Evaluering og opsamling af planlægningen i Drastrupprojektet

Evaluering og opsamling af planlægningen i Drastrup-pilotprojekt
- et eksempel på et projekt om grundvandsbeskyttelse og skovrejsning
AALBORG KOMMUNE
1

Center for Skov,
Landskab og
Planlægning
AALBORG KOMMUNE
Evaluering og opsamling af planlægningen i
Drastrup-pilotprojekt- et eksempel på et projekt
om grundvandsbeskyttelse og skovrejsning
Lene Møller Madsen, Michael Tophøj Sørensen, Orla Friis Jensen, Kristian
Bransager & Gitte Ramhøj
3

Rapportens titel
Evaluering og opsamling af planlægningen i Drastrup-pilotprojekt
- et eksempel på et projekt om grundvandsbeskyttelse og skovrejsning
Forfattere
Lene Møller Madsen, Michael Tophøj Sørensen, Orla Friis Jensen,
Kristian Bransager & Gitte Ramhøj
Udgiver
Aalborg Kommune og Skov & Landskab (FSL)
Dtp
Inger Grønkjær Ulrich, Skov & Landskab (FSL)
Bedes citeret
Lene Møller Madsen, Michael Tophøj Sørensen, Orla Friis Jensen,
Kristian Bransager & Gitte Ramhøj (2002): Evaluering og opsamling af
planlægningen i Drastrup-pilotprojekt- et eksempel på et projekt om
grundvandsbeskyttelse og skovrejsning. Aalborg Kommune og Skov
& Landskab (FSL), Hørsholm, 2002. 131 s. ill.
ISBN
87-90105-20-6
Tryk
Vester Kopi
Oplag
300 eks.
Pris
175 kr. inkl. moms
Foto
Lisbet Ogstrup, Landsplanafdelingen
Rapporten kan købes ved henvendelse til
Skov & Landskab (FSL)
Hørsholm Kongevej 11
2970 Hørsholm
Tlf. 4576 3200
E-post: fls@fsl.dk

Forord
I efteråret 2000 besluttede Landsplanafdelingen i det daværende Miljø- og
Energiministerium, i samarbejde med Aalborg Kommune, at igangsætte en
evaluering af Drastrup-projektet. Nærværende rapport er resultatet af dette
arbejde 1 .
Drastrup-projektet er et projekt der skal sikre rent drikkevand til Aalborg
Kommune og samtidig sikre området til rekreativ anvendelse for byens beboere.
Projektet er igangsat af Aalborg Kommune i slutningen af 1980’erne
og har involveret mange, både private og offentlige, partnere gennem årenes
løb. Projektet omfatter et område omkring Frejlev og Drastrup beliggende
sydvest for selve Aalborg by. Området benævnes Drastrup-området.
Det har været evalueringens sigte at videregive Aalborg Kommunes erfaringer
med en kombineret drikkevandsbeskyttelse og rekreativ udnyttelse
af arealerne ovenpå grundvandsmagasinerne til andre kommuner,
offentlige myndigheder, private vandværker samt interesserede i
øvrigt. Dette ønske skal ses i lyset af de nuværende krav om udarbejdelse
af indsatsplaner for indsatsområder jf. vandforsyningsloven. Det
er dermed hensigten at evalueringen kan fungere som inspiration og
ligeledes indgå i diskussionerne omkring arbejdet med indsatsplaner i
amter, kommuner og vandværker i de kommende år.
Evalueringen er udført af tre parter: Afdelingen for By- og Landsplanlægning,
Forskningscenter for Skov & Land (FSL), Michael Tophøj
Sørensen og Orla Friis Jensen, Aalborg Universitet (AAU) samt Sven
Allan Jensen APS. Projektet er udført som tre selvstændige evalueringer
af henholdsvis de arealmæssige resultater af Drastrup-projektet, den
planmæssige indsats af Aalborg Kommune samt de juridiske bindinger
for kombineret drikkevandsbeskyttelse og rekreativ udnyttelse af arealerne
i vigtige drikkevandsområder, som for eksempel Drastrup-området.
Den arealmæssige evaluering er foretaget af direktør, landinspektør,
Kristian Bransager, Sven Allan Jensen APS, – afsnittet om areal- og
interessekonflikter er dog udarbejdet af landskabsarkitekt Gitte Ramhøj,
Aalborg Kommune – den planlægningsmæssige evaluering er foretaget
af forsker, Cand. Scient., ph.d. Lene Møller Madsen, FSL og den
juridiske evaluering er foretaget af lektor, landinspektør, ph.d. Michael
Tophøj Sørensen og professor, dr. jur. Orla Friis Jensen, begge AAU.
Sammenfatningen af rapportens resultater er i fællesskab foretaget af
Lene Møller Madsen, FSL og Michael Tophøj Sørensen, AAU. Redigering
og rapportens øvrige afsnit er udført og skrevet af Lene Møller
Madsen, FSL. Projektansvarlig fra Landsplanafdelingen, Miljøministeriet
har været landskabsarkitekt Jacob Lautrup. Projektansvarlig fra
Aalborg Kommune har været landskabsarkitekt, Gitte Ramhøj.
1 Drastrup-projektet er under fortsat udvikling. Opdatering af projektets forløb er
afsluttet august 2001 – dog er der i bilag 1 indsat skema for målopfyldelse pr. 1.oktober
2001.
5

I forbindelse med evalueringen har projektgruppen rådført sig med kollegaer,
institutioner og myndigheder. Tak for gode kommentarer og
diskussioner.
6

Indhold
Forord 5
Sammenfatning 9
1. Indledning 15
1.1 Introduktion 15
1.2 Formål 16
1.3 Opbygning og afgrænsning 16
1.4 Præsentation af Drastrup-området 18
1.4.1 Baggrunden for Aalborg Kommunes indsats
2. Aalborg Kommunes kortlægning og afvejning af areal og interessekonflikter
18
i Drastrup-området 21
2.1 Indledning 21
2.2 Arealinteresser i Drastrup-området 22
2.2.1. Vandindvindingsinteresser 23
2.2.2 Byvækst- og byudviklingsinteresser 24
2.2.3 Natur- og landskabsinteresser 25
2.2.4 Skovrejsningsinteresser 26
2.2.5 Rekreative interesser og friluftsliv 26
2.2.6 Landbrugsinteresser 27
2.2.7 Råstofinteresser 27
2.2.8 Borger- og lodsejerinteresser 28
2.2.9 Opsummering 28
2.3 Mål for arealanvendelsen og resultaterne 29
3. Aalborg Kommunes planlægningsmæssige erfaringer i Drastrup-området 31
3.1 Indledning 31
3.2 Drastrup-projektet tager form 32
3.3 Helhedsplanlægning (regionplan, kommuneplan og forsøg på lokalplan) 33
3.3.1 Forslag til Lokalplan 34
3.3.2 Opsummering 37
3.4 Støtteordninger og erstatninger 37
3.4.1 Opsummering 38
3.5 Offentlig skovrejsning 39
3.5.1 Opsummering 40
3.6 Jordfordeling 41
3.6.1 Opsummering 43
3.7 Indsatsplan 43
3.7.1 Opsummering 47
3.8 Hvad er Aalborg Kommunes vurdering af og forhåbninger til indsatsplanerne
4. En juridisk evaluering: Kan grundvandsbeskyttelseshensynet i kombination
med andre målsætninger fremmes gennem det aktuelle plan- og regulerings-
48
system? 51
4.1 Formål og sigte 51
4.2 Planloven 52
4.2.1 Regionplan 52
4.2.2 Kommuneplan 56
7

4.2.3 Lokalplan 57
4.2.4 Ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan 60
4.3 Vandforsyningsloven 62
4.4 Miljøbeskyttelsesloven
4.4.1 Ekspropriation til gennemførelse af indsatsplanmiljøbeskyttelseslovens
64
§ 26a 65
4.4.2 Nødvendighedskravet 66
4.4.3 Beskatning af salgs- og erstatningssummer 70
4.4.4 Indsatsplaners betydning for andre forureningskilder 72
4.5 Jordforureningsloven 73
4.6 Råstofloven 74
4.7 Naturbeskyttelsesloven 75
4.8 Landbrugsloven 77
4.9 Jordfordelingsloven 78
4.10 Jordkøbsloven og bekendtgørelse om regionale jordkøbsnævn 79
4.11 Kommunalfuldmagten 80
4.12 Sammenfatning og vurdering: Er virkemidlerne gode nok? 84
Bilag 1: Den konkrete målopfyldelse i Drastrup-området 87
Bilag 2: Planer for Drastrup-området – en historisk oversigt
Bilag 3. Aalborg Kommunes vurdering af mulighederne for at fremme en
91
helhedsorienteret arealanvendelse i indsatsområder 105
Kort A. Drastrupområdet 111
Kort B. Generalplan 1974 113
Kort C. Regionplan 1980 115
Kort D. Kommuneplan 1985 117
Kort D . Grøn struktur 1 119
Kort E. Kommuneplantillæg 1988 - 89 121
Kort E . Pilotlokalplan 1989 1 123
Kort F. Regionplan 1990 125
Kort F . Lokal skovrejsningsplan 1990 1 127
Kort G. Råstofindvindingsplan 1990 129
Kort H. Dispositionsplan 1996 131
Kort I. Helhedsplan 2000 133
8
.

Sammenfatning
Lene Møller Madsen & Michael Tophøj Sørensen
Rapportens formål
Det har med nærværende rapport været målet at beskrive og vurdere
dels Aalborg Kommunes anvendelse af planer og andre instrumenter til
såkaldt helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse 1 i Drastrup-området
sydvest for Aalborg 2 og dels de eksisterende lovgivningsmæssige muligheder
der eksisterer for at kombinere grundvandsbeskyttelse med en rekreativ
arealanvendelse, i dette tilfælde skovrejsning og adgang til området
via stier. På denne baggrund har det været rapportens mål at evaluere
Aalborg Kommunes Drastrup-projekt i såvel et bagudrettet som et
fremadrettet perspektiv.
Det er endvidere håbet at rapporten – udover at hjælpe Aalborg Kommune
videre i sit arbejde med helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse – kan inspirere
og hjælpe andre kommuner, amter og vandforsyningsvirksomheder
på vej mod en lignende indsats hvormed det er muligt at høste en række »sidegevinster«
(etablering af skov, rekreative områder, naturbeskyttelse m.v.) samtidig
med den egentlige grundvandsbeskyttelse.
Status på Drastrup-projektet
Drikkevandet i Drastrup-området er truet. Resultater fra grundvandsovervågningen
i området viser at på trods af målte, faldende gennemsnitlige
kvælstoftal siden 1999 i det vand, der forlader rodzonen, er kvælstoftallet
i det øverste grundvand fortsat målt til mere end det dobbelte
af grænseværdien og der er ligeledes fundet pesticider og nedbrydningsprodukter
af pesticider. Drikkevandet i området er især truet af forurening
fra landbruget – men det frygtes også at områdets industri og opfyldningen
af grusgrave indebærer en forureningsrisiko. Området er i
dag en af Aalborg Kommunes vigtigste drikkevandsressourcer. Det haster
derfor med navnlig en omlægning af landbrugsproduktionen så
gødskning og sprøjtning i området stoppes.
Helhedsplanlægning
Aalborg Kommune har siden midten af 1980’erne forsøgt at sikre rent
drikkevand i Drastrup-området. Samtidig har det været målet at kombinere
drikkevandsbeskyttelsen med en sikring af de rekreative interesser
ved øget skovrejsning og stianlæg for Aalborg bys borgere. Gennem
regionplan, kommuneplan og lokalplan skete der tidligt i processen en
interesseafvejning i både regionplan og kommuneplan således at udpegningen
af indvindings-, skovrejsnings- og MFO-områder (de senere SFLområder)
i regionplanen blev integreret med Aalborg Kommunes mål-
1 Med helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse menes en flersidig indsats til beskyttelse
af grundvandsressourcen i kombination med skovrejsning og forbedring af
borgernes rekreative muligheder.
2 Områdets afgrænsning fremfår af Kort A.
9

sætninger og ønsker for området. Aalborg Kommune gennemførte allerede
i 1985 en tematisk planlægning hvor der i kommuneplanen blev
indarbejdet en »grøn hovedstruktur« for stier og rekreation. Heri var
det målet at Drastrup-området skulle være grundvandsbeskyttelsesområde,
lige som der var lagt op til en flersidig arealanvendelse hvor der
tages hensyn til natur og rekreationsmuligheder. Aalborg Kommunes
arbejde med integreret planlægning er senest resulteret i en såkaldt helhedsplan
for Drastrup-området (»Helhedsplan. For nuværende og fremtidig
arealanvendelse i Drastrup-området«, april 2000). Helhedsplanen
er imidlertid ikke – selvom den i praksis kunne være – tilvejebragt som
et kommuneplantillæg. Men helhedsplanen har alligevel fungeret som
styringsredskab for den helhedsorienterede grundvandsbeskyttelse i
området.
Realisering af helhedsplanlægningen
Aalborg Kommune har arbejdet med at realisere og handlingsorientere
sine planmål på forskellig måde. Kommunen har forsøgt sig med lokalplanlægning
i Drastrup-området lige som man har arbejdet med en række
forskellige planinstrumenter og andre initiativer. Bl.a. har kommunen
søgt at realisere helhedsplanen for Drastrup-området gennem relevante
eksisterende støtteordninger til landbruget (dels privat skovrejsning,
dels miljøvenlig landbrugsdrift), statslig skovrejsning, jordfordeling,
og senest ved udarbejdelse af et forslag til delindsatsplan for grundvandsbeskyttelsen
i området. I det følgende vil erfaringerne og resultaterne
af dette arbejde blive præsenteret nærmere.
Udarbejdelse af lokalplan
Aalborg Kommune ønskede omkring 1990 at udarbejde en lokalplan
for Drastrup-området med henblik på at sikre en forankring på den
enkelte ejendom af de flersidige interesser i området (ønsket om skovrejsning,
vedvarende græsarealer, sikring af drikkevandsinteresser, etablering
af offentlige stier samt efterbehandling af grusgrave til fritidsformål).
Man ønskede med en vedtaget lokalplan at være i stand til at virkeliggøre
kommunens planer for Drastrup-området. Det var tanken
at kommunen med et efterfølgende krav om miljøgodkendelse ville regulere
udledningen af næringsstoffer og pesticider fra landbruget i området
samt med en ekspropriationshjemmel at opnå den ønskede arealanvendelse
i området.
Kommunen opgav imidlertid det videre arbejde med lokalplanudkastet til
sikring af helhedsplanen. Politisk viste der sig ikke at være opbakning til at
gå videre med en endelig vedtagelse af lokalplanforslaget da man skønnede
at en lokalplan for et jordbrugsområde ikke ville have bindende virkning på
grund af den såkaldte undtagelsesbestemmelse i planloven for arealer anvendt
til jordbrugsformål (§15 stk. 5).
Anvendelse af planinstrumenter og andre initiativer
Aalborg Kommune arbejdede i stedet for op gennem 1990’erne videre
med mulighederne for at gennemføre Drastrup-projektet ved hjælp af
øvrige virkemidler – kaldet planinstrumenter. Kommunes erfaringer
med disse er kort beskrevet i det følgende:
10

Anvendelse af støtteordninger til landbruget var ingen succes i bestræbelserne
på at opnå en ændret arealanvendelse. Der var en meget ringe
interesse fra områdets landbrugere til at indgå i ordningerne på trods af
at landbrugsorganisationerne stillede en landbrugskonsulent til rådighed
der gennem tre år gav såkaldt køkkenbordsrådgivning til de enkelte
lodsejere.
Det stedlige statsskovdistrikt – via statslig skovrejsning - viste sig at være en
væsentlig medspiller i forsøget på at sikre drikkevandet og de rekreative interesser
i Drastrup-området. Skovrejsningen skabte en synlig effekt der i dag
må anses som meget vigtig, for at der kunne sikres en politisk opbakning til
forandringsprojektet gennem det langvarige forløb og fra initiativ til initiativ.
Den synlige effekt af skovrejsningen betød ligeledes en stor lokal forankring
af projektet. Det viste sig også at være vigtigt med en økonomisk fleksibilitet
i projektet der sikrede at opkøbene kunne ske, når chancen meldte sig og
en ejendom blev til salg. Denne økonomiske fleksibilitet i form af opkøb
»til tiden« kunne imidlertid ikke alene sikres gennem samarbejdet med det
statslige skovdistrikt. Det skyldes at de statslige skovdistrikter er afhængige
af løbende bevillinger fra Skov- og Naturstyrelsen. I Drastrup-området blev
fleksibiliteten skabt af Aalborg Kommune gennem kommunens løbende
opkøb.
Jordfordeling var et middel til at virkeliggøre en omlægning af den eksisterende
arealanvendelse i området, men erfaringen var også at den ikke nødvendigvis
sikrer at alle de jorder der ønskes omlagt, bliver omlagt. Jordfordeling
er typisk en meget langvarig proces som man ikke kender regningen
på, da de konkrete forhandlinger er lagt ud til den landinspektør der forestår
jordfordelingen. Jordfordeling viste sig ligesom statslig skovrejsning at være
et middel af flere til at etablere synlige effekter af indsatsen; effekter der
som nævnt er vigtige for at sikre – også lokal – opbakning til projektet.
Arbejdet med at udarbejde en delindsatsplan med hjemmel i vandforsyningsloven
for en del af Drastrup-området er afsluttet. »Forslag til Delindsatsplan
for området mellem Nibevej og Ny Nibevej« blev 27. august 2001 godkendt
af Aalborg Byråd og blev efter en 12 ugers indsigelsesperiode herefter anbefalet
af Nordjyllands Amt. Den efterfølgende opgave med at indgå aftaler
med lodsejerne om opkøb af jord eller indgåelse af dyrkningsaftaler står
dernæst og venter.
Interesseafvejning
Indsatsen i Drastrup-området har – som sagt – været styret af den helhedstanke
som Aalborg Kommunes Helhedsplan fra 2000 er udtryk
for. På baggrund af de hidtidige erfaringer er det imidlertid Aalborg Kommunes
opfattelse at der med indsatsplanen er sket et skred i interesseafvejningen
i Drastrup-projektet – fra det flersidige til det sektororienterede.
I indsatsplanlægningen er det drikkevandsinteresserne der er i
fokus, og da finansieringen samtidig er gået fra byrådet til Forsyningsvirksomhederne
(fra skattefinansieret til forbrugerfinansieret), er der
ligeledes økonomisk sket en forandring. Helhedsplanen har ingen bindende
virkning og Forsyningsudvalget, der repræsenterer vandværker-
11

ne, er ikke indstillet på at medfinansiere for eksempel stier via vandafgiften
da stier ikke har noget grundvandsbeskyttende formål. Kommunen
finder det derfor sandsynligt at vandafgiften – hvilket den da
også skal efter lovgivningen – alene vil blive brugt til at sikre rent drikkevand,
og at andre interesser for eksempel stier forudsættes finansieret
af byrådet efter andre plantyper end indsatsplanen.
En manglende helhedsorientering af planlægningen vil imidlertid betyde at
der ikke bliver gjort op med andre interesser i beskyttelse og benyttelse af
arealerne end for drikkevand – og dermed vil de mulige »sidegevinster« af
en drikkevandsbeskyttelse ikke blive høstet; sidegevinster i form af at andre
værdier sikres sammen med beskyttelsen af drikkevand for »de samme omkostninger«.
Dette kan eksempelvis være friluftsliv, naturværdier, øget bosætningsværdi
osv.
Uløste problemer – nye muligheder
I dag står Aalborg Kommune i en situation, hvor kommunen er kommet et
langt stykke ad vejen med at sikre både drikkevand og de rekreative interesser
i Drastrup-området. Men der er stadig en række problemer der ikke er
løst. Der sker stadig en udledning af næringsstoffer og pesticider fra landbruget
til grundvandet i området, væsentlige dele af de offentlige stier som
er planlagt, er ikke etableret, og skovrejsningen går kun langsomt fremad.
Endvidere ser kommunen p.t. ingen handlingsmuligheder – ad frivillighedens
vej – for at komme videre med sikringen af de flersidige interesser i området.
Den juridiske evaluering af Drastrup-projektet (kapitel 4) viser imidlertid at
Aalborg Kommunes handlingsmuligheder ikke er udtømt. Plan- og reguleringssystemet
må som udgangspunkt vurderes som værende en relativ effektiv
»værktøjskasse« til sikring af vigtige drikkevandsområder – også i kombination
med andre målsætninger i bestræbelserne på at nå en helhedsorienteret
indsats.
Aalborg Kommune har generelt anvendt de til enhver tid værende planer og
virkemidler, men kommunen kunne for eksempel have anvendt lokalplanlægningen
med henblik på at udlægge de målsatte offentlige stier – og virkeliggjort
stiudlæggene via ekspropriation.
Ligeledes kunne kommunen have integreret flere af sine mål i den nyligt
udarbejdede delindsatsplan end tilfældet har været. En indsatsplan
behøver nemlig ikke kun at beskæftige sig med grundvandsbeskyttelse i
snæver forstand. Indsatsplanen er ganske vist en sektorplan der tager
sigte på grundvandsbeskyttelse, men det er på ingen måde udelukket at
indsatsplanen indeholder retningslinier om eksempelvis skovrejsning.
Blot skal der gøres opmærksom på at der ikke efter miljøbeskyttelseslovens
§26a kan eksproprieres til skovrejsning, men alene til dyrkningsrestriktioner.
En indsatsplans retningslinier om skovrejsning kan sagtens
være ét af de handlingsinitiativer som planen specificerer på lige fod
med andre beskyttelsesindsatser, og skovrejsningsretningslinier kan
gennemføres ved aftale, jf. vandforsyningslovens §13d. Indsatsplanen
kan i øvrigt opfattes som et administrationsgrundlag på lige fod med de
12

fysiske planer, for eksempel en kommuneplan, og kan indeholde retningslinier
for de tilladelser og andre afgørelser der kan meddeles, og
som har betydning for grundvandsbeskyttelsen. Sådanne retningslinier
i indsatsplanen kan lovligt, i kraft af vandforsyningslovens § 13 c, tillægges
afgørende betydning i skønsafvejningen i forbindelse med landzonetilladelser,
miljøgodkendelser m.v. Herved kan indsatsplanen for
eksempel forhindre bedriftsudvidelser og anden udvikling hvortil der
skal ansøges om tilladelse eller som er undergivet lokalplanpligt eller
VVM-pligt.
Indsatsplanen er således svaret på mange af Aalborg Kommunes – og evt.
andre kommuners – ønsker om en plantype der er i stand til at gennemføre
en grundvandsbeskyttelse i kombination med en sikring af andre interesser
meget langt hen ad vejen.
Som det fremgår af den juridiske evaluering, er det imidlertid hverken muligt
at lokalplanregulere landbrugets ejendoms- og driftsforhold eller – via
miljøbeskyttelseslovens § 26 a – at ekspropriere hele ejendomsretten til en
landbrugsejendom eller dele heraf. Det er formentlig omkring disse forhold
at Aalborg Kommune har oplevet – og oplever – de største vanskeligheder,
idet man har ønske om at ændre arealanvendelsen fra traditionel landbrugsdrift
til ekstensiv drift (græsning) og skov med henblik på en varig sikring af
grundvandet og samtidig varetage andre hensyn.
Med hensyn til at kunne ekspropriere hele ejendomsretten i vigtige drikkevandsområder
samt Aalborg Kommunes udtrykte ønske om at kunne lokalplanregulere
landbrugets drifts- og ejendomsforhold gennem pålæg af (erstatningsfrie)
dyrkningsrestriktioner, skal det bemærkes at disse (retspolitiske)
spørgsmål ikke har været genstand for behandling i den juridiske evaluering.
En sådan udvidelse af ekspropriationsmulighederne henholdsvis mulighederne
for at lokalplanregulere vil indebære et grundlæggende opgør med
de landbrugsmæssige interesser overfor miljøinteresserne – en interesseafvejning
der bl.a. vil afhænge af den folketingspolitiske vilje, men som også rejser
spørgsmål i forhold til grundlovens § 73. Hertil kommer at en udvidelse
af lokalplanreguleringen i givet fald ikke vil løse problemerne vedrørende de
allerede eksisterende landbrugsbedrifter, idet lokalplanlægningen alene kan
regulere fremtidige forhold.
Aalborg Kommune er nået et langt stykke ad vejen
På baggrund af evalueringen af Aalborg Kommunes indsats og den juridiske
gennemgang af plan- og reguleringssystemets muligheder, kan det imidlertid
konstateres at Aalborg Kommune er nået ganske langt i retning af at
indfri sine målsætninger. Kommunen har anvendt – eller i hvert fald forsøgt
sig med – de planer og virkemidler der har været til rådighed til enhver tid –
og med ganske betragtelig succes.
Aalborg Kommunes »pionerarbejde« må ikke mindst anerkendes i lyset
af de vanskeligheder der er forbundet med at bruge planerne og virkemidlerne
i plan- og reguleringssystemet. En koordineret grundvandsbeskyttelse
og sikring af de rekreative interesser i Drastrup-projektet
13

har krævet en parallel anvendelse af en række forskellige virkemidler og
planer der hver især skal hentes i flere forskellige love, og som hver især
(kun) kan løse en del af opgaven. Samtidig har de forskellige planer,
virkemidler og kompetencer været »spredt ud« på en flerhed af aktører:
Staten (Skov- og Naturstyrelsen), amtsrådet, kommunalbestyrelsen og
herunder forskellige forvaltninger og Forsyningsvirksomhederne. Det
har stillet store krav til en gentagende koordinering og politikintegration
på tværs. Endelig har anvendelsen af visse virkemidler – navnlig de
frivillige aftaler og ordninger – forudsat en betydelig indsats med hensyn
til at motivere og inddrage grundejere, borgere og erhverv i lokalsamfundet.
Havde der ikke været nogen – i dette tilfælde Aalborg Kommune
– der havde påtaget sig denne koordineringsopgave og prioriteret
den gennem mange år, ville der sandsynligvis ikke have været opnået
nogle resultater.
Forudsætningerne for en vellykket helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse
På baggrund af nærværende rapport må det sammenfattende vurderes
at det indenfor den nuværende plan- og reguleringslovgivning er muligt
at sikre de flersidige interesser i Drastrup-området, og for så vidt ligeledes
i andre indsatsområder. Samtidig må det understreges at det er Aalborg
Kommunes opfattelse at kommunen ikke kan komme længere ad
frivillighedens vej, og reelt står uden konkrete planinstrumenter til at
sikre de flersidige interesser i området og dermed at virkeliggøre planerne
for Drastrup-området. Dette fører til at på den ene side synes de
lovgivningsmæssige rammer for sikring af flersidige interesser at være til
stede, men på den anden side anvendes de ikke i praksis – eller i hvert
fald ikke fuldt ud.
Dette tilsyneladende paradoks gør at rapportens kapitel 4 har central betydning
– ikke bare for Aalborg Kommune der skal videre i sit arbejde med at
handlingsorientere og realisere sin helhedsorienterede planlægning. Også
andre, eksempelvis kommuner, der står overfor at skulle igangsætte en (helhedsorienteret)
grundvandsbeskyttelsesindsats, kan have nytte af rapportens
kapitel 4 der behandler anvendelsesmulighederne af de virkemidler som lovgivningen
indeholder. For det må erkendes at der ikke findes nogen hurtig
og nem løsning; der eksisterer ikke ét virkemiddel eller én plantype der på
én gang kan sikre virkeliggørelse af en kombineret målsætning der går på
tværs af grundvandsbeskyttelse, skovrejsning og bredere rekreative hensyn
som det har været målet i Drastrup-projektet.
Viden om de forskellige virkemidler er imidlertid ikke den eneste forudsætning
for en vellykket helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse. Også ressourcer
og politisk vilje er af afgørende betydning. Herunder vilje og engagement
til at »tage det lange og seje træk« som en sådan indsats kræver hvilket
rapportens kapitel 2 og 3 belyser gennem erfaringsopsamlingen på Aalborg
Kommunens planlægningsmæssige indsats.
Aalborg Kommune har valgt at gøre rede for nogle – af karakter retspolitiske
– synspunkter i relation til ovenstående beskrevne muligheder
for at udnytte de lovgivningsmæssige rammer for sikring af flersidige
interesser i Drastrup-projektet. Disse synspunkter findes i bilag 3.
14

1. Indledning
1.1 Introduktion
Lene Møller Madsen
Indenfor de sidste par år er der i flere tilfælde påpeget at der i planlægnings-
og reguleringssystemet for det åbne land mangler en mulighed
for at tilvejebringe en detaljeret og bindende planlægning i områder
hvor der er særlige natur- og miljømæssige behov for at yde en særlig
indsats. Blandt andet er perspektiverne for en lokalt orienteret planlægning
for landbruget og arealanvendelsen i det åbne land taget op i pjecerne:
”En enkel og effektiv regulering af landbrugets miljøforhold” 1 og
i ”Individuel miljøgodkendelse af landbrug” 2 . Ligeledes peger fællesinitiativet
”Oplæg til differentiering, målretning og forenkling af miljøreguleringen
af landbruget” 3 fra De Danske Landboforeninger, Dansk
Familielandbrug, Amtsrådsforeningen og Kommunernes Landsforening
behovet for en mere målrettet miljøregulering i det åbne land, når
det gælder landbruget.
En egentlig udpegning af områder hvor en særlig indsats er påkrævet,
kendes i dag fra drikkevandsplanlægningen. I regionplanlægningen udpeges
områder hvor en særlig indsats til beskyttelse af vandressourcerne
er nødvendig for at sikre den fremtidige drikkevandsforsyning. I disse
indsatsområder skal der i henhold til vandforsyningsloven udarbejdes
en indsatsplan der på baggrund af en detaljeret kortlægning redegør
for behovet for beskyttelse, samt rummer retningslinier og tidsplan for
myndighedernes indsats. Udarbejdelsen af en indsatsplan kan foretages
af amter, kommuner og private vandværker. Udpegningen af indsatsområder
skal ske som led i regionplanrevision 2001 4 – en revision som
nogle amter har foretaget og som andre er i fuld gang med. Der ligger
dermed en stor udfordring i de kommende år med at udarbejde indsatsplaner
og efterfølgende at virkeliggøre dem indenfor de udpegede indsatsområder.
I Aalborg Kommune har man siden 1986 i samarbejde med Nordjyllands
Amt og en lang række lokale aktører arbejdet med at sikre drikkevandsressourcerne
i området omkring Drastrup. Herfra kan der trækkes
på en række erfaringer med beskyttelse af drikkevand gennem de
allerede eksisterende planmuligheder og virkemidler. Aalborg Kom-
1 Kommunernes Landsforening (2000): En enkel og effektiv regulering af landbrugets
miljøforhold.
2 Amtsrådsforeningen (2000): Individuel miljøgodkendelse af landbrug – forslag til
styrkelse af landbrugets vilkår som miljø- og naturforvalter.
3 De Danske Landboforeninger m.fl. (2000): Oplæg til differentiering, målretning og
forenkling af miljøreguleringen af landbruget.
4 Jf. Miljø- og Energiministeriet (1998): Statslig udmelding til regionplanrevision 2001.
15

mune er desuden en af de kommuner der er længst fremme med at udarbejde
en delindsatsplan for et indsatsområde, netop i Drastrup-området.
Drastrup-projektet er interessant, fordi Aalborg Kommune dels har
arbejdet med grundvandsproblematikken gennem en længere årrække,
dels har anvendt og dermed afprøvet en lang række forskellige planmuligheder
og virkemidler i forsøget på at sikre rent drikkevand. Derudover
har man i Drastrup-projektet fra starten ønsket at kombinere
sikringen af rent drikkevand med andre interesser i det åbne land. Man
har med andre ord valgt ”at gå på to ben” ved at kombinere ønsket om
at etablere bynære rekreative skove med ønsket om at sikre vandforsyningen
i Aalborg Kommune. Eksemplet kan dermed anvendes til at belyse
udfordringerne ved at planlægge på tværs af sektorer i et bynært
landbrugsland hvor mange interesser skal varetages, herunder sikringen
af rent drikkevand.
1.2 Formål
Det er rapportens sigte at:
• Opgøre de arealmæssige resultater af Aalborg Kommunes indsats.
• Belyse og evaluere Aalborg Kommunes erfaringer med planlægning
og realisering af målsætningerne for Drastrup-området.
• Klarlægge muligheder og begrænsninger i de virkemidler som planog
reguleringslovningen indeholder, for at sikre og fremme Aalborg
Kommunes målsætninger for Drastrup-området.
• Evaluere Aalborg Kommunes succes med at anvende det eksisterende
plan- og reguleringssystem til at sikre de kombinerede målsætninger
for Drastrup-området.
Det er dermed rapportens mål, med baggrund i Drastrup-projektet, at
analysere hvilke juridiske og planlægningsmæssige problemstillinger der
er for beskyttelse af drikkevand og sikring af rekreative interesser i et
udpeget indsatsområde der både ligger bynært og udnyttes landbrugsmæssigt.
Dermed kan rapporten forhåbentlig bidrage til at klargøre hvilke
udfordringer amter, kommuner og private vandværker står overfor i
sikringen af sådanne områder.
1.3 Opbygning og afgrænsning
Rapporten består af tre evalueringsdele: en arealmæssig evaluering ved
Kristian Bransager, herunder en beskrivelse af areal og interessekonflikter
ved Gitte Ramhøj, en planlægningsmæssig evaluering ved Lene
Møller Madsen samt en juridisk evaluering ved Michael Tophøj Sørensen
og Orla Friis Jensen. Den præcise arbejdsdeling samt institutionelt
tilhørsforhold fremgår af rapportens forord.
16

Den arealmæssige evaluering præsenterer Drastrup-området. Desuden dokumenterer
og beskriver den dels de arealmæssige ændringer der er sket i
Drastrup-området dels de planer der ligger til grund for disse ændringer.
Endelig beskrives de eksisterende areal- og interessekonflikter der er i
Drastrup-omådet.
Den planlægningsmæssige evaluering beskriver Aalborg Kommunes erfaringer
med at gennemføre Drastrup-projektet. Kommunes overordnede
plantilgang og de planinstrumenter kommunen har anvendt gennem
projektforløbet beskrives, og kommunes opfattelse af planlægningsmæssige
begrænsninger i det nuværende planlægningssystem præsenteres
og diskuteres.
Den juridiske evaluering klarlægger mulighederne og begrænsningerne i
de virkemidler som plan- og reguleringslovgivningen indeholder med
hensyn til at sikre og fremme en kombineret målsætning om at forebygge
grundvandsforureningen, forøge skovarealet og forbedre borgernes
rekreative muligheder. Desuden etablerer den et grundlag for at
evaluere de tre delmålsætninger i Aalborg Kommunes pilotprojekt: 1)
at finde metoder der kan sikre rent grundvand i fremtiden, og samtidig
forøge skovarealet, 2) at afprøve muligheder og begrænsninger for at
regulere til fordel for beskyttelse af grundvandet med den fysiske planlægning
samt 3) at inddrage borgerne og forankre projektet lokalt.
De tre evalueringer er udført som tre individuelle opgaver og præsenteres
selvstændigt. En oversigt over data og metodetilgang ses i Tabel 1.
Tabel 1. Data og metodetilgang.
Evalueringsdel: Data og metodetilgang:
Den arealmæssige evaluering Systematisk dokument opsamling
Den planlægningsmæssige evaluering Erfaringsopsamling gennem interviews
med 2 nøglepersoner
Den juridiske evaluering Analyse af retstilstanden
Derudover findes de metodemæssige valg, datagrundlag samt kildeangivelser
som dele af de enkelte afsnit i rapporten. I løbet af projektperioden
har der været afholdt fælles møder for at koordinere de enkelte
evalueringer. Dog har overlap mellem de enkelte afsnit i rapporten –
især mellem den arealmæssige evaluering og den planmæssige evaluering
– ikke helt kunne undgås. Rapporten er opbygget således at først beskrives
Aalborg Kommunes kortlægning og afvejning af areal- og interessekonflikter
i Drastrup-området (kapitel 2). Dernæst gøres der rede
for Aalborg Kommunes planmæssige erfaringer i Drastrup-området
(kapitel 3) hvorefter der foretages en juridisk evaluering af projektet
(kapitel 4). Den juridiske evaluering tager udgangspunkt i de hindringer
Aalborg Kommune ser for at virkeliggøre deres planer for Drastrupområdet,
hindringer som beskrives i den planlægningsmæssige evaluering.
Endelig sammenfattes rapporten, og Drastrup-projektet som helhed
evalueres i sammenfatningen, der er placeret først i rapporten.
17

Rapporten er ledsaget af 3 bilag, der beskriver den konkrete målopfyldelse
i området (bilag 1), giver en historisk oversigt over planlægningsforløbe
(bilag 2) samt et indlæg fra Aalborg Kommune med deres vurdering af mulighederne
for at fremme en helhedsorienteret arealanvendelse i indsatsområder
(bilag 3). Derudover findes der bagerst i rapporten en række kortbilag
til støtte for læsningen.
En tilbundsgående evaluering af Drastrup-projektet og af drikkevandsbeskyttelsen
i Danmark er et stort og mangesidet projekt som ligger
langt udover denne rapports rammer. Rapporten præsenterer er indledende
forsøg på at give et indblik i en række af de juridiske og planlægningsmæssige
udfordringer vi står overfor med fremtidens drikkevandsbeskyttelse
hvis vi ønsker at kombinere den med andre interesser i det
åbne land.
Det må bemærkes at Aalborg Kommune har en stor bybefolkning der
har væsentlige rekreative interesser som kan kombineres med beskyttelse
af drikkevandsressourcerne. Denne kombination har haft betydning
for de resultater der hidtil er opnået i projektet. Dette forhold bør
tages med i overvejelserne hvis man ønsker at anvende Drastrup-projektet
som erfaringsgrundlag for drikkevandsbeskyttelse i andre områder
i Danmark.
1.4 Præsentation af Drastrup-området
Kristian Bransager
Drastrup-området er på ca. 870 ha. og er det ene af de 2 store vandindvindingsområder
der forsyner Aalborg by med vand. Området ligger i
Aalborgs udkant mod sydvest (se Kort A). I midten af 1980’erne blev
området hovedsageligt anvendt til landbrug (ca. 75 %), grusindvinding
(ca. 15 %) og skov. Området omfatter herudover dele af to mindre byer
- Frejlev og Drastrup.
I 1995 blev der indvundet ca. 1,4 mio. m 3 vand i Drastrup hvilket svarer
til ca. 15 % af det samlede forbrug på 9,3 mio. m 3 under Aalborg
Kommunes vandforsyning. Drastrup-området er meget sårbart. Størstedelen
af området har ingen eller dårlig naturlig beskyttelse mod forurening
af grundvandet.
1.4.1 Baggrunden for Aalborg Kommunes indsats
Fra der i 1854 blev etableret vandforsyning i Aalborg Kommune til i
dag, har det altid været muligt at drikke vandet uden rensning og uden
tilsætning af kemikalier. Den nuværende drikkevandskvalitet overholder
alle EU’s krav, men den løbende kontrol af drikkevandet viser at
kvaliteten falder. Specielt nitratindholdet stiger.
Som følge af udviklingen i grundvandets nitratindhold måtte en række bo-
18

inger i Aalborgs vestlige del i 1970’erne og 1980’erne lukkes. I Skalborg
som ligger umiddelbart øst for Drastrup-området blev der i forbindelse
med gravearbejde ved opførelse af en benzinstation fundet stoffer fra imprægnering
der stammede fra en fabrik som tidligere havde ligget på grunden.
Fundet betød at Skalborg Vandværk måtte lukkes. På grund af de stigende
problemer med forurenet grundvand og lukning af boringer måtte
en omlægning af vandforsyningen i Aalborgs vestlige del fremskyndes.
Aalborgs undergrund består hovedsageligt af kridt dækket af grus og
sand i varierende lagtykkelse. Når vandet er sevet gennem muld- og
overjordslaget kan det, hvor der er sprækker, sive meget hurtigt til grundvandet.
Der sker ingen naturlig rensning i sand-, grus- og kridtlaget.
Herudover påviste stikprøver indhold af pesticider og nitrat langt over
grænseværdierne i det nydannede grundvand i Drastrup-området.
En anden væsentlig baggrund for Aalborg Kommunes indsats var at der
er underskud af skovareal i Aalborg Kommune, og at der var et stigende
ønske om at få flere bynære, rekreative områder som Aalborg har
forholdsvis få af.
Derfor besluttede Aalborg Kommune at samle en stor del af vandindvindingen
i Drastrup-området og samtidig sikre området mod fremtidig
forurening af grundvandet. Forebyggelsen af grundvandsforurening
skulle kombineres med forøgelse af skovarealet og forbedring af borgernes
rekreative muligheder.
19

2. Aalborg Kommunes kortlægning
og afvejning af areal og interessekonflikter
i Drastrup-området
2.1 Indledning
Gitte Ramhøj
Den følgende del af opsamlingen og evalueringen af Drastrup-projektet
beskriver de arealinteresser som Aalborg Kommune har kortlagt og
afvejet i Drastrup-området, og som har ligget til grund for helhedsplanen
for området.
I dette kapitel gives således et billede af hvorledes Aalborg Kommune
igennem deres planlægning har tilvejebragt en helhedsplan for Drastrup-området
som fastlægger hvorledes den flersidige arealanvendelse i
området fremover skal sikre de mål der er fastlagt for området.
I kapitlet indgår ikke en vurdering af hvorvidt kommunens kortlægning
af arealinteresser eller afvejning af de forskellige arealinteresser har
været tilstrækkelig fyldestgørende til at opnå de fastlagte mål for området.
Det vurderes således ikke om der for eksempel er udlagt tilstrækkelige
skovrejsningsområder, eller om disse skovrejsningsområder er lokaliseret
hensigtsmæssigt i forhold til at opfylde målene for rekreation
og beskyttelse af grundvandet.
De indledende kommunale afvejninger af arealinteresserne i Drastrupområdet
starter allerede tilbage i kommuneplanen fra 1980 og følges op
i forbindelse med iværksættelse af pilotprojekt for Drastrup-området i
1986. Der forelå da en landskabsanalyse for hele kommunen fra 1974
der sammen med regionplanen og kommuneplanens hovedstruktur
dannede grundlaget for kommuneplantillægget. I de efterfølgende år
frem til 2000 hvor en helhedsplan for Drastrup-området bliver udarbejdet,
foretages der en mere detailleret kortlægning og afvejning af arealinteresserne
i området.
Beskrivelsen i nærværende kapitel bygger på disse planer og strækker
sig således over en periode på mere end 20 år 1 .
Dermed lægger kapitlet op til de efterfølgende to kapitler – kapitel 3 og
1 Bilag 2: ”Planer for Drastrup-området – en historisk oversigt” beskriver kronologisk
de forskellige planinitiativer for området fra midten af 1970’erne til i dag (diverse
relevante kortværk fra planerne er gengivet som kort A – I). Der henvises ikke løbende
i kapitlet til de specifikke bilag, men samme planbetegnelser er anvendt i
kapitlet som i bilag 2. Sammen med beskrivelsen af de enkelte arealinteresser er der
dog knyttet enkelte kommentarer til den kortlægning og afvejning der er foretaget.
21

4 der evaluerer Aalborg Kommunes planlægningsmæssige erfaringer
med realiseringen af planerne for Drastrup-området, samt de juridiske
aspekter af Drastrup-projektet.
2.2 Arealinteresser i Drastrup-området
Drastrup-området ligger i det bynære område til Aalborg. Der er derfor
knyttet mange arealinteresser til området, og arealkonflikterne er på
grund af den nære beliggenhed til en storby som Aalborg større og mere
komplekse, sammenlignet med andre områder i det åbne land der
ikke på samme måde er bynære som Drastrup-området.
Som forudsætning for de mange initiativer der er blevet iværksat i Drastrup-området
fra kommunens side såvel som fra andre myndigheders
side, har det været nødvendigt at detailkortlægge de forskellige arealinteresser
i området med hensyn til deres geografiske udstrækning.
Denne detailkortlægning har dannet grundlag for kommunens afvejning
af interesserne i forhold til de mål kommunen overordnet har fastlagt
for området, jf. bilag 1.
Afvejningen af arealinteresserne i Drastrup-området er foretaget så detaljeret
at områdets lodsejere har kunnet orientere sig om hvilke interesser
kommunen har prioriteret på den enkelte ejendom i området.
Det skyldes at det er byråds- og kommunalbestyrelsers ansvarsområde
at sikre såvel borgernes rekreative muligheder som deres drikkevandsforsyning.
Desuden er en sådan detaljeret afvejning en forudsætning for
at de samfundsmæssige omkostninger til at omlægge arealanvendelsen
med henblik på at forfølge de overordnede mål for området kan koordineres,
og at de ikke bliver større end nødvendigt.
I Drastrup-projektet har kommunen endvidere afprøvet hvilke muligheder
og begrænsninger der er for at koordinere en miljøgodkendelse af
en større virksomhed i området og en pilotlokalplan for hele projektområdet.
Denne detaljerede afvejning har kommunen fundet nødvendig for at
sikre at det ikke er kortsigtede løsninger der vælges som kan vanskeliggøre
eller ligefrem umuliggøre det langsigtede perspektiv for området.
De arealinteresser der er blevet kortlagt og afvejet i Drastrup-området
er:
• Vandindvindingsinteresser
• Byvækst- og byudviklingsinteresser
• Natur- og landskabsinteresser
• Skovrejsningsinteresser
• Rekreative interesser
• Landbrugsinteresser
22

• Råstofindvindingsinteresser
• Borger- og lodsejerinteresser
2.2.1. Vandindvindingsinteresser
I midten af 1980’erne blev flere vandboringer i Aalborg Kommune lukket
på grund af forurening. Drastrupområdet sydvest for Aalborg indeholdt
et velegnet alternativ som grundvandsopland til en fremtidig vandforsyning.
I 1986 indledte Aalborg Kommune og Nordjyllands Amt
derfor et pilotprojekt i Drastrup der gik ud på at finde metoder til at
forebygge en evt. fremtidig forurening af grundvandet.
Til brug herfor gennemførte Aalborg Kommunes Vandforsyning et
omfattende kortlægningsarbejde der afgrænsede drikkevandsoplandet i
området, og dokumenterede vandstrømme, jordbundsforhold m.v.
Kortlægningen dannede udgangspunkt for afgrænsningen af Drastrupområdet.
Desuden blev der iværksat overvågningsboringer af grundvandskvaliteten.
Overvågningsresultaterne viste et højt nitratindhold på over
120 mg/l i det øvre grundvandsmagasin, mens det dybe og væsentlig
ældre grundvand havde – og stadig har - et lavt nitratindhold. Det højst
tilladte indhold for kvælstof i drikkevand er 50 mg/l.
Grundvandsmagasinet i Drastrup-området ligger i kalkaflejringer uden
en væsentlig rensende effekt hvorfor nitratindholdet i de dybe grundvand
efterhånden må forventes at nærme sig indholdet i det øvre grundvandsmagasin,
med mindre belastningen af kvælstofudsivningen fra
landbrugsaktiviteterne på arealerne ikke reduceres.
Der er desuden fundet spor af pesticider og nedbrydningsprodukter af
pesticider i grundvandet.
På baggrund af disse forhold har Aalborg Kommune besluttet at arealanvendelsen
i Drastrup-området skulle ændres, så der i fremtiden ”dyrkes
rent drikkevand” i området.
Målet er at nedbringe kvælstoftallet til nul, så vidt det er muligt. Det
skal give en fortyndingseffekt af kvælstofindholdet i de øvre grundvandslag.
Desuden er det målet at brugen af pesticider skal stoppes i
området. Endelig skal forsigtighedsprincippet fremmes med henblik på
at modvirke mulige fremtidige forureningskilder.
Med støtte fra EU’s LIFE-program er der i perioden 1997 til 2001 gennemført
et program for omlægning af landbrugsjord til bæredygtig arealanvendelse
i drikkevandsområdet. Forskellige metoder af skovrejsning
og udlæg af ekstensive græsarealer er desuden afprøvet.
Aalborg Kommune har også etableret en overvågning der giver mulighed
for at måle kvaliteten af rodzonevandet under de omlagte arealer.
De målinger der er foretaget, viser hurtige og markante reduktioner af
23

kvælstoftallet under de arealer i Drastrup-området der er omlagt til ekstensive
driftsformer m.v.
2.2.2 Byvækst- og byudviklingsinteresser
Foranlediget af byrådets beslutning om at sikre de langsigtede perspektiver
for skov og drikkevandsforsyning i kommunen, blev der i 1990
fastlagt et kommuneplantillæg for Drastrup-området.
Aalborg Kommune havde på det tidspunkt fastlagt et mål om at fordoble
arealet med skov i kommunen da der kun er meget få skove på
egnen. Ligeledes var det besluttet at øge beskyttelsen af grundvandet i
de områder der allerede leverede, eller i fremtiden skulle levere drikkevand
til Aalborg da stadig flere drikkevandsboringer som nævnt måtte
lukkes grundet forurening.
For Drastrup-området der ligger i en af de grønne kiler ind mod Aalborg,
fandt Aalborg Kommune det derfor vigtigt at afklare mulighederne
for byvækst set i forhold til fremtidige skove og beskyttelse af
grundvand.
Mulighederne for byvækst blev således allerede tidligt i Drastrup-projektet
afvejet og afgrænset i forhold til de øvrige interesser i området.
Specielt blev ønskerne til den grønne struktur med grønne kiler fra det
åbne land ind til Aalborg centrum og hensynet til drikkevandsforsyningen
til Aalborg by og nærområde søgt varetaget.
Byvækstmulighederne i området blev derfor klart afgrænset tidligt i
projektet og endeligt fastlagt med kommuneplantillægget 1988-89.
Det er Aalborg Kommunes erfaring at det er vigtigt at afklare byvækstmuligheder
tidligt i en planproces hvor man vil tage initiativ til ændringer
i arealanvendelsen i et indsatsområde til grundvandsbeskyttelse.
Den erfaring skal blandt andet ses i lyset af spørgsmålet om hvorvidt
grundvandsbeskyttelse og byvækst kan forenes på et og samme areal.
Et spørgsmål der er aktuelt ikke mindst på grund af at mange udpegede
indsatsområder hvor der skal ske en øget beskyttelse af grundvandet af
hensyn til drikkevandsforsyningen, ligger bynært, og derfor rummer
mange byvækstinteresser.
Hvorvidt byvækst og grundvandsbeskyttelse set ud fra et forureningsmæssigt
synspunkt er forenelige, er i øvrigt én problemstilling. En anden
problemstilling er de økonomiske konsekvenser af mulige byvækstinteresser
i disse indsatsområder. Det skyldes at så længe perspektiver
og strategier for byvækst ikke er klare, og de konkrete arealer til byvækst
ikke er fastlagte, vil grundejere og potentielle investorer naturligt
kunne have forventninger om fremtidige byvækstmuligheder i de bynære
områder. Er der sådanne forventninger til stede, fører det under
normale omstændigheder til øgede ejendomspriser. Og øgede ejendoms-
24

priser medfører øgede samfundsmæssige omkostninger til beskyttelse
af et givet områdes grundvand.
Som nævnt blev byvækstmulighederne i Drastrup-området afklaret og
afgrænset tilbage i 1988-89 med vedtagelsen af kommuneplantillægget
for Drastrupområdet. Og denne tidlige afklaring er blevet en væsentlig
del og forudsætning for den helhedsplan som kommunen i 2000 fastlagde
for Drastrup-området.
2.2.3 Natur- og landskabsinteresser
Drastrup-området rummer mange naturinteresser. Arealerne umiddelbart
rundt omkring landsbyerne i området, Frejlev og Drastrup, har
været opdyrket i århundreder mens den største del af området, nemlig
engene og overdrevsarealerne, først er blevet opdyrket i slutningen af
1800-tallet.
Jordens dyrkningsværdi i området er forholdsvis begrænset da der er
tale om overvejende sandede jorder og et kuperet terræn. Der findes
endnu enge og overdrev der aldrig har været omlagt, og de rummer en
forholdsvis stor artsrigsdom af vilde planter og dyr. Også de gamle kystskrænter
i området der heller ikke har været opdyrket, rummer betydelige
naturinteresser.
På grund af den teknologiske udvikling i landbruget er mange enge og
overdrev i området i løbet af de senere årtier imidlertid blevet drænet,
gødet og sprøjtet intensivt. Forudsætningen for at beskytte disse naturværdier
har derfor været at kortlægge deres geografiske udstrækning og
fastlægge målene for naturvaretagelsen på arealerne.
Aalborg Kommunes kortlægning for naturinteresserne i Drastrup-området
tog udgangspunkt i Nordjyllands Amts registreringer 2 og i den
grønne struktur i kommuneplanen. Den kommunale kortlægning af
naturinteresserne blev indledt i 1985. Med kommuneplantillægget i 1988-
89 blev naturinteresserne detaljeret kortlagt og prioriteret.
I relation til en beskyttelse af grundvandet i området, var det særligt vigtigt
at få registreret hvilke områder der af hensyn til naturinteresserne
ikke måtte skovtilplantes, samt hvilke arealer der forudsatte afgræsning
eller høslæt for at naturinteresserne kunne varetages på arealerne.
Allerede i 1974 havde Aalborg Kommune udarbejdet en landskabsanalyse
for hele kommunen. Denne kortlægning blev afgørende for at kunne
sikre hensynet til områdets særlige landskabskarakter.
2 I midten af 1980’erne foretages der i hele landet en amtslig planlægning for de såkaldte
MFO-områder (miljøfølsomme områder). Det var områder der blev udpeget
med henblik på at tilbyde områdets lodsejere tilskud til en mere ekstensiv drift af
områderne. MFO-ordningen er senere erstattet af ordninger med de såkaldt SFLområder
(særligt følsomme landbrugsområder) med mulighed for tilskud i områderne
via MVJ-ordningerne (de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger). Nordjyllands
Amt målretter sin udpegning af MFO-områder til drikkevandsområder i amtet,
herunder til Drastrup-området. Den amtslige udpegning i Drastrup-området
sker på baggrund af registreringer af områdets overdrev, enge og andre naturarealer.
25

På et tidligt tidspunkt i processen blev det et klart mål at fastholde og
forstærke de skovfrie landskabers særlige karakter med kontrast mellem
Limfjordsengene nord for området og de gamle kystskrænter, og
gennem skovplantning at fremhæve de markante morænebakker i selve
området.
2.2.4 Skovrejsningsinteresser
Det vedtagne nationale mål om at fordoble Danmarks skovareal over
en trægeneration prioriterer især bynær skov og grundvandsbeskyttelse
ved skovrejsning. Som følge af pilotprojektet for Drastrup-området målrettede
Nordjyllands Amt regionplanudpegningen af skovrejsningsområder
til drikkevandsområder i amtet, herunder til Drastrup-området.
Initieret af kommuneplantillægget 1988-89 der gjorde op med landskabsog
naturinteresserne og med byvækstinteresserne, blev amtets skovrejsningsplanlægning
i Drastrup-området forholdsvis detaljeret. En detaljering
der skulle sikre dels at så store arealer som muligt kunne tilplantes
og yde en varig sikring af drikkevandet i området, dels at hensynet
til landskabet og naturen i området blev varetaget.
Således blev områdets morænebakker udpeget som skovrejsningsområder
mens enge, overdrev og udsigtskiler blev udpeget som områder
hvor skovtilplantning er uønsket, og dermed ikke kan skovtilplantes
uden dispensation fra amtet.
På grundlag af amtets udpegning af skovrejsningsområder udarbejdede
Aalborg Kommune og det lokale Statsskovdistrikt, Buderupholm Statsskovdistrikt,
sammen en skovrejsningsplan for området. Ud over at
tage udgangspunkt i den amtslige skovrejsningsplan, hviler denne plan
også på en kortlægning af de kulturhistoriske spor i området, og den
anviser skovlysninger og udsigtskiler der friholder og fremhæver kultursporene
og landskabelige værdier.
Planen danner grundlag for den statslige rammebevilling til opkøb af
arealer og skovtilplantning i området.
2.2.5 Rekreative interesser og friluftsliv
Det var et led i udmøntningen af Aalborg Kommunes mål for den kommunale
grønne struktur der stammer tilbage fra midten af 1970’erne at
fastlægge det rekreative behov i de bynære landskaber omkring Aalborg.
Der forelå et dokumenteret behov for at aflaste de eksisterende
skove og naturområder i kommunen for den rekreative brug. Især den
grønne kile sydvest for Aalborg hvor Drastrup-området ligger var underforsynet
med offentligt tilgængelige skove og naturområder.
I planlægningen for Drastrup-området var det derfor også nødvendigt
at varetage hensynet til friluftslivet for offentligheden
Såvel igennem pilotprojektet som i den foreliggende helhedsplan for
Drastrup-området, er der derfor fastlagt et rekreativt stinet der binder
området sammen med de omkringliggende byer og øvrige udflugtsmål.
26

Helhedsplanen indeholder også støttepunkter for friluftslivet. Planen
rummer for eksempel udsigtspunkter, primitive rastepladser og arealer
reserveret til naturoplevelser og friluftsaktiviteter, og områdets særlige
kulturspor søges som nævnt synliggjort og gjort tilgængelige for offentligheden.
2.2.6 Landbrugsinteresser
Landbrugsstrukturen i området har været og er fortsat karakteriseret af
mange små, overvejende fritidslandbrug, og enkelte større kvægavlsbrug.
Dermed afspejler områdets landbrugsstruktur dels den bynære
beliggenhed, dels områdets jordbundsforhold og terræn. Dyrkningslaget
er overvejende sandet og ligger på en undergrund der består af grus
og kridtlag, og terrænet er forholdsvis kuperet. Landbrugsinteresserne i
området er derfor begrænsede.
Men som nævnt har den teknologiske udvikling gjort det muligt også i
Drastrup-området at intensivere landbrugsdriften, og der er etableret
enkelte større kvægavlsbrug i området. Den landbrugsmæssige hovedinteresse
i Drastrup-området retter sig derfor mod de investeringer der
er foretaget i det landbrugsmæssige produktionsapparat, dvs. i driftsbygninger
og arealer til opfyldelse af harmonikravene for husdyrproduktionen.
Da jordbundsforholdene bevirker at næringsstoffer og pesticider næsten
uhindret siver ned i undergrunden og når grundvandet, har det vist
sig at landbrugsdriften giver en betydelig forurening af grundvandet i
Drastrup-området.
I deklarationerne der følger op på helhedsplanen, er fastlagt hvor stort
et husdyrtryk, arealerne udlagt til vedvarende græs kan bære. Med fastlæggelsen
af husdyrtrykket er der taget højde for at enge og overdrev
kan afgræsses af hensyn til naturinteresserne, men med et lavt dyretryk
på 0,5 dyreenhed (DE) pr. ha af hensyn til grundvandsbeskyttelsen (harmonikravet
i Husdyrgødningsbekendtgørelsen, er fra 2002 1,7 DE pr.
ha for kvæg/1,4 DE pr. ha for svin).
I helhedsplanen fra 2000 for Drastrup-området forudsættes det endvidere
at pesticider ikke anvendes i området, og at der ikke må ske omdrift
i nærområdet til vandværket.
2.2.7 Råstofinteresser
Der er forholdsvis store råstofinteresser i Drastrup-området, og der er
gennem flere årtier blevet gravet i 4 råstofgrave i området.
Regionplanlægningen samt kommuneplantillægget fra 1990 sikrer at
graveområderne er afgrænsede i udstrækning.
Efterbehandlingsplanerne for graveområderne forudsatte tidligere at
gravene skulle reetableres gennem genopfyldning og efterbehandles til
landbrugsformål. Parallelt med kommuneplantillægget fra 1990 blev der
udarbejdet en revideret efterbehandlingsplan for de 4 råstofgrave der
27

ændrede den fremtidige arealanvendelse som naturområde uden brug af
sprøjtemidler og gødning i en tinglyst deklaration. Deklarationen er en
opfølgning af den ændrede efterbehandlingsplan. Efterbehandlingsplanen
forudsætter endvidere at der ikke sker tilkørsel af opfyld til råstofgravene.
Fra 1997 er det forbudt at køre fyld til efterbehandling af råstofgrave i
drikkevandsområder. Forholdet mellem råstofindvindingsinteresserne
og vandindvindingsinteresserne er imidlertid fortsat konfliktfyldte i
Drastrup-området og giver sig bl.a. udslag i at det er vanskeligt reelt at
stoppe tilkørsel af fyld til råstofgravene.
2.2.8 Borger- og lodsejerinteresser
Som det også er beskrevet i kapitel 3 erklærer borgerne i Frejlev i 1996
deres by for sprøjtefrit område, og i 2001 følger Drastrup by efter og
erklærer sig ligeledes som sprøjtefrit område.
Disse erklæringer skal ses i lyset af kommunens mangeårige arbejde i
Drastrup-området for at beskytte grundvandet.
Den omfattende information om problemerne med forureningen af
drikkevandet i Drastrup-området som pilotprojektet for området og
senest helhedsplanen med den offentlighed planen har været omfattet
af, har øget borgernes bevidsthed i området, og bevirket at borgerne
erkender at de bor oven på deres eget drikkevand. De er derfor blevet
aktive medspillere i helhedsplanen. I 2000 erklærer 88% af husstandene
i Frejlev sig som ”sprøjtefrie”.
Det er imidlertid ikke alene information og offentlig debat om planerne
for området der har bevirket at borgerne i Frejlev og Drastrup ikke
længere bruger ”sprøjten” i deres haver. Initiativet skyldes også at de
nye rekreative muligheder der er blevet realiseret som følge af pilotprojektet,
har betydet at områdets borgere nu kan komme ud og opleve
området og ved selvsyn se det. En mulighed som benyttes flittigt. Dertil
kommer at rent grundvand nu betragtes som et ”gode” i området.
2.2.9 Opsummering
Siden midten af 1980’erne har både amt og kommune i deres region- og
kommuneplan for Drastrup-området haft stort set enslydende mål for
området, og de har begge sigtet på at opnå en flersidig arealanvendelse
hvor både drikkevandshensyn, de rekreative muligheder sammen med
naturinteresser og lodsejerinteresser varetages på en og samme tid.
Rammestyringen i planlægningen virker således efter hensigten når man
ser på Drastrup-området. Derudover har den tætte koordinering mellem
region- og kommuneplan for Drastrup-området igennem pilotprojektet
og senere i tilvejebringelse af helhedsplanen for området også vist
sig afgørende for at:
• Alle arealinteresser i Drastrup-området er blevet kortlagt og afvejet.
28

Det har kunnet understøtte og fremme en dialog med andre myndighedsniveauer,
og det har sikret en målretning ikke blot af kommunens
egne planer for området, men også af amtets regionplanlægning
og statens skovrejsningsplanlægning.
• Den detaljerede kortlægning på helt lokalt niveau har bevirket at
kommunen har kunnet holde offentligheden velinformeret, og det
har sikret muligheden for en aktiv deltagelse fra borgerside.
• Den detaljerede afvejning af interesserne - ligeledes på helt lokalt niveau
- har gjort det muligt for offentligheden at overskue kommunens
mål for området og dermed også kommunens hensigter med
deres efterfølgende handlinger. Det er Aalborg Kommunes vurdering
at det har bevirket en stor borgeropbakning til kommunens
planer for området.
• Kortlægningen og interesseafvejningen har samtidig bevirket at alle
anvendelige virkemidler har kunnet tages i anvendelse.
2.3 Mål for arealanvendelsen og resultaterne
På trods af den omfattende planindsats og de konkrete resultater der er
skabt i Drastrup-området, så er det alligevel Aalborg Kommunes oplevelse
at region- og kommuneplanlægningen ikke kan stå alene hvis der
skal ske ændringer i arealanvendelsen af den karakter som er nødvendige
i Drastrup-området.
Gøres resultaterne op for Drastrup-området målt i hektar omlagte arealer,
ja så er store arealer tilplantet med skov eller udlagt til ekstensiv afgræsning,
jf. også bilag 1. Men målet for området og dermed varetagelsen
af drikkevandsbeskyttelsen og sigtet med den grønne kile er ikke
opfyldt.
Der er efter mere end 10 års indsats fortsat et stykke vej endnu før hensynene
til drikkevandsforsyningen til Aalborg, de rekreative muligheder
og den grønne struktur er varetaget i tilstrækkeligt omfang i Drastrup-området.
Det er således endnu ikke lykkedes at få omlagt arealanvendelsen
på halvdelen af arealerne i området til en anvendelse i overensstemmelse
med helhedsplanen.
Baggrunden for den manglende målopfyldelse skal ifølge Aalborg Kommune
søges i en række forskellige forhold, herunder især at ejendomspriserne
er steget markant i området inden for en kortere årrække efter
at kommunen vedtog helhedsplanen. Desuden er en væsentlig årsag til
den manglende målopfyldelse den manglende handlepligt i medfør af de
planer der besluttes for et område som Drastrup-området.
I rapportens bilag 3 uddybes disse synspunkter.
29

3. Aalborg Kommunes planlægningsmæssige
erfaringer i Drastrupområdet
3.1 Indledning
Lene Møller Madsen
I dette kapitel gives der et billede af hvordan Aalborg Kommune igennem
den fysiske planlægning 1 har forsøgt at sikre en flersidig arealanvendelse
der tilgodeser både rent drikkevand og rekreative muligheder
for Aalborg bys befolkning i Drastrup-området. Der fokuseres på hvilke
hindringer kommunen ser for at der kan ske en realisering af den
fysiske planlægning baseret på en afvejning af interesser i et indsatsområde
for drikkevand beliggende i et bynært landbrugslandskab. Med andre
ord klarlægges hvilke begrænsninger Aalborg Kommune, med baggrund
i deres erfaringer fra Drastrup-projeket, ser i det nuværende planlægningssystem
for at kunne virkeliggøre en helhedsorienteret 2 planlægning
i det åbne land.
Dette kapitel lægger dermed op til den efterfølgende juridiske evaluering
(kapitel 4) hvor de eksisterende lovgivningsmæssige muligheder for
at kombinere grundvandsbeskyttelse med en rekreativ anvendelse samt
Aalborg Kommunes plan- og virkemiddelanvendelse vurderes.
Aalborg Kommunes planlægningsmæssige erfaringer er beskrevet og
evalueret på baggrund af interviews med landskabsarkitekt Gitte Ramhøj,
Teknisk Forvaltning, Aalborg Kommune, der som planlægger har
deltaget i Drastrup-projektet fra midten af 1980’erne, samt afdelingsingeniør
Klaus Kolind Hansen, Forsyningsvirksomhederne, Aalborg
Kommune, der har været ansat i vandforsyningen siden 1989 og ligeledes
kender Drastrup-projektet fra en tidligere ansættelse i Nordjyllands
Amt. Begge interviews er gennemført i november 2000. Det kan virke
overflødigt at beskrive tidligere planmæssige problemstillinger som nu
er løst ved lovændringer. Det er imidlertid fundet vigtigt at beskrive dis-
1 Den følgende del af opsamlingen og evalueringen af Drastrup-projektet omhandler
de planlægningsmæssige aspekter af projektet – det vil sige en beskrivelse og diskussion
af hvordan Aalborg Kommune har forsøgt at virkeliggøre planerne for Drastrup-området.
De udarbejdede og anvendte planer er beskrevet i bilag 2. Der er ikke
henvisninger til bilaget løbende i teksten, men samme betegnelse for planer er anvendt
i nærværende kapitel og i bilag 2. Beskrivelsen af planer i bilag 2 er desuden i
lighed med gennemgangen i dette kapitel givet i kronologisk rækkefølge.
2 I denne sammenhæng anvendes helhedsorienteret planlægning jf. figur 1 i Nellemann
et al (2000): Helhedsorienteret planlægning for det åbne land – en eksempelsamling.
By- og Landsplanserien, nr. 7 – 2000. Skov & Landskab. I denne rapport menes
der således med helhedsorienteret grundvandsbeskyttelse en flersidig indsats til
beskyttelse af grundvandsressourcen i kombination med skovrejsning og forbedring
af borgernes rekreative muligheder.
31

se problemstillinger for at forstå Aalborg Kommunes nuværende opfattelse
af begrænsninger i planlægningssystemet.
Inddragelse af offentligheden har været et vigtigt aspekt i gennemførelsen
af de ændringer der er sket i Drastrup-området, og ofte har denne
inddragelse været afgørende for de faktiske resultater. De erfaringer med
inddragelse af borgerne som Aalborg Kommune har fået gennem anvendelse
af forskellige planinstrumenter 3 i Drastrup-projektet, er derfor
inddraget løbende gennem kapitlet.
3.2 Drastrup-projektet tager form
I begyndelsen af 1980’erne starter Aalborg Kommune med at sikre
”Den grønne struktur” i kommuneplanens hovedstruktur. Principperne
i den grønne struktur stammer tilbage fra Generalplanen (1974) der
blev udarbejdet efter kommunesammenlægningen. Som baggrund for
denne plan var der udarbejdet en meget grundig landskabsanalyse for
hele kommunen. Aalborg Kommune formulerer en målsætning om at
øge skovarealet i kommunen og fastlagde kommunes grønne struktur
med kiler fra det åbne land og ind til Aalborg centrum i kommunens
kommuneplan (1985 - se kort D og D 1 ).
Denne kommuneplan indeholdt fra starten en hovedstruktur der omfattede
det åbne land. Den grønne struktur med kiler og ringforbindelser
indgik med sine egne planargumenter set fra byen, men også som
en opfølgning og detaljering af regionplanens retningslinier for det åbne
land. Umiddelbart efter at den første kommuneplan blev vedtaget gik
Aalborg Kommune i gang med at udarbejde en pilotkommuneplan for
Svenstrup Kommunecenterområde der også indeholdt rammer for det
åbne land. De erfaringer som kommunen fik gennem dette arbejde med
at udarbejde planmæssige rammer for det åbne land, blev brugt i det
senere kommuneplantillæg for Drastrup-området.
Selve Drastrup-projektet kan, som omtalt i afsnit 1.4, siges at tage udspring
i en forureningssag i Skalborg. Nordjyllands Amt kørte en depotlovssag
der endte med at det private Skalborg Vandværk blev lukket.
I stedet blev vandforsyningen flyttet til boringerne ved Drastrup
hvilket betød at kommunen naturligt begyndte at interessere sig for
vandkvaliteten i området. Dermed blev Drastrup-området et af kommunes
vigtige drikkevandsområder, samtidig med at området var en del
af Aalborg Kommunes grønne struktur. En kombination der viste sig
at blive afgørende for områdets udvikling.
De planlægningsmæssige argumenter for det senere Drastrup-projekt
kunne umiddelbart hentes fra kommuneplanen, og som det vil fremgå
3 Planinstrumenter er i dette kapitel benyttet i samme betydning som i Nellemann et
al (2000): Helhedsorienteret planlægning for det åbne land – en eksempelsamling.
By- og Landsplanserien, nr. 7 – 2000. Skov & Landskab. Der ligger således ikke i dette
ordvalg nogen indikation af instrumentets tilknytning til Planloven.
32

af det følgende var og er det stadig disse planlægningsargumenter der
har båret projektet frem til i dag. Drastrup-projektet har således haft
den samme målsætning fra starten og helt frem til i dag godt 15 år senere,
nemlig at beskytte grundvandet fordi området udgør en vigtig del
af kommunes vandforsyning, og samtidig at sikre de rekreative interesser
i området da området ligger i umiddelbar nærhed til selve Aalborg
by. Dette mål har Aalborg Kommune forsøgt at nå gennem helhedsorienteret
planlægning hvor både regionalplan, kommuneplan og lokalplan
har været i spil. Denne overordnede plantilgang har under forløbet
været kombineret med forskellige planinstrumenter i forsøget på at
virkeliggøre planerne. I det følgende beskrives og diskuteres dels Aalborg
Kommunes overordnede planlægning og dels kommunens anvendelse
af planinstrumenterne: støtteordninger, offentlig skovrejsning,
jordfordeling og senest indsatsplan. Efter gennemgangen af de anvendte
planinstrumenter gives der en kort beskrivelse af Aalborg Kommunes
vurdering af og forhåbninger til indsatsplanerne.
3.3 Helhedsplanlægning (regionplan, kommuneplan
og forsøg på lokalplan)
Drastrup-projektet sættes i gang med det såkaldte pilot-projekt i 1986
om end der eksisterer tidligere planer for området der peger i samme
retning jf. ovennævnte afsnit. Der blev nedsat en arbejdsgruppe 4 der
blandt andet arbejder med at afprøve muligheder og begrænsninger for
at regulere til fordel for beskyttelse af grundvandet med den fysiske
planlægning. Som en følge af dette arbejde udpeges der i samarbejde
med amtet indvindings-, skovrejsnings- og MFO-områder for Drastrupområdet
som integreres i den gældende regionplan.
Samtidig arbejder kommunen med at udarbejde et kommuneplantillæg
for området. I dette tillæg blev der taget udgangspunkt i kommuneplanens
hovedstruktur byggende på grønne kiler fra landet ind i byen.
Målsætningen var en forøgelse af skovarealet i kommunen der på daværende
tidspunkt var knap 6%, blandt andet gennem en etablering af et
nyt skovområde, da de to store skovområder man havde i kommunen
var nedslidte. Disse mål kombineres med et mål om at etablere et offentligt
stisystem. Desuden afklares råstofinteresserne i området. Der er
4 råstofgrave i området der alle fik genforhandlet deres krav til efterbehandling,
således at der ikke skete en efterbehandling til landbrug som
det oprindeligt var bestemt, men i stedet en efterbehandling til fritidslandskab.
Denne efterbehandling betyder at grusgravene ikke fyldes op
som det vil ske ved en efterbehandling til landbrug, og dermed nedsættes
risikoen for en ukendt nedsivning. Der blev ligeledes udarbejdet en
dispositionsplan for området (Kort E) med angivelse af den ønskelige
arealanvendelse til henholdsvis skov- og vedvarende græsarealer. Dette
”ønskekort” er et resultat af interesseafvejningen i området og danner
4 Se bilag 2: projektstart 1986 for arbejdsgruppens sammensætning.
33

sammen med kommuneplantillægget udgangspunkt for de senere forsøg
på at virkeliggøre Drastrup-projektet.
Gennem pilot-projektet sikres en interessetilkendegivelse fra amtet om
den fremtidige status for området, og samtidig bliver målsætningerne
for området koordineret i de to plansystemer (regionplan og kommuneplan).
Alt i alt kan man sige at der i pilot-projektet skete en interesseafvejning
i området der efterfølgende blev sikret gennem rammestyringsprincippet
i Planloven – det vil sige indarbejdet i både regionplan
og kommuneplantillæg. Indenfor disse rammer arbejder kommunen
videre med forskellige planinstrumenter i et forsøg på at sikre en virkeliggørelse
– med andre ord at omsætte planerne til handling – af en flersidig
arealanvendelse af Drastrup-området. Første trin er udarbejdelsen
af et udkast til en lokalplan.
3.3.1 Forslag til Lokalplan
I 1989-90 udarbejder Aalborg Kommune et udkast til en lokalplan for
Drastrup-området (Kort E 1 ). Udarbejdelse af en lokalplan kan siges at
være en forlængelse af den helhedsorientede planlægningstilgang som
Aalborg Kommune forsøger sig med 5 . Her kan næste trin efter at have
afklaret interesseafvejningerne i regionplan og kommuneplan være en
virkeliggørelse af projektet på ejendomsniveau, dog således at det sker
samtidigt for et lokalområde. Dette ønskede Aalborg Kommune at gøre
gennem vedtagelse af en lokalplan.
Aalborg Kommune udarbejdede et forslag til lokalplan for området i et
forsøg på at komme i gang med virkeliggørelsen af helhedsplanen 6 for
området. Med forslaget ønskede man i kombination med anvendelsen
af de på det tidspunkt nyligt indførte miljøorienterede støtteordninger
til landbruget 7 at sikre en flersidig anvendelse af området. Støtteordningerne
for landbruget skulle sikre en omlægning af den daværende
drift til en mere ekstensiv drift (vedvarende græs samt skov), mens lokalplanen
skulle bruges til at sikre de rekreative interesser i området og
samtidig sikre den demokratiske proces. Med hensyn til sidstnævnte
har kommunen gode erfaringer med at anvende lokalplaner i byområder
og ønskede at bruge disse erfaringer i Drastrup-området.
Man kan spørge sig selv hvorfor Aalborg Kommune mente det var nødvendigt
med en lokalplan, når der allerede var sket en interesseafvejning
i både region- og kommuneplan. Først og fremmest ønskede kommunen
at anvende en lokalplan til at realisere planerne for Drastrup-området,
hvilket interesseafvejning i region- og kommuneplanen kun etablerer
rammerne for. Med andre ord så kommunen det som en mulighed
5 I dette tilfælde ønsker Aalborg Kommune både en afklaring af interesseafvejningen
til brug for administrationen af planerne for Drastrup-området, samt en handlingsorientering
hvor kommunen går aktivt ind i et forsøg på at realisere planerne.
6 Grundet kommuneplantillæggets karakter og Aalborg Kommunes sideløbende arbejde
med at virkeliggørelsen af Drastrup-projektet benævnes dette i det følgende
som helhedsplanen for Drastrup-området.
7 Støtteordninger dækker i dette tilfælde over: ”MFO-ordningen” samt ”tilskud til
privat skovrejsning”.
34

for at realisere Drastrup-projektet at vedtage en lokalplan, og anvende
den medfølgende ekspropriationsmulighed hvis en enkelt ejendom i
området ikke ønskede at indgå en frivillig aftale om ændret arealanvendelse.
Det skal bemærkes at da lokalplanen aldrig blev vedtaget, er projektets
realisering i dag udelukkende baseret på indgåelse af frivillige aftaler
(se den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit 4.2.3 for uddybning
af dette).
Med en lokalplan ønskede Aalborg Kommune at etablere en arealanvendelse
i området i overensstemmelse med den udarbejdede dispositionsplan
i kommuneplantillægget. Gennem en tinglysning af den ønskede
arealanvendelse på den enkelte ejendom, ønskede Kommunen at
anvende de gældende miljøorienterede støtteordninger til at realisere
den udarbejdede plan for området. Samtidig ville kommunen med en
lokalplan og dens medfølgende offentlighedsfase, hvor den planmæssige
begrundelse for lokalplanen kunne diskuteres mellem myndigheder og
borgere, være med til at sikre en lokal forankring af projektet. Med andre
ord at borgerne får kendskab til de ændringer, kommunen ønsker i
området, hvad det får af betydning for lige netop deres ejendom, samt
at de får viden om ønskerne til de andre ejendomme i området. Det er
endvidere kommunens opfattelse at en vedtaget lokalplan i Drastrupområdet
ville have været i stand til at fastsætte retningslinier for en mere
detaljerede arealanvendelse på ejendomsniveau en gang for alle således
at kommunen ikke som det blev tilfældet, skulle genforhandle hver
enkelt efterbehandlingsaftale for sig for at sikre grundvandet mod forurening
8 . Derudover ønskede Aalborg Kommune med lokalplanen at
fastsætte retningslinier for den mere detaljerede arealanvendelse på ejendomsniveau
i området en gang for alle hvilket ville medføre en væsentlig
forenkling af administrationen for både Kommunen og den enkelte
lodsejer.
Lokalplanen for Drastrup-området kom aldrig længere end til et udkast
i forvaltningen. Efter høring af udkastet i de øvrige afdelinger i kommunen
var meldingen at en gennemførelse af en lokalplan for Drastrupområdet
ikke ville være lovlig på grund af planlovens § 15, stk.5 (de såkaldte
undtagelsesbestemmelser om at en lokalplan ikke kan udarbejdes
for landzonearealer der fastlægges til jordbrugsmæssig anvendelse jf.
den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit 4.2.3 og 4.2.4). På den baggrund
var der ikke politisk opbakning til at gå videre med udkastet 9 .
Processen synes imidlertid at have været vigtig for projektets videre forløb.
Arbejdet med kommuneplantillægget, der lå forud for lokalplan-
8 Se den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit 4.5, hvor der gøres rede for det nuværende
forbud mod tilførsel af ”såvel forurenet som uforurenet jord”, dog med dispensationsmulighed
fra amtet.
9 Det skal bemærkes, at Aalborg Kommune i 1980’erne var frikommune i forhold til
Kommuneplanloven og Zoneloven. Politisk ønskede Aalborg Kommune dog ikke
på daværende tidspunkt at følge op på muligheden for at gennemføre den lokalplan,
der på det tidspunkt forelå, før alle andre muligheder var afprøvet. Aalborg
Kommune afsluttede derfor forsøget på at få vedtaget en lokalplan i Drastrup-området
i slutning af 1989/90.
35

forslaget, betød nemlig at Drastrup-projektet blev lokalt forankret samtidig
med at det blev kendt i andre dele af kommunen gennem husstandsomdelte
aviser og regionale TV-indslag. Dels blev borgerne opmærksomme
på kommunes ønsker for området, dels blev det en mærkesag
for politikere i byrådet. Det er Aalborg Kommunes vurdering at
denne opmærksomhed fra borgere og den politiske prioritering skete
som følge af kommuneplantillæggets offentlighedsfase. Der blev blandt
andet afholdt et orienteringsmøde på Frejlev skole samt udarbejdet en
husstandomdelt avis til hele kommunen. Desuden begyndte en gruppe
Frejlev-borgere at interessere sig for drikkevandet på deres eget vandværk.
De har efterfølgende arrangeret lokale ”giftfrie haver”, ”aflevere
giftrester” dage samt erklæret Frejlev for giftfri by.
Hvis Aalborg Kommune havde vedtaget en lokalplan for Drastrupområdet
i den form de havde tænkt lokalplan-forslaget, var de flersidige
arealinteresser (ønsket om skovrejsning, vedvarende græsarealer, sikring
af drikkevandsinteresser, etablering af offentlige stier samt efterbehandling
af grusgrave til fritidsformål) blevet fastlagt for den enkelte
ejendom. Desuden havde man sikret yderligere en offentlighedsfase
samt et ensartet forhandlingsgrundlag for alle lodsejere i området. De
pågældende ejere havde dermed vidst hvilke planer kommunen havde
for lige netop deres jordtilliggende og for naboernes. Dermed havde de
haft mulighed for at langtidsplanlægge deres drift gennem kendskab til
muligheder og konsekvenser for de enkelte ejendomme i området. Det
er kommunes opfattelse at der ikke vil kunne rejses krav om erstatning
ved gennemførelse af en lokalplan da den nuværende arealanvendelse
ikke ændres. Kommunen ser endvidere en kombination af en lokalplan
med et krav om en efterfølgende miljøgodkendelse (som man kender
det fra lokalplanerne i byerne) som en mulighed for at regulere udledningen
fra landbruget. Det er kommunens opfattelse at med en lokalplan
ville der være skabt muligheder for at anvende reglerne om ekspropriation
jf. planloven § 47 stk.1 (se den juridiske evaluering, kapitel
4, afsnit 4.2.3 og 4.2.4 for vurdering af dette). Med vedtagelsen af en lokalplan
vil reguleringen af landbruget i specielt følsomme områder som
Drastrup-området dermed kunne sidestilles med den regulering, der foregår
af produktionserhvervene i byernes erhvervsområder 10 .
Aalborg Kommunes forsøg på at vedtage en lokalplan for et landbrugsområde
i det åbne land er interessant set i lyset af indførelsen af indsatsplaner
for drikkevand der ligeledes ofte vil være beliggende i det åbne
land. Begge typer af planer arbejder med begrænsninger af udledningen
10 Det skal her bemærkes, at der i dag skal ligge en miljøgodkendelse af en bedrift,
hvis dyreholdet er over 250 dyreenheder (jf. Miljøbeskyttelseslovens kap. 5) samt
hvis bedriften er lokaliseret indenfor bestemte afstande fra nabobeboelse (jf. Bekendtgørelse
om erhvervsmæssigt dyrehold, husdyrgødning, ensilage m.v. §4). Det
kan ligeledes bemærkes at i forbindelse med indførelse af indsatsplaner jf. afsnit 3.7,
er det Aalborg Kommunes ønske at der indenfor indsatsområderne stilles krav om
udarbejdelse af en miljøgodkendelse, når en ejendom ligger indenfor området – det
vil sige for alle ejendomme i et indsatsområde – og at den bliver udarbejdet i overensstemmelse
med en foretaget interesseafvejning i området – eksempelvis gennem
en helhedsplan. Se i øvrigt den juridiske evaluering, kapitel 4 afsnit 4.4. for diskussion
af miljøbeskyttelseslovens §19, stk.6 og stk.7 samt afsnit 4.2.1 for krav om VVM.
36

for et lokalt område der har virkning for den enkelte bedrift. Det er
Aalborg Kommunes opfattelse at hvor lokalplanerne arbejder med en
afvejning af de flersidige interesser i det åbne land og ændret arealanvendelse
i hele området, kan indsatsplaner udelukkende arbejde med
drikkevandsbeskyttelsen (se dog den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit
4.3 for uddybning af dette).
Landbrugsorganisationerne, der sad med i arbejdet med både kommuneplantillægget
og en lokalplan for Drastrup-området, var meget imod
udarbejdelsen af disse da de ser begge de sammenfattende fysiske planer
som en hindring af erhvervets udvikling. Som et modargument til dette
kan man drage paralleller til udviklingen af renere teknologi i Danmark
som industrien indenfor visse områder er førende indenfor. Denne position
kan argumenteres at været et resultat af de stadig strengere krav
der gennem årene er stillet til virksomhedernes udledning til miljøet.
Med andre ord: står landbruget i dag ikke blot overfor de samme udfordringer
som industrien tidligere har gjort det, udfordringer som industrien
løste med stort held og fik vendt til en konkurrencefordel?
3.3.2 Opsummering
• Med rammestyringsprincippet sikrede Aalborg Kommune en interesseafvejning
i både kommuneplan og regionplan.
• Aalborg Kommune ønskede ligeledes en interesseafvejning på ejendomsniveau,
gennem en lokalplan for Drastrup-området. De så en
vedtaget lokalplan som en mulighed for at virkeliggøre en flersidig
arealanvendelse – ved tinglysning af interesseafvejningen på den enkelte
ejendom – i området gennem frivillige aftaler og om nødvendigt
anvendelse af ekspropriation. Det er kommunes opfattelse at
§15 stk.5 i planloven betyder at der ikke kan udarbejdes en lokalplan
for et område til jordbrugsformål, samt at der dernæst ikke kan
eksproprieres jf. § 47 stk.1 (Se den juridiske evaluering, kapitel 4 for
vurdering af dette).
• Ved pålæggelse af dyrkningsdeklarationer i et indsatsområde vil en
interesseafvejning på ejendomsniveau ikke nødvendigvis være sikret,
men vil være mulig ved at tage udgangspunkt i en udarbejdet helhedsplan.
Aalborg Kommune anbefaler at indarbejdelse af en helhedsplan
for den fremtidige arealanvendelse bliver et krav i indsatsplanerne.
3.4 Støtteordninger og erstatninger
Parallelt med udarbejdelsen af kommuneplantillægget indleder Aalborg
Kommune i slutningen af 1980’erne et forsøg på gennem de eksisterende
støtteordninger at ændre arealanvendelsen til den ønskede jf. Kort
E. Dette arbejde foregår i samarbejde med amtet og de lokale landbrugsorganisationer.
Udpegningen af de tidligere Miljøfølsomme områder
(MFO-områder), nu Særligt følsomme landbrugsområder (SFL-områ-
37

der) 11 , var ikke og er ikke en del af regionplanlægningen og er derfor
ikke omfattet af hverken den flersidige interesseafvejning der sker i regionplanen
eller de medfølgende offentlighedsfaser i regionplanlægningen.
Som tidligere omtalt er Nordjyllands Amt imidlertid interesseret i
at koordinere udpegningen af MFO-områder med Aalborg Kommunes
ønsker om sikring af drikkevand og skov i Drastrup-området, og derfor
bliver området udlagt som MFO-område i overensstemmelse med
Aalborg Kommunes udarbejdede helhedsplan.
Landbrugsorganisationerne stiller en landbrugskonsulent til rådighed
der gennem tre år giver køkkenbordsrådgivning til den enkelte landmand
omkring anvendelse af MFO-ordningen og ordningen for privat
skovrejsning. Der udarbejdes tilpassede støtteordninger for ekstensiv
drift i området. Resultatet var dog meget begrænset idet kun ca. 1% af
området blev omlagt (Drastrup-området er ca. 900 ha stort), og disse
områder befandt sig alle i yderområderne hvor en omlægning umiddelbart
har mindre effekt for grundvandet. Det kan noteres at på det pågældende
tidspunkt var der ligeledes på landsplan en forholdsvis lille
interesse for støtteordningerne.
Med indførelsen af den senere MVJ-ordning sendte kommunen et orienteringsbrev
til lodsejerne i området. Der blev ikke indgået nogle aftaler
i området af denne type. Det er kommunens vurdering at dette
skyldes en forventning om at en eventuel senere jordfordelingssag ville
give større ”erstatninger”.
3.4.1 Opsummering
• Støtteordningerne til landbruget var ingen succes i bestræbelserne på
at opnå en ændret arealanvendelse da der var en meget ringe interesse
blandt lodsejerne i området til at indgå ordningerne – dette på
trods af opsøgende arbejde og køkkenbordsrådgivning.
• Udpegningen af områder hvor indenfor aftaler om indgåelse af MFOaftaler
og tilskud til skovrejsning kunne indgås, blev koordineret med
regionplanen. Det skal bemærkes at denne koordinering af udpegningen
af MFO-områder kun blev en realitet som et resultat af et tæt
samarbejde med Nordjyllands Amt og Aalborg Kommune. En koordinering
er ikke sikret gennem rammestyringsprincippet alene –
på samme måde som eksempelvis skovrejsning – da MFO- og de senere
SFL-udpegninger ikke var og i øvrigt stadig ikke er en del af regionplanlægningen.
11 Amterne havde kompetence til at udpege MFO-områder hvor indenfor der kunne
gives støtte til forskellige miljøvenlige driftsformer af arealerne jf. den såkaldte
MFO-ordning. MFO-områderne er senere erstattet af Særligt følsomme landbrugsområder
(SFL-områder) hvor indenfor der gives tilskud til miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger
jf. den såkaldte MVJ-ordning.
38

3.5 Offentlig skovrejsning
I 1990/91 udarbejdede Aalborg Kommune og Buderupholm Statsskovdistrikt
i fællesskab en lokal skovrejsningsplan for Drastrup-området
med det formål at få en rammebevilling under naturforvaltningsmidlerne
til statslig skovrejsning (Kort F 1 ). Der blev nedsat en lodsejergruppe
til at følge op på skovrejsningsplanen. Skovrejningsplanen blev udarbejdet
i overensstemmelse med amtets udpegning af skovrejsningsområder
(som tidligere nævnt var udlægningen af skovrejsningsområder i
regionplanen koordineret med Aalborg Kommunes grønne struktur i
pilot-projektet). Da støtteordningerne ikke blev den store succes begyndte
kommunen at se sig om efter en anden måde at sikre en omlægning
af den eksisterende arealanvendelse i Drastrup-området. Det blev
til både statslig og kommunal skovrejsning gennem samarbejde med det
lokale statsskovdistrikt.
I 1991 begynder statsskovdistriktet at realisere den lokale skovrejsningsplan
ved at opkøbe ejendomme samt efterfølgende at tilplante. Her sker
der en arealmæssig deling af området. Statsskovdistiktet var ikke interesseret
i den nordlige del af området (arealet mellem Nibevej og Ny
Nibevej) af arronderingsmæssige årsager. Derfor koncentrer de deres
indsats til syd for Nibevej (se kort I). Aalborg Kommune ejede enkelte
ejendomme og skovarealer i dette område som blev solgt til statsskovdistriktet
i opstartsfasen i et forsøg på at få deres opkøb i gang. I alt er
der opkøbt og tilplantet ca. 236 ha skov i området fra 1994 til august
2001. Heraf har statsskovdistriktet tilplantet 200 ha og kommunen 36
ha.
Et statsligt skovrejsningsprojekt finansieres gennem naturforvaltningsmidlerne
hvis anvendelse prioriteres af Skov- og Naturstyrelsen. Hvert
år indsender de statslige skovdistrikter et budget over deres forventede
forbrug over midler til skovrejsning hvorefter Skov- og Naturstyrelsen
lægger deres budget der rækker 3-4 år ud i fremtiden. I budgetlægningen
sker der en prioritering af skovrejsningsprojekterne (fra år 2000 er der
til brug for denne prioritering udpeget 95 indsatsområder for skovrejsning
i hele landet, og prioriteringen foregår indenfor disse områder).
Når et skovdistrikt konkret får mulighed for at købe en ejendom i et
prioriteret skovrejsningsområde, søger de om en bevilling i Skov- og
Naturstyrelsen. Her sker der igen en prioritering af de indkomne ansøgninger
om konkrete bevillinger, og da midlerne til skovrejsning i en
periode 12 har været lav på grund af Skjern Å projektet har chancerne
for tildeling af midler været lille 13 . I Drastrup-projektet betød dette at
Buderupholm Statsskovdistrikt i 1999 ikke havde økonomisk mulighed
for at opkøbe de ejendomme der var til salg. Aalborg Kommune
har derfor i den efterfølgende periode gået ind og finansieret opkøb af
ejendomme, når disse blev til salg. Ejendommene sælges løbende videre
12 Fra slutningen af 1990’erne og vil være det frem til 2003.
13 Personlig meddelelse, Mikael Kirkebæk, Skovpolitisk kontor, Skov og Naturstyrelsen.
39

til statsskovdistriktet når de har bevillinger. I nogle tilfælde er ejendommene
tilplantet af kommunen i samråd med statsskovdistriktet.
Denne fremgangsmåde har sikret at det langsigtede mål med Drastrupprojektet
har kunne forfølges, men man skal være opmærksom på at
det kræver en fleksibel kommune der er villig til at finansiere opkøb
når der byder sig muligheder. Dette har kunne lade sig gøre i Aalborg
Kommune fordi byrådet har prioriteret Drastrup-projektet og fastholdt
denne prioritering. I denne sammenhæng er det planlæggernes vurdering
at betydningen af at projektet fra starten har ’haft to ben at gå på’
– at sikre grundvandet i området samt at etablere mere bynær skov i
det samme område – har været af afgørende betydning for den vedvarende
politiske opbakning. Havde der ikke været synlige resultater i
området i form af nye skovområder imens grundvandet blev sikret, er
det vurderingen at det ville have været vanskeligt politisk at fastholde
prioriteringen af projektet 14 . Samtidig har Aalborg Kommune generelt
været aktiv med skovrejsning i hele kommunen 15 hvilket har betydet at
der har været fokus på emnet i pressen, blandt Drastrup-områdets borgere
samt generelt blandt borgere i kommunen. Skoven har givet en
umiddelbar synlig effekt. Der er etableret stier, og kommunen har tilknyttet
tre naturvejledere. Desuden har den stadig målbare dårlige vandkvalitet
specielt i de øverste dele af grundvandsmagasinet bevirket at
projektet har været på den politiske dagsorden.
På trods af denne opbakning synes der i starten og midten af 1990’erne
at have været en vis usikkerhed om projektets videre forløb. Der var i
1985/86 etableret overvågningspunkter for grundvandskvaliteten, og
disse blev ved med at viste stadig stigende kvælstof-værdier op gennem
slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne. Samtidig var den eneste
forandring der foregik at statsskovdistriktet købte ejendomme op, når
de blev til salg. Disse ejendomme lå endvidere langt fra vandværket og
var derfor ikke umiddelbart af så stor værdi for sikringen af rent drikkevand,
men vil være det på sigt.
3.5.1 Opsummering
• Den statslige skovrejsning har været og er stadig en vigtig medspiller
i forsøget på at sikre drikkevandet og de rekreative interesser i Drastrup-området.
• Skovrejsning har skabt en synlig effekt der har været vigtigt for at
sikre en politisk opbakning til projektet.
14 I denne sammenhæng kan det bemærkes at der har været politisk opbakning til skovrejsning,
men ikke til en lokalplanlægning i Drastrup-området jf. mulighederne for
en sådan, (ifølge den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit 4.2.3) hvis den udarbejdes
for en fremtidig ikke-jordbrugsmæssig arealanvendelse.
15 Der er plantet kommunal bynær skov ved alle de mindre byer og borgerne inddrages
aktivt i skovplantningen. I forbindelse med byjubilæet i 1989 blev der således
husstandsomdelt poser med agern til bynære jubilæumsskove. Nyfødte børn i Aalborg
Kommune får et gavebrev til et egetræ der kan plantes den første lørdag i efterårsferien,
og kommunen har tre naturvejledere ansat til at formidle skovtilplantning
og skovoplevelser. Aalborg Kommune har lagt mange ressourcer i at formidle målsætningen
om fordobling af skovarealet - ikke kun i Drastrup, men generelt i kommunen.
40

• At anvende skovrejsning som middel til at sikre en virkeliggørelse af
planerne for Drastrup-området krævede stor fleksibilitet af Aalborg
Kommune der gik ind og sikrede kontinuitet i opkøbene. En kontinuitet
der ikke kunne sikres gennem statsskovdistriktet alene, da de
er afhængige af løbende bevillinger fra Skov- og Naturstyrelsen.
• Det er Aalborg Kommunes erfaring at en fleksibel kommune kræver
en lokal forankring af projektet, således at den politiske opbakning
er tilstede til at købe ejendomme når det er muligt, og sælge dem
videre til skovdistriktet når det er muligt.
3.6 Jordfordeling
I slutningen af 1996 rejste Aalborg Kommune en jordfordelingssag for
området mellem Nibevej og Ny Nibevej (det område, hvor statsskovdistriktet
ikke var interesseret i skovrejsning). Det var ikke muligt at komme
længere med omlægningen af arealanvendelsen i overensstemmelse
med helhedsplanen i kommuneplantillægget og byrådet bevilligede 3
mio. kr. årligt til skovrejsning og beskyttelse af drikkevand gennem
jordopkøb i området. Samtidig søgte kommunen om LIFE-midler til
selve omlægningen, og fik tildelt 6 mio. kr. som kommunen efterfølgende
selv supplerede så den samlede projektsum til omlægningen blev
12.6 mio. kr. Midlerne til omlægning løber frem til 1.oktober 2001.
Det blev besluttet at hovedindsatsen for jordfordelingen skulle ligge i
nærområdet til vandværket der begrænses af Ny Nibevej og Nibevej.
Målsætningen var at opkøbe og omlægge jordene mellem de to Nibeveje,
og tilbyde jorde udenfor indvindingsområdet til de landmænd der
ønskede at fortsætte som landmænd.
Jordfordelingssagen blev rejst af Aalborg Kommune med den målsætning
at rejse bynær skov og sikre drikkevandet. Imidlertid blev der rejst
spørgsmål i Folketinget om dette kunne være lovligt. Kommunen henviste
til kommuneplantillægget hvori den grønne struktur indgik, og i
sit svar udtaler Nordjyllands Statsamt: ”Dispositionen har karakter af
en overordnet og generel beskyttelsesforanstaltning som udover beskyttelse
af drikkevandsresourcerne tilgodeser et alment behov for rekreative
områder. Dispositionen har således ikke karakter af støtte til
et eller flere vandforsyningsanlæg”. På den baggrund afgør statsamtet at
opkøbene ikke var ulovlige. Det er derfor kommunens opfattelse at
projektets fokus både på skovrejsning og på vandkvalitet var af stor
betydning for projektets videreførelse.
I første etape af jordfordelingen blev i alt 6 ejendomme forhandlet på
plads. Ejerne af disse ejendomme var alle interesserede i at sælge uden at
skulle modtage erstatningsjord. Derudover var der tre ejendomme der
blev opkøbt hvor ejerne beholdt et bygningslod. Denne første etape
resulterede i omlægning af 1/3 del af området mellem Ny Nibevej og
Nibevej samt erhvervelse af en del englodder udenfor området til senere
jordfordelingshandler. Etape 1 sluttede i 1997.
41

Selve jordfordelingen starter med en orientering af de berørte lodsejere,
og der nedsættes en lodsejergruppe. En tyrestation i området – Taurus
– indgik en frivillig aftale med kommunen udenom jordfordelingssagen.
Der blev aftalt en overgangsperiode på tre år hvor ejerne fik lov til at
afvikle tyrestationen, og kommunen bortskaffede gyllen. Dermed fik
kommunen en yderligere jordpulje til rådighed for jordfordelingen.
Anden etape af jordfordelingen forløb fra slutningen af 1997 til 1999.
Erfaringerne fra denne sidste etape er at man kan nå et stykke ad vejen
med jordfordeling og frivillighed, men at man ikke nødvendigvis sikrer
at alle arealerne omlægges som ønsket. Drastrup-projektet kom således
ikke helt i hus ved anvendelse af en jordfordelingssag da der stadig
mangler tre ejendomme hvilket svarer til 1/3 af arealet mellem Ny Nibevej
og Nibevej. Aalborg Kommune har ingen hjemmel til ekspropriering
i en jordfordelingssag, så hvis en landmand i området modsætter
sig deltagelse er der med jordfordeling som planredskab ingen muligheder
for virkeliggørelse af planerne. Det er kommunens opfattelse at hvis
muligheden for at vedtage en lokalplan havde eksisteret ville man have
haft denne ekspropriationshjemmel 16 (se diskussion i den juridiske evaluering,
kapitel 4, afsnit 4.2.3 og 4.2.4 for uddybning af dette).
På alle de ejendomme som blev omfattet af jordfordelingsprojektet,
blev der fastlagt deklarationer der fastlægger ophør med sprøjtning,
gødning og omdrift. Desuden fastlægger deklarationerne skovtilplantning
og omlægning til vedvarende græs på de arealer der er målsat som
sådanne i henhold til dispositionsplanen jf. Kort E. Disse deklarationer
er tinglyst på den enkelte ejendom hvilket både har været dyrt, samt et
stort administrativt arbejde for kommunen. Det er kommunens vurdering
at dette arbejde ville have været forenklet hvis der var vedtaget en
lokalplan for området, da tinglysningen så kunne foretages på en gang
for alle ejendomme. Samtidig kan der argumenteres for at en lokalplan
vil være mere demokratisk, da alle i området ville have været bekendt
med indholdet af tinglysningerne. I en jordfordelingssag forhandles deklarationer
af landinspektøren direkte med hver enkelt ejer, og det er
således kun den enkelte ejer der oplyses om indholdet af deklarationen
på sin egen ejendom. Ønskes oplysninger om eksempelvis naboejendommen
eller overblik over hele området, er den enkelte borger henvist
til selv at søge oplysningerne i tinglysningsbøgerne.
Med jordfordelingen kom der skred i omlægningen af jordbrugsområdet
mellem Nibevej og Ny Nibevej uanset at man ikke nåede hele vejen.
Set i forhold til de tidligere anvendte støtteordninger ser kommunen
flere fordele ved en jordfordeling; den landinspektør der står for
forhandlingen, kan forhandle med udgangspunkt i den enkelte bedrifts
behov samtidig med at det er lodsejergruppen, der både repræsenterer
16 Samtidig kan det bemærkes at ved ekspropriation opnås der skattefrihed. De pågældende
ejere ville dermed have fået betydelig større beløb end ved indgåelse af en
frivillig aftale under en jordfordelingssag, hvilket nogle landmænd kan tænkes at
spekulere i og derfor ikke i første omgang vil gå med i en jordfordelingsag. Kommunen
ville give lige vilkår for lodsejerne og ikke favorisere de mest vanskelige, og
derfor lukkes etape 2 ned uden at have fået de sidste lodsejere med.
42

sælger og køber, foreslår jordprisen, hvilket kan være med til at holde
jordpriserne på et fornuftigt leje. Derudover er landmænd vant til at
landinspektører er mæglere i sager om jord hvilket betyder at han i jordfordelingen
kommer til at optræde som en slags neutral person. Det er
dog samtidig en meget kostbar sag for en kommune at stå for en jordfordeling.
Det er vigtigt at bemærke at det har været afgørende for gennemførelsen
af jordfordelingen at planlægningen i kommuneplantillægget var på
plads. Dels argumenterede planen for at arealet skulle udlægges til grøn
struktur (skov) samt at sikre drikkevandet hvilket gjorde det muligt for
Aalborg Kommune at rejse en jordfordelingssag. Men ikke mindre vigtigt
for forhandlingerne var at der i planen var gjort op med byudviklingsinteresser
i forhold til afgrænsningen af City syd, Drastrup, Frejev,
Svenstrup og Godthåb. Dette betød at jordejerne kunne gå ind i jordfordelingen
uden at frygte at kommunen havde en skjult byvækst-politik
i baghånden – en politik hvor kommunen købte jordene billigt for
senere at anvende dem til byvækst, og dermed fratog landmændene den
formodede jordprisstigning.
3.6.1 Opsummering
• I Aalborg Kommune har jordfordeling været et middel til at virkeliggøre
en omlægning af den eksisterende arealanvendelse, men den har
ikke kunnet sikre at alle arealerne blev omlagt i henhold til kommunens
ønsker for arealanvendelsen.
• Jordfordeling er ofte en langvarig proces set i forhold til at gennemføre
en lokalplan i et byområde. I Drastrup-projektet startede jordfordelingen
i 1996, og den sidste kendelse forventes afsagt i 2001.
• Politikerne kender regningen ved en lokalplanlægning. Det gør man
ikke i samme grad ved en jordfordeling, da de konkrete forhandlinger
er lagt ud til landinspektøren. Resultatet af disse forhandlinger
kan kommunen så først efterfølgende tage stilling til.
3.7 Indsatsplan
Med revision af vandforsyningsloven og efterfølgende bekendtgørelser
i slutningen af 1990’erne blev det i lighed med amterne muligt for vandværker
og kommuner at udarbejde indsatsplaner, samt at kunne anvende
midler fra vandafgifterne til at sikre drikkevandsressourcerne.
Aalborg Kommune så disse ændringer som en mulighed for at få kortlagt
forureningskilder og få stoppet gødskning og sprøjtning på de sidste
arealer i Drastrup-projektet jf. den ønskede arealanvendelse i området.
Man forventede at kunne bruge ekspropriation til at løfte de resterende
lodsejere ud af området med begrundelse i varetagelse af sektorinteresser,
i dette tilfælde vandforsyning. Kommunen starter, efter at
etape 2 af jordfordelingssagen er afsluttet i 1999, derfor med at udarbejde
en delindsatsplan for nærområdet til kildepladsen i Drastrup-området.
Som forarbejde til ”Forslag til delindsatsplan” bliver forureningskilderne
kortlagt gennem interviews med alle lodsejere i området, og
43

for hver enkelt ejendom beskrives den ønskede indsats. I dette forslag
anbefales det at der omlægges til vedvarende græs og skov i henhold til
dispositionsplanen for området jf. Kort E.
Det er Kommunes opfattelse at hvor helhedsplanen repræsenterer en
tværgående interesseafvejning, der tager udgangspunkt i såvel arealinteresser
som interesser i at beskytte vandmiljøet, er indsatsplanen en
sektorplan, hvis primære opgave er at sikre rent grundvand til drikkevandsforsyningen.
I Aalborg Kommune finansierer vandværkernes grundvandssamarbejde
(dvs. forbrugerne under den kommunale vandforsyning og langt hovedparten
af de private vandværker) indsatsplanlægningen i nærområderne
til de højst prioriterede kildepladser, samt efterfølgende også i øvrige
vandindvindingsområder, for vandindvindingsanlæg, der forventes
at indgå i den fremtidige indvindingsstruktur. Opfølgningen på indsatsplanerne,
for eksempel arealkøb til skovrejsning og indgåelse af dyrkningsaftaler
finansieres ligeledes af forbrugerne.
Aalborg Kommune har dog fortsat afsat 3 mio. kr. pr. år i perioden
frem til 2008 til skovrejsning og grundvandsbeskyttelse (skattefinansierede
midler). Hvis den indsats, der finansieres via vandafgiften bliver
dyrere fordi den også skal tage andre hensyn end grundvandsbeskyttelse,
for eksempel at sikre rekreative interesser, må merudgiften herved
dækkes af skattefinansierede midler.
Med udarbejdelsen af indsatsplanen sker der ændringer i den overordnede
styring af projektet som får betydning for Drastrup-projektets
videre forløb. Teknisk forvaltning og Forsyningsvirksomhederne er
begge ”afdelinger” under byrådet og har hver deres rådmand. Den hidtidige
planlægning og interesseafvejning i Drastrup-området var udarbejdet
af Teknisk forvaltning, og i samarbejde med Forsyningsvirksomhederne
blev projektet løbende diskuteret i styregruppen under byrådet
af de to rådmænd. De oprindeligt afsatte 3 mio. kr. i 1996 var således
et resultat af et samarbejde mellem de to rådmænd. Efter at man er
begyndt at arbejde med en indsatsplan for Drastrup-området er dette
samarbejde ændret da denne hovedsagelig udarbejdes af Forsyningsvirksomhederne.
Vigtigere er dog som nævnt ovenfor at finansieringen
nu sker gennem vandafgiften som Forsyningsvirksomhederne selv råder
over, og ikke som tidligere fra byrådet. Konsekvenserne af dette
kan i praksis være at oplagte muligheder for koordinering af interesser i
området forspildes jf. nedenstående.
Forsyningsvirksomhedernes opgave er at sikre grundvandet i Drastrupområdet
da de har ansvaret for rent drikkevand. Der bliver i Aalborg
Kommune tidligt udarbejdet en vandforsyningsplan (1992) hvor det
besluttes at kommunen ikke vil anvende mulighederne for at rense drikkevandet
i de såkaldte type A områder (tæt byområde), men i stedet
ønsker at forebygge forurening i type B områder (det åbne land). Denne
plan har medført at man nu henter 20% af drikkevandet i type A
44

område mod tidligere 40% af drikkevandet. Med andre ord valgte kommunen
at forebygge i stedet for at rense. Bevillingen fra byrådet i 1996
til Drastrup-projektet skal på vandkvalitetssiden ses som en opfølgning
på denne plan.
I Aalborg er der udover den kommunale vandforsyning 54 almene, private
vandværker. I perioden 1998-2001 indgik det kommunale vandværk
et samarbejde med 45 af disse vandværker dækkende i alt 98 % af
vandforbruget. De resterende almene, private vandværker ønskede
ikke være med. Efter aftale finansierer dette grundvandssamarbejde
blandt andet opfølgning af delindsatsplanen herunder jorderhvervelse
samt indgåelse af dyrkningsaftaler i forbindelse med indsatsplaner 17 .
Her kan det bemærkes at denne finansiering udelukkende bygger på en
aftale i grundvandssamarbejdet, og at den dermed alene bygger på de
pågældende vandværkers villighed til at bruge vandafgiften på denne
måde. En sådan finansiering i forbindelse med andre indsatsplaner rundt
om i landet kan kun sikres gennem vandværkernes villighed til at anvende
vandafgiften til at betale til disse ting 18 . Udover de tilsammen ca.
4 mio. kr. pr. år der betales til grundvandssamarbejdet betaler vandværkerne
i Aalborg et årligt grundvandsgebyr til Nordjyllands Amt på 22,4
øre pr. kubikmeter vandindvindingstilladelse (2001). Amterne kan anvende
dette grundvandsgebyr til udarbejdelse af indsatsplaner, men midlerne
kan ikke anvendes til selve den forebyggende indsats. Vandværkerne
derimod kan vælge selv at anvende vandafgiftsmidler til at gennemføre
en indsatsplan – som man gør det i Aalborg. Den udarbejdede
delindsatsplan for Drastrup-området vil koste 15 mio. kr. at gennemføre.
Det er kommunens opfattelse at med de eksisterende regler kan der ikke
eksproprieres i indsatsområder med hjemmel i vandforsyningsloven,
og indsatsplanene kan dermed ikke anvendes til ”at få løftet de resterende
lodsejere ud af området” (for vurdering af dette samt diskussion
af ekspropriationshjemmel til gennemførelse af indsatsplan ifølge miljøbeskyttelseslovens
§26a, se den juridiske evaluering, kapitel 4, afsnit
4.3 og 4.4.1). I stedet kan kommunen pålægge lodsejerne dyrkningsdeklarationer.
Disse kan dog kun lægge bånd på den drift der har betydning
for drikkevandet. Derfor bliver løsningen formodentlig i Drastrup
at etablere vedvarende græs på de arealer det ikke tidligere er lykkedes
af omlægge. For landmanden binder vedvarende græsarealer ikke
den fremtidige arealanvendelse på samme måde som fredskovspligt. For
vandværkerne er vedvarende græs dermed ikke en varig sikring på sam-
17 Der indbetales ca. 4 mio. kr. om året fra de deltagende vandværker til dette (finansieres
gennem indbetaling af 40 øre pr. kubikmeter solgt vand).
18 I Januar 2001 er der indgået et strategisk samarbejdsaftale mellem Danske Vandværkers
Forening (DVF), Danmarks Private Vandværker (FVD) og Skov- og Naturstyrelsen.
Her er det tanken at der skal udarbejdes forskellige modeller for samarbejdsprojekter
mellem vandværker, kommuner og Skov- og Naturstyrelsen med
det formål at kombinere beskyttelsen af drikkevand og skovrejsning. Ideen er at
man gennem et samarbejde kan sikre både en finansiering og en varig løsning af
problemerne i drikkevandsområderne ved etablering af fredskov. Personlig meddelelse,
Mikael Kirkebæk, Skovpolitisk kontor, Skov- og Naturstyrelsen.
45

me måde som fredskov, men en billigere løsning, og for Aalborg Kommune
sker der hermed ikke en sikring af de flersidige interesser.
Ifølge Aalborg Kommune forventes det at landmændene i området er
mere interesserede i at indgå dyrkningsaftaler i henhold til indsatsplanen
da de i modsætning til jordfordelingssagen kan beholde jorden, få
en forøget støtte, slippe for offentlige stier, og samtidig kan beholde en
høj jagtleje på deres jorde. Med andre ord kan man sige at de pågældende
landmænd, hvis de ikke ønsker en omlægning af deres arealer, drager
fordel af at dyrkningsaftalerne etableres under en sektorlov hvor de
kun skal forhandle sig til sikring af drikkevandsinteresserne, i modsætning
til tidligere i Drastrup-projektets forløb hvor det var sikringen af
de flersidige interesser der var målet. Dette betyder ifølge kommunen at
landmændene lettere kan forhandle sig til en løsning da der kun er et
forhandlingsmål i stedet for en lang række, og at dette samtidig lettere
kan betvivles – eksempelvis kan der hele tiden stilles spørgsmålstegn
ved om drikkevandet overhovedet bliver skadet af den nuværende landbrugsdrift.
Desuden er det kommunens frygt at dyrkningsdeklarationerne
kun kan anvendes til at regulere kvælstof og ikke pesticider. Dette
fordi sålænge et pesticid ikke beviseligt er skadeligt kan det anvendes
også i særlig sårbare områder som Drastrup-projektet (se den juridiske
evaluering, kapitel 4, afsnit 4.4.2 om nødvendighedskravet).
Med indsatsplanen kom Drastrup-projektet et væsentligt stykke videre,
forureningskilderne er kortlagt og på ejendomsniveau er der udarbejdet
forslag til dyrkningsaftaler som dog endnu ikke er indgået. Desuden er
opstillet en prioriteret plan for indgreb over for en række andre konstaterede
forureningskilder (for eksempel olietanke og nedsivningsanlæg)
i nærområdet til Drastrup-kildepladsen. Planen blev endeligt godkendt
af Aalborg Byråd den 27. august 2001 og efter en 12 ugers indsigelsesfrist
anbefalet af Nordjyllands Amt. Det næste skridt er at orientere
de enkelte ejere om den indsats, der påregnes gennemført på netop
deres ejendom og herefter at føre planen ud i livet. Der skal herunder
gennemføres forhandlinger med de resterende 3 landbrug i området om
omlægning af dyrkningen i overensstemmelse med indsatsplanen. Kan
enighed ikke opnås, er det muligt at pålægge ejendommene dyrkningsdeklarationer
efter miljøbeskyttelseslovens §26a. Den enkelte lodsejer
kan påklage et eventuel pålæg af rådighedsindskrænkning jf. miljøbeskyttelsesloven
hvilket kan betyde at sagen trækkes ud i mange år (se
den juridiske evaluering kapitel 4, afsnit 4.4. for uddybning). En lokal
forankring af projektet er derfor af stor betydning for dets gennemførelse
også ved anvendelse af indsatsplaner som planinstrument.
I Aalborg Kommune har man i en lang årrække arbejdet i Drastrupområdet
og opbygget erfaring og resultater med grundvandsbeskyttelse.
Derfor har grundvandssamarbejdet her måske været mere lydhør
overfor at medfinansiere projektets videreførelse gennem anvendelse af
vandafgifterne end man vil være andre steder i landet. I Drastrup-projektet
kan man sige at selvom det måske lykkes at lægge dyrkningsdeklarationer
på de sidste ejendomme i området, vil sikringen af de flersi-
46

dige interesser og dermed målene med helhedsplanen ikke være opfyldt.
Indsatsplanen har således ikke bidraget til nogen radikal fornyelse af
handlingsmulighederne for kommunen i forsøget på at sikre interesseafvejningen
på ejendomsniveau (se sammenfatningen for vurdering af
dette forhold). I andre indsatsområder kan man desuden frygte at vandværkerne
går ind og overbyder de eksisterende støtteordninger for landbruget
med dyrkningsdeklarationerne da det vil være den billigste måde
at sikre deres interesse, nemlig drikkevandet 19 . Med hensyn til beskyttelsen
af drikkevandet alene har indsatsplanene betydet en udvidelse af
mulighederne for kommunen.
Ved anvendelse af indsatsplaner er det ikke nødvendigt med en interesseafvejning,
og man kan argumentere for at ved anvendelsen af en indsatsplan
der udelukkende beskæftiger sig med drikkevandsbeskyttelse,
er der en risiko for at man mister den politiske vilje og lokale forankring
af projektet. Med andre ord vil man stå uden en helhedsplan, og
det har netop været en helhedsplan som har ført Drastrup-projektet
gennem forløbet frem mod en realisering af planerne for Drastrup-området,
og som har sikret at Aalborg Kommune har været i stand til at
anvende de muligheder der løbende har vist sig.
3.7.1 Opsummering
• Det er Aalborg Kommunes opfattelse at indsatsplanerne kan være et
effektivt værktøj til at sikre vandforsyningsinteresserne, men at de
ikke bidrager til at sikre den afvejning af arealinteresserne på ejendomsniveau
som er målet for kommunens langsigtede mål i Drastrup-projektet.
En koordinering af indsatsplanen og en interesseafvejning
vil dog kunne ske ved at koordinere indsatsplanen med en
udarbejdet helhedsplan hvori der er sket en interesseafvejning. Om
dette efterfølgende så sikrer en virkeliggørelse af planerne er kommunen
dog tvivlende overfor jf. nedenstående punkt.
• Grundvandssamarbejdet i Aalborg finansierer omkostningerne ved
dyrkningsdeklarationerne i overensstemmelse med helhedsplanen
og ifølge delindsatsplanen, dog således at den billigste løsning vælges
hvilket vil være græsningsaftaler. Der skabes dermed ikke en koordinering
af finansieringsmuligheder for at sikre en lang række andre
interesser i indsatsområdet. Hvis der skal skabes den ønskelige koordinering
med andre interesser i indsatsområder er det kommunes opfattelse
at det er nødvendigt, at der findes supplerende muligheder
for finansiering, for eksempel via skattemidler. Det er kommunens
frygt at man ellers mister oplagte muligheder for at sikre og koordinere
de forskellige interesser, herunder sikringen af de kombinerede
drikkevands- og rekreative interesser der eksisterer i et bynært landbrugsområde.
En koordinering der på sigt vil være samfundsøkonomisk
billigere og mindre administrativt tung for både de berørte lodsejere
og den pågældende kommune.
19 Det skal bemærkes at ifølge lovbemærkningerne skal amtet blandt andet sikre at
vandværkerne ikke giver urimeligt høje erstatninger jf. LBK nr. 130 af 26/02/1999 –
bekendtgørelse af Lov om Vandforsyning mv. §13d stk. 5.
47

3.8 Hvad er Aalborg Kommunes vurdering af og
forhåbninger til indsatsplanerne
Aalborg Kommunens umiddelbare erfaring efter at have udarbejdet en
delindsatsplan for Drastrup-området er en overraskelse over at kortlægningen
af forureningskilder var så omfattende et arbejde, og at indsatsplanen
derved kom til at indeholde så meget andet end arealanvendelse.
Indsatsplanen er en sektorplan, men hele vejen igennem er der henvist
til den allerede eksisterende helhedsplan, og derfor er indsatsplanen i
Drastrup-området blevet en meget tværgående sektorplan. Aalborg
Kommune gør i den sammenhæng opmærksom på fordelen ved at indarbejde
en helhedsplan for den fremtidige arealanvendelse, og anbefaler
at det bliver et krav til de fremtidige indsatsplaner. Første udfordring
for gennemførelsen af indsatsplanen for Drastup-området var at få den
igennem amtets grundvandsråd. Her var det forventet at der ville være
meget fokus på den fordi det er den første indsatsplan i amtet 20 , og dermed
ville danne præcedens for efterfølgende indsatsplaner 21 . Delindsatsplanen
er nu som nævnt i afsnit 2.7 endelig vedtaget af Aalborg Byråd
og anbefalet af Nordjyllands Amt.
Der synes at være en tidsmæssig udfordring i at beskytte drikkevandet
gennem anvendelse af indsatsplaner da de hydrologiske undersøgelser
der skal ligge til grund for planerne, kan komme til at tage mange år at
udføre. Aalborg Kommune ser en mulig fare ved at amterne alene går i
gang med de hydrologiske undersøgelser, og at det øvrige arbejde dernæst
ikke sættes i gang før disse er færdige. En mulighed er at kommunerne
i mellemtiden påbegynder en registrering af forureningskilderne.
Udfordringen bliver at implementere indsatsplanerne parallelt. Det vil
sige at både vandværket, amtet og kommunen går i gang samtidigt således
at man sikrer både en koordinering og realisering af indsatsen.
Et andet vigtigt spørgsmål er sikringen af det enkelte vandværks bæredygtighed.
Det er kommunens erfaring at de vandkvalitetsanalyser, der
foretages på de enkelte vandværker videregives til amtet, videre til GEUS
og videre igen til EU – sidstnævnte for de største vandværkers vedkommende.
Men det er kun de konkrete tal for vandkvaliteten og ikke udviklingen
der overvåges. Først når en bestemt grænseværdi overskrides,
er der en lampe der lyser. Med andre ord mener kommunen at der mangler
overblik over hvor forureningen allerede har ødelagt vandet, og især
hvor den er på vej til at gøre det 22 .
Aalborg Kommune finder at der findes gode redskaber til at få et overblik
over forureningskilder gennem indsatsplanerne. Ifølge bekendtgø-
20 Forslag til delindsatsplan for området mellem Nibevej og Ny Nibevej af 18. januar
2001.
21 Her er det værd at bemærke at Vandforsyningsvirksomhederne giver udtryk for at
de med indsatsplanen står mere med bevisbyrden overfor landbrugsorganisationerne
og lodsejerne i forhold til tidligere med helhedsplanen, når der skal argumenteres
for at landbrugsproduktionen skader vandmiljøet.
22 Ifølge vandforsyningslovens § 10 har amtet pligt til – med kommunalbestyrelsens
bistand – at kortlægge blandt andet vandressourcernes kvalitet.
48

elsen om indsatsplaner, fremgår det dog ikke klart, om det alene er de
allerede kendte forureningskilder der skal kortlægges, eller om man skal
foretage en supplerende registrering for at få alle med, herunder også
vurdere om der er mulige fremtidige. Foretager man kun en meget snæver
registrering af forureningskilderne ser kommunen en fare for at anvendeligheden
af indsatsplanen bliver formindsket 23 . Samtidig finder
kommunen at problemerne med pesticider ikke er løst. Der henvises til
at disse er regulerede af de almindelige miljøbestemmelser, men hvis de
er lovlige kan kommunen ikke gå ind og ændre anvendelsen, og man
har ingen pressionsmuligheder overfor lodsejerne. Her er eneste mulighed
bedre information. I Drastrup-området er anvendelsen af pesticider
en alvorlig trussel mod vandkvaliteten, og her giver en implementering
af indsatsplanerne ikke nye muligheder for restriktioner (se den juridiske
evaluering, afsnit 4.4.2).
Opsummerende er kernen i Aalborg Kommunens reservationer overfor
mulighederne i det nuværende plansystem at der mangler mekanismer
til at flytte den forurenende landbrugsproduktionen ud af Drastrup-området,
og samtidigt redskaber til at danne et overblik over hvor
de kan flyttes hen. Hvis man et kort øjeblik ser bort fra – som det påpeges
i den juridiske evaluering – et nødvendigt opgør med de landbrugsmæssige
interesser overfor miljøinteresserne, kræver udfordringerne
dels en overordnet planlægning af lokaliseringen af landbrugsområder
dels planinstrumenter der skaber incitamenter for den enkelte
landbruger til at flytte.
23 Jf. jordforureningsloven påhviler det amterne at kortlægge og foretage forureningsundersøgelser
af forurenede arealer, se endvidere den juridiske evaluering, kapitel
4, afsnit 4.5.
49

4. En juridisk evaluering: Kan grundvandsbeskyttelseshensynet
i kombination
med andre målsætninger
fremmes gennem det aktuelle planog
reguleringssystem?
4.1 Formål og sigte
Af Michael Tophøj Sørensen og Orla Friis Jensen
Den juridiske evaluering har to formål. For det første er det formålet at
klarlægge mulighederne og begrænsningerne i de virkemidler som planog
reguleringslovgivningen indeholder, med hensyn til at sikre og fremme
en kombineret målsætning om:
• at forebygge grundvandsforureningen,
• at forøge skovarealet, og
• at forbedre borgernes rekreative muligheder
som det er Aalborg Kommunes hensigt i Drastrup-området, jf. Aalborg
Kommunes Helhedsplan.
For det andet er det formålet – igennem virkemiddelanalysen – at skabe
grundlag for at evaluere de tre delmålsætninger i Aalborg Kommunes
pilotprojekt, om:
• at finde metoder der kan sikre rent grundvand i fremtiden, og samtidig
forøge skovarealet
• at afprøve muligheder og begrænsninger for at regulere til fordel for
beskyttelse af grundvandet med den fysiske planlægning, og
• at inddrage borgerne og forankre projektet lokalt.
Den egentlige vurdering af i hvilken grad Aalborg Kommune har haft
succes med disse tre målsætninger, der er den samlede evaluerings hovedkonklusion,
er imidlertid henlagt til sammenfatningen først i rapporten.
Det er lagt til grund at virkemiddelanalysen skal omfatte de relevante
virkemidler – og disses muligheder og begrænsninger – i:
• Planloven,
• Vandforsyningsloven,
• Miljøbeskyttelsesloven (herunder § 26a i smh. med ejendomsavancebeskatningsloven),
• Jordforureningsloven,
• Naturbeskyttelsesloven,
• Råstofloven,
51

• Landbrugsloven,
• Jordfordelingsloven,
• Jordkøbsloven, samt
• Kommunalfuldmagten.
Der tages udgangspunkt i lovgivningen som den ser ud medio maj 2001.
Sigtet med den første del af den juridiske evaluering er således at tilvejebringe
en oversigt over aktuelle virkemidler som kan bringe Aalborg
Kommune (og andre kommuner m.fl.) videre i processen, og bestræbelserne
med at beskytte drikkevandsressourcen m.v.
4.2 Planloven
Planloven har til formål sikre en planlægning der forener de samfundsmæssige
interesser i arealanvendelsen ud fra en helhedsvurdering, og
som medvirker til at værne landets natur og miljø, herunder at forurening
af vand og jord forebygges, jf. § 1. Det er således forudsat at amternes
og kommunernes fysiske planlægning (region-, kommune- og
lokalplaner) skal afveje en række bredere hensyn, hvoraf visse af hensynene
tillige varetages efter sektor-/speciallovgivningen (f.eks. vandforsyningsloven).
I planlovens formålsbestemmelse slås det endvidere fast at bl.a. grundvandsbeskyttelse
er et lovligt hensyn at varetage i den (amts- og primær-)
kommunale planlægning såvel som i administrationen i øvrigt.
Region-, kommune- og lokalplaner har det til fælles at de alene kan regulere
fremtidige forhold, og således ikke kan gribe ind i eksisterende
lovlig arealanvendelse. Lokalplanen adskiller sig imidlertid derved at
den i modsætning til de to øvrige plantyper er direkte bindende for borgerne.
4.2.1 Regionplan
Regionplanen skal på grundlag af en samlet vurdering af udviklingen i
hovedstadsområdet henholdsvis amtskommunen indeholde retningslinier
for bl.a.: arealudlæg til byzoner og sommerhusområder; større enkeltanlæg
der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad 1 ; varetagelsen
af de jordbrugsmæssige interesser; beliggenheden af skovrejsningsområder;
bevaringsværdier og naturbeskyttelsesinteresser i det åbne
land; og råstofområder - jf. planlovens § 6, stk. 3.
Endvidere skal regionplanen efter planlovens § 6, stk. 3 nr. 12 indeholde
retningslinier for anvendelsen og beskyttelsen af vandressourcerne,
herunder udpegning af områder med særlige drikkevandsinteresser, områder
med drikkevandsinteresser og områder med begrænsede drikke-
1 Regionplanretningslinier for de større enkeltanlæg der må antages at påvirke miljøet
i væsentlig grad omtales særskilt senere i afsnittet (under VVM - Vurdering af
Virkningerne på Miljøet).
52

vandsinteresser, følsomme indvindingsområder, indsatsområder, samt
en prioritering af indsatsområderne
Regionplanen dækker hele amtskommunens areal - både by- og landzoner
samt sommerhusområder – og den har flere roller:
Regionplanen fungerer som grundlag for – i princippet al – retlig og
faktisk virksomhed i amtsråd, Hovedstadens Udviklingsråd og kommunalbestyrelser.
Dette følger af planlovens § 9 hvorefter de nævnte myndigheder
skal ”virke for” gennemførelsen af regionplanens retningslinier
for forhold omfattet af planlovens § 6, stk. 3 og 4. ”Virke for”-bestemmelsen
indebærer ifølge lovforarbejderne en noget ubestemt pligt
for myndighederne til i hele deres virksomhed (fx bygge- og anlægsvirksomhed,
lokalplanlægning og ved udøvelsen af enkeltsagsbeføjelser) at
søge planens formål og bestemmelser virkeliggjort. Bestemmelsen indebærer
utvivlsomt også en ret til at lade hensyn varetaget igennem regionplanens
retningslinier efter § 6, stk. 3 og 4 være styrende i skønsafvejningen,
når myndighederne behandler tilladelser m.v. (fx landzonetilladelser
og miljøgodkendelser) – uden at den dog fortrænger tilladelsesmyndighedens
pligt til at foretage en individuel og konkret bedømmelse
af den enkelte ansøgning efter den pågældende lov 2 .
Endvidere har regionplanen den rolle at den er administrationsgrundlag
for støtteudbetaling i et enkelt tilfælde, idet regionplanens områdeudpegning
af skovrejsningsområder er afgørende for adgangen til støtte til
privat skovrejsning.
Derudover fungerer dens retningslinier efter § 6, stk. 3 nr. 12 som regional
vandressourceplan i kraft af vandforsyningslovens § 11, stk. 3.
Desuden har regionplanen i kraft af vandforsyningslovens § 13, stk. 1
den særlige retsvirkning at den forpligter amtsrådet til at udarbejde og
vedtage en indsatsplan for hvert af de indsatsområdet der måtte være
fastlagt i regionplanen (se endvidere afsnit 4.3).
Endelig er regionplanen ramme for kommune- og lokalplanlægningen
idet disse ikke må stride mod regionplanlægningen for forhold efter
planlovens § 6, stk. 3 og 4. Ligeledes er den ramme for indsatsplaner
efter vandforsyningsloven som udarbejdes af kommunerne eller ejeren
af et alment vandforsyningsanlæg. Det er præciseret i vandforsyningslovens
§13 a,, stk. 2 at en ikke-amtslig indsatsplan ikke må stride mod
regionplanen.
2 Et praktisk eksempel kan nævnes: Da Frejlev Cementstøberi der er beliggende i
Drastrup-området, i 1986 ansøgte om landzonetilladelse til at udflytte en del af virksomheden
fra Frejlev by til det åbne land blev tilladelsen i første omgang afslået –
bl.a. med henvisning til at en udflytning ville være i strid med regionplanens retningslinier.
Efter forhandling med cementstøberiet og Aalborg Kommune tog amtet
dog sagen op til fornyet behandling i 1987 hvor tilladelsen blev meddelt. Regionplanens
retningslinier er således på den ene side styrende i enkeltsagsadministrationen,
men de er på den anden side ikke ufravigelige. Se også Naturklagenævnets
afgørelse af 19. marts 1999 (j.nr. 97-31/800-0139) der stadfæster det meddelte afslag
på udvidelse af cementstøberiet.
53

Sammenfattende må regionplanen betegnes som den overordnede plan
i enhver grundvandsbeskyttelsesindsats, og organisatorisk set henhører
grundvandsbeskyttelsen – via regionplan og indsatsplaner vedtaget efter
vandforsyningsloven - fortrinsvis under amtskommunernes ressort.
Imidlertid er regionplanens egentlige muligheder for grundvandsbeskyttelse
ret få. Dens væsentligste muligheder ligger i gennemførelsen af en
såkaldt ”aktiv planlægning”: fx kan udpegningen af skovrejsningsområder
søges kombineret med udpegningen af vigtige grundvandsområder.
Endvidere kan regionplanen indeholde retningslinier om at vigtige
grundvandsområder som hovedregel skal friholdes for bymæssig udvikling
og aktivitet der kan udgøre en trussel mod grundvandskvaliteten.
Men uanset at det efter lovgivningen er forudsat at det som udgangspunkt
er amterne der har kompetencen til grundvandsbeskyttelse, kan
primærkommunerne (og almene vandforsyningsvirksomheder) dog
vedtage indsatsplaner jf. vandforsyningslovens § 13a (se nærmere herom
i afsnit 4.3). Ligeledes har kommunerne igennem kommune- og lokalplanlægningen
visse muligheder for at bidrage til grundvandsbeskyttelsen
ved fx at udlægge arealer til forskellige ”grundvandsvenlige” byformål.
VVM – Vurdering af Virkningerne på Miljøet
Forslag til regionplanretningslinier for større enkeltanlæg der må antages
at påvirke miljøet i væsentlig grad, skal ledsages af en redegørelse
der indeholder en særlig vurdering af anlæggets virkning på miljøet
(VVM). Der er tale om en vurdering på projektniveau hvor det er det
ansøgte enkeltprojekt der er genstand for vurdering. VVM-instituttet i
regionplanlægningen minder således mere om en ”udvidet godkendelsesordning”
end om planlægning i traditionel forstand. Hvilke enkeltanlæg
der er omfattet af kravet om VVM, fremgår af bekendtgørelse nr.
428/1999 om supplerende regler i medfør af lov om planlægning (Samlebekendtgørelse)
§ 3, og de heri nævnte bilag. For de i bilag 1 nævnte
enkeltanlæg (fx anlæg til intensiv husdyravl med mere end 250 DE) skal
der altid - ved nyanlæg og ved væsentlige ændringer af bestående anlæg
der kan sidestilles med nyanlæg – udarbejdes en redegørelse der indeholder
en særlig vurdering af anlæggets virkning på miljøet. For de i bilag
2 angivne anlæg (fx anlæg til intensiv husdyravl med mindre end 250
DE) skal der tilsvarende udarbejdes en VVM-redegørelse, men kun såfremt
anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages
at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Ved vurdering heraf
skal der tages hensyn til kriterierne i bilag 3.
Selve VVM-redegørelsen skal indeholde en række oplysninger, jf. § 5
som er opregnet i bilag 4, bl.a. en beskrivelse af anlæggets såvel kortsigtede
som langsigtede virkninger på miljøet som følge af påvirkning af
overflade- og grundvandssystemer.
Alle VVM-pligtige anlæg er omfattet af et krav om en særlig tilladelse -
enten en VVM-tilladelse eller en af de godkendelser og tilladelser der er
nævnt i bekendtgørelsens § 8, stk. 3. Tilladelsen må ikke gives før VVMproceduren
er afsluttet, og regionplanmyndigheden endeligt har vedta-
54

get de nødvendige regionplanretningslinier for anlægget jf. bekendtgørelsens
§ 8, stk. 1.
I kraft af VVM-tilladelsen (alternativt de andre tilladelser) hvortil der
kan knyttes bindende vilkår, er det muligt for myndighederne at sikre
de hensyn som det igennem VVM-proceduren er fundet fornødent at
varetage. Udover at afslå tilladelse, vil en VVM-tilladelse fx kunne reducere
et ansøgt projekt om etablering eller udvidelse af et anlæg til intensiv
husdyravl – med henvisning til grundvandsbeskyttelsen.
Den omtalte vurdering af, om et anlæg eller et projekt overhovedet er
omfattet af VVM-kravet, kaldes i faglitteraturen screening. Screeningbegrebet
anvendes dog fortrinsvis i forbindelse med vurderinger hvortil
der er knyttet særlige kriterier. Den vurdering der foretages i forbindelse
med samlebekendtgørelsens bilag 2-projekter og på baggrund af
bilag 3-kriterierne, er en typisk screening. Grunden til at hæfte sig særligt
ved screening er at det principielt er muligt allerede i denne fase at
afvise et politisk uønsket (VVM-pligtigt) projekt – og således bremse en
uønsket udvikling 3 . Det skal om screening bemærkes at et bilag 2-projekt
(fx anlæg til intensiv husdyravl med mindre end 250 DE) ikke pr.
automatik skal VVM-vurderes – heller ikke selvom anlægget ønskes
etableret i et område med særlige drikkevandsinteresser 4 . Noget andet
er imidlertid hvis det ansøgte projekt ønskes placeret i et (sandsynligt)
særligt miljøfølsomt område; herunder områder med særlige naturbeskyttelsesinteresser
– og utvivlsomt også nitrat-indsatsområder 5 .
3 Dog er det ikke muligt at afvise mindre udvidelser af eksisterende virksomheder,
og hvor den ansøgte beskedne udvidelse ikke skønnes at bibringe miljøet (nye) væsentlige
problemer – heller ikke selvom den eksisterende og lovligt etablerede virksomhed
aktuelt synes ”fejlplaceret”, jf. Naturklagenævnets afgørelse af 24. november
2000 hvor nævnet omgjorde Vejle Amts afgørelse om udvidelse af en eksisterende
svineproduktion fra 187 DE til 205 DE med henvisning til at det ikke så meget
er den ansøgte udvidelse som den eksisterende virksomhed der giver problemer
(Der henvises i øvrigt til KFE 2001.146, navnlig note 4).
4 Dette fremgår af Naturklagenævnets afgørelse af 24. november 2000 hvor nævnet
stadfæstede Sønderjyllands Amts afgørelse om at etablering af en ny produktion af
slagtesvin svarende til 249 DE ikke var VVM-pligtig, selvom den ansøgte produktion
var beliggende i et område der i regionplanen var udlagt med særlige drikkevandsinteresser.
Produktionen vurderedes ikke at få væsentlig indvirkning på miljøet.
Landbrugsmæssig produktion er altså ikke nødvendigvis uforenelig med de almene
grundvandsinteresser. I afgørelsen bemærker Naturklagenævnet at en meget stor del
af Danmarks areal er udlagt som grundvandsbeskyttelsesområde, samtidig med at
områderne er udlagt som jordbrugsområde med fortrinsret for landbrugsproduktion.
Det er flertallets opfattelse at såfremt der generelt, indenfor de nu udlagte
grundsbeskyttelsesområder, skal skrides ind overfor etablering af nye svineproduktionsanlæg
(under 250 DE), må det kræve lovgivning. (Der henvises i øvrigt til
KFE 2001.146, navnlig note 4). Naturklagenævnet synes således at lægge til grund at
områder med særlige drikkevandsinteresser er en generel områdeudpegning, og at
miljølovgivningens generelle harmonikrav i tilstrækkelig grad beskytter de almene
grundvandsinteresser.
5 Naturklagenævnets afgørelse i sagen om udvidelse med 89 dyreenheder (DE) af svinehold
på en ejendom i Juelsminde Kommune (13. juni 2001, J.nr.: 97-33/600-0194),
samt afgørelse i sagen om udvidelse af husdyrproduktion (slagtesvin) med 112 dyreenheder
(DE) på ejendom i Broby Kommune, Fyns Amt (13. juni 2001, J.nr.: 97-33/
420-0263), udtrykker at ikke bare dokumenterede nitratfølsomme/-problematiske
områder, men også sandsynlige nitratfølsomme områder, skal undergives VVMbehandling.
55

4.2.2 Kommuneplan
I kommuneplanens rammer for indholdet af lokalplaner, jf. planlovens
§ 11, stk. 5, gives ikke udtrykkelig mulighed for at regulere grundvandsbeskyttelsen.
Men det vil stå den enkelte kommune frit for at angive
mål for grundvandsbeskyttelsen i kommuneplanens hovedstruktur, jf.
§ 11, stk. 4. Det samme gælder mht. at fastlægge retningslinier ud fra
grundvandshensyn i kommuneplanens rammedel der kan indeholde
retningslinier for såkaldte ”andre forhold” af betydning for arealanvendelsen
i kommunen, jf. § 11, stk. 6. Planlovens § 11, stk. 6 er en typisk
”opsamlingsbestemmelse” hvorefter kommuneplanen – indenfor de
rammer som er fastsat ved regionplanlægningen og eventuelle landsplanmæssige
regler eller beslutninger efter planlovens § 3 – kan regulere
alle fysiske forhold som ikke er udtrykkeligt nævnt i stk. 5, forudsat
at kommuneplanens regulering er begrundet i planlægningsmæssige
(saglige) hensyn, og i øvrigt omhandler forhold af (primær)kommunal
betydning. Grundvandsbeskyttelseshensynet – men også et ønske om
fx etablering af bynære skovarealer, forbedring af bybefolkningens adgang
til naturen ved stietablering o.l. - vil umiddelbart opfylde begge
disse forudsatte krav.
Kommuneplanen er en sammenfattende plan for arealanvendelse og
bebyggelsesforhold i en kommune som helhed. Traditionelt omfatter
kommuneplanerne imidlertid fortrinsvist områder som enten er udbyggede
eller står overfor en fremtidig udbygning. Men selvom de aktuelle
kommuneplaner således især indeholder retningslinier for arealanvendelsen
i byerne og de bynære områder i landzone, er der intet til hinder
for at en kommuneplan – evt. i form af et temaorienteret kommuneplantillæg
med hensyn til grundvandsbeskyttelse – udarbejdes for et
eller flere grundvandsbeskyttelsesområder beliggende helt eller delvist i
landzoneområde, og endvidere har karakter af en handlingsplan der i
sammenhæng med kommunens økonomiske og sektorielle planlægning
fremstår som et program for en såkaldt helhedsorienteret indsats i
vigtige drikkevandsområder. Bortset fra planlovens formelle krav om at
en kommuneplan skal udgøres af dels en hovedstrukturdel, dels en rammedel
og i øvrigt skal ledsages af en redegørelse, er der for så vidt metodefrihed
i kommuneplanlægningen, og ”opsamlingsbestemmelsen” i
planlovens § 11, stk. 6 giver kommunerne et relativt stort spillerum
med hensyn til at regulere fx arealanvendelsen i vigtige grundvandsområder
– også i en såkaldt helhedsorienteret indsats hvor grundvandsbeskyttelsen
søges kombineret med andre hensyn som det har været
hensigten i Aalborg Kommunes ”Helhedsplan”.
Aalborg Kommune udnyttede i et vist omfang kommuneplanens muligheder
for en tematisk planlægning allerede i 1985 hvor der i kommuneplanen
blev indarbejdet en ”grøn hovedstruktur” for stier og rekreation.
Men Aalborg Kommune kunne principielt også have tilvejebragt den
senere ”Helhedsplan” fra 2000 som et egentligt temaorienteret kommuneplantillæg
efter reglerne i planlovens kap. 6. Herved ville der være
tilvejebragt den ”processuelle forudsætning” for et vist omfang af efter-
56

følgende lokalplanlægning med bindende bestemmelser for grundejerne
om den tilladte arealanvendelse (se nedenfor afsnit 4.2.3). Ligeledes ville
kommuneplanens regulering af arealanvendelsen i sig selv indebære visse
– om end indirekte – retsvirkninger:
Planlovens § 12, stk. 1 indeholder en ”virke for”-bestemmelse af samme
indhold som planlovens § 9, der er omtalt ovenfor 6 . Dette indebærer
at kommunen vil kunne nægte at meddele landzonetilladelse, i det
omfang kommunen har myndighedskompetencen med henvisning til
kommuneplanen.
Endvidere giver planlovens § 12, stk. 3 kommunalbestyrelsen visse
(om end begrænsede 7 ) muligheder for, inden for byzoner (og sommerhusområder)
at modsætte sig opførelse af bebyggelse eller ændret anvendelse
af bebyggelse eller ubebyggede arealer, når bebyggelsen eller
anvendelsen er i strid med bestemmelser i kommuneplanens rammedel,
herunder bestemmelser fastsat med hjemmel i planlovens § 11, stk. 6.
Hermed vil mindre (ikke-lokalplanpligtige) byggerier eller ændret anvendelse
af eksisterende bygninger, fx til grundvandstruende erhverv,
umiddelbart kunne forbydes varigt i byzone, uden at det vil være nødvendigt
at nedlægge et tidsbegrænset forbud efter planlovens § 14 med
efterfølgende krav om at tilvejebringe en lokalplan for at sikre forbudet
varigt. Mest praktisk er nok at kommuneplanen sikrer mulighed for at
kommunen vil kunne nægte at udarbejde lokalplan for et lokalplanpligtigt
byggeri m.v. med henvisning til at projektet strider mod kommuneplanen.
4.2.3 Lokalplan
Lokalplanen er den mest detaljerede plantype efter planloven, og den
er bindende for grundejerne. Den er endvidere udtryk for erstatningsfri
regulering. Lokalplanen rummer efter omstændighederne relativt vidtrækkende
indgrebsmuligheder overfor grundejerne. I lyset heraf har
lovgivningsmagten allerede i loven gjort begrænsninger i lokalplanmyndighedernes
reguleringsmuligheder – af hensyn til retsbeskyttelsen af
grundejerne. Det har bl.a. fundet udtryk i planlovens § 15, stk. 2 hvorefter
en lokalplan ikke kan indeholde bestemmelser om andre forhold
end de i stk. 2 nævnte. Endvidere har lovgivningsmagten jf. planlovens
§ 15, stk. 5 yderligere begrænset lokalplanmyndighedernes reguleringskompetence
i landzonen; og efter planlovens § 48 kan grundejere forlange
deres ejendom overtaget af kommunen mod erstatning, såfremt
en lokalplan udlægger området til offentligt formål – bl.a. under respekt
for grundlovens § 73. Der er således - af flere grunde – anledning til ikke
at overdrive lokalplanen som muligt (erstatningsfrit) reguleringsins
trument.
6 Det skal bemærkes at amtsråd ikke er forpligtet til at ”virke for” kommuneplanen,
jf. § 12, stk. 1, mens kommunalbestyrelser – som nævnt - er forpligtet til at ”virke
for” regionplanen, jf. § 9.
7 Forbud efter PL § 12, stk. 3 kan ikke nedlægges når det pågældende område i kommuneplanen
er udlagt til offentligt formål, eller når området er omfattet af en lokalplan
eller en byplanvedtægt.
57

I lokalplanen kan der i byzone, sommerhusområde og i landzonelandsbyer
optages bestemmelser om bl.a. overførsel til byzone eller sommerhusområde;
områdets anvendelse, herunder om at nærmere angivne
arealer forbeholdes til offentlige formål; ejendommes størrelse og
afgrænsning; vej- og stiforhold; bebyggelsers beliggenhed på grundene;
bebyggelsers omfang og udformning; samt anvendelse af de enkelte bygninger;
udformning, anvendelse og vedligeholdelse af ubebyggede arealer.
Lokalplanlægning og jordbrugserhvervet
Planlovens § 15, stk. 5 indeholder som nævnt visse begrænsninger for
lokalplanlægning i landzone. Det drejer sig om lokalplanlægning af landzonearealer
udenfor landsbyer, såfremt arealanvendelsen i lokalplanen
fastlægges til fortsat jordbrugsmæssig anvendelse (herunder falder også
ekstensive og hobbyprægede driftsformer, fx græsning, samt økologiske
landbrug). I sådanne tilfælde kan lokalplanen ikke regulere forhold
omfattet af planlovens § 15, stk. 2 nr. 3, 6, 8 og 9 (ejendommes størrelse
og afgrænsning; bebyggelsers beliggenhed på grundene; anvendelse
af de enkelte bygninger; udformning, anvendelse og vedligeholdelse
af ubebyggede arealer). Dette skal ses på baggrund af at regulering af
disse forhold i en lokalplan der samtidig udlægger jord til fortsat jordbrugsmæssig
anvendelse, vil medføre indgreb i landbrugets ejendomsog
driftsforhold. I denne sammenhæng skal det bemærkes at landbrugsloven
hvorefter landbrugsejendomme er undergivet landbrugspligt jf.
landbrugslovens § 3 og ”driftspligt” jf. landbrugslovens § 7a, stk. 1, i
hele sit sigte har til formål at værne landbrugets arealinteresser og den
dyrkbare jord overfor andre interesser. Planlovens § 15, stk. 5 afklarer
således en interessekonflikt mellem planlovens natur- og miljøinteresser
på den ene side og landbrugslovens varetagelse af de landbrugsmæssige
interesser på den anden side – i de landbrugsmæssige interessers
favør.
Men bestemmelsen i § 15, stk. 5 er ikke til hinder for at lokalplanlægge
for en fremtidig ikke-jordbrugsmæssig arealanvendelse i landzone 8 , fx ved
i lokalplanen at udlægge stier eller ved at lægge landbrugsarealer ud til
boligformål eller andet byformål i det omfang en sådan arealanvendelse
vil være forenelig med grundvandsbeskyttelsen. Bestemmelsen er – i
hvert fald principielt - heller ikke til hinder for at udlægge landbrugsarealer
i et vigtigt drikkevandsområde til rekreative formål (offentligt
formål) 9 . I alle tilfælde forudsættes naturligvis at lokalplanens regulering
er planlægningsmæssigt (sagligt) begrundet.
I lyset heraf skal det ovenfor anførte om at der i kraft af § 15, stk. 5 ikke
er mulighed for at lokalplanregulere landbrugets ejendoms- og drifts-
8 Opmærksomheden skal imidlertid henledes på cirkulære nr. 28/2000 om varetagelsen
af de jordbrugsmæssige interesser under region-, kommune- og lokalplanlægningen
m.v.
9 I denne forbindelse skal opmærksomheden henledes på planlovens § 48 hvorefter
grundejere kan forlange ejendommen overtaget af kommunen mod erstatning, såfremt
en lokalplan udlægger området til en anvendelse – typisk offentligt formål
(men også andre formål, se fx KFE 1993.113) – der reelt afskærer ejeren fra at udnytte
ejendommen på en økonomisk rimelig og forsvarlig måde.
58

forhold, ikke forstås for snævert. En lokalplan der omfatter landbrugsbedrifter
i et vigtigt drikkevandsområde, og som ud fra saglige planlægningsmæssige
overvejelser udlægger arealer til fx rekreative formål, vil
efter omstændighederne begrænse udviklingsmulighederne for de pågældende
landbrugsbedrifter (ved nybyggeri, ændret anvendelse m.v.).
Fortsættelse af eksisterende lovlig virksomhed – et begreb der formentlig
heller ikke skal forstås alt for snævert, se UfR 1980 s.30 H - er dog
tilladt.
Det skal endelig bemærkes at Aalborg Kommune i princippet kunne
have udarbejdet – og også (fremtidigt) kan udarbejde - en lokalplan for
Drastrup-området med henblik på at sikre kommunens fremtidige rekreative
interesser.
Lokalplan og pesticidforbud
Det kan være relevant at rejse spørgsmålet, om lokalplanlægningen efter
planlovens § 15, stk. 2, nr. 9 vil kunne forbyde anvendelse af pesticider
til ukrudtsbekæmpelse af hensyn til grundvandet? Fx kunne det
tænkes at et vigtigt drikkevandsområde samtidig er interesseområde for
(evt. fortsat) boligudbygning, hvilket er tilfældet i flere kommuner.
Umiddelbart taler Landsplanafdelingens ”Lokalplanvejledning. Landsby
med jordbrugsparceller” fra 2000, s. 30 imod at der i almindelighed kan
fastsættes lokalplanbestemmelser om forbud mod kunstgødning og pesticider.
Baggrunden for lokalplanvejledningens udsagn fremgår imidlertid ikke,
men ud fra en fortolkning af planlovens § 15, stk. 2 nr. 9 der bl.a. giver
mulighed for at regulere anvendelsen af ubebyggede arealer, forekommer
det ikke umiddelbart klart at en lokalplanbestemmelse om f.eks.
pesticidforbud skulle savne hjemmel. Et pesticidforbud synes heller
ikke umiddelbart at ville savne planlægningsmæssig begrundelse, idet
planloven, jf. § 1, stk. 2, nr. 4 særligt tilsigter at forurening af bl.a. vand
og jord skal forebygges.
Der kan derfor rejses det modspørgsmål: Er der med hensyn til hjemmel
og saglighed større grund til at anfægte en lokalplan der forbyder
anvendelse af fx pesticider ud fra vandmiljøhensyn, end at anfægte en
lokalplan der forbyder terrænregulering eller lastbilparkering i boligområde
ud fra æstetiske hensyn 10 , eller forbyder træfældning ud fra bevaringsmæssige
hensyn 11 ?
Det kan naturligvis anføres at grundvandsbeskyttelse ikke henhører
under lokalplanens og planlovens primære arbejdsområde; at det mere
oplagt falder ind under miljøbeskyttelses- og kemikalielovens ressort,
og derfor udelukker lokalplanlægningen fra at befatte sig med grundvandsbeskyttelse.
Men for det første udpeges indsatsområderne i regi-
10 Se fx Naturklagenævnet Orienterer nr. 20/1993.
11 Se fx Skov- og Naturstyrelsens ”Lokalplanvejledning. Bevarende lokalplanlægning”
1998, s. 95
59

onplanen som amtsråd og kommunalbestyrelser skal ”virke for” (se
afsnit 4.2.1); og for det andet indebærer indsatsplanen en række selvstændige
retsvirkninger, jf. vandforsyningslovens § 13c, 1. pkt. der minder
om den omtalte ”virke for”-bestemmelse 12 . Derfor synes det også
umiddelbart tvivlsomt – ud fra specialitetsovervejelser – at afvise en lokalplan
der forbyder pesticidanvendelse, som lovlig. Ikke mindst hvis
indsatsplanen klart kan dokumentere jordbundens ringe beskyttelseslag
samt risikoen for forurening af drikkevandet som følge af grundejernes
brug af (også godkendte) pesticider. Men en sådan dokumentation
må i øvrigt anses for unødvendig, da den planlægningsmæssige begrundelse
for et pesticidforbud uden videre må kunne støttes på forsigtighedsovervejelser.
4.2.4 Ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan
Der melder sig det praktiske spørgsmål, om og i hvilken udstrækning
en lokalplans arealudlæg til ikke-jordbrugsmæssige formål kan realiseres
gennem efterfølgende ekspropriation i medfør af planlovens § 47.
Kan lokalplanlægningen og ekspropriationsbeføjelsen fx ”løfte et landbrug
ud” af et vigtigt drikkevandsområde?
Planlovens § 47 giver kommunalbestyrelsen beføjelser til at ekspropriere
fast ejendom der tilhører private, eller private rettigheder over fast
ejendom, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for virkeliggørelsen
af en lokalplan. Ved ekspropriation til erhvervelse af ejendomsret
bortfalder alle rettigheder over det eksproprierede, medmindre
andet bestemmes i det enkelte tilfælde.
Det skal bemærkes at ekspropriationsadgangen efter planlovens § 47
ikke kun er begrænset til offentlige formål; også til private formål kan
der eksproprieres.
I teori og praksis er det antaget at selve ekspropriationens lovlighed helt
overordnet forudsætter at ekspropriationsgrundlaget (lokalplanen) såvel
som ekspropriationsbeslutningen kan begrundes i (planlægningsmæssigt)
saglige hensyn efter lovens formål, samt i øvrigt respekterer de
almindelige forvaltningsretlige grundsætninger (navnlig proportionalitetsprincippet).
Endvidere forudsættes at ekspropriationsgrundlaget i
videre forstand er lovligt: Reguleringen i lokalplanen skal have hjemmel
i planlovens § 15, stk. 2; lokalplanens bestemmelser skal være klare og
præcise; lokalplanen skal være endeligt vedtaget og offentlig bekendtgjort;
og eventuelle tilladelser eller dispensationer efter anden lovgivning
der er nødvendige for at realisere ekspropriationsformålet, skal
være indhentet i bindende form.
Selve ekspropriationsindgrebet skal være ”af væsentlig betydning” jf.
planlovens § 47, stk. 1, dvs. opfylde det almindelige ekspropriationsretlige
nødvendighedskrav som består af flere elementer: Helt overordnet
gælder proportionalitetsprincippet hvorfor tvangsmæssig afståelse
12 Se afsnit 4.3 for en uddybning af den ”virke for”-lignende bestemmelse, jf. vandforsyningslovens
§ 13c, 1. pkt.
60

af jord kun kan komme på tale, når de samfundsmæssige (kollektive)
hensyn er af sådan vægt at de klart må tilsidesætte individuelle grundejerinteresser
hvilket medfører at ekspropriation undergives en grundlæggende
rimelighedsvurdering - se fx Naturklagenævnet Orienterer nr.
214/2000 om ekspropriation der ikke havde overvægt af samfundsmæssige
hensyn. Af proportionalitetsprincippet følger endvidere at der ikke
kan eksproprieres hvis det der tilsigtes med ekspropriationen, kan gennemføres
på en for grundejeren mindre indgribende måde 13 . F.eks. kan
den fulde ejendomsret over et areal ikke eksproprieres hvis en rådighedsindskrænkning
– fx servitut - kan opfylde ekspropriationsformålet.
Endvidere kan ekspropriationen ikke omfatte et større areal end
nødvendigt for realiseringen af formålet. Endelig skal ekspropriationen
være tidsmæssig aktuel. 14
På baggrund heraf må der antages at være ret snævre grænser for – både
at lokalplanlægge i landzone, og at ekspropriere i medfør af planlovens
§ 47 til fordel for grundvandsbeskyttelsen og de andre formål som Aalborg
Kommune vil søge realiseret i Drastrup-området. Men det må antages
at der lovligt vil kunne eksproprieres til fx rekreative formål samt
stier 15 hvis der er tale om egnede områder, dvs. navnlig bynære landbrugsarealer,
og hvis kommunen i øvrigt kan begrunde lokalplanen og
ekspropriationen (planlægningsmæssigt) sagligt. At det rekreative formål
eller stierne, hvortil der ønskes eksproprieret (tilfældigvis) er beliggende
på landbrugsarealer i et vigtigt drikkevandsområde, vil ikke gøre
dispositionen mindre lovlig. At en i øvrigt velbegrundet lokalplanlægning
og ekspropriation ”trækker på samme hammel” som indsatsplanlægningen
og myndighedernes andre bestræbelser på at sikre grundvandet,
kan ikke anses for ulovligt.
Men det vil fx næppe være lovligt at ”tæppe-lokalplanlægge” samtlige
vigtige drikkevandsområder i en kommune til rekreativ anvendelse, og
at ekspropriere til virkeliggørelse heraf – med det egentlige formål at
”løfte samtlige landbrug ud”. En sådan disposition ville næppe blive
kendt hverken saglig eller nødvendig. Selvom dispositionen i stedet for
– eller supplerende – blev motiveret med hensyn til grundvandet og
drikkevandsinteresserne, ville den formentlig ikke blive mindre ulovlig.
Ganske vist fremgår forureningsforebyggelse af vand som et af planlovens
formål jf. § 1, men i vandforsyningsloven og miljøbeskyttelseslovens
§ 26a (se afsnit 4.4.1) er der særskilt lovhjemmel til grundvands-
13 Men en grundejers påstand om at ekspropriationsformålet lige så godt eller bedre
kunne ligge på et andet areal hvorved i hvert fald den pågældende grundejer selv
ville slippe fri, tillægges normalt ikke betydning. Kompetencen til at afveje lokaliseringsspørgsmålet
tilkommer som udgangspunkt lokalplanmyndigheden, og lokaliseringsovervejelserne
anses for afsluttet i og med planens vedtagelse. Se fx KFE
1999.254 om ekspropriation til realisering af et butikscenter.
14 Derudover er det antaget at ekspropriation til private formål er udelukket hvis ejeren
selv kan og vil realisere formålet; men ved ekspropriation til offentlige formål
har denne del af nødvendighedskravet ingen praktisk betydning. For en uddybning
henvises til Boeck ”Lov om planlægning” 1994, s. 273ff. med referencer til en række
kendelser og afgørelser.
15 Det skal bemærkes at også lov om offentlige veje § 43 giver amter og kommuner
selvstændig adgang til at ekspropriere til offentlige stier. Se fx UfR 2000 s. 577 H.
61

sikring hvorfor det som udgangspunkt er igennem disse love at grundvandsforureningsproblematikken
forudsættes løst.
4.3 Vandforsyningsloven
Som nærmere omtalt under afsnit 4.2.1 skal regionplanlægningen bl.a.
omfatte udpegning af indsatsområder hvor amtsrådet finder at en særlig
indsats til beskyttelse af vandressourcerne er nødvendig til sikring af
drikkevandsinteresserne, jf. planlovens § 6, stk. 3, nr. 13. For hvert af
de i regionplanen fastlagte indsatsområder skal amtsrådet vedtage en
indsatsplan, jf vandforsyningslovens § 13.
Indsatsplaner
Indsatsplanen skal udarbejdes på baggrund af en nærmere kortlægning
af arealanvendelse, forureningstrusler og naturlig beskyttelse af de pågældende
vandressourcer. Den skal indeholde en detaljeret opgørelse
over behovet for beskyttelse samt retningslinjer og tidsplan for myndighedernes
indsats til opnåelse af denne beskyttelse. Miljø- og energiministeren
kan fastsætte nærmere regler dels om grundlaget for og indholdet
af indsatsplaner, dels om tidsfrister og procedurer i forbindelse
med tilvejebringelse og iværksættelse af indsatsplaner, jf. § 16, stk. 1 og
3, og dette er sket med bkg. nr. 494/2000 om indsatsplaner.
Bekendtgørelsen indeholder ingen udtrykkeligt fastsatte mål for kvaliteten
af grundvand til drikkevand - uanset at dette umiddelbart forekommer
at være et væsentligt punkt - men den synes at forudsætte en sådan
målsætning, jf. bekendtgørelsens § 10, hvorefter foranstaltninger efter
miljøbeskyttelseslovens § 26a skal være nødvendige “for at opfylde målet
med en indsatsplan.” Spørgsmålet med hensyn til nitrat er herefter,
om der må være op til 25 mg eller 50 mg nitrat pr liter hvilket er henholdsvis
den vejledende og den maksimale grænseværdi for nitratindhold
i drikkevand 16 , eller må grænsen sættes lavere? Der mangler dermed
klare retningslinier for det nødvendighedskrav der som en almindelig
betingelse skal være opfyldt for at ekspropriation er lovlig, se herom
nærmere afsnit 4.2.4 og 4.4.2.
Udover amtsrådet kan også en kommunalbestyrelse eller ejeren af et
alment vandforsyningsanlæg vedtage en indsatsplan for et område hvis
kommunen eller vandforsyningen finder at retningslinjerne eller prioriteringen
i vandressourceplanlægningen og regionplanen er utilstrækkelige
til at sikre deres interesser, jf. § 13 a. En sådan indsatsplan må dog
ikke stride mod regionplanlægningen, vandressourceplanlægningen,
vandforsyningsplanen eller indsatsplaner vedtaget af amtet ligesom den
ikke må stride mod de i bekendtgørelsen fastsatte regler. Begge dele påses
af amtet der har indsigelsesret. Hvis amtet gør indsigelse, kan indsatsplanen
ikke vedtages endeligt, før der er opnået enighed. Uenighed
mellem en kommune og et amt afgøres endeligt af ministeren, mens et
16 Jf. bkg. nr. 515/1988 om vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg, bilag 1. I
den kommende bekendtgørelse er vejledende værdi afskaffet. Drikkevandsdirektivets
kvalitetskrav på 50 mg nitrat pr. liter er herefter alene gældende.
62

amts indsigelse mod en privat vandforsynings indsatsplan i mangel af
enighed betyder at indsatsplanen bortfalder.
Som det fremgår er indsatsplanen en sektorplan der kun tager sigte på
grundvandsbeskyttelse. Den er dermed et virkemiddel der alene kan
sikre en del af Aalborg Kommunes kombinerede (helhedsorienterede)
målsætning, nemlig grundvandet. Det kan dog ikke dermed anses for
udelukket at indsatsplanen indeholder bestemmelser om skovrejsning.
Efter vandforsyningslovens § 13, stk. 3, skal planen angive retningslinier
for myndighedernes indsats til opnåelse af den nødvendige ”beskyttelse”,
og skovrejsning vil efter almindelig opfattelse kunne indebære
varig sikring af drikkevandet. Noget andet er at skovrejsning som
emne - ligesom rekreative arealer - mere oplagt behandles i f.m. kommuneplanlægningen,
se afsnit 4.2.2.
Der foreligger endnu ikke vedtagne indsatsplaner. Længst fremme er så
vidt vides Aalborg kommune med et forslag til delindsatsplan for området
mellem Nibevej og Ny Nibevej (grundvandsbeskyttelsen ved Drastrup)
hvor offentlighedsfasen (8 uger) er indledt i begyndelsen af marts
2001. Det i udkastet angivne formål er at sikre “grundvand af god kvalitet”
Retsvirkninger
Indsatsplanen skal indeholde en angivelse af de foranstaltninger der skal
gennemføres i indsatsområdet, samt retningslinier for de tilladelser og
andre afgørelser der kan meddeles, og som har betydning for beskyttelsen
af vandressourcen. De direkte berørte parter skal skriftligt og individuelt
underrettes om den vedtagne plan med oplysning om påtænkte
foranstaltninger til afhjælpning eller forebyggelse af forurening på ejendommen.
Indsatsplanen indebærer således i modsætning til lokalplaner
ingen direkte retsvirkninger i forhold til den enkelte grundejer. Den har
derimod - som regionplanen - indirekte betydning som administrationsgrundlag
ved enkeltsagsbehandlingen, og er herudover at betragte som
en handlingsplan for de foranstaltninger der skal gennemføres inden
for området. 17
17 Den ”virke for”-lignende bestemmelse, jf. vandforsyningslovens § 13c, 1. pkt., pålægger
de indsatsplanudarbejdende myndigheder en forpligtelse der rækker videre
end forpligtelsen til at ”virke for” jf. planlovens § 9. Amterne skal nemlig ikke bare
søge en amtslig indsatsplan virkeliggjort ved at den inddrager indsatsplanen med
betydelig vægt i en skønsmæssig afgørelse (miljøgodkendelse, landzonetilladelse
m.v.), men de er endvidere forpligtet til aktivt at søge indsatsplanen virkeliggjort
ved at udnytte sine beføjelser – herunder påbud m.v. – som de har i medfør af lovgivningen.
Der kan være tale om beføjelser efter miljøbeskyttelsesloven, planloven,
naturbeskyttelsesloven, råstofloven, reglerne om jordforurening, reglerne om miljøvenlige
jordbrugsforanstaltninger eller jordkøbs- og jordfordelingsloven. For kommunerne
er retsvirkningerne af en amtslig indsatsplan, jf. vandforsyningslovens § 13c,
2. pkt. mere begrænsede. Kommunen har pligt til at lægge den amtslige indsatsplan
til grund ved skønsmæssige afgørelser, hvor kommunalbestyrelsen er myndighed, fx
tilladelser til nedsivning af spildevand eller kap. 5-godkendelser i medfør af miljøbeskyttelsesloven.
Men kommunerne har hverken pligt til aktivt eller økonomisk at
bidrage til realisering af amternes indsatsplaner. Med hensyn til retsvirkningerne
for kommunerne af en kommunal indsatsplan må det antages, jf. vandforsyningslovens
§ 13c, stk. 2, at kommunerne er forpligtet på sammen måde som et amt er forpligtet
af en amtslig indsatsplan.
63

Vandforsyningsloven indeholder ingen direkte tvangsmidler til gennemførelse
af indsatsplanen. I lovens § 13 d er derimod anført nærmere bestemmelser
om at amtsrådet (kommunen/alment vandforsyningsanlæg)
for at gennemføre en indsatsplan kan indgå aftale med ejeren af eller
indehaveren af andre rettigheder over en ejendom om dyrkningspraksis
eller andre restriktioner i arealanvendelsen. Amt (og kommune) kan
endvidere indgå aftale om salg af hele eller dele af ejendommen til amtet
(kommunen) - antagelig med henblik på enten videresalg med dyrkningsrestriktioner
eller myndighedens etablering af en mere grundvandssikker
anvendelse. Da aftaler af det nævnte indhold og formål
som udgangspunkt må antages at kunne indgås uden udtrykkelig lovhjemmel,
se nedenfor afsnit 4.11, har bestemmelsen i og for sig ingen
særlig selvstændig betydning. Det må dog bemærkes at de omhandlede
aftaler uden videre kan tinglyses med prioritet forud for alle rettigheder
i ejendommen, men udbetalingen af det aftalte beløb skal til gengæld
(ligesom ved ekspropriation) ske med respekt af bl.a. panthaveres retsstilling,
jf. § 13 d, stk. 6.
Hvis en privat drikkevandsboring eller brønd bliver overflødig kan
kommunalbestyrelsen eller amtsrådet påbyde at brønden tilkastes eller
boringen lukkes, jf. vandforsyningslovens § 36. Der er tale om en generel
bestemmelse, men den må antagelig ikke mindst få praktisk betydning
i indsatsplanområder. Om sløjfningen der som udgangspunkt betales
af grundejeren, er fastsat nærmere forskrifter i bkg. nr. 4/1980 om
udførelse af boringer efter grundvand § 15. Det er muligt at gennemføre
mere effektive sløjfninger end dem der er hjemmel til at kræve. Udgifterne
hertil kan ikke pålægges ejeren.
4.4 Miljøbeskyttelsesloven
Miljøbeskyttelsesloven indeholder en række bestemmelser som udgør
et nødvendigt supplement til de manglende tvangsmidler i vandforsyningsloven.
Med hensyn til det helt centrale spørgsmål om restriktioner
i landbrugets arealanvendelse får den foran omtalte indsatsområdeplanlægning
i regionplanen og indsatsplanlægningen efter vandforsyningsloven
betydning på to punkter.
For det første er der - som en præventiv foranstaltning - skabt hjemmel
for at ministeren i nitratfølsommme indsatsområder kan fastsætte regler
om godkendelsesordninger for etablering eller udvidelser af husdyrhold
som kan medføre en forøgelse af risikoen for forurening af grundvand
(og overfladevand), jf. miljøbeskyttelseslovens § 19, stk. 6. Da der allerede
i nogle år i forbindelse med VVM-vurdering har skulle foretages
en vurdering af den øgede nitratbelastning af grundvandet som den større
husdyrtæthed i området vil medføre, ligger bestemmelsens betydning
i at også etablering og ændring af husdyrbrug der ikke kræver en VVMvurdering,
vil kunne undergives en godkendelsesordning. Den nødvendige
bekendtgørelse for at indføre en sådan godkendelsesordning foreligger
dog endnu ikke - og må vel i øvrigt på baggrund af den seneste
64

udvikling i VVM-praksis betragtes som stort set overflødig, jf. foran
afsnit 4.2.1 med note 5, hvorefter etablering og ændring af husdyrbrug i
nitratfølsomme indvindingsområder formentlig altid vil kræve VVMscreening.
Den omhandlede godkendelsesordning der ikke indebærer
indgreb i den eksisterende arealanvendelse, må anses for en erstatningsfri
regulering af ejendomsretten, og det samme gælder naturligvis afslag
m.v. i forbindelse med VVM. Der er endvidere skabt hjemmel for at
ministeren i de samme områder kan fastsætte regler til begrænsning af
eller forbud mod tilførsel af husdyrgødning, jf. § 19, stk. 7. En sådan
supplerende bekendtgørelse der ikke kan anses for overflødig, er dog
endnu ikke udstedt. Det er i lovbemærkningerne forudsat at reglerne
fastsættes således at de respekterer kontraktmæssige forpligtelser vedrørende
aftaler om aftagelse af husdyrgødning indgået inden reglernes ikrafttræden.
Miljøbeskyttelsesloven har for det andet betydning for indsatsplaner
vedtaget efter vandforsyningsloven idet disse planer kan danne grundlag
for gennemførelse af ekspropriation efter miljøbeskyttelseslovens §
26 a 18 . I det følgende behandles dels det nærmere indhold af den pågældende
ekspropriationshjemmel , dels spørgsmålet om nødvendighedskravets
opfyldelse ved eventuelle konkrete ekspropriationsindgreb, se
henholdsvis afsnit 4.1 og 4.2. De af amtsråd/kommunalbestyrelse trufne
ekspropriationsbeslutninger kan påklages til miljø- og energiministeren
(efter delegation Miljøstyrelsen), jf. miljøbeskyttelseslovens § 91,
stk. 1, hvis afgørelse vil kunne indbringes for domstolene, jf. grundlovens
§ 73, stk. 3. Endelig behandles under afsnit 4.3 spørgsmålet om
fritagelse for beskatning af salgs- og erstatningssummer efter ejendomsavancesbeskatningsloven,
et spørgsmål der ikke mindst ved indførelse
af dyrkningsrestriktioner har en vis praktisk betydning.
4.4.1 Ekspropriation til gennemførelse af indsatsplanmiljøbeskyttelseslovens
§ 26a
Med henblik på at styrke grundvandsbeskyttelsen er der ved ændringen
af miljøbeskyttelsesloven i 1998 gennemført hjemmel til at pålægge ejendomme
i området for en indsatsplan de rådighedsindskrænkninger som
er nødvendige, for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser
mod forurening med nitrat eller pesticider, jf. miljøbeskyttelseslovens
§ 26 a. Det er klart at landbrugsdrift uden videre vil være omfattet,
men bestemmelsen er efter sin ordlyd ikke begrænset hertil og
eksempelvis juletræsdyrkning må være omfattet uanset at der er tale
om fredskovspligtige arealer. De omhandlede rådighedsindskrænkninger
pålægges “endeligt eller midlertidigt mod fuldstændig erstatning.”
Hjemmelen er begrænset til pålæg af “rådighedsbegrænsninger eller andre
foranstaltninger”, og det er dermed efter ordlyden klart at der ikke
18 Ekspropriation: tvungen afståelse af ejendom. Kan efter grundlovens § 73 kun ske
ifølge lov hvor almenvellet kræver det, og mod fuldstændig erstatning. Ekspropriation
omfatter begrebsmæssigt ikke blot afståelse af hele ejendomsretten som sådan,
fx hvor denne overføres til det offentlige i f.m. vejanlæg eller lignende, men efter
omstændighederne også begrænsninger i ejerens rådighed over sin ejendom.
65

er adgang til at ekspropriere ejendomsretten til et areal uanset at dette
måtte have interesse eksempelvis for at gennemføre en ønsket skovrejsning
på det pågældende areal. Da formålet er at sikre grundvandsinteresser,
er det endvidere udelukket at pålægge rådighedsindskrænkninger
i andet øjemed, fx til sikring af stianlæg o. lign. rekreative formål.
Ekspropriation til sådanne formål må - og kan - i givet fald gennemføres
efter anden lovgivning (se afsnit 4.2.4).
Den generelle ekspropriationsadgang efter § 26 a har således en begrænset
rækkevidde. Den rækker ikke videre end til pålæg af rådighedsindskrænkning
med hensyn til nitrat og pesticider og kun med grundvandsbeskyttelsesformål.
Det følger imidlertid af lov om offentlige vejes almindelige regler om
ekstension (udvidelse af ekspropriation) - som der direkte henvises til i
miljøbeskyttelseslovens § 61 - at kommunen under visse betingelser vil
kunne blive ejer af et areal som bliver pålagt de omhandlede rådighedsbegrænsninger.
Som nærmere anført i § 61 foretages erstatningsfastsættelsen
i mangel af mindelig overenskomst af de i lov om offentlige
veje nævnte taksationsmyndigheder og efter bestemmelserne i lovens
§§ 51-56. Ifølge denne lovs § 51, stk. 3 kan ejeren herefter kræve hele
ejendommen afstået, hvis “ekspropriation af en del af en ejendom medfører,
at den tilbageblivende ejendom bliver så lille eller således beskaffen,
at den ikke skønnes hensigtsmæssigt at kunne bevares som selvstændig
ejendom eller udnyttes på rimelig måde”. Hvis erstatningen for
ejendommens værdiforringelse må skønnes at komme til at stå i “åbenbart
misforhold til restejendommens værdi” kan også eksproprianten
kræve hele ejendommen afstået.
Disse bestemmelser der finder tilsvarende anvendelse ved pålæg af indskrænkninger
i ejerens rådighed, jf. lov om offentlige veje § 51, stk.6,
må antages at kunne få praktisk betydning hvor en landbrugsejendom
rammes af dyrkningsrestriktioner mv. inden for et indsatsområde.
Spørgsmålet vil bero på en skønsmæssig vurdering af indgrebets betydning
i det konkrete tilfælde. I mangel af overenskomst mellem kommune
og landmand træffes afgørelsen om overtagelse af taksationsmyndighederne.
Overtagelsen indebærer at kommunen naturligvis nu som
udgangspunkt har alle almindelige ejerbeføjelser over de pågældende
arealer.
4.4.2 Nødvendighedskravet
Ud over kravet om lovhjemmel er det en grundlæggende betingelse at
det konkrete ekspropriationsindgreb ikke må gå videre end påkrævet
til opnåelse af ekspropriationsformålet (som grundloven udtrykker det
“uden hvor almenvellet kræver det”). Dette nødvendighedskrav omfatter
flere elementer (se også foran afsnit 4.2.4). I det foreliggende tilfælde
bliver der navnlig tale om krav - som dog ikke helt kan adskilles - til dels
selve ekspropriationsgrundlaget, dvs. indsatsplanen, dels indgrebets udformning
over for den enkelte ejer.
66

Krav til indsatsplanen
Som omtalt under afsnit 4.3 har en indsatsplan ingen umiddelbare retsvirkninger
for grundejerne. Det er en handlingsplan der beskriver de
ønskede mål om bl.a. reduceret kvælstof- og pesticidanvendelse. Gennemførelsen
kan ske via aftaler (i praksis antagelig ofte med anvendelse
af forskellige former for tilskud) eller - som nævnt - ved ekspropriation
af rettigheder. Det er klart at en første betingelse for ekspropriationens
lovlighed er at indsatsplanen opfylder de i lov og bekendtgørelse stillede
krav. Planen må altså bygge på fyldestgørende oplysninger om geologiske
og hydrogeologiske forhold, og de stillede krav skal være udtryk
for en saglig vurdering.
Som tidligere nævnt er der hverken i lov eller bekendtgørelse fastsat
udtrykkelige mål for kvaliteten af grundvand til drikkevand. En indsatsplan
der stiller skrappere krav end nitratgrænsen på 50 mg pr. liter, vil
ikke uden videre være usaglig. Man kan således tænke sig at beskyttelsesniveauet
i ét område sættes ekstremt lavt, idet man i virkeligheden
har brug for en indvinding der er så ren for nitrat at den kan bruges til
at fortynde vandet fra de mere forurenede indvindinger. En sådan plan
vil kunne danne grundlag for de tidligere omtalte aftaler om dyrkningspraksis
såvel som for tvangsmæssige restriktioner i arealanvendelsen
(ekspropriation). Det må også anses for sagligt i en indsatsplan at operere
med en målsætning der er udtryk for en passende sikkerhedsgrænse
op til den nævnte nitratgrænse. En sådan plan vil kunne danne grundlag
for frivillige aftaler om dyrkningspraksis og andre restriktioner i arealanvendelsen.
Men den vil derimod næppe kunne danne grundlag
for ekspropriation hvis det almindelige kvalitetskrav på 50 mg pr. liter
er - og også i fremtiden må forventes – overholdt i det pågældende område
(se nærmere nedenfor om det konkrete pålæg af rådighedsbegrænsninger).
Med hensyn til pesticider synes spørgsmålet om saglighed at være mere
kompliceret. For det første fordi der savnes helt grundlæggende viden
om hvilke arealer der kan identificeres som pesticidfølsomme. Arealer
som er nitratfølsomme, er altså ikke nødvendigvis pesticidfølsomme.
Og – for det andet – fordi Miljøstyrelsens godkendelse af sprøjtemidler
til dels gør op med pesticidernes farlighed 19 . Man må herefter stille det
mere almindelige spørgsmål, om det overhovedet kan sagligt begrundes
at pesticider (plantebeskyttelsesmidler) som er godkendt og dermed lovlige,
rammes af restriktioner (forbud) i indsatsplanområdet? Spørgsmålet
der grundlæggende har sammenhæng med en risikovurdering, må
antagelig besvares bekræftende. Mere overordnet kan således anføres at
en sådan risikovurdering allerede er anlagt i § 26 a der jo hjemler restrik-
19 Jf. Miljøstyrelsens ”Godkendelse af sprøjtemidler” Miljø-Tema nr. 21,1999 (s. 30)
fremgår at det afgørende for om et stof menes at kunne forurene grundvandet, er
den gennemsnitlige koncentration i vand en meter under jordoverfladen. Man regner
med at den mængede stof der kan trænge gennem den øverste meter jord, også
kan forurene grundvandet. Gennemsnittet beregnes som mængde pr. år. Grænseværdierne
for grund- og drikkevand er at i vandet en meter under jorden må der
findes 0,1 mikrogram/l for hvert enkelt stof og 0,5 mikrogram/l for summen af stofferne.
Hvis grænserne overholdes, kan midlet godkendes; kan grænserne ikke overholdes,
indstilles midlet til forbud.
67

tioner mht. brug af pesticider i almindelighed, og dermed også af lovlige
pesticider. Samme formål vil i øvrigt kunne varetages efter tilskudslovgivningen,
fx. den såkaldte MVJ-ordning, hvorefter der kan ske udtagning
af agerjord bl.a. med henblik på at beskytte grundvandet i sårbare
områder, jf. bkg. nr. 221/2001 om miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger,
kap. 13. Det er også ved konkrete afgørelser blevet anset for
sagligt at begrænse (forbyde) anvendelse af (gødning og) bekæmpelsesmidler
for at afværge risiko for forurening af grundvandet, jf. UfR 1995
s. 952 Ø, hvor en råstoftilladelse betingedes af vilkår om regulering af
landbrugsdriften efter indvindingens ophør for at afværge risiko for forurening
af grundvandet. Se nu også råstoflovens § 10, stk. l nr. 1, (som
ændret i 1996) der indfører en udtrykkelig hjemmel til at fastsætte sådanne
vilkår. Der kan på denne baggrund ikke være tvivl om at indsatsplanlægningen
lovligt kan give udtryk for en målsætning om helt at fjerne
pesticidrisikoen i indvindingsoplandet, og dermed danne grundlag
for aftaler om dyrkningsrestriktioner. I mangel af en vis dokumentation
(eller i hvert fald sandsynliggørelse) for områdets sårbarhed, vil
planen imidlertid ikke kunne danne grundlag for ekspropriation, se
nærmere nedenfor om krav til det konkrete indgreb.
Det konkrete pålæg af rådighedsbegrænsninger
Indledningsvis bemærkes at det så vidt ses som udgangspunkt må antages
at være uden betydning, om en given ejendom måtte befinde sig i
indsatsplanens periferi. Indsatsplanens område er bestemt af det pågældende
grundvandsopland, og nedsivning af en given stofmængde (nitrat
eller pesticider) vil i princippet bidrage med samme skadelige effekt for
kvaliteten af grundvandet, uanset hvor man befinder sig inden for dette
område. Men de geologiske forhold i området kan naturligvis være forskellige,
og sårbarheden dermed variere. Det forhold at der helt savnes
en naturlig beskyttelse fra ovenliggende jordlag, vil således efter omstændighederne
kunne begrunde så omfattende restriktioner at egentlig
landbrugsdrift i det pågældende område ikke længere vil være mulig.
I forhold til den enkelte grundejer kan man i øvrigt tænke sig forskellige
situationer. Det kan i indsatsplanen være lagt til grund at det for at
nå kvalitetsmålsætningen er nødvendigt at begrænse den gennemsnitlige
udvaskning af nitrat, og der fastsættes herefter et ensartet krav til samtlige
landbrug i området. Dette må antageligt forudsætte - og vil i modsat
fald næppe være en saglig planlægning - at der er nogenlunde homogene
geologiske forhold i området. Kan frivillig overenskomst ikke opnås,
må man i dette tilfælde kunne skride til ekspropriation og som udgangspunkt
med pålæg af samme rådighedsbegrænsning på samtlige brug.
En grundlæggende anden situation foreligger hvor området som helhed
vel bidrager med en for stor belastning, men hvor det findes mest hensigtsmæssigt
at fordele den nødvendige reduktion i kvælstofudledningen
“skævt” mellem de forskellige ejendomme i området. Situationen er direkte
omtalt i bemærkningerne til miljøbeskyttelseslovens § 26 a, uden
at det dog nærmere uddybes hvad der kan begrunde en skævdeling. Der
kan sikkert alt efter omstændighederne være flere grunde, f. eks. for-
68

skelle med hensyn til de geologiske forhold (beskyttelseslagets tykkelse
og beskaffenhed), eller hensyntagen til at ejendomme efter en konkret
vurdering af deres driftsforhold kan rammes økonomisk hårdere eller
mindre hårdt ved pålæg af ensartede restriktioner. Det kan også tænkes
at dele af indsatsområdet allerede er velbeskyttet, fx skovarealer eller
kommunalt ejede arealer udlagt til skov hvad der kan begrunde en lempelse
på andre arealer. Forhold som de nævnte vil formentlig ofte være
eller blive afklaret i forbindelse med udarbejdelsen af indsatsplanen, og
de diffentierede restriktioner følgelig nedfældet i denne. Det er klart at
de herefter pålagte rådighedsindskrænkninger alt andet lige må anses for
at opfylde nødvendighedskravet.
Mere almindeligt og sammenfattende kan der være grund til at understrege
at indsatsplanens kvalitetsmål - og der tænkes hermed specielt på
nitratindhold i drikkevand - ikke kan strammes ud over hvad der kan
anses for sagligt begrundet. Hvis man forestiller sig at hovedparten af
indsatsområdet allerede er særdeles godt sikret, fx som eksisterende
skov, kan det derfor ikke udelukkes at yderligere restriktioner må anses
for unødvendige overfor tilbageværende landbrugsbedrifter. Ekspropriationen,
dvs. det konkrete pålæg af rådighedsbegrænsninger, vil
dermed være ulovligt. Men nitratforureningen, der er på vej til grundvandet
- fx hvor der sker skovrejsning på tidligere landbrugsarealer - vil
dog i sig selv kunne begrunde at der her og nu gennemføres restriktioner
overfor de pågældende bedrifter. Det forhold at der er vedtaget en
kommunal delindsatsplan for en geografisk afgrænset del af et samlet
indsatsområde, kan næppe bevirke at vurderingen af restriktionernes
nødvendighed herefter uden videre begrænses til delindsatsområdet.
Spørgsmålet kan blive aktuelt med hensyn til det tidligere nævnte forslag
fra Aalborg Kommune der alene angår en del af det samlede indsatsområde
mellem Nibevej og Ny Nibevej. Dette kan ikke bevirke at
nødvendighedsvurderingen herefter begrænses til det nævnte delindsatsområde.
Med hensyn til pesticider er forholdet som tidligere nævnt at der bl.a.
ikke eksisterer den fornødne viden om arealers følsomhed over for pesticider.
Dette komplicerer den omhandlede vurdering af indgrebets
nødvendighed over for den konkrete ejendom. Der er ingen tvivl om at
nødvendighedskravet vil være opfyldt hvis risikoen for pesticider kan
dokumenteres. Dette kunne fx være tilfældet i den foran omtalte situation
hvor det naturlige muldlag er fjernet i forbindelse med råstofgravning.
Det må formentlig ligeledes være foruroligende hvis der konstateres
pesticidrester i jordlag under rodzonen. Spørgsmålet er hvilken grad
af sandsynlighed der skal foreligge, for at nødvendighedskravet må anses
for opfyldt, og om der i den forbindelse kan tillægges det såkaldte
forsigtighedsprincip en selvstændig betydning.
Efter miljøbeskyttelseslovens § 3, stk. 2, nr. 1, skal der ved lovens administration
lægges vægt på “de ydre omgivelsers beskaffenhed” og
“forureningens sandsynlige virkning på disse.” Det dermed udtrykte
forsigtighedsprincip indebærer at mangel på fuld videnskabelig sikker-
69

hed ikke må anvendes som begrundelse for at der ikke gribes ind ved
risiko for alvorlige miljøskader. Det synes derfor umiddelbart nærliggende
at støtte et forbud mod anvendelse af pesticider på selve forsigtighedsprincippet,
da hensynet til den sårbare grundvandsressource i
indsatsområder naturligvis må have en meget høj prioritet. Denne fortolkning
er dog ikke utvivlsom. Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen
at den er møntet på fastsættelse af grænseværdier ved udstedelse
af regler og vejledninger, og at det ikke er hensigten, “at et selvstændigt
forsigtighedspricnip herudover skal indgå ved afgørelse af konkrete sager”,
jf. Bjerring og Møller ”Miljøbeskyttelsesloven af 199l” (l. udg. 1998)
s. 119, der dog samtidig - og så vidt ses med rette - giver udtryk for en
vis distance til motivudtalelsens rækkevidde.
Det er herefter vores opfattelse at forsigtighedsprincippet kan og må
tillægges en selvstændig betydning. Dette indebærer mere præcist at kravet
til dokumentation/sandsynliggørelse af forureningsrisiko i forbindelse
med pesticider ikke kan sættes særligt højt. Forsigtighedsprincippet
er da også i flere tilfælde blevet tillagt selvstændig betydning i Naturklagenævnets
afgørelser 20 .
4.4.3 Beskatning af salgs- og erstatningssummer
Fortjeneste indvundet ved modtagelse af en erstatningssum “i anledning
af ekspropriation” er fritaget for avancebeskatning, og det samme gælder
ved salg til en erhverver der “efter formålet med erhvervelsen opfylder
betingelserne for at ekspropriere ejendommen”, jf. ejendomsavancebeskatningslovens
§ 11.
Indledningsvis bemærkes at ejendomsavancebeskatningsloven angår
erstatningssummer mv. i forbindelse med varige ejendomsindgreb. Som
tidligere nævnt er der i miljøbeskyttelseslovens § 26a hjemmel til at gennemføre
de fornødne rådighedsindskrænkninger “endeligt eller midlertidigt”.
Hvis der er tale om et midlertidigt indgreb, og erstatningen i den
forbindelse fastsættes som årlige erstatninger for afgrødetab, er man uden
for lovens område. Disse erstatninger beskattes som anden løbende
indtægt som almindelig indkomst.
De følgende bemærkninger går alene på rækkevidden af ejendomsavancebeskatningslovens
§ 11. Først omtales situationen hvor rådighedsindskrænkningen
er pålagt ved ekspropriation, dernæst ses på tilfældet:
aftale om pålæg af rådighedsindskrænkninger.
Ekspropriation
Hvis der - under iagttagelse af lov om offentlige vejes formforskrifter -
er pålagt en ejendom rådighedsindskrænkning i medfør af miljøbeskyttelseslovens
§ 26 a, vil den erstatning der herefter fastsættes, ved forlig
eller taksation/domstole, for værdiforringelse af ejendommen som ekspropriationserstatning
være fritaget for ejendomsavancebeskatning.
20 Se således KFE 1994.212 (afslag på råstofindvinding i Robbedale pga. risiko for forurening
af grundvandet) og KFE 2000.109 (afslag på bæverudsætning i Omme å).
70

Lovteksten til den nævnte bestemmelse bruger ganske vist ikke udtrykket
ekspropriation, men det er ikke afgørende. I forarbejderne til ejendomsavancebeskatningsloven
er det således anført at erstatninger i henhold
til “kendelser om naturfredning” er fritaget, og Højesteret har i
sagen UfR 1982 s. 331 tilsvarende fritaget erstatninger for tab ved placering
af arealer i yderzone (i medfør af den nu for længst ophævede byreguleringslov).
Hertil kommer at det i bemærkningerne til miljøbeskyttelseslovens
§ 26 a blev drøftet, om de pålagte rådighedsindskrænkninger
ville have karakter af ekspropriation i grundlovens forstand. Da
lovforslaget imidlertid gik ind for at “indgrebene altid skal udløse fuldstændig
erstatning, og beslutningerne således under alle omstændigheder
opfylder kravene i grundlovens § 73, vil det imidlertid ikke være
nødvendigt at afgøre i hvert enkelt tilfælde, om der måtte være tale om
ekspropriation i grundlovens forstand.” Det er klart, at skatteforvaltningen
herefter må lægge til grund at erstatningen for den værdiforringelse
som er forårsaget af den pålagte rådighedsindskrænkning, er fritaget
for ejendomsavancebeskatning.
Ved udvidelse af ekspropriation, smh. foran afsnit 4.1 om ekstension,
har skattemyndighederne oprindeligt hævdet at erstatningen skulle undergives
ejendomsavancebeskatning, formentlig ud fra den opfattelse at
udvidelsen skete på ejerens begæring, og ikke var nødvendig af hensyn
til anlægget, se “Revision & Regnskabsvæsen” 1972 SM p. l58. Ret beset
foreligger der imidlertid ikke en frivillig overdragelse, og opfattelsen
blev forladt med afgørelsen LSR 1976 nr. 139.
Aftale om pålæg af rådighedsindskrænkninger
Den klareste situation er følgende: Der er vedtaget en indsatsplan, og
det må på aftaletidspunktet påregnes at rådighedsbegrænsningen vil blive
gennemtvunget ved ekspropriation såfremt en frivillig aftale ikke
bliver indgået. Der er i denne situation utvivlsomt grundlag for fritagelse
for ejendomsavancebeskatning. Fritagelsen vil som udgangspunkt
omfatte det beløb som er kompensation for ejendommens værdiforringelse.
Hvis betingelserne for ekstension anses for opfyldt, vil salgssummen
for den samlede ejendom være fritaget.
Mere usikker er situationen hvis der ikke foreligger nogen indsatsplan.
Indsatsplanen er jo som tidligere nævnt af fundamental betydning fordi
den klargør, i hvilket omfang det overhovedet er nødvendigt at skride
til ekspropriation. Er indsatsplanen endnu ikke tilvejebragt, svigter derfor
den grundlæggende betingelse at der skal være tale om “afhændelse
til en erhverver, som opfylder betingelserne for at ekspropriere ejendommen.”
Man kan dog ikke ubetinget kræve at der foreligger en endelig vedtaget
indsatsplan. Det må anses for tilstrækkeligt for fritagelse at der foreligger
de fornødne undersøgelser af området, således at man på aftaletidspunktet
med stor sikkerhed kan sige at den pågældende ejendom ville
blive genstand for ekspropriation, såfremt en frivillig aftale ikke blev
indgået. Dette vil navnlig kunne tænkes at være tilfældet hvis ejendom-
71

men allerede er omfattet af et fremlagt forslag til indsatsplan. Der kan i
denne forbindelse henvises til den såkaldte Hovedgård-sag, UfR 1996 s.
876, der angik overdragelse af et areal til et privat fjernvarmeværk (organiseret
som en forbrugerstyret andelsforening) med henblik på opførelse
af et nyt flis-fyr der også rent faktisk senere blev opført. Der var
på aftaletidspunktet fremsat forslag til lokalplan om det pågældende
projekt, men en vedtaget lokalplan - og dermed det formelle grundlag
for en ekspropriation - forelå først flere måneder senere. Efter Højesterets
opfattelse kunne dette ikke tillægges særlig betydning, ligesom der
ikke i almindelighed kunne stilles krav om at erhververen ifølge den
frivillige aftale var netop den myndighed som i givet fald kunne foretage
ekspropriationen. Afgørende var at det på aftaletidspunktet måtte
påregnes at afståelsen af arealet ville blive gennemtvunget ved ekspropriation,
såfremt en frivillig aftale ikke blev indgået.
4.4.4 Indsatsplaners betydning for andre forureningskilder
Som foran behandlet har indsatsplaner - og de i medfør heraf pålagte
dyrkningsrestriktioner - central betydning for landbrugets arealanvendelse,
dvs. for den såkaldte fladebelastning. For en række andre forureningskilder
indeholder miljøbeskyttelsesloven regler til beskyttelse af
grundvandet som ikke specielt er knyttet til indsatsplanområder, men
formentlig i disse områder vil påkalde sig en særlig praktisk interesse.
Nævnes kan således at miljøbeskyttelseslovens § 19 opregner en række
aktiviteter som ikke kan foretages uden tilladelse, nemlig nedgravning,
udledning eller oplægning på jorden og afledning til undergrunden af
“stoffer, produkter og materialer, der kan forurene grundvand.” Bestemmelsen
har således efter sin formulering et meget bredt anvendelsesområde,
og vil bl.a. omfatte nedsivningsanlæg for husspildevand og
udspredning af slam. Den vil ligeledes stille krav til de virksomheder
som kan etableres uden landzonetilladelse i overflødiggjorte landbrugsbydninger,
jf. planlovens § 37. En anden vigtig tilladelsesordning angår
de særligt forurenende virksomheder (kap. 5-virksomheder). Godkendelsesmyndigheden
vil naturligvis være forpligtet til at tage hensyn til
indsatsplanen ved administration af sin skønsmæssige beføjelse, jf. foran
om ”virke for”-bestemmelserne. M.h.t. allerede godkendte virksomheder
gælder at disse i en periode på 8 år efter godkendelsen som udgangspunkt
nyder beskyttelse mod yderligere miljøkrav således at virksomheden
- i alle tilfælde i et vist omfang - kan få tid til at afskrive investeringer
i produktionsanlægget, jf. miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 4.
Når beskyttelsesperioden er udløbet, kan der under nærmere angivne
betingelser - som ofte vil være opfyldt - ske revision af vilkår, jf. stk.
5. 21
En række af de foranstaltninger som skal gennemføres i form af indgreb
overfor bestående forhold, vil endvidere have den fornødne hjemmel
i miljøbeskyttelsesloven. Tilladelser meddelt efter § 19 kan således
til enhver tid og uden erstatning ændres eller tilbagekaldes af hensyn til
21 Denne mulighed kan blive aktuel mht. et cementstøberi i Drastrupindsatsområdet.
72

forurening af vandforsyningsanlæg eller miljøbeskyttelsen i øvrigt, jf.
miljøbeskyttelseslovens § 20. Der vil endvidere af amtsrådet kunne
fastlægges et beskyttelsesområde (sædvanligvis 300 m fra indvindingsboringen)
i tilknytning til et vandindvindingsanlæg (kildepladszone) inden
for hvilket anlæg der afleder spildevand til undergrunden eller andre
af de i § 19 omfattede forhold, skal være forbudt inden for en fastsat
frist, jf. § 22 22 . Hvor nedsivningsanlæg giver anledning til problemer,
kan resultatet blive et krav om kloakering. Proceduren er i så fald
den at kommunen fremlægger et forslag til spildevandsplan som indeholder
kloakeringsprojektet, jf. § 32. Endelig åbner § 24 mulighed for
at amtsrådet (mod erstatning) ved påbud eller forbud fastsætter konkrete
beskyttelsesforanstaltninger til supplement af de beskyttelsesområder,
som kan fastlægges i henhold til § 22. “Fredningsbælter” - typisk
med radius på 10 m - med forbud mod gødskning mv. omkring vandboringer
har hidtil udgjort hovedanvendelsen for § 24, jf. Bjerring og
Møller ”Miljøbeskyttelsesloven af 199l” (l. udg. 1998), s. 286.
Med hensyn til olietanke er der fastsat ret detaljerede regler i olietankbekendtgørelsen
(bkg. 829/1999). Der gælder således et generelt forbud
mod nedgravning af nye tanke med tilhørende rørsystem inden for det
af amtsrådet fastlagte beskyttelsesområde, jf. bkg. § 15, stk. 1, nr. 2)
samt nærmere regler om tømning og afblænding eller opgravning af ældre
olietanke (fra før 1970) og øvrige olietanke som tages ud af brug.
Tilsynet med disse almindelige strafsanktionerede grundejerpligter føres
af kommunalbestyrelsen, medmindre der er tale om et anlæg på a-mærkede
virksomheder. For at mindske risikoen for forurening af grundvandsressourcen
inden for et indsatsområde, kan det være hensigtsmæssigt
at erstatte nedgravede tanke som er i brug, med overjordiske tanke.
Der findes ikke nogen lovhjemmel til at kræve dette, og det må derfor i
givet fald ske ved aftale (mod kompensation) med den pågældende ejer.
4.5 Jordforureningsloven
Som angivet i lovens § 1, hører det til jordforureningslovens formål at
forhindre eller forebygge skadelig virkning fra jordforurening på grundvand
ligesom det “tilsigtes særligt” at beskytte drikkevandsressourcer.
Kortlægning og forureningsundersøgelser af forurenede arealer (affaldsdepoter)
påhviler amterne der som tidligere nævnt også står for den
overordnede planlægning af indsatsområder. Det er endvidere amternes
opgave at prioritere de offentlige midler (i første række modtaget over
de årlige bloktilskud) som afsættes til oprydningsformål.
Det skal tilføjes, men har ringe praktisk betydning for de samlede oprydningsudgifter
og behandles ikke nærmere i det følgende at det er
muligt at udstede oprydningspåbud til forureneren, jf. § 41, der med
22 Aalborg Kommunes forslag til delindsatsplan forudsætter at hele delindsatsplanområdet
udlægges som beskyttelsesområde. Amtet kan imidlertid ikke lægge beskyttelseszoner
ud generelt. En udvidelse af beskyttelsesområdet må derfor bero på
en konkret vurdering.
73

virkning fra 1. januar 2001 giver hjemmel til at meddele påbud, uanset
om virksomheden har handlet culpøst (begået en fejl). Med hensyn til
forureninger der er sket før denne dato - og det er naturligvis foreløbig
dem man kommer til at arbejde med - udstedes påbudet med hjemmel i
miljøbeskyttelseslovens § 69, men påbudet holder kun i en efterfølgende
retssag hvis forureneren har handlet ansvarspådragende. Forureneren
skal med andre ord have handlet culpøst, se nærmere om retspraksis
bl.a. Mogens Moe, ”Miljøret. Miljøret - miljøbeskyttelse” (4. udg.
2000), s.135 ff., eller være omfattet af miljøerstatningslovens objektive
ansvar. Dette sidstnævnte strenge ansvar gælder for de såkaldte listevirksomheder
forudsat forureningen er sket efter l.7.1994.
Amterne anvender utvivlsom hovedparten af deres midler til at redde
grundvand. Den amtslige indsats karakteriseres som afværgeforanstaltninger,
herunder oprydninger, jf. § 17. Hvis en lokalitet er kortlagt på
vidensniveau 2 (der normalt forudsætter tekniske undersøgelser) og udgør
en risiko for grundvandet i indsatsplanområdet, skal der hurtigst
muligt udføres afværgeforanstaltninger så truslen fjernes. Det er som
udgangspunkt amtet der efter fornøden underretning af ejeren, iværksætter
afværgeforanstaltninger. Hvis det er den økonomisk mest fornuftige
løsning kan afværgeprojektet også bestå i opkøb eller ekspropriation
af ejendom, jf. § 22.
Mere almindeligt bemærkes at der med jordforureningslovens § 50
(med tilhørende bkg. nr. 675/2000) er indført detaillerede krav om anmeldelse
til kommunalbestyrelsen af jordflytning af forurenet jord og
flytning af jord fra en kortlagt ejendom. Reglerne skal sikre at jorden
ikke giver anledning til skadelig virkning på bl a. grundvand.
Med hensyn til råstofgrave og tidligere råstofgrave der som bekendt i
mange år har været anvendt som deponeringssteder for overskudsjord
fra bygge- og anlægsarbejder, viderefører lovens § 52 uden væsentlige
ændringer det forbud mod tilførsel af “såvel forurenet som uforurenet
jord” som i 1997 blev indskrevet i miljøbeskyttelseslovens (nu ophævede)
§ 20 a. Amtsrådet kan i særlige tilfælde meddele dispensation fra
forbudet, jf. § 52, stk. 2. Det understreges i stk. 3 at en dispensation
med hensyn til uforurenet jord kan indeholde vilkår, herunder om
håndtering af jorden eller om dokumentation for at der er tale om uforurenet
jord.
4.6 Råstofloven
Efter råstoflovens § 1 er lovens hovedformål at sikre at udnyttelsen af
råstofforekomsterne sker som led i en bæredygtig udvikling, og efter en
samlet interesseafvejning og vurdering af de samfundsmæssige hensyn
der er knyttet til råstofindvindingen. Lovens § 3 indeholder en nærmere
opregning af de hensyn der skal afvejes i forhold til hinanden. På den
ene side skal der tages hensyn til råstofressourcerne og råstoferhvervet,
og på den anden lægges vægt på bl.a. miljøbeskyttelse, vandforsyning-
74

sinteresser og naturbeskyttelse, herunder beskyttelse af landskabelige
værdier.
Denne afvejning af hensyn sker i første række i forbindelse med regionplanlægningen,
jf. foran under afsnit 4.2.1. Det er klart at udpegning
af et område som særligt drikkevandsområde (indsatsplanområde)
vil kunne bevirke at samme område ikke udlægges til råstofindvindingsområde,
og at en ansøgning om indvindingstilladelse efter råstoflovens
§ 7 herefter som tidligere nævnt almindeligvis kan afslås med henvisning
til den i regionplanen foretagne prioritering. Det er imidlertid på
ingen måde givet at der i regionplanen er foretaget en sådan prioritering.
Da de bedste råstofforekomster og drikkevandsressourcer normalt
befinder sig inden for samme geografiske område, vil regionplanen
antagelig ikke sjældent udlægge dette til både råstofområde og særligt
drikkevandsområde. Der skal stadigvæk foretages en afvejning, men
denne sker nu udelukkende i forbindelse med råstofansøgningen, og vil
normalt give sig udslag i at der fastsættes (skærpede) vilkår i indvindingstilladelsen
med henblik på at forebygge forurening af grundvandet, jf.
den udtrykkelige hjemmel hertil i råstoflovens § 10, stk. 1, nr. 1.
Problemstillingen er udmærket belyst i Naturklagenævnets afgørelse af
16.12.1998, se Naturklagenævntet Orienterer nr. 189/1999 der fastslår
at råstofindvinding ikke uden videre er uforenelig med drikkevandsinteresser.
I et område der i regionplanen både var udlagt til råstofgraveområde
og særligt drikkevandsområde, havde Århus Amt givet tilladelse
til forøgelse af gravedybden i en grusgrav. Tilladelsen der blev påklaget
af Langå Kommune, blev stadfæstet af et flertal på ni af nævnets
medlemmer, idet der ikke var grundlag for at anfægte amtets vurdering
af risikoen for forurening af grundvandet. Flertallet fandt at der med de
stillede vilkår og amtets afslag (efter miljøbeskyttelsesloven) på at deponere
fyldjord i råstofgraven var taget de fornødne skridt til at afværge
eventuelle særlige risici for forurening af grundvandet.
Som tidligere nævnt, jf. afsnit 4.5, viderefører jordforureningslovens §
52 det generelle forbud mod tilførsel af “såvel forurenet som uforurenet
jord” som tidligere var indskrevet i miljøbeskyttelsesloven. Denne
bestemmelse har direkte betydning for de i ældre indvindingstilladelser
stillede vilkår om efterbehandling. Det generelle forbud i § 52 går nemlig
- jf. også bemærkningerne til de oprindelige bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven
- som specialregel forud for modstridende vilkår fastlagt
i en indvindingstilladelse efter råstofloven. Af ordensmæssige grunde
skal sådanne tilladelser revideres så de stillede krav er i overensstemmelse
med det generelle forbud. Tinglysning af reviderede vilkår sker
for amtsrådets regning, jf. råstoflovens § 10.
4.7 Naturbeskyttelsesloven
Naturbeskyttelsesloven tager ikke direkte sigte på grundvandsbeskyttelse.
Men loven regulerer alligevel en række forhold der – om end peri-
75

fert – kan have betydning i bestræbelserne på at realisere de formål som
Aalborg Kommune har for Drastrup-området hvorfor visse dele af loven
behandles kort. Det drejer sig om mulighederne for biotopbevaring
i Drastrup-området, herunder etablering af faunapassager/økologiske
forbindelseslinier, jf. Aalborg Kommuneplan, Tillæg nr. 2.06 fra
1991. Endvidere med hensyn til skovrejsning der udover at ses som et
virkemiddel til at skabe rekreative områder, anses som en varig sikring
af drikkevandsinteressen. Endelig drejer det sig om naturbeskyttelseslovens
regler om – og muligheder for at sikre – offentlighedens adgang
til naturen.
Biotopbevaring og økologiske forbindelser
Af størst praktisk betydning er formentlig naturbeskyttelseslovens § 3,
hvorefter der er forbud mod at foretage tilstandsændringer i beskyttede
naturtyper som heder, moser o.l., strandenge og strandsumpe samt ferske
enge og overdrev – med mindre der meddeles dispensation fra amtet,
jf. naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 3. I Drastrup-området hvor
der er registreret i alt ca. 92 ha beskyttet natur 23 efter naturbeskyttelseslovens
§ 3 – hvoraf dog kun en mindre del udgøres af de højbundsarealer
som har størst betydning for grundvandsdannelsen – er en række
områder således allerede som udgangspunkt beskyttede til gavn for
dyre- og plantelivet samt (om end ikke primært) til gavn for grundvandet
- i det omfang der ikke er dispenseret til traditionel dyrkning o.l.
Bevaring af økologiske forbindelser (hegn, vandløb, søer under 100 m 2 ,
større sammenhængende naturområder, osv.) der skal sikre at bestande
af planter og dyr kan spredes i landskabet, vil indirekte have positiv
indvirkning på grundvandet. Bevaringsindsatsen kan imidlertid bedst
støttes igennem region- og kommuneplanlægningen der kan sikre at de
områder der udgør de økologiske forbindelseslinier, ikke overgår til en
arealanvendelse som forhindrer dyre- og plantelivets spredning i landskabet.
Skovrejsning
Det er en generel (national) målsætning at det danske skovareal skal
fordobles i løbet af 80-100 år, svarende til at der rejses ca. 5.000 ha skov
årligt. Skovrejsningen forudsættes – i overensstemmelse med regionplanlægningens
områdeudpegning - ligeligt fordelt på private skovbrug
og staten (varetaget af statsskovdistrikterne).
Aalborg Kommune har tilsvarende en skovpolitisk målsætning om at
forøge kommunens skovareal fra de nuværende 6%. Målsætningen er
imidlertid ikke alene skovpolitisk, men også grundvandspolitisk, idet
kommunen anser skov for at være en god og varig beskyttelse af grundvandet
– i det omfang der rejses skov i vigtige drikkevandsområder,
bl.a. i Drastrup.
Naturbeskyttelsesloven giver imidlertid hverken amter eller kommu-
23 Jf. Aalborg Kommunes Helhedsplan, s. 11.
76

ner kompetencer i f.m. skovrejsning. Til gengæld har de kompetence
hertil i kommunalfuldmagten, se afsnit 4.11.
Offentlighedens adgang til naturen
Offentlighedens adgang til naturen reguleres først og fremmest i naturbeskyttelseslovens
kap. 4 24 , hvorefter offentligheden gives en nærmere
afgrænset ”allemandsret” til at færdes – fortrinsvis til fods – på strande, i
skove, på udyrkede arealer samt på veje og stier m.v. Heraf følger at
eksisterende såvel som nyetablerede skove og andre rekreative områder
”automatisk” er åbne for offentlighedens adgang.
Med hensyn til at skabe offentligheden adgang – fx ved at ekspropriere
til etablering af sti – hjemler naturbeskyttelsesloven ingen muligheder
for amter og kommuner. Til gengæld har amter og kommuner – som
nævnt - adgang til at ekspropriere til offentlige stier, jf. lov om offentlige
veje § 43.
Men for fuldstændighedens skyld skal det bemærkes at fredningsnævnene
kan regulere offentlighedens færdsel i forbindelse med fredninger,
jf. naturbeskyttelseslovens § 38 stk. 2, hvorefter fx en trampesti kan
forudsættes etableret. Ligeledes har miljø- og energiministeren, jf. § 60,
stk. 1 en principiel – men endnu ikke anvendt - mulighed for at ekspropriere
ejendom i landzone eller sommerhusområder når det er af væsentlig
betydning at råde over ejendommen for at gennemføre foranstaltninger
på grundlag af en planlægning til fremme af lovens formål,
herunder offentlighedens adgang til naturen.
4.8 Landbrugsloven
Landbrugsloven indeholder ingen aktive virkemidler som kan anvendes
til grundvandsbeskyttelse eller realisering af de andre mål som Aalborg
kommune har for Drastrup-området. Tværtimod ”knæsætter” loven
princippet om de jordbrugsmæssige interessers vægt i det åbne land
(se afsnit 4.2.3).
Dog indebærer landbrugslovens § 7 a, stk. 2 nr. 3, at det er muligt for
ejeren at udtage landbrugsjorder, etablere våde enge, foretage naturgenopretning
eller lignende. Bestemmelsen er en fravigelse af den generelle
dyrkningspligt (”driftspligt”), og har sammenhæng med Vandmiljøplan
II. Bestemmelsen omfatter også andre landbrug/miljøprojekter hvor
der fx fastsættes dyrkningsrestriktioner, herunder forbud mod tilførsel
af gødning og/eller pesticider, med henblik på beskyttelse af drikkevandsressourcer.
Bestemmelsen er ikke et aktivt virkemiddel, men snarere
fjernelse af en ”barriere” idet den giver mulighed for udtagning af
jord hvis lodsejeren ønsker at gøre brug af incitamenter (støtte) til fx
vådområdeetablering, eller hvis lodsejeren indgår aftale med f.eks. en
indsatsplanmyndighed om fastsættelse af dyrkningsrestriktioner.
24 Se endvidere bekendtgørelse nr. 842/2000 om offentlighedens adgang til at færdes
og opholde sig i naturen.
77

Tilsvarende indebærer landbrugslovens § 13, stk. 6, at reglerne om fortrinsstilling
i stk. 3-5 ikke finder anvendelse ved jordomlægninger der
gennemføres ved jordfordeling efter reglerne i lov om jordfordeling
mellem landejendomme; eller ved ekspropriation hvis jordomlægningerne
sker i forbindelse med afståelse af landbrugsjord til offentlige anlæg
m.v. Reglerne om fortrinsstilling gælder således ikke ved jordomlægninger
der gennemføres efter jordfordelingsloven i forbindelse med
naturgenopretnings- eller naturplejeprojekter, skovtilplantning og større
anlægsarbejder m.v., samt jordomlægninger der gennemføres ved
ekspropriation, f.eks. ved videreafhændelse af eksproprierede, afskårne
arealer.
Endelig indebærer landbrugslovens § 18, stk. 4 nr. 4, at der kan dispenseres
fra de almindelige erhvervelsesbetingelser når erhvervelsen sker i
forbindelse med etablering af våde enge, naturgenopretning el. lign.
Efter de gældende regler er offentlige myndigheder ikke omfattet af
landbrugslovens erhvervelsesregler. Amter og kommuner kan derfor
erhverve (hele) 25 landbrugsejendomme uden tilladelse efter landbrugsloven
når de i øvrigt har hjemmel hertil (se afsnit 4.10 og 4.11 om amters
og kommuners hjemmel). Men heller ikke disse bestemmelser er
aktive virkemidler, men snarere fjernelse af ”barrierer”.
4.9 Jordfordelingsloven
Efter lovens § 1 skal det ved jordfordeling tilstræbes at arealer i det åbne
land fremover er beliggende så hensigtsmæssigt som muligt i forhold
til deres anvendelse. Det skal således tilstræbes at ejendommenes arrondering
og struktur forbedres ved jordfordelingen med henblik på at opnå
en bedre erhvervsmæssig udnyttelse af ejendommene.
Jordfordeling kan endvidere anvendes i forbindelse med køb eller salg
af arealer til naturgenopretningsprojekter, naturpleje, skovtilplantning,
rekreative områder og større anlægsprojekter m.v. – herunder utvivlsomt
også som led i grundvandsbeskyttelse - samt til at fremskaffe erstatningsjord
af hensyn til gennemførelse af sådanne projekter.
Jordfordeling, jf. lov om jordfordeling mellem landbrugsejendomme,
kan således bl.a. anvendes som virkemiddel til sikring af vigtige drikkevandsområder.
26 Imidlertid kan det arronderingsmæssige formål som
altid skal være opfyldt, være en barriere for at anvende jordfordelingsinstrumentet
til virkeliggørelse af visse natur- og miljøprojekter – det
gælder de projekter hvor en bedre arrondering ikke kan opnås.
25 Hvis myndigheden kun ønsker at erhverve en del af en landbrugsejendom, kræver
det derimod jordbrugskommissionens tilladelse efter landbrugslovens § 4 eller § 13,
fordi der skal ske udstykning.
26 Se også Henning Elmstrøm ”Jordfordeling som værktøj ved beskyttelse af drikkevandsområde”
i: tidsskriftet ”Landinspektøren” nr. 1/98, s. 22ff.
78

Sager om jordfordeling behandles af Direktoratet for FødevareErhverv
og jordbrugskommissionen. Anmodning om rejsning af en jordfordelingssag
indgives til Direktoratet for FødevareErhverv.
Enhver med retlig interesse i rejsning af en jordfordelingssag, herunder
også andre myndigheder med væsentlige arealinteresser i det åbne land,
kan anmode om rejsning af en jordfordelingssag.
Som udgangspunkt skal jordfordeling ske på frivillig basis. Men loven
indeholder visse (begrænsede) muligheder for at tvinge lodsejere med i
en jordfordeling. Efter jordfordelingslovens § 2, stk. 5 udarbejder Direktoratet
for FødevareErhverv efter forhandling med de enkelte lodsejere
forslag til en hensigtsmæssig jordfordelingsplan med oplysning om
vilkår, kontante vederlag og øvrige betingelser for planens gennemførelse.
Når jordfordelingsplanen er godkendt af kommissionen, forelægges den
for lodsejerne, jf. jordfordelingslovens § 2, stk. 6. De lodsejere som ikke
skriftlig giver deres tilslutning til planen, indkaldes med 14 dages varsel
ved anbefalet brev og ved bekendtgørelse i et på stedet udbredt dagblad
til et offentligt møde for kommissionen. Såfremt mindst halvdelen
af ejerne af de af planen omfattede arealer enten har givet skriftlig tilslutning
eller giver møde og stemmer for planens gennemførelse, og de
tiltrædende lodsejere repræsenterer mindst 2/3 af de arealer der omlægges
efter planen, såvel i henseende til geometrisk mål som ombytningsværdi,
eller grundværdi hvor vurdering i henhold til § 2, stk. 3 ikke er
foretaget kan kommissionen ved foreløbig kendelse bestemme at jordfordelingen
skal gennemføres for de af planen omfattede arealer.
Jordfordeling gennemføres – som nævnt - ofte i samspil med jordopkøb
(se afsnit 4.10 og 4.11). Principielt er det muligt – som led i en jordfordelingssag
og med jordopkøb – at ”løfte en hel landbrugsbedrift ud
af et område” hvor den pågældende driftsform er uhensigtsmæssig 27 .
4.10 Jordkøbsloven og bekendtgørelse om regionale
jordkøbsnævn
Jordkøbslovens § 18 giver Staten og de regionale jordkøbsnævn28 mulighed
for ved aftale med ejeren at købe fast ejendom
• for som led i strukturudviklingen at fremskaffe jord til oprettelse eller
supplering af jordbrug eller at tilvejebringe en bedre jordfordeling
mellem jordbrug,
27 Se også Karl Aage Eskildsen ”Jordkøbsadministration – et vigtigt element i planlagt
udvikling af ejendomsstrukturen” i: tidsskriftet ”Landinspektøren” nr. 1/98, s. 12ff.
28 Jf. § 5 i bekendtgørelse nr. 511/1997 om regionale jordkøbsnævn, der er udstedt i
henhold til § 30 a, stk. 1, 2, 5, 7 og 8 i lovbekendtgørelse nr. 493/1997 om offentlig
fremskaffelse af jord til jordbrugsmæssige formål m.m. (jordkøbsloven).
79

• hvis det i særlige tilfælde skønnes hensigtsmæssigt af hensyn til bevarelse
af landskabet eller det landbrugsmæssige miljø, eller
• til brug for jordomlægninger for at afbøde de jordbrugsmæssige gener
ved ikke-jordbrugsmæssige aktiviteter i landbrugsområder. 29
Jordkøb via jordkøbsloven skal således i alt overvejende grad anvendes
til agrare formål.
Bekendtgørelse om regionale jordkøbsnævn § 5, stk. 3 præciserer da
også at det ikke er en opgave for de regionale jordkøbsnævn at købe
jord til skovrejsning og til ikke-jordbrugsmæssige formål 30 . Endvidere,
jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 4, kan et regionalt jordkøbsnævn kun købe
landbrugs- og naturarealer der kan udnyttes jordbrugsmæssigt, men
dog også til ekstensiv drift. Arealer uden jordbrugsmæssig værdi kan
kun erhverves hvis de indgår som en mindre del af en ejendom eller af
et areal med jordbrugsmæssig værdi.
Jordkøbsnævnenes ret begrænsede adgang til jordopkøb kan imidlertid
næppe ses som et problem i lyset af den kompetence som amter og
kommuner allerede har igennem kommunalfuldmagten (se afsnit 4.11).
4.11 Kommunalfuldmagten
Virkemidler som jordkøb og –salg samt servitutpålæg efter aftale (og
mod kompensation) hvor påbud ved fx punktforureningskilde ikke er
tilstrækkelig, kan lovligt anvendes af amter og kommuner efter den såkaldte
kommunalfuldmagt.
Kommunalfuldmagten der hviler på dels det kommunale selvstyre og
dels den kommunale skatteudskrivningsret, indebærer at amter og kommuner
– såfremt krav om lovhjemmel ikke følger af legalitetsprincippet
- har ret til at stille ydelser til rådighed for borgerne med de begrænsninger
der følger af de almindelige retsgrundsætninger 31 .
Dette indebærer nærmere at amter og kommuner har ret til at anvende
skatteborgernes penge (kommunekassen) til dispositioner der er (amts)
kommunale og tjener almene formål. Det forudsættes herved at dispositionen
ikke favoriserer bestemte borgere eller virksomheder, ikke påvirker
konkurrencen i den private sektor, ikke griber ind i statens eller
andre (amts)kommuners kompetence – eller er udelukket ved lov.
29 Staten kan endvidere efter jordkøbslovens § 20 pålægge såvel landbrugsejendomme
som landbrugsjord og udyrkede arealer, der ikke udgør en del af en landbrugsejendom,
forkøbsret til fremskaffelse af jord til de i § 18, nr. 1 og 2, omhandlede formål.
30 I praksis og i relation til natur- og miljøprojekter må jordkøbsadministrationen kun
anvendes til opkøb af såkaldt puljejord til at afbøde følgevirkningerne af et natur- og
miljøprojekt; mens den ikke må anvendes til direkte opkøb af såkaldt projektjord.
31 Garde og Mathiassen ”Kommunalret” Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1991, s.
27.
80

Kommunalfuldmagtens mest markante grænser er, som det er udtrykt,
for enhver pris at undgå favoritisme og forskelsbehandling - i det hele
taget vilkårlighed.
Kommunalfuldmagten er ulovbestemt, og tillader (amts)kommunerne
at tage opgaver op hvis de ønsker det. Hvilke opgaver der lovligt kan
tages op, hviler i det væsentlige på tradition, fx er der lang tradition for
at kommunerne begiver sig af med jordforsyning – og dermed jordkøb
og -salg.
Men det er ikke kun traditionen der er afgørende for hvilke opgaver en
kommune kan befatte sig med. Også graden af kvalificeret formål, eller
kommunal interesse, vil være af betydning for lovligheden af en (amts)kommunal
disposition. Mens det fx ikke er lovligt såfremt en (amts)kommune
opkøber jord i rent spekulationsøjemed, vil det utvivlsomt
være lovligt såfremt den opkøber og videresælger jord – og evt. forinden
pålægger arealerne fx dyrkningsrestriktioner - af hensyn til grundvandsbeskyttelse.
Baggrunden er at (amts)kommunerne i forvejen administrerer
store dele af miljølovgivningen. Det forhold at de i deres
kommunalfuldmagtsdispositioner forfølger miljøhensyn som de i øvrigt
varetager igennem forskellig lovgivning, bestyrker kun lovligheden.
Rent praktisk spiller lovgivningen således en ikke uvæsentlig rolle med
hensyn til at afgrænse kredsen af lovlige opgaver og formål (amts)kommunerne
kan varetage.
På samme måde må kommunale jordopkøb m.v. til virkeliggørelse af fx
bynære skovarealer og andre rekreative formål anses for lovlige - ikke
mindst hvis det sker på baggrund af overvejelser nedfældet i en plan.
Dels er der tradition for at stille indretninger som parker o.l. til rådighed
for borgerne, og dels varetager kommunerne i kraft af deres rolle i
planlovgivningen planhensyn som derfor ligeledes må anses som en
kommunal interesse.
Finansiering af grundvandsbeskyttelsen via kommunekassen?
Med hensyn til landbrugets fladebelastning i form at nitrat og pesticider
- som kan være genstand for restriktioner (mod kompensation) efter
miljøbeskyttelseslovens § 26a, når området er omfattet af en indsatsplan
– må det formodes at udgifterne til kompensation/erstatning i almindelighed
vil blive afholdt over vandforsyningen; dvs. indregnes i
prisen som forbrugerne skal betale når vandet leveres fra en alment
vandforsyningsvirksomhed. I vandforsyningslovens § 52a er det præciseret
at de lovlige udgifter for vandforsyningen også omfatter omkostninger
til beskyttelse af de vandressourcer som vandforsyningen har en
aktuel eller potentiel interesse i at kunne indvinde fra.
På vandforsyningsområdet gælder – lige som på forsyningsområdet i
øvrigt - som udgangspunkt et hvile-i-sig-selv-princip. Dette indebærer
på den ene side at den enkelte vandforsynings indtægter ikke må overstige
dens udgifter. Normalt ligger der endvidere i hvile-i-sig-selv-princippet
– på den anden side – at udgifterne ikke må overstige indtægterne
således at en forsyningsvirksomhed drives med et underskud som
81

efterfølgende dækkes af kommunekassen. På vandforsyningsområdet
gælder imidlertid at vandforsyningsvirksomheder godt kan have underskud
som dækkes af kommunen efter vandforsyningslovens § 53a (for
så vidt angår private almene vandforsyningsvirksomheder), eller som
dækkes af Vandfonden 32 . Men vandforsyningslovens § 53 hvorefter
kommunalbestyrelserne skal fastsætte/godkende vandpriserne, indebærer
dog stadig at kommunalbestyrelsen i overensstemmelse med hvile-isig-selv-princippet
bl.a. skal påse at der ikke afholdes uforholdsmæssige
store udgifter til beskyttelse af vandressourcerne som overstiger det
hensigtsmæssige.
Hovedreglen er således stadig hvile-i-sig-selv-princippet hvorfor vandafgiften
må fastsættes med henblik på at dække de faktiske udgifter. Udgangspunktet
er derfor at kommunen ikke må yde tilskud til forbrugerne.
Og for et kommunalt vandforsyningsanlægs vedkommende må
afgifterne ikke fastsættes så højt at der bliver tale om indirekte beskatning.
Spørgsmålet er imidlertid om og i hvilket omfang udgifterne til grundvandsbeskyttelse
– evt. delvist - kan finansieres via kommunekassen?
Spørgsmålet er ikke mindst relevant set i lyset af at Aalborg Kommune
bl.a. anser kommunale jordkøb og efterfølgende skovrejsning på de
opkøbte arealer i vigtige drikkevandsområder som et virkemiddel til
varig sikring af grundvandet, og hvor virkemidlet (skovrejsning) på én
og samme tid virkeliggør to kommunale målsætninger: Både målsætningen
om at forøge det kommunale skovareal og målsætningen om grundvandsbeskyttelse.
Da Aalborg Kommune i slutningen af 1990’erne opkøbte arealer i Drastrup
for midler fra kommunekassen med det dobbelte formål at rejse
skov og beskytte grundvandet, gav det imidlertid ikke anledning til at
Tilsynsrådet for Nordjyllands amt anfægtede dispositionen som tilskud
til forbrugerne 33 , da spørgsmålet blev rejst. Tilsynsrådet udtalte generelt
at kommunerne traditionelt har kunnet erhverve og eje skove til rekreative
formål, lige som de begrundet i almene interesser med hjemmel
i kommunalfuldmagten kan bidrage til foranstaltninger der har betydning
for den almene sundhed eller på anden måde er til gavn for almenhedens
miljø. Og da Aalborg Kommunes opkøb af arealer havde haft
karakter af en helt overordnet og generel beskyttelsesforanstaltning
(dvs. ikke sigtede mod at sikre rent vand til et bestemt vandforsyningsanlæg),
og opkøbet endvidere sigtede mod at tilgodese et alment behov
for rekreative arealer, havde dispositionen ikke karakter af støtte til et
eller flere vandforsyningsanlæg – men alene tjent almene hensyn – hvorfor
der ikke var grund til at antage at arealkøbene havde været ulovlige.
Aftaler og frivillige ordninger i øvrigt
En (amts)kommune kan efter kommunalfuldmagten frit indgå aftale
32 Jf. Lov nr. 326 om støtte til forureningstruede vandindvindinger af 14/05/1997.
33 Jf. skrivelse fra Nordjyllands amts Tilsynsråd af 24. oktober 1997.
82

med grundejere om servitutpålæg på deres ejendomme - evt. til gengæld
for kompensationsudbetaling - for herigennem at fremme en kommunal
interesse. Aalborg Kommune har i Drastrup-området anvendt denne
”model” i vidt omfang op gennem 1990’erne – og således også inden
vandforsyningslovens § 13d præciserede denne mulighed i 1998 – med
hensyn til at gennemføre (frivillige) dyrkningsrestriktioner på landbrugsarealerne
i området. Det er de pågældende grundejere selv der pålægger
servitutten. De kommunale myndigheders muligheder efter kommunalfuldmagten
svarer helt til retstilstanden efter vandforsyningslovens
§ 13d, stk. 1 og 2, som således i praksis ikke kan ses som en nyskabelse.
En kommune kan efter kommunalfuldmagten endvidere, når den har
erhvervet eller ejer jord, pålægge en ejendom servitutter eller deklarationer
som tinglyses med bindende virkning for (senere) ejere og brugere.
Når en kommune har ejerråden over arealer som påtænkes videresolgt
til f.eks. byggegrunde, kan kommunen således frit beslutte at pålægge
grundene en deklaration som sikrer området som sprøjtefrit område.
Fx har Odder Kommune en praksis for at nye kommunale udstykninger
sælges med en tinglyst deklaration om at det er forbudt at bruge kemiske
bekæmpelsesmidler på grundenes udearealer ud fra et generelt
hensyn til grundvandet, og hvor kommunen er påtaleberettiget, dvs.
kan håndhæve sprøjteforbuddet 34 . Der er i princippet heller intet der
forhindrer en kommune i ved aftale med/holdningsbearbejdning af
ejere af eksisterende bebyggelse i kommunen at få disse ejere til at tinglyse
tilsvarende deklarationer, så en sprøjtefri zone også kommer til at
omfatte allerede bebyggede områder.
En ”deklarationsmodel” fungerer som traditionel regelstyring (ligesom
lokalplanregulering), og en effekt forudsætter principielt tilsyn og håndhævelse
ved overtrædelse. Der kan i den forbindelse være anledning til
at påpege det hensigtsmæssige i at der i eventuelle deklarationer eller
servitutter indføjes vilkår om regelmæssigt tilsyn som sikrer muligheden
for kontrol, og eventuelt om sanktioner i tilfælde af overtrædelse.
Aalborg Kommune har i Drastrup- og Frejlev-området forsøgt med en
anden – frivillig og formelt ikke-bindende – ordning. Det drejer sig om
”Projekt Giftfri By” hvor borgerne i området siden 1997 har være tilskyndet
til at stoppe brugen af pesticider. Virkemidlerne har været information,
holdningsbearbejdning og samarbejde med lokale borgere
og foreninger. Af en undersøgelse som Aalborg Kommune har fortaget
i samarbejde med Jysk Analyseinstitut A/S i februar 2001, fremgår det
at ca. 87 % er ikke-giftbrugere.
34 Se ”Kommunen”, torsdag den 2. november 2000.
83

4.12 Sammenfatning og vurdering: Er virkemidlerne
gode nok?
Plan- og reguleringssystemet må som udgangspunkt – og på grundlag af
ovenstående - vurderes som værende en relativ effektiv ”værktøjskasse”
til sikring af vigtige drikkevandsområder – også i kombination med andre
målsætninger i bestræbelserne på at nå en såkaldt helhedsorienteret
indsats.
De største vanskeligheder som Aalborg Kommune har haft i processen,
har tilsyneladende været at ændre arealanvendelsen fra traditionel
landbrugsdrift til ekstensiv drift (græsning) og skov idet sådanne arealanvendelser
har været anset for at være midler til varig sikring af grundvandet.
Konkret har kommunen forsøgt at anvende lokalplanlægningen
til at ekstensivere landbruget.
Som nævnt i afsnit 4.2.3 kan en lokalplan imidlertid ikke regulere jordbrugets
drift- og ejendomsforhold såfremt de pågældende landbrugsejendomme
forudsættes opretholdt til fremtidig jordbrugsmæssig anvendelse.
Derfor kan en lokalplan ikke anvendes til at ekstensivere
driften. Til gengæld vil det være muligt at anvende lokalplanen til arealanvendelsesskift
fra jordbrugsformål til ikke-jordbrugsformål. Fx vil det
være muligt at udlægge landbrugsejendomme til rekreative formål herunder
bynær skov og stier, i det omfang det har en saglig planlægningsmæssig
begrundelse. På baggrund af en sådan lokalplan vil der endvidere
kunne eksproprieres til virkeliggørelse af planen i det omfang det i
afsnit 4.2.4 omtalte nødvendighedskrav opfyldes.
Også de øvrige fysiske planer – region- og kommuneplaner – kan bidrage
til at realisere bestræbelserne om at beskytte grundvandet via ændret
anvendelse. I kommuneplanen kan der fx planlægges for en ”grøn
struktur” der udlægger stier, økologiske forbindelser og rekreative områder,
og hvor de pågældende områder udlægges så de kombinerer ikke
bare natur- og rekreative hensyn, men også integrerer grundvandsbeskyttelseshensynet.
Sådan har Aalborg Kommune anvendt kommuneplanen.
En kommuneplan sikrer mulighed for efterfølgende lokalplanlægning,
ligesom den i en vis udstrækning kan anvendes som administrationsgrundlag
– bl.a. vil kommunen kunne nægte at udarbejde lokalplan
for et lokalplanpligtigt byggeri m.v. med henvisning til at projektet
strider mod kommuneplanen; og kommunen vil kunne nægte at
meddele landzonetilladelse i det omfang kommunen har myndighedskompetencen.
Regionplanens bidrag i f.m. grundvandsbeskyttelsen kan – udover udpegning
af indsatsområder m.v. – være udpegning af områder hvor
skovrejsning er ønsket. Endvidere kan der i regionplanen fastlægges
retningslinier – fx om at der i vigtige drikkevandsområder ikke må etableres
grundvandstruende aktivitet – der både vil fungere som ramme for
kommune- og lokalplanlægningen og fungere som administrationsgrundlag
i f.m. landzonetilladelser, miljøgodkendelser m.v. i kraft af
planlovens § 9.
84

Indsatsplanen har flere roller. Den er i første række en handlingsplan
for de foranstaltninger der skal gennemføres i indsatsområdet med henblik
på at eliminere konkrete såvel som potentielle forureningskilder
og fladebelastninger. Som handlingsplan kan indsatsplanen også indeholde
bestemmelser om den fremtidige arealanvendelse, fx skovrejsning
eller anden arealanvendelse der tilgodeser drikkevandsbeskyttelsen –
dog har sådanne bestemmelser ingen direkte retsvirkning overfor grundejerne.
Men en indsatsplan med sådanne arealanvendelsesbestemmelser
kan danne grundlag for forhandling mellem myndighederne og de pågældende
lodsejere om eventuel frivillig afståelse af jord, pålæg af dyrkningsrestriktioner
m.v. Endvidere vil indsatsplanen fungere som ekspropriationsgrundlag
ved tvangsmæssige pålæg af dyrkningsrestriktioner
efter miljøbeskyttelseslovens § 26 a. Endelig er indsatsplanen – idet den
kan indeholde retningslinier for de tilladelser og andre afgørelser der
kan meddeles, og som har betydning for grundvandsbeskyttelsen – et
administrationsgrundlag på lige fod med de fysiske planer; og indsatsplanens
retningslinier kan lovligt, i kraft af vandforsyningslovens § 13
c, tillægges afgørende betydning i skønsafvejningen i f.m. landzonetilladelser,
miljøgodkendelser m.v. Herved kan indsatsplanen forhindre
bedriftsudvidelser og anden udvikling hvortil der skal ansøges om
(amts)kommunal tilladelse, eller som er undergivet lokalplanpligt eller
VVM-pligt.
Til virkeliggørelsen af en planlagt drikkevandsbeskyttelse indeholder
lovgivningen som helhed endvidere en række forbuds- og påbudsmuligheder
som langt hen ad vejen må anses som adækvate til at sikre drikkevandsinteressen.
For de for grundvandsbeskyttelsen ”mindre” problemer - fx opgravning
af olietanke; skovrejsning generelt; ekstensivering af jordbruget;
offentlig overtagelse af hele ejendomsretten (hvor myndigheden ikke
vil nøjes med at ekspropriere lodsejerens ret til at tilføre dyrkningsarealerne
nitrat og pesticider); forbud mod anvendelse af pesticider i eksisterende
haver; osv. – og som ikke kan løses via lovgivningen, må
”frivillige midler” (aftale, jordkøb og –salg, m.v.) tages i anvendelse.
Samlet set løser lovgivningen de fleste og de store problemer i relation
til grundvandsbeskyttelsen. Igennem lovgivningen er der så vidt ses
endvidere gode muligheder for at beskytte grundvandet i kombination
med målsætninger om skovrejsning og forbedring af befolkningens adgang
til naturen i form af etablering af rekreative arealer og stier. Og
navnlig hvis en flerhed af den samlede lovgivnings virkemidler og planer
i kombination med de ”frivillige midler” bringes i anvendelse på én
gang - og på en sådan måde at de understøtter og supplerer hinanden.
Som nævnt er det i almindelighed hverken muligt at lokalplanregulere
landbrugets ejendoms- og driftsforhold eller – via miljøbeskyttelseslovens
§ 26 a – at ekspropriere hele ejendomsretten til en landbrugsejendom
eller dele heraf. På begge disse punkter har Aalborg Kommune
haft videregående ønsker til lovgivningen.
85

Med hensyn til at kunne ekspropriere hele ejendomsretten via miljøbeskyttelseslovens
§ 26 a samt ønsket om at kunne lokalplanregulere
landbrugets drifts- og ejendomsforhold gennem pålæg af (erstatningsfrie)
dyrkningsrestriktioner, skal det bemærkes at disse retspolitiske
spørgsmål ikke har været genstand for behandling i den juridiske evaluering.
En eventuel udvidelse af ekspropriationsmulighederne henholdsvis
lokalplanreguleringen vil indebære et grundlæggende opgør med de
landbrugsmæssige interesser overfor miljøinteresserne – en interesseafvejning
der i første omgang vil afhænge af den folketingspolitiske vilje.
Hertil kommer at en udvidelse af ekspropriationsadgangen som gør
det muligt for forvaltningen at ekspropriere fast ejendom til eje, allerede
på lovgivningsniveau vil rejse spørgsmål i forhold til grundlovens
§ 73. Navnlig hvis det forfulgte formål (dyrkningsrestriktioner) kan
tilgodeses ved mindre vidtgående indgreb (fx erhvervelse af begrænsede
rettigheder som miljøbeskyttelseslovens § 26 a aktuelt hjemler). Med
hensyn til en eventuel udvidelse af lokalplanreguleringen skal det bemærkes
at dette i givet fald ikke vil løse problemerne vedrørende de allerede
eksisterende landbrugsbedrifter, idet lokalplanlægningen alene
kan regulere fremtidige forhold.
Anvendte forkortelser i kapitel 4
Bkg. Bekendtgørelse
H Højesterets dom
KFE Kendelser om fast ejendom
LSR Meddelelser fra landsskatteretten
SM Skattemæssige meddelelser i Revision & Regnskabsvæsen
UfR Ugeskrift for retsvæsen
Ø Østre Landsrets dom
86

Bilag 1
Den konkrete målopfyldelse i Drastrup-området
Kristian Bransager
Aalborg Kommune har siden starten af pilotprojektet i 1986 arbejdet
på at finde de bedst egnede metoder til at forebygge forurening i Drastrup-området.
Aalborg Kommune afprøvede fra midten af 1980’erne til starten af 1990erne
de få kendte virkemidler, men ingen af dem havde den nødvendige
effekt. Eksempelvis forsøgte Aalborg Kommune i tæt samarbejde med
landbrugets egne konsulenter gennem et par år at motivere landmændene
til at braklægge efter EU’s MFO-støtteordning, men det lykkedes
kun at få omlagt ca. 1 % af jorden i Drastrup-området. Årsagen var hovedsageligt
at jorden i området er for god til at det kan betale sig for
landmændene at omlægge.
Det viste sig også umuligt alene på grundlag af planlægnings- og miljølovgivning
at eliminere de forureningskilder der findes i området. Konklusionen
på det indledende pionerarbejdet blev at der skulle en helhedspræget
og meget mere handlingsorienteret indsats til. Derfor valgte
Aalborg Kommune at gå nye veje.
Det nye koncept – bæredygtig arealanvendelse i grundvandsområder –
bestod af en dispositionsplan kombineret med betydelige kommunale
midler til jordopkøb, jordfordeling og skovrejsning.
I Drastrup-området er det meste af konceptet allerede afprøvet, og følgende
resultater er nået:
• I det nydannede grundvand fortsatte det gennemsnitlige kvælstoftal
med at stige frem til 1999 og var over 120 mg/l. Grænseværdien er
50 mg/l. Fra 1999 er det gennemsnitlige kvælstoftal begyndt at falde
og er i de seneste målinger ca. 110 mg/l. I rodzonen under de omlagte
arealer er kvælstofindholdet nu mellem 0 og 5 mg/l.
• Målene i regionplan og kommuneplan om forebyggelse af forurening
er bortset fra tilkørsel af fyld tilsyneladende lykkedes. Der er
ikke kommet nye forureningskilder til i området.
• Målene i regionplan og kommuneplan om omlægning af arealanvendelsen
er stort set nået, men det er ikke sket gennem planlovgivningens
virkemidler, men derimod gennem råstoflovgivningen og gennem
handlingsorienterede og økonomiske virkemidler. Status for
arealanvendelsen i 2000 fremgår af Kort I.
• I det 870 ha. store område var der i efteråret 1999 omlagt i alt ca. 418
ha, heraf ca. 110 ha mellem de to Nibeveje. Omlægningen er sket på
87

frivillig basis hvor landmændene selv har ønsket at sælge eller bytte
jord. Totrediedele af de mest følsomme arealer er blevet omlagt. De
erhvervede arealer er omlagt i overensstemmelse med dispositionsplanen.
• Ud af det udlagte skovrejsningsområde på 660 ha. er der plantet ca.
202 ha. skov inkl. statslig skovplantning. Der er til statslig skovrejsning
opkøbt ca. 160 ha og tilplantet ca. 110 ha. Resten er privat
”skovrejsning” hvoraf en del er juletræs-kultur som gødes og sprøjtes
intensivt.
• Ud af et samlet planlagt areal på 160 ha. til vedvarende græsning, er
der iværksat vedvarende græsning på 123 ha, heraf 82 ha i nærområdet
mellem de to Nibeveje. På hele det omlagte areal er der indgået
græsningsaftaler med landmænd.
• Ud af et samlet planlagt stisystem på ca. 75 km er der åbnet ca. 55
km naturstier med skiltning, og udsigtspunktet Oddershøj er blevet
tilgængelig for offentligheden.
• Der er ikke indvundet grus under grundvandsspejl.
• Målene for efterbehandling i grusgravene er virkeliggjort ved at Aalborg
Kommune har fået dispositionsret over to grusgrave. I de to
resterende er det ikke lykkedes for Aalborg Kommune at få ejendomsret
da erhvervelse bygger på frivillighed. Den ene er endnu ikke
færdig med at grave. Den anden har indbragt en sag til domstolene
fordi Aalborg Kommune har givet afslag på en ansøgning om
landzonetilladelse fra et cementstøberi i området om udvidelse.
• Afstandskravene mellem graveområder og boringer er overholdt.
• Miljøtilsynet i området er blevet intensiveret, og en skærpet administration
af anden lovgivning har i flere tilfælde været brugt til at sikre
opfyldelse af målene.
• Målene om at eliminere punktkilder er med i indsatsplanen, men
Aalborg Kommune er endnu ikke langt med den konkrete gennemførelse.
En gård er blevet nedrevet for at undgå nye og måske forurenende
erhverv i bygningen.
• Der er udarbejdet en kulturhistorisk redegørelse og en ornitologiske
afrapportering for området.
• Frejlev by har erklæret sig sprøjtefri. Ifølge telefoninterviews brugte
80 % af husstandene ikke sprøjtegifte i 1998. I 2000 var tallet steget
til 88 %.
Følgende mål er ikke opfyldt eller nået:
• En trediedel af nærområdet mellem de to Nibeveje mangler stadigvæk
at blive omlagt da ejerne ikke ønskede at afgive jord i området,
og mangler dermed regulering af arealanvendelsen. Plantning af fx
juletræskulturer med sprøjtning kan ikke undgås.
• På grund af den manglende omlægning af en trediedel af arealet, mangler
der stadigvæk at blive etableret et stykke af stisystemet hvilket
betyder at stisystemet ikke er sammenhængende.
• Det er ikke lykkedes at stoppe tilkørsel af fyld til grusgravene i om-
88

ådet, fordi amtet mener at tilkørslen hviler på gamle aftaler der ikke
kan ophæves, og giver derfor dispensationer. Det har vist sig praktisk
meget vanskeligt og ressourcekrævende at gennemføre tilsyn
med at dispensationsvilkårene overholdes da der kan være forurenende
materialer blandet op i det øvrige materiale i det enkelte vognlæs.
• Et cementstøberi i området kører stigende mængder råstoffer ind fra
andre råstofgrave da mulighederne for at indvinde grus af den rette
kvalitet i deres egen grav i området er ved at være udtømte. Det “importerede”
grus vaskes ved cementstøberiet hvorved forurenende
stoffer udefra kan sive ned i området.
• Der mangler bestemmelser om forbud mod forurenende erhverv i
nedlagte landbrug.
Se den juridiske evaluering, kapitel 4 for bemærkninger/uddybninger
til ovenstående mål der ikke er opfyldt eller nået.
På grund af rapportens forholdsvise lange produktionstid har vi valgt at
supplere ovenstående tal med skema over status pr. 1. oktober 2001.
DRASTRUP I TAL pr. 1.10.2001
Drastrup-området: 870 ha (heraf by: 115 ha).
Arealer med deklaration: Ca. 255 ha (i selve indvindingsområdet).
Omlagte arealer: Ca. 335 ha landbrugsareal omlagt til sprøjte- og gødningsfri drift.
- Heraf ca. 100 ha landbrugsareal omlagt til vedvarende græsareal med et lavt
græsningstryk på 0,5 DE (dyreenheder) og ca. 200 ha skovtilplantet af
Statsskovdistriktet og ca. 36 skovtilplantet af Aalborg Kommune (ca. 660 ha er
udlagt til skovtilplantning).
Stisystem: Ca. 55 km er udlagt til stinet (ca. 75 km stinet er planlagt)
Grundvandskvalitet: Det nydannede grundvand under landbrugsarealerne i Drastrup-området har et
kvælstoftal på mere end 3 gange over den vejledende grænseværdi. Der er fundet
spor efter pesticider og nedbrydningsprodukter af sprøjtemidler. Kvælstoftallet er
faldet markant under de omlagte arealer.
Jordfordeling 1. etape: Før 1997 ejer Aalborg Kommune: ca. 9 ha skov, ca. 12 ha eng og ca. 11 ha
overdrev.
I 1997 køber Aalborg Kommune: ca. 121 ha (heraf ca. 60 ha i området og ca. 60
ha nord for området til senere afhændelse).
Jordfordeling 2. etape: I 1999 køber Aalborg Kommune ca. 46 ha og sælger ca. 90 ha (heraf ca. 40 ha til
Statsskov)
Ejerforhold: Omlagte arealer ejet af Aalborg Kommune: ca. 177 ha
Omlagte arealer ejet af Statsskovdistriktet: ca. 200 ha
Arealer med deklaration er de samme, som dem der er omlagt til græs og til noget af skovene.
Statsskovvæsnet har derudover opkøbt og tilplantet uden at der er tinglyst deklaration.
Omlagte arealer er lig summen af arealerne omlagt til skov og vedvarende græs.
Vedrørende ejerforhold er det ikke muligt uden videre at slutte hvor store arealer, der er
ejet af private eller andre, så derfor oplyses kun kommunes og statens ejerforhold.
89

Bilag 2
Planer for Drastrup-området – en historisk oversigt
Kristian Bransager
I det følgende gennemgås den hidtidige indsats i Drastrup-området i
kronologisk rækkefølge.
Generalplan 1974
Aalborg Kommunes Generalplan fra 1974 udlagde et bybånd mod vest
der bl.a. omfattede Drastrup og Frejlev, og dermed også det grundvandsdannende
opland (Kort B).
Regionplan 1980
På grund af grundvandsinteresserne blev bybåndet imidlertid opgivet i
forbindelse med udarbejdelse af den første regionplan for Nordjyllands
Amt i 1980. Området blev som det fremgår af Kort C, udlagt til indvindingsområde
for større almene vandforsyningsanlæg. Der blev fastlagt
følgende retningslinier: Inden for indvindingsområder for større,
eksisterende og mulige, almene vandforsyningsanlæg må inddragelse af
arealer til egentlig byudvikling, rekreative anlæg, veje, energiforsyningsanlæg,
øvrige tekniske anlæg samt indvinding af råstoffer kun finde
sted, såfremt de for den almene vandforsyning nødvendige grundvandsressourcer
ikke forringes herved, og såfremt der ikke foretages dispositioner,
der kan bevirke en forurening af grundvandsforekomsterne.
Kommuneplan 1985
I kommuneplanen fra 1985 er Drastrup-området som det fremgår af
Kort D, udlagt til landbrug med særlige naturhensyn, del af den grønne
struktur, samt råstofområde (Se ligeledes Kort D 1 ). Gennem råstofområdet
er der udlagt en sti i et område til “andre landskabelige interesser”
som er en del af den grønne struktur.
Byvækstområderne er i forhold til generalplanen reduceret til et mindre
område nordvest for Frejlev, samt et mindre interesseområde for byudvikling
efter 1991 øst for Frejlev. Resten er “øvrige områder”.
Vandindvindingsområderne er ikke udpeget i kommuneplanen, men
der er følgende bestemmelse: Kildepladser og vandindvindingsområder
skal sikres og beskyttes, så forurening af grundvandet undgås.
For de rekreative interesser fastlægges følgende: Ifølge den grønne struktur
skal der herudover sikres arealer til dels interesseområder for naturbeskyttelse
og dels rekreativt stinet.
Om grundvand er der følgende formulering i planen: Aalborg Kommune
skal i den kommende planperiode optage forhandlinger med amtsrå-
91

det om, at vandforsyningsinteresserne sydvest for Drastrup beskyttes i
forbindelse med eventuel råstofgravning. Ved den endelige fastlæggelse
af Vestvejen skal vandforsyningsinteresserne ved Drastrup beskyttes.
Projektstart 1986
Aalborg Kommune igangsatte i 1986 et pilotprojektet som havde til
formål
• at undersøge hvor meget grundvand der kunne indvindes i området
• at finde metoder der kunne sikre rent grundvand i fremtiden, og samtidig
forøge skovarealet
• at afprøve muligheder og begrænsninger for at regulere til fordel for
beskyttelse af grundvandet med den fysiske planlægning,
• at inddrage borgerne og forankre projektet lokalt
• at overvåge udviklingen i grundvandskvaliteten gennem målinger
I pilotprojektets startfase blev der nedsat en arbejdsgruppe bestående af
• Aalborg Kommune med repræsentanter fra vandforsyningen (dengang
magistratens 5. afdeling) og planmyndighederne (dengang magistratens
2. afdeling) 1
• Nordjyllands Amt med repræsentanter fra Miljøkontoret og Landskabskontoret
Projektet startede med udarbejdelse af problemformulering, afgrænsning
af området, kortlægning og registrering af ejerforhold, statusbeskrivelse
mm. samt etablering af overvågningsboringer. I pilotprojektets
startfase blev der desuden indledt region-, kommune- og lokalplanlægning
for området.
Det viste sig kort tid efter at grænseværdierne for kvælstof var overskredet
i det nydannede grundvand i samtlige prøver.
Kommuneplantillæg 1988-89
Kommuneplantillæg 2.06 blev udarbejdet som handlingsgrundlag for
det videre arbejde. Tillægget havde til formål at regulere arealanvendelsen
nærmere for at sikre rent drikkevand (Se kort E).
Tillægget byggede på en landskabsanalyse. Det blev fastlagt at der skulle
være skov på de høje arealer og åbne vidder på de lave arealer.
Arealinteresserne blev afvejet. Afgræsningen af byudviklingsinteresserne
i Frejlev og City syd blev fastlagt, og tillægget begrundede planlægningsmæssigt
at der var behov for nye bynære skove i Aalborg.
Tillægget blev til under en proces hvor lodsejere på landet og borgere i
Drastrup og Frejlev by blev inddraget i den 8 ugers debatperiode. Der
blev afholdt borgermøde på Frejlev skole med ca. 150 deltagere. Der
1 I dag svarer magistratens 2. afdeling til Teknisk forvaltning og magistratens 5. afdeling
svarer til Forsyningsvirksomhederne.
92

var en udstilling om grundvandsproblemer og beskyttelse, og Frejlev
skoles ældste årgange blev inddraget.
Kommuneplantillægget opdelte det grundvandsdannende opland udenfor
byområderne i to områdetyper: “Landbrug med naturinteresser” og
“grøn struktur”. Tillægget indeholdt en illustrationsplan, jf. Kort E som
viser områdets udformning med arealer med forskellig anvendelse, stier,
veje, byudviklingsområder mv. For landbrug med naturinteresser fastlægges
typisk følgende rammer for indholdet af lokalplaner for de enkelte
delområder:
Mål: En flersidig arealanvendelse, hvor der ved udnyttelse af arealerne
skal tages hensyn til naturbeskyttelsesinteresser. Småbiotoper søges
bevaret og eventuelt genoprettet af hensyn til agerlandets plante- og
dyreliv. Indenfor området kan der etableres skov. Sikre rent grundvand.
Anvendelse: Landbrug. Nedlagte landbrugsejendomme kan overgå til
anden, mindre erhvervsvirksomhed under hensyntagen til de trafikale,
miljømæssige og landskabelige forhold. Der må ikke opføres nybyggeri
ud over det til landbruget nødvendige bolig- og driftsbyggeri.
For den grønne struktur fastlægges typisk følgende rammer for de enkelte
delområder:
Mål: At bevare landskabelige kvaliteter såsom skove og naturvidenskabelige
interesser som vist på illustrationsplanen. Adgangs- og opholdsmuligheder
for offentligheden bør udbygges i tilknytning til den grønne
struktur som vist på illustrationsplanen. På områderne syd for Nibevej
kan der etableres skov. Den økologiske forbindelseslinie ved Duedal
bør sikres. Der kan etableres sprøjtefrie zoner langs levende hegn
og vådområder. Mindre vandløb incl. deres bredder bør være levesteder
for fisk og egnskarakteristiske planter og dyr. Sikre rent grundvand.
Anvendelse: Landbrug. Råstofgravning med efterbehandling efter Råstofindvindingsplan
Drastrup, december 1989, Nordjyllands Amt. Fritidsformål.
Der må ikke opføres nybyggeri ud over de til landbruget
nødvendige bolig- og driftsbyggeri.
Formuleringen om anvendelsen af de efterbehandlede grusgrave til fritidsformål
var et brud med tidligere planlægning hvor der skulle efterbehandles
til landbrug.
Af tillægget fremgår at målsætningerne om at beskytte grundvandet
skulle følges op ved administration af miljøloven, byggeloven, by- og
landzoneloven mv. Eksempelvis skulle tilladelser til indretning af erhverv
i nedlagte landbrugsejendomme følges op med særlige vilkår om
afskærmningsforanstaltninger som membran, olieudskillelsesfilter, opsamlingstanke
og lignende.
Kommuneplantillægget gjorde det muligt for ikke-landmænd og altså
også for en kommune at købe landbrugsjord selvom det ikke var til
byformål.
93

Det var herudover hensigten af tillægget skulle danne grundlag for etablering
af frivillige aftaler med brugerne om beskyttelse af miljøet og følges
op af et øget miljøtilsyn. Kommuneplantillægget var forudsætningen
for den efterfølgende jordfordeling.
Pilotlokalplan 1989
Som opfølgning på kommuneplantilllægget udarbejdede Aalborg Kommune
i 1989 en pilotlokalplan for Drastrup-området. Lokalplanen var
et forsøg og blev aldrig vedtaget ( Se kort E 1 ).
Den blev opgivet på grund af kommuneplanlovens begrænsninger i
mulighederne for at fastlægge bestemmelser for landzonearealer til jordbrugsmæssig
anvendelse. Der kan således ikke fastsættes bestemmelser
om ejendommenes størrelse og afgrænsning, bebyggelsers beliggenhed
på grundene, anvendelsen af de enkelte bygninger samt udformning og
anvendelse af de ubebyggede arealer.
Formålet med pilotlokalplanen var, “at forurening af grundvandet forebygges
ved, at der fastlægges nærmere bestemmelser for arealanvendelsen i
det grundvandsdannende opland til Drastrup kildeplads, at der kan indvindes
grundvand, idet der reserveres areal til kildeplads, at der er sammenhæng
mellem efterbehandling af råstofgravene og den fremtidige arealanvendelse,
..... at den grønne struktur kan virkeliggøres så småbiotoper,
småskove mv. gives de bedste betingelser.”
Lokalplanen inddeler området i byområder, jordbrugsområder, grøn
struktur, kildeplads og tekniske anlæg.
Lokalplanen fastlægger følgende bestemmelser for jordbrugsområderne:
Formål: Lokalplanen skal sikre, at forurening af grundvandet forebygges
ved,
• at der fastlægges nærmere bestemmelser for arealanvendelsen i det
grundvandsdannende opland til Drastrup kildeplads,
• at der kan indvindes grundvand, idet der reserveres areal til kildeplads,
at der er sammenhæng mellem efterbehandling af råstofgravene
og den fremtidige arealanvendelse. Afgrænsningen af råstofgraven
og udformningen af efterbehandlingen skal fastlægges under hensyntagen
til Frejlev og Drastrup,
• at den grønne struktur kan virkeliggøres så småbiotoper, småskove
mv. gives de bedste betingelser.
Anvendelse: Området udlægges til jordbrugsformål.
Bebyggelsens omfang og placering: Området skal friholdes for anden
bebyggelse end bolig- og driftsbygninger i tilknytning til jordbrugserhvervet.
For den grønne struktur fastsættes følgende bestemmelser:
Anvendelse Området udlægges som grøn struktur dvs. arealer, der forbeholdes
landbrug, skovbrug og friluftsliv, og hvor der skal sikres sær-
94

lige landskabelige og kulturhistoriske kvaliteter. En del af området skal
anvendes til råstofindvinding og skal efterbehandles som en del af den
grønne struktur. Anvendelsen af de efterbehandlede råstofgrave skal
være ekstensivt jordbrug (områder, der ikke drives i omdrift) og skov i
princippet som vist på Kort C.
Bebyggelsens omfang og placering: Området skal friholdes for anden
bebyggelse end bebyggelse, der er nødvendig for råstofindvinding, og til
driften i forbindelse med jordbrugserhvervet. Bebyggelse kan opføres i
den efterbehandlede råstofgrav, hvis den er nødvendig for områdets udnyttelse
som en del af den grønne struktur.
Et mindre areal bestående af både jordbrugsområde og grøn struktur
udlægges som kildeplads med følgende bestemmelse:
Området vist med priksignatur på Kort E, udlægges til kildeplads.
Der fastsættes herudover følgende fælles bestemmelse om beskyttelse
af grundvandet:
Virksomheder, anlæg, indretninger mv. skal afskærmes således, at der
ikke er anledning til forurening af grundvandet. En afskærmning skal
ske ved,
• at en fast belægning etableres med afløb til offentligt spildevandssystem
på steder, hvor der holder køretøjer, maskiner og lignende,
• at olietanke og lignende placeres overjordisk med et tæt opsamlingskar
under, og
• at en tæt belægning etableres under steder, hvor der kan forekomme
oplag, processer og lignende, som kan medføre en risiko for forurening
af grundvandet.
Nordjyllands Amts vandindvindingsplan 1989
Nordjyllands Amts vandindvindingsplan peger på Drastrup-området
som et særligt betydningsfuldt vandindvindingsområde.
Det står klart at Drastrup-området har dårlig naturlig beskyttelse mod
forurening på grund af undergrundens sammensætning af sand og kridt.
Samtidig har undersøgelser vist at der er gode muligheder for at øge indvindingen
af vand i Drastrup-området. Amtet giver midlertidig tilladelse
til at øge indvindingen mod at der iværksættes et overvågningsprogram
i området som skal danne grundlag for en senere varig tilladelse.
Regionplan 1990
Som konsekvens af pilotprojektet blev Drastrup-området i regionplan
1989-2001 udpeget som regionalt grundvands- og råstofområde samt
jordbrugs- og naturområde, jf. Kort F. Aalborg Kommune bad amtet
om at tage det regionale råstofområde ud af regionplanen, men amtet
ville kun reducere områdets størrelse.
Der blev fastlagt følgende retningslinier for de regionale grundvandsområder:
I de regionale grundvandsområder samt i oplandene til vandværkerne
skal der gøres en særlig indsats for at kortlægge og eliminere
bestående kilder til grundvandsforurening. Tilsvarende skal det så vidt
95

muligt undgås at der opstår nye forureningskilder eller placeres anlæg
og virksomheder der indebærer forureningsrisiko.
Hovedmålet for de regionale råstofområder er, bedst muligt at sikre en
beskyttelse og udnyttelse af råstofforekomsterne. De regionale råstofområder
skal primært bruges til indvinding af råstoffer. Det skal tilstræbes
at de råstofressourcer der er i de regionale råstofområder, rent faktisk
udnyttes. Der er herudover retningslinier om at der i den kommende
planperiode vil være speciel opmærksomhed på de regionale råstofområder,
der falder sammen med regionale grundvandsområder. I den
kommende regionplanperiode vil arealudlæggene blive fulgt op af en
vurdering af mulighederne for en samordning af interesserne gennem
kildepladsprojekter ved Drastrup.
I naturområderne er hovedmålet, at der kan ske en flersidig anvendelse
hvor der tages hensyn til naturbeskyttelses- og bevaringsinteresser, herunder
undervisningsmæssige interesser, samt til udfoldelsesmuligheder
for friluftslivet.
Hovedmålet for jordbrugsområderne er at der kan ske en flersidig anvendelse,
hvor der tages hensyn til jordbrugserhvervenes driftsmuligheder
og produktionsapparat.
Skovrejsningsplan for Drastrup 1990
I samarbejde med Statsskovvæsnet udarbejdede Aalborg Kommune en
”lokal skovrejsningsplan” for 660 ha. statsskov i Drastrup-området.
Der blev bl.a. afholdet borgermøde om planen, og der blev nedsat en
følgegruppe med repræsentanter fra lodsejerne og interesseorganisationer.
Finanslovudvalget godkendte og bevilligede penge til gennemførelse af
1. etape på 330 ha. Staten opkøbte herefter jord og plantede efterhånden
som landmændene ville sælge.
Der er på nuværende tidspunkt opkøbt ca. 160 ha og tilplantet ca. 110
ha. Den statslige skovrejsning ligger syd for Nibevej.
Regionplantillæg om skovrejsning, Nordjyllands Amt 1990
Nordjyllands Amts skovrejsningsplan var et tillæg til regionplanen. Som
følge af Drastrup-projektet opstod ideen om at skovrejsningsområder
kunne placeres oven på vandindvindingsmråder. Skovrejsningsplanen
udpegede bl.a. de højt beliggende arealer i Drastrup-området som skovrejsningsområder.
Dog er skovtilplantning uønsket i råstofområdet,
indtil råstofferne er indvundet.
Skovrejsningsområderne blev udpeget hvor flest hensyn taler for en
tilplantning, og hvor skovdrift ikke vil være i konflikt med andre arealinteresser.
I udpegningen er de mest sårbare drikkevandsområder således
inddraget med baggrund i vandindvindingsplanlægningen. Der er
især tale om områder, der er drikkevandsreservoir for større byområ-
96

der, samt områder som på grund af jordbunden er særligt udsatte for
nedsivning.
Skovrejsningen realiseres gennem statslig skovrejsning med hjemmel i
Naturforvaltningsloven og privat skovrejsning med hjemmel i lov om
støtte til forbedring af strukturen og effektiviteten i jordbruget.
Råstofindvindingsplan 1990
Nordjyllands Amts indvindingsplan for råstofområdet i Drastrup peger
på at området er et særligt følsomt vandindvindingsområde da det øverste
“filter” af muldjord og råjord er fjernet. Råstofplanen fastlægger at
gravning og efterbehandling skal ske på en sådan måde at grundvandet
ikke forurenes.
Af hensyn til grundvandet fastlægger råstofindvindingsplanen bl.a. følgende
retningslinier: Gravedybden begrænses som hovedregel af grusforekomsternes
tykkelse. Afstanden mellem gravedybden og grundvandsspejlet
må dog ikke blive mindre end 8 m. For hele området gælder
det, at gravedybden maksimalt må gå ned til kote + 15 m. Findes
der forekomster under kote + 15 m, skal det af hensyn til beskyttelse
af grundvandet i det enkelte tilfælde vurderes, om grusforekomsten kan
indvindes.” Der er herudover bestemmelser om at der ikke må ”graves
inden for 150 m fra Drastrup Vandværk og inden for 75 m fra private boringer
og brønde“.
Retningslinierne for efterbehandlingen fremgår af Kort G, og indledes
med at beskyttelse og sikring af grundvandsinteresser har spillet en central
rolle i råstofplanlægningen, især i forbindelse med fastlæggelse af
områdets anvendelse efter endt efterbehandling.
Der er følgende retningslinier for anvendelse af de efterbehandlede arealer:
Hele graveområdet skal efterbehandles til overdrev med beplantning.
Det betyder, at efterbehandlede områder ikke må dyrkes landbrugsmæssigt
i omdrift, men områderne kan godt anvendes til ekstensiv
græsning. I området må der ikke anvendes sprøjtemidler og kunstgødning.
Området kan udnyttes som rekreativt område. Allerede givne vilkår
om efterbehandling til landbrugsformål bør under hensyn til beskyttelse
af grundvandsinteresserne ændres i overensstemmelse med
disse retningslinier.
Endelig er der retningslinier om at nødvendige fyldmaterialer til efterbehandlingen
som ”hovedregel, af hensyn til beskyttelse af grundvandet,
tages fra indvindingsområdet. Der gives på særligt udpegede områder
tilladelse til opfyldning med fyld, bygningsaffald fra egen produktion,
opgravet jord mv.”
Råstofindvindingsplanens skærpede krav om grundvandsbeskyttelse er
i stor udstrækning en følge af kommuneplantillægget og pilotprojektet.
Miljøfølsomme områder, Nordjyllands Amt 1990
EU’s og statens støtteordninger til omlægning af landbrugsdriften kana-
97

liseres i Nordjyllands Amts plan for udpegning af områder bl.a. til
grundvandsområder, herunder Drastrup-området. Formålet med amtets
udpegning er at skabe et administrationsgrundlag for støtteordningen
til opretholdelse eller indførelse af miljøvenlige produktionsmetoder
i landbruget. Der blev udpeget ca. 30.000 ha hvoraf halvdelen primært
blev udpeget af grundvandsbeskyttelseshensyn. Der blev fastsat
følgende støttesatser:
• For græsning eller høslet, hvor der gødes i uændret omfang: 400 kr./
ha.
• For græsning uden gødskning: 600 kr./ha.
• For omlægning af ager til græsning samt for større ændringer i driftsform
inden for grundvandsområderne: 900 kr./ha.
Efter udpegningen af Drastrup-området iværksættes “køkkenbordsrådgivning”
for at tilskynde landmændene til at tage imod støttemulighederne.
To landbrugskonsulenter fra Landbocentret i Skalborg havde
gennem en periode på et par år personlig kontakt til hver enkelt landmænd
i området.
Kun omkring 1 % af landmændene tilsluttede sig ordningerne. Årsagen
var primært at støttebeløbet var for lille i forhold til jordens bonitet til
at det kunne betale sig for landmændene at omlægge fra ager til græsning.
Dispositionsplan, jordfordeling og skovrejsning 1996
Trods den omfattende planlægningsaktivitet omkring 1990 kunne Aalborg
Kommune konstatere at der stort set ikke var kommet konkrete
resultater ud af indsatsen. Samtidig fortsatte grundvandskvaliteten med
at falde. Derfor besluttede Aalborg Kommune at der skulle igangsættes
en mere effektiv indsats.
Der blev udarbejdet en detaljeret intern dispositionsplan, jf. Kort H,
for området. Aalborg Byråd bevilgede 3 mio. kr. pr. år til jordopkøb og
skovrejsning til realisering af planen, og det blev besluttet at anvende
jordfordeling til erhvervelse af de nødvendige arealer.
Dispositionsplanen fastlagde hvor der skulle være græs, skov, udflugtsmål,
hovedadgangsveje med parkeringspladser og stier. Kommuneplantillæggets
princip om at bakkernes højdevirkning skulle forstærkes af
skovplantning og de lave engarealer skulle friholdes som åbne landskaber,
blev fastholdt.
Venstre stillede spørgsmål i Folketinget om Aalborg Kommunes hjemmel
til at købe landbrugsjord op. Aalborg Kommune udarbejdede et
notat som begrundede nødvendigheden af opkøbene med kommuneplantillæggets
konstatering af at Aalborg Kommune er underforsynet
med skov, og at området udlægges til grøn kile med offentlig adgang.
Aalborg Kommune tilplantede 9 ha i efteråret 1996 nord for Nibevej.
Første etape af jordfordelingen blev igangsat i marts 1996 og afsluttet i
oktober 1996. Aalborg Kommune erhvervede ca. 110 ha.
98

Projekt giftfri by, 1995
Projekt giftfri by blev indledt i Kalmanparken som er et parcelhusområde
i Frejlev. Området ligger oven på sin egen vandboring. I 1996 bredte
projekt giftfri by sig til hele Frejlev der erklærede sig som sprøjtefri
by.
Regionplan1997
Regionplan 1997 indeholdt følgende bestemmelser for området:
Drikkevand: Drastrup-området udpeges til Område med særlige drikkevandsinteresser.
I målsætningen hedder det bl.a. at truende forurening
fra kendte kilder skal imødegås, og fremtidig forurening skal forebygges. En
del af projektområdet er desuden indvindingsopland, og det medfører
at der skal udarbejdes en indsatsplan for området.
Råstofindvinding: En del af området udpeges til regionalt råstofområde.
I målsætningen hedder det, at målet er ... at sikre beskyttelse og udnyttelse
af råstofforekomsterne. I indvindingsplanen for graveområdet
er der fastsat retningslinier for gravning og efterbehandling med henblik
på at undgå forurening af det sårbare grundvand.
Naturområde: En del af området udpeges som naturområde. I målsætningen
for naturområder hedder det at ...der i områderne kan ske en flersidig
anvendelse, hvor der tages hensyn til natur og kulturhistoriske interesser
samt til udfoldelsesmuligheder for friluftslivet.
Jordbrugsområde: En del af området udpegets som jordbrugsområde.
I målsætningen for jordbrugsområder hedder det at ...der i områderne
kan ske en flersidig anvendelse, hvor der tages hensyn til jordbrugserhvervenes
driftsmuligheder og produktionsapparat.
Skovrejsning: Den største del af de højtbeliggende morænebakker blev
udlagt som regionalt skovrejsningsområde. I den del af området der er
udpeget som regionalt råstofområde, er skovtilplantning uønsket indtil
råstofforekomsterne er indvundet. Herefter er det skovrejsningsområde.
Infrastruktur og miljøbeskyttelse: En del af området er støjkonsekvensområde
for „Kimbrernes skydebane“ i Svenstrup. I den del af området
der er udpeget som regionalt råstofområde og naturområde, er
vindmøller uønskede. I den resterende del af området kan der etableres
lokale vindmølleparker. I den østlige del af området er der indlagt en
planlægningszone for Vestvejen.
SFL: Projektområdet er af Nordjyllands Amt udpeget som Særligt Følsomt
Landbrugsområde (SFL). Det betyder at der er støtteordninger
for landmændene ved omlægning af driften til mere miljøvenlige formål
i lighed med den tidligere MFO-ordning.
Fredninger: Der er ikke egentlige fredninger i området. Der er flere
99

gravhøje, en jættestue samt en kirke i området. Fortidsminderne og kirken
er beskyttet mod ændringer i arealanvendelsen efter lov om naturbeskyttelse.
Naturbeskyttelse: Der er registreret i alt ca. 92 ha beskyttet natur efter
naturbeskyttelseslovens § 3 i projektområdet. Områderne er inddelt i
kategorierne højbundsarealer (heder og overdrev), lavbundsarealer (mose,
ferske enge, strandenge og mosaikker) og søer (over 100 m 2). I områderne
må arealanvendelsen ikke ændres.
Aalborg Kommunes vandforsyningsplan 1997
Ifølge Aalborg Kommunes vandforsyningsplan fra 1997 er det vigtigt at
der foretages en langsigtet planlægning der skal beskytte de tilbageværende
vandressourcer udenfor tætbyområderne i Aalborg Kommune.
Vandforsyningen i Aalborg Kommune bygger på et udbredt eksisterende
vandforsyningsnet i alle tættere bebyggede dele af kommunen.
Vandforsyningsplanen forudsætter en udbygning af eksisterende kildepladser
såvel som etableringen af nye. Nye kildepladser etableres i det
åbne land, og eksisterende indvinding i byområde overvåges nøje, og
vil blive indstillet på sigt da der er et stort antal mulige forureningskilder,
og da analyser viser at vandkvaliteten bliver stadig ringere.
LIFE-MILJØ, 1997
Aalborg Kommune ansøger EU’s LIFE-program om støtte til et demonstrationsprojekt
med titlen ”Bæredygtig arealanvendelse i grundvandsområder”.
Projektet omfattede omlægning fra landbrug og råstofområde
til bynær skov og rekreativt område, formidling og målinger.
LIFE- projektet godkendes med et budget på 12,8 mio. kr., heraf 50 %
financiering fra EU.
Som led i LIFE-projektet blev der nedsat en følgegruppe med deltagere
fra amtet, landbrugets organisationer, statsskovvæsenet, Friluftrådet, de
private vandværker, lodsejere, Frejlev og Drastrup borgerforeninger,
Danmarks Naturfredningsforening og Aalborg Kommune.
Jordfordeling etape 2, 1998
Anden etape af jordfordelingen blev sat i gang februar 1998 og afsluttes
i maj 1999. Målet var at Aalborg Kommune afhændede arealer nord for
Ny Nibevej som erstatning til landmænd der ikke kan fortsætte en
landbrugsproduktion i det grundvandsdannende opland. Arealerne
mellem de to Nibeveje ønskes bevaret i kommunalt eje. Arealerne syd
for Nibevej ønskes afhændet til Statslig skovrejsning.
Jordvandsstationer 1998
4 jordvandsstationer bliver i 1998 etableret til måling af kvaliteten af det
vand der forlader rodzonen. Etablering på 2 parceller der har været drevet
landbrugsmæssigt, og som ændres til henholdsvis overdrev og skov
i løbet af 1998.
Plantningsmetoder 1998
100

Der indledes et samarbejde med Forskningscentret for Skov og Landskab
om egnede skovrejsningsmetoder i drikkevandsoplande.
GIS-database, 1998
Der indledes et projekt med oprettelse af en GIS-database der indeholder
oplysninger om bruger- og ejerfold, forpagtningsaftaler, arealanvendelse
(græs, skov, landbrug, bebyggelse, vej, sti, parkering mm.),
jordfordelingskort, dyrkningsdeklarationer, placering af overvågningsboringer
og jordvandsstationer, hotlinks til en række temaer belyst med
videosekvenser, fotos mv. Hotlinksene viser bl.a. nitratindhold, forpagtningsaftaler
og deklaration, sårbarhed, indvindingsområder, stikort
med skiltning, kommuneplanbindinger og ejerforhold.
Kortlægning af punktkilder, 1998
Der indledes et projekt med kortlægning mv. af punktkilder.
Projekt om efterbehandling af grusgrave, 1998
Ulovligt fyld som bliver kørt til Klitgårds grusgrav, anmeldes til amtet.
Der indledes et projekt med efterbehandling af grusgrave til rekreative
formål uden tilførsel af fyld.
Informationsprogram, 1998
Der udarbejdes et informationsprogram i samarbejde med Statens Information.
I programmet indgik bl.a. følgende:
• Nyhedsbrev 3 gange årligt,
• Informationsmappe til hver skole i området,
• En permanent udstilling som er opstillet i Aalborg Kommunes Vandforsyning,
• En “bærbar” udstilling som bruges til foredrag mv.,
• Program for tidsskrifter og aviser der skulle have artikler,
• Program for konferencer som Aalborg Kommune ville være aktive
på,
• Strategi for brug af presse,
• Oplæg til naturvejledere.
Køb af tyrestationen Taurus, 1999
Aalborg Kommune købte Tyrestationen Taurus med i alt 90 ha. landbrugsjord,
og forpligtede sig til at køre møg fra ca. 400 tyre ud af drikkevandsområdet
i en treårig afviklingsperiode.
Jordfordeling etape 2 afsluttes, 1999
Anden etape af jordfordelingen blev afsluttet i maj 1999. Jordfordelingen
omfattede 28 ejendomme. Aalborg Kommune solgte 92 ha uden
for indvindingsområdet og købte 48 ha inden for indvindingsområdet.
Aalborg Kommune udarbejdede og tinglyste deklarationer for hver enkelt
ejendom om forbud mod sprøjtning og gødskning på de arealer der
havde været omfattet af etape 1 og 2 i jordfordelingen. Der blev lavet
aftaler om græsning med lokale landmænd.
101

Ny anmeldelse af ulovligt fyld, 1999
Ulovligt fyld bliver igen kørt til Klitgårds grusgrav og anmeldes til amtet.
Jordvandstationer, 1999
Der etableres jordvandsstationer under ny skov som etableres med dybdepløjning.
Helhedsplan, 2000 - indsatsplan
Aalborg Kommune udarbejdede i foråret 2000 en helhedsplan som input
til første etape af en indsatsplan for Drastrup-området.
Helhedsplanen redegør for den eksisterende arealanvendelse (se Kort
I), og fastsætter målsætninger og virkemidler for den fremtidige arealanvendelse
i området. Helhedsplanen stemmer overens med kommuneplantillægget,
men er mere detaljeret. Anden etape af indsatsplanen
blev udarbejdet i efteråret 2000 og indeholdt en kortlægning af alle forureningskilder
i området samt en plan for oprydning.
Helhedsplanen har to hovedmål for projektområdet ved Drastrup:
• Drastrup kildeplads skal kunne levere 1/3 af Aalborg Kommunes
vandforsynings samlede vandforbrug. En del af Aalborg Kommunes
boringer ligger i byområder, og det må forventes at disse boringer i
fremtiden skal lukkes pga. forurening. Derved øges presset på kildepladserne
udenfor byzone. Derfor skal grundvandet i Drastrup-området
sikres mod forurening så det også i fremtiden er muligt at indvinde
rent grundvand til drikkevand.
• Aalborg Kommune er underforsynet med skov i forhold til landsgennemsnittet.
Derfor skal en del af området tilplantes med skov.
Derved opnås et bynært rekreativt område, sammenhæng i den grønne
struktur, samt mulighed for en øget biodiversitet. Samtidig er
skovtilplantning en god og varig løsning, når der skal dyrkes rent
grundvand.
Der fastlægges følgende retningslinier for arealanvendelsen i området:
• Dyrkning: Alle arealer omlægges til skov og arealer med vedvarende,
ekstensiv græsning. Sprøjtning og gødskning ophører på de omlagte
arealer.
• Råstofindvinding: Råstofindvindingen i området fortsætter indtil
gruset er udgravet. Tidshorisonten afhænger af efterspørgslen og af
kvaliteten af gruset. Grusgravene efterbehandles til rekreative områder
når gravningen er ophørt.
• Erhverv: Der må ikke etableres erhverv i området der kan udgøre
en risiko for forurening af grundvandet.
• Veje og stier: Veje og særligt stisystemet skal udbygges så der bliver
gode muligheder for rekreative interesser i området. Sammenbindingen
med Aalborg, Frejlev, Drastrup og Svenstrup og kommunens
øvrige grønne områder skal udbygges og forbedres. Der etableres
en hovedindgang til området fra Nibevej. Her etableres parkering,
samt info-standere for området.
102

• Bygninger: Der kan kun etableres og indrettes bygninger der er
nødvendig for anvendelse og drift af bynær skov i området.Aalborg
Kommune havde forventninger om at den nye vandforsyningslov
ville give mulighed for at gennemføre Helhedsplanen gennem et
bredt spekter af virkemidler som bl.a. kommer til udtryk gennem
retningslinierne for arealanvendelsen, men det viste sig at den nye
lov kun indeholder meget snævre virkemidler der alene retter sig
mod grundvandshensyn, og kun med brug af de mindst vidtgående
indgreb overfor grundejerne.
Der mangler stadigvæk arealerhvervelser i en 1/3 af Drastrup-området
fordi grundejerne ikke vil sælge deres arealer frivilligt. Aalborg Kommune
må konstatere at mulighederne for at få gennemført helhedsplanen
er umuliggjort med den nye lov da den ikke giver mulighed for at
ekspropriere til arealerhvervelse. Med den nye lov kan der pålægges
rådighedsindskrænkninger i form af begrænsninger i gødskningen og
udlæg af vedvarende græsningsarealer. Der ydes fuldstændig erstatning
for indskrænkningen i råderetten.
103

104

Bilag 3. Aalborg Kommunes vurdering
af mulighederne for at fremme
en helhedsorienteret arealanvendelse
i indsatsområder.
Gitte Ramhøj
Som det fremgår af rapportens sammenfatning har Aalborg Kommune
på baggrund af rapportens samlede evaluering fundet det nødvendigt
med følgende vurdering af mulighederne for at fremme en helhedsorienteret
arealanvendelse i indsatsområder.
Indledning
Som det konstateres i kapitel 2, er det ikke lykkedes at få omlagt arealanvendelsen
på halvdelen af arealerne i Drastrup-området i overensstemmelse
med den helhedsplan Aalborg Kommune har fastlagt.
Helhedsplanen blev vedtaget i 2000, og er derfor af forholdsvis nyere
dato. Derfor kan det heller ikke forventes at planen på nuværende tidspunkt
nødvendigvis vil kunne være gennemført i sin helhed. I helhedsplanen
er der i øvrigt heller ikke fastlagt nogen tidshorisont for hvornår
planen senest skal være gennemført.
Mange af de mål der er fastlagt i helhedsplanen, er imidlertid mål der
tidligere er blevet besluttet i kommunen, og efterfølgende søgt opfyldt.
Den manglende målopfyldelse kan derfor ikke alene tilskrives at kommunen
endnu ikke har nået at realisere planen.
Der er en række andre baggrunde for den manglende målopfyldelse.
Det er Aalborg Kommunes vurdering at den manglende målopfyldelse
for arealanvendelsen i Drastrup-området formentlig især skal søges i at
ejendomspriserne i området er steget markant inden for en kortere årrække.
Helhedsplanen for Drastrup-området
Ifølge AKF (Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut) er ejendomspriserne
steget siden starten af jordfordelingen i 1996 og indtil 2000
med 20 % mere end gennemsnittet for prisstigninger på alle ejendomme
i hele Danmark 1 . Baggrunden for de markante prisstigninger på ejendomme
i Drastrup-området er ikke nærmere undersøgt. En af grundene
til de stigende ejendomspriser kan være at området er blevet et at-
1 Hasler, B., C.K. Damgaard, E.H. Erichsen, J.J. Jørgensen, H.E. Kristoffersen (2001):
De rekreative værdier af skov, sø og naturgenopretning – værdisætning af naturgoder
med husprismetoden. AKF-forlaget, København.
105

traktivitet bosted med øget rekreativ tilgængelighed og oplevelsesmuligheder,
og med let og hurtig adgang til Aalborg.
Det er Aalborg kommunes vurdering at de stigende ejendomspriser i
perioden 1996-2000 har bevirket at flere lodsejere ikke har ønsket at
deltage i jordfordelingen. Disse lodsejere har vurderet at det vil være en
fordel ikke at sælge til kommunen i forbindelse med jordfordelingen,
men i stedet afvente prisudviklingen på ejendommene i området.
Det har betydet at Aalborg Kommune ikke har kunnet gennemføre
den plan, kommunen har besluttet for området.
Aalborg Kommune må også konstatere at de stigende ejendomspriser i
området har fået den effekt at lodsejere som deltog i jordfordelingen og
solgte til kommunen, formentlig nu oplever at de solgte ufordelagtigt
set rent økonomisk.
Noget kunne derfor tyde på at det har været en ulempe at der er blevet
udarbejdet en samlet helhedsplan for Drastrup-området, set ud fra såvel
et økonomisk synspunkt som ud fra ønskerne til en fremtidig arealanvendelse
og dermed målene med området.
Det kan imidlertid ikke konkluderes at en samlet plan for Drastrupområdet
– en helhedsplan – har været en ulempe.
Hvis der ikke var udarbejdet en helhedsplan for Drastrup-området, men
alene en jordfordelingsplan med henblik på grundvandsbeskyttelse, tyder
meget på at projektet samfundsøkonomisk vil blive betydeligt dyrere.
En sådan plan havde nemlig tvunget kommunen til enten at søge hensynet
til rekreation og naturvaretagelse varetaget i andre områder omkring
Aalborg, og/eller at ”vende tilbage” til borgerne i Drastrup-området”
med planer for rekreation og naturvaretagelse. Det er løsninger
der begge må formodes at give større samfundsøkonomiske omkostninger,
både i relation til det offentlige og i relation til den enkelte lodsejer.
For det andet ville fravær af en samlet helhedsplan have bevirket at kommunen
ikke ville have været afklaret omkring de kommunale rammer
for administration af lovgivning og forvaltning af de offentlige midler til
beskyttelse af drikkevandet.
Helhedsplanen for Drastrup-området betyder med andre ord at kommunen
er mere afklaret med hensyn til byggesagsbehandling i medfør
af byggelovgivningen og sagsbehandlingen efter råstofloven og miljøbeskyttelsesloven.
Med helhedsplanen er der også et bedre grundlag i relation til den amtslige
sagsbehandling i medfør af fx naturbeskyttelsesloven og planloven,
106

herunder sagsbehandlingen af husdyrproduktion og anden virksomhed
i medfør af VVM-reglerne i planloven.
Helhedsplanen giver således et samlende overblik og en større gennemskuelighed
af myndighedernes regulering af den private ejendomsret i
medfør af lovgivningen.
Mangler handlepligt i medfør af planlægningen
Som nævnt er de stigende ejendomspriser i Drastrup-området formentlig
en af grundene til den manglende målopfyldelse af helhedsplanen.
En anden væsentlig grund til den manglende målopfyldelse trods den
store og mangeårige indsats i området, er ifølge Aalborg Kommune at
der mangler handlepligt der følger op på de planer der besluttes for sådanne
områder som Drastrup-området.
Aalborg Byråd har lagt vægt på at forsøge at finde frivillige løsninger.
Det har dog været klart fra starten at manglede en enkelt ejendom at
blive omlagt, var byrådet indstillet på at anvende ekspropriation hvis
det var muligt. Aalborg byråd har lagt vægt på at forsøge at finde frivillige
løsninger. Det har været klart fra starten at byrådet ønskede at købe
arealerne. Det var byrådets vurdering at et opkøb og omlægning
med evt. senere frasalg var den mest enkle måde at sikre en samtidig
omlægning til grundvandsbeskyttelse, skov og rekreation.
Det har været et omkostningsfuldt arbejde for kommunen at gennemføre
en jordfordeling og forhandle og tinglyse et stort antal ”lokalplanlignende”
deklarationer for at sikre aftaler i forbindelse med jordfordelingen
og binding for den fremtidige arealanvendelse på hver enkelt ejendom.
Savner forenkling og sammenhæng mellem planlægning og indsats
Det er Aalborg Kommunes vurdering at det ville være enklere og mere
gennemskueligt for lodsejere og myndigheder hvis det var en forudsætning
for at gennemføre et projekt som Drastrup-projektet at der skulle
udarbejdes en samlet plan. Dvs. en samlet plan der viser det samlede
sæt af ønskelige aftaler mellem myndigheder og lodsejere, og som iværksættes
på én og samme tid og efter en samlet køreplan.
Dette skal også ses i lyset af at det er et samfundsanliggende for byrådet
at sikre borgerne rent drikkevand og rekreative områder, og at løse disse
opgaver ud fra en helhedsvurdering.
Region- og kommuneplanlægningen har ikke kunnet sikre en samlet og
koordineret myndighedskontakt til hver enkelt lodsejer i Drastrup-området,
og mange lodsejere i Drastrup-området oplever ”en regelmæthed”
og uhensigtsmæssigt mange, gentagne kontakter fra myndighedsside
om én og samme sag.
Pilotprojektet for Drastrup-området viser derfor at der er behov for at
udrede virkningerne af at ændre planloven så det blev muligt at detail-
107

planlægge for fremtidige jordbrugsarealer til skovrejsning, vedvarende
græsning og lignende, og så det ligeledes blev muligt at regulere sprøjtning
med pesticider, gødskning og jordbehandling og at fastlægge krav
til afskærmning mod udledning af forurenende stoffer.
Myndighederne kan godt med den nuværende lovgivning indgå aftaler
og give godkendelser der fremmer fastlagte mål for et område. Men sådanne
aftaler og godkendelser kan alene gennemføres ejendom for ejendom,
og skal gennemføres og administreres på grundlag af forskellige
love.
Skulle myndighederne inden for den nuværende lovgivnings rammer
sikre en samlet plan for aftaler og godkendelser og dermed formindske
de mange myndighedskontakter til lodsejerne, vil det indbærer et meget
omfattende koordineringsarbejde administrativt som politisk at tilvejebringe
dette.
Og selv med en omhyggelig koordinering ville det fortsat være en stor
udfordring at præsentere et samlet billede heraf, så den enkelte lodsejer
kan få et overblik og se konsekvenserne for den enkelte ejendom.
Baggrunden for at Aalborg Kommune mener der er behov for at udrede
virkningerne af at ændre planloven på det nævnte område, udspringer
af Aalborg Kommunes erfaringer fra lokalplanlægning af fx
byfornyelsesopgaver og byggemodningsopgaver for større erhvervsområder.
I sådanne sager hvor der ofte er tale om komplekse ejerforhold, mål og
reguleringer, er det erfaringen at lokalplanlægningen er et godt instrument
til at sikre overblik for borgerne og for myndighederne, og samtidig
sikre at der er sammenhæng i den kontakt der er mellem myndighed
og berørte lodsejere som følge af lokalplanen.
Var det således muligt at detailplanlægge for landzonearealer til jordbrugsmæssig
anvendelse for udformning, anvendelse og vedligeholdelse
af ubebyggede arealer samt for ejendomsstørrelse og –afgrænsning og
beliggenhed og anvendelsen af bygninger - ville det give en mere smidig
og mere gennemskuelig proces for såvel borgere som myndigheder for
projekter som Drastrup-projektet.
En sådan mulighed vil ikke udelukke fortsættelsen af den eksisterende
lovlige arealanvendelse idet region-, kommune- og lokalplanlægning
ikke indebærer nogen handlepligt for lodsejeren til at omlægge en drift.
Det skal understreges at Aalborg Byråd fra starten af Drastrup-projektet
ønskede at arbejde med frivillige aftaler, men at muligheden for at
ekspropriere hele ejendommen ville blive undersøgt hvis der manglede
omlægning af en enkelt ejendom.
Muligheden for at følge op på sådan en detailplanlægning hvor der planlægges
for en jordbrugsmæssig arealanvendelse og fastlægges rammer
108

for reguleringen af landbrugsarealerne, vil således også skulle tilvejebringes
i lovgivningen.
Hvis det var muligt at lokalplanlægge for jordbrugsmæssig anvendelse,
ville det også forbedre grundlaget for forhandling med lodsejere, vurderer
Aalborg Kommune.
Det skyldes at der med planloven er hjemmel til at ekspropriere til virkeliggørelse
af en lokalplan. Det indebærer at ejendomssalg ikke beskattes,
og tilstedeværelsen af en sådan skattefritagelse vil bevirke at
myndighedernes ekspropriationsret oftest ikke vil være nødvendig at
tage i anvendelse.
Indsatsplan for Drastrup-området
I løbet af 2001 er der udarbejdet en indsatsplan til beskyttelse af drikkevandet
i Drastrup-området. Indsatsplanen er udarbejdet efter de nye
lovregler om indsatsplaner .
Indsatsplanen for Drastrup-området kortlægger alle de punkt-, linie- og
fladeforureningskilder der er en trussel mod grundvandet i området.
Indsatsplanen fastlægger desuden hvorledes forureningen af grundvandet
i indsatsområdet skal elimineres. Realiseringen af indsatsplanen sker
mod fuldstændig erstatning til den enkelte lodsejer og må alene rette sig
mod at modvirke grundvandsforurening, og ikke være mere omfattende
end det dokumenterede beskyttelsesbehov.
Indsatsplaner giver således gode muligheder for at beskytte grundvandet.
Men gennemførelsen af en indsatsplan bør som i Drastrup-projektet
kombineres med en helhedsplan for den fremtidige arealanvendelse,
mener Aalborg Kommune.
Det er Aalborg Kommunes ønske at alle erstatninger skal være varige.
Tidsbegrænsede aftaler skal genforhandles. Det betyder en usikkerhed
for den fremtidige drikkevandsforsyning, og det betyder formentlig også
en økonomisk meromkostning for myndighederne i forbindelse med
genforhandlingerne med lodsejerne.
Det vil efter Aalborg Kommunes vurdering derfor være langt billigere
at foretage offentligt køb og omlægning med et evt. efterfølgende salg.
109

110

Kort A. Drastrup-området
Arealanvendelse. Eksisterende forhold i projektområdet i 2000.
111

112

Kort B. Generalplan 1974
113

114

Kort C. Regionplan 1980
115

116

Kort D. Kommuneplan 1985
117

118

Grøn sammenhæng
Grøn kile med udgangspunkt i lavlandet
- strandeng, mose eller ådal med fersk eng
Grøn kile med udgangspunkt i højlandet
- skov, hede eller overdrev
Grønne forbindelser mellem kilerne
Åbybrokilen
Banesti mod bybro
Regionalt skovrejsningsområde
Ryåkilen
Forbindelse til Ryåen
Strandenge langs Limfjorden
Naturvidenskabelige
og biologiske interesser
Klitgårdskilen
Fiskerlejet Klitgård
Strandenge langs Limfjorden
Liggeplads for joller v. Nørholm
Hasserisskoven
Forbindelse til Egholm
Rekreative anlæg i Vestbyen
Naturvidenskabelige og
biologiske interesser
Drastrupkilen
Hovhede, Sønderholm Plantage
Banesti fra Godthåb mod Nibe
Guldbækken og Hammerværket
Skovrejsningsområdet i Drastrup
Sorthøj, Mølleparken, Kildeparken
Naturvidenskabelige og biologiske interesser,
forhistoriske gravhøje og bopladser, fredsskov
Kort D 1 . Grøn Struktur
Store Vildmosekilen
Forbindelse til Store Vildmose
Lindholm , Gl. Vrå, Milbakken
Bjørumgård, Vang Hovedgård
Rekreative anlæg ved Voerbjerg
Naturvidenskabelige og
biologiske interesser, fredsskov
Annebergforbindelsen
Østeråkilen
Forbindelse til Lindenborg
dal og Rold Skov
Naturgenopretningsprojekt
i ¯sterådalen, fredning af 1. etape
Grøn forbindelse til Slotshaven og fjordkysten
Biologiske og kulturhistoriske interesser
Lindholmforbindelsen
Solsideforbindelsen
Skanseforbindelsen
AalborgØst
forbindelsen
Hesteskoforbindelsen
Hammer Bakker Kilen
Forbindelse til Dronninglund Storskov
Ajstrup Mose, Hammer Bakker (fredet natur)
Fredsskov, forhistoriske gravhøje
Naturvidenskabelige og
biologiske interesser
Rærupkilen
Strandenge langs Limfjorden
Nørre Uttrup Fjordpark
Limfjorden
sydøstkilen
Strandenge langs Limfjorden
Hesteskoen
Rørdalshalvøen
Signalbakken
Naturvidenskabelige
interesser
Flamsted-Vårstkilen
Oppelstrup og Voldsted Plantage (fredet natur)
bent landbrugsområde med udsigt mod Romdrup dal
Skovrejsningsområde Sydøst, Lindenborg dal
Poulstrup Sø og Dall Hede, Lundby Krat (fredet natur)
Golfparken, Sohngårdsholmsparken, Vandværksparken
Forhistoriske gravhøje og bopladser, fredsskov
Naturvidenskabelige og biologiske interesser
119

120

Kort E. Kommuneplantillæg 1988 - 89
121

122

Kort E 1 . Pilotlokalplan 1989
123

124

Kort F. Regionplan 1990
125

126

Kort F 1 . Lokal skovrejsningsplan 1990
127

128

Kort G. Råstofindvindingsplan 1990
129

130

Kort H. Dispositionsplan 1996
Drastrupområdet
131

132

Tostrupvej
Restrup Kærvej
Ved
Lågen
Store
Restrup
Tostrup Brovej
Restrup Skovvej
Tostrup
Restrup Engvej
Restrup Skovvej
Råhøj
Tostrupvej
Ny Nibevej
Råhøj
Kort I. Helhedsplan 2000
Nibevej
Mules grav
Tostrupvej
Duedal
Frejlev
Ørnhøj
Nældevej
Skipper Clements Vej
Guldbæk
Hellekisten
Kirkedalen
Til Limfjorden
og Sorthøj
Kærvedgårdvej
Hovedindgang
P
Vandværk
Kælkebakke
Kirkedalen
Oddershøj
Ny Nibevej
Fremtidige
kildepladser
Kystskrænt
Kildepladser
Rasteplads
Festplads
P
P
Godthåbsvej
Friluftscene
P
Drastrup Hedevej
Atletikvej
Svenstrup
Hobrovej
Vandværk
Drastrup
Mosevangen
Dall Møllevej
Til Skalborg
Til Østerådalen
Hobrovej
Svenstrupholm
Nibevej
Drastrupområdet
Sti
P Parkering
Områdeafgrænsning
Fortidsminde
Byzone
Græs
Skov
Gammel Kystskrænt
Arealreservation for
fremtidigt vejanlæg
Signatur
P
Dallvej
Dallvej
Ska
Dallvej
Sti
Parkering
Områdeafgrænsning
Fortidsminde
Byzone
Græs
Skov
Gammel Kystskrænt
Arealreservation for
fremtidigt vejanlæg
Dal
133