíquota, o tributo levaria a um excesso de
carga menor se fosse imposto sobre um produto com baixa elasticidade em relação ao
próprio preço do que se fosse imposto sobre um produto com alta elasticidade em relação ao
próprio preço. Embora essa conclusão em geral não se mantenha no caso de múltiplos
produtos tributáveis, o pressuposto de que a demanda de cada produto tributável independe
de todos os preços, exceto o próprio, implica que o excesso de carga sobre cada produto
tributável poderia ser analisado como se cada produto fosse o único tributável.
Outro atrativo da regra de elasticidade inversa é que ela é enunciada em termos de
curvas de demanda ordinárias e, portanto, diretamente observáveis. Esta propriedade decorre
do fato de que quando a curva de demanda ordinária por um produto tributável depende
somente de seu próprio preço, ela não se altera quando os preços dos outros produtos
tributáveis são alterados. Sendo assim, minimizar a medida DMH do excesso de carga no
âmbito de uma curva de demanda ordinária equivale a minimizar qualquer uma das medidas

- 147 -
hicksianas do excesso de carga no âmbito da curva de demanda compensada associada. 5
Na verdade, é igualmente válido enunciar a regra de elasticidade inversa em termos das
curvas de demanda compensada.
Se as demandas do consumidor por todos os produtos tributáveis forem
independentes umas das outras, como presumido, então toda a carga de ajustes induzidos
pela tributação nesse padrão de consumo necessariamente recairá sobre os produtos não
tributados. Assim sendo, a utilidade da regra de elasticidade inversa como guia para a
política tributária repousa essencialmente sobre a avaliação da razoabilidade dessa
implicação considerando a natureza das curvas de demanda do consumidor.
Regra de Corlett-Hague
5 Naturalmente, as medidas DMH e hicksianas ainda conduziriam a tamanhos diferentes do
excesso de carga de um tributo, pelas razões explicadas no Capítulo II.

- 148 -
Suponha-se que, como presumido, existam somente dois produtos tributáveis, além
do lazer, que não é tributável. Nesse caso, a regra de Corlett-Hague afirma que o produto que
for um melhor complemento (ou um pior substituto) do lazer deve ser tributado mais
pesadamente que o outro. 6
Uma explicação intuitiva da regra de Corlett-Hague é simplesmente que, embora
exista, por hipótese, um produto não tributável, esse produto pode, mesmo assim, ser
tributado indiretamente, ao se aplicar um imposto sobre o produto cujo consumo lhe é
complementar. Como sua aplicação envolve o uso de curvas de demanda compensada, a
regra de Corlett-Hague, embora altamente instrutiva, sofre da mesma limitação que a regra
de Ramsey.
Como dissemos, a regra de Corlett-Hague não seria necessariamente válida no caso
de mais de dois produtos tributados. Uma pequena reformulação da regra, entretanto, poderia
permitir que esta fosse generalizada, sem alterar seu espírito original. Suponha-se que todos
os produtos tributáveis fossem inicialmente tributados à mesma alíquota. Assim, se a
arrecadação tributária fosse mantida constante, elevar as alíquotas para todos os produtos que
forem melhores complementos (ou piores substitutos) do lazer do que aqueles cujas alíquotas
estão sendo reduzidas, aumentaria o bem-estar. A diferença crucial entre a regra anterior de
Corlett-Hague para o caso de dois produtos tributáveis e esta versão reformulada é que esta
última não implica necessariamente que, em uma comparação dos pares de produtos dentro
de cada um dos grupos de produtos cujas alíquotas estão sendo elevadas ou reduzidas, a
alíquota ótima seja sempre mais alta para o produto que for um melhor complemento (ou um
pior substituto) do lazer do que para o outro produto.
Regras de Tributação Ótima com Preços Variáveis ao Produtor
Se os preços ao produtor se ajustarem em resposta às alterações na demanda dos
produtos induzidas pela tributação, será natural esperar que as regras de tributação ótima
envolvam também reações da oferta, o que de fato ocorre. Lamentavelmente, essas reações
da oferta, em geral, não entram nas regras de tributação de um modo claro e fácil de
interpretar. Há, entretanto, dois casos especiais importantes.
6 Tecnicamente, dois produtos são considerados complementares se um aumento no preço de
um produto levar a uma redução nas quantidades compensadas demandadas do outro
produto. São considerados substitutos se ocorrer o inverso.

- 149 -
Primeiro, se a produção da economia for caracterizada por rendimentos em escala
constantes, 7 todas as regras de tributação ótimas derivadas sob o pressuposto de preços fixos
ao produtor permaneceriam válidas sob o pressuposto de preços variáveis ao produtor. Esse é
um resultado particularmente importante, já que os mercados competitivos descentralizados
são melhor apoiados por tecnologias de rendimentos em escala constantes. Em segundo
lugar, se tanto a demanda ordinária quanto a oferta de todos os produtos tributados
dependessem unicamente de seu próprio preço, a regra de tributação ótima envolveria
somente uma simples combinação de elasticidades da demanda ordinária em relação ao
próprio preço (ε) e à oferta (η). No caso de dois produtos tributáveis, esta regra pode ser
τ X •η
X •ε
X τ Y •ηY
•ε
Y
=
= β ,
(1+ τ X ) •η
+ ε X (1+
τ Y ) •η
+ ε Y
X
Y
enunciada como
onde (β) é, mais uma vez, uma constante (positiva). Evidentemente, a equação (9) dá origem
a uma versão generalizada da regra de elasticidade inversa: a alíquota ótima para um
determinado produto agora é vista como sendo inversamente relacionada com a elasticidade
da oferta em relação ao próprio preço e com o valor absoluto da elasticidade da demanda
ordinária em relação ao próprio preço.
7 Deve-se enfatizar que isto não equivale ao fenômeno dos custos marginais constantes.

- 150 -
Imposto Geral sobre Vendas/Volume de Negócios
Tributação em Cascata: Conceito e Mensuração
HOWELL H. ZEE
• Que é tributação em cascata, por que ela é indesejável e quais são seus principais
determinantes?
• Como se pode ilustrar a tributação em cascata através de análises matemáticas
simples?
• Como se pode estimar o grau de tributação em cascata?
Quando um produto ou serviço é tributado mais de uma vez pelo mesmo imposto, à medida
que atravessa vários estágios da cadeia de produção-distribuição, por exemplo, do estágio de
produção até o estágio de varejo, tem-se a tributação em cascata. Um imposto clássico que dá
origem à tributação em cascata é o imposto plurifásicos de transações. 8 Com esse imposto,
toda transação de venda é tributada, possivelmente a alíquotas específicas para cada estágio
ou transação, ou ambos. Assim, poderia ser cobrado um imposto de x por cento sobre a venda
de borracha e de y por cento sobre a venda de pneus. Como o valor da borracha é
incorporado ao valor dos pneus, a borracha é tributada duas vezes. Pode, na verdade, ser
tributada diversas vezes, como seria o caso, se, por exemplo, as vendas do atacadista de
pneus que os compra do produtor também estivessem sujeitas a um imposto de z por cento.
Em vista disso, é fácil entender que, no momento que um produto ou serviço tributado atinge
o consumidor final, a carga efetiva de um imposto em cascata sobre esse produto ou serviço
pode ser muito mais alta que a alíquota nominal explicitamente aplicada no estágio em que o
consumidor faz sua compra. Em outras palavras, mesmo que um produto ou serviço seja
isento de tributação no estágio de varejo, pode muito bem suceder que seu preço inclua
elementos tributários resultantes de impostos cobrados em estágios anteriores sobre os vários
insumos usados em sua produção. Portanto, a carga efetiva de um imposto em cascata
freqüentemente está oculta do consumidor.
8 Este imposto também é conhecido como imposto de receitas brutas ou imposto sobre
transações (ver Due (1988) para uma discussão geral).

- 151 -
Um imposto em cascata é universalmente considerado indesejável, pois ao onerar
transações em estágios anteriores ao estágio de consumo final provoca distorções
econômicas mais graves do que um imposto cobrado somente sobre o consumo final, como
um imposto sobre vendas a varejo, ou um imposto sobre o valor agregado (IVA) de base
ampla incidente também sobre o estágio de varejo. 9 Há, porém, vários mecanismos que
podem aliviar a extensão do efeito de cascata, sem contar a substituição do imposto que
provoca o efeito de cascata por outro que não provoque esse efeito. Esses mecanismos são
discutidos na seção “Mecanismos para Aliviar o Efeito de Cascata”.
Determinação do Grau de Efeito de Cascata
O grau em que a carga efetiva do imposto em cascata é repassada ao consumidor final
depende de diversos fatores complexos, mas interligados. Alguns dos mais importantes são
identificados neste capítulo.
Elasticidades da oferta e da demanda
Como é bem sabido, a capacidade de um produtor transferir a carga tributária
incidente sobre sua produção para o comprador depende das elasticidades pertinentes da
demanda e da oferta. Os quatro painéis do Gráfico III.1 ilustram o resultado de quatro
combinações diferentes dessas elasticidades no âmbito de uma estrutura de equilíbrio parcial
de um único produto tributado. Em cada um dos painéis, DD' é a curva de demanda, SS' é a
curva de oferta antes dos impostos e TT' é a curva de oferta após os impostos. A distância
vertical entre as curvas SS' e TT' em cada nível de preços P é simplesmente igual a τ.P, sendo
τ a alíquota do imposto ad valorem. Se P0 e P1 denotarem os níveis de preços de equilíbrio
antes e depois dos impostos, respectivamente, então será fácil ver, a partir do Gráfico III.1,
que a extensão do aumento do nível de preços após a imposição do imposto dependeria da
configuração particular das curvas de oferta e demanda (o símbolo ∆ no Gráfico III.1 é usado
para denotar uma alteração em qualquer variável). A transferência total do imposto para o
comprador, no sentido de que este arque com toda a carga tributária porque o nível de preços
aumenta à mesma taxa que a alíquota do imposto, ocorrerá se a curva de demanda for vertical
(painel (a) do Gráfico III.1), isto é, se a elasticidade da demanda for zero, ou se a curva de
oferta for horizontal (painel (d) do Gráfico III.1), ou seja, se a elasticidade da oferta for
9 Um imposto geral em cascata cobrado a uma alíquota uniforme naturalmente não conduziria
a distorções na escolha das proporções ótimas de fatores em um processo de produção.
Todavia, conduziria à integração vertical excessiva na organização setorial da economia.

- 152 -
infinita. Não vai haver transferência se a curva de demanda for horizontal (painel (c) do
Gráfico III.1). Na maioria das circunstâncias em que nem a curva de demanda nem a de
oferta apresentam elasticidade extrema, pode-se esperar a transferência parcial da carga
tributária (painel (b) do Gráfico III.1).
Como fica evidente no Gráfico III.1, a tributação afeta ou o preço, ou as quantidades
demandadas do produto tributado, ou ambos, e isto, por sua vez, terá repercussões sobre
outros produtos (mesmo que não tributados). Assim, a extensão final da transferência do

a) Transferência total
b) Transferência parcial
c) Ausência de transferência
d) Transferência total
- 153 -
Gráfico III.1. Elasticidades da Oferta e da Demanda
e Transferência da Carga Tributária para o Comprador

- 154 -
imposto para o comprador somente pode ser determinada com uma análise completa do
equilíbrio geral. Existe uma vasta literatura sobre os efeitos (computáveis) da tributação
sobre o equilíbrio geral (ver, por exemplo, Shoven e Whalley (1972)). Mesmo assim, na
maior parte das análises políticas do impacto econômico de impostos indiretos, não é raro
adotar um foco de equilíbrio parcial a curto prazo, caso em que é apropriado presumir que a
transferência total de um imposto indireto, correspondente ao painel (d) do Gráfico III.1,
ocorrerá na primeira instância.
Relação entre insumos tributados e não tributados
A magnitude da carga tributária contida nos preços ao produtor em cada estágio da
cadeia de produção-distribuição depende da relação entre insumos tributados e não tributados
no mesmo estágio, bem como dessa mesma relação em estágios anteriores. Quanto mais
baixa a relação, menor será a carga tributária. Em muitos países em desenvolvimento, os
preços dos alimentos, por exemplo, normalmente contêm um componente tributário
relativamente baixo, porque a maior parte dos insumos agrícolas usados na produção de
alimentos é isenta de tributação.
Grau de formação de pirâmides de preços
A formação de pirâmides de preços em qualquer estágio da produção ou distribuição
ocorre quando o vendedor aumenta o preço de sua produção e esse aumento ultrapassa a
carga tributária sobre seus insumos (ver próximo segmento). Isso pode ocorrer, por exemplo,
se ele tiver algum poder monopolista e, portanto, for capaz de adotar um tipo de
comportamento, ao fixar seus preços, que lhe permita derivar lucros adicionais sempre que os
impostos forem aumentados, usando esses aumentos como pretexto conveniente para
justificar seu comportamento.
O número de estágios na cadeia de produção-distribuição
Quanto mais estágios de produção e distribuição um bem atravessar antes de atingir o
consumidor final, maior será o número de vezes que os insumos tributados estarão sujeitos a
tributação múltipla e, portanto, maior o grau do efeito de cascata resultante.
Na prática, muitas vezes é difícil desenredar as complexas interações entre os fatores
acima ao analisar a extensão do efeito de cascata contido no preço de um produto em
particular. Mesmo assim, pode-se desenvolver alguns recursos analíticos simples e úteis para
uma investigação sistemática do problema.

- 155 -
Análise Matemática Simples do Efeito de Cascata
Transferência da carga tributária em um único estágio de produção-distribuição
Para preparar o cenário para uma análise formal, seja p o preço ao produtor de um
bem, k o custo do insumo por unidade do produto, v o valor agregado por unidade do
produto, τ a alíquota ad valorem sobre os insumos tributáveis e γ a fração dos insumos totais
sujeitos ao imposto. Segue-se que
p= v + k • (1+
γ •τ
).
Defina-se a variável δ como a razão entre o valor agregado e o custo do insumo, incluindo o
imposto, ou seja
δ = v/[k • (1+
γ •τ
)].
Usando a equação (11), pode-se reformular a equação (10) como:
p= k • (1+
γ •τ
) •(1+
δ ).
Assim, δ pode ser interpretado como a margem sobre o custo do insumo, incluindo o
imposto. Se o custo do insumo excluído o imposto (k) for mantido constante, percebe-se
claramente da equação (11) que qualquer variação proporcional na margem tem de resultar
de um excesso de tal variação no valor agregado sobre a variação na alíquota do imposto,
quer dizer,
∆ δ/ δ = ∆v/v
- γ • ∆τ/(1+
γ •τ
).
A equação (13) é crucial para descrever o comportamento do preço ao produtor. Para
entender porquê, primeiro defina-se φ como a elasticidade de p com respeito a τ:
φ = ( ∆
p/p)/[ γ • ∆τ/(1+
γ •τ
)].
φ mede, evidentemente, a variação percentual em p como resultado da variação de 1% em τ
(avaliada no ponto (1 + γ.τ)). Porém, se for medida diretamente da equação (12), a alteração
proporcional em p será simplesmente

∆ p/p= γ • ∆τ/(1+
γ •τ
) + ∆δ/(1+
δ ).
- 156 -
Sendo assim, substituindo a equação (15) na equação (14), φ pode ser redefinido como
φ = 1+
( ∆ δ/
∆τ
) •{(1+
γ •τ
)/[ γ •(1+
δ )]}.
A equação (16) indica que um fator crítico na determinação de φ é a expressão (∆δ/∆τ), que
mede a reação da margem δ a uma alteração na alíquota τ. Essa reação, por sua vez, depende
do produtor e em que medida ele está disposto a permitir que o valor agregado a sua
produção varie, conforme dado pela equação (13). É possível identificar dois casos
limitantes.
Caso A. Aumento piramidal de preços (∆δ = 0).
Se o produtor não permitir que sua margem varie, isto é, ∆δ = 0, então da
equação (16) temos que φ = 1, de modo que um aumento de 1% na alíquota leva a um
aumento de 1% no preço do produto, independentemente das proporções entre insumos
tributados e não tributados e entre insumos tributados e valor agregado. O produtor que
adotasse esse tipo de comportamento de preços sem dúvida veria seu valor agregado
aumentar como resultado dessa alteração. Na verdade, pode-se depreender, da equação (13),
que a variação proporcional no valor agregado seria igual à variação proporcional na alíquota
do imposto, quando ∆δ = 0.
Caso B: Ausência de transferência da carga tributária (∆v = -γ⋅k⋅∆τ).
Se, por alguma razão, o produtor não conseguir transferir a carga tributária para o
comprador, 10 qualquer alteração na tributação recairá inteiramente sobre seu valor agregado,
quer dizer, ∆v = -γ⋅k⋅∆τ. Efetuando-se esta substituição na equação (13), vemos que a
margem varia de acordo com
∆
δ = • ∆τ
•γ
•(1+
δ )/(1+
γ •τ
).
10
Isto pode ocorrer, por exemplo, se sua curva de demanda for horizontal (ver painel (c) do
Gráfico III.1).

- 157 -
Segue-se, da equação (16), que φ = 0, isto é, não há alteração no preço ao produtor p.
Este resultado, mais uma vez, independe de γ.
Os dois casos acima claramente incluem todos os possíveis resultados sobre o preço
ao produtor em resposta a uma alteração na alíquota. Um caso intermediário interessante, por
exemplo, seria aquele em que o produtor meramente protegesse seu valor agregado (∆v = 0)
em face da alteração nas alíquotas. Nesse caso, da equação (13) tem-se que sua margem varia
em ∆δ = ∆τ⋅δ⋅γ/(1 + γ⋅τ). Efetuando esta substituição na equação (16), chega-se a
φ = 1/(1 + δ) < 1. Portanto, a variação proporcional no preço ao produtor é positiva, mas
menor do que a variação proporcional na alíquota e, como a magnitude de δ é inversamente
relacionada tanto a k como a γ (vide equação (11)), a extensão da variação no preço é maior
que as mais altas relações entre insumos tributados e não tributados e o valor agregado.
Uma regra sintética
Exercícios de simulação muitas vezes são úteis para analisar o impacto de se
substituir um imposto por outro no âmbito de diferentes graus presumidos de transferência da
carga tributária. Para esse fim, seria conveniente, do ponto de vista analítico, se todas as
possíveis alterações de preços ao produtor entre (e inclusive) os dois casos limitantes acima
pudessem ser apuradas por meio de um único parâmetro. O procedimento mais simples para
atingir esse objetivo é conceitualizar o mecanismo de preços como se operasse não de acordo
com a equação (10), mas de acordo com a regra sintética de
p= A•
(1+
α •τ
),
onde 1 ≥ α ≥ 0 e A é uma constante diferente de zero. Assim, o caso do aumento piramidal de
preços implica que α = 1, e o caso de ausência de transferência da carga tributária implica
que α = 0. Ao variar α entre zero e um, apuram-se todos os resultados possíveis, incluindo o
caso intermediário discutido acima, em que o comportamento do produtor em relação aos
preços é tal que o valor agregado não é afetado pela mudança tributária.
O efeito de cascata e os múltiplos estágios de produção e distribuição
Quando existem múltiplos estágios de produção e distribuição, todos os fatores —
o comportamento (possivelmente diferente) dos produtores em relação aos preços, a alíquota
do imposto, a razão entre insumos tributados e não tributados, e a proporção entre insumos
tributados e o valor agregado em cada estágio — terão influência sobre o impacto final do
efeito de cascata sobre o preço para o consumidor. Não há, portanto, uma forma simples de
generalizar a análise matemática anterior, relativa a um único estágio, para o caso de estágios
múltiplos. Como dito acima, entretanto, um caso interessante que serve de referência pode
ser identificado sob o pressuposto especial de que todos os produtores assumam um
comportamento de aumento piramidal de preços.

- 158 -
Usando a mesma notação acima e empregando subscritos para denotar os diferentes
estágios, o comportamento dos produtores em relação aos preços, no primeiro estágio, pode
ser dado por
= (1+
τ 1 ) • k1
•(1+
δ ),
p1 1
onde k1 representa os insumos adquiridos, que são tributados à alíquota τ1, e δ1 a margem,
como definida anteriormente. Assim, a equação (19) corresponde à regra sintética dada pela
equação (18), com α = 1 e A = k1⋅(1 + δ1). Como comprador da produção do produtor no
primeiro estágio, o produtor do segundo estágio adquire seus insumos pelo preço ao produtor
de p1, quer dizer, k2 = p1. Se esses insumos forem tributados à alíquota τ 2, ele deveria
estabelecer seu preço de acordo com
p2
= (1+
τ 2 ) • k 2 •(1+
δ 2 )
= (1+
τ 2 ) • p •(1+
δ 2 ).
1
Usando a equação (10), a equação (11) pode ser reformulada como
= (1+
τ 1 ) •(1+ τ 2 ) •(1+
δ 1 ) •(1+
δ 2 ) • k
p2 1
.
A equação (12) pode ser generalizada para qualquer número de estágios, de maneira
simples. Se pn for o preço ao produtor após n estágios e se p’n denotar o preço ao produtor
correspondente na ausência do imposto, então a razão entre os dois será a medida do grau do
efeito de cascata no preço ao produtor. Da equação (21) pode-se inferir que a razão seja
/p’
= (1+
τ 1 ) • (1+
τ 2 ) ••
••
•(1+
τ ).
pn n
n
No caso especial em que todas as alíquotas tributárias fossem as mesmas, como aconteceria
se houvesse um imposto de transações com alíquota única, isto é, τ1 = τ2 = ⋅⋅⋅⋅⋅ = τn = τ, a
equação (22) tomaria a forma particularmente simples de
pn
/p’ n=
(1+
τ
)
n
.

- 159 -
Evidentemente, é provável também que se imponha um imposto sobre o consumidor
final, após o último estágio da cadeia de produção-distribuição. Se pc denotar o preço ao
consumidor, incluindo o imposto à alíquota τc, após n estágios, o preço ao consumidor será:
pc = (1+
τ c ) • pn
.
Por definição, uma vez que τc se aplica ao consumidor final, situado no fim da cadeia,
não é possível transferir adiante o impacto da tributação em cascata.
Uma regra sintética
Os processos analíticos para o caso de estágios múltiplos foram desenvolvidos com o
pressuposto especial de que o produtor assuma um comportamento de aumento piramidal de
preços. Este pressuposto, entretanto, não é tão limitante quanto possa parecer, porque
estabelece um teto para o grau do efeito de cascata. Se alguns produtores adotarem um
comportamento atenuado de aumento piramidal de preços, o grau do efeito de cascata
resultante será menor do que o indicado pela equação (22), ou pela equação (23) com uma
alíquota uniforme. Quando as alíquotas forem de fato uniformes, para este caso de múltiplos
estágios, mais uma vez será possível apurar esse resultado por meio de uma simples regra
sintética de cálculo de preços semelhante à que foi dada para o caso de um único estágio pela
equação (18).
O impacto que um imposto geral de transações teria sobre o preço ao consumidor à
alíquota uniforme τ pode ser enunciado pela seguinte regra sintética, independentemente do
número de estágios da cadeia de produção-distribuição:
=
p c
B • (1+
β •τ
) •(1+
τ ),
onde β ≥ 0 é uma medida do valor total da carga tributária transferida adiante em cascata,
com base no comportamento dos produtores em relação aos preços ao longo dos diversos
estágios, até chegar ao consumidor final, e B uma constante diferente de zero. Se β = 0,
então nenhum produtor ao longo da cadeia de produção-distribuição transfere sua carga
tributária para o comprador e, portanto, não existe efeito de cascata. O limite superior de β,
que é denotado por β* e representa o resultado de um comportamento de formação de
aumento piramidal de preços, depende do número de estágios de produção e distribuição.
Da equação (23), fica claro que β* é dado por
*
n
β
= [(1+
τ ) -1]/
τ .

- 160 -
Assim, variando-se o valor de β entre 0 e β*, é possível simular o impacto de todos os
possíveis graus do efeito de cascata. Por exemplo, se n = 2, e se todos os produtores
formarem pirâmides de preços plenas, substituindo a equação (26) na equação (25), o preço
ao consumidor será
3
p = B • (1+
τ ) ,
c
em que B é igual a p’2 = (1 + δ1)⋅(1 + δ2)⋅k1.
Estimativa do Grau do Efeito de Cascata
Além de simular o impacto da tributação em cascata sobre o preço ao consumidor,
o que é útil para comparar os efeitos que impostos alternativos teriam sobre os preços,
algumas vezes é necessário estimar empiricamente o grau do efeito de cascata associado com
um imposto existente. Em geral, essa estimativa só pode ser feita com informações
detalhadas sobre todos os determinantes do efeito de cascata discutidos no início deste
capítulo. Se o imposto existente tiver uma alíquota uniforme, entretanto, a regra de preços
sintética, dada na equação (25), pode ser usada para derivar uma estimativa para β a partir de
alguns dados agregados, em geral imediatamente disponíveis, sobre receita e consumo.
Sejam E e E', respectivamente, as despesas totais de consumo final tributadas e
isentas de tributação, não incluindo o imposto existente. Se se considerar que todos os
impostos sobre bens de capital e produtos intermediários incidem basicamente sobre o
consumo, por meio de vários graus de efeito de cascata, então deve ser verdade que, ao
utilizar a regra de preço sintética,
R = [(1+
β •τ ) •(1+
τ ) - 1] • E + β •τ
• E′
,
em que R é a receita tributária total. O segundo termo no lado direito da equação (28)
representa o valor do imposto em cascata embutido na parcela da despesa de consumo que
não está sujeita a tributação na etapa do consumo final. E e E', todavia, não são diretamente
observáveis, visto que os dados de consumo normalmente são compilados incluindo o
imposto. Se F e F' denotarem, respectivamente, despesas de consumo final observáveis,
tributadas e isentas de tributação, 11 será possível derivar E e E' do seguinte modo:
E = F/[(1+
β • τ ) •(1+
τ )],
e
11
A E′ proporção = F′
/(1+
entre βτ ). despesa de consumo total e tributada normalmente pode ser verificada a
partir de um exame da cesta de consumo, com base nos dados do orçamento doméstico ou no
índice de preços ao consumidor.

β
= {R -
- 161 -
Substituindo as equações (29) e (30) na equação (28), é possível resolver β como
F • [ τ/(1+
τ )]}/[ τ •(F
+ F′
- R)].
A equação (31) proporciona uma fórmula simples e direta para estimar o grau de
efeito de cascata de qualquer imposto a uma alíquota uniforme. 12
12 Este capítulo fornece um exemplo numérico que ilustra o uso da estrutura analítica aqui
desenvolvida, relacionada com os efeitos que a substituição de um imposto geral de vendas
por um IVA tem sobre os preços.

- 162 -
Mecanismos para Aliviar o Efeito de Cascata
RONALD T. MCMORRAN
• Que mecanismos podem ser usados para reduzir o efeito de cascata na tributação
das vendas?
• Que fatores influenciam a escolha de mecanismo?
Existem dois tipos gerais de impostos sobre vendas: monofásicos e plurifásicos. Um imposto
monofásico se aplica a apenas um estágio da cadeia de produção-distribuição; pode, por
exemplo, ser aplicado somente às vendas no estágio de produção, de atacado ou de varejo.
Em contraste, um imposto plurifásico se aplica a diversos estágios da cadeia de produçãodistribuição,
como ocorre com os impostos de transações e o IVA. Esses impostos podem se
aplicar à maioria dos produtos e serviços da economia, independentemente do estágio da
cadeia de produção-distribuição em que a venda se realize. Alternativamente, podem incluir
todas as vendas até um determinado estágio, tais como os de produção ou de atacado.
O efeito de cascata é o resultado da aplicação do imposto, em um estágio da cadeia de
produção-distribuição, ao valor agregado em outro estágio, o qual, por sua vez, já foi
tributado. Quando se tem um imposto plurifásico de transações no varejo, o imposto se aplica
a todas as vendas e não há crédito para o imposto pago sobre os insumos. O preço pago na
venda (excluídos os impostos) em um estágio da cadeia de produção ou distribuição, será a
soma do valor agregado nesse estágio e do valor agregado e dos impostos pagos em todos os
estágios anteriores atribuíveis aos insumos usados nesse estágio. Se o imposto for aplicado às
vendas em cada estágio da cadeia de produção-distribuição, resultará o efeito de cascata.
O exemplo 1 do Quadro III.1 ilustra o efeito de cascata resultante de um imposto
plurifásico de transações a uma alíquota de 10%, à medida que as vendas se sucedem em
quatro estágios da cadeia de produção-distribuição. No primeiro estágio, o produtor primário
faz uma venda de 100 ao fabricante. O produtor agregou um valor de 100 e o imposto de 10
sobre a venda somente pode ser atribuído ao valor agregado nesse estágio. No segundo
estágio, o fabricante faz uma venda de 210 ao atacadista. O fabricante fez uma compra de
110, incluindo o imposto, e agregou um valor de 100. Na venda, ele recolhe 21 como
imposto, dos quais 10 são atribuíveis ao valor agregado no estágio atual, 10 são atribuíveis
ao valor agregado no estágio anterior, e 1 pode ser atribuído ao imposto sobre o imposto
cobrado na venda no estágio anterior. No terceiro estágio, o atacadista faz uma venda de 331
ao varejista. O atacadista fez compras de 231, incluindo o imposto, e agregou um valor de
100. O imposto sobre a venda é 33,1, dos quais 10 podem ser atribuídos ao valor agregado no
presente estágio, 20 ao valor agregado nos estágios anteriores e 3,1 são atribuíveis ao
imposto sobre o imposto cobrado nas vendas em estágios anteriores. No estágio final, o
varejista faz

Exemplo 1: Imposto plurifásico de transações de 10%
Vendas (excluindo imposto no estágio atual)
Compras (incluindo imposto)
Valor agregado:
No estágio atual
Tributado anteriormente
Não tributado anteriormente
Imposto
Atribuível a:
Valor agregado no estágio atual
- 163 -
Quadro III.1. Ilustração do Efeito da Tributação em Cascata
Valor agregado tributado anteriormente
Imposto sobre imposto
Valor agregado não tributado anteriormente
Exemplo 2: Imposto monofásico industrial de 10%
Vendas (excluindo imposto no estágio atual)
Compras (incluindo imposto)
Valor agregado:
No estágio atual
Tributado anteriormente
Não tributado anteriormente
Imposto
Atribuível a:
Valor agregado no estágio atual
Valor agregado tributado anteriormente
Imposto sobre imposto
Valor agregado não tributado anteriormente
Fonte: Cálculos do corpo técnico.
Produtor
primário
100
0
100
0
0
10
(10)
(0)
(0)
(0)
Produtor
primário
100
0
100
0
0
0
(0)
(0)
(0)
(0)
Fabricante
210
110
100
100
0
21
(10)
(10)
Fabricante
(1)
(0)
200
100
100
0
100
20
(10)
(0)
(0)
(10)
Atacadista
331
231
100
200
0
33,1
(10)
(20)
(3,1)
(0)
Atacadista
320
220
100
200
0
0
(0)
(0)
(0)
(0)
Varejista
464,1
364,1
100
300
0
46,41
(10)
(30)
(6,41)
(0)
Fabricante
420
320
100
200
100
42
(10)
(20)
(2)
(10)

- 164 -
uma venda de 464,1 a um consumidor. O varejista fez compras de 364,1, incluindo o
imposto, e agregou um valor de 100. O imposto sobre a venda é de 46,41, dos quais 10 são
atribuíveis ao valor agregado no estágio atual, 30 ao valor agregado nos estágios anteriores e
6,41 são atribuíveis ao imposto sobre o imposto cobrado nas vendas nos estágios anteriores.
Geralmente, as vendas entre empresas contribuintes não estão sujeitas a tributação
quando se trata de um imposto monofásico. As vendas de empresas contribuintes a empresas
não-contribuintes e a consumidores, entretanto, estão sujeitas ao imposto. Pode ocorrer o
efeito de cascata quando um não-contribuinte que faz uma venda a um contribuinte usou
insumos tributáveis para produzir a venda.
O exemplo 2 do Quadro III.1 ilustra o efeito da tributação em cascata quando se tem
um imposto monofásico industrial, à alíquota de 10%. O exemplo acompanha as vendas ao
longo da cadeia de produção-distribuição, de um produtor primário para um fabricante, deste
para um atacadista e de volta para o fabricante. No primeiro estágio, o produtor primário faz
uma venda de 100 para o fabricante. O produtor agregou um valor de 100 e não incide
imposto sobre a venda. No segundo estágio, o fabricante faz uma venda de 200 para o
atacadista. O fabricante fez compras de 100 e agregou um valor de 100. Na venda, ele
recolhe 20 de imposto, dos quais 10 são atribuíveis ao valor agregado no estágio atual e 10
são atribuíveis ao valor agregado no estágio anterior, que não havia sido tributado. No
terceiro estágio, o atacadista faz uma venda de 320 a um fabricante. O atacadista fez compras
de 220, incluindo o imposto, e agregou um valor de 100. Não há imposto sobre essa venda.
No estágio final, o fabricante faz uma venda de 420 a uma empresa não-contribuinte, ou a um
consumidor. O atacadista fez compras de 320 e agregou o valor de 100. O imposto sobre a
venda é 42, dos quais 10 são atribuíveis ao valor agregado no estágio atual, 20 são atribuíveis
ao valor agregado tributado em um estágio anterior, 10 são atribuíveis ao valor agregado não
tributado anteriormente e 2 são atribuíveis ao imposto sobre o imposto cobrado na venda no
estágio de produção anterior.
O efeito de cascata pode resultar em distorções nos preços relativos, fazendo com que
a alíquota efetiva sobre as vendas finais dos diversos bens e serviços seja diferente das
alíquotas previstas em lei. Ele também pode resultar em aumento do custo do capital para as
empresas quando os impostos incidem em cascata sobre insumos de capital, distorcendo a
eficiência produtiva. Existem diversos mecanismos para mitigar essas conseqüência adversas
do efeito de cascata na tributação das vendas.
Impostos Monofásicos

- 165 -
Para eliminar o efeito de cascata de um imposto monofásico, os impostos sobre
vendas geralmente não se aplicam às vendas entre comerciantes inscritos no cadastro. É por
isso que os impostos monofásicos às vezes são chamados impostos suspensivos — só se
aplicam quando a venda é feita por um estabelecimento inscrito como contribuinte a um
comprador não-inscrito. Essencialmente, esses impostos “isolam” as empresas que produzem
ou comercializam produtos tributados e isentam-nas do imposto sobre suas compras de
outros produtores ou comerciantes tributáveis.
Na prática, os estabelecimentos inscritos são obrigados a adicionar o imposto a todas
as suas vendas, menos àquelas a outros estabelecimentos inscritos. Em geral cabe ao próprio
estabelecimento provar às autoridades tributárias que está dispensado de adicionar o imposto
a certas vendas. As autoridades tributárias normalmente aceitam o número de inscrição no
cadastro, bem como outras informações que identifiquem o comprador, tais como o nome e
endereço do estabelecimento, como prova suficiente de que o estabelecimento não era
obrigado a cobrar o imposto sobre a venda.
Na superfície, este mecanismo suspensivo parece simples e fácil de administrar, tanto
para o governo como para a empresa. Entretanto, nem sempre é assim. Um sistema desse tipo
pode estar sujeito a abusos e violações. Os estabelecimentos vendedores são obrigados a
avaliar as provas apresentadas pelos compradores. O comprador pode fornecer informações
falsas ao vendedor. Nesses casos, as autoridades podem exigir que este recolha o imposto,
embora o comprador tenha dado prova de que não era necessário pagar imposto sobre a
venda. Para os estabelecimentos vendedores, esse passivo tributário potencial pode introduzir
alguma incerteza quanto ao sistema tributário.
Mais importante, entretanto, o sistema não elimina completamente o efeito de
cascata. O benefício só se aplica aos produtores ou comerciantes inscritos. Se alguma parte
da cadeia de produção ou distribuição não puder inscrever-se como contribuinte, pode
ocorrer a tributação em cascata. Um exemplo comum desse problema é o imposto
monofásico industrial que tributa as importações e os produtos industrializados, mas não as
vendas por atacado ou a varejo ou a produção primária. Este caso foi ilustrado acima. Nessas
circunstâncias, os produtores primários podem usar insumos que são tributáveis no estágio de
industrialização ou importação. Se os produtos forem posteriormente usados pelos
produtores ou importadores para fabricar produtos tributados, o valor agregado tributado
num estágio anterior da cadeia de produção-distribuição será tributado novamente, o que
resultará em efeito de cascata.
Impostos Plurifásicos
Por sua própria natureza, o imposto de transações é um imposto em cascata, porque
se aplica a muitos estágios da cadeia de produção-distribuição, sem qualquer mecanismo para
remover o imposto dos insumos da empresa. Algumas jurisdições tentaram aliviar o efeito de
cascata dos impostos de transações, concedendo um crédito pelo imposto pago sobre certos

- 166 -
insumos. Isso geralmente se consegue permitindo que as empresas contabilizem um crédito
pelo imposto pago sobre certos itens. Esses itens podem incluir compras de bens de capital
ou outros insumos de um processo produtivo. Em alguns casos, pode não haver crédito para
insumos que sejam atribuíveis a despesas indiretas gerais ou que não sejam atribuíveis à
produção de bens tributáveis.
Um crédito parcial remove alguns elementos do efeito de cascata de um sistema de
tributação de transações. Esse crédito, entretanto, não elimina todo o efeito. Algumas
jurisdições usaram um crédito parcial como modo de testar o mecanismo de crédito e
familiarizar-se com seu funcionamento, como um passo para a introdução de um IVA.
Os impostos plurifásicos não cumulativos, ou IVAs, são aqueles em que o
comerciante paga o imposto líquido sobre o valor agregado em cada estágio. Existem dois
métodos básicos. O primeiro é o de crédito por fatura, que permite aos comerciantes lançar
um crédito pelo imposto pago sobre suas compras e deduzi-lo do imposto sobre suas vendas
para determinar o valor líquido do imposto a ser pago ao Tesouro. O segundo, chamado
método de subtração, é usado somente em alguns países e exige que os comerciantes
calculem o valor agregado como a diferença entre vendas e compras de insumos e recolham
o imposto calculado sobre a diferença. 13 O IVA remove mais eficazmente o efeito de cascata
dos suprimentos entre comerciantes inscritos do que os impostos monofásicos suspensivos,
porque há menos oportunidades de evasão ou sonegação fiscal.
Ao contrário do sistema suspensivo, no âmbito do método de crédito por fatura todas
as vendas feitas por comerciantes inscritos estão sujeitas ao imposto e apenas estes podem
lançar crédito pelo imposto pago sobre os insumos. Nesse sistema, cabe ao comerciante
inscrito provar o direito ao crédito. A comprovação do imposto pago sobre os insumos é dada
pela fatura que documenta a transação tributável com respeito à qual o comerciante está
lançando o crédito.
O sistema de crédito por fatura é um dos maiores benefícios do IVA. Proporciona
uma trilha de auditoria que facilita a administração tributária e favorece o cumprimento
voluntário da legislação. Esse sistema é superior ao sistema suspensivo, no qual as
autoridades tributárias devem exigir o imposto dos estabelecimentos que não o cobraram nos
casos em que caberia ao estabelecimento fornecedor recolher o imposto. Em contrapartida,
de acordo com o sistema de crédito por fatura, as autoridades fiscais podem negar o crédito
caso julguem que as provas apresentadas são insuficientes ou impróprias.
13 Para uma discussão detalhada dos métodos de crédito por fatura e subtração, ver a seção
sobre “O Método de Crédito versus o Método de Subtração”, mais adiante neste capítulo.

- 167 -
O mecanismo de crédito por fatura, entretanto, não remove totalmente o efeito de
cascata se houver isenções. Como já foi dito, o cálculo do imposto líquido de um
estabelecimento contribuinte que compra apenas insumos tributáveis é a diferença entre o
imposto sobre suas vendas e o imposto pago sobre suas compras — isto é, o valor tributário
do valor agregado pela empresa. Se o estabelecimento, entretanto, comprar insumos isentos,
não será pago imposto sobre as compras isentas e não haverá crédito sobre essas compras.
Então, o valor do imposto líquido calculado será o valor tributário do valor agregado pela
empresa mais o valor tributário dos insumos isentos. O valor dos insumos isentos será a soma
do valor agregado em todos os estágios anteriores na cadeia de produção- distribuição que
forem atribuíveis a esses insumos. Se alguma parcela do valor agregado tiver sido tributada
anteriormente, ocorrerá o efeito de cascata. Um exemplo numérico do efeito de cascata
resultante da isenção do IVA no âmbito do método de crédito por fatura é apresentado
adiante, neste mesmo capítulo.
Comparação entre o Imposto sobre Vendas e o IVA
RONALD T. MCMORRAN
• Quais são algumas das diferenças práticas entre o imposto sobre vendas e o IVA?
Existem muitas diferenças entre um imposto monofásico sobre vendas e um IVA, no tocante
aos aspectos administrativos e operacionais dos dois tipos de imposto. Esses aspectos afetam
os custos de administração e de cumprimento de obrigações acessórias e o cronograma dos
fluxos de receita para o Tesouro, além de ter implicações em termos de sonegação fiscal.
Outra questão é o tratamento dos serviços. Conceitualmente, os impostos monofásicos sobre
vendas e os IVAs podem dispensar tratamento igual aos serviços. Na prática, porém, isso não
ocorre. Esta seção discute as diferenças entre um imposto monofásico sobre vendas e o
IVA. 14
Posição do Ponto de Tributação na Cadeia de Produção-Distribuição
A experiência de muitos países proporciona um forte indício de que qualquer imposto
sobre vendas que não chegue até o nível de varejo é basicamente insatisfatório e está sujeito
a infindáveis controvérsias. Os problemas se relacionam com a tendência das empresas de
deslocar várias atividades para além do impacto do imposto, a incapacidade de tratar
diferentes sistemas de distribuição de modo igual para fins tributários, a incapacidade de
14 Ver Cnossen (1987).

- 168 -
tributar igualmente as importações e os produtos domésticos e a alíquota relativamente alta
necessária para obter um dado nível de receita. 15
Por exemplo, quando se aplica o IVA no estágio de industrialização, um fabricante/
varejista plenamente integrado seria obrigado a calcular o imposto sobre a sua produção com
base no valor de suas vendas a varejo, ao passo que um fabricante que vendesse a um
intermediário somente seria obrigado a calcular esse imposto com base no valor de suas
vendas ao intermediário. Assim, cria-se um incentivo para deslocar a atividade econômica
para os estágios de distribuição não tributados. Ao mesmo tempo, são criados desincentivos à
integração das funções de industrialização, de atacado e de varejo. Problemas similares
ocorrem com um imposto monofásico industrial. Além disso, a maior parte dos impostos
incidentes no nível da industrialização desenvolveu fórmulas complexas e confusas para as
margens de preços à saída da fábrica, ou descontos nos preços a varejo, para calcular os
preços por atacado tributáveis. Com o tempo, essas regras se tornam cada vez mais
complexas.
Além disso, a base tributária de um IVA no estágio de industrialização será mais
reduzida do que a base de um IVA no estágio de varejo. Como resultado, para um dado
volume de receita, o IVA sobre o varejo exige uma alíquota menor do que a do IVA sobre a
industrialização. Na medida em que o incentivo de sonegação estiver relacionado
positivamente com a alíquota, o IVA sobre o varejo, portanto, apresentará um incentivo
menor à sonegação fiscal do que um IVA limitado ao setor de industrialização. Ademais, a
parcela do imposto paga por qualquer contribuinte é menor no caso do IVA sobre o varejo,
de modo que um sistema de tributação desse tipo depende menos do cumprimento de uns
poucos contribuintes do que dependeria um IVA sobre a industrialização.
Nos países onde há uma história de manutenção de escrituração comercial e de alta
moralidade tributária, é exeqüível aplicar impostos sobre vendas no nível de varejo. Para
esses países, a questão é se o imposto no nível de varejo deve ser um imposto monofásico
sobre vendas ou um IVA plurifásico.
15 Ver Due (1985).

- 169 -
Nos países sem tradição de manutenção de escrituração comercial, ou com baixa
moralidade tributária, não é exeqüível estender os impostos sobre vendas no nível de varejo.
Para esses países, existem duas questões-chave de política fiscal: em que estágio da cadeia de
produção–distribuição o imposto deve ser aplicado e se o imposto deve ser um imposto
monofásico sobre vendas ou um IVA. Geralmente, o estágio mais amplo em que se pode
aplicar um imposto sobre vendas nesses países é o estágio de industrialização/importação,
porque o estágio seguinte na cadeia de produção–distribuição — o estágio do atacado — é
difícil de definir. 16 Por isso, a questão política remanescente para esses países é determinar se
deve ser aplicado um imposto monofásico sobre vendas ou um IVA.
Época dos Fluxos de Receita
Em princípio, um imposto monofásico sobre vendas e um IVA que tenham a mesma
base tributária devem ter o mesmo efeito líquido sobre a receita e deve haver pouca diferença
entre a época dos fluxos de receita. Os Quadros III.2 e III.3 mostram os fluxos de
arrecadação no âmbito de um IVA de estágio varejista e de um imposto monofásico sobre
vendas no varejo, respectivamente. Geralmente, quando se usa um IVA, o imposto devido
sobre vendas feitas durante um período de apuração deve ser recolhido imediatamente após o
fim do período, e o crédito fiscal para um determinado período pode ser contabilizado
imediatamente após o fim do período de apuração em que o imposto for pago. Como
resultado, as vendas de empresa a empresa em geral se cancelam reciprocamente nas contas
governamentais do período de apuração e a receita líquida do IVA no período será somente o
imposto pago sobre as vendas finais aos consumidores. Esse fluxo é o mesmo que o governo
receberia em se tratando de um imposto monofásico sobre vendas no varejo. Podem surgir
diferenças temporais na arrecadação se os estabelecimentos tiverem diferentes períodos de
apuração de IVA.
Os Quadros III.2 e III.3 também ilustram as diferenças entre fluxos de arrecadação e
atribuição de receita tributária a um estágio da produção. Quando se trata de um imposto
monofásico sobre vendas no varejo, a receita é atribuída a um único estágio — o estágio de
varejo. Em contraste, quando se trata de um IVA, a arrecadação é atribuída a cada estágio da
cadeia de produção–distribuição, à medida que o imposto é aplicado ao valor agregado em
cada estágio.
16 Nesses países, embora talvez não seja operacionalmente viável aplicar um imposto sobre
vendas no nível de varejo, ocorrem os mesmos problemas com impostos aplicados a estágios
anteriores ao varejo.

- 170 -
Custos de Administração e Cumprimento de Obrigações Acessórias
Os custos de administração e o cumprimento de obrigações acessórias no âmbito de
um imposto monofásico sobre vendas e de um IVA, ambos aplicados ao mesmo nível da
cadeia de produção–distribuição, tendem a não diferir substancialmente entre si, por duas
razões. Em primeiro lugar, a administração tributária tem que estar vigilante na gestão de
ambos os tipos de imposto. O controle eficaz do sistema tributário requer exames minuciosos
de livros e registros. Por exemplo, as estimativas sugerem que não há diferença significativa
no número de estabelecimentos registrados no âmbito de um ou outro sistema, no nível de
varejo. Quando se trata de um imposto monofásico, os estabelecimentos que querem isenção
do imposto para seus insumos precisam fazer sua inscrição no cadastro de contribuintes, já
que somente os estabelecimentos inscritos estão qualificados para o crédito. Quando se trata
de IVA, não é necessário fazer distinção entre as vendas a diferentes tipos de compradores:
todas as vendas são tributáveis. A necessidade de distinguir entre os diversos tipos de
compras e de manter registros distintos para vendas isentas aos estabelecimentos inscritos e
vendas tributáveis a não inscritos, torna os impostos monofásicos sobre vendas mais
complicados do que parecem ser. 17
Em segundo lugar, os custos do cumprimento de obrigações acessórias podem ser
menores, em termos agregados, sob um sistema de imposto monofásico sobre vendas do que
sob um sistema de IVA, porque o primeiro exige registros menos detalhados — quando se
trata de um imposto monofásico sobre vendas, somente é necessário manter registros das
vendas, ao passo que, quando se trata de um IVA, é necessário manter registros tanto das
17 Ver Tait (1988).

- 171 -
Quadro III.2. Exemplo dos Fluxos de Arrecadação no Âmbito do IVA:
IVA de 10% no Nível de Varejo
Período 1: venda de $ 100 do produtor primário ao fabricante
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Período 2: Venda de $ 200 do fabricante ao varejista
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Período 3: venda de $ 300 do varejista ao consumidor
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Cálculo do imposto líquido em cada estágio da produção
Vendas líquidas do imposto
Compras líquidas do imposto
Imposto sobre a venda
Imposto sobre a compra
Imposto líquido
Produtor
primário
100
0
10
0
10
Fabricante
200
100
20
10
10
Varejista
10
-10
0
20
-20
0
30
0
30
300
200
30
20
10

- 172 -
Quadro III.3. Exemplo dos Fluxos de Arrecadação no Âmbito do Imposto sobre Vendas:
Imposto Sobre Vendas de 10% no Nível de Varejo
Período 1: venda de $ 100 do produtor primário ao fabricante
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Período 2: Venda de $ 200 do fabricante ao varejista
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Período 3: venda de $ 300 do varejista ao consumidor
Imposto a pagar sobre a venda
Crédito contra o imposto pago na compra
Arrecadação líquida
Cálculo do imposto líquido em cada estágio da produção
Vendas líquidas do imposto
Compras líquidas do imposto
Imposto sobre a venda
Imposto sobre a compra
Imposto líquido
Produtor
primário
100
0
0
0
0
Fabricante
200
100
0
0
0
Varejista
0
0
0
0
0
0
30
0
30
300
200
30
0
30

- 173 -
vendas quanto das compras. Essa diferença de custo nas obrigações acessórias será, porém,
insignificante, caso a legislação comercial ou outros impostos exijam a manutenção de livros
e registros completos, inclusive razões analíticos de compras e vendas.
Sonegação Fiscal
Um dos aspectos mais polêmicos nesse debate é a questão de se o IVA é mais
resistente à sonegação fiscal. Existem muitos fatores, comuns a ambos os impostos, que
afetam o nível de sonegação em cada país, inclusive o nível de moralidade tributária e a
capacidade da administração tributária de fazer cumprir os regulamentos. De qualquer
maneira, ambos os impostos têm características que podem levar a diferentes níveis de
sonegação fiscal.
O dois tipos de impostos estão sujeitos a sonegação na economia paralela. Em certas
condições, ambos estão sujeitos a diferentes formas de sonegação. No caso de um IVA, os
estabelecimentos inscritos podem reduzir suas obrigações tributárias contabilizando, em suas
declarações de imposto, créditos por impostos que não foram pagos nas compras. No caso de
um imposto monofásico, os compradores não inscritos podem fornecer informações falsas
aos vendedores, para que não lhes seja cobrado o imposto, dessa forma sonegando o imposto.
A principal diferença entre essas formas de sonegação é que, quando se trata do IVA, o
governo controla o crédito do imposto sobre os insumos, ao passo que, quando se trata de um
imposto monofásico sobre vendas, o governo nunca recebe o imposto.
Outra questão primordial é a extensão do risco que corre a arrecadação tributária.
No âmbito de um imposto monofásico sobre vendas, a receita tributária é arrecadada somente
em um estágio da produção ou distribuição da economia. A sonegação então resulta na perda
de todo o valor do imposto que seria arrecadado no ponto de tributação. Por exemplo, os
impostos sobre vendas no varejo são cobrados do elo mais fraco da cadeia de distribuição.
Muitas vendas a varejo não necessitam de fatura e o único comprovante pode ser, por
exemplo, aquele emitido pela caixa registradora. É comum o pagamento em dinheiro.
Em contraste, o IVA pode ser cobrado em diversos níveis de produção ou
distribuição. A parcela da arrecadação em risco geralmente se limita ao imposto relativo ao
valor agregado naquele estágio da produção ou distribuição em que está ocorrendo a
sonegação. E, se esta ocorrer antes da cobrança do IVA no nível de varejo, acabará reduzindo
o crédito que o comprador do produto intermediário pode contabilizar. Portanto, a receita em
geral acaba sendo recuperada. Entretanto, “o IVA oferece uma oportunidade de fraude que

- 174 -
não é oferecida por outros tipos de imposto sobre vendas: contabilização de créditos
excessivos e deduções fictícias, particularmente pelo uso de faturas falsas”. 18
18 Ver Gillis, Shoup e Sicat (1990).

- 175 -
Um IVA no varejo proporciona uma trilha de auditoria melhor do que um imposto
monofásico sobre vendas no varejo. O uso de faturas em todo o sistema dá aos fiscais a
oportunidade de criar melhores instrumentos de verificação. Isso aumenta muito a
probabilidade de detecção de fraudes no caso do IVA. 19 Uma grande parcela da receita
tributária é normalmente arrecadada em estágios anteriores ao varejo; as empresas nesses
estágios são maiores, os registros são melhores e geralmente há menos tendência à
sonegação. A sonegação do IVA no estágio de varejo resulta na perda apenas da parcela do
imposto pago sobre a margem de varejo (salvo se o varejista conseguir um crédito pelo
imposto pago sobre as compras de mercadorias, mas não contabilizar o imposto devido sobre
as vendas). 20
A Tributação de Serviços
Em princípio, é igualmente fácil tributar os serviços pelo imposto monofásico sobre
vendas e pelo IVA. Na prática, entretanto, os serviços têm recebido tratamento diferente no
âmbito de impostos monofásicos e de IVAs que têm cobertura comparável, especialmente no
nível de varejo. Em muitos casos, os impostos monofásicos não se aplicam a serviços. Em
outros, eles incidem sobre serviços específicos, tais como quartos de hotel ou prêmios de
seguros. Os IVAs em nível de fabricante–importador muitas vezes incluem serviços
selecionados, tais como os de telecomunicações e transportes. No nível de varejo, os IVAs
tipicamente incluem a maioria dos serviços, com a exceção de alguns, como os de saúde,
educação, serviços sociais e financeiros. Esses poucos serviços, entretanto, representam uma
parcela significativa do valor agregado atribuível a serviços.
Tradicionalmente, os serviços são difíceis de tributar, porque muitos deles são
prestados no estágio final do processo de produção ou distribuição. Geralmente, o conteúdo
de mão-de-obra é alto em proporção ao preço final, como também é alto o grau de
especialização. Como resultado, esses serviços muitas vezes são prestados por muitos
estabelecimentos pequenos, que podem ser difíceis de atingir do ponto de vista
administrativo. Outro fator de complicação é que muitos serviços são freqüentemente
vendidos para uso empresarial e pessoal. No estágio final, é extremamente difícil distinguir o
uso pessoal tributável do uso empresarial isento, e haverá um efeito de cascata se ambos os
19 Ver Tait (1988).
20 Ver Due (1985).

- 176 -
usos forem tributados indistintamente. Por esses motivos, os serviços tipicamente não têm
sido incluídos nos impostos sobre vendas pré-varejo. 21
21 Ver OECD (1988).

- 177 -
Para os impostos em nível de varejo, existem dois motivos por que é mais fácil inserir
os serviços num sistema de IVA do que num sistema de imposto monofásico. Em primeiro
lugar, as empresas que prestam serviços a consumidores muitas vezes também prestam
serviços a outras empresas que poderiam contabilizar créditos pelo imposto sobre seus
insumos, de modo que essas empresas querem tornar-se contribuintes do IVA. Em segundo
lugar, os serviços para uso misto, pessoal e empresarial, oferecem menos problemas no
âmbito do IVA do que de um imposto monofásico. Quando se aplica o IVA, os serviços
prestados às empresas e às pessoas físicas são tributados plenamente. Não existe necessidade
de o prestador de serviços determinar se o imposto deveria ser suspenso, como ocorre no
caso do imposto monofásico. Em vez disso, o comprador precisa convencer as autoridades
tributárias de que pode contabilizar um crédito pelo imposto pago na compra do serviço. Em
relação a um imposto monofásico, esse procedimento remove um elemento de incerteza e
reduz o potencial de sonegação. 22
22 Ver OECD (1988).

- 178 -
Imposto sobre o Valor Agregado
HOWELL H. ZEE
Questões Selecionadas sobre o Projeto de um IVA
· Quais são as variantes alternativas do IVA e como se relacionam entre si?
· Qual é a diferença entre os princípios de origem e de destino e quais as implicações
econômicas de cada um?
· Quais são os possíveis efeitos da introdução de um IVA no que se refere aos preços
e como são medidos?
Existem três variantes possíveis para o IVA: o IVA do tipo produto (IVA-P), o IVA do tipo
renda (IVA-R) e o IVA do tipo consumo (IVA-C). 23 Cada variante, por sua vez, pode ser
implantada no âmbito de dois possíveis princípios, origem e destino, bem como usando dois
métodos principais de cálculo, o método de crédito por fatura e o método de subtração.
Assim, ao considerar a introdução de um IVA, é necessário escolher a variante, o princípio e
o método de cálculo. Além disso, é preciso tratar de diversas outras questões ligadas à
concepção do IVA. Essas questões incluem o número de alíquotas, o alcance da tributação à
alíquota zero e das isenções, o nível do limiar de isenção e os possíveis mecanismos
especiais para lidar com as empresas a serem isentadas. Se o IVA em perspectiva for
substituir algum imposto existente, pode ser necessário também criar disposições transitórias
que instituam abatimentos compensatórios relacionados com os elementos de impostos
incorporados nos valores dos estoques. As decisões políticas sobre as questões acima terão
grande influência sobre a receita do IVA e suas conseqüências econômicas.
Esta seção oferece um breve exame das vantagens e desvantagens relativas das três
variantes de IVA e dos dois princípios de tributação. Também discute os efeitos que a
introdução de um IVA teria sobre os preços. As implicações econômicas dos métodos
alternativos de cálculo do IVA, número de alíquotas, alíquotas zero e isenções são
23 Embora o IVA-C seja a variante mais comumente adotada na prática internacional, é
importante discutir as três variantes para entender suas vantagens e desvantagens relativas.

- 179 -
consideradas na próxima seção, que trata do método de crédito versus subtração. Uma outra
seção, ainda neste capítulo, ilustra como se pode estimar a base do IVA.
Variantes do IVA
A relação entre as três variantes do IVA pode ser melhor entendida comparando os
agregados de receita e despesa das contas de renda nacional. As despesas do Produto Interno
Bruto (PIB) consistem na despesa de consumo final privado (C) , despesa de investimento
bruta (I), despesas governamentais finais com bens e serviços, exceto salários (Gc), despesas
governamentais com ordenados e salários (Gw) e balança comercial (valores dos produtos e
serviços não fatores exportados (X) menos importados (M)):
PIB= C + I + Gc
+ Gw
+ (X - M),
enquanto a renda interna bruta (RIB) é a soma da remuneração dos fatores (salários, juros,
lucros, etc.) — comumente chamada de valor agregado (V) da produção —, e depreciação
(D):
RIB = V + D.
A igualdade entre receita e despesa resulta na identidade básica da contabilidade de renda
nacional:
PIB
=
A equação (34) pode ser enunciada em termos de custo dos fatores (isto é, exclusive
impostos indiretos líquidos de subsídios) ou preços de mercado (isto é, inclusive impostos
indiretos líquidos de subsídios).
IVA-P
RIB.
Em linhas gerais, um IVA-P tributa todas as despesas (exceto as despesas
governamentais com salários, cuja tributação é inexeqüível sob qualquer variante do IVA) do
PIB, se implantado de acordo com o princípio de origem, e do PIB ajustado pelo saldo da
balança comercial, se implantado de acordo com o princípio de destino. Presuma-se, por
enquanto, que esteja sendo utilizado o princípio de origem, de modo que as exportações,
sendo de origem doméstica, sejam tributadas, ao passo que as importações, cujo valor se
origina no exterior, não o sejam (ver discussão detalhada abaixo). Sendo assim, a base de um
IVA-P é simplesmente a soma de todas as despesas do PIB (por isso, seu nome de IVA do

- 180 -
tipo produto) líquidas de despesas governamentais com salários. A partir da equação (32),
esta base pode ser expressa como

ase w
c
IVA-R
- 181 -
A despesa de investimento bruta, que faz parte da base do IVA-P, reflete a despesa
agregada efetiva da economia com bens de capital (isto é, a formação de capital bruta) num
dado período. Parte dessa despesa, entretanto, é usada para compensar os bens de capital
consumidos ou depreciados. Embora a depreciação, como tal, seja somente um lançamento
contábil e não represente de fato uma transação econômica, afeta o cálculo da lucratividade
de um negócio e, portanto, seu valor agregado. Um IVA-R exclui a depreciação de sua base;
portanto, tributa a despesa de investimento líquida, não a bruta:
Das equações (33) e (34), entretanto, fica claro que a base de um IVA-R pode ser expressa,
alternativamente, como
A segunda igualdade na equação (36') indica que a base de um IVA-R é simplesmente a
soma da remuneração dos fatores (líquidos de despesas governamentais com salários), donde
seu nome de IVA do tipo renda. 24
IVA-C
do IVA - P=
PIB - G
do IVA - R=
PIB - G
= C + I + G + (X - M).
base w
c
base w
w
do IVA - R=
RIB - G
- D=
C + (I - D) + G + (X - M).
- D=
V - G
Se, além da depreciação, não fossem tributadas as despesas com bens de capital que
contribuem para um aumento líquido do estoque de capital, então toda a despesa de
24 Na terminologia da contabilidade de renda nacional, o produto interno bruto (renda interna
bruta) menos a depreciação é o produto interno líquido (renda). Ao adicionar-se a renda
líquida dos fatores proveniente do exterior (abstraída desta discussão para facilitar) à renda
interna líquida, a soma resultante é normalmente chamada de renda nacional, a qual pode ser
expressa em termos de custo dos fatores ou de preços de mercado.

- 182 -
investimento bruta seria, na verdade, excluída da base. A base resultante seria a de um IVA-
C:
base w
c
do IVA - C = PIB - G
Comparação entre as Três Variantes
- I = C + G + (X - M).
Fica claro do acima dito que o IVA-P tem a mais ampla base entre as três variantes, e
o IVA-C, a mais estreita. A amplitude da base do IVA-P, entretanto, é obtida a um preço
econômico potencialmente alto. Ao impor uma carga tributária sobre a aquisição bruta de
bens de capital, sem desonerar ao menos a depreciação, o IVA-P funciona como um forte
desincentivo ao investimento. Além disso, na medida em que a empresa conseguir transferir
pelo menos parte de seus custos de capital para o consumidor, a tributação de bens de capital
resultará num efeito de cascata, se o IVA-P usar o método de crédito por fatura. 25 Pelos
mesmos motivos, essas desvantagens também ocorrem no caso do IVA-R, embora numa
extensão menor.
Embora proporcione a mais estreita das três bases, o IVA-C, sendo um imposto geral
sobre o consumo (inclusive sobre exportações líquidas, se implantado de acordo com o
princípio de origem, como mostrado acima), é economicamente o mais neutro (por não gerar
distorção no processo produtivo no que se refere ao capital e aos outros insumos) e é,
portanto, geralmente considerado a variante superior entre as três. Também é a variante mais
amplamente adotada nos países que utilizam o IVA. Entretanto, exige a mais alta alíquota
para atingir um determinado nível de receita. Por esse motivo, alguns países tentaram
expandir a base do IVA-C tributando parcialmente os bens de capital. 26 É fácil ver que,
dependendo da fração de bens de capital considerada tributável, uma expansão da base do
IVA-C desse tipo equivale a uma versão modificada do IVA-R.
Se a balança comercial, isto é, X - M, for removida de cada uma das três bases
expressas acima, todas as três variantes do IVA serão convertidas ao princípio de destino.
Nesse caso, segue-se imediatamente da equação (28) que a base do IVA-C se torna C + Gc,
o que corresponde às vendas totais no nível de varejo. Sendo assim, em termos de política
tributária, um IVA-C implantado sob o princípio de destino equivale a um imposto sobre
25 Ver seção anterior sobre tributação em cascata: conceito e mensuração, para uma discussão
sobre transferência de impostos para o consumidor e efeito de cascata, e a seção seguinte
para uma discussão do método de crédito por fatura.
26 Na prática, para um IVA que use o método de crédito por fatura, isto normalmente ocorre
distribuindo-se os créditos tributários relativos aos bens de capital por diversos anos
(ao invés de conceder os créditos imediatamente).

- 183 -
vendas a varejo. Os mecanismos de administração e cobrança dos dois impostos,
evidentemente, são bastante diferentes. 27
Princípio de Origem versus Princípio de Destino
Conceitos básicos
27
Ver seção anterior deste capítulo para uma comparação mais detalhada entre um imposto
sobre vendas no varejo e um IVA.

- 184 -
O IVA pode ser implantado sob o princípio de origem ou de destino. 28 Sob o
primeiro, o imposto incide sobre o valor agregado de todos os bens tributáveis (doravante
definidos como incluindo tanto produtos quanto serviços) produzidos internamente. Sob o
segundo, incide sobre o valor agregado de todos os bens tributáveis consumidos
internamente. Obviamente, numa economia fechada, os dois princípios são idênticos. Numa
economia aberta, a diferença entre eles está somente no modo como tratam as importações e
exportações: sob o princípio de origem, as exportações são tributadas, mas as importações
não são; sob o princípio de destino, sucede o inverso.
É importante notar que a distinção entre os dois princípios se baseia na localização da
produção e do consumo, 29 e não no tipo de produto que está sendo produzido ou consumido
— sendo esta última a distinção entre IVA-P e IVA-C, como discutido acima. Assim,
ao contrário do que normalmente se crê, não existe incompatibilidade conceitual na
implantação de um IVA-C sob o princípio de origem ou de um IVA-P sob o princípio de
destino. Com um IVA-C, por exemplo, os bens de capital, importados ou não, não são
tributados sob nenhum dos princípios, desde que adquiridos para uso interno; se exportados,
serão, porém, tributados sob o princípio de origem. Evidentemente, bens de capital
exportados não são tributados pelo IVA-C sob o princípio de destino. A seguir encontra-se
uma matriz dos tratamentos tributários dos bens de capital sob as quatro combinações entre
as duas variações do IVA e os dois princípios de tributação.
Origem
Destino
IVA-C
Tributado se exportado; do contrário,
não tributado.
Não tributado.
IVA-P
Não tributado se importado; do contrário,
tributado.
Não tributado se exportado; do contrário,
tributado.
28 Um terceiro princípio, conhecido como o princípio de origem restrito, é discutido mais
adiante.
29
Nesse sentido, a discussão é plenamente análoga àquela entre os princípios de residência e
fonte na tributação da renda.

- 185 -
Por conseguinte, os bens de capital só escapam completamente da tributação sob uma
combinação do IVA-C com o princípio de destino.
Ajustes tributários na fronteira e avaliação de produtos comercializados
Como um IVA baseado no destino tributa importações, mas não exportações, exige
ajustes na fronteira, isto é, torna-se necessário aplicar (ou remover) o IVA dos produtos
quando entram no país (ou saem dele). Surpreendentemente, para fins de IVA, esses ajustes
de fronteira não exigem atenção especial no tocante à avaliação dos produtos
comercializados. Independentemente do método de cálculo usado (crédito por fatura ou
subtração), os exportadores não têm incentivo algum para subdeclarar os valores das
exportações, já que estas não são tributadas. Do lado da importação, as eventuais receitas
perdidas devido à subdeclaração dos valores das importações serão plenamente recuperadas
nos estágios posteriores da cadeia de produção-distribuição, salvo se as atividades de
importação forem empreendidas diretamente por consumidores (por exemplo, compras feitas
no varejo em países estrangeiros). 30 A situação é exatamente oposta quando se trata de um
IVA baseado na origem.
Como as importações não são tributadas, mas as exportações são tributadas da mesma
forma que as vendas internas, sob o princípio de origem não são necessários ajustes
tributários na fronteira. Entretanto, como o IVA baseado na origem tributa o valor agregado
internamente aos produtos tributáveis e os valores dos produtos importados estão embutidos
nas vendas dos produtores internos, é preciso estabelecer corretamente os valores das
30 Para uma demonstração de como os valores de produtos subdeclarados em um estágio
seriam apanhados em estágios subseqüentes da cadeia de produção-distribuição, ver a seção
sobre método de crédito versus subtração. O fato de que os consumidores poderiam se
beneficiar subdeclarando os valores de produtos que importaram diretamente se deve
totalmente a sua condição de contribuintes do IVA não cadastrados. Claramente, esses
benefícios também poderiam valer para outros especificamente isentos sob o sistema do IVA.

- 186 -
importações, de modo que se possa removê-los da base. 31 É igualmente importante avaliar
corretamente as exportações, já que as receitas eventualmente perdidas em razão de
declarações de exportação incorretas jamais serão recuperadas. Para fins tributários, então,
o problema da avaliação sob o princípio de origem resume-se basicamente em acautelar-se
contra declarações a maior por importadores e a menor por exportadores.
Uma comparação entre os dois princípios 32
· Distribuição da base tributária global. Ao escolher entre os princípios de
origem e destino, há claramente uma importante implicação quanto à distribuição da base
tributária global entre países que mantêm relações comerciais, já que o valor agregado às
exportações faz parte da base de tributação do país exportador sob o primeiro princípio, mas
faz parte da base de tributação do país importador sob o segundo. Daí, sob o princípio de
origem, um superávit (déficit) na balança comercial expandiria (reduziria) a base tributária
do país, ao passo que sob o princípio de destino aconteceria o inverso. Essas conseqüências
distributivas só deixariam de existir se a balança comercial de cada país estivesse equilibrada
(embora não necessariamente com todos os outros países).
31
Um IVA baseado na origem que use o método de crédito por fatura exigiria créditos
tributários para as importações.
32
Ver Berglas (1981); Cnossen (1987); Frenkel, Razin e Sadka (1991), Shibata (1967); e Sinn
(1990) para várias discussões.

- 187 -
· Eficiências de produção e consumo. À parte a distribuição da base tributária
global, os dois princípios têm diferentes implicações para a eficiência da produção e do
consumo globais? Obviamente, se todos os países aplicarem a mesma alíquota de IVA, 33
os dois princípios vão ter os mesmos resultados, visto que a alíquota sobre qualquer produto
tributável será a mesma, independentemente de onde seja produzido ou consumido. Se os
países tiverem diferentes alíquotas de IVA, entretanto, os dois princípios em geral terão
implicações diferentes em termos de eficiência.
Sob o princípio de destino, os preços ao produtor de todos os bens comercializados
são equalizados entre os diversos países por meio do livre comércio (já que um produto que
entra num país está isento do IVA do país exportador); se, porém as alíquotas de IVA forem
diferentes, os preços ao consumidor e, portanto, os preços ao consumidor relativos entre esse
produto e os não comercializados, serão diferentes de um país para outro, dessa forma
resultando em ineficiência do consumo global. 34 Sob o princípio de origem, os preços ao
consumidor de todos os produtos comercializados são equalizados entre os diversos países
por meio do livre comércio (já que um produto que entra num país está sujeito ao IVA do
país exportador); se as alíquotas de IVA forem diferentes, porém, seus preços subjacentes ao
produtor, e, portanto, os preços ao produtor relativos entre esse produto e os não
comercializados, seriam diferentes em cada país, resultando na ineficiência da produção
global. Sendo assim, quando as alíquotas de IVA não forem uniformes em todos os países,
o movimento de um princípio de tributação para outro essencialmente significaria uma troca
entre ineficiências globais de consumo e produção.
Observe-se que, a uma alíquota interna única de IVA, os preços relativos ao produtor
e consumidor em qualquer par de produtos comercializados dentro de um país são sempre os
mesmos. Isso implica que, sob o princípio de destino, a equalização de preços ao produtor
relativos dos produtos comercializáveis entre países produz o mesmo efeito que a
equalização de seus preços relativos ao consumidor. Da mesma forma, sob o princípio de
origem, a equalização de preços relativos ao consumidor de produtos comercializáveis entre
33 Para facilitar, presume-se aqui que os sistemas de IVA de diferentes países poderiam diferir
no máximo em termos de alíquotas, com cada país tendo uma única alíquota interna.
As complicações que surgem da violação deste pressuposto são observadas a seguir.
34 Para simplificar, presume-se que todos os bens comercializados sejam tributáveis e que
todos os bens não comercializados não o sejam.

- 188 -
vários países produz o mesmo efeito que a equalização de seus preços relativos ao produtor.
Sendo assim, se todos os produtos forem comercializáveis, nenhum dos dois princípios de
tributação produzirá ineficiências globais de consumo ou produção.
· Equivalência e não-equivalência sob preços flexíveis. A análise de eficiência
acima pressupõe, evidentemente, que todos os preços sejam flexíveis, de modo que os preços
ao produtor e consumidor relevantes possam ser equalizados pelo comércio. Sendo assim, na
falta de produtos não comercializáveis, nem o princípio de origem nem o de destino
resultariam em ineficiências, mesmo que as alíquotas de IVA diferissem de um país para
outro. Uma proposição correlata (embora diferente) é a de que, enquanto todos os preços
(e taxas de câmbio) forem flexíveis, a mudança de um princípio de tributação para o outro
não resultaria em alterações nos padrões de produção entre os países. Esse resultado de
equivalência bem conhecido é, entretanto, condicionado a dois pressupostos críticos.
Primeiro, presume-se que todos os produtos comercializáveis sejam tributados à
mesma alíquota de IVA dentro de um país. Se isso não for verdadeiro, uma troca de princípio
de tributação produziria reações complexas nos padrões de produção e consumo.
Na realidade, evidentemente, os sistemas de IVA entre países podem diferir não só em
termos de alíquotas, mas também em outros aspectos estruturais, o que levaria a resultados
ainda mais nebulosos.
Em segundo lugar, diferentes alíquotas de IVA entre países imporiam diferentes
cargas sobre a renda dos fatores, pelo impacto diferencial sobre os preços ao produtor. Por
exemplo, ao equalizar os preços ao consumidor de um produto comercializável em vários
países, o princípio de origem, como notado anteriormente, resultaria em diferentes preços
subjacentes ao produtor. Sob o princípio de destino, diferenças nos preços ao consumidor de
produtos comercializáveis em diversos países, geradas por diferenças em suas alíquotas de
IVA, também poderiam ser expressas como diferenças em seus preços ao produtor, por meio
de ajustes nas taxas de câmbio. Em ambos os casos, a renda dos fatores não seria a mesma
nos diversos países, o que, por sua vez, induziria a movimentos internacionais de fatores e,
conseqüentemente, alteraria os padrões de produção dos países. Sendo assim, salvo se os
fatores forem imóveis, o resultado da equivalência em geral não se manterá. 35
35 Observa-se às vezes que a validade do resultado de equivalência também é prevista
presumindo-se que todos os países tenham uma balança comercial equilibrada. Com taxas de
câmbio flexíveis, porém, trata-se mais da natureza de uma condição de equilíbrio do que de
um pressuposto adicional.

- 189 -
· Prática internacional. Quase todos os países do mundo que atualmente
aplicam um IVA implantaram o imposto sob o princípio de destino. 36 São duas as prováveis
razões para isso. Em primeiro lugar, o princípio de origem, por permitir que as importações
mantenham a carga do IVA dos países exportadores, levaria a uma concorrência tributária
indesejável, com a clara implicação de que preços e taxas de câmbio flexíveis não são vistos
como mecanismos adequados para aliviar esse comportamento entre os países que mantêm
relações comerciais. O princípio de destino, por outro lado, é considerado eficaz para
assegurar que os produtos comercializados não contenham elementos do IVA dos países
exportadores. Em segundo lugar, embora o princípio de destino exija ajustes tributários na
fronteira, esses ajustes podem ser feitos com relativa facilidade e, de qualquer modo, são
vistos como um preço pequeno a pagar para contornar os potenciais problemas de avaliação
associados com o princípio de origem. 37
· Princípio de origem restrito. O princípio de origem restrito basicamente só
interessa aos países participantes de uma união econômica ou alfandegária, dentro da qual os
36 As exceções mais notáveis são as repúblicas da antiga União Soviética (ver adiante).
37 Outra razão comumente citada é que o princípio de destino melhoraria o saldo da balança
comercial, mas seu apoio empírico não é bem fundado.

- 190 -
controles fronteiriços sobre operações envolvendo países participantes não existem ou são
ineficazes, ou caso sua remoção seja um dos objetivos declarados da união. Por causa dos
ajustes de fronteira necessários, a implantação do principio do destino geralmente é
considerada inviável sem controles fronteiriços. Se os membros da união implantarem seus
sistemas de IVA sob o princípio de origem para as operações dentro da união, mas sob o
princípio de destino para operações com países fora da união, diz-se que está sendo aplicado
o princípio de origem restrito. Esse é o princípio no qual se baseiam os sistemas de IVA das
repúblicas da antiga União Soviética e para o qual estão convergindo os sistemas de IVA da
Comunidade Européia (CE). 38
38 A diretriz sobre a remoção de fronteiras fiscais na CE (Directive 91/680/EEC), adotada
pelo Conselho das Comunidades Européias em dezembro de 1991, vigente desde 1 de janeiro
de 1993, prevê um período de acordos transitórios em que o IVA sobre comércio dentro da
CE ainda se basearia no princípio de destino, mas seu acompanhamento não mais se basearia
em controles físicos nas fronteiras internas. Em vez disso, teria como base um novo sistema
de relatório de estatísticas sobre comércio dentro da CE (Regulation (EEC) n° 3330/91) e
novas exigências sobre cooperação administrativa entre os países da CE (Regulation (EEC)
nº 218/92). Na verdade, seria adotada uma versão do assim chamado esquema de pagamento
diferido (ver abaixo).
Prevê-se que o período de transição dure até 31 de dezembro de 1996 (com possíveis
prorrogações), após o qual um sistema definitivo de IVA baseado na origem seria implantado
para o comércio dentro da CE (isto é, um IVA baseado no princípio de origem restrito),
juntamente com um mecanismo de compensação. Como explicado abaixo, porém, a adoção
de um mecanismo desse tipo teria um impacto econômico parecido com o de um IVA
baseado no destino, com exceção de algumas transações dentro da CE, por exemplo, vendas
de veículos e vendas a distância (pelo correio), explicitamente excluídas do mecanismo.

- 191 -
Sob o princípio de origem restrito, a divergência de alíquotas do IVA entre os
membros da união é, evidentemente, uma questão importante (da mesma forma que o é sob o
princípio de origem geral). Entretanto, parece possível resolver esse problema por um
mecanismo de câmara de compensação, pelo qual o importador em um país membro
receberia um crédito, no âmbito do método regular de crédito por fatura, pelo IVA pago
sobre suas importações nos países membros exportadores. Cada país então deduziria esses
créditos daqueles devidos a todos os outros membros da união e os saldos líquidos seriam
compensados pela câmara. O efeito desse mecanismo restauraria o conteúdo substantivo de
um IVA baseado no destino, com ajustes de fronteira transferidos dos controles fronteiriços
para a câmara de compensação. Uma proposta desse tipo foi delineada pela CE para uso com
o sistema de IVA definitivo, após o fim do período de transição.
Entretanto, além da necessidade de montar um novo aparato burocrático para
administrar a câmara de compensação, observou-se que esta abordagem tem diversas outras
desvantagens, inclusive o incentivo a que os países membros declarem suas exportações a
menor e suas importações a maior, além de não eliminar a necessidade de uma certa
conformidade de alíquotas entre os membros. Como as compras internacionais por aqueles
não inscritos como contribuintes do IVA, ou seja, consumidores, são efetivamente tributadas
às alíquotas vigentes nos países de origem, seu volume pode ser substancial se os diferenciais
de alíquotas entre os países membros forem significativos. 39
39 Talvez seja oportuno observar que existe um método alternativo, conhecido como o
esquema de pagamento diferido, para implantar um IVA baseado no destino sem controles de
fronteira. Este método, que vem sendo usado nos países do Benelux, envolve essencialmente
a tributação das importações, não no ponto em que elas fisicamente entram no país, mas no
estágio seguinte da cadeia de produção-distribuição, o que é feito automaticamente através
da eliminação da defasagem, uma característica do método de crédito por fatura (ver seção
sobre método de crédito versus subtração para uma discussão desta característica).
Os exportadores recebem restituições tributárias com base não em documentos das

- 192 -
Em termos de eficiência econômica, pode-se demonstrar que um IVA implantado sob
um legítimo princípio de origem restrito (quer dizer, um que não disponha do mecanismo de
câmara de compensação) só seria idêntico ao implantado sob o princípio de origem geral se
todos os países participantes adotassem a mesma alíquota, mesmo que todos os preços e
taxas de câmbio fossem flexíveis e todas as contas comerciais fossem bilateralmente zeradas
entre os países membros.
autoridades aduaneiras, mas de outras provas documentais cabíveis de que os produtos foram
de fato exportados.
Como observado anteriormente, uma versão do esquema de pagamento diferido
acima foi, na verdade, adotado agora pela CE durante o período de transição, até a
implantação de um sistema de IVA definitivo.

Efeitos do IVA sobre os Preços 40
- 193 -
Impacto da taxa de inflação sobre o nível de preços
Uma preocupação comum em muitos países, quando se contempla a introdução de
um IVA, é que ele pode produzir um impacto inflacionário, mesmo que fosse projetado para
substituir um ou mais impostos existentes de maneira neutra para a receita. Essa preocupação
geralmente resulta do fato de que a base do IVA em perspectiva é tipicamente muito mais
ampla que a dos impostos que substitui, de maneira que muitos itens que não são tributados
sob o sistema existente serão tributados sob o IVA. A validade dessa preocupação pode ser
examinada sob duas interpretações alternativas do termo “impacto inflacionário”.
Se o impacto inflacionário for tomado como significando um aumento sustentado da
taxa de inflação, então a preocupação seria conceitualmente equivocada. A introdução de um
IVA (ou de qualquer imposto) jamais pode, por si só, levar a um aumento sustentado da taxa
de variação no nível de preços; sob quaisquer circunstâncias, essa mudança na taxa de
inflação só pode ser produzida por uma política monetária expansionista. Se, entretanto, o
termo for interpretado como uma variação única no nível de preços (ou um aumento da taxa
de inflação em um só período), o IVA poderia ou não ser inflacionário nesse sentido,
dependendo de diversos fatores.
A conclusão convencional é que, em igualdade de condições, um IVA introduzido de
modo neutro do ponto de vista da receita não teria impacto sobre o nível agregado de preços,
visto que neste caso a demanda agregada permaneceria inalterada. Um raciocínio similar
sugere que um IVA que aumentasse (reduzisse) a receita levaria a uma queda (aumento) no
nível agregado de preços, já que corresponderia a uma política fiscal contracionista
(expansionista). Há, entretanto, dois aspectos problemáticos nessas conclusões:
conceitualmente, elas deixam de considerar uma possível reação da oferta à introdução do
IVA e operacionalmente não consideram que a mensuração de qualquer variação no nível de
preços muitas vezes se baseia em um índice de preços, tal como o índice de preços ao
consumidor (IPC), com pesos historicamente fixos.
Reação da oferta
40 Tait (1988) contém uma boa discussão sobre este tópico.

- 194 -
A conclusão convencional de que não ocorre variação nos preços agregados após a
introdução de um IVA neutro do ponto de vista da receita apóia-se no pressuposto de que o
IVA não induz a uma reação agregada da oferta e, portanto, a restrição orçamentária do setor
privado permanece a mesma. Se, entretanto, o IVA implicar em um grau menor de distorção
na eficiência da produção do que os impostos que substituir — o que provavelmente é o caso,
já que esta é a principal razão para introduzir um IVA — haveria uma forte razão para
pressupor que a mudança fiscal resultaria em uma reação da oferta que pressionaria para
baixo o nível de preços, mesmo sob as condições iniciais de neutralidade quanto à receita.
Pesos historicamente fixos em um índice de preços
A substituição de um imposto existente por um IVA quase sempre alterará a estrutura
de preços relativos na economia, mesmo que a receita continue a mesma após a troca de
impostos. Para que se mantenha a ausência de efeito sobre os preços, os padrões de despesas
do setor privado precisam deslocar-se imediatamente dentro da mesma restrição
orçamentária global de uma maneira que produza um nível agregado de preços inalterado.
Operacionalmente, entretanto, o interesse de quem formula a política econômica
concentra-se via de regra na mensuração do efeito sobre os preços com base em um índice de
preços de ampla compreensão, tal como o IPC. Como um índice desse tipo invariavelmente
tem pesos historicamente fixos, os cálculos de preços nele baseados não conseguem captar os
ajustes de equilíbrio nos padrões de despesa necessários para produzir o resultado de preços
constantes. Por isso, enquanto for preciso usar um índice de preços com pesos fixos para
calcular os efeitos nos preços agregados, não será possível prever de antemão a direção que o
índice tomaria após a troca de impostos, pois esta depende, como deve depender, do padrão
de alteração nos preços relativos.
Simulação da alteração no IPC: um exemplo numérico
Para ilustrar a natureza do cálculo do efeito que uma troca de impostos teria sobre os
preços medidos com base no IPC, partindo-se de um exemplo numérico concreto,
considere-se o caso da substituição de um imposto geral de vendas (IGV), a uma alíquota de
11%, por um IVA de 13%. Suponha-se que 52% da cesta de consumo do IPC seja isenta do
IGV e que as isenções caíssem para 31% da cesta no âmbito do IVA. Qualquer que fosse o
imposto, os preços ao consumidor dos itens isentos conteriam alguns elementos de
tributação, devido ao efeito de cascata. Para os itens tributados, entretanto, o efeito de
cascata somente ocorreria sob o IGV e seria em grande parte eliminado sob o IVA. 41 Sendo
41 Na realidade, haveria um certo efeito de cascata se a cadeia de crédito do IVA associada a

- 195 -
assim, o resultado desses cálculos de preços dependeria criticamente do grau do efeito de
cascata presente na economia.
Conforme dito na seção “Tributação em Cascata: Conceito e Mensuração”, qualquer
que seja o número de estágios na cadeia de produção-distribuição e qualquer que seja o
comportamento do produtor no tocante aos preços, o grau de efeito cascata, β, pode ser
=
p c
B •
(1+
β •τ
) •(1+
τ ) ,
incorporado na seguinte regra sintética para fins de simulação:
onde τ é a alíquota relevante, pc denota o preço ao consumidor, inclusive o imposto, e B é
uma constante positiva. Pode-se, então, simular o impacto de um imposto à alíquota τ sobre o
preço ao consumidor com valores alternativos de β. O Quadro III.4 apresenta cálculos
ilustrativos dos impactos que o IGV e o IVA teriam sobre o IPC no exemplo acima, com base
numa regra sintética do mesmo tipo, com B normalizado ao valor 1.
A coluna 8 do Quadro III.4 mostra que o elemento de IGV no IPC varia de 8,2% com
β = 0,25 a 16,9% com β =1, ao passo que a coluna 15 do Quadro III.4 mostra que o IVA
aumenta o IPC de 10% a 13% na mesma faixa de valores de β. Um impacto essencialmente
neutro sobre os preços seria atingido com β = 0,5, onde mostra-se que a remoção do IGV
reduziria o IPC em 11,1% e a introdução do IVA aumentaria o IPC em 11%. Evidentemente,
o impacto preciso da substituição do IGV pelo IVA só pode ser apurado após a determinação
do valor efetivo de β. Um método de estimar β com base em dados disponíveis da receita é
apresentado na seção “Tributação em Cascata: Conceito e Mensuração”.
Quadro III.4. Impacto Simulado sobre o IPC da Substituição do IGV pelo IVA
(Em porcentagens)
qualquer item tributado fosse quebrada em qualquer estágio ao longo da cadeia de produçãodistribuição
correspondente. Ver seção sobre método de crédito versus subtração para uma
discussão sobre o assunto.

Grau de
efeito de cascata
(1)
100
75
50
25
Alíquota do
imposto em
cascata
( 9)
0,0
0,0
0,0
0,0
Alíquota do
imposto em
cascata
(2)=(1)x11%
11,0
8,3
5,5
2,8
Itens tributados (69% do IPC)
Alíquota do
imposto no
estágio final
(10)
13,0
13,0
13,0
13,0
Fonte: Cálculos do corpo técnico.
Itens tributados (48% do IPC)
Alíquota do
imposto no
estágio final
(3)
11,0
11,0
11,0
11,0
Efeito composto
do imposto
sobre o IPC
(11)=(10)
13,0
13,0
13,0
13,0
Efeito composto
do imposto
sobre o IPC
(4)=[1+(2)]x[1+(3)]-1
23,2
20,2
17,1
14,1
- 196 -
Efeito simulado sobre o IPC de um IGV de 11%
Alíquota do
imposto em
cascata
(5)=(2)
11,0
8,3
5,5
2,8
Efeito simulado sobre o IPC de um IVA de 13%
Alíquota do
imposto em
cascata
(12)=(1) x 13%
13,0
9,8
6,5
3,3
Itens isentos (31% do IPC)
Alíquota do
imposto no
estágio final
(13)
0,0
0,0
0,0
0,0
Alíquota do
imposto no
estágio final
(6)
0,0
0,0
0,0
0,0
Efeito composto
do imposto
sobre o IPC
(14)=(12)
13,0
9,8
6,5
3,3
Itens isentos (52% do IPC)
Efeito composto
do imposto
sobre o IPC
(7)=(5)
11,0
8,3
5,5
2,8
Média ponderada dos
efeitos tributários
sobre o IPC global
(15)=(11)x69%+(14)x31%
13,0
12,0
11,0
10,0
Média ponderada dos
efeitos tributários
sobre o IPC global
(8)=(4)x48%+(7)x52%
16,9
14,0
11,1
8,2
Impacto global sobre o
IPC da substituição do
IGV pelo IVA
(16)=(15)–(8)
-3,9
-2,0
-0,1
1,8

- 197 -
O Método de Crédito versus o Método de Subtração
• Quais são os mecanismos de cálculo sob o método de crédito e quais suas
implicações econômicas?
• Quais são os mecanismos de cálculo sob o método de subtração e quais suas
implicações econômicas?
• Quais são os méritos e limitações comparativas dos dois métodos?
Esta seção compara, por meio de um simples exemplo numérico, os méritos e limitações de
dois métodos alternativos de cálculo de valor agregado de uma transação tributável pelo
IVA: o método de crédito (também conhecido como método de fatura) e o método de
subtração. 42 Os dois métodos dão origem a diferentes conseqüências econômicas sempre que
um IVA contiver alíquotas múltiplas, alíquotas zero e isenções. O exemplo numérico
presume um processo de produção-distribuição em três estágios, em que o produtor vende a
um atacadista que, por sua vez, vende a um varejista. Presume-se que o valor agregado a
cada estágio seja 100 e que o IVA incida sobre todos os estágios, a uma alíquota de 10% se a
base excluir a tributação ou 9,1% se a base incluir a tributação. Também se observam as
implicações derivadas do uso dos dois métodos quando o IVA tiver alíquotas múltiplas.
O Método de Crédito
Os vários aspectos do método de crédito são ilustrados nos quatro painéis do
Quadro III.5.
O mecanismo de cálculo
42 Um terceiro método, conhecido como o método de adição, define o valor agregado em
função da soma da remuneração dos fatores (incluindo lucros). Esse método, que faz o IVA
parecer um imposto de renda, raramente é usado.

- 198 -
O método de crédito exige que o valor do IVA cobrado seja explicitamente declarado
na fatura associada com qualquer transação tributável. O valor do imposto que um
comerciante declara às autoridades tributárias é simplesmente a diferença entre o imposto
que ele recolheu sobre a venda e o imposto que pagou sobre a compra. O Painel A do
Quadro III.5 mostra como um IVA de 10 é recolhido em cada um dos três estágios usando
este método. Portanto, o total do IVA recolhido é 30 — precisamente 10% do valor total
agregado de 300. Observe-se que é o consumidor que arca com a carga final do IVA, visto
que a venda do varejista com IVA é 330; o comerciante em cada estágio somente age como
agente recolhedor.

A.
B.
C.
D.
Todas as empresas sujeitas a tributação
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (excluindo IVA)
(3) IVA sobre vendas [10% de (1)]
(4) Crédito sobre compras [10% de (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [(3)-(4)]
Varejista é tributado à alíquota zero
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (excluindo IVA)
(3) IVA sobre vendas [10% de (1)] 2
(4) Crédito sobre compras [10% de (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [(3)-(4)]
Varejista é isento
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (excluindo IVA)
(3) IVA sobre vendas [10% de (1)]
(4) Crédito sobre compras [10% de (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [(3)-(4)]
Atacadista é isento
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (excluindo IVA)
(3) IVA sobre vendas [10% de (1)]
(4) Crédito sobre compras [10% de (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [(3)-(4)]
- 199 -
Quadro III.5. O Método de Crédito
Fabricante
100
0
10
0
10
100
0
10
0
10
Atacadista
200
100
20
10
10
200
100
20
10
10
Varejista
Fonte: Cálculos do corpo técnico.
Obs.: n.a. – não se aplica.
1 Venda com IVA ao consumidor final é a soma de (1) e (3) em cada painel sob a coluna do varejista.
2 Para o varejista, 0% de (1).
100
0
10
0
10
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
210
100
n.a.
n.a.
n.a.
300
200
30
20
10
300
200
0
20
-20
320
200
n.a.
n.a.
n.a.
310
210
31
n.a.
31
Total do
IVA
30
0
20
41
Venda com
IVA ao
consumidor
final 1
330
300
320
341

Tributação do varejista à alíquota zero
- 200 -
Em um sistema de IVA, um comerciante tributado à alíquota zero não cobra IVA
sobre suas vendas, mas pode contabilizar um crédito pelo IVA que pagou sobre suas
compras. O Painel B do Quadro III.5 ilustra o caso do varejista tributado à alíquota zero, que
pode contabilizar um crédito de 20. Esse crédito vem a ser exatamente igual à soma do IVA
recolhido do fabricante e atacadista; o total do IVA recolhido, portanto, é zero. Como não é
cobrado IVA sobre as vendas de 300 do varejista, o consumidor não assume parte alguma da
carga tributária.
Existem duas implicações importantes derivadas do resultado acima. Primeiro, a
tributação à alíquota zero de um comerciante efetivamente remove os elementos tributários
de todas as vendas dos comerciantes tributados que o antecederam ao longo da cadeia de
produção-distribuição. No exemplo acima, os elementos tributários nas vendas do fabricante
e do atacadista — comerciantes situados antes do varejista — são removidos quando o
varejista é tributado à alíquota zero. Segundo, um IVA implantado com o método de crédito
efetivamente tributa um produto à alíquota aplicada ao estágio final da venda do produto,
mesmo que tenham sido aplicadas alíquotas diferentes em estágios anteriores. Novamente,
citando o exemplo numérico acima, as vendas ilustradas não contêm tributação porque o
varejista — o vendedor no estágio final — por acaso aplica (presume-se) uma alíquota zero.
Alternativamente, se o varejista estivesse sujeito a uma alíquota de IVA de, digamos, 5%
(embora a alíquota de 10% continue a se aplicar ao fabricante e atacadista), sua restituição
teria sido 15 e o total do IVA recolhido teria sido 5; as vendas do varejista com IVA neste
caso teriam sido de 305.
Isenção do varejista
Da mesma forma que um comerciante com tributação à alíquota zero, um
comerciante isento não recolhe IVA sobre suas vendas; porém, ao contrário daquele, não está
inscrito como contribuinte do IVA e, portanto, não pode reclamar uma restituição do imposto
pago sobre suas compras. O Painel C do Quadro III.5 ilustra o caso de um varejista isento,
que paga um IVA de 20 sobre suas compras mas não obtém restituição. O total do IVA
recolhido neste caso é 20 — 10 do fabricante e 10 do atacadista. Comparada com o caso em
que todas as empresas são tributadas (Painel A do Quadro III.5), a isenção do varejista baixa
o recolhimento do IVA — e, portanto, o elemento tributário nas vendas ao consumidor —
em 10, que é precisamente igual a 10% do valor agregado do varejista.
A quebra da cadeia de crédito
Em contraste com a isenção de um comerciante situado no estágio final da cadeia de
produção-distribuição, que, como ilustrado no Painel C do Quadro III.5, tem o efeito de
remover seu valor agregado da base do IVA, a isenção de um comerciante em qualquer
estágio antes do estágio final tem um efeito drasticamente diferente sob um IVA que use o

- 201 -
método de crédito. O Painel D do Quadro III.5 ilustra o caso em que o atacadista — em vez
do varejista — está isento de tributação.
O atacadista, sendo isento do IVA, não pode solicitar um credito tributário de 10 pelo
IVA que pagou sobre suas compras junto ao fabricante. Para compensar, ele cobra um preço
correspondentemente mais alto sobre suas vendas — 210 agora, em oposição a 200 no caso
em que ele é tributado (Painel A do Quadro III.5). Além disso, como o atacadista não cobra
IVA sobre suas vendas ao varejista, este também não tem direito a crédito tributário. Assim,
o varejista simplesmente recolhe um IVA de 31 do consumidor, que é 10% de suas vendas de
310 (210 mais seu valor agregado de 100). O total do IVA recolhido agora é 41 — 31 do
varejista e 10 do fabricante. Em comparação com o Painel A do Quadro III.5, a isenção do
atacadista causa um aumento de 11 na arrecadação de IVA ou um aumento de 110 na base do
IVA. Isso acontece porque, quebrando a cadeia de crédito, a isenção não só permite que o
valor agregado do comerciante isento seja recuperado num estágio posterior (o estágio de
varejo no exemplo) em que ele é tributado, mas também faz com que o valor agregado do
comerciante num estágio anterior (o estágio de fabricação no exemplo) seja tributado
novamente em um estágio posterior. A dupla tributação resultante do valor agregado de todos
os comerciantes situados antes do comerciante isento ao longo da cadeia de produçãodistribuição
é exatamente igual ao efeito de um imposto de transações em cascata. No
exemplo, o valor agregado do fabricante é tributado duas vezes, sendo assim responsável por
10 do IVA adicional recolhido. O 1 restante é simplesmente o resultado do imposto sobre o
imposto.
O Método de Subtração
Os vários aspectos do método de subtração são ilustrados nos quatro painéis do
Quadro III.6, que usa o mesmo exemplo numérico do Quadro III.5.
O mecanismo de cálculo
Segundo o método de subtração, a obrigação tributária de cada comerciante é
calculada aplicando a alíquota de IVA cabível à diferença entre suas vendas totais (inclusive
o elemento de IVA em seu preço de venda) e suas compras totais (inclusive o elemento de
IVA em seu preço de compra). Assim, ao contrário do método de crédito, não se exige que o
valor do IVA relacionado com uma transação tributável seja explicitamente declarado na
fatura associada. O Painel A do Quadro III.6 mostra como um IVA com a mesma estrutura
tributária que aquele considerado anteriormente sob o método de crédito é recolhido sob o
método de subtração.
A primeira linha de cada painel do Quadro III.6, intitulada “vendas (excluindo IVA)”,
refere-se ao valor das vendas em cada estágio ao longo da cadeia de produção-distribuição,
excluindo o IVA cobrado naquele estágio, mas incluindo qualquer IVA cobrado em estágios
anteriores. Por exemplo, para o atacadista no Painel A do Quadro III.6, suas vendas
excluindo o IVA (210) podem ser apuradas adicionando seu valor agregado (100) a suas
compras do fabricante (110), sendo este último um valor que inclui o IVA cobrado pelo

- 202 -
fabricante. As vendas do atacadista incluindo o IVA (220) são obtidas simplesmente
adicionando o IVA sobre seu valor agregado (10% de 100, ou 10) a suas vendas excluindo o
IVA (210).

A.
B.
C.
D.
E.
- 203 -
Todas as empresas sujeitas a tributação
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (incluindo IVA)
(3) Vendas (incluindo IVA)[110% de ((1)-(2)) +(2)]
(4) Base do IVA [(3) - (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [9,1% de (4)]
Varejista é tributado à alíquota zero
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (incluindo IVA)
(3) Vendas (incluindo IVA)[110% de ((1)-(2)) +(2)] 2
(4) Base do IVA [(3) - (2)] 3
(5) Pagamentos líquidos do IVA [9,1% de (4)]
Varejista é isento
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (incluindo IVA)
(3) Vendas (incluindo IVA)[110% de ((1)-(2)) +(2)] 2
(4) Base do IVA [(3) - (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [9,1% de (4)]
Atacadista é isento
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (incluindo IVA)
(3) Vendas (incluindo IVA)[110% de ((1)-(2)) +(2)] 4
(4) Base do IVA [(3) - (2)]
(5) Pagamentos líquidos do IVA [9,1% de (4)]
Atacadista e varejista são tributados à alíquota zero
(1) Vendas (excluindo IVA)
(2) Compras (incluindo IVA)
(3) Vendas (incluindo IVA)[110% de ((1)-(2)) +(2)] 5
(4) Base do IVA [(3) - (2)] 6
(5) Pagamentos líquidos do IVA [9,1% de (4)]
Quadro III.6. O Método de Subtração
Fabricante
100
0
110
110
10
100
0
110
110
10
100
0
110
110
10
100
0
110
110
10
100
0
110
110
10
Fonte: Cálculos do corpo técnico.
Obs.: n.a. – não se aplica.
1 Venda com IVA ao consumidor final é (3) em cada painel sob a coluna do varejista.
2 Para o varejista (1).
3 Para o varejista, suas vendas são zero em seu cálculo de base do IVA.
Atacadista
210
110
220
110
10
210
110
220
110
10
210
110
220
110
10
210
110
210
n.a.
0
200
110
200
-110
-10
Varejista
4 Para o atacadista (1).
5 Tanto para o atacadista quanto para o varejista.
6 Tanto para o atacadista quanto para o varejista, suas vendas são zero em seus cálculos da base do IVA.
320
220
330
110
10
300
220
300
-220
-20
320
220
320
n.a.
0
310
210
320
110
10
282
200
282
-200
-18
Total
do IVA
30
0
20
20
-18
Venda com
IVA ao
consumidor
final 1
330
300
320
320
282

- 204 -
O objetivo dos passos acima é meramente ilustrar o mecanismo pelo qual um
comerciante chegaria à decisão de preço apropriada, com inclusão do IVA. Para calcular a
obrigação do IVA do comerciante, só importa a diferença entre suas vendas e suas compras
(ambas incluindo o imposto). Para o atacadista do exemplo, sua base do IVA (110) é
calculada subtraindo suas compras (110) de suas vendas (220), ambas incluindo todos os
elementos do IVA. Sua obrigação do IVA é então determinada aplicando a alíquota de IVA
de 9,1% (que é equivalente a 10% sobre uma base que exclui a tributação) a sua base de
110, que resulta num pagamento do IVA de 10.
Como ilustrado no Painel A do Quadro III.6, em que todas as empresas estão sujeitas
a tributação, o método de subtração produz o mesmo resultado que o método de crédito: um
IVA de 10 é recolhido em cada estágio ao longo da cadeia de produção-distribuição, mas
toda a carga tributária recai sobre o consumidor.
Alíquota zero para o varejista
Exatamente como no método de crédito, todos os elementos tributários serão
removidos no método de subtração, se o comerciante no fim da cadeia de produçãodistribuição
estiver sujeito à alíquota zero. Como ilustrado no Painel B do Quadro III.6, com
a alíquota zero o varejista efetivamente zera suas vendas para fins de cálculo da base
tributária, o que resulta numa base negativa de 220 e uma restituição tributária de 20, que é
exatamente igual ao elemento total de IVA sobre suas compras. Como essa restituição é
prevista, as vendas do varejista para o consumidor final não conterão (ou não devem conter)
qualquer elemento de IVA.
Isenção do varejista
Quando o varejista estiver fora do sistema de IVA, ele não precisa calcular sua base
do IVA (visto não ter direito a restituição) e não cobra IVA sobre suas vendas ao consumidor
(Painel C, Quadro III.6). Suas vendas (320) são simplesmente a soma de suas compras,
incluindo IVA (220) e seu valor agregado (100). A carga tributária total sobre o consumidor
agora é 20 — 10 menos do que no caso em que todas as empresas são tributadas (Painel A,
Quadro III.6). Essa redução de recolhimento do IVA corresponde exatamente à redução da
base do IVA como resultado da remoção do valor agregado do varejista. Como se pode ver
no Painel C do Quadro III.6, o método de subtração produz o mesmo resultado que o método
de crédito neste caso.
Isenção do atacadista
Em contraste nítido com o método de crédito, em que a quebra da cadeia de crédito
com a isenção do atacadista dá origem ao efeito de cascata, não ocorre efeito de cascata no
método de subtração se o atacadista for isento (Painel D, Quadro III.6). Isso acontece porque
o método de subtração calcula a base do IVA em cada estágio como a diferença entre as
vendas e compras nesse estágio e, portanto, nenhum valor agregado em estágios anteriores

- 205 -
pode ocasionar efeito de cascata no estágio seguinte e ser tributado novamente. No Painel D
do Quadro III.6, o atacadista, sendo isento de tributação, não cobra IVA sobre suas vendas
(210) — a soma de suas compras (110) e seu valor agregado (100) — ao varejista. Como o
valor total das compras é deduzido das próprias vendas do varejista para determinar sua base
do IVA, essa base não pode incluir o valor agregado do fabricante e atacadista. Por isso,
isentar o comerciante de tributação sob o método de subtração sempre remove da base
tributária o valor agregado do comerciante isento, independentemente do ponto em que ele
estiver situado ao longo da cadeia de produção-distribuição (compare os Painéis B e C do
Quadro III.6). Ao contrário do método de crédito, esta perda de base tributária nunca é
recuperada mais adiante na cadeia, nem qualquer valor agregado em qualquer ponto da
cadeia será tributado novamente mais adiante.
Alíquota zero para atacadista e varejista
Pelo método de crédito, a tributação de um comerciante à alíquota zero não constitui
uma quebra da cadeia de crédito e, portanto, não pode causar efeitos involuntários,
independente de onde e com que freqüência ocorre ao longo da cadeia de produçãodistribuição.
Ao contrário, pelo método de subtração, se ocorrer tributação à alíquota zero em
dois ou mais estágios, o resultado é que a redução da base do IVA será maior do que aquela
que a tributação à alíquota zero pretende atingir. O Painel E do Quadro III.6 ilustra o caso em
que tanto o atacadista quanto o varejista estão sujeitos à alíquota zero. A tributação do
atacadista à alíquota zero produz o efeito desejado: ele obtém uma restituição do IVA de 10
para compensar o IVA que pagou sobre suas compras do fabricante. Além disso, ele não
cobra IVA sobre suas vendas ao varejista. O varejista, entretanto, também tributado à
alíquota zero, obtém um crédito (18, ou 9,1% sobre suas compras de 200 do atacadista). No
exemplo, presume-se que o benefício do crédito do varejista passe para o consumidor. Desse
modo, em vez pagar um total de 300 por suas compras (o valor pretendido da tributação à
alíquota zero), o consumidor acaba pagando somente 282. O IVA passa a ser um subsídio do
valor agregado.
Este resultado peculiar acentua uma desvantagem do método de subtração, que parte
do pressuposto de que enquanto um comerciante estiver incluído no IVA, o imposto incidirá
sobre todas as suas compras (em oposição ao comerciante que seja isento de tributação),
mesmo que o elemento de IVA já tenha sido removido devido à tributação à alíquota zero em
algum ponto anterior da cadeia de produção-distribuição. Usando um raciocínio semelhante,
o método de subtração pode ser visto como inadequado para qualquer sistema de IVA com
alíquotas múltiplas, pois vai presumir que as compras de qualquer comerciante tenham sido

- 206 -
todas tributadas à mesma alíquota que se aplica ao comerciante em questão, mesmo que as
compras tenham sido tributadas anteriormente a alíquotas diferentes. 43
Resumo da Comparação
43 Para um sistema de IVA que só tenha uma alíquota zero e uma alíquota positiva, o método
de subtração ainda pode ser usado, mas exige que todos os comerciantes separem suas
compras que não forem tributadas das que forem tributadas. Na verdade, essa exigência
transforma, em substância, o método de subtração no método de crédito.

- 207 -
Se um IVA tiver alíquota única e não tiver isenções nem alíquota zero, os métodos de
crédito e subtração produzirão resultados idênticos, e a escolha entre os dois deve ser feita
tomando por base uma política que não seja tributária. 44 Contudo, quando o IVA contiver
alíquotas múltiplas e isenções amplas, nenhum dos dois métodos será capaz de vencer
completamente os efeitos indesejáveis dessas imperfeições do próprio sistema de IVA, e a
escolha entre os dois se resume à comparação de custos e benefícios de cada um dos
métodos.
Com o método de crédito, a implicação importante é que isentar qualquer
comerciante situado em qualquer ponto antes do estágio final ao longo da cadeia de
produção-distribuição quebra a cadeia de crédito e resulta em efeito de cascata, reduzindo um
dos benefícios fundamentais que justificam a adoção de um IVA. Com o método de
subtração, não haverá efeito de cascata, mas esse método é incapaz de tratar de alíquotas
múltiplas. Como um sistema de IVA perfeito não existe (nem vai existir) na prática, o
método preferido depende claramente da natureza e gravidade das imperfeições. Por
exemplo, por um lado, um IVA com alíquotas múltiplas afasta a possibilidade de se aplicar o
método de subtração; 45 por outro lado, para um IVA com alíquota única com amplas
isenções, não resta dúvida que o método de subtração deve ser o preferido.
Estimativa da Base do IVA
44 Por exemplo, o método de crédito deixa uma “trilha de auditoria”, no sentido de que a
fatura de qualquer transação tributável pode facilmente ser usada para comparar o imposto
pago pelo comprador com o imposto recolhido pelo vendedor. Por isso, o método de crédito
pode ser preferido neste setor administrativo.
45 Esta é provavelmente a razão mais importante por que o método de crédito prevalece nos
sistemas de IVA em todo o mundo. Esta limitação do método de subtração, porém, poderia
ser explorada com vantagens para o projeto tributário de um país, como ocorre no Japão,
assegurando que sua adoção necessariamente implicaria um IVA com alíquota única.

- 208 -
· Qual é a base de um IVA e como pode ser estimada, com base numa ilustração
passo a passo de várias fontes de dados?
A base aplicável de um IVA depende de diversos aspectos relacionados com sua concepção;
por exemplo, se se baseia na origem ou no destino, se é do tipo receita ou consumo,
implantado pelo método de crédito por fatura ou subtração e se contém muitas ou poucas
isenções. 46 Esta seção apresenta uma estrutura geral para estimar a base da forma de IVA
mais amplamente usada — um sistema baseado no destino, do tipo consumo, implantado
pelo método de crédito por fatura. O Quadro III.7 descreve a estrutura com uma ilustração
passo a passo dos vários cálculos envolvidos no processo de estimativa. Também contém
observações sobre os cálculos e as prováveis fontes dos dados necessários em cada passo. 47
O PIB como Ponto de Partida da Estimativa
Um ponto de partida lógico para estimar a base do IVA é o produto interno bruto
(PIB) de uma economia, já que representa a soma total do valor agregado na produção
doméstica de bens e serviços. Deste ponto, vários ajustes podem ser feitos para justificar as
diferentes características que foram incorporadas no projeto do IVA. Para um IVA baseado
no destino e do tipo consumo, porém, seria lícito perguntar se a despesa de consumo final,
que representa a soma total do valor agregado do consumo interno, não é um ponto de partida
mais direto para estimar a base do imposto. A resposta, como se verá, depende em grande
parte do alcance e da natureza das isenções do IVA em consideração.
46 Para uma discussão dos conceitos dos sistemas de IVA com base na origem ou no destino,
bem como do tipo receita ou consumo, ver a seção sobre questões selecionadas para a
concepção de um IVA. Para uma discussão das diferenças entre os métodos de crédito por
fatura e subtração, ver a seção sobre método de crédito versus subtração.
47 Várias questões relacionadas com a estimativa da base do IVA são discutidas, entre outros,
em Aguirre e Shome (1988), Cnossen (1992) e Mackenzie (1992).

- 209 -
Para melhor visualizar a questão relacionada com a escolha do ponto de partida da
estimativa, considere-se a familiar identidade contábil da renda nacional no nível mais
agregado:
PIB= C + I + Gc
+ Gw
+ (X - M),
em que C é a despesa de consumo privado final, I é a despesa de investimento, Gc é a despesa
governamental final com bens e serviços (líquida de ordenados e salários), Gw é a despesa
governamental com salários e ordenados, e X e M são, respectivamente, os valores das
exportações e importações de bens e serviços não fatores (o termo (X - M) representa,
portanto, o saldo da balança comercial). Como um IVA baseado no destino e do tipo
consumo é basicamente um imposto sobre a despesa de consumo final com bens e serviços
na economia interna, sua base deve corresponder à soma da despesa de consumo privado
final C e da despesa governamental com bens e serviços (líquida de salários e ordenados) Gc.
Contudo, uma reformulação da equação (38) resulta em

Ponto de partida da estimativa:
PIB (preços de mercado)
Ajuste A: saldo da balança comercial
1. Menos exportações
2. Mais importações
Ajuste B: formação de capital
1. Menos formação bruta de capital doméstico
2. Mais prédios residenciais
3. Mais formação de capital em setores isentos
Ajuste C: setores isentos
1. Menos valor agregado de setores isentos (custos dos
fatores)
2. Menos impostos indiretos em setores isentos
Ajuste D: efeito de cascata
1. Mais compras de produção de setores isentos por
setores tributados
2. Mais insumos tributados na agricultura exportável
Ajuste E: despesas governamentais
Menos despesas com ordenados e salários
Ajuste F: despesas privadas finais
1. Menos despesas isentas
2. Mais insumos tributados em despesas isentas
3. Mais despesas estrangeiras em mercados locais
4. Menos despesas no exterior por residentes
Ajuste G: limiar de isenção
1. Menos vendas de empresas abaixo do limiar
2. Mais insumos tributados nas vendas acima
Ajuste H: substituição tributária
Menos impostos sobre vendas a serem substituídos pelo IVA
Ajuste I: vazamento de cobrança
Menos extensão estimada do vazamento
- 210 -
Quadro III.7. Uma Estrutura para Estimar a Base do IVA 1
Observações
Soma do valor agregado da produção doméstica
Para IVA baseado no destino
Para IVA do tipo consumo
P.ex., agricultura não exportável, serviços
financeiros, prédios ocupados pelo proprietário,
atacado e varejo
Converter ajuste de custos de fatores para preços de
mercado
Causado pelo método de crédito por fatura
Componente de despesa não tributável nas CRN
P.ex., aluguel, educação e serviços de saúde
Devido ao efeito de cascata
Para reduzir custos administrativos
Devido ao efeito de cascata
Provável fonte
de dados 2
CRN
CRN
CRN
CRN
CRN
CRN
CRN
CRN, GOT
I/P
I/P, GOT
CRN, GOT
CRN, IPC
I/P
CRN
CRN
1
A estrutura de estimativa presume um IVA baseado no destino e do tipo consumo implantado por um método de crédito por fatura.
2
CRN = contas de renda nacional; I/P = tabelas de insumo/produção; IPC = cesta do índice de preços ao consumidor; e GOT = vários órgãos
governamentais e tributários.
GOT
GOT
GOT
GOT

C w
+ Gc
= PIB - (X - M) - I - G
- 211 -
indicando que o uso do PIB como ponto de partida para estimar a base do IVA na verdade
implica um modo indireto de se chegar à soma de C e Gc, visto que os dados sobre estas
categorias de consumo geralmente estão disponíveis diretamente nas contas de renda
nacional.
Existe, porém, uma dificuldade técnica em se desviar dos dados no lado da produção
da economia: raramente é viável implantar um IVA sem isenções e se essas isenções não
tiverem uma correspondência biunívoca com os itens de consumo final (por exemplo,
isenções concedidas a setores específicos, como os de atacado e varejo), os ajustes à
estimativa da base terão de ser feitos usando dados setoriais do valor agregado, quer dizer,
dados a partir dos quais é computado o PIB do lado da produção. Além disso, em muitos
países em desenvolvimento, a compilação dos dados sobre consumo muitas vezes é menos
confiável do que a dos dados sobre produção. De fato, é comum descobrir que os dados de
consumo são simplesmente derivados a partir da relação contábil apresentada na equação
(39). Por isso, na maior parte das circunstâncias, não existe meio de evitar o uso dos dados
do PIB no lado da produção para estimar a base do IVA.
Ajustes no PIB
Esta seção descreve os ajustes necessários nos dados do PIB — o ponto de partida da
estimativa — para se chegar à base de um IVA baseado no destino, do tipo consumo,
implantando pelo método de crédito por fatura. A ordem dos ajustes segue a ordem dada no
lado direito da equação (39).
Ajuste A: saldo da balança comercial
,
Como um IVA com base no destino tributa o consumo no ponto em que este ocorre,
ele cobre importações, mas não exportações. 48 Por isso, o saldo da balança comercial, quer
dizer, exportações menos importações (X - M), é uma redução da base do IVA e deve,
portanto, ser subtraída do PIB.
48 Formalmente, tributa as exportações à alíquota zero. Ver a seção sobre método de crédito
versus método de subtração para uma discussão do conceito de tributação à alíquota zero no
âmbito de um IVA.

Ajuste B: formação de capital
- 212 -
Para o IVA do tipo consumo, a formação bruta de capital, que representa a soma total
de compras de bens de capital (isto é, despesas de investimento I) na economia, não é
tributada 49 e deve, portanto, ser removida da base do IVA. A parcela da formação de capital
que consiste em novos prédios residenciais, porém, estará na base (visto que os
consumidores não podem se habilitar ao crédito tributário); deve, portanto, ser reincorporada.
Os bens de capital comprados por setores isentos (ver abaixo) também são uma adição à
base, já que não haverá crédito tributário disponível para esses setores.
Ajuste C: setores isentos
A base do IVA é reduzida pela soma do valor agregado de setores isentos.
A tributação de certos setores de uma economia, como o setor financeiro e de seguros e o
setor que representa o valor atribuído de prédios ocupados pelos proprietários, é difícil ou
inviável e esses setores quase sempre estão isentos num sistema de IVA. Em muitos países
em desenvolvimento, a aplicação do IVA aos setores atacadista e varejista muitas vezes é
considerada administrativamente inviável, caso em que o valor agregado desses setores
também deve ser removido da base do imposto.
O tratamento do setor agrícola no âmbito do IVA também é problemático. Na maior
parte dos países em desenvolvimento, os agricultores geralmente estão isentos da tributação
indireta, por razões administrativas e de eqüidade. Portanto, é realista presumir que esse setor
também estaria isento no âmbito do IVA. 50 Ao deduzir o valor agregado do setor agrícola,
49 Mais formalmente, é tributada primeiro, mas posteriormente recebe uma restituição plena,
na forma de créditos tributários no âmbito do método de crédito por fatura.
50 Em muitos países da Comunidade Européia, por exemplo, os agricultores estão isentos de

- 213 -
porém, deve-se fazer uma distinção entre o valor agregado da produção agrícola exportável e
não exportável. A perda relacionada com a produção exportável já foi explicada no
tratamento de exportações. Assim, somente a perda com a produção não exportável precisa
ser subtraída para se chegar à base do IVA. 51
Como os dados setoriais sobre o valor agregado nas contas da renda nacional
normalmente são obtidos com base nos custos dos fatores, os impostos indiretos nos setores
isentos também devem ser deduzidos para se converter o ajuste a uma base de preço de
mercado.
Ajuste D: efeito de cascata
IVA, mas recebem várias formas de compensação para aliviar o ônus proveniente de seus
insumos tributados. Alguns países, porém, como Nova Zelândia, Reino Unido e Suécia,
tratam os agricultores exatamente como outros produtores tributados. Deve-se notar que,
mesmo que o setor agrícola seja tributado, os pequenos agricultores poderiam se beneficiar
do limiar de isenção (ver abaixo).
51 Se uma parcela da produção agrícola exportável for consumida no mercado interno de
forma não processada, também deve ser subtraída.

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Sempre que uma empresa isenta vender seus produtos a qualquer empresa tributada
no âmbito de um IVA que use o método de crédito por fatura, haverá um efeito de cascata, de
forma muito semelhante à que ocorre com o imposto de transações; por conseguinte, isto
tornará a base do IVA mais alta do que se não houvesse isenção. 52 Assim, deve-se adicionar
à base do IVA a soma do valor total (não simplesmente o valor agregado) da parcela da
produção dos setores isentos que for vendida a setores tributados como insumos. Uma
implicação interessante deste ajuste é que é teoricamente possível (embora improvável na
prática) a base de IVA seja maior na presença de setores isentos do que na ausência desses
setores. 53 Este resultado, porém, não pode ser interpretado como uma indicação de que as
isenções são, portanto, desejáveis, já que o aumento na base tributária se deve inteiramente
ao efeito de cascata. A eliminação do efeito de cascata normalmente é uma das principais
razões para considerar a introdução de um IVA.
Outro ajuste necessário relacionado com o efeito de cascata envolve insumos
agrícolas tributados. Se os agricultores forem isentos, não poderão se qualificar para os
créditos do IVA que pagaram sobre suas compras. Este elemento tributário não pode ser
removido mesmo com a tributação das exportações à alíquota zero (exceto para os
agricultores que forem exportadores diretos). Por isso, o valor dos insumos tributados usados
na produção agrícola exportável é uma adição à base do IVA. Esse ajuste não se aplica,
porém, aos insumos usados na produção agrícola não exportável, já que o ajuste precedente
— a reincorporação da produção de setores isentos vendida para setores tributados — já os
explicou.
Ajuste E: despesas governamentais
Embora todas as compras governamentais de bens e serviços devam ser tributadas, a
parcela das despesas governamentais que representa ordenados e salários (Gw) não é
tributável e por isso deve ser deduzida da base do IVA.
52 Isto não ocorreria se o IVA fosse implantado sob o método de subtração. Ver a seção sobre
método de crédito versus subtração para uma demonstração numérica.
53 Este ponto é demonstrado na seção sobre método de crédito versus subtração.

Ajuste F: despesas privadas finais
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Ao finalizarem-se os ajustes de A a E acima, tem-se a soma das despesas de consumo
governamentais (menos ordenados e salários) e privadas finais, ou seja, C +Gc. A seguir,
deve-se subtrair da base as despesas de consumo privadas finais isentas, como as despesas
com aluguel, educação e saúde, por exemplo. Por razões idênticas às discutidas no Ajuste D
acima, relacionado com o efeito de cascata, essas despesas conteriam elementos tributários,
visto que os insumos usados em sua produção são tributados em estágios anteriores ao longo
da cadeia de produção-distribuição; portanto, o valor desses insumos deve ser adicionado à
base do IVA. Finalmente, deve-se fazer um ajuste relativo ao consumo em mercados locais
por parte de estrangeiros (um aumento à base) e compras feitas por residentes em viagem ao
exterior (uma redução à base).
Ajuste G: limiar de isenção
Pequenas empresas geralmente existem em grande número, mas coletivamente
produzem pouca arrecadação para o sistema tributário. A inclusão de todas essas empresas
no IVA, portanto, reduziria indevidamente sua eficiência administrativa. Vários métodos
foram usados pelos países em todo o mundo para lidar com o problema das pequenas
empresas. Sem dúvida, o método mais simples e mais usual envolve a fixação de um limiar
de transações abaixo do qual as empresas estão isentas. 54 As vendas totais das empresas
situadas abaixo do limiar, portanto, não fazem parte da base do IVA e devem ser dela
deduzidas. Os insumos tributados usados nessas vendas, porém, devem ser reincorporados à
base devido ao efeito de cascata discutido acima.
Ajuste H: substituição tributária
A estimativa da base do IVA a que se chegou após finalizar o Ajuste G seria baseada
nos preços de mercado, quer dizer, todos os impostos indiretos existentes estariam incluídos
na base. Se, como é freqüentemente o caso, o objetivo for substituir um ou mais desses
impostos pelo IVA em questão, a receita total dos impostos a serem substituídos deve ser
subtraída da estimativa da base acima.
Ajuste I: “vazamento” na arrecadação
54 A escolha apropriada do limiar, que envolve o equilíbrio ótimo do aumento de custos
administrativos contra as perdas de receita adicionais, exige informações sobre a distribuição
de freqüências das empresas por faixas de vendas.

- 216 -
Este ajuste é indispensável pelo reconhecimento de que a base do IVA, computada de
acordo com o procedimento acima, é uma cifra potencial, que talvez não seja a mesma que a
base do IVA efetivamente coletável. A diferença entre as duas pode ser devida a diversos
tipos de perdas na arrecadação, ou “vazamentos”, principalmente devido à falta de
cumprimento das obrigações por parte dos contribuintes. A extensão desses “vazamentos”,
porém, deve ser julgada caso a caso.

- 217 -
Impostos Seletivos de Consumo
WILLIAM J. MCCARTEN E JANET STOTSKY
• Qual é o papel dos impostos seletivos de consumo em um sistema tributário?
• A que produtos os impostos seletivos de consumo tipicamente se aplicam e por quê?
• Quais são as principais questões ligadas à concepção de impostos seletivos de
consumo?
• Como os impostos seletivos de consumo corrigem externalidades negativas?
Os impostos seletivos de consumo incidem sobre o consumo de produtos selecionados, como
bebidas alcoólicas, produtos de tabaco e petróleo. 55 Os produtos sujeitos a esse tipo de
tributação normalmente apresentam uma ou mais das seguintes características: primeiro, sua
produção e venda são estritamente supervisionadas pelo governo, quer dizer, são produtos ou
serviços suntuários; segundo, são caracterizados por demanda inelástica em relação aos
preços; terceiro, a elasticidade da demanda em relação à renda é maior do que um, ou seja,
são produtos ou serviços de luxo; ou, quarto, seu consumo é considerado pelo governo como
destituído de mérito ou provável causa de externalidades negativas. As alíquotas dos
impostos seletivos de consumo podem ser definidas em termos específicos ou ad valorem e
normalmente são muito mais altas do que as alíquotas aplicadas no âmbito do IVA ou do
imposto geral de vendas. Devido a seu foco relativamente estreito, os impostos seletivos de
55 Nos países em desenvolvimento, a tributação de produtos de tabaco, bebidas alcoólicas e
produção de petróleo às vezes responde por mais de dois terços dos recebimentos do imposto
seletivo de consumo. Quando impostos sobre combustíveis, veículos motorizados, pneus e
outras taxas rodoviárias são computados no total, o uso de veículos motorizados aparece
como a principal fonte de receita, enquanto produtos de tabaco e bebidas alcoólicas disputam
o segundo lugar. Outros impostos seletivos de consumo comumente encontrados incidem
sobre refrigerantes, produtos têxteis, cimento, açúcar e jogos de azar.

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consumo podem ter um grande impacto sobre a alocação de recursos e a tomada de decisão
do consumidor e são, portanto, instrumentos potencialmente muito eficazes para atingir
metas políticas que extrapolam a geração de receita.
Geração de receita
A Justificativa da Tributação Seletiva do Consumo
Por que submeter um conjunto selecionado de produtos e serviços a outro imposto
além do imposto geral de vendas ou do IVA? A razão mais premente para o uso de impostos
seletivos de consumo é que eles permitem a arrecadação de um grande volume de receita
com pouco efeito distorcivo, gerando um excesso de carga pequeno. Também exigem
relativamente pouco esforço administrativo e proporcionam oportunidades limitadas para a
sonegação fiscal. Grandes volumes de vendas, poucos produtores, demanda inelástica,
facilidade de definição e falta de substitutos próximos favorecem o uso de impostos seletivos
de consumo quando a meta for gerar receita. Se forem aplicados somente a produtos e
serviços que apresentem demanda inelástica em relação ao próprio preço dentro da faixa
observada de alterações de preços, a variação percentual do consumo será menor do que a
variação percentual de preços. Se os produtos aos quais esses impostos possam ser aplicados
também tiverem baixa elasticidade-preço de demanda compensada, carga excedente
decorrente dos impostos será menor do que a de impostos que produzam a mesma receita
incidentes sobre produtos ou fatores com demandas mais elásticas. 56 A teoria da tributação
ótima postula que, quando a oferta for infinitamente elástica, a estrutura de tributação
indireta que gera a menor perda de eficiência é aquela em que as alíquotas de produtos
diferentes são estabelecidas em níveis diferenciados, de forma que a alíquota, expressa como
proporção do preço pós-imposto, é inversamente proporcional à elasticidade da demanda
compensada. 57
A defesa dos impostos seletivos de consumo como fonte de uma parcela significativa
da receita tributária do consumo apóia-se, em muitos países em desenvolvimento, nas falhas
administrativas e oportunidades de sonegação que muitas vezes caracterizam outros impostos
sobre o consumo, como o imposto geral de vendas, o IVA e mesmo os direitos aduaneiros.
56 A conclusão deriva do resultado bem conhecido de que o excesso de carga de um imposto é
uma função positiva da elasticidade da demanda compensada.
57 Ver a seção sobre a teoria da tributação ótima de produtos.

Correção de externalidades negativas
- 219 -
Dois grupos de produtos são percebidos como alvos apropriados para a tributação
seletiva do consumo com base nas externalidades negativas associadas com seu uso:
produtos suntuários ou regulados, como os produtos de tabaco e álcool, e insumos para o uso
de veículos motorizados, incluindo combustíveis e os próprios veículos. O objetivo dos
impostos seletivos de consumo incidentes sobre tais produtos é internalizar externalidades
negativas geradas pelo consumidor. Altos impostos suntuários muitas vezes são justificados
em termos dos custos sociais e para a Saúde Pública do alcoolismo e dos riscos para a saúde
decorrentes do uso do tabaco. Mesmo quando o tratamento médico dos portadores de câncer
pulmonar inexistir ou for custeado inteiramente pelos pacientes, o câncer causado pelo fumo
passivo é claramente uma externalidade negativa. Altas alíquotas impostas ao tabaco e álcool
também podem ser justificadas pelo fato de que os consumidores, particularmente os jovens,
talvez não estejam plenamente conscientes das conseqüências que o uso desses produtos
pode ter para a saúde a longo prazo.
É possível que pesados impostos seletivos de consumo não sejam um meio eficaz de
impedir o consumo de substâncias que causam dependência. Por exemplo, estudos sobre o
uso de álcool e tabaco revelaram que a demanda desses produtos é inelástica em relação aos
preços. Existem, porém, duas ressalvas importantes sobre esses resultados. Primeiro, a maior
parte dos indícios foi colhida em jurisdições em que os impostos são baixos e a maior parte
dos estudos adotou especificações empíricas que forçam as elasticidades a se manterem
constantes em toda a extensão da demanda. Segundo, estudos recentes sobre a demanda do
cigarro por adolescentes em países industriais descobriram elasticidades de preço maiores
que um. 58 Essas descobertas indicam que um pesado imposto seletivo de consumo pode ser
eficaz para impedir que adolescentes fumem, ao contrário de seu impacto sobre adultos, que
talvez já tenham desenvolvido uma dependência do tabaco. Se alíquotas altas sobre o tabaco
forem mantidas por um longo período, os preços mais altos podem baixar a demanda de
grupos sucessivos de adolescentes e ter um impacto duradouro sobre o consumo agregado.
É provável que essas descobertas também sejam válidas em países em desenvolvimento.
Pesados impostos seletivos de consumo sobre o uso de veículos motorizados,
incidentes tanto sobre combustíveis quanto veículos, também são justificados com base nas
externalidades negativas associadas com seu uso. Veículos motorizados geram
externalidades negativas por meio de poluição sonora, da água e do ar, além de gerar
congestionamentos. Algumas jurisdições adotaram o princípio do benefício em relação à
receita oriunda do imposto seletivo de consumo sobre o uso de rodovias, reservando-a para a
construção e a manutenção de rodovias. O argumento contra essa prática é que limita o poder
discricionário do governo no uso de recursos do setor público. Contudo, a vinculação de
receita, particularmente a proveniente do imposto seletivo de consumo sobre o uso de
58 Ver Grossman, Sindelar, Mullahy e Anderson (1983).

- 220 -
rodovias, foi defendida com base no fato de que pode elevar o bem-estar social, ao revelar de
forma mais eficaz as preferências sociais por bens públicos. A vinculação de receita também
pode aumentar o apoio público à tributação mais elevada para financiar programas de gastos
marginais, que o público poderia não apoiar na ausência de tal vinculação. 59 A legislação que
rege essa vinculação deveria conter uma cláusula exigindo a revisão do programa após um
período fixo de implantação. Em geral, é indesejável a vinculação de receita a programas de
despesas com bases estreitas quando não existem externalidades.
Impostos seletivos de consumo como ferramentas para melhorar a eqüidade vertical
59 Ver Bird (1992).

- 221 -
Geralmente, não é aconselhável ampliar o alcance dos impostos seletivos de consumo
além de produtos suntuários, combustíveis e alguns poucos produtos de luxo. Algumas
jurisdições tentam usar esses impostos como um instrumento para aumentar a eqüidade
vertical. O desejo de seguir uma estratégia desse tipo é compreensível, caso a tributação
direta não seja progressiva devido a falhas na administração tributária. 60 O uso da tributação
indireta como instrumento para atingir maior progressividade pode levar a uma proliferação
de impostos seletivos de consumo sobre uma grande variedade de produtos de luxo,
resultando em grandes custos administrativos e decisões arbitrárias.
Há também quem defenda o uso de um sistema de tributação seletiva de consumo
para alcançar maior progressividade na tributação indireta. 61 Existem cinco condições sob as
quais esse sistema pode dar resultados. Primeiro, uma faixa representativa de bens e serviços
a serem tributados deve ter elasticidade da demanda em relação à renda maior que um e a
elasticidade da demanda em relação ao preço próprio deve ser baixa, de forma que a redução
da parcela de produtos tributados nos padrões de despesas familiares depois da adoção do
imposto seja baixa. Segundo, as despesas com produtos passíveis de tributação pelo imposto
seletivo de consumo devem representar uma grande fração da renda doméstica de famílias de
renda média e alta e uma fração muito menor da renda de famílias de baixa renda. Terceiro,
se tiver de ser ampliado para cobrir produtos comprados por famílias de renda mais baixa, o
sistema de imposto seletivo de consumo deve usar alíquotas diferenciadas aplicadas a
subgrupos de produtos, com base na qualidade ou no preço. Quarto, um sistema de imposto
seletivo de consumo progressivo deve ser administrativamente viável, de forma que disputas
e lançamentos arbitrários possam ser minimizados e o sistema aplicado segundo a intenção
dos legisladores. E, quinto, o sistema deve ser percebido pelo público como progressivo.
Talvez seja difícil aplicar essas exigências de maneira rigorosa nos países em
desenvolvimento. Muitas vezes, não há dados disponíveis sobre produtos relevantes e a
elasticidade da demanda em relação à renda, ou dados atualizados sobre padrões de despesas
desdobrados por classes de renda. Na ausência dessas estimativas, as generalizações sobre o
que é e o que não é produto de luxo tendem a se basear em conjecturas ou na aplicação
arbitrária dos resultados de pesquisas de outras jurisdições. A diferenciação de alíquotas do
imposto seletivo de consumo dentro de grupos de produtos com base no preço ou na
qualidade, com alíquotas mais altas aplicadas aos produtos mais caros e de melhor qualidade,
na expectativa de que os ricos prefiram tais produtos, complicaria muito a administração.
Os responsáveis pelo projeto dessas medidas de “sintonia fina” devem estar conscientes das
60 Ver Shome (1993).
61 Ver Cnossen (1991).

- 222 -
possibilidades tecnológicas de substituição. Por exemplo, o querosene, que poderia receber
tratamento tributário preferencial por não ser produto de luxo, pode ser misturado com diesel
para produzir um combustível eficaz para motores. Se essa prática for difundida, talvez seja
difícil separar produtos primariamente usados pelos pobres para aplicar-lhes alíquotas de
imposto seletivo de consumo baixas. O argumento a favor do imposto seletivo de consumo
sobre produtos suntuários são mais fracos do que aqueles a favor de outros impostos sobre
esses produtos, porque é provável que as elasticidades em relação ao próprio preço sejam
muito mais altas, levando a distorções muito maiores nas decisões de consumo. Os
consumidores são privados de satisfação e o governo ganha pouco em termos de arrecadação.
As evidências empíricas sugerem que os impostos de consumo sobre produtos de
tabaco e cerveja são regressivos. Os resultados empíricos para bebidas alcoólicas são mistos;
estudos empíricos selecionados usando dados jamaicanos encontraram elasticidades de renda
acima de um. 62 Os impostos sobre o açúcar em geral são altamente regressivos e por essa
razão devem ser evitados. 63 Um estudo recente descobriu que os impostos sobre querosene
são regressivos na Indonésia, Tailândia e Tunísia, enquanto o imposto seletivo de consumo
sobre a gasolina é progressivo e contribui para a eficiência econômica. 64
Compensações entre metas no uso do imposto seletivo de consumo
Discutiu-se que países em desenvolvimento não devem aplicar alíquotas altas sobre
produtos suntuários com baixas elasticidades da demanda em relação à renda porque a carga
tributária resultante é altamente regressiva e porque as baixas elasticidades exibidas em
62 Ver Due (1988).
63 Ver Cnossen (1977), capítulo 4.
64 Ver Hughes (1987).

- 223 -
relação aos preços frustram a intenção de impedir o consumo. 65 Por outro lado, pode-se
argumentar que a pobreza por si só não confere necessariamente o direito de criar
externalidades negativas. Além disso, como observado acima, a alíquotas mais altas, a
demanda talvez fosse mais elástica em relação ao preço e as elasticidades talvez fossem mais
altas para grupos que ainda não formaram hábitos arraigados ou de dependência.
Levado ao extremo, se o tributo sobre um certo produto for estabelecido num nível
suficientemente alto, a receita auferida diminuirá, porque as vendas do produto cairão. Há
uma alíquota capaz de maximizar a receita, situada em algum ponto intermediário entre esta
alíquota e a alíquota zero. 66
A uma alíquota abaixo daquela capaz de maximizar a receita, aumentar a alíquota
para produtos suntuários tanto aumenta a receita como faz cair o consumo. Uma vez que a
alíquota de maximização de receita tenha sido excedida, tem-se uma troca entre as duas
metas e os legisladores precisam identificar a importância relativa que dão à geração de
receita adicional e à redução de consumo.
Alcance dos Impostos Seletivos de Consumo
65 Ver McLure e Thirsk (1978).
Questões de Projeto
66 A elasticidade da receita do imposto de consumo com relação à alíquota do imposto é igual
a um mais o produto da elasticidade-preço da demanda do produto tributável e a proporção
que o imposto representa no preço final (inclusive imposto).
∂ R t = 1 + η t em que η é a elasticidade-preço da demanda.
∂ t R P

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Ao oferecer assessoria sobre impostos seletivos de consumo, o FMI tem encorajado a
limitação desse impostos a cinco grupos principais de produtos: álcool, tabaco, automóveis,
petróleo e peças de automóveis. Também tem recomendado a revogação dos incômodos
impostos de consumo menores e regressivos em favor do imposto geral de vendas. Trabalhos
recentes na teoria aplicada da tributação ótima sugerem a cobrança de impostos indiretos,
incluindo o imposto seletivo de consumo, em estágio tão próximo da venda final quanto
possível, porque o imposto seletivo de consumo pode ter efeitos inesperados de distribuição e
eficiência quando incide sobre produtos intermediários. 67
Se o imposto seletivo de consumo não se aplicar igualmente tanto à produção
doméstica quanto às importações, uma determinada alteração da sua alíquota vai exigir uma
alteração correspondente no imposto sobre importações, para manter um certo grau de
proteção. Na Índia, por exemplo, são feitas alterações simultâneas no imposto seletivo de
consumo e no imposto sobre importações. Na América Latina, o imposto seletivo de
consumo normalmente se aplica tanto a importações como à produção interna. 68
Alíquotas específicas e ad valorem
A política convencional geralmente advoga que todo imposto seletivo de consumo
seja cobrado em base ad valorem e não específica, porque assim a base do imposto fica
protegida contra a inflação. Isso é particularmente importante em países em
desenvolvimento, porque nesses países é maior a probabilidade de altas taxas de inflação.
Contudo, é possível manter o valor real de receitas no âmbito de um imposto seletivo de
consumo de alíquota específica, desde que haja ajustes periódicos da alíquota para refletir a
inflação.
Se as capacidades da administração tributária forem limitadas, de forma que a
subavaliação de produtos domésticos ou importações seja um problema comum, alíquotas
específicas podem ser melhores do que as ad valorem. Um imposto seletivo de consumo com
alíquota específica não gera disputas quanto à avaliação, visto que não se baseia no valor,
mas sim em unidades físicas do produto. Além disso, alíquotas específicas são a forma
apropriada de tributação se o objetivo do imposto for corrigir externalidades, quer dizer, uma
mesma quantidade de álcool deve ter a mesma tributação, quer se trate de bebida alcoólica de
alta qualidade, quer não. Em alguns casos, portanto, pode ser útil cobrar um imposto seletivo
67 Ver Ahmad e Stern (1989).
68 Ver Due (1993).

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de consumo com uma combinação de alíquotas específica e ad valorem ou manter alíquotas
específicas aplicáveis a alguns itens.
Facilidade de administração
Normalmente, a obrigação do imposto seletivo de consumo é criada quando a
mercadoria sai da fábrica na forma de produtos domésticos. Em geral, há funcionários da
receita nas próprias instalações de produção, particularmente no caso de cervejarias,
destilarias e fábricas de cigarros, para efetuar a conferência da produção e dos carregamentos
no local. As autoridades da receita também podem exigir que produtos passíveis de imposto
seletivo de consumo vendidos ao público contenham um carimbo ou estampilha para impedir
a venda de substitutos não tributados.

- 226 -
Taxas de Usuário e Impostos de Proteção ao Meio Ambiente
Taxas de Usuário
GERWIN BELL
· Qual é a diferença entre impostos e taxas de usuário?
· Onde as taxas de usuário são usadas otimamente?
· Quais são as condições necessárias para a aplicação de taxas de usuário?
· Como as taxas de usuário devem ser estabelecidas?
Com a cobrança de taxas de usuário para certos bens e serviços, as autoridades fiscais na
verdade imitam o comportamento das empresas ao estabelecer preços para bens e serviços
privados. As taxas de usuário são, portanto, conceitualmente diferentes dos impostos, que via
de regra são cobrados sem uma ligação específica com os bens ou serviços proporcionados.
Exemplos de taxas de usuário incluem emissão de passaporte, taxas de admissão e cobrança
de pedágio pelo uso de rodovias. 69 Embora a administração aparentemente mais simples de
um sistema de preços possa favorecer a adoção de taxas de usuário, sobretudo quando a
capacidade institucional for limitada, a defesa teórica e prática das taxas de usuário pode
estar sujeita a certas ressalvas. Além disso, a distinção conceitual entre taxas de usuário e
impostos muitas vezes é bem mais difícil de traçar em aplicações práticas, resultando em
uma ampla série de instrumentos fiscais classificados como taxas de usuário.
Taxas de Usuário em Princípio
As taxas de usuário incidem sobre o uso de um bem ou serviço específico e, portanto,
sobre os benefícios que os agentes econômicos recebem desse uso. Deste modo, a aplicação
de taxas de usuário permite que os custos do bem ou serviço sejam distribuídos de acordo
com os benefícios recebidos. As taxas de usuário, assim, emulam o princípio de benefício nas
finanças públicas, segundo o qual o pagamento de um imposto deve corresponder aos
benefícios recebidos dos bens ou serviços financiados com o imposto.
69 Ver Brownlee (1961), Copeland (1992) e Batt (1993).

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Os proponentes das taxas de usuário acentuam que a alocação de bens e serviços
públicos por intermédio do mecanismo de preços pode ajudar a atingir melhores resultados
alocativos devido a dois efeitos: primeiro, as taxas de usuário incorporam o mecanismo de
racionamento do sistema de preços porque o bem ou serviço somente é fornecido a
consumidores que lhe atribuem um valor pelo menos igual a seu custo (taxa de usuário), de
tal forma que a demanda ficará abaixo do nível de saturação; segundo, as taxas de usuário
também proporcionam a geração de informações do sistema de preços porque a receita
obtida pode facilmente ser comparada com os custos do fornecimento dos bens e serviços e
pode ajudar na decisão sobre a futura alocação de recursos. Além disso, o fato de que os
beneficiários são também os pagadores algumas vezes é acentuado como uma contribuição à
justiça.
Os críticos, por outro lado, duvidam da capacidade geral de um governo atribuir o
preço correto a seus bens ou serviços; na ausência de preços corretos, nem sempre é possível
alcançar o melhor resultado alocativo em função do racionamento e de melhores
informações. Os críticos também acentuam que cobrar de todos os beneficiários a mesma
taxa de usuário por um bem ou serviço talvez não seja uma solução justa quando a
distribuição de renda for desigual — pelo menos se o bem sujeito à taxa não for um bem de
luxo. 70
Em termos teóricos, o uso global de taxas de usuário suscita duas perguntas: primeira,
quais bens e serviços devem estar sujeitos a taxas de usuário? Segunda, sobre quais bens e
serviços as taxas de usuário podem ser cobradas? Respondendo à primeira pergunta, de
caráter normativo, as taxas de usuário devem ser aplicadas em circunstâncias em que
aumentem a eficiência econômica. A segunda pergunta, de caráter positivo, pode ser
respondida traçando paralelos com o setor privado, em que é comum a aplicação do sistema
de preços para fins de racionamento, porque os usuários de bens e serviços privados podem
ser facilmente identificados e podem ser excluídos do uso dos bens e serviços se não
pagarem o preço de mercado. Portanto, para responder a ambas as perguntas, as taxas de
usuário são cobradas eficientemente sobre bens e serviços prestados fornecidos pelo Estado
que aumentam a eficiência econômica e têm a característica de que seus usuários podem ser
facilmente identificados e excluídos de seu consumo. Existem dois casos teóricos bem
definidos em que o uso de taxas de usuário pode contribuir para se atingir um equilíbrio
ótimo e eficiente.
Uma justificação para a eficiência econômica de taxas de usuário se baseia no
principal fundamento filosófico para a participação do governo na economia, a saber, a
70 Ver Bird e Miller (1990).

- 228 -
correção de externalidades. Uma forma de ação corretiva é o fornecimento de bens públicos
que não são supridos em quantidade suficiente pelo setor privado devido a suas
externalidades positivas de consumo. Bens públicos são definidos como bens para os quais
não há rivalidade no consumo e que permitem a acomodação de um consumidor extra a um
custo zero. Entretanto, as taxas de usuário só funcionam apropriadamente quando aqueles
que não pagam pelos serviços fornecidos são excluídos de seu consumo. Essa exigência
restringe a recuperação de custos de bens públicos por meio de taxas de usuário aos casos em
que essa exclusão é facilmente exeqüível. Isto vale, por exemplo, para parques nacionais nos
quais somente se pode entrar através de portões específicos, mas não vale para transmissões
educacionais pelo rádio.
A existência de externalidades negativas também torna indispensável outra forma de
ação corretiva desse tipo. O problema, nesse caso, é que o mercado não pode determinar o
preço de certos fatores usados como insumos na produção, no consumo ou em ambos.
Os agentes econômicos que baseiam sua otimização em preços de mercado vão, portanto,
demandar uma quantidade excessiva desses fatores. Os exemplos incluem o uso da atmosfera
para fins poluentes, bem como o uso recreacional de parques. Os proponentes de taxas de
usuário acentuam que o governo pode aumentar a eficiência econômica identificando o bem
ou serviço que não tem preço e cobrando por seu uso uma taxa equivalente à externalidade.
Naturalmente, este é o fundamento clássico da tributação pigouviana e, na verdade, um
imposto pigouviano pode ser entendido como uma taxa de usuário se o serviço ao qual se
refere for definido de maneira suficientemente ampla (por exemplo, as autoridades fiscais
poderiam cobrar um imposto de consumo pigouviano sobre emissões com base na
“capacidade da atmosfera para conter poluição”). Os críticos da cobrança de taxas de usuário
por externalidades argumentam que a existência de externalidades por si não justifica as
taxas de usuário se o governo não tiver conhecimento da verdadeira extensão da
externalidade. Enfatizam que os mercados muitas vezes vêm tendo êxito na eliminação de
externalidades potenciais, de tal forma que os bens públicos excluíveis (como TV por
assinatura) muitas vezes são fornecidos por empresas privadas. 71
A segunda justificação teórica das taxas de usuário repousa nos monopólios naturais
para bens privados. Monopólios naturais são empresas cujas funções de custos mostram
custos médios decrescentes ao longo da escala pertinente de produção, principalmente devido
ao grande volume de custos fixos em comparação com custos variáveis (por exemplo, redes
de energia elétrica). A precificação eficiente exigiria que o preço igualasse o custo marginal;
porém, como os custos marginais são decrescentes (visto serem inferiores aos custos
médios), esta regra de precificação implica que o preço será menor do que os custos médios,
isto é, a empresa terá prejuízo. Um setor com funções de custo desse tipo será dominado por
71 Ver Wagner (1991).

- 229 -
um monopolista que elevará os preços de modo a assegurar lucros, o que conduz a um
fornecimento subótimo do produto em questão. A produção de um produto desse tipo pelo
governo pode atingir a eficiência se a taxa de usuário do bem for estabelecida no nível dos
custos marginais. Porém, como essa precificação vai conduzir a um prejuízo, o governo tem
de financiar sua produção por meio da arrecadação geral ou subsidiar a produção privada
para assegurar um resultado ótimo. Os críticos argumentam que ao avaliar a otimalidade de
um mecanismo desse tipo é preciso levar em conta o excesso de carga associado com a
geração de receita para o subsídio. Além disso, ressaltam que a produção governamental
raramente ocorreria ao custo mínimo e também reduziria a pressão competitiva para a
redução dos custos e o aperfeiçoamento tecnológico por meio de inovações. Na prática,
provavelmente é difícil traçar a linha divisória entre bens públicos excluíveis e bens privados
produzidos em um monopólio natural (por exemplo, rodovias).
Como corolário, o exposto acima sugere quais bens ou serviços não precisariam
necessariamente ser submetidos a taxas de usuário. Se um certo bem ou serviço for fornecido
com base no mérito, isto é, o governo quer que os serviços sejam consumidos em um grau
mais elevado do que o seriam a preços de mercado (mesmo na ausência de externalidades
positivas de consumo importantes), a aplicação de taxas de usuário economicamente
eficientes seria contraproducente. Os países em desenvolvimento talvez tenham de enfrentar
este problema em numerosos programas governamentais visando à melhoria de setores
sociais, como a educação. Cobrar preços de custo pela educação primária muitas vezes
colocará em risco a consecução de metas sociais; cobrar pela educação superior, entretanto,
pode conduzir a uma alocação mais eficiente de recursos e aumentar a eqüidade. Seguindo o
mesmo raciocínio, taxas de usuário também são impróprias quando certos bens ou serviços
são fornecidos com um propósito de redistribuição, isto é, quando a idéia for fornecer certos
bens ou serviços em espécie (por exemplo, cupons de alimentação, ou food stamps) para
atingir um certo nível de redistribuição de renda; naturalmente, uma redistribuição desse tipo
seria compensada cobrando taxas de usuário dos beneficiários. O efeito geralmente adverso
das taxas de usuário sobre a redistribuição não ocorrera se estas incidirem sobre bens ou
serviços com alta elasticidade em relação à renda (bens de luxo). Entretanto, a visão
prevalecente nas finanças públicas é que esse tipo de redistribuição se faz melhor por
intermédio de subsídios de renda do que de benefícios em espécie.
Nos países em desenvolvimento, é comum a ocorrência de situações em que o
governo fornece um bem ou serviço privado que não está sujeito a problemas de monopólio
natural. A visão prevalecente é que os objetivos de receitas e despesas orçamentárias, assim
como a eficiência econômica global, serão mais bem servidos pela privatização do
fornecimento do bem ou serviço em questão. Os defensores do uso de taxas de usuário nessas
circunstâncias acentuam que, em muitos casos, os recursos necessários para o êxito da
privatização talvez não estejam prontamente disponíveis.
Impostos e Taxas de Usuário

- 230 -
Conforme indicado anteriormente, alguma vezes é difícil fazer a distinção efetiva
entre impostos e taxas de usuário — como foi demonstrado para o imposto seletivo de
consumo pigouviano —, se o “serviço” sobre o qual o imposto incide for definido com uma
abrangência suficientemente ampla. Contudo, existem diferenças substanciais entre impostos
e taxas de usuário. 72 Em nível conceitual, alguns analistas destacaram que as taxas de usuário
são voluntárias, no sentido de que o comportamento dos agentes econômicos pode ter um
impacto sobre o pagamento das taxas, mas que os impostos são involuntários. Essa distinção,
porém, normalmente não é relevante na prática, visto que, por exemplo, também o imposto
sobre a renda pode ser considerado voluntário, já que os agentes econômicos têm condições
de afetar o valor do imposto por meio de sua escolha entre trabalho/lazer; por outro lado, a
taxa de usuário sobre a emissão da carteira de habilitação talvez não seja voluntária nas
circunstâncias em que a operação de um automóvel for essencial. Outra distinção legal
estabelece a diferença de acordo com a intenção: se uma medida fiscal for introduzida tendo
como meta a arrecadação geral de receita, essa medida é considerada um imposto; se , por
outro lado, a meta for racionar o fornecimento de um bem ou serviço específico entre
usuários concorrentes, essa medida é considerada uma taxa de usuário.
Em termos mais práticos, um país que esteja decidindo entre a cobrança de um
imposto ou uma taxa de usuário pode fazê-lo considerando uma série de características.
Primeiro, o impacto alocativo das taxas de usuário nem sempre seria desejável, caso não seja
possível aplicá-las uniformemente. Um bom exemplo deste ponto são os pedágios: se nem
todas as estradas puderem ter pedágios, a cobrança de pedágios em certas estradas poderia
levar os agentes econômicos a efetuar uma substituição subótima, optando por estradas que
não cobrem pedágios, mesmo que isso implique aumento da distância percorrida e viagem
mais lenta. Num contexto desse tipo, a imposição de um imposto seletivo de consumo sobre
a gasolina teria melhores resultados na recuperação de custos associados com o tráfego
rodoviário. A mesma justificativa vale para a recuperação dos custos de coleta de resíduos
por meio de tributação, caso se queira evitar os incentivos adversos das taxas de usuário à
remoção ilegal de resíduos.
Segundo, a taxa de usuário pode aumentar o uso mais econômico de um bem ou
serviço de uma forma que um imposto não pode. Por exemplo, a cobrança de mensalidades
nas escolas públicas provavelmente conduziria a um uso mais eficiente do ensino do que se
este fosse financiado com fontes gerais de receitas. Como indicado anteriormente, porém,
esses incentivos terão de ser pesados contra os objetivos de mérito e redistribuição de renda.
Terceiro, ainda em relação ao último ponto, diferentes conceitos de justiça têm
influência diferente sobre as taxas de usuário e impostos. Se a justiça ditar que os
beneficiários de certos bens ou serviços fornecidos pelo governo devem pagar por eles, o
instrumento mais apropriado é uma taxa de usuário. Por outro lado, se a capacidade
72 Ver Richarson (1993).

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contributiva for considerada como o princípio de justiça dominante, é indicada a aplicação de
um imposto.
Quarto, se a administração de taxas de usuário também for complexa ou exigir muitos
recursos, a alternativa seria um imposto que guardasse relação tão próxima quanto possível
com o bem ou serviço que o governo estiver fornecendo. Por exemplo, a mão-de-obra
necessária para a cobrança de pedágio nas estradas pode ser grande demais, de modo que
talvez seja mais eficiente a cobrança indireta de taxas de usuários por meio da tributação da
gasolina.
Quinto, se a tributação de certas atividades econômicas já for elevada, a imposição de
taxas de usuário sobre bens ou serviços usados como insumo nessas atividades pode piorar a
alocação econômica geral em vez de melhorá-la. Isto muitas vezes pode ser um problema nos
países em desenvolvimento cuja base tributária é limitada.
Sexto, o governo talvez considere útil determinar a composição de sua despesa
orçamentária até certo ponto fora do processo político. Esta seria uma abordagem second
best para ajudar a impedir que certas despesas orçamentárias essenciais sofressem cortes
excessivos em períodos de ajuste fiscal, ou imprimiria mais disciplina (quase constitucional,
a longo prazo) ao processo orçamentário que, de outra forma, seria fortemente influenciado,
a curto prazo, por grupos de interesse organizado, políticos e burocratas. 73 Esses argumentos
normalmente favorecem as taxas de usuário em detrimento dos impostos. Dentro do
orçamento, as taxas de usuário geralmente financiam órgãos ou programas específicos,
enquanto os impostos, exceto pela previdência social, geralmente entram no fluxo de receitas
gerais. Esta diferenciação, porém, perde a nitidez no caso de impostos cuja receita é
vinculada se o bem ou serviço tributado estiver muito próximo do uso a que se destina (por
exemplo, impostos sobre gasolina para financiar manutenção e expansão de rodovias).
Contudo, se o serviço tributado for muito diferente do uso vinculado (loterias estaduais para
financiar a educação) a similaridade com as taxas de usuário desaparece, embora a estrutura
orçamentária global ainda prevaleça. Alguns argumentos contra a vinculação são o fato de
que o processo político não mais determinaria o orçamento e que recursos vinculados
proporcionariam incentivos para que os beneficiários orçamentários não reduzissem seus
custos.
Taxas de Usuário na Prática
Precificação
73 Ver Wagner (1991).

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Do ponto de vista da eficiência econômica, as taxas de usuário devem refletir o custo
marginal do serviço. Isto seria mais simples no caso do custo marginal zero, como, por
exemplo, um carro a mais que usasse uma rodovia desimpedida. O custo de operação, porém,
teria de ser financiado ou por meio da receita geral, cuja arrecadação normalmente provoca
distorções, ou, como alternativa, por meio de certas restrições à regra de precificação em
função do custo marginal. Essas restrições podem assumir a forma de discriminação de
preços de acordo com a elasticidade relativa de grupos de demanda (precificação de Ramsey)
ou discriminação de preços de acordo com o uso da capacidade relativa (precificação de
carga máxima). Outras restrições à regra de precificação em função do custo marginal
consistem em tarifas bipartidas (em que é cobrada uma soma fixa mais uma taxa por unidade
de serviço, como por exemplo, pelos serviços telefônicos) ou escalonadas. 74 Existem casos,
porém, em que o desvio da precificação em função do custo marginal é eficiente mesmo
quando os custos marginais forem zero — na presença de externalidades. O custo marginal
de bombear uma pequena quantidade adicional de efluente num rio pode de fato ser zero,
mas o custo para a sociedade não é. Do mesmo modo, uma taxa de admissão zero para os
parques nacionais talvez não reflita apropriadamente o valor da escassez desse recurso.
Todavia, o problema fundamental é que na maioria dos casos o custo marginal não é
observável, de forma que o custo tem de ser estimado. Isto pode ser relativamente fácil
quando houver mercados de bens ou serviços comparáveis (por exemplo, vagas de
estacionamento no centro da cidade). Os críticos, porém, acentuam que essa tarefa
normalmente é inviável para um governo que esteja sujeito a incertezas e ignorância e
também a certo comportamento estratégico que visa distorcer o custo de bens ou serviços
públicos. 75 Na presença de problemas desse tipo, o governo também não terá condições de
determinar a capacidade ótima de fornecimento e os encargos cobrados conduzirão a um
subsídio cruzado desconhecido. Esse subsídio cruzado correria o risco de se tornar sujeito ao
processo político. Em um ambiente macroeconômico realista, em que a inflação muitas vezes
está presente num grau que não pode ser negligenciado, mesmo as taxas de usuário cujos
preços tenham sido estabelecidos otimamente terão de ser ajustadas para acompanhar o
aumento geral do nível de preços.
Identificação do usuário e intensidade do uso
Um usuário é definido como um agente econômico responsável em qualquer extensão
pela exaustão de um bem ou serviço em particular. Nos casos em que o alvo das taxas de
usuário forem bens públicos não excluíveis, surge a pergunta de como lidar com os free
riders. Identificar os usuários efetivos muitas vezes pode ser difícil, como é ilustrado pelo
exemplo de usuários de estradas. O licenciamento de carros não onera usuários de estradas
74 Ver Katz (1987).
75 Ver Wagner (1991).

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como pedestres, cavalos e ciclistas. A identificação imperfeita da intensidade de uso pode ser
ilustrada pelo uso de esgotos. Na ausência de equipamento de medição, uma taxa de uso
sobre uma conexão de esgoto não identifica os usuários de acordo com sua intensidade de
uso. Nos casos em que os usuários ou sua intensidade de uso forem imperfeitamente
identificados, o subsídio cruzado entre usuários será a regra.
Tipos de taxas de usuário
As taxas de usuário geralmente seguem a seguinte tipologia: 76
· Taxas de uso. São pagamentos sobre serviços consumidos para produzir um
benefício direto ao usuário. Os exemplos incluem royalties sobre recursos naturais, pedágios
de canais, pontes e rodovias; aluguéis e arrendamento; bem como taxas por vendas
recorrentes de recursos (por exemplo, água, minerais e madeira) e produtos (por exemplo,
energia elétrica); uso de terras (pasto); uso de instalações (por exemplo, parques naturais);
serviços (por exemplo, correio, esgotos); e alvarás e licenças.
· Taxas regulamentares. Assemelham-se muito mais a um imposto porque se
baseiam unicamente no poder soberano do governo para regular atividades ou agentes
econômicos específicos. Exemplos de taxas regulamentares incluem custas judiciais e de
emissão de passaporte, pagamentos por serviços aduaneiros, taxas de patentes e direitos
autorais. Em contraste com as taxas de uso, as taxas regulamentares podem beneficiar o
usuário ou não (por exemplo, taxas de patentes talvez sejam benéficas, mas as taxas de
inspeção do cumprimento de certos padrões estabelecidos talvez não sejam). Neste último
caso, o raciocínio econômico para a regulamentação é a compensação de externalidades
impostas pelo comportamento não regulamentado. Isto é válido tanto para custos quanto para
benefícios externos (por exemplo, taxas de certificação de medicamentos podem ser fixadas
abaixo do custo marginal para compensar a externalidade positiva envolvida na cura de
pacientes infectados com doenças contagiosas).
Conclusões
· A diferença entre taxas de usuário e impostos seletivos de consumo não é
clara e as taxas de usuário muitas vezes podem ser substituídas por impostos, e vice-versa.
· As taxas de usuário podem aumentar a eficiência se reduzirem externalidades
ou fixarem os preços de bens e serviços de um monopólio natural.
· A eficiência de taxas de usuário depende da precificação dos bens e serviços
em questão.
76 Ver Richarson (1993).

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· Em ambientes inflacionários, as taxas de usuário terão de ser constantemente
reajustadas.
· O grau de justiça das taxas de usuário tem de ser medido de acordo com a
prevalência do princípio de benefício sobre o princípio de capacidade contributiva e a
elasticidade-renda dos bens ou serviços em questão.

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Impostos de Proteção ao Meio Ambiente
DAVID C. L. NELLOR
· Qual é o raciocínio que embasa os impostos ambientais?
· Quais são os diferentes tipos de impostos ambientais?
· Que fatores influem na extensão em que os impostos ambientais poderiam ser
usados?
O uso crescente de impostos ambientais, embora principalmente em países industriais,
contrapõe-se ao movimento mais geral da reforma tributária rumo a sistemas tributários
neutros e de base ampla, que permitem alíquotas mais baixas. Contrariamente a essa
tendência, os impostos ambientais buscam alterar os preços relativos de insumos produtivos
e bens de consumo que têm alguma ligação com danos ambientais. O mais notável é a atual
proeminência dada à introdução de impostos sobre o carbono ou a energia como um veículo
para satisfazer a objetivos ambientais e de arrecadação.
A presente seção está dividida em três partes: na primeira, examina-se a justificativa
para os impostos ambientais; na segunda, examina-se a natureza dos impostos ambientais; e,
na terceira, consideram-se os fatores que influenciam o alcance e a concepção dos impostos
ambientais.
Justificativa para os Impostos Ambientais
Objetivos ambientais
Ocorre dano ambiental quando os custos sociais de uma atividade que usa recursos
ambientais ultrapassam os benefícios sociais dessa atividade. 77 Essa discrepância entre custos
e benefícios sociais pode surgir devido a dois fatores distintos ou a ambos. O primeiro fator é
falha de mercado — a falha de mercados que não conseguem encontrar um equilíbrio entre
custo e benefícios sociais marginais — o que ocorre, por exemplo, quando a definição dos
direitos de propriedade sobre o uso de florestas é deficiente ou quando há emissões de
efluentes em rios ou na atmosfera. O segundo fator é falha política — o uso de políticas
microeconômicas que alteram os preços relativos, de forma a encorajar o uso excessivo de
um recurso natural — por exemplo, o uso de pesticidas químicos ou recursos hídricos pode
ser subsidiado pelo governo.
77
Embora seja esta a definição usada nesta seção, reconhece-se que o termo “dano ambiental”
vem assumindo diversos significados.

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Existe uma variedade de instrumentos políticos para tratar desses problemas
ambientais. No caso de falha de mercado, medidas estruturais (como reforma agrária que
inclua a definição dos direitos de propriedade), políticas regulamentares (como as que
envolvem a administração florestal) ou licenças comercializáveis (no caso de emissões de
resíduos) seriam opções apropriadas. No caso de problemas ambientais induzidos por
políticas, talvez fosse apropriado abolir a política ou modificá-la. Ainda em outros casos, os
impostos forneceriam uma solução para problemas ambientais causados por falha de
mercado ou de política. Instrumentos econômicos — instrumentos políticos que usam
mecanismos de preços como impostos e licenças comercializáveis — muitas vezes são
preferidos pelos economistas porque não exigem um aparato normativo custoso e encorajam
a redução de dano ambiental pelos meios menos dispendiosos.
A escolha de instrumentos políticos — regulamentos ou licenças comercializáveis
versus impostos — pode depender da origem da incerteza. Se houver melhores informações
sobre níveis eficientes de consumo ou produção de um bem, mas incerteza quanto à melhor
forma de fixar alíquotas para atingir esse nível de produção ou consumo, talvez seja
preferível uma solução de licenças comercializáveis ou regulamentos. De uma perspectiva
econômica, a questão seria determinar qual opção acarreta o maior custo caso as autoridades
estejam erradas — estabelecer a quantidade incorretamente ou fixar o preço por meio de um
imposto.
Objetivos de política tributária
Os impostos ambientais permitem a arrecadação de um dado nível de receita com
custos de eficiência inferiores aos que seriam possíveis de outra forma. Observa-se às vezes
que os impostos ambientais proporcionam um “dividendo duplo” porque 1) reduzem o custo
social do dano ambiental, e 2) permitem uma redução nas alíquotas de outros impostos
socialmente custosos, contribuindo assim para uma redução global no custo social do sistema
tributário. Os objetivos ambientais são satisfeitos aumentando-se a alíquota sobre emissões,
até que o custo social marginal de usar recursos ambientais seja igual ao benefício social
marginal de usar esses recursos. Do ponto de vista da arrecadação, a alíquota deve ser
estabelecida de tal forma que o custo social marginal da fixação da alíquota seja igual para
instrumentos tributários alternativos. Não se deve subestimar a atração de acumular um
dividendo duplo, dano ambiental reduzido e receita sem custo social de impostos ambientais.
Muitas estimativas para os Estados Unidos sugerem que o custo marginal da tributação em
termos de bem-estar é cerca de um terço ou mais. Desse modo, impostos cujas bases
tributárias sejam relativamente amplas, como impostos sobre o carbono, poderiam melhorar
enormemente a eficiência na arrecadação de receitas.

Impostos de Natureza Ambiental
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Diversos impostos podem ter natureza ambiental; quatro categorias são apresentadas
a seguir. As duas primeiras categorias — impostos pigouvianos ou impostos indiretos de
natureza ambiental — podem resolver ou melhorar problemas ambientais alterando os preços
relativos de atividades que resultam em dano ambiental, desse modo desencorajando diversas
atividades. A terceira categoria é a de impostos com implicações ambientais não
intencionais, as quais podem ser favoráveis ou desfavoráveis. Em alguns países em
desenvolvimento, esses impostos, como o imposto de renda, que incentiva certas formas de
atividade econômica, tiveram participação importante nos danos ambientais. A quarta
categoria é a de impostos muitas vezes rotulados como impostos ambientais, que são fontes
de receita vinculadas a despesas com o meio-ambiente, como, por exemplo, os impostos
sobre matérias-primas industriais nos Estados Unidos, reservados para o “Superfund” para
limpar depósitos de resíduos nocivos.
Impostos pigouvianos
Os impostos pigouvianos são a solução clássica para resolver problemas ambientais.
São impostos com alíquotas específicas incidentes sobre unidades de emissão ou unidades de
dano gerado por uma atividade. A alíquota tributária por unidade é fixada de modo a igualar
o custo social marginal de uma atividade, de tal forma que o custo marginal total da atividade
seja equiparado ao seu benefício marginal. A alíquota é específica, não ad valorem, porque é
fixada de acordo com o dano gerado por uma atividade e não pelo preço dessa atividade.
Os impostos pigouvianos são vistos como uma solução eficiente para muitos
problemas ambientais porque usam o mecanismo de preços para encorajar tanto alterações
em atividades econômicas cuja administração, num mundo ideal, é menos dispendiosa,
quanto uma redução eficiente no dano ambiental, em comparação com mecanismos
regulamentares. Os impostos conduzem à alocação eficiente dos custos da redução da
poluição entre os consumidores, bem como a decisões eficientes sobre a forma de tal
redução, considerando as possibilidades de escalas de atividade, progresso tecnológico e
substituição de fatores.
A implementação dos impostos pigouvianos apresenta, naturalmente, diversas
dificuldades práticas bem conhecidas. Um dos principais impedimentos ao uso ideal desses
impostos é a dificuldade de determinar o custo social marginal para fixar a alíquota correta.
Existem também questões de monitoramento, mensuração e fiscalização.
Impostos ambientais indiretos
Em vista das dificuldades práticas em cobrar impostos pigouvianos, é possível
empregar outros impostos que visam atingir objetivos ambientais. Esses impostos —
chamados impostos ambientais indiretos — incidem sobre o uso de insumos produtivos ou
bens de consumo quando o uso desses bens estiver relacionado com emissões ou danos

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ambientais. Os impostos ambientais indiretos alteram os preços relativos, mas não incidem
diretamente sobre o dano ambiental ou as emissões.
A defesa dos impostos ambientais indiretos se faz, desse modo, em duas bases.
· Quando um insumo para atividades de produção ou consumo for usado em
proporção fixa em relação às emissões e só puder ser usado dessa forma. É o que ocorre
quando não há tecnologia na etapa final de produção que altere o uso do insumo de modo a
influenciar as emissões. Mesmo nesses casos, há o risco de que a tributação dos insumos
remova o incentivo para o avanço desse tipo de tecnologia que viesse a reduzir as emissões.
· Quando os impostos sobre insumos forem a política mais econômica. Políticas
alternativas são avaliadas reconhecendo os custos administrativos de sua implantação — um
processo que pode eliminar opções políticas ideais de uma ótica estrita de eficiência. Este é
provavelmente o raciocínio ambiental mais comum para a tributação de insumos e decorre do
fato de que os custos administrativos de tributar as emissões são proibitivos.
A eficiência dos impostos ambientais indiretos depende da natureza do vínculo entre
a base tributária e o dano ambiental. Como observado acima, um imposto pigouviano incide
diretamente sobre o dano ambiental. Um imposto ambiental indireto será tão eficiente quanto
o imposto pigouviano, se incidir sobre uma base tributária (como, por exemplo, insumos ou
produtos finais) ligada a esse dano por um relacionamento funcional definível — idealmente
um relacionamento proporcional fixo. Quanto menos explícito for o relacionamento entre o
uso ou consumo dos produtos tributados e o dano ambiental, menor será a eficácia desses
impostos como impostos ambientais indiretos. O relacionamento entre o uso de impostos e
sua eficácia em atingir objetivos ambientais pode ser ilustrado por dois impostos ambientais
indiretos: um imposto sobre o carbono e um imposto sobre o petróleo.
Um imposto sobre o carbono é tão eficiente quanto um imposto pigouviano porque
existe um relacionamento fixo entre a base tributária — combustíveis fósseis — e o dano
ambiental. O objetivo do imposto sobre o carbono é tratar do problema do aquecimento
global originário da emissão de dióxido de carbono que resulta da combustão de
combustíveis fósseis. Um imposto pigouviano incidiria sobre a emissão de unidades de
dióxido de carbono. Entretanto, como não existe tecnologia na etapa final de produção que
permita uma alteração no relacionamento entre a combustão de combustíveis fósseis e a
emissão de dióxido de carbono, um imposto sobre os combustíveis fósseis tem os mesmos
efeitos de um imposto pigouviano — existe um relacionamento proporcional fixo entre o uso
do combustível e as emissões.
Os impostos sobre o petróleo, cujo objetivo é tratar do problema da qualidade do ar
local, não são tão eficientes quanto os impostos pigouvianos sobre as emissões ou o dano
ambiental; não existe relacionamento fixo entre o uso de petróleo e o dano ambiental. Um
imposto sobre o petróleo não se relaciona com a emissão de poluentes porque os poluentes
também são uma função da eficiência operacional do veículo, velocidade, qualidade da

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estrada, etc. Neste caso, embora um imposto sobre o petróleo possa reduzir a poluição, não é
uma política eficiente do ponto de vista teórico. Um imposto eficiente sobre emissões
produzidas por veículos provavelmente resultaria numa redução nas emissões em razão de
várias reações ao aumento do custo das emissões, dependendo do meio menos dispendioso
de reduzir as emissões. Por exemplo, seria possível reduzir as emissões reduzindo a
quilometragem, melhorando a manutenção do veículo e efetuando-se ajustes tecnológicos,
como o uso de conversores catalíticos. Os impostos ambientais indiretos, como impostos
sobre petróleo, não encorajam ajustes em todas essas margens. Na verdade, podem
desencorajar o uso de alguns métodos de ajuste de emissões, como, as alterações no uso de
conversores catalíticos.
Impostos com implicações ambientais não intencionais
Alguns impostos têm implicações ambientais não intencionais. O imposto seletivo de
consumo sobre vários produtos de energia muitas vezes são vistos como favoráveis ao meio
ambiente quando desencorajam atividades que causam dano ambiental. Todavia, os impostos
podem ter conseqüências involuntárias prejudiciais ao meio ambiente, criando distorções que
causam danos ambientais. Por exemplo, um imposto sobre a renda pode favorecer um
investimento agrícola que encoraje atividades intensivas de capital em áreas inadequadas
para essa forma de agricultura.
Impostos vinculados
Alguns impostos são rotulados como impostos ambientais, mas são impostos que
aumentam a receita vinculada a fins ambientais, e não impostos que alteram o preço relativo
do uso de recursos ambientais. Existem argumentos fiscais incontestáveis contra o uso de
impostos vinculados: eles implicam numa coincidência entre o maior nível de receita
arrecadada e a exigência de despesa, e desestimulam a avaliação eficaz de alternativas de
despesas. Em alguns países, porém, medidas tributárias foram “legitimizadas” ao se ressaltar
a importância da despesa ambiental a que se relacionam.
Fatores que Influenciam o Alcance e a Concepção dos Impostos Ambientais
Ao examinar as reformas tributárias capazes de satisfazer os objetivos ambientais, as
autoridades devem ter em mente duas considerações gerais. Primeiro, ao passar em revista
todos os impostos, pode-se observar se existem ou não incentivos especiais ou alíquotas
preferenciais que involuntariamente resultassem em dano ambiental. Segundo, as autoridades
podem considerar que papel desempenhariam os impostos pigouvianos ou impostos com
metas ambientais indiretas. O texto a seguir concentra-se no alcance e na concepção dos
impostos com metas ambientais.
Os impostos pigouvianos são difíceis de definir e administrar. Para se instituir um
imposto pigouviano com eficiência, é preciso apurar a base tributária de emissões ou de dano

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ambiental e fixar uma alíquota de modo que o custo social marginal do dano ambiental seja
igual ao custo marginal da sua redução. Determinar a forma e natureza dessas funções de
custos e danos, mesmo dentro de graus razoáveis de precisão, é um desafio considerável.
Muitas dessas dificuldades — específicas a impostos ambientais, como a necessidade de se
efetuar uma avaliação ecológica e medição do dano ambiental — aplicam-se, em vários
graus diferentes, a impostos indiretos de natureza ambiental.
Muitas preocupações ambientais têm uma dimensão espacial ou temporal; quando for
este o caso, talvez seja difícil estruturar um imposto relacionado com o dano ambiental ou a
emissão de poluentes. Por exemplo, os custos da poluição do ar causada por automóveis são
mais elevados nas áreas urbanas e, muitas vezes, em determinadas horas do dia. Os impostos
sobre a gasolina, por exemplo, são instrumentos grosseiros para lidar com esses aspectos do
dano ambiental. Estudos do Banco Mundial indicam que o uso de uma combinação de
impostos e dispositivos normativos é o melhor método para tratar dessa dificuldade.
Outros aspectos do dano ambiental podem ser exacerbados pela imposição de um
imposto ambiental mesmo se for estabelecido um vínculo entre o imposto e uma fonte do
dano. Um exemplo comum é o uso de um imposto sobre combustíveis derivados de petróleo
em um país pobre, caso o imposto aumente os custos de falhas de mercado no uso de
florestas. Na Tailândia, por exemplo, um imposto sobre fertilizantes químicos, que na
maioria das circunstâncias é benéfico em termos ambientais, resultou em dano ambiental
porque encorajou a agricultura extensiva, e não intensiva, por meio do desmatamento em
áreas nas quais os direitos à propriedade eram mal definidos. A extensão da distorção de
mercado e política provavelmente é maior em muitos países em desenvolvimento.
Os impostos ambientais provavelmente serão ineficazes se houver instabilidade
macroeconômica. Instituir um imposto ambiental específico é perda de tempo na presença de
altas taxas de inflação. Desse modo, o tipo de ajuste associado aos impostos ambientais
discutido nos países industrializados talvez não seja apropriado para todos os países.
Talvez os impostos ambientais não tenham o efeito desejado em termos de incentivos,
qual seja, modificar os métodos de produção para reduzir os danos ambientais. Em vez disso,
as empresas, como as estatais que não visam maximizar os lucros, repassam os impostos
ambientais sem procurar reduzir a carga tributária por meio de mudanças em seus métodos
de produção. Esta questão é importante no caso de economias em transição e também em
muitos países em desenvolvimento, em que empresas e serviços públicos podem
desempenhar um papel importante na economia.
Existem também preocupações político-econômicas. Primeiro, existe o perigo de que
a aplicação de impostos ambientais, ao usar intencionalmente o sistema tributário para
modificar incentivos, encoraje diversas outras reivindicações para se usar o sistema tributário
para conceder tratamento especial a atividades específicas. A experiência com provisões
tributárias especiais não é encorajadora. Segundo, um impedimento político à introdução de
impostos ambientais é o argumento de que prejudicam a concorrência internacional. Muitas

- 241 -
propostas de impostos ambientais foram feitas em nível internacional tendo em mente, em
parte, esta preocupação. Por exemplo, a Comunidade Européia propôs a introdução de um
imposto sobre o carbono em diversos países participantes, mas sua implantação depende de
outros países importantes introduzirem medidas com efeito comparável. Esses acordos
internacionais são inevitavelmente difíceis de finalizar.
Existe um conflito potencial entre objetivos de receita e metas ambientais. É pouco
provável que um instrumento de política tributária atinja eficientemente os dois objetivos.
A natureza da troca possível entre objetivos de receita e metas ambientais varia de um caso
para outro. Por exemplo, se houver graves danos ambientais, a alíquota necessária para
atender os objetivos ambientais talvez seja tão alta que haja uma relação inversa entre a
consecução do objetivo de receita e da meta ambiental. Todavia, talvez o caso mais provável
seja o de objetivos de receita que exigem uma alíquota mais elevada do que a justificada
pelos objetivos ambientais. Para um determinado objetivo de receita, a alíquota deve ser
superior à justificada por considerações ambientais, se a elasticidade tributária for superior a
zero no ótimo ambiental, partindo-se do pressuposto de que outros impostos têm custos
sociais. Nessas circunstâncias, pode-se arrecadar um dólar adicional de receita aumentando a
alíquota do imposto ambiental e reduzindo outras alíquotas, com uma redução líquida nos
custos sociais do sistema tributário.
Aumentar os impostos ambientais pode conflitar com os objetivos de eqüidade.
Por exemplo, a literatura empírica ressalva, embora não refute, a percepção comum de que
um imposto sobre o carbono seja regressivo. Os dados brutos para os Estados Unidos
respaldam essa conclusão; a porcentagem de renda despendida no consumo de combustíveis
fósseis é 10,1% no decil inferior de renda contra 1,5% no decil superior. Os dados europeus,
porém, não a corroboram totalmente. Outros fatores sugerem que o imposto talvez não seja
regressivo. Por exemplo, o uso da renda permanente para avaliar a progressividade dos
impostos sobre o carbono mostra que o imposto é consideravelmente menos regressivo e, em
diversos países europeus, decididamente não é regressivo. Nos países em desenvolvimento,
fatores institucionais podem significar que um imposto sobre o carbono não seria tão
regressivo como pareceria à primeira vista. A prevalência de controles de preços, que
algumas vezes tornam ilegal a transferência dos impostos para o consumidor, somada ao fato
de que a oferta provavelmente seja inelástica com relação aos preços, reduz a perspectiva de
transferência do imposto; assim, é mais provável que ele recaia sobre os detentores de capital
e seja, portanto, mais progressivo.
Conclusão
Existem diversos instrumentos políticos para tratar de problemas ambientais que
surgem quando os custos sociais de uma atividade que usa recursos ambientais ultrapassam
os benefícios sociais dessa atividade. Instrumentos econômicos — instrumentos políticos que
usam o mecanismo de preços, tais como impostos e licenças comercializáveis — muitas
vezes são preferidos porque não exigem um caro aparato normativo e encorajam a redução

- 242 -
dos danos ambientais pelos meios menos dispendiosos. Os impostos ambientais também
podem ampliar os objetivos de política fiscal porque permitem que se atinja um dado nível de
arrecadação com custos menores em termos de perda de eficiência do que seria possível em
outras condições. Desse modo, diz-se que os impostos ambientais proporcionam um
“dividendo duplo” porque 1) reduzem o custo social do dano ambiental, e 2) permitem uma
redução nas alíquotas de outros impostos socialmente dispendiosos, contribuindo para uma
redução global no custo social do sistema tributário.
Diversos impostos podem estar relacionados com o meio ambiente. Quatro categorias
foram tratadas nesta seção. As duas primeiras — impostos pigouvianos ou impostos indiretos
com metas ambientais — podem resolver ou reduzir os problemas ambientais alterando os
preços relativos de atividades que resultam em dano ambiental, o que acaba por desencorajar
algumas atividades. A terceira categoria é a de impostos com implicações ambientais
involuntárias — favoráveis ou desfavoráveis. A quarta categoria é de impostos muitas vezes
rotulados como impostos ambientais, mas que são fontes de receita vinculadas a despesas
com o meio ambiente.
Ao analisar as reformas tributárias capazes de atender os objetivos ambientais, as
autoridades têm duas considerações gerais a fazer. Primeiro, ao passar em revista todos os
impostos, pode considerar se existem ou não incentivos especiais ou preferências tributárias
que poderiam involuntariamente resultar em dano ambiental. Segundo, pode considerar qual
o possível papel dos impostos pigouvianos e impostos indiretos com metas ambientais.
Em vista das dificuldades práticas de cobrar impostos pigouvianos, é possível
empregar outros impostos que visam atingir objetivos ambientais. Esses impostos —
denominados impostos ambientais indiretos — incidem sobre o uso de insumos produtivos
ou bens de consumo quando seu uso estiver relacionado com emissões ou dano ambiental.
O alcance desses impostos e sua concepção são influenciados por diversos fatores, como
fatores administrativos, dimensão espacial ou temporal do dano ambiental, outros aspectos
do dano ambiental, condições macroeconômicas, estrutura industrial da economia, questões
político-econômicas, conflitos potenciais entre objetivos de receita e metas ambientais, e
objetivos de eqüidade, entre outros.

- 243 -
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IV
IMPOSTOS SOBRE A RENDA
E O PATRIMÔNIO

- 250 -
O Conceito de Renda
JOHN R. KING
Renda não é um conceito simples. Diversas definições alternativas foram propostas na
literatura teórica e nenhuma alcançou aceitação universal como definição apropriada para
todos os fins. Contudo, são necessárias medidas razoavelmente precisas e práticas da renda
de um indivíduo ou de uma empresa num dado período, não só para fins tributários, mas
também para outros propósitos — como o relatório financeiro de uma empresa a seus
acionistas e a contabilidade social por parte dos governos. Na ausência de uma única
definição teórica universalmente aceita do conceito de renda, muitos aspectos dessas medidas
práticas permanecem controversos.
Definições Teóricas de Renda
Na que é provavelmente a definição mais influente da renda pessoal de um indivíduo,
num dado período, Henry Simons afirmou ser a renda:
A soma algébrica: 1) do valor de mercado de direitos exercidos no consumo; 2) da
variação no valor do acervo de direitos de propriedade entre o início e o fim do
período em questão. Em outras palavras, é meramente o resultado obtido adicionando
o consumo durante o período à “riqueza” no fim do período e subtraindo a “riqueza”
no início do período. 1
Definições semelhantes foram propostas em escritos anteriores de R. M. Haig (1921)
e G. Von Schanz (1896), e por isso esta definição é conhecida como a definição de Schanz-
Haig-Simons (SHS). Todos os três escritores se preocuparam em encontrar um conceito
mensurável que servisse como base adequada para um sistema tributário da renda pessoal.
Naturalmente, impostos desse tipo já existiam em alguns países, há muitos anos. Em geral,
porém, baseavam-se num conceito básico de renda como um fluxo (ou produto) de serviços
de fontes específicas — separadas e distintas de quaisquer variações nas próprias fontes.
Como a definição SHS incorpora à definição de renda as alterações na riqueza, em igualdade
de condições com os serviços, ela é comumente citada como uma definição de “renda
ampla”. Uma característica central dessa definição é que ela exige procedimentos
apropriados para avaliar a “riqueza” no início e no fim do período de mensuração da renda.
1 Ver Simons (1938), pág. 50.

- 251 -
Em escritos subseqüentes, Hicks propôs uma definição alternativa e ampla da renda
de um indivíduo numa dada semana como “o valor máximo que ele pode consumir durante
uma semana e ainda esperar ser tão rico no fim da semana quanto era no início.” Expandindo
o conceito de “riqueza” contido nesta definição ampla, ele reformulou a definição como “a
quantidade máxima de dinheiro que o indivíduo pode gastar esta semana, e ainda esperar ter
condições de gastar o mesmo montante em termos reais em cada semana seguinte.” 2
A diferença óbvia entre a definição SHS e a de Hicks é a importância que a última
concede às expectativas subjetivas do indivíduo. Hicks não estava explicitamente propondo
uma definição que fosse usada como base prática para a aplicação de um imposto de renda.
Na verdade, comentando sobre a dificuldade que enfrentaria um estatístico que tentasse
aplicar sua definição para medir a renda social em uma economia, Hicks aconselhou:
O melhor que ele pode fazer é seguir a prática das autoridades do imposto de renda.
Mas cabe ao economista teórico ser capaz de criticar a prática dessas autoridades, e
não lhes fazer companhia! 3
Contudo, muitas características específicas dos sistemas de imposto de renda se
baseiam, na prática, numa definição que se parece mais com a de Hicks do que com a de
SHS. Esta definição permanece, portanto, uma fonte importante de embasamento teórico para
certos desvios em relação à base tributária ampla de SHS.
2 Ver Hicks (1946), pág. 172.
3 Ibid., pág. 180.

- 252 -
Imposto de Renda da Pessoa Física
Teoria da Tributação Ótima da Renda
HOWELL H. ZEE
• Qual é a natureza da troca entre eficiência e eqüidade?
• De que problemas trata a teoria da tributação ótima da renda?
• Quais são as principais implicações econômicas que se pode extrair da literatura
sobre a tributação ótima da renda?
A teoria da tributação ótima da renda reúne as conseqüências da tributação em termos de
eficiência e eqüidade — as duas preocupações fundamentais da política tributária, que até
aqui só haviam sido tratadas em separado, nas duas primeiras seções do Capítulo II,
respectivamente. É evidente que, em princípio, não existe razão pela qual questões de
eqüidade também não possam ser integradas na teoria da tributação ótima de produtos
(ver Capítulo III). 4 De fato, as regras gerais da tributação ótima de produtos no ambiente
multipessoal foram extraídas da literatura. Essas regras, porém, têm pouca relevância em
matéria de política, já que, na prática, raramente é viável impor, em escala ampla, alíquotas
diferenciais sobre o consumo para atingir objetivos de eqüidade. 5 Por isso, a tributação da
4
Para um tratamento do problema da tributação ótima sob condições razoavelmente gerais,
ver Mirrlees (1976).
5 Uma aplicação limitada de tributação diferencial do consumo é certamente viável e, de fato,
amplamente praticada, visto que muitos países tributam itens importantes de consumo de
massa a alíquotas inferiores às alíquotas padrão em seus sistemas de IVA ou imposto geral de
vendas. A eficácia dessa prática para atingir objetivos de eqüidade é, porém, altamente
questionável, pois os itens tributados às alíquotas preferenciais são tipicamente consumidos

- 253 -
renda permanece o cenário mais apropriado para tratar de preocupações conjuntas de
eqüidade e eficiência das autoridades.
Troca entre Eficiência e Eqüidade
No cerne da teoria da tributação da renda ótima está a troca entre eficiência e
eqüidade. Portanto, é importante entender a natureza dessa troca antes de iniciar uma análise
formal do problema da tributação ótima da renda. Conforme mencionado no Capítulo II, o
único imposto que não acarreta perda de eficiência é a taxa única global. Por isso, se essa
taxa fosse viável, o problema estaria restrito puramente à eqüidade e não surgiria a questão
da troca. Na realidade, é claro que qualquer tentativa de redistribuição da renda tem de ser
posta em prática por meio de impostos distorcivos, como o imposto de renda. Quanto mais
são usados para transferir renda dos ricos para os pobres — por exemplo, aumentando a
progressividade da estrutura da tributação da renda —, mais altos os custos de eficiência para
a sociedade. O ponto de troca ótimo é alcançado quando o aumento marginal da eqüidade em
razão de uma unidade adicional de transferência da renda vale somente o custo marginal
dessa transferência em termos de eficiência.
Fronteira de possibilidades de utilidade
tanto pelos ricos como pelos pobres.

- 254 -
O custo de eficiência associado com um imposto de renda reside em seu efeito
desincentivador do esforço do trabalho, particularmente a alíquotas altas. 6 Numa economia
em que as produtividades individuais — e portanto as rendas antes dos impostos — diferem,
as rendas depois dos impostos em geral também serão diferentes sob qualquer sistema
razoável de imposto de renda. 7 Se, porém, as cargas tributárias relativas entre ricos e pobres
forem alteradas em função de uma determinada exigência de receita pública, com o objetivo
de reduzir a desigualdade nas rendas (ou utilidades) dos indivíduos depois dos impostos,
ocorrerá que, a cargas tributárias moderadas, haveria redução na utilidade dos ricos e,
provavelmente, aumento na utilidade dos pobres. A cargas tributárias altas, porém, logo seria
atingido um ponto em que os efeitos de desincentivos tributários seriam tão pronunciados
que qualquer novo aumento nas cargas tributárias reduziria as utilidades tanto dos ricos como
dos pobres. No caso limitante de igualdade completa, a igualdade só ocorre porque as rendas
(e utilidades) de ambos são reduzidas a zero. 8 Esta situação é ilustrada no Painel a) do
Gráfico IV.1 para um mundo de dois indivíduos, em que os níveis de utilidade dos indivíduos
1 e 2, denotados por U 1 e U 2 , respectivamente, são medidos ao longo dos eixos horizontal e
vertical.
Para qualquer nível de utilidade de um indivíduo, há um ou mais níveis máximos
atingíveis de utilidade do outro indivíduo. Uma curva que delimite todas essas combinações
de utilidades é chamada fronteira de possibilidades de utilidade (FPU). 9 Por conseguinte,
6 A discussão aqui é limitada a uma estrutura estática. Em um contexto intertemporal, um
imposto de renda também distorce as decisões de poupança e consumo.
7 Doravante presume-se que qualquer diferença no bem-estar (ou utilidade) individual entre
dois indivíduos se deve inteiramente a uma diferença em suas rendas depois dos impostos, e
não a uma diferença no modo como eles avaliam suas rendas. Isto equivale a presumir que
todos os indivíduos têm a mesma função de utilidade, ou usando uma medida equivalente,
têm as mesmas preferências (ver Capítulo II para uma discussão mais ampla do conceito da
função de utilidade). Este pressuposto é comumente invocado na literatura. Sem ele, é muito
mais difícil abordar o problema do imposto de renda ótimo, porque, neste caso, a otimalidade
dependerá de pressupostos (inevitavelmente arbitrários) sobre como as preferências diferem
entre indivíduos.
8 Um simples exercício mental esclarecerá este ponto. Considere-se um mundo de dois
indivíduos em que a receita do imposto de renda do indivíduo 2 seja usada exclusivamente
para subsidiar o indivíduo 1, o qual, salvo por esse fato, não tem renda. A alíquotas
moderadas, em que o efeito desincentivador do imposto é relativamente pequeno, um
aumento da alíquota muito provavelmente produziria mais receita, com a conseqüência de
que o indivíduo 1 ganharia às custas do indivíduo 2. A alíquotas altas, porém, o esforço de
trabalho do indivíduo 2 seria tão desencorajado que qualquer aumento na alíquota realmente
reduziria a receita produzida, o que também reduziria o bem-estar do indivíduo 1.
Ver Baumol (1986) para uma discussão da troca envolvida.
9 Conceitualmente, a fronteira de possibilidades de utilidade é completamente análoga à mais

- 255 -
o ponto A representa o U 2 máximo em que U 1 é zero. 10 Como a renda do indivíduo 2 está
sendo redistribuída para o indivíduo 1 por meio de um aumento na progressividade do
sistema do imposto de renda, haverá inicialmente uma faixa de redistribuições em que a FPU
terá uma inclinação negativa (segmento AR). No entanto, uma vez que o ponto R seja
atingido, qualquer redistribuição adicional por meio do sistema tributário distorcivo só fará
reduzir o bem-estar de ambos os indivíduos; o segmento de FPU além do ponto R
(segmento OR) terá, portanto, uma inclinação positiva. Na verdade, quanto mais próximos da
linha de 45°, que representa a igualdade completa, menores os níveis de utilidade de ambos
os indivíduos. Finalmente, a igualdade completa é atingida na origem, em que U 1 = U 2 = 0.
O dado mais importante que se depreende desta construção é que a FPU repousa inteiramente
em um lado da linha de 45°, o que sublinha o enorme custo de eficiência para a sociedade ao
se atingir a igualdade completa. 11
familiar fronteira de possibilidades de produção.
10 Nos termos do simples exercício mental citado anteriormente, o ponto A representaria uma
situação em que a renda do indivíduo 2 não é tributada em absoluto.
11 A FPU no Painel a) do Gráfico IV.1 pode ser traçada em qualquer lado da linha de 45°,
dependendo do ponto de partida inicial da pessoa.

- 256 -
Gráfico IV.1
Fronteira de Possibilidades de Utilidade e
Distribuições Ótimas
a) Fronteira de possibilidades de utilidade sob a tributação distorciva
Fronteira de possibilidades de utilidade
b) Distribuições ótimas sob diferentes justiças distributivas

Distribuições ótimas
- 257 -
Como as autoridades deve escolher a distribuição de utilidades individuais em
qualquer FPU 12 que lhes permitirá maximizar o bem-estar social? A resposta claramente está
na noção particular de justiça distributiva que elas seguem. A FPU do Painel a) do
Gráfico IV.1 foi reproduzida no Painel b), mas com a superposição dos contornos de
bem-estar igualitário de grandes três teorias de justiça distributiva, desenvolvidas no
Capítulo II. As distribuições ótimas segundo as teorias utilitária, de Nash e de Rawls, são
dadas, respectivamente, pelos pontos B, N e R. Embora não cause surpresa o fato de que a
justiça distributiva rawlsiana (utilitária) produz o resultado mais (menos) igualitário entre as
três, todos os três pontos ótimos, mesmo no caso limitante de Rawls, proporcionam algum
grau de desigualdade para impedir o completo desaparecimento da eficiência na sociedade.
Por isso, a igualdade completa de bem-estar entre indivíduos raramente é um resultado em
que o bem-estar social é maximizado, 13 mesmo se as autoridades atribuírem grande peso aos
objetivos distributivos na tributação.
Tributação Ótima da Renda
Definição do problema
Em vista da natureza da troca entre eficiência e eqüidade discutida acima, o que se
pode dizer sobre os graus ótimos de progressividade do imposto de renda sob diferentes
teorias de justiça distributiva? Os modelos de tributação ótima da renda, que procuram
encontrar uma resposta para a pergunta acima, têm três elementos comuns importantes, a
12 A localização e forma exatas de uma FPU são determinadas pelas preferências dos
indivíduos (isto é, suas funções de utilidade) e pela natureza do sistema tributário para
realizar a redistribuição.
13 A exceção óbvia seria a hipótese pouco interessante de que todos os indivíduos fossem
idênticos em todos os aspectos, caso em que nenhum desvio da igualdade teria forte
justificativa.

- 258 -
saber: 1) existe uma distribuição conhecida de indivíduos (idênticos em tudo o mais) dotados
de produtividades (habilidades) diferentes, o que dá origem a diferentes níveis de renda
individual antes dos impostos; 2) o objetivo do governo é maximizar uma determinada
função de bem-estar social, 14 tendo o imposto de renda como seu único instrumento, sujeito a
uma determinada exigência de receita (que poderia ser zero, caso em que o imposto só seria
usado para fins distributivos); e 3) o imposto de renda produz um efeito de desincentivo (seu
custo de eficiência) por meio de seu impacto sobre o esforço de trabalho do indivíduo.
O problema governamental de maximização acima referido foi investigado com base
em uma variedade de funções do bem-estar social, incluindo os casos limitantes das
formulações utilitária e rawlsiana de justiça distributiva.
14 Ver Capítulo II para uma discussão do conceito da função do bem-estar social.

Principais resultados e implicações 15
- 259 -
Ao resolver o problema do imposto ótimo definido acima, obtêm-se diversos
resultados importantes, alguns razoavelmente intuitivos, mas uns poucos bastante
surpreendentes à primeira vista. 16
Primeiro, no caso de uma estrutura de imposto de renda linear, isto é, t = α + β⋅y, em
que t é a receita tributária, y a renda antes dos impostos e α e β são parâmetros tributários
(constantes), a solução ótima implica que α < 0 e 1 > β > 0, isto é, tem-se uma renda mínima
garantida (igual a -α) e uma alíquota marginal positiva (mas menor que 1) e, assim sendo, a
estrutura do imposto é basicamente progressiva. 17 Além disso, quanto maior o grau de
aversão da sociedade à desigualdade (isto é, quanto menor o valor do parâmetro ε na função
do bem-estar social), 18 mais alta será a alíquota marginal ótima β. 19 O valor exato de β ótimo
15 Ver, por exemplo, Atkinson (1983), Phelps (1973), Seade (1977) e Sheshinski (1972).
16
Para simplificar, presumir-se-á que a exigência de receita líquida do governo proveniente
do imposto de renda seja zero.
17 É claro que com uma estrutura de imposto de renda linear o conceito de progressividade
deve ser definido em base média e não marginal.
18 Ver o Capítulo II para uma discussão do parâmetro ε.
19 As simulações mostraram, porém, que mesmo a justiça distributiva rawlsiana (isto é, à

- 260 -
depende, naturalmente, de diversos fatores, inclusive a natureza da distribuição de
produtividades individuais, a sensibilidade da utilidade de um indivíduo a variações da renda
e a elasticidade da sua oferta de trabalho. 20
Observe-se que mesmo que a função do bem-estar social seja utilitária, isto é, ε = 1,
ainda haverá necessidade de alguma distribuição, principalmente porque uma unidade de
renda tem um valor muito mais alto para os pobres do que para os ricos. Por isso, a sociedade
como um todo geralmente ganha com a redistribuição, mesmo quando não tem aversão à
desigualdade em si. A exceção óbvia seria se a avaliação de um indivíduo quanto a sua renda
não variasse de um nível de renda para outro (utilidade marginal constante da renda); nesse
caso, a alíquota marginal ótima no âmbito da justiça distributiva utilitária seria zero.
Segundo, no caso de uma estrutura de imposto de renda geral, isto é, t = t(y), de
modo a permitir que a alíquota marginal varie de um nível de renda para outro, o problema
do imposto de renda ótimo se torna consideravelmente mais difícil de resolver, pois agora
uma solução completa envolveria a definição de toda uma estrutura não-linear. Na verdade,
mesmo com estruturas-modelo razoavelmente simples, a pesquisa nesta área produziu até o
momento uma contribuição limitada para se chegar à forma ótima de toda a estrutura
tributária. Contudo, chegou-se a dois resultados fundamentais: 1) a alíquota marginal ótima é
não-negativa (mas, naturalmente, menor que um) em toda a faixa de renda e 2) as alíquotas
marginais ótimas em ambas as extremidades da faixa de renda são zero. Esses resultados se
mantêm independentemente da formulação subjacente de justiça distributiva.
medida que ε se aproxima de -∞) normalmente não conduz a valores ótimos muito altos para
β.
20 Conforme mencionado nos Capítulos II e III, sob certas circunstâncias, a perda de
eficiência de um imposto está inversamente relacionada com a elasticidade da demanda ou
oferta do produto tributado.

- 261 -
O primeiro resultado estabelece a propriedade importante de que não há faixas de
renda situadas no ponto em que as alíquotas tributárias ótimas caem à medida que a renda
aumenta. O segundo resultado proporciona a maior surpresa intuitiva nessa literatura: implica
em que, à medida que o indivíduo se movimenta da extremidade baixa para a alta da faixa de
renda, a alíquota marginal ótima primeiro sobe e depois cai em algum ponto nos altos níveis
de renda — chegando finalmente a zero no nível superior. Para entender este resultado
aparentemente anti-intuitivo, particularmente nos casos em que a sociedade tem alguma
aversão à desigualdade, é necessário perceber que uma alteração na alíquota marginal em
qualquer nível de renda afeta apenas os indivíduos situados nesse nível e acima dele. Quanto
menor o número de indivíduos com renda acima desse nível, cresce a importância das
conseqüências do imposto em termos de eficiência em relação a suas conseqüências
redistributivas. Como, por definição, nenhum indivíduo se situará acima do nível de renda
superior, a alíquota marginal ótima nesse ponto é definida inteiramente por considerações de
eficiência. 21 Este raciocínio, portanto, independe da teoria de justiça distributiva adotada.
Como observado anteriormente, os únicos aspectos bem entendidos da estrutura
tributária são seus pontos extremos e o fato de que a alíquota não deve cair à medida que a
renda aumenta. Por isso, o resultado da alíquota ótima zero no ponto extremo pode bem
conduzir a equívocos no projeto da estrutura tributária como um todo. Na verdade,
simulações numéricas de modelos de imposto de renda ótimo revelaram que, sob uma
variedade de pressupostos sobre a natureza da função de utilidade do indivíduo e a
distribuição de produtividades individuais, a curvatura da estrutura tributária ótima não é
muito pronunciada em formulações alternativas da função do bem-estar social; isto é, podese
chegar a uma aproximação com uma estrutura tributária com apenas uns poucos
segmentos lineares.
A percepção básica da teoria da tributação ótima da renda é que não se deve exagerar
a importância da consecução de metas redistributivas pelo aumento da progressividade do
sistema do imposto de renda, pois é provável que seus custos em termos de eficiência sejam
extremamente altos.
A Base do Imposto de Renda da Pessoa Física
21 A alíquota marginal ótima zero no nível de renda inferior decorre de considerações de
eficiência semelhantes. Como não há indivíduos situados abaixo desse nível, não há ganho
redistributivo a ser obtido aplicando-se uma alíquota marginal positiva nesse nível.

- 262 -
JANET STOTSKY
• Qual é a diferença entre um imposto de renda global e cedular?
• Como os sistemas de imposto de renda chegam ao conceito de renda tributável?
• Qual é o raciocínio para algumas deduções típicas da renda?
• Como tornamos um sistema tributário neutro à inflação?
Os sistemas de imposto de renda podem ser projetados em base global ou cedular, embora,
na prática, a maior parte dos sistemas de imposto de renda global tenham características
cedulares e alguns sistemas de imposto de renda cedular tenham características globais.
Um imposto de renda global agrega todas as fontes de renda, enquanto um imposto de renda
cedular tributa cada fonte de renda separadamente. Impostos de renda globais geralmente são
usados em países industrializados, enquanto impostos de renda cedulares são encontrados
mais comumente em países em desenvolvimento. Muitos países em desenvolvimento
adotaram sistemas de imposto de renda que são globais na forma, mas são administrados
como se fossem cedulares, com grandes retenções na fonte e poucos contribuintes
apresentando declarações de ajuste ou sendo tributados pela renda global.
O imposto de renda cedular apresenta diversas vantagens. A principal é que pode ser
administrado mais facilmente em países sem administração tributária sofisticada. O imposto
geralmente é retido na fonte, de forma que esse sistema muitas vezes permite que se reduza
consideravelmente o número de contribuintes que precisam apresentar declarações de ajuste.
As vantagens administrativas são ainda maiores se houver poucos contribuintes com
múltiplas fontes de renda. Uma vantagem adicional é que um imposto cedular permite
tratamento diferenciado de tipos diferentes de renda, caso o país queira atenuar a tributação
dos rendimentos do trabalho, rendimentos de capital ou certos tipos de rendimento de capital.
Todavia, esse tratamento diferencial pode ser obtido no âmbito de um imposto de renda
global com alíquotas diferentes para alguns tipos de renda, como é usual.
A principal vantagem de um imposto de renda global é que as metas de eqüidade
vertical podem ser atingidas mais facilmente, uma vez que o imposto se baseia numa medida
agregada de renda. Também pode ter vantagens administrativas, se houver muitos
contribuintes com fontes múltiplas de renda, porque cada contribuinte apresenta apenas uma
declaração. Os sistemas cedulares muitas vezes terminam com um emaranhado de alíquotas
sobrepostas, isenções múltiplas para o mesmo tipo de renda, alíquotas marginais altas, e
assim por diante.
Sob todos os sistemas de imposto de renda, a base do imposto de renda pessoal fica
muito aquém da definição SHS de renda. O ponto de partida é a “renda bruta”, definida

- 263 -
diferentemente em cada código tributário. Embora denominada renda bruta, esta definição de
renda pode ser em parte um conceito líquido ou bruto. Segundo a definição SHS de renda,
“renda bruta” consistiria de salários e ordenados, renda comercial (por exemplo, sociedades,
firmas individuais, renda agrícola), rendimentos de capital, aluguel, royalties, benefícios
adicionais e em espécie, aluguel de bens de consumo duráveis, transferências de renda, renda
de planos de pensões, doações e legados.
Alguns componentes da renda são excluídos da renda bruta, o que significa que não
são nem mesmo incluídos no conceito de renda bruta para fins de imposto de renda. Doações
e legados, embora tributáveis no espólio do descendente, são normalmente excluídos da
renda. Benefícios por morte, incapacidade física ou doença normalmente também são
excluídos da renda porque representam compensação de uma perda e não um aumento da
capacidade de consumir.
O tratamento de benefícios adicionais varia muito de um sistema tributário para outro.
Alguns sistemas de imposto de renda excluem da renda tributável do empregado todos os
benefícios adicionais concedidos pelo empregador. Outros atribuem algum valor a esses
benefícios adicionais e os tributam à alíquota do empregador ou do empregado. Outros
negam uma dedução à empresa pelo custo dos benefícios adicionais. O valor atribuído para
fins tributários tem de ser o valor de mercado. Se os empregados avaliarem esses benefícios
em valor menor que o de mercado, deve-se usar o valor equivalente em dinheiro. Os
benefícios adicionais raramente são avaliados ao valor de mercado. Muitas vezes são
avaliados em alguma proporção dos salários dos empregados ou em alguma outra base
arbitrária. A exclusão de benefícios adicionais geralmente resulta em erosão significativa da
base tributária e conduz a uma demanda maior de benefícios, porque estes são efetivamente
excluídos da renda antes dos impostos. Também corrói a progressividade do código
tributário porque os empregados com maiores salários recebem mais benefícios.
A renda atribuída a bens de consumo duráveis na maioria dos casos é excluída do
imposto. O maior componente dessa renda são os imóveis ocupados pelo proprietário, e a
forma apropriada de medi-lo seria tomando-se a renda bruta e subtraindo os eventuais custos
associados com o imóvel. A exclusão deve-se, em parte, às dificuldades administrativas para
apurar o valor da renda atribuída e, em parte, à impopularidade política que seria associada
com qualquer tentativa de tributar essa forma de renda não monetária. Contudo, ela resulta
em incentivo à aquisição de casa própria, que geralmente é considerada uma meta
socialmente válida. Mesmo assim, a exclusão da renda atribuída cria ineficiências e
iniqüidades.
Transferências de renda também são tipicamente excluídas da tributação. Elas
assumem diversas formas e o raciocínio para tributá-las difere. Transferências de pensões
públicas, como previdência social, podem em parte representar pagamento por tributos pagos
anteriormente pelo contribuinte. Se as contribuições previdenciárias não forem deduzidas da
renda tributável quando pagas, os benefícios devem ser dela excluídos quando recebidos.
Muitos sistemas de imposto de renda, porém, permitem que os contribuintes excluam as

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contribuições previdenciárias da renda tributável. Nesse caso, o correto seria incluir os
benefícios na renda quando pagos. Salário-desemprego e auxílio a famílias de baixa renda
também podem ser excluídos da tributação; porém, se a renda abaixo de certo limiar não
estiver sujeita a tributação, não há raciocínio persuasivo para essa exclusão com base em
eficiência ou eqüidade. Transferências em bens para famílias de baixa renda também devem
ser incluídas na renda, mas isso apresenta novamente o problema de que seu valor para o
beneficiário pode ser inferior a seu custo monetário. Desse modo, seria justo tributar o
beneficiário somente pelo valor equivalente em dinheiro.
Várias espécies de rendimentos de capital muitas vezes não são incluídas na base do
imposto de renda em países em desenvolvimento. É comum dividendos e juros sobre certas
formas de poupança serem explicitamente isentos de tributação. O raciocínio para essa
exclusão é encorajar investimentos em capital. Contudo, o tratamento favorável concedido
aos rendimentos de capital pode conduzir a ineficiências — ao encorajar somente formas de
investimento com tratamento tributário preferencial —, e a iniqüidades — ao reduzir cargas
tributárias sobre os contribuintes de renda mais alta, que recebem a maior parte dos
rendimentos de capital. A área de ganhos de capital introduz complexidade considerável no
imposto de renda e, como conseqüência, muitos países em desenvolvimento não incluem
ganhos de capital na renda. Essas questões serão discutidas em outras seções do Capítulo IV.
Renda tributável é definida como renda bruta menos alívio fiscal. Os sistemas de
imposto de renda diferem no modo como calculam a renda tributável a partir da renda bruta.
O alívio fiscal pode assumir a forma de ajustes, deduções, isenções, subvenções e créditos.
Ajustes geralmente são alívios fiscais ao alcance de todos os contribuintes. Por exemplo,
pensão alimentar paga ou contribuições a planos de pensão normalmente são ajustes, pois
todos os contribuintes podem reduzir sua renda bruta por esses valores.
Em alguns sistemas tributários, os ajustes são agrupados com outras deduções, que
também estão disponíveis a todos os contribuintes. Em outros, as deduções assumem a forma
de uma dedução-padrão ou deduções individualizadas, e o contribuinte tem a opção de
escolher a abordagem mais vantajosa. A dedução-padrão pode variar segundo as
características da unidade declarante ou do contribuinte. Considerando que as outras
características do sistema tributário permaneçam inalteradas, as deduções-padrão e
individualizadas reduzem a carga tributária do contribuinte pelo produto da alíquota marginal
a ele aplicada e o montante das deduções. Seu valor é, portanto, diretamente proporcional à
alíquota marginal do contribuinte. As deduções individualizadas normalmente beneficiam
mais os contribuintes de alta renda do que os de baixa renda, porque os primeiros têm mais
probabilidade de incorrer em despesas que podem ser deduzidas individualmente. As
deduções permissíveis variam de um sistema tributário para outro, mas podem incluir
despesas de representação incorridas por empregados e não reembolsadas, contribuições para
obras de caridade, despesas educacionais, contribuições para plano de pensão, prêmios de
seguro de vida, pagamentos de juros sobre empréstimos pessoais e financiamento
imobiliário, despesas médicas e odontológicas, impostos e contribuições previdenciárias
pagos a governos estrangeiros, perdas com roubo e acidente.

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Existem vários argumentos em favor da dedução desses itens da renda. A justificativa
para permitir a dedução de despesas de representação incorridas por empregados e não
reembolsadas é que a renda deve ser medida líquida de despesas incorridas para auferi-la. Em
se tratando de contribuições para obras de caridade, despesas educacionais, contribuições
para plano de pensão e contribuições para seguro de vida, o principal argumento é que a
dedução encoraja um nível mais alto dessas atividades, que são socialmente benéficas.
A extensão em que essas atividades são encorajadas pela dedução depende da elasticidadepreço
da demanda.
A dedução de juros sobre financiamento imobiliário tem por finalidade incentivar a
aquisição da casa própria. Tal dedução seria justificada se a renda atribuída da casa própria
fosse tributada. Não há uma forte justificativa para se permitir a dedução de outros tipos de
juros sobre empréstimos pessoais, visto que esses juros geralmente são incorridos na compra
de bens que não têm mérito social e, assim, essa dedução favoreceria o consumo em
detrimento da poupança.
Há diversos argumentos para a dedução de despesas médicas e odontológicas, bem
como de impostos pagos a outros governos e contribuições previdenciárias. Um deles, como
observado acima, é que a dedução é um estímulo a atividades socialmente benéficas (isto é,
manutenção da saúde e maior prestação de serviços governamentais). Outro argumento é que
essas despesas são, até certo ponto, involuntárias e reduzem a capacidade de pagamento do
contribuinte. Este raciocínio tem suas limitações. Muitas despesas médicas e odontológicas
são voluntárias e algumas delas são incorridas pela maioria dos contribuintes. Portanto,
talvez seja apropriado permitir apenas a dedução de despesas médicas e odontológicas
extraordinárias. O contribuinte paga impostos a governos estrangeiros e contribuições à
previdência social em troca de serviços. Portanto, talvez não seja apropriado considerar esses
pagamentos como redutores da capacidade contributiva. A dedução por perdas com roubo ou
acidente também se baseia na noção de que essas perdas reduzem a capacidade contributiva,
embora, novamente, isto se aplique somente a perdas extraordinárias.
Em alguns casos, a dedução só pode ser total se ultrapassar um limiar, ou só pode ser
efetuada se ultrapassar um limiar, que via de regra se baseia na renda bruta ou tributável.
Embora os limiares sejam freqüentemente impostos por motivos de arrecadação, o raciocínio
que os embasa é que só despesas extraordinárias reduzem a capacidade contributiva e devem
ser permitidas como dedução. Em alguns casos, as deduções podem se limitar a uma certa
proporção da renda bruta ou tributável, vale repetir, geralmente por motivos de arrecadação e
para impedir a sonegação. Poder-se-ia eliminar gradativamente as deduções individualizadas
para alguns contribuintes de renda mais alta, o que aumentaria efetivamente sua alíquota
marginal na faixa de eliminação.
Além disso, muitos sistemas de imposto de renda permitem a dedução de isenções
pessoais ou subvenções familiares. Essas isenções normalmente se baseiam no número de
indivíduos na unidade declarante e também podem estar relacionadas com características

- 266 -
dessa unidade. As isenções pessoais, assim como as deduções, reduzem a carga tributária
pelo produto da alíquota marginal e valor reclamado como isenção. Seu valor, portanto, é
também diretamente proporcional à alíquota marginal do contribuinte. Nos países em
desenvolvimento, alguns sistemas de imposto de renda eliminaram as isenções pessoais
porque a tradição de famílias extensas torna difícil determinar o número de pessoas na
unidade familiar. Alguns códigos tributários converteram essas isenções pessoais em crédito
contra o imposto a pagar, para aumentar a eqüidade do sistema tributário, porque um crédito
reduz a carga tributária pelo mesmo valor nominal, independentemente da alíquota marginal
do contribuinte.
Uma vez que a renda tributável tenha sido definida, o código do imposto de renda
especifica as alíquotas e faixas de renda aplicáveis. As alíquotas e o número de faixas de
renda variam consideravelmente de um sistema de imposto de renda para outro. As alíquotas
marginais vão de 1% a quase 100%, embora uma alíquota máxima típica seja de cerca de
40%. Alguns sistemas tributários têm apenas duas ou três alíquotas ou faixas de renda,
enquanto outros têm mais de dez. Se houver um sistema de declaração conjunta, pode haver
tabelas diferentes para diferentes unidades declarantes.
Depois de calcular o imposto sobre a renda tributável, o contribuinte pessoa física
pode ter direito a certos créditos tributários. Esses créditos variam, mas muitas vezes são
projetados para proporcionar alívio fiscal a famílias de baixa renda e casais. É comum
conceder um crédito pelos impostos pagos a outros países sobre a renda auferida no exterior
que também esteja sujeita a tributação doméstica. Exceto em uns poucos casos, esses créditos
normalmente não são restituíveis, isto é, não podem ser reclamados por contribuintes que não
tenham obrigações tributárias positivas. Os créditos restituíveis exigem uma administração
tributária capaz de impedir a sonegação fiscal.
Certas formas de renda podem ser tributadas em base cedular, usando as mesmas
faixas de renda ou alíquotas que o imposto de renda ou usando uma estrutura completamente
distinta. Em alguns países, renda de aposentadoria, ganhos de capital, renda de sociedades,
renda de proprietários pessoa física, renda agrícola, benefícios adicionais e outras formas de
renda são tratados em base cedular, inteiramente separados do resto do imposto de renda.
A inflação interage de muitas formas com o imposto de renda da pessoa física.
Quaisquer magnitudes no imposto de renda que sejam definidas em termos nominais, como
faixas de renda e incentivos fiscais, mudam de valor com a inflação. Se as faixas de renda
permanecerem inalteradas em termos nominais, a inflação, que aumenta as rendas nominais,
empurrará os contribuintes para faixas mais altas. Esse fenômeno, conhecido em inglês como
bracket creep, é um meio pelo qual a alíquota média sobe com o tempo. Para impedir que
haja bracket creep, pode-se indexar as faixas de renda a variações no nível geral de preços.
Deduções-padrão, créditos e isenções pessoais também são definidos em termos nominais e
perdem valor diante da inflação, se não estiverem indexados a variações no nível geral de
preços. Alguns sistemas de imposto de renda indexam todas essas magnitudes nominais à
inflação, mas a história indica que os governos muitas vezes deixam de cumprir os ajustes

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prometidos para corrigir os efeitos inflacionários. Em alguns casos, porém, essas magnitudes
nominais são ajustadas periodicamente, dando aos governos mais flexibilidade orçamentária
e a oportunidade de marcar pontos políticos com os contribuintes, oferecendo-lhes uma
redução de impostos quando na verdade estão meramente compensando os efeitos da
inflação.
A tributação dos rendimentos de capital é outra área em que a inflação interage com o
código tributário para alterar as cargas tributárias reais. Os ganhos de capital normalmente
são tributados em base nominal. Alguns códigos tributários — o do Reino Unido, por
exemplo —, indexam ganhos de capital à inflação, mas isso introduz alguma complexidade
administrativa e aumenta as controvérsias quanto aos meios apropriados de efetuar a
indexação. Além disso, os juros nominais, e não os juros reais, geralmente são tributáveis
quando recebidos como renda e dedutíveis quando pagos sobre empréstimos; como
resultado, quando a inflação conduz a altas taxas de juros nominais, a carga tributária dos
credores aumenta e a dos tomadores diminui.
Em sua forma ideal, o imposto de renda da pessoa física teria uma ampla base de
renda e um alívio fiscal básico suficiente para isentar as famílias de baixa renda e garantir um
grau de progressividade no código tributário. Quanto mais ampla a base tributária, menores
as alíquotas necessárias para arrecadar um dado nível de receita. A maior parte dos impostos
de renda seria coletada por meio de retenção na fonte, minimizando o número de
contribuintes que teria de apresentar declarações. Na prática, a maior parte dos sistemas
tributários comete o duplo erro de não definir a renda amplamente e permitir deduções,
isenções e créditos excessivamente generosos. A tributação ampla de renda é uma meta
difícil de alcançar.

- 268 -
A Escolha da Unidade Tributável
JANET STOTSKY
• Por que a escolha da unidade tributável é importante para o projeto de um imposto
de renda da pessoa física?
• O que queremos dizer com “imposto sobre o casamento”?
• Quais são as vantagens e desvantagens das declarações conjuntas e individuais?
• Quais são as práticas comuns?
Há diversos modos de definir unidade tributável em um sistema de imposto de renda da
pessoa física. Em primeiro lugar, cada pessoa pode ser tributada separadamente,
independentemente de seu estado civil. Em segundo lugar, os casais podem ser tributados
com base em sua renda conjunta. Em terceiro, os casais podem ter a opção de serem
tributados conjunta ou separadamente. Finalmente, as famílias podem ser tributadas com
base em sua renda conjunta. Determinar a unidade tributável não é tão óbvio como pode
parecer. Esta seção trata de considerações apropriadas à seleção da unidade tributável e suas
diversas ramificações. 22
Interação entre a Unidade Tributável e Outras Características do Sistema Tributário
Há, em princípio, quatro diferentes características de um sistema de imposto de renda
da pessoa física que determinam o valor do imposto a pagar: primeiro, a escolha da unidade
tributável; segundo, as fontes de renda sujeitas ao imposto; terceiro, as preferências
tributárias, tais como subvenções e incentivos; e quarto, a tabela de alíquotas. Os sistemas
tributários podem combinar esses fatores de diversas maneiras para atingir objetivos
específicos. A escolha da unidade tributável, bem como essas outras características críticas
do sistema tributário, tem, portanto, implicações importantes para a eqüidade, eficiência e
administração.
É possível ilustrar as interações entre as diferentes características de um sistema
tributário com um sistema tributário hipotético simples. Presuma-se que a renda até $ 5 000
22 Ver Bradford (1984), Brazer (1980) e Munnell (1980).

- 269 -
seja isenta, a renda entre $ 5 001 e $ 30 000 seja tributada à alíquota de 10% e a renda acima
de $ 30 000 seja tributada à alíquota de 20%. Presumam-se dois casais hipotéticos, A e B, C
e D. O Quadro IV.1 mostra os respectivos impostos sob diferentes definições de unidade
tributável. Sob o regime de tributação individual, a coluna 2 apresenta as rendas e a coluna 3
o imposto a pagar; no caso de tributação conjunta, a coluna 4 apresenta a renda conjunta e a
coluna 5 o imposto a pagar.
Quadro IV.1. Escolha de Unidade Tributável — Sistema Tributário Hipotético
(Em dólares americanos)
Individual Conjunta Repartição de renda
Renda Imposto Renda Imposto Renda Imposto
A 200 000 36 500 100 000 16
500
200 000 36 500
B 0 0 100 000 16 500
C 140 000 24 500 100 000 16 500
200 000 36 500
D 60 000 8 500 100 000 16 500
Fonte: Cálculos do corpo técnico do FMI.
Como mostra o Quadro IV.1, A e B pagam o mesmo imposto total,
independentemente da escolha de unidade tributável, porque A é o único a auferir renda na
família. C e D, em contraste, pagam um total de $ 33 000 de impostos sob o regime de
tributação individual e $ 36 500 sob o regime de tributação conjunta. Esse aumento da carga
fiscal no âmbito da tributação conjunta, com aumento de alíquotas marginais, muitas vezes é
chamado de “imposto sobre o casamento”. Por este motivo, muitos sistemas tributários
incluem dispositivos para reduzir esse imposto adicional. Um método prático conhecido
como “repartição de renda” tributa cada um dos cônjuges individualmente pela metade da
renda total do casal, geralmente aplicando a tabela individual à renda total mas dobrando as
deduções-padrão e a amplitude das faixas. No exemplo, com repartição de renda, A e B
pagariam individualmente imposto sobre $ 100 000 de renda, reduzindo seu imposto total
para $ 33 000. C e D também poderiam reduzir sua carga fiscal combinada para $ 33 000,
assim eliminando o “imposto sobre o casamento”. A, na verdade, tem um “incentivo de
casamento”, porque reduz sua carga fiscal pelo fato de casar-se. Alguns sistemas de
tributação conjunta não permitem a repartição de renda. Em vez disso, pode haver tabelas
separadas para casais que apresentam declarações conjuntas; ou os casais podem optar por

- 270 -
apresentar declarações separadas, sob uma outra tabela. Nesse caso, dependendo da variação
das alíquotas e de outras preferências tributárias, bem como da distribuição de rendimentos
entre os cônjuges, pode haver um “imposto sobre o casamento” para uns e um “incentivo ao
casamento” para outros. Num sistema de tributação individual, com alíquotas marginais
crescentes, a natureza do problema é um pouco diferente. O sistema tributário é neutro com
relação ao casamento porque quando duas pessoas se casam sua carga fiscal não muda.
Quando considerados como unidade, entretanto, os casais com rendimentos iguais
geralmente pagam impostos diferentes. Além disso, um casal pagará um imposto diferente do
pago por um indivíduo com a mesma renda total. Por exemplo, no caso de rendas totais
iguais, se somente um cônjuge auferir renda em cada casal, a carga tributária será idêntica
para os dois casais e para o indivíduo. Se ambos os cônjuges auferirem renda, entretanto, a
carga tributária será inferior à paga por um casal em que somente um dos cônjuges aufira
renda, ou por um indivíduo.
Sob um sistema de tributação individual, o alívio fiscal concedido a casais pode ser
visto como um equalizador da carga tributária de dois casais que tenham a mesma renda
total, mas cuja uma distribuição de rendimentos entre os cônjuges seja diferente. Neste caso,
o alívio fiscal não assume a forma de repartição de renda ou alíquotas diferentes, mas de
preferências, tais como créditos, que podem se transferidos de um cônjuge para outro. Por
exemplo, o marido pode ter direito a um crédito que não queira usar e pode transferir esse
crédito à esposa para uso na declaração dela. Esse tipo de alívio fiscal é muito importante
para famílias de baixa renda, para as quais toda e qualquer preferência tributária representará
uma parcela maior de sua carga fiscal. Com respeito à questão da eqüidade entre um casal e
um indivíduo com os mesmos rendimentos, muitas vezes se afirma que, na extensão em que
o sistema tributário deve corrigir diferenças na capacidade contributiva, é justo que um casal
que tenha a mesma renda que um indivíduo pague menos impostos, porque o custo de vida
do casal é mais alto. O alívio fiscal para o casal é, portanto, uma correção de diferenças na
capacidade contributiva.
Eqüidade
A escolha de unidade tributável tem, portanto, implicações importantes para a
eqüidade, particularmente no que diz respeito à eqüidade horizontal. A noção básica de
eqüidade horizontal é que quem tem renda igual deve pagar impostos iguais. Como mostra a
discussão, não é nada claro a que definição de unidade tributável se aplica esse critério, já
que em cada sistema tributário, à exceção dos muito simples, o critério terá um significado
um pouco diferente, dependendo da escolha da unidade tributável. Indivíduos com renda
igual devem pagar o mesmo imposto; casais com renda igual devem pagar o mesmo imposto,
ou indivíduos e casais com renda igual devem pagar o mesmo imposto? A resposta não é
evidente. Se a capacidade contributiva (que em geral é representada pela renda) depender da
renda familiar e não da renda de qualquer pessoa da família, então talvez seja mais
apropriado basear a medida de eqüidade horizontal na unidade familiar. O casamento,
entretanto, é somente um meio, facilmente identificável, de constituir família. As famílias

- 271 -
podem compreender uma pessoa ou muitas, inclusive pessoas sem vínculos legais, que
compartilham recursos comuns em graus diferentes. Definir a unidade familiar com base no
casamento é, pois, um tanto arbitrário. Assim, o indivíduo pode, em última análise, ser a
medida mais apropriada da capacidade contributiva para se avaliar a eqüidade horizontal.
Os valores da sociedade, portanto, influenciam a escolha da unidade tributável mais
eqüitativa. Na medida em que um casal casado tipicamente é visto como a unidade familiar
padrão, isso dá uma justificativa para tributar o casal como unidade. Hoje, entretanto, nas
sociedades ocidentais, há muito mais indivíduos vivendo sós ou sob diversos outros tipos de
arranjos familiares, incluindo famílias reconstruídas (nas quais pelo menos um dos cônjuges
já foi casado) e pessoas solteiras vivendo juntas, e, em sociedades mais tradicionais, núcleos
familiares restritos ainda não são comuns, e tendem a predominar as famílias extensas — que
incluem avós e primos. Nessas circunstâncias, não seria tão persuasiva a justificativa para
utilizar o casal tradicional como unidade de tributação.
Eficiência
A escolha de unidade tributável tem também implicações profundas para a eficiência,
devido a seu efeito sobre a alíquota marginal da unidade tributária e, portanto, sobre as
decisões de trabalho, poupança e investimento e sobre a composição da família. A
importância desses efeitos sobre a eficiência depende tanto do grau em que o sistema
tributário altera os incentivos individuais como das reações comportamentais a alterações na
alíquota e outras características do sistema tributário. Fez-se um esforço considerável para
investigar os efeitos comportamentais de alterações nos impostos. 23 Nos países
industrializados e em desenvolvimento, há indícios de que as alterações na alíquota marginal,
bem como outras características do sistema tributário, alteram decisões de oferta de trabalho
e o comportamento em termos de poupança e investimento. 24
Para ilustrar como a escolha de unidade tributável afeta a alíquota marginal,
suponha-se que, sob o sistema tributário hipotético apresentado acima, A e B decidam
casar-se e apresentar uma declaração conjunta. B passa a estar sujeita a uma alíquota
marginal de 20% ao invés de 0% (uma vez que a alíquota marginal se aplica ao último dólar
ganho pelo casal, ela se aplica aos dólares que ultrapassam a renda de A). A teoria
econômica sugeriria que o aumento na alíquota marginal de B poderia desencorajá-la de
trabalhar, assim causando uma ineficiência. Como outro exemplo, suponha-se que B tenha $
23 Ver Gandhi et al. (1987) e Auerbach e Feldstein (1985).
24 Ver Hausman (1985), Sandmo (1985) e Ebrill (1987).

- 272 -
2 000 de rendimentos de capital. Se se casasse e apresentasse uma declaração conjunta,
defrontar-se-ia com um aumento da alíquota marginal sobre esse rendimento, o que talvez
alterasse seu comportamento de investimento.
Outras Questões Subordinadas à Escolha da Unidade Tributável
Rendimentos não provenientes do trabalho apresentam um problema, pois não existe
um modo ideal de tratá-los em um sistema de tributação individual. A praxe britânica
original de atribuir tais rendimentos ao marido está ultrapassada. Outra abordagem, que
atribui todos os rendimentos ao cônjuge que ganhe mais, é pouco atraente porque o
contribuinte pode ver-se tributado por rendimentos sobre os quais não tem controle. O
mesmo se dá com uma abordagem que aloca o imposto igualmente entre os cônjuges. Uma
possibilidade final é permitir que os casais aloquem esses rendimentos entre si da forma que
melhor lhes convier, mas isso pode levar à evasão fiscal pelo deslocamento dos rendimentos
para o cônjuge com menor renda. Esse tratamento dos rendimentos não provenientes do
trabalho confere um aspecto cedular à tributação de rendimentos pessoais. Problemas
semelhantes decorrem do tratamento de rendimentos de empresas não constituídas em pessoa
jurídica e sociedades de capital fechado, porque esses rendimentos precisam ser alocados
entre os cônjuges.
O tratamento de rendimentos não provenientes do trabalho auferidos por dependentes
complica ainda mais a questão. Um esquema comum para evadir impostos é transferir
rendimentos do trabalho não assalariado para os filhos, para reduzir o imposto sobre esses
rendimentos. Seria, então, oportuno exigir que os rendimentos não provenientes do trabalho
fossem tributáveis aos pais, se estes apresentarem declaração conjunta, ou a um dos pais, se
apresentarem declarações separadas, e não permitir que fossem atribuídos a dependentes.
Provavelmente faria sentido tributar esses rendimentos na pessoa que os auferiu, visto que
este processo está menos sujeito a abuso tributário, e exigir que os dependentes
apresentassem suas próprias declarações, caso seus rendimentos do trabalho ultrapassassem
um certo limiar.
Deduções individualizadas, vinculadas a alguma proporção da renda, também
representam um problema. Em alguns países, certas despesas, como despesas médicas, por
exemplo, são deduções individualizadas somente pelo montante que ultrapassar uma
determinada porcentagem da renda. Contudo, combinando dois contribuintes, a soma das
despesas não pode mudar à medida que aumentam os rendimentos, reduzindo assim a
probabilidade de que essas despesas sejam deduzidas individualmente.
Escolha entre Declaração Individual e Conjunta
À luz de todos esses argumentos, há diversas razões para se exigir a apresentação de
declaração individual. Em primeiro lugar, elimina-se o “benefício” e o “imposto” sobre o

- 273 -
casamento, com base na progressividade das alíquotas marginais. Em segundo lugar, não se
impõe julgamento de valor sobre o que constitui a unidade declaratória padrão. Desse modo,
as alíquotas marginais e cargas globais são neutras com respeito ao casamento e outras
formas de unidade familiar. Por outro lado, existem diversos argumentos em favor de se
permitir a declaração conjunta. Em primeiro lugar, dá-se ao código tributário uma alternativa
para ajustar a carga tributária de acordo com as diferenças na capacidade contributiva, com
base na composição familiar. Em segundo lugar, reduzem-se as complicações administrativas
ligadas à alocação de rendimentos não provenientes do trabalho e o tratamento de
dependentes, se bem que um sistema de declaração individual também possa lidar com essas
questões.
Práticas em Países da OCDE
Dentre os países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos
(OCDE), a tendência recente tem sido substituir a tributação conjunta pela tributação
individual. Em quinze países, a unidade de tributação é o indivíduo (embora quatro desses
países usem métodos diferentes para tributar os rendimentos do trabalho e os não
provenientes do trabalho), quatro países usam tributação conjunta e cinco permitem aos
contribuintes casados escolher entre tributação conjunta e individual. O Quadro IV.2
apresenta um resumo das principais características dos sistemas de imposto de renda da
pessoa física na OCDE. 25 Os países estão agrupados no quadro de acordo com o modo de
tributação dos rendimentos do trabalho. A coluna 2 indica as principais mudanças desde
1970 no tratamento da unidade tributável. De 1970 até o presente, dez países passaram da
tributação conjunta para a individual, enquanto três outros países alteraram a forma
permissível de unidade tributável.
25 Esta tabela foi extraída de The Tax/Benefit Position of Production Workers, OECD, Paris
(1991b), págs. 267-68, com pequenas modificações.

- 274 -
A coluna 3 indica a natureza do alívio fiscal para casais. Somente quatro países não o
concedem. Sete países proporcionam alívio fiscal por meio de créditos, cinco países por meio
de subvenções ou deduções, e oito por meio de repartição de renda ou tabelas de alíquotas
diferentes. Como exemplo de alívio fiscal por meio de crédito, o sistema tributário
australiano permite ao contribuinte casado um crédito adicional, se este contribuir para a
manutenção de um cônjuge dependente. Esse crédito diminui em $ 1 para cada $ 4 em que a
renda do cônjuge exceder um montante fixo. Desse modo, se a renda do cônjuge dependente
ultrapassar o limiar em A$ 100, o crédito será reduzido de A$ 25, aumentando a alíquota
marginal em 25% na faixa de eliminação. Como exemplo de alívio fiscal por meio de
dedução, o sistema tributário japonês permite ao contribuinte casado que more com o
cônjuge uma dedução adicional. O nível da dedução depende da renda do cônjuge. Como
exemplo de dedução por meio de tabelas de alíquotas diferentes, o sistema tributário
americano permite aos casais escolher entre declaração conjunta e separada. 26 A tabela para
declaração individual tem uma dedução-padrão menor e limiares mais baixos pela aplicação
de alíquotas marginais mais altas do que a tabela para casais que apresentem declaração
conjunta. Todavia, para aos casais que apresentam declarações separadas aplica-se uma
tabela que tem uma dedução-padrão menor (subtrações à renda bruta para se chegar à renda
tributável, para todos os contribuintes) e limiares mais baixos do que a tabela individual
padrão. Por isso, com base nesses fatos, a apresentação separada raramente é vantajosa.
A coluna 4 indica a natureza da redução do alívio fiscal para casais, se o cônjuge
exercer uma atividade remunerada. Em oito países, esse alívio fiscal é reduzido se o cônjuge
26 O sistema tributário americano tem quatro tabelas: para declaração conjunta de casais, para
declaração separada de casais, para declaração individual e para chefes de família com
dependentes legais.

País
- 275 -
Quadro IV.2. Unidades Tributáveis no Âmbito do Imposto de Renda da Pessoa Física
nos Países da OCDE — Medidas Estruturais, 1990
Mudanças
desde 1970
Tributação da pessoa física 1
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Finlândia
Grécia
Islândia
—
Conjunta até
1973
Conjunta até
1989 para
rendimento
auferido
—
Conjunta até
1970
Conjunta até
1976
—
Conjunta até
1980
Alívio fiscal
para casais
Crédito
Crédito
Ambos os
cônjuges recebem
subsídio por
casamento formal
Crédito
Nenhum
Nenhum
Subvenção
Crédito
Redução do alívio
fiscal se cônjuge
exercer atividade
remunerada
Crédito diminui à
medida que a renda
do cônjuge
ultrapassa um
montante fixo
Sim
Não
Crédito reduzido
se renda líquida do
cônjuge ultrapassar
um montante fixo
Não se aplica
Não se aplica
Não
Sim
Possibilidade de
transferir
subsídios ou
créditos não
utilizados entre
cônjuges
Sim 2
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Tratamento de
rendimentos não
provenientes do
trabalho
Separado
Separado
Agregado
Separado
Agregado,
entretanto, o
imposto é
repartido entre os
cônjuges de
acordo com a
participação de
cada um nos
rendimentos de
capital totais
Separado
Separado
Total de
rendimentos não
auferidos
adicionado aos
rendimentos do
cônjuge com

Itália
Japão
País
Nova
Zelândia
Países
Baixos
Reino
Unido
Suécia
Turquia 3
- 276 -
Quadro IV.2. Unidades Tributáveis no Âmbito do Imposto de Renda da Pessoa Física
nos Países da OCDE — Medidas Estruturais, 1990
Mudanças
desde 1970
Conjunta até
1977
—
Conjunta até
1971
Conjunta até
1973
De conjunta
para opcional
em 1972 e
para
individual em
1990
Conjunta até
1971
—
Tributação conjunta ou familiar 1
França
Luxemburg
o
Portugal
—
—
De um misto
de familiar e
individual
Alívio fiscal
para casais
Crédito
Subvenção
Nenhum
Subvenção
Marido só pode
receber
subvenção
concedida a
casais se o
casamento for
formal
Crédito
Nenhum
Repartição de
renda
Repartição de
renda
Repartição de
renda
Redução do alívio
fiscal se cônjuge
exercer atividade
remunerada
Sim, desde que os
rendimentos do
cônjuge não
excedam
Lit 4 500 000
Sim
Não se aplica
Sim
Não
Sim
Não se aplica
Não
Não
Não
Possibilidade de
transferir
subsídios ou
créditos não
utilizados entre
cônjuges
Não
Não
Não
Sim
Sim 4
Não
Não
Não
Não
Não
Tratamento de
rendimentos não
provenientes do
trabalho
rendimentos mais
altos
Separado
Separado
Separado
Impostos
atribuídos ao
cônjuge com o
maior rendimento
do trabalho
Separado
Separado
Separado
Agregado
Agregado
Agregado

Suíça 5
País
- 277 -
Quadro IV.2. Unidades Tributáveis no Âmbito do Imposto de Renda da Pessoa Física
nos Países da OCDE — Medidas Estruturais, 1990
Mudanças
desde 1970
para familiar
em 1989
—
Tributação opcional 1
Alemanha
Espanha
Estados
Unidos
Irlanda
Noruega
—
Conjunta até
1989 6
—
Para
repartição de
renda em 1980
—
Alívio fiscal
para casais
Tabelas diferentes
Repartição de
renda
Crédito
Tabelas diferentes
Repartição de
renda com opção
por declaração
conjunta
Tabelas diferentes
Redução do alívio
fiscal se cônjuge
exercer atividade
remunerada
Não
Não
Não
Não
Não
Não
Possibilidade de
transferir
subsídios ou
créditos não
utilizados entre
cônjuges
Não
Não
Não
Não
Não
Não
Tratamento de
rendimentos não
provenientes do
trabalho
Agregado
Agregado
Separado ou
agregado
Separado ou
agregado
Agregado
Agregado
Fonte: The Tax/Benefit Position of Production Workers, OECD, Paris (1991b), págs. 267-68 com pequenas
modificações.
1Países
classificados de acordo com a tributação dos rendimentos do trabalho.
2
Válido somente para parcela não utilizada de abatimento do pensionista.
3
Conjunta acima de um teto.
4
Válido somente para parcela não utilizada de subsídio por casamento formal.
5
No nível federal; varia no nível cantonal.
6
Aplicável a rendimentos de 1988.

- 278 -
estiver empregado ou se sua renda ultrapassar um montante fixo, como nos exemplos da
Austrália e Japão, citados anteriormente. A coluna 5 indica até que ponto os cônjuges podem
transferir subvenções ou créditos não utilizados entre si. Nove países permitem a
transferência de créditos ou subvenções de um cônjuge para o outro. Na Islândia, por
exemplo, a tributação se baseia no indivíduo e cada contribuinte tem direito a um crédito
tributário básico. Se um dos cônjuges não usar todo o crédito tributário, pode transferir até
80% para o outro.
A coluna 6 indica o tratamento de rendimentos não provenientes do trabalho, que em
geral é o mesmo dispensado aos rendimentos do trabalho. Todavia, quatro países que usam
tributação individual dão um tratamento diferente a esses rendimentos. Dois países
tributam-nos na pessoa do cônjuge que tiver o maior rendimento do trabalho, e dois outros
tributam-nos conjuntamente. Em um desses países, o imposto é repartido entre os cônjuges
de acordo com sua respectiva parcela dos rendimentos totais não provenientes do trabalho.
Na Holanda, por exemplo, esses rendimentos são tributados na pessoa do cônjuge com o
maior rendimento do trabalho.
As uniões informais fora do casamento apresentam outros tipos de problemas. Seis
países têm dispositivos que se aplicam a uniões informais entre pessoas de sexos diferentes,
concedendo-lhes o mesmo tratamento dispensado aos casais formais, sendo a residência
conjunta o teste básico para comprovar uma união informal. Dois países têm dispositivos
para uniões informais entre pessoas do mesmo sexo. Sem dúvida, os países que usam o
método de tributação conjunta enfrentarão mais problemas com esta questão no futuro, se
essas uniões se tornarem socialmente mais aceitáveis.
Práticas Selecionadas em Países em Desenvolvimento
A escolha de unidade tributável varia de um país em desenvolvimento para outro,
embora a maioria dos países use a tributação individual. Qualquer sistema de imposto de
renda cedular deve se basear no indivíduo como unidade declaratória. Na América Latina,
Argentina e México usam a declaração individual, enquanto Brasil e Venezuela usam a
declaração conjunta, mas permitem a declaração individual em certas condições. Na Ásia,
encontra-se a mesma variedade de práticas, embora a maior parte dos países se baseie na
tributação individual. China, Coréia, Índia, Indonésia, Irã, Japão e Paquistão usam todos a
declaração individual, enquanto Taiwan usa um sistema híbrido de declaração individual e
conjunta. África do Sul, Egito e Nigéria usam a declaração individual; o Quênia usa a
declaração conjunta.

Conclusão
- 279 -
A escolha de unidade tributável para um sistema de imposto de renda da pessoa física
é complicada e difícil. A decisão final envolve certos julgamentos com respeito a eqüidade,
eficiência e administração do código tributário. Os sistemas tributários baseados na
tributação individual têm certas virtudes porque são neutros com respeito ao estado civil e
evitam os problemas de eficiência decorrentes da tributação conjunta. Resultam, porém, em
tratamento diferente de casais com renda igual, dependendo da distribuição dos rendimentos
entre os cônjuges. Por outro lado, os sistemas tributários que se baseiam na tributação
conjunta, embora dispensem o mesmo tratamento a casais com renda igual,
independentemente da distribuição dos rendimentos entre os cônjuges, criam desigualdades
na tributação entre casais legalmente casados e não casados e indivíduos com renda igual.
A Progressividade dos Sistemas de Imposto de Renda da Pessoa Física
JOHN NORREGAARD
• Qual é a progressividade de um sistema de imposto de renda da pessoa física e por
que é importante ter condições de medi-lo?
• Que fatores determinam o nível de progressividade de um determinado sistema?
• Como a progressividade pode ser medida na prática?
Sabe-se que a capitação é o imposto menos distorcivo de que se dispõe, visto que não
interfere com o comportamento de poupança e consumo dos indivíduos. Como, porém, suas
características de distribuição são inaceitáveis, não foi aplicada com sucesso em nenhum
país. É seguro dizer que em todas as economias de mercado existe amplo apoio público a
alguma forma de redistribuição por meio das finanças públicas. Os principais instrumentos
usados para atingir objetivos de distribuição são o fornecimento de bens públicos gratuitos e
transferências de renda entre diferentes grupos da população, juntamente com o uso de
impostos de renda pessoais progressivos.
Outros impostos, além do imposto de renda da pessoa física, também têm importantes
implicações de redistribuição, particularmente as contribuições previdenciárias, os impostos
prediais e impostos sobre consumo. Esta seção trata de três aspectos importantes da
progressividade do imposto de renda da pessoa física: como a progressividade pode ser
definida; o que determina o nível de progressividade de determinado sistema tributário; e
como o nível real de progressividade pode ser empiricamente medido. A questão da eqüidade
e justiça é tratada mais detalhadamente no Capítulo II.

- 280 -
São necessárias medidas que reflitam o nível de progressividade, conforme descrito
mais detalhadamente a seguir, porque o impacto de redistribuição de impostos de renda é
determinado por diversos fatores de natureza muito diferente. Desse modo, não se pode
simplesmente determinar o nível de progressividade examinando a tabela do imposto: na
maior parte das reformas tributárias implantadas recentemente, as alíquotas marginais
nominais foram reduzidas, mas, ao mesmo tempo, as bases tributárias foram ampliadas,
trazendo fontes de renda não tributadas para dentro da malha tributária. A avaliação do
impacto total dessas mudanças sobre o nível global de progressividade exige medidas da
natureza descrita abaixo.
O que é Progressividade?
A progressividade do imposto de renda normalmente é associada à noção de uma
estrutura tributária com alíquotas crescentes. É possível definir formalmente a
progressividade do seguinte modo: sejam T(Y) as obrigações totais de imposto de renda de
um indivíduo com renda Y, m(Y) a alíquota marginal e t(Y) a alíquota média. Um imposto
de renda poderia então ser definido como progressivo quando a elasticidade-renda do
imposto fosse maior que um para todos os níveis de renda, e como regressivo se a
elasticidade fosse menor que um. Um imposto de renda proporcional teria elasticidade
unitária. Em outras palavras, progressividade implica:
(dT/T)/(dY/Y) > 1, ou:
m(Y)/t(Y) > 1 m(Y) – t(Y) > 0
Isto equivale a dizer que um sistema tributário é progressivo se a alíquota marginal
exceder a alíquota média, ou se a alíquota média for uma função crescente da renda, o que é
a mesma coisa. Observe-se, primeiro, que o que foi dito acima refere-se à progressão num
determinado ponto na escala de renda e, portanto, não proporciona um índice inequívoco de
progressividade global. Como descrito mais detalhadamente em uma seção posterior, foram
estabelecidos diferentes conceitos que medem aspectos diferentes de progressividade global.
Segundo, observe-se que a exigência de que a alíquota marginal exceda a alíquota média
pode ser satisfeita em alguns casos que normalmente não se enquadrariam na definição de
sistema tributário progressivo. Como exemplo, considere-se um sistema tributário
caracterizado pela seguinte estrutura de alíquotas nominais que se aplica a, digamos,
intervalos de renda de 10 unidades: 0%, 15%, 20% e 30%. Acima da primeira faixa de renda,
com alíquota zero, a exigência de que m(Y) > t(Y) é satisfeita para qualquer Y, embora este
sistema não possa ser percebido como puramente progressivo. Por esta razão, pode-se querer
adicionar a exigência de que a derivada de segunda ordem da função tributária seja positiva,
isto é, que a alíquota marginal também deva ser uma função positiva da renda. 27
27 Na prática, porém, muitos sistemas tributários têm regras especiais de eliminação gradual
que aumentam as alíquotas marginais acima de uma faixa de renda específica, embora esses
sistemas ainda sejam considerados progressivos.

Determinantes de Progressividade
- 281 -
Presumindo-se que uma medida ampla (Haig-Simons) da renda bruta possa ser aceita
como a medida de renda relevante contra a qual medir a progressividade, 28 é possível
identificar os quatro determinantes básicos da progressividade.
Escolha de unidade tributável: Dependendo da escolha entre tributação individual ou
familiar, a relação entre alíquotas marginal e média pode diferir para cônjuges com um
determinado nível agregado de renda (ver seção precedente).
Fontes de renda sujeitas a tributação: Sabe-se que a composição da renda da pessoa
física muda à medida que se passa de uma faixa de renda a outra. Geralmente, os
rendimentos de capital (isto é, receita de juros, dividendos e ganhos de capital) ganham cada
vez mais importância com níveis crescentes de renda. Até certo ponto, o mesmo se aplica à
renda de aposentadoria. Por este motivo, o nível de progressividade global (definida mais
detalhadamente na seção seguinte) depende em grande medida da inclusão de diferentes
fontes de renda na base tributária de um imposto de renda global, de sua isenção, ou
tributação cedular a uma alíquota uniforme.
É comum descobrir que pelo menos algumas fontes de rendimentos de capital são
tributadas diferentemente da renda de salários e ordenados. A receita de juros em geral ou
alguns tipos específicos de receita de juros podem não sofrer tributação alguma, ou estar
sujeitos a retenção na fonte a uma alíquota uniforme (relativamente baixa). Do mesmo modo,
os ganhos de capital podem, em todo ou em parte, estar isentos ou sujeitos a alíquotas
razoavelmente modestas no nível pessoal. Dependendo do sistema de integração existente, os
dividendos podem ser tributados diferentemente de outras fontes de renda da pessoa física.
Embora muitos países tenham passado a adotar sistemas de imposto de renda mais globais,
nenhum até o momento introduziu sistemas verdadeiramente globais com tratamento idêntico
28 A experiência concreta com respeito a esta questão nos países da OCDE mostra que esta
não é uma tarefa simples. Por exemplo, alguns países argumentariam que as despesas de
juros sobre financiamentos imobiliários devem ser deduzidas para se chegar à medida de
renda relevante, e isto, na maioria dos casos, faz o sistema tributário parecer mais
progressivo; outros países adotam o ponto de vista oposto.

- 282 -
de todos os componentes da renda da pessoa física. Isto vale tanto para países
industrializados quanto para países em desenvolvimento.
Na medida em que fontes de rendimentos de capital especiais forem excluídas da base
tributária da renda da pessoa física, ou tributadas a alíquotas uniformes mais baixas, uma
estrutura tributária nominal aparentemente progressiva pode significar um nível real ou
global de progressividade substancialmente mais modesto, levando-se em conta todas as
fontes de renda pessoal.
Créditos e subsídios fiscais: A concessão de subsídios fiscais e, portanto, o modo
como a renda tributável é definida, pode afetar substancialmente a progressividade global.
Ao se permitir, por exemplo, a dedutibilidade plena de todas as despesas de juros — que
normalmente aumentam como proporção da renda à medida que a renda aumenta —, o nível
de progressividade global pode, em igualdade de condições, ser reduzido, comparado com
um sistema com dedutibilidade mais modesta ou sem dedutibilidade de juros (mesmo
levando em consideração que a dedutibilidade até certo ponto será “capitalizada” na taxa de
juros).
Uma questão especial é a escolha entre subsídios fiscais, que são deduzidos da renda
bruta para se chegar à renda tributável, e créditos, que são deduzidos do imposto bruto para
se chegar ao imposto líquido. Alguns países da OCDE deixaram de usar subsídios fiscais —
que, em combinação com uma tabela de alíquotas progressivas, beneficia as rendas altas mais
do que as baixas —, e passaram a adotar sistemas de créditos, que podem ser projetados de
forma que o “valor tributário” do benefício seja o mesmo para todos os contribuintes,
independentemente do nível de renda. O benefício tributário resultante de um subsídio de
determinado porte é igual ao subsídio multiplicado pela alíquota marginal aplicável ao
contribuinte. Portanto, sob um imposto progressivo, o valor do benefício invariavelmente
aumentará com a renda. Por outro lado, um crédito pode, por exemplo, ser calculado como
um montante específico por contribuinte, isto é, independente do nível de renda.
A estrutura de alíquotas: Embora a grande maioria dos países adote um sistema de
imposto de renda da pessoa física com alíquotas nominais marginais crescentes, os sistemas
existentes apresentam variações notáveis. 29 Alguns países escolheram sistemas de faixas com
“progressividade” muito elaborada, que se reflete num número substancial de faixas de renda
e alíquotas correspondentes. Outros países escolheram sistemas com muito poucas faixas de
renda e alíquotas, em alguns casos com uma primeira faixa razoavelmente ampla,
enfatizando a simplicidade administrativa e a necessidade de tornar, na medida do possível, a
retenção tributária igual ao imposto final pago. De maneira geral, as reformas tributárias dos
países em desenvolvimento na década de 1980 seguiram essa tendência.
29 Ver OECD (1990), por exemplo, para várias estruturas de alíquotas.

- 283 -
Uma questão que em parte se “sobrepõe” à escolha da estrutura de alíquotas e às
subvenções fiscais é a questão do nível do piso tributário, que é o nível de renda (bruta) a
partir do qual se começa a pagar imposto. É possível atingir um determinado nível do piso
tributário — que por si só afetaria substancialmente o nível de progressividade global —, de
diversas maneiras: por uma subvenção fiscal básica aplicável a todos os contribuintes; por
um crédito tributário similar; ou pela tributação à alíquota zero até um certo nível de renda.
Novamente, o fato de que diferentes países tenham escolhido soluções distintas é bem
característico.
Medidas de Progressividade
A questão de como medir a progressividade de determinado sistema tributário foi
intensamente debatida na literatura na última década. Existe um consenso universal de que
não existe medida “correta” e que — segundo Kiefer 30 — as medidas existentes podem ser
classificadas, grosso modo, em dois grupos: índices estruturais e índices distribucionais.
Os índices estruturais geralmente se baseiam em cálculos das obrigações tributárias em
níveis selecionados de renda, por exemplo, renda média, ou múltiplos fixos de uma única
renda de referência. O objetivo é ilustrar importantes aspectos do sistema tributário em
questão com respeito a obrigações tributárias em diferentes níveis de renda. Diferem dos
índices distribucionais, que dependem de informações sobre toda a distribuição de renda. 31
Os índices distribucionais podem ainda ser classificados de acordo com a medida de
desigualdade em que se baseiam. Como a maioria dos índices distribucionais se baseia no
conceito bem conhecido do índice de concentração — ou coeficiente de Gini — que por sua
vez se baseia na curva de concentração ou curva de Lorenz, o resumo a seguir focaliza
principalmente essas medidas.
A importância da medida de desigualdade usada deriva do relacionamento próximo
entre desigualdade e progressividade: se a elasticidade tributária média for maior que um,
a renda depois dos impostos será distribuída mais igualmente do que a renda antes dos
impostos. Como o nível de progressividade é refletido nessa variação na desigualdade de
renda entre a situação pré- e pós-impostos, as medidas de progressividade devem, explícita
ou implicitamente, basear-se em alguma medida de desigualdade. A curva de concentração
ou de Lorenz, na qual se baseia o coeficiente de Gini, é definida como a relação entre a
30 Ver Kiefer (1984).
31 Ver Kiefer (1984) e Norregaard (1990) para uma visão geral.

- 284 -
proporção cumulativa de renda e a proporção cumulativa de unidades que auferem renda. O
coeficiente de Gini pode, por sua vez, ser definido como um menos a relação entre a área sob
a curva de Lorenz e a área sob a diagonal ou a linha igualitária, como apresentado no Gráfico
II.3.
Essas medidas de progressividade também podem ser divididas entre índice
“invariante de escala tributária” e índice de “redistribuição”. Essa distinção de fato capta um
aspecto importante das medidas que estão no centro da grande controvérsia sobre a medição
da progressividade na última década. A distinção talvez possa ser melhor explicada
exemplificando cada um dos dois tipos diferentes de medidas.
Musgrave e Thin desenvolveram um índice de progressividade M que chamaram de
“progressão efetiva”, 32 com base em uma comparação dos coeficientes de Gini para a renda
antes dos impostos (Gb) e depois dos impostos (Ga):
M = (1 – Ga)/(1 – Gb) .
Este é um indicador da igualdade relativa da distribuição antes e depois dos impostos:
valores maiores que 1 indicam um imposto progressivo.
Kakwani 33 desenvolveu um índice de progressividade K baseado numa comparação
de Gb e Gt, em que Gt é igual ao coeficiente de Gini dos impostos, calculado com base numa
curva de Lorenz mostrando a proporção cumulativa de impostos contra a proporção
cumulativa de unidades que auferem renda (tendo-se a renda antes dos impostos como
classificador). A medida é definida como:
K = Gt – Gb.
De acordo com esta medida, um imposto é julgado progressivo se for distribuído mais
desigualmente entre contribuintes do que a renda antes dos impostos, resultando desse modo
numa curva de concentração de impostos que é mais côncava do que a curva de Lorenz (isto
é, K é maior que zero).
A última década testemunhou uma proliferação deste tipo de medida baseada em
Gini, a maioria das quais se enquadra nos dois grupos amplos mencionados acima. A
diferença básica entre os dois índices M e K pode ser explicada do seguinte modo: imaginese
um sistema tributário que seja extremamente “progressivo” no sentido de que todos os
impostos recaiam sobre o decil de contribuintes mais ricos, mas com uma carga tributária
total modesta igual a, digamos, 1% do PIB. Esse sistema produzirá um valor elevado de K,
32 Ver Musgrave e Thin (1948).
33 Ver Kakwani (1976).

- 285 -
porque a curva de Lorenz para os impostos será muito côncava; porém, devido à carga
tributária total baixa, o sistema dificilmente afetará a distribuição de renda depois dos
impostos, e, desse modo, produzirá, simultaneamente, um valor baixo de M. Em outras
palavras, os impostos, vistos isoladamente, são distribuídos entre os contribuintes de modo
muito desigual, sendo, pois, muito “progressivos” nesse sentido; todavia, como seu valor
total é muito modesto, eles não “movimentam” muito a distribuição de renda.
Por outro lado, imagine-se um sistema tributário em que a carga tributária seja
distribuída muito mais uniformemente entre os decis (embora ainda seja claramente
“progressivo”), mas com um nível “escandinavo” de carga tributária igual a cerca de 50% do
PIB. Esse sistema produzirá um valor relativamente elevado de M, porque as distribuições de
renda antes e depois dos impostos serão marcadamente diferentes (os impostos
“movimentam muita renda”), mas, por outro lado, produzirá um valor relativamente baixo de
K, porque o coeficiente de Gini dos impostos não é tão diferente do coeficiente de Gini da
renda antes dos impostos.
Os exemplos acima mostram que as medidas em questão ilustram dois aspectos
diferentes da progressividade: as medidas invariantes de escala tributária não produzem
medidas de progressividade diferentes quando o imposto pago muda com o mesmo múltiplo
em cada nível de renda; elas dependem da distribuição de impostos. As medidas de
redistribuição são invariantes quando a renda depois dos impostos muda pelo mesmo
múltiplo em cada nível de renda e dependem da distribuição da renda depois dos impostos. A
diferença é importante porque medidas alternativas nem sempre proporcionam classificações
coerentes de diferentes sistemas tributários com respeito ao nível de progressividade. Este é
um argumento para que se usem diversas medidas diferentes, como de fato se faz em muitas
análises empíricas.
Todavia, conforme mostrou Kakwani (1976), existe um vínculo formal entre as duas
classes de medidas, refletido no seguinte equação:
Ga – Gb = tK/(1–t).
em que t é a alíquota média. Para um determinado valor de K, a variação na desigualdade
causada pelo sistema tributário é uma função crescente de t. Se t for baixo, um sistema
tributário pode ser julgado altamente progressivo, de acordo com o índice K, mas ao mesmo
tempo ser aproximadamente proporcional, de acordo com o grupo de medidas redistributivas.
Dependendo de que aspectos da progressividade consideram mais importantes, diferentes
autores advogam diferentes medidas.
Contudo, as medidas de progressividade baseadas em Gini aqui tratadas foram
criticadas porque qualquer estatística sintética do nível de progressividade tem como base um
certo conceito de bem-estar social e, do ponto de vista ideal, a análise deve reconhecer

- 286 -
explicitamente e focalizar a função de bem-estar em questão. 34 Seguindo este raciocínio,
pode-se considerar que os índices de desigualdade, como o coeficiente de Gini, atribuem
pesos a transferências de renda de indivíduos mais ricos para mais pobres. Desse modo, o
coeficiente de Gini foi criticado em vista de, primeiro, atribuir mais peso a transferências de
renda entre indivíduos próximos do modo da distribuição de renda e, segundo, possuir o
mesmo esquema de peso simétrico, independentemente do grau de igualdade ou
desigualdade da distribuição de renda em questão. Um sistema mais satisfatório seria um em
que, quanto maior a desigualdade inicial, maior o peso atribuído às transferências aos pobres.
No entanto, há que se reconhecer a simplicidade dos tipos de medidas discutidos nesta seção,
o que talvez explique seu uso muito mais amplo em comparação com alternativas mais
complexas disponíveis.
34 Ver, por exemplo, Atkinson (1970).

- 287 -
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica
Os Conceitos de Lucro Contábil e Lucro Tributável
JOHN R. KING
• Quais são as principais questões que precisam ser tratadas ao se medir o lucro das
empresas a partir de suas demonstrações financeiras? Na prática, em que áreas
surgem os principais problemas?
• Na área de medição do lucro contábil, qual é a relação entre legislação tributária e
prática contábil?
Medição do Lucro Contábil nas Demonstrações Financeiras das Empresas
Nas economias de mercado, os sistemas contábeis empresariais são construídos em torno de
dois demonstrativos principais que resumem a posição financeira da empresa. O primeiro é o
balanço, que mostra ativos e passivos em um determinado momento, geralmente o fim do
período contábil. O segundo é o demonstrativo de resultado (ou “de lucros e perdas”), que
mostra receitas e despesas para um período específico, entre duas datas de balanço.
O balanço pode classificar ativos e passivos de vários modos, mas uma distinção
fundamental normalmente é traçada entre ativos e passivos “monetários”, cujo valor é fixado
em termos nominais (como, por exemplo, caixa, contas a receber e a pagar, e empréstimos) e
ativos “não-monetários”, como terrenos e edificações, maquinaria e equipamentos, estoques
e investimentos em subsidiárias ou ações de outras empresas. O patrimônio líquido da
empresa é a diferença entre o valor de seus ativos e de seus passivos no balanço. Os
princípios de escrituração por partidas dobradas asseguram que as mudanças no patrimônio
líquido da empresa entre duas datas de balanço sejam iguais ao valor do lucro auferido nesse
período, como mostrado na conta de lucros e perdas — salvo na medida em que os lucros
forem distribuídos aos acionistas.
Ao construir sistemas contábeis desse tipo, surgem duas questões fundamentais
relacionadas com o momento de reconhecimento de receitas e despesas no demonstrativo de
resultado, e os princípios que governam a avaliação de ativos no balanço.
Tempestividade
Salvo no caso de empresas muito pequenas, o lucro geralmente é medido em regime
de “competência”. As receitas de vendas são registradas quando os produtos são fornecidos
(ou uma fatura é emitida), e não no momento em que o pagamento correspondente é

- 288 -
recebido. As despesas atribuídas a um determinado período consistem nos ativos usados para
obter as receitas desse período. Assim, as despesas de capital são distribuídas pelo número de
períodos em que cada ativo de capital é usado para gerar receitas.
Avaliação
Os sistemas contábeis avaliam ativos (e passivos) de um balanço de diferentes modos.
Devido ao relacionamento próximo entre o balanço da empresa e seu demonstrativo de
resultado, diferentes escolhas de base de avaliação podem ter implicações importantes para a
medição do lucro atribuível aos proprietários da empresa. Para a maior parte dos ativos de
capital, as principais alternativas práticas são custo original e valor de mercado (medido pelo
custo de alienação ou reposição).
Em princípio seria possível defender a avaliação dos ativos com base em seu custo de
oportunidade ou “valor para o proprietário”. 35 Uma empresa que maximize os lucros
venderia um determinado ativo de sua propriedade se o produto da alienação fosse superior
ao valor atual descontado dos lucros líquidos esperados do uso do ativo na produção.
O maior desses dois valores pode ser definido como o “valor econômico” do ativo para a
empresa. Na maioria dos casos, porém, não será este o custo de oportunidade do ativo. Se
tivesse de se privar do ativo, e pudesse substituí-lo por menos que seu valor econômico, a
empresa que maximiza os lucros o faria; a perda sofrida pela empresa limitar-se-ia então ao
custo de reposição do ativo. Por isso, os princípios do “valor para o proprietário” implicam
que os ativos seriam avaliados ao custo de reposição ou valor econômico, o que fosse menor
— definido este último como o maior entre o valor realizável líquido na alienação e o valor
atual descontado dos lucros líquidos futuros do ativo.
Na prática, porém, os sistemas contábeis avaliam a maior parte dos ativos com base
em seu custo histórico original — depois de ajustar, quando apropriado, a depreciação
(amortização) passada que tiver sido debitada à conta de lucros e perdas. (Na América
Latina, alguns sistemas contábeis também ajustam o custo histórico original de acordo com
as variações no nível geral de preços, a partir da data em que o ativo foi adquirido.) A
principal justificação para esta escolha é que o custo histórico normalmente proporciona um
padrão mais objetivo do que outras bases de avaliação, como o custo de reposição ou valor
para o proprietário.
Quando os ativos forem avaliados ao custo histórico, nenhum ganho ou perda de
capital será registrado no demonstrativo de resultado, a não ser que, e até que, um ativo seja
alienado e o ganho seja “realizado” e reconhecido. Com avaliação a preços correntes de
35 Ver Edwards, Kay e Mayer (1987).

- 289 -
mercado, porém, essas ganhos ou perdas precisam ser levados às contas em cada período —
por meio de um lançamento no demonstrativo de resultado ou de uma mudança na “reserva
de capital” no passivo.
Áreas Problemáticas na Medição do Lucro Empresarial
A maior parte dos problemas práticos que surgem ao medir o lucro de uma empresa
num determinado período contábil diz respeito aos ativos e passivos de capital. Esta seção
resume algumas destas dificuldades, que são consideradas mais detalhadamente em seções
posteriores.
Depreciação
Como observado acima, os sistemas contábeis alocam os custos de ativos de capital
com o decorrer do tempo — em princípio, de acordo com a extensão em que esses ativos são
“usados” para gerar receitas. Todavia, em geral não é possível medir diretamente este
conceito do custo de uma rubrica de capital num determinado período. Por conseguinte, são
aplicadas regras práticas convencionais para derivar uma estimativa da depreciação de ativos
de capital; por exemplo, o custo (original) do ativo pode ser alocado uniformemente por toda
sua vida útil esperada.
Avaliação de estoques
No caso de estoques, quando forem mantidas grandes quantidades de ativos de um
certo tipo em qualquer momento, mas as datas de alienação e aquisição efetiva de itens
particulares não puderem ser identificadas separadamente, a avaliação ao custo exige
pressupostos sobre o padrão de aquisição e alienação. Na prática, as principais alternativas
adotadas pelos princípios contábeis como pressupostos convencionais são “primeiro a entrar,
primeiro a sair” (PEPS, ou FIFO, do inglês “first in, first out”) e “último a entrar, primeiro a
sair” (UEPS, ou LIFO, de “last in, first out”). A avaliação ao custo, em base PEPS,
aproxima-se da avaliação aos valores correntes de mercado. A avaliação UEPS resultará em
valores inferiores quando os preços dos estoques estiverem subindo com o tempo; também
resultará em aumentos inferiores nos valores de estoques, pelo menos quando o volume dos
estoques mantidos pela empresa for constante ou estiver aumentando com o tempo.
Ativos intangíveis e “fundo de comércio”
Despesas com publicidade ou pesquisa e desenvolvimento de produtos criam ativos
que geram receitas no futuro. Conseqüentemente, essas despesas devem, em princípio, ser
capitalizadas e baixadas (do mesmo modo que as despesas de capital fixo) ao longo desses
períodos futuros, em vez de serem tratadas como custos no período corrente. Estimar o
débito correto de depreciação para intangíveis produzidos pela própria empresa é, porém,
particularmente problemático, e os sistemas contábeis diferem muito no tratamento dessas

- 290 -
despesas. Do mesmo modo, existem grandes diferenças no tratamento do “fundo de
comércio”, que é a diferença entre o que uma empresa paga quando adquire outra empresa
em funcionamento e o valor escritural dos ativos da empresa adquirida.
Variação da taxa de câmbio
Quando uma empresa tiver ativos em um país estrangeiro (como, por exemplo, uma
filial estrangeira em operação), ou quando tiver ativos ou passivos expressos em moeda
estrangeira, as variações da taxa de câmbio podem ter implicações tanto para seu balanço
como para seu demonstrativo de resultado. O método apropriado de contabilizar essas
variações, porém, tem causado controvérsias em diversos países e as práticas contábeis
adotadas variam. Surgem duas grandes questões. A primeira é se o ativo ou passivo deve ser
avaliado em moeda local no balanço da empresa pelo seu custo original ou pelo valor de
mercado corrente (isto é, usando a taxa de câmbio corrente). Se for escolhido o valor de
mercado, a segunda questão é se os ganhos e perdas derivados de variações da taxa de
câmbio devem ser incluídos no demonstrativo de resultado, juntamente com outras receitas
ou despesas, ou lançados no balanço em uma reserva de capital.
Variação do nível de preços internos
Os problemas mais difíceis e polêmicos da contabilização do lucro das empresas
surgem quando existe inflação, que é capaz de distorcer a medição do lucro em diversas
áreas. A depreciação baseada no custo histórico é menor que o custo efetivo dos ativos para
a empresa no período corrente. O aumento do valor contábil dos estoques, especialmente se
calculado pelo método PEPS, é maior que o aumento verdadeiro do valor desses ativos que
deveria ser incluído no resultado da empresa. Do mesmo modo, o registro de ganhos de
capital nas demonstrações financeiras — em base de realização ou de competência —
aumenta artificialmente os ganhos efetivos da empresa. Por outro lado, as contas não
mostram como lucro, conforme deveriam, o ganho de capital acumulado para a empresa
como resultado da perda de valor dos passivos líquidos fixados em termos nominais — isto
é, seus passivos “monetários” líquidos, principalmente dívida.
A extensão dessas distorções depende, naturalmente, do método de avaliação adotado
nas contas. Por exemplo, se a depreciação se basear em valores de ativos apurados pelo custo
corrente de reposição, o valor apresentado nas contas não será muito afetado pela inflação,
exceto no que se refere às variações de preços relativos.
Legislação Tributária e Prática Contábil

- 291 -
A legislação do imposto de renda em geral não procura definir “lucro” de maneira
abrangente, quer em termos amplos, quer em termos específicos. A maior parte das questões
práticas de medição do lucro empresarial para fins tributários é deixada a cargo da “prática
contábil geralmente aceita”, que pode ser regida por uma legislação contábil independente
(ou outra legislação, como a legislação societária), e que algumas vezes é codificada nas
normas nacionais de prática contábil. A relação entre legislação tributária e prática contábil
varia. Em alguns países, como Alemanha, as demonstrações financeiras publicadas pelas
empresas precisam estar em conformidade com disposições específicas da legislação
tributária. Mais comumente, disposições específicas da legislação do imposto de renda ou
regulamentos associados se sobrepõem, em certas áreas, às práticas que podem ser adotadas
nas contas publicadas para determinar as obrigações tributárias das empresas.
Quase toda legislação do imposto de renda especifica as taxas de depreciação que
devem ser aplicadas a certos ativos e via de regra também especifica certos custos que não
são permissíveis como deduções para fins tributários. Esses custos comumente incluem, entre
outros, certas “provisões” que podem ser feitas nas contas (como, por exemplo, uma provisão
geral para devedores duvidosos); pagamentos de alguns outros impostos (juntamente com
multas e juros de mora); e certas despesas que o governo talvez queira desencorajar (como
despesas de representação) ou que não sejam incorridas “total e exclusivamente” para fins
empresariais. Além disso, é comum a legislação do imposto de renda restringir os métodos
de avaliação que podem ser empregados para medir o lucro das empresas. Muitos países não
permitem, por exemplo, a avaliação de estoques pelo método UEPS para fins tributários. Em
geral, o principal objetivo dessas disposições específicas da legislação do imposto de renda é
tornar a medida do lucro para fins tributários mais objetiva do que a empregada nas contas
comerciais, que são elaboradas para atender outros objetivos.
Finalmente, a legislação do imposto de renda deve prever deduções específicas que
não são necessárias nas contas comerciais das empresas, como, por exemplo, qualquer
dedução de prejuízos de anos anteriores.
Mapas de Depreciação
DALE CHUA
• Quais são os principais tipos de mapas de depreciação?
• Que são contas de classes de ativos?
• Alguns exemplos de taxas de depreciação econômica e depreciação tributária.

- 292 -
O mapa ideal de depreciação tributária de um ativo é aquele projetado para criar um perfil de
dedução tributária tão exato quanto possível ao longo do tempo e que reproduza o perfil da
depreciação econômica efetiva do ativo. As despesas de depreciação ou o abatimento do
custo de capital debitados ao resultado devem representar, se possível, a redução efetiva do
valor do ativo que estiver sendo depreciado. Qualquer desvio desta regra vai implicar que os
lucros tributáveis da empresa também se afastarão da base tributária ideal. Em outras
palavras, quando a depreciação tributária dedutível se afastar da depreciação econômica
efetiva de um ativo, os lucros tributáveis da empresa serão superavaliados ou subavaliados
em termos reais.
Os débitos de depreciação a uma conta de ativo refletem a perda de valor devido a
uso, obsolescência econômica e/ou variação no valor monetário do ativo com o decorrer do
tempo. Em geral, só ativos com vida útil de mais de um ano têm direito a um débito de
depreciação. Isso implica que praticamente tudo que for classificado como maquinaria,
veículos, equipamentos, fábricas e edificações tem esse direito. Terrenos, por outro lado, não
são depreciáveis, porque para a maior parte dos objetivos têm vida útil infinita.
Dado que é administrativamente impossível monitorar e impraticável projetar um
sistema de depreciação que acompanhe os débitos reais de depreciação econômica de cada
grupo de ativo ao longo do tempo para permitir que a redução real anual no valor de cada
ativo seja baixada como receita, a alternativa mais comum é aplicar um conjunto de regras
arbitrárias. Essas regras, ou mapas de depreciação, passam a vigorar quando um ativo é
adquirido e são aplicadas uniformemente em anos subseqüentes, até que o ativo seja retirado
de uso ou vendido. A seguir, discutem-se dois métodos de depreciação comumente adotados.
O Método Linear
Segundo o método linear, o custo histórico do ativo a ser depreciado é dividido em
montantes iguais para dedução durante a vida econômica estimada, a qual normalmente é
especificada no código tributário cada grupo de ativos. Por exemplo, se um equipamento de
escritório tiver sido adquirido por $ 800 e o código tributário especificar que esse grupo de
ativos pode ser depreciado à taxa de 10%, o débito de depreciação anual será de $ 80 durante
dez anos, presumindo-se um valor residual zero. Este exemplo reflete uma classe de ativos
que produz uma taxa de depreciação linear de 10%. Um ativo de vida mais longa —
digamos, um imóvel — será classificado em outra categoria que produza uma taxa linear
inferior, como 2%, por exemplo. Nesse caso, um edifício que custe $ 300 000 gera um débito
de depreciação anual de $ 6 000 durante 50 anos.
O Método de Saldo Decrescente
Em contraste com o método de depreciação linear, o método de saldo decrescente
permite deduções maiores nos primeiros anos da vida útil de um ativo e deduções menores

- 293 -
nos últimos anos. Sob este método, o débito de depreciação computado é obtido
multiplicando-se o valor contábil do ativo por uma taxa fixa. O próprio valor contábil do
ativo, ao contrário do custo histórico, diminui de um ano para o outro pelo valor da
depreciação acumulada nos primeiros anos. Na prática, este método também é empregado em
conjunto com classes de ativos. Assim como no método de depreciação linear, cada grupo de
ativos depreciáveis se enquadra numa categoria de ativos e é baixado de acordo com a taxa
de

- 294 -
saldo decrescente aplicável a essa categoria. 36 Presume-se que as taxas aplicáveis a cada
categoria correspondam aproximadamente à vida útil do ativo. Na prática, porém, isto nem
sempre acontece.
Existem muitos casos em que a taxa de depreciação econômica talvez não
corresponda à taxa de depreciação tributária. Novamente, para simplificar, se o número total
de categorias de ativos for deliberadamente reduzido de tal forma que os mapas de
depreciação praticamente não discriminem entre o tratamento de investimentos de vida mais
longa e de vida mais curta, os primeiros serão beneficiados em relação aos segundos, porque
os investimentos de vida mais longa recebem a mesma taxa de depreciação mais alta que os
ativos de vida mais curta. Isto vale tanto para o método linear quanto para o de saldo
decrescente. Em igualdade de condições, o método de saldo decrescente seria mais vantajoso
para as empresas do que o método linear, dependendo das taxas de depreciação e do fator de
desconto aplicável. Como os dois métodos produzem diferentes fluxos temporais de
depreciação, esta comparação deve ser feita com base no valor atual.
36 O mecanismo deste método é o seguinte: suponha-se que a taxa de depreciação para uma
classe de ativos seja x; presumindo-se que o preço de compra original do ativo seja um dólar,
o valor contábil do ativo depois do primeiro ano será (1–x). No segundo ano, aplicando-se a
mesma taxa de depreciação x ao valor contábil restante do ativo, o débito de depreciação será
x(1–x). No terceiro ano, o valor contábil do ativo será reduzido ainda mais, para (1–x) – x(1–
x) ou (1–x) 2 ; desse modo, o valor a ser baixado no terceiro ano será x(1–x) 2 . Com isto,
restará um valor contábil de (1–x) 2 – x(1–x) 2 ou (1–x) 3 para o ano seguinte, e assim por
diante. Em geral, após t períodos, o débito de depreciação será x(1–x) t e a base de capital não
depreciada será (1–x) t .

Outros Métodos de Depreciação
- 295 -
Os métodos de depreciação menos comuns abrangem: 1) depreciação acelerada, em
que uma parcela maior do custo de ativos de capital é recuperada no primeiro ano e o saldo
remanescente é depreciado em anos subseqüentes pelo método linear ou de saldo
decrescente; 2) método de soma dos dígitos (uma variante do método de saldo decrescente),
em que os ativos de capital são depreciados todos os anos a uma taxa linearmente
decrescente; 3) débito imediato, em que o valor total do investimento é deduzido como custo
no primeiro ano de operação; e 4) troca (entre o método de saldo decrescente e linear), em
que o ativo é depreciado pelo método de saldo decrescente por um certo período, a contar da
data de compra, a uma taxa decrescente. No fim desse período, o saldo da base de capital não
depreciada passa a ser depreciado pelo método linear, a uma taxa linear. 37
Contas de Classes de Ativos
37 Na prática existem outras combinações de troca. Por exemplo, 1) entre quaisquer dois
regimes de depreciação, digamos, de saldo decrescente para soma dos dígitos, ou 2) a taxas
diferentes do próprio método linear, em que o ativo é depreciado nos primeiros t períodos a
uma taxa de x% por período e depois a uma taxa geralmente inferior de y% por período nos
períodos de (t+1) em diante. Para uma discussão sobre a regra de troca ótima de métodos de
depreciação de ativos, ver Sunley (1971) e Messere e Zuckerman (1981).

- 296 -
Alguns países agrupam ativos fixos em diversas classes para simplificar o tratamento
dos débitos de depreciação para fins tributários. Ao agrupar todos os ativos depreciáveis, que
podem ou não incluir imóveis, num pequeno número de classes e permitir a dedução de uma
porcentagem específica do saldo de cada conta todos os anos, o número de classes de ativos
será efetivamente reduzido. 38 Neste caso, a justificativa para que se prescreva um mapa de
depreciação correto para cada ativo, de forma que, em teoria, se possa derivar a base
tributária ideal da empresa, é substituída neste caso pelo desejo de maior simplicidade que o
sistema de classes oferece.
De maneira geral, é possível projetar tantas classes de ativos quantas se desejar, como
forma de discriminar melhor o tratamento de ativos de vida longa e de vida curta. Contudo,
para facilitar a administração, o número de classes de ativos diferentes normalmente é
mantido em um mínimo desejável. Não é raro, por exemplo, as autoridades agruparem todos
os veículos numa classe de ativos, embora um caminhão se deprecie a uma taxa mais rápida
do que um carro; toda a maquinaria e equipamentos em outra classe, embora um torno
mecânico se deprecie a uma taxa diferente de um forno; todos os equipamentos de escritório
em uma terceira classe, embora o mobiliário se deprecie mais lentamente que os
computadores, e assim por diante. A redução do número de classes de ativos tende a
favorecer os ativos de vida mais longa, em detrimento dos ativos de vida curta. Portanto, a
única razão para que se recomende a redução do número de classes de ativos é manter esse
número dentro de uma dimensão administrável.
Na prática, as contas agrupadas normalmente são abertas. 39 Uma conta desse tipo é
escriturada adicionando-se anualmente ao saldo os custos totais de todos os ativos
recém-adquiridos e deduzindo-se o produto de eventuais alienações. Este sistema, que é
compatível somente com o método de saldo decrescente, é atraente porque é simples de
operar. Também resolve o problema do tratamento tributário da alienação de ativos.
A despesa de depreciação dedutível para a empresa é a taxa de depreciação legal apurada,
multiplicada pelo saldo do tipo de conta pertinente todos os anos.
Exemplo de taxas de depreciação para fins tributários e evidências das taxas de
depreciação econômica
38
Num caso extremo, se houver somente uma classe, o conceito de classes de ativos será
rejeitado na prática.
39 Em oposição às contas fechadas, em que é criado um grupo de ativos para cada ano.

- 297 -
O Quadro IV.3 apresenta um conjunto de taxas de depreciação de edificações e
maquinaria para fins tributários, para países selecionados da OCDE. 40 É instrutivo observar
os diversos métodos e taxas empregados pelos diferentes países. Por exemplo, o método
linear foi empregado durante a década de 1980 pela Itália, Luxemburgo e Portugal e desde
1991 pela Grécia. Por outro lado, Espanha (em termos gerais), Japão e Suíça adotaram o
método de saldo decrescente. Na década de 1980, o Reino Unido permitia uma provisão
inicial de até 50% para edificações e maquinaria, enquanto a Irlanda autorizava o débito
imediato em ambos os casos. O método de troca (de saldo decrescente para linear) é usado
pela Bélgica (para edificações e maquinaria), França e Alemanha (somente para maquinaria).
Outras formas de troca (de uma taxa mais alta para uma mais baixa de acordo com o método
linear) foram implantadas pela Dinamarca (para edificações e maquinaria) e Alemanha
(somente para edificações). Finalmente, os Estados Unidos adotaram, em meados da década
de 1980, um sistema complexo de provisões para depreciação no âmbito do sistema de
recuperação acelerada de custos. Por esse sistema, a maquinaria era depreciada pelo método
linear a 8% no primeiro ano, 14% no segundo, 12% no terceiro, 10% nos três anos seguintes
e 9% nos quatro anos subseqüentes.
Em contraste, o Quadro IV.4 fornece os resultados de um estudo empírico mostrando
as várias classes de ativos estimadas nos Estados Unidos. 41 Embora de modo algum seja um
demonstrativo completo sobre taxas de depreciação econômica, devido a problemas
subjacentes a esse tipo de trabalho empírico, o Quadro IV.4 ilustra a rapidez com que os
vários ativos de capital perderiam valor em um ano pelo uso normal. De um grupo de 22
itens de maquinaria e equipamentos duráveis de produção e 10 grupos de estruturas
não-residenciais privadas, o estudo demonstrou que as taxas percentuais anuais de declínio
estão 1) entre 1,9% e 5,6% para estruturas; 2) entre 6,6% e 18.3% para equipamentos (exceto
carros, caminhões e equipamento de escritório); e 3) entre 25% e 33,3% para carros,
caminhões e equipamento de escritório. A taxa média de depreciação para os equipamentos
duráveis de produção foi de 13,3% e para estruturas foi de 3,7%.
40 Ver Commission of the European Communities (1992), Quadro 8.12, pág. 179.
41 Ver Hulten e Wykoff (1981), págs. 81–96.

Quadro IV.3. Taxas de Depreciação Típicas para Maquinaria e Edificações Industriais
1991
1985
1980
Maquinaria
Edificações
Maquinaria
Edificações
Maquinaria
Edificações
30% SD x 4
depois 10% LR
10% LR x 4 depois
5% LR x 3 depois
2,5% LR
20% SD x 5
depois 10% LR
5% LR x 8
depois 2,5% LR x 5
depois 1,25% LR
20% SD x 5
depois 10% LR
2%LR
Alemanha
40% SD x 2
depois 20% LR
10% SD x 7
depois 5% LR
40% SD x 2 depois
20% LR
10% SD x 7
depois 5% LR
40% SD x 2
depois 20% LR
10% SD x 7
depois 5%LR
Bélgica
30% SD
6% SD x 10
depois 2% LR
25% x 10 depois
30% SD (indexado)
6% SD x 10
depois 2% LR
22,5% x 1
depois 30% SD
6% LR x 10
depois 2% LR
Dinamarca
20% SD
7,5% LR
20% SD
7,5% SD
20% SD
7,5% SD
Espanha
28,6% SD x 3
depois 9,1% LR
3,2% LR
ACRS 1
ACRS 1
18,8% SD x 2
depois 12,5% LR
3,5% LR
Estados
Unidos
35,7% SD x 5
depois 5,5% LR
5% LR
27,8% SD x 7
depois 11,1% LR
5% LR
27,8% SD x 7
depois 11,1% LR
5% LR
França
20% LR
8% LR
Grécia
50% x 1
depois 12,5% SD
50% x 1
depois 4% LR
100%
100%
100%
100%
Irlanda
17,5% LR x 3
depois 10% LR
5% LR
15,5% LR
7% LR
15,5% LR
7% LR
Itália
30% SD x 9
6,6% SD
23% SD x 9
3,5% SD
23% SD x 9
3,5% SD
Japão
30% SD x 2
depois 20% LR
4% LR
20% LR
4% LR
20% LR
4% LR
Luxemburgo
25% SD x 3
depois 12,5% LR
6,6% SD
25% SD x 3
depois 12,5% LR
6,6% SD
25% SD x 3
depois 12,5% LR
6,6% SD
Países Baixos
31,25% SD
5% LR
20% LR
4% LR
20% LR
4% LR
Portugal
25% SD
4% LR
50% x 1
depois 25% SD
25% x
1 depois 4% LR
100%
50% x 1
depois 4% LR
Reino Unido
30% SD
8% SD
30% SD
8% SD
30% SD
8% SD
Suíça
Fonte: Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Comissão das Comunidades Européias.
Legenda: LR = linear; SD = saldo decrescente.
10% SD x 7 depois 5% LR significa 10% de depreciação pelo método de saldo decrescente durante 7 anos, seguida por depreciação linear a 5%, até que o ativo seja
totalmente depreciado.

1
O sistema de recuperação acelerada de custos (accelerated cost recovery system, ou ACRS) usado nos Estados Unidos em meados da década de 1980 envolvia complexas
provisões para depreciação; as taxas típicas de depreciação linear para maquinaria eram de 8% no primeiro ano, 14% no segundo, 12% no terceiro, 10% nos três anos
seguintes e 9% nos quatro anos subseqüentes. Edificações industriais normalmente podiam ser depreciadas a 6% durante 10 anos e a 5% depois desse período.

- 300 -
Quadro IV.4. Classes de Ativos
e Taxas de Depreciação Econômica
(Taxas percentuais anuais de declínio)
Equipamento durável de produção
Móveis e utensílios 0,1100
Produtos de metal fabricados 0,0917
Motores e turbinas 0,0786
Tratores 0,1633
Maquinaria agrícola (exceto tratores) 0,0971
Maquinaria de construção (exceto tratores) 0,1722
Maquinaria de mineração e campos de petróleo 0,1650
Maquinaria de metalurgia 0,1225
Maquinaria industrial especial (não incluída em outra categoria) 0,1031
Equipamento industrial geral 0,1225
Equipamento de escritório, computação e contabilidade 0,2729
Maquinaria do setor de serviços 0,1650
Transmissão e distribuição elétrica e aparelhagem industrial 0,1179
Equipamento de comunicações 0,1179
Equipamento elétrico (não incluído em outra categoria) 0,1179
Caminhões, ônibus e reboques de caminhão 0,2537
Carros 0,3333
Aviões 0,1833
Navios e barcos 0,0750
Equipamento rodoviário 0,0660
Instrumentos 0,1473
Outros 0,1473
Estruturas não-residenciais privadas
Industriais 0,0361
Comerciais 0,0247
Religiosas 0,0188
Educacionais 0,0188
Hospitalares e institucionais 0,0233
Outras 0,0454
Empresas de utilidade pública 0,0316
Fazendas 0,0237
Poços de petróleo, poços de minério, exploração de minério 0,0563
Outras 0,0290
Fonte: Hulten e Wykoff (1981).

- 301 -
Avaliação de Estoques
DALE CHUA
• Quais são as abordagens convencionais para avaliar estoques?
• Quais são as implicações tributárias da escolha entre PEPS e UEPS?
Como parte de suas atividades, as empresas mantêm estoques, como, por exemplo,
matérias-primas, produtos em processo e produtos acabados, que com o tempo serão usados
para produzir receita. Há três tipos de custos associados à manutenção de estoques de ativos
circulantes pelas empresas. Primeiro, existe o custo de armazenamento, que é deduzido da
receita quando incorrido. Segundo, existe o custo associado com o financiamento do estoque.
Como acontece com outros ativos de capital, somente o custo de juros do financiamento é
despesa dedutível; o financiamento por emissão de ações não é diretamente dedutível da
receita. Terceiro, existe o custo real do produto mantido como estoque, que se torna
dedutível somente quando o produto for removido e usado no processo de produção. Esta é a
principal questão tratada nesta seção.
De acordo com os princípios contábeis padrão, os estoques geralmente são
registrados ao custo histórico de aquisição ou produção, 42 embora o preço de compra de um
item de estoque possa ter um valor corrente diferente em algum momento posterior, devido a
mudança nas condições de mercado ou aumento de preços. Dois critérios básicos têm sido
usados para a avaliação de estoques, com impacto diferente sobre os custos, o que implica
diferentes obrigações tributárias. Por este motivo, as empresas precisam escolher um método
de custeio de estoque e, uma vez que o método seja adotado, a legislação tributária via de
regra não permite que se mude o método de avaliação dentro de um período
injustificavelmente curto.
42 Exceto quando a adoção do critério resultar em um valor superior ao preço de mercado
prevalecente. Neste caso, a legislação tributária de muitos países permite uma redução no
valor dos estoques, ou a formação de uma reserva correspondente.

- 302 -
O primeiro método é o PEPS (primeiro a entrar, primeiro a sair), que presume que o
fluxo de bens seja tal que a primeira unidade adquirida seja debitada ao custo primeiro.
O segundo é o UEPS (último a entrar, primeiro a sair), que presume que a mais recente ou
última unidade adquirida seja a primeira debitada ao custo. 43 Observe-se que a adoção de um
método específico perde significado rapidamente quando os preços forem estáveis, porque
UEPS e PEPS produzirão o mesmo custeio. Durante períodos inflacionários, porém, esses
métodos têm implicação diferente em termos de custos e geram obrigações tributárias
diferentes para as empresas.
Impacto dos Impostos sobre o Método de Avaliação de Estoques
Em períodos inflacionários, qual o método de contabilidade de custo capaz de trazer
mais benefícios para as empresas? Pelo método UEPS, os bens de custo mais elevado
(adquiridos depois) são debitados ao custo primeiro, antes dos bens de custo mais baixo
(adquiridos antes). Portanto, calculam-se os custos dos estoques no fim do período com base
nos estoques vendidos avaliados ao preço mais recente. Como resultado, é menos provável
que os lucros nominais calculados sejam distorcidos pela inflação; isto é, o UEPS conduzirá
a lucros contábeis inferiores e as obrigações tributárias da empresa não aumentarão
indevidamente por causa da inflação. Em outras palavras, o “custo fiscal” dos estoques não
será muito alto. Por esta razão, pelo menos para empresas em expansão, uns poucos
especialistas recomendam a adoção do método UEPS durante períodos de alta de preços. 44
Ocorre o oposto com o método PEPS, pelo qual os bens de custo mais baixo,
adquiridos primeiro, são debitados ao custo antes dos bens adquiridos mais recentemente, a
um custo mais elevado. Portanto, calculam-se os custos do estoque no fim do ano com base
no preço das primeiras aquisições, o que significa que, em períodos inflacionários, os
estoques vendidos são avaliados abaixo de seu custo de reposição. Desse modo, o “custo
fiscal” dos estoques será mais alto do que pelo método UEPS, porque a contabilização dos
custos dos estoques no fim do período pelo método PEPS resulta em lucros nominais
declarados mais altos e impostos mais altos. 45
43 Uma permutação dos métodos PEPS e UEPS é o método de custo médio, em que a unidade
retirada é debitada ao custo médio das unidades em estoque. Outro método, adotado quando
a unidade de estoque usada na produção for facilmente identificável ou dispendiosa, é o
custo real ou método de identificação. Todavia, outros métodos menos conhecidos também
foram sugeridos, como a avaliação ao menor entre custo e mercado e o método de varejo.
Para um levantamento dos diferentes métodos, ver Foss, Fromm e Rottenberg (1981), págs.
10-15.
44 Ver, por exemplo, Goode (1981). Esta recomendação teria muito menos força se os
estoques fossem financiados principalmente por endividamento, pois nesse caso a inflação
automaticamente resultaria em maiores deduções do custo de juros para a empresa.
45 Outro modo de visualizar o impacto da avaliação de estoques sobre as obrigações

- 303 -
tributárias da empresa é considerar o caso extremo. Suponha-se que o preço de venda de um
produto seja igual a seu custo de reposição; pelo método PEPS, a empresa pagará impostos
sobre a diferença entre o preço de venda e o custo original de compra; pelo método UEPS,
porém, não terá de pagar impostos se o valor final dos estoques no fim do ano for igual ao
valor inicial dos estoques no início do ano, porque o preço de venda será exatamente igual ao
custo de reposição e, portanto, não haverá lucro contábil.

- 304 -
Presumindo-se que haja uma única alíquota de imposto de renda, o valor atual de
impostos a pagar será, portanto, mais alto sob o método PEPS do que sob o método UEPS.
Contudo, uma empresa que utilize o UEPS não se beneficiará tanto com esse cálculo contábil
quando o nível de seus estoques for reduzido, pois sempre que usar o estoque de custo mais
baixo, acumulado primeiro, forçosamente terá de debitá-lo a um custo mais baixo. 46 Por isso,
uma empresa que utilize o UEPS não terá como evitar pagar mais impostos sobre seus lucros
mais altos derivados da exaustão de seus estoques. No caso extremo, quando uma empresa
que usa o UEPS exaure completamente seus estoques, os custos marginais de estoques a
serem debitados contra a receita serão exatamente idênticos aos de uma empresa que usa o
PEPS. Portanto, a obrigação tributária marginal para uma empresa que usa o UEPS será
idêntica à de uma empresa que usa o PEPS quando seus estoques estiverem exauridos. Nesse
caso, as empresas que usam o UEPS terão um incentivo fiscal para não exaurir seus estoques
ou, alternativamente, terão um incentivo para manter níveis maiores de estoques. 47
46 Ver Haltiwanger e Robinson (1987), págs. 3–5.
47
Este resultado teórico é demonstrado por Cohen e Pekelman (1979) para um modelo de um
único período.

- 305 -
Na prática, porém, existem fatores não tributários que também influenciam a escolha
entre PEPS e UEPS. Por exemplo, uma empresa que utilize o método UEPS tenderá a ter
lucros declarados inferiores (se a legislação exigir uniformidade entre as informações
contábeis e tributárias), assim como valor escritural menor. Como sinal de mercado, essas
características talvez não sejam bem recebidas. Por isso, talvez não seja de interesse da
empresa adotar o UEPS, dado que, na prática, tem de buscar recursos junto ao mercado.
Além disso, uma empresa que usa o UEPS também tende a exibir maior flutuação em seus
lucros declarados, especialmente durante períodos em que os estoques estiverem sendo
exauridos, enquanto as empresas que usam o PEPS tendem a mostrar maior estabilidade em
seu fluxo de lucros. Além disso, o custo de contabilização do UEPS pode ser maior do que o
do PEPS. 48 Em resumo, embora em tempos de inflação as considerações tributárias possam
sugerir que a empresa deva adotar o método UEPS para procurar maximizar seu fluxo de
caixa depois dos impostos, outras considerações específicas da empresa podem proporcionar
um contrapeso ao uso amplamente difundido desse método.
48 Ademais, o custo de gestão — um fator que depende muito da estrutura de capital das
empresas — também pode afetar a escolha entre PEPS e UEPS. Ver, por exemplo,
Dyl (1989). O estudo mostra que os administradores de empresas com grande número de
acionistas selecionam o método contábil que promova seus próprios interesses, fazendo com
que os proprietários das empresas arquem com custos de gestão claramente substanciais.

- 306 -
Compensação de Prejuízos contra Lucros Futuros e Passados
DALE CHUA
• Que são compensações de prejuízos contra lucros futuros e passados?
• A compensação total de prejuízos deveria ser uma característica essencial do
imposto de renda da pessoa jurídica?
• Qual é o impacto da compensação imperfeita de prejuízos para os investimentos?
As empresas correm riscos pela própria natureza do ato de negociar. Empresas
bem-sucedidas são recompensadas com lucros, e a legislação tributária no mundo todo exige
que as empresas lucrativas paguem impostos. O que acontece, porém, quando uma empresa
que assume riscos sofre prejuízos? Como um sistema tributário bem projetado não deve
conter disposições discriminatórias contra as empresas que assumem riscos e por isso podem
acabar sofrendo prejuízos, os prejuízos operacionais incorridos pelas empresas idealmente
devem ser tratados de modo simétrico aos lucros. Em outras palavras, se empresas lucrativas
pagam impostos, empresas que sofrem prejuízos devem receber uma restituição de impostos.
Embora a maior parte dos sistemas de tributação da pessoa jurídica reconheça a necessidade
de proporcionar algum benefício tributário a empresas que apresentam prejuízos fiscais, a
solução ideal seria um mecanismo perfeito de compensação de prejuízos que tratasse
simetricamente as obrigações tributárias positivas e negativas.
As autoridades tributárias relutam em introduzir a restituição plena para pessoas
jurídicas porque isso implica perda de arrecadação. (Sem contar que a prática de restituição
plena poderia estar sujeita a abusos e teria um custo de fiscalização potencialmente alto).
Embora o temor de perda de arrecadação seja uma preocupação legítima em tempos de
restrições orçamentárias, ainda não há, na literatura sobre o tema, provas de que este temor
tenha fundamento num cenário de prazo mais longo. Os proponentes da restituição plena
argumentam que permitir às empresas a compensação imediata dos prejuízos fiscais
resultará, em média, em maior receita tributária no futuro, quando essas empresas
reconquistarem sua posição competitiva, mesmo que não se saiba ao certo o valor atual da
receita tributária futura. A falta de provas concretas de restituição plena para as empresas
tomadas individualmente mostra que este argumento não convenceu as autoridades
tributárias. 49 A preocupação das autoridades em um mundo imperfeito é a queda na
arrecadação tributária líquida que ocorreria num dado período se a compensação plena fosse
49 Deve-se notar que alguns sistemas tributários concedem benefícios coletivos com base nas
demonstrações financeiras consolidadas; para muitas empresas, isto representaria uma forma
de compensação de prejuízos.

- 307 -
introduzida na legislação tributária. Além disso, os oponentes da compensação plena
argumentam que a evolução das condições econômicas, que traz novas oportunidades de
investimento, também implica na necessidade de fechar empresas menos eficientes e
economicamente obsoletas. A compensação tributária plena prolongaria a agonia desse tipo
de empresa, comprometendo capital e recursos escassos.
Compensação de Prejuízos contra Lucros Futuros e Passados
Na prática, a legislação tributária proporciona às empresas com prejuízo fiscal uma
compensação de prejuízos menos do que plena. 50 A maioria dos sistemas tributários permite
que os prejuízos fiscais sejam compensados contra lucros futuros; alguns estipulam um prazo
fixo para a compensação, outros não. O valor dos prejuízos compensados, entretanto, não
vence juros. Naturalmente, permitir a compensação com juros equivaleria, em termos de
valor atual, a uma restituição imediata, presumindo-se que o montante acumulado possa ser
utilizado no futuro. Como o valor atual da compensação de prejuízo sem juros diminui com o
tempo, a economia tributária futura derivada de um dispositivo desse tipo também diminuirá
ao longo do tempo.
Todavia, alguns países permitem a compensação limitada de prejuízos contra lucros
passados. A compensação de prejuízos contra lucros passados normalmente se restringe às
empresas com prejuízo fiscal que tenham pago imposto nos anos anteriores à ocorrência do
prejuízo. Desde que o prejuízo fiscal do ano corrente não seja superior à soma dos impostos
pagos em anos anteriores — normalmente num prazo restrito a três ou cinco anos — as
empresas autorizadas a compensar seus prejuízos contra lucros passados recebem uma
restituição. Este dispositivo tributário é limitado porque uma empresa poderia apresentar, no
ano corrente, um prejuízo fiscal maior que as compensações potenciais, ou poderia sofrer
uma série de prejuízos fiscais em anos consecutivos que, em conjunto, seriam superiores às
compensações potenciais.
Os prejuízos que não podem ser compensados contra lucros passados normalmente
podem ser compensados contra obrigações tributárias futuras. Embora a compensação de
prejuízos contra lucros passados possa pesar no orçamento governamental, sua principal
falha é deixar as empresas recém-criadas em desvantagem em relação às já estabelecidas,
uma vez que aquelas não terão como efetuar a compensação contra lucros passados e,
portanto, não poderão beneficiar-se desta provisão.
50 Para um estudo empírico do impacto da restituição imperfeita sobre o comportamento de
investimento das empresas, ver Mintz (1988), págs. 225–31.

- 308 -
Compensação de Prejuízos Imperfeita e seu Efeito sobre o Investimento
Como uma compensação parcial de prejuízo afeta a estrutura de incentivos do
imposto de renda da pessoa jurídica? As duas áreas mais seriamente afetadas por um
dispositivo imperfeito de compensação de prejuízo são 1) novos investimentos e 2) estrutura
financeira da empresa. Primeiro, a compensação de prejuízo imperfeita reduz o incentivo ao
investimento. Para entender este ponto, basta recordar que, para qualquer empresa, o custo
do investimento baixa quando se permite que a provisão para depreciação seja levada ao
resultado quando da constituição da provisão. No caso de empresas com prejuízo fiscais, os
débitos da depreciação provisionada talvez não sejam realizados imediatamente quando a
restituição for menos que perfeita, embora sejam absorvidos posteriormente. Contudo, o
valor atual, acrescido de juros, dos prejuízos compensados contra lucros futuros, é menor do
que se a constituição da provisão e a realização do débito ocorressem ao mesmo tempo.
O resultado, para algumas empresas, seria a alteração do plano de investimento. Por
exemplo, se o imposto de renda da pessoa jurídica favorecer o investimento a curto prazo,
empresas com prejuízo fiscal terão, ao contrário de empresas lucrativas, um incentivo maior
para investir a longo prazo, pois para elas o ganho com a postergação dos impostos sobre os
rendimentos gerados pelo ativo excede a perda com a postergação dos benefícios fiscais da
depreciação. 51 Por isso, empresas lucrativas estão mais inclinadas a investir em projetos a
curto prazo do que empresas com prejuízo fiscal.
Segundo, uma compensação de prejuízo menos que perfeita tem um impacto sobre a
estrutura financeira da empresa, porque a dedução plena do custo dos juros de financiamento
vale menos para uma empresa com prejuízo fiscal se o pagamento dos juros não puder ser
deduzido ao custo, quando provisionado. Uma empresa com prejuízo fiscal tem, portanto,
menor probabilidade de favorecer o financiamento por endividamento do que uma empresa
lucrativa. E mais, não só a compensação de prejuízos imperfeita afeta a estrutura patrimonial
da empresa, mas a estrutura financeira escolhida também influenciará sua lucratividade
posterior, por meio de suas futuras deduções de juros. Por isso, a compensação de prejuízos
imperfeita pode ser ainda mais dispendiosa para uma empresa altamente alavancada e com
prejuízo fiscal. No extremo oposto, um dispositivo mais generoso de compensação de
prejuízo fiscal induzirá as empresas a contrair mais empréstimos.
Mecanismos de Compensação Plena de Prejuízos
51 Ver Auerbach e Poterba (1987), págs. 305–07.

- 309 -
Embora a compensação plena de prejuízos seja rara, para tornar o presente estudo
completo esta seção descreve duas maneiras de realizá-la, se necessário. 52 A primeira é a
concessão de um crédito tributário equivalente ao valor dos prejuízos fiscais baixados. Sob
este método, paga-se uma restituição à empresa com prejuízo fiscal, à semelhança do
imposto pago por empresas que apresentam lucros. A concessão de crédito tributário tem a
vantagem de melhorar o fluxo de caixa de empresas com prejuízo fiscal, mas pode ser uma
opção dispendiosa para o governo em tempos de restrições orçamentárias.
Um segundo modo de realizar a compensação plena é permitir que o montante a
compensar vença juros à taxa nominal de mercado, o que equivaleria a uma restituição
imediata em termos de valor atual, enquanto a alíquota do imposto de renda da pessoa
jurídica permanecer inalterada. Em caso de liquidação da empresa, o montante de prejuízos
fiscais acumulados, acrescido de juros, é compensado contra a receita recebida na venda dos
ativos. Se a receita da venda dos ativos for pequena demais para compensar os prejuízos
fiscais acumulados, pode-se conceder uma restituição compensatória. Este método é menos
dispendioso para as autoridades tributárias, mas proporciona pouco auxílio imediato às
empresas com prejuízo fiscal e poucos recursos financeiros.
52 Ver Boadway, Bruce e Mintz (1987), págs. 161–62. Um terceiro método que também
resultaria na compensação plena de prejuízos é a integração dos sistemas de imposto de
renda das pessoas física e jurídica (ver seção anterior). Sob este método, os prejuízos fiscais
poderiam ser compensados no nível do acionista, desde que a mesma alíquota fosse aplicada
ao investidor e à empresa.

- 310 -
Correção dos Efeitos da Inflação
DALE CHUA
• Por que é necessário corrigir os efeitos da inflação?
• Que fatores levam os lucros tributáveis a serem medidos erroneamente e por quê?
• Quais são os mecanismos comuns para corrigir os efeitos da inflação?
A inflação apresenta um problema elementar para todos os impostos de renda da pessoa
jurídica não indexados. As obrigações tributárias das empresas geralmente se baseiam numa
medida do lucro derivada de demonstrações financeiras elaboradas com base no custo
histórico, o que faz com que o lucro real seja medido erroneamente em tempos de inflação;
como resultado, as obrigações tributárias das empresas aumentam indevidamente. Por
conseguinte, no intuito de maximizar o retorno depois dos impostos para seus acionistas, a
empresa realizaria atividades que recebessem o tratamento tributário mais favorável, de
forma a minimizar suas obrigações tributárias, em detrimento de atividades mais vantajosas
para a sociedade. Além disso, o impacto total da inflação também depende da estrutura
financeira da empresa, do tipo de capital empregado em suas operações e de sua necessidade
de manter estoques para realizar suas atividades. Por isso, o sistema tributário não só distorce
o comportamento econômico das empresas durante períodos de alta de preços, mas também
cria distorções internas que dependem das características básicas de cada empresa.
Por que o Lucro é Medido Erroneamente em Tempos de Inflação
O lucro é medido erroneamente porque o balanço das empresas contém rubricas de
natureza não monetária (como edificações e maquinaria), assim como rubricas de natureza
monetária (como contas a pagar, contas a receber e caixa). Um sistema abrangente de ajustes
contabilizaria os ganhos e perdas sobre ativos e passivos monetários e algumas outras
rubricas. 53
Especificamente, a presença de inflação inspira cuidados em cinco áreas. Primeiro, o
valor real das provisões para depreciação diminui com a inflação. Como a depreciação
geralmente se baseia no custo histórico, o valor provisionado pode ser muito inferior ao custo
real da depreciação. Como resultado, a obrigação tributária real das empresas é
superavaliada. Na ausência de qualquer compensação, o efeito colateral involuntário será
53 Ver Goode (1981), págs. 249–74.

- 311 -
desencorajar as empresas a empreender grandes investimentos de capital em geral e,
especificamente, aqueles a longo prazo.
Segundo, da mesma forma que ocorre com as provisões para depreciação, o montante
de prejuízos fiscais a serem compensados contra lucros futuros será corroído pela inflação se
não houver correção dos efeitos inflacionários. 54
54 Mesmo sem inflação, esse montante diminuirá com o tempo, considerando-se uma taxa de
desconto positiva, mas a inflação agrava o problema. Em geral, ocorre proteção plena se o
montante de prejuízos a compensar contra lucros futuros for acrescido de juros.

- 312 -
Terceiro, os sistemas tributários baseados no método PEPS de avaliação de estoques
na realidade tratam o aumento do valor dos estoques como fonte de renda, sem levar em
conta que parte dele se deve à inflação; empresas que mantenham estoques serão obrigadas a
pagar impostos sobre uma fonte de renda fictícia. Na ausência de correção dos efeitos da
inflação, um sistema tributário desse tipo induzirá a um nível subótimo de investimento em
estoques. 55
Quarto, sem correção da inflação, as empresas podem deduzir como custo a redução
no valor real de suas dívidas em razão da inflação. Isto porque o custo nominal total do
financiamento da dívida é uma despesa dedutível, embora a medida ideal do lucro real
deduziria apenas o custo dos juros reais. Como as taxas de juros nominais tendem a subir
com a inflação, o valor real da dívida da empresa cai quando houver previsão de inflação.
Ao permitir uma dedução plena do custo dos juros nominais, o sistema tributário autoriza as
empresas a deduzir parte da amortização do principal, acima e além do custo dos juros reais
do financiamento por endividamento. Por isso, o lucro real da empresa fica subavaliado.
Portanto, numa situação de inflação, uma empresa que procure maximizar seus retornos
depois dos impostos será induzida a intensificar o uso do financiamento por endividamento
se não houver a correção dos efeitos da inflação sobre os juros. 56 Este efeito involuntário
provocado pela tributação conduzirá a coeficientes de alavancagem mais altos.
Quinto, a inflação cria ganhos de capital ilusórios sobre ativos e passivos. Para
ilustrar, suponha-se, com risco de simplificação extrema, que uma empresa mantenha um
ativo, A, que aufere um retorno. Além da renda auferida com sua operação, o lucro tributável
da empresa também incluiria 1) renda da posse do ativo, rA, em que r é a taxa de retorno
sobre A e 2) o ganho ou perda de capital acumulado, ∆A, sobre o ativo mantido durante o
período. Para a empresa, a base do lucro tributável 57 será
55
Ver Boadway, Bruce, Mintz (1987), pág. 24. Ver também a seção sob avaliação de
estoques em tempos de inflação.
56
Com hiperinflação, esta consideração provavelmente dominará todos os outros fatores
discutidos nesta seção.
57
Esta ilustração é uma modificação do exemplo apresentado em Boadway e
Wildasin (1984), págs. 262–64.

Y = X + rA + ∆A ,
- 313 -
onde X representa o lucro operacional da empresa (excluindo a posse do ativo A). Em termos
ideais, numa situação de inflação, a base tributável deveria ser definida em termos reais
como:
Y/P = X/P + rA/P + ∆(A/P) ,
onde ∆(A/P) é a variação no valor real do ativo mantido durante o período contábil.
A equação pode ser reescrita como:
Y/P = X/P + rA/P + ∆A/P – ∆P/P⋅(A/P) .
Se esta for a base usada para tributação, a inflação não representará problema algum.
Porém, a obrigação tributária da empresa se baseia em valores nominais, e a base de imposto
de renda nominal compatível seria
Y = X + rA + ∆A – πA ,
em que π é a taxa de inflação anual. Portanto, o valor real do ativo, considerando-se o efeito
da inflação, deveria ser
rA + ∆A = πA ,
em que πA é a perda de valor real do ativo devido à inflação. Como não há provisões para a
perda de valor real do ativo em períodos inflacionários, tanto o imposto de renda da pessoa
jurídica quanto o imposto de renda da pessoa física criariam um ônus para a empresa ao
tributar ganhos de capital ilusórios.
Em suma, quando se usa apenas a contabilização pelo custo histórico, o lucro real das
empresas pode ser superavaliado ou subavaliado em razão da inflação. Portanto, as empresas
podem ficar numa situação melhor ou pior quando adotam esse tipo de contabilização.
A magnitude do erro na medição dos lucros tributáveis será ditada pelas forças opostas
descritas acima e por algumas características específicas da empresa, como o coeficiente de
endividamento e seus investimentos de capital.
Mecanismo de Ajustes: Abordagem de Balanço versus Abordagem de Conta Única
Esta seção considera dois mecanismos de ajuste inflacionário pelos quais se pode
tratar dos problemas associados com a medição errônea de renda tributável em períodos de
inflação: 1) uma abordagem global e 2) uma abordagem parcial, conta por conta.

Abordagem do Balanço
- 314 -
Uma abordagem de ajuste total do balanço, ou um mecanismo de ajuste amplo dos
lucros, baseia-se na indexação de todos os ativos e passivos do balanço. Ativos e passivos
são reavaliados com freqüência, em geral anualmente, para corrigir desvios a maior ou a
menor na determinação do resultado durante períodos de inflação alta. 58 O princípio que
sustenta esta abordagem é o da correção monetária do demonstrativo de resultado não
ajustado para se chegar a uma base tributária ajustada, sobre a qual incidirá o imposto de
renda da pessoa jurídica; porém, ao fazê-lo, esta abordagem considera o impacto da inflação
sobre todos os aspectos das operações da empresa. Na prática, esta abordagem assume a
forma da identidade contábil:
Ativo = Passivo + Patrimônio Líquido.
Como ativos e passivos possuem um componente monetário e um componente
não-monetário, a identidade acima pode ser expressa como:
Passivo Monetário – Ativo Monetário =
Ativo Não-Monetário – Passivo Não-Monetário – Patrimônio Líquido.
De uma perspectiva econômica, o ajuste de ganhos e perdas gerados pela inflação em
cada período pode ser feito do lado monetário ou do lado não-monetário da identidade
contábil. Todavia, um ajuste pelo lado monetário cria algumas dificuldades contábeis; para
vencê-las, os mecanismos de ajuste instituídos em países da América do Sul refletem
principalmente o lado não-monetário, no qual os ganhos e perdas gerados pela inflação são
dados por:
(Ativo Não-Monetário – Passivo Não-Monetário – Patrimônio Líquido)
multiplicado pelo fator de erosão monetária,
58 Deve-se notar que, para os países que adotam somente uma indexação parcial no lado do
ativo, uma mudança para a indexação plena com indexação do lado do passivo também pode,
às vezes, ser julgada um desenvolvimento negativo por parte de alguns investidores.

- 315 -
sendo este fator definido como a razão entre a taxa de inflação anual e um, mais a taxa de
inflação anual.
Este método de correção da inflação exige que todos os ativos e passivos
não-monetários sejam corretamente indexados. Primeiro, os valores de todos os ativos
não-monetários, como estoques, débitos de depreciação (tanto efetiva como acumulada) e
todos os outros ativos fixos são reajustados para refletir os efeitos da inflação, com base em
vários índices de preços. Isto resulta em um ganho de correção monetária equivalente no
demonstrativo de resultado da empresa. Segundo, os passivos não-monetários, como dívida
indexada e dívida expressa em moedas estrangeiras, entre outras rubricas, também são
reavaliados para refletir a inflação. A diferença entre os valores reajustados desses passivos
não-monetários e seus valores contábeis nominais produzirá uma perda de correção
monetária correspondente no demonstrativo de resultado da empresa. Finalmente, o
patrimônio líquido inicial também é corrigido por um índice apropriado e também dá origem
a uma correção monetária no demonstrativo de resultado.
A questão relativa ao índice apropriado é importante para uma abordagem de ajuste
pleno do balanço. Por exemplo, o uso de um índice geral de preços, como o IPC, para efetuar
todos os ajustes seria adequado apenas para alguns passivos não-monetários, como dívida
indexada, mas talvez não fosse suficiente para captar o custo efetivo dos débitos de
depreciação sobre ativos. As seguintes questões continuarão a representar um desafio para a
correção dos efeitos da inflação: 1) existe um índice geral de preços para ativos depreciáveis
ou mesmo para uma classe específica de ativos? e 2) se existir, com que precisão tal índice
mede o valor real da depreciação? Para minimizar esse problema, sempre que as
circunstâncias o permitirem, deve-se elaborar e atualizar regularmente um conjunto de
índices de preços cobrindo o maior número possível de ativos e passivos não-monetários
diferentes.
Abordagem de Conta Única
A abordagem de conta única proporciona às empresas um ajuste gradativo e parcial
com o mesmo objetivo de corrigir a distorção induzida pela inflação. Em vez de ajustes
amplos, são efetuados ajustes apenas em contas independentes selecionadas, como a conta de
depreciação de capital ou a conta de estoques. Esses ajustes tanto podem ser ad hoc, como
seria o caso de um ajuste único de efeito apenas temporário, quanto periódicos, permitindo
uma correção anual. Como ocorre com a abordagem de ajuste pleno do balanço, enfrentamse
as mesmas dificuldades inerentes à escolha de um índice de preços apropriado para o
ajuste. 59
59 Há quem argumente que se deve usar outros métodos para corrigir os efeitos da inflação,
como a depreciação acelerada, porque é difícil obter um índice de preços confiável. Contudo,
o uso da depreciação acelerada como um mecanismo de ajuste não é isento de problemas.
Mesmo que se possa estabelecer a taxa “correta” de depreciação acelerada, esta normalmente

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Provisões para Empréstimos de Liquidação Duvidosa
JULIO ESCOLANO
• Qual é o tratamento tributário dos empréstimos bancários de liquidação duvidosa?
• Quais são as vantagens e desvantagens de dar tratamentos tributários diferentes a
empréstimos de liquidação duvidosa?
• As provisões para empréstimos de liquidação duvidosa devem ser dedutíveis?
Uma parte importante do patrimônio das empresas é mantida na forma de empréstimos,
créditos ou direitos financeiros contra terceiros. Diferentes formas de direitos financeiros
constituem a maior parte dos ativos de bancos comerciais e outras instituições financeiras.
Para determinar a renda da empresa, para fins tributários ou contábeis, é essencial avaliar a
variação no valor desses ativos durante o período contábil ou fiscal relevante. Quando os
ativos financeiros são transacionados com certa freqüência, seu preço de mercado
proporciona um método adequado para determinar seu valor corrente. Contudo, em se
tratando de um grande número de direitos financeiros, como empréstimos, crédito ao
consumidor, etc., os preços de mercado não estão prontamente disponíveis. Ocorre que
alguns desses ativos podem se tornar total ou parcialmente desprovidos de valor antes do
vencimento, se as circunstâncias mostrarem que têm probabilidade de ser incobráveis. Por
isso, é preciso estabelecer regras específicas para o tratamento tributário ou financeiro dos
empréstimos de liquidação duvidosa e sua relação com a renda tributável ou financeira.
só se aplicaria a novos investimentos, sem resolver o problema do ajuste do capital existente.

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Esta seção focaliza o tratamento tributário — em oposição ao tratamento contábil ou
regulamentar — dos empréstimos de liquidação duvidosa de bancos e instituições
financeiras. Considera-se que os empréstimos de liquidação duvidosa de instituições
financeiras tenham um efeito desestabilizador potencialmente maior do que as perdas de
capital em outros setores; conseqüentemente, a maioria dos países tem regulamentos
específicos para o tratamento tributário de empréstimos de liquidação duvidosa dos bancos e
instituições financeiras. 60 Além disso, as instituições financeiras estão sujeitas a
regulamentos financeiros estritos e o tratamento regulamentar dos empréstimos de liquidação
duvidosa tem influenciado e, ocasionalmente, determinado o tratamento desses empréstimos
por parte das autoridades tributárias. Contudo, deve-se notar que os princípios subjacentes à
regulamentação contábil/financeira e à contabilidade fiscal não são necessariamente
idênticos. A regulamentação financeira, visando a preservar a integridade do balanço e a
solidez do sistema financeiro, encoraja ou obriga a formação de reservas, o que diminui a
renda. A contabilidade fiscal, por outro lado, define a renda tributável procurando tanto
quanto possível equipará-la à renda econômica para minimizar distorções e a evasão. Isto
implica que as provisões para algumas reservas, mesmo que exigidas pela regulamentação
financeira, não são necessariamente dedutíveis para fins fiscais.
Dedução de Empréstimos de Liquidação Duvidosa
Historicamente, dois métodos têm sido usados para calcular a dedução de
empréstimos de liquidação duvidosa: o método de débito ao resultado e o método de reserva.
Método do débito ao resultado (baixa)
O método do débito ao resultado reconhece a despesa por empréstimos de liquidação
duvidosa somente quando estes de fato se tornam total ou parcialmente sem valor. Quando se
determina que um título a receber é incobrável, em todo ou em parte, seu valor é reduzido
pela quantia incobrável e reconhece-se uma despesa de igual montante. A dedução de
empréstimos de liquidação duvidosa para qualquer ano deve ser acompanhada por provas de
que a dívida tinha algum valor no início do ano e que alterações na situação do devedor no
decorrer do ano provocaram a perda. Se um montante anteriormente baixado como
60 Como a maior parte dos ativos de instituições financeiras é composta de empréstimos e
formas diferentes de crédito, a inadimplência constitui uma categoria de perdas
particularmente relevante no setor financeiro. Além disso, os serviços financeiros são um
insumo essencial em todas as outras atividades econômicas. O gerenciamento inadequado de
riscos por parte de instituições financeiras poderia desencadear uma série de falências, com
conseqüências negativas para toda a economia. A necessidade de evitar essas possíveis
“externalidades negativas” geralmente é considerada a principal razão para a regulamentação
governamental. No caso dos pequenos e médios depositantes, também podem ser necessárias
garantias fornecidas pela regulamentação governamental e a aplicação de normas prudenciais
mínimas para induzir à intermediação financeira.

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incobrável for posteriormente recuperado, a recuperação é tratada como receita no momento
da cobrança ou reintrodução do empréstimo nos livros.
Para determinar se uma dívida perdeu completamente o valor, consideram-se todas as
evidências pertinentes, tais como mora contínua, suficiência da garantia e situação financeira
do devedor. Uma dificuldade inerente à identificação do ano da dedução é que muitas vezes a
dívida perde valor como resultado de uma deterioração gradual na situação financeira do
devedor, e não como resultado de um evento facilmente identificável. Podem ser usadas
regras práticas simples para definir se algumas categorias de empréstimos padronizados,
como crédito ao consumidor, empréstimos hipotecários, etc., são parcial ou totalmente
incobráveis. No caso de contratos de empréstimo menos padronizados ou que tiverem valores
nominais acima de algum limiar, talvez seja preciso realizar uma avaliação específica. 61
Método de reserva
61 Por exemplo, empréstimo em mora contínua durante um período determinado, perda de
valor da garantia além de uma certa porcentagem, etc., podem servir como critérios práticos
para baixar operações de crédito direto ao consumidor, financiamentos imobiliários e outras
operações de crédito padronizadas. As instituições financeiras normalmente mantêm uma
grande quantidade desses empréstimos com valor nominal relativamente baixo. Seria,
portanto, inviável avaliar mais detidamente as circunstâncias de cada empréstimo baixado.
Em contrapartida, é normal exigir justificação específica para baixar empréstimos menos
padronizados e empréstimos com valor nominal alto.

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Sob o método de reserva, os títulos a receber são registrados por seu valor nominal,
até que se tornem efetivamente incobráveis. Cria-se, porém, uma conta de reserva para fazer
face à eventualidade de que alguns dos títulos possam tornar-se incobráveis. 62 Para fins
tributários, o saldo dessa reserva não pode ultrapassar certos limites, que dependem do tipo
de reserva. A dedução anual de empréstimos de liquidação duvidosa corresponde ao valor
necessário para que o saldo inicial da reserva, ajustado pelos montantes recuperados e por
aqueles considerados efetivamente incobráveis durante o ano, atinja o saldo final permitido. 63
Por conseguinte, é a adição anual à reserva que reduz o lucro antes dos impostos; os
empréstimos efetivamente incobráveis, quando ocorrem, são debitados contra a reserva, sem
alterar a renda. 64 As reservas para empréstimos de liquidação duvidosa podem ser
62 Alguns países, como a Alemanha e Suíça, também permitem reservas “ocultas”. Essas
reservas são mantidas registrando-se os títulos a receber por um valor menor que seu valor
nominal, a fim de refletir a probabilidade de inadimplência. As reservas “ocultas” geralmente
não são dedutíveis.
63 Os limites para reservas gerais muitas vezes são determinados pelas autoridades tributárias
como porcentagem dos empréstimos totais. Reservas específicas são limitadas pelo montante
dos empréstimos de liquidação duvidosa (conforme definição da regulamentação tributária e
contábil).
64 Todavia, o empréstimo efetivamente incobrável pode afetar indiretamente a renda

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classificadas em duas categorias principais, caso sejam de natureza geral ou vinculadas a
empréstimos específicos para os quais tenha sido identificado o potencial de prejuízo.
· Reservas gerais. O nível permitido de reservas é calculado como uma porcentagem
do valor nominal da carteira de empréstimo e não está vinculado à possibilidade de
recebimento de nenhum empréstimo em particular. A relação reserva/empréstimos pode ser
uma porcentagem predeterminada para cada tipo de empréstimo, idêntica para todos os
contribuintes, ou pode ser calculada como uma média dinâmica da relação entre empréstimos
de liquidação duvidosa e o valor total da carteira de empréstimos em anos passados (“método
da experiência”). No segundo caso, o período médio deve ser superior ao ciclo econômico
típico, para maximizar os efeitos da constituição da reserva em termos de atenuação das
variações na renda. 65
· Reservas específicas. Só se permitem adições a reservas para empréstimos de
liquidação duvidosa relativas a empréstimos específicos. Cada empréstimo ou título a receber
é avaliado quanto a sua possibilidade de recebimento. A provisão dedutível pode variar de
uma pequena porcentagem do valor nominal à baixa do valor total do empréstimo.
O método de reserva específica difere do método de baixa porque este só permite a
baixa quando ficar comprovado que a dívida tornou-se total ou parcialmente sem valor. Com
o método de reserva específica, os empréstimos não precisam ser incobráveis para que se
constitua a provisão e se reduza o lucro tributável. Pode-se fazer uma provisão dedutível
tributável. Quando a reserva dedutível for estabelecida como uma porcentagem dos ativos
(reservas gerais), o débito dos empréstimos incobráveis reduz o saldo da reserva e aumenta a
provisão dedutível no ano corrente.
65 Nos Estados Unidos, os métodos de reserva foram proibidos para a maior parte dos bancos
e instituições financeiras como parte da reforma tributária de 1986. Antes de sua revogação,
estavam em uso tanto o método da experiência como o método de porcentagem fixa. Sob o
método da experiência, o período médio padrão era de seis anos. A proporção de
empréstimos usados para calcular as reservas permitidas sob o método de porcentagem fixa
variava de 0,6% a 1,2%.

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quando os fatos e as circunstâncias indicarem que o recebimento é altamente questionável ou
improvável. Alterações na situação financeira do devedor — suspensão de pagamentos ou
falência — ou desvalorização da garantia podem justificar a constituição de uma provisão,
mesmo que a perda efetiva de valor do empréstimo para o qual se faz uma reserva específica
ocorra anos mais tarde.
Comparação entre os Métodos de Reserva e Baixa
Um empréstimo é um contrato estipulando um fluxo de pagamentos a serem feitos
pelo devedor ao credor. Esse fluxo de pagamentos inclui juros e amortização do principal.
O valor do contrato em qualquer momento é o valor de seus fluxos de caixa futuros
esperados, descontado à taxa de juros prevalecente sobre ativos alternativos isentos de risco
— como, por exemplo, letras do tesouro.
Como o credor reconhece a possibilidade de inadimplência do devedor, a taxa de
juros do contrato geralmente é mais alta do que a taxa de juros para operações isentas de
risco. A diferença entre a taxa de juros do empréstimo e aquela para operações isentas de
risco é o prêmio de risco. Os valores recebidos como prêmio de risco compensam o credor
por perdas esperadas com empréstimos incobráveis. 66
66 O prêmio de risco é igual à diferença entre as taxas de juros nominais e reais na presença de
inflação. Essa diferença compensa o investidor pela perda esperada no valor real de seu
ativo. Do mesmo modo, o prêmio de risco compensa o credor pela perda no valor da carteira
de empréstimos causada pelo reconhecimento de que parte dos empréstimos é incobrável.

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Para definir a base tributária, a renda tributável derivada da carteira de empréstimo
deve se equiparar tanto quanto possível à categoria econômica subjacente, isto é, a renda
econômica. A renda econômica da carteira de empréstimos é igual ao fluxo de caixa líquido
produzido durante o ano fiscal mais a variação no valor da carteira. O fluxo de caixa líquido
produzido pela carteira de empréstimos é igual aos juros auferidos incluindo o prêmio de
risco, mais a amortização do principal, menos novas adições à carteira. O valor da carteira de
empréstimo é o valor atual do fluxo esperado de pagamentos futuros descontado à taxa de
juros prevalecente sobre ativos isentos de risco. É possível demonstrar 67 que se a base
tributária não se equiparar à renda econômica, o valor de uma carteira com empréstimos de
liquidação duvidosa será alterado pela presença do imposto e por sua alíquota. As variações
no valor de ativos de risco induzidas pela tributação distorcem a lucratividade desses ativos
em relação aos ativos isentos de risco. Assim, o tratamento de empréstimos de liquidação
duvidosa pelo imposto de renda tanto pode punir quanto incentivar a assunção de riscos.
Os recebimentos associados com o prêmio de risco fazem parte da receita de juros e
ocorrem durante todo o período de vigência da carteira de empréstimo, em proporção aos
empréstimos em aberto. Em contraste, as perdas com empréstimos incobráveis podem
concentrar-se no início ou no fim do período de vigência da carteira. A disparidade entre o
momento de recebimento dos prêmios de risco, que criam uma obrigação tributária, e as
respectivas perdas com empréstimos incobráveis, que dão origem a uma dedução, é a causa
da distorção induzida pela tributação. Quando essa diferença cronológica resultar em
diferimento do reconhecimento da renda em relação ao reconhecimento da perda associada, a
obrigação tributária correspondente também é diferida, e o valor da carteira é favorecido pelo
imposto. Do mesmo modo, o valor da carteira é prejudicado pelo imposto quando o
reconhecimento da receita de prêmio de risco ocorrer antes do reconhecimento da perda
associada.
Nem o método de baixa nem o método de reserva tributam a renda econômica com
precisão. Devido às discrepâncias cronológicas acima referidas entre o reconhecimento da
receita de prêmio de risco e dos empréstimos incobráveis correspondentes, ambos os
métodos tendem a favorecer as carteiras de empréstimos que apresentam empréstimos
incobráveis no seu início, em detrimento de empréstimos incobráveis apurados no fim do
período de vigência da carteira. É possível demonstrar que o método de baixa é neutro
quando as perdas estiverem uniformemente distribuídas por toda a duração da carteira de
67 Ver Samuelson (1964).

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empréstimos. De fato, a diversificação de carteiras e a continuidade no fluxo de amortização
e emissão de novos empréstimos atenua as variações no fluxo de inadimplências ao longo do
tempo. Assim, seria de se esperar que, na prática, o método de baixa fosse razoavelmente
neutro. 68
68 A diversificação de carteiras elimina o risco específico de empréstimos tomados
isoladamente. Não pode, porém, eliminar o risco sistêmico derivado de choques econômicos
gerais que porventura afetem simultaneamente a totalidade ou a maior parte dos
investimentos.

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Todavia, o método de reserva cria uma distorção específica. Como permite a dedução
imediata de perdas que podem ocorrer num futuro distante, este método resulta no tratamento
do risco financeiro de maneira uniformemente mais favorável do que o método de baixa. 69
Foi baseado em uma destas razões que o Congresso dos Estados Unidos revogou o método
de reserva em 1986. 70
Ambos os métodos compartilham a dificuldade de identificar a dívida incobrável sem
abrir brechas para a evasão. Pode-se argumentar que o problema é mais grave no método de
reserva específica, visto que, devido a sua natureza prudencial, a dedução precisa ser
concedida antes que haja provas conclusivas de que a dívida é incobrável. Como resultado, a
arbitragem intertemporal de obrigações tributárias pode resultar em perdas significativas de
arrecadação. Esta é uma das razões para a tendência atual de condições mais estritas para a
dedução de reservas específicas, proibição de reservas gerais e ocultas ou adoção do método
de baixa.
Geralmente, só se permitem deduções por dívidas incobráveis de instituições nãofinanceiras
e por prejuízos contingentes de ativos não-financeiros quando da sua realização.
Nesse sentido, o método de reserva significa uma renúncia fiscal em benefício do setor
financeiro.
Contudo, em circunstâncias especiais, talvez seja aconselhável a dedutibilidade de
algumas reservas. Técnicas de gerenciamento de risco, como diversificação de carteiras, só
podem ser aplicadas quando o risco de inadimplência de cada empréstimo da carteira for
independente. Para alguns grupos de empréstimos, porém, talvez haja forte correlação entre
os riscos de inadimplência. É o caso, por exemplo, da dívida soberana de um país (ou de um
69 Geralmente, um empréstimo precisa ter sido classificado como em mora por diversos
períodos antes de ser classificado como incobrável. O tratamento mais favorável de
empréstimos incobráveis pelo método de reserva foi justificado como compensação parcial
por impostos pagos sobre a receita de juros acumulados mas não pagos.
70 Ver U.S. Department of the Treasury (1991).

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conjunto de países) que esteja(m) enfrentando grandes desequilíbrios externos. Quando uma
grande proporção de ativos do setor financeiro for afetada por este possível tipo de perda,
seria aconselhável permitir a constituição de reservas dedutíveis específicas. 71 Deve ficar
claro, porém, que a possibilidade de deduzir provisões para empréstimos de liquidação
duvidosa por si só não altera o momento de ocorrência ou a magnitude das perdas.
Práticas de Países Selecionados
Estados Unidos
Antes de 1986, os bancos podiam deduzir da renda tributável provisões para
empréstimos de liquidação duvidosa num montante baseado na experiência de perda real nos
últimos seis anos (“método da experiência”) ou igual a uma porcentagem fixa de
empréstimos qualificados (“método de porcentagem de empréstimos qualificados”).
A reforma tributária de 1986 instituiu o método de baixa pura. Conseqüentemente, foram
proibidas as deduções de provisões para empréstimos de liquidação duvidosa. As únicas
exceções são os bancos com ativos abaixo de US$ 500 milhões e algumas reservas
específicas relacionadas com empréstimos internacionais a determinados países e que são
obrigatórias sob a lei federal. A despeito do tratamento tributário aplicado, os bancos
rotineiramente alocam parte dos lucros depois dos impostos a reservas gerais e específicas
que normalmente são incluídas no capital e cuja coerência e prudência estão sujeitas a
revisão por parte de inspetores e auditores externos.
Alemanha
Na Alemanha, como em alguns outros países europeus, existe um vínculo um pouco
mais estreito entre as contas tributárias e contábeis. Os bancos alemães criam reservas
específicas, gerais e não divulgadas (“ocultas”). As reservas específicas para empréstimos de
liquidação duvidosa não são incluídas no capital e geralmente são dedutíveis.
A partir de 1 de janeiro de 1989, as reservas legais deixaram de ser obrigatórias.
As reservas ocultas precisam ser divulgadas às autoridades e não são dedutíveis. Essas
71 Muitos países credores permitiram a criação de reservas dedutíveis durante a década de
1980 para ajudar seus sistemas financeiros a enfrentar a crise da dívida internacional. Para
um tratamento exaustivo deste tópico, ver Hay e Paul (1991).

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reservas permitem que os bancos alemães atenuem as flutuações nos lucros e declarem lucros
constantes.
França
Os bancos franceses têm permissão de fazer provisões específicas e gerais para
empréstimos de liquidação duvidosa. São constituídas provisões específicas para ativos cuja
recuperação é duvidosa e a de dedução é permitida caso a caso. A provisão geral é
constituída para fazer face a perdas com outros ativos e é dedutível, desde que não ultrapasse
certos limites. Os principais limites são que as adições a reservas não podem exceder 5% da
renda antes dos impostos e que o acervo de reservas para empréstimos de liquidação
duvidosa não pode ultrapassar 0,5% dos empréstimos de médio e longo prazo em aberto.
Japão
As reservas específicas dedutíveis podem atingir 50% do valor nominal de
empréstimos que satisfaçam pelo menos uma dessas duas condições: existência de uma
declaração formal de inadimplência contra o devedor, ou ausência de pagamento do principal
e juros nos últimos quatro anos.
As adições às reservas gerais são dedutíveis até que as reservas gerais para
empréstimos de liquidação duvidosa atinjam um nível igual a 0,3% dos empréstimos em
aberto, ou ao total de empréstimos em aberto multiplicado pelo coeficiente médio de
empréstimos de liquidação duvidosa para os três anos anteriores ao ano de declaração.

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Questões Relacionadas com os Impostos de Renda
das Pessoas Físicas e Jurídicas
Integração dos Impostos de Renda das Pessoas Físicas e Jurídicas:
Vantagens e Desvantagens
JOHN R. KING
• Quais são os argumentos básicos contra e a favor de um sistema clássico (ou de
entidades separadas) de imposto de renda da pessoa jurídica?
• Que distorções este sistema cria em comparação com um sistema integrado de
tributação da renda das pessoas físicas e jurídicas?
• Quais são as desvantagens de se passar de um sistema clássico de imposto de renda
da pessoa jurídica para um sistema mais integrado?
Normalmente, o imposto de renda é arrecadado não apenas das pessoas físicas, mas também
das pessoas jurídicas. Em muitos países, a mesma legislação básica se aplica a ambos os
casos, mas disposições específicas (referentes, por exemplo, às alíquotas do imposto) fazem a
distinção entre a renda dos indivíduos, de um lado, e a das empresas, de outro. Em outros
países, leis distintas regulamentam a tributação da renda de indivíduos e empresas. 72
Todavia, do ponto de vista econômico, a principal questão nesta área não é a forma legal do
imposto sobre a renda de diferentes entidades, mas até que ponto existem, tanto no âmbito do
imposto de renda da pessoa física quando no da pessoa jurídica, ou de ambos, disposições
legais visando reduzir ou eliminar a “dupla tributação” da renda que é auferida pela empresa
mas acaba — de uma forma ou de outra — revertendo para os indivíduos que são, em última
instância, os seus proprietários.
Essas disposições procuram integrar, em grau maior ou menor, os impostos de renda
arrecadados separadamente sobre as empresas e sobre o retorno que estas proporcionam aos
72 Os vários tipos de sociedades — uma outra forma de pessoa jurídica prevista na legislação
da maioria dos países —, às vezes são tratados, para fins tributários, como firmas individuais
e, outra vezes, como companhias.

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indivíduos, seus proprietários finais. Na seção seguinte, descrevem-se e discutem-se
mecanismos específicos de integração; esta seção concentra-se na argumentação geral a favor
— e contra — certas formas de integração.
Argumentos Básicos
O mais forte argumento a favor da integração dos impostos de renda das pessoas
físicas e jurídicas repousa sobre duas proposições básicas. A primeira é que, por uma questão
de eqüidade fiscal, a tributação deve ser proporcional à “capacidade contributiva”, que é
medida pela renda. A segunda é que as pessoas jurídicas não têm capacidade de pagar
impostos, em sentido estrito; elas são simplesmente o meio pelo qual a renda flui para seus
proprietários finais.
Combinadas, essas proposições parecem sugerir que a renda das empresas só deve ser
tributada quando chega às mãos dos indivíduos a quem pertence. Não obstante, elas deixam
espaço para a justificativa de um imposto de renda da pessoa jurídica separado a ser
descontado na fonte, como forma de assegurar que a renda que flui pela empresa seja
tributada de maneira abrangente e tempestiva e que a base do imposto de renda de pessoa
física seja protegida. Muitos economistas, inclusive alguns que não defendem a integração
plena, sustentam que esta função de retenção na fonte é de fato o principal argumento para a
aplicação de um imposto de renda da pessoa jurídica.
É mais difícil resumir a argumentação teórica contra a integração — ou em favor do
que se denomina comumente sistema “clássico” de imposto de renda de pessoa jurídica, em
que o imposto de renda incide separadamente sobre os rendimentos da empresa e sobre os
dividendos recebidos pelos acionistas. A sua defesa se baseia na negação de uma ou de
ambas as proposições em que se apóia a argumentação em favor da integração. 73
Em primeiro lugar, alguns afirmam simplesmente que as empresas são “entidades
separadas”, legalmente distintas dos indivíduos que as possuem, e fundamentam sua
argumentação na questão da forma legal. Em segundo lugar, sustenta-se que a defesa da
integração se baseia na “capacidade contributiva”, um conceito desenvolvido por filósofos
utilitaristas como Bentham e Mill e que hoje parece limitado e ultrapassado. O princípio da
tributação segundo a capacidade contributiva pode ser interpretado de forma mais ampla,
como a exigência de que se arrecadem impostos sobre a renda — e na verdade sobre outras
bases tributárias, como o consumo e o patrimônio — de modo a minimizar a perda de
bem-estar social.
73 Ver Goode (1951).

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Um terceiro argumento em favor do sistema clássico de imposto de renda da pessoa
jurídica repousa sobre o princípio do “benefício”, pelo qual os impostos devem ser cobrados
de acordo com os benefícios proporcionados pelas autoridades fiscais. Argumenta-se que as
empresas desfrutam de benefícios na forma de responsabilidade limitada e de serviços
públicos prestados mais diretamente, e que é justo impor alguma forma de tributação sobre
esses benefícios. Quando, por exemplo, introduziu-se o imposto de renda da pessoa jurídica
nos Estados Unidos, em 1909, ele foi visto como um “imposto de consumo” sobre os
privilégios decorrentes da responsabilidade limitada. Mas hoje os defensores do sistema
clássico normalmente atribuem pouco peso a esse argumento, pois é difícil estabelecer
qualquer conexão direta entre os benefícios da responsabilidade limitada e os rendimentos
das empresas.
De maneira mais geral, esses argumentos básicos hoje são considerados bastante
antiquados pelos economistas. Considerações empíricas vêm desempenhando um papel
muito mais relevante nos recentes debates sobre a relação apropriada entre os sistemas de
imposto de renda das pessoas físicas e jurídicas.
A Argumentação contra o Sistema Clássico (Não-Integrado)
Em comparação com o sistema plenamente integrado, a tributação clássica da pessoa
jurídica, que incide sobre os rendimentos do capital social das empresas a uma alíquota
positiva, distorceria os incentivos de quatro maneiras.
A primeira e mais óbvia é que esse sistema atua no sentido de desencorajar as
empresas a se constituir em sociedade e, por conseguinte, a desfrutar das vantagens
associadas com esta forma de organização — como o benefício da responsabilidade limitada,
que reduz para as empresas o custo de captação de capital externo para expansão.
Deve-se observar, porém, que o desestímulo à constituição em sociedade só ocorrerá
na medida em que as operações da empresa forem financiadas por participação no capital.
O imposto sobre os rendimentos do capital social permite que os pagamentos de juros aos
credores da empresa sejam deduzidos da base tributária. Portanto, quando, na margem, o
investimento é financiado por endividamento ao invés de participação no capital, a renda
resultante não está sujeita a imposto no nível de empresa; o único imposto pago sobre a renda
é aquele sobre a receita de juros do emprestador. Na verdade, o imposto clássico da pessoa
jurídica é “integrado” com relação à renda de projetos financiados por endividamento e, por
conseguinte, talvez não desestimule a constituição em sociedade quando a empresa for livre
para variar sua estrutura financeira.
Todavia, este ponto leva a um segundo incentivo adverso do imposto clássico da
pessoa jurídica: o de que ele estimula as empresas a financiar seus projetos por meio do
endividamento em vez da participação no capital. Esta distorção aumenta o risco de falência,
fazendo com que as empresas dêem preferência a investimentos relativamente seguros.

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Mesmo assim, o número de falências provavelmente aumentará. Os ativos produtivos das
empresas falimentares não precisam se perder para a economia, mas são necessários recursos
para reorientá-los a novas atividades.
Ao mesmo tempo, o viés em favor do financiamento por endividamento dá às
empresas um incentivo para, sempre que possível, mascarar o retorno que oferecem a seus
acionistas como pagamentos de “juros” em vez de dividendos. A maioria dos impostos
clássicos da pessoa jurídica requer, portanto, disposições detalhadas contra a evasão fiscal
para limitar o que pode ser deduzido da base tributária na forma de pagamentos de juros.
Em terceiro lugar, o imposto clássico da pessoa jurídica encoraja as empresas a reter
os rendimentos de suas ações em vez de distribuí-los a seus acionistas. Quando os dividendos
são distribuídos, os acionistas pagam o imposto de renda pela alíquota apropriada. Quando,
ao contrário, os lucros são retidos, os acionistas se beneficiam com um aumento do valor de
mercado da companhia. Em muitos países, esse ganho de capital não é tributado; e, quando
existe um imposto sobre os ganhos de capital, ele normalmente é cobrado a uma alíquota
efetiva mais baixa do que a do imposto de renda sobre os dividendos. Como resultado desse
viés em favor da retenção dos lucros, os recursos do capital acionário podem ficar “presos”
dentro de determinadas empresas em vez de serem distribuídos de forma mais eficiente pelos
mercados financeiros, de acordo com as oportunidades de investimento oferecidas às
empresas.
Por último, o sistema clássico de tributação da renda das empresas reduz o incentivo
ao investimento e pode, dessa forma, coibir o crescimento. 74 É claro que essa crítica também
se aplica aos sistemas de imposto de renda plenamente integrados, uma vez que todo imposto
sobre os rendimentos de capital tende a desestimular o investimento em atividades
relevantes. Todavia, no sistema clássico, o imposto suplementar incidente sobre a renda das
empresas representa um desestímulo adicional.
Combinados, esses quatro pontos constituem argumentos poderosos contra a forma
clássica do imposto de renda da pessoa jurídica. Na prática, esses argumentos têm-se
mostrado persuasivos; ao longo das duas últimas décadas, vem-se observando uma tendência
geral — embora não irrestrita — no sentido de substituir os sistemas clássicos existentes por
alguma forma de integração dos impostos de renda das pessoas jurídicas e físicas. Mas nem
por isso o apoio dos economistas a tal movimento é universal.
A Defesa da Manutenção do Sistema Clássico
74 Por outro lado, tem-se por vezes afirmado que esse sistema pode aumentar o investimento:
se as empresas forem estimuladas a reter seus lucros em vez de distribuí-los, aumenta a
probabilidade de que estes sejam usados para investimento e não para consumo.

- 331 -
O primeiro e mais poderoso argumento contra a integração é que ela geralmente
acarreta uma perda de receita em comparação com o sistema clássico a que substituiria. Essa
perda de receita deve ser compensada de alguma maneira: aumentando-se a alíquota do
imposto de renda da pessoa jurídica ou instituindo-se outros impostos. Em qualquer dos
casos, possivelmente haverá custos econômicos que terão de ser pesados contra os benefícios
da integração.
Em segundo lugar, muitas dúvidas têm surgido quanto ao significado prático dos
benefícios oriundos da integração, como a redução das falências e dos custos de
reorganização das atividades das firmas falidas. Além disso, na medida em que pelo sistema
clássico em vigor o capital fica preso nas empresas, é possível que o ônus do imposto
adicional pagável sobre os dividendos quando estes forem afinal distribuídos já esteja
capitalizado no preço das ações. Neste caso, boa parte dos benefícios de uma mudança para
um sistema mais integrado poderia simplesmente resultar em ganhos fortuitos para os atuais
acionistas.
As recentes simulações feitas pelo Tesouro dos Estados Unidos sobre os efeitos da
substituição do sistema clássico vigente no país por algum tipo de sistema integrado
alternativo sugerem benefícios substanciais, da ordem de até 0,2% do consumo; 75 porém, nas
atuais circunstâncias, essas estimativas talvez não sejam inteiramente confiáveis.
Finalmente, alguns dos maiores benefícios que podem ser atribuídos ao sistema
clássico, em comparação com a maioria dos sistemas integrados adotados na prática, estão na
sua simplicidade e transparência. Essas características geralmente tornam o sistema clássico
de imposto de renda da pessoa jurídica mais fácil de administrar do que um sistema
integrado. Também evitam a maioria das dificuldades que enfrenta um sistema integrado na
formulação do tratamento fiscal apropriado de dividendos pagos ou recebidos do exterior.
Por isso, a maioria dos países que adotaram sistemas de “imputação”, pelos quais os
acionistas recebem um créditos pelos impostos já recolhidos no nível da empresa sobre a
renda recebida na forma de dividendos, relutam em conceder esses créditos por impostos
pagos em país estrangeiro. Como resultado, seus regimes fiscais podem conter um forte viés
favorável ao investimento interno, por oposição ao externo. Além disso, muitos países
adotaram mecanismos de integração que lhes permitem conceder tratamento discriminatório
a acionistas estrangeiros. Portanto, os mecanismos de integração podem desencorajar tanto o
investimento estrangeiro no país quanto o investimento do país no exterior. Esses vieses são
muito mais fáceis de evitar quando o regime de tributação da pessoa jurídica tem a forma
clássica.
75 Ver U.S. Department of the Treasury (1992).

- 332 -
A Mecânica da Integração
DALE CHUA E JOHN R. KING
• O que se entende por sistema “plenamente integrado” de tributação de renda da
pessoa jurídica e da pessoa física?
• Que problemas surgem na implementação desse sistema?
• Que métodos existem para se conseguir a integração com relação à tributação dos
lucros distribuídos pelas empresas a seus acionistas?
• Em que aspectos esses métodos diferem?
O Sentido da “Integração”
O termo “integração” tem sido usado de diferentes maneiras. 76 Tradicionalmente, usa-se a
expressão “integração plena” para denotar um mecanismo em que as rendas de todas as
pessoas jurídicas seriam distribuídas da forma mais apropriada aos indivíduos, que são seus
proprietários finais. O imposto de renda devido seria depois recolhido desses proprietários às
alíquotas pertinentes, dependendo do total de suas rendas.
Um mecanismo deste tipo foi proposto pela Royal Commission on Taxation do
Canadá (Comissão Carter) em 1966. 77 Muitos economistas vêem a “integração plena” neste
sentido como um mecanismo ideal do ponto de vista teórico. Contudo, estudos detalhados
geralmente concluem que sua administração seria inviável. Primeiro, haveria necessidade de
declarar um volume enorme de informações: em muitas economias, uma única empresa pode
ter um número muito grande de proprietários finais, muitos dos quais poderiam deter ações
por apenas uma parte do ano fiscal. Segundo, a atribuição dos lucros retidos aos diferentes
proprietários é problemática quando existem categorias distintas de acionistas, cada uma com
direitos heterogêneos, como ações ordinárias, ações preferenciais, certificados de opção,
opções, emissões com direitos preferenciais de subscrição e títulos conversíveis. Terceiro, é
76 Para uma apresentação completa, ver McLure (1979).
77 Ver Canada, Royal Commission on Taxation (1967).

- 333 -
comum empresas deterem ações de outras empresas. Por conseguinte, muitas vezes é difícil
rastrear os proprietários finais. Uma quarta dificuldade geral é que a cobrança de imposto
sobre os ganhos dos acionistas, retidos ou distribuídos pela empresa, poderia ocasionar
graves problemas de liquidez; os acionistas poderiam ter de pagar impostos elevados sem ter
recebido dinheiro suficiente para atender a essas obrigações.
Nenhum país tentou aplicar um mecanismo de integração plena deste tipo à tributação
de toda a renda das empresas. Porém, muitos deles integraram efetivamente a tributação da
renda das empresas e dos indivíduos, de acordo com essas diretrizes, no caso de pequenas
empresas com um número limitado de proprietários. Nos Estados Unidos, por exemplo,
certas empresas com no máximo 35 acionistas podem habilitar-se (ao abrigo do chamado
“Subchapter S”) a ser tributadas de maneira semelhante às sociedades, sendo a sua renda
alocada diretamente aos acionistas na proporção de sua participação. Podem-se conseguir
efeitos semelhantes indiretamente quando o sistema tributário permite que pequenas
empresas distribuam toda a renda tributável a seus proprietários na forma de remuneração
aos diretores, dedutível de impostos, o que algumas vezes recebe o nome de “integração de
auto-ajuda”.
Enquanto a integração plena tributa a renda das pessoas jurídicas às alíquotas
pertinentes aos acionistas, independentemente de a renda ser distribuída ou ficar retida na
empresa, uma forma mais limitada da integração restringe-se à renda empresarial que é
distribuídas aos acionistas em vez de permanecer retida. Observe-se que esta forma de
integração, limitada à tributação da renda da empresa que é distribuída como dividendos,
eliminaria o já mencionado problema da liquidez. Há uma ampla variedade de métodos pelos
quais se pode atingir esta forma limitada de integração. Os principais deles são ilustrados a
seguir.
Exemplos de Mecanismos de Integração
Esta seção ilustra, com a ajuda de exemplos numéricos, como diferentes mecanismos
de integração podem reduzir a tributação excessiva da renda empresarial, uma característica
inerente ao sistema clássico (ou de entidades separadas) de imposto de renda da pessoa
jurídica. 78
Referenciais: o sistema clássico e a integração plena
78 A metodologia usada nesta seção para ilustrar o grau de tributação excessiva em diferentes
sistemas baseia-se em Cnossen (1993) e Benge e Robinson (1986).

- 334 -
O exemplo apresentado no Quadro IV.5 ilustra a carga tributária no sistema clássico,
adotado por países como os Estados Unidos, Países Baixos, Luxemburgo e Suíça. Suponhase
que os lucros de uma empresa sejam $ 1 000 e que a alíquota do imposto de renda da
pessoa jurídica seja 30%. Os lucros líquidos de impostos, no montante de $ 700, são
distribuídos integralmente como dividendos. Suponha-se que as alíquotas dos acionistas
pessoa física sejam 20% e 40%. As obrigações do imposto de renda da pessoa física
resultantes serão $ 140 e $ 280, respectivamente. Portanto, o pagamento combinado do
imposto de renda da pessoa jurídica e pessoa física sobre a mesma fonte de renda é,
respectivamente, $ 440 e $ 580. Para calcular a carga tributária, o pagamento combinado é
expresso como uma porcentagem da renda original; então, a alíquota efetiva do imposto é
44% para o indivíduo de renda mais baixa e 58% para o indivíduo de renda mais alta.
Comparando essas alíquotas efetivas com a alíquota pertinente do imposto de renda, a
“alíquota de tributação excessiva” 79 é de 120% para o acionista que paga o imposto mais
baixo e de 45% para o acionista que paga o imposto mais alto.
Nível da empresa
Quadro IV.5. Sistema Clássico
i. Lucros antes do imposto de renda da pessoa jurídica
ii. Imposto de renda da pessoa jurídica a 30%
Nível do acionista
iii. Alíquota do imposto de renda da pessoa física (em %)
iv. Dividendos (i) - (ii)
v. Imposto de renda da pessoa física (iii)*(iv)
Carga tributária combinada
vi. Imposto total (ii) + (v)
vii. Alíquota efetiva (vi)/(i) (em %)
viii. Tributação excessiva ((vii) - (iii))/(iii) (em %)
20
700
140
440
44
120
1 000
300
Entretanto, se a empresa decidir reter todos os lucros, a alíquota efetiva aplicável a
todos os acionistas no curto prazo será a do imposto de renda da pessoa jurídica de 30%.
79 A alíquota de tributação excessiva é definida como a diferença normalizada entre a alíquota
efetiva e a alíquota do imposto de renda da pessoa física, servindo esta última como fator de
normalização.
40
700
280
580
58
45

- 335 -
O acionista que paga a alíquota marginal da pessoa física de 20% terá seu imposto
aumentado em 50%, enquanto aquele que paga a alíquota de 40% terá seu imposto reduzido
em 33,3%. 80 Entre os extremos da distribuição e da retenção dos lucros, há vários resultados
possíveis; cada um deles resultará em aumento/redução específica do imposto a ser pago por
determinados acionistas, dependendo da sua alíquota marginal.
A integração plena do imposto de renda da pessoa jurídica e pessoa física se situa na
outra extremidade do espectro da tributação das empresas e dos acionistas. Por este método,
a empresa é tratada como uma sociedade cujas rendas, a distribuída e a retida, são atribuídas
a seus acionistas de acordo com as respectivas participações, sendo depois tributadas pela
alíquota marginal do acionista. Ao analisar as diversas etapas, o exemplo do Quadro IV.6
mostra que a alíquota efetiva também é a alíquota pessoal. Dessa forma, não há, por
definição, tributação excessiva.
Nível da empresa
Quadro IV.6. Integração Plena
i. Lucros antes do imposto de renda da pessoa jurídica
ii. Imposto de renda da pessoa jurídica a 30%
Nível do acionista
iii. Alíquota do imposto de renda da pessoa física (em %)
iv. Lucros atribuídos (i)
v. Imposto de renda da pessoa física (iii)*(iv)
vi. Imposto de renda da pessoa jurídica retido na fonte (ii)
vii. Imposto de renda líquido (v)-(vi)
Carga tributária combinada
viii. Imposto total (v) ou (ii) + (vii)
ix. Alíquota efetiva (viii)/(i) (em %)
20
1 000
200
300
–100
1 000
300
40
1 000
400
300
100
80 O retorno para os acionistas, neste caso, assume a forma de ganhos de capital, que poderão
ser tributados a uma alíquota diferente quando realizados. Este exemplo pressupõe que tais
ganhos ainda não tenham sido realizados pelos acionistas.
200
20
400
40

x. Tributação excessiva ((ix) - (iii))/(iii)
xi. Alívio fiscal 1 (em %)
- 336 -
1 O alívio fiscal é definido como a diferença entre a tributação excessiva clássica menos a tributação excessiva
pelo presente método, dividido pela tributação excessiva clássica.
Em circunstâncias específicas, pode-se, em princípio, atingir a integração plena por
diversos sistemas além do método de sociedades. 81 Um desses sistemas seria a abolição
completa do imposto de renda da pessoa jurídica e a permissão aos acionistas para que
pagassem os impostos devidos sobre dividendos recebidos e ganhos de capital líquidos sobre
as ações no âmbito do imposto de renda pessoal — ou seja, com base numa definição ampla
de renda. 82 Um segundo método mais direto de se chegar à integração plena, no caso especial
de um imposto de renda da pessoa física recolhido a uma alíquota única, seria a cobrança de
um imposto de renda da pessoa jurídica à mesma alíquota, porém permitindo-se que os
dividendos e os ganhos de capital sobre as ações da empresa ficassem isentos do imposto
pessoal.
Integração parcial com relação aos lucros distribuídos
Entre o sistema clássico e a integração plena existem muitos sistemas que
proporcionam diferentes graus de integração com relação aos lucros distribuídos (mas não
com relação aos lucros retidos). Nesses sistemas, o alívio fiscal à dupla tributação dos
dividendos pode dar-se no nível da empresa ou no nível do acionista. Os principais métodos
de alívio fiscal no nível da empresa são os sistemas de dedução de dividendos e de alíquotas
múltiplas. Os principais métodos de alívio fiscal no nível do acionista são o “sistema de
imputação” e vários métodos cedulares. 83
· Nível da empresa. 1) Sistema de dedução de dividendos. Neste sistema, uma
fração dos lucros da empresa distribuídos como dividendos aos acionistas pode ser deduzida
da obrigação de imposto de renda da empresa. 84 A proporção dos dividendos dedutíveis da
base do imposto de renda da empresa varia de um país para outro. Como esse sistema se
relaciona com os dois referenciais? No limite, se a renda total antes do imposto for
distribuída e se houver dedutibilidade plena dos dividendos (como no caso da Grécia), a
81 Para uma apresentação detalhada, ver Benge e Robinson (1986), págs. 39-40.
82 Este método só produziria o mesmo resultado que a abordagem de sociedades se houvesse
uma correspondência biunívoca entre os ganhos de capital e os lucros retidos.
83 Ver Norr (1982) para um resumo da história e natureza dos vários sistemas de alívio fiscal
no âmbito do sistema de imputação parcial para evitar a dupla tributação.
84 Este sistema é usado na Grécia, na Islândia e na Suécia.
–
100
–
100

- 337 -
obrigação tributária da empresa será zero. Todos os impostos serão pagos pelos acionistas,
como no caso da integração plena. Por outro lado, este sistema se aproxima do sistema
clássico quando se reduz a proporção de dividendos dedutíveis. Em geral, a carga tributária
sobre a mesma fonte de renda será mais baixa do que no sistema clássico, porém maior do
que no sistema de integração plena. 85
A título de ilustração, suponha-se que as autoridades concedam alívio fiscal relativo
aos dividendos a uma taxa de 50%. O Quadro IV.7 mostra a dedução de dividendos
permitida no nível da empresa (neste exemplo, 50%) antes do recolhimento do imposto de
renda da pessoa jurídica. Uma vez mais, pressupondo-se a plena distribuição dos lucros, os
acionistas pagariam impostos sobre dividendos de 850, de acordo com a sua alíquota
marginal de pessoa física.
85 Ver Cnossen (1993), pág. 8.

Nível da empresa
- 338 -
Quadro IV.7. Sistema de Dedução de Dividendos
i. Lucros antes do imposto de renda da pessoa jurídica
ii. Dedução de dividendos - 0,5*(i)
iii. Lucros após a dedução (i) - (ii)
iv. Imposto de renda da pessoa jurídica a 30%
Nível do acionista
v. Alíquota do imposto de renda da pessoa física (em %)
vi. Dividendos (i) - (iv)
vii. Imposto de renda da pessoa física (v)*(vi)
Carga tributária combinada
viii. Imposto total (iv) + (vii)
ix. Alíquota efetiva (viii)/(i) (em %)
x. Tributação excessiva ((ix) - (v))/(v) (em %)
xi. Alívio fiscal
20
850
170
1 000
Este exemplo foi elaborado para mostrar que o alívio fiscal da dupla tributação de
dividendos é igual a 50% da tributação excessiva clássica. Conseqüentemente, a alíquota
efetiva do imposto para o acionista de imposto baixo é 32%, e não 20%, e aquela do
acionista de imposto alto é 49%, e não 40%. Como era de se esperar, o ônus econômico da
tributação excessiva é mais baixo do que no sistema clássico, porém mais alto do que na
integração plena.
2) Sistema de alíquotas múltiplas. Neste sistema, os lucros distribuídos como
dividendos são tributados a uma alíquota mais baixa do que os lucros retidos ou não
320
32
60
50
500
500
150
40
850
340
490
49
22,5
50

- 339 -
distribuídos. 86 Quando o diferencial entre as alíquotas do imposto sobre lucros distribuídos e
retidos é pequeno, o sistema de alíquotas múltiplas se aproxima do sistema clássico. Por
outro lado, quando o diferencial é grande, ele se assemelha essencialmente a um imposto
sobre os lucros não distribuídos. 87 Para demonstrar que este sistema pode ser concebido de
modo a equivaler operacionalmente ao sistema de dedução de dividendos, pressuponha-se
novamente que a meta seja conceder um alívio fiscal de 50% medido contra a tributação
excessiva do sistema clássico. Para alcançar o nível desejado de alívio fiscal, os lucros
distribuídos são agora tributados a uma alíquota mais baixa, de 15%. Os lucros não
distribuídos ou retidos são tributados à mesma alíquota de 30%.
Pressupondo-se que todos os lucros sejam distribuídos, o exemplo hipotético do
Quadro IV.8 mostra que se pode conseguir facilmente o nível desejado de tributação
excessiva. Na prática, parte dos lucros é retida pelas empresas. Este fato é ignorado em nosso
exemplo numérico, mas aumentará a carga tributária global no futuro, quando os lucros
forem distribuídos.
Nível da empresa
Quadro IV.8. Sistema de Alíquotas Múltiplas
i. Lucros antes do imposto de renda da pessoa jurídica
ii. Imposto de renda da pessoa jurídica sobre os lucros distribuídos a
15%
Nível do acionista
iii. Alíquota do imposto de renda da pessoa física (em %)
iv. Dividendos (i) - (ii)
v. Imposto de renda da pessoa física (iii)*(iv)
Carga tributária combinada
vi. Imposto total (ii) + (v)
vii. Alíquota efetiva (vi)/(i) (em %)
viii. Tributação excessiva ((vii) - (iii))/(iii) (em %)
20
850
170
1 000
86
A Áustria, o Japão e Portugal adotaram este sistema no passado; a Alemanha continua a
empregá-lo.
87 Alguns países, como a França, contrariando a prática comum, tributam os lucros
distribuídos a uma alíquota mais alta do que a dos lucros retidos, a fim de estimular a
retenção.
320
32
60
150
40
850
340
490
49
22,5

ix. Alívio fiscal (em %)
- 340 -
· Nível do acionista. 1) Sistema de imputação. A abordagem mais comum para
a concessão de alívio fiscal para evitar a dupla tributação talvez seja o método geralmente
chamado de “sistema de imputação”, pelo qual os acionistas têm direito a um crédito pelos
impostos pagos pela empresa no âmbito do imposto de renda da pessoa jurídica; este crédito
pode ser usado contra o imposto de renda da pessoa física devido sobre os dividendos. 88
O sistema de imputação reconhece que o lucro distribuído como dividendos já foi
tributado uma vez no nível de empresa; portanto, concede uma redução explícita do imposto
de renda da pessoa física no nível de acionista. O nível de alívio fiscal concedido aos
acionistas é comumente conhecido como taxa de imputação. Neste sistema, a base do
imposto de renda para o acionista é a soma dos dividendos recebidos e do crédito contra o
imposto a pagar, ou seja, o valor bruto estimado dos dividendos. A alíquota marginal da
pessoa física é depois aplicada ao valor bruto estimado para se obter o imposto de renda
bruto a pagar. O imposto da pessoa jurídica é então creditado contra o imposto bruto do
acionista, e o saldo é o imposto líquido a pagar (ou o montante a receber como devolução).
Em geral, a alíquota marginal do acionista é maior do que a taxa de imputação, restando
portanto um saldo a ser pago; mas haverá devolução se a taxa de imputação for maior do que
a alíquota marginal do imposto.
A dinâmica deste sistema é ilustrada no Quadro IV.9. A fim de facilitar a comparação
com os casos mostrados acima, só se concede alívio fiscal parcial (50%); para se atingir a
meta declarada, calculam-se os dividendos brutos a partir dos dividendos líquidos, mediante
a aplicação do fator 3/14. 89
88 Alemanha, Austrália, Finlândia, França, Itália, Nova Zelândia, Noruega e Reino Unido são
alguns dos países da OCDE que adotam este sistema. Entre os países em desenvolvimento,
Malásia e Cingapura também o adotam.
89 Usando-se o alívio fiscal de 50% e invertendo-se as etapas indicadas no Quadro IV.9,
50
50

- 341 -
2) Métodos cedulares. Outros métodos de alívio fiscal da dupla tributação dos
dividendos, no nível do acionista, são aqueles classificados coletivamente como cedulares.
Uma dessas abordagens é o método de tributação separada, por vezes chamado de sistema de
isenção de dividendos. Antes da distribuição, a renda de fonte empresarial é tributada à
alíquota da pessoa jurídica. Os dividendos distribuídos são então parcialmente tributados e
parcialmente isentos no âmbito do imposto de renda da pessoa física incidente sobre os
dividendos a uma alíquota preferencial mais baixa, porém normalmente uniforme. 90
Nível da empresa
Quadro IV.9. Sistema de Imputação
i. Lucros antes do imposto de renda da pessoa jurídica
ii. Imposto de renda da pessoa jurídica a 30%
Nível do acionista
iii. Alíquota do imposto de renda da pessoa física (em %)
iv. Dividendos líquidos (i) - (ii)
v. Imposto de renda da pessoa jurídica imputado (3/14)*(iv)
vi. Renda bruta estimada (iv) + (v)
vii. Imposto de renda da pessoa física (iii) - (vi)
viii. Crédito contra o imposto a pagar (v)
ix. Imposto de renda líquido (vii) - (viii)
Carga tributária combinada
x. Imposto total (ii) + (ix)
xi. Alíquota efetiva (x)/(i) (em %)
xii. Tributação excessiva ((xi) - (iii))/(iii) (em %)
pode-se demonstrar facilmente que o fator para estimar o dividendo bruto é 3/14.
1 000
300
90
A Áustria adota este sistema. A Turquia também o adota, mas isentando plenamente os
dividendos de impostos.
20
700
150
850
170
150
20
320
32
60
40
700
150
850
340
150
190
490
49
22,5

- 342 -
xiii. Alívio fiscal (em %) 50 50
Outro sistema, amplamente conhecido como método de crédito fiscal, 91 é muito
semelhante ao método de imputação no aspecto da concessão de crédito aos acionistas contra
o seu imposto de renda pessoal, sendo o crédito normalmente especificado como uma
proporção dos dividendos recebidos. Este sistema difere, porém, do método de imputação em
três aspectos: 1) o crédito fiscal fica disponível para o acionista, quer o imposto de renda da
pessoa jurídica seja recolhido, quer não; 2) não se estima o dividendo líquido recebido a
partir do dividendo bruto; e 3) em geral, não há devolução quando o crédito fiscal excede a
obrigação bruta do imposto de renda.
Diferenças entre os Métodos de Integração
Como visto nos exemplos numéricos acima, é possível chegar à mesma alíquota
efetiva do imposto sobre a renda empresarial distribuída aos acionistas pessoa física por
intermédio de uma grande variedade de mecanismos. Todavia, sob muitos outros aspectos, as
implicações desses mecanismos são completamente diferentes.
A primeira e mais óbvia distinção é entre os mecanismos que tentam eliminar
inteiramente a dupla tributação dos dividendos e aqueles que só o fazem parcialmente.
Uma segunda distinção importante é entre os mecanismos que cobram imposto sobre
os lucros distribuídos das empresas a alíquotas diferentes de acordo com a alíquota marginal
do imposto de renda do acionista e aqueles que efetivamente aplicam uma alíquota única à
renda empresarial.
Uma terceira diferença prática entre os sistemas de integração no que diz respeito aos
lucros distribuídos é o grau em que os benefícios de todos os incentivos fiscais (ou
“preferências tributárias”) oferecidos às empresas, como depreciação acelerada e créditos
fiscais para investimento, podem ser repassados aos acionistas na distribuição dos lucros.
Presuma-se, por exemplo, que uma empresa obtenha lucros distribuíveis de 100, mas que
preferências fiscais reduzam seus lucros tributáveis a 50. No caso de distribuição plena dos
lucros, alguns sistemas de integração concederiam um crédito aos acionistas pelo imposto
sobre o montante total de lucros distribuídos pela empresa — ou seja, sobre 100; outros
limitariam o crédito aos lucros de 50 efetivamente sujeitos ao imposto de renda da pessoa
jurídica.
91 Este sistema é usado no Canadá e na Espanha.

- 343 -
Da mesma forma, existem diferenças práticas importantes entre os mecanismos de
integração com relação aos lucros distribuídos aos acionistas estrangeiros e aos lucros
gerados no exterior e distribuídos no país. Por exemplo, os sistemas de dedução de
dividendos e de alíquotas múltiplas proporcionam alívio fiscal, no nível da empresa, pela
dupla tributação dos dividendos, independentemente de os acionistas serem ou não
residentes. Por outro lado, no sistema de imputação, que concede alívio fiscal no nível do
acionista, o benefício limitar-se-ia aos acionistas residentes. Esta diferença básica poderia ser
modificada na prática por acordos bilaterais para evitar a dupla tributação. Mas é claro que a
escolha de um sistema de integração que proporcione alívio fiscal no nível do acionista, e
não no nível da empresa, fortaleceria o poder de barganha dos governos na negociação
desses tratados. Considerações internacionais deste tipo foram muitas vezes fundamentais
para a determinação das escolhas de diferentes países entre os métodos alternativos de
integração.
Tributação dos Ganhos de Capital
JOHN R. KING
• De que maneira os sistemas tributários diferem no tratamento dos ganhos de
capital?
• Quais são os argumentos a favor de se tributar os ganhos de capital de maneira
diferente da renda comum?
• Quais são as principais características das estruturas tributárias dos ganhos de
capital nos diferentes países?
• Quais são as principais dificuldades que surgem na tributação dos ganhos de
capital?
Tributação dos Ganhos de Capital e da Renda das Empresas
A medida ampla de renda de Schanz-Haig-Simons num dado período incluiria, juntamente
com outros tipos de renda, a variação no valor de todos os ativos e passivos de capital de um
indivíduo ou empresa naquele período. Todavia, os sistemas de imposto de renda das pessoas
físicas e jurídicas tratam muitos tipos de ganhos de capital de maneira distinta de outros tipos
de renda, mediante a aplicação de disposições especiais no caso de determinados tipos de
ganhos, muitas vezes isentando-os de imposto ou tributando-os a alíquotas diferentes.

- 344 -
Algumas dessas disposições especiais difeririam caso os ganhos fossem auferidos por
empresas ou por indivíduos. Os ganhos de capital tributados nos dois níveis são relevantes
para a tributação da renda das empresas; nas principais economias da OCDE, grande parte
dos ganhos de capital dos indivíduos consiste de ganhos sobre ações, e esses ganhos muitas
vezes rivalizam com os dividendos como forma de os indivíduos obterem retorno por sua
participação no capital social.
Na prática, é muito mais difícil comparar o tratamento dos ganhos de capital nos
sistemas tributários de diferentes países do que comparar outros aspectos da tributação da
renda das empresas, como as provisões para depreciação ou compensação de prejuízos
contra lucros futuros. Os ganhos e as perdas de capital podem estar relacionados a diversas
formas de ativos (ou passivos), de diferentes tipos de agentes econômicos; e os países
diferem quanto ao tratamento de determinados tipos de ganhos, como renda ou como
“ganhos de capital” sujeitos a tratamento especial no âmbito do imposto de renda comum ou
de um imposto distinto sobre ganhos de capital. Três exemplos dessas diferenças são dignos
de nota.
Primeiro, encontra-se com freqüência a importante distinção entre os ativos que são
depreciáveis para fins de tributação e aqueles que não o são. No caso dos ativos
depreciáveis, muitos sistemas de imposto de renda estabelecem que as provisões devem ser
“recapturadas” (ou recuperadas na forma de “débito compensatório”) quando o ativo é
vendido a um preço maior do que o seu valor de baixa para fins tributários. Portanto, neste
sistema, o ganho realizado com a alienação de um ativo depreciável é tratado como renda.
Mas a legislação fiscal contém outras disposições distintas aplicáveis a ativos nãodepreciáveis,
como terrenos e títulos.
Segundo, o que pode ser tratado como ganho de capital sujeito a regras especiais
depende também dos métodos de avaliação de ativos e passivos, e estes muitas vezes variam
nos sistemas tributários dos diferentes países. Quando, por exemplo, os passivos expressos
em moeda estrangeira aparecem nos balanços a valores correntes de mercado e as variações
nesses valores se refletem na conta de lucros e perdas em cada período contábil, o ganho ou
a perda na conversão apurado em cada período pode automaticamente ser tributado como
renda. Por outro lado, se o passivo for registrado nos livros a custos históricos, os ganhos ou
perdas só aparecerão como “realizados” quando o empréstimo for amortizado. Surge então a
questão do tratamento do ganho ou da perda realizados, como renda comum ou ganho de
capital.
Terceiro, o mesmo tipo de ganho pode ser tratado de diferentes maneiras, de acordo
com a natureza do agente econômico que o obteve. Quando, por exemplo, indivíduos ou
empresas negociam imóveis ou títulos, eles geralmente estão sujeitos ao imposto de renda
sobre o ganho ou a perda agregada auferidos em cada período. Todavia, os mesmos ganhos
ou perdas muitas vezes são tratados de maneira diferente quando ocorrem nas mãos de
outros agentes, para os quais assumem a natureza de receitas “eventuais”.

- 345 -
Portanto, na comparação dos sistemas tributários de diferentes países, não basta
examinar suas disposições específicas aplicáveis aos ganhos de capital. É necessário ainda
determinar como os países distinguem, na prática, ganhos de capital e renda “comum”.
A Defesa da Tributação Diferenciada de Ganhos de Capital e de Outras Formas de
Renda
Historicamente, a tributação diferenciada da renda e dos ganhos de capital surgiu em
muitos países europeus a partir do conceito subjacente de renda tributável como um fluxo de
serviços oriundo de fontes específicas de capital, separadas e distintas de quaisquer variações
no valor das próprias fontes. Por este conceito de renda, os ganhos de capital não estavam
sujeitos a imposto. Todavia, o tratamento tributário diferenciado também apresenta um certo
embasamento teórico em conceitos mais modernos de renda, como o de Hicks, que exclui da
mensuração da renda certos ganhos e perdas que se enquadrariam na categoria de ganhos
fortuitos.
À medida que o conceito de renda “ampla” ganhava apoio como padrão ideal para a
base do imposto de renda, as dificuldades práticas da mensuração dos ganhos de capital
auferidos em cada período fiscal reforçavam os argumentos em favor da diferenciação do seu
tratamento fiscal em relação às outras formas de renda. A avaliação de todos os ativos de
cada indivíduo ou empresa a preços de mercado, no final de cada período, parece no geral
impraticável. Na ausência da avaliação, os ganhos de capital só podem ser tributados quando
“realizados” na alienação do ativo. Um argumento suplementar e prático em favor da
tributação dos ganhos no momento da realização, e não pelo regime de competência, é que a
alienação de um ativo por venda gera dinheiro que pode ser usado para cumprir a obrigação
tributária. A tributação dos ganhos pelo regime de competência, por outro lado, pode
acarretar graves problemas de liquidez para os indivíduos ou as empresas em questão.
O diferimento da obrigação tributária sobre ganhos até que eles sejam realizados — e
que em geral fica a critério do contribuinte — constitui tratamento diferenciado dos ganhos
de capital com relação a outras formas de renda recebidas em dinheiro. Também reforça os
argumentos para aumentar a diferenciação. Em especial, quando a renda em um determinado
período está sujeita a alíquotas progressivas de imposto, pode-se argumentar que seria
impróprio tributar os ganhos realizados naquele período à alíquota marginal mais elevada,
aplicável ao escalão superior da renda — uma vez que é possível que esses ganhos tenham
sido acumulados ao longo de vários períodos anteriores e foram “agrupados” quando
realizados.
Um argumento um tanto diferente e que por vezes tem sido usado em favor da
tributação diferenciada dos ganhos de capital (nominais) é que, em condições de inflação,
eles constituem um reflexo distorcido dos ganhos reais que deveriam ser incluídos em uma
mensuração abrangente da renda. O que é medido como ganho nominal pode corresponder a
um ganho real muito menor, ou até mesmo a uma perda em termos reais.

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Estruturas de Tributação dos Ganhos de Capital
Em geral, quando os ganhos de capital estão sujeitos a imposto no momento em que
se originam, eles são tributados como renda comum. No entanto, normalmente se aplicam
disposições especiais quando os ganhos são tributados no momento da realização.
Nas últimas décadas, tem havido uma tendência geral — porém não uniforme —
entre os países da OCDE no sentido de trazer para dentro da malha tributária ganhos
acumulados ao longo de um período de diversos anos. 92 As disposições norte-americanas
datam de 1913, quando da introdução do imposto de renda federal, embora tenham passado
por muitas alterações desde então. 93 Disposições relativas a ganhos a longo prazo foram
introduzidas no Japão em 1946; na Dinamarca, em 1958; na Suécia, em Portugal e no Reino
Unido, na década de 60; no Canadá, na Espanha, na França e na Irlanda nos anos 70; e na
Austrália, nos anos 80. Em muitos desses casos, os ganhos realizados em períodos curtos já
eram tributados. A principal justificativa para a tributação dos ganhos de capital repousa no
argumento da eqüidade, segundo o qual esses ganhos são equivalentes a outras formas de
renda em termos do seu efeito sobre a “capacidade contributiva”. Além disso, uma razão
importante para a difusão das disposições sobre ganhos de capital é a necessidade de
proteger a receita do imposto de renda da erosão provocada pela evasão fiscal, na forma de
transações que resultam na conversão de renda comum tributável em ganhos não-tributáveis.
Essas disposições especiais por vezes assumem a forma de um imposto sobre os
ganhos de capital que se distingue do imposto de renda normal (como na Irlanda, na Itália e
no Reino Unido, entre os países da OCDE). É mais comum, porém, elas fazerem parte da
legislação do imposto de renda. Esta seção resume as disposições especiais mais comuns.
Ganhos tributáveis
Os ganhos de capital tributáveis nos termos das disposições vigentes em geral são os
que decorrem da alienação de imóveis e ativos financeiros, como ações. Em alguns países, as
disposições só se aplicam a certos ativos nessas categorias. Os ganhos sobre determinados
ativos, como residências ocupadas pelos proprietários e títulos públicos, muitas vezes são
isentos.
Ocasião da cobrança do imposto
92
Para uma comparação das estruturas tributárias dos ganhos de capital nos países da OCDE,
ver OECD (1988).
93 Ver David (1968); e Wetzler (1977).

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A “realização” típica para fins tributários é a alienação do ativo em questão. Porém,
outras ocorrências podem ser tratadas como “realizações estimadas” — por exemplo,
transferências por meio de doações ou por morte do proprietário. Por outro lado, alguns
países permitem que ganhos de certos tipos, ou em certas circunstâncias, “sejam rolados” de
modo que a cobrança do imposto só se efetue em data posterior.
Alíquotas
Muitas vezes, quando sujeitos a imposto, os ganhos de capital realizados são
tributados a alíquotas diferentes daquelas aplicadas à renda comum. Bélgica, França e
Irlanda aplicam alíquotas especiais aos de ganhos realizados por empresas. Em todos esses
casos, a alíquota difere de acordo com o período de posse do ativo. No caso de ganhos
realizados por indivíduos, um número maior de países aplica alíquotas distintas — uma vez
mais, variando de acordo com o período de posse do ativo — ou inclui apenas uma fração do
ganho no montante que é tributado às alíquotas comuns do imposto de renda.
Critérios baseados no período de posse do ativo
Como se observou acima, muitos países tratam os ganhos realizados de acordo com o
período de posse do ativo, ao longo do qual o ganho se originou. Quando se faz esta
distinção, os ganhos realizados sobre os ativos mantidos por períodos mais longos são
tratados de maneira mais favorável do que os ganhos de curto prazo, “especulativos”. Em
alguns casos, os bens ficam totalmente isentos se tiverem sido mantidos por um período mais
longo do que o especificado.
Perdas de capital
A maioria dos países permite que as perdas de capital realizadas sejam compensadas
contra ganhos no mesmo exercício. Contudo, as disposições variam muito quanto à
permissão de se compensar perdas contra lucros realizados em exercícios futuros (ou
passados) e à possibilidade de compensá-las contra outras formas de renda.
Limiares
Os ganhos de capital realizados por indivíduos são comumente tributáveis apenas
acima de um determinado limiar anual (ou vitalício), mesmo nos países em que os ganhos
estão sujeitos ao imposto de renda normal e não a um imposto distinto. A principal razão
fornecida para a fixação deste limiar é a dificuldade administrativa, e muitas vezes os custos
desproporcionais, de lançar impostos sobre um grande número de ganhos individuais.
Todavia, muitos países — especialmente aqueles em que o próprio contribuinte efetua o
cálculo do imposto a pagar, como ocorre nos Estados Unidos — não aplicam esse limiar.
Ajuste dos efeitos da inflação

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Desde os anos 70, diversos países introduziram em suas disposições sobre ganhos de
capital um mecanismo de ajuste dos efeitos da inflação, aumentando o “custo de aquisição”
usado no cálculo do ganho realizado com base no aumento de algum índice de preços
especificado desde a data da aquisição. Entre os países da OCDE, o rol daqueles que
indexam os ganhos de capital das empresas para fins tributários inclui a Áustria (para ativos
mantidos por pelo menos 19 meses), a Irlanda, Portugal e o Reino Unido. Embora
conceitualmente simples, a indexação do custo de aquisição pode resultar em grande
complexidade administrativa. Em um sistema não-indexado, quando, por exemplo, o acervo
de uma determinada categoria de ativos (como uma certa categoria de ações de uma
empresa) tiver sido formado ao longo de um certo número de anos, é possível “agrupar”
todos os ativos dessa categoria e tratá-los efetivamente como um único ativo; porém, ao se
introduzir a indexação, seria preciso elaborar regras detalhadas para correlacionar a
alienação de cada ativo do grupo a uma determinada data de aquisição.
Os Problemas dos Impostos sobre Ganhos de Capital
As mais diversas estruturas tributárias aplicáveis aos ganhos de capital têm uma série
de problemas em comum.
O primeiro é a dificuldade de traçar os limites corretos entre ganhos acumulados que
devem ser tratados como renda, ganhos que, por razões práticas, devem ser tributados com
base na realização, de acordo com disposições especiais, e ganhos que não devem ser
tributados. Como os mercados financeiros normalmente tentarão explorar quaisquer
diferenças no tratamento fiscal de tipos semelhantes de transação, é possível que os limites
tenham que ser continuamente revistos. Nos últimos anos, por exemplo, países como os
Estados Unidos e o Reino Unido julgaram necessário criar mecanismos para enquadrar no
imposto como renda comum o “ganho” acumulado ao longo do tempo sobre títulos que
pagam pouco ou nenhum juro, mas que são emitidos com grandes descontos.
Uma segunda dificuldade que surge quando os ganhos são tributados no momento da
realização é que este tratamento tributário tenderia a “bloquear” o investidor,
desencorajando-o a se desfazer do ativo e, portanto, efetivar a cobrança do imposto.
Estimativas empíricas da grandeza deste efeito levadas a cabo nos Estados Unidos
apresentam grande variação, mas não existem dúvidas de que em algumas circunstâncias ele
pode ser significativo. Vale notar que geralmente a posse de um ativo apenas adia a
tributação e não a elimina inteiramente. Esse efeito de bloqueio poderá, porém, ser
grandemente ampliado se o contribuinte for capaz de reduzir a obrigação tributária mantendo
o ativo em seu poder até a sua aposentadoria, ou escapar complemente à tributação
mantendo-o até a morte.
As disposições sobre rolagem aplicáveis a determinados tipos de transações são
projetadas para minimizar o potencial efeito de bloqueio. Todavia, este resultado é atingido
mediante a redução da alíquota efetiva sobre os ganhos de capital acumulados, aumentando,

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portanto, o grau de eventuais distorções ou injustiças resultantes da tributação diferenciada
dos ganhos de capital e de outras formas de renda.
A terceira dificuldade geral resulta da inflação. Como se observou acima, os ajustes
apropriados para levar em conta os efeitos da inflação são conceitualmente simples, e
diversos países incorporaram-nos a seus regimes de tributação de ganhos de capital nos
últimos anos. Estes ajustes enfraquecem a defesa de outras disposições comuns sobre a
tributação de ganhos de capital (como a redução de alíquotas para todos os ganhos
realizados, a redução de alíquotas para ativos mantidos por longos períodos e a inclusão
parcial dos ganhos na renda tributável total) que com freqüência têm sido justificadas como
métodos rudimentares para corrigir o impacto da inflação. Contudo, instituir um tratamento
indexado para os ganhos de capital, mas não para outras formas de renda, como a receita de
juros, cuja mensuração é igualmente afetada pela inflação, poderia ocasionar novas
anomalias e distorções no sistema tributário.
Financiamento por Endividamento e por Participação no Capital
JOHN R. KING
• Os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica e da pessoa física favorecem,
em geral, o financiamento por endividamento em detrimento da participação no
capital?
• A cobrança de imposto sobre os pagamento de dividendos encoraja as empresas a
reter os lucros?
• Como se pode “neutralizar” os efeitos do sistema tributário sobre a escolha das
empresas entre os métodos alternativos de financiamento?
O Tratamento Tributário de Juros e Dividendos
Os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica tratam os juros e os dividendos de
maneira diferente. Como resultado, afetam os incentivos que levam as empresas a financiar
seus investimentos por meio de endividamento ou participação no capital.
Em quase todos os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica existentes, a
renda das empresas é medida para fins tributários a partir do ponto de vista de seus
proprietários. Os pagamentos de juros aos credores da empresa são, portanto, dedutíveis.
(Porém, como observar-se-á mais adiante, a dedutibilidade dos juros está muitas vezes
sujeita a certas ressalvas ou restrições.)

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Conforme descrito acima, o tratamento de dividendos pagos pelas empresas é muito
variado. Na Grécia, por exemplo, os pagamentos de dividendos são plenamente dedutíveis,
da mesma forma que os pagamentos de juros. Em alguns outros países (como Islândia,
Espanha e Suécia, entre os países da OCDE), parte dos dividendos é dedutível dos lucros
tributáveis. Na maioria dos casos, porém, o pagamento de dividendos não afeta diretamente
o montante dos lucros da empresa que está sujeito a imposto.
Isto sugere que os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica normalmente
favorecem o uso do financiamento por endividamento, em que o retorno para o fornecedor
de recursos assume a forma de pagamento de juros, em detrimento da participação no
capital, em que o retorno acontece na forma de dividendos. Todavia, antes de se chegar a
esta conclusão, cumpre considerar também como os juros e os dividendos são tributados nas
mãos de quem os recebe. A dedução de dividendos no âmbito do imposto de renda da pessoa
jurídica é uma maneira de aliviar a dupla tributação dos lucros distribuídos, mas existem
outros métodos, talvez mais comuns, para se alcançar o mesmo resultado — como conceder
um crédito pelo imposto pago no nível da empresa sobre os lucros distribuídos contra a
obrigação tributária do acionista referente aos dividendos, ou excluir parte dos dividendos da
renda tributável no nível do acionista. Para o poupador pessoa física, a decisão sobre
fornecer recursos financeiros para a empresa na forma de financiamento por endividamento
ou por participação no capital é influenciada por diversas considerações de natureza nãotributária;
porém, na medida em que o imposto for relevante, o fator decisivo será o imposto
total incidente sobre a rentabilidade dessas duas fontes.
Portanto, é complexa a análise do efeito dos sistemas de imposto de renda da pessoa
jurídica e da pessoa física sobre o incentivo para as empresas financiarem suas operações por
meio de empréstimos ou participação no capital. Todavia, na maioria dos sistemas a carga
tributária total sobre os juros é mais baixa do que sobre os dividendos.
A Linha Divisória entre Pagamentos de Juros e Dividendos
Quando o tratamento tributário dos pagamentos de juros for mais favorável do que o
dos pagamentos de dividendos, haverá um incentivo para que as empresas disfarcem o
pagamento do retorno a seus proprietários como “juros”. As disposições da legislação fiscal
comumente procuram, de várias maneiras, limitar esta forma de evasão fiscal. Por exemplo,
podem permitir a dedução dos pagamentos de juros sobre empréstimos apenas quando se
preenchem algumas das seguintes condições:
· o empréstimo tem por objetivo financiar as atividades normais da empresa;
· o empréstimo não provém de acionistas ou de outras partes relacionadas;
· o juro do empréstimo não é “excessivo”; e

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· o montante de juros a pagar nos termos do contrato de empréstimo não se
relaciona com os lucros da empresa ou com alguma outra medida de seu desempenho.
Nos últimos anos, as autoridades fiscais de muitos países vêm se preocupando cada
vez mais com a “capitalização insuficiente” de certas subsidiárias estrangeiras que operam
em seus territórios, nos casos em que a relação capital/recursos direta ou indiretamente
emprestados por outras companhias do mesmo grupo ultrapassa a proporção que se poderia
considerar normal com base no princípio da independência das partes. A primeira barreira
contra a capitalização insuficiente deve ser um imposto retido na fonte sobre os juros pagos a
estrangeiros, mas há outras medidas possíveis. Alguns países (como a Bélgica e a Itália)
julgam o grau de insuficiência da capitalização subjetivamente, caso a caso. Outros países
(como Austrália, Canadá, Estados Unidos, Espanha, França e Japão) introduziram um
critério objetivo em sua legislação na forma de um coeficiente máximo dívida/capital que
certas empresas devem obedecer para que lhes seja permitida a dedução plena dos
pagamentos de juros da dívida. Na regulamentação introduzida nos Estados Unidos no final
de 1989, por exemplo, a dedutibilidade dos juros fica ameaçada se o coeficiente
dívida/capital ultrapassar 1,5:1 no final do exercício.
Na prática, regras anti-evasão deste tipo podem ser difíceis de administrar. Também é
oportuno observar que, ocasionalmente, tais regras podem criar novas oportunidades de
abuso. No Reino Unido, no final dos anos 80, por exemplo, certas empresas sem lucros
correntes tributáveis consideraram vantajoso ter seus pagamentos de juros classificados
como dividendos para fins tributários. Com a inclusão no contrato de empréstimo de uma
relação clara (mas superficial) entre o montante de juros a pagar e os lucros da empresa, elas
conseguiam tirar proveito das disposições “anti-evasão” da legislação do imposto de renda
para chegar a este resultado.
Concepções Alternativas de Financiamento por Endividamento
O fato de os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica da maioria dos países
dispensarem tratamento mais favorável aos pagamentos de juros do que aos pagamentos de
dividendos não significa necessariamente que esses sistemas contenham um viés favorável
ao financiamento de novos investimentos mediante a tomada de empréstimos. Este assunto
tem dado margem a uma certa polêmica.
A dificuldade básica vem do fato de as empresas serem capazes de obter, em um
determinado momento, financiamento por meio de participação no capital de diferentes
maneiras — pela emissão de novas ações ou pela retenção de lucros que seriam usados para
pagar dividendos (ou talvez para recomprar ações, em países em que isto é permitido pela
legislação societária). Quando os lucros são retidos, o valor de mercado da empresa aumenta
como resultado do aumento de seus ativos. A remuneração do acionista, na forma de ganho
de capital acumulado, geralmente é tributada a uma alíquota efetiva muito mais baixa do que

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a incidente sobre os dividendos que ela substitui e, em muitos países, pode até não ser
tributada.
Tradicionalmente, pressupunha-se que o tratamento fiscal dos dividendos fosse
relevante para o custo do financiamento por participação no capital da empresa, quer esse
financiamento fosse obtido na forma de emissão de novas ações quer na forma de retenção
de lucros, porque qualquer encargo fiscal sobre os dividendos deveria, no final, recair sobre
o acionista. Mas uma “nova visão” da tributação dos dividendos, que emergiu no meio
acadêmico no início dos anos 70, contestou esse pressuposto. 94
Um exemplo simples ilustra a base da “nova visão”. Suponha-se que uma empresa
financie um projeto de investimento com a duração de um período, a um custo de 100 e
rentabilidade de 10%, mediante a retenção dos lucros que seriam distribuídos como
dividendos. Se a alíquota marginal do imposto de renda dos acionistas for 30%, o custo de
oportunidade para eles será de 70 em dividendos líquidos de imposto no início do período.
No final do período, a empresa pode distribuir a seus acionistas os 100 originais mais o
retorno de 10, menos o imposto de renda da pessoa jurídica pago sobre esse retorno
(digamos, 40%) — ou seja, um total de 106. Os acionistas estarão sujeitos ao imposto de
30% sobre esses dividendos, o que lhes deixa o montante líquido de 74,2 no final do período.
Isso representa um retorno de exatos 6% sobre o seu “investimento” inicial de 70. Portanto, a
rentabilidade dos acionistas é afetada apenas pelo imposto da pessoa jurídica pago sobre a
rentabilidade do investimento; o imposto que eles pagam sobre os dividendos é irrelevante.
De acordo com essa visão, o tratamento fiscal dos dividendos só afeta o custo de
novas ações. Emitidas as novas ações, o capital fica “preso” dentro da empresa; a carga
tributária sobre o seu retorno na forma de dividendos pode apenas ser adiada, não
completamente evitada. Um dos corolários é que a carga tributária deve ser capitalizada no
valor de mercado das ações da empresa, que pode, portanto, ficar abaixo do valor de seus
ativos. A nova visão implica que o custo do financiamento por participação no capital na
forma de retenção de lucros ficará substancialmente abaixo do custo da emissão de novas
ações, sobretudo no caso de sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica do tipo clássico.
Por isso, conclui-se que a retenção de lucros é a fonte preferida de financiamento de novos
investimentos por participação no capital, e que o grau em que o sistema tributário favorece
o endividamento em detrimento da participação acionária é muito menor do que sugeriria a
simples comparação dos tratamentos fiscais de juros e dividendos. Como os lucros retidos
são, na prática, uma fonte muito mais importante de recursos para investimento do que as
emissões de novas ações, essa questão é de considerável importância para se julgar o grau
94 Ver Zodrow (1991).

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em que os diferentes sistemas tributários proporcionam incentivos às empresas para que
financiem suas operações por meio de endividamento em vez de participação no capital.
A nova visão se fundamenta em alguns pressupostos rígidos — por exemplo, o de
que a empresa não pode recomprar suas próprias ações. Em princípio, ela está aberta a testes
empíricos; contudo, de modo geral, os testes realizados até o momento não a corroboram,
pelo menos em sua forma pura. Uma das possíveis razões é que os contadores são bem pagos
para encontrar maneiras de extrair o capital acionário “preso” das empresas sem que elas
incorram em encargos fiscais.
Por isso, o consenso geral no momento é que as diferenças no tratamento tributário
de juros e dividendos afetam as escolhas das empresas entre o financiamento por
endividamento ou participação no capital, não apenas quando os lucros retidos disponíveis
são insuficientes (por exemplo, no caso de empresas novas e em rápido crescimento), mas
também no caso mais geral em que a empresa pode obter recursos oriundos de participação
no capital tanto por meio da retenção de lucros como da emissão de novas ações.
Abordagens Alternativas à Questão da Neutralidade entre Financiamento por
Endividamento e por Participação no Capital
A discriminação fiscal entre o financiamento por endividamento e por participação
no capital reveste-se de importância por duas razões. Primeiro, essa discriminação cria
oportunidades para a evasão fiscal, o que pode ter sérias conseqüências tanto para a receita
pública quanto para a eqüidade do sistema tributário. Como os sistemas financeiros são cada
vez mais hábeis em criar novos instrumentos para explorar todas as oportunidades de evasão,
essas conseqüências tendem a se tornar cada vez mais graves no futuro. Segundo, o estímulo
ao financiamento por endividamento pode ter efeitos reais importantes sobre o
comportamento das empresas. À medida que o coeficiente dívida/capital se eleva, as
decisões de investimento tendem a ser cada vez mais afetadas por considerações de risco; e,
à medida que a incidência de falências aumenta, a economia arca com custos na forma de
recursos necessários para a reorganização das atividades das empresas falidas. A
neutralidade no tratamento do financiamento por endividamento e por participação no capital
é, portanto, um objetivo recomendável para os sistemas de imposto de renda.
São duas as possíveis abordagens para tornar um sistema mais neutro. O tratamento
da participação no capital poderia ser compatibilizado com o atual tratamento dispensado ao
financiamento por endividamento; ou o tratamento do endividamento poderia ser
compatibilizado com o da participação no capital. Diversos mecanismos têm sido adotados
ou propostos como alternativa a essas duas abordagens gerais.
Compatibilização do tratamento da participação no capital com o do endividamento

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Na prática, para remover ou reduzir a discriminação fiscal entre o financiamento por
endividamento e pela participação no capital, muitos países vem adotando mecanismos de
integração do tipo considerado em detalhe acima. Como a integração só se aplica ao lucro
empresarial que é distribuído como dividendos, essa abordagem não remove inteiramente a
distinção entre financiamento por endividamento e por participação no capital; o retorno
sobre a dívida é tributado (ou desagravado) quando gerado na forma de juros; o retorno
sobre a participação acionária, por outro lado, só é tributado quando pago na forma de
dividendos.
Uma abordagem alternativa, que foi recentemente sugerida pelo Institute of Fiscal
Studies, colocaria a participação no capital no mesmo plano da dívida no que se refere ao
imposto de renda da pessoa jurídica, mediante a concessão de uma “subvenção para capital
próprio”, que consistiria no débito dos juros embutidos no capital social da companhia. 95 Se
o débito de juros pudesse ser fixado no nível apropriado — que corresponderia, em
princípio, ao custo de oportunidade dos recursos fornecidos pelos acionistas da empresa —
essa abordagem restringiria o imposto de renda da pessoa jurídica aos lucros puros e,
portanto, não distorceria as decisões da empresa. Embora essa abordagem tenha despertado
interesse desde que foi proposta em 1991, na prática nenhum país a adotou.
Compatibilização do tratamento da dívida com o da participação no capital
Uma proposta com uma história um pouco mais longa — mas que também não foi
adotada na prática, a não ser para certos impostos especiais de mineração em alguns poucos
países — é o “imposto sobre o fluxo de caixa das empresas” que (em uma de suas
modalidades) não permitiria a dedução de dividendos nem de juros. 96 Combinado com uma
dedução imediata de gastos com bens de capital, este sistema também teria o efeito de limitar
a carga do imposto da pessoa jurídica aos juros puros e não distorceria a escolha entre
endividamento e participação no capital, desde que os beneficiários dos juros e dividendos
estivessem sujeitos ao imposto exatamente nos mesmos termos.
A revogação da atual dedução de pagamentos de juros pelas empresas é também uma
característica central do “imposto de renda abrangente sobre os lucros das empresas”,
proposto recentemente pelo Tesouro dos Estados Unidos como um método de eliminar a
discriminação entre o financiamento por endividamento e por participação no capital. 97
Nesta proposta, o imposto pago pela empresa representaria a carga tributária final sobre os
95 Ver Institute for Fiscal Studies (1991).
96 Ver Shome e Schutte (1993).
97 “Report of the Department of the Treasury on Integration of the Individual and Corporate
Tax Systems”, Taxing Business Income Once, U.S. Government Printing Office, U.S.
Department of the Treasury (janeiro de 1992); para uma apreciação crítica, ver Sunley
(1992).

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lucros da empresa, independentemente de se tratar de lucros retidos, pagos aos acionistas
como dividendos ou aos credores como juros.
O Conceito de Custo de Capital: A Alíquota Tributária Marginal Efetiva
sobre o Investimento
DALE CHUA
• O que é imposto marginal efetivo sobre o investimento?
• O que afeta o imposto marginal efetivo sobre o investimento?
• Um estudo de país: Que observações se podem extrair de uma matriz de cálculo de
imposto marginal efetivo?
No curso de suas atividades, uma empresa que vise a maximização dos lucros adquire bens
de capital físicos e intangíveis como novo investimento para substituir ou aumentar seu
estoque de capital produtivo depreciado. A regra que orienta a empresa é investir até o ponto
em que a unidade incremental de capital proporciona um fluxo de retornos reais que é
exatamente suficiente para cobrir todos os custos, inclusive impostos, associados com esse
investimento. Ao adotar essa regra, a empresa que visa a maximização dos lucros deve
investir até o ponto em que o benefício marginal do valor de um dólar de capital por período
é igual ao custo da retenção de um dólar de capital naquele período. Matematicamente, em
situação de equilíbrio, a empresa que visa a maximização dos lucros equalizará o valor
presente dos ganhos futuros esperados da última unidade de seu investimento, menos a
futura obrigação tributária deles decorrente, ao custo que espera pagar por aquela unidade de
investimento, menos o valor presente de qualquer subvenção de capital que espera receber
pelo uso do investimento. O custo associado com a retenção de um dólar de capital por
período é conhecido como o custo de capital.
Num mundo sem impostos, o custo de capital consiste de dois componentes básicos.
O primeiro é o custo de financiamento, que ocorre porque as despesas de capital devem ser
pagas com recursos tomados em empréstimo ou obtidos pela participação no capital.
O segundo é o custo de consumo do capital, que surge porque um estoque de bens de capital
recém-adquirido sofrerá, ao longo do tempo, perda de valor devido à depreciação e à
obsolescência técnica. Levar em conta esses fatores garante a maximização da rentabilidade
para os acionistas. Não há necessidade de diferençar entre taxa de retorno sobre o
investimento antes e depois do imposto, pois ambas serão idênticas. Todavia, com impostos,
a empresa precisará considerar os fatores com eles relacionados, uma vez que afetam o custo

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de financiamento e o custo de consumo do capital. O fator tributário, muitas vezes uma
consideração importante, constitui, portanto, um componente adicional do custo de capital.
Na prática, os rendimentos de capital são tributados de muitas maneiras diferentes.
Os lucros antes da distribuição são tributados no nível da empresa pelo imposto de renda da
pessoa jurídica. Os lucros distribuídos são tributados como dividendos no nível do acionista
pelo imposto de renda da pessoa física, que pode conceder ou não alívio fiscal pelos
impostos pagos no nível da empresa. Além disso, outros impostos, como os impostos sobre a
propriedade imobiliária, impostos especiais e royalties, também podem alterar o fluxo de
renda líquida de imposto recebido pelos acionistas. Esses impostos, cuja concepção via de
regra não tem como objetivo a neutralidade em relação ao investimento, distorcem o
comportamento de investimento e, ao fazê-lo, criam ineficiências na alocação dos recursos.
A seguir, apresentamos um conceito para medir essas distorções.
Definição da Alíquota Tributária Marginal Efetiva
Resumidamente, a alíquota tributária marginal efetiva (ATME) mede as distorções
nos investimentos marginais criadas pela tributação dos rendimentos de capital aplicada nos
níveis da pessoa jurídica e da pessoa física. Investimentos marginais são, por definição, os
investimentos cuja rentabilidade é exatamente suficiente para cobrir os custos, inclusive os
custos gerados pela tributação. Como as distorções são criadas pelos impostos de renda
pagos por indivíduos e empresas, a ATME compreende a soma das distorções geradas por
ambos. Conceitualmente, portanto, a distorção total pode ser separada em um imposto
marginal efetivo da empresa (induzido pelo imposto de renda da pessoa jurídica) e por um
imposto de renda marginal efetivo do indivíduo (induzido pelo imposto de renda da pessoa
física). A ATME é também definida como a diferença entre a taxa de retorno bruto (antes da
dedução do imposto) sobre o investimento marginal e a taxa de retorno líquido (depois do
imposto) sobre a poupança usada para financiar a mesma unidade marginal de
investimento. 98
Se judiciosamente aplicada, uma medida que quantificasse o impacto da distorção
induzida pelo imposto sobre o investimento geraria uma matriz de dados estatísticos da
ATME que possibilitaria a avaliação sistemática das distorções para vários tipos de bens de
investimento (como maquinaria, edificações e estoques) entre vários setores da economia
(como indústria de transformação, serviços, agricultura e mineração). Nos anos 80, este
conceito foi amplamente aplicado em quase todos os países da OCDE, bem como em muitos
98 Desde meados da década de 80 vem prosperando a literatura sobre o tema, destacando-se
no mínimo duas abordagens. Uma abordagem famosa é discutida em King e Fullerton
(1984). Outra, desenvolvida sobretudo para pequenas economias abertas, pode ser
encontrada em Boadway (1987), págs. 60-105.

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países em desenvolvimento, e proporcionou às autoridades uma ferramenta útil para a
elaboração de estratégias de reforma fiscal.
O conceito da ATME pode ser melhor ilustrado por meio de um diagrama. 99
O Gráfico IV.2 apresenta um mercado de investimentos padrão para uma certa categoria de
bens de capital. A curva de investimento é uma função com inclinação negativa que depende
da taxa de retorno bruto, rg . Esta taxa pode ser interpretada como a rentabilidade da
economia, pois compreende o retorno da empresa, antes do imposto, e a receita fiscal
pública. A curva de poupança descreve o nível de poupança correspondente a uma
determinada taxa de retorno líquido, rn. Na qualidade de retorno líquido de imposto dos
poupadores (em conjunto), esta taxa pode ser vista como o custo de oportunidade para os
poupadores de se absterem de consumir no presente na tentativa de maximizar sua utilidade
intertemporal. Tanto rg quanto rn são medidos em termos reais.
Num mundo sem impostos, a empresa que visa a maximização dos lucros investirá
até o ponto em que o retorno sobre o investimento seja exatamente igual ao custo de
captação de empréstimos. Como mostra o Gráfico IV.2, o equilíbrio é atingido em I * , onde rg
é igual a rn. Todavia, o imposto de renda da pessoa jurídica incidente sobre os rendimentos
de capital, que distorce o comportamento econômico, forçará as empresas a alterarem seu
comportamento de investimento para maximizar os lucros líquidos de imposto. De maneira
semelhante, o imposto de renda da pessoa física fará as unidades familiares alterarem seu
comportamento de poupança para maximizar sua utilidade intertemporal. Suponha-se que o
equilíbrio alterado pelo imposto seja atingido em I e . A taxa de retorno bruto do investimento
rg e e a taxa de retorno líquido dos poupadores rn e passam a estar separadas por uma cunha
fiscal. Pode-se interpretar a cunha medida pela distância vertical t como o montante dos
impostos recolhidos a título de impostos de renda da pessoa jurídica e pessoa física sobre a
99 Esta seção baseia-se em Boadway (1987). Para facilitar a exposição, o material apresentado
aqui não inclui o tratamento das pequenas economias abertas. Para uma apresentação
completa, ver págs. 61-63.

Taxa de retorno
- 358 -
Gráfico IV.2. Equilíbrio do Mercado de Capitais com Impostos

- 359 -
unidade marginal de investimento. 100 Expressando essa cunha t como uma proporção da taxa
de retorno bruto rg e , obtém-se a ATME. É ainda evidente (no Gráfico IV.2) que a distorção
cria uma perda de eficiência que é igual ao triângulo ABE de carga tributária.
O Gráfico IV.2 mostra que o sistema tributário pune o investimento, o que resulta
numa cunha fiscal positiva t. Uma das possíveis razões seria que, se o capital for depreciável
mas o valor presente da depreciação fiscal for menor do que o da baixa, o custo econômico
do capital empregado na atividade econômica não será deduzido como despesa pelo
montante correto. Neste caso, empresas que busquem maximizar seus lucros líquidos de
imposto optarão pelo uso de menos capital e, conseqüentemente, investirão menos. Do ponto
de vista da sociedade, essa situação é subótima. Em outros casos, porém, é igualmente
possível que o sistema tributário subsidie o investimento de capital, o que resulta em
superinvestimento. Isso pode acontecer quando a economia tributária imediata, associada
com uma generosa subvenção fiscal para o investimento, excede, em termos de valor
presente, a futura carga fiscal sobre os rendimentos derivados desse investimento.
O Que Afeta o Custo de Capital e a ATME?
De que maneiras específicas os impostos afetam a medida da ATME? Considere-se,
primeiramente, as necessidades de financiamento das empresas. Para pagar o investimento
em novos bens de capital, as empresas podem captar recursos mediante endividamento (via
emissão de títulos de dívida), mediante participação no capital (via emissão de ações ou
retenção de lucros) ou mediante uma combinação de endividamento e participação no
capital. A maioria dos sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica proporciona
dedutibilidade plena para o custo dos juros do financiamento por endividamento. Como
resultado, o custo efetivo do financiamento por endividamento para a empresa é a taxa real
de mercado ajustada ao risco menos as deduções permitidas no âmbito do imposto de renda
da pessoa jurídica. Por outro lado, os recursos captados por meio de participação no capital
normalmente não são dedutíveis da mesma maneira. Como o custo do financiamento é um
dos fatores que determinam o custo de capital, os códigos tributários que alteram a forma de
financiamento das empresas têm impacto direto sobre a ATME via custo do capital.
100 Tecnicamente, esta cunha pode ser desdobrada em uma cunha fiscal marginal efetiva do
imposto de renda das empresas, que mede a distorção induzida pelo sistema de imposto de
renda da pessoa jurídica, e uma cunha fiscal marginal do imposto de renda dos indivíduos,
que mede a distorção induzida pelo sistema de imposto de renda da pessoa física.

- 360 -
Em segundo lugar, considerem-se o custos de depreciação dos bens de capital.
Diferentemente da mão-de-obra e das matérias-primas, não se permite a dedução imediata
das despesas com bens de capital uma vez que a vida econômica desses bens em geral
ultrapassa um período. Todavia, o uso repetido reduz o valor dos ativos físicos de vida útil
mais longa. Para fazer face aos custos da depreciação, todos os sistemas societários
permitem o lançamento de certos débitos de depreciação contra a receita. Porém, o valor
presente das provisões dedutíveis para depreciação raramente corresponde à dedução
imediata, o que faz com que as empresas arquem com parte do custo do investimento
induzido pelo imposto. Para minimizar esse custo, as empresas tenderão a investir menos.
Por outro lado, se as provisões para depreciação forem extremamente generosas, o sistema
tributário estará, na margem, efetivamente subsidiando o investimento. Por conseguinte, as
disposições sobre depreciação fiscal podem dar às empresas incentivo insuficiente ou
excessivo para investir em novos bens de capital. Em qualquer dos casos, criar-se-á uma
cunha fiscal. Em geral, tudo o mais permanecendo igual, quanto maior a distância entre o
custo econômico da depreciação e a provisão para depreciação fiscal, maior será a distorção
e, conseqüentemente, maior será a ATME gerada.
Em terceiro lugar, a ATME também é afetada pelo retorno dos poupadores via
imposto de renda da pessoa física. No ponto de equilíbrio, o retorno líquido de imposto sobre
a posse de títulos deve ser o mesmo, quaisquer que sejam os direitos financeiros em questão.
Ao alterar o retorno líquido de imposto do poupador, a alíquota marginal do imposto de
renda da pessoa física também exercerá um impacto sobre os dados estatísticos da ATME.
Se não houver imposto de renda da pessoa física sobre os retornos dos poupadores, é de se
esperar que ocorram mais empréstimos. Por outro lado, um imposto da pessoa física
marginal maior sobre os rendimentos de capital acarretará mais distorções, na medida em
que reduzirá o preço do consumo presente, e, tudo o mais permanecendo igual, resultará em
uma ATME maior.
Além dos fatores fiscais, a inflação também pode ter um impacto sobre a medida do
custo de capital. Isto se deve ao fato de os ativos e débitos de depreciação serem avaliados,
para fins tributários, pelo método de custo histórico. 101 Assim, sem indexação para corrigir
os efeitos da inflação, as futuras deduções de depreciação terão menos valor para as
empresas. Em caso de inflação elevada, as empresas são punidas por terem investido em
capital de longo prazo, porque a inflação corrói o valor real da futura depreciação fiscal
desses investimentos. Portanto, a inflação reduz a capacidade das empresas de recuperar o
custo econômico real do uso de seu capital. Por outro lado, a inflação elevada beneficiará
empresas altamente alavancadas, que financiam suas operações por meio de dívida nominal,
devido à possibilidade de baixar como custo a queda do valor real do principal devido à
inflação. Dessa forma, a inflação aumenta o valor das deduções de juros nominais; portanto,
101
Para um tratamento mais detalhado da inflação, ver seção anterior sobre a correção dos
efeitos da inflação.

- 361 -
sem indexação, a inflação tanto pode aumentar quanto reduzir o verdadeiro custo econômico
do investimento. Empresas que desejem minimizar os custos (maximizar os lucros) reagirão
realizando menos (mais) investimentos, se perceberem que a perda decorrente da economia
fiscal sobre a depreciação futura é maior (menor) do que os ganhos derivados da dedução de
juros nominais. Agindo por meio do custo de capital, a inflação, como um parâmetro fiscal,
também influenciará a ATME. Não é possível deduzir teoricamente a direção em que a
inflação afetará a ATME, devido à presença de duas forças opostas em ação.
O Cálculo da ATME: Análise Matemática Simples e Aplicação Empírica
Um modelo analítico simples ilustra a relação entre os vários fatores que afetam o
custo de capital (e, portanto, a ATME), apresentados acima em linhas gerais. As decisões de
investimento de uma empresa típica em cada período são guiadas pelo princípio da
maximização do valor presente líquido da rentabilidade de seus investimentos. A empresa
investirá até o ponto em que a taxa real de retorno, R, do dólar marginal de investimento
para um período for igual a seu custo no período. Em um mundo sem impostos, os custos da
empresa compreenderão: a) o custo real de financiamento do dólar marginal de investimento,
r–π, em que r é o custo nominal do financiamento e π é a taxa esperada de inflação; e
b) a depreciação econômica real, δ. Se este investimento for financiado por endividamento,
r será a taxa de mercado sobre as obrigações i; se for financiado por participação no capital,
r será o custo da participação acionária ρ. Em geral, o custo do financiamento nominal pode
ser expresso como r = βi + (1–β)ρ, em que β é a proporção do investimento financiada por
endividamento. Portanto, para a realização do investimento, o dólar marginal de
investimento deverá satisfazer à seguinte condição:
R = [βi + (1–β)ρ]–π + δ. (1)
Com impostos, o princípio da otimização ainda se aplica, mas nesse caso a igualdade
dos retornos reais e dos custos deve ser demonstrada após os impostos. Neste caso, o retorno
real para a empresa do dólar marginal de investimento passa a ser R(1–u), em que u é a
alíquota do imposto de renda da pessoa jurídica. Os custos do mesmo investimento devem
então ser modificados da seguinte maneira: a) o custo real de financiamento, rt–π, em que rt
denota o custo do financiamento, líquido do imposto; pressupondo-se que a dívida seja
dedutível, mas a participação acionária não, rt = βi(1–u) + (1–β)ρ; e b) embora a depreciação
econômica real sobre o dólar marginal de investimento δ permaneça inalterada, o preço
efetivo (líquido dos custos de financiamento) desse investimento passa a ser reduzido pelo
fluxo de futuras provisões para depreciação previstas no sistema tributário. Seja Z o valor
presente dessas provisões para depreciação. 102 Então, com impostos, a empresa investirá até
o ponto em que o dólar marginal de investimento satisfizer à seguinte condição:
102 O valor de Z depende do método de depreciação adotado. Por exemplo, pelo método de
saldo decrescente, sendo α a taxa de depreciação fiscal, Z será uα/(α + r1). Alternativamente,
pelo método linear, que permite a baixa do investimento no decorrer de T períodos, Z será

- 362 -
R(1–u) = {[βi(1–u) + (1–β)ρ]–π + δ}(1–Z). (2)
Observe-se que, quando u = 0 (sem impostos), a equação (2) se reduz à equação (1).
Como se sabe, pode-se considerar R como compreendendo três partes: a) um
montante que é usado para a manutenção do estoque de capital real da empresa; b) um
montante que vai para as autoridades fiscais; e c) um montante residual que é o retorno real
líquido de imposto dos poupadores sobre o dólar marginal do investimento realizado. Como,
por hipótese, o capital se deprecia à taxa δ, para se manter o valor real do estoque de capital
da empresa, o retorno do investimento antes do imposto, líquido de depreciação, não será R,
mas R–δ. Este é o rg e mostrado no Gráfico IV.2. Se o retorno real dos poupadores, líquido de
impostos, for representado por rn e como antes, a cunha fiscal, t, dada por rg e –rn e , denotará a
receita fiscal arrecadada pelo governo sobre o dólar marginal de investimento. A ATME
deste investimento será, portanto,
ATME = 1–rn e /(R–δ). (3)
O retorno real dos poupadores, rn e , líquido de impostos, além de sofrer os efeitos do
imposto de renda da pessoa jurídica, é afetado pelas alíquotas marginais efetivas do imposto
de renda da pessoa física, que podem ser ou não ser diferentes para formas distintas de
distribuição do lucro das empresas, como juros, dividendos e ganhos de capital. Todavia, o
tratamento completo desses aspectos do sistema de imposto de renda foge aos objetivos deste
Manual.
Com dados macroeconômicos adequados (como a taxa esperada de inflação, as taxas
de juros de mercado e os custos da participação no capital), dados específicos do
investimento (como a depreciação econômica dos diferentes ativos), dados específicos da
empresa (como a combinação do financiamento por endividamento e por participação no
capital) e variáveis fiscais (como o método de depreciação e as estruturas e alíquotas dos
sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica e pessoa física), é possível calcular a cunha
fiscal para cada tipo de ativo (por exemplo, maquinaria) nos diferentes setores de uma
economia. A seguir, um exemplo desses cálculos.
Quadro IV.10. Alíquotas Efetivas do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica por Setor
Setor
(u/r1T){1–[1/(1 + r1) T ]}.
Edifícios
Maquinaria
Terrenos
Estoques
Agregados

Custo real dos recursos: 10%
Agricultura, pesca, silvicultura
Indústria de transformação
Construção
Serviços de utilidade pública
Comércio atacadista
Comércio varejista
Serviços
Total
7,7
25,3
17,3
32,5
22,9
16,9
15,6
24,0
Fonte: Boadway, Bruce e Mintz (1987), pág. 87.
- 363 -
0,4
7,6
6,7
31,6
18,9
25,2
23,5
20,5
12,8
22,9
15,1
25,8
24,3
20,6
15,3
18,3
-14,6
33,6
33,5
42,3
31,2
26,9
28,2
32,1
O Quadro IV.10 apresenta as ATMEs por setor para diversos tipos de investimento
no Canadá em meados dos anos 80. 103 A primeira observação é que as ATMEs variam
amplamente entre os bens de capital e os setores. Isso implica que os incentivos para a
alocação de recursos entre os setores difeririam devido ao diferente impacto distorcivo
(intencional ou não) provocado pelo sistema de imposto de renda da pessoa jurídica. A faixa
das ATMEs vai de um subsídio fiscal de –14,6 para estoques no setor de agricultura-pescasilvicultura
a uma carga tributária de 42,3 para estoques no comércio atacadista. Mas a
mesma matriz também ilustra que, exceto para o caso do investimento em estoques no setor
de agricultura-pesca-silvicultura (devido ao tratamento fiscal favorável dispensado
exclusivamente aos estoques deste setor), os estoques são os ativos sujeitos aos impostos
103 Este estudo empírico é extraído de Boadway, Bruce e Mintz (1987). O estudo pressupôs
uma taxa de juros nominais de 12% e uma taxa de inflação esperada de 5%. Embora este
estudo refira-se especificamente ao Canadá, suas conclusões são no geral semelhantes às de
estudos realizados em outros países; ver, por exemplo, Dunn e Pellechio (1990) e OECD
(1991b), págs. 87-121. Como mencionado acima, a cunha fiscal pode ser criada pelo sistema
de imposto de renda da pessoa jurídica e/ou pelo sistema de imposto de renda da pessoa
física. Os cálculos apresentados no Quadro IV.10 tratam apenas da distorção induzida pelo
primeiro.
2,1
20,5
16,0
32,2
27,1
24,3
20,8
24,0

- 364 -
mais elevados. Além do mais, sem se considerar o comércio varejista e os setores de
serviços, o investimento em maquinaria sofre tributação menor do que o investimento em
edifícios (sobretudo devido às provisões para depreciação mais elevadas no caso de
maquinaria). Em geral, os terrenos também são menos tributados que os edifícios, porém, em
alguns setores, estes são tributados mais pesadamente do que o investimento em maquinaria.
No agregado, a matriz mostra um tratamento fiscal mais favorável para o
investimento na agricultura, na pesca e na silvicultura (via uma alíquota menor para as
pequenas empresas), bem como na indústria de transformação e nos setores de serviços (via
baixa acelerada da provisão para o custo de capital) do que para o investimento em outros
setores. Contudo, o que não é tão óbvio no quadro é se o sistema tributário apresenta mais
distorções para o investimento entre setores ou para o investimento em diferentes ativos em
cada setor.
Incentivos Fiscais
DALE CHUA
• Quais são os argumentos contra e a favor dos incentivos fiscais?
• Quais são os incentivos fiscais mais comuns?
• Um estudo de país: Os incentivos fiscais produzem os resultados esperados?
Os defensores dos incentivos fiscais, especialmente nos meios empresariais, geralmente
sustentam que os incentivos estimulam o investimento. Afirmam que a oferta de incentivos
corretos aumenta o investimento na economia gerado no próprio país e acrescido dos fluxos
de investimento estrangeiro. Por outro lado, argumentam que, com a livre mobilidade de
capitais, o país que não igualar os incentivos oferecidos pelos países vizinhos estará sujeito à
fuga de capitais, pois os investidores procuram as áreas que oferecem a melhor rentabilidade
líquida de impostos. Embora contenham alguns elementos válidos, esses argumentos tendem
a enfocar apenas uma pequena parte do cenário em que as decisões sobre investimento são
tomadas.
Existem razões mais convincentes além das considerações de que o investimento flui
para determinadas atividades em áreas selecionadas. 104 Assim, fatores como a estabilidade
104 Para o detalhamento da experiência dos países com os efeitos de incentivos fiscais sobre
os investimentos, ver, por exemplo, Tanzi e Shome, págs. 31-61; e Mintz e Tsiopoulos
(1992).

- 365 -
econômica e política, apoiada por infra-estrutura adequada, uma força de trabalho
inexplorada mas passível de ser treinada e recursos naturais, são razões talvez até mais
importantes para os investidores. Afora esses fatores, alguns investidores também acreditam
que um sistema tributário bem administrado, de alíquotas baixas, que seja confiável e
simples, apresenta atratividade ainda maior do que incentivos fiscais. Além do mais, o fato
de os incentivos serem ou não eficazes para atrair o investimento estrangeiro depende do
tratamento dispensado pelo país de origem ao repatriamento dos lucros. Quando não existe
acordo prévio entre os países de origem e de destino com relação a tratamentos fiscais
especiais para o investimento estrangeiro, a receita fiscal a que o governo do país de destino
renuncia pode simplesmente ser transferida para o governo do país de origem.
Ademais, os benefícios do aumento do investimento induzido pelos incentivos fiscais
devem ser avaliados em termos de seu custo para a sociedade. Do ponto de vista da
eficiência, ao favorecerem uma forma de atividade econômica em detrimento de outra, os
incentivos fiscais distorcem os preços relativos e, portanto, distribuem mal os recursos.
Nesse aspecto, os incentivos fiscais podem ser considerados injustos, porque concedem
tratamento preferencial a setores específicos. Também comprometem o senso de justiça,
porque alguns setores pagarão impostos mais elevados para a arrecadação de um dado nível
de receita. Além disso, a alocação de recursos é novamente distorcida, uma vez que os
setores não-preferidos terão que pagar impostos ainda mais elevados para que determinadas
atividades possam ter suas obrigações tributárias reduzidas. Finalmente, os incentivos fiscais
ameaçam a simplicidade da administração tributária aumentando os custos da fiscalização.
Do ponto de vista empírico, as experiências tendem a confirmar que os incentivos fiscais
provavelmente levam à sonegação fiscal por causa da conseqüente complexidade do sistema
tributário, do alto grau de seletividade, do arbítrio e do controle na concessão dos incentivos.
A experiência também revela que os incentivos muitas vezes não são bem direcionados nem
se restringem a seus objetivos originais. 105
Apesar desses argumentos, observam-se ainda incentivos fiscais em países
desenvolvidos e em desenvolvimento como uma opção de política para induzir ao
investimento. Os países que os oferecem acreditam que, qualquer que seja a sua forma, os
incentivos são a maneira melhor e menos custosa para estimular os investimentos. Avaliamse
a seguir três incentivos comuns, a saber: isenção fiscal temporária, redução de alíquotas e
subvenção fiscal para o investimento.
Isenção Fiscal Temporária
A isenção fiscal temporária é um incentivo empregado sobretudo nos países em
desenvolvimento. A empresa que recebe uma isenção temporária é parcial ou plenamente
isenta do pagamento do imposto de renda da pessoa jurídica pelo período a que se aplica a
105 Esta conclusão também aparece em Shome, King, McCarten e Pellechio (1993).

- 366 -
isenção, normalmente nos seus primeiros anos de funcionamento. Em certos casos, permitese
a renovação da isenção fiscal temporária ou aplica-se, por um determinado período, uma
alíquota de imposto de renda da pessoa jurídica mais baixa do que a vigente para as demais
empresas; contudo, a maioria dos países que concedem esses incentivos exige que, ao fim do
período de isenção, a empresa passe a receber o mesmo tratamento que as outras empresas.
Quais as questões associadas com a isenção fiscal temporária? Primeiro, a utilidade
da isenção fiscal como incentivo depende em grande parte da lucratividade da empresa
beneficiária. Em caso de empresas lucrativas, a isenção fiscal aumenta o retorno sobre seus
investimentos, dado que os lucros ficam isentos de imposto. O benefício é imediato. Para
empresas não lucrativas, o benefício é pequeno porque, de qualquer modo, elas não teriam
imposto a pagar. Este fato compromete a eficácia da isenção fiscal temporária como opção
de política para estimular novos investimentos, pois se o objetivo é ajudar as empresas em
seu estágio inicial, esta política claramente não o atinge, porque é bem provável que muitas
empresas não sejam lucrativas nos períodos iniciais de suas operações. Por outro lado, não
há razão para que empresas lucrativas desde o início recebam incentivos adicionais para
empreender uma atividade que empreenderiam de qualquer maneira.
Entretanto, do ponto de vista das empresas, a conveniência de uma isenção fiscal
temporária dependerá do tratamento fiscal dispensado às provisões para depreciação
acumuladas durante o período de isenção. Se as provisões iniciais e/ou anuais para
depreciação não puderem ser transportadas para exercícios futuros, a atratividade da isenção
temporária tenderá a ser reduzida, porque as “perdas” decorrentes da incapacidade de
deduzir os débitos de depreciação (o que equivale à renúncia da economia fiscal) podem ser
maiores que os ganhos oriundos de uma alíquota mais baixa durante o período de isenção. 106
Um segundo ponto fraco, de igual importância, é que a isenção fiscal temporária
erode a base tributária. A questão da erosão da base é potencialmente mais grave do que a
simples renúncia direta de receita. Como acontece com freqüência nos países em
desenvolvimento, uma empresa isenta de impostos pode fazer parte de um grupo maior de
empresas que não são isentas. Por intermédio da fixação de preços de transferência nas
transações entre as empresas do grupo, é fácil deslocar a renda das empresas lucrativas mas
tributáveis do grupo para as empresas isentas. Portanto, conceder a isenção de impostos a
uma única empresa pode erodir a base tributária mais do que parece à primeira vista, dada a
dificuldade de coibir esse tipo de abuso.
106 Para um estudo empírico que aplica a metodologia do imposto marginal efetivo à Malásia
e confirma este resultado, ver Boadway, Chua e Flatters (1992).

- 367 -
Terceiro, a isenção fiscal temporária acaba com o apelo do investimento de capital
financiado por endividamento, porque o custo dos juros dos empréstimos é um item
totalmente dedutível. A isenção fiscal, com uma alíquota preferencial ou zero, aumenta o
custo relativo do financiamento por endividamento ao remover os benefícios da
dedutibilidade dos juros. Além disso, nos países em que os dividendos distribuídos por
empresas isentas de impostos também são isentos do imposto de renda da pessoa física, a
atratividade relativa do financiamento por participação no capital aumenta ainda mais. É
difícil julgar se isto é conveniente ou não, porque, de um lado, este fato implica que a
estrutura financeira ótima da empresa será influenciada pela isenção fiscal temporária,
enquanto, de outro, alguns argumentam que este acabará por resultar numa estrutura
financeira mais sólida para a empresa, reduzindo os riscos de falência.
Quarto, a isenção fiscal temporária estimula os investimentos de curto prazo, que são
os mais beneficiados com este tipo de incentivo. O investimento de longo prazo só se
beneficia plenamente quando a isenção fiscal é renovável. 107
Em resumo, como a isenção fiscal temporária corrói a base tributária, cria a
oportunidade para o planejamento fiscal, aumenta os custos da fiscalização e tende a
beneficiar apenas os investimentos que já são lucrativos e/ou de curta duração, convém não
superestimar seu valor como opção de política para estimular o investimento. Além disso, há
que se lembrar que os ingressos de capital estrangeiro são afetados por uma série de fatores;
assim, seria óbvio concluir que a isenção fiscal temporária por si só não é condição
necessária nem suficiente para estimular novos investimentos.
107 Isto pressupõe que um investimento de curto prazo é rentável assim que realizado, ou logo
após sua realização, ao passo que um investimento de longo prazo requer um período maior
de gestação para produzir lucros.

Redução de Alíquota
- 368 -
A redução da alíquota normal e geral do imposto de renda da pessoa jurídica é uma
das melhores abordagens para se alcançar metas conflitantes na formulação de políticas
fiscais. Como a confirmar este ponto de vista, nos últimos anos as alíquotas do imposto de
renda da pessoa jurídica vêm declinando no mundo todo. Num mundo em que é necessário
arrecadar alguma receita, alíquotas baixas de imposto de renda da pessoa jurídica são vistas
atualmente como o melhor incentivo. O argumento mais forte em seu favor é que alíquotas
mais baixas aumentam o retorno para os investidores após os impostos. Em comparação com
a isenção fiscal temporária, em que algumas empresas recebem tratamento mais favorável do
que outras, uma alíquota única para todas as empresas é mais justa, não-seletiva e
administrativamente mais simples. Os custos da fiscalização serão reduzidos na medida em
que se elimina a fixação de preços de transferência entre empresas. Uma alíquota estável e
baixa, que interfira o mínimo possível com o sistema tributário, traz o benefício adicional de
promover o sentido de estabilidade e aumentar a confiança das empresas no sistema
tributário do país. Contra essas vantagens persiste o fato de que alíquotas mais baixas
requerem uma base mais ampla para a arrecadação de um dado montante de receita. Isso
implica que, num ambiente estático, uma base tributária que não apresente expansão talvez
não seja capaz de gerar receita suficiente caso a alíquota seja reduzida. 108
Subvenções Fiscais para o Investimento
108 Outro argumento, válido apenas em um mundo de completa certeza, relaciona-se com o
capital mais antigo. Nesse mundo, a rentabilidade para os detentores do capital mais antigo
cobriria todas as obrigações tributárias futuras da empresa; por conseguinte, uma redução
tributária imprevista implicaria um retorno maior que o esperado para os detentores do
capital antigo, e também ganhos fortuitos para os proprietários do capital atual.

- 369 -
Um incentivo fiscal comum encontrado em muitos países da OCDE e em
desenvolvimento é a subvenção fiscal para o investimento. Este incentivo assume a forma de
baixa contábil acelerada de gastos com investimento. Há diversas modalidades de
subvenção, agrupadas conforme sua natureza: 1) provisão para depreciação acelerada,
2) provisão para gastos com investimento ou 3) crédito fiscal para o investimento. 109
Embora o principal efeito dessas subvenções — aumento no retorno líquido de
imposto para a empresa — em geral seja o mesmo, o horizonte temporal da economia fiscal
para a empresa beneficiária é ligeiramente diferente em cada modalidade. Como regra geral,
a provisão para depreciação acelerada, que permite a baixa contábil mais rápida de
investimentos qualificados, afetará a contabilidade de custos da empresa de maneira muito
específica. Portanto, o quanto se economiza imediatamente em impostos, bem como a
implicação para futuras economias fiscais, vai depender do projeto específico da provisão
para depreciação acelerada. 110 De maneira diferente, mas com o mesmo resultado qualitativo
de aumento do retorno líquido de imposto para a empresa, a provisão para gastos com
investimento permite que a empresa deduza uma porcentagem específica de gastos com
investimento de sua renda tributável no ano em que o investimento é feito. Neste caso, o
alívio fiscal constitui uma economia imediata e direta para a empresa. Finalmente, o crédito
fiscal para o investimento, que permite às empresas reduzir sua obrigação tributária em
montante correspondente a uma fração do investimento qualificado, também é um incentivo
fiscal imediato. A diferença entre os dois últimos é que o primeiro é uma dedução contra a
renda tributável enquanto o segundo é um crédito contra a obrigação tributária.
A principal vantagem da subvenção ou crédito fiscal para o investimento é que seu
enfoque é específico — por exemplo, a empresa só receberia o benefício fiscal contra sua
obrigação tributária se investisse. Na prática, a subvenção fiscal para o investimento se
traduz numa alíquota fiscal mais baixa para a empresa. Em razão de sua base estreita, os
109 Um recente estudo empírico resumiu o impacto de certas subvenções fiscais para o
investimento para cinco países do Leste Europeu (Tchecoslováquia, Polônia, Hungria,
Romênia e Bulgária), usando a metodologia da alíquota efetiva; ver Mintz e Tsiopoulos
(1992), págs. 10-11.
110 Por exemplo, uma provisão inicial permite que a empresa deduza imediatamente uma
parcela maior do seu custo de capital. Ver seção anterior sobre mapas de depreciação.

- 370 -
defensores deste incentivo argumentam que ele pode ser usado para encorajar as empresas a
adotar uma perspectiva de longo prazo ao direcionar o subsídio fiscal para investimentos em
bens de capital de longa duração. Além do mais, como o seu enfoque recai sobre o
investimento corrente, a erosão da base tributária é menor do que a causada por uma redução
global da alíquota de imposto de renda da pessoa jurídica. Via de regra, o valor efetivo de
qualquer subvenção fiscal para o investimento depende em grande medida do fato de a
empresa se encontrar ou não em condições de usar este incentivo. Como no caso da isenção
fiscal temporária, se a empresa apresentar prejuízo fiscal, ela talvez não seja capaz de se
beneficiar plenamente com o subsídio fiscal para o investimento. Para esta empresa, o valor
do incentivo será menor se as autoridades fiscais não reembolsarem o subsídio (ou seja,
concederem à empresa uma restituição igual ao valor fiscal do benefício da subvenção para o
investimento) nem permitirem a compensação da subvenção não utilizada contra impostos
devidos em anos anteriores.
No entanto, afora a perda óbvia de receita tributária, as subvenções fiscais para o
investimento têm outros inconvenientes: 1) tendem a favorecer as empresas já consolidadas
em detrimento das empresas novas, por ser maior a probabilidade de que estas últimas
apresentem prejuízo fiscal e por isso não possam tirar plena vantagem do incentivo; 2) por
ser freqüentemente associada com investimentos que não visam a constituição de estoques, a
seletividade deste incentivo não oferece benefícios aos setores em que o investimento em
estoques é importante; e 3) favorecem os bens de capital que se depreciam rapidamente,
porque investimentos freqüentes implicam direitos freqüentes à subvenção para o
investimento.
Estudo de País: Canadá
Para reforçar a idéia geralmente aceita de que os incentivos fiscais por si sós nem
sempre solucionam os problemas que se destinam a resolver, analisa-se a seguir um estudo
recente publicado no Canadá no qual são avaliados os benefícios e os custos do uso de
incentivos fiscais específicos para promover o investimento do setor privado. Neste caso,
adotou-se um incentivo (crédito) fiscal para o investimento (“Cape Breton Investment Tax
Credit”), fixado em 60% dos gastos com investimento. Este incentivo fiscal foi introduzido
no período de 1985-92 em uma sub-região da província de Nova Escócia, que se encontrava
seriamente afetada pelo crescimento do desemprego devido ao fechamento de importantes
empresas do setor manufatureiro. Uma avaliação dos efeitos econômicos realizada pelo
governo do Canadá divulgou, entre outras, as seguintes conclusões: 111
111 Ver Canada, Department of Finance (1989).

- 371 -
1) Por ter reduzido o custo do capital, o crédito fiscal conduziu à substituição de
mão-de-obra por capital (tudo o mais permanecendo igual, o efeito desta substituição reduz o
emprego).
2) Por ter reduzido os custos de produção em Cape Breton, o crédito fiscal
possibilitou que as empresas fornecessem bens e serviços a preços mais baixos e/ou lucros
mais elevados, o que por sua vez estimulou a produção na região.
3) Um subsídio direto ao emprego igual ao custo dos gastos fiscais do crédito
teria gerado mais emprego.
4) De todos os investimentos privados que se qualificaram para o crédito fiscal,
apenas 19% foram considerados incrementais.
5) Com base em entrevistas e em provas econométricas, estimou-se que cada
dólar de renúncia fiscal federal, gerou 75 centavos em novos investimentos estimulados pelo
crédito fiscal.
6) O crédito fiscal melhorou a produtividade da mão-de-obra na região, mas
diminuiu a produtividade do capital, de modo que é improvável que tenha contribuído para a
melhoria no desempenho da produtividade total dos fatores da região a longo prazo.
7) O custo dos empregos criados com esta medida foi extremamente elevado.
8) As políticas econômicas que contribuíram para a obtenção de altos níveis de
emprego no plano nacional parecem oferecer um método mais promissor de reduzir as
disparidades regionais de renda do que o crédito fiscal regional para o investimento.
As conclusões do estudo são muito específicas e mostram que, mesmo no caso de um
incentivo aparentemente bem direcionado como o crédito fiscal para o investimento, o custo
para a sociedade é alto, e talvez existam alternativas menos custosas para se atingir
resultados semelhantes. Portanto, do ponto de vista de política, não se deve superestimar a
utilidade dos incentivos fiscais.

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Imposto sobre o Fluxo de Caixa
PARTHASARATHI SHOME E CHRISTIAN SCHUTTE
Introdução 112
Conceitualmente, a base do imposto sobre o fluxo de caixa é o consumo; assim, o seu
impacto na formação do capital é neutro. As vantagens práticas dessa forma de tributação —
a clareza de sua definição e a simplicidade de sua mensuração — foram discutidas em um
relatório do Tesouro norte-americano (1977). Essas vantagens podem estar atraindo um
interesse renovado com a recente ênfase dedicada por especialistas teóricos da área de
tributação aos aspectos de implantação e administração de políticas tributárias, 113
especialmente no que se refere aos países em desenvolvimento. 114 O ideal clássico de Haig-
Simons, de um imposto de renda abrangente com base no consumo acrescido do acúmulo
líquido de riqueza, parece apresentar vários problemas quando examinado nesta ótica.
Argumenta-se que a natureza hipotética do conceito de acúmulo tende a introduzir
complexidades no código tributário, dificultar a administração e observância deste e estimula
a evasão e a distorção da carga tributária. Nessas circunstâncias, um tributo cuja base seja o
fluxo de caixa parece oferecer uma alternativa promissora, especialmente para empresas,
pois, nesse nível, preocupações sobre a eqüidade relativamente à isenção de ganhos de
capital tornam-se irrelevantes e certos problemas técnicos perdem importância. 115
112 Esta é uma versão resumida de Shome e Schutte (1993).
113 Ver Kay (1990).
114 Ver Khalilzadeh-Shirazi e Shah (1991).
115 Vários países de renda média, especialmente na América Latina, estão considerando a
adoção de um imposto sobre o fluxo de caixa.

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Os que se opõem à instituição de um imposto sobre o fluxo de caixa questionam a
superioridade da base tributária desse imposto do ponto de vista da eqüidade e geralmente
demonstram pouco otimismo quanto a suas vantagens administrativas. No contexto
empresarial, a crítica é principalmente voltada aos problemas de implantação e à falta de
experiência — e, conseqüentemente, de coordenação — na comunidade internacional.
As dúvidas provêm das dificuldades previstas para a contenção da sonegação que resultaria
da prática de fixação de preços de transferência ou da evasão por meio de acordos de
arrendamento entre empresas de um mesmo grupo. Ademais, o imposto poderia não ser
creditável em países exportadores de capital até eles próprios o instituírem. Portanto, o
tributo seria incompatível com o regime tributário existente no âmbito internacional. Além
disso, as forças políticas que causam a erosão da base tributária do imposto sobre a renda das
pessoas jurídicas (IRPJ) provavelmente também afetarão o imposto sobre o fluxo de caixa
das pessoas jurídicas (IFCPJ). Embora a base de fluxo de caixa tenha o potencial de
solucionar algumas das deficiências inerentes ao imposto de renda, ela, por si só, não afeta a
disposição e a capacidade política de manter o sistema tributário livre de disposições
especiais e de incentivos direcionados a grupos específicos.
Elementos conceituais
Em termos teóricos, o IFCPJ já foi discutido como complemento de um imposto
sobre despesas pessoais, um imposto de renda pessoal, um imposto sobre valor agregado
(IVA) e como um imposto sobre a renda econômica. A base do IFCPJ também varia em sua
concepção, no caso de o imposto incidir apenas sobre transações reais ou sobre transações
reais e financeiras.
· Base tributária do IFCPJ. Há três tipos de IFCPJ:
1) O IFCPJ de base R (real) é aquele cuja base tributária consiste nas transações
reais líquidas — isto é, a diferença entre vendas e compras de bens e serviços reais.
As características desta base tributária que a distinguem do imposto de renda são a
amortização imediata dos desembolsos de capital e a não dedutibilidade dos juros pagos.
Em contrapartida, os juros recebidos deixam de ser tributáveis.
2) O IFCPJ de base RF (transações reais e financeiras) também incide sobre as
transações financeiras de natureza não acionária — isto é, a diferença entre a obtenção e a
concessão de empréstimos. Os juros pagos e a amortização de dívidas seriam dedutíveis, mas
os empréstimos obtidos e os juros recebidos seriam tributáveis: base RF = (vendas +
empréstimos obtidos + juros recebidos) – (compras + juros pagos + dívida amortizada).
3) O IFCPJ de base A tributa o fluxo líquido da empresa para os acionistas —
isto é, A = (dividendos pagos + compras de ações – novas emissões de ações). 116 A base A
116 Como as transações acionárias entre empresas se anulam, a base A agregada representa o
fluxo líquido do setor empresarial para os acionistas.

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equivale conceitualmente à base RF menos o IFCPJ, como se pode demonstrar com uma
identidade contábil básica: qualquer diferença entre os totais de ingressos e saídas
comerciais tem que ser desembolsada aos acionistas ou paga na forma de impostos, ou seja:
RF = A + IFCPJ. Como os impostos integram a demonstração das origens e aplicações de
recursos, a alíquota de base RF incluiria os impostos. A alíquota de base A excluiria os
impostos — podendo, inclusive, ser superior a 100%.
· Características selecionadas. O IFCPJ representa uma participação silenciosa
do governo nos investimentos. Esse fato fica mais evidente no caso da base A, em que o
governo chega a sofrer perdas de arrecadação com aumentos de capital e a auferir receitas
com a tributação dos lucros distribuídos. Na medida em que as saídas e os ingressos da
empresa são reduzidos proporcionalmente pela “parceria silenciosa”, a rentabilidade dos
investimentos permanece inalterada pelo tributo.
A “parceria silenciosa” permite ao governo apropriar-se de uma parcela do
rendimento acima do normal gerado na economia (e participar dos custos do rendimento
abaixo do normal). O rendimento acima do normal pode representar rendas econômicas
derivadas da atividade empreendedora, de recursos não renováveis ou de monopólios, mas
também pode constituir a compensação dos investidores pelos riscos assumidos, a qual será,
em média, positiva. Portanto, também pode-se interpretar o IFCPJ como sendo um imposto
sobre lucros puros e retorno em relação aos riscos assumidos.

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Em termos teóricos, o IFCPJ apresenta várias outras características favoráveis. 117
· A isenção de rendimentos marginais, que está implícita na amortização
imediata de despesas, não discrimina entre dívida e capital. Por permitir apenas a dedução
dos juros, o imposto de renda favorece a dívida em relação ao capital. A integração parcial
do imposto de renda das pessoas jurídicas e físicas não solucionará este problema enquanto
houver um diferencial significativo de alíquotas marginais para investidores.
· A amortização imediata de despesas também assegura a neutralidade do
tributo com relação à classificação dos projetos.
· Em um regime de IFCPJ, o custo do capital não é afetado pela inflação,
exceto em situações de hiperinflação (em que mesmo a amortização anual das despesas é
inferior ao montante total do investimento real).
· Quando o IFCPJ é adotado juntamente com um imposto de renda para pessoas
físicas, não há necessidade de integrar os dois impostos. Como os ganhos de capital das
empresas são efetivamente isentos no âmbito do IFCPJ, o tratamento correto seria o sistema
clássico, segundo o qual a empresa é vista como entidade distinta e nenhum esforço é feito
para atribuir seus rendimentos aos acionistas.
· Além disso, o IFCPJ é baseado em transações correntes e, conseqüentemente,
evita os problemas de um imposto de renda típico no que se refere ao momento da
incidência: a amortização imediata das despesas substitui o cálculo da “depreciação
econômica real”, além de eliminar a necessidade de se corrigir o valor dos estoques e os
valores de reposição de ativos em função da inflação. O problema dos ganhos de capital
torna-se irrelevante.
No entanto, por razões práticas, há que se destacar dois pressupostos críticos dos
resultados teóricos da neutralidade: as alíquotas devem ser constantes e os ingressos
tributáveis devem ser sempre suficientes para compensar as despesas, de forma que o
investimento efetivamente resultará em uma redução inicial da tributação.
117 Ver King (1986).
Considerações Práticas
Embora não se possa criticar vigorosamente o IFCPJ alegando falta de bases teóricas,
este tipo de imposto enfrenta alguns obstáculos de ordem prática. As considerações práticas

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mais importantes enquadram-se em duas categorias: as referentes à fase de transição e as
referentes a sua implantação geral.
Questões relativas à transição
A transição do IRPJ para o IFCPJ suscita várias questões. Em primeiro lugar, uma
transição abrupta produziria uma arrecadação extraordinária, pois as empresas perderiam
suas atuais deduções de depreciação. Por outro lado, a dedução imediata do saldo da
depreciação, se sancionada, poderia ter um impacto negativo na arrecadação. Talvez a única
solução prática fosse criar um sistema híbrido que permitisse a continuidade da dedução de
depreciação. No entanto, como observado por Sunley (1989), poderá ser necessário manter
esses mecanismos “transitórios” em vigor por vários anos.
Há indícios de que a arrecadação provavelmente diminua a curto prazo, durante a
transição. Vários mecanismos poderiam ser adaptados para permitir a amortização de
investimentos anteriores, enquanto investimentos novos causariam perdas consideráveis de
arrecadação. Para atenuar este efeito, poder-se-ia recorrer à “amortização pelo valor
atualizado” — isto é, durante o período de transição, as deduções referentes a investimentos
novos seriam amortizadas em vários anos, pelo seu valor bruto, de modo que o seu valor
atualizado continuasse equivalente ao desembolso inicial. Este mecanismo exigiria a
aplicação da taxa de desconto correta.
A escolha da base do IFCPJ e as disposições transitórias obviamente influenciariam a
posição financeira das empresas. No caso do IFCPJ de base R, as empresas com alto nível de
endividamento poderiam passar por reveses financeiros, já que os juros por elas pagos
deixariam de ser dedutíveis. Por outro lado, a manutenção da dedutibilidade dos juros
referentes a dívidas antigas poderia dar margem à manipulação do sistema — especialmente
porque seria difícil definir o que seriam dívidas antigas. Assim, a solução aparentemente
seria a adoção de um IFCPJ de base RF.
No plano imediato, o anúncio de um imposto dessa natureza poderia causar efeitos
indesejáveis. Caso o imposto não possa ser adotado retroativamente, poderá haver uma
queda nos investimentos, em antecipação às novas regras de dedutibilidade. Se o IFCPJ
considerado for o de base R, as empresas poderão exacerbar o seu nível de endividamento e,
após a adoção do imposto, amortizar a dívida com o aumento do capital acionário.
A possibilidade de se instituir o imposto com efeito retroativo talvez dependesse de fatores
políticos.
Questões gerais
Em um regime de IFCPJ, questões como a estabilidade da arrecadação, um nível
possivelmente elevado de evasão e sonegação fiscal e a compatibilidade internacional teriam
grande importância. Essas questões são discutidas a seguir.

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· Implicações para a receita. O IRPJ é uma importante fonte de receita para
muitos países em desenvolvimento. Seguindo uma curva normal de distribuição, em forma
de sino, sua participação no PIB e na arrecadação total geralmente aumenta nos estágios
iniciais de desenvolvimento, com o IRPJ representando entre 11% e 23% da arrecadação
total de países em desenvolvimento, agrupados de acordo com os seus níveis de renda. Em
alguns casos raros, o IRPJ chega a ser responsável por mais de um quarto ou até mesmo mais
da metade da arrecadação total. 118 Em países industrializados, o IRPJ tem perdido a sua
importância relativa com o passar do tempo.
Nesse contexto, há que se considerar com muito cuidado os efeitos que qualquer
alteração na tributação das pessoas jurídicas terá sobre a arrecadação — mesmo levando-se
em conta o argumento de que o IFCPJ provavelmente promoveria a expansão da economia a
longo prazo, com o aumento de investimentos e a distribuição mais racional do capital, e
com a participação do governo nesse crescimento. Deixando de lado as questões específicas
da transição e os efeitos estruturais e dinâmicos a longo prazo, o que se pode dizer sobre as
implicações do IFCPJ para a arrecadação?
1) Redução da base tributária? Há opiniões contraditórias a respeito das
possíveis diferenças de magnitude da base tributária das pessoas jurídicas sob regimes de
IRPJ e IFCPJ. O argumento mais direto contra o IFCPJ é que a amortização imediata do
valor total das despesas aparentemente reduz a base tributária. Ao renunciar a impostos sobre
os rendimentos marginais do capital, o governo teria que impor uma alíquota de IFCPJ mais
elevada do que a alíquota inicial do imposto de renda para manter o mesmo nível de
arrecadação em valores atualizados.
118 Ver Tanzi (1987).

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Por outro lado, os proponentes do IFCPJ têm fundamentado seus argumentos
parcialmente na profunda erosão da base tributária no âmbito do IRPJ. 119 Eles defendem a
tese de que a maior parte dos rendimentos marginais elude a tributação de qualquer maneira.
As empresas consideram vantajoso financiar seus investimentos por meio do endividamento,
já que os pagamentos de juros nominais são dedutíveis. Os investidores estrangeiros podem
optar pela “baixa capitalização” para proteger seus rendimentos contra a tributação no
exterior e facilitar a sua remessa. As normas legislativas contra as deduções excessivas de
juros geralmente não são totalmente eficazes. As empresas também podem evitar a
incidência do imposto sobre ganhos de capital, beneficiando-se de incentivos especiais como
depreciação acelerada, arbitragem tributária, atividades que desfrutam de preferência fiscal e
investimentos no exterior.
O trabalho empírico sobre países em desenvolvimento indica que, em muitos casos,
não haveria diferenças marcantes entre a base do IFCPJ e a base do imposto de renda atual.
Nos países em desenvolvimento nos quais o setor empresarial é dominado por
grandes exportadores de minerais, cartéis nacionais, monopólios e empresas estrangeiras
financiadas por meio de endividamento, o IRPJ existente também pode se assemelhar muito
a um imposto exclusivamente sobre lucros, já que a base tributária consiste principalmente
em rendimentos acima do normal.
2) Investimento e receita corrente. A arrecadação em um regime de IFCPJ
também tenderia a ser altamente sensível ao volume de investimentos. Sob um regime de
imposto de renda com “depreciação econômica real”, os rendimentos brutos sobre um
investimento e as provisões de capital compensatórias seguem o mesmo padrão temporal.
Sob um regime de IFCPJ, porém, os ingressos tributários provenientes de investimentos
passados seriam compensados parcialmente pela dedução de novos desembolsos. Desta
forma, a receita corrente dependeria da diferença entre a taxa média de retorno e o índice de
crescimento do capital acionário. Durante períodos de rápida expansão — como resultado,
por exemplo, da introdução de ajustes estruturais nas economias socialistas em transição — a
receita poderia se esgotar ou até mesmo tornar-se negativa, pelo menos teoricamente. Em
outras palavras, a receita poderia cair durante períodos de aquecimento da atividade
econômica, tornando o imposto procíclico.
3) Risco para a arrecadação. Quando o governo assume o papel de “parceiro
silencioso”, com plena compensação de perdas, a receita proveniente de projetos individuais
passa a apresentar um risco maior — embora o valor projetado continue positivo se os
investidores se mantiverem avessos ao risco. Ainda assim, a “parceria silenciosa” não deve
119 Ver Kay (1990) e King (1986).

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criar variações significativas na arrecadação total enquanto for possível combinar os riscos
individuais de vários projetos. Contudo, no caso de um país pequeno com um número
limitado de projetos de grande porte, ou de riscos correlacionados, a variabilidade da receita
poderia tornar-se uma preocupação adicional.
4) Outros efeitos. Dois outros pontos relativos à receita merecem menção.
Primeiro, a introdução do IFCPJ poderia exigir melhorias consideráveis nas provisões de
compensação de prejuízos do atual IRPJ. Tais melhorias poderiam ter um custo elevado em
termos de receita se a negociação de prejuízos contábeis entre empresas para fins fiscais
(loss trading) for imperfeita. Segundo, também poderia ocorrer aumento da receita se o
IFCPJ efetivamente melhorasse a administração de impostos incidentes sobre pequenas
empresas e outros grupos que a tributação tem dificuldade de atingir.
Em conclusão, o efeito que a substituição de um IRPJ por um IFCPJ teria na receita
continua a ser uma questão empírica. A necessidade ou não de alíquotas mais elevadas para
manter o nível de arrecadação no âmbito de um IFCPJ depende especificamente da
legislação do imposto de renda a ser substituída, do montante de renda econômica auferida
pelo setor empresarial e da atual composição entre dívida e capital nas carteiras empresariais.
Talvez fosse necessário impor regras de transição para atenuar qualquer efeito negativo da
conversão sobre a arrecadação, e tais regras poderiam ter que continuar em vigor durante um
período considerável.
Evasão e sonegação fiscais
A discussão precedente acerca dos efeitos sobre a receita não tratou das possíveis
reações comportamentais da parte das pessoas jurídicas. Contudo, na medida em que as
empresas tentarão explorar eventuais “brechas” no IFCPJ, poderá haver perda de receita,
criando novos desafios para a gestão tributária.
1) Manipulação do sistema. Certos mecanismos de evasão fiscal são específicos
ao IFCPJ de base R, já que há toda uma classe de mecanismos que exploram a diferença
crucial entre fluxos reais tributáveis e transações financeiras isentas. 120
· Em vendas a prazo para uma entidade isenta de tributação, poder-se-ia
subfaturar o preço de compra tributável e exagerar o componente de juros do financiamento
do vendedor, que é isento de tributação.
120 Ver Sunley (1989).

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· O trabalho, bens e serviços poderiam ser comercializados a preços baixos e
ativos poderiam ser arrendados a taxas reduzidas para uma entidade isenta de tributação, que
em troca concederia um empréstimo a juros reduzidos para o funcionário, vendedor ou
arrendador; inadimplementos e perdões de dívida combinados de antemão seriam
conseqüências extremas dessa prática, caso os empréstimos a juros reduzidos não fossem
incluídos como fluxos imputados na base tributária.
· Empresas com exercícios contábeis diferentes poderiam reduzir suas bases
tributárias aumentando o volume de compras entre si. No fim do seu exercício contábil, a
empresa A poderia efetuar grandes volumes de compra junto à empresa B e vice-versa. Essas
transações entre empresas poderiam ser financiadas por meio de endividamento, sem
conseqüências tributárias.
· Para burlar a não dedutibilidade dos pagamentos de juros, os financiamentos
poderiam ser feitos por uma entidade isenta de tributação atuando como vendedora ou
concessora de crédito. Os pagamentos de juros seriam transformados em pagamentos de
arrendamentos ou compras, os quais seriam dedutíveis.
Para restringir esses mecanismos, McLure sugere o estabelecimento de tetos e pisos
de dedutibilidade para as taxas de juros. 121
No caso da bases R e RF, os contribuintes poderiam tentar transferir a base tributária
para uma parte afiliada pouco tributada, como, por exemplo, um fundo de pensão isento de
tributação ou uma empresa estrangeira sujeita a uma alíquota tributária menor. Desembolsos
de capital dedutíveis seriam feitos pela empresa mais tributada e ingressos de caixa
subseqüentes seriam direcionados à empresa menos tributada. Transferências de base desse
tipo poderiam ser realizadas das seguintes maneiras:
· fixação de preços de transferência por meio de compra de matérias-primas da
empresa menos tributada, a preços superfaturados, e venda de bens a preços subfaturados;
· arrendamento, a taxas reduzidas, de bens de capital adquiridos e amortizados
por uma empresa menos tributada, para uma empresa mais tributada; e
121 Ver McLure (1991).

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· venda de ativos amortizados a preços subfaturados, para a empresa menos
tributada. 122
122 O problema criado pela possibilidade das empresas se mudarem após efetuarem a
amortização do valor de um investimento (Tait (1992)) poderia ser atenuado pela tributação
dessas empresas quando da mudança. Como as empresas teriam se beneficiado anteriormente
da amortização, esse imposto não conflitaria com o livre movimento de capital entre países.

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Esses expedientes também poderiam ser usados no âmbito do imposto de renda, mas
o incentivo é bem maior no âmbito do IFCPJ. Isto se deve ao fato de a amortização imediata
tornar o valor atualizado das deduções referentes a qualquer ativo equivalente ao preço de
compra. Em qualquer outro regime de depreciação, o valor atualizado das deduções diminui
com a longevidade de um ativo e com a taxa de desconto aplicada pela empresa. 123 Da
mesma forma, uma vez que no âmbito do IFCPJ é possível efetuar prontamente a dedução
integral, a venda imediata do ativo a um preço subfaturado torna-se uma opção bem mais
atrativa. No âmbito do imposto de renda, a empresa mais tributada teria que manter o ativo
para se beneficiar da depreciação permitida.
Portanto, um IFCPJ aumentará o incentivo para arrendamentos que diminuem o
volume de tributos pagos e para fusões de empresas sujeitas a alíquotas tributárias diferentes.
Empresas estrangeiras poderiam criar subsidiárias no país que aplica o IFCPJ
exclusivamente para tirar proveito da dedutibilidade e, posteriormente, canalizar os ingressos
para uma jurisdição com alíquotas menores.
A manipulação das transações declaradas também poderia constituir um canal
importante de sonegação do imposto. As empresas poderiam tentar declarar preços
exagerados para as autoridades tributárias quando da aquisição de ativos. Também poderiam
comprar equipamentos, lançar a dedução e revendê-los imediatamente, disfarçando ou
subfaturando o preço. Essas possibilidades também existem em um regime de imposto de
renda. Contudo, como no caso anterior, a amortização total no próprio exercício, que permite
a redução imediata da carga tributária, aumenta a sua atratividade.
Para combater mecanismos de transferência da base, é necessário assegurar a
observância de preços e taxas de mercado para transações entre empresas afiliadas. Todavia,
é notória a dificuldade de se efetuar esse tipo de controle. Talvez seja necessário proibir
certos tipos de transações, como arrendamento para entidades estrangeiras ou isentas de
tributação. Se houver um sistema de tributação do patrimônio, este poderá impor alguns
limites à avaliação de ativos transferidos. No entanto, todos esses requisitos criariam
complicações consideráveis, desvirtuando a principal característica do imposto — a
simplicidade — usada pelos proponentes do IFCPJ para justificar sua atratividade.
123 Há pouco ganho envolvido na transferência de ativos de vida útil prolongada no âmbito do
imposto de renda. O caso mais extremo seria o dos terrenos. Eles não são depreciáveis no
âmbito do imposto de renda, mas seriam imediatamente dedutíveis sob o IFCPJ.

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Neste contexto, certas lições de cunho geral aprendidas com o imposto de renda são
ainda mais válidas para o IFCPJ. O tratamento dado pelo imposto a atividades e instituições
deve ser uniforme para reduzir as oportunidades de arbitragem. Por exemplo, certas
atividades comerciais empreendidas por instituições isentas de tributação poderiam ser
tributadas. A estrutura de alíquotas deve ser a mais nivelada e reduzida possível
(considerando-se as necessidades de receita), já que determina quanto o contribuinte
economiza com a redução ou transferência da base tributária.
2) Exaustão e evasão fiscais. A exaustão fiscal origina um caso especial de
desigualdade de alíquotas, em que as deduções permitidas excedem o ingresso tributável.
Uma empresa com exaustão fiscal apresenta uma alíquota marginal zero — embora a
alíquota prevista por lei possa ser bastante elevada — e não pode se beneficiar da dedução de
depreciação.
As deduções excessivas (por meio de prejuízos fiscais) provavelmente seriam bem
maiores e mais freqüentes no âmbito do IFCPJ. Contudo, especialmente no caso da base R,
a probabilidade de o perfil tributário desigual resultante incentivar ou não um nível mais alto
de arbitragem e um número maior de fusões dependeria das disposições para compensação
de prejuízos. Se essas disposições assegurassem um tratamento simétrico de empresas
superavitárias e empresas deficitárias, a arbitragem lucrativa seria restrita.
A compensação de prejuízos também é essencial para o IFCPJ em termos
conceituais, e a solução mais simples seria uma restituição. Entretanto, as restituições podem
agravar o problema da criação de empresas exclusivamente para gerar perdas tributárias com
atividades de consumo e não orientadas ao lucro. Os regulamentos do imposto de renda
destinados a combater tais abusos teriam que ser adotados no âmbito do IFCPJ.
Para concluir esta seção sobre a evasão e a sonegação fiscais, cumpre fazer uma
avaliação resumida das bases R e RF. A vantagem administrativa da base R é a possibilidade
de ignorar totalmente as transações financeiras, refletindo, na realidade, o conceito básico do
IFCPJ — tratamento eqüitativo da dívida e do capital. Por outro lado, a base R apresenta-se
vulnerável aos mecanismos de evasão fiscal acima mencionados. Com a base RF, o perfil
tributário é menos desigual, e os incentivos para a transferência da base e a sonegação são
reduzidos. Contudo, a base RF oferece incentivos ao aumento de capital por meio de emissão
de ações e à dissimulação de desembolsos na forma de pagamentos de juros. Portanto, as
provisões existentes do IRPJ que atenuam esses problemas teriam que ser adotados no
âmbito do IFCPJ de base RF.
Questões internacionais
Como o IFCPJ é um imposto sem precedentes práticos, persistem muitas questões de
natureza jurídica e econômica no tocante à sua compatibilidade internacional, especialmente
no que diz respeito ao tratamento tributário dos rendimentos dos investimentos estrangeiros.

- 384 -
1) Preocupações básicas. A introdução de um IFCPJ suscita sérias questões
sobre a compatibilidade internacional e seus aspectos jurídicos e econômicos. Como o IFCPJ
talvez não se qualifique juridicamente como imposto de renda, a sua adoção poderia requerer
a renegociação dos acordos para evitar a bitributação. Essas negociações geralmente exigem
vários anos e, conseqüentemente, implicam custos de transação consideráveis e acordos
transitórios. Ademais, os acordos de bitributação oferecem a vários países de residência um
grau de estabilidade que talvez não queiram colocar em risco. Os países socialistas em
transição, e que pretendem um dia integrar a Comunidade Européia (CE), talvez considerem
o IFCPJ inaceitável, simplesmente porque ele não está em conformidade com o requisito
imposto pela CE aos países membros de adotarem um IRPJ. 124
Os países de residência estão preocupados com a perda das opções existentes para
absorver os créditos fiscais relativos a impostos pagos no exterior. Da mesma forma, tem
sido geral a preocupação de que os países de origem desses investimentos — especialmente
os Estados Unidos — não concederiam créditos para impostos pagos no exterior, no caso de
um IFCPJ, e que essa prática seria um desincentivo aos investimentos em outros países.
O problema da admissão do crédito do imposto foi o maior obstáculo à adoção das propostas
de IFCPJ no Canadá, México, Suécia e Colômbia. 125
2) Princípios da tributação de rendimentos auferidos no exterior. Recapitulando
brevemente os princípios básicos aplicados à tributação de rendimentos auferidos no
exterior, 126 pode-se distinguir três regimes, a saber:
· Isenção. Países de origem não impõem nenhum imposto sobre rendimentos
auferidos no exterior. Este sistema também é denominado ocasionalmente sistema territorial.
Os rendimentos só são tributados pelo país de residência (princípio de fonte).
· Tributação por valores acumulados. Os países de origem reservam o direito
de tributar os rendimentos transnacionais de suas empresas residentes (princípio de
residência), e os rendimentos estrangeiros são tributados à medida que são auferidos.
A tributação por valores acumulados é aplicada geralmente a filiais estrangeiras de empresas
residentes.
124 Como conseqüência de uma integração econômica cada vez maior, a coordenação da
tributação dos rendimentos do capital passará a ser ainda mais importante na CE. Embora
haja defensores da “coordenação espontânea” por intermédio de uma competição mais
acirrada entre os sistemas tributários, esta estratégia apresenta problemas sérios. Os países da
CE prefeririam aumentar a harmonização controlada dos atuais regimes de IRPJ (Tanzi e
Bovenberg (1990)). O IFCPJ dificilmente se enquadraria nesse processo.
125 Ver Boskin e McLure (1990).
126 Ver OECD (1991b).

- 385 -
· Tributação quando da repatriação. Os países de origem aplicam o princípio
de residência. No entanto, as empresas podem diferir suas obrigações tributárias internas por
meio da retenção de seus rendimentos no exterior. Devido ao valor temporal do dinheiro, o
diferimento reduz a alíquota interna efetiva. Este regime é aplicado tipicamente a
subsidiárias.
Se os países de origem aplicarem o princípio de residência, os rendimentos no
exterior poderão ser duplamente tributados, no país de residência e no país de origem.
A bitributação pode ser mitigada de várias maneiras. Primeiro, o país de origem pode
permitir a dedução de impostos pagos no exterior. Na realidade, esta é a melhor política, já
que os impostos estrangeiros representam um custo social para a economia do país de
origem. Se for concedida a dedução, as empresas residentes equalizarão o rendimento
externo após a tributação com o rendimento interno antes da tributação. Todavia, esta não é
uma situação ideal do ponto de vista global, pois a exportação de capital passa a ser
discriminada. Em segundo lugar, muitos países de origem podem conceder um crédito fiscal
pelos impostos pagos no exterior, para assegurar a neutralidade da exportação de capital.
Como resultado, as empresas equalizarão as taxas de retorno antes da tributação. Em termos
de arrecadação, o crédito fiscal implica que os países de origem, na verdade, arcam com o
ônus fiscal externo de suas empresas residentes. A menos que outros acordos de bitributação
imponham restrições, o país de residência poderá absorver esses créditos fiscais — isto é,
poderá tributar os investidores estrangeiros sem desincentivá-los. Contudo, o crédito fiscal
geralmente limita-se às obrigações fiscais internas (sobre o valor agregado das receitas
internas e externas), de forma que as empresas acabam expostas à mais elevada entre as
alíquotas externa (média) e interna. Se a alíquota interna for maior, a empresa efetivamente
será tributada à mesma alíquota tanto no país como no exterior. Se a alíquota externa for
maior, a empresa poderá acumular créditos fiscais em excesso. Em um sistema de créditos
fiscais por fonte, essas compensações limitam-se às receitas produzidas em um determinado
país de residência. Nos termos mais generosos de um sistema internacional de créditos
fiscais, os créditos em excesso poderiam ser usados para aliviar a carga tributária sobre
receitas auferidas em qualquer país de residência. Neste caso, a empresa, na realidade, seria
tributada à alíquota mais elevada entre a aplicada no país e a média das alíquotas
estrangeiras. 127
127 Os países geralmente não aplicam um mesmo princípio de maneira uniforme, mas contam
com disposições especiais para diversas circunstâncias. Em geral, os seguintes países da
OCDE concedem isenção fiscal para dividendos auferidos em qualquer país ou, pelo menos,
em países com os quais tenham sido firmados acordos de bitributação: Alemanha, Austrália,
Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Luxemburgo, Países Baixos, Suécia
e Suíça.
O sistema de créditos fiscais para dividendos auferidos no exterior é utilizado pela
Espanha, Estados Unidos, Grécia, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Nova Zelândia, Noruega,
Portugal, Reino Unido e Turquia. Estados Unidos, Islândia e Japão concedem créditos fiscais
em nível mundial; todos os outros países utilizam o crédito por fonte, que é mais restritivo.

- 386 -
3) O IFCPJ e o investimento direto estrangeiro. Nessa área, podem-se
identificar três regimes.
· Isenção no país de origem. As preocupações sobre a receita e a admissão do
crédito do imposto são irrelevantes no caso de investimentos provenientes de países que
isentam receitas de dividendos ganhos no exterior; neste caso, o país de residência captará
investimentos estrangeiros adicionais até que a taxa de retorno antes da tributação torne-se
equivalente à taxa de retorno após a tributação no país de origem.
· IFCPJ creditável. E se o país de origem tributar os rendimentos provenientes
do exterior? Partindo do pressuposto de que o IFCPJ seja creditável, outra distinção crucial
deve ser feita entre empresas cujos créditos fiscais disponíveis são inferiores às suas
obrigações fiscais internas referentes aos rendimentos auferidos no exterior (a assim
chamada posição acima do limite) e empresas que têm créditos em excesso.
Se as empresas estiverem em posição acima do limite, o mecanismo de créditos
fiscais anulará os efeitos da política tributária do país de residência. O argumento contra o
IFCPJ, do ponto de vista da arrecadação, baseia-se neste detalhe. Com a neutralização do
incentivo oferecido pelo IFCPJ ao investimento, sacrifica-se a receita, que simplesmente é
captada pelo país de origem.
Todavia, cumpre assinalar que este argumento não seria defensável na presença de
tax sparing, se este se aplicasse tanto ao IFCPJ quanto aos incentivos de investimento
especificados no âmbito do imposto de renda. Com o tax sparing, o país de origem
pressupõe que todos os impostos tenham sido pagos em um país estrangeiro (de residência) e
efetivamente calcula o crédito fiscal estrangeiro com base nas alíquotas estrangeiras normais,
independentemente do montante efetivo dos impostos pagos (como resultado de tratamentos
preferenciais). Este método protege os incentivos fiscais do país de residência. Com exceção
dos Estados Unidos, muitos países exportadores de capital (como o Japão e o Reino Unido)
firmaram tratados de tax sparing com países em desenvolvimento.
Vale observar, também, que num “regime de diferimento” os lucros acumulados são
isentos de tributação no país de origem. Portanto, o incentivo ao investimento oferecido pelo
IFCPJ poderia continuar em vigor.
(Ver OECD (1991a), pág. 63.)

- 387 -
· IFCPJ não creditável. Até aqui, presumiu-se que o país de origem concederia
créditos pelo IFCPJ pago no exterior. Contudo, a possível não admissão do crédito do IFCPJ
em países de origem, especialmente nos Estados Unidos, tem constituído uma preocupação
importante em países que estão considerando a adoção do imposto. Não há uma resposta
clara e imediata para a questão jurídica da admissão do crédito, embora aparentemente haja
razões políticas a seu favor. E se o IFCPJ não fosse creditável? A bitributação
desincentivaria os investimentos estrangeiros? McLure (1991) destaca três ressalvas a este
argumento comum. Primeiramente, é possível que “investimentos maduros” continuem a ser
atraídos pelo IFCPJ, já que o imposto sobre repatriação não afeta as taxas de retorno na
margem. Em segundo lugar, a empresa poderá ter acumulado créditos fiscais em excesso e,
portanto, retornar à tributação na margem com base na fonte. Em terceiro lugar, pode-se
dizer que um imposto com alíquota marginal efetiva nula, “mesmo quando combinado com
um imposto (no país de origem) sobre rendimentos repatriados, provavelmente não terá um
efeito desincentivador notável sobre o investimento no país de residência”. 128 Um IFCPJ não
creditável não distorcerá o investimento na margem, pois os pagamentos líquidos de IFCPJ
serão simplesmente nulos para projetos cujo rendimento limite-se ao custo de oportunidade
do capital.
No caso de projetos que estiverem obtendo rendimentos acima do normal, o ônus do
IFCPJ dedutível mas não creditável no país de origem tornar-se-á um custo adicional.
Por esses investimentos serem móveis, eles serão desincentivados pelo IFCPJ. No entanto,
poder-se-ia argumentar que rendimentos acima do normal sobre investimentos em países em
desenvolvimento são obtidos freqüentemente com oportunidades de produção imóveis
(por exemplo, a extração de recursos minerais ou a exploração de um monopólio local por
uma multinacional). Nesses casos, a não admissão do crédito de um imposto sobre lucros
puros não terá efeito algum. Contudo, observe-se que a não admissão do crédito do IFCPJ
provavelmente implicará a não admissão do crédito de impostos suplementares retidos na
fonte. Um imposto não creditável retido na fonte certamente introduziria uma distorção,
mesmo em investimentos marginais.
Conclusões
O IFCPJ tem a desvantagem de ser uma inovação tributária sem precedentes,
simplesmente pelo fato de que “ninguém o aplica”. 129 Não há experiência nem know-how
administrativo referentes aos detalhes possivelmente complexos de uma transição para o
IFCPJ, sua operação e os mecanismos de evasão que poderiam emergir. Nunca houve
necessidade de se tomar uma decisão oficial quanto à questão crítica da admissão do crédito
do IFCPJ. Os custos da incerteza associada à experimentação com o imposto podem ser
razão suficiente para um país em desenvolvimento ou uma economia em transição não
128 Ver McLure (1991), pág. 21.
129 Ver McLure (1991) e Mintz e Seade (1991).

- 388 -
implantar o IFCPJ. No entanto, o objetivo desta seção é identificar possíveis fontes de
problemas e melhor compreender as condições necessárias para o sucesso de um
experimento com o IFCPJ. Parece claro que, dependendo da estrutura de IRPJ existente, da
estrutura do setor empresarial, da importância relativa dos investidores estrangeiros e dos
países de origem destes, o IFCPJ talvez seja mais atraente para alguns países do que para
outros.
As principais conclusões desta seção poderiam ser resumidas com as seguintes
observações:
1) As vantagens teóricas do IFCPJ parecem óbvias. Pode-se interpretar o
imposto como sendo uma “participação silenciosa” do governo em todos os investimentos.
Como tal, ele geralmente tem um efeito neutro nas decisões financeiras e reais das empresas.
Essa neutralidade deve ser aceita com cautela, já que dispositivos de compensação de
prejuízos podem ser imperfeitos e talvez seja impossível evitar um certo grau de erosão da
base tributária devido à formação de lobbies e outras atividades similares. As expectativas de
variações futuras da alíquota também poderiam modificar os resultados. Ainda assim, em
uma economia fechada, o IFCPJ tenderia a aumentar o volume de investimento e melhorar a
distribuição do capital. No nível administrativo, um imposto baseado em fluxos de caixa
observáveis em vez de no conceito hipotético de acúmulo de renda promete ser mais simples
e sólido (vale repetir: em termos teóricos). Tal imposto eliminaria os problemas da definição
do que é uma “depreciação econômica real”, da mensuração dos ganhos de capital, da
determinação do custo dos estoques e da contabilização dos efeitos da inflação.
2) Os possíveis impactos em termos de arrecadação são um aspecto importante
do IFCPJ, especialmente em países em desenvolvimento, já que ele viria a substituir o IRPJ,
que é freqüentemente uma das principais fontes de receita. É provável a ocorrência de perdas
de arrecadação durante o período de transição, mas elas podem ser minimizadas se a
transição for planejada com cuidado e as alíquotas forem devidamente ajustadas. Contudo,
uma questão mais fundamental é que o IFCPJ, enquanto imposto sobre rendimentos acima
do normal, pode ter uma base bem mais reduzida do que um IRPJ abrangente. Com a
amortização imediata de despesas, a base tributária também poderá ser mais volátil. De
qualquer maneira, a diferença efetiva entre as bases do IFCPJ e do IRPJ continua a ser uma
questão empírica, que depende das leis específicas do imposto de renda a ser substituído e
das composições atuais das carteiras empresariais, em termos de dívida e capital. Em certos
casos, as duas talvez sejam razoavelmente similares.
3) A erosão da base tributária causada pela evasão e sonegação fiscais pode
tornar-se um problema sério para o IFCPJ. A opção pelo IFCPJ de base RF e não de base R e
a elaboração cuidadosa do código tributário provavelmente seriam suficientes para conter
alguns dos mecanismos de sonegação do IFCPJ, a custos administrativos razoáveis. 130
130 Mais uma vez, isso não quer dizer que o IFCPJ de base R não ofereça vantagens sobre a
variante de base RF. Afinal, uma característica atraente do imposto sobre o fluxo de caixa é a

- 389 -
No entanto, as elevadas deduções iniciais resultantes da amortização de bens do imobilizado
criariam um grande incentivo para o uso de mecanismos de transferência da base.
Os esforços administrativos necessários para reprimir esses mecanismos poderiam ser
consideráveis, exigindo a observância estrita de preços de mercado, o que é notadamente
difícil. O argumento da “simplicidade” em favor do IFCPJ deve ser analisado à luz dessas
ressalvas.
4) Não se pode afirmar que as considerações internacionais favorecem o IFCPJ,
pois esta é uma questão complexa. Dependendo das suas políticas tributárias, um país de
residência que aplicasse o IFCPJ poderia atrair investimentos adicionais. Este é claramente o
caso quando os países de origem isentam os rendimentos de suas multinacionais no exterior
— como acontece em vários países da Europa Ocidental. Outros importantes países
exportadores de capital, como o Japão, Estados Unidos e Reino Unido, aplicam o princípio
da residência e concedem um crédito pelo imposto pago no exterior. Este sistema tende a
neutralizar a política do país de residência, mas não completamente. O incentivo oferecido
pelo IFCPJ provavelmente permanecerá eficaz para investidores que se beneficiam do tax
sparing, que é uma política adotada por vários países, mas não pelos Estados Unidos.
Também é provável que o IFCPJ atraia investimentos “maduros” adicionais e investidores
com créditos fiscais em excesso. Recentemente, várias empresas norte-americanas têm
acumulado esses créditos, embora esta posição talvez não se mantenha estável a longo prazo.
Quando o efeito do IFCPJ é anulado pelo mecanismo de créditos fiscais, o país de
residência perde. O imposto sacrificado sobre rendimentos marginais é simplesmente
captado pelo país de origem. No caso de o país de origem negar o crédito fiscal do IFCPJ,
certos investimentos estrangeiros serão desincentivados. A admissão do crédito do IFCPJ é
uma questão relacionada principalmente aos Estados Unidos, já que a maioria dos outros
países desenvolvidos isenta rendimentos auferidos no exterior ou concede algum tipo de tax
sparing.
Ao concluir, pode-se dizer que, no presente momento, o IFCPJ continua a ser uma
opção teoricamente atraente que apresenta algumas desvantagens práticas. Além do mais,
permanecem sem resposta várias questões referentes à sua adoção por um único país —
não dedutibilidade dos juros, o que elimina os incentivos para o financiamento por meio de
endividamento em detrimento da emissão de ações e a eventual necessidade de ajustes para
contabilizar os efeitos da inflação quando do cálculo dos juros reais. Estas são propriedades
de um IFCPJ de base R e não de base RF.

- 390 -
especialmente um país em desenvolvimento — em um ambiente que talvez não se amolde à
operação uniforme e eficaz do imposto.

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Impostos sobre Salários e o Custeio de Sistemas
de Seguridade Social
JANET STOTSKY
• Qual o papel apropriado dos impostos sobre salários em um sistema tributário?
• O que entendemos por sistemas de seguridade social em regime de capitalização
versus sistemas custeados por receitas correntes de contribuição?
• Quais as principais questões que surgem na formulação de um imposto sobre
salários?
• Quem arca com o ônus dos impostos sobre salários?
Definição de Impostos sobre Salários
Impostos sobre salários são os impostos pagos por empregadores e empregados sobre os
salários dos empregados. Os impostos sobre salários em geral se aplicam como uma
porcentagem fixa sobre o salário bruto dos empregados até um limite especificado. Nos
últimos anos, esses impostos têm constituído uma importante fonte tributária, em rápido
crescimento. Na maioria dos países da OCDE, os impostos sobre salários são a principal
forma de custeio dos programas de seguridade social. Embora não haja um consenso claro
sobre quais programas de previdência social o governo deve prover, na maioria dos casos
esses impostos financiam os programas de seguridade social, seguro-saúde, segurodesemprego
e seguro-invalidez. Podem ainda custear programas gerais de apoio à renda, mas
isto é raro. Diferentemente de outros impostos importantes, os impostos sobre salários têm
normalmente destinação certa e o seu pagamento confere o direito a benefícios. Dessa forma,
por vezes se argumenta que não se trata bem de impostos, mas de pagamentos antecipados
de benefícios que se espera receber no futuro.
Vinculação de Receitas
Os impostos sobre salários são incomuns sob o aspecto de que as suas receitas em
geral se destinam a propósitos específicos. O argumento contra a vinculação de receitas
reside no fato de que ela introduz rigidez no processo orçamentário, exigindo que as receitas
sejam gastas em determinados programas, independentemente de quaisquer necessidades.
Em alguns países, os impostos sobre salários não apenas são destinados à seguridade social
em geral, mas também a benefícios previdenciários específicos, o que limita ainda mais a
flexibilidade do governo. O argumento em favor da vinculação é que os contribuintes

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estariam mais dispostos a pagar impostos quando percebessem estar recebendo algo tangível
em troca. Além disso, a vinculação protege as receitas contra os caprichos do processo
legislativo, em que às vezes, por razões políticas, cortam-se recursos destinados a programas
importantes a fim de favorecer programas menos importantes.
Sistema Custeado por Receitas Correntes de Contribuição versus Regime de
Capitalização
Originalmente, muitos programas de seguridade social foram instituídos com o
intuito explícito de serem programas públicos de aposentadoria, e não programas de apoio à
renda, o que portanto justificaria uma estreita correlação entre os pagamentos de impostos e
os benefícios. Conquanto alguns programas de seguridade social tenham sido constituídos
em regime de capitalização, com o passar do tempo a maioria passou a ser custeada por
receitas correntes de contribuição, embora países selecionados da Ásia tenham mantido
“fundos de previdência”, que operam planos de pensão em regime de capitalização. Nos
sistemas custeados por receitas correntes de contribuição, os impostos pagos pelos atuais
trabalhadores cobrem os gastos com os atuais beneficiários, enquanto nos regimes de
capitalização os impostos dos atuais trabalhadores são acumulados em um fundo de reserva
para cobrir seus futuros benefícios. Os sistemas custeados por receitas correntes de
contribuição não dependem da acumulação de um fundo de reserva. Exige-se dos planos de
aposentadoria privada que operem em regime de capitalização, em geral sob a fiscalização
do governo, para garantir a acumulação de reservas suficientes no fundo. Os sistemas
custeados por receitas correntes de contribuição podem apresentar resultados
economicamente superiores aos dos regimes de capitalização quando o retorno sobre os
investimentos for menor que o crescimento da base tributável (neste caso, a folha de
pagamentos). Nos últimos anos, porém, tem ocorrido o contrário. Dessa forma, os programas
de previdência social vêm enfrentando o problema do rápido crescimento das obrigações
presentes e futuras como resultado do envelhecimento da população e da ampliação dos
benefícios. Ao mesmo tempo, têm deparado com uma significativa redução no crescimento
da base tributária como resultado da queda de produtividade e de crescimento demográfico.
É difícil operar sistemas custeados por receitas correntes de contribuição em bases atuariais
sólidas diante de circunstâncias tão adversas. Assim, tem havido certa tendência de transição
para regimes de capitalização, o que torna a seguridade social mais parecida com os planos
de aposentadoria privada. 131
131 Ver Shome e Squire (1983) e Halter e Hemming (1987).

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Nos Estados Unidos, o sistema de seguridade social passou por grandes mudanças em
1983. A maior delas foi o aumento significativo das alíquotas combinado com certa redução
nos benefícios futuros, a fim de gerar um superávit no fundo fiduciário da seguridade social.
O acúmulo desse superávit está transformando, em parte, o sistema de custeio por receitas
correntes de contribuição num regime de capitalização. A geração que paga pela acumulação
do superávit está, efetivamente, pagando não apenas pela aposentadoria da atual geração,
mas também pela sua própria aposentadoria (pelo menos em parte). Este é o resultado de se
passar de um sistema custeado por receitas correntes de contribuição para um regime de
capitalização parcial. O movimento rumo aos regimes de capitalização reforça a
argumentação em favor da vinculação das contribuições para a previdência social, para que
esse dinheiro possa ser separado das contas gerais do governo, nas quais poderia ser gasto
com despesas outras que não aquelas para as quais as contribuições foram feitas. 132
A Formulação dos Impostos sobre Salários
Comparados com o imposto de renda da pessoa física, os impostos sobre salários são
um modelo de simplicidade. Não obstante, sua formulação envolve diversas questões,
relativas à escolha da base tributária e das alíquotas.
Base tributária
Com relação à escolha da base, a maioria dos países aplica o imposto aos salários
brutos, e não aos rendimentos do trabalho, uma base em geral muito mais estreita e que é
usada no âmbito do imposto de renda da pessoa física. Todavia, alguns países vêm passando
a adotar uma base semelhante para os impostos sobre salários e o imposto de renda, com um
sistema mais unificado de custeio dos programas de previdência social e do governo geral.
O apelo da aplicação do imposto aos salários brutos está em que ele aumenta a eqüidade
horizontal e vertical do imposto. Os benefícios desproporcionais obtidos pelos contribuintes
de renda mais alta em razão de preferências tributárias reduzem a sua renda tributável e,
portanto, a eqüidade vertical da estrutura do imposto de renda da pessoa física. Os benefícios
desiguais que os contribuintes auferem do uso de preferências tributárias reduzem a eqüidade
horizontal.
Na maioria dos países, nenhum salário é isento do imposto sobre salários,
diferentemente do que acontece com o imposto de renda da pessoa física. Alguns países
permitem pequenas isenções, mas em geral estabelecem um limiar mais baixo do que para o
imposto de renda da pessoa física. Por outro lado, os países normalmente determinam um
132 Pechman (1987) examina em detalhe a contribuição previdenciária dos Estados Unidos.

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limite máximo de salários sujeitos ao imposto. O argumento para a fixação de um limite para
os salários tributáveis é que, como os impostos sobre salários financiam programas de
previdência social que não visam a substituir inteiramente os programas de previdência e
aposentadoria privadas, os indivíduos de renda mais alta podem usar tais planos para
complementar seus programas de previdência social. Por isso, não há necessidade de
fornecer benefícios além de certo nível razoável. O limite de benefícios deverá, portanto,
corresponder a um limite de impostos. A maioria dos países ainda mantém limites sobre os
salários tributáveis; nos últimos anos, em muitos casos estes limites foram elevados (ou
abolidos) à medida que aumentavam as necessidades de receita para programas de
previdência social, especialmente na área da saúde, e os governos introduziam e
reconheciam um componente redistributivo mais explícito nos programas de previdência
social, ao mesmo tempo em que ampliavam a sua abrangência para a população.
Alíquotas
Existem diversas questões importantes com relação à estrutura das alíquotas dos
impostos sobre salários. A primeira delas é se deve haver uma alíquota diferente para cada
programa previdenciário ou uma alíquota única que englobe todos os benefícios. Na maioria
dos países da OCDE, a norma são alíquotas cedulares aplicáveis a programas específicos.
Apesar disso, em alguns países as alíquotas cedulares foram substituídas por um
complemento geral ao imposto de renda ou por uma combinação dos dois métodos. Os
benefícios do uso de uma abordagem cedular dependem do grau em que a vinculação da
receita dos impostos é considerada desejável, pois tal abordagem facilita a vinculação.
Uma segunda questão é que forma de alíquota usar. Originalmente, diversos países
estruturaram o imposto como um montante fixo sobre os salários, mas na prática, com o
decorrer do tempo, todos passaram para um imposto ad valorem. Uma questão relacionada é
se deve haver uma alíquota única ou alíquotas escalonadas. A maioria dos países tem
aplicado uma alíquota única, em conformidade com o princípio de que esses impostos devem
custear programas previdenciários em regime de contribuição e não programas de apoio à
redistribuição de renda. Somente o Reino Unido aplica alíquotas escalonadas.
Incidência legal
Uma das questões políticas mais importantes com relação à formulação do imposto
sobre salários é como repartir a obrigação do pagamento do imposto, designada de
incidência legal, entre empregadores e empregados. A solução mais comum é repartir a
incidência legal igualmente, ou seja, meio a meio. Mas todas as combinações são possíveis,
como demonstra a experiência de diversos países.
A Carga do Imposto sobre Salários

- 395 -
Embora a incidência legal possa ser importante por razões políticas, é bem conhecido
o princípio da teoria tributária segundo o qual a incidência legal é irrelevante na
determinação da incidência econômica (ver Capítulo II). A carga impositiva depende, em
última instância, de um conjunto complexo de reações comportamentais ao imposto. A curto
prazo, como em geral os salários são fixados em contrato, os empregadores tentarão repassar
todo aumento nos impostos sobre salários para os preços de seus produtos. Todavia, a preços
mais elevados, a quantidade demandada do produto tenderia a cair. Os efeitos a curto prazo
dependem em parte de o governo tomar ou não medidas fiscais ou monetárias para
compensar os efeitos macroeconômicos da alteração no imposto. Para impedir a queda na
produção, o governo pode tomar medidas fiscais ou monetárias de estímulo. Uma análise
completa levaria ainda em conta a incidência dos benefícios dos programas de seguridade
social.
No longo prazo, a carga impositiva tende a voltar a recair maciçamente sobre o
mercado de trabalho. 133 Quando os empregados apresentam uma certa produtividade,
refletida em seus salários, essa produtividade não é alterada pelo imposto sobre salários
(o imposto não altera fundamentalmente as relações de produção). Portanto, o salário
(incluindo os impostos) que, em última instância, os empregadores desejam pagar, reflete a
produtividade inalterada. Assim, em última instância, a produção depende grandemente da
elasticidade da demanda por mão-de-obra e da elasticidade da oferta de mão-de-obra com
relação ao salário (ver Capítulo II). A incidência econômica de um imposto em geral recai
sobre o lado do mercado cuja demanda ou oferta seja mais inelástica. Portanto, na medida
em que a oferta de mão-de-obra seja mais inelástica do que a demanda por mão-de-obra, a
incidência econômica do imposto, independentemente da fonte oficial de contribuição,
tenderá a se deslocar para os empregados por meio de uma redução em seus salários líquidos
de imposto. Mais concretamente, isto sugere que um imposto sobre salários de 15%, com a
contribuição legal repartida igualmente entre empregadores e empregados, resulta, em última
instância, em um declínio de 15% nos salários líquidos de impostos, e não em um declínio de
7,5% nos salários líquidos de impostos e de 7,5% na rentabilidade dos outros fatores. Em
contrapartida, quando os empregadores relutam em alterar a sua demanda por mão-de-obra
em reação às alterações no imposto, a incidência econômica do imposto recai sobre eles,
reduzindo a rentabilidade do capital ou de outros fatores ou reduzindo os lucros. Se a
demanda pelos produtos for inelástica, a carga do imposto poderá recair também sobre os
consumidores, por meio da elevação dos preços dos produtos.
As evidências empíricas relativas à incidência econômica do imposto sobre salários
são inconcludentes, devido às muitas dificuldades inerentes a esse exercício. Não obstante,
os dados apóiam o ponto de vista de que, a longo prazo, a incidência econômica do imposto
133 Ver Shome (1982) e Hamermesh (1980).

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sobre salários recai largamente sobre os empregados. A curto prazo, porém, é possível que
os empregadores não consigam deslocar a carga impositiva inteiramente para os
empregados; dessa forma, eles ou os consumidores podem também arcar com parte dessa
carga.
Pressupondo-se que a incidência econômica do imposto recaia sobre os empregados,
a estrutura do imposto conduz a uma tabela de alíquotas regressivas (o que significa que a
alíquota média cai com a renda). Quando visualizada no contexto da renda total (tanto a
proveniente do trabalho como a de outras fontes), a alíquota única sobre os salários, aliada à
ausência de imposto sobre rendimentos não provenientes do trabalho, resulta num imposto
regressivo. Como no caso dos contribuintes de renda mais elevada a maior parte da renda
não provém do trabalho, o imposto sobre salários cai como proporção da renda total à
medida que a renda aumenta. O limite de salários tributáveis, em combinação com a
ausência de isenção na maioria sistemas de impostos sobre salários, também leva a uma
tabela de alíquotas regressivas, porque a alíquota efetiva cai para os contribuintes com renda
acima do limite, uma vez que esta renda não é tributada. Por exemplo, um imposto sobre
salários de 10% incidente sobre salários até $ 50 mil resulta em um imposto efetivo de 10%
para os empregados com salários até o limite, mas para um empregado com salário de
$ 100 mil a alíquota fiscal efetiva cai para 5%.
Efeitos Econômicos
O imposto sobre salários tem diversos efeitos econômicos importantes. Primeiro, ele
pode conduzir a um declínio na progressividade global do sistema tributário ao introduzir um
componente regressivo capaz de compensar parcialmente outros componentes progressivos
do sistema. Embora o imposto sobre salários tenha sido criticado por ser regressivo, seus
defensores argumentam que, dada a natureza em geral progressiva dos benefícios da maioria
dos programas de previdência social, o pacote global, incluindo impostos e gastos, não é
necessariamente regressivo. Além do mais, o imposto de renda, que tipicamente inclui
preferências fiscais, muitas vezes também tende a sofrer da falta efetiva de progressividade,
exceto nos níveis inferiores de renda. Segundo, a estrutura do imposto pode alterar o nível e
a composição do emprego. O imposto sobre salários aumenta o imposto global sobre a mãode-obra
em relação a outros insumos, o que pode induzir a um certo grau de substituição da
mão-de-obra por outros insumos. Este efeito é mitigado na medida em que a incidência
econômica do imposto recai sobre a mão-de-obra. Se o imposto sobre salários for regressivo,
sua adoção conduzirá a um aumento no custo da mão-de-obra de salário mais baixo em
relação à de salário mais alto, o que pode resultar em uma certa redução no número e nos
salários líquidos dos empregados de salário mais baixo em relação aos de salário mais
elevado. Por outro lado, para um determinado imposto sobre salários, a elevação do limite de
contribuição aumenta o custo dos empregados de salário mais alto em relação aos de salário
mais baixo, o que pode resultar em declínio no emprego relativo e nos salários líquidos dos

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empregados de salário mais alto. A previdência social também tem efeitos sobre a
poupança. 134
134 Ver Atkinson (1987).
Práticas nos Países da OCDE
Os países da OCDE podem ser divididos em diversos grupos amplos com relação ao
financiamento dos programas de previdência social: seis países adotaram uma abordagem em
que o financiamento da previdência social foi integrado com o mecanismo tributário e de
transferência, afastando-se, portanto, da dependência tradicional dos impostos sobre salários
para custear esses programas. Estes países são Austrália, Dinamarca, Islândia, Nova
Zelândia, Países Baixos e Suécia (incluída nesta categoria no que se refere aos empregados).
Cinco países adotaram um sistema híbrido em que os impostos sobre salários permanecem
importantes, mas com uma única alíquota global em vez de diversas alíquotas cedulares.
Estes países são Espanha, Noruega, Portugal, Reino Unido e, em grau menor, a Irlanda.
Treze países seguem a abordagem tradicional, com programas de previdência social
financiados por impostos sobre salários cobrados separadamente a alíquotas cedulares, sem
ou com poucos limiares e limites sobre os salários tributáveis.

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Entre os países com abordagem cedular, é grande a variação nas alíquotas e na
abrangência da cobertura. Nos Estados Unidos, o componente da seguridade social (idosos,
sobreviventes e deficientes) é de 6,2%, recolhidos sobre os salários brutos até um limite, sem
limiar de contribuição, com a incidência legal repartida igualmente entre empregadores e
empregados. O componente da área da saúde é de 1,45% e tem um limite diferente, mas no
resto mantém a mesma estrutura. A estrutura na Alemanha é semelhante, embora as alíquotas
se situem entre as mais altas da OCDE. O componente da seguridade social é de 9,35% e o
da saúde 6,41%. Os dois impostos têm limites, mas não limiares, sendo a incidência legal
repartida igualmente entre empregadores e empregados. Nos dois países, os programas de
seguro-invalidez e seguro-desemprego são custeados separadamente por impostos menores,
ainda que a estrutura desses impostos seja semelhante à estrutura dos impostos da
previdência e da saúde. Já o Canadá, em nível federal, tem um sistema de impostos sobre
salários muito menos abrangente. É cobrado um imposto de seguridade social de 2,1%,
sujeito a um limite, e a incidência legal é repartida igualmente entre empregadores e
empregados. Não é cobrado do empregador imposto para a saúde, mas recolhe-se um
imposto de 1,95% do empregado. Há seguro-desemprego, mas não seguro-invalidez. 135
Práticas em Países em Desenvolvimento Selecionados
Praticamente todos os países em desenvolvimento têm algum sistema de previdência
social, sobretudo para idosos, sobreviventes e inválidos, e também um seguro de acidente de
trabalho. Como nos países industrializados, os países em desenvolvimento financiam seus
sistemas previdenciários usando alguma combinação de impostos sobre salários recolhidos
dos empregados, impostos sobre salários recolhidos dos empregadores e contribuições
suplementares do governo. No entanto, nestes países, o setor formal pode ser relativamente
pequeno, limitando o tamanho da base do imposto sobre salários. Além disso, a alíquota do
imposto sobre salários tende a ser mais baixa do que nos países industrializados. Como
resultado, a cobertura tende a ser menos abrangente do que nestes últimos. 136
135 Ver Messere (1993), pág. 183.
136 Ver U.S. Department of Health and Human Services (1992).

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Na América Latina, todos os países têm programas de previdência social, financiados
sobretudo por impostos sobre salários. Em alguns países, porém, outros impostos podem
complementar as receitas do imposto sobre salários. Na Argentina, por exemplo, uma parcela
substancial das receitas do IVA é destinada a apoiar o sistema de seguridade social. No Chile
e no Uruguai, as receitas gerais são usadas para este fim. 137
Na Ásia, a maioria dos países também tem programas de previdência social,
financiados sobretudo por impostos sobre salários. A maior parte dos países asiáticos, entre
os quais China, Cingapura, Coréia, Índia, Indonésia, Malásia e Paquistão, tem alguma forma
de cobertura por idade, invalidez ou morte, financiada por impostos sobre salários.
Cingapura, Índia, Malásia e Sri Lanka têm fundos de previdência em regime de capitalização
para proporcionar benefícios de aposentadoria. 138 Nesses países também há cobertura por
doença e maternidade, lesões por acidente de trabalho e desemprego, custeada por meio de
impostos sobre salários recolhidos na fonte. Em alguns casos, podem ser usadas outras fontes
de receita em apoio ao sistema de seguridade social.
137 Mackenzie (1988) discute o sistema previdenciário latino-americano.
138 Datta e Shome (1981) examinam esses efeitos da seguridade social em países selecionados
da Ásia.

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Impostos sobre Ativos e sobre o Patrimônio
Impostos sobre Ativos e Receitas das Empresas
RUSSELL KRELOVE E JANET STOTSKY
• Qual o papel reservado nos sistemas tributários aos impostos sobre ativos e
impostos sobre as receitas das empresas?
• Como podem eles servir de imposto mínimo ou imposto sobre rendimentos
presumidos?
• Que aspectos estruturais são críticos na formulação de impostos sobre ativos ou
receitas?
Alguns países instituem impostos sobre os ativos ou as receitas das empresas. Em geral,
esses impostos são razoavelmente simples em comparação com o imposto de renda da
pessoa jurídica. Tipicamente, o imposto sobre ativos incide sobre uma porcentagem
relativamente baixa dos ativos da empresa, enquanto o imposto sobre as receitas incide sobre
uma porcentagem relativamente baixa das receitas. Nos países industrializados e em
desenvolvimento, esses impostos são por vezes usados para complementar ou substituir
outros impostos incidentes sobre as empresas, e também podem ser usados como um imposto
mínimo da pessoa jurídica em alguns países em desenvolvimento. O presente capítulo
examina as funções e as principais características desses dois impostos.
Justificativa e Aplicação
À primeira vista, os países adotaram o imposto sobre ativos por diferentes razões.
Uma justificativa para este imposto é que ele funciona como substituto do imposto de renda
da pessoa jurídica. Acredita-se comumente que a incidência econômica do imposto de renda
da pessoa jurídica recaia sobre os proprietários dos ativos. Dessa forma, o imposto sobre
ativos e o imposto de renda podem resultar em impostos sobre a mesma base tributária.
Tipicamente, pressupõe-se que num mercado de capitais em pleno funcionamento, no qual
haja mobilidade de capital, o capital migra para atividades que proporcionem maior
rentabilidade. Assim, a taxa média de retorno sobre o capital deveria variar pouco de um uso
para outro. Um imposto baseado nessa taxa média de retorno poderia, portanto, ser um
substituto razoável para um imposto de renda. Não obstante, mesmo em mercados de capitais
em pleno funcionamento, a constatação típica é que as taxas de retorno variam entre as
empresas envolvidas nas mesmas atividades e entre os setores. Conseqüentemente, é

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provável que o imposto baseado na taxa média de retorno sobre os ativos da empresa seja, na
melhor das hipóteses, um substituto imperfeito para o imposto de renda.
Outra justificativa para o imposto sobre ativos das empresas é que ele confere um
elemento de progressividade ao imposto de renda da pessoa jurídica. Para que isto ocorra, é
importante concebê-lo de modo que a obrigação tributária do imposto sobre ativos
complemente o imposto de renda da pessoa jurídica, fazendo com que as empresas com
renda mais alta paguem um imposto global maior. Uma vez que isso costuma ser difícil na
prática, seria provavelmente mais fácil aplicar uma tabela de alíquotas progressivas no
âmbito do imposto de renda da pessoa jurídica.
Uma terceira justificativa para o imposto sobre ativos de empresa é que ele serve
como um imposto mínimo sobre os rendimentos das empresas. 139 Um imposto mínimo com
base nos ativos tem fundamentos teóricos mais fortes do que aquele que se apóia em algumas
medidas alternativas desta base, como a receita bruta ou o faturamento, na medida em que se
espera que a renda econômica guarde alguma relação com os ativos.
Uma razão final para a adoção do imposto sobre ativos no caso de empresas estatais é
permitir que o Estado obtenha algum retorno sobre seus investimentos de capital. O imposto
pode ser considerado um substituto do pagamento de dividendos aos acionistas nas empresas
privadas. Mas esta justificativa para o imposto sobre ativos deixaria de ser válida se as
empresas fossem privatizadas.
Muitos países latino-americanos cobram impostos sobre ativos, partindo de uma
grande variedade de definições da base tributária. O México, o Equador e a Argentina
cobram um imposto anual sobre os ativos brutos; 140 a Costa Rica tributa apenas os ativos
fixos brutos. Diversos outros países, entre os quais Bolívia, Colômbia, Panamá, Peru e
139 Ver Capítulo IV para uma discussão mais profunda desta questão.
140 O imposto mexicano entrou em vigor em 1989, à alíquota de 2%. O imposto equatoriano
começou a vigorar em 1994, à alíquota de 1%. A Argentina tem um imposto sobre ativos,
que está sendo convertido em imposto sobre o patrimônio.

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Uruguai, usam o patrimônio líquido como base tributária. 141 Muitos países europeus também
têm alguma forma de imposto sobre ativos das empresa.
Os países também parecem ter adotado o imposto sobre a receita bruta por diferentes
razões. Nos países em desenvolvimento, talvez seja difícil verificar objetivamente os
componentes de receitas e custos. Quando for difícil mensurar os componentes do custo, um
imposto somente sobre os recebimentos de caixa seria um substituto para o imposto de renda
da pessoa jurídica, embora os fundamentos teóricos para essa equivalência sejam muito
menos sólidos do que para o imposto sobre ativos. Alguns países em desenvolvimento
adotaram impostos sobre a receita bruta ou o faturamento como impostos mínimos. Na
França e nos países africanos francófonos, esses impostos ocupam uma posição proeminente,
e muitas vezes estipula-se um imposto mínimo a pagar.
Determinação da Base Tributária
O que deve compor a base?
Uma questão crítica na formulação do imposto sobre ativos é a escolha da base
tributária. Em geral, o imposto é aplicado sobre os ativos brutos do contribuinte pessoa
jurídica, incluindo o ativo circulante e a longo prazo. O ativo circulante abrangeria títulos,
contas a receber e estoques, enquanto o ativo a longo prazo compreenderia imóveis e outros
ativos fixos pelo valor depreciado e ativos intangíveis pelo valor amortizado. Talvez seja
aconselhável usar o capital de giro líquido (ativo circulante menos passivo circulante) em
vez do ativo circulante para determinar os ativos brutos, pois o ativo circulante às vezes
reflete simplesmente algumas decisões de financiamento de curto prazo. Alternativamente, o
imposto pode ser aplicado somente sobre os ativos líquidos (ativos brutos menos passivos
financiados por endividamento) ou apenas sobre o ativo fixo.
A decisão sobre qual medida do ativo usar como base tributária depende de uma
combinação de considerações teóricas e práticas. De uma perspectiva teórica, a cobrança do
imposto sobre os ativos brutos parece apropriada caso o propósito do imposto seja servir
como um substituto do imposto de renda de base ampla que não favoreça os ativos
financiados por endividamento. A cobrança do imposto sobre os ativos líquidos (ou
patrimônio líquido) permite que os ativos financiados por endividamento escapem ao
imposto, à semelhança do que ocorre no âmbito do imposto de renda da pessoa jurídica, que
permite a dedução de juros sobre a dívida, mas não de dividendos. Portanto, um imposto
sobre os ativos líquidos favorece os investimentos financiados por endividamento. A
141 Ver Shome (1992).

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cobrança do imposto sobre os ativos líquidos também pode induzir os contribuintes a agregar
dívidas aos ativos incluídos na base tributária para reduzir o imposto. Por essa razão, os
ativos brutos, em vez dos ativos líquidos, talvez constituam uma base tributária mais
apropriada. A cobrança do imposto sobre o ativo fixo é mais simples, mas tem menos
embasamento teórico. Um imposto sobre o ativo fixo tenderia a desestimular o investimento
em ativos fixos por oposição a outras formas de ativos.
O imposto sobre receitas brutas inclui na base o faturamento da empresa, de modo
que equivale a um imposto sobre as vendas de base ampla, incidente sobre a produção da
empresa. Pode-se, porém, definir a base em termos mais amplos, para incluir outros itens de
fluxo de caixa positivo, como receitas de vendas de ativos ou vendas de ações e proventos da
emissão de novos títulos de dívida. As vendas de novas ações e a emissão de novos títulos de
dívida relacionam-se com a aquisição de capital, de modo que o imposto sobre os proventos
da emissão de ações e de títulos de dívida está estreitamente ligado ao imposto sobre ativos
brutos. Uma das principais diferenças é a época de pagamento do imposto — o imposto
sobre novos financiamentos seria pago de imediato, e não ao longo da vida do ativo.
Questões de avaliação
O imposto sobre ativos dificultaria a administração devido à impossibilidade de se
medir com precisão alguns componentes dos ativos. A avaliação dos ativos apresentaria
dificuldades por várias razões. 142 Primeiro, o valor dos ativos de uma empresa pode variar.
Segundo, muitos ativos têm vida útil longa e não são comercializados regularmente nos
mercados de capital. Terceiro, a inflação distorce o valor dos ativos ao criar uma divergência
entre os custos históricos e os custos de reposição. Quarto, no caso de alguns ativos de
pequeno valor, a avaliação às vezes é tão custosa que, do ponto de vista prático, não valeria a
pena tentar avaliá-los. Quinto, em alguns casos talvez seja difícil comprovar a titularidade
dos ativos. A avaliação dos passivos dá margem aos mesmos tipos de problemas.
O ativo circulante apresenta problemas de avaliação diferentes daqueles do ativo a
longo prazo, pois sofre maior variação em curtos períodos de tempo. Por isso, talvez o
correto seja utilizar apenas um valor médio para fins tributários. Não obstante, como o ativo
circulante é relativamente líquido, seu valor é razoavelmente fácil de apurar, mesmo em um
ambiente inflacionário. Todavia, alguns de seus componentes, como os estoques, têm
relativamente pouca liquidez e, portanto, apresentariam mais problemas para a avaliação.
A avaliação do ativo a longo prazo apresenta problemas porque este consiste de
ativos menos líquidos e raramente comercializados. Idealmente, ativos fixos, como
instalações e equipamentos, deveriam ser avaliados ao justo valor de mercado, mas em geral
a única medida disponível de valor são os custos históricos reduzidos pela depreciação. Os
terrenos, embora não sejam ativos depreciáveis, apresentam problema semelhante.
142 Ver Tait (1967).

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Idealmente, os ativos intangíveis, como fundo de comércio ou patentes, deveriam ser
avaliados ao preço de mercado de livre concorrência fixado no caso de venda da empresa,
mas normalmente a única medida disponível é o valor histórico reduzido pela amortização.
Em um ambiente inflacionário, o valor contábil dos ativos brutos pode ser um substituto
insatisfatório do valor econômico desses ativos. Dessa forma, um imposto sobre ativos sem
qualquer ajuste para corrigir os efeitos da inflação provocaria grandes distorções, tendendo a
favorecer as empresas cujos ativos fossem em média um pouco mais antigos.
Da mesma forma, se a meta é tributar os ativos líquidos (ou patrimônio líquido), é
necessário ter uma medida do justo valor de mercado do patrimônio. A menos que as ações
da empresa sejam negociadas em bolsas de valores, esta medida não estará disponível. O
valor contábil dos ativos líquidos às vezes é um substituto insatisfatório do seu valor de
mercado.
Em princípio, é possível fazer alguns ajustes nas rubricas do balanço para levar em
conta os efeitos da inflação. É possível corrigir o valor histórico de certos ativos expostos à
inflação mediante a indexação desses ativos aos índices de preços correspondentes. Se não
houver índices específicos, pode-se usar o índice de preços ao consumidor para ajustar os
valores de ativos que provavelmente refletem os níveis gerais de preços, como maquinaria,
equipamentos e estruturas. Todavia, não se deve usar este índice para terrenos, pois o valor
destes muitas vezes varia conforme as características de oferta e procura dos mercados
locais, sem muita relação com as variações globais de preços. Neste caso, convém utilizar
um índice de valores de terrenos ou imóveis. É muito mais difícil ajustar com precisão o
valor de bens intangíveis.
O imposto sobre receitas evita muitos dos problemas de avaliação que surgem no
âmbito do imposto sobre ativos, sobretudo a apuração errônea dos custos em um ambiente
inflacionário. Na média, as receitas acompanham as variações nos preços, de modo que a
receita fiscal aumenta com a elevação dos preços.
Dupla tributação
A dupla tributação de certos ativos é um problema potencial quando empresas
possuem participação financeira umas nas outras. Uma empresa pode deter ações de outra
empresa tributável ou conceder-lhe empréstimos. Se o propósito do imposto sobre ativos for
servir de substituto para um imposto de renda sobre fluxos reais e financeiros, os ativos
deverão ser tributados em todos os fluxos que geram, de modo que os ativos financeiros e os
ativos tangíveis que eles financiam devem ser incluídos na base tributária. Por outro lado, se
o propósito do imposto for servir de imposto sobre os fluxos reais, os ativos deverão ser
tributados apenas uma vez. São duas as maneiras de reduzir as possibilidades de dupla
tributação: permitindo que a empresa que possui ações de outras ou concedeu-lhes
empréstimos deduza esses ativos de sua base tributável ou permitindo que a empresa que
emitiu as ações ou contraiu empréstimos de outras deduza essas obrigações de suas base
tributável. Se o propósito for tributar os fluxos reais, parece mais lógico permitir que a

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empresa que detém ações de outras ou lhes concedeu empréstimos deduza esses ativos de
sua base tributável. Não obstante, o imposto mexicano sobre ativos permite que a empresa
que contraiu empréstimos de outra empresa tributável faça uma dedução. Portanto, ambas as
alternativas são possíveis.
O problema é um pouco diferente quando uma empresa tem subsidiárias ou controla
outras empresas tributáveis. Neste caso, a base deve incluir todos os ativos da empresa, mas
não os ativos das subsidiárias ou das outras empresas tributáveis. O imposto mexicano sobre
ativos contém dispositivos para evitar a dupla tributação no caso de participação acionária
entre empresas.
Época de avaliação
Outra questão ligada à formulação do imposto é quando avaliar os ativos para
determinar a obrigação tributária. O total de ativos de uma empresa tende a flutuar no
decorrer de um ano. Uma das possibilidades é exigir que a empresa calcule a média de cada
tipo de ativo que manteve ao longo do ano. Um método mais preciso é exigir da empresa que
calcule uma média ponderada de cada tipo de ativo que detém, sendo o peso correspondente
ao tempo de posse do ativo durante o ano. Outra possibilidade é escolher um dia do ano,
como o último, para determinar o valor de cada ativo em seu poder.
No imposto mexicano sobre ativos, a base tributária é definida como o valor médio
dos ativos do contribuinte ao longo do ano. Em geral, o valor dos ativos é igual à soma das
médias mensais dos ativos financeiros dividida pelo número de meses do período, mais a
média dos investimentos em terrenos, outros ativos fixos e ativos intangíveis, mais a média
dos estoques, menos a média do passivo líquido das reduções especificadas. 143
Considerações de liquidez
O imposto de renda parte do pressuposto de que o lucro gera a liquidez para financiar
o pagamento de impostos. No caso do imposto sobre ativos, a liquidez talvez seja um
problema maior. Pode ser difícil para as empresas quitar as obrigações decorrentes do
imposto sobre ativos quando o valor dos ativos muda rapidamente e existem restrições à
capacidade dos contribuintes de tomar empréstimos contra o valor dos ativos. Há mais
chances de que esta situação ocorra quando os ativos têm baixa rentabilidade corrente.
Em vez de forçar as empresas a vender ativos para quitar suas obrigações tributárias, uma
possibilidade é permitir a acumulação do imposto até a venda do ativo ou até que, por outras
razões, as restrições à liquidez sejam superadas. É possível adotar um dispositivo de cálculo
médio para limitar os problemas de liquidez, como acontece no imposto mexicano sobre
ativos brutos. 144 Finalmente, em certas circunstâncias, pode ser conveniente excluir da
143 Ver McLees (1991).
144 Ver Shome (1992).

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definição da base do imposto os ativos que tendem a gerar mais problemas de liquidez para
os contribuintes. Este tipo de problema ocorre com menos freqüência no âmbito do imposto
sobre receitas.
Fixação de preços de transferência
Empresas que operam em diversas jurisdições têm a vantagem de poder usar a
fixação de preços de transferência para minimizar os impostos, mas isto só é possível
dependendo do tipo de imposto. O imposto sobre ativos brutos reduz o incentivo à escolha
estratégica de preços de produtos e insumos, sobretudo quando a base consiste
principalmente de ativos tangíveis. 145, 146 No imposto sobre receitas brutas, os incentivos do
lado dos custos são removidos, mas permanece o incentivo para que, nas transações internas,
o vendedor subavalie o preço de venda caso se localize numa jurisdição que arrecada esse
imposto.
Determinação de um limiar para a obrigação tributária
Normalmente, o imposto de renda da pessoa jurídica incide sobre a renda tributável,
independentemente do tamanho da empresa, embora as pequenas empresas por vezes estejam
sujeitas a alíquotas mais baixas. No imposto sobre ativos, empresas com ativos de valor
relativamente baixo podem ser isentas do imposto, uma característica que introduz um
elemento de progressividade no imposto e reduz o número de seus contribuintes. Nos
impostos sobre vendas, por exemplo o IVA, os pequenos comerciantes geralmente são
excluídos por razões administrativas, normalmente mediante a definição de um faturamento
mínimo. O mesmo raciocínio justificaria a definição de um faturamento mínimo para a
aplicação do imposto sobre receitas, embora neste caso o valor mínimo deva ser mais baixo
do que o correspondente do IVA, uma vez que o faturamento é maior do que o valor
adicionado.
Determinação da Alíquota
145 Quando a base são ativos líquidos, existe a possibilidade de se manipular a localização do
passivo para que a base tributária se situe em jurisdições com impostos mais baixos.
146 Os sistemas de imposto de renda da pessoa jurídica de países federativos (como Estados
Unidos e Canadá) reconhecem que são reduzidas as oportunidades para a fixação de preços
de transferência quando a base é constituída de ativos brutos. Nesses países, a alocação da
renda tributável de uma empresa às várias jurisdições infranacionais em que ela opera é
determinada por uma fórmula que envolve, entre outros componentes, a distribuição dos
ativos da empresa entre essas jurisdições.

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A alíquota fiscal escolhida deve refletir os objetivos do imposto. Quando a receita é
um objetivo importante, a alíquota deve ser alta o suficiente para gerar o montante desejado
de receita. Se o principal objetivo é garantir uma contribuição mínima das empresas ao
erário público, a alíquota deve ser alta o bastante para arrecadar recursos das empresas que
têm renda econômica, mas não tão alta que crie um ônus indevido às empresas com perdas
econômicas. Neste caso, a alíquota seria relativamente baixa.
A alíquota certa para uma base dos ativos depende em parte de quais ativos estão
incluídos na base, da taxa de retorno real esperada sobre os ativos da empresa, da alíquota
normal do imposto de renda da pessoa jurídica e da relação dívida/capital da empresa.
Quando o imposto se aplica a ativos brutos e pretende ser um substituto do imposto de renda
de base ampla ou de um imposto mínimo sobre a renda, tendo-se uma taxa de retorno real
esperada ρ e uma alíquota de imposto de renda da pessoa jurídica τ, a alíquota deveria ser
t = τρ. Sadka e Tanzi (1993) sugerem que, ao fixar a alíquota aplicável a uma base de ativos
brutos, talvez seja aconselhável tratar a empresa como se fosse inteiramente financiada por
endividamento, para evitar criar um viés contrário ao financiamento por participação no
capital. Com uma taxa de retorno real esperada ρ e uma taxa de juros real r, o lucro
presumido é ρ–r por unidade de ativos brutos (descontando-se os juros implícitos na
participação no capital) e a alíquota sobre os ativos brutos deve ser t = τ(ρ–r). Da mesma
forma, quando o imposto pretende ser um imposto mínimo sobre o patrimônio, a alíquota
depende da relação dívida/capital social da empresa. Por exemplo, se esta relação for igual a
1, a alíquota sobre o capital deve ser duas vezes a alíquota equivalente sobre os ativos
brutos, depois de se deduzir a dívida da mensuração da base tributária.
No caso de um imposto sobre as receitas brutas, pode-se escolher a alíquota que
reproduza na média o impacto do imposto de renda, empregando para todas as empresas a
relação média entre vendas e receita. Se a relação renda tributável/receitas for b e a alíquota
do imposto de renda da pessoa jurídica for T, a alíquota sobre as receitas deverá ser t = bT.
Isto, porém, imporia um ônus substancial às empresas deficitárias.
Características dos Vários Impostos Quanto à Repartição de Riscos
As características dos três impostos diferem no tocante à repartição de riscos.
No Capítulo II, fez-se a distinção entre risco de renda e risco de capital, aplicando-se o
primeiro à incerteza quanto aos preços dos produtos e dos insumos correntes e o segundo à
incerteza quanto à depreciação física do capital e também aos custos de reposição. Como se
discutiu anteriormente, um imposto de renda que permita apenas a compensação parcial de
prejuízos ou que proíba qualquer compensação tende a punir a assunção do risco de renda,
quando comparado a um imposto que permita a compensação plena de prejuízos. Além
disso, quando a depreciação para fins fiscais se baseia no custo histórico, o governo não arca
com parte do risco de capital no âmbito do imposto de renda. Os impostos sobre ativos
baseados no valor de mercado não arcam com parte do risco de renda, mas podem, se
corretamente formulados, ser neutros com relação ao risco de capital. Quando os preços dos

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ativos sobem, a arrecadação de impostos sobre ativos baseados no valor de mercado
aumenta; quando os preços dos ativos caem, o mesmo acontece com a arrecadação dos
imposto sobre os ativos. No que diz respeito à avaliação de ativos baseada em alguma regra,
o grau de repartição do risco de capital depende de como a regra empregada reage às
mudanças na depreciação física do ativo e às variações no custo de reposição do capital. No
caso do imposto sobre receitas cobrado na forma de um imposto sobre o faturamento da
empresa, a receita fiscal oscila conforme os preços dos produtos, mas não reage à variação
nos preços de insumos ou nos ganhos e perdas sobre o capital da empresa. Portanto, o
imposto sobre o faturamento não arca com parte do risco de renda ou do risco de capital.

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Tributação de Propriedades Imobiliárias
JANET STOTSKY E M. ZÜHTÜ YÜCELIK
• Que raciocínio embasa a tributação de propriedades imobiliárias? Sob que formas
pode ser aplicada?
• Que técnicas devem ser usadas na avaliação de propriedades imobiliárias para fins
tributários? Por que as alíquotas efetivas diferem das alíquotas expressas em lei?
• Quais são os argumentos em favor das contribuições de melhoria?
• Qual é a incidência dos tributos sobre propriedades imobiliárias?
Os tributos sobre propriedades imobiliárias estão entre as formas de tributação mais antigas e
comuns. Embora os tributos sobre a propriedade imobiliária tipicamente constituam uma das
menores fontes de arrecadação para o governo central, podem contribuir substancialmente
para o financiamento de serviços públicos locais. Em 1992, os tributos sobre a propriedade
imobiliária variaram de menos de 1% até mais de 7% da arrecadação total em países
industrializados. Sua participação na arrecadação total também variou de um país
industrializado para outro, dentro da mesma faixa. 147
Base Teórica da Tributação de Propriedades Imobiliárias
A tributação da propriedade imobiliária pode ser justificada com base tanto no
princípio de benefício como no de capacidade contributiva. As considerações sobre
benefícios apontam para diversos tipos de tributação in rem. Pode-se argumentar que a
proteção prestada pelo Estado à propriedade privada através da manutenção da lei e da
ordem justifica a imposição de um tributo; ou, mais estritamente, pode-se argumentar que a
construção de uma estrada junto de uma propriedade confere um benefício que permite a
imposição de um tributo. De modo geral, entretanto, a aplicação do princípio do benefício é
justificada quando se pode demonstrar que o valor dos benefícios dos bens proporcionados
147 Ver International Monetary Fund (1992), págs. 42–43.

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pelo Estado iguala a arrecadação tributária. Essa proposição é difícil de estabelecer, mas
teria maior probabilidade de ser verdadeira em se tratando de governos locais.
As considerações sobre capacidade contributiva indicam que a propriedade de um
imóvel implica não só uma capacidade tributária ad personam para auferir rendimentos da
propriedade mas também uma forma inerente de consumo potencial. Um tributo sobre a
propriedade imobiliária pode ser uma parte útil do sistema tributário, na medida em que os
rendimentos de aluguéis, efetivos ou teóricos, não sejam capturados pelo imposto sobre a
renda das pessoas físicas.
Formas de Tributação da Propriedade Imobiliária
Existem três formas básicas de tributação da propriedade imobiliária: 1) um imposto
baseado no valor anual ou valor locatício da propriedade; 2) um imposto baseado no valor de
capital do terreno e melhorias; e 3) um imposto baseado no valor do local (ou terreno) (que
constitui, essencialmente, um tributo sobre o valor de capital). Alguns sistemas tributários
podem usar uma combinação desses métodos.
De acordo com o sistema de valor anual, o imposto é baseado numa estimativa do
valor locatício líquido anual do uso do imóvel. O valor locatício líquido geralmente é
derivado dos fluxos de renda, com alguns ajustes, ou dos valores de capital.
Sob o sistema de valor de capital, o imposto é baseado no valor venal do terreno e
melhorias. A praxe quanto à determinação do valor venal varia de um país para outro: em
alguns países, o terreno e as melhorias são avaliados separadamente; em outros, são
avaliados em conjunto.
Em teoria, o fluxo descontado de pagamentos líquidos de aluguel deve ser igual ao
valor de capital do imóvel. Assim, os dois métodos deveriam resultar em bases de cálculo
equivalentes. Na prática, nem sempre a aplicação desses dois métodos resulta em valores
equivalentes, por diversas razões. Em primeiro lugar, como o valor de capital se baseia em
fluxos de rendimentos futuros originados da propriedade, as diferenças de expectativas
podem resultar em diferenças entre o valor anual e o valor de capital. Em segundo lugar,
ambos os métodos muitas vezes usam praxes de avaliação ad hoc e contraditórias. Assim,
para um mesmo imóvel, o valor locatício líquido pode diferir do valor locatício de mercado e
o valor de capital pode diferir do valor de mercado.
O sistema de valor do local ou do terreno inclui somente o valor do local da
propriedade, desprezando as melhorias, tais como casas, fábricas e plantações. É aplicado em
diversos países, incluindo o Quênia, Taiwan, Austrália, Nova Zelândia e África do Sul.
O “valor do local” difere do “valor do terreno sem melhorias” por refletir o valor da
drenagem, terraplenagem, limpeza e melhorias similares. A principal desvantagem desta
forma de tributação da propriedade imobiliária é que reduz o número de contribuintes e,

- 411 -
portanto, exige alíquotas maiores para produzir a mesma arrecadação. O caso de
propriedades imobiliárias onde foram construídas estruturas também pode ser difícil, pois o
valor do terreno precisa ser separado do valor da estrutura. Mas a principal vantagem é que,
em áreas rurais, esse sistema pode ser mais simples de administrar do que um imposto sobre
a propriedade imobiliária.
Tributação da Propriedade Imobiliária para uso Agrícola
A tributação da propriedade imobiliária para uso agrícola representa a forma mais
antiga de tributação da propriedade imobiliária, embora a importância relativa deste tributo
tenha declinado com o tempo. Uma variante tributária aplicada à propriedade imobiliária
para uso agrícola é o tributo baseado na área. Aplica-se uma alíquota única a cada unidade
de área, independentemente de seu valor locatício anual ou de seu valor de capital. Alguns
impostos sobre a propriedade imobiliária podem aplicar alíquotas diferentes conforme a
qualidade da terra ou disponibilidade de irrigação, como sucede no Nepal. 148 A vantagem
dessa abordagem é sua simplicidade. Sua principal desvantagem é que a área da propriedade
às vezes tem pouca relação com seu valor e, num ambiente altamente inflacionário, esse
tributo pode rapidamente perder seu valor, salvo se o valor nominal do tributo aplicado a
cada unidade for periodicamente reajustado.
Problemas de Avaliação
Propriedades imobiliárias são bens heterogêneos. Seu valor reflete fatores
econômicos, sociais, físicos e jurídicos. Os fatores econômicos incluem o nível de renda da
comunidade, os tributos e o preço de outros produtos, a proximidade de centros de atividade
econômica, bem como a disponibilidade e a qualidade dos serviços públicos. Os fatores
sociais relacionam-se com a disponibilidade de opções culturais e recreacionais. Os fatores
físicos relacionam-se com as características do terreno, como qualidade do solo e área,
características das eventuais melhorias e características do meio-ambiente, por exemplo.
Os fatores jurídicos referem-se às restrições públicas e particulares ao uso da propriedade,
incluindo controles sobre aluguéis e legislação sobre zoneamento. Essas características da
propriedade podem ser parcial ou totalmente capitalizadas no seu valor.
A determinação exata do valor venal é o gabarito pelo qual se mede uma boa
administração de tributos sobre a propriedade imobiliária. O objetivo da avaliação é
essencialmente determinar o “aluguel justo de mercado” ou o “valor justo de mercado” da
148 Ver Bird (1974).

- 412 -
propriedade. Uma avaliação precisa, sob qualquer sistema de tributação de propriedade
imobiliária, exige um mercado de imóveis ativo. O método do valor anual exige um mercado
de locações ativo para que possa fornecer informações sobre valores de aluguel, enquanto o
método de mercado de capital exige um mercado ativo para vendas e compras de
propriedades, que proporcione informações sobre valores de capital. As áreas urbanas
tipicamente contam com mercados imobiliários ativos, mas isso nem sempre vale para as
propriedades rurais, o que torna as avaliações mais difíceis.
As propriedades ocupadas pelo proprietário, que não forem regularmente alugadas
nem vendidas podem oferecer um problema de avaliação tanto para os métodos de valor de
capital como de valor anual, já que não se observam valores locatícios ou de capital
explícitos, tornando necessário derivar valores teóricos de propriedades com características
similares. As propriedades comerciais também podem oferecer problemas de avaliação
semelhantes, visto que os aluguéis são muitas vezes negociados.
Na prática, o valor venal de uma propriedade é geralmente estabelecido abaixo de seu
valor locatício ou de mercado por causa das exclusões ou isenções da base ou porque são
usados métodos que não se baseiam no valor integral da propriedade. Além disso, avaliações
infreqüentes e praxes de avaliação deficientes contribuem para a diferença entre o valor
venal e o valor justo de mercado. Diferenças arbitrárias entre valores venais e valores justos
de mercado podem criar iniqüidades na tributação de propriedades imobiliárias e contribuir
para sua impopularidade. Nos ambientes caracterizados por altos preços para propriedades
imobiliárias ou por inflação geral de preços, se as avaliações não forem freqüentes, pode
haver erosão da base, tornando a tributação de propriedades imobiliárias uma fonte de
arrecadação inelástica.
Como alternativa para a avaliação regular, pode-se usar um índice de preços
apropriado para o ativo, como base para as variações no valor. Um índice de preços de
construção pode servir para medir variações no valor do componente estrutural, enquanto um
índice de valor de terras pode ser apropriado para o componente terras.
A existência de controles sobre aluguéis pode complicar a avaliação de propriedades,
porque pode reduzir o nível ou o crescimento de aluguéis ou do valor venal. Uma redução no
valor da propriedade devido a controles sobre aluguéis pode levar a uma considerável perda
de arrecadação tributária. 149
149 Ver Bahl e Linn (1992).

- 413 -
Sob o sistema de valor locatício anual, há dois métodos principais para medir a base
tributária. O primeiro avalia a capacidade que cada classe de terra ou de propriedade tem
para produzir renda, com base em classificações padronizadas e outras informações; o
segundo método avalia o valor de capital, com base em vendas da propriedade ou de
propriedades comparáveis, ou com base em padrões de avaliação oficiais alternativos, e
deriva o valor anual aplicando uma taxa de retorno presumida ao valor de capital.
Sob o sistema de valor de capital, existem três métodos principais para avaliar o valor
de uma propriedade. O método mais comum baseia as avaliações nas vendas da propriedade
ou de propriedades comparáveis. Este método requer um mercado ativo para proporcionar
informações sobre propriedades com características diferentes em quantidade suficiente para
fornecer um valor para cada característica. Então, torna-se possível derivar um valor para
propriedades com combinações diferentes de características, agregando o valor de cada uma
das características separadas. Com um número suficiente de observações, é possível aplicar
técnicas estatísticas formais, conhecidas como análise hedônica, para obter avaliações
altamente precisas. Um segundo método usa observações sobre fluxos anuais de aluguéis e
converte esses fluxos de aluguéis em um valor de capital, utilizando uma taxa de desconto
apropriada. Um terceiro método desenvolve uma estimativa de quanto custaria repor uma
propriedade em sua condição atual aos preços correntes dos insumos. Esse método,
entretanto, nem sempre pode ser usado para a avaliação de terras, porque a terra não se
reproduz.
Para a avaliação de propriedades agrícolas, o método mais preciso é o do valor de
capital. O método do valor locatício anual é limitado porque muitas vezes faltam
informações sobre aluguéis e o método do custo de reposição é impraticável. A tributação de
terras para uso agrícola baseada no valor de capital, em contraste com o valor de aluguel
anual, tem menos probabilidade de ser considerada um tributo exigido do setor agrícola em
lugar de tributos sobre a renda. Assim sendo, facilita a expansão do imposto de renda para
esse setor. 150
Estrutura de Alíquotas
Os sistemas de tributação da propriedade imobiliária variam em termos de estrutura
de alíquotas. Podem aplicar alíquotas únicas ou progressivas ao valor venal. Uma alíquota
única oferece a vantagem da simplicidade e minimiza a oportunidade do contribuinte
negociar com as autoridades tributárias para reduzir suas obrigações tributárias. As alíquotas
efetivas muitas vezes são muito menores que as alíquotas legais, porque os valores venais
normalmente estão abaixo dos valores justos de mercado. A relação entre valor venal e valor
150 Ver Bird (1974).

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justo de mercado tende a variar amplamente de um lugar para outro e no decorrer do tempo,
tornando difícil comparar alíquotas efetivas de tributos sobre propriedade imobiliária com
base unicamente nas alíquotas nominais. Tipicamente, entretanto, as alíquotas legais são da
ordem de 1% a 3%, enquanto as alíquotas efetivas são ainda mais baixas.
Isenções
A maioria dos sistemas de tributação da propriedade imobiliária isenta as
propriedades pertencentes ao governo, autoridades locais, entidades caritativas, instituições
religiosas e embaixadas. Em alguns países, as propriedades ocupadas pelo proprietário são
isentas de tributação sob o sistema de valor locatício ou estão sujeitas a alíquotas reduzidas.
Com respeito à tributação de terras para uso agrícola, as melhorias estão geralmente isentas
de tributação e há tratamentos preferenciais para promover o uso de fertilizantes, cultivo de
plantas específicas e empreendimentos de recuperação de terras. 151
Contribuição de Melhoria
As contribuições de melhoria procuram ratear o custo de investimentos públicos às
propriedades que deles se beneficiam. São geralmente exigidas para um fim específico e sua
aplicação se limita aos proprietários considerados beneficiários diretos dos investimentos
públicos. 152 Esses projetos incluem sistemas de irrigação, estradas novas ou projetos de
renovação urbana.
Uma variante da contribuição de melhoria é a contribuição de valorização, que foi
amplamente aplicada na Colômbia. As autoridades urbanas usaram esse tributo para
recuperar o custo de projetos municipais, tais como construção de novas vias e sistemas de
esgotos, ampliação e pavimentação de estradas existentes, iluminação pública, plantação de
árvores e assim por diante. As áreas rurais usaram esse tributo para recuperar o custo de
projetos de construção de estradas, controle de inundações e recuperação de terras
empreendida por departamentos e órgãos regionais. 153 Permitiu-se que autoridades urbanas e
outras autoridades locais calculassem e arrecadassem o tributo sobre a valorização quando da
aprovação dos projetos envolvidos. Aos proprietários foi facultado o direito de serem
consultados sobre a concepção e realização do projeto e sobre a distribuição do produto do
tributo. Esse tributo contribuiu significativamente para as finanças dos governos locais na
Colômbia e viabilizou diversos grandes projetos de infra-estrutura. Para o período 1959–
1963, o produto do tributo sobre valorização na Colômbia representou, em média, 38,6% dos
151 Ibid.
152 Ver Becker (1969) e Bird (1974).
153 Ver Bahl e Linn (1992) e Becker (1969).

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tributos sobre propriedades imobiliárias, 16,1% da arrecadação tributária das autoridades
locais urbanas e 6,2% da sua receita corrente. 154
Papel do Cadastro na Tributação das Propriedades Imobiliárias
154 Ver Becker (1969).

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A implantação efetiva de tributos sobre a propriedade imobiliária exige informações
sobre todas as propriedades, incluindo suas dimensões físicas, proprietários e o valor do
terreno e melhorias. Essas exigências podem ser satisfeitas por meio de um conjunto
confiável de títulos, registros de propriedade e levantamentos cadastrais. O cadastro consiste
em um registro oficial da localização, área e proprietários de cada lote de terreno. Um
cadastro de contribuintes também inclui as informações necessárias para a tributação da
propriedade imobiliária, tais como o valor do terreno e melhorias. O cadastro proporciona às
autoridades tributárias informações sobre propriedades tributáveis e endereços dos
contribuintes (sujeitos passivos). Portanto, um cadastro confiável é essencial para a
administração efetiva de tributos sobre a propriedade imobiliária. 155 A construção de um
cadastro confiável é tarefa que pode consumir vários anos, mas, uma vez preparado e se
atualizado regularmente, o cadastro recupera seu custo muitas vezes em termos de melhores
lançamentos e maiores arrecadações fiscais. Na ausência de um cadastro confiável, ainda é
possível administrar tributos sobre a propriedade imobiliária usando avaliações em bloco e
aplicando um valor comum a todas as propriedades do bloco. O método funciona melhor
quando as propriedades de um bloco são razoavelmente uniformes. Quando se aplica esse
método, pode-se ainda levar em conta as variações exigindo que os proprietários justifiquem
qualquer desvio do valor de sua propriedade em relação ao valor atribuído à propriedade
dentro do bloco.
Incidência da Tributação sobre a Propriedade Imobiliária
A visão antiga da incidência dos tributos sobre propriedades imobiliárias era a de que
o componente do imposto que recai sobre a terra era em grande parte de responsabilidade
dos proprietários das terras, porque a oferta de terras é perfeitamente inelástica. Como os
proprietários tendem a ter rendimentos mais altos, esse componente do tributo é progressivo.
O componente que recai sobre as estruturas é suportado pelos lados da oferta e da demanda
do mercado, porque as estruturas têm oferta mais elástica. Como os locadores tendem a ter
rendimentos menores, este componente do tributo tem incidência menos progressiva ou até
regressiva. Assim, sob a visão antiga, os tributos sobre a propriedade imobiliária tendem a
ser, na melhor das hipóteses, proporcionais e possivelmente regressivos. A nova visão da
incidência de tributos sobre a propriedade imobiliária é que ela deve recair sobre os
proprietários do capital por meio de movimentos de capital dos setores com alta tributação
para os setores com baixa tributação. Como os proprietários de capital tendem a ter os
rendimentos mais altos, a nova visão mantém que os tributos sobre a propriedade são
155 Ver United Nations (1968).

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progressivos. A evidência empírica a respeito da incidência de tributos sobre a propriedade
imobiliária é inconclusiva. 156
156 Ver Aaron (1975).

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Tributação de Legados, Sucessões e Doações
M. ZÜHTÜ YÜCELIK
• Quais são os objetivos de uma política de tributação de transmissões não onerosas
e sob que formas podem ser atingidos?
• Como devem ser estabelecidas as alíquotas, bases de tributação e isenções para que
os objetivos da política sejam alcançados?
• Qual é a importância da arrecadação de tributos sobre transmissões não onerosas
em países industrializados selecionados?
As transmissões causa mortis sempre foram consideradas objetivos apropriados de
tributação e estão entre as mais antigas formas de transações tributadas. Apareceram
primeiramente nos tempos romanos, no século VI d.C., quando eram chamados “vicessima
heriditarum” 157 Esses tributos foram adotados como ponto de filosofia social e como um
instrumento político para ajustar a distribuição da riqueza e gerar receita para o Tesouro.
Podem ser aplicados como imposto sobre os espólios; como um imposto sobre os legados,
recaindo sobre o doador; ou como um imposto sobre sucessões, recaindo sobre os herdeiros.
Os Estados Unidos, o Reino Unido e outros países da Comunidade Britânica tributam os
espólios, ao passo que outros países europeus tributam as heranças. 158
Objetivos dos Tributos sobre Transmissões não Onerosas
Um país pode ter diversos objetivos sociais e econômicos ao impor tributos causa
mortis: primeiro, limitar o direito a dispor da própria riqueza no momento da morte;
segundo, limitar o direito à aquisição de riqueza por meio de legados, sem “esforço próprio”,
o que é considerado um ganho inesperado; terceiro, estabelecer uma alternativa para a
tributação de rendimentos de capital durante a vida do beneficiário; dessa maneira, talvez se
possa evitar uma tributação altamente progressiva de rendimentos de capital e reduzir seus
efeitos desincentivadores sobre a poupança e o investimento; quarto, redistribuir a riqueza; e
157 Ver Eatwell, Milgate e Newman (1988).
158 Ver Musgrave e Musgrave (1989); e Shoup (1965).

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quinto, gerar receita para o Tesouro. A tributação de transmissões não onerosas inter vivos
(legados) pode servir para prevenir as transmissões de riqueza anteriores à morte com o
objetivo de evitar a tributação causa mortis.
A importância relativa dos objetivos para um dado país determina a modalidade de
tributação das transmissões, a estrutura das alíquotas e o nível de isenções. 159
Formas de Impostos sobre Transmissões não Onerosas
As transmissões causa mortis podem ser tributadas de três formas: 1) por meio de um
imposto sobre todo o espólio, sem referência aos herdeiros; 2) por meio de um imposto sobre
sucessões, exigido sobre cada quinhão herdado; e 3) por meio de um imposto sobre acessões,
que é um imposto unificado que recai sobre o beneficiário, com alíquotas progressivas sobre
o valor total dos legados recebidos durante sua vida. A Irlanda é o único país a adotar um
imposto sobre acessões no sentido estrito. O sistema irlandês exige a plena integração, com a
agregação de legados e heranças recebidos de qualquer parte durante a vida toda (antes de
1984, somente eram necessárias agregações por doador). A França também exige integração
plena, com agregação de legados por toda a vida somente com referência a transmissões
entre um beneficiário e cada doador separadamente. 160
O imposto sobre espólios é razoavelmente simples de administrar porque é exigido
sobre o espólio total do testador. Enfatiza o objetivo de reduzir a concentração de riqueza.
As grandes isenções e subavaliações observadas na prática criam substanciais reduções na
carga tributária. Outro meio de reduzir a incidência do imposto é o “salto de gerações”, em
que o testador deixa seus bens para seus netos a fim de reduzir o número de vezes que um
espólio muda de mãos e, portanto, o número de incidências do imposto sobre o espólio.
A criação de fideicomissos e legados inter vivos são outras maneiras de reduzir esse imposto.
Portanto, um imposto sobre doações completa o imposto sobre espólios.
A tributação de sucessões é mais difícil de administrar porque requer a avaliação de
quinhões individuais. Pode, porém, adaptar-se melhor à capacidade contributiva dos
159 Ver OECD (1988) e Tait (1967).
160 Ver Tait (1967).

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herdeiros. 161 Os tributos sobre acessões são mais difíceis de administrar porque
potencialmente exigem a avaliação de uma série de legados ou heranças.
Alíquotas e Isenções
161 Ver OECD (1988).

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Os tributos sobre espólios e legados são geralmente progressivos. Nos Estados
Unidos, as alíquotas de impostos sobre espólios e legados foram unificas em 1976 em níveis
que variam entre 18% e 70%. A Nova Zelândia tem uma alíquota única de 40%. No Reino
Unido, as alíquotas variam entre 30% e 60%. O limiar do imposto sobre espólios é
US$ 600 000 nos Estados Unidos e o equivalente a US$ 235 000 na Nova Zelândia e
US$ 104 000 no Reino Unido. O imposto sobre espólios trata todos os herdeiros da mesma
maneira com relação à aplicação do imposto, embora possa haver certas isenções. Na Nova
Zelândia, a residência matrimonial está inteiramente isenta, por questões de política social.
Nos Estados Unidos, garante-se uma isenção ilimitada aos cônjuges. Na Alemanha, há uma
isenção sobre os primeiros DM 40 000 no caso de cônjuges, filhos e netos; e de DM 10 000
em outros casos. 162
As alíquotas do imposto sobre sucessões também são geralmente progressivas e
diferenciadas de acordo com a relação entre o beneficiário e o falecido. Os limiares de
isenções também podem ser diferenciados da mesma maneira. É muito comum a existência
de três ou quatro diferentes escalas de alíquotas. O Japão e a Irlanda têm uma única escala,
com limiares diferentes para beneficiários diferentes.
Os cônjuges e filhos geralmente são a classe mais favorecida, ao passo que os
beneficiários que não pertencem à família são os mais pesadamente tributados. Suas
alíquotas iniciais são cinco a oito vezes maiores que as aplicadas a cônjuges e filhos. A
justificativa é que, para alguém que não é parente, uma herança é geralmente um ganho
inesperado, ao passo que para os parentes, particularmente para o cônjuge e filhos do
falecido, a herança é esperada. Em muitos países, os parentes próximos têm o direito de
herdar parte do espólio, independentemente de sua riqueza. 163 Este tratamento se justifica por
razões de política social, que procura apoiar a unidade familiar como uma instituição, mais
do que por referência ao princípio de eqüidade horizontal. Pode-se traçar certas
equivalências entre impostos sobre espólios, sucessões e transmissões não onerosas. Por
exemplo, se as alíquotas forem únicas, a tributação de espólios ou de quinhões individuais
dos herdeiros resulta em ônus equivalentes. Se as alíquotas forem progressivas, esses dois
tipos de impostos talvez não resultem em ônus equivalentes; nesse caso, um imposto sobre
os espólios resulta numa arrecadação maior que um imposto sobre as sucessões, se o espólio
não for distribuído a um herdeiro. Mesmo com alíquotas progressivas, porém, o produto do
imposto seria o mesmo se o espólio fosse distribuído a um único herdeiro. Mesmo alíquotas
equivalentes podem não resultar em ônus equivalentes, se os impostos forem exigidos em
momentos diferentes, resultando em ônus fiscais diferentes em termos de valor presente.
162 Ver OECD (1988).
163 Ibid.

- 422 -
Benefícios para o Estado, Instituições de Caridade e Partidos Políticos
Os bens doados ou legados ao Estado e a outras instituições governamentais
geralmente estão isentos de impostos causa mortis. As transmissões a instituições de
caridade de utilidade pública geralmente são beneficiadas por isenções ou abatimentos
substanciais. Em alguns países, os benefícios se limitam a instituições de caridade nacionais;
em outros, as entidades estrangeiras também se qualificam unilateralmente ou com base na
reciprocidade. Na Alemanha, Áustria, Países Baixos e no Reino Unido, os legados a partidos
políticos recebem benefícios, ao passo que na Irlanda recebem isenção plena.
Tratamento de Residentes e Não-Residentes
Os impostos causa mortis são exigidos sobre toda a propriedade de pessoas falecidas
que eram residentes ou domiciliadas no país que os impuser. Os beneficiários residentes são
tributados por toda a propriedade situada dentro ou fora de seu país de residência que tenham
herdado de pessoas falecidas residentes ou domiciliadas no país tributante.
Contudo, as propriedades no estrangeiro que formem parte do espólio de um nãoresidente
normalmente não são tributáveis, mesmo quando recebidas por um beneficiário
residente. Esta regra não se aplica na Alemanha nem no Japão, porque os residentes são
tributados por propriedades no exterior herdadas de não-residentes.
Nem todos os países oneram toda a propriedade de um residente falecido.
Na Finlândia e Luxemburgo, os imóveis localizados no exterior não são tributáveis. Com
respeito a não-residentes, o imposto nem sempre se estende a todas as propriedades
localizadas no país tributante. Na Dinamarca, Bélgica e Luxemburgo, limita-se a
propriedades imóveis situadas dentro de suas fronteiras. 164
Tratamento de Ativos Selecionados
Alguma isenção para objetos pessoais e de uso doméstico é comum. Na Nova
Zelândia, todos os objetos pessoais e de uso doméstico, jóias e obras de arte estão isentos do
impostos causa mortis se transmitidos ao cônjuge; a mesma isenção se aplica ao imposto
sobre doações quando a doação se dá entre cônjuges.
A justificativa para essas isenções e benefícios é a necessidade de evitar avaliações
trabalhosas e dificuldades que podem ser causadas pela tributação de ativos que não
produzam renda, que os sobreviventes precisem para seu uso pessoal e que não pretendam
vender.
164 Ver OECD (1988).

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As obras de arte e coleções recebem isenções ou tratamentos favoráveis por interesse
público. A Alemanha estende esse tratamento a obras de arte ou propriedades imóveis se sua
preservação for de interesse público. Na Irlanda, esses ativos recebem benefícios fiscais se
permanecerem dentro do país e forem tornados acessíveis ao público.
Direitos a pensões e anuidades são isentos em muitos países. Na França, uma pensão
concedida por falecimento é tributável, mas anuidades que se transmitem por sobrevivência
estão isentas.
Os ativos produtivos recebem benefícios especiais. As terras para uso agrícola e
florestal recebem benefícios no âmbito da tributação causa mortis, tais como a redução de
50% no valor da terra arável na Irlanda e no Reino Unido e a redução de 75% na França.
Os benefícios para as transmissões de ativos agrícolas têm razões econômicas e sociais, tais
como prevenir a fragmentação da terra arável — o que pode causar ineficiência — bem
como manter as famílias de agricultores em suas terras.
Também são concedidos benefícios especiais para empresas familiares comerciais e
industriais. Por exemplo, no Reino Unido, há uma redução de 50% sobre o valor do negócio
pertencente a uma firma individual, bem como da participação do sócio em uma sociedade.
Na Finlândia e nos Estados Unidos, fazem-se concessões similares. 165
Avaliação
Para fins de imposto sobre transmissão, os bens são avaliados ao valor de mercado na
data de transmissão. Para impostos sobre espólios, a data do falecimento é a regra natural.
No caso de impostos sobre sucessões, a data real da aquisição da herança é logicamente mais
apropriada, mas, na prática, a avaliação na data do falecimento é a regra em muitos países,
exceto na Dinamarca e Irlanda, onde a data relevante é a data de transmissão efetiva.
Os valores cadastrais de bens imóveis são usados na Espanha e em Portugal. Em outros
países, os imóveis podem ser avaliados pelas autoridades tributárias. 166
Os interesses vitalícios, anuidades e outros interesses de renda são geralmente
avaliados por um múltiplo do rendimento anual, de acordo com a idade do beneficiário, com
base em uma tabela oficial específica.
165 Ver OECD (1988).
166 Ibid.

- 424 -
No que tange a avaliações de empresas e participações societárias sem personalidade
jurídica própria, os principais fatores a serem levados em conta são o valor da empresa em
funcionamento, o valor dos ativos, o valor de liquidação, a geração de rendimentos e os
dividendos gerados. A base de liquidação é apropriada para participações em uma empresa
falida. Com respeito a empresas lucrativas e em funcionamento, os lucros sustentáveis
estimados da empresa são capitalizados a uma taxa proporcional ao risco do capital
envolvido.
Em alguns casos, os contribuintes declaram os ativos de acordo com suas próprias
avaliações, que ficam sujeitas à revisão das autoridades tributárias. Naturalmente, há amplas
diferenças entre os valores atribuídos aos ativos pelo contribuinte e pelas autoridades.
Os contribuintes podem ver-se tentados a declarar valores considerados irrealistas sob
qualquer padrão, de modo a reduzir seu passivo fiscal. O porte da sonegação resultante
depende dos recursos que as autoridades tributárias possam devotar à revisão das avaliações
dos contribuintes.
Em casos extremos, alguns ativos são totalmente omitidos. Objetos de uso pessoal
(incluindo jóias) e títulos ao portador são os tipos de ativos mais freqüente e facilmente
ocultos. A prática de tais atos também depende da atitude geral dos contribuintes com
respeito à sonegação fiscal. 167
Efeitos sobre a Poupança e o Investimento
Um imposto sobre espólios ou sucessões pode afetar o comportamento do doador
com relação à poupança de duas maneiras. Por um lado, pode induzi-lo a poupar mais para
compensar o efeito do imposto sobre seus legados após o imposto. Alternativamente, pode
levá-lo a substituir seus legados por consumo durante a vida, porque o preço do legado
subiu. Reduzindo o valor de uma herança para um herdeiro potencial, o imposto sobre
espólios ou heranças pode estimular o desejo dos herdeiros de trabalhar e poupar mais tanto
antes como depois de uma transmissão entre gerações. Um imposto causa mortis pode
também encorajar os empresários e investidores a colocar grande parte de sua riqueza em
fideicomissos ou doá-la a instituições de caridade. Além disso, aumentando a demanda por
liquidez, os impostos causa mortis podem introduzir um viés na composição de carteiras
favorável a investimentos mais conservadores.
Como a maior parte das transmissões de capital ocorre causa mortis, um imposto no
momento da morte pode criar menos distorções no tipo de decisões de investimento de um
doador potencial durante sua vida do que um imposto de renda amplo. 168
167 Ver Goldstein (1991) e Tait (1967).
168 Ver OECD (1988).

- 425 -
Importância dos Impostos Causa Mortis como Fonte de Receita
Os impostos causa mortis e sobre legados representam uma porcentagem ínfima do
PIB em países industrializados. Diversos países recentemente reduziram os impostos de
transmissão (por exemplo, Canadá, Estados Unidos e Reino Unido), sob a alegação de que
oneram pesadamente a agricultura, os negócios privados, ou ambos. O crescimento da
arrecadação fiscal na França se explica pelos aumentos substanciais nas alíquotas de imposto
sobre as sucessões pelo governo socialista em 1982. O aumento no Japão se explica pelo
rápido crescimento na riqueza nacional associado com a alta taxa de poupança de seus
cidadãos. 169
169 Ver Aaron e Munnell (1992).

- 426 -
Nos Estados Unidos, a tributação dos espólios foi introduzida em 1916, com
alíquotas que variavam de 1% a 10%. A mais alta alíquota marginal foi sendo aumentada
gradualmente, chegando a 77% em 1940. Um imposto separado sobre legados foi
introduzido em 1924, com alíquotas variando entre 1% e 25%. Os impostos sobre legados
também aumentaram gradualmente, mas sempre permaneceram inferiores aos impostos
sobre espólios. 170
Em 1976, tiveram lugar as seguintes grandes alterações: 1) unificação dos impostos
sobre legados e espólios (com alíquotas entre 18% e 70%); 171 2) introdução de um tributo
amplo sobre a transmissão com salto de gerações e 3) expansão da dedução conjugal.
Mesmo após levar em conta os grandes benefícios e as alíquotas diferenciadas por
razões de política social, a arrecadação deveria ter sido maior do que a observada atualmente
nos Estados Unidos. Em 1986, dos US$ 123 bilhões de riqueza que deveriam ser
transmitidos causa mortis, somente US$ 36 bilhões foram incluídos em declarações de
espólios e US$ 6 bilhões pagos em impostos, resultando em uma alíquota efetiva de 5%. 172
Os ricos evitam os impostos causa mortis por meio de diversas técnicas de
planejamento de espólios, ao mesmo tempo que mantêm pleno controle sobre seus bens.
Atribuir um valor baixo sobre a riqueza já acumulada pode ser um método primário de evitar
impostos. Até certo ponto, o planejamento fiscal afeta o comportamento econômico real, tal
como a natureza dos investimentos, ou uso de bens. Na maior parte dos casos, entretanto, o
planejamento fiscal consiste em contratar advogados especializados para organizar os
direitos de propriedade de modo apropriado. Em 1992, cerca de 16 000 advogados nos
Estados Unidos se especializavam em direito dos fideicomissos, sucessões e espólios. Os
170 As alíquotas de impostos sobre espólios, entretanto, se aplicam ao espólio bruto, ao passo
que as alíquotas de impostos sobre legados se aplicam ao legado líquido. Quer dizer, a base
do imposto sobre as doações exclui o próprio imposto, enquanto a base do imposto sobre
espólios o inclui.
171 Ver Aaron e Munnel (1992).
172 Ibid.

- 427 -
contadores também são ativos no mercado de planejamento de espólios. Além disso, os
contribuintes fazem consideráveis esforços para estabelecer esquemas de redução de carga
tributária.

- 428 -
Bibliografia
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V
TRIBUTAÇÃO E A
ECONOMIA ABERTA

- 441 -
Impostos sobre o Comércio Internacional
JULIO ESCOLANO
• Quais são os argumentos favoráveis e desfavoráveis às tarifas?
• As alíquotas tarifárias constituem uma boa medida do grau de proteção?
• O que é melhor, a alíquota tarifária única ou a alíquota tarifária múltipla?
• Como os exportadores podem ser isolados do aumento de seus custos provocado
pelas tarifas?
• Existe alguma razão para se tributar as exportações?
Nas duas últimas décadas, houve muitos casos de estratégias bem-sucedidas de crescimento
nos países em desenvolvimento. Todos eles envolveram a implementação de estratégias de
comércio orientadas para o mercado externo — redução das barreiras tarifárias, remoção dos
desincentivos às exportações e implementação de conversibilidade monetária. Os países em
desenvolvimento que adotaram políticas de comércio fortemente orientadas para o mercado
externo apresentaram desempenho econômico sistematicamente melhor do que aqueles cujas
políticas foram voltadas para o mercado interno ou apenas timidamente orientadas para o
mercado externo. 1 Em 1974-92, os países em desenvolvimento com políticas de comércio
fortemente voltadas para o mercado externo apresentaram, na média, um crescimento anual
do PIB real per capita de 6% e um aumento de mais de 3% na produtividade dos fatores.
No mesmo período, o conjunto dos países em desenvolvimento teve, na média, crescimento
do PIB real per capita de 1,6% e crescimento da produtividade dos fatores de cerca de 1%.
1 Para uma análise mais detalhada e dados estatísticos, ver International Monetary Fund
(1993).

- 442 -
No mundo industrializado, malgrado o êxito das estratégias de comércio orientadas
para o comércio exterior colocadas em prática por muitos países em desenvolvimento e
industrializados, as décadas de 70 e 80 testemunharam atitudes cada vez mais negativas com
relação ao livre comércio. A derrubada das barreiras comerciais entre os países
industrializados promoveu um crescimento econômico global sem precedentes no período
pós-guerra. Em contrapartida, a desaceleração do crescimento e da produtividade, o
ressurgimento de grandes desequilíbrios externos e os níveis mais elevados de desemprego
foram acompanhados — e agravados — pela intensificação das pressões protecionistas.
Embora as tarifas tenham permanecido baixas nos países industrializados, 2 outras barreiras
não-tarifárias ganharam importância a partir de meados dos anos 70. Entre essas barreiras se
encontravam cotas, medidas antidumping e compensatórias, a concessão agressiva de
subsídios ao setor agrícola e restrições “voluntárias” às exportações.
Neste contexto, não surpreendem o ressurgimento do interesse pela teoria do
comércio internacional e a profusão de novos e velhos argumentos apresentados nos últimos
anos. Conquanto as novas teorias do crescimento econômico tenham tendido a dar destaque
ao papel positivo do comércio na promoção da inovação, da concorrência e da
produtividade, as teorias do comércio controlado e do comércio estratégico têm, até certo
ponto, amparado as novas políticas protecionistas. O presente capítulo se concentra nas
dimensões fiscais dos impostos sobre o comércio internacional, sem se propor o tratamento
exaustivo do campo mais amplo das políticas comerciais. 3
Livre Comércio e Protecionismo
2 Rodadas sucessivas de negociações comerciais multilaterais reduziram a média das tarifas
para os bens manufaturados entre os países industrializados, de 40% no período que se
seguiu imediatamente à II Guerra Mundial para 5% depois da Rodada Tóquio de 1979. Boa
parte desta redução ocorreu nos primeiros anos do período pós-guerra.
3 Para análises dos acontecimentos recentes nas políticas de comércio internacional, ver Kelly
e McGuirk (1992), Bhagwati (1998), World Bank (1987), Corden (1987), International
Monetary Fund (1993) e Kelly et al. (1988).

A Defesa do Livre Comércio
- 443 -
O argumento tradicional em favor do livre comércio remonta às origens da ciência
econômica e às idéias de Adam Smith e David Ricardo. Pode-se considerar o comércio
internacional apenas como mais uma atividade de transformação à disposição da economia
nacional: as exportações se transformam em importações de acordo com os seus preços
internacionais relativos. Do ponto de vista dos consumidores, o comércio internacional
amplia o leque de bens e serviços a que eles podem ter acesso mediante a redução de preços
ou o lançamento de novos produtos, ou pela combinação dessas duas alternativas. Do ponto
de vista da eficiência na produção, o livre comércio permite e estimula a especialização em
atividades e tecnologias em que o país possui vantagens comparativas. O produto dessas
atividades pode então ser comercializado em troca de mercadorias em que a produção interna
é relativamente ineficiente. Dessa forma, o livre comércio possibilita uma melhor alocação
de recursos, com o corolário de que o bem-estar aumenta. Observe-se que os países
conseguem um bem-estar mais elevado com o livre comércio do que com a proteção, mesmo
quando os seus parceiros comerciais adotam políticas protecionistas. Este argumento
clássico em favor do livre comércio baseia-se nos mesmos fundamentos que o argumento em
favor da alocação de recursos pelo mercado e contra a intervenção do governo no processo
de determinação de preços — as tarifas sobre importação e as práticas protecionistas são
apenas um caso específico de distorções de preço e restrições ao comércio. À semelhança
dos argumentos em favor dos mercados livres, ele permanece no âmago da teoria econômica
dominante e passou por numerosos aperfeiçoamentos. 4
Todavia, muitos economistas acreditam que o argumento clássico não apreende
alguns dos principais ganhos que um país pode obter com políticas de livre comércio.
Os argumentos convencionais em favor do livre comércio são de natureza estática, embora
exista a crença difusa de que o comércio internacional e o crescimento econômico guardam
estreita relação entre si. As novas teorias do crescimento econômico procuram identificar as
políticas e os elementos do ambiente econômico que são essenciais para a consecução, não
apenas do uso mais eficiente dos recursos existentes, mas também de uma taxa mais elevada
de crescimento da produção no longo prazo. Na teoria tradicional do crescimento, a remoção
de políticas ineficientes, como as barreiras ao comércio, poderia ocasionar um aumento
temporário no nível da produção, mas possivelmente sem afetar a sua taxa de crescimento no
longo prazo. Já as teorias recentes do crescimento demonstram como o livre comércio pode
contribuir significativamente para aumentar de forma permanente a taxa de crescimento da
economia. 5
4 Para uma exposição abrangente, ver Corden (1974) e Dixit (1985).
5 Para uma visão geral dos vínculos entre estratégias de comércio orientado para o mercado
externo e crescimento econômico, ver International Monetary Fund (1993), capítulo VI.

- 444 -
Estudos analíticos e empíricos recentes identificaram várias fontes de crescimento
econômico. A ênfase principal tem recaído no papel da acumulação do capital humano, do
aprendizado prático, do investimento em pesquisa e desenvolvimento e da expansão do leque
de produtos disponíveis. Esses fatores apresentam o potencial de ampliar o uso dos recursos
disponíveis, como mão-de-obra e capital não-humano, revertendo a tendência à diminuição
dos rendimentos marginais. Além disso, alguns desses fatores recém-analisados parecem
apresentar externalidades positivas que produzem rendimentos crescentes em escala no nível
macroeconômico. 6
Políticas de comércio aberto permitem que os países se beneficiem individualmente
dos fatores que contribuem para o crescimento. A importação de produtos intermediários
pode incorporar tecnologia avançada e é o resultado da acumulação de capital humano e de
investimentos em pesquisa e desenvolvimento realizados em outros lugares. O estreitamento
dos vínculos econômicos intensifica a transmissão de novas tecnologias. A expansão da
concorrência força as empresas locais a acelerar o ritmo de absorção de novas tecnologias e
a reservar recursos suficientes para o desenvolvimento ou a melhoria de produtos. O acesso
aos mercados mundiais permite maior diversificação da produção e amplia o leque de
insumos disponíveis.
As políticas protecionistas também dificultam implicitamente as exportações.
Aumentos nas tarifas de importações podem resultar em valorização cambial. O tratamento
preferencial dispensado aos setores de substituição das importações redireciona os recursos
para a produção voltada para o mercado interno protegido e os afasta dos setores orientados
para a exportação. Além disso, uma parte importante do viés antiexportador assume a forma
de aumentos gerais dos custos e de baixa produtividade dos fatores.
6 Ver Barro (1989) e Backus, Kehoe e Kehoe (1991).

- 445 -
Em geral, os argumentos em favor das políticas protecionistas pressupõem governos
irrealisticamente iluminados, capazes de escolher os setores certos a serem protegidos e de
gerir o comércio e as políticas internas de maneira ótima ao longo do tempo. Na prática, os
governos não têm conseguido grande sucesso em “eleger vencedores” — determinando
quais os setores que devem ser protegidos — porque isso depende de detalhes de tecnologia
da produção e de estrutura de mercado sobre os quais via de regra os governos sabem muito
pouco. 7 As medidas na área do comércio muitas vezes sofrem pesada influência política de
grupos de pressão, em vez de ser pesadas à luz dos custos e benefícios nacionais. Até mesmo
quando de início se baseiam em sólidos fundamentos de teoria econômica, as políticas
protecionistas acabam criando grupos de interesses especiais poderosos que buscam
perpetuar e ampliar situações privilegiadas. Programas sofisticados de intervenção no
comércio e tarifas seletivas, ainda que fundamentados em argumentos corretos do ponto de
vista técnico, terminam provavelmente cativos de grupos de interesse e transformados em
instrumentos de redistribuição de renda a seu favor. Os beneficiários e candidatos a
beneficiários de políticas protecionistas na área do comércio tendem a dedicar um volume
potencialmente maior de recursos à busca de renda econômica (rent seeking) — atividades
destinadas a manter e estender a proteção existente, a influir na partilha das cotas de
importação, etc. — aumentando ainda mais as distorções e ineficiências da distribuição
interna de recursos. Neste contexto, a melhor política possível talvez seja um compromisso
com o livre comércio, que é fácil de fiscalizar.
Geração de Receita: Um Argumento Não-Protecionista a Favor das Tarifas
A justificativa para as tarifas por vezes está desvinculada das políticas comerciais
protecionistas. Diferentemente das barreiras não-tarifárias — cotas, concessão agressiva de
subsídios, restrições voluntárias à exportação, etc. — as tarifas de importação ou exportação
geram receita tributária para o governo. Em alguns países, os impostos sobre o comércio
internacional constituem a fonte principal e mais estável de receita pública. A necessidade de
gerar receita pode, em certos casos, ser mais importante do que os efeitos colaterais
negativos das tarifas em razão de seu aspecto protecionista.
7
Para uma exposição e análise da dimensão política das políticas protecionistas, ver Krueger
(1974) e Bhagwati (1982).

- 446 -
Os impostos sobre o comércio exterior não são os melhores instrumentos de aumento
de receita. Pode-se demonstrar que uma combinação de impostos internos cuja incidência
não faça distinção entre produtos nacionais e estrangeiros e que gerem a mesma receita reduz
a perda de eficiência. 8 Quando o objetivo de aumento da receita é imperativo, os impostos
necessários devem ser concebidos de modo a minimizar as perdas de eficiência e de
potencial de crescimento. As perdas de eficiência geradas por impostos sobre o comércio
internacional derivam da “cunha” que eles introduzem entre os preços externos e internos.
O viés orientado para o mercado interno que eles acarretam pode produzir grandes
ineficiências e prejudicar seriamente o crescimento. A tributação interna, como os impostos
de consumo ou de renda, pode atender à meta da receita com alíquotas mais baixas, bases
mais amplas e sem o viés protecionista. Os impostos sobre o consumo interno também
podem recair sobre as importações na fronteira. Esta alternativa cumpre a função de receita
da tarifa e é igualmente fácil de administrar, sem proteger os produtores internos. Da mesma
forma, é melhor formular os impostos sobre itens supérfluos como impostos seletivos de
consumo — cobrados na fronteira quando aplicados às importações — do que como tarifas.
No entanto, o argumento contra as tarifas enquanto instrumento de aumento da
receita se apóia na disponibilidade da tributação interna neutra em relação ao comércio
exterior. Em certos casos, os impostos internos não existem e precisam de um período de
implementação ou não podem ultrapassar os níveis atuais. Um argumento em favor dos
impostos sobre o comércio exterior é o seu custo administrativo mais baixo. O World
Development Report (Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial) 9 estima que os custos
administrativos da cobrança de impostos sobre comércio exterior se situem entre 1% e 3%
do imposto arrecadado. Os custos correspondentes para o IVA e o imposto de renda são
estimados em 5% e 10%, respectivamente. Portanto, os países tolhidos por administrações
tributárias fracas, instituições de mercado imaturas e falta de pessoal qualificado e de
sofisticação contábil dos contribuintes recorrem às tarifas como um método relativamente
simples de aumentar a receita. Dessa forma, pressões orçamentárias combinadas com o
número excepcionalmente baixo de impostos de fácil aplicação podem determinar o uso de
impostos sobre o comércio para fins de receita.
8
Uma apresentação padrão do argumento que respalda a superioridade da tributação interna
encontra-se em Dixit (1985).
9 Ver World Bank (1988).

- 447 -
A médio e longo prazo, as estratégias que visam o crescimento sustentável devem
incorporar o uso de instrumentos tributários internos e a implementação das melhorias
administrativas necessárias para a eliminação gradual de toda dependência de impostos sobre
transações internacionais. Ainda que os custos administrativos da arrecadação de impostos
sobre o comércio exterior sejam baixos, o custo econômico e social do aumento desses
impostos é geralmente mais alto do que o do aumento dos impostos internos. 10 Por
conseguinte, quando se usam as tarifas com o objetivo de aumentar a receita, elas devem ser
baixas o suficiente para evitar qualquer viés protecionista significativo.
Objetivos do Balanço de Pagamentos
As tarifas ou sobretaxas globais à importação são com freqüência aplicadas por
razões de balanço de pagamentos por países que enfrentam desequilíbrios no setor externo.
O desequilíbrio externo indica que a taxa de câmbio real (a relação entre os preços internos e
externos de bens comerciáveis) não é sustentável. Ele pode ser causado por diferenciais nas
taxas de inflação que não se refletem na taxa de câmbio, por deterioração nas relações de
troca, etc. Mediante a imposição de tarifas, os governos podem tentar evitar o ajustamento
interno necessário.
Sob um regime de taxa de câmbio flutuante, a tarifa acarreta uma revalorização que
compensa o efeito do aumento da tarifa sobre o comércio exterior. Por este motivo, as tarifas
são usadas para corrigir desequilíbrios externos em regimes cambiais fixos ou quando o
governo tenta evitar a desvalorização. A meta é imitar o efeito que a desvalorização teria
sobre a balança comercial. Todavia, enquanto a desvalorização traz efeitos benéficos para as
exportações, a tarifa as prejudica, pois os custos aumentam. Ao afastar os recursos do setor
de exportações, a medida acaba de fato piorando a balança comercial no longo prazo.
Quando um país enfrenta uma crise de balanço de pagamentos, a melhor reação
depende da causa do desequilíbrio. Em geral, são necessárias políticas de ajustamento
interno, incluindo medidas orçamentais, que ataquem as raízes do desequilíbrio.
Antidumping e Direitos Compensatórios
10 Numerosas evidências empíricas apóiam a idéia de que a tributação do comércio exterior
acarreta um custo social marginal maior. Para uma seleção de referências e estudos de caso
recentes, ver World Bank (1988) e Tanzi (1990).

- 448 -
Pelas regras do GATT, os países membros podem impor medidas antidumping e
compensatórias para proteger os seus produtores internos de prejuízos devido ao dumping de
bens praticado por fornecedores estrangeiros ou para compensar subsídios distorcivos
instituídos por parceiros comerciais. A legitimidade dessas medidas baseia-se na defesa da
concorrência e do comércio leal. Não obstante, a imposição de direitos nem sempre é a
melhor solução para o país importador. Além do mais, o consenso geral entre os economistas
especializados em comércio internacional é que, na maioria dos casos, os países têm usado
disposições antidumping e compensatórias para implementar políticas protecionistas. 11
Do ponto de vista do país importador, o dumping pode ser prejudicial quando
envolve processo predatório de formação de preços ou dumping intermitente. Ocorre
processo predatório de formação de preços quando os exportadores estrangeiros fixam
preços abaixo do custo com o objetivo de tirar as empresas nacionais do mercado. Eliminada
a concorrência interna, os preços passam a vigorar em níveis de monopólio. Na prática, este
tipo de operação é bastante incomum porque raramente existem as precondições necessárias
para o seu êxito. Os fornecedores estrangeiros teriam que desfrutar de uma posição
monopolista estável no mercado internacional, enquanto os fornecedores internos
enfrentariam barreiras substanciais de reentrada. Dumping intermitente é a queima de
excedentes ocasionais, que são exportados a preços excepcionalmente baixos. Em qualquer
dos casos, antes da introdução de direitos antidumping o governo do país importador precisa
pesar o prejuízo potencial aos produtores internos concorrentes contra os benefícios finais
para consumidores e importadores.
Em muitos casos, comportamentos legítimos de mercado são taxados de dumping
pelos países importadores, que implementam medidas antidumping com objetivos
protecionistas. Os diferenciais de preço para os mercados interno e externo, por exemplo,
não implicam necessariamente comportamento de dumping. A diferenciação de preços é uma
estratégia de maximização de lucro rotineiramente colocada em prática por empresas que
operam em diversos mercados. Muitas ações que no âmbito interno não seriam consideradas
práticas desleais são contestadas de imediato quando executadas por exportadores
estrangeiros.
Os direitos compensatórios foram introduzidos com o objetivo de compensar os
subsídios à exportação implementados no país exportador. Subsídios a setores “estratégicos”
11 Para análises e descrições recentes do uso de medidas antidumping e compensatórias, ver
Bhagwati (1988) e Kelly et al. (1992).

- 449 -
têm sido justificados pelos defensores da nova teoria do comércio como meios de obter
vantagem competitiva nesses setores. 12 Pelas regras do GATT, só se permitem subsídios às
exportações de produtos primários. Na prática, porém, é difícil determinar o componente de
subsídio no preço de mercadorias importadas.
12 Ver, por exemplo, Helpman e Krugman (1989).

- 450 -
A incidência de ações antidumping e compensatórias — inclusive direitos, restrições
voluntárias às exportações, etc. — aumentou substancialmente no final dos anos 70. Finger e
Nogués 13 relatam que, entre 1980 e 1985, a Comunidade Européia e sete outros países
abriram 1 155 processos antidumping e 425 processos anti-subsídio. O Quadro V.1 mostra a
preponderância das ações compensatórias nos Estados Unidos, enquanto os processos
antidumping se distribuem uniformemente entre todos os países. Bhagwati 14 argumenta que
as disposições antidumping e compensatórias foram “capturadas” pelos grupos de interesses
13 Ver Finger e Nogués (1987).
14 Ver Bhagwati (1988).

- 451 -
Quadro V.1. Instauração de Direitos Compensatórios e Ações Antidumping
Direitos compensatórios
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Total
Ações antidumping
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Total
Estados Unidos 1
8
10
123
21
51
39
252
22
14
61
47
71
65
280
Austrália
0
0
2
7
6
3
18
62
50
78
87
56
60
393
Canadá
Fonte: Bhagwati (1988)
1
Os direitos compensatórios e as ações antidumping são tratados pela Lei do Comércio dos Estados
Unidos, Seções 701 e 731, respectivamente.
especiais protecionistas e pelos produtores internos. 15 A concepção dessas disposições
facilita o seu uso para a criação de obstáculos a fornecedores estrangeiros bem-sucedidos.
Freqüentemente, cabe ao acusado a maior parte do ônus da prova, e diferentes formas de
restrições podem aparecer no momento de se registrar a queixa, independentemente do fato
15
Mais indícios apontando na mesma direção podem ser encontrados também em Kelly e
McGuirck (1992).
3
0
1
3
2
3
12
25
19
72
36
31
36
219
CE
0
1
3
2
1
0
7
25
47
55
36
49
42
254

- 452 -
de ela acabar se justificando. Kelly e McGuirk 16 apresentam provas do uso largamente
difundido de direitos compensatórios e antidumping na Comunidade Européia para proteger
mercados internos cartelizados da concorrência estrangeira — por exemplo, foram iniciadas
ações paralelas antidumping em 52% dos casos de investigação anticartel envolvendo o setor
química. Uma vez estabelecidos, os direitos antidumping e compensatórios tendem a se
tornar permanentes.
O Argumento do “Setor Incipiente”
Muitos desvios do livre comércio, incluindo as políticas de substituição de
importações seguidas por inúmeros países em desenvolvimento nas décadas de 60 e 70, têm
sido justificados pelo uso de diferentes variantes desta teoria. O argumento postula
essencialmente que determinados setores têm custos iniciais elevados, mas podem, no longo
prazo, conquistar vantagens comparativas depois de um período temporário de
desenvolvimento. Diversas condições constituem os pressupostos para a validade do
argumento:
1) O valor presente dos futuros rendimentos sociais e privados gerados pelo
setor incipiente deve ser maior do que o de outros setores ou usos alternativos de recursos.
O custo do setor incipiente deve incluir a perda em eficiência e danos a outros setores devido
às distorções causadas pela proteção.
2) Na ausência de proteção, não ocorreria investimento no setor. Ou seja, os
rendimentos privados esperados não justificam investimento no setor. Portanto, uma parte
substancial dos rendimentos ou o decréscimo dos custos a serem gerados pelo setor deve
consistir de externalidades. Se os futuros benefícios pudessem ser apropriados privadamente
pelos investidores iniciais, as empresas privadas mostrar-se-iam dispostas a incorrer nos
custos iniciais e a proteção seria supérflua. O fato de os investidores privados estarem
inclinados a fazer o investimento inicial mas não disporem do capital necessário indica que
outras medidas são mais efetivas do que a proteção (por exemplo, liberalização dos
mercados de capitais e do investimento estrangeiro).
3) A proteção temporária deve tornar o investimento inicial no setor
compensador para os investidores privados. Pode acontecer que, mesmo com proteção, o
investimento privado não ocorra. Na prática, as políticas de “substituição de importações”
exigem muitas outras formas de intervenção dos governos além da proteção — subsídios,
regulamentação, preços oficiais, etc. Quando as externalidades são a razão da proteção, elas
16 Ver Kelly e McGuirk (1992).

- 453 -
devem ser agregadas em volume suficiente para que o setor possa ao final tornar-se
competitivo. Se a maioria das externalidades forem efeitos secundários de outros setores, o
setor incipiente jamais caminhará com os próprios pés.
4) A proteção tem de ser, de fato, temporária e deve diminuir ao longo do tempo
de maneira ótima. Em particular, a concorrência internacional tem que ser mantida de forma
constante em um nível suficientemente alto para estimular os investimentos de baixos custos
que acabarão tornando a proteção desnecessária. As autoridades devem ser capazes de
acompanhar a evolução das características da produção e do mercado do setor.
O cronograma da desativação da proteção deve ser conhecido de todos, divulgado de
maneira a inspirar credibilidade e implementado oportunamente. Se existir a expectativa de
prorrogação do período de proteção, as empresas não investirão na redução dos custos e o
setor não será capaz de sobreviver à concorrência internacional. Como isso provavelmente
forçará o governo a dilatar o período de proteção, a expectativa acabará se cumprindo. 17
Presume-se também que não surjam interesses pessoais na manutenção da proteção ou que,
se surgirem, sofram uma resistência efetiva.
Assim, a validade do argumento do setor nascente repousa na validade de condições
bastante restritivas. Mesmo nos casos em que essas condições são satisfeitas, o livre
comércio combinado com políticas industriais direcionadas normalmente constitui uma
solução melhor. Quando é possível identificar com clareza a causa da externalidade (e é
difícil defender coerentemente a proteção quando isso não é possível), políticas direcionadas
em geral são superiores à proteção global do setor. Quando, por exemplo, existe a
necessidade de pesquisa e desenvolvimento intensos nos estágios iniciais, os subsídios a
essas atividades são mais econômicos do que uma proteção de largo alcance.
Boa parte da força do argumento em favor da proteção do setor incipiente se dissipa
quando se considera o investimento direto estrangeiro. Nos casos em que o investimento
inicial em pesquisa e desenvolvimento ou em know-how geral acarreta a redução dos custos,
o setor pode operar com o menor custo possível desde o começo mediante a atração do
investimento estrangeiro. O investimento estrangeiro e o acesso a mercados internacionais de
capitais — que requerem políticas de comércio não-protecionistas, orientadas para o
mercado externo — são também as soluções ótimas quando o problema deriva de mercados
de capitais internos imperfeitos.
Economistas especializados em comércio exterior vêm indicando invariavelmente
que, na prática, a proteção persistiu por longos períodos sem indício de qualquer declínio nos
custos dos setores protegidos. Ao contrário, existem provas abundantes da ineficiência
resiliente e dos custos elevados nos setores protegidos, que só cessaram com a liberalização
17 Ver Tornell (1991).

- 454 -
do comércio. Também não existe comprovação de que os setores com maior número de
externalidades receberam proteção maior.
Tarifas e as Relações de Troca
Em princípio, a imposição de tarifas pode ser benéfica para o país que é capaz de
influir no preço internacional de suas importações e exportações. Quando os exportadores
não agem em conluio, mas o país tem um determinado grau de poder monopolista sobre os
mercados exportadores, a imposição de tarifas sobre as exportações pode imitar o efeito de
conluio entre exportadores. Da mesma forma, as tarifas sobre a importação podem
representar estratégias vantajosas de fixação de preços quando o país é o único mercado
importador. A tarifa ótima seria obtida mediante consideração dos benefícios — isto é,
receitas públicas e lucros privados — e dos custos da tarifa — isto é, distorções internas e
má distribuição de recursos. O bem-estar do país pode melhorar dessa maneira, enquanto o
bem-estar de outros países tende a decrescer de forma muito mais acentuada. Fica claro,
portanto, que os ganhos de um país são conseguidos a expensas de outros.
As economias de comércio pequeno, como a maioria dos países em desenvolvimento,
dificilmente conseguem influir nos preços internacionais mediante a comercialização de
produtos manufaturados ou primários. Mas os países que possuem o monopólio de algum
recurso natural, como o petróleo, podem melhorar suas relações de troca mediante a restrição
ou tributação das exportações. Este é também o caso de importantes países industrializados,
cujo volume de comércio internacional responde por grande parcela dos mercados
internacionais. Na prática, porém, raramente se vêem as tarifas motivadas pelo argumento
das relações de troca. A razão parece estar no medo de se deflagrar uma corrente de
retaliações mútuas que comprometeriam o sistema mundial de comércio. 18 Pode-se
demonstrar que, quando se leva em conta a possibilidade de retaliação, o uso de tarifas para
melhorar as relações de troca deixa de ser considerado ótimo. 19 As instituições multilaterais
de comércio e a experiência de retaliações comerciais entre as duas Guerras Mundiais
parecem ter bastado para restringir o uso deste tipo de política do “cada um por si”.
Comércio Estratégico e a Nova Ciência Econômica Internacional
18 Argumentos nesta linha encontram-se em Baldwin (1990 e 1992).
19 Ver McMillan (1986).

- 455 -
Nos últimos anos, alguns economistas especializados em comércio internacional
propuseram novas abordagens à análise dos ganhos e custos do livre comércio. 20 No centro
da nova teoria está o exame das economias de escala e externalidades em determinados
setores. Economias de escala e externalidades fazem os custos médios decrescerem, e nisso
os grandes produtores têm vantagem sobre os pequenos. De acordo com essa teoria, os
fornecedores que obtêm o controle inicial de uma fatia maior do mercado conseguirão
eliminar os concorrentes e garantir uma posição oligopolista. A “nova teoria do comércio”
postula que, quando um setor apresenta essas características, o país está em condições de
ganhar um poder oligopolista ou monopolista no mercado internacional com relação ao
produto objeto de consideração. Após conseguir essa posição, o país obterá lucros de
monopólio a expensas de seus parceiros comerciais. Além disso, quando os parceiros
comerciais seguem políticas de livre comércio, o produtor principal pode efetivamente
acabar com a concorrência graças a seus custos mais baixos. Mediante a implementação de
políticas industriais específicas, como subsídios e proteção, um país pode permitir que
setores internos selecionados disputem posições monopolistas nos mercados internacionais e
substituam os monopolistas existentes.
Os adeptos do livre comércio têm defendido que a existência de mercados internos
imperfeitos do ponto de vista da concorrência fortalece enormemente o argumento em favor
do livre comércio. Quanto maior o mercado, menor o espaço para o poder do mercado
monopolista, e o livre comércio aumenta consideravelmente o mercado. De fato, o comércio
livre ou mais livre comprovou ser a melhor arma contra o monopólio. Além disso, não
existem provas de que os mercados internacionais sejam em geral oligopolistas. Mesmo nos
casos em que a oferta se concentra nas mãos de uns poucos produtores, a simples ameaça da
entrada de novos concorrentes impede comportamentos monopolistas. Esta ameaça está
presente sobretudo nos mercados internacionais de comércio aberto.
20 Algumas das apresentações mais influentes da teoria do comércio estratégico e da nova
economia internacional encontram-se em Grossman e Richardson (1985), Krugman (1986,
1987a e 1987b) e Helpman e Krugman (1985). Avaliações críticas encontram-se em
Harberger (1990) e Baldwin (1992), entre outros.

- 456 -
Krugman 21 argumenta que, para elaborar políticas estratégicas de comércio, os
governos devem ter amplo conhecimento de muitos detalhes que possivelmente estão fora do
seu alcance. Além do mais, os efeitos das políticas estratégicas de comércio em termos de
equilíbrio geral são incertos. Como a promoção de um determinado setor implica a retirada
de recursos de outros setores, a permanência de políticas estratégicas de comércio em setores
básicos tende a gerar distorções intersetoriais e intertemporais significativas. Análises
empíricas baseadas em modelos de equilíbrio geral indicam perdas substanciais de eficiência
que normalmente excedem os ganhos das políticas estratégicas de comércio. 22 Além disso, a
adesão a políticas de concessão de subsídios e protecionismo a setores cria incentivos
poderosos para o comportamento do tipo rent seeking e para as pressões dos grupos de
interesse. Na prática, no contexto de políticas discricionárias, os governos tendem a não
resistir a lobbies e a políticas de grupos de interesse. Muitos economistas, que em princípio
justificariam o protecionismo em certos casos selecionados, consideram a implementação
adequada de uma proteção seletiva politicamente inviável. Em conseqüência, a melhor
política possível pode ser o estabelecimento de uma política global de livre comércio. 23
Como Medir o Viés de um Regime de Comércio: Proteção Nominal e Efetiva
A imposição de tarifas sobre bens importados aumenta o preço interno desses bens.
Quando existem produtores internos do mesmo bem, as tarifas os protegem da concorrência
internacional. Esse efeito é muitas vezes o principal objetivo da tarifa. Mesmo que não seja
este o seu principal objetivo — ver abaixo — a proteção das indústrias internas será, até
certo ponto, um efeito colateral inevitável. As políticas protecionistas concedem diferentes
graus de proteção aos diversos setores. Assim, os setores de substituição de importações são
geralmente favorecidas pela proteção, ao passo que os exportadores e produtores de bens
não-comerciáveis tendem a sair prejudicados. Por conseguinte, os regimes de comércio
exterior distorcem os incentivos ao direcionar a distribuição interna dos recursos. A
avaliação do viés de um regime de comércio exterior exige muitas vezes a quantificação da
proteção que ele dispensa a diferentes setores.
21 Ver Krugman (1987b).
22 Ver Baldwin (1992).
23 Ver Harberger (1990).

- 457 -
Na presente seção, a análise se restringirá às tarifas não-proibitivas. A tarifa é
não-proibitiva quando o preço interno, excluídos quaisquer outros impostos internos
indiretos, é aproximadamente igual ao preço internacional mais a tarifa. 24 Este é o caso mais
comumente encontrado na prática. Não obstante, antes de entrar na análise das tarifas nãoproibitivas,
vale a pena mencionar dois casos extremos. 1) Quando o preço internacional
mais a tarifa é substancialmente mais alto do que o preço interno, a proteção oferecida pela
tarifa equivale à proibição de importações. 2) O extremo oposto acontece quando o preço
internacional mais a tarifa se encontra muito abaixo do preço em que os produtores internos
podem fornecer o bem. 25 Neste último caso, não há produção interna e a tarifa não resulta em
proteção de qualquer setor interno — ela equivale, de fato, a um regime de livre comércio
com um imposto seletivo de consumo interno da mesma magnitude da tarifa. 26
Após a análise das situações extremas, o restante da seção tratará do caso em que os
preços internos dos bens comerciáveis são iguais a seus preços internacionais mais as tarifas
correspondentes. O grau de proteção é normalmente expresso como porcentagem do preço
internacional. Uma primeira abordagem direta é computar a taxa de proteção nominal.
Quando a tarifa é um imposto ad valorem proporcional ao valor das importações, a própria
alíquota tarifária mede a taxa de proteção nominal. Se a tarifa for específica, a taxa de
proteção nominal será dada pela tarifa dividida pelo preço líquido da tarifa. Assim, a
expressão algébrica para a taxa de proteção nominal será
PD - PI
NRP = ————,
onde PI e PD denotam os preços internacional e interno, respectivamente, do bem importado.
24 Preço interno significa o preço vigente no mercado interno . Observe-se que este preço
pode estar, em certos casos, abaixo do nível dado pelo preço internacional mais a tarifa
(tarifas proibitivas). Isso acontece quando a concorrência perfeita ou monopolista prevalece
nos mercados internos e a tarifa é estabelecida em um nível tal que o preço internacional
mais a tarifa se situam acima dos custos médios internos. Isso pode ocorrer ainda em
condições de monopólio ou oligopólio quando o preço resultante dessas condições está
abaixo do preço internacional mais a tarifa.
25 Por exemplo, um país pode impor tarifas sobre veículos mesmo quando não existe
produção interna. Neste caso, um imposto de consumo produziria a mesma renda sem
oferecer proteção a produtores internos futuros ou em perspectiva.
26 Se a concorrência for imperfeita — por exemplo, quando um país importa o suficiente para
poder afetar o preço de algum produto primário — a imposição de uma tarifa poderá baixar o
preço internacional. Em casos extremos, o preço interno poderia até mesmo decrescer após a
imposição de uma tarifa (o paradoxo de Metzler). A análise realizada nesta seção abstrai
desses efeitos.
PI

- 458 -
A taxa de proteção nominal nem sempre é um bom indicador do grau de proteção
dispensado a uma indústria pelo sistema tarifário. A proteção não apenas aumenta o preço
pelo qual os setores internos podem vender o seu produto final. A aplicação de uma tarifa a
bens intermediários também aumenta o preço que os produtores internos terão que pagar
pelos seus insumos. Por outro lado, quando uma tarifa se aplica somente ao produto acabado,
mas não a qualquer de seus insumos, o grau de proteção efetiva depende da magnitude do
valor agregado. Quando o setor interno pode cobrar uma margem entre o custo unitário e o
preço de seu produto final (valor agregado a preços internos) maior que o padrão
internacional para essa margem (valor agregado a preços internacionais), o setor recebe
proteção positiva efetiva. Conceitualmente, proteção efetiva é a relação entre as margens
internas do valor agregado e os padrões para essas margens predominantes nos mercados
internacionais. Um exemplo simples esclarece esse ponto.
Suponha-se que o preço de um aparelho de televisão no mercado internacional seja
US$ 800 e que as partes que o compõe custem US$ 500. Para estimular a produção interna,
um país aplica uma tarifa de 25% sobre os eletrodomésticos importados. Isso permite que os
fabricantes nacionais cobrem US$ 1 000 em vez de US$ 800. Antes da imposição da tarifa,
só haveria produção nacional se ela pudesse ser feita por US$ 300, que é a diferença entre o
preço internacional do bem final (US$ 800) e o custo de seus componentes (US$ 500). Após
a imposição da tarifa, a produção nacional ocorrerá mesmo que o seu custo chegue a
US$ 500, que é a diferença entre o preço mais a tarifa (US$ 1 000) e o custo de seus
componentes. Ou seja, a tarifa de 25% fornece uma taxa de proteção efetiva de 66%, que é o
montante em que os custos internos podem exceder os custos internacionais (US$ 500 menos
US$ 300) na indústria de montagem como proporção dos custos internacionais (US$ 300).
Suponha-se agora que o país acrescente uma segunda tarifa de 20% sobre a
importação de componentes de aparelhos de televisão, elevando o seu custo para os
montadores internos de US$ 500 para US$ 600. A nova tarifa torna a fabricação dos
aparelhos menos vantajosa. Só haverá produção nacional se o seu custo não exceder
US$ 400 (US$ 1 000 menos US$ 600). A nova tarifa, embora estenda a proteção aos
produtores nacionais de componentes, resulta em uma taxa de proteção efetiva para a
montagem de 33% (US$ 400 menos US$ 300 como proporção de US$ 300).
Resumindo, pode-se definir a taxa de proteção efetiva para um setor como o
montante em que o valor agregado no setor excede a preços internos o valor agregado no
setor a preços internacionais, como porcentagem deste último. Ou seja,
VD - VI
ERP = ———
onde VI e VD denotam o valor agregado a preços internacionais e internos, respectivamente.
VI

- 459 -
Um regime de comércio pode oferecer diferentes níveis de proteção a diferentes
setores. A taxa de proteção para um grupo de setores é a média ponderada de suas taxas
individuais de proteção. 27 O regime de comércio exterior é neutro quando o efeito agregado
de todas as políticas comerciais e industriais resulta na oferta da mesma proteção nominal ou
efetiva à produção de todos os bens comerciáveis. Em contrapartida, o regime apresenta
distorções quando os bens exportáveis e importáveis recebem graus diferentes de proteção
nominal ou efetiva. Um índice comumente usado desse viés é a relação entre as taxas de
proteção dos bens importáveis e exportáveis.
27
O valor agregado em um setor ou o valor total da produção podem ser usados no cômputo
da ponderação.

- 460 -
O uso dos conceitos de taxas efetivas ou nominais de proteção apresenta certos
problemas. Primeiro, ele leva em conta apenas o impacto direto da tarifa. Em caso de
mudanças no regime comercial, os efeitos indiretos do equilíbrio geral afetam toda a
economia. Estudos empíricos tendem a indicar que as taxas nominais e efetivas de proteção
subestimam o grau real de proteção. 28
Segundo, de maneira geral é verdade que as taxas nominais ou efetivas variam
amplamente entre os diversos setores. Não obstante, seu valor médio pode ser zero, o que
aparentemente implica ausência de proteção. Mas a própria variação das taxas nominais e
efetivas de proteção entre os setores é uma distorção significativa. A plena neutralidade de
um regime comercial requer taxas zero de proteção uniformes entre os setores de bens
comerciáveis.
A neutralidade de um regime comercial, conforme anteriormente definida, implica
somente taxas iguais de proteção entre os diversos setores de bens comerciáveis.
Especificamente, a neutralidade implica que as taxas de proteção dispensadas aos bens
exportáveis e importáveis são as mesmas, ou seja, que o regime de comércio não discrimina
entre importações e exportações. A neutralidade não implica que essas taxas de proteção
sejam baixas ou que o regime comercial não provoque distorções. Em particular, regimes
comerciais com tarifas elevadas podem ainda ser neutros. Quando as tarifas estão associadas
com subsídios à exportação, a taxa de proteção dos bens importáveis pode ser igual à dos
exportáveis, ainda que o país mantenha uma taxa elevada de proteção. Além do mais, os
preços relativos dos bens comerciáveis e não-comerciáveis são altamente distorcidos.
Portanto, não se pode tomar a medida do viés de um regime de comércio para representar o
grau da perda de eficiência devido a políticas protecionistas.
Tarifas Ótimas de Importação e Estrutura Tarifária
28 Para uma visão geral dos estudos empíricos e das medidas de proteção, ver Krueger (1984).

- 461 -
Nos últimos anos, a assessoria de políticas em matéria de reforma do comércio,
notadamente no contexto dos programas de ajustamento apoiados pelo FMI e pelo Banco
Mundial, têm enfatizado a necessidade de se baixar a média das tarifas e reduzir a dispersão
das alíquotas existentes. 29 Essas recomendações muitas vezes eram parte de programas de
reforma que visavam tarifas baixas e uniformes e a completa remoção das barreiras
não-tarifárias. A justificativa lógica por trás dessas recomendações não se concentra num
único argumento nem engloba fundamentações puramente teóricas. Um amplo espectro de
considerações, que vão dos custos administrativos ao caráter subótimo do protecionismo,
aponta na direção de uma tarifa baixa e uniforme. Não obstante, circunstâncias particulares
podem justificar desvios dessa política ou exigir um período de transição entre o atual
regime comercial e o ótimo. Esta seção resume algumas considerações práticas e teóricas
para a concepção de estruturas tarifárias ótimas. 30
A Estrutura Tarifária Ótima e o Objetivo de Receita
Na maioria dos casos, a imposição de tarifas não é a melhor política. 31 Isto quer dizer
que impostos internos neutros em relação ao comércio exterior e subsídios no caso de
externalidades podem gerar a mesma receita que um determinado sistema tarifário, mas com
distorções e perdas de eficiência menores.
Na prática, muitas vezes as tarifas são introduzidas por governos que procuram
proteger os seus produtores da concorrência estrangeira. Esse tipo de proteção distorce a
29 Ver Thomas e Nash (1991).
30 Para um tratamento amplo da questão das tarifas ótimas no contexto de políticas de
ajustamento, ver Subramanian, Ibrahim e Torres-Castro (1993).
31 A superioridade da tributação interna sobre a taxação do comércio internacional é
examinada em outras seções. (Ver os argumentos pró e contra tarifas na seção sobre
comércio exterior e protecionismo.) Uma exposição das tarifas subótimas em relação à
tributação interna encontra-se em Dixit (1985).

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relação entre os preços internos e externos, causando uma distribuição ineficiente de
recursos. À medida que penetram nos mercados internos, os preços mais altos prejudicam a
capacidade de exportação do país com o aumento dos custos, a redução da produtividade dos
fatores e a sobrevalorização da moeda. Na ausência de concorrência estrangeira, falta muitas
vezes aos produtores internos incentivo para introduzir novas tecnologias voltadas para o
crescimento e medidas de corte nos custos. Em vez disso, a proteção estimula atividades
improdutivas de busca de renda econômica, como lobbies e políticas de interesses especiais.
Essas atividades são empreendidas pelos beneficiários potenciais com vistas a manter e
ampliar os níveis atuais de proteção. Do ponto de vista da receita tributária, a tributação
interna neutra em relação ao comércio exterior fornece uma base mais ampla e a
possibilidade de alíquotas tributárias mais baixas, ao mesmo tempo em que evita os vieses da
orientação para o mercado interno. De acordo com essa análise, a tarifa ótima seria uma
tarifa de alíquota zero geral.
Não obstante, por razões de receita tributária, tem-se aconselhado com freqüência
uma tarifa baixa. Na concepção da melhor combinação de impostos para se alcançar
determinados objetivos de receita, as distorções introduzidas pelas tarifas devem ser pesadas
contra a economia nos custos da arrecadação e a redução de distorções em outros pontos da
economia. Os custos da arrecadação de impostos sobre o comércio internacional são
geralmente mais baixos do que os dos impostos internos. O World Development Report 32
estima que os custos médios da arrecadação de impostos sobre o comércio exterior situem-se
entre 1% e 3% da receita. Em contrapartida, a mesma fonte estima que o custo da tributação
interna pode chegar a 10% da receita arrecadada, no caso do imposto de renda, e a 5% no
caso do IVA.
O argumento em favor de tarifas reduzidas tem como fundamento os seus baixos
custos econômicos. O conceito de custo econômico de arrecadação de impostos é mais
abrangente do que o de custo administrativo. Custo econômico é o valor da produção a que
se renuncia devido a perdas na eficiência econômica. O custo econômico do imposto sobe
mais que proporcionalmente com a alíquota do imposto. 33 Isso é particularmente verdadeiro
no caso do imposto sobre o comércio internacional, 34 que acrescentam perdas de eficiência
32 Ver World Bank (1988).
33 As derivações formais deste resultado encontram-se em Auerbach (1985) e em Atkinson e
Stiglitz (1980). A justificativa lógica é que, em caso de alíquota baixa, os primeiros recursos
a serem deslocados para usos menos eficientes são os que apresentam produtividade
semelhante em suas funções novas e antigas. Portanto, a má distribuição de recursos tem um
custo comparativamente baixo. Em contraposição, alíquotas elevadas podem provocar a
redistribuição de recursos para usos em que a sua produtividade é muito mais baixa do que
em seu emprego ótimo.
34 World Bank (1988) contém estimativas do custo econômico das tarifas para diversos
países.

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relacionadas com a proteção às perdas que se podem esperar de qualquer imposto indireto de
base relativamente estreita. As perdas de eficiência relacionadas com a proteção são
causadas pelo viés voltado para o mercado interno introduzido pelas tarifas. A discriminação
contra os produtos importados distorce os preços internos, aumenta os custos internos e
prejudica as atividades de exportação. A alíquotas baixas, o menor custo administrativo das
tarifas pode prevalecer sobre o custo econômico da proteção. O argumento em favor de
tarifas de alíquota baixa ganha força quando a administração dos impostos internos
existentes é cara e distorciva, e desequilíbrios fiscais impõem o aumento urgente da receita
pública.
Finalmente, quando a estrutura tributária do país é complicada e difícil de desmontar
no curto prazo, pode tornar-se impraticável o aumento da tributação interna. Nesses casos, o
objetivo de receita e o nível da tributação interna talvez tenham que ser assumidos como
fixos.
Decidida a implementação de tarifas com alíquotas baixas, diversas razões apontam
para o caminho da minimização da dispersão das alíquotas.
· A multiplicidade de alíquotas aumenta substancialmente o custo da
administração tarifária. Como os custos baixos da arrecadação constituem uma razão
importante para o uso de tarifas, a existência de alíquotas múltiplas derruba essa justificativa,
pois aumenta os custos da arrecadação.
· Alíquotas uniformes implicam proteção efetiva de todos os setores internos. 35
Desde que os exportadores sejam devidamente reembolsados da tarifa que pagam sobre os
seus insumos importados, uma estrutura tarifária uniforme minimizará a discriminação entre
os setores. Quando os insumos são taxados a alíquotas menores do que os produtos finais, os
setores que produzem bens acabados recebem uma proteção efetiva maior do que as outras
atividades econômicas. Em geral, alíquotas tarifárias elevadas sobre um produto beneficiam
os produtores internos deste bem e prejudicam as atividades que o usam como insumo.
A dispersão de alíquotas produz diferentes níveis de proteção efetiva entre os setores, uma
vez que essa proteção varia de acordo com as alíquotas aplicadas aos produtos e insumos.
Os exportadores ocupam uma posição especial na economia. Embora o preço do seu produto
seja em geral estabelecido pelos mercados internacionais, o preço de seus insumos — isto é,
os seus custos — aumentam com a proteção. Por conseguinte, as políticas protecionistas
35 Uma tarifa com alíquota uniforme dispensa proteção igual e efetiva a todos os setores de
substituição de importações. As exportações, porém, são punidas e passam a ter uma taxa de
proteção efetiva negativa na ausência de reembolsos de direitos aduaneiros. Da mesma
forma, os produtores de bens não-comerciáveis experimentarão o decréscimo do preço
relativo do seu produto. Portanto, os recursos serão deslocados dos setores orientados para a
exportação e de outros setores para os de substituição de importações. O viés antiexportador
é um caso de perda de eficiência introduzida pelas tarifas.

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tendem a prejudicar os setores de exportação. Para minimizar esse viés antiexportação e
permitir aos exportadores competir nos mercados internacionais, em geral se torna
necessário reembolsar os direitos de importação pagos sobre os insumos usados para
produzir exportações.
· A dispersão de alíquotas estimula os grupos de interesses especiais a dedicar
recursos ao aumento da proteção que lhes é outorgada. Cada setor tem fortes incentivos para
pressionar pelo aumento da alíquota aplicada ao seu produto. Em contrapartida, um
compromisso claro com a uniformidade diminui o incentivo ao envolvimento em atividades
de lobby. Primeiro, como qualquer aumento de alíquota tarifária conseguido por um grupo
tem que ser estendido a todas as importações, o aumento de alíquota que os grupos de
interesses especiais conseguem obter é pequeno. Segundo, todos os setores de substituição
de importações se beneficiam com um aumento, independentemente de qual deles aplicou
recursos em lobby para obtê-lo. Portanto, a tendência natural é a de esperar e deixar que
outros grupos suportem o custo da atividade de lobby, e a expectativa é que esta atitude
passiva diminua as pressões protecionistas. 36
· As distorções provocadas pela tarifa crescem mais que proporcionalmente
com a alíquota. Em contrapartida, a receita cresce, no máximo, proporcionalmente. De fato,
deve-se esperar que a receita aumente menos que proporcionalmente com o aumento das
alíquotas. Isso se deve à queda da procura ocasionada pela elevação dos preços e, talvez, à
sonegação fiscal e ao contrabando estimulados por alíquotas tarifárias elevadas.
Portanto, para se obter um determinado nível de receita com o menor efeito
distorcivo possível, a tarifa deve ser aplicada globalmente a todas as importações com uma
dispersão mínima de alíquotas.
36 Para uma defesa da alíquota tarifária uniforme com base em fundamentos de economia
política, e também para a apresentação das vantagens e deficiências da diferenciação de
alíquotas, ver Harberger (1990).

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Existem também argumentos em favor da dispersão de alíquotas. O principal
argumento não-protecionista para alíquotas tarifárias diferenciadas se baseia na teoria da
tributação ótima. A tributação ótima é também conhecida como tributação de Ramsey, em
referência ao economista F. P. Ramsey, que em 1927 37 deduziu as características que o
sistema fiscal ótimo deve ter para minimizar as distorções induzidas pelos impostos. 38 De
acordo com a teoria da tributação ótima, as mercadorias cuja procura seja menos elástica
com relação ao preço devem ser taxadas a alíquotas mais elevadas. A razão para esta
recomendação é que quando a procura por um bem é inelástica a aplicação de impostos
contribuirá com relativamente muito pouco para alterar essa situação. Ou seja, os
consumidores absorverão o ônus fiscal sem alterar substancialmente seu comportamento
econômico. Por conseguinte a tributação deve concentrar-se nessas mercadorias para
minimizar as distorções.
Outro resultado da tributação ótima de mercadorias é que os bens finais devem ser
taxados a alíquotas mais elevadas do que os insumos usados na sua produção, pois as
alterações induzidas pelo imposto no preço relativo dos insumos podem levar à escolha de
tecnologias ineficientes. Algumas tecnologias ineficientes podem tornar-se mais rentáveis a
ponto de suplantar tecnologias eficientes. Como o imposto acabará sendo pago pelo
consumidor final, é melhor tributá-lo diretamente, evitando distorções na produção.
Com base no mesmo argumento, a teoria da tributação ótima recomenda alíquotas
tarifárias mais altas sobre bens de consumo final do que sobre produtos intermediários. Entre
os bens de consumo final, aqueles com procura mais inelástica deverão ter alíquotas
tarifárias mais elevadas.
37 Ver Ramsey (1927).
38 Para um tratamento contemporâneo da teoria da tributação ótima, ver Atkinson e Stiglitz
(1980) e Auerbach (1985). Aplicações da teoria da tributação ótima ao tópico das estruturas
tarifárias ótimas encontram-se em Dasgupta e Stiglitz (1974) e Corden (1974).

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Na prática, a teoria da tributação ótima encontrou muito pouca aplicação. O volume
de informações necessárias para conceber a melhor estrutura tarifária se situa muito além das
possibilidades até mesmo do órgão governamental mais sofisticado. É preciso conhecer a
fundo a elasticidade da procura para todos os bens e serviços. Além disso, em economias
dinâmicas, as características em que a estrutura tarifária ótima deve basear-se — elasticidade
da procura em relação aos preços e elasticidade cruzada da procura, preferências, produtos
disponíveis, etc. — estão em constante mudança. O custo administrativo da implementação
desse sistema provavelmente excederia a receita arrecadada. 39
Em muitos países, as alíquotas tarifárias diferem amplamente entre as mercadorias.
Todavia, as razões para esse diferencial de alíquotas têm pouco a ver com a teoria da
tributação ótima. Grupos de interesses especiais e lobbies dos setores de substituição de
importações pressionam com freqüência os governos pela elevação das alíquotas tarifárias
que incidem sobre os seus produtos e pela redução das alíquotas tarifárias sobre os seus
insumos. A maioria dos governos implementa tarifas para proteger as indústrias nacionais e,
do ponto de vista protecionista, não é necessário que a estrutura tarifária ótima apresente
alíquota uniforme.
39 Todavia, considerações derivadas da teoria da tributação ótima poderiam fornecer
argumentos em favor de tarifas sobre bens “reprováveis” — como bebidas alcoólicas,
produtos de tabaco, etc. Conquanto nesses casos um imposto seletivo de consumo interno
seja superior à tarifa, esta última pode ser a única opção viável devido a restrições quanto às
opções tributárias disponíveis. Dessa forma, em determinadas circunstâncias a justificativa
para impostos de consumo pode estender-se às tarifas sobre produtos selecionados.

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A Estrutura Tarifária Ótima e o Objetivo da Proteção
Em muitos casos, a formulação de políticas precisa operar dentro dos parâmetros de
um determinado nível de proteção. A estrutura tarifária ótima no contexto desta restrição
dependerá das razões para a proteção. Quando, por exemplo, o objetivo é redistribuir
recursos para um setor específico — como a agricultura — retirando-os de outros setores
internos, tarifas uniformes talvez não sejam as mais apropriadas para a consecução dessa
meta. Não obstante, o argumento em favor de uma estrutura tarifária de alíquota única ou de
pouquíssimas alíquotas dentro de uma faixa estreita pode ainda ser defendido por razões de
ordem administrativa, política e de eficiência.
Um dos argumentos comuns em favor da proteção baseia-se na teoria do setor
incipiente. 40 De acordo com esse argumento, a proteção se faz necessária para permitir o
desenvolvimento de certos setores internos. Essa teoria postula que certos setores não são
econômicos ao nascer, mas podem tornar-se competitivos no longo prazo. Depois de
estabelecidos, geram externalidades e experimentam um decréscimo nos custos que acabarão
possibilitando a sua competitividade nos mercados mundiais. Recentemente, teorias do
comércio estratégico defenderam a proteção seletiva de indústrias sustentando que elas
apresentam rentabilidade crescente em escala. Portanto, os produtores estabelecidos podem
evitar efetivamente a concorrência porque os seus custos são mais baixos do que os dos
potenciais concorrentes estrangeiros. Os mercados para seus produtos serão necessariamente
dominados por algumas poucas empresas de um país. A proteção talvez permita aos
fornecedores nacionais desafiar os oligopolistas titulares e, no final, tomar o seu lugar.
Se a proteção for motivada pelo argumento do setor incipiente ou por considerações
de comércio estratégico, a estrutura tarifária ótima normalmente não será uniforme. Deve-se
conceder proteção somente aos setores que dela necessitam para gerar externalidades ou para
disputar mercados internacionais. Quando a proteção tiver que se estender a diversos setores,
a taxa de proteção concedida a cada um deles será função de suas necessidades particulares
de proteção. A superproteção de um setor pode eliminar os seus incentivos para investir em
atividades de baixo custo, frustrando o objetivo real da tarifa.
No caso de um país cujas importações representam uma grande proporção do
mercado internacional, a proteção pode melhorar as relações de troca. Como o país pode
baixar o preço de algumas de suas importações mediante a restrição da procura, a tributação
dessas importações melhora o bem-estar do país a expensas de outros países. A estrutura
tarifária ótima restringe a proteção aos produtos cujo preço internacional o país tem
condições de afetar. A alíquota sobre cada produto deve ser compatível com o poder de
mercado do país. 41 Apesar disso, na prática raramente se usam os argumentos em favor da
40 Ver a seção deste capítulo sobre livre comércio e protecionismo.
41
Ou seja, o tamanho da tarifa estaria inversamente relacionado à elasticidade da oferta
existente no país.

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proteção baseados nas relações de troca. O medo da retaliação parece ser suficiente para
dissuadir os governos de implementar esse tipo de política. 42 O comportamento observado
indica que, quando se leva em conta a possibilidade de retaliação por parte dos parceiros
comerciais, a melhor política parece ser a da tarifa zero.
Para concluir, mesmo quando as tarifas são implementadas por motivo de proteção, a
uniformidade ou quase-uniformidade tarifária pode ainda ser defendida com base em vários
fundamentos. Primeiro, as vantagens da estrutura diversificada de alíquotas talvez não
compensem os custos da administração desse sistema. Segundo, os argumentos de economia
política apontam para a necessidade de regras gerais para reduzir as atividades improdutivas
de busca de renda econômica. Finalmente, as dificuldades práticas envolvidas na
identificação dos setores relevantes ou das taxas apropriadas de proteção podem impedir a
implementação de alíquotas com diferenciação ótima.
42 Ver Bhagwati (1988).
Tarifas sobre Insumos e Reembolso de Direitos Aduaneiros

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Nos últimos anos, muitos países em desenvolvimento empreenderam reformas na
área do comércio para promover a eficiência econômica e o crescimento. As décadas de 70 e
80 testemunharam a reversão das estratégias de substituição das importações e a adoção de
regimes de comércio orientados para o mercado externo. 43 As estruturas tarifárias passaram
por mudanças drásticas como parte das reformas na área do comércio. As principais
tendências dessas mudanças foram a redução na média das taxas de proteção e a
convergência das alíquotas tarifárias entre as diferentes importações.
Como as reformas do comércio orientado para o mercado externo envolvem reduções
substantivas na média das alíquotas tarifárias, quase sempre se pode esperar que elas
resultem em perdas de receita tributária. Quando os instrumentos fiscais e as instituições
nacionais são bem desenvolvidos, a perda de receita tende a ser compensada pelo aumento
dos impostos internos neutros em relação ao comércio exterior. Na maioria dos casos,
porém, a reforma na área comercial envolve a elevação de tarifas sobre os bens menos
protegidos para a recuperação de parte da receita perdida com a redução das alíquotas mais
altas.
Independentemente de considerações sobre a receita, a redução da dispersão das
alíquotas tarifárias constitui por si própria um dos objetivos das reformas comerciais.
A compactação das alíquotas tarifárias em uma faixa estreita garante proteção efetiva igual
para todas os setores de substituição de importações, reduzindo, portanto, as distorções e os
vieses. Também reduz os custos da arrecadação e tende a eliminar os incentivos para a
sonegação fiscal e o contrabando. Finalmente, o compromisso com uma estrutura uniforme
ou quase-uniforme combate as tentativas dos grupos de interesses especiais no sentido de
desfrutar de tratamento privilegiado.
Como resultado da reforma comercial, pode-se esperar a convergência das alíquotas
tarifárias sobre os insumos intermediários para uma alíquota média, aumentando assim os
custos operacionais de produtores selecionados na economia como um todo, os quais
estavam sujeitos a alíquotas tarifárias mais baixas antes da reforma. Embora tenda a igualar
as condições entre os setores que produzem para o mercado interno, esse aumento no custo
pode prejudicar os setores de exportação. Diferentes setores às voltas com o problema de
estruturas de custos distorcidas, dependendo dos insumos que usam — produzidos
internamente, muito protegidos, livremente importados, etc. — enfrentarão, depois da
reforma, um diferencial uniforme de preços em relação aos preços mundiais,
independentemente da composição de seus insumos. Terão também que lidar com um nível
igual de proteção sobre os seus insumos e sobre o seu produto. Na medida, porém, em que os
exportadores não puderem influir nos preços das exportações, o aumento das alíquotas
43 Ver International Monetary Fund (1993), capítulos IV e VI.

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tarifárias prejudicará a sua competitividade. Diferentemente dos setores que produzem para o
mercado interno, os setores de exportação não experimentarão aumentos nos preços do seus
produtos devido à proteção.
Apesar do êxito das estratégias de comércio voltadas para o mercado externo, muitos
países em desenvolvimento mantêm ainda elevados níveis de proteção. Os regimes
comerciais orientados para o mercado interno caracterizam-se por uma ampla dispersão nas
alíquotas tarifárias e por alíquotas médias elevadas. Com muita freqüência, o objetivo das
políticas de substituição de importações tem sido proteger os produtores internos de bens de
consumo final, como bens duráveis, têxteis, etc. Com o objetivo de se alcançar um alto nível
de proteção efetiva para esses setores, as importações dos produtos concorrentes não eram
permitidas ou estavam sujeitas a alíquotas muito elevadas.
Embora os insumos fossem ocasionalmente tributados a alíquotas mais baixas, ficou
comprovado que as políticas protecionistas causavam um substancial viés antiexportador.
Os países em desenvolvimento não conseguem, em sua maioria, alterar as suas relações de
troca por causa da sua diminuta participação nos mercados internacionais. Ou seja, os
exportadores não são capazes de repassar aumentos nos custos via aumentos nos preços.
Portanto, o custo elevado e a disponibilidade limitada de insumos resultam em uma taxa de
proteção efetiva negativa para os setores que empregam bens importáveis para produzir bens
exportáveis. 44 O viés antiexportador das políticas protecionistas deriva de dois efeitos
simultâneos causados pelas tarifas. Primeiro, os exportadores enfrentam a elevação de custos
dos produtos básicos nacionais e importados. Os custos elevados não se limitam ao aumento
do custo dos insumos importados devido ao efeito direto das tarifas. O aumento dos custos
44 Observe-se que o preço dos insumos importáveis produzidos internamente também
aumentarão como resultado da proteção contra os insumos concorrentes importados.
Da mesma forma, os bens exportáveis vendidos no mercado interno não conseguirão um
preço mais elevado do que o seu preço internacional se forem de fato exportados em
qualquer quantidade. Assim que o preço interno dos bens exportáveis aumenta em relação a
seu preço internacional, a produção destinada aos mercados de exportação é redirecionada
para o mercado interno, reduzindo o seu preço. Esse processo continuará até o preço interno
ficar abaixo do preço internacional ou até os bens não serem mais exportados.

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tende a se difundir por toda a economia, afetando os bens não-importáveis e os fatores de
produção, como a mão-de-obra. Segundo, a proteção dos setores de substituição de
importações atrai recursos para esses setores a expensas das atividades de exportação.
Muitas das exportações mundiais de manufaturados vêm de locais em que os
exportadores enfrentam barreiras comerciais relativamente baixas no que diz respeito à
tributação e à disponibilidade de insumos. Um dos elementos-chave do êxito das exportações
nos países em desenvolvimento é um sistema eficiente pelo qual os exportadores tenham
fácil acesso a insumos a preços internacionais. Para esta finalidade, os insumos requeridos
pelos setores de exportação — direta ou indiretamente — são liberados de cotas, requisitos
de licença, atrasos e outras barreiras não-tarifárias, além de receberem isenção de tarifas.
Essa remoção das barreiras tarifárias e não-tarifárias deve acontecer mesmo que haja
disponibilidade de substitutos internos dos insumos. As exportações têm que ser protegidas
dos efeitos da tributação interna indireta — exportações de alíquota zero no caso do IVA —
para poder competir nos mercados internacionais livres do ônus das barreiras geradas
internamente, que elevam os custos.
Uma das maneiras utilizadas por países exportadores bem-sucedidos para fornecer
aos exportadores insumos a preços mundiais é a aplicação da política de tarifas zero a todos
os insumos, sem distinção. Hong Kong e Cingapura com seus portos praticamente livres
constituem exemplos dessa política. 45 Todavia, as vantagens da estrutura tarifária uniforme
acabam se perdendo quando se concede a isenção de impostos a todos os insumos da
produção, mas se mantém a proteção substancial dos produtos finais.
Nos casos em que prevalecem taxas significativas de proteção para os insumos e os
produtos finais, os exportadores devem ser isolados, na medida do possível, dos aumentos de
custos relacionados com a proteção. Para isso, foram propostos três projetos. 46
45 Mais recentemente, e no contexto das economias em transição, a Estônia também aplicou
uma política de comércio praticamente livre. Entre outros resultados dessa política, a
reorientação do comércio para a Europa Ocidental tem-se mostrado extremamente bemsucedida.
46
Para uma exposição e avaliação de várias estratégias de promoção da exportação, ver
Thomas e Nash (1991).

Isenção de Insumos Importados
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Os exportadores podem receber dispensas de impostos e isenções de barreiras nãotarifárias.
Para facilitar a administração, a cobertura dessas isenções pode, em certos casos,
estender-se aos insumos empregados na produção para os mercados internos. Variantes desse
método foram implementadas em Taiwan (abatimento baseado em contas), no México e no
Marrocos (admissão temporária) e na Indonésia, Tailândia e Coréia (isenções de direitos
alfandegários). Por esses métodos, os exportadores são registrados e devem apresentar um
relatório ou plano de exportação, incluindo a lista dos insumos necessários, para a obtenção
da licença. Normalmente, quando a proporção das exportações em relação à produção total
ultrapassa um determinado limiar, concede-se a isenção de 100% dos insumos importados.
A implementação eficiente desses projetos apresenta diversos obstáculos. Primeiro,
do ponto de vista administrativo, é difícil estender as isenções a insumos importados
empregados indiretamente. Na ausência de isenção semelhante para os produtores internos
de bens intermediários usados pelos exportadores, os insumos internos talvez não tenham
condições de competir com as importações diretas. Segundo, é igualmente difícil averiguar
se um produtor se encontra acima ou abaixo do limiar para exportações que garante a plena
isenção das tarifas sobre os insumos. Da mesma forma, nos casos em que os exportadores só
obtenham isenções na medida em que os insumos sejam efetivamente usados na produção de
exportações, talvez se torne necessário o acompanhamento dos requisitos técnicos das
diferentes atividades de produção. Quando o uso dos insumos isentos não pode ser
razoavelmente acompanhado, ocorre a corrosão da receita tributária e os insumos internos
são substituídos por importações isentas de impostos. Uma solução possível para esse
problema, implementada na Coréia e em Taiwan, é definir e publicar regularmente uma
matriz de coeficientes técnicos para os principais produtos de exportação, que depois passa a
ser aplicada a todos os casos. Métodos similares foram colocados em prática em Bangladesh,
na Índia e no Paquistão com a assistência do Banco Mundial. O Marrocos aplica um sistema
de isenções baseado nas declarações dos exportadores, que são verificadas pelos
funcionários da alfândega no prazo de seis meses. Deve-se observar que, quando
importações isentas de impostos são desviadas para o mercado interno, onde são vendidas a
preços internos (mais altos), o custo de oportunidade dos insumos para os exportadores é
dado pelo preço interno. Portanto, mesmo que em pequenas quantidades, o desvio de
importações isentas de impostos para o mercado interno pode neutralizar a tentativa de
desenvolvimento de um setor exportador competitivo.
Reembolso de Direitos Aduaneiros
Neste método, os direitos aduaneiros e outros impostos indiretos efetivamente pagos
sobre os insumos são devolvidos aos exportadores. O reembolso de direitos aduaneiros tem
sido usado para atender às necessidades de pequenos ou ocasionais exportadores. O sistema
também é usado quando os insumos importados representam uma pequena proporção dos
insumos totais do setor exportador. O reembolso de direitos aduaneiros, diferentemente da

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maioria dos subsídios diretos à exportação, é permitido pelas regras do GATT. Um setor
importante em que o reembolso de direitos aduaneiros vem sendo usado para isolar os
exportadores em países em desenvolvimento e industrializados é o automotivo (Brasil,
México e Estados Unidos, entre outros). Diferentes versões desse método foram
implementadas na Coréia, na Índia, na Indonésia, na Tailândia e em Taiwan. 47 Por razões
administrativas, o projeto de reembolso de direitos aduaneiros deve incluir uma devolução
padrão para cada produto normal de exportação e a possibilidade de entrar com
requerimento, acompanhado de comprovantes, quando se deseja uma devolução maior.
Fábricas em Regime de Franquia Aduaneira e Zonas Francas de Processamento de
Exportações
O sistema de fábricas em regime de franquia aduaneira envolve a entrada de insumos
e a remessa de exportações com a chancela da alfândega. Nesse sistema, a localização física
da fábrica não sofre restrições geográficas. México e Maurício, entre outros países,
empregaram o sistema de fabricação sob controle da alfândega.
47 Ver Thomas e Nash (1991) e Wade (1991).

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Como alternativa à fabricação sob o controle da alfândega, muitos países em
desenvolvimento criaram zonas francas de processamento de exportações. As razões para a
implementação deste sistema têm sido diversas. Metas de desenvolvimento regional,
pressões de grupos internos de interesses especiais, tentativas de evitar a liberalização
necessária do regime comercial, a conclusão de que as exigências administrativas das
fábricas sob o controle da alfândega ultrapassavam a capacidade existente, ou o desejo de
repetir o sucesso das zonas de processamento de exportação do Leste Asiático, explicam a
ampla aceitação desse sistema. Thomas e Nash relataram que pelo menos 30 países em
desenvolvimento introduziram diferentes formas de zonas francas para permitir atividades de
exportação. 48 Na prática, os resultados têm sido variados e muitas dessas iniciativas tiveram
desempenho fraco como decorrência de localização desfavorável, custos iniciais elevados,
falta de instituições e infra-estrutura necessárias e deficiências de sua administração.
A abordagem foi plenamente bem-sucedida nos casos em que as zonas de processamento de
exportação integravam um ambiente geral favorável aos exportadores e ao investimento
estrangeiro.
A análise teórica do reembolso de direitos aduaneiros, da isenção tarifária dos
insumos de exportação e outros métodos de isolar os exportadores dos vieses orientados para
o mercado interno criados por políticas protecionistas é ainda escassa. Em geral, aceita-se
que a abordagem ótima seja a extinção das políticas protecionistas, eliminando-se, portanto,
a necessidade de isolar os exportadores dos efeitos prejudiciais do protecionismo. Quando
certo nível de proteção se torna inevitável, o reembolso de direitos aduaneiros pode melhorar
a competitividade dos setores exportadores ao custo da introdução de novas distorções.
Ou seja, o reembolso de direitos aduaneiros é a segunda melhor política. A principal
distorção introduzida pelo reembolso de direitos aduaneiros é o viés em favor dos insumos
importados. Os insumos produzidos internamente terão em geral um preço interno acima do
seu preço internacional, devido à proteção concedida às empresas de substituição de
importações. Quando adquire esses insumos internos, o exportador não consegue a
devolução do montante em que o seu preço interno excede o preço internacional. Em
contrapartida, se importar os seus insumos — que podem ser idênticos aos produzidos
internamente — ele terá de volta os direitos aduaneiros. Portanto, no caso da importação dos
insumos — em vez de sua compra junto aos produtores nacionais — o preço pago
efetivamente pelos exportadores é o preço internacional em vez do preço interno mais alto.
Tem-se um exemplo particular dessa distorção quando diferentes setores de
exportação usam quantidades diferentes de bens não-importáveis, como mão-de-obra.
Os setores de exportação que têm coeficiente mais elevado de uso de não-importáveis se
encontram em desvantagem com relação àquelas que usam mais insumos importados. O viés
48 Ver Thomas e Nash (1991).

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operará independentemente da vantagem comparativa do país, que pode muito bem repousar
no uso intensivo de não-importáveis como insumos.
Panagariya analisa os efeitos das tarifas dos insumos sobre o bem-estar com e sem o
reembolso dos direitos aduaneiros. 49 Ele conclui que, quando a proteção se estende aos
insumos, a implementação do reembolso dos direitos aduaneiros melhora até certo ponto o
bem-estar. A razão disso está em que o reembolso dos direitos aduaneiros sobre as
exportações permite uma correção parcial das distorções antiexportação introduzidas pela
proteção. Esse efeito gera uma estrutura de exportações mais em consonância com a
vantagem comparativa básica do país. Não obstante, alguns exportadores podem alternar
entre os insumos nacionais e os importados para escapar aos preços internos mais elevados,
como se afirmou anteriormente. Em alguns casos, isso ocorre mesmo quando a tecnologia
adotada é menos eficiente (a preços mundiais). Quando as alíquotas tarifárias são altas, esta
última ineficiência compensa o efeito benéfico do reembolso. J. Behrman e S. Levy também
analisam algumas condições em que o reembolso de direitos de exportação pode reduzir o
bem-estar. 50 Se o país exporta diversos bens, produzidos com diferentes combinações de
insumos nacionais e importados, as exportações com alto coeficiente de insumos importados
são favorecidas com descontos tarifários. Neste sentido, o reembolso de direitos de
exportação é semelhante ao sistema de subsídios arbitrários à exportação, uma vez que não
se baseia em considerações de vantagem comparativa. Em vez disso, o sistema de reembolso
favorece as exportações com uma proporção maior de insumos importados.
49 Ver Panagariya (1992).
50 Ver Behrman e Levy (1990).
Direitos de Exportação e Ganhos Extraordinários

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Os direitos de exportação desempenham um papel importante na estrutura tributária
de alguns países em desenvolvimento. Em sua maioria, os direitos de exportação incidem
sobre produtos básicos e são utilizados por países em que as exportações se concentram em
poucos produtos e representam uma parcela importante do PIB. Por volta de 1980, esses
direitos eram aplicados em 67 países. 51 Embora desde então muitos desses países já os
tenham abolido, numerosos outros continuam a usá-los seletivamente para fins de receita
tributária. Sanchez-Ugarte e Modi apresentam uma amostra de 29 países em
desenvolvimento selecionados em que os impostos sobre as exportações eram especialmente
significativos por volta de 1980. Nos países da amostra, a receita do imposto de exportação
variava de 5% a 32% do total da arrecadação e de 1% a 7% do PIB. Na década de 80 e início
da de 90, Camarões, Costa Rica, Côte d’Ivoire, El Salvador, Gâmbia, Granada, Guatemala,
Haiti, Jamaica, Malásia, Peru, Samoa Ocidental, Sri Lanka e Togo aboliram ou reduziram
significativamente esse tipo de imposto. Não obstante, eles persistem como fonte substancial
de receita em Burundi, Colômbia, Etiópia, Gana, Honduras, Ilhas Salomão, Maurício,
República Centro-Africana, Ruanda, Serra Leoa, Suazilândia, Vanuatu e Zaire. 52 Na maioria
dos casos, os direitos de exportação incidem sobre um ou dois produtos primários que
respondem por grande parte das exportações do país. O café é comumente o produto mais
taxado. Outros exemplos são a banana, o cacau, a copra, os produtos derivados do coco, a
madeira e o açúcar. Uma segunda categoria de mercadorias tributadas são os produtos dos
setores de mineração e petroleiro, entre os quais diamantes e petróleo.
Os direitos de exportação têm sido defendidos com base em vários fundamentos:
1) para reduzir a oferta e melhorar as relações de troca; 2) para substituir o imposto de renda;
e 3) para estabilizar a receita de exportação e taxar os ganhos extraordinários. Como fonte de
receita pública, a tributação das exportações é inferior aos instrumentos de tributação
interna, como a taxação dos lucros. Embora em teoria e em certas condições a tributação das
exportações possa reduzir a oferta e melhorar as relações de troca de um país, estudos
empíricos 53 mostram que, na maioria dos países, as exportações têm sido sobretaxadas, o que
leva a uma excessiva redução da oferta e a uma perda de ganhos em divisas. Os fatos
sugerem ainda vigorosamente que, na maioria dos casos, os impostos sobre as exportações
não conseguiram estabilizar as rendas dos produtores.
Em geral, a remoção dos direitos de exportação têm constituído parte de programas
de reforma tarifária que visam estabelecer regimes comerciais orientados para o mercado
externo. Uma forma mais apropriada de se aumentar a receita tributária proveniente do lucro
51 Ver Sanchez-Ugarte e Modi (1987).
52
Alguns desses países anunciaram sua intenção de revogar ou desativar progressivamente os
impostos de exportação no futuro.
53 Sanchez-Ugarte e Modi (1987) e Gómez-Sabaini (1990) contêm estudos de caso e uma
avaliação empírica sobre o papel desempenhado pelos impostos de exportação e sua
conformidade com as metas declaradas.

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das empresas exportadoras, que é o objetivo dos impostos sobre exportações, seria por meio
de impostos internos sobre os lucros das empresas. Muitas vezes, o objetivo dos direitos de
exportação é taxar indiretamente os pequenos agricultores, cuja renda é difícil de ser colhida
na malha fiscal por meio do imposto de renda convencional. Mesmo nesses casos, podem-se
obter resultados semelhantes com a tributação dos intermediários comerciais por meio de
impostos seletivos de consumo ou sobre lucros. Além do mais, a implementação de um
imposto sobre imóveis e de métodos de tributação da renda presumida podem reduzir as
possibilidades de sonegação fiscal nas áreas rurais. Impostos neutros em relação ao comércio
exterior eliminam o viés antiexportador e reduzem as perdas de eficiência nos mercados
internos. Os direitos de exportação, contudo, são muitas vezes parte de um ambiente
caracterizado por fraca administração fiscal e poucas opções tributárias internas.
Implementação dos Direitos de Exportação
Direitos explícitos de exportação
Os direitos de exportação não incidem necessariamente sobre todas as exportações, e
suas alíquotas variam de acordo com os produtos. As alíquotas obrigatórias podem ser ad
valorem, específicas ou compostas, sendo as últimas (também chamadas de escala móvel) as
mais comuns. A alíquota fiscal composta pode assumir a forma de um conjunto tributário
básico estabelecido com base no preço de referência e de uma alíquota progressivamente
crescente sobre incrementos sucessivos de preço. Dessa maneira, a alíquota efetiva é uma
função crescente do preço predominante nos mercados exportadores. Por exemplo, a Costa
Rica adotou durante algum tempo um sistema de alíquotas ad valorem crescentes aplicadas à
parte do preço que excedia o piso de isenção de imposto. O piso era calculado para cobrir os
custos médios e os lucros normais. Alguns países, como a Etiópia, vinculam a alíquota ao
volume de exportações. A alíquota específica é a forma menos comum de direitos.
As tabelas progressivas de alíquotas têm sido justificadas como uma maneira de
tributar os lucros excedentes causados pela volatilidade dos preços. Outro objetivo declarado
é equalizar os lucros entre as diferentes atividades agrícolas para reduzir a dependência de
uma única cultura e diversificar as exportações. No entanto, nem sempre as variações nos
preços são acompanhadas por alterações nos lucros, que devem ser a base pertinente da
tributação. Além do mais, em geral existem poucas justificativas para a tributação
progressiva dos lucros das empresas. Os lucros extraordinários de alguns anos podem ser
necessários para compensar os lucros menores ou as perdas de outros anos e para a obtenção
de uma rentabilidade média normal. Eles podem ser necessários ainda para incentivar o
investimento em atividades de risco — como aquelas caracterizadas por alta volatilidade dos
preços. Em todo caso, não existe razão para distinguir os setores de exportação e submeter os
seus lucros a um tratamento tributário diferente daquele de outros setores. A concorrência
interna e externa é, por outro lado, a única maneira efetiva de eliminar os lucros excessivos e
promover a diversificação para outros produtos que possam oferecer oportunidades
rentáveis.

- 478 -
Juntas estatais de comercialização e fundos de estabilização
As juntas estatais de comercialização são instituições públicas que fazem a
intermediação entre os produtores locais e os mercados mundiais. Em geral, elas ocupam,
com amparo da lei, uma posição monopolista como intermediários comerciais para as
mercadorias pertinentes. Ou seja, as juntas estatais de comercialização estabelecem o preço a
que compram as safras designadas dos produtores locais para venda subseqüente nos
mercados internacionais. Os fundos de estabilização, por outro lado, normalmente não se
envolvem com atividades de compra e exportação. Em vez disso, fixam os preços internos
para os produtores locais e as margens de comercialização para os intermediários, deixando
para as empresas privadas a realização efetiva das atividades de exportação.
A geração de receita raramente é o objetivo das juntas estatais de comercialização e
dos fundos de estabilização, que foram estabelecidos com inúmeros outros propósitos:
· Estabilização dos preços e das rendas internas. Para atingir essa finalidade,
as juntas de comercialização e os fundos de estabilização fixam os preços para o produtor
local em níveis que se pretendem estáveis, independentemente das oscilações dos preços
mundiais. Como esse preço interno de compra é fixado como uma média, as juntas passam
por períodos de superávits e déficits, dependendo das condições do mercado internacional.
Os seus recursos, provenientes de superávits passados, são usados para compensar possíveis
perdas devidas a movimentos cíclicos nos mercados internacionais. Quando as condições são
favoráveis nos mercados internacionais, o mecanismo de determinação de preços produz
superávits, atuando como um imposto. Em períodos de preços internacionais baixos, o
sistema gera déficits, subsidiando os produtores locais. Na prática, porém, os superávits
obtidos nos bons tempos por vezes não são suficientes ou não têm sido usados para
compensar as perdas incorridas em outros períodos. 54 Embora não se disponha de muitos
dados sobre a variabilidade das rendas dos produtores, Sanchez-Ugarte e Modi encontraram
indícios de que, na maioria dos casos analisados, essa variabilidade é de fato maior do que a
dos ganhos da exportação. 55
· Melhoria nas relações de troca. Este objetivo só é viável quando o país detém
um monopólio internacional sobre um produto ou se envolve em acordos oligopolistas com
outros países produtores. Neste caso, a centralização do comércio internacional para influir
nos preços pode beneficiar o país a expensas de seus parceiros comerciais. Não obstante,
essa estratégia tende a produzir apenas benefícios de curto prazo. A oferta de produtos
agrícolas comprovou-se muitas vezes altamente elástica no longo prazo. Na presença de
54 Ver Gómez-Sabaini (1990).
55 Ver Sanchez-Ugarte e Modi (1987).

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lucros extraordinários, a expectativa é que outros países entrem no mercado, provocando a
queda permanente dos preços.
As juntas estatais de comercialização e os fundos de estabilização têm-se mostrado
complicados do ponto de vista operacional e com freqüência se tornam cativos de grupos de
interesses especiais. A falta de transparência em sua operação às vezes tem levado a
desperdício no uso de suas receitas e a atividades de busca de renda econômica.
Tributação por meio das taxas de câmbio
Pode-se conseguir efeito semelhante ao da tributação das exportações por meio da
supervalorização 56 da moeda nacional ou mediante o estabelecimento de um sistema de taxas
de câmbio múltiplas. Em ambos os casos, são necessários controles cambiais para a
sustentação da taxa de câmbio sobrevalorizada. Quando a taxa de câmbio aplicável às
exportações é maior do que o seu nível de equilíbrio de mercado, os exportadores obtêm, em
moeda nacional, menos do que o valor internacional de suas exportações; quando a taxa de
câmbio está sobrevalorizada e a mesma taxa se aplica às importações e exportações, os
importadores recebem, de fato, um subsídio às custas dos exportadores. No caso da aplicação
de sistemas de taxas de câmbio múltiplas, em que os exportadores enfrentam taxas
sobrevalorizadas enquanto os importadores trabalham com taxas subvalorizadas, os ganhos
da arbitragem revertem para o banco central ou resultam em subsídios cruzados a atividades
preferenciais.
Conquanto os efeitos desses mecanismos sejam semelhantes ao do imposto sobre as
exportações, raramente eles têm resultado em aumento de receita para o governo. Em vez
disso, a receita obtida com as operações cambiais acabam financiando déficits quase-fiscais
incorridos pelos bancos centrais. Em muitos países, a sobrevalorização da moeda nacional ou
o subsídio concedido a taxas de câmbio para a importação de produtos selecionados têm sido
utilizados para a redistribuição de recursos. Dessa forma, a renda efetivamente gerada nas
atividades de exportação é transferida para as indústrias urbanas de transformação ou para
subsidiar a importação de bens de consumo.
O uso de taxas de câmbio distorcidas é especialmente danoso porque compromete a
sustentabilidade da posição comercial do país no longo prazo. Na frente interna, a má
distribuição induzida de recursos e as perdas de eficiência se difundem pela economia
devido ao papel central exercido pelos setores de exportação e importação.
56 Aqui, e no restante desta seção, taxa de câmbio é o preço de uma unidade da moeda
nacional em termos de uma moeda estrangeira. Por conseguinte, a taxa de câmbio é
sobrevalorizada quando o preço da moeda nacional é mais alto do que o padrão relevante —
dado, por exemplo, pela taxa de câmbio de equilíbrio do mercado ou pela paridade de poder
aquisitivo.

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A Justificativa para a Tributação das Exportações
As imperfeições do mercado
A implementação de diferentes formas de impostos de exportação e barreiras nãotarifárias
às exportações — por exemplo, restrições “voluntárias” às exportações — tem sido
defendida com dois argumentos baseados nas imperfeições do mercado: o uso de tarifas
ótimas quando o país possui poder de monopólio no mercado exportador e a necessidade de
reagir à imposição de barreiras comerciais da parte de países importadores.
Conforme o primeiro argumento, quando possui poder de monopólio no mercado de
um produto, o país pode aumentar seu bem-estar seguindo estratégias monopolistas de
fixação de preço. Em particular, os impostos sobre exportações podem provocar uma
redução na oferta do produto, aumentando dessa forma o seu preço. Em condições de tarifa
ótima, o país maximiza os lucros monopolistas obtidos a expensas de seus parceiros
comerciais. Do ponto de vista do mundo todo, o resultado dessa estratégia é o decréscimo do
bem-estar.
Sanchez-Ugarte e Modi analisam os impostos sobre exportações existentes à luz
desse argumento, concluindo que as exportações estão sendo sobretaxadas com relação ao
imposto ótimo de exportação. 57 Outras análises apontam ainda para a irrelevância do
argumento em muitos casos práticos. 58 Observou-se que, quando se leva em conta a
possibilidade de retaliação, a prática de estratégias monopolistas deixa de ser ótima. Além do
mais, as posições monopolistas dos mercados agrícolas em geral são contestáveis. Na
presença de preços mundiais substancialmente acima do custo médio de produção, países
com vantagem comparativa menor do que o monopolista inicial entrarão no mercado e
derrubarão o preço de forma permanente.
De acordo com o segundo argumento, a imposição de barreiras comerciais por parte
dos países importadores — ou a sua ameaça — pode justificar impostos correspondentes de
exportação. Quando um grande país ou um grupo de países importadores introduz restrições
à importação de um produto, o seu preço aumenta nos mercados sujeitos às restrições. Como
resultado, os produtores internos do país exportador ganham um incentivo para a
superprodução, pois esperam vender parte do seu produto nos mercados de alto preço. Para
57 Ver Sanchez-Ugarte e Modi (1987).
58 Ver, por exemplo, Bhagwati (1988).

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neutralizar o aumento da oferta e manter os preços internacionais, as autoridades do país
exportador podem impor uma tarifa sobre as exportações.
Impostos de exportação como substitutos dos impostos de renda
Os governos podem considerar os impostos de exportação como um método simples
de arrecadação de receita. Neste sentido, os direitos de exportação podem ser considerados
semelhantes a um imposto seletivo de consumo, 59 ou seja, o imposto gera receita ao mesmo
tempo em que reduz o nível das exportações. Em muitos países, a meta declarada do imposto
são os rendimentos das empresas exportadoras. Os impostos de exportação também podem
ser usados para taxar a agricultura e os produtores rurais, difíceis de ser atingidos pela
tributação interna.
Os impostos sobre exportações reduzem o preço das mercadorias em relação a seu
preço interno. Dessa forma, a produção é redirecionada para os mercados internos,
resultando em distorção dos preços locais e má distribuição dos recursos. O imposto cria
ainda uma “cunha” entre os preços internos e externos, o que agrava as distorções.
Os impostos sobre as exportações provocam a saída de recursos do setor exportador para
usos menos eficientes. A perda de eficiência em toda a economia é semelhante àquela
causada pelas tarifas de importação. Também se argumentou que a oferta de exportações é
relativamente inelástica e que, como conseqüência, os impostos de exportação não provocam
distorções. Os fatos, porém, mostram que a oferta de exportações é afetada por mudanças
nos preços ao produtor. 60 Além do mais, receitas elevadas de exportação nem sempre
significam lucros elevados. A tributação da renda interna evita os vieses antiexportação e
visa diretamente a base de tributação pretendida.
Propósitos de estabilização e ganhos extraordinários
Os impostos de exportação têm sido defendidos como um mecanismo para diminuir a
volatilidade dos ganhos do setor exportador e do preço externo e interno dos bens
exportáveis. A solução ótima é recorrer ao mercado para essa finalidade, ou seja, usar
futuros e derivativos financeiros para neutralizar o risco e implementar planos de seguro de
participação voluntária e sujeitos à concorrência. Quando todo o ganho dos produtores ou
exportadores deriva da estabilização de seus lucros, eles se mostram dispostos a participar de
contratos de seguro.
Argumentou-se também que os impostos de exportação podem ser usados para taxar
ganhos extraordinários. Esses ganhos, ocasionados por preços internacionais
inesperadamente altos, podem ser considerados renda. Quando se aplica o imposto, é tarde
59 Ver Tanzi (1976).
60 Ver Sanchez-Ugarte e Modi (1987).

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demais para os exportadores modificarem seu comportamento econômico. Portanto, o
imposto não acarreta distorções e é eficiente. Apesar disso, a argumentação a favor da
eficiência dos impostos de exportação só se sustenta quando estes não são previsíveis. Ou
seja, o argumento poderia justificar uma única cobrança inesperada; ele não justifica
impostos recorrentes sobre as exportações. Se previrem que o governo imporá impostos
sobre as exportações em caso de lucros elevados, os exportadores modificarão seu
comportamento econômico em conformidade com a previsão. Ademais, as atividades de
exportação não são imutáveis. A cobrança de um imposto inesperado sobre as exportações
fará com que os exportadores, que obviamente não podem mais alterar seu comportamento
passado, modifiquem o comportamento futuro. Eles considerarão altamente provável uma
nova cobrança desse imposto sempre que ocorrerem circunstâncias semelhantes.

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Tributação da Renda
Princípio de Fonte versus Princípio de Residência
ANGELO G.A. FARIA
• Como tributar a renda internacional usando os princípios de fonte e de residência?
A tributação direta ou indireta dos fatores produtivos de uma economia requer a ponderação
de fatores nacionais e internacionais. Em nível nacional ou de “economia fechada”, as
autoridades se preocupam com a receita, a eficiência da alocação e as conseqüências, em
termos de eqüidade, dos impostos vistos como cunhas explícitas do preço dos fatores que
influenciam as decisões sobre poupança e investimento exclusivamente dentro da economia
interna e sem quaisquer vazamentos. Enquadrados, porém, no contexto global ou de
“economia aberta”, esses sistemas tributários puramente nacionais podem ter profundos
efeitos sobre o volume e a distribuição dos fatores internacionais de produção, e vice-versa,
com conseqüências que dependem muito da posição econômica relativa de cada país na
economia global. Esses efeitos surgem porque os rendimentos dos fatores e as bases
tributárias subjacentes ultrapassam as fronteiras nacionais, criando assim espaço para o
conflito e a concorrência inerentes à demarcação das jurisdições fiscais.
Para lidar com esses conflitos, utilizam-se em essência dois ajustamentos conceituais,
suplementados por planos explicitamente negociados de harmonização ou coordenação
tributária. Um conjunto relacionado com a tributação direta é representado pelos princípios
da residência e da fonte. Princípios análogos, mas na esfera dos impostos indiretos, como o
IVA, são os da origem e do destino. Na presente seção, examinaremos apenas o primeiro
conjunto de princípios. 61 Eles devem ser considerados como princípios polares, e na prática
os países adotam alguma forma composta, refletindo a crescente integração dos mercados de
fatores (especialmente dos mercados de capitais).
O Princípio de Residência
61 Os princípios da origem e do destino são discutidos no capítulo III.

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Este princípio — também denominado de princípio de nacionalidade ou de domicílio
— declara que as pessoas físicas, ou os indivíduos, são tributáveis no país ou na jurisdição
fiscal em que estabelecem sua residência ou domicílio, independentemente das origens da
renda. Quanto às pessoas jurídicas, ou entidades legais não-individuais, a definição de
residência é mais imprecisa, embora seja cada vez mais associada com a localidade em que
suas atividades comerciais são registradas e/ou a sua administração e o seu controle são
efetivamente exercidos. Em alguns países — notadamente Estados Unidos, Canadá e
Austrália — o conceito de residência é definido legalmente e de forma mais estrita em
função da nacionalidade. Nesses países, as pessoas físicas estão sujeitas a tributação mais
com base em sua cidadania do que na residência física, enquanto as pessoas jurídicas são
tributadas no local de seu registro ou constituição como sociedade, e não naquele em que
exercem suas atividades. Do ponto de vista dos princípios da tributação, a tributação da
renda dos fatores baseada na residência aproxima-se mais do princípio de eqüidade ou da
capacidade contributiva. Com relação aos rendimentos do capital, impostos inteiramente
baseados na residência, por se concentrarem no domicílio do poupador, podem ser
considerados como impostos sobre a propriedade do capital e, portanto, sobre a poupança. 62
O Princípio de Fonte
O princípio de fonte declara o direito preferencial, e até mesmo exclusivo, do país de
origem, ou do país em que a renda é gerada para as pessoas físicas e jurídicas, de tributar
essa renda sem se prender a outros critérios ou à presença física ou residência legal.
A tributação da renda com base na fonte é claramente de natureza ad rem e se aproxima do
princípio de benefício. Ela equivale também a um imposto sobre o a localização do capital
ou investimento, porque desconsidera a condição do investidor em favor de onde o
investimento se situa. 63
Aplicação dos Princípios de Residência e de Fonte na Prática
A tributação da renda em obediência rígida a um princípio puro equivale à taxação do
produto nacional líquido (princípio de residência) ou do produto interno líquido (princípio de
fonte), porque o primeiro tributa a renda dos residentes proveniente do mundo todo e o
62 Ver Frenkel et al. (1991).
63 Ver Musgrave (1987).

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segundo toda a renda produzida por fatores internos independentemente da residência dos
proprietários.
Na prática, como se observou acima, os países tendem a não se ater à aplicação pura
de um ou outro princípio, mas a aplicar uma combinação de tributação direta baseada na
residência e na fonte, a primeira para os cidadãos que residem no país e a última para a renda
auferida no país por não-residentes e/ou por pessoas jurídicas. A natureza precisa da
dosagem depende da percepção de cada jurisdição tributária da importância relativa de
numerosos fatores, notadamente a atratividade do investimento estrangeiro, as implicações
para a receita tributária, a capacidade administrativa interna e o grau de cooperação que se
pode esperar por parte das jurisdições concorrentes.
Infelizmente, essas dosagens não têm sido uniformes, resultando, portanto, em
bitributação potencial da mesma renda. Os países em desenvolvimento, como um grupo
amplo, por exemplo, têm em geral renunciado à tributação de renda estrangeira dos
residentes com base sobretudo na conveniência administrativa ou porque o nível de renda
envolvido é relativamente modesto, e não em razão de um compromisso com o princípio de
fonte. Por outro lado, na tributação da renda de fonte interna de não-residentes, eles são
obrigados a pesar as suas sempre presentes necessidades de receita contra os efeitos de
desincentivo ao investidor estrangeiro, que computa os custos de usuário de capital e
serviços após a dedução dos impostos.
No que diz respeito aos países desenvolvidos, as preocupações são um tanto
diferentes, porque em geral eles lidam com um movimento de mão dupla mais equilibrado
dos fluxos dos fatores de produção e recursos entre si e com um movimento de mão única na
direção dos países em desenvolvimento. Como resultado, preocupam-se muito mais com
questões relativas à incidência dos impostos sobre os fatores de produção. Cada um deles vê
essa incidência essencialmente do ponto de vista de um país que tenta aproximar a aplicação
do princípio de residência à renda bruta mundial de seus residentes, ao mesmo tempo em que
continua a tributar a renda de fonte interna dos não-residentes a uma alíquota equivalente.
Isso explica o seu interesse em transformar os princípios tributários da residência e da fonte
por meio do fornecimento de crédito de imposto, de preferência a deduzir dos rendimentos
os impostos pagos em jurisdições fiscais concorrentes, no âmbito de acordos de bitributação.
Alívio da Bitributação
ANGELO G.A. FARIA
• Como reduzir a bitributação da renda — por meio da concessão de dedução de
rendimentos ou de crédito de imposto?

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Quando jurisdições fiscais do país de origem (isto é, daquele em que o contribuinte é
residente) se deparam com a tributação da renda de fonte estrangeira de residentes e/ou da
renda de fonte interna de não-residentes, o resultado normalmente é a dupla tributação dessa
renda. Em princípio, isto poderia ser mitigado se todos os países harmonizassem o seu
tratamento do fluxo de renda global, concordando em aceitar um ou outro dos princípios da
residência ou da fonte para nortear suas relações tributárias internacionais. Mas, de forma
geral, não é viável, porque restrições ao princípio de residência privariam os países em
desenvolvimento, importadores de capital, do que eles consideram uma parcela considerável
da sua base tributária um tanto limitada, enquanto restrições ao princípio de fonte seriam
vistas pelos países desenvolvidos, exportadores de capital, como uma ameaça às
características de eqüidade de seus sistemas tributários. Portanto, a única escolha prática que
resta às jurisdições fiscais de domicílio que desejam minimizar desvios da neutralidade na
tributação dos fatores produtivos é a introdução unilateral do alívio fiscal. Oportunamente,
elas podem procurar também negociar o alívio fiscal bilateral por meio de acordos para
evitar a bitributação. 64
O alívio fiscal unilateral contra a dupla tributação, por parte da jurisdição fiscal ou do
país, da renda de seus residentes proveniente do exterior pode assumir duas formas.
Primeiro, por meio da dedução dos rendimentos, em que esses rendimentos, ao serem
gerados, ficam totalmente isentos, ou são lançados líquidos, após a dedução dos impostos
pagos no exterior, tratados como encargos ou custos. Alternativamente, os rendimentos
líquidos podem ser lançados apenas por ocasião da repatriação — a chamada provisão de
diferimento. Segundo, esses rendimentos podem ser lançados como brutos, mas oferecendose
um crédito de imposto, parcial ou total, com relação ao imposto pago no país da fonte.
Nenhuma das formas é ideal do ponto de vista da eqüidade ou neutralidade entre nações, em
parte porque não se pode garantir com certeza absoluta uma distribuição eqüiproporcional
entre o ganho em receita das autoridades fiscais e o sacrifício dos contribuintes.
A abordagem da dedução dos rendimentos
Do ponto de vista dos países de origem, a abordagem da dedução de rendimentos
gera claramente mais receita e é mais simples de aplicar e administrar. Os ganhos de receita
acontecem quando a alíquota tributária do país de origem é igual a ou mais alta que a
alíquota do país estrangeiro. A simplicidade da aplicação decorre do fato de que não é
preciso estabelecer a equivalência da renda líquida na forma determinada pelos códigos
tributários do país de origem e do país estrangeiro. No caso, por exemplo, de uma empresa
multinacional que opera em diversas jurisdições fiscais, é sempre problemático determinar
os lucros líquidos e os encargos fiscais resultantes com relação aos níveis efetivos de renda
bruta e custos associados, aplicáveis a uma determinada jurisdição fiscal, porque essas
atividades transnacionais dão origem a mecanismos comerciais complexos por parte da
64 Ver Mutén (1983).

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empresa, em condições diferentes das de “livre concorrência”, envolvendo determinação do
preço de transferência, subvenções entre sociedades, royalties, etc., na tentativa de reduzir o
seu ônus tributário total. O sistema de dedução previne problemas relativos à escolha dos
impostos apropriados como equivalentes do imposto de renda ou à existência de alíquotas
nominais diferentes, tratando todos os impostos estrangeiros como encargos ou custos a
serem abatidos do lucro.
A abordagem do crédito de imposto
De um lado, essas vantagens da dedução dos rendimentos representam a imagem
espelhada das desvantagens da abordagem do crédito de imposto. De outro, a vantagem
principal desta última é que ela elimina ou pelo menos reduz o ônus da bitributação, na
dependência de o crédito concedido ser total ou parcial. Do ponto de vista da incidência do
imposto, a concessão do crédito pleno de imposto pago no exterior significa que um
residente do país de origem seria efetivamente tributado com base no princípio de residência
aplicado a seus rendimentos no mundo todo (antes do imposto), porque ele pagaria a mesma
alíquota tributária sobre a renda de origem interna e a de origem externa. Além do mais, tal
concessão faz com que o país estrangeiro se aproxime mais de um princípio efetivo da fonte,
reduzindo a alíquota fiscal combinada (do país de origem e do exterior) sobre a renda de
não-residentes no país estrangeiro. Naturalmente, esse resultado se torna menos expressivo
quando a alíquota tributária no exterior é mais baixa do que a alíquota interna
correspondente, limitando dessa forma o crédito de imposto dado no país de origem à
alíquota interna.
Aspectos dos Acordos de Bitributação
ANGELO G.A. FARIA
• Para que servem os acordos de bitributação entre países?
Quando o conflito inerente entre os princípios da residência e da fonte da tributação da renda
não é resolvido unilateralmente por meio da abordagem do crédito de imposto residual ou da
dedução dos rendimentos, as jurisdições fiscais concorrentes podem evitar ou reduzir de
maneira mais racional a dupla tributação por meio a assinatura de acordos de bitributação.
Esses tratados foram inicialmente acordados em bases bilaterais entre países desenvolvidos
quando interesses mútuos se aliavam a fluxos equilibrados de renda entre as partes
contratantes. Ao longo do tempo, porém, surgiram divergências significativas com relação a
conceitos, estrutura e regras operacionais.
Para promover uma uniformidade maior no tratamento fiscal da renda entre países,
grupos de especialistas ad hoc ou representantes governamentais tentaram moldar regras

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internacionais de ampla aceitação, na forma de convenções ou diretrizes impositivas
multilaterais. Essas regras tratavam dos objetivos nas relações tributárias entre os países de
origem e de residência ou domicílio, como a atribuição de impostos específicos, uma
definição padronizada da base tributária e sua distribuição, limitações das alíquotas
tributárias por parte dos países da fonte e alívio do ônus da dupla tributação. Como
exemplos, publicou-se um modelo andino em 1971, uma convenção revisada da OCDE em
1977 e uma convenção das Nações Unidas em 1981. Enquanto os países industrializados têm
em geral preferido o tipo de acordo de residência ou domicílio (ampliado no caso dos
Estados Unidos para enfatizar a orientação de nacionalidade na tributação da renda em
âmbito mundial), os países em desenvolvimento vêm procurando afirmar o princípio de
fonte, especialmente no que diz respeito à renda do capital móvel.
Os acordos de bitributação cobrem um vasto número de questões técnicas e
conceituais complexas e conflitantes das partes contratantes sobre a participação de cada
jurisdição de tributação da renda. Em particular, eles distinguem entre a renda primária,
originária de fatores “imóveis”, e a renda secundária, oriunda de fatores “móveis”. A
presente seção tratará das regras de conciliação para alguns desses fatores.
Estabelecimento permanente
O conceito de “estabelecimento permanente” ganhou importância ao longo do tempo
porque representa o teste decisivo para se definir a atividade comercial dentro de um país e a
atividade comercial com um país. 65 Uma vez aceito o fato de que o comércio está ocorrendo
no país da fonte por meio de um estabelecimento permanente, o direito desse país de
participar da base tributária resultante fica instituído de forma irrefutável. A partir daí, as
participações relativas dos países de fonte e domicílio podem ser definidas entre eles por
meio de arbitragem. O exercício de atividade comercial dentro de um país por meio de
estabelecimento permanente implica, para qualquer empresa, a sua presença física (por
exemplo, por meio de escritório, fábrica), a execução de atividades comerciais por um
período prolongado ou o exercício habitual e independente da negociação de contratos.
Em contrapartida, nos casos em que empresas mantêm estoques de mercadorias
exclusivamente para fins de atividades auxiliares, como armazenagem, mostruário ou
entrega, ou operam por meio de corretores ou agentes gerais comissionados, considera-se
que elas estão comerciando com o país de origem e que, portanto, não estão sujeitas a
tributação por parte deste último.
Na prática, os países da fonte tentam ampliar a interpretação de estabelecimento
permanente, incluindo atividades auxiliares, como comercialização, enquanto os países de
domicílio assumem a postura contrária. Para ambos os grupos, o que importa é a ampliação
de suas respectivas bases tributárias e, portanto, o aumento da receita tributária potencial.
Isto vale sobretudo para os países em desenvolvimento, cujas bases tributárias internas são
65 Ver van den Tempel (1967).

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relativamente estreitas, o que os leva a pressionar por uma tributação baseada na fonte
mesmo nos casos de atividades comerciais auxiliares. Por outro lado, as posições dos países
de domicílio são influenciadas primariamente pela necessidade de garantir o tratamento
fiscal eqüitativo de nativos e estrangeiros residentes e de reduzir a dupla tributação residual
que, de outra maneira, pode resultar da aplicação do crédito de imposto pago no exterior.
Mesmo depois de confirmado o exercício de atividades comerciais como
estabelecimento permanente, persiste a necessidade de se definir a base tributária.
Um problema particular consiste em se determinar se o pagamento de dividendos, juros e
royalties deve ser tributado em base bruta ou líquida. Em geral, devido às dificuldades
administrativas envolvidas no estabelecimento de relações legítimas de preço/custo em
condições de mercado entre a subsidiária e a matriz estrangeira, os países da fonte preferem
a base líquida. Os países de residência, por outro lado, preferem a base bruta, mas parecem
mais dispostos a aceitar as estimativas de custos relacionadas com a renda estrangeira sem
questioná-las.
Dividendos
O tratamento fiscal dos dividendos das sociedades é um problema específico
particularmente difícil enfrentado na elaboração de acordos de bitributação, sem contar as
dificuldades gerais que decorrem das abordagens tributárias de fonte versus residência.
Isso ocorre porque os países têm diferentes opiniões em torno da questão de se, para fins
tributários, as sociedades devem ser consideradas como algo distinto de seus acionistas, e
também se deve existir um tratamento fiscal diferenciado dos lucros corporativos retidos ou
distribuídos com o objetivo de fornecer incentivos para o reinvestimento.
Tradicionalmente, a renda de dividendos é tratada como tributável no país de
residência/domicílio do acionista. Por outro lado, também se reconhece ao país em que a
sociedade distribuidora tem domicílio fiscal o direito de tributar dividendos pagos a
acionistas, além da tributação à própria sociedade, com base no princípio de fonte. É
possível reduzir o conflito inerente da aplicação irrestrita dessas duas abordagens no âmbito
da estrutura de acordos de bitributação por meio de cláusulas de reciprocidade. O desejo dos
países em desenvolvimento de capturar parte dos lucros distribuídos a acionistas estrangeiros
sem grandes dificuldades administrativas tem acolhida nessas cláusulas mediante a retenção,
por exemplo, de um imposto final que varia de 15% para pessoas físicas a 25% para pessoas
jurídicas. O reconhecimento por parte dos países exportadores de capital do direito do país
da fonte a taxar os dividendos é um desdobramento importante para os países em
desenvolvimento. Não obstante, as sociedades estrangeiras têm investido nos países
importadores de capital usando sucursais em vez de subsidiárias, na esperança de arcar com
o pagamento de imposto apenas sobre lucros e não sobre a distribuição desses lucros aos
acionistas. Isso porque as sucursais geram lucros exclusivamente como agentes dependentes
de suas sedes, enquanto as subsidiárias guardam independência na geração e distribuição dos
seus lucros aos acionistas, sendo o principal deles a empresa matriz.

Juros
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Como acontece com os dividendos, a atitude tradicional é conceder ao país de
domicílio do investidor o direito principal de tributar os pagamentos de juros decorrentes dos
direitos de dívida de todo tipo, independentemente de estarem eles garantidos ou não por
hipotecas ou de deterem o direito de participar dos lucros. No entanto, os acordos de
bitributação passaram a reconhecer cada vez mais o direito do país da fonte a ter uma
participação limitada na base tributária por meio de uma modesta retenção de imposto sobre
os beneficiários, por exemplo de 10% a 15% do montante bruto dos juros. Essa alíquota
modesta reflete o reconhecimento de que os prestamistas, interessados apenas nas taxas
líquidas de juros, são influenciados adversamente quando alíquotas elevadas de impostos
reduzem a rentabilidade líquida do empréstimo. Por outro lado, os países tomadores tendem
a ver a baixa tributação do pagamento dos juros como um estímulo ao financiamento das
operações das empresas por meio do endividamento excessivo e não da emissão de ações,
servindo como um mecanismo de redução da sua participação verdadeira na base tributária.
Royalties
Os pagamentos de royalties ou aluguel são feitos em troca do uso, ou o direito ao
uso, de qualquer patente protegida por direitos autorais. 66 Os exemplos incluem filmes, fitas,
marcas registradas, fórmulas ou processos secretos e equipamento comercial ou científico.
Aqui, uma vez mais, há margem para conflito no que diz respeito aos direitos de tributação
pelo país devedor e credor. Esse conflito resume-se, primeiramente, em decidir se esses
pagamentos devem ser tributados brutos ou líquidos, após a dedução dos custos; e, em
segundo lugar, quando a patente é usada em diversos países com graus variados de
aplicação, em como estabelecer a participação do país da fonte ou do país devedor no
pagamento bruto e nos custos associados.
Ganhos de capital
A tributação dos ganhos de capital também apresenta dificuldades, em boa parte
porque as jurisdições fiscais apresentam uma variação mais ampla do que a normal no
tratamento tributário desses ganhos e, em grau menor, devido à natureza desses ganhos, que
podem provir de ativos financeiros de curto prazo ou ativos reais de prazo mais longo.
O consenso geral é que, quando os ganhos resultam da venda de propriedade de empresa, o
país da fonte tem direito, juntamente com o país de domicílio, de tributar esses ganhos, pois
o ativo vendido faz parte do “estabelecimento permanente” para o comércio no país de
66 OECD (1992).

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origem. Todos os outros ganhos de capital são taxados normalmente no país de domicílio,
porque essa condição não se aplica a eles.
“Tax Sparing”
Refere-se a um plano que permite que o imposto “poupado” (spared) sobre a renda
de um investidor estrangeiro em um país de origem importador de capital reverta em seu
benefício de maneira plena e direta, em vez de se tornar perversamente uma transferência de
renda da tesouraria do país da fonte para a do país de domicílio. Dessa forma, o país de
domicílio que aplica o crédito de imposto pago no exterior permite, em um regime de tax
sparing, que o imposto poupado seja plenamente creditado contra o seu próprio imposto.
Embora esse alívio possa, em princípio, ser concedido unilateralmente, na prática ele é usado
pelos países exportadores de capital para “incentivar” os países importadores de capital a
assinar acordos de bitributação com eles. Os Estados Unidos não apóiam o tax sparing por
serem de opinião que ele estimula investimentos “irresponsáveis” de curto prazo, de vez que
não oferece incentivo ao reinvestimento. Em conseqüência, esse país defende a idéia de que
é preferível o “diferimento do imposto” — ou o adiamento da tributação, do momento da
geração até o momento da repatriação — dos lucros não-distribuídos das afiliadas
estrangeiras, porque ele estimula o investimento de longo prazo nos países importadores de
capital.
Intercâmbio de informações
Os acordos de bitributação em geral contêm alguma disposição sobre o intercâmbio
de informações com implicações tributárias entre as jurisdições fiscais nacionais.
Normalmente, os países que buscam informações de terceiros se restringem a procurar o tipo
de informação que está disponível dentro de suas próprias fronteiras. Por isso, o intercâmbio
não oferece dificuldades especiais. Mas uma das áreas que apresenta particular dificuldade
diz respeito à obtenção de informações sobre os contribuintes junto aos bancos, uma vez que
as jurisdições fiscais diferem no poder de conseguir essas informações e nas condições que
para isso precisam ser satisfeitas. Em geral, os países exportadores de capital, que tributam a
renda ampla com base na residência e/ou nacionalidade, estão especialmente interessados em
assinar acordos de bitributação com disposições sobre um intercâmbio mais amplo de
informações; já os países importadores de capital, que tributam com base na fonte da renda,
sentem uma necessidade menos premente dessas informações, exceto nos casos em que
empresas subsidiárias multinacionais que comercializam por meio do estabelecimento
permanente são suspeitas de envolvimento em preços de transferência determinados à
margem da livre concorrência ou de arranjos com sua matriz.
Fluxos Internacionais de Capitais
ANGELO G.A. FARIA

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• Como tributar os rendimentos dos fluxos internacionais de capitais entre países
importadores e exportadores de capital?
Os fluxos internacionais de capitais implicam a existência de exportadores e importadores de
capital em bases bruta ou líquida, cada grupo com suas idéias específicas sobre custo social
marginal e sobre a rentabilidade do investimento, levando na devida conta os diferenciais de
risco. Pelo lado da base bruta, os países podem ser tanto importadores como exportadores de
capital. Já do lado da base líquida, os países industrializados como um grupo são
exportadores, enquanto que os países em desenvolvimento são importadores líquidos.
Essa característica estilizada da economia global aparece de forma proeminente na análise
tradicional, que pressupõe implicitamente que os países se encontram em um equilíbrio
aproximado enquanto exportadores e importadores de capital.
Os fluxos internacionais de capitais são claramente influenciados, entre outros
fatores, pela carga total da tributação da renda em razão das reivindicações de jurisdições
fiscais nacionais que se sobrepõem. 67 Um sistema economicamente eficiente de tributação
global do retorno sobre a renda oriunda desses fluxos seria aquele caracterizado pela
“neutralidade tributária”, em que as decisões empresariais relativas à localização do
investimento não seriam afetadas pelos diferenciais internacionais de alíquotas tributárias ou
dos tipos de tratamento fiscal. Uma visão mais realista da neutralidade tributária seria
considerá-la como um padrão, contra o qual os efeitos distorcivos da tributação sobre o
investimento e a poupança, intencionais ou não, seriam minimizados por meio de
mecanismos como crédito de imposto pago no exterior e isenção de renda, e até mesmo por
meio de acordos de bitributação multilaterais.
Dois conceitos consolidados e teoricamente ótimos de neutralidade fiscal em relação
aos fluxos de capitais têm sido explorados de forma intensa. 68 Considerada do ponto de vista
dos países exportadores de capital, a “neutralidade da exportação de capital” (NEC)
prevalece quando o sistema impositivo é neutro com relação à exportação de capitais, no
sentido estrito de que os investidores enfrentam a mesma alíquota tributária marginal efetiva
67
Os impostos de transações sobre conversões monetárias também podem influenciar os
fluxos de capitais (ver Tobin (1978)).
68 Ver OECD (1991).

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sobre a rentabilidade total de investimentos semelhantes tanto interna como externamente.
Pressupondo-se a equivalência das alíquotas marginais efetivas, a exportação de capitais
entre países se basearia então em uma taxa de rentabilidade do investimento, após o imposto,
que refletisse apenas fatores não-tributários relacionados com a produtividade marginal do
capital. Na prática, esse resultado altamente improvável ocorreria apenas quando a
uniformidade entre os países quanto à definição da base tributária resultasse na tributação
dos investidores com base na renda gerada em nível mundial e no recebimento de crédito
pleno contra a obrigação fiscal interna relativa a todos os impostos.
A “neutralidade da importação do capital” (NIC) postula que todos os investidores de
um país particular de residência ou domicílio estão sujeitos ao mesmo tratamento fiscal, ou
seja, àquele do país da fonte da renda do investimento. Isso implica que os fornecedores
internos e externos de capital do país de origem obtêm a mesma taxa de rentabilidade
pós-imposto sobre seu investimento. Para a NIC ser plenamente efetiva na prática, essa nãodiscriminação
nos países da fonte terá que ser combinada com a não-discriminação nos
países de residência — uma vez mais, um resultado altamente improvável na prática.
Na prática, um bom ponto de partida para a avaliação de seus méritos relativos seria
indagar a prioridade global relativa de se passar de uma opção à outra e de se garantir uma
distribuição mais eficiente da poupança e do investimento.
Em alguns casos, a NEC tem sido preferida à NIC para a consecução da eficiência
econômica — pressupondo-se que a poupança privada seja inelástica com relação à taxa de
rentabilidade pós-imposto — porque a equalização das produtividades marginais do capital
entre usos e países tende a redundar na maximização do resultado global a partir de um
determinado estoque de capital global. 69 Contra as supostas vantagens da NEC, existe o
reconhecimento de que os impostos sobre as empresas podem ser considerados como
impostos do tipo que resulta em benefícios ou como taxas de usuário por serviços públicos,
de modo que as alíquotas diversificadas neutralizam as diferenças que emanam do lado dos
gastos do orçamento que, em um sistema de crédito, seriam mantidas. Mas, dada a
dificuldade geral associada com a administração de um sistema de crédito puro necessário
para a NEC, e diante do fato de que o capital se tornou o fator mais móvel em um mundo
cada vez mais interdependente, é possível que a isenção de renda gerada no exterior no
âmbito da NIC e a sua ênfase nas taxas pós-imposto sejam apropriadas.
Fixação de Preços Internacionais de Transferência e Tributação
69 Ver OECD (1991).
WILLIAM J. MCCARTEN

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• Por que as práticas de fixação de preços de transferência acarretam problemas
para os impostos de renda?
• Qual é a abordagem preferida para se lidar com esses problemas?
• Qual é a gravidade desses problemas na prática?
• Que lições podem ser tiradas pelos países em desenvolvimento das experiências
internacionais em lidar com esses problemas?
Definição do Problema
A distribuição da renda global das empresas multinacionais entre as jurisdições fiscais para
fins tributários é uma grande fonte de conflito entre as autoridades fiscais e as empresas
envolvidas. Boa parte dessa alocação se realiza mediante a fixação de preços de
transferência.
No contexto do comércio internacional, preço de transferência é o preço para a venda
interna de um bem ou serviço no comércio entre empresas do mesmo grupo, isto é, no
comércio entre sucursais ou afiliadas de uma mesma empresa comercial localizada em
diferentes países. Os preços de transferência são preços administrativos fixados pela direção
das empresas transnacionais ou multinacionais. Quando deseja que as suas sucursais e
subsidiárias nos diferentes países operem como centros independentes de lucro, a
administração pode fixar esses preços o mais próximo possível daqueles que prevalecem nas
transações de mercado entre compradores e vendedores sem vínculos mútuos. Todavia,
considerações fiscais podem influenciar a administração no sentido de rejeitar esse centro de
lucro ou estratégia de preço “sombra”. A fixação de preços de transferência afeta os ônus
fiscais globais das empresas multinacionais porque tanto as importações quanto a tributação
de pessoa jurídica se baseiam em preços de insumos e produtos, e as alíquotas tributárias
variam grandemente entre os países. O seu poder discricionário sobre a fixação dos preços
dá às multinacionais a oportunidade de definir conjuntos de preços de transferência para o
comércio intrafirma que reduzem a sua obrigação fiscal global ou alcançam outras metas
estratégicas, como a superação de determinadas restrições cambiais. Conseqüentemente, as
jurisdições fiscais com alíquotas de imposto de renda de pessoa jurídica moderadas ou altas
ficam vulneráveis à erosão da base tributária da receita que recebem dos contribuintes
devido às oportunidades de fixação de preços de transferência.
O problema das autoridades fiscais nacionais é instituir e fazer cumprir normas para a
determinação desses preços. Considerações de interesse próprio devem levar os governos a
regular os preços de transferência de maneira a minimizar os conflitos com outras jurisdições
e a não desestimular investimentos futuros, ao mesmo tempo em que salvaguardam as bases
de sua receita.

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Diretrizes Internacionais e a Norma da Plena Concorrência
Uma maneira de se evitar conflito internacional em questões de bitributação e
promover um clima favorável à atividade econômica no país-sede é a adoção, por parte das
autoridade fiscais, de critérios regulamentares que recebam o apoio de organismos
internacionais. Felizmente, existe consenso entre a Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômicos (OCDE), 70 as Nações Unidas 71 e a Comunidade Européia 72 de
que uma única diretriz deve ser empregada tanto pelas empresas na determinação dos preços
de transferência quanto pelas autoridades fiscais na fixação do imposto a ser pago. Esta
diretriz é o critério da livre concorrência. Mas, como se verá depois, o critério da livre
concorrência não está isento de críticas. Preço de livre concorrência é o preço de mercado
que teria sido negociado por partes não-vinculadas envolvidas nas mesmas transações ou em
outras semelhantes, nas mesmas condições ou em condições similares. Para impedir o uso da
fixação de preços de transferência para fins de evasão fiscal, a maioria dos países
estabeleceu o seu direito de ajustar os preços de transferência declarados para conformá-los
ao padrão da livre concorrência. A implementação do princípio de livre concorrência tem-se
mostrado uma tarefa difícil tanto para as multinacionais quanto para as autoridades fiscais
que as regulamentam.
70 Ver OECD (1979). A norma da livre concorrência é reconhecida também no Artigo 9 da
convenção tributária modelo da OCDE. Ver OECD (1992).
71 Ver United Nations (1978).
72 Commission of the European Communities (1992).

- 496 -
Diretrizes da OCDE para a Determinação do Preço de Livre Concorrência
Seguindo de perto a prática dos Estados Unidos, a OCDE endossa quatro métodos de
determinação dos preços de livre concorrência: 1) o método do preço comparável não
controlado (PCNC); 2) o método do preço de revenda; 3) o método do preço de custo
corrigido; e 4) qualquer outro método que seja julgado aceitável, conhecido coletivamente
pelo nome de quartos métodos. 73
O método do preço comparável não controlado (PCNC) pressupõe a existência de
um preço comparável não-controlado conhecido para a venda ou compra dos mesmos bens
ou de bens semelhantes envolvendo terceiros independentes. As condições de mercado
associadas com um intercâmbio proposto de PCNC devem ser semelhantes àquelas que
caracterizam o intercâmbio real de preços de transferência. É possível que, embora uma
multinacional tenha conhecimento do PCNC apropriado para determinada transação
comercial intrafirma, as autoridades fiscais do país-sede não consigam identificá-lo devido a
distorções nas informações entre as multinacionais e as autoridades. Na ausência de um
PCNC próximo, as autoridades são tentadas a impor preços à vista observáveis para
transações que são superficialmente parecidas. Essa abordagem tende a conduzir a sérias
distorções na alocação do lucro dentro das multinacionais entre várias jurisdições fiscais. Por
exemplo, afiliadas de multinacionais operam ocasionalmente no vermelho, sobretudo em
companhias em desenvolvimento, por razões estratégicas, como manter a parcela de mercado
ou garantir o acesso à matéria-prima durante períodos de procura fraca por parte do mercado.
O método do preço de revenda toma, como ponto de partida, o preço em que um
produto sai dos limites da empresa multinacional, por meio de venda, para um comprador
independente. Em seguida, subtrai-se deste preço uma margem de comercialização que
reflita os custos e a margem de lucro da unidade da empresa no exterior que comprou o bem
da unidade de produção e o revendeu ao comprador independente. O valor residual é
considerado o preço de livre concorrência. Esse método aplica-se sobretudo aos casos em
que o revendedor não faz agregações substanciais ao valor do produto, atuando
essencialmente como distribuidor. Para o método funcionar efetivamente, é necessário
encontrar margens de comercialização comparáveis de distribuidores independentes.
O método do preço de custo corrigido baseia-se no custo do fornecedor dos recursos
usados na produção de uma mercadoria particular, a que se acrescenta uma margem de
comercialização apropriada. O método do custo corrigido apresenta muitos problemas.
Como o método do preço de revenda, ele ignora as condições de procura ou os ciclos
econômicos e não reflete as condições de concorrência; além disso, dá ênfase exagerada aos
73 Ver OECD (1979), pág. 33.

- 497 -
custos históricos. Essa abordagem é de fácil aplicação na determinação de preços dos
produtos de subsidiárias quando a produção se restringe a poucos ou a apenas um produto, as
subsidiárias exercem o papel de subcontratante ou quando se fabricou um produto
especializado, sob medida para atender às necessidades de um cliente específico — ou seja,
quando a fabricação não envolve intangíveis importantes. Finalmente, o emprego desse
método de maneira satisfatória requer a determinação de uma margem correta de lucro e a
identificação precisa dos custos de produção.
Os quartos métodos de alternativas aceitáveis incluem uma ampla combinação de
técnicas com diferentes justificativas, inclusive divisão de lucro de acordo com fórmulas de
alocação baseadas em vendas e rendimentos esperados ou normais do capital investido pelas
afiliadas. 74
Ocasionalmente, as multinacionais podem favorecer a aplicação de quartos métodos
na fixação de seus próprios preços de transferência como um meio de auto-avaliar o nível de
lucratividade que as autoridades fiscais do país-sede prevêem para elas. Quando as
autoridades fiscais esperam um lucro contábil constante, independentemente de mudanças
nas condições econômicas, a multinacional tende a raciocinar que é prudente gerar esse
resultado para evitar investigações ou hostilidade da parte do governo do país-sede. 75
Os três primeiros métodos podem ser efetivos quando se trata de mercadorias
tangíveis. Com freqüência, porém, eles não funcionam em casos em que se fazem
pagamentos exclusivos à companhia matriz pelo uso de serviços intangíveis, como
propriedade intelectual, comissões de administração e outros serviços. Além do mais, a
propriedade tangível muitas vezes incorpora intangíveis importantes — por exemplo, nem
todos os carros são iguais.
Qual a Gravidade do Problema da Manipulação dos Preços de Transferência?
74 Ver OECD (1979), págs. 42-43.
75 Ver Alwort (1988), pág. 223.

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Qual a gravidade do problema da fixação de preços de transferência para os países
em desenvolvimento? Dados estatísticos sobre o crescimento do componente intrafirma do
comércio internacional sugerem que a proporção do comércio que provavelmente envolve
preços de transferência aumentou acentuadamente ao longo das duas últimas décadas.
Assim, aumentou também a oportunidade de manipular os preços de transferência e, com
isso, o perigo de erosão da receita para os países de impostos elevados. Em 1989, por
exemplo, 86% das importações de empresas matrizes norte-americanas vieram de afiliadas
estrangeiras, enquanto 89% das exportações das companhias matrizes norte-americanas se
destinaram às afiliadas estrangeiras. 76 Uma tendência cíclica importante relacionada com
esse fato no comércio internacional tem sido o crescimento dos serviços como componente
do comércio total. Com o aumento da importância de itens intangíveis, como royalties e
taxas de licença, no total dos fluxos do comércio, as chances de evasão fiscal por meio da
manipulação dos preços cresceu na mesma proporção. É muito difícil determinar preços
comparáveis não controlados para esses itens e até mesmo determinar se esses serviços são
executados ou não. Portanto, a manipulação no estabelecimento do preço desses serviços
pode ser um dos caminhos preferidos para a evasão fiscal global. 77
76 Ver Hufbauer (1992), págs. 108-09.
77 Ver Kopits (1976), pág. 86.

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Não obstante, podem-se aduzir argumentos substantivos que indicam que as
multinacionais não abusam do seu poder de fixar preços de transferência para fugir aos
impostos nos países em desenvolvimento. As multinacionais podem se abster de práticas de
manipulação nos preços de transferência nos países em desenvolvimento porque 1) as
alíquotas marginais do imposto de pessoa física são via de regra mais baixas nos países em
desenvolvimento do que nos desenvolvidos e 2) nos casos em que a empresa matriz é
residente em um país com sistema de crédito de imposto pago no exterior, os impostos da
pessoa jurídica pagos no país-sede podem ser creditados contra a obrigação fiscal imposta
pelo país de origem sobre os lucros repatriados. No nível empírico, um estudo recente sobre
práticas de fixação de preços de transferência no setor do petróleo envolvendo os Estados
Unidos e os países exportadores de petróleo concluiu que, entre 1974 e 1984, as
multinacionais desse setor não manipularam substancialmente os preços de transferência. 78
Todavia, para se ter uma avaliação equilibrada, esse quadro otimista precisa ser
contrastado com restrições e contra-argumentos importantes. Primeiro, os argumentos
dedutivos ignoram o papel dos paraísos fiscais que procuram atrair os lucros escriturais das
multinacionais garantindo-lhes um regime de pequena ou nenhuma tributação.
Multinacionais com vínculos nacionais relativamente pequenos podem sediar suas operações
nesses paraísos para facilitar a evasão fiscal global, embora o controle efetivo e a fonte de
investimento se localizem em outro lugar. Além disso, multinacionais com sede nos países
industrializados podem exigir que sucursais e afiliadas em países importadores de capital
comprem insumos por meio de outras subsidiárias localizadas em paraísos fiscais. Segundo,
o pressuposto de que as alíquotas marginais do imposto de renda de pessoa jurídica vigentes
nos países em desenvolvimento são mais baixas do que as dos países industrializados não é
válido para numerosos países asiáticos e africanos. 79 Finalmente, ao fixar os preços de
transferência, as multinacionais podem ser influenciadas por outros motivos além da
minimização tributária global. Elas podem inflar os preços de seus insumos para burlar
controles cambiais e outras restrições sobre a repatriação dos lucros. É também possível que
desejem disfarçar a extensão das rendas econômicas de fato obtidas na economia do paíssede.
Rendas elevadas podem conduzir a exigências de maiores salários por parte dos
trabalhadores afiliados e a pressões políticas para que o país-sede reformule o seu sistema
tributário a fim de conseguir mais renda econômica.
Finalmente, é importante constatar que, embora nos grandes países industrializados
as práticas abusivas de fixação de preços de transferência só possam afetar uma proporção
muito pequena da receita tributária, em países pequenos e pobres nos quais o investimento
estrangeiro é significativo elas tendem a afetar uma proporção considerável dessa receita.
78 Ver Bernard e Weiner (1990), págs. 123-60.
79 Por exemplo, a partir de 1992 numerosos países em desenvolvimento, entre os quais Índia,
Bangladesh, Malaui, Sri Lanka e Zimbábue, mantêm alíquotas tributárias sobre os lucros das
pessoas físicas acima de 40%. Ver Bagchi (1991), pág. 45.

- 500 -
A Experiência dos Países Desenvolvidos com a Regulamentação dos Preços de
Transferência
Embora as diretrizes de políticas nos países industrializados normalmente favoreçam
o uso do método do PCNC e desestimulem o recurso a quartos métodos, estudos empíricos
das práticas de fixação de preços de transferência indicam que os quartos métodos são
empregados com freqüência maior do que quaisquer outras abordagens. Três estudos a
posteriori dos métodos usados na resolução de casos de fixação de preços de transferência
nos Estados Unidos constataram que os quartos métodos foram usados entre um terço e
quase a metade dos casos, e que o PCNC foi o segundo método mais usado. 80
Duas abordagens promissoras para reduzir os abusos na fixação dos preços de
transferência são a cooperação internacional por meio do intercâmbio de informações
tributárias entre autoridades fiscais de diferentes países e os acordos de fixação antecipada
de preços. Acordo de fixação antecipada de preços proporcionam um meio de se evitar
incertezas sobre a aceitabilidade das práticas das multinacionais. Essa abordagem, adotada
pelos Estados Unidos em 1991, garante às empresas interessadas, desde que forneçam
documentação adequada, a aprovação antecipada de suas metodologias de fixação de preços
de transferência. O recente relatório da Comunidade Européia sobre a tributação das
empresas, conhecido como Relatório Ruding, endossou a prática dos acordos de fixação
antecipada de preços entre as autoridades fiscais e as multinacionais. Segundo o relatório, os
países envolvidos em comércio intrafirma podem efetuar entre si acordos de fixação
antecipada de preços de transferência. Essa prática já foi iniciada entre a Austrália e os
Estados Unidos. 81 Também foram realizadas auditorias simultâneas de afiliadas de uma
única multinacional em dois ou mais países.
80 Os estudos são o relatório do General Accounting Office de 1981 e os levantamentos do
Internal Revenue Service de 1984 e 1987, citados em U.S. Department of the Treasury
(1988); e em Hufbauer (1992), págs. 111-12.
81 Ver Daly (1992), pág. 1073.

- 501 -
A Experiência dos Países em Desenvolvimento
As administrações fiscais da maioria dos países em desenvolvimento são mal
aparelhadas para lidar com questões de fixação de preços de transferência. Em particular,
falta a perícia técnica necessária para contestar os preços fixados pelas multinacionais
mediante o uso das metodologias recomendadas pelos organismos internacionais para o
estabelecimento de preços de livre concorrência. Em muitos casos, os países em
desenvolvimento apelam para as diretrizes internacionais ao ajustarem timidamente os
preços de transferência. A legislação tributária de muitos desses países com freqüência
equiparam operações em bases puramente comerciais com preços de mercado não
controlados e omitem regras para o estabelecimento dos preços de transferência quando não
há preços de mercado comparáveis não controlados. Nessas situações, a solução
administrativa é muitas vezes ajustar arbitrariamente os preços ou fazer ajustes que resultam
de barganha implícita, ao mesmo tempo em que se procura encobrir a prática efetiva sob o
véu de diretrizes aprovadas internacionalmente.
Alguns países em desenvolvimento promulgaram normas ad hoc e simples que não
oferecem soluções abrangentes, mas não obstante resolvem aspectos particulares do
problema. Essas abordagens incluem impostos alternativos mínimos da pessoa jurídica
baseados no volume de vendas, o uso de taxas de royalties baseado no volume da extração
de recursos naturais, e a injeção de deduções como pagamentos de royalties e pagamentos de
juros sobre a infusão de capital por parte das matrizes no exterior.
Exemplos dessas estratégias adotadas por alguns países latino-americanos são a
rejeição da dedução de royalties pagos a entidades estrangeiras vinculadas por contribuições
tecnológicas, restrições sobre o limite das deduções por despesas incorridas no exterior e o
estabelecimento de renda presumida para certas atividades, como transporte internacional,
em que o uso de contabilidade separada é particularmente difícil. 82 O êxito dessas regras tem
sido desigual. As regras que rejeitam a dedução de royalties ou limitam a dedução de
despesas têm-se mostrado ineficazes, porque as multinacionais encontram outros métodos
para repatriar os lucros dos países-sede sem incorrer em obrigações fiscais significativas.
82 Ver Casanegra de Jantscher e Mansfield (1989), págs. 166-67.

- 502 -
Lições de Políticas para os Países em Desenvolvimento
Como primeiro passo na articulação de políticas regulamentares, os países em
desenvolvimento devem instituir medidas com força de lei para coibir as práticas de fixação
de preços de transferência que visam erodir as suas bases tributárias. Na elaboração dessas
medidas, as autoridades devem levar em conta as suas próprias tradições jurídicas.
A promulgação de leis sobre preços de transferência sinaliza que o país-sede pretende
combater práticas de manipulação de preços e pode, portanto, dissuadir potenciais
sonegadores.
Nos casos em que não conseguem obter preços comparáveis não controlados, qual
dos dois outros métodos sancionados pelas diretrizes da OCDE — o método do preço de
revenda e o método do preço de custo corrigido — as autoridades fiscais de um país em
desenvolvimento devem usar? Em princípio, a opção mais aconselhável depende de onde se
localizam os intangíveis. É possível, porém, que em muitos casos as considerações de ordem
prática sejam mais importantes. Por exemplo, em geral os países em desenvolvimento têm
acesso aos registros das subsidiárias. Quando uma subsidiária do setor de transformação de
um país em desenvolvimento vende para sua matriz no exterior, para fins de distribuição,
o país em desenvolvimento não pode aplicar o método do preço de revenda. Não obstante, os
países em desenvolvimento têm tido algum sucesso em ajustar os preços de transferência das
multinacionais usando o método do preço de revenda quando o produto em causa é
homogêneo e cotado em uma bolsa internacional, como a Bolsa de Metais de Londres. 83
Essas abordagens devem ser usadas com cautela quando o preço de bolsa observado se
aplica a uma mercadoria refinada, que já passou por muitos estágios desde a transação
comercial intrafirma. Nesses casos, devem-se fazer os ajustes em relação ao valor agregado
nas etapas anteriores associado com o refinamento e o transporte. Falhas nos ajustes
necessários em relação ao valor intermediário agregado podem introduzir sérias distorções
fiscais e desestimular a produção. 84
A experiência dos países indica que os royalties e as comissões de administração têm
sido um caminho atraente para a remessa de lucros para os países exportadores de capital.
Muitos países importadores de capital empregam restrições determinadas por fórmula tanto à
dedutibilidade desses pagamentos quanto à repatriação efetiva de recursos dessas categorias.
Uma alternativa menos drástica é a retenção de impostos a alíquotas moderadas sobre
royalties e outras taxas pagas ao exterior que não obedeçam às condições de livre
concorrência. Restrições quantitativas ou a completa rejeição podem-se ainda justificar nos
casos em que os pagamentos são feitos a afiliadas em conhecidos paraísos fiscais. Embora o
83 Na Jamaica, por exemplo, os produtores de bauxita estão sujeitos um imposto de produção,
baseado em uma porcentagem fixa do preço a que se vendem os lingotes de alumínio no
mercado aberto dos Estados Unidos.
84 Ver Conrad (1991), págs. 727-47.

- 503 -
acordo-modelo de bitributação da OCDE defenda que o pagamento de royalties ao exterior
não deve estar sujeito à retenção de imposto, isso só é válido para o caso de transações em
condições de livre concorrência.
As autoridades fiscais devem diligenciar por identificar transações fictícias e
questionar as transações que envolvem a compra de serviços de empresas vinculadas em
conhecidos paraísos fiscais. Devem explorar as oportunidades de cooperação internacional
na forma de intercâmbio de informações tributárias ou até de auditorias simultâneas com
suas congêneres nos países em que residem as matrizes de suas subsidiárias mais
importantes. Esses avanços podem ser facilitados pela negociação de cláusulas para o
intercâmbio de informações e outros tipos de cooperação nos acordos de bitributação.
Os países podem querer incluir em sua legislação dispositivos sobre pareceres
administrativos antecipados. Esta opção deve ser atraente para muitas multinacionais, porque
evita resultados imprevisíveis, litígios desgastantes e a incerteza associada com disputas
prolongadas. Nos casos em que é difícil obter pareceres administrativos antecipados e
acordos negociáveis, é possível que os países-sede desejem explorar o uso de serviços de
arbitragem internacional, como aqueles fornecidos pelas Nações Unidas.
Nos casos em que as tarifas de importação são altas ou em que as empresas estão
sujeitas a impostos sobre suas vendas ou importações, as multinacionais podem tentar
minimizar o preço dos bens importados mediante subfaturamento. A alfândega e o fisco
precisam trabalhar em estreita cooperação em suas atividades de fiscalização para garantir
que as subsidiárias não adotem um sistema de duplo faturamento, declarando preços baixos à
alfândega e preços elevados às autoridades fiscais.
Os opositores do critério da livre concorrência enfatizam a sua falta de
funcionalidade, sobretudo para os países em desenvolvimento, as longas demoras na
resolução das disputas que surgem da sua aplicação e os custos elevados incorridos pelas
autoridades fiscais que tentam aplicá-lo rigorosamente. Eles oferecem como alternativa o
método da distribuição universal, pelo qual os lucros globais das multinacionais seriam
repartidos entre as jurisdições fiscais com base em fórmulas de distribuição. Essas fórmulas
poderiam ter como componentes a massa salarial ou o valor agregado das afiliadas, o valor
contábil dos ativos e as vendas. Embora tenha sido implementada com êxito em nível
estadual em países federativos, a abordagem da distribuição não foi aplicada no contexto
internacional, com exceção dos países do Pacto Andino. O uso de fórmulas de distribuição
universal para alocar o lucro global das empresas que operam em países de alto e baixo nível
salarial não produzirá uma alocação tributária desejável do ponto de vista deste último grupo
de países quando a massa salarial for um componente importante da fórmula. Além disso, as
iniciativas de base regional para substituir o padrão da livre concorrência por fórmulas de
distribuição provavelmente conduziriam a diferentes fórmulas em diferentes jurisdições.
Apesar das suas deficiências, é improvável que as atuais diretrizes internacionais
sobre a fixação dos preços de transferência sejam submetidas a alterações radicais no futuro.

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Portanto, a estratégia mais efetiva para os países em desenvolvimento que desejam
salvaguardar suas bases tributárias contra os abusos dos preços de transferência
internacionais é dedicar recursos suficientes à regulamentação da fixação dos preços de
transferência no quadro das diretrizes internacionais.
Tratamento de Subsidiárias e Sucursais
WILLIAM MCCARTEN
• Qual é a diferença entre as subsidiárias e as sucursais como formas de
organização empresarial?
• Quais são as vantagens e desvantagens tributárias e não-tributárias das duas
formas de organização do ponto de vista do investidor estrangeiro?
• Que justificativa existe para a aplicação de um imposto especial sobre os lucros das
sucursais?
• Em que consiste o problema da “capitalização limitada” e como se tem lidado com
ele nos diferentes países?
Como princípio geral, no tratamento que dispensam às sucursais e subsidiárias de empresas
sediadas no exterior os países devem guiar-se pelo desejo de obter neutralidade entre as
formas organizacionais e também pela necessidade de gerar receita. É possível o surgimento
de um certo grau de complexidade nessa área tributária devido à dificuldade de se
harmonizar os objetivos da política fiscal interna com as diretrizes internacionais de política
fiscal e com as disposições dos regimes tributários estrangeiros.
Definição de Sucursal, Subsidiária e Estabelecimento Permanente
A empresa sediada no exterior que realiza atividades econômicas em um país, mas
não se constituiu em sociedade neste país, estabeleceu uma sucursal. Neste caso, a empresa
estrangeira normalmente assume responsabilidade ilimitada pelas dívidas e outras obrigações
legais de sua sucursal. Em contrapartida, quando a empresa com sede no exterior constitui a
sua filial em sociedade no país em que se encontra, passa a existir a figura da subsidiária.
Neste caso, a responsabilidade da empresa estrangeira se limita aos ativos da subsidiária no
país. Um importante conceito conexo é o de estabelecimento permanente.

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Estabelecimento permanente, conforme definição do Artigo 5 do Acordo-Modelo de
Bitributação da OCDE, é um endereço comercial fixo em que a empresa realiza as suas
atividades no todo ou em parte. 85 Essa definição exclui certas atividades de um residente
estrangeiro em outro país, como a realização de atividades econômicas nesse país por meio
de corretores ou agentes gerais, ou a manutenção de estoques de bens no país para entrega a
agentes ou compradores. Quando um estrangeiro adquire um endereço comercial fixo ou
emprega indivíduos residentes, considera-se que criou um estabelecimento permanente.
De maneira geral, as atividades produtoras de renda de uma empresa serão tributáveis depois
que ela montar um estabelecimento permanente em uma jurisdição fiscal. Um corolário
dessa diretriz é que os estrangeiros não estarão sujeitos à tributação sobre sucursais se não se
envolverem em atividades que levem à criação de estabelecimentos permanentes.
Em geral, as convenções internacionais e os tratados bilaterais determinam que os
lucros a serem atribuídos a um estabelecimento permanente são aqueles que ele obtém em
transações que não envolvam a sua própria sede — ou seja, com empresas inteiramente
desvinculadas em condições de livre concorrência. Quando não existe contabilidade
separada, as autoridades fiscais aplicam o princípio de livre concorrência na atribuição de
lucros ao estabelecimento.
Vantagens e Desvantagens de Operar como Sucursal ou Subsidiária
Considerações não-tributárias
A decisão de uma empresa sediada no exterior de conduzir atividades econômicas
como sucursal ou como subsidiária é influenciada por razões tributárias e não-tributárias.
Entre as considerações de ordem não-tributária estão: o tipo de setor em que o investidor
pretende operar; o grau de responsabilidade financeira que o investidor deseja assumir; o
grau de preparação do investidor para fornecer às autoridades do país em que opera
informações financeiras sobre suas operações no mundo todo; e o grau de controle que o
investidor deseja exercer sobre as suas operações no país.
Os bancos e outras instituições financeiras, por exemplo, têm preferido muitas vezes
operar no exterior por meio de sucursais em vez de subsidiárias — e com freqüência é isso
que deles exigem os governos dos países que os acolhem. O pressuposto de responsabilidade
por parte da entidade matriz quando se opta pela forma de sucursal pode gerar mais
confiança no cliente do que seria o caso se fosse empregada a forma de subsidiária, com
responsabilidade limitada aos ativos no país.
85 Ver OECD (1992), págs. M 10-11.

Vantagens tributárias da forma de sucursal
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1) Em muitos países, entre os quais os Estados Unidos, as perdas com operações
de sucursais estrangeiras são imediatamente dedutíveis contra a renda gerada pela matriz em
suas operações no país de origem. Portanto, a forma de sucursal é vantajosa para empresas
baseadas em países que requerem tributação das sucursais estrangeiras pelo regime de
competência quando se esperam perdas com as atividades estrangeiras durante os primeiros
anos de operação. Caso as operações estrangeiras posteriormente se tornem lucrativas, a
sucursal pode se constituir em sociedade para colher as vantagens do deferimento do
imposto. 86
2) Tradicionalmente, as sucursais eram tributadas uma única vez em seus
rendimentos ou lucros, de modo que o total dos rendimentos após o imposto poderia ser
repatriado para uma empresa matriz no exterior, livre de retenção de imposto. Nessa
estrutura, os rendimentos repatriados não são considerados dividendos ou juros. (Mais
recentemente, muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento adotaram uma forma
complementar de tributação das sucursais conhecida como imposto sobre os lucros de
sucursal.) Em contrapartida, o rendimento do capital investido por meio de subsidiárias
comumente é tributado duas vezes: uma em nível de imposto de renda de pessoa jurídica e
outra com a retenção final de imposto quando os dividendos ou juros são remetidos. Caso o
país opere um sistema de imputação para alívio do imposto de renda de pessoa jurídica, os
acionistas da carteira da subsidiária podem receber ou não um crédito.
3) Com freqüência, é possível transferir propriedade para uma sucursal sem
deflagrar, na jurisdição de origem, a tributação corrente sobre a valorização do ativo. As
transferências de propriedades para subsidiárias estrangeiras muitas vezes dão origem à
tributação de ganhos de capital sobre qualquer valorização.
Desvantagens tributárias da forma de sucursal
86 Ver Lechor e Mintz (1991), pág. 104.

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1) Uma empresa multinacional não pode diferir a tributação do país de origem
sobre os rendimentos da sucursal não remetidos para o país de origem nas jurisdições que
taxam os residentes pela sua renda global. Em contrapartida, a subsidiária tem a
oportunidade de diferir a tributação na jurisdição fiscal do país de origem dos rendimentos
que não são remetidos. Antes de 1986, a oportunidade de diferimento de que desfrutava os
rendimentos não remetidos de uma subsidiária estrangeira no sistema norte-americano de
crédito de imposto pago no exterior favorecia o emprego da forma de subsidiária pelos
investidores sediados nos Estados Unidos com operações lucrativas no exterior. 87
Pressupondo-se que no país estrangeiro a alíquota tributária do imposto de renda de pessoa
jurídica seja mais baixa que no país de origem, o imposto incremental no país de origem é
diferido, o que reduz o valor presente da carga tributária total da empresa. (Essa
desvantagem para a forma de sucursal talvez já não mais constitua uma consideração
importante para as sucursais operadas por matrizes localizadas nos Estados Unidos.) Nos
Estados Unidos, desde a reforma tributária de 1986 a média das alíquotas sobre as operações
estrangeiras é com freqüência mais elevada do que a alíquota local, fazendo com que a
companhia matriz ganhe o “excesso” de créditos contra impostos pagos no exterior ou
aqueles não imediatamente utilizáveis (exceto nos casos dos paraísos fiscais). As empresas
sediadas em países exportadores de capital que aderem ao princípio de fonte da tributação
internacional de renda têm feito uso mais intenso da forma de sucursal para operações
estrangeiras, uma vez que a maioria das repatriações das sucursais e das subsidiárias não são
tributáveis.
2) As jurisdições fiscais com freqüência dispensam tratamento menos generoso à
compensação de prejuízos contra lucros de exercícios passados e futuros no caso das
sucursais do que no das subsidiárias. Os códigos tributários de certas jurisdições não contêm
disposições sobre a compensação de prejuízos das sucursais.
3) As limitações sobre deduções são com freqüência mais restritivas para as
sucursais do que para as subsidiárias. Essas restrições são normalmente inspiradas pelo
desejo de dissuadir os abusos na fixação dos preços de transferência. A Suíça, por exemplo,
permite que as subsidiárias, mas não as sucursais, deduzam as comissões de administração
pagas à sede. 88 Essa discriminação deve ser evitada, a menos que se possa mostrar que o
potencial para o abuso na fixação dos preços de transferência difere entre as formas de
organização empresarial.
87 Este incentivo de motivação fiscal que visava levar os investidores estrangeiros sediados
nos Estados Unidos a adotarem a forma de subsidiária foi reduzido pelas alterações
introduzidas com a reforma tributária dos Estados Unidos de 1986. Ver Alt e Bradford
(1990).
88 Ver Scholes e Wolfson (1992), pág. 250.

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Justificativa para o Imposto sobre os Lucros de Sucursal
Muitas jurisdições tributam os lucros de sucursais de empresas sediadas no exterior
para obter uma maior neutralidade e eqüidade no tratamento entre sucursais e subsidiárias e
prevenir a erosão da receita. Sem esse imposto, a repatriação dos lucros da sucursal não gera
obrigação fiscal, diferentemente do que acontece com a repatriação de dividendos por um
subsidiária.
Um imposto simples sobre os lucros da sucursal a uma alíquota igual ou inferior à
alíquota da retenção sobre os dividendos estrangeiros pode atingir uma neutralidade
aproximada entre as sucursais e as subsidiárias estrangeiras que operam no país. Justifica-se
uma alíquota mais baixa pelo fato de o imposto sobre os lucros da sucursal incidir sobre os
lucros do ano ou do trimestre em que foram ganhos, ao passo que o imposto retido sobre o
dividendo só se aplica a remessas aos acionistas. Os países que adotam essa forma de
imposto muitas vezes optam por uma concepção que isente de tributação toda renda que for
reinvestida na sucursal. Essa abordagem foi adotada por ocasião da reforma tributária dos
Estados Unidos de 1986 (“US 1986 Tax Act”).
Alguns especialistas defendem que a concepção não deve enfatizar a harmonização
formal interna do sistema tributário a expensas da simplicidade administrativa. 89 O imposto
sobre lucros de sucursal no Canadá, por exemplo, que visa conseguir uma rigorosa paridade
entre a tributação de subsidiárias e sucursais, envolve o uso de conceitos que não têm
contrapartida na contabilidade padrão. Os países em desenvolvimento, na busca de soluções
pragmáticas de maior simplicidade, devem conseguir uma paridade aproximada com uma
simples sobretaxa sobre os lucros da sucursal. Por exemplo, no caso de um imposto de renda
ou dos lucros de empresa de 40% e de um imposto retido de 20%, a obrigação fiscal total da
subsidiária é de 52%, pressupondo-se a plena distribuição da renda. Este exemplo indica que
uma sobretaxa de 12% sobre os lucros da sucursal é apropriada. Uma sobretaxa um pouco
mais baixa é apropriada como forma de se reconhecer a vantagem do diferimento de que
desfrutam as subsidiárias, porque essa sobretaxa é aplicada imediatamente, ao passo que a
retenção do imposto só se aplica por ocasião da repatriação; ela implicaria ainda o
reconhecimento de que as subsidiárias em geral não repatriam a totalidade de seus lucros.
A instituição do imposto sobre os lucros de sucursal aplicável a estabelecimentos
permanentes localizados no exterior pode violar as disposições de não discriminação de um
acordo de bitributação vigente. Nesse caso, os acordos atuais teriam que ser renegociados.
A introdução desse imposto também aumenta a necessidade de restringir os desembolsos
dedutíveis de juros para as partes estrangeiras.
Como Prevenir a Capitalização Limitada ou Oculta
89 Ver Oldman, Rosenbloom e Youngman (1991), págs. 385-97.

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Ocorre a capitalização limitada ou oculta de uma subsidiária quando um investidor
estrangeiro reage a incentivos fiscais substituindo o financiamento mediante emissão de
ações pelo financiamento mediante empréstimos no exterior, sobretudo nos casos em que o
financiamento por endividamento apresenta algumas das características de capital social e a
dívida é contraída fora do mercado de livre concorrência. Embora uma relação elevada
dívida/capital social não deva per se ser tomada como prova de capitalização oculta, ele
pode indicar esforços para a consecução de vantagens fiscais por meio do excesso de
financiamento por endividamento. Esse tipo de financiamento possibilita a subsidiárias de
propriedade estrangeira reduzir seus lucros tributáveis mediante a dedução de pagamentos de
juros a credores não residentes, aos quais só se aplicaria a retenção de imposto sobre os
juros. Já no caso em que os lucros de subsidiárias são transferidos por meio de dividendos,
esses pagamentos não são dedutíveis no cálculo dos lucros tributáveis da subsidiária. Além
disso, para evitar a tributação de renda de pessoa jurídica sobre o que de outra forma seriam
considerados lucros, a estratégia da capitalização limitada pode permitir que a empresa
matriz evite ou difira a tributação no país de origem.
As empresas multinacionais podem muitas vezes usar técnicas de capitalização
limitada em combinação com treaty shopping para reduzir a sua carga tributária global, em
função de diferentes disposições nos acordos tributários relativas à retenção de impostos
sobre dividendos e juros. O treaty shopping ocorre quando uma combinação de acordos e
leis tributárias nacionais envolvendo mais que dois países cria um regime tributário
favorável que pode ser explorado por residentes de países que participam do acordo. 90 O
pagamento de juros, por exemplo, pode passar por uma ou mais empresas holding em uma
série de países ligados por tratados convenientes, de modo que o rendimento do investimento
acaba deslocado do país original da fonte para um país em que estará sujeito a pouco ou
nenhum imposto.
As normas tributárias sobre capitalização limitada ou oculta são elaboradas para
restringir esse comportamento. Os países têm adotado três abordagens gerais para restringir a
capitalização limitada: 1) a negação de dedução de despesas com juros sobre empréstimo de
qualquer parte vinculada; 2) a abordagem de livre concorrência geral para coibir abuso;
e 3) a abordagem do coeficiente aceitável de endividamento.
A abordagem da negação discrimina de forma arbitrária, porque pune a dívida entre
as partes vinculadas em relação a outras formas de dívida. Estimula também a evasão
mediante o disfarce da dívida da parte vinculada como dívida não vinculada. A repressão
desse tipo de abuso é difícil, sobretudo no caso dos países com recursos administrativos
limitados.
90 Ver Hufbauer (1992), pág. 218; e OECD (1987), pág. 11.

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A abordagem anti-abuso procura saber o que há por trás da forma das transações, à
luz de todas as circunstâncias relevantes, para descobrir se a verdadeira natureza da
contribuição é dívida ou capital social. Cada transação de dívida deve ser examinada em
separado para se determinar se as condições do instrumento da dívida são as que seriam
aplicadas caso as partes não fossem vinculadas.
Na abordagem da relação fixa ou da estrutura do capital, uma fração dos juros
pagos aos credores externos não pode ser deduzida como despesa quando a relação
dívida/capital próprio excede um limite especificado. A parcela não dedutível dos juros é
proporcional ao montante pelo qual a relação dívida/capital próprio ultrapassa esse limite.
Ao medir a proporção de capital próprio na estrutura de capital, seria difícil para a maioria
das jurisdições, do ponto de vista administrativo, insistir na avaliação anual desse capital
pelo valor de mercado. Por isso, uma alternativa viável consiste em definir o capital próprio
como equivalente à soma dos lucros retidos do início do ano, do excedente sobre o capital
social produzido pela venda de ações acima do par e do capital integralizado; no entanto,
essa abordagem não é apropriada para jurisdições com taxas elevadas de inflação. A
abordagem da relação fixa pode ser aplicada universalmente ou apenas a transações entre
partes coligadas. Oldman, Rosenbloom e Youngman defendem que as restrições por baixa
capitalização se aplicam não apenas a casos de sonegação fiscal propriamente dita, mas
também a modificações legítimas da estrutura do capital social que transformariam
pagamentos de dividendos ao exterior em desembolsos dedutíveis ao exterior. 91 As regras de
limitação universal devem ser mais efetivas do que as regras que permitem isenções e
atribuem poder discricionário desnecessário aos administradores fiscais do país estrangeiro.
A teoria e a prática financeiras sugerem que a relação ótima dívida/capital social
varia de setor para setor e de empresa para empresa. Os países que utilizam essa abordagem
por vezes empregam uma relação dedutível dívida/capital social mais elevada para
instituições financeiras, embora esse refinamento introduza maior complexidade na
administração.
A abordagem da relação parece ser um instrumento fiscal mais apropriado para os
países em desenvolvimento no combate à capitalização limitada do que as abordagens
antiabuso e de negação, devido ao uso restrito que faz dos recursos de determinação do
imposto a pagar e à falta de poder discricionário administrativo. 92
Recentemente, sugeriu-se uma quarta alternativa para as economias em transição que
experimentam elevadas taxas de inflação. Nessa abordagem, a dedução de juros se limita a
uma porcentagem específica da renda tributável, incluindo as despesas com juros, em vez
91 Ver Oldman, Rosenbloom e Youngman (1991), pág. 395.
92
Ver, por exemplo, recomendações sobre a capitalização limitada em Oldman, Rosenbloom
e Youngman (1992), págs. 385-98.

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de ser calculada como proporção da relação dívida/capital social. Para que as instituições
financeiras não sejam prejudicadas, uma variante dessa regra permitiria que todos os juros
incorridos fossem deduzidos até o montante da receita de juros. A justificativa para essa
abordagem está em se impedir que as empresas nacionais e estrangeiras usem a transferência
de recursos como forma de fugir à tributação de seus lucros. Essa abordagem talvez seja
preferível à abordagem da relação quando não é possível alterar prontamente o valor contábil
do capital social para que passe a refletir as variações induzidas pela inflação no justo valor
de mercado.

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Coordenação e Harmonização Tributária
ANGELO G.A. FARIA
• Qual é a experiência recente em matéria de coordenação e harmonização
tributária para assegurar o funcionamento eficiente do comércio e dos mercados
de capitais?
Como se observou acima, a bitributação da renda de fonte estrangeira por jurisdições fiscais
concorrentes torna indispensáveis projetos unilaterais, bilaterais e até mesmo multinacionais
de coordenação e harmonização com o objetivo a longo prazo de criar um ambiente
tributário neutro para a movimentação de mercadorias e fatores de produção e para a
eliminação da arbitragem fiscal de transações. Em um nível simplista, contudo, argumenta-se
que a concorrência tributária por meio da pressão de mercado pode ser desejável porque
ocasiona a convergência espontânea por meio de pressões à baixa dos impostos o que força a
baixa do nível das despesas, a maior eficiência no uso dos recursos pelo setor público dentro
dos países e uma alocação eficiente do capital mundial. Por outro lado, parece que nesse
sentido a concorrência tributária também tem, a curto prazo, efeitos secundários
macroeconômicos desestabilizadores, que interferem com o funcionamento efetivo do
comércio global e dos mercados de capitais. Como se indicou anteriormente, a condição
ótima para a eficiência é que todos os países adotem a abordagem da tributação internacional
baseada na residência. Na prática, porém, ocorre a concorrência tributária por meio da
manipulação das relações de troca entre os países, em razão da incidência de impostos sobre
relações de troca intratemporais (o preço relativo dos bens) e relações de troca
intertemporais (a taxa de juros). 93
Há indicações de que os três principais critérios para a coordenação tributária
interjurisdicional sejam a eqüidade interjurisdicional, a neutralidade da localização e a
eqüidade entre contribuintes. De acordo com esses princípios, os países da fonte têm o
direito primário de taxar a renda ganha dentro de seus territórios, enquanto os países de
domicílio devem assumir a responsabilidade de alcançar a neutralidade da localização e a
eqüidade entre contribuintes, normalmente pela aplicação do princípio de residência para
tributar a renda de fonte estrangeira e permitir créditos contra impostos pagos no exterior. A
eqüidade interjurisdicional é obtida mediante a plena uniformidade recíproca nas alíquotas
do imposto de renda de pessoa jurídica e do imposto retido na fonte. Na prática, porém, esses
princípios bem definidos raramente se mantêm, e por isso continuam os esforços no sentido
93 Ver Richman (1963).

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de se evitar a política de concorrência tributária do cada-um-por-si por meio de acordos
bilaterais de coordenação.
A diferença é mais do que meramente semântica, sobretudo na relação entre países
desenvolvidos e em desenvolvimento, entre coordenação tributária e harmonização
tributária. De um ponto de vista substantivo, pode-se considerar a coordenação tributária
como um processo que conduz ao ideal da harmonização tributária. A coordenação tributária
pode, como se observou acima, ter dimensão unilateral ou cooperativa. Isso não implica
uniformidade de impostos isolados entre países e muito menos uniformidade de seus
sistemas tributários. Na verdade, pode-se considerar qualquer adaptação do sistema tributário
de um país de domicílio àquele do país da fonte, e vice-versa, como uma forma de
coordenação tributária, desde que o objetivo não seja o aumento da carga tributária global.
Por outro lado, a harmonização tributária pressupõe, em certo sentido, o processo de criação
de um agrupamento econômico regional mais amplo, que pode basear-se em outros fatores
que não a força econômica comparável, como seria o caso da proximidade geográfica. Têm
ocorrido tentativas, normalmente no nível regional e no contexto de áreas de livre comércio
ou mercados comuns já estabelecidos, de se caminhar rumo à harmonização tributária. Entre
os exemplos se encontram: Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), em 1958;
Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), em 1961; Conselho da Unidade
Econômica Árabe (CUEA), em 1961; União Aduaneira e Econômica da África Central
(UDEAC), em 1964; Acordo de Integração Sub-Regional Andina, em 1969; Comunidade
Caribenha (CARICOM), em 1973; Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental
(CEDEAO), em 1975; e Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), em 1980.
A mais conhecida de todas é, naturalmente, a Comunidade Européia (CE), criada em 1975 e
ainda em vigor. Mais recentemente, árduas tentativas estão sendo feitas para criar uma Área
de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA).
A experiência da harmonização tributária regional tem sido encorajadora apenas em
sentido muito modesto. Registrou-se algum sucesso no estabelecimento de uma tarifa
externa comum e na equalização da taxas de juros, mas, em contrapartida, o progresso na
consecução da eqüidade interjurisdicional na tributação de parcelas apropriadas de renda tem
sido desprezível. Na CE, persiste a opinião de que a harmonização tributária deve proceder
passo a passo, a começar pelo acordo sobre o tipo de imposto a ser harmonizado, seguido
pela harmonização da base tributária e culminando na harmonização das alíquotas
tributárias. Em vista disso, o processo de harmonização se restringiu a uns poucos impostos
importantes: impostos sobre o volume de negócios, impostos seletivos de consumo, impostos
sobre as empresas, impostos retidos na fonte sobre dividendos e juros e alguns impostos
sobre capital. Sob esse aspecto, o progresso mais importante ocorreu na harmonização dos
regimes do IVA entre os países membros, e mesmo assim sem abranger plenamente as
alíquotas tributárias.
Na harmonização dos impostos, há sinais de que o objetivo deveria ser permitir a
diversidade entre países que reflita as preferências nacionais, em coerência com a
minimização do ônus líquido de benefícios e dos custos da intervenção do governo. Trata-se

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de uma visão mais ampla que a da uniformidade tributária pura e simples, porque implica
que os esforços para a harmonização ou uniformidade tributária também devem levar em
conta o lado orçamental da despesa. Além do mais, ainda não houve reconhecimento
suficiente de que mesmo a harmonização tributária formal raramente equivale à
harmonização tributária efetiva devido à variedade no desempenho dos países no que tange à
administração dos impostos. Com o aumento acentuado dos empreendimentos comerciais
internacionais, alguma forma de coordenação tributária ou harmonização tributária seletiva
parece inevitável para se garantir a eqüidade entre contribuintes e a neutralidade que os
países desenvolvidos julgam importantes, bem como maior volume de receita tributária e de
fluxos de investimentos, que constituem a preocupação primária dos países em
desenvolvimento.
Impostos de Consumo
Nas relações tributárias entre os países desenvolvidos, a coordenação e até mesmo a
harmonização dos impostos de consumo registraram um êxito relativamente maior do que a
dos impostos de renda. Isso provavelmente se deve ao fato de que, como esses impostos
fazem parte dos preços dos bens comercializados, os seus efeitos distorcivos sobre os fluxos
comerciais são mais imediatos e visíveis, tornando mais urgente a busca de soluções. Dessa
forma, fizeram-se adaptações — unilateralmente, em certos casos — nas tarifas de
importação, nos impostos sobre as exportações e nos IVAs, com base em um consenso
progressivo relativo à sua finalidade e às estruturas de suas bases e alíquotas. Mas problemas
inoportunos de ajustamentos fiscais de fronteira continuam a se manifestar no processo.
Na área do IVA, parece bem consolidada a tendência geral para impostos do tipo de
consumo, com base no destino e que permitam o crédito do imposto pago em etapas
anteriores. Reconheceu-se que cria-se diretamente um excesso de carga tributária sobre os
bens comercializáveis quando a alíquota nominal para importações é maior do que aquela
para bens similares produzidos no país, ou quando o imposto interno incorporado no preço
da exportação não é plenamente descontado no estágio da exportação por meio de rápidos
ajustamentos fiscais de fronteira. Dentro da CE, ficou comprovado ser mais fácil, com
relação ao IVA, chegar-se a um acordo sobre a natureza do imposto (tipo de consumo) e da
base tributária (praticamente todo o consumo interno de bens e serviços, com exceção dos
serviços financeiros) do que em torno da estrutura da alíquota tributária (número e níveis de
alíquotas, conquanto a Sexta Diretiva tenha formalizado um nível de alíquota mínimo de
15%). Depois de ter-se tornado um objetivo claramente desejável, a alíquota única e
uniforme finalmente entrou em vigor dentro das fronteiras da CE em 1993 (ver a seção sobre
o IVA no capítulo III).
O movimento em direção a agrupamentos regionais envolvendo mercados comuns
com uma tarifa externa comum colocou em destaque a mudança do papel primário da tarifa
de importação. Com o desenvolvimento das economias e as estruturas tributárias associadas
nos países em desenvolvimento, a tarifa de importação passou a ser considerada menos como

- 515 -
fonte segura de receita e mais como um instrumento de proteção efetiva da produção interna.
Em alguns países, isso levou a estruturas tarifárias cada vez mais simplificadas, com menos
alíquotas nominais diferenciadas pelo grau de processamento industrial e alíquotas médias
mais baixas. Do lado da exportação, embora tenha-se em geral aceito a tarifa zero para as
exportações industriais, a tributação das exportações agrícolas primárias e universais ainda
continua — sobretudo em países que, embora produtores de um único bem, individualmente
detêm apenas uma pequena parcela do mercado mundial e, portanto, não podem influenciar
os mercados mundiais. Como tais, eles enfrentam dificuldades em deslocar os impostos
baseados na produção para os preços finais de exportação.
Como seria de se esperar, em razão de sua natureza voltada essencialmente para a
receita, e por serem específicos a cada país, tem ocorrido pouca harmonização no âmbito
internacional dos impostos seletivos de consumo, mesmo no que diz respeito a produtos
suntuários comumente tributados. Todavia, fez-se algumas tentativas no sentido de
harmonizá-los dentro dos países, por meio de uma equivalência ou nivelamento da carga
tributária global aplicável aos bens importados e aos bens semelhantes produzidos
internamente.
Impostos de Renda
A harmonização dos impostos de renda entre os países tem suscitado muitas análises
por causa de suas implicações para os fluxos globais de capitais, da poupança das empresas,
da escolha do investimento e, nos países em desenvolvimento, dos resultados em termos de
receita. Dispensou-se atenção especial ao rendimento do capital após os impostos, ou seja, ao
rendimento líquido, deduzida a alíquota combinada do imposto aplicável aos lucros das
sociedades e daquele retido sobre os rendimentos do capital, em razão de suas conseqüências
para a neutralidade da importação de capital.
Considerações de eqüidade interjurisdicional — que ganharam destaque devido ao
princípio de que um país da fonte tem um direito tributário preferencial de taxar a renda
gerada dentro de sua jurisdição — trouxeram à baila questões sobre como a base tributária e
as alíquotas tributárias devem ser determinadas pelas administrações fiscais no que diz
respeito às reivindicações de jurisdições tributárias ou de países concorrentes. Idealmente,
a divisão da base tributária deve ser determinada por meio de uma abordagem de
“contabilidade separada”, na qual, usando-se métodos contábeis tradicionais e pressupondose
a fixação de preços “de livre concorrência”, os rendimentos de firmas comerciais
multinacionais, por exemplo, são distribuídos entre os diferentes países em que se realizam
operações por meio de estabelecimento permanente. Essas determinações podem estar, e
geralmente estão, em desacordo com aquelas feitas pelas próprias empresas. Assim, embora
reconhecendo as vinculações entre empresas ou grupos, notadamente no que diz respeito ao
compartilhamento dos custos gerais e às economias de escala, a principal dificuldade para as
administrações fiscais, sobretudo de países em desenvolvimento, é como contestar a
manipulação dos lucros de empresas estrangeiras ou multinacionais entre as diversas

- 516 -
jurisdições fiscais para minimizar as suas cargas tributárias por meio da fixação de preços de
transferência e acordos de royalties.
No que tange à alíquota aplicável a uma base tributária atribuída, na prática a
principal diferença se relaciona com o tratamento dos lucros do capital e dos rendimentos do
capital decorrentes da propriedade e das vendas de ativos físicos e financeiros. No caso dos
lucros do capital, a prática predominante é aquela baseada no princípio de não discriminação
entre lucros auferidos por não-residentes e os auferidos por residentes. Aventou-se, contudo,
que a norma da não discriminação talvez não seja apropriada, porque a decisão sobre a
alíquota aplicável à renda dos não-residentes deve basear-se sobretudo nos fundamentos da
eqüidade interjurisdicional, enquanto a alíquota para a renda dos residentes deve basear-se
mais em razões de política econômica interna e de receita. 94 Quando houver conflito entre os
objetivos de receita e de eqüidade interjurisdicional, aplica-se a regra da reciprocidade,
geralmente no contexto de acordos bilaterais para evitar a bitributação. Por esta regra, que
vem conquistando ampla aceitação, as formas comuns de rendimentos do capital (ou seja,
dividendos e juros) passaram a estar sujeitas à retenção final de impostos a alíquotas
semelhantes nos países da fonte e de domicílio. Compreende-se que essa tentativa de
equilibrar a reciprocidade e a eqüidade interjurisdicional não tenha encontrado uma acolhida
muito favorável nos países em desenvolvimento, pois boa parte desses rendimentos é depois
repatriada para o país de domicílio, onde pode ser taxada pelo imposto de renda de pessoa
jurídica a alíquotas mais elevadas.
O tratamento tributário dos lucros e dos dividendos das sociedades entre um país da
fonte e um país de domicílio se complica ainda mais quando neles vigoram o sistema
clássico ou a integração plena/parcial ou o regime de imputação. Em princípio, e com base
nos fundamentos da eqüidade interjurisdicional, o país da fonte não é realmente envolvido,
de modo que a questão em última instância é de quanta receita o país de domicílio está
preparado para abrir mão de forma permanente ou temporária (por meio do diferimento
tributário) em favor da eqüidade tributária ou da neutralidade tributária, ou de ambas, ou
mesmo se deseja desse modo criar disposições explícitas de preferência fiscal para
investimento no país de origem. Na prática, naturalmente, é preciso contrapor as
considerações de ganho de receita às implicações em termos de investimento externo para os
países da fonte. Para os países de domicílio, as conseqüências do tratamento tributário
dispensado à neutralidade da exportação de capital permanece a principal causa de
preocupação. É claro que as soluções conciliatórias relacionadas com esses conjuntos
diferentes, e talvez concorrentes, de considerações têm a sua melhor garantia e sustentação
na harmonização tributária sob a forma de acordos bilaterais de bitributação ou acordos
semelhantes em agrupamentos geográficos mais amplos.
94 Ver Richman (1963).

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VI
TÓPICOS ESPECIAIS

- 526 -
Tributação dos Recursos Minerais e do Petróleo
DAVID C. L. NELLOR
• Quais são os fatores que tornam a tributação das empresas de mineração e
petróleo diferente da tributação de outras empresas?
• Como a escolha dos instrumentos tributários influencia o desenvolvimento dos
recursos minerais e do petróleo de um país?
• Quais são os diferentes tipos de instrumentos tributários que podem ser usados no
setor de mineração e de petróleo? Qual o papel de cada um destes instrumentos?
Muitos países em desenvolvimento e algumas economias em transição dependem
substancialmente da extração de minério e petróleo para a obtenção de receita fiscal e
divisas. Como os projetos de minério e petróleo constituem muitas vezes atividades com
poucos vínculos diretos com a economia interna, o setor público deve ser o principal agente
da transformação da produção dos recursos em benefícios econômicos mais amplos.
O governo exerce duas funções fiscais com relação ao setor de recursos naturais: é o
poder tributário soberano e o proprietário dos recursos. Como poder tributário soberano, ele
tem a responsabilidade de garantir que o setor de recursos naturais contribua para as receitas
públicas da mesma maneira que os demais setores. Como proprietário dos recursos, ele deve
determinar o momento de sua exploração, assegurar-lhes um preço justo e distribuir os
benefícios resultantes visando a promoção do crescimento econômico sustentável e do bemestar
a longo prazo.
Fatores que Determinam a Escolha dos Instrumentos Tributários
Em certo sentido, há um conflito fundamental entre as empresas de exploração de
recursos naturais e o governo sobre a divisão do risco e dos benefícios do empreendimento.
As duas partes desejam maximizar a seus benefícios e transferir o máximo possível do risco
para a outra parte. De outro lado, os acordos sobre o desenvolvimento dos recursos e as
normas tributárias correlatas constituem um meio de criar uma identidade de interesses entre
as empresas e o governo. As receitas a serem partilhadas são maximizadas pela concepção
de acordos tributários que estimulem a criação de um ambiente fiscal estável e o
desenvolvimento eficiente dos recursos.
A maioria dos acordos de mineração e petróleo tem a duração de 10 a 30 anos, com o
objetivo de definir uma relação estável entre os investidores (muitas vezes empresas
multinacionais) e o governo. Uma das razões pelas quais os projetos de desenvolvimento de

- 527 -
recursos naturais são regidos por acordos de longo prazo é que o equilíbrio do poder muda
ao longo da duração dos projetos. Antes do início da exploração ou em seus primeiros
estágios, as empresas exploradoras detêm o poder, devido à competição em nível mundial
para atrair potenciais investidores. O poder depois se inclina para o governo, e as pressões
políticas para a renegociação do acordo original podem tornar-se quase irresistíveis depois
que um projeto bem-sucedido ganha ritmo e passa a gerar significativos fluxos de caixa
líquidos positivos. Na parte final do projeto, quando os depósitos do recurso estão quase
esgotados, o equilíbrio do poder muda uma vez mais. A empresa exploradora pode
abandonar o projeto se entender que o governo está se excedendo em suas exigências.
Diante das mudanças no equilíbrio do poder ao longo da vida útil do projeto, torna-se
difícil conseguir uma identidade de interesses. Além do mais, a divisão das remunerações da
exploração dos recursos naturais e os pesos relativos atribuídos aos vários instrumentos
tributários envolvem julgamento político. Não se pode propor uma única melhor política —
existem compensações recíprocas inevitáveis entre receita, risco e a época de recebimento
da renda. É provável que sejam necessários instrumentos tributários múltiplos para proteger
os interesses das duas partes ao longo da vigência do acordo. Instrumentos baseados no
produto podem assegurar que o governo receba pelo menos o pagamento mínimo pela
exploração dos recursos naturais do país. Instrumentos baseados no lucro reduzem a
probabilidade de mudanças inesperadas nos contratos sobre recursos, porque determinam a
participação do governo na rentabilidade de projetos que acabam sendo mais lucrativos do
que o previsto.
Instrumentos Fiscais
A presente seção analisa os instrumentos ao alcance do governo em suas funções de
poder tributário soberano e de proprietário dos recursos naturais.
Poder tributário soberano
· Tributação da renda. O imposto de renda é o que melhor atende aos objetivos
do governo enquanto poder tributário geral e deve incidir sobre todas as empresas,
pertençam ou não ao setor de exploração dos recursos naturais. Deve incidir sobre as
companhias do setor de mineração independentemente do governo ser ou não proprietário
dos recursos do solo. Por conseguinte, a decisão de alguns governos de elaborar disposições
de imposto de renda específicas para projetos que envolvam recursos naturais — como
deduções aceleradas de capital — é imprópria. Em vez disso, as questões específicas do
setor devem ser resolvidas pela alteração do preço que o governo está cobrando pelo uso da
sua riqueza em recursos. Esse preço é cobrado por meio de instrumentos tributários, como os
royalties, que serão discutidos a seguir.
Da mesma forma que a tributação da renda de outros setores, a do setor de recursos
envolve a combinação de receita e despesas. Mais importante ainda, os gastos que produzem

- 528 -
um benefício por mais de um exercício devem ser capitalizados e baixados durante a sua
“vida útil”. Isso garante uma correlação aproximada da receita com as despesas necessárias
para produzi-la. O esgotamento dos recursos naturais é simplesmente um caso especial de
recuperação de capital. Não obstante, as características particulares dos setores mineral e
petroleiro significam que determinadas questões do imposto de renda ganham importância
maior do que em outros setores. Devido às grandes despesas iniciais de investimento
incorridas na exploração e no desenvolvimento dos projetos de recursos naturais, a definição
das deduções de capital e da relação admissível dívida/capital social é importante para a
manutenção da base tributária e, no último caso, para evitar a evasão de renda por meio de
relações dívida/capital social artificialmente altas.
O envolvimento de empresas multinacionais aumenta a probabilidade de fixação de
preços de transferência, o que também acontece com o incentivo criado pelo tratamento
fiscal diferenciado dispensado às empresas do setor de recursos naturais em relação às outras
empresas do país. Os países incluem em sua legislação tributária disposições para o ajuste de
preços quando a redução ou a elevação de preços entre empresas afiliadas resultar na
redução do lucro tributável. Uma das medidas básicas para o cumprimento dessas
disposições é que as declarações de imposto de renda apresentem detalhes das transações
nacionais e internacionais das empresas com suas associadas.
Além isso, o imposto de renda é importante em setores como o dos recursos naturais,
em que o investimento estrangeiro desempenha papel de destaque. Muitos países tributam a
renda transnacional de suas empresas e permitem um crédito contra impostos pagos no
exterior. Os investidores desses países — entre os quais os Estados Unidos, o Japão e o
Reino Unido — desejarão manter o imposto de renda para que possam utilizar o crédito do
imposto em seu país de origem.
· Direitos de importação. As empresas de mineração e petróleo devem estar
sujeitas aos direitos de importação como as demais empresas. Os direitos de importação são
um dos elementos dos poderes tributários gerais do governo, e não um instrumento a ser
usado para garantir a rentabilidade da propriedade de recursos. Dessa forma, como regra
geral, as tarifas aplicadas ao setor dos recursos naturais deverão ser aquelas aplicadas à
economia como um todo. As empresas do setor de recursos naturais dependem maciçamente
de bens de capital e de insumos intermediários importados para as suas atividades de
exploração, desenvolvimento e operações. Isso torna os direitos de importação uma fonte
importante, oportuna e relativamente estável de receita pública no setor de recursos naturais.
O governo como proprietário dos recursos
Os acordos fiscais relativos aos recursos naturais precisam levar em conta que o
governo é o proprietário do solo e o proprietário dos direitos sobre os minérios. Nos casos de
extração de recursos valiosos, o governo deve receber um pagamento por esses recursos,
separado do imposto de renda normal. A escolha entre os instrumentos tributários depende
da época de recebimento da receita, da facilidade de administração e da repartição do risco.

- 529 -
Os custos ocultos (ou impostos implícitos), como a construção obrigatória de escolas,
clínicas médicas, estradas vicinais, treinamento e requisitos de localização reduzem o que as
empresas estariam dispostas ou seriam capazes de pagar em impostos diretos.
Considerações tradicionais de eficiência provavelmente levariam à escolha de um
instrumento tributário que não distorcesse as decisões de investimento e produção, ou que
pelo menos minimizasse essas distorções. Na realidade, porém, existem razões mais amplas
de eficiência — por exemplo, o impacto sobre as decisões de investimento do risco de que
futuros governos alterem as normas tributárias contratualmente acordadas ou de que até
mesmo venham a nacionalizar as minas. Pode ser do interesse de ambas as partes (e da
eficiência) formular uma combinação de instrumentos fiscais para reduzir essa possibilidade.
Os instrumentos tributários escolhidos influenciarão o montante que o investidor está
disposto a pagar pelo direito de extrair o recurso. O leilão do arrendamento de uma mina,
por exemplo, produz receita imediata e é eficiente no sentido tradicional, mas pode gerar
pouca receita quando existe o risco de que as normas tributárias sejam alteradas depois de
iniciada a atividade de mineração. Assim, é possível que o governo se veja às voltas com a
escolha de prioridades relativas caso preze tanto o nível da receita quanto a época do seu
recebimento — mais cedo ao invés de mais tarde.
O governo tem ainda uma decisão a tomar sobre a intertemporalidade da produção —
ele deve avaliar se os recursos devem ser explorados imediatamente ou em algum momento
futuro. Esta análise do custo de oportunidade deve ajudá-lo a definir a rentabilidade mínima
que pode aceitar do investidor.
Finalmente, alguns governos desejam estender o alcance dos impostos sobre os
recursos naturais a várias atividades do setor de transformação, como o refinamento ou a
liquefação do gás. Pelo menos conceitualmente, a análise da tributação da mineração e do
petróleo com base na propriedade do recurso se restringe à tributação do recurso na saída do
poço ou da mina.
· Bônus de arrendamento. Bônus de arrendamento são pagamentos antecipados
que podem ser determinados por leilão ou a critério do governo. Esses pagamentos são
geralmente fáceis de administrar. Eles significam que o investidor arca com o risco de que o
projeto não seja comercialmente viável, uma vez que a rentabilidade do governo é fixa.
A dependência do bônus de arrendamento oferece pouco incentivo aos futuros
governos para cumprirem as condições do acordo de arrendamento do recurso natural. Isso
origina mais um elemento de risco — o risco de que um futuro governo resolva alterar os
acordos fiscais ou nacionalizar a mina ou o projeto de petróleo. Por isso, ainda que a
previsão com relação à rentabilidade a priori de uma prospecção seja perfeita, o leilão de um
contrato de arrendamento pode trazer pouca receita para o governo.

- 530 -
· Royalties. Os royalties incidem sobre o volume ou sobre o valor dos recursos
extraídos. Eles garantem a geração de receita a partir do início da produção, são
consideravelmente mais fáceis de administrar que a maioria dos instrumentos tributários e
asseguram um pagamento mínimo da parte das empresas para os recursos que extraem.
A literatura tradicionalmente desaconselha o uso de royalties. Os defensores dessa
opinião observam que os royalties elevam o custo marginal da extração dos recursos e que
isso pode desencorajar o desenvolvimento de projetos marginais. Nos projetos que têm
andamento, o minério de qualidade inferior não recebe o tratamento adequado. Essas
proposições têm sido empregadas para justificar o uso de instrumentos fiscais baseados no
lucro, que provocariam menos distorções nas decisões de investimento e produção do que os
royalties.
Uma opinião alternativa é que o royalty é o preço da extração do recurso natural e,
como tal, não produz necessariamente distorções. O royalty, enquanto preço da extração do
recurso, exerce um papel importante na decisão sobre a continuação ou não do investimento.
O mineral ou petróleo de propriedade do governo será deixado no solo para exploração
futura se as empresas não estiverem preparadas para arcar com o preço que reflete o custo de
oportunidade do governo para a extração do recurso. O governo deve determinar o
pagamento mínimo que está disposto a aceitar pelo recurso, reconhecendo que terá de
abdicar de seu capital (isto é, do recurso no solo) depois que o recurso for extraído. Não
existe razão para entregar o recurso às empresas a troco de nada — se bem que, nos termos
de certos acordos tributários “neutros” baseados no lucro, o governo corra o risco de receber
pouco ou nada pela propriedade do recurso.
O argumento a favor do uso de royalties é reforçado pelas suas significativas
vantagens administrativas e de fiscalização sobre outros instrumentos fiscais. O royalty deve
basear-se em uma fórmula transparente de preço, aceita como parte do acordo de mineração
ou petróleo. Conceitualmente, o preço do produto em que o royalty se baseia deve ser o
preço na saída da mina ou do poço, e o royalty máximo que pode ser aplicado é definido,
então, como a diferença entre o preço na saída do poço e o custo da extração. Em alguns
países, o preço usado para a determinação do royalty é o preço de exportação FOB. Uma
preocupação primordial deve ser o uso de um preço observável, e isso pode exigir que se
utilize o preço de uma atividade secundária. Nesse caso, a alíquota do royalty precisaria ser
ajustada de maneira simples e previsível para refletir os custos da extração e outros custos
intermediários. Os royalties devem ser dedutíveis para fins da obrigação do imposto de
renda, porque representam um custo da produção.
Os royalties variam entre diversos projetos, dependendo da percepção do governo da
rentabilidade (as alíquotas do royalty podem ser leiloadas), e o aumento dos preços do
produto pode provocar a elevação das alíquotas dos royalties, de acordo com uma fórmula
aceita baseada em preços transparentes de mercado para o produto.

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· Imposto sobre a renda dos recursos. O imposto sobre a renda dos recursos
(IRR) é semelhante a um imposto sobre o fluxo de caixa, mas só se aplica quando o fluxo de
caixa acumulado é positivo. O fluxo de caixa líquido negativo é acumulado a uma taxa de
juros que, em teoria, é igual ao custo do capital ou à taxa de desconto da empresa. O IRR
capta parte da rentabilidade quando a empresa atinge essa taxa de retorno.
Conforme imaginado por seus criadores, o IRR capta com eficiência uma parcela da
renda proveniente do recurso natural, que é a rentabilidade acima do custo do capital da
empresa. Como só participa do retorno que ultrapassa o custo de oportunidade do capital da
empresa, ele não distorce o investimento e, portanto, é considerado como um instrumento
fiscal superior aos royalties. Outra vantagem do IRR é que ele não gera perdas para o
governo, diferentemente de outros instrumentos fiscais, como imposto sobre o fluxo de caixa
ou impostos sobre o capital, que podem gerar rendimentos semelhantes ao IRR. Além do
mais, ele pode melhorar a estabilidade do contrato, porque fornece automaticamente receita
adicional em projetos altamente rentáveis.
Contrariando a sua atratividade teórica, na prática o IRR pode desestimular a
exploração. Ele forçosamente não é neutro com relação à decisão de exploração porque os
investidores sabem que serão tributados em projetos altamente bem-sucedidos, enquanto os
projetos fracassados não serão afetados. Em conseqüência, o rendimento que a empresa
espera da exploração é reduzido pelo IRR, e isto distorce as decisões de exploração.
Da mesma forma, o excesso do investimento de capital ou a redução do ritmo da
produção serão encorajados quando a taxa de acumulação do IRR for estabelecida acima da
taxa de desconto da companhia, o que variará de empresa para empresa e talvez nunca seja
conhecido com certeza. Suponha-se, por exemplo, que a taxa de desconto da empresa seja de
15% e que a taxa de acumulação do IRR seja de 20%. Se não houvesse IRR, a empresa
estaria disposta a investir 1 milhão hoje para obter um retorno de 1,15 milhão após um ano.
Esse investimento não seria marginal se a empresa esperasse estar sujeita ao IRR, porque,
para fins deste imposto, o desembolso de 1 milhão neste ano aumentaria para 1,2 milhão no
ano seguinte, acarretando para a empresa a perda de 0,05 milhão que reduziria a renda
tributável do IRR no futuro, fornecendo um benefício fiscal não esperado. De fato, se a taxa
de acumulação for fixada num nível muito alto, as empresas terão um incentivo para retardar
intencionalmente o desenvolvimento do projeto.
O IRR é uma medida de alto risco para o governo obter um retorno pela propriedade
dos recursos; embora a receita possa ser considerável em circunstâncias favoráveis, existe
também a probabilidade significativa de que o desenvolvimento do recurso produza pouca
receita. O IRR só traz receita para o governo em projetos cuja rentabilidade ultrapasse as
taxas normais de retorno. É possível que o projeto seja visto como gerador de altos fluxos de
caixa positivos mas não gere receita, o que criará pressões políticas para a revisão do seu
contrato. Além do mais, como o investidor recebe o piso de rendimento antes que o governo
obtenha qualquer receita, o fluxo de receita, se existir algum, será tardio.

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Em resumo, o IRR pode desempenhar uma função importante na captação de renda
fora do alcance dos royalties e no aumento da estabilidade do contrato, ao melhorar a
elasticidade global da receita em relação a projetos altamente lucrativos, mas não se deve
depender dele como principal instrumento tributário para a obtenção de ganhos sobre a
propriedade do recurso.
· Participação acionária do governo. Em muitos países, a participação
acionária do governo em projetos de mineração e petróleo é um símbolo político importante,
pois confere um sentido de participação no desenvolvimento do país. Esses argumentos à
parte, porém, existem justificativas convincentes para o governo não assumir uma
participação acionária no setor de mineração e petróleo. Se, apesar disso, o governo decidir
fazê-lo, ele deve usar a participação diferida.
Há diversos custos associados com a propriedade pública. Primeiro, quando o
governo adquire uma participação no capital, ele se expõe a riscos. No momento em que é
solicitado a exercer sua opção acionária, é impossível saber com certeza se o governo está
fazendo um bom investimento. Mesmo quando um determinado projeto parece ter tudo para
ser muito bem-sucedido, acontecimentos inesperados, como uma queda nos preços dos
minérios, podem transformar um investimento promissor em ações em pesados
compromissos para o governo. Segundo, a tributação tem maior probabilidade de maximizar
o fluxo de receita do governo do que a participação acionária à espera de dividendos que
talvez nunca venham a ser pagos. Terceiro, a participação acionária exige que o governo
desvie recursos que, em outra situação, poderiam financiar projetos prioritários de
desenvolvimento. Ademais, a participação acionária do governo pode enfraquecer a posição
externa do país. Quando o governo toma empréstimos externos para pagar uma participação
acionária, em alguns ele terá de pagar juros sobre a dívida mesmo sem receber dividendos
do seu investimento. Quarto, é possível o conflito entre a função do governo como acionista
(ou participante em joint venture) e a sua função de regulador. Como acionista, o governo
deseja maximizar a rentabilidade do seu investimento. Como regulador, ele visa garantir que
o projeto de mineração satisfaça plenamente a todas as regulamentações do governo.
É possível conceber instrumentos fiscais que garantam ao governo a mesma
rentabilidade que a participação acionária, mas que sejam preferíveis a esta porque eliminam
alguns de seus custos potenciais. O IRR traz para o governo o mesmo rendimento em valor
atualizado que a participação acionária paga à vista, pressupondo-se que os fluxos de receita
sejam descontados à taxa de acumulação do IRR. Mas o perfil temporal e a exposição a
riscos da participação acionária integralizada e do IRR são muito diferentes. Com a
participação majoritária integralizada, o governo incorre inicialmente em fluxos de caixa
negativos substanciais — a sua participação nos custos — sendo posteriormente
compensado com os rendimentos quando a produção começar. Em termos de valores
atualizados, o IRR produz a mesma receita. A receita, porém, só será recebida depois que o
projeto atingir a taxa de acumulação de rendimento. Se o projeto não for lucrativo, o IRR
impede que o governo incorra em perdas, o que acontecerá se ele detiver uma participação
acionária integralizada.

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Caso o governo decida pela participação acionária, ele deve usar a participação
diferida. 1 Esta forma de participação acionária é menos arriscada do que a participação
direta com responsabilidade ilimitada, que exige pagamento antecipado em dinheiro. Um
IRR a uma alíquota de 35%, por exemplo, será equivalente a uma participação diferida do
governo de 35% se a acumulação do IRR for a mesma que a taxa de juros cobrada pela
participação diferida. Suponha-se, por exemplo, que a taxa de acumulação e a taxa de juros
sejam ambas de 20%. No caso do IRR, o governo não receberá nada até o rendimento do
projeto atingir os 20%, quando então receberá 35% de lucros adicionais. No caso da
participação diferida, o governo só começará a receber depois que o projeto render o
suficiente para amortizá-la. Se a taxa de juros aplicável à participação diferida for de 20%,
isso só ocorrerá depois que o projeto render 20%. Dessa forma, o IRR oferece ao governo
todos os benefícios de uma participação diferida, sem os inconvenientes a que ele se exporia
como proprietário depois que a participação se materializasse.
A participação na produção pode ser vista como outra forma de participação
acionária do governo. Em teoria, o governo e os investidores privados são parceiros. O
governo contribui com capital para o projeto na forma do depósito mineral, enquanto os
investidores privados contribuem com os custos de exploração e desenvolvimento e realizam
o projeto. O governo e os investidores privados concordam em participar da produção do
projeto, embora com freqüência o governo exija que os investidores comercializem a sua
parte do produto. Os acordos de participação na produção podem assumir diversas formas e
muitas vezes são bastante difíceis de fiscalizar e administrar, devido à sua complexidade e
ao fato de que as partes podem discordar quanto à sua interpretação. Em um acordo simples
1 No sistema de “participação diferida” (carried interest), considera-se que os investidores em
um projeto concedem um empréstimo fictício ao governo. Esse empréstimo rende juros a
uma taxa especificada e é amortizado com a parcela dos lucros do projeto atribuída ao
governo. A participação acionária do governo só se materializa quando o “empréstimo” é
liquidado. Em outras palavras, o governo adquire uma participação no projeto por meio de
um empréstimo concedido pelos investidores e reembolsado com recursos gerados pelo
próprio projeto.

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de participação na produção, o governo e os investidores privados só compartilham da
produção depois que estes tiverem recuperado os custos originais da exploração, do
desenvolvimento e os custos operacionais na forma de produto. Um acordo de participação
na produção nesses termos equivale essencialmente ao governo deter uma participação
diferida, sendo portanto menos arriscado do que a participação direta com responsabilidade
ilimitada, que exige a aquisição de participação acionária. Alguns acordos de participação na
produção limitam a recuperação do custo em qualquer exercício a 30% ou 40% da produção,
garantindo assim que o governo receba uma parte da produção quando o projeto começar a
produzir resultados.
Conclusão
Os acordos tributários sobre projetos no setor de recursos naturais envolvem
julgamentos políticos com relação às compensações recíprocas entre fatores como receitas,
risco e melhor época para recebimento das receitas. Um regime tributário que dependa
menos da tributação da renda e mais dos royalties gerará um fluxo de receita relativamente
mais estável e tempestivo. Por isso, em muitos países em desenvolvimento e em muitas
economias em transição, o regime tributário deve englobar um amplo espectro de
instrumentos, com ênfase na receita corrente, na redução da exposição do governo a riscos e
na diminuição dos encargos tributários e de outros ônus administrativos. Ao se estabelecer o
regime tributário para projetos de mineração e petróleo, devem-se levar em consideração os
seguintes aspectos:
· É possível melhorar a estabilidade do contrato para exploração de recursos
naturais mediante o uso de vários instrumentos fiscais.
· Os projetos de mineração e petróleo devem estar sujeitos ao imposto de
renda, como as demais atividades da economia. As várias disposições tributárias relativas ao
imposto de renda devem ser cuidadosamente concebidas, sobretudo com relação às deduções
de capital, às relações dívida/capital social admissíveis e à fixação de preços de
transferência. Os preços de transferência não são um problema apenas no nível
internacional; têm também implicações internas em razão do tratamento fiscal diferenciado
dos setores de recursos naturais em relação aos outros.
· Os direitos de importação podem desempenhar um papel-chave no
fornecimento de receita já no início da realização do projeto, devido à importância dos bens
de capital importados. Em muitos países, os bens de capital são com freqüência isentos de
impostos; caso a receita constitua um objetivo primário, pode-se recomendar uma tarifa
mínima sobre a sua importação.
· Os royalties devem desempenhar uma função importante — não se pode
estipular a taxa de royalties como regra geral — mas dependem das percepções de
rentabilidade e de outros aspectos do pacote fiscal. As taxas de royalties em geral variam

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entre os diversos arrendamentos no setor de mineração e podem ser escalonadas para
acompanhar a elevação dos preços. Deve-se usar um preço transparente para determinar os
royalties devidos.
· Pode-se usar um imposto sobre a renda dos recursos como um elemento do
regime fiscal do setor dos recursos naturais, mas ele não deve constituir a parte principal do
pacote fiscal.
· Se o governo tiver que recorrer à participação acionária, ele deve dar
preferência à participação diferida em vez da participação direta com responsabilidade
ilimitada.

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Tributação do Setor Financeiro
JANET STOTSKY
• Quais são as questões especiais que o setor financeiro suscita em matéria de
imposto de renda?
• Por que os serviços financeiros são tipicamente isentos do IVA?
O bom funcionamento do sistema financeiro é crítico para a economia moderna. É essencial
para o direcionamento do capital a seus melhores usos e para o financiamento das atividades
das empresas e dos consumidores. As instituições financeiras englobam uma vasta gama de
instituições, entre as quais os bancos comerciais e de poupança, as associações de crédito
mútuo, as companhias de seguro, os fundos de pensão e as corretoras. A tributação das
instituições financeiras assemelha-se em muitos aspectos à tributação de outros setores
econômicos, mas apresenta problemas específicos que merecem uma análise independente.
Em alguns países em desenvolvimento, as instituições financeiras podem desempenhar um
papel secundário em relação a um setor financeiro informal. Este setor inclui agiotas, crédito
cooperativo e comercial, casas de penhores e outros mecanismos, e tipicamente escapa à
tributação. O presente capítulo apresenta, antes de mais nada, uma visão geral dos tipos de
instituições financeiras do setor financeiro organizado e os serviços que elas oferecem.
Em seguida, examina as questões relevantes para a tributação da renda e a tributação do
consumo das instituições financeiras. As instituições financeiras também estão tipicamente
sujeitas a vários impostos do selo e licenças, que não serão discutidos neste capítulo.
A Natureza dos Serviços
As instituições financeiras fornecem diversos serviços. Elas desempenham uma
função crítica na aproximação entre emprestadores e tomadores, atuando como
intermediárias entre ambos. As instituições financeiras em geral ganham pelos seus serviços,
cobrando taxas de juros mais elevadas dos tomadores do que as pagas aos emprestadores.
Mediante a agregação da poupança de muitos emprestadores e a aplicação de conhecimento
especializado e habilidades gerenciais, as instituições financeiras podem criar títulos
financeiros, que variam em diversas dimensões, inclusive em tamanho, prazo e risco. Esses
títulos são valiosos para emprestadores e tomadores, atendendo às suas diversas preferências
e necessidades. Assim, as instituições financeiras desempenham o importante papel de
canalizar o capital para os seus melhores usos e aumentar a eficiência dos mercados
econômicos. Elas podem ainda desempenhar um papel mais limitado, atuando como
corretores entre os agentes dos mercados financeiros, em vez de criar títulos financeiros.

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Outra importante função das instituições financeiras é oferecer seguro contra uma
grande variedade de riscos. As companhias seguradoras assumem a responsabilidade de
ressarcir perdas incertas em troca do pagamento de taxas ou prêmios. Como o pagamento
das taxas e a compensação pelas perdas raramente são simultâneos, as companhias
seguradoras acumulam reservas para atender às contingências. Além disso, alguns tipos de
companhias seguradoras, em geral aquelas que oferecem seguros de vida, desempenham um
papel explícito na poupança. Os segurados acumulam dinheiro em suas apólices de seguro;
as seguradoras investem este dinheiro, fornecendo seguro aos segurados e um rendimento
financeiro explícito aos seus investimentos.
As instituições financeiras também oferecem uma ampla variedade de serviços de
administração financeira e de consultoria. Os fundos de pensão são uma parte importante do
sistema financeiro, ao gerir as somas substanciais com que os trabalhadores atuais (ou seus
empregadores) contribuem para formar os seus rendimentos para a sua aposentadoria por
idade ou invalidez. Os serviços de gestão financeira englobam um amplo leque de serviços
especializados de que as empresas e os indivíduos necessitam na administração de seus
ativos ou na obtenção de crédito.
Tributação da Renda
Em princípio, a renda das instituições financeiras deve ser mensurada da mesma
maneira que a renda de outras empresas. Embora as instituições financeiras estejam sujeitas
ao imposto de renda normal de pessoa jurídica, os seus rendimentos recebem com freqüência
tratamento especial sob diversos aspectos. 2
A época de geração da renda
Uma questão que complica a mensuração da renda das instituições financeiras referese
à época de geração da renda. Em geral, as empresas vendem bens e serviços que não
envolvem obrigações futuras de sua parte, embora via de regra façam provisões para os
custos associados com garantias e créditos irrecuperáveis. Em contrapartida, as instituições
financeiras normalmente fornecem serviços que têm uma dimensão temporal explícita.
Bancos, seguradoras, analistas financeiros e fundos de pensões oferecem serviços que
podem se estender por longos períodos de tempo. A previsão de possíveis pagamentos
futuros como resultado de empréstimos, seguro e outras atividades financeiras é, portanto,
parte integral das atividades das instituições financeiras.
2 Neubig e Steuerle (1993) e Johnson (1989).

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O imposto de renda de pessoa jurídica tipicamente se aplica à renda das empresas no
momento em que ela é gerada. Ao longo dos anos, vem sendo travado um debate vigoroso
em torno da questão de se os bancos (e outros emprestadores) devem receber deduções
especiais para compensar os créditos irrecuperáveis. 3 O consenso geral é que deve-se
autorizar os bancos a deduzir da renda o crédito que se torna irrecuperável no momento em
que isto ocorre. Uma questão polêmica é saber quando os créditos se tornam irrecuperáveis.
Outra questão controversa é se as deduções são suficientes para compensar os bancos por
essas perdas e se os bancos merecem um tratamento especial no tocante às provisões para
créditos de cobrança duvidosa. Um exemplo ilustrará a natureza do problema. Considere-se
um banco que empresta a tomadores solventes a uma taxa de 10%. A renda do banco é dada
como o juro de 10% menos os custos do serviço do empréstimo. Considere-se que o mesmo
banco conceda empréstimos a tomadores menos solventes a uma taxa de 20%, com 10
pontos percentuais de diferença a mais para compensá-lo pela probabilidade maior de que
alguns desses tomadores não amortizem os seus empréstimos. Mesmo que, ao longo de certo
tempo, o banco venha a obter a mesma rentabilidade nas duas carteiras de empréstimo, o
padrão de rendimento de ambas provavelmente não será o mesmo, uma vez que de início o
banco recebe mais dinheiro da carteira mais arriscada devido à taxa mais elevada de juros.
Suponha-se que, prevendo as inadimplências futuras esperadas, o banco mantenha algum
dinheiro em reserva para a carteira mais arriscada. Se o banco for tributado sobre o fluxo dos
rendimentos à medida que eles forem produzidos, ele só terá direito à dedução quando a
dívida de fato se tornar irrecuperável. Como resultado, o banco ganha mais dinheiro
inicialmente com a carteira mais arriscada e, portanto, paga mais imposto inicialmente sobre
esta carteira. Muito embora os ganhos possam em última instância ser os mesmos nas duas
carteiras, em termos de valores atualizados o banco pagou mais impostos sobre a carteira
mais arriscada. Para o banco pagar o mesmo imposto em valores atualizados, seria
necessário que ele pudesse deduzir a provisão para créditos de cobrança duvidosa no
momento em que alocasse fundos para essa finalidade. Se o montante da provisão fosse
igual ao fluxo de renda relativo à carteira menos arriscada, o valor atualizado dos impostos
pagos sobre as duas carteiras seria o mesmo e, portanto, o banco não seria punido por ter
assumido investimentos mais arriscados.
O principal argumento contra a dedução das provisões para créditos de cobrança
duvidosa por parte dos bancos é que a capacidade de fazer essas deduções pode levar a
abusos, caso os bancos tentem proteger um volume excessivo de rendimentos acumulados
mediante exageros na estimativa das perdas potenciais, o que acarretaria o diferimento da
renda e a redução dos impostos em valores atualizados. Portanto, para a dedução de créditos
irrecuperáveis ser justa, as normas tributárias devem permitir somente a dedução que
3 Ver capítulo IV para uma discussão aprofundada desta questão.

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compense o fluxo de renda perdido. À luz da complexidade e variedade das carteiras de
empréstimos dos bancos, seria muito difícil administrar esse sistema com neutralidade.
São duas as principais alternativas na área do imposto de renda para se permitir aos
bancos a dedução por créditos irrecuperáveis. Primeiro, os bancos não receberiam qualquer
tratamento especial, fazendo as deduções por créditos irrecuperáveis quando estes fossem
baixados. Uma das vantagens deste método é que, como a renda futura esperada nunca é
tributada para fins de imposto de renda, ele oferece eqüidade no tratamento das rendas e
perdas futuras. Os bancos talvez desejassem fazer uma provisão para perdas, mas não
receberiam tratamento tributário preferencial por essas provisões. A principal questão
administrativa neste caso é a determinação de quando os bancos poderiam dar baixa nos
créditos irrecuperáveis, o que é um problema complexo. Na ausência de regras claras, os
bancos poderiam escolher o exercício para reconhecer a perda. Segundo, para os novos
empréstimos, os bancos poderiam adquirir seguro contra créditos irrecuperáveis. Os custos
do seguro seriam dedutíveis da renda na época da compra, de modo que a renda seria
mensurada com exatidão. No momento em que as perdas fossem realizadas, a dedução seria
compensada pelos pagamentos de seguro, sem resultar em obrigação tributária líquida.
Da mesma forma, os bancos poderiam adquirir seguro contra créditos irrecuperáveis sobre
os empréstimos a que dessem baixa naquele exercício.
Problema semelhante acontece com as companhias seguradoras, uma vez que elas
devem manter reservas para atender a futuros pagamentos sobre apólices. Com freqüência,
as normas governamentais estabelecem níveis de reservas obrigatórias para as companhias
seguradoras como forma de garantir que elas atendam a suas obrigações financeiras.
Essas reservas não precisam corresponder exatamente às reservas de que a companhia
seguradora necessitaria para satisfazer a suas obrigações. Muitas vezes, as reservas são uma
estimativa conservadora das necessidades da companhia de seguros.
Investimentos favorecidos do ponto de vista fiscal
A legislação tributária também propicia preferências fiscais às instituições
financeiras, permitindo que ofereçam certos investimentos favorecidos do ponto de vista
fiscal que beneficiam diretamente os investidores particulares com a redução de seus
impostos de renda. Essas preferências tributárias podem assumir diversas formas. As
instituições financeiras podem oferecer alguns investimentos cujos rendimentos sejam
completamente isentos de imposto; em outros casos, o imposto sobre os rendimentos do
investimento é apenas diferido. Outra opção seriam depósitos ou títulos cujos juros sejam
isentos de impostos. As companhias seguradoras podem oferecer apólices de seguro de vida,
em que os rendimentos cumulativo do investimento por ocasião da morte do segurado sejam
isentos de impostos de transmissão. As instituições financeiras também podem oferecer
contas de poupança para a aposentadoria cuja tributação seja diferida até o saque dos
rendimentos após a aposentadoria. Da mesma forma, as companhias seguradoras podem
oferecer apólices de seguro de vida, em que os rendimentos do investimento, chamados de
“acumulação interna”, tenham o imposto diferido. Além disso, em alguns casos, os

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investimentos podem ser deduzidos da renda tributável no momento em que são realizados.
Os depositantes de fundos de pensão e outras contas de aposentadoria são muitas vezes
autorizados a excluir suas contribuições do imposto a pagar, o que representa uma vantagem
significativa sobres os investimentos tributáveis.
Essas preferências tributárias estimulam os investidores a adquirir instrumentos
favorecidos do ponto de vista fiscal, a expensas de outros investimentos que podem ser mais
produtivos. A aplicação dos regulamentos do imposto de renda às instituições financeiras via
de regra não é uniforme. As companhias de seguro de vida podem com freqüência oferecer
investimentos isentos de imposto ou com imposto diferido, embora essas oportunidades
sejam mais limitadas para os bancos. Essas preferências tributárias acabam, portanto,
proporcionando a certas instituições uma vantagem na oferta de determinados ativos, o que
conduz a ineficiências e desigualdades.
A natureza interligada dos serviços
Um dos problemas que surgem se deve à natureza interligada da prestação de
serviços de investimento e de outros serviços pelas instituições financeiras. Tipicamente, os
contribuintes pagam impostos sobre a renda dos investimentos, líquida dos custos incorridos
em sua aquisição, embora os custos dos serviços não financeiros não sejam dedutíveis da
renda. Pode ser difícil para as instituições financeiras separar os dois componentes dos
custos, e por isso elas acabam confundindo os custos financeiros com os custos de outros
serviços, o que leva à subavaliação da renda tributável. Essa vantagem tributária estimula os
contribuintes a adquirir serviços de instituições financeiras que também prestam serviços de
investimento. Muitas vezes, porém, essa vantagem é ilusória: os contribuintes podem, por
exemplo, adquirir serviços “gratuitos”de conta corrente cujos custos já estejam incluídos
naqueles dos investimentos. Os serviços não são pagos explicitamente mas o são
implicitamente, por meio da renúncia à renda de juros.
Distinção entre retorno sobre o capital e retorno do capital
Outro problema surge das dificuldades em distinguir o retorno sobre o capital do
retorno do capital. Em se tratando de pessoa jurídica, qualquer rendimento auferido pelos
credores não deve ser tributável para a instituição. No tocante à pessoa física, o retorno
sobre o capital deve ser tributável, o que não acontece com o retorno do capital. 4 As
questões diferem um pouco entre bancos e companhias seguradoras. No caso dos bancos, a
sua renda é a diferença entre o rendimento do investimento e os custos associados às suas
operações. Os depósitos representam obrigações para os bancos, e não renda. A retirada de
um depósito representa uma redução da obrigação e, portanto, não representa custo. Por
conseguinte, no caso dos bancos não é tão difícil separar o retorno sobre o capital do
4 Retorno sobre o capital refere-se à renda auferida com o investimento de capital, enquanto
retorno do capital se refere ao retorno do investimento original.

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retorno do capital. Já a renda das companhias seguradoras é derivada dos pagamentos de
prêmios e do rendimento do investimento. Os pagamentos de prêmios podem representar
tanto pagamento por serviços como “depósito” para investimento. A única parcela tributável
deve ser o pagamento por serviços, dado que o componente do investimento deve ser
devolvido. Na prática, pode ser difícil separar esses dois componentes do pagamento dos
prêmios.
A distinção entre retorno sobre o capital e retorno do capital torna-se ainda mais
difícil caso se permita a acumulação do rendimento sem imposto. O rendimento retirado de
uma conta de imposto diferido deve ser tratado como retorno do capital do investidor ou
retorno sobre esse capital. Se for tratado como retorno do capital, não será tributado; se for
tratado como retorno sobre o capital, terá que ser tributado. Isso requer um conjunto de
regras para a classificação das retiradas como retorno do ou sobre o capital.
Outras questões
Existem muitas outras questões no âmbito da tributação da renda das instituições
financeiras, inclusive questões relacionadas com a renda de flutuações monetárias ou com a
fixação de preços de transferência (ver capítulo IV). Em se tratando de serviços financeiros,
muitas vezes é difícil determinar onde ocorreu a transação tributável; por conseguinte, a
distribuição geográfica da renda também pode dar margem a questões tributárias espinhosas.
Essas questões surgem também no contexto da tributação geral da pessoa jurídica. 5
Tributação do Consumo
Há diversos impostos de consumo comumente utilizados. Um imposto de consumo
hoje muito difundido é o imposto sobre o valor adicionado (IVA). O tratamento das
instituições financeiras no âmbito do IVA é uma questão difícil. 6 A presente análise se
concentra no tratamento das instituições financeiras no âmbito de um IVA do tipo de
consumo, baseado no método do faturamento e no princípio da destinação, pois esta é a
forma mais comum de IVA. Em um sistema tributário bem elaborado, o IVA se aplicaria a
todas as formas de consumo, inclusive aos serviços financeiros. No entanto, na prática é
difícil aplicar o IVA aos serviços financeiros, devido sobretudo à dificuldade de se medir o
valor adicionado associado com estes serviços.
5 Ver Zins (1988).
6 Ver Tait (1988) e Gillis (1990).

Bancos
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Em princípio, é possível medir o valor adicionado no setor bancário mediante a soma
de lucros, salários, renda e juros ou, alternativamente, calculando-se a diferença entre o
rendimento do investimento e o custo dos recursos (despesa de juros mais o custo do
financiamento do capital próprio) e outros custos do banco. Mas a aplicação do sistema de
faturamento requer que a obrigação do IVA seja atribuída a cada transação. Isso não é
possível no setor bancário porque, em sua maioria, os serviços financeiros prestados pelos
bancos não estão associados a encargos específicos. Em vez disso, os encargos pelos
serviços resultam das diferenças entre as taxas de juros cobradas dos tomadores e as pagas
aos emprestadores. Mesmo os encargos de certos serviços, como as movimentações da conta
corrente, que poderiam ser separados das atividades de intermediação financeira, muitas
vezes se refletem nas taxas de juros.
Companhias seguradoras
Com relação às companhias seguradoras que oferecem seguros de acidente (e outras
formas de seguro que não envolvem investimento), o valor adicionado é medido pela
diferença entre os prêmios cobrados e as indenizações pagas, o que em essência representa
os ganhos da seguradora após o pagamento das indenizações. O valor adicionado não é
medido com propriedade pelo valor dos prêmios ou das indenizações, uma vez que este
inclui o componente dos prêmios que é a redistribuição de um segurado para outro (por
exemplo, quando um segurado apresenta um pedido de indenização, ocorre uma
redistribuição de outros segurados para este segurado). No caso de seguro com um
componente de investimento, uma vez mais o valor adicionado só é medido com
propriedade pela diferença entre os prêmios cobrados e as indenizações pagas, e não pelo
componente da poupança. Em qualquer dos casos, é difícil medir a diferença entre os
prêmios cobrados e as indenizações pagas, o que dificulta a aplicação do IVA às atividades
securitárias.
Métodos de tributação das instituições financeiras no âmbito do IVA
Existem três maneiras óbvias de enquadrar as instituições financeiras no IVA: elas
podem ser isentas, ser tributadas à alíquota zero ou ser submetidas plenamente ao IVA.
A maioria dos países que adotam o método do faturamento optaram pela isenção das
instituições financeiras. A vantagem da isenção é que muitos dos serviços financeiros são
prestados a empresas sujeitas ao IVA, o que garante a tributação efetiva desses serviços
apesar da isenção das instituições financeiras. Como, porém, a isenção não permite que as
firmas obtenham crédito pelo IVA pago sobre os insumos, a prestação de serviços
financeiros a empresas sujeitas ao IVA gera um certo efeito de cascata. A isenção permite
que os serviços prestados a pessoas físicas e empresas que não estão sujeitas ao IVA
escapem do imposto, embora a impossibilidade de creditar o IVA pago sobre os insumos
resulte em certa carga de IVA. A isenção coloca as instituições financeiras nacionais em

- 543 -
certa desvantagem com relação às instituições estrangeiras quando as exportações de
serviços financeiros têm alíquota zero. Também pode encorajar as instituições financeiras a
produzir alguns bens intermediários, em vez de adquiri-los, uma vez que não poderiam
creditar o IVA sobre essas aquisições. Finalmente, quando as instituições financeiras são
parcialmente isentas, ocorrem problemas na redistribuição do IVA pago sobre os insumos
para artigos tributáveis e não tributáveis, o que pode tornar o imposto mais vulnerável a
mecanismos de sonegação fiscal.
A alíquota zero tem a vantagem de evitar muitos dos problemas da isenção, mas
apresenta a desvantagem de gerar menos renda e reduzir a carga fiscal dos serviços
financeiros em comparação com outras atividades de consumo.
A vantagem da incorporação das instituições financeiras no IVA é que isso melhora
consideravelmente a base tributária e também resulta em igualdade de tratamento entre os
serviços financeiros e os serviços de outras empresas. Não obstante, a tributação do seguro
acarreta problemas administrativos e conceituais adicionais relativamente à determinação da
parcela dos serviços prestados a pessoas físicas que constitui consumo e da parcela que
constitui investimento.
Prática
O Quadro VI.1 resume o tratamento dos serviços financeiros no âmbito do IVA nos
países da OCDE. Todos os países da OCDE isentam as funções de intermediação dos bancos
do IVA, embora a maioria deles aplique o IVA a outras atividades, como impressão de
cheques, aluguel de cofres para a guarda de valores e transações cambiais. Todos os países
da OCDE isentam plenamente do IVA os serviços de seguro de vida, e a maioria deles
também isenta os serviços de seguro contra incêndio e seguro geral. A Finlândia e a Nova
Zelândia submetem esses tipos de seguro ao IVA padrão. Embora os serviços financeiros
sejam tipicamente isentos do IVA, as exportações de serviços financeiros têm alíquota zero
para impedir a perda da competitividade internacional. Outros impostos de consumo via de
regra se aplicam a certos serviços financeiros.
Israel foi o único país que tentou impor o IVA sobre a uma base abrangente de
serviços financeiros usando o IVA por adição e aplicando o imposto à soma da folha de
pagamento e dos lucros das instituições financeiras. Não se permitia que as instituições
financeiras compensassem o IVA pago em suas aquisições nem que os adquirentes de
serviços financeiros creditassem o IVA contra o imposto devido em suas vendas. Esta forma
de IVA sobre as instituições financeiras tornou-se muito impopular e foi abandonada, sendo
substituída por um imposto de consumo separado aplicado à mesma base.
Os países em desenvolvimento que têm adotado uma forma de IVA semelhante à dos
países da OCDE em geral também isentam os serviços financeiros do IVA. Mas muitos
desses países usam impostos seletivos de consumo sobre atividades específicas, como os

- 544 -
prêmios de seguro, o que suscita a questão da separação entre os componentes de consumo e
de investimento.

Quadro VI.1 Tratamento dos Serviços Financeiros no Âmbito do IVA nos Países da OCDE
(Janeiro de 1987)
Outro
imposto
indireto
Serviços de
seguros
exportados
Serviços de
corretores e
agentes
Seguro contra
incêndio e seguro
geral
Seguro de
vida
Serviços
financeiros
exportados
Serviços
financeiros
“secundários” 2
Serviços
financeiros
“essenciais” 1
País
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento 4
Alemanha
Sim
Alíquota zero
Isento
Alíquota zero
Isento
Áustria
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Bélgica
Sim 6
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Alíquota padrão 7
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Dinamarca
Não
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Não
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Sim
Isento
Isento
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Não
Alíquota zero 3
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Sim 8
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Alíquota padrão 9
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Alíquota padrão
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Não
Alíquota zero
Isento
Alíquota zero
Isento
Não
Alíquota zero
Isento
Alíquota zero
Isento
Espanha
Finlândia
França
Grécia
Irlanda
Itália
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelândia
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Isento
Alíquota zero 3
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Isento
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão 5
Isento
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Alíquota padrão
Isento
Países Baixos
Sim
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Isento
Alíquota zero 3
Isento
Portugal
Não
Alíquota zero 3
Isento
Isento
Isento
Alíquota zero 3
Alíquota padrão
Isento
Reino Unido
Não
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Alíquota padrão
Isento
Suécia
Sim
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Isento
Turquia
Fonte: Este quadro baseia-se no Quadro 13.11 de Messere (1993).
1
Em geral, inclui transações em dinheiro, ações, obrigações, ou outros títulos, empréstimos ou adiantamento de crédito (ou acordos para a concessão de
crédito) e a operação de qualquer conta corrente, de depósito ou poupança.
2
Assessoria financeira, cofre para guarda de valores, cobrança de dívida e custódia de títulos.
3
Somente se exportado para fora da Comunidade Européia (CE).
4
O fornecedor pode optar por ter esses serviços tributados quando forem prestados a comerciantes para uso em sua empresa. A isenção também se aplica à
gestão de crédito e de garantias creditícias e à gestão e custódia de títulos.
5
A custódia de valores é, porém, isenta.
6
Aplica-se somente a seguros de embarcações.
7
Não se aplica a crédito e resseguro.
8
Somente seguro contra incêndio.

9 Os corretores e agentes de seguro de vida estão isentos.

- 547 -
Relações Fiscais Intergovernamentais
JOHN NORREGAARD
• Quais são os princípios básicos que norteiam a descentralização do setor público?
• Qual a melhor maneira de financiar os governos infranacionais?
• Qual é o papel dos esquemas de transferência e equalização?
• A descentralização acarreta problemas para o controle e a estabilização
macroeconômicos?
A questão de como conceber sistemas tributários eficientes de governos de múltiplos níveis é
de grande importância para muitos países. Todavia, ainda que seja possível estabelecer
princípios, diretrizes e critérios, não existe um sistema ideal, conforme demonstra a imensa
variedade de sistemas governamentais de múltiplos níveis em funcionamento em diferentes
países. 7
A presente seção resume, sem entrar em detalhes técnicos, as questões fundamentais
levantadas quando um país decide reformar ou passar em revista o sistema fiscal existente de
diversos níveis de governo ou ainda criar um novo sistema. Consoante a natureza básica
desta questão, a ênfase recai sobre problemas estruturais, embora aspectos macroeconômicos
também sejam abordados. O objetivo do presente Capítulo é amplo e engloba sobretudo
questões normativas, como distribuição de gastos, critérios para a determinação de um bom
imposto local e a necessidade e a concepção de sistemas de transferência e equalização.
Nesta seção, enfatiza-se a tese básica de que as questões tributárias associadas precisam ser
analisadas no contexto de questões estruturais mais amplas para que o sistema fiscal
resultante seja eficiente. Por serem de natureza estrutural, é forçoso que as reformas das
relações fiscais intergovernamentais sejam implementadas com um horizonte temporal de
médio a longo prazo. Sabe-se que muitos países, em particular economias em transição,
passam por sérios problemas de estabilização econômica de curto prazo, cuja solução deve
anteceder os tipos de reformas estruturais aqui apresentados.
7
Para um tratamento geral dos princípios básicos envolvidos, ver King (1984), Musgrave
(1983) e Oates (1972 e 1990)

- 548 -
Esta seção engloba a concepção de relações fiscais intergovernamentais em países
federativos e unitários e trata das questões gerais que são comuns aos dois regimes
constitucionais, independentemente de problemas de concepção e implementação específicos
dos países federativos. Ficam excluídas as questões de relações fiscais supranacionais (como
os critérios de convergência e harmonização tributária dentro da UE), bem como questões e
políticas relacionadas com problemas de desenvolvimento, cujo objetivo é ajudar regiões
subdesenvolvidas, não porque essas políticas não sejam importantes, mas porque são de
natureza diferente das questões das relações fiscais intergovernamentais.
Os Fundamentos para a Descentralização
Seguindo a tradição Tiebout/Musgrave, a justificativa econômica para a
descentralização é o ganho potencial de eficiência que resulta da possível diferenciação do
fornecimento de bens e serviços públicos em diferentes lugares de acordo com os gostos da
população local. Assim, por meio da descentralização, cria-se um “mercado” para os bens
públicos locais, que, forçando os consumidores a revelar suas preferências (mediante a
aceitação/rejeição dos produtos oferecidos), proporciona um ganho de bem-estar em relação
à situação em que existe apenas um nível homogêneo de serviços em toda a economia.
Este resultado pressupõe, naturalmente, que o custo da prestação de serviços possa ser
internalizado e, portanto, plenamente assumido pelos beneficiários dos serviços: de acordo
com o chamado teorema da descentralização desenvolvido por Oates (1972), cada serviço
público deve ser fornecido pela jurisdição que tem controle sobre a área geográfica mínima
que internaliza os custos e os benefícios dessa prestação.
Basicamente, este mecanismo se fundamenta em três proposições: a) os benefícios
dos bens públicos descentralizados são limitados no espaço; b) as preferências do
consumidor variam entre os indivíduos no que diz respeito a bens privados e bens públicos e
também no que se refere aos diferentes tipos de bens públicos; e c) os consumidores são
móveis e, de fato, reagem ao que ficou conhecido como fatores de localização fiscal, como
as diferenças nos níveis de serviço local e nas alíquotas tributárias. 8 Não sendo este o caso,
desaparece a justificativa fundamental da eficiência econômica para a descentralização.
8 Isto parece ser corroborado empiricamente pelo fato de que, em alguns países,
demonstrou-se que esses fatores se refletem nos valores da propriedade imobiliária.

- 549 -
Sustentou-se também que, mesmo quando as condições econômicas para a
descentralização não parecem tão evidentes, ela promove a democracia local e, portanto,
contribui para a democratização da sociedade. Finalmente, argumenta-se que a
descentralização melhora o desempenho macroeconômico por reduzir o crescimento dos
gastos públicos e mobilizar recursos financeiros locais, embora, de maneira geral, não esteja
definitivamente provada a correlação entre o grau de descentralização e a taxa de
crescimento dos gastos públicos. 9
As Funções dos Níveis Inferiores de Governo
9 Poder-se-ia acrescentar que a qualidade dos gastos públicos influencia o desempenho
macroeconômico pelo menos tanto quanto o nível geral desses gastos.

- 550 -
Partindo-se deste ponto geral, a primeira questão a ser tratada é quais as tarefas que
se deve atribuir aos níveis subordinados de governo (doravante chamados “governos locais”)
e quais devem permanecer no nível central. A resposta guarda estreita relação com o fato de
que as regiões e as localidades via de regra têm economias muito abertas. 10 Por conseguinte,
com base na classificação de Musgrave para as tarefas públicas:
· As políticas de distribuição devem ser da competência apenas do governo
central, uma vez que as pessoas que arcam com o ônus dessas políticas podem migrar,
tornando essas políticas ineficientes;
· Da mesma forma, políticas de estabilização local serão ineficientes devido à
extensão de seus efeitos e porque os governos locais em geral não dispõem do arsenal
necessário de medidas de política (por exemplo, instrumentos de política monetária);
· A alocação deve constituir a função fundamental dos governos locais. Ou
seja, sua tarefa primária é fornecer bens e serviços públicos à população local de acordo com
as preferências dessa população, internalizando, tanto quanto possível, o ônus do
financiamento, que deve recair sobre os beneficiários dos serviços (embora, naturalmente,
numerosas funções alocativas permaneçam com o governo central devido à sua natureza
“não local”).
De acordo com esse quadro bastante esquemático, um dos principais critérios para
direcionar a concepção de sistemas fiscais em múltiplos níveis tem sido expresso pelo termo
responsabilização, que deve ser interpretado de maneira muito mais ampla do que o seu
sentido usual (o de que os políticos devem ser responsabilizados por suas decisões junto ao
eleitorado) — a saber, que os governos locais devem fornecer serviços cujos benefícios
revertam para a população local e que esta deve arcar com a maior parte do ônus econômico
associado com a prestação dos serviços.
Contudo, o exame das atuais políticas evidencia que, por inúmeras razões, na prática
os países atribuem a níveis inferiores de governo tarefas que se relacionam nitidamente com
os objetivos de distribuição ou estabilização, ou com ambos. Isto talvez se deva, em parte, à
vontade de valer-se dos conhecimentos locais em áreas como, por exemplo, mercados de
trabalho, mas também se deve ao fato de que, na prática, é extremamente difícil distinguir
entre as tarefas que têm natureza claramente alocativas e as que não têm. Além disso, em
10
Sem contar os estados ou províncias em países federativos muito grandes, como o Canadá e
os Estados Unidos.

- 551 -
alguns países o governo central “empurrou” as medidas de estabilização para os governos
locais a fim de aliviar suas pressões financeiras.
Estreitamente vinculada com essa discussão está a questão de como as diferentes
tarefas dos níveis inferiores de governo — uma vez identificadas e definidas — devem ser
atribuídas aos diferentes níveis inferiores de governo. Esta é provavelmente uma das
questões básicas na discussão de políticas sobre este tópico na maioria dos países,
constituindo ainda uma área em que a falta de políticas claramente definidas e divulgadas
tem levado a sistemas ineficientes em numerosos países. Em outras palavras, é
extremamente importante que a atribuição de tarefas aos diferentes níveis de governo seja
cuidadosamente planejada e, uma vez definida, seja mantida o mais estável possível.
Segundo o princípio das áreas de benefício indicado acima, a teoria do financiamento
local “prevê” uma estrutura ótima de governos locais, que consiste de múltiplas camadas nas
quais diferentes “localidades” correspondem aos diferentes serviços fornecidos. Esse modelo
de “caos organizado” é considerado por muitos como a situação real dos Estados Unidos.
Uma vez mais, esta é uma área em que os países optaram por soluções diferentes. A situação
dos Estados Unidos encontra-se talvez em uma das extremidades do espectro, contrastando
com a abordagem muito mais rígida e “purista” dos países escandinavos, por exemplo, que
contempla níveis claramente definidos e alocação das tarefas escolhidas. O sistema francês,
que incorpora a cooperação voluntária entre numerosos governos locais em áreas específicas,
pode ser considerado como uma solução intermediária. A questão da estrutura ótima dos
níveis inferiores de governo dá margem a muitos problemas complexos, entre os quais o
tamanho ideal dos governos locais, o número de níveis de governo e a flexibilidade do
sistema com relação a fronteiras e à cooperação entre entidades situadas em níveis iguais ou
diferentes. Conquanto a literatura faça referência a essas questões, pode-se afirmar com certa
segurança que, na prática, o resultado é influenciado em grande parte por fatores históricos e
pelos atuais procedimentos e capacidades administrativos.
Uma vez mais, o fato de os países terem escolhido soluções muito diferentes é
emblemático, mas a experiência indica firmemente que é importante montar uma estrutura
básica correta, e que, uma vez escolhida a estrutura, talvez seja difícil mudá-la.
O Financiamento dos Níveis Inferiores de Governo
Uma das razões pelas quais a importância das questões estruturais tem recebido tanta
ênfase é que, por mais eficiente e bem elaborado que seja o sistema de financiamento, ele
jamais conseguirá superar os defeitos sistêmicos da estrutura básica dos diferentes níveis de
governo.
Uma vez decididas essas questões estruturais básicas, passa-se para a questão de
como conceber um sistema de financiamento eficiente, e qual o papel da tributação nesse
sistema. O princípio básico da responsabilização, fortemente embasado na experiência
prática, indica que um dos pré-requisitos para que um sistema de financiamento de governo

- 552 -
local seja eficiente é a existência de pelo menos uma fonte substancial de receita sobre a qual
os governos locais tenham poder de decisão e cujo ônus não possa ser exportado para
contribuintes fora da localidade. Além disso, é preciso escolher a estrutura das fontes
financeiras. As questões gerais de política fiscal a este respeito são: a) qual ou quais devem
ser a fonte ou as fontes predominantes de financiamento para os governos locais e sobre as
quais eles tenham poder de decisão; b) se eles devem ser capazes de decidir sobre a base
tributária e as alíquotas; c) qual deve ser o peso relativo de outras fontes de financiamento; e
d) qual deve ser o peso das transferências e dos empréstimos do governo central.
Na maioria dos países, os níveis inferiores de governo têm acesso a quatro tipos
principais de financiamento, a saber: taxas de usuário, impostos, transferências e
empréstimos. São muitos os problemas teóricos, conceituais e práticos relacionados com as
taxas de usuário e com os empréstimos. A maioria dos observadores, contudo, parece
concordar que as taxas de usuário devem ser usadas sempre que possível, ou seja, sempre
que o governo fornecer serviços comercializáveis, e que elas devem refletir os custos
correntes e o uso do capital. No que diz respeito aos empréstimos, a maioria dos países
regulamenta rigidamente o uso desta fonte de financiamento, que via de regra só é permitida
custear investimentos do governo local (e, em muitos casos, apenas para fins específicos),
com o objetivo de prevenir a indisciplina fiscal em nível local e reduzir as pressões sobre os
mercados de capitais.
O princípio da responsabilização é particularmente difícil de aplicar a políticas
práticas relativas à tributação e ao financiamento por transferência. As observações a seguir
concentram-se, portanto, nessas áreas. De início, deve-se enfatizar que a tributação e os
sistemas de transferência e equalização devem ser vistos necessariamente como
inter-relacionados: sem medidas eficientes de equalização, nem mesmo sistemas tributários
bem elaborados conseguirão atingir o objetivo da responsabilização máxima. É quase
universal a aceitação de que os impostos dos governos locais devem atender aos mesmos
requisitos que os impostos em geral, entre os quais se destacam os seguintes:
· O imposto local deve — para um dado nível de receita — ser neutro e
interferir o mínimo possível com o comportamento de consumidores e produtores.
· Deve ser fácil de administrar.
· Deve propiciar aos governos locais receita suficiente e estável, considerandose
outras fontes disponíveis de financiamento.
· Finalmente, deve ser o mais transparente possível.
Este último ponto é talvez de especial importância para os impostos locais e implica
o seguinte critério adicional, específico para estes impostos:

- 553 -
· O imposto local deve ser o mais internalizado possível, isto é, deve ser pago
pela população local que se beneficia dos serviços fornecidos.
Um bom imposto local, ou seja, um imposto que entre outras coisas satisfaça ao
critério da responsabilização, é aquele cuja carga fiscal não possa ser exportada para
cidadãos de outras localidades e cuja base tributária seja o menos móvel possível. Existe na
literatura o consenso de que os impostos territorial e predial cumprem melhor que outros a
finalidade de atender a esses requisitos ideais, embora muitos especialistas em governos
locais também recomendem impostos de renda locais como elementos necessários ou
possíveis de elevação da arrecadação e que atendem em grau suficiente aos requisitos de um
bom imposto local. Existe certo desacordo sobre até que ponto deve-se permitir que os
governos locais utilizem impostos sobre fatores móveis/bases tributárias móveis, tais como
impostos sobre os rendimentos do capital (por exemplo, imposto sobre os lucros de pessoa
jurídica) e impostos de consumo (como o IVA). 11 Esta discussão coincide com a discussão
paralela sobre os possíveis impactos benéficos da concorrência fiscal entre localidades e
regiões e a necessidade de harmonização tributária, questão que ainda está por ser resolvida.
Para ilustrar as estruturas fiscais bastante diversas escolhidas pelos diferentes países,
o Quadro VI.2 apresenta informações relativas a países desenvolvidos e em desenvolvimento
selecionados sobre a alocação dos principais impostos entre os diferentes níveis de governo.
Quanto à questão de se permitir ou não aos governos locais que determinem a base e
as alíquotas tributárias, os princípios gerais delineados no início parecem indicar que só se
deve permitir a determinação das alíquotas tributárias como parâmetros de política.
O principal argumento para essa limitação é que a determinação da base tributária envolve
11 Uma vez mais, deve-se enfatizar que os países escolheram soluções muito diferentes com
relação à atribuição dos impostos aos diferentes níveis de governo. Assim, um grande
número de países tem atribuídos a níveis subordinados de governo — exclusivamente ou nos
termos de acordos de participação tributária — impostos sobre os lucros e/ou impostos sobre
o consumo.

- 554 -
considerações e conseqüências distributivas, mas as diferenças nas bases entre as localidades
e as regiões também reduziriam a transparência e, portanto, a responsabilização. 12
O exame das atuais estruturas tributárias em diferentes países mostra — uma vez
mais — como é grande a diferença entre as políticas escolhidas pelos países. Alguns seguem
a tradição anglo-saxônica de excessiva dependência da tributação da propriedade imobiliária,
enquanto outros (como os países escandinavos) usam um espectro de diferentes impostos,
mas com pesada dependência dos impostos de renda locais. A experiência geral parece
indicar que, embora constituam um importante fator de elevação da receita, não se pode
esperar que os impostos sobre a propriedade imobiliária aumentem a arrecadação total em
mais de 10%; ou seja, em países que dependem de forma maciça ou exclusivamente desta
fonte fiscal, as transferências do governo central via de regra exercem uma função
significativa.
12 Novamente, na prática muitos países concedem aos níveis subordinados de governo um
certo poder discricionário sobre a base tributária, sendo este o caso sobretudo das províncias
ou dos estados nos grandes países federativos (como a Austrália).

Quadro VI.2 Alocação Percentual da Receita Tributária entre Diferentes Níveis de Governo
Receita tributária em porcentagens do imposto correspondente do governo geral
Outros impostos
Impostos internos sobre
bens e serviços
Imposto sobre a propriedade
imobiliária
Imposto de renda
Total de impostos
Gov.
local
Gov.
estadual
Gov.
central
Gov.
local
Gov.
estadual
Gov.
central
Gov.
local
Gov.
estadual
Gov.
central
Gov.
local
Países industrializados
Gov.
estadual
Gov.
central
Gov.
local
Gov.
estadual
Gov.
central
Total de
impostos
como % do
PIB
Ano
0,0
0,0
100,0
45,2
60,0
99,2
97,8
36,8
61,2
2,0
20,1
0,0
0,0
6,0
1,7
73,4
41,4
1991
Federativos
Alemanha 1
0,0
54,8
39,8
57,8
2,4
19,7 6,9
16,9 3,5
40,2 8,9
4,8 8,2
20,5 13,8
79,7
30,6
1991
7,6
32,4
0,0
2,2
83,8
16,2
0,0
50,9
34,9
1989
0,8
79,1 20,8 0,1
72,5 27,5 0,0
40,1 59,4 0,4
81,1 5,7 13,2
16,0 68,3 15,7
43,7
50,5
6,7
5,8
39,1 40,8
100,0 0,0
63,5 36,5
92,9 1,2
81,1 17,1
87,0
34,0
1990
0,0
87,3
6,0
65,8
27,7
1991
Austrália
Canadá
Espanha
Estados Unidos
0,9
99,1 n/a
3,0
97,0 n/a
0,0
95,6
45,6
1990
Unitários
Bélgica 1
18,1
2,5
3,7
18,4
0,0
81,9 n/a
0,0
100,0 n/a
0,0
90,5
43,1
1991
França 1
97,5 n/a
0,4
99,6 n/a
62,1
78,8
45,2
1990
96,3 n/a
0,0
100,0 n/a
97,3
48,5
1991
Noruega
Países Baixos 1
81,6 n/a
0,0
100,0 n/a
34,9
0,8
0,0
90,9 n/a 9,1 100,0 n/a
100,0 n/a 0,0 100,0 n/a
47,6 n/a 52,4 37,9 n/a
100,0 n/a 0,0 65,1 n/a
100,0 n/a 0,0 99,2 n/a
24,7 n/a 75,3 100,0 n/a
Países em desenvolvimento
n/a 4,4
n/a 9,5
n/a 21,2
n/a 2,7
n/a 4,0
n/a 30,4
96,0
35,8
1991
Reino Unido 1
100,0 n/a
0,0
100,0 n/a
69,6
54,2
1991
Suécia
0,0
88,9
0,0
49,2 50,8
0,0
66,3
33,7
0,0
100,0 0,0
34,2 65,8
100,0 0,0
98,2 1,3
0,0
34,2
65,8
16,5
1990
Federativos
Índia 2
0,0
61,0
0,0
85,8 14,2
0,0
50,8
49,2
2,2
1,2
0,0
0,0
39,6
60,4
14,6
1989
Argentina 2
0,5
11,1
39,0
5,3
77,0
94,2
5,8
4,3
37,9 57,8
99,8 0,1
57,3
40,5
0,0
0,0
4,1
30,9
65,0
24,5
1991
17,2
0,1
98,8
0,6
2,9
11,6
85,5
17,8
1987
0,0
0,0
0,0
n/a
100,0
48,3
12,3
81,9
19,7
25,5
0,0
11,5
28,1
71,9 n/a
n/a 7,6
n/a 21,3
n/a 6,9
n/a 4,4
n/a 3,8
1,2 4,3
n/a 1,7
n/a 3,6
92,4
48,6
1990
21,5
1,7
0,0
0,0
0,0
0,0
1,3
100,0 n/a
78,5 n/a
98,3 n/a
100,0 n/a
100,0 n/a
100,0 n/a
100,0 n/a
98,7 n/a
14,2
0,0
7,9
3,5
0,0
0,5
1,8
100,0 n/a
85,8 n/a
100,0 n/a
92,1 n/a
96,5 n/a
96,7 3,3
99,5 n/a
98,2 n/a
51,7
n/a
24,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
75,9 n/a
78,7
44,6
1988
87,7
n/a
100,0 n/a
93,1
34,7
1990
18,1
n/a
100,0 n/a
95,6
19,7
1990
80,3
n/a
100,0 n/a
96,2
20,5
1988
74,5
n/a
100,0 n/a
94,5
27,4
1990
Brasil
México
Unitários
Hungria
Polônia
Israel
Tailândia
Chile
África do Sul
100,0
88,5
n/a
100,0 n/a
98,3
23,3
1991
n/a
100,0 n/a
96,4
31,3
1986
Quênia
Zimbábue
Fonte: FMI, Government Finance Statistics.
Nota: n/a significa não se aplica.
1
Inclui a participação das autoridades supranacionais na receita tributária total do governo para Alemanha (0,9%), Bélgica (1,5%), França (0,7%), Países Baixos (1,4%) e Reino Unido (1,2%).

2 Os dados para o governo geral não incluem o governo local.

- 557 -
Em muitos países, a receita proveniente dos impostos sobre a propriedade imobiliária
tem decrescido como percentagem da arrecadação total. Uma das explicações aventadas para
esse fato é a impopularidade do imposto devido à sua visibilidade e à dificuldade de evitá-lo
— precisamente a razão pela qual ele é considerado um bom imposto local. Além disso, uma
dependência mais profunda dos impostos sobre a propriedade imobiliária pode implicar
alíquotas muito altas e, portanto, distorcivas. Outra razão determinante para a diminuição da
sua importância como fonte de receita é a percepção de que se trata de um imposto injusto,
uma vez que, em numerosos países, o sistema de avaliação da propriedade imóvel deixa
muito a desejar. Há grandes defasagens na atualização do valor, o que implica a necessidade
de alíquotas tributárias relativamente elevadas para a arrecadação de um determinado
volume de receita, com conseqüências nocivas para a distribuição da carga tributária e para a
aplicação de alíquotas efetivas a todos os contribuintes. Isso enfatiza a importância particular
de uma mensuração precisa da base tributária associada com essa fonte tributária.
Desnecessário dizer que esses problemas de avaliação podem ser particularmente complexos
nos países em desenvolvimento e nas economias em transição, em que o bom funcionamento
dos mercados livres de imóveis talvez seja limitado. Nesses casos, devem-se aplicar sistemas
mais simples (por exemplo, formas diferentes de impostos por metro quadrado).
Em todo caso, na concepção de um sistema tributário local, os governos têm que
fazer escolhas difíceis com relação a base(s) tributária(s), desagravamentos, isenções,
alíquotas, etc. A experiência prática indica que podem surgir questões importantes de
política tributária, a saber: a) na medida em que os governos locais dependem de impostos
imobiliários, até que ponto se devem proporcionar desagravamentos para grupos específicos
de contribuintes ou setores específicos? b) como se pode medir a base tributária caso não
existam preços de mercado? c) na medida em que se dê preferência aos impostos de renda,
até que ponto a base diferirá daquela usada pelo governo central? d) até que ponto se devem
aplicar impostos adicionais? e) até que ponto os impostos dos governos locais devem se
basear em acordos de participação na receita tributária firmados com o governo central? e
f) os governos locais devem ter alguma influência sobre a determinação da participação do
governo central na repartição tributária?
Na prática os sistemas adotados variam muito quanto ao uso das diferentes fontes
tributárias, às diferenças nas bases tributárias do mesmo tipo de imposto entre os níveis de
governo e ao grau em que se aplicam os acordos de participação na receita tributária.
Participação na Receita Tributária e Financiamento por Transferências
Quanto à questão da participação na receita tributária, as diretrizes fornecidas pelos
princípios gerais delineados no início deste Capítulo, em particular o princípio da
responsabilização, são sob muitos aspectos semelhantes àquelas que orientam o uso das
transferências governamentais, o que possibilita o tratamento conjunto dos dois grupos
(em geral, essas fontes de receita representam contribuições por montantes globais, sobre as
quais os governos locais têm pouca ou nenhuma influência). Nas últimas décadas, na maioria

- 558 -
dos países da OCDE a tendência (ou pelo menos a intenção política) tem sido a redução dos
níveis globais de transferência aos níveis inferiores de governo e a conversão das
transferências restantes de específicas em gerais, em parte para melhorar a responsabilização
local e a estrutura de incentivos e em parte para melhorar as finanças do governo central.
As transferências podem ser feitas por várias razões, mas em geral acontecem pelos
seguintes motivos:
· Para corrigir desequilíbrios verticais que resultam da atribuição de gastos e de
outras fontes de receita.
· Para garantir que os governos locais sejam capazes de fornecer um mínimo de
serviços, em áreas gerais ou específicas.
· Para induzir os governos locais a ampliar os serviços em áreas específicas
consideradas benéficas pelo governo central (isto é, para corrigir externalidades positivas ou
para induzir o fornecimento de bens de interesse social).
· Para superar a falta de capacidade local de arrecadação (isto é, para corrigir
insuficiências do sistema de financiamento local) em geral ou em regiões subdesenvolvidas e
pobres.
· Para corrigir condições econômicas desiguais em diferentes locais ou regiões
— ou desequilíbrios horizontais — devido a diferenças nas necessidades objetivas de gasto e
na capacidade fiscal (o que normalmente recebe o nome de equalização).
· Para garantir um nível mínimo de redistribuição no sistema de tributação
como um todo pelo aumento da arrecadação via impostos progressivos do governo central
por oposição aos impostos regionais ou locais, em geral mais proporcionais.
O uso do princípio da responsabilização permite que se façam duas afirmações:
primeira, a menos que as transferências corrijam claramente as externalidades, deve-se
minimizá-las, atribuindo um papel maior ao financiamento próprio dos governos locais 13
(o que, além do aumento do ganho em eficiência, pode ajudar a melhorar a situação
orçamentária do governo geral); segunda, um dos pré-requisitos básicos para o
funcionamento eficiente dos impostos locais sobre a renda e/ou a propriedade imobiliária é
que ocorra um mínimo de equalização com relação às diferenças nas necessidades de gastos
e na capacidade fiscal (medida, por exemplo, pela base tributária da renda per capita):
13 Pressupondo-se que quaisquer hiatos verticais que daí venham a resultar possam ser
corrigidos pela elevação das fontes de receita locais. O argumento contrário a esta mudança é
que os bons candidatos a impostos locais (isto é, impostos sobre recursos imóveis) talvez
sejam indesejáveis por razões de eqüidade e neutralidade.

- 559 -
o objetivo das transferências de equalização deve ser garantir que todos os governos locais
sejam capazes de oferecer um nível padrão de serviços quando fazem os mesmos esforços
para gerar receita de suas próprias fontes e conduzem suas atividades com eficiência média.
Se este princípio for seguido, as diferenças nas alíquotas tributárias médias entre as
localidades refletirão diferenças nos níveis de serviços por determinação política, com base
na escolha de cada um dos governos envolvidos, e não fatores externos como diferenças no
custo básico da prestação dos serviços, devido, entre outras razões, à composição etária da
população, ou como diferenças na capacidade de arrecadação, devido, por exemplo, a
diferenças nos níveis médios da renda de diferentes regiões do governo local.
Assim, para assegurar a responsabilização, o sistema tributário, interagindo com o
sistema de equalização, deve, na medida do possível, garantir a igualdade do que se pode
chamar de “relação imposto/serviço” nas diversas localidades. Neste contexto, é importante
observar que este critério não implica que as alíquotas tributárias devam ser equalizadas;
apenas que as variações observadas nas alíquotas reflitam da maneira mais fiel possível as
variações nos níveis de serviços oferecidos por determinação política pelos governos locais.
Somente se essa condição for cumprida os ganhos da descentralização serão plenamente
realizados, e só assim os governos locais de um país terão oportunidades razoavelmente
iguais, contribuindo para fortalecer a democracia local.
Ainda nesta área, é considerável a variação existente entre os países: alguns usam
apenas um mínimo de equalização, tipicamente conseguida por meio de medidas
razoavelmente elementares (por exemplo, transferências per capita), enquanto outros países
adotam mecanismos sofisticados que abrangem a equalização dos impostos e dos gastos,
sendo a necessidade dos gastos medida por métodos econométricos e estatísticos.
Controle dos Gastos do Governo Local
Ao examinar as políticas efetivas do dia-a-dia relativas aos governos infranacionais
na maioria dos países da OCDE, bem como em muitos países em desenvolvimento e
economias em transição (como China, Brasil e a Federação da Rússia), por exemplo, uma
questão básica parece ser como garantir — como um elemento das atuais políticas de
estabilização — que os níveis de despesa agregada dos governos locais estejam em
conformidade com os objetivos macroeconômicos. Essa questão é também uma das
principais fontes de desacordo entre os governos locais e o governo central.
É possível que o governo central deseje controlar os gastos dos governos locais, em
primeiro lugar por causa da magnitude desses gastos em relação ao total da demanda interna
(em alguns países, o consumo público dos níveis inferiores de governo é maior do que o do
governo central). Os instrumentos de controle podem assumir diferentes formas e ser
aplicados do lado da despesa (por exemplo, tetos de crescimento acordados ou impostos por
lei) ou do lado da receita (por exemplo, limitação das alíquotas dos impostos locais).
Em segundo lugar, como já mencionado, a maioria dos governos centrais controla o

- 560 -
endividamento dos níveis inferiores de governo, o que, somado às fontes limitadas de
receita, representa uma forma indireta de controle sobre os gastos dos governos locais.
São duas as escolas de pensamento sobre esta questão, uma favorável e a outra
contrária à intervenção ativa do governo central. O principal argumento contra a intervenção
é que, pressupondo-se que a concepção do sistema de financiamento do governo local
obedeça os princípios descritos acima, derivados do critério de responsabilização, os
governos locais “se autopoliciarão” no sentido de que só serão acordadas as despesas
exigidas pelos eleitores locais (e financiadas sobretudo pelas próprias populações locais), e
dessa forma a intervenção implicará perda de eficiência e bem-estar. Nos termos de
Musgrave, as políticas de estabilização devem ser promulgadas com base em medidas
neutras relativamente à alocação, como impostos de renda do governo central, e não deverão
interferir com as funções (de alocação) desempenhadas pelos governos locais.
Parece existirem alguns indícios empíricos (se bem que muito limitados) apontando
para o fato de que quanto mais fortes os governos locais e a democracia local, e quanto mais
descentralizado e autofinanciado o setor público, mais lento será o crescimento dos gastos
públicos. 14 Além disso, em alguns países (por exemplo, na Polônia), a descentralização das
funções de receita e despesa pode ser vista como uma maneira importante de, de um lado,
mobilizar recursos financeiros locais e, de outro, melhorar a posição orçamentária do
governo central.
O principal argumento da escola intervencionista parece ser que, em geral, o
“autopoliciamento” não funciona e, em razão do horizonte temporal relativamente limitado
dos políticos locais e da existência de fortes grupos de interesse locais, o crescimento dos
gastos dos governos locais deve necessariamente ser controlado. Esses tipos de políticas
muitas vezes caminham lado a lado com a transferência dos ônus da despesa e da receita dos
níveis central para o local.
Ainda sobre essa questão, observa-se que os objetivos de política e a concepção dos
instrumentos de política variam enormemente entre os países e ao longo do tempo.
14 Em geral, porém, as análises empíricas disponíveis não fornecem uma resposta clara a esta
questão.

- 561 -
Métodos Alternativos de Previsão e Estimação da Receita
JOHN R. KING
• Com que finalidade são elaboradas as previsões e estimações da receita?
• Que metodologias estão disponíveis para a previsão da receita proveniente de
diferentes impostos?
• Qual a relação entre a estimação dos efeitos, em termos de arrecadação, de
possíveis mudanças no sistema tributário e a previsão da receita?
Os Propósitos da Previsão e Estimação da Receita
As previsões da receita pública proveniente de diferentes impostos e de fontes de receita não
tributárias são elaboradas com várias finalidades.
A mais importante delas é, sem dúvida, a elaboração do orçamento do Estado.
A previsão da receita total, em conjunto com as estimativas dos gastos para o período
coberto pelo orçamento, é necessária para indicar o déficit potencial que terá de ser
financiado. Como o déficit é a diferença entre dois totais muito grandes, a precisão na
previsão desses totais assume claramente uma importância central: desde que as demais
condições não variem, um erro em um deles resultará num erro proporcional muito maior na
previsão do déficit ou superávit global.
Mais importante ainda, porém, é que a previsão da receita agregada e as estimativas
dos gastos sejam coerentes entre si. Se, por exemplo, as variações de despesas e receitas
acompanharem grosso modo as variações de preços ou salários na economia durante o
período do orçamento, erros na previsão do crescimento básico dos salários e preços talvez
tenham um efeito relativamente pequeno sobre a previsão do déficit — desde que as
previsões de despesas e receitas tenham se baseado nos mesmos pressupostos. Da mesma
forma, erros na previsão de receitas oriundas de impostos específicos talvez tenham
relativamente pouca importância na medida em que esses erros tendam a se anular, uma vez
que o total de todas as fontes é o que mais importa no contexto da orçamentação.
Ainda estreitamente relacionado com o seu papel na preparação do orçamento é o uso
de previsões da receita no acompanhamento dos resultados orçamentários. Para atender a
essa finalidade, as previsões de receita feitas na época da elaboração do orçamento devem
ser revistas em diversas etapas da execução orçamentária. Além disso, os ministérios das
finanças muitas vezes acham útil estabelecer metas operacionais de arrecadação para a
administração tributária com base nas previsões de arrecadação de diferentes impostos; a

- 562 -
administração tributária central pode estabelecer metas operacionais para as delegacias
locais da receita de maneira semelhante.
“Estimação da receita” (revenue estimating) é o processo de avaliar o impacto sobre
a receita de alterações na legislação tributária propostas por ocasião da elaboração do
orçamento, ou posteriormente. 15 É um processo intimamente ligado à previsão da receita,
mas em certos países (inclusive nos Estados Unidos) são tantas as diferenças entre ambas
que as duas funções são executadas por equipes diferentes. As previsões são necessárias
mesmo quando não há propostas de alteração da legislação; por outro lado, muita vezes é
preciso fazer estimações da receita para propostas que acabam não sendo aprovadas e que,
portanto, não precisam ser levadas em conta nas previsões da receita.
Metodologias de Previsão da Receita
Esta seção resume várias metodologias diferentes para a previsão da receita, usadas
em diferentes contextos. 16 Uma distinção fundamental é a que se faz entre as previsões
condicionais, ou seja, que dependem de previsões de outras variáveis econômicas, como o
PIB, e as previsões incondicionais.
Extrapolação
O método mais simples de se fazer uma previsão incondicional da receita de um
imposto específico é extrapolar uma tendência linear de recebimentos. O procedimento
ARIMA de Box-Jenkins é um exemplo de procedimento mais complexo baseado nessa
abordagem geral. Quando se usam procedimentos “univariantes” deste tipo para derivar uma
previsão da receita de um imposto particular i em um período particular t, a previsão da
receita T i t depende somente da receita observada no passado:
15 É este o uso geral do termo nos Estados Unidos; ver, por exemplo, Sunley e Weiss (1991).
No Reino Unido, este processo recebe comumente o nome de “determinação do custo do
imposto” (tax costing).
16 Para uma apresentação mais completa destas metodologias, ver, por exemplo, Chand
(1975); Schroeder e Wasylenko (1989); e Federation of Tax Administrators (1993).

T i t = f (T i t-1', T i t-2, ...)
- 563 -
Esse procedimento não utiliza informações que se tenha da estrutura do imposto nem
de prováveis relações entre as receitas que ele gerará e outras grandezas econômicas. Como
resultado, embora sejam por vezes usadas como alternativa quando não se dispõe de nada
melhor, as técnicas univariantes têm uso limitado para a previsão da receita.
Previsão usando elasticidades
Quando se dispõe de uma previsão do PIB (ou do PNB), a abordagem condicional
mais simples para a previsão da receita oriunda de um imposto específico (como o imposto
de renda) ou de um grupo de impostos consiste em empregar uma estimativa da elasticidade
da receita desse imposto com relação ao PIB, ε i . Esta elasticidade é definida como:
ε i ≡ (dT i /dY)⋅(Y/T i ),
onde Y denota o PIB. Logo, se essa elasticidade puder ser assumida como constante, a
previsão de T i no período da previsão poderá ser derivada diretamente da previsão de Y no
mesmo período, juntamente com as cifras efetivas para T i e Y em algum período anterior.
Para se estimar a elasticidade a partir de observações de séries temporais da receita
do imposto e do PIB é necessário remover das séries temporais da receita do imposto os
efeitos de quaisquer alterações na legislação tributária feitas durante o período. Para isso,
têm sido adotadas duas abordagens principais:
a) O método mais comumente empregado utiliza a estimativa que foi feita pelo
governo, no momento de cada mudança da lei, do efeito tal mudança teria sobre a receita.
Nesses exercícios, normalmente pressupõe-se que a mudança teria o mesmo efeito
proporcional sobre a receita em cada exercício subseqüente. Pode-se, então, construir uma
série temporal hipotética _ i t, que mostra qual teria sido a receita advinda do imposto, nos
exercícios passados para os quais existem dados disponíveis, se a legislação tributária tivesse
sido a mesma que vigora para o exercício corrente. Se o número de observações passadas for
suficiente, pode-se usar uma simples regressão logarítmica da série hipotética da receita em
relação ao PIB para derivar uma estimativa de mínimos quadrados da elasticidade a partir da
equação:
ln_ i t = a + b.lnYt + et ,
onde e é um termo de erro que se presume distribuído normalmente com média zero, e o
coeficiente estimado b corresponde à elasticidade ε j . Quando o número de observações
disponíveis na série temporal for inferior a 10, aproximadamente, talvez seja preciso usar
métodos mais rudimentares.

- 564 -
b) Por vezes, quando não tiverem ocorrido mais que uma ou duas mudanças
significativas na lei no período para o qual existem observações da receita, é possível usar
uma abordagem alternativa. Nestes casos, a elasticidade pode ser estimada a partir de uma
regressão da série de receitas efetivas contra o PIB, na qual também se incluem variáveis
“fictícias” como variáveis explicativas para captar os efeitos dessas mudanças na lei:
ln_ i t = a + b.lnYt + c.Dt + et,
onde D é um (vetor de) variáveis fictícias 0/1 que denota diferentes regimes de política.
Estimativas da elasticidade com relação ao PIB podem, em princípio, ser feitas para
qualquer imposto. É mais natural, porém, correlacionar certos impostos com determinadas
variáveis macroeconômicas. As receitas dos direitos de importação, por exemplo, tendem a
variar com o valor das importações; as receitas de um imposto de consumo de base ampla,
como o IVA, tendem a variar com os gastos agregados do consumo privado; e assim por
diante. A elasticidade da receita de cada imposto com relação ao PIB pode, então, ser
considerada como o produto de duas elasticidades separadas:
a) a elasticidades das receitas com relação à “base tributária” (como as
importações ou o consumo privado); e
b) a elasticidade daquela base tributária com relação ao PIB.
As estimativas separadas dessas duas elasticidades são úteis quando o responsável
pela previsão da receita já dispõe das previsões dos componentes do PIB.
Modelos macroeconômicos mais complexos
Os métodos resumidos acima se baseiam no pressuposto de que as elasticidades
pertinentes sejam constantes. Em princípio, não há razão para se considerar este pressuposto
como válido. De modo mais geral, os métodos da regressão podem ser usados para se
estimar as relações funcionais entre receitas oriundas de impostos específicos e diversas
variáveis macroeconômicas; essas relações não precisam ser restritas para implicar
elasticidade constante. As equações da receita para impostos específicos foram estimadas
nesses termos nos modelos macroeconômicos, que foram desenvolvidos a partir do fim da
década de 50 nos países mais importantes da OCDE para fins de previsão.
Uma vantagem importante desta abordagem, que faz uso de funções da receita
tributária estimadas econometricamente, é que as previsões da receita são integradas com as
correspondentes previsões macroeconômicas. Como resultado, garante-se a coerência entre
as duas. Todavia, ela tem algumas limitações graves. Primeiro, muitos países não dispõem de
dados suficientes (ou suficientemente confiáveis) a partir dos quais seja possível estimar
modelos macroeconômicos detalhados, incluindo funções individuais de receita tributária
para cada imposto. Segundo, a receita de certos impostos (como impostos sobre a riqueza,

- 565 -
ganhos de capital e transferências de capital) pode na prática não se relacionar estritamente
com qualquer das variáveis incluídas nos modelos macroeconômicos convencionais de
previsão.
Terceiro, e talvez o mais importante, a abordagem faz com que a previsão de receita
dependa apenas de um pequeno número de variáveis macroeconômicas — por exemplo, no
caso do imposto de renda da pessoa jurídica, de previsões dos lucros agregados em
diferentes setores e de gastos pertinentes, como investimentos fixos e formação de estoques.
No entanto, essas relações macroeconômicas tendem a ruir quando um número substancial
de empresas apresentam prejuízos.
Modelos estruturais de impostos específicos
Desde o final dos anos 60, as principais economias da OCDE (e alguns estados
dentro dos Estados Unidos) vêm desenvolvendo “modelos de microssimulação” para seus
impostos mais importantes, sobretudo aqueles sobre a renda da pessoa física e da pessoa
jurídica. 17 Esses modelos são construídos a partir de amostras de dados das declarações de
rendimentos, concentrando-se na aplicação detalhada da legislação fiscal à estrutura da base
tributária, no nível das obrigações de cada contribuinte.
Na maioria dos casos, o propósito primário desses modelos tem sido ajudar na
estimação da receita (como se discutirá na seção seguinte). Em muitos países, porém, eles
também chegaram a ser usados no processo de previsão de receita. Para essa finalidade, os
dados da amostra são projetados para o período da previsão (com base nas previsões
macroeconômicas das variáveis pertinentes); o modelo de microssimulação é então usado
para estimar as futuras obrigações tributárias; finalmente, fazem-se os ajustes necessários
relativos à defasagem no recolhimento, a fim de converter a estimativa das obrigações em
estimativa de receita tributária no período.
Sistemas de previsão integrados
Um problema óbvio decorrente do uso desses modelos de microssimulação como
base para a previsão da receita é a incoerência potencial entre as previsões macroeconômicas
(que são usadas como insumos na projeção dos dados da amostra no período da previsão) e
as próprias previsões da receita. Em alguns países (como no Reino Unido), isso levou ao
desenvolvimento de procedimentos iterativos, nos quais primeiro faz-se uma previsão
macroeconômica e uma estimação da receita usando funções de receita tributária simples
(como as da seção acima) e, em seguida, usam-se os modelos de microssimulação para
ajustar essas previsões da receita empregando os valores “residuais” das funções da receita
macroeconômica tributária; o processo é repetido diversas vezes até se chegar à
convergência.
17 Ver, por exemplo, OECD (1988).

- 566 -
Com os avanços da informática, será possível simplificar esses procedimentos
demorados unindo os diversos modelos num sistema de previsão integrado. Um sistema
como esse foi desenvolvido recentemente por consultores privados para o estado de
Massachusetts, Estados Unidos, 18 e é provável que sistemas semelhantes sejam utilizados de
forma mais ampla nos próximos anos.
Como Estimar o Efeito das Mudanças Tributárias
Questões conceituais
18 Ver Hudder (1993).

- 567 -
O objetivo básico da estimação da receita é avaliar como as possíveis alterações na
legislação tributária afetarão a receita tributária. Quando se tenta resumir essas mudanças
num único número, surgem diversos problemas: 19
Primeiro, em geral espera-se que qualquer alteração na lei produza efeitos sobre a
receita que variem ao longo do tempo. Mudanças introduzidas no início de um exercício
normalmente terão um efeito menor sobre a receita naquele exercício do que teriam em um
“exercício completo”, como resultado da defasagem no recolhimento. Além do mais, certas
alterações terão apenas efeito temporário sobre a receita (por exemplo, uma mudança na
base da tributação da renda de pessoa jurídica, de “exercício anterior” para “exercício
corrente”), enquanto outras terão efeitos que, segundo as expectativas, acumular-se-ão
gradualmente ao longo de diversos anos.
Segundo, alterações em um imposto muitas vezes afetam a receita de diversos outros.
O IVA, por exemplo, comumente incide sobre o valor das vendas, o que inclui quaisquer
impostos seletivos de consumo e direitos de importação incidentes sobre o mesmo produto.
Neste caso, um aumento na alíquota do imposto seletivo de consumo sobre um determinado
produto também terá efeito direto sobre a receita do IVA, além dos efeitos indiretos. Como
resultado de um aumento no imposto seletivo de consumo (mais IVA), é de se esperar que os
consumidores reduzam o volume de consumo desse bem. Dependendo da elasticidade da
demanda, os gastos totais com o bem (inclusive impostos) aumentarão ou diminuirão.
De qualquer modo, provavelmente haverá um efeito sobre os gastos com outros bens — e,
portanto, sobre a receita dos impostos incidentes sobre esses outros bens. Além desses
efeitos de substituição, pode-se esperar que o aumento tributário inicial tenha uma “segunda
rodada” de efeitos macroeconômicos que acarretem implicações para a receita de muitos
outros impostos.
Surge então a questão: Quais desses diferentes tipos de efeitos sobre a receita de
outros impostos devem ser levados em conta na estimação da receita referente à alteração
inicial no imposto seletivo de consumo? A resposta apropriada pode depender do contexto
em que a estimação será usada. Se, por exemplo, as estimações da receita estiverem sendo
preparadas para ilustrar as implicações de formas alternativas de se reduzir um déficit fiscal,
talvez seja apropriado negligenciar os efeitos macroeconômicos sobre a receita de outros
impostos — dado que no geral eles serão semelhantes para todas as alternativas que estão
sendo consideradas. Por outro lado, para avaliar o aumento de um imposto necessário para a
19
Para uma apresentação mais completa destes problemas no contexto do Reino Unido, ver
King (1986).

- 568 -
eliminação de um déficit será preciso levar em conta esses efeitos macroeconômicos bem
como os da primeira rodada, que são efeitos “diretos” da mudança tributária.
Metodologias
É mais difícil generalizar sobre os métodos de estimação da receita do que sobre os
métodos de previsão desta, pois há uma ampla variedade de alterações na legislação
tributária que talvez exijam estimação de receita. Alterações na alíquota de um imposto
proporcional (por exemplo, sobre renda de fonte salarial ou sobre os gastos totais dos
consumidores) não apresentam problemas, uma vez que se estabeleça a base conceitual para
a estimação. Já as subvenções de impostos existentes na tributação progressiva de renda são
mais difíceis, uma vez que a estimação da receita exige informações sobre as atuais
subvenções e as alíquotas tributárias marginais daqueles que as recebem. Foi para responder
a questões deste tipo que surgiram os modelos de microssimulação baseados em amostras
(mencionada na seção acima sobre modelos macroeconômicos mais complexos).
Todavia, são muitas as mudanças tributárias possíveis para as quais nem mesmo as
ferramentas mais complexas propiciam ajuda aos responsáveis pela estimação da receita.
Por exemplo, a proposta de se aplicar o imposto de renda da pessoa física aos rendimentos
que atualmente não são tributáveis (como os benefícios da previdência social) normalmente
não pode ser avaliada com base em amostras das declarações de rendimentos existentes,
porque via de regra não contêm informações sobre rendimentos isentos. Nessas
circunstâncias, os responsáveis pela estimação da receita talvez tenham que recorrer a uma
ampla variedade de fontes de informações e técnicas para estimar o efeito da mudança
proposta. Na prática, a estimação da receita é tanto uma ciência quanto uma arte das mais
criativas.
Como Avaliar as Previsões e as Estimações da Receita
As previsões incondicionais da receita podem ser facilmente avaliadas em
retrospectiva depois que se conhece a diferença entre a previsão e o resultado efetivo. Já as
previsões da receita condicionadas a pressupostos macroeconômicos específicos são mais
difíceis de avaliar, porque o erro pode resultar tanto de pressupostos impróprios quanto de
erros na previsão condicional, e às vezes torna-se difícil distinguir entre essas duas causas.
A maioria das estimações da receita é ainda mais difícil de avaliar retrospectivamente, pois
semelhante avaliação normalmente requer uma comparação hipotética entre a receita efetiva
e a receita que poderia ter sido obtida caso a alteração específica para a qual a estimação foi
feita não tivesse sido implementada.
Apesar dessas dificuldades, as avaliações retrospectivas são um componente
importante dos sistemas eficazes de estimação e previsão da receita porque propiciam aos
que as elaboram a oportunidade e um motivo para aprender com os erros passados e
melhorar os seus métodos de estimação ao longo do tempo. Os previsores e estimadores da
receita não devem, portanto, dedicar todos os seus esforços somente ao futuro: na medida do

- 569 -
possível, a avaliação a posteriori sistemática de previsões e estimações passadas deve fazer
parte de sua programação de trabalho.

- 570 -
Tributação Presumida
KENAN BULUTOGLU
• Por que os países cobram impostos presumidos?
• Quais são as principais questões relativas à concepção de impostos presumidos?
• Quais são as vantagens administrativas do imposto presumido?
Muitos países em desenvolvimento apresentam deficiências em sua administração tributária
que dificultam a arrecadação efetiva dos impostos. A tributação presumida é uma forma de
superar esses percalços administrativos, que pode também trazer algum benefício em termos
de eficiência e eqüidade. Embora a tributação presumida tenha sido praticada durante anos
em muitos países como uma abordagem pragmática para o aumento da receita tributária, a
análise dos impostos presumidos é relativamente escassa. 20 O objetivo do presente capítulo é
descrever a tributação presumida e suas vantagens e desvantagens.
A tributação presumida é usada sobretudo como substituto do imposto de renda para
as pequenas empresas. Pode também ser usada como substituto do imposto de renda para os
pequenos agricultores, proprietários de imóveis alugados, profissionais liberais,
trabalhadores autônomos e outros grupos difíceis de tributar. Ocasionalmente, a tributação
presumida é usada como substituto de impostos indiretos. A Tunísia, a Turquia e o
Marrocos, por exemplo, usaram-na em lugar do IVA para as pequenas empresas, e no
Paquistão ela foi empregada como substituto dos impostos seletivos de consumo.
Utilizada judiciosamente, a tributação presumida pode ampliar a base tributária
mediante o aumento do número de contribuintes e de seus pagamentos de impostos, e pode
reduzir a sonegação fiscal — tudo a um custo administrativo relativamente baixo. Embora a
sua receita por contribuinte geralmente seja baixa, ela pode trazer benefícios secundários
substanciais ao facilitar a passagem dos pequenos contribuintes do setor informal para o
formal e como fonte de informações para a redução da sonegação.
A principal virtude da tributação presumida é que ela talvez seja a única maneira
efetiva de tributar as pequenas empresas nos países em desenvolvimento. Como nessas
economias as pequenas empresas representam a ampla maioria dos empreendimentos, a
20 Ver Tanzi e Casanegra de Jantscher (1987) e McLure (1990).

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tributação presumida aumentaria substancialmente o número de contribuintes. De fato, nos
países em que existe uma sólida tradição de utilização do imposto presumido, o número de
contribuintes presumidos pode ser de 10 a 20 vezes maior do que o número daqueles que
fazem o próprio cálculo do imposto devido sobre as transações registradas, embora esse
coeficiente tenda a decrescer conforme o nível do desenvolvimento econômico. Os métodos
presumidos também podem ser eficazes na redução do tempo e custo da fiscalização,
sobretudo em países em que o despreparo contábil é generalizado. Não obstante, a sua
imposição sem salvaguardas pode levar à perseguição e extorsão dos contribuintes por parte
de agentes fiscais inescrupulosos. Todavia, a participação de cidadãos em comissões de
imposto presumido pode reduzir as oportunidades de abuso por parte de agentes corruptos.
Alguns países instituem deliberadamente alíquotas punitivas do imposto presumido
para forçar os pequenos contribuintes a optarem pelo cálculo voluntário do imposto a pagar
sobre a renda efetiva. A experiência mostra que isto muitas vezes provoca o efeito contrário
fazendo com que os contribuintes escolham a informalidade. O deslocamento dos
contribuintes para a economia informal pode ter um efeito maior que o benefício da adesão
de alguns contribuintes à apresentação de declarações de rendimentos. Em vez de forçar as
pequenas empresas a ingressar no regime declarativo, o ideal seria que a administração as
mantivesse no regime fiscal presumido até que seu porte e grau de complexidade fosse
suficiente para que participassem do regime tributário normal.
Os impostos presumidos podem ainda aumentar a eficiência e a eqüidade do sistema
tributário. 21 Em geral assumem a forma de um imposto sobre a renda média ou “normal”.
Portanto, a alíquota tributária marginal sobre a renda acima dessa média é zero, o que evita
os incentivos negativos associados com alíquotas marginais elevadas. Além disso, por
facilitar a tributação mais efetiva dos grupos difíceis de tributar, a tributação presumida pode
propiciar ao sistema tributário maior eqüidade horizontal.
Determinação do Imposto Presumido
São várias as maneiras de arrecadar impostos presumidos sobre a renda ou os lucros.
Uma abordagem usada com freqüência pela administração fiscal é a determinação de um
método de estimativa da renda e sua aplicação a cada contribuinte; uma segunda abordagem,
que vem ganhando popularidade nos últimos anos, é a aplicação de um imposto sobre os
ativos; uma terceira é a aplicação de um imposto sobre o volume de vendas ou a receita
bruta; e uma quarta abordagem é a aplicação de um imposto com base em indicadores
externos de renda. A primeira abordagem é tipicamente aplicada nos países em
21 Ver Tanzi e Casanegra de Jantscher (1987) e Sadka e Tanzi (1993).

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desenvolvimento a pequenas empresas ou estabelecimentos. A segunda e a terceira
abordagens em geral se aplicam a todas as empresas e não são usadas com exclusividade
para fins de imposto presumido, mas também servem como impostos mínimos ou como
fonte suplementar de receita. Muitos países latino-americanos usam métodos presumidos
baseado na riqueza. Um grande número de países africanos francófonos usam métodos
presumidos baseados na receita bruta ou no volume de vendas. Estas duas abordagens são
discutidas no capítulo IV.
O nível de complexidade econômica do país influencia a escolha dos métodos de
tributação presumida. Os países com menor nível de complexidade via de regra aplicam
métodos muito simples de imposto presumido, enquanto aqueles mais complexos tendem a
aplicar métodos altamente desenvolvidos. Os impostos presumidos podem ser aplicados de
maneira geral a classes inteiras de contribuintes ou apenas aos contribuintes que deixam de
apresentar declarações de rendimentos padrão.
A primeira abordagem à tributação presumida pode lançar mão de técnicas muito
simples para a estimativa da renda ou de técnicas mais complexas. A abordagem mais
simples reduz-se à arrecadação de uma única quantia global de todas as empresas, embora
não haja dúvidas de que este método apresenta sérios inconvenientes. No contexto de um
imposto presumido mais complexo, a sua aplicação à renda da empresa segue em geral uma
sucessão de estágios. Primeiro, a administração fiscal realiza um censo dos contribuintes no
qual anota e registra o volume anual de vendas, caso tal informação esteja disponível.
Segundo, a administração fiscal, por vezes em conjunto com uma comissão fiscal, fixa as
margens de lucro de cada atividade econômica. Para levar em conta as diferenças nas
margens médias de lucro, as atividades podem ser classificadas por tipo de negócio — como
comércio, artesanato e serviço —, por localização e por tamanho. Os tipos de negócio podem
ainda ser subdivididos por atividade. A administração fiscal aplica então certas regras para
determinar as margens de lucro por atividade. Uma regra prática seria, por exemplo, quanto
mais rápido o giro do estoque, mais baixa a margem de lucro.
Quando não existem informações sobre o volume de vendas, a administração fiscal
deve estabelecer métodos para determiná-lo. Na indústria de transformação, a administração
fiscal pode coletar informações sobre os materiais adquiridos e inferir o volume da produção
a partir do seu uso. Pode, assim, calcular os lucros como porcentagem das vendas. No setor
de serviços, a compra de material é menos significativa como indicador do volume de
vendas; em seu lugar, a administração fiscal pode usar a capacidade de serviço do
estabelecimento (como o número de mesas, cadeiras e empregados em restaurantes, teatros e
barbearias), a capacidade de carga em veículos motorizados, e assim por diante, como
indicadores do volume de vendas ou dos lucros.
Diversos países têm adotado a abordagem tachshiv (diretrizes para avaliação)
desenvolvida em Israel, que enfatiza o uso de fatores objetivos para a estimativa da renda

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dos contribuintes que não mantêm livros e registros adequados. 22 Os insumos e fatores
físicos, como o número de empregados, são críticos para a determinação da renda de uma
empresa. As tachshiv contêm instruções para a estimativa da renda da empresa de acordo
com os tipos de serviço que ela presta, seu equipamento, sua localização, as escalas de
trabalho dos empregados e outros critérios. Cada tachshiv é preparada após pesquisa
detalhada e visitas a uma amostra representativa de empresas, que resultam em medidas da
rentabilidade média do setor e da relação entre características específicas da empresa e sua
rentabilidade.
Essa abordagem vem sofrendo críticas. Uma delas é que os contribuintes cujas rendas
estão acima da média para a sua linha de negócio podem intencionalmente deixar de manter
os registros adequados necessários à declaração do imposto para se enquadrar no imposto
presumido. Além disso, a dependência de fatores precisos para determinar a renda pode
transformar o imposto presumido num imposto sobre esses fatores, e não em um imposto de
renda geral, distorcendo, portanto, o uso ótimo dos fatores de produção e outras decisões
empresariais.
Os regimes de tributação presumida geralmente possibilitam ao público contestar o
cálculo de margens de lucro e custos feito pelo governo. Em geral, um único contribuinte
não pode contestar as decisões que estabelecem margens de lucro e custos, mas alguns países
permitem que tanto os órgãos representativos dos contribuintes — como sindicatos legais e
câmaras de comércio — quanto a administração fiscal possam contestar as decisões
regulamentares. Na prática, porém, os agravos normalmente são resolvidos por meio de
decisões políticas.
A administração fiscal pode calcular o imposto presumido coletiva ou
individualmente. O método de cálculo coletivo tem a vantagem da simplicidade
administrativa, enquanto o método do cálculo individual tem a vantagem de maior precisão.
Na França e em algumas de suas ex-colônias, o imposto presumido coletivo tem sido
tradicionalmente aplicado às microempresas e a setores selecionados, e o imposto individual
às empresas de médio porte, aos pequenos contribuintes e àqueles que fazem o próprio
cálculo do imposto a pagar. Alguns países, como a Turquia, utilizam apenas o cálculo
coletivo.
No cálculo coletivo, a administração fiscal estabelece a renda presumida para grupos
de contribuintes que correspondem às diferentes atividades. Cada contribuinte é enquadrado
num grupo e assim se determina a sua obrigação fiscal. A obrigação fiscal e a classificação
do contribuinte podem ser revistas periodicamente. Finalmente, os contribuintes têm a
oportunidade de contestar a classificação de suas atividades econômicas. Em alguns países,
os contribuintes podem recorrer aos tribunais quando não estão satisfeitos com o seu
tratamento tributário.
22 Ver Tanzi e Casanegra de Jantscher (1987).

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No cálculo individual, não se espera que os contribuintes permaneçam passivos como
no cálculo coletivo; pode-se exigir deles que apresentem certas informações anualmente para
que a administração possa calcular sua renda líquida por meio da aplicação de coeficientes
custo-lucro. A administração fiscal calcula a renda tributável de cada contribuinte, num
processo semelhante ao preenchimento da declaração de rendimentos. Finalmente, no
cálculo individual, o contribuinte tem a oportunidade de negociar com a administração fiscal
ou de apelar por meio do sistema judicial.
No cálculo individual, o fiscal da receita pode instruir o contribuinte no
procedimento do cálculo do próprio imposto a pagar, como acontece no sistema britânico.
Todavia, esse sistema é caro e é uma fonte potencial de perseguição do contribuinte e de
corrupção. Quando se defronta com fiscais da receita revestidos de poderes discricionários, o
contribuinte se encontra em posição de inferioridade; um contribuinte assustado e/ou astuto
pode tentar entrar em conluio com o fiscal da receita. Esse perigo é particularmente grande
quando o contribuinte não está protegido pelo direito de recorrer à justiça. Mesmo quando os
fiscais da receita são honestos, o cálculo negociado pode criar no contribuinte um sentimento
de perseguição fiscal e até mesmo de inquisição. A zelosa aplicação individual do forfait na
França dos anos 50 provocou uma revolta fiscal que culminou em um forte partido político
(“poujadismo”).
Nos dois cálculos, coletivo e individual, a administração fiscal só atualiza os
registros a intervalos de alguns anos, para manter os custos baixos. A aplicação plurianual do
imposto presumido é vantajosa para as empresas em períodos de expansão ou inflação, mas
se torna inconveniente quando os lucros diminuem.
A passagem dos contribuintes do cálculo individual para o sistema de cálculo do
próprio imposto traz vários benefícios. Primeiro, a administração fiscal reduz os custos do
cálculo individual. Segundo, as pequenas empresas passam a exigir faturas com o objetivo de
reduzir seus custos e registrar as suas transações, vangloriando-se de cumprimento
voluntário das obrigações do imposto de renda de pessoa jurídica. Terceiro, a má conduta
originária dos contatos entre contribuintes e fiscais da receita é em grande parte eliminada.
Métodos Semipresumidos no Cálculo do Próprio Imposto: Custo Presumido
Um meio-termo entre o imposto presumido e o cálculo do próprio imposto é o
método da dedução do custo presumido, no qual o contribuinte declara os rendimentos mas
não os custos. Os custos são então estimados em uma base presumida. A maioria dos países
que adotam a dedução do custo presumido também oferece aos contribuintes a opção de
deduzir o custo efetivo. Uma dedução generosa do custo presumido corrói a renda tributável.
Quando a dedução do custo efetivo é uma opção, não há justificativa para deduções
generosas de custo presumido. Os contribuintes que têm custos elevados podem optar pela
dedução do custo real. Nesse caso, porém, o contribuinte pode erodir a base tributária
concentrando os custos num ano em que faça a dedução de custo efetivo e depois passar para

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a dedução do custo presumido nos anos seguintes. Deve-se exigir um prazo mínimo, por
exemplo de três anos, para impedir essas alternâncias abusivas de um método para outro.
Uma aplicação comum acontece nos países em desenvolvimento e é cada vez mais aceita nas
antigas economias de planejamento central, onde muitas pessoas têm rendimentos de aluguel
sem terem empresa estabelecida. A obrigatoriedade de manter registros contábeis seria
inconveniente para a maioria desses proprietários. A dedução do custo presumido alivia os
custos do cumprimento das obrigações fiscais.
Tributação Presumida como Atalho para a Fiscalização
No cálculo do próprio imposto de renda a pagar, os coeficientes de custo ou lucro são
usados para reduzir a sonegação fiscal e o tempo e custo da fiscalização. Quando as
declarações do contribuinte se desviam dessas normas, há dois possíveis cursos de ação: ou
as normas presumidas não são negociáveis e se aplicam automaticamente, ou o contribuinte
tem o direito de contestar os coeficientes presumidos, arcando com o ônus da prova. A
primeira alternativa é econômica, mas pode ser injusta para alguns contribuintes. A segunda
é predominante nos sistemas avançados de imposto de renda, e sua eficácia depende da
existência de procedimentos judiciários justos e ágeis.
A própria existência das normas de custo pode estimular o cálculo do imposto pelos
contribuintes, desde que sua aplicação seja aleatória — ainda que esporádica. Elas podem
induzir os contribuintes a declarar custos e margens de lucro plausíveis e a guardar os
comprovantes de suas transações. Nos países em desenvolvimento, lucro, custo e produção
padrão raramente são usados em programas de computador para identificar rendimentos
suspeitos e acelerar a fiscalização; portanto, o cálculo do próprio imposto a pagar é raro ou
inexistente. O uso de normas de custo e lucro presumidos sem qualquer possibilidade de
contestação da parte do contribuinte é uma prática comum. Toda declaração que reduz a base
tributária por se desviar dos coeficientes oficiais de custo e lucro é rejeitada. Contudo, as leis
de imposto de renda mais modernas permitem aos contribuintes provar a veracidade de suas
declarações. Todavia, essas declarações podem dar origem a uma fiscalização e terminar em
litígios custosos. Para evitar esse desfecho, alguns países atribuem à administração fiscal o
poder de negociar com o contribuinte. Porém, a menos que as regras da negociação sejam
claras e os poderes discricionários mínimos, a corrupção tende a se generalizar.
Tributação Presumida Baseada em Indicadores de Renda
Os modelos tributários presumidos descritos até aqui apuram a base tributária pela
estimativa de vendas, custos ou valores patrimoniais. Outra forma de tributação presumida se
afasta ainda mais das transações reais e apura a base tributária usando indicadores externos
de renda, como gastos pessoais e acumulação de riqueza.
A administração fiscal pode usar indicadores externos de renda para identificar
contribuintes não-cadastrados e verificar a renda dos atuais contribuintes. Quando os

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contribuintes não cumprem com suas obrigações contábeis, não declaram a sua renda ou
apresentam declarações que são recusadas devido a irregularidades contábeis, muitos países
permitem o uso de índices indiretos — como padrões de vida e aumentos anuais da riqueza
líquida — para calcular a renda tributável. Os indicadores indiretos ou externos de renda que
não são coerentes com a renda declarada podem ser usados para fins de cálculo do imposto
mesmo que os livros contábeis do contribuinte não apresentem irregularidades. Contudo, o
imposto baseado em indicadores externos de renda é excepcional e só deve ser usado depois
que for dada ao contribuinte a oportunidade de demonstrar as fontes não-tributáveis de sua
renda e riqueza.
A tributação baseada em indicadores de renda é normalmente complementar à
tributação da renda calculada pelo próprio contribuinte. Na maioria dos países, o seu uso se
restringe a atividades criminosas ou clandestinas contínuas, como o tráfico de drogas, o
contrabando e o jogo. A acumulação de riqueza e o padrão de vida do contribuinte podem ser
investigados pela administração fiscal como parte do trabalho de fiscalização. Mas alguns
países exigem que os contribuintes apresentem declarações anuais de seus padrões de vida e
da sua riqueza total. Acumuladas ao longo de diversos anos, essas informações podem tornar
cada vez mais claras as discrepâncias entre a renda efetiva e a declarada e deixar o
contribuinte vulnerável à fiscalização.
Nos países em desenvolvimento, a tributação baseada em indicadores agiliza a
fiscalização. Ela reduz a sonegação dos pequenos contribuintes e difíceis de tributar. Pode
ainda captar rendas de atividades clandestinas. É preciso, porém, criar salvaguardas
adequadas para proteger os contribuintes honestos e prevenir a corrupção. Para essa
finalidade, uma das alternativas é delegar a uma comissão especial o poder de apurar o
imposto presumido com base nos indicadores de riqueza e gastos. A tributação com base nos
padrões de vida e na acumulação de riqueza tende a aumentar o cumprimento das obrigações
tributárias. Em alguns países, os indicadores de riqueza já constituem por si próprios base
para um imposto de renda mínimo.
Efeitos de Incentivo da Tributação Presumida
A tributação presumida pode produzir um resultado mais eficiente do que a
tributação normal pelo fato de não desestimular a atividade econômica na margem; 23 ao
contrário, ela tende a estimular a produção porque os produtores mantêm os seus lucros na
margem. Esse incentivo, porém, diminui à medida que o imposto presumido se aproxima da
obrigação tributária efetiva.
O imposto presumido pode ser uma barreira para a entrada das pequenas empresas
comparativamente com a ausência de qualquer imposto. Mas quando o setor formal ou as
23 Ver Sadka e Tanzi (1993).

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grandes empresas são tributadas, a isenção do setor informal ou das pequenas empresas
distorce o processo decisório do planejamento econômico. Uma contribuição mínima à
receita tributária pode aumentar o risco associado à criação de empresas e encorajar as
existentes a ingressar na clandestinidade. Esses efeitos potenciais negativos da tributação
presumida sobre as pequenas empresas justificam a adoção de um imposto presumido
moderado e de impostos que variem de acordo com as rendas potenciais.
O maior problema relacionado com a tributação presumida é que ela pode levar à
erosão da base tributária das pessoas jurídicas que calculam o próprio imposto a pagar, por
meio do uso de falsas faturas. A experiência mostra que as empresas em regime de
declaração usam empresas sujeitas à tributação presumida como fornecedores de falsas
faturas para aumentar os seus custos. Para limitar essas práticas, a administração deve
fiscalizar as faturas emitidas por empresas em regime de imposto presumido. Isto, por sua
vez, eleva os custos desse imposto.
Conclusão
A experiência mostra que as deficiências dos impostos presumidos derivam, em sua
maioria, da falta de objetivos claros. Quando superutilizado para fins de receita, o imposto
presumido pode levar à corrupção e à opressão do contribuinte. Quando usado por
conveniência administrativa e pelos baixos custos do deu cumprimento, pode degenerar em
isenção completa como resultado da fiscalização deficiente das pequenas empresas.
O imposto presumido bem-sucedido deve servir antes de tudo para preparar as pequenas
empresas para o cálculo das próprias obrigações tributárias e, em segundo lugar, para
reforçar a receita.
Os estágios da tributação presumida estão resumidos no Quadro VI.3.
Quadro VI.3 Os Estágios da Tributação Presumida
I. Estágios comuns aos impostos presumidos coletivo e individual
Estágio 1:
Declaração do volume de vendas
pelo contribuinte
Estágio 2:
II. Estágios do imposto presumido coletivo
Estágio 4:
Determinação do tipo de empresa
do contribuinte pela
administração fiscal
Determinação das margens de
lucro por tipo de atividade, pela
administração fiscal ou pela
comissão fiscal
Estágio 5:
Determinação da classificação do
contribuinte pela administração
fiscal
Estágio 3:
Litígio movido pela empresa ou
organização, ou pela
administração fiscal
Estágio 6:
Recurso do contribuinte e
resolução por negociação ou ação
judicial

III. Estágios do imposto presumido individual
Estágio 4:
Declaração anual do volume de
vendas pelo contribuinte
Estágio 5:
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Cálculo do imposto por fiscais da
receita com base nos dados dos
estágios 4 e 2
Estágio 6:
Recurso do contribuinte e
resolução por negociação ou ação
judicial

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Impostos Mínimos
JANET STOTSKY
• Por que alguns países cobram impostos mínimos?
• Quais são as principais questões ligadas à concepção de um imposto mínimo?
• O imposto mínimo deve incidir sobre a pessoa jurídica ou sobre a pessoa física?
Os impostos mínimos se sobrepõem de certa forma aos impostos sobre ativos e aos impostos
presumidos, mas também podem ser diferentes dos dois. Em geral se baseiam nos ativos, no
volume de vendas ou na renda redefinida, e se aplicam a grandes e pequenas empresas.
Os impostos sobre ativos podem servir como imposto mínimo, mas também servem como
impostos não-mínimos aplicáveis a todas as empresas. Os impostos presumidos podem ter a
mesma forma dos impostos mínimos, mas geralmente se aplicam apenas às pequenas
empresas que não podem ser enquadradas no imposto normal. Como o Capítulo IV trata dos
impostos sobre ativos e a seção anterior dos impostos presumidos, a presente seção
concentrar-se-á no papel distinto que os impostos mínimos podem exercer num sistema
tributário.
Definição e Uso
Muitos países introduziram algum tipo de imposto mínimo para complementar o
imposto de renda normal de pessoa jurídica ou pessoa física. O propósito do imposto mínimo
é em grande parte impedir que as empresas ou os indivíduos que têm renda econômica
evitem regularmente o pagamento do imposto de renda. Muitos países em desenvolvimento
mantêm impostos mínimos sobre empresas de todos os tipos, enquanto os impostos mínimos
sobre os indivíduos são raros. Alguns poucos países industrializados também aplicam
impostos mínimos explícitos. Os Estados Unidos arrecadam impostos mínimos sobre as
pessoas jurídicas e as pessoas físicas, e ambos se complementam. O Canadá tem apenas um
imposto mínimo sobre a pessoa física. A Noruega e Dinamarca também recolhem um
imposto suplementar, que é uma forma de imposto mínimo. A presente exposição examinará
os fundamentos para os impostos mínimos e as questões importantes que surgem na sua
concepção.
Os Fundamentos para os Impostos Mínimos das Empresas
O imposto mínimo das empresas pode ser usado para melhorar a eqüidade (ou a
eqüidade percebida) e a eficiência do imposto de renda da pessoa jurídica. As desigualdades

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neste último podem surgir de diferenças na observância do imposto entre as empresas, de
diferenças na capacidade de usar as preferências tributárias e por outras razões. Num regime
eqüitativo de imposto de renda da pessoa jurídica, as empresas com a mesma renda tributável
pagam os mesmos impostos. Em muitos países em desenvolvimento, a capacidade de
administrar o imposto de renda de pessoa jurídica é limitada, o que leva à sonegação fiscal
generalizada. Como conseqüência, empresas com rendas iguais às vezes pagam impostos
muito diversos, simplesmente devido a diferenças na observância do imposto. O imposto
mínimo das empresas pode reduzir essa desigualdade tributando as empresas com base em
alguma definição de renda que seja independente da renda declarada para fins fiscais.
Também pode facilitar o recolhimento do imposto de contribuintes com renda decorrente de
atividades comerciais. Esta foi uma das razões para a adoção do imposto sobre os ativos das
empresas no México. 24
Em muitos países industrializados e em desenvolvimento, o imposto de renda da
pessoa jurídica se caracteriza por uma proliferação de preferências tributárias, concedidas
nas formas de exclusão e diferimento de impostos. A base tributária agregada da renda das
empresas pode ser significativamente corroída por essas preferências tributárias. O imposto
mínimo proporciona duas formas de aumentar a receita tributária oriunda das empresas que
se beneficiam excessivamente dessas preferências fiscais. Primeiro, ele obriga todas as
empresas a pagar o imposto de renda normal da pessoa jurídica ou o imposto mínimo.
Segundo, ele desestimula as empresas a tentar tirar vantagem das preferências tributárias que
reduzem a obrigação fiscal normal a tal ponto que elas acabam incorrendo em uma obrigação
tributária mínima. A ambivalência em torno do papel das preferências tributárias foi o
principal argumento em favor da adoção do imposto mínimo alternativo das empresas nos
Estados Unidos.
Em economias com elevadas taxas de inflação, o tratamento favorável dispensado ao
financiamento da dívida por meio da dedução dos pagamentos de juros nominais corrobora
esta justificativa para um imposto mínimo. Em condições de inflação alta, as empresas com
montantes significativos de dívida podem obter reduções tão grandes pelos pagamentos de
juros nominais que rotineiramente registram prejuízos fiscais e conseguem evitar o
pagamento do imposto de renda da pessoa jurídica durante anos, mesmo se auferirem renda
econômica substancial. A erosão da base tributária pela inflação elevada foi um dos
principais fatores que levaram a Argentina e o México a adotar o imposto sobre os ativos das
empresas.
No terreno da eficiência, existem argumentos a favor e contra o imposto mínimo.
Sadka e Tanzi (1993) argumentam que as empresas talvez usem o capital de maneira
24 Ver McLees (1991).

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ineficiente porque os usos socialmente ineficientes são intangíveis e, portanto, nãotributáveis,
ao passo que os usos socialmente eficientes são tributáveis. Eles defendem que
um imposto sobre a renda “normal” ou presumida (que pode ser visto como um imposto
mínimo) aumentaria a eficiência por apresentar distorções menores na margem do que o
imposto de renda normal. Isso encorajaria as empresas a usar o capital de maneira
socialmente eficiente. No contexto dos Estados Unidos, Graetz e Sunley (1988) argumentam
que, mediante a equalização da alíquota tributária marginal entre os setores, o imposto
mínimo aumentaria a eficiência. Por outro lado, são de opinião que, ao punir as empresas
capazes de apresentar alguma vantagem nas atividades sujeitas a preferências tributárias, o
imposto mínimo reduz a eficiência entre as empresas do mesmo setor. O efeito final do
imposto mínimo em termos de eficiência é uma questão bastante complicada.
O imposto mínimo também pode ser justificado como forma de licença de
funcionamento das empresas. A existência desse tipo de tributo não impediu a adoção do
imposto mínimo em muitos países, entre os quais a França, que arrecada ambos os impostos.
É preciso, porém, fazer uma distinção entre os dois. O imposto mínimo é sempre creditado
contra o imposto de renda normal da pessoa jurídica, mas não há reembolso nos casos em
que ele é maior do que o imposto normal. Em geral, permite-se a inclusão das licenças de
funcionamento entre os encargos dedutíveis no imposto de renda da pessoa jurídica.
Formas de Impostos Mínimos das Empresas
O imposto mínimo das empresas pode assumir diversas formas. A forma apropriada
do imposto depende dos objetivos específicos que se pretendem alcançar. Em sua
modalidade mais simples, o imposto exige o pagamento de um valor nominal fixo de cada
contribuinte. Embora esse imposto seja eficiente porque funciona essencialmente como um
imposto global único (desde que se aplique igualmente a todas as formas de empresas), ele
também é injusto porque não se baseia em qualquer substituto da renda. Esse imposto global
único pode ser usado ainda em combinação com um imposto mínimo das empresas quando
as autoridades não dispõem das informações necessárias para a aplicação do imposto
mínimo. O valor tem que ser estabelecido cuidadosamente para assegurar que as empresas
não acabem pagando esta soma nominal em vez do imposto mínimo.
Uma alternativa é arrecadar o imposto como uma porcentagem relativamente
pequena do volume de vendas (ou da receita bruta) da empresa. Esta forma de imposto
mínimo das empresas é comum nos países influenciados pela prática tributária francesa. A
França introduziu o imposto mínimo das empresas em 1973. Inicialmente, o imposto
consistia no valor fixo de FF 1 000, mas hoje a taxa varia de acordo com o volume de
vendas, variando de 0,5% para as sociedades com um faturamento de FF 1 milhão ou menos
a 0,215% para aquelas com um faturamento de FF 10 milhões ou mais. Muitos países

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africanos francófonos também usam um imposto mínimo das empresas com base no volume
de vendas. 25
A vantagem de um imposto mínimo das empresas baseado no volume de vendas é
que este indicador é provavelmente a variável financeira mais fácil de medir para as
empresas e deve ser computado para o pagamento de outros impostos, como o IVA. Dessa
forma, o volume de vendas tende a estar mais facilmente disponível para as autoridades.
Além disso, numa economia em que os preços não são regulados, tanto estes quanto o
volume de vendas acompanham a inflação. Assim, o imposto não é distorcido pela inflação.
A desvantagem do imposto mínimo baseado no volume de vendas é que este não tem
necessariamente relação com qualquer medida da renda. Uma empresa com grande volume
de vendas pode ter lucros desprezíveis ou prejuízos e mesmo assim talvez tenha de pagar um
imposto mínimo considerável, enquanto uma empresa com faturamento pequeno pode
apresentar lucros expressivos e pagar um imposto mínimo pequeno. Por isso, o imposto
mínimo baseado no volume de vendas não é um bom substituto para o imposto de renda.
Ademais, ele é deficiente em comparação com o IVA porque incide cumulativamente sobre
os sucessivos níveis de produção. Assim, a justificativa para o imposto mínimo das empresas
baseado no volume de vendas repousa sobretudo em considerações práticas.
Outra alternativa é cobrar o imposto como uma porcentagem relativamente pequena
dos ativos das empresas, aplicando-o aos ativos brutos, líquidos ou fixos. 26 Esse uso de um
imposto sobre os ativos como imposto mínimo de empresa ocorre na América Latina.
O imposto mínimo das empresa baseado nos ativos tem um apelo teórico mais forte do que
aquele baseado no volume de vendas, pois é de se esperar que a renda econômica guarde
alguma relação sistemática com os ativos. Tipicamente, presume-se que em mercados de
capitais em boas condições de funcionamento e com mobilidade de capital, a taxa de
rentabilidade do capital seja igual para todos os investimentos. Portanto, o imposto sobre os
ativos das empresas pode ser um substituto razoável, embora imperfeito, do imposto de
renda. Essa forma de imposto talvez seja a mais apropriada para a maioria dos países em
desenvolvimento.
25 Ver Abdel-Rahman (1994).
26 Ver capítulo IV para uma apresentação mais detalhada dos impostos sobre os ativos.

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O México vem aplicando um imposto sobre os ativos das empresas desde 1989.
O imposto incide sobre os ativos das empresas a uma alíquota de 2%. O seu propósito é
facilitar o recolhimento do imposto de renda da pessoa jurídica, mas também funciona como
um imposto mínimo. A obrigação do imposto sobre os ativos é concebida de modo a ser
aproximadamente igual à obrigação do imposto de renda. Pressupondo-se, por exemplo, que
o contribuinte tenha uma rentabilidade de 6% sobre os ativos e que a alíquota do imposto de
renda da pessoa jurídica seja de 35%, um imposto sobre os ativos a uma alíquota de 2% seria
aproximadamente equivalente ao imposto de renda. Os contribuintes podem creditar os seus
pagamentos de imposto de renda no país contra a sua obrigação de imposto sobre os ativos
também no país. Dessa forma, se a obrigação do imposto de renda for maior ou igual à
obrigação do imposto sobre os ativos, não será cobrado imposto adicional sobre os ativos. 27
Outra alternativa é cobrar o imposto sobre algum conceito redefinido de renda
empresarial, como nos Estados Unidos. Como parte da reforma de 1986 do código tributário
norte-americano, acrescentou-se um imposto mínimo alternativo das empresas ao seu
imposto de renda normal. Este imposto substituiu o imposto mínimo anterior, que era
arrecadado como uma sobretaxa do imposto de renda das empresas pelo uso de certas
preferências. No contexto do imposto mínimo reformulado, exige-se das empresas que
computem as obrigações tributárias relativas ao imposto de renda normal e ao imposto
mínimo alternativo, e que paguem o imposto pelo montante maior. A diferença entre o
pagamento do imposto mínimo alternativo e a obrigação tributária normal, pode, com
algumas exclusões, ser creditada contra futuras obrigações tributárias, mas sem reduzir a
obrigação tributária normal a um montante menor que o da obrigação do imposto mínimo
alternativo. O imposto mínimo alternativo é computado mediante a execução de certos
ajustes e o acréscimo de determinados itens de preferências tributárias à renda. Gerardi,
Milner e Silverstein (1992) tratam dos ajustes e das preferências tributárias mais importantes
relativos ao imposto mínimo alternativo das empresas nos Estados Unidos.
Esta forma de imposto mínimo é talvez apropriada para os Estados Unidos, por ser
motivada pela ambivalência no uso das preferências tributárias legais, e não por
preocupações com deficiências administrativas ou com efeitos distorcivos da inflação sobre
a renda das empresas. Assim, ele vai direto ao cerne do problema. No entanto, talvez seja
menos apropriada para países em que as deficiências administrativas ou a inflação elevada
são as principais preocupações, porque o seu objetivo real não é resolver esses problemas.
Determinação da Base Tributária
A aplicação apropriada do imposto mínimo requer a determinação cuidadosa da base
tributária — volume de vendas, ativos ou renda redefinida. O volume de vendas é a base de
mais fácil mensuração. Não obstante, em muitos países em desenvolvimento pode ser difícil
27 Ver McLees (1991).

- 584 -
para as autoridades fiscais obter uma medida precisa do volume de vendas de alguns
negócios, sobretudo estabelecimentos varejistas e agricultores. É mais fácil conseguir
medidas precisas nas empresas do setor de transformação. Mesmo nos países
industrializados, talvez seja difícil obter medidas precisas do volume de vendas das pequenas
empresas, sobretudo daquelas que prestam serviços, como alfaiatarias e salões de beleza.
Para superar obstáculos na mensuração do volume de vendas, a França desenvolveu o
sistema de forfait, essencialmente um imposto presumido, baseado em algumas
características objetivas da empresa.
O imposto sobre os ativos geralmente incide sobre os ativos comerciais brutos do
contribuinte. Os ativos incluem dinheiro em espécie e títulos, contas a receber, estoques,
terrenos e outros ativos fixos a valores depreciados, e valores intangíveis a valores
amortizados. Alternativamente, é possível lançar o imposto sobre ativos fixos (terrenos,
fábricas e equipamentos) ou apenas sobre os ativos líquidos (ativos brutos menos passivos
financiado por endividamento).
Várias considerações entram na escolha da medida dos ativos a ser usada como base
tributária. Se o objetivo do imposto for proporcionar um substituto para o imposto de renda
de base ampla, que não favoreça os ativos financiados por endividamento, a cobrança do
imposto sobre os ativos brutos é apropriada. Se, por outro lado, o objetivo for proporcionar
um substituto para o imposto de renda das empresas, que permita a dedução de pagamentos
de juros sobre a dívida mas não de dividendos, a cobrança do imposto sobre ativos líquidos é
apropriada. O imposto sobre os ativos fixos apresenta vantagens práticas. A tributação dos
ativos pode ser difícil de administrar com imparcialidade, devido à incapacidade de se medir
alguns componentes dos ativos com precisão em razão de fatores como variações transitórias
no valor dos ativos, falta de liquidez e inflação. Os ativos realizáveis a curto prazo têm um
elemento transitório maior, mas são mais líquidos e menos distorcidos pela inflação.
Idealmente, os ativos fixos e os ativos intangíveis deveriam ser avaliados pelo justo valor de
mercado, mas normalmente a única medida disponível do valor são seus custos históricos
reduzidos pela depreciação ou amortização, respectivamente. Os terrenos, embora não sejam
ativos depreciáveis, apresentam problema semelhante. É possível ajustar as rubricas do
balanço patrimonial por meio da indexação para levar em conta os efeitos da inflação.
A bitributação de certos ativos é potencialmente um problema em certos casos, em
que empresas tributáveis possuem participação financeira mútua ou uma detém o controle
acionário da outra de forma exclusiva. A solução para este problema é a isenção seletiva
desses ativos da base tributária, sempre que surgir esse tipo de conflito.
A determinação da base do imposto mínimo alternativo norte-americano reflete os
objetivos de redução dos benefícios decorrentes das preferências tributárias e de aumento da
eqüidade do imposto de renda das empresas. Assim, os acréscimos à renda são derivados de
partes do código tributário que criam grandes diferenças entre renda econômica e tributável.
Graetz e Sunley (1988) e Lyon (1991) discutem detalhadamente essas questões.

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Determinação da Alíquota Tributária
A alíquota tributária escolhida deve refletir os objetivos de receita e de incentivo do
imposto mínimo das empresas. Um ponto fundamental é que a alíquota do imposto mínimo
não deve ser fixada num nível tão alto a ponto de criar dificuldades para as empresas com
prejuízos econômicos reais, mas deve ser alta o suficiente para que as metas de eqüidade e
eficiência do imposto sejam alcançadas. Portanto, a alíquota apropriada provavelmente
variará, dependendo das necessidades de receita, da natureza do imposto mínimo e da
estrutura e das alíquotas dos impostos de renda normais que ele complementa.
Outras Questões
Outra questão de concepção refere-se à coordenação internacional dos regulamentos
do imposto de renda para permitir às empresas que utilizem o crédito do imposto mínimo
contra as obrigações do imposto de renda da pessoa jurídica no país. É importante fixar
regras para que todo imposto mínimo se qualifique ao crédito contra o imposto pago no
exterior. Os impostos mínimos baseados no volume de vendas ou nos ativos podem
apresentar problemas, porque certos países só permitem o crédito contra o imposto de renda
para impostos que são especificamente cobrados como impostos de renda. Empresas norteamericanas
passaram por este problema quando da versão inicial do imposto sobre ativos do
México, uma vez que o código dos Estados Unidos não permite que contribuintes
americanos deduzam pagamentos de impostos sobre ativos da obrigação do imposto de
renda no país. Para permitir que as empresas norte-americanas se qualificassem para o
crédito contra o imposto de renda no exterior, o imposto de renda do México foi modificado
no sentido de permitir que as empresas deduzissem o pagamento do imposto de renda da
obrigação do imposto sobre os ativos, em vez de creditar o pagamento do imposto sobre
ativos contra a obrigação do imposto de renda.
Outra questão importante de concepção refere-se à capacidade de utilizar os
pagamentos do imposto mínimo como crédito contra futuras obrigações do imposto de renda
normal. No contexto de um imposto mínimo típico, as empresas podem creditar em parte ou
no todo a diferença entre as obrigações do imposto mínimo e do imposto de renda contra
futuras obrigações do imposto de renda. Se esse crédito não for reajustado, seu valor
atualizado decrescerá pelo tempo em que a empresa tiver que diferir o uso do crédito.
Quando o crédito é reajustado, este problema não existe. No caso do imposto sobre ativos do
México, o crédito é reajustado, preservando assim o seu valor em condições de inflação
elevada. No caso do imposto mínimo alternativo das empresas nos Estados Unidos, não há o
reajuste, mas a taxa relativamente baixa de inflação naquele país torna a sua situação
diferente da de países de inflação mais elevada.
Impostos Mínimos da Pessoa Física

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Existem também diferentes maneiras de cobrar impostos mínimos das pessoas físicas.
Uma alternativa é cobrar um imposto sobre os ativos de empresários autônomos ou sobre a
propriedade pessoal, o que permite a sua aplicação a todos os contribuintes pessoa física.
Os Estados Unidos e o Canadá têm um imposto mínimo explícito da pessoa física.
Nos Estados Unidos, este apresenta a mesma estrutura básica que o imposto mínimo
alternativo das empresas, e ambos se complementam. No Canadá, o imposto mínimo da
pessoa física é semelhante ao imposto dos Estados Unidos, mas sem o correspondente
imposto mínimo das empresas. Os objetivos são os mesmos: aumentar a eqüidade e a
eficiência do imposto de renda da pessoa física.
Alguns países, como a Noruega e a Dinamarca, usam impostos complementares para
os contribuintes de alta renda a fim de garantir que eles paguem a sua parcela justa de
impostos. Esses impostos são de natureza semelhante à dos impostos mínimos, embora sua
aplicação seja um tanto diferente. A Noruega cobra um imposto complementar de 8,5%
sobre a renda bruta, aplicável acima de um piso elevado. A Dinamarca cobra um imposto
complementar de 12% sobre a “renda pessoal” (que é aproximadamente a renda bruta menos
os rendimentos do capital), aplicável acima de um piso elevado. Shome (1993) apresenta
outras maneiras de aplicar impostos complementares.
Em um sistema plenamente integrado de imposto de renda da pessoa física e da
pessoa jurídica, não haveria necessidade de um imposto mínimo das empresas, uma vez que
toda a renda seria tributada no nível da pessoa física. Mesmo sem plena integração, é
possível questionar a necessidade de um imposto mínimo das empresas quando este incide,
em última instância, sobre os proprietários do capital — uma questão que ainda permanece
em aberto. Na prática, o imposto mínimo das empresas é uma contrapartida essencial ao
imposto mínimo da pessoa física, e em muitos países aquele é mais relevante do que este.

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A Inter-Relação entre Política Fiscal e Administração Fiscal
ANGELO G. A. FARIA E M. ZÜHTÜ YÜCELIK
• Quais são as funções inter-relacionadas da política fiscal e da administração fiscal
na concepção e operação de um sistema tributário?
• Como os mecanismos de retenção do imposto na fonte contribuem para aumentar
o grau de cumprimento das obrigações e a fiscalização e para aliviar o ônus da
administração fiscal?
• Nos países em desenvolvimento e com administração fiscal deficiente, deve-se dar
preferência aos impostos cedulares em relação ao imposto de renda global?
• Como os pisos de isenção, a tributação presumida e os impostos mínimos ajudam a
melhorar a produtividade e a sanar problemas de fiscalização?
Embora possa existir um certo desacordo sobre até que ponto o governo deve se envolver na
consecução das metas econômicas, em geral admite-se que este envolvimento seja crucial
num sentido amplo. O papel do governo exige que ele seja capaz de financiar suas atividades
de maneira não-inflacionária, por meio da cessão compulsória de recursos dos cidadãos, e de
minimizar as distorções resultantes da cunha fiscal sobre os preços relativos. Nisto reside a
primazia da política fiscal em sua função de contribuir para a consecução dos objetivos da
política econômica. 28 Mais importante ainda, da mesma maneira que a política fiscal deve ter
uma orientação dinâmica para reagir a circunstâncias econômicas em transformação, a
administração fiscal deve desenvolver uma dinâmica interna para promover a aplicação
efetiva da política fiscal.
28 Ver Bahl e Martinez-Vasquez (1992).

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Assim, a política fiscal e a administração fiscal se relacionam de forma
indissolúvel. 29 Para terem êxito, as políticas fiscais devem ser concebidas levando-se em
conta também as limitações administrativas. Medidas para aperfeiçoar a administração fiscal
devem contribuir para a implementação efetiva das políticas fiscais. Em poucas palavras, a
política fiscal idealista pode complicar a administração fiscal, enquanto a administração
fiscal ineficaz tende a enfraquecer a política fiscal. 30 Por conseguinte, o fracasso em
coordenar essas atividades provavelmente afetará de forma adversa o ritmo e a
sustentabilidade do processo de reforma fiscal.
O resultado da receita é influenciado pela política fiscal e pela administração fiscal. 31
A preocupação da política fiscal é garantir a elasticidade ou o grau de reação da receita
potencial ao crescimento econômico global, e isso depende de como as bases tributárias, e as
alíquotas tributárias a elas aplicadas, são estabelecidas. Se, por exemplo, as bases forem
corroídas devido a isenções e deduções tributárias concedidas para cumprir vários objetivos
de bem-estar político e social, em princípio as alíquotas aplicáveis aos produtos tributados
terão que ser majoradas para garantir um dado nível de receitas potenciais. Existe, porém,
um limite além do qual o aumento das alíquotas tributárias começa a afetar adversamente o
comportamento dos agentes econômicos, sobretudo no que diz respeito às suas decisões de
trabalho, consumo, poupança e investimento.
A administração fiscal pressupõe que as bases e as alíquotas tributárias sejam
corretamente estabelecidas e busca maximizar a receita fiscal resultante de maneira efetiva e
eficiente. Quanto mais complexa for a administração dos impostos devido à necessidade de
garantir a aplicação correta das numerosas isenções e deduções e das múltiplas alíquotas,
menor será a eficácia da administração fiscal na arrecadação do imposto potencial. Ao
mesmo tempo, a sua eficiência também diminuirá porque os custos da arrecadação subirão.
Em suma, a estratégia correta para a reforma tributária envolverá, em primeiro lugar,
o estudo da estrutura tributária e o estabelecimento de metas de política apropriadas, e depois
a sua modificação no curto prazo levando em consideração os problemas administrativos
associados. Se a ordem fosse invertida e as considerações administrativas passassem a
constituir o fator limitante da reforma fiscal, que por sua natureza é um processo de longo
29 Ver Casanegra de Jantscher (1990).
30 Ver Mansfield (1988).
31 Este vínculo pode ser expresso formalmente como:
Receita tributária/PIB = (Base tributária/PIB) x (Imposto recolhido/Base tributária).
A maximização do primeiro termo à direita da equação representa a preocupação da política
fiscal, enquanto a do segundo termo representa a preocupação da administração fiscal. Esta
ordenação destaca a percepção fundamental de que a base tributária deve primeiro ser
claramente definida por meio da política fiscal e depois plenamente aproveitada para fins de
receita por meio da administração fiscal.

- 589 -
prazo, o sistema tributário provavelmente exerceria apenas um papel muito restrito na
consecução dos objetivos da política econômica.
Como as características da política fiscal foram analisadas detalhadamente em outras
seções deste Manual, o restante desta seção será dedicado ao exame dos vários aspectos do
sistema tributário capazes de influir na interação entre as preocupações sobre políticas e
administração.
Sistema Tributário Legal versus Sistema Tributário Efetivo
Há duas maneiras de se descrever um sistema tributário: 1) por meio de suas
disposições legais que tratam das alíquotas tributárias, dos métodos de pagamentos, e assim
por diante, conforme está prescrito na legislação tributária; e 2) pelo seu impacto efetivo, que
reflete a própria implementação da legislação tributária. 32 Diversos fatores são responsáveis
pela possível divergência entre os aspectos legais e os efetivos de um sistema tributário:
· A sonegação fiscal, resultante em parte da complexidade da legislação
tributária, que reduz o nível de cumprimento das obrigações, e em grande parte também da
incapacidade da administração de fiscalizar a aplicação da legislação tributária;
· O nível precário das práticas de contabilidade e escrituração no país, que
impossibilitam a obtenção de registros confiáveis para a determinação das bases tributáveis,
o que é um elemento crucial dos modernos impostos sobre a renda e vendas;
· A falta de punições contra os sonegadores fiscais ou a leniência na sua
aplicação. Em países em desenvolvimento de renda baixa e média, como Côte d’Ivoire,
Gana, Lesoto, Maurício, Serra Leoa, Togo e Zaire, por exemplo, cerca de 37% da receita
fiscal no período 1986-92 proveio de impostos sobre o comércio exterior, de fácil aplicação,
apesar da existência de uma ampla gama de impostos internos, o que reflete sua limitação
administrativa. 33 Isso acontece mesmo nos casos em que a excessiva dependência da
tributação do comércio exterior compromete os objetivos de eficiência e de eqüidade.
32 Ver Tanzi (1987).
Simplificação do Sistema Tributário
33 Ver Quadros 4, 5 e 6 no Apêndice do Capítulo VII.

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Um sistema tributário com um número elevado de alíquotas, deduções e isenções
pode reduzir substancialmente a capacidade de fiscalização da administração fiscal e o
cumprimento das obrigações por parte dos contribuintes; por conseguinte, a simplificação do
sistema é essencial nas reformas tributárias. Um administração fiscal com recursos humanos
e materiais limitados não pode controlar de forma efetiva — em situações que envolvam um
grande número de contribuintes — impostos sobre vendas com múltiplas alíquotas ou um
imposto de renda com várias deduções e isenções. 34 Nos países industrializados, ainda que as
administrações fiscais disponham de um número suficiente de funcionários bem treinados e
recursos materiais para a execução dessa tarefa, os custos do cumprimento das obrigações e
da fiscalização podem ser significativamente mais elevados do que se justifica do ponto de
vista econômico. A experiência da Argentina, Bolívia, Colômbia e Estados Unidos aponta
para o caminho da simplificação. Na Bolívia, a reforma fiscal de 1986 substituiu o imposto
de renda da pessoa jurídica por um imposto sobre o patrimônio líquido. Um imposto simples
baseado na receita bruta de vendas substituiu todos os impostos (inclusive os impostos de
renda e o IVA) das pequenas empresas. Adotou-se um IVA de base ampla, a uma alíquota
única e com poucas isenções, em substituição aos impostos seletivos de consumo com
múltiplas alíquotas. 35 A reforma fiscal de 1989 da Argentina aboliu diversos impostos que
geravam receita muito pequena ou criavam ineficiências significativas na economia. 36
A reforma fiscal de 1986 na Colômbia simplificou o imposto de renda com a
eliminação das isenções pessoais, da divisão da renda e da maioria das deduções itemizadas;
como resultado, a maioria dos contribuintes deixou de ser obrigada a preencher declarações
de rendimentos. 37
Nos Estados Unidos, a reforma de 1986 simplificou enormemente o sistema
tributário com a eliminação das deduções itemizadas. O custo do cumprimento das
obrigações também se reduziu significativamente. De acordo com simulações realizadas por
Slemrod (1989), as despesas dos contribuintes com assessoria profissional tenderiam a cair
de 28% a 37%.
Em Israel, por outro lado, as reformas fiscais de 1975 e 1987 propuseram políticas
fiscais complexas para garantir a eficiência econômica e a eqüidade fiscal, mas sem levar em
consideração as limitações e possibilidades da administração; portanto, observou-se grandes
hiatos entre as metas e os resultados efetivos. Diversos aspectos da reforma se “diluíram” em
34 Ver Casanegra de Jantscher e Bird (1992).
35 Ver Bird (1991).
36 Ibid.
37 Ibid.

- 591 -
função das limitações administrativas na aplicação dos requisitos das reformas fiscais.
A administração fiscal resistiu ou simplesmente ignorou diversos aspectos das reformas. 38
Sistemas de Pagamentos Correntes e Política Fiscal
Os sistemas de pagamentos correntes são usados sobretudo no contexto do imposto
de renda, com a finalidade de torná-lo um instrumento mais eficaz de política fiscal. Eles
reforçam a função de estabilizador automático do imposto de renda progressivo.
38 Ver Radian e Sharkansky (1979) e Jenkins (1989).

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Os sistemas de pagamentos correntes desempenham um papel crucial na manutenção
da receita fiscal real em economias com inflação elevada; sem eles, o imposto de renda teria
um efeito desestabilizador nessas economias por não absorver o excesso de demanda.
O pagamento corrente do imposto de renda é também conveniente para os contribuintes
porque é transferido para o Tesouro no ano em que a renda é auferida, de modo que os
contribuintes têm como planejar seus gastos com impostos e evitar pagamentos de grandes
somas de uma única vez no final do exercício fiscal. Em condições inflacionárias, o
recolhimento de parcelas de pagamento corrente se torna ainda mais crucial para evitar a
erosão da receita real. 39
Os sistemas de pagamentos correntes podem empregar duas técnicas: 1) retenção
sobre salários, juros e dividendos; e 2) pagamentos do imposto estimado sobre os
rendimentos dos trabalhadores autônomos. 40
Retenção do imposto
A retenção do imposto sobre salários representa uma das principais fontes de receita
de pagamentos correntes na maioria dos países. A idéia de retenção do imposto foi
introduzida pela primeira vez nos Estados Unidos em 1943 para acelerar o recolhimento do
imposto de renda durante a II Guerra Mundial, e a partir daí passou a ser gradualmente
adotada por outros países. O sistema de retenção do imposto é aplicado de duas maneiras
principais: 1) retenção não-cumulativa; e 2) retenção na fonte. 41
A retenção não-cumulativa pode ter alíquotas proporcionais ou progressivas, mas
requer um ajuste anual da obrigação tributária para o exercício fiscal como um todo. Já no
sistema de retenção na fonte, o recolhimento do imposto é feito de maneira cumulativa de
um período de pagamento para o próximo. O empregador deve determinar os totais
39 O que em geral é conhecido como “efeito Tanzi”. Ver Tanzi (1977).
40 Apenas alguns países (Benin, Mali, Nigéria e Senegal) usam a retenção para fins de
imposto sobre o volume de vendas, na forma de um percentual das importações do setor
informal. Nesse caso, a retenção constitui um imposto final.
41 Para uma descrição técnica dos sistemas de pagamentos correntes, ver Griffith (1973).

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cumulativos dos salários pagos e do imposto retido para cada funcionário em cada período
de pagamento. A diferença entre o imposto devido sobre o total dos salários pagos até a data
e o total do imposto retido até a data corresponde ao montante de retenção requerido; o total
da retenção para o exercício fiscal fica muito próximo da obrigação efetiva dos empregados.
O sistema de retenção na fonte tem sido usado em muitos países como imposto final; dessa
forma, os contribuintes não precisam preencher uma declaração anual de rendimentos e a
administração fiscal deixa de processar um grande número de declarações com pouca
perspectiva de receita.
Nos dois sistemas, a definição da base de retenção é importante. Um mecanismo
abrangente de retenção exigiria a inclusão de todos os pagamentos, ou seja, abonos, prêmios,
horas extras, e dos valores monetários de benefícios adicionais, como moradia, transporte,
alimentação e empregados domésticos fornecidos pelo empregador.
Um grande problema nos mecanismos de retenção pode surgir quando há demora na
transferência dos impostos retidos sobre o salário dos empregados. A administração fiscal
deve acompanhar de perto a transferência dos impostos para o Tesouro e aplicar penalidades
sobre os atrasos. Essas demoras constituem empréstimos sem juros para os empregadores e,
em particular, descumprimento parcial das obrigações em condições inflacionárias.
A fiscalização dos empregadores deve ser relativamente fácil, uma vez que o seu número é
bem menor do que o de empregados. 42
A retenção também é utilizada para a tributação de juros e dividendos, porque
constitui uma base tributária conveniente aplicada no momento do pagamento desses
rendimentos pelos pagadores. As alíquotas de retenção são proporcionais, e pode-se vir a
exigir do beneficiário que apresente declaração de rendimentos no final do exercício e que
inclua os juros ou dividendos na sua renda total. O beneficiário pode requerer um crédito
contra o imposto pelos montantes de imposto anteriormente retidos. Em muitos países, a
retenção do imposto representa a tributação final dos juros e dividendos e não se exige a sua
inclusão no total da renda, sobretudo por conveniência administrativa. Do contrário, a
administração fiscal teria que exigir dos pagadores uma relação dos pagamentos referentes a
esses rendimentos, com indicação dos montantes pagos e do imposto retido pelo
beneficiário, e precisaria também cruzar esses dados com as declarações apresentadas pelos
beneficiários, o que poderia criar um enorme sorvedouro de recursos administrativos.
Pagamentos de impostos estimados
42 Ver Griffith (1973).

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Este tipo de pagamento corrente é aplicado a empresas e contribuintes autônomos,
como, por exemplo, profissionais liberais, comerciantes, artesãos e agricultores. Na ausência
dessa prática, os objetivos de eqüidade e receita da tributação seriam ameaçados tendo em
vista a retenção de imposto sobre os salários dos empregados. 43
43 Ibid.

- 595 -
Como não é possível a retenção de imposto sobre a renda dos autônomos, o
pagamento corrente requer a estimativa da renda corrente pelos próprios contribuintes. 44
Como estes não são capazes de estimar facilmente a sua renda para o ano corrente, em geral
toma-se por base a renda declarada e os pagamentos de impostos de anos anteriores. Exigese
dos contribuintes que paguem o mesmo montante de impostos do ano anterior menos o
total do imposto retido. Eles devem ser autorizados a corrigir os níveis de sua renda corrente
em caso de flutuações durante o ano comparativamente com os níveis declarados
inicialmente; estimativas a menor que excedam uma determinada porcentagem, por exemplo
de 10% a 25%, devem ser punidas para diminuir a redução intencional dos pagamentos do
imposto estimado.
Imposto de Renda Cedular versus Imposto de Renda Global
Pairam sérias dúvidas com relação ao imposto de renda global em países com
recursos administrativos limitados, apesar do movimento mundial rumo à globalização nas
décadas de 70 e 80. O imposto de renda global pode ser desejável para fins de eqüidade, mas
não é viável por várias razões. 45
Primeiro, existem obstáculos políticos ao imposto global, especialmente da parte dos
membros da classe média emergente em muitos países em desenvolvimento. Por vezes,
teme-se também que a pesada tributação da renda proveniente de investimentos provoque a
fuga de capitais.
Segundo, a determinação da renda global pelo contribuinte constitui um sério
problema nos países em desenvolvimento. Os rendimentos derivados do exercício de
profissões liberais, de aluguéis, de negócios e do capital não podem ser facilmente apurados
devido à precariedade das práticas contábeis, ao alto índice de analfabetismo entre os
contribuintes e ao uso limitado de instituições financeiras nas transações comerciais. Tudo
isso impede a produção de dados confiáveis para que a administração fiscal apure a renda
global.
Terceiro, os recursos humanos e materiais da administração fiscal são limitados para
satisfazer às exigências de uma declaração universal de renda. Como resultado, o imposto de
renda global em países com fiscalização precária pode transformar-se na prática em um
imposto cedular aplicado apenas aos rendimentos do trabalho. 46
44 Excluindo-se juros e dividendos sujeitos à retenção do imposto.
45 Ver Oldman e Bird (1977).
46
A experiência tem mostrado que isto ocorreu em diversos países, a saber, Argentina,
Marrocos, Senegal, Tunísia e Turquia.

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Uma experiência interessante ocorreu nas Filipinas em 1987, quando um imposto de
renda global e abrangente, que não atingia seus objetivos de eqüidade e eficiência, além de
trazer angústia para os contribuintes e a administração fiscal, foi substituído por impostos
cedulares. Apesar de suas alíquotas progressivas, a base do imposto de renda global era
corroída por grandes deduções opcionais. O atual sistema do imposto de renda compreende:
· um imposto sobre salários, com alíquotas progressivas que não ultrapassam
35% e que permite deduções apenas para dependentes;
· um imposto final uniforme retido sobre os rendimentos do capital, a uma
alíquota de 20%;
· um imposto progressivo sobre a renda das empresas, que também não
ultrapassa 35%; e
· um imposto sobre as empresas, a uma alíquota de 35%. 47
Pisos de Isenção, Tributação Presumida e Impostos Mínimos
Ainda que uma base tributária abrangente possa ser desejável para fins de eqüidade e
eficiência, os especialistas em política fiscal concordam em que se deve limitar a cobertura
de cada imposto ao número de contribuintes com que a administração fiscal pode
efetivamente lidar, por meio de pisos elevados de isenção. 48 As melhorias administrativas
viáveis no curto prazo permitiriam a expansão da cobertura até certo ponto. Tendo adquirido
experiência, a administração fiscal poderia ampliar essa cobertura a médio prazo. Quando
uma ampla cobertura se faz desejar com base na eqüidade e na eficiência, a administração
fiscal deve estar preparada para assumir novas tarefas, sob a condição de que disponha de
um prazo adequado para se preparar para as mudanças administrativas. 49
47 Ver Sicat (1990).
48 A isenção do IVA para o setor agrícola na maioria dos países, inclusive da Europa
Ocidental, é uma indicação desta tendência.
49 Ver Bahl e Martinez-Vasquez (1992).

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A concentração de esforços administrativos é justificável do ponto de vista da
produtividade da receita. Em muitos países em desenvolvimento, uma pequena porcentagem,
por exemplo de 5% a 10%, dos contribuintes potenciais respondem por cerca de 80% a 90%
da receita total oriunda dos principais impostos, a saber, imposto de renda de pessoa jurídica
e imposto sobre as vendas. A concentração de recursos administrativos nos grandes
contribuintes seria produtiva, 50 ao passo que a aplicação de tempo dos funcionários e de
recursos materiais além de um nível razoável nos pequenos contribuintes e nos grupos
difíceis de tributar produziria pouca receita. Ainda assim, os esforços para tributar esses
contribuintes pode justificar-se com base na eqüidade e na possibilidade de se obter
informações relativas aos grandes contribuintes para fins de fiscalização. Deve-se
reconhecer, porém, que isso representa um expediente de curto prazo, que não deve se tornar
característica permanente do sistema tributário. No curto prazo, como muitas vezes é difícil
apurar as bases tributáveis dos pequenos contribuintes, pode-se usar a tributação presumida
como instrumento de política fiscal para trazê-los para a malha fiscal. Não obstante, o
objetivo deve ser inseri-los progressivamente no universo dos contribuintes normais.
Os impostos mínimos das empresas também devem incidir efetivamente sobre os
lucros das pequenas e médias empresas nos países em desenvolvimento para sanar estes três
grandes problemas de tributação do lucro líquido: 1) o baixo nível de cumprimento das
obrigações por parte dos contribuintes; 2) a precariedade da fiscalização por parte da
administração fiscal; e 3) o uso em larga escala de incentivos fiscais por novas empresas em
oposição às que não se beneficiam desses mecanismos. Os impostos mínimos são usados até
mesmo em países desenvolvidos, como Canadá, Dinamarca, Estados Unidos e Noruega para
aumentar a eqüidade e a eficiência dos impostos de renda. São ainda convenientes para fins
de cálculo e recolhimento por parte da administração fiscal; são pagáveis em base corrente e
creditados contra o imposto final incidente sobre os lucros líquidos, mas não se permite o
reembolso caso este último seja maior. 51
50 Ver Casanegra de Jantscher e Bird (1992).
51
Para uma apresentação mais detalhada da tributação presumida e dos impostos mínimos,
ver seções anteriores deste capítulo.

- 598 -
Bibliografia
Abdel-Rahman, A. M., “The Egyptian Tax System: Recent Developments of Tax Policy and
Administration”, em Tax Systems in North Africa and European Countries, org. por
Luigi Bernardi e Jeffrey Owens (Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers,
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VII
REFORMA TRIBUTÁRIA
E ASSESSORIA DO FMI
EM MATÉRIA DE POLÍTICA TRIBUTÁRIA

- 605 -
Reforma Tributária em Economias de Mercado e
em Economias em Transição: Princípios e Experiência
ANGELO G. A. FARIA
· Quais os princípios de reforma tributária que têm sido adotados nas economias de
mercado, em comparação com as economias em transição, em particular no que
tange ao papel do Estado e à função da tributação como instrumento de política?
· Qual a correlação entre a experiência recente de reforma tributária nas economias
de mercado — onde se ampliam as bases tributárias e se reduzem as alíquotas — e
nas economias em transição — onde se reduz gradualmente a dependência
exclusiva em relação ao imposto sobre os salários retido na fonte e aos impostos
sobre o volume de negócios?
· Nas economias em transição, a reforma tributária deveria ser realizada a partir de
uma abordagem gradual, por oposição a abordagens do tipo “big bang”?
A recente e dramática desintegração política e econômica das economias da Europa Oriental
e da União Soviética, baseadas no planejamento central, põe em relevo a importância de
examinar, entre outras, as questões de reforma econômica que surgiram e, ao mesmo tempo,
o rumo e o seqüenciamento da reforma em perspectiva, à medida que essas economias
passam gradativamente para o regime de mercado. Um subgrupo importante de questões
relaciona-se com as considerações sobre reforma tributária e, particularmente, com a
compreensão que pode derivar das experiências das economias de mercado, não só para a
Europa continental mas também para a Ásia Oriental e a América Latina. Estas questões
serão demonstradas na presente seção, mediante uma abordagem estilizada que reflete
características típicas e revela contrastes entre os dois grandes grupos no tocante ao papel da
política tributária e a sua experiência recente em matéria de reforma, além dos rumos da
reforma em perspectiva nas economias em transição. Este último aspecto apresenta uma
dificuldade especial, pois a experiência disponível é limitada e porque a reforma tributária só
terá plena eficácia se surgir como um resultado natural de amplas reformas estruturais e de
política econômica, ao invés de precedê-las.
O Papel da Política Tributária
Em economias de mercado, o papel das políticas tributária e fiscal parte do
entendimento do papel do governo na organização das atividades econômicas.
O entendimento anterior de um papel ativo parece estar cedendo passo a um entendimento
mais limitado, segundo o qual, numa economia de mercado, os governos existem
essencialmente para promover o desenvolvimento e o funcionamento eficiente das forças do

- 606 -
mercado a longo prazo. 1 Neste contexto, os peritos fiscais têm invocado a “neutralidade
tributária” como principal critério de um sistema tributário concebido para funcionar com as
forças do mercado. Não obstante, quando se manifesta uma “falha do mercado” por causa de
fatores como bens públicos, externalidades, monopólio natural e informações assimétricas,
observa-se que se justifica a intervenção estatal. Nestes casos, porém, o Estado é convocado
para facilitar o fornecimento dos bens e serviços em questão, e não para supri-los, o que
requer uma transferência explícita de recursos financeiros entre os setores privado e público.
É esta visão limitativa do papel do governo como financiador, originada tanto no aspecto
tributário quanto no aspecto de despesa do orçamento, que contribui para reforçar uma visão
restritiva do ônus tributário conveniente. Paralelamente a este papel da política tributária,
que consiste em aumentar a receita a prazo mais curto, existe sua contribuição percebida à
estabilização econômica a curto prazo. Contudo, esse entendimento keynesiano e mais
antigo dos impostos como estabilizadores automáticos já cedeu lugar a uma ênfase maior na
estabilização por meio de instrumentos de política monetária, que produzem efeitos em prazo
mais curto. Todavia, o sistema tributário mantém funções reconhecidas de prazo mais longo,
como a alocativa — sobretudo ao influenciar o equilíbrio dos recursos agregados do
consumo/investimento por meio de cunhas fiscais e de preços — e, em menor medida, a
redistributiva, ao reduzir as distorções sociais da distribuição dos rendimentos e da riqueza.
Recentemente, está se delineando, pelo menos em alguns países industriais, novo papel para
os sistemas tributários, que consiste em ajustar impostos sobre a energia como forma de
atender a interesses ambientais. Este papel é exposto de modo mais completo no capítulo III.
Em última análise, contudo, a necessidade de financiar a proliferação de despesas
governamentais sem recorrer ao financiamento bancário inflacionista ou aumentar o ônus da
dívida pública faz com que, a curto prazo, o objetivo de aumentar a receita ganhe uma
importância maior que os demais.
1 Ver OECD (1993).

- 607 -
Em contrapartida, em economias em transição antes baseadas no planejamento
central, o papel da tributação oscila desconfortavelmente entre sua antiga função de sistema
passivo de transferências predeterminadas e um papel mais moderno, o de instrumento de
política macroeconômica que afeta o comportamento dos agentes econômicos. 2 Em termos
efetivos, o setor público ainda abarca praticamente toda a economia; a atividade empresarial
e o emprego têm, em grande medida, natureza pública, e só gradualmente a produção e os
preços, tanto no nível setorial quanto no nível da empresa, estão sendo liberados dos
controles centralizados. Neste sistema, a tributação dos empregados tomou a forma de
retenção na fonte pagadora de impostos sobre os rendimentos individuais e de contribuições
à previdência social baseadas na folha de pagamento, dentro de um ambiente de fixação
controlada de salários. Para as empresas, funcionava um sistema de diferenciais
regulamentados de volumes, preços e lucros; em conseqüência, não havia necessidade de leis
de cunho tributário e, na prática, vigorava uma ampla variedade de alíquotas nominais — e,
aspecto mais importante, efetivas — fixadas arbitrariamente. Assim, não havia margem para
tributação explícita não planejada, embora provavelmente existisse uma tributação implícita,
na medida em que os preços tabelados não correspondiam aos pagamentos reais de fatores
nem a outros custos operacionais. 3 Em vez de transferências explícitas obrigatórias entre os
setores privado e público por meio de tributação, como nas economias de mercado, havia
uma centralização da receita e sua subseqüente alocação ou vinculação mediante
transferências para outros níveis do governo ou empresas estatais — essencialmente, um
processo de gestão de caixa baseado em prioridades estabelecidas no quadro de um plano
central e periodicamente modificado. Ademais, outros subsistemas controlados pelo Estado
(por exemplo, os subsistemas monetário, de fixação de salários e de preços) também
desempenhavam funções semelhantes às de tributação. Além disso, as operações desse setor
público, que abarcava tudo, eram financiadas também mediante crédito obtido do setor
bancário, igualmente controlado pelo Estado, em condições altamente favoráveis.
Experiências Recentes de Reforma Tributária
· Economias de mercado. A evolução recente da estrutura do sistema tributário
nas economias de mercado reflete uma mudança fundamental na filosofia tributária, que se
afastou dos objetivos de eqüidade pessoal para abraçar objetivos de eficiência econômica. A
melhor forma de assegurar a eficiência é estabelecê-la tanto para contribuintes quanto para
as administrações tributárias com segurança e transparência. Assim, ao forçar a transferência
de recursos por meio da tributação, o propósito é reduzir os ônus ou as perdas de eficiência.
Nestas circunstâncias, evoluiu ao longo de várias décadas um complexo sistema de impostos
diretos ad personam sobre os rendimentos e o patrimônio, baseado em considerações de
eqüidade e redistribuição horizontal/vertical, e de impostos indiretos ad rem (entre os quais
2 Ver Tanzi (1992).
3 Ver Tanzi (1991).

- 608 -
se destacam os impostos sobre as vendas, o IVA e impostos de consumo seletivos), que,
embora possam ter efeitos regressivos, beneficiam implicitamente a poupança e o
investimento. Nas economias de mercado avançadas, como era de se esperar, a reforma
tributária, pelo menos em espírito, sacrificou a otimização da eficiência econômica num
sentido técnico estrito pela viabilidade administrativa de desenvolver sistemas tributários
que promovessem a observância das normas vigentes e reduzissem o desestímulo ao
investimento do setor privado. Sistemas tributários com essas características gerais vêm, de
um modo geral, evoluindo nos países da OCDE, nas economias da Ásia Oriental e nos países
da América Latina. 4,5
A maioria dos países ocidentais continuou preferindo o imposto sobre os rendimentos
da pessoa física, porque impõe um ônus tributário compatível com a capacidade individual
de pagamento, embora reconhecessem que a progressividade efetiva depende não só da
escala das alíquotas mas também da abrangência da base impositiva. Isto levou à
substituição do sistema cedular, com diferenciação de rendimentos segundo a fonte e uma
escala de alíquotas para cada fonte, por um sistema global baseado na agregação dos
rendimentos de todas as fontes (inclusive benefícios indiretos ou não pecuniários do trabalho
e ganhos de capital de curto prazo) e numa estrutura de alíquotas marginais progressivas. Ao
mesmo tempo, considerações relativas aos ganhos do lado da oferta e à simplicidade
administrativa causaram um achatamento da estrutura das alíquotas, o que representou uma
substituição da progressividade baseada na eqüidade vertical pela linearidade baseada na
eqüidade horizontal. Este achatamento traduziu-se num menor número de alíquotas.
Ademais, houve uma significativa redução na alíquota marginal máxima, para alinhá-la
melhor com a alíquota da pessoa jurídica e deste modo reduzir seu efeito de desincentivo e a
margem para evasão fiscal. Hoje em dia, para sustentar a receita, a base impositiva foi
ampliada mediante a eliminação de desgastes intrínsecos do sistema e a racionalização dos
limites às deduções da pessoa física definidos com relação ao PIB per capita ou conforme o
tamanho da família, com base em teorias de nível mínimo de renda. Finalmente, para tornar a
administração tributária mais simples e seletiva, estendeu-se à renda do investimento a
retenção na fonte, antes limitada aos salários.
Na área da pessoa jurídica, a reforma consistiu em acentuar a importância de uma
definição objetiva dos lucros, baseada em princípios contábeis geralmente aceitos mas
levando em conta a inflação ao avaliar o ativo e sua amortização e permitindo a
compensação de prejuízos contra lucros futuros. É geral o consenso a favor de uma alíquota
4 Ver Shome (1992).
5 Ver Tanzi e Shome (1992).

- 609 -
baixa e única, alinhada com a tarifa marginal máxima de tributação da pessoa física. Alguns
países, notadamente os Estados Unidos e o Japão — onde são mais comuns as empresas de
capital aberto — ainda mantêm sistemas tributários de orientação clássica, que desvinculam
a tributação das empresas da tributação de seus acionistas; a tendência geral, porém, tem sido
uma plena integração do imposto sobre os rendimentos da pessoa jurídica e da pessoa física.
Esta integração poderia ser alcançada isentando-se os dividendos distribuídos pelas
empresas a seus acionistas do imposto de renda da pessoa jurídica. Os dividendos seriam
então tributados como rendimento bruto dos acionistas. Alternativamente, poder-se-ia
tributar os dividendos distribuídos no nível da empresa mas concedendo crédito
correspondente aos acionistas, contra o seu imposto devido. Cada vez mais as considerações
de eficiência mundial e de neutralidade nas exportações de capital vêm levando à adoção da
abordagem da dedução total e até do tax sparing, no âmbito das convenções sobre
bitributação. Estas considerações contribuíram também para o entendimento de que,
marginalmente, uma baixa alíquota obrigatória única e outros fatores não econômicos (por
exemplo, estabilidade política, boa infra-estrutura e uma força de trabalho com salários mais
baixos porém instruída) pesam mais para reduzir o prêmio de risco para o investidor
estrangeiro em potencial do que a própria tributação.
As estruturas tributárias já sofreram uma mudança, tendo aumentado a participação
do imposto de consumo em relação aos impostos sobre os rendimentos e o patrimônio. Com
as notáveis exceções dos Estados Unidos, que não o aplicam, e do Japão, que adota uma
variedade distinta incidente sobre a produção, reconhece-se em geral que um IVA incidente
sobre o consumo, baseado no princípio da destinação e apoiado na emissão de notas fiscais é
o melhor imposto geral sobre o consumo para as economias de mercado. Neste modelo, só se
mantêm isenções mínimas na base impositiva (por exemplo, saúde, serviços financeiros e
moradia em casa própria, além de, talvez, alguns serviços profissionais) com base em
considerações administrativas; aplica-se o imposto a uma alíquota única; e existe uma
provisão de alíquota zero para as exportações e tributação das importações. Isto se deve a
suas características positivas em relação à receita e à neutralidade/eficiência, muito embora
seu impacto no tocante à redistribuição possa ser negativo. A fim de amenizar esses efeitos
regressivos, certos países (especialmente na Europa Ocidental) tentaram proporcionar
substanciais isenções à base impositiva e/ou diferenciar as alíquotas para alimentos
essenciais e não essenciais e outros artigos de consumo. Reforçaram-se os sistemas de IVA
para artigos de consumo suntuário (por exemplo, álcool, fumo e transporte e derivados de
petróleo) mediante impostos seletivos de consumo ad valorem prévios que, sendo inelásticos
em relação aos preços, geravam receita estável. A mudança estrutural mencionada acima é
particularmente visível no que diz respeito aos impostos sobre o comércio exterior, que já
não são vistos como “alavanca” da receita nem sequer como instrumentos de proteção eficaz.
O ponto de vista moderno aceita antes a necessidade de se ajustar a uma certa pressão
protecionista e garantir uma receita mínima, adotando uma baixa tarifa uniforme
complementada por ajustes tributários na fronteira para eliminar/reduzir custos de direitos
para os produtos de exportação.

- 610 -
Finalmente, a tributação, nas economias avançadas, tem sido efetuada em um
ambiente em evolução, caracterizado por uma relação aberta entre os contribuintes, que
representam o setor privado, e as administrações tributárias, representando o setor público,
com base no mútuo reconhecimento de seus respectivos direitos e obrigações. Reflete a clara
admissão, por parte dos governos, de que os sistemas tributários complexos só funcionam
eficazmente quando grandes segmentos da população respeitam as obrigações inscritas no
código tributário e se submetem a elas. Por seu lado, os contribuintes tacitamente aceitam
suas obrigações de apresentar declaração de rendimentos, pagar os impostos devidos e
atender em tempo hábil aos pedidos de informações das autoridades fiscais. Estas, por sua
vez, aprenderam a respeitar os direitos dos contribuintes a ser informados, ajudados e
ouvidos; a receber tratamento justo; a ter todos os seus assuntos tratados de forma
confidencial; a ter suas obrigações estabelecidas com exatidão; e a apelar livremente contra
as decisões administrativas perante tribunais administrativos independentes ou tribunais
judiciais.
· Economias baseadas no planejamento central. Entre as principais formas de
tributação nas antigas economias baseadas no planejamento central, figuravam (por ordem
de importância) vários encargos individuais sobre as pessoas jurídicas, impostos sobre o
volume de negócios, impostos sobre a folha salarial e impostos sobre os salários. Os
impostos sobre a pessoa jurídica tinham essencialmente caráter presuntivo, pois eram
negociados com cada empresa com base nas suas despesas de produção e distribuição e não
prefixados como uma determinada proporção dos lucros operacionais apurados a partir de
indicadores contábeis objetivos. Esses tributos relacionavam-se, entre outras coisas, com o
uso dos recursos da empresa, aluguéis, fundos de amortização e níveis salariais. As empresas
estavam sujeitas igualmente a impostos sobre o volume de negócios, também fixados
individualmente para cada empresa e incidentes sobre a base tributária como uma
porcentagem dos preços no varejo, a qual representava a diferença entre os níveis previstos
dos custos dos produtores e os preços no varejo. Como os preços no varejo eram fixos
enquanto os custos variavam, havia múltiplas alíquotas reais e, por outro lado, mínimo efeito
de cascata e evasão fiscal. Um fator que aumentava o preço da mão-de-obra como insumo
eram os impostos sobre a folha salarial (inclusive contribuições à previdência social),
fixados como uma alíquota proporcional sobre a folha salarial bruta. Os empregados, em
contrapartida, estavam sujeitos à retenção na fonte de um imposto sobre os salários,
calculado a uma alíquota proporcional; tratava-se de um imposto final sobre seus
rendimentos, ajustado conforme o tamanho da família. Os impostos sobre o comércio
exterior, juntamente com as restrições quantitativas, eram concebidos para captar os lucros
em moeda estrangeira e isolar a economia interna de influências externas. Finalmente,
embora os juros sobre depósitos junto aos bancos estatais não fossem tributáveis, o Estado
cobrava taxas e comissões por serviços específicos.
Uma importante característica das economias hoje em transição era a função
decididamente marginal desempenhada pela administração tributária, o que refletia as
implicações do predomínio estatal sobre a propriedade e o controle das atividades
econômicas. Assim, a administração tributária não cuidava das tradicionais funções de

- 611 -
determinar, arrecadar e fiscalizar os impostos. A determinação do imposto a pagar era
essencialmente parte do planejamento central, sem margem para apelação. A arrecadação
ocorria mediante transferências entre contas mantidas no setor bancário estatal.
E a fiscalização por meio de auditorias gerais ou seletivas, bem como as multas e outras
sanções, eram praticamente inexistentes, pois a maior parte da receita fiscal era obtida com
uns poucos impostos pagos compulsoriamente de uma forma ou de outra por um número
relativamente pequeno de empresas estatais. Em conseqüência, o papel da administração
tributária limitava-se a conferir a correção aritmética das transferências relacionadas com
tributos entre contas bancárias.
Perspectivas da Reforma Tributária
nas Economias em Transição
Todas as economias em transição reconheceram a necessidade de uma reestruturação
fundamental de seus sistemas tributários como parte de sua evolução de economias
controladas para economias de mercado. Esta reestruturação é necessária para lidar com os
efeitos que a tributação, aplicada aos agentes econômicos agora independentes, exerce sobre
a eficiência microeconômica. Ademais, a curto prazo, as considerações macroeconômicas
pedem a manutenção da estabilidade fiscal num momento em que as bases impositivas se
contraem e cada vez mais se reclamam consideráveis benefícios sociais e gastos públicos
com infra-estrutura. Além disso, a abertura da economia ao mundo externo acarreta uma
suscetibilidade interna maior aos acontecimentos econômicos externos.
Embora a reforma tributária das economias em transição, para ser eficaz, não possa
ser muito postergada, tampouco pode preceder as mudanças estruturais básicas. As
autoridades públicas vêem-se às voltas com dois dilemas: encontrar uma forma de equilibrar
a preocupação de longo prazo com a eqüidade e a eficiência distributiva e a preocupação de
curto prazo com a receita minguante; e decidir entre adotar uma abordagem global de
mudança rápida (ou big bang), com uma estrutura tributária semelhante à do Ocidente, ou
agir de modo mais gradual. Na prática, adotaram elementos de ambas as abordagens,
assumindo, neste processo, complexas características distorcivas. 6 A experiência da
Alemanha Oriental, ao aproximar seu sistema tributário do sistema da Alemanha Ocidental,
e a reforma de sistemas tributários em outras economias da Europa Oriental mostraram que a
execução de ajustes significativos se torna muito mais difícil na segunda fase, quando cresce
a oposição. Além disso, as economias da Europa Oriental estão reconhecendo, após mais de
uma década, que é difícil legislar sobre os sistemas tributários reformados e, uma vez
aprovada a legislação, ainda mais difícil implementá-los, exceto se complementados por
mudanças institucionais, administrativas (inclusive jurídicas) e comportamentais do interior
da administração tributária e dos contribuintes. Os países do Báltico (Estônia, Letônia e
Lituânia) adotaram formalmente, por decreto, sistemas tributários de inspiração ocidental em
1991-92, mas sua implementação avança a passos muito lentos.
6 Ver Shome e Escolano (1994).

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Na melhor das hipóteses, são ambíguos os resultados atingidos pelas economias em
transição. A operação de seus sistemas de IVA continua complicada devido a fatores como a
manutenção, nos países da Comunidade de Estados Independentes (CEI), do princípio da
origem e do cálculo pelo conceito de caixa e não pelo de competência; alíquotas múltiplas;
excesso de isenções; e uma mistura de métodos para estabelecer as obrigações tributárias,
baseados ora nas faturas, ora nas contas. Uma multiplicidade semelhante de alíquotas e
isenções excessivas, especialmente à agricultura, caracteriza o imposto de renda cedular da
pessoa física e o imposto sobre lucros. Continua primitivo o imposto predial e territorial,
devido em parte à incerteza reinante em relação aos títulos de propriedade imobiliária e,
portanto, em relação ao valor da terra.
Provavelmente, o processo de reforma tributária, já normalmente difícil e
prolongado, revelar-se-á ainda mais longo e difícil nas economias em transição. Muitas
vezes a legislação pode ser implantada por decreto, mas a consolidação de um moderno
sistema tributário requer grandes mudanças estruturais nas instituições, leis e procedimentos,
além de mudanças não menos importantes na mentalidade das autoridades e dos
contribuintes.

- 613 -
Resumo das Recomendações do FMI
sobre Política Tributária
JANET STOTSKY
· Quais as recomendações típicas do FMI em matéria de política tributária?
· Quais os elementos comuns a todos os países e quais os elementos exclusivos de
determinados países?
O Departamento de Finanças Públicas (FAD) do Fundo Monetário Internacional já
assessorou muitos países em matéria de política tributária. O presente capítulo explica a
natureza e o âmbito da assessoria recentemente prestada pelo FMI atendendo a solicitações
de assistência técnica nesta área. Além disso, identifica nesta assessoria tanto os temas
comuns a todos os países quanto os elementos especiais concebidos para abordar questões
específicas a determinado país ou determinados países. 7
Em qualquer país, a reforma do sistema tributário é um empreendimento complicado,
pois seu âmbito e sua orientação freqüentemente são limitados por numerosos fatores
políticos e econômicos. Uma das inequívocas metas comuns às reformas tributárias é a
simplificação dos sistemas tributários existentes, pois se reconhece que, quando
excessivamente complicados, tendem a causar ineficiências, injustiças, altos custos de
arrecadação e sonegação fiscal. Tomando como base os princípios de política tributária
conforme expostos neste Manual, o FMI defendeu também o fortalecimento da neutralidade
do sistema tributário e a racionalização da administração tributária. De um modo geral, o
FMI tem recomendado que se busquem estas metas quer simplificando a estrutura dos
impostos existentes, quer adotando impostos novos e simples para substituir os velhos e
complicados.
Muitos dos países que buscam assessoria estão realizando programas de ajustamento
estrutural com apoio do FMI. Um componente crítico de muitos desses programas é o alívio
dos desequilíbrios fiscais que ameaçam a estabilidade macroeconômica. Assim, ao formular
7 Esta exposição baseia-se em estudos anteriores do Departamento de Finanças Públicas,
dentre os quais IMF, Divisão de Política Tributária (1993), Tait (1989), Tanzi (1990), Shome
(1993), Shome e Escolano (1993) e Shome (1995).

- 614 -
suas recomendações, muitas vezes o FMI leva em conta a necessidade de receita
complementar. Essas recomendações têm-se inspirado no princípio segundo o qual deve-se
conceber medidas de política tributária que gerem receita suficiente para atender às
necessidades orçamentais do modo mais neutro possível do ponto de vista econômico.
Não obstante, em países onde as necessidades de receita eram particularmente graves ou
onde a capacidade administrativa existente era profundamente insatisfatória, o FMI também
sugeriu medidas provisórias que podem caracterizar desvios em relação às metas de longo
prazo da reforma tributária.
A fim de demonstrar os padrões e tendências da tributação, apresenta-se no Apêndice
(quadros 1 a 36) a base de dados da estrutura tributária para os países membros do FMI no
período 1975-1992. Para este fim, os países foram agrupados em seis categorias, por região
geográfica e nível de desenvolvimento: OCDE, africanos, asiáticos fora da OCDE, Oriente
Médio, Hemisfério Ocidental fora da OCDE, e Europa Oriental e economias em transição.
A seção seguinte examina com mais detalhes o âmbito e a natureza da assessoria do
FMI sobre política tributária.
Receita tributária global
Natureza e Âmbito das Recomendações
Para a maioria dos países, a receita tributária é a principal fonte de recursos do setor
público. O tamanho do setor público — inclusive a previdência social — tende a
correlacionar-se positivamente com a renda per capita do país. Por conseguinte, a
participação da receita tributária no PIB também tende a aumentar com a renda per capita.
A participação da receita tributária no PIB é maior nos países da OCDE e menor nos países
em desenvolvimento. 8 Entre 1986 e 1992, esta participação foi em média de 30,4% do PIB
nos países da OCDE, 17,7% nos países africanos, 14,1% nos países asiáticos fora da OCDE,
13,6% nos países do Oriente Médio, 16,5% nos países do Hemisfério Ocidental fora da
OCDE e 27,3% nas economias em transição (quadros 1-36, como porcentagens do PIB).
Impostos sobre o Consumo Interno
8 Para diversas discussões sobre as estruturas da receita tributária numa amostra de países, ver
Mendoza, Razin e Tesar (1993), Sidgwick (1991), Tait, Grätz e Eichengreen (1979) e Tanzi
(1987).

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Os impostos sobre o consumo interno são um componente crítico da maioria dos
sistemas tributários. Nas distintas regiões do mundo, no mesmo período, totalizavam 19,4%
a 36,6% da receita tributária (quadros 1 a 36, em porcentagens da receita tributária).
Na maioria dos países, a maior proporção da receita dos impostos sobre o consumo
deriva daqueles de base ampla que incidem sobre vendas diversas, faturamento ou valor
agregado. O objetivo geral dos impostos sobre o consumo interno é tributar o consumo de
uma ampla base de bens e serviços a uma alíquota baixa, de modo a maximizar a receita e a
repartição do ônus. Alcança-se a eficiência mediante o tratamento igual de distintos setores e
atividades.
Muitos países adotam impostos sobre o volume de negócios com alíquotas em vários
níveis, mas tal prática provoca um efeito de cascata. Por isso, estes impostos são inferiores
ao IVA. Os impostos sobre vendas no varejo evitam o efeito de cascata mas são mais
propensos a permitir sonegação fiscal que o IVA. Assim, o IVA é um bom imposto. 9 A
recomendação do FMI na área dos impostos sobre o consumo interno concentram-se em
geral no IVA. O FMI já proporcionou ampla assistência a países empenhados na adoção ou
reestruturação do IVA. Nos últimos anos muitos países adotaram o IVA (especialmente as
economias em transição). Outros apenas reformaram e simplificaram o IVA, já existente
(especialmente no Hemisfério Ocidental). Para formular suas recomendações, o FMI guia-se
muitas vezes pela experiência dos países da União Européia (UE).
Via de regra, o FMI recomenda adotar para o IVA uma alíquota única na faixa de
10% a 20%, a depender das necessidades de receita (com alíquota zero para as exportações)
e manter as isenções em nível mínimo. Nos países onde pareça politicamente inviável um
IVA com alíquota única, o FMI propõe uma estrutura de duas alíquotas (uma normal e outra
reduzida, para um número limitado de rubricas). O Departamento de Finanças Públicas
combate vigorosamente a adoção de um IVA com mais de três alíquotas. Além disso, o FAD
insta junto aos países para que não utilizem alíquotas baixas ou concedam isenções para
certos bens, principalmente artigos de primeira necessidade. E defende a redistribuição da
renda antes por meio da despesa do que dos impostos.
No que se refere à base do IVA, o FMI concentra-se na recomendação de limitar o
alcance das isenções a algumas rubricas padrões difíceis de administrar no âmbito do IVA,
como rendimentos de aluguel residencial, serviços financeiros e o setor agrícola, e tributar
todos os outros bens e serviços, inclusive materiais de construção, serviços profissionais e
pessoais, venda de prédios novos e compras do governo, de outras entidades públicas e
9 Ver Tait (1988).

- 616 -
entidades sem fins lucrativos. Em certas economias em transição, o FMI afastou-se da
prática normal e recomendou que se aplicasse o IVA aos fazendeiros porque, em
comparação com muitos outros países, as fazendas eram grandes e poucas.
Em relação a alguns países, o FMI manifestou preferência pela tributação de artigos
essenciais a uma alíquota reduzida em vez de isenção mas, no caso de não serem tributados,
recomendou a isenção em vez da alíquota zero. A fim de promover a formação de capital, o
FMI recomenda invariavelmente a adoção de um IVA baseado no consumo, embora isto
estreite a base do IVA em comparação ao IVA baseado no rendimento bruto ou líquido. Para
manter a competitividade internacional, o FMI recomenda também a adoção de um IVA
baseado na destinação. Quanto ao comércio entre os países membros da Comunidade de
Estados Independentes (CEI), o FMI não se opôs à adoção de um IVA baseado na origem,
dadas a ausência de controles fronteiriços e outras razões administrativas.
O FMI tem recomendado que o IVA cubra a etapa de processamento industrial.
Em alguns países com maior capacidade administrativa, recomendou que o IVA abrangesse
também a etapa do varejo, o que na maioria dos países seria a meta última, já que resultaria
no IVA mais amplo e eficiente. O FMI defende firmemente o uso do método contábil de
crédito do imposto pago nas etapas anteriores da produção. Freqüentemente recomenda para
o IVA um limiar baseado no volume de negócios, a fim de isentar os pequenos empresários.
Esta isenção alivia o ônus administrativo e a perda de receita é pequena. Em alguns casos,
esta recomendação foi acompanhada por um dispositivo que permitia aos pequenos
empresários optarem pela sua inclusão como contribuintes do IVA para receber crédito
contra este imposto ao efetuar compras.
A adoção de um IVA requer bastante trabalho de educação dos contribuintes e
treinamento dos administradores do imposto. Por esta razão, algumas vezes o FMI
recomendou aos países que, antes de adotar o IVA, reformassem e aperfeiçoassem a
estrutura dos impostos sobre o volume de negócios ou sobre as vendas. As recomendações
sobre a reforma destes impostos são semelhantes às formuladas para o IVA, no sentido de
que enfatizam a ampliação da base e a simplificação da estrutura das alíquotas.
O FMI também já prestou muita assessoria à reforma dos impostos seletivos de
consumo, que a maioria dos países já aplica. Os impostos seletivos têm muitos usos num
sistema tributário, inclusive a geração de receita com pouco ônus suplementar, a correção de
externalidades negativas e o aumento da eqüidade vertical. De um modo geral, o Fundo tem
recomendado uma estratégia em cinco frentes para a reforma do imposto seletivo: primeiro,
limitar a pauta dos bens tributados a um pequeno número de bens tradicionais, como
produtos de fumo, bebidas alcoólicas e não alcoólicas e derivados de petróleo (além de,
talvez, automóveis e alguns produtos de luxo); segundo, substituir alíquotas específicas por
alíquotas ad valorem para evitar a corrosão da receita pela inflação; terceiro, fixar para os
impostos seletivos alíquotas compatíveis com as adotadas internacionalmente; quarto,
tributar tanto as importações quanto a produção interna, de modo a não colocar a produção
interna em desvantagem; e, quinto, impor o IVA sobre o preço incluindo o imposto seletivo.

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Por vezes, o FMI também recomenda aos países que mantenham uma combinação de
alíquotas específicas e ad valorem se a capacidade de gestão tributária for demasiado fraca
para assegurar uma avaliação precisa dos produtos e se os impostos seletivos forem usados
com o fim de corrigir externalidades.
Impostos sobre o comércio internacional
Em geral, os impostos sobre o comércio internacional são uma parte do sistema
tributário mais importante para os países em desenvolvimento que para os industrializados.
Os países de mais baixa renda são os que tendem a depender mais dos impostos sobre o
comércio internacional, basicamente impostos ou direitos sobre a importação. Os impostos
sobre o comércio internacional perfizeram apenas 2,5% da receita tributária nos países da
OCDE e 9,3% da receita tributária das economias em transição entre 1986 e 1992, enquanto,
em outras regiões, situavam-se na faixa de 24,9% a 36,6% da receita tributária. Entre os
países em desenvolvimento, as economias em transição constituíram uma exceção pela
dependência relativamente baixa em relação aos impostos sobre o comércio internacional,
devido a seu relativo isolamento até os últimos anos e à falta de administração alfandegária.
As duas últimas décadas testemunharam o êxito de muitas estratégias de crescimento
nos países em desenvolvimento. Todas abrangiam a implementação de estratégias comerciais
orientadas para o exterior — redução de barreiras comerciais, eliminação de desincentivos às
exportações e implementação de conversibilidade da moeda. Os países em desenvolvimento
que adotaram políticas comerciais fortemente orientadas para o mercado externo parecem ter
alcançado desempenho econômico melhor do que aqueles cujas políticas se orientavam para
o mercado interno, ou cuja orientação para o mercado externo era moderada. 10
Por conseguinte, o FMI, em geral, vem recomendando evitar a dependência em
relação aos impostos sobre as importações ou as exportações. Quanto aos impostos sobre as
importações, o Fundo tem reconhecido que, quando temporários, podem ter papéis a
desempenhar, primeiramente na proteção de indústrias nacionais incipientes ou em
reestruturação e, em seguida, na obtenção de receita. Via de regra, figuram entre as
recomendações do FMI a simplificação e racionalização da estrutura dos impostos de
importação, a eliminação de isenções especiais, a fixação de um imposto mínimo uniforme
sobre todas as importações (muitas vezes bem abaixo da alíquota em vigor), a adoção de
alíquotas ad valorem e a avaliação das importações com base em taxas de câmbio
determinadas em função do mercado.
O FMI tem-se oposto com vigor à dependência em relação aos impostos sobre as
exportações, pois quase sempre são repassados aos produtores. Na visão do Fundo, estes
impostos cumprem um papel limitado como geradores de receita, substituindo o imposto de
renda sobre setores difíceis de tributar, como a agricultura, e captando ganhos
10 Ver International Monetary Fund (1993).

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extraordinários, comumente sobre o petróleo ou a extração de minerais. Freqüentemente, os
impostos sobre a exportação estão presentes na forma de impostos implícitos. O FMI
defende energicamente a eliminação da tributação implícita do comércio exterior por meio
de taxas de câmbio desvinculadas do mercado ou múltiplas, fixação de preços abaixo do
mercado por juntas de comercialização, ou requisitos de cessão de divisas. O Fundo também
desestimula os subsídios às exportações.
Impostos sobre os rendimentos
Os impostos sobre os rendimentos são um componente crítico da receita tributária em
todas as regiões do mundo: entre 1986 e 1992, responderam por 23% a 36,5% dessa receita
(ver quadros no Apêndice). A maioria dos países cobra imposto sobre os rendimentos tanto
das pessoas físicas quanto das jurídicas, embora a proporção varie de país para país.
O imposto sobre o rendimento das pessoas físicas é a principal fonte da receita
tributária nos países industrializados, mas nos países em desenvolvimento tem importância
consideravelmente menor. Este imposto é um componente valioso de um sistema tributário
equilibrado; contudo, requer uma capacidade de gestão superior à de muitos países em
desenvolvimento.
De um modo geral, as recomendações do FMI acerca da reforma dos impostos sobre
o rendimento das pessoas físicas correspondem às últimas tendências internacionais nesta
área. Nestas reformas, a ênfase tem sido reduzir a graduação da pauta de alíquotas marginais
e ampliar a base tributária, limitando as deduções, isenções e outros benefícios fiscais. Via
de regra, o FMI recomenda uma estrutura tributária com no máximo três faixas e uma
alíquota marginal máxima de 40%. Juntamente com mudanças na estrutura das alíquotas, o
Fundo, em muitos casos, defendeu a elevação do piso para tributação (ou seja, a dedução
padrão) de modo a retirar os contribuintes de renda mais baixa da faixa tributável, a fim de
aumentar a progressividade do imposto com pouca perda de receita e simplificar a gestão
tributária. Em outros casos, porém, especialmente nos países do Hemisfério Ocidental,
defendeu o rebaixamento do piso, a fim de ampliar a base tributável. Recomendou também a
limitação dos elementos passíveis de dedução, como o número de dependentes, juros sobre
empréstimos hipotecários e outros pagamentos de juros sobre o crédito ao consumidor,
prêmios de seguros e contribuições para fundos de pensão, poupança e contribuições a
instituições de caridade. Tem defendido igualmente a limitação dos rendimentos isentos de
tributação, como certas transferências de rendimentos e juros recebidos sobre a dívida
pública. Além disso, em muitos casos o Fundo recomendou reformas para tornar o sistema
tributário imune aos efeitos da inflação, indexando à inflação faixas de tributação, créditos,
deduções padrão e outros montantes nominais.
Via de regra, o FMI defende a adoção de um imposto global sobre os rendimentos
para alcançar metas de eqüidade; por vezes, no entanto, favorece também a manutenção de
uma tributação cedular sobre os rendimentos em economias onde a gestão tributária é
deficiente e os contribuintes tendem a auferir rendimentos de uma fonte única. Em países

- 619 -
onde vigora a tributação cedular dos rendimentos, o FMI tem defendido a unificação das
tabelas que se aplicam a distintos tipos de rendimentos, para não distorcer os incentivos nem
causar injustiças. Embora a escolha das modalidades de declaração seja uma questão
importante, o FMI tende a não recomendar mudanças nas práticas vigentes.
Os impostos sobre a pessoa jurídica são um dos suportes do sistema tributário em
numerosos países, embora nos países em desenvolvimento, via de regra, representa uma
parcela maior da receita tributária que nos países industrializados. Nestes, ainda que
produzam uma receita modesta, a complexidade de que se revestem os transformou num
importante foco dos esforços de reforma.
Geralmente, o FMI enfatiza a importância de adotar uma única alíquota proporcional
para o imposto sobre os rendimentos da pessoa jurídica, via de regra na faixa de 30% a 40%
(mais alta em algumas regiões, conforme as necessidades de receita) para tornar mais
eficiente a alocação de capital. O Fundo tem manifestado desagrado ante a graduação da
pauta de alíquotas marginais do imposto da pessoa jurídica como forma de aumentar sua
progressividade. Ademais, freqüentemente recomenda que se estabeleça a mesma alíquota
marginal máxima para os impostos sobre os rendimentos da pessoa física e da pessoa
jurídica, a fim de evitar a evasão fiscal mediante a escolha do formulário conveniente.
O Fundo sustenta a opinião, aliás amplamente compartilhada, de que os incentivos
fiscais de todo tipo já se revelaram em grande parte ineficazes, além de provocarem graves
distorções e injustiças na tributação da pessoa jurídica. O FMI tem recomendado que se
amplie a base do imposto sobre os rendimentos da pessoa jurídica, eliminando incentivos a
setores ou atividades específicos em forma de prorrogações de prazo de pagamento ou
isenções. Normalmente, o Fundo recomenda também que todas as empresas nacionais,
inclusive as estatais e privadas, recebam tratamento uniforme no âmbito do imposto sobre os
rendimentos. Na maioria dos casos, defende um tratamento uniforme para as empresas
nacionais e estrangeiras. Todavia, proporcionar a todas condições de concorrência iguais
tem- se revelado um dos mais espinhosos problemas do imposto de renda.
O FMI tem recomendado o cálculo dos rendimentos da pessoa jurídica pelo conceito
de competência. Tem recomendado também que se adotem normas claras sobre os custos
dedutíveis. Além disso, aconselha limitar essas deduções aos custos diretos da empresa, em
vez de incluir contribuições a instituições de caridade, pagamentos em espécie aos
empregados e outros custos acessórios. Recomenda igualmente limitar as deduções sobre o
capital obtido por empréstimo aos juros de curto e longo prazo, sem incluir a amortização da
dívida, já que isto resulta em dupla dedução de custos de capital. O FMI vem defendendo a
racionalização do tratamento do capital mediante a formulação de regras simples de
depreciação. Algumas vezes, sugeriu o uso da depreciação acelerada como alternativa a
outras formas de benefícios fiscais ou para compensar altas taxas de inflação. Recomendou
ainda racionalizar a avaliação dos estoques e as normas de compensação de prejuízos contra
lucros futuros. Para economias acossadas por inflação alta, como algumas do Hemisfério
Ocidental nas décadas de 1970 e 1980, bem como nas economias em transição, o FMI

- 620 -
defendeu a indexação da renda tributável e a reavaliação dos ativos e passivos. Em alguns
países, destacou a tributação dos setores financeiro e de extração mineral, para os quais têm
relevância muitas questões tributárias específicas.
O FMI também tem defendido o uso de um imposto mínimo sobre as pessoas
jurídicas em economias cuja receita proveniente deste imposto tenha sido profundamente
corroída em conseqüência de vários fatores, como forças políticas que tenham levado a
excessos de benefícios fiscais, inflação alta combinada com grandes deduções de juros
nominais e elevadas taxas de sonegação fiscal. A recomendação mais comum é um imposto
mínimo sobre os ativos, cuja definição específica varia — ativo bruto, líquido ou
imobilizado —, como ocorre em alguns países, inclusive do Hemisfério Ocidental.
Alternativamente, recomenda um imposto mínimo sobre o volume de negócios ou a receita
bruta, como em vários países do Oriente Médio e da África.
A tributação dos ganhos de capital constitui uma questão relevante para o imposto
sobre os rendimentos tanto da pessoa física quanto da pessoa jurídica. Em relação a esta
questão, o FMI já adotou diferentes pontos de vista, recomendando em alguns casos que se
tributassem os ganhos de capital como receita ordinária e em outros que se lhes concedesse
tratamento preferencial. Esta ambigüidade revela a generalizada incerteza que existe entre os
economistas no tocante ao efeito dos impostos sobre os ganhos de capital para a formação do
capital e o crescimento econômico. Em alguns países africanos de língua inglesa, o FMI
defendeu apenas a tributação da parte real dos ganhos de capital.
Outros impostos
Em geral, os impostos sobre a folha salarial são muito mais simples que os impostos
sobre os rendimentos. As recomendações do FMI nesta área têm-se concentrado na
ampliação da base impositiva para que abranja todas as formas de remuneração, inclusive a
não pecuniária, quando isto for viável; na manutenção de uma tabela de alíquotas simples; e
na escolha de alíquotas comparáveis às utilizadas internacionalmente.
O FMI tem lidado menos profundamente com a área dos impostos relacionados com
o patrimônio, pois estes produzem uma receita relativamente pequena em relação à receita
tributária total. Em muitos países, porém, o imposto predial e territorial pode ser importante,
especialmente para financiar serviços públicos locais. O FMI tem recomendado reformar
esses impostos instituindo a reavaliação periódica das propriedades e ajustes nas alíquotas
dos impostos, de modo a manter sua receita em economias com altos níveis de inflação.
O FMI tem tratado igualmente de vários impostos menores e de impostos específicos
de certos países ou regiões. Nas economias em transição, um componente do imposto sobre
os rendimentos da empresa (isto é, da pessoa jurídica) é muitas vezes um imposto que incide
sobre os salários acima de certo nível. O FMI tem desaconselhado esse tipo de imposto,
embora reconheça que pode cumprir algum papel em empresas públicas a curto prazo, pois,
à falta de mercados competitivos, pode evitar que os administradores cometam excessos no

- 621 -
tocante à remuneração dos trabalhadores. O FMI já recomendou também a eliminação de
vários pequenos impostos incômodos, que produzem pouca receita e cuja administração
requer consideráveis recursos. Nos países do Hemisfério Ocidental com problemas
ambientais graves, tem estimulado a consideração de impostos ambientais, por exemplo
sobre a emissão de gás carbônico, e de um imposto sobre o uso de certos recursos naturais.

- 622 -
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APÊNDICE

- 627 -
Quadros Sinópticos da Estrutura Tributária, 1975-92
ASEGEDECH WOLDEMARIAM
Os quadros em anexo contêm informações comparativas sobre a receita tributária de diversos
países membros do FMI para os quais há dados disponíveis. Estes dados, que abrangem o
período de 1975 a 1992, estão organizados por grandes agrupamentos regionais. 1
As principais fontes dos dados são as Government Finance Statistics (Estatísticas de
Finanças Públicas, ou GFS), e as International Financial Statistics (Estatísticas Financeiras
Internacionais, ou IFS), que constam do Banco de Dados do Fundo. Como estas fontes não
contêm dados sobre os países da antiga União Soviética, usaram-se dados das Economic
Reviews desses países e do recente suplemento das IFS sobre eles.
Para manter a coerência das medições e permitir comparações entre as estruturas
tributárias dos diversos países, os quadros apresentam, para a maioria dos países, a receita
consolidada do governo central; nos casos em que esta não estava disponível, usou-se a
receita orçamental do governo central. O governo central, conforme definido em A Manual
on Government Finance Statistics (Manual de Estatísticas de Finanças Públicas, ou
Manual GFS), abrange “todos os departamentos, secretarias, repartições e outros órgãos do
governo que atuam como agentes ou instrumentos da autoridade central do país. Abrange
também empresas departamentais vinculadas ao governo central, organizações sem fins
lucrativos pertinentes e as extensões geográficas da autoridade do governo central que
possam operar em nível regional ou local sem as características necessárias a sua existência
como governo autônomo.” Estas unidades podem ser orçamentais, ou seja, cobertas pelo
orçamento do governo central, ou extra-orçamentais, ou seja, dispor de seu próprio
orçamento e contabilidade.
As definições dos vários impostos que aparecem nos quadros são as mesmas do
Manual GFS. 2
1
Os quadros agregados apresentam os dados mais recentes disponíveis no Banco de Dados e
nas publicações do FMI.
2 Na maioria dos casos, os quadros seguiram o esquema de classificação usado nas fontes dos

- 628 -
Para facilitar as comparações, as informações sobre a receita e seus componentes são
apresentadas em forma de rácios. Esses rácios são calculados como porcentagem do produto
interno bruto (PIB) e como porcentagem da receita tributária total. Os dados do PIB são
tirados diretamente das IFS, para a maioria dos agrupamentos de países, e, para os países da
antiga União Soviética, das Economic Reviews e do recente suplemento das IFS sobre eles.
Os montantes médios referem-se às médias não ponderadas.
dados. Como grande parte dos dados da receita tributária proveio do GFS, seguiram mais
estritamente o esquema de classificação esboçado no Manual GFS.

- 629 -
Para nivelar as flutuações anuais, os montantes são apresentados como médias para
1975-80, 1981-85 e 1986-92. Em alguns casos, porém, perduram problemas de dados. Nos
casos em que faltam dados para alguns países, os montantes dos quadros expressam as
médias dos períodos para os quais há dados disponíveis. Os anos específicos cobertos para
cada país estão indicados na coluna intitulada Tamanho da Amostra. 3
Ademais, para certas categorias de impostos — sobre rendimentos, consumo e
comércio internacional —, apresenta-se a arrecadação total, bem como subcomponentes
selecionados. Os subcomponentes apresentados nos quadros não estão completos. Portanto,
a soma dos subcomponentes pode ser inferior ao total. Assim, por exemplo, enquanto as
Bahamas apresentam um montante positivo em “impostos internos sobre bens e serviços”
(quadros 25-30), os subcomponentes “vendas gerais, faturamento e IVA” e “impostos
seletivos” são ambos zero ou quase zero. Isto ocorre porque a maior parte da receita de
impostos internos sobre o consumo é obtida em forma de “impostos sobre serviços
específicos” (por exemplo, o imposto sobre os cassinos) e “impostos sobre o uso de bens ou
sobre a permissão para usar bens ou realizar atividades” (por exemplo, impostos sobre
veículos automotores), que constituem subcategorias ausentes do quadro. Em alguns casos,
como os dados foram arredondados para a próxima casa decimal, a soma dos
subcomponentes pode ser superior ao total. É o caso, por exemplo, dos “impostos sobre o
comércio internacional” da Áustria no Quadro 4 e do Brasil no Quadro 29. Também o zero
pode representar o arredondamento de pequenos montantes.
Outra causa de discrepância entre uma categoria agregada e seus subcomponentes é a
existência de receita não alocada. Em alguns casos, uma fração substancial da receita
referente a certa categoria (por exemplo, “impostos sobre os rendimentos, lucros e ganhos de
capital”) é registrada como “não alocada” nas fontes originais em vez de classificada nas
subcategorias correspondentes (por exemplo, “pessoa física” ou “jurídica”). Nestes casos,
para manter a coerência e preservar informações potencialmente valiosas, mantém-se a
classificação baseada nas fontes originais. É este, por exemplo, o caso do Panamá, no
Quadro 27.
Os quadros estão classificados do seguinte modo:
Países da OCDE:
3 O tamanho da amostra para um dado país pode diferir quando se calculam rácios específicos
da receita como porcentagem da receita tributária total e quando se calculam esses mesmos
rácios como porcentagem do PIB.

- 630 -
Quadro 1. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 2. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 3. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 4. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 5. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 6. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Países africanos:
Quadro 7. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 8. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 9. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 10. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 11. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 12. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Países asiáticos fora da OCDE:
Quadro 13. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 14. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 15. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 16. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 17. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 18. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Países do Oriente Médio:
Quadro 19. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 20. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 21. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 22. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 23. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 24. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE:

- 631 -
Quadro 25. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 26. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 27. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 28. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 29. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 30. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Países da Europa Oriental e da antiga União Soviética:
Quadro 31. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 32. Estrutura Tributária, 1975-80 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 33. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 34. Estrutura Tributária, 1981-85 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total
Quadro 35. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens do PIB
Quadro 36. Estrutura Tributária, 1986-92 — Em Porcentagens da Receita Tributária
Total

Quadro 1. Países da OCDE: Estrutura Tributária; 1975–80 1
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Impostos
sobre a
folha
salarial
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,1
0,0
0,0
0,0
2,6
3,5
0,0
1,1
1,1
26,3
27,3
0,1
0,1
1,2
1,3
3,1
1,6
0,0
2,9
2,5
20,7
23,2
0,6
0,0
0,6
0,7
2,4
5,9
2,4
1,2
2,2
30,7
32,9
1,1
0,0
0,0
0,0
2,5
7,0
0,0
2,5
1,4
40,1
41,6
0,0
0,3
1,1
1,4
0,9
1,9
0,0
2,7
2,3
16,0
18,4
1,1
0,0
0,1
0,1
4,5
8,5
0,0
1,2
3,5
30,2
33,7
1,1
0,0
1,9
1,9
1,5
0,8
0,0
1,6
1,9
20,7
22,6
3,0
0,0
0,3
0,3
0,7
0,0
0,0
2,6
1,4
17,5
18,9
0,8
0,0
0,5
0,6
5,4
6,7
0,7
0,8
2,0
26,3
28,3
0,6
0,0
0,0
0,0
2,4
8,7
0,4
2,0
2,0
34,9
36,9
1,1
0,0
1,5
1,5
3,7
4,9
Total
6,5
4,8
8,8
10,2
2,9
15,5
3,3
0,9
12,7
11,9
10,0
10,5
12,5
7,5
2,4
8,6
16,8
6,0
10,1
8,2
8,6
10,2
3,6
5,2
0,1
Contribuições
sociais
14,2
0,0
11,2
13,0
2,0
0,6
10,6
5,3
3,3
15,4
7,4
4,5
1,1
10,7
0,0
13,5
9,8
0,0
17,5
7,5
5,8
10,6
9,3
0,0
1,2
2,8
26,6
29,4
0,7
0,0
3,7
3,7
4,5
5,4
0,0
1,6
4,3
11,4
5,6
13,2
6,7
11,7
3,0
8,2
7,4
4,4
3,1
9,2
2,1
6,0
3,9
12,0
5,3
18,5
11,8
2,1
11,7
6,4
2,3
8,0
Total
5,4
14,5
6,8
15,8
9,7
12,9
4,7
10,7
8,1
6,5
4,5
10,8
2,6
7,6
7,3
18,2
7,6
21,7
14,9
5,1
14,1
7,4
2,9
10,0
3,6
30,1
33,7
Alemanha 1975-80
Austrália 1975-80
Áustria 1975-80
Bélgica 1975-80
Canadá 1975-80
Dinamarca 1975-80
Espanha 1975-80
Estados Unidos 1975-80
Finlândia 1975-80
França 1975-80
Grécia 1975-80
Irlanda 1975-80
Islândia 1975-80
Itália
1975-80
Japão
1975-80
Luxemburgo 1975-80
Noruega 1975-80
Nova Zelândia 1975-80
Países Baixos 1975-80
Portugal 1975-80
Reino Unido 1975-80
Suécia 1975-80
Suíça
1975-80
Turquia 1975-80
0,8
0,0
5,3
5,6
1,7
8,4
1,3
0,6
3,1
23,9
27,0
0,7
0,0
0,1
0,1
2,4
4,1
0,0
1,5
2,0
26,7
28,6
0,3
0,0
0,3
0,3
1,9
0,0
0,0
3,3
0,4
10,1
10,5
2,1
0,0
0,0
0,0
3,2
5,0
0,0
5,8
5,0
42,6
47,6
0,4
0,0
0,3
0,4
5,3
9,2
0,0
2,3
3,1
35,2
38,2
0,5
0,0
1,0
1,1
2,7
2,8
0,0
3,2
3,5
29,4
32,9
1,0
0,0
0,0
0,0
2,6
6,9
0,0
3,0
4,6
43,7
48,3
0,4
0,0
2,2
2,2
3,7
3,6
0,7
1,1
2,1
25,5
27,6
0,6
0,0
0,1
0,1
4,3
3,4
0,7
2,4
4,3
30,0
34,3
0,4
0,0
0,5
0,5
3,6
5,8
1,8
1,0
4,5
31,0
35,5
0,4
0,0
2,0
2,0
0,7
2,6
0,0
0,6
1,4
18,1
19,5
5,0
0,0
2,9
2,9
1,9
1,0
0,0
1,0
2,8
19,2
22,1
0,7
0,0
1,1
1,1
2,8
4,5
8,2
0,3
7,2
2,0
7,4
9,6
2,6
27,3
30,0
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.
1
O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério

Ocidental fora da OCDE.

Quadro 2. Países da OCDE: Estrutura Tributária, 1975-80 1
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho da
amostra
0,4
0,0
0,0
16,4
20,7
100,0
104,1
0,5
0,6
0,2
70,0
100,0
111,9
2,0
0,2
7,9
22,2
100,0
107,2
2,8
0,0
0,0
39,3
100,0
103,6
0,0
1,9
0,0
60,6
100,0
114,7
3,5
0,0
0,0
42,8
100,0
111,5
5,3
0,0
0,0
22,5
100,0
109,5
1,6
0,0
0,0
Contribuições
sociais
54,2
0,0
36,3
32,5
12,4
2,1
51,0
30,3
12,6
44,1
27,8
15,0
4,5
40,1
0,0
31,7
28,0
0,0
40,1
29,3
19,5
34,1
51,3
0,0
61,3
100,0
108,0
3,2
0,1
Dos quais:
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
13,3
7,9
19,3
17,5
12,0
28,2
4,0
0,0
25,4
24,8
18,4
17,9
35,0
15,5
0,0
11,7
26,2
9,5
15,8
14,0
11,5
18,6
14,3
5,4
2,6
30,7
100,0
107,6
1,7
0,0
1,3
18,6
100,0
105,8
4,0
0,0
Seletivos
9,8
15,0
7,8
6,2
5,9
14,8
7,2
4,2
20,4
6,8
14,0
14,9
7,1
9,0
18,5
7,5
15,0
9,1
5,9
14,6
14,5
11,8
4,0
9,8
0,2
17,0
Outras
receitas
4,1
11,9
7,2
3,6
14,7
11,5
9,5
8,0
7,6
5,8
10,5
12,0
13,0
7,4
4,0
11,8
8,7
11,7
10,6
8,3
14,4
14,6
7,8
15,0
100,0
110,5
2,3
0,0
0,0
5,7
2,1
0,0
6,8
0,3
9,5
1,7
2,1
0,0
5,7
12,1
22,3
0,3
2,8
0,0
0,9
3,5
0,0
8,5
0,2
1,6
10,9
14,6
0,0
6,2
2,3
0,0
8,6
0,3
9,5
1,7
2,2
0,0
5,7
12,1
23,3
0,3
2,9
0,0
1,0
3,8
0,0
8,5
0,3
1,6
10,9
14,9
Total
24,7
23,0
28,6
25,3
18,2
51,3
15,9
5,1
48,5
34,1
37,7
34,8
52,3
28,1
23,6
20,3
47,9
20,5
23,1
32,0
28,7
33,1
19,9
26,9
0,0
4,3
13,9
3,8
6,2
17,1
4,0
7,9
14,7
2,9
5,8
4,6
5,2
2,5
5,5
32,9
13,6
6,4
10,8
6,9
4,2
8,1
3,2
3,1
5,2
35,8
100,0
112,0
Alemanha 1975-80
Austrália 1975-80
Áustria
1975-80
Bélgica
1975-80
Canadá
1975-80
Dinamarca 1975-80
Espanha 1975-80
Estados Unidos 1975-80
Finlândia 1975-80
França
1975-80
Grécia
1975-80
Irlanda
1975-80
Islândia 1975-80
Itália
1975-80
Japão
1975-80
Luxemburgo 1975-80
Noruega 1975-80
Nova Zelândia 1975-80
Países Baixos 1975-80
Portugal 1975-80
Reino Unido 1975-80
Suécia
1975-80
Suíça
1975-80
Turquia 1975-80
3,5
0,1
5,3
55,1
18,3
33,0
41,9
38,8
14,5
46,6
27,8
12,7
11,5
30,6
8,6
22,4
39,1
28,2
15,2
62,6
27,1
8,3
39,0
20,7
12,7
41,7
11,1
100,0
113,0
2,4
0,0
0,0
28,2
100,0
107,4
2,7
0,0
0,0
72,0
100,0
104,0
5,0
0,0
0,0
42,7
100,0
111,8
1,2
0,1
0,0
21,6
100,0
108,7
1,9
0,1
0,0
73,8
100,0
111,7
2,3
0,0
0,0
34,0
100,0
110,6
1,7
0,0
2,6
20,2
100,0
108,3
1,8
0,1
2,5
47,1
100,0
114,4
1,4
0,0
5,8
24,0
100,0
114,6
2,0
0,0
0,0
15,8
100,0
107,8
2,5
0,0
0,0
52,1
100,0
115,0
2,3
0,1
4,7
4,8
10,6
15,3
29,3
1,2
24,9
8,0
28,0
36,8
9,7
100,0
109,7
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério
Ocidental fora da OCDE.

Quadro 3. Países da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-85 1
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Outras
receitas
Receita
tributária
0,0
0,0
0,0
0,0
2,4
3,9
6,7
0,0
16,1
1,0
1,9
27,9
0,1
0,0
1,2
1,3
4,0
1,8
5,8
0,0
0,0
2,6
2,6
22,4
0,6
0,0
0,5
0,5
2,5
6,1
9,2
1,9
12,5
1,0
2,9
32,3
0,8
0,0
0,0
0,0
2,3
7,5
10,5
0,0
14,1
2,4
2,0
42,5
0,0
0,1
0,9
1,0
2,1
1,7
3,9
0,0
2,5
2,0
2,6
16,8
1,1
0,0
0,0
0,0
4,2
9,9
16,3
0,1
1,5
1,5
4,9
32,4
0,7
0,0
1,1
1,1
1,0
1,4
4,0
0,0
11,5
1,2
2,6
23,0
0,2
0,0
0,3
0,3
1,0
0,0
1,1
0,0
6,2
1,5
2,0
18,0
0,8
0,0
0,4
0,4
5,5
7,3
13,5
0,1
3,3
0,7
2,3
26,1
0,7
0,0
0,0
0,0
2,3
8,9
12,2
0,5
17,0
2,1
3,4
37,7
0,7
0,0
0,5
0,5
4,3
6,5
11,8
0,1
11,2
1,0
Pessoa
Total física
5,1 4,1
15,2 12,4
7,1 6,0
16,9 14,4
9,4 7,2
13,2 11,5
5,7 4,5
10,3 8,7
8,0 7,3
7,3 5,2
6,0 4,4
13,1 11,4
2,6 2,0
11,9 10,0
8,3 4,7
18,5 12,8
11,3 4,2
22,5 19,8
13,0 10,0
7,7 2,7
14,5 10,3
6,2 5,0
3,0 2,4
8,5 6,6
3,0
31,3
Tamanho da Receita
amostra total
1981-85 29,8
1981-85 25,0
1981-85 35,2
1981-85 44,5
1981-85 19,4
1981-85 37,3
1981-85 25,6
1981-85 20,0
1981-85 28,4
1981-85 41,2
1981-85 34,2
1981-85 40,8
1981-85 26,9
1981-85 33,5
1981-85 12,3
1981-85 50,7
1981-85 43,2
1981-85 35,2
1981-85 51,6
1981-85 33,4
1981-85 37,1
1981-85 38,5
1981-84,81-85 20,0
1981, 83-85 18,3
Alemanha
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Espanha
Estados Unidos
Finlândia
França
Grécia
Irlanda
Islândia
Itália
Japão
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelândia
Países Baixos
0,6
0,0
3,5
3,5
4,5
7,4
12,6
0,6
5,5
1,6
4,8
35,9
1,1
0,0
4,2
4,5
2,5
8,2
12,7
1,1
1,0
0,6
3,7
23,1
0,6
0,0
0,0
0,0
2,0
5,1
8,1
0,0
11,4
1,7
1,0
32,5
0,4
0,0
0,2
0,2
1,9
0,0
2,4
0,0
0,0
3,5
0,7
11,6
2,5
0,0
0,0
0,0
4,6
5,8
10,9
0,0
12,3
5,3
6,3
44,3
0,4
0,0
0,2
0,2
6,2
8,5
16,5
0,0
9,3
7,1
5,6
37,7
0,3
0,0
1,3
1,4
2,4
3,8
6,7
0,0
0,0
2,5
4,1
31,1
0,9
0,0
0,0
0,0
2,4
7,0
10,1
0,0
20,3
3,0
7,2
44,4
0,5
0,0
1,3
1,3
4,9
4,5
10,7
0,7
7,8
1,6
2,9
30,5
0,6
0,0
0,0
0,0
4,6
5,3
10,7
0,7
6,1
4,1
4,5
32,7
Portugal
Reino Unido
0,5
0,0
0,3
0,3
3,9
6,4
11,1
1,8
12,7
0,9
5,9
32,7
Suécia
0,6
0,0
1,6
1,6
0,7
2,9
3,9
0,0
9,8
0,5
1,1
18,9
Suíça 2
0,6
0,0
1,2
1,3
1,0
1,5
4,3
0,0
0,0
1,7
2,9
15,4
Turquia
Média não ponderada
32,6 29,2 3,4 10,2 7,8 2,1 8,0 0,3 9,0 5,1 3,0 0,8 0,8 0,0 0,6
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.
2 Para a “receita total”, o período da amostra é 1981-84; para todos os outros dados, é 1981-85.

Quadro 4. Países da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-85 1
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da amostra
0,1
0,0
8,6
13,8
23,8
0,0
18,3 14,6
6,7
100,0
1981-85 106,7
1,8
0,1
7,8
28,6
6,0
3,7
3,2
5,7
11,9
4,5
5,4
8,5
5,5
3,3
2,5
22,1 18,7
9,0
100,0
1981-85 109,0
2,0
0,0
5,3
0,0
39,9 34,0
4,7
100,0
1981-85 104,7
0,0
0,8
0,0
55,9 42,6
15,6
100,0
1981-85 115,6
3,4
0,0
0,4
40,9 35,5
15,2
100,0
1981-85 115,2
2,9
0,0
0,0
24,8 19,4
100,0
1981-85 111,4
1,1
0,0
0,0
57,0 48,4
100,0
1981-85 111,2
Alemanha
Áustria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Espanha
Estados Unidos
1,9
0,0
0,0
1,5
0,0
5,1
0,1
4,7
1,6
0,0
1,7
18,0
0,0
1,5
0,0
5,9
0,1
4,7
1,6
0,0
1,7
19,2
1,2
57,7
38,8
33,3
14,9
4,7
49,9
34,4
45,1
35,8
4,5
19,3 13,8
100,0
1981-85 109,1
2,4
0,0
12,5
13,0
4,4
5,4
6,2
13,7
10,9
18,9
17,6
10,3
30,8
5,8
0,0
23,6
20,8
35,7
24,8
23,3
50,6
17,4
6,0
32,4
37,9
55,1
0,2
19,2 14,0
11,3 8,8
11,4
11,2
9,1
9,6
16,2
100,0
1981-85 109,6
4,9
0,0
4,8
100,0
1981-85 116,2
França
Grécia
Islândia
1,8
0,0
9,7
9,7
35,1
1,6
36,4 31,9
100,0
1981-85 113,5
1,7
0,0
0,0
0,0
25,1
0,0
36,6 30,8
100,0
1981-85 103,0
3,6
0,0
2,0
2,1
20,5
0,0
71,1 40,7
100,0
1981-85 105,7
5,7
0,0
0,1
0,1
24,6
0,0
41,7 28,9
100,0
1981-85 114,4
1,1
0,1
4,1
4,4
21,7
0,1
72,3 63,7
100,0
1981-85 113,2
1,0
0,0
0,6
0,6
43,7
0,0
29,9 11,1
100,0
1981-85 114,8
2,0
0,0
0,0
0,0
12,6
6,1
16,1
10,3
7,9
16,6
5,4
14,0
3,5
6,3
22,7
0,0
29,2 22,5
100,0
1981-85 116,1
1,9
0,0
0,1
0,1
32,8
2,2
15,3
35,0
0,0
27,8
0,0
24,6
45,7
18,8
52,0
0,0
44,2 31,7
100,0
1981-85 113,7
Irlanda
Itália
Japão
Luxemburgo
Nova Zelândia
Noruega
Países Baixos
Reino Unido
3,2
0,0
8,7
8,7
20,5
0,0
15,6 12,9
13,5
3,0
5,7
14,4
13,2
14,8
16,1
13,7
6,5
18,6
100,0
1981-84,81-85 106,5
1981, 84-85 118,6
Suíça 2
3,7
0,0
8,3
8,6
20,4
15,7
0,0
13,2
12,1
22,6
15,8
16,2
15,5
10,5
27,9
0,0
4,5
5,3
30,4
12,0
8,2
18,8
6,7
12,6
2,7
11,0
54,8 42,4
100,0
Turquia
2,2
0,1
3,3
3,4
10,6
16,3
30,1
1,0
25,6
7,9
28,1
36,8
11,5
100,0
111,5
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da

OCDE.
2
Para a “receita total”, o período da amostra é 1981-84; para todos os outros dados, é 1981-85.

Quadro 5. Países da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92 1
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Seletivos
Total
Total
Tamanho da
amostra
0,0
0,1
0,6
1,1
0,0
1,1
0,3
2,0
1,1
0,9
1,5
0,7
1,4
0,5
0,9
3,3
0,5
0,4
1,1
0,3
1,4
1,7
0,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,1
0,5
0,0
0,8
0,0
0,7
0,3
0,3
0,0
0,0
3,0
2,8
0,0
0,2
0,0
0,2
1,0
0,0
0,9
0,0
0,2
1,4
1,2
0,0
1,0
0,5
0,0
0,8
0,0
0,7
0,3
0,3
0,0
0,0
3,0
3,0
0,0
0,2
0,0
0,2
1,1
0,0
0,9
0,0
0,2
1,4
1,2
2,5
3,3
2,2
2,1
1,1
4,3
1,9
0,6
4,5
2,5
5,1
3,5
0,9
2,7
1,8
4,4
6,1
3,4
2,5
5,2
4,1
4,1
0,6
0,4
4,1
24,0
6,1
7,1
2,5
10,0
4,8
0,0
9,1
8,2
8,8
7,7
10,3
5,5
0,0
6,7
9,3
6,2
7,7
6,6
6,1
7,5
3,1
4,1
7,0
5,8
9,0
10,1
3,6
16,7
7,3
0,7
14,0
11,6
14,6
12,2
13,6
10,5
2,0
11,6
17,4
9,9
10,8
13,1
11,0
12,4
4,0
5,7
0,0
2,0
1,8
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,5
0,0
0,5
0,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
0,0
0,0
0,0
2,3
0,0
0,0
15,7
0,0
12,8
15,2
2,9
1,5
11,5
6,7
3,8
17,6
10,9
5,3
1,5
12,0
0,0
12,3
11,0
0,0
19,2
9,3
6,2
13,5
10,4
0,0
1,0
3,0
1,0
2,6
2,0
1,8
2,3
1,8
0,7
2,1
1,7
1,5
0,7
2,5
4,4
5,3
3,1
2,8
3,5
2,2
3,9
1,8
0,6
2,1
5,1 4,0
16,5 13,2
6,6 5,5
15,5 12,8
10,3 8,1
15,3 12,1
8,7 6,4
10,1 8,3
8,7 7,9
7,2 5,0
6,9 4,6
13,9 12,4
4,2 3,5
13,8 11,3
9,3 4,9
17,1 11,3
7,7 4,6
22,0 18,4
13,9 10,4
7,4 3,8
14,0 10,1
6,6 4,7
3,2 2,6
7,7 5,6
1,8
28,0
3,0
1,3
2,3
5,7
1,9
1,6
3,0
3,0
3,2
3,2
3,3
0,8
0,8
4,9
9,1
6,5
5,1
2,9
3,6
6,2
. . .
3,0
27,7
23,7
31,9
41,9
17,6
35,0
28,4
18,0
27,9
37,8
32,7
35,7
24,6
37,3
12,9
44,7
36,9
34,1
45,2
32,1
32,6
36,7
19,7
15,2
1986-91 29,6
1986-91 26,5
1986-91 34,9
1986-91 43,2
1986-88 19,9
1986-91 40,7
1986-90 30,3
1986-92 19,7
1986-91 30,9
1986-92 40,8
1986-90 35,9
1986-90 38,9
1986-91 27,9
1986-92 38,1
1986-89 13,7
1986-91 49,5
1986-90 46,1
1986-88,90-91 40,6
1986-91 50,4
1986-90 35,0
1986-91 36,2
1986-92 42,9
1986-91 . . .
1986-90 18,3
Alemanha
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Espanha
Estados Unidos
Finlândia
França
Grécia
Irlanda
Islândia
Itália
Japão
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelândia
Países Baixos
Portugal
Reino Unido
Suécia
Suíça
Turquia
8,0
0,0
0,6
0,6
2,9
6,0
9,8
0,3
8,3
2,3
10,5 8,0
3,4
30,4
34,3
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.

Quadro 6. Países da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92 1
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuiçõe
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho da
amostra
0,2
0,5
1,9
2,6
0,0
3,2
1,0
1,0
4,1
2,4
4,5
2,0
5,6
1,3
6,7
7,4
1,4
1,0
2,4
0,8
4,2
4,5
4,0
0,3
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,6
1,6
0,0
4,4
0,1
2,5
1,7
1,0
0,0
0,1
8,5
11,4
0,0
1,4
0,0
0,6
3,0
0,0
2,7
0,1
0,6
7,3
7,2
0,0
4,8
1,6
0,0
4,4
0,1
2,5
1,8
1,0
0,0
0,1
8,5
12,4
0,0
1,4
0,0
0,6
3,0
0,0
2,7
0,1
0,6
7,3
7,2
9,0
13,8
6,9
5,0
5,9
12,3
6,5
3,2
16,1
6,6
15,6
9,7
3,7
7,3
12,9
9,7
16,6
9,8
5,6
16,3
12,7
11,2
2,8
3,7
14,6
10,3
19,0
16,9
14,2
28,8
16,7
0,0
32,5
21,8
27,1
21,7
41,9
14,7
1,9
15,1
25,1
18,3
16,8
20,4
18,8
20,4
15,7
28,1
25,0
24,3
28,3
24,2
20,8
47,6
25,7
3,9
50,2
30,7
44,7
34,2
55,4
28,2
16,1
26,0
47,2
29,2
23,9
41,0
33,8
33,7
20,1
38,4
0,0
1,0
5,7
0,0
0,0
0,8
0,0
0,0
0,0
1,2
0,1
1,5
3,7
0,0
0,0
0,0
0,0
1,7
0,0
0,0
0,0
6,3
0,0
0,0
56,7
0,0
40,3
36,3
16,1
4,3
40,3
37,4
13,6
46,5
33,4
14,9
6,0
32,2
0,0
27,5
29,8
0,0
42,2
29,0
19,0
36,8
52,5
0,0
3,8
12,5
3,2
6,2
11,1
5,1
8,0
9,8
2,7
5,6
5,1
4,3
2,8
6,6
33,2
11,9
8,3
8,3
7,6
6,7
12,0
5,0
3,0
12,2
6,5 18,3 14,5
11,7 69,5 55,8
9,6 20,8 17,1
3,1 36,9 30,4
13,1 58,7 46,3
16,4 43,8 34,6
6,6 30,5 22,4
9,1 55,9 46,1
10,8 31,0 28,3
8,0 19,0 13,2
9,7 21,2 14,0
8,8 38,9 34,6
13,5 16,7 13,8
2,2 37,0 30,3
6,0 72,0 38,8
10,9 38,4 25,3
24,9 20,7 12,4
18,4 64,7 53,6
11,1 30,9 23,3
10,0 23,1 11,8
10,9 42,9 30,9
16,8 17,9 12,7
. . . 16,1 13,1
19,8 50,4 38,2
1986-90 106,5 100,0
1986-91 111,7 100,0
1986-91 109,6 100,0
1986-91 103,1 100,0
1986-89 113,1 100,0
1986-91 116,4 100,0
1986-90 106,6 100,0
1986-92 109,1 100,0
1986-92 110,8 100,0
1986-91 108,0 100,0
1986-91 109,7 100,0
1986-91 108,8 100,0
1986-92 113,5 100,0
1986-92 102,2 100,0
1986-90 106,0 100,0
1986-91 110,9 100,0
1986-90 124,9 100,0
1986-88, 90-92 118,4 100,0
1986-91 111,1 100,0
1986-90 110,0 100,0
1986-91 110,9 100,0
1986-92 116,8 100,0
1986-91 . . . 100,0
1986-92 119,8 100,0
Alemanha
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
Dinamarca
Espanha
Estados Unidos
Finlândia
França
Grécia
Irlanda
Islândia
Itália
Japão
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelândia
Países Baixos
Portugal
Reino Unido
Suécia
Suíça
Turquia
2,6
0,0
2,5
2,5
9,3
19,2
31,4
0,9
25,6
8,1
36,5 27,6
11,2
100,0
111,2
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.

Quadro 7. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Dos quais:
Impostos internos sobre
bens e serviços
Dos quais:
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho da
amostra
0,4
0,0
0,1
0,2
0,7
0,4
0,2
0,5
0,9
0,1
0,4
0,1
0,5
3,1
1,4
0,1
2,4
0,0
1,1
8,6
11,1
5,9
3,3
5,6
6,0
7,4
0,6
1,2
9,5
11,3
6,7
6,4
7,0
6,1
9,8
0,6
3,4
1,1
. . .
0,8
2,5
1,5
0,3
1,9
4,0
1,7
0,8
. . .
1,0
. . .
1,0
4,2
2,2
10,6
5,2
2,4
0,3
2,6
2,6
2,9
4,6
5,7
16,6
0,0
0,3
. . .
0,2
0,1
. . .
0,7
0,8
. . .
0,3
1,3
. . .
0,8
0,1
1,3
0,5
1,3
1,4
5,2
0,6
2,1
1,4
1,0
1,6
1,9
1,4
2,5
2,8 12,9
1,6 3,1
10,7 9,0
1,2 2,1
0,7 2,4
2,0 2,8
10,4 11,1
2,9 3,0
5,3 4,6
20,3
16,9
20,7
12,7
12,8
15,0
23,5
21,1
24,8
1975-80 23,1
1976-79 18,6
1975-80 31,4
1975-80 13,9
1975-80 13,5
1975-80 17,0
1975-76,80 33,8
1979-80 24,0
1979-80 30,1
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
0,4
0,0
. . .
0,0
- 640 . -APÊNDI . .
0,1
0,2
0,3
0,0
0,6
0,7
0,8
0,2
0,3
. . .
0,0
. . .
2,8
0,7
1,8
3,1
. . .
0,2
0,1
0,7
. . .
1,0
0,3
2,8
0,1
0,6
0,0
0,1
. . .
3,1
6,2
10,1
1,6
. . .
15,4
7,2
4,5
3,1
2,6
4,2
6,4
5,7
3,8
3,2
3,9
. . .
5,9
7,0
11,9
4,7
. . .
15,6
7,4
5,2
3,1
3,6
4,6
9,2
6,0
4,4
3,2
4,0
. . .
2,3
0,0
0,2
1,9
. . .
. . .
1,8
1,9
0,7
0,7
2,4
2,4
0,7
0,8
0,5
1,9
. . .
1,1
1,5
. . .
0,5
. . .
. . .
0,3
3,9
3,7
2,8
5,0
. . .
3,3
1,6
. . .
4,4
. . .
3,4
1,7
0,6
2,5
. . .
0,9
4,9
6,8
4,8
3,7
8,0
3,4
4,3
2,5
0,5
6,7
. . .
. . .
0,3
0,1
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,1
. . .
. . .
0,0
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
0,3
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
2,2
. . .
0,7
1,2
. . .
1,2
0,5
. . .
. . .
. . .
7,4
1,8
6,1
0,5
1,3
1,0
8,4
1,4
2,1
1,5
12,2
1,4
1,1
. . .
1,2
4,8
1,2
4,2
1,8
3,4
2,6
0,7
2,5
13,6
. . .
. . .
1,2
0,7
1,0
1,0
. . .
2,1
3,3
1,6
2,2
0,9
1,5
3,1
3,6
0,7
0,0
1,7
. . .
2,6 3,1
10,7 13,3
3,7 2,5
1,0 2,0
. . . . . .
9,0 3,4
1,2 8,3
7,4 2,8
2,8 6,3
1,2 2,9
4,2 5,2
2,1 5,6
6,2 4,4
0,0 3,6
2,3 13,6
2,5 6,4
. . . . . .
0,0 1,9
1,4 4,1
1,7 4,1
2,8 1,0
1,9 1,5
2,6 10,0
2,0 4,9
1,0 1,6
3,4 10,3
5,8 4,3
0,4 0,6
0,6 5,3
2,7 9,3
4,2 11,7
3,3 5,4
12,9
23,0
15,2
9,3
. . .
21,4
21,3
17,4
14,2
12,8
20,5
19,1
16,2
11,2
17,3
17,3
. . .
1975-80 15,6
1975-76,80 33,8
1975-80 18,9
1975-80 10,3
. . . . . .
1975-77 30,4
1975-80 22,5
1978-80 24,8
1975-80 17,0
1975-80 14,0
1975-80 24,6
1975-80 21,2
1975-79 22,5
1976-80 11,2
1975-78 19,6
1975-80 19,8
. . . . . .
Etiópia
Gabão
Gâmbia
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
Nigéria 1
Quênia
Rep.Centro-
Africana
0,1
0,6
. . .
0,3
0,0
0,1
0,1
0,1
0,3
0,7
. . .
0,1
0,0
0,1
3,0
0,7
2,1
0,3
0,4
5,4
1,5
0,7
1,4
0,5
2,8
3,2
. . .
. . .
3,1
7,7
5,7
6,0
4,5
15,5
2,2
4,0
7,0
6,9
0,7
3,4
1,8
1,0
6,1
8,3
7,8
6,3
5,6
20,9
3,6
4,7
9,9
7,4
3,5
6,7
1,8
1,0
1,7
2,2
2,4
1,7
2,8
. . .
0,9
0,3
0,9
2,1
0,3
0,9
7,5
1,5
. . .
2,4
. . .
. . .
. . .
. . .
6,1
0,8
3,1
1,7
1,7
1,3
2,7
5,1
1,8
5,0
2,7
3,1
3,4
0,9
7,2
1,3
4,3
7,7
2,2
2,3
10,4
6,8
0,0
0,1
0,1
. . .
. . .
. . .
0,1
0,2
. . .
0,1
. . .
0,3
0,6
. . .
0,5
0,2
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
1,9
2,9
. . .
0,4
. . .
. . .
1,1
1,7
3,1
0,1
1,0
5,7
2,8
0,7
8,2
1,8
0,4
2,2
4,5
5,7
0,7
1,8
1,0
0,9
0,4
3,6
0,9
1,0
1,4
2,0
0,1
3,1
4,3
5,5
10,5
18,5
15,0
11,7
10,6
32,1
16,0
8,4
26,8
24,0
6,2
15,8
22,1
19,7
0,3
1,3
5,3
6,5
1,7
2,8
4,1
0,2
1,0
3,3
1,8
17,2
1975-80 10,5
1975,77-80 19,9
1975-80 16,7
1975-78 14,5
1975-80 12,5
1975-80 34,7
1975-80 18,0
1975-76 9,4
1977-80 30,2
1975-80 29,8
1975-80 6,6
1975-80 16,4
1975-80 24,9
1976-80 23,9
20,5
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
Tanzânia
Tchade
Togo
Tunísia
Uganda
Zaire
Zâmbia
Zimbábue
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics; International Financial Statistics; e Banco Mundial, World Tables 1993.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.

Quadro 8. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Direitos
de
importação
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho da
amostra
1,8
0,3
0,5
1,5
5,8
2,7
1,0
2,3
3,7
2,7
0,1
. . .
0,3
1,3
- 642 0,3 -APÊNDI
0,5
2,4
0,8
3,6
23,2
9,4
0,4
11,2
. . .
20,7
3,0
11,9
33,3
33,2
0,8
0,5
3,9
. . .
7,5
1,5
14,4
0,8
5,0
0,0
0,7
. . .
27,7
3,6
13,7
2,3
3,9
16,2
9,1
. . .
5,2
2,1
43,1
19,9
. . .
. . .
5,6
51,1
52,7
46,4
26,1
36,9
26,3
35,1
. . .
24,6
26,9
66,8
16,7
28,7
71,0
33,8
25,7
21,3
20,1
20,6
33,8
35,3
33,8
18,9
22,2
. . .
30,1
41,4
38,2
50,7
42,6
48,6
13,4
. . .
26,3
28,7
10,8
21,6
8,0
5,0
6,1
56,4
53,5
53,1
49,4
46,5
26,8
46,3
2,7
45,4
30,4
78,9
50,1
64,1
71,8
34,7
29,6
21,3
27,9
22,3
48,3
36,8
39,7
18,9
22,9
. . .
57,8
45,1
52,2
53,0
52,8
64,8
22,5
56,5
36,9
30,8
54,2
41,7
8,2
5,0
Dos quais:
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA Seletivos
8,5 16,7
4,7 6,6
. . . . . .
7,8 6,3
. . . 19,9
6,9 10,2
18,8 1,2
10,6 9,1
42,9 15,9
8,2 17,9
6,4 0,2
. . . 1,0
5,4 21,2
4,2 . . .
. . . . . .
1,4 8,5
22,4 10,7
26,0 5,2
21,7 5,9
24,6 11,7
. . . 12,6
20,2 4,3
14,4 6,8
. . . 2,9
25,3 10,8
. . . . . .
. . . 16,6
12,7 12,1
. . . 16,1
. . . 14,6
. . . 26,7
. . . . . .
38,4 5,4
9,5 3,2
11,7 3,2
7,1 8,7
27,4 4,0
8,5 5,8
12,1 34,0
26,2 7,6
25,6
13,9
1,5
20,6
20,8
19,7
20,3
26,8
67,0
26,9
7,5
3,6
27,4
4,2
4,8
23,3
39,1
33,3
29,4
39,2
18,0
26,2
22,1
2,9
38,7
. . .
16,8
26,8
18,1
27,2
32,2
2,9
44,9
15,3
16,1
31,9
35,9
14,5
47,1
34,4
0,2
1,8
. . .
1,5
1,1
. . .
3,1
3,9
. . .
. . .
1,5
0,6
0,2
. . .
. . .
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1,1
. . .
. . .
0,1
0,2
. . .
. . .
. . .
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. . .
. . .
. . .
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. . .
0,2
. . .
2,0
2,7
. . .
1,4
8,0
. . .
5,6
1,2
8,6
1,9
6,2
5,2
. . .
1,3
. . .
. . .
2,5
. . .
. . .
12,5
. . .
5,0
5,9
. . .
7,7
4,6
. . .
. . .
. . .
4,6
0,9
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
7,1
12,0
. . .
2,5
. . .
. . .
36,2
10,5
30,0
4,2
10,0
6,9
34,5
6,6
8,6
11,5
53,2
9,1
11,3
. . .
5,0
22,6
7,1
29,7
14,2
16,4
13,2
4,5
22,5
78,0
. . .
. . .
10,0
9,1
20,5
0,8
9,8
17,8
17,3
8,2
30,5
7,7
7,5
14,5
19,8
28,7
25,4
3,3
10,3
10,9
7,6
10,5
7,8
6,8
10,3
9,6
2,9
6,5
10,5
. . .
10,0
15,7
9,2
15,1
6,8
7,6
15,5
22,1
6,0
0,1
11,0
. . .
6,6
9,5
6,8
7,9
4,0
11,7
5,3
11,5
5,2
8,4
1,9
19,8
19,6
28,2
63,5
18,0
44,4
16,8
19,3
18,5
46,2
14,0
18,8
24,2
57,7
16,3
21,9
27,9
15,9
39,1
16,3
44,9
22,5
25,2
28,8
27,4
32,0
78,1
37,3
. . .
18,0
22,1
27,3
8,7
14,2
31,7
30,8
19,7
38,4
18,1
9,7
34,3
41,7
59,3
13,6
9,8
53,0
9,7
5,8
14,2
43,0
13,7
22,1
20,4
45,9
24,6
10,2
36,8
45,9
5,8
41,5
19,6
9,3
20,4
11,0
38,6
0,0
13,3
14,3
. . .
0,0
7,4
11,8
24,5
18,6
8,4
12,6
12,6
12,9
23,9
6,2
4,5
12,4
21,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
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100,0
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100,0
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100,0
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. . .
100,0
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100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1975-80 113,6
1976-79 109,8
1975-80 153,0
1975-80 109,7
1975-80 105,8
1975-80 114,2
1975-76,80 143,0
1980 113,7
1979-80 122,1
1975-80 120,4
1975-76,80 145,9
1975-80 124,6
1975-80 110,2
1977-79 136,8
1975-77 145,9
1975-80 105,8
1978-80 141,5
1975-80 119,6
1975-80 109,3
1975-80 120,4
1975-80 111,0
1975-79 138,6
1976-80 100,0
1975-78 113,3
1975-80 114,3
. . . . . .
1975-80 100,0
1975-77-80 107,4
1975-80 111,8
1975-78 124,5
1975-80 118,6
1975-80 108,4
1975-80 112,6
1975-76 112,6
1977-80 112,9
1975-80 123,9
1975-80 106,2
1975-80 104,5
1975-80 112,4
1976-80 121,5
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
Etiópia
Gabão
Gâmbia
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
1,1
1,8
0,1
4,6
3,4
4,5
1,2
2,9
. . .
0,2
. . .
1,1
3,2
. . .
2,7
0,1
0,2
0,7
1,0
1,1
2,8
. . .
0,4
0,0
0,4
Nigéria 1
Quênia
Rep. Centro-Africana
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
Tanzânia
Tchade
Togo
Tunísia
Uganda
Zaire
Zâmbia
Zimbábue

Média não ponderada 118,5 100,0 18,5 29,5 10,2 17,5 5,2 1,2 23,8 15,5 10,4 40,1 31,0 9,9 1,6
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.

Quadro 9. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
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. . .
0,1
0,2
1,8
0,4
0,0
0,6
1,2
0,8
- 644 0,5 -APÊNDI
0,0
. . .
0,0
0,3
1,3
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0,0
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2,2
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1,3
. . .
0,5
0,1
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2,9
2,7
. . .
0,0
0,2
1,4
. . .
0,1
0,6
. . .
0,5
0,5
0,2
0,1
0,2
0,2
2,6
0,9
. . .
0,1
. . .
0,0
. . .
0,0
0,2
0,3
0,0
0,5
0,5
0,7
0,2
. . .
. . .
0,0
0,1
. . .
0,5
. . .
. . .
0,0
0,1
0,1
0,1
0,3
0,7
. . .
0,0
11,5
4,9
2,8
3,8
3,9
5,8
1,7
3,0
6,0
10,9
1,1
. . .
27,8
6,2
2,7
4,1
2,0
4,3
7,4
5,9
. . .
1,5
4,4
4,3
. . .
6,9
3,7
. . .
5,7
18,6
1,3
2,1
6,9
9,3
0,8
2,0
0,9
. . .
11,6
5,6
4,1
4,6
4,0
8,3
1,7
5,2
6,5
11,5
2,5
. . .
28,3
6,3
3,2
4,3
2,7
4,6
10,3
8,7
. . .
1,5
4,6
5,7
. . .
7,1
4,3
. . .
6,2
19,1
1,6
2,3
8,5
9,6
4,0
2,9
2,4
. . .
. . .
0,9
3,2
1,1
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. . .
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1,6
. . .
0,7
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. . .
1,0
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. . .
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. . .
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. . .
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0,0
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. . . . . .
0,6 0,3
2,6 1,1
3,3 . . .
2,7 1,3
2,5 2,4
4,4 1,9
15,4 9,9
4,9 1,7
2,4 1,9
1,0 . . .
1,9 0,2
. . . . . .
4,1 2,8
5,5 0,5
5,8 3,3
6,1 5,0
4,8 2,7
8,6 5,8
4,0 0,7
3,6 0,7
. . . . . .
1,0 . . .
8,0 5,6
3,0 0,9
. . . . . .
5,2 3,3
2,3 . . .
. . . . . .
1,8 . . .
0,9 0,5
8,8 8,6
0,1 0,1
3,6 2,7
7,1 2,4
1,9 1,5
1,9 1,5
0,0
. . .
. . .
0,2
0,3
. . .
0,5
1,0
. . .
. . .
0,6
0,1
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,3
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
0,6
. . .
0,3
0,0
. . .
. . .
. . .
0,0
0,1
. . .
0,2
. . .
0,1
0,3
. . .
. . .
1,2
0,4
1,1
1,6
1,2
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
1,9
. . .
0,5
1,2
0,6
. . .
. . .
. . .
. . .
0,9
. . .
0,7
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
1,7
2,8
. . .
0,1
6,1
. . .
9,9
0,5
1,5
8,1
15,6
1,6
2,2
3,6
17,4
1,2
0,8
. . .
1,4
1,8
1,2
4,0
1,1
1,9
1,2
1,8
. . .
7,0
. . .
1,2
. . .
1,1
1,4
. . .
1,2
3,3
2,8
0,0
7,0
2,3
0,4
1,4
6,4
. . .
2,5
1,5
1,3
2,0
1,8
1,6
2,3
1,6
1,2
1,4
0,7
. . .
3,1
5,6
1,3
2,6
0,6
2,3
1,8
3,7
. . .
0,0
. . .
1,1
. . .
2,3
1,1
. . .
0,7
4,0
1,8
0,3
1,9
2,1
0,0
1,4
2,5 12,8
. . . . . .
19,1 14,0
2,1 2,4
1,2 3,0
2,2 10,1
10,5 17,4
5,2 3,4
10,6 4,5
5,3 5,8
11,4 19,2
1,4 2,8
1,1 1,5
. . . . . .
5,4 4,5
0,7 7,5
2,6 2,5
2,7 6,6
1,7 1,9
4,2 4,4
2,5 3,0
3,8 5,7
. . . . . .
5,6 7,0
2,3 6,0
0,0 2,3
. . . . . .
2,0 4,2
0,9 2,5
. . . . . .
2,5 2,0
2,5 7,8
0,6 4,6
0,2 0,3
4,6 9,6
8,4 4,8
0,1 0,4
1,1 2,8
21,9
. . .
26,2
12,8
12,9
19,1
26,6
20,0
23,7
16,6
28,9
15,4
5,9
. . .
37,1
19,9
13,7
17,2
11,8
20,6
18,8
18,3
. . .
9,5
18,8
13,0
. . .
18,0
9,3
. . .
10,0
28,0
15,3
5,3
23,8
25,6
6,4
8,1
1981-85 24,4
. . . . . .
1981-85 45,3
1981-85 14,9
1981-85 14,1
1981-85 21,3
1981-83 37,1
1984-85 25,2
1981-85 34,3
1981-85 21,9
1981-85 40,3
1981-85 16,8
1981-85 7,0
. . . . . .
1982-85 42,5
1981-85 20,7
1981-82 16,4
1981-85 19,9
1981-85 13,5
1981-85 24,8
1981-85 21,3
1983-85 22,1
. . . . . .
1984-85 15,1
1981-85 21,0
1981 13,0
. . . . . .
1981-84 20,0
1981-85 10,2
. . . . . .
1982 12,5
1981-85 30,6
1981-85 15,9
1983 5,5
1981-85 28,4
1981-85 34,0
1981-85 6,5
1981-85 9,2
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
Etiópia
Gabão
Gâmbia
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
Nigéria 1
Quênia
Rep. Centro-Africana
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
Tanzânia
Tchade
Togo
Tunísia
Uganda
Zaire

Zâmbia 1981-85 23,0 21,4 1,6 7,4 2,9 3,8 . . . 0,4 10,5 3,2 7,2 3,0 1,9 1,0 0,0
Zimbábue
1981-85 29,3 26,2 3,1 12,9 7,1 5,2 . . . . . . 9,1 6,2 2,9 3,9 3,9 . . . 0,1
Média não ponderada
21,7 17,9 3,8 5,9 2,1 3,6 1,0 0,3 4,5 2,8 1,7 6,3 5,4 0,7 0,3
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.
Quadro 10. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
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tributária
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total
Tamanho
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amostra
1,9
. . .
- 645 0,3 -APÊNDI
1,3
13,6
2,1
0,2
2,9
5,2
3,1
0,4
. . .
0,0
0,1
0,0
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4,0
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1,3
. . .
. . .
0,1
0,5
. . .
2,6
. . .
. . .
0,3
0,2
0,6
0,2
. . .
0,2
2,1
9,4
4,7
0,1
12,3
. . .
13,5
1,8
3,8
19,3
33,9
1,2
0,4
3,7
1,0
5,9
1,3
15,4
14,9
. . .
0,1
1,3
10,5
. . .
0,8
5,3
. . .
4,9
2,2
0,6
3,8
. . .
44,4
38,6
21,9
20,3
14,6
28,9
. . .
18,1
20,7
70,5
17,8
12,5
74,6
31,1
19,4
24,1
17,0
21,0
39,1
32,3
. . .
16,0
23,2
33,2
. . .
38,5
38,8
. . .
57,0
65,7
7,6
4,0
. . .
44,6
43,8
31,5
25,1
15,1
41,1
7,3
31,6
22,4
74,5
41,4
50,5
75,8
31,7
23,1
25,1
23,2
22,3
55,0
47,4
. . .
16,1
24,5
43,8
. . .
39,3
44,9
. . .
61,9
68,0
8,5
11,2
. . .
. . .
7,0
25,1
6,2
0,3
6,8
14,6
18,7
. . .
2,9
27,7
1,8
2,5
12,5
9,7
4,8
16,5
10,2
11,1
14,1
. . .
10,0
10,0
8,2
. . .
8,4
23,5
. . .
17,6
. . .
0,0
32,6 21,1
. . . . . .
2,2 1,3
19,9 8,9
25,8 . . .
14,4 6,6
9,5 9,0
22,1 9,7
65,0 41,8
29,3 10,1
8,3 6,6
6,6 . . .
33,3 3,7
6,0 2,3
11,0 7,1
27,7 2,7
42,1 24,1
35,8 29,4
40,9 23,0
41,8 28,0
21,3 3,5
19,5 3,7
. . . . . .
10,0 . . .
42,9 29,6
22,9 6,6
. . . . . .
28,7 18,5
24,9 . . .
. . . . . .
17,6 . . .
3,1 1,7
57,3 56,5
0,2
. . .
. . .
1,5
2,0
. . .
1,9
4,9
. . .
. . .
2,1
0,6
0,0
0,8
. . .
. . .
. . .
. . .
2,6
. . .
. . .
0,1
. . .
. . .
. . .
4,3
. . .
1,6
0,4
. . .
. . .
. . .
0,2
1,3
. . .
. . .
9,6
3,5
5,8
5,9
6,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
4,4
. . .
. . .
13,7
. . .
4,3
6,0
3,2
. . .
. . .
. . .
. . .
7,0
. . .
4,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
27,8
. . .
37,4
3,5
11,9
40,1
58,4
7,7
9,5
21,9
60,2
7,9
12,7
24,6
3,8
8,8
8,5
23,1
9,5
9,1
6,7
9,9
. . .
73,5
. . .
9,2
. . .
6,1
15,4
. . .
12,4
11,9
19,6
29,2
. . .
9,6
11,8
9,9
10,9
6,6
7,9
9,5
9,9
4,2
9,0
12,1
4,4
8,6
28,4
9,4
15,4
5,0
11,1
9,7
20,3
. . .
0,1
. . .
8,5
. . .
13,0
12,4
. . .
7,0
14,5
6,7
58,5
. . .
52,9
18,9
23,4
51,3
65,2
17,0
19,1
35,1
66,3
17,9
25,3
38,0
12,4
37,7
17,9
38,4
15,8
21,2
16,4
31,3
. . .
73,6
31,9
17,7
. . .
23,1
28,0
. . .
19,6
28,2
32,2
11,3
. . .
71,8
16,6
9,4
11,6
39,8
26,5
45,1
31,9
39,6
9,1
17,3
54,2
15,2
3,8
18,9
15,8
14,2
20,2
13,3
20,8
. . .
59,9
12,2
0,0
. . .
11,2
10,4
. . .
24,7
9,0
4,1
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
. . .
100,0
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
1981-85 111.3
. . . . . .
1981-85 171.8
1981-85 116.6
1981-85 109.4
1981-85 111.6
1981-83 139.8
1984-85 126.5
1981-85 145.1
1981-85 131.9
1981-85 139.6
1981-85 109.1
1981-85 117.3
1982-83 154.2
1982-85 115.2
1981-85 103.8
1981-82 118.9
1981-85 115.8
1981-85 114.2
1981-85 120.2
1981-85 113.3
1983-85 120.8
. . . . . .
1984-85 159.9
1981-85 112.2
1981 100.0
. . . . . .
1981-84 111.2
1981-85 110.4
. . . . . .
1982 124.7
1981-85 109.0
1981, 85 104.1
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
Etiópia
Gabão
Gâmbia
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
Nigéria 1
Quênia
Rep. Centro-Africana
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
Tanzânia

Tchade 1983 103.2 100,0 3,2 5,8 5,3 0,0 . . . 1,2 2,7 1,2 0,0 42,5 40,1 2,5 1,4
Togo
1981-85 119.5 100,0 19,5 40,3 8,0 29,4 7,4 . . . 15,0 11,5 1,5 35,8 28,8 0,9 1,3
Tunísia
1981-85 132.7 100,0 32,7 18,6 8,2 9,1 10,9 0,9 27,9 9,3 10,4 37,3 36,3 0,9 2,6
Uganda
1981-85 102.6 100,0 2,6 9,0 1,4 7,2 . . . . . . 34,6 26,3 4,9 56,3 14,6 33,8 . . .
Zaire
1981-85 113.5 100,0 13,5 35,3 17,6 17,7 1,4 1,5 24,1 18,0 5,9 35,0 24,4 10,5 0,1
Zâmbia
1981-85 107.5 100,0 7,5 34,5 13,7 17,7 . . . 2,0 49,1 15,1 33,4 14,1 9,0 4,8 0,1
Zimbábue
1981-85 111.7 100,0 11,7 49,4 27,2 20,1 . . . . . . 34,8 23,5 10,9 14,6 14,5 . . . 0,3
Média não ponderada
120.2 100,0 20,2 31,3 11,0 18,6 5,6 1,4 25,3 14,9 10,6 35,5 29,1
6,4 1,8
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.

Quadro 11. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1986–92
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da amostra
0,4
. . .
0,0
0,3
2,3
0,2
. . .
0,4
1,6
0,4
0,1
. . .
0,0
. . .
0,0
0,2
3,7
0,4
. . .
2,8
0,0
1,6
0,4
0,4
1,4
. . .
8,2
5,4
3,0
2,4
. . .
7,0
1,5
3,0
4,7
12,7
1,5
. . .
8,2
6,1
6,7
2,8
. . .
9,8
1,6
4,6
5,1
13,0
1,4
. . .
. . .
0,9
2,8
1,3
. . .
1,4
4,2
3,9
3,2
0,2
6,7
. . .
0,7
0,7
. . .
1,6
. . .
1,7
8,7
1,8
2,1
1,4
9,1
. . .
0,9
2,1
2,9
3,0
. . .
4,5
15,0
5,8
6,1
2,4
0,0
. . .
. . .
0,2
0,2
. . .
. . .
1,0
. . .
. . .
0,3
0,1
0,5
. . .
. . .
1,3
0,6
1,1
. . .
1,3
. . .
. . .
0,2
. . .
5,5
. . .
18,3
0,5
1,3
4,3
. . .
1,6
1,7
5,1
4,3
1,5
8,2
. . .
1,9
1,3
1,4
1,5
. . .
1,7
3,2
2,0
1,7
1,0
13,9
. . .
22,3
2,3
2,9
5,9
. . .
3,5
4,8
7,6
6,4
2,7
2,2
. . .
26,8
2,7
1,4
4,3
. . .
5,3
5,6
8,9
8,9
0,8
25,8
. . .
31,4
13,0
15,6
13,9
. . .
21,3
24,4
18,6
18,3
18,2
1986-90 28,0
. . . . . .
1986-91 58,2
1986 15,7
1986 17,0
1986-91 18,2
. . . . . .
1986 26,6
1986 29,9
1986-89 27,6
1989-91 27,2
1986-90 19,1
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
Etiópia
Gabão
Gâmbia
0,0
. . .
0,0
2,9
4,5
0,0
2,5
0,8
22,1
5,4
5,2
22,1
2,7
. . .
0,9
1,0
. . .
7,5
3,7
1,8
8,8
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
2,1
. . .
1,9
1,1
. . .
3,3
3,2
. . .
5,2
1,4
0,4
5,3
12,4
11,4
36,2
1986-88 13,7
1986-90 11,7
1986-91 41,6
0,2
0,1
0,0
0,3
0,6
1,1
0,2
. . .
. . .
0,0
. . .
0,0
. . .
0,0
. . .
. . .
0,1
0,0
1,0
0,0
0,6
0,1
1,7
3,2
. . .
0,0
0,3
. . .
0,7
. . .
0,1
5,1
4,1
3,4
3,1
3,7
9,3
4,6
. . .
1,9
3,5
. . .
2,8
. . .
2,8
. . .
. . .
11,7
5,2
5,0
3,4
3,8
3,8
11,0
7,8
. . .
1,9
3,8
. . .
3,7
. . .
3,1
. . .
. . .
12,4
2,0
0,7
0,6
1,2
4,5
1,7
2,7
. . .
1,0
1,7
. . .
3,1
. . .
1,5
. . .
. . .
. . .
0,3
1,0
6,1
2,8
5,3
1,8
0,8
. . .
. . .
6,8
. . .
1,0
. . .
. . .
. . .
. . .
3,3
4,7
2,3
7,0
4,2
10,5
4,7
3,6
. . .
1,0
9,3
. . .
4,4
. . .
1,9
. . .
. . .
3,5
. . .
. . .
. . .
0,2
. . .
0,1
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,8
1,0
1,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,6
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
1,2
0,7
5,0
1,0
2,0
1,6
2,9
. . .
6,6
. . .
. . .
0,5
. . .
1,0
. . .
. . .
5,7
4,9
0,5
2,7
0,6
2,5
1,2
3,2
. . .
0,0
. . .
. . .
1,0
. . .
0,5
. . .
. . .
3,4
6,1
1,3
7,7
1,6
4,9
2,8
6,4
. . .
7,0
6,1
. . .
2,0
. . .
2,2
. . .
. . .
9,6
0,8
2,4
2,9
4,2
2,9
2,3
4,4
. . .
9,1
2,3
. . .
0,0
. . .
0,8
. . .
. . .
2,8
16,4
8,9
18,2
12,7
21,4
20,7
18,1
. . .
9,9
19,4
. . .
11,2
. . .
7,2
. . .
. . .
25,8
1986-88 17,1
1986-91 11,3
1986-90 21,1
1986-88 16,9
1986-90 24,4
1986-92 23,0
1986-88 22,5
. . . . . .
1986-87 19,0
1986-91 21,7
. . . . . .
1986-92 11,2
. . . . . .
1986-91 8,0
. . . . . .
. . . . . .
1986-90 28,6
1986-91 8,2
. . . . . .
1986-87 27,7
1986-92 30,6
1986 4,8
1986-91 9,6
1986-89 20,7
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
Nigéria 1
. . .
. . .
0,6
Quênia
Rep. Centro-Africana
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
0,2
. . .
0,2
0,6
. . .
0,0
0,1
. . .
. . .
0,3
0,1
3,2
1,2
1,9
. . .
. . .
7,3
8,1
0,3
2,9
3,6
2,0
. . .
9,0
8,3
3,6
4,0
5,7
. . .
. . .
0,3
2,8
0,2
0,6
2,6
. . .
. . .
1,6
3,0
0,7
0,8
4,6
2,9
. . .
2,3
6,6
0,9
1,5
7,4
0,2
. . .
. . .
0,3
. . .
0,1
0,1
. . .
. . .
1,9
3,2
. . .
0,1
. . .
. . .
. . .
5,9
1,7
0,2
1,1
3,5
. . .
. . .
2,2
1,7
0,0
1,8
1,7
1,6
. . .
8,7
4,1
0,3
2,8
6,1
0,9
. . .
5,6
7,0
0,0
0,9
1,3
7,2
. . .
22,2
23,7
4,8
8,8
19,3
Tchade
Tanzânia
Togo
Tunísia
Uganda
Zaire
Zâmbia

Zimbábue 1986-87 32,4 29,0 3,4 14,4 8,8 5,1 . . . . . . 9,2 5,7 3,4 5,1 5,0 . . . 0,1
Média não ponderada
21,7 17,7 4,0 5,7 2,2 3,2 1,0 0,2 4,8 3,0 1,9 6,1 5,1 1,0 0,3
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.
Quadro 12. Países Africanos: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre rendimentos,
lucros e ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Total
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita total
Tamanho da
amostra
1,7
. . .
0,1
3,0
14,7
1,3
. . .
3,3
6,2
2,1
0,8
. . .
0,1
. . .
0,1
1,1
1,5
0,1
2,5
2,8
5,3
1,3
. . .
. . .
0,0
. . .
0,0
. . .
0,0
1,6
23,3
2,3
. . .
8,7
. . .
8,7
2,0
2,0
23,4
65,4
0,1
0,2
11,1
0,2
4,5
0,5
8,2
17,8
. . .
0,2
1,5
. . .
5,5
. . .
26,3
33,8
19,3
19,2
. . .
31,1
. . .
16,2
26,2
70,0
20,5
10,9
60,9
31,2
45,5
18,6
24,7
17,2
44,7
25,4
. . .
18,4
18,1
. . .
24,7
. . .
. . .
. . .
. . .
46,3
. . .
. . .
5,6
. . .
26,3
38,1
42,9
21,6
. . .
39,8
6,5
24,8
28,2
72,0
43,9
76,4
61,0
31,4
56,6
18,8
29,8
17,7
53,3
43,2
. . .
18,6
19,7
. . .
32,7
. . .
42,9
. . .
. . .
48,8
. . .
28,8
5,5
. . .
. . .
8,2
18,1
9,9
. . .
11,8
18,0
20,8
17,4
1,3
22,1
. . .
2,4
12,1
8,0
3,3
9,3
20,8
7,9
14,8
. . .
9,7
8,6
. . .
27,9
. . .
20,7
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
25,9
. . .
2,3
11,3
. . .
12,4
. . .
8,7
36,7
9,9
11,7
7,2
7,8
. . .
21,0
2,1
10,7
33,6
21,8
24,8
8,5
4,3
. . .
. . .
35,0
. . .
9,0
. . .
0,4
. . .
. . .
12,8
. . .
. . .
35,3
. . .
2,8
23,2
18,5
23,0
. . .
25,3
63,7
31,1
33,3
12,5
30,3
20,6
24,6
28,5
25,7
38,3
33,4
49,1
22,7
19,8
. . .
9,7
47,5
. . .
39,1
. . .
26,2
. . .
. . .
13,6
. . .
39,6
0,1
. . .
. . .
1,4
1,4
. . .
. . .
4,4
. . .
. . .
2,0
0,4
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
1,9
. . .
0,3
0,2
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,2
. . .
. . .
. . .
. . .
2,6
1,9
. . .
. . .
9,7
3,8
6,7
. . .
6,4
. . .
. . .
1,2
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
6,3
4,8
4,8
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
5,6
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
21,4
. . .
57,9
4,7
8,5
27,7
. . .
7,1
6,3
27,4
22,6
8,2
16,6
. . .
5,1
7,1
8,1
27,3
7,6
9,4
7,5
16,0
. . .
68,0
. . .
. . .
4,4
. . .
17,3
. . .
. . .
21,9
. . .
. . .
31,9
. . .
5,9
10,9
8,7
11,0
. . .
7,9
12,5
10,9
9,5
5,5
9,1
. . .
9,1
29,7
5,6
14,8
4,6
11,7
5,7
17,6
. . .
0,2
. . .
. . .
8,9
. . .
8,5
. . .
. . .
12,6
. . .
. . .
54,1
. . .
70,7
19,5
18,7
38,7
. . .
16,6
18,9
40,9
34,2
14,8
25,7
. . .
14,2
37,5
15,4
42,2
12,8
22,7
13,2
35,2
. . .
71,7
31,5
. . .
18,1
. . .
30,5
. . .
. . .
36,7
. . .
22,3
8,5
. . .
85,8
25,4
8,8
37,2
. . .
14,9
15,9
47,7
49,8
4,6
11,0
9,2
14,6
4,6
27,1
16,1
33,0
13,5
11,0
24,7
. . .
96,3
11,7
. . .
0,0
. . .
11,3
. . .
. . .
10,6
. . .
13,5
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
. . .
100,0
100,0
. . .
100,0
. . .
100,0
. . .
. . .
100,0
. . .
100,0
108,5
. . .
185,8
125,4
108,8
137,2
. . .
114,9
115,9
147,7
149,8
104,6
111,0
109,2
114,6
104,6
127,1
116,1
133,0
113,5
111,0
124,7
. . .
196,3
111,7
. . .
100,0
. . .
111,3
. . .
. . .
110,6
. . .
113,5
1986-90
. . .
1986-91
1987
1986
1986-92
. . .
1990
1986, 1988
1986-89
1989-91
1986-90
1986-88
1986-90
1986-91
1986-88
1988-91
1986-90
1986-88
1986-90
1986-92
1986-88
. . .
1986-87
1986-91
. . .
1989-92
. . .
1986-92
. . .
. . .
1986-91
. . .
1986-91
África do Sul
Benin
Botsuana
Burkina Faso
Burundi
Camarões
Congo
Côte d'Ivoire
Djibuti
Etiópia
Gabão
Gâmbia
Gana
Guiné
Lesoto
Libéria
Madagáscar
Malaui
Mali
Marrocos
Maurício
Mauritânia
Níger
Nigéria 1
0,4
. . .
0,0
. . .
. . .
0,3
. . .
2,2
5,9
. . .
. . .
. . .
. . .
2,5
. . .
. . .
Quênia
Rep. Centro-
Africana
Ruanda
Senegal
Serra Leoa
Somália
Sudão
Suazilândia
Tanzânia
Tchade

0,9
2,4
. . .
0,1
0,3
0,3
2,0
1,2
0,4
67,3
12,5
8,8
. . .
8,4
13,4
. . .
1,0
. . .
. . .
26,6
7,0
5,0
11,7
19,4
18,3
17,1
9,8
7,4
0,5
20,9
8,8
30,4
11,4
39,5
17,3
5,5
32,7
32,6
50,4
30,2
25,1
29,4
0,0
10,5
6,5
11,8
21,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
125,1
129,4
100,0
110,5
106,5
111,8
121,6
1986-87
1986-92
1986
1986-91
1986-89
1986-91
9,7
33,1
34,1
6,2
32,3
18,3
18,1
27,5
40,6
35,0
75,3
44,9
28,3
18,6
36,6
1,4
11,9
3,4
7,5
13,6
10,1
11,7
7,2
12,8
14,9
9,0
24,3
19,4
14,5
10,3
27,9
19,1
17,0
38,4
29,8
27,5
. . .
1,3
. . .
0,9
0,4
. . .
1,1
5,3
Togo
Tunísia
Uganda
Zaire
Zâmbia
Zimbábue
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1
A receita total inclui a receita arrecadada para os governos estaduais e locais.

Quadro 13. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,2
- 650 . . . -APÊNDI
2,5
0,2
0,1
0,1
0,0
0,1
0,3
0,2
. . .
0,0
0,0
0,3
0,5
3,0
0,1
0,7
3,0
. . .
1,9
2,6
5,6
3,3
4,3
2,0
1,3
3,3
. . .
1,9
2,6
5,9
3,8
7,3
2,2
2,0
1,4
. . .
1,6
3,0
1,7
2,4
0,6
5,0
0,9
1,4
. . .
0,0
2,8
0,0
1,9
0,0
0,1
1,4
2,9
. . .
3,7
7,4
2,2
4,8
0,9
5,1
2,4
0,0
. . .
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
. . .
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
. . .
. . .
1,8
2,4
1,4
2,2
1,2
12,6
1,1
. . .
. . .
2,1
6,9
1,5
2,2
1,2
0,5
1,2
. . .
7,9
4,1
9,5
2,9
4,4
2,4
14,0
3,6
. . .
8,1
1,8
3,3
1,8
3,4
2,2
1,4
7,8
. . .
16,8
15,0
17,5
11,8
12,7
9,9
18,7
1980 11,4
. . . . . .
1975-80 24,9
1975-80 16,7
1975-80 20,8
1975-80 13,6
1975-80 16,1
1975-80 12,1
1975-80 20,1
Bangladesh
Butão
Cingapura
Coréia
Fiji
Filipinas
Ilhas Salomão
Índia
Indonésia
0,1
0,0
0,7
0,0
0,2
0,2
3,9
0,0
0,2
0,4
5,0
0,5
3,5
2,1
2,1
2,8
2,7
2,8
7,5
2,1
2,4
3,1
9,6
3,4
2,1
0,1
0,9
2,3
3,5
2,4
1,2
5,7
1,4
0,0
2,4
2,6
4,7
6,5
2,5
2,5
6,1
6,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6,1
. . .
. . .
5,2
2,0
1,3
. . .
. . .
. . .
4,5
0,8
1,0
8,5
0,9
0,6
9,7
2,8
2,2
2,4
4,3
1,2
2,7
1,5
1,2
21,1
9,5
6,1
15,4
18,8
11,8
1975-80 23,5
1975-80 13,8
1975-80 7,3
1975-80 18,1
1975-80 20,4
1975-80 13,0
Malásia
Myanmar
Nepal
Papua Nova Guiné
Sri Lanka
Tailândia
0,3
1,1
2,9
4,1
2,0
1,5
4,1
0,0
0,0
3,3
2,2
5,1
2,8
13,8
16,6
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.

Quadro 14. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,0
0,0
1,3
- 651 -APÊNDI
3,5
. . .
14,7
1,5
0,6
1,2
0,0
1,0
1,5
0,6
0,0
12,1
0,0
1,0
1,4
1,7
. . .
0,0
0,0
1,9
4,0
22,5
1,4
3,5
18,5
0,0
3,8
2,4
24,0
4,5
Direitos
de
importação
34,3
. . .
11,1
17,6
32,1
28,0
34,3
20,2
7,1
16,8
22,3
34,8
18,3
14,0
24,1
Total
36,9
. . .
11,1
17,6
34,0
31,9
57,0
22,3
10,6
35,4
22,3
38,7
20,8
49,8
28,6
Seletivos
23,0
. . .
9,3
20,1
9,5
20,3
5,2
50,3
5,1
9,8
0,7
14,0
15,2
18,8
20,6
Dos quais:
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
16,0
. . .
0,0
18,9
0,0
15,9
0,0
1,1
7,7
5,7
59,2
22,1
0,0
13,1
22,4
Total
40,5
. . .
22,0
49,3
12,3
40,5
7,7
51,9
12,9
22,4
67,3
40,2
16,6
32,9
50,4
. . .
. . .
. . .
2,6
0,0
. . .
0,0
1,1
12,2
0,0
0,0
13,6
0,0
0,0
11,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Pessoa
física
13,5
. . .
. . .
14,1
39,3
12,5
17,6
12,5
2,7
. . .
. . .
. . .
29,7
4,4
8,2
Outras
receitas
49,1
. . .
48,2
11,8
18,9
14,9
27,0
22,2
7,7
11,3
44,0
19,1
17,8
8,5
10,2
Receita
tributária
100,0
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1975-80 149,1
. . . . . .
1975-80 148,2
1975-80 111,8
1975-80 118,9
1975-80 114,9
1975-80 127,0
1975-80 122,2
1975-80 107,7
1975-80 111,3
1975-80 144,0
1975-80 119,1
1975-80 117,8
1975-80 108,5
1975-80 110,2
Bangladesh
Butão
Cingapura
Coréia
Fiji
Filipinas
Ilhas Salomão
Índia
Indonésia
Malásia
Myanmar
Nepal
Papua Nova Guiné
0,0
0,0
17,1
11,7
66,8
28,9
. . .
. . .
32,3
11,1
10,6
Total
14,9
. . .
46,7
27,1
54,3
24,3
34,7
24,8
74,6
40,0
10,4
8,6
62,0
15,5
18,8
Sri Lanka
0,0
0,2
Tailândia
2,8
6,3
22,5
29,8
15,9
13,0
33,4
0,2
0,1
19,7
15,4
32,6
22,2
100,0
122,2
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 15. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,2
0,2
2,8
3,4
1,6
1,1
2,7
0,0
0,0
0,0
1,0
7,6
10,8
1981-85
Bangladesh
- 652 0,1 -APÊNDI
0,1
0,0
0,1
2,9
0,6
3,9
0,0
0,0
1,0
0,5
3,2
5,3
13,4
2,3
3,9
5,8
11,1
1982-85
2,9
0,0
1,3
1,3
1,5
0,0
3,9
0,5
0,0
. . .
. . .
1,0
1,5
9,1
4,2
10,9
18,5
31,9
1981-85
Butão
Cingapura
0,2
0,0
2,6
2,6
2,4
3,8
7,9
0,0
0,2
2,0
2,2
15,5
17,8
1981-85
Coréia
0,1
0,2
6,3
6,5
2,1
0,0
2,7
0,0
0,0
2,7
8,0
20,5
24,4
1981-85
Fiji
0,1
0,2
2,8
3,0
11,5
3,0
0,9
2,2
1,3
4,6
0,0
0,0
1,1
1,3
10,6
11,9
1981-85
0,0
3,4
8,0
0,2
0,0
0,6
0,0
0,0
1,4
3,0
1,2
13,9
4,0
2,6
7,0
2,1
15,1
2,9
19,2
22,1
1981-85
Filipinas
Ilhas Salomão
0,1
0,0
2,9
4,8
0,1
5,0
0,0
0,0
0,9
2,5
10,2
12,8
1981-85
0,2
0,1
0,7
1,0
1,3
2,3
0,0
0,0
0,5
2,7
18,5
21,2
1981-85
Índia
Indonésia
0,1
2,9
3,6
6,5
1,8
1,5
4,7
0,0
0,1
8,0
2,3
10,3
5,1
22,2
27,3
1981-85
Malásia
0,0
0,0
2,5
2,5
0,0
5,4
6,1
0,0
0,0
. . .
. . .
6,1
9,2
15,3
8,5
1981-85
Myanmar
0,6
0,1
2,3
2,5
1,0
2,0
3,4
0,0
0,0
0,2
0,5
0,5
0,7
10,1
1,3
7,2
1981-85
Nepal
0,0
0,4
4,1
4,5
2,5
0,0
2,7
0,0
0,0
4,2
5,8
2,6
17,6
20,2
1981-85
Papua Nova Guiné
0,3
3,2
3,7
6,9
3,3
2,0
4,8
6,9
0,0
0,0
2,2
0,8
3,0
2,4
17,1
19,5
1981-85
Sri Lanka
0,2
0,4
2,9
3,7
2,8
7,2
0,0
0,0
1,5
1,5
3,1
1,5
13,9
15,4
1981-85
Tailândia
0,3
0,7
3,1
3,9
2,0
1,7
4,3
0,0
0,0
3,2
2,2
5,4
3,8
14,2
18,0
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 16. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-95
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
2,4
0,0
0,0
43,2
100,0
143,2
1981-85
- 654 2,4 -APÊNDI
0,0
0,7
90,1
100,0
190,1
1982-85
15,5
1,0
0,4
0,9
0,0
0,7
1,1
0,6
0,0
8,1
0,1
1,9
1,4
1,9
1,2
0,0
0,0
0,8
1,5
17,9
0,4
0,7
13,1
0,0
1,8
2,1
18,7
3,1
Direitos
de
importação
36,8
0,8
7,2
16,5
30,7
26,1
41,6
28,8
4,0
16,2
27,5
32,6
23,3
21,3
20,5
Total
45,4
2,0
7,2
16,5
31,5
28,5
59,8
29,6
4,6
29,3
27,5
34,4
25,6
40,0
23,8
21,4
49,4
7,9
15,4
10,4
21,3
0,8
47,0
5,3
8,0
0,2
14,3
14,4
11,7
26,4
14,2
10,1
0,0
24,5
0,0
12,5
0,0
1,2
7,1
6,9
59,0
27,4
0,1
28,0
20,3
36,0
67,2
21,1
50,9
13,3
43,3
3,4
48,6
12,3
21,1
66,4
47,9
15,4
40,5
51,9
2,9
0,0
74,1
100,0
174,1
1981-85
0,0
1,4
15,1
100,0
115,1
1981-85
0,0
0,0
19,0
100,0
119,0
1981-85
0,0
0,0
12,8
100,0
112,8
1981-85
0,0
0,0
15,0
100,0
115,0
1981-85
0,0
0,0
24,6
100,0
124,6
1981-85
0,0
0,0
14,5
100,0
114,5
1981-85
0,0
0,7
22,8
100,0
122,8
1981-85
0,0
0,0
66,5
100,0
166,5
1981-85
0,0
0,0
18,3
100,0
118,3
1981-85
0,0
0,0
14,6
100,0
114,6
1981-85
Bangladesh
Butão
Cingapura
Coréia
Fiji
Filipinas
Ilhas Salomão
Índia
Indonésia
Malásia
Myanmar
Nepal
Papua Nova Guiné
0,0
0,0
0,1
17,8
. . .
12,7
13,3
13,5
15,6
11,5
75,2
36,1
. . .
2,3
23,9
12,7
11,0
Pessoa
Total física
13,6 13,6
26,3 8,5
48,8 . . .
26,9 14,2
53,4 38,9
25,0 10,3
36,3 20,7
21,1 8,6
81,4 2,8
46,4 10,3
6,1 . . .
9,2 6,9
57,3 33,0
17,6 4,9
22,0 11,0
13,6
100,0
113,6
1981-85
Sri Lanka
0,0
0,2
10,8
100,0
110,8
1981-85
Tailândia
2,4
4,2
22,2
27,0
16,9
14,1
36,0
0,2
0,2
18,9
32,8 14,1
30,3
100,0
130,3
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 17. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,2
0,6
1,9
0,9
2,8
0,0
0,0
0,4
0,6
7,5
- 655 0,1 -APÊNDI
0,0
2,4
0,8
3,5
0,0
0,0
1,3
0,5
2,0
12,4
17,2
2,1
4,0
2,5
2,2
3,2
2,8
5,5
1,8
0,0
1,1
0,0
5,0
0,2
0,0
. . .
. . .
15,8
0,3
0,0
2,0
3,8
6,4
0,0
0,7
2,4
3,0
15,7
0,0
0,2
2,2
0,1
0,7
2,2
7,0
3,8
10,3
3,9
0,9
2,8
0,1
0,7
2,2
7,2
3,8
13,2
4,0
1,1
2,5
0,0
3,4
0,0
0,0
2,7
6,2
20,3
0,1
0,0
2,5
1,4
4,8
0,0
0,0
1,8
1,3
13,2
0,0
2,9
0,1
0,0
0,6
0,0
0,0
1,9
5,2
1,0
1,8
6,5
5,5
9,3
4,1
7,0
2,1
10,1
20,7
1986-89 9,5
1986, 88-90 18,0
1986-91 33,0
1986-92 17,8
1986-90 24,2
1986-92 15,7
1986-88 22,9
1986-91 14,3
1986-91 19,0
Bangladesh
Butão
Cingapura
Coréia
Fiji
Filipinas
Ilhas Salomão
0,1
0,0
4,8
0,1
5,0
0,0
0,0
1,1
1,0
11,2
0,3
0,2
1,0
3,3
4,4
0,0
0,0
9,1
0,8
16,2
Índia
Indonésia
0,1
1,8
2,8
4,6
1,9
1,7
5,0
0,0
0,2
6,5
2,2
8,7
8,0
0,0
0,0
1,4
1,4
0,0
2,7
3,3
0,0
0,0
0,0
1,0
1,0
4,6
0,5
0,1
2,7
2,8
1,2
1,9
3,5
0,0
0,0
. . .
. . .
0,9
1,8
0,0
0,5
5,4
5,9
2,5
0,0
2,8
0,0
0,0
3,5
5,9
9,6
4,9
Malásia
Myanmar
Nepal
Papua Nova Guiné
0,8
0,7
5,3
6,0
2,5
5,8
8,8
0,0
0,0
1,5
0,8
2,3
2,6
Sri Lanka
0,4
0,1
3,5
3,6
4,1
3,2
7,9
0,0
0,0
1,9
1,7
3,6
1,5
19,2
5,8
7,8
18,8
18,0
15,6
1986-91 27,1
1986-90 10,3
1986-91 9,6
1986-92 23,7
1986-92 20,6
1986-90 17,1
Tailândia
0,3
0,5
3,5
4,0
2,0
1,7
4,5
0,0
0,1
2,6
2,3
4,9
4,8
14,1
18,9
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 18. Países Asiáticos fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
- 656 3,0 -APÊNDI
0,0
0,0
8,6
100,0
1,8
11,7
1,8
0,1
0,6
0,1
0,5
1,9
0,5
0,0
6,7
0,0
4,5
2,3
9,0
0,4
0,0
0,0
1,3
0,1
13,9
0,2
1,3
8,9
0,0
1,3
2,6
3,9
0,7
Direitos
de
importação
28,2
1,8
4,6
13,8
33,2
28,0
48,5
34,5
5,8
14,7
25,8
34,9
28,7
29,4
21,3
Total
37,7
2,1
4,6
13,8
34,5
28,6
62,4
35,0
7,2
23,6
25,8
36,2
31,5
33,3
22,2
25,0
43,0
7,4
12,5
12,0
19,7
0,7
43,1
6,0
9,9
0,2
14,8
13,1
13,8
25,3
12,2
14,1
0,0
23,9
2,2
10,5
0,0
1,3
20,5
9,3
43,9
24,2
0,1
32,4
20,8
37,5
64,2
31,5
40,7
18,7
37,4
3,4
44,9
27,6
26,5
56,8
45,3
15,0
49,1
49,6
0,0
0,3
26,3 13,7
244,8 31,2
112,9 41,1
13,6 34,8
18,0 45,4
19,5 30,5
11,7 33,9
29,1 19,5
18,2 62,3
41,3 45,4
81,0 17,5
23,5 11,7
26,2 50,8
14,7 13,1
10,1 24,6
100,0
1,4
0,0
100,0
0,0
4,2
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
1,1
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
0,0
100,0
1986-89 126,3
1986, 88-91 344,8
1986-91 212,9
1986-92 113,6
1986-92 118,0
1986-92 119,5
1986-91 111,7
1986-92 129,1
1986-91 118,2
1986-92 141,3
1986-91 181,0
1986-91 123,5
1986-92 126,2
1986-92 114,7
1986-92 110,1
Bangladesh
Butão
Cingapura
Coréia
Fiji
Filipinas
Ilhas Salomão
Índia
Indonésia
Malásia
Myanmar
Nepal
Papua Nova Guiné
0,0
0,0
5,1
22,4
. . .
15,4
14,1
13,6
8,5
9,8
55,9
33,9
0,0
. . .
18,3
8,4
13,5
8,8
. . .
19,2
29,3
9,8
25,4
9,4
5,1
11,5
17,2
. . .
31,3
4,7
10,7
100,0
Sri Lanka
0,0
0,4
100,0
Tailândia
2,4
2,9
23,5
26,6
16,4
14,4
36,6
0,1
0,4
16,9
14,7
31,7
46,1
100,0
146,1
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics,e International Financial Statistics.

Quadro 19. Países do Oriente Médio: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 658 -APÊNDI
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,2
0,0
2,5
2,5
0,1
0,0
0,6
0,7
0,6
7,8
9,9
1,8
0,0
0,0
0,0
11,2
0,0
0,0
0,0
1,0
0,0
0,4
5,1
0,9
12,8
2,0
0,4
0,2
5,0
1,7
0,4
4,8
0,3
0,0
2,4
2,6
0,6
0,7
1,3
0,7
0,0
1,9
1,9
1,4
3,0
0,0
0,9
0,2
9,7
9,9
1,6
0,0
0,0
0,1
0,0
0,9
0,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,6
0,0
0,2
0,0
0,0
0,4
4,3
5,0
4,0
0,0
0,0
4,5
2,8
2,6
4,8
. . .
2,9
12,5
0,7
. . .
4,5 0,0
4,6 1,8
2,8 0,2
21,2 15,9
2,3 . . .
2,9 0,0
12,5 0,0
1,7 1,0
2,4 . . .
21,7
13,0
26,0
7,3
4,5
67,7
33,7
2,6
20,1
8,2
27,6
8,8
39,6
15,6
4,3
13,5
11,7
11,6
1975-80 29,9
1975-80 40,6
1975-80 34,7
1980 46,9
1975-80 20,1
1977-80 72,0
1975-80 47,2
1975-80 14,3
1975-80 31,7
Barein
Egito
Irã
Israel
Jordânia
Kuweit
Omã
Paquistão
0,8
0,5
3,8
4,2
0,2
0,4
0,0
Síria
0,4
0,2
3,7
4,2
1,1
1,4
3,2
0,5
0,7
4,4
2,7
6,1
21,8
15,7
37,5
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 20. Países do Oriente Médio: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 659 -APÊNDI
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
2,0
0,0
0,5
47,9
47,9
1975-80
2,6
2,1
5,8 0,0
18,6 0,0
10,9 0,4
31,9 26,0
12,7 0,0
10,9 0,0
1,4
9,9
17,4
14,6
0,0
0,0
0,0
10,0
0,0
6,4
2,4
31,7
. . .
0,0
16,4
1975-80
3,1
0,0
0,8
6,6
7,2
5,0
10,2
0,0
8,5
31,6
1975-80
3,2
0,0
4,8
47,9
416,3 100,0
147,0 100,0
400,1 100,0
116,6 100,0
129,6 100,0
2075,9 100,0
1975-80
5,9
1,6
33,8
28,5
28,4
9,2
61,6
23,1
33,8
35,6
29,6
9,2
63,2
23,1
0,0
29,0
13,8
. . .
63,8
14,6
316,3
47,0
300,1
16,6
29,6
1975,9
1975-80
2,2
0,0
0,0
63,8
1977-80
Barein
Egito
Irã
Israel
Jordânia
Kuweit
0,0
0,0
3,1
4,2
0,0
34,5
1,8
0,0
1,8
1,1
0,0
92,6
6,2
. . .
0,0
92,6
100,0
349,6
1975-80
0,3
3,3
36,3
42,4
8,2
42,7
0,0
0,0
8,4
14,5
100,0
122,2
1975-80
Omã
Paquistão
7,0
3,9
32,6
36,5
0,0
14,2
3,5
0,0
. . .
20,4
249,6
22,2
173,8
100,0
273,8
1975-80
Síria
2,9
1,2
28,5
30,9
7,3
3,8
16,6
2,2
4,6
37,6
7,0
38,9
347,9
100,0
447,9
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 21. Países do Oriente Médio: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 660 -APÊNDI
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,2
0,0
2,8
2,8
0,1
0,1
1,4
0,5
0,3
7,0
7,4
3,7
0,7 0,0
4,3 0,0
1,1 0,1
14,9 13,4
2,2 0,0
0,4 0,0
0,2 0,0
5,4 1,0
1,4 0,0
0,1
4,6
0,3
0,0
2,1
2,3
0,8
0,6
1,8
0,9
0,0
2,2
2,6
1,3
1,8
0,0
1,3
0,0
7,9
7,9
1,8
0,0
0,0
0,1
0,0
1,1
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,8
0,8
0,0
0,2
0,0
0,0
0,1
4,8
5,2
4,4
0,0
0,0
1,1
. . .
2,0
4,1
. . .
1,4
10,7
. . .
. . .
1,1 0,0
6,9 . . .
2,2 0,2
22,0 16,2
2,7 . . .
1,4 0,0
10,7 0,0
2,3 . . .
2,8 . . .
28,4
16,6
13,8
10,2
5,7
67,8
27,3
3,2
13,7
6,3
25,8
8,4
41,6
15,3
3,1
11,9
12,9
8,9
1981-85 34,8
1981-85 42,4
1981-85 22,2
1981-85 51,8
1981-85 21,0
1981-85 70,9
1981-85 39,3
1981-85 16,2
1981 22,6
Barein
Egito
Irã
Israel
Jordânia
Kuweit
Omã
Paquistão
0,3
0,2
3,0
3,3
0,0
0,5
0,0
Síria
0,4
0,1
3,6
3,7
1,3
1,6
3,4
0,4
0,9
3,9
3,3
5,8
20,7
14,9
35,7
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 22. Países do Oriente Médio: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 661 -APÊNDI
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
3,1
0,0
44,9
44,9
11,2
1,2
21,7
468,1 17,9
64,6 26,4
166,4 26,2
24,3 53,0
36,9 17,5
100,0
1,8
1,2
0,0
0,0
1,5
32,3
0,0
17,1
0,2
18,2
17,9
. . .
23,8
9,9
. . .
0,0
. . .
2,3
38,9
. . .
100,0
3,2
0,0
12,6
6,7
21,5
0,0
0,0
100,0
2,2
0,0
27,2
25,8
5,3
51,6
28,4
27,8
6,3
51,6
1,1
14,6
8,9
3,0
11,8
35,9
4,4
100,0
8,4
0,0
14,2
0,0
100,0
1981-85 568,1
1981-85 164,6
1981-85 266,4
1981-85 124,3
1981-85 136,9
2352,0
1981-85
Barein
Egito
Irã
Israel
Jordânia
3,4
0,0
38,0
38,0
0,0
0,0
14,7
0,0
0,0
44,0
0,0
44,0
2252,0
100,0
Kweit
0,0
0,0
6,8
6,9
0,0
33,9
0,0
0,0
2,0
1,4
0,0
89,4
. . .
. . .
0,0
100,0
1981-85 329,5
0,3
1,1
37,6
40,0
7,9
41,8
0,0
0,0
. . .
100,0
Omã
Paquistão
3,4
2,1
34,3
37,0
0,0
15,7
5,9
0,0
. . .
229,5 89,8
25,1 17,8
154,2 31,7
100,0
1981-85 125,1
1981 254,2
Síria
2,9
0,5
30,1
31,2
8,1
4,6
18,3
2,2
6,8
37,0
8,2
380,1 36,0
100,0
480,1
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 23. Países do Oriente Médio: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 662 -APÊNDI
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,1
0,0
2,7
2,7
0,1
0,1
2,7
1,5
23,0
8,4
Barein
0,3
0,1
4,0
4,1
3,3
0,0
0,0
0,1
12,1
1,2
3,5
0,9
13,6
0,0
4,5
3,7
0,0
0,5
0,4
11,1
1,5
4,8
2,1
15,2
13,3
7,3
6,9
Egito
0,4
0,0
1,3
2,1
0,7
0,4
1,5
1,7
0,3
0,0
0,9
1,2
1,2
1,2
0,0
2,6
19,4
7,5
32,0
1986-90 31,5
1986-89 32,7
1986-92 14,8
1986-92 38,9
Irã
Israel
0,8
0,0
6,6
7,0
3,0
0,0
4,1
0,1
0,1
2,0
. . .
2,7
7,6
1986-91 23,5
0,0
0,0
0,8
0,8
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,2
0,0
0,2
36,6
1986-92 37,7
0,0
0,0
1,0
1,0
0,0
0,0
0,3
0,2
0,0
7,4
0,0
7,5
26,0
4,6
6,8
1986-91 35,0
0,0
0,0
5,5
5,6
4,2
1,7
5,9
0,0
0,0
1,8
0,0
1,8
Jordânia
Kuweit
Omã
Paquistão
0,5
0,2
1,3
1,6
0,0
0,0
1,2
0,7
0,0
. . .
. . .
6,8
15,9
1,1
9,0
13,3
15,7
1986, 88-91 17,9
1986-91 22,5
Síria
0,3
0,0
2,7
2,9
1,4
1,6
3,4
0,3
1,0
2,6
1,7
4,7
14,7
13,6
28,3
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 24. Países do Oriente Médio: Estrutura tributária, 1986–92
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
- 663 predial -APÊNDI e
Imposto
Direitos
de
territorial
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita total
Tamanho
da
amostra
1,7
0,0
32,6
32,6
14,4
1,9
31,8
17,7
17,7
100,0
368,0
1986-92
1,5
0,5
0,0
0,0
1,2
38,2
0,0
18,3
0,0
23,0
0,0
2,5
5,7
34,7
. . .
24,7
100,0
168,6
1986-89
5,0
0,0
12,4
5,0
20,0
0,0
0,8
28,0
100,0
198,0
1986-92
1,0
0,0
20,9
16,8
2,6
42,3
21,4
28,0
3,7
44,3
1,1
17,1
9,0
3,8
19,0
42,9
3,8
18,8
22,3
7,9
12,4
47,4
100,0
121,4
1986-92
5,1
0,0
25,7
0,8
16,6
268,0
68,6
98,0
21,4
48,6
4318,6
100,0
148,6
1986-91
Barein
Egito
Irã
Israel
Jordânia
4,6
0,0
62,5
62,5
0,0
0,0
5,6
0,0
0,0
27,3
0,0
27,3
100,0
1986-92 4418,6
Kuweit
0,6
0,0
11,7
11,7
0,0
31,7
0,3
0,0
12,8
0,3
3,5
2,1
0,0
81,3
0,0
291,4 82,1
34,8 13,5
45,4 43,5
100,0
391,4
1986-92
0,3
0,3
41,8
0,0
0,0
0,0
100,0
134,8
Omã
Paquistão
3,3
1,2
41,4
8,6
10,0
44,5
7,8
4,9
0,0
13,4
. . .
. . .
100,0
145,4
1986, 88-91
1986-91
Síria
2,6
0,2
26,6
28,5
9,1
5,8
19,4
2,1
8,4
25,2
6,1
33,4
577,2
100,0
677,2
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics, e International Financial Statistics.

Quadro 25. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivo
s
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
. . .
0,5
1,3
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,3
0,0
0,0
0,0
1,8
0,0
3,0
0,3
1,3
2,5
0,2
2,4
6,6
2,3
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
- 664 0,7 -APÊNDI
0,0
4,0
0,3
0,4
7,1
. . .
3,4
0,0
2,5
8,0
0,0
4,1
Pessoa
jurídica
. . .
0,0
4,1
. . .
0,8
1,6
1,9
0,0
1,0
2,0
1,1
2,0
2,9
2,8
0,0
0,0
1,2
2,2
1,8
. . .
. . .
. . .
1,2
16,2
2,7
7,6
0,0
1,0
0,7
1,8
0,4
1,5
1,6
1,0
0,1
1,7
3,7
1,6
0,0
4,2
2,7
1,4
0,9
4,0
2,0
1,4
0,0
. . .
1,1
0,3
0,2
0,8
0,7
1,3
0,0
. . .
0,0
0,6
0,2
1,8
1,4
1,4
0,0
1,3
0,3
0,7
Receita
tributária
. . .
15,2
26,4
. . .
14,3
24,0
10,7
16,4
13,2
10,2
9,4
12,9
25,7
12,7
13,8
20,2
10,5
14,1
13,0
30,5
. . .
19,5
20,5
22,1
Receita
total
. . .
18,2
28,7
. . .
17,7
31,6
11,7
17,8
13,6
10,8
10,1
14,2
27,2
13,5
15,5
24,5
11,6
15,7
15,4
34,2
. . .
23,1
21,6
28,1
0,1
2,2
. . .
9,8
5,9
. . .
1,0
2,1
1,4
2,0
1,9
3,4
1,7
3,1
1,5
0,9
3,1
2,5
2,0
2,4
4,3
11,6
. . .
10,9
2,2
1,8
. . .
10,6
6,4
. . .
1,0
2,1
2,4
3,7
5,9
4,4
3,6
5,3
1,6
1,9
3,5
3,0
2,9
4,0
6,2
12,0
. . .
11,2
2,2
2,0
2,4
0,9
. . .
1,6
4,9
. . .
4,5
11,2
2,6
5,4
3,8
2,0
3,0
3,6
13,6
4,9
5,6
4,0
2,3
6,3
3,2
6,5
. . .
0,7
9,1
1,3
0,0
0,9
1,3
. . .
0,0
11,0
. . .
2,6
4,5
3,5
2,7
2,5
3,3
1,4
3,3
7,4
5,3
1,7
5,4
1,5
2,9
2,8
8,7
. . .
5,9
1,8
17,1
Tamanho
da
amostra
Argentina
. . .
Bahamas
1975-80
Barbados
1975-80
Bolívia
. . .
Brasil
1978-80
Chile
1975-80
Colômbia
1975-80
Costa Rica
1975-80
El Salvador
1975-80
Equador
1975-80
Guatemala
1975-80
Honduras
1975-80
Jamaica
1975-80
México 1
1975-80
Nicarágua
1975-80
Panamá
1975-80
Paraguai
1975-80
Peru
1975-80
Rep. Dominicana 1975-80
Santa Lúcia
1978-80
São Cristóvão e Névis . . .
São Vicente
1978-80
Uruguai
1975-80
Venezuela
1975-80
1,3
0,7
0,1
7,1
5,4
0,4
1,0
4,5
1,5
0,0
1,1
2,0
2,3
0,1
2,3
2,4
0,8
0,8
0,4
2,5
1,6
0,0
1,8
1,6
1,7
0,6
0,5
2,2
1,2
0,0
6,6
0,0
4,3
0,8
0,1
1,5
0,6
0,1
1,4
0,0
1,1
0,7
1,5
1,7
4,5
0,5
. . .
0,6
1,5
0,1
1,8
2,6
0,0
0,0
0,5
0,9
2,4
0,4
0,1
0,3
4,7
0,0
2,3
. . .
3,6
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
0,1
0,3
0,4
0,0
0,0
. . .
. . .
3,6
0,9
0,0
3,7
4,7
0,0
6,0
0,5
1,0
0,2
0,0
0,9
0,0
0,3
1,1
0,7
6,1
0,4
0,9
3,6
4,6
2,1
2,1
4,8
0,1
2,7
2,3
1,5
4,5
2,4
16,9
19,3
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.
Quadro 26. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanh
o da
amostra
. . .
3,2
- 665 4,8 -APÊNDI
. . .
0,0
3,0
0,5
0,8
1,6
0,9
7,2
1,9
0,9
2,9
0,1
5,9
3,0
7,2
4,7
0,7
. . .
1,4
4,1
1,0
. . .
2,0
1,2
. . .
0,0
0,0
9,6
10,2
29,6
8,2
19,1
17,0
0,5
7,9
2,2
2,5
1,1
10,7
12,8
0,4
. . .
1,4
0,2
0,0
. . .
64,5
22,4
. . .
5,9
8,7
13,2
12,3
14,5
34,0
17,8
24,3
5,7
6,8
22,9
12,6
19,3
17,0
33,6
37,9
. . .
56,1
10,6
8,4
. . .
70,1
24,5
. . .
5,9
8,7
22,9
22,6
44,2
43,9
37,4
41,4
6,2
14,7
25,0
15,1
27,9
28,1
47,3
39,2
. . .
57,5
10,8
9,0
. . .
0,0
4,6
. . .
27,1
10,6
6,4
22,4
15,6
6,5
15,0
19,1
27,7
16,1
18,5
10,9
14,7
12,4
20,8
1,1
. . .
2,0
18,0
4,2
. . . . . .
10,2 0,0
18,5 9,5
. . . . . .
30,2 1,7
46,8 33,5
23,9 17,2
33,1 9,9
29,3 10,2
20,0 13,0
32,4 14,9
28,4 7,2
52,9 21,0
39,3 18,1
40,6 11,5
19,7 5,8
22,3 5,5
44,9 31,7
25,4 0,0
21,5 15,3
. . . . . .
3,7 0,0
44,6 23,0
5,8 0,0
. . .
0,0
0,8
. . .
2,4
0,0
3,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
1,2
0,0
0,0
1,0
3,6
0,0
0,0
. . .
0,0
0,1
1,2
. . .
12,0
9,0
. . .
54,1
17,2
13,7
25,5
. . .
. . .
12,4
7,3
4,0
18,1
13,0
32,5
13,8
. . .
4,1
7,6
. . .
. . .
29,3
5,3
. . .
0,0
15,5
. . .
4,3
6,3
17,8
0,1
8,1
19,3
11,5
15,7
11,3
21,8
0,0
0,0
11,6
15,4
13,8
. . .
. . .
. . .
6,0
73,2
. . .
0,0
25,0
. . .
. . .
11,4
14,6
16,7
8,4
0,0
3,4
9,8
17,7
19,0
9,7
0,0
0,3
4,0
7,2
. . .
. . .
. . .
2,3
3,3
. . .
0,0
41,5
. . .
14,7
18,8
32,5
16,8
19,3
31,7
15,0
25,7
28,9
41,3
13,0
26,6
13,9
20,5
21,2
28,5
. . .
30,1
8,7
77,2
. . .
20,0
8,7
. . .
21,4
32,0
9,8
8,6
2,6
6,2
7,0
10,2
6,0
6,1
12,4
21,6
11,0
10,8
19,0
11,9
. . .
18,0
5,0
27,5
. . . . . . . . .
1975-80 120,0 100,0
1975-80 108,7 100,0
. . . . . . . . .
1975-80 121,4 100,0
1975-80 132,0 100,0
1975-80 109,8 100,0
1975-80 108,6 100,0
1975-80 102,6 100,0
1975-80 106,2 100,0
1975-80 107,0 100,0
1975-80 110,2 100,0
1975-80 106,0 100,0
1975-80 106,1 100,0
1975-80 112,4 100,0
1975-80 121,6 100,0
1975-80 111,0 100,0
1975-80 110,8 100,0
1975-80 119,0 100,0
1975-80 111,9 100,0
. . . . . . . . .
1978-80 118,0 100,0
1975-80 105,0 100,0
1975-80 127,5 100,0
Argentina
Bahamas
Barbados
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
Jamaica
México 1
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Santa Lúcia
São Cristóvão e Névis
São Vicente
Uruguai
Venezuela
2,7
6,5
21,4
28,7
13,0
28,3 11,9
0,7
16,4
13,2
8,5
25,0
13,1
113,1 100,0
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.

Quadro 27. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivos
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
0,4
0,9
0,5
1,5
12,6
2,7
1,6
4,4
0,0
2,4
. . .
. . .
0,5
1,4
10,0
1982-85 11,4
Argentina
0,5
0,2
11,7
0,1
0,0
1,9
0,0
1,6
0,0
0,0
0,0
4,9
17,4
1981-85 22,3
Bahamas
1,3
0,0
0,0
0,6
- 667 -APÊNDI
0,0
0,1
0,8
0,2
0,1
0,1
0,4
0,1
0,4
0,4
0,0
0,2
2,5
2,3
0,3
0,4
2,0
0,0
4,1
0,8
0,4
2,0
1,5
1,8
1,0
2,3
1,2
3,6
2,3
4,4
1,3
0,8
2,1
1,7
4,8
3,3
2,8
1,8
5,6
2,3
0,5
2,4
3,7
2,4
0,8
3,1
2,0
0,7
1,1
2,2
4,2
4,0
0,5
0,4
9,4
2,4
2,6
2,4
1,5
1,6
1,0
6,3
6,4
2,7
5,8
11,8
3,2
5,8
4,8
2,2
2,8
3,4
11,6
0,0
0,0
1,2
0,0
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,5
3,5
0,9
6,2
2,7
1,1
5,0
. . .
. . .
1,2
. . .
1,4
5,5
0,1
1,3
2,2
1,2
0,2
1,1
5,6
0,9
2,2
3,4
3,3
0,1
0,2
2,1
1,5
2,7
1,0
0,0
0,3
0,9
6,2
9,2
0,2
4,0
4,3
2,7
3,0
2,4
6,9
1,1
3,2
10,5
2,7
0,5
7,7
6,3
1,9
1,4
1,3
0,3
1,7
0,7
1,4
26,4
5,2
17,9
23,0
9,5
18,6
11,4
12,2
7,3
12,4
28,9
1981-85 29,1
1984-85 5,7
1981-85 25,7
1981-85 29,4
1981-85 11,5
1981-85 20,0
1981-85 12,7
1981-85 12,5
1981-85 9,0
1981 13,1
1981-85 30,3
Barbados
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
Jamaica
0,0
1,5
0,5
0,9
0,5
0,1
0,3
1,7
0,2
0,3
0,0
0,5
0,4
0,4
0,7
2,3
2,5
1,1
2,7
2,8
10,2
2,3
4,4
2,9
1,5
3,2
3,4
11,6
1,9
7,4
1,8
1,4
3,0
3,2
0,3
2,8
3,0
1,7
0,5
3,6
0,0
4,6
8,6
14,6
4,2
2,2
6,7
3,7
6,5
0,1
0,0
0,0
0,1
0,6
0,0
0,0
2,1
3,6
6,3
1,4
. . .
0,5
2,0
2,3
. . .
0,0
1,4
1,9
1,5
2,6
2,1
. . .
0,0
0,0
0,3
0,9
. . .
4,4
3,7
6,4
1,4
1,7
2,3
10,2
1,5
5,2
7,4
1,6
1,7
1,8
4,2
14,6
28,2
20,8
8,7
12,3
10,2
30,2
1981-85 16,2
1981-85 33,5
1981-85 28,2
1981-85 10,3
1981-85 14,0
1981-85 12,0
1981-85 34,4
México 1
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Santa Lúcia
0,4
0,2
0,9
0,2
0,1
0,4
0,3
0,0
12,1
10,5
2,1
1,6
12,9
11,4
2,6
3,5
0,1
0,3
3,8
1,2
0,1
0,6
5,5
0,0
1,5
2,1
9,5
1,3
0,0
0,0
0,1
0,2
3,1
. . .
5,6
1,1
3,0
1,6
1,2
16,5
0,1
. . .
0,3
1,1
3,1
7,4
1,6
18,1
7,8
5,4
1,7
4,2
22,0
22,4
20,6
24,5
1985 29,8
1981-85 27,7
1981-85 22,3
1981-85 28,7
São Cristóvão e Névis
São Vicente
Uruguai
Venezuela
0,4
0,6
3,4
4,4
2,1
2,3
5,3
0,1
2,7
2,5
1,2
4,5
3,1
17,3
20,4
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.

Quadro 28. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
exportação
Tota
l
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuiçõe
s
sociais
Pessoa
jurídic
a
Pessoa
física
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
4,3
45,1
0,0
3,1
10,7
0,0
4,9
24,4
0,0
0,6
40,2
0,0
- 669 2,5 -APÊNDI
0,0
8,5
1,3
0,2
5,2
2,0
0,0
2,5
13,9
20,2
2,3
5,6
16,3
0,0
11,8
1,0
1,6
0,4
4,0
3,6
1,4
0,6
1,7
1,7
0,0
Seletivos
27,7
0,7
2,1
36,5
20,2
10,4
8,7
16,7
17,9
6,0
15,6
17,7
14,5
12,8
26,3
8,5
16,5
24,5
31,5
0,9
0,7
1,5
18,6
5,1
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
16,4
0,0
15,0
6,2
2,2
40,9
24,7
13,7
21,2
12,4
21,3
7,8
21,9
19,2
10,9
8,3
6,1
29,2
0,0
15,3
0,5
2,5
26,8
0,0
32,2
6,5
51,5
0,0
33,9
5,8
30,8
0,0
42,7
0,0
18,6
0,0
39,5
0,0
27,4
0,0
. . . . . . 23,1
0,0 0,0 9,2
12,5 20,8 13,4
1,2 1,6 21,8
1,1 7,5 34,6
9,0 9,4 11,5
16,2 12,3 11,8
14,8 0,9 26,6
9,1 9,5 . . .
0,0 44,6 . . .
4,1 10,7 13,2
7,4 18,1 . . .
21,7 11,1 4,8
14,2 15,8 14,2
. . . . . . 13,0
0,0 0,0 30,0
0,0 15,6 15,6
2,2 14,5 . . .
8,8 14,5 4,9
. . . 8,9 6,5
0,3 13,7 14,3
. . . 7,0 . . .
1,7 5,6 27,1
4,3 66,6 4,5
Total
4,9
0,0
35,0
2,8
22,5
18,5
28,4
16,0
21,2
55,9
14,9
25,6
36,4
30,5
13,1
31,0
16,1
13,8
23,2
34,0
14,0
33,1
7,7
73,2
1982-85 115,3 100,0
1981-85 129,0 100,0
1981-85 110,1 100,0
1984-85 111,7 100,0
1981-85 144,1 100,0
1981-85 127,7 100,0
1981-85 120,6 100,0
1981-85 107,4 100,0
1981-85 111,5 100,0
1981-85 102,7 100,0
1981-82, 84-85 122,0 100,0
1981 106,0 100,0
1981, 83-85 105,7 100,0
1981-85 110,4 100,0
1981-85 118,9 100,0
1981-85 135,7 100,0
1981-85 119,1 100,0
1981-85 113,5 100,0
1981-85 118,2 100,0
1981-85 113,8 100,0
1985 135,4 100,0
1981-85 123,9 100,0
1981-85 108,2 100,0
1981-85 117,3 100,0
Argentina
Bahamas
Barbados
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
0,4
0,5
1,7
1,0
6,7
1,7
1,0
1,4
0,1
5,3
2,2
10,7
3,8
0,8
1,9
1,0
4,4
0,8
5,5
67,6
15,5
15,3
2,3
8,7
15,3
9,9
8,8
19,3
17,6
28,6
8,1
4,6
8,6
12,0
12,6
22,1
27,6
33,6
54,8
47,0
10,2
6,5
15,0
72,7
16,8
27,6
4,3
9,3
18,0
26,0
29,0
23,2
25,9
45,0
8,1
16,5
15,8
13,8
16,6
26,1
32,9
38,2
58,7
51,0
12,7
14,9
40,2
1,6
Jamaica
58,0
0,8
México 1
51,4
0,0
20,4
0,0
25,5
1,1
54,9
5,1
0,0
0,0
0,0
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Santa Lúcia
São Cristóvão e Névis
36,5
21,6
6,8
9,2
46,3
5,4
Outras
receita
s
15,3
29,0
10,1
11,7
44,1
27,7
20,6
7,4
11,5
2,7
22,0
6,0
5,7
10,4
18,9
35,7
19,1
13,5
18,2
13,8
35,5
23,9
8,2
17,3
0,0
São Vicente
0,4
1,0
Uruguai
Venezuela
2,5
4,4
19,3
25,7
14,2
13,4
32,2
0,9
14,0 15,8
6,4
23,8
17,8
117,8 100,0
Média não ponderada

Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.

Quadro 29. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Seletivo
s
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
0,7
0,8
2,0
1,4
0,0
3,7
0,1
1,1
0,7
0,2
0,0
0,0
0,0
1,7
. . .
3,7
1,5
0,0
0,2
5,4
0,7
4,0
4,3
2,3
0,6
0,1
1,9
1,9
0,0
1,0
0,1
4,0
0,0
0,1
2,5
1,0
1,0
5,9
0,2
9,8
0,1
. . .
2,4
8,4
0,0
1,9
. . .
5,6
0,0
0,2
0,7
2,8
0,5
1,4
1,6
1,3
0,1
1,9
2,6
2,7
0,0
6,6
1,8
3,4
0,6
1,4
1,3
2,8
0,0
. . .
0,8
0,5
0,2
0,0
0,6
2,7
0,0
. . .
0,0
0,3
0,2
0,7
1,2
1,1
0,0
. . .
0,4
1,1
Tamanho Rece
Receita
da ita
tributária
amostra total
1986-89 12,1 10,9
1986 21,7 17,9
1986-89 31,0 28,8
1986-91 11,6 7,6
1986-91 25,9 16,0
1986-92 26,1 20,5
1986-89 12,8 11,4
1986-91 23,8 20,4
1986-92 10,2 9,7
1986-90 14,6 14,3
1986-89 9,4 8,4
. . . . . . . . .
. . . . . . . . .
1986-90 16,6 14,4
1986, 88-91 22,0 18,9
1986-91 28,2 19,2
1986-90 10,6 8,7
1986-92 9,6 8,8
1986-90 14,5 12,9
1986-91 30,8 28,1
1986-90 28,4 21,6
1986-90 27,5 22,9
1986-91 25,4 24,0
1986-92 21,2 16,7
. . .
. . .
0,7
11,6
4,0
1,0
0,5
. . .
2,2
4,1
1,1
2,4
2,7
. . .
. . .
0,8
2,3
2,5
1,2
1,4
5,0
8,3
10,1
11,7
2,1
1,9
1,7
12,6
4,0
1,2
0,5
2,6
2,4
6,1
2,5
2,6
3,5
. . .
. . .
0,8
2,3
2,7
1,6
1,4
5,7
9,7
11,2
12,2
2,7
2,4
. . .
. . .
3,5
1,8
7,8
3,9
4,4
10,9
3,5
5,7
4,3
3,4
2,6
. . .
. . .
9,6
10,3
4,3
2,5
5,1
3,7
9,8
3,9
3,5
10,2
1,2
. . .
. . .
0,0
. . .
3,0
0,2
1,2
. . .
1,7
0,4
1,3
6,3
1,2
. . .
. . .
2,5
. . .
0,8
1,2
0,7
1,5
3,8
2,5
2,7
1,1
10,0
. . .
0,8
0,0
7,6
0,5
4,2
4,1
3,4
2,3
2,2
7,7
1,6
. . .
. . .
4,8
3,5
5,1
1,2
1,5
2,7
7,8
3,8
6,4
1,9
11,8
. . .
Argentina
Bahamas
Barbados
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
Jamaica
0,0
0,0
2,3
3,2
0,1
2,0
2,2
2,2
México 1
0,4
0,0
7,5
2,1
0,0
1,8
. . .
3,0
0,4
0,2
1,9
1,5
0,0
6,2
0,2
9,0
1,0
0,0
1,6
0,8
0,1
0,8
0,0
2,0
0,5
0,1
3,3
1,8
0,0
. . .
0,2
0,8
0,1
0,4
2,9
0,0
0,0
0,6
1,2
1,6
0,2
0,4
0,1
7,9
0,0
. . .
2,9
2,7
0,4
0,3
0,5
2,1
0,0
1,3
1,3
6,9
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Santa Lúcia
São Cristóvão e Névis
0,2
0,5
0,3
0,5
0,0
. . .
3,5
4,5
São Vicente
1,2
0,1
0,1
3,5
6,6
0,2
7,0
0,6
1,4
0,0
1,2
0,0
0,0
0,9
. . .
4,5
Uruguai
Venezuela

0,4
0,4
3,7
4,2
1,8
2,6
5,3
0,1
2,9
2,2
1,2
3,9
3,3
19,7 16,5
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.
Quadro 30. Países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territoria
l
Direitos
de
exportação
Total
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Receita
tributária
- 672 6,6 -APÊNDI
7,9
1,0
0,0
1,2
0,6
. . .
1,6
9,2
12,3
0,0
8,8
. . .
. . .
0,1
0,0
0,8
0,0
0,7
3,0
1,6
1,3
Seletivos
17,2
0,0
0,7
23,1
15,5
11,8
6,0
13,0
13,9
4,3
14,2
. . .
. . .
15,6
37,5
10,2
18,3
37,0
22,6
0,4
2,6
Dos quais:
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
11,7
0,0
18,9
27,6
6,3
41,3
24,5
13,6
29,2
19,2
13,8
. . .
. . .
22,0
11,2
7,6
9,1
21,1
0,0
28,0
6,6
30,3
0,0
100,0
3,6
5,4
8,7
0,1
0,3
0,2
0,6
6,5
1,6
2,0
. . .
. . .
0,0
2,3
2,3
11,1
5,6
0,9
0,8
2,1
Direitos
de
importação
6,4
64,9
13,9
13,1
2,8
. . .
19,1
20,1
12,3
17,1
31,7
. . .
. . .
5,3
14,3
12,8
13,7
15,6
38,4
29,6
49,5
Total
16,4
70,2
13,9
14,6
3,4
12,7
21,0
29,8
24,7
18,4
41,8
. . .
. . .
5,4
14,3
13,8
18,8
16,3
43,7
34,8
54,7
10,3
0,0
100,0
26,9
51,5
27,4
53,2
30,8
28,1
45,4
24,1
31,5
. . .
. . .
66,4
50,9
22,7
28,5
58,8
28,2
34,6
16,2
2,4
0,0
6,2
0,0
4,7
0,0
0,0
Tamanho
Receita
da
total
amostra
1986-89 110,4
1986 120,9
1986-89 107,9
1986-92 152,9
1986-91 161,1
1986-92 127,2
1986-89 111,5
1986-91 116,9
1986-92 105,2
1986-90 102,3
1986-89 113,3
. . . . . .
. . . . . .
1986-90 114,8
1986, 88-90 114,0
1986-91 147,7
1986-90 122,3
1986-92 109,3
1986-90 112,4
1986-91 109,5
1986-92 135,3
0,0
35,2
9,2
14,0
12,7
36,5
9,1
12,3
32,4
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
13,7
9,9
32,9
9,1
. . .
4,4
. . .
4,0
0,1
. . .
10,3
2,7
7,5
. . .
15,3
1,8
13,4
43,8
14,2
. . .
. . .
17,1
. . .
4,6
14,3
8,1
11,9
13,3
12,3
Outras
receitas
10,4
20,9
7,9
52,9
61,1
27,2
11,5
16,9
5,2
2,3
13,3
. . .
. . .
14,8
14,0
47,7
22,3
9,3
12,4
9,5
35,3
0,0
6,7 0,7
0,0 . . .
26,4 15,2
6,7 0,8
26,4 1,5
20,0 . . .
29,6 14,3
11,2 8,9
22,6 8,7
53,6 0,0
18,8 4,4
. .. . . .
. .. . . .
33,3 14,7
18,6 . . .
26,2 1,0
14,3 0,0
16,6 2,0
21,1 9,0
27,7 10,4
18,9 6,6
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
. . .
. . .
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Argentina
Bahamas
Barbados
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
. . .
Jamaica
0,8
México 1
0,0
0,0
1,2
0,0
0,0
0,0
0,1
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep.Dominicana
Santa Lúcia
São Cristóvão e Névis

0,9
2,2
53,2
1,3
2,2
27,6
0,0
15,3
0,0
. . .
28,1 15,2
7,8 2,5
70,7 . . .
100,0
1986-90 119,8
São Vicente
5,0
0,5
11,2
14,6
7,3
42,9
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19,8
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27,1
100,0
1986-91 105,9
0,8
0,0
51,0
8,7
11,6
14,2
0,2
100,0
1986-92 127,1
Uruguai
Venezuela
3,1
2,5
21,5
24,9
13,0
15,5
33,3
0,7
16,9
14,0
6,4
23,0
20,4
100,0
120,4
Média não ponderada
Fonte: FMI, Government Finance Statistics; e International Financial Statistics.
1O México ingressou na OCDE em maio de 1994. No entanto, como ainda não era membro da organização no período coberto pela amostra, foi agrupado aqui entre os países do Hemisfério Ocidental fora da OCDE.
- 673 -APÊNDI

Quadro 31. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
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sociais
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jurídica
Pessoa
física
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0,0
35,2 0,0
45,3 10,1
dia não ponderada
te: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics.

Quadro 32. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1975-80
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Sobre
vendas,
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ou IVA
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Média não ponderada
Fonte: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics

Quadro 33. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens do PIB)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
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Estônia
Geórgia
Hungria
Letônia
Lituânia
Macedônia
Moldávia
Polônia
República Eslovaca
República Quirguiz
República Tcheca
Romênia
Rússia, Federação da
Tadjiquistão
Turcomenistão
Ucrânia
Uzbequistão
Média não ponderada
Fonte: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics.
1
Governo geral.

Quadro 34. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Impostos
sobre a
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sociais
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1985 103,3
Albânia
Armênia
Azerbaijão
Bielorrússia
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Cazaquistão 1
- 677 -APÊNDI
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42,4 18,3
. . .
. . .
. . .
0,9
. . .
. . .
. . .
22,5
. . .
. . .
. . .
18,7
. . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
100,0 16,5 19,3 0,6
. . . . . .
. . . . . .
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1981-85 116,5
Eslovênia
Estônia
Geórgia
Hungria
. . .
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1,7
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
2,1
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
3,0
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
6,9
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
0,0
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
49,5 9,5
31,3 31,3
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
0,0 . . .
. . .
. . .
. . .
. . .
11,5
. . .
. . .
. . .
41,6
. . .
. . .
. . .
. . .
25,7
. . .
. . .
. . .
58,4
. . .
. . .
. . .
33,6
22,9
. . .
. . .
. . .
0,0
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1985 100,0 100,0 0,0 40,0 6,4
1984-85 104,9 100,0 4,9 22,9 0,0
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1981-85 374,7 100,0 274,7 0,0 0,0
Letônia
Lituânia
Macedônia
Moldávia
Polônia
República Eslovaca
República Quirguiz
República Tcheca
Romênia
. . .
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. . .
. . .
. . .
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. . .
. . .
Rússia, Federação da
Tadjiquistão
Turcomenistão
Ucrânia
Uzbequistão
2.1
0,7
3,1
4,8
0,4
33,2 25,5
18,0
29,6
20,7
159,9 100,0 59,9 25,3 4,6
Média não ponderada
Fonte: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics.
1
Governo geral.

Quadro 35. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1981-85
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
. . .
. . .
0,1
0,3
0,3
. . .
. . .
Albânia
- 678 0,0 -APÊNDI
. . .
. . .
. . .
0,0
0,0
. . .
. . .
0,0
. . .
0,1
0,2
. . .
. . .
. . .
0,4
. . .
. . .
. . .
0,0
1,8
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
2,0
. . .
. . .
2,1
. . .
2,7
0,1
. . .
. . .
. . .
1,3
. . .
. . .
. . .
0,2
0,3
. . .
. . .
0,2
. . .
. . .
. . .
0,1
0,9
4,1
. . .
. . .
2,1
0,4
3,2
0,2
0,4
. . .
. . .
2,6
. . .
. . .
. . .
0,2
2,6
. . .
6,0
0,2
. . .
. . .
. . .
. . .
2,8
4,3
. . .
. . .
4,1
1,0
5,1
2,7
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
0,0
1,5
. . .
. . .
0,7
. . .
. . .
. . .
11,5
13,6
7,1
10,0
. . .
6,1
7,4
7,1
4,9
4,0
. . .
3,3
11,7
. . .
. . .
13,1
. . .
11,4
. . .
6,0
10,5
11,3
. . .
. . .
11,5
16,4
11,5
10,0
. . .
10,2
8,4
17,9
8,0
15,6
. . .
16,1
11,7
. . .
. . .
13,1
3,3
13,0
. . .
6,0
11,2
11,3
. . .
. . .
. . .
2,6
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
1,2
. . .
0,0
. . .
. . .
1,1
. . .
. . .
. . .
4,0
. . .
. . .
. . .
1,9
. . .
. . .
. . .
. . .
9,5
9,6
3,7
. . .
8,0
. . .
14,3
10,4
7,6
. . .
. . .
9,2
. . .
. . .
4,2
7,1
. . .
. . .
. . .
. . .
3,0
. . .
. . .
6,3
8,0
20,7
6,4
. . .
7,7
5,7
8,2
4,1
9,1
. . .
7,3
11,0
. . .
. . .
4,9
1,9
9,0
. . .
1,2
8,1
5,8
. . .
. . .
1,9
2,3
3,9
4,3
. . .
6,7
2,3
1,1
1,5
5,0
. . .
2,0
0,0
. . .
. . .
3,4
1,3
2,5
. . .
0,2
3,3
3,4
. . .
. . .
8,2
10,7
24,6
10,7
. . .
14,4
8,0
9,3
5,5
14,1
. . .
9,3
11,0
. . .
. . .
8,3
3,2
11,4
. . .
2,4
11,4
9,3
. . .
10,1
4,5
16,2
24,6
1,1
. . .
2,7
5,1
6,8
2,9
5,3
. . .
3,1
2,3
. . .
. . .
12,2
25,2
. . .
. . .
21,5
2,3
. . .
. . .
15,5
19,8
29,0
50,2
24,1
. . .
34,7
16,8
47,5
25,9
38,5
. . .
27,0
36,7
. . .
. . .
25,1
17,9
. . .
. . .
7,8
25,2
23,0
. . . . . .
1991 25,6
1989-90 24,4
1991-92 45,2
1987-90 74,8
1986-91 25,3
. . . . . .
1991 37,4
1991-92 21,9
1986-90 54,3
1991-92 28,8
1988-92 43,7
. . . . . .
1988-91 30,0
1986-88 39,0
. . . . . .
. . . . . .
1987-91 37,3
1986-91 43,0
1992 29,9
. . . . . .
1991 29,2
1991-92 27,5
1987-91 . . .
Armênia 1
Azerbaijão 2
Bielorrússia 3
Bulgária
Cazaquistão 3
Eslovênia
0,1
0,7
0,1
0,3
. . .
. . .
0,9
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
Estônia 3
Geórgia 4
Hungria
Letônia 4
Lituânia 3
Macedônia
Moldávia 2
Polônia
República Eslovaca
República Quirguiz 4
República Tcheca
Romênia
Rússia, Federação da 5
Tadjiquistão 2
Turcomenistão 6
Ucrânia 2
Uzbequistão
0,3
0,3
1,1
1,8
2,2
8,7
11,5
1,5
7,9
7,4
2,7
10,1
9,1
27,3
36,3
Média não ponderada
Fonte: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics.
1
Contas consolidadas de autoridades da República e locais.
2
Orçamento do Estado.
3
Governo geral.
4
Governo central.
5
Contas fiscais acumuladas.
6
Governos central e locais.

Quadro 36. Países da Europa Oriental e da Antiga União Soviética: Estrutura Tributária, 1986-92
(Em porcentagens da receita tributária total)
Impostos sobre o
comércio internacional
Impostos internos sobre
bens e serviços
Impostos sobre
rendimentos, lucros e
ganhos de capital
Dos quais:
Dos quais:
Dos quais:
Imposto
predial e
territorial
Direitos
de
exportação
Direitos
de
importação
Total
Sobre
vendas,
faturamento
ou IVA
Impostos
sobre a
folha
salarial
Contribuições
sociais
Pessoa
jurídica
Pessoa
física
Total
Outras
receitas
Receita
tributária
Receita
total
Tamanho
da
amostra
. . .
0,3
1,1
0,5
. . .
. . .
0,0
0,2
Armênia 1
Azerbaijão 2
Bielorrússia 3
- 1,4 679 -APÊNDI
. . .
. . .
0,0
0,0
. . .
. . .
0,0
. . .
0,3
1,1
. . .
. . .
. . .
1,0
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
4,3
. . .
. . .
3,9
. . .
5,8
0,5
. . .
. . .
. . .
3,6
. . .
. . .
. . .
0,7
. . .
. . .
. . .
1,0
. . .
. . .
0,4
2,7
7,7
. . .
. . .
3,9
2,8
6,7
0,8
0,9
. . .
. . .
7,0
. . .
. . .
. . .
0,7
. . .
. . .
76,9
1,0
. . .
. . .
. . .
8,9
8,7
. . .
. . .
8,2
8,6
10,8
10,4
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
2,6
. . .
. . . . . .
58,0 58,0
56,7 47,9
21,7 12,9
41,4 41,0
. . . . . .
28,4 20,2
49,4 40,8
37,7 14,9
30,5 18,3
40,3 12,6
. . . . . .
56,1 11,5
31,9 31,8
. . . . . .
. . . . . .
52,4 52,4
10,3 . . .
. . . . . .
. . . . . .
68,4 68,4
44,1 41,4
49,5 49,5
. . .
. . .
8,3
1,0
. . .
. . .
. . .
. . .
2,4
. . .
0,0
. . .
. . .
3,0
. . .
. . .
. . .
31,7
. . .
. . .
. . .
7,4
. . .
. . .
. . .
32,0
22,6
14,7
. . .
26,4
. . .
30,2
41,2
20,0
. . .
. . .
25,1
. . .
. . .
15,4
47,2
. . .
. . .
. . .
. . .
12,4
. . .
31,7
25,7
38,2
27,1
. . .
20,2
35,0
17,2
15,5
23,4
. . .
30,2
30,1
. . .
. . .
20,1
5,9
. . .
. . .
31,5
32,6
25,8
1991 165,0 100,0 65,0 . . . . . .
1989-90 122,6 100,0 22,6 41,4 9,7
1991-92 157,4 100,0 57,4 37,1 7,4
1987-90, 92 142,9 100,0 42,9 45,7 7,5
1986-91 105,0 100,0 5,0 44,7 17,6
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1991 108,0 100,0 8,0 40,8 20,6
1991-92 128,9 100,0 28,9 47,8 12,8
1986-90 114,4 100,0 14,4 19,6 2,4
1991-92 112,4 100,0 12,4 21,3 5,7
1988-92 113,3 100,0 13,3 36,6 13,2
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1985-91 109,1 100,0 9,1 37,6 7,4
1986-88 106,2 100,0 6,2 30,1 0,0
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1987-91 152,9 100,0 52,9 33,8 13,7
1986-91 327,5 100,0 227,5 9,9 4,0
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
1991 376,9 100,0 276,9 31,6 0,1
1991-92 109,3 100,0 9,3 45,8 13,2
1987-91 . . . 100,0 . . . 40,7 14,9
Bulgária
Cazaquistão 3
Eslovênia
Estônia 3
Geórgia 4
Hungria
0,5
0,8
. . .
. . .
2,4
. . .
. . .
. . .
0,0
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
Letônia 4
Lituânia 3
Macedônia
Moldávia 2
Polônia
República Eslovaca
República Quirguiz 4
República Tcheca
Romênia
Rússia, Federação da 5
Tadjiquistão 2
Turcomenistão 6
Ucrânia 2
Uzbequistão
0,7
0,3
2,8
9,3
6,5
34,8
42,3
7,7
26,1
25,6
35,3 9,4
53,2
100,0
153,2
Média não ponderada
Fonte: FMI, Economic Reviews; IFS Supplement on Countries of the Former Soviet Union; e Government Finance Statistics.
1
Contas consolidadas de autoridades da República e locais.
2
Orçamento do Estado.
3
Governo geral.
4
Governo central.
5
Contas fiscais acumuladas.
6
Governos central e locais.