Kapitel 8 Modernisering af beskæftigelses- og ... - Finansministeriet

Kapitel 8
Modernisering af beskæftigelses- og integrationsindsatsen
8.1 Indledning og sammenfatning
Velfærdskommissionen ønsker at modernisere beskæftigelses- og integrationsindsatsen
og gøre den mere effektiv i forhold til at få flere i beskæftigelse.
For at finansiere fremtidens velfærd skal en større andel af befolkningen
i beskæftigelse.
Mulighederne for at øge beskæftigelsen skal ses på baggrund af samspillet
mellem flere politikområder - arbejdsmarkedspolitik, integrationspolitik,
uddannelsespolitik og skattepolitik - og indsatsen fra arbejdsmarkedets
parter. Tilsammen tilvejebringer de grundlaget for at få flere i arbejde og
udstikker spillereglerne på arbejdsmarkedet.
Fremover bliver det afgørende, at disse politikområder så vidt muligt understøtter,
at alle, der kan, også får mulighed for at arbejde. Der er behov
for at inddrage en større del af befolkningen på arbejdsmarkedet. Det er
spild af ressourcer, at en stor del af befolkningen går uvirksomme hen –
spild både for den enkelte og for samfundet. Flere i arbejde vil dels medvirke
til, at færre bliver marginaliseret og forebygge, at færre får behov for
langvarig offentlig forsørgelse før pensionsalderen. Højere beskæftigelse
vil samtidig gøre finansieringen af velfærdssamfundet mere robust fremover
og skabe større velstand.
Styrket opkvalificering er en hjørnesten i strategien om at få flere i beskæftigelse.
Det gælder i forhold til unge, der står over for at skulle træde ind
på arbejdsmarkedet, for allerede beskæftigede og for personer på overførselsindkomst.
En udvidelse og løbende omstilling af kvalifikationerne er
de bedste forudsætninger for at skabe og vedligeholde tilknytning til arbejdsmarkedet.
En mere ligelig fordeling af kompetencerne og dermed af
mulighederne på arbejdsmarkedet vil samtidig være den bedste forebyggelse
af økonomisk ulighed i samfundet, især set over et livsperspektiv.
En strategi, der i høj grad bygger på opkvalificering, vil være ressourcekrævende,
strække sig over en lang periode og nødvendiggøre omprioritering
af de offentlige midler. Uddannelse er ikke gratis, selv om det ses som
en investering. Samtidig kræver strategien, at alle parter deltager – både
den enkelte, som skal ofre tid og indsats på at udbygge sine kompetencer,
samt hos virksomhederne og det offentlige, der i samspil skal tilbyde bedre
muligheder for opkvalificering.
399

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Målsætninger for og krav til beskæftigelses- og integrationsindsatsen
400
at ruste unge ledige til at komme ind på arbejdsmarkedet og forblive
der via styrkede incitamenter til og muligheder for uddannelse;
at iværksætte en tidligere og mere aktiv indsats over for personer,
der ikke umiddelbart kan tage et arbejde;
at få begrænset tilstrømningen til overførselsindkomster før pensionsalderen,
der udvikler sig til langvarig offentlig forsørgelse;
at skabe bedre muligheder for omskoling og opkvalificering til ledige
med udtømte jobmuligheder;
at styrke rettighederne, men også pligterne for personer med problemer
ud over ledighed;
at styrke tilskyndelsen til at komme i job ved at øge den økonomiske
gevinst ved at være aktiv på arbejdsmarkedet;
at bidrage til, at fremtidige indvandrere har bedre kvalifikationer og
dermed bedre forudsætninger for at klare sig på arbejdsmarkedet;
at styrke integrationen via større krav til indvandrerne, men samtidig
også via bedre muligheder for at blive indsluset på arbejdsmarkedet;
at sikre, at arbejdsmarkedets parter tager større ansvar for de
mennesker, der har så svage kvalifikationer, at de skal indsluses
på arbejdsmarkedet på særlige løn- og ansættelsesvilkår.
Formålet med beskæftigelses- og integrationsindsatsen skal være klar for
den enkelte, der omfattes heraf, reglerne skal have større gennemsigtighed,
og de indbyggede incitamenter skal være tydelige. Samtidig skal det
så vidt muligt tilstræbes at skabe regelforenkling, der kan frigøre administrative
ressourcer, som kan kanaliseres til andre formål.
Udgangspunkt: Lav ledighed, men mange på overførselsindkomst,
og mange med svage kvalifikationer
Det danske arbejdsmarked er på mange måder velfungerende, ledigheden
er lav, og en stor andel af befolkningen er i arbejde. Men der er også
mange, der ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet.
Allerede i dag er godt 1,1 mio. af de 18-66-årige på overførselsindkomst
fra det offentlige – det svarer til 1 ud af 3 i den normalt arbejdsdygtige alder.
Trækker man studerende på SU fra, er der omkring 900.000 på overførselsindkomst
uden beskæftigelse eller godt 1 ud af 4 af de 18-66-årige.
Nogle er førtidspensionister, og andre er gået på efterløn. Tilbage er der
omkring ½ mio. mennesker, som er på forskellige former for midlertidig
overførselsindkomst, eksempelvis dagpenge, kontanthjælp eller sygedagpenge.
For 4 ud af 10 af disse har overførslerne ikke været så midlertidige
endda – de har kun haft svag eller ingen tilknytning til arbejdsmarkedet i
hovedparten af tiden de seneste 3 år.
Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande er overrepræsenterede
blandt overførselsmodtagerne, da denne befolkningsgruppe
som helhed har en lav beskæftigelsesfrekvens i forhold til resten af be-

Kapitel 8
folkningen. Der er dog betydelige forskelle i beskæftigelsesfrekvensen afhængigt
af oprindelsesland og køn. Især kvinder fra en række mindre udviklede
lande har en meget lav deltagelse på arbejdsmarkedet.
Fremadrettet er udfordringen at få begrænset tilstrømningen til overførselsindkomst,
der senere kan udvikle sig til langvarig offentlig forsørgelse.
Det kræver en indsats på flere områder. Noget starter hos virksomhederne
– f.eks. i forhold til at begrænse sygefravær, styrke arbejdsmiljøet og skabe
gode seniorpolitiske vilkår. Resten er forankret hos myndighederne, der
administrerer de forskellige former for overførselsindkomst. Fremover bør
overførselsmodtagere ikke blot gå passivt hen gennem længere tid.
En af de væsentligste kilder til langvarig offentlig forsørgelse er kontanthjælpen.
Mange starter allerede i de unge år på kontanthjælp, og få har en
uddannelse. Ser man på kontanthjælpsmodtagere under 30 år, har ¾ kun
en grundskoleuddannelse bag sig. Nogle har også en ungdomsuddannelse
som eksempelvis gymnasiet bag sig, men ikke mere end det. Hertil
kommer omkring 8 pct., hvis uddannelsesbaggrund er ukendt – ofte fordi
de er indvandrere. I alt er det 8-9 ud af 10 af de unge kontanthjælpsmodtagere
under 30 år, som ikke har en erhvervskompetencegivende uddannelse.
Hvad kan bidrage til at øge beskæftigelsen?
Erfaringerne fra arbejdsmarkedspolitikken gennem det seneste årti har
været, at man med en kombination af tidlig indsats og krav kan nedbringe
ledigheden for unge og få flere til at påbegynde en uddannelse. Især uddannelsesdelen
skal der nu bygges videre på.
Gennem 1990’erne, hvor det lykkedes at nedbringe ledigheden, blev ydelsesperioden
i dagpengesystemet samtidig afkortet ad flere omgange.
Desuden blev der sat ind med mere aktivering. Selv om arbejdsmarkedet i
dag som nævnt fungerer relativt godt, får vi fremover en demografisk drevet
ændring i arbejdsudbuddet – dels pga. mindre årgange, dels pga. af
en ændret befolkningssammensætning med relativt flere indvandrere og
efterkommere. Det vil ændre på balancerne på arbejdsmarkedet og nødvendiggøre,
at der samtidig ses på forholdet mellem økonomisk sikring og
tilskyndelsen til at arbejde - eller sagt med andre ord: mulighederne for
længerevarende passiv forsørgelse holdt op imod en aktiv indsats.
1990’erne introducerede tanken om, at ledige overførselsmodtagere havde
rettigheder, men også pligter. Ret til understøttelse og aktive tilbud,
men også pligt til at søge job, tage anviste job, og deltage i aktive tilbud.
Ret-og-pligt konceptet indebærer, at ledige skal leve op til bestemte krav
for til gengæld at få adgang til en vis understøttelse og til velfærdssamfundets
assistance. Ansvaret i forhold til at komme tilbage til arbejdsmarkedet
deles frem for alene at pålægges velfærdssamfundet. Fremover kan der
bygges videre på dette koncept, som også skaber forståelse og accept i
den øvrige del af befolkningen over for prioriteringen af samfundets midler.
401

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Det kan i en række tilfælde observeres, at regler og ordninger, der medfører
særlige vilkår i forhold til arbejdsmarkedet, også indebærer en betydelig
merledighed, jf. Velfærdskommissionen (2005b). Det ses f.eks. ved
merledighed lige op til tilbagetrækningsalderen (efterlønsalderen) og ved
begyndelsen af den forlængede dagpengeret for 55-59-årige.
Erfaringerne fra Danmark er, at afskaffelse af særregler for ældre ikke har
medført merledighed, men snarere kan ses i sammenhæng med en styrket
beskæftigelse. Det var både tilfældet ved udfasningen af overgangsydelsen
og ved fjernelsen af den forlængede dagpengeret for 50-54-årige.
Der er fortsat mulighed for at modernisere overførselsindkomsterne, så de
øger beskæftigelsen og sikrer størst mulig tilknytning til arbejdsmarkedet i
forhold til helbred og arbejdsevne.
Velfærdskommissionens bud på at øge beskæftigelsen
At få flere i arbejde er et fælles ansvar - fælles mellem virksomheder, de
ansatte, de ansvarlige for arbejdsmarkeds- og integrationspolitikken og de
overførselsmodtagere, der skal inkluderes på arbejdsmarkedet.
Myndighederne har ansvar for, at beskæftigelses- og integrationsindsatsen
forløber så effektivt som muligt uden at lægge beslag på en
række unødvendige midler. Flest mulige skal hurtigst muligt i arbejde.
Regler for og indretningen af de forskellige overførselsindkomster skal understøtte
dette formål.
Virksomheder og ansatte har et socialt ansvar for at inkludere flere på arbejdspladserne.
Dels ved at acceptere, at ikke alle kan arbejde på fuld
kraft, dels ved at muliggøre mere praktik og jobtræning med reelt arbejdsindhold,
og dels ved i højere grad at benytte de eksisterende aflønnings-
og løntilskudsmuligheder. Allerede i dag findes en trappemodel for en
gradvis introduktion på virksomhederne af indvandrere med svage kvalifikationer,
men både udbredelse og sandsynligvis også kendskab til ordningen
er begrænset.
Dette kapitel præsenterer en bred vifte af initiativer, der både retter sig
mod unge overførselsmodtagere, ledige generelt, personer der ikke umiddelbart
er klar til arbejdsmarkedet, indvandrere og virksomheder. Bredden
af initiativer afspejler, at virkemidler, målgrupper og aktører er vidt forskellige.
Redskaberne til at øge beskæftigelsen og fremme integrationen på
arbejdsmarkedet omfatter bl.a. styrket rådighed, skærpet visitation, øget
opkvalificering, større økonomisk gevinst ved at arbejde samt et styrket
beskæftigelsessigte i den aktive arbejdsmarkedspolitik.
De anvendte redskaber skal sikre balance mellem den økonomiske tryghed,
som velfærdssamfundet stiller til rådighed, og så tilskyndelsen til at
arbejde og dermed bidrage til finansieringen af velfærdssamfundet.
402

De 10 vigtigste forslag i kapitlet er:
Kapitel 8
Styrket ungeindsats med uddannelsespligt.
Ny, individuel basisydelse til ledige uden dagpengeret.
Kortere ydelsesperiode i dagpengesystemet.
Ophævelse af særregler for ældre i dagpengesystemet.
Nye omskolingsmuligheder for ledige.
Ret og pligt i det sociale system med aktiveringstilbud af både uddannelsesmæssig,
sundhedsmæssig og social karakter.
Tilskyndelse til ændret sammensætning af indvandring og familiesammenføring
til fordel for personer med højere kvalifikationer.
Oprettelse af særlige oplæringsstillinger for indvandrere.
Integrationseksamen som betingelse for at opnå permanent opholdstilladelse
og adgang til sociale ydelser på lige vilkår med øvrige
borgere.
Forhøjet beskæftigelsesfradrag til alle i arbejde og introduktion af
beskæftigelsesbonus målrettet nytilkomne indvandrere og langvarige
overførselsmodtagere.
Kapitlet indeholder en række yderligere forslag, som er samlet i en oversigtsboks
i begyndelsen af hvert afsnit. Samlet set ventes disse forslag at
kunne øge beskæftigelsen med op til 70.000 personer, når de er fuldt indfaset.
Velfærdskommissionen har valgt at præsentere beskæftigelses- og integrationspolitik
sammen, da en væsentlig del af integrationsindsatsen sker
og i endnu højere grad skal ske via arbejdsmarkedet. Mange af tiltagene i
beskæftigelsespolitikken vil vedrøre indvandrere, da de generelt er overrepræsenterede
blandt ledige og blandt overførselsmodtagere uden for
arbejdsmarkedet. Bortset fra sprogdimensionen kan problemerne for en
del indvandrere sidestilles med problemerne for øvrige danskere, hvis kvalifikationer
ikke matcher med arbejdsmarkedets efterspørgsel. Men for
mange indvandrere er problemerne mere omfattende, og Velfærdskommissionen
fremlægger derfor også specifikke tiltag mod denne gruppe.
Afsnit 8.2 ridser indledningsvist kommende udfordringer for beskæftigelses-
og integrationspolitikken op og præsenterer Velfærdskommissionens
vision på området. Afsnit 8.3 beskriver herefter redskaber, der kan bruges
til at øge beskæftigelsen og illustrerer, hvordan det samlede system for
overførselsindkomster ser ud med Velfærdskommissionens forslag. Afsnit
8.4 gennemgår indsats og forslag i forhold til unge, mens afsnit 8.5 gennemgår
tilrettelæggelsen af indsatsen over for ledige generelt. Herefter
omtaler afsnit 8.6 mulighederne for at effektivisere dagpengesystemet,
mens afsnit 8.7 afdækker rådighedsregler og forslag til opstramninger.
Den aktive arbejdsmarkedspolitik er emnet for afsnit 8.8, mens specifik
opkvalificering af indvandrere og efterkommere behandles i afsnit 8.9.
Forslag til styrkelse af den økonomiske gevinst ved at komme i beskæftigelse
er temaet i afsnit 8.10. Derefter tages virksomhedernes ansvar for
403

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
beskæftigelse og integration op i afsnit 8.11, mens der afslutningsvist
præsenteres de samlede konsekvenser af forslagene i afsnit 8.12.
8.2 Udfordringer og visioner
Det danske arbejdsmarked er på mange måder velfungerende, jf. Velfærdskommissionen
(2005b). Ledigheden er lav, og andelen af danskere i
beskæftigelse er høj sammenlignet med andre lande. Det er et godt udgangspunkt
for velfærdssamfundet, men fremover bliver det nødvendigt at
få en endnu større del af befolkningen i beskæftigelse for at modvirke faldet
i arbejdsstyrken og for at finansiere velfærdssamfundet.
Det sker ikke af sig selv – selv om udgangspositionen virker gunstig.
Trods en årrække med gode konjunkturer er der fortsat 900.000 danskere
i den normalt arbejdsdygtige alder på overførselsindkomst, heraf halvdelen
på midlertidige overførsler som eksempelvis dagpenge, kontanthjælp
og sygedagpenge. Og antallet har kun ændret sig lidt over de sidste 10 år.
Hverken for samfundet eller for den enkelte er det ønskværdigt.
Når der fremover bliver færre i den erhvervsaktive alder, er der altså
blandt overførselsmodtagerne en stor gruppe at tage af, men mange af
overførselsmodtagerne kan ikke uden videre opnå beskæftigelse til de
lønninger, der gælder på det danske arbejdsmarked pga. svage kvalifikationer
og langvarigt fravær fra arbejdsmarkedet. De kan dermed ikke uden
videre mobiliseres. Og der er tendens til, at gruppen langt fra det ordinære
arbejdsmarked vokser.
Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande er overrepræsenterede
blandt overførselsmodtagerne, da de i gennemsnit har en lav
beskæftigelsesfrekvens sammenlignet med resten af befolkningen, jf. senere.
Der er dog betydelige forskelle afhængigt af oprindelsesland og køn.
Især kvinder fra en række mindre udviklede lande har en meget lav deltagelse
på arbejdsmarkedet.
Der er derfor behov for en mere offensiv indsats for at modvirke den fortsatte
marginalisering i forhold til arbejdsmarkedet af en betydelig del af
den voksne befolkning. Heri må der nødvendigvis indgå en styrket integrationsindsats
for indvandrere. Ellers risikerer vi at få et opdelt samfund.
Det er af flere grunde både ønskværdigt og nødvendigt, at indvandrere og
efterkommere i højere grad får beskæftigelse. Først og fremmest af hensyn
til dem selv. Individuel og social identitet som grundlag for en positiv
selvfølelse er i høj grad betinget af beskæftigelse og af at bidrage til det
samfund, man er en del af. Samfundsmæssigt er der risiko for en både
uønsket og farlig polarisering, hvis ikke det lykkes at give indvandrerne en
meningsfuld tilværelse i Danmark. Det understreges af, at indvandrere og
efterkommere fremover vil udgøre en stigende andel af befolkningen i den
normalt arbejdsdygtige alder.
404

Kapitel 8
Samtidig besidder indvandrere og efterkommere kompetencer og ressourcer,
som der er brug for på arbejdsmarkedet; ikke mindst når der i fremtiden
bliver færre personer i den erhvervsaktive alder. Flere i beskæftigelse
vil desuden hæve skatteindtægterne og nedbringe de sociale udgifter. Der
ligger et betydeligt potentiale ved bedre integration, jf. Velfærdskommissionen
(2005a). Det vil bidrage til at mindske den offentlige sektors langsigtede
finansieringsproblem. Men opgaven er vanskelig.
Afsnit 8.2.1 giver en oversigt over det nuværende omfang af overførselsmodtagere
og deres sammensætning. I det næste afsnit skitseres en række
yderligere, men fremtidige udfordringer, som beskæftigelses- og integrationspolitikken
skal håndtere, hvis Velfærdskommissionens vision for
den fremtidige beskæftigelses- og integrationsindsats skal virkeliggøres.
8.2.1 Status for beskæftigelses- og integrationsindsatsen
900.000 på overførselsindkomst – ¼ af de 18-66-årige
Siden 1960 er omfanget af overførselsindkomstmodtagere vokset markant,
jf. figur 8.1. Udviklingen skyldes bl.a. en markant udbygning af det
sociale sikkerhedsnet og indførelse af muligheder for tidlig tilbagetrækning,
en stigende ledighed gennem 1970’erne og et ændret kønsrollemønster,
hvor kvinderne i langt højere grad er på arbejdsmarkedet.
Figur 8.1: Udvikling i antallet af
overførselsmodtagere før pensionsalderen,
1960-2004
Antal 1.000
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
Antal 1.000
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Uddannelse Tidl. tilbagetrækning
Midlertidigt fravær Helbred, soc. Prob
Ledighed
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM’s databank,
Finansministeriet og egne bereg.
Figur 8.2: Fordeling af 18-66årige
overførselsmodtagere efter
ordning, 2004
Fleksjob
SygedagpengeBarselsorlov
SU
Dagpenge
Andet
Revalidering
Førtidspension
Kontanthjælp
Efterløn
Kilde: Danmarks Statistik, Statistiske Efterretninger
(Sociale pensioner).
I 2004 modtog i gennemsnit godt 1,1 mio. personer i den traditionelt arbejdsdygtige
alder på 18-66 år overførselsindkomst fra det offentlige. Figur
8.2 viser fordelingen mellem forskellige ordninger. Omfanget svarer til
knap 1/3 af befolkningen i den aldersgruppe. Denne gruppe af overførselsindkomstmodtagere
er relevant, når man skal vurdere potentialet for et
større arbejdsudbud med det mål at øge beskæftigelsen. Det er vigtigt, at
de, der kan arbejde, også får muligheden. Både af hensyn til dem selv og
af hensyn til samfundet.
405

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Normalt beskrives gruppens størrelsesorden som omtrent 900.000 personer.
Det tal fremkommer, hvis man trækker de omkring 200.000 studerende
på SU fra. En del af dem indgår allerede i arbejdsstyrken i kraft af studenterjob,
og langt hovedparten vil efter studiet komme i beskæftigelse.
Studerende behandles derfor ikke i dette kapitel. Forslag vedrørende uddannelse
omtales i denne publikations kapitel 6.
Forskellige former for helbredsproblemer har fået omkring 260.000 på førtidspension,
mens 188.000 har trukket sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet
og er gået på overgangsydelse eller efterløn. De ordninger, der muliggør
tidlig tilbagetrækning, behandles særskilt i kapitel 7.
Tilbage er så knap ½ mio. mennesker, som enten er ledige med dagpenge
eller kontanthjælp, i aktivering, på barselsorlov, fraværende pga. sygdom,
eller som har andre problemer end ledighed og er på kontanthjælp, starthjælp,
introduktionsydelse, i revalidering eller på ledighedsydelse. Dette
kapitel fokuserer på denne beskæftigelsesreserve og mulighederne for i
højere grad at inddrage dem på arbejdsmarkedet.
8.2.2 Høj indvandrerandel blandt modtagere af overførselsindkomst
I absolutte tal er langt hovedparten af denne ½ mio. personer etniske danskere.
Men indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande udgør
en relativt høj andel af denne beskæftigelsesreserve. De er især overrepræsenterede
blandt kontanthjælpsmodtagerne, jf. figur 8.3. Næsten en
tredjedel af kontanthjælpsmodtagerne (opgjort som fuldtidspersoner) er
således indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande. Det er
langt flere, end hvad gruppen udgør af befolkningen.
Overrepræsentationen af indvandrere på overførselsindkomst er et udtryk
for, at det ikke er lykkedes at integrere denne gruppe på arbejdsmarkedet.
Blandt 15-64-årige indvandrere fra mindre udviklede var kun 43,8 pct. i
beskæftigelse i 2003. Til sammenligning var beskæftigelsesfrekvensen
58,6 pct. blandt indvandrere fra mere udviklede lande og 76,6 pct. blandt
personer med dansk oprindelse.
Indvandrernes ledighed er faldet – men det er erhvervsdeltagelsen blandt
indvandrerne også. Blandt indvandrere fra mindre udviklede lande skete
der et markant fald i ledigheden fra 1994 til 2002, jf. figur 8.4. Omvendt har
det ikke fået en større andel af indvandrerne til at udbyde deres arbejdskraft.
Tværtimod er erhvervsfrekvensen blandt indvandrere fra mindre udviklede
lande faldet gennem hele perioden fra 1981 til 2003, jf. Velfærdskommissionen
(2005a). Beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere fra
mindre udviklede lande var derfor lavere i 2003 end i 1981. Derimod har
indvandrere fra mere udviklede lande haft en næsten uændret beskæftigelsesfrekvens
i samme periode.
406

Kapitel 8
Figur 8.3: Overførselsmodtagere på forskellige overførselsindkomster
opdelt på herkomst, fuldtidspersoner, 2004
Pct.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Arbejdsløshedsdagpenge Kontanthjælp m.v. Revalidering
Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande
Indvandrere og efterkommere fra mere udviklede lande
Personer med dansk oprindelse
Anm.: Kontanthjælp m.v. omfatter kontanthjælp, starthjælp og introduktionsydelse.
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM.
Figur 8.4: Udviklingen i arbejdsmarkedstilknytningen
blandt 15-
64-årige indvandrere fra mindre
udviklede lande, 1981-2003
Pct.
80
60
40
20
0
1981 1985 1989 1993 1997 2001
Beskæftigelse
Ledighed
Erhvervsfrekvens
Pct.
80
60
40
20
Kilde: Specialudtræk fra Danmarks Statistik.
0
Pct.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Figur 8.5: Udviklingen i arbejdsmarkedstilknytningen
blandt 15-
64-årige indvandrere fra mere
udviklede lande, 1981-2003
Pct.
80
60
40
20
0
1981 1985 1989 1993 1997 2001
Beskæftigelse
Ledighed
Erhvervsfrekvens
Tendens til flere på langvarig overførselsindkomst trods færre ledige
I den nuværende beskæftigelsesreserve på omtrent ½ mio. personer på
forskellige former for midlertidig overførselsindkomst har omkring 40 pct.
modtaget overførselsindkomst i hovedparten af tiden de sidste tre år. De
har med andre ord kun haft svag eller ingen tilknytning til arbejdsmarkedet.
Det er et problem, da det er velkendt, at jo længere tid den enkelte
har været væk fra arbejdsmarkedet, jo sværere er det atter at vinde indpas
på arbejdsmarkedet igen.
0
Pct.
80
60
40
20
0
407

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Antallet af langvarige overførselsmodtagere på midlertidige ordninger –
her kaldet overførselsgruppen - har været aftagende siden 1998, men er
det seneste år vokset igen. I samme periode er ledigheden faldet, også
blandt langtidsledige. Det viser, at sammensætningen af langvarige overførselsmodtagere
har ændret sig. Flere og flere i gruppen befinder sig på
ordninger uden for arbejdsstyrken, dvs. længere væk fra arbejdsmarkedet.
Boks 8.1 indeholder en nærmere beskrivelse af grupper med svag tilknytning
til arbejdsmarkedet og udviklingen over tid.
Boks 8.1: Forskellige definitioner af grupper med svag tilknytning til
arbejdsmarkedet
Marginalgruppen består af personer, der i løbet af en 3-årig periode har været
ledige, i aktivering 1 eller på uddannelsesorlov fra ledighed i minimum 80 pct. af
tiden. Hovedparten af gruppen står til rådighed for arbejdsmarkedet. Gruppen er
halveret fra omkring 100.000 i 1996 til ca. 50.000 i 1999/2000, jf. Arbejdsministeriet
(2001) og Finansministeriet (2002). Faldet er fortsat, og den seneste opgørelse
for 2. kvartal 2004 viste 38.500 personer, jf. Beskæftigelsesministeriet (2005a).
For 2004 som helhed kunne omkring 44.000 på et tidspunkt i året kategoriseres
som en del af marginalgruppen, jf. tabel 8.1 nedenfor.
Socialgruppen består af personer, der i løbet af en 3-årige periode har været sygemeldte,
på kontanthjælp, i revalidering, ledige, aktiveret eller på uddannelsesorlov
fra ledighed mindst 80 pct. af tiden uden samtidig at indgå i marginalgruppen.
Gruppen består derfor primært af personer, der ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Jf. Finansministeriet (2002) var der ved udgangen af 2000 godt
100.000 personer i socialgruppen, og i 2. kvartal 2004 var den vokset til 125.500
personer, jf. Beskæftigelsesministeriet (2005a). For året 2004 som helhed var
136.000 på et tidspunkt en del af socialgruppen.
Randgruppen er foreningsmængden mellem marginal- og socialgruppen fratrukket
personer, som ultimo opgørelsesperioden er på en tilbagetrækningsordning.
Ultimo 1996 udgjorde randgruppen omkring 182.000 personer, og ved udgangen
af 2000 var den faldet til 154.000 personer alene som følge af et fald i marginalgruppen,
jf. Finansministeriet (2002). Randgruppen udgøres især af kvinder, ufaglærte
og indvandrere fra mindre udviklede lande.
Bredest defineret er overførselsgruppen, som i en 3-årig periode helt eller i hovedparten
af tiden har været fraværende fra det ordinære arbejdsmarked og fra
selvforsørgelse. I forhold til randgruppen medregnes her også modtagere af overførselsindkomster
i forbindelse med barselsorlov og børnepasningsorlov 2 , øvrige
former for orlov samt starthjælp, introduktionsydelse og ledighedsydelse. Disse
ordninger er ligesom de øvrige overførselsindkomster kendetegnet ved fravær fra
det ordinære arbejdsmarked og har i gennemsnit omfattet 210.000 personer i perioden
1996-2004.
Tabel 8.1 viser omfanget af forskellige grupper af langvarige overførselsmodtagere
under pensionsalderen. Det bemærkes, at personer visiteret til førtidspension
ikke indgår i opgørelserne.
1
Undtaget iværksætter- og etableringsydelse.
2
Personer, der har været på barsels- eller børnepasningsorlov, indgår kun i gruppen, hvis
disse ydelser sammen med anden overførselsindkomst gør, at de har været på ordninger
med midlertidig overførselsindkomst i mindst 80 pct. af tiden i tre år.
408

Kapitel 8
Tabel 8.1: Personer i den normalt arbejdsdygtige alder med svag eller
ingen tilknytning til arbejdsmarkedet i en treårig periode, 2004
Antal personer Pct. af 18-66 årige
Marginalgruppe 44.000 1,2
Socialgruppe 136.000 3,9
Randgruppe 180.000 5,2
Overførselsgruppe 204.000 5,8
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM og egne beregninger.
Udviklingen over tid i de forskellige grupper er vist i figur 8.6 nedenfor. Til sammenligning
har beskæftigelsesreserven eller det samlede antal personer på midlertidige
overførselsindkomster i perioden været omkring ½ mio., heraf med lidt
flere i begyndelsen af perioden, hvor der var forskellige orlovsmuligheder, og med
en svag vækst igen til slut i perioden, som var præget af svækkede konjunkturer.
Figur 8.6: Udviklingen i midlertidige ordninger for overførselsindkomst
og forskellige grupper af langvarige overførselsmodtagere
over tid, 1996-2004
Antal 1.000
600
500
400
300
200
100
0
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Overførelsesgruppe Marginalgruppe
Socialgruppe Randgruppe
Midlertidige ordninger
Antal 1.000
600
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM og egne beregninger. Arbejdsministeriet
(2001), Beskæftigelsesministeriet (2005a), Finansministeriet (2002) samt egne
beregninger.
I 2004 indgik godt 200.000 personer i overførselsgruppen – dvs. havde
modtaget midlertidig overførselsindkomst i mindst 80 pct. af tiden de seneste
tre år. Det svarer til knap halvdelen af beskæftigelsesreserven – den
gruppe, hvis beskæftigelsesproblemer dette kapitel har fokus på. Gennem
det seneste år er overførselsgruppen vokset i omfang primært drevet af
udviklingen i ledighedsydelse og af socialgruppen.
Over tid har gruppen med længerevarende fravær af beskæftigelse som
nævnt ændret sig og består nu i højere grad af personer på ordninger
uden for arbejdsmarkedet. Indvandrere, særligt fra mindre udviklede lan-
500
400
300
200
100
409

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
de, udgør en stigende andel. Samtidig er gennemsnitsalderen for de øvrige
i overførselsgruppen steget, og der er blevet relativt flere over 50 år.
En del af potentialet for beskæftigelse blandt personer på midlertidig overførselsindkomst
er således kommet længere væk fra arbejdsmarkedet og
bliver dermed vanskeligere at realisere. En højere beskæftigelse blandt
disse kræver således en mere bevidst og intensiv integrations-, senior- og
socialpolitisk indsats.
8.2.3 Fremtidige udfordringer for beskæftigelses- og integrationsindsatsen
Ét er de eksisterende problemer med at integrere og få folk i beskæftigelse
samt de nuværende strukturer for overførselsindkomst. Noget andet er,
at beskæftigelses- og integrationspolitikken fremover også udfordres af
den demografiske udvikling, dvs. af udsigten til en faldende arbejdsstyrke
og til en ændret befolkningssammensætning med flere indvandrere og efterkommere.
Figur 8.7 viser den forventede udvikling i arbejdsstyrken, der består af beskæftigede
og ledige. Som tidligere beskrevet i Velfærdskommissionen
(2004) vil arbejdsstyrken - ved uændrede regler og fravær af reformer -
fremover falde i et omfang svarende til 350.000 personer frem mod 2040.
Med de nuværende tilgangsmønstre til forskellige former for overførselsindkomst
før pensionsalderen er der ikke udsigt til, at omfanget af overførselsmodtagere
uden for arbejdsmarkedet vil falde – tværtimod ser gruppen
ud til at være forholdsvis stabil over tid. Set i forhold til befolkningen i
den normalt arbejdsdygtige alder kommer overførselsmodtagere fremover
til at udgøre en endnu større andel, dvs. forsørgerbyrden vokser - også
hvis man ser bort fra folkepensionister.
Figuren afspejler den demografiske udvikling og de mønstre for overførselsindkomst,
som i dag udvises for givne aldersklasser, etniske grupper,
uddannelsesniveauer mv. Den understreger behovet for at øge indsatsen i
forhold til personer på ordninger uden for arbejdsmarkedet.
Da indvandrere i højere grad end personer med dansk oprindelse er på
overførselsindkomst, vil den stigende andel af indvandrere og efterkommere
i befolkningen fremover også have betydning for overførselsindkomsterne.
I 2001 gik 8,7 pct. af de offentlige overførselsindkomster til indvandrere
og efterkommere. I 2041 kan indvandrere og efterkommere forventes
at modtage knap 1/5 af de offentlige overførselsindkomster ifølge Velfærdskommissionens
fremskrivning.
Væksten skyldes bl.a., at efterkommernes andel af overførselsindkomsterne
kan forventes at vokse, når deres andel af den voksne befolkning
stiger, hvis ikke integrationen forbedres markant. I dag er hovedparten af
410

Kapitel 8
efterkommerne under 18 år og modtager dermed ikke overførselsindkomst.
Mens efterkommerne i dag modtager 0,9 pct. af overførselsindkomsterne,
viser Kommissionens beregninger, at det vil mere end firdobles
over de næste fire årtier, jf. Velfærdskommissionen (2005a).
Figur 8.7: Fremtidig udvikling i den 15-64-årige befolkning fordelt på
arbejdsstyrken og overførselsmodtagere uden for arbejdsstyrken
1.000 pers.
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
0
2003 2007 2011 2015 2019 2023 2027 2031 2035 2040
Øvrige uden for arbejdsstyrken 15-64 år
Efterløn
Arbejdsstyrken 15-64 år
Kilde: Velfærdskommissionen (2004) og egne beregninger.
1.000 pers.
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
Vender man blikket fra den demografiske udfordring, udfordres beskæftigelsespolitikken
også som følge af globalisering. Den større, internationale
konkurrence om jobbene kan betyde – som tidligere beskrevet af Velfærdskommissionen
(2005a og 2005b) – at flere berøres af ledighed og i
længere tid. Jobomsætningen risikerer at vokse, og der bliver behov for et
hurtigere jobmatch og større omstillingsvilje og -evne. Det stiller krav til
synligheden af ledige stillinger, til frontmedarbejdere og jobformidlingen, til
lediges jobsøgningsindsats og opkvalificering, og til den politiske prioritering
af beskæftigelses- og integrationsindsatsen.
Strukturelt er der en skill-bias i efterspørgslen efter arbejdskraft, dvs. at
der er tendens til stigende efterspørgsel efter højtkvalificeret arbejdskraft
og vigende efterspørgsel efter arbejdskraft med mere beskedne kvalifikationer.
Men det betyder ikke, at alle skal have lange, videregående uddannelser.
Globaliseringen kan mindske omfanget af ufaglærte job i de konkurrenceudsatte
sektorer, men samtidig vil der være indenlandske servicejob,
der ikke kræver langvarige uddannelser, og som ikke kan outsources
til udlandet, eksempelvis i plejesektoren.
Beskæftigelses- og integrationsindsatsen vil både kræve yderligere ressourcer
og en bevidst overvejelse af den gældende prioritering af de mid-
500
411

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
ler, der tildeles området. Det er den aktive opkvalificering, der skal i centrum,
mens den mere passive forsørgelse bør nedtones.
8.2.4 Visioner for beskæftigelses- og integrationspolitikken
Velfærdskommissionen ønsker, at samfundet aktivt skal modarbejde polarisering,
og at alle så vidt muligt bidrager til at forsørge sig selv. Hvis en
større del af befolkningen kommer i beskæftigelse, kan velfærdssamfundet
finansieres uden stigende skatter eller besparelser på den offentlige
service. Velfærdskommissionen satser på beskæftigelsesvejen. Hovedmålsætningen
er derfor at få flere i arbejde og færre på overførselsindkomst.
Der skal gøres en indsats for at give dem, der i øjeblikket er på overførselsindkomst,
mulighed for at få en tilknytning til arbejdsmarkedet, og der
skal – ikke mindst – satses kraftigt på, at tilgangsmønstret til offentlig forsørgelse
før pensionsalderen grundlæggende brydes.
Det vil kræve en accept hos og en indsats af alle – overførselsmodtagerne
selv, de allerede beskæftigede, virksomhederne, de offentlige myndigheder
og de medarbejdere, der udfører den praktiske del af beskæftigelses-
og integrationspolitikken. Og det vil kræve en bred vifte af redskaber. Velfærdskommissionen
foreslår derfor en oprustning af beskæftigelses- og
integrationsindsatsen og en vis omprioritering af de offentlige midler på
området. Skal færre i fremtiden på langvarig indkomstoverførsel, kræver
det først og fremmest en stærkere forebyggende indsats, men også en
mere effektiv indsats i forhold til de nuværende overførselsmodtagere.
Forebyggelsen starter blandt de unge. For at sikre det bedste udgangspunkt
skal flest mulige have en uddannelse – enten i det ordinære uddannelsessystem
eller en erhvervsuddannelse af praktisk karakter. Unge må
ikke kunne hæve ledighedsunderstøttelse, før de har afprøvet deres muligheder
i uddannelsessystemet, på arbejdsmarkedet eller inden for erhvervsuddannelserne.
Der skal være en uddannelsesret og uddannelsespligt
for unge i velfærdssamfundet.
Velfærdssamfundet er solidarisk og hviler på, at alle bidrager efter evne.
Som udgangspunkt skal alle vurderes som bidragydende til samfundet og i
lyset af deres potentiale for arbejdsmarkedet – ikke som sociale klienter.
Alle skal ses som potentielt beskæftigede inden for rammerne af en jobrettet
beskæftigelsespolitik. Men i ethvert samfund vil der være nogle, der af
den ene eller anden grund ikke kan bestride et job.
Velfærdskommissionens holdning til personer på midlertidig overførselsindkomst
er klar: Målet er altid at komme i job, men redskaberne og den
nødvendige indsats for at nå dette mål kan være forskellig fra person til
person. For de mennesker, for hvem dette ikke er realiserbart, skal der i
stedet tilbydes fleksjob eller førtidspension som et varigt forsørgelses-
412

Kapitel 8
grundlag. Fremover bliver det nødvendigt at skabe større klarhed over,
hvem der er til rådighed for arbejdsmarkedet, og hvem der ikke er.
Har en person alvorlige problemer ud over ledighed – f.eks. af personlig
eller helbredsmæssig karakter - løses de ikke ved, at vedkommende er på
passiv forsørgelse gennem længere tid. Snarere tværtimod. Hvis personen
skal få forudsætninger for igen at orientere sig mod arbejdsmarkedet,
er det nødvendigt med en vedvarende indsats af både social-, uddannelses-
og helbredsmæssig karakter. Altså bedre muligheder, men også forpligtelser
for dem, der ikke umiddelbart kan deltage på arbejdsmarkedet.
Generelt skal styrkede rettigheder og pligter gå hånd-i-hånd. Alle, der står
til rådighed for arbejdsmarkedet og udbyder deres arbejdskraft, bør også
have ret til understøttelse uafhængigt af, hvad andre i familien foretager
sig. Villigheden til at arbejde – velfærdssamfundets grundlæggende forudsætning
– skal fremmes og præmieres.
Boks 8.2 nedenfor opsummerer delelementerne i Velfærdskommissionens
vision for den fremtidige beskæftigelses- og integrationspolitik.
Boks 8.2: Delmål for beskæftigelses- og integrationsindsatsen
Ret og pligt til uddannelse for unge
Fokus på job og den enkeltes evner frem for problemer
Rådighed skal fremmes og præmieres
Forebyggelse af langvarig overførselsindkomst og social eksklusion ved en tidlig
og aktiv indsats
Personer med svage kvalifikationer skal tilbydes opkvalificering og (støttet) beskæftigelse
Arbejde skal kunne betale sig frem for overførselsindkomst – især i et dynamisk
perspektiv
Virksomhederne skal tage større ansvar for integration af personer med ringe arbejdsmarkedstilknytning
og for forebyggelse af offentlig forsørgelse
En væsentlig barriere for en bedre integration af indvandrere og efterkommere
er, at de har et uddannelsesmæssigt efterslæb i forhold til resten
af befolkningen. Det danske arbejdsmarked er karakteriseret ved en lav
lønspredning og relativt høje mindstelønninger i forhold til andre lande.
Det gør det særligt vanskeligt at få fodfæste på arbejdsmarkedet for indvandrere
og efterkommere med svage kvalifikationer.
Den målrettede integrationsindsats bør derfor fokusere på: 1) at styrke
kvalifikationerne blandt de indvandrere og efterkommere, der bor her i
landet, 2) at styre den fremtidige indvandring, så nye indvandrere i højere
grad kan klare sig selv på det danske arbejdsmarked, samt 3) at tilskynde
arbejdsgiverne - offentlige såvel som private - til at ansætte flere indvan-
413

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
drere og efterkommere og øge indvandreres og efterkommeres incitamenter
til at komme i beskæftigelse.
Velfærdskommissionen mener, at det er muligt i højere grad at målrette de
midler, der i dag bruges på overførselsindkomster, ved en aktiv og bevidst
omprioritering.
Undervejs i karrieren er det nødvendigt at holde sine kvalifikationer ved
lige og udbygge dem. Mens man er på arbejdsmarkedet, bør hovedansvaret
for opkvalificering og efteruddannelse ligge hos arbejdsmarkedets parter,
dvs. arbejdsgivere og arbejdstagere. Ingen ved bedre end de, hvor
behovet og efterspørgslen er. Efteruddannelse kan – i forlængelse af etableringen
af arbejdsmarkedspensioner – blive det næste store velfærdsprojekt
for arbejdsmarkedets parter.
Derimod er det en fælles opgave mellem stat og arbejdsmarkedets parter
at tage sig af opkvalificeringen af dem, der midlertidigt er ude af arbejdsmarkedet,
og give dem muligheder for at få fat igen. Det kan eksempelvis
ske ved at begrænse nogle af mulighederne for passiv forsørgelse til fordel
for investering i opkvalificering og aktiv hjælp, hvor behovet er størst.
Når beskæftigelse er hovedkilden til finansiering af velfærdssamfundet, er
det en afgørende forudsætning, at det for den enkelte kan betale sig at
arbejde. Mange undersøgelser viser, at en del – både beskæftigede og
overførselsmodtagerne – ikke umiddelbart har den store økonomiske gevinst
ved at være i arbejde frem for at være på en offentlig overførselsindkomst.
Selv om det at være i arbejde selvfølgelig også indebærer andre gevinster
end de rent økonomiske – eksempelvis personlig tilfredsstillelse ved at
udføre et stykke arbejde, kollegialt samvær, identitetsfølelse, udlevelse af
ambitioner osv. – skal der også være en synlig økonomisk gevinst ved at
vælge arbejde frem for fritid.
Men gevinsten skal ses i et dynamisk perspektiv. Nogle gange er det nødvendigt
at sigte lidt lavere lønmæssigt for at få fodfæste på arbejdsmarkedet
for så senere at kunne få del i den væsentlige, opadgående lønmobilitet.
Derfor kan det være nødvendigt at acceptere større brug af arbejdspraktik,
midlertidig støttet beskæftigelse samt øget brug af mindstelønninger
og de sociale kapitler i overenskomsterne for at få flere sluset ind på
arbejdsmarkedet.
Det dynamiske perspektiv gælder både ved indgangen til arbejdsmarkedet,
hvor uddannelse er en investering i de fremtidige karrieremuligheder,
men også for seniorer. Deres beskæftigelsesmuligheder og eventuelle
delvise tilbagetrækning kan bero på, at slutlønnen ikke nødvendigvis skal
414

Kapitel 8
være det højeste lønniveau, man kommer til at opleve i sin karriere. Karriere,
aflønning mv. skal ses i et livsløbsperspektiv.
Virksomhedernes ansvar for beskæftigelses- og integrationsindsatsen kan
vedrøre både ansættelses- og afskedigelsessituationen og den fornødne
rummelighed. Ansvaret ligger derfor dels i forhold til, hvor mange af omkostningerne
ved afskedigelser, de direkte bærer, og dels i forhold til, om
virksomhederne ansætter folk med forskellige former for begrænsning i
arbejdsevnen.
8.3 Sådan får man flere i arbejde
Ønsket om at få flere i beskæftigelse kan overordnet set realiseres ad to
veje: enten ved at lade lønningerne tilpasse sig til de ikke-beskæftigedes
kvalifikationer eller ved at tilpasse kvalifikationerne til løn og efterspørgsel.
Den første vej har fordelingsmæssige implikationer i forhold til den økonomiske
lighed i samfundet. Mekanismerne bag denne vej går traditionelt
gennem en generel reduktion af de sociale ydelser og tilsvarende tilpasning
af mindstelønningerne.
Den anden vej – opkvalificeringsstrategien – er til gengæld langt vanskeligere
at få ført ud i livet. Den er ressourcekrævende, kræver en vedvarende
indsats over en årrække, og kræver ikke mindst befolkningens villige
deltagelse.
Velfærdskommissionen har som udgangspunkt valgt denne vej for forslagene
til at få flere i arbejde, men under hensyn til balancen mellem den
økonomiske sikring af den enkelte i forhold til tilskyndelsen til at arbejde.
Midlerne til at få flere i beskæftigelse går på følgende dimensioner:
opkvalificering
større sammenkædning mellem rettigheder og pligter
styrket rådighed og større jobfokus i arbejdsmarkedspolitikken
ændret sammensætningen af indvandringen til fordel for personer
med højere kvalifikationer
større økonomisk gevinst ved at arbejde
Vægten i de økonomiske incitamenter er lagt på øget belønning ved overgang
til beskæftigelse og ved øget brug af løntilskud.
Virkemidlerne til at øge beskæftigelsen har stor fokus på udbuddet af arbejdskraft.
Det skyldes, at en af de store udfordringer fremover er, at arbejdsstyrken
falder. Og falder i et omfang, som ikke har været set tidligere,
Hidtil har vi haft ”demografisk medvind” forstået på den måde, at den an-
415

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
del af befolkningen, som står til rådighed for arbejdsmarkedet, har været
voksende.
Arbejdsudbuddet kan øges på forskellige måder. Indretningen af de sociale
ydelser kan tilpasses på en række dimensioner: adgangsbetingelser,
ydelsens niveau, profil og varighed, samt rådighedsregler og sanktioner.
Den aktive beskæftigelsespolitik kan justeres i forhold til vejledning, jobformidling,
uddannelsesmuligheder, jobanbringelse med løntilskud og øvrige
aktiveringskrav. Og i forhold til den enkelte afhænger personens arbejdsudbud
af engagement, jobsøgningsindsats, kvalifikationer og motivation
til at blive selvforsørgende.
Historisk har der været den sammenhæng, at øget arbejdsudbud systematisk
også fører til øget beskæftigelse. Det mønster ses også på tværs af
lande, jf. Velfærdskommissionen (2004).
Efterspørgselssiden afhænger derudover dels af konjunkturerne og dels af
virksomhedernes indsats i forhold til at planlægge produktion og arbejdsopgaver
og i forhold til socialt ansvar.
Fornyelse af de offentlige overførselsindkomster
De nuværende former for overførselsindkomst dækker mange former for
behov og formål og har også forskellige sikringsniveauer og regelsæt.
Tabel 8.2 viser i oversigtsform de nuværende former for indkomstoverførsler
fra det offentlige i forhold til den udløsende årsag og i forhold til, om
ydelsen er baseret på visitation. Desuden er oplyst omfanget af modtagere
på hver ordning og de offentlige udgifter forbundet hermed.
Den ½ mio. i den tidligere omtalte beskæftigelsesreserve er her givet ved
alle overførselsmodtagere, når der ses bort fra SU, efterløn og førtidspension.
Der er umiddelbart størst potentiale blandt dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere,
sygedagpengemodtagere 3 og personer på midlertidig
orlov, ligesom revalidender også er omfattet af en indsats, der skal muliggøre
en vej tilbage til arbejdsmarkedet. Det er langt vanskeligere at gøre
noget arbejdsmarkedsrettet for personer på førtidspension – men fremadrettet
kan man gøre meget for, at der ikke bliver flere førtidspensionister.
Der er et vist overlap mellem de forskellige overførselsindkomster i forhold
til deres målgrupper og formål. Det betyder også, at der på nogle områder
er samspilsproblemer.
3 Kapitlet behandler ikke sygedagpengemodtagelsen særskilt, da denne ordning blev behandlet
i en arbejdsgruppe vedrørende modernisering af sygedagpengeloven i dec. 2004 i
regi af Arbejdsdirektoratet og ved regeringens handlingsplan til nedbringelse af sygefravær.
416

Kapitel 8
Tabel 8.2: Offentlige forsørgelsesmuligheder for 18-64-årige, 2004
Individuel Helårspersoner Mia. kr.
Årsag Ordning Visitation ydelse (1.000) 2004 2004
Uddannelse SU Nej Ja 206 10,3
Dagpenge Nej Ja 179 22,8
Kontanthjælp Ja Nej 135 14
Ledighed og
Heraf
aktivering
Starthjælp/introduktion
sydelse
Ja Nej
skønsmæssigt
omkring 1/5 til
rådighed for
arbejdsmarkedet
Kontanthjælp Ja Nej
Sociale
problemer
Starthjælp/
Introduktionsydelse
Ja Nej
Revalidering Ja Ja 25* 4,4
Sygedagpenge Nej Ja 70 11,3
Sygdom Barselsdagpenge NejJa 52 8,3
Børnepasningsorlov Nej Ja 4 0
Fleksjob Ja Ja 29 -
Nedsat Ledighedsydelse Ja Ja - 1,6
erhvervsevne Førtidspension Ja Nej 258 32,7
Skånejob Ja ? - -
Revalidering Ja Ja Se * -
Efterløn Nej Ja 181 24,5
Frivillig tilbage-
Overgangsydelse
trækning
Fleksydelse
Nej
Ja
Ja
Ja
7
-
1
-
Delpension Nej Ja 2 0,1
I alt
Kilde: ADAMs databank.
1148 129,4
Figur 8.8: De sociale ydelser efter Velfærdskommissionens forslag
UDDANNELSE LEDIGHED SYGDOM/BARSEL
Syge- og
barselsdagpenge
Dagpenge
Omskoling
/
revalidering
Basisydelse eller ungeydelse
SU
Egen overgang Kræver visitation
Job
Revalidering,
fleksjob
eller
skånejob
Aktive
sociale
tilbud
Førtidspension
Ledighedsydelse
Kontanthjælp
417

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Velfærdskommissionen foreslår, at der fremover bliver en forenklet indgang
til offentlig forsørgelse. Som udgangspunkt bør man kunne opnå offentlige
ydelser i tre tilfælde: uddannelse, ledighed og sygdom/barsel. Øvrige
ydelser, der f.eks. er målrettet personer med nedsat erhvervsevne
eller øvrige sociale problemer, bør bero på en vurdering af personens behov.
Her tages stilling til, hvori personens væsentligste problemer består
og derfor hvilken ydelse, hjælp og indsats, der har størst perspektiver for
vedkommende. På den måde er det muligt at målrette samfundets midler
og indsats bedre mod de problemer, der skal løses.
Velfærdskommissionens forslag i forhold til sociale ydelser vedrører SU,
der behandles i denne publikations kapitel 6, samt ydelser til ledige (ungeydelse,
basisydelse og dagpenge), nye omskolingsmuligheder og en målrettet
kontanthjælp med flere aktive, sociale tilbud. Disse behandles alle i
dette kapitel. Hertil kommer forslag i forhold til ledighedsydelse og fleksjobordningen,
der er emnet i kapitel 9.
8.4 Styrket ungeindsats
Det er vigtigt at sikre, at unge får en uddannelse og hurtigst muligt kommer
i beskæftigelse. I de unge år sker introduktionen for alvor til arbejdsmarkedet
og til arbejdslivet, der er af stor betydning for den enkeltes velfærd
både personligt og økonomisk. Hvordan denne overgang forløber,
smitter af på de fremtidige beskæftigelseschancer. Jo længere tid på passiv
forsørgelse, jo mindre attraktiv bliver ens arbejdskraft for arbejdsgiverne,
og jo sværere er det at motivere sig til at søge job eller påbegynde en
uddannelse. En tidlig indsats med vejledning og krav til opkvalificering kan
sikre unge et bedre grundlag for fremover at blive selvforsørgende.
Dette afsnit behandler indsatsen over for unge i hhv. dagpenge- og kontanthjælpssystemet.
Selv om arbejdsløsheden blandt unge er lav, er der
behov for at styrke indsatsen overfor disse grupper. Erfaringerne fra især i
kontanthjælpssystemet er, at mange unge har en svag uddannelsesmæssig
baggrund, og af flere grunde er der derfor behov for at øge kravene til
uddannelse, praktik og aktivering:
418
Hurtigere start på uddannelse eller beskæftigelse/praktik forebygger,
at ledighed udvikler sig til langvarig overførselsindkomst, og
reducerer samtidig restgruppen uden uddannelse.
Bedre kvalifikationer styrker mulighederne for at få beskæftigelse
og fastholde jobbet givet det relativt høje lønniveau i Danmark.
En hurtigere introduktion til arbejdsmarkedet vil samtidig sikre tidligere
adgang til den opadgående lønmobilitet, der eksisterer for
personer, der kommer i arbejde. Det har bl.a. betydning for den
økonomiske lighed i samfundet.
Styrkede kvalifikationer ruster den enkelte bedre i forhold til den
omstilling, der løbende er på arbejdsmarkedet som følge af ny teknologi
og større international konkurrence om jobbene.

Kapitel 8
Mange unge er i dag under uddannelse op gennem 20’erne og i en
del tilfælde også op i begyndelsen af 30’erne. Velfærdskommissionen
stiller i denne publikations kapitel 6 forslag til at bringe unge
hurtigere gennem uddannelsessystemet, hvilket vil ske over en årrække.
Men som uddannelsesmønstret ser ud i dag, er der behov
for behov for at tilpasse beskæftigelsesindsatsen til det. Velfærdskommissionen
foreslår derfor følgende for at styrke og udvide ungeindsatsen
op til det 30. år.
Boks 8.3: Forslag i forhold til unge under 30 år
Forslag 8.1: Tidlig aktivering (”i gang fra start”).
Forslag 8.2: Pligt til uddannelse eller praktik for unge under 30 år.
Forslag 8.3: Ungeydelse til ledige under 30 år, der ikke har ret til dagpenge.
Forslag 8.4: Ny dagpengesats efter 6 måneder til ledige uden uddannelse.
8.4.1 Ledighed blandt unge
I slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne var ungdomsarbejdsløsheden
forholdsvis høj i Danmark og højere end for øvrige aldersgrupper.
Fra omkring 1993 begyndte ledigheden at falde, og for unge under
25 år skete det hurtigere end for øvrige aldersgrupper, jf. figur 8.9. Niveauet
er nu under 1/3 af det tidligere maksimum i 1993. Sammenlignet
med andre lande er ungdomsarbejdsløsheden i Danmark i dag blandt de
laveste i EU og på niveau med f.eks. Irland og Holland, jf. Eurostat.
Figur 8.9: Samlet ledighedsprocent og ledighedsprocenten for 16-24årige,
januar 1988-september 2005
Pct.
14
12
10
8
6
4
2
0
1988
1988M12
1989M11
1990M10
1991M09
1992M08
1993M07
1994M06
1995M05
1996M04
1997M03
1998M02
1999M01
1999M12
2000M11
Ledige i alt 16-24 årige
2001M10
2002M09
2003M08
2004M07
2005M06
Pct.
14
Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken. Der er databrud mellem dec. 1995 og jan. 1996.
12
10
8
6
4
2
0
419

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Boks 8.4: Udvidet ungeindsats – fra 1996 til i dag
Ungepakken fra april 1996 indebar, at ledige dagpengemodtagere under 25 år uden
kompetencegivende uddannelse skulle aktiveres efter senest 6 måneders ledighed.
På det tidspunkt var det en markant fremrykning af tidspunktet for ret-og-pligt til aktivering
og pakken gav adgang til et uddannelsestilbud af mindst 18 måneders varighed
– enten i det ordinære uddannelsessystem med SU eller som et særligt tilrettelagt
forløb på erhvervsskolerne. Efter 6 måneders ledighed blev ydelsen samtidig
reduceret til 50 pct. af det maksimale dagpengeniveau, hvilket er på niveau med
Statens Uddannelsesstøtte (SU).
I 1999 blev den fremrykkede aktivering udvidet til at omfatte alle ledige på dagpenge
under 25 år. Under aktivering får unge med en kompetencegivende uddannelse en
ydelse på 82 pct. af det maksimale dagpengeniveau svarende til dimittendsatsen.
Ungeindsatsen blev også introduceret for unge i kontanthjælpssystemet. I 1998 blev
der indført krav om aktivering efter senest 13 uger uanset uddannelsesbaggrund,
ligesom unge kontanthjælpsmodtagere under 25 år får en lavere ydelse end øvrige
kontanthjælpsmodtagere.
Formålet med ungeindsatsen i hhv. dagpenge- og kontanthjælpssystemet var dels
at få flere i beskæftigelse ved hjælp af en tidlig indsats, dels generelt at opkvalificere
unge ledige til at komme ind på et arbejdsmarked med relative høje mindstelønninger
og relativt høje startlønninger.
Evalueringer af ungepakken har vist en effekt af indsatsen. På kort sigt havde 2/3
forladt ledighed før tidspunktet for ret-og-pligt til aktivering (ligeligt fordelt mellem
ordinær uddannelse og beskæftigelse), mens den sidste 1/3 påbegyndte det 18 måneder
lange aktiveringstilbud, jf. EU (1999). Denne afgangsrate var væsentligt højere
end tidligere og indikerede en stærk motivationseffekt af udsigten til at blive omfattet
af ungeindsatsen.
Jensen m.fl. (2003) viser, at ungepakken for forsikrede ledige har haft en signifikant
virkning på overgangen fra ledighed til uddannelsesforløb – dels som følge af en
direkte programvirkning, dels som følge af udsigten til den lave dagpengesats efter
6 måneder. Virkningen på overgang fra ledighed til beskæftigelse var ikke nær så
markant. Samlet vil den højere afgang fra ledighed dog medvirke til at forebygge
langtidsledighed og eventuel stigmatisering som følge heraf.
Siden er ungeindsatsen blevet udvidet med reformen ”Flere i arbejde” i 2002. Her
blev den tidlige, aktive indsats udvidet til også at omfatte ledige 25-29-årige. Udvidelsen
vedrører alene den aktive indsats og ikke ydelsen til de 25-29-årige. Senest
har integrationspakken ”En ny start til alle” fra 2005 introduceret, at alle 18-25-årige
kontanthjælpsmodtagere så vidt muligt skal have en uddannelse.
Figur 8.10 og figur 8.11 viser ydelsesniveauet for unge i hhv. kontant- og dagpengesystemet
afhængig af alder, forsørgerstatus og uddannelsesbaggrund, samt tidspunktet
for ret-og-pligt til aktivering.
420

Figur 8.10: Bruttosatser og retog-pligt
til aktivering i kontanthjælpssystemet
Ydelse i pct. af
max dagpenge
100
80
60
40
20
0
Aktivering
25 år
30 år
80
60
40
20
0
Kapitel 8
Figur 8.11: Bruttosatser og retog-pligt
til aktivering i dagpengesystemet
Ydelse i pct. af
max dagpenge
100
80
60
40
20
0
Dimittend
Aktivering
30 år
Anm.: Ydelsen til unge under 25 år i kontanthjælpssystemet svarer omtrent til SU-niveauet. I
dagpengesystemet er ydelsen 90 pct. af ens hidtidige indtægtsgrundlag op til et vist loft
(maksimale dagpenge).
Kilder: Arbejdsministeriet (1999a), Beskæftigelsesministeriet (2005b), Jensen m.fl. (2003)
samt EU (1999).
Udviklingen i ungdomsarbejdsløsheden hænger sammen med 1990’ernes
arbejdsmarkedspolitik, som blandt andet introducerede ungeindsatsen,
der er nærmere beskrevet i boks 8.4.
8.4.2 Lavt uddannelsesniveau blandt unge kontanthjælpsmodtagere
Unge i kontanthjælpssystemet har et markant lavere uddannelsesniveau
end øvrige på samme alder, hvad enten man ser på samtlige unge eller på
unge i dagpengesystemet, jf. tabel 8.3. Få kontanthjælpsmodtagere har
opnået en erhvervskompetencegivende uddannelse og i så fald primært
som faglært. Det gælder både aldersklasserne 18-24 år og 25-29 år.
Tabel 8.3: Uddannelsesbaggrund for unge i befolkningen, i kontanthjælpssystemet
og i dagpengesystemet, pct. fordeling, 2003
GrundUngdomsskoleuddannelse Faglært KVU MVU LVU Uoplyst I alt
18-24 årige
- heraf på
50 32 14 1 2 0 2 100
kontanthjælp
- heraf på
80 10 2 1 1 0 7 101
dagpenge 23 7 57 8 3 0 1 99
25-29 årige
- heraf på
21 17 34 5 16 5 2 101
kontanthjælp
- heraf på
66 11 11 1 2 0 9 100
dagpenge 24 7 38 8 11 12 1 101
Anm.: KVU = kort videregående uddannelse, MVU = mellemlang videregående uddannelse,
og LVU = lang videregående uddannelse. Pga. afrunding summer de enkelte rækker
ikke til 100 pct.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Lovmodellen og Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM.
100
80
60
40
20
0
421

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Selv om unge i dagpengesystemet i højere grad har en uddannelse end
øvrige grupper, er der stadig omkring 30 pct., som ikke har en erhvervskompetencegivende
uddannelse.
Generelt har 25-29-årige i højere grad færdiggjort en uddannelse end 18-
24-årige, men forbedringen er ikke nær så markant for kontanthjælpsmodtagere
som for øvrige grupper. Blandt de 25-29-årige kontanthjælpsmodtagere
er der stadig 77 pct., som enten kun har gået i folkeskole eller også
har fået en ungdomsuddannelse, men stadig er ufaglærte. Hertil kommer
9 pct. med uoplyst uddannelsesbaggrund, hvoraf hovedparten er indvandrere.
Der er derfor behov for at gøre noget ekstraordinært for kontanthjælpsmodtagere
i denne aldersgruppe. Fremadrettet er udfordringen at
hindre, at der kommer nye til uden uddannelse.
Fokuserer man på situationen for unge indvandrere og efterkommere, er
de 2-3 gange overrepræsenteret blandt unge kontanthjælpsmodtagere i
forhold til deres andel af den 18-29-årige befolkning. Men uddannelsesniveauet
for unge indvandrere og efterkommere på kontanthjælp adskiller
sig ikke væsentligt fra øvrige unge kontanthjælpsmodtageres. Opkvalifikationsopgaven
i kontanthjælpssystemet går derfor på tværs af etnicitet og
er af omfattende karakter.
I dagpengesystemet forholder det sig lidt anderledes. Her er unge indvandrere
og efterkommere ikke væsentligt overrepræsenteret i forhold til deres
andel af befolkningen. Til gengæld er de markant dårligere uddannede
end øvrige unge dagpengemodtagere. Hvor andelen af ufaglærte generelt
ligger lidt under 1/3 jf. tabel 8.3, er mere end halvdelen ufaglært blandt 18-
24-årige indvandrere på dagpenge, og godt 60 pct. er ufaglærte blandt de
25-29-årige dagpengemodtagere med indvandrerbaggrund.
Det tyder på, at indvandrere i højere grad kommer ind i dagpengesystemet
på baggrund af en vis kontakt med arbejdsmarkedet, som gør dem i stand
til at optjene dagpengeret via beskæftigelseskravet, og ikke så ofte via en
erhvervskompetencegivende uddannelse. Kontakten til arbejdsmarkedet
har imidlertid ikke skabt varigt fodfæste på arbejdsmarkedet, og der er risiko
for, at den svagere uddannelsesbaggrund kan gøre indvandrerne mere
sårbare overfor de løbende krav til omstilling på arbejdsmarkedet. Opkvalificering
af unge dagpengemodtagere skal derfor have særligt fokus
på indvandrere og deres problemer i forhold til uddannelsessystemet.
Unges forløb på henholdsvis dagpenge og kontanthjælp
Der er en vis forskel på forhistorien hos unge, der kommer på hhv. dagpenge
eller kontanthjælp. Nogle kommer direkte fra grundskolen eller en
ungdomsuddannelse, mens andre har haft småjob, er påbegyndt eller har
taget en videregående uddannelse eller er ledig efter længerevarende beskæftigelse.
Det første er lidt oftere tilfældet for kontanthjælpsmodtagere,
mens det sidste lidt oftere er tilfældet for dagpengemodtagere.
422

Kapitel 8
Baseret på historikken for nytilkomne 4 i 2003 kom mere end hver femte
nye kontanthjælpsmodtager under 25 år direkte fra SU-systemet, og omtrent
hver fjerde 25-29-årige, der påbegynder kontanthjælp, havde SU lige
op til. Når man sammenholder det med, hvor få unge kontanthjælpsmodtagere,
der har fuldført en erhvervskompetencegivende uddannelse, tyder
det på, at kontanthjælpssystemet for de unge bliver forsørgelsesgrundlag
efter en ungdomsuddannelse eller efter et afbrudt uddannelsesforløb 5 .
Henholdsvis ¾ og godt halvdelen af de 18-24 og 25-29-årige havde været
selvforsørgende lige op til påbegyndelsen af kontanthjælp.
Mange unge forlader dog dagpenge- eller kontanthjælpssystemet igen
forholdsvis hurtigt. Figur 8.12 viser, hvor stor en andel af de nytilkomne,
som fortsat er på den konkrete understøttelse hen over 1 år. Generelt er
dagpengemodtagere kortere tid på understøttelse end kontanthjælpsmodtagere,
jf. de stiplede linier i figuren. Efter 6 uger har omkring halvdelen af
de nytilkomne dagpengemodtagere igen forladt ydelsen, mens ¾ fortsat er
tilbage på kontanthjælp. Efter ½ år er der omkring 17 pct. af dagpengemodtagerne
tilbage og omkring 40 pct. af kontanthjælpsmodtagerne.
Ser man på nytilkomne i forhold til alder, er de yngste dagpengemodtagere
inden for de første 4 måneder lidt længere tid om at forlade ydelsen
igen end dagpengemodtagere generelt. Omvendt ser det ud for yngste
kontanthjælpsmodtagere, som hurtigere end gennemsnittet forlader kontanthjælp.
Særligt omkring den 13. uge er der stor afgang fra kontanthjælp.
Det er sammenfaldende med tidspunktet, hvor unge kontanthjælpsmodtagere
senest skal aktiveres.
Udsigten til at blive aktiveret virker motiverende på lediges jobsøgningsindsats.
Derfor overgår relativt flere end ellers også til beskæftigelse eller
uddannelse, når de stilles overfor udsigten til aktivering. Aktivering virker
derfor som en effektivt test af den enkeltes rådighed og kan især for unge
motivere en tidligere studiestart.
Figur 8.13 viser sandsynligheden for at overgå til enten beskæftigelse eller
uddannelsessystemet fra kontanthjælp i 2004 betinget af, hvor længe man
har været på kontanthjælp. For de under 25-årige ses en kraftig stigning i
sandsynligheden for afgang op imod den 13. uge, hvor der er pligt til aktivering.
Motiveret heraf er aktiveringstidspunktet for 25-29-årige også blevet
fremrykket med arbejdsmarkedsreformen i 2002. Tidligere skulle 25-
29-årige senest aktiveres efter 1 år svarende til reglerne for øvrige kontanthjælpsmodtagere.
For begge grupper ses, at afgangen fra kontanthjælp
i et eller andet omfang flader ud, når man har været på ydelsen i
mere end 7 måneder.
4
Analyse på Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM baseret på personer, der i
mindst 52 uger ikke havde modtaget hverken kontanthjælp eller dagpenge.
5
Der findes ikke periodiserede registeroplysninger for lærlingeforløb. Det må forventes, at
en stor del af afbrudte forløb på erhvervsuddannelserne/lærlingeforløb efterfølges af kontanthjælp.
423

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.12: Nytilkomnes forløb på understøttelse, 2003
Pct. af
nytilkomne
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
424
Dagpenge
generelt
1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52
Antal ugers uafbrudt understøttelse
Pct. af
nytilkomne
100
90
80
70
60
Kontanthjælp generelt 50
40
30
20
10
0
Dagpenge Dagpenge 18-24 år
Dagpenge 25-29 år Kontanthjælp
Kontanthjælp 16-24 år Kontanthjælp 25-29 år
Anm.: Med nytilkomne menes personer, der hverken har modtaget dagpenge eller kontanthjælp
de seneste 52 uger før forløbets påbegyndelse. Forløbene i overlevelseskurven indeholder
både perioder med passiv forsørgelse og perioder med aktivering.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM.
Figur 8.13: Sandsynlighed for at afgå til beskæftigelse eller SU for
unge kontanthjælpsmodtagere, 2004
Afgangssandsynlighed, pct.
Afgangssandsynlighed, pct.
10
10
9
9
8
8
7
7
6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Antal uger
25-29 år < 25 år
Anm.: Afgang er her defineret i forhold til minimum 4 uger med SU eller selvforsørgelse.
Afgangssandsynligheden er dannet som midtpunktet i bestemte ugeintervaller.
Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Undersøges det, hvor nytilkomne unge ledige bevæger sig hen rent ydelsesmæssigt
inden for en periode, starter dagpengemodtagere oftere på

Kapitel 8
beskæftigelse end kontanthjælpsmodtagere, som til gengæld oftere end
dagpengemodtagere påbegynder en uddannelse og får SU. Dette er forventeligt
givet uddannelsesprofilen for de to grupper, jf. tabel 8.3.
8.4.3 Varierende aktivering af unge ledige
Jf. Lov om aktiv beskæftigelsespolitik skal dagpengemodtagere under 30
år senest aktiveres efter 6 måneder, men kan aktiveres tidligere. Kontanthjælpsmodtagere
under 30 år skal aktiveres efter senest 13 uger, men kan
også aktiveres tidligere. Tidligere aktivering sker i forskelligt i omfang og
har i nogle kommuner karakter af ”straksaktivering”.
Generelt er der ikke krav til varighed eller indholdet af aktiveringstilbuddet,
men ledige uden kompetencegivende uddannelse skal have et uddannelsestilbud
af mindst 18 måneders varighed, jf. boks 8.4.
Udsigten til at blive aktiveret i løbet af kort tid kan i sig selv virke motiverende
på unge, der anmoder om kontanthjælp, og kan få dem til at ”vende
i døren” og søge andre forsørgelsesalternativer, herunder beskæftigelse.
Denne effekt er svær at kvantificere, idet disse personer i sagens natur
aldrig når at blive registreret som kontanthjælpsmodtagere. Evalueringer
af aktiveringens virkning tager traditionelt udgangspunkt i tidspunktet for
ret-og-pligt til aktivering, og der findes ingen systematiske evalueringer af
straksaktiveringen i Danmark.
I praksis virker aktivering som en test af, om den ledige står til rådighed for
arbejdsmarkedet og udnytter sine muligheder for at komme i beskæftigelse.
Aktiveringsomfanget skal derfor ses i sammenhæng med rådighedsreglerne
og problemerne med at overholde disse, jf. afsnit 8.3.
Unge på kontanthjælp aktiveres mere end unge på dagpenge
Nye kontanthjælpsmodtagere aktiveres relativt tidligt. Omkring 1/5 af de
nytilkomne under 30 år i 2004 blev aktiveret inden for de første 1-2 uger6 .
En anden måling, der dækker 1. halvår 2003 og 1. halvår 2004 viser, at
omkring halvdelen af alle kontant- og starthjælpsmodtagere, der står til
rådighed for arbejdsmarkedet, bliver aktiveret inden for 12 uger. Færre
blev aktiveret blandt de, der ikke stod til rådighed, nemlig 26 pct., jf. Beskæftigelsesministeriet
(2005c).
Omfanget af straksaktivering eller tidlig aktivering er ikke helt så udbredt i
dagpengesystemet, hverken blandt unge eller generelt. Omkring 4 pct.
aktiveres inden for de første 12 uger. Aktiveringsfristerne ligger dels senere
for unge i dagpengesystemet, og der er samtidig forsinkelser. I 2004 fik
omkring halvdelen af de unge dagpengemodtagere under 29 år deres 1.
6 Jf. målinger på Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM i 2003. Med ”nytilkomne”
menes personer, der ikke har modtaget enten kontanthjælp eller dagpenge inden for de
seneste 52 uger.
425

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
aktiveringstilbud til tiden, dvs. inden for de første 26 uger, jf. Målesystemet
7 hos Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005). Forsinkelser kan især optræde,
hvis det første aktiveringstilbud er af uddannelsesmæssig karakter og starter
til bestemte terminer.
Generelt er aktiveringsgraden højere i kontanthjælpssystemet end i dagpengesystemet
– det gælder især for ledige, som er tilmeldt AF, jf. tabel
8.4 nedenfor. Aktiveringsgraden angiver, hvor mange af hhv. kontanthjælps-
eller dagpengemodtagerne, der i gennemsnit er i aktivering. Siden
2002 har der været en generel tendens til et lavere aktiveringsomfang. Det
betyder, at mulighederne for i praksis at teste de unges rådighed for arbejdsmarkedet
er faldet. Alternativt kan rådigheden testes ved at henvise
den arbejdsløse til en ledig stilling.
Tabel 8.4: Aktiveringsgrader i dagpenge- og kontanthjælpssystemet
2002
- Pct. -
2004
Dagpenge i alt 25 17
- under 25 år 17 14
- 25-29 årige 23 19
Kontanthjælp (tilmeldt AF) i alt 41 39
- under 25 år 44 38
- 25-29 årige 41 41
Kontanthjælp (ej tilmeldt AF) i alt 27 26
- under 25 år 32 30
- 25-29 årige 29 29
Anm.: Aktiveringsgraden er givet som andelen af aktiverede i forhold til samtlige på både
passiv forsørgelse og i aktivering. Kontanthjælpsmodtagere, der ikke er tilmeldt Arbejdsformidlingen
(AF), anses for at have problemer ud over ledighed og står derfor ikke til rådighed
for arbejdsmarkedet.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet (2005c).
Unge dagpengemodtagere får mere vejledning og uddannelse
Der er også forskel på, hvilke aktiveringstilbud de unge får i hhv. dagpenge-
og kontanthjælpssystemet. Blandt de yngste under 25 år er dagpengemodtagerne
oftest på jobsøgningskurser og vejledningsforløb eller i jobtræning
med løntilskud, mens de yngste kontanthjælpsmodtagere oftest er
i særligt aktiverende forløb tilrettelagt af kommunerne eller i individuel jobtræning,
dvs. praktikforløb.
Dette billede ses også for de 25-29-årige kontanthjælpsmodtagere, mens
denne aldersgruppe af dagpengemodtagere oftest aktiveres med uddannelsesforløb
eller med jobtræning med løntilskud, jf. tabel 8.5.
7 ”Rettidighed i afgivelse af 1. aktiveringstilbud for forsikrede ledige”.
426

Kapitel 8
Tabel 8.5: Redskabsfordeling i aktiveringsforløb af unge, 2004
Dagpenge Kontanthjælp
18-24 år 25-29 år 16-24 år 25-29 år
Jobtræning 33 39 10 13
Indiv. jobtræning 0 0 29 26
Vejledning 45 15 0 0
Ordinær udd. 21 42 0 0
Særlige udd.forløb 0 1 17 17
Andet 1 4 44 45
Kilde: Danmarks Statistik, AMFORA.
100 101 100 101
Omkring 1/5 af unge ledige er på passiv understøttelse i over 1 år
Selv om der er ret og pligt til aktivering efter hhv. 13 uger eller 6 måneder
og herefter mindst hver 6. ydelsesmåned, er der som nævnt alligevel en
del unge ledige, som ikke får aktiveringstilbud til tiden. Omkring ¼ af samtlige
dagpengemodtagere havde i 2004 ikke fået et aktiveringstilbud inden
for det seneste ydelsesår. For de unge dagpengemodtagere er passivandelen
lidt lavere - nemlig 17 pct. blandt dagpengemodtagere under 25 år
og 19 pct. blandt 25-29-årige dagpengemodtagere, jf. Målesystemet8 i Arbejdsmarkedsstyrelsen
(2005).
I kontanthjælpssystemet var passivandelen omkring 1/3 for gruppen med
problemer ud over ledighed i 2003 og ca. 10 pct. blandt de ledige kontant-
og starthjælpsmodtagere, jf. Beskæftigelsesministeriet (2005c). Lavest
passivandel findes blandt unge arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere,
hvor omkring 7 pct. ikke havde fået et aktiveringstilbud inden for et
år. Passivandelen blandt unge kontanthjælpsmodtagere, der ikke er arbejdsmarkedsparate,
var under 1/5 for de 16-25-årige og omtrent ¼ for de
26-29-årige.
8.4.4 Forslag til tidligere indsats og uddannelsespligt
For at skabe bedst mulige forudsætninger for fremover at kunne klare sig
på arbejdsmarkedet er det vigtigt med en hurtig og vellykket introduktion til
arbejdslivet. Ens uddannelsesbaggrund og kvalifikationer har betydning for
mulighederne på arbejdsmarkedet.
Det ses bl.a. i figur 8.14 og figur 8.15, der bygger videre på figur 8.12 og
deler denne op på uddannelsesbaggrund. Unge med en erhvervskompetencegivende
uddannelse forlader hurtigere hhv. dagpenge eller kontanthjælp
end dem uden 9 . Dette er tilfældet, selv om mange nyuddannede dimittender
i dagpengesystemet bruger en vis periode på at søge og finde
det første arbejde. Derfor er det også naturligt at samtænke arbejdsmar-
8
Passivandel: Andel forsikrede ledige uden aktivering inden for det seneste ydelsesår.
9
Forskellen er mest markant i kontanthjælpssystemet, men forløbet for personer med en
kompetencegivende uddannelse er baseret på forholdsvis få observationer.
427

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
kedspolitikken med de unges uddannelsesmønster og indarbejde en uddannelsesplan
i unge lediges handlingsplan.
Figur 8.14: Nytilkomnes forløb på
dagpenge fordelt på uddannelsesbaggrund,
2003
100
80
60
40
20
0
Pct.
Pct.
1 8 15 22 29 36 43 50
428
100
80
60
40
20
Antal ugers uafbrudt forsørgelse
Ufaglært (18-24 år) Ufaglært (25-29 år)
Udd. (18-24 år) Udd. (25-29 år)
0
Figur 8.15: Nytilkomnes forløb på
kontanthjælp fordelt på uddannelsesbaggrund,
2003
100
80
60
40
20
0
Pct.
1 8 15 22 29 36 43 50
Antal ugers uafbrudt forsørgelse
Pct.
100
80
60
40
20
Ufaglært (18-24 år) Ufaglært (25-29 år)
Udd. (18-24 år) Udd. (25-29 år)
Anm.: Den markante afgangsforskel i kontanthjælpssystemet skal ses i sammenhæng
med, at forholdsvis få har en erhvervskompetencegivende uddannelse.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM.
Givet det nuværende uddannelsesmønster og i takt med, at vi fremover
kommer til at leve længere, og derfor formodentligt også får et længere
arbejdsliv, vil det være naturligt samtidigt at udbygge kravene til, hvilke
aldersgrupper der så vidt muligt bør have uddannelse, før der kan opnås
ledighedsunderstøttelse.
Større global konkurrence om jobbene, ny teknologi, stigende levetid og
dermed et længere arbejdsliv øger også behovet for løbende opkvalificering.
Der er tendens til, at personer med en kompetencegivende uddannelse
både efterspørger og får mere efteruddannelse 10 end andre grupper,
og at de derfor synes mindre sårbare overfor fremtidig omstilling på arbejdsmarkedet.
Velfærdssamfundets finansiering er baseret på en høj erhvervsdeltagelse
og beskæftigelse. Den enkeltes bidrag sker med udgangspunkt i indkomster
erhvervet på arbejdsmarkedet, og velfærdssamfundet understøtter i
udgangspunktet beskæftigelsesmulighederne ved at stille uddannelse og
relateret forsørgelse til rådighed for at ruste individet bedst muligt.
Unge skal orienteres mod uddannelse og arbejdsmarkedet og ikke mod
passiv offentlig forsørgelse. Har man på den anden side alvorlige problemer,
eksempelvis helbredsmæssigt, som gør en ude af stand til at arbejde
eller studere, skal velfærdssamfundet naturligvis træde til med anden forsørgelse.
Udgangspunktet er, at man har pligt til at uddanne sig og arbejde
og derigennem bidrage til velfærdssamfundet.
10 Jf. bl.a. LO (2004).
0

Kapitel 8
Arbejdsmarkedspolitikken spiller på dette område væsentligt sammen med
den generelle uddannelsespolitik. Se denne publikations kapitel 6 for en
uddybende diskussion af uddannelsesproblematikken.
Derfor skal der i arbejdsmarkedspolitikken gøres mere ud af vejledning og
henvisning til det ordinære uddannelsessystem eller til erhvervsuddannelserne
og gøres mere ud af pligten til at tage end uddannelse. Derfor skal
understøttelsen til unge ledige heller ikke være mere attraktiv end i SUsystemet
eller for lærlinge. Endelig skal der sættes ind med tidlig aktivering
for at forebygge passiv forsørgelse.
Forslag 8.1: Tidlig aktivering – i gang fra start
Mange kommuner har gode erfaringer med tidlig aktivering eller straksaktivering.
Disse erfaringer skal udnyttes mere ensartet og komme alle unge
ledige til gavn.
For de unge kontanthjælpsmodtagere er der klare tegn på en ekstraordinær
stor afgang fra kontanthjælp – til beskæftigelse eller uddannelse –
omkring tidspunktet for ret-og-pligt til aktivering.
For at ændre fokus i retning af uddannelse og arbejdsmarkedet bør passiv
forsørgelse ikke være et alternativ for unge, herunder især unge uden en
erhvervskompetencegivende uddannelse. Derfor foreslås det at fremrykke
aktiveringen for unge ledige. De skal så vidt muligt i gang fra start. Denne
opgave vil være meget ressourcekrævende af to grunde: Allerede i dag er
der problemer med at få alle aktiveret til tiden, jf. tidligere, og forslaget om
en fremrykket indsats vil indebære, at endnu flere skal aktiveres. Men indsatsen
bør ses som en form for investering 11 i styrkede forudsætninger for
at få fodfæste på arbejdsmarkedet.
Forslaget vil betyde, at mange flere skal aktiveres. De unge dagpenge- og
kontanthjælpsmodtagere fordeler sig, så der er relativt flest, der kun får
ydelser i kort tid, jf. figur 8.16 og figur 8.17, der også viser det nuværende
tidspunkt for ret-og-pligt til aktivering. Sker aktiveringen tidligere, vil flere
blive omfattet svarende til, at der rykkes til venstre i figurerne.
For at muliggøre en vis jobsøgningsperiode bør den tidlige aktivering eller
straksaktivering målrettes unge, der ikke har en erhvervskompetencegivende
uddannelse. Det vil være tilfældet for en stor del af kontanthjælpsmodtagerne
og for en mindre del af de unge dagpengemodtagere.
Skal der være aktiveringstilbud tilgængelige straks fra ledighedens begyndelse,
kan det blive nødvendigt at finde nye opgavefelter for aktiveringen.
Eksempler kunne være øget inddragelse af unge ledige i forhold til offent-
11 En del af ressourcerne tilvejebringes ved, at understøttelsen til unge op til det 30. år
uden dagpengeret sidestilles med SU-alternativet.
429

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
lige opgaver med oprydning på vej- og parkanlæg, på skoler, plejehjem
mv. Det vil udfordre gråzonen mellem aktivering og ordinær beskæftigelse
og fordre accept fra arbejdsmarkedets parter, men vil samtidig være nødvendigt
for i højere grad at motivere unge til uddannelse eller beskæftigelse
og dermed den bedst mulige vej ind på det ordinære arbejdsmarked.
Figur 8.16: Gennemsnitlig fordeling
af dagpengemodtagere efter
varighed i dagpengesystemet,
2004
Antal
4000
Aktiveringstidspunkt for
unge
Antal
4000
3500
3500
3000
3000
2500
2500
2000
2000
1500
1500
1000
1000
500
500
0
0
1 26 51 76 101 126 151 176 201
18-24 25-29 Alle
430
Figur 8.17: Gennemsnitlig fordeling
af kontanthjælpsmodtagere
efter varighed i kontanthjælpssystemet,
2004
Antal
3000
2500
2000
1500
1000
500
Aktiveringstidspunkt for
unge
0
0
1 26 51 76 101 126 151 176 201
18-24 25-29 Alle
Antal
3000
Kilde: Beskæftigelsesministeriet samt egne beregninger på baggrund af Beskæftigelsesministeriets
forløbsregister DREAM.
Forslag 8.2: Pligt til uddannelse eller praktik for unge under 30 år
Formålet med at hæve aldersgrænsen for ungeindsatsen er at sikre, at
alle får den bedst mulige indgang til arbejdsmarkedet. Dette vil dels øge
de unges uddannelsesniveau og dels få unge hurtigere i beskæftigelse,
hvor de kan bruge de nye færdigheder.
Bedre incitamenter og skærpede pligter til at uddanne sig skal følges op
med bedre mulighed for at få en uddannelse i det ordinære uddannelsessystem
eller en læreplads. Indsatsen i forhold til unge ledige hænger derfor
væsentligt sammen med den generelle uddannelsespolitik, der er beskrevet
nærmere i denne publikations kapitel 6.
Årsagerne til unges ledighed er mangeartede, og derfor skal tilbuddene til
gruppen også være af forskellig karakter og indgå i den unges handlingsplan.
Som tidligere beskrevet kommer en del af de unge ledige på kontanthjælp
direkte fra uddannelsessystemet. Nogle har afsluttet grundskolen eller en
ungdomsuddannelse og venter på at starte på en ny uddannelse, mens
andre kan være sprunget fra en igangværende uddannelse – f.eks. for at
skifte studie, fordi de har faglige problemer, eller fordi de af andre grunde
ikke kan eller vil forsætte eller er uafklarede mht. uddannelsesønsker og -
muligheder.
2500
2000
1500
1000
500

Kapitel 8
Boks 8.5 beskriver viften af uddannelsesmuligheder for unge, der så vidt
muligt skal have forbedret mulighederne for at blive selvforsørgende.
Boks 8.5: Uddannelsesmuligheder for unge på dagpenge eller kontanthjælp
Velfærdskommissionen foreslår, at de nuværende handlingsplaner for unge ledige
suppleres med en uddannelsesplan for de, der ikke har en erhvervskompetencegivende
uddannelse.
Mangler den unge supplerende kurser for at kunne påbegynde en uddannelse,
skal det være muligt i op til 1 år at kunne tage disse på fuldtidsbasis på et særligt
1-års SU-klippekort. Dette modregnes ikke i efterfølgende SU-berettigede uddannelser.
Svarer disse kurser ikke til fuld tid, skal der suppleres op med aktivering
resten af tiden. På baggrund af uddannelsesplanen skal unge ledige kunne henvises
til det ordinære uddannelsessystem eller assisteres med at finde egnede
praktikpladser. Uddannelsesmulighederne omfatter:
Ungdomsuddannelse i det ordinære uddannelsessystem med SU (gymnasium,
handelsskole, teknisk skole eller HF).
Videregående uddannelse i det ordinære uddannelsessystem (med SU).
Erhvervsuddannelse med indbygget praktik (læreplads).
Mesterlære.
Særligt tilrettelagte forløb på en produktionsskole som forberedelse til en erhvervsuddannelse.
Arbejdspraktik eller beskæftigelse med løntilskud.
Den nyligt vedtagne integrationspakke ”En ny start til alle” indeholder flere forslag
til fremme af udannelsesmulighederne af praktisk karakter. Det gælder eksempelvis
udvidede muligheder for forpraktik og trainee-forløb i en virksomhed samt indførsel
af mesterlære. Mesterlære og ordinære lærlingeforløb (erhvervsuddannelserne)
skal være af nogenlunde lige lang varighed, og eleverne skal op til de
samme prøver, men mesterlæren adskiller sig ved mere praktisk oplæring på
virksomheden til afløsning for dele af skoleforløbet.
Samtidig er det foreslået, at adgangen til SOSU-uddannelserne for en større dels
vedkommende skal muliggøres af praktisk erfaring (kvote 2 erfaring).
For at fremme oprettelsen af lærepladser er der i sommeren 2005 introduceret en
bonusordning for arbejdsgivere, der udvider deres omfang af lærlingestillinger.
Bonusen finansieres solidarisk mellem arbejdsgiverne gennem arbejdsgivernes
elevrefusion (AER-ordningen). Samtidig arbejder to udvalg i Undervisningsministeriet
på hhv. at modernisere erhvervsuddannelserne og fremskaffe flere praktikpladser.
På den baggrund har Velfærdskommissionen ikke opstillet konkrete modeller for
at skabe flere praktikpladser. Men hvis indsatsen ikke bærer frugt, og der fortsat
vil være betydelig mangel på lærepladser, kan det overvejes at indføre kvoter eller
hæve AER-bidraget væsentligt. En anden tilgang er at justere i erhvervsuddannelserne,
så der ændres på vægten mellem tid på skole og tid hos virksomheden
for at frigøre flere ressourcer hos arbejdsgiverne til at tage lærlinge ind. Det vil
samtidig øge AER-bidraget generelt. Skolepraktik kan således afløse en del af
tiden hos virksomhederne, men det er væsentligt, at der fortsat er knyttet en virksomhed
til forløbet for at gøre uddannelsen så erhvervsrelevant som muligt. Sko-
431

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
lepraktik kan eller bør ikke stå alene.
Der er i dag mulighed for skolepraktik på 40 områder, som er kendetegnet ved
gode beskæftigelsesområder og mangel på praktikpladser. Velfærdskommissionen
foreslår, at skolepraktik også anvendes til at løbe vekseluddannelsessystemet
(skole/praktik) i gang i nye brancher, hvor der endnu ikke er tradition for klassiske
lærlingeforløb.
Endelig foreslås det at knytte en periode med forpraktik til lærlingekontrakterne for
at forebygge det store frafald og afstemme parternes forventning til hinanden.
Forpraktikken skal være en slags introduktionsperiode på f.eks. 1 måned, hvor
lærling og virksomhed kan se hinanden an. Lønnen er i denne periode på SUniveau
og deles mellem virksomheden og det offentlige. Se nærmere i denne publikations
kapitel 6.
Voksenlærlingeordningen – dvs. muligheden for statsligt løntilskud til lærlingelønnen
for personer over 25 år – rykkes naturligt med op til det 30. år, når ungeindsatsen
udvides 12 .
Kilder: Beskæftigelsesministeriet (2005b) og Undervisningsministeriet (2005).
Forslag 8.3: Ungeydelse til ledige under 30 år der ikke har ret til dagpenge
Det foreslås, at der fremover skal gælde særlige vilkår for unge op til det
30. år. De, der ikke har dagpengeret, skal have en særlig ungeydelse.
Ydelsen skal være på niveau med Statens Uddannelsesstøtte for at understrege,
at uddannelse i de unge år er det relevante alternativ til at være
ledig uanset familiestatus13 . Som udgangspunkt skal alle på ungeydelsen
samtidig tilmeldes AF som ledige og stå til rådighed for jobhenvisning14 og
aktivering.
For at tilskynde flest mulige til at tage en uddannelse, skal forsørgelsesmulighederne
i det sociale sikkerhedsnet svare til forsørgelsesmulighederne
under uddannelse. Alt for mange unge i kontanthjælpssystemet har
i dag ikke en uddannelse. Fokus bør være på at forbedre jobmulighederne.
Figur 8.18 og figur 8.19 viser, hvor stor forskel der i dag er på understøttelsen
for unge i kontanthjælpssystemet og unge i uddannelsessystemet.
Det er uhensigtsmæssigt, at unge på kontanthjælp kan få mere end unge
under uddannelse.
I dag får unge ledige kontanthjælp, hvis de ikke har forsikret sig i dagpengesystemet,
og kontanthjælpen afhænger af alder og forsørgerstatus. I
dagpengesystemet er ydelsen ikke alders- eller familieafhængig, men bestemmes
ud fra tidligere indtægt eller som et fast beløb for nyuddannede.
12
I 2004 var i gennemsnit over 2.000 25-29 årige omfattet af voksenlærlingeordningen, jf.
Danmarks Statistik, AMFORA. Det svarer til godt 1/3 af samtlige voksenlærlinge.
13
SU’en til forsørgere blev forbedret væsentligt ved Finansloven for 2003 for at styrke tilskyndelsen
for enlige forsørgere til at tage en uddannelse.
14
Har den enkelte væsentlige problemer ud over ledighed, skal registreringen som ledig
stilles i bero.
432

Kapitel 8
Dog gælder det for unge dagpengemodtagere under 25 år uden erhvervskompetencegivende
uddannelse, at ydelsen efter 6 måneders ledighed
reduceres til 50 pct. af det maksimale dagpengeniveau.
Figur 8.18: Bruttoydelse pr. måned
til enlige, 2005
Kr.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
< 25 år > 25 år
Kontanthjælp SU
Kilde: Forsikringsoplysningen (2005).
Kr.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Figur 8.19: Bruttoydelse pr. måned
til forsørgere, 2005
Kr.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
< 25 år > 25 år
Kontanthjælp SU
Kr.
12000
10000
Ved at rykke aldersgrænsen op til det 30. år, harmoniseres reglerne for
den aktive indsats og ydelserne til unge ledige.
Udvidet ungeindsats er et led i en tilpasningsstrategi, der skal gøre velfærdssamfundet
mere robust i forhold til øget global konkurrence og længere
levetid og samtidig forebygge langvarig overførselsindkomst. Efterhånden
som det lykkes at reducere restgruppen af unge uden uddannelse
kan kapaciteten til opkvalificering udbredes til andre grupper af ledige.
Forslag 8.4: Ny dagpengesats efter 6 måneder til ledige uden uddannelse
Unge dagpengemodtagere, der ikke har taget en erhvervskompetencegivende
uddannelse, skal i højere grad tilskyndes til det. Efter gældende
regler skal dagpengemodtagere under 25 år, der ikke har en erhvervskompetencegivende
uddannelse, have reduceret deres dagpengesats til
50 pct. af det maksimale dagpengeniveau, når de omfattes af ret-og-pligt
til aktivering efter 6 måneder.
Velfærdskommissionen ønsker at hæve denne grænse op til det 30. år,
hvilket i højere grad afspejler uddannelsesmønsteret i befolkningen generelt.
Unge under 30 år, der har opfyldt dagpengesystemets beskæftigelseskrav,
men ikke har taget en uddannelse, får dermed ret til den normale
dagpengesats i en 6 måneders periode, som målrettes jobsøgning. Herved
opfyldes formålet med forsikringen; indkomstsikring i en midlertidig
periode uden beskæftigelse. Men derefter er der behov for mere permanente
redskaber til at sikre muligheder på arbejdsmarkedet. Lykkes det
ikke at komme i arbejde i denne jobsøgningsperiode, indtræder uddannelsespligten
efter 6 måneder.
8000
6000
4000
2000
0
433

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Ungeydelsen til ledige, der ikke har ret til dagpenge, tager højde for, at
nogle samtidig er forsørgere. Det er ikke et hensyn, der traditionelt imødekommes
i dagpengesystemet. Her er ydelsen individuel, altså uden hensyntagen
til familieforhold. For ikke at stille dagpengemodtagere dårligere
end personer på ungeydelsen anbefales det derfor, at unge forsørgere
uden uddannelse i dagpengesystemet enten skal have halv dagpengesats
og et forsørgertillæg eller en fast sats på 82 pct. af den maksimale dagpengesats,
når de har været 6 måneder i dagpengesystemet.
Det foreslås, at initiativerne for unge dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere
starter ved en årgang af 24-årige og herefter indfases en årgang ad
gangen over 5 år, hvorefter alle 25-29-årige vil være omfattede. På den
måde ændres rettigheder og ydelser ikke for personer, der har passeret
aldersgrænsen i dag, og for yngre er den nye politik annonceret, så der er
mulighed for at reagere på den.
8.5 Organisering af ydelser til ledige
Når der fremover bliver mangel på arbejdskraft, stiller det større krav til, at
ledige reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet, og stiller større krav til
jobformidlingen. Der kan også være forhold i selve ledighedsunderstøttelsen,
og den måde, som den organiseres på, der kan effektiviseres. Eksempelvis
skal kontanthjælpsmodtagere vurderes i forhold til deres match
med arbejdsmarkedet, men det er ikke alle, som ellers ikke har problemer
ud over ledighed, der i dag registreres som ledige.
Dette afsnit beskriver indledningsvist forskellige overordnede måder,
hvorpå ledighedsunderstøttelse kan organiseres, dvs. i hvilket regi de forskellige
former for understøttelse kan foregå og finansieres. Derefter følger
Velfærdskommissionens forslag til en modernisering af ledighedsunderstøttelsen
og til styrkelse af det effektive arbejdsudbud.
Boks 8.6: Forslag til organisering af ydelser af ledige
Forslag 8.5: Basisydelse til ledige, men fortsat mulighed for dagpengeforsikring
Forslag 8.6: Større statslig medfinansiering af ydelser til ledige
Forslag 8.7: Basisydelsen gøres uafhængig af samlivsform
Ydelser til ledige kan i dag tage form af dagpenge, kontanthjælp og en
eventuel erstatning fra private, supplerende tillægsforsikringer. Formålet
med ydelserne er at tilvejebringe en midlertidig indkomstsikring i forbindelse
med forbigående ledighed. Ydelserne sikrer også, at indkomsten udjævnes
over tid, selv om man fra tid til anden udsættes for ledighed.
Ydelsernes niveau og tilgængelighed skal afveje på den ene side fordelingspolitiske
mål (økonomisk tryghed, lighed og fattigdomsforebyggelse)
434

Kapitel 8
og på den anden side tilskyndelsen til at komme i og forblive i beskæftigelse
frem for at være ledig.
8.5.1 Flere måder at organisere ydelser til ledige
I pensionssystemet er der tre søjler for indkomstsikring af pensionister.
Den struktur kan også genfindes i ydelser til ledige.
Ser man på pensionssystemet, udgør folkepensionen den 1. søjle som en
offentligt finansieret grundydelse tilgængelig for alle. 2. søjle er arbejdsmarkedspensionerne,
der er relateret til forudgående beskæftigelse og
styres af arbejdsmarkedets parter. 3. søjle i pensionssystemet er privat
opsparing og private pensionshenlæggelser.
For ledige svarer 1. søjle til kontanthjælpssystemet, der er en form for
grundydelse til ledige. 2. søjle er dagpengesystemet, der foregår i regi af
arbejdsløshedskasserne, og hvor ydelsen er betinget af forudgående beskæftigelse.
Endelig udgøres den 3. søjle af ydelser til ledige af private
tillægsforsikringer tegnet på markedsvilkår eller egen opsparing.
Ud fra disse tre søjler er der i princippet flere modeller for at organisere og
finansiere ydelser til ledige. Modellerne baserer sig alle på en grundpakke
fra det offentlige finansieret gennem generelle skatter og er derefter i forskelligt
omfang baseret på tilkøbsydelser.
1) Offentlig grundpakke (basisydelse) og tilkøb (dagpenge)
2) Obligatorisk arbejdsløshedsforsikring (dagpenge)
3) Offentlig grundpakke og aftalebaseret arbejdsløshedsforsikring
4) Offentlig grundpakke og privat tilkøb (ledighedsforsikring)
Figur 8.20 viser de tre søjler for ydelser til ledige og deres finansieringsform
samt de fire modeller for mulig organisering af ydelserne. 1. søjle foregår
altid i offentligt regi og er universel eller obligatorisk, eftersom den er
tilgængelig for alle og finansieres gennem generelle skatter, der ikke kan
fravælges. Modsat er 3. søjle altid frivillig og finansieres gennem betalinger
i privat regi. Forskellene mellem modellerne ligger i organiseringen af
2. søjle, der i dag tager form gennem dagpengesystemet. 2. søjle kan enten
have frivilligt eller obligatorisk medlemskab og kan være organiseret
med eller uden offentlige subsidier.
De enkelte modeller er nærmere uddybet i boks 8.7.
Hver model for organisering af ydelser til ledige har forskellige finansierings-
og forsikringsimplikationer. For den enkelte vil indkomstsikringen
variere fra model til model, og betalingen for indkomstsikringen kan enten
ske via generelle skatter, øremærkede skatter eller direkte bidrag. For
virksomhederne vil modellerne indebære forskellige niveauer af implicit
435

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
erhvervsstøtte. Derfor virker modellerne også forskelligt i forhold til, hvordan
de påvirker hhv. løndannelse og lønspredning.
Figur 8.20: Forskellige måder at organisere ydelser til ledige
436
Model 1
Model 2
Model 3
Model 4
Søjle 1 Søjle 2
Søjle 3
Grundydelse
(generel skat)
Obligatorisk
Obligatorisk
Obligatorisk
Obligatorisk
Offentligt organiseret og subsidieret
Tillægsydelse
(øremærkede bidrag)
Frivillig
Obligatorisk
Obligatorisk
Privat forsikring
(privat opsparing)
Frivillig
Frivillig
Frivillig
Frivillig Frivillig
Model 3 vil sikre bedre sammenhæng mellem indkomstsikring, ledighedsrisiko
og lønkrav ved at lade hvert overenskomstområde eller fagområde
organisere og finansiere ledighedsunderstøttelse ud over en fælles grundsikring.
Herved internaliseres omkostningerne ved ledighed bedre. Det
betyder, at der bliver forskel på ydelserne til ledige (ved eksempelvis adgangskrav,
ydelsesniveau, varighed, kontingent mv.) mellem de forskellige
fagområder.
Model 3 kan tage udgangspunkt i det nuværende a-kasse system, som for
en stor dels vedkommende også svarer til den faglige organisering på arbejdsmarkedet.
I praksis vurderes det imidlertid i en række tilfælde vanskeligt
at separere og afgrænse de enkelte overenskomstområder tilstrækkeligt.
Tendensen er samtidig, at løndannelsen foregår på et mere
og mere decentralt niveau, hvilket hæmmer mulighederne for at tage højde
for lønningernes indvirkning på beskæftigelsen og derigennem på ledigheden.
Samtidig vil modellen kræve en vis periode med opsparing til
dækning af konjunkturudsving. Kan der ikke etableres tilstrækkelige kapitalfonde
i a-kasserne, må kontingenter og den økonomiske sikring variere
med konjunkturerne, hvilket i sig selv kan virke konjunkturforstærkende.
Model 4 svarer til den angelsaksiske ledighedsunderstøttelse og muliggør
en individuelt tilpasset forsikring. Også i denne model er der risiko for konjunkturmedløb,
altså at modellen forstærker konjunkturerne ved eksempelvis
at opjustere kontingenter og nedjustere den økonomiske dækning

Kapitel 8
under en lavkonjunktur. Her har staten bedre mulighed for at forsikre økonomien
imod makroøkonomiske stød og skabe ensartet indkomstdækning.
Boks 8.7: Forskellige måder at organisere ydelser til ledige
1) Offentlig grundpakke og tilkøb: Modellen svarer til det nuværende system for
ledighedsunderstøttelse, hvor den offentlige grundpakke for ledige er kontanthjælp,
mens der eksisterer tilkøbsmulighed i form af frivillig dagpengeforsikring,
der er organiseret i private arbejdsløshedskasser. A-kasserne modtager statslig
refusion for udgifter til dagpenge, og forsikringen indebærer væsentlige offentlige
subsidier. Dagpengene er i praksis ikke en tillægsydelse oven i kontanthjælpen,
men svarer til det.
2) Obligatorisk arbejdsløshedsforsikring: Modellen forudsætter, at alle på arbejdsmarkedet
er arbejdsløshedsforsikret og medlem af en a-kasse. Det svarer til
organiseringen i flere europæiske lande som eksempelvis Tyskland, Norge og
Holland. Obligatorisk forsikring betyder større risikodeling og mere direkte medfinansiering
af udgifterne til ledighed. Bidraget kan pålægges både arbejdsgiver og
arbejdstager, hvilket giver omkostningerne ved ledighed en mere direkte virkning
på løndannelsen 15 . Modellens virkning er nærmere beskrevet i boks 8.8.
3) Aftalebaseret arbejdsløshedsforsikring: Det offentlige stiller en grundydelse
til rådighed for ledige, mens arbejdsløshedsforsikring overlades til arbejdsmarkedets
parter, der etablerer en tillægsordning pr. fagområde/overenskomstområde.
Tillægsydelsen bliver i så fald ikke alene betinget af forudgående beskæftigelse,
men også af faglig organisering, og vil være obligatorisk inden for de enkelte
overenskomstområder. Denne model knytter ledighedsunderstøttelsen tættere til
løndannelsen, så områder med høj eller hyppig ledighed tager højde for dette ved
at stille tilsvarende lavere krav til lønstigningen på området.
4) Privat arbejdsløshedsforsikring: Det offentlige stiller alene en grundydelse til
rådighed for ledige, som finansieres gennem generelle skatter. Øvrig dækning
foregår på markedsvilkår, dvs. via private tillægsforsikringer, efter den enkeltes
forsikringsønsker. Private forsikringsselskaber har imidlertid mulighed for at udelukke
visse kunder, men kan også tilpasse og prissætte forsikringen i forhold til
den dækning, som kunden ønsker, og kundens forventede ledighedsrisiko.
Velfærdskommissionen vurderer, at model 1 og model 2 er mest hensigtsmæssige
i forhold det danske arbejdsmarked og i forhold til de traditionelle
fordelingspolitiske målsætninger i Danmark. Mulighederne for model
2 uddybes nærmere i boks 8.8.
Velfærdskommissionen anbefaler ikke tvungen a-kasse medlemskab, men
lægger op til en løsning, der indeholder mange af de samme karakteristika
som en model med obligatorisk arbejdsløshedsforsikring, herunder adgang
til en fast ydelse for alle ledige som en individuel rettighed knyttet til
rådighed for arbejdsmarkedet. Ydelser til ledige skal fortsat organiseres
som i model 1, men med en modernisering af grundydelsen, hvilket uddy-
15 Der kan argumenteres for, at visse insidere på arbejdsmarkedet – højtlønnede med lav
ledighedsrisiko, som ikke er dagpengeforsikrede – har været tilbageholdende med deres
lønkrav som følge af frivillighed i arbejdsløshedsforsikringen, men vil tage sig betalt ved
lønforhandlingerne i tilfælde af obligatoriske bidrag. Nettovirkningen skal dog ses i sammenhæng
med øvrige forslag, eksempelvis lettelser af skattetrykket.
437

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
bes i afsnit 8.5.2, og ændringer i adgangen til tillægsydelsen eller dagpengene,
hvilket uddybes i afsnit 8.6.3
Boks 8.8: Obligatorisk dagpengeforsikring i Danmark?
Omkring 1/5 af arbejdsstyrken eller ca. 540.000 personer er i dag ikke
medlem af en a-kasse. Heraf er knap ¼ under uddannelse. De ikkeforsikrede
er en heterogen gruppe, som enten består af primært unge (18-
24 år), ofte mænd, enlige uden børn, lavtlønnede og uden erhvervskompetencegivende
uddannelse, og ofte indvandrere fra mindre udviklede
lande eller af højtlønnede og ofte også højtuddannede med lav ledighedsrisiko.
Denne heterogenitet afspejler sig også, når man ser på de brancher,
som de ikke-forsikrede arbejder i. Sammenlignet med dagpengeforsikrede
er ikke-forsikrede overrepræsenterede i så for forskellige brancher
som hhv. handels-, hotel- og restaurationsbranchen og indenfor forsikrings-
og finansieringsvirksomhed.
Som samlet gruppe har ikke-forsikrede faktisk en lavere risiko for at blive
ledig end dagpengeforsikrede, men der er større spredning.
Omkring 1/3 af de ledige kontanthjælpsmodtagere i 2003 skønnes at kunne
opfylde beskæftigelseskravet for at få dagpenge, idet de har været
selvforsørgende i mere end 1 år inden for en 3-årig periode.
Danmark, Sverige og Finland er de eneste OECD-lande, som har et dagpengesystem
baseret på frivilligt medlemskab. Andelen af arbejdsstyrken,
der har forsikret sig i de respektive dagpengesystemer, er forholdsvis høj
og afspejler bl.a., at dækningen under ledighed er subsidieret gennem generelle
skatter og ikke alene finansieres gennem forsikringsbidrag. I Danmark
spiller den relaterede efterløn også ind på tilbøjeligheden til at forsikre
sig i dagpengesystemet.
Hvis der blev indført obligatorisk arbejdsløshedsforsikring i Danmark, ville
det indebære en række fordele, men også visse ulemper.
Obligatorisk forsikring vil samle alle ledige i et understøttelsessystem under
samme myndighed; dvs. skabe et enstrenget system. Forsikringens
højeste ydelse er baseret på optjeningsprincipper (beskæftigelses- eller
uddannelseskrav), mens en lavere, fast ydelse er tilgængelig for ledige,
der ikke opfylder kravene. Jo større forskel på den faste ydelse og på
dagpengeniveauet, jo større incitament bliver der til at opfylde beskæftigelses-
eller uddannelseskravet (”entitlement effect”, jf. Fredriksson og
Holmlund (2003)). Det sikrer større tilknytning til arbejdsmarkedet og et
højere uddannelsesniveau. Optjeningsprincipperne er samtidig med til at
øge robustheden i de sociale ydelser i forhold til indvandring og i forhold til
arbejdskraftens bevægelighed over grænserne.
Individbaseret, obligatorisk forsikring vil sikre, at alle ledige, der står til rå-
438

Kapitel 8
dighed for arbejdsmarkedet, har ret til understøttelse. Denne ret er knyttet
til den enkelte, og der kan derfor ikke ske modregning i ydelsen afhængigt
af familieforhold. Det er modsat af, hvad der gælder i kontanthjælpssystemet
i dag for ledige, hvor der sker modregning for ægtefællens indkomst.
Hvis alle på arbejdsmarkedet har pligt til at forsikre sig mod arbejdsløshed,
vil det forebygge problemer med underforsikring for visse grupper og samtidig
skabe en større risikodeling.
Men obligatorisk forsikring vil tvinge alle på arbejdsmarkedet til at være
medlem af en arbejdsløshedskasse og betale medlemsbidrag. Det rejser
spørgsmålet om, hvorvidt der skal være en statslig a-kasse som alternativ
til de eksisterende a-kasser. Samtidig er den del af a-kasse kontingentet,
der går til staten, at sidestille med en øremærket skat. For personer med
en lav ledighedsrisiko vil obligatorisk forsikring indebære overforsikring,
hvor den forventede gevinst ved dagpengeforsikring ikke står mål med
omkostningerne.
Kilde: Velfærdskommissionen (2005b), egne beregninger på Lovmodellen og Beskæftigelsesministeriets
forløbsregister DREAM samt Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2005).
8.5.2 Grundydelse til ledige
Kontanthjælp er den ydelse blandt de eksisterende sociale ydelser, der
kommer tættest på at være en grundydelse til ledige. Dog er der knyttet
visse krav til ydelsen. Kontanthjælpssystemet er en del af det sociale sikkerhedsnet
i velfærdssamfundet, som stiller kontanthjælp 16 til rådighed for
alle, der kommer ud for en social begivenhed. Boks 8.9 beskriver nærmere
reglerne for at kunne få kontanthjælp.
Kontanthjælp – både til ledige og til personer med øvrige problemer
Når kommunen i dag tildeler en person kontanthjælp, tages der samtidig
stilling til, om personen alene har ledighed som problem, eller om personen
også har andre problemer ud over ledighed. Hvis det første er tilfældet,
skal kommunen registrere vedkommende hos Arbejdsformidlingen
(AF) som ledig, og personen skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet.
Der er i dag stor forskel på, hvordan kommunerne visiterer deres kontanthjælpsmodtagere,
og dermed også stor forskel på andelen af kontanthjælpsmodtagere,
der står til rådighed for arbejdsmarkedet. I 2004 varierede
andelen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere mellem 5
og 45 pct. i kommunerne, jf. figur 8.21. I gennemsnit er omkring 1/5 af
kontanthjælpsmodtagerne tilmeldt AF og skal dermed stå til rådighed for
arbejdsmarkedet. En del af forskellene i tilmeldingsprocenterne skyldes
forskelle i befolkningsgrundlaget i de enkelte kommuner, hvoraf nogle har
16
Starthjælp til ledige holdes generelt ude af beskrivelserne i dette kapitel, men kan sameksistere
med det senere foreslåede.
439

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
større problemer end andre. Men noget af forskellen skyldes også væsentlige
forskelle i kommunernes visitationspraksis.
Boks 8.9: Gældende regler for kontanthjælp
Betingelser for at få kontanthjælp (social begivenhed)
Jf. § 11, stk. 2, er det en betingelse for at få hjælpen,
- at ansøgeren har været ude for ændringer i sine forhold, f.eks. i form af
sygdom, arbejdsløshed eller samlivsophør,
- at ændringerne bevirker, at ansøgeren ikke har mulighed for at skaffe det
nødvendige til sin egen eller familiens forsørgelse, og
- at behovet ikke kan dækkes gennem andre ydelser.
Regler for formue mv.
§ 14. Kommunen kan ikke yde hjælp, hvis ansøgeren og ægtefællen har formue,
som kan dække det økonomiske behov. Kommunen ser dog bort fra beløb på op
til 10.000 kr., for ægtefæller 20.000 kr.
Stk. 2. Der ses desuden bort fra den del af en formue, der er nødvendig for at
kunne bevare eller opnå en nødvendig boligstandard, eller som bør bevares af
hensyn til ansøgerens og familiens erhvervs- eller uddannelsesmuligheder.
Stk. 3. Der skal tillige ses bort fra erstatning for tab af erhvervsevne, der udbetales
som følge af personskade efter
- lov om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser,
- lov om erstatningsansvar eller
- lov om forsikring mod følger af arbejdsskade.
Stk. 4. Beskæftigelsesministeren fastsætter nærmere regler om, i hvilke andre
tilfælde der skal ses bort fra erstatning for tab af erhvervsevne, der udbetales som
følge af personskade.
Stk. 5. Kommunen ser endvidere bort fra formue, som skyldes beløb, der er udbetalt
som godtgørelse for varigt men og ikke-økonomisk skade samt ydelser fra
godkendte sociale fonde, stiftelser, foreninger m.v., der er fritaget for beskatning
hos modtageren, jf. ligningslovens § 7, litra z.
Kilde: Bekendtgørelse af lov om aktiv socialpolitik, LBK nr. 1009 af 24. oktober 2005.
440

Kapitel 8
Figur 8.21: Andel AF-tilmeldte kontant- og starthjælpsmodtagere fordelt
på amter og kommuner, 2004
Pct.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Kbh Frb Ro Vst St Bh Fyn Sjy Rib Vjl Rk Årh Vib Njl
Pct.
45
Anm.: Andel AF-tilmeldte er beregnet som antal modtagere af kontanthjælp, starthjælp og
introduktionsydelse tilmeldt AMANDA divideret med alle modtagere af de tre ydelser. De
personer, der medtages i målingen, er personer i det kommunale system, der er berørt af
ledighed mindst en uge i kalenderåret 2004. I tabellen medtages kommuner med 30 personer
eller flere, som modtager en af de 3 ydelser.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet.
Når praksis omkring visitationen udviser så store lokale variationer, udtrykker
det samtidigt, at kontanthjælpsmodtagere modtager en meget forskelligartet
behandling i de forskellige kommuner.
Selv om alle ledige kontanthjælpsmodtagere skal tilmeldes til AF, sker det
i praksis ikke alle steder. En nylig opgørelse fra DA 17 viser, at mere end
halvdelen af de kontanthjælpsmodtagere, der primært vurderes at have
ledighed som problem, og derfor var indplaceret i matchgrupperne 1-3
tættest på arbejdsmarkedet, ikke samtidig er registreret som ledige hos
AF. Dermed er de heller ikke synlige for arbejdsmarkedet andet end i kraft
af deres egen jobsøgningsindsats. Det er ikke blot et registreringsmæssigt
problem, men kan også have betydning for, om kontanthjælpsmodtagerne
får adgang til målrettet hjælp til at komme i beskæftigelse igen. Som reglerne
er i dag, er der eksempelvis forskel på retten til aktivering og opkvalificering
for hhv. ledige kontanthjælpsmodtagere og kontanthjælpsmodtagere
med problemer ud over ledighed. Der er behov for en styrket og mere
ensartet visitation af kontanthjælpsmodtagerne.
For en ledig kan det være stigmatiserende at gå på passiv forsørgelse
gennem længere tid sammen med personer med svære sociale proble-
17 Opgørelse fra medio juni 2005 baseret på den tredjedel af kontanthjælpsmodtagerne,
som indtil videre er blevet indplaceret efter deres matchmuligheder i forhold til arbejdsmarkedet
(1-5), jf. Arbejdsmarkedspolitisk Agenda, nr. 17, 3. november 2005.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
441

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
mer. Det er ikke fremmende for ens beskæftigelseschancer, at man ikke
modtager målrettet vejledning og jobformidling, og næppe heller fremmende,
at der ikke stilles krav til ens jobsøgningsindsats.
Hvis arbejdsmarkedspolitikken og formidlingen af ledige til job skal effektiveres,
er det væsentligt, at man som ledig overførselsmodtager så hurtigt
som muligt konfronteres med et arbejdsmarkedsrettet system frem for et
system, der primært er rettet mod at afhjælpe svære sociale problemer.
Fokus skal være på personens beskæftigelseschancer, kompetencer og
arbejdsevner frem for på, hvad personen eventuelt måtte have af andre
problemer. Udgangspunktet bør derfor være at betragte personer, der
anmoder om overførselsindkomst, som værende parate til arbejdsmarkedet,
om end i forskellig grad.
Nogle personer har naturligvis mere komplicerede problemer end andre,
og det vil derfor tage længere tid at vurdere, hvilken indsats de har brug
for, men grundlæggende bør visitationen foregå så hurtigt som muligt. Af
hensyn til den enkeltes retssikkerhed bør grundlaget, som visitationen hviler
på, være dokumenteret 18 .
Forslag 8.5: Basisydelse til ledige, men fortsat mulighed for dagpengeforsikring
Velfærdskommissionen foreslår, at ledige, der ikke har dagpengeret, skal
have en grundydelse kaldet basisydelsen. Alle på basisydelsen tilmeldes
automatisk til Arbejdsformidlingen (AF) som ledige og skal stå til rådighed
for arbejdsmarkedet for at kunne få ydelsen. Basisydelsen er samtidig den
ydelse, som tilbydes, når en person over 30 år mister sit arbejde og ikke er
berettiget til dagpenge, sygedagpenge eller Statens Uddannelsesstøtte.
Personer, der har væsentlige problemer ud over ledighed, skal fortsat
henvises til kontanthjælpssystemet, der fremover målrettes som socialt
sikkerhedsnet for personer, der mister deres forsørgelsesgrundlag på
grund af sociale og/eller helbredsmæssige problemer. En sådan målretning
giver bedre mulighed for at kunne fokusere på afhjælpning af netop
disse problemer. Den aktive indsats for kontanthjælpsmodtagere beskrives
nærmere i afsnit 8.8.
Ligesom det i dag gælder i dagpengesystemet, foreslås det, at personer
på basisydelsen skal rådighedsvurderes efter senest 6 måneder 19 . For at
sikre, at der ikke er personer på basisydelsen, som i virkeligheden har eller
får så omfattende problemer, at de i stedet ville høre hjemme i det
fremtidige kontanthjælpssystem, foreslås det desuden, at personer på ba-
18
Dette er også tilfældet i en ny model for visitation af ledige, som er introduceret, og som
inddeler ledige i op til 5 kategorier efter deres match med arbejdsmarkedet.
19
Basisydelsen er også forsørgelsesgrundlaget for ledige, der har opbrugt deres dagpengeret,
og derfor forlader dagpengesystemet. For disse gælder et skærpet aktiveringskrav,
når de overgår til basisydelsen, jf. senere forslag.
442

Kapitel 8
sisydelse vurderes efter eksempelvis 2 år og 4 år i forhold til deres muligheder
på arbejdsmarkedet.
Hvis ikke det er muligt at teste, om modtagerne af basisydelse står til rådighed
for arbejdsmarkedet – eksempelvis via aktiveringstilbud, jobhenvisninger
og ved vurdering af jobsøgningsindsats og fremmøde ved aftaler
– kan basisydelsen få skær af borgerløn. Derfor kan det overvejes at supplere
med et beskæftigelseskrav 20 , som skal opfyldes for at være berettiget
til at modtage ydelsen. Dette vil flytte en del af bevisbyrden over på den
enkelte ledige.
Basisydelsen skal være på niveau med den nuværende kontanthjælp for
personer over 25 år, men skal som dagpengesatsen ikke indeholde særlige
forsørgertillæg eller være afhængig af familie- og formueforhold 21 . Det
betyder samtidig, at der for ledige fremover ikke sker modregning for ægtefællens
indkomst. Da det i afsnit 8.4 er foreslået at indføre en særlig ungeydelse
for personer under 30 år, vil basisydelsen i praksis alene være
for ledige over 30 år, der ikke har dagpengeret.
Samlet set vil basisydelsen til ledige betyde, at forskellen mellem ledige
med og uden dagpengeforsikring alene består i sikringsniveauet. Det betyder
også, at indsatsen over for ledige kan samles, og at bestræbelserne
på at få personerne i arbejde kan harmoniseres. Det er der allerede taget
skridt til med den nuværende beskæftigelsespolitik. Det bliver således muligt
med det samme at fokusere på jobmulighederne for ledige uden dagpengeret
sammenlignet med situationen i dag, hvor gråzonen i kontanthjælpssystemet
med hensyn til, hvem der står til rådighed for arbejdsmarkedet,
og hvem der ikke gør, jf. tidligere, forsinker igangsættelsen af vejledning
og jobformidling.
En basisydelse uden forsørgertillæg vil få en mindre indvirkning på løndannelsen
22 for personer, der ikke er forsikret i dagpengesystemet. Forslaget
vil samtidig give forsørgere en styrket tilskyndelse til at blive forsikret i
dagpengesystemet. I dag er der nærmest ingen forskel mellem den disponible
indkomst, som ledige forsørgere kan få i hhv. dagpenge- og kontanthjælpssystemet.
Denne tilskyndelse vil øge det effektive arbejdsudbud og
sikre en større tilknytning til arbejdsmarkedet, idet dagpengeforsikring enten
kræver, at man skal have haft en vis beskæftigelse, eller at man har
taget en erhvervskompetencegivende uddannelse.
20
Beskæftigelseskravet skal være mindre omfattende end i dagpengesystemet og kan eksempelvis
være 1 års beskæftigelse inden for en 5-årig periode.
21
Det vil fortsat være muligt at søge kommunen om særlig støtte eller engangsydelser som
i dag.
22
Det samlede gennemslag på løndannelsen vil være af mindre omfang, idet basisydelsen
alene vedrører ikke-forsikrede, der udgør omkring 1/5 af arbejdsstyrken og samtidig sjældent
er fagligt organiseret og dermed indgår i overordnede lønforhandlinger.
443

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Forslag 8.6: Større statslig medfinansiering af ydelser til ledige
Velfærdskommissionen har ikke taget stilling til, om basisydelsen skal foregå
i regi af kommunerne eller i regi af staten. Dette hænger bl.a. sammen
med den nye kommunalreform, der endnu ikke er fuldt udfoldet på
det beskæftigelsespolitiske område.
Hvis basisydelsen overlades til staten, vil den samtidig overtage den samlede
risiko ved udsving i ledigheden. Forankres basisydelsen hos kommunerne,
kan det overvejes at ændre på den kommunale medfinansiering.
Det kan enten ske ved at ændre reglerne for kommunale tilskud og kommunal
udligning eller ved refusionsordningerne. Udligningssystemet er i
øjeblikket under en større revision i forbindelse med kommuneomlægningen.
Alternativt kan man justere refusionsprocenten, som er den andel af kommunernes
udgifter til offentlige ydelser, som staten refunderer. I dag betaler
kommunerne 50 pct. af udgifterne til kontanthjælp, uanset om kontanthjælpen
vedrører ledige eller personer med problemer ud over ledighed.
En bedre risikodeling kan opnås ved at lade staten overtage en større del
af udgifterne ved dels nationale, dels regionale udsving i ledigheden.
Ved i højere grad at forskåne kommunernes økonomi for konjunkturelle
forhold, er der basis for at lade dem medfinansiere en større andel af øvrige
overførselsindkomster, herunder kontanthjælpen til personer med problemer
ud over ledighed. Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at
spørgsmålet om en ændring i refusionsprocenterne tages med i en revision
af den kommunale udligningsordning.
8.5.3 Modregningsregler baseret på samlivsform
I dag henvises ledige, der ikke har ret til dagpenge, til ledighedsunderstøttelse
i kontanthjælpssystemet. Kontanthjælpssystemet er familiebaseret,
og forsørgelsespligten følger den privatretlige forsørgelsespligt, der ligger i
ægteskabslovgivningen. Kontanthjælpssystemet bygger derfor på et behovsprincip,
hvor indkomsterstatning kun ydes, hvis den enkelte ikke kan
forsørge sig selv eller kan forsørges af en ægtefælle. Voksne i familier og
husstande, der består af papirløse forhold eller samboende, har ikke forsørgelsespligt
overfor hinanden.
For at ansøge om kontanthjælp skal man opfylde hovedbetingelsen for at
få kontanthjælp; at man har været udsat for en "social begivenhed" jf. boks
8.9, for eksempel arbejdsløshed, der har bevirket, at ens hidtidige forsørgelsesgrundlag
er bortfaldet. For at ansøge om kontanthjælp skal en person
derfor almindeligvis have været beskæftiget først eller have modtaget
en anden overførselsindkomst, der er faldet bort. Det forhold, at eksempelvis
en gift kvinde har været hjemmegående og derfor ikke har nogen
egen indkomst, er således ikke en tilstrækkelig betingelse til, at hun ville
kunne få kontanthjælp, med mindre det sker i forbindelse med skilsmisse
444

Kapitel 8
eller lignende. Det er således normalt nødvendigt, at ansøgeren har haft
en vis kontakt til arbejdsmarkedet forud - eller eventuelt en længerevarende
ledighedsperiode (med dagpenge) eller sygedagpengeperiode. Sagt
med andre ord, kan en person, der i en længere årrække frivilligt har valgt
at være hjemmearbejdende (eller at arbejde på stærkt reduceret tid), som
udgangspunkt ikke modtage kontanthjælp.
I kontanthjælpssystemet gælder et princip om ægtefælleforsørgelse, dvs.
ens ægtefælles indkomst modregnes i den økonomiske hjælp fra det offentlige.
Modregningen sker krone-for-krone (over et vist beløb) og betyder
i praksis, at man ikke kan få kontanthjælp, hvis ens ægtefælle har fuldtidsbeskæftigelse
eller har en indkomst over 15.000 kr. om måneden. Er man
ikke gift, men blot samboende, sker der ikke modregning i kontanthjælpen.
Endvidere modregnes likvid formue ud over 20.000 kr.(10.000 kr.) for forsørgere
(ikke-forsørgere) krone-for-krone for gifte kontanthjælpsmodtagere,
dog under hensyntagen til familiens samlede økonomiske situation.
Endelig nedsættes kontanthjælpen efter 6 måneders ledighed med ca.
550 kr. og der er et loft over den samlede udbetaling af kontanthjælp og
individuelle tilskud (via det såkaldte kontanthjælpsloft), som ligeledes træder
i kraft efter 6 måneder på kontanthjælp.
Princippet om ægtefælleforsørgelse er normen i stort set alle landes laveste
sikkerhedsnet svarende til kontanthjælpssystemet. Det gælder også
andre visiterede ydelser såsom førtidspension. Princippet giver dog anledning
til samspilsproblemer for par, hvori begge parter modtager kontanthjælp,
og hvor den ene senere kommer i beskæftigelse, jf. boks 8.10.
Forslag 8.7: Basisydelsen gøres uafhængig af samlivsform
Velfærdskommissionen foreslår, at alle ledige på ensartet vis får adgang til
basisydelsen. Det betyder, at ydelsen gøres til en individuel rettighed betinget
af, at man står til rådighed for arbejdsmarkedet. Arbejdsudbud bliver
dermed belønnet uafhængigt af samlivsform, hvilket ikke er tilfældet i dag.
Eksempel: En person er uden arbejde og samtidig gift med en beskæftiget.
Den beskæftigede tjener så meget, at den ledige ikke kan få kontanthjælp.
Hvis den ledige ikke får økonomisk kompensation, ønsker vedkommende
ikke at være tilmeldt hos AF og stå til rådighed for arbejdsmarkedet.
Den ledige får derfor ikke hjælp og vejledning fra AF eller kommunen
til at finde job eller til opkvalificering og er heller ikke synlig for arbejdsmarkedet.
Med forslaget får ledige ret til en ydelse (basisydelsen), uanset hvad ægtefællen
tjener – hvis blot den arbejdsløse står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Den enes arbejdsudbud bliver dermed mere uafhængigt af den andens
arbejdssituation. Forslaget gør, at arbejdsudbud altid belønnes, og at
belønningen bliver uafhængig af samlivsform.
445

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Boks 8.10: Samspilsproblemer for gifte kontanthjælpsmodtagere
Samspilsproblemet opstår for gifte kontanthjælpsmodtagere, når den ene part
kommer i beskæftigelse, og når der samtidig sker modregning i den andens kontanthjælp.
Modregningen sker krone-for-krone for arbejdsindkomst, der overstiger
kontanthjælpssatsen og et arbejdstidsrelateret beskæftigelsestillæg.
Beskæftigelsestillægget sikrer, at familien altid har en vis økonomisk gevinst ved
at en af parterne kommer i beskæftigelse. Men lønfremgang beskattes fuldt ud for
lønninger op til to gange kontanthjælpen eller mere.
Arbejdsmarkedsreformen ”Flere i arbejde” søgte at reducere samspilsproblemerne
for gifte kontanthjælpsmodtagere ved at reducere ydelserne efter 6 måneder
og indføre et forhøjet beskæftigelsestillæg. Gifte kontanthjælpsmodtageres økonomiske
situation blev desuden påvirket af det samlede loft over kontanthjælp,
særlig støtte og boligstøtte. Ydelsesreduktionen hævede forskelsbeløbet, og det
forhøjede beskæftigelsestillæg sikrede, at der var en (fast) gevinst ved at arbejde.
For kontanthjælpsmodtagere, der har fået ydelser i mindre end 6 måneder, giver
beskæftigelse mulighed for at beholde 12,45 kr. i timen, før der sker modregning i
ægtefællens kontanthjælp. Det svarer til, at husstanden får en månedlig gevinst
før skat på op til omkring 2.000 kr., hvis den ene part arbejder på fuld tid.
Har man fået kontanthjælp i mere end 6 måneder, er tillægget på 30,33 kr. i timen.
Det svarer til en månedlig husstandsgevinst før skat på op til ca. 4.900 kr.
Der er altså økonomisk fremgang at hente ved at øge sin arbejdstid op til fuld tid.
Ordningen medfører imidlertid også, at der for fuldtidsbeskæftigede ingen indkomstfremgang
er at hente i et relativt stort indkomstinterval. Husstanden får altså
ingen gevinst af, at personen stiger i løn, f.eks. som følge af overarbejde eller forbedrede
kvalifikationer, før lønnen er steget til et relativt højt niveau.
Tabel 8.6 nedenfor viser løngrænserne for forskellige familietyper. For mange
kontanthjælpsmodtagere er disse grænser så høje, at familierne reelt fastholdes
på et bestemt rådighedsbeløb uanset adfærd. De får altså ingen glæde af mindre
lønforhøjelser og fastholdes på den måde i lavtlønnet beskæftigelse.
Eksempel: I en kontanthjælpsfamilie med 2 børn kommer den ene ægtefælle i
beskæftigelse i 37 timer efter længere tid med kontanthjælp. Startlønnen er ca.
18.000 23 kr. om måneden, hvilket er omkring den typiske løn for en tidligere kontanthjælpsmodtager.
Familiens økonomiske gevinst består alene af beskæftigelsestillægget,
som efter skat giver en fremgang pr. måned på 2.700 kr. jf. Familietypemodellen.
Efter et stykke tid opnås en lønforhøjelse på 3.000 kr. om måneden,
men denne går op i modregning af ægtefællens kontanthjælp, og familiens
disponible indkomst er upåvirket. Beskæftigelsesgevinsten stammer fortsat alene
fra beskæftigelsestillægget. Først ved en lønfremgang på mere end 50 pct. i forhold
til startniveauet øges familiens disponible indkomst igen, dvs. ved lønindkomster
omkring 27.000-28.000 kr. om måneden.
Der er altså fortsat samspilsproblemer for samgifte kontanthjælpsmodtagere, særligt
forsørgere, og der skal fortsat relativt høje lønninger til at undslippe ”lavindskomstfælden”.
Figur 8.22 viser, hvordan aftrapningen sker i kontanthjælpen, og hvordan de seneste
regler med ydelsesreduktion og forhøjelse af beskæftigelsestillægget efter 6
måneders kontanthjælpsmodtagelse i praksis har forhøjet indkomstgrænsen for,
hvornår en familie kan øge sin disponible indkomst ved hjælp af lønindkomst.
23 15.541 kr. i 2000, jf. Bach (2002).
446

Kapitel 8
Tabel 8.6: Grænser for, hvornår det kan betale sig at arbejde for en
ægtefælle i kontanthjælpssystemet, 2005
Lønniveau for fuldtidsbeskæftiget,
hvor familien er
lige så godt stillet som ved
begge på ydelser
Lønniveau for fuldtidsbeskæftiget,
hvor gevinst
ved at arbejde overstiger
beskæftigelsesfradraget
Månedsløn Timeløn Månedsløn Timeløn
Kontanthjælp
Gift par med børn
ydelse < 6 mdr. 12.100 kr. 75 kr. 26.800 kr. 167 kr.
ydelse > 6 mdr. 11.600 kr. 72 kr. 28.300 kr. 177 kr.
Gift par over 25 år uden børn
ydelse < 6 mdr. 9.300 kr. 58 kr. 20.700 kr. 129 kr.
ydelse > 6 mdr. 8.600 kr. 54 kr. 22.200 kr. 138 kr.
Gifte par under 25 år uden børn
ydelse < 6 mdr. 6.000 kr. 37 kr. 14.000 kr. 87 kr.
ydelse > 6 mdr. 5.300 kr. 33 kr. 15.600 kr. 97 kr.
Starthjælp
Gifte par med børn 4.900 kr. 31 kr. 17.200 kr. 107 kr.
Gifte par uden børn 4.900 kr. 31 kr. 14.700 kr. 91 kr.
Anm.: Mindstelønnen er til sammenligning 14.700 kr. for ufaglærte inden for HK-handel i
2005.
Kilde: Familietypemodellen og egne beregninger.
Omkring ¼ af kontanthjælpsmodtagerne er gift og dermed omfattet af reglerne om
ægtefælleforsørgelse. Det skønnes, at omkring 22.000 er gift med en anden kontanthjælpsmodtager,
og langt hovedparten er indvandrere. I de fleste tilfælde er
de samgifte kontanthjælpsmodtagere også forsørgere og modtager derfor mest
mulig i understøttelse. Samtidig er 7 ud af 10 ufaglærte.
Figur 8.22: Eksempel på modregning i kontanthjælpen, når den ene
ægtefælle opnår beskæftigelse (gift par med 2 børn), 2005-niveau
Kontanthj. Kr
(Person 2).
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
145000 185000 225000 265000 305000 345000
Års lønindkomst kr. (Person 2).
Kontanthjælp < 6 mdr. Kontanthjælp > 6 mdr.
Kilde: Familietypemodellen og egne beregninger.
Kontanthj. Kr
(Person 2)
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
447

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Forslaget er samtidig en tilpasning af overførselssystemet i forhold til nye
tendenser for samlivsformer og vil dermed skabe større robusthed i forhold
til ændrede familiemønstre.
Hvis man fjerner modregningsreglerne for gifte i grundydelsen til ledige,
betyder det, at flere bliver berettiget til at få ledighedsunderstøttelse. Til
gengæld vil flere også skulle stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Når
princippet tidligere har været diskuteret for hele kontanthjælpssystemet,
har et af argumenterne imod været, at hjemmegående husmødre, velstående,
men ubeskæftigede ægtefæller mv. i så fald ville blive berettiget til
understøttelse. Som forslaget er udformet her, gælder det alene personer,
der står til rådighed for arbejdsmarkedet, hvilket forudsætter, at de nævnte
grupper er aktivt jobsøgende, deltager i aktivering mv., hvis de ønsker at
få basisydelsen. Derfor svarer forslaget ikke til at indføre borgerløn.
Afskaffelse af ægtefælleafhængigheden vil sidestille samboende med gifte
par. Giftermålet er en forældet måde at basere tildeling af ydelser på og er
ikke særlig robust over for ændringer i samlivsformer. Det synes uretfærdigt,
at samlivsformen skal afgøre, hvilken ydelse man er berettiget til;
især når samfundet kræver, at man står til rådighed for arbejdsmarkedet
uanset samlivsform. Velfærdssamfundet er baseret på en høj erhvervsdeltagelse,
og at begge voksne i en husstand deltager på arbejdsmarkedet,
og derfor bør det belønnes at udbyde sin arbejdskraft.
På en række andre områder ses der også en tendens til at ligestille gifte
par med samboende par lovgivningsmæssigt. Afskaffelse af ægtefælleafhængighed
i grundydelsen til ledige kan derfor betragtes som en modernisering
af de sociale ydelser.
Væsentligt er samtidig, at forslaget vil øge incitamentet til at komme i beskæftigelse
markant for samgifte kontanthjælpsmodtagere. Forslaget om
at individualisere alle ydelser til personer, der står til rådighed for arbejdsmarkedet,
har herigennem et stærkt integrationsperspektiv. Som nævnt i
boks 8.10 er det primært indvandrere, som oplever samspilsproblemer i
kontanthjælpssystemet. For overførselsmodtagere betyder forslaget, at
familiens samlede økonomi forbedres, hvis begge i husstanden står til rådighed
for arbejdsmarkedet.
Eksempel: Et indvandrerpar er gift, har børn og er på kontanthjælp. Det
lykkedes for manden at få et job, men som reglerne er i dag modregnes
hans løn i konens kontanthjælp, bortset fra 30 kr. pr. arbejdstime. Med forslaget
fjernes modregningen – hvis blot konen også står til rådighed for
arbejdsmarkedet. Det betyder, at den ene i parret kun skal tjene omkring
13.000 kr. om måneden for at forbedre familiens samlede økonomi i forhold
til situationen, hvor de begge er på kontanthjælp. Det er knap halvdelen
af det nuværende lønkrav og en mere realistisk startløn på arbejdsmarkedet.
448

Kapitel 8
Endelig vil en afskaffelse af ægtefælleafhængigheden gøre ledighedsunderstøttelsen
mere enkel og gennemskuelig.
8.6 Ændringer i dagpengesystemet
Dagpengesystemet tilvejebringer en forsikring mod bortfald af indkomst i
tilfælde af ledighed. Dagpengene udgør det højeste forsørgelsesgrundlag
under en jobsøgningsperiode frem mod det næste jobmatch og spiller derfor
en stor rolle for det danske arbejdsmarked, hvor fleksibilitet kombineres
med økonomisk tryghed og aktiv arbejdsmarkedspolitik. Fleksibiliteten
kommer til udtryk gennem forholdsvis lempelige ansættelses- og afskedigelsesvilkår,
som accepteres, fordi ledighedsunderstøttelsen samtidig er
relativ høj, og fordi ledige gennem den aktive arbejdsmarkedspolitik ledes
tilbage til beskæftigelse.
Af konkurrencehensyn og af hensyn til mulighederne for at få fodfæste på
arbejdsmarkedet er det væsentligt at bibeholde fleksibiliteten. Den økonomiske
tryghed, der ligger i at have et kendt forsørgelsesgrundlag på et
rimeligt niveau under en jobsøgningsperiode, bør også bevares. Til gengæld
kan det diskuteres, hvor lang en rimelig jobsøgningsperiode bør være.
Og hvis der ikke forholdsvist hurtigt er resultater af jobsøgningen i form
af beskæftigelse, bør den aktive arbejdsmarkedspolitik opprioriteres for at
undgå længerevarende perioder med passiv forsørgelse, som bringer den
enkelte endnu længere fra arbejdsmarkedet.
Der skal være en balance mellem på den ene side den økonomiske tryghed
i form af dagpenge og på den anden side tilskyndelsen til at komme i
beskæftigelse igen. Beskæftigelsespolitikken skal være smidigere og hurtigere
kunne formidle ledige til nye stillinger. Incitamenterne for de ledige
skal samtidig understøtte et hurtigere jobmatch. Det taler for at omprioritere
midlerne og ændre på mikset mellem passiv forsørgelse og den aktive
indsats med opkvalificering.
Velfærdskommissionen har en række forslag til justering er i dagpengesystemet,
så der fremadrettet kommer større fokus på jobformidling, og så
der bliver bedre mulighed for målrettet opkvalificering. Samtidig skal dagpengesystemet
være lettere og billigere at administrere. Forslag vedrørende
dagpengeydelsen i forhold til adgang, beregningsmetode og varighed
uddybes i dette afsnit og er opsummeret i boks 8.11.
Boks 8.11: Forslag til ændringer i dagpengeydelsen
Forslag 8.8: Kortere dagpengeperiode (fra 4 år til 2½ år).
Forslag 8.9: Harmonisering af beskæftigelseskrav i forhold til dagpengeret.
Forslag 8.10: Ophævelse af aldersrelaterede særregler for ydelsesperioden i
dagpengesystemet.
Forslag 8.11: Forenklet beregningsgrundlag for dagpengesatsen.
449

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
8.6.1 Dagpengesystemets udvikling
Det danske system med arbejdsløshedskasser (a-kasser) blev etableret i
1907 baseret på solidarisk forsikring inden for fagligt afgrænsede områder
for personer med tilknytning til disse områder. Ledige kunne på det tidspunkt
typisk få dagpenge i op til 70 dage inden for 12 måneder.
Fra 1967 fik a-kasserne adgang til statslig refusion for sine udgifter, hvilket
i praksis betød, at staten overtog den marginale ledighedsrisiko for og den
primære finansiering af dagpengesystemet.
Forsikringsgraden er siden vokset; særligt i begyndelsen af 1970’erne,
hvor ledigheden samtidig steg, jf. figur 8.23 og figur 8.24. Omkring 4/5 af
arbejdsstyrken er i dag medlem af en a-kasse. De resterende knap
450.000 i arbejdsstyrken, som ikke er medlem af en a-kasse, fordeler sig i
to forskellige grupper: højtlønnede med en lav ledighedsrisiko eller personer
med en løs tilknytning til arbejdsmarkedet og/eller lav indkomst.
Figur 8.23: Antal dagpengeforsikrede
og generel forsikringsgrad
Antal 1000 Pct.
3.000
100
2.500
80
2.000
1.500
1.000 v
60
40
500
20
0
0
1950 1965 1980 1995
Antal forsikrede (v. akse)
Ydelsesperiodens varighed gennem tiden
Gennem tiden er perioden med ret til dagpenge (ydelsesperioden) blevet
ændret. I 1980’erne var ydelsesperioden som udgangspunkt 8 år, men
havde indbygget forskellige forløb med arbejdstilbud (ATB) og uddannelsestilbud
(UTB), som medvirkede til at genoptjene dagpengeretten. I praksis
var ydelsesperioden derfor af ubegrænset varighed for dagpengemodtagere.
Arbejdsmarkedsreformen i 1994 indførte princippet om, at dagpengeretten
skal være tidsbegrænset og betinget af forudgående ordinær beskæftigelse
eller opnåelse af en kompetencegivende uddannelse. Ydelsesperioden
blev sat til 7 år (ekskl. 2 års børnepasnings-, uddannelses- eller sabbatorlov).
Ledige over 50 år kunne dog ikke opbruge dagpengeretten, hvis de
havde udsigt til at blive berettiget til efterløn. Omvendt blev ydelsesperioden
begrænset til 2½ år for ledige over 60 år.
450
Forsikrede i pct. af arbejdsstyrken (h. akse)
Kilde: Danmarks Statistik og Arbejdsdirektoratet.
Figur 8.24: Antal ledige dagpengemodtagere
og ledighedsprocent for
dagpengeforsikrede
Antal 1.000 Pct.
350
300
15
250
200
10
150
100
50
5
0
0
1950 1965 1980 1995
Antal forsikrede ledige (v.akse)
Pct. forsikrede ledige (h.akse)
Kilde: Danmarks Statistik.

Kapitel 8
I 1996 blev det vedtaget at forkorte perioden til 5 år med indfasning de følgende
år. Senest er ydelsesperioden i 1998/1999 blevet afkortet til 4 år 24
med virkning for personer, der er trådt ind i dagpengesystemet efter 1. januar
2001. I 1999 blev den forlængede dagpengeret samtidig ophævet for
50-54-årige. I bemærkningerne til de lovforslag, der gennem tiden har afkortet
ydelsesperioden, er der ikke givet skøn over, hvor mange der forventes
at overgå til kontanthjælp som følge heraf, men det fremgår, at forslagene
vil medvirke til at forebygge langtidsledighed, idet de samtidig
kombineres med tidligere aktivering. Jf. lovforslaget 25 blev konsekvenserne
af den seneste forkortelse beskrevet således:
”Forslaget om at afkorte den samlede ydelsesperiode fra 5 til 4 år skønnes
ikke at have økonomiske konsekvenser for det offentlige. De personer, der
får afkortet perioden, vil omfattes af den fremrykkede og styrkede aktiveringsindsats
og får derved forbedret mulighederne for at komme i ordinær
beskæftigelse inden ophøret af den samlede ydelsesperiode.”
Højere ledighedsrisiko omkring indtræden på og tilbagetrækning fra
arbejdsmarkedet
Figur 8.25 viser risikoen for at komme på dagpenge på et eller andet tidspunkt
i løbet af et år fordelt på alder for forskellige år. Uanset hvilket år,
der ses på, har unge samt ældre i nærheden af efterlønsalderen en større
risiko end andre aldersgrupper for at komme på dagpenge. Siden 1994 er
der sket en generel reduktion af ledighedsrisikoen, men særligt for unge26 .
Lavest (bruttoledigheds)risiko ses nu for dagpengeforsikrede midt i
40’erne til midt i 50’erne. I figuren ses også, at ledighedsrisikoen i 1998
var stigende allerede fra det 50. år, hvor den særlige beskyttelsesregel
mht. dagpengeret satte ind. I takt med udfasningen af reglen for de 50-54årige
har disse aldersgrupper ikke længere højere ledighedsrisiko end aldersgruppen
lige før; faktisk har de omtrent den laveste ledighedsrisiko.
Dette gælder også, hvis man ikke blot ser på ledighedsberørte personer,
men også hvor længe de forskellige årgange i gennemsnit er ledige.
Figur 8.26 viser til sammenligning den gennemsnitlige ledighedsrisiko,
dvs. når ledigheden er omregnet til helårspersoner. Da unge ikke er ledige
i så lang tid ad gangen som øvrige, er den gennemsnitlige bruttoledighed
ikke så høj, selv om risikoen for at blive berørt er høj for disse årgange.
Når ældre bliver ledige, er de det til gengæld oftere i længere tid ad gangen,
hvorfor den gennemsnitlige ledighed er højest for disse aldersgrupper.
Der er en betydelig merledighed for de 57-59-årige, jf. Velfærdskommissionen
(2005b).
24
Siden 1995 har de sidste 3 år af ydelsesperioden været omfattet af ret-og-pligt til aktivering
(aktivperioden). Afkortelserne af den samlede ydelsesperiode er hver gang sket i den
første ydelsesperiode (dagpengeperioden), hvilket svarer til en fremrykning af tidspunktet
for, hvornår der senest skal foregå aktivering.
25
Forslag til Lov om ændring af lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. (Udvidet ungeindsats,
afkortning af dagpengeperioden, fremrykning af aktivperioden m.v.) 1998/1 LSF 32.
26
Se beskrivelse af den arbejdsmarkedspolitiske indsats for unge i afsnit 8.4.
451

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.25: Aldersfordelt risiko for
at blive berørt af bruttoledighed i
dagpengesystemet
Pct.
50
40
30
20
10
452
Pct.
50
40
30
20
10
Figur 8.26: Aldersfordelt, gennemsnitlig
risiko for bruttoledighed i
dagpengesystemet
Pct.
50
0
0 0
0
18 26 34 42 50 58 66
18 26 34 42 50 58 66
½ 1994 1997 2000 2003
1994 1997 2000 2003
Anm.: Bruttoledighed er her defineret som ledige og aktiverede i dagpengesystemet. Ledighedsrisikoen
er målt som enten antal berørte eller det gennemsnitlige antal bruttoledige
i forhold til antal dagpengeforsikrede pr. alderstrin.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM
og Lovmodellen.
8.6.2 Den nuværende ledighed i dagpengesystemet
I løbet af et år får omkring ½ mio. personer ledighedsrelaterede ydelser i
dagpengesystemet. For de fleste sker det kun i kort tid, hvorefter de kommer
i job. Nogle kommer alene ind i dagpengesystemet for at få feriedagpenge,
f. eks. nyuddannede, der har fået job, men endnu ikke har optjent
feriepenge.
Figur 8.27 tager udgangspunkt i figur 8.25 og viser risikoen for at blive berørt
af ledighed for de dagpengeforsikrede i 2003 fordelt på 1-års alders
intervaller. Risikoen er særlig høj for unge og for personer i slutningen af
50’erne. Lavest risiko har personer fra midt i 40’erne til midt i 50’erne. Figuren
viser samtidig fordelingen af a-kasse medlemmer efter alder. Der er
flest dagpengeforsikrede i sidste halvdel af 30’erne. Bruttoledighedsrisikoen
er lavere for de årgange, der har en høj forsikringsgrad i dagpengesystemet.
Omregnes de berørte personer til helårsmodtagere, var der i gennemsnit
knap 200.000 personer indplaceret i dagpengesystemet i 2004 som bruttoledige,
dvs. som ledige eller aktiverede. Det er lidt flere end i 2002, hvor
bruttoledigheden i dagpengesystemet var lavest.
Figur 8.28 viser fordelingen af bruttoledighed i dagpengesystemet i 1998,
2002 samt 2004 i forhold til forbruget af perioden med ret til dagpenge,
dvs. ancienniteten i dagpengesystemet. Hovedparten af de bruttoledige i
2004 har fået dagpenge i mindre end 1 år, men sådan var det ikke i 1998.
Over tid har dagpengeledighedens sammensætning ændret sig i retning af
relativt flere med kortere anciennitet i dagpengesystemet og færre med
længerevarende anciennitet. Den trend er fortsat trods konjunkturernes
udvikling mellem 2002 og 2004.
40
30
20
10
Pct.
50
40
30
20
10

Kapitel 8
Figur 8.27: Aldersfordelt ledighedsrisiko i dagpengesystemet, 2003
Antal
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
18 24 30 36 42 48 54 60 66
Alder
Forsikrede (v. akse) Ledighedsrisiko (h. akse)
Andel
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
Anm.: Figuren viser risikoen for en dagpengeforsikret for på et tidspunkt i løbet af 2003 at
modtage dagpenge – enten som ledig eller aktiveret. Forsikringsgraden er antallet af dagpengeforsikrede
pr. årgang sat i forhold til årgangens størrelse.
Kilde: Egne beregninger på Lovmodellen og Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM.
Figur 8.28: Fordeling af bruttoledige i dagpengesystemet efter gns.
anciennitet
Antal
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1998 2002 2004
Op til ½ år ½-1 år 1-2½ år 2½-4 år Over 4 år
Kilde: Beskæftigelsesministeriet og egne beregninger.
Antal
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
I figur 8.28 ses det, at der er blevet færre med lang anciennitet i dagpengesystemet.
Det skyldes bl.a., at ydelsesperioden er blevet reduceret over
tid, hvilket har øget incitamentet for langvarige dagpengemodtagere til at
komme i beskæftigelse. Fordelingen påvirkes også af de generelle kon-
0
453

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
junkturer (dvs. efterspørgslen efter arbejdskraft) samt af aktiveringsregler
og -omfang.
8.6.3 Hvad sker der op mod ophør af dagpengeretten?
Når perioden med ret til dagpenge er ved at være opbrugt, vil de økonomiske
konsekvenser af at være ledig vokse, idet det umiddelbare forsørgelsesalternativ
er kontanthjælpen, som for enlige er lavere end dagpengene,
og som for gifte afhænger af ægtefællens indkomst. Denne udsigt
kan motivere den ledige til at gøre sin jobsøgning bredere og mere intensiv,
hvilket øger muligheden for at komme i beskæftigelse.
Erfaringsmæssigt gør a-kasserne samtidig en ekstraordinær stor indsats
for at hjælpe deres medlemmer i beskæftigelse igen, når dagpengeretten
er ved at udløbe. For langt hovedparten lykkes det at komme i beskæftigelse,
og sandsynligheden for, at det sker, vokser da også op mod ydelsesophør,
jf. figur 8.29. Figuren viser den ugentlige sandsynlighed for at
overgå fra dagpenge til selvforsørgelse givet varigheden af forudgående
ledighed. I starten falder sandsynligheden, jo længere man har været ledig,
men efter et par år begynder billedet langsomt at ændre sig, og sandsynligheden
vokser atter. Det hænger bl.a. sammen med udsigten til, at
ydelsesperioden vil udløbe.
Den største beskæftigelseseffekt ligger dog lige omkring tidspunktet, hvor
retten til dagpenge ophører, hvilket fremgår af figur 8.30. Her ses en markant
stigning i sandsynligheden for at komme i beskæftigelse (eller påbegynde
en uddannelse) efter 156 uger i aktivperioden. Selv om den samlede
ydelsesperiode i dagpengesystemet er blevet afkortet i flere omgange,
har perioden med ret-og-pligt til aktivering (aktivperioden) konsekvent varet
3 år eller 156 uger. Derfor kan man sammenligne resultaterne over en
længere periode for personer, der er overgået til aktivperioden.
Antallet af personer, der har opbrugt dagpengeretten, har indtil videre været
forholdsvist begrænset. Det gælder især, når det sammenholdes med,
hvor mange personer der årligt får dagpenge.
Jf. Arbejdsdirektoratet (2000) har 3.000-6.000 personer opbrugt perioden
med ret til dagpenge i tidsrummet 1. halvår 1996 til 1. halvår 1999. Det
drejer sig typisk om SID’ere, HK’ere, samt medlemmer af a-kasserne for
Offentligt Ansatte og Kvindelige Arbejdere. Flest er mellem 40 og 50 år, og
mænd opbruger oftere dagpengeretten end kvinder.
De løbende forkortelser af dagpengeretten har ikke medført en stor stigning
i antallet af personer, der opbruger perioden med ret til dagpenge.
Figur 8.31 viser, at der siden 2002 årligt er omkring 2.000-2.300 personer,
der opbruger dagpengeretten, når man ser på rullende år, eksempelvis 1.
kvartal 2002 til 4. kvartal 2002 eller 3. kvartal 2004 til 2. kvartal 2005. Omfanget
har været ret stabilt over tid.
454

Figur 8.29: Stigende sandsynlighed
for at komme i beskæftigelse
for længerevarende ledige, 30-49-
årige i 2000
Sandsynlighed Sandsynlighed
0,02
0,02
0,015
0,01
0,005
0,015
0,01
0,005
0
0
0-13 78-91 156-169
Antal ugers anciennitet i dappengesystem
Anm.: Afgang til beskæftigelse er her opgjort
som 8 ugers fravær af offentlig overførselsindkomst,
dvs. selvforsørgelse.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet (2002).
Kapitel 8
Figur 8.30: Markant højere sandsynlighed
for at komme i beskæftigelse,
når ydelsesperioden udløber,
jf. ledighedsforløb for 30-
49-årige i aktivperioden, 1996-
2003
Sandsynlighed
0,2
0,15
0,1
0,05
0
0
4 52 100 148 196
Antal ugers anciennitet i dappengesystem
kvinder mænd
Sandsynlighed
0,2
0,15
0,1
0,05
Anm.: Afgang til beskæftigelse er her målt
ved 4 ugers selvforsørgelse.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet.
Figur 8.31: Udvikling i omfanget af opbrugt dagpengeret målt ved antal
personer og i pct. af risikogruppe, rullende år
Antal
2500
2000
1500
1000
500
0
1. kvt.
2002
2. kvt.
2002
3. kvt.
2002
4. kvt.
2002
1. kvt.
2003
2. kvt.
2003
3. kvt.
2003
4. kvt.
2003
1. kvt.
2004
2. kvt.
2004
Antal personer (venstre) Pct. af risikogruppe (højre)
3. kvt.
2004
Anm.: Omfanget med opbrugt dagpengeret er beregnet af Arbejdsmarkedsstyrelsen på
baggrund af registerdata.
Kilde: Målesystemet, Det centrale resultatkrav 5, www.jobindsats.dk
Sætter man omfanget i forhold til, hvor mange der var i fare for at opbruge
dagpengeretten – risikogruppen – er andelen, der opbruger dagpengeretten,
faktisk faldet over tid. Risikogruppen er defineret som personer, der
ved kvartalets begyndelse havde mellem 1 og 52 uger tilbage af deres
dagpengeret og derfor var i risiko for at opbruge dagpengeretten i løbet af
et år. Det betyder, at der har været forholdsvis stor succes med at få lang-
Pct.
12
10
8
6
4
2
0
455

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
varige dagpengemodtagere i arbejde, når de nærmede sig ydelsesophør,
og at det samtidig er lykkedes i en konjunkturperiode med vigende efterspørgsel
efter arbejdskraft.
Forslag 8.8: Kortere ydelsesperiode i dagpengesystemet
Det foreslås at reducere ydelsesperioden i dagpengesystemet fra 4 år til
2½ år. Alle dagpengemodtagere skal samtidig sidestilles, hvilket betyder,
at der fremover ikke vil være særregler, som enten forlænger dagpengeretten
for visse 55-59-årige eller begrænser ydelsesperioden for ledige
over 60 år relativt til andre.
Som reglerne er i dag for ydelsesperioden, behøver man som stiliseret
eksempel kun at arbejde hvert 5. år (eller mindre) gennem hele sit arbejdsliv
for at opretholde retten til dagpenge. I praksis kan man ikke frit
vælge, hvornår man vil være ledig, eller hvor længe man vil have dagpenge.
Det afhænger også af øvrige regler. Rådigheds- og aktiveringsregler
skal afbalancere beskæftigelseskrav og varighedsregler, men det kræver
en effektiv kontrol af, at den ledige konsekvent står til rådighed for arbejdsmarkedet.
En kortere ydelsesperiode vil understrege, at dagpenge er
en midlertidig forsørgelsesmulighed.
Eksempel: En person kommer på arbejdsmarkedet som 20-årig og trækker
sig tilbage på efterløn som 60-årig efter 40 år på arbejdsmarkedet.
Med de gældende regler kan vedkommende klare sig med 4½ års beskæftigelse
hen over den 40-årige periode for at være berettiget til dagpengeforsørgelse
resten af tiden. Hvis ydelsesperioden i stedet var 2½ år,
beskæftigelseskravet blev harmoniseret til 1 år generelt, og særreglerne
for 55-59-årige ophæves, vil personen i eksemplet i stedet behøve mindst
12 års beskæftigelse i løbet af den 40-årige karriere på arbejdsmarkedet
for at have ret til dagpenge resten af tiden. Det skaber en bedre balance
mellem forsørgelsesret og beskæftigelsespligt.
I internationalt perspektiv er ydelsesperioden i dagpengesystemet forholdsvis
lang i Danmark, jf. Velfærdskommissionen (2005b). Kun Belgien
har længere (og ubegrænset) ydelsesperiode. Blandt de nordiske lande er
Danmark klart i front, jf. figur 8.32. I Norge er ydelsesperioden det halve af
den danske, nemlig 2 år. I Finland er dagpengeretten knap 2 år (500 dage
svarende til 100 uger). Kortest ydelsesperiode er der i Sverige, hvor man
som udgangspunkt kan få dagpenge i godt et år (300 dage 27 svarende til
60 uger). Med Velfærdskommissionens forslag om en ydelsesperiode på
2½ år vil den danske dagpengeret fortsat være den længste i Norden.
Dagpengesystemet, dets understøttelsesniveau og varigheden heraf har til
formål at sikre en økonomisk tryghed i en periode, hvor man søger efter
anden beskæftigelse, dvs. tryghed i en jobmatch-fase. Dette vil for langt
de fleste kunne foregå inden for en 2½-årig horisont.
27 Kan forlænges til 600 dage som følge af aktivering, dvs. til i alt 2¼ år.
456

Kapitel 8
For ledige, der ikke kommer i beskæftigelse inden for denne horisont, bliver
der, jf. tidligere, adgang til den grundlæggende ledighedsunderstøttelse
– basisydelsen – som er uafhængig af eventuel ægtefælles indkomst.
Det er en styrkelse af rettighederne i forhold til de nuværende regler for
personer, der overgår fra dagpengesystemet til kontanthjælp, og fortsat
står til rådighed for arbejdsmarkedet. Efter overgang til basisydelsen skal
den ledige omfattes af en særlig aktiveringsindsats for at styrke beskæftigelsesmulighederne,
hvilket er nærmere beskrevet i afsnit 8.8.
Figur 8.32: Dagpengenes varighed i de nordiske lande, 2004
Danmark
Norge
Finland
Sverige
Velfærdskommissionens forslag
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5
År med dagpengeret
Anm.: I Sverige er dagpengeretten som udgangspunkt 300 dage (5 dage pr. uge), men den
kan forlænges til 600 dage i forbindelse med aktivering.
Kilde: Velfærdskommissionen (2005b).
For nogle dagpengemodtagere handler jobskifte ikke alene om det rette
jobmatch, men også om mere grundlæggende opkvalificering for at kunne
få beskæftigelse igen. Det foreslås derfor samtidigt at indføre en ny form
for omskolingsmulighed for dagpengemodtagere. Denne er også nærmere
beskrevet i afsnit 8.8 sammen med den fremtidige rolle for den aktive arbejdsmarkedspolitik,
hvis umiddelbare fokus fremover bliver på jobmatch
ved hjælp af jobsøgning, jobformidling, vejledning, kortere og målrettet opkvalificering
samt jobtræning og jobanbringelse med løntilskud.
Grundtanken med Velfærdskommissionens forslag er, at midler, der i dag
bruges på længerevarende passiv forsørgelse i dagpengesystemet, med
fordel kan omprioriteres og målrettes til den aktive indsats med opkvalificering
af ledige med særlige behov.
Forholdsvis få har indtil videre opbrugt dagpengeretten, hvilket bl.a. kan
hænge sammen med, at a-kasserne erfaringsmæssigt gør en stor indsats
de sidste tre måneder før ydelsesophør for at hjælpe den ledige tilbage i
beskæftigelse. Denne indsats kan til fordel for alle parter starte tidligere.
457

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.28 viste fordelingen af dagpengemodtagere efter anciennitet i
dagpengesystemet. I 2004 havde i gennemsnit 1/5 modtaget dagpenge i
mere end 2½ år. En afkortelse af ydelsesperioden vil ikke betyde, at disse
personer mister deres dagpengeret. I stedet kan forslaget indfases og
gælde for personer, der fremover indplaceres i dagpengesystemet. Det
betyder, at det tager omkring 6 år, som er den nuværende referenceperiode
28 for dagpengeretten, at indfase forslaget. Herefter vil der kun være adgang
til dagpenge i 2½ år inden for eksempelvis en 4-årig periode.
En kortere ydelsesperiode i dagpengesystemet vil umiddelbart ændre incitamenterne
til at forsikre sig i a-kasserne. Arbejdsløshedsforsikring bliver i
højere grad en sikring mod midlertidigt indkomstbortfald i en jobsøgningsperiode
frem for en mangeårig indkomstgaranti. Ændringen skal derfor ses
i sammenhæng med forbedrede muligheder for opkvalificering og i sammenhæng
med lavere medlemsbidrag som følge af introduktion af basisydelsen
og som følge af regelforenkling i dagpengesystemet, jf. afsnit
8.6.5.
Forslag 8.9: Harmonisering af beskæftigelseskrav i forhold til dagpengeret
For at kunne få dagpenge som ledig skal man - ud over at være medlem
af en a-kasse - enten opfylde et uddannelseskrav eller et beskæftigelseskrav.
For at opfylde uddannelseskravet skal man have bestået en erhvervskompetencegivende
uddannelse af mindst 18 måneders varighed
og være medlem af en a-kasse. Derefter får man som dimittend ret til
dagpenge svarende til 82 pct. af den maksimale dagpengesats efter 1
måneds karantæne. Alternativt skal man opfylde beskæftigelseskravet,
som er 52 ugers fuldtidsbeskæftigelse inden for 3 år, 29 og samtidig have
været medlem af en a-kasse i 1 år.
Er perioden med ret til dagpenge opbrugt, er beskæftigelseskravet lempeligere,
og der kræves kun 26 ugers beskæftigelse inden for 3 år for at
generhverve dagpengeretten. Beskæftigelseskravet er dermed asymmetrisk
og betyder, at det for en dels vedkommende – nemlig de, der har arbejdet
mere end 26 uger – er uden konsekvens at opbruge dagpengeretten,
idet de automatisk har ret til en ny periode i det øjeblik, at ydelsesperioden
udløber. Med denne særregel er det alene nødvendigt at arbejde
ca. 2 måneder om året for at bibeholde dagpengeretten over tid.
I forhold til tidligere er genoptjeningskravet i dag forholdsvis lempeligt, jf.
boks 8.12 nedenfor. Sammenlignet med andre landes dagpengesystemer
og forholdet mellem adgangskrav og ydelsesperiode er det danske beskæftigelseskrav/genoptjeningskrav
også forholdsvis lempeligt.
28
Referenceperioden kan dog udskydes som følge af ”døde perioder” i forhold til dagpengeretten,
dvs. perioder med barsel, sygdom ud over 6 uger, og orlov til pasning af døende i
eget hjem. Derfor kan det i nogle tilfælde tage flere år at indfase nye regler i dagpengesystemet.
29
34 uger for deltidsforsikrede.
458

Kapitel 8
Velfærdskommissionen foreslår, at beskæftigelseskravet i dagpengesystemet
skal være 52 uger uanset, hvor man befinder sig i forhold til dagpengeretten.
Det skaber regelforenkling og harmoniserer samtidig reglerne
på et niveau, hvor der bliver en bedre balance mellem, hvor længe man
skal have arbejdet forud for ledighed, og hvor længe man efterfølgende
kan få understøttelse.
Boks 8.12: Beskæftigelseskravet – historisk og i international sammenligning
Da a-kasse systemet blev statsliggjort i 1967, var der krav om 39 ugers beskæftigelse
for at opnå ret til dagpenge i 270 dage. Skulle dagpengeretten genoptjenes,
var kravet 39 ugers beskæftigelse inden for 1½ år, jf. Lovbekendtgørelse nr. 53 af
28. februar 1967.
Senere i 1979 blev beskæftigelseskravet formuleret som 26 ugers beskæftigelse
inden for 3 år, jf. Lovbekendtgørelse nr. 308 af 29. juni 1979. Efterfølgende blev
det i 1993 præciseret, at beskæftigelseskravet vedrørte ustøttet beskæftigelse.
Med Arbejdsmarkedsreform II i 1996 blev kravet skærpet til de 52 uger, som gælder
i dag. Reglerne for genoptjening blev dog undtaget, således at kravet her forblev
på 26 uger.
Sammenlignet med dagpengesystemerne i andre lande er det danske beskæftigelseskrav
blandt de længste og på niveau med adgangskravet i Tyskland og Australien.
Sættes beskæftigelseskravet derimod i forhold til, hvor længe man har ret
til dagpenge, er det danske krav derimod forholdsvis lempeligt. Det krævede forhold
mellem beskæftigelse og ydelsesret er dobbelt så højt i Finland, mere end 2
gange så højt i Sverige og fire gange så højt i Holland som i Danmark.
Kilder: Lovtidende, diverse udgaver, samt Velfærdskommissionen (2005b).
Harmoniseringen vil styrke forholdet mellem forsørgelsesret og beskæftigelsespligt
og vil styrke arbejdsudbuddet blandt længerevarende ledige.
For de, der ikke opfylder genoptjeningskravet, bliver forsørgelsesalternativet
den nye basisydelse til ledige. Her er man sikret ledighedsunderstøttelse
uanset ægteskabelig status, når blot man står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Kommer man direkte fra dagpengesystemet, bliver der
pligt til aktivering på fuld tid på basisydelse, jf. forslag om kortere ydelsesperiode
ovenfor.
Forsørgelsesmuligheder efter opbrugt dagpengeret
Har man i dag opbrugt retten til dagpenge, er der andre forsørgelsesmuligheder.
En del kommer i beskæftigelse og får dermed arbejdsindkomst,
mens andre overgår til sociale ydelser som eksempelvis kontanthjælp. Har
man helbredsproblemer, kan sygedagpenge være et forsørgelsesalternativ,
og revalidering kan efter visitation30 være et redskab til at styrke sine
30 Man kan visiteres direkte fra dagpengesystemet til revalidering, men i praksis sker det
sjældent, idet dagpengemodtagelse er betinget af, at man står til rådighed for arbejdsmarkedet
og derfor ikke har helbredsproblemer, der står i vejen herfor. Det ville betyde, at
grundlaget for at udbetale dagpenge bortfaldt. Dagpengemodtagere med helbredsproblemer
vil derfor i stedet være på sygedagpenge.
459

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
kompetencer og vende tilbage til arbejdsmarkedet. Er personens arbejdsevne
varigt nedsat, kan fleksjob være en mulighed, og er arbejdsevnen
væsentligt reduceret, kan der ske tilkendelse af førtidspension. Figur 8.33
viser forsørgelsesmulighederne i dag efter ophør af dagpengeret.
Fremover skal der være bedre mulighed for omskoling af dagpengemodtagere,
uden at der nødvendigvis er tale om, at den ledige har nedsat helbred.
Samtidig gøres den grundlæggende ledighedsunderstøttelse - basisydelsen
– uafhængig af ægteskabelig status. For personer, der har opbrugt
deres dagpengeret, vil der i Velfærdskommissionens forslag til et
moderniseret ydelsessystem være forsørgelsesmuligheder jf. figur 8.34.
Den ny basisydelse kan forventes at blive det primære alternativ for de,
der ikke kommer i beskæftigelse. Fra basisydelsen er det muligt efterfølgende
at overgå til hhv. sygedagpenge, revalidering, kontanthjælp og
fleksjob i figurens næste søjle, men af overskuelighedshensyn er der i figuren
primært vist mulighederne direkte fra dagpengesystemet.
Figur 8.33: Forsørgelsesmuligheder
efter dagpenge i dag
460
Arbejde
Dagpenge
Fleksjob
Kontanthjælp
Revalidering
Sygedagpenge
Førtidspension
Figur 8.34: Fremtidige forsørgelsesmuligheder
efter dagpenge
Arbejde
Dagpenge
Basisydelse
Fleksjob
Kontanthjælp
Omskoling eller
revalidering
Sygedagpenge
Anm.: Blå felter angiver ledighedsrelaterede ydelser, og orange felter angiver helbredsrelaterede
ydelser. Røde pile markerer, at overgang forudsætter visitation.
8.6.4 Særregler for ældre i dagpengesystemet
Ældre i dagpengesystemet er i flere tilfælde omfattet af særregler, der har
karakter af beskyttelsesregler. I praksis ser disse regler dog ikke ud til at
virke efter hensigten, men er snarere med til at fastholde ældre i ledighed.
Jf. § 55, stk. 2, i Lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. 31 kan 55-59-årige
ikke opbruge retten til dagpenge, hvis de har udsigt til at komme på efterløn
som 60-årige. Det betyder i praksis, at en person kan blive ledig som
51-årig og herefter have ret til dagpenge i 9 år frem til efterlønsalderen.
Hvis personen ikke har ret til efterløn, er dagpengeretten i dag begrænset
til 4 år som for øvrige forsikrede ledige.
31 Lovbekendtgørelse nr. 874 af 11. september 2005.
Førtidspension

Kapitel 8
Reglen blev oprindeligt indført i 1994 i en periode med høj ledighed blandt
seniorer og skulle samtidig sikre, at dagpengeforsikrede ikke mister retten
til efterløn, som på det tidspunkt også var betinget af, at man havde ret til
dagpenge. Ved indførelsen omfattede reglen 50-59-årige, og begrundelserne
for reglen fremgår af boks 8.13.
Boks 8.13: Baggrund for indførelse af særregel for 50-59-årige
Uddrag fra Lovforslag 274 til Lov om ændring af lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring
(Arbejdskravet, dagpengeperioden, m.v.):
”Denne særordning for aldersgruppen skal ses på baggrund af ledighedssituationen
og de særlige vanskeligheder for ældre ledige ved at opnå beskæftigelse.
For at imødegå forringelser for ældre ledige og i lyset af den fortsat vanskelige
beskæftigelsessituation foreslås det at give medlemmer, der ved udløbet af delperiode
2 er fyldt 50 år, og som ved et fortsat medlemskab af kassen vil kunne opfylde
anciennitetskravet for at kunne gå på efterløn ved det fyldte 60. år, ret til at
blive i delperiode 2 indtil det fyldte 60. år.
Særordningen for denne aldersgruppe kan tages op til vurdering, når der sker en
markant forbedring af beskæftigelsessituationen generelt, herunder med hensyn
til efterspørgslen efter arbejdskraft”.
Kilde: www.retsinformation.dk
At særreglen som udgangspunkt omfattede 50-59-årige svarer til, at personer
midt i 40’erne i praksis havde ubegrænset ret til dagpenge frem til
efterlønsalderen. Samtidig gælder det, jf. § 55, stk. 3, at forsikrede ledige
over 60 år alene har ret til dagpenge i 2½ år. 32 Med efterlønsreformen i
1999 blev det vedtaget, at forsikrede ledige, der mister deres dagpengeret
efter det 50. år, alligevel kan gå på efterløn, hvis de ved fortsat medlemskab
af a-kassen og indbetaling af efterlønsbidrag kan opfylde de øvrige
betingelser for efterløn ved det 60. år, selv om beskæftigelseskravet ikke
er opfyldt. En væsentlig begrundelse for særreglen om forlænget dagpengeret
er dermed bortfaldet. Samme år blev særordningen også taget op i
lyset af ledighedsudviklingen, og det blev besluttet at ophæve særreglen
for 50-54-årige, hvilket er sket ved indfasning frem til 2004. I takt med at
særreglen for de 50-54-årige er blevet udfaset, er ledigheden for samme
aldersgruppe faldet – og faldet mere end for øvrige aldersgrupper.
Ledigheden faldt fra 1999 til 2001, hvorefter konjunkturerne vendte og
skabte stigende ledighed gennem 2002 frem til 2004. I konjunkturvendingen
steg langtidsledigheden 33 blandt dagpengeforsikrede generelt med 3,4
pct. og med op til 17,7 pct. for 55-59-årige, der i dag er målgruppen for
særreglen, mens langtidsledigheden faldt for de 50-54-årige med 27 pct.
jf. Beskæftigelsesministeriet (2005d).
32
Der gælder desuden et skærpet aktiveringskrav for forsikrede ledige over 60 år, hvor retog-pligt
til aktivering indtræder efter 6 måneders ledighed i dagpengesystemet.
33
Med langtidsledighed forstås her bruttoledighed (dagpenge eller aktivering) af mindst 1
års varighed på opgørelsestidspunktet, jf. Beskæftigelsesministeriet (2005a).
461

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Ledighed blandt ældre i dagpengesystemet
I 2004 var der i gennemsnit 35.000 55-59-årige i dagpengesystemet svarende
til 18 pct. af den samlede bruttoledighed blandt forsikrede. Med
bruttoledighed forstås her både ledige dagpengemodtagere og dagpengeforsikrede
i aktivering. Over tid er de 55-59-årige kommet til at udgøre en
større andel af dagpengemodtagerne. Siden 1998 er andelen steget med
over 5 pct. point.
Samlet set havde omkring ¼ af de bruttoledige 55-59-årige i 2004 været
over 4 år i dagpengesystemet (208 ugers anciennitet), jf. figur 8.35. I gennemsnit
har under 10 pct. af dagpengemodtagerne modtaget dagpenge i
mere end 4 år 34 . Af figuren ses det også, at godt 1/5 af de 25-29-årige har
været i dagpengesystemet i mere end 1 år, mens det drejer sig om halvdelen,
når alle dagpengemodtagere tages i betragtning. Sammenlignet
med andre alderskategorier har netop de 55-59-årige væsentligt længere
anciennitet i dagpengesystemet. Omkring 2/3 har mindst 1 års anciennitet
i dagpengeanciennitet. Fordelingen for aldersgruppen lige under – de 50-
54-årige - svarer imidlertid til den gennemsnitlige fordeling i dagpengesystemet
jf. figur 8.35.
Figur 8.35: Gennemsnitlig anciennitetsfordeling i dagpengesystemet
fordelt på alder, pct., 2004
Pct.
120
100
80
60
40
20
462
0
1 16 31 46 61 76 91 106 121 136 151 166 181 196
Antal ugers anciennitet i dagpengesystemet
Alle 25-29 år 50-54 år 55-59 år
Pct.
120
Anm.: Figuren viser den procentvise fordeling i alt og for forskellige aldersgrupper kumuleret
efter antal ugers dagpengeforbrug. Alle (dvs. 100 pct.) har således haft mindst 1 uges
dagpengemodtagelse.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet og egne beregninger.
34 Anciennitet over 4 år er mulig som følge af overgangsordninger ved indfasning af kortere
ydelsesperiode og som følge af særreglen for 55-59 årige med senere efterlønsret.
100
80
60
40
20
0

Kapitel 8
Problemet med den længerevarende ledighed blandt ældre forstærkes,
hvis rådighedsforpligtelsen ikke håndhæves for ældre ledige i samme grad
som for øvrige, og hvis ældre ledige i mindre grad aktiveres og formidles
ledige job. Som senere beskrevet i afsnit 8.8 kan 58-59-årige fritages fra
aktivering, hvilket har resulteret i en meget lav aktiveringsgrad for netop
disse alderstrin.
Merledighed for ældre følger særreglerne
I figur 8.36 vises bruttoledigheden i dagpengesystemet på 1-års aldersintervaller
siden 1998 med udgangspunkt i niveauet for 45-årige. Her ses
det, at der i 1998 indtrådte merledighed fra det 50. år, og at denne varede
ved frem til det 60. år. Fra 1999 er særreglen gradvist blevet afskaffet for
50-54-årige, og af figuren fremgår det, at merledigheden har forskubbet
sig i takt med afskaffelsen af særreglen. Den tætte sammenhæng mellem
merledighed og særregler holder endda under konjunkturomslag, som der
eksempelvis var mellem 2002 og 2004. I takt med udfasning af særreglen
for 50-54-årige i dagpengesystemet er det lykkedes at nedbringe merledigheden
for præcis disse aldersgrupper.
Figur 8.37 viser beskæftigelsesfrekvenserne for samme aldersgrupper
over tid. Også her er der sket en markant forbedring. Det bemærkes, at
forbedringen i dels ledighed, dels beskæftigelse, er sket i en periode, hvor
overgangsydelsen 35 for 50-59-årige samtidig er under udfasning.
Figur 8.36: Indeks for bruttoledighed
blandt forsikrede ledige
over 45 år, 1998-2004
Indeks
45=100
250
210
170
130
Indeks
45=100
250
210
170
130
90
90
45 47 49 51 53 55 57 59
1998 2000
2002 2004
Anm.: Bruttoledighedsprocenten er defineret
som summen af ledige og aktiverede i
dagpengesystemet i forhold til antallet af
dagpengeforsikrede.
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM og egne beregninger.
Figur 8.37: Aldersfordelte beskæftigelsesfrekvenser
for personer
over 45 år, 1994-2004
100
90
80
70
60
Pct.
50
50
45 47 49 51 53 55 57 59
1994 1996 1998
2000 2002 2004
Kilde: Danmarks Statistik, Registerbaseret
Arbejdsstyrke Statistik
Der har altså ikke medført merledighed at udfase den særlige beskyttelsesregel
for 50-54-årige. Udfasningen har heller ikke betydet, at personer-
35 Overgangsydelse var en tidlig tilbagetrækningsmulighed for langtidsledige over 50 år i
dagpengesystemet. Modtagere af overgangsydelse skulle ikke stå til rådighed for arbejdsmarkedet
og fik en ydelse på 82 pct. af det maksimale dagpengeniveau. Tilgang til ordningen
blev stoppet i 1996, og ordningen vil være udfaset i 2006.
Pct.
100
90
80
70
60
463

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
ne i stedet blot er at finde på andre former for overførselsindkomst. I stedet
er beskæftigelsen for disse aldersgrupper blevet styrket i samme periode,
som særreglen er blevet udfaset.
Den lave aktiveringsgrad for personer sidst i 50’erne gør sammen med
særreglen for dagpengeret, at ledige i sidste halvdel af 50’erne i højere
grad end andre overlades til længerevarende, passiv forsørgelse. Det
mindsker i sig selv mulighederne for at få beskæftigelse og er samtidig et
negativt signal om, at det ikke skal gøres noget for at få denne gruppe i
beskæftigelse igen, da de alligevel snart går på efterløn. På den måde bliver
lediges overgang til efterløn nærmest en selvopfyldende profeti.
Hvis særreglen for de 55-59-årige i dagpengesystemet hæves, bliver det
mindre legitimt for arbejdsgiverne at afskedige ældre medarbejdere eller at
undlade at ansætte dem. Det vil samtidig være et positivt signal om, at
personer i 50’erne er en arbejdskraft på lige fod med øvrige aldersgrupper,
og at opkvalificering også er relevant for denne aldersgruppe, uanset om
personerne er i beskæftigelse eller ledige.
Forslag 8.10: Ophævelse af aldersrelaterede særregler for ydelsesperioden
i dagpengesystemet
Så længe der findes særlige forsørgelsesvilkår, der alene er betinget af
alder og a-kasse medlemskab, vil arbejdsgiverne kunne opfatte det som
havende færre konsekvenser at afskedige netop disse grupper. De vil derfor
også være i større risiko i forbindelse med fyringsrunder.
Problemet er, at når ældre først bliver afskediget, har de i mange tilfælde
sværere end øvrige grupper ved at få beskæftigelse igen og risikerer derfor
ofte at blive langtidsledige.
Forslaget vil formentlig betyde, at AF og a-kasserne vil øge indsatsen for
at skaffe ældre ledige i arbejde under indtryk af, at de ellers fremover risikerer
at miste dagpengeretten. Det kan ske ved at styrke og udvikle allerede
eksisterende målkrav, ledelsesinitiativer og den tidlige indsats, som
derigennem vil smitte af på den uformelle prioritering, der også sker på
mikroniveau (hos sagsbehandlere mv.) af beskæftigelsesindsatsen.
Ligesom med det generelle forslag om kortere ydelsesperiode er det afgørende,
at afskaffelsen af særreglen varsles inden ikrafttrædelse, så arbejdsgivere
og ældre ledige kan nå at tilpasse sig.
Det er samtidig væsentligt, at forslaget om afskaffelse af særregler for ældre
følges op med en styrket jobformidlings- og opkvalificeringsindsats for
aldersgruppen. Dette uddybes i afsnit 8.8. Det vil desuden være i lønmodtagernes
interesse at øge kravene til udbygning af virksomhedernes seniorpolitikker
og til opkvalificering af de beskæftigede, eksempelvis via overenskomstaftalerne.
464

8.6.5 Regelforenkling i dagpengesystemet
Kapitel 8
Det danske dagpengesystem drives af arbejdsløshedskasserne, der er
private foreninger. Prisen for at være dagpengeforsikret afhænger af den
enkelte a-kasse. En fast del af kontingentet går til staten til medfinansiering
af dagpengeudgifterne, mens resten er administrationsbidrag til akasserne.
Kontingenterne varierede i 2003 mellem 4.350 kr. og 6.600 kr.
om året, jf. Arbejdsdirektoratet. Forskellene afspejler a-kassernes organisatoriske
struktur og omkostningsstruktur og det forhold, at de administrerer
et omfattende og kompliceret regelsæt – ikke blot for dagpengene,
men også for efterlønsordningen.
Dansk Arbejdsgiverforening 36 har tidligere sammenlignet udgifterne ved at
drive det danske dagpengesystem i forhold til det norske og fandt her, at
det danske system var omtrent 10 gange så dyrt at administrere som i
Norge. Ikke mindst af hensyn til medlemmerne og af hensyn til incitamentet
til at forsikre sig i dagpengesystemet bør reglerne gennemgås med
henblik på forenkling.
Nye, elektroniske redskaber kan bane vej for forenkling af mange processer
og dermed besparelser.
Forslag 8.11: Forenklet beregningsgrundlag for dagpengesatsen
Dagpengesatsen beregnes i dag på baggrund af dokumentation for tidligere
arbejdsindkomst i en bestemt periode, dvs. på baggrund af tidligere
lønsedler, og opgørelser af arbejdstiden. Opgørelse af den enkeltes individuelt
beregnede dagpengesats er kompliceret og ressourcekrævende for
a-kasserne. Boks 8.14 beskriver nærmere reglerne for beregning af dagpenge.
For at forsimple beregningen af dagpenge kan der tages udgangspunkt i
en centralt registreret oplysning, nemlig den skattepligtige årsindkomst.
Denne er allerede tilgængelig elektronisk på individniveau fra skattemyndighederne.
Alternativt kan benyttes et kommende indkomstregister, e-
Indkomst, som regeringen har annonceret i regeringsgrundlaget fra februar
2005. Et elektronisk tilgængeligt beregningsgrundlag vil være en administrativ
lettelse for a-kasserne og samtidig være ressourcebesparende.
Dermed er der grundlag for at sænke prisen på a-kasse medlemskab og
gøre dagpengeforsikring mere attraktivt. I a-kassen frigøres der samtidig
ressourcer til medlemsservice i form af jobformidling og vejledning.
Sammenlignet med nuværende regler vil forenklingen også betyde, at
dagpengene baseres på en længere indkomstperiode. Det betyder, at ens
dagpengesats i højere grad vil afspejle ens tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet.
36 Arbejdsmarkedspolitisk Agenda, nr. 2, 6. februar 2003.
465

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Et beregningsgrundlag baseret på en længere periode vil desuden i højere
grad afspejle ens mere permanente indtjening frem for f.eks. en kortvarig
gevinst eller en kortere periode med lav indtægt. Det bliver således mindre
afgørende, hvad man tager af korterevarende job. Som reglerne er i dag,
risikerer man at blive straffet økonomisk ved at tage et kortvarigt, lavtlønnet
job, idet det kan betyde et nyt og lavere beregningsgrundlag og dermed
en lavere dagpengesats, hvis man bliver ledig igen. Et længere beregningsgrundlag
kan reducere spekulation i kortsigtede gevinster og tab
ved at tage et job. Endelig vil et beregningsgrundlag baseret på en længerevarende,
skattepligtig indkomst øge incitamentet til at lade sin indkomst
beskatte, dvs. begrænse omfanget af sort arbejde.
Boks 8.14: Regler for beregning af dagpengesatsen
Dagpengesatsen for en forsikret beregnes på baggrund af arbejdsindkomsten
opnået inden for en 12 ugers periode, hvor der er arbejdet mindst 2/3 af fuld,
overenskomstmæssigt aftalt tid på området. Arbejdsindkomsten inkl. egne bidrag
til pension, men efter arbejdsmarkedsbidrag, kaldes beregningsgrundlaget.
Arbejdsindkomsten skal stamme fra ordinær, ustøttet beskæftigelse optjent ved
op til fuld overenskomstmæssig arbejdstid, dvs. ikke fra overarbejde eller fra udbetaling
af bonuser mv. Samtidig skal arbejdsindkomsten være optjent i en periode,
hvor personen har været medlem af en a-kasse.
Dagpengene udgør herefter 90 pct. af beregningsgrundlaget, men kan ikke overstige
den højeste dagpengesats, der i 2005 er på 654 kr. eller 88 kr. i timen. Det
betyder, at beregningsgrundlag baseret på dagslønninger højere end 790 kr. inkl.
arbejdsmarkedsbidrag eller timelønninger højere end 107 kr. ikke giver en højere
dagpengesats.
Hvis beregningsgrundlaget derimod giver anledning til en individuelt beregnet
dagpengesats under 82 pct. af det maksimale dagpengeniveau, får personen i
stedet en fast mindstesats 37 på netop 82 pct. af den højeste dagpengesats. Foruden
personer med sporadisk eller meget lavt lønnet beskæftigelse anvendes
mindstesatsen også for dimittender, tidligere værnepligtige og til selvstændige
med et utilstrækkeligt beregningsgrundlag 38 .
Hvor der ikke er kendskab til arbejdstiden, eller hvor denne er ukontrollabel, anvendes
en omregningssats i forhold til den udbetalte løn for perioden. Omregningssatsen
er i 2005 på 168,85 kr. pr. arbejdstime.
Forsikrede ledige kan få genberegnet dagpengesatsen, når der er optjent en nyt
beregningsgrundlag. Det gælder dog ikke, hvis der er gået mindre end 1 år siden
afslutningen af det beskæftigelsesforløb, der lå til grund for det seneste beregningsgrundlag.
Dimittender har ret til genberegning af deres dagpengesats efter 3
måneders beskæftigelse.
Kilde: Bekendtgørelse om lov om arbejdsløshedsforsikring mv., LBK nr. 874 af 11. september
2005 samt Bekendtgørelse om beregning af dagpengesatsen for lønmodtagere, BEK
nr. 1032 af 22. oktober 2004.
At benytte den skattepligtige årsindkomst som beregningsgrundlag vil betyde,
at det for nyuddannede tager længere tid at opnå den højeste dag-
37
Hvis personen har været fuldtidsforsikret og fuldtidsbeskæftiget i mindst 3 år.
38
Selvstændiges beregningsgrundlag er årsindtægten målt som gennemsnittet af de to
bedste, hele regnskabsår inden for de seneste 5 år før ledighedens begyndelse.
466

Kapitel 8
pengesats. For sæsonarbejdere og personer med uregelmæssig tilknytning
til arbejdsmarkedet vil det nye beregningsgrundlag ikke nødvendigvis
medføre lavere dagpengesats, idet disse grupper jævnligt supplerer deres
årsindkomst med andet end overførselsindkomst fra det offentlige. Endelig
kan det indarbejdes, at der ses bort fra perioder på barsel, der typisk er
lavere lønnet end beskæftigelsesperioder.
Det har tidligere været diskuteret at benytte den skattepligtige årsindkomst
som grundlag for en dagpengemodel, hvor ydelserne samtidig blev aftrappet
over tid (”Årsindkomstmodel”). Tanken er her, at en aftagende ydelsesprofil
medvirker til at sænke den lediges reservationskrav, dvs. krav til
det næste job, herunder lønkrav, og derigennem øger feltet for og intensiteten
af den lediges jobsøgning, som ellers har tendens til at falde i takt
med ledighedens længde. En sådan model har imidlertid vanskelige vilkår
i Danmark, hvor ydelsesstrukturen er forholdsvis sammenpresset, og hvor
der derfor ikke er ”rum” til megen aftrapning, før kontanthjælpen er et lige
så godt alternativ, jf. boks 8.15.
Boks 8.15: Årsindkomstmodel med aftagende ydelsesprofil
Det har i forskellige sammenhænge været diskuteret, om dagpengesystemet skulle
baseres på en model, hvor ydelserne blev reduceret efter et stykke tid for at øge
langtidslediges motivation til at søge arbejde.
Et eksempel kunne være en årsindkomstmodel, hvor dagpengene beregnes som 90
pct. af ens hidtidige skattegrundlag og genberegnes, hver gang der foreligger et nyt
skattegrundlag. På den måde opnås en model med aftagende ydelsesprofil. Det
findes f.eks. i Sverige, hvor dagpengene reduceres efter 100 dage, og i Spanien,
hvor det sker efter 180 dage.
Mulighederne for at aftrappe dagpengene over tid skal ses i sammenhæng med øvrige
sociale ydelser. I Danmark er kontanthjælpen den nærmeste substitut til dagpenge.
Forskellene mellem dagpenge og kontanthjælp før og efter skat og tillægsydelser
er vist i figur 8.38 til figur 8.41 for forskellige familietyper. Strukturen for sociale
ydelser i Danmark er forholdsvis sammenpresset, og der er derfor ikke markant
forskel på de enkelte ordninger rent ydelsesmæssigt. Det gælder både før
(brutto), men især også efter skat og tillægsydelser (netto).
Den samlede ydelsesstruktur begrænser muligheden for en aftagende ydelsesprofil i
dagpengesystemet, hvis det fortsat skal kunne betale sig at være dagpengeforsikret
i forhold til kontanthjælp. For forsørgere er rummet for aftrapning nærmest ikkeeksisterende.
For at øge forskellen til kontanthjælp har det i debatten været foreslået at hæve den
maksimale dagpengesats indledningsvist. Det vil imidlertid være indebære betydelige
merudgifter, idet hovedparten af dagpengemodtagerne kun har været i dagpengesystemet
i forholdsvis kort tid og i de fleste tilfælde er berettiget til den højeste
dagpengesats.
Dertil kommer, at en række øvrige sociale ydelser er afledt af den maksimale dagpengesats.
Eksempelvis udgør kontanthjælpen til forsørgere 80 pct. af dagpengesatsen,
mens revalideringsydelsen er lig den maksimale dagpengesats, der således
er ”anker” for en lang række overførselsindkomster.
467

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.38: Årlig brutto- og nettoindkomst
for enlig uden børn,
2005
1.000 kr.
200
150
100
468
50
0
DP-max Dim. KTH>25 KTH25 KTH25 KTH

8.7 Rådighed for arbejdsmarkedet
Kapitel 8
For at kunne få ledighedsunderstøttelse skal man stå til rådighed for arbejdsmarkedet,
dvs. være aktivt jobsøgende og være parat til at overtage
ledige job. Når kompensationen til ledige er relativ høj, er det væsentligt,
at der samtidigt er krav til modtagerne af ledighedsunderstøttelse om rådighed,
og at kravene efterleves i praksis.
Omkring ¼ af de ledige står efter eget udsagn reelt ikke til rådighed for
arbejdsmarkedet, og problemet er tilsyneladende størst i kommunerne,
herunder især for ledige indvandrere, jf. nedenfor. Samtidig præsenteres
ledige ikke så ofte for formidlede job, og der er på den baggrund basis for
at styrke fokus på konkrete job og på jobsøgningen. Udgangspunktet er, at
lediges adfærd er bestemt af, hvad rådighedsregler og håndhævelsen af
reglerne muliggør.
Dette afsnit belyser problemerne med utilstrækkelig rådighed og giver forslag
til styrkelse af det effektive arbejdsudbud blandt ledige via en styrket
jobformidling. Det indebærer bl.a. ændringer i rådighedsregler og sanktioner
og ændringer i sagsbehandlernes vilkår. Rådighed for arbejdsmarkedet
testes i vid udstrækning også ved hjælp af aktiveringstilbud, og erfaringerne
med overholdelse af rådighedskravet hænger derfor sammen
med aktiveringsomfanget, der er nærmere beskrevet i afsnit 8.8.
Boks 8.16 opsummerer forslagene i forhold rådighedsregler og sanktioner.
Boks 8.16: Forslag i forhold til lediges rådighed og jobsøgning
Forslag 8.12: Hurtigere registrering af lediges CV.
Forslag 8.13: Større krav til jobsøgning og til synliggørelse af ledige job.
Forslag 8.14: Styrket tilskyndelse til rådighedsvurdering og jobformidling.
Forslag 8.15: Automatisk sanktion ved udeblivelse fra kontaktsamtale.
Forslag 8.16: Mere differentieret sanktionsstruktur.
Forslag 8.17: Skærpet sanktion ved selvforskyldt ledighed.
8.7.1 Rådighedsregler og sanktioner for ledige
Alle ledige skal leve op til rådighedsreglerne for at kunne modtage ledighedsunderstøttelse,
uanset om den tager form af dagpenge eller kontanthjælp.
Boks 8.17 uddyber rådighedsreglerne.
Den, der ikke lever op til rådighedsreglerne, skal – med mindre der er en
gyldig grund 39 - tildeles en umiddelbar konsekvens i form af en eller flere
39 Ved gyldig grund forstås eksempelvis sygdom (med lægeerklæring), manglende pasningsmuligheder,
transport ud over det almindeligt krævede, pasning af nærtstående handicappede
eller døende, værnepligt eller afslag på produktion af krigsmateriel.
469

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
sanktioner. Disse sanktioner afviger en smule mellem hhv. dagpenge- og
kontanthjælpsmodtagere og er nærmere beskrevet i tabel 8.7.
Boks 8.17: Rådighedsregler for ledige
Dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere 40 , der ikke har andre problemer end ledighed,
skal for at stå til rådighed for arbejdsmarkedet leve op til følgende:
Være tilmeldt Arbejdsformidlingen som ledig: AF-tilmelding er en betingelse for at
kunne få ledighedsunderstøttelse, og hurtigst muligt eller efter senest 1 måned
skal den ledige have lagt sit CV i AF’s Job- og CV-bank.
Kunne og ville overtage arbejde: Ordinært arbejde, som den enkelte kan varetage,
skal kunne overtages med dags varsel. Grænsen for samlet, daglig transporttid
til og fra arbejdet er som udgangspunkt 3 timer og i særlige tilfælde 4 timer.
Mellem- og højtuddannede skal uanset daglig transporttid kunne overtage arbejde,
hvis det er nødvendigt for at få ledige stillinger besat med kvalificeret arbejdskraft.
Være arbejdssøgende: Der er ikke konkrete krav til jobsøgningsintensiteten, men
jobsøgningen skal afspejle den måde, som er sædvanlig inden for det pågældende
faglige område. På anmodning fra AF eller kommunen skal den ledige søge
konkrete, ledige stillinger.
Deltage i tilbud og samtaler: Ledige skal deltage i aktive tilbud og i kontaktsamtaler
med AF, kommunen eller andre aktører, herunder a-kassen. Er man i aktivering,
skal man fortsat søge og kunne overtage ordinært arbejde, med mindre AF
eller kommunen fraviger dette krav.
Som hovedregel skal dagpenge- og kontanthjælpsmodtagerne desuden have bopæl
og opholde sig i Danmark.
Kilde: Bekendtgørelse om rådighed, nr. 516 af 17. juni 2003 samt Bekendtgørelse om rådighed
for personer, der ansøger om eller modtager kontanthjælp eller starthjælp alene på
grund af ledighed, nr. 1161 af 30. november 2004.
I internationalt perspektiv er de danske rådighedsregler forholdsvis
stramme, mens sanktionerne ved rådighedsforseelser er relativt svage, jf.
Velfærdskommissionen (2005b). Eksempelvis er karantænerne i vore nabolande
af længere varighed – 5 uger i Sverige, op til 8 uger i Norge og op
til 12 uger i Tyskland.
40 Med kontanthjælpsmodtagere menes der i dette afsnit personer, der modtager kontanthjælp,
introduktionsydelse eller starthjælp, dvs. kommunale kontanthjælpslignende ydelser.
470

Tabel 8.7: Sanktioner ved forskellige hændelser
Hændelse Konsekvens
Selvforskyldt ledig, fordi man uden gyldig
grund:
opsiger sit arbejde
afslår et formidlet arbejde
afslår eller afbryder et aktivt tilbud
afslår at medvirke til udarbejdelsen af
en jobplan
afslår at søge et bestemt job efter opfordring
fra AF
Undlader at lægge sit CV i Job- og CVbanken
Udebliver fra samtale hos AF eller
kommunen (uden gyldig grund)
Udebliver fra aktivt tilbud (uden gyldig
grund)
Står ikke står til rådighed pga.:
manglende jobsøgning
dårligt helbred
Kapitel 8
1. gang: Dagpengebortfald eller reduktion
af kontanthjælpen med 1/3 i 3 uger
2. gang: inden for 12 måneder: Forsikrede
ledige mister dagpengeretten, der
kan genoptjenes med 300 timers beskæftigelse
inden for 10 uger. Kontanthjælpsmodtagere
mister retten til kontanthjælp
i 20 uger, men kan starte forfra
ved at opfylde samme beskæftigelseskrav
som dagpengemodtagerne.
Ingen ret til dagpenge før CV’et indlagt i
databasen
Dagpengemodtageren mister dagpengeretten,
indtil AF eller a-kassen igen
kontaktes. Kontanthjælpsmodtageren
skal rådighedsvurderes af kommunen 41 .
For kontanthjælpsmodtagere skal hjælpen
nedsættes svarende til omfanget af
fraværstimer, men maksimalt med 30
pct. af den månedlige kontanthjælp 42 .
For dagpengemodtagere skal udeblivelsen
vurderes i forhold til, om det kan
sidestilles med et egentlig afslag på
aktiveringstilbuddet.
Dagpengemodtageren mister dagpengeretten,
som kan genoptjenes med
300 timers beskæftigelse inden for 10
uger. Ved sygdom fås i stedet sygedagpenge.
I kontanthjælpssystemet har
kommunen pligt til at foretage en rådighedsvurdering
af vedkommende og
vurdere, om personen fortsat opfylder
betingelserne for at få kontanthjælp.
Kilder: Bekendtgørelse om selvforskyldt ledighed, nr. 514 af 17. juni 2003; Bekendtgørelse
om rådighed, nr. 516 af 18. juni 2003; Bekendtgørelse om rådighed for personer, der ansøger
om eller modtager kontanthjælp eller starthjælp alene på grund af ledighed, nr. 1161
af 30. november 2004; Bekendtgørelse af lov om en aktiv socialpolitik, nr. 1009 af 24. oktober
2005.
41 Pligten til at foretage en rådighedsvurdering gælder også, hvis personen to gange har
meldt sig syg i forbindelse med kontaktsamtalerne, jobformidling eller aktivering.
42 Er der gentaget fravær, og har det et omfattende omfang, skal det opfattes som en afvisning
af aktiveringstilbuddet og have tilsvarende konsekvenser. Ved gentagelser stiger konsekvenserne
i sanktionerne.
471

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
8.7.2 Erfaringer med overholdelse af rådighedsreglerne
Overholdelsen af rådighedsreglerne afhænger dels af de ledige selv, dels
af myndighedernes prioriteringer og sagsbehandlernes opfølgning. Overholdes
reglerne ikke, skyldes det ikke nødvendigvis de formelle regler,
men måske snarere praksis omkring deres forvaltning.
Omkring ¼ af de ledige står efter eget udsagn ikke til rådighed
Danmarks Statistik gennemfører hvert kvartal en analyse af arbejdsmarkedet,
der bl.a. belyser lediges rådighed baseret på deres egne oplysninger
om, hvorvidt de ønsker et job, søger beskæftigelse og kan tiltræde et
ledigt job, hvis de får det tilbudt.
Andelen, der efter eget udsagn opfylder rådighedskravene, svinger lidt
over tid, jf. figur 8.42, men i gennemsnit er det omkring 87 pct. af de ledige,
der ønsker et job set over perioden siden ultimo 1999. Andelen, der
ikke vil arbejde, er højere hos ledige kontanthjælpsmodtagere end hos
dagpengemodtagere. Tager man udgangspunkt i de seneste tal for 2005,
er det omkring 10 pct. af de ledige, der ikke vil have et arbejde.
Figur 8.42: Pct. af ledige dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere, der
ønsker, søger og kan tiltræde et job, 4. kvt. 1999 – 2. kvt. 2005
Pct.
Pct.
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
472
1999K4
2000K2
2000K4
2001K2
2001K4
2002K2
2002K4
2003K2
2003K4
2004K2
2004K4
Vil have arbejde Søger arbejde Kan tiltræde arbejdet
Kilde: Danmarks Statistik, Arbejdskraftundersøgelsen og egne beregninger.
Søgeadfærden er også undersøgt, og siden udgangen af 1999 svarer i
gennemsnit 72 pct. af de ledige, at de har søgt arbejde inden for de seneste
4 uger. De nyeste tal viser dog en forbedring, idet 77 pct. af de ledige i
2005 også søger arbejde.
2005K2

Kapitel 8
Endelig svarer i gennemsnit kun 70 pct. af de ledige dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere,
at de ud over at søge beskæftigelse også kan tiltræde
et job, hvis det tilbydes. Det er ellers en betingelse for at få ledighedsunderstøttelse,
at man både søger og kan overtage et job. Med udgangspunkt
i tallene for 2005 gælder det for omkring ¾ af de ledige dagpenge-
og kontanthjælpsmodtagere.
Rådighedsproblemer blandt indvandrere på kontanthjælp
Rockwool Fondens Forskningsenhed har undersøgt rådigheden blandt
indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande på baggrund af interviews
i 2001. Her viser det sig, at rådighedsmønstret for dagpengemodtagere
med indvandrerbaggrund ligner det generelle mønster jf. ovenfor.
Men for ledige kontanthjælpsmodtagere fra ikke-vestlige lande er rådigheden
markant svagere. Andelen af ledige kontanthjælpsmodtagere fra ikkevestlige
lande, der ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet, var i 2001
mere end dobbelt så høj som for ledige kontanthjælpsmodtagere generelt.
Mere end 1/3 af de indvandrere og efterkommere, der modtog kontanthjælp,
ville ikke have et arbejde, og en tilsvarende andel oplyste, at de ikke
havde søgt arbejde inden for de seneste 4 uger, jf. figur 8.43.
Figur 8.43: Pct. ledige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige
lande, der ikke ønsker, søger eller kan tiltræde et job, 2001
Personer
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Vil ikke arbejde Har ikke søgt
arbejde de
seneste 4 uger
Kilde: Tranæs og Zimmermann (2004).
Har ikke søgt
arbejde, men
forventer
genansættelse
eller nyt job
Dagpenge kontanthjælp
Personer
Har søgt arbejde,
men kan ikke
tiltræde indenfor
2 uger
Samlet set viste det sig, at 38 pct. af dagpengemodtagerne med indvandrerbaggrund
reelt ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet, mens det
tilsvarende tal var 70 pct. i 2001 blandt ledige kontanthjælpsmodtagere
med indvandrerbaggrund.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
473

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Da indvandrerandelen er forholdsvis høj blandt ledige kontanthjælpsmodtagere
43 , tyder det på, at der på interviewtidspunktet var et alvorligt rådighedsproblem
blandt kontanthjælpsmodtagerne i kommunerne. Siden er
der sket opstramninger i kontanthjælpsreglerne i forbindelse med arbejdsmarkedsreformen
”Flere i Arbejde” fra 2002. Unge kontanthjælpsmodtagere
mellem 25 år og 29 år skal eksempelvis aktiveres tidligere end
før, og der er sket en harmonisering af sanktionsreglerne i forhold til dagpengesystemet.
Der er ikke foretaget nogen evaluering heraf endnu, men
det må forventes, at disse ændringer sammen med loftet over kontanthjælp
vil øge ledige kontanthjælpsmodtageres jobsøgning og villighed til at
arbejde. Udgangspunktet i 2001 var dog, at rådighedsproblemerne for indvandrere
fra mindre udviklede lande var meget større for ledige generelt.
Færre forsikrede ledige får en sanktion i relevante rådighedssager
Jf. Arbejdsdirektoratet er andelen af forsikrede ledige, der pålægges en
sanktion i forbindelse med en rådighedsforseelse, faldet fra 1999 til 2004,
jf. tabel 8.8. For nogle forseelser er sanktionsraten steget, eksempelvis
ved udeblivelse fra formidlingssamtaler og jobsamtaler, mens den er faldet
for andre typer, eksempelvis i forhold til jobplaner og i forhold til ønsket om
at komme i beskæftigelse. Samlet set blev der tildelt en sanktion i 57 pct.
af de relevante rådighedssager i 2004 for forsikrede ledige.
Tabel 8.8: Sanktionsprocent ved relevante rådighedssager for forsikrede
ledige, 1999 og 2004
Hændelse 1999 2004
Ikke mødt til aktivitet hos AF 90 pct. 84 pct.
Ikke medvirket til IHP* 86 pct. 91 pct.
Ikke overholdt IHP 49 pct. 27 pct.
Ikke medvirket til / overholdt IUP 76 pct. 48 pct.
Ikke mødt til formidlingssamtale 84 pct. 92 pct.
Ikke mødt hos arbejdsgiver 73 pct. 79 pct.
Ønskede ikke arbejdet 60 pct. 42 pct.
Manglende oplysninger om CV n.a. 16 pct.
I alt 74 pct. 57 pct.
Anm.: Opgørelsen er ikke baseret på samtlige underretninger, men alen på baggrund af
rådighedsrelevante sager, hvilket er i overensstemmelse med metoden anvendt i Arbejdsdirektoratets
Rådighedstilsyn. *Individuelle handlingsplaner (IHP) og –uddannelsesplaner
(IUP) har fra 2003 ændret navn til jobplaner.
Kilde: Arbejdsdirektoratet.
Godt ¼ af faldet i sanktionsraten kan henføres til, at der har været en
uforholdsmæssig stor stigning i antallet af hændelser, hvor der er en gyldig
grund til forseelsen, jf. Arbejdsdirektoratet.
Faldet i sanktionsraten er sket i en periode, hvor aktiveringsomfanget er
faldet. Det betyder, at den effektive afprøvning af forsikrede lediges rådig-
43 I 2003 var andelen af indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande omkring
21 pct. blandt alle, der på et tidspunkt i året var ledig og fik kontanthjælp. Blandt de ledige
helårsmodtagere var den tilsvarende indvandrerandel 23 pct., jf. Beskæftigelsesministeriets
forløbsregister for overførselsindkomst, DREAM.
474

Kapitel 8
hed er reduceret siden 1999, og at presset på dagpengemodtagere i forhold
til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet må formodes at være aftaget.
Det er ikke hensigtsmæssigt, når ledigheden samtidig er aftaget, og
når der fremover kan forventes at blive mangel på arbejdskraft.
Kontaktsamtaler med ledige er ofte forsinkede
Dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere skal mindst hver 3. måned til personlig
samtale hos AF, kommunen eller evt. en anden aktør med ansvar
for indsatsen. Kontaktsamtalerne har til formål at sikre, at den ledige hurtigst
og bedst muligt kommer i beskæftigelse. Det sker bl.a. ved at fokusere
på jobsøgningsindsatsen, men også i form af vejledning om mulighederne
på arbejdsmarkedet.
Kontaktforløbet spiller en rolle i rådighedsvurderingen, fordi det muliggør
en løbende vurdering af, om jobsøgningen er aktiv og realistisk. Aktiveringsindsatsen
har også et væsentligt rådighedstestende perspektiv, men
aktivering sker i mange tilfælde først efter en vis periode og ikke så ofte
som kontaktsamtalerne. Til gengæld er implikationerne af aktivering mere
vidtgående end at deltage i regelmæssige kontaktmøder. Derfor kan kontaktforløbet
siges at komplementere aktiveringsindsatsen i forhold til at
teste det effektive arbejdsudbud blandt ledige.
Kontaktsamtalerne muliggør en nær kontakt mellem den ledige og Jobformidlingen
– uanset om det sker hos AF, kommunen eller en anden aktør.
Endelig sikrer kontaktforløbet en hyppig opfølgning på, hvad der virker,
og hvad der ikke virker for den enkelte. Derfor er det problematisk,
hvis kontaktsamtalerne ikke finder sted regelmæssigt, til tiden, og ikke har
fokus på den lediges jobmuligheder og jobsøgningsindsats.
For de forsikrede ledige var omkring 34 pct. af de obligatoriske samtaler
udliciteret til andre aktører i 2004, jf. Arbejdsmarkedsstyrelsen 44 . Der findes
ikke oplysninger om, hvorvidt samtalerne blev overholdt til tiden hos private
aktører, men hvis man antager, at samtalerne her foregik efter reglerne,
var 23 pct. af kontaktsamtalerne for forsikrede ledige i 2004 stadig forsinket.
Ser man alene på de kontaktsamtaler, der foregik i AF-regi, var over
halvdelen af samtalerne forsinket, dvs. der gik mere end 3 måneder mellem
de enkelte samtaler. Flest forsinkelser gjorde sig gældende for samtaler
med efterkommere fra ikke-vestlige lande. Forsinkelserne gør, at det
bliver sværere at danne sig et indtryk af, om de ledige reelt står til rådighed
for arbejdsmarkedet.
Behov for mere konkret jobfokus og jobformidling i kontaktsamtaler
Indholdsmæssigt er der forholdsvist stort fokus på job i kontaktsamtalerne,
jf. Damgaard m.fl. (2005). I næsten alle samtaler berøres den lediges jobønsker.
I kommunerne er jobfokus dog knapt så forekommende i samta-
44 www.jobindsats.dk
475

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
lerne, og det gælder især, hvis det drejer sig om ledige indvandrere 45 . I ¾
af kontaktsamtalerne kommer man ind på, hvad den ledige har gjort siden
sidst for at komme i arbejde, og i godt 60 pct. af tilfældene diskuteres også,
hvilke job der søges, og hvordan jobsøgningen foregår.
Kontaktsamtalerne bruges sjældnere til egentlig jobformidling. Kun i omkring
¼ af tilfældene præsenteres den ledige for konkrete, ledige job, og
der laves aftaler om at søge bestemte job. Et flertal af de interviewede
sagsbehandlere anså det ikke for deres opgave at præsentere de ledige
for konkrete job – nogle opfattede endda jobformidling som ”gammeldags”
– men lagde større vægt på at understøtte de ledige i deres egen jobsøgning.
Flertallet af sagsbehandlerne søger at motivere de ledige og lægge
pres på dem i forhold til at søge job. I 36 pct. af tilfældene opfordres de
ledige til at søge bredere (fagligt og geografisk), mens der i 28 pct. af samtalerne
blev opfordret til at søge alt rimeligt arbejde. I godt ¼ af samtalerne
kom man også ind på rådighedsreglerne.
Samtidig fandt en del af sagsbehandlere reglerne for kontaktforløbet rigide
og udtrykte ønske om at måtte undtage flere grupper (de ”svageste” ledige)
fra samtalerne af ressourcehensyn. Ressourcehensyn blev også angivet
som årsag til, at en del af kontakterne finder sted telefonisk.
Kommunernes opfølgning på rådighedsforseelser
Hvis myndighederne ikke imødekommer lediges rettigheder i forhold til at
afholde kontaktsamtaler og aktiveringstilbud til tiden, og hvis det ikke får
konsekvenser, når ”spillereglerne” overtrædes, smitter det af på respekten
for rådighedsreglerne. Adfærden blandt ledige tilpasser sig til regler og
ikke mindst håndhævelsen af reglerne. Derfor er det vigtigt, at jobformidlerne
er opmærksomme på redskaberne i rådighedsvurderingen, herunder
kontaktforløb og aktiveringstilbud.
Når kommunen får en meddelelse fra Arbejdsformidlingen (AF) om, at en
kontanthjælpsmodtager har afvist et jobtilbud eller er udeblevet fra kontaktsamtaler
– en såkaldt negativ hændelse - har kommunen pligt til at rådighedsvurdere
den ledige kontanthjælpsmodtager. Arbejdsdirektoratets
rådighedsstatistik viser kommunernes reaktion på indberetninger, der sår
tvivl om rådigheden hos en kontant- eller starthjælpsmodtager. Blandt sagerne
i 1. halvår 2004 har kommunerne i 32 pct. af tilfældene iværksat aktivering
som rådighedsafprøvning og i knap 11 pct. af tilfældene foretaget
en sanktion i ydelsen (kontanthjælpen) – enten ved at standse hjælpen,
nedsætte hjælpen eller ved at gøre den tilbagebetalingspligtig.
Andelen, som får økonomiske sanktioner, har været faldende siden 3.
kvartal 2002, og der er samtidig sket en ændring i retning af, at færre får
45 Damgaard et al (2005) fremhæver, at de ledige i kommunerne oftere er helt unge, indvandrere,
aktiverede eller langvarigt ledige, og at det kan være vanskeligere at have jobfokus
i kontaktsamtalerne med disse grupper.
476

Kapitel 8
standset udbetaling af hjælpen, mens flere alene får reduceret ydelsen i
en periode. Omvendt er andelen, som i forbindelse med rådighedsvurderingen
får et aktiveringstilbud, næsten fordoblet i samme periode, så samlet
set er opfølgningen på rådighedsforseelser steget i kommunerne.
Langt hovedparten af indberetningerne – 97 pct. – vedrører overskredne
datoer for afholdelse af kontaktsamtaler, herunder som følge af udeblivelse
og som følge af forsinkelser hos myndighederne i afholdelse af samtalerne.
Jf. Den Sociale Ankestyrelse (2004) bliver arbejdsmarkedsparate
kontanthjælpsmodtagere sjældent rådighedsvurderet, hvis de udebliver fra
aftaler med AF. Og hvis de bliver rådighedsvurderet, følges der ikke så
ofte op med sanktioner eller krav om aktivering. I omkring 42 pct. af udeblivelserne
fra kontaktsamtaler henvises der til, at personen er i aktivering.
Og kommunerne har tilsyneladende en uhjemlet praksis om, at denne
form for udeblivelse ikke skal udløse en egentlig rådighedsvurdering.
Sagsbehandlernes indsats i forhold til indvandrere er undersøgt særskilt i
en temarevision af integrationsloven 46 . Heraf fremgik det, at der blev anvendt
økonomiske sanktioner i 61 pct. sagerne, hvor ledige modtagere af
introduktionsydelse ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet. Det er hyppigere
end blandt kontanthjælpsmodtagere generelt. Sagsbehandlere, der
ikke følger kravet i forhold til økonomiske sanktioner, tager enten en holdningsbearbejdende
samtale med den enkelte person eller giver en skriftlig
advarsel om, at eksempelvis ulovligt fravær ikke accepteres.
Sagsbehandlere, der vurderer ledige, befinder sig generelt i et krydspres
mellem 1) politiske og institutionelle krav, 2) den lediges behov og interesser
og 3) egen faglighed og interesser som diskuteret i Caswell m.fl.
(2003). Sagsbehandlernes indsats afspejler derfor de ressourcer, de har til
rådighed, og ledelsesmæssige og politiske prioriteringer på området.
8.7.3 Forslag til styrkelse af rådighedsreglerne og deres efterlevelse
Det kan konstateres, at ikke alle ledige står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Bevisbyrden i forhold til overholdelse af rådighedsreglerne ligger i høj
grad hos myndighederne. Ikke blot de arbejdsmarkedspolitiske myndigheder,
men også i sundhedsvæsenet, hvor læger i høj grad afgør, om der er
en gyldig grund til udeblivelser, afslag på bestemte job osv.
Hvis der skal oparbejdes en bedre praksis omkring rådighedsreglerne, er
der ikke kun behov for flere ressourcer, bedre redskaber og en ledelsesmæssig
prioritering af området hos de rådighedstestende myndigheder.
Der er sandsynligvis også behov for at flytte en del af bevisbyrden over på
den enkelte ledige. Et indirekte bevis for rådighed ville være at stille krav til
de ledige om en vis tilknytning til arbejdsmarkedet inden for en given peri-
46 Rambøll Management (2004), Temarevision - rådighedsreglerne
477

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
ode. 47 Samtidig kan der indføjes større automatik i udstedelsen af sanktioner,
som efterfølgende kan korrigeres, hvis forseelsen kan dokumenteres
med en gyldig grund. Endelig bør sanktionerne stige i konsekvens ved
gentagelsestilfælde, og der kan evt. indføres en form for klippekort, hvor et
bestemt antal rådighedsforseelser udløser bortfald af ledighedsunderstøttelse.
Disse principper er allerede indarbejdet i et vist omfang i de gældende
rådighedsregler, men kan skærpes.
Stramninger af rådighedsregler og sanktioner og håndhævelsen af disse
skal ses i sammenhæng med den afprøvning af rådighed, der sker gennem
aktiveringsindsatsen og den ordinære jobformidling. Det er naturligvis
lettest at teste rådigheden, når der er tilstrækkeligt med ledige job at henvise
til. Større synlighed af ledige stillinger er derfor ønskværdigt for alle
parter. Dernæst er der mulighed for i højere grad at inddrage aktivering.
Forslag 8.12: Hurtigere registrering af lediges CV
Personer, der afskediges med et længere opsigelsesvarsel, har været bekendt
med den kommende ledighed i et stykke tid. Derfor bør det være
muligt at grundregistrere disse personer hurtigere hos AF; i hvert fald den
del, som den ledige selv kan stå for via elektronisk registrering.
Konkret foreslås det, at ledige med opsigelsesvarsel skal lade deres CV
registrere i Job- og CV-banken umiddelbart ved anmodning om ledighedsunderstøttelse.
Herved synliggøres de hurtigere for arbejdsgiverne, hvilket
fremmer mulighederne for det næste jobmatch.
Samtidig kan det overvejes at lade afskedigede allerede under opsigelsesvarslet
orientere AF eller kommunen på forhånd om tidspunktet for det
kommende behov for ledighedsunderstøttelse, evt. 1-2 uger før, så beskæftigelsesindsats
og jobformidling kan sættes i gang hurtigst muligt.
Forslag 8.13: Større krav til jobsøgningsindsats og til synliggørelse
af ledige job
De regelmæssige kontaktsamtaler mellem den ledige og AF, kommunen
eller en anden aktør er det oplagte sted for en mere systematisk vurdering
af jobsøgningsindsatsen. Det samme gælder de jobsøgningskurser, der
ofte gives som aktiveringstilbud tidligt i et ledighedsforløb.
Egentlige kvantitative krav til jobsøgningsomfanget vil sandsynligvis føre til
uhensigtsmæssig jobsøgning alene for at leve op til kravene og risikerer
derfor at spilde lediges og sagsbehandlernes tid. Men sagsbehandlerne
må alligevel forholde sig til, hvad et rimeligt jobsøgningsomfang er, givet
den lediges kvalifikationer og efterspørgselssituationen.
47 Et eksempel på dette ses i integrationsaftalen ”En ny start til alle”, hvor gifte kontanthjælpsmodtagere
skal have mindst 300 timers beskæftigelse inden for 2 år for fortsat at
kunne få kontanthjælp. Undtaget er kontanthjælpsmodtagere længst væk fra arbejdsmarkedet
(matchgruppe 5).
478

Kapitel 8
Der kan derfor være behov for – eksempelvis på bekendtgørelsesniveau –
at præcisere, hvad formålet med kontaktsamtalerne er, og at der skal være
fokus på den korteste vej til konkret beskæftigelse for den ledige.
Det er værd at understrege over for dem, der forvalter reglerne, at det ikke
er tilstrækkeligt alene at understøtte den lediges egen indsats, der kan
være hæmmet af manglende viden om arbejdsmarkedet. Der er også behov
for konkret vejledning om arbejdsmarkedet og ledige stillinger. Det
kan især gøre sig gældende for indvandrere, men også for nyledige generelt.
Til at hjælpe processen har medarbejderne digitale værktøjer til rådighed,
ligesom de kan inddrage fagekspertise og viden om den lokale efterspørgsel
efter arbejdskraft fra virksomhedskonsulenter.
For i højere grad at synliggøre ledige stillinger og fremme jobmatchet kan
det overvejes at pålægge arbejdsgiverne at give AF eller kommunen kopi
af eller fremsende link til jobannoncer, der slås op andetsteds end i Jobnet.dk.
Større synlighed af efterspørgselssituationen vil samtidig skabe en
bedre balance mellem rettigheder og pligter for hhv. arbejdsgivere og arbejdstagere.
Forslag 8.14: Styrket tilskyndelse til rådighedsvurdering og jobformidling
Der findes en række redskaber til at sikre, at rådighedsvurderingen foregår
efter reglerne. Tilsyn og stikprøvekontrol giver et indtryk af, hvor problemerne
er størst. Konkret foreslår Velfærdskommissionen at styrke denne
kontrol ved at standse den statslige refusion af kontanthjælp eller dagpenge
i tilfælde, hvor kommunen eller a-kassen ikke har foretaget og dokumenteret
den lediges rådighed – enten efter opfordring fra AF eller en anden
aktør jf. reglerne for tidspunkt for rådighedsvurdering.
Skal jobformidlingen og –henvisningen øges, er resultatløn for sagsbehandlere
og resultattilskud til den administrative enhed en mulighed. Resultataflønninger
kræver, at man kan skelne mellem ledige og tage højde
for den lediges muligheder på arbejdsmarkedet. Belønningen skal være
højere, hvis det lykkes at få en person i arbejde, som ellers ikke havde
gode beskæftigelsesudsigter. Ellers risikerer man, at jobformidlerne
”skummer fløden” og hjælper de ledige først, der har bedst chance for at
komme i beskæftigelse.
Forslag 8.15 og forslag 8.16: Automatisk sanktion ved udeblivelse fra
kontaktsamtale og mere differentieret sanktionsstruktur
Med arbejdsmarkedsreformen ”Flere i arbejde” overtog det intensiverede
kontaktforløb mellem den ledige og AF eller kommunen en del af opgaven
med at rådighedsvurdere den ledige. Det er derfor også relevant at lade
479

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
kontaktforløbet 48 være omfattet af sanktionsreglerne knyttet til rådighedsvurderingen.
Derfor foreslås det, at udeblivelse fra en samtale hos AF eller
kommunen – uden gyldig grund – bør medføre en sanktion på ydelsen. I
dag medfører det ingen sanktion at udeblive fra en kontaktsamtale, og
udeblivelse har derfor ingen konsekvenser for den ledige.
Sanktionens størrelse kan diskuteres. For dagpengemodtagere er den
normale sanktion ved at opsige sit arbejde, afbryde et aktiveringstilbud
mv., jf. tabel 8.7, 3 uger uden dagpenge, men af hensyn til proportionerne
kan det overvejes at indføre en mere differentieret sanktionsstruktur, hvor
nogle forseelser udløser lavere sanktioner end andre. Udeblivelse fra en
kontaktsamtale er ikke nær så grov en forseelse som eksempelvis at afslå
et formidlet arbejde. Når der kun findes én form for sanktion, kan den i
nogle tilfælde skønnes at være for vidtgående og bliver af den grund ikke
brugt. Det betyder så omvendt, at nogle forseelser ikke medfører nogen
sanktion eller konsekvens.
Derfor kunne udeblivelse fra kontaktforløbet i stedet medføre en svagere
sanktion, eksempelvis 1 uges dagpengebortfald eller alternativt en lavere
dagpengesats i en vis periode efter udeblivelsen. I forhold til den nuværende
situation, hvor der ikke er knyttet sanktioner til kontaktforløbet, vil
det indebære en stramning.
For at gøre sanktionen effektiv kan det overvejes at gøre den automatisk,
dvs. standse ydelsen straks efter forseelsen og så foretage modregning,
hvor der har været en gyldig grund til udeblivelsen.
For kontanthjælpsmodtagere skal der ske en rådighedsvurdering. Det sker
i dag ikke i særligt stort omfang, jf. Den Sociale Ankestyrelse (2004), og
når det endelig sker, får det sjældent konsekvenser. Også her kan det
overvejes at supplere rådighedsvurderingen med en automatisk sanktion.
Den normale sanktion for rådighedsforseelser for kontanthjælpsmodtagere
er en ydelsesreduktion på 1/3 i 3 uger. Parallelt med situationen for dagpengemodtagere
kan det overvejes at indføre en lempeligere sanktion af
hensyn til proportionerne mellem udeblivelse fra en kontaktsamtale og
udeblivelse fra eksempelvis et anvist job. I forhold til de nugældende regler
er det en stramning, da udeblivelse fra kontaktforløb ikke tæller som en
rådighedsforseelse.
Forslag 8.17: Skærpet sanktion ved selvforskyldt ledighed
Hvis man selv siger sit job op, er der en karantæneperiode, før man kan få
ledighedsunderstøttelse. I dagpengesystemet er karantænen total, dvs.
der kan ikke modtages dagpenge i en periode på 3 uger, mens karantæ-
48 Kontaktforløbet skal her forstås bredt som de samtaler, de ledige har krav på at få, dvs.
CV-samtalen efter 1 måned, kontaktsamtalerne hver 3. ydelsesmåned og rådighedsvurderingen
i a-kasserne efter 6 måneders ledighed.
480

Kapitel 8
nen er delvis i kontanthjælpssystemet, hvor ydelsen er reduceret i en 3
ugers periode. Det svarer til en form for selvrisiko.
Internationalt set er karantæneperioden forholdsvis kort for dagpengemodtagere
– også for lande, som Danmark normalt sammenlignes med. I Sverige
giver selvforskyldt ledighed 9 ugers karantæne, i Norge 8 uger, i Finland
90 dage og i Tyskland op til 12 uger.
For dagpengemodtagere virker karantæneperioden også forholdsvis kort
sammenlignet med, hvor længe de efterfølgende kan få ydelser, dvs. i forhold
til varigheden af ydelsesperioden i dagpengesystemet.
Før arbejdsmarkedsreformen ”Flere i arbejde” var karantæneperioden i
dagpengesystemet 5 uger, men blev med reformen reduceret til 3 uger.
Det skete dels for at harmonisere reglerne med de tilsvarende i kontanthjælpssystemet
og dels fordi 5-ugers reglen sjældent blev brugt. Når det
var tilfældet, kunne en lempelse af de formelle regler faktisk føre til en opstramning
i praksis, hvis de nye regler bliver anvendt.
Det bør have konsekvens at sige sit arbejde op – svarende til, at der er en
selvrisiko i en forsikring. Derfor bør sanktionsperioden være af en vis
længde.
En mulighed er at forlænge sanktionsperioden, men samtidig kombinere
den med en vis ydelse – for dagpengemodtagere eksempelvis den nye
basisydelse. Sanktioner i form af ydelsesreduktion i en vis periode kendes
eksempelvis fra det nuværende kontanthjælpssystem og fra det svenske
dagpengesystem. Her har erfaringerne været, at en lavere ydelse blev opfattet
som mere ”acceptabel” af de sagsbehandlere, der tildeler sanktionen,
end et direkte ydelsesbortfald, jf. Velfærdskommissionen (2005).
8.8 Styrket opkvalificering af overførselsmodtagere
I fremtiden vil kravene til de beskæftigede være stigende – både til kvalifikationer
og omstilling. Det er væsentligt, at opkvalificering bliver givet til
dem, der står uden for arbejdsmarkedet, og som ikke har de nødvendige
kvalifikationer til at komme ind på arbejdsmarkedet. Samtidigt er det vigtigt,
at de personer, der har personlige problemer ud over det, at de ikke
kan få et arbejde, får hjælp til at overvinde disse problemer.
Det er imidlertid også væsentligt at få dimensioneret opkvalificeringsindsatsen
rigtigt, så kun dem, der har et reelt behov, får en opkvalificeringsindsats.
Indsatsen over for ledige, der har kvalifikationerne til arbejdsmarkedet,
bør således udelukkende være fokuseret på beskæftigelse og på at
få ledige hurtigst muligt i job.
481

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Dette afsnit ser på den nuværende opkvalificeringsindsats og den indsats,
der bliver givet til personer, der ikke umiddelbart kan tage et arbejde,
f.eks. pga. helbredsproblemer eller personlige problemer.
Boks 8.18: Forslag til styrket opkvalificering af overførselsmodtagere
Forslag 8.18: Omskolingsmulighed for dagpengemodtagere.
Forslag 8.19: Skærpet aktiveringspligt på basisydelse efter ophør af dagpengeret.
Forslag 8.20: Afskaffelse af aktiveringsfritagelse for 58-59-årige forsikrede ledige.
Forslag 8.21: Større fokus på direkte i job i den ordinære beskæftigelsesindsats.
Forslag 8.22: Fortsat kontanthjælp under revalidering
Forslag 8.23: Ret og pligt til en social indsats.
8.8.1 Den aktive indsats i dag
Beskæftigelsespolitikken har siden starten af 1990’erne haft et aktivt sigte.
Alle ledige har ret, men også pligt til at gøre noget aktivt for at komme i
beskæftigelse. Ret- og pligt princippet har muliggjort, at man har kunnet
fastholde et relativt højt forsørgelsesniveau i både dagpenge- og kontanthjælpssystemet
til ledige, fordi aktiveringspolitikken samtidigt fungerer
som rådighedstest af de ledige.
Det er veldokumenteret, at ret og pligt til aktivering motiverer ledige til i
højere grad at søge og opnå beskæftigelse på egen hånd frem mod aktiveringstidspunktet
for aktivering. Og det er også dokumenteret, at målrettet
opkvalificering af ledige mod områder med mangel på arbejdskraft
gavner nogle lediges mulighed for at komme tilbage på arbejdsmarkedet,
jf. Beskæftigelsesministeriet (2005c og 2005e).
Der er mange forskellige målgrupper for den aktive beskæftigelsespolitik.
Den mest væsentlige skelnen er mellem de, der er midlertidigt uden job,
og de, der har mere permanente problemer med at klare sig på arbejdsmarkedet.
Den første gruppe skal som udgangspunkt blot forsørges og
hjælpes hurtigst muligt til næste job. For den anden gruppe vil der ofte være
problemer, der kræver en længevarende indsats, for at personen kan
blive i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet.
Som hovedregel gælder, at alle ledige uanset målgruppe har ret og pligt til
første aktiveringstilbud senest efter 12 måneder, jf. tabel 8.9. Derefter skal
alle ledige som udgangspunkt have et nyt tilbud hver 6 måned. Dette gælder
imidlertid ikke for kontanthjælpsmodtagere, der har problemer ud over
ledighed. De har hverken ret eller pligt til gentagne tilbud. Med den netop
indgåede integrationsaftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti er det
imidlertid aftalt, at der skal indføres ret og pligt til gentagne tilbud for denne
gruppe efter hver 12. måned.
482

Kapitel 8
Tabel 8.9: Oversigt over ret og pligt til tilbud i aktiveringsindsatsen
Under 30 år 30-59 år Over 60 år
Dagpenge
Første tilbud,
senest efter
6 måneders ledighed
12 måneders
ledighed.
6 måneders
ledighed.
Gentagne tilbud efter hver 6 måned efter hver 6 måned efter hver 6 måned
Kontanthjælp og starthjælp: Ledighed som problem
Første tilbud,
Senest efter
sammenhængende 13 uger
Senest efter 12
måneders ledighed
Senest efter 12
måneders ledighed
Gentagne tilbud Efter 6 måneder Efter 6 måneder Efter 6 måneder
Kontanthjælp og starthjælp: Problemer ud over ledighed
Første tilbud
Senest efter
sammenhængende 13 uger
Senest efter 12
måneder
Senest efter 12
måneder
Gentagne tilbud Efter 6 måneder
Ingen ret og pligt til
gentagne tilbud
Ingen ret og pligt til
gentagne tilbud
Kilde: Beskæftigelsesministeriet (2005c)
Modtagere af kontanthjælp bliver generelt aktiveret mere end modtagere
af dagpenge, jf. figur 8.44. Det gælder især for de arbejdsmarkedsparate
kontanthjælpsmodtagere, som i gennemsnit blev aktiveret knap 40 pct. af
tiden i 2004. Den høje aktiveringsgrad for kontanthjælpsmodtagerne skyldes
blandt andet, at der er relativt flere unge blandt kontanthjælpsmodtagerne,
som har et skærpet aktiveringskrav, jf. ovenfor og i afsnit 8.4. Derudover
benytter kommunerne i højere grad straksaktivering over for kontanthjælpsmodtagerne,
jf. nedenfor.
Figur 8.44: Aktiveringsgrader i 2004 fordelt på aldersgrupper
Pct.
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
Alder
Kontanthjælp, arbejdsmarkedsparat
Kontanthjælp, ikke-arbejdsmarkedsparat
Dagpenge
Anm: Aktiveringsgraden er opgjort som antal helårsaktiverede i forhold til antal
helårsmodtagere af hhv. dagpenge eller kontanthjælp.
Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Pct.
50
For alle tre kategorier af ledige gælder, at aktiveringsgraderne er faldende
med alderen. Faldet i aktiveringsgraden for de ældre er særligt markant for
dagpengemodtagerne, hvor aktiveringsgraden, efter en lille stigning for de
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
483

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
55-57-årige til op omkring 20 pct., falder markant til et niveau omkring 10
pct. for de 58-59-årige. Det skal ses i sammenhæng med, at 58-59-årige
kan fritages fra aktivering, jf. afsnit 8.8.5.
Der er stor variation i fordelingen af de aktiveringsredskaber, der bliver
givet til henholdsvis dagpengemodtagerne og kontanthjælpsmodtagerne.
De aktiverede dagpengemodtagere er hyppigere i ansættelse med løntilskud
(knap halvdelen) i forhold til de aktiverede kontanthjælpsmodtagere,
hvor det kun er hver 10., der er i ansættelse med løntilskud, jf. tabel 8.10.
Det afspejler blandt andet, at andelen af unge er højere blandt kontanthjælpsmodtagere,
og at uddannelsesniveauet derfor ikke er så højt.
Langt størstedelen af de aktiverede kontanthjælpsmodtagere er i særligt
tilrettelagte projekter eller virksomhedspraktik.
Tabel 8.10: Fordeling af aktiveringsredskaber på dagpengemodtagere
og kontanthjælpsmodtagere, 2004, pct.
Dagpenge Kontanthjælp
Ansættelse med
løntilskud 48 10
Ordinær uddannelse
Særligt tilrettelagte
44 2
uddannelsesforløb
Korte vejledning- og
1 11
afklaringsforløb 5 9
Virksomhedspraktik 3 24
Danskundervisning
Særligt tilrettelagte
0 7
projekter
Særskilt tilrettelagt
0 35
danskundervisning
Kilde: Danmarks Statistik, AMFORA
0 1
I lyset af, at langt de fleste på dagpenge har en uddannelse i forvejen er
det bemærkelsesværdigt, at 44 pct. af dagpengemodtagerne stadig aktiveres
via ordinær uddannelse. Og det på trods af, at jobtræning i private og
offentlige virksomheder er det aktiveringsinstrument, der giver de bedste
beskæftigelseseffekter (Beskæftigelsesministeriet 2005e). Uddannelsesaktivering
har kun væsentlige effekter på selvforsørgelsesgraden blandt
de aktiverede, når den rettes mod områder med mangel på arbejdskraft, jf.
boks 8.19.
Kontanthjælpsmodtagere aktiveres typisk tidligere end dagpengemodtagere,
jf. figur 8.45. Det skyldes, at en stor del af kommunerne straksaktiverer
den gruppe af kontanthjælpsmodtagere, der ikke har andre problemer end
ledighed. Knap 40 pct. af alle aktiveringsforløbene for denne gruppe
igangsættes således inden for de første 6 uger. Til sammenligning er under
2 pct. af de samlede aktiveringsforløb igangsat for dagpengemodtage-
484

Kapitel 8
re inden for de første 6 uger. For dagpengemodtagere igangsættes hovedparten
af aktiveringsforløbene først efter 1 år, hvor denne gruppe ifølge
lovgivningen skal aktiveres første gang.
Boks 8.19: Effekter af aktivering
Beskæftigelsesministeriet (Beskæftigelsesministeriet 2005e) har analyseret effekterne
af aktivering for henholdsvis dagpengemodtagere, arbejdsmarkedsparate og
ikke arbejdsmarkedsparate kontant- og starthjælpsmodtagere.
Analysen viser, at ansættelse med løntilskud i private virksomheder og herefter
offentlige virksomheder er det aktiveringsinstrument, som har de bedste beskæftigelseseffekter.
Det gælder både for dagpenge- samt kontant- og starthjælpsmodtagere.
Der er generelt positive effekter af uddannelsesaktivering, men variationen er stor.
Effekten er især høj, når den retter sig mod områder med mangel på arbejdskraft,
herunder bl.a. social og sundhed.
Figur 8.45: Aktiveringsforløb fordelt på ledighedslængde for dagpenge-
samt kontanthjælps- og starthjælpsmodtagere
Andel af forløb,
40 pct.
35
30
25
20
15
10
5
0
Under 6
06-dec
13-25
26-37
38-51
52-77
78-103
Uger
104-129
130-155
156-181
182-207
Dagpengemodtagere
Kontanthjælpsmodtagere, tilmeldt AF
Kontanthjælpsmodtagere, ikke tilmeldt AF
Anm.: Baseret på aktiveringsforløb afsluttet i 2. halvår 2003/1.halvår 2004.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet (2005e).
Andel af forløb,
pct. 40
For forsikrede ledige over 30 år kan der indenfor det første ydelsesår gives
tilbud om vejledning og opkvalificering i op til 6 uger. Derudover er der
mulighed for 6 ugers selvvalgt uddannelse. De 6 ugers selvvalgt uddannelse
kan efter konkret vurdering hos AF suppleres med uddannelsestilbud
givet efter handlingsplan på op til 6 uger.
208-233
234-258
259 +
35
30
25
20
15
10
5
0
485

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Revalidering som aktivt redskab
For personer, der får problemer med helbredet og derfor får begrænsninger
i erhvervsevnen, kan der tilbydes revalidering. Revalidering er et tilbud
om erhvervsrettede aktiviteter og økonomisk hjælp til personer, som ellers
ikke ville kunne fastholdes eller komme ind på arbejdsmarkedet. Revalidering
er således subsidiær til andre tilbud i den aktive beskæftigelsesindsats
og kan først komme på tale, hvis øvrige tilbud som f.eks. aktivering
eller uddannelse på SU ikke vurderes at kunne hjælpe personen til et ordinært
job.
Mere end 2/3 af alle revalidender var på sygedagpenge eller kontanthjælp
lige inden de kom på revalidering, jf. tabel 8.11.
Tabel 8.11: Arbejdsmarkedsstatus for revalidender før revalidering,
2004
Selvforsøgelse 13,4
Kontanthjælp, AF-tilmeldt 4,8
Dagpenge 1,6
SU 3,9
Sygedagpenge 38,9
Kontanthjælp 32,6
Andet 4,9
Anm: Tabellen viser hvilket forsørgelsesgrundlag personer på forrevalideringog revalidering havde
ugen før de kom på revalidering.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Lovmodellen og Beskæftigelsesministeriets
forløbsregister DREAM.
Det er kommunen, der vurderer, om personen opfylder betingelserne for
revalidering. Kommunen skal foretage en arbejdsevnevurdering forud for
visitation til revalidering.
Personer over 25 år, der opfylder betingelserne for revalidering, modtager
revalideringsydelse, der svarer til den maksimale dagpengesats. Det vil
sige, at en kontanthjælpsmodtager generelt vil få en højere ydelse på revalidering
end på kontanthjælp. En revalidend under 25 år får kun halvdelen
af de maksimale dagpenge, med mindre vedkommende forsørger egne
børn i hjemmet eller har haft arbejdsindtægter, der giver ret til højeste
sygedagpenge.
Ydelsen udbetales ved uddannelse som led i revalidering og ved optræning
på virksomhed til personer, der ikke er omfattet af tilbud om overenskomstmæssig
løn.
Ved virksomhedsrevalidering med løntilskud kan der gives overenskomstmæssig
løn, hvis der foreligger ganske særlige forhold om f.eks. alder,
arbejdsmarkedstilknytning eller forsørgerforpligtigelser.
486

Kapitel 8
Revalidender har adgang til alle uddannelser. Der er imidlertid udarbejdet
en friliste over ordinære uddannelser, som kommunerne kan benytte uden
at afholde driftsudgifter for revalidering. Listen er udformet, så den indeholder
uddannelser, hvor der er klar risiko for mangel på kvalificeret arbejdskraft.
Et yderligere sigte med frilisten er at give kommunerne incitament
til et bredere uddannelsesvalg i forbindelse med revalidering. På frilisten
placeres således primært uddannelser, som kommunerne i forvejen
anvender relativt lidt set i forhold til områder med risiko for arbejdskraftmangel.
8.8.2 Indsats for langvarige kontanthjælpsmodtagere med problemer
ud over ledighed
Personer på kontanthjælp udgør en stor del af de langvarige overførselsmodtagere.
Det er bl.a. en konsekvens af en lovgivning, hvor kontanthjælpsmodtagere
ikke er sikret ret og pligt til gentagen aktivering. Det medfører, at en stor
del af kontanthjælpsmodtagerne med problemer ud over ledighed efterlades
i passivitet. Mere end 30 pct. af de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere
har ikke modtaget nogen former for tilbud i det seneste
år. jf. figur 8.46. Det gælder for mindre end 10 pct. af de ledige –
både dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere.
Figur 8.46: Andel af overførselsmodtagere, der har været passive i
mindst 1 år, 16-64 år, 2004
Pct.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
I arbejdsstyrken
Dagpengemodtagere Kontant- og
starthjælpsmodtagere
Uden for
arbejdsstyrken
Kontant- og
starthjælpsmodtagere
Anm: Beregningen indeholder personer, der har været berørt af ledighed i 2003, dvs. personer,
der er nyledige eller personer med en længere ledighedsperiode bag sig. Andel
passive er den andel, der har modtaget offentlig forsørgelse i 52 uger fra deres første ledighedsuge
i ovennævnte periode, uden at være selvforsørgende (mindst 4 uger), i aktivering,
forrevalidering og revalidering (mindst 1 uge) eller er gået på førtidspension, folkepension,
overgangsydelse, barselsdagpenge, efterløn, er udvandret eller død.
Kilde: Beskæftigelsesministeriet (2005c).
Pct.
40
35
30
25
20
15
10
5
0
487

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Problemet er særligt stort blandt de ikke-vestlige indvandrere, herunder
særligt for kvinder, hvor mere end 40 pct. har modtaget kontanthjælp passivt
inden for det seneste år, jf. figur 8.47.
Socialforskningsinstituttet (2003) har i en analyse kortlagt de meget langvarige
overførselsmodtagere, der er på kontanthjælp, og undersøgt hvilke
problemer ud over ledighed, de pågældende kontanthjælpsmodtagere har,
samt hvad kommunerne gør ved de udvalgte problemer. Analysen viser,
at en stor andel af disse personer har store personlige problemer i form af
misbrugsproblemer, problemer med personlig fremtræden og omgangsformer
eller psykiske lidelser. En stor del af gruppen har ingen uddannelse,
og mange har svage danskkundskaber. Der vil således ofte være tale
om en længerevarende indsats med flere virkemidler, der skal iværksættes
for at bringe denne gruppe af mennesker tættere på arbejdsmarkedet.
Figur 8.47: Andel passive ét år i træk med andre problemer end ledighed
fordelt efter oprindelsesland. Alle 16-64-årige, 2004.
Pct.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
488
Mænd Kvinder
Dansk oprindelse Indvandrere og efterkommere fra ikke vestlige lande
Anm: Beregningen indeholder personer, der har været berørt af ledighed i 2003, dvs. personer,
der er nyledige eller personer med en længere ledighedsperiode bag sig. Andel
passive er den andel, der har modtaget offentlig forsørgelse i 52 uger fra deres første ledighedsuge
i ovennævnte periode, uden at være selvforsørgende (mindst 4 uger), i aktivering,
forrevalidering og revalidering (mindst 1 uge) eller er gået på førtidspension, folkepension,
overgangsydelse, barselsdagpenge, efterløn, er udvandret eller død.
Kilde: Beskæftigelsesministeriets forløbsdatabase DREAM og egne beregninger.
Forslag 8.18: Ny omskolingsmulighed for dagpengemodtagere
Globalisering og indførelsen af ny teknologi medfører en ny arbejdsdeling,
som vil føre til jobnedlæggelser i nogle brancher, men også øget jobskabelse
i andre. Generelt er der i de senere år blevet oprettet flere job i
Danmark, end der er nedlagt (Beskæftigelsesministeriet 2005f). Den høje
fleksibilitet og relativt store omstillingsevne i den danske arbejdsstyrke er
medvirkende til, at tidligere medarbejdere fra nedlagte eller kraftigt ind-
Pct.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Kapitel 8
skrænkede arbejdssteder klarer sig rimeligt godt på arbejdsmarkedet efterfølgende.
Men for særlig udsatte beskæftigede vil jobnedlæggelser betyde, at de job
de pågældende har kvalifikationer til, vil forsvinde. Det betyder, at personerne
har behov for omskoling til nye jobmarkeder for at komme i job igen.
Velfærdskommissionen mener, at de personer, for hvem jobmulighederne
vurderes at være udtømte, bør have bedre og hurtigere hjælp til at blive
omskolet. Med de gældende regler kan ledige som udgangspunkt kun få
adgang til 6 ugers uddannelse i det første ledighedsår 49 . Det er ud fra en
generel betragtning ganske fornuftigt, da uddannelsesaktivering særligt i
det første ledighedsår indebærer stor risiko for at fastholde ledige i ledighed.
Men for de ledige, som har et reelt behov for omskoling, er det ikke
hensigtsmæssigt at vente et år på at komme i gang. Det kan lige så godt
ske så hurtigt som muligt.
Velfærdskommissionen foreslår derfor at lade dagpengemodtagere få adgang
til en form for omskoling efter visitation, dvs. til ordinær uddannelse
inden for et andet område, hvis jobmulighederne for den ledige vurderes
at være udtømte.
Det er væsentligt, at omskolingsmuligheden bliver gjort meget målrettet
mod de ledige med behov. Ellers er der risiko for, at ledige snarere ud fra
interesser end ud fra behov benytter uddannelsesmuligheden, og samtidig
får adgang til et højere forsørgelsesniveau end i SU-systemet. Det kan få
betydelige konsekvenser for arbejdsudbuddet.
Et eksempel herpå var uddannelsesorloven, der blev introduceret som en
mulighed for alle dagpengeforsikrede i midten af 1990’erne. Blot 2 år efter
ordningens indførelse i 1994 havde 30.000 personer i gns. benyttet sig af
muligheden for at gå på uddannelsesorlov. Heraf kom knap 80 pct. fra ledighed.
Erfaringerne viser således, at hvis målretningen mangler, kan adgang
til uddannelse potentielt trække mange mennesker midlertidigt ud af
arbejdsstyrken.
Velfærdskommissionen anbefaler derfor, at der opstilles en række skrappe
kriterier for at bruge omskolingsmuligheden, så pengene til omskoling bruges
målrettet mod de ledige, som har mest behov.
For det første skal muligheden for omskoling være visiteret. Det er et brud
med den øvrige del af dagpengesystemet, hvor rettighederne normalt er
baseret objektive kriterier. Det anses imidlertid som en nødvendig betingelse,
at det ikke er den ledige selv, som skal vurdere sit eget behov for
omskoling, men at dette ansvar er placeret hos myndigheden.
49 Hertil kommer mulighed for de lokale Arbejdsmarkedsråd til at udpege særlige grupper til
en tidlig indsats, ligesom der i særlige tilfælde gives ekstrabevilling til uddannelse.
489

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
For det andet skal ydelsen under omskolingsforløbet være mindre end det
dagpengeniveau, den ledige ellers ville være berettiget til. Velfærdskommissionen
foreslår, at dagpengemodtagere, der benytter omskolingsmuligheden,
skal have basisydelse svarende til 60 pct. af maksimale dagpenge.
Den lavere ydelse skal sikre, at der er en tilskyndelse i dagpengesystemet
til at være på den ydelse, hvor man er til rådighed på arbejdsmarkedet.
For det tredje skal det være en betingelse for visitationen, at jobmulighederne
for den ledige ud fra en bred betragtning vurderes som værende
udtømte i forhold til personens kvalifikationer.
Og – for det fjerde – skal den ledige kun kunne omskoles til brancher, hvor
den ledige kan forventes at få beskæftigelse. Det skal ikke kun være en
betingelse, at der er mangel på arbejdskraft. Den ledige skal også efter
vurdering af AF kunne varetage et job i den pågældende branche.
Et muligt femte krav kunne være at supplere visitationen med mere objektive
kriterier – eksempelvis til varighed af forudgående beskæftigelse
Forslag 8.19: Skærpet aktiveringspligt for basisydelse efter ophør af
dagpengeret
Velfærdskommissionen foreslår en skærpet aktiveringspligt for personer,
der opbruger retten til dagpenge. Med Velfærdskommissionens forslag om
at forkorte dagpengeperioden til 2½ år skal ledige, der opbruger dagpengeretten
i stedet modtage basisydelse.
Det er væsentligt at sikre, at forsikrede ledige, der har gået ledige i mere
end 2 ½ år og har opbrugt ydelsesperioden, herefter omfattes af en vidtgående
aktiveringsindsats – dels for at opkvalificere, dels for at motivere til
at komme i beskæftigelse. Alle erfaringer tilsiger, at det bliver sværere og
sværere at komme tilbage på arbejdsmarkedet, jo længere tid man er
væk.
Velfærdskommissionen foreslår derfor at ledige, der overgår fra dagpengesystemet
til basisydelsen, skal aktiveres hurtigst muligt og senest efter 6
uger. Sammen med reduktionen i ydelsesniveau fra dagpenge til basisydelse,
vil det medføre en væsentlig øget tilskyndelse til at søge beskæftigelse
for de pågældende ledige.
Forslag 8.20: Afskaffelse af aktiveringsfritagelse for 58-59-årige forsikrede
ledige
AF har i dag ifølge Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats mulighed for at
fritage 58-59-årige forsikrede ledige fra aktivering. Denne særregel blev
oprindeligt indført i 2000 for at begrænse aktiveringen af personer, der for
en stor dels vedkommende skulle på efterløn som 60-årige.
490

Kapitel 8
Reglen har bevirket, at 58-59-årige ledige aktiveres i langt mindre omfang
end øvrige ledige, både generelt og i forhold til 50-57-årige, hvor indsatsen
er forholdsvis omfattende, jf. figur 8.44.
Det foreslås at afskaffe særreglen, så 58-59-årige omfattes af samme regler
for aktivering som aldersgrupperne 30 til 57 år. Forslaget vil øge det
effektive arbejdsudbud ved at sikre opkvalificering og en større rådighed
for de ledige 58-59-årige. Formålet med reglen om at fritage ældre for aktivering
som følge af snarlig udsigt til efterløn bliver mindre relevant set i
lyset af, at Velfærdskommissionen foreslår efterlønsordningen udfaset, jf.
denne publikations kapitel 6.
Forslag 8.21: Større fokus på direkte i job i den ordinære beskæftigelsesindsats
Det er veldokumenteret at jobtræning er det redskab i aktiveringspolitikken
der har de bedste effekter, jf. boks 8.19. Alligevel udgør ordinær uddannelsesaktivering
næsten halvdelen af det samlede aktiveringsomfang for
dagpengemodtagerne.
Med Velfærdskommissionens forslag om omskolingsmuligheder for dagpengemodtagere,
hvis jobmuligheder er udtømte, sikres det, at eventuelt
længerevarende omskoling via uddannelse bliver målrettet til den gruppe,
som må anses at have størst behov. Uddannelsesaktivering i det ordinære
aktiveringssystem bør derfor begrænses til korte, konkrete kurser og vejledningsforløb.
Evt. kunne det sættes som betingelse, at adgang til disse
kortere, målrettede forløb forudsætter, at der en arbejdsgiver, som udviser
interesse for at ansætte den ledige bagefter.
Den aktive arbejdsmarkedspolitik for ledige uden andre problemer end lige
det, at de mangler et job, skal derfor i højere grad fokusere på jobformidling
og jobtræning.
Myndighedernes muligheder for at kunne give de ledige tilstrækkeligt med
jobtræning afhænger imidlertid også i høj grad af virksomhedernes vilje til
at finde jobtræningspladser til de ledige.
For at jobtræning kan blive mest virkningsfuldt, skal den have et indhold,
der mest muligt ligner almindeligt arbejde. De nuværende krav om at støttede
job under ingen omstændigheder må medføre fortrængning af ordinær
beskæftigelse, er ikke tidssvarende og levner kun begrænsede muligeheder
for at gennemføre reel og virksomhedsnær opkvalificering af ledige.
Det er ikke muligt at skaffe tilstrækkelige jobtræningsmuligheder med
reelt indhold uden en accept af, at det også kan medføre en vis fortrængning
af rigtige arbejdspladser. Men med udsigt til mangel på arbejdskraft
bliver dette problem mindre presserende. Velfærdskommissionen anbefaler,
at man f.eks. via lovgivning kommer væk fra denne tankegang.
491

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Forslag 8.22: Fortsat kontanthjælp under revalidering
Velfærdskommissionen anbefaler en omlægning af ydelsen for revalidender.
Omlægningen skal sikre, at det ikke er ydelsens størrelse, men endemålet
med revalideringen - at kvalificere sig til at deltage på arbejdsmarkedet
igen - der vejer tungest i motivationen for at gå i revalidering.
Mange af dem, der går på revalidering i dag vil kunne opnå en indkomstfremgang
ved at gå på revalidering. Det gælder især kontanthjælpsmodtagere,
herunder særligt dem som har en ægtefælle med en anden indkomst
end kontanthjælp, fordi revalideringsydelsen - i modsætning til kontanthjælpen
- er uafhængig af ægtefællens indkomst. Knap 40 pct. af dem,
som kommer på revalidering, kommer fra kontanthjælp.
Velfærdskommissionen foreslår, at ydelsen under revalidering ikke skal
være højere, end hvad man hidtil fik. Kommer man eksempelvis fra kontanthjælpssystemet,
bør ydelsen under revalideringsforløbet fortsat være
kontanthjælp.
Forslag 8.23: Ret og pligt til en social indsats
Det foreslås, at indføre en form for ”ret-og-pligt” for kontanthjælpsmodtagere
med problemer ud over ledighed. Denne gruppe har i dag ikke ret
eller pligt til gentagne tilbud, og mange efterlades i passivitet. Indsatsen
for denne gruppe skal være vedvarende og langt mere aktiv end i dag.
Ret og pligt til en social indsats er en videreudbygning af princippet kendt
fra den aktive arbejdsmarkedspolitik, hvor ledige har ret til ydelser, vejledning,
jobformidling og aktive tilbud, men samtidig også pligt til at medvirke
og til at søge beskæftigelse.
Regeringen har med Integrationspakken introduceret en gentagen aktivering
af alle kontanthjælpsmodtagere, uanset om de står til rådighed for arbejdsmarkedet
eller ej.
I forhold til redskabsviften fra den aktive arbejdsmarkedspolitik bør ret og
pligt til en social indsats indeholde en bredere vifte af tilbud. Det indebærer,
at også sundhedsvæsen og uddannelsessektoren skal inddrages i
redskabsviften.
Der skal være mulighed for at lave individuelt sammensatte forløb for hver
kontanthjælpsmodtager. Forløbet kan eksempelvis kombinere afvænningstilbud
med basale kurser i læse- og skrivefærdigheder eller deltagelse
i beskæftigelsesprojekter.
Indsatsen i tilbuddene skal stille krav til de omfattede personer på et niveau,
hvor de med rimelighed kan honorere kravene. For mange af de
omfattede med store personlige problemer vil første skridt på vejen ikke
være beskæftigelse, men blot en bedre og mere normal tilværelse.
492

Kapitel 8
Tankegangen bag ret og pligt til en social indsats er inspireret af indsatsen
for personer på sygedagpenge, hvor der kan indgås en form for kontrakt
omkring behandlingsforløb og mulig returnering til beskæftigelse, og hvor
kommunerne har en fastlagt opfølgningspligt.
De bedre muligheder for denne gruppe skal være knyttet sammen med en
pligt til at deltage i de sociale tilbud. Pligten består i at medvirke aktivt til at
lave en handlingsplan med udgangspunkt i den dokumenterede visitation,
hvor sagsbehandleren og kontanthjælpsmodtagere sammen finder ud af,
hvilke tilbud der skal til for at personen får en bedre tilværelse og kommer
ud af sine problemer.
Det foreslås, at der indføres samme sanktioner for at afvise at deltage i
tilbud i den sociale indsats, som der i dag findes i kontanthjælpssystemet
for arbejdsmarkedsparate.
For personer på kontanthjælp med problemer ud over ledighed får kommunerne
pligt til løbende opfølgning i forhold til, om personerne deltager
og får udbytte af den sociale indsats, og i forhold til, om de skal visiteres
over i arbejdsmarkedsrettede ydelser.
Der er ikke nogen systematiseret dokumentation for effekten af behandlingsrettede
tilbud i kombination med aktivering af kontanthjælpsmodtagere.
Før der iværksættes en indsats, hvor behandlingstilbud indgår som en
del af rettighederne for kontanthjælpsmodtagere med eksempelvis misbrugsproblemer,
bør der derfor fremskaffes bedre dokumentation for hvad
der virker og hvad der ikke virker.
8.9 Styrkede kvalifikationer blandt indvandrere og efterkommere
Indvandrere og efterkommere har i mindre grad end resten af befolkningen
fuldført en dansk erhvervskompetencegivende uddannelse, dvs. en
erhvervsfaglig eller videregående uddannelse. Desuden har en del af de
indvandrere, der kommer hertil som voksne, mangelfulde danskkundskaber.
Flere danske undersøgelser viser, at indvandreres og efterkommeres
kvalifikationer har betydning for deres egne beskæftigelseschancer. Indvandrernes
uddannelse og beskæftigelse påvirker endvidere deres børns
– dvs. efterkommernes – integration.
I dette afsnit fremlægger Velfærdskommissionen en række forslag, som er
målrettet mod at styrke voksne indvandreres og efterkommeres kvalifikationer,
jf. boks 8.20. De foreslåede tiltag skal supplere de forslag, der i øvrigt
fremlægges i dette kapitel. Tiltagene skal endvidere supplere de forslag,
der skal forbedre uddannelsesniveauet blandt tosprogede børn og
unge. Disse tiltag er beskrevet i kapitel 6.
493

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Boks 8.20: Forslag til styrkede kvalifikationer blandt indvandrere og
efterkommere
Forslag 8.24: Bedre muligheder for indvandring af personer med kvalifikationer til
at klare sig på det danske arbejdsmarked.
Forslag 8.25: Ændring af reglerne om familiesammenføring.
Forslag 8.26: En integrationseksamen som adgang til tidsubegrænset opholdstilladelse
og kontanthjælp eller basisydelse.
Forslag 8.27: En styrket indsats over for nyankomne indvandrere med utilstrækkelige
kvalifikationer.
Forslag 8.28: Målrettede uddannelsesforløb for indvandrere.
Forslag 8.29: Rådgivning til etniske iværksættere.
Forslag 8.30: Et værtsprogram for indvandrere.
Afsnittet gør først status for indvandreres og efterkommeres kvalifikationer.
Dernæst beskrives de enkelte forslag.
8.9.1 Status for indvandreres og efterkommeres kvalifikationer
I det følgende belyses indvandreres og efterkommeres kvalifikationer i
form af uddannelse og danskkundskaber.
Dansk uddannelse
Indvandrere og efterkommere har et lavere uddannelsesniveau end resten
af befolkningen, når der ses på den højest fuldførte uddannelse opnået i
det danske uddannelsessystem.
I 2004 havde 16 pct. af de 25-64-årige indvandrere fuldført en dansk erhvervskompetencegivende
uddannelse, mens den tilsvarende andel var
67 pct. blandt personer med dansk oprindelse, jf. tabel 8.12. Denne forskel
er forventelig, da omkring 75 pct. af indvandrerne kommer til Danmark,
efter at de er fyldt 17 år og derfor ofte har en uddannelse fra hjemlandet,
jf. nedenfor.
Blandt de 25-64-årige efterkommere havde 50 pct. fuldført en dansk erhvervskompetencegivende
uddannelse i 2004, jf.
tabel 8.13 50 . Efterkommerne har i samme grad som personer med dansk
oprindelse en videregående uddannelse. Derimod har relativt få efterkommere
en erhvervsfaglig uddannelse. Efterkommerne har et højt frafald
på disse uddannelser som følge af faglige og sproglige problemer samt –
delvist i sammenhæng hermed – vanskeligheder ved at få en praktikplads,
jf. Tænketanken (2004b).
50 Data om efterkommernes højest fuldførte uddannelse skal dog fortolkes med en vis varsomhed,
da der pr. 1. januar 2004 kun var knap 13.000 efterkommere, som var fyldt 25 år.
494

Kapitel 8
Indvandrere og efterkommere fra mere udviklede lande har et betydeligt
højere uddannelsesniveau end indvandrere og efterkommere fra mindre
udviklede lande. Forskellen mellem de to befolkningsgrupper er størst, når
det gælder de videregående uddannelser.
Tabel 8.12: 25-64-årige indvandrere og personer med dansk oprindelse:
Højeste fuldførte danske uddannelse, pr. 1. januar 2004. Pct.
Efterkommere
Dansk Mere Mindre
oprindelse udv. lande udv. lande I alt
Uoplyst/ingen udd. 1,1 72,6 79,4 76,3
Grundskole 26,4 3,6 7,5 5,7
Gymnasial 5,9 1,5 1,5 1,5
Erhvervsfaglig udd. 39,7 9,4 5,8 7,4
Videregående 26,9 12,9 5,8 9,0
Uddannelse i alt 100,0 100,0 100,0 100,0
Anm.: Indvandrere kan ikke præcist opdeles på mere og mindre udviklede lande i Integrationsministeriets
udlændingedatabase, da databasen er baseret på opdelingen vestlige/ikkevestlige
lande. Afrunding kan medføre, at tallene i tabellen ikke summerer til totalen.
Kilde: Integrationsministeriets udlændingedatabase i Danmarks Statistik, Udd24
Tabel 8.13: 25-64-årige efterkommere og personer med dansk oprindelse:
Højeste fuldførte danske uddannelse, pr. 1. januar 2004. Pct.
Efterkommere
Dansk Mere Mindre
oprindelse udv. lande udv. lande I alt
Uoplyst/ingen udd. 1,1 9,1 6,3 8,1
Grundskole 26,4 22,9 37,1 28,0
Gymnasial 5,9 11,6 18,1 13,9
Erhvervsfaglig udd. 39,7 25,4 18,9 23,1
Videregående 26,9 31,0 19,5 26,9
Uddannelse i alt 100,0 100,0 100,0 100,0
Anm.: Efterkommere kan ikke præcist opdeles på mere og mindre udviklede lande i Integrationsministeriets
udlændingedatabase, da databasen er baseret på opdelingen: vestlige/ikke-vestlige
lande. Afrunding kan medføre, at tallene i tabellen ikke summerer til totalen.
Kilde: Integrationsministeriets udlændingedatabase i Danmarks Statistik, Udd24.
Forudgående uddannelse fra hjemlandet
Omkring 75 pct. af indvandrerne er kommet til Danmark, efter at de er fyldt
17 år og har derfor ofte en uddannelse fra hjemlandet. Indvandrernes forudgående
uddannelse kan belyses på grundlag af en interviewundersøgelse,
der blev gennemført af Danmarks Statistik i 1999-2000, samt efterfølgende
registreringer af nyankomne indvandreres gennemførte uddannelse.
Statistikken omfatter ikke oplysninger om tidligere uddannelse for
de indvandrere, der efter ankomsten til Danmark har taget en dansk erhvervskompetencegivende
uddannelse51 .
51 Indvandrernes medbragte uddannelse kan være overvurderet i interviewundersøgelsen
fra 1999-2000, da der var et betydeligt bortfald i forbindelse med undersøgelsen, og da det
er svarpersonens egen opfattelse af sit uddannelsesniveau, der kommer til udtryk. Endelig
er der ikke taget stilling til, om uddannelsens indhold svarer til et tilsvarende uddannelsesniveau
i Danmark, jf. Velfærdskommissionen (2005a).
495

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Som det fremgår af figur 8.48, angiver 40,9 pct. af de 25-64-årige indvandrere
at have en erhvervskompetencegivende uddannelse fra hjemlandet.
Der er også i dette tilfælde en betydelig forskel i uddannelsesniveauet
mellem indvandrere fra hhv. mere og mindre udviklede lande. 54,4 pct. af
indvandrerne fra mere udviklede lande har således en erhvervskompetencegivende
uddannelse fra hjemlandet, mens det kun gælder for 30,6 pct.
af indvandrerne fra mindre udviklede lande.
Figur 8.48: Højeste forudgående uddannelse for 25-64-årige indvandrere
opdelt på mere og mindre udviklede lande, pr. 1. januar 2004.
Pct.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
496
23,9
30,5
8,4
14,8
22,3
14,4
16,2
12,5
32,5
24,4
18,5
22,4
10,7
24,9
23,5
Mere udviklede lande Mindre udviklede lande I alt
Uoplyst/ingen udd. Grundskole Gymnasial
Erhvervsfaglig udd. Videregående
Anm.: Indvandrere og efterkommere kan ikke præcist opdeles på mere og mindre udviklede
lande i Integrationsministeriets udlændingedatabase, da databasen er baseret på opdelingen:
vestlige/ikke-vestlige lande. Afrunding kan medføre, at tallene i tabellen ikke summerer
til 100,0 pct.
Kilde: Integrationsministeriets udlændingedatabase i Danmarks Statistik, Udd24.
Indvandrerne kan ikke altid anvende deres forudgående uddannelse i
Danmark. I en interviewundersøgelse 52 foretaget af Rockwool Fondens
Forskningsenhed svarer to tredjedele af de indvandrere fra otte ikkevestlige
lande, der har en forudgående uddannelse og var mindst 13 år
ved ankomsten til Danmark, at de ikke har kunnet anvende uddannelsen
her i landet 53 , jf. Mogensen og Matthiessen (2000). Som det fremgår, omfatter
interviewundersøgelsen ikke indvandrere fra vestlige lande.
52
Interviewundersøgelsen er gennemført i perioden november 1998 til juli 1999, og resultaterne
er således ikke nye. Det foreslås derfor, at der gennemføres en ny undersøgelse
omkring dette emne.
53
21 pct. af indvandrerne nævner som årsag hertil, at uddannelsen er irrelevant eller forældet.
20 pct. af indvandrerne angiver, at det skyldes manglende danskkundskaber, og 15
pct. oplyser, at uddannelsen ikke kan godkendes i Danmark.
Pct.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Kapitel 8
Danskkundskaber
De mundtlige danskkundskaber blandt voksne indvandrere og efterkommere
fra otte ikke-vestlige lande kan belyses på grundlag af en interviewundersøgelse,
som Rockwool Fondens Forskningsenhed gennemførte i
2001. Undersøgelsen viser, at lidt over en fjerdedel af både de interviewede
mænd og kvinder taler flydende dansk efter interviewernes vurdering.
Derimod har 16 pct. af mændene og 25 pct. af kvinderne dårlige danskkundskaber.
En sammenligning med en tilsvarende interviewundersøgelse
fra 1999 – hvor en stor del af de interviewede er gengangere i forhold til
undersøgelsen fra 2001 – viser, at der er sket en betydelig forbedring af
danskkundskaberne fra 1999 til 2001, jf. tabel 8.14.
Tabel 8.14: Mundtlige danskkundskaber blandt voksne indvandrere
og efterkommere fra ikke-vestlige lande opdelt på køn, 2001 (1999).
Pct.
Mænd Kvinder
Flydende 28 (24) 28 (24)
Gode 29 (24) 21 (19)
Middel 26 (30) 25 (25)
Dårlige 16 (22) 25 (32)
I alt 100 100
Anm.: Procenttallet i parentes angiver de mundtlige danskkundskaber fra interviewundersøgelsen
i 1999.
Kilde: Mogensen og Matthiessen (2002).
Der er markant forskel på danskkundskaberne mellem de forskellige grupper
af indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande. Kun 2-3 pct. af
efterkommerne taler således dårligt eller middelgodt dansk, mens det
gælder for omkring 10 pct. af de indvandrere, der var 12 år eller yngre ved
ankomsten til Danmark, og for omkring 60 pct. af de indvandrere, der er
kommet hertil efter det fyldte 12. år, jf. Mogensen og Matthiessen (2002).
En stor del af efterkommerne og de indvandrere, der er kommet hertil i en
tidlig alder, har dog problemer med at læse dansk. PISA-undersøgelsen
blandt eleverne i Københavns Kommune giver det bedste statistiske
grundlag for at belyse læsefærdighederne blandt tosprogede elever, jf.
Velfærdskommissionen (2005b). Undersøgelsen viser, at 51 pct. af de tosprogede
elever i Københavns Kommune ikke har en funktionel læsefærdighed,
dvs. de vil have vanskeligt ved at kunne leve op til de læsekrav,
som et moderne samfund stiller. Den tilsvarende andel er 14 pct. blandt
danske elever i Københavns Kommune, jf. Egelund og Rangvid (2005).
Betydningen af indvandreres og efterkommeres kvalifikationer
Flere danske undersøgelser (jf. nedenfor) viser, at indvandreres og efterkommeres
kvalifikationer har betydning for deres beskæftigelseschancer.
Indvandrernes uddannelse og beskæftigelse påvirker endvidere deres
børns – dvs. efterkommernes – integration.
497

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Blandt 25-64-årige indvandrere fra ikke-vestlige lande, der havde fuldført
en dansk videregående uddannelse, var beskæftigelsesfrekvensen således
75 pct. den 1. januar 2004, mens beskæftigelsesfrekvensen var 54
pct. blandt indvandrere, der havde den danske grundskole som højest
fuldførte uddannelse, og 41 pct. blandt indvandrere, der ingen dansk uddannelse
havde, eller hvis uddannelse var uoplyst. Blandt 25-64-årige efterkommere
fra ikke-vestlige lande var de tilsvarende tal hhv. 79 pct., 55
pct. og 45 pct., jf. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration
(2005c).
Det fremgår endvidere af en analyse foretaget af Rockwool Fondens
Forskningsenhed, at gode danskkundskaber og en dansk erhvervsuddannelse
øger beskæftigelseschancerne for indvandrere og efterkommere fra
otte ikke-vestlige lande 54 . Det har endvidere en positiv – men ikke signifikant
– betydning for indvandrernes og efterkommernes beskæftigelseschancer,
hvis de har taget en uddannelse i hjemlandet, eller hvis de har en
universitetsuddannelse i Danmark, jf. Tranæs og Zimmermann (2004).
En anden dansk analyse viser, at uddannelse øger sandsynligheden for,
at efterkommere fra mindre udviklede lande hurtigt får fodfæste på arbejdsmarkedet
og fastholdes i beskæftigelse. Det fremgår endvidere af
analysen, at forældrenes og den etniske gruppes generelt svage uddannelses-
og arbejdsmæssige baggrund er en væsentlig barriere for, at efterkommerne
opnår samme uddannelsesniveau som danske unge. Den
etniske gruppes uddannelses- og arbejdsmæssige baggrund har endvidere
negativ betydning for, hvordan det går efterkommerne på arbejdsmarkedet,
jf. Hummelgaard m.fl. (2002).
I forlængelse heraf viser en tredje dansk analyse, at især forældrenes uddannelse,
erhvervserfaring og opholdstid i Danmark har betydning for, om
unge indvandrere og efterkommere påbegynder en ungdomsuddannelse
og fuldfører en erhvervsfaglig uddannelse, jf. Tænketanken (2004b) 55 .
8.9.2 De konkrete forslag til styrkelse af integrationen
I det følgende beskrives de konkrete forslag til at styrke voksne indvandreres
og efterkommeres kvalifikationer og integration på arbejdsmarkedet.
Velfærdskommissionen foreslår tre initiativer, som vil have betydning for
nye indvandreres kvalifikationer og muligheder for at klare sig på det danske
arbejdsmarked, men ikke vil berøre flygtninge:
54
Dette resultat understøttes af en interviewundersøgelse foretaget af IFKA (Institut for
Konjunktur-Analyse) blandt uddannelsesansvarlige ledere på 1.000 danske arbejdspladser.
I denne undersøgelse er den hyppigst nævnte årsag til at besætte en ledig stilling med en
nydansker, at personen taler flydende dansk. Herefter følger en aktiv indsats fra personen
selv, personlige egenskaber, og at personen skriver flydende dansk, jf. IFKA (2005).
55
En række undersøgelser viser endvidere, at forældrenes økonomiske og uddannelsesmæssige
baggrund generelt har betydning for deres børns uddannelse, jf. Det Økonomiske
Råd (2003).
498

Kapitel 8
Bedre muligheder for indvandring af personer med kvalifikationer til
at klare sig på det danske arbejdsmarked.
Ændring af reglerne om familiesammenføring.
En integrationseksamen som adgang til tidsubegrænset opholdstilladelse
og kontanthjælp eller basisydelse.
Desuden stiller Velfærdskommissionen fire forslag, som skal forbedre kvalifikationerne
blandt de indvandrere og efterkommere, der allerede i dag
bor i Danmark:
En styrket indsats over for nyankomne indvandrere med utilstrækkelige
kvalifikationer.
Målrettede uddannelsesforløb for indvandrere.
Rådgivning til etniske iværksættere.
Et værtsprogram for indvandrere.
Forslag 8.24: Bedre muligheder for indvandring af personer med kvalifikationer
til at klare sig på det danske arbejdsmarked
Der er i dag en række begrænsninger i mulighederne for indvandring af
arbejdskraft, herunder for indvandring af personer med kvalifikationer til at
klare sig på det danske arbejdsmarked, jf. boks 8.21. Efter de nuværende
regler kræves det som hovedregel, at der skal være mangel på den type
arbejdskraft, som ønsker at komme hertil, og at den pågældende skal have
en ansættelseskontrakt med en arbejdsgiver inden indvandringen. Nordiske
statsborgere kan dog frit rejse til Danmark for at arbejde, og
EU/EØS-statsborgere kan bo og arbejde her i landet efter reglerne om fri
bevægelighed for personer og tjenesteydelser. For statsborgere fra otte af
de nye EU-lande gælder der dog en overgangsordning.
I de kommende år vil arbejdsstyrken være faldende i Danmark, samtidig
med at efterspørgslen efter veluddannede og erfarne medarbejdere må
forventes fortsat at stige. Det er derfor vigtigt, at virksomheder og offentlige
institutioner relativt let kan rekruttere den nødvendige kvalificerede arbejdskraft
i Danmark og udlandet.
Velfærdskommissionen foreslår på denne baggrund, at Danmark indfører
et pointsystem til vurdering af kvalifikationer i lighed med det canadiske.
Indvandrere, der har opnået et krævet antal points i dette pointsystem, kan
bosætte sig og arbejde i Danmark. Pointsystemet skal baseres på objektive
kriterier, der har betydning for, om en indvandrer kan komme i beskæftigelse
i Danmark. Indvandrerens familie, dvs. mindreårige børn og ægtefælle,
registrerede partner eller samlever, skal ligeledes kunne bo og arbejde
her i landet.
I tabel 8.15 vises et eksempel på, hvordan et pointsystem kan opbygges.
Pointsystemet omfatter fem kriterier, der vedrører indvandrerens kvalifikationer:
Højest fuldførte uddannelse, tidspunkt for uddannelsens afslutning,
sprogfærdigheder, erhvervserfaring på mindst faglært niveau, alder og an-
499

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
sættelseskontrakt med en dansk arbejdsgiver. For hvert af disse kriterier
er det i tabellen angivet, hvilket kvalifikationskrav indvandreren skal opfylde
for at få hhv. det maksimale og det minimale antal points. Hvis indvandreren
har en kvalifikation, der ligger mellem disse to krav, får indvandreren
et antal points, som ligger mellem det maksimale og det minimale antal
points. Det betyder eksempelvis, at hvis indvandreren har to års erhvervserfaring
på mindst faglært niveau, vil indvandreren få 5 points.
Det er udlændingemyndighederne, der skal tildele points til den enkelte
indvandrer. Det er indvandrerens ansvar at dokumentere, hvilke kvalifikationer
vedkommende har. Hvis der er tvivl om dokumentationen, kan udlændingemyndighederne
ikke tildele den pågældende points. Udlændingemyndighederne
må inddrage de canadiske erfaringer med et tilsvarende
pointsystem, når de skal tilrettelægge administrationen af pointsystemet.
Det er samtidig vigtigt, at sagsbehandlingstiderne bliver korte, så virksomhederne
og de offentlige institutioner hurtigt kan få adgang til den nødvendige
arbejdskraft. Sagsbehandlingstiden bør som udgangspunkt ikke være
over 1 måned.
Tabel 8.15: Eksempel på pointsystem til bedømmelse af indvandreres
kvalifikationer (pointintervaller)
Alle/ingen
Antal
Kriterium
points Kvalifikationskrav
Kandidat- eller ph.d.-grad
points
Højest fuldførte uddannelse
Alle points (mindst 17 års
uddannelse)
30 points
Ingen points Grundskole 0 points
Tidspunkt for uddannelsens
afslutning
Sprogfærdigheder
Erhvervserfaring på mindst
faglært niveau
Alder
Ansættelseskontrakt med en
dansk arbejdsgiver
I alt
500
Alle points For højst 5 år siden 10 points
Ingen points For mere end 20 år siden 0 points
Alle points
Flydende i både dansk
og engelsk
25 points
Ingen points
Ingen færdigheder i
dansk eller engelsk
0 points
Alle points Mindst 4 år 10 points
Ingen points 0 år 0 points
Alle points 21-39 år 10 points
Ingen points
Under 17 år eller mere
end 43 år
0 points
Alle points Har en kontrakt 15 points
Ingen points Har ikke en kontrakt 0 points
Alle points 100 points
Ingen points 0 points
Anm.: For hvert kriterium er det i tabellen angivet, hvilket kvalifikationskrav indvandreren
skal opfylde for at få hhv. det maksimale og det minimale antal points. Hvis indvandreren
har en kvalifikation, der ligger mellem disse to krav, får indvandreren et antal points, som
ligger mellem det maksimale og det minimale antal points. Det betyder eksempelvis, at
hvis indvandreren har to års erhvervserfaring på mindst faglært niveau, vil indvandreren få
5 points. Tabellens opbygning beskrives nærmere i teksten ovenfor.

Kapitel 8
Det foreslås, at en indvandrer kan bosætte sig og arbejde her i landet, hvis
den pågældende har opnået 60 points. En indvandrer vil med det skitserede
system eksempelvis kunne opnå 60 points, hvis den pågældende er
21-39 år, har fuldført en kandidat- eller ph.d.-grad inden for de seneste 5
år og har flydende engelskkundskaber.
Det foreslås endvidere, at arbejdsgiveren for indvandrere, der får opholdstilladelse
efter disse kriterier, skal stille en bankgaranti 56 inden indvandringen.
En indvandrer, der kommer hertil uden en arbejdsgiver, skal selv stille
en bankgaranti. Kommunen skal kunne inddrive hele eller dele af garantibeløbet
til at dække kommunens eventuelle udgifter til sociale ydelser,
der er givet til indvandreren og dennes familie, så længe deres opholdstilladelse
er tidsbegrænset, dvs. indtil de består den nedenfor beskrevne
integrationseksamen. Bankgarantien skal derfor gælde, så længe indvandreren
og dennes familie ikke har bestået integrationseksamenen. Dette
vil give indvandreren og dennes familie en tilskyndelse til hurtigt at bestå
en integrationseksamen.
Bankgarantiens størrelse skal afhænge af, hvor mange points indvandreren
har opnået i ovennævnte pointsystem. Det vil sikre, at bankgarantien
er lavest for de indvandrere, der har de bedste kvalifikationer og dermed
hurtigt kan komme i beskæftigelse. Bankgarantien kan f.eks. udgøre 2.000
kr. for hvert point, der ligger mellem 100 points og det antal points, indvandreren
har opnået. Hertil kommer et fast beløb på 25.000 kr. Hvis indvandreren
har opnået 60 points, vil bankgarantien således udgøre
105.000 kr., mens bankgarantien vil udgøre 25.000 kr., hvis indvandreren
har opnået 100 points.
De indvandrere og deres familie, der opfylder ovennævnte krav, kan i første
omfang få en tidsbegrænset opholdstilladelse i indtil 1 år med mulighed
for forlængelse, hvis indvandreren får et arbejde. Hvis indvandreren
ikke får et arbejde inden for det første år, må indvandreren og dennes familie
forlade Danmark.
Med henblik på at tiltrække arbejdskraft til Danmark kan det overvejes at
lade indvandrere, der opfylder ovennævnte krav, være omfattet af bruttoskatteordningen
for udenlandske forskere og nøglemedarbejdere, hvis
disse indvandrere modtager et vederlag på f.eks. 25.000 kr. om måneden
før skat 57 . Bruttoskatteordningen indebærer, at indvandrerne kan vælge i
56
Alternativt kan arbejdsgiveren tegne en forsikring. Bankgarantien er en anfordringsgaranti,
hvor kommunen har adgang til garantibeløbet til at dække eventuelle udgifter til sociale
ydelser. Anfordringsgarantien stilles af et pengeinstitut. Pengeinstituttet aftaler med kunden,
hvordan pengeinstituttet kan gøre krav gældende over for kunden.
57
Efter de nuværende regler vil indvandrere kun være omfattet af bruttoskatteordningen for
udenlandske forskere og nøglemedarbejdere, hvis deres vederlag udgør mindst 57.300 kr.
(2005-sats) om måneden før skat, men efter fradrag af ATP-bidrag og arbejdsmarkedsbidrag.
Godkendte forskere er dog undtaget fra dette vederlagskrav.
501

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
indtil 36 måneder at lade sig beskatte med 25 pct. af bruttoindkomsten i
stedet for at betale almindelig indkomstskat.
Den foreslåede ordning skal supplere de nuværende indvandringsregler.
Det skal således fortsat være muligt at indvandre til Danmark efter de nuværende
regler, hvis indvandreren vælger dette.
Boks 8.21: Reglerne for økonomisk indvandring til Danmark
Udlændinge – der ikke er statsborgere i et nordisk land eller et EU/EØS-land –
kan som hovedregel kun komme til Danmark for at arbejde, hvis væsentlige beskæftigelsesmæssige
eller erhvervsmæssige hensyn taler for det. Det indebærer,
at der skal være mangel på den type af arbejdskraft, som ønsker at komme hertil.
Desuden kan udlændinge som udgangspunkt ikke komme hertil for at arbejde, før
de har en ansættelseskontrakt med en arbejdsgiver. Indvandrerens ægtefælle
m.v. og mindreårige børn må bo og arbejde i Danmark, hvis indvandrerens opholdstilladelse
kan gives eller forlænges i mere end 3 år, samt hvis familien kan
forsørge sig selv og bor samlet.
Der er dog flere undtagelser til denne hovedregel. Efter indførelsen af Jobkortordningen
kan indvandrere f.eks. umiddelbart få en opholds- og arbejdstilladelse,
dvs. uden at den relevante brancheorganisation skal høres, hvis de har fået arbejde
inden for bestemte beskæftigelsesområder med mangel på særlig kvalificeret
arbejdskraft. Det gælder for øjeblikket IT-specialister med mindst tre års ITuddannelse
på universitetsniveau, ingeniører, videnarbejdere inden for naturvidenskab
og teknologi samt læger og sygeplejersker. Indvandrerens ægtefælle
m.v. og mindreårige børn må bo og arbejde i Danmark, hvis familien kan forsørge
sig selv og bor samlet, jf. Udlændingestyrelsen, www.udlst.dk.
8.9.3 Forslag 8.25: Ændring af reglerne om familiesammenføring
Udlændinge kan få opholdstilladelse i Danmark efter de nuværende regler
om familiesammenføring, hvis de har en ægtefælle, registreret partner eller
samlever, der bor her i landet. En række betingelser skal dog som hovedregel
være opfyldt, jf. boks 8.22. Ingen af disse betingelser afhænger
af den familiesammenførtes kvalifikationer. Én af betingelserne for familiesammenføring
er, at den person, der bor i Danmark, skal stille en bankgaranti
58 i forbindelse med familiesammenføringen. Bankgarantien udgør et
fast beløb på 54.158 kr. (2005-sats). Bankgarantien skal bidrage til at
dække eventuelle offentlige udgifter til sociale ydelser til den familiesammenførte,
indtil den pågældende har opholdt sig her i landet i 7 år. Bankgarantien
skal derfor gælde i 7 år.
Velfærdskommissionen foreslår, at denne bankgaranti ikke længere skal
udgøre et fast beløb, men skal afhænge af den familiesammenførtes kvalifikationer.
Mere konkret skal den foreslåede bankgaranti afhænge af, hvor
mange points den familiesammenførte har opnået i det pointsystem, som
58 Bankgarantien er en anfordringsgaranti, hvor kommunen har adgang til garantibeløbet til
at dække eventuelle udgifter til sociale ydelser.
502

Kapitel 8
ligeledes anvendes til vurdering af indvandreres kvalifikationer, jf. tabel
8.15. Bankgarantien kan også i dette tilfælde eksempelvis udgøre 2.000
kr. for hvert point, der ligger mellem 100 points og det antal points, den
familiesammenførte har opnået. Hertil kommer et fast beløb på 25.000 kr.
Hvis den familiesammenførte har opnået 100 points, vil bankgarantien således
udgøre 25.000 kr., mens bankgarantien vil udgøre 225.000 kr., hvis
den familiesammenførte har opnået 0 points.
Dette forslag vil medvirke til, at de familiesammenførte, der fremover
kommer til Danmark, i højere grad end i dag har de nødvendige kvalifikationer
til at få et arbejde og blive selvforsørgende. Desuden vil forslaget sikre,
at bankgarantiens størrelse i højere grad afspejler sandsynligheden for,
at den familiesammenførte kommer til at modtage sociale ydelser.
Det foreslås endvidere, at bankgarantien skal bidrage til at dække eventuelle
offentlige udgifter til sociale ydelser til den familiesammenførte, indtil
den pågældende består den nedenfor beskrevne integrationseksamen.
Bankgarantien skal derfor ikke som hidtil gælde i 7 år, men så længe den
familiesammenførte ikke har bestået integrationseksamenen. Dette forslag
vil give den familiesammenførte en tilskyndelse til hurtigt at bestå sin integrationseksamen.
Den foreslåede bankgaranti skal supplere de nuværende betingelser for
familiesammenføring. Det foreslås dog, at tilknytningskravet skal bortfalde.
Tilknytningskravet indebærer, at parrets (dvs. den familiesammenførtes og
den herboendes) samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres
samlede tilknytning til et andet land. I modsætning til bankgarantien
bidrager tilknytningskravet således ikke målrettet til, at de familiesammenførte,
der kommer til Danmark, har de nødvendige kvalifikationer til at blive
integreret i det danske samfund.
Den foreslåede ændring i reglerne for familiesammenføring skal naturligvis
udformes, så forslaget ikke er i modstrid med de internationale konventioner.
Forslaget skal derfor ikke omfatte familiesammenførte, der har ret til
at være her i henhold til de internationale konventioner. Det gælder bl.a.
familiesammenførte til flygtninge, jf. boks 8.23. De internationale konventioner
giver dog de enkelte lande relativt vide rammer for at fastlægge betingelserne
for familiesammenføring. Eksempelvis har det hollandske underhus
vedtaget et lovforslag, der indebærer, at personer fra ikke-vestlige
lande som hovedregel skal bestå en test i deres hjemland, inden der kan
ske familiesammenføring til Holland. Testen er bestået, hvis personen har
et grundlæggende kendskab til hollandsk og det hollandske samfund.
503

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Boks 8.22: De nuværende betingelser for familiesammenføring med
ægtefælle, registreret partner eller samlever i Danmark
Der stilles i dag en række betingelser, der som hovedregel skal være opfyldt, for
at udlændinge kan blive familiesammenført med deres ægtefælle, registrerede
partner eller samlever i Danmark, herunder at:
Personen, der bor i Danmark, skal være enten dansk eller nordisk statsborger,
have opholdstilladelse som flygtning m.v. eller have haft en tidsubegrænset opholdstilladelse
i mere end de seneste tre år.
Begge parter skal være fyldt 24 år.
Parrets samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres samlede tilknytning
til et andet land.
Begge parter skal uden tvivl selv have ønsket at indgå ægteskabet eller etablere
samlivsforholdet.
Personen, der bor i Danmark, skal opfylde et boligkrav.
Personen, der bor i Danmark, skal tjene nok til at kunne forsørge ægtefællen samt
stille en bankgaranti på 54.158 kr. (2005-sats) til dækning af eventuelle udgifter til
offentlig hjælp til ægtefællen.
Personen, der bor i Danmark, må ikke have modtaget hjælp efter integrationsloven
eller lov om aktiv socialpolitik i det seneste år, inden ansøgningen blev indgivet
og frem til meddelelsen af opholdstilladelsen.
Betingelserne kan dog fraviges, hvis ganske særlige grunde taler herfor. Udlændinge,
som er EU/EØS-statsborgere, og som opholder sig i Danmark efter EUreglerne
om fri bevægelighed, er omfattet af særlige regler for familiesammenføring,
jf. Udlændingestyrelsen, www.udlst.dk.
Boks 8.23: De internationale konventioner om familiesammenføring
med en ægtefælle eller samlever
De internationale konventioner pålægger ikke Danmark en direkte forpligtelse til at
give udlændinge opholdstilladelse på baggrund af familiesammenføring. Konventionerne
medfører dog en indirekte forpligtelse til at give opholdstilladelse i de tilfælde,
hvor et afslag vil betyde, at de pågældendes ret til familieliv ikke respekteres.
En flygtning har f.eks. ret til at blive familiesammenført med sin ægtefælle,
hvis ægteparret blev gift inden flugten, og hvis de ikke kan genoptage familielivet i
deres hjemland pga. risikoen for, at flygtningen vil blive udsat for forfølgelse, jf.
Christensen (2000) og Tænketanken (2004a).
Det hollandske underhus vedtog den 5. april 2005 et lovforslag, der indebærer, at
personer fra en række ikke-vestlige lande først kan blive familiesammenført med
borgere i Holland, når de har bestået en test i deres hjemland. Testen er bestået,
hvis personen har et grundlæggende kendskab til hollandsk og det hollandske
samfund. Der er tale om en mundtlig test, så analfabeter kan bestå testen. Testen
afholdes på den hollandske ambassade eller det hollandske konsulat i det pågældende
land. Den hollandske stat vil ikke tilbyde kurser til de personer, der ønsker
at aflægge testen. Der stilles ikke krav om, at familiesammenførte til flygtninge
skal bestå denne test. Lovforslaget bliver først til lov, når det er godkendt af det
hollandske overhus, jf. Justitsministeriet i Holland, www.justitie.nl.
504

Kapitel 8
8.9.4 Forslag 8.26: En integrationseksamen som adgang til tidsubegrænset
opholdstilladelse og kontanthjælp eller basisydelse
Velfærdskommissionen foreslår, at der indføres en integrationseksamen
for nye indvandrere 59 , så indvandrere får en yderligere tilskyndelse til hurtigt
at komme i ordinær beskæftigelse og lære dansk eller engelsk.
Den enkelte indvandrer har bestået sin integrationseksamen, når vedkommende
har opnået et bestemt antal points i et pointsystem, hvori indgår
følgende kriterier: Varighed af ordinær beskæftigelse i Danmark, en
bestået danskprøve og en bestået engelskprøve. Indvandreren vil f.eks.
kunne bestå sin integrationseksamen, hvis vedkommende har været i ordinær
fuldtidsbeskæftigelse i mindst 2 år i Danmark og har bestået en
danskprøve eller engelskprøve 60 .
Det foreslås endvidere, at en bestået integrationseksamen erstatter opholdstid
som én af betingelserne for, at indvandrere kan få en tidsubegrænset
opholdstilladelse og kontanthjælp eller den foreslåede basisydelse.
Dette indebærer mere konkret:
At indvandrere, der har bestået en integrationseksamen, kan få en
tidsubegrænset opholdstilladelse og kontanthjælp eller basisydelse
(i stedet for en opholdstilladelse, der er tidsbegrænset, og starthjælp
eller introduktionsydelse), selv om de ikke opfylder det generelle
krav om, at de skal have opholdt sig i Danmark i mindst 7 år.
Dette er en lempelse i forhold til de nuværende regler.
At indvandrere ikke kan få en tidsubegrænset opholdstilladelse og
kontanthjælp eller basisydelse, før de har bestået en integrationseksamen,
også selv om de har opholdt sig i Danmark i mindst 7 år.
Dette er stramning i forhold til de nuværende regler.
Desuden foreslås det, at den bankgaranti, der skal stilles ved indvandring,
jf. de ovenfor beskrevne forslag, skal gælde, indtil en integrationseksamen
er bestået.
Det foreslås, at denne ordning skal omfatte alle personer – dvs. både danske
og udenlandske statsborgere – der fremover indvandrer til Danmark,
så der ikke sker forskelsbehandling på grund af national eller etnisk oprindelse.
Desuden skal ordningen omfatte de personer, der i dag opholder
sig i Danmark, og som ikke har en tidsubegrænset opholdstilladelse eller
ikke modtager kontanthjælp på grund af optjeningsreglerne 61 . Personer,
59
Indvandrere omfatter her familiesammenførte og andre indvandrere, som ikke har flygtningebaggrund.
60
Det foreslås, at personen skal have bestået en prøve, der som minimum svarer til Prøven
i Dansk 2 eller en engelskprøve på et tilsvarende niveau.
61 Ordningen skal ligeledes omfatte de familiesammenførte, der ikke modtager introduktionsydelse,
da der i forbindelse med opholdstilladelsen er stillet krav om, at de skal forsørges
af deres ægtefælle m.v. Disse familiesammenførte vil således også kunne opnå kontanthjælp
eller basisydelse, hvis de består en integrationseksamen.
505

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
der har alvorlige helbredsproblemer, skal kunne undtages fra ordningen.
Flygtninge vil ligeledes være undtaget fra forslaget om en integrationseksamen.
I boks 8.24 beskrives de nuværende regler for, hvornår indvandrere kan
opnå en tidsubegrænset opholdstilladelse og få kontanthjælp.
Boks 8.24: De nuværende regler om tidsubegrænset opholdstilladelse
og kontanthjælp
I dag gælder der kort beskrevet følgende regler om kontanthjælp og tidsubegrænset
opholdstilladelse for de personer, som er indvandret til Danmark efter hhv. den
1. juli 2002 og den 28. februar 2002:
Indvandrere – og genindvandrede danske statsborgere – kan ikke få kontanthjælp,
før de har boet lovligt i Danmark i 7 ud af de seneste 8 år. Indvandrere og
danske statsborgere, der ikke opfylder dette optjeningskrav, modtager starthjælp
eller introduktionsydelse på starthjælpsniveau, som er lavere end kontanthjælpen,
jf. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2004b).
Indvandrere kan som hovedregel først få en tidsubegrænset opholdstilladelse, når
de har boet lovligt i Danmark i mere end de seneste 7 år, har gennemført et tilbudt
introduktionsprogram og aflagt en danskprøve. Desuden stilles der bl.a. krav om,
at indvandreren ikke må have begået alvorlig kriminalitet og ikke må have en forfalden
gæld til det offentlige. Velintegrerede indvandrere, der bl.a. har haft fast
arbejde i de seneste 3 år inden ansøgningen blev indgivet og frem til meddelelsen
af tidsubegrænset opholdstilladelse, skal dog kun have boet i Danmark i mere end
de seneste 5 år (i helt særlige tilfælde mere end de seneste 3 år) i stedet for de
sædvanlige 7 år, før de kan få en tidsubegrænset opholdstilladelse, jf. Udlændingestyrelsen,
www.udlst.dk.
Forslaget om en integrationseksamen vil indebære en lempelse af de nuværende
regler for de indvandrere, der hurtigt kommer i beskæftigelse og lærer dansk eller
engelsk, da de kan få en tidsubegrænset opholdstilladelse og kontanthjælp eller
basisydelse, uanset at de har boet i Danmark i mindre end 7 år. Derimod vil forslaget
indebære en stramning af reglerne for de indvandrere, der ikke kommer i
beskæftigelse og lærer dansk eller engelsk, da de bliver afskåret fra at få en tidsubegrænset
opholdstilladelse og kontanthjælp. De vil i stedet fortsat have en opholdstilladelse,
der er tidsbegrænset, og kunne få starthjælp.
8.9.5 Forslag 8.27: En styrket indsats over for nyankomne indvandrere
med utilstrækkelige kvalifikationer
Den nuværende integrationsindsats er relativt omfattende, når det gælder
forbedring af nyankomne indvandreres kvalifikationer. Voksne flygtninge
og familiesammenførte, der er omfattet af integrationsloven, skal således
som hovedregel deltage et introduktionsprogram i op til tre år, når de har
fået en opholdstilladelse i Danmark, jf. boks 8.25. Voksne indvandrere, der
ikke er omfattet af integrationsloven, har ret til at deltage i en danskuddannelse,
hvis de ikke behersker dansk og mangler viden om kultur- og
samfundsforhold i Danmark. Den enkelte kan som udgangspunkt deltage i
en danskuddannelse i indtil tre år.
506

Kapitel 8
Efter de nuværende regler er det kun de flygtninge og familiesammenførte,
der er omfattet af introduktionsprogrammet og modtager introduktionsydelse,
som skal tilbydes et fuldt introduktionsprogram med både aktive
tilbud og danskuddannelse. Andre udlændinge, der er omfattet af introduktionsprogrammet,
men ikke modtager introduktionsydelse, skal kun deltage
i danskuddannelse. Det er primært familiesammenførte til andre end
flygtninge – f.eks. til en dansk statsborger – der ikke modtager introduktionsydelse,
da de skal forsørges af deres ægtefælle m.v. De fleste af disse
familiesammenførte er imidlertid ikke i beskæftigelse 62 .
Velfærdskommissionen foreslår på denne baggrund, at introduktionsprogrammets
indhold fremover ikke skal afhænge af, om udlændingen modtager
introduktionsydelse, men alene af den enkeltes kvalifikationer og arbejdsmarkedets
behov. Alle udlændinge, der er omfattet af introduktionsprogrammet,
skal således deltage i både aktive tilbud og danskuddannelse,
hvis det er nødvendigt for, at de kan komme i beskæftigelse.
Boks 8.25: Introduktionsprogrammet og introduktionsydelsen efter
integrationsloven
Integrationsloven indebærer, at kommunerne som hovedregel skal tilbyde et introduktionsprogram
til de voksne flygtninge og familiesammenførte, som har fået
opholdstilladelse i Danmark, og som ikke er statsborgere i et nordisk land,
Schweiz, et EU-land eller et EØS-land. Introduktionsprogrammet varer i op til tre
år. Introduktionsprogrammets indhold fastlægges i en individuel kontrakt, der indgås
mellem kommunen og den enkelte udlænding på grundlag af udlændingens
kvalifikationer samt arbejdsmarkedets behov.
Introduktionsprogrammet omfatter som udgangspunkt danskuddannelse og aktive
tilbud, dvs. vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik eller ansættelse med
løntilskud. Udlændinge, der ikke modtager introduktionsydelse, skal alene tilbydes
danskuddannelse. Kommunen kan dog vælge at tilbyde disse udlændinge virksomhedspraktik
eller ansættelse med løntilskud. Kommunen får i givet fald et tilskud
fra staten i indtil 9 måneder for hver udlænding, jf. Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integration (2004a).
I de øvrige afsnit fremsætter Velfærdskommissionen flere andre forslag,
der vil medvirke til at styrke integrationen af bl.a. nyankomne indvandrere.
Velfærdskommissionen foreslår:
At der indføres en integrationseksamen for nye indvandrere, jf.
ovenfor.
At der indføres en beskæftigelsesbonus til langvarige overførselsmodtagere
og til nyankomne indvandrere, der overgår fra introduktionsydelse
eller starthjælp til ordinær beskæftigelse, jf. afsnit 8.10.
At der etableres oplæringsstillinger med indslusningsløn til personer,
der har svage danskkundskaber, og som af den grund delta-
62 Kun 36 pct. af de udlændinge under integrationsloven, der var gift eller samboende med
en person med dansk oprindelse, var i beskæftigelse ultimo 2002, jf. Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integration (2005a).
507

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
508
ger i danskuddannelse eller har behov for oplæring på arbejdspladsen,
jf. afsnit 8.11.
At der gives jobtilskud til oplæringsstillingerne gennem en AERlignende
ordning, jf. afsnit 8.11.
At der etableres målrettede uddannelsesforløb for indvandrere,
rådgivning af etniske iværksættere og et værtsprogram for indvandrere,
jf. nedenfor.
8.9.6 Forslag 8.28: Målrettede uddannelsesforløb for indvandrere
Det er af afgørende betydning, at de indvandrere, der bor her i landet, får
en dansk erhvervskompetencegivende uddannelse, så de kan komme i
beskæftigelse. Velfærdskommissionen foreslår på denne baggrund, at der
udbydes uddannelsesforløb, som er målrettet mod voksne indvandrere,
inden for de kortere uddannelser, hvor der i fremtiden vil være en lav ledighed
eller ligefrem mangel på arbejdskraft 63 . Desuden vil de voksne efterkommere,
der i dag ikke har en erhvervskompetencegivende uddannelse,
kunne deltage i uddannelsesforløbene. Kommissionens forslag på uddannelsesområdet
har bl.a. som mål at sikre, at fremtidige efterkommere
kan fuldføre en almindelig uddannelse, jf. kapitel 6.
De målrettede uddannelsesforløb bør indledes med en afklaring af elevens
faglige og sproglige kvalifikationer. På baggrund af denne afklaring
skal eleven tilbydes et skræddersyet introduktionsforløb, der sikrer, at den
pågældende har de nødvendige kvalifikationer til at påbegynde selve uddannelsen.
Introduktionsforløbet bør så vidt muligt veksle mellem praktisk
og teoretisk uddannelse, ligesom eleven bør være garanteret optagelse på
selve uddannelsen, hvis introduktionsforløbet gennemføres tilfredsstillende.
I introduktionsforløbet og på selve uddannelsen skal indvandrere have
tilknyttet en mentor – f.eks. en ældre elev med udenlandsk baggrund –
med henblik på at undgå frafald.
De målrettede uddannelsesforløb skal være tidsmæssigt fleksible, så elever
med svage forudsætninger kan anvende den nødvendige tid på introduktionsforløbet
og selve uddannelsen. Studie- og erhvervsvejlederne skal
endvidere være særligt opsøgende over disse elever og systematisk holde
samtaler med eleverne gennem uddannelsesforløbet. Desuden bør lærerne
på de målrettede uddannelsesforløb efteruddannes, så de har de nødvendige
kompetencer til at undervise indvandrere.
63 Det fremgår af en fremskrivning foretaget af AKF, at der inden for enkelte kortere uddannelser
vil være mangel på arbejdskraft i 2015, jf. Groes m.fl. (2005). Det drejer sig bl.a. om
frisør, kemotekniker og økonoma. Fremskrivningen viser endvidere, at de sundhedsuddannede
(f.eks. social- og sundhedshjælper, laborant og apoteksassistent) samt de faglærte
inden for service samt handel og kontor generelt kan forventes at have en lav ledighed i
2015. Inden for social- og sundhedsuddannelserne kan skolerne allerede i dag etablere
særlige grundforløb for voksne med behov for undervisning i dansk sprog og kultur- og
samfundsforståelse. Social- og sundhedsuddannelserne er endvidere relativt fleksible. Det
er bl.a. muligt at forlænge eller forkorte skoleundervisningen i social- og sundhedshjælperuddannelsen
med indtil 6 uger afhængigt af behov.

Kapitel 8
Det foreslås endvidere, at der indføres et særligt taxametertilskud til de
relevante uddannelsesinstitutioner, som skal afhænge af, hvor mange indvandrere,
der har påbegyndt og fuldført et af de målrettede uddannelsesforløb.
Desuden bør der gennemføres en rekrutteringskampagne til disse
uddannelsesforløb med information til målgruppen og til de relevante uddannelsesinstitutioner,
uddannelsesvejledere og sagsbehandlere i kommunerne.
8.9.7 Forslag 8.29: Rådgivning til etniske iværksættere
Indvandrere etablerer sig i højere grad end borgere med dansk baggrund
som selvstændige erhvervsdrivende frem for at blive lønmodtagere. Det
viser en initiativkraft, der i høj grad må påskønnes – uanset om det afspejler
et egentlig iværksætterønske eller de barrierer, der gør sig gældende
på det danske arbejdsmarked.
Mange iværksættere mangler imidlertid viden om, hvordan de skal købe
eller nyetablere en virksomhed, udarbejde en realistisk forretningsplan,
udvikle virksomhedens produkter og ydelser samt gennemføre markedsføring
m.v. For etniske iværksættere kan der hertil komme vanskeligheder
ved at opnå finansiering gennem pengeinstitutter, jf. Rezaei (2004).
Velfærdskommissionen foreslår, at en beskæftigelsesbonus også skal
kunne udbetales til indvandrere, der starter egen virksomhed, hvis de i øvrigt
lever op til de betingelser, der er beskrevet i afsnit 8.10. Der kan dog
kun gives en beskæftigelsesbonus én gang til det samme forretningssted.
Med henblik på at styrke etniske iværksætteres kompetencer foreslås det
endvidere, at iværksætterne kun kan få en beskæftigelsesbonus, hvis de
deltager i den gratis iværksættervejledning, der tilbydes af de regionale
Erhvervsservicecentre 64 , og – på baggrund af en henvisning fra Erhvervsservicecentret
– anvender en del af deres bonus til privat rådgivning vedrørende
start, drift og udvikling af virksomheden. Den private rådgiver skal
attestere, at iværksætteren har modtaget rådgivningen.
Den foreslåede ordning skal naturligvis udformes, så den ikke er i modstrid
med bl.a. konkurrencereglerne.
8.9.8 Forslag 8.30: Et værtsprogram for indvandrere
Indvandreres kvalifikationer og muligheder for at komme i beskæftigelse
kan styrkes gennem personlige kontakter mellem indvandrere og resten af
64 Der findes 15 regionale Erhvervsservicecentre, som støttes af Økonomi- og Erhvervsministeriet.
Erhvervsservicecentrene vejleder iværksættere og mindre virksomheder. En
iværksætter kan i løbet af det første år få 8 timers gratis vejledning fra centret, der endvidere
kan henvise til relevant rådgivning, herunder private rådgivere, hvis der er behov for det.
509

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
befolkningen 65 . Desuden kan personlige kontakter forbedre befolkningens
kendskab til og forståelse for indvandrernes kultur og baggrund i øvrigt.
I Danmark findes der under Dansk Flygtningehjælp og Dansk Røde Kors
et netværk af frivillige, som bl.a. giver indvandrere en introduktion til samfundet
samt hjælp til at finde arbejde og få en uddannelse. Velfærdskommissionen
foreslår, at dette frivillige arbejde udbygges, så kommunerne
skal knytte en vært til alle nyankomne indvandrere. Hvis ordningen viser
sig at være velfungerende, kan den udvides til også at omfatte andre indvandrere,
f.eks. langvarige overførselsmodtagere.
Værten skal hjælpe en eller flere nyankomne indvandrere med at finde et
arbejde, vejlede om uddannelsesmuligheder, give lektiehjælp og sprogtræning
samt introducere indvandrerne til det lokale foreningsliv. Værten
og indvandrerne kan endvidere i fællesskab løse konkrete opgaver for foreninger
eller borgere, der har behov for hjælp. Værten kan være en virksomhed,
uddannelsesinstitution, forening eller borger, f.eks. en studerende,
en pensionist eller en velintegreret indvandrer. Kommunen skal kunne
aflønne værten, hvis det er nødvendigt for rekrutteringen.
Forslaget er inspireret af de to canadiske integrationsprogrammer: Hostprogrammet
og ISAP-programmet, der kort beskrives i boks 8.26.
Boks 8.26: Host-programmet og ISAP-programmet
Host-programmet har formål at introducere nyankomne indvandrere til det canadiske
samfund. Programmet indebærer, at indvandreren bliver knyttet til en frivillig
vært. Værten kan f.eks. give indvandreren sprogtræning, hjælpe indvandreren
med at finde en bolig samt etablere kontakt til lokale arbejdsgivere og myndigheder.
Det er private organisationer, der kobler indvandreren til den frivillige vært.
ISAP-programmet har det samme formål som Host-programmet, men benytter
professionelle medarbejdere, der er ansat i private organisationer, jf. Tænketanken
(2004a) og CIC Canada, www.cic.gc.ca.
8.10 Større gevinst ved at arbejde
En del af befolkningen har en beskeden økonomisk tilskyndelse til at være
i beskæftigelse frem for at modtage en overførselsindkomst. For omkring
300.000 personer var den økonomiske gevinst ved beskæftigelse således
under 2.000 kr. om måneden i 2003. Selv om mange ikke alene arbejder
65 En undersøgelse fra Rockwool Fondens Forskningsenhed viser således, at indvandrere
og efterkommere fra otte ikke-vestlige lande, der jævnligt er i kontakt med personer med
dansk oprindelse, har en højere beskæftigelsesfrekvens end andre indvandrere, jf. Tranæs
og Zimmermann (2004). Det er dog usikkert, om det er kontakten til personerne af dansk
oprindelse, der er udslagsgivende for, at indvandrerne og efterkommerne får et arbejde,
eller om det er arbejdet, der skaber kontakten.
510

Kapitel 8
af økonomiske grunde, viser undersøgelser, at den økonomiske gevinst
har betydning for, om den enkelte er i beskæftigelse.
Velfærdskommissionen fremlægger i dette afsnit tre forslag, der vil give
især lavtlønnede en større økonomisk gevinst ved at arbejde, jf. boks
8.27. I dette kapitels øvrige afsnit beskrives en række andre forslag, som
vil øge gevinsten ved beskæftigelse. Det drejer sig bl.a. om en ny, individuel
basisydelse til ledige uden dagpengeret, kortere ydelsesperiode i
dagpengesystemet, ophævelse af særregler for ældre i dagpengesystemet
samt en integrationseksamen for nye indvandrere som betingelse for
adgang til kontanthjælp eller basisydelse. I andre af publikationens kapitler
– bl.a. kapitel 11 og 13 – foreslås ligeledes tiltag, som vil øge gevinsten
ved beskæftigelse. Disse forslag beskrives ikke i dette afsnit.
Boks 8.27: Forslag til større gevinst ved at arbejde
En forhøjelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag (Forslag 11.2).
Forslag 8.31: En beskæftigelsesbonus målrettet mod langvarige overførselsmodtagere.
Forslag 8.32: En beskæftigelsesbonus målrettet mod nyankomne indvandrere.
Afsnittet belyser først den økonomiske gevinst ved beskæftigelse, herunder
hvilke konsekvenser den økonomiske gevinst har for den enkeltes beskæftigelse.
Dernæst beskrives de tre forslag. Forslaget om en forhøjelse
af det nuværende beskæftigelsesfradrag beskrives dog kortfattet i dette
afsnit, da det behandles grundigt i kapitel 11.
8.10.1 Den økonomiske gevinst ved beskæftigelse
En del af befolkningen har en begrænset økonomisk tilskyndelse til at være
i beskæftigelse frem for at modtage en overførselsindkomst.
I tabel 8.16 anvendes forskelsbeløbet pr. måned til at vise den økonomiske
gevinst ved beskæftigelse. Forskelsbeløbet angiver forskellen i disponibel
indkomst mellem henholdsvis beskæftigelse og ledighed m.v., når
der tages højde for skat, aftrapning af boligstøtte og tilskud til daginstitution,
pensionsindbetalinger og transportudgifter, jf. Finansministeriet (2004).
Det gennemsnitlige forskelsbeløb var 6.308 kr. pr. måned i 2003 for de 18-
66-årige i den del af befolkningen, der medgår i beregningerne. For omkring
300.000 personer svarende til 12 pct. af befolkningen var forskelsbeløbet
mindre end 2.000 kr. om måneden i 2003. For 116.000 personer,
eller knap 5 pct. af befolkningen, var forskelsbeløbet under 1.000 kr. om
måneden, jf. tabel 8.16.
511

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Tabel 8.16: Befolkningen fordelt efter forskelsbeløb, 18-66-årige
Antal Pct.
Under 1.000 kr. 116.445 4,7
1.000-1.500 kr. 72.960 2,9
1.500-2.000 kr. 107.847 4,4
2.000-3.000 kr. 280.533 11,3
3.000-5.000 kr. 567.924 22,9
Over 5.000 kr. 1.329.999 53,7
I alt 2.475.708 100
Anm.: Der er ikke beregnet forskelsbeløb for hele befolkningen i alderen 18-66 år, herunder
for selvstændige og personer under uddannelse, hvor det er svært at fastsætte en lønindkomst.
Forskelsbeløbene er beregnet på baggrund af 2003 data og 2006 regelgrundlag.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Lovmodellen.
Det er især personer med en lav potentiel timeløn, der har en beskeden
økonomisk tilskyndelse til at være i beskæftigelse frem for at modtage en
overførselsindkomst. Befolkningsgrupper med en relativ høj andel af lavtlønnede
er derfor overrepræsenterede i gruppen med et forskelsbeløb på
under 2.000 kr. om måneden. Det drejer sig bl.a. om langvarige overførselsmodtagere
samt indvandrere og efterkommere fra især mindre udviklede
lande.
Langvarige overførselsmodtagere omfatter i det følgende de personer, der
tilhører overførselsgruppen, jf. definitionen i boks 8.1. Personerne i overførselsgruppen
har i 80 pct. af tiden i en 3-årig periode modtaget forskellige
former for midlertidige overførselsindkomster. Overførselsgruppen bestod
i 2003 af omkring 200.000 personer.
Det gennemsnitlige forskelsbeløb var 3.223 kr. pr. måned for overførselsgruppen
i 2003, mens beløbet var 6.507 kr. pr. måned for den øvrige befolkning.
Næsten 1/3 af overførselsgruppen havde et forskelsbeløb på under
2.000 kr. om måneden, mens det kun var omkring 10 pct. af den øvrige
befolkning, jf. figur 8.49 og figur 8.50.
For indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande er gevinsten
ved beskæftigelse ligeledes mindre end for den øvrige befolkning. I 2003
var det gennemsnitlige forskelsbeløb 4.690 kr. pr. måned for indvandrere
og efterkommere fra mindre udviklede lande mod 6.430 kr. pr. måned for
personer med dansk oprindelse og 6.110 kr. for indvandrere og efterkommere
fra mere udviklede lande. Omkring 22 pct. af indvandrerne og efterkommerne
fra mindre udviklede lande havde et forskelsbeløb på under
2.000 kr. om måneden, mens det var tilfældet for lidt over 11 pct. af personerne
med dansk oprindelse og 14 pct. af indvandrerne og efterkommerne
fra mere udviklede lande, jf. figur 8.51 og figur 8.52. Der er dog en
vis usikkerhed knyttet til beregningerne af forskelsbeløbet for særligt indvandrere,
da starthjælpen først blev indført i beregningsgrundlaget fra
2003.
512

og den øvrige befolkning fordelt
på forskelsbeløb, 18-66-årige,
2003
Pct.
Pct.
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
Under 1.000- 1.500- 2.000- 3.000- Over
1.000 1.500 2.000 3.000 5.000 5.000
Overførselsgruppen
Øvrig befolkning
Kapitel 8
Figur 8.49: Overførselsgruppen Figur 8.50: Overførselsgruppen
og den øvrige befolkning fordelt
på forskelsbeløb over og under
2.000 kr., 18-66-årige, 2003
Pct.
100
80
60
40
20
0
Overførselsg. Øvrig befolkning
Under 2.000 kr. Over 2.000 kr.
Anm.: Der er ikke beregnet forskelsbeløb for hele befolkningen i alderen 18-66 år, herunder
for selvstændige og personer under uddannelse, hvor det er svært at fastsætte en lønindkomst.
Forskelsbeløbene er beregnet på baggrund af 2003 data og 2006 regelgrundlag.
Kilde: Egne beregninger på baggrund Lovmodellen og Beskæftigelsesministeriets forløbsregister
DREAM.
Figur 8.51: Befolkningsgrupper
fordelt på forskelsbeløb, 2003
Pct.
60
50
40
30
20
10
0
Under 1.000- 1.500- 2.000- 3.000- over
1.000 1.500 2.000 3.000 5.000 5.000
Dansk oprindelse
Indvandr. og efterk., mere udviklede lande
Indvandr. og efterk., mindre udviklede lande
Pct.
60
50
40
30
20
10
0
Pct.
100
Figur 8.52: Befolkningsgrupper
fordelt på forskelsbeløb over og
under 2.000 kr., 2003
Pct.
100
80
60
40
20
0
0
Dansk Indvandr. og Indvandr. og
oprindelse efterk., mereefterk.,
mindre
udviklede udviklede
lande lande
Under 2.000 Over 2.000
Anm.: Der er ikke beregnet forskelsbeløb for hele befolkningen i alderen 18-66 år, herunder
for selvstændige og personer under uddannelse, hvor det er svært at fastsætte en lønindkomst.
Forskelsbeløbene er beregnet på baggrund af 2003 data og 2006 regelgrundlag.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Lovmodellen.
Smith m.fl. (2003) har påvist, at den økonomiske gevinst ved beskæftigelse
har betydning for, om den enkelte er i arbejde. I beregningerne er der
korrigeret for en række baggrundsfaktorer som køn, alder og uddannelse.
Gevinsten ved beskæftigelse måles ved nettokompensationsgraden, der
angiver forholdet mellem den disponible indkomst som arbejdsløs på dagpenge
for 18-59-årige i forhold til den disponible indkomst ved 37 timers
arbejde.
For de personer, der i 1996 var i beskæftigelse, er der en signifikant negativ
sammenhæng mellem nettokompensationsgraden i 1996 og sandsynligheden
for, at disse personer var i beskæftigelse i 2001. For de beskæftigede
viser det sig med andre ord, at jo mindre det kunne betale sig for
dem at arbejde i 1996, desto mindre er sandsynligheden for, at de var i
beskæftigelse i 2001.
80
60
40
20
0
Pct.
100
80
60
40
20
513

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
For de korttidsledige 66 i 1996 ses den samme signifikante sammenhæng:
Jo mindre det kunne betale sig at arbejde i 1996, jo mindre er sandsynligheden
for, at de var i arbejde i 2001. For langtidsledige kan der derimod
ikke ses nogen signifikant sammenhæng mellem nettokompensationsgraden
i 1996 og den efterfølgende beskæftigelse. Det kan bl.a. skyldes, at
de langtidsledige dels består af personer, der har opgivet af få et arbejde,
dels af personer, som ikke ønsker at komme i beskæftigelse. Det kan
endvidere skyldes, at arbejdsgiverne ikke ønsker at ansætte de langtidsledige.
Desuden kan årsagen eventuelt være, at rådighedsreglerne er blevet
strammet i perioden, så nogle langtidsledige er kommet i beskæftigelse
trods deres ringe økonomiske incitamenter, jf. Smith m.fl. (2003).
8.10.2 De konkrete forslag til større gevinst ved at arbejde
Der er flere veje til at øge gevinsten ved lavtlønnet beskæftigelse. I dette
afsnit beskrives tre konkrete forslag til at øge gevinsten ved beskæftigelse:
514
En forhøjelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag.
En beskæftigelsesbonus målrettet mod langvarige overførselsmodtagere.
En beskæftigelsesbonus målrettet mod nyankomne indvandrere.
Velfærdskommissionen fremlægger såvel forslag om en forhøjelse af det
nuværende generelle beskæftigelsesfradrag som forslag om en målrettet
beskæftigelsesbonus, da disse virkemidler kan supplere hinanden.
En beskæftigelsesbonus har den fordel i forhold til det nuværende generelle
beskæftigelsesfradrag, at en bonus kan målrettes mod de grupper,
der har den mindste gevinst ved beskæftigelse. En beskæftigelsesbonus
vil derfor i beskedent omfang blive udbetalt til personer, der under alle
omstændigheder ville være kommet i arbejde.
Man kan imidlertid ikke gå særligt langt ad denne vej. Det skyldes, at der i
givet fald nemt kan opstå situationer, hvor befolkningen tilskyndes til at
kvalificere sig til en beskæftigelsesbonus. Blev en beskæftigelsesbonus
eksempelvis rettet mod alle ledige, der kom i beskæftigelse, ville befolkningen
tilskyndes til kortvarig ledighed for på denne måde at opnå en beskæftigelsesbonus.
Det er ikke hensigtsmæssigt. Det er derfor ligeledes
nødvendigt med et generelt beskæftigelsesfradrag, hvis den økonomiske
tilskyndelse til beskæftigelse skal øges for en stor del af befolkningen.
En forhøjelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag (Forslag 11.2)
Velfærdskommissionen foreslår, at den økonomiske gevinst ved beskæftigelse
skal forøges med udgangspunkt i det nuværende beskæftigelsesfradrag,
jf. boks 8.28.
66 De korttidsledige har været ledige i indtil et år inden for perioden 1993-1995, mens de
langtidsledige har været ledige i mere end et år i samme periode.

Boks 8.28: Beskrivelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag
Kapitel 8
Det nuværende beskæftigelsesfradrag udgør 2,5 pct. af arbejdsindkomsten, dog
højst 7.200 kr. i 2005. Det maksimale fradrag opnås således for indkomster over
288.000 kr. (2,5 pct. af 288.000 kr. udgør 7.200 kr.) i 2005.
Ved arbejdsindkomst forstås arbejdsmarkedsbidragsgrundlaget fratrukket eventuelle
indbetalinger til arbejdsgiveradministrerede pensionsordninger, herunder
ATP, samt bidrag til privattegnede pensionsordninger.
Beskæftigelsesfradraget er udformet som et ligningsmæssigt fradrag i den samlede
kommune-, amts- og kirkeskat. I en gennemsnitlig kommune med en skatteprocent
på 33,3 pct. svarer det til, at skatten af den sidst tjente krone reduceres
med knap 1 pct. (0,8 pct. eller 2,5*0,33 pct.) Beregnet herudfra er skatteværdien
af det maksimale fradrag således 2.376 kr. (33,3 pct. af 7.200 kr.), jf. Skatteministeriet,
www.skm.dk.
Det nuværende beskæftigelsesfradrag forøger den enkeltes økonomiske
gevinst ved beskæftigelse med maksimalt knap 2.400 kr. Velfærdskommissionen
foreslår, at dette beløb øges til maksimalt at udgøre knap
15.000 kr. Det kan ske ved at forhøje beskæftigelsesfradraget fra at udgøre
2,5 pct. af arbejdsindkomsten til at udgøre 11 pct. af arbejdsindkomsten.
Samtidig fastsættes det maksimale beskæftigelsesfradrag til knap
45.000 kr. Dermed øges beskæftigelsesfradraget for alle beskæftigede
med indkomst over personfradraget fra maksimalt at udgøre knap 2.400
kr. til efter forslaget at udgøre knap 15.000 kr., jf. figur 8.53.
Beskæftigelsesfradraget forøger ikke blot tilskyndelsen til at komme i beskæftigelse,
men tilskynder også allerede beskæftigede til at yde en ekstra
indsats. Det skyldes, at fradraget stiger med indkomsten. Det nuværende
beskæftigelsesfradrag reducerer således skatten af den sidst tjente krone
med knap 1 pct. for alle indkomster under mellemskattegrænsen. Efter
Velfærdskommissionens forslag vil denne reduktion af marginalskatten
forøges til knap 4 pct.
Forslaget om en forhøjelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag beskrives
nærmere i kapitel 11.
515

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.53: Værdien af beskæftigelsesfradraget
2005 kr.
16.000
14.000
12.000
10.000
516
8.000
6.000
4.000
2.000
0
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000
Indkomst før Arb.M. bidrag, 2005 kr.
Efter reform Før reform
2005 kr.
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Anm.: Det forudsættes, at personen alene indhenter indkomst fra beskæftigelse. Indkomstgrundlaget
i figuren er personlig indkomst – opgjort før arbejdsmarkedsbidrag. Skatteværdien
af beskæftigelsesfradraget er udregnet for en gennemsnitskommune og inkluderer
fradrag i kirkeskat.
Kilde: Egne beregninger.
Forslag 8.31: En beskæftigelsesbonus målrettet mod langvarige overfør-
selsmodtagere
Velfærdskommissionen foreslår, at der gives en beskæftigelsesbonus til
langvarige overførselsmodtagere, når de kommer i ordinær beskæftigelse.
Det skyldes, at langvarige overførselsmodtagere som ovenfor beskrevet
har en mindre økonomisk tilskyndelse til at være i beskæftigelse end den
øvrige befolkning. Desuden vil en beskæftigelsesbonus til langvarige over-
førselsmodtagere i beskedent omfang blive udbetalt til personer, der under
alle omstændigheder ville være kommet i beskæftigelse.
Det foreslås, at langvarige overførselsmodtagere afgrænses til at omfatte
overførselsgruppen, dvs. personer, som i 80 pct. af tiden i en 3-årig periode
har modtaget forskellige former for midlertidige overførselsindkomster,
jf. definitionen i boks 8.2. Overførselsgruppen bestod i 2003 af omkring
200.000 personer.
Den foreslåede beskæftigelsesbonus skal udbetales hver måned de første
to år, hvor den enkelte er i ordinær beskæftigelse i mindst 30 timer ugentligt.
Den enkelte kan kun få en beskæftigelsesbonus én gang hvert femte
år. Det foreslås endvidere, at den udbetalte bonus skal udgøre 3.000 kr.
(før skat) i den første måned, personen er beskæftigelse, hvorefter bonussen
gradvist skal reduceres, så der ikke gives en bonus efter to års beskæftigelse.
Denne sats og aftrapning er fastsat under hensyntagen til, at
0

Kapitel 8
de berørtes timeløn kan forventes at stige, når de opnår mere erhvervserfaring,
jf. boks 8.33.
Forslag 8.32: En beskæftigelsesbonus målrettet mod nyankomne indvandrere
Indvandrere og efterkommere er i dag overrepræsenterede blandt de
langvarige overførselsmodtagere. I 2003 udgjorde indvandrere og efterkommere
således 27 pct. af overførselsgruppen. Til sammenligning udgjorde
de 16-64-årige indvandrere og efterkommere knap 9 pct. af befolkningen
den 1. januar 2004. Samtidig har indvandrere og efterkommere
som ovenfor beskrevet en svagere økonomisk tilskyndelse til at være i beskæftigelse
end personer med dansk oprindelse.
Velfærdskommissionen foreslår derfor, at der gives en beskæftigelsesbonus
til nyankomne indvandrere, der har opholdt sig i Danmark i indtil 7 år
og kommer i ordinær beskæftigelse efter at have modtaget introduktionsydelse
eller starthjælp i mindst halvdelen af det seneste år. Denne beskæftigelsesbonus
skal bidrage til, at flere indvandrere hurtigt kommer i
beskæftigelse, så de ikke bliver langvarige overførselsmodtagere. Nyankomne
indvandrere, der tilhører overførselsgruppen, kan alene modtage
den beskæftigelsesbonus, der er målrettet mod langvarige overførselsmodtagere.
Den foreslåede beskæftigelsesbonus skal også i dette tilfælde udbetales
hver måned de første to år, den enkelte indvandrer er i ordinær beskæftigelse
i mindst 30 timer ugentligt. Den enkelte kan kun få en beskæftigelsesbonus
én gang. Det foreslås endvidere, at den udbetalte bonus skal
udgøre 3.000 kr. (før skat) i den første måned, personen er beskæftigelse,
hvorefter bonussen gradvist skal reduceres, så der ikke gives en bonus
efter to års beskæftigelse.
8.11 Virksomhedernes styrkede medfinansiering og medansvar
Den danske velfærdsmodel indebærer, at ansvaret for beskæftigelsen og
sikringen af de ledige er delt. Den enkelte har et ansvar for selv at finde et
job. Myndighederne er ansvarlige for de ordninger, der skal sikre og støtte
de ledige, herunder skattefinansiering af understøttelsen til ledige. Og arbejdsmarkedets
parter er ansvarlige for de aftaler om løn- og arbejdsvilkår,
der skal gøre det muligt for de arbejdssøgende at opnå beskæftigelse,
for unge at få praktikplads og for ledige at få den nødvendige jobtræning.
Indretningen af det danske arbejdsmarked med høje mindstelønninger og
endnu højere startlønninger samt forholdsvis små lønforskelle mellem
højt- og lavtlønnede er en væsentlig forklaring på, at personer, der har
svagere forudsætninger end gennemsnittet, har svært ved at komme ind
på eller fastholde en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet.
517

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Lovgivningen har i de senere år åbnet en række muligheder for at gøre
arbejdsmarkedet mere rummeligt, men mulighederne bliver ikke benyttet i
særlig høj grad. Velfærdskommissionen opfordrer derfor arbejdsmarkedets
parter til at tage et større ansvar for at gøre arbejdsmarkedet mere
rummeligt. En sådan rummelighed skal sikre, at praktik, oplæring og jobtræning
kan have et indhold, der mest muligt ligner almindeligt arbejde
suppleret med et element af uddannelse, vejledning o.l.
Øget rummelighed kræver, at arbejdspladserne giver plads til personer,
som ikke umiddelbart lever op til de normale krav. Og det kræver, at lønmodtagere
accepterer, at der skal gøres noget ekstraordinært for at skabe
plads til mennesker, der har kvalifikationer under gennemsnittet. Alternativet
til en forhandlet større rummelighed på arbejdsmarkedet er at placere
en større del af det økonomiske ansvar hos både lønmodtagere og arbejdsgivere.
Kravet om rummelighed gælder ikke mindst i forhold til at sikre en bedre
integration af indvandrere og efterkommere. Velfærdskommissionen
kommer derfor med forslag, som kan gøre det lettere at løfte ansvaret hos
arbejdsmarkedets parter for at forbedre integrationen af indvandrere og
efterkommere, jf. boks 8.29.
Boks 8.29: Forslag i forhold til bedre integration af indvandrere og
efterkommere
Forslag 8.33: Oplæringsstillinger med indslusningsløn til personer med svage
danskkundskaber.
Forslag 8.34: Jobtilskud til oplæringsstillingerne gennem en AER-lignende ordning.
Derudover mener Velfærdskommissionen, at der er et behov for at øge
arbejdsgivernes finansieringsansvar, når de afskediger medarbejdere, jf.
boks 8.30. I dag fungerer dagpengesystemet som en indirekte erhvervsstøtte
til arbejdsgivere med mange midlertidige hjemsendelser. Og selv
om meget tyder på, at indførelsen af arbejdsgivernes godtgørelse for den
eller de første ledighedsdage for dagpengeforsikrede (G-dagsordningen)
har medvirket til at nedbringe den kortvarige ledighed, er omfanget af midlertidige
hjemsendelser stadig på et højt niveau
Boks 8.30: Forslag i forhold til at øge medarbejdernes finansieringsansvar
Forslag 8.35: En udvidelse af antallet af G-dage efter hver afskedigelse eller
hjemsendelse.
Forslag 8.36: Indførsel og harmonisering af G-dage for kontanthjælpsmodtagere
til samme sats som dagpengemodtagere.
Forslag 8.37: Målretning af dele af den herved opnåede offentlige udgiftsreduktion
til opkvalificering.
518

8.11.1 Virksomhedernes medansvar for en forbedret integration
Kapitel 8
Barrierer på arbejdsmarkedet for en forbedret integration
Indvandreres og efterkommeres relativt lave beskæftigelsesfrekvens
hænger bl.a. sammen med, at der er barrierer på arbejdsmarkedet for en
forbedret integration.
Det danske arbejdsmarked er kendetegnet ved høje mindstelønninger og
endnu højere startlønninger samt en lav lønspredning, hvilket gør det
sværere for grupper med svage kvalifikationer at komme i ordinær beskæftigelse.
Dette har bl.a. betydning for integrationen af indvandrere og
efterkommere, da denne befolkningsgruppe som helhed har relativt svage
kvalifikationer, jf. afsnit 8.9. De høje mindstelønninger og den lave lønspredning
er således – i kombination med indvandreres og efterkommeres
kvalifikationer – en væsentlig barriere for en forbedret integration, jf. Velfærdskommissionen
(2005a).
Manglende anerkendelse og anvendelse af indvandreres kompetencer fra
hjemlandet er ligeledes en barriere for, at indvandrere kan komme i beskæftigelse.
I den tidligere beskrevne interviewundersøgelse foretaget af
Rockwool Fondens Forskningsenhed oplyser to tredjedele af indvandrere
fra otte ikke-vestlige lande, der har en forudgående uddannelse og var
mindst 13 år ved ankomsten til Danmark, at de ikke har kunnet anvende
uddannelsen her i landet, jf. Mogensen og Matthiessen (2000).
I danske undersøgelser peges der endvidere på, at diskrimination kan være
en barriere for indvandrere og efterkommere på det danske arbejdsmarked.
En interviewundersøgelse foretaget af Rockwool Fondens Forskningsenhed
i 2001 viser således, at omkring 35 pct. af de interviewede
indvandrere og efterkommere fra otte ikke-vestlige lande, som har søgt
arbejde inden for seneste 5 år, har oplevet, at de fik afslag på et job, og at
afslaget især skyldtes deres etniske baggrund. Undersøgelsen viser endvidere,
at 49 pct. af de indvandrere og efterkommere, der mener at have
oplevet diskrimination ved et afslag, nu er i beskæftigelse mod 64 pct. af
dem, der ikke mener at have oplevet diskrimination. Tre ud af fire af de
indvandrere og efterkommere, der har oplevet diskrimination, har således
opnået samme integration på arbejdsmarkedet som dem, der ikke har oplevet
diskrimination. Rockwool Fondens Forskningsenhed konkluderer på
denne baggrund, at diskrimination, som den opleves af indvandrere og
efterkommere, spiller en rolle, men muligvis ikke i noget dominerende omfang
i forhold til at hindre integration på arbejdsmarkedet, jf. Mogensen og
Matthiessen (2002).
8.11.2 De konkrete forslag til styrkelse af integrationen
Velfærdskommissionen foreslår to initiativer, som skal medvirke til at fjerne
de ovenfor beskrevne barrierer på arbejdsmarkedet, så flere indvandrere
og efterkommere kommer i ordinær beskæftigelse:
519

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
520
Oplæringsstillinger med indslusningsløn til personer med svage
danskkundskaber.
Jobtilskud til oplæringsstillingerne gennem en AER-lignende ordning.
I de følgende afsnit uddybes de to konkrete forslag til at styrke indvandreres
og efterkommeres integration på arbejdsmarkedet.
Forslag 8.33: Oplæringsstillinger med indslusningsløn
Velfærdskommissionen foreslår, at der skabes særlige oplæringsstillinger
for personer, der har svage danskkundskaber67 , og som af den grund deltager
i danskuddannelse eller har behov for oplæring på arbejdspladsen.
Oplæringsstillingerne foreslås målrettet mod personer med svage danskkundskaber,
da denne gruppe af indvandrere og efterkommere har særligt
vanskeligt ved at komme i beskæftigelse, jf. Tranæs og Zimmermann
(2004).
Ansatte i en oplæringsstilling modtager en indslusningsløn, der skal svare
til den ansattes kvalifikationer, og som normalt vil være lavere end mindstelønnen.
Indslusningslønnen skal forhøjes én gang årligt på samme måde
som elevlønnen i erhvervsuddannelserne. Ansættelse i en oplæringsstilling
kan vare i indtil tre år svarende til danskuddannelsernes normale
varighed.
Ansættelse i en oplæringsstilling skal give den enkelte medarbejder bedre
sproglige og faglige kvalifikationer. Samtidig skal ansættelsen give medarbejderen
mulighed for at dokumentere sine kompetencer, så medarbejderen
kan opnå varigt fodfæste på arbejdsmarkedet. I forbindelse med ansættelsen
i en oplæringsstilling skal der derfor indgås en oplæringsaftale
mellem arbejdsgiveren og medarbejderen. Aftalen skal beskrive, i hvilket
omfang den nyansatte medarbejder skal deltage i danskuddannelse, og
hvordan oplæringen på arbejdspladsen skal foregå. I aftalen skal arbejdsgiveren
endvidere forpligte sig til at tilknytte en mentor til den nyansatte
medarbejder, dvs. en kollega, der skal introducere medarbejderen til arbejdspladsen
og medvirke til oplæring af medarbejderen. Desuden skal
arbejdsgiveren forpligte sig til at medvirke ved en afklaring af medarbejderens
kompetencer. Som resultat af denne kompetenceafklaring kan AF
eller kommunen udstede et såkaldt kompetencekort 68 , der viser, hvilke
67
En persons danskkundskaber kan bl.a. testes gennem en danskprøve. Der findes tre
danskprøver på hver sit niveau samt Studieprøven, som er det dansksproglige adgangsgrundlag
til de videregående uddannelser. En person har hidtil som hovedregel skullet bestå
en prøve, der som minimum er på niveau med Prøven i Dansk 2, for at kunne opnå
dansk indfødsret, jf. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, www.inm.dk. Det
foreslås på denne baggrund, at personer med svage danskkundskaber afgrænses som
personer, der ikke som minimum har bestået en prøve svarende Prøven i Dansk 2.
68
Kompetencekortet er udviklet af Arbejdsmarkedsstyrelsen og fem regionale videnscentre
for kompetenceafklaring af flygtninge og indvandrere, jf. Arbejdsmarkedsstyrelsen,
www.ams.dk.

Kapitel 8
kompetencer medarbejderen har i forhold til at varetage bestemte arbejdsopgaver
eller påbegynde en uddannelse.
Ansættelse i en oplæringsstilling regnes som ordinær beskæftigelse og
indgår derfor i grundlaget for den integrationseksamen, der beskrives i afsnit
8.9. Ansatte i en oplæringsstilling kan endvidere modtage en beskæftigelsesbonus,
hvis de i øvrigt opfylder betingelserne herfor, jf. afsnit 8.10.
Desuden foreslås det, at de ansatte kan opnå dagpengeret, når de har
været ansat i en oplæringsstilling i tre år. Personer med svage danskkundskaber
har således en tilskyndelse til at blive ansat i en oplæringsstilling.
Det foreslås, at oplæringsstillingerne skal etableres gennem en fornyelse
af den 4-partsaftale, som regeringen, arbejdsmarkedets parter og de
kommunale parter indgik i 2002, jf. boks 8.31.
De foreslåede oplæringsstillinger er mere vidtgående, når det gælder løn
og varighed, end de integrations- og oplæringsstillinger, som indgår i den
statslige overenskomstaftale fra 2005 69 . De foreslåede oplæringsstillinger
vil endvidere omfatte både det private og offentlige arbejdsmarked, mens
integrations- og oplæringsstillingerne indtil nu kun omfatter offentlige arbejdspladser,
jf. boks 8.32.
Velfærdskommissionen vil samtidig opfordre de offentlige og private arbejdspladser
til at udnytte de muligheder, der i dag eksisterer for at få flere
indvandrere og efterkommere med relativt svage kvalifikationer i beskæftigelse.
For det første bør arbejdspladserne i højere grad udnytte mulighederne
for at ansætte nye medarbejdere med relativt svage kvalifikationer
til en løn, der svarer til de overenskomstaftalte mindstelønninger, jf. boks
8.33.
Erfaringer fra Tyskland viser, at når nye medarbejdere er blevet ansat, vil
de få bedre kvalifikationer og dermed en stigende løn. En sammenlignende
analyse, som Rockwool Fondens Forskningsenhed udgav i 2004, viser
således, at udenlandske statsborgere fra udvalgte ikke-vestlige lande typisk
starter til en relativt lav løn i Tyskland, men oplever en stigende løn,
når deres erhvervserfaring forbedres, jf. figur 8.56. I Danmark begynder
indvandrere og efterkommere fra udvalgte ikke-vestlige lande ved en højere
løn, men de stiger ikke så kraftigt i løn i takt med større erhvervserfaring,
jf. Tranæs og Zimmermann (2004).
69 Ansatte i oplæringsstillingerne modtager en indslusningsløn, der skal svare til den ansattes
kvalifikationer, og som normalt vil være lavere end mindstelønnen. Til sammenligning
modtager ansatte i de statslige integrations- og oplæringsstillinger den overenskomstmæssige
løn i 80 pct. af 37 timer ugentligt. Ansættelse i en oplæringsstilling kan vare i indtil tre
år, mens de statslige integrations- og oplæringsstillinger kan vare i indtil 1 år.
521

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Boks 8.31: Trappemodellen for arbejdsmarkedsintegration
Regeringen, arbejdsmarkedets parter og de kommunale parter indgik i 2002 en 4partsaftale
om integration.
4-partsaftalen omfatter bl.a. en trappemodel for arbejdsmarkedsintegration, der
skal medvirke til at styrke integrationsindsatsen på virksomhederne. I trappemodellen
indgår følgende trin, som illustreret nedenfor:
522
En aktiv start
Tid
Fase 1
Virksomhedspraktik(arbejdspladsintroduktion)
Fase 2
Introduktion til
ordinær ansættelse(arbejdspladsoplæring)
Ordinær
ansættelse
Før den enkelte kommer i kontakt med virksomheden, er der en aktiv start. I løbet
af den aktive startperiode indgås der en individuel kontrakt mellem kommunen og
den enkelte flygtning eller indvandrer om integrationsforløbets tilrettelæggelse.
Desuden modtager den enkelte grundlæggende danskundervisning.
Efter den aktive startperiode følger virksomhedspraktik (arbejdspladsintroduktion),
hvor den enkelte kommer ud på en arbejdsplads og bliver opkvalificeret i tilknytning
til arbejdspladsen. Den enkelte modtager ikke løn, men medbringer sin indkomsterstattende
ydelse, f.eks. introduktionsydelse eller starthjælp.
Når flygtningen eller indvandreren har opnået de nødvendige faglige og sproglige
kvalifikationer, kan vedkommende overgå til introduktion til ordinær ansættelse
(arbejdspladsoplæring). Der vil f.eks. kunne være tale om et forløb med jobtræning,
et lærlingeforløb eller et forløb, hvor de overenskomstberettigede parter har
anvist løn- og ansættelsesvilkår. Arbejdstiden vil normalt være 37 timer, men med
mulighed for fravær som følge af danskundervisning eller faglig opkvalificering.
Der udbetales alene løn for den reelle arbejdstid.
Et vellykket forløb afsluttes med ordinær ansættelse.
Vejen gennem trappemodellen afhænger af den enkeltes forudsætninger og behov.
Nogle vil således kunne gå fra en aktiv start til ordinær ansættelse, mens
andre vil have behov for at gennemgå alle trin, jf. Teknikergruppen (2002).

Kapitel 8
Figur 8.54: Lønprofil for udenlandske statsborgere i Tyskland og indvandrere
i Danmark afhængig af deres erhvervserfaring på arbejdsmarkedet,
2001-2002
Logaritmen til ugentlig løn i euro Logaritmen til ugentlig løn i euro
6,5
6,5
6,0
5,5
5,0
5,0
0 5 10
Erhvervserfaring
15 20
Indvandrere i Danmark Indvandrere i Tyskland
Anm.: 18-59-årige beskæftigede, ekskl. studerende, lærlinge og selvstændige.
Kilde: Tranæs og Zimmermann (2004).
Boks 8.32: Integrations- og oplæringsstillinger i staten
Staten og personaleorganisationerne indgik i juni 2005 en aftale om oplæring på
særlige vilkår (integrations- og oplæringsstillinger). Integrations- og oplæringsstillingerne
omfatter bl.a. indvandrere og efterkommere, som ikke kan opnå ordinær
beskæftigelse pga. svage sproglige og faglige kvalifikationer. Stillingerne har en
varighed på indtil 1 år. Den ansatte får den overenskomstmæssige begyndelsesløn
i 80 pct. af 37 timer ugentligt. Der er en forpligtelse til oplæring og opkvalificering
i gennemsnitligt 20 pct. af 37 timer ugentligt. Det nærmere indhold af oplæringen
og opkvalificeringen fastlægges i en udviklingsplan ved ansættelsen. Regeringen
og KL er enige om, at disse integrations- og oplæringsstillinger ligeledes
bør indgå som mulighed i de kommunale overenskomster.
Integrations- og oplæringsstillingerne i staten er en udmøntning af den 4partsaftale
om integration, der blev indgået mellem regeringen, arbejdsmarkedets
parter og de kommunale parter i 2002, jf. Personalestyrelsen, www.perst.dk.
Virksomhederne og de offentlige institutioner bør for det andet udnytte mulighederne
for at ansætte flere af de indvandrere og efterkommere, der
ikke er i ordinær beskæftigelse, med løntilskud. En effektmåling af integrationsloven
viser således, at det er ansættelse med løntilskud, der har den
største positive effekt i forhold til at få nyankomne flygtninge og familiesammenførte
hurtigt i beskæftigelse og ud af offentlig forsørgelse, jf. Ministeriet
for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005a). Til trods for dette
var kun 2 pct. af de nyankomne flygtninge og indvandrere, der modtog
introduktionsydelse og et aktivt tilbud, ansat med løntilskud i 2004. 66 pct.
6,0
5,5
523

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
deltog i vejledning og opkvalificering, mens 32 pct. deltog i virksomhedspraktik,
jf. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005c).
Herudover kan de offentlige myndigheder i et vist omfang fremme ansættelse
af mennesker med relativt svage kvalifikationer gennem sociale
klausuler. En social klausul er et krav i en udbudskontrakt om, at den leverandør,
der vinder opgaven, skal påtage sig en nærmere angivet social
forpligtelse. En social klausul kan også være et krav i en intern kontrakt.
Offentlige myndigheder kan f.eks. stille krav om, at en bestemt andel af de
stillinger, der anvendes til at opfylde kontrakten, skal besættes med medarbejdere,
der har været ledige i en bestemt periode i de seneste år, jf.
Erhvervsministeriet (2000).
Boks 8.33: Startlønninger og lønmobilitet på det danske arbejdsmarked
Startlønninger og mindstelønninger
Der findes ikke en mindsteløn for det danske arbejdsmarked som helhed. I stedet
har nogle overenskomstområder mindstebetalings- eller minimallønsaftaler. Men
mindstesatserne bliver sjældent brugt. Den typiske mindstesats er efter overenskomsterne
omkring 90 kr. i timen, men over halvdelen på DA-området har startlønninger
70 , som er mere end 110 kr. i timen. Startlønningerne er vist i figur 8.55.
Når startlønningerne er højere end mindstesatserne, hænger det blandt andet
sammen med forekomsten af lokalt aftalte tillæg. Høje startlønninger udgør en
barriere for at komme ind på arbejdsmarkedet for personer med svagere kvalifikationer.
Derfor udgør startlønninger, der ligger væsentligt over mindstesatserne,
også en forhindring for, at mange indvandrere kan komme i beskæftigelse.
Figur 8.55: Fordeling af startlønninger,
2004
Pct. af lønmod.
Pct. af lønmod.
med startløn
14
med startløn
14
12
12
10
Median-startløn = 110 10
8
8
6
6
4
4
2
2
0
0
85 105 125 145 165 185 205 225 245 265
Kr. pr. time
524
Figur 8.56: Forskel mellem startløn
og mindsteløn pr. arbejdstime,
2003
Pct. af
lønmod.
20
15
10
5
0
0-5
11-15
21-25
31-35
41-45
51-55
61-65
71-75
81-85
Kr. pr. time over mindstesats
Kilde: Dansk Arbejdsgiverforening baseret på Strukturstatistikken for 2003 og 2004.
Pct. af
lønmod.
20
I praksis er det forholdsvis få – nemlig knap 18 pct. – som er ansat på en virksomhed
med en startløn omkring mindstebetalingen på området. Langt de fleste er
ansat på virksomheder med startlønninger, der ligger betydeligt over mindstebeta-
70 Startlønnen er her defineret som smalfortjenesten ekskl. 2/3 af pensionsbidraget, som
indbetales af arbejdsgiveren, til personer med maksimalt 1 års anciennitet på virksomheden
og maksimalt 3 års generel arbejdsmarkedserfaring.
91-95
15
10
5
0

lingen på området, jf. figur 8.56.
Kapitel 8
Tallene viser således, at det ikke kun er mindstesatserne, der udgør en barriere
for at få flere i arbejde. De høje startlønninger løfter kravene yderligere. Samtidig
viser tallene, at der faktisk er plads inden for overenskomsternes rammer og i lønspredningen
til at få flere ind på arbejdsmarkedet – vel at mærke uden at sænke
mindstesatserne. Det kræver, at virksomhederne i højere grad anvender mulighederne
inden for overenskomsten.
Selv om en person måtte begynde med en løn omkring mindstebetalingen, er der
en forholdsvis høj lønmobilitet på det danske arbejdsmarked, som gør, at man
relativt hurtigt kan bevæge sig væk fra mindstesatsen.
Lønmobilitet
Forskellige analyser har beskrevet den opadgående lønmobilitet på det danske
arbejdsmarked, herunder Velfærdskommissionen (2005a). Lønmobilitet ud over
generelt aftalte lønstigninger er et udtryk for, at personerne oparbejder erhvervserfaring,
uddanner sig og bliver mere kvalificerede.
Sammenlignet med Tyskland bevæger relativt flere sig fra lavindkomstgrupper til
højindkomstgrupper i Danmark, jf. Deding (2002) både på kort og langt sigt.
I en analyse fra Rockwool Fondens Forskningsenhed, jf. Smith m.fl. (2003), baseret
på tal fra slutningen af 1990’erne blev det vist, at gevinsten ved at komme i
arbejde for en ledig ikke var så høj som gevinsten ved at forblive i jobbet frem for
at overgå til ledighed for en beskæftiget. Med andre ord: Den ledige havde ikke
udsigt til at tjene så meget i startløn, som en allerede beskæftiget kunne forventes
at tjene. Men lykkedes det for den ledige at komme i job, ville vedkommendes gevinst
ved at være i arbejde vokse relativt hurtigere over tid end for den allerede
beskæftigede.
Løndynamikken er indirekte vist for lavtlønnede og personer, der tidligere var på
overførselsindkomst i Finansministeriet (2001), der også ser på forskelsbeløb eller
gevinsten ved at være i arbejde frem for på overførsler. Blandt dem, som havde
lave forskelsbeløb i 1994, var over halvdelen i beskæftigelse i 1997 med højere
eller væsentligt højere lønninger end tidligere.
Samlet kan det konkluderes, at der er væsentlige barrierer for at komme ind på
arbejdsmarkedet i form af høje startlønninger, men er man først kommet ind, får
man del i yderligere lønfremgang og haler ind på de allerede beskæftigede. For at
styrke mulighederne for at få indvandrere og andre med svage kvalifikationer ind
på arbejdsmarkedet, kan mindstesatserne anvendes mere offensivt. Lønmobiliteten
sikrer, at startlønnen ikke bliver et permanent aflønningsniveau.
Forslag 8.35: Jobtilskud til oplæringsstillingerne gennem en AERlignende
ordning
Velfærdskommissionen forventer, at oplæringsstillingerne med indslusningsløn
vil kunne bidrage til, at væsentligt flere indvandrere og efterkommere
kommer i beskæftigelse.
Hvis der – mod forventning – ikke ansættes betydeligt flere indvandrere og
efterkommere, foreslår Velfærdskommissionen, at der gives et jobtilskud til
oplæringsstillingerne gennem en AER-lignende ordning. AER, der står for
Arbejdsgivernes Elevrefusion, har til formål at skaffe flere praktikpladser
525

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
inden for erhvervsuddannelserne. Offentlige og private arbejdsgivere bidrager
til AER, og både arbejdsgivere, elever, skoler og udvalg kan få
økonomisk støtte fra AER i forbindelse med uddannelse af elever, jf. Arbejdsgivernes
Elevrefusion (AER), www.aer.dk.
Den foreslåede AER-lignende ordning indebærer, at der udbetales et jobtilskud
til arbejdsgiveren for hver person, der er ansat i en oplæringsstilling
på den pågældende arbejdsplads. Satsen for jobtilskuddet skal fastsættes,
så det på længere sigt sikres, at et bestemt antal personer kommer i beskæftigelse.
Målet kan f.eks. være, at 10.000 fuldtidspersoner bliver ansat
i en oplæringsstilling. Arbejdsgiveren kan eventuelt forpligtes til at anvende
en del af jobtilskuddet til efteruddannelse af medarbejderne, så medarbejderne
ligeledes har fordel af, at der er ansat personer i oplæringsstillinger
på arbejdspladsen.
Alle arbejdsgivere skal betale et bidrag til den foreslåede ordning, hvilket
fuldt ud skal dække udgifterne til de udbetalte jobtilskud. Den enkelte arbejdsgivers
bidrag udgør et fast beløb pr. fuldbeskæftiget på den pågældende
arbejdsplads (opgjort på grundlag af arbejdsgiverens ATP-bidrag). I
praksis finansieres jobtilskuddet således af de arbejdsgivere, der ikke har
ansatte i oplæringsstillinger. Det vil give arbejdsgiverne en tilskyndelse til
at ansætte personer i oplæringsstillinger.
Den foreslåede ordning skal administreres af en uafhængig instans, f.eks.
Arbejdsgivernes Elevrefusion (AER). Alle offentlige og private arbejdsgivere
skal bidrage til og kunne modtage et jobtilskud fra ordningen efter de
ovenfor beskrevne objektive retningslinier.
8.11.3 Medfinansiering af ledighed fra arbejdsmarkedets parter
Ydelser til ledige er ikke kun finansieret af det offentlige. Dagpengeudgifterne
finansieres også af medlemmerne af A-kasser og de virksomheder,
der afskediger medarbejdere i form af de såkaldte venteperioder for ledige
i dagpengesystemet.
I dag findes der to former for venteperioder i arbejdsløshedsforsikringssystemet.
For lønmodtagerne medfører selvforskyldt ledighed - f.eks. efter
frivillig opsigelse af job - en karantæneperiode på 3 uger, før der kan modtages
arbejdsløshedsdagpenge. Og den arbejdsgiverbetalte Gdagsordning
pålægger arbejdsgiveren at betale de første to dages dagpenge
efter afskedigelse.
Velfærdskommissionen lægger op til at øge arbejdsgivernes finansieringsansvar,
når de afskediger medarbejdere. I dag fungerer dagpengesystemet
som en indirekte erhvervsstøtte til arbejdsgivere med mange midlertidige
hjemsendelser. Og selv om meget tyder på, at indførelsen af Gdagesordningen
har medvirket til at nedbringe dem kortvarige ledighed jf.
nedenfor, er omfanget af midlertidige hjemsendelser stadig højt. Vel-
526

Kapitel 8
færdskommissionens analyser viser, at knap halvdelen af alle, der var berørt
af ledighed i den private sektor i 2003 blev genansat på samme arbejdssted
inden for 26 uger efter at de var blevet ledige.
Mobiliteten på arbejdsmarkedet
Et velfungerende arbejdsmarked forudsætter en vis rotation af medarbejdere
på og mellem virksomheder. Det sikrer, at arbejdsstyrkens kvalifikationer
udnyttes bedst muligt. En høj mobilitet er også forudsætningen for at
kunne tilpasse produktionen til eksempelvis ændrede konjunkturer, ny
teknologi eller de nye konkurrencevilkår, der følger af globaliseringen, der
indebærer, at nogle virksomheder må nedlægge arbejdspladser, mens
andre kan oprette nye.
I gennemsnit skifter omkring en tredjedel af alle lønmodtagere job inden
for et år jf. tabel 8.17, der viser at 71 pct. af alle lønmodtagere var ansat
på samme arbejdssted året før.
Tabel 8.17: Arbejdsmarkedsstatus i 2000 for lønmodtagere i 1999 (18-
66-årige) fordelt på brancher og skift til nye arbejdssted, pct.
Ikke Lønmodta Lønmodta Lønmodta
lønmodta ger ger nyt ger nyt
ger samme sted, sted, ny
sted samme
brancher
branche
Landbrug 13,2 61,2 11,5 14,2
Fremstillingsvirksomhed 7,8 75,8 8,8 7,7
Energi- og vandforsyning 6,2 73,1 10,1 10,6
Bygge- og
anlægsvirksomhed 7,7 71 13,9 7,5
Handel mv. 9,7 64,2 13,5 12,6
Transport mv. 8,2 70,4 12,4 9
Finansiering og forsikring 4,6 74,3 15,2 6
Forretningsservice 10,3 64,9 10,9 14
Offentlige og personlige
tjenesteydelser 8,6 73 13,7 4,7
I alt 8,7 70,8 12,4 8,1
Kilde: Det Økonomiske Råd (2003)
Mobiliteten er størst blandt ansatte inden for landbrug, handel og forretningsservice
hvor knap hver 4. ansatte skiftede job i løbet af et år og
mindst i industrien, hvor 3 ud af 4 stadig var ansat på samme virksomhed
året efter.
De fleste af dem, der skifter job bliver i samme branche, men der er næsten
lige så mange, der skifter til en ny branche. Det understreger, at der
527

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
er en relativ stor omstillingsevne blandt de beskæftigede på det danske
arbejdsmarked.
Det store antal af jobskift kan for den enkelte være forårsaget af personlige
ønsker om at skifte til en anden stilling, men kan også være fremkaldt
af nedskæringer i virksomheders ansatte eller virksomhedslukninger.
Det samlede antal oprettede job i procent af branchens beskæftigelse udgjorde
i perioden 1980-2002 som gennemsnit 11 pct. (Beskæftigelsesministeriet
2005f). Jobdestruktionen var lidt mindre. Der flyttes således mange
ressourcer hvert år fra virksomheder i tilbagegang til ekspanderende
eller nyoprettede virksomheder.
Den høje mobilitet har selvfølgelig også omkostninger. Både for den offentlige
sektor og for den enkelte, som må skifte job ofte. For den enkelte
kan omkostningerne bestå i øget usikkerhed, flytteomkostninger mv. Og
for den offentlige sektor kan det være i form af højere omkostninger til
dagpenge ved flere ledighedsforløb og udgifter til jobformidling, aktivering
eller udgifter til omskoling. Hvis disse omkostninger, som bæres af samfundet,
ikke indgår i tilstrækkelig grad i virksomhedernes beslutningsgrundlag,
når de afskediger medarbejdere, kan det medføre en for høj
reallokering af job. Hensynet til arbejdsmarkedets fleksibilitet skal derfor
afvejes mod virksomhedernes omkostninger ved at nedlægge og oprette
job.
8.11.4 Stor mobilitet ind og ud af dagpengesystemet.
Den store jobmobilitet sætter også sit præg på dagpengesystemet. I løbet
af 2003 modtog i alt 490.000 personer ydelser i dagpengesystemet. Det er
godt hver 5. forsikrede ledige.
Der var størst risiko for at have kontakt med dagpengesystemet for medlemmerne
af a-kasserne for hhv. restaurationsbranchen, malerne, kvindelige
arbejdere, pædagogmedhjælpere og SID, målt ved at sætte antallet af
dagpengeforløb i de enkelte a-kasser i forhold til a-kassernes medlemstal.
I disse a-kasser havde mere end hver tredje medlem kontakt med dagpengesystemet
i løbet af 2003. Omvendt havde mindre end hver 10. medlem
i A-kasserne for selvstændige, statsansatte, sygeplejeskerne og lederne
kontakt med dagpengesystemet.
Af de 490.000 personer med dagpengeydelser i 2003, havde knap
300.000 mindst 4 ugers beskæftigelse 71 bag sig op til dagpengeforløbet.
Heraf havde 45 pct. mindst to dagpengeforløb af den slags bag sig i 2003
og omkring 6.000 eller 2 pct. havde mindst 5 af den type forløb, jf. tabel
8.18.
71 Her målt som selvforsørgelse, dvs. fravær af offentlig forsørgelse.
528

Kapitel 8
Tabel 8.18: Forløb i dagpengesystemet 2003
Antal forløb Antal Andel, pct.
1 165624 55,4
2 83898 28,1
3 31736 10,6
4 11160 3,7
Flere end 4 6392 2,1
I alt 298810 100
Kilde: Egne beregninger på Beskæftigelsesministeriets forløbsregister DREAM
Højt niveau for hjemsendelsesledighed
Som dokumenteret ovenfor er mobiliteten stor på det danske arbejdsmarked.
I nogle brancher er mobiliteten imidlertid højere end i andre brancher.
Det gælder bl.a. brancher med betydelige sæsonudsving i salg og produktion
i løbet af et år. I sådanne brancher bliver mange ansatte sendt midlertidigt
hjem for at blive genansat senere, eksempelvis ved bedre vejrlig.
Med den måde dagpengesystemet er indrettet i dag, har arbejdsgiverne
mulighed for at overvælte en stor del af udgifterne forbundet med den store
sæsonmæssige variation i beskæftigelsen på staten, fordi staten betaler
udgifterne til ledighed, der ligger ud over de to første dage. Arbejdsgiverne
betaler de første to dage, jf. nedenfor.
Arbejdsgiverne har i sagens natur en interesse i at overvælte omkostningerne
ved ledighed på staten. For hvis ikke det offentligt finansierede dagpengesystem
eksisterede, ville lønningerne i virksomhederne med store
sæsonudsving formenligt være en del højere, fordi lønmodtagerne ville
kræve en økonomisk kompensation for ledighedsrisikoen. I den forstand
kan den overvæltede omkostning ved midlertidige hjemsendelser opfattes
som indirekte erhvervsstøtte til erhverv med store sæsonudsving.
Omfanget af midlertidig hjemsendelse er ret stort. I 2003 blev næsten
halvdelen af alle ledige i den private sektor genansat på samme branche
inden for 26 uger efter at de var blevet ledige, jf. tabel 8.19. Det svarer til,
at 10 pct. af den samlede ledighed i 2003 blev udgjort af ledige, der var
midlertidigt hjemsendte. Godt en fjerdedel blev genansat inden for 4 uger.
Opdelingen på brancher viser at midlertidige hjemsendelser er et udbredt
fænomen, men væsentligt mere udbredt i visse brancher end i andre.
Eksempelvis blev mere end 65 pct. genansat i landbrugs-, fiskeri- og
skovbrugssektoren inden 26 uger. Det er brancher, der traditionelt har store
sæsonudsving
Omvendt blev ansatte inden for finansieringsvirksomhed og offentlig administration
ansat på samme sted under halvdelen af gangene.
529

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Midlertidigt hjemsendte ledige står formentligt heller ikke til rådighed for
arbejdsmarkedet i samme omfang som andre ledige. Under alle omstændigheder
har de en mindre tilskyndelse til at tage job end andre ledige,
fordi de er forholdsvis sikre på at blive genansat på deres hidtidige arbejdsplads.
Tabel 8.19: Midlertidig hjemsendelse, 2003
Bygge- og
anlægsvirksomhed
Finansieringsvirksomhed
og forretningsservice samt
offentlig administration
530
Pct. af ledige der blev
genansat inden for samme
branche efter
Maks. 4
uger
Maks. 8
uger
Maks. 26
uger
Pct. af samlet ledighed
inden for branche, der
kunne henføres til
midlertidige hjemsendelse
Maks. 4
uger
efter
Maks. 8
uger
Maks. 26
uger
34,3 48,5 58,3 6,9 12,5 21,0
28,4 37,5 47,8 3,2 5,3 11,0
Fremstillingsvirksomhed 44,3 52,4 58,9 8,1 11,1 16,6
Handel, hotel og
restaurationsvirksomhed
27,3 37,5 49,4 3,5 6,1 13,5
Landbrug, fiskeri og
Skovbrug
33,0 49,1 65,7 6,3 12,2 26,1
Transport, post og
telekommunikaition
Undervisning, sundhed og
33,2 44,9 55,3 5,1 8,7 16,2
renovation samt anden
service
31,1 41,4 52,5 3,7 6,2 12,5
Andet 27,3 36,2 45,7 2,5 4,2 8,3
Alle 29,8 39,4 49,1 3,2 5,2 10,2
8.11.5 Arbejdsgivergodtgørelse (g-dage)
Som nævnt er der i Danmark op til to dages arbejdsgivergodtgørelse (Gdage)
til afskedigede med ret til dagpenge. Arbejdsgiverne skal ikke betale
G-dage til personer, der ikke er dagpengeberettigede.
G-dagene blev indført for forsikrede i 1989 (første G-dag) og i 1991 (anden
G-dag) for at begrænse virksomhedernes utilsigtede brug af dagpengesystemet
i forbindelse med midlertidige hjemsendelser i erhverv med
store sæson- og produktionsudsving. Reglerne for G-dagene fremgår af
boks 8.34.
Hidtidige erfaringer peger på, at G-dagene påvirker den kortvarige ledighed
i nedadgående retning. Den kortvarige ledighed under 1 og 2 uger
faldt således ret markant efter indførelsen af G-dage i 1989 til et stabilt
lavere niveau på trods af, at antallet af berørte ledige steg i starten af
1990’erne, jf. figur 8.57.
Faldet i de korte ledighedsperioder gjorde sig gældende i de fleste brancher,
men var særligt markant inden for bygge- og anlægsbranchen. Der-

Kapitel 8
udover er de korte ledighedsperioder stabiliseret på et relativt lavt niveau
for forsikrede, mens der har været en stigende tendens i antallet af personer
med korte ledighedsperioder under 1 uge i starten af 1990’erne, jf.
figur 8.58.
Boks 8.34: Regler for G-dage
En arbejdsgiver skal ved afskedigelse, hjemsendelse og ophør af opgave og tidsbestemt
akkord betale et medlem af en a-kasse – uanset dagpengeret – der har
været ansat som lønmodtager, dagpengegodtgørelse (G-dage) for 1. og 2. ledighedsdag,
når medlemmet forud for afskedigelsen mv. har haft beskæftigelse hos
arbejdsgiveren i et omfang, der mindst svarer til 2 ugers fuldtidsbeskæftigelse (74
timer) inden for de sidste 4 uger.
Løsarbejdere/vikarer betragtes som opsagt hver dag ved arbejdstids ophør, og
der skal derfor løbende betales for G-dage, når kravet om 74 timers beskæftigelse
inden for de sidste 4 uger er opfyldt.
De 74 timers beskæftigelse (det såkaldte beskæftigelseskrav) opnås kun ved fysiske
faktiske arbejdstimer. Får man løn under ferie eller søgnehelligdage, forlænges
4-ugers-perioden med et tilsvarende antal dage. Perioden forlænges ikke for
løsarbejdere/vikarer.
Betalingen skal enten ske som halve og/eller hele G-dage. Ved ledighed på under
4 timer betales for ½ G-dag, og ved ledighed over 4 timer betales for 1 G-dag. En
arbejdsgiver skal maksimalt betale16 gange til det samme medlem på et kalenderår.
Der betales 2 G-dage pr. anmeldt og 2 G-dage pr. godkendt arbejdsfordeling, og
der gælder særlige regler om betaling af G-dage i forbindelse med hjemsendelse
ifølge overenskomst eller faglig kutyme på grund af f.eks. vejrmæssige forhold
eller materialemangel. Der kan f.eks. maksimalt blive betalt for 2 G-dage pr.
hjemsendelse uanset hjemsendelsesperioden længde.
Betalingen for en G-dag udgør i 2005 654 kr. og 327 kr. for ½ G-dag. Satsernes
størrelse er af administrative grunde ens, uanset om medlemmet er deltids- eller
fuldtidsforsikret, eller hvilken sats dagpengesats medlemmet er berettiget til i dagpengesystemet.
Figur 8.57: Den kortvarige ledighed
og antal berørte ledige, 1985-
2003
Antal 1.000 Antal 1.000
400
1000
300
200
100
0
800
600
400
200
0
85 87 89 91 93 95 97 99 01 03
Under 1 uge
1-2 uger
Berørte ledige (h. akse)
Figur 8.58: Den kortvarige ledighed
fordelt på forsikrede og ikke
–forsikrede, 1985-2003
Antal 1.000 Antal 1.000
600
30
500
400
300
200
100
Kilde: Egne beregninger på 33 pct. stikprøve på befolkningen.
0
20
10
0
85 87 89 91 93 95 97 99 01 03
Forsikret
Ikke forsikret (højre akse)
531

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Omfanget af G-dage
I 2004 var der registreret 362.795 G-dage, jf. tabel 8.20. Omfanget af Gdage
varierer mellem brancher og A-kasser. Det er især inden for håndværkerbrancher
som malerfaget og maritim, træ, industri og byg og blik og
rør samt restaurationsbranchen, at andelen af medlemmer berørt af Gdage
ligger højt. Omvendt er der blandt medlemmer af A-kasser for selvstændige
samt lærere, HK’ere og akademikere en lav andel af medlemmerne,
som er berørt af G-dage, hvilket hænger sammen med væsentligt
lavere sæsonsving end i håndværker- og restaurationsbrancher.
Tabel 8.20: G-dage fordelt på A-kasser, 2004
532
Antal
G-dage
Personer
berørt
af Gdage
Andel
medlemmer
berørt
af ledighed,
pct.
Malerfaget og Maritim 4.013 1.715 15,45
RestaurantsBranchen 8.702 2.400 14,23
TIB 16.488 6.972 12,96
Blik ohg Rør 2.536 1.055 12,95
Pædagogiske Medhjælpere 13.010 2.537 10,12
Specialarbejderne 80.303 27.395 10,11
Nærings- og Nydelsesmiddelarbejderne 7.746 3.246 8,99
Kvindelige Arbejdere 24.303 6.325 8,91
Metalarbejdere 17.288 7.791 7,18
El-faget 3.970 1.696 6,88
Kristelig 30.322 10.604 6,69
Journalistik, Kommunikation og Sprog 4.566 1.235 6,48
Socialpædagogerne 8.919 1.978 5,87
Teknikerne 4.700 1.747 5,69
Danske Lønmodtagere 4.115 1.451 5,54
Børne- og Ungdomspædagogerne 10.364 2.929 4,99
Magistrene 6.772 2.260 4,87
Offentligt Ansatte 41.997 7.341 4,22
Danske Sælgere 2.709 1.153 4,21
Funktionærernes og Tjenestemændene 19.159 6.550 4,20
Funktionærnes og Servicefagene 2.683 1.002 4,08
IT-faget og Merkonomerne 1.340 555 3,86
Frie Funktionærer 1.953 885 3,77
CA, Økonomernes A-kasse 2.421 1.052 3,65
Akademikere 5.393 2.204 3,16
Arbejdsløshedskassen STA 2.107 940 3,03
Lederne 5.588 2.439 2,91
Ingeniører 4.245 1.793 2,75
Danmarks Lærere 7.161 1.775 2,26
HK/Danmark 14.242 6.661 2,15
Selvstændige Erhvervsdrivende (ASE) 2.084 1.019 0,70
DANA a-kasse for Selvstændige 888 258 0,66
Danske Sundhedsorganisationer 708 381 0,60
362.795 119.344 5,11
Kilde: Arbejdsmarkedsdirektoratet

Kapitel 8
Knap 80 pct. af alle A-kassemedlemmer, der har G-dage, får kun udbetalt
dagpengegodtgørelse i 1 eller 2 dage om året, jf. tabel 8.21.
Tabel 8.21: Antal medlemmer med G-dags markeringer, 2004
G-dags markeringer I alt Andel, pct.
I alt 118590 100,0
1 9087 7,7
2 83360 70,3
3-4 13176 11,1
5-6 3588 3,0
7-8 1869 1,6
9-10 1578 1,3
11-12 1492 1,3
13-14 1131 1,0
over 14 3309 2,8
Kilde: Arbejdsmarkedsdirektoratet
Forslag 8.35: En udvidelse af antallet af G-dage
Velfærdskommissionen foreslår at øge antallet af G-dage med yderligere
nogle få dage i lyset af, at niveauet for midlertidige hjemsendelser stadig
ligger på et relativt højt niveau.
Det ”optimale” G-dagsantal er svært at opgøre. På den ene side bør arbejdsgiverne
tilskyndes til at planlægge arbejdet, så behovet for at hjemsende
eller afskedige ansatte mindskes. Og på den anden side sætter
hensynet til arbejdsmarkedets fleksibilitet en overgrænse for, hvor mange
G-dage, der er hensigtsmæssige, før virksomhederne bliver for restriktive i
deres ansættelsespolitik.
En udvidelse af antallet af G-dage vil mindske den indirekte erhvervsstøtte
til brancher med mange midlertidige hjemsendelser.
Flere G-dag vil derudover kunne reducere den strukturelle ledighed, da
antallet af registrerede ledige, der ikke reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet,
vil blive mindre.
Forslag 3.36: Indførelse af G-dage for alle beskæftigede
De gældende regler om G-dage omfatter ikke personer, der ikke er forsikret
mod ledighed. Det giver arbejdsgiverne en tilskyndelse til at ansætte
personer, der ikke er forsikrede mod ledighed og at afskedige ikkeforsikrede
først.
Det kan medvirke til at fastlåse ikke-forsikrede i brancher med ustabile ansættelsesforhold
og dermed udgøre en barriere for kontanthjælpsmodtagere
til at opnå en mere permanent tilknytning til arbejdsmarkedet.
533

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Velfærdskommissionen foreslår, at G-dagesbetalingen bør være den
samme for både forsikrede og ikke-forsikrede ledige. Ellers vil der stadig
være en asymmetri i ansættelsesbetingelserne mellem de to grupper.
I dag svarer G-dagsbetalingen til maksimale dagpenge, uanset om de forsikrede
har ret til højeste dagpengesats. Ud fra et forenklingshensyn bør
G-dagsbetalingen reduceres til 82 pct. af maksimale dagpenge også for
de ikke-forsikrede. En lavere generel G-dagessats på 82 pct. af maksimale
dagpenge vil også gøre g-dage billigere generelt og det vil mindske
kompensationsgraden for arbejdstageren (dvs. øge hans risiko ved afskedigelser).
Forslag 8.37: Målretning af G-dages betalingerne til opkvalificering
G-dages ordningen rammer bredt på alle former for afskedigelser og svarer
derfor til en generel afgift på at skille sig af med en medarbejder.
Velfærdskommissionen foreslår derfor at reservere dele af den offentlige
udgiftsbesparelse som følge af den foreslåede G-dagsudvidelse til at
dække udgifter til opkvalificering af ledige hos det offentlige.
For det offentlig er konsekvensen af en afskedigelse ikke kun, at der i en
periode er behov for forsørgelse, men også udgifter til opkvalificering i en
række tilfælde.
Hvis pengene fra G-dags udvidelsen tilfalder det offentlige direkte, bliver
virksomhederne i højere grad medfinansierende af omkostningerne ved at
drive ”flexicurity”-modellen. Virksomheder, der ofte ansætter og afskediger,
kan forventes generelt at investere mindre i efteruddannelse. Forslaget
vil øge deres indirekte deres investering i efteruddannelse. Frem for
udelukkende at lade opkvalificering af ledige være betalt via generelle
skatter introducerer forslaget en form for experience-rating, dvs. virksomheder
med hyppige afskedigelser skal finansiere mere af den efterfølgende
opkvalificering/omstilling af ledige.
8.12 Opsamling og konsekvenser
Dette kapitel har introduceret en række forslag til modernisering af beskæftigelses-
og integrationsindsatsen med det hovedformål at øge beskæftigelsen.
534
Forslagene indeholder en række dimensioner:
opkvalificering
større sammenkædning mellem rettigheder og pligter
styrket rådighed og større jobfokus i arbejdsmarkedspolitikken
større økonomisk gevinst ved beskæftigelse

Kapitel 8
Samlet set skønnes forslagene at kunne øge beskæftigelsen med omkring
70.000, når de er fuldt indfaset. Heraf skønnes godt 1/3 af stamme fra det
forhøjede beskæftigelsesfradrag i skattesystemet, mens yderligere knap
1/3 vedrører forslagene til ændringer i dagpengesystemet og introduktion
af en basisydelse til ledige. Omkring 1/5 af beskæftigelsesvirkningen kan
henføres til forslag, der specifikt går på at forbedre integrationen, mens de
resterende stammer fra øvrige forslag.
Dette afsnit beskriver de forventede effekter af hovedforslagene, der dels
vil udbygge kvalifikationsniveauet, dels vil fremme det effektive arbejdsudbud
og derigennem beskæftigelsen. Nogle forslag giver anledning til offentlige
merudgifter, mens andre medfører besparelser, herunder også
som følge af færre på overførselsindkomst. Grundtanken er, at der skal
omprioriteres i de offentlige udgifter og indtægter inden for området med
sociale ydelser, hvor begrænsninger i den passive forsørgelse skal finansiere
bedre muligheder for opkvalificering. Direkte offentlige besparelser
som følge af ændringer i beskæftigelses- og integrationsindsatsen er ikke
tiltænkt at indgå til dækning af øvrige velfærdsudgifter. Men virkningen
som følge af en højere beskæftigelse bidrager til at løse velfærdssamfundets
finansieringsproblem.
Jf. Velfærdskommissionen (2004) vil arbejdsstyrken frem mod 2040 falde
med omkring 350.000 personer. Et lavere arbejdsudbud vil alt andet lige
øge presset på lønningerne. I det omfang at forslagene bidrager til at øge
arbejdsudbuddet, vil det samtidig lægge en dæmper på lønudviklingen og
derigennem også på den sats, som overførselsindkomsterne reguleres
med.
Styrket ungeindsats
Velfærdskommissionens forslag vedrørende unge på hhv. kontanthjælp og
dagpenge har som overordnet formål at sikre en god og tidlig start på arbejdsmarkedet
og sikre de bedste forudsætninger for at fastholde en karriere.
Midlerne er et miks af opkvalificering og tidlig indsats med krav til
den unge ledige.
Unge ledige under 30 år uden en erhvervskompetencegivende uddannelse
får pligt til at begynde en uddannelse – enten i det ordinære uddannelsessystem
eller en erhvervsuddannelse/mesterlære. Alternativt skal den
ledige hurtigst muligt i beskæftigelse. Passiv forsørgelse skal så vidt muligt
undgås for unge ledige, der skal omfattes at en tidlig aktiveringsindsats,
herunder også ”straksaktivering”, hvor det er muligt og hensigtsmæssigt.
Denne indsats vil blive ressourcekrævende, men skal ses om en investering
i at forebygge fremtidig ledighed. Uddannelsesmulighederne og praktikpladssituationen
er uddybet i denne publikations kapitel 6.
535

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Initiativerne suppleres med introduktion af en særlig ungesats, der skal
signalere, at unge ledige uden en erhvervskompetencegivende uddannelse
ikke har krav på en bedre offentlig forsørgelse end i uddannelsessystemet.
Den nye ungesats svarer derfor til, hvad man kan få i SUsystemet.
For ikke-forsørgere under 25 år er kontanthjælpsniveauet og
SU’en allerede i dag sammenlignelige i niveau, mens forsørgere får mere i
kontanthjælpssystemet end på SU. Ungesatsen vil fremadrettet omfatte
alle unge under 30 år uden dagpengeret. Efter 6 måneders ledighed skal
satsen for dagpengemodtagere under 30 år uden en erhvervskompetencegivende
uddannelse desuden reduceres til SU-niveau.
Blandt kontanthjælpsmodtagere under 30 år i 2003, havde omkring 85 pct.
ikke en erhvervskompetencegivende uddannelse. Hertil kommer knap 8
pct., hvor der ikke er oplysninger om det højest fuldførte uddannelsestrin.
Dette vil for en stor dels vedkommende dreje sig om indvandrere. Det er
markant flere end i befolkningen under 30 år generelt, hvoraf omkring 61
pct. maksimalt havde en ungdomsuddannelse, og 2 pct. havde en uoplyst
uddannelsesbaggrund. Blandt dagpengemodtagerne var det omkring 1/3
af de ledige under 30 år i 2003, der ikke havde en erhvervskompetencegivende
uddannelse.
Aktiveringsgraden er i dag højere blandt unge kontanthjælpsmodtagere
sammenlignet med unge dagpengemodtagere, og de aktiveres også generelt
tidligere end dagpengemodtagere. For sidstnævnte er det omkring
halvdelen, som får deres første aktiveringstilbud til tiden. En tidligere aktiveringsindsats
vil derfor stille store krav til tilrettelæggelsen af indsatsen
og vil samtidig være ressourcekrævende. Aktiveringsindsatsen på dette
område fordrer, at arbejdsmarkedets parter i højere grad accepterer aktivering
med et vist og reelt arbejdsindhold. Risikoen for fortrængning af øvrig
arbejdskraft skal holdes op imod det ønskede mål om at få flere unge til
at tage en uddannelse frem for at være på offentlig forsørgelse som ledige.
Ungesatsen vil fremadrettet omfatte unge ledige uden dagpengeret og udgøre
en lavere ydelse for 25-29-årige og forsørgere op til det 30. år. I forhold
til i dag vil forslaget betyde ændrede ydelser for alle ledige kontanthjælpsmodtagere
i alderen 25-29 år, forsørgere på kontanthjælp under 25
år, samt ufaglærte dagpengemodtagere i alderen 25-29 år med over 6
måneders ledighed.
I 2003 skønnes der at være omkring 12.000 kontanthjælpsmodtagere under
30 år, der alene havde ledighed som problem. Hvis ungesatsen havde
været indført på det tidspunkt, ville den have medført ændringer i ydelsen
for godt 3.000 forsørgere under 30 år, og 2.700 ikke-forsørgere i alderen
25-29 år. I 2004 var omkring 24.000 25-29-årige indplaceret i dagpengesystemet.
Heraf skønnes omkring 4.900 at have mere end 6 måneders
ledighedsanciennitet og samtidig ikke have en erhvervskompetencegivende
uddannelse. Dette ville have været målgruppen for et reduceret dag-
536

Kapitel 8
pengeniveau, hvis reglerne havde været implementeret. Den samlede
målgruppe for ungesatsen ville således have været godt 10.000 i 2003,
hvoraf en væsentlig del kan forventes at reagere ved at påbegynde uddannelse
i det ordinære uddannelsessystem.
Forsørgelsesmulighederne i uddannelsessystemet blev ved Finansloven
for 2002 forbedret væsentligt for forsørgere både ved selve stipendiets
størrelse og ved lånemulighederne. Sammenlignet med kontanthjælpsmodtagere
i dag har forsørgere under uddannelse generelt flere penge til
rådighed, hvis de kombinerer stipendium og studielån.
Velfærdskommissionen har foreslået, at initiativerne til styrket ungeindsats
indfases over en 5-årig periode med en årgang ad gangen. Samlet set
skønnes de at kunne øge beskæftigelsen med omkring 5.000 og øge
overgangen til uddannelsessystemet markant.
Kortere ydelsesperiode i dagpengesystemet
I 2004 var i gennemsnit 198.000 personer indplaceret i dagpengesystemet.
Heraf skønnes omkring 9 pct. at have modtaget dagpenge i mere end
4 år inden for deres ydelsesperiode. Omkring halvdelen af gruppen er over
55 år og kan derfor være omfattet af særreglerne om forlænget dagpengeret.
Den anden halvdel kan være omfattet af overgangsordninger i forbindelse
med den seneste afkortelse af dagpengeperioden. Af de indplacerede
i dagpengesystemet i 2004 skønnes samtidig omkring 20 pct. af have
brugt mere end 2½ år af ydelsesperioden med de nuværende regler. Også
her udgør de over 55-årige en stor del.
Velfærdskommissionens forslag indebærer, at nye personer, der opnår
dagpengeret, vil kunne få dagpenge i 2½ år inden for en referenceperiode
på eksempelvis 4 år. Der sker således ikke ændringer i rettighederne for
nuværende dagpengemodtagere, der derfor heller ikke mister dagpengene,
selv om de har fået ydelser i over 2½ år. Det samme gælder for nuværende
dagpengemodtagere over 55 år, som ikke vil miste deres forlængede
ret til dagpenge frem til tidspunktet for efterløn.
Når man i dag opbruger dagpengeretten, er det umiddelbare forsørgelsesalternativ
kontanthjælpen, som er afhængig af ægtefællens indkomst.
Jf. Velfærdskommissionens forslag bliver det nye alternativ, når man har
opbrugt dagpengeretten, i stedet basisydelsen, der er individuel. Konsekvenserne
af at opbruge retten til ydelser i dagpengesystemet bliver dermed
dæmpet for gifte personer, mens samboende og ugifte forsørgere vil
få en lidt lavere ydelse end kontanthjælpen i dag.
Forslaget om en kortere ydelsesperiode i dagpengesystemet vil betyde, at
flere med over 2½ års ledighedsanciennitet får en stærk tilskyndelse til at
komme i beskæftigelse. Andre vil overgå til basisydelsen, hvor de samtidig
omfattes af en skærpet aktiveringspligt. Forslaget vil desuden medvirke til,
537

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
at jobsøgningsintensiteten øges blandt ledige, der nærmer sig de 2½ år,
dvs. udsigten til, at ydelsesperioden ophører, er i sig selv befordrende for
at komme i arbejde.
Den primære virkning af forslaget er en styrkelse af det effektive arbejdsudbud,
dels blandt dagpengemodtagere, dels blandt beskæftigede, der
har dagpenge som forsørgelsesalternativ. Dette vil samtidig lægge en
dæmper på lønudviklingen, hvilket muliggør en højere beskæftigelse end
ellers. Lønudviklingen vil med et vist lag smitte af på satsreguleringen,
hvilket betyder, at udgifterne til øvrige overførselsindkomster ikke vokser
så hurtigt som i fravær af forslaget.
Forslaget skønnes ved fuld indfasning på sigt at kunne bringe omkring
22.000 ekstra i beskæftigelse. Det svarer til en reduktion af ledigheden på
0,8 pct. point. Heri indgår også effekten af at udfase særreglen for 55-59årige
med forlænget dagpengeret og harmonisere beskæftigelseskravet.
Basisydelse til ledige uden dagpengeret
Med Velfærdskommissionens forslag sikres alle ledige en ydelse uafhængig
af deres ægteskabelige status. Basisydelsen sikrer en større økonomisk
gevinst ved at komme i beskæftigelse og giver samtidig ret til en
ydelse til alle, der står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Umiddelbart vil en individualisering af ydelsen gøre flere berettiget til at få
en ydelse fra det offentlige; nemlig de, der i dag er forsørget af deres ægtefælle.
Samtidig vil forslaget medføre merudgifter til de, der i dag får en
reduceret kontanthjælp som følge af ægtefællens indkomst. Det vil dog
kun gælde, hvis personerne står til rådighed for arbejdsmarkedet. Ellers vil
de fortsat være omfattet af de nuværende modregningsregler.
En individualisering af basisydelsen betyder, at de nuværende samspilsproblemer
løses for samgifte kontanthjælpsmodtagere – hvis de melder
sig til rådighed for arbejdsmarkedet. Forslaget har dermed væsentlige integrationsperspektiver,
da gevinsten afhænger af, at begge i parret udbyder
deres arbejdskraft. Får manden f.eks. arbejde, vil der ske modregning
i konens ydelse, hvilket begrænser familiens samlede økonomi, med mindre
hun også står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Figur 8.59 og figur 8.60 viser, hvilke forsørgelsesmuligheder forskellige
familietyper har i hhv. det nuværende kontanthjælpssystem, på den ny basisydelse
og i SU-systemet.
Tilstedeværelsen af en individualiseret basisydelse til ledige vil have implikationer
for incitamentet til at forsikre sig i dagpengesystemet. Gifte har
tidligere kun haft et begrænset forsørgelsesalternativ i kontanthjælpssystemet
som følge af modregningsreglerne. Basisydelsen giver alle, der
står til rådighed for arbejdsmarkedet, ret til en ydelse.
538

Kapitel 8
Boks 8.35: Eksempel på virkning af individuel basisydelse og højere
beskæftigelsesfradrag for familie med børn
Familietype: Et gift par, som begge er på kontanthjælp, med 2 børn i hhv. daginstitution
og SFO.
I dag er der forskel på familiens disponible indkomst afhængig af, hvor længe de
har været ledige. Efter 6 måneder bliver man omfattet af loftet over kontanthjælp,
der dels reducerer indkomsten for gifte, dels sætter et loft over den samlede modtagelse
af kontanthjælp, særlig støtte og boligstøtte. I dette eksempel reducerer
det familiens indkomst med 1.336 kr. om måneden, jf. tabel 8.22 Som nyledig er
gevinsten ved, at en i parret kommer i arbejde, omkring 750 kr. om måneden næsten
uafhængigt af, hvad denne person måtte tjene. Det skyldes, at gevinsten
stort set udgøres af, at der kan beholdes 12,45 kr. pr. arbejdstime, inden der sker
modregning i ægtefællens kontanthjælp. Dette beløb er det samme, uanset hvad
lønnen er. Først ved lønninger over 27.000 kr. pr. måned for den ene i arbejde
kan familien øge sin samlede, disponible indkomst.
Kom den ene i parret i job efter at have fået kontanthjælp i 6 måneder, er gevinsten
større; nemlig omkring 2.400 kr. Heraf kan omkring 60 pct. henføres til, at
ydelsen er reduceret, mens 40 pct. skyldes, at timetillægget hæves til 30,33 kr. i
timen, som kan beholdes, før der sker modregning.
Velfærdskommissionens forslag betyder, at familien har 15.900 kr. til rådighed,
når begge er ledige og på basisydelse. Da basisydelsen er individuel, sker der
ikke modregning, når den ene part kommer i beskæftigelse. Gevinsten er derfor
markant højere ved at komme i arbejde, og opnås der en højere løn – f.eks. som
belønning for overarbejde eller ekstraordinær indsats – vil den også komme familien
til gode. Det kræver dog, at begge i parret er til rådighed for arbejdsmarkedet.
Lægger man hertil gevinsten af forslaget om højere beskæftigelsesfradrag, vil familiens
disponible indkomst øges med yderligere 500 kr. om måneden.
Tabel 8.22: Disponibel indkomst pr. måned for kontanthjælpsfamilie
med 2 børn i forskellige situationer
Situation Disp.indk. Gevinst
Gældende regler
a) Begge på kontanthjælp (under 6 måneder) 17.797 kr.
- Den ene i job til 16.500 kr. pr. måned 18.528 kr. + 731 kr.
- Den ene i job til 23.000 kr. pr. måned 18.582 kr. + 785 kr.
b) Begge på kontanthjælp (over 6 måneder) 16.461 kr.
- Den ene i job til 16.500 kr. pr. måned 18.858 kr. + 2.396 kr.
- Den ene i job til 23.000 kr. pr. måned
Forslag
18.912 kr. + 2.450 kr.
c) Begge på basisydelse 15.905 kr.
- Den ene i job til 16.500 kr. pr. måned 18.253 kr. + 2.347 kr.
- Den ene i job til 23.000 kr. pr. måned
- Den ene i job til 16.500 kr. pr. måned
20.821 kr. + 4.916 kr.
kombineret med højere beskæftigelsesfradrag
- Den ene i job til 23.000 kr. pr. måned
18.718 kr. +2.812 kr.
kombineret med højere beskæftigelsesfradrag 21.470 kr. + 5.565 kr.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af Familietypemodellen.
539

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Figur 8.59: Disponibel indkomst
for enlig på forskellige ordninger,
2005
Kr.
10.000
540
8.000
6.000
4.000
2.000
0
KTH < KTH > Basis SU SU
6 mnd. 6 mnd.
m.lån
Kr.
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Kilde: Familietypemodellen og egne beregninger.
0
Figur 8.60: Disponibel indkomst
for enlig forsørger på forskellige
ordninger, 2005
Kr.
20.000
15.000
10.000
5.000
0
KTH KTH Basis SU SU
< 6 > 6
m.lån
mnd. mnd.
Kr.
20.000
15.000
10.000
5.000
Basisydelsens størrelse gør imidlertid, at forsørgere generelt stilles bedre i
dagpengesystemet end som ikke-forsikrede ledige – i dag er den disponible
indkomst for ledige forsørgere ellers stort set ens i hhv. dagpenge- og
kontanthjælpssystemet. For ikke-forsørgere, der er enlige eller samboende,
er forsikringsincitamentet uændret i forhold til i dag. Netto vil forsikringsincitamentet
også afhænge af udgifterne ved at forsikre sig, dvs. akasse
kontingentets størrelse. Her har Velfærdskommissionen stillet forslag
til en forenklet beregningsmetode for dagpengenes størrelse, som
burde muliggøre en kontingentnedsættelse.
Forhøjet beskæftigelsesfradrag og beskæftigelsesbonus
Velfærdskommissionens forslag om en forhøjelse af det nuværende beskæftigelsesfradrag
betyder, at beskatningen af beskæftigede falder. Forslaget
er nærmere beskrevet i kapitel 11. Fradraget sikrer en gevinst ved
at være i beskæftigelse frem for på overførselsindkomst, der ikke er relateret
til forskellen mellem overførselsindkomster og den opnåede løn. Derved
er forslaget ikke alene målrettet mod at få flere ind på arbejdsmarkedet,
men medfører også en belønning af allerede beskæftigede.
Beskæftigelsesfradraget udgør i dag 2,5 pct. af den skattepligtige indkomst,
men kan maksimalt udgøre 7.200 kr. om året. Heraf er skatteværdien
omkring 2.400 kr. Det foreslås at hæve fradraget til 11 pct., dog maksimalt
44.700 kr. om året med en skatteværdi på knap 15.000 kr. indfaset
over 5 år. Når det forhøjede beskæftigelsesfradrag er fuldt indfaset, skønnes
det at kunne hæve beskæftigelsen med omkring 25.000 personer.
Heraf kan omkring 60 pct. henføres til ledige, der kommer i beskæftigelse,
mens resten vedrører et styrket arbejdsudbud fra allerede beskæftigede.
Velfærdskommissionen stiller desuden forslag om at indføre en tidsbegrænset
beskæftigelsesbonus målrettet overførselsmodtagere, der kommer
i beskæftigelse; dels nytilkomne indvandrere og dels langvarige overførselsmodtagere.
Disse forslag vil bidrage til at udvide arbejdsstyrken og
øge den økonomiske gevinst ved at komme i beskæftigelse.
0

Kapitel 8
I figur 8.61 vises forskelsbeløbet – den forventede økonomiske gevinst
ved at være i arbejde frem for på overførselsindkomst – for en enlig forsørger
på langvarig kontanthjælp efter gældende regler og inklusiv hhv.
beskæftigelsesfradrag i skatten og kontant beskæftigelsesbonus.
Figur 8.61: Forskelsbeløb i forskellige situationer for en enlig forsørger
med 2 børn
Kr.
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Kth, nuv.
regler
Basisydelse
I job, 1. mdr.
I job, 7. mdr
I job, 13.
mdr
I job, 19.
mdr.
I job, efter
24 mdr.
Nuværende Gevinst (besk.fradrag) Gevinst (bonus)
Kilde: Familietypemodellen og egne beregninger.
6000
5000
4000
3000
2000
1000
Forslag målrettet styrket integration
Velfærdskommissionens specifikke integrationsforslag har til formål dels at
få flere blandt de nuværende indvandrere opkvalificeret og i arbejde og
dels at ændre indvandringsmønstret til fordel for personer med højere kvalifikationer.
For at fremme opkvalificeringen af indvandrere foreslås særligt tilrettelagte
uddannelsesforløb for indvandrere inden for kortere uddannelser med gode
beskæftigelsesudsigter. Hertil kommer særlige oplæringsstillinger, hvor
personer med svage danskkundskaber vil være i ordinær beskæftigelse
og bliver aflønnet i forhold til deres kvalifikationer. Det kan indebære aflønning
til under mindstelønnen, men med gradvis optrapning som kendt
fra elevforløb i erhvervsuddannelserne.
For at sikre beskæftigelse af flere indvandrere har Velfærdskommissionen
foreslået, at der gives mulighed for et jobtilskud til virksomheder, der ansætter
personer i oplæringsstillinger. Jobtilskuddet skal finansieres solidarisk
mellem virksomhederne. Det vil tilskynde virksomhederne til at udvide
medarbejderstaben og samtidig muliggøre beskæftigelse blandt indvandrere
med kvalifikationer på et niveau, der ellers ikke ville føre til ansættelse.
0
Kr.
541

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Fremover skal indvandrere bestå en integrationseksamen for at få adgang
til kontanthjælp eller basisydelse, ligesom en bestået integrationseksamen
bliver en betingelse for permanent opholdstilladelse. Indvandreren har
f.eks. bestået en integrationseksamen, når vedkommende har været i ordinær
fuldtidsbeskæftigelse i mindst 2 år i Danmark og har bestået en
danskprøve eller engelskprøve. Det giver mulighed for at forlade starthjælpen
eller introduktionsydelsen tidligere end efter de nuværende 7 års
ophold i landet inden for de seneste 8 år. Omvendt betyder det også, at
indvandrere, der ikke består en integrationseksamen, afskæres fra at
modtage kontanthjælp eller basisydelse og fortsætter på starthjælp.
Velfærdskommissionen foreslår endvidere, at indvandrere fremover kan
komme til landet for at arbejde, hvis de har et vist antal points i et pointsystem.
Pointsystemet omfatter kriterier, der vedrører indvandrerens kvalifikationer.
Antallet af opnåede points afgør endvidere størrelsen af den
bankgaranti, som indvandreren eller dennes arbejdsgiver skal stille inden
indvandringen. Desuden afgør antallet af points størrelsen af den bankgaranti,
som den person, der bor i Danmark, skal stille ved familiesammenføring
med en ægtefælle m.v.. Garantien skal benyttes som bidrag til indvandrerens
eller den familiesammenførtes eventuelle træk på sociale
ydelser, indtil integrationseksamenen er bestået, og vil medføre offentlige
besparelser som følge heraf. Samtidig kan forslaget forventes at tilskynde
til en ændret sammensætning af indvandringen til fordel for personer med
et højere kvalifikationsniveau, hvilket har betydning for gruppens beskæftigelsesmuligheder.
Nytilkomne indvandrere skal herudover tilskyndes til at
komme i ordinær beskæftigelse hurtigst muligt ved at få tilbudt en kontant,
men tidsafgrænset beskæftigelsesbonus, hvis de får et arbejde.
Integrationsforslag ventes at kunne øge beskæftigelsen med omkring
12.000 personer, når de er indfaset. Det vil ske over en længere årrække.
Samlet konklusion
Forslagene til modernisering af beskæftigelses- og integrationsindsatsen
har haft til formål at få flere i arbejde og få styrket kvalifikationerne hos de
grupper, der i dag ikke er inkluderet på arbejdsmarkedet. En højere andel
af befolkningen i beskæftigelse vil gøre finansieringen af velfærdssamfundet
mere robust i forhold til den demografiske udvikling fremover.
Forslagene er samtidig en del af en samlet tilpasningsstrategi, der skal
tilpasse de sociale velfærdsordninger i forhold til nye tendenser; eksempelvis
vandringsmønstrene over grænser, nye familiemønstre, der i mindre
grad baseres på ægteskab, nye teknologiske muligheder og udsigterne til,
at omsætningen på arbejdsmarkedet vokser i takt med større global konkurrence
om jobbene. Flere risikerer derved at opleve ledighed og gennem
længere tid. Derfor er der behov for at fokusere på en tidlig indsats
og en indsats, der indebærer opkvalificering og muliggør løbende udbygning
og omstilling af kompetencer og kvalifikationer hos personer, der deltager
på arbejdsmarkedet.
542

Kapitel 8
Litteratur
AMID (2002): Integrationsforskningen i Danmark 1980-2002, Ministeriet
for Flygtninge, Indvandrere og Integration, København.
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2005): Sammenhænge for om man er
forsikret i en a-kasse, Arbejdsnotat.
Arbejdsdirektoratet (2000): Rapport over personer, hvis dagpengeret er
udløbet i perioden 1. halvår 1996 til 1. halvår 1999, København.
Arbejdsdirektoratet (2004): Rådighedsstatistik for kontant- og starthjælpsmodtagere
1. halvår 2004, København.
Arbejdsgivernes Elevrefusion (AER), www.aer.dk.
Arbejdsmarkedsstyrelsen, www.ams.dk.
Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005): Målesystemet for forsikrede ledige,
www.jobindsats.dk.
Arbejdsministeriet (1999a): Arbejdsmarkedsreformerne – et statusbillede,
København.
Arbejdsministeriet (1999b): Rapport fra udvalget om beregning af dagpenge,
Arbejdsdirektoratet, København.
Arbejdsministeriet (2001): Marginalgruppen og arbejdsmarkedet, København.
Bach, H. B. (2002), Kontanthjælpsmodtageres aktivering og arbejdsudbud,
SFI:02:3.
Beskæftigelsesministeriet (2002): Flere i arbejde – Analyserapport, København.
Beskæftigelsesministeriet (2005a): Overførselsindkomstmodtagere, langtidsledighed
og marginalisering, Analysepapir 3, Serviceeftersyn – Flere i
Arbejde.
Beskæftigelsesministeriet (2005b): En ny chance til alle, København.
Beskæftigelsesministeriet (2005c): Den aktive indsats, Serviceeftersyn –
Flere i Arbejde, Analysepapir 5.
543

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Beskæftigelsesministeriet (2005d): Ledighed blandt de 50-65-årige, Serviceeftersyn
- Flere i Arbejde, Analysepapir 4.
Beskæftigelsesministeriet (2005e): Effekter af aktiveringsindsatsen, Serviceeftersyn
– Flere i Arbejde, Analysepapir 6.
Beskæftigelsesministeriet (2005f): Større jobskabelser og jobnedlæggelser
i Danmark 1980-2003, Serviceeftersyn – Flere i Arbejde, Analysepapir
1.
Blume, K. (2003): Integration of Immigrants in the Danish Labour Market –
Are Home-Country Qualifications Transferable and does Self-Employment
Lead to Integration, AKF, København.
Caswell, D., L. Eskelinen, J.E. Larsen og N. Mik-Meyer (2003): Forskningsmæssig
vurdering af visitationsmodeller for de ledige med fokus på
kvalitative aspekter, Arbejdsnotat til Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Christensen, L. B. m.fl. (2000): Udlændingeret, Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, København.
CIC Canada, www.cic.gc.ca.
Damgaard, B. (2003): Social- og Arbejdsmarkedssystemerne – en flerstrenget
historie, SFI 03:21.
Damgaard, B., P. Hohnen og M. B. Madsen (2005): Fokus på job? En
analyse af kontaktforløbssamtaler i AF, kommuner og hos andre aktører,
SFI 05:12.
Deding, M. (2002), Low Wage Mobility in Denmark, Germany and the United
States, Welfare Distribution Working Paper 33:2002.
Den Sociale Ankestyrelse (2004): Kommunernes administration af rådighedsreglerne
for kontanthjælpsmodtagere, der kun har ledighed som problem,
København.
Det Økonomiske Råd (2003): Dansk økonomi, efterår 2003, København.
Egelund, N. og B. S. Rangvid (2005): PISA-København – Kompetencer
hos elever i 9. klasse i København, akf forlaget, København.
Erhvervsministeriet (2000): Sociale klausuler i praksis, København.
544

Kapitel 8
EU (1999): Youth Unemployment Policies: Review of the Danish Youth
Unemployment Programme and the British New Deal for Young People,
Peer Review, 12.-13. oktober 1999.
Finansministeriet (2000): Finansredegørelse 2000, København.
Finansministeriet (2001): Finansredegørelse 2001, København.
Finansministeriet (2002): Finansredegørelse 2002, København.
Finansministeriet (2004): Fordeling og incitamenter 2004, København.
Forsikringsoplysningen (2005): Sociale ydelser – hvem, hvad og hvornår?
Håndbog i den sociale lovgivning med regler og ydelser pr. 1. januar 2005,
København.
Fredriksson, P. og B. Holmlund (2003): Optimal Unemployment Insurance
Design: Time Limits, Monitoring or Workfare? CESifo Working Paper no.
1019.
Groes, N., A. Holm, F. Groes, T. Honoré Kongsø og K. Brink (2005): Akademikernes
arbejdsløshed og indtjening – brikker til et mønster, akf forlaget,
København.
Hummelgaard, H., L. Husted, H. Skyt Nielsen, M. Rosholm og N. Smith
(2002): Uddannelse og arbejde for andengenerationsindvandrere, AKF
Forlaget, København.
IFKA (2005): Rapport om nydanskere, lærlingepraktik og ungarbejdere
udarbejdet for Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, København.
Jensen, P., M. Rosholm og M. Svarer (2003): The Response of Youth Unemployment
to Benefits, Incentives, and Sanctions, European Journal of
Political Economy, vol. 19, pp. 301-316.
Justitsministeriet i Holland, www.justitie.nl.
LO (2004): Øje på uddannelse “Uddannelsesaktivitet for voksne. Registerbaseret
analyse af deltagelsen i voksen- og efteruddannelse 2002”, København.
Ministergruppen om bedre integration (2003): Regeringens vision og strategier
for bedre integration, København.
545

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, www.inm.dk.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2004a): Vejledning
om introduktionsprogrammet m.v. efter integrationsloven, København.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2004b): Vejledning
om ydelser efter integrationsloven, København.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005a): Baggrundsnotat
om introduktionsprogrammet.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005b): Faktapapir:
Udlændinge omfattet af integrationsloven.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005c): Årbog om
udlændinge i Danmark – Status og udvikling, København.
Mogensen, G. V. og P. C. Matthiessen (red.) (2000): Integration i Danmark
omkring årtusindskiftet – Indvandrernes møde med arbejdsmarkedet og
velfærdssamfundet, Aarhus Universitetsforlag, Århus.
Mogensen, G. V. og P. C. Matthiessen (red.) (2002): Indvandrerne og arbejdsmarkedet
- Mødet med det danske velfærdssamfund, Spektrum, København.
Nielsen, H. S., M. Rosholm, N. Smith and L. Husted (2001): Qualifications,
Discrimination, or Assimilation? An Extended Framework for Analysing
Immigrant Wage Gaps, IZA DP No 365.
Personalestyrelsen, www.perst.dk.
Rambøll Management (2004): Temarevision – rådighedsreglerne, Ministeriet
for Flygtninge, Indvandrere og Integration, København.
Rezaei, S. (2004): Det duale arbejdsmarked i et velfærdsstatsligt perspektiv
– et studie af dilemmaet mellem uformel økonomisk praksis og indvandreres
socioøkonomiske integration: Delrapport 4, RUC, Roskilde.
Rezaei, S. (2005): Det duale arbejdsmarked i et velfærdsstatsligt perspektiv
– et studie af dilemmaet mellem uformel økonomisk praksis og indvandreres
socioøkonomiske integration: Hovedrapport & policyanbefalinger,
RUC, Roskilde.
Skatteministeriet, www.skm.dk.
546

Kapitel 8
Smith, N., P. J. Pedersen, S. Pedersen og M. L. Schultz-Nielsen (2003):
Fra mangel på arbejde til mangel på arbejdskraft – Arbejdsliv i Danmark i
det nye årtusind, Spektrum, København.
Teknikergruppen (2002): Fælles konklusionspapir fra teknikerdrøftelserne
af regeringens integrationsudspil “På vej mod en ny integrationspolitik”.
Tranæs, T. og K. F. Zimmermann (2004): Migrants, Work and the Welfare
State, University Press of Southern Denmark, Odense.
Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark i samarbejde
med Socialforskningsinstituttet (2004a): Udlændinge- og integrationspolitikken
i Danmark og udvalgte lande – Baggrundsrapport, Ministeriet
for Flygtninge, Indvandrere og Integration, København.
Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark i samarbejde
med Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (2004b): Udlændinges
vej gennem uddannelsessystemet, Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integration, København.
Udlændingestyrelsen, www.udlst.dk.
Undervisningsministeriet (2005): Mesterlære – Rapport for udvalget om
mesterlære, København.
Velfærdskommissionen (2004): Fremtidens velfærd kommer ikke af sig
selv, Analyserapport, København.
Velfærdskommissionen (2005a): Fremtidens velfærd og globaliseringen,
Analyserapport, København.
Velfærdskommissionen (2005b): Fremtidens velfærd – sådan gør andre
lande, Analyserapport, København.
547

Analyserapport: Fremtidens velfærd – vores valg
548