Se bogen i pdf-format - Dansk Folkeoplysnings Samråd

NATO
- en alliance i bevægelse
A T L A N T S A M M E N S L U T N I N G E N

NATO
– en alliance i bevægelse
1

2
Udgiver:
Atlantsammenslutningen
Ryvangs Allé 1
Postboks 2521
2100 København Ø
Tlf.: 3927 1944
Fax: 3927 5626
e-mail: atlant@atlant.dk
Hjemmeside: www.atlant.dk
Ansvarshavende redaktør:
Generalsekretær Troels Frøling
Omslag og layout:
Folkmann Design
Tryk:
Grafi sk Data Center A/S
1 oplag:
3.000 ekspl., dec. 2004
Forfattere:
Birgitte Karnøe Frederiksen, tidligere adjunkt på
Hærens Offi cersskole, nu bosiddende i Bruxelles
Torben Jensen, sekretariatschef i Atlantsammenslutningen
Ved henvendelse til sekretariatet kan interesserede rekvirere bogen
mod et mindre gebyr. Bogen kan også fi ndes på Atlantsammenslutningens
hjemmeside www.atlant.dk.
Udgivet med støtte fra Dansk Folkeoplysnings Samråd og NATO,
der ikke dermed påtager sig ansvar for de fremsatte synspunkter.
ISBN nr.: 87-87008-564
Atlantsammenslutningen er en frivillig, tværpolitisk og landsdækkende forening.
Dens formål er at informere om det atlantiske samarbejde, herunder NATO og EU,
at fremme et bredt sikkerhedspolitisk samarbejde mellem Øst og Vest og at
styrke samarbejdet mellem Nordamerika og Europa.
Se Atlantsammenslutningens hjemmeside www.atlant.dk, hvor vi informerer om vore
aktiviteter, og hvor interesserede kan tilmelde sig arrangementer og bestille bøger.

Indholdsfortegnelse
Forord.................................................................................. 4
Indledning ........................................................................... 6
1. NATO’s tilblivelse .......................................................... 12
2. NATO’s strategier under Den Kolde Krig ..................... 17
3. NATO’s opgaver efter Den Kolde Krig ......................... 46
4. NATO’s organisation ..................................................... 72
5. NATO og de internationale organisationer .................. 89
6. Økonomi og kapacitetsskel......................................... 102
7. Om Washington-traktaten .......................................... 111
8. NATO’s udvidelser efter Den Kolde Krig .................... 119
9. Danmark i NATO ......................................................... 136
Litteraturliste ................................................................... 148
Washington-traktaten...................................................... 152
Begivenheder af betydning for NATO´s udvikling .......... 156
3

4
Forord
Så at sige alle bøger om NATO citerer et eller andet sted Lord Ismay´s berømte
udtalelse om NATO´s formål. Det gælder også denne bog. “Hvad
skal NATO?”, spurgte han i egenskab af NATO’s første generalsekretær.
Svaret var kort, elegant og alligevel lidt for direkte: ”Holde russerne ude,
amerikanerne inde og tyskerne nede”. Sådan kunne man sige i NATO´s
første år under Den Kolde Krig. Det går ikke i dag. Og alligevel er der
noget at hente i denne karakteristik af NATO. Den peger i virkeligheden
på tre forhold: For det første at NATO er en udadvendt organisation: Den
skal tage sig af ydre trusler. For det andet at NATO er den organisation,
som binder USA og Europa sammen. For det tredje, at NATO spiller en
afgørende rolle for de interne relationer mellem de europæiske medlemslande.
Disse tre forhold spiller en central rolle også i dag.
I dag kommer truslen ikke fra Rusland. Der er ingen konventionel militær
trussel mod NATO, og der forventes ingen i overskuelig fremtid. Men
NATO er blevet udadvendt på en ny måde: Man tager sig af de nye trusler,
fra terrorisme, fra masseødelæggelsesvåben, fra ustabilitet og kaos. USA
og Europa er ikke mindre bundet sammen end under Den Kolde Krig. USA
varetager fortsat en vigtig del af sikkerheden i Europa. EU har lanceret
en fælles udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik. Men den er fortsat kun
en lille del af de enkelte landes politik på dette område. EU har – og vil
sandsynligvis også i fremtiden – kun have en stærkt begrænset sikkerheds-
og forsvarspolitisk kapabilitet. Påstanden om, at “The United States is a
European Power” gælder stadigvæk. USA er fortsat stærkt sikkerheds- og
forsvarspolitisk til stede i Europa. Intet vil være mere negativt for USA end
et fragmenteret, ufrit Europa, som set tidligere. Derfor er NATO stadigvæk
en vigtig organisation. For de interne europæiske relationer spiller
NATO en afgørende rolle: NATO er enestående ved både at være en mellemstatslig
institution, som kræver enstemmighed, og en institution, som
fremmer militær integration. Det styrker relationerne mellem de europæiske
medlemsstater: Samarbejde, ikke frygt og usikkerhed, hersker.
NATO er derfor en uundværlig organisation. Alle de dystre forudsigelser
om, at NATO er ved at afgå en stille død, kan fejes af bordet. NATO er i
fuld vigør: Tænk blot på udvidelserne: NATO ekspanderer på tre områder:
Flere lande, fl ere nye institutioner, nye missioner. NATO har nu 26
medlemsstater. Nye institutioner, bilaterale knyttet til Rusland og Ukraine,
multilaterale som EAPC, PfP, Dialogen med Middelhavslandene viser
NATO’s brede engagement. Nye missioner på det fredsskabende område
som aktionerne mod Serbien i 1999, mod Afghanistan og i krigen mod
terror har givet NATO helt nye aktionsområder, regionalt som globalt.
NATO´s styrke er den særlige transatlantiske binding, som tilpasser sig de
stadigt vekslende internationale forhold.
Det handler denne bog om. Det er en bog til tiden. Den giver koncise oplysninger
og tegner perspektiverne. Den giver et billede af det nye NATO.
Professor Bertel Heurlin, Københavns Universitet

Denne bog handler om NATO - en organisation, der er usædvanlig af
følgende grunde:
det er en alliance mellem europæere og amerikanere indgået i fredstid;
den er international og har såvel civilt som militært indhold;
den gik ikke i opløsning, da fjenden (Sovjetunionen) forsvandt, men
påtog sig nye sikkerhedspolitiske opgaver. De 26 medlemslande og 20
samarbejdspartnere søger i dag at videreudvikle Alliancen som et såvel
forsvars- som sikkerhedspolitisk fællesskab, der med Rusland, Europa
og Nordamerika som interessenter, strækker sig videre internationalt.
Med bogen “NATO - en alliance i bevægelse” tilbyder Atlantsammenslutningen
både en beskrivelse og en problematisering af Alliancen i historisk
og aktuelt perspektiv. Bogen giver en grundig gennemgang af baggrund,
strategier, organisation, økonomi, militærteknologi, udvidelser samt de
nye opgaver såsom stabilitetsfremme, fredsstøtte, terrorbekæmpelse,
kontrol med spredning af masseødelæggelsesvåben og den fortsat centrale
opgave med at holde de europæiske lande, Nordamerika og Rusland
indenfor et fællesskab.
Bogen henvender sig især til studerende, men alle med interesse for sikkerhedspolitik
kan drage nytte af den.
Atlantsammenslutningen lægger i sit virke vægt på at skabe debat og
aktivitet på grundlag af lødig information og analyse. Bogen er en central
del af Atlantsammenslutningens proaktive linje, der udover informationsarbejde
i Danmark blandt unge og studerende også omfatter civilsamfundsprojekter
i Estland, Letland, Litauen, Nordvest-rusland samt Vestbalkan,
Bulgarien og Rumænien.
Atlantsammenslutningen takker for støtte fra NATO´s Public Diplomacy
Division og Dansk Folkeoplysnings Samråd.
God fornøjelse
Troels Frøling
Generalsekretær
5

6
Indledning
NATO er på mange måder en unik alliance. Da NATO blev dannet, var
det første gang, europæere og ameri kanere – i fredstid – gik sammen i en
alliance. Dermed blev den amerikanske tradi tion for iso lationisme brudt,
og de europæiske lande begyndte efter århundreders gensidig mistro og
indbyrdes krige at samarbejde på det militære område.
NATO er også den første alliance, som nogensinde har haft en så omfattende
militær og civil organisation i fredstid. Alle tidligere alliancer har
først og fremmest bestået i en aftale om på nærmere angivne vilkår at
bistå hinanden militært mod en fælles fjende og har ikke haft karakter af
en international organisation.
Endelig har NATO forbavset mange ved ikke at gå i opløs ning, da fjenden
for svandt, men i stedet at påtage sig nye sikkerheds politiske opgaver.
Tidligere alliancers levetid har normalt været begrænset til den periode,
hvori den fælles fjende bestod.
Det er denne unikke alliance, som denne bog handler om. Tanken er at
belyse nogle vigtige sider af NATO’s organisation, historie og nutidige
opgaver, samtidig med at der pilles lidt ved vanetænk ningen med hensyn
til, hvordan NATO’s politikker bliver til.
Bogen er hverken en offi ciel publikation, som dem NATO udgiver, eller
en akademisk afhandling af den type, som udgives af forskere. Målet er
på én gang at være konkret og faktuel som de offi cielle publikationer og
samtidig, i lighed med den akademiske litteratur, at grave lidt ned under
den polerede overfl ade uden af den grund at blive for teoretisk.
Bogen bygger derfor heller ikke på nogen bestemt teori og forsøger
ikke at bevise nogen bestemt tese. Men dens udgangspunkt er, at NATO
primært bevæger sig inden for de rammer, som dens medlemmer, dvs.
staterne, sætter, og at man derfor må kende til staternes interesser og
konfl ikterne mellem dem for at forstå NATO. Samtidig er det nødvendigt
at have et vist kendskab til NATO’s historie, fordi mange synsmåder, handlemønstre
og interessekon fl ikter har historiske rødder.
Som det vil fremgå, er NATO’s historie én lang fortælling om spændingen
mellem sammenhold og interne uenigheder. NATO er af samme grund
adskillige gange blevet erklæret død eller døende også før afslutningen
af Den Kolde Krig. Det har ikke hidtil forhindret medlemsstaterne i at
bygge bro over uenighederne og videreudvikle organisationen i takt med
forandringerne i det globale sikkerhedsmiljø.
Efter Den Kolde Krigs afslutning udspiller disse konfl ikter sig selvfølgelig i
en anderledes global ramme. Sammenhold i NATO er ikke i samme grad
en nødvendighed, nu hvor den fælles fjende er forsvundet. Det har på ny
fået mange til at stille spørgs målstegn ved, om NATO også i fremtiden
kan overleve interessemodsætningerne.

I det følgende søges dette spørgsmål ikke besvaret. Men en af ambitionerne
er, at man ved at læse bogen får et mere nuanceret og kvalifi ceret
grundlag for selv at nå frem til et svar.
Sammenhold
Sammenhold i en alliance er naturligvis afgørende vigtigt. Det gælder udadtil,
fordi en alliance svækkes militært, hvis fjenden kan skabe sprækker
mellem dens medlemmer. Og det gælder indadtil, når målet med Alliancen
– som for NATO’s vedkommende – også er at bilægge gensidige stridigheder
mellem landene. For NATO har disse aspekter af sammenhold
været relevante både under Den Kolde Krig, hvor man stod over for en
militært stærk ydre fjende i form af Sovjetunionen, og hvor man samtidig
havde Anden Verdenskrig i frisk erindring. Og det er relevant efter Den
Kolde Krig, hvor alliancesolidariteten kan blive sat på prøve i forbindelse
med konkrete fredsstøttende operationer, og hvor der samtidig kan være
en vis frygt for, at bortfaldet af den fælles ydre fjende kunne få gamle
stridigheder og nationalisme til at blusse op.
Sammenholdet er kommet til udtryk i NATO som organisation på fl ere
måder. Den første og mest indlysende måde er konsensusreglen: Intet
land kan stemmes ned i NATO. Alle lande er suveræne og har ret til at
sige fra. En beslutning har derfor i princippet opbakning fra alle. En anden
måde, sammenholdet kommer til udtryk på, er gennem forestillingen om,
at sikkerhed i NATO er udelelig, og at NATO-territoriet skal forsvares i
sin helhed. Endelig vil mange, der har arbejdet med og i NATO skrive
under på, at der fi ndes en særlig “NATO ånd”, som opstod kort efter,
organisationen indledte sit arbejde, og som betyder, at der er en vilje til
at overvinde for skelligheder.
Skillelinjer
Sammenholdet udfordres af konfl ikter og interessemodsætninger mellem
landene. Disse har igennem tiden delt NATO’s medlemslande efter en
række skillelinjer, som er delvist overlap pende.
Den mest omtalte skillelinje i øjeblikket er mellem USA og Vest europa. Den
type uenigheder, som i dag tolkes i denne optik, var lige så nærværende
i slutningen af 1940’erne. Kon fl ikten er indbygget i selve trak taten og er i
NATO’s historie blevet næret af geografi ske, militære, økonomiske, politiske
og ideologiske forskelle mellem de to kontinenter. At de to kontinenter
har haft forskellige interesser har vist sig på fl ere områder. Fx ønskede
euro pæer ne en garanti for, at USA kom til hjælp, og at den amerikanske
atom afskrækkelse var effektiv, mens USA ønskede at bevare sin handlefrihed,
hvilket i Europa førte til frygt for, at amerikanerne i sidste ende ville
svigte, og at atomafskrækkelsen dermed mistede troværdighed.
En anden konfl iktlinje går mellem europæiske lande, nemlig mellem
“atlanticister” og “euro pæere”. Atlanticisterne har traditionelt ønsket
7

8
tætte bånd til USA, mens “europæere” har ønsket større europæisk indfl
ydelse i NATO og uafhængighed fra USA. Mest fremtrædende blandt
atlan ticisterne er Storbritannien med sit “special relationship” til USA,
men også Norge, Island og Danmark, Tyskland, Benelux-landene, Italien,
Portugal og Tyrkiet hører til denne gruppe. Efter udvidelsen med lande
fra Central- og Østeuropa kan Polen, Tjekkiet og Ungarn samt de baltiske
lande ligeledes tælles med. Denne skillelinje er ikke nødvendigvis en fast
stør relse, men påvirkes i en vis grad af indenrigspolitiske faktorer samt af
udviklingen i EU.
En tredje konfl iktlinje, som var særlig udtalt under Den Kolde Krig, var
mellem atommagter (USA, Storbritannien og Frankrig), og ikke-atommagter.
Når man tænker på, hvor afhængig USA var af atomvåben i
forbindelse med at afskrække fjenden fra at angribe, er det naturligt,
at ikke-atom magterne betragtede de “store” med en blanding af frygt
(Hvornår ville de udløse en atomkrig? Hvornår ville de andre lande blive
inddraget?) og respekt (Den amerikanske atomparaply blev anset for at
afskrække Sovjetunionen fra at angribe). Denne skillelinje er noget udvisket
i dag, men det er vigtigt at huske, at selvom antallet af atomvåben er
reduceret stærkt, er de ikke fjernet.
En fjerde konfl iktlinje, som til dels er forbundet med den ovenstående,
går mellem små lande, mellemmagter og supermagten USA. Mens de
mindre lande har været helt afhængige af NATO i udformningen af deres
forsvar, har USA været mere uafhængig og har i perioder kunnet lade sit
forhold til Sovjetunionen gå forud for forholdet til sine allierede. NATO
har snarere været et instrument til varetagelse af europæiske og i stadigt
højere grad globale interesser. Mellemmagterne har til gengæld markeret
sig på forskellig måde – med eller imod supermagten. Senest tog mellemmagterne
i, hvad den amerikan ske forsvarsminister kaldte “det gamle
Europa”, dvs. Frankrig og Tyskland, afstand fra amerikansk magtanvendelse
i Irak.
En splittelse, som allerede viste sig under Den Kolde Krig angår militær
magtanvendelse (uden for NATO-området), og om den skal hvile på et
FN-mandat. I forbindelse med Vietnam-krigen begyndte europæerne
at se sig selv som de “gode politibetjente” og amerika nerne som de
“dårlige betjente”, der ikke overholdt de inter nationale spilleregler. I
for bin delse med NATO’s nye fredsbevarende og fredsskabende rolle på
Balkan brød uenig heden ud på ny. Og i forbindelse med interventionen i
Irak i 2004 forpestede den endnu en gang arbejdsklimaet i NATO. Denne
skillelinje hænger i nogen grad sammen med lande nes generelle syn på
magt anvendelse baseret på især deres nyere historiske erfaringer. Fx har
Tyskland traditionelt været meget forsigtig, mens UK modsat har været
mindre tilbageholdende. Den hænger i dag også sammen med diskussionen
om, hvorvidt NATO skal være et instrument i en unipolær verden
med USA i spidsen, hvor magten anvendes til varetagelse af Vestens (eller
eventuelt blot USA’s) interesser, eller om NATO snarere skal indgå i et netværk
af organisationer med FN i spidsen som den organisatoriske ramme
om en multipolær verden.
En sidste skillelinje er geostrategisk. Den handler om, at landenes geografi
ske beliggen hed og de deraf følgende interesser kan spille ind på deres

syn på NATO. Den geostrategiske forskel eksisterede allerede under Den
Kolde Krig, hvor Vesteuropa naturligt nok følte sig langt mere udsat end
USA. Efter koldkrigsafslutningen dukkede den op i forbindelse med Balkan-krigene,
hvor euro pæerne havde en klar interesse i stabilitet, mens
den amerikanske interesse – i hvert fald i starten - var vag og konstant
genstand for indenrigspolitisk debat. Den dukkede også op i forbindelse
med NATO’s udvidelse, hvor et land som Tyskland havde stærkere interesser
i en stabilitetszone mod øst end andre medlems stater, og hvor fx
Danmark gav særlig prioritet til de baltiske lande. Og den har ved fl ere lejligheder
vist sig som et nord-syd skel, hvor det nordlige NATO har været
mest optaget af at skabe stabilitet om Østersøen, og det sydlige NATO af
at skabe stabilitet omkring Middelhavet.
Endelig bør det nævnes, at der naturligvis er indenrigspolitiske skillelinjer,
dvs. at den indenrigspolitiske dagsorden (herunder partipolitiske interesser
eller andre holdninger og værdier) har slået igennem i NATO-politik. I
tillæg hertil har der været bureaukratiske skillelinjer, især mellem forsvarsministerier
og udenrigsministerier, idet de militære systemer har været
tilbøjelige til at se snævrere på den opgave, der skulle løses, og hvordan
deres styrker kunne gøre det, mens diplomatiet til gengæld har fokuseret
på den bredere politiske ramme, som forsvaret af NATO-området skulle
operere i.
Bogens indhold
I kapitel 1 beskrives, hvilke interesser der lå bag dannelsen af NATO. I
efter krigstidens Europa blev der arbejdet på fl ere modeller for euro pæisk
forsvarssamarbejde. Som led i dette arbejde var der kræfter, der arbejdede
på at inddrage amerikanerne. USA var gået sejrrigt ud af Anden
Verdenskrig med en økonomisk kapacitet, der langt oversteg de krigshærgede
europæiske lande. Samtidig var der i USA stigende accept af, at
det var nødvendigt at bistå europæerne. Ville USA sikre den frie verden
politisk og økonomisk, kunne det ske ved at gå i et militært samarbejde
med europæerne.
I kapitel 2 gennemgås, hvordan NATO’s vigtigste strategier blev til. Disse
strategier handlede under Den Kolde Krig om, hvordan NATO kunne
forsvare medlems landenes territorier mod angreb fra Sovjetunionen. Et
centralt aspekt i NATO’s strategier blev atomvåbnene. NATO kunne have
valgt at opruste konventionelt, men det viste sig at være alt for bekosteligt,
og i den forbindelse blev atomvåbnene en – i første omgang – bekvem
løsning. Som tiden gik, og Sovjetunionen fulgte trop på området,
måtte NATO tilpasse sine strategier – blandt andet ved at gå fra “massiv
gengældelse” til “fl eksibelt gensvar”.
I kapitel 3 gennemgås den udvikling, NATO har gennemlevet i 1990’erne.
Det er nu sværere at tale om én overordnet strategi, men om en række
opgaver, som NATO har valgt at udføre. Det drejer sig især om stabilitetsfremme,
hvor et vigtigt element er samarbejdet med de central- og
østeuropæiske lande og deres forberedelse til NATO-medlemskab. Det
drejer sig også om, at NATO fra mid ten af 1990’erne slog sin fredsstøt-
9

10
tende rolle fast – først på Balkan og siden andre steder længere væk fra
det traditionelle NATO-område. Og det har på det seneste handlet om
NATO’s rolle med hensyn til terrorbekæmpelse og kontrol med spredning
af masseødelæggelsesvåben. Analysen viser, at den måde NATO i dag
håndterer sikkerhedsspørgsmål på, de begreber, der bruges, og de skillelinjer,
som optræder, i stor udstrækning er gået i arv fra tiden før Den
Kolde Krigs afslutning.
I kapitel 4 præsenteres NATO’s organisation. Fra at være en “traktat”
i 1949 blev NATO hurtigt en omfattende integreret militær og politisk
organisation. Ingen tidligere alliancer har haft en sådan militær og politisk
struktur allerede i fredstid. Da Den Kolde Krig sluttede, skete der en
omfattende forandring af alliancen. Organisa tionen blev slanket, antallet
af hoved kvarterer blev skåret ned, og store statio næ re styrker er gradvist
blevet omdannet til mobile reaktionsstyrker.
I kapitel 5 ses der nærmere på NATO´s forhold til andre internationale organisationer.
Efter Den Kolde Krigs afslutning er der sket ændringer i de
internationale organisationers arbejdsopgaver og dermed også i deres arbejdsdeling.
FN, NATO, EU og OSCE er alle beskæftiget med sikkerhedspolitik.
På nogle områder er der et opgavemæssigt overlap og på andre
områder en klar arbejdsdeling. Der er udvalgt en række skæringspunkter
til belysning af NATO´s placering i forhold til de tre andre organisationer.
I kapitel 6 præsenteres den økonomiske og militærteknologiske side af
NATO. Da Alliancen blev dannet i 1949, byggede den på nogle strukturelle
skævheder, som gennem hele Den Kolde Krig gav an ledning til uenighed
mellem landene, og som igen er blevet aktuelle med de nye opgaver.
Én var forskellen i militær teknologisk udvikling mellem USA, som havde
et stort økonomisk forspring efter Anden Verdenskrig, og Vesteuropa,
som var ruineret og mest optaget af at komme på fode økonomisk. Det
var derfor amerikansk teknologi, våben og styrker, som blev ryg marven
i Al liancens afskrækkelse af og eventuelle krig med Sovjetunionen. En
anden skævhed var geostrategisk, nemlig at USA for beredte sig på at
føre krig på et andet kontinent (det “euro-asiatiske”), mens europæerne
for beredte sig på at føre krig på eget kontinent. Det medførte en helt
forskellig sammen sætning af styrkerne, som har vist sig at give problemer,
nu hvor NATO skal udføre sine opgaver “out-of-area”.
I kapitel 7 beskrives de enkelte elementer i Washington-traktaten, og
hvad det var for interesser, der lå bag de enkelte Artikler. Alliancen er
erklæret defensiv i overensstemmelse med FN-pagten. Den var tænkt
som forsvar mod trusler mod og angreb på medlems lan denes territorier.
Da Den Kolde Krig sluttede, og NATO blev meget mere operativ, opstod
spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder NATO måtte bruge sin
militære magt, navnlig i fredsstøttende operatio ner, og om NATO må
gribe ind i andre landes indre anliggender med magt. Også forudsætningen
om et FN-mandat har givet anledning til diskussion.
I kapitel 8 belyses NATO´s udvidelser efter Den Kolde Krigs afslutning.
I 1999 blev NATO udvidet med tre lande og i 2004 med yderligere syv.
NATO´s udvidelser skal ses i lyset af de ændrede omstændigheder i
1990´erne. Udvidelserne var et produkt af Den Kolde Krigs afslutning og

som sådan et led i helingen af Europa, men udvidelserne var også udtryk
for realpolitiske overvejelser i de enkelte NATO-lande.
Bogen er generelt ikke særlig fokuseret på særlige danske vinkler. Men i
kapitel 9 beskrives Danmarks politik og holdning til nogle af de temaer,
som gennemgås i bogen.
Bogen har to forfattere: Torben Jensen, cand. scient. pol. har skrevet kapitlerne
5 og 8, medens Birgitte Karnøe Frederiksen, cand. scient. pol. et
mag. har skrevet bogens øvrige kapitler.
Birgitte vil gerne takke sin tidligere kollega lektor Henning Duus på Hærens
Offi cersskole, fordi han midt i en travl hverdag tog sig tid til at kommentere
kapitlet om NATO’s strategier under Den Kolde Krig.
Torben vil gerne takke Professor Bertel Heurlin og Lektor Mikkel Vedby
Rasmussen, begge fra Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet,
samt Forsker Helle Malmvig fra Dansk Institut for Internationale
Studier for gode kommentarer og forslag, som har været med til at nuancere
og forbedre teksten. Lektor Ellen Jans fra Søværnets Offi cersskole
takkes for idérige input til kapitelstruktur og projektkoordinator Ivan Andresen,
praktikant Stine Marsling og konsulent Bent Jensenius Møller fra
Atlantsammenslutningens sekretariat takkes for løbende kommentarer til
manuskriptet.
Endelig vil begge forfattere gerne takke sekretær på Atlantsammenslutningens
sekretariat Birte Skaaning for, med stor præcision, at varetage
kor rekturarbejdet. Eventuelle tilbageværende fejl og mangler påhviler
selvsagt forfatterne alene.
Birgitte Karnøe Frederiksen & Torben Jensen
December 2004
11

12
Den 4. april 1949
underskrev Belgien, Canada,
Danmark, Frankrig, Island, Italien,
Luxembourg, Holland, Norge,
Portugal, Storbritannien, USA
Den Nordatlantiske Traktat
1 Craig, Gordon A. and
Alexander L. George, Force
and Statecraft, Diplomatic
Problems of Our Time, Oxford
University Press, New
York, 1983.
1. NATO’s tilblivelse
Trak USA Vest europa ind i sin anti-kommunistiske, kapitalistiske tolkning
og ind dæmning af Sovjet unionen? Eller lykkedes det omvendt de vesteuropæiske
magter at bondefange og ind binde et ellers isolationistisk
USA i forsvaret af Europa? Eller er det transatlantiske samarbejde et naturligt
samarbejde mellem lande, der har et bestemt – liberalt – værdisæt
til fælles?
Den offi cielle NATO-historieskrivning er tilbøjelig til at fokusere på det
interessesammenfald, som bragte USA, Canada og vesteuropæiske lande
sammen stillet over for den kom munistiske trussel. Den teoretiske litteratur
fokuserer mere på forskellene og kan godt virke noget konspiratorisk.
Begge tolkninger er for unuancerede, men de peger ikke desto mindre
på, at der både var interesse sam menfald og interessemodsætninger mellem
de lande, som indgik Washington-traktaten.
I det følgende beskrives processen frem til under skrivelsen af Washington-traktaten
med vægt på de handlemuligheder, som de kommende
medlemslande mente af have, samt på nogle af de mere principielle diskussioner
og nogle af de hindringer, som partnerne forsøgte at overvinde,
før aftalen var på plads.
Situationen efter Anden Verdenskrig
Som det fremgår, herskede der helt frem til
underskrivelsen af Washington-traktaten stor
usikker hed om, hvordan forsvaret af Europa
skulle organise res, hvor stor den amerikanske
vilje var til at komme europæerne til hjælp, og
om hvordan hjælpen ville falde.
Allerede under Anden Verdenskrig drøftede USA’s præsident Roosevelt
og Storbritanniens premierminister Churchill den sikkerhedspolitiske orden
efter krigsafslutningen for at hindre endnu en altødelæggende krig.
Roosevelts vision var et globalt, kollektivt sikkerheds system, der kunne
sikre den internationale orden. Han ønskede ikke nogen tilbagevenden
til mellemkrigs tidens magtbalance og stormagtsrivalise ring i Europa. Han
ønskede heller ikke genind førelsen af et Folkeforbund, som han betragtede
som alt for løsrevet fra magtforholdene i verden til at kunne hindre
krig (og hvor USA ikke var medlem). Hans ide var at indbygge magtpolitiske
elementer, således at stormagterne (“de fi re politibetjente”: USA, UK,
USSR og – gerne – Kina) var tvunget til at samarbejde 1 .
I 1945 blev FN-pagten underskrevet af 51 lande, og i de første år efter krigen
var der stor tiltro til eller i hvert fald håb om en sam arbejdende global
orden. Troen på en international orden baseret mere på lov og ret end på
magt var udbredt i USA og i den amerikanske regering, og Sovjet unionen

nød i de sidste år af krigen og i de første efterkrigsår sympati i brede
kredse i USA for sin kamp mod nazismen. Stalins handlinger i Østeuropa
(Polen, Tjekkoslovakiet) blev af mange betragtet som en sejrende magts
le gi time interessevaretagelse og hans ambitioner ansås ikke for at være
af global og ekspansionistisk karakter 2 . Tilsvarende tanker var udbredte i
Europa 3 .
Håbet om at skabe en samarbejdende orden blev fulgt op af ønsket om
at konvertere militær udgifter til økonomisk genrejsning. USA, Canada og
Storbritannien trak derfor deres soldater hjem fra kontinentet. Mens USA
i 1945 havde 3,1 mio. soldater i Europa, var der i 1946 391.000 (placeret i
det besatte Tyskland), Canada trak alle sine 299.000 soldater hjem, mens
Storbritannien efterlod 488.000 i 1946 ud af 1.321.000 soldater ved krigens
afslutning 4 . Fredens bevarelse var i vid udstrækning et anliggende
for det nyoprettede FN.
Synet på den kollektive sikkerheds muligheder
samt på Stalins og Sovjetunionens handlinger
ændrede sig i årene frem til 1949. De første
advarsler om og nytolk ninger af Stalins mulige
ekspan sive hensigter kom allerede i 1945. I maj
– altså før krigs afslutningen – sendte Churchill
et telegram til USA’s præsident Truman, hvor
han for første gang anvend te udtrykket “jerntæppe”
om det, der adskilte “Rusland” fra
resten 5 . Året efter i marts gentog Churchill sin
advarsel i en offentlig tale på det ameri kanske
universitet Fulton, men denne gang om det, han
så som en opdeling af Europa fra “Potsdam til
Trieste”. Næsten samtidig sendte chefen for USA’s ambassade i Moskva,
George Kennan, sit “lange telegram” hjem til Washington, hvor han gav
sin tolkning af Stalin og sammenlignede denne med Hitler.
Mens den kommunistiske magtovertagelse i Warszawa i januar 1947 ikke
affødte nogen særlig amerikansk reaktion, fi k de vedvarende indberetninger
om kommunistisk pres på Grækenland og Tyrkiet og briternes udmelding
om, at de ikke længere havde ressourcer til at bistå disse to lande,
præsident Truman til den 12. marts til over for Kongressen at erklære, at
USA burde “støtte frie folk, der kæmper mod forsøg på undertrykkelse fra
bevæbnede minoriteter eller kræfter udefra”, hvortil han behøvede 400
mio. $. Det var den såkaldte Truman-doktrin, som ind varslede den amerikanske
regerings inddæmningspolitik over for Sovjetunionen. Økonomiske
problemer i andre vesteuropæiske lande og risiko for social uro og
kommunistiske magtovertagelser førte endvidere til, at USA’s udenrigsminister
Marshall d. 5. juni fremsatte planer om bistand til genopbygning af
Europa (Marshall-planen).
Andre faktorer var også medvirkende til at øge indsatsen for at skabe
et europæisk forsvar – med eller uden bistand fra USA. Fra marts til
november 1947 havde sejrsmagterne søgt at fi nde en løsning på Tysklands-spørgsmålet,
men forhand lingerne var mislykkedes. Og i London
i december opgav man endeligt at forhandle med Stalin 6 . Året efter i
februar overtog kommunisterne magten i Prag (støttet af Moskva), og i
NATO-området set fra oven.
NATO.int/archives/1st5years/
graphics/natoarea.jpg
2 Craig and George, ibid.
3 Duffi eld, John S., Power
Rules, The Evolution of
NATO’s Conventional
Force Posture, Standford
University Press, Stanford,
California, 1995
4 Lord Ismay, The First Five
Years, 1955. Netversion:
www.nato.int/archives/
1st5years/index.htm.
5 Lord Ismay, ibid.
6 Reid, Escott, “The Art of
the Almost Impossible” i
Scherwen, Nicholas (ed.),
NATO’s Anxious Birth, C.
Hurst & Co., London, 1985,
s. 76.
13

14
7 Reid, ibid., s 81.
8 Rendel, Alexander, “Secret
Explorations” i Scherwen,
Nicholas (ed.), NATO’s
Anxious Birth, C. Hurst &
Co., London, 1985.
9 Stuart, Douglas T., “The
United States and NATO in
Out-Of-Area Disputes: Does
the Cold War Provide Precedents,
or Merely Prologue?”i
Smith, Gustav (ed.), A
History of NATO, The First
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave
Publishers Ltd., 2001., s. 126.
10 Achilles, Theodore C.,
“The Omaha Milkman”i
Nicholas (ed.), NATO’s
Anxious Birth, C. Hurst &
Co., London, 1985, s. 32.
11 Stuart, ibid. s. 125.
12 Sloan, Stanley R., NATO,
The European Union, and the
Atlantic Community, Rowman
& Littlefi eld Publishers,
inc., Oxford, 2003, s. 14
13 Reid, ibid., s. 76.
marts fortalte den norske uden rigsminister, at Norge var sat under pres af
Moskva for at holde sig neutral eller indgå en aftale med Sovjetunionen à
la den aftale, Finland havde indgået. Disse begiven heder gjorde indtryk
på de europæiske lande, hvilket blev forstærket af Sovjetunionens blokade
af Berlin i juni 1948.
Flere modeller for forsvar af Europa
Der blev derfor i 1948 arbejdet med fl ere modeller både i USA og i Europa
med henblik på at organisere et forsvarssamarbejde. Nogle tanker
handlede om at skabe en gruppe (væbnede) neutrale lande i Europa (inkl.
Tyskland), som ville skulle have hjælp fra USA i tilfælde af en krig. Men
dette scenarium var ikke tillokkende – især ikke for USA 7 . I januar 1948
– efter de mislykkede for hand linger med Stalin om Tysk land – foreslog
Storbritanniens udenrigs minister Bevin en “Vestunion” mel lem Stor britannien,
Frankrig og Benelux-landene som et middel til økonomisk, socialt og
for svars mæs sigt samarbejde. Bevin var særligt bekymret for forsvaret af
Nordatlanten og tog de sovje tiske trusler mod Norge meget alvorligt. Fra
foråret 1948 ar bej dede han derfor på forskellige modeller for at skabe et
“atlantisk sikkerhedssystem”. 8
Bevins tre forsvarsscenarier omfattede ét, hvor Storbritannien, Frankrig
og Benelux indgik og blev støttet af USA, ét hvor USA blev knyttet endnu
tættere til et atlantisk sikkerhedssamarbejde, og ét der tillige omfattede
Middelhavsområdet. I Skandinavien førtes der i perioden fra marts 1948
til februar 1949 forhandlinger om et skandinavisk forsvarssam arbejde, og
i Middelhavsregionen blev der ført forhandlinger om en Middelhavs pagt
med Italien som primus motor, og en Mellemøstkommando, der skulle
omfatte Grækenland, Tyrkiet og Storbritannien med en forbindelse til et
kommende NATO 9 .
I USA blev der arbejdet med andre modeller, som gradvist og kun meget
begrænset bandt amerikansk militær til forsvaret af Europa. Nogle senatorer
modsatte sig stærkt en formel binding til de europæiske lande og
mente, at økonomisk og militær hjælp måtte være tilstrækkeligt. Andre
ønskede bilaterale aftaler mellem USA og Canada på den ene side og
Bruxelles-traktat-landene (Storbritannien, Frankrig, Benelux-landene) på
den anden 10 . Endelig var der kræfter i USA, som ønskede, at USA koncentrerede
sig om Asien, og som mente, at et transatlan tisk samarbejde ville
bortlede opmærksomheden fra dette område 11 .
Da Bruxelles-traktaten var blevet underskrevet i marts 1948 (svarende til
Bevins scenarium nr. 1), erklærede Truman-administrationen samme dag
over for Kongres sen, at han var “sikker på, at viljen blandt Europas frie
lande til at beskytte sig selv ville blive modsvaret af en tilsvarende vilje fra
vores side til at bistå dem med at beskytte sig” 12 . Allerede d. 22. marts indledtes
forhand lingerne om et transatlantisk forsvars samarbejde 13 , og den
oprindeligt isolationistisk indstillede senator Vandenberg blev sat på den
opgave at overbevise Senatet om, at USA burde bistå europæerne. Det
lykkedes. Stemningen var da også så småt ved at vende, og fl ere og fl ere
Kongres-med lemmer var villige til at deltage i et kollektivt forsvarssamar-

ejde med Bruxelles-pagt-landene – dog under forudsætning af, at kredsen
af lande blev udvidet ud over dem, der deltog i Bruxelles-pagten.
Fra juli 1948 til april 1949 forhandlede en relativt snæver kreds om det
konkrete indhold i traktaten (jf. kap. 7) og om, hvilke lande, som skulle
inviteres med. I samme periode udbyggede Bruxelles-pagt-landene deres
militære kapacitet med amerikansk bistand. De militære og politiske
organer, som de oprettede under Vest unionen, skulle fra 1950 komme til
at danne udgangspunkt for udbygningen af NATO.
Hvem kom med og hvorfor?
12 lande underskrev traktaten d. 4. april 1949. Det var Belgien, Canada,
Danmark, Frankrig, Island, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Norge,
Portugal, Storbritannien, USA. Hvorfor netop disse lande og hvorfor ikke
lande som Grækenland, Irland, Spanien, Sverige, Tyrkiet? Det er der ikke
noget enkelt svar på, men fl ere faktorer, der kan give forståelse for landevalget,
herunder geopolitiske, værdimæssige, indenrigspolitiske, militærstrategiske
og teknologiske.
De parter, som førte de konkrete forhandlinger af traktaten var – på europæisk
side – landene bag Bruxelles-traktaten/Vestunionen samt på nordamerikansk
side USA og Canada. De vesteuropæiske lande, som ikke var
medlem af Vestunionen, men som fi k tilbud om at tilslutte sig traktaten,
fi k den forelagt som et fait accompli.
Vestunion-landene ønskede først og fremmest at undgå at udvande det
forsvarspolitiske samarbejde, der allerede var etableret, og gøre det
endnu sværere at forsvare deres territorium. Nogle af Vestunion-landene
havde dog samtidig særinteresser i forhold til inddragelse af enkelte
lande, hvorfor de ikke nødvendigvis forsvarede deres overordnede synspunkt
særlig stærkt (fx Storbritannien i at inddrage Norge, og Frankrig i
at inddrage Italien).
Udenrigsminister
Dean Acheson underskriver
Washington-traktaten og
binder USA til forsvaret af
Europa
NATO-Photo
15

16
14 Stuart, ibid. s.127.
15 Kaplan, Lawrence S., The
Long Entanglement, NATO’s
First Fifty Years, Praeger,
Westport, 1999, s. 33-34.
16 Achilles, ibid.
17 Kaplan, ibid., s. 31.
18 Sloan, ibid., s. 17.
19 Villaume, Poul, Allieret
med forbehold, En studie
i dansk sikkerhedspolitik,
Eirene, København,
1995, s. 64.
USA og Canada ønskede derimod kredsen udvidet af strategiske grunde.
Selvom der var kritiske røster i USA mod at “smøre for tyndt lag smør på
brødet”, altså udstikke fl ere sikker heds garan tier, end der var kapacitet
til 14 , havde USA behov for baser (fl ybaser og havne). Det drejede sig om
Azorerne (derfor Portugal), Grønland (derfor Danmark), Norskehavet og
Island. Dernæst var der indenrigspolitiske interesser, idet nogle amerikanere
ikke var særligt glade for tanken om at knytte alt for tætte bånd med
Frankrig og Storbritannien alene, hvorfor Alliancen skulle udvides. De var
lettere at overbevise om, at Canada, Grønland og Azorerne skulle med,
fordi de lå passende tæt på USA 15 . At Norge og Danmark var demokratier
(i modsætning til fx Portugal, som dog kom med) kan også have spillet en
rolle i forhold til en skeptisk Kongres. 16
Nogle af de inviterede lande uden for Vestunionen havde i større eller
mindre grad betænke lig heder ved at binde sig, og nogle sagde da også
fra. Fx sagde Irland nej, så længe Nord irland var del af Storbritannien
(Det forenede Kongerige). Andre lande som Sverige valgte i sidste ende
neutraliteten. Nogle lande blev bragt i et dilemma, idet de frygtede, at
deres medlem skab af NATO kunne forrykke magtbalancen, hvilket kunne
provokere USSR. Dette var bl.a. en medvirkende faktor i de danske udenrigspolitiske
overvejelser forud for den danske tilslutning.
Et andet hensyn, der spillede ind forud for indgåelsen af traktaten, var,
hvad der lå i begrebet “nordatlantisk”. Ingen af Middelhavslandene var
snævert set “atlantiske”. Derfor var Grækenland og Tyrkiet i første omgang
dækket af Truman-doktrinen og kom først med i NATO i 1952 som
led i inddæmningen af Sovjetunionen. Italien var heller ikke et “atlantisk”
land, men kom primært med – på fransk forlangende – for at styrke Frankrigs
fl anke – også selvom der var bekymring for kommunistisk magtovertagelse
17 .
Spanien blev først medlem af NATO 7 år efter ophøret af general Francos
diktatur (1982). Selvom den amerikanske forsvarsledelse kunne se fordele
i et spansk medlemskab allerede i 1949, var det udelukket af plausible
grunde. I stedet sikredes USA adgang til spanske baser gennem bilaterale
aftaler. Til gengæld kom diktaturet Portugal med, selvom europæerne
ikke var begejstrede. Her spillede strategiske interesser en særlig stor
rolle for amerikanerne.
Tyskland var et problem for sig, og det var i Europa i 1949 helt utænkeligt,
at landet skulle inviteres med i en forsvarspagt – selv én, der var vendt
mod Sovjetunionen. Men allerede kort efter (1949) voksede presset fra
USA for at inddrage Tyskland i konsolideringen af den globale magtbalance
18 , hindre eventuel tysk neutralitet og inddrage landet i den europæiske
økonomiske orden 19 . Tyskland, som allerede i 1952 var deltager i
forløberen til EU-samarbejdet, Kul- og Stålunionen, blev medlem af NATO
og Den Vesteuropæiske Union i 1955.
De seneste udvidelser af NATO’s medlemskab, som har fundet sted, siden
Warszawa-pagten blev opløst, og som nu i højere grad handler om at skabe
stabilitet i Central- og Østeuropa og i mindre grad om geostrategiske
forhold, var af gode grunde også utænkelige i 1949. Denne problemstilling
udbygges i kap. 8.

2. NATO’s strategier
under Den Kolde Krig
Washington-traktaten blev, som beskrevet i kapitel 1, indgået af 12 lande,
som ønskede at stå sammen for at afskrække Sovjetunionen fra at angribe
og for at forsvare hinanden, hvis der alligevel skulle ske et angreb på et
eller fl ere af dem. Hermed bandt de 12 deltagende lande deres sikkerhed
– og overlevelse – til hinanden. Det betød også, at de i fremtiden ville
komme til at knytte deres individuelle overlevelsesstrategi til de andre
NATO-landes.
Det følgende handler ikke om de enkelte landes strategier eller sikkerhedspolitikker,
men om de strategier, som blev skabt under Den Kolde
Krig i NATO med henblik på at varetage medlemslandenes mål om fred
og sikkerhed. Et enkelt land spiller imidlertid en helt særlig rolle, og det
er USA. USA var og er på den ene side supermagten, for hvem NATO er
et instrument i en national sikkerhedsstrategi, men USA er også medlem
af en alliance, hvor beslutninger træffes ved konsensus, og hvor der skal
tages et hensyn til de øvrige allierede. Som første
blandt ligemænd er det dog klart, at USA
indtager en særlig position.
Ved “militær strategi” forstås her de “over ordnede
vedtagne planer for udnyttelsen af evnen
til militær magt anvendelse” 2 . Det betyder, at det
i det følgende primært er de militære midler, som vil blive beskrevet. Disse
militære midler bør naturligvis ses i en større sammenhæng, hvori indgår
NATO-landenes øvrige sikkerhedspolitikker – individuelt og samlet.
Under Den Kolde Krig var disse strategier top hemme lige, men nu ligger
de offentligt tilgæn ge ligt på Internettet 3 . Derud over vil også andre planer,
do ku menter og erklæringer, som på hver sin måde under støtter den
overordnede strategi, blive inddraget. Alle disse dokumenter udgør til
sammen allian cens “erklæ rede” stra tegier.
Det følgende er en gennemgang af en periode, som godt kan forekomme
langt væk og ikke særlig relevant. Det er ikke korrekt. Mange af de handlemønstre
og interessekonfl ikter, som vi ser i dag, blev grundlagt sammen
med Alliancen og i nogle tilfælde forstærket op gennem Den Kolde Krig.
Derfor behandles især disse interesser og interessekonfl ikter og i mindre
grad detaljer om den militære udmøntning af NATO’s strategi.
Beskrivelsen af NATO’s strategier falder i fi re perioder. Den første var kort
og gik til 1950. I denne periode indledte de allierede deres udmøntning
af traktatens Artikel 5, den gensidige forsvarsforpligtelse. Den anden
periode gik fra 1950 til 1957. Her blev der vedtaget to strategier, der primært
byggede på afskrækkelse og gengældelse med atomvåben. Strategien
fra 1957 har da også fået navnet “massiv gengældelse”. Den tredje
periode gik til 1967, i hvilken NATO’s strategi om “det fl eksible gensvar”
En strategi er de politiske,
diplomatiske, økonomiske, psykologiske
og militære midler en stat kan tage i
anvendelse for at sikre sin overlevelse
og sine mål i det internationale miljø 1
1 KGH Hillingsø, i Den Store
Danske Enclyklopædi, 2000,
bd. 18.
2 Villaume, Poul, Allieret
med forbehold, En studie
i dansk sikkerhedspolitik,
Eirene, København, 1995,
s. 22.
3 www.nato.int/archives/
strategy.htm
17

18
blev diskuteret og vedtaget. I den sidste peri ode frem til 1991 blev der
ik ke vedtaget nogen ny strategi, men der blev ført en heftig debat om,
hvordan stra tegien om “fl eksibelt gensvar” skulle tolkes, og der fandt en
politisk udvikling sted, som satte præg på sam ar bej det i NATO. Denne
periodeopdeling følger “den gængse” opdeling, der følger de vigtigste
af NATO’s strategier. I dele af den akademiske litteratur kan man læse, at
der var mere fl ydende overgange mellem strategierne. Disse betragtninger
vil løbende blive inddraget.
I beskrivelsen af NATO’s strategier indgår tre elementer, nemlig trusselsopfattelsen
i den pågældende periode, hvordan NATO’s primære mål om
fred og sikkerhed blev udmøntet, samt hvilke militære og politiske midler,
som forventedes blive taget i anvendelse for at nå målet. Endelig vil det
blive beskrevet, hvordan strategierne påvirkede – og blev påvirket af
– sammenholdet i NATO i den pågældende periode.
2.1. Strategi i praksis
At NATO er en alliance af suveræne stater, har en række konsekvenser for
dens strategier. For det første er enhver beslutning i NATO en politisk beslutning
og et kompromis mellem stater med større eller mindre inter esseforskelle.
Det er selvfølgelig en styrke at være nået frem til et kom promis
i internationalt samarbejde, men det betyder til gengæld, at beslut ningen
kan være mindre entydig og dermed svær at omsætte i praksis. En strategi,
ved taget i NATO er også et kompro mis på et andet niveau, nemlig
mellem det politiske niveau og det mili tære, som tilvejebrin ger input til
beslutningen, og som skal føre den ud i livet bagefter.
Den anden konsekvens er, at der under Den Kolde Krig har eksisteret fl ere
strate gier på samme tid. De enkelte landes nationale strategier og sikkerhedspolitikker
har naturligvis påvirket udformningen og udførelsen af
NATO’s strategier, men det er navnlig USA samt Storbritannien, Frankrig
og – med tiden – Tyskland, som har sat dagsordenen i NATO. USA er, som
det vil fremgå nedenfor, en helt særlig aktør i NATO, og udviklingen på
strategiområdet i USA har haft særlig betydning for NATO’s strategier.
Strategien omsættes til militær prak sis i styrkestrukturen. Den militære
udmøntning af NATO’s strategier har bygget på konventio nel le og ato-
Strategier under Den Kolde Krig
1950: Medium Term Defence Plan, DC 13
1952: MC 14/1
1954: MC 48
1957: MC 14/2, Massiv Gengældelse
1967: MC 14/3, Fleksibelt Gensvar

mare styrker samt politiske midler. Kon ven tionelle styrker er styrker, hvori
der ikke indgår masseødelæggelsesvåben.
2.2. 1949-50: Hjælp til selvhjælp og gensidig hjælp
Da Washington-traktaten var blevet ratifi ceret i alle hovedstæder, indledte
de nyligt oprettede militære myndigheder arbejdet med at udforme
Allian cens strategi over for truslen om et angreb eller politisk pres fra
Sovjetunionen. Da selve traktaten er tavs om den præ cise udformning af
de militære midler og de europæiske lande efter Anden Verdenskrig for
svage til selv at opstille mulige og over bevisende sce na rier, tog de militære
myndig he der udgangspunkt i den amerikanske generalstabs planer
for et muligt for svar af Europa.
I december 1949 godkendte Alliancens forsvarsministre for første gang
Militær komiteens oplæg til en militær strategi for NATO (DC 6/1). I januar
1950 blev dette oplæg god kendt i “Rådet” som MC 14 og i april samme
år blev den såkaldte “Medium Term Defence Plan”, DC 13 godkendt af
forsvarsministrene. Planen opstillede mål, som skulle være op fyldt i 1954.
Man opfattede 1954 som det år, hvor op byg ning af Alliancens militære
kapaciteter kunne være afsluttet.
Trussel om sovjetisk stormangreb
DC 13 beskriver Sovjet unionens strategiske mål som kommunis mens globale
ud bredelse gennem kollaps af “centrale demokratiske bastioner”.
Sovjetunionen forventedes at udføre et angreb på “NATO-lande når som
helst, det er gunstigt for dem at gøre det.”
Dette ekspansionistiske syn på Sovjetunionen var – når man tænker på
erfaringerne fra Tyskland under Anden Verdenskrig og i betragtning af,
at Sovjetunionen ikke havde demobili seret sine styrker efter krigen – udbredt,
men ikke lige meget alle steder. Der, hvor det var mest markant,
var i det amerikanske forsvar (især i det prestigefyldte fl yvevåben 4 ) og til
dels også hos den amerikanske præsident Truman, der i stigende grad
betragtede Sovjetunionen som en monolitisk magt, der skulle håndteres
ud fra en styrkeposition. Andre tolkninger af Sovjetunionen førte til andre
konklusioner. Ifølge den amerikanske diplomat, George Kennan, var Stalin
paranoid, men han ville kun blive endnu mere paranoid, hvis han blev
omringet militært. Kennan var enig i, at Stalin kunne være en trussel, men
var, selvom han har fået æren for den amerikanske inddæmningspolitik,
ikke tilhænger af en atlantisk militær alliance 5 .
Fordi de europæiske magter havde så få ressourcer til at udføre deres egne
analyser og på grund af den spændte situation, overbeviste den amerikanske
administration de vesteuropæiske regeringer om sit trusselsbillede. DC
13 beskriver det forventede sovjetiske angreb som et stormangreb frem
mod Atlanterhavskysten, Middelhavet og Mellemøsten med brug af alle
slags våben. Flere har imidlertid påpeget, at strategien ikke nød vendigvis
4 Rosenberg, David Alan,
“The Origins of Overkill”, i
Miller, Steven E. Strategy
and Nuclear Deterrence,
Princeton University Press,
Princeton, New Jersey,
1984.
5 Kaplan, The Long Entanglement,
NATO’s First Fifty
Years, Praeger, Westport,
1999, s. 38 og Villaume,
Poul, 1995, ibid., kap. 3.
19

20
Det europæiske NATO område
Det besatte Tyskland
Bilaterale aftaler med USA
NATO før 1952
6 Ismay, The First Five
Years, 1955. Netversion:
www.nato.int/archives/
1st5years/index.htm., kap. 3.
7 Kaplan, Lawrence S., The
Long Entanglement, NATO’s
First Fifty Years, Praeger,
Westport, 1999, s. 59.
8 Wheeler, Michael O.,
“NATO Nuclear Strategy,
1949-90” i Smith, Gustav
(ed.), A History of NATO,
The First Fifty Years, Vol. 1-3,
Palgrave Publishers Ltd.,
2001, s.123.
skal læses således, at NATO-landene frygtede et nært forestående angreb.
Politikerne i NATO-landene var mest bekymrede for, at Sovjetunionen ville
lægge politisk pres på Vesteuropa. Som en samtidig, NATO’s første generalsekretær
Lord Ismay, udtrykte det, havde Sovjetunionen jo underlagt sig
en række småstater og ud bredt sin indfl ydelses sfære til store dele af Østeuropa
uden at have grebet til våben.
Kan territoriet forsvares?
Ifølge Washington-traktatens Artikel 6 var Alliancens territorium i 1949
“hvilken som helst af deltagernes territorium i Europa eller Nordamerika,
[..] Frankrigs algeriske departementer...”. Det store spørgsmål i Alliancens
tidlige historie var imidlertid, om territoriet kunne
forsvares, om det kunne forsvares i sin helhed,
eller om dele af det skulle opgives.
Den amerikanske forsvarsledelse var ikke optimistisk.
Den var stærkt skeptisk over for udsigten
til, at en i forhold til USSR underlegen,
krigstræt og dårligt udrustet konventionel hær
kunne klare sig over for Sovjet unionens. Ifølge
det mest pessimistiske scenarium måtte man
opgive det vest europæiske kontinent, evakuere
det og føre kampen ved Suez.
DC 13 er et kompromis mellem det europæiske
(franske og hollandske) ønske om at føre krigen
så langt mod øst som muligt og den amerikanske
forsvarsledelses mere pessimistiske vurdering
af, om det var realistisk. Selvom NATO
skulle engagere fjenden “så langt mod øst i
Tyskland som muligt”, forventede man i realiteten
at skulle kæmpe mellem Elben og Rhinen. Problemet var, at Tyskland
var inddelt i besættelseszoner, som ikke var egnet til krigsførelse (pga.
forsyningslinjerne). I juni 1950 skrev feltmarskal Montgomery, at som
situationen var på det tidspunkt, ville “der opstå scener med rædselsvækkende
og ubeskrivelig forvirring i Vesteuropa, hvis vi blev angrebet af russerne.”
6 Det var heller ikke sikkert, at man kunne forsvare Skandi navien,
hvilket naturligvis skabte uro i Norge og Danmark. 7
At den første strategi indførte en form for fremskudt forsvar, selvom
Tyskland endnu ikke var med i NATO, har været tolket som støtte til den
“udelte fred”. Heri ligger, at NATO’s territorium skulle forsvares i sin helhed
og ikke i bidder. 8
Et andet vigtigt, strategisk mål var det stadig fattige Europas økonomiske
gen rejsning, der skulle hindre kommunistisk magtovertagelse i de vesteuropæiske
lande. Denne tankegang blev allerede bygget ind i Washington-traktatens
Artikel 2. Poin ten var, at den nødvendige oprustning ikke måtte ske på
bekost ning af den økono miske vækst eller på en måde, der bragte fi nanspolitisk
ubalance i økonomien med fare for økonomisk depression efter krigen.

Sovjetisk konventionel overlegenhed
og amerikansk atommonopol
Det almindeligt udbredte billede var, at Sovjetunionen var Vest europa
stærkt overlegen, når det gjaldt konventionelle styrker. Ifølge DC13 var
der over 4.000.000 mand i de sovjetiske væb nede styrker, hvortil kan
lægges styrker fra Sovjet unionens satellitstater. Ifølge Lord Ismay rådede
USSR over ca. 22 divisioner i Østtyskland og yder ligere 7 i Østrig, Ungarn
og Polen. Dertil kom 32 divisioner, som kunne opstilles i de vest lige republikker
og 30 fra Leningrad. Tjekkoslovakiet, Polen og Ungarn kunne
derudover opstille ca. 30 divisioner.
Over for disse styrker stod 9 amerikanske, 4 britiske, 9 franske og 1 belgisk
divisioner samt 1 canadisk brigade og 2 luxembourgske og 5 hollandske
bataljoner, som primært var opstillet som besættelsesstyrker og
ikke kampstyrker i det besatte Tyskland. DC 13 foreslog derfor, at NATO
opstillede 90 divisioner inden år 1954.
Denne slående ubalance i forholdet mellem Vesten
og Sovjetunionen, som senere viste sig at
være overdrevet, fordi man var nødt til at skønne
omfanget og kvaliteten af den sovjetiske hær på
grundlag af manglende efterretninger, førte til, at
præsident Truman i Kongressen bad om fl ere bevillinger
til konventionel oprustning. Men selvom
USA var gået sejrrigt ud af Anden Verdens krig
og havde undgået efterkrigsdepression, var der
stort indenrigs politisk pres for at holde for svarsudgifterne
nede. Desuden herskede der udbredt
krigs træt hed. Det var derfor næsten umuligt at
overbevise Kongressen om, at der skulle opstilles
amerikanske landstyrker i Euro pa kun fi re år efter
Verdenskrigens af slut ning. Flere kongresmedlemmer
mente, at det måtte være til stræk keligt at yde ma teriel hjælp til europæerne,
og der var udpræget irrita tion over, at europæerne ikke selv var villige
til at yde et større konventionelt bidrag.
I Europa mente man ikke så overraskende, at USA burde bidrage med
landtropper, fordi en konventionel oprustning ville gå ud over den økonomiske
genrejsning, hvilket heller ikke var i amerikanernes interesse. Desuden
var der, som anført, ikke nogen udbredt frygt for, at Sovjetunionen
lige stod foran et angreb på Vesteuropa.
En vigtig årsag til den manglende konventionelle oprustning var også, at
USA’s atommonopol i manges øjne var tilstrækkelig til at af skrække Sovjetunionen
fra at angribe. Skulle afskrækkelsen fejle, og atomvåbnene komme
i anvendelse, var meningen, at det amerikanske strategiske fl yvevåben skulle
udføre strategiske bombninger. Der var tale om offensive bombninger,
der skulle knække den sovjetiske krigsvilje, og målet var Sovjet unionens
politiske og øko nomiske centre, el-anlæg samt militære mål. Selvom Sovjetunionen
brød det amerikanske atommonopol og spræng te sin første atombombe
i efte r året 1949, spillede dette forhold ikke i første omgang ind på
tiltroen til USA’s atomare overlegenhed.
Amerikanske tropper ved
Checkpoint Charlie
i Berlin. POL FOTO
21

22
General Dwight D.
Eisenhower, NATO´s første
øverstkommanderende
i Europa, SACEUR.
NATO Photo
9 under Mutual Defence
Assistance Act, Kaplan,
ibid., s. 59.
Forsvarsforpligtelsen og samarbejdet i NATO
DC 13 afspejler, at de to kontinenter tog de første skridt i retning af et bindende
samarbejde. Blæk ket på Washington-traktaten var knapt tørt, og
NATO’s organisation eksi ste rede endnu ikke. Derfor handlede det i første
omgang om at skabe et samarbejde mellem traktatens medlemslande og
om at koordinere del tager lan denes ofte meget
forskellige militære midler. Alle lande forventedes
at udvikle deres forsvar, så det kunne bistå
med at forsvare sig selv og deltage i det fælles
forsvar, således at det i videst muligt om fang var
i overensstemmelse NATO’s strategi.
Strategien anerkendte også, at der var store
faktiske forskelle i landenes øko no miske og militære
kapaciteter. Landene skulle derfor bidrage
i forhold til deres geografi ske beliggenhed,
industrielle kapacitet, befolkning og militære
kapaciteter. Allerede i Alliancens tid lige historie
indbygges således den arbejdsdeling, som
senere har skabt diskussion i for holdet mel lem
USA og Vesteuropa, nemlig at Vesteuropa skulle stille med hovedparten
af land styr kerne til et konventionelt forsvar, mens USA leverede – og kontrollerede
– atomvåbnene.
Mens samarbejdet i første omgang ikke førte til fl ere amerikanske konventionelle
trop per i Vesteuropa, udløste det til gengæld den eftertragtede
våbenhjælp til Europa. 9 Strategien bygger på Washington-traktatens
Artikel 3, som defi nerer, at fælles forsvar skulle bygge på selvhjælp (“selfhelp”)
og gensidig hjælp (“mutual aid”), altså en klar forventning om, at
europæ erne selv bidrog til forsvaret af Europa.
2.3. 1950-57: Strategierne om massiv gengældelse
Spræng ningen af den første sovjetiske atombombe i september 1949,
den kommunistiske magtovertagelse i Kina i oktober sam me år og ikke
mindst Nordkoreas angreb på Sydkorea i juni 1950 ændrede helt Vestens
syn på Sovjet unionen og kommunismen og satte skub i organiseringen af
NATO’s forsvar. I de første år var det fortsat DC 13, som satte rammerne
for udviklingen. Korea-krigens udbrud førte i første omgang til et forsøg
på at øge den kon ventionelle oprustning, så man var parat til at møde
den kommunistiske ekspan sion, hvor den opstod. I 1952 blev Grækenland
og Tyrkiet op taget, og Militærkomiteen godkendte en revision af DC 13
under betegnelsen MC 14/1.
Det viste sig imidlertid at være langt sværere og dyrere at gennemføre
en kon ven tionel oprustning, end NATO-landene havde forudset. Blandt
andet derfor drejede udvik lingen markant tilbage i retning af atomar
afskrækkelse og krigs førelse. Efter MC 14/1 blev der vedtaget to strategier,
der lagde stor vægt på massiv, atomar gengældelse i tilfælde af et
angreb på NATO-området. Den første, MC 49, blev vedtaget i 1954, men

det er strategien fra 1957, MC 14/2, som er blevet kendt under betegnelsen
“massiv gengældelse”.
Fra hyper-spænding til højspænding
NATO-landene reag erede med betydelig bekymring på det nordkoreanske
angreb på Sydkorea i sommeren 1950, som man betrag tede
som styret fra Moskva. De bange anelser syntes at blive bekræftet. Nu opstod
frygten for, at et tilsvarende angreb på Tyskland var fore stående på
grund af ligheden mellem det delte Korea og det delte Tyskland. 10 Kinas
indtræden i Korea-krigen i efteråret 1950 mindskede heller ikke frygten. I
USA betød det, at en analyse, som var blevet udført i april 1950 (NSC 68)
med ét fi k meget stor gennem slagskraft. NSC-68 var meget dramatisk i
sin vurdering af den sovjetiske trussel og anbefalede ikke så underligt stor
vækst i forsvarsudgifterne.
MC 14/1 fra efteråret 1952 opererede med et trusselsbillede, som i det
store og hele var identisk med den tidligere strategi DC 13’s. Sovjetunionen
var førende med hensyn til landstyrker, men svagere med hensyn til
masseødelæggelsesvåben, som dog forventedes at blive opbygget i perioden
frem til 1956.
Da der i midten af 1951 blev indledt fredsforhandlinger i Korea, mindskedes
følelsen af over hængende krigsfare. 11 Følelsen af afspænding øgedes
yderligere, da Korea-krigen sluttede, Stalin døde i foråret 1953, og der i
1955 blev afholdt Øst-Vest-topmøde i Genève.
MC 48 fra 1954 afspejlede imidlertid kun delvist denne ændrede trusselsopfattelse.
Strategien ope rerede med en række krigsscenarier, som alle
er karakteriseret ved et relativt enkelt forløb. Hvis afskrækkelsen skulle
mislykkes, var det mest sandsynlige et massivt sovjetisk overraskelsesangreb
med brug af atomvåben på NATO, som NATO ville være nødsaget
til at gen gæl de. Strategien forudså, at hver side i de efterfølgende ca.
30 dage stort set tømte deres atomlagre. I en efter følgende fase ville
eventuelle konventionelle styrker kunne an vendes, ledende frem til en
krigs afslutning. Et andet og knapt så sand synligt scenarium var, at Sovjetunionen
angreb Vest europa konventionelt i håb om, at NATO ikke
gengældte atomart.
Sovjetunionen blev opfattet som en politisk og militær monolitisk og
totalitær enhed – i mod sætning til NATO, hvor landene skal træffe beslutninger
i fællesskab. Selvom Warszawa-pagten først blev dannet i 1955, var
der en klar forventning til de sovjetiske satellitstaters loyalitet, som skulle
være sikret gennem bilaterale aftaler mellem Sovjetunionen og de enkelte
østeuropæiske lande.
MC 14/2 fra 1957 (den med betegnelsen “massiv gengældelse”) opererede
med et mere sofi stikeret trusselsbillede, end dets navn og rygte
lagde op til. Sovjetunionens mål var ifølge strategien fortsat at isolere og
erobre de europæiske NATO-lande samt at svække og ødelægge den
kapi talistiske verden. Men strategien byggede også på en forestilling om,
10 Duffi eld, John S., Power
Rules, The Evolution of
NATO’s Conventional
Force Posture, Standford
University Press, Stanford,
California, 1995; Kaplan,
ibid., s. 60.
11 Duffi eld, ibid., s. 58.
23

24
Det europæiske NATO område
Bilaterale aftaler med USA
NATO efter udvidelserne
1952 og 1955
12 Duffi eld, ibid., s. 67.
13 Duffi eld, ibid., s. 75.
at Sovjet unionens hensigter ikke kun var bestemt af dens egne kapaciteter,
men at de var påvirkelige fx af den teknologiske udvikling, væksten i
atomlagre på begge sider, og at krig kunne blive resultat af en fejltagelse
og fejltolkning af Vestens hensigter.
Strategien opererer med tre krigsscenarier: Det første er en total og
ødelæggende atomkrig, den anden en total krig, hvor Sovjetunionen ikke
indledningsvist anvender atomvå ben, og endelig forudser MC 14/2, at
Sovjetunionen vil indlede operationer med begræn sede mål, herunder
infi ltrationer og lokale fjendtlige handlinger. MC 14/2 indvarsler således
et mere fl eksibelt syn på Sovjetunionen og NATO’s midler – noget, som
først Kennedy-administrationen slog igennem med i 1960’erne.
NATO-området udvidet med
Tyskland, Grækenland og Tyrkiet
NATO-territoriet blev i 1950’erne udvidet ganske betragteligt. Med MC
14/1 fra 1952 blev Grækenland og Tyrkiet, som tidligere havde været
dækket af USA’s Truman-doktrin, del af NATO’s territorium og indgik i
planlægningen af forsvaret af det nordatlantiske område. Strategien tillagde
begge lande stor strate gisk betyd ning for Middel havs området og
Mellem østen (navnlig for forsyningen af olie). Derudover havde Tyrkiet
betydning i forbindelse med at afskære Sovjetunionen
fra adgang til Middelhavet gennem
Sortehavet og Darda nel lerne. Samtidig betød
udvidelsen med Grækenland og Tyrkiet, at NA-
TO’s Artikel 5-garanti nu ville skulle række ud til
et område, der grænsede op til Kaukasus.
Det primære mål for en sovjetisk invasion var
fortsat det europæiske kontinent. Derudover
indtog Skandinavien nu en større rolle. Jylland
og øerne blev i MC 14/1 fra 1952 tillagt betydning
i forbindelse med at afskære sovje tiske
styrker fra at passere Østersøen og få adgang
til Nordsøen og Atlanterhavet. Selv Tyskland var
i 1952 så småt på vej ind i NATO’s planlægning
i for bindelse med forsvaret af Central europa
pga. landets deltagelse i den europæiske forsvarspagt
(EDC). Tyskland blev dog først medlem
af NATO i 1955. 12
MC 48 fra 1954 opererede for første gang direkte med muligheden for at
gennemføre et frem skudt forsvar, dvs. øst for Rhinen-Ijsel. Dermed kunne
Centraleuropa og Nordeuropa bedre forsvares. Det var ikke mindst udviklingen
i våbenteknologien (de taktiske atomvåben), der gjorde det muligt
13 . I 1957, hvor MC 14/2 blev vedtaget, havde Tyskland allerede været
medlem af NATO i tre år og var dermed traktatmæssigt dækket af Artikel
5. Det gav spørgsmålet om fremskudt forsvar en ny betydning – både
militært og politisk. MC 14/2 gentager “musketer-eden” og understreger,
at sikkerhed og fred for NATO-området er udelt.

Konventionel oprustning og afhængighed af atomvåben
Hvilke politiske og militære midler forventedes NATO at tage i anvendelse
over for den beskrevne trussel? Som det følgende vil vise, forsøgte
Truman-administrationen frem til 1952 at overbevise europæerne om, at
NATO burde øge den kon ven tionelle oprustning ganske væsentligt. Men
allerede året efter, da Eisenhower var blevet USA’s præsident, skiftede
USA politik og gjorde nok en gang atomvåbnene til grund stammen i
NATO’s forsvar.
Det skal indledningsvist nævnes, at der også var et voksende pres – især
fra de mindre lande – for, at NATO øgede sin politiske rolle. I 1956 udgav
Komiteen af Tre (udenrigsministrene fra Italien, Canada og Norge) en
rapport om NATO’s ikke-militære samarbejde. Rapporten blev ved taget
af Det Nord atlantiske Råd i december 1956. Denne tendens til at opprioritere
NATO’s politiske rolle slog først rigtigt igennem med Harmelrapporten
fra 1967, men var i øvrigt karakteristisk i perioder med relativ
afspænding.
Den mest bemærkelsesværdige udvikling fandt sted på det militære område.
DC 13 fra marts 1950 – og Korea-krigens udbrud – havde forstærket
det politiske og mili tære krav om større kon ventionel oprustning. Der var
nu også fl ere og fl ere, der åbent satte spørgsmålstegn ved atom våbnenes
afskrækkende effekt. Kritikere på pegede, at USA’s atom våbenkapacitet
ikke havde været nok til at afskrække nordkorea nerne fra at angribe Sydkorea,
og at atom våb nene ikke var blevet anvendt i krigen af politiske årsager.
For det andet havde Sovjetunionens atom prøvesprængning brudt
det ameri kanske atom monopol. I Vest europa – og i USA – skabte det
stigende bekymring for, om det ville påvirke USA’s vilje til at engagere sig
i en atomkrig. Man kunne derfor argumentere for, at det var mere sandsynligt,
at Europa ville blive for svaret, hvis krigen blev ført konventionelt.
Konventionel oprustning i Europa kunne ske på tre måder: fl ere amerikanske
tropper, fl ere tropper fra de europæiske NATO-lande og tyske tropper.
Det skulle vise sig, at ingen af de tre mål var særligt lette at realisere.
I USA var det Senatet og den amerikanske forsvars ledelse, som satte
spørgs måls tegn ved det rimelige i at sende fl ere soldater til Eu ro pa. Der
var stadig senatorer, som be tvivlede nytten af og mulighe den for at forsvare
Eu ropa. Den amerikanske for svars ledelses skepsis skyldtes, at de
ameri kanske soldater var for få og for dårligt ud rustet, så de alligevel ikke
ville kunne holde stand over for et sovjetisk angreb. Der var heller ikke
udsigt til større forsvars bevillinger.
I april 1950 godkendte Senatet efter en ophedet debat imidlertid at
opstille fi re divisioner i Europa foruden dem, som allerede befandt sig
i Tyskland som besættelsestropper. Det skete på betingelse af, at tropperne
var underlagt en amerikaners kommando (fra 1951: Eisenhower),
at europæerne selv ydede et betydeligt bidrag, samt at Tysk land blev
inddraget på en eller anden måde. Det var især den amerikanske forsvarsledelse,
som havde presset på for at inddrage Tyskland, mens udenrigsministeriet
havde været tilbageholdende for ikke at støde USA’s allierede
– især Frankrig – fra sig. 14
14 Sloan, Stanley R., NATO,
The European Union, and
the Atlantic Community,
Rowman & Littlefi eld Publishers,
inc., Oxford, 2003, s.
17 ff., Duffi eld, ibid., s. 42.
25

26
15 Duffi eld, ibid., s. 47 og 66.
16 Duffi eld, ibid., s. 68.
17 Duffi eld, ibid., s. 61.
18 Duffi eld, ibid., s. 62.
19 Duffi eld, ibid., s. 63.
I sommeren 1950 lovede de vesteuropæiske lande så at øge deres
forsvarsudgif ter og styrke bidrag væsentligt, men allerede i 1951 gik oprustningen
næsten i stå. Inddragelse af det slagne Tyskland (med dets hær
og økonomiske potentiale) var derfor en mu lig hed, når hverken USA eller
de vesteuropæiske allierede kunne stille med så mange styrker, som DC
13 krævede. Men Tysklandspørgsmålet bragte for alvor sindene i kog. Politisk
handlede det om, hvorvidt Tysk land skulle anerkendes som et suverænt
land, og om hvordan landet skulle inddrages i et fremspirende fælles
forsvar. Militært handlede det om, hvordan Tysk land kun ne forsvares, og
om hvor stor en styrke Tyskland skulle bidrage med, samt om hvor mange
ekstra tropper der skulle til for at forsvare Tyskland og Centralregionen.
Positionerne var hårdt trukket op, men i november 1950 indgik USA,
Frankrig, Storbritannien og Tyskland det såkaldte Spofford-kompro mis ,
hvorefter Tyskland gradvist og kon trolleret skulle oprustes, samtidig med
at de europæiske lande skulle indlede et forsvarssamarbejde (det senere
Europæiske Forsvarsfællesskab, EDC), så de kunne yde mere til det fælles
forsvar. Man enedes også om, at Tyskland skulle stille med et bidrag, som
var større end det, Frankrig oprindeligt havde ønsket, men mindre end
det, USA havde krævet. 15
Selvom oprustningen ikke var så stor som ønsket, voksede de konventionelle
styrker i perioden fra 1950 til 1952 trods alt fra 14 kampklare
divisioner (med 21 i beredskab) til 25 kampklare divisioner (med mulighed
for at mobilisere yderligere 45) 16 . Det fi k NATO’s første øverstkommanderende
for de allierede styrker i Europa, Eisenhower, til at konkludere,
at Sovjetunionen ikke længere kunne invadere Vest europa med samme
lethed som tidligere. Men da oprustningen standsede, nedsatte NATO en
arbejdsgruppe (TCC), hvis anbe fa linger dannede grundlag for beslut ningerne
i Lissabon i februar 1952.
Lissabon-mødet var alt for ambitiøst i forhold til de muligheder, NATOlandene
i realiteten havde for at ruste op. NATO-landene forpligtede sig
i Lissabon til at opstille 25 divisioner allerede i 1952 (med mulighed for at
mobilisere i alt 53 2/3 divisioner inden for en måned efter et angreb) og
to år efter skulle de opstille 41 2/3 (med mobilisering på i alt 89 2/3). De
fl este styrker skulle befi nde sig i Centraleuropa og omfattede også tyske
styrker. 17
Der var mange årsager til, at den konventionelle oprustning gik i stå. Storbritannien,
som ønskede at bevare USA’s engage ment i Europa, var gået
ind på de amerikanske forlangen der. Men da Churchill kom til magten i
1951, blev oprust ningen indstillet af økono miske årsager. 18 Frankrig, som
skulle have stillet med det største kontingent, havde problemer på grund
af krigen i Indokina. Den franske regering faldt tilmed i 1952 på et lovforslag
om øgede skatter til fi nansiering af Lissabon-målene. 19 Endvidere
begrundede de europæiske lande deres manglende oprustning med, at
de afventede de amerikanske styrkebidrag, fordi deres opstilling var afhængig
af denne hjælp, mens USA var mere optaget af krigene i Korea
og Indokina.
De store problemer med at gennemføre den planlagte konventionelle oprustning
førte til, at NATO-landene i løbet af 1953 endnu en gang rettede

likket mod atomvåbnene. Selvom NATO ikke ændrede ved de konventionelle
styrkemål, var det i denne periode, at Alliancen for alvor voksede
ind i atomalderen og gjorde sig afhængig af disse våben.
I januar 1953 var general Eisenhower blevet indsat som USA’s præsident,
og i oktober godkendte Det Nationale Sikkerhedsråd en rapport (NSC 162/
2), som introducerede hans “New Look”-politik. Ifølge denne rapport var
USA villig til at anvende atom våben i tilfælde af fjendtligheder – også som
den første – og som gen gældelse ved an greb fx i Vesteuropa. Der kan være
mange årsager til, at USA reaktiverede sin atom politik. En forklaring er, at
Eisenhower ønskede at undgå endnu en krig, hvortil skulle sendes amerikanske
tropper (à la Korea-krigen). En anden var økonomisk og drejede sig
om at afskrække på den billigst mulige måde af hensyn til det amerikanske
budget under skud og for ikke at tvinge euro pæerne til at opruste ud over,
hvad deres øko no mier tillod. Derudover gik det amerikanske fl yvevåben
sejrrigt ud af konkurrencen med de øvrige værn og kunne dermed påvirke
dagsordnen med sit syn på de strategiske bombningers muligheder.
Endvidere var USA kommet i gang med at udvikle og producere taktiske
atom våben, der skulle kunne anvendes som bomber på en kampplads, og
som skulle udligne den over legen hed, som man fortsat mente eksisterede
i forhold til de sovjetiske kon ven tionelle styrker. Endelig var det ikke uden
betydning, at en tidligere NATO-chef var tiltrådt som præsident i USA. Han
havde kendskab til området – og tog i høj grad personligt stilling. 20
I april 1954 anbefalede USA’s udenrigsminister John F. Dulles sine kolleger
i NATO, at NATO’s strategi i højere grad skulle lægge vægt på atomvåben.
I de vest europæiske hovedstæder (bortset fra London) var man
noget tvivlende over for dette kursskifte. På den ene side kunne landene
godt se, at de ikke havde levet op til deres egne målsætninger fra bl.a.
Lissabon, og at det var nødvendigt at fi nde billigere løsninger, som var
lige så effektive. På den anden side så europæerne i ånden, at Vest europa
nu for alvor ville blive gjort til atomar slagmark.
NATO’s militære myndigheder blev pålagt at analysere mulige krigsscenarier.
Et af disse studier (“New Approach”-studien) blev god kendt og indarbejdet
i den strategi, som i december 1954 blev vedtaget som MC 48.
MC 48 fra 1954 er meget direkte med hensyn til brugen af atomvåben.
Tidligere strategier havde (bl.a. på dansk foranledning) omtalt disse våben
som “alle slags våben uden undtagelse”, men MC 48 slog fast, at
“overlegenhed med hensyn til atomvåben og kapaciteten til at fremføre
dem vil være den vigtigste faktor i en storkrig i forudsigelig fremtid”.
Derud over gav strategien NATO’s militære myndigheder bemyndigelse til
at forberede sig på at an ven de atomvåben, selv før Sovjetunionen havde
gjort det – altså førstebrug af atomvåben.
MC 48 skelner ikke skarpt mellem brugen af fredstidsstyrker til afskrækkelse
og kampstyrker. Den skelner heller ikke klart mellem atomstyrker
og konventionelle styrker og tildeler begge typer både en afskrækkende
og kampmæssig betydning. Ifølge Eisenhower-administrationens analyse
skulle afskrækkelsen ligge i, at NATO’s atomare og konventionelle styrker
beherskede den moderne krigsførelse og forhindrede sovjetiske gevinster
på kamp pladsen. Selv, hvis USSR “ved et tilfælde” skulle kom me til at
20 Stromseth, Jane, The
Origins of Flexible Response,
NATO’s Debat over Strategy,
Macmillan, Oxford, kap. 2.
27

28
21 Duffi eld, ibid., s. 86 ff..
indlede en krig, ville styrkerne skulle skifte fra fredstidsfunktion til “krigsrolle
i form af at forebygge hurtig erobring af Europa”.
Et af de komplicerede spørgsmål på det tidspunkt var, hvilke atomvåben som
skulle tages i anvendelse, og hvem som skulle kontrollere dem i forbindelse
med en kamp handling. Ifølge MC 48 skulle NATO’s styrker “udstyres med
en integreret atomkapacitet”, men den skriver ikke i klar tekst, om atomvåbnene
er strategiske eller taktiske, og hvordan og af hvem de skal bruges.
Hovedproblemet, som hverken blev løst dér eller senere, var, om
SACEUR, som var øverst befalen de for de allierede styrker i Europa, og
som ville have det øverste ansvar i for bindelse med en krig med Sovjetunionen,
kunne bruge taktiske og strategiske atomvåben i forbin del se med
krigshandlinger. Ifølge amerikanerne var svaret ja til det første, men nej
til det sidste. Ifølge Eisenhower var Sovjetunionen kommet så langt i den
tekno logiske udvikling, at Vesten under alle omstændigheder var nødt til
at bruge taktiske atomvåben i den indledende kamp (senere kunne det
amerikanske luftvåben sætte ind med strategiske bombninger i Sovjetunionen).
Men denne forestilling vakte modstand, og resultatet blev, at
man undgik en afklaring på spørgsmålet. 21 Et andet kildent spørgsmål var,
om de militære chefer automatisk måtte bruge atomvåben i kamp. Her
stod selv briterne af, og i forbindelse med vedtagelsen af MC 48 måtte
amerikanerne afgive erklæring om, at strate gien ikke indebar delegering
af ansvar for brug af atomvåben. Nu kunne MC 48 vedtages.
MC 14/2, “strategien om massiv gengældelse” fra 1957, bygger på mange
af de samme antagelser som MC 48. Afskræk kelsen ligger i, at Sovjet unionen
ved, at NATO er parat til at anvende atomvåben – også som den første – i
tilfælde af et angreb. Men i modsætning til sit navn åbner strategien faktisk
mulighed for, at NATO kan svare igen på anden måde. Skulle Sovjetunionen
forsøge sig med et mere begrænset angreb (infi l tration, lokale træfninger),
Kort om atomvåben
Atomvåben er indgået i NATO’s strategi for at afskrække fjenden,
hvor de ikke forventes at blive taget i brug, og i en mulig krigsførelse,
hvor de vil kunne bruges både defensivt og offensivt.
Atomvåbenet består af en sprængladning og et fremføringsmiddel.
En atomsprængladning udløser energi gennem en kædereaktion
(spaltning), hvorved ødelæggelseseffekten opstår.
Fremføringsmidlet kan bestå af fl y, herunder taktiske (200-500 km),
mellemdistance (op til 6.000 km) og langdistance (op til 10.000 km)
fl y. Atomsprængladningen kan også fremføres på missiler, herunder
kortdistance missiler (under 1.000 km), krydsermissiler (600-3.000
km), mellemdistance missiler (1.000-5.500 km) og interkontinentale
missiler (over 9.000) km. Endelig kan de fremføres vha. artilleripjecer
(10-40 km) og på ubåde (1.400-8.300 km).
Kilde: Heurlin, Bertel, Kontrol med kernevåben, SNU, København, 1986.

skulle NATO have mulighed for at svare igen uden
nødvendigvis at anvende atom våben. Denne foresti
lling indvarsler endnu en gang en mere fl eksibel
tilgang end tidligere, men MC 14/2 ope re rer som
planlægningsgrundlag endnu ikke med begrebet
begrænset krig – kun total krig.
Forsvarsforpligtelsen
og samarbejdet i NATO
Samarbejdet i NATO i 1950’erne var undertiden
underlagt ganske stort pres. Efter en periode
med inter national højspænding i forbindelse
med Korea-krigen, fulgte en periode med relativ
af spæn ding, uden at det på noget tidspunkt fi k
de allierede til at konkludere, at alliancen skulle opløses. I stedet blev der
vedtaget to strategier (i 1954 og 1957), der bandt USA’s konventionelle
styrker og atomstyrker til forsvaret af Europa.
Samarbejdet var også under pres på grund af stigende økono miske
pro blemer i medlemslandene og militær overbebyr delse efter krigene i
Korea og Indokina.
Der var også andre kilder til splittelse, som ikke direkte havde med
forsvarsforpligtelsen at gøre. Den største krise i forholdet mellem de allierede
handlede om Suez, hvor Storbritannien og Frankrig havde søgt at
få FN’s “velsignelse” til et militært indgreb mod den egyptiske præsident
Nasser. Til de to landes enorme fortrydelse blokerede USA. Krisen påvirkede
i høj grad samarbejdet og er blevet betegnet som den største under
Den Kolde Krig (og på det seneste sammenlignet med uenighederne i
2003 vedrørende krigen i Irak). På den anden side er der dem, der påpeger,
at netop landenes ret til at konsultere med hinanden i NATO var
med til at over vinde forbitrelsen og styrke det atlantiske partnerskab. Det
kan også have hjulpet på soli dariteten i NATO, at Sovjetunionen i ly af de
interne stridig heder i NATO gennemførte nedkæmpelsen af opstanden i
Ungarn. 22
Problemerne med at indfri målet om konventionel oprustning, overbeviste
mange i hovedstæderne om, at NATO måtte fi nde en “billigere”,
men lige så effektiv, måde at hindre krig i Europa på. Atomvåbnene blev
løsningen, men i modsætning til de allerførste år af Alliancens historie var
der også begyndende skepsis over for, om det var fornuftigt at basere sig
på atomstyrker i den grad, det var tilfældet.
Der var blandt NATO-landene enighed om, at Sovjetunionen skulle hindres
i at udføre enhver form for aggression, og de to strategier fra hhv.
1954 og 1957, der byggede på massive bombninger, blev anset for at
være farbare kompromisser. De bidrog til at skabe sammenhold bl.a.
gennem opstilling af amerikanske taktiske atom våben og tropper ved det
fremskudte forsvar, hvilket skulle sikre en hurtig amerikansk reaktion og
således det amerikanske engagement i forsvaret af Europa.
1956, russerne invaderer
Ungarn. POL FOTO
22 Stuart, 2001, s. 124 og 131.
29

30
Den anden måde at styrke sammenholdet i Alliancen på var at tage hensyn
til de kræfter, der ønskede at styrke NATO’s arbejde på det politiske
område. Rapporten fra de tre udenrigsministre havde som erklæret formål
at se på, hvordan NATO’s sammenhold og soli daritet kunne bevares
i et sikkerhedsmiljø, som var mindre spændt (efter Stalins død). Denne
proces blev væsentligt styrket i den efterfølgende periode – og navnlig
efter Den Kolde Krigs ophør.
2.4. 1957 til 1967: Fra massiv
gengældelse til fl eksibelt gensvar
Perioden frem til vedtagelse af den næste strategi i NATO’s historie, nemlig
den der har fået navnet “strategien om fl eksibelt gensvar”, og Harmelrapporten
i 1967 var præget af en til tider voldsom diskussion blandt de
allierede om NATO’s eksi stens, op gaver, strategi og organisation.
Der var mange årsager til, at dis kus sionerne opstod netop på det tidspunkt.
Én årsag var, at der efter Cuba-krisen i 1962 blev indledt en
supermagtsafspænding, som nogle steder satte spørgsmålstegn ved
den fortsatte relevans af NATO. Yderligere skete der det, at Kennedyadministrationen
ændrede syn på Sovjetunionen og i 1962 vedtog en ny
(national) strategi, der byggede på mere fl eksibilitet i anvendelsen af de
militære midler, at Frankrig indledte en mere selvstændig linje i NATO
og i 1966 meldte sig ud af NATO’s militære samarbejde, og at Tyskland
indledte et tættere samarbejde med Frankrig og så småt indledte en ny
kurs over for Østeuropa. Diskus sio nen fi k også næring af, at NATO i 1969
fyldte 20 år, og at dets med lemmer ville kunne melde sig ud med et års
varsel. Endelig slog afkolo niseringen igennem i form af dis kus sioner om,
hvor Øst-Vest-konfl ikten ville fi nde sted – i Vesteuropa eller i den tredje
verden.
Forestillingen om Sovjetunionen ændres
Den relative afspænding i forhold til Sovjetunionen, som var blevet indledt
med Stalins død i 1953 og Korea-krigens afslutning, fortsatte også i
denne periode, om end med enkelte væsent lige “styrkeprøver” mellem
de to blok ke. Både Berlin-krisen og Cuba-krisen var begiven heder, som
gjorde det klart for alle, at et sammenstød mellem Øst og Vest kunne få
alvor lige konsekvenser – også i form af en atomkrig. Stabilitet, afspænding
og krisestyring kom på mode i det politiske miljø efter 1962.
Trusselsbilledet fi k også næring fra en række forhold i det strategiske
miljø. På det teknologiske område var der opstået den forestilling, at
Sovjetunionen var længere fremme i udviklingen af interkontinentale ballistiske
missiler end Vesten, og især viste opsendelse af den sovjetiske
satellit Sputnik i 1957, at nu havde Sovjetunionen et fremføringsmiddel,
så det kunne ramme USA på langt mere centrale steder end tidligere. I
1960 havde Kennedy i sin valgkamp mod Eisenhower kritiseret denne for
ikke at have gjort nok ved det såkaldte missil skel, som skulle være opstået

efter Sputniks opsendelse. Missilskellet øgede også frygten for et overraskelsesangreb,
som ville ødelægge USA’s chancer for at gengælde med
atomvåben.
Eisenhower, der sad frem til januar 1961, og hans administration holdt sig
(som beskrevet ovenfor) til et ret enkelt trusselsbillede, ifølge hvilket Sovjetunionen
var en monolitisk, upåvirkelig magt, man mistænkte ville planlægge
et stormangreb på Europa med brug af atomvåben. Selv mindre,
begrænsede krige ville udvikle sig til totale krige, og landets overlevelse
afhang af opretholdelsen af en effektiv gengældelsesstyrke.
Men der var begyndende kritik af denne tankegang både i USA og andre
steder. Nogle af de spørgsmål, der var til diskussion var, om Warszawa -
pagten (dannet i 1955), overhovedet ville foretage et storm angreb på
Vesteuropa (med eller uden atomvåben), eller om kon fl ikterne ville være
af mere begræn set karakter. Man diskuterede også, om konfl ikten mellem
Øst og Vest primært ville udspille sig uden for NATO’s område (fx i de tidligere
kolonier) – om end på en måde, så det ville få konsekvens for NATOlandene
– enkeltvis eller samlet. Dernæst var der spørgs målet om, hvordan
Sovjet unionen ville lade sig påvirke af NATO’s strategier, og om landet var
til at forhandle med. Dele af kritikken kom fra hærledelsen, som mente, at
Sovjetunionen snarere ville en gagere sig i mindre krige, og at modtrækket
burde være kon ventionel oprustning 23 . Dele af nytænk ningen kom også fra
politisk-administrative kredse, som genoplivede Kennans forestilling om, at
Sovjetunionen nok var ekspansionistisk anlagt, men at den kunne påvirkes.
I marts 1961 fremlagde Kennedy sin sikkerhedspolitiske
strategi for den amerikanske Kongres.
Han mente ikke længere, at det var sandsynligt,
at Sovjetunionen ville foretage et storstilet atomangreb,
men snarere udføre “.. Sputnik-diplomati,
begræn sede junglekrige, indirekte og
skjult aggression, intimidering og underkastelse,
interne revolutioner, øget prestige og ind fl y delse
og ond sindet afpresning af vores allierede”. 24
Han var in spireret af Barbara Tuckmans bog om
optakten til Første Verdenskrig, ifølge hvilken
en krig kunne bryde ud af en fejltagelse. Denne
fare blev ikke mindre med de mange atom våben
– snarere tværtimod. Synspunktet blev bekræftet i senere offi cielle rapporter,
hvor trussels billedet var kendetegnet som fortsat “kold krig”, med mindre
konfl ikter i Europa og – især – fl ere konfl ikter uden for traktatområdet.
I Vesteuropa kunne dette ikke undgås at blive opfattet som et markant skift
i forhold til tidligere amerikansk politik 25 .
MC 14/3 - “fl eksibelt gensvar” - afspejlede Kennedy-administrationens noget
ændrede syn på Sovjetunionen. Nok havde supermagten som sit mål at
udbrede “sovjetkommunistisk indfl ydelse i hele verden” og manifestere sig
om “verdensmagt”, og nok var de grundlæggende modsætnin ger mel lem
Vest og Øst ikke fjernet (herunder den sovjetiske dominans i Østeuropa),
men Sovjet unionen var blevet mere forsigtig i forholdet til Vesteuropa, og
de sovjetiske bastio ner blev primært skabt uden for Europa, dvs. især i
Afrika, Latinamerika og Mellemøsten.
Præsident John F.
Kennedy besøger NATO
hovedkvarteret, januar 1961.
NATO Photo
23 Stromseth, ibid., s. 21
24 Stromseth, ibid., s. 27
25 Stromseth, ibid., s. 35
31

32
Til venstre: Den belgiske
udenrigsminister Pierre
Harmel. NATO Photo
Strategien opererer med en række scenarier, som ikke er stort anderledes
end tidligere strategiers – storstilet ato mart overraskelsesangreb, om fat tende
aggression med brug af taktiske og kemiske våben, aggression mod
en eller to regio ner i NATO med eller uden taktiske og kemiske våben,
atomare og ikke-atomare angreb på fl åden, be græn set aggression mod
et eller fl ere NATO-lande, en Berlin-lignende blokade, skjulte aktioner og
politisk-militært pres. Foruden disse Europa-centrerede scenarier, opererede
strategien med kriser uden for NATO-området. Men i modsætning til
tidligere scenarier vurderede MC 14/3, at det var mest realistisk, at Warszawapagtens
handlinger ville ligge i den nedre ende af aggressionsskalaen.
Sovjetunionen blev betragtet som en mere rationel aktør, og NATO’s mulighed
for eskalation og brug af atom våben mentes at påvirke Sovjetunionen,
som ville forsøge at undgå en konfrontation.
NATO’s to ben: Et politisk og et militært
NATO’s politiske rolle fi k et markant løft i denne periode, hvilket bl.a.
gav sig udtryk i vedtagel sen af den såkaldte Harmel-rapport, som er et af
NATO’s centrale doku men ter. Analysen kom til verden på foranledning af
den belgiske udenrigs minister Pierre Harmel i 1966 og blev godkendt på
Det Nordatlantiske Råds møde i december 1967.
Målet er ifølge rapporten at bygge videre på den afspænding – détente
– som havde udviklet sig op gennem 1960’erne, den sovjetiske doktrin
om “fredelig sameksistens” og splittelsen af den kommunistiske verden,
europæisk samling og afkoloniseringen, som havde fl yttet en del af problemerne
fra Europa til den tredje verden. NATO skal derfor arbejde for
mere stabile relationer og løsning af politiske problemer, forbedre forholdet
til Sovjetunionen og landene i Østeuropa, fremme afspænding,
arbejde for nedrustning samt i sidste ende sikre tysk genforening og
dermed stabiliteten i Europa.
Men samtidig med, at Harmel-rapporten tildelte NATO en øget politisk
rolle, blev der ikke ændret ved Alliancens traditionelle militære rolle. Alliancen
skulle ifølge rapporten bevare “passende militær styr ke og politisk
solidaritet, så den kan afskrække aggression og andre former for pres og
forsvare lande ne, hvis en aggression alligevel skulle ske.” Militær styrke
ses således ikke som en hin dring mod, men
snarere som en forudsætning for afspænding,
forhandling og nedrustning. Man kan tolke tilgangen
som et kompromis mellem “høge” og
“duer” i Alliancen eller som udtryk for en mere
generel fi losofi om, at nedrustning kun er mulig,
hvis Vesten er militært overlegen.
Kort før vedtagelsen af MC 14/3 var der sket en
afgørende forandring af det trak tatlige område.
Konceptet om fremskudt forsvar var der ikke
ændret ved. Men Frankrigs udmeldelse af NATO’s
militære struk tur skabte alvorlig bekymring for,
om NATO-territoriet kunne forsvares som hidtil.

Frankrig, som fort sat var medlem af NATO og dermed dækket af Artikel 5 og
i sidste ende USA’s atom garanti, havde spillet en vigtig rolle i Alliancen. 26
Frankrig var det største europæiske NATO-land og havde været vært for
fl ere af NATO’s politiske og militære hovedkvarterer, havde stillet luftrum
og territorium til rådighed i NATO’s planlægning og havde tropper
i Vesttyskland. Frankrig erklærede i en note i marts 1966, at landet havde
til hen sigt at trække alle franske tropper ud af NATO-samarbejdet, franske
stabs med arbejdere fra de integrerede militære hovedkvarterer, og
at disse blev trukket ud af Frankrig. Det ville for det første det skabe et
stort “operationelt hul”, herunder for forsyninger til Tyskland i tilfælde af
angreb, og en manglende forbindelse mellem Nord- og Sydeuropa. For
det andet var der mange NATO-lande, som be tvivlede det lovlige i handlingen.
Men en række aftaler afbødede de negative konsekven ser af den
militære udmeldelse. De største problemer var politiske og fi nansielle 27 .
Et andet emne, der skabte uro i Alliancen, var, om der var politisk vilje i USA
til at forsvare det europæiske NATO-territorium med atom våben, nu hvor
USA efter opsendelsen af Sputnik selv var blevet sårbar over for en atomar
konfrontation. MC 14/3 tager af gode grunde ikke stilling til det, men anvender
luftige termer som “NATO-områdets integritet”. Bekym ringen var
opstået i intellektuelle kredse og blandt allie rede i forbindelse med drøftelserne
af strategien i 1960’erne. Den blev ikke mindre med årene.
Den største skeptiker over for USA’s vilje til at forsvare Europa var præsident
de Gaulle. Eftersom strategien om fl eksibelt gensvar tildelte det
politiske niveau større vægt i forbindelse med anvendelse af atomvåben,
var de Gaulle stærkt tvivlende over for, om en amerikansk præsident
overhovedet ville være parat til at tage (strategiske) atomvåben i anvendelse,
når Sovjetunionen kunne gen gælde over for ameri kanske byer. Han
mente slet ikke, at konventionelle midler var til strækkelige til at forsvare
Vesteuropa. Strategien ville også bekræfte en ifølge de Gaulle uheldig
arbejds deling, hvor USA (og Storbritannien) besad atomvåben, og franskmænd
og tyskere udgjorde kanonføde på land jorden. Frankrig nægtede
derfor enhver ændring af strategien om massiv gengældelse, som også
var i modstrid med fransk strategi. 28
Også Tyskland havde været mistænksom over for McNamaras forslag om
at ændre strategien om massiv gengældelse, men var mindre kategorisk
end de Gaulle. Tyskland tillagde afskrækkelse stor betydning på grund af
sin beliggenhed og ønskede ikke, at der blev rokket ved den.
Et bredt spektrum af militære midler
Det ændrede syn på Sovjetunionen og på politikkens muligheder førte
også til et ændret syn på midlerne i den militære strategi. Forestillingen
om at forebygge en krise eller styre sig ud af den vandt gradvist større
indpas i den militære og politiske tænk ning. Harmel-rapporten, som gav
NATO en øget politisk rolle, anbefalede også NATO at fortsætte afspændingen
ad politisk vej, herunder med bilaterale og multilaterale kontakter
26 Hunt, K., NATO Without
France, The Military Implications,
Adelphi Papers, nr. 32,
The Institute for Strategic
Studies, London, 1966.
27 Hunt, ibid.
28 Stromseth, ibid., s. 99 ff..
33

34
29 Stromseth, ibid., s. 15-16
30 Stromseth, ibid., s. 127
31 Freedman, Lawrence,
“The First Two Generations
of Nuclear Strategists” i
Paret, Peter (ed.), Makers of
Modern Strategy, from Machiavelli
to the Nuclear Age,
Princeton University Press,
New Jersey, 1986., s. 758.
mellem NATO- og Warszawapagt-landene samt forhandlinger om nedrustning
og våbenkontrol.
Det var imidlertid spørgsmålet om strategiens militære midler, der vakte
størst diskussion i perioden, herunder om atom våbnenes an vende lighed i
al almindelighed, om forholdet mellem atomare og konven tio nelle midler,
om forholdet mellem politiske og militære midler, om kontrollen af atomvåbenene
og om den politiske kontrol med forsvaret i det hele taget. Kritikken,
som blev fremført både i USA og blandt USA’s allierede, gik også
på strategien om massiv gen gældelse og dens en si dige af hængighed af
atomar afskrækkelse. Nogle af kritikerne ønskede større “fl eksibilitet” i anven
del sen af militære midler. Denne forestilling blev på samme tid både
meget populær og udskældt og viste sig i sidste ende at være meget
svær at tolke og omsætte i praksis.
Også i den amerikanske forsvarsledelse var der opstået uenighed om den
passende strategi over for Sovjetunionen, og det var navnlig hærledelsen,
herunder to senere NATO-chefer, som opponerede mod den massive
gengældelse. Allerede i 1956 havde general Tylor hævdet, at udviklingen
i sovjetisk atomteknologi ville føre til “gensidig afskrækkelse”, hvilket ville
gøre NATO’s atomafskrækkelse utroværdig. Ifølge Taylor ville fremtidens
krige blive mere begrænsede. NATO burde derfor øge de konventionelle
styrker for at imøde gå disse mindre krige 29 .
Dette synspunkt vedrørende det sandsynlige krigsscenarium, konsekvenserne
af den teknologiske udvikling i Sovjetunionen og NATO’s afhængighed
af atomvåben vandt langsomt udbredelse, men det var først, da
Kennedy trådte til, at det for alvor slog igennem i amerikansk politik. Samtidig
med at Kennedy ikke betragtede et sovjetisk atomangreb på NATOområdet
som det mest sandsynlige, var han opmærk som på, at USA var
blevet mere sårbar. Han ønskede at undgå, at USA’s og NATO’s forsvar
alene byggede på atomafskrækkelsen. Kennedy bad sin forsvarsminister
McNamara og udenrigsminister Dean Rusk om at analysere konsekvenserne
og overbevise kollegerne i NATO herom.
Berlin-krisen, der kulminerede i sommeren 1961, havde styrket Kennedys
ønske om at øge de konventionelle styrker i NATO. Det havde vist sig, at
de planlagte modtræk til sovjetiske handlinger alene havde været atomare,
hvilket fi k Kennedy til at fremme planerne om større fl eksibili tet, så man undgik
“holocaust or humiliation” – atomkrig eller ydmy gel se. Samtidig havde
fl ere – ikke mindst i Tyskland – fremhævet, at NATO formodentlig ikke ville
have haft vilje til at anvende atomvåben, hvis det var kommet til stykket. 30
I 1962 havde USA vedtaget den nye strategi, som i en lettere ændret
form blev godkendt i NATO i 1967. I 1964 introduceredes konceptet om
gensidig sikret ødelæggelse (mutually assured destruction), dvs. evnen til
at afskrække et bevidst atomangreb på USA eller dets allierede ved hele
tiden at opretholde en klar og umiskendelig evne til at påføre enhver aggressor
fjende eller kombination af aggressorer uacceptabel skade – også
efter det første angreb. 31
Strategien om fl eksibelt gensvar, MC 14/3 bygger på sammenhold (vilje),
tilstrækkelige midler (evner) og fl eksibilitet (uforudsigelighed). NATO skulle

have mulighed for at vælge mellem kon ven tionelle og atomare midler samt
mellem strategiske og taktiske atomvåben. Ifølge strategien skulle NATO
have “fl eksibilitet til at hindre en mulig aggressor i at forudsige med sik-
kerhed, hvordan NATO præcist vil svare igen på
en aggression, hvilket vil få ham til at konkludere,
at et angreb er forbundet med uacceptabel høj
risiko, uanset karakteren af hans angreb”.
Skulle afskrækkelsen mislykkes, opererede strategien
med fl ere typer forsvar: direkte forsvar,
kontrolleret eskalation og omfattende atomkrig.
Forsvaret indgik således i afskræk kelsen,
da fjenden ikke skulle kunne vide, hvilke midler
NATO ville tage i anvendelse. Og afskrækkelsen indgik i forsvaret, fordi
Alliancen løbende kunne true med at eskalere krigen, hvis angriberen ikke
standsede sine handlinger.
Det direk te forsvar skulle nedkæmpe fjenden “på det niveau, som fjenden
ønsker at udkæmpe kampen på”. Hvis fjenden ikke blev nedkæmpet, kunne
der ske en eskalation med ind dragel se af andre midler, men skete der
en eskalation, var det fjendens ansvar. Det direkte forsvar byggede på en
lang række midler, hvori indgik både konventionelle og atomare styrker. I
denne lidt beskedne formulering lå – især for USA – løftestangen til krav
om store konventionelle oprustninger. USA så gerne, at de skulle være så
store, at de for alvor kunne hindre Sovjetunionen i at nå sine gevinster.
Den konventionelle afskrækkelse byggede på det fremskudte forsvar
(langs den tysk-tyske grænse) samt de stående NATO-styrker, der skulle
have tilstrækkeligt kampberedskab og bestående af elementer fra alle
værn. Derudover skulle der i fredstid være styrker tilmeldt det fremskudte
forsvar, som var i højt beredskab. Meningen var, at disse styrker skulle
kunne standse et angreb fra Warszawapagten.
Hvis det skønnedes nødvendigt, kunne NATO anvende atomstyrker defensivt
(på kamppladsen) og offensivt (mål i Sovjetunionen). Det var imidlertid
ikke helt klart, hvor og hvornår der skulle anvendes atomvåben på kamppladsen,
og navnlig var Tyskland ikke begejstret for tanken om, at det østlige
Tyskland skulle omdannes til atomar slagmark. Anven del sen af atomvåben
mod Sovjetunionen (i strategisk øje med) handlede primært om at fjerne Sovjetunionens
mulighed for at gengælde (dvs. NATO’s “fi rst strike”-mulighed),
så Sovjetunionen ikke kunne hindre NATO i at fortsætte krigen efter et overraskelsesangreb
(NATO’s second strike-mulighed).
Afskrækkelse og krigsførelse er vævet sammen i det meget centrale, ret
komplicerede og ikke helt entydige begreb, den kontrollerede, bevidste
eskalation. Ifølge strategien skal eskalation “imødegå aggres sion ved bevidst
at øge, men om muligt at kontrollere, kampens omfang og intensitet,
gøre omkostningerne og risikoen ude af proportion i forhold til aggressorens
mål og truslen om atomart svar i stigende grad mere nærværende”.
Det første led indebar forestillingen om, at politikerne skulle kontrollere brugen
af atomvåben. I det konkrete tilfælde (afhængig af hvilke atomvåben,
der skulle tages i anvendel se) ville denne politiker være den amerikanske
Strategien skal give NATO
fl eksibilitet til at hindre en mulig
aggressor i at forudsige med sikkerhed,
hvordan NATO præcist vil svare igen på
en aggression, hvilket vil få ham til at
konkludere, at et angreb er forbundet
med uacceptabel høj risiko, uanset karakteren
af hans angreb
35

36
32 Shaun, Gregory R., Nuclear
Command and Control
in NATO, MacMillan Press,
London, 1996, s. 165-64.
33 Stromseth, ibid., s. 31.
præsident (mht. de amerikanske strate giske atomvåben og – senere – de
opstillede mellemdistance-missiler), eller – i henhold til Athen-retningslinjerne
fra 1962 – den britiske premierminister eller amerikanske præsident
(mht. de taktiske atomvåben, som de hver i sær havde ansvar for) eller
eventuelt også værtslandet, fx Tyskland, Belgien, Grækenland, Italien, Holland
eller Tyrkiet (mht. de taktiske atomvåben, som var opstillet i de respektive
lande). NATO som helhed forventes ikke nødvendigvis at skulle tage
stilling til spørgsmålet, men man kunne gøre det – og ville måske også. 32
Kun de franske atomstyrker stod helt uden for denne kontrol.
I andet led lå muligheden for, at forsvaret kunne optrappes og krigen
ændre karakter. Men i modsætning til strategien om massiv gengældelse,
var NATO’s muligheder med MC 14/3 blevet “fl eksible”. Det betyder, at
det er op til politiske og militære chefer at foretage et skøn over, hvilke af
Alliancens mange reaktionsmuligheder, der skulle tages i anvendelse.
Sammenholdet i Alliancen i tilfælde af et angreb og aktivering af Artikel
5 mv. var – og er – meget vigtig. Ifølge strategien byggede eskalationstruslens
troværdighed ikke alene på de militære kapaciteter, men også
på de allieredes vilje til fx at anvende atom våben. De skulle være parat
til at udføre såkaldt demonstrativ brug af atomvåben og selektive atomare
angreb – også som den første. Denne forudsætning er vigtig, men
ikke nogen selvfølgelighed. Det var på ingen måde klart, at de allierede
i NATO ville bryde sig om at være den første til at anvende atomvåben,
som eventuelt kunne ramme civile.
Strategien havde også indbygget en mulighed for, at NATO kan indlede
en forhandling med modstanderen på baggrund af atomar over legen hed.
I den forbindelse møder man et af de “populære” begreber i tiden, nemlig
forestillingen om en “atomtærskel”. Tanken var alle rede født hos NATOchefen
(SACEUR), general Norstad, som i 1960 havde foreslået, at NATO
indførte en sådan tærskel, så der kunne holdes pauser i kamphandlingerne
netop til sådanne forhandlinger 33 . Begrebet har ofte været forbundet med
overgangen fra konven tio nelle midler til atomare, og man kan sige, at den
omstændelige proces, hvor fl ere aktører og i sidste instans USA’s præsident
skulle acceptere brugen af atomvåben, var egnet til at indføre en “pause”.
Modargumentet har været, at det for det første er vanskeligt i den konkrete
krigssituation at sikre sig overholdelsen af disse pauser, og endelig bryder
tankegangen om en “fast” tærskel med forestillingen om uforudsigelighed
i eskalationen, altså et brud med selve kernen i strategien.
Forsvarsforpligtelsen og samarbejdet i NATO
Strategien om fl eksibelt gensvar blev formuleret i en periode med store
spæn dinger i NATO. Europæerne var i stigende grad bekymrede over, om
USA ville leve op til sine forsvarsforpligtelser i Europa – ikke mindst atomart.
Opsendelsen af Sputnik i 1957, håndteringen af Berlin-blokaden, hvor Kennedy
ifølge sine allierede ikke havde inddraget dem nok i et gensvar, kritik
i NATO af USA’s krig i Vietnam, de Gaulles fortsatte udford ring af USA og
NATO-samarbejdet samt USA’s skepsis over for det styrkede samarbejde
mellem Frankrig og Tyskland bidrog alt sammen til at anstrenge det transat-

lantiske forhold. Da Frankrig meldte sig ud af det militære samarbejde, var
der mange, som frygtede, at Frankrig ville trække endnu fl ere med sig 34 , og
at alliancen stod foran en splittelse.
MC 14/3 var et kompromis på fl ere planer. Kompromisset var nødvendigt,
men det gjorde strategien svær at tolke og gennemføre. Den var et kompromis
mellem dem i forsvaret, der ønskede en omfattende konventionel
oprustning, og dem, der ønskede, at det fremskudte forsvar skulle være
en “snubletråd” for brug af atomvåben. MC 14/3 var også et kompro mis
mellem USA, som ønskede at reducere sandsynligheden for atomkrig på
amerikansk jord ved at opruste konventionelt, og Vesteuropa, som også
ville undgå en atomkrig, men som ikke ønskede at opruste i den grad,
som strategien egentlig krævede, og som ville sikre sig, at USA bevarede
sit engagement i Europa. Især ønskede Tyskland ikke at ende som slagmark,
mens resten af Europa og USA beskyttede sig bagved. Tyskerne var
kede af den tolkning, hvor et angreb altid ville blive imødegået konventionelt
(fordi det ville gå ud over Tyskland), og slog til lyd for en tolkning,
hvor der skulle være usikkerhed på alle niveauer – også strategisk.
Atomvåbnene indgik også i det politiske spil. De var kommet for at blive,
og strategien om fl eksibelt gensvar byggede på den antagelse, at NATOlandenes
sikkerhed beroede på den atomare afskrækkelse. Men der var
i udgangspunktet ingen enighed om, hvornår fx de taktiske atomvåben
skulle bruges. McNamara ville helst helt undgå at bruge dem for at undgå
en optrapning til strategisk niveau. Vesteuropæerne (og USA’s forsvarsledelse)
så til gengæld gerne, at USA brugte dem. Den amerikanske
regering ville imidlertid gerne opstille taktiske atom våben for at vise
europæerne, at de ikke var ladt i stikken. Selv denne handling blev tolket
forskelligt: Europæerne så den som bevis på den ameri kanske forpligtelse
til at komme Vesteuropa til hjælp og var rede til at eskalere krigen. Den
amerikanske regering be tragtede dem som del af det direkte forsvar, som
gerne skulle afgøre krigen.
Strategierne blev også udformet i en tid, hvor spændingen mellem Øst og
Vest aftog i Europa, og hvor de allierede erkendte, at begivenheder uden
for Europa (fx i den tredje verden) kunne have betydning for de allieredes
sikkerhed. Der var en erkendt risiko for, at Øst-Vest-afspæn dingen kunne
splitte Alliancen. Harmel-rapporten kom selv med en advarsel herom.
Men det skete ikke. Til gengæld skete der det, at NATO’s politiske side
fi k et løft, som blev forstærket i den efterfølgende periode.
Denne stigende bekymring om out-of-area problemer blev til gengæld
ikke afspejlet i strategien om fl eksibelt gensvar. De allierede var ikke parate
til at lade NATO gennemføre større militære operationer uden for
Europa. Det eneste, man kunne, var at diskutere disse i henhold til Artikel
4 og så overlade det til de enkelte lande at reagere.
34 Hunt, 1966.
37

38
Temaer i 1970’ernes og 1980’ernes atomdebat
Debatten om atomafskrækkelse og atomstrategi fortsatte med uformindsket
kraft i årene efter vedtagelsen af strategien om fl eksibelt
gensvar. Debatten berørte generelle emner og emner, der var knyttet
til tolkningen af strategien om fl eksibelt gensvar.
Et af de tunge temaer i diskussionen var, om den atomare eskalation kunne
kontrolleres, når krigen stod på. De, som mente – eller gerne så – at
atomvåben skulle kunne anvendes på en kontrolleret måde, mente ikke
så underligt, at eskalationen kunne kontrolleres, og at atomvåbnene dermed
også ville kunne bruges i en krigs situation. Andre var mere kritiske.
For det første var det ikke sikkert, at modstanderen (WAPA) tolkede situationen
på samme måde som én selv (NATO), og at fjenden ikke kunne “se
forskel” på et taktisk og et strategisk atomvåben, hvorfor eskalationen
kom ud af kontrol. For det andet kunne “krigstågerne” være ret tykke,
hvis den ene part først havde taget atomvåben i brug på kamppladsen,
hvilket også kunne bringe eskalationen ud af kontrol. Sidstnævnte kunne
der dog gøres en pointe ud af, idet den ukontrollerede eskalation kunne
være så rædselsvæk kende, at den afskrækkede fjenden fra at angribe.
Spørgsmålet om eskalation var relateret til en anden diskussion, der
drejede sig om tolkningen af begrebet “fl eksibilitet”, og til hvor meget
man skulle binde sig til først at udkæmpe en konventionel krig, og om
man helt skulle undgå at udkæmpe en atomkrig. Her blev akademiske
diskussioner blandet med nationale interesser, idet USA havde stærke
interesser i at undgå at “go nuclear”, mens vesteuropæerne var bange
for at sende det signal til Sovjetunionen, at man helst afstod fra at tage
atomvåben i anvendelse. Vesteuropæerne var bange for, at et sådant
signal ville påvirke Sovjetunionens risikoberegninger og evt. føre til et
konventionelt angreb, hvilket heller ikke var ønskeligt.
En tredje diskussion angik spørgsmålet om, hvorvidt de – i øvrigt
politisk populære – våben kontrol- og nedrustningstiltag i forholdet
til Sovjetunionen var forenelige med strategien om fl eksibelt gensvar.
Kritikken kom i denne omgang fra militær side, hvor tanke gangen var,
at den åbenhed, som lå i våbenkontrol-aftalerne, var uforenelige med
strate giens dunkelhed og muligheden for at lade modstanderen henstå
i det uvisse med hensyn til muligheden for at optrappe og dominere
en kamp. Modargumentet var, at med de enorme lagre af atomvåben,
som begge supermagter havde opbygget, gjorde det hverken fra eller
til, om der blev skabt balance.
Et fjerde tema var, hvem der skulle være genstand for en gengældelse
fra NATO’s side. Det blev med tiden mindre og mindre politisk
holdbart, at en amerikansk præsident (og NATO) ville ønske at
ramme sovjetiske byer og civile af humanitære grunde og fordi, en
sovjetisk gengældelse ville udsætte befolkninger i NATO-landene for
tilsvarende angreb. Det førte til en række videreudviklinger af strategien
med vægt på nye politiske og økonomiske mål i Sovjetunionen
(countervailing-strategi) efter et angreb på NATO.

Men strategien om fl eksibelt gensvar var ikke det mest behændige kompromisarbejde.
Den gav allerede ved vedtagelsen anledning til frustration blandt
de militære iværksættere, der beklagede sig over, at det nok var populært politisk
at sige, at krigen skulle kunne føres konventionelt, men at det viste sig at
være mindre populært at fi nde pengene og soldaterne til det. Nogle militære
chefer påstod – måske i frustration – i forbindelse med vedtagelsen, at de kun
kunne holde Centraltyskland i seks dage, før man alligevel var nødt til at anvende
atomvåben. 35 Denne diskussion fortsatte i 1970’erne og 1980’erne.
2.5. NATO i perioden 1968-1991
I denne sidste periode af Den Kolde Krig blev der ikke vedtaget nogen ny
strategi, og strate gien om fl eksibelt gensvar blev ikke ændret. Der fandt
til gengæld en række begivenheder sted af betydning for samarbejdet i
NATO, og der blev ført en til tider meget intens og dramatisk debat om
NATO’s strate gi og atompolitik. Den følgende beskrivelse af Den Kolde
Krigs sidste år er mindre detaljeret end beskrivelsen af de foregående
perioder, og de til tider meget omstændelige analyser af udmøntningen
af NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar bliver ikke berørt.
Afspænding afl øst af ny kold krig
Med den eskalerende oprustning i både Øst og Vest fi k begreberne stabilitet
og balance en ny og eksistentiel betydning. Militær overlegenhed
blev til dels erstattet af forestillingen om global balance, hvorved forstås,
at hvis der “bare” var balance, ville supermagterne ikke kunne vinde i en
konfrontation. Af skrækkelsen ville være gensidig, og ingen af parterne
ville turde for anstalte et angreb. Hvis de gjorde, kunne de være sikre på
én ting: fjendens og egen ødelæggelse.
Alle handlinger blev set i lyset af den strategiske balance i et aktions-reaktions
forhold. Og selvom supermagterne nok kunne se fordelen ved forestillingen
om en global balance, var mistilliden så udbredt, at der var grænser
for, hvor meget de i sidste ende ville binde sig til at overholde denne balance
i forhold til modparten. Løsningen lå – i hvert tilfælde på kort sigt – i
en konstant videreudvikling af nye våbensystemer, som var svære at gennemskue
og placere i denne såkaldte “balance”. Våbensystemerne kunne
varieres mht. hvor offensive eller defensive de var, hvor meget de kunne
ødelægge modpartens slagkraft, hvor meget mere moderne de var i forhold
til tidligere våben, og atommissilerne kunne fx forsynes med et andet
antal sprænghoveder end tidligere. Endelig var der mulighed for at ændre
på de fremføringsmidler, våbenet blev installeret på.
Foruden dette helt globale træk, fandt der nogle regionale udviklinger
sted, som direkte og indirekte havde betydning for det transatlantiske
forhold og samarbejdet i NATO.
Ét element i balancen mellem supermagterne var en række våben kontrol-
og nedrustningstiltag i 1970’erne, hvori Alliancen deltog i nogle, mens
35 NATO Nyt, august 1968.
Leder fra the Economist i
forbindelse med et indlæg i
the Times af NATO-general
John Hackett
39

40
Første krydsermissil
i Europa 1983.
NATO Photo
36 Bjøl, Erling, Verdenshistorien
efter 1945, Duellen
uden ende, Politikens forlag,
København, 1988, bd. 1: 414.
den i andre fungerede som forum, hvor landene
diskuterede og koordinerede deres politikker.
Disse tiltag var også del af den afspænding, som
var indledt i begyndelsen af 1960’erne, og som
kulminerede i midten af 1970’erne.
NATO, som under hele Den Kolde Krig havde ønsket
en reduktion af de sovjetiske konventionelle
styrker, stillede i 1972 forslag om forhandlinger
om gensidige balancerede troppereduktioner
(Mutual and Balanced Force Reductions, MBFR).
Forhandlingerne indledtes året efter i Wien, men
det var i stigende grad tydeligt, at Sovjetunionen
ikke var interesseret og kun deltog halvhjertet i
forhandlingerne, som derfor løb ud i sandet. Først
med Gorbatjov blev forhandlingerne om konventionelle reduktioner genoptaget,
denne gang under betegnelsen CFE-forhandlingerne, der endte med
underskrivelsen af CFE-aftalen fra 1992.
SALT-aftalerne og ABM-traktaten fra 1972 er eksempler på våbenkontrolaftaler,
hvor NATO ikke var involveret som organisation. Førstnævnte lagde
loft over antallet af strategiske (interkontinentale) og ubådsbaserede missiler,
som de to supermagter måtte have, og sidstnævnte bestemte, at de
to supermagter skulle pålægge sig selv en sårbarhed og kun måtte have to
anti-raketsystemer, heraf et ved hovedstaden. Begge aftaler handlede om
at bevare balancen mellem supermagterne.
Det forbedrede internationale klima, som var indledt i 1960’erne, skabte
mulighed for, at de to tysklande kunne indgå en aftale om diplomatisk
anerkendelse (Grundvertrag) i 1972. Det førte til et stort opsving i de politiske
forbindelser mellem lande, og yderligere diplomatiske forbindelser
med lande i Østeuropa. Det førte også til, at de to lande blev optaget i
FN og kunne bidrage til CSCE-processen.
I 1954 havde den sovjetiske udenrigsminister Molotov foreslået en
sikkerheds traktat for Europa. Forslaget kom på et tidspunkt, hvor NATO
stod foran at udvide med Tyskland, hvilket Sovjetunionen søgte at hindre.
I 1970 erklærede NATO, at man nu var parat til at for handle under
forudsætning af, at der også blev indledt nedrustningsforhandlinger på
det konventionelle område (MBFR, jf. ovenfor) 36 . Mens nedrustningsforhandlingerne,
som anført, løb ud i sandet, resulterede halvandet års forhandlinger
i det, der blev kaldt Konferencen for Sikkerhed og Samarbejde
i Europa (Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE) i
Helsingfors-slutakten, som blev under skrevet af 35 lande i 1975.
Slutakten afspejler hvor langt, Øst og Vest kunne komme, når de skulle
indgå kom promis om at skabe “sikkerhed og sam arbejde”. Vesten lagde,
foruden nedrustning, særlig stor vægt på den “menneskelige faktor”,
hvilket Øst frygtede var en løftestang til at blande sig i østlandenes indre
anlig gen der. Østblokken derimod tillagde “grænsernes ukrænkelighed”
stor betydning, hvilket de til gengæld tolkede som en accept af det delte
Europa. Derudover indeholdt Slutakten fl ere af de bestemmelser om
fredelige forhold mellem stater, som er kendt fra FN-pagten. Desværre

gik opfølgningsarbejdet i CSCE i stå på grund af forværringen i forholdet
mellem Øst og Vest i slutningen af 1970’erne. Det kom først i gang igen,
da Den Kolde Krig ophørte.
En række “out-of-area”-kriser i 1970’erne blev taget op i Alliancen og behandlet
der. Én af disse kriser var den sovjetiske invasion af Tjekkoslovakiet
i august 1968 (bistået af fl ere Warszawapagt-lande), som blev fordømt af
NATO-landene. I 1973 var det den arabisk-israelske Yom Kippur-krig og
Sovjetunionens invasion i Afghanistan i december 1979, der gav anledning
til bekymring. De to spørgsmål, som ikke direkte angik NATO-området, blev
imidlertid behandlet i Det Nordatlantiske Råd som havende betydning for de
alliere des sikkerhed, og invasionen i Afghanistan blev fordømt. Reaktionen
på den sovjetiske invasion var imidlertid ikke lige fordømmende blandt de
allierede, hvilket senere var kilde til spænding mellem USA og Vesteuropa.
Samtidig med, at Sovjetunionen gennemførte kontrol- og nedrustningsforhandlinger
med Vesten, fandt der en udvikling sted i de sovjetiske
styrker, som gav anledning til bekymring i NATO. Fra 1970 var det navnlig
den øgede sovjetiske aktivitet i Middelhavet og Østersøen. Og fra midten
af 1970’erne var det udviklingen i de sovjetiske mellemdistancemissiler. I
1976-77 havde Sovjetunionen opstillet en ny type missil (SS20), der kunne
ramme mål i hele Vest europa. Mens USA mest var optaget af at indgå
aftaler med Sovjetunionen om de strate giske våben, var især Tyskland
stærkt optaget af få engageret USA i den europæiske sikkerhed. Den
tyske socialdemokratiske regering havde et stort ansvar for den “dobbeltbeslutning”,
som NATO traf i 1979. 37
I 1983 lancerede den amerikanske regering et strategisk for svarsinitiativ
(SDI), der popu lært fi k betegnelsen “stjernekrigs projekt”. Initiativet tog
sigte på at gøre USA usårlig over for fjendtlige missiler. Hensigten fra
præsident Reagans side var at skabe et defensivt system, som med tiden
kunne gøre atommissiler irrelevante og skabe en bedre verden 38 .
I 1985 trådte Gorbatjov til som generalsekretær for det sovjetiske kommunistparti.
Det skabte usikkerhed med hensyn til, hvad det ville betyde
for freden: Ville Gorbatjov ændre USSR grundlæggende, eller var det
bare en skinmanøvre. Midt i denne forvirring opstod en helt særlig forståelse
mellem præsident Reagan og Gorbatjov, og i november samme år
indledte de i Genève for hand linger om strategiske atomvåben. I oktober
1986 blev de i Reykjavik enige om kraftige beskæringer i mellem distanceatomvåbnene.
I december 1988 bekendt gjorde Gorbatjov endvidere, at
Sovjetunionen vil gennemføre ensidige, omfattende reduktioner i konventionelle
styrker. Pludselig blev der banet vej for aftaler om gensidige
reduktioner af konventionelle styrker (CFE-aftalen).
Forsvaret af NATO og koblingsproblematikken
Bortset fra en udvidelse af NATO med Spanien i 1982 skete der ikke
nogen ændring af NATO-området. Selvom Spanien ikke deltog i NATO’s
integrerede militære struktur før 1997, havde landet haft så tætte bånd til
USA, at medlemskabet ikke bød på de store forandringer.
37 Faurby, Ib, Hans-Henrik
Holm og Nikolaj Petersen,
Kampen om sikkerheden,
Politica, Århus, 1986.
38 Davis, Mark W., “Reagan’s
Real Reason for SDI” i Policy
Review, okt.-nov. 2000.
41

42
39 Petersen, Nikolaj,
1973-2003, Europæisk og
globalt engagement, Dansk
Udenrigspolitisk Historie
nr. 6, Gyldendal Leksikon,
København 2004.
Sovjetunionens øgede aktivitet i Middelhavsområdet og opstilling af
mellemdistance missiler førte til nogle tiltag i NATO. I 1969 havde NATO
oprettet en fl ådestyrke i Middelhavet, nemlig Beredskabsfl ådestyrken i
Middelhavet. Den blev aktiveret i 1970 og fi k en ny og styrket betydning i
lyset af de sovjetiske aktiviteter. Mens denne aktivitet ikke fi k så stor medieopmærksomhed,
blev NATO’s såkaldte dobbeltbeslutning genstand
for langt mere uro og konfrontation.
Dobbeltbeslutningen fra december 1979, som blev truffet på baggrund af
den sovjetiske opstilling af SS20-missilerne, havde to sider. Den ene side
var, at NATO – som modtræk eller modernisering – besluttede at opstille
572 mellemdistancemissiler forskellige steder i Europa. Den anden side
var, at NATO tilbød at indgå i våbenkontrolforhandlinger med Sovjetunionen,
så det forenklet sagt ikke skulle være nødvendigt at opstille disse
missiler. Der blev sat en “frist” til 1983, og hvis forhandlingerne ikke bar
frugt, ville NATO dette år opstille de 572 landbaserede missiler spredt på
fl ere af NATO’s medlemslande (Vest tyskland, Storbritannien, Italien samt
Belgien og Holland). Forhandlingerne bar ikke frugt, og i 1983 indledtes
opstillingen.
I 1978 mødtes stats- og regeringscheferne til topmøde i Washington,
og der vedtog de en erklæring, som bl.a. rummede bestemmelser om
NATO’s langsigtede udvikling. Topmødet skal ses på baggrund af den
sovjetiske oprustning og NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar, der havde
krævet en konventionel oprustning, som NATO-landene ikke havde kunnet
leve op til. På topmødet vedtog NATO også en målsætning om at
lade forsvarsudgifterne stige med 3 % om året. Beslutningen fi k under
præsident Reagan en fornyet betydning og førte til spænding i Alliancen,
fordi Reagan nok en gang stillede krav om øget konventionel oprustning
og øget burdensharing – dvs. en mere tilfredsstillende fordeling af de
økonomiske byrder mellem USA og Europa.
I 1980’erne blev der endnu en gang sat spørgsmålstegn ved USA’s vilje til
at forsvare Europa. Kilden til bekymringen var for det første det “Stjernekrigsprojekt”,
som præsident Reagan havde lanceret i 1983. I vesteuropæisk
optik lignede det til forveksling et forsøg på at beskytte USA og
lade Vesteuropa i stikken. Den gamle “koblingsproblematik” opstod på
ny, og især Vest tysklands kansler Helmut Schmidt pressede på for at sikre
sig amerikansk engage ment i Europa. Denne frygt for at blive koblet af
den amerikanske atom garanti var den anden medvirkende årsag til, at
NATO i 1979 besluttede at opstille amerikanske inter kontinentale missiler
i Europa. Disse missiler (navnlig krydsermissiler), som var under amerikansk
kontrol, og som kunne nå mål i Sovjetunionen, skulle sikre, at en
atomkrig ikke blev begrænset til Europa, men ville inddrage USA. Derved
ville atomafskrækkelsen være sikret. 39
Sammenholdet i Alliancen
Sammenholdet i NATO blev i denne periode udfordret af en ny og nok
ret uventet kilde, nemlig opinionen og de nye sikkerhedspolitiske aktører.
Det var ikke nyt, at be folk ningen havde en stemme i sikkerhedspolitikken.

Men nu kom der nye aktører på den sikkerhedspolitiske scene, hvilket
påvirkede de deltagende regeringer og dermed samarbejdet i NATO.
Det var lidt forskelligt fra land til land, hvilke aktører som havde størst
gennem slagskraft. Mens de traditionelle sikkerhedspolitiske aktører var
regeringsledere, ministre og embeds mænd samt de parlamentariske
aktører (ordførere, udvalgsfor mænd og partiledere) be gyndte nu også
medier, interesseorganisationer, græsrods organisationer, internationale
parti grupper, alternative tænketanke, enkeltpersoner mv. hver på deres
måde at påvirke og kræve indfl ydelse på den førte politik. Disse andre
aktørers aktiviteter – især fredsbevægelsernes – nærmest eksploderede i
forbindelse med NATO’s dobbelt beslutning – til stor forundring og harme
blandt de ansvarlige regeringer. 40
En anden faktor, der påvirkede sammenholdet i NATO, var en række
regeringsskifter i både USA og Vesteuropa i begyndelsen af 1980’erne. I
USA kom republikanernes kandidat Ronald Reagan til som præsident. Og
i Vesteuropa blev socialdemokratiske regeringer afl øst af konservative,
herunder i Tyskland, Storbritannien og Danmark. De socialdemokratiske
regeringer, som nu sad i opposition, blev oplevet som uansvarlige og i
færd med at skifte politik navnlig i forhold til den dobbelt beslutning,
som de tidligere havde været tilhængere af og ansvarlige for. Deres
protester mod NATO’s dobbeltbeslutning blev oplevet ekstra voldsomt,
fordi beslutningen var taget kollektivt i NATO – og ikke bilateralt mellem
USA og de enkelte lande, hvilket var det normale, når det handlede om
atomvåben.
Op gennem 1970’erne havde den europæiske integration stået stille,
men fra midten af 1980’erne kom der (med EF-Pakken om Det Indre
Marked) langsomt gang i integrationen igen. Og i takt med det øgedes
den europæiske selvtillid. Det førte næsten uundgåeligt til sammenstød
med præsident Reagan, som ikke var særlig fl ittig til at konsultere med
sine allierede forud for de store nedrustningsaftaler. Som reaktion herpå
opstod forestillingen om at genoplive Den Vesteuropæiske Union, som
havde sovet tornerosesøvn lige siden 1955. I 1987 – efter topmødet i
Reykjavik i 1986, hvor Reagan ikke havde ønsket at konsultere med de
allierede i NATO, blev der i WEU vedtaget den såkaldte Haag-platform,
der skulle puste liv i den europæiske sikkerheds identitet 41 . De europæiske
hovedstæders reaktion (London, Paris og Bonn) skal ses på baggrund af
den ovennævnte koblingsproblematik, hvor mellemdistancemissilerne
blev set som “koblingsmidlet” mellem USA og Europa samt på baggrund
af de enorme protester og pres fra fredsbevægelserne og de politiske
kriser, som de europæiske regeringer måtte igennem i forbindelse med
opstillingen af de amerikanske missiler.
Samarbejdet i NATO var under stort pres i 1970’erne og 1980’erne i en
sådan grad, at solidariteten fi k en ny og særskilt værdi i sig selv. På en ny
måde blev NATO’s politikker (atompolitik, brudensharing osv.) set som en
test på solidariteten og det transatlantiske sammenhold, at brud på disse
politikker, som i øvrigt var vedtaget i enighed, gav anledning til voldsom
kritik og anklager om at sætte den frie verdens eksistens over styr. Hen
mod slutningen af 1980’erne skete der en opblødning i positionerne i takt
med, at Sovjetunionen ændrede karakter, og NATO-landene skulle til at
fi nde sig til rette med disse reformer.
40 Faurby, Holm og Petersen,
ibid., 1986.
41 Jensen, Frede P., WEU,
Den Vesteuropæiske Union,
SNU, København, 1994.
43

44
2.6. Opsamling
Trusselsbillede
Det trusselsbillede, som i 1940’erne blev tegnet af Sovjetunionen, var af en
stærkt ekspansionistisk magt. Sprængning af den første sovjetiske atombombe
og Korea-krigens udbrud bekræftede NATO-landene i dette trussels
billede. Men da Stalin døde i 1953, forbedredes forholdet en smule.
I 1960’erne skete der en ændring i synet på Sovjetunionen sådan at forstå,
at Sovjetunionen i stigende grad blev betragtet som en aktør, hvis handlinger
kunne påvirkes – ikke alene afskrækkes. Samtidig skete der det,
at mulige styrkeprøver mellem Øst og Vest fl yttede fra Vesten og til Den
Tredje Verden, hvor især de europæiske lande havde fraskrevet NATO
nogen militær rolle.
1970’erne var præget af de mange aftaler om samarbejde, nedrustning
osv. på den ene side og en stigende bekymring med hensyn til Sovjetunionens
hensigter på den anden. Det gjaldt især opstillingen af den nye type
missiler i Europa. Da Sovjetunionen i midten af 1980’erne skiftede politisk
ledelse, skabte det håb om, at der kunne skabes mere varige politiske
forbedringer.
Mål
Målet under Den Kolde Krig var forsvar af NATO-landenes territorium i
henhold til traktatens Artikel 5. Målet var også at opretholde den liberale
verdensorden og sikre Europas genopbygning. Da muligheden bød sig i
1960’erne, kom nedrustningsforhandlinger, altså politiske opgaver, til at
supplere det territoriale forsvar.
Midler
NATO har gjort brug af både konventionelle og atomare midler. Med
atomvåbnenes voksende antal blev den atomare afskrækkelse selve kernen
i strategien for national overlevelse. Det gjaldt for de tre lande, som
selv har atomvåben, og det kom til at gælde for NATO’s strategi overordnet
set. Men atomafskrækkelsen blev med tiden suppleret med en
forhandlingsdel, hvilket ikke mindst de mindre lande tillagde stor vægt.
Den helt særlige balance mellem afskrækkelse og forhandling blev fundet
med Harmel-rapporten, som gav udtryk for det princip, at Alliancen på én
og samme tid skal kunne afskrække fra angreb og forsvare området og
forhandle sig til resultater fx på nedrustningsområdet.
Den atomare afskrækkelse havde to udformninger under Den Kolde Krig.
Den første udformning (hvor der var to strategier om “massiv gengældelse”)
fra 1950’erne gik ud på, at NATO i princippet skulle gengælde

ethvert angreb fra Sovjet unionen ved at udføre strate giske bombninger
på Sovjetisk område. Den anden, “fl eksibelt gensvar” fra 1960’erne byggede
på muligheden for at føre kampen med konventionelle midler, men
også bruge atomvåben på kamppladsen. Endelig var der – som tidligere
– mulighed for at udføre offensive atombombninger i Sovjetunionen.
NATO påtog sig med tiden en større og større politisk rolle – både som et
forum, hvor landene kunne afstemme deres synspunkter, og som en aktør,
der forhand lede fx med Warszawapagten. NATO blev i den periode del af
de mange aftalesystemer (“regimer”), der voksede frem især på nedrustnings-
og våbenkontrolområdet.
Sammenhold
NATO-landenes samarbejde var under hele Den Kolde Krig præget af en
række kon fl ikter. I forholdet mellem USA og Vesteuropa indgik den amerikanske
atomgaranti som et stort problem. I takt med at Sovjetunionen fi k
fl ere atomvåben – og fremførings midler, så det kunne ramme USA – steg
bekymringen i Europa for, at USA af egne natio nale sikkerhedsinteresser
ville søge at holde sig uden for en atomkrig, hvilket ville undergrave
afskrækkelsen. USA og Vesteuropa var også uenige på andre områder,
nemlig om NATO skulle kunne operere militært uden for Traktatområdet.
Holdningerne skiftede, men resultatet var, at NATO forblev begrænset til
sit eget område.
Der var også en underliggende interesseforskel blandt de store NATOlande
og de små, hvor førstnævnte så sig bedre i stand til at tage en
konfl ikt med Sovjetunionen og tillagde militære midler en afgørende
betydning, mens sidstnævnte ikke kunne overskue konsekvenserne af
en konfl ikt med Østblokken, og derfor pressede konstant på, for at den
politiske del af NATO skulle opprioriteres.
Konfl ikten mellem atommagter og ikke-atommagter var også til stede
under Den Kolde Krig, men handlede nok mere om indfl ydelse på atomspørgsmål
(jf. kap. 4).
Der var også tydelige geostrategiske forskelle på NATO-landenes holdninger.
Den ovennævnte konfl ikt om amerikansk atomgaranti var jo i sig selv
geostrategisk bestemt (USA lå i begyndelsen for langt væk til at blive ramt),
men ser man på Europa, var der også her indbyrdes forskelle. Tysklands
og Frankrigs geografi sk udsatte placering (og Storbritanniens mere komfortable
situation som en ø) havde indfl ydelse på, hvor de mente, krigen
burde føres. Jo længere mod Øst, jo gladere var Frankrig, mens Tyskland i
princippet var enig, bortset fra at man foretrak, at krig helt kunne undgås
ved hjælp af afskrækkelse.
45

46
1 Duffi eld, John S., Power
Rules, The Evolution of
NATO’s Conventional
Force Posture, Standford
University Press, Stanford,
California, 1995; Kaplan,
ibid., s. 261.
3. NATO’s opgaver
efter Den Kolde Krig
Efter kommunismens sammenbrud i Østeuropa ændredes NATO’s rolle
betragteligt. “Strategierne“ er blevet til “strategiske koncepter“. Man
taler også i stigende grad om “opgaver“, selvom disse opgaver er kodifi -
ceret i de strategiske koncepter. Fra 1990 til 2004, er stats- og regeringscheferne
mødtes to gange for at godkende nye strategiske koncepter og
mange gange for at vedtage andre vigtige erklæringer af betydning for
alliancens opgaver.
Nogle forhold er uændrede i forhold til Den Kolde Krigs tid. Alliancen
består naturligvis fortsat af suveræne stater, og NATO´s opgaver er i lige
så høj grad som tidligere resultat af et kompromis mellem medlemslandene.
Men processen har været præget af en hidtil ukendt åbenhed. Det
og den større vægt på politiske løsninger har betydet, at der har været
langt mere fokus på beslutningsprocessen internt i NATO. Det Strategiske
Koncept fra 1991 var også den første strategi, som blev offentliggjort lige
efter, den var vedtaget. Og mens NATO’s altoverskyggende rolle under
Den Kolde Krig var at hindre et angreb mod NATO-området (suppleret
med nedrustningsforhandlinger), har NATO i 1990’erne påtaget sig nye
opgaver hele tiden.
I det følgende beskrives NATO’s strategier og opgaver efter Den Kolde
Krig. Kapitlet har som udgangspunkt samme systematik som det foregående,
nemlig en beskrivelse af de strategiske omgivelser, NATO’s mål og
midler samt sammenholdet i Alliancen. Kapitlet vil navnlig koncentrere
sig om tre af NATO’s store opgaver i tiden efter Den Kolde Krig, nemlig
samarbejdet med de nye partnere, krisestyring samt indsatsen i forhold til
spredning af masseødelæggelsesvåben og terrorbekæmpelse.
3.1. Fra “trussel“ til “risici“
Udviklingen på nedrustnings- og våbenkontrolområdet, fx underskrivelsen
af CFE-aftalen i november 1990, var højdepunkterne i NATO’s arbejde
i slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne. CFE-aftalen,
som indebar, at der blev lagt låg på fi re typer konventionelle våben samt
indført omfattende kontrolbestemmelser, betød, at Warszawapagten ikke
længere kunne gennemføre et overraskelsesangreb på NATO-området 1 .
Selvom Den Kolde Krig hurtigt blev erklæret død, tog det tid at give slip
på billedet af Øst-Vest-konfrontationen. London-erklæringen fra juli 1990,
som var helt euforisk i sin tone, manede også til forsigtighed: “Europa er
trådt ind i en ny og lovende æra. Central- og Østeuropa er ved at gøre
sig fri. Sovjetunionen har begivet sig ud på den lange vej mod et frit samfund.
De mure, der engang indespærrede mennesker og tanker, er ved at
falde. Europæere afgør deres egen skæbne. De vælger frihed. De vælger

økonomisk frihed. De vælger fred. De vælger et
helt og frit Europa. Derfor må og vil denne Alliance
tilpasse sig.“ Senere stod der: “Men der er
ingen, der kan være sikker på fremtiden“.
Et af de store spørgsmål var, hvordan Vesten
skulle forholde sig til Gorbatjovs reformer, og
om de grundlæggende havde ændret truslen.
Hardlinere og “Gorby-skeptikere“ i bl.a. den
amerikanske administration indtog et forsigtigt
synspunkt, og på NATO’s udenrigsministermøde
i december 1990 blev Sovjetunionen
forsat fremhævet som NATO’s eksistensberettigelse
2 . Den sovjetiske trussel blev beskrevet
som “residual“ og den eneste alvorlige trussel
mod NATO-området. Men der var også lande i NATO, som ønskede at
understrege de mange andre risici og arbejde ud fra et bredere sikkerhedsbegreb.
3
I NATO’s organisation var der også kræfter, der arbejdede med at defi nere
de nye sikkerhedsrisici. I februar 1990 var NATO’s militære myndigheder
gået forrest med en analyse, som viste sig at være meget forudseende
og noget forud for sin tid. Ifølge den var truslen nu mere uforudsigelig,
Østeuropa ikke længere nogen blok og Sovjetunionen ikke længere nogen
virkelig trussel. De nye trusler var mindre og utraditionelle. Samtidig
pressede NATO’s daværende generalsekretær Manfred Wörner på for at
omstille Alliancen, så den kunne forblive central i Vestens sikkerhed.
De demokratiske revolutioner i de central- og østeuropæiske lande samt
opløsningen af Warszawapagtens militære struktur i begyndelsen af 1991
ændrede ikke blot det strategiske landskab, men bød også på helt uforudsete
problemer. På den ene side vakte det glæde, at der allerede fra begyndelsen
af 1990 i fl ere lande blev indført liberaldemokratiske styrer og
fl erpartisystemer. På den anden side var det klart, at landene i Østeuropa
– bortset fra ganske enkelte – ingen erfaring havde med demokrati, og
at der “under overfl aden“ kunne gemme sig store etniske og nationale
spændinger samt anti-demokratiske følelser, der kunne føre til borgerkrig,
mellemstatslige konfl ikter og risiko for tilbagevenden til kommunismen. 4
Ingen vidste heller, hvilket allianceforhold de lande, som var ved at løsrive
sig fra Warszawapagten, ville vælge. Der var alle muligheder: neutralitet,
deltagelse i et styrket CSCE eller NATO-medlemskab.
Foreningen af de to Tysklande i oktober 1990 ændrede også vilkårene for
NATO. Det var ikke kun Gorbatjov, som var skeptisk over for et genforenet
Tyskland. De øvrige NATO-lande skulle også fi nde sig til rette med,
at den genforening, man havde sagt var et af NATO’s mål gennem hele
Den Kolde Krig, pludselig blev til noget. Hverken Storbritannien, Frankrig,
Holland eller Danmark var særligt rolige ved skabelsen af et stortyskland.
USA var mere positivt stemt og var en af drivkræfterne bag de aftaler, som
skulle gøre det muligt at gennemføre foreningen af de to stater. 5
Den aftale, som sikrede det forenede Tysklands medlemskab af NATO,
faldt på plads i juli 1990 (“2+4-aftalen“), herunder tilbagetrækningen af
Generalsekretær
Manfred Wörner
og præsident Mikail
Gorbatjov i Moskva
juli 1990.
NATO Photo
2 de Wijk, Rob, NATO
on the Brink of the New
Millenium, The Battle
for Consensus, Brassey’s
Atlantic Commentaries, UK,
1997., s. 19.
3 Ifølge de Wijk var det fl ertallet.
de Wijk, ibid.: s. 26.
4 Larrabee, Stephen F.
NATO’s Eastern Agenda in
a New Strategic Era, Rand,
Project Air Force, Santa
Monica, 2003, kap. 2.
5 Sloan, Stanley R., NATO,
The European Union, and
the Atlantic Community,
Rowman & Littlefi eld Publishers,
inc., Oxford, 2003,
s. 17 ff., Duffi eld, ibid., s.
87-88.
47

48
de sovjetiske/russiske tropper ved udgangen af september 1994. Det næste
spørgsmål var, hvilken udenrigspolitik et forenet Tyskland ville føre. Var
det stadig relevant at “holde Tyskland nede“, således som NATO’s første
generalsekretær Lord Ismay havde beskrevet ét af NATO’s mål under Den
Kolde Krig? Løsningen blev nok en gang at “indbinde“ det forenede Tyskland
– både ved at forankre det i Den Politiske Union (EU) og ved at lade
det forblive i NATO.
I efteråret 1991 begyndte de central- og østeuropæiske lande at presse
på for NATO-medlemskab, hvilket satte NATO over for en ny udfordring:
Ved at støtte de østeuropæiske landes ønske om at blive forankret i de
vestlige institutioner og give dem en sikkerhedsgaranti, risikerede man at
skabe ustabilitet og vække de konservative kræfter i Sovjetunionen. At
problemet kunne have noget på sig syntes at blive bekræftet, da Moskva
satte tropper ind i de baltiske republikker, og da en gruppe offi cerer forsøgte
at gennemføre et kup i august samme år.
Den forandring af NATO, som var blevet sat i gang i London, kulminerede
foreløbigt med vedtagelsen af “Rom-erklæringen om fred og samarbejde“
og Alliancens Nye Strategiske Koncept i november 1991. De to
dokumenter rummer både traditionelle elementer og fremadskuende sikkerhedspolitisk
tænkning. Der var tvivl, om man fortsat skulle nævne Sovjetunionen,
som på det tidspunkt var i hastig opløsning, som trussel mod
Alliancen, men man valgte at gøre det. Det samme gjaldt målet om “strategisk
balance“, som var et vigtigt element i CFE-forhandlingerne. Begge
referencer kom senere til at give politikere og embedsmænd problemer.
Referencen til Sovjetunionen som
Det brede sikkerhedsbegreb:
militær sikkerhed
politisk sikkerhed
økonomisk sikkerhed
samfundsmæssig sikkerhed
miljømæssig sikkerhed
hovedtruslen kom i perioder i vejen
for et tættere samarbejde med
Rusland, og den anden reference
blev overhalet indenom af de videre
nedrustningsforhandlinger.
Det nyskabende i de to dokumenter
er deres bekendelse til “en
bred opfattelse af sikkerhed“. De
nye udfordringer og risici beskrives som “bredt facetterede af karakter og
kommende fra mange retninger, hvilket gør dem vanskeligere at forudsige
og vurdere.“ I øvrigt forsvinder termen “trussel“, som i strategien forbindes
med “omfattende og samtidige angreb på alle NATO’s europæiske
fronter“, næsten fra NATO’s sprogbrug, og dukker op igen i slutningen af
1990’erne i forbindelse med terrorisme og stater, der måtte anskaffe sig
eller udvikle masseødelæggelsesvåben. Årsagerne til disse risici forventes
ikke at være “...et resultat af kalkuleret aggression mod de allieredes territorier,
men snarere de ugunstige konsekvenser af ustabilitet, der kan opstå
som følge af økonomiske, sociale og politiske vanskeligheder, herunder etniske
rivaliseringer og territoriale stridigheder, som er realiteten for mange
lande i Central- og Østeuopa.“
Med Warszawa-pagtens og Sovjetunionens opløsning var fjendens kapacitet
til at føre krig radikalt ændret. Det var straks sværere at vurdere den
politiske udvikling. De vestligt orienterede ledere Jeltsin og hans udenrigsminister
Kozyrev kom allerede i 1992 under pres fra andre og mere

nationalistiske kræfter, der krævede større opmærksomhed vendt mod
“det nære udland“, dvs. de tidligere sovjetrepublikker. Disse handlinger
stemte kun alt for godt overens med frygten i Vesten for, at Rusland ville
forsøge at øge kontrollen og kompensere for tabet af det tidligere imperium,
således som man kunne tolke det ud af den nye russiske forsvarsdoktrin
fra november 1993.
Den Kolde Krigs ophør bragte spørgsmålet om masseødelæggelsesvåben
op på en ny måde. Sovjetunionens opløsning havde efterladt
supermagtens atomlagre spredt på fi re lande. Foruden Rusland var det
Hviderusland, Ukraine og Kasakhstan. Her lykkedes det i maj 1992 USA
at forhandle aftaler på plads med landene om at overholde eksisterende
ikke-spredningsaftaler og at destruere/overfl ytte tilbageblevne atomvåben
til Rusland. Golfkrigen, som ikke var nogen egentlig NATO-operation,
men hvor mange af NATO’s lande deltog, bragte også spørgsmålet om
masseødelæggelsesvåben op. Saddam Husseins anvendelse af ballistiske
missiler (over bl.a. Israel) og trussel om at anvende biologiske og kemiske
våben førte til fornyet opmærksomhed om disse våben. Krigen pegede
på et aspekt i tiden, nemlig at Den Kolde Krigs stabilitet og forudsigelighed,
hvor de to supermagter havde ansvar for at kontrollere brugen af
atomvåben, nu var erstattet af en ustabil situation, hvor mere uansvarlige
regimer kunne tænkes at anskaffe og anvende masseødelæggelsesvåben
uden respekt for internationale aftaler.
I midten af 1992 brød borgerkrigen for alvor ud i det tidligere Jugoslavien.
Ingen af NATO-landene havde nogen klar opfattelse af, hvordan
man skulle reagere. Hverken USA’s præsident Bush eller hans efterfølger
Clinton havde nogen klar politik på området 6 . Amerikanerne, som var
“krigstrætte“ efter Golfkrigen og tynget af erfaringerne fra Vietnam og
begivenhederne i Somalia (1993), valgte at opfatte det som et europæisk
anliggende. Det gjorde europæerne også. Den luxembourgske EF-formand
Jacques Poos udtalte således, at nu var Europas time kommet. De
europæiske lande deltog også villigt i de første FN-styrker (UNPROFOR),
der blev sat ind ex-Jugoslavien.
Bosnien-konfl ikten var svær at rubricere som en trussel mod NATO’s territorium.
Nok eksisterede der bekymring for, at den kunne sprede sig til
lande uden for ex-Jugoslavien og inddrage NATO-lande (der blev draget
sammenligninger til optakten til 1. Verdenskrig, der startede med “skuddet
i Sarajevo“). Den største trussel angik snarere de fælles værdier som
menneskerettigheder, som nu i stigende grad rykkede op på dagsordenen
7 . Selvom NATO-landene kunne blive enige om disse værdier, opstod
der så stærke uoverensstemmelser om, hvem der var “fjenden“, og om
hvilken politik Vesten skulle føre, at situationen blev sammenlignet med
splittelsen i NATO under Suez-krisen. 8
USA mente, at serberne var den angribende part og ville hæve våbenembargoen,
så de bosniske muslimer kunne komme til at stå stærkere. Vesteuropa
betragtede Bosnien-krigen som en mere kompliceret affære og
ville ikke pege på én aggressor. Amerikanerne mente endvidere, at serberne
bedst blev imødegået ved at true dem med – overlegen – militær
magt, hvilket europæerne (og FN) ikke mente, var nogen god ide, fordi
det kom på tværs af FN’s fredsbevarende opgave, og fordi det udsatte
6 Goldgeier, James M., Not
Whether But When: the US
Decision to Enlarge NATO,
The Brookings Institution
Press, Washington D.C.
1999, s. 19.
7 Allin, Dana, NATO’s Balkan
Interventions, Adelphi Paper
347, The International Institute
for Strategic Studies,
2001, s. 9.
8 Allin, ibid.: 9.
49

50
9 Goldgeier, ibid.
10 Goldgeier, ibid.
11 Goldgeier, ibid., s. 52.
de britiske og franske tropper på jorden for repressalier fra serbisk side.
Endelig mente amerikanerne vanen tro, at Bosnien-problematikken bedst
blev håndteret ved hjælp af luftangreb, mens europæerne var fortalere
for landtropper (hvilket de allerede havde i UNPROFOR). Positionerne var
trukket stærkt op, og sindene faldt først rigtigt til ro, da der med udgangen
af 1995 blev indgået aftale med parterne (Dayton-aftalen), hvorefter
NATO fi k et praktisk fredsbevarende arbejde at udføre. De samme uenigheder
dukkede dog op igen under Kosovo-kampagnen i 1999.
Rusland havde stor betydning for NATO’s handlefrihed i 1990’erne.
NATO’s partnerskabsprogram skal således ses i lyset af, at der skulle
skabes et kompromis mellem dem, der ønskede at udvide NATO med
det samme, og dem, der ønskede at vente. Argumenterne for at udvide
var, at det ville tilgodese de central- og østeuropæiske landes ønske om
Artikel 5-garanti, konsolidere de nye demokratier i Central- og Østeuropa
(NATO-medlemskab som “gulerod“) og “udfylde“ det sikkerhedspolitiske
“tomrum“, der var skabt efter Warszawa-pagtens opløsning. Argumenterne
for at vente var, at man var bange for, hvordan Rusland ville reagere,
hvis tidligere Warszawa-pagtlande og sovjetrepublikker blev medlem af
NATO. Der var også frygt for, at en udvidelse ville styrke de konservative
kræfter i Rusland og sætte reformerne over styr. At der kunne være noget
om snakken, syntes at blive bekræftet, da Jeltsin i september 1993
beskød Det Hvide Hus i Moskva, og ultra-nationalisten Vladimir Zirijnovski
fi k en stor valgsejr ved parlamentsvalget i december. 9
Presset for NATO-udvidelse fortsatte, og i september 1995 offentliggjorde
NATO Udvidelsesstudien, ifølge hvilken udvidelse (kun) kunne ske, hvis
det var til gavn for europæisk sikkerhed. Man forsøgte at få Rusland til at
forstå, at det kunne være en fordel med en “bufferzone“ af stabile demokratier,
og at en udvidelse af NATO ville forhindre skabelse af nye skillelinjer
10 . Set fra Vestens side var der to yderligere hensyn: Rusland skulle ikke
få lov til at veto, hvilke lande, som skulle kunne blive medlem af NATO, og
dertil kom, at det faktisk ikke var sikkert, NATO-landene var i stand til at
forsvare eventuelle nye medlemmer. 11 Forud for Madrid-topmødet i sommeren
1997, hvor Polen, Ungarn og Tjekkiet blev inviteret som medlem
af NATO, søgte NATO da også at tage pusten ud af Ruslands kritik og
bekymring ved at indgå en særaftale, NATO-Rusland Akten.
Et nyt element i de strategiske omgivelser var de ændrede betingelser
“på jorden“, hvilket især fi k betydning for NATO’s fredsstøttende operationer.
Det blev tydeligere og tydeligere, som 1990’erne skred frem, at
de stridende parter i det miljø, som NATO skulle indsættes i, havde en
helt anden karakter end tidligere. I ex-Jugoslavien brød de således med
største lethed deres egne våbenhviler og aftaler, og desuden var de mere
eller mindre autonome i forhold til de politiske ledere i Zagreb, Sarajevo
og Beograd. Det gjorde det meget vanskeligt for en intervenerende part
som NATO at indgå aftaler, som også lavere niveauer (fx lokale krigsherrer)
ville respektere.
Som 1990’erne gik, blev karakteren af indsættelsesmiljøet endnu mere
problematisk. Hvor der tidligere var stater, som kunne gå i dialog med
det internationale samfund, var disse stater nu ofte kollapsede, og sociale
grupper kæmpede om alt – lige fra magt til penge. I nogle grupper

indgik tilmed organiseret kriminalitet. Endvidere indgik systematiske
menneskerettighedskrænkelser nu i forskellige oprørsgruppers taktik. I
FN førte disse ændrede forhold til, at der i 2000 blev udgivet en rapport,
opkaldt efter formanden for analysepanelet, den tidligere algeriske udenrigsminister
Lakhdar Brahimi. Rapporten opfordrede bl.a. til, at FN gav
sine fredsstøttende tropper et mere “robust“ mandat, så de både kunne
sikre, at mandatet blev opfyldt, og så de ikke kom i pinefulde situationer
uden at kunne forsvare sig. Det er svært ikke at tolke Brahimi-rapporten
som en støtte til den måde, som NATO gennemførte sine fredsstøttende
operationer på Balkan fra midten af 1990’erne.
Etnisk udrensning og menneskerettighedskrænkelser bød også på problemer
fra en ny side. Ikke nok med at det i de konkrete tilfælde kunne være
svært at udpege den skyldige, men etnisk udrensning og menneskerettighedskrænkelser
var uforudset lette at formidle gennem æterbårne medier
til et stort publikum. Det gav anledning til den såkaldte CNN-effekt, hvor
informationer udveksles friere og hurtigere end tidligere, hvilket konstant
påvirkede den politiske dagsorden. Parter i konfl ikter,
som NATO var involveret i, lagde også information på
Internettet, hvilket var ved at undergrave fx NATOlandenes
politiske dagsorden og sammenhold. Der var
ikke mindst i USA kræfter, som beklagede, at denne
CNN-effekt vendte op og ned på Vestens dagsorden, så
traditionelt territorialforsvar kom på 2.- eller 3.-pladsen i
begejstring for at forsvare menneskerettighederne. 12
Rusland fortsatte med at give hovedpine i nogle år. Efter
det havde accepteret Polens, Ungarns og Tjekkiets
NATO-medlemskab, indledte det anden runde af modstand,
som blev koblet med modstand mod de amerikanske
missilforsvarsplaner 13 . Ruslands protest gjorde
indtryk, og på topmødet i Washington i april 1999 afstod
man fra at invitere nye lande med. Rusland fortsatte sin
modstand, og så sent som i sommeren 2001 var spådommen,
at det ville foranstalte et eller andet modtræk, hvis
NATO fortsatte processen i retning af udvidelse 14 .
NATO og Rusland tørnede også sammen med hensyn til Balkan. Ex-Jugoslavien,
som ikke havde været del af Warszawa-pagten under Den Kolde
Krig, blev nu forsøgt defi neret som del af russisk indfl ydelsessfære. Der
blev i den forbindelse bragt liv i en forestilling om et serbisk-russisk-ortodokst
broderskab. Det kunne i sidste instans betyde, at Rusland og USA
risikerede at stå over for hinanden på landjorden, hvis de støttede hver
deres stridende part. Denne konfl ikt med nationalistiske og strategiske
overtoner fi k sit mest dramatiske udtryk under NATO’s Kosovo-kampagne
i foråret 1999. Rusland afbrød samarbejdet i NATO-Rusland Fællesrådet,
blokerede for en FN-resolution, der gav grønt lys for NATO’s tvangshandlinger,
og sendte, efter der var indgået aftale med Milosevic 10. juni 1999,
og få timer før NATO-tropperne ankom til Kosovo (KFOR), tropper til
Pristinas lufthavn i det nordlige Kosovo i et forsøg på at sabotere NATO’s
planer. Situationen kunne have udløst en stormagtskonfrontation, men
luften gik hurtigt ud af ballonen. Det var ikke let for Rusland at opretholde
forestillingen om sig selv som en ligeværdig supermagt.
12 Nye, Joseph, “NATO’s
opgaver i informationsalderen”
i NATO Nyt, nr. 4,
vinter 1999.
13 Bering, Helle, “The
New, Bigger NATO: Fears
v. Facts” i Policy Review, nr.
106, Heritage Foundation,
april/maj 2001.
14 Bering, Ibid.
51

52
11. september 2001, World
Trade Center brænder bag
Empire State Building
POL FOTO
15 www.nato.int.ims/2003/
s031021e.htm
I april 1999 i Washington vedtog NATO “Alliancens
Strategiske Koncept“. Meget betegnende
blev det kaldt en “ajourføring“ af strategien fra
1991, og den almindelige opfattelse var, at de
grundlæggende præmisser – bortset fra Sovjetunionens
eksistens – ikke havde ændret sig
væsentligt siden 1991, men snarere blevet mere
tydelige.
Terrorangrebet 11. september 2001 føjede med
stor styrke nye aspekter til det strategiske landskab
og NATO’s politiske dagsorden. Tre trusler
blev skubbet helt frem på dagsordenen: terrorisme,
spredning af masseødelæggelsesvåben
og fejlslagne stater – i forening. Terrorisme havde
op gennem 1990’erne været nævnt i fl ere NATOerklæringer,
men NATO-landene kunne ikke blive
enige om, hvorvidt terrorisme var et anliggende
for NATO. De fl este lande betragtede terrorisme
som et indenrigspolitisk spørgsmål, der skulle
håndteres af nationale retssystemer, og blev
stærkt forbitrede, hvis andre lande blandede sig
i deres terrorbevægelser. Selvom amerikanerne
– og tyrkerne, der var bekymret for ustabile regimer
mod øst – havde presset på for at NATO
skulle opprioritere terrorisme i forbindelse med
udformningen af 1999-Konceptet, bliver terrorisme nærmest nævnt i en
bisætning. Da terrorangrebet i USA fandt sted, havde NATO derfor “et
efterslæb“ på dette område.
Terrorangrebet i 2001 bekræftede navnlig amerikanerne i en række forhold
vedrørende NATO’s strategiske omgivelser, nemlig at truslen mod NATO
og NATO-landene ikke længere entydigt kom fra “det euro-atlantiske
område“, men også fra områder udenfor. Terrorangrebet bekræftede
også forestillingen fra Det Strategiske Koncept fra 1999, om at “Alliancens
sikkerhed også må tage hensyn til den globale sammenhæng. Alliancens
sikkerhedsinteresser kan påvirkes af andre risici, som er bredere, herunder
terrorhandlinger, sabotage og organiseret kriminalitet og gennem afbrydelse
af strømmen af vitale ressourcer…“, altså at fremtidens trusler var
endnu mere uforudsigelige end i 1991. For det tredje kunne man se terrorangrebene
som udtryk for såkaldte asymmetriske krige, hvor Vesten (evt.
USA alene) står over for en fjende af en helt anden karakter, der er militært
underlegen, og som derfor er parat til at tage helt anderledes midler i brug.
Terrorangrebet var også eksempel på, at ikke-statslige aktører var kommet
til at spille en anden og langt vigtigere rolle i trusselsbilledet.
Hvordan ser fremtidens risici og trusler så ud? I en tale i oktober 2003 skitserede
formanden for NATO’s militærkomite de trusler, som NATO vil skulle
håndtere i fremtiden. 15 Han nævner i den forbindelse fx global terrorisme,
spredning af masseødelæggelsesvåben, fri strømme af information og teknologi
(der gør det let at fremstille og anskaffe masseødelæggelsesvåben),
problemstater (“states of concern“) som Nordkorea og Iran, ødelæggelse
af centrale el-forsyningsanlæg, cyper-angreb og eksplosion af gasledninger

i beboelsesområder. Han nævner også regional overbefolkning, udtømning
af ressourcer, sygdomsspredning, vandmangel, fejlernæring, sammenbrud
af sociale systemer med deraf følgende terrorhandlinger og transnational
kriminalitet (handel med narko og mennesker).
Billedet er ikke meget klart, hvilket naturligvis er en pointe i sig selv – risiciene
er “uforudsigelige og kommende fra mange retninger“ – men det
er tydeligt, at traditionelle mellemstatslige konfl ikter og krige ikke fylder
meget i det samlede trusselsbillede længere, kun i form af problemstater
og stater, som huser terrorister.
3.3. Stabilitet i ny og gammel
betydning – regionalt og globalt
Efter en gennemgang af udviklingen i trusselsbilledet drejer det følgende
sig om, hvordan de allierede tolkede NATO´s opgaver op gennem
1990´erne og bagefter.
Traktaten er ikke ændret, hvilket betyder, at NATO’s forsvarsgaranti stadig
eksisterer, og denne garanti er fortsat forbundet med den fælles interesse
i at forsvare NATO-området, dvs. territorialforsvar. Aktiveringen af Artikel
5 efter 11. september 2001 var en ny drejning i tolkningen af den gensidige
forsvarsforpligtelse.
Første gang Artikel 5-garantien kom på dagsordenen var ved sammenlægningen
af de to Tysklande i 1990. Sovjetunionen blev fortsat opfattet
som “residualtrussel“, og Gorbatjov modsatte sig tilstedeværelsen af
NATO-tropper på tysk territorium. Problemet blev løst, men forud havde
man gjort sig en del tanker om, hvad der ville ske, når russiske tropper og
NATO-tropper skulle stå over for hinanden i Tyskland.
Næste gang spørgsmålet blev rejst, var i forbindelse med de central- og
østeuropæiske landes ønske om at blive medlem af NATO. Disse lande,
som brændende havde ønsket sig en sikkerhedsgaranti mod den tidligere
hegemon, fi k med Partnerskab for Fred-programmet “kun“ en “Artikel
4-garanti“. Det betød, at de fi k ret til at konsultere med NATO, hvis de
følte sig truet. Det var ikke det, de havde bedt om, men NATO-landene
var ikke sikre på, at man var parat til at “ofre Washington for Warszawa“,
altså forsvare disse lande. Problemet blev kompliceret af, at der fortsat
var russiske tropper i nogle af landene.
Artikel 5-garantien spøgte også i forbindelse med udvidelsen af Den
Europæiske Union. Diskussionerne gik her på, hvad der ville ske, hvis et
central- og østeuropæisk land blev medlem af EU, og Rusland opførte sig
aggressivt over for det. Ville EU-medlemmer, som også var NATO-medlemmer,
så blive forpligtet til at forsvare det nye EU-medlem med mulig
konsekvens for NATO’s forsvarsgaranti? Det var ikke en tanke, som de
NATO-lande, der stod uden for EU, brød sig om.
Kort efter Bruxelles-topmødet i januar 1994 indledte NATO forberedelser til
den første udvidelsesrunde. Det gav anledning til fl ere problemer. Ud over
53

54
de operationelle problemer ved en Artikel 5-garanti (Ungarn var fx ikke landfast
med NATO, så længe Slovenien ikke var medlem), kunne man let komme
i den situation, at Rusland ville blive så forbitret over NATO’s udvidelse, at der
ville opstå en krise, og en sikkerhedsgaranti gik hen og blev aktuel.
I den anden store udvidelsesrunde var spørgsmålet endnu mere nærværende,
fordi det handlede om de tre baltiske lande, som var tidligere
sovjetrepublikker, og som med den russiske forsvarsdoktrin fra 1993 var
omfattet af “det nære udland“. Det kunne ikke udelukkes, at Rusland ville
beskytte sine “landsmænd“ militært i de baltiske lande. Det kunne blive
meget svært at forsvare de baltiske lande konventionelt. Den almindelige
opfattelse var, at det kun var USA’s atomparaply, der kunne afskrække fra
et angreb eller forsvare de tre lande.
Ved at aktivere Artikel 5 i traktaten betragtede NATO-landene terrorangrebet
på USA som et militært angreb. Som støtte til USA blev det besluttet
at sætte ind på otte områder, herunder indsætte NATO’s AWACSfl
y til overfl yvning af USA, og indsætte dele af Middelhavsfl åden, øge
efterretningssamarbejdet og give USA overfl yvningsrettigheder.
Efter ca. 10 års spekulationer om, under hvilke omstændigheder NATO’s
gensidige forsvarsforpligtelse ville blive aktiveret, endte det med at ske
på den mest overraskende måde, nemlig efter terrorangrebene i New
York og Washington 11. september 2001. Dagen efter erklærede Det
Nordatlantiske Råd, at hvis det kunne konstateres, at angrebet kom udefra,
var den dækket af Washington-traktatens Artikel 5. Den 2. oktober
fremlagde en repræsentant fra den amerikanske regering beviserne, og
dermed var Artikel 5 aktiveret for første gang.
Det andet store område, som udviklede sig eksplosivt efter Den Kolde
Krigs afslutning, og som kom til at fylde mest, er de såkaldte Ikke-Artikel
5-opgaver. Man kan også tale om opgaver under Artikel 2, nemlig som
udtryk for, at NATO aktivt forfølger fælles værdier som fx stabilitet, menneskerettigheder,
demokrati og krisestyring, eller under Artikel 4, fordi
traktaten giver landene ret til at rådføre sig med hinanden om alle spørgsmål
og stort set gøre, hvad de vil sammen.
NATO fi k i egen optik hurtigt en særlig rolle at spille som en af de vigtigste
stabiliserende aktører i forbindelse med omvæltningerne i Europa. På
topmødet i London i juli 1990 blev NATO set både som en “forsikringspolice“
(“.. der er ingen, der kan være sikker på fremtiden. Vi må blive ved
med at stå sammen...“) og som en agent for at udbrede stabilitet, hindre
nye skillelinjer og grå usikkerhedszoner. Hurtigt kom denne stabiliserende
rolle til at omfatte aspekter som demokrati, menneskerettigheder,
fredelig løsning af konfl ikter, nedrustning, våbenkontrol og krisestyring/
fredsbevarelse, miljø, katastrofehjælp, osv.
Den amerikanske præsidentkandidat Clinton havde i sin valgkamp slået på, at
han ønskede at skabe “demokratisk fred“ i Central- og Østeuropa. Hermed
forstås, at skabelsen af demokrati og menneskerettigheder i disse lande ville
mindske sandsynligheden for krig mellem dem. Selvom det ikke blev sagt

højt til at begynde med (af hensyn til Rusland),
blev udsigten til medlemskab af NATO et vigtigt
incitament for landene i deres reformer.
En anden vigtig rolle for NATO i 1990’erne blev
krisestyring. Med borgerkrigene i ex-Jugoslavien
og frygten for, at der ville bryde tilsvarende
konfl ikter ud i Central- og Østeuropa, øgedes
kravet i det internationale samfund om, at de
organisationer, der kunne, skulle engagere sig
i disse kriser. Krisestyring som begreb var ikke
nyt. Det blev udbredt i forbindelse med Cubakrisen
og forsøgene under Den Kolde Krig på at undgå en supermagtskonfrontation,
men det fi k en ny betydning i 1990’ernes begyndelse.
Disse kriser var ikke nogen, som direkte kunne true NATO, men de kunne
påvirke NATO’s sikkerhed på anden måde og kræve hurtig handling.
Næsten samtidig indledte såvel FN som CSCE og NATO arbejdet med
at defi nere, hvilke muligheder der fandtes for at engagere sig i disse
konfl ikter. I januar 1992 bad FN’s Sikkerhedsråd
generalsekretær Boutros Boutros-Ghali om
at udarbejde “analyse og anbefalinger af veje
til at styrke og effektivisere de Forenede Nationers
muligheder for forebyggende diplomati,
for fredsskabelse og for fredsbevaring indenfor
Pagtens rammer og bestemmelser“ 16 . Rapporten
blev i juli vedtaget af Sikkerhedsrådet og var
på mange måder nyskabende. Den anbefalede
en mere aktiv FN-rolle og foreslog som noget
nyt, at FN indsatte tropper præventivt, dvs. før
konfl ikten var blevet til fare for international
fred og sikkerhed. Han så også gerne en mere
“robust“ indsats mod parter, som ikke overholdt
aftaler – selvfølgelig under forudsætning af, at
Sikkerhedsrådet gav mandat til det. Han opfordrede
endvidere regionale organisationer til
påtage sig en mere aktiv rolle. Her kom CSCE
og NATO ind i billedet.
I CSCE var der en udvikling i gang, som med
tiden skulle gøre denne institution langt mere
aktiv og operativ, end den havde været under
Den Kolde Krig. På topmødet i Helsingfors i juli 1992 besluttede man bl.a.
at styrke den konfl iktforebyggende indsats. NATO støttede op om denne
indsats ved i juni 1992 med Oslo-erklæringen at være “parat til ud fra en
konkret vurdering og i overensstemmelse med vores egne procedurer at
støtte fredsbevarende aktiviteter under OSCE’s ansvar, herunder at stille
Alliancens ressourcer og ekspertise til rådighed.“ NATO betingede sig
dog, at der ingen automatisk forpligtelse lå, at mandatet var klart, og at
det ikke gik ud over forsvarsforpligtelsen 17 .
I december 1992 på udenrigsministermødet udvidede NATO støtten til
også at gælde de fredsbevarende operationer under FN’s Sikkerhedsråd.
Det Strategiske Koncept fra
1999 vedr. NATO’s grundlæggende
sikkerhedsrolle: At udgøre en af de
uundværlige grundpiller for et stabilt
euro-atlantisk sikkerhedsmiljø, baseret
på fremvæksten af demokratiske
institutioner og viljen til fredelig
bilæggelse af stridigheder, hvor intet
land vil være i stand til at true eller
intimidere noget andet land ved trussel
om eller anvendelse af magt.
Møde mellem NATO´s generalsekretær
Manfred Wörner
og FN´s generalsekretær
Boutros Boutros-Ghale på
Struyvenbergh Slottet i
Belgien april 1993.
NATO Photo
16 Boutros Boutros-Ghali, En
dagsorden for fred, s. 7.
17 de Wijk, ibid.: 55.
55

56
Det betød, at NATO kunne indsættes i FN-sanktionerede operationer,
som både var fredsbevarende (FN-pagtens Kap. 6) og forskellige former
for tvangsforanstaltninger (FN-pagten Kap. 7). I 1996 tog NATO skridt
til at støtte Den Vesteuropæiske Union med at udføre sine krisestyringsopgaver.
På topmødet i Washington i 1999 var EU kommet så langt med
udviklingen af sin forsvarsdimension, og WEU ved at blive nedlagt, at
NATO nu erklærede, at det ville give “hurtig adgang for EU til Alliancens
kollektive aktiver og kapaciteter til operationer, som Alliancen som helhed
ikke ønsker at blive inddraget militært i som Alliance.“
Et spørgsmål, som også historisk var et betændt emne for NATO, var om
NATO skulle kunne agere militært uden for NATO-området – også kaldet
“out-of-area“. I London i 1990 havde NATO erklæret, at “den enkelte
stats sikkerhed uløseligt er forbundet med nabostaternes sikkerhed“,
men det var uklart, hvad der lå i den formulering. Og selvom NATO i 1992
gav grønt lys til at støtte CSCE og FN, fortsatte diskussionerne, om der
var noget i traktaten, der forhindrede NATO i at udføre krisestyring uden
for traktatområdet, nu hvor behovet var der, og hvor der ikke var risiko
for, at en indsættelse kunne eskalere til global Øst-Vest-konfl ikt. Spørgsmålet
hang også sammen med NATO’s overlevelse, hvor fortalerne – især
USA – hævdede, at hvis NATO ikke gik out-of-area, ville det gå out-ofbusiness.
Andre lande som Frankrig var ikke glade for denne mere aktive
rolle og ville hellere have, at det var institutioner som WEU, der udførte
opgaven. Endelig var der lande, som forfatningsmæssigt ikke kunne gå
uden for NATO-området, og lande hvis forsvar ikke var egnet til at gå
længere end Alperne.
I midten af 1990’erne var der skabt enighed om, at NATO havde en stabiliserende
rolle i “det Euro-Atlantiske område“, hvilket stort set svarer til
CSCE-området, og som omfattede Balkan, hvor NATO i stigende grad var
engageret. Ikke desto mindre fortsatte diskussionen om Alliancens aktionsradius,
og heller ikke i forbindelse med vedtagelsen af Alliancens Strategiske
Koncept i Washington i april 1999 blev der fundet nogen løsning. USA
pressede på for at anvende NATO ud over “det euro-atlantiske område“,
mens fl ere europæiske lande var imod. NATO skulle være en regional organisation.
Det ville overbelaste NATO at gå længere væk end Balkan.
Terrorangrebene på USA og den nyvundne enighed om det nye trusselsbillede
fi k det til at stå klart for mange, at NATO’s relevans hang
sammen med, om det kunne påtage sig opgaver, der lå uden for Europa.
På topmødet i Prag i 2002 blev der langt om længe sat punktum for den
opslidende debat med en erklæring om, at NATO’s nye reaktionsstyrke
skal rykke ud, hvor Det Nordatlantiske Råd måtte beslutte det, dvs. også
globalt. Kort efter påtog NATO sig sin første rolle uden for det euro-atlantiske
område, nemlig i Afghanistan. Der er meget, der tyder på, at de
fredsstøttende opgaver i fremtiden fl ytter uden for Europa i takt med, at
det europæiske område er blevet mere stabilt, og nu hvor EU i stigende
grad kan påtage sig fredsbevarende opgaver i Europa. Det vil helt sikkert
stille andre krav til NATO’s stabiliseringsopgaver.
Endnu et vigtigt område for NATO har været våbenkontrol. Umiddelbart
efter Den Kolde Krigs ophør var Alliancen mest optaget af nedskæringer
på det konventionelle område, der skete parallelt med USA’s og Sovjet-

unionens nedskæringer af strategiske atomvåben. Et beslægtet område
er spredningen af lette våben og håndvåben, som er blevet billige at
producere og anskaffe – både for regeringer og enkeltpersoner, som er
destabiliserende i sig selv, og som kan gøre det svært at gennemføre
fredsbevarende operationer.
Men det tungeste emne på dagsordenen blev kontrol med spredning af
masseødelæggelsesvåben – først de sovjetiske, og senere dem, som var
i, eller som man frygtede ville spredes til, de såkaldte “slyngelstater“ og
til terrorister. Det har især været USA, som pressede på for at give NATO
en rolle på dette område.
Kontrol med spredning af masseødelæggelsesvåben har op gennem
1990´erne ikke været nær så synligt som partnerskabsprogrammet og
krisestyringsopgaverne, der var rettet mod det europæiske område. Det
har også været et meget konfl iktfyldt emne. NATO-landene diskuterede
således spørgsmålet op gennem 1990’erne uden at blive enige. Selvom
NATO i fl ere erklæringer og det Strategiske Koncept fra 1999 slog fast,
at masseødelæggelsesvåben udgjorde en trussel mod NATO, var der i
virkeligheden ikke enighed blandt NATO-landene om det for alvor var en
opgave for NATO. De vesteuropæiske lande var mindre tilbøjelige til at
gøre det til NATO-anliggende og mere til et anliggende for FN. De var
heller ikke overbevist om, at “slyngelstaterne“ udgjorde så stor en trussel,
som USA gerne ville have dem til at mene. 18 Men efter terrorangrebene
11. september 2001 ændredes vilkårene, og kontrol med masseødelæggelsesvåben
blev et af de tunge punkter på NATO’s dagsorden.
Indsatsen mod spredning af masseødelæggelsesvåben blev – især efter
11. september-angrebene – koblet til kampen mod terrorisme. Dette område
er blevet højprofi leret og kan – ikke mindst i amerikansk optik – gå
hen og blive NATO’s eksistensberettigelse i fremtiden.
3.4. NATO’s styrker i nye roller
Efter Den Kolde Krig blev NATO’s opgaver langt
mere politiske end tidligere, men i modsætning til
Harmel-processen, hvor politiske og militære midler
var relativt adskilte, befandt NATO’s militære
styrker sig nu ofte i helt nye roller, hvor de forventedes
at udføre politiske og diplomatiske opgaver.
I det efterfølgende beskrives tre af NATO’s store
indsatsområder, nemlig partnersamarbejde, krisestyring
og våbenkontrol samt terrorbekæmpelse.
Partnersamarbejde
Samarbejdet mellem NATO og landene i den hedengangne Warszawapagt
er et eksempel på NATO’s styrkede politiske rolle. Partnersamarbejde var
på mange måder løsningen på cirklens kvadratur. Ikke alene formåede det
Sovjetunionens udenrigsminister
Edward Shevardnadze
besøger NATO Hovedkvarteret
i december 1989.
NATO Photo
18 Medcalf, Jennifer, NATO,
A Beginner’s Guide, One
World, 2004, forthcoming
57

58
at inddrage de østeuropæiske lande uden at genere Rusland. Det kunne
også berolige de lande, som ikke ville udvide NATO med det samme, men
som gerne ville give NATO en rolle i Østeuropa, med, at udvidelse (først)
ville ske, når landene var parate. Endelig dækkede samarbejdet hele det
brede sikkerhedsbegreb, dvs. politik (fx demokratiudvikling), økonomi (fx
omstilling af forsvarsindustrien til civil industri og hjælp til omskoling af
afskediget militært personel), miljø (fx rensning af forladte militærbaser),
det civile samfund (fx respekt for menneskerettigheder) og militær (fx militært
samarbejde med NATO og NATO-lande).
Det startede med, at NATO’s udenrigsministre kun en måned efter Berlinmurens
fald greb chancen og opfordrede til dialog og samarbejde mellem
Øst og Vest. Kun fi re dage senere tog den sovjetiske udenrigsminister
Shevardnadze imod invitationen og besøgte NATO. Det skabte ikke så
lidt røre i organisationen at se den tidligere fjende vandre rundt i dens
bygninger. Men det var en vigtig begyndelse.
I sommeren 1990 – først på udenrigsministermødet i Turnburry og derefter
på topmødet i London – rakte Alliancen formelt “østlandene... hånden i
venskab“. Det dækker over, at NATO oprettede diplomatiske forbindelser
med tidligere Warszawapagt-lande. På det tidspunkt havde der været fl ere
offi cielle besøg af østlande i NATO, og Manfred Wörner havde allerede aflagt
fl ere besøg i de tidligere Warszawa-pagtlande. Det nyskabende lå i, at
Østblokken aldrig under Den Kolde Krig
NATO’s strategi i 1991:
dialog
samarbejde
kollektivt forsvar
havde anerkendt NATO som institution,
men kun de enkelte NATO-lande. Det
ændrede sig hurtigt.
Med vedtagelsen af NATO’s Nye Strategiske
Koncept i 1991, kom der endnu
mere kød på Alliancens politikker. Ifølge
Det Strategiske Koncept skal Alliancens politik bygge på dialog, samarbejde,
kollektivt forsvar bl.a. med henblik på krisestyring og konfl iktforebyggelse.
Militæret indgår i alle fi re elementer, men bortset fra det
kollektive forsvar, er rollerne i højere grad politiske eller diplomatiske og
handler ikke længere kun om at nedkæmpe en fjende, men fx sikre sig politiske
resultater. NATO vedtog i Rom også at give denne dialog og dette
samarbejde et forum med Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (på engelsk
I 1997 blev NACC omdannet til Det Euro-Atlantiske Partnerskabsråd,
EAPC. Arbejdet har omfattet forskellige politiske og sikkerhedsmæssige
emner, krisestyring, regionale spørgsmål, våbenkontrol, spredning
af masseødelæggelsesvåben, planlægning og budgetlægning,
civil beredskabsplanlægning og miljøspørgsmål, afhængig af deltagerlandenes
interesser. EAPC mødes en gang om måneden blandt
ambassadører og en gang om året på udenrigsminister- og forsvarsministerniveau.
EAPC kan også mødes på topmødeniveau, samtidig
med at Det Nordatlantiske Råd mødes på topmødeniveau.
EAPC’s arbejde foregår multilateralt og supplerer det, der sker i Partnerskab
for Fred.

North Atlantic Cooperation Council, NACC). I første omgang blev 9 lande
inviteret (Wazawa-pagt-lande og Albanien), men da Sovjetunionen gik
helt i opløsning kom også Sovjetunionens efterfølgerstater med.
NACC var første skridt i en omfattende indsats for at skabe tillid til lande i
Central- og Østeuropa, som nu var blevet samarbejdspartnere. NACC var primært
et “konsultationsforum“, hvor NATO kunne give samarbejdspartnerne
gode råd. Året efter i december 1992 gik man skridtet videre og oprettede
en “ad hoc-arbejdsgruppe vedrørende samarbejde om fredsbevarelse“. Det
lagde grunden til det senere samarbejde mellem NATO og de østeuropæiske
lande om fredsbevarende operationer til støtte for FN og CSCE/OSCE. 19
NACC var kun en begyndelse, og der opstod hurtigt kritik. De central- og
østeuropæiske lande fandt i stigende grad, at NACC var et snakkeforum
og venteplads og fortsatte deres pres for at blive medlem af NATO.
NATO-landene syntes til gengæld ikke altid, at samarbejdspartnernes
initiativ var så voldsomt. De beklagede endvidere, at NACC kun omfattede
relativt fattige lande fra den tidligere Warszawapagt, mens de rige,
neutrale lande, som virkelig kunne bidrage til fredsbevarende operationer,
ikke var med 20 .
Ændringen kom i form af endnu et NATO-initiativ, nemlig Partnerskab for
Fred (Partnership for Peace, PfP) i 1994. Som middel til at løse etniske
og nationale konfl ikter stod PfP ikke alene. I CSCE/OSCE- og EU-regi var
der indledt et andet initiativ, der fi k navn efter Frankrigs premierminister
Eduard Balladur. Mens Balladur-initiativet (fra 1995 Stabilitetspagten for
Europa) blev en forudsætning for senere EU-medlemskab, var PfP forbundet
med NATO og muligt NATO-medlemskab.
Partnerskab for Fred (1994)
Et land, som gerne vil deltage i PfP, skal underskrive et Rammedokument,
der fastlægger PfP’s indhold og de grundlæggende principper,
som PfP bygger på (overholdelse af traktater, konventioner og andre
principper for Vestligt samarbejde). Dernæst skal landet oversende et
Præsentationsdokument, hvor det fremlægger, hvordan det vil nå målet.
Endelig skal det sammen med NATO udfærdige et Individuelt Partnerskabsprogram,
som kan være en detaljeret liste over de – mange
eller få – aktiviteter, landet ønsker at samarbejde med NATO om.
PfP omfatter en række aktiviteter og bygger på nogle principper, som skulle
stabilisere det tidligere WAPA-område og trække disse lande tættere ind i et
praktisk samarbejde med NATO, ikke mindst i fredsbevarende opgaver på
Balkan og andre steder. Mens NACC var et multilateralt forum, var PfP et bilateralt
tilbud fra NATO til de enkelte central- og østeuropæiske lande. I mange
tilfælde var det også et bilateralt tilbud til de enkelte østeuropæiske lande fra
de enkelte NATO-lande, som handlede “inden for rammerne af PfP“.
Det første vigtige ved PfP var, at det er et tilbud til alle OSCE-lande,
inklusive neutrale og alliancefrie lande fra Den Kolde Krigs tid. Rusland
fi k også tilbuddet, så det ikke skulle føle sig isoleret, men i modsætning
til hovedparten af de øvrige lande, viste det ikke nogen særlig interesse,
19 Mihalka, Michael, “Squaring
the Circle: NATO’s
Offer to the East”, RFE/RL
Research Report, Vol. 3, no.
12, 25. March 1994, s. 2.
20 Mihalka, ibid.: 4;
Goldgeier, ibid.
59

60
selvom det endte med at skrive under. Det kunne der være fl ere grunde
til, men én har helt sikkert været, at Rusland som den tidligere supermagt
og hegemon ikke ville sættes på niveau med de tidligere satellitstater,
men bevare sin særstatus. En anden grund har været den vedvarende
skepsis i det russiske militær og den russiske offentlighed, der ikke altid
kunne – eller ville - “afkode“ NATO’s hensigter. Endelig har Rusland altid
gerne villet have veto-ret i NATO, hvilket de ikke fi k – hverken med PfP
eller på noget senere tidspunkt. De tidligere Warszawapagt-lande var nu
heller ikke særligt begejstrede over at skulle samarbejde med Rusland.
For det andet hvilede PfP på selvdifferentiering. I modsætning til NACC,
som var ens for alle, skulle PfP-landene vise interesse og selv defi nere,
hvad de ville opnå i samarbejdet med NATO. At lægge ansvaret hos det
enkelte land skulle øge motivationen hos de tidligere østlande, som havde
været vant til at blive dikteret fra oven. De, der ønskede at blive medlem
af NATO, kunne gøre en særlig indsats, mens de lande, som lå længere
væk fra NATO’s kerneområde, eller som ikke forudså at blive medlem af
alliancen, kunne nøjes med et mindre omfattende program. Ifølge kritikere
var det en typisk “del-og-hersk“-politik fra NATO’s side, som også
ville ødelægge vigtige samarbejdsinitiativer i Central- og Østeuropa (fx
Visegradsamarbejdet mellem Polen, Ungarn og Tjekkoslovakiet eller det
baltiske samarbejde). Selvom der kunne være noget om kritikken, for
NATO ønskede under ingen omstændigheder at optage lande gruppevist,
har princippet om selvdifferentiering været stærkt motiverende (på
samme måde som EU’s udvidelseskriterier).
For at styrke et europæisk værdifællesskab skulle PfP for det tredje bidrage
til at konsolidere de demokratiske revolutioner. Det skulle især
gøres ved at hjælpe landene til at skabe civil kontrol med de væbnede
styrker og øge gennemskueligheden i budgetter og andre forhold, der
havde med militæret i landene at gøre. Hensigten var at gøre op med den
kommunistiske arv, hvor militæret ikke stod til regnskab over for nogen.
Det ville også øge tilliden mellem NATO-landene og de tidligere Warszawapagt-lande.
Erfaringerne med dette arbejde har været blandede, og
NATO har måttet støtte især Ukraine med at føre reformerne ud i livet.
Deltagelse i PfP var – især hvis landet viste fremskridt og deltog aktivt
– forbundet med medlemskab af NATO. Argumentet over for de skeptiske
NATO-lande var, at de central- og østeuropæiske lande var langt bagud
både militært og politisk, og at de ikke kunne leve op til forsvarsforpligtelserne
med det samme. Så i stedet for at optage landene, for derefter at
opbygge deres militær, var det bedre at forbedre deres militær for derefter
at optage dem. De kunne så blive medlem med kort varsel, hvis det skulle
vise sig at blive nødvendigt at give dem en sikkerhedsgaranti. Kritikerne
mente ikke så underligt, at denne ordning, hvor der ingen køreplan lå for
medlemskab, ville skabe frustration og ustabilitet i stedet for stabilitet.
Det sidste aspekt af PfP hænger sammen med det ovennævnte, og er nok
det, der adskiller dette program fra andre i NATO, nemlig at det gav PfPlandene
mulighed for praktisk militært samarbejde med NATO og dermed
mulighed for at udvikle deres militær og øge interoperabiliteten (jf.
kap. 6). Det praktiske samarbejde omfattede fælles øvelser, planlægning
og træning (især mht. fredsbevarelse), efterforskning og redning, kata-

strofehjælp og krisestyring. Igen var det op til PfP-landet selv at opregne,
hvad det ville deltage i. Erfaringerne med dette arbejde har ikke kun været
positive. Det har været en dyr og svær opgave at forandre og tilpasse
traditionelle, østeuropæiske værnepligtssystemer til NATO’s nye struktur.
PfP var Clinton-administrationens ide. Den faktiske udformning var resultat
af de mange af og til modsatrettede ideer såvel i det amerikanske
politiske og administrative liv som blandt NATO-medlemmerne. Men på
forsvarsministrenes møde i Travemünde ultimo 1993 kunne den amerikanske
forsvarsminister præsentere ideen, som gik næsten uændret igennem
på topmødet i Bruxelles i januar 1994.
Partnerskabssamarbejdet i form af PfP fortsætter, men vil formodentlig
ændre karakter i de kommende år. Én årsag er, at en stor gruppe af
central- og østeuropæiske PfP-medlemmer er blevet medlem af NATO.
Det har skabt en heterogen gruppe af lande, som ikke nødvendigvis har
samme interesser, herunder de tidligere neutrale eller alliancefrie lande,
de centralasiatiske og kaukasiske lande, enkelte lande på Balkan samt
Rusland, Hviderusland og Moldavien. Det betyder dog ikke, at tanken
bag PfP er opgivet. Den forsøges nu indarbejdet i samarbejdet med lande
omkring Middelhavet (se nedenfor).
NATO har indledt samarbejde med lande og områder, der ligger ud over
PfP. Det gælder Rusland, Ukraine, Middelhavslandene, Sydøsteuropa
(dvs. Balkan) og – senest – Mellemøstregionen (på “engelsk“: Broader
Middle East). Det følgende ser kort på disse samarbejdsområder og de
problemer, de er løbet ind i.
Samarbejdet med Rusland fi k særlig stor betydning
op til Madrid-topmødet i 1997, hvor
NATO inviterede Polen, Ungarn og Tjekkiet
med. Forud var det lykkedes at indgå en særlig
aftale med Rusland. I den forbindelse blev Det
Permanente NATO-Rusland Fællesråd (PJC) oprettet.
NATO og Rusland nåede kun lige at lære
hinanden at kende ved forhandlingsbordet, før
NATO indledte sin Kosovo-kampagne, og Rusland
udvandrede og afbrød samarbejdet med
NATO. Efter terrorangrebene mod USA indledte
NATO og Rusland et langt mere substantielt
samarbejde og ændrede formen på det. Det nyoprettede
NATO-Rusland Råd skulle angiveligt
rette op på nogle af de skævheder, der var indbyggede i PJC, nemlig at
NATO-landene havde afstemt deres politik på forhånd, hvorefter Rusland
ikke havde særlig stor indfl ydelse på den.
Samtidig med, at NATO Indledte et samarbejde med Rusland, skabtes
et omfattende samarbejde med Ukraine, som dog var drevet af andre
hensyn. Ukraine har aldrig udgjort nogen trussel mod NATO eller blandet
sig i NATO’s udvidelser efter Den Kolde Krig, men NATO har ønsket at
understøtte Ukraines selvstændighed (i forholdet til Rusland) ud fra strategiske
hensyn, idet ukrainsk tab af suverænitet ville ændre det strategiske
landskab i Europa betragteligt. NATO har også været inddraget i stabi-
Præsident Boris Jeltsin. 1996.
POL FOTO
61

62
litetsfremme i Ukraine, herunder ikke mindst hjælp til omstilling af det
ukrainske forsvar og bistand til demokratiudvikling.
I 1994 indledte NATO samarbejde med nogle lande omkring Middelhavet
i den såkaldte Middelhavsdialog. Dialogen har – som navnet mere end
antyder – været et politisk og i langt mindre grad et praktisk samarbejde.
Syv lande deltager, nemlig Algeriet, Egypten, Israel, Jordan, Marokko,
Mauretanien og Tunesien. Middelhavsdialogen har ikke kunnet bygge på
den samme positive forhåndsindstilling som PfP, og der har været udbredt
skuffelse over de manglende resultater. NATO-landene besluttede derfor
at styrke dialogen og supplerede den på topmødet i Istanbul i 2004 med
et Istanbul Samarbejdsinitiativ. Dette initiativ rækker længere ud, og omfatter
nu også Mellemøstregionen (Broader Middle East).
NATO’s deltagelse i krisestyring
NATO’s strategiske koncept fra 1999
Krisestyring: At være parat til,
ud fra en konkret vurdering og
gennem enighed i overensstemmelse
med Artikel 7 i Washington-traktaten,
at bidrage til effektiv konfl iktforebyggelse
og til at gå aktivt ind i krisestyring,
herunder krisestyringsoperationer.
21 Palin, Sir Roger, Multinational
Military Forces: Problems
and Prospects. Adelphi
Paper 294, The International
Institute for Strategic
Studies, 1995, s. 25.
Det formelle grundlag for NATO’s omfattende indsats på krisestyringsområdet
i 1990’erne kom faktisk mange år efter, NATO havde indledt de
første krisestyringsoperationer. I Rom 1991 havde NATO erklæret, at midlerne
var dialog, samarbejde og forsvar bl.a. for at “forebygge og håndtere
sikkerhedstruende kriser“. I Oslo i juni 1992 havde NATO givet tilsagn til
CSCE og i december 1992 til FN om at støtte deres operationer. Senere
topmødeerklæringer har på baggrund af erfaringerne fra Balkan bekræf-
tet NATO’s rolle på krisestyringsområdet, men
det var først i april 1999 – midt under NATO’s
bombardementer i Kosovo – at NATO med sit
Strategiske Koncept legaliserede udviklingen i
krisestyringsbegrebet, således som det havde
fundet sted i mellemtiden.
NATO har deltaget i næsten alle former for
kriseoperationer, men har måttet erkende, at
der er operationer, Alliancen – eller rettere Alliancens
medlemslande – er bedre til at udføre end andre.
I de første år af 1990’erne trådte NATO – som det øvrige internationale
samfund – ind i konfl ikten i ex-Jugoslavien uden at være forberedt på opgavens
karakter. Den erfaring, man gjorde, var, at så længe operationen var en
klassisk fredsbevarende operation, og parterne på landjorden også opførte
sig derefter, var de politiske og militære risici relativt små og opgaven til
at udføre. Men hvis operationen eskalerede til en fredsgennemtvingende
operation fx på grund af parternes manglende vilje til at overholde egne
aftaler eller på grund af direkte sabotage (ex på “mission creep“), var risiciene
pludselig langt større, og hele NATO’s troværdighed som militær
alliance stod på spil. NATO tog da også konsekvensen deraf og krævede i
1995 et større ansvar for operationen uden at skulle dele det med FN 21 .
NATO har deltaget i forskellige former for diplomatisk fredsskabelse, fx
med Milosevic forud for Dayton-aftalen, men mest markant var NATO-landenes
(eller for at være helt korrekt: Kontaktgruppens) forhandlinger med
både serbisk og kosovo-albansk side under de forhandlinger, der fandt

sted i Rambuillet forud for NATO’s bombardementer i Kosovo. Denne
type fredsskabelse kan også karakteriseres som tvangsdiplomati.
Den diplomatiske fredsskabelse har rødder i FN-pagtens Kapitel 6,
som giver FN mulighed for at fi nde fredelige løsninger, fx forhandling,
mægling, forlig, domfældelse. De stridende parter forventes at have
vilje til at løse deres indbyrdes problemer, og derfor fungerer tredjepart
kun som “fødselshjælper“. I nogle tilfælde griber tredjepart til
at true, hvis parterne ikke retter sig efter de krav, som stilles. Dette
fænomen har fået betegnelsen tvangsdiplomati.
En anden type indsættelse er den præventive, som der ikke fi ndes særlig
mange eksempler på, hverken for NATO eller for andre organisationer.
Første eksempel på en sådan indsættelse var den FN-ledede operation
UNPREDEP fra 1995 til 1999, der skulle hindre konfl ikten fra ex-Jugoslavien
i at brede sig til det etnisk meget heterogene Makedonien. Anden gang
var også i Makedonien, hvor NATO ledede operation Essential Harvest og
indsamlede ca. 4.000 våben og tog luften ud af de albanske ekstremisters
forsøg på at destabilisere den makedonske regering. I begge tilfælde greb
det internationale samfund ind efter opfordring fra værtsregeringen.
NATO har udført en tredje type indsættelse, nemlig den klassiske fredsbevarende
på værtsregeringens anmodning, upartisk og tilbageholdende
med at anvende magt. I Bosnien-Hercegovina i 1993 bistod NATO FN
med at overvåge bosnisk luftrum, og i 1999 var NATO inddraget i operationen
Allied Harbour, hvor den albanske regering bad NATO om at være
til stede for at situationen ikke blev destabiliseret.
De klassiske fredsbevarende operationer hører hjemme i FN-pagtens Kapitel
6, men er også blevet kaldt “kapitel 6½-operationer“, fordi FN indsætter
tropper til at overvåge eller bistå med at bevare en indgået fred.
Betingelserne for klassisk fredsbevarelse er, at der skal foreligge en
fredsaftale mellem de stridende parter. Parterne skal være indforstået
med den fredsbevarende styrkes tilstedeværelse. Til gengæld skal styrken
overholde to vigtige principper: Den skal være upartisk og må kun
bruge magt i selvforsvar. For at bevare parternes tilslutning – og hindre,
at konfl ikten breder sig – skal parterne have den klare opfattelse, at den
fredsbevarende styrke ikke tager parti for én af dem. Gør den det, kan
man risikere, at en af parterne genoptager kampene. FN’s fredsbevarende
styrker var derfor ofte letbevæbnede for ikke at virke truende.
Problemet for Alliancen var, den ikke var specielt egnet til klassisk fredsbevarelse.
For det første på grund af dens karakter som en militær organisation.
Det betød, at den var bedst til robuste interventioner – helst fra
luften (mens fx FN havde tradition for landtropper, der kun brugte magt
i selvforsvar) 22 . Det betød også, at NATO’s troværdighed blev sat endnu
mere over styr, når parterne på jorden saboterede den fredsstøttende
indsats, og NATO – på grund af FN eller af andre årsager – var forhindret
22 Bildt, Carl, “Foreword”
i Biermann, Wolfgang og
Martin Wadset, UN Peacekeeping
in Trouble: Lessons
from the Former Yugoslavia,
Ashgate, Aldershop, 1998,
s. xxiii.
63

64
i at anvende magt. For det andet på grund af, at NATO i manges øjne har
repræsenteret den sejrende part fra Den Kolde Krig, USA. Det har givet
de stridende parter for nemme undskyldninger om, at USA var part i striden
(hvorefter de genoptog kampene). Den klassiske modpart, Rusland,
har også haft for let ved at lamme NATO i fx FN’s Sikkerhedsråd.
Når NATO alligevel påtog sig fredsbevarende roller, var det netop fordi,
det stod mere og mere klart for alle, at de stridende parter heller ikke efterlevede
de klassiske fredsbevarende dyder, som FN stod for, og at disse
dyder ifølge offentligheden stod i vejen for en mere robust indsats over
for de stridende parter. For NATO’s vedkommende førte voldsspiralen på
Balkan til, at NATO-landene deltog i fl ere og fl ere offensive operationer
over for – især – de bosniske serbere, herunder fl ystøtte til opretholdelse af
fl yveforbuddet over Bosnien og beskyttelse af de “sikre zoner“ i Bosnien.
NATO’s problem i forbindelse med udførelsen af ovennævnte opgaver var
endvidere, at samarbejdet med FN ikke altid forløb gnidningsfrit – hverken
politisk eller organisatorisk. Problemet var af generel karakter, nemlig at
FN’s Sikkerhedsråd i sin iver for at afhjælpe de humanitære problemer
vedtog resolutioner, der gav mandat til at bruge tvang, men at medlemslandene
ikke udsendte tilstrækkelige tropper. FN-personellet var alt for ofte
magtesløse på jorden, mens NATO forenklet sagt så til fra luften. Dernæst
kom en række politiske problemer mellem NATO og FN, der skyldtes,
at FN tillagde fredens bevarelse højeste prioritet, og at FN gennem Den
Kolde Krig havde udviklet sig til en fredsorganisation, mens NATO havde
forberedt sig på krig. Det var derfor et stort problem for NATO og dets
tropper på jorden, at dets handlinger (fx bombninger) skulle underlægges
det såkaldte dobbelt-nøgle princip, hvor både FN og NATO skulle give lov
til at bruge magt. I NATO oplevedes det som tab af troværdighed. Med
Dayton-aftalen blev NATO’s mere robuste tilgang legitimeret, og med Brahimi-rapporten
fra 2000 bevægede FN sig i øvrigt i retning af NATO.
Efter Dayton-aftalen vedrørende Bosnien-Hercegovina var forhandlet på
plads, tog FN konsekvensen – på amerikansk forlangende – og overlod ansvaret
til NATO med at indsætte en multinational styrke i Bosnien-Hercegovina.
Implementeringsstyrken (IFOR) og Stabiliseringsstyrken (SFOR), som afl øste
den, byggede på et mandat fra FN, der gav mulighed for magtanvendelse.
I 1999 gennemførte NATO sin foreløbigt eneste fredsgennemtvingende
operation, “luftkampagnen“ over Kosovo, som også er et eksempel på en
humanitær intervention. Operationen var særdeles konfl iktfyldt – både i
forhold til Forbundsrepublikken Jugoslavien, som bombardementerne var
rettet imod, i forhold til Rusland, som reagerede ved at standse al samarbejde
med NATO, og Kina, hvis ambassade blev ramt af en af NATO’s
præcisionsstyrede bomber, samt internt i NATO, hvor der var stor uenighed
om de midler, der skulle tages i anvendelse (strategiske bombninger
eller landtropper). NATO vandt krigen, men fi k en del “ar på sjælen“ undervejs.
Én af de mest bitre erfaringer var, at NATO måske slet ikke var så
velegnet til det, som alle havde regnet med, nemlig koalitionskrigsførelse
(se også kap. 4). I hvert tilfælde valgte USA ikke at anvende NATO i forbindelse
med krigen mod Taliban i Afghanistan i efteråret 2001. En anden
erfaring var, at det viste sig, at der var et enormt skel mellem amerikanske
og europæiske kapaciteter (se kap. 6).

Fredsgennemtvingelse hører hjemme i FN-pagtens Kapitel 7, der giver
FN’s Sikkerhedsråd ansvar for at gribe ind, hvis der foreligger en
“trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling“
samt ansvar for at opretholde eller genoprette “mellemfolkelig fred
og sikkerhed“. Sikkerhedsrådet har to sanktionsmuligheder – ikke-militære
(Artikel 41) og militære (Artikel 42). FN-pagtens Kapitel 7 udgør
den sikkerhedsordning, som har fået betegnelsen kollektiv sikkerhed,
hvor staterne går sammen om at straffe den part, som forbryder sig
mod det fælles regelsæt. Da FN blev dannet, var det primært stater,
som forventedes at udgøre en “trussel mod freden“.
NATO’s tilstedeværelse på Balkan og i Afghanistan har også indebåret
deltagelse i den sidste form for indsættelse, som skal nævnes her, nemlig
genopbygning efter en konfl ikt. Mens det primært har været op til
OSCE, FN og EU at opbygge de civile strukturer på Balkan, har NATO
fx tilvejebragt den fysiske sikkerhed og har ofte deltaget i skabelsen af
sikkerhedsstrukturer. NATO har således arbejdet for at genskabe tilliden
mellem parterne i Bosnien gennem sin kursusvirksomhed. Men NATO har
også via det civil-militære samarbejde (CIMIC) fx bistået med at genoprette
den fysiske infrastruktur (veje o. lign). NATO spiller endvidere en
genopbyggende rolle i Afghanistan, fx gennem oprettelse af nationale
genopbygningshold og træning af sikkerhedsstyrker.
NATO’s fredsstøttende operationer har udgjort én af Alliancens store opgaver
efter Den Kolde Krig. NATO har kunnet bistå det internationale samfund
med robuste kapaciteter. De har også inddraget NATO-lande og lande fra
partnerskabssamarbejdet på en ny måde og især – langsomt – skabt tillid til
Moskva. Men de har også fremstillet forskelle blandt de allierede i synet på,
hvordan styrker skal anvendes og militær magt bruges. De vesteuropæiske
lande, som også deltog fl ittigt i de fredsbevarende styrker under Den Kolde
Krig, har trukket på deres erfaringer fra den tid (fx med at prøve at nå resultater
i forhold til de stridende parter), mens USA, som var udelukket fra
at deltage under Den Kolde Krig, og som var uvant med rollen, ikke følte,
at amerikanske soldaters kampevner blev udnyttet fuldt ud. Denne erfaring
med indsættelser på Balkan har ført til en billedrig beskrivelse af, at det
er “USA der sparker døren ind, og europæerne rydder op“. Eller at “USA
laver middagen, og europæerne vasker op.“
Våbenkontrol og spredning af masseødelæggelsesvåben
Mens NATO’s indsats på området for masseødelæggelsesvåben, dvs.
atomare, biologiske og kemiske våben, under Den Kolde Krig primært
handlede om atomvåbnene, har NATO med det nye trusselsmiljø udvidet
området til også at inddrage de to andre områder. NATO’s virkemidler har
både været politiske og militære som under Harmel-processen, men Alliancen
har – navnlig på grund af Vesteuropæiske landes modvilje – været tilbageholdende
med at duplikere den indsats, der skete i andre internationale
organisationer. Derfor har det været et skel mellem erkendelsen af masseødelæggelsesvåben
som et problem og de konkrete initiativer. Ønsket om
65

66
23 Det følgende om kontrol
med masseødelæggelsesvåben
bygger næsten
udelukkende på den meget
grundige fremstilling af
Terzuolo, Eric R., Regional
Alliance, Global Treat: NATO
and Weapons of Mass Destruction,
1994-2004. Final
Report, Manfred Wörner
Fellowsip, 2003/2004,
NATO, 2004.
24 NATO pressemeddelelse
(95)124. Se også Terzuolo
for en grundig gennemgang
af området.
25 Terzuolo, ibid. s. 21.
at kontrollere spredning af masseødelæggelsesvåben har fokuseret på at
beskytte civilbefolkninger og territorier samt de af NATO’s militære styrker,
som eventuelt skulle sættes ind i et område, hvor der er risiko for, at fjenden
anvender masseødelæggelsesvåben. Den gradvise udvidelse af NATO’s
operationsområde har understreget behovet for denne beskyttelse.
I 1990’erne blev kontrol med masseødelæggelsesvåben behandlet som
et problem for sig, men efter 11. september 2001 blev det koblet sammen
med bekæmpelsen af terrorisme. 23
Hvordan truslen om masseødelæggelsesvåben skulle opfattes, og hvilke
politiske og/eller militære midler, som skulle tages i anvendelse over
for lande og grupper, som kunne tænkes at anskaffe og sprede masseødelæggelsesvåben,
var meget konfl iktfyldt i NATO. Det var ikke desto
mindre opfattelsen på begge sider af Atlanten, at emnet var vigtigt, og
at man ønskede at inddrage det under NATO. Fra vesteuropæisk side
ville man gerne undgå, at USA, som var den sejrende supermagt, gik enegang
over for disse lande. Man ville også gerne sikre sig, at løsningerne
blev politiske og ikke kun militære. USA på sin side så spørgsmålet om
masseødelæggelsesvåben som et område, hvor NATO kunne bevare sin
relevans, og pressede også på.
Op til topmødet 1994, hvor forholdet til de central- og østeuropæiske lande
overskyggede næsten alt andet, pressede USA på for at øge NATO’s indsats på
området. Resultatet blev et kompromis, hvor især NATO’s politiske midler blev
slået fast. NATO’s politiske rolle er – som tidligere – mest knyttet til drøftelse af
og opfordring til landene om at tilslutte sig internationale våbenkontrolaftaler
(konventionerne om “Biologiske og toksine våben“ og om “Kemiske våben“,
“Ikkespredningsaftalen“), deres gennemførelse, men i forhold til ikke-statslige
grupper, fx terrorister, kunne man ikke komme længere i 1994 end at
erklære, at man ville koordinere landenes indsatser, som fortsat var nationale
anliggender. Man ville endvidere forsøge at mindske truslen fra spredning og
beskytte mod den.
Det blev dog også i 1994 taget et par skridt til at sætte en udvikling i gang
mht. militære midler i bekæmpelsen af masseødelæggelsesvåben. Der blev
vedtaget et Rammedokument vedrørende Spredning af Masseødelæggelsesvåben,
som bl.a. åbner en fl ig for, at NATO vha. “robuste militære
kapaciteter sender det signal til mulige spredere af masseødelæggelsesvåben,
at NATO tager risikoen ved spredning af masseødelæggelsesvåben
med største alvor, at Alliancen vil vise viljestyrke, og at den ikke vil lade sig
intimidere af trusler fra atomare, biologiske og kemiske våben.“ 24
Blandt de vesteuropæiske lande skabte det bekymring for, om USA
nu ville erstatte de politiske midler (“non-proliferation“) med militære
(“counterproliferation“). Indsatsen på det militære område handlede dog
i første omgang om at beskytte NATO-soldater, så de kunne bevæge sig
ind i områder, hvor der havde været anvendt masseødelæggelsesvåben,
altså et temmelig defensivt sigte. Midlerne forblev nu primært politiske,
udtrykt således i Rammedokumentet (og gentaget mange gange siden),
nemlig at NATO har som vigtigste mål at “hindre, at spredning fi nder
sted, eller, hvis den alligevel skulle ske, at få den omgjort ved hjælp af
diplomatiske midler.“ 25

Det var især USA, der forsøgte at overbevise europæerne om, masseødelæggelsesvåben
kunne udgøre en trussel mod Europa, og at disse våben
kunne komme i terroristers – eller “slyngelstaters“ – hænder. Europæerne
var ikke lette at overbevise. Selvom en række af disse stater lå tæt på
Europa, og selvom det kunne påvises, at de enten havde eller forsøgte at
erhverve masseødelæggelsesvåben, var europæerne ikke enige i, at disse
stater også ville anvende dem mod Europa.
På Washington-topmødet i 1999 fi k emnet dog et vist løft. Der blev vedtaget
et WMD-Initiativ (WMD, Weapons of Mass Destruction), der skulle
samle kræfterne på området, styrke vidensdelingen osv. NATO vedtog
også et Forsvarskapacitetsinitiativ, der generelt skulle lukke det store skel
på materielområdet, man erfarede, der var efter Kosovo-kampagnen. Ud
af 58 områder, hvor NATO-landene skulle gøre fremskridt, handlede de
seks om forsvar mod masseødelæggelsesvåben. Endvidere skete der det,
at NATO i højere og højere grad lod det indgå i partnersamarbejdet også
at håndtere dette spørgsmål. Der har i den forbindelse været stor interesse
for civil beredskabsplanlægning.
Som led i at beskytte NATO mod masseødelæggelsesvåben er oprettelsen
af et missilskjold. Det, NATO-landene har drøftet, har ikke for alvor været et
nationalt missilskjold, hvor indkommende missiler over et land skydes ned,
før de kommer så langt. Dertil er uenigheden i NATO for stor. Det, man er
blevet enige om er at undersøge mulighederne for “taktiske missilskjold“,
dvs. beskyttelse af NATO-personel, der er indsat i kampområder, mod kort-
og mellemdistancemissiler. Efter terroranslaget i USA øgedes indsatsen for
at udvikle disse taktiske missilskjold, hvilket ikke mindst skal ses i lyset af
det forbedrede forhold til Rusland. På topmødet i Prag i 2002 blev NATO’s
militære myndigheder bedt om at arbejde videre med spørgsmålet.
Efter terroranslaget i september 2001 kom terrorbekæmpelse meget højt
op på NATO’s dagsorden. I en erklæring fra december 2001 (“NATO’s Response
to Terrorism“) defi neres terrorisme som en risiko mod Alliancens
sikkerhedsinteresser, og håndteringen af denne risiko som en grundlæggende
for sikkerheden. Selvom NATO efter terroranslagene udviste stort
sammenhold, er der dog fortsat lande, som ikke er så enige med USA i
at give NATO en alt for central rolle (gælder især Frankrig) 26 . Ikke desto
mindre vedtog NATO på topmødet i Prag i 2002 en omfattende pakke af
tiltag med henblik på at imødegå terrorismen. I topmødeerklæringen udtrykker
stats- og regeringscheferne, at NATO’s såkaldte transformation skal
vise “vores vilje til at beskytte vores befolkninger, territorier og styrker fra
ethvert væbnet angreb, inklusive terrorangreb, som kommer udefra. Vi har
vilje til at afskrække, gribe ind, forsvare og beskytte os mod ethvert angreb
på os i overensstemmelse med Washington-traktaten og FN-pagten“.
Det førte til vedtagelsen af en altomfattende tilgang til bekæmpelse af terror.
Mange af tiltagene præsenteres andetsteds i bogen. Det blev vedtaget
at oprette en reaktionsstyrke (NATO Response Force), “som kan bevæge
sig derhen, hvor der er behov for dem, understøtte operationer på afstand
og over lang tid og nå deres mål“ (jf. kapitel 4). Tilgangen omfatter også de
allerede igangværende bestræbelser på mere effektivt at lukke det såkaldte
kapacitetsskel mellem USA og Europa (jf. kapitel 6). Derudover handler terrorbekæmpelsen
ikke mindst om at forbedre delingen af efterretninger, hvil- 26 Medcalf, ibid., forthcoming
67

68
27 de Wijk, ibid. s. 39.
28 Gouré, Daniel, “Nuclear
Deterrence, Then and Now”
i Policy Review, No. 116,
december 2002/januar 2003.
ket har været et kildent emne i NATO også historisk, forbedre kommando-,
kontrol- og kommunikationsforhold (for at lette kampen i kampområdet)
samt en indsats for at hindre cyper-terrorism (vedr. globale netvæk).
NATO vedtog også et militært koncept for terrorbekæmpelse, der omfatter
mulighed for offensive aktioner (nedkæmpe terrorister eller fratage dem
deres militære muligheder), forsvar, dvs. beskyttelse af NATO’s områder og
befolkninger samt planlægning af en indsats efter et angreb, så incitamentet
for terrorister til at udføre et angreb reduceres. NATO vedtog også at styrke
samarbejdet med partnerlandene om terrorbekæmpelse. Af disse emner kan
navnlig spørgsmålet om offensive operationer komme til at give problemer
NATO-landene indbyrdes. Spørgsmålet om, på hvilke vilkår NATO-landene
må gå offensivt frem i forhold til terrorister (og evt. stater, der huser terrorister),
kan give anledning til politiske og folkeretlige uoverensstemmelser
mellem landene. Diskussionen berører det meget konfl iktfyldte spørgsmål
om, hvorvidt en alliance eller en stat må handle forebyggende (på engelsk:
preventive) over for en trussel, der tager til, og hvad kriterierne er for at
handle foregribende (på engelsk: pre-emptive) over for et nært forestående
angreb. NATO kan risikere at stå i en situation, hvor et eller nogle få lande vil
ønske at handle fx over for terrorister, før der ligger beviser for, at et angreb
er forestående, og at andre lande ikke vil. Resultatet kan blive handlingslammelse
og risiko for, at et land – USA – mister interessen for NATO.
NATO’s militære koncept for terrorbekæmpelse:
counter-terrorism (terrorbekæmpelse, offensiv)
anti-terror (terror-modforholdsregler, defensiv)
consequence management (konsekvensstyring, “total-forsvar“)
Til sidst et ord om NATO’s strategi, strategien om fl eksibelt gensvar. Da
Den Kolde krig sluttede, var der ikke særlig stor politisk lyst til at diskutere
et emne, som nær havde splittet Alliancen i 1960’erne og ført til store
uenigheder. I topmøde-erklæringen fra Rom i 1991 kom det til at hedde,
at anvendelse af atomvåben var “even more remote“. Nogle politikere
havde gerne kaldt dem “weapons of last resort“, men det blev afvist for
ikke at afskære NATO fra førstebrug af disse våben. 27 Clinton-administrationen
ønskede heller ikke at sætte en ændring i gang, som kunne sprede
sig til andre områder som ringe i vandet, men da Bush-administrationen
kom til, tog den konsekvensen af sit syn på truslens karakter og opsagde
nogle af de aftaler, som på hver sin måde havde støttet de militære strategier
(fx ABM-traktaten) ud fra den betragtning om, at verden ikke længere
rummede to supermagter, der stod over for hinanden, men mange
og uforudsigelige risici. 28
3.5. Sammenholdet i NATO
Da Den Kolde Krig sluttede, og Sovjetunionen forsvandt, var der mange
både i hovedstæderne og i NATO, der åbent spurgte, om NATO stadig var
relevant. Mange konkurrerende interesser og prioriteter dukkede op igen,

og hvis NATO havde været en klassisk alliance, vendt mod en hedengangen
fjende, ville det ikke have været spor mærkeligt, hvis den var blevet nedlagt.
Men der var ikke vilje til at opløse NATO i 1990. Det var der mange årsager
til. I starten spillede det en væsentlig rolle, at man jo ikke kunne være helt
sikker på, at truslen ikke genopstod. Hertil kom, at NATO-landene fandt,
at de ikke hver for sig kunne håndtere de store omvæltninger, som Europa
skulle gennemgå, og at de øvrige internationale organisationer som EF,
CSCE eller FN enten ikke havde kapacitet til det, eller ikke var egnede til
det. NATO-landene gav her NATO en raison d’etre i form af at hjælpe de
central- og østeuropæiske lande med deres omstilling til demokrati og til
at blive “normale“ aktører, der respekterede internationale regler. I forlængelse
heraf fi k Alliancen til opgave at udføre krisestyringsopgaver på
Balkan. Den seneste udvikling er, at kontrol med masseødelæggelsesvåben
og terrorbekæmpelse er blevet sat på NATO’s dagsorden.
Det er ikke ensbetydende med, at gamle splittelsestendenser ikke dukkede
op i perioden, eller at der ikke var emner, som medførte voldsom konfl ikt.
Det første spørgsmål, som skulle håndteres var, om andre internationale organisationer
skulle overtage NATO’s rolle. USA havde stærke interesser i at
give NATO en rolle, hvilket kan ses i lyset af, at NATO er den eneste organisation
– bortset fra OSCE – der giver USA repræsentation i Europa, og som
giver USA mulighed for at samarbejde med – og øve indfl ydelse – på Europa.
Frankrig repræsenterede det andet ekstrem og så gerne en vægtforskydning
til andre organisationer (fx WEU). Én af udgangene på den diskussion var, at
NATO skulle bistå de andre organisationer – OSCE, WEU/EU – med at udføre
deres krisestyringsoperationer. Dermed fi k de mere “europæiske“ (modsat
“atlanticistiske“) lande mulighed for at prøve WEU af, samtidig med at NATO
fortsatte sin eksistens. Det skulle så i øvrigt vise sig, at der på længere sigt
ikke var stor interesse for at anvende WEU, og Frankrig valgte i stedet i stigende
grad at styrke sit engagement i NATO’s fredsbevarende operationer.
Et andet konkret emne handlede om NATO’s udvidelse, hvor NATO-landene
var uenige om, hvor hurtigt man skulle gå frem. Kompromisset blev
partnersamarbejdet, hvor især Partnerskab for Fred viste sig at være en
tilfredsstillende løsning. Partnerskab for Fred gav lande, der ønskede at
forbedre deres situation politisk, militært og på anden måde, et perspektiv
om medlemskab, samtidig med at de kunne afprøve deres vilje og
evne til at operere sammen med NATO i blandt andet de fredsbevarende
operationer i Bosnien-Hercegovina.
En tredje konfl ikt angik ex-Jugoslavien, hvor de allierede var uenige om
fjendebilledet og om de bedst egnede midler. Det gjaldt med hensyn til
parterne i Bosnien-Hercegovina og senere i Kosovo. Her var der ingen
lette kompromisser – ud over at handle ud fra laveste fællesnævner. For
USA var det ikke tilfredsstillende, og man valgte at føre krig mod Taliban i
Afghanistan uden brug af NATO. Det kom noget bag på de øvrige NATOmedlemmer,
at USA ikke ønskede at benytte sig af den enorme sympati,
der tilfl ød landet efter terrorangrebene, og anvende NATO’s apparat.
En fjerde konfl ikt har drejet sig om udviklingen af det europæiske forsvar,
og om det ville styrke eller svække det transatlantiske samarbejde. Emnet
69

70
har været koblet sammen med spørgsmålet om kapacitetsskel (jf. kapitel
6), og én måde at se indsatsen for at skaffe europæerne fl ere militære
kapaciteter kan ses som et ønske fra europæisk side på at leve op til
forpligtelserne i NATO. Men gjorde de ikke det, var spådommen også, at
NATO ikke ville kunne fungere mere.
Endelig har spørgsmålet om magtanvendelse været fremme og skabt
uenigheder blandt landene. Senest i forbindelse med en krig, som heller
ikke blev ført af NATO, nemlig den mod Saddam Husseins regime i foråret
2003. De europæiske NATO-lande så sig pludselig delt op i “det gamle
Europa“, som ikke støttede USA’s krig mod terror, og “det nye Europa“,
som støttede USA. Splittelsen, som altså ikke direkte havde med NATO at
gøre, skabte en del frustration, og topmødet i Istanbul i sommeren 2004
blev i høj grad tolket som et forsoningsmøde.
3.6. Opsamling
Trusselsbillede
Den måde NATO har opfattet sine strategiske omgivelser og risici på ændrede
sig med større hast end på noget tidligere tidspunkt. Fra Den Kolde
Krigs tid overlevede i en periode forestillingen om Sovjetunionen/Rusland
som en strategisk fjende. Men der var ikke enighed om det i Alliancen, og
fl ere og fl ere af medlemslandene rettede blikket mod de “uforudsigelige“
risici, der kunne opstå i forbindelse med Østeuropas overgang til demokrati.
Da ex-Jugoslavien gik i opløsning og sank ned i borgerkrig, var der
en tilbøjelighed til, at dette syn bredte sig til det øvrige Østeuropa. En
stor opgave blev derfor at stabilisere denne del af Europa.
I takt med at Europa blev mere og mere stabilt og integreret i NATO (og
EU) fl yttede NATO opmærksomheden længere væk. Men der gik nogle år,
før de allierede kunne enes om at sætte de nye trusler på dagsordenen.
Med terroranslagene mod USA i september 2001 skete der en markant
drejning i NATO’s opmærksomhed. Trusselsbilledet kom nu i stigende
grad til at omfatte spredning af masseødelæggelsesvåben, terrorisme
og ikke-statslige aktører. I kølvandet på terroranslagene skete der også
en markant drejning i forholdet til Rusland. Rusland var nu ikke længere
en fjende eller modstander, men en strategisk partner, NATO kan samarbejde
med bl.a. for at “projicere“ stabilitet længere væk end i Europa.
Mål
NATO’s grundlæggende mål ændrede sig også radikalt efter Den Kolde
Krig. Fra primært at være optaget af traditionelle forsvarsopgaver i
Europa, har NATO i den tiårsperiode, der er gået, defi neret nye opgaver
og udvidet sit operationsområde. Efter et par års diskussion om, hvordan
NATO skulle forblive relevant, fi k NATO en meget aktiv stabilitetsfrem-

mende rolle og en meget synlig og aktiv fredsstøttende rolle. Disse to roller
er blevet suppleret af en ny rolle med hensyn til at inddæmme truslen
fra masseødelæggelsesvåben samt bekæmpe og afskrække terrorister.
Med udvidelsen af NATO’s opgaver blev også den geografi ske rækkevidde
udvidet – fra “det euro-atlantiske område“ til global indsættelse.
Midler
Siden afslutningen af Den Kolde Krig øgede og ændrede NATO både de
politiske og militære midler. Til de politiske midler hører partnersamarbejdet
med østeuropæiske lande, lande i Middelhavsregionen og Rusland – og
nu senest Mellemøstregionen. Støtte til våbenkontrolregimer hører også
til i den politiske “værktøjskasse“. Det kunne der – trods indvendinger fra
konservative kredse – skabes enighed om. NATO’s udvidelse med lande i
den tidligere Warszawapagt har også været et politisk middel, som har bidraget
til at skabe stabilitet i Europa. Dernæst har NATO’s fortsatte arbejde
i de mange civile komiteer også udgjort en stabiliserende rolle.
Men NATO har også gjort brug af militære midler – i både politiske og
militære roller. Det har især været NATO’s konventionelle styrker, som
har mærket til forandringerne i NATO’s roller. De har spillet vigtige roller
i de praktiske sider af PfP og krisestyringsopgaverne. På begge områder
er NATO’s militære styrkers troværdighed og effektivitet nu blevet “testet“.
Resultaterne har været både gode og mindre gode. Efter midten af
1990’erne, hvor NATO defi nerede sin egen fredsstøttende rolle, begyndte
mål og midler at matche hinanden på en tilfredsstillende måde – NATO
udførte sin fredstøttende rolle på Balkan med stor selvbevidsthed og succes.
Men i takt med at trusselsbilledet ændrede sig, har der været stillet
nye krav til NATO-styrkerne, som har været sværere at honorere. Kosovokampagnen
og USA’s manglende vilje til at ville anvende NATO til indsættelser
uden for Europa har også peget på svagheder i samarbejdet, der
bygger på de store forskelle i bl.a. materiel på de to sider af Atlanten.
Sammenhold
Sammenholdet i NATO i de 15 år, der er gået siden Den Kolde Krig sluttede,
har været forbavsende godt, når man tænker på, at den traditionelle
fjende forsvandt, og de allierede skulle enes om både fjende, mål og midler.
Som under Den Kolde Krig har uenighederne været udstillet for åbent
tæppe og har virket voldsomme. Udfordringen for de allierede har været
at håndtere en situation, hvor NATO ikke længere indgår som et afgørende
element i dens medlemmers overlevelse, men hvor organisationen
hele tiden skal bevise sin nytte. På Balkan og i forhold til Østeuropa viste
NATO, at Alliancen gjorde en forskel. Nu venter mange – navnlig i USA
– på at se, om de nye opgaver kan varetages på samme effektive måde.
71

72
1 Nyhamar, Tore, NATO
fra bolverk til nettverk,
FFI/Rapport-2001/05918,
Forsvarets Forskningsinstitut,
Norge, 2001, s. 11.
4. NATO’s organisation
NATO adskiller sig fra tidligere alliancer ved i fredstid at have opbygget
en omfattende organisation. I det følgende bliver denne organisation
præsenteret, herunder hvordan den er opstået, hvordan beslutninger
træffes, hvad der er de vigtigste politiske og militære organer, samt hvordan
NATO’s strategier er blevet omsat i kommando- og styrkestrukturen.
Desuden vil spørgsmål om fx forholdet mellem alliancens politiske og militære
niveau, graden af ”integration” samt kontrollen med atomvåbnene
blive kommenteret.
Alliance, koalition, netværk og organisation
En alliance er en aftale om en gensidig forsvarsforpligtelse. Store og små
stater kan have forskellige motiver til at deltage i en alliance. Mens supermagten
– og stormagterne – kan have globale interesser og ønske om
at påvirke magtbalancen, kan en alliance yde det lille land sikkerhed og
beskyttelse mod et angreb udefra og øge muligheden for at stå stærkere
i forhold til fjenden. En alliance kan også trække et lille land ind i handlinger,
som ikke er i dets snævre interesse.
En koalition er et samarbejde, som er løst sammensat og ikke særlig institutionaliseret.
Koalitioner kendes fra FN’s operationer, fordi FN aldrig fi k
den stående styrke, som FN-pagten lagde op til. Koalitioner kan skabes
for at løse en bestemt opgave, og man taler her om ”koalitioner af villige”
(”coalitions of the willing”). Koalitioner kendes også inden for NATO, hvor
nogle stater kan gå sammen fx om en fredsstøttende operation.
En organisation er det mest formaliserede samarbejde. Den har ansatte,
ledelse og en fysisk adresse. Der er som regel regler for beslutningsprocedurer,
specialisering blandt medlemmerne/de ansatte. Den kan være
fl adt struktureret, men er ofte hierarkisk og vurderes ud fra, hvor effektivt
den når sine mål. Sådan er og var NATO. Den hurtige oprettelse af den
integrerede militære struktur, oprettelsen af et civilt og et militært hovedkvarter
– først i Paris, senere i Bruxelles – var på mange måder med til at
ændre NATO fra traditionel alliance mellem suveræne stater til en form
for sikkerhedsorganisation.
Men NATO har udviklet sig og karakteriseres nu af og til med koalitioner
eller netværk 1 . Et netværk er løst sammensat. I modsætning til en organisation
er et netværk uformelt, og beslutninger af betydning for netværket
kan træffes af medlemmer udenfor. I NATO-sammenhæng kan man sige,
at samarbejdet med partnere om fredsbevarende operationer har skabt et
helt nyt handlemønster, hvor disse partnere har fået indfl ydelse på nogle af
Alliancens opgaver (om end ikke kerneydelsen – Artikel 5-forsvaret).

Samarbejdets omfang og dybde
At deltage i et kollektivt arrangement som NATO’s giver alle stater en
række politiske fordele i form af åbne diskussioner og konsensusskabelse.
Ikke desto mindre har der været en konfl ikt, som har handlet om, at de
mindre lande har ønsket maksimal information og indfl ydelse, mens de
større stater har ønsket at bevare deres handlefrihed. Denne konfl ikt dukker
op på mange områder, men ét af dem har været i forbindelse med den
ret, som alle lande har til at rådføre sig med de andre lande.
Washington-traktatens konsultationsforpligtelse (Artikel 4) handler om,
at medlemmerne har ret til at konsultere med hinanden i krisesituation.
Men denne rådslagning kom hurtigt til at få en anden betydning, der ikke
kun drejede sig om trusler mod NATO-territoriet, men om en lang række
spørgsmål inden for og uden for traktatområdet af betydning for medlemmernes
sikkerhed i bredere forstand. Det positive ved det var, at NATO
kom til at fungere som et forum for transatlantisk dialog, hvor der ellers ikke
ville være noget forum. Men der gik ikke lang tid, før de allierede begyndte
at diskutere, hvad der lå i termen ”consult together”, og hvor forpligtende
sådanne rådslagninger skulle være. Lå der i begrebet, at landene skulle
diskutere de af deres handlinger med hinanden, som havde konsekvenser
for andre lande? Skulle de gøre det før, under eller efter, de havde handlet?
Og skulle de enkelte lande indrette deres politik efter hinanden? Skulle det
ske regelmæssigt eller kun under kriser? Og – mere kontroversielt – måtte
det enkelte NATO-land blande sig i andre NATO-landes indenrigspolitiske
forhold, som var af betydning for NATO? 2
Det har især været de mindre lande, som var utilfredse med, at de store lande
af og til handlede hen over hovedet på dem uden at orientere dem eller tage
dem med på råd. Det gjaldt ikke mindst, når det angik spørgsmål, som havde
en eller anden konsekvens for dem og deres sikkerhed. De store lande var
derimod ikke så tilbøjelige til at ville orientere de mindre lande i NATO, navnlig
under kriser. Spørgsmålet for dem var med andre ord, om man kunne være
medlem af alliancen og samtidig bevare sin udenrigspolitiske handlefrihed? 3
Dette afspejler en anden uenighed blandt de allierede, nemlig hvor meget
kompetence de ønsker at afgive til hinanden og til de fælles organer. De
mindre lande har været de største tilhængere af, at der i NATO blev skabt
nogle fælles organer og en ”pulje” af aktiver, som kunne give dem indfl ydelse
på en alliance, hvis sikkerhedsgaranti de var afhængig af. Sådanne
fælles organer blev allerede skabt i 1950’erne (med de civile og militære
hovedkvarterer, hvor alle landene var repræsenteret), og langsomt kom
der også visse fællesfi nansierede aktiver. På den anden side har – navnlig
– de store lande, som ovenfor anført ønsket så meget ”mellemstatslighed”
som muligt, så de kunne bevare maksimal handlefrihed.
4.1. NATO’s politiske og militære struktur
NATO er et politisk samarbejde mellem suveræne stater. Det betyder, at
de vigtigste forhandlere og beslutningstagere er politikerne (ministre),
som står til ansvar over for deres borgere. Når ministrene ikke er samlet,
2 The evolution of NATO
political consultation
1949-1962.
3 The evolution of NATO
political consultation
1949-1962.
73

74
NATO’s civile og militære struktur
FORSVARSPLANLÆG-
NINGSKOMITEEN
(DPC)
KOMITEER UNDER
RÅDET, DPC OG NPG
er det deres repræsentanter, der handler ”på ministerens vegne”. Landene
er bakket op af ministerier i hjemlandet og repræsentationer (ambassader)
i NATO’s hovedkvarter. Desuden har NATO udviklet et omfattende
civilt administrativt apparat til behandling af politiske spørgsmål. Det har
til huse i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles.
NATO’s militære struktur giver input til det politiske niveau og udfører
dets beslutninger. Den befi nder sig ”i den spidse ende” og har i sidste
ende ansvar for at vinde en krig eller gennemføre de opgaver, den bliver
pålagt. De militære myndigheder består både af de statslige, nationale
militærer og forsvarsministerier samt dem, der arbejder i og for NATO.
NATO’s militære myndigheder arbejder både i NATO’s hovedkvarter i
Bruxelles og i det militære hovedkvarter i Mons i Belgien.
DET NORD-
ATLANTISKE RÅD
(NAC)
GENERAL-
SEKRETÆREN
Den internationale stab
Nationale myndigheder
DEN NUKLEARE PLAN-
LÆGNINGSGRUPPE
(NPG)
ALLIANCENS
EUROPAKOMMANDO
Strategiske kommandoer
NATO’s politiske struktur
Militære repræsentanter ved NATO
MILITÆRKOMITEEN
(MC)
Den internationale militære stab
ALLIANCENS
ATLANTKOMMANDO
DEN REGIONALE PLAN-
LÆGNINGSGRUPPE
FOR CANADA OG USA
Det politiske samarbejde i NATO har dækket stort set alle sikkerhedspolitiske
aspekter – både snævert militære og bredere værdimæssige.
Når man tager de mange råd, komiteer, organer osv. i betragtning, som
blev oprettet under Den Kolde Krig, kan det undre, at Washington-traktaten
kun nævner, at der skal oprettes nogle ganske få, først og fremmest
et ”råd, hvor hver af landene skal være repræsenteret”. Dette råd skulle
sikre det politiske samarbejde mellem de lande, der havde aftalt at bistå
hinanden i tilfælde af et angreb. Rådet kunne oprette ”underinstitutioner”,
og så skulle der oprettes en forsvarskomité til gennemførelse af ”de
militære dele”.
Det Nordatlantiske Råd er den højeste besluttende myndighed i NATO.
Det er her de ”suveræne” NATO-medlemmer afstemmer deres politikker,
træffer rutinemæssige beslutninger, følger en operation eller træffer beslutning
i tilfælde af en krise. Alle lande deltager og har lige status. Rådet
mødes på forskellige niveauer, og beslutningerne har samme gyldighed,
uanset hvilket niveau de bliver truffet på. Alle NATO-lande har en repræ-

sentation i NATO (bestående både af diplomater
og repræsentanter for forsvarsministeriet
og det nationale militær), og i NATO’s daglige
arbejde fylder det ugentlige møde mellem de
faste repræsentanter meget. Den Politiske Komite,
der består af repræsentationernes souschefer,
forbereder teksterne forud for møderne.
De nationale repræsentationer har alle til huse
i NATO’s hovedkvartersbygning, hvilket letter
de løbende forhandlinger mellem landene og
gør, at NAC kan træde sammen med meget
kort varsel.
Hvert halve år mødes Rådet på forsvarsministerniveau og udenrigsministerniveau.
Ved den lejlighed gennemgår ministrene det forgangne halve
års begivenheder med særlig betydning for hhv. forsvarsområdet eller sikkerhedspolitiske
spørgsmål generelt og træffer beslutning om, hvordan
NATO eventuelt skal reagere.
Rådet kan også mødes op niveau af stats- og
regeringschefer. Tendensen er – som i så mange
andre internationale organisationer – gået i retning
af mere og mere topmødediplomati. Det
afspejler for det første de hastige forandringer i
NATO’s strategiske miljø, og at landene har haft
brug for at bekræfte – og forpligte – hinanden
med jævne mellemrum. Det har til gengæld
ført til, at antallet af initiativer er vokset, fordi
man ikke lader stats- og regeringschefer mødes
uden, at der skal komme ny politik ud af det.
Topmøderne har også ført til en del mere offentlig
opmærksomhed end NATO’s rutinemæssige
diplomati, der foregår til hverdag. De erklæringer, som stats- og regeringscheferne
skal godkende, er ofte meget følsomme, men som regel er
de forhandlet færdig på forhånd.
Et andet vigtigt råd er Forsvarsplanlægningskomiteen (Defence Planning
Comittee, DPC), som også daterer sig tilbage til samarbejdets begyndelse,
og som siden er mødtes ugentligt på niveau af faste repræsentanter
og på niveau af forsvarsministre (jf. ovenfor). DPC udstikker retningslinjer
til NATO’s militære myndigheder i deres arbejde (fx i form af styrkeplanlægningsprocessen).
Alle NATO-lande bortset fra Frankrig deltager her.
Arbejdet forberedes i Forsvarsgennemgangskomiteen.
Den Nukleare Planlægningsgruppe (Nuclear Planning Group, NPG) er det
råd, som blev skabt i 1967 efter kritik fra ikke-atommagterne i NATO (jf.
nedenfor). Her drøfter de faste repræsentanter løbende og forsvarsministre
hvert halve år aspekter ved NATO’s atompolitik. Det eneste land, der
ikke deltager, er Frankrig. NPD bistås af en række komiteer i sit arbejde.
I 1952 blev der skabt en post som generalsekretær, som senere også
blev formand for Det Nordatlantiske Råd. Hermed blev arbejdet i Rådet i
højere grad løsrevet fra de nationale interesser. NATO’s generalsekretær,
Det Nordatlantiske Råds 1.
møde for udenrigsministre
i Washington D.C. 17. september
1949.
NATO Photo
Det Nordatlantiske Råd
mødtes I Rumænien 2004
NATO Photo
75

76
4 Terzuolo, Eric R., Regional
Alliance, Global Treat: NATO
and Weapons of Mass Destruction,
1994-2004. Final
Report, Manfred Wörner
Fellowsip, 2003/2004,
NATO, 2004, s. 145.
5 Gudmonson, Ulla, NATO
i närbild Studentlitteratur,
Lund, 2000: 54.
6 Se Lord Robertsons
afskedstale for Det Nordatlantiske
Råd, www.nato.int/
docu/speech/2003/
s031217a.htm.
som altid er europæer, har traditionelt været en stærk personlighed, som
har søgt at påvirke NATO’s arbejde og øge sammenholdet i Alliancen.
NATO’s generalsekretær leder også NATO’s civile stab, dvs. de embedsmænd,
som arbejder for NATO og ikke for nationale regeringer.
Et særkende ved NATO’s organisation er dens omfattende komitesystem,
som både dækker militære og civile emner. Det er her, en stor del af ”konsultationen”
(jf. Artikel 4) mellem de allierede har fundet sted i tidens løb.
Komiteernes vigtigste opgave er at behandle emner på deres områder
og levere input til de besluttende organer. Mange af komiteerne er opstået,
fordi der har været et emne, som skulle analyseres eller en konkret
opgave, som skulle løses. En meget konkret opgave tilbage i NATO’s start
var at standardisere de allieredes meget forskellige militære systemer, så
de sammen ville kunne løse den opgave at afskrække fra et angreb og
evt. forsvare Europa. En anden konkret opgave var analysearbejdet vedrørende
”dobbeltbeslutningen” i 1970’erne, hvortil der blev nedsat den
vigtige High Level Group. Andre konkrete opgaver har været organiseringen
af partnerskabssamarbejdet og krisestyringsopgaverne, hvortil der
også er oprettet komiteer.
En anden funktion af komiteerne har været at give NATO en rolle i forhold
til det internationale samfunds stigende kompleksitet generelt. Ét
eksempel herpå er NATO’s videnskabsprogram, der blev indledt med
oprettelsen af NATO’s Videnskabskomite i 1958 med fokus på videnskab
og teknologi og deres betydning for de vestlige samfunds sikkerhed.
Programmet tager nu sigte på samarbejde mellem videnskabsmænd i
partnerlande og NATO’s lande med fokus på de nye trusler. Et andet eksempel
var Komiteen vedrørende Det Moderne Samfunds Udfordringer,
som blev oprettet i 1969. Komiteen har i tidens løb beskæftiget sig med
emner som energi og miljø og på det seneste om globaliseringens konsekvenser
for trusselsbilledet.
I 1999 vedtog NATO det såkaldte WMD-Initiativ og oprettede et WMD-
Center (vedrørende spredning af masseødelæggelsesvåben). Centret er
eksempel på en anden funktion, nemlig at NATO-landene har haft behov
for at ”multinationalisere” et spørgsmål, altså undgå at et land gik enegang
og evt. forsøge at øve indfl ydelse på dets politik (mht. masseødelæggelsesvåben
var det USA). Komiteerne kom på den måde til at spille
en stærkt integrerende og konfl iktløsende rolle sammen med NATO’s
øvrige civile og militære struktur. Som eksempel kan nævnes det konfl iktfyldte
forhold mellem Grækenland og Tyrkiet, som altid har sat sit præg
på diskussionerne, men at det netop er blevet ved diskussioner og ikke
krig mellem de to lande.
Indsatsen på WMD-området område afspejler endnu en funktion af komiteerne,
nemlig at NATO sender et signal både udadtil og i forhold til
hovedstæderne, at det tager et emne alvorligt 4 .
Antallet af komiteer i NATO nærmede sig 300, da Den Kolde Krig sluttede
5 . Som anført har disse komiteer hver især spillet en rolle, men på det
seneste har komitestrukturen været kritiseret for at være blevet for omfattende
og tidskrævende, og der har været gjort en indsats for at ”slanke”
den med op mod 30% 6 .

NATO’s arbejde i komiteer og råd afspejler, at alle lande er suveræne og
lige. Intet NATO-land kan stemmes ned, men man forhandler, til der er
opnået konsensus. Det gælder i Det Nordatlantiske Råd og i alle komiteerne.
Denne lighed mellem de allierede ændrer ikke ved den faktiske ulighed
mellem landene i NATO. Denne ulighed har ved fl ere lejligheder ført
til, at der har været stillet krav om ændrede procedurer fx i forbindelse
med konsultationsforpligtelsen. I 1956 nedsatte NATO efter de mindre
landes voldsomme kritik af stormagternes manglende information i forbindelse
med Suez-krisen ”De Tre Vise Mænds Komite”. Året efter blev
der på komiteens anbefaling oprettet en Komite af Politiske Rådgivere.
Arbejdet i de øverste besluttende organer og i de mange komiteer har
også afspejlet – og bidraget til – sammenholdet og solidariteten i NATO
og dermed også til den ”vi-følelse”, som er udbredt i NATO trods konfl ikter
i øvrigt. Skabelsen af Den Internationale Stab og Den Internationale
Militære Stab ved NATO’s politiske hovedkvarter har også bidraget hertil.
NATO’s militære struktur
NATO’s militære struktur består af styrkestrukturen (konventionelle og
atomare styrker) og kommandostrukturen. Tilsammen udgør de den
organisatoriske ramme for udførelsen af NATO’s opgaver – både Artikel
5-opgaver og ikke-Artikel 5-opgaver. I det følgende beskrives udviklingen
i styrkestrukturen og kommandostrukturen samlet.
Den militære struktur er forbundet med de militære strategier, så målene
i den militære strategi kan nås. Men den militære struktur er ikke kun en
teknisk afspejling af de militære strategier. Den militære struktur sender
også et politisk signal indadtil og udadtil – og er et produkt af det politiske
samspil mellem NATO-landene 7 .
Den øverste myndighed i NATO’s militære struktur er Militærkomiteen.
Den har en særlig rolle, fordi den er den øverste myndighed for den
integrerede militære struktur, samtidig med, at den er underlagt Det
Nordatlantiske Råd, hvortil den leverer input og er ansvarlig for at udføre
beslutninger, der har med den militære struktur at gøre. Militærkomiteen
mødes to gange om året på niveau af de højeste nationale militære chefer,
forsvarscheferne, og til daglig er det den øverste militære repræsentant
fra medlemslandene, som også er fast repræsenteret i Bruxelles.
De integrerede militære strukturer, således som de så ud frem til 1999, da
den første store ændring fandt sted, blev skabt i 1950’ernes begyndelse,
hvor NATO for alvor begyndte at ”multinationalisere” sit arbejde. Det
havde ikke direkte noget med strategierne at gøre, fordi der ikke er noget
i hverken traktaten eller strategierne, der gjorde, at den gensidige forsvarsforpligtelse
blev bedre varetaget i en organisation. Det hang snarere sammen
med, at landene følte, at der var behov for at gøre samarbejdet mere
effektivt og operationelt i lyset af en mulig optrapning efter Nordkoreas
angreb på Sydkorea og for at sikre, at USA hurtigere kunne komme vesteuropæerne
til hjælp. Det lå der både militære og politiske hensyn i.
7 Palin, Sir Roger, Multinational
Military Forces, Adelphi
Paper, 294, 1995: 14.
77

78
Eftersom USA’s Kongres krævede, at de fl ere amerikanske tropper i
Europa skulle stilles under amerikansk kommando i en militær alliance,
blev den integrerede kommando oprettet, og en amerikaner udpeget
som øverstbefalende. Siden da har den øverstbefalende for de allierede
styrker i Europa, SACEUR, altid været en amerikaner. Det har de europæiske
lande accepteret, mod at generalsekretæren var europæer. Den
stedfortrædende SACEUR er også europæer.
Da NATO skulle oprette den militære (og civile) struktur tog man udgangspunkt
i de strukturer, som allerede var skabt i Vestunionen (forløberen
for WEU). Det havde amerikanerne ingen betænkeligheder ved. De
havde nemlig hjulpet med til at udforme – og dermed fået indfl ydelse på
– de europæiske forsvarsorganer.
Udviklingen af NATO’s kommandostruktur under Den Kolde Krig bar præg
af en hurtig opbygning, efterfulgt af 40 års konsolidering. På kun to år var de
tre strategiske kommandoer (én for Europa, én for Atlanten og én for Kanalområdet
samt en regional planlægningsgruppe vedrørende Canada og USA)
oprettet. Der blev. populært sagt, sat ”O” (Organisation) på ”NAT” (North
Atlantic Treaty)! Denne struktur eksisterede op gennem hele Den Kolde Krig.
NATO’s strategiske kommandoer under Den Kolde Krig
SHAPE var det øverste hovedkvarter for de allierede styrker i Europa.
Chefen hed SACEUR.
ACLANT var det øverste hovedkvarter for de allierede styrker i Atlanten,
Chefen hed SACLANT
ACCHAN var hovedkvarteret for de allierede styrker i Kanalområdet.
Chefen hed CINCHAN.
Den integrerede militære struktur var opdelt i niveauer, og alle niveauer
fi k med tiden omfattende stabe, hvor der arbejdede personel fra alle
NATO-lande. Det øverste niveau var de tre geografi sk opdelt strategiske
kommandoer (og planlægningsgruppen for USA og Canada). I fredstid
havde SHAPE og ACLANT ansvar for at udarbejde forsvarsplaner for deres
respektive områder, afgøre styrkebehov og opstille og træne deres
styrker.
CINCHAN havde ansvar for at sikre frie handelsveje på havet (Nordsøen
og Kanalen). I tilfælde af krig havde de strategiske kommandoer ansvar
for krigsførelsen i hvert deres område. Efter Frankrig trak sig fra NATO’s
integrerede militære struktur i 1967, har SHAPE været beliggende i
Mons i Belgien, mens ACLANT altid har ligget i Norfolk, Virginia, i USA.
CINCHAN lå i Northwood i Storbritannien.
Niveauet ”under” de strategiske kommandoer var nok en – primært
– geografi sk inddeling af hovedkvarterer. Lige før Den Kolde Krig sluttede,
var der således fx under SHAPE tre geografi sk bestemte kommandoer
(Nordeuropa, Centraleuropa og Sydeuropa) samt kommandoen for
NATO’s den gang eneste udrykningsstyrke, AMF (Allied Mobile Force,
dannet i 1960), chefen for de britiske fl ystyrker samt NATO’s tidlige varslingssystem,
AWACS.

Det tredje niveau var en yderligere opdeling, også primært geografi sk.
Her befandt sig fx det hovedkvarter, som var beliggende i Karup i Jylland,
BALTAP, der sammen med kommandoen for Nordnorge og kommandoen
for Sydnorge var underlagt chefen for de allierede styrker i Nordeuropa 8 .
De styrker, som kommandoerne kunne planlægge med – både til øvelser
og i tilfælde af krig – var primært styrker, som landene tilmeldte NATO.
Der var under Den Kolde Krig kun ganske få stående styrker. Eksempler
var Den Stående Middelhavsfl åde (fra 1968), Den Stående Kanalstyrke
(fra 1973) og det Luftbårne Hurtige Varslingssystem, AWACS, (fra 1978).
I tilfælde af krig ville de tilmeldte styrker blive frigivet fra deres nationale
myndigheder og underlagt NATO’s militære chefer.
NATO’s strategi til forsvar af Europa (herunder udmøntningen af – senest
– det fl eksible gensvar og det fremskudte forsvar) var formuleret i General
Defence Plan, som så dannede grundlag for de enkelte kommandoers
videre operative planlægning.
Efter Den Kolde Krig blev NATO’s kommando-
og styrkestruktur radikalt ændret. Tysklands
samling gjorde det fremskudte forsvar uaktuelt.
Man valgte alligevel at bevare allierede tropper
i Tyskland, men kaldte det ”fremskudt tilstedeværelse”
og mobile ”counter-concentration”
styrker i stedet. Hensigten var som før, nemlig
at vise solidaritet i Alliancen.
De efterfølgende topmøde-erklæringer og
strategier ændrede gradvist NATO’s kommandostruktur
i retning af langt mere mobile og
fl eksible enheder. Allerede London-erklæringen
fra 1990 forudså, at der skulle være færre styrker,
og at de skulle være lettere og mere mobile.
Beredskabet skulle også mindskes, nu hvor
Sovjetunionen ikke længere forventedes at gennemføre
et overraskelsesangreb. Men der var
også interne interesser på spil. Der var for eksempel lande som Frankrig,
som ønskede at opbløde de stive alliancestrukturer – og som fra midten
af 1990’erne fi k chancen for at kunne deltage i NATO’s operationer uden
at skulle melde sig ind i NATO’s integrerede struktur.
NATO oprettede godt nok allerede under Den Kolde Krig en mindre, mobil
styrke, bestående af hær- og luftenheder, der hed Allied Mobile Force (AMF,
oprettet i 1960). Den var til for kort tid siden underlagt Europakommandoen
og skulle i løbet af kort tid kunne sendes til kriseområder for at vise NATO’s
tilstedeværelse (AMF blev fx sendt til det østlige Tyrkiet i januar 1991 under
Golfkrigen for at vise NATO’s solidaritet i tilfælde af en mulig trussel mod Tyrkiet)
9 . Men den store ændring og tilpasning skete i begyndelsen af 1990’erne
som resultat af NATO’s Nye Strategiske Koncept. For at gøre NATO’s styrker
mere multinationale, mobile og fl eksible blev de konventionelle styrker opdelt
i umiddelbare reaktionsstyrker, IRF, (Immediate Reaction Forces), som
AMF kom til at indgå i, hurtige reaktionsstyrker, ARRC (Rapid Reaction Forces)
og hovedforsvarsstyrker, MDF (Main Defence Forces). Derudover skulle
DK
D
NL
GB
B
USA
CDN
F
Danmark
Forbundsrepublikken
Tyskland
Holland
Storbritanien
Belgien
De forenede
Stater
Canada
Frankrig
D
D
USA
D
F
DK
DK
D
NL
D
GB
B
D
CDN
USA
DK
USA
Organiseringen af det
fremskudte forsvar i Tyskland
(Dansk Forsvarsplanlægning
af K.G.H. Hillingsø)
8 NATO Handbook fra 1989.
Mange, mange detaljer
vedrørende den integrerede
kommandostruktur er udeladt
her.
9 NATO Haandbook, 2001,
kap. 12.
D
79

80
General Clark (SACEUR)
ved indgangen til
CJTF’s hovedkontor
NATO Photo
10 Se også da Silva, Mario,
”CJTF-Concepten føres ud
i livet” i NATO Nyt, Vinter
1998.
der være mobiliseringsstyrker (augmentation forces). Denne omstilling skete
samtidig med, at NATO gav tilsagn om at støtte krisestyringsopgaver under
CSCE, FN og WEU. ARRC’en blev operativ i oktober 1992 og har dannet
grundstammen i Alliancens indsættelser fx på Balkan.
Den ovennævnte ændring angik de styrker, som NATO-landene havde tilmeldt
NATO. Den næste ændring angik en tilpasning af kommandostrukturen,
så den også blev mere fl eksibel end kommandostrukturen under
Den Kolde Krig, så den bedre kunne udføre de nye opgaver. I januar
1994 vedtog NATO at indføre de såkaldte CJTF (Combined, Joint Task
Forces). Det er en hovedkvartersenhed, som er skræddersyet til situationen,
og som styrker kan knyttes til. CJTF’erne er multinationale og består
af elementer fra alle tre værn. At det er en indsatsstyrke betyder, at den
sammensættes til formålet og opløses bagefter. Når den enkelte CJTF
skal dannes, kan NATO trække på eksisterende hovedkvarterer (såkaldte
”parent” hovedkvarterer), eventuelt forstærket med moduler fra andre
NATO-kilder eller fra medlemslandene samt med personel. 10
CJTF var en af tidens løsninger på de mange
stærke interesser: USA, som ønskede at kunne
holde sig ude fra visse operationer, EU-landene,
som havde indledt et sikkerhedspolitisk samarbejde,
men som ikke havde vilje til at opruste WEU
tilstrækkeligt, og endelig PfP-landene som kunne
blive knyttet til NATO’s operationer på ad hoc-basis.
Hvorvidt CJTF er en militær genistreg er svært
at sige, men det var politisk dygtigt håndværk, og
det sendte det signal til offentligheden, at NATO
var parat til at gøre op med de stive og forvoksede
kommandoer fra Den Kolde Krigs tid.
CJTF kan betragtes som en ”koalition af villige” mellem lande i og udenfor
Alliancen og har været fulgt op af forskellige aftaler, herunder aftalen
om at WEU (nu EU) kan låne NATO’s aktiver (Berlin-aftalen fra 1996). De
aktiver, som EU kunne tænkes gerne at ville låne, er dem, som europæerne
ikke selv har (jf. kap. 6). CJTF-konceptet skal vurderes ultimo 2004.
I 1994 skete den første ændring af kommandostrukturen og i 1999 gennemførte
NATO den mest gennemgribende ændring af de to. Den første
ændring gik ud på at nedlægge Kanalkommandoen og ændre det geografi
ske ansvarsområde for de underordnede kommandoer under Europakommandoen
(Nordvest-kommando, Centralkommando – som Danmark
kom til at høre under – og Sydeuropakommando). Men den største
ændring fandt sted i 1999. Hensigten var at slanke strukturen væsentligt
(antallet af hovedkvarterer blev skåret ned fra 65 til 20), og gøre den parat
til at operere mere fl eksibelt og effektivt. Derudover skulle den nye
struktur også tjene to andre hensyn: opretholdelse af den transatlantiske
forbindelse og udvikling af den europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet
inden for NATO. Kanalkommandoen var blevet nedlagt af indlysende
grunde, men de to andre strategiske kommandoer, Europakommandoen
og Atlantkommandoen, blev opretholdt. Under de strategiske kommandoer
lå nogle ”regionale kommandoer” (i Europa: Nord- og Sydkommando),
som atter var inddelt i enkeltværnskommandoer (ét af de tre

værn) eller værnsfælles kommandoer (med samarbejde af alle tre værn). 11
Disse ”niveau-3” kommandoer var efter politiske konsultationer placeret,
så hvert europæisk NATO-medlem (bortset fra Frankrig) fi k ét hver.
Forandringerne i NATO’s styrke- og kommandostruktur har været nødvendige
for at Alliancen kunne varetage de krisestyringsopgaver, der
opstod efter Den Kolde Krigs afslutning. Navnlig de europæiske styrker
krævede omstilling, fordi de tidligere var organiseret og trænet til at
varetage afskrækkelses- og forsvarsopgaver i Europa. Men op gennem
1990’erne voksede kritikken af – især – de europæiske væbnede styrker
for ikke at være nyttige nok (ikke mobile nok og ikke hurtige nok at indsætte
i kriseområder) til at håndtere de nye trusler og for ikke at have
tilstrækkelig kampevne. Problemet forstærkedes i forbindelse med NA-
TO’s udvidelse med østeuropæiske lande, hvis styrker var bekostelige og
svære at omstille fra kommunismens tid. Kritikken gik også på landenes
militære kapaciteter (se kapitel 6).
Problemet blev forstærket af, at der var et stort oplevet skel mellem de
amerikanske styrker og de europæiske. Mens amerikanerne – og i vid udstrækning
briterne og franskmændene – altid har forberedt sig på at føre
krig på et andet kontinent og derfor er i besiddelse af både udrykningsstyrker
og de dertil hørende kapaciteter, har de øvrige europæere været så
langsomme til at omstille sig, at det ifølge nogen kommentatorer kan true
NATO-landenes evne til at samarbejde og udføre opgaverne effektivt. 12
Kritikken af den manglende tilpasning af styrkerne og vedtagelsen af Det
Strategiske Koncept i 1999 førte til, at NATO i 2000 iværksatte endnu en
ændring af styrkerne. Ambitionen var at reducere i antallet af store styrker,
som ikke kunne anvendes som ekspeditionsstyrker, men som fortsat
var indrettet til nationalt territorialforsvar. Styrkerne skulle moderniseres
og gøres mere fl eksible. NATO skelner mellem indsættelige styrker (deployable
forces, DF) og stationære styrker (in-place forces, IPF), som mest
er til kollektivt forsvar. Der er forskellige grader af beredskab. Således skal
styrkerne i højt beredskab (High Readiness Forces, HRF) kunne indsættes
på 0 til 90 dage, styrker i lavere beredskab (Forces at Lower Readiness,
FLR) på 91 til 180 dage, og endelig er der de styrker, som kun kan mobiliseres
inden for 365 dage og anvendes i værste fald i tilfælde af angreb på
NATO-området (Long Term Build-up Forces, LTBF).
Men kritikken af den manglende tilpasning af styrkerne fortsatte. Det førte
til, at NATO kun tre år efter den store ændring af kommandostrukturen
i 1999 iværksatte nok en ændring, der er led i ”den store transformation”,
som allerede er iværksat. På Prag-topmødet i 2002 blev det vedtaget at
gennemføre den ”nok vigtigste udvikling i Alliancens militære organisation,
siden NATO blev dannet for mere end 50 år siden.” 13 Baggrunden
for den hurtige ændring var en erkendelse af, at 1999-ændringen ikke
havde bragt NATO langt nok i retning af mobilitet og fl eksibilitet, men at
strukturen stadig var for statisk og for afhængig af den geografi ske opdeling.
Den nye struktur er funktionelt opdelt, snarere end geografi sk. Der
er fortsat to ”strategiske kommandoer”, nemlig Den Allierede Operationskommando
(som fortsat ligger i Mons i Belgien), der har ansvar for alle
NATO’s operationer og ikke længere noget geografi sk ansvar. Den anden
strategiske kommando er Transformationskommandoen (som fortsat lig-
11 General Klaus Naumann,
”NATO’s nye kommandostruktur”
i NATO Nyt, forår
1998.
12 se fx Binnendijk, Hans og
Richard Kugler, ”Transforming
European Forces”
i Survival, Vol. 44, nr. 3,
efterår 2002.
13 General Andrew Vallance,
”NATO’s radikalt
anderledes kommandostruktur”
i NATO Nyt, efterår
2003.
81

82
I 2003 blev
Europakommandoen til
Operationskommandoen
og Atlantkommandoen
til Transformationskommandoen
14 Binnendijk, Hans og
Richard Kugler, ”Dual-Track
Transformation for the
Atlantic Alliance” i Defence
Horizons, nr. 36, nov. 2003.
15 Shaun, Gregory, Nuclear
Command and Control in
NATO, MacMillan Press,
London, 1996
ger i Norfolk, Virginia, i USA), som har til ansvar, at Alliancen til stadighed
ændrer sig og tilpasser sig nye vilkår.
På topmødet i Prag i 2002 vedtog NATO også en yderligere ændring af
sine ”udrykningsstyrker”, nemlig oprettelsen af Reaktionsstyrken, NATO
Response Force, NRF, som skal være fuldt operationsdygtig i oktober
2006. NRF består af små og meget mobile enheder, som kan
indsættes indenfor 7 til 30 dage i områder uden for Europa,
hvor NATO’s interesser er truede, og som kan udføre et bredt
spektrum af opgaver fra evakuering til humanitær interventioner
til krig. En lille enhed af specialstyrker vil kunne indsættes
med det samme. NRF er en stående styrke og kan sammensættes
i forhold til de enkelte operationer. NRF ledes af et CJTF.
Det store spørgsmål er, om NATO er kommet langt nok i omstillingen af sine
styrker og kommandostruktur. Som ovenstående har vist, har NATO brugt
tiden siden Den Kolde Krigs afslutning til at tilpasse sine og medlemslandenes
forsvar til de nye opgaver. Men der er fortsat store styrker, som ikke er egnede
til at sende så langt væk, som de nye ”risici” eller ”trusler” siges at komme
fra. De løbende tilpasninger har været gradvise. Det lille brandkorps fra Den
Kolde Krigs tid (AMF) er ved at blive nedlagt, og sværvægteren, ARRC’en,
kritiseres for at være for stor og tung til de nye opgaver. Der var ifølge kommentatorer
brug for en udrykningsstyrke, som er stor nok til at gøre en forskel
i højteknologiske kampoperationer sammen med USA, men lille og bevægelig
nok til at kunne indsættes hurtigt. 14 NRF kunne være en sådan styrke.
NRF er af amerikanerne blevet set som en test på, om NATO ville forblive
relevant i det 21. århundrede. Et af rationalerne bag NRF var også, at
styrken skulle ”smitte af” på de nationale forsvar, så der ville kunne ske en
generel modernisering af – især – det europæiske forsvar.
4.2. Kontrollen med NATO’s atomare styrker
Dette spørgsmål og de konfl ikter, det var omgærdet af, var primært et
Koldkrigs-fænomen. I dag spiller NATO’s atomstyrker en helt anderledes
reduceret rolle, og derfor er konfl ikten heller ikke så nærværende. Man
bør dog gøre sig klart, at atomstyrkerne ikke er afskaffet, og at der på et
senere tidspunkt kan genopstå spørgsmål om, hvem der må bestemme
over, hvordan de skal håndteres.
NATO’s atomare styrker var indledningsvist de amerikanske. USA havde
udviklet den første atombombe, USA’s atomvåben skulle afskrække Sovjetunionen
fra at angribe, og amerikanske strategiske, interkontinentale
og taktiske atomvåben skulle – muligvis – indgå i krigsførelsen. Det var
også USA, som op gennem Den Kolde Krig forhandlede atomvåbenaftaler
med Sovjetunionen, og det var USA, som indgik bilaterale aftaler
med de enkelte NATO-lande (Belgien, Canada, Frankrig, Italien, Holland,
Tyrkiet og Storbritannien 15 ) om opstilling af disse styrker.
En konsekvens af det amerikanske atommonopol var, at lande, som ikke selv
besad atomvåben, men som var vært for amerikanske atomvåben, de ikke

havde kontrol over, og som enten kunne forudse at blive kampplads (især
Tyskland, men også Benelux-landene), eller som gerne ville have indfl ydelse
på deres egen sikkerhed, op gennem 1950’erne kæmpede for at få større
indfl ydelse på den amerikanske atompolitik. Derudover skete der det, at
USA med tiden ikke var den eneste leverandør af atomstyrker til forsvar
af Europa. Mens Tyskland afstod fra at erhverve sig atomvåben, udviklede
briterne og franskmændene deres egne. I 1952 afprøvede Storbritannien
sin første atombombe, og i 1960 gjorde Frankrig det samme. Endelig gav
udviklingen i det strategiske atomare forhold anledning til den såkaldte
koblingsproblematik, hvor den amerikanske kapacitet på atomområdet
blev sat i forbindelse med viljen til at forsvare Europa (jf. kapitel 2).
Diskussionerne i 1950’erne førte til et forsøg fra den amerikanske regering
på at imødekomme kritikken fra ikke-atomlandene. I begyndelsen af
1960’erne forsøgte USA sig med et udspil, som skulle gøre ikke-atommagterne
tilfredse, nemlig oprettelsen af en multilateral atomstyrke (MLF),
der bestod af 25 overfl adeskibe, der medbragte Polarismissiler. Tyskland
syntes, det var en god ide, mens Storbritannien og Frankrig var imod 16 . MLF
var et forsøg på at demokratisere beslutningsprocessen omkring atomstyrkerne,
men den blev ikke vedtaget. Større held var der med oprettelsen
af Den Nukleare Planlægningsgruppe i 1967, der gav ikke-atommagterne
større indsigt i og indfl ydelse på atompolitikken. Den Nukleare Planlægningsgruppe
er fortsat den af NATO’s komiteer, hvor landene (bortset fra
Frankrig) kan diskutere spørgsmål af relevans for atomstyrkerne, herunder
deres sikkerhed og overlevelse, kommunikationsaspekter, tilpasning osv.
Ønsket om at kontrollere Storbritanniens og Frankrigs atomvåben faldt
sammen med Kennedy-administrationens forsøg på at undgå, at der blev
brugt atomvåben, så man bedre kunne styre uden om en ødelæggende
atomkrig (i forbindelse med fl eksibelt gensvar). Den ønskede derfor større
politisk – amerikansk – kontrol med brugen af atomvåben. Det var derfor
et stort irritationsmoment, at nogle atomstyrker ikke var under amerikansk,
men fransk kontrol, hvilket kunne føre til, at USA blev inddraget i en atomkrig,
fordi et andet land havde brugt atomvåben mod Sovjetunionen. Det
førte ikke unaturligt til store konfl ikter med Frankrig. Med Storbritannien
havde USA i 1962 indgået aftale om, at USA leverede missilerne, mens briterne
leverede fremføringsmidlerne. Kontrollen med brugen af disse styrker
kom altså til at ligge hos både amerikanerne og briterne.
4.3. Krav til styrker i fredsstøttende
operationer og ”komite-krigsførelse”
I det følgende rettes blikket mod et andet aspekt af samarbejdet i NATO,
nemlig hvordan en alliance (som NATO) udfører sine operationer. Mens
NATO’s evne til at føre en krig ikke blev ”testet” under Den Kolde Krig, er
spørgsmålet blevet særdeles nærværende bagefter. Det skyldes to forhold.
For det første at NATO’s styrker netop fi k en langt mere operationel rolle
end under Den Kolde Krig, og jo længere væk fra det europæiske kontinent,
NATO’s styrker skulle indsættes, jo større blev kravene til styrkernes måde
at fungere på. Den anden årsag ligger i operationernes karakter: i takt med
at NATO bevæger sig væk fra traditionelt territorialforsvar og forsvar for 16 Terzuolo, ibid., s. 3.
83

84
IFOR indsat i Sarajevo 1996
NATO Photo
17 Mht. FN og NATO er det
Palin, Sir Roger, Multinational
Military Forces: Problems
and Prospects. Adelphi
Paper 294, The International
Institute for Strategic Studies,
1995. Tilsvarende tanker
er fremme i Jakobsen, Peter
Viggo, FN’s Fredsoperationer
i 1990’erne, DUPI,
København 1998.
18 Daalder, Ivo og
O’Hanlon, Michael E., Winning
Ugly, NATO’s war to
Save Kosovo, The Brookings
Institution, Washington,
2000.
grænserne i Europa og griber ind i krisesituationer
– med eller uden en stats accept – øges opmærksomheden
på, hvad det er for et grundlag NATO
udfører sine operationer på, og hvordan NATO
gør det.
Der er to udtryk, som dukker op med jævne
mellemrum i karakteristikken af NATO’s operationer.
De er ikke meget præcise, men peger på
en forestilling om, at der er forskel på, hvordan
stater fører krig, og hvordan alliancer og koalitioner
gør det. Det ene er ”koalitionskrigsførelse”,
som bruges til at karakterisere multinationale
militære indsatser i almindelighed. Det
andet er ”komite-krigsførelse”, som blev brugt
nedsættende i forbindelse med Kosovo-kampagnen og som begrundelse
for, at USA ikke ville gøre brug af NATO i forbindelse med krigen mod
Taliban i Afghanistan.
Udtrykkene afspejler imidlertid et træk ved det internationale samfunds
måde at intervenere på, nemlig at stater for det første sjældnere og sjældnere
er alene om at udføre militære opgaver, men at multinationale operationer
er kommet for at blive. Det opfattes som mere legitimt, når fl ere
lande intervenerer, end når ét land gør det. For det andet afspejler det,
at multinationale operationer er mere bureaukratiske, fordi der er fl ere
interessenter, der skal høres, end en unilateral intervention af én stat. Endelig
har NATO efter Den Kolde Krig erklæret, at ”multinationalitet” har
en værdi i sig selv, fordi der var et ønske om at hindre, at NATO-landene
trak sig ud af Alliancen og renationaliserede deres forsvar.
Først gennemgås kravene til multinationale indsættelser, således som de
har været fremhævet af fl ere forfattere 17 . Enkelte eksempler fra NATO’s
indsættelser på Balkan og NATO’s Allieredes Fælles Publikation, ”Peace
Support Operations” (PSO) fra 2000, vil illustrere pointerne. Til slut kommenteres
begrebet komite-krigsførelse.
For at en indsættelse skal blive en succes, skal der for det første være et
klart mandat med klare politiske og militære mål samt klare angivelser af,
hvordan magten skal anvendes, og hvilke militære styrker der skal til for at
løse opgaven. Det nok mest synlige brud på denne forudsætning var i forbindelse
med NATO’s Kosovo-kampagne i foråret 1999. Samme dag, som
bombardementerne blev indledt, udtalte præsident Clinton, at målet for
kampagnen var at demonstrere NATO’s vilje over for serberne, afskrække
fra endnu en offensiv mod uskyldige civile i Kosovo og alvorligt ødelægge
det serbiske militærs mulighed for at skade Kosovos befolkning. 18 Dilemmaet
for NATO’s militære myndigheder var, at USA havde udelukket indsættelse
af landtropper, og at de amerikanske fl y fi k ordre til at bombe fra
fem km. højde. Det gjorde de, samtidig med at de – og offentligheden
– kunne se, at serberne øgede den etniske udrensning.
Kosovo-kampagnen udstillede, hvor stort skellet mellem de politiske hensigter
og de militære muligheder kan være (NATO ændrede også sit mandat
en måned senere), men der var mindst to lærer at drage. Den ene er, at

et opnåeligt mandat øger troværdigheden. Netop af hensyn til Alliancens
troværdighed anbefaler PSO, at mandatet, hvis det kommer fra en anden
organisation, udarbejdes i samarbejde med NATO. Den anden lære var, at
NATO’s sammenhold kom under stort pres, da antallet af civile ofre steg.
Med hensyn til styrkebidragene gælder det i NATO som i FN, at medlemslandene
bestemmer, hvad de kan og vil bidrage med. Men i modsætning
til FN, hvor der kan være store kvalitetsforskelle i de nationale bidrag, har
NATO en række standardiseringskrav, som skal være opfyldt. Ikke desto
mindre har man i tidens løb i fredsstøttende operationer oplevet bidrag
fra fx partnerlande, som ikke levede op til NATO’s almindelige krav, og
hvor hensynet til partnersamarbejdet er gået forud for effektiviteten. Der
har også været stigende bekymring over, om europæiske og amerikanske
styrker kan operere sammen i fremtiden pga. det såkaldte kapacitetsskel
(jf. kapitel 6).
For det andet skal det klarlægges, hvor megen magt en indsat styrke må
anvende, dvs. dens Rules of Engagement (ROE). Mens FN’s ROE fastlægges
af den indsatte chef (og godkendes af Sikkerhedsrådet), bliver
NATO’s ROE godkendt i Det Nordatlantiske Råd, hvilket betyder, at hovedstæderne
i princippet er taget ”i ed”, og at de ikke bør kunne blande
sig i, hvordan den lokale NATO-chef tolker sit ROE. Er der tale om en
fredsbevarende opgave, tager ROE ifølge PSO udgangspunkt i de fredsbevarende
principper: Upartiskhed, parternes tilslutning og magt kun i
selvforsvar. PSO præciserer, at upartiskhed vil sige sikring af mandatets
gennemførelse, og at styrkerne skal undgå at bruge magt af hensyn til
det videre fredsarbejde og samarbejdet med civile. Bliver der brugt magt,
skal det være præcist, formålstjenligt, proportionalt og med det formål at
løse og lægge låg på en krise for at undgå, at den optrappes.
En tredje forudsætning for at udføre en fredsstøttende operation er, at
styrken ledes af et velopbygget og velbemandet hovedkvarter. Og i modsætning
til FN har NATO helt klare fordele her, fordi operationerne ledes
af velprøvede hovedkvarterer, hvad enten det er et CJTF-hovedkvarter
eller et hovedkvarter fra ARRC’en.
Et fjerde element drejer sig om indhentning af efterretninger. I modsætning
til, hvad man kunne tro, har NATO ikke haft et fælles efterretningssystem,
men har været afhængig af de nationale efterretningssystemer.
Amerikanerne har ganske enkelt ment, at NATO var for ”gennemhullet”
en Alliance til, at de har villet dele deres efterretninger med andre. I forbindelse
med den forstærkede indsats mod terrorisme er dette punkt
imidlertid ét af de områder, hvor Alliancen vil øge samarbejdet.
Et femte element er interoperabilitet, som dækker en lang række områder
som fx styrkers evne til at kommunikere sammen, kæmpe sammen,
om deres doktriner er forenelige samt defi nitioner, men som ikke synes
at være fuldstændig sikret, selvom de allierede har arbejdet sammen i
over 50 år. Mens fl yvevåbenet og fl åden har været vant til at arbejde
multinationalt, har hæren haft de største problemer med at blive omstillet
til multinationalt samarbejde 19 . Kravene til interoperabilitet synes også at
vokse, når en operation går fra at være fredsbevarende til at være fredsgennemtvingende.
Kosovo-kampagnen illustrerede denne pointe samt 19 Palin, ibid., s 55 ff
85

86
20 Laity, Mark, ”I clinch
med medierne”, NATO Nyt,
nr. 4, vinter 2002.
21 Binnendijk, Hans og
Richard Kugler, ibid.
den, der kom til at sætte dagsordenen efterfølgende, nemlig at der er stigende
skel mellem USA på den ene side og de vesteuropæiske allierede
og Canada på den anden (for en uddybning af begrebet interoperabilitet
og kapacitetsskellet se kapitel 6).
Et sjette element er muligheden for at kommunikere på et fælles sprog.
Her har NATO haft den fordel, at der er to offi cielle sprog, nemlig engelsk
og fransk, især engelsk, som har været trænet i medlemslandene under
hele Den Kolde Krig. Men med de central- og østeuropæiske landes medlemskab
af NATO har der dog været et stigende behov for at styrke deres
engelsk-kundskaber.
For det syvende skal logistikken være i orden. Igen er dette ikke nogen given
ting selv for NATO, og logistik var ét af de punkter, som var på dagsordenen
i forbindelse med NATO´s Forsvarskapacitetsinitiativ, DCI, fra 1999.
Det samme gælder det ottende element – selve indsættelsen – som har
givet problemer, jo længere væk NATO skulle udføre sine opgaver. Her
har det igen vist sig, at europæerne manglede nogle af de centrale kapaciteter,
der kunne løfte mandskab ud, hvor de skulle operere.
Endelig viser det sig, at håndtering af medierne bliver af større og større
betydning for en succesfuld udførelse af en operation. Hvis medierne ikke
håndteres ”ordentligt”, risikerer operationen at løbe ind i legitimitetsproblemer
og miste politisk støtte fra hjemlandet. Her synes NATO at have
draget nytte af læren fra Kosovo-kampagnen og i senere operationer
udarbejdet en endog særdeles aktiv mediestrategi for også at få positive
budskaber igennem 20 .
Til sidst skal begrebet ”komite-krigsførelse” kommenteres. Det er, som anført,
ikke meget præcist defi neret, men refererer til et tilfælde, hvor krigen
eller interventionen – dens grundlag, dens mål og midler – er genstand for
diskussion i én eller fl ere komiteer. Den slet skjulte kritik (som især fremsættes
fra USA’s side) går på, at det skader effektiviteten og dermed operationens
troværdighed. Det kan også formuleres således, at det er nødvendigt,
at NATO’s ikke-Artikel 5-operationer drøftes grundigt, og så bør der handles.
Og at NATO er god til det første, men ikke til det andet. 21
Der er to elementer i NATO’s påståede manglende effektivitet, nemlig at
Det Nordatlantiske Råd er den – uomgængelige – øverste myndighed,
og at der her gælder konsensus eller enstemmighed (fx i modsætning til
FN’s Sikkerhedsråd) – også under kriser og krige. Det andet element er, at
i takt med at NATO’s medlemskreds vokser (senest til 26), falder effektiviteten.
Konsekvensen kan blive, at løsningen bliver laveste fællesnævner
– også med hensyn til at anvende magt.
Nu er der ikke enighed om, hvorvidt begrebet faktisk beskriver en tilstand
i NATO. Tidligere generalsekretær, Lord Robertson, gik i fl ere af
sine afskedstaler imod det og fremhævede, at NATO var endog særdeles
effektiv efter 11. septemberangrebene i USA. Problemet er, at der ikke
skal så mange fl ere dårlige erfaringer til, før amerikanerne konkluderer, at
NATO ikke lever op til forventningerne. Anvendelsen af den nyoprettede
NRF kan gå hen og blive en sådan ”test”.

4.4. Forholdet mellem politik og militær i NATO
Det sidste emne i dette kapitel handler om forholdet mellem politik og
militær i NATO. NATO er ikke enestående, hvad angår konfl ikter mellem
den politiske logik på den ene side og den militære ”nødvendighed” på
den anden. Men den har syntes forstærket i NATO-sammenhæng. En årsag
har formodentlig været, at målet for NATO’s strategier med afskrækkelse
og forsvar har været staternes overlevelse – og under Den Kolde Krig et
helt værdisystems overlevelse. Forsvaret kunne anklage politikere for, at
de risikerede at sætte NATO-områdets og den liberal-demokratiske ordens
eksistens over styr på grund af en besparelse eller en anden – kortsigtet
– beslutning. Politikerne har til gengæld frygtet, at forsvaret på grund af
snævrere interesser og standardprocedurer risikerede at sende Alliancen
ud i uoverskuelige kriser og krig – evt. med brug af atomvåben.
Udgangspunktet har været en almindelig tolkning
af det clausewitz’ske udsagn om, at krigen
er politikkens videreførelse med andre midler,
og at krigeren bør have ansvar for krigen, når
politikeren ”giver op”.
Men med atomvåbnenes udbredelse skete der et
skift i retning af at give politikerne ansvaret tilbage.
Erkendelsen (efter en kort periode i 1950’erne)
var, at atomvåbnene ikke var almindelige våben,
og at de mest tjente politiske formål, dvs. afskrækkelse.
En krig kunne ikke vindes mere. Det betød,
at det var de politiske mål og den politiske logik,
der skulle være den gældende 22 , herunder også
muligheden for at udøve krisestyring.
Derfor har den almindelige udvikling været, at det politiske niveau har ønsket
større og større indseende med og kontrol over de militære midler.
Det har givet sig udtryk på mange måder. I fredstid har én af måderne været
beslutningsprocessen omkring styrkeplanlægning, hvor det politiske
niveau (også fi nansministerierne) ønskede at have maksimal indfl ydelse på
de militære chefers planlægning.
Også i krise og krig har politikerne ønsket at øge kontrollen. Første gang,
det blev aktuelt, var under Korea-krigen, hvor der var konfl ikt mellem
politikere og militære chefer om brugen af atomvåben. Også NATO’s
strategier har forudsat politisk kontrol – især fl exible response, som har
indbygget politisk kontrol på fl ere planer, især hos den amerikanske præsident,
men også hos andre NATO-lande. Under Kosovo-kampagnen så
man, som beskrevet ovenfor, politiske og militære ledere, der var stærkt
uenige om strategi og måludpegning. 23
Krisestyringsoperationer har generelt stillet meget høje krav til politisk kontrol.
Militæret skal i sådanne operationer være sig meget bevidste om, hvad
de politiske mål er, og utilsigtede skader er som regel politisk uacceptable
i hovedstæderne og i offentligheden 24 . Sådanne utilsigtede skader (fx når
NATO har ramt civile i stedet for militære anlæg) har lagt stort pres på samarbejdet
i NATO. Derfor spiller Det Nordatlantiske Råd og Forsvarsplan-
Det politiske niveau
- USA’s udsending Richard
Holbrooke - og det militære
- SACEUR general Wesley
Clark - taler sammen lige
før NATO starter Kosovokampagnen
NATO Photo
22 Nielsen, K.V., Strategi i
atomalderen, kompendium
49.20, Hærens Offi cersskole.
23 Priest, Dana, ”Kontroverser
bag krigens kulisser”
og ”Generalen og hans
fjender” i Politiken, 21. og
22. september 1999.
24 Barrett, John, ”Confl ict
Prevention and Crisis Management:
the NATO Approach”,
i Bauwens, W. og L.
Reychler, The Art of Confl ict
Prevention, Brassy’s Atlantic
Commentaries no. 7.
87

88
25 Daalder, Ivo og
O’Hanlon, Michael E, ibid.
s. 221.
lægningskomiteen en særlig aktiv rolle, men man har også kunnet opleve,
at nationale politikere har grebet ind og har haft synspunkter på de konkrete
operationer. Det har ført til utilfredshed i nogle kredse i militæret. Et
eksempel var under Kosovo-kampagnen, hvor chefen for den amerikanske
luftkampagne, general Michael Short, havde synspunkter på bombemål,
som han ikke delte med de politiske chefer. Short ønskede at indlede bombardementerne
i Beograd for hurtigt at vinde kampagnen, mens politikerne
– navnlig de franske – fandt, at det ikke kunne accepteres politisk 25 .
4.5. Opsamling
NATO har gennemgået store forandringer over de seneste 10-15 år. Fra
at være en – utraditionel – alliance med en hierarkisk kommandostruktur,
en omfattende organisation og en relativt statisk styrkestruktur (i hvert
tilfælde hvad de europæiske styrker angik) i fredstid, ændrede NATO sig
til at være en – endnu mere utraditionel – alliance, som også kan karakteriseres
som en koalition eller sågar et netværk.
NATO’s politiske arbejde er grundlæggende uforandret. I centrum står
Det Nordatlantiske Råd, hvor der gælder konsensus. Det Nordatlantiske
Råd udøver den øverste politiske kontrol med alle Alliancens aktiviteter.
Arbejdet forberedes også fortsat i de mange komiteer – om end der arbejdes
for at reducere dem. Både Rådet og de øvrige overordnede komiteer
(Forsvarsplanlægningskomiteen, Den Nukleare Planlægningsgruppe,
Militærkomiteen) samt komiteerne har på andre områder under Den
Kolde Krig spillet en integrerende rolle i forhold til NATO’s medlemmer
og bidraget væsentligt til at skabe sammenhold i Alliancen.
NATO’s militære struktur har til gengæld ændret sig ganske meget. Efter
en langsom start – der skulle gå ni år, før den første store ændring af kommandostrukturen
var gennemført – er NATO’s kommandostruktur nu blevet
mere fl eksibel og væsentligt slanket. Det samme gælder styrkestrukturen,
hvor NATO har arbejdet på at gøre styrkerne mere fl eksible, multinationale
og mobile. Centrale – og højtprofi lerede – elementer har her været indførelsen
af CJTF-konceptet og den nye udrykningsstyrke, NRF.
Disse omstillinger har skullet tjene til at øge NATO’s værdi som en sikkerhedsorganisation,
der kunne løse nogle opgaver selv (fra territorialforsvar til krisestyring
og terrorbekæmpelse) eller som leverandør til andre organisationer
som fx FN, OSCE og EU. Tilbage står det fortsatte arbejde med at effektivisere
arbejdet om de fredsstøttende operationer, som har været én af Alliancens
vigtige opgaver på Balkan i 1990’erne, og som kan forventes at fortsætte andre
steder, og eventuelt effektivisere den politiske beslutningsproces, så alle
lande høres i overensstemmelse med de grundlæggende principper i NATO’s
samarbejde, men så det foregår uden at gå ud over effektiviteten.

5. NATO og de
internationale organisationer
5.1. Indledning
NATO’s opgaver og NATO’s medlemskreds har ændret sig med udviklingen
i det internationale samfund. Også andre internationale organisationer
har ændret sig. Med disse ændringer forandres forholdet og
arbejdsdelingen mellem organisationerne. Globaliseringen har ført til
øget interaktion mellem mennesker og mellem stater, og der er sket
en sammensmeltning af sfærer, der før var ret så adskilte – sikkerhed er
fx blevet et spørgsmål ikke alene om militær, men også om økonomi,
miljø, menneskerettigheder, demokrati osv. De i stigende grad forbundne
transnationale problemer har medført et øget behov for at organisere det
internationale samfund og et øget behov for koordination. Tendensen er,
at de væsentligste internationale organisationer i stigende grad bliver
et sammenhængende net med overlappende funktioner og medlemskredse.
I 1999 blev en NATO-ledet styrke indsat i Kosovo for at yde sikkerhed.
Styrken havde mandat fra FN og blev indsat efter NATO’s intervention i
foråret (som ikke havde FN-mandat). Under beskyttelse af NATO’s styrke
stod FN for politiarbejde, retligt arbejde og civil administration. OSCE
stod for demokratisering og opbygning af organisationer. EU stod for
genopbygning og økonomisk udvikling. De fi re organisationer havde således
hver deres rolle at spille i genopbygningen af fred og stabilitet.
I dette kapitel ses der nærmere på NATO’s forhold til de andre internationale
organisationer. Indledningsvis redegøres der for den traditionelle
arbejdsdeling mellem organisationerne. Derefter diskuteres NATO’s nuværende
forhold til EU, OSCE og FN. I belysningen af NATO’s forhold til
de andre organisationer, er der i de enkelte afsnit udvalgt en række skæringspunkter,
som kan illustrere nogle af de problematikker, organisationerne
står overfor. Disse skæringspunkter er relevante, men er på ingen
måde udtømmende for forholdet mellem organisationerne.
5.2. Den traditionelle arbejdsdeling
Den europæiske sikkerhed varetages i dag af en række organisationer
- EU, NATO, OSCE og FN. Traditionelt har der imidlertid været en ret fast
arbejdsdeling mellem disse organisationer, og sikkerhedsaspektet har
ikke gennemsyret dem alle.
FN (De forenede Nationer) har via organisationens brede geografi ske
sammensætning status som normdannende organisation. Med normdannende
menes, at FN’s charter og beslutninger truffet af FN’s generalfor-
89

90
samling og sikkerhedsråd bliver en del af folkeretten og som sådan danner
en del af det internationale samfunds spilleregler. Denne rolle har FN
– med større eller mindre succes - haft siden organisationens oprettelse
i 1945. Tilsvarende har FN’s opgaver altid været mangfoldige: Sundhed,
miljø, udviklingshjælp, fredsbevarelse osv.
OSCE (Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa) er en bred
sikkerhedsorganisation med 55 medlemslande. Organisationen opstod
i 1994 som efterfølger til CSCE (Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde
i Europa). OSCE’ s formål er bl.a. – med udgangspunkt i en bred
sikkerhedsopfattelse og en samarbejdende tilgang til sikkerhedspolitiske
spørgsmål - at sikre demokrati og stabilitet i Europa. OSCE har været
omdrejningspunktet for varetagelsen af de brede aspekter af Europas sikkerhed.
Specielt i forbindelse med fredsbevarelse, fredskabelse og andre
krisestyringsopgaver har OSCE indtaget en fundamental rolle. OSCE’s
mange medlemslande og Ruslands medlemskab har placeret organisationen
centralt i international sikkerhedspolitik og har tilført OSCE’s beslutninger
bred legitimitet.
Den europæiske integration begyndte i 1950’erne med Kul- og Stålunionen.
Siden da har den taget fart, og i dag er der 25 medlemmer i Den
Europæiske Union. EU begyndte imidlertid som et økonomisk samarbejde.
Økonomi var da også hovedbegrundelsen for, at Danmark valgte at
tilslutte sig EF i 1972. Danmark kunne ikke holde til at stå uden for sine to
vigtigste eksportmarkeder: England og Tyskland. På et mere overordnet
og strategisk niveau var der dog en anden begrundelse bag integrationen:
Forventningen var, at økonomisk integration, ved at sammenbinde
staternes økonomier, ville reducere risikoen for alvorlige konfl ikter og
krige mellem medlemslandene. Man forventede således, at Kul- og Stålunionen
ville gøre en ende på århundredes krig mellem de europæiske
lande. En forventning som blev indfriet.
NATO blev oprettet som en forsvarsalliance funderet på splittelsen mellem
øst og vest og havde denne rolle gennem hele Den Kolde Krig. Som
modstykke til Warszawapagten spillede NATO en altafgørende rolle i det
storpolitiske spil mellem de to supermagter, USA og USSR. Se kapitel 2
om NATO´s strategiske udvikling.
Således spillede de fi re internationale organisationer hver deres rolle under
Den Kolde Krig – roller som var adskilte og relativt præcist defi nerede.
5.3. Organisationerne under forandring
Især Den Kolde Krigs afslutning var afgørende for organisationernes
udvikling og ændringerne i deres arbejdsdeling. NATO’s partnerskabsstrategier
er i denne sammenhæng interessante. NATO har i nyere tid
indgået partnerskaber, ikke kun med stater uden for alliancen, men også
med andre internationale organisationer. Disse partnerskaber er etableret
ud fra en bevidsthed om, at sikkerhedsskabelse kræver en bred strategi
og - med nye sikkerhedstrusler, der ikke respekterer grænser - ikke kan

foregå uden samarbejde udadtil. I det følgende ses der nærmere på NA-
TO’s forhold til de andre organisationer.
5.3.1 NATO – EU
Arbejdsdelingen mellem NATO og EU er ikke længere fast og klar. Dette
skyldes bl.a., at NATO’s sikkerhedsstrategi er blevet bredere og nu – udover
militær sikkerhed – inkluderer bl.a. økonomisk og politisk sikkerhed. Den brede
sikkerhedsopfattelse kommer bl.a. til udtryk i NATO’s udvidelsesstrategi
overfor central- og østeuropæiske lande. Med det brede sikkerhedsgrundlag
bevæger NATO sig ind på andre sikkerhedspolitiske organisationers område.
Men endnu mere skyldes den uklare arbejdsdeling, at EU har etableret en
sikkerhedspolitisk dimension. I det følgende ses der nærmere på konsekvenserne
for NATO af udviklingen af EU’s sikkerhedspolitiske dimension.
EU som sikkerhedspolitisk aktør
I disse år er EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) under udvikling,
og EU er i gang med oprettelsen af en udrykningsstyrke på 60.000
soldater. Herved bevæger EU sig ind på NATO’s arbejdsområde, og der
opstår et potentielt problem angående duplikering af arbejdsopgaver, faciliteter
og kapaciteter. Vil man ende i en situation, hvor to organisationer
tager sig af de samme opgaver, og kapaciteterne dermed udnyttes dårligt,
eller vil de to organisationer supplere hinanden? Selvom diskussionen om
EU’s fremtid på det sikkerhedspolitiske og især på det forsvarsmæssige
område langt fra er afsluttet – faktisk strides de europæiske stater stadig
om udformningen og rækkevidden af en fælles udenrigs- sikkerheds- og
forsvarspolitik – lader det til at der efterhånden er enighed om, at EU på
den ene eller den anden måde kan og skal supplere NATO – i hvert fald
på kort sigt (se bl.a. afsnittet om EU i felten).
Formelle samarbejdsprocedurer
NATO og EU arbejder sammen på en række områder. Samarbejde er
nødvendigt, bl.a. fordi både NATO og EU beskæftiger sig med sikkerhed.
Samarbejde er desuden naturligt fordi 19 lande, efter de to organisationers
udvidelse, er medlem af begge organisationer.
Allerede i begyndelsen af 2001 blev det besluttet at samarbejde på det
sikkerhedspolitiske område. Særligt efter december 2002, hvor en EU-
NATO deklaration om EU’s sikkerhedspolitiske dimension blev vedtaget,
har samarbejdet taget fart. Deklarationen pointerede EU’s muligheder
for at benytte sig af NATO’s strukturer og tilrettelagde en række principper
for det strategiske partnerskab mellem EU og NATO. Efterfølgende
(i marts 2003) blev de såkaldt ”Berlin-Plus arrangementer” vedtaget.
Begrebet ”Berlin-Plus” refererer til mødet i Berlin i 1996, hvor NATO’s
91

92
1 http://www.nato.int/
issues/nato-eu/policy.html
2 http://www.nato.int/docu/
handbook/2001/hb0401.htm
udenrigsministre enedes om at skabe en Europæisk Sikkerheds- og Forsvars
Identitet (se boks). ”Berlin-Plus arrangementerne” tilrettelægger
NATO-EU samarbejdet i forbindelse med krisestyringsopgaver og består
af følgende hovedpunkter 1 :
EU-adgang til NATO’s militære planlægningsfaciliteter og andre
NATO kapaciteter
Identifi kation af kommandomulighederne i NATO for EU-ledede
operationer
Tilretning af NATO’s forsvarsplanlægningssystem for at sikre
tilgængeligheden af styrker til EU-ledede operationer
Herudover er der indgået en række aftaler mellem EU og NATO, som
søger at lette det fremtidige samarbejde, fx er der underskrevet en aftale
om informationssikkerhed, som gør det muligt at udveksle information
under gensidige sikkerhedsregler. EU og NATO har allerede udvekslet
informationer om deres aktiviteter med hensyn til beskyttelse af deres
befolkninger mod masseødelæggelsesvåben.
NATO har udviklet sin egen europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet.
Denne kaldes ESDI – European Security and Defence Identity
in NATO. Som sådan kan ESDI opfattes som NATO-rammen om en
del af samarbejdet mellem EU og NATO. ESDI udvikledes igennem
1990´erne på en række topmøder i NATO. I en årrække var ESDI et
samarbejde mellem NATO og WEU (Den Vesteuropæiske Union).
Fra slutningen af 1990’erne har samarbejdet foregået mellem NATO
og EU (som har overtaget WEU´s opgaver). I 1996 besluttedes det
formelt, at ESDI skulle opbygges som en integreret part af NATO. På
NATO´s topmøde i Washington i 1999 blev principperne for ESDI’s
fremtid fastlagt 2 :
Anerkendelse af EU’s beslutning om udvikling af en militær
kapacitet i retning af at kunne engagere sig selvstændigt militært
i situationer, hvor NATO ikke engagerer sig som helhed.
Udvikling af gensidig konsultation, samarbejde og
gennemsigtighed mellem EU og NATO
Anerkendelse af EU’s beslutning om at styrke Europas
forsvarskapacitet uden at duplikere NATO’s
Understregning af vigtigheden af at inddrage ikke-europæiske
allierede i EU-operationer.
Enighed om at gøre det muligt at anvende NATO’s aktiver
og kapaciteter i mulige EU-ledede krisestyringsoperationer
Baseret på disse principper inkluderer ESDI de nævnte Berlin-Plus
arrangementer. På den ene side anerkender ESDI eksistensen af et
europæisk sikkerheds- og forsvarssamarbejde – og støtter endda
videreudviklingen af dette samarbejde samt udbygningen af den
europæiske militære kapacitet. På den anden side understreger
ESDI nødvendigheden af samarbejde mellem EU og NATO og af,
at udviklingen af en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik foregår
indenfor rammerne af NATO.

EU i felten
Selvom EU’s sikkerhedspolitiske dimension kun er i begyndelsesfasen,
foregår den ikke kun på papiret. Indtil videre har EU udført politimissioner
i Bosnien-Herzegovina og i Makedonien og udført militære operationer
i Makedonien og i Den Demokratiske Republik Congo. Begge militære
operationer er afsluttede, medens politimissionerne er pågående. I forbindelse
med operationen i Makedonien gjorde EU brug af NATO’s militære
ressourcer. Udover disse missioner udfører EU pt. tillige en mission i
Georgien, der har til formål at støtte reformeringen af Georgiens retssystem.
Det kan nævnes, at de tidligere omtalte aftaler mellem EU og NATO
har været afgørende for at EU i 2003 kunne overtage NATO’s ansvar for
fredsbevarelse i Makedonien.
I Bosnien-Herzegovina sker der en operationel koordination mellem EU
og NATO – dvs. mellem det militære og det politimæssige niveau. En
sådan koordination sker tillige andre steder, fx i Kosovo, hvor NATO-ledede
styrker er indsat i KFOR, og EU har ansvar
for den økonomiske genopbygning. Den 12. juli
2004 besluttede Det Europæiske Råd, at EU
fra december 2004 skal udføre en militær operation
i Bosnien-Herzegovina på FN-mandat.
Operationen bliver en efterfølger til NATO’s
SFOR operation, som afsluttes på samme tid.
Der bliver tale om EU’s hidtil største krisestyringsindsats
(godt 7.000 soldater). Operationen
vil ske i tæt samarbejde med NATO: Der gøres
brug af NATO-aktiver og den militærstrategiske
chef er fra NATO’s militære struktur.
EU’s etablering af en hurtig udrykningsstyrke
(European Rapid Reaction Force, ERRF) sker
samtidig med, at NATO har udviklet NATO
Responce Force (NRF). Disse styrker trækker på
det samme personel – det er altså i overvejende
grad de samme soldater, der indgår i de to styrker
– men i dag er NRF langt hurtigere og mere
hårdtslående end ERRF.
USA og EU’s kapacitet
Udviklingen af Europas militære kapacitet er et kardinalpunkt – ikke
mindst for USA. USA har gentagne gange opfordret Europa til at afsætte
fl ere midler til militæret, således at europæiske styrker kan samarbejde
med amerikanske og således at USA ikke er tvunget til at udstationere
amerikanske styrker i Europa ved alle europæiske kriser. Hvis denne udvikling
foregår indenfor rammerne af NATO, kan risikoen for duplikering
af kapaciteter og planlægningsfaciliteter reduceres. Men USA’s ønske om
at udviklingen foregår inden for rammerne af NATO kan også være udtryk
for en strategisk foranstaltning til bevarelse af den amerikanske indfl ydelse
i Europa og til bevarelse af amerikansk indfl ydelse i internationale
En belgisk faldskærmssoldat
på den første øvelse for
NATO’s nye reaktionsstyrke,
NRF.
Foto: NATO, SHAPE
93

94
3 Julian Lindley-French,
”Bånd der binder”, i ”NATO
NYT” Efterår 2003 (http://
nato.int/docu/review/2003/
issue3/danish/art2.htlm)
operationer. På nuværende tidspunkt, er det kun NATO, der kan udføre
operationer på alle intensitetsniveauer – og det er påkrævet i det nye sikkerhedsmiljø.
Det er svært at forestille sig, at ESDP pludselig skulle kunne
omdannes til en mekanisme i stand til, uden NATO’s hjælp, at tage sig af
europæiske operationer på højt militærteknologisk niveau. Ligeledes er
det svært at forestille sig at sammenhængende europæiske styrker, uden
samarbejde med NATO, skulle kunne indsættes i farlige områder på nuværende
tidspunkt 3 . Den amerikanske indfl ydelse vil således også være i
europæernes interesse i en årrække fremover.
Fremtiden
Arbejdsdelingen mellem EU og NATO har således ændret sig siden Den
Kolde Krigs afslutning. Organisationerne har fået nye opgaver, som delvis
overlapper hinanden. Europæiske stater er ikke enige om, hvorvidt man
bør satse på det europæiske sikkerhedspolitiske samarbejde eller på USA
og NATO. Disse forskelle, som dybest set bunder i forskelle i opfattelsen
af det transatlantiske forhold, er fl ere gange kommet til udtryk i forbindelse
med uenigheder om omfanget af ESDP og er også mere generelt
kommet til udtryk i forbindelse med NATO’s udvidelse og krigen i Irak.
I skrivende stund (efterår 2004) ser det ud til, at NATO fortsat spiller en
væsentlig rolle for de fl este europæiske lande. I forbindelse med det
transatlantiske forhold kan det tilføjes, at samarbejdet mellem EU og
NATO - paradoksalt nok - har bevæget sig hurtigst og mest konstruktivt
fremad netop i den periode, hvor forholdet mellem USA og Europa har
været problematisk.
5.3.2 NATO – OSCE
I det sikkerhedspolitiske billede, der var kendetegnende for tiden under
Den Kolde Krig, spillede OSCE en central rolle for europæisk sikkerhed.
OSCE – styrker og svagheder
Under Den Kolde Krig var der særligt tre karakteristika, der gjorde organisationen
uomgængelig. For det første er OSCE en bred organisation
forstået således, at organisationen omfatter relativt mange stater (og
fl ere end fx EU og NATO). Dette har på den ene side givet organisationen
en legitimitet, som særligt NATO ikke kunne præstere. På den anden
side har netop organisationens bredde været en hæmsko, når større
beslutninger skulle træffes, idet enighed er vanskeligt at opnå blandt så
mange stater. For det andet har OSCE indtaget en særlig vigtig rolle i den
europæiske sikkerhedsarkitektur, fordi både USA og Rusland er medlem
af organisationen. Ruslands deltagelse har på den ene side begrænset organisationens
beslutningsdygtighed, men har på den anden side ganske
givet været medvirkende til at øge legitimiteten af OSCE’ s beslutninger
og dermed organisationens pondus. Dette hænger naturligvis sammen

med de problemer, der var forbundet med at træffe brede internationale
beslutninger i Den Kolde Krigs fastlåste struktur. Beslutninger, som både
USA og Rusland stod bag, havde derfor en ganske særlig og betydningsfuld
karakter. OSCE havde således en separat integrerende rolle som
brobygger mellem de to supermagter. Ruslands medlemskab af OSCE
har desuden naturligt medført at Rusland under Den Kolde Krig har prioriteret
OSCE og fremført organisationen som en vigtig sikkerhedspolitisk
aktør. Også efter Den Kolde Krig har Rusland argumenteret for, at en
bredere geografi sk organisation end NATO skulle varetage europæisk
sikkerhed – evt. en helt ny sikkerhedsorganisation, hvor der var plads
til russisk medlemskab. Endelig for det tredje har OSCE gennem årene
udviklet en fremragende evne til at tage sig af bløde sikkerhedsopgaver,
herunder krisestyring, overvågningsopgaver og konfl iktforebyggelse.
Senest har OSCE deltaget i valgobservation i forbindelse med valget i
Ukraine i efteråret 2004.
OSCE udfordres
Efter Den Kolde Krigs afslutning er forholdet mellem NATO og OSCE
ændret: For det første har udvidelserne af NATO betydet, at NATO nu
omfatter 26 lande, og fl ere medlemmer er på vej. NATO’s erklærede selvopfattelse
indeholder et udvidelses- / integrationsperspektiv – NATO ser
det som en opgave i sig selv at vokse sig større – ikke for størrelsens skyld,
men for at integrere postkommunistiske stater i det transatlantiske fællesskab
og dermed udvide det vestlige værdi- og sikkerhedsfællesskab.
Udvidelse er således en sikkerhedspolitik i sig selv 4 . Med NATO´s udvidelser
efter Den Kolde Krigs afslutning vokser organisationens legitimitet.
Argumentationen følger her devisen: Jo fl ere medlemmer, desto større
legitimitet bag beslutninger og aktioner. OSCE’s centrale rolle kompromitteres
således at et udvidet og ændret NATO.
For det andet er der efter Den Kolde Krigs afslutning sket væsentlige forbedringer
i forholdet mellem NATO og Rusland. NATO’s forhold til Rusland
er blevet institutionaliseret – først gennem det såkaldte Permanente
Fællesråd (Permanent Joint Council), hvorigennem Rusland deltog i visse
dele af NATO’s arbejde og siden gennem det nye NATO-Rusland råd.
Med det nye NATO-Rusland råd (oprettet i 2002) er Ruslands deltagelse i
organisationen intensiveret og Rusland deltager nu i selve NATO´s beslutningsproces.
Dette gælder kun en afgrænset del af NATO´s beslutningsområde
og det er op til de ”rigtige” NATO-medlemmer at bestemme på
hvilke. Men alligevel: Rusland deltager i dag i NATO i en grad, der ikke er
set tidligere. Ruslands deltagelse og indfl ydelse i NATO har den umiddelbare
konsekvens, at OSCE’s enestående rolle som brobygger mellem USA
og Rusland reduceres. Jo mere indfl ydelse Rusland får i NATO, jo mindre
unik – for den vestlige verden og for Rusland - synes OSCE at være.
For det tredje er NATO’s sikkerhedsfokus efter Den Kolde Krigs afslutning
blevet bredere og mange af de problematikker, som OSCE arbejder med
på det konkrete plan, er faktorer, som NATO nu også beskæftiger sig med
på et mere overordnet niveau: Demokratisering, menneskerettigheder,
mindretalsbeskyttelse osv. Sammenfaldet af fokusområder og erkendel-
4 Vedby Rasmussen, Mikkel,
Jo fl ere jo bedre, s.
50, Dansk Udenrigspolitisk
Institut, København 2001
95

96
5 http://www.osce.org/
docs/english/1990-1999/
summits/istachart99e.htm
#Anchor-39212 (se også
http://www.nato.int/
docu/handbook/2001/
hb150203.htm)
sen af, at det er nødvendigt at samarbejde om løsning af nutidens opgaver,
afspejler sig i forskellige OSCE-dokumenter. Grundlaget for samarbejdet
mellem bl.a. OSCE og NATO skal fi ndes i resultaterne fra OSCE’s
topmøde i Istanbul i 1999. Rammerne for samarbejdet kaldes ”Platform
for Samarbejdsbaseret Sikkerhed” 5 . Her udtrykker NATO-landene, at de
er parate til at indsætte organisationens institutionelle ressourcer til støtte
for OSCE’s arbejde indenfor konfl iktforebyggelse og krisestyring. På det
praktiske niveau har NATO og OSCE arbejdet tæt sammen bl.a. i det
forhenværende Jugoslavien i forbindelse med våbenkontrol. NATO og
OSCE har udviklet et fælles aktionsprogram for Bosnien-Herzegovina og
både NATO’s IFOR og SFOR har ydet støtte til OSCE’s mission i Bosnien-
Herzegovina. I Kosovo og Makedonien samarbejder og supplerer NATO
og OSCE hinanden i felten. Der er endvidere regelmæssig udveksling af
informationer mellem OSCE’s og NATO’s sekretariater.
Sammenfattende er NATO’s legitimitet øget på grund af udvidelserne
og NATO kan nu, via det permanente NATO-Rusland råd, fungere som
brobygger mellem Vesten og Rusland. Disse ændringer stiller spørgsmålstegn
ved OSCE’s fremtidige rolle i den europæiske sikkerhedsarkitektur.
De to organisationers brede sikkerhedsforståelse har foreløbigt betydet
at samarbejdet mellem NATO og OSCE er intensiveret.
5.3.3 NATO – FN
På det sikkerhedspolitiske område befi nder FN sig i en slags monopolsituation,
fordi FN er det eneste globale forum. FN har en fortrinsstilling i
forhold til andre internationale organisationer, bl.a. fordi staterne har tillagt
sikkerhedsrådet særlige beføjelser.
På den ene side udgør FN kernen i folkeretten og tilrettelægger som
sådan det internationale samfunds spilleregler. Herunder spiller FN en
legitimerende rolle overfor andre organisationers og staters handlinger
– fx i forhold til intervention. På den anden side udfører FN også selv
aktioner, fx indenfor fredsbevarelse. Efter Den Kolde Krigs afslutning er
FN mere tilbøjelig til at deltage i egentlig fredsgennemtvingelse (hvor der
kan bruges magt).
NATO har altid været bundet op på FN. I Washington-traktaten understreges
det fl ere steder, at NATO underlægger sig principperne i FN’s
charter og bekræfter, at FN står for den øverste varetagelse af fred og
sikkerhed (se Washington-traktaten bagerst i bogen og kap. 7).
Fredsbevarelse er i dag det område, hvor der er størst direkte kontakt og
samarbejde mellem NATO og FN. NATO’s generalsekretær rapporterer til
FN om resultaterne i NATO-ledede operationer. Dette sker fx i forbindelse
med NATO’s operation i Afghanistan (ISAF). For at koordinere samarbejdet
mellem FN og NATO er en forbindelsesoffi cer fra NATO placeret i FN og
omvendt.
Artikel 51 i FN’s charter fastslår, at stater har ret til individuelt eller kollektivt
forsvar, så længe FN ikke agerer i en konkret situation. Dermed

fastslår charteret indirekte, at NATO-landene kan forsvare sig kollektivt
– via NATO’s artikel 5 – i tilfælde af et angreb udefra. Om brug af militær
magt i øvrigt fastslår FN’s charter, at alle medlemmer skal afholde sig fra
brug af magt i forhold til andre suveræne stater (artikel 2, FN’s charter).
Magtanvendelse, som ikke er selvforsvar, kræver således en udtrykkelig
”godkendelse” af FN. Se i øvrigt kapitel 7. NATO´s humanitære intervention
i Kosovo i 1999 har imidlertid sat spørgsmålstegn ved det retslige
forhold mellem NATO og FN (nærmere herom nedenfor).
Humanitær intervention i Kosovo 1999
For at understrege det særegne ved interventionen i Kosovo og de mulige
konsekvenser for forholdet mellem FN og NATO, er det nødvendigt
kort at se nærmere på begrebet ”Humanitær intervention”
Under Den Kolde Krig blev humanitær intervention opfattet som nærmest
utænkelig. Efter Den Kolde Krigs afslutning er humanitære interventioner
for alvor kommet på dagsordenen. En humanitær intervention er, som
ordet siger, en intervention i en suveræn stat af humanitære årsager – fx
for at standse et folkemord.
Udviklingen af et regime (eller en norm) for humanitær intervention hænger
sammen med forskellige faktorer. For det første blev gendannelsen
og forværringen af gamle konfl ikter, som ledsagede Den Kolde Krigs afslutning,
fulgt af bedre muligheder for i FN’s sikkerhedsråd at nå til enighed
i krisesituationer (Den Kolde Krigs iboende uenighed var væk). For
det andet opblødtes opfattelsen af, hvornår det er legitimt at bryde en
stats suverænitet, og brud på suveræniteten af humanitære årsager blev
mere acceptabelt. Individet fi k en mere fremtrædende rolle, og forhold,
der førhen mere betragtedes som ”indre anliggender” (herunder overholdelse
af menneskerettighederne) kom i det internationale samfunds
søgelys. Med udviklingen af en interventionsnorm er der kommet en
direkte kobling mellem menneskerettighedspolitik og sikkerhedspolitik.
Suveræniteten (hvorpå FN traditionelt hviler) presses således såvel oppefra
af tiltagende globalisering og international organisering samt nedefra
af individets nye og tiltagende rolle i det internationale samfund.
I 1990’erne var verden vidne til humanitære interventioner i bl.a. Somalia,
Rwanda og Kosovo. Interventionen i Kosovo i 1999 er særlig interessant i
den konkrete sammenhæng. Dette skyldes for det første, at aktionen var
en egentlig NATO-aktion (den første NATO-intervention i en suveræn stat
uden for medlemslandenes område) og for det andet at interventionen
ikke var legitimeret af FN’s sikkerhedsråd. NATO påtog sig således ”for
egen regning” at standse folkemordet i Kosovo, hvorved spørgsmålet om
arbejdsdelingen mellem NATO og FN aktualiseres.
NATO’s intervention sår tvivl om FN’s enestående rolle som normdannende
og retningsvisende organisation. Rent folkeretsligt er det problematisk
(”ulovligt”), at en regional organisation foretager en militær aktion, uden
at der er tale om selvforsvar. NATO’s aktion kan således opfattes som et
brud med folkeretten. Folkeretten består imidlertid ikke udelukkende af
97

98
6 Hækkerup, Hans, (1999)
”Det nye NATO” i Sikkerhedens
aktører – 3. s.21,
Atlantsammenslutningen,
København 1999
7 Knudsen, Tony Brems,
”Når betingelserne bøjes”
i Informations kronik, 16.
december 2003
8 Dansk Udenrigspolitisk
Institut, Verden, FN og Danmark,
s. 9, København 1999
traktater, men også af sædvane og generelle og accepterede retsprincipper.
Givet at folkeretten er under konstant udvikling og, at diverse
nedskrevne traktater og konventioner skal sammenholdes med uskrevne
regler, tradition, normer og historie, skal aktionen måske mere ses som
en udvikling eller ændring af folkeretten. Aktioner, som den i Kosovo kan
danne præcedens og blive ”det vi plejer at gøre” og dermed en del at
det internationale retsgrundlag. Et antal interventioner uden udtrykkelig
bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet kan altså efterhånden skabe en ny retstilstand.
Kosovo-aktionen kan naturligvis også forblive en undtagelse fra
gældende ret og dermed ikke få større virkning for eftertiden.
FN’s generalsekretær, Kofi Annan har udtalt ”Formålet med FNpagten
er ikke at beskytte tyranner og give dem frit spil til etniske
udrensninger inden for eget territorium … nødvendige beslutninger
i overensstemmelse med Folkeretten og FN’s principper og formål
må ikke kunne blokeres under henvisning til FN-pagten” 6 Dermed
understreger Kofi Annan, at en beslutning om intervention ikke udelukkende
hviler på FN’s charter, men også afhænger af de omstændigheder,
beslutningen træffes under.
Noget tyder på at den humanitære intervention i Kosovo ikke er uden
betydning for fremtidens retsforhold. Om dette mener Tonny Brems
Knudsen, Århus Universitet: ”Den humanitære intervention i Kosovo i
1999 kan danne præcedens for militær magtanvendelse over for systematiske
og (NB!) pågående forbrydelser mod menneskeheden, eventuelt
også uden FN-mandat, men kun som sidste udvej, kun under iagttagelse
af alle folkerettens begrænsninger vedrørende magtanvendelse, og kun
indtil FN’s Sikkerhedsråd er villig til at overtage ansvaret herfor.” 7
Hvis den humanitære intervention i Kosovo danner præcedens, dvs. bliver
retningsgivende for fremtiden, vil NATO’s fremtidige rolle i forhold til FN
ændres. NATO vil kunne påberåbe sig retten til intervention og magtanvendelse
og dermed reelt få en rolle som ”verdens politibetjent” – en
rolle, der hidtidigt har været reserveret FN. En sådan udvikling – ønskelig
eller ej – vil ikke kun have konsekvenser for forholdet mellem NATO og
FN, men også for det internationale samfund mere generelt. Skulle andre
regionale organisationer – i kølvandet på Kosovo-aktionen - påtage sig
samme rolle som NATO – dvs. intervenere, bliver international ret for alvor
udvandet og FN undergraves yderligere.
Kosovo-eksemplet viser tillige, at trods Den Kolde Krigs afslutning og
globalisering er det i nogle tilfælde stadig kun på det regionale niveau,
at homogeniteten og interessesammenfaldet mellem staterne er tilstrækkeligt
stærkt til at gribe ind i en krisesituation.
Under Den Kolde Krig, hvor muligheden for enighed mellem stormagterne
var meget begrænset, var det åbenlyst, at unilateral handling kunne
forekomme og, at der ikke var så meget at gøre ved det (fx Warszawapagtlandenes
invasion i Tjekkoslovakiet i 1968). Man levede således med
et regelsæt (FN) som ideal, men vidste at det kun spillede en begrænset
realpolitisk rolle 8 . Efter Den Kolde Krig, hvor der trods alt er et stormagts-

samarbejde, bliver situationer, hvor der interveneres uden FN-mandat
mere politiseret. Kosovo-aktionen skal derfor ikke ses som et unikt historisk
eksempel på, at folkeretten ikke følges, men mere som et interessant
eksempel på, at staterne trods Den Kolde Krigs afslutning ikke altid kan
samarbejde og på, at det internationale regelsæt i visse situationer stadig
kun er et ideal.
Det overordnede spørgsmål er, om massive menneskerettighedskrænkelser
bør kunne føre til tilsidesættelse af de begrænsninger på magtanvendelse,
som fi ndes i FN’s charter og gældende normer, eller om
Folkeretten også må respekteres i situationer, hvor den mere synes at
gavne diktatorer og forbrydere end det internationale samfund og menneskeheden.
Dilemmaet består således i en afvejning af hensynet til det
internationale samfunds handlekraft overfor hensynet til efterlevelse af
FN’s regler.
Men hvorfor skal vi overhovedet vælge mellem handlekraft via regionale
organisationer og efterlevelse af folkeretten? Måske fordi FN ikke altid
kan give os begge dele: FN kan ikke i alle situationer give os legitimitet,
upartiskhed og retsorden samtidig med magt og effektivitet 9 .
Siden Kosovo-aktionen har NATO som organisation ikke interveneret
uden FN-mandat. Efter aktivering af artikel 5, som konsekvens af 11.
september 2001, udførte NATO ”Operation Eagle Assist”, som bestod
af beskyttelse af Amerikansk territorium og udfører pt. bl.a. ”Operation
Active Endeavour”, som består af patruljering i Middelhavet. Selve Afghanistan-aktionen
var USA-ledet og det er udelukkende den efterfølgende
stabiliseringsstyrke, som er (blevet) en NATO-operation (på FN-mandat).
Krigen i Irak i 2003 blev udkæmpet af en koalition af stater og NATO tager
ikke del i den militære operation.
5.4. Forsvarsorganisation eller sikkerhedsorganisation?
Traditionelt skelner man mellem forsvar og sikkerhed. En forsvarsorganisation
er en sammenslutning af stater, der kollektivt forsvarer sig mod
ydre trusler og fjender. En sikkerhedsorganisation består derimod af en
række stater, der kollektivt søger at varetage sikkerheden mod indre
trusler – dvs. søger at opbygge et sikkerhedsfællesskab, hvor medlemsstaterne
har ringe incitament til at bekrige hinanden og hvor interne konfl
ikter hurtigt kan afværges 10 .
OSCE og FN er traditionelle eksempler på sikkerhedsorganisationer,
medens NATO er en karakteristisk forsvarsorganisation. Som det måtte
fremgå af indeværende kapitel, er denne karakteristik imidlertid ikke
dækkende for NATO’s funktion i dag. Med NATO’s rolle som integrator i
forhold til central- og østeuropæiske lande, med det heraf følgende fokus
på stabilitet i og mellem landene og med NATO’s brede sikkerhedsopfattelse
(økonomi, politisk stabilitet osv.) tilføjes NATO et element af sikkerhedsfællesskab.
NATO bliver dermed en organisation der - udover sin
primære rolle som forsvarsalliance - også beskæftiger sig med den indre
sikkerhed.
Se organisationsskema
side 100.
9 Dansk Udenrigspolitisk
Institut, Verden, FN og Danmark,
s. 26, København 1999
10 Branner, Hans, Det ny
Europa – international politik
i forandring. s. 61, 4. udgave
2002, Forlaget Columbus
2002
99

100
De internationale organisationer
er overlappende,
Uzbekistan
ikke kun mht. opgaver,
men også i forhold til
medlemmer.
Ref.: NATO
Vatikanstaten
Hviderusland
Tajikistan
Kirgisistan
Turkmenistan
Kazakhstan Moldavien
Norge
Rumænien Tyrkiet
USA
Monaco
Makedonien
Bulgarien
Island
San Marino
Polen Litauen
Schweiz
Albanien
Ukraine
Liechenstein
Georgien
Kroatien
Rusland
Azerbaijan
Armenien
Organisationen for
Sikkerhed og Samarbejde
i Europa, OSCE
Andorra
Malta
Cypern
Østrig
Finland
Serbien og Montenegro
Tjekkiet
Danmark
Estland
Letland
Irland
Bosnien og Herzegovina
Europarådet
Slovakiet
Ungarn
Sverige
Slovenien
Belgien
Spanien
Holland
Frankrig
Den Europæiske
Union, EU
Grækenland
England
Portugal
Luxembourg
Tyskland
Italien
Den Vesteropæiske
Union, WEU
Canada
Den Nordatlantiske
Traktat Organisation,
NATO

5.5. Hvorhen Europa?
Udviklingen efter Den Kolde Krigs afslutning viser, at de internationale organisationers
opgaver er blevet mere overlappende end tidligere. Dette
stiller umiddelbart spørgsmålstegn ved organisationernes eksistensberettigelse,
særligt OSCE’s. Som svar på opgavesammenfaldet er samarbejdet
mellem organisationerne intensiveret - i stedet for den stramme
funktionelle opdeling er der sket en bevægelse i retning af koordinerede
indsatser. Der er ingen tvivl om, at det netop er koordinerede indsatser,
der er brug for – specielt i forbindelse med indsatsen mod terror.
Hvordan organisationernes forhold udvikles i fremtiden afhænger af mange
faktorer, men særligt af den interne udvikling i Europa. Europa trænger
i den grad til at defi nere og afklare sit sikkerhedspolitiske fokus. I EU er
der stadig en splittelse mellem de medlemslande, der ønsker en markant
videreudvikling af EU’s forsvars- og sikkerhedspolitik og de lande, der
ønsker at EU’s sikkerhed fortsat skal varetages indenfor NATO – dvs. med
USA som garant for den europæiske sikkerhed.
Den interne splittelse i EU kommer ikke kun til udtryk i forbindelse med
organisatoriske spørgsmål, men også i forbindelse med reelle internationale
kriser. Fx var EU splittet på spørgsmålet om opbakning til krigen i
Irak. Denne splittelse fulgte stort set den nævnte skillelinje mellem lande
med et NATO-fokus og lande med et EU-fokus.
Men splittelsen i EU er også med til at bremse udviklingen af en fast arbejdsdeling
mellem EU og NATO. Det er svært at afklare organisatoriske
spørgsmål, så længe man strides om essensen af europæisk sikkerhed,
herunder om samarbejdspartneren USA.
101

102
6. Økonomi
og kapacitetsskel
Fordeling af de økonomiske byrder i NATO, materielanskaffelser og koordination
– evt. endda rollespecialisering – er emner, som i NATO’s historie
har ført til mange konfl ikter. De berører medlemslandenes suverænitet
og handlefrihed, deres indenrigspolitiske dagsorden og sammenholdet
i Alliancen på en anden måde, end fx udformningen af en strategi gør
det. Men økonomi handler også om strategi. Valg af strategi har været
påvirket af økonomiske hensyn, og bagefter – når pengene skulle fi ndes
– har de, der skulle udføre strategien været i tvivl om, hvorvidt strategien,
afskrækkelsen og forsvaret overhovedet kan udføres.
I det følgende behandles to emner adskilt, som imidlertid er forbundet
med hinanden. Det første emne er de økonomiske forhold, hvilket i
NATO-regi har fået betegnelsen ”burdensharing”, altså deling af byrder.
Spørgsmålet om byrdefordeling er ikke kun et spørgsmål om økonomiske
forskelle mellem NATO-landene, men de økonomiske uligheder spiller en
stor rolle. Det andet emne er den måde, NATO-landenes militære systemer
fungerer sammen på. Det har fået navnet ”interoperabilitet” og har
altid været en stor udfordring i Alliancen. I de seneste år er der opstået
en fornyet opmærksomhed omkring forskellen mellem USA og de øvrige
allierede på det teknologiske, doktrinære og organisatoriske område. Det
hænger sammen med interoperabilitet, fordi det kan gøre det vanskeligt i
fremtiden for NATO’s styrker at udføre de forudsete opgaver.
6.1. Burdensharing
”Burdensharing” – deling af byrder – handler en del om penge, men ikke
kun om penge. Burdensharing handler også om menneskelige ressourcer
og kan endvidere betragtes som deling af opgaver og forpligtelser
overordnet set. Dermed kommer spørgsmålet også til at handle om sammenholdet
i NATO. I det følgende behandles primært de økonomiske
relationer mellem NATO-landene og kun sekundært andre forhold.
NATO-landenes økonomiske forskelle er på sin vis udgangspunktet for
NATO. Hvis Vesteuropa ikke havde været sønderbombet og ødelagt efter
Anden Verdenskrig, er det ikke sikkert, at USA havde behøvet at engagere
sig i forsvaret af Europa. Men det var Europa, og både traktaten og
de første strategier bygger på en forestilling om arbejdsdeling og afl astning
af europæisk økonomi, så den kunne komme på fode, suppleret med
økonomiske midler gennem Marshall-hjælpen.
Det er ikke ensbetydende med, at der ikke har været utilfredshed med
denne ordning. Som fremhævet i kapitel 2 var navnlig den amerikanske
Kongres allerede fra starten svært irriteret over, at europæerne ikke bidrog
mere til forsvaret af Europa, især da den økonomiske situation lang-

somt blev bedre. Amerikanerne har været på vagt over for ”freeriders”,
dvs. lande, som ikke yder, hvad man kunne forvente, var deres andel til
det fælles forsvar. Vesteuropæerne har på deres side været utilfredse
med de ændrede prioriteter i Washington, der med jævne mellemrum
krævede store investeringer i konventionel oprustning (begyndelsen af
1950’erne, efter vedtagelsen af strategien om fl eksibelt gensvar og senest
i 1980’erne). Senest er spørgsmålet om fordeling af de økonomiske
byrder blevet forbundet med den forskel, der er mellem USA på den ene
side (og de amerikanske investeringer i fx materiel, forskning samt doktrinudvikling)
og Vesteuropa på den anden (de såkaldte kapacitetsskel, jf.
nedenfor).
”Byrden” 1 i NATO-sammenhæng er på den ene side NATO’s fællesfi -
nansierede aktiver. Dem er der i realiteten ikke særligt mange af. Det er
primært de strukturer, der skal gøre det muligt for Alliancen at fungere og
træffe beslutninger, dvs. de civile og militære strukturer i NATO’s politiske
hovedkvarter i Bruxelles (Den Internationale Stab, som består af civile, og
Den Internationale Militære Stab). Derudover er det kapitaludgifterne ved
NATO’s militære hovedkvarterer (”murstenene” - ikke det personel, der
arbejder i hovedkvartererne. Det fi nansieres af hovedstæderne), enkelte
stående styrker som fx Den Luftbårne Hurtige Varslingsstyrke, AWACS)
og udgifter til fredsstøttende operationer. Udgifterne fordeles efter en
fordelingsnøgle, som fastsættes i enighed, og som har været tilpasset de
økonomiske udviklinger over tid.
NATO’s styrker
NATO har kun ganske få stående styrker, men medlemslandene har
”assigneret” (udpeget) bestemte styrker til Alliancen, så den kan udføre
sine opgaver. Disse styrker forbliver under national kontrol, til de
frigives og placeres under NATO’s militære chefers myndighed.
Langt den største del af landenes forsvarsudgifter går til de aktiver og
kapaciteter, som NATO-landene stiller til rådighed for NATO. De er underlagt
de nationale beslutningsprocedurer og politiske processer. Det
betyder imidlertid ikke, at NATO og de øvrige medlemslande ikke har
indseende med udviklingen i de enkelte lande og kan påvirke den. Denne
påvirkning fi nder sted under den såkaldte styrkeplanlægningsproces, der
berører de konventionelle styrker.
Kernen i NATO’s styrkeplanlægningsproces 2 er, at de politiske myndigheder
(i Forsvarsplanlægningskomiteen) på baggrund af input fra de
strategiske kommandoer hvert andet år udstikker de overordnede mål i
såkaldte ”retningslinjer fra ministrene” (Ministerial Guidance). Her sættes
rammerne for de styrkemål, som landene skal nå, og som de bagefter bliver
vurderet på baggrund af. Der er skabt en tilsvarende proces i forhold
til partnerskabslandene.
1 NATO Handbook, 2001.
Netudgave: www.nato.int/
docu/handbook/2001/
index.htm.
2 For en uddybning se
Rynning, Sten, ”Fælles
Styrkeplanlægning i EU og
NATO: Gør det en forskel”
i Militært Tidsskrift, 133.
årgang, nr. 1, marts 2004.
103

104
3 Island har ikke noget
forsvar. Polen, Tjekkiet og
Ungarn blev medlemmer i
1999.
4 Kilde: NATO, Finansielle
og økonomiske
data vedr. NATO’s forsvar.
www.nato.int/docu/pr/2003/
p03-146e.htm
NATO-landenes forsvarsudgifter som % af BNP 1980-2003
Medlemsland 1980- 1985- 1990- 1995- 1999 2000 2001 2002 2003
(NATO 19) 3 1999 1994 1989 1984 (estimeret)
Belgien 3,2 2,8 2,0 1,5 1,4 1,4 1,3 1,3 1,3
Danmark 2,4 2,0 1,9 1,7 1,6 1,5 1,6 1,6 1,6
Frankrig 4,0 3,8 3,4 2,9 2,7 2,6 2,5 2,5 2,6
Grækenland 5,4 5,1 4,4 4,6 4,8 4,9 4,6 4,3 4,2
Holland 3,0 2,8 2,3 1,8 1,8 1,6 1,6 1,6 1,6
Italien 2,1 2,3 2,1 1,9 2,0 2,1 2,0 2,1 1,9
Luxembourg 1,0 1,0 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 0,9
Norge 2,7 2,9 2,8 2,2 2,1 1,8 1,7 2,1 2,0
Polen - - - - 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0
Portugal 2,9 2,6 2,6 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1
Spanien 2,3 2,1 1,6 1,4 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2
Storbritannien 5,2 4,5 3,7 2,7 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4
Tjekkiet - - - - 2,2 2,2 2,1 2,1 2,2
Tyrkiet 4,0 3,3 3,8 4,4 5,4 5,0 5,0 4,9 4,8
Tyskland 3,3 3,0 2,1 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,4
Ungarn - - - - 1,6 1,7 1,8 1,9 1,9
NATO, Europa 3,5 3,2 2,6 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0 2,0
Canada 2,0 2,1 1,8 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2
USA 5,6 6,0 4,7 3,3 3,0 3,1 3,1 3,4 3,5
NATO, Nordamerika 5,3 5,6 4,4 3,2 2,9 2,9 3,0 3,3 3,4
Total 4,5 4,6 3,5 2,7 2,5 2,6 2,6 2,7 2,7
Kilde: NATO, Finansielle og økonomiske data vedr. NATO’s forsvar. www.nato.int/docu/pr/2003/
p03-146e.htm
Ovenstående tabel viser de forskelle, der er og har været mellem prioriteringen
af forsvarsudgifter mellem de vesteuropæiske NATO-lande
(og Canada) og USA. Forskellen forstærkes, hvis man tager de absolutte
tal i betragtning. I 2001 havde USA udgifter svarende til 312,743. mio.
dollars (med en forventet stigning til 350,857 mio. dollars i 2002). I sammenligning
havde de vesteuropæiske NATO-lande tilsammen udgifter
på 160,483 mio. dollars (med et forventet fald til 163,314.mio. dollars i
2002) 4 . Tal for de nye NATO-medlemmer, som kom med i 2002, og som er
relativt fattige, øger kun forskellen.
Det andet, tabellen viser, er, at alle NATO-lande inklusive USA havde
faldende forsvarsudgifter i 1990’erne, men at det navnlig er i USA, hvor
udgifterne til forsvaret er øget – ganske betragteligt endda, hvis man især
tager udgangspunkt i de absolutte tal. Disse udgifter forventes at stige
endnu mere.
Forskellen på USA på den ene side og USA’s allierede på den anden har
nok en gang givet anledning til uro i den amerikanske Kongres. Utilfredsheden
skal ses på baggrund af den øvrige udvikling i det amerikanske
forsvar, udviklingen i EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik samt den manglende
omstilling af det europæiske forsvar (jf. kapitel 4). Det er også på

aggrund af denne udvikling, man skal se den store ”transformation” af
NATO, som blev indledt på Prag-topmødet i 2002.
6.2. Interoperabilitet og kapacitetsskel
Begrebet ”interoperabilitet” har i NATO-sammenhæng haft følgende
indhold: Systemers, enheders og styrkers evne til at yde tjenester til og
modtage tjenester fra andre systemer, enheder og styrker samt at kunne
udnytte disse udvekslede tjenester, så de kan operere effektivt sammen”. 5
Interoperabilitet har at gøre med, at styrkerne i stigende grad bliver multinationale
og dermed om, hvorvidt disse forskellige (nationale) systemer,
enheder og styrker kan fungere sammen. Et sådant problem bliver forstærket,
hvis man oveni lægger, at alle tre værn (fra alle lande) skal indgå
i en styrke. Fænomenet kan dække et meget bredt spektrum af emner,
herunder materiel, logistik, kommunikation, sprog, doktriner, kultur osv.
At der skulle være problemer med at få forskellige landes systemer til
at fungere sammen, er ikke nyt. De første interoperabilitetsproblemer
opstod i samme øjeblik, Alliancen var dannet. På det tidspunkt skulle 12
suveræne staters militære systemer til at fungere sammen, så de kunne
udgøre et troværdigt forsvar af Europa og afskrækkelse mod angreb.
Under Den Kolde Krig var interoperabilitet imidlertid ikke noget udbredt
problem. I fl åden og i fl yvevåbenet var man vant til at arbejde multinationalt,
og i styrkeplanlægningen blev der lagt vægt på standardisering.
To eksempler på vellykket multinationalt samarbejde var NATO’s stående
fl ådestyrker og NATO’s luftbårne hurtige varslingsstyrke (AWACS) 6 . Anderledes
stod det til i hæren, hvor der ikke var tradition for samme grad
af multinationalitet og interoperabilitet – kun på de højeste niveauer og
med enkelte undtagelser på lavere niveauer. 7
Alliancens Nye Strategiske Koncept fra 1991 slog imidlertid fast, at
NATO’s styrker skulle være multinationale samtidig med, at de også
skulle være mobile og fl eksible. I første omgang var hensynet bag denne
bestemmelse mest politisk og ikke praktisk, nemlig at bevare Alliancen
samlet og undgå, at landene gik hver til sit og renationaliserede deres
forsvar. Så længe NATO ikke blev indsat i større omfang, blev den faktiske
interoperabilitet heller ikke testet. Men det begyndte NATO at blive fra
midten af 1990’erne.
Første gang, begrebet interoperabilitet blev fremhævet med stor styrke
efter Den Kolde Krigs afslutning, var i relation til de nye partnerlande (PfPlande)
og deres militære systemer. Da partnerlandene skulle til at indgå
i NATO’s fredsstøttende operationer, sprang interoperabilitetsproblemerne
for alvor i øjnene. De nye partnere stod med systemer, de havde
arvet fra kommunismen, og fx anderledes doktriner, procedurer, materiel
og uddannelser udgjorde alle hindringer for, de østeuropæiske enheder
og højerestående offi cerer ikke var så lette at indpasse hverken i NATO’s
styrker og hovedkvarterer 8 .
Næste gang, problemet med interoperabilitet dukkede op, var i slutningen
af 1990’erne, og denne gang handlede det ikke om partnerlande, men om
5 Nauman, Klaus
(daværende formand for
Militærkomiteen), ”From
Cooperation to Interoperability”
i NATO Review,
årgang 44, juli 1996 og
Sloan, Elinor, The Revolution
in Military Affairs, McGill-
Queen’s University Press,
Québec, 2002, s. 9.
6 Palin, Sir Roger, Multinational
Military Forces: Problems
and Prospects, Adelphi
Paper, nr. 294, 1995, s. 52.
7 Palin, ibid., s. 55.
8 Nauman, Klaus, ibid.
105

106
9 Sloan, Elinor, ”DCI: et svar
på den amerikansk-ledede
militære revolution”, i NATO
Nyt, forår/sommer 2000.
10 Daalder, Ivo H. og
Michael E. O’Hanlon, Winning
Ugly, NATO’s War to
Save Kosovo, Brookings
Institution, Washington, D.C.
2000.
det skel, som var ved at opstå mellem USA’s kapaciteter på den ene side
og vesteuropæernes/canadiernes på den anden. Interoperabilitet blev nu
koblet på et andet begreb, der fi k større og større betydning, nemlig kapacitetsskel.
I forening betød de to, at én part (USA) besad langt, langt fl ere
kapaciteter på områder som fx teknologi, forskning og udvikling, fi nansielle
midler, samt fx løftekapacitet (transportfl y), kommando-, kontrol- og kommunikationsfaciliteter
osv., og at det var svært – og er stadigt sværere – for
USA og de øvrige allierede at fungere sammen. En konklusion syntes nærliggende,
nemlig at ”det gælder Alliancens overlevelse” 9 .
NATO har i to omgange vedtaget initiativer (Forsvarskapacitetsinitiativet
i 1999 og Pragkapacitetsforpligtelserne i 2002), som har skullet rette op
på dette misforhold. Tre forhold kan forklare det første initiativ, nemlig
NATO’s tilsagn om at udføre krisestyringsoperationer out-of-area, herunder
især Kosovo-kampagnen, den amerikanske militære revolution og
udviklingen i den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. For at forstå
det andet initiativ fra 2002 skal derudover inddrages de dramatiske begivenheder
i forbindelse med 11. september 2001, der ændrede NATO’s
dagsorden, satte ”magtprojektion” på globalt plan i første række.
Kosovo-kampagnen Operation Allied Force, i foråret 1999 er blevet tolket
som et eksempel på de store forskelle, der var opstået mellem USA’s og
Vesteuropas aktiver og kapaciteter. Kampagnen, som i sig selv afstedkom
en del konfl ikter blandt de allierede (Grækenland valgte helt at holde sig
udenfor), gjorde det også meget synligt for europæerne, at de ville skulle
gøre en lang række investeringer, hvis de selv skulle gennemføre en sådan
operation.
Kampagnen 10 bestod af tre faser, der alle indebar brug af bombninger fra
fem kilometers højde for ikke at sætte livet på spil for NATO’s mandskab.
Første fase (23.-26. marts) var et forsøg på at ødelægge det serbiske luftforsvarssystem.
Det lykkedes ikke – og det lykkedes slet ikke at få Milosevic
tilbage til forhandlingsbordet. Fase 2 (27.-30. marts) drejede sig om
at ramme militær infrastruktur og jugoslaviske styrker på landjorden. Det
lykkedes kun til dels, og allerede 30. marts indledte NATO 2+-fasen, der
indebar mål i Beograd. Kampagnen sluttede først 10. juni.
I alle faser blev der anvendt fl y fra 14 NATO-lande, (fortrinsvist) præcisionsstyrede
bomber og krydsermissiler, ”stealth”-fl y, ubemandede rekognosceringsfl
y osv. Det bemærkelsesværdige var dog, at europæerne kun
bidrog med 20% af bomberne og 20% af de præcisionsstyrede bomber i
kampagnen, selvom de stod for 40% af enkeltfl yvningerne. USA var også
europæerne langt overlegen mht. elektronisk krigsførelse samt indhentning
af efterretninger og rekognosceringer (90%) plus brug af krydsermissiler
(90%).
Nu kan man altid diskutere, om NATO valgte den rigtige strategi, og
om Kosovo-kampagnen derfor var det bedste eksempel på en vellykket
magtprojektion. Således var – primært – briterne kritiske over for konceptet
om bombninger og meget aktive i forsøget på at få USA med på
en landkrig (hvilket Kongressen ikke accepterede). Men det påfaldende
var ikke desto mindre, at europæerne aldrig ville kunne have udført en
sådan operation, hvis de havde villet, og for det andet at europæerne

faktisk samlet set bidrog med over halvdelen af forsvarsudgifterne, hvis
man taler absolutte tal, men at de måtte indse, at de havde fået for lidt af
de relevante kapaciteter for pengene, herunder strategisk løftekapacitet,
evnen til at undertrykke fjendens luftforsvar, sikker måludpegning, sikker
kommunikation osv.
Erfaringerne fra Kosovo hang også sammen med den såkaldte amerikanske
militære revolution (revolution in military affairs), som langsomt, men
sikkert har bragt det amerikanske militær gennem en gennemgribende
reform 11 . Militære revolutioner har fundet sted fl ere gange og har handlet
om, at krigsførelsen af og til har ændret karakter på grund af ændringer i
teknologi, doktrin samt operationelle og organisatoriske begreber.
Den aktuelle militære revolution har været ledet af amerikanerne og har
fundet sted på følgende områder: teknologi, doktrin og organisation. På
det teknologiske område har det drejet sig om at indføre præcisionsstyrede
våben, der kan styres på lang afstand, så de kunne nå deres mål
– hurtigt og effektivt, dernæst øge muligheden for styrkeprojektion evt.
suppleret af ”stealth”, dvs. fl y o.a., som ikke kan opdages på radaren,
samt større kendskab til og kontrol med kamppladsen gennem brug af
satellitter. På det doktrinære område har det drejet sig om større brug af
værnsfælles styrker, på fl ådens område større vægt på kystnær kamp og
netværkscentrisk krigsførelse, på hærområdet, vægt på mindre, mere mobile,
mere fl eksible, mere dødelige ekspeditionsstyrker, der gør fuld brug
af informationsteknologi samt på fl yvevåbenets område fl ere præcisionsstyrede
våben og ubemandede kampfl y. Endelig er der hele spørgsmålet
om inddragelse af rummet, dvs. ændre den traditionelle måde at føre
kamp på ved at bruge satellitter og laser. Til slut er der det organisatoriske
aspekt, hvor den militære revolution omformer de gammeldags massehære
til mindre, mobile enheder, der er langt mere ”kapitalintensive”
og mindre ”arbejdskraftintensive”.
Af USA’s europæiske allierede er det kun Storbritannien og Frankrig (til
dels Tyskland), som har indledt noget, der tilnærmelsesvis ligner ovenstående
militære revolution 12 . De øvrige lande har ikke, hvilket med tiden har
øget – og vil øge – ”kapacitetsskellet” mellem USA og Vesteuropa.
Før DCI, som var det første initiativ, der skulle rette op på ovenstående misforhold,
bliver beskrevet, skal der falde et par ord om den rivende udvikling
i europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik, som faldt sammen med NATO’s
Kosovo-kampagne, og som fortsatte siden (jf. også kapitel 5). Det Europæiske
Råd, hvor EU besluttede at indlede opbygningen af sin forsvars- og sikkerhedspolitik,
nemlig i Køln i juni 1999, fandt sted kun få dage før, NATO
indstillede luftkampagnen over Kosovo. Og allerede et halvt år efter, i Helsingfors
i december 1999, havde EU besluttet sig for det overordnede politiske
mål, nemlig oprettelsen af en hurtig reaktionsstyrke (Rapid Reaction
Force, RRF), der skulle kunne udføre de såkaldte Petersberg-opgaver, der
i realiteten er alt andet end territorialforsvar. I forbindelse med oprettelsen
af EU’s RRF udarbejdede EU sin egen liste over mangler på kapacitetsområdet,
som supplerede det nedenstående DCI.
I april 1999 godkendte NATO-landene på topmødet i Washington et initiativ,
der skulle rette op på skævhederne og gøre NATO bedre i stand til
11 Sloan, Elinor, The
Revolution in Military Affairs,
McGill-Queen’s University
Press, Québec, 2002.
12 Sloan, Elinor, op. cit.,
kapitel 4.
107

108
13 Skogan, John Kristen,
DCI som kosttilskudd
til NATO: Virkninger og
bivirkninger for alliansen og
det transatlantiske forhold,
Forsvarets Forskningsinstitut,
Oslo, 2001.
at udføre de mange forskellige krisestyringsoperationer (”crisis response
operations”), som NATO også vedtog på topmødet var en af Alliancens
centrale sikkerhedspolitiske funktioner.
Initiativet hed Forsvarskapacitetsinitiativet (Defence Capabilities Initiative,
DCI) og var amerikansk, men blev positivt modtaget af europæerne 13 . Det
skulle forbedre NATO-landenes interoperabilitet og øge NATO’s kapacitet
på følgende områder: Deployeringsevne og mobilitet (”Deployability and
Mobility”, fx investering i løftekapacitet i luften og til søs, så NATO-enheder
kan indsættes uden for NATO-området), udholdenhed og understøttelse
(”Sustainability and Logistics”, dvs. evnen til at understøtte og forsyne
styrker, der er indsat langt væk samt sikre friske styrker), effektiv kampevne
(”Effective Engagement”, dvs. evnen til at kunne engagere fjenden på alle
niveauer af intensitet), overlevelse af styrker og infrastruktur (”Survivability
of Forces and Inferastructure, dvs. sikre at NATO’s styrker kan overleve i et
fjendtligt miljø) samt interoperabilitet på kommando-, kontrol- og informationssystemer
(”NATO Command and Control and Information Systems”,
dvs. sikre at NATO-landenes kommunikationssystemer kan fungere sammen,
så fjenden fx ikke kan tappe oplysninger).
DCI skulle sikre, at NATO’s styrker:
var hurtigere at indsætte og mere mobile
havde større udholdenhed
havde bedre kampkraft
havde større chancer for at overleve
var bedre integrerede mht. informationssystemer
Fremgangsmåden i DCI var, at de fem hovedmål blev opdelt i 58 områder,
hvor NATO-landene skulle gøre fremskridt, og disse fremskridt blev løbende
vurderet. Selvom hensigten med DCI klart var at give Alliancen nyt
liv og sikre, at den beholdt sin centrale plads som sikkerhedspolitisk aktør,
var det så som så med resultaterne. Problemet med DCI var, at det var for
ufokuseret og for uforpligtende. Landene var tilbøjelige til at opregne de
investeringer, de allerede havde planlagt, og der skete kun fremskridt på
nogle af de 58 områder.
Angrebene på USA 11. september 2001 og den efterfølgende krig mod
Taliban i Afghanistan, hvor USA afstod fra at anvende NATO, men samlede
en koalition af villige med sig selv som ledernation, pegede på to
ting. Den ene var, at truslerne var af en anderledes karakter end dem, man
kendte fra de fredsstøttende operationer, og at de befandt sig endnu
længere væk end Det Euro-Atlantiske Område, hvilket stillede endnu
større krav til NATO’s kapaciteter, hvis truslerne skulle imødegås, hvor de
var. Det andet, krigen pegede på, var, at USA ikke havde fundet NATO
relevant at anvende i krigen, og spørgsmålet var, om Alliancen overhovedet
ville være relevant over for de nye trusler, herunder terrorisme, på
længere sigt.
Da NATO’s forsvarsministre mødtes i juni 2002, fremlagde de forslag til et
nyt initiativ, der yderligere skulle skærpe indsatsen på området. En anden,
som pressede på, var NATO’s daværende generalsekretær Lord Robertson,

som også ønskede at sikre NATO en rolle i bekæmpelsen af de nye trusler.
Det nye initiativ, som forsvarsministrene havde udarbejdet, fi k navn efter
stedet, hvor topmødet blev holdt, nemlig Prag-kapacitetsforpligtelserne
(Prague Capabilities Commitment, PCC). I modsætning til DCI skulle det
være mere ambitiøst, forpligtende og målrettet. Således skulle medlemslandene
forpligte sig til at nå bestemte mål inden bestemte deadlines.
PCC fokuserede på emnerne, sikring af kommando-, kommunikations- og
informationssikkerhed, forbedring af interoperabiliteten for de indsatte
styrker og deres kampevne, hurtig indsættelse af tropper og deres udholdenhed
samt forsvar mod ABC-angreb.
PCC fokuserer på:
forsvar mod atomare, biologiske, kemiske og radiologiske angreb
mere sikre kommando-, kommunikations- og informationssystemer
forbedret interoperabilitet for indsatte styrker og centrale
aspekter af kampeffektivitet
hurtig indsættelse af tropper og forbedret udholdenhed
Derudover tog PCC fat på et følsomt emne i NATO, nemlig rollespecialisering.
Ét af problemerne for de vesteuropæiske NATO-lande har været, at
der har været tale om materielanskaffelser, som i vid udstrækning har været
nationale og genstand for nationale præferencer. Men i lyset af den fi nansielle
situation lød anbefalingen fra Prag, at landene skulle søge at fi nde
kosteffektive løsninger og en eller anden grad af samlede anskaffelser.
PCC skal i øvrigt ses i sammenhæng med NATO’s udrykningsstyrke, NRF
og den øvrige tilpasning af kommandostrukturen (jf. kap. 4).
Med vedtagelsen af PCC og oprettelsen af NRF synes der at være skabt
pause i de langvarige diskussioner om NATO’s tilpasning, så det kan bekæmpe
de nye trusler, og om kapacitetsskellet mellem USA og Vesteuropa.
De vesteuropæiske allierede har vist politisk vilje til at gøre noget ved
den manglende omstilling af deres lavintensive, ikke-mobile styrker, og
USA har nok en gang sat dagsordenen og drevet NATO et skridt videre.
Denne beslutning går til gengæld nok ikke langt nok i forhold til at sætte
endeligt punktum for spørgsmålet om arbejdsdelingen i NATO, hvor USA
har stået for de højteknologiske, kampintensive og mobile styrker, der
har kunnet ”sparke døren ind”, mens Vesteuropa og Canada har haft forkærlighed
for fredsbevarende operationer i den lavintensive ende. Der er
nemlig tale om dybe historiske traditioner i hhv. USA og Europa/Canada,
som ikke ændres med det samme, hvis de da skal ændres.
For det første betød NATO’s koncentration om Vesteuropas forsvar under
Den Kolde Krig, at det var USA, som skulle fl yttes over Atlanten for at
forsvare Europa, mens europæerne kunne regne med at blive indsat tæt
på hjemlandet. Hvis NATO havde besluttet, at alliancen skulle have været
indsat out-of-area fra NATO’s spæde begyndelse (hvilket briterne og
franskmændene gerne ville), kunne dette problem have været mindre, for
så var en større del af NATO-landene indrettet på at bevæge sig væk fra
109

110
Vesteuropa. Denne strategiske forskel på USA og Europa betød også, at
USA udviklede et luftvåben, som tilmed blev forbundet med stor prestige
og indfl ydelse, mens europæerne udviklede hærstyrker, som forventedes
at blive sat ind ikke så langt fra hjemlandet. Endelig er det af stor betydning,
at USA aldrig deltog i fredsbevarende operationer under Den Kolde
Krig, mens europæerne og canadierne var dem, der blev sat ind i Kapitel
6½-operationer i det meste af verden.
Diskussionen om, hvorvidt det er rigtigt, at det er ”amerikanerne, som laver
maden, og europæerne, der vasker op” eller ”amerikanerne, der sparker
døren ind, og europæerne, der rydder op bagefter”, er et holdningsspørgsmål.
Begge opgaver erkendes som vigtige og fylder meget i NATO’s
aktiviteter. Krigen i Irak har vist, at krigen (måske) kan vindes, men at genopbygningen
og fredsarbejdet bagefter kræver stor opmærksomhed.
6.4. Opsummering
Fordeling af opgaver og fi nansielle byrder i NATO har været et stående
spørgsmål og til tider konfl iktemne i NATO’s historie. Til at begynde med
betød forskellen mellem det økonomisk stærke USA og det krigsødelagte
Europa, at USA påtog sig en særligt stor del af de økonomiske byrder.
Men i takt med at Europa blev rigere, steg kravet om en øget indsats fra
europæisk side.
Spørgsmålet om fordeling af opgaverne og de økonomiske byrder fi k en
ny betydning, da Den Kolde Krig sluttede, og NATO påtog sig at udføre
krisestyringsopgaver og senere terrorbekæmpelse. Samtidig med at de
vesteuropæiske lande fortsatte besparelserne på forsvaret i 1990’erne,
voksede forsvarsudgifterne i USA.
En del af de forøgede forsvarsudgifter i USA gik til den såkaldte militære
revolution, som har ændret – og fortsætter med at ændre – det amerikanske
forsvar teknologisk, doktrinmæssigt og organisatorisk. En sådan
militær revolution har ikke fundet sted blandt USA’s allierede, hvilket har
ført til store forskelle i militære kapaciteter. Disse forskelle siges at øge
problemerne med interoperabilitet og i sidste ende styrkernes evne til at
udføre operationer langt væk fra det traditionelle NATO-område.
NATO har i to omgange, nemlig i hhv. 1999 og i 2002, vedtaget initiativer,
som skulle rette op på kapacitetsskellet og give en mere tilfredsstillende
byrdefordeling. Det er Forsvarskapacitetsinitiativet (1999) og Prag-kapacitetsforpligtelserne
(2002). Begge tager sigte på at fremme mere mobile
enheder, øge deres kampkraft, udholdenhed og overlevelse, forbedre
forholdet på kommunikationsområdet og øge interoperabiliteten. Det
seneste initiativ skal ses i forbindelse med NATO’s omstilling til de nye
opgaver, herunder terrorbekæmpelse.

7. Om Washington-traktaten
Som det fremgår af kapitel 1 om NATO’s oprindelse, blev NATO til kun fi re
år efter FN-pagten. Washington-traktaten ligger da også inden for FN-pagtens
rammer, der giver de deltagende lande ret til at forsvare sig enkeltvis
eller kollektivt, og henviser direkte hertil. Traktaten er en klassisk aftale mellem
suveræne stater om at bistå hinanden i tilfælde af angreb (Artikel 5).
I det følgende gennemgås traktaten med vægt på de interesser, der lå
bag valget af de enkelte formuleringer, og de kompromisser, der skulle
indgås. Den relativt korte tekst blev forhandlet på relativt kort tid i en
relativt lukket kreds. Den er – på nær en artikel – forholdsvis klar. Det
forhindrer ikke, at der efter vedtagelsen har været diskussion om nogle af
formuleringerne (navnlig Art. 4 og 5).
Traktaten afspejler naturligvis sin tid, men der har ikke været opbakning til
at reformulere den. Frygten er, at man åbner en Pandoras æske, hvis man
begynder at ændre ved de enkelte formuleringer. I det efterfølgende ses
der også på, hvilke videreudviklinger og problemer, der har været drøftet
i forbindelse med de enkelte artikler.
Traktaten er optrykt bagerst i bogen.
Præamblen
Traktatens præambel afspejler tidens fortsatte opbakning til FN-pagten
og principperne i Vandenberg-resolutionen, der dannede grundlag for
USA’s deltagelse i forsvarssamarbejdet. Præamblen afspejler også betydningen
af det fælles værdisæt i form af frihed, fælles arv og civilisation,
demokrati, individets frihed og retssamfund i det nordatlantiske område.
Artikel 1
Artiklen forpligter medlemslandene til at overholde de forpligtelser, som
er foreskrevet af FN-pagten. Artiklen har medtaget vigtige principper fra
FN-pagten. Bestemmelsen om, at medlemmerne skal bilægge deres stridigheder
med fredelige midler har hjemmel i FN-pagtens Art 2, stk. 3, og
fortsættelsen, der handler om, at deltagerne ikke må bruge eller true med
at bruge magt, er udledt af FN-pagtens magtforbud. Hvis der sker magtanvendelse,
skal den være i overensstemmelse med FN-pagtens formål.
Sovjetunionen, som var bekymret for den tilstundende indgåelse af Washington-traktaten,
udsendte gennem sit udenrigsministerium i januar
1949 en voldsom kritik og fordømte traktaten som værende aggressiv i
forhold til kommunismen, et brud på ånden i FN-pagten og som en kile
mellem tidligere allierede (Storbritannien, Frankrig og Sovjetunionen). De
111

112
1 Kaplan, Lawrence S., The
Long Entanglement, NATO’s
First Fifty Years, Praeger,
Westport, 1999, s. 47.
2 Kaplan, ibid., s. 32.
3 The evolution of NATO
political consultation
1949-1962. http:www//
nato.int/artcives/docu/
d630502e.htm.
4 Barrett, John, “Confl ict
Prevention and Crisis Management:
The NATO Approach”
i Bauwens, Werner
og Luc Reychler, The Art of
Confl ict Prevention, Brassey’s
Atlantic Commentaries
no. 7, London, 1994, s. 116.
forhandlende parter ønskede derfor at sende det signal, at Washingtontraktaten
ikke var rettet mod Sovjetunionen. 1 Hertil kom, at en forsvarsalliance,
der blev dannet så kort efter oprettelsen af FN, ville skulle afspejle
principperne i FN-pagten, uanset om Moskva var kommet med sin kritik
eller ej. Det var der også indenrigspolitiske årsager til. Støtten til FN var
stor i den amerikanske Kongres og i de andre landes parlamenter.
Artikel 2
Denne artikel refererer som den foregående også til de forpligtelser, som
staterne har ifølge FN-pagten og folkeretten i almindelighed, nemlig
til at fremme fredelige forhold mellem sig. Derudover handler den om
skabelse af demokrati og betingelser for økonomisk vækst. Artiklen kom
primært med på foranledning af canadierne, som ønskede at opprioritere
de politiske elementer i traktaten og nedtone de militære. 2 Men artiklen
afspejler også tidens frygt for, at kommunisterne skulle komme til magten
i de vesteuropæiske lande, hvorfor det atlantiske samarbejde skulle
”fremme almindelig stabilitet og velfærd” bl.a. ved at ”koordinere deres
internationale økonomiske politik og (..) tilskynde til indbyrdes økonomisk
samarbejde”.
I takt med at NATO i de første år efter underskrivelsen udviklede sin militære
side drastisk og overlod det økonomiske og politiske samarbejde til
andre organisationer som fx OEEC/OECD og det fremspirende økonomiske
samarbejde i Europa, blev denne artikel i stigende grad betragtet som
sekundær. Men i NATO’s interne diskussioner har der altid – især blandt
de mindre lande – været et stærkt ønske om at styrke den politiske side af
samarbejdet. Allerede i september 1951 blev der nedsat en komite med
repræsentanter fra Belgien, Canada, Italien, Nederlandene og Norge,
som skulle udarbejde forslag til, hvordan det atlantiske samarbejde kunne
styrkes inden for rammerne af art. 2. 3
Denne politiske side af NATO blev yderligere styrket med Harmel-rapporten
(fx nedrustningsforhandlinger), og da Den Kolde Krig sluttede,
fi k artikel 2 fornyet aktualitet. Allerede på topmødet i London i juli 1990
hed det sig, at stats- og regeringscheferne ”har til hensigt at fremme den
politiske side af vor Alliance i overensstemmelse med artikel 2 i vor traktat”.
Artikel 2 kom til at legitimere det, NATO i realiteten kom til at gøre
– nemlig krisestyring, diplomatiske forbindelser med og stabilitetsfremme
i Østeuropa. 4
Artikel 2 har også været betragtet som udtryk for, at NATO udgør et værdifællesskab
(fremme af demokrati og markedsøkonomi) og ikke alene
et interessefællesskab (forsvar mod en fælles fjende). Der var dem, der
mente, at det var hensigten allerede i 1949, og at traktaten ikke kun var
vendt mod en anden supermagt, men også mod en anden ideologi og
en anden samfundsordning, nemlig kommunismen. Modargumentet er
sædvanligvis, at NATO har kunnet rumme adskillige lande, som ikke var
demokratier hele tiden (Portugal, Grækenland og Tyrkiet). Men forestillingen
om værdifællesskab fi k fornyet betydning i forbindelse med de
seneste udvidelser af NATO.

Artikel 3
Artiklen drejer sig om det enkelte lands indsats og landenes indsats i
forening (”separately and jointly”) for at udvikle kapaciteter, så de kan
forsvare sig selv og hinanden i overensstemmelse med traktatens forpligtelser.
Artiklen rummer mulighed for individuel og fælles forsvarsplanlægning.
Artiklen hang sammen med USA’s ”Military Assistance Program” til
de vesteuropæiske lande, der deltog i NATO. Der ligger ingen formelle
krav til, hvor meget militær, de enkelte lande skal besidde. Island har for
eksempel intet, men har et andet vigtigt aktiv, nemlig sin placering.
Artikel 4
Artiklen er også kendt som ”konsultationsforpligtelsen”, dvs. at det enkelte
land har ret til at ”rådføre sig med hverandre” (på engelsk: consult
together). Artiklen, som almindeligvis bliver betragtet som traktatens politiske
del, var mindre kompliceret at blive enig om end Artikel 5 5 .
Artikel 4 er tiltænkt en krisesituation, dvs. ”når som nogen af [medlemslandene]
mener, at nogen af deltagernes territoriale integritet, politiske
uafhænighed eller sikkerhed er truet.” Der skete dog hurtigt det, at
NATO-landene udvidede bestemmelsen til også at gælde situationer,
hvor der ikke forelå en trussel i klassisk forstand, men hvor et medlemslands
handlinger eller engagement i andre sammenhænge ville have
konsekvenser for de andre lande eller for NATO (den praktiske betydning
diskuteres i kapitel 4).
I modsætning til Artikel 5 er der ingen geografi ske grænser for disse rådslagninger,
og NATO-landenes mange drøftelser – eller uenigheder – under
Den Kolde Krig fandt da også sted inden for rammerne af Artikel 4. Allerede
i 1950 blev angrebet på Sydkorea diskuteret under henvisning til Artikel
4, og i 1952 blev Indokina sat på dagsordenen på fransk foranledning.
Hvis man overhovedet kan tale om, at hele NATO’s organisatoriske udvikling
(især hele komitestrukturen) har en hjemmel i traktaten, kan man
argumentere for, at det også har ”hjemmel” i Artikel 4.
Da Warszawapagten og Sovjetunionen gik i opløsning, og spørgsmålet
om, hvorvidt NATO kunne intervenere ”out-of-area” (uden for traktatområdet,
som defi neret i Artikel 6), valgte man ikke at ændre traktaten, men
at give NATO-landene mulighed for at gøre det på frivillig basis og efter
drøftelse i Det Nordatlantiske Råd. 6 Operationer i henhold til Artikel 4
er ikke forpligtende i samme grad, som operationer i henhold til Artikel
5. Det giver mulighed for NATO-lande at vælge at danne ”koalitioner af
villige”, hvor nogle af landene går sammen om at udføre en operation
sammen. Det giver også de NATO-lande, som ikke ønsker at deltage,
mulighed for at sige fra. Det er set i en række tilfælde. Tankegangen er
indbygget i CJTF-konceptet (jf. kap. 4), og et konkret eksempel var, at
Grækenland ønskede at holde sig uden for NATO’s Kosovo-kampagne.
5 Achilles, Theodore C.,
“The Omaha Milkman”
i Nicholas (ed.), NATO’s
Anxious Birth, C. Hurst &
Co., London, 1985, s. 39.
6 de Wijk, Rob, NATO on
the Brink of the New Millenium,
The Battle for Consensus,
Brassey’s Atlantic
Commentaries, UK, 1997.,
s. 52 ff.
113

114
7 Ordlyden er her: ”If any of
the High Contracting Parties
should be the object of an
armed attack in Europe, the
other High Contracting Parties
will, in accordance with
the provisions of Article 51
of the Charter of the United
Nations, afford the Party so
attacked all the military and
other aid and assistance in
their power.”
8 Ordlyden er her: ”The
High Contracting Parties
agree that an armed attack
by any State against an
American State shall be
considered as an attack
against all the American States
and, consequently, each
one of the said Contracting
Parties undertakes to assist
in meeting the attack in the
exercise of the inherent right
of individual or collective
self-defense recognized by
Article 51 of the Charter of
the United Nations. 2. On
the request of the State
or States directly attacked
and until the decision of the
Organ of Consultation of
the Inter-American System,
each one of the Contracting
Parties may determine the
immediate measures which
it may individually take in
fulfi llment of the obligation
contained in the preceding
paragraph and in accordance
with the principle of
continental solidarity. The
Organ of Consultation shall
meet without delay for the
purpose of examining those
measures and agreeing
upon the measures of a collective
character that should
be taken.”
Artikel 5
Denne artikel om den gensidige forsvarsforpligtelse er den centrale bestemmelse
i traktaten, populært kaldet musketer-eden (”en for alle, alle for en”).
Artiklens sprog er – som det eneste i traktaten – knudret, hvilket afspejler de
meget stærke og ikke helt identiske interesser, landene havde. Den konkrete
tekst er et kompromis mellem allerede eksisterende formuleringer.
Europæerne ønskede en ordlyd à la Bruxelles-traktaten, hvor deltagerne
forpligtede sig til automatisk at forsvare hinanden i tilfælde af angreb 7 .
Men USA’s Senat ønskede ikke at forpligte sig og foreslog at man tog
udgangspunkt i bestemmelsen fra Rio-pagten, som USA havde indgået
med 20 lande i Latinamerika og Caribien 8 .
Blandt de centrale formuleringer i Artikel 5 er, at “et væbnet angreb mod en
eller fl ere af dem i Europa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb
mod dem alle”. Formuleringen skal forstås som udtryk for den solidaritet,
der ligger i, at landene deler deres sikkerhed med hinanden – altså musketer-ånden.
Det kan også ses som udtryk for, at traktatområdet skal forsvares
som et hele (dvs. at man ikke ”ofrer” et land for at sikre et andet).
En anden central formulering handler om retten til ”under udøvelse af retten
til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkendt ved artikel
51 i De Forenede Nationers Pagt..” I 1948-49 diskuterede forhandlerne,
hvilken sikkerhedsordning inden for FN’s rammer, som man ønskede
for NATO: Skulle NATO være en “regional institution” i henhold til FNpagtens
Kapitel 8 eller en selvforsvarsorganisation i henhold til pagtens
Kapitel 7, Artikel 51.
FN-pagtens Kap. 7, Artikel 51 (uddrag)
Intet i nærværende pagt skal indskrænke den naturlige ret til individuelt
eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af et væbnet angreb mod et medlem
af de Forenede Nationer, indtil sikkerhedsrådet har truffet de fornødne
forholdsregler til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed.
FN-pagtens Kap. 8, Artikel 52 (uddrag)
Intet i nærværende pagt udelukker regionale aftaler eller institutioner,
der skal behandle sådanne sager vedrørende opretholdelse af mellemfolkelig
sikkerhed, som egner sig til foretagelse af regionale skridt...
FN-pagtens Kap. 8, Artikel 53 (uddrag)
Sikkerhedsrådet skal, hvor det er hensigtsmæssigt, benytte sådanne
regionale aftaler eller institutioner til tvangsforanstaltninger under
dens myndighed. Dog skal ingen tvangsforanstaltning iværksættes
i medfør af regionale aftaler eller af regionale institutioner uden sikkerhedsrådets
bemyndigelse...
Der var argumenter for, at NATO skulle anerkendes som et regionalt arrangement
under FN, fordi det gav mulighed for ”tvangsforanstaltninger”
(fx brug af militær magt), men fordelen ved at blive anerkendt som selvforsvarsorganisation
var størst. Godt nok var der sat grænser for, hvad man

kunne gøre i selvforsvar (man skulle overholde proportionalitetsprincippet,
rapportere til Sikkerhedsrådet om de skridt, man havde taget) 9 , men
fordelen var, at NATO ikke ville skulle bede FN om lov forud for anvendelsen
af militær magt. Hvis NATO til gengæld blev anerkendt som regionalt
arrangement, skulle det underlægges eller rapportere til Sikkerhedsrådet.
Det var uacceptabelt under Den Kolde Krig. 10
En tredje passus i Artikel 5 var helt afgørende for det amerikanske Senat,
nemlig at alle NATO-landene bevarer deres suverænitet til selv at bestemme
de midler, de vil tage i anvendelse ved et angreb. De skal “bistå
den eller de således angrebne deltagerlande ved straks, hver for sig og i
forståelse med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder
anvendelse af væbnet magt, som hver af dem anser som nødvendige for
at genoprette og opretholde det nordatlantiske områdes sikkerhed.”
(forf. fremhævelse) Hermed bevares landets handlefrihed, og Kongressen
bevarede retten til erklære krig 11 . Denne passus, som altså var afgørende
for den amerikanske tilslutning, gav imidlertid også anledning til bekymring,
fordi den ikke (i modsætning til forpligtelsen i Vestunionen) sikrer
automatisk engagement fra amerikansk side.
Med den kraftige udvidelse af Alliancens aktiviteter efter Den Kolde Krig
begyndte en diskussion om, hvorvidt traktaten skulle ændres, om den
skulle tolkes på en ny måde, eller om man skulle kaste sig ud i disse opgaver,
uanset hvad der stod i traktaten. Problemet er, at traktaten er ret klar
og giver ikke meget plads til nytolkning: Artikel 4 handler om landenes
ret til at konsultere i kriser, og Artikel 5 handler om et angreb på NATOområdet.
12
Modviljen mod at ændre traktaten førte til gengæld til diskussion om forpligtelsen
til at deltage i de nye opgaver og om, på hvilket grundlag NA-
TO’s aktiver skulle stilles til rådighed. Der er også opstået spørgsmål om,
hvorvidt NATO alligevel skal fungere som regionalt arrangement, nu hvor
FN ikke har kapacitet til at udføre alle de fredsstøttende operationer.
Mht. det første spørgsmål er medlemslandene kun forpligtet i tilfælde
af, at Artikel 5 aktiveres (og det er tilmed en betinget forpligtelse, som
anført). Hvis landene fi nder på at udføre en ikke-Artikel 5-operation, skal
NATO ikke automatisk stille aktiver til rådighed. I praksis har NATO-landene
vist vilje til at fi nde en løsning på det problem, nemlig ud fra en
konkret vurdering som støtte til fredsstøttende operationer (1992) og i
forbindelse med udførelse af operationer, hvor NATO som helhed ikke er
involveret, fx CJTF (1994).
Diskussionen om, hvornår og hvor meget magt NATO må bruge i krisestyringsoperationer,
og om det kræver mandat fra FN, har givet anledning til
mere splittelse i Alliancen. Første gang, emnet blev behandlet, var i 1992 i
forbindelse med, at NATO lovede at bistå CSCE med at udføre fredsbevarende
operationer. Da CSCE blev anerkendt som regionalt arrangement
under FN, kunne organisationen uden videre iværksætte fredsbevarende
operationer, der ikke krævede brug af militær magt. Men skulle der bruges
militær magt for at gennemtvinge en fred, ville det kræve en såkaldt
”mandat-kæde”, nemlig at NATO skulle have et mandat fra OSCE, som
skulle have mandat fra FN’s Sikkerhedsråd. 13
9 Stuart, Douglas T., “The
United States and NATO in
Out-Of-Area Disputes: Does
the Cold War Provide Precedents,
or Merely Prologue?”
i Smith, Gustav (ed.), A
History of NATO, The First
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave
Publishers Ltd., 2001, s. 128.
10 Lord Ismay, The First Five
Years, 1955. Netversion:
www.nato.int/archives/
1st5years/index.htm., kap. 2.
11 Achilles, ibid., s. 35.
12 Gazzini, Tarcisio,
Peacekeeping Operations
and NATO’s Role in the
Collective Security System,
NATO Fellowship Report
(2001-2003), s. 17.
13 De Wijk, ibid., s. 55.
115

116
14 Gazzini, ibid., s.6.
15 Stuart, ibid., s. 124.
16 de Wijk, ibid.: s. 27.
I forbindelse med operationerne i Bosnien gik NATO gradvist længere
med hensyn til at anvende magt. For det meste forelå der et FN-mandat,
men i 1995, da NATO iværksatte luftangreb mod bosnisk-serbiske stillinger,
var der medlemmer af FN’s sikkerhedsråd, der mente, at NATO var
gået for langt. Rusland og Kina anså angrebene for at være gengældelse,
ude af proportion med serbernes handlinger og i uoverensstemmelse
med FN’s resolutioner. 14 Protesterne blev afvist.
NATO’s strategiske koncept fra 1999 blev vedtaget midt under bombningerne
af Kosovo. Med hensyn til krisestyringsopgaver er der ikke ændret
så meget i forhold til strategien fra 1991, men der er en vis enighed om,
at NATO tildeler sig en mere robust fredsstøttende rolle i form af de nye
”krisestyringsoperationer” (på engelsk: crisis response operations). Det,
at NATO vedtog konceptet under en operation, hvor der var almindelig
enighed om, at der ikke forelå noget klart FN-mandat, kunne tolkes således,
at NATO sendte et signal om fremtidens operationer.
Artikel 6
Artikel 6 drejer sig om den geografi ske rækkevidde af forsvarsforpligtelsen.
Traktatområdet er vigtig at fastlægge af fl ere årsager: Strategisk,
fordi områdets grænser kan sige noget om, hvilke mulige aggressioner,
alliancen skal planlægge efter; Operationelt, fordi jo større traktatområde
er, jo sværere er det at forsvare, træne, planlægge for. Og politisk, fordi
områdets størrelse siger noget om det ”nordatlantiske fællesskabs” ansvarsområde.
Spørgsmålet var da også omgærdet med interessekonfl ikter
før traktatens underskrivelse.
I udgangspunktet var det meningen, at traktatområdet skulle dække
det europæiske territorium og Nordamerika plus Atlanterhavet/luften
over mellem de to kontinenter, men det blev også diskuteret, om de
europæiske stormagters kolonier skulle være dækket, hvilket Storbritannien
og Frankrig var meget interesserede i. Men det var USA imod: Det
ville blive for svært militært, og politisk ønskede man ikke at blande sig
i europæernes kolonikrige – endsige hindre afkoloniseringen. Udtrykket
”nord for krebsens vendekreds” blev valgt, fordi dette område dækkede
ovenstående og afskar de afrikanske og asiatiske kolonier.
Under Den Kolde Krig var NATO ikke aktiv uden for sit traktatområde som alliance.
Det er klart, at medlemslandenes engagement uden for NATO påvirkede
Alliancens muligheder. Således sugede Korea-krigen, afkoloniseringskrigene
(Indokina, Vietnam) og krigene Mellemøsten aktiver ud af NATO,
men NATO var ikke engageret militært uden for sit traktatlige område, selvom
mange af de spørgsmål, som blev diskuteret, handlede om forhold uden
for traktatområdet. 15 Men der var kræfter, der på skift gerne så, at NATO gik
uden for traktatområdet. Til at begynde med var det de europæiske magter,
og op gennem 1970’erne havde USA gerne set, at NATO skulle kunne sættes
ind i konfl ikter i den tredje verden, hvilket europæerne ikke ønskede. 16
Efter Den Kolde Krigs afslutning udviklede spørgsmålet om traktatområdet
sig drastisk. I 1990 og 1991 blev det diskuteret, om NATO kunne ud-

føre militære operationer uden for det traktatlige område (”out-of-area”).
Modstanderne, som ønskede at bevare NATO som en kollektiv forsvarsalliance,
argumenterede for, at det stred mod traktaten (man gik ”out-oftreaty”).
Men dem var der ikke mange af. Tilhængere, som gerne så NATO
påtage sig en aktiv rolle i forbindelse med krisestyring, argumenterede til
gengæld for, at hvis Alliancen ikke gik ”out-of-area” ville den gå ”out-ofbusiness”
og blive irrelevant. For enkelte lande var det indenrigspolitisk
og forfatningsmæssigt kompliceret, fx Tyskland, men de fl este støttede
tanken om at give NATO en aktiv rolle uden for traktatområdet.
I perioden fra 1991 til Prag-topmødet i 2002 diskuterede landene, hvor
grænsen for Alliancens operationer skulle gå, og om den skulle kunne
indsættes globalt (jf. kap. 3). I denne mellemliggende periode fi k dette
”out-of-area”-område betegnelsen ”det euro-atlantiske område”, svarende
til OSCE-området. Med Prag-erklæringen er den sidste hindring
mod at operere globalt fjernet.
Artikel 7
Denne artikel bekræfter, at FN-pagtens forskrift kommer i første række,
og at NATO-medlemskab ikke må hindre opfyldelsen af forpligtelserne i
FN-pagten.
Artikel 8
Denne passus drejer sig om, at den gensidige forsvarsforpligtelse i NATO
ikke måtte (må) komme i konfl ikt med andre forsvarsaftaler (ex. Portugals
aftale med Spanien under Den Kolde Krig, før Spanien kom med, og
Jugoslaviens samarbejdsaftale med Grækenland i 1940’erne). Problemet
var, at en anden forsvarsaftale kunne drage NATO ind i en konfl ikt, selvom
et NATO-land kun er indirekte berørt.
Artikel 9
Det var ikke tanken fra forhandlernes side, at traktaten skulle ”suppleres”
med særligt mange administrative råd og komiteer 17 . Men der skulle oprettes
et råd til at sikre gennemførelsen af den gensidige forsvarsforpligtelse.
I Artikel 9 beskrives oprettelsen af sådant et Råd (Det Nordatlantiske
Råd). (jf. også kap. 3)
Artikel 10
Artiklen drejer sig om NATO-landenes ret til at invitere andre lande, som
er ”i stand til at fremme grundsætningerne i denne traktat og bidrage
til det nordatlantiske områdes sikkerhed” med. Formelt kan et land ikke 17 Achilles, ibid., s.39-40
117

118
søge om medlemskab, men fl ere lande uden for NATO har – navnlig i
1990’erne – gjort det – måske for at provokere!
Artikel 11
Artiklen foreskriver, at traktaten først træder i kraft, når den er ratifi ceret
i alle hovedstæder.
Artikel 12
Revisionsbestemmelse, ifølge hvilken Traktaten, når den havde været i
kraft i 10 år, skulle gennemgås for at konstatere, om den fortsat var passende
i forhold til ændringerne i det internationale miljø.
Artikel 13
Artiklen handler om traktatens varighed. Frankrig ønskede 50 år (som
Bruxelles-trataten), og blev her støttet af europæerne. Den amerikanske
regering ønskede 10 år, fordi man var bange for Senatets reaktion. Kompromisset
blev 20 år. Efter det 20. år kunne medlemslandene melde sig
ud med et års varsel. Det er der ingen lande, der har gjort, men to lande
har været meldt ud af det militære samarbejde (Frankrig fra 1966/1967 og
Grækenland i perioden 1974-1980).
Artikel 14
Artiklen er en klassisk deponeringsbestemmelse, men afspejler i øvrigt
det faktum, at engelsk og fransk blev de offi cielle sprog i NATO. Det er
de fortsat.

8. NATO’s udvidelser
efter Den Kolde Krig
Europa – frit, sikkert og udelt!
På godt et årti er NATO’s medlemskreds udvidet væsentligt. Det begyndte
med Tysklands genforening. Derpå fulgte Tjekkiets, Ungarns og Polens
optagelse. Senest blev Estland, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien,
Slovakiet og Slovenien medlemmer. NATO’s udvidelser efter Den Kolde
Krig er i centrum for dette kapitel.
8.1. NATO som dynamisk organisation
Organisationer tilpasser sig ændrede omgivelser og forudsætninger.
Dette gælder også NATO. Tilpasningen fi nder sted i dybden (NATO’s
opgaver) og i bredden (NATO’s medlemmer). Som kapitel 2 viser, er der
siden NATO’s oprettelse sket omfattende ændringer i NATO’s opgaver
og i den måde, hvorpå opgaverne varetages.
I bredden har NATO altid været under forandring – også under Den Kolde
Krig. Kredsen af de oprindelige medlemslande blev udvidet første gang
i 1952 med Tyrkiet og Grækenland. I 1955 blev Vesttyskland medlem,
og i 1982 var det Spaniens tur. Udvidelserne under Den Kolde Krig var
primært geostrategisk motiveret – via udvidelse voksede alliancen og det
relative styrkeforhold mellem NATO og Sovjet/Warszawapagten forbedredes
i NATO’s farvør.
NATO som dynamisk organisation
Den
sikkerhedspolitiske
situation
NATO’s opgaver
NATO’s medlemmer
119

120
NATO’s bredde og NATO’s dybde er gensidigt afhængige og kan derfor
ikke behandles separat. NATO’s medlemskreds er i udpræget grad en
konsekvens af – eller en spejling af – NATO’s opgaver og NATO’s opgaver
ændres også med ændringer i NATO’s medlemskreds. Endelig er NATO’s
opgaver ligesom NATO’s medlemskreds afhængig af den sikkerhedspolitiske
situation i verden på ethvert givet tidspunkt.
Hermed ikke sagt, at NATO altid er den uafhængige variabel, som ændres
med verdens gang. NATO er også et middel til at forandre det sikkerhedspolitiske
landskab – fx i forhold til den europæiske integrationsproces.
Denne gensidige afhængighed kan illustreres som i fi gur side 119.
Der tegner sig således et billede af en organisation, som forandres kontinuerligt.
I det perspektiv er det ikke underligt, at NATO efter Den Kolde Krigs
afslutning - med de deraf følgende ændringer i verdenssamfundets magtstrukturer
- har gennemgået to store udvidelser, den største af disse i 2004.
NATO’s udvidelser, kronologisk
1949: Belgien, Canada, Danmark, Frankrig, Holland, Island, Italien,
Luxembourg, Norge, Storbritannien, Portugal og USA
1952: Grækenland og Tyrkiet
1955: Tyskland (Vesttyskland)
1982: Spanien (stod uden for den militære struktur indtil 1998)
1990: Tidligere DDR (via Tysklands genforening)
1999: Polen, Tjekkiet og Ungarn
2004: Estland, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien,
Slovakiet og Slovenien
8.2. Udvidelsesprocessen: Fra ansøgerland til NATO-land
Washingtontraktatens artikel 10 slår fast: ”Deltagerne kan ved enstemmig
beslutning opfordre enhver anden europæisk stat, som er i stand til at
fremme grundsætningerne i denne traktat og bidrage til det nordatlantiske
områdes sikkerhed, til at tiltræde denne traktat.” (Se Washingtontraktaten
bagerst i bogen).
Når NATO udvides er der forskellige procedurer, der skal følges og kriterier,
der skal opfyldes. Sådanne kriterier er nødvendige af to årsager. For det
første for at sikre, at de lande der optages, er parate dertil – militært og
politisk. Dvs. sikre, at udvidelsen ikke forringer NATO’s evne til at forfølge
organisationens mål og varetage organisationens interesser. For det andet
for, på retfærdig vis, at kunne prioritere mellem de lande, der ønsker op-

tagelse. Jo mere objektive og præcise kriterier, man opererer med, desto
større gennemskuelighed og dermed forståelse i ansøgerlandene.
Den Europæiske Union blev, ligesom NATO, udvidet i 2004. I EU blev 10
lande optaget på én gang. Men i EU er kriterierne for medlemskab mere
konkrete end i NATO. I EU har man nedfældet en række specifi kke kriterier
for optagelse. Disse kriterier skal potentielle medlemslande opfylde,
før de kan optages. I forbindelse med den nyeste udvidelse af EU er disse
krav kaldet Københavnskriterierne. Kriterierne drejer sig om bl.a. om, at
landene skal garantere demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder
og respekt for mindretal samt have en fungerende og konkurrencedygtig
markedsøkonomi. Udover Københavnskriterierne specifi cerer konvergenskriterierne
helt præcist, hvilket niveau forskellige økonomiske faktorer
skal antage, for at medlemslandene kan deltage i EU’s økonomiske samarbejde
(ØMU’ens 3. fase).
NATO-samarbejdet er som bekendt ikke så bredt og omfangsrigt som
EU-samarbejdet. Man har da i NATO heller ikke nær samme konkrete
kriterier, som kommende medlemslande skal opfylde, og særligt ikke i
forbindelse med økonomi. Selvom der ikke fi ndes en egentlig checkliste
for medlemskab, fi ndes der kriterier for optagelse defi neret i optagelsesplanen,
Membership Action Plan (MAP) fra 1999. For overhovedet at
kunne deltage i optagelsesprocessen via MAP er det en forudsætning at
det pågældende land deltager i partnerskabsprogrammet, Partnerskab
for Fred – PfP (se boks). Derudover er der fastsat en række målsætninger,
som ansøgerlandene forventes at opfylde, inden de kan optages.
På det politiske område er der tale om, at ansøgerlandene skal have løst
internationale, etniske og territorielle konfl ikter med fredelige midler, at
landene skal arbejde for lov og orden og menneskerettigheder, at militæret
skal kontrolleres demokratisk, og at økonomisk frihed, social retfærdighed
og miljømæssig ansvarlighed promoveres.
På det militære område handler kriterierne om, at ansøgerlandene skal
være i stand til at bidrage til det kollektive forsvar og bidrage til NATO’s
nye missioner.
Ressourcemæssigt skal landene afsætte tilstrækkelige midler til forsvar,
således at landene er i stand til at møde de forpligtelser, kollektive NATOaktioner
vil indebære.
Endelig foreskriver MAP, at sikkerhedsprocedurer skal være i orden, således
at følsomme informationer ikke lækkes og, at ansøgerlandene skal sørge
for, at deres nationale lovgivning ikke er i konfl ikt med samarbejdsreglerne
i NATO 1 .
Således er der etableret en række kriterier for medlemskab. Kriterierne
skal sørge for, at ansøgerlandene ikke optages før de er parate dertil.
Udvidelsesprocessen i sig selv hjælper med til at afværge konfl ikter, idet
selve udsigten til medlemskab er et incitament for ansøgerlande til at bilægge
interne stridigheder og uoverensstemmelser med deres naboer og
til at fremme reformer og demokratisering. Kravene til medlemskab har
1 http://www.nato.int/
docu/handbook/2001/
hb030103.htm
121

122
2 Philip H. Gordon and
James B. Steinberg, http:
//brookings.edu/comm./
policybriefs/pb90.htm, se
også Mikkel Vedby Rasmussen:
Jo fl ere, jo bedre, s.
43, Dansk Udenrigspolitisk
Institut, København 2001
givetvis været befordrende for fx bilæggelsen af grænsestridigheder og
bedre behandling af minoriteter 2 .
Partnership for Peace (PfP) – Partnerskab for fred
PFP blev introduceret på NATO-topmødet i Bruxelles i 1994. De 20
nationer, som indgår i samarbejdet, har hver især indgået bilaterale
aftaler med NATO om politisk og militært samarbejde med Europas
stabilitet og sikkerhed for øje. De lande, der blev optaget i NATO
efter Den Kolde Krigs afslutning, var alle PfP-lande. I nær fremtid
forventes Bosnien-Hercegovina og Serbien-Montenegro at blive PfP-
medlemmer. NATO-landene og PfP-landene arbejder sammen under
det Euroatlantiske Partnerskabsråd.
Membership Action Plan (MAP)
– Medlemskabshandlingsplan
MAP blev lanceret på Washington-topmødet i april 1999. MAPs
formål er at assistere de lande, som ønsker medlemskab med råd
og praktisk støtte. Lande, som ønsker medlemskab, skal afl evere en
årlig rapport omhandlende forberedelserne på optagelsen på det
politiske, økonomiske, forsvarsmæssige, ressourcemæssige, sikkerhedspolitiske
og juridiske område. Fuld deltagelse i det operationelle
Partnership for Peace er væsentligt, når det enkelte land skal vurderes.
MAP opstiller en række kriterier, ansøgerlande skal opfylde før
de kan optages i NATO. Deltagelse i MAP er ikke ensbetydende med
NATO-medlemskab.
8.3. Udvidelser efter Den Kolde Krig
I årerne efter Den Kolde Krigs afslutning forandredes verden og således
forandredes NATO. Nye opgaver ventede forude, og nye medlemslande
bankede på NATO’s dør. Givet de store politiske og militære ændringer er
der ikke umiddelbart noget historisk mærkværdigt i, at NATO udvidede.
Alligevel kan det synes overraskende, at NATO’s dør i både 1999 og 2004
blev åbnet, idet modstanden mod udvidelserne var ret kraftig. Såvel i
USA som visse steder i Europa var der indledningsvis udbredt modstand.
Kritikerne påstod fx, at udvidelsen med Ungarn, Polen og Tjekkoslovakiet
var en strategisk fejl, der ville bremse Ruslands demokratiske reform, provokere
en ny kold krig og gøre alliancen svag og ukampdygtig. Tankegangen
var, at NATO ved at optage fl ere lande ville skabe en ubalance, som
Rusland måtte reagere på. NATO ville havne i det klassiske sikkerhedsdilemma
og ende med at undergrave sin egen sikkerhed. Sikkerhed er en
relativ størrelse – noget et land har i forhold til andre lande. Konsekvensen
af at øge ens egen sikkerhed kan være, at andre parter føler sig mere
usikre og handler derefter. Disse handlinger kan efterlade én mere usikker

end før, man forsøgte at øge sin sikkerhed 3 . Ved at fremkalde en russisk
reaktion ville NATO således selv skabe den usikkerhed, organisationen
forsøgte at sikre Europa imod.
Men hvorfor skulle udvidelsen overhovedet fremprovokere en negativ
russisk reaktion? Svaret skal søges i den måde, Rusland opfatter NATO
på: Rusland opfatter NATO udelukkende som en traditionel militær alliance,
medens Vesten herudover også ser NATO som et dynamisk sikkerhedsfællesskab.
Den russiske forståelse af NATO bunder i Ruslands forståelse af sikkerhed.
Rusland forstår sikkerhed som et nulsumsspil i geostrategisk optik (hvad
den ene part vinder af territorium, taber den anden part i sikkerhed). Sikkerhedsopfattelsen
har betydning for opfattelsen af sikkerhedsskabelse,
og dermed er vi fremme ved modstanden mod NATO’s udvidelse: Medens
Vesten mener, at jo fl ere lande, der optages i NATO (organisationen
som repræsenterer de vestlige demokratiske værdier), jo sikrere vil Europa
blive, så mener Rusland, at udvidelse griber ind i russisk interesseområde
og dermed ændrer styrkeforholdet mellem Rusland og Vesten. Således
udtalte Præsident Putin i januar 2001 ved en tale i det russiske udenrigsministerium:
”Vi mener, at NATO’s udvidelse er en fejl, og vi siger, at den
er uacceptabel for os” 4
Imidlertid var der stærke kræfter bag udvidelserne. Først og fremmest daværende
præsident i USA Bill Clinton og hans administration. Dernæst var
der fremtrædende politikere i Europa, herunder i Tyskland, der så NATO’s
udvidelse som et positivt og strategisk fornuftigt træk i hele omdefi neringen
af Europas sikkerhed efter Den Kolde Krig. Dertil kom, at den russiske
modstand mod NATO’s udvidelser med tiden blev mindre og derfor ikke
spillede den bremsende rolle for udvidelsen i 2004, som nogle beslutningstagere
i både USA og Europa ellers havde frygtet. I slutningen af
2001 udtalte Putin ligefrem, at Rusland ville genoverveje dets holdning til
NATO’s udvidelse, hvis NATO fortsat udviklede sig i retning af en sikkerhedspolitisk
organisation (modsat en militær alliance) og inden da havde
han allerede udtalt, at han ikke ville lade udvidelsen komme på tværs af
forholdet mellem USA og Rusland (Steinberg 2001: 2)
Udvidelserne efter Den Kolde Krig var omfattende. I alt 10 lande blev
optaget. Antallet af NATO lande er således vokset med 63 %. Hermed får
de forpligtigelser og den beskyttelse, NATO-medlemskabet indebærer,
betydning for fl ere mennesker. Men organisationen, som jo træffer beslutninger
med enstemmighed, skal i fremtiden også operere på baggrund af
enighed mellem langt fl ere lande, nemlig 26.
For det andet er udvidelserne, ligesom udvidelsen af EU i 2004, det
ultimative udtryk for en sammenbinding af stater og mennesker, der
tidligere var en del af hver deres meget forskellige verden. Tidligere
Warszawa-pagtlandes optagelse i NATO er et billede på en geografi sk og
værdimæssig sammensmeltning, end ikke fantasien rakte til at forestille
sig under Den Kolde Krig.
I det følgende ses nærmere på årsagerne til udvidelserne af NATO efter
Den Kolde Krigs afslutning.
3 Vedby Rasmussen, Mikkel,
Jo fl ere, jo bedre, s.
41, Dansk Udenrigspolitisk
Institut, København 2001,
se også Branner, Hans: Det
ny Europa – international
politik i forandring, s. 160,
4. udgave 2002, Forlaget
Columbus, København
4 BBC News 26. januar
2001, ”Putin warns against
NATO expansion”, http://
news.bbc.co.uk/1/hi/world/
europe/1137859.stm
123

124
NATO før 1990
NATO 2004
NATO under og efter
Den kolde Krig
8.4. Hvorfor udvidelse?
NATO har ingen intentioner
om, ingen grunde til og ingen planer
om at deployere atomvåben på nye
medlemsstaters territorier
5 http://www.nato.int/
docu/handbook/2001/
hb030101.htm
6 Haass, Richard
N.,”Enlarging NATO: A
Questionable Idea Whose
Time Has Come” http://
www.brookings.edu/comm/
policybriefs/pb16.htm (se
også: http://www.fas.org/
man/nato/offdocs/us_96/
52981394.htm)
7 http://www.nato.int/
docu/handbook/2001/
hb030303.htm
Bill Clinton, 1996 6
I 1994 udarbejdede NATO en undersøgelse af NATO-udvidelse, benævnt
”Study on NATO enlargement” (publiceret 1995). Her konkluderedes, at optagelsen
af nye medlemslande og de politiske, militære og økonomiske implikationer
af udvidelse, ville øge sikkerheden og udvide det Euro-atlantiske
områdes stabilitet – og således være motor for opfyldelsen af NATO’s mål 5 .
Givet de førnævnte forskelle mellem Vesten og Rusland i opfattelsen af
sikkerhed og sikkerhedsskabelse gjaldt det for Vesten om at tilrettelægge
udvidelserne således, at disse i Rusland ikke blev betragtet som en trussel.
Offi cielt hed det fra NATO’s side at udvidelsesprocessen ville udvikle
forholdet mellem Rusland og andre partnerskabslande
i en positiv retning.
Før NATO på Madrid-topmødet i 1997 udstedte
invitationer til Polen, Ungarn og Tjekkiet søgte
NATO at intensivere dialogen med Rusland,
bl.a. gennem ”The NATO-Russia founding Act”.
Denne hensigtserklæring, som i 1997 blev underskrevet af NATO’s statsledere
og Ruslands præsident, fastslår parternes intentioner om fortsat at
samarbejde for fred i det euro-atlantiske område og etablerer en ramme
for et tættere samarbejde 7 .
Rusland var skeptisk over for såvel udvidelsen i 1999 som udvidelsen i
2004. Mht. udvidelsen i 2004 kan det sikkerhedspolitiske miljø efter 11.
september 2001 have bidraget til om ikke større russisk forståelse for, så
i hvert fald russisk accept af NATO’s udvidelse. Dette skyldes to faktorer:
For det første har terrorisme og terrorismebekæmpelse samlet NATOlandene
og Rusland. NATO-landene og Rusland har langt hen ad vejen
været på samme side i processen og har haft Al Qaida og andre terrornetværk
som fælles fjende. Den fælles fjende har givetvis bidraget til et
bedre forhold mellem Rusland og USA / NATO og dermed til en mere

afdæmpet russisk kritik af NATO’s udvidelse. For det andet – og i dette
tilfælde lige så vigtigt – er terrorismebekæmpelse et område (i øvrigt som
så mange andre områder i international politik), hvor staterne ”handler”
med hinanden med udgangspunkt i deres respektive nationale interesser.
For Rusland har det været afgørende at blive betragtet som en del af den
vestlige anti-terror koalition, fordi Rusland herved kan legitimere dets
fremfærd i Tjetjenien med henvisning til, at denne krig var en del af krigen
mod international terrorisme. For USA og NATO har accepten af Rusland
som en del af koalitionen været frugtbar, fordi en sådan accept givetvis
har bidraget til, at Rusland så med mildere øjne på NATO’s udvidelse.
Endelig, for det tredje, havde Rusland i 1990´erne malet sig op i et ”vi
accepterer ikke NATO’s udvidelse”-hjørne. Da det gik op for Rusland, at
NATO under alle omstændigheder havde tænkt sig at udvide, blev denne
holdning en udenrigspolitisk hæmsko. 11. september 2001 hjalp Rusland
ud af dette dilemma. Rusland kom med i det storpolitiske spil, fordi fokus
blev fl yttet fra udvidelse til terrorbekæmpelse. Rusland kunne således acceptere
udvidelsen uden at tabe ansigt.
Således har det sikkerhedspolitiske miljø efter 11. september 2001 bidraget
til russisk accept af NATO’s udvidelse.
De to udvidelser er ikke et udslag af en enkelt begivenhed. Som andre
store politiske beslutninger og samfundsmæssige ændringer udløstes
udvidelserne af en række faktorer. Og som i andre situationer var der tale
om et samspil mellem gensidigt afhængige faktorer. De mest betydningsfulde
af de faktorer, der udløste udvidelserne efter Den Kolde Krig, kan
ordnes i tre grupper: De ændrede omstændigheder, det historiske krav
fra de Central og Østeuropæiske lande og Vestens politiske vilje.
Ændrede omstændigheder
Med Den Kolde Krigs afslutning ændredes den verden NATO er en del af.
Den fjende, NATO havde bekæmpet i 50 år var væk. Borte var bi-polariteten
og ind kom en verden med kun én supermagt. Med Tysklands genforening
og senere Sovjetunionens opløsning blev jerngitteret, der havde
holdt verden i skak, løftet bort. Tilbage stod et internationalt samfund
fyldt med nye muligheder, men også præget af nye problemer.
Såvel de nye muligheder som de nye problemer var medvirkende til den
ændring i sikkerhedsopfattelse, NATO gennemgik i disse år og som i sidste
ende var medvirkende til NATO’s udvidelser.
Nye muligheder
For det første kunne NATO’s politik efter Den Kolde Krig tilrettelægges
mere frit. NATO-landene var ikke længere bundet af Den Kolde Krigs
politiske og militære magtspil. Naturligvis skulle der stadig – og skal der
stadig – tages hensyn til Ruslands nationale interesser, men ikke i samme
grad og ikke på samme måde som under Den Kolde Krig. Hvor man under
125

126
Den Kolde Krig var låst i et nulsumsspil om militær magt, handlede hensynet
til Rusland nu mere om ikke at provokere landet unødigt og om at
undgå at påføre landet og dets leder en følelse af mindreværd.
For det andet frigjorde Den Kolde Krigs afslutning ressourcer, både økonomiske
og militære, som så kunne benyttes på andre måder og andetsteds.
Såvel politisk som økonomisk og militært åbnede Den Kolde Krigs afslutning
et nyt kapitel i historien. Et kapitel med færre begrænsninger for
udvikling af nye og bedre politikker.
Nye problemer
Håbet om, at Den Kolde Krigs afslutning ville blive afl øst af et fredeligt
Europa blev hurtigt gjort til skamme. Troen på en fredelig verden var ellers
bredt funderet. Mest radikal var måske den samfundsvidenskabelige forsker
Franchis Fukiyama som påstod, at historien havde nået sin afslutning
fordi den vestlige samfundsmodel (liberalt demokrati) havde ”vundet”
slaget og vist sig som den mest gangbare. Fukiyama blev siden kritiseret
for nærmest at afskrive risikoen for krig (demokratier bekriger normalt
ikke hinanden) og dermed for at overvurdere de positive konsekvenser af
Den Kolde Krigs afslutning – en kritik der i nogen grad skød over målet,
idet Fukiyama ikke var så unuanceret og blot mente, at den vestlige liberale
samfundsmodel havde sejret og var den eneste anvendelige.
Uagtet Fukiyamas og andres analyser og håb blev 1990’erne og tiden derefter
som bekendt dog langt fra fredelig. Tværtimod blev tiden efter Den
Kolde Krig præget af kriser og usikkerhed. Transitionen fra Sovjetrepublik til
selvstændig demokratisk nationalstat var ikke let. Korruption, kriminalitet,
sociale problemer og mindretalsproblemer prægede fl ere af de tidligere
Sovjetstater. Disse problemer var alvorlige for de pågældende lande, men
var også en udfordring for det internationale samfund, ikke mindst fordi
nogle af problemerne overskred geografi ske grænser og kunne blive kilde
til international ustabilitet (fx international organiseret kriminalitet), men
også fordi den europæiske integration (udvidelsen af EU og delvis NATO’s
udvidelser) ikke kunne fi nde sted inden mange af disse problemer var løst
(fx i de tre baltiske lande). Dertil kom ustabiliteten på Balkan, hvor etniske
konfl ikter og borgerkrige ad fl ere omgange hærgede i 1990´erne. Balkan
blev i 1990 selve billedet på den udeblevne fred efter Den Kolde Krigs
afslutning. Balkan understregede, hvad der kan ske, når en struktur (bipolariteten),
løftes af det internationale samfund og tidligere kontroverser får
frit løb. På den anden side understregede kriserne generelt behovet for det
internationale samfunds hjælp til tidligere kommunistiske stater og specifi kt
behovet for øget europæisk integration for netop at undgå, at potentielle
konfl ikter andre steder skulle udvikle sig som på Balkan.
International terrorisme blev et andet billede på ustabiliteten og usikkerhed
efter Den Kolde Krigs afslutning. International terrorisme har på den ene
side vist behovet for en koordineret modindsats og på den anden side stillet
spørgsmålstegn ved den vestlige samfundsmodel. Ikke alle er altså enige i, at
den vestlige samfundsmodel er den eneste rigtige og at historien er slut.

De ændrede omstændigheder bestod således af såvel nye muligheder
som nye problemer. Situationen på en gang muliggjorde og fordrede
udvidelse af EU og NATO. Den Kolde Krigs afslutning førte til, at håbet
om heling af Europa blev realistisk. En heling, der via øget europæisk
integration i bredden og i dybden, samtidig ville binde Europa stærkere
sammen og således mindske risikoen for fremtidige kriser og krige og øge
den demokratiske udvikling i de central- og østeuropæiske lande.
At Europas sikkerhed kunne øges via politisk, økonomisk og militær integration
var ikke noget nyt, heller ikke for NATO. Men udvidelse og integration
blev efter Den Kolde Krigs afslutning et kerneområde for NATO
og direkte kendetegnende for organisationens sikkerhedsopfattelse i
1990’erne og derefter. Hvor udvidelserne under Den Kolde Krig, som
tidligere nævnt, primært var geostrategisk motiveret, var udvidelserne
efter Den Kolde Krig således anderledes og bredere motiveret. Efter 11.
september 2001 har terrorproblemer optaget dagsordenen – også for
NATO. Selvom udvidelse og integration således ikke står alene, er de
stadig centrale områder.
Historisk krav fra de central- og østeuropæiske lande
Siden Den Kolde Krigs afslutning har tidligere Warszawapagtlande forsøgt at
fi nde sig til rette med deres nye og meget anderledes situation. Efter i mange
år at have været underlagt det Sovjetiske styre, er det sin sag pludselig
at være selvstændig. Omstillingen fra plan- til markedsøkonomi, udviklingen
af et demokratisk samfund og defi nition af sin egen udenrigspolitik er blot
nogle af de udfordringer, der har optaget landene. For de fl este af de nye
medlemslandes regeringer har én ting stået klart siden de blev selvstændige:
At de hører til i den vestlige sikkerhedsstruktur og det vestlige værdifællesskab.
For nogle at landene, herunder de baltiske stater, er NATO og EU medlemskabet
en mulighed for at vende tilbage til det europæiske fællesskab,
de engang var en del af. For andre lande er medlemskabet en mulighed for
at deltage i et fællesskab, de deler værdimæssigt og politisk udgangspunkt
med. Endelig er medlemskabet af den vestlige alliance en sikkerhed for
mange af landene for at undgå russisk dominans. I forbindelse med et møde
i 2001, udtalte 8 regeringsledere fra kandidatlandene: ”Et nyt Europa vil vedblive
at være ufærdigt uden vores aktive bidrag” 8 . Citatet viser, hvor vigtigt
det var for de central- og østeuropæiske lande at blive medlem af NATO.
Regeringerne for de nye medlemslande har således siden Den Kolde
Krigs afslutning ihærdigt arbejdet for medlemskab af NATO. Kravet fra
landene har været stærkt og vedholdende.
Vestens politiske vilje – de nationale interesser
Udover de allerede nævnte ændrede omstændigheder var der bag Vestens
politiske vilje til udvidelse også andre årsager, som havde mindre
eller intet med Den Kolde Krigs afslutning at gøre. NATO-landenes nationale
interesser er i sagens natur ikke altid sammenfaldene. Der var forskel-
8 Williams, Brian, ”U.S.
rulers seek to reinforce
dominance in Europe and
Asia”, The Militant, Vol.65/
No.21, 28. maj 2001, http:
//themilitant.com/2001/
6521/652104.html
127

128
Den 29. marts 2004 blev
syv lande optaget
i NATO. Her ses alle 26
medlemslandes fl ag under
fl aghejsningsceremonien
foran NATO’s hovedkvarter
den 2. april 2004.
NATO Photo
9 Asmus, Ronald D., Opening
NATO´s Door, s. 244ff.,
Columbia University Press,
New york 2002
lige årsager til, at udvidelsen var attraktiv for de forskellige NATO-lande.
I det følgende belyses fi re NATO-landes holdninger til NATO’s udvidelse.
Danmark
For Danmark var spørgsmålet om udvidelsen af NATO centreret om
optagelsen af de baltiske lande. I forhandlingerne om begge udvidelser
var Danmark opsat på, at de baltiske lande skulle inviteres til optagelse
hurtigst muligt. Fx arbejdede Danmark hårdt for, at de baltiske lande i offi
cielle mødereferater skulle omtales positivt som kandidat-lande 9 . Der er
fl ere årsager til at Danmark forfulgte denne pro-baltiske linje.
For det første er Danmark et relativt lille land med en åben økonomi og
har som sådan fordele af internationalt samarbejde og international handel
generelt. Det er et kendt fænomen at små lande er mere tilbøjelige til at
søge samarbejde end store lande, simpelthen fordi små lande har sværere
ved at klare sig selv og fordi, disse lande via samarbejde i internationale
organisationer kan øge deres relative magt, især når der – som i NATO’s
tilfælde – træffes beslutninger med enstemmighed. Et andet aspekt af Danmarks
status som småstat er tendensen til at søge samarbejde med andre
småstater, i denne forbindelse de baltiske lande. Endelig var østudvidelsen
et område, hvor Danmark som småstat og eneste nordiske medlem af både
EU og NATO kunne markere sig selvstændigt internationalt og faktisk føre
stormagtspolitik – ikke mindst fordi USA anerkendte Danmarks muligheder
i de baltiske lande. Via sit aktive engagement i Baltikum havde Danmark i
1990’erne reelt fået en interesse-sfære (et område hvor Danmark kunne
have indfl ydelse) - noget som traditionelt er forbeholdt større lande. Det
kan desuden ikke afvises at muligheden for at høste international anerkendelse
har spillet en selvstændig rolle for den danske regering i dens
bestræbelser for at integrere Baltikum i NATO. International prestige er en
konvertibel valuta, således forstået, at prestige kan blive en magtfaktor (på
linje med fx økonomi) i fremtidige forhandlinger.
For det andet har Danmark som bekendt en historie sammen med de
baltiske lande og har vigtige handelsmæssige forbindelse dertil. Især i
1990’ernes har Estland, Letland og Litauen været i fokus i det danske

erhvervsliv og fl ere fi rmaer har da også fl yttet produktionen helt eller
delvist til Baltikum. Hertil kommer de politiske forbindelser som danske
politikere fi k etableret i 1990’erne, hvor fx Uffe Ellemann-Jensens fokus
på, og arbejde i, Baltikum ganske givet har været medvirkende til en mere
generel dansk interesse i området.
For det tredje er det i Danmarks interesse at have stabile naboer hele
vejen rundt om Østersøen. En interesse, der kan plejes ved at sikre den
sikkerhedspolitiske stabilitet via de baltiske landes optagelse i NATO.
For det fjerde var det i Danmarks interesse at fl ytte vores strategiske
grænse mod øst. Under Den Kolde Krig var Danmarks muligheder og
råderum begrænset af vores strategiske placering som frontlinjestat i
forhold til Sovjet-blokken. Med NATO-allierede mod øst øges Danmarks
udenrigspolitiske råderum.
Endelig kan Danmarks EU-forbehold og dermed vores begrænsninger i
EU have spillet en rolle for det danske engagement i NATO’s udvidelse. I
NATO er vi med i samarbejdet uden formelle undtagelser og begrænsninger.
Danmarks bidrag til den europæiske integration kunne ske gennem
NATO og NATO’s udvidelse.
USA
”En generations drøm, et forenet Europa, demokratisk
og sikkert, for første gang siden dannelsen af nationalstaterne
på det europæiske kontinent” udtalte
Bill Clinton i 1998 om NATO’s udvidelse 10 . Dermed
tilkendegav Clinton den meget positive amerikanske
linje i forhold til spørgsmålet om udvidelse.
Et fredeligt og stabilt Europa er i USA’s interesse.
Derved bliver Europa en mere pålidelig samarbejdspartner
og bliver også bedre i stand til at stå for varetagelsen
af sin egen sikkerhed – en opgave som historisk ofte har påhvilet
USA. NATO’s udvidelse kunne bidrage til et mere fredeligt og stabilt Europa.
Der ud over ville et udvidet NATO, ifølge USA, være bedre rustet til at sikre
fred og sikkerhed, simpelthen fordi fl ere landes tropper, teknologi og viden
inddrages – også i forhold til kampen mod terrorisme. Endelig ville stabilitet
og sikkerhed i de nye medlemslande mindske risikoen ved amerikanske
investeringer og således bidrage positivt til USA’s økonomi 12 .
Et centralt tema i amerikansk udenrigspolitik har historisk været, hvor udadvendt
USA skulle være: Skulle man vise en samfundsmodel frem for verden
og koncentrere sig om at gøre den perfekt hjemme - uden at engagere sig
særligt i resten af verden? Eller skulle man prøve at tage modellen med ud
i verden og udbrede den? 13 Dette spørgsmål er blevet lettere at besvare:
Efter 11. september 2001 er idéen om udelukkende at koncentrere sig
om det nationale ikke særlig udbredt, fordi USA har indset sin sårbarhed i
forhold til terrorisme. Set fra en amerikansk synsvinkel er et udvidet NATO-
”Endelig vil USA benytte dette
øjebliks muligheder til at udbrede
fordelene ved frihed til hele kloden.
Vi vil aktivt arbejde for at bringe
demokrati, udvikling, frie
markeder og fri handel til hvert
et hjørne af verden.”
Den amerikanske sikkerhedsstrategi 11
10 Clinton, Bill, Pressekonference,
30. april,
Det Hvide Hus 1998
11 Den amerikanske
sikkerhedsstrategi,
http://www.whitehouse.
gov/nsc/nss.htlm, Det Hvide
Hus, september 2002
12 Bureau of European
and Eurasion Affairs,
Washington DC, 31. januar
2003, http://www.state.
gov/p/eur/rls/fs/17624.htm
13 Hamilton, Daniel S.,
Interview: Vores
Transatlantiske Homeland,
Nyhedsmagasinet Ræson
2003, 6. november 2003,
http://www.raeson.dk/
dh061103-1.htm
129

130
14 Kant, Immanuel, Til den
evige fred: Et fi losofi sk essay,
på dansk ved Mogens
Chrom Jacobsen, 1995 (opr.
1795). Se også interview
med Mikkel Ved Rasmussen:
”Evig fred, men ingen ro?”,
i Nyhedsmagasinet Ræson,
18. december 2003, http://
www.raeson.dk/mvr181203-
1.htm
samarbejde et logisk skridt mod bekæmpelse af terrorisme. USA’s vision
er at udvikle NATO til en bred sikkerhedsorganisation med globalt fokus.
Snævre forsvarsalliancer kan ikke stille meget op mod den globale terrorisme.
Med andre ord: Når Vestens (og dermed USA´s) sikkerhed bestemmes
af faktorer og begivenheder overalt i verden, hvor terrorceller fremspringer,
terror planlægges og stater fremstiller masseødelæggelsesvåben, må USA
agere globalt. Globaliseringen spiller altså her en afgørende rolle.
USA’s interesse i NATO’s udvidelse bunder endvidere i, at den brede integration,
som foregår via NATO-samarbejdet samtidig er en udvidelse af
demokratiet – de nye medlemslande integreres i det vestlige fællesskab
med dets fokus på demokratiske frihedsrettigheder. Herved bliver verden
sikrere og mere ”amerikansk orienteret”.
Opfattelsen af, at demokrati og fred hænger uløseligt sammen er ikke ny
i amerikansk (og europæisk) tænkning. Allerede hos Immanuel Kant (tysk
oplysningsfi losof 1724-1804) blev fred og demokrati kædet sammen 14 .
Sammenhængen mellem de to begreber bliver dog mere interessant efter
11. september 2001, hvor demokratiet søges udbredt med magt og selve
idéen om demokrati udfordres fra fundamentalistiske terrororganisationer.
Frankrig
Frankrig er traditionelt pro-europæisk og skeptisk over for USA – og dermed
skeptisk overfor NATO-samarbejdet. Fransk modstand mod enkelte
dele i NATO (fx udvidelse) bliver da også ofte fortolket på baggrund af
Frankrigs generelle skepsis mod organisationen. I forhold til NATO’s udvidelse
havde Frankrig dog ikke nogen vedholdende entydig holdning. Fra
1991 til 1994 var Frankrig meget skeptisk over for idéen om udvidelse.
Den blev betragtet som et amerikansk middel til at bibeholde indfl ydelse i
Europa efter Berlin-murens fald og som et middel til at forsinke dannelsen
af en selvstændig fælles Europæisk Sikkerheds- og forsvarspolitik.
I midten af 1990’erne blev Frankrigs holdning til NATO generelt mere positiv
(bl.a. begyndte Frankrig at deltage i møderne i Militærkommiteen, hvori
Frankrig kun havde været observatør siden 1966). Skiftet i fransk NATO-politik
skyldtes for det første, at Frankrig indså, at andre europæiske lande ikke
var parate til at opbygge et selvstændigt europæisk forsvar uden for NATO
og at chancerne for at udbygge et delvis selvstændigt (inden for NATO eller
afhængigt af NATO) europæisk forsvar var større, hvis Frankrig deltog mere
helhjertet i NATO. For det andet spillede erfaringerne fra krigen i det tidligere
Jugoslavien sandsynligvis en rolle, idet Frankrig her så USA’s militære styrke
og Europas mangel på samme, hvilket fi k Frankrig til at indse nødvendigheden
af det transatlantiske samarbejde på det sikkerhedspolitiske område.
Som Frankrig efterhånden fandt sig isoleret med den negative holdning
til udvidelse, ændredes også synspunkterne på dette område dog i mere
positiv retning. I sidste halvdel af 1990érne argumenterede den franske
præsident Chicac ved fl ere lejligheder (nogle gange mere forbeholdende
end andre) for NATO’s udvidelse: ”Det er indlysende, at den atlantiske alliance
må udvide mod øst. Men jeg siger bare, at vi må være forsigtige og

få en aftale med russerne, der vil tillade dette uden at true eller ydmyge
dem” (Præsident Chirac 1995 15 ).
Ligesom Danmark forfulgte sine nationale interesser i forbindelse med
NATO’s udvidelse gjorde Frankrig det også. Under NATO-topmødet i
Madrid i 1997 forsøgte Frankrig at få Rumænien med i den første optagelsesrunde
i 1999, der kun kom til at omfatte Polen, Tjekkiet og Ungarn.
Frankrig og Rumænien har et kulturelt fællesskab, da rumænsk er et
romansk sprog ligesom fransk. De to lande var også allierede både i 1.
verdenskrig og i 30’erne i den såkaldte “lille entente”, hvor også Jugoslavien
deltog 16 . Dertil kommer, at Frankrig generelt var mere positiv over for
optagelsen af sydeuropæiske lande, dvs. lande i Frankrigs nærområde 17 .
Det kan indskydes, at Danmark var imod Rumæniens optagelse fordi det
kunne forringe de baltiske landes chancer for optagelse.
Ved 2004-udvidelsen var det især Ruslands reaktion, der bekymrede
Frankrig. Ville endnu en udvidelse af NATO skade forholdet mellem
NATO-landene og Rusland? Og ville Rusland reagere fjendtligt på udvidelsen?
Med Ruslands opblødning over for udvidelsen – særligt efter 11.
september 2001 – aftog Frankrigs bekymringer dog.
Tyskland
NATO’s første generalsekretær, Lord Ismay, sagde i 1940’erne, at NATO’s
opgave set fra Vesteuropa var at holde Tyskland nede, USA inde og Sovjetunionen
ude 18 . Efter Den Kolde Krigs afslutning gælder det om at holde
alle tre inde.
Tyskland har som bekendt en noget problematisk historie (verdenskrigene)
– en historie, der den dag i dag stadig spiller en afgørende rolle
for tysk udenrigspolitik. På den ene side træder Tyskland varsomt for
ikke at så tvivl om landets intentioner (fx har Tyskland traditionelt været
tilbageholdende med at bidrage til militære operationer). På den anden
side må Tyskland deltage aktivt i det internationale samarbejde, herunder
krigen mod terrorisme, for fortsat at være en pålidelig samarbejdspartner
for NATO og USA.
Overordnet har Tysklands historie og især landets ansvarsfølelse over for
de grænsedragninger, der fandt sted ved 2. verdenskrigs afslutning (som
opdelte Europa i Øst og Vest) givetvis bidraget til en moralsk interesse i
at se Europa genforenet via NATO’s og EU’s udvidelse.
Efter Den Kolde Krigs afslutning har det været i Tysklands interesse at udvide
det Euro-atlantiske samarbejde mod øst, men samtidig at holde fast i landets
traditionelle vestlige orientering. Stabiliteten mod øst har været afgørende,
som et citat af Volker Rube viser: ”Hvis vi ikke eksporterer stabilitet, importerer
vi ustabilitet” (Volker Rube, fhv. tysk forsvarsminister, 1993 19 ).
I den sammenhæng har det været afgørende for Tyskland at få Ungarn
– og især Tysklands naboer, Polen og Tjekkiet optaget i NATO. Optagelsen
af Polen og forsoningen med Polen er en indikator på, at Tyskland
15 Chirac, Jacques
(december 1995), http:
//www.nato.int/acad/conf/
enlarge97/boniface.htm
16 Forsvarets Oplysnings-
og Velfærdstjeneste, Nyhedsbrev
Nr. 15, 15. årgang,
29. november 2001, http:
//www.fov.dk/nyhedsbrev/
2001/23/rumaenien.htlm
17 Gordon, Philip H. and
James B. Steinberg, “NATO
Enlargement: Moving
forward; Expanding the
Alliance and Completing
Europe´s Integration” http:
//brookings.edu/comm./
policybriefs/pb90.htm, se
også Asmus, Ronald D.:
Opening NATO´s Door, s.
245, Columbia University
Press, New york 2002
18 http://www.cdi.org/
russia/135.html
19 Sharp, Jane M.O., ”The
Case for Opening up NATO
to the East” 1999,http:
//www.weblearn.ca/
teachersite/
DownloadPrintArchive/
pdfForTeachers/Backgroun
dReadingscaseforopeninga
bbrev.pdf
131

132
20 http://
www.people.com.cn/
english/199902/08/
enc_990208001070_
WorldNews.html
21 Asmus, Ronald D., Opening
NATO´s Door, s. 102,
Columbia University Press,
New York 2002
22 Sharp, Jane M.O. (1997),
http://www.nato.int/acad/
conf/enlarge97/sharp.htm
er kommet overens med dets historie. Tysk militær kan nu samarbejde
med polsk militær og lave øvelser på polsk territorium. For første gang i
historien har Tyskland nu alliancepartnere på begge sider – øst og vest.
Tysklands ønske om stabilitet ved dets østlige grænser har måske ligefrem
været så stærkt (og indlysende for de andre NATO-lande), at det har
været en drivende kraft i udvidelsen af NATO. Desuden var det for andre
NATO-lande betryggende - havende Tysklands historie i mente - at se et
Tyskland omkranset af allierede.
Der ud over er nogle af de nye NATO-lande vigtige handelspartnere for
Tyskland og udvidelsen kan derfor gavne Tysklands bilaterale handelsrelationer
til disse lande (og omvendt).
Tyskland arbejdede for, at NATO efter udvidelsen i 1999 fortsat skulle
være åben for nye medlemslande, herunder de baltiske. Ved en konference
i München i 1999 udtalte Schröder, at NATO’s dør efter 1999 skulle
holdes åben for fl ere kandidater fra Central- og Østeuropa 20 .
Tyskland tilkendegav således en positiv holdning til NATO’s udvidelse.
Ligesom andre NATO-lande havde Tyskland dog bekymringer i forhold til
Ruslands reaktion og anbefalede at man gjorde, hvad der var muligt, for
ikke at provokere Rusland: ”Det har altid været vores holdning, at NATOudvidelse
kun giver mening, hvis det ikke fører til øget fjendtlighed med
russerne” (Helmuth Kohl, 1995 21 ).
England
England er traditionelt mere fokuseret på USA end fl ere andre europæiske
stater. Den amerikanske sikkerhedsgaranti i NATO, dvs. amerikansk
beskyttelse af Europa, spiller historisk en afgørende rolle for England og
for landets opbakning til NATO. Via det amerikanske engagement i NATO
kan England sikre, at Europa ikke domineres af Tyskland - eller for den
sags skyld af Rusland.
Tysklands tilknytning til vestligt demokrati og til vestlige institutioner er
desuden central for England. Derved forhindres at Tyskland udvikler sig til
en hegemon. Det gælder derfor om at fastholde det tyske engagement i
NATO. En del af begrundelsen for Englands relativt positive holdning til
NATO’s udvidelse kan således være selve det faktum, at Tyskland gerne
så NATO udvidet.
Samtlige britiske politiske partier har bakket op omkring NATO siden
1949 22 . I forhold til NATO’s udvidelse var England dog forsigtig og havde
skiftende holdninger til hvilke lande, der burde optages. England overlod
det dog stort set til USA og Tyskland at styre udvidelsesprocessen.
I første halvdel af 1990’erne var den engelske regering bekymret for konsekvenserne
af en mulig udvidelse af NATO for det transatlantiske forhold.
Man frygtede simpelthen at USA’s engagement i Europa ville aftage. Desuden
frygtede England mere generelt, at udvidelse ville føre til en udvanding
af artikel 5 – var det overhovedet muligt at opretholde den gensidige

forsvarsklausul i et udvidet NATO og ville det engelske folk stå last og
brast med det polske folk, hvis Polen skulle blive udsat for et angreb? I et
stykke tid foretræk England derfor, at NATO’s udvidelse foregik langsomt
og meget forsigtigt. Dette forklarer også, hvorfor England ikke ville acceptere
Rumæniens optagelse i første runde, men var mere positiv i forhold til
Slovenien 23 (Rumæniens optagelse ville være for stor en mundfuld og ville
”forstyrre” NATO pga. landets relative ringe udvikling). I forbindelse med
Rumæniens mulige optagelse var England således uenig med Frankrig.
Med USA’s positive udmeldinger i forhold til NATO’s udvidelse og
amerikanske forsikringer om, at forsvarskomponenten i NATO ikke ville
blive undermineret, aftog Englands bekymringer imidlertid og Englands
betænkninger kunne nu koges ned til risikoen for at forværre forholdet
til Rusland – en bekymring stort set alle NATO-landene på et tidspunkt
havde i relation til NATO’s udvidelse. Desuden kan det have spillet en
rolle for Englands opbakning til udvidelsen, at man særligt i spørgsmål
om udvidelse og integration var tilbageholdende med at lægge sig ud
med USA. Under Thatcher-regeringen argumenterede England imod genforeningen
af Tyskland efter Den Kolde Krig, fordi man frygtede, at tysk
genrejsning ville ændre magtforholdene i Europa. Denne holdning mødte
stor modstand fra USA’s side og England måtte til sidst give sig.
Siden første udvidelsesrunde har det offi cielt været Englands politik, at
NATO’s dør skulle holdes åben, og England var positivt indstillet overfor
udvidelsen i 2004. Også efter den seneste udvidelse, er det holdningen,
at NATO’s udvidelse skal fortsætte. Tony Blair udtalte således ved topmødet
i Prag i 2002 (da 2. udvidelse var besluttet): ”Denne udvidelsesrunde
er ikke NATO’s sidste (…) England vil fortsætte med at hjælpe de lande,
der søger NATO-medlemskab. NATO må fortsætte med at bibringe incitament
for reformer…” 24 .
8.5. Fortsat udvidelse?
Med udvidelsen i 1999 og udvidelsen i 2004 er NATO geografi sk ændret
væsentligt. Fra at være en snæver vestlig forsvarsalliance er organisationen
nu et bredt samarbejde mellem stater, der alle arbejder ud fra samme
liberale værdigrundlag og med samme mål for øje: Sikkerhed. NATO omfatter
nu 26 lande. I den forbindelse rejser der sig et centralt spørgsmål:
Er 2004-udvidelsen NATO’s sidste eller vil organisationen fortsat ekspandere?
- og i givet fald hvor meget? Det første spørgsmål kan besvares ret
præcist: Albanien, Kroatien og Makedonien var med i MAP og i opløbet
inden NATO’s topmøde i Prag i november 2002, hvor udvidelsen blev
besluttet - og de tre lande er stadig kandidater. Det er sandsynligt, at de
kommer med i NATO inden for en overskuelig årrække. Fra NATO’s side
hedder det at døren til organisationen fortsat står åben efter udvidelsen i
2004 25 . Selv om optagelsen af de syv inviterede lande markerer afslutningen
på en væsentlig udvidelse af NATO, så fortsætter NATO’s ”åbne dør
– politik” således.
Udgangspunktet for NATO har siden organisationens oprettelse været
det nordatlantiske område. Det er også dette område, der omtales i Wa-
23 Sharp, Jane M.O. (1997),
http://www.nato.int/acad/
conf/enlarge97/sharp.htm
24 Blair, Tony, ”Statement
by The Prime Minister of the
United Kingdom”, http://
www.nato.int/docu/speech/
2002/s021121g.htm, Prague
Summit 2002
25 http://www.nato.int/
issues/enlargement/
index.html
133

134
26 http://www.nato.int/
docu/pr/2002/p02-127e.htm
27 Vedby Rasmussen, Mikkel,
Jo fl ere, jo bedre, s.
57, Dansk Udenrigspolitisk
Institut, København 2001
28 Vedby Rasmussen, Mikkel,
Jo fl ere, jo bedre, s.
97, Dansk Udenrigspolitisk
Institut, København 2001
shington-traktaten, hvor der tales om at opretholde ”det nordatlantiske
områdes sikkerhed”.
I forhold hertil kan det konstateres, at NATO i sine operationer ikke har
været begrænset af denne formulering. NATO har opereret i områder,
som mere eller mindre klart må defi neres som værende uden for det nordatlantiske
område: Balkan, Afghanistan osv. Dette er dog ikke nødvendigvis
det samme som at gå på kompromis med Washington-traktaten, idet
internationalisering og globalisering af risiko og trusler øger behovet for
en bredere geografi sk tilgang til det nordatlantiske områdes sikkerhed.
NATO-landenes sikkerhed er i dag, som tidligere nævnt, afhængig af stabilitet
og sikkerhed andre steder i verden i en grad, som ikke var tilfældet
for over 50 år siden, da NATO blev grundlagt.
Også i NATO’s medlemskreds afspejler den brede geografi ske tilgang
sig. Med optagelsen af lande som fx. Bulgarien og Slovenien udvides det
område, som skal beskyttes i tilfælde af et væbnet angreb og det giver
ikke så meget mening længere udelukkende at tale om det nordatlantiske
områdes sikkerhed.
Et territorielt afgrænset - og særligt et territorielt fokuseret - NATO er
således inkompatibelt med det nye globale trusselsbillede. På topmødet
i Prag i 2002 blev det således også understreget, at NATO vil bekæmpe
trusler uanset, hvor de kommer fra 26 og med NATO’s tilstedeværelse i
Afghanistan blev væsentligheden af NATO’s engagement uden for medlemsstaternes
territorier endnu engang slået fast.
Når NATO på denne vis ændrer fokus i retning af et meget bredere
geografi sk perspektiv i organisationens operationer og i organisationens
medlemskreds er spørgsmålet, om der er grænser for NATO’s udvidelse. I
denne sammenhæng har visse forskere og kommentatorer sat den østlige
grænse ved Rusland.
Efter Den Kolde Krigs afslutning har Rusland principielt haft to valgmuligheder.
På den ene side kan Rusland opfatte afslutningen af Den Kolde
Krig som en begivenhed, der befriede det russiske samfund ligesom de
central- og østeuropæiske lande blev befriet. Således kan Rusland vælge
at indtage en positiv holdning over for omvæltningen og tilmed orientere
sig i retning af Europa – dvs. mod vest. Omvendt kan Rusland vælge at
orientere sig mod øst og dermed bevare sin imperiale forståelse af verdenssamfundet.
Vælger Rusland denne vej, vil Ruslands forhold til NATO
– og til EU for den sags skyld – forsat være problematisk 27 .
Fra NATO’s side kan der argumenteres på mindst to forskellige måder.
Der kan argumenteres for, som den amerikanske forsker Charles Kupchan
gør, at Rusland bør optages i NATO (Kupchan var ellers kritisk over for
NATO’s udvidelse). Kupchans hovedargument var, at når udvidelsen af
NATO nu var i gang, ville optagelsen af Rusland være den eneste måde
at sikre et godt forhold mellem Rusland og NATO på 28 . Omvendt kan der
argumenteres for, at Rusland ikke er egnet til NATO-medlemskab – eller
at NATO ikke er egnet til at have Rusland som medlem. Et af hovedargumenterne
bag denne holdning er, at Ruslands medlemskab af NATO vil
gøre NATO ude af stand til at varetage sine funktioner. Et Rusland i NATO

på lige fod med andre NATO medlemslande, ville give Rusland vetoret i
vigtige spørgsmål. Det er således ikke svært at tænke sig situationer, hvor
det vil blive svært at træffe beslutninger – nemlig i de spørgsmål, hvor der
traditionelt er store interesseforskelle. Man behøver blot at se nogle få år
tilbage til 1999 og Kosovokonfl ikten for at få et eksempel på dette problem.
Med Rusland som medlem ville NATO have været ude af stand til at
træffe den beslutning om en militær aktion, som blev truffet. Da Rusland
ikke i særlig grad er orienteret i vestlig retning, har store interne økonomiske
og sikkerhedsmæssige problemer og har en – set med vestlige øjne
– gammeldags (imperialistisk) opfattelse af udenrigspolitik og international
politik bør Rusland ikke optages i NATO – lyder argumentet.
Her må man naturligvis holde sig for øje, at Rusland - med globaliseringen -
udvikles og ændres i retning af de vestlige samfund. Tager man stilling til russisk
optagelse i NATO på lang sigt, er det ikke det nuværende Rusland, det
handler om. At Rusland på nuværende tidspunkt ikke er vestligt, liberalt eller
demokratisk nok, er derfor et ringe argument mod Rusland i NATO på lang
sigt. Det er således værd at gøre sig klart og præcisere, hvilket Rusland (tidsmæssigt),
man taler om, når diskussionen handler om NATO’s udvidelse.
Endvidere kan der henvises til den effekt, udsigten til NATO medlemskab
havde på kandidatlandene i 1990´erne. Udsigt til medlemskab kunne
bidrage positivt til interne forandringer i Rusland (for at opfylde kravene
til medlemskab). Ved helt at udelukke russisk medlemskab fjerner man
samtidig denne mulighed.
En reel tro på at Rusland inden for en kortere årrække bliver medlem af
NATO er svær at fi nde. Som Jonathan Eyal fra International Institute for
Strategic Studies udtrykte det i 2000: ”Det er som en elefant, der prøver
at komme ned i et badekar. I sidste ende er der ikke meget tilbage af
badekaret, og elefanten får ikke noget rigtigt bad” 29 .
8.6. Afslutning
NATO er en dynamisk organisation, der udvikles med den til enhver tid
givne sikkerhedspolitiske situation. Efter Den Kolde Krigs afslutning har
udvidelse og integration indtaget en central position i organisationen. Den
Kolde Krigs afslutning affødte muligheder og problemer. Både mulighederne
og problemerne hjalp udvidelserne på vej. Efter de to udvidelser omfatter
NATO nu 26 lande og tre lande er stadig med i udvidelsesprocessen.
Udvidelserne af NATO var en typisk ”win-win situation”, hvor både de
16 ”gamle” NATO lande og de nye NATO lande havde en interesse i
udvidelse og via udvidelse forøgede deres sikkerhed. Den umiddelbare
taber var Rusland – i hvert fald i traditionel russisk forståelse – fordi russisk
indfl ydelsesområde blev optaget i NATO. Det ironiske er, at NATO’s
udvidelse kan være med til at forbedre forholdet mellem Rusland og de
nye NATO-lande. Det polsk-russiske forhold er fx forbedret efter 1999 30 .
På lidt længere sigt kan udvidelserne således vise sig, også at blive en
fordel for Rusland, fordi Ruslands nærområde stabiliseres og tidligere
Warszawapagtlande begynder at føle sig sikre.
29 http://www.cdi.org/
russia/johnson/4150.html
30 http://www.nato.int/
docu/review/2002/issues1/
danish/art3_pr.html
135

136
1 FN, verden og Danmark,
SNU, 1999.
2 Branner, Hans, Danmark i
en større verden, Columbus,
København, 1995.
3 Villaume, 1995.
4 For en uddybning af de
meget komplicerede forhandlinger
se Branner, 1995,
kapitel 2 og Villaume, 1995,
kapitel 3.
9. Danmark og NATO
I dette kapitel vendes blikket mod Danmark og den danske politik i forhold
til nogle af de emner, som har været behandlet tidligere i denne
bog. Beskrivelsen er kronologisk med henblik på at give overblik over de
overordnede spørgsmål i forbindelse med dansk NATO-politik.
1949: Dansk medlemskab af NATO
Forud for den danske regerings beslutning om at deltage i et kollektivt
forsvarsarrangement sammen med USA, Canada og ni andre europæiske
lande i april 1949 blev der truffet to andre, vigtige beslutninger. Den første
angik medlemskabet af FN, som Danmark var med til at stifte i 1945.
Den anden vigtige beslutning var at opgive de videre forhandlinger om et
forsvarssamarbejde med Sverige og Norge i foråret 1949.
Med sit medlemskab af FN brød Danmark med traditionen for neutralitet.
For den danske regering indebar medlemskabet af FN – mindst – tre ting,
nemlig for det første en tilslutning til en kollektiv sikkerhedsorden, hvor verdens
(sejrende) stormagter påtog sig ansvar for ”mellemfolkelig fred og sikkerhed”
(understøttet af en stående hær, som dog ikke blev til noget). For
det andet en indbinding af samme stormagter i en international retsorden 1 ,
hvilket var en videreførelse af principperne bag Folkeforbundet og diplomatiske
løsninger på stormagtskonfl ikter og andre konfl ikter generelt 2 . Og
for det tredje indebar FN-medlemskabet en ”global” løsning i modsætning
til blokdannelsen, som i stigende grad manifesterede sig i årene 1947-48,
og som store dele af Socialdemokratiet, herunder ikke mindst statsminister
Hans Hedtoft, helst ønskede Danmark holdt udenfor.
Danmark tog ikke del i de forhandlinger, der blev ført mellem Storbritannien,
Frankrig og Benelux-landene samt Italien om oprettelse af et vesteuropæisk
forsvarsforbund (den senere Vestunion/Vesteuropæiske Union). Den
danske regering ønskede ikke at indgå i de europæiske blokdannelser 3 . Til
gengæld blev der i perioden maj-juni 1948 til februar-marts 1949 ført forhandlinger
med Norge og Sverige om et skandinavisk forsvarssamarbejde.
Finland var udelukket på grund af en venskabs- og samarbejdstraktat med
Sovjetunionen. Forhandlingerne 4 varede det meste af et år og indebar
sonderinger i forhold til både USA og Norge og Sverige. Der var en række
delvist modstridende hensyn, der skulle tages undervejs, herunder til USA
(signal om at Danmark valgte Vesten), til Sovjetunionen (signal om at Danmark
valgte en ikke-provokationslinje), til Sverige (signal om at Danmark
var rede til at overveje en blokfri politik) og til Norge (signal om at Danmark
Tilhængere af Atlantpagten i slutningen af 1940’erne: Socialdemokratiet,
Konservative og Venstre. Modstandere: Kommunisterne,
Retsforbundet og Det Radikale Venstre

var parat til at tilslutte sig ønsket om våbenleverancer
fra USA). Forhandlingerne endte med, at
Folketinget d. 24. marts 1949 stemte for at være
medunderskriver af Washington-traktaten med
119 stemmer mod 23.
Den danske regerings tilslutning til Washingtontraktaten
og dermed bruddet på blokfriheden
skal ses på baggrund af de begivenheder, som
også gjorde indtryk på de øvrige vesteuropæiske
lande, herunder den af Sovjetunionen påtvungne
aftale med Finland, den kommunistiske
magtovertagelse i Tjekkoslovakiet (i februar
1948) og den norske udenrigsministers udsagn
om, at Sovjetunionen også havde henvendt sig
til Oslo (jf. kapitel 1). I samme forbindelse var
der rygter om, at der var tilsvarende diplomatiske
(og evt. militære) fremstød fra Sovjetunionens
side mod Danmark, hvilket i marts 1948
førte til den såkaldte påskekrise. Den medførte
en henvendelse til den amerikanske regering om våbenhjælp og skubbede
formodentlig på beslutningen om at sige ja til Atlantpagten.
Den danske regering havde i forbindelse med NATO-medlemskabet også
et såkaldt ”Grønlandskort” på hånden, hvilket betød, at Danmark besad
en ressource, som var efterspurgt af USA. Under Anden Verdenskrig havde
den danske gesandt i Washington, Henrik Kauffmann, med ”Grønlandstraktaten”
givet USA ret til at oprette baser på Grønland (med henblik på
forsyninger under krigen). Aftalen blev ratifi ceret efter krigen, men opsagt
i 1951, hvorefter der blev indgået en ny aftale, der placerede Grønland og
forsvaret af Grønland i en NATO-ramme og ikke kun som et amerikansk
ansvar. Når den amerikanske interesse i Grønland var stor, skyldtes det især,
at Grønland fungerede som ”stepping-stone” (fl ybase) i forbindelse med
mulige amerikanske bombetogter o. lign. på vej til Sovjetunionen. 5
Det danske ja til et forsvarssamarbejde med 11 andre vestlige lande var
ikke uden forbehold. Hensynet til Sovjetunionen, det, der var tilbage
af støtten til et skandinavisk forsvarssamarbejde og opbakningen til en
global, kollektiv sikkerhedsorden i FN satte også spor i dansk NATO-politik
under Den Kolde Krig. Dertil kom en splittet befolkning, hvor knapt
halvdelen var tilhængere af dansk medlemskab, mens knapt en tredjedel
var direkte modstandere. Selvom andelen af modstandere var vigende
over tid, satte denne skepsis rammerne for, hvor langt regeringspartierne
syntes, de kunne gå.
Den danske politik er blevet karakteriseret på forskellige måder – som
fortsat neutralitet, brobygning, afbalancering, lav profi l eller almindelig
forbeholdenhed. De bagvedliggende hensyn for de danske regeringer
har næsten uden undtagelse været at forsøge at undgå de ”uheldige”
sider af alliancesamarbejdet, nemlig som en lille stat i en geopolitisk
uheldig placering at blive offer for fjendens reaktion på bindingen til USA
og NATO eller blive trukket ind i konfl ikter mod sin vilje samtidig med, at
man har ønsket at drage fordel af det kollektive forsvar – især afskræk-
Udenrigsminister Gustav
Rasmussen underskriver
Washington-traktaten
NATO Photo
5 Taagholt, Jørgen og Jens
Claus Hansen, Den nye
sikkerhed, Grønland i et sikkerhedspolitisk
perspektiv,
Atlantsammenslutningen,
København 1999.
137

138
6 Villaume, 1995, kap. 3.
7 Villaume, 1995, ibid.,
kap. 5.
8 Petersen, Nikolaj,
1973-2003, Europæisk og
globalt engagement, Dansk
Udenrigspolitisk Historie
nr. 6, Gyldendal Leksikon,
København 2004.
kelsen mod et angreb. Desuden skabte Danmark sig en profi l – sammen
med andre mindre lande i NATO – som aktiv tilhænger af nedrustning,
afspænding og politiske løsninger.
1950’erne: Forbehold mod baser og atomvåben
Et af de første, konkrete spørgsmål, der meldte sig i 1950’erne var, hvordan
Danmark passede ind i forsvaret af NATO-området, og hvordan Danmark
ville blive forsvaret af de øvrige allierede. Som beskrevet i kapitel 2, nærede
den amerikanske forsvarsledelse i begyndelsen af 1950’erne skepsis
med hensyn til, om Danmark ville kunne forsvares i tilfælde af et sovjetisk
stormangreb. I bedste fald kunne Centraleuropa forsvares ved Rhinen, men
fl ankerne (Danmark og Italien) kunne ikke, i hvert tilfælde ikke i sin helhed.
Det var ikke noget, man talte meget højt om over for den danske offentlighed.
Situationen begyndte da også så småt at vende i midten af 1950’erne,
da den større mængde taktiske atomvåben gjorde det muligt at forsvare
et større område, og da integreringen af Tyskland skubbede forsvaret længere
mod øst. Allerede i strategien fra 1952 optrådte de danske stræder
som værende af betydning i forbindelse med en blokering af den sovjetiske
fl ådes adgang til Nordsøen (minering) og som fl ybaser og dermed af betydning
for forsvaret af det øvrige NATO-område. Desværre var der endnu
ikke så meget, der tydede på, at et forsvar af selve det danske territorium
stod højt i planlægningen på trods af traktatens Artikel 5-garanti 6 .
Der skete med NATO-medlemskabet en vis oprustning i 1950’erne, men
den levede langt fra op til de krav, som NATO og USA stillede (heller ikke
senere). Danske politikere argumenterede for, at forsvarsudgifterne ikke
skulle fastsættes som en vilkårlig procentdel af BNP, men at også andre
forhold talte ind i forhold til byrdefordeling og opfyldelse af traktaten (fx
en god økonomi). Den danske regering havde også ”Grønlandskortet”,
der indebar, at USA kunne beholde sine baserettigheder, mod at Danmark
fi k lidt ”rabat” i NATO-medlemskabet. 7 Endelig blev det stadigt vigtigere,
at det danske forsvars forhold blev reguleret gennem forsvarsforlig, hvilket
betød, at den danske regering til enhver tid skulle tage hensyn til de
rammer, som forligspartierne udstak. Forsvarsforligene, som skabte ro
om udviklingen i forsvaret, blev i øvrigt rost af NATO – også selvom man
gerne så bevillingerne øget! 8
I forbindelse med NATO’s opbygning af den integrerede militære struktur
(i begyndelsen af 1950’erne) blev Danmark del af Nordkommandoen
(sammen med Norge), som til gengæld var underlagt Europakommandoen.
En vigtig forandring skete i 1961, da den såkaldte Enhedskommando
(eller Østersøkommando) blev oprettet. Den dækkede hele Danmark og
Slesvig/Holstein og havde, hvad der var politisk betydningsfuldt, fast en
dansk chef. COMBALTAP (Allied Command, Baltic Approaches) bestod
i øvrigt af alle tre værn og dens stab var multinational. BALTAP var Danmarks
forankring i NATO i den resterende del af Den Kolde Krig både
symbolsk og praktisk.
I 1953 og 1958 markerede den danske regering Danmarks særstilling med
to forbehold. Det første forbehold gjaldt stationering af amerikanske ba-

ser i Danmark. I forbindelse med det amerikanske fl yvevåbens mulighed
for at udføre strategiske bombninger i Sovjetunionen anmodede den
amerikanske regering i 1951 Danmark og Norge om at stationere 225
(taktiske) jager- og bombejagerfl y. Flyene skulle underlægges SHAPE
og betjenes af amerikansk arbejdskraft. Efter to års forhandlinger med
Washington, hvor et vigtigt konfl ikttema var Danmarks mulighed for at
bruge fl yene i forsvaret af dansk territorium, en note fra Moskva, der
advarede mod at stationere fremmede styrker i Danmark samt et norsk
nej til fredstidsstationering, takkede regeringen i midten af 1953 nej til
stationeringen ”i den nuværende situation”. Året efter indgik den danske
og amerikanske regering dog aftale om, at amerikanske fl y kunne bruge
danske fl ybaser i krisesituationer og i forbindelse med øvelser. 9
De danske regeringer accepterede NATO’s strategier i perioden – i hvert
tilfælde offentligt og på et overordnet plan. Det betød ikke, at der ikke
var elementer i strategierne, som vakte bekymring. Selve atomvåbnene
vakte således i Danmark, som i det øvrige Europa, det velkendte dilemma
mellem på den ene side håbet om, at atomafskrækkelsen ville virke, og at
disse våben ikke ville komme i anvendelse, og på den anden side skrækken
for, at de faktisk ville blive brugt i krigsførelsen. Derudover vakte det
bekymring om, hvorvidt Sovjetunionen ville opfatte atomvåbnene som
provokerende. Danmark fi k (formodentlig derfor) i den første strategi
fra 1949-50 slettet referencen til atomvåben, men allerede strategien fra
1954 genindførte termen (jf. kapitel 2). Bekymringen skyldtes ikke mindst,
at Danmark befandt sig i en udsat position – både i forhold til Sovjetunionen
og indenrigspolitisk i forhold til de skeptiske kræfter. Danmark
godkendte imidlertid – som de øvrige NATO-lande, men uden større
begejstring – det amerikanske forslag til strategi i 1954.
Det andet forbehold gjaldt atomvåbnene og deres opstilling på dansk
jord. I forbindelse med gennemførelsen af strategien om massiv gengældelse
fra 1957 blev Danmark kontaktet af den amerikanske regering med
et tilbud om opstilling af forskellige typer fremføringsmidler til både konventionelle
og atomare ladninger. Igen reagerede Moskva med et brev,
der advarede om konsekvenserne i tilfælde af et dansk ja. Henvendelsen
blev afvist, men regeringen udtalte i maj 1958, at et tilbud om atomammunition
ikke burde modtages ”ud fra de foreliggende omstændigheder”.
Afvisningen gjaldt ikke konventionel ammunition. 10 Forbeholdet på
atomvåbenområdet kom i centrum i forbindelse med nedstyrtning af et
B-52 bombefl y i 1968, der fi k regeringen til at præcisere, at forbeholdet
også gjaldt Grønland. I den mellemliggende periode havde danske regeringer
stiltiende accepteret overfl yvning med atombevæbnede fl y (jf. det
såkaldte H.C. Hansen-brev fra 1957).
1960’erne: Støtte til NATO’s politiske rolle
1960’erne er blevet kaldt en konsolideringsperiode 11 . Deri ligger, at
NATO-medlemskabet ikke var genstand for nogen særlig politisk opmærksomhed
i Danmark. I forbindelse med, at Washington-traktaten
nærmede sig de 20 år, og det blev muligt at melde sig ud med et års
varsel, og i forbindelse med, at supermagts-afspændingen efter Cuba-
9 Villaume, ibid., kap. 6.
10 Villaume, ibid., kap. 7.
11 Petersen, Nikolaj,
“The Dilemma of Alliance,
Denmark’s Fifty Years with
NATO” i Smith, Gustav (ed.),
A History of NATO, The First
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave
Publishers Ltd., 2001.
139

140
DEW-Line radarstation
på Indlandsisen
Foto: Jørgen Taagholt
12 Hækkerup, Per, ”Hvorfor
Danmark bør forblive i
NATO” i NATO Nyt, august
1968.
13 Petersen, Nikolaj, 2004,
s. 151.
krisen fortsatte, blev det ikke desto mindre diskuteret, om Danmark skulle
fortsætte i alliancen, og i den forbindelse blev den gamle kærlighed til et
skandinavisk forsvarssamarbejde vakt.
Men Danmark forblev i NATO. I en artikel til NATO Nyt i 1968 12 forsvarede
(tidligere) udenrigsminister Per Hækkerup, ”Hvorfor Danmark bør forblive
i NATO”. Det underliggende synspunkt var, at NATO og Warszawapagten
muligvis kunne opløses, men kun hvis der blev skabt en sikkerhedsorden,
som både USA og Sovjetunionen ville garantere og respektere.
Hækkerup gik i artiklen i rette med den herskende kritik af NATO. For det
første: Yder NATO overhovedet Danmark beskyttelse? Ja! ”Vi har ikke
antydning af anledning til at tro, at denne kollektive forsvarspagt ikke
skulle blive overholdt af vore allierede” (det var ikke alene den standardvending,
som blev anvendt, når tvivlen blev rejst offentligt i 1950’erne,
men også en tro på USA’s vilje til at komme Europa til hjælp 13 ). For det
andet: Danmark betyder ikke noget for NATO! Jo, Danmark har en ”geografi
sk placering, som er interessant for de stormagter, der indtil videre
står imod hinanden”, hvorfor Danmark skal holde sig fri for intervention
udefra og sørge for at forsvare sit territorium. For det tredje: NATO trækker
Danmark med ind i krige! Nej, og i tilfælde af global krig vil alle lande
alligevel blive inddraget. For det fjerde: Danmark er blevet ”føjelig tjener
af USA”! Nej, Danmark tager hensyn til sine allierede, men indtager
selvstændige synspunkter (formodentlig en reference til dansk kritik af
USA’s krig i Vietnam). For det femte: NATO-medlemskab sætter Danmark
i ”ubehageligt selskab” med ikke-demokratiske strømninger og styrer, fx
Tyskland, Portugal, Grækenland! Ja, men Danmark har større mulighed
for at påvirke disse lande i en international organisation end udenfor. For
det sjette: Kan dansk sikkerhedspolitik ikke bare bygge på FN? Nej, FN
giver ingen sikkerhedsgarantier i den nuværende situation, men i øvrigt
skal dansk medlemskab af FN, NATO og EF afbalancere hinanden, og en
nordisk løsning er pt. en illusion. Endelig: Kan Danmark ikke bare nedruste
og erklære sig neutral? Nej, dansk sikkerhedspolitik bygger på NATO
og på den balance, der er skabt mellem supermagterne.

Endnu en grund til at forblive i NATO, som Hækkerup imidlertid ikke
anfører, var, at Danmark sammen med andre mindre lande fi k mulighed
for at fremme NATO’s politiske rolle og afspændingspolitik. Danmark var
således meget aktiv bidragyder til Harmel-rapporten (jf. kapitel 2) og Per
Hækkerup varm fortaler for, at NATO skulle gå konstruktivt ind i forhandlingerne
om en europæisk sikkerhedsorden – det senere CSCE.
Atomspørgsmålet var følsomt i 1950’erne og var det også i 1960’erne, selvom
det ikke gav anledning til nogen særlig politisk opmærksomhed. Vedtagelsen
af NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar med den større vægt på konventionelt
forsvar syntes at lette presset mod Danmark og atom-forbeholdet. 14
Danmark deltog fra 1967 i den nyoprettede Nukleare Planlægningsgruppe
(NPG), hvilket gav større indsigt i atomspørgsmål end tidligere. 15
Grønlandsspørgsmålet ændrede også karakter i perioden. Fra at være
afgørende for de amerikanske offensive operationer, fordi fl yene skulle
tanke på baserne på Grønland, fi k Grønland omkring 1960 en mere og
mere defensiv rolle i forbindelse med varsling (af ballistiske missiler).
Basespørgsmålet var derfor i mindre grad genstand for mulig indenrigspolitisk
kritik, og da det amerikanske atombevæbnede B-52 bombefl y
i 1968 styrtede ned, var overfl yvningerne så småt ved at ophøre. Det
indenrigspolitiske røre, der rejstes i forbindelse med nedstyrtningen, og
anmodningen til USA om, at fl yene ikke bar atomvåben, når de overfl øj
Grønland, skabte imidlertid krise i forholdet til USA.
Den bekymring, som danske politikere nærede i 1950’erne for, om Danmark
ville kunne beskyttes og forsvares i tilfælde af krig, og om Danmark
spillede en rolle i det øvrige forsvar, begyndte så småt at fordufte
i 1960’erne. BALTAP dannede rammen om det dansk-tyske samarbejde i
NATO, og oprettelsen af Alliancens mobile styrke (AMF) i 1960, der kunne
sendes til Danmark og vise NATO’s tilstedeværelse, gav også en fornemmelse
af beskyttelse, selvom det har været påpeget, at AMF primært var
af psykologisk betydning. Endvidere indgik Danmark også i det fremskudte
forsvar. Det var i høj grad i dansk interesse at skubbe landforsvaret så langt
mod øst som muligt for at skåne det danske territorium mest muligt 16 .
1970’erne: Fra afspænding til
modernisering af atomvåbnene
1970’ernes begyndelse var på mange måder gunstig for de danske sikkerhedspolitiske
prioriteter – også i NATO. Supermagtsafspændingen
fortsatte og kulminerede med START- og ABM-aftalerne i 1972, Tysklandsspørgsmålet
blev ”normaliseret”, og i 1973 indledte 35 lande en
Konference om Sikkerhed og Samarbejde i Europa. Det betød, at danske
regeringer kunne fortsætte og udfolde den aktive forhandlingspolitik på
afspændingsområdet, som havde været en vigtig prioritet i hele efterkrigstiden.
I CSCE-processen fi k Danmark en meget central placering
– især omkring forhandlingerne om ”den menneskelige faktor” (kontakter
mellem personer på tværs af Øst-Vest skellet og familiesammenføringer).
Selvom netop det spørgsmål var følsomt i Sovjetunionen, var forholdet til
Sovjetunionen relativt konstruktivt.
14 Petersen, Nikolaj, 2001,
s. 284.
15 Petersen, Nikolaj, 2004,
s. 196.
16 Hillingsø, K.G.H., Dansk
forsvarsplanlægning,
Atlantsammenslutningen,
København, 1989.
141

142
17 Petersen, 2004, s. 198 ff.
Der sad på det tidspunkt en
Socialdemokratisk-Venstre
regering.
18 Petersen, 2004, ibid.,
s. 213.
19 Teglers, Jørgen, Fredsbevægelsen,
SNU, København,
1988.
20 Faurby, Ib, Hans-Henrik
Holm og Nikolaj Petersen,
Kampen om sikkerheden,
nye tendenser i dansk
politik, Politica, Århus, 1986,
s. 59.
Men fra midten af 1970’erne begyndte en udvikling i den sovjetiske politik,
som i stigende grad bekymrede de danske regeringer. For det første
optrappede Sovjetunionen sin aktivitet i Østersøen (øvelser og rundsejlinger).
For det andet opstillede Sovjetunionen mellemdistancemissiler
(SS20), der kunne ramme mål i hele Europa. Det var navnlig opstillingen
af de sovjetiske missiler, der kom til at præge NATO’s politik og dermed
de danske debatter og prioriteter (langt ind i 1980’erne).
Danske embedsmænd deltog i NATO’s arbejde i Den Nukleare Planlægningsgruppe
og i Gruppen af Højtstående Repræsentanter vedrørende
det, der senere blev til ”dobbeltbeslutningen”. De danske interesser i
processen var pga. atomforbeholdet mest af generel karakter, og man
koncentrerede sig om at betone konsekvenserne for nedrustning og afspænding.
Især socialdemokratiske ministre var skeptiske over for tanken
om, at NATO først skulle beslutte at modernisere atomvåbnene i Europa
og derefter søge at forhandle med Sovjetunionen, noget Venstre ikke
nærede samme bekymring for 17 . Efter regeringsskiftet i 1979 foreslog
den nytiltrådte socialdemokratiske regering Det Nordatlantiske Råd, at
beslutningen om modernisering af atomvåbnene blev udskudt i et halvt
år, mens man undersøgte den sovjetiske forhandlingsvilje. Reaktionen
blandt NATO-landene var alt andet end positiv (heller ikke fra andre mindre
lande). Danmark kom derfor ikke igennem med sit forslag og tiltrådte
således dobbeltbeslutningen. Der blev sat en fodnote, der refererede det
danske forslag, men dokumentet blev ikke offentliggjort 18 .
Dobbeltbeslutningen var ikke den eneste ”upopulære” beslutning i
1970’erne, som den danske regering deltog i. En anden beslutning, som
blev truffet i maj 1978 på et topmøde i Washington, drejede sig om at lade
NATO-landenes forsvarsudgifter stige med 3% om året. (jf. nedenfor)
1980’erne: Fodnoteperiode
Dansk NATO-politik i 1980’erne var næsten fuldstændig domineret af ét
emne, nemlig den voldsomme politisering og polarisering af atomspørgsmålet
– i hvert tilfælde på den indenrigspolitiske scene. Denne politisering
og polarisering gjaldt ikke NATO-medlemskabet i al almindelighed, for det
var efterhånden accepteret i alle partier bortset fra venstrefl øjen. Foruden
NATO’s dobbeltbeslutning gjaldt konfl ikterne også fx Norden som atomvåbenfri
zone og Reagans Strategiske Forsvarsinitiativ (”Stjernekrigsprojektet”).
Det var primært venstrefl øjspartierne og dele af socialdemokratiet,
som var kritisk over for politikkerne på disse områder. Kritikken blev skærpet,
da præsident Carter blev afl øst af Ronald Reagan i 1981.
Med til at polarisere – og radikalisere – atomspørgsmålet var den stærke
offentlige interesse, der var skabt med fremvæksten af protest- og fredsbevægelserne
fra 1970’erne, og som voksede i omfang fra 1980 efter
vedtagelsen af dobbeltbeslutningen. Fredsbevægelserne pressede de
etablerede partier på venstrefl øjen 19 , og samtidig var der efter folketingsvalget
i efteråret 1979 indvalgt fl ere atomkritiske, socialdemokratiske
folketingsmedlemmer, som højlydt formulerede deres kritik af dobbeltbeslutningen
20 .

Det indenrigspolitiske, parlamentariske udgangspunkt
for denne ”fodnoteperiode” var
dannelsen i 1982 af en mindretalsregering af Fra 1982 til 1988 krævede et fl ertal i
Konservative, Venstre, Kristeligt Folkeparti og Folketinget, at den danske regering mod
Centrumdemokraterne. Denne regering førte sine egne ønsker skulle indføje forbe-
sin politik med skiftende fl ertal afhængig af hold i NATO’s erklæringer.
emne. Ét fl ertal dækkede den økonomiske
politik, hvor regeringen, Radikale Venstre og
Fremskridtspartiet stod for den såkaldte genopretningspolitik. Et andet
fl ertal dækkede forsvarspolitikken, hvor regeringen gik sammen med
Socialdemokratiet og Fremskridtspartiet. Et tredje fl ertal var NATOfl
ertallet, dvs. partier der var NATO-positive, dvs. alle partier bortset fra
venstrefl øjen. Men det mest bemærkelsesværdige var ”det alternative
fl ertal”, hvor Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti
og Venstresocialisterne i en lang række spørgsmål – især atompolitikken
– fastlagde politikken mod regeringens vilje. I perioden 1982 til 1988
vedtog det alternative fl ertal således 23 dagsordener, der bl.a. pålagde
udenrigsministeren at påføre NATO’s erklæringer fodnoter, hvor der fx
blev taget forbehold over for dobbeltbeslutningen.
Disse forbehold og protester i forhold til, hvad regeringen opfattede
som centrale NATO-politikker, generede navnlig udenrigsminister Uffe
Ellemann-Jensen, som ifølge det alternative fl ertal ikke formidlede dets
politik i overensstemmelse med det parlamentariske fl ertal og de parlamentariske
principper. Han kunne til gengæld pege på, at socialdemokratiet
havde medvirket til en politik, som det nu – i opposition – tog afstand
fra. Når regeringen ikke blev væltet eller valgte at gå af, skyldtes det, at
Det Radikale Venstre ønskede at bevare en borgerlig regering på grund
af den økonomiske politik. Det gav regeringen en vis handlefrihed, men
skabte samtidig voldsom bitterhed mellem parterne. Situationen blev
bragt til ophør i 1988, da regeringen valgte at udskrive valg på netop
et dagsordensforslag, der pålagde fremmede skibe at erklære, om de
medbragte atomvåben i forbindelse med besøg i Danmark. Efter valget
blev Det Radikale Venstre inddraget i regeringen, og så var det alternative
fl ertal sprængt.
Den danske regering havde medvirket til den beslutning fra 1978, hvor NATOlandene
på Carter-regeringens initiativ forpligtede sig til at lade forsvarsbudgetterne
vokse med 3% om året. Men det skulle vise sig at være svært af
indenrigspolitiske årsager og på grund af de rammer, som forsvarsforligene
satte, og allerede i 1980 gav det anledning til kritik fra amerikansk side. 21 Den
amerikanske kritik voksede op gennem 1980’erne, forstærket af kritikken af
”fodnotepolitikken”. Amerikanerne betragtede i stigende grad Danmark som
værende med på fribillet i det atlantiske samarbejde. Det var noget, der i høj
grad generede de borgerlige regeringer, som gerne ville stå sig bedre med
USA, end den foregående socialdemokratiske regering havde gjort.
1990’erne: Aktiv internationalisme
Efter 6 års bitter strid om NATO’s atompolitik var det også en indenrigspolitisk
lettelse, da Den Kolde Krig sluttede, og NATO ændrede karakter.
Fodnoteperioden
21 Petersen, 2004, ibid.,
s. 237.
143

144
22 Petersen, Nikolaj, 2004.
Det nye geostrategiske miljø gav de danske regeringer mulighed for at
føre en langt mere aktiv udenrigspolitik, end det havde været muligt i
1980’erne. Og opinionen bakkede op om både den aktive linje og i stadigt
stigende grad om dansk medlemskab af NATO.
Befolkningens holdning til Danmarks medlemskab af NATO
Gallup Instituttet maj 1995
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1949
1951
1953
1955
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
Dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i 1990’erne fi k betegnelsen aktiv internationalisme,
hvilket dækker over, at Danmark ændrede den reaktive og
forbeholdne ”småstatspolitik” til fordel for et større og større engagement
inden for et bredt spektrum af både fredsstøttende og – med tiden – fredsgennemtvingende
operationer. Som vendepunkt i den danske politik peges
gerne på den danske deltagelse i den første Golfkrig, hvor Danmark deltog
i en FN-sanktioneret operation med mandat til tvangshandlinger. Det var
den første videreudvikling af danske internationale operationer – især den
tidligere deltagelse i FN’s fredsbevarende operationer. 22
Danmarks forhold til FN var præget af et for Danmark traditionelt højt engagement
og stor opbakning. Danmark deltog således i UNPROFOR i Kroatien
med i første omgang 940 mand, og forsvarsminister Hans Hækkerup var
sammen med FN’s generalsekretær drivkraften bag oprettelsen af den hurtige
FN-udrykningsstyrke, Stand-by High Readiness Brigade, SHIRBRIG, der
skulle kunne rykke ud til fredsbevarende operationer med kort varsel. Men
der var også forandringer i den danske FN-politik, ikke mindst i spørgsmålet
om FN-styrkernes udrustning, hvor forsvarsministeren valgte at udstyre det
danske udsendte personel med kampvogne som beskyttelse. FN-systemet
var ikke umiddelbart overbevist om det kloge i beslutningen, men den var
senere med til at ændre FN’s syn på fredsbevarelse (jf. kapitel 3).
Danmarks forhold til NATO blev ”uventet” mere og mere positivt efter 40
års forbehold under Den Kolde Krig. Som i andre afspændingsperioder fi k
Danmark i 1990’erne mulighed for at udfolde sin rolle på det politiske og
diplomatiske område, og som noget nyt indgik det danske forsvar nu i nye
roller i forbindelse med NATO’s krisestyringsopgaver – navnlig på Balkan
(se kapitel 3 for en uddybning af NATO’s krisestyring). I takt med at NATO
1973
1975
1977
1979
1981
1984
1986
1988
1990
For
Imod
1992
1995

som helhed påtog sig out-of-area operationer, tilpassede det danske forsvar
sig. Et eksempel herpå var oprettelsen af Den Internationale Brigade
(DIB’en) og ændringen af forsvarsloven i 1993, der defi nerede disse opgaver
som havende betydning for dansk sikkerhed. DIB’en blev tilmeldt NA-
TO’s hurtige reaktionsstyrker. Denne tilpasning og de væsentlige bidrag
til NATO’s operationer på Balkan gav stor anseelse i NATO.
Ved udgangen af 2004 havde Danmark inden for
rammerne af NATO-samarbejdet bidraget med i alt:
1.250 mand til IFOR (1996)
8.900 mand til SFOR (1997-2004)
8.443 mand til KFOR (1999- )
samt med styrker til operationer i Albanien og Makedonien.
Forsvarskommandoen dec. 2004
Et andet område, hvor Danmark spillede en meget aktiv rolle var i forbindelse
med NATO’s stabilitetsfremmende rolle i Central- og Østeuropa. Således
bistod danske embedsmænd de central- og østeuropæiske lande med at
udforme deres Individuelle Partnerskab for Fred-program – ikke mindst de
baltiske lande – og senere med at gennemføre programmerne. Det var af
indlysende årsager især de ændrede forhold om Østersøen, der gav Danmark
mulighed for at kunne spille denne aktive rolle, der også omfattede en
aktiv rolle over for Polen med oprettelsen af den polsk-dansk-tyske bataljon.
NATO’s organisatoriske tilpasning til tiden efter Den Kolde Krig (jf. kapitel
4) smittede også uundgåeligt af på Danmark. Foruden ændringerne
af styrkestrukturen (oprettelsen af DIB’en) skete der også en tilpasning
til den nye kommandostruktur. Danmark blev i første omgang knyttet til
Centraleuropa, men med den nye kommandostruktur fra 1997, hvor Europakommandoen
blev opdelt i en Nordkommando og en Sydkommando,
kom BALTAP ind under førstnævnte. BALTAP overlevede altså strukturændringerne
i 1997, hvor de 65 hovedkvarterer blev reduceret til 20, og fi k
tildelt opgaver med hensyn til at integrere Polen i NATO (under navnet
Joint Command Northeast). Men i 2003 i forbindelse med den seneste
ændring i NATO’ s kommandostruktur blev BALTAP nedlagt.
NATO’s udvidelse satte den danske regering i et dilemma mellem hensynet
til Rusland og hensynet til de østeuropæiske landes stærke ønske om
NATO-medlemskab. Men i tråd med den generelle politik i NATO (det indirekte
løfte i forbindelse med deltagelse i PfP-samarbejdet og udvidelsesstudien
i 1995) vedtog Folketinget i 1994 at støtte de østeuropæiske landes
NATO-medlemskab, forudsat at det ikke skabte nye skillelinjer i Europa, at
NATO udbyggede sit forhold til Rusland, Ukraine og Hviderusland, at der
blev taget hensyn til de baltiske lande og at NATO-forsvaret ikke blev svækket.
I NATO blev Danmark navnlig de baltiske landes fortaler. Det gjaldt
ikke mindst på topmødet i Washington, hvor de baltiske lande ikke blev
inviteret med, men på dansk foranledning blev nævnt i erklæringen, hvilket
var ensbetydende med, at de ikke kom ”bagerst i køen”.
Vedtagelsen af Maastricht-traktaten og udviklingen i EU’s udenrigs- og
sikkerhedspolitik stillede Danmark over for en række dilemmaer, hvoraf
145

146
23 Petersen, Nikolaj, 2004,
ibid., s. 235-239.
de fl este naturligvis var relateret til EU. Det kunne dog ikke undgås, at de
– med det stadigt tættere samarbejde mellem EU og NATO – kom til at
spille ind på samarbejdet i NATO. Det danske forsvarsforbehold i EU gjaldt
to ting, nemlig medlemskabet af WEU og beslutninger med indvirkning på
forsvarsområdet. I det meste af 1990’erne var det imidlertid muligt at styre
uden om problemer i forhold til NATO. Danmark var fortsat med i 1. division,
når det gjaldt NATO-medlemskabet 23 . Men i takt med at EU’s forsvarsdimension
er blevet stærkt udbygget, og EU har påtaget sig operationer
efter NATO (Makedonien og Bosnien-Hercegovina), har det bragt Danmark
– og de danske ekspertiser – ud i periferien. Således som forsvarsforbeholdet
har været tolket, har danskere kunnet deltage i den civile del af EU’s
krisestyring, men ikke den militære. Her må danske tropper trække sig.
2000- : Globalisering og nye udfordringer
NATO’s omstilling efter terrorangrebet på USA den 11. september 2001
stillede nok en gang Danmark over for nye udfordringer. Den umiddelbare
effekt af 11. september var en støtte til aktiveringen af NATO’s
Artikel 5 og dermed til synspunktet om, at terroranslag udgør en direkte
sikkerhedstrussel mod NATO-landene. I forlængelse heraf opgav den
danske regering sit forbehold mod globalt engagement. Danmark deltog
i den amerikansk ledede operation mod Taliban-styret i Afghanistan og
deltager nu i sikkerhedsstyrken i landet (ISAF). Desuden deltog Danmark
også – uden for NATO’s rammer – i den amerikansk ledede koalition mod
Saddam Hussein i foråret 2003. Dette engagement afspejler to ting, en
forstærket international indsats i forhold til 1990’erne og en stærk opbakning
til de amerikanske politikker og operationer.
De seneste års ændringer i NATO vedrørende styrkestruktur og materieludvikling
har også stillet Danmark over for en række valg og prioriteter.
De nye fredsbevarende opgaver (uden for det euro-atlantiske område)
vil blive af en langt mere ”robust” karakter, selv end dem på Balkan. Og
NATO’s reaktionsstyrke (NRF), som vil kunne indsættes i terrorbekæmpelsen,
vil symbolisere en anderledes tilgang til forsvarets opgaver, end
1990’ernes fredsstøttende opgaver.
Forandringerne i NATO’s opgaver, det nye engagement og det styrkede
krav til materiellet (plus samarbejdet med USA i de amerikansk ledede
operationer) satte sig med forsvarsforliget for perioden 2005 til 2009 spor
i forsvarets opgaver og indretning. Her blev det således besluttet, at hæren
vil skulle kunne rykke hurtigere ud, kunne være udstationeret længere,
at materiellet vil skulle moderniseres og kampkraften øges. Endvidere
tilpasses det nationale forsvar til de nye opgaver (terroraktioner og større
ulykker). Flere soldater vil endvidere skulle kunne udsendes på en gang.
Afsluttende bemærkninger
Dansk NATO-politik havde på mange måder nogle træk til fælles med
andre mindre stater (fx Belgien, Canada, Holland, Norge), nemlig interes-

sen for nedrustning, politiske løsninger og indbinding af stormagterne
i et ”forpligtende” forsvarssamarbejde. Danmark delte også under Den
Kolde krig synspunkter med de øvrige mindre lande, nemlig vedrørende
frygten for at blive draget ind i en supermagtskonfrontation og blive udslettet
i forbindelse med et atomangreb.
Dansk NATO-politik var også påvirket af den danske geopolitiske og
geostrategiske placering og besiddelsen af Grønland. Danmarks udsatte
placering som ”prop” i Østersøen og frontlinjestat i forbindelse med, at
Sovjetunionen eventuelt måtte ønske at skaffe sig adgang til Nordsøen
og Atlanterhavet skabte et dilemma for danske regeringer mellem at
fremstå ikke-provokerende over for Sovjetunionen, samtidig med at man
ville vise alliancesolidaritet over for de øvrige allierede.
En anden konsekvens af Danmarks geopolitiske placering var forestillingen
om en særlig nordisk balance under Den Kolde Krig. Den indebar en
hensyntagen til de øvrige nordiske lande i udformningen af dansk udenrigspolitik
og NATO-politik. Såfremt Danmark (og Norge) gik ”for langt”
med hensyn til at deltage i amerikansk atomstrategi, kunne man risikere,
at Sovjetunionen ville reagere over for Finland og eventuelt Sverige.
Da Den Kolde Krig sluttede, forduftede mange af disse bekymringer – frygten
for atomragnarok, for konsekvenserne af at provokere Sovjetunionen og
hensynet til en nordisk balance – lidt efter lidt. Østersøen blev et lavspændt
område, der var præget af samarbejde, og NATO påtog sig roller, som var
kerneområder i dansk politik: stabilitetsfremme, samarbejde, krisestyring
og fredsbevarelse. Det gjorde det muligt for Danmark at erhverve sig en
fremtrædende rolle og høste en del ros i NATO, som tilmed var bakket op
af en positiv opinion i Danmark.
Udviklingen siden århundredskiftet har endnu en gang sat sit præg på
dansk NATO-politik. Den har, fremmet af den borgerlige regering, som
kom til magten kun kort efter terrorangrebene i USA, været præget af
en endnu mere aktiv og internationalistisk rolle end i 1990’erne. På den
måde kan man med en vis ret tale om kontinuitet i dansk NATO-politik,
der er gået på at søge at bidrage til at løfte NATO’s nye opgaver og
tilpasse sig de ændrede styrkestrukturer og globale roller. Der har også
været tale om en forstærket opbakning til supermagtens, USA’s, politik og
operationer. Men også her kan man tale om en vis kontinuitet, da danske
regeringer siden Anden Verdenskrig som hovedregel har været stærke
støtter af USA. Nu, hvor modparten er væk, er der ikke samme behov for
at spille den ikke-provokerende rolle i NATO som tidligere.
147

148
Litteratur
Achilles, Theodore C., ”The Omaha Milkman” i
Nicholas (ed.), NATO´s Anxious Birth, C. Hurst
& Co., London, 1985
Allin, Dana, NATO’s Balkan Interventions,
Adelphi Paper 347, The International Institute
for Strategic Studies, 2001.
Asmus, Ronald D.: Opening NATO’s Door, Columbia
University Press, New York 2002.
Barrett, John, “Confl ict Prevention and Crisis
Management: The NATO Approach” i
Bauwens, Werner og Luc Reychler, The Art
of Confl ict Prevention, Brassey’s Atlantic
Commentaries no. 7, London, 1994.
Bering, Helle, “The New, Bigger NATO: Fears
v. Facts” i Policy Review, nr. 106, Heritage Foundation,
april/maj 2001.
Bildt, Carl, “Foreword” i Biermann, Wolfgang
og Martin Wadset, UN Peacekeeping in
Trouble: Lessons from the Former Yugoslavia,
Ashgate, Aldershop, 1998.
Bjøl, Erling, Verdenshistorien efter 1945, duellen
uden ende, Politikens forlag, København 1988.
Bland, Douglas L., The Military Committee of the
North Atlantic Alliance, Praeger, New York, 1991.
Boutros Boutros-Ghali, En dagsorden for Fred,
Forebyggende diplomati, fredsskabelse og
fredsbevaring. FN-forbundet, København, 1993.
Branner, Hans, Danmark i en større verden,
Columbus, København, 1995
Branner, Hans Det ny Europa - international
politik i forandring. 4. udgave 2002, Forlaget
Columbus, København 2002
Clinton, Bill: Pressekonference, 30. april, Det
Hvide Hus 1998
Craig, Gordon A. og Alexander L. George, Force
and Statecraft, Diplomatic Problems of Our Time,
New York, Oxford University Press, 1983.
Daalder, Ivo H. og Michael E. O’Hanlon, Winning
Ugly, NATO’s War to Save Kosovo, Brookings
Institution, Washington, D.C. 2000.
Dansk Udenrigspolitisk Institut: Verden, FN og
Danmark, København 1999
Davis, Mark W., “Reagan´s Real Reason for SDI”
I Policy Review, Okt.-Nov. 2000
Duffi eld, John S., Power Rules, the Evolution of
NATO’s Conventional Force Posture, Stanford
University Press, California, 1995.
Faurby, Ib, Hans-Henrik Holm og Nikolaj Petersen,
Kampen om sikkerheden, nye tendenser i
dansk politik, Politica, Århus, 1986.
Freedman, Lawrence, “The First Two Generations
of Nuclear Strategists” i Paret, Peter (ed.),
Makers of Modern Strategy, from Machiavelli
to the Nuclear Age, Princeton University Press,
New Jersey, 1986.
Gazzini, Tarcisio, Peacekeeping Operations and
NATO’s Role in the Collective Security System,
NATO Fellowship Report (2001-2003)
George, Alexander L. Avoiding War, Problems
of Crisis Management. Westview Press, Boulder,
1991.
George, Alexander L., “A Provisional Theory
of Crisis Management” i George, Alexander L.
(ed.), Avoiding War, Problems of Crisis Management.
Westview Press, Boulder, 1991.
George, Alexander L. og Gordon A. Craig, Force
and Statecraft, Diplomatic Problems of Our Time,
New York, Oxford University Press, 1983.
Goldgeier, James M., Not Whether But When:
the US Decision to Enlarge NATO, The Brookings
Institution Press, Washington D.C. 1999.

Gouré, Daniel, “Nuclear Deterrence, Then
and Now” i Policy Review, No. 116, december
2002/januar 2003.
Gudmundson, Ulla, Nato i närbild, Studentlitteratur,
Lund, 2000.
Heurlin, Bertel, Kontrol med kernevåben, SNU,
København 1986
Hillingsø, K.G.H., Dansk Forsvarsplanlægning,
Atlantsammenslutningen, København, 1989
Hunt, K., NATO Without France, The Military
Implications, Adelphi Papers, nr. 32, The Institute
for Strategic Studies, London, 1966.
Hækkerup, Hans (1999) ”Det nye NATO” i
Sikkerhedens aktører – 3. Atlantsammenslutningen,
København 1999.
Lord Ismay, NATO, The First Five Years
1949-1954, NATO 1955. Netudgave: http:
//www.nato.int/archives/1st5years/index.htm.
Jensen, Frede P. WEU, Den Vesteuropæiske
Union, SNU, København, 1994.
Kant, Immanuel: Til den evige fred: Et fi losofi sk
essay, på dansk ved Mogens Chrom Jacobsen,
Gyldendal 1995 (opr. 1795).
Kaplan, Lawrence S., The Long Entanglement,
NATO’s First Fifty years, Praeger, Westport,
Conneticut, 1999.
Keohane, Robert, “Introduction” i Holzgrefe,
J.L. og Robert O. Keohane (eds.) Humanitarian
Intervention, Ethical, Legal, and Political Dilemmas,
Cambridge University Press, 2003.
Knudsen, Tonny Brems, ”Når betingelserne bøjes”
i Informations kronik, 16. december 2003.
Larrabee, Stephen F. NATO’s Eastern Agenda
in a New Strategic Era, Rand, Project Air Force,
Santa Monica, 2003.
Lunn, Simon, Burden-sharing in NATO, Chatham
House Papers, 18, The Royal Institute for
International Affairs, 1983.
Mahnke, Dieter, Wyn Rees og Wayne C.
Thompson, Redefi ning transatlantic security
relations; The challenge of change, Manchester
University Press, Manchester, 2004.
Medcalf, Jennifer, “NATO, A Beginner´s
Guide”, One World, 2004, forthcoming
Mihalka, Michael, “Squaring the Circle: NATO’s
Offer to the East”, RFE/RL Research Report,
Vol. 3, no. 12, 25. March 1994.
Nyhamar, Tore, NATO fra bolverk til nettverk,
FFI/Rapport-2001/05918, Forsvarets Forskningsinstitut,
Norge, 2001.
Palin, Sir Roger, Multinational Military Forces:
Problems and Prospects. Adelphi Paper 294, The
International Institute for Strategic Studies, 1995.
Petersen, Nikolaj, “The Dilemma of Alliance,
Denmark’s Fifty Years with NATO” i Smith,
Gustav (ed.), A History of NATO, The First Fifty
Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers Ltd., 2001.
Petersen, Nikolaj, 1973-2003, Europæisk og globalt
engagement, Dansk Udenrigspolitisk Historie
nr. 6, Gyldendal Leksikon, København 2004.
Reid, Escott, “The Art of the Almost Impossible”
i Scherwen, Nicholas (ed.), NATO’s
Anxious Birth, C. Hurst & Co., London, 1985.
Rendel, Alexander, “Secret Explorations” i
Scherwen, Nicholas (ed.), NATO’s Anxious
Birth, C. Hurst & Co., London, 1985.
Rosenberg, David Alan, “The Origins of Overkill”
i Miller, Steven E. Strategy and Nuclear Deterrence,
Princeton University Press, Princeton,
New Jersey, 1984.
Rynning, Sten, ”Fælles Styrkeplanlægning i EU
og NATO: Gør det en forskel” i Militært Tidsskrift,
133. årgang, nr. 1, marts 2004.
de Santis, Hugh, “Romancing NATO: Partnership
for Peace and East European Stability”
i Carpenter, Ted Galen (ed), The Future of
NATO, Frank Cass, Portland, 1995.
149

150
Shaun, Gregory R., Nuclear Command and Control
in NATO, Macmillan Press Ltd.. London 1996.
Sherwen, Nicholas (ed.), NATO’s Anxious Birth,
The Prophetic Vision of the 1940s, C. Hurst &
Co., London, 1985.
Skogan, John Kristen, DCI som kosttilskudd til
NATO: Virkninger og bivirkninger for alliansen
og det transatlantiske forhold, Forsvarets
Forskningsinstitut, Oslo, 2001.
Sloan, Elinor, Bosnia and the New Collective
Security, Praeger, Westport, Connecticut, 1998.
Sloan, Stanley R., NATO, The European Union,
and the Atlantic Community, Rowman & Littlefi
eld Publishers, inc., Oxford, 2003.
Smith, Gustav (ed.), A History of NATO, The
First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers
Ltd., 2001.
Stromseth, Jane, The Origins of Flexible Response,
Macmillan Press, London, 1988.
Stromseth, Jane, “Rethinking humanitarian
intervention: the case for incremental change”
i Holzgrefe, J.L. og Robert O. Keohane (eds.)
Humanitarian Intervention, Ethical, Legal, and
Political Dilemmas, Cambridge University Press,
2003.
Stuart, Douglas T., “The United States and
NATO in Out-Of-Area Disputes: Does the Cold
War Provide Precedents, or Merely Prologue?”
i Smith, Gustav (ed.), A History of NATO, The
First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers
Ltd., 2001.
Taagholt, Jørgen og Jens Claus Hansen, Den
nye sikkerhed, Grønland i et sikkerhedspolitisk
perspektiv, Atlantsammenslutningen, København
1999.
Teglers, Jørgen, Fredsbevægelsen, SNU, København,
1988.
Terzuolo, Eric R., Regional Alliance, Global
Treat: NATO and Weapons of Mass Destruction,
1994-2004. Final Report, Manfred Wörner
Fellowsip, 2003/2004, NATO, 2004.
Tow, Shannon, “Peace Support Operations:
Lessons Learned” i Dialogue, 2003.
Vedby Rasmussen, Mikkel: Jo fl ere, jo bedre,
Dansk Udenrigspolitisk Institut, København 2001.
de Wijk, Rob, NATO on the Brink of the New
Millenium, The Battle for Consensus, Brassey’s
Atlantic Commentaries, UK, 1997.
Villaume, Poul, Allieret med forbehold. Danmark,
NATO og den kolde krig. En studie i
dansk sikkerhedspolitik 1949-1961, Forlaget
Eirene, København, 1995.
Vivike, Kristoffer og Lotte Machon, “FN’s fredsoperationer
efter Brahimi-dagsordenen” i Frederiksen,
Birgitte Karnøe (ed.), Sikkerhedens aktører,
Atlantsammenslutningen, København, 2002.
Wheeler, Michael O. “NATO Nuclear Strategy,
1949-90” i Smith, Gustav (ed.), A History of
NATO, The First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave
Publishers Ltd., 2001.
NATO Handbook, div. årgange
http://www.nato.int/docu/handbook.htm
NATO Nyt
Carp, Mihai, “Tilbage fra afgrundens rand”,
NATO Nyt, vinter 2002.
Hendrickson, Ryan C. “Manfred Wörner: NA-
TO’s visionære generalsekretær” i NATO Nyt,
nr. 3, efterår 2004.
Laity, Mark, “I clinch med medierne”, NATO
Nyt, nr. 4, vinter 2002.
Lindley-French, Julian: ”Bånd, der binder”,
i ”NATO NYT” Efterår 2003 (http://
www.nato.int/docu/review/2003/issue3/danish/
art2.html)
Nye, Joseph, “NATO’s opgaver i informationsalderen”
i NATO Nyt, nr. 4, vinter 1999, m.fl .

Internetkilder:
BBC News 26. januar 2001: “Putin warns against
NATO expansion”, http://news.bbc.co.uk/1/hi/
world/europe/1137859.stm
Blair, Tony: “Statement by The Prime Minister of
the United Kingdom”http://www.nato.int/docu/
speech/2002/s021121g.htm, Prague summit
2002
Bureau of European and Eurasian Affairs,
Washington DC, 31. januar 2003, http://
www.state.gov/p/eur/rls/fs/17624.htm
Chirac, Chaque (december 1995): http://
www.nato.int/acad/conf/enlarg97/boniface.htm
Den amerikanske sikkerhedsstrategi: http:
//www.whitehouse.gov/nsc/nss.html, Det Hvide
Hus, september 2002
The Evolution of NATO Political Consultation,
1949-1962. http://www.nato.int/artcives/docu/
d630502e.htm
Forsvarets Oplysnings- og Velfærdstjeneste,
Nyhedsbrev Nr. 15, 15. årgang, 29. november,
2001, http://www.fov.dk/arkiv/nyhedsbrev/
2001/23/rumaenien.html
Gordon, Philip H and James B. Steinberg:
“NATO Enlargement: Moving Forward; Expanding
the Alliance and Completing Europe’s
Integration” http://www.brookings.edu/comm/
policybriefs/pb90.htm, November 2001
Hamilton, Daniel S: Interview: Vores Transatlantiske
Homeland, Nyhedsmagasinet Ræson
2003 (6. november), http://www.raeson.dk/
dh061103-1.htm
Haass, Richard N.: “Enlarging NATO: A Questionable
Idea Whose Time Has Come”
http://www.brookings.edu/comm/policybriefs/
pb16.htm
Rasmussen, Mikkel Vedby: ”Evig fred, men ingen
ro?”, interview i Nyhedsmagasinet Ræson,
18. december 2003, http://www.raeson.dk/
mvr181203-1.htm
Sharp, Jane M. O: “The Case for Opening
up NATO to the East” 1999,
http://www.weblearn.ca/teachersite/
DownloadPrintArchive/NATOPrint/
pdfForTeachers/BackgroundReadings/
caseforopeningabbrev.pdf
SHARP, Jane M. O. (1997): http://www.nato.int/
acad/conf/enlarg97/sharp.htm
Williams, Brian: “U.S. rulers seek to reinforce
dominance in Europe and Asia”, The
militant, Vol.65/No.21, 28. maj, 2001, http:
//www.themilitant.com/2001/6521/652104.html
http://www.cdi.org/russia/135.html
http:// www.fas.org/man/nato/offdocs/us_96/
52981394.htm)
http://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-
127e.htm
http://www.nato.int/issues/enlargement/
index.html
http://www.nato.int/issues/nato-eu/policy.html
http://www.nato.int/docu/review/2002/issue1/
danish/art3_pr.html
http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/
summits/istachart99e.htm
#Anchor-39212 (se også http://www.nato.int/
docu/handbook/2001/
hb150203.htm)
http://www.people.com.cn/english/199902/08/
enc_990208001070_WorldNews.html
151

152
Den Nordatlantiske Traktat
Washington D.C., den 4. april 1949
Deltagerne i denne traktat bekræfter på ny deres tillid til formålene og
grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og deres ønske om at
leve i fred med alle nationer og alle regeringer. De er fast besluttede på
at sikre deres folks frihed, fælles traditioner og kultur hvilende på demokratiets
og den personlige friheds grundsætning og på lov og ret. Deres
stræben er at fremme stabilitet og velfærd i det nordatlantiske område.
De er besluttede på at forene deres kræfter til kollektivt forsvar og til
bevarelse af fred og sikkerhed. I overensstemmelse hermed er de blevet
enige om nedenstående Nordatlantiske Traktat:
Artikel l
Deltagerne forpligter sig til som foreskrevet i De Forenede Nationers
pagt at bilægge enhver international stridighed, i hvilken de måtte blive
indblandet, ved fredelige midler på en sådan måde, at mellemfolkelig
fred og sikkerhed såvel som retfærdighed ikke bringes i fare, og til i deres
mellemfolkelige forhold at afstå fra trusler eller magtanvendelse på nogen
måde, som er uforenelig med De Forenede Nationers formål.
Artikel 2
Deltagerne vil bidrage til den videre udvikling af fredelige og venskabelige
mellemfolkelige forhold ved at styrke deres frie samfundsordninger,
ved at hidføre en bedre forståelse af de grundsætninger, som disse
samfundsordninger hviler på, og ved at fremme almindelig stabilitet og
velfærd. De vil søge at fjerne uoverensstemmelser i deres internationale
økonomiske politik og vil tilskynde til indbyrdes økonomisk samarbejde.
Artikel 3
Med henblik på mere effektivt at virkeliggøre denne traktats formål vil
deltagerne, hver for sig og i fællesskab, gennem stadig og effektiv selvhjælp
og gensidig hjælp opretholde og udvikle deres individuelle og kollektive
evne til at imødegå væbnet angreb.
Artikel 4
Deltagerne vil rådføre sig med hverandre, når som helst nogen af dem
mener, at nogen af deltagernes territoriale integritet, politiske uafhængighed
eller sikkerhed er truet.
Artikel 5
Deltagerne er enige om, at et væbnet angreb mod en eller fl ere af dem
i Europa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb mod dem alle;
og de er følgelig enige om, at hvis et sådant angreb fi nder sted, skal hver
af dem under udøvelse af retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar,

som er anerkendt ved artikel 51 i De Forenede Nationers pagt, bistå den
eller de således angrebne deltagerlande ved straks, hver for sig og i forståelse
med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder
anvendelse af væbnet magt, som hver af dem anser som nødvendige for
at genoprette og opretholde det nordatlantiske områdes sikkerhed.
Ethvert sådant angreb og alle som følge deraf trufne forholdsregler skal
uopholdeligt indberettes til Sikkerhedsrådet. Sådanne forholdsregler skal
bringes til ophør, når Sikkerhedsrådet har truffet de til genoprettelse og
opretholdelse af den mellemfolkelige fred og sikkerhed fornødne forholdsregler.
Artikel 6
Ved et væbnet angreb i artikel 5 ‘s forstand på en eller fl ere af deltagerne
forstås et væbnet angreb
på en hvilken som helst af deltagernes territorium i Europa eller
Nordamerika, på Frankrigs algeriske departementer (2), på
tyrkisk territorium eller på sådanne øer, som er underlagt nogen
deltagers statsmyndighed i det nordatlantiske område nord for
Krebsens Vendekreds;
på en hvilken som helst af deltagernes styrker, fartøjer eller
fl yvemaskiner, når disse befi nder sig i eller over disse territorier
eller i noget andet område i Europa, hvor nogen af deltagernes
besættesesstyrker var stationeret på det tidspunkt, da traktaten
trådte i kraft, eller i Middelhavsområdet eller i det nordatlantiske
område nord for Krebsens Vendekreds. Artikel 7 Denne traktat
berører ikke og kan ikke fortolkes som på nogen måde berørende
deltagernes rettigheder og forpligtelser i medfør af De Forenede
Nationers pagt for så vidt angår de deltagere, der er medlemmer af
De Forenede Nationer, eller Sikkerhedsrådets primære ansvar for
opretholdelsen af international fred og sikkerhed.
Artikel 7
Denne traktat berører ikke og kan ikke fortolkes som på nogen måde berørende
deltagernes rettigheder og forpligtelser i medfør af De Forenede
Nationers Pagt for så vidt angår de deltagere, der er medlemmer af De
Forenede Nationer, eller Sikkerhedsrådets primære ansvar for opretholdelsen
af international fred og sikkerhed.
Artikel 8
Hver af deltagerne erklærer, at ingen af de mellemfolkelige forpligtelser,
som nu består mellem denne og nogen af deltagerne eller en tredje stat,
er i strid med denne traktats bestemmelser, og forpligter sig til ikke at indgå
nogen mellemfolkelig forpligtelse, der er i strid med denne traktat.
153

154
Artikel 9
Til overvejelse af spørgsmål vedrørende traktatens gennemførelse opretter
deltagerne herved et råd, hvori hver af dem skal være repræsenteret.
Rådet skal være således organiseret, at det til enhver tid ufortøvet kan
træde sammen. Rådet skal oprette sådanne underinstitutioner, som måtte
være nødvendige; det skal navnlig omgående nedsætte en forsvarskomité,
som skal give indstilling om forholdsregler til gennemførelse af
bestemmelserne i artiklerne 3 og 5.
Artikel 10
Deltagerne kan ved enstemmig beslutning opfordre enhver anden europæisk
stat, som er i stand til at fremme grundsætningerne i denne traktat
og bidrage til det nordatlantiske områdes sikkerhed, til at tiltræde denne
traktat. Enhver stat, som modtager en sådan opfordring, kan blive deltager i
traktaten ved at deponere sit tiltrædelsesdokument hos Amerikas Forenede
Staters regering. Amerikas Forenede Staters regering vil underrette enhver af
deltagerne om deponering af ethvert sådant tiltrædelsesdokument.
Artikel 11
Denne traktat skal ratifi ceres og dens bestemmelser gennemføres af deltagerne
i overensstemmelse med den fremgangsmåde, deres respektive forfatninger
foreskriver. Ratifi kationsdokumenterne skal snarest muligt deponeres
hos Amerikas Forenede Staters regering, som vil underrette samtlige øvrige
underskrivere om hver enkel deponering. Traktaten skal træde i kraft mellem
de stater, som har ratifi ceret den, så snart ratifi kationsdokumenterne fra et
fl ertal af underskriverne, derunder Belgiens, Canadas, Frankrigs, Luxembourgs,
Nederlandenes, De Forenede Kongerigers og De Forenede Staters
ratifi kationer, er blevet deponeret. I forhold til andre stater skal den træde i
kraft på datoen for deponeringen af disses ratifi kationsdokumenter.(3)
Artikel 12
Efter at traktaten har været i kraft i 10 år eller til enhver tid derefter, skal
deltagerne, hvis nogen af dem fremsætter anmodning herom, rådføre sig
med hinanden med henblik på en revision af traktaten under hensyntagen
til de faktorer, som på det tidspunkt har indfl ydelse på freden og sikkerheden
i det nordatlantiske område, herunder udviklingen af verdensomfattende
såvel som regionale ordninger i medfør af De Forenede Nationers
pagt til opretholdelse af international fred og sikkerhed.
Artikel 13
Efter at traktaten har været i kraft i 20 år, kan ethvert deltagerland ophøre
med at være deltager ét år efter, at det har opsagt traktaten ved meddelelse
til Amerikas Forenede Staters regering, som vil underrette de andre
deltagerlandes regeringer om deponeringen af hver enkelt opsigelse.
Artikel 14
Denne traktat, hvis engelske og franske tekst har samme gyldighed, skal
deponeres i den amerikanske regerings arkiver. Behørigt bekræftede

genparter deraf vil af nævnte regeringer blive sendt til de andre underskrivende
magters regeringer.
1. Som ændret ved artikel 2 i Protokol til Den Nordatlantiske Traktat om
Grækenlands og Tyrkiets tiltrædelse.
2. Den 16. januar 1963 noterede Rådet sig, at de relevante
bestemmelser i Traktaten for så vidt angik Frankrigs tidligere
algeriske departementer var blevet uanvendelige fra den 3. juli 1962.
3. Traktaten trådte i kraft den 24. august 1949, efter at alle
de underskrivende lande havde deponeret deres
ratifi kationsdokumenter.
155

156
Begivenheder af betydning
for NATO’s udvikling
1949 Den Nordatlantiske Traktat underskrives (april)
og træder i kraft i august.
1950 Nordkorea angriber Sydkorea (juni). Frankrig fremlægger
Pleven-planen om et europæisk forsvarsfællesskab (EDC).
Det Nordatlantiske Råd udpeger general Eisenhower som den
første SACEUR (december).
1951 Paris-traktaten opretter Den Europæiske Kul- og Stålunion.
1952 Grækenland og Tyrkiet bliver medlem af NATO (februar).
Traktaten om EDC fremlægges.
1953 Stalin dør (marts).
1954 Den franske Nationalforsamling forkaster Pleven-planen (EDC).
1955 Vesttyskland bliver medlem af NATO, og Sovjetunionen opretter
Warszawa-pagten (maj). Vesttyskland og Italien optages i
Bruxelles-traktaten, som skifter navn til Den Vesteuropæiske
Union.
1956 Suez-krisen (oktober) og Ungarn-krisen (november).
1957 Sovjetunionen opsender den første Sputnik (oktober).
Strategien om massiv gengældelse godkendes.
1958 Begyndende spændinger mellem Øst og Vest over Berlin.
Romtraktaten træder i kraft (EF)
1959 General de Gaulle bliver præsident i Frankrig.
1960 Brezhnev præsident i USSR (kom til magten i 1964)
1961 Spænding over Berlin og Østtysklands status. Berlin-muren
opføres (august). Den Alliancefrie bevægelse holder første
møde i Beograd.
1962 Cuba-krisen (oktober).
1966 Den franske præsident de Gaulle bekendtgør i marts, at Frankrig
trækker sig fra NATO’s militære organisation fra 1968.
1967 NATO fl ytter det militære og det politiske hovedkvarter til
Belgien (hhv. Mons og Bruxelles). Strategien om fl eksibelt
gensvar godkendes.

1968 De Gaulle taber præsidentskabet til Pompidou. WAPA invaderer
Tjekkoslovakiet. Albanien træder ud af WAPA.
1969 Ifølge Washington-traktaten kan et medlem af Alliancen udmelde
sig. Willy Brandt bliver tysk kansler.
1970 Traktaten om Ikke-Spredning af Atomvåben træder i kraft.
1972 I maj underskrives aftale om begrænsning af strategiske våben
(SALT) og anti-ballistiske våben (ABM). USA trækker de sidste
landkampstyrker ud fra Sydvietnam.
1973 DK, UK og Irland indtræder i EF. Indledende drøftelser om
Gensidige, Balancerede Styrkereduktioner i Gèneve
(NATO-WAPA-regi). CSCE indledes i Wien.
1974 Grækenland trækker sig ud af NATO’s militære integrerede struktur.
1975 Helsingfors-slutakten (CSCE) underskrives af 35 lande i
Vest og Øst.
1978 NATO vedtager 3% stigning i forsvarsudgifter.
1979 NATO vedtager ”Dobbeltbeslutningen” om opstilling af
mellemdistancevåben, og Sovjetunionen invaderer
Afghanistan (december).
1980 Reagan indsættes som USA’s præsident.
1981 Undtagelsestilstand i Polen.
1982 Spanien bliver medlem af NATO (maj).
1983 Reagan bekendtgør forskningsprogram vedr.
Stjernekrigsprojekt (marts).
1984 Frankrig foreslår at genoplive det europæiske
forsvarssamarbejde i WEU.
1985 Topmøde mellem Reagan og Gorbatjov i Genève.
1986 EF vedtager Fællesakten (gennemførelse af Det Indre Marked i
1992). CSCE: CSBM-aftalen. Spanien holder folkeafstemning om
fortsat NATO-medlemskab i marts (positivt udfald).
1988 NATO-topmøde i Bruxelles (marts). På Gorbatjovs tale i FN (december)
fremsættes løfter om omfattende og ensidige troppereduktioner.
1989 NATO fejrer 40-års jubilæum med et topmøde (maj) i Bruxelles.
Det er især nedrustning, der står på dagsordenen. I december
erklærer USA’s præsident Bush og Sovjetunionens præsident
Gorbatjov Den Kolde Krig for afsluttet. Der er atter
NATO-topmøde i Bruxelles.
157

158
1990 I Camp David (USA) indgås ”to-plus-fi re”-aftalen vedr. det
genforenede Tysklands NATO-medlemskab. De to Tysklande
genforenes (oktober). 22 lande fra NATO og WAPA underskriver
CFE-aftalen og en fælleserklæring om ikke-aggression
(november).
1991 Operation Desert Storm (Irak) indledes (januar). START-aftalen
underskrives i Moskva. Kupforsøg i Moskva (august). De baltiske
landes selvstændighed anerkendes i Moskva (september).
EU’s stats- og regeringschefer vedtager Maastricht-traktaten og
USSR ophører offi cielt med at eksistere (december).
1992 UNPROFOR oprettes (februar). Oslo-erklæringen om støtte til
fredsstøttende opgaver under CSCE. Erklæring om støtte til FN’s
fredsbevarende operationer (december).
1993 Operation Deny Flight over Bosnien-Hercegovina indledes (april).
1994 På topmøde i Bruxelles vedtager NATO PfP og CJTF.
1995 NATO’s udvidelsesstudie offentliggøres (september).
Dayton-aftalen indgås og IFOR oprettes med FN-resolution
(december).
1996 Berlin+-aftalerne (juni). SFOR tager over efter IFOR.
1997 NATO og Rusland indgår NATO-Rusland Akten (maj).
På Madrid-topmødet inviteres Polen, Tjekkiet og Ungarn som
medlem af NATO (juli).
1999 Operation Allied Force (Kosovo-kampagnen) indledes (marts).
På Washington-topmødet vedtages NATO’s Strategiske Koncept og
DCI (april). Kosovo-kampagnen slutter, og NATO indsætter KFOR
(juni). Polen, Tjekkiet og Ungarn optages i NATO.
2001 Terrorangreb i New York og Washington (september) og Artikel 5
aktiveres for første gang.
2002 Topmøde i Prag. Godkendelse af PCC, NRF og NATO’s militære
koncept vedrørende terrorisme. Bulgarien, Estland, Letland,
Litauen, Slovenien, Slovakiet og Rumænien inviteres som medlem
af NATO (november).
2003 Den amerikansk ledede Operation Iraqi Freedom (marts).
NATO’s kommandostruktur ændres.
2004 Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Slovenien, Slovakiet og
Rumænien optages i NATO.

159

NATO - en alliance i bevægelse
I 1949 gik ialt 12 lande på hver sin side af Atlanterhavet
sammen om at garantere sikkerheden i Europa og Nordamerika.
Det skete i form af en gensidig forsvarsaftale og
- med tiden - en vidt forgrenet organisation. I dag - 55 år
senere - har denne Alliance gennemgået store forandringer:
Den har nu 26 medlemmer, dens opgaver har navnlig på
det seneste ændret sig fl ere gange, og dens geografi ske
rækkevidde er væsentligt udvidet.
Trods disse store omvæltninger fi ndes der nogle grundlæggende
træk i Alliancens måde at fungere på og i den
måde, dens medlemslande arbejder sammen på. NATO - en
alliance i bevægelse beskriver NATO’s udvikling og opgaver
over tid. Bogen er både faktuel og analytisk og søger i
lighed med den akademiske litteratur at grave et spadestik
under overfl aden for at afdække nogle af de dynamikker,
der har drevet Alliancen fremad i de seneste 55 år.
Birgitte Karnøe
Frederiksen
Torben Jensen