Download publikationen i pdf-format
Download publikationen i pdf-format
Download publikationen i pdf-format
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
ET BÆREDYGTIGT<br />
PENSIONSSYSTEM<br />
REGERINGEN . 2000 . JANUAR
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Et bæredygtigt pensionssystem<br />
REGERINGEN 2000 JANUAR
REGERINGEN, januar 2000<br />
Et bæredygtigt pensionssystem<br />
Publikationen kan bestilles hos:<br />
Schultz In<strong>format</strong>ion<br />
Herstedvang 12,<br />
2620 Albertslund<br />
Telefon 43 63 23 00<br />
Fax: 43 63 19 69<br />
E-mail: Schultz@schultz.dk<br />
Hjemmeside: www.schultz.dk<br />
eller afhentes hos:<br />
Schultz Boghandel<br />
Vognmagergade 7<br />
1120 København V<br />
Henvendelse om <strong>publikationen</strong> kan i øvrigt ske til:<br />
Økonomiministeriet<br />
Ved Stranden 8<br />
1061 København K<br />
Telefon 33 92 33 22<br />
Telefax 33 92 47 29<br />
e-mail: oem@oem.dk<br />
Omslag: Design Factory, Foto: Ib Katznelson (copyright)<br />
Tryk: J.H. Schultz Grafisk A/S<br />
Oplag: 5.000<br />
Pris: 175 kr. inkl. moms<br />
ISBN: 87-7862-088-0<br />
Elektronisk publikation:<br />
Produktion: J.H. Schultz Grafisk A/S<br />
ISBN: 87-7862-089-9<br />
Publikationen kan hentes på Økonomiministeriets hjemmeside: www.oem.dk<br />
Trykt på svanemærket papir med vegetabilske farver.<br />
Trykt af J.H.Schultz Grafisk A/S, som har licens til brug af svanemærket,<br />
er ISO 14001 miljøcertificeret og ISO 9002 kvalitetscertificeret.
Indholdsfortegnelse<br />
1. Sammenfatning ...................................................................................5<br />
2. Det nuværende pensionssystem .......................................................25<br />
2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem............27<br />
2.2. Opbygningen af de arbejdsmarkedsrelaterede pensioner.............34<br />
2.3. Pensionssystemet i dag.................................................................39<br />
2.4. Pensionsformuen størrelse og placering.......................................50<br />
3. Krav til et pensionssystem................................................................57<br />
3.1. Formål med pensionssystemet .....................................................59<br />
3.2. Den økonomiske virkning af forskellige pensionssystemer.........62<br />
3.3. Et optimalt pensionssystem?........................................................66<br />
4. Det fremtidige pensionssystem og indkomstfordelingen blandt de<br />
fremtidige pensionister set i forhold til i dag .................................73<br />
4.1. Den ventede udvikling i pensionsindkomsterne set ud fra en<br />
gennemsnitsbetragtning................................................................75<br />
4.2. Indkomstfordelingen blandt de fremtidige pensionister ..............83<br />
4.3. Dækningsgrader for kommende pensionister...............................85<br />
Bilag 4.1. Opgørelsen af pensionisternes indkomster i 2045..............92<br />
5. Restgruppen.......................................................................................99<br />
5.1. Opgørelse af restgruppen ...........................................................101<br />
6. Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet ....................111<br />
6.1. Tilbagetrækningssystemet i Danmark og internationalt ............114<br />
6.2. Ændringerne i efterlønsordningen med indførelsen af den nye<br />
efterløn og konsekvenserne heraf for erhvervsdeltagelsen ........124<br />
6.3. Den fremtidige udvikling i de ældres erhvervsdeltagelse ..........136<br />
Bilag 6.1. Forudsætningerne bag efterlønsberegningerne.................141<br />
7. Dansk økonomi og de flere ældre ..................................................147<br />
7.1. Indledning ..................................................................................147<br />
7.2. De demografiske udviklingstræk ...............................................149<br />
7.3. Aldringen og presset på de offentlige finanser ..........................152<br />
7.4. Finanspolitikken og de fremtidige udfordringer ........................162<br />
7.5. Privat pensionsopsparing – konsekvenser for finanspolitikken<br />
og de offentlige finanser.............................................................176<br />
7.6. Arbejdstidens betydning for de offentlige finanser....................182<br />
7.7. Demografiens betydning for de offentlige finanser ...................185
7.8. Finansiering af de stigende offentlige udgifter ..........................189<br />
8. Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing ...............201<br />
8.1. Hvorfor er den samfundsmæssige opsparing vigtig?.................203<br />
8.2. Opsparingen i dansk økonomi....................................................205<br />
8.3. Opsparing og pensionssystemer.................................................208<br />
8.4. Skattemæssig begunstigelse af pensionsopsparing ....................221<br />
8.5. Den fremtidige udvikling i opsparingen og formue...................232<br />
8.6. Er opsparingen i dansk økonomi for lav? ..................................237<br />
Bilag 8.1. De samfundsøkonomiske effekter af højere privat og<br />
offentlig opsparing ............................................................................247<br />
Litteraturliste.............................................................................................251<br />
Tabel og figurfortegnelse ..........................................................................255
1<br />
Sammenfatning<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Pensionssystemets indretning bliver stadig mere afgørende fremover, hvor<br />
der vil blive flere ældre, og hvor de ældre vil leve længere. I dag er der ca.<br />
4½ personer i de erhvervsaktive aldre for hver person over 64 år. I 2035<br />
ventes der kun at være 3. En så kraftig forskydning i befolkningens<br />
sammensætning stiller krav til udformningen af den økonomiske politik og<br />
betyder specielt, at det bliver stadig mere afgørende, hvordan det samlede<br />
pensionssystem er indrettet.<br />
Udsigten til flere ældre har rejst bekymring for, hvorvidt det vil være muligt<br />
at opretholde pensionssystemet i sin nuværende form. Vil de større udgifter<br />
til ældrepleje og folkepension betyde en markant stigning i skattetrykket?<br />
Sparer vi nok op til at sikre en fornuftig levestandard som ældre? Hvordan vil<br />
de flere ældre påvirke den samfundsøkonomiske udvikling?<br />
Derfor har regeringen valgt at sætte fokus på pensionsområdet. Spørgsmålet<br />
er, om det danske pensionssystem er bæredygtigt. Pensionssystemet er bæredygtigt,<br />
når der er en balance, så pensionisten har mulighed for en rimelig<br />
indkomst, og dette samtidigt er foreneligt med en bæredygtig samfundsøkonomisk<br />
udvikling.<br />
Ved en rimelig indkomst forstås, at der er mulighed for at opretholde en<br />
levestandard i pensionisttilværelsen, der ikke ligger for langt under niveauet i<br />
de aktive arbejdsår (den såkaldte dækningsgrad). I det danske pensionssystem<br />
søges dette opnået ved en kombination af folkepension, arbejdsmarkedspension<br />
og individuel opsparing. Folkepensionens opgave er at sikre en indkomst,<br />
der ikke giver risiko for fattigdom blandt de ældre. Det betyder<br />
5
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
modsat, at mellem- og højindkomstgrupper selv må spare op for at opnå en<br />
rimelig dækningsgrad.<br />
Den øgede udbygning af arbejdsmarkedspensionerne skal ses i denne sammenhæng.<br />
Indbetalerne udskyder forbrugsmuligheder til pensionisttilværelsen<br />
for at kunne opretholde højere dækningsgrader end, hvad folkepensionen<br />
kan give for disse grupper. Medvirkende til denne udvikling har<br />
nok også været kvindernes højere erhvervsfrekvens, som har løftet familiernes<br />
indkomstniveau i arbejdsårene. Da folkepensionen giver den højeste<br />
dækningsgrad for enlige, har det givet en økonomisk tilskyndelse til<br />
supplerende opsparing.<br />
I Danmark er folkepensionen uafhængig af den tidligere arbejdsmarkeds<br />
tilknytning. Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem<br />
- arbejdsmarkedspensionerne - adskiller sig markant fra de fleste<br />
andre landes arbejdsmarkedsrelaterede pensioner. I Danmark er der således<br />
tale om et opsparingsbaseret system, hvor hver person får en pension, der er<br />
forsikringsmæssigt udregnet i forhold til vedkommendes historiske<br />
indbetalinger. I andre lande - f.eks. Sverige, Tyskland, Storbritannien og<br />
Canada - får man en pension, der blandt andet afhænger af<br />
erhvervsindkomsten før pensionsalderen og som hovedsageligt er finansieret<br />
ud af løbende bidrag og skatter.<br />
Denne forskel er særlig vigtig, når demografien ændrer sig i retning af<br />
relativt flere ældre. Det umiddelbare pres på de offentlige finanser bliver<br />
således lavere i Danmark, fordi en langt større del af pensionsudgifterne<br />
netop er private og dækket ind i forvejen gennem et langt livs opsparing.<br />
Ligesom et opsparingsbaseret pensionssystem kan have positive effekter på<br />
kapitalmarkedet i form af øget likviditet og et større udbud af risikovillig<br />
kapital.<br />
Sigtet med denne rapport er at give et helhedsbillede af pensionssystemet.<br />
Det undersøges, hvorvidt pensionssystemet giver pensionisten mulighed for<br />
en rimelig indkomst, og om dette samtidigt er foreneligt med en sund<br />
samfundsøkonomisk udvikling. En sund samfundsøkonomisk udvikling indebærer<br />
for det første en høj samfundsmæssig opsparing, så nationalformuen<br />
kan opretholdes selv i lyset af de flere ældre, og for det andet, at det<br />
offentlige udgiftspres ikke vokser så meget, at skattesatserne må sættes<br />
væsentlig op og dermed reducere tilskyndelse til at arbejde og spare op.<br />
Analyserne viser, at det klart er muligt at realisere en sådan bæredygtig<br />
udvikling. Dette stiller dog krav om, at:<br />
6
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• Den individuelle villighed til at spare op forbliver høj og arbejdsmarkedspensioner<br />
udbygges.<br />
• Der sikres et fortsat overskud på de offentlige finanser og et højt<br />
arbejdsudbud.<br />
I så fald vil udviklingen indebære, at:<br />
• Pensionisternes økonomiske forhold forbedres mere, end hvad der følger<br />
af den generelle velstandsfremgang – det gælder særligt for personerne<br />
med de laveste og mellemste indkomster.<br />
• Det er muligt ved en målrettet prioritering at fastholde folkepensionen,<br />
som vi kender den i dag.<br />
• Færre vil opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgangen til<br />
pensionist tilværelsen.<br />
• Nationalformuen øges. Det betyder et større produktionsapparat i dansk<br />
økonomi eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Derved stiger<br />
levestandarden.<br />
Analyserne viser endvidere, at:<br />
• Der er meget få personer i gruppen med en lille eller slet ingen<br />
pensionsopsparing, som ikke vil opnå en fornuftig dækning ved<br />
overgangen til pensionstilværelsen.<br />
• Yderligere skattebegunstigelse af pensionsopsparing øger næppe<br />
opsparingen, men medfører først og fremmest en omlægning fra anden<br />
opsparing til pensionsopsparing.<br />
• Ændringerne i efterlønsordningen vil mindske antallet af efterlønsmodtagere<br />
på længere sigt. Det betyder, at der kan fastholdes en lavere skat<br />
på længere sigt.<br />
• Den ændrede demografiske sammensætning vil indebære en øget belastning<br />
af de offentlige budgetter på ca. 4 pct. af BNP. Det er væsentligt at<br />
forbedre de offentlige finanser i god tid, ellers bliver udgiftsstigningen<br />
sværere at finansiere.<br />
Pensionisternes økonomiske situation i dag<br />
Det danske pensionssystem består i dag af flere elementer med hvert sit<br />
formål. De forskellige elementer er:<br />
• Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af<br />
familiens indkomst, men er uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />
Stort set alle 67-årige og ældre modtager folkepension. Folkepension<br />
kan fra 2004 modtages allerede ved alderen 65 år.<br />
• ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede<br />
lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af<br />
7
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i<br />
1998. Heraf er ca. 448.000 pensionister.<br />
• Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension<br />
for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i<br />
tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog<br />
tjenestemandspension i 1997.<br />
• Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Pensionsordninger, der er<br />
aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er opsparingsbaserede.<br />
Der er godt 1,6 millioner indbetalere.<br />
• Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger<br />
oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt<br />
1,1 millioner, der indbetaler til individuelle ordninger.<br />
Folkepensionen er den væsentligste indkomstkilde for de nuværende pensionister,<br />
se tabel 1.1. For enlige pensionister har folkepensionen en større<br />
betydning for indkomsten end for par. Det skyldes dels, at folkepensionen til<br />
de enlige er højere og dels, at parrene har sparet mere op end de enlige, og<br />
derfor har de større supplerende pensionsudbetalinger. For de enlige folkepensionister<br />
har boligstøtten stor betydning for deres disponible indkomst,<br />
den udgør således knap 9 pct. af den gennemsnitlige indkomst for de enlige<br />
pensionister.<br />
Den samlede gennemsnitsindkomst for pensionisterne er relativ høj. Det skyldes<br />
blandt andet formueafkast og de supplerende pensionsudbetalinger. Det<br />
er dog vigtigt at være opmærksom på, at det langt fra er alle pensionister, der<br />
har supplerende pensionsudbetalinger. Det er således alene de 30-40 pct.<br />
bedst stillede af de nuværende pensionister, der har supplerende pensionsordninger<br />
af en væsentlig betydning, jf. kapitel 2. De disponible indkomster<br />
for pensionister svarer i dag typisk til ca. 60-70 procent af den tidligere<br />
lønindkomst.<br />
8
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Tabel 1.1. De 67-årige og ældres gennemsnitlige økonomiske situation,<br />
1997.<br />
Årlig indkomst (kr.)<br />
67-årige og ældre<br />
Enlige Par<br />
Folkepension ................................. 84.800 119.500<br />
Supplerende pension...................... 28.000 69.000<br />
Formueafkast................................. 21.600 47.900<br />
Øvrig indkomst.............................. 5.200 17.400<br />
Samlet indkomst............................. 139.600 253.800<br />
Skat................................................ 42.200 71.400<br />
Indkomst efter skat ........................ 97.300 182.400<br />
Boligstøtte ..................................... 9.300 3.700<br />
Børneydelser.................................. 0 0<br />
Personlige tillæg ............................ 1.400 1.400<br />
Pensionsindbetalinger.................... 600 2.200<br />
Disponibel indkomst...................... 107.400 185.400<br />
Anm.: For par er det deres samlede indkomst. Par bestående af en 18-66 årig og en 67-årig<br />
eller ældre er ikke medtaget. Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedsmarkedspensioner<br />
og individuelle pensioner.<br />
Kilde: Beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />
Pensionisternes økonomiske situation år 2045<br />
Pensionssystemet er under forandring som følge af udbredelsen af arbejdsmarkedspensioner<br />
til grupperne på LO-området samt på grund af udbygningen<br />
af ATP-systemet. Udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne betyder, at<br />
størstedelen af personerne på det danske arbejdsmarked er omfattet af<br />
arbejdsmarkedspensionsordninger. Udbygningen er problematisk set i<br />
fordelingspolitisk lys. Efter de seneste års skattereformer er skattebegunstigelsen<br />
af pensionsopsparing kommet ned på et rimeligt niveau, således at<br />
de forbrugsmuligheder, som udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensionerne<br />
giver, ikke længere er præget af en meget høj forrentning som følge af<br />
fritagelse for realrenteafgift mv.<br />
Der er i kapitel 4 foretaget en fremskrivning af pensionisternes økonomiske<br />
situation til år 2045. Fremskrivningen er lavet under forudsætning af uændrede<br />
regler for folkepensionen og en forøgelse af indbetalingsprocenten for<br />
arbejdsmarkedspensionerne til mindst 9 pct. frem til 2010. I 2045 vil de nye<br />
grupper derfor have været omfattet af rimeligt udbyggede arbejdsmarkedspensioner<br />
hele deres erhvervsaktive karriere. Ved at se på år 2045 opnås<br />
altså, at den fulde effekt af, at flere grupper omfattes af arbejdsmarkedspensioner,<br />
kan undersøges.<br />
Pensionisterne vil fremover ligesom alle andre grupper få bedre økonomiske<br />
forhold som følge af den generelle velstandsstigning. Det skyldes blandt<br />
9
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
andet, at folkepensionen reguleres i takt med væksten i lønningerne.<br />
Fremskrivningen frem til 2045 af pensionisternes økonomiske situation viser,<br />
at forbrugsmulighederne i gennemsnit for en pensionist 2045 vil være 2½<br />
gang så store som i 1997 mens lønningerne i den tilsvarende periode<br />
fordobles.<br />
Indkomsten for pensionister vokser hurtigere end den generelle velstandsfremgang<br />
som følge af udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, der øger<br />
opsparingen i de erhvervsaktive år og dermed indkomsten som pensionist, jf.<br />
analysen i kapitel 4. Beregningerne viser, at den gennemsnitlige disponible<br />
indkomst for en pensionist vokser med ca. 20 pct. mere end lønningerne.<br />
Figur 1.1. Den gennemsnitlige efter skat dækningsgrad 1996 og 2045<br />
fordelt på indkomstkilder.<br />
10<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1996 2045<br />
Folkepension mv. Supplerende pension Formueafkast<br />
Anm.: Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner.<br />
Det er gennemsnittet af dækningsgraderne for alle lønmodtagere og selvstændige, der<br />
er opgjort i figuren. Fordelingen på indkomstkilder er baseret på indkomstkildernes<br />
betydning for bruttoindkomsten. I 1996 vil en del af indkomsten for pensionisterne<br />
være erhvervsindkomst. Der er set bort fra denne del af indkomsten ved fordelingen på<br />
indkomstkilder.<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I år 2045 vil færre opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgang til<br />
pensionisttilværelsen. Det ses ved at sammenligne de såkaldte dækningsgrader<br />
i 1996 med de ventede dækningsgrader i 2045. Dækningsgraden er<br />
indkomsten efter skat som pensionist sat i forhold til indkomsten efter skat<br />
som erhvervsaktiv. Den gennemsnitlige dækningsgrad ventes at stige fra 74<br />
pct. til 90 pct., se figur 1.1 Det er specielt den større betydning af de<br />
supplerende pensionsordninger herunder arbejdsmarkedspensionerne, der får<br />
dækningsgraden til at stige. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne<br />
betyder endvidere, at folkepensionens bidrag til dækningsgraden mindskes.<br />
Det skønnes, at dækningsgraden i år 2020 vil ligge på 80-85 pct.<br />
Det er specielt for personerne i mellemindkomstgrupperne, at dækningsgraden<br />
ventes at stige, se figur 1.2. Dækningsgraden i 1. decil angiver den<br />
gennemsnitlige dækningsgrad for de 10 pct., der har de laveste indkomster<br />
som erhvervsaktive. Den meget høje dækningsgrad i de laveste deciler skyldes,<br />
at folkepensionen og boligstøtte kombineret med ATP-ordningerne<br />
sikrer en indkomst efter skat på niveau med eller over den indkomst,<br />
personerne havde som erhvervsaktive.<br />
Figur 1.2. Dækningsgrad i år 1996 og 2045.<br />
Pct. Enlige<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Decil<br />
Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045<br />
Pct.<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
Pct. Par<br />
Pct.<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Decil<br />
Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045<br />
Anm.: Det skal bemærkes, at væksten i dækningsgraderne for enlige i nogen omfang<br />
overvurderes, mens væksten undervurderes for parrene. Sammenligningen af<br />
dækningsgrader er alene for lønmodtagere og selvstændige. Dækningsgraden i 1996 er<br />
opgjort som indkomsten efter skat for en 68-årig pensionist sat i forhold til dennes<br />
indkomst efter skat som 59-årig erhvervsaktiv. Dækningsgraden i 2045 er opgjort som<br />
indkomsten efter skat for en 65-69 årig pensionist sat i forhold til dennes indkomst<br />
efter skat som 55-59-årig erhvervsaktiv. Indkomsten som erhvervsaktiv er opreguleret<br />
med lønudviklingen til samme år, som indkomsten som pensionist er opgjort i.<br />
Kilde: Specialudtræk fra Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne bidrager altså til at sikre, at den<br />
enkeltes ønske om at opnå rimelige dækningsgrader realiseres. I specielt<br />
lavindkomstgrupperne men også i mellemindkomstgrupperne bliver<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
11
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
dækningsgraderne relativt høje. Lavindkomstgrupperne havde allerede i 1996<br />
høje dækningsgrader. Væksten i dækningsgraderne frem til 2045 for denne<br />
gruppe skyldes i højere grad udbygningen af ATP-systemet end udbredelsen<br />
af arbejdsmarkedspensionerne. For mellemindkomstgrupperne er det udbredelsen<br />
af arbejdsmarkedspensionerne, der er den dominerende effekt. Den<br />
gennemsnitlige dækningsgrad for familierne i mellemindkomstgrupperne<br />
skønnes således at blive ca. 83 pct. for par og ca. 94 pct. for enlige i 2045.<br />
Hvor den gennemsnitlige dækningsgrad for mellemindkomstgrupperne i<br />
1996 ligger på ca. 60-65 pct.<br />
For et flertal af pensionisterne i 2045 vil arbejdsmarkedspensionerne give et<br />
væsentligt bidrag til forsørgelsen, men også udbetalinger fra Den Særlige<br />
Pensionsordning (SP) og Arbejdsmarkedets Tillægs Pension (ATP) vil have<br />
stor betydning, specielt for de dårligst stillede pensionister, se figur 1.3. Det<br />
er vigtigt at være opmærksom på, at indkomsten fra de supplerende pensionsordninger<br />
stammer fra opsparing. Det er altså en indkomst, som den enkelte<br />
selv har sikret sig ved et lavere forbrug som erhvervsaktiv.<br />
12
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 1.3. Sammensætningen og størrelsen af bruttoindkomsten for<br />
pensionisterne i 2045 fordelt på deciler af disponibel indkomst,<br />
grundforløb 1997 lønniveau.<br />
1.000 Kr. 1.000 Kr.<br />
350<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Decil<br />
Folkepension Arbejdsmarkedspension<br />
Formueafkast Privat pension<br />
ATP og SP Boligstøtte<br />
Anm.: Pensionisterne er fordelt efter størrelsen af deres disponible indkomst i 10 lige store<br />
grupper. I 1. decil ligger således de 10 pct. af pensionisterne, der har de laveste<br />
disponible indkomster. Det er den gennemsnitlige størrelse af de forskellige<br />
indkomsttyper for decilet, der er opgjort i figuren.<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
Folkepensionen er i fremskrivningen beregnet efter gældende regler. Den<br />
vedbliver under denne forudsætning med at være den væsentligste indkomstkilde<br />
for de dårligst stillede, og er dermed stadigt det element i pensionssystemet,<br />
der sikrer den enkelte mod risikoen for fattigdom som pensionist.<br />
Via skatterne bidrager alle til folkepensionen. Men det er de dårligst stillede<br />
af pensionisterne, der får mest i folkepension. Folkepensionen sikrer dermed<br />
en omfordeling til de dårligst stillede.<br />
Der er grupper af de nuværende pensionister (funktionærer, akademikere og<br />
ansatte i sundhedssektoren), der har været omfattet af arbejdsmarkedspensioner<br />
i det meste af deres erhvervsaktive karriere, mens andre - typisk<br />
LO’ere - først er kommet i gang inden for de seneste ti år. Derfor vil<br />
350<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
13
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne påvirke de forskellige grupper<br />
meget forskelligt.<br />
Det er typisk personer med relativt lavere indkomster, der er kommet sidst i<br />
gang med arbejdsmarkedspensionerne. Derfor viser analysen, at indkomsten<br />
stiger mest for grupperne med de laveste og mellemste indkomster. Den<br />
gennemsnitlige disponible indkomst for disse grupper skønnes at stige med<br />
25-50 pct. mere end lønningerne. Mens der i grupperne med de højere<br />
indkomster ventes en merstigning på 10-20 pct.<br />
Restgruppen<br />
Der er stadigt personer, der ikke bliver påvirket af udbygningen af<br />
arbejdsmarkedspensioner – simpelthen fordi de ikke er omfattet af ordningerne.<br />
En del af denne gruppe vil i stedet sikre pensionsdækningen via<br />
individuel pensionsopsparing. Men der er også en gruppe, der ikke er<br />
omfattet af arbejdsmarkedspensioner, og som heller ikke selvstændigt foretager<br />
anden pensionsopsparing. Den gruppe benævnes normalt ”restgruppen”.<br />
Den kan defineres på flere måder. Der fokuseres normalt på den gruppe<br />
personer, der hverken selvstændigt eller via ægtefællen i et bestemt år er<br />
omfattet af en pensionsordning.<br />
Det er i kapitel 5 forsøgt at nuancere restgruppebegrebet, idet der skelnes<br />
mellem, om den enkelte alene har en mindre pensionsopsparing - som f.eks.<br />
ATP - eller har en væsentlig arbejdsmarkedspension. Herudover ses på, om<br />
denne gruppe faktisk har et egentligt pensionsproblem i den forstand, at<br />
dækningsgraden er meget lav. Der undersøges endvidere i kapitlet, om det er<br />
de samme personer, der år efter år ikke foretager pensionsopsparing, eller<br />
restgruppen overvurderes ved alene at se på opsparingen i et enkelt år.<br />
Analysen viser, at det fortrinsvis er personer uden for arbejdsstyrken, der<br />
ikke foretager pensionsopsparing. Analysen peger dog ikke på, at denne<br />
gruppe vil have et pensionsproblem, idet deres indkomst før overgangen til<br />
folkepension er relativ lav, og folkepensionen sikrer derfor en rimelig<br />
dækning. Analyserne viser endvidere, at den egentlige restgruppe - altså<br />
gruppen med mellemstore eller høje indkomster i den arbejdsdygtige alder,<br />
men uden opsparing til opretholdelse af en vis levestandard - dels findes i<br />
arbejdsstyrken, og dels er meget begrænset.<br />
Restgruppen defineres altså her som personer med en lille eller slet ingen<br />
pensionsopsparing, der ved uændret opsparingsadfærd og indkomstforhold<br />
opnår en meget lav dækningsgrad. Der skal ved en meget lav dækningsgrad<br />
forstås en dækningsgrad, der er så lav, at det ikke synes sandsynligt, at den er<br />
et udtryk for en bevidst afvejning mellem forbrug som erhvervsaktiv og som<br />
14
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
pensionist. For at afgrænse restgruppen er der behov for at sætte et tal på,<br />
hvad en meget lav dækningsgrad er. En rimelig dækningsgrad ligger på 65-75<br />
procent 1 . Meget lave dækningsgrader kan derfor siges at være<br />
dækningsgrader, der ligger under 50 procent eller muligvis 60 procent<br />
Analysen er gennemført både med en grænse på 50 procent og på 60 procent.<br />
Hvis der benyttes en grænse på 60 procent, så kan størrelsen af restgruppen<br />
blandt de 40-49 årige opgøres til ca. 6.500 selvstændige (hvis opsparingen i<br />
egen virksomhed ikke medtages) og ca. 23.000 lønmodtagere. Lønmodtagerne<br />
har alle indkomster på over 200.000 kr. Det er i alt ca. 29.500 personer<br />
svarende til ca. 3,9 procent af de 40-49 årige. Hvis der i stedet benyttes en<br />
grænse på 50 procent, sker der knap en halvering af restgruppen.<br />
Det er imidlertid en overvurdering af restgruppen, idet Den Særlige Pensionsopsparing<br />
ikke var påbegyndt i analyseåret. Ligesom analysen alene ser på<br />
indbetalingerne i ét enkelt år. Ca. halvdelen af de 50-årige, der i et enkelt år<br />
ikke foretager anden opsparing end ATP, har indbetalt til en pensionsopsparing<br />
i løbet af de foregående 9 år, se kapitel 5. I relation til gruppen uden<br />
for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing skal bemærkes, at<br />
muligheden for at personer uden for arbejdsstyrken kan indbetale til ATPordningen<br />
først blev indført i analyseåret, hvorfor det må forventes, at<br />
muligheden ikke er benyttet i samme omfang, som den vil blive i fremtiden,<br />
når muligheden bliver mere kendt.<br />
Det er således en relativt begrænset gruppe, der har en lille eller ingen<br />
pensionsopsparing, og hvor den kombinerede effekt af den offentlige pension<br />
og en egentlig pensionsordning giver en dækningsgrad på under 50 eller 60<br />
pct. Hertil kommer, at særligt selvstændige, men også et meget stor antal<br />
lønmodtagere, opbygger en betydelig fri formue f.eks. i form af egen<br />
virksomhed eller gældfri ejerbolig, der reelt kan indgå i alderdomsforsørgelsen.<br />
Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet<br />
Der har i Danmark igennem en årrække været en tendens til, at flere og flere<br />
trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet før folkepensionsalderen. Den stadig<br />
tidligere tilbagetrækning reducerer den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder,<br />
der fra 1981 til 1997 er faldet med 1 år - fra 62 år til 61 år 2 . Det er især<br />
1<br />
Det er baseret på, at en enlig med en normal løn på 230.000 kr. og en normal 9 procents<br />
pensionsordning kan forvente en dækningsgrad på 77 pct. Mens et par med samme løn og<br />
pensionsvilkår kan forvente en dækningsgrad på 66 pct.<br />
2<br />
Se Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 1981-1998, Statistiske efterretninger, Arbejdsmarked<br />
1999:37, Danmarks Statistik.<br />
15
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
efterlønsordningen, der har været medvirkende til denne udvikling. Se figur<br />
1.4.<br />
Figur 1.4. Forsørgelsesgrundlag for de 60-66 årige, 1980-97.<br />
16<br />
Andel af de 60-66 årige Andel af de 60-66 årige<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
80 82 84 86 88 90 92 94 96<br />
Førtidspension Efterløn<br />
Uden for arbejdsstyrken i øvrigt Arbejdsstyrken<br />
Kilde: Den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik, Danmarks Statistik.<br />
Der har også i andre europæiske lande været en tendens i retning af at flere<br />
trækker sig tilbage før den officielle pensionsalder. En sådan ensartet udvikling<br />
i forskellige lande med forskellige systemer peger på, at der ikke er<br />
nogen entydig forklaring på, at flere trækker sig tidligt tilbage fra<br />
arbejdsmarkedet. Et fællestræk er, at alle landene har oplevet en stigende<br />
velstand. Det kan være med til at forklare den stigende udbredelse af tidlig<br />
tilbagetrækning. Analysen i kapitel 6 viser dog også, at det er de lande, der<br />
har de gunstigste tilbagetrækningsmuligheder, der har den største tilbagetrækning.<br />
Det viser, at tilbagetrækningsmønstret kan påvirkes.<br />
Der er iværksat en række initiativer, der skal imødegå udviklingen mod en<br />
stadig tidligere tilbagetrækning. På efterlønsområdet er tilskyndelsen til at<br />
blive længere på arbejdsmarkedet øget, og muligheden for gradvis tilbagetrækning<br />
forbedret. De foretagne beregninger viser, at ændringen på efterlønsområdet<br />
kan øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens med 6-9 pct.enheder<br />
på længere sigt, når ændringerne er fuldt gennemført, og alle potentielle<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
efterlønsmodtagere er omfattet af de nye regler, jf. kapitel 5. En stigning i<br />
erhvervsfrekvensen på 6-9 pct. for de 60-66 årige ville i 1998 svare til<br />
mellem 20.000 og 30.000 flere fuldtidsbeskæftigede.<br />
En sådan udskydelse af tilbagetrækningen kan derfor være et væsentligt<br />
bidrag til finansieringen af de stigende udgifter, der følger af den stigende<br />
andel af ældre i befolkningen. Den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet<br />
indebærer - set i forhold til de offentlige finanser - et dobbelt problem,<br />
idet der mistes skatte- og afgiftsindtægter, når produktionen falder, og<br />
samtidigt stiger de offentlige overførselsudgifter.<br />
På baggrund af undersøgelserne af effekten af efterlønsændringerne kan det<br />
skønnes, at efterlønsændringerne indebærer, at der på langt sigt kan fastholdes<br />
en bundskatteprocent, der ligger permanent 0,4-0,9 pct.enheder lavere<br />
end uden efterlønsændringerne.<br />
De flere ældre og de offentlige finanser<br />
Som nævnt vil antallet af ældre stige væsentligt i Danmark frem til midten af<br />
dette århundrede, se figur 1.5. Det stiller store krav til den økonomiske<br />
politik – specielt finanspolitikken.<br />
17
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 1.5. Ældrekvote og de offentlige udgifter i pct. af BNP-.<br />
18<br />
Pct. Pct.<br />
60<br />
55<br />
50<br />
45<br />
40<br />
2000<br />
2005<br />
2010<br />
2015<br />
2020<br />
2025<br />
2030<br />
2035<br />
Udgifter Æ ldrekvote (h. akse)<br />
Anm. Ved beregningen af de samlede offentlige udgifter er inkluderet nettorenteudgifterne.<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM samt ”Befolkningsudviklingen frem til år 2100”,<br />
befolkningen og valg, statistiske efterretninger 1999:15<br />
Hvis det offentlige serviceniveau fremover udbygges i takt med den generelle<br />
velstandsudvikling, vil de flere ældre betyde større offentlige udgifter, først<br />
og fremmest til ældreservice. Derfor ventes det offentlige forbrug at stige<br />
med ca. 2½ pct. af BNP frem til 2035, hvor aldringen af befolkningen topper.<br />
Stigningen i antallet af folkepensionister i de kommende år vil også betyde en<br />
stigning i udgifterne til folkepension og andre overførsler på godt 1½ pct. af<br />
BNP. De samlede offentlige udgifter som andel af BNP vil derfor stige med<br />
godt 4 pct.enheder fra i dag og frem til 2035, se figur 1.5.<br />
De stigende offentlige udgifter til ældreservice og folkepension skal<br />
finansieres enten ved højere skatter eller besparelser på andre udgiftsområder.<br />
Behovet for fremtidige stramninger mindskes imidlertid, hvis der skabes et<br />
større råderum i den økonomiske politik i det pusterum dansk økonomi får de<br />
næste 5-10 år, inden stigningen i ældrebyrden for alvor sætter ind.<br />
2040<br />
2045<br />
2050<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Det er derfor regeringens målsætning, at perioden frem til 2005 skal bruges<br />
til en betydelig konsolidering af de offentlige finanser, således at den<br />
offentlige gæld nedbringes under 40 pct. af BNP – svarende til et offentligt<br />
overskud på i gennemsnit ca. 2 pct. af BNP frem til 2005. En mindre<br />
offentlige gæld betyder mindre renteudgifter. Derved skabes der bedre plads<br />
til at finansiere de stigende ældreudgifter. En så markant forbedring af de<br />
offentlige finanser er imidlertid næppe realistisk medmindre langt flere<br />
kommer i beskæftigelse. Det er derfor regeringens målsætning at udvide<br />
arbejdsstyrken frem til 2005 med 80.000 personer i forhold til det nuværende<br />
niveau.<br />
Hvis regeringens målsætninger om at øge beskæftigelsen og nedbringe den<br />
offentlige gæld frem til 2005 lykkes, er der skabt et godt udgangspunkt for at<br />
håndtere den demografiske udvikling. Der vil imidlertid være behov for at<br />
stramme de offentlige finanser yderligere for at finansiere ældrebyrden. Men<br />
behovet er ikke skræmmende. Stramningsbehovet fra 2005 og frem svarer til<br />
en permanent reduktion af det offentlige forbrug på omkring 0,4 pct. af BNP,<br />
eller en permanent stigning i f.eks. bundskatten på ca. 0,8 pct.enheder, se<br />
tabel 1.2.<br />
Tabel 1.2. Behovet for at stramme finanspolitikken permanent fra 2005<br />
og frem.<br />
Vedvarende Indtægtssiden<br />
stramning, Stigning i<br />
Pct. af BNP bundskat<br />
Pct.enheder<br />
Regeringens målsætninger vedrørende beskæftigelse og<br />
offentlige finanser frem til 2005 realiseres ............................... 0,4 0,8<br />
Regeringens målsætninger realiseres ikke1) ..............................<br />
Følsomhedsanalyse:<br />
Hvad sker med stramningsbehovet, hvis...................................<br />
1,6 3,2<br />
-Væksten i ældreudgifterne gældsfinansieres. ....................... +3,5 +7,0<br />
-Arbejdstiden mindskes med 2 pct......................................... +0,6 +1,2<br />
Anm.: Egne beregninger på DREAM.<br />
1) Status quo i forhold til nu.<br />
Gennemføres regeringens målsætninger frem mod 2005 og konsolideringen<br />
på 0,4 pct. af BNP efter 2005, er der skabt balance mellem nuværende og<br />
fremtidige generationer i den forstand, at det vil være muligt at realisere et<br />
forløb med fortsat udvikling af den offentlige service og opretholdelse af<br />
folkepensionen.<br />
19
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
I det omfang det kun delvist lykkes at realisere målsætningerne vedrørende<br />
nedbringelse af den offentlige gæld og en højere beskæftigelse frem til 2005,<br />
stiller det selvsagt større krav til den økonomiske politik efter 2005. Såfremt<br />
arbejdstyrken ikke øges, og gælden ikke mindskes fra 1998 til 2005, vil<br />
stramningsbehovet blive ca. 4 gange så stort, svarende til en permanent<br />
stramning fra 2005 og frem på ca. 1,6 pct. af BNP. Det svarer til en<br />
forhøjelse af bundskatten på yderligere 3,2 pct.enheder.<br />
Hvis aldringen af befolkningen finansieres ved blot at lade den offentlige<br />
gæld vokse, stiger stramningsbehovet i fremtiden betydeligt. Ifølge modelberegningerne<br />
er det eksempelvis sådan, at hvis der ikke strammes op før 2050,<br />
vil den offentlige gæld i 2050 blive større end det samlede<br />
bruttonationalprodukt i Danmark. For bare at stabilisere den offentlige gæld<br />
på dette nye – højere – niveau, skal finanspolitikken strammes svarende til en<br />
permanent stigning i bundskatten på 7 pct. Derved vil de kommende generationer<br />
komme til at bære en uforholdsmæssig del af omkostningerne. Stramning<br />
i tide kan derfor betragtes som en fremtidssikring af den danske<br />
velfærdsmodel.<br />
Den nødvendige stramning på 0,4 pct. af BNP fra 2005 og frem er et<br />
minimumskrav til finanspolitikken. Hvis der skal være et større råderum i<br />
finanspolitikken, er der behov for yderligere stramninger. Et sådant råderum<br />
kan være ønskeligt af flere grunde blandt andet af hensyn til den usikkerhed,<br />
der er knyttet til den fremtidige udvikling i arbejdstiden. Hvis den årlige<br />
arbejdstid mindskes med 2 pct., svarende til en ekstra uges ferie, så vil<br />
kravene til de finanspolitiske stramninger stige yderligere, svarende til et<br />
permanent løft i bundskatten på mere end 1 pct.enhed, se igen tabel 1.2.<br />
Analysen understreger derfor, at mulighederne for at fastholde et højt niveau<br />
for de offentlige serviceydelser er helt afhængige af, hvor meget danskerne<br />
arbejder. Et finanspolitisk råderum kan også være ønskeligt af hensyn til det<br />
pres, som internationaliseringen kan lægge på de mere mobile skattebaser<br />
fremover.<br />
Indvandring nævnes ofte som en mulig strategi til at imødegå den stigende<br />
ældrebyrde. Indvandring kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser.<br />
Beregningerne i kapitel 7 tyder imidlertid på, at hvis indvandring skal<br />
have en gunstig effekt på de offentlige finanser, så forudsætter det, at indvandrere<br />
og flygtninge i højere grad end i dag integreres på arbejdsmarkedet.<br />
Det er langt fra omkostningsfrit at stramme finanspolitikken ved at forhøje<br />
skatterne. Der er betydelige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />
med at hæve skatterne, først og fremmest fordi højere skatter betyder lavere<br />
beskæftigelse. Ifølge modelberegningerne i kapitel 7 er det sådan, at hver<br />
20
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
ekstra krone staten kræver ind ved at øge bundskatteprocenten, vil give<br />
anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på ca. 15 øre. Når udgifterne<br />
til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske finansieringsomkostning<br />
altså 1 krone og 15 øre. Selv om det er muligt at hæve<br />
skattetrykket, er det altså langt fra omkostningsfrit.<br />
Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing<br />
Opsparingen i dansk økonomi er afgørende for den fremtidige levestandard.<br />
En højere opsparing indebærer et mindre forbrug på kort sigt, men et højere<br />
forbrug på langt sigt. Opsparingen i dansk økonomi har siden starten af<br />
1990erne været på niveau med opsparingen i de øvrige EU-lande. Der er altså<br />
ikke noget, der tyder på et særligt dansk opsparingsproblem.<br />
Opsparingen påvirkes af, hvordan pensionssystemet er indrettet. Det vil<br />
specielt sige folkepensionen, arbejdsmarkedspensionerne og den skattemæssige<br />
behandling af opsparing generelt. Opsparingen påvirkes også af den demografiske<br />
udvikling. De flere ældre lægger et nedadgående pres på opsparingen<br />
i samfundet. Det skyldes, at de ældre typisk har en lavere opsparing<br />
end de erhvervsaktive.<br />
I fremskrivningen af dansk økonomi er det forudsat, at bidraget til arbejdsmarkedspensioner<br />
på de områder, der på nuværende tidspunkt har et bidrag<br />
på 5-6 pct., vil vokse til 9 pct. inden 2010.<br />
Under denne forudsætning peger analysen i kapitel 8 samlet set på, at opsparingen<br />
er tilstrækkelig til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling,<br />
hvor der sker en fortsat stigning i nationalformuen og dermed en højere<br />
velstand. En større nationalformue vil betyde et større produktionsapparat<br />
herhjemme eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Der er ikke udsigt<br />
til et markant fald i opsparingen til trods for de demografiske forskydninger,<br />
der imødeses.<br />
Det vurderes, at arbejdsmarkedspensionerne øger den samlede opsparing i de<br />
kommende år. Der er i kapitel 8 gennemført beregninger under en række<br />
antagelser om fortrængning af anden opsparing og behandlingen af udskudte<br />
skatter i pensionskasserne. Beregningerne tyder på, at arbejdsmarkedspensionerne<br />
kan øge opsparingskvoten i dansk økonomi med op til ca. 2<br />
pct.enheder, hvis ordningerne udbygges som forudsat til minimum 9 pct., se<br />
figur 1.6. Den større opsparing er til gavn for den langsigtede velstandsudvikling<br />
og udviklingen på betalingsbalancen. Handelsbalancen forværres<br />
på længere sigt. Det skyldes, at de vedvarende betalingsbalanceoverskud<br />
betyder, at dansk økonomis tilgodehavender i udlandet vokser. Renteind-<br />
21
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
tægter fra disse tilgodehavender betyder, at vi kan tillade os at importere,<br />
mere end vi eksporterer.<br />
Arbejdsmarkedspensionerne vil ikke blot øge niveauet for den nationale<br />
formue, men vil i høj grad også påvirke sammensætningen. Husholdningernes<br />
frie formue, der omfatter friværdi i ejerbolig, opsparing i egen<br />
virksomhed og værdipapirer samt indskud i pengeinstitutter mv. vil falde i<br />
takt med at husholdningerne oparbejder en stadig større formue i<br />
pensionsinstitutterne, se kapitel 8. Pensionsinstitutterne vil dermed stå for<br />
placeringen af den største andel af den samlede opsparing. De vil derfor få<br />
stor betydning for kapitalformidlingen.<br />
Figur 1.6. Arbejdsmarkedspensionernes effekt på opsparing, betalingsbalancen<br />
og handelsbalancen, pct. af BNP.<br />
22<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
-1,5<br />
-2,0<br />
1998 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100<br />
Opsparingskvote Betalingsbalancen Handelsbalance<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />
Foruden arbejdsmarkedspensionerne spiller også pinsepakken en rolle.<br />
Reduktionen af skatteværdien af rentefradraget fra typisk ca. 46 pct. til knap<br />
33 pct. styrker incitamentet til at afvikle gæld, hvilket er til gavn for den<br />
samfundsmæssige opsparing.<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
-1,5<br />
-2,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
De individuelle pensioner sikrer den enkelte en betydelig fleksibilitet i valget<br />
af levestandard som pensionist. Det er vigtigt, at villigheden til at spare op<br />
forbliver høj i de kommende år. Det beror i høj grad på et individuelt valg,<br />
men villigheden til at spare op skal fortsat understøttes af den økonomiske<br />
politik.<br />
Analysen i kapitel 8 tyder omvendt på, at en yderligere skattebegunstigelse af<br />
pensionsopsparing ikke vil øge den samlede opsparing. Ifølge modelberegningerne<br />
kan en yderligere begunstigelse føre til en mindre nationalformue<br />
på længere sigt. Det skyldes, at en stor del af indbetalingerne til disse<br />
ordninger afspejler omlægning af opsparing i stedet for egentlig ny<br />
opsparing.<br />
Balancen i pensionssystemet<br />
På den ene side skal pensionssystemet bidrage til at sikre den enkelte en<br />
rimelig indkomst som pensionist. På den anden side skal pensionssystemet<br />
bidrage til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling.<br />
Det er muligt at forene de individuelle og de samfundsøkonomiske hensyn<br />
inden for rammerne af det nuværende pensionssystem, herunder folkepensionen<br />
som vi kender den i dag. Det stiller imidlertid krav om, at:<br />
• Arbejdsmarkedspensionerne udbygges, således at bidragsprocenten for<br />
de overenskomstområder, der på nuværende tidspunkt har en bidragsprocent<br />
på 5-6 procent, vil stige til 9 procent. Det vil bidrage til at sikre<br />
en høj opsparing og dermed en høj velstand på længere sigt. Det er op til<br />
arbejdsmarkedets parter at forhandle løn, pensioner og arbejdstid.<br />
Samfundsøkonomisk er der imidlertid meget, der taler for at større<br />
pensionsbidrag er at foretrække frem for lavere arbejdstid.<br />
• Villigheden til at spare op forbliver høj, således at den individuelle<br />
opsparing i aktier, obligationer, pensionsordninger eller egen bolig kun i<br />
moderat omfang reduceres i takt med, at arbejdsmarkedspensionerne<br />
udbygges.<br />
• Det lykkes at øge arbejdstyrken med ca. 80.000 personer frem til 2005 og<br />
fastholde niveauet fremover. Der er iværksat en række initiativer på det<br />
arbejdsmarkedspolitiske område. For at nå målet frem til 2005 er der<br />
imidlertid behov for yderligere initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske<br />
område i de kommende år. Efterlønsreformen, der trådte i kraft 1. juli<br />
yder en væsentligt bidrag til at sikre en større arbejdsstyrke.<br />
• Der føres en relativ stram finanspolitik frem til 2005 med overskud på de<br />
offentlige finanser på ca. 2 pct. af BNP.<br />
23
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Herudover vil der også på anden måde være behov for løbende tilpasninger af<br />
pensionssystemet. Det drejer sig om at sikre større gennemskuelighed og<br />
indflydelse samt effektiv forrentning af pensionsopsparing til gavn for opsparingen<br />
og den samfundsøkonomiske udvikling. Disse spørgsmål er imidlertid<br />
ikke behandlet i nærværende rapport, men behandles i Pensionsmarkedsrådets<br />
årlige rapporter og er ligeledes omhandlet i rapporten om Den<br />
finansielle sektor efter år 2000 (Økonomiministeriet 1999).<br />
24
2<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Den offentlige grundlæggende alderspension er siden starten i 1891 løbende<br />
blevet forbedret. Det gælder både med hensyn til andelen af ældre, der kan<br />
modtage pensionen, og med hensyn til størrelsen af pensionen.<br />
• Andelen, der modtager pension, er således steget fra under 30 pct. i 1891<br />
til næsten 100 pct. i dag. Den gennemsnitlige udbetalte pension er siden<br />
1906 vokset med 2½ gang mere end, hvad årslønnen for en faglært<br />
arbejder er vokset med.<br />
Pensionssystemet består i dag af:<br />
Det nuværende<br />
pensionssystem<br />
• Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af<br />
familiens indkomst og pensionistens egen arbejdsindkomst, men er<br />
uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Stort set alle 67årige<br />
og ældre modtager folkepension. Folkepension kan fra 2004<br />
modtages allerede ved alderen 65 år.<br />
• ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede<br />
lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af<br />
antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i 1998.<br />
Heraf er ca. 448.000 pensionister.<br />
• Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension<br />
for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i<br />
tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog<br />
tjenestemandspension i 1997.<br />
25
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
• Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Det er pensionsordninger,<br />
der er aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er<br />
opsparingsbaserede og bidragsfinansierede. Der er godt 1,6 millioner<br />
indbetalere.<br />
• Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger<br />
oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt 1,1<br />
millioner, der indbetaler til individuelle ordninger.<br />
Det danske pensionssystem og udviklingen i pensionssystemet adskiller sig<br />
fra vores nabolandes pensionssystem og udviklingen heri ved, at der i mange<br />
af vores nabolande er blevet etableret offentlige pensionssystemer, hvor<br />
optjeningen af retten til pension sker på arbejdsmarkedet. Pensionerne er<br />
hovedsageligt bidragsfinansierede, men de er dog ikke opsparingsbaserede.<br />
Størrelsen af den offentlige pension i mange af vores nabolande afhænger<br />
derfor af, hvor længe personen har været på arbejdsmarkedet, og hvor høj en<br />
løn denne har haft. Desto flere år på arbejdsmarkedet og desto højere løn<br />
desto større bliver pensionen. Det afspejler sig ved, at de offentlige pensioner<br />
også sikrer relativt høje dækningsgrader for højt lønnede i sådanne lande.<br />
• De offentlige pensioners dækningsgrad for en lavtlønnet er med 60 pct. i<br />
Holland og ca. 70 pct. i Danmark, Sverige og Tyskland relativt ens i de<br />
fire lande. Hvorimod dækningsgraden for en højtlønnet er en del lavere i<br />
Danmark og Holland – henholdsvis 42 pct. og 34 pct. I Sverige er<br />
dækningsgraden for en højtlønnet på 67 pct. – altså på niveau med den<br />
for en lavtlønnet. I Tyskland er dækningsgraden for en højtlønnet på 81<br />
pct. og dermed højere end for en lavtlønnet.<br />
Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem er i stedet<br />
hovedsageligt blevet opsparingsbaseret. Der indgår heri både en offentlig<br />
ordning - ATP - og private ordninger – arbejdsmarkedspensionerne.<br />
Den store vægt, der lægges på de opsparingsbaserede ordninger, har betydet,<br />
at arbejdsmarkedspensionsordningerne er blevet mere udbygget, og<br />
bidragene er øget.<br />
• Opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne har været medvirkende til,<br />
at pensionsformuen i Danmark i dag er næsten lige så stor som den<br />
samlede produktion.<br />
For de nuværende pensionister er folkepensionen dog stadig langt den<br />
vigtigste forsørgelseskilde. Analysen i dette kapitel viser, at:<br />
26
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• Det er alene for de 30-40 pct. bedst stillede af de nuværende pensionister,<br />
at de supplerende pensionsordninger har en væsentlig betydning for deres<br />
økonomiske situation.<br />
I fremtiden vil dette billede ændrer sig, og flere og flere vil have betydelige<br />
udbetalinger af arbejdsmarkedspension, se kapitel 4.<br />
2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem<br />
2.1.1. Alderdomsunderstøttelse til værdige trængende, aldersrenten<br />
og folkepensionen<br />
Med vedtagelsen i 1891 af "lov om alderdomsunderstøttelse til værdige<br />
trængende uden for fattigvæsenet" var Danmark et af de første lande som<br />
indførte en offentlig alderspensionsordning. Ordningen adskilte sig på<br />
væsentlige punkter fra den tyske ordning, der blev etableret et par år tidligere,<br />
og som kom til at danne model for alderpensionen i mange andre lande.<br />
Efter den "tyske model" afhænger alderspensionen af omfanget af personens<br />
tidligere erhvervsarbejde, mens det danske alderspensionssystem siden sin<br />
start i 1892 har været karakteriseret ved:<br />
• at være finansieret via de generelle skatter<br />
• i princippet at omfatte alle borgere<br />
• at være en forsørgelsesydelse, der blev aftrappet, når der forelå et<br />
supplerende indkomstgrundlag<br />
Når pensionssystemet i Danmark blev opbygget efter et såkaldt universelt<br />
princip, skyldtes det, at det ikke syntes muligt for landarbejderne at betale et<br />
bidrag ud af deres aktuelle indkomst, hvilket en forsikringsmodel ville kræve.<br />
En del af tanken bag alderdomsforsørgelsen var netop at sikre landarbejderne<br />
en social ordning, der skulle træde i stedet for lønstigninger.<br />
Fra folkepensionens indførelse i 1957 er ydelserne i stigende grad blevet<br />
opdelt i et stadigt mere indtægtsuafhængigt grundbeløb suppleret med<br />
indtægtsafhængige tillæg. Fra 1970 har alle, der reelt har trukket sig tilbage<br />
arbejdsmarkedet, og som derfor ikke har nogen selvstændig arbejdsindkomst,<br />
fra 67 års alderen haft ret til et fast grundbeløb.<br />
Frem til 1980'erne var der således en ret entydig udvikling i pensionslovgivningen,<br />
som indebar, at flere blev berettigede til alderspension,<br />
samtidigt med, at alderspensionen blev mindre trangsbestemt, se boks 2.1.<br />
27
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Med til dette billede hører også, at pensionister i 1960'erne og 1970'erne fik<br />
stadig flere goder som skattefordele, personlige tillæg, varmetillæg og<br />
boligydelse mv. Omfanget af flere af disse ydelser er øget i løbet af<br />
1980'erne.<br />
I 1982 og 1993 blev bestemmelserne om folkepensionens grundbeløb ændret,<br />
så grundbeløbet blev aftrappet ved arbejdsindkomster over en vis størrelse.<br />
Grundbeløbet havde indtil da en særlig status i det danske overførselssystem,<br />
da det blev ydet uafhængigt af pensionistens øvrige indkomst. Begrundelsen<br />
for ændringen var, at personer med en relativ høj arbejdsindkomst ikke reelt<br />
havde trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet og dermed ikke skulle være<br />
berettigede til det fulde grundbeløb.<br />
28
Boks 2.1. Udviklingen i alderspensionen.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
1891 Lov om alderdomsunderstøttelse til værdige trængende uden for fattigvæsenet<br />
Som et af de første lande indførte Danmark en offentlig alderspensionsordning.<br />
Ved loven fik alle over 60 år principielt adgang til en alderspension, hvis de ikke<br />
kunne forsørge sig selv. Dog var der knyttet nogle værdighedskrav til ordningen,<br />
og det var de enkelte kommuner, som skønsmæssigt fastsatte pensionens størrelse.<br />
Alderspensionen blev finansieret over både de kommunale og de statslige skatter.<br />
1922 Lov om aldersrente<br />
Der blev brudt definitivt med almisseprincippet, idet man overgik til retsprincippet,<br />
så ydelsens størrelse ikke længere blev fastsat skønsmæssigt af de enkelte<br />
kommuner. Aldersrenten blev nedsat efter rentenydernes indtægt.<br />
1956 Folkepensionen<br />
Folkepensionen omfattede i princippet alle uanset indtægtsforhold. Indtægtsreguleringsbestemmelserne<br />
fra de tidligere bestemmelser om aldersrente blev dog<br />
opretholdt, men der indførtes et "mindstebeløb", som tilkom alle uanset indtægtsforhold.<br />
1964 Den fulde folkepension<br />
Loven indebar en gradvis lempelse af indtægtsreguleringen, således at<br />
grundbeløbet med virkning fra 1. april 1970 ikke længere blev indtægtsreguleret.<br />
Samtidigt blev der med loven indført et pensionstillæg, som var indtægtsreguleret.<br />
Begrundelsen herfor var, at den manglende indtægtsregulering af grundbeløbet<br />
kun kom den del af pensionisterne til gode, som havde indtægter ved siden af<br />
pensionen.<br />
1972-75 Indtægtsreguleringen af pensionstillægget lempes<br />
1980 Socialindkomstbegrebet<br />
Baggrunden for lovændringen om indførelse af et nyt indkomstbegreb var et<br />
ønske om at sikre, at de sociale ydelser alene blev udbetalt til personer, der havde<br />
reelt behov for at opnå hjælp fra de offentlige myndigheder.<br />
1988 Nyt indkomstgrundlag ved beregning af pensionstillæg<br />
Med gennemførelsen af skattereformen 1. januar 1987 var der åbnet mulighed for<br />
at afskaffe socialindkomstbegrebet til fordel for et indkomstgrundlag, der i<br />
forvejen benyttedes efter skattelovgivningen. Nemlig de nye indkomstbegreber<br />
personlig indkomst og kapitalindkomst. Hermed forsvandt formuetillægget i<br />
forbindelse med indkomstopgørelsen.<br />
1994 Bruttoficering af folkepensionen<br />
I forbindelse med skattereformen fik folkepensionisterne sænket deres<br />
personfradrag til niveauet for andre skatteydere. Som kompensation herfor blev<br />
pensionstillægget forøget. Der skete samtidig en omlægning fra grundbeløbet til<br />
pensionstillægget.<br />
1999 Lavere folkepensionsalder<br />
Gældende fra år 2004 sænkes folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år.<br />
29
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Udviklingen i økonomisk perspektiv<br />
Udviklingen siden indførelsen i 1891 har betydet, at både andelen af<br />
ældregruppen, der er omfattet af pensionssystemet, og størrelsen af ydelsen er<br />
vokset betydeligt.<br />
Fra 1892 og frem til i dag er andelen af de over 70-årige, der modtager<br />
"folkepension", steget fra under 30 pct. til næsten 100 pct. I perioden fra<br />
1906 og frem til i dag er den gennemsnitlige udbetalte pension vokset mere<br />
end dobbelt så hurtigt som årslønnen for en faglært arbejder, se figur 2.1.1.<br />
Der er ved sammenligningen af væksten i løn og pension set på indkomster<br />
før skat.<br />
Figur 2.1.1. Udviklingen i pensionssystemet 1906-98.<br />
30<br />
Pct. Indeks 1906=100<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
1906 1920 1945 1970 1998<br />
Andel af de over 70-årige, der modtager "folkepension"<br />
Udvikling i pensionen i forhold til løn for faglært arbejder (h. akse)<br />
Anm.: Beregningen af lønnen i 1920 og 1945 er baseret på en antagelse om 2.000 arbejdstimer<br />
om året. I 1920 er det andel af de over 65-årige, der modtager alderdomsunderstøttelse,<br />
der er medtaget.<br />
Kilde: Diverse årgange af Statistisk årbog, Danmarks Statistik<br />
Indkomstbeskatningen har dog stor betydning for både pensionisters og<br />
erhvervsaktives disponible indkomst. I figur 2.1.2. er udviklingen i den reale<br />
disponible indkomst for pensionister og erhvervsaktive i de seneste 30 år<br />
derfor sammenlignet.<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Gruppen af pensionister uden supplerende indkomst har haft både en relativ<br />
gunstig og mere stabil realindkomstudvikling end de erhvervsaktive 1 , se figur<br />
2.1.2.<br />
Figur 2.1.2. Udviklingen i pensionisters og erhvervsaktives reale<br />
disponible indkomst 1970-99.<br />
Indeks 1970=100<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
Indeks 1970=100<br />
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />
Folkepensionist par Enlig folkepensionist Erhvervsaktiv LO'er<br />
Anm.: Der er ikke medregnet boligstøtte.<br />
Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets familietypemodel.<br />
Udviklingen i indkomst mv. for arbejdere, tjenestemænd og folkepensionister 1970-<br />
1981 af Mogens Nagel Larsen, Økonomi og politik, 55. årgang nr. 4 1981.<br />
Beregninger baserede på personeksempler som ovenfor er ikke altid<br />
repræsentative for den faktiske udvikling for forskellige grupper, men det<br />
1 Det er stiliserede personeksempler, der er undersøgt i figuren. Der er således ikke medtaget<br />
andre indkomster end løn og pension. Den benyttede model – NN-model og familietypemodel<br />
– og de benyttede data går kun tilbage til 1970. Det har derfor ikke været muligt at vælge et<br />
tidligere starttidspunkt for figuren. Udviklingen for pensionistægteparret og den enlige<br />
pensionist er ikke helt ens. Det er specielt i perioden 1976-79, at der er en uensartet udvikling,<br />
fordi pensionistægteparrets indkomst vokser hurtigere. Den bedre udvikling for<br />
pensionistægteparret over denne periode er et resultat af bestræbelserne på via<br />
pensionslovgivningen at forbedre indkomstforholdene for denne gruppe, se Beretning om<br />
Lovmodelrådets virksomhed oktober 1978-marts 1980, Økonomiministeriet 1980.<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
31
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
viser sig, at også den gennemsnitlige disponible indkomst for pensionister er<br />
vokset hurtigere end for erhvervsaktive. Fra 1983 til 1997 er den disponible<br />
indkomst for personerne i de erhvervsaktive aldre målt i faste priser steget<br />
med godt 21 pct., mens pensionisternes er steget med knap 29 pct.<br />
Pensionisternes samlede indkomster er altså i denne periode vokset en del<br />
kraftigere end de erhvervsaktives. En del af forklaringen på denne udvikling<br />
er den kraftige vækst i pensionsordningerne i perioden. Det har betydet en<br />
lavere vækst i den disponible indkomst for personerne i den erhvervsaktive<br />
alder. Det kan skønnes, at indkomstfremgangen for de erhvervsaktive ville<br />
have været ca. 2 pct.enheder højere uden vækst i pensionsindbetalingerne 2 De<br />
større pensionsindbetalinger betyder også større pensionsudbetalinger på sigt.<br />
Det skønnes dog ikke, at væksten i indbetalingerne over perioden har nået at<br />
øge væksten i pensionisternes disponible indkomster over samme periode i<br />
nævneværdigt omfang.<br />
2.1.2. Den historiske udvikling i internationalt perspektiv<br />
Frem til begyndelsen af 1930'erne var det danske pensionssystem ret<br />
enestående af sin art i verden. Kun New Zealand, der sammen med Tyskland<br />
og Danmark hører til de lande, der tidligst indførte offentlige alderspensionssystemer,<br />
havde en pensionsordning, der mindede om den danske. I<br />
1930'erne påbegyndtes imidlertid opbygningen af systemer af samme type i<br />
Sverige og Norge. Umiddelbart efter krigen videreudviklede Sverige, som det<br />
første af de nordiske lande, denne ordning til et system efter folkepensionsmodellen,<br />
med et universelt grundbeløb suppleret med indkomstafhængige<br />
tillæg. I løbet af 1950'erne blev lignende systemer indført i Norge,<br />
Finland og Danmark. Også Storbritannien og Holland hører til de lande, hvor<br />
man i den tidlige efterkrigstid indførte universelle pensioner med en ensartet<br />
ydelse til alle - kombineret med mulighed for indkomstafhængige tillæg, som<br />
finansieredes gennem en kombination af generelle skatter og særlige<br />
socialskatter.<br />
I internationale sammenligninger af alderspensionssystemer skelner man<br />
mellem Beveridge- og Bismarck-modellerne 3 . Universelle systemer med<br />
faste grundydelser som det danske henregnes til Beveridge-modellen, mens<br />
2 Se Ældres indkomster og formuer, tværtministeriel rapport, april 1996.<br />
3 Beveridge hentyder til Beveridge rapporten fra 1942, hvor det foreslås, at ydelserne gives<br />
som faste grundydelser til alle uden krav om forudgående bidrag/kontingent. Ideen med et<br />
sådant system er, at det i højere grad virker fattigdomsbekæmpende. Bismarck refererer til den<br />
tyske rigskansler fra 1871-90, der i 1883 indførte en socialforsikring med syge-, invalide- og<br />
alderspensionsdækning. Denne ordning var netop en forsikringsordning og krævede derfor<br />
indbetaling af bidrag/kontingent.<br />
32
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
selektive systemer med bidragsrelaterede ydelser henregnes til Bismarckmodellen.<br />
Sidstnævnte systemer adskiller sig fra det danske ved:<br />
• at være finansieret via særlige socialforsikringsbidrag eller andre former<br />
for øremærkede socialskatter<br />
• kun at omfatte personer med betydelig forudgående erhvervsaktivitet<br />
• at ydelserne varierer i størrelse alt efter tidligere indkomst og antallet af<br />
bidragsår – bidragsafhængige ydelser.<br />
Mens Beveridge-modellen indebærer adgang til alderspensionens grundydelse<br />
som noget i retning af en ret for alle borgere, er forudsætningen for<br />
pensionsberettigelse i Bismarck-modellen altså, at man har været erhvervsaktiv<br />
og bidragsbetaler i en længere forudgående periode.<br />
I mange lande udgør pensionssystemerne i dag en kombination af principperne<br />
i Beveridge- og Bismarck-modellerne. I modsætning til Danmark er<br />
folkepensionssystemet i de øvrige nordiske lande i løbet af 1960'erne blevet<br />
suppleret med arbejdsmarkedsrelaterede tillægspensions-systemer for erhvervsaktive,<br />
hvor blandt andet pensionen afhænger af den tidligere lønindkomst.<br />
Det danske ATP-system, der indførtes i 1964, indebar ganske vist<br />
opstart af bidragsbaserede pensioner for erhvervsaktive 4 . Men bidragene fastsættes<br />
som arbejdstidsrelaterede kronebeløb fremfor procentdele af lønnen.<br />
Derfor er det offentlige danske tillægspensionssystem væsentligt forskelligt<br />
fra systemerne i de øvrige nordiske lande, og det har aldrig fået samme<br />
betydning for pensionsindkomsterne. Indførelsen af den særlige pensionsopsparing<br />
(SP) indebærer dog, at ATP og SP samlet set vil komme til at<br />
spille en større rolle i fremtiden.<br />
Arbejdsmarkedsrelaterede pensioner med stor dækning blandt de erhvervsaktive<br />
er først for alvor kommet til Danmark med overenskomstaftalerne om<br />
opbygning af arbejdsmarkedspensionsordninger fra slutningen af 1980'erne.<br />
Før da var kun omkring hver tredje af de erhvervsaktive dækket af en<br />
arbejdsmarkedspension. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne er mere<br />
udførligt beskrevet i afsnit 2.2.<br />
ATP-ordningen og de aftalebaserede arbejdsmarkedspensioner ligner på<br />
nogle punkter pensionssystemerne i vore nabolande, idet de er bidragsfinansierede<br />
og indebærer, at de udbetalte pensionsydelser ikke er ens for alle,<br />
men varierer med antallet af år med en indbetaling. Der er dog den væsentlige<br />
forskel, at ATP og arbejdsmarkedspensionsordningerne er opsparingsba-<br />
4 Senere er også ledige og sygedagpengemodtagere blevet omfattet af ordningen. Førtidspensionister,<br />
delpensionister og efterlønsmodtagere kan frivilligt indtræde i ordningen.<br />
33
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
serede, og ydelsen afhænger således af, hvor meget den enkelte har indbetalt<br />
og forrentningen af opsparingen undervejs, mens ydelserne i vore nabolande<br />
ikke afhænger af forrentningen, da de ikke er opsparingsbaserede, og ikke har<br />
samme direkte sammenhæng mellem ind- og udbetalingerne.<br />
2.2. Opbygningen af de arbejdsmarkedsrelaterede pensioner<br />
Folkepensionen er karakteriseret ved at være fuldstændig uafhængig af<br />
tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Der er imidlertid en række<br />
pensionsordninger i det danske pensionssystem, hvor tilknytningen til<br />
arbejdsmarkedet er af stor betydning. Det er de overenskomstaftalte<br />
arbejdsmarkedspensioner samt ATP, SP (den Supplerende Pension), LD<br />
(Lønmodtagernes Dyrtidsfond) og tjenestemandspensioner.<br />
2.2.1. Opbygning af arbejdsmarkedspensionsordningerne<br />
Arbejdsmarkedspensioner kan dateres tilbage til grundloven fra 1849, hvor<br />
de kongeligt udnævnte tjenestemænds sociale goder - herunder alderspensionen<br />
- blev formaliseret, se boks 2.2.1.<br />
Boks 2.2.1. Historisk udvikling i arbejdsmarkedspensionerne.<br />
1849 De kongeligt udnævnte tjenestemænds sociale goder etableres.<br />
1870’erne Enkelte pengeinstitutter opretter pensionsordninger.<br />
1900 Pensionskassen for Værkstedsfunktionærer i Jernindustrien i Danmark. Den<br />
ældste forsat fungerende selvstændige arbejdsmarkedspensionsordning i<br />
Danmark.<br />
1919 Den første tjenestemandslov. Pensionskasserne for pengeinstitutterne blev<br />
også udvidet i disse år. Omkring dette tidspunkt etableredes en række<br />
pensionsforsikringsselskaber: Pensionsforsikringsanstalten (PFA) og<br />
Arbejdernes Pension (AP).<br />
1950’erne Oprettedes en række tværgående ordninger med udgangspunkt i den offentlig<br />
sundhedssektor. Disse ordninger fik en pendant blandt akademikere.<br />
1960’erne De offentligt ansatte LO’ere og FTF’ere får deres egne pensionsordninger.<br />
1985 LO fremlægger et forslag til en pensionsreform. En af begrundelserne var, at<br />
på dette tidspunkt var kun en trediedel af befolkningen i en<br />
arbejdsmarkedspensionsordning, mens to-trediedele kun havde<br />
folkepensionen samt ydelserne fra ATP. Samtidig var det opfattelsen, at de<br />
store generationer fra krigen og umiddelbart derefter, ville blive en byrde,<br />
såfremt der ikke skete en opsparing i tide.<br />
1989-93 På baggrund af LO’s forslag oprettes en række nye overenskomstsbaserede<br />
pensionsordninger i den offentlige sektor og på det private arbejdsmarked<br />
blandt andet inden for transport, bygge og anlæg samt for kvindelige<br />
arbejdere.<br />
34
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Arbejdsmarkedspensionerne er fortsat i opbygningsfasen, og der er blandt<br />
andet derfor store forskelle i bidragsprocenterne for de forskellige områder,<br />
jf. figur 2.2.1.<br />
Bidragsprocenterne for de nye ordninger, som f.eks. industriens, er typisk<br />
væsentligt lavere end bidragsprocenterne i de gamle ordninger, som f.eks.<br />
ingeniørernes ordning, jf. figur 2.1. Den gennemsnitlige indbetalingsprocent<br />
for de undersøgte ordninger var i 1998 knap 6 pct.<br />
Figur 2.2.1. Bidragsprocenter i 1998.<br />
Pct. Pct.<br />
16<br />
16<br />
14<br />
14<br />
12<br />
12<br />
10<br />
10<br />
8<br />
8<br />
6<br />
6<br />
4<br />
4<br />
2<br />
2<br />
0<br />
0<br />
Ingeniørernes<br />
pension<br />
Kommunernes<br />
pension<br />
Anm.: Pensionsselskaberne er et fælles administrationsselskab for B&A Pension, B&T<br />
Pension, HTS Pension, PKS Pension, APK og PKAD.<br />
Kilde: Egen undersøgelse, baseret på pensionskassernes indberetning.<br />
Lærernes pension<br />
Arbejdsmarkedets parter har oprindelig tilsigtet, at bidragsprocenterne i de<br />
nye pensionsordninger skal stige. Det vil imidlertid afhænge af<br />
overenskomstsforhandlingerne, hvad den endelige bidragsprocent bliver. Det<br />
er i fremskrivningen af dansk økonomi i kapitel 7 og 8 forudsat, at den<br />
gennemsnitlige indbetalingsprocent vokser til 9 pct. i år 2010.<br />
Pensionsselskaberne<br />
Industriens pension<br />
35
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Der er betydelige forskelle i de beløb, som er opsparet pr. medlem 5 i de<br />
enkelte ordninger, eksempelvis har ingeniørernes pension ca. 900.000 kr. pr.<br />
medlem, mens industriens pension har ca. 20.000 kr. pr. medlem. Dette vil på<br />
nuværende tidspunkt betyde store forskelle i udbetalingerne, men i takt med<br />
at de nye arbejdsmarkedspensioner udbygges, bliver forskellen mellem<br />
udbetalingerne mindre, jf. kapitel 4.<br />
2.2.2. ATP 6<br />
Formålet med ATP er at tilvejebringe en tillægspension for alle lønmodtagere.<br />
Alle lønmodtagere i Danmark, som er mellem 16 år og 66 år 7 og<br />
beskæftiget mere end 9 timer ugentligt, betaler bidrag til ATP. I løbet af<br />
1990’erne er ordningen udvidet til også at omfatte modtagere af overførselsindkomster,<br />
se boks 2.2.2. Det årlige bidrag varierer mellem 1.500 kr. og<br />
2.700 kr.<br />
Boks 2.2.2. Nye ATP-ordninger.<br />
Gruppen af mulige indbetalere er således udvidet til modtagere af førtidspension, delpension<br />
og personer, der får udbetalt overgangsydelse, efterløn, delefterløn eller seniorydelse fra en akasse<br />
for lønmodtagere. I løbet af 1997 har mindst 70.000 førtidspensionister, efterlønsmodtagere<br />
mfl. tilmeldt sig den frivillige ATP-ordning, hvor man opnår en højere ATP-pension,<br />
når man fylder 67 år ved selv at betale bidrag.<br />
• Personer, som modtager dagpenge i forbindelse med ledighed, sygdom, barsel eller<br />
AMU-uddannelse. Disse grupper betalte fra 1998 dobbelt ATP-bidrag - i 1997 blev der<br />
betalt 150 pct. af det fulde ATP-bidrag. Der er højere bidrag for disse grupper, fordi der<br />
normalt ikke betales bidrag til arbejdsmarkedspensioner i forbindelse med ledighed,<br />
sygdom, barsel eller AMU-uddannelse, hvorfor den øgede ATP-betaling skal<br />
kompensere for manglende bidrag til arbejdsmarkedspensioner. Medlemmet betaler selv<br />
en trediedel af bidraget, mens a-kasser og arbejdsgivere betaler en trediedel hver.<br />
• Personer, der modtager kontanthjælp, revalideringsydelse mv. Disse grupper betalte i<br />
1998 det fulde bidrag. Medlemmet betaler selv en trediedel af bidraget, kommunerne<br />
betaler resten.<br />
• Personer, der modtager førtidspension eller efterløn mv., har siden 1997 haft mulighed<br />
for at betale bidrag til ATP. De frivillige medlemmer af ATP betaler det fulde bidrag.<br />
Medlemmet betaler selv halvdelen, og kommunerne betaler resten af bidraget.<br />
• Endelig kan selvstændige betale frivillige bidrag.<br />
5<br />
Opsparet beløb pr. medlem er udtryk for livsforsikringshensættelserne. Disse hensættelser<br />
skal dække invaliditet, dødsfald og alderspensionering.<br />
6<br />
I forbindelse med Pinsepakken fik ATP overdraget opgaven med at administrere Den Særlige<br />
Pensionsopsparing (SP), der trådte i kraft 1. januar 1999. Det betyder, at ATP nu har ansvaret<br />
for administration og porteføljemanagement af ATP-ordningen fra 1964, der fortsætter<br />
uændret, Den Midlertidige Pensionsopsparing (DMP), hvortil der kun indbetales bidrag for<br />
1998, og Den Særlige Pensionsopsparing (SP), som er en varig ordning.<br />
7<br />
Aftalt ved Finansloven 1999 vil aldersgrænsen være 64 år, for personer født efter d. 1. juli<br />
1939, jf. lov nr. 287 af 12. maj 1999.<br />
36
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Det særlige ved ATP-ordningen er, at udbetalingerne er uafhængig af,<br />
hvornår der er sket indbetaling. Dette er et såkaldt aldersneutralt grundlag. En<br />
indbetaling på 400 kr. giver ret til livsvarig årlig ydelse på 100 kr. Det<br />
gælder, uanset om indbetalingen er sket som 20-årig eller som 66-årig. Det<br />
betyder, at forrentningen af de yngre medlemmers bidrag er meget lav, mens<br />
de ældres bidrag kan være ganske betydelig. F.eks. vil en 64-årigs bidrag<br />
have en forretning på ca. 100 pct. Det aldersneutrale grundlag indebærer<br />
derfor en svært gennemskuelig omfordeling mellem forskellige medlemsgrupper.<br />
Hertil kommer, at det aldersneutrale grundlag betyder, at ordningen<br />
ikke er robust over for demografiske ændringer som netop stigningen i<br />
antallet af ældre i de kommende årtier. Det skyldes, at den bygger på ”payas-you-go”-<br />
princippet.<br />
Udbetalinger fra ATP<br />
Den højeste ATP-pension var i april 1998 på godt 16.800 kr. om året (før<br />
skat). Det forventes, at den højeste ATP-ydelse i fremtiden vil ligge på ca. 50<br />
pct. af folkepensionens grundbeløb (ca. 25.000 kr. i år 2000) 8 . Fordi<br />
ordningen nu dækker personer med selv en meget beskeden tilknytning til<br />
arbejdsmarkedet, vil ATP med tiden dække ca. 98 pct. af landets<br />
folkepensionister.<br />
2.2.3. Den særlige pension SP<br />
Omkring 3 millioner danskere i alderen 17-66 år 9 betaler fra 1. januar 1999<br />
til en ny pensionsordning - nemlig Den Særlige Pensionsopsparing (SP), som<br />
Folketinget vedtog i forbindelse med Pinsepakken.<br />
SP-ordningen indebærer, at alle lønmodtagere, selvstændige og personer på<br />
overførselsindkomst indbetaler 1 procent af deres løn eller ydelse i SPbidrag.<br />
For den enkelte er der ingen sammenhæng mellem det indbetalte beløb og det<br />
beløb, der tilskrives den enkeltes konto. Det skyldes, at Folketinget med SP<br />
har valgt en omfordeling, der tager udgangspunkt i beskæftigelsesomfanget<br />
og ikke indkomsten. Ordningen har et loft for beløbet, som kan konteres.<br />
Den enkeltes SP-saldo bliver en gang om året reguleret i forhold til de<br />
opnåede markedsafkast. Det betyder, at saldoen bliver reguleret opad i de år<br />
afkastet er positivt. Omvendt vil saldoen blive reguleret nedad, hvis afkastet<br />
8 Dog 40 pct. for personer, der bliver folkepensionister ved 65 år.<br />
9 Dog 64 år for personer, der fylder 60 år efter 1. juli 1999.<br />
37
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
er negativt som følge af udviklingen på de finansielle markeder. De enkelte<br />
SP-saldi reguleres første gang den 31. december 2000.<br />
Opsparingen bliver udbetalt over en tiårig periode fra kontohaverens 67. år 10 ,<br />
og der skal betales indkomstskat af de løbende udbetalinger. Ved dødsfald<br />
udbetales det beløb, der står på kontoen, til dødsboet. Af beløbet skal der<br />
betales 40 pct. i afgift. Dermed kan ordningen med hensyn til udbetalingerne<br />
sammenlignes med en ratepension.<br />
2.2.4. LD<br />
Initiativet til LD blev taget i 1977, hvor Folketinget besluttede at indefryse<br />
dyrtidsportionerne i perioden 1977-79. Dermed bliver der ikke indbetalt til<br />
ordningen længere, hvorfor LD langsomt afvikler formuen igennem<br />
udbetalingerne. Den nuværende formue stammer fra en indbetaling på 7,7<br />
mia.kr., som LD i 1980 modtog fra staten. Fra begyndelsen blev midlerne<br />
fordelt på individuelle konti for 2,5 mill. lønmodtagere. Lønmodtagernes<br />
Dyrtidsfond forvaltede i 1998 på vegne af godt 1,5 mill. kontohavere midler<br />
for ca. 48,8 mia.kr.<br />
2.2.5. Tjenestemandspensionsordningen<br />
Alle grundlove siden 1849 har indeholdt bestemmelser om tjenestemandspensioner,<br />
jf. ovenfor. Pensionsordningen for tjenestemænd i staten er fastlagt<br />
i tjenestemandsloven fra 1969 med senere ændringer. Dermed adskiller<br />
tjenestemandspensionerne sig fra arbejdsmarkedspensioner for overenskomstansatte<br />
ved at være lovbaserede i modsætning til aftalebaserede.<br />
Tjenestemandspensionerne adskiller sig endvidere fra de aftalebaserede<br />
arbejdsmarkedspensioner, idet de - som folkepensionen - er skattefinansierede<br />
(pay-as-you-go). Dermed er de tilsagn, som den enkelte tjenestemand<br />
får, ikke relateret til en fondsopbyning. Ordningen er løbende budgetfinansieret<br />
i modsætning til arbejdsmarkedspensionsordningerne for de overenskomstansatte,<br />
som er bidragsfinansierede 11 .<br />
Pensionen beregnes ud fra længden af ansættelsesperioden samt den<br />
pensionsgivende løn ved pensionering. Tjenestemandspensionen bygger på,<br />
at ydelsen er defineret i lovgivningen. For arbejdsmarkedspensioner er<br />
ydelsen defineret ved den enkeltes bidrag.<br />
10 Dog 65. år for personer, der fylder 60 år efter den 1. juli 1999.<br />
11 Finansministeriet (1998):Lønpolitik.<br />
38
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Den seneste opgørelse viser, at 133.187 12 personer er berettigede til<br />
tjenestemands- eller anden statslig pension. Ordningen er for statslige<br />
tjenestemænd samt folkekirkens og folkeskolens tjenestemænd.<br />
Ordningen vedrørende tjenestemandspensioner får mindre betydning,<br />
eftersom ansatte i den offentlige sektor i højere grad får bidragsfinansierede<br />
og –definerede ordninger, som er i overensstemmelse med de mere fleksible<br />
og individuelle lønformer, som er implementeret i den offentlige sektor.<br />
2.3. Pensionssystemet i dag<br />
Det danske pensionssystem består i dag af:<br />
• Folkepensionen<br />
• Arbejdsmarkedspensioner og firmaordninger<br />
• Tjenestemandspension<br />
• ATP og SP<br />
• Private pensionsordninger<br />
Folkepension tilkendes efter ansøgning fra det fyldte 67. år. Det er en<br />
forsørgelsesydelse, dvs. en ydelse, som beregnes efter pensionistens aktuelle<br />
evne til at forsørge sig selv. Pensionens størrelse reguleres således både på<br />
grundlag af indtægts- og samlivsforhold.<br />
Pensionen er sammensat af grundbeløb og pensionstillæg. Hertil kommer<br />
personlige tillæg, der efter en konkret og individuel vurdering tildeles<br />
pensionister, hvis forhold er særligt vanskelige.<br />
Tabel 2.3.1. Folkepensionen pr. 1. januar 1999.<br />
Ydelse Reelt enlig Andre<br />
Indkomstafhængighed afhængig<br />
(Beløb i kr.) (Beløb i kr.) af:<br />
Grundbeløb............... 48.024 48.024 Alene egen arbejdsindkomst<br />
Pensionstillæg........... 47.616 21.468 Samlede supplerende indkomst<br />
I alt............................ 95.640 69.492<br />
Personligt tillæg........ f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
Samlede supplerende indkomst<br />
Anm.: 1 Ikke-skattepligtig<br />
I forbindelse med indførelsen af den nye efterløn sænkes folkepensionsalderen<br />
fra år 2004 til 65 år. Dermed sker der en tilnærmelse til normen for<br />
pensionsalderen i Europa.<br />
12 Finanslovsforslaget for 2000: §36, tabel 1, p. 215.<br />
39
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Indkomstafhængigheden for folkepensionens grundbeløb er derudover<br />
lempet. Efter de hidtidige gældende regler aftrappedes grundbeløbet med 60<br />
pct. af den del af pensionistens arbejdsindkomst, der lå ud over en<br />
indkomstgrænse på henholdsvis 138.400 kr. for gifte og 204.100 kr. for<br />
enlige. I forbindelse med indførelsen af den nye efterløn sænkes<br />
aftrapningsprocenten fra 60 pct. til 30 pct., og indkomstgrænsen for<br />
aftrapning af grundbeløbet er for gifte øget, så den svarer til grænsen for<br />
enlige. Det vil øge tilskyndelsen til en mere gradvis tilbagetrækning fra<br />
arbejdsmarkedet, at folkepensionen mere lempeligt kan suppleres med<br />
arbejdsindkomst.<br />
For de nuværende førtidspensionister vil den lavere folkepensionsalder kun<br />
få mindre betydning, idet de fortsat vil modtage førtidsbeløb, invaliditetsbeløb<br />
og erhvervsudygtighedsbeløb frem til det fyldte 67. år.<br />
En statistisk beskrivelse af pensionisternes økonomiske situation i 1997<br />
Pensionisternes indkomster stammer fra en lang række kilder. Det er f.eks.<br />
folkepension, boligstøtte, arbejdsmarkedspensioner, renteindtægter og<br />
arbejdsindkomst.<br />
40
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 2.3.1. Indkomstsammensætningen blandt pensionisterne i 1997, fordelt på indkomstgrupper.<br />
1000 Kr.<br />
Enlige<br />
1000 Kr.<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Decil<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
0<br />
Folkepension Supplerende pension<br />
Formueafkast Øvrig indkomst<br />
ATP Boligtøtte mv.<br />
1000 Kr. Par<br />
1000 Kr.<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Decil<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
Folkepension Supplerende pension<br />
Formueafkast Øvrig indkomst<br />
ATP Boligtøtte mv.<br />
Anm.: Pensionisterne er fordelt på 10 lige store grupper efter størrelsen af deres disponible<br />
indkomst. Disponibel indkomst er indkomst efter skat plus boligydelse og personlige<br />
tillæg, men før boligudgifter. For 1. decil er det således den gennemsnitlige indkomst<br />
fra de forskellige indkomstkilder for gruppen af de 10 pct. af pensionisterne med de<br />
laveste indkomster, der er opgjort. Formueafkast er kapitalindkomst (afkastet af<br />
ejerboligformuen er sat til 6 pct.) plus aktieindkomst. Boligstøtte mv. er boligydelse,<br />
personlige tillæg og børnefamilieydelse og –tilskud. Supplerende pensioner er<br />
tjenestemandspension, arbejdsmarkedspensioner mv. Øvrig indkomst er personlig<br />
indkomst udover folkepension og supplerende pensioner. Det kan f.eks. være<br />
arbejdsindkomst. Alle indkomster er efter betaling af arbejdsmarkedsbidrag. For<br />
parrene er det parrets samlede indkomst. Der er alene medtaget par, hvor begge er 67<br />
år eller ældre.<br />
Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />
For langt størstedelen af pensionisterne er folkepensionen den mest betydningsfulde<br />
forsørgelseskilde. Det er således alene i gruppen af de 30 pct.<br />
bedst stillede enlige pensionister og de 40 pct. bedst stillede pensionistpar, at<br />
arbejdsmarkedspensioner, tjenestemandspension og øvrige supplerende pensioner<br />
har en væsentligt betydning, se figur 2.3.1. Dette billede vil blive<br />
ændret i takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, se kapitel 4.<br />
Den store betydning af folkepensionen afspejler sig også i pensionisternes<br />
indkomstfordeling. Forskellene i pensionisternes disponible indkomst er<br />
således relativt begrænset. Ca. 2/3 af de enlige pensionister har således en<br />
disponibel indkomst på mellem 60.000 og 100.000 kr. Og ca. 2/3 af de<br />
samlevende pensionister har en disponibel indkomst på mellem 45.000 og<br />
85.000 kr. pr. person, se figur 2.3.2<br />
De samlevende pensionister har således typisk en lavere disponibel indkomst<br />
end enlige pr. person. Forklaringen herpå er, at de modtager en lavere<br />
folkepension end reelt enlige. Dertil kommer, at de typisk også modtager en<br />
lavere boligydelse, idet boligydelsen afhænger af husstandens samlede<br />
41
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
indkomst. Reglerne for beregning af boligydelse til enlige og par er dog ikke<br />
helt identiske. De lavere offentlige ydelser til samlevende er begrundet i, at<br />
samlevende har lavere udgifter til bolig, mad osv. pr. person.<br />
Figur 2.3.2. Alderspensionister fordelt efter disponibel indkomst, 1997.<br />
Pct. Enlige<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
42<br />
40<br />
100<br />
150<br />
200<br />
250<br />
Disponibel indkomst (1.000 kr.)<br />
Andel af enlige<br />
300<br />
Pct.<br />
3,0<br />
Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
Pct. Par<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
90<br />
150<br />
200<br />
250<br />
300<br />
350<br />
Disponible indkomst (1.000 kr.)<br />
Andel af parrene<br />
Forskellen mellem den gennemsnitlige disponible indkomst 13 for de 18-66<br />
årige og de 67-årige og ældre er kun ca. 1.000 kr. for enlige men ca. 88.000<br />
kr. for parrenes samlede indkomst, se tabel 2.3.2. En af forklaringerne på den<br />
begrænsede indkomstforskel for de enlige er, at der blandt de 18-66 årige<br />
enlige er en del uddannelsessøgende. Dertil kommer, at pensionisternes<br />
adgang til en mere fordelagtig boligstøtte bidrager væsentligt til at forbedre<br />
specielt de enlige pensionisters økonomiske situation. Et andet element, der<br />
mindsker indkomstforskellen, er pensionsopsparingen, der sænker<br />
indkomsten som erhvervsaktiv og øger den som pensionist. Pensionisterne<br />
har endvidere et større gennemsnitligt formueafkast end de erhvervsaktive.<br />
13 Det skal bemærkes, at de erhvervsaktives disponible indkomst er opgjort som den<br />
disponible indkomst efter betaling af pensionsbidrag.<br />
400<br />
450<br />
Pct.<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Tabel 2.3.2. De 18-66 åriges og 67-årige og ældres økonomiske situation,<br />
1997.<br />
Årlig indkomst (kr.)<br />
18-66 årige 67-årige og ældre<br />
Enlige Par Enlige Par<br />
Socialpension.............................. 14.200 6.500 84.800 119.500<br />
Supplerende pension................... 2.900 4.200 25.300 62.200<br />
ATP ............................................ 0 0 2.700 6.800<br />
Formueafkast .............................. 2.100 8.900 21.600 47.900<br />
Øvrig indkomst........................... 133.300 389.800 5.200 17.400<br />
Samlede indkomst ...................... 152.500 409.400 139.600 253.800<br />
Skat............................................. 46.900 132.500 42.200 71.400<br />
Indkomst efter skat ..................... 105.600 276.900 97.300 182.400<br />
Boligstøtte .................................. 3.000 600 9.300 3.700<br />
Børneydelser............................... 2.200 7.400 0 0<br />
Personlige tillæg ......................... 200 0 1.400 1.400<br />
Pensionsindbetalinger................. 2.600 11.300 600 2.200<br />
Disponibel indkomst ................... 108.400 273.700 107.400 185.400<br />
Anm.: Indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner er ikke medtaget under pensionsindbetalinger.<br />
Det påvirker dog ikke den disponible indkomst, idet indbetalingerne<br />
heller ikke er medtaget ved opgørelsen af den samlede indkomst. For par er det deres<br />
samlede indkomst. Par bestående af en 18-66 årig og en 67-årig eller ældre er ikke<br />
medtaget. Se i øvrigt anmærkning til figur 2.3.1.<br />
Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />
2.3.2. Det danske pensionssystem set i forhold til de udenlandske<br />
Pensionssystemet er sammensat af rent offentlige ordninger, ordninger<br />
baseret på aftaler mellem arbejdsmarkedets parter og helt private ordninger. I<br />
det følgende sammenlignes alene de offentlige ordninger i en række lande:<br />
Danmark, Sverige, Holland, Tyskland, Storbritannien og Canada.<br />
Den formelle pensionsalder i de undersøgte lande er mellem 60 og 67 år, se<br />
tabel 2.3.3. Danmark ligger højest med en pensionsalder på 67 år.<br />
Pensionsalderen i Danmark sænkes dog til 65 år i 2004. Storbritannien har<br />
med en pensionsalder på 60 år for kvinder den laveste pensionsalder blandt<br />
de undersøgte lande. Den øges dog gradvist til 65 år begyndende i år 2010.<br />
Den formelle pensionsalder vil dermed på sigt i alle de undersøgte lande være<br />
65 år 14 .<br />
14 Også Italien og Østrig vil gradvis øge pensionsalderen til 65 år.<br />
43
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Tabel 2.3.3 De offentlige pensioner i hovedtræk i de undersøgte lande.<br />
44<br />
Land Pensions<br />
alder<br />
(M/K) 1)<br />
Canada 65/65<br />
Danmark 67/67<br />
Pensionsordninger<br />
Optjening<br />
af ret til<br />
pension<br />
Grundlæggende Bopælstid<br />
Supplerende<br />
Arbejdsmarkedet<br />
Grundlæggende Bopælstid<br />
Supplerende<br />
Arbejdsmarkedet<br />
Holland 65/65 Grundlæggende Bopælstid<br />
Storbritannien<br />
65/60<br />
Sverige 65/65<br />
Grundlæggende<br />
Supplerende<br />
ArbejdsmarkedetArbejdsmarkedet<br />
Grundlæggende Bopælstid<br />
Supplerende<br />
Tyskland 65/65 Grundlæggende<br />
Arbejdsmarkedet<br />
Arbejdsmarkedet<br />
Finansiering Afhængig<br />
af tidligere<br />
indkomst<br />
(løn)<br />
Løbende via<br />
skatter<br />
Løbende via<br />
bidrag<br />
Løbende via<br />
skatter<br />
Opsparing<br />
via bidrag<br />
Løbende via<br />
særlig skat<br />
Løbende via<br />
bidrag<br />
Løbende via<br />
bidrag<br />
Løbende via<br />
skatter<br />
Løbende via<br />
bidrag – se<br />
dog boks 2.3<br />
Løbende via<br />
bidrag<br />
Modregning<br />
for<br />
øvrig<br />
indkomst<br />
Nej Ja<br />
Ja Nej<br />
Nej Ja<br />
Nej Nej<br />
Nej Nej<br />
Nej Nej<br />
Ja Nej<br />
Nej Ja<br />
Ja Nej<br />
Ja Nej<br />
Anm.: Storbritannien har endvidere en meget lav bopælsbaseret pensionsordning til 80-årige<br />
og ældre.<br />
1) Pensionsalderen i Danmark sænkes til 65 år i 2004. I Storbritannien øges<br />
pensionsalderen for kvinder gradvist til 65 år begyndende i 2010.<br />
Kilde: Alderspension i en række lande, internt arbejdspapir.<br />
Den udbredte enighed om en pensionsalder på 65 år betyder dog ikke, at<br />
tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet sker ved denne alder. I langt de fleste<br />
lande sker tilbagetrækningen tidligere gennem særlige tilbagetrækningsordninger<br />
(som f.eks. efterløn) eller gennem mulighed for at udtage private<br />
pensionsordninger før den officielle pensionsalder. Mulighederne for tidlig<br />
tilbagetrækning er mere udførligt beskrevet i kapitel 6.<br />
Optjeningen af ret til offentlig pension sker enten på baggrund af, at personen<br />
har boet i landet en række år, eller på baggrund af, at personen har arbejdet et<br />
antal år i landet. I nogle lande er den offentlige pension sammensat af flere<br />
elementer, hvor dele er arbejdsmarkedsrelaterede (dvs. pensionen er afhængig<br />
af den tidligere arbejdsmarkedsindsats), og hvor de øvrige dele er bopælsbaserede<br />
(dvs. pensionen er afhængig af antallet af år, den enkelte har boet i<br />
landet).
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I de fleste lande optjenes retten til den offentlige pension på arbejdsmarkedet<br />
- blandt de undersøgte lande gør det sig gældende for Tyskland og<br />
Storbritannien 15 . I Sverige, Canada og Danmark er der dels en bopælsrelateret<br />
offentlig pensionsordning, dels en arbejdsmarkedsrelateret offentlig<br />
pension – i Danmark ATP. I Holland er der alene et bopælsbaseret offentligt<br />
pensionssystem.<br />
De arbejdsmarkedsrelaterede og bopælsbaserede elementer adskiller sig udover,<br />
hvordan optjeningen sker, også ved, at ydelsen i de arbejdsmarkedsrelaterede<br />
elementer afhænger af såvel antal år på arbejdsmarkedet<br />
som den forudgående indkomst, således at systemet er med til at sikre en vis<br />
dækningsgrad 16 . Der er dog undtagelser herfor. I Danmark er den supplerende<br />
arbejdsmarkedsrelaterede ordning (ATP) alene afhængig af antal års<br />
bidrag og størrelsen af bidragene via arbejdstiden og dermed ikke direkte af<br />
den forudgående indkomst. I Storbritannien er den basale arbejdsmarkedsrelaterede<br />
pension heller ikke afhængig af forudgående indkomst. Der er dog<br />
en supplerende arbejdsmarkedsrelateret ordning, der afhænger af forudgående<br />
indkomst.<br />
Når udbetalingerne fra pensionsordningerne analyseres i det følgende, er det<br />
vigtigt at være opmærksom på, at det alene er en opgørelse af, hvad de<br />
offentlige pensioner sikrer af dækning. Dertil kommer i virkeligheden, hvad<br />
den enkelte selv individuelt eller via sin overenskomst har sikret sig af<br />
pensionsydelser. Analysen afspejler derfor, hvad der er sigtet med den<br />
offentlige del af pensionssystemet og dermed også, hvad der overlades til den<br />
enkelte i de forskellige lande.<br />
15 Storbritannien har dog en meget lav bopælsbaseret pension til 80 årige og ældre.<br />
16 Disse offentlige ordninger kan minde om de danske arbejdsmarkedspensionsordninger, men<br />
ordningerne adskiller sig ved hverken at være aktuariske eller opsparingsbaserede.<br />
45
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 2.3.3. De offentlige pensioners nettodækningsgrads afhængighed af<br />
forudgående indkomst.<br />
46<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Holland Danmark Sverige Tyskland<br />
Lav løn Gennemsnitsløn Høj løn<br />
100<br />
Anm.: Figuren viser nettodækningsgraden for personen med en løn svarende til henholdsvis<br />
75, 100 og 150 pct. af gennemsnitslønnen for en lønmodtager (Average production<br />
Worker).<br />
Kilde: Internt arbejdspapir Supplerende pensionsberegninger, Hans Hansen.<br />
I Sverige og Tyskland sikrer pensionens afhængighed af forudgående<br />
indkomst, at dækningsgraden er mere ligelig for forskellige indkomstgrupper.<br />
I Danmark og Holland er det for højere lønnede op til arbejdsmarkedets<br />
parter eller den enkelte selv at sikre en fornuftig dækningsgrad, se figur 2.3.3.<br />
Et vigtigt aspekt ved arbejdsmarkedsrelaterede pensionssystemer er, at<br />
personer uden tidligere arbejdsmarkedstilknytning ikke modtager pension. En<br />
enlig pensionist i Tyskland, der ikke selv eller via en tidligere ægtefælle er<br />
dækket af en pensionsordning, modtager således ingen pension, se i øvrigt<br />
anmærkningen til figur 2.3.4. Det samme gælder for under 80-årige i<br />
Storbritannien. De 80-årige og ældre har endvidere en meget lav dækningsgrad.<br />
I Sverige, Canada og Danmark er forskellen i dækningsgraderne<br />
mindre. I Holland, hvor der ikke er noget arbejdsmarkedsrelateret element, er<br />
dækningsgraden selvfølgeligt ens, se figur 2.3.4.<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 2.3.4. Nettodækningsgraden af de offentlige pensioners afhængighed<br />
af forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Tyskland<br />
Sverige<br />
Danmark<br />
Canada<br />
Storbritannien<br />
Med forudgående arbejdsmarkedstilknytning<br />
Uden forudgående arbejdsmarkedstilknytning<br />
Anm.: For personer uden forudgående arbejdsmarkedstilknytning kan der ikke beregnes en<br />
dækningsgrad, idet der ikke er nogen tidligere arbejdsindkomst at sammenligne med.<br />
For at kunne sammenligne pensionssystemerne er det her valgt at benytte<br />
arbejdsindkomsten for en person med arbejdsmarkedstilknytning ved beregningen af<br />
dækningsgraden. Der er i beregningerne benyttet arbejdsindkomsten for en<br />
gennemsnitlig produktionsarbejder. For Storbritannien er det for personer uden<br />
forudgående arbejdsmarkedstilknytning den bopælsbaserede pension til 80-årige og<br />
ældre, der fremgår af figuren. I Tyskland og Storbritannien vil personer uden<br />
forudgående arbejdsmarkedstilknytning, der derfor ikke er omfattet af<br />
pensionssystemet, i stedet kunne modtage ydelser fra det sociale system.<br />
”Dækningsgraden” som følge af de social ydelser vil være på 23 pct. i Tyskland og 29<br />
pct. i Storbritannien.<br />
Kilde: Internt arbejdspapir Alderspension i en række lande, Hans Hansen.<br />
Målsætningen med pensionssystemet i de forskellige lande varierer. I<br />
Tyskland og Storbritannien er sigtet først og fremmest at sikre en bestemt<br />
dækningsgrad, mens fattigdomsbekæmpelse kun i lille grad eller slet ikke er<br />
en målsætning for pensionssystemet. I Canada og Sverige forsøges at<br />
tilgodese begge målsætninger. Det sker ved, at der er en grundlæggende<br />
mindsteydelse og derudover en pensionsydelse afhængig af forudgående<br />
indkomst. Det offentlige pensionssystem i Holland og Danmark sikrer en<br />
mindsteydelse for alle, hvilket virker kraftigt fattigdomsbekæmpende.<br />
H olland<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
47
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Finansieringen af det offentlige pensionssystem sker løbende i de fleste af de<br />
undersøgte lande via bidrag og skatter. I Danmark er ATP dog<br />
opsparingsbaseret. Ligesom en beskeden del af den svenske ATP i fremtiden<br />
vil være opsparingsbaseret.<br />
I Danmark og Canada er det bopælsbaserede element af pensionssystemet<br />
skattefinansieret, mens det supplerende arbejdsmarkedsrelaterede element er<br />
bidragsfinansieret. De hollandske pensioner er bidragsfinansierede, men<br />
bidraget indgår som et element i skattesystemet. I Sverige, Tyskland og<br />
Storbritannien er pensionssystemet bidragsfinansieret. Der er dog ingen skarp<br />
adskillelse. Således er en nylig momsforhøjelse i Tyskland med til at<br />
finansiere pensionsudgifterne.<br />
Optjeningen af pensionsrettigheder i de arbejdsmarkedsrelaterede ordninger,<br />
der er bidragsfinansierede, kan sammenlignes med den danske tjenestemandspension.<br />
Størrelsen af pensionen afhænger således primært af antallet<br />
af års beskæftigelse og lønnen som erhvervsaktiv.<br />
Optjeningen er dog ikke helt så simpel. Den sker typisk ved, at der optjenes<br />
pensionspoint på baggrund af arbejdsindkomsten i de enkelte erhvervsaktive<br />
år 17 . På basis af de optjente pensionspoint korrigeret for forskellige<br />
maksimums- og minimumsregler og på basis af en forudgående indkomst<br />
(opgjort forskelligt for de forskellige lande) beregnes herefter en pension.<br />
Da såvel bidraget som den senere pension afhænger af lønindkomsten som<br />
erhvervsaktiv, er der en sammenhæng mellem størrelsen af bidraget, antal år<br />
med bidrag og størrelsen af den senere pension. Pensionssystemerne er dog<br />
ikke indrettet sådan, at denne sammenhæng bliver fuldt aktuarmæssigt – dvs.<br />
at værdien af de forventede udbetalinger svarer til de samlede indbetalinger.<br />
Det skal dog bemærkes, at det svenske pensionssystem er blevet ændret, så<br />
der i fremtiden bliver større sammenhæng mellem de indbetalte bidrag og<br />
den senere pension, se boks 2.3.<br />
Den danske ATP-ordning adskiller sig ved at have en forholdsvis stor<br />
sammenhæng mellem ind- og udbetalingerne, hvorimod den nye Særlige<br />
Pensionsopsparing ikke vil have en særlig klar sammenhæng mellem ind- og<br />
udbetalingerne.<br />
17 I Tyskland og Storbritannien kan der dog også optjenes pensionspoint ved andre aktiviteter<br />
som uddannelse og børnepasning. Det kræver dog, at der i andre perioder er optjent<br />
pensionspoint på normal vis.<br />
48
Boks 2.3 Ændringerne i det svenske pensionssystem.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Den svenske pensionsreform indfases fra år 1999. Personer født i 1954 eller senere vil være<br />
fuldt omfattet af den nye pensionsordning.<br />
Hovedtrækkene i pensionsreformen er, at:<br />
• Pensionen vil afhænge af indkomsten over hele livet og dermed også af de samlede<br />
bidrag.<br />
Efter gældende regler afhænger den svenske ATP alene af indkomsten i de bedste 15 år,<br />
og der skal alene arbejdes i 30 år for at få fuld ATP. Det skal dog bemærkes, at det alene<br />
er den månedlige indkomst op til ca. 20.000 danske kroner, der er pensionsgivende.<br />
• I perioder med sygdom, arbejdsløshed, førtidspension, pasning af små børn, værnepligt<br />
og studier optjenes også pensionsrettigheder.<br />
• Pensionen afhænger af den økonomiske vækst.<br />
• Pensionen afhænger af den forventede restlevetid ved overgangen til pension.<br />
I hovedtræk betyder det, at hvis den forventede restlevetid for en årgang ligger over den<br />
for tidligere årgange, så falder den årlige pension tilsvarende.<br />
• Den løbende finansierede pension vil blive suppleret med en opsparingsbaseret ordning.<br />
Ud af de 18½ pct. af livsindkomsten, der skal indbetales til pensionssystemet, går de 2½<br />
pct.enheder til en individuel opsparingsbaseret ordning.<br />
• Der er en garanteret mindstepension til personer med lille eller ingen tid på<br />
arbejdsmarkedet.<br />
• Det vil være muligt at udtage pensionen fra alder 61 mod fuld aktuarisk reduktion af<br />
pensionen.<br />
Ændringerne vil betyde, at sammenhængen mellem den enkeltes samlede bidrag og den<br />
senere pension øges samtidigt med, at pensionssystemet bliver mindre følsomt over for<br />
demografiske ændringer.<br />
I forhold til pensionistens mulighed for og ikke mindst incitament til at<br />
supplere den offentlige pension med privat pension er det af stor betydning,<br />
hvordan supplerende indkomst påvirker den offentlige pensionsydelse. I<br />
Danmark, Sverige og Canada medfører supplerende indkomst en vis<br />
modregning i den bopælsbaserede pension, mens der ikke sker modregning i<br />
de arbejdsmarkedsrelaterede supplerende pensioner. I de øvrige lande sker<br />
der ingen modregning for supplerende indtægter.<br />
Udover de offentlige pensioner har pensionisterne også typisk fordel af<br />
særligt gunstige skatteregler og forskellige særydelser. I Sverige og Danmark<br />
er pensionisterne set i forhold til de erhvervsaktive omfattet af særligt<br />
gunstige boligstøtteregler, mens boligstøttereglerne i de øvrige lande er ens<br />
for pensionister og ikke-pensionister. I Danmark 18 beskattes folkepensionen<br />
efter de almindelige regler for personbeskatning, men pensionister er dog<br />
typisk begunstigede af en særlig lav ejendomsværdiskat. I de øvrige lande er<br />
18 I forhold til beskatningen af pensionister i Danmark skal bemærkes, at der er en betydelig<br />
skattemæssig subsidiering af pensionsopsparing i Danmark, se kapitel 8.<br />
49
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
beskatningen af pensionen enten særlig lav, eller pensionisterne har et særligt<br />
højt personfradrag.<br />
2.4. Pensionsformuen størrelse og placering<br />
Pensionsformuen er vokset markant 19 . I dette afsnit ses der på den øgede<br />
indbetaling samt en stigende forrentning af pensionsformuen som forklarende<br />
årsager til, at formuen er vokset. Det konstateres, at inden for de seneste ti år<br />
er spændet mellem ind- og udbetalinger blevet større, blandt andet som følge<br />
af de nye arbejdsmarkedspensionsordninger. Pensionsformuen placeres i<br />
stigende grad i aktier, herunder udenlandske aktier. Det skyldes blandt andet,<br />
at aktier i perioden 1984 til 2000 er blevet begunstiget skattemæssigt.<br />
Der peges yderligere på, at pensionsinstitutternes portefølje er blevet mere<br />
international. Den øgede internationalisering skyldes blandt andet, at de<br />
internationale værdipapirmarkeder bliver mere integreret, hvilket øger<br />
valgmuligheder for pensionsinstitutterne. Der kan forventes øgede internationale<br />
investeringer som følge af forbedrede muligheder for pensionsinstitutterne<br />
for investeringer i euro-aktiver.<br />
2.4.1. Pensionsformuens størrelse<br />
Forskellen mellem ind- og udbetalinger er afgørende for ændringen af<br />
pensionsformuens størrelse. Nettoindbetalinger er blevet større siden starten<br />
af 1990’erne, jf. figur 2.4.1. Væksten har især været markant i slutningen af<br />
perioden. Det skyldes oprettelse af nye pensionsordninger, og at de nye<br />
overenskomstmæssige pensionsbidrag i en række af de nyere arbejdsmarkedsrelaterede<br />
pensionsordninger gradvist er blevet forøget i løbet af<br />
perioden. Endelig er der sket en vækst i tegningen af ordninger oprettet uden<br />
for ansættelsesforhold.<br />
Forskellen mellem ind- og udbetalingerne er også bestemt af, at mange<br />
ordninger er nye samtidig med, at pensionsordningernes aldersmæssige sammensætning<br />
gør, at der indbetales mere, end der udbetales.<br />
19 Pensionsformuen er opgjort som summen af de samlede pensionsmæssige hensættelser i<br />
livsforsikringsselskaber og pensionskasser, på indeks-konti, kapitalpensionskonti,<br />
selvpensionskonti, ratepensionskonti, kapitalpensionsdepoter og ratepensionsdepoter i<br />
pengeinstitutter samt de samlede midler i ATP og LD.<br />
50
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 2.4.1. Nettoindbetalinger for livsforsikringsselskaber og pensionskasser.<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
4,0<br />
3,5<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98<br />
Indbetalinger<br />
Udbetalinger<br />
Pensionsformue (h. akse)<br />
Formuen i livsforsikringsselskaber og pensionskasser (h. akse)<br />
Nettoindbetalingerne har medført en markant stigning i pensionsformuen.<br />
Pensionsformuen er vokset fra 341,5 mia. kr i 1986 til 1089,7 mia.kr. i 1998,<br />
svarende til en vækst på 219 pct. Opgjort i forhold til bruttonationalproduktet<br />
er der tale om en stigning fra 55 pct. af bruttonationalproduktet i 1986 til 93<br />
pct. i 1998, jf. figur 2.4.1.<br />
2.4.2. Placering af pensionsformuen.<br />
Pensionsinstitutterne placerede i 1998 fortrinsvis kapitalen i danske obligationer,<br />
idet knap 60 pct. var placeret heri, jf. figur 2.4.2. Dernæst kommer<br />
danske aktier mv. 20 med en andel på 18 pct. og udenlandske mv. med en<br />
andel på 9,7 pct.<br />
Andelen af udenlandske aktier mv. er vokset kraftigt inden for de seneste fire<br />
år. De udenlandske aktier tegner sig for over 40 pct. af de samlede<br />
aktieinvesteringer.<br />
20<br />
"aktier mv." er noterede og unoterede aktier, konverterbare og ikke-konverterbare<br />
erhvervsobligationer samt ansvarlige lån.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
51
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Pensionsinstitutternes placering i danske aktier mv. betyder dog, at sektoren<br />
fortsat er leverandør af kapital til dansk erhvervsliv.<br />
Figur 2.4.2. Aktivfordelingen for livsforsikringsselskaber, tværgående pensionskasser,<br />
ATP og LD.<br />
52<br />
1994<br />
Danske obligationer Danske aktier mv.<br />
Ejendomme Øvrige aktiver<br />
Udenlandske aktier mv. Andre dattervirk.<br />
Obl. i fremmed valuta<br />
1998<br />
Danske obligationer Danske aktier mv.<br />
Ejendomme Øvrige aktiver<br />
Udenlandske aktier mv. Andre dattervirk.<br />
Obl. i fremmed valuta<br />
Anm.: "Ejendomme" er inkl. ejendomsselskaber. "Andre dattervirksomheder" er alle<br />
dattervirksomheder, som ikke vedrører ejendomme. "Øvrige aktiver" er pantebreve,<br />
likvider mv.<br />
Kilde: Udvalget om den finansielle sektor efter år 2000, Økonomiministeriet<br />
Af pensionsinstitutternes beholdning af aktier mv. noteret på Københavns<br />
Fondsbørs, fremgår det, at den finansielle sektors andel har ligget<br />
bemærkelsesværdigt konstant over tid på ca. 20 pct., jf. figur 2.4.3. De største<br />
investorer i denne forbindelse er Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) og<br />
Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) tilsammen, efterfulgt af livsforsikringsselskaberne<br />
og de tværgående pensionskasser.<br />
Det skal bemærkes, at pensionsinstitutternes ejerskab af den fondsbørsnoterede<br />
aktiekapital nominelt er steget støt igennem perioden, hvilket kan ses i<br />
sammenligningen med BNPs udvikling, jf. figur 2.4.3.
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 2.4.3. Pensionsinstitutters beholdning af aktier mv. noteret på<br />
Københavns Fondsbørs.<br />
Pct. Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
88 90 92 94 96 97<br />
Aktier mv. i pct. af BNP Aktier mv. i pct. af cirk.mængde<br />
Kilde: Udvalget om den finansielle sektor efter år 2000, Økonomiministeriet.<br />
Som vist er pensionsinstitutternes midler for størstedelens vedkommende<br />
placeret i obligationer. Der er dog sket en stigning i pensionsinstitutternes<br />
aktieinvesteringer.<br />
De øgede aktieinvesteringer er blandt andet en konsekvens af realrenteafgiftens<br />
indførelse i 1984. Dermed opstod et skattemæssigt incitament til<br />
at placere midler i aktier. Det skyldes, at realrenteafgiften var en beskatning<br />
af afkast af obligationer, mens eksempelvis aktie- og ejendomsinvesteringer<br />
ikke var pålagt afgiften. Andelen af realrenteafgiftsfrie aktiver er således<br />
steget siden 1989, jf. figur 2.4.4.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
53
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 2.4.4. Andel af de realrenteafgiftspligtige institutioners formue<br />
placeret i afgiftsfrie aktiver.<br />
54<br />
Pct. Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
89 90 91 92 93 94 95 96 97<br />
Anm.: Ind- og udbetalinger er opgjort for livsforsikringsselskaber og pensionskasser.<br />
Kilde: Finanstilsynets årsberetninger.<br />
Med Pinsepakken blev der indført en aktieafgift på 5 pct. af afkastet<br />
(dividender plus kapitalgevinster opgjort efter lagerprincippet) af aktier ejet<br />
af realrenteafgiftspligtige investorer. Ideen bag indførelsen af denne afgift var<br />
at skabe en bedre overensstemmelse mellem den effektive beskatning af<br />
forskellige opsparingsformer.<br />
Forrentningen af pensionsformuen sker ved, at indbetalingerne bliver placeret<br />
i aktiver. Som det er vist oven for, er der siden1983 blevet fokuseret mere på<br />
placeringer i aktier, og inden for de seneste par år er der yderligere blevet<br />
fokuseret på udenlandske aktier.<br />
Spørgsmålet er, hvorledes disse placeringer er blevet forrentet. De danske<br />
aktier er den aktivkategori, som har givet det højeste markedsafkast siden<br />
1945, jf. 2.4.5.<br />
Obligationer har givet et højere gennemsnitligt realafkast for perioden 1984-<br />
1996 end i perioden 1945-96. I den forbindelse er det værd at lægge mærke<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
til, at obligationer har givet et højere markedsafkast (efter skat) i perioden<br />
sammenlignet med perioden 1945-1983, hvor der ikke var løbende<br />
pensionsafkastsbeskatning. Afkastene på danske og udenlandske aktier er en<br />
anelse lavere i perioden 1984-1996 i forhold til perioden 1949-1996. Det<br />
gennemsnitlige realafkast på aktier mellem 1984-1996 trækkes ned af de<br />
dårlige afkast i 1987 ("Black Monday" oktober) samt i 1990.<br />
Figur 2.4.5. Gennemsnitligt markedsafkast.<br />
Pct. Pct.<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1949-96 1949-83 1984-96<br />
Obligationer efter realrenteafgift Danske aktier<br />
Udenlandske aktier Obligationer<br />
Anm: 1) Baseret på Jeppe Christiansen og Bent Lystbæks opgørelse indtil 1993. Derefter tal<br />
fra Finanstilsynet.<br />
2) Udenlandske aktier er baseret på S&P 500 indtil 1970. Derefter MSWI (Gross<br />
Dividens).<br />
3) Ved beregning af realafkastet benyttes forbrugerprisindekset.<br />
Kilde: Finanstilsynet (1998): Rapport om betaling for rentegaranti<br />
Afkastet fra danske aktier er højere end udenlandske aktier historisk set.<br />
Alligevel er der en tendens til, at pensionsinstitutterne øger deres andel af<br />
udenlandske aktier. En mulig forklaring på dette kan være, at de aktier, der<br />
handles på udenlandske børser, er mere likvide 21 end de aktier, der handles på<br />
21 Likviditet kan ses ud fra fire forhold: 1. Kursspændet mellem købs- og salgsprisen, 2.<br />
Antallet af værdipapirer, som kan handles ved et givet niveau af købs- og salgspriser. 3.<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
55
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
det danske marked 22 . Kursspændet (forskellen mellem købs- og salgspris) på<br />
Københavns Fondsbørs er således det største på de europæiske børser 23 .<br />
Pensionsinstitutternes stigende efterspørgelse efter udenlandske aktier kan<br />
også ses som et udtryk for en større integration af de internationale værdipapirmarkeder.<br />
Det medfører, at pensionsinstitutterne kan vælge mellem et<br />
større udbud af aktiver.<br />
Pensionsinstitutterne får lettere ved at investere i aktier udstedt i euro.<br />
Pensionsinstitutterne er underlagt regler 24 for, hvorledes aktiver og passiver<br />
med hensyn til valuta skal passe sammen. Fra den 1. januar 2000 må danske<br />
pensionsinstitutter afdække 50 pct. af deres euro-aktiver med passiver i<br />
danske kroner, resten skal dækkes i euro. Tidligere var det kun muligt at<br />
afdække 20 pct. af aktiver udstedt i EU-landene med passiver i danske<br />
kroner.<br />
Hastigheden på transaktionerne. 4. Udsving i markedspriserne pga. enkelte transaktioner. H.<br />
Blommestein (1998):"Impact of institutional investors on financial markets", OECD.<br />
22<br />
Der handles udenlandske aktier på Københavns Fondsbørs, men størstedelen af<br />
KFX-indekset bæres af danske aktier. KFX-indekset er et indeks, der viser<br />
kursudviklingen på de største og mest likvide aktier på Københavns Fondsbørs. De 20 aktier,<br />
som danner grundlaget for KFX-indekset, udvælges primo november én gang årligt.<br />
23<br />
Goldman Sachs (1999): ”The European Equity Trading Day: When should we<br />
trade” .<br />
24<br />
Dette er de såkaldte ”kongruensregler”.<br />
56
3<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Krav til et pensionssystem<br />
Ordet pension er en fordanskning af det latinske pensio, som betyder<br />
betaling. Det er en betaling til personer, som ikke længere har mulighed for at<br />
forsørge sig selv, fordi erhvervsevnen svigter.<br />
For den enkelte er det afgørende ved pensionssystemet, at det giver mulighed<br />
for at sikre et forsørgelsesgrundlag, når erhvervsevnen svigter. Den enkelte<br />
stiller derfor krav til et pensionssystem ud fra en forsørgelsesvinkel. Indretningen<br />
af pensionssystemet har imidlertid konsekvenser for økonomien, der<br />
rækker ud over det individuelle formål med pensionssystemet.<br />
I kapitlet redegøres der nærmere for de krav, der kan stilles til et pensionssystem,<br />
og der trækkes tråde til de øvrige kapitler, hvor de forskellige<br />
problemstillinger behandles mere uddybende.<br />
Det er for den enkelte centralt, at den offentlige del af pensionssystemet og<br />
den private del af pensionssystemet samlet set sikrer:<br />
• Mulighed for en rimelig dækningsgrad ved pensioneringen<br />
• At der ikke er en risiko for fattigdom som pensionist<br />
• Sikkerhed for pensionen<br />
• At der er en fleksibilitet, så den enkeltes ønskede pensionsdækning kan<br />
realiseres<br />
Det er derudover væsentligt for den enkelte at få ordentlige in<strong>format</strong>ioner om<br />
pensionsinstituttets investeringspolitik og resultatet af politikken. Ligesom<br />
det er ønskeligt, at der er mulighed for at få indflydelse på investeringspolitikken.<br />
57
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Pensionssystemet kan organiseres både i offentligt regi og i privat regi. De<br />
offentlige pensioner kan både have til formål at sikre rimelige dækningsgrader<br />
og en omfordeling til de dårligst stillede. De for den enkelte obligatoriske<br />
private pensioner er målrettede mod at sikre rimelige dækningsgrader,<br />
mens de individuelle private pensionsordninger er med til at sikre fleksibilitet<br />
i pensionssystemet.<br />
Finansieringen af de offentlige pensioner sker hovedsageligt løbende via<br />
bidrag eller skatter. Hvorimod de private ordninger typisk er opsparingsbaserede<br />
og finansieres af bidrag fra den enkelte.<br />
Der er flere måder at sammensætte og organisere pensionssystemet, så det<br />
lever op til den enkeltes krav.<br />
Sammensætningen af pensionssystemet skal dog ud over at leve op til den<br />
enkeltes krav til pensionssystemet også ses i relation til, hvordan sammensætningen<br />
påvirker arbejdsudbudet og opsparingen.<br />
Et pensionssystem med løbende finansieret offentlige pensioner og stor<br />
omfordeling kan mindske såvel arbejdsudbudet som opsparingen.<br />
Verdensbanken har foreslået, at pensionssystemet sammensættes af flere<br />
søjler, idet systemet så er mindre følsomt overfor ændringer i den demografiske<br />
og økonomiske udvikling. Det skyldes, at de forskellige søjler er udsat<br />
for forskellige risici.<br />
I Danmark har pensionssystemet traditionelt været målrettet mod at sikre alle<br />
en pension – folkepensionen. Det betyder, at det i forhold til mellem- og<br />
højindkomstgrupperne er overladt til arbejdsmarkedets parter og personerne<br />
selv at sikre rimelige dækningsgrader. Med indførelsen af arbejdsmarkedspensionerne<br />
er der for bredere grupper end hidtidigt sket det, at det samlede<br />
pensionssystem også sikrer rimelige dækningsgrader. Denne udvikling har<br />
dog også betydet, at fleksibiliteten i pensionssystemet er blevet mindre.<br />
Udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne i Danmark har betydet, at det<br />
danske pensionssystem i højere grad lever op til de krav, der kan stilles til et<br />
pensionssystem, og til Verdensbankens anbefalinger af, hvordan pensionssystemet<br />
skal sammensættes.<br />
58
3.1. Formål med pensionssystemet<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I det typiske livsforløb sker det før eller siden, at erhvervsevnen svigter. Det<br />
er hovedformålet med et pensionssystem - hvad enten det er offentligt eller<br />
privat organiseret - at sikre den enkelte et forsørgelsesgrundlag i denne<br />
situation.<br />
Set fra den enkeltes synspunkt er det væsentlige i vurderingen af et pensionssystem,<br />
om det sikrer:<br />
• Mulighed for en rimelig dækningsgrad ved pensioneringen<br />
Der skal være mulighed for at sikre, at overgangen fra erhvervsaktiv til<br />
pensionist ikke er forbundet med en for voldsom indkomstnedgang.<br />
• Ingen fattigdom som pensionist<br />
Der skal i pensionssystemet være et socialt element, der sikrer den<br />
enkelte mod fattigdom som pensionist, hvis denne ikke selv får sikret en<br />
tilstrækkelig pension via egen opsparing.<br />
• Sikkerhed for pensionen<br />
Den enkelte bør have mulighed for at lave et skøn over sin fremtidige<br />
pension - den reale indkomst som pensionist - hvor afvigelsen mellem<br />
den faktiske pension og skønnet vil vise sig at være begrænset.<br />
• Fleksibilitet i pensionssystemet<br />
Den enkelte skal kunne opnå den pensionsdækning som pensionist, som<br />
denne ønsker sig.<br />
Et element i vurderingen af pensionssystemet - som også kan have betydning<br />
for den enkelte - kan herudover være, om det sikrer en rimelig indkomstfordeling<br />
blandt pensionisterne indbyrdes og mellem pensionisterne og de<br />
erhvervsaktive. Sammensætningen af pensionssystemet må endvidere ses i<br />
lyset af de makroøkonomiske konsekvenser af pensionssystemet, se afsnit<br />
3.2.<br />
Forskellige pensionssystemer<br />
Der er forskellige måder, hvorpå kravene til et pensionssystem kan tilgodeses.<br />
I rendyrkede former kan der peges på følgende 3 pensionssystemer:<br />
• Offentlige pensioner. Ordningerne har typisk et socialt element, og<br />
pensionerne finansieres ofte af løbende bidrag fra medlemmerne eller af<br />
skatteindtægter.<br />
• Private aftalebaserede pensioner. De er opsparingsbaserede, og<br />
medlemskab/indbetaling er obligatorisk for de omfattede personer.<br />
Ordningerne indeholder typisk et forsikringselement, men der sker ellers<br />
59
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
ingen omfordeling 1 .<br />
• Privat individuel opsparing i pensionsøjemed. Det er først og fremmest<br />
indbetalinger til en privat pensionsordning, men i princippet kan en<br />
selvstændigs investering i egen virksomhed også ske i pensionsøjemed,<br />
og opsparingen i egen bolig er i praksis også med til at sikre en<br />
opretholdelse af levestandarden i pensionisttilværelsen.<br />
I praksis kombineres de 3 former for pensionssystemer som regel, men for at<br />
illustrere fordele og ulemper ved de enkelte systemer, vurderes det i det<br />
følgende på hvilken måde, de forskellige pensionssystemer tilgodeser de<br />
individuelle krav til et pensionssystem.<br />
De offentlige ordninger<br />
De offentlige ordninger kan enten have som målsætning at sikre et mindsteniveau<br />
for pensionen eller at sikre, at overgangen til pensionisttilværelsen<br />
ikke er forbundet med en for kraftig indkomstnedgang. De to målsætninger<br />
kan dog kombineres, således de offentlige pensioner både sikrer rimelige<br />
dækningsgrader og sikrer mod fattigdom. Der er derimod sjældent stor<br />
fleksibilitet med hensyn til pensionsdækningen i de offentlige ordninger.<br />
I de fleste lande er hovedvægten lagt på en arbejdsmarkedsrelateret 2 offentlig<br />
pension. Pensionen afhænger typisk af antallet af år på arbejdsmarkedet,<br />
lønnen i de sidste år før pensioneringen og alderen på tilbagetrækningstidspunktet<br />
– ordningerne kan dermed minde om den danske tjenestemandspension.<br />
Sådanne offentlig pensioner sigter først og fremmest mod at sikre<br />
rimelige dækningsgrader. Finansieringen sker hovedsagelig ved løbende<br />
bidrag fra de erhvervsaktive og fra arbejdsgiverne.<br />
I andre lande - som f.eks. Danmark - er hovedparten af den offentlige pension<br />
uafhængig af den tidligere arbejdsmarkedstilknytning. Sådanne offentlig<br />
pensioner sigter først og fremmest mod at sikre alle pensionister mod<br />
fattigdom.<br />
1 Såfremt ordningerne indeholder ægtefællepension og børnepension og/eller pensionsopgørelsen<br />
er baseret på et unisexprincip sker der dog nogen omfordeling. Hvis personer kan<br />
indtræde i ordningen uden helbredsvurdering, vil der ligeledes ske en omfordeling.<br />
2 Der er et ligestillingsaspekt i relation til at gøre den offentlige pension arbejdsmarkedsrelateret,<br />
idet kvinder på grund af en lavere løn og færre års erhvervsarbejde (f.eks. på<br />
grund af barsel og børnepasning) vil modtage en lavere pension end mænd, når pensionen<br />
beregnes på baggrund af antal år på arbejdsmarkedet og lønnen som aktiv. I nogle lande er det<br />
derfor valgt at lade barsel og børnepasning være perioder, hvor der optjenes<br />
pensionsrettigheder.<br />
60
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
For de løbende finansierede offentlige pensioner afhænger sikkerheden for<br />
pensionen dermed af de fremtidige generationers vilje til at betale den<br />
ventede pension. Såfremt de fremtidige pensioner kan finansieres helt uden<br />
eller uden væsentlige skatte- eller bidragsforhøjelser, så er sikkerheden for<br />
pensionen højere.<br />
De risici, som de løbende finansierede pensioner er udsat for, er derfor<br />
uventede ændringer i den fremtidige vækst og befolkningssammensætning.<br />
Sådanne ændringer kan påvirke størrelsen af det reale pensionsniveau, de<br />
fremtidige generationer kan og vil finansiere.<br />
De private aftalebaserede ordninger<br />
De aftalebaserede - men for den enkelte obligatoriske - private ordninger er<br />
med til at sikre en sammenhæng mellem den tidligere lønindkomst og<br />
pensionsniveauet. Ordningernes hovedformål er således at sikre, at overgangen<br />
til pensionisttilværelsen ikke er forbundet med et for kraftigt indkomstbortfald.<br />
Ordningerne sikrer ikke mod fattigdom, og der er, i og med at<br />
opsparingen er obligatorisk for den enkelte, begrænset fleksibilitet i<br />
pensionsdækningen.<br />
De individuelle ordninger<br />
Den individuelle opsparing i pensionsøjemed giver den enkelte muligheden<br />
for at opnå det pensionsniveau set i forhold til den tidligere indkomst, som<br />
denne ønsker. Idet opsparingsniveauet er frivilligt for den enkelte, sikrer de<br />
individuelle ordninger hverken mod fattigdom som pensionist eller, at alle<br />
opnår rimelige dækningsgrader.<br />
Fælles for de opsparingsbaserede ordninger er, at sikkerheden for pensionen<br />
skabes ved, at der er en bagvedliggende formue. Derudover sikres der ved<br />
tilsynet med pensionsinstitutterne, og ved at institutternes investeringsmuligheder<br />
på forskellig vis reguleres, at risikoen for udhulning af opsparingen<br />
formindskes.<br />
På trods af ovennævnte foranstaltninger vil der dog altid være usikkerhed om<br />
værdien af den fremtidige pension på grund af, at den fremtidige forrentning<br />
og inflation ikke kendes. Der er dermed en risiko for, at lav realforrentning<br />
kan resultere i en lavere real værdi af den fremtidige pension end ventet. En<br />
anden risiko er, at ændringer i den forventede gennemsnitlige levealder som<br />
pensionist vil ændre størrelsen af pensionen. Dertil kommer, at for den<br />
enkelte er det usikkert, hvor store fremtidige indbetalinger, det vil være<br />
muligt at foretage, og dermed hvor stor den fremtidige pension bliver.<br />
61
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
3.2. Den økonomiske virkning af forskellige pensionssystemer<br />
Pensionssystemet skal gerne kunne tilgodese de individuelle krav. Men<br />
pensionssystemet og vægtningen af de forskellige elementer i systemet har<br />
herudover betydning for den samlede opsparing og arbejdsudbuddet.<br />
Endvidere er det af betydning, at pensionssystemet er robust overfor<br />
demografiske forskydninger. Der redegøres nærmere herfor i det følgende.<br />
Arbejdsudbuddet<br />
Pensionssystemet påvirker arbejdsudbuddet på flere måder. Det offentlige<br />
pensionssystem kan f.eks. medføre, at tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet<br />
sker tidligere end i en situation uden en offentlig pension. Det skyldes, at der<br />
typisk alene er lille eller ingen sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt<br />
og størrelsen af pensionsydelsen i offentlige pensionssystemer.<br />
En meget høj 3 aftalebaseret pensionsopsparing kan også forvride<br />
valget af tilbagetrækningsalder/pensionsalder.<br />
Derudover kan der opstå en negativ effekt på arbejdsudbuddet fra<br />
finansieringen af pensionssystemet. Det skyldes, at finansieringen af pensionssystemet<br />
i varierende grad vil blive betragtet som en skat på<br />
arbejdsindkomsten af den enkelte, og dermed sænker den umiddelbare<br />
gevinst ved at arbejde. Det kan mindske arbejdsudbuddet.<br />
For den typiske offentlige pension, der finansieres løbende af skatter og<br />
bidrag, og hvor der ikke er en entydig sammenhæng mellem bidraget/skatten<br />
og den senere udbetalte pension, gælder, at bidraget typisk vil blive betragtet<br />
som og i realiteten også vil være en skat.<br />
I Danmark består de offentlige pensioner af folkepension, tjenestemandspension,<br />
Arbejdsmarkedets Tillægs Pension (ATP) og Den Særlige Pensionsopsparing<br />
(SP) 4 . Folkepensionen er rent skattefinansieret. Det er tjenestemandspensionen<br />
som sådan også. I realiteten finansieres tjenestemandspensionen<br />
dog indirekte af, at tjenestemænd modtager en lavere løn end, hvis<br />
de ikke var omfattet af tjenestemandspensionsordningen.<br />
Der indbetales 1 pct. af indkomsten til SP-ordningen i de erhversaktive aldre.<br />
Som pensionist modtages en pension, der fortrinsvis afhænger af antallet år<br />
3<br />
Det skal forstås sådan, at den enkeltes aftalebaserede opsparing har været større end den<br />
ønskede opsparing, og på grund af at kapitalmarkedet ikke er perfekt, har det ikke været muligt<br />
for den enkelte at gældsætte sig, således at den ønskede samlede opsparing kunne realiseres.<br />
4<br />
ATP og SP adskiller sig dog fra de andre offentlige ordninger ved, at de er opsparingsbaserede.<br />
62
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
på arbejdsmarkedet, den ugentlige arbejdstid, forrentningen i perioden og den<br />
gennemsnitlige indbetaling for en lønmodtager. Der vil altså typisk ikke være<br />
nogen direkte sammenhæng mellem de samlede indbetalinger og den senere<br />
pension for den enkelte. Der er derfor en forholdsvis kraftigt omfordeling fra<br />
højtlønnede til lavtlønnede i SP-ordningen 5 , og bidraget vil derfor have<br />
karakter af en skat, og det registreres også som sådan i nationalregnskabet.<br />
Til ATP ordningen indbetales et bidrag, der blandt andet afhænger af det<br />
ugentlige arbejdsomfang. Den udbetalte pension afhænger af størrelsen af de<br />
samlede bidrag over livsforløbet. Beregningen af pensionen indbærer dog, at<br />
indbetalinger som yngre forrentes dårligere end indbetalingerne senere i livet.<br />
Der er derfor en vis omfordeling 6 mellem forskellige grupper. ATP-bidraget<br />
vil derfor i et begrænset omfang have karakter af en skat. Bidraget registreres<br />
som en skat i nationalregnskabet.<br />
De private aftalebaserede ordninger, der finansieres via opsparing, består i<br />
Danmark af arbejdsmarkedspensionerne og firmapensionerne. Dette pensionselements<br />
betydning har været stigende gennem en årrække.<br />
Bidraget til disse pensioner kan alene have en negativt effekt på<br />
arbejdsudbuddet i det omfang, den enkelte ikke værtsætter indbetalingerne<br />
lige så højt som udbetalt løn. Det kan skyldes, at den enkelte mener, at<br />
opsparingen forvaltes dårligt (lavt afkast eller dyr administration), og der<br />
ikke er mulighed for at flytte opsparingen til andre institutter. Det kan også<br />
være fordi, at der er en omfordeling i ordningen (f.eks. fra mænd til kvinder -<br />
unisexprincippet - eller fra personer med lav invaliditetsrisiko til personer<br />
med høj invaliditetsrisiko). Eller fordi pensionsordningen inkluderer<br />
forsikringsydelser, den enkelte ikke ønsker, som f.eks. ægtefælle- og /eller<br />
børnepension, og disse ydelser ikke kan fravælges.<br />
For de frivillige, opsparingsbaserede ordninger er bidraget i sagens natur<br />
frivilligt, og vil derfor hverken være eller blive betragtet som en skat.<br />
5<br />
For to fuldtidsbeskæftigede lønmodtagere, der arbejder i lige mange år, hvor den ene har en<br />
lavere løn end gennemsnittet og den anden har en højere løn end gennemsnittet, vil det årlige<br />
bidrag til SP-ordningen - 1 pct. af lønnen - for den lavtlønnede være mindre end for den<br />
højtlønnede. Når de overgår til pension, vil de imidlertid modtage en lige stor pension –<br />
svarende til den pension, som en person med en løn svarende til gennemsnittet optjener.<br />
Lavtlønnede vil altså modtage en højere pension som pensionist end den, de reelt har<br />
finansieret ved deres bidrag – og omvendt for højtlønnede.<br />
6<br />
Det betyder, at sammenhængen mellem størrelsen af de samlede indbetalte bidrag og den<br />
senere pension ikke er fuldt aktuarisk.<br />
63
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
I forhold til konsekvenserne for arbejdsudbuddet vil et pensionssystem alene<br />
baseret på frivillige opsparingsbaserede pensioner således være det optimale.<br />
Men der er som nævnt andre hensyn at tage ved sammensætningen af det<br />
samlede pensionssystem.<br />
Den samfundsmæssige opsparing<br />
Den samfundsmæssige opsparing består af den offentlige sektors opsparing<br />
og den private sektors opsparing. De to sektorer påvirkes forskelligt af de<br />
forskellige dele af pensionssystemet.<br />
De løbende finansierede offentlige pensioner påvirker den enkeltes opsparing<br />
således, at denne sparer mindre op i de erhvervsaktive aldre end i en situation<br />
uden et offentligt system 7 . Det skyldes, at når der modtages en offentlig<br />
pension som pensionist, er der et mindre behov for selv at spare op til<br />
forsørgelsen som pensionist. Der flyttes altså via skatterne/bidragene forbrug<br />
fra de erhvervsaktive til pensionisterne i form af pension. Det indebærer en<br />
mindre pensionsformue og dermed mindre samlet formue - for et givet<br />
offentligt opsparingsniveau 8 . Der henvises til afsnit 8.3.1 for en nærmere<br />
analyse af dette.<br />
De private aftale- og opsparingsbaserede pensioner kan indebære en voksende<br />
opsparing, såfremt den voksende pensionsopsparing ikke modsvares<br />
fuldt ud af lavere anden opsparing og lavere offentlig opsparing. Når<br />
pensionssystemet er fuldt udbygget, vil pensionsformuen - og som nævnt<br />
sandsynligvis også den samlede formue i samfundet - være forøget. Arbejdsmarkedspensionerne<br />
vil, når ordningerne er fuldt udbyggede øge opsparingskvoten<br />
i dansk økonomi med ca. 2 pct.enheder, det viser beregninger i afsnit<br />
8.3.2. Beregningerne er foretaget under forudsætning af, at den voksende<br />
pensionsopsparing ikke modsvares fuldt ud af lavere anden privat opsparing<br />
og lavere offentlig opsparing.<br />
I nogle lande - f.eks. Danmark - er indbetalingerne til de opsparingsbaserede<br />
pensioner fradragsberettigede. Det indebærer alt andet lige en lavere offentlig<br />
opsparing i opbygningsperioden. Det modsvares dog af, at en del af pensions-<br />
7 I lande, hvor hele den offentlige pension kan bortfalde som følge af modregning af<br />
supplerede private pensionsordninger, vil der dog være nogle, for hvem opsparingen ikke<br />
påvirkes af den offentlige pension. Det skyldes, at niveauet for deres ønskede samlede<br />
pensionsindkomst ligger udover, hvad der kan opnås ved en kombination af offentlig og<br />
privat pension, idet den offentlige pension vil være helt aftrappet. De vil således selv være<br />
nødt til at sikre det ønskede pensionsniveau.<br />
8 Den offentlige sektor kunne principielt modsvare den lavere private opsparing med højere<br />
offentlig opsparing - det vil svare til, at de offentlige pensioner ikke er løbende finansieret.<br />
64
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
formuen består af udskudte skatter - og dermed er en slags implicit offentlig<br />
opsparing. Det skulle dermed som sådan ikke påvirke den samlede - dvs.<br />
summen af den implicitte og registrerede - offentlige opsparing. I det omfang<br />
de fradragsberettigede indbetalinger alene i mindre grad sænker den offentlige<br />
opsparing, fordi effekten modgås ved konsolidering på anden vis, vil den<br />
samlede samfundsmæssige opsparing stige. En sådan modgående konsolidering<br />
kan tænkes at ske, hvis der er en kraftig fokusering på det enkeltes års<br />
budgetsaldo.<br />
Pointen kan illustreres ved et regneeksempel. En person med en skatteprocent<br />
på 40 pct. på ind- og udbetalingstidspunktet indbetaler 100 kr. på en<br />
pensionsordning, og kan dermed sænke anden opsparing med 60 kr. og stadig<br />
være lige godt stillet som pensionist. Det offentlige mister 40 kr. i skatteindtægter,<br />
og den offentlige opsparing reduceres dermed alt andet lige med<br />
40 kr. Det modsvares dog på længere sigt af skatten på pensionsudbetalingen.<br />
Den samlede opsparing er hermed uændret: Den offentlige sektor har sænket<br />
opsparingen med 40 kr., den private sektor har sænket anden opsparing med<br />
60 kr., mens pensionsopsparingen er øget med 100 kr.<br />
Hvis den offentlige sektor ikke sænker opsparingen – men i stedet modgår<br />
faldet i skatten med konsolidering – vil den samlede opsparing stige med 40<br />
kr.<br />
I de fuldt frivillige opsparingsbaserede pensionsordninger sparer den enkelte<br />
det op, som denne ønsker. Selve eksistensen af sådanne ordninger skulle<br />
derfor ikke betyde, at den enkelte sparer hverken mere eller mindre op end<br />
ellers. Den skattemæssige behandling af pensionerne kan dog have betydning<br />
for størrelsen af den samlede opsparing, idet skatten påvirker incitamentet til<br />
at spare op i frivillige ordninger.<br />
Pensionssystemerne og demografiske forskydninger<br />
Der har i de senere år internationalt været stor fokus på pensionssystemet og<br />
mulige reformer heraf. En af hovedårsagerne til denne fokusering er utvivlsomt<br />
den ventede aldring af befolkningen i de fleste industrialiserede lande.<br />
Det er derfor væsentligt ved vurderingen af et pensionssystem, hvor sårbart<br />
pensionssystemet er over for demografiske forskydninger.<br />
Et system med en stor vægt på de opsparingsbaserede elementer vil være<br />
mere robust overfor demografiske forskydninger end et løbende finansieret<br />
pensionssystem, idet den private sektor i perioder med store årgange på<br />
arbejdsmarkedet vil spare op til perioden, når disse årgange skal på pension.<br />
65
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Et løbende finansieret pensionssystem kan dog let modificeres således, at det<br />
også er robust overfor demografiske forskydninger, idet der kan laves en<br />
"semifunding", hvor bidraget/skatten sættes således, at der spares tilstrækkeligt<br />
op til, at fonden/statskassen ikke kommer under pres, når de store<br />
årgange bliver pensionister. 9 Det kræver dog i modsætning til et<br />
opsparingsbaseret system en aktiv politisk indsats. Den danske strategi om at<br />
nedbringe den offentlige gæld er således et eksempel på en sådan ”semifunding”.<br />
3.3. Et optimalt pensionssystem?<br />
Sammensætningen af pensionssystemet er en balancegang, hvor der skal<br />
foretages en afvejning mellem de makroøkonomiske konsekvenser af<br />
systemet og kravene til et pensionssystem.<br />
De makroøkonomiske overvejelser peger på, at et opsparingsbaseret<br />
pensionssystem uden omfordeling - for at sikre et højt arbejdsudbud og en<br />
høj opsparing - er mest hensigtsmæssigt. Hensynet til de fordelingsmæssige<br />
overvejelser indebærer, at der skal ske en omfordeling til de dårligst stillede.<br />
Der kan endvidere skabes øget sikkerhed for pensionen ved, at der er tilsyn<br />
med pensionsinstitutterne - disse hensyn peger i retning af offentlig<br />
indgriben.<br />
Flersøjleprincippet<br />
Verdensbanken har foreslået, at pensionssystemet opbygges efter et flersøjleprincip,<br />
hvor hver søjle har sin individuelle funktion, se figur 3.3.1.<br />
9 Der er flere lande, der har et pensionssystem, hvor der er en sådan delvis opsparingsbaseret<br />
finansiering. Det gælder f.eks. Sverige, Japan og USA, Jf. Chand & Jaeger(1996). Der vil<br />
også efter pensionsreformen i Sverige være en sådan buffer fond, der skal sikre<br />
pensionssystemet mod midlertidige fluktuationer i indbetalingerne, men som også skal hjælpe<br />
med at finansiere pensionerne, når store generationer går på pension. Dertil kommer, at en del<br />
af bidraget til det offentlige svenske pensionssystem i fremtiden vil gå til en opsparingsbaseret<br />
pension.<br />
66
Figur 3.3.1. Indholdet i søjlerne ved flersøjleprincippet.<br />
Søjle 1<br />
Offentligt<br />
administreret med<br />
krav om medlemskab<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Søjle 2<br />
Privat administreret med<br />
krav om medlemskab<br />
Målsætning Omfordeling Opsparing og<br />
Dækningsgrad<br />
Metode Ens ydelse til alle<br />
eller<br />
Indkomstafhængig<br />
ydelse<br />
eller<br />
Garanteret<br />
minimumspension<br />
Personlig opsparingsplan<br />
eller<br />
Opsparingsordning i relation<br />
til beskæftigelse<br />
Søjle 3<br />
Privat administreret<br />
med frivillige<br />
indbetalinger<br />
Opsparing og<br />
Fleksibilitet<br />
Personlig<br />
opsparingsplan eller<br />
Opsparingsordning i<br />
relation til<br />
beskæftigelse<br />
Finansiering Skattefinansieret Opsparingsbaseret Opsparingsbaseret<br />
Anm.: Inspireret af James(1996).<br />
Fordelene ved flersøjleprincippet er helt generelt:<br />
• Det er risikobegrænsende - ikke alle æg i samme kurv - idet de<br />
forskellige søjler er udsat for forskellige risici.<br />
• Der er en klar arbejdsdeling mellem søjlerne (undgå fattigdom, sikre<br />
tilstrækkelig kompensensationsgrad og sikre fleksibilitet for den enkelte),<br />
hvilket kan være med til at sikre et effektivt pensionssystem, idet det så<br />
er klart for alle, hvad målsætningen med den enkelte søjle er.<br />
De risici, som søjle 1 pensionerne er udsat for, er usikkerhed på den<br />
fremtidige vækst og befolkningssammensætning, men der er også for den<br />
enkelte en usikkerhed med hensyn til, hvilket pensionsniveau de fremtidige<br />
generationer vil finansiere.<br />
For søjle 2 og 3 pensionerne ligger risikoen først og fremmest i, at lav eller<br />
negativ realforrentning kan forringe den reale værdi af den fremtidige<br />
pension, men også i at ændringer i den forventede gennemsnitlige levealder<br />
som pensionist vil ændre størrelsen af pensionen. Dertil kommer, at det for<br />
den enkelte er usikkert, hvor store fremtidige indbetalinger, det vil være<br />
muligt at foretage, og dermed hvor stor den fremtidige pension bliver.<br />
Flersøjleprincippet indebærer, at en del af de fremtidige pensioner finansieres<br />
ved egen opsparing, hvorved det ikke er nødvendigt at opkræve så høje<br />
67
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
skatter/bidrag som ved et pensionssystem med meget stor vægt på søjle 1.<br />
Der er dermed i forhold til en ren søjle 1 ordning den yderligere fordel, at der<br />
er lavere skatter/bidrag og dermed muligvis et større arbejdsudbud.<br />
Der vil derudover ved flersøjleprincippet være en større pensionsformue. Det<br />
kan være med til at sikre et mere efficient kapitalmarked ved, at der bliver et<br />
større udbud af forskellige finansielle produkter. Ligesom et fondsbaseret<br />
pensionssystem kan have positive effekter på kapitalmarkedet i form af øget<br />
likviditet og et større udbud af risikovillig kapital.<br />
I forhold til et pensionssystem baseret på en ren søjle 2-pension eller søjle 3pension<br />
er der den yderligere fordel ved flersøjleprincippet, at et pensionssystem<br />
baseret på en ren søjle 2-pension eller søjle 3-pension ikke kan sikres,<br />
at der undgås fattigdom blandt pensionisterne. Det skyldes, at der vil være<br />
grupper, der aldrig eller kun i beskedent omfang har deltaget på arbejdsmarkedet,<br />
og derfor aldrig har haft en indkomst, de har haft mulighed for at<br />
spare op af.<br />
Der er ikke en entydig optimal vægtning af søjlerne, der gælder for alle<br />
lande. Valget afhænger i høj grad af, hvilket mindsteniveau og mindste<br />
dækningsgrad for pensionen, der kan accepteres.<br />
Der er næppe heller nogen tvivl om, at vurderingen af udsigterne for<br />
økonomien og af de forskellige risici i relation til de forskellige elementer i<br />
pensionssystemet på det tidspunkt, hvor pensionssystemet startes/ændres, har<br />
en stor betydning for, hvordan det vælges at sammensætte pensionssystemet.<br />
I perioder med udsigt til høj vækst og stabile demografiske fremtidsudsigter<br />
er der nok en tendens til at vælge løbende finansierede ordninger, idet<br />
behovet for opsparing er mindre tydeligt, når det ventes, at de fremtidige<br />
generationer bliver så meget mere velstående. Dertil kommer, at det er<br />
tillokkende med løbende finansierede ordninger, fordi udbetalingerne til<br />
pensionisterne fra sådanne ordninger kan påbegyndes på et højt niveau med<br />
det samme. Hvorimod udbetalingerne fra opsparingsbaserede ordninger først<br />
bliver store i takt med, at de nye pensionister har været omfattet af ordningen<br />
i mange år.<br />
Det ses også af sammenligningen i kapitel 2, at de fleste lande har valgt en<br />
relativ høj søjle 1 pension, selv om lande som Tyskland og i nogen grad<br />
Storbritannien kunne have opnået de samme fordelingsmæssige resultater<br />
med et pensionssystem baseret på søjle 2 pensioner.<br />
68
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Det danske pensionssystem og flersøjleprincippet<br />
Pensionssystemet i Danmark indeholder elementer fra alle de tre søjler. Der<br />
er dog ikke en entydig opdeling af de danske pensionsordninger på de tre<br />
søjler, jf. figur 3.3.2.<br />
Figur 3.3.2. De danske ordninger og flersøjleprincippet.<br />
Søjle 1 Søjle 2 Søjle 3<br />
Folkepension TjensteArbejdsmarkedsmandspensionog firmapension<br />
ATP<br />
SP<br />
DMP<br />
Anm.: De enkelte ordninger er kort beskrevet i boks 3.3.1<br />
Privat individuelpensionsopsparing<br />
Folkepensionen er dog en klar søjle 1 pension, idet den har som hovedformål<br />
at sikre et mindsteniveau for pensionsindkomsten, og idet den er en løbende<br />
finansieret offentlig pension. Tjenestemandspensionen er en arbejdsmarkedspension,<br />
og den ligger dermed i søjle 2. Men da det er en offentlig pension,<br />
der er løbende finansieret, har den dog nogle elementer af en søjle 1 pension.<br />
ATP, SP og DMP er alle opsparingsbaserede lovfastsatte pensioner. De ligger<br />
derfor et sted mellem søjle 1 og søjle 2. SP ligger mere i søjle 1 end ATP og<br />
DMP, og DMP ligger mere klart i søjle 2 end ATP.<br />
Arbejdsmarkedspensionsordningerne og de firmaordninger, der ikke er<br />
baseret på individuelle aftaler, er klare søjle 2 pensioner.<br />
Den private individuelle pensionsopsparing ligger i søjle 3.<br />
69
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 3.3.1. Pensionsordninger i Danmark.<br />
Søjle Ordning Finansiering Omfor- Udbetaling Bemærkning Mod-<br />
70<br />
1<br />
2<br />
3<br />
Folkepension<br />
Løbende via<br />
skatterne<br />
SP Opsparing via<br />
bidrag<br />
ATP Opsparingsbaseret<br />
med<br />
bidrag<br />
LD Opsparing. I<br />
perioden<br />
1977-79<br />
indbetalte<br />
staten 2 dyrtidsportioner<br />
DMP Opsparing via<br />
Tjenste<br />
mands-<br />
pension<br />
Arbejdsmarkedsogfirmapension<br />
Privat<br />
individuelpensionsopsparing<br />
bidrag<br />
Løbende via<br />
skatterne –<br />
lavere løn<br />
Opsparing via<br />
bidrag<br />
afhængigt af<br />
lønnen<br />
Frivillige<br />
bidrag<br />
deling 1)<br />
- Løbende<br />
livsvarig<br />
ydelse<br />
Ja Løbende udbetalt<br />
i 10<br />
rater<br />
Ja Løbende<br />
livsvarig<br />
ydelse eller<br />
kapitaliseret<br />
engangssum<br />
Aftappes med anden<br />
indkomst<br />
Indbetaling fra<br />
beskæftigede og ledige<br />
fra 1999. For de<br />
fleste er der alene<br />
begrænset sammenhæng<br />
mellem indbetaling<br />
og kontotilskrivning<br />
Lovbaseret. Lønmodtagere<br />
og ledige<br />
er omfattet. Nogle<br />
andre grupper kan<br />
frivillig indtræde<br />
Nej Engangssum Der foretages ikke<br />
indbetalinger mere<br />
regning 2<br />
Nej Engangssum Alene indbetaling i<br />
1998<br />
- Løbende Det er en arbejds- P/E<br />
livsvarig markedspension for<br />
ydelse tjenestemænd<br />
Nej Løbende Aftalt af arbejds- P/E<br />
livsvarig markedets parter<br />
ydelse, rater, eller på virksomheds-<br />
engangssum niveau. De er<br />
obligatoriske for den<br />
enkelte<br />
Nej Løbende Kan være i form af: P/E<br />
livsvarig Kapitalpension, rate- Kapital<br />
ydelse, rater, pension,indekskon- pension<br />
engangssum trakter eller løbende dog alene<br />
livsvarig ydelse. E<br />
Anm.: SP-ordningen kunne alternativt placeres i søjle 2. Det er valgt at placere den i søjle 1<br />
på grund af, at det er en offentlig pension med et social element.<br />
1)<br />
Med omfordeling forstås alene omfordeling udover omfordeling som følge af<br />
ægtefællepension, børnepension, helbredstilstand og unisexprincippet.<br />
2)<br />
Modregningen i folkepensionen (P) sker i pensionstillægget, der aftrappes med 30 pct.<br />
af den del af indkomsten, der overstiger et fradragsbeløb.<br />
Modregningen i efterlønnen (E) på 91 pct. satsen sker med:<br />
• 50 pct. for faktisk udbetalte løbende pensionsydelser, der er et led i et tidligere<br />
ansættelsesforhold.<br />
P<br />
P<br />
E
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• 60 pct. for den del af summen af 80 pct. af pensionstilsagnet for løbende ydelser<br />
og 5 pct. af depotværdien af kapital- og rateordninger, der overstiger et<br />
fradragsbeløb.<br />
Modregningen i efterlønnen på 100 pct. satsen sker med 55 pct. for faktisk udbetalte<br />
løbende pensionsydelser, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold. Der modregnes<br />
ikke for øvrige pensionsydelser.<br />
71
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
'HW IUHPWLGLJH SHQVLRQVV\VWHP<br />
RJ LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ EODQGW<br />
GH IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU VHW L<br />
IRUKROG WLO L GDJ<br />
6DPPHQV WQLQJHQ DI SHQVLRQVV\VWHPHW L IUHPWLGHQ YLO Y UH IRUVNHOOLJW IUD<br />
GHW QXY UHQGH LV U VRP I¡OJH DI XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />
8GE\JQLQJHQ YLO EHW\GH DW ODQJW IOHUH DI GH NRPPHQGH SHQVLRQLVWHU YLO Y UH<br />
RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ RJ GHU YLO Y UH IOHUH GHU KDU Y UHW<br />
RPIDWWHW DI RUGQLQJHUQH L PDQJH nU<br />
3HQVLRQLVWHUQH L nU YLO OLJHVRP DOOH DQGUH JUXSSHU In EHGUH ¡NRQRPLVNH<br />
IRUKROG VRP I¡OJH DI GHQ JHQHUHOOH Y NVW L ¡NRQRPLHQ 'HW VN\OGHV EODQGW<br />
DQGHW DW IRONHSHQVLRQHQ UHJXOHUHV L WDNW PHG Y NVWHQ L O¡QQLQJHUQH 'HU<br />
WHJQHU VLJ HQ XGYLNOLQJ KYRU<br />
œ 3HQVLRQLVWJUXSSHQ YLO RSOHYH HQ Y VHQWOLJ LQGNRPVWIUHPJDQJ 'HQ<br />
JHQQHPVQLWOLJH GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW YLO LI¡OJH<br />
IUHPVNULYQLQJHQ UHDOW VHW Y UH ò JDQJ Vn VWRU VRP GHQ JHQQHPVQLWOLJH<br />
GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW<br />
'HW NDQ IRUYHQWHV DW QnU SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPVWHU L VDPPHQOLJQHV<br />
PHG SHQVLRQLVWHUQHV L Vn HU LQGNRPVWHQ YRNVHW KXUWLJHUH HQG GHQ<br />
JHQHUHOOH YHOVWDQGVIUHPJDQJ ± KHU PnOW YHG UHDOO¡QVXGYLNOLQJHQ 'HW VN\OGHV<br />
DW XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH ¡JHU RSVSDULQJHQ L GH HUK<br />
YHUYVDNWLYH nU RJ GHUPHG LQGNRPVWHQ VRP SHQVLRQLVW $QDO\VHQ YLVHU DW<br />
XQGHU IRUXGV WQLQJ DI DW ELGUDJHW L GH LNNH IXOGW XGE\JJHGH DUEHMGVPDU<br />
NHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU VWLJHU JUDGYLVW WLO SFW YLO SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPV<br />
WHU YRNVH KXUWLJHUH HQG GHQ JHQHUHOOH YHOVWDQGVIUHPJDQJ<br />
œ 'HQ JHQQHPVQLWOLJH GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW YRNVHU VnOHGHV<br />
PHG JRGW SFW PHUH HQG O¡QQLQJHUQH 'HU HU HQ K¡MHUH Y NVW L GHQ
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
œ 2YHUJDQJHQ WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ YLO IRU I UUH HQG L GDJ Y UH IRUEXQ<br />
GHW PHG HQ Y VHQWOLJ LQGNRPVWQHGJDQJ 'HW HU VSHFLHOW IRU SHUVRQHUQH L<br />
PHOOHPLQGNRPVWJUXSSHUQH DW G NQLQJVJUDGHQ YHQWHV DW VWLJH<br />
'HQ YHQWHGH XGYLNOLQJ L SHQVLRQVLQGNRPVWHUQH VHW XG IUD HQ<br />
JHQQHPVQLWVEHWUDJWQLQJ<br />
8GE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH EHW\GHU DW ODQJW IOHUH DI GH<br />
IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU YLO KDYH HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ WLO DW VXSSOHUH<br />
GHUHV IRONHSHQVLRQ PHG<br />
6W¡UUHOVHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHQ IRU GHQ HQNHOWH SHQVLRQLVW YLO YDULHUH<br />
PHG DQWDOOHW DI nU L EHVN IWLJHOVH O¡QQHQV VW¡UUHOVH RJ ELGUDJVSURFHQWHQ VH<br />
WDEHO 3n GHQ PnGH HU DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH PHG WLO DW VNDEH HQ<br />
VDPPHQK QJ PHOOHP LQGNRPVWHQ VRP HUKYHUYVDNWLY RJ LQGNRPVWHQ VRP<br />
SHQVLRQLVW<br />
7DEHO 6W¡UUHOVH DI nUOLJ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ O¡QQLYHDX<br />
)RUXGV WQLQJ $UEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />
Løn som erhvervsaktiv 250.000 kr. og en 9 pct. ordning med<br />
indbygget invalidepension, ægtefællepension og børnepension.<br />
Indtrædelse som 25 årig. På pension som 65 årig.................................<br />
$OWHUQDWLYHU<br />
$OHQH DOGHUVSHQVLRQ GYV LQJHQ LQYDOLGHSHQVLRQ PY<br />
+¡MHUH O¡Q NU<br />
/DYHUH O¡Q NU<br />
%LGUDJVSURFHQW Sn<br />
%LGUDJVSURFHQW Sn<br />
7LGOLJ WLOEDJHWU NQLQJ YHG DOGHU<br />
/HGLJKHG Sn SFW<br />
/DYHUH PHUUHDOUHQWH SFW<br />
$QP 'HU HU DQWDJHW DW PHUUHDOUHQWHQ HU Sn SFW DW GHU HU WDOH RP IXOGW XGE\JJHGH<br />
RUGQLQJHU RJ DW GHU L RUGQLQJHUQH HU LQGE\JJHW LQYDOLGHSHQVLRQ JWHI OOHSHQVLRQ<br />
VYDUHQGH WLO SFW DI DOGHUVSHQVLRQHQ RJ E¡UQHSHQVLRQ VYDUHQGH WLO SFW DI<br />
DOGHUVSHQVLRQHQ 3HQVLRQHQ HU EHUHJQHW VRP HW VLPSHOW JHQQHPVQLW DI SHQVLRQHQ IRU<br />
P QG RJ NYLQGHU<br />
.LOGH 7Y UPLQLVWHULHO<br />
3HQVLRQLVWHUQH L nU YLO KYLV GHQ IRUXGVDWWH ¡NRQRPLVNH Y NVW UHDOLVHUHV<br />
VHW L IRUKROG WLO GH QXY UHQGH SHQVLRQLVWHU Y UH Y VHQWOLJW EHGUH VWLOOHGH<br />
(Q EHVNULYHOVH DI GHQ ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ IRU SHQVLRQLVWHUQH L HW EHVWHPW nU L IUHPWLGHQ HU L<br />
VDJHQV QDWXU XVLNNHU )RU DW NXQQH JLYH HQ VnGDQ EHVNULYHOVH Pn GHU J¡UHV HQ ODQJ U NNH<br />
IRUXGV WQLQJHU EODQGW DQGHW RP GHQ ¡NRQRPLVNH Y NVW RPIDQJHW DI GH HUKYHUYVDNWLYHV<br />
RSVSDULQJ EnGH L DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU RJ ¡YULJ RSVSDULQJ RJ RP IRUUHQWQLQJHQ DI
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
IUHP WLO nU L JHQQHPVQLW YRNVHU PHG JRGW SFW PHUH HQG KYDG<br />
O¡QQLQJHUQH VWLJHU PHG L VDPPH SHULRGH VH WDEHO<br />
7DEHO 'HQ JHQQHPVQLWOLJH ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ IRU HQ SHQVLRQLVW<br />
RJ<br />
%HO¡E L NU<br />
O¡QQLYHDX<br />
SULVQLYHDX<br />
)RONHSHQVLRQ<br />
3HQVLRQVXGEHWDOLQJHU<br />
$73 RJ 63<br />
)RUPXHDINDVW<br />
6DPOHGH LQGNRPVW<br />
6NDW<br />
,QGNRPVW HIWHU VNDW<br />
%ROLJVW¡WWH PY<br />
'LVSRQLEHO LQGNRPVW<br />
3RWHQWLHOW IRUPXHIRUEUXJ<br />
'LVSRQLEHO LQGNRPVW KHUHIWHU<br />
$QP 9 NVWHQ L EROLJVW¡WWHQ L IDVWH SULVHU VN\OGHV DW GHW DQWDJHV DW KXVOHMHQ YRNVHU PHG<br />
O¡QQLQJHUQH 'HQ PLQGUH EHW\GQLQJ DI EROLJVW¡WWH PnOW L IDVW O¡QQLYHDX VN\OGHV GHOV<br />
QGULQJHQ DI EROLJVW¡WWHUHJOHUQH RJ GHOV Y NVWHQ L SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPVW 'HW<br />
ODYHUH IRUPXHDINDVW L HQG L VN\OGHV DW HQ GHO DI IRUPXHDINDVWHW L HU<br />
IRUUHQWQLQJ DI XGEHWDOWH NDSLWDOSHQVLRQHU , HU GHW IRUXGVDW DW DOOH SULYDWH RJ<br />
DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU HU PHG O¡EHQGH \GHOVHU 'HUWLO NRPPHU DW GHW HU<br />
DQWDJHW DW RSE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH L HW YLVW RPIDQJ UHGXFHUHU<br />
RSE\JQLQJHQ DI DQGHQ IRUPXH JUXQGIRUO¡E 'HW VNDO EHP UNHV DW GHW HU DQWDJHW DW<br />
SHQVLRQLVWHUQH L nU LNNH KDU QRJHQ ¡YULJ LQGNRPVW I HNV O¡QLQGNRPVW 'HU HU<br />
GHUIRU DI VDPPHQOLJQHOLJKHGVKHQV\Q YDOJW RJVn DW VH ERUW IUD VnGDQQH LQGNRPVWHU YHG<br />
RSJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ L RJ JHQEHUHJQH<br />
IRONHSHQVLRQHQ RJ EROLJVW¡WWHQ Sn GHQQH EDJJUXQG 'HW HU GH nULJH L GHU DI<br />
VDPPHQOLJQHOLJKHGVJUXQGH HU WDJHW XGJDQJVSXQNW L 'HUHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ HU OLGW<br />
EHGUH HQG SHQVLRQLVWHUQHV VRP VnGDQ<br />
.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />
'HQ JHQQHPVQLWOLJH IRONHSHQVLRQ HU PnOW L IDVWH SULVHU Y VHQWOLJW VW¡UUH L<br />
HQG L 'HW VN\OGHV GRJ DOHQH GHQ JHQHUHOOH O¡QXGYLNOLQJ +YLV<br />
IRONHSHQVLRQHQ RSJ¡UHV L IDVW O¡QQLYHDX L VWHGHW HU IRONHSHQVLRQHQ L<br />
VnOHGHV ODYHUH HQG L 'HW VN\OGHV I¡UVW RJ IUHPPHVW DW SHQVLRQVWLOO JJHW<br />
UHGXFHUHV QnU GHQ VXSSOHUHQGH SHQVLRQVLQGNRPVW YRNVHU 0HQ GHW VN\OGHV<br />
RJVn DW XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH UHVXOWHUHU L HQ ODYHUH<br />
UHJXOHULQJ DI IRONHSHQVLRQHQ HQG O¡QVWLJQLQJVWDNWHQ<br />
)RONHSHQVLRQHQ EOLYHU UHODWLYW VHW PLQGUH EHW\GQLQJVIXOG PHQV DUEHMGVPDU<br />
NHGVSHQVLRQHUQH RJ $73 VDPW GHQ V UOLJH SHQVLRQVRSVSDULQJ YRNVHU L EHW\G<br />
QLQJ 'H IRUVNHOOLJH RSVSDULQJVEDVHUHGH RUGQLQJHU YLO VnOHGHV L VDPOHW
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
%RNV 2P RSJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV IUHPWLGLJH LQGNRPVW<br />
IRUKROG<br />
2SJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ L nU HU EDVHUHW Sn HQ IUHPVNULYQLQJ<br />
DI GH nULJHV SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU L RJ )UHPVNULYQLQJHQ HU HQ<br />
YLGHUHXGYLNOLQJ DI GH WLOVYDUHQGH IUHPVNULYQLQJHU L 'HW ‘NRQRPLVNH 5nGV HIWHUnUVUDSSRUW<br />
RJ )LQDQVUHGHJ¡UHOVH , IUHPVNULYQLQJHQ VNHOQHV GHU VnOHGHV PHOOHP HQOLJH RJ<br />
VDPOHYHQGH RJ GHU LQGGUDJHV DQGHQ RSVSDULQJ HQG DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />
6W¡UUHOVHQ DI SHQVLRQVXGEHWDOLQJHUQH L nU RSJ¡UHV Sn EDJJUXQG DI HQ IUHPVNULYQLQJ DI<br />
XGYLNOLQJHQ L GDQVN ¡NRQRPL XGI¡UW YHG KM OS DI 'DQPDUNV 6WDWLVWLNV JHQHUHOOH OLJHY JWV<br />
PRGHO '5($0 'HQ VDPOHGH '5($0 IUHPVNULYQLQJ HU Q UPHUH EHVNUHYHW L NDSLWHO<br />
'H Y VHQWOLJVWH IRUXGV WQLQJHU L UHODWLRQ WLO SHQVLRQHUQH HU<br />
œ 'HQ QRPLQHOOH UHQWH Sn REOLJDWLRQHU HU Sn SFW<br />
œ )RUUHQWQLQJHQ DI DNWLHLQYHVWHULQJHU HU Sn SFW<br />
œ /¡QQLQJHUQH VWLJHU PHG SFW UHDOW<br />
œ ,QIODWLRQHQ HU Sn SFW<br />
œ 'HQ UHDOH IRUUHQWQLQJ DI SHQVLRQVIRUPXHQ HU Sn NQDS SFW HIWHU VNDW<br />
œ )RU GH LNNH IXOGW XGE\JJHGH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU IRUXGV WWHV ELGUDJHW DW<br />
VWLJH JUDGYLVW WLO SFW DI O¡QVXPPHQ L<br />
'HQ UHDOH IRUUHQWQLQJ DI SHQVLRQVIRUPXHQ DIK QJHU DI VDPPHQV WQLQJHQ DI LQYHVWHULQJHUQH<br />
Sn KHQKROGVYLV DNWLHU RJ REOLJDWLRQHU 6DPPHQV WQLQJHQ DI SHQVLRQVLQVWLWXWWHUQHV<br />
LQYHVWHULQJHU Sn GH IRUVNHOOLJH DNWLYHU L GLVVH EHUHJQLQJHU VYDUHU WLO IRUXGV WQLQJHUQH L NDSLWHO<br />
'HQ EHQ\WWHGH IUHPVNULYQLQJVPHWRGH HU Q UPHUH EHVNUHYHW L ELODJ<br />
8VLNNHUKHGHQ Sn IUHPVNULYQLQJHQ HU EHWUDJWHOLJ RJ IUHPVNULYQLQJHQ E¡U GHUIRU PHUH<br />
EHWUDJWHV VRP HW DI IOHUH PXOLJH VFHQDULHU )UHPVNULYQLQJHQ EHWUDJWHV GRJ VRP UREXVW QRN WLO<br />
DW GHU NDQ XGGUDJHV KRYHGWHQGHQVHU L GHQ YHQWHGH XGYLNOLQJ<br />
'HW VW¡UUH RPIDQJ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU RJ SULYDWH SHQVLRQV<br />
RUGQLQJHU KDU VW¡UUH EHW\GQLQJ IRU GH VDPOHYHQGHV LQGNRPVWHU HQG IRU GH<br />
HQOLJHV 'H VDPOHYHQGHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW YRNVHU VnOHGHV PHG FD SFW<br />
KYRU GH HQOLJHV DOHQH YRNVHU PHG FD SFW VH WDEHO 'HQ VW¡UUH Y NVW L<br />
GH VDPOHYHQGHV LQGNRPVW HQG L GH HQOLJHV VN\OGHV WLOGHOV DW IRONHSHQVLRQHQ<br />
HU K¡MHUH IRU HQOLJH HQG IRU VDPOHYHQGH 'HW EHW\GHU DW HQ Y NVW L GHQ<br />
VXSSOHUHQGH SHQVLRQ PHG VDPPH NURQHEHO¡E YLO KDYH UHODWLYW VW¡UVW EHW\G<br />
QLQJ IRU VDPOHYHQGH 'HUWLO NRPPHU DW HQ VW¡UUH DQGHO DI JLIWH IRUHWDJHU<br />
SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ DW GH GHU J¡U VSDUHU PHUH RS
(7 % 5('
%RNV 7UH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ<br />
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
1nU GHQ HQNHOWHV DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQV EOLYHU XGE\JJHW RJ GHQQH EOLYHU RPIDWWHW DI GHQ<br />
6 UOLJH 3HQVLRQVRSVSDULQJ Vn IRU¡JHV GHQ IUHPWLGLJH SHQVLRQVG NQLQJ +YLV GHQ HQNHOWH<br />
YXUGHUHU DW GHQQH SHQVLRQVG NQLQJ HU IRU K¡M Vn NDQ GHW Y OJHV DW UHGXFHUH DQGHQ<br />
SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ GHQ IUL RSVSDULQJ 'HQ HIIHNW DW IRU¡JHOVHQ DI HQ W\SH RSVSDULQJ<br />
UHGXFHUHU HQ DQGHQ W\SH RSVSDULQJ EHQ YQHV IRUWU QJQLQJ<br />
'HU HU XQGHUV¡JW WUH IRUVNHOOLJH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ (W IRUO¡E PHG ODY IRUWU QJQLQJ HW<br />
JUXQGIRUO¡E RJ HW IRUO¡E PHG K¡M IRUWU QJQLQJ<br />
/DY IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW NDQ WRONHV VRP HQ VODJV LQJHQ IRUWU QJQLQJVVFHQDULR *UXQG<br />
IRUO¡EHW VYDUHU Vn WLO HQ IRUWU QJQLQJVJUDG Sn FD SFW IRU HQ SHQVLRQLVW PHG JHQQHPVQLWOLJ<br />
¡NRQRPLVN VLWXDWLRQ RJ K¡M IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW VYDUHU WLO HQ IRUWU QJQLQJVJUDG Sn FD<br />
SFW<br />
*UXQGIRUO¡EHW VYDUHU GHUIRU Sn PDNURQLYHDX VWRUW VHW WLO GHW L NDSLWHO XQGHUV¡JWH IRUO¡E PHG<br />
GHOYLV IRUWU QJQLQJ ± GRJ HU IRUWU QJQLQJHQ OLGW ODYHUH L JUXQGIRUO¡EHW )RUWU QJQLQJHQ L K¡M<br />
IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW OLJJHU QRJHW XQGHU IXOG IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW<br />
'HQ WHNQLVNH XGIRUPQLQJ DI GH WUH VFHQDULHU<br />
'H WUH VFHQDULHU KDU GHW WLO I OGHV DW XGJDQJVSXQNWHW IRU VW¡UUHOVHQ DI DQGHQ RSVSDULQJ HU GH<br />
VDPPH DOGHUVIRUGHOWH RSVSDULQJVSURILOHU IUD 6FHQDULHUQH DGVNLOOHU VLJ Vn YHG KYRUGDQ<br />
GHW DQWDJHV DW SURILOHUQH XGYLNOHU VLJ L IUHPWLGHQ 'HU HU IRU DOOH VFHQDULHU ODJW WLO JUXQG DW<br />
DQGHQ RSVSDULQJ LNNH NDQ EOLYH QHJDWLY<br />
/DY<br />
IRUWU QJQLQJ<br />
9LGHUHXGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH HIWHU RJ<br />
RSE\JQLQJHQ DI GHQ V UOLJH SHQVLRQ SnYLUNHU LNNH GHQ ¡YULJH RSVSDULQJ<br />
*UXQGIRUO¡E $OHQH YLGHUHXGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH HIWHU RJ<br />
RSE\JQLQJHQ DI GHQ V UOLJH SHQVLRQ DQWDJHV DW IRUWU QJH DQGHQ<br />
RSVSDULQJ 'HW VNHU WLO JHQJ OG IXOGW XG GYV NU IRU NU<br />
+¡M<br />
IRUWU QJQLQJ<br />
3HUVRQHU GHU KDU HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ HOOHU LQGEHWDOHU V UOLJW<br />
SHQVLRQVELGUDJ IRUHWDJHU LNNH DQGHQ RSVSDULQJ 'HWWH VFHQDULR VYDUHU WLO<br />
DW GHU LNNH L WLO IXOGH NDQ REVHUYHUHV NRQVHNYHQVHQ DI GHQ DOOHUHGH<br />
VWHGIXQGQH RSE\JQLQJ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />
$QDO\VHU YLVHU DW GHU IRU GHQ HQNHOWH HU HQ YLV VDPPHQK QJ PHOOHP DUEHMGV<br />
PDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHUQH RJ ¡YULJ RSVSDULQJ (Q XQGHUV¡JHOVH DI<br />
VDPPHQK QJHQ PHOOHP DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU RJ DQGUH<br />
SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU L HW HQNHOW nU Sn GDQVNH GDWD YLVHU DW KYLV DUEHMGV<br />
PDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU ¡JHV PHG NU Vn IDOGHU GH DQGUH<br />
SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU PHG NU $QGUH XGHQODQGVNH XQGHUV¡JHOVHU YLVHU DW<br />
LQGEHWDOLQJHU WLO DOOH SHQVLRQVRUGQLQJHU IRUWU QJHU DQGHQ RSVSDULQJ PHG FD<br />
SFW VH NDSLWHO 'HU HU DOWVn HQ VWRU XVLNNHUKHG Sn VW¡UUHOVHQ DI IRUWU QJ<br />
QLQJHQ 'HU XQGHUV¡JHV GHUIRU IOHUH IRUVNHOOLJH VFHQDULHU
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
,QGNRPVWIRUGHOLQJHQ EODQGW GH IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU<br />
8GE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH KDU IRUVNHOOLJ EHW\GQLQJ IRU GH<br />
IRUVNHOOLJH JUXSSHU DI SHQVLRQLVWHU<br />
)LJXU ,QGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU SHQVLRQLVWHUQH ± GLVSRQLEHO LQGNRPVW L<br />
O¡QQLYHDX ± RJ JUXQGIRUO¡E<br />
$QGHO SUP (QOLJH<br />
$QGHO SUP<br />
'LVSRQLEHO LQGNRPVW NU<br />
)RUGHOLQJ )RUGHOLQJ<br />
*QVW GLVS ,QGN *QVW GLVS ,QGN<br />
.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />
$QGHO SUP (QOLJH<br />
$QGHO SUP<br />
'LVSRQLEHO LQGNRPVW NU<br />
)RUGHOLQJ )RUGHOLQJ<br />
*QVW GLVS LQGN *QVW GLVS ,QGN<br />
)RU EnGH HQOLJH RJ SDU WHJQHU GHU VLJ HQ XGYLNOLQJ PHG K¡MHUH JHQQHPVQLWOLJ<br />
LQGNRPVW PnOW L O¡QQLYHDX VDPW HQ PHUH OLJHOLJ LQGNRPVWIRUGHOLQJ<br />
'HW VN\OGHV HQ JHQHUHO VWLJQLQJ L GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRUGHOLQJHQ<br />
U\NNHV PRG K¡MUH VH ILJXU VDPW DW IOHUH InU LQGNRPVWHU XGRYHU<br />
IRONHSHQVLRQHQ<br />
9 NVWHQ L GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW HU ODYHVW L GH K¡MHVWH LQGNRPVWLQWHUYDOOHU<br />
± HQGRJ QHJDWLY L GH DOOHUK¡MHVWH VH ILJXU 'HW VN\OGHV DW SHUVRQHU L GH<br />
K¡MHVWH LQGNRPVWLQWHUYDOOHU DOOHUHGH L KDU XGEHWDOLQJHU IUD<br />
DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU KYRUIRU XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGV<br />
SHQVLRQHUQH HU PLQGUH Y VHQWOLJ L GH K¡MHVWH GHFLOHU 'HUWLO NRPPHU DW GH<br />
XGEHWDOWH SHQVLRQHU L NXQ L IRUKROGVYLV EHJU QVHW RPIDQJ KDU Y UHW<br />
SnODJW UHDOUHQWHDIJLIW 'H XGEHWDOWH SHQVLRQHU L HU GHUIRU SU JHW DI HQ<br />
IRUKROGVYLV K¡M PHUUHDOIRUUHQWQLQJ HIWHU VNDW<br />
'H WUH IRUVNHOOLJH XQGHUV¡JWH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ YLVHU L VWRUH WU N GHW<br />
VDPPH ELOOHGH GHU HU GRJ VHOYI¡OJHOLJ HQ QLYHDXIRUVNHO 'HQ QRJHW<br />
NUDIWLJHUH Y NVW L GH ODYHVWH RJ PHOOHPVWH GHFLOHU L IRUKROG WLO GHQ<br />
JHQQHPVQLWOLJH XGYLNOLQJ IRU SHQVLRQLVWHUQH VNDO VHV L IRUKROG WLO GHQ ODYHUH<br />
Y NVW L GH K¡MHVWH GHFLOHU KYRU LQGNRPVWQLYHDXHW HU K¡MW RJ HQ ODY LQGNRPVWV<br />
Y NVW GHUIRU YHMHU UHODWLYW NUDIWLJW L IRUKROG WLO GHQ JHQQHPVQLWOLJH XGYLNOLQJ<br />
IRU SHQVLRQLVWHUQH
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
)LJXU 6DPPHQV WQLQJHQ RJ VW¡UUHOVHQ DI EUXWWRLQGNRPVWHQ IRU<br />
SHQVLRQLVWHUQH L IRUGHOW Sn GHFLOHU DI GLVSRQLEHO LQGNRPVW JUXQG<br />
IRUO¡E O¡QQLYHDX<br />
.U .U<br />
'HFLO<br />
)RONHSHQVLRQ $UEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />
)RUPXHDINDVW 3ULYDW SHQVLRQ<br />
$73 RJ 63 %ROLJVW¡WWH<br />
$QP 3HQVLRQLVWHUQH HU IRUGHOW HIWHU VW¡UUHOVHQ DI GHUHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW L OLJH VWRUH<br />
JUXSSHU , GHFLO OLJJHU VnOHGHV GH SFW DI SHQVLRQLVWHUQH GHU KDU GH ODYHVWH<br />
GLVSRQLEOH LQGNRPVWHU 'HW HU GHQ JHQQHPVQLWOLJH VW¡UUHOVH DI GH IRUVNHOOLJH<br />
LQGNRPVWW\SHU IRU GHFLOHW GHU HU RSJMRUW L ILJXUHQ<br />
.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />
' NQLQJVJUDGHU IRU NRPPHQGH SHQVLRQLVWHU<br />
3HQVLRQHULQJHQ LQGHE UHU DW GHW KLGWLGLJH LQGNRPVWJUXQGODJ ERUWIDOGHU RJ<br />
HUVWDWWHV DI RIIHQWOLJ RJ SULYDW SHQVLRQVLQGNRPVW %HKRYHW IRU SHQVLRQV<br />
LQGNRPVW NDQ LNNH VHV LVROHUHW IUD GHQ WLGOLJHUH LQGNRPVW 'HQ VnNDOGWH<br />
G NQLQJVJUDG EHVNULYHU L KYRU K¡M JUDG LQGNRPVWHQ IUD SULYDWH RJ RIIHQWOLJH<br />
SHQVLRQVRUGQLQJHU VRP SHQVLRQLVW G NNHU GHW WDE DI LQGNRPVW GHU IUHPNRP<br />
PHU YHG RYHUJDQJ IUD HUKYHUYVDNWLY WLO SHQVLRQLVW<br />
' NQLQJVJUDGHQ HU VnOHGHV HW XGWU\N IRU KYRU VWRU RYHUIO\WQLQJ DI IRUEUXJV<br />
PXOLJKHGHU GHU VNHU IUD GH HUKYHUYVDNWLYH DOGUH WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ<br />
(Q WHRUHWLVN NRQVLVWHQW RSJ¡UHOVH DI G NQLQJVJUDGHQ E¡U VDPPHQOLJQH IRUEUXJVPXOLJKH<br />
GHUQH VRP SHQVLRQLVW PHG IRUEUXJVPXOLJKHGHUQH VRP HUKYHUYVDNWLY 'HW HU GHUIRU LNNH QRN
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
7DEHO ,QGEHWDOLQJVSURFHQW RJ G NQLQJVJUDGHU ± O¡QQL<br />
YHDX PHG IXOGW JHQQHPI¡UWH VNDWWH RJ EROLJVW¡WWHUHJOHU<br />
' NQLQJVJUDG<br />
,QGNRPVW VRP HUKYHUYVDNWLYH<br />
± ±<br />
± ± ± ±<br />
± ± ± ±<br />
± ± ± ±<br />
$QP ,QGNRPVWHQ VRP HUKYHUYVDNWLY HU LQNOXVLYH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVELGUDJ<br />
DUEHMGVPDUNHGVELGUDJ $73 ELGUDJ RJ V UOLJW SHQVLRQVELGUDJ 'HW HU IRUXGVDW DW<br />
SHUVRQHQ VRP SHQVLRQLVW XGRYHU GHQ SHQVLRQ VRP ELGUDJVSURFHQWHQ UHIHUHU WLO RJVn<br />
PRGWDJHU 63 RJ $73 SHQVLRQ Sn L DOW NU ' NQLQJVJUDGHQ HU GHQ GLVSRQLEOH<br />
LQGNRPVW VRP SHQVLRQLVW VDW L IRUKROG WLO GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW VRP HUKYHUVDNWLY<br />
'HW HU DQWDJHW DW SHUVRQHQ HU HQOLJ RJ ERU L GHQ VDPPH OHMHEROLJ VRP SHQVLRQLVW RJ<br />
VRP HUKYHUYVDNWLY )RU HQ HUKYHUYVDNWLY PHG HQ LQGNRPVW Sn HU<br />
IRONHSHQVLRQHQ $73 RJ 63 QRN WLO DW VLNUH HQ G NQLQJVJUDG Sn RJ SFW<br />
6HOY RP GHU LNNH ILQGHV pQ RSWLPDO G NQLQJVJUDG IRU DOOH Vn HU GHW Q SSH<br />
WLOI OGHW DW K¡MHUH O¡QQHGH JHQHUHOW YLO Y UH WLOIUHGVH PHG GHQ G NQLQJVJUDG<br />
IRONHSHQVLRQHQ VLNUHU 'HW Pn GHUIRU IRUYHQWHV DW K¡MWO¡QQHGH VSDUHU<br />
EHW\GHOLJW PHUH RS HQG ODYWO¡QQHGH (W VnGDQW P¡QVWHU IRU SHQVLRQV<br />
RSVSDULQJHQ VHV GD RJVn QnU GHQ RSJ¡UHV IRUGHOW Sn DOGHU RJ LQGNRPVW VH<br />
WDEHO ,QGEHWDOLQJVSURFHQWHQ HU VnOHGHV VWLJHQGH L VnYHO DOGHU VRP<br />
LQGNRPVW<br />
7DEHO *HQQHPVQLWOLJW SHQVLRQVRSVSDULQJ L SURFHQW DI SHUVRQOLJ<br />
LQGNRPVW<br />
3HUVRQOLJ LQGNRPVW L NU<br />
$OGHU $OOH<br />
, DOW<br />
$QP 7DEHOOHQ YLVHU HW ¡MHEOLNVELOOHGH DI SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHUQH L 'HW HU YLJWLJW DW<br />
Y UH RSP UNVRP Sn GHWWH YHG WRONQLQJHQ DI WDEHOOHQ ) HNV NDQ PHJHW K¡MH<br />
LQGEHWDOLQJVSURFHQWHU Y UH XGWU\N IRU HQ NRPSHQVDWLRQ DI IRU VPn LQGEHWDOLQJHU Sn HW<br />
WLGOLJHUH WLGVSXQNW L OLYHW RJ NDQ GHUIRU LNNH WRONHV VnGDQ DW GHQ HQNHOWH Q¡GYHQGLJYLV<br />
YLO KDYH HQ VSHFLHOW K¡M SHQVLRQVG NQLQJ ,GHW GHU VHV Sn JHQQHPVQLW IRU IRUVNHOOLJH<br />
JUXSSHU PLQGVNHV HIIHNWHQ KHUDI GRJ<br />
.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU Sn HQ VWLNSU¡YH DI GHQ GDQVNH EHIRONQLQJ
(7 % 5('
)LJXU ' NQLQJVJUDG L nU<br />
3FW (QOLJH<br />
3FW<br />
'HFLO<br />
' NQLQJVJUDG PHG IRUPXHIRUEUXJ<br />
' NQLQJVJUDG XGHQ IRUPXHIRUEUXJ<br />
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
3FW<br />
3DU 3FW<br />
'HFLO<br />
' NQLQJVJUDG PHG IRUPXHIRUEUXJ<br />
' NQLQJVJUDG XGHQ IRUPXHIRUEUXJ<br />
$QP 3HUVRQHUQH HU IRUGHOW HIWHU VW¡UUHOVHQ DI GHUHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW VRP HUKYHUYVDNWLYH<br />
L OLJH VWRUH JUXSSHU , GHFLO OLJJHU VnOHGHV GH SFW GHU KDU GH ODYHVWH GLVSRQLEOH<br />
LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH 'HW HU GHQ JHQQHPVQLWOLJH G NQLQJVJUDG IRU<br />
SHUVRQHUQH L GHFLOHW GHU HU RSJMRUW L ILJXUHQ )RUPXHIRUEUXJ HU SRWHQWLHOW IRUEUXJ DI<br />
GHQ IULH IRUPXH<br />
.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />
3HQVLRQVG NQLQJHQ HU YRNVHQGH RYHU WLGHQ 'H SHUVRQHU GHU HU RYHUJnHW WLO<br />
IRONHSHQVLRQ L GH VHQHUH nU KDU KDIW ODYHUH G NQLQJVJUDGHU HQG GH IUHPWL<br />
GLJH SHQVLRQLVWHU YLO KDYH MI ILJXU 'HW HU W\GHOLJW IRU EnGH GH HQOLJH RJ<br />
SDUUHQH DW GHW VSHFLHOW HU L PHOOHPLQGNRPVWJUXSSHU GHU HU HQ Y NVW L<br />
G NQLQJVJUDGHQ 'HW NDQ VN\OGHV DW GHW IRUWULQVYLV HU GLVVH JUXSSHU GHU HU<br />
EOHYHW RPIDWWHW DI PHUH XGE\JJHGH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU L O¡EHW DI<br />
SHULRGHQ<br />
9 NVWHQ L G NQLQJVJUDGHUQH NDQ DIVSHMOH WR HIIHNWHU 'HOV HU GHU NRPPHW HQ<br />
VW¡UUH RSP UNVRPKHG Sn Q¡GYHQGLJKHGHQ DI SHQVLRQVRSVSDULQJ PHG XGEUH<br />
GHOVHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH RJ GHOV KDU GHQ JHQHUHOOH YHOVWDQGV<br />
VWLJQLQJ EHW\GHW DW PXOLJKHGHUQH IRU RJ O\VWHQ WLO SHQVLRQVRSVSDULQJ HU<br />
VWHJHW<br />
'HW VNDO GRJ EHP UNHV DW Y NVWHQ L GH HQOLJHV G NQLQJVJUDGHU RYHU SHULRGHQ RYHUYXUGHUHV<br />
VRP I¡OJH DI DW GH SHUVRQHU GHU LQGJnU L EHUHJQLQJHQ DI G NQLQJVJUDGHUQH L KDU<br />
LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH GHU VYDUHU WLO JHQQHPVQLWWHW PHQ LQGNRPVWHU VRP<br />
SHQVLRQLVWHU GHU OLJJHU XQGHU JHQQHPVQLWWHW 7LOVYDUHQGH XQGHUYXUGHUHV Y NVWHQ L SDUUHQHV<br />
G NQLQJVJUDGHU RYHU SHULRGHQ L HW PLQGUH RPIDQJ IRUGL GH SHUVRQHU GHU LQGJnU L EHUHJQLQJHQ<br />
DI G NQLQJVJUDGHQ L KDU LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH GHU OLJJHU XQGHU JHQQHPVQLWWHW<br />
RJ GHUIRU KDU GH G NQLQJVJUDGHU GHU OLJJHU RYHU JHQQHPVQLWWHW
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
J¡U DW K¡MWO¡QQHGH LNNH YHG RYHUJDQJHQ WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ RSOHYHU HW<br />
DOW IRU NUDIWLJW LQGNRPVWERUWIDOG
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
SXQNW L HQ LQGLYLGHIIHNW GHU DIK QJHU DI GH nULJHV IDNWLVNH OHGLJKHG L<br />
nUHW 'HQ HQNHOWHV OHGLJKHGVULVNR VHW RYHU OLYVIRUO¡EHW DIK QJHU XGRYHU<br />
DI LQGLYLGHIIHNWHQ RJVn DI XGGDQQHOVHVQLYHDX N¡Q DOGHU RJ SODFHULQJ L<br />
LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX DOGHU RJ N¡Q<br />
6W¡UUHOVHQ DI LQGLYLGHIIHNWHQ HU EDVHUHW Sn OHGLJKHGHQ RJ XGGDQQHOVHVQLYHDXHW<br />
L VDPW Sn HQ XQGHUV¡JHOVH L )LQDQVUHGHJ¡UHOVH DI OHGLJKHGVULVLNRHQ<br />
Sn O QJHUH VLJW IRU IRUVNHOOLJH OHGLJKHGVQLYHDXHU L XGJDQJVnUHW<br />
'HU NDQ VRP HW NRQNUHW HNVHPSHO WDJHV XGJDQJVSXQNW L ODYWO¡QQHGH IDJO UWH<br />
P QG EODQGW PnOJUXSSHQ DI nULJH 3HUVRQHUQH L GHQQH JUXSSH YLO KDYH<br />
IRUVNHOOLJH LQGLYLGXHOOH OHGLJKHGVULVLFL 6nOHGHV NDQ GHU I HNV Y UH QRJOH L<br />
GHQQH JUXSSH GHU KDU HQ IRUK¡MHW LQGLYLGXHO OHGLJKHGVULVLNR GHU OLJJHU<br />
SFW RYHU JHQQHPVQLWWHW 1nU OHGLJKHGHQ VNDO RSJ¡UHV IRU GHQQH JUXSSH VRP<br />
nULJH WDJHV GHU XGJDQJVSXQNW L VDQGV\QOLJKHGHQ IRU DW EOLYH OHGLJ IRU<br />
ODYWO¡QQHGH nULJH IDJO UWH P QG GHQ NDQ I HNV Y UH SFW<br />
/HGLJKHGVULVLNRHQ IRU GHP PHG HQ LQGLYLGXHO OHGLJKHGVULVLNR GHU OLJJHU<br />
SFW RYHU JHQQHPVQLWWHW NDQ Vn RSJ¡UHV WLO SFW ± DOWVn SFW K¡MHUH HQG<br />
JHQQHPVQLWWHW<br />
'HW HU DQWDJHW DW SHUVRQHQV SODFHULQJ L LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ LQGHQ IRU<br />
XGGDQQHOVHVQLYHDXHW HU NRQVWDQW 7LOVYDUHQGH IDVWKROGHV L KHOH IUHPVNULY<br />
QLQJVSHULRGHQ W\SHQ DI XGGDQQHOVH RJ RP SHUVRQHQ HU VHOYVW QGLJ<br />
O¡QPRGWDJHU I¡UWLGVSHQVLRQLVW HOOHU Sn DQGHQ YLV XGHQ IRU DUEHMGVVW\UNHQ<br />
)RU KYHU HQNHOW SHUVRQ RSJ¡UHV DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHW SHQVLRQ KHUXQGHU<br />
WMHQVWHPDQGVSHQVLRQ $73 63 SULYDWH SHQVLRQVRUGQLQJHU RJ IUL RSVSDULQJ<br />
'HU EHUHJQHV KHUHIWHU IRONHSHQVLRQ RJ EROLJVW¡WWH IRU GHQ HQNHOWH<br />
)RUXGV WQLQJHUQH EDJ RSJ¡UHOVHQ DI GHQ DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHGH<br />
SHQVLRQ<br />
'HW HU DQWDJHW DW DOHQH GH SHUVRQHU GHU HU LQGEHWDOHU WLO SHQVLRQVRUGQLQJHUQH<br />
L HU RPIDWWHW DI SHQVLRQVRUGQLQJHQ )RU WMHQHVWHPDQGVSHQVLRQV RUGQLQ<br />
JHQV YHGNRPPHQGH HU GHW GH SHUVRQHU GHU HU WMHQHVWHP QG L GHU HU<br />
RPIDWWHW DI RUGQLQJHQ<br />
'HQ HQNHOWH SHUVRQV SHQVLRQVIRUPXH ILQGHV Sn EDJJUXQG DI LQGEHWDOLQJV<br />
SURFHQWHQ L RJ RJ OLYVLQGNRPVWHQ 3HUVRQHQ WLOGHOHV KHUHIWHU XG<br />
,QGEHWDOLQJVSURFHQWHQ DQWDJHV DW Y UH NRQVWDQW RYHU OLYVIRUO¡EHW ERUWVHW IUD IRU SHUVRQHU<br />
GHU DUEHMGHU Sn RYHUHQVNRPVWRPUnGHU PHG ELGUDJVVDWVHU Sn XQGHU )RU GLVVH DQWDJHV GHW DW<br />
ELGUDJVSURFHQWHQ ¡JHV WLO
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
'HU EHUHJQHV OLJHOHGHV HQ JWHI OOHSHQVLRQ WLO GH HQNHP QG RJ HQNHU KYLV<br />
JWHI OOH YDU RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ 6W¡UUHOVHQ DI JWHI O<br />
OHSHQVLRQHQ HU EDVHUHW Sn '5($0 N¡UVOHQ<br />
)RUXGV WQLQJHUQH EDJ $73 RJ 63<br />
3n EDJJUXQG DI LQGEHWDOLQJHUQH WLO $73 L RJ GH EHUHJQHGH JRGVNUHYQH<br />
LQGEHWDOLQJHU WLO 63 IUHPVNULYHV GH VDPOHGH LQGEHWDOLQJHU WLO GH WR RUGQLQJHU<br />
RYHU OLYVIRUO¡EHW %DVHUHW Sn HQ SURJQRVH IUD $73 IRU GH VDPOHGH XGEH<br />
WDOLQJHU IUD GH WR RUGQLQJHU WLO DOGHUVJUXSSHQ L nU IRUGHOHV XGEHWDOLQJHU<br />
KHUHIWHU L IRUKROG WLO LQGEHWDOLQJHUQH<br />
)RUXGV WQLQJHUQH EDJ SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ IUL IRUPXH<br />
6W¡UUHOVHQ DI GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ GHQ IUL IRUPXH RSJ¡UHV Sn<br />
EDJJUXQG DI OLYVLQGNRPVWHQ XGGDQQHOVHVQLYHDX N¡Q FLYLOVWDQG RJ SODFHULQJ<br />
L LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX FLYLOVWDQG RJ N¡Q $OOH<br />
LQGHQIRU VDPPH XQGHUJUXSSH WLOGHOHV GHQ VDPPH RSVSDULQJVWLOE¡MHOLJKHG<br />
PHG KHQV\Q WLO IUL RSVSDULQJ RJ SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ VHW L IRUKROG WLO<br />
OLYVLQGNRPVWHQ 'HU IRUHWDJHV GRJ HQ NRUUHNWLRQ IRU VHOYVW QGLJH 0HWRGHQ<br />
LQGHE UHU HQ XQGHUYXUGHULQJ DI VSUHGQLQJHQ L GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ<br />
RJ GHQ IUL IRUPXH IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX RJ N¡Q<br />
2SVSDULQJVWLOE¡MHOLJKHGHQ IRU GH IRUVNHOOLJH JUXSSHU HU RSJMRUW Sn EDJJUXQG<br />
DI HQ SFW VWLNSU¡YH DI GHQ GDQVNH EHIRONQLQJ L 'HW KDU LNNH Y UHW<br />
PXOLJW DW I¡OJH RSVSDULQJVEHVOXWQLQJHQ IRU GHQ VDPPH SHUVRQ RYHU IOHUH nU<br />
'HU EHQ\WWHV L VWHGHW VW¡UUHOVHQ DI GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ DI GHQ<br />
IULH IRUPXH L HW EHVWHPW nU QHPOLJ IRU IRUVNHOOLJH nUJDQJH 'HW<br />
DQWDJHV GHUPHG DW HQ I HNV nULJV VLWXDWLRQ nU VHQHUH NDQ UHSU VHQWHUHV<br />
YHG HQ nULJV VLWXDWLRQ 'HWWH LQGHE UHU HQ IRUXGV WQLQJ RP HQV<br />
RSVSDULQJV WLOE¡MHOLJKHGHU L KYHU DOGHUVJUXSSH IRU GH IRUVNHOOLJH nUJDQJH DI<br />
EHIRONQLQJHQ 'HU HU LNNH HPSLULVN EHO J IRU HQ VnGDQ IRUXGV WQLQJ RJ<br />
EODQGW DQGHW GHUIRU IRUHWDJHV GHU DOWHUQDWLYH EHUHJQLQJHU KYRU<br />
RSVSDULQJVDGI UGHQ QGUHV<br />
2SJ¡UHOVHQ DI RSVSDULQJHQ L IRUP DI IUL IRUPXH VNHU DOHQH WLO DOGHU 'HW<br />
VN\OGHV DW XGEHWDOLQJHU DI NDSLWDOSHQVLRQHU VWDUWHU IUD DOGHU (Q PHGWD<br />
JHOVH DI IRU¡JHOVHQ DI IUL IRUPXH HIWHU DOGHU VRP RSVSDULQJ YLO GHUPHG<br />
LQGHE UH DW XGEHWDOLQJHU DI NDSLWHOSHQVLRQ YLO EOLYH UHJQHW VRP RSVSDULQJ RJ<br />
GHUPHG UHVXOWHUH L DW RSVSDULQJHQ RYHUYXUGHUHV<br />
1nU GH nULJH L KDU HQ UHODWLY VWRU SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ NDQ<br />
GHW VN\OGHV DW GH VRP \QJUH LNNH YDU RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHW<br />
SHQVLRQVRUGQLQJ 'HW HU GHUIRU LNNH VLNNHUW DW NRPPHQGH JHQHUDWLRQHU DI<br />
nULJH VRP KDU Y UHW RPIDWWHW DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU KHOH
(7 % 5('
'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />
(Q IRUGHO YHG VWRU IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW HU DW EHW\GQLQJHQ DI VW¡UUHOVHQ DI<br />
GHQ IUL IRUPXH RJ XGEHWDOLQJHUQH IUD SULYDWH SHQVLRQVRUGQLQJHU HU PHJHW<br />
EHJU QVHW RJ GD GLVVH HOHPHQWHU HU GH PHVW XVLNUH L IUHPVNULYQLQJHQ NDQ<br />
VWRU IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW EHQ\WWHV WLO DW YXUGHUH EHW\GQLQJHQ DI GLVVH<br />
HOHPHQWHU<br />
8GEHWDOLQJHUQH IUD GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ EHUHJQHV XGIUD HQ<br />
DQWDJHOVH RP DW IRUKROGHW PHOOHP XGEHWDOLQJHU RJ IRUPXH HU GHW VDPPH VRP<br />
IRU DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />
,QGNRPVWRSJ¡UHOVHQ LQGHKROGHU RJVn NDSLWDOLQGNRPVW 'HQ VNDWWHSOLJWLJH<br />
NDSLWDOLQGNRPVW RSJ¡UHV Sn EDJJUXQG DI VW¡UUHOVHQ DI IUL IRUPXH IUDWUXNNHW<br />
Y UGLHQ DI HQ HYHQWXHO HMHUEROLJ +YLV GHQQH VW¡UUHOVH HU SRVLWLY RSJ¡UHV<br />
DINDVWHW VRP SFW DI IRUPXHQ HNVNO HMHUEROLJ +YLV VW¡UUHOVHQ HU QHJDWLY<br />
RSJ¡UHV UHQWHXGJLIWHQ VRP SFW DI J OGHQ IRUPXHQ IUDWUXNNHW Y UGLHQ DI<br />
HMHUEROLJHQ<br />
)RUPXHDINDVWHW RSJ¡UHV VRP GHQ VNDWWHSOLJWLJH NDSLWDOLQGNRPVW WLOODJW SFW<br />
DI HMHQGRPVY UGLHQ<br />
'HU EHUHJQHV HQGYLGHUH HW SRWHQWLHOW IRUPXHIRUEUXJ 'HWWH RSJ¡UHV VRP SFW<br />
DI GHQ IUL IRUPXH 'H SFW EHQ\WWHV XG IUD DW GHW HU GHW VRP HQ SHUVRQ PHG<br />
HQ IRUYHQWHW UHVWOHYHWLG Sn nU NDQ IRUEUXJH GHW I¡UVWH nU VRP SHQVLRQLVW<br />
KYLV VXPPHQ DI UHQWHDINDVW HIWHU VNDW RJ IRUPXHIRUEUXJ VNDO XGJ¡UH HW<br />
NRQVWDQW EHO¡E VHW L IRUKROG WLO N¡EHNUDIWHQ KYHUW nU L UHVWOHYHWLGHQ 'H<br />
SFW HU RSJMRUW XQGHU DQWDJHOVH DI HQ VNDWWHSURFHQW Sn SFW HQ UHQWH Sn<br />
SFW RJ HQ LQIODWLRQ Sn ò SFW<br />
)RUXGV WQLQJHUQH EDJ IRONHSHQVLRQ RJ EROLJVW¡WWH<br />
'HU EHQ\WWHV GH L J OGHQGH UHJOHU IRU EHUHJQLQJ DI IRONHSHQVLRQ RJ<br />
EROLJVW¡WWH 'HW VNDO IRUVWnV Sn GHQ PnGH DW DOOH NHQGWH ORY QGULQJHU HU ODJW<br />
WLO JUXQG IRU EHUHJQLQJHUQH $OOH VDWVHU RJ EHO¡EVJU QVHU UHJXOHUHV PHG<br />
VDWVUHJXOHULQJHQ GHU Sn JUXQG DI XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />
HU OLGW ODYHUH HQG O¡QXGYLNOLQJHQ 'HW DQWDJHV GHUXGRYHU DW VDWVSXOMHPLGOHUQH<br />
EHQ\WWHV WLO UHQ WLOEDJHI¡UVHO WLO GH IRUVNHOOLJH JUXSSHU )RUVNHOOHQ PHOOHP<br />
Y NVWHQ L VDWVHUQH RJ O¡QXGYLNOLQJHQ VN\OGHV GHUPHG DOHQH XGE\JQLQJHQ DI<br />
DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />
)RONHSHQVLRQHQ EHUHJQHV Sn EDJJUXQG DI SHUVRQHQV FLYLOVWDQG RJ LQGNRPVW<br />
VDPW HYHQWXHO VDPOHYHUV LQGNRPVW 'HU EHUHJQHV LNNH SHUVRQOLJH WLOO J<br />
%ROLJVW¡WWH WLOGHOHV DOHQH OHMHUH RJ GHQ EHUHJQHV Sn EDJJUXQG DI VW¡UUHOVHQ DI<br />
GHQ EROLJVW¡WWHEHUHWWLJHGH KXVOHMH )RU DW NXQQH XQGHUV¡JH RP GHQ HQNHOWH HU
(7 % 5('
5<br />
Restgruppen<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Restgruppen kan defineres på flere måder. Der fokuseres normalt på den<br />
gruppe personer, der hverken selvstændigt eller via ægtefællen i et bestemt år<br />
er omfattet af en pensionsordning.<br />
Der sker imidlertid en overvurdering af restgruppen, hvis det alene er<br />
opsparingen i ét enkelt år, der undersøges. Det kan være, at den enkelte af<br />
den ene eller andre grund har valgt ikke at spare op i netop det år, men<br />
alligevel har en fornuftig pensionsdækning. Analysen i dette kapitel viser, at:<br />
• Andelen af 50-årige uden pensionsindbetaling (ekskl. ATP) halveres,<br />
hvis det er indbetalingerne over en 10 årig periode, der undersøges, i<br />
stedet et enkelt års indbetalinger. Der er således ca. 29 pct. af de 50-årige,<br />
der i 1996 ikke foretog pensionsopsparing, hvis der ses bort fra ATP.<br />
Men der er alene 15 pct. af de 50-årige i 1996, der ikke foretager eller i<br />
løbet af de seneste 10 år ikke har foretaget pensionsopsparing ud over<br />
ATP. Det er imidlertid alligevel en overvurdering af andelen, idet mange<br />
af de nye arbejdsmarkedspensioner først er påbegyndt i løbet af<br />
analyseperioden, og der foreligger derudover ikke oplysninger om<br />
indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner for alle årene i perioden.<br />
Udeladelsen af ATP-indbetalinger i analysen skal ses i lyset af, at knap<br />
92 pct. af de 40-49 årige indbetaler til ATP eller foretager anden<br />
opsparing.<br />
• Den gennemsnitlige årlige indbetaling (ekskl. ATP) for dem, der ikke har<br />
indbetalt i 1996, men har indbetalt i mindst ét af de foregående 9 år, er på<br />
godt 4.600 kr. mod knap 14.300 kr. for dem, der foretog pensionsindbetalinger<br />
i 1996. Der er således en tendens til, at de, der ikke indgår<br />
99
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
100<br />
med en pensionsopsparing, når der alene ses på pensionsopsparingen i et<br />
enkelt år, gennemsnitligt set har lavere pensionsindbetalinger.<br />
Det er endvidere formålet med denne analyse at nuancere restgruppebegrebet,<br />
idet der i analysen også ses på, om den enkelte kun har en mindre pensionsopsparing<br />
- som f.eks. ATP - eller har en væsentlig arbejdsmarkeds-pension.<br />
Herudover undersøges behovet for pensionsopsparing, idet nogle grupper har<br />
så lav en indkomst i de erhvervsaktive aldre, at summen af ATP-pension og<br />
folkepension eller folkepensionen alene vil sikre dem en dækningsgrad på et<br />
niveau, der ikke kan siges at være for lavt. Analysen viser, at:<br />
• Det er fortrinsvis personer uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager<br />
pensionsopsparing, men disse har typisk en relativ høj dækning som<br />
følge af folkepensionen alene. Den egentlige restgruppe - altså gruppen<br />
med lille eller ingen pensionsopsparing og med et pensionsmæssigt<br />
problem - skal findes i arbejdsstyrken. Personer med et pensionsproblem<br />
defineres som personer med en så lille pensionsopsparing eller slet ingen<br />
pensionsopsparing, at det kan resultere i en dækningsgrad på under 50<br />
pct. eller 60 pct.<br />
• Størrelsen af restgruppen blandt de 40-49 årige, hvor det kan skønnes, at<br />
de har et pensionsproblem - dem med en dækningsgrad på 50 pct. eller<br />
lavere - kan opgøres til ca. 4.100 selvstændige (hvis opsparingen i egen<br />
virksomhed ikke medtages) og ca. 12.000 lønmodtagere med indkomster<br />
på over 250.000 kr. Det er i alt ca. 16.100 personer svarende til godt 2,1<br />
pct. af de 40-49 årige.<br />
• Hvis der i stedet ses på personer, der ved uændret opsparingsadfærd og<br />
indkomstforhold vil opnå dækningsgrader på under 60 pct. kan restgruppen<br />
opgøres til 29.500 personer svarende til ca. 3,9 pct. af de 40-49 årige.<br />
Det er centralt for den senere pensionsdækning, at pensionsopsparingen<br />
påbegyndes tidligt, idet der er bedre muligheder for at opnå en høj dækning,<br />
når der er flere år at spare op i. I relation til antallet af fremtidige pensionister<br />
helt uden supplerende pensionsindkomst er pensionsopsparingen i de yngre<br />
år endnu mere væsentlig, idet risikoen for tab af arbejdsevnen er stigende<br />
med alderen. Der er dermed en risiko for, at den enkelte senere kommer i en<br />
situation, hvor mulighederne for pensionsopsparingen er mindre gunstige.<br />
Analysen i dette kapitel viser, at:<br />
• I de yngre aldersgrupper er der mange, der foretager pensionsopsparing.<br />
Således er der godt 93 pct. af de 30-39 årige, der foretager en pensionsopsparing,<br />
og selv blandt de 18-29 årige foretager knap 87 pct. pensionsopsparing.<br />
Det lover godt for størrelsen af den fremtidige restgruppe.
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Størrelsen af restgruppen overvurderes i analysen i dette kapitel. Det skyldes,<br />
at der ikke inddrages anden opsparing end formel pensionsopsparing. Der er<br />
imidlertid intet til hinder for, at også fri opsparing f.eks. i hus og opsparing i<br />
egen virksomhed kan ske i pensionsøjemed. Det er dog ikke sikkert, og<br />
derfor er disse elementer ikke inddraget i analysen. Der er heller ikke<br />
medtaget muligheden for som pensionist at modtage en mere gunstig<br />
boligstøtte, selv om det er en væsentlig indkomstkilde for pensionisterne. Det<br />
skyldes, at det er meget vanskeligt at forudsige, hvem der som pensionist vil<br />
modtage boligstøtte.<br />
5.1. Opgørelse af restgruppen<br />
Den restgruppe, der forsøges opgjort, er gruppen af personer - i eller uden for<br />
arbejdsmarkedet - med en lille eller slet ingen pensionsopsparing, som ved<br />
uændret opsparingsadfærd og indkomstforhold vil opleve en kraftig<br />
indkomstnedgang ved overgang til pension.<br />
Det kan være rationelt for den enkelte at undlade at foretage pensionsopsparing<br />
i et givet år. Det kan være fordi, den enkelte er ung, og derfor har<br />
etableringsudgifter og lavere løn end senere i livet, eller at indkomsten nu er<br />
så lav, at det ikke kan svare sig at spare op. Det kan også være udtryk for et<br />
bevidst valg, at levestandarden som pensionist skal være lavere end nu. Det<br />
er selvfølgeligt ikke muligt at finde ud af, om udeladelsen af pensionsopsparing<br />
skyldes et bevidst valg af lavere levestandard som pensionist eller<br />
skyldes manglende opmærksomhed på levestandarden som pensionist.<br />
Gruppen, der fuldt bevidst har valgt en meget lavere levestandard som<br />
pensionister, vil derfor blive medregnet i restgruppen.<br />
Knap 86 pct. af de i alt knap 3,5 mill.18-66 årige - ca. 3 mill - foretager en<br />
eller anden form for pensionsopsparing. Godt 1 mio. af disse - svarende til 30<br />
pct. af de 18-66 årige - har dog alene en mindre pensionsopsparing, f.eks.<br />
ATP, se tabel 5.1.1.<br />
101
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Tabel 5.1.1. De 18-66 årige fordelt efter størrelsen af pensionsindskud,<br />
1997.<br />
ATP og/eller<br />
indskud i alt under<br />
Alders- Intet indskud 5.000 kr. Større indskud Alle<br />
gruppe Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct.<br />
18-29 116.400 13,3 486.300 55,7 270.600 31,0 873.300 100,0<br />
30-39 51.400 6,3 217.200 26,8 542.900 66,9 811.500 100,0<br />
40-49 63.500 8,4 141.600 18,8 549.200 72,8 754.300 100,0<br />
50-59 109.100 15,5 121.100 17,2 471.900 67,2 702.100 100,0<br />
60-66 152.700 44,7 77.000 22,5 112.000 32,8 341.700 100,0<br />
I alt 493.000 14,2 1043.300 30,0 1.946.600 55,9 3.482.900 100,0<br />
Anm.: Ved opgørelsen af størrelsen af indskud er tjenestemænd medtaget i gruppen med<br />
større indskud som følge af tjenestemandspensionsordningen.<br />
Kilde: Egne beregninger på en 3,3 pct. stikprøve af den danske befolkning.<br />
Det er især blandt de yngre og ældre grupper i de erhvervsaktive aldre, at der<br />
er mange, der ikke sparer op eller alene har en begrænset opsparing. Det er<br />
imidlertid også forventeligt, idet der blandt de yngre for eksempel er mange,<br />
der ikke er færdigtuddannede endnu, eller har store etableringsomkostninger.<br />
Der er derudover en del, der er omfattet af karensbetingelser i relation til<br />
arbejdsmarkedspensionerne. Blandt de over 50-årige er der en større del, der<br />
allerede har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet 1 , og derfor ikke sparer op<br />
til alderdommen mere. Tallene i tabel 5.1.1 overvurdere derfor restgruppeproblematikken.<br />
I det følgende undersøges omfanget af pensionsopsparing blandt de 40-50<br />
årige. Det er med til at mindske de problemer med at vurdere størrelsen af<br />
restgruppen, der skyldes, at nogle er under uddannelse eller har trukket sig<br />
tilbage.<br />
Pensionsindbetalinger følges for en person fra det fyldte 41. år til det fyldte<br />
50. år i det følgende. Det sker for at få det dynamiske perspektiv i pensionsopsparingen<br />
med. Det kan hermed undersøges om, det er de samme, der ikke<br />
spare op år efter år, eller om det er forskellige personer, der ikke sparer op i<br />
de enkelte år – f.eks. fordi det var et år med stor ledighed for den enkelte,<br />
eller denne var under uddannelse. Ligeledes vil personer, der trækker sig<br />
tilbage i perioden, men som før det indbetalte til en pensionsordning, optræde<br />
med denne pensionsindbetaling.<br />
1 Der var således blandt de 50-59 årige ca. 96.000, der modtog førtidspension, og ca. 33.000,<br />
der modtog overgangsydelse pr. 1 januar 1999. Blandt de 60-66 årige var der ca. 89.000, der<br />
modtog førtidspension, og ca. 136.000, der modtog efterløn<br />
102
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Der ses i første omgang bort fra ATP. Det skyldes, at næsten alle indbetaler<br />
til ATP på et eller andet tidspunkt. ATP skønner således, at ca. 98 pct. af de<br />
fremtidige pensionister vil modtage pension fra ATP, så en illustration af, at<br />
mange indbetaler til ATP, vil ikke bidrage med megen ny in<strong>format</strong>ion. Der<br />
forekommer i tabel 5.1.2 en forholdsvist stor andel uden pensionsindbetaling<br />
netop fordi, at ATP indbetalinger ikke medtages.<br />
Tabel 5.1.2. De 50 åriges pensionsindbetalinger (ekskl. ATP) 1987-1996.<br />
Uden pensions- Med pensionsindbetaling<br />
1996 indbetaling 1996<br />
----------Pct.----------<br />
Andel i alt 29,1 71,0<br />
Person- Andel uden pensionsindbetaling 1987-95 15,1 0,3<br />
niveau Gnst. årlig pensionindbetaling 1987-95 ----------Kr.----------<br />
- Alle 2.193 14.320<br />
- Alene dem med indbetaling 4.574 14.376<br />
----------Pct.----------<br />
Andel i alt 19,3 80,7<br />
Husstands- Andel uden pensionsindbetaling 1987-95 9,7 0,3<br />
niveau Gnst. årlig pensionindbetaling 1987-95 ----------Kr.----------<br />
- Alle 3.032 23.384<br />
- Alene dem med indbetaling 6.112 23.465<br />
Anm: Datamaterialet har alene givet mulighed for, at de indbetalinger, der er til<br />
arbejdsgiveradministrerede ordninger med løbende udbetaling, medtages i årene 87-88<br />
og 95-96. Det indebærer en undervurdering af både andelen, der indbetaler, og<br />
størrelsen af indbetalingerne. Det er dog formentligt i stort omfang de samme, der er<br />
omfattet af arbejdsmarkedspensioner år efter år. Der er derfor ingen grund til at tro, at<br />
de manglende in<strong>format</strong>ioner resulterer i et meget skævt billede af pensionsopsparingen.<br />
Kilde: Specialkørsel fra Danmarks Statistik.<br />
Det, at den enkelte ikke foretager pensionsopsparing i et enkelt år, siger<br />
meget lidt om den fremtidige pensionsdækning. Således kan denne jo have<br />
indbetalt pensionsbidrag i de foregående f.eks. 20 år - men undladt at<br />
indbetale i det undersøgte år på grund af økonomiske problemer eller fordi,<br />
personen mener allerede at have indbetalt tilstrækkeligt. Det er derfor nok så<br />
relevant at undersøge, om det er de samme, der ikke foretager pensionsopsparing<br />
år efter år.<br />
Der var knap 29 pct. af de 50-årige, som ikke foretog nogen pensionsopsparing<br />
i 1996, når der ses bort fra ATP. Men hvis de 9 forudgående år<br />
medtages, halveres denne gruppe. Der var således alene 15 pct., der ikke<br />
foretog en pensionsopsparing udover ATP fra det fyldte 41. til det fyldte 50.<br />
år. Godt 19 pct. af de 50 årige befandt sig i husstande, hvor der ikke blev<br />
foretaget pensionsopsparing udover ATP i 1996. Inddrages de forudgående 9<br />
år, er det i løbet af hele 10 års perioden alene knap 10 pct. af de 50 årige, der<br />
103
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
var i en husstand, der ikke foretog en pensionsopsparing i perioden 2 , se tabel<br />
5.1.2. Det er dog mest relevant at se på, om personen selvstændigt sparer op<br />
end på, om husstanden sparer op. I tilfælde af en skilsmisse vil den person i<br />
husstanden, der ikke selvstændigt sparer op, ikke have pensionsdækning,<br />
såfremt ægtefællen f.eks. alene er omfattet af en arbejdsmarkedspension med<br />
løbende udbetaling.<br />
Da de "nye" arbejdsmarkedspensioner først blev introduceret i løbet af<br />
perioden, og da indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner med løbende udbetaling<br />
ikke er medtaget for alle årene på grund af manglende oplysninger, er<br />
størrelsen af gruppen uden indbetaling overvurderet i forhold til situationen i<br />
dag.<br />
Hvem er det, der ikke foretager pensionsopsparing? Det er i meget høj grad<br />
personer med så lave indkomster, at pensionsopsparing ikke ville være rationel,<br />
fordi overgangen til folkepension - selv uden en pensionsopsparing - ikke<br />
vil være forbundet med en indkomsttilbagegang, se tabel 5.1.3. De ca. 15 pct.<br />
af de 50 årige, der ikke har foretaget pensionsopsparing udover ATP i hele<br />
tiårs-perioden, har endog en meget lav gennemsnitlig personlig indkomst.<br />
Det indikerer, at der er mange i gruppen, der ikke har nogen relation til<br />
arbejdsmarkedet. Den manglende pensionsopsparing for denne gruppe er<br />
altså mere et arbejdsmarkedspolitisk end et pensionsmæssigt problem, idet<br />
det er personernes lave indkomst - der formentligt skyldes, de er udenfor<br />
arbejdsmarkedet - der gør, at de ikke har behov for en pensionsopsparing. De,<br />
der ikke foretager pensionsopsparing, er endvidere kendetegnet ved en større<br />
ledighed, hvilket indebærer større indbetalinger til ATP 3 og dermed et mindre<br />
behov for yderligere opsparing. Gruppen af 50-årige uden pensionsopsparing<br />
udover ATP har således en skønsmæssig dækningsgrad på 150 pct. For denne<br />
gruppe vil indkomsten som pensionist altså være større end indkomsten som<br />
50-årig. Det kan selvfølgelig være, at disse personer på et senere tidspunkt vil<br />
få en højere indkomst, der vil sænke dækningsgraden og gøre det fornuftigt at<br />
foretage en pensionsopsparing. Det vil dog så være mere hensigtsmæssigt, at<br />
pensionsopsparingen foregår på det tidspunkt fremfor på et tidspunkt med en<br />
meget lav indkomst.<br />
2 Det vil sige, at nogle personer, der ikke selvstændigt foretager pensionsopsparing, er dækket<br />
af deres ægtefælle. Det er dog en noget mere usikker - og lavere - dækning end ved<br />
selvstændig pensionsopsparing.<br />
3 Ledige skal indbetale dobbelt ATP-bidrag.<br />
104
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Tabel 5.1.3. Pensionsopsparernes økonomiske forhold, 1996.<br />
3 grupper af 50-årige i 1996 (personer) Med indb. i Uden indb. i Uden indb. i<br />
1996<br />
1996 1987-96<br />
Personlig indkomst (kr.) ......................... 275.713 88.451 44.778<br />
Ledighedsprocent.................................... 4,1 13,2 11,7<br />
Andel selvstændige i gruppen (pct.) ....... 8 8 7<br />
Skønsmæssig dækningsgrad (pct.).......... 56-68 102-111 150<br />
Anm.: Den skønsmæssige dækningsgrad er den gennemsnitlige dækningsgrad for gifte og<br />
enlige under to forskellige scenarier. De årlige gennemsnitlige pensionsindbetalinger<br />
er i begge scenarier som opgjort i tabel 5.1.2, dvs. 14.320 kr. for personer med<br />
indbetaling i 1996, 4.574 kr. for personer uden inbetaling i 1996 men med indbetaling i<br />
perioden 1987-95 og 0 kr. for personer uden indbetaling i perioden 1987-96. I det ene<br />
scenario antages, at der indbetales fra alder 40 til alder 65 - i det andet fra alder 25 til<br />
alder 65. Dækningsgraden er opgjort som indkomsten efter skat som pensionist sat i<br />
forhold til indkomsten efter skat i de erhvervsaktive aldre opgjort på baggrund af den<br />
personlige indkomst i tabel 5.1.3. ATP og SP er ikke medregnet ved opgørelsen af<br />
dækningsgraden.<br />
Det er i høj grad førtidspensionister, øvrige personer uden for arbejdsmarkedet<br />
og selvstændige, der ikke foretager nogen pensionsopsparing. Der er dog<br />
en del lønmodtagere, der alene har en mindre pensionsopsparing, se tabel<br />
5.1.4.<br />
Tabel 5.1.4. De 40-49 årige med lille eller ingen pensionsopsparing, 1997.<br />
Ingen<br />
pensionsopsparing<br />
ATP og/eller indskud<br />
i alt under 5.000 kr.<br />
Alle med lille eller<br />
ingen<br />
pensionsopsparing<br />
Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct.<br />
Førtidspensionister......... 35.600 56,1 13.900 9,8 49.500 24,1<br />
Under uddannelse .......... 800 1,3 3.700 2,6 4.400 2,1<br />
Selvstændige.................. 15.200 23,9 9.700 6,9 24.800 12,1<br />
Lønmodtagere................ 1.400 2,2 83.600 59,0 85.000 41,4<br />
Øvrige ............................ 10.600 16,7 30.800 21,8 41.400 20,2<br />
I alt................................. 63.500 100,0 141.600 100,0 205.100 100,0<br />
Anm.: Gruppen øvrige dækker f.eks. over selvpensionerede, privat forsørgede og personer,<br />
der modtager kontanthjælp i en længere periode og har andre problemer end ledighed.<br />
De første grupper har ingen væsentlig arbejdsmarkedstilknytning, og de fleste har<br />
alene en begrænset indkomst. Det skal bemærkes, at kontanthjælpsmodtagerne skal<br />
indbetale ATP-bidrag.<br />
Kilde: Egne beregninger på en stikprøve af den danske befolkning fra 1997.<br />
Når så mange førtidspensionister ikke foretager pensionsopsparing, kan det<br />
til en vis grad skyldes, at det er pensionsindbetalingerne i 1997, der analyseres.<br />
Førtidspensionister fik pr. 1 januar 1997 mulighed for at indbetale<br />
halvt ATP-bidrag, hvor kommunen indbetaler den anden halvdel. Det er en<br />
gunstig ordning, som mange førtidspensionister - i hvert fald på sigt - må<br />
105
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
forventes at benytte sig af. Det skal derudover bemærkes, at der blandt<br />
førtidspensionisterne vil være en del, der i deres erhvervsaktive karriere har<br />
indbetalt til en pensionsordning. De kan derfor være omfattet af en pensionsordning,<br />
der gør, at det ikke vil være rationelt for dem at spare mere op.<br />
Førtidspensionisterne vil selv uden pensionsopsparing opnå pæne dækningsgrader,<br />
se tabel 5.1.5. Hvis pensionisten har en supplerende pensionsindkomst<br />
på 15.000 kr. - f.eks. svarende til en fuld ATP 4 - der udtages ved<br />
overgangen til folkepension, vil modtagere af højeste førtidspension have en<br />
dækningsgrad på 70 pct, mens modtagere af forhøjet almindelig førtidspension<br />
vil have en dækningsgrad på 97 pct.<br />
Tabel 5.1.5. Dækningsgrader for enlige førtidspensionister.<br />
Førtidspension<br />
Årlig<br />
supplerende<br />
Højeste Mellemste Forhøjet almindelig Almindelig<br />
pension (kr.) - - - - - - - - - - - - Pct.- - - - - - - - - - - -<br />
0 62 75 85 100<br />
15.000 70 85 97 113<br />
30.000 79 95 108 126<br />
Anm.: Dækningsgraden er indkomsten efter skat som folkepensionist sat i forhold til<br />
indkomsten efter skat som førtidspensionist. De førtidspensionister, der i 1997 overgik<br />
til folkepension, havde relativt begrænsede pensionsudbetalinger i året for overgangen.<br />
For langt de fleste lå pensionsudbetalingerne således under 15.000 kr. Størrelsen af<br />
pensionsudbetalingerne undervurderes dog noget som følge af, at udbetalinger, der<br />
først påbegyndes ved overgangen til folkepension, i gennemsnit alene optræder med<br />
halvdelen af deres faktiske årlige værdi.<br />
For gruppen af selvstændige gælder, at mange af dem vil kunne få forrentet<br />
deres opsparing bedre i deres egen virksomhed end i en pensionskasse. Det<br />
kan derfor være rationelt for nogle i denne gruppe ikke at foretage en formel<br />
pensionsopsparing. Der er dog det problem, at opsparing i form af investering<br />
i virksomhedens kapitalapparat svarer til at lægge alle æg i samme kurv. Den<br />
selvstændige med alene pensionsopsparing i egen virksomhed opnår derfor<br />
ikke den samme sikkerhed for pensionsopsparingen, som hvis opsparingen<br />
var foretaget i en pensionskasse.<br />
4 Den maksimale ATP er på ca. 18.000 kr. årligt i 1999. De 40-49 årige i 1997 kan overgå til<br />
folkepension som 65-årige i årene 2013-2022. ATP-pensionen skal nedreguleres med 20 pct.<br />
ved udtagning som 65-årig. En pension på niveau med den nuværende maksimale ATPpension<br />
vil dermed blive reduceret til ca. 15.000 kr. i 1999 prisniveau. Dertil vil i fremtiden<br />
komme udbetalinger fra SP-ordningen. På den ene side er de 15.000 kr. derfor en<br />
undervurdering, som følge af at SP-pensionen ikke medregnes og af, at ATP ikke er fuldt<br />
udbygget endnu. På den anden side kan det være en overvurdering, idet det jo ikke er sikkert,<br />
at førtidspensionisterne frivilligt vælger at indbetale til ATP efter overgangen til<br />
førtidspension.<br />
106
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Selv uden opsparing i egen virksomhed er der dog en stor del af de<br />
selvstændige, der vil kunne opnå pæne dækningsgrader. Dækningsgraden for<br />
en person med en indkomst som gennemsnittet for de 40-49 årige selvstændige<br />
uden pensionsopsparing vil således være i størrelsesordenen knap 60<br />
pct., En selvstændig med en indkomst svarende til gennemsnittet for gruppen<br />
med kun lille pensionsopsparing vil kunne opnå dækningsgrader på godt 65<br />
pct., når der indregnes den ventede gennemsnitlige pensionsudbetaling. I<br />
gruppen af 40-49 årige selvstændige med lille eller ingen pensionsopsparing<br />
er der dog ca. 4.100, der - fraregnet opsparing i egen virksomhed - alene vil<br />
kunne opnå dækningsgrader på niveau med eller under 50 pct. Gruppen af<br />
selvstændige med lille eller ingen pensionsopsparing, der ved uændret<br />
opsparingsadfærd og indkomstforhold vil opnå dækningsgrader på under 60<br />
pct., kan opgøres til 6.500 personer, når der ses bort fra opsparing i egen<br />
virksomhed.<br />
Tabel 5.1.6. De 40-49 årige lønmodtageres pensionsopsparing 1997.<br />
Personlig<br />
Ingen pensions- Indskud under Indskud over I alt<br />
indkomst<br />
opsparing 5.000 kr. 5.000 kr.<br />
1.000 kr - - - - - - - - - - - antal personer- - - - - - - - - - -<br />
Under 100............... 500 5.600 7.100 13.100<br />
100 til 150 .............. 600 29.700 40.700 71.100<br />
150 til 200 .............. 200 25.200 138.700 164.100<br />
200 til 250 .............. 0 11.400 151.600 163.100<br />
250 til 300 .............. 0 6.800 75.000 81.800<br />
300 til 400 .............. 0 3.300 56.000 59.200<br />
400 til 500 .............. 0 1.200 17.300 18.500<br />
Over 500................. 0 500 12.200 12.800<br />
I alt ......................... 1.400 83.600 498.600 583.600<br />
Kilde: Egne beregninger på en stikprøve af den danske befolkning fra 1997.<br />
For lønmodtagerne - heriblandt personer med ledighed - gælder, at en stor del<br />
af de, der kun foretager en mindre pensionsopsparing, er personer med en<br />
personlig indkomst på under 200.000 kr., for hvem en mindre pensionsopsparing<br />
- som f.eks. ATP - er nok til at sikre en dækningsgrad på over 60<br />
pct. ved overgangen til pension, se tabel 5.1.6.<br />
Der er dog stadig en gruppe på godt 23.000 40-49 årige lønmodtagere, der<br />
har personlig indkomst på over 200.000 kr., men som kun foretager en lille<br />
pensionsopsparing. Det svarer til, at knap 4 pct. af de 40-49 årige lønmodtagere<br />
vil have en dækningsgrad på under 60 pct., hvis der ses bort fra anden<br />
opsparing. Hvis der ses på de 40-49 årige lønmodtagere med indkomster over<br />
250.000 kr., er der knap 12.000, der har en lille pensionsopsparing. Denne<br />
gruppe vil fraregnet anden opsparing skønsmæssigt alene kunne opnå dækningsgrader<br />
på niveau med eller under 50 pct.<br />
107
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
For de 40-49 årige beskæftigede 5 lønmodtagere gælder, at der generelt set er<br />
færre, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing, desto højere<br />
uddannelsesniveau, de har. Der er således godt 15 pct. af de kortuddannede,<br />
der kun har en begrænset pensionsopsparing mod knap 6 pct. af personerne<br />
med lange videregående uddannelser. Det hænger formentligt blandt andet<br />
sammen med, at indkomsten også vokser med uddannelsesniveauet.<br />
I de fleste brancher er der en relativt lille andel (10-20 pct.) af de 40-49 årige<br />
beskæftigede lønmodtagere, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />
I hotel og restauration branchen er der dog en relativt stor andel –<br />
nemlig knap 35 pct. Hvorimod der blandt lønmodtagere ansat i banker eller<br />
finansielle virksomheder er en forholdsvis begrænset andel med alene en lille<br />
eller ingen pensionsopsparing – godt 4 pct.<br />
Det er endvidere tydeligt, at der blandt de ikke forsikrede lønmodtagere er en<br />
større andel (ca. 23 pct), der kun har en lille eller ingen pensionsopsparing,<br />
end blandt medlemmerne af a-kasserne (ca. 11 pct.). Men også blandt<br />
medlemmerne af Kristelig a-kasse og Pædagogmedhjælpernes a-kasse er der<br />
med henholdsvis knap 25 pct. og godt 28 pct. en relativt stor andel af de 40-<br />
49 årige beskæftigede lønmodtager, der alene har en lille eller ingen<br />
pensionsopsparing. Hvorimod der blandt medlemmerne af a-kasserne for<br />
sygeplejesker, journalister, akademikere og en del faglærte grupper er en<br />
relativ lille andel af lønmodtagerne med alene en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />
Der er således kun ca 1 pct. af de 40-49 årige beskæftigede<br />
sygeplejesker, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />
Den manglende opsparing kan være udtryk for manglende viden om, hvilket<br />
indkomstniveau den enkelte vil have som pensionist, hvis denne ikke sparer<br />
op. I det omfang, dette er tilfældet, er den manglende opsparing et reelt<br />
problem, hvorimod det næppe kan karakteriseres som et problem, såfremt<br />
den manglende opsparing er en følge af en bevidst afvejning imellem<br />
forbrugsmulighederne som erhvervsaktiv og som pensionist.<br />
Størrelsen af restgruppen blandt de 40-49 årige, hvor det kan skønnes, at de<br />
har et pensionsproblem - her defineret som personer med en så lille<br />
pensionsopsparing, at det kan resultere i en dækningsgrad på 50 pct. eller<br />
lavere - kan altså opgøres til ca. 4.100 selvstændige (hvis opsparingen i egen<br />
virksomhed ikke medtages) og ca. 12.000 lønmodtagere – altså i alt ca.<br />
5 Ved beskæftigede lønmodtagere forstås lønmodtagere der har været i beskæftigelse i<br />
størstedelen af året (1997). Der foretages denne afgrænsning for at sikre, at eventuelle<br />
forskelle i pensionsopsparing skyldes uddannelsesniveau, branchetilknytning mv. og ikke<br />
forskelle i ledigheden.<br />
108
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
16.100 personer svarende til godt 2,1 pct. af de 40-49 årige 6 . Det er fortrinsvis<br />
personer uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing,<br />
mens gruppen med lille eller ingen pensionsopsparing og med et pensionsproblem<br />
skal findes blandt selvstændige og lønmodtagere.<br />
Analysen viser derudover, at halvdelen af dem, der i det enkelte år ikke<br />
foretager anden pensionsopsparing end ATP, i løbet af de forudgående 10 år<br />
har foretaget pensionsopsparing. Det er fortrinsvis personer med meget lav<br />
indkomst, der år efter år undlader at foretage pensionsopsparing udover<br />
eventuelle ATP-bidrag.<br />
Det er selvfølgelig muligt at sikre, at flere vil være omfattet af en pensionsordning<br />
ved at udbrede arbejdsmarkedspensionerne til flere grupper eller ved<br />
at etablere flere ordninger eller udbygge de allerede eksisterende offentligt<br />
administrerede obligatoriske pensionsordninger. Omfanget af en sådan<br />
indsats skal opvejes mod, at en sådan politik vil mindske fleksibiliteten i<br />
pensionssystemet.<br />
Regeringen har ved at øge lediges ATP-bidrag, ved at give førtidspensionister,<br />
efterlønsmodtagere mfl. muligheden for at indbetale frivilligt ATPbidrag<br />
og med indførelsen af det særlige pensionsbidrag sikret en forøgelse af<br />
pensionsdækningenen i fremtiden for såvel de beskæftigede som for de ledige<br />
og personer uden for arbejdsstyrken.<br />
Analysen synes foreløbig ikke at pege på noget akut behov for yderligere<br />
foranstaltninger.<br />
6 Der vil selvfølgeligt også være nogle i gruppen af 40-49 årige med pensionsindskud på over<br />
5.000 kr., der alene vil kunne opnå dækningsgrader på niveau med eller under 50 pct. De kan<br />
dog pga. deres forholdsvis høje pensionsindskud ikke medregnes i restgruppen.<br />
109
6<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Tilbagetrækningsordningerne<br />
og arbejdsmarkedet<br />
Der har i Danmark igennem en årrække været en tendens til, at flere og flere<br />
trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet før folkepensionsalderen. Den gennemsnitige<br />
tilbagetrækningsalder er fra 1981 til 1997 faldet med 1 år - fra 62<br />
år til 61 år 1 . Det er især efterlønsordningen, der har været medvirkende til<br />
denne udvikling, se figur 6.1.<br />
Der er næppe nogen tvivl om, at en del af forklaringen på selve tilbagetrækningen<br />
er de gode muligheder for hovedsageligt offentligt finansieret<br />
tilbagetrækning. Den stigende udnyttelse af efterlønsordningen kan skyldes,<br />
at flere sikrer sig, at de er berettigede til efterløn, og at de har en økonomi,<br />
der muliggør tilbagetrækningen.<br />
En anden forklaring på den tidligere tilbagetrækning er den voksende velstand.<br />
Når velstanden øges, så benyttes en del af den voksende velstand til at<br />
“købe” mere fritid. Det er en effekt, der også kunne observeres ved de<br />
seneste overenskomstforhandlinger, hvor efterspørgslen efter mere fritid frem<br />
for højere løn var markant.<br />
1<br />
Se Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 1981-1998, Statistiske efterretninger, Arbejdsmarked<br />
1999:37, Danmarks Statistik.<br />
111
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 6.1. Forsørgelsesgrundlag for de 60-66 årige, 1980-97.<br />
112<br />
Andel af de 60-66 årige Andel af de 60-66 årige<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
80 82 84 86 88 90 92 94 96<br />
Førtidspension Efterløn<br />
Uden for arbejdsstyrken i øvrigt Arbejdsstyrken<br />
Kilde: Den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik<br />
Der har også i andre europæiske lande været faldende erhvervsfrekvenser for<br />
de ældre aldersgrupper - altså en tendens i retning af at flere trækker sig<br />
tilbage før den formelle pensionsalder. En sådan ensartet udvikling i forskellige<br />
lande med forskellige systemer peger på, at der ikke er nogen entydig<br />
forklaring på, at flere trækker sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet. Alle<br />
landene har dog oplevet en stigende velstand, hvilket kan være med til at<br />
forklare den stigende udbredelse af tidlig tilbagetrækning. Analysen i kapitlet<br />
viser dog, at:<br />
• Det er de lande, der har de gunstigste tilbagetrækningsmuligheder, der<br />
har den største tilbagetrækning. Det antyder, at tilbagetrækningsmønstret<br />
kan påvirkes.<br />
Regeringen har som følge af den stigende tilbagetrækning iværksat en række<br />
initiativer, der skal imødegå den udvikling.<br />
På efterlønsområdet er tilskyndelsen til at blive længere på arbejdsmarkedet<br />
øget, og muligheden for gradvis tilbagetrækning forbedret. Det skønnes, at:<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• Ændringen på efterlønsområdet kan øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens<br />
med 6-9 pct.enheder på længere sigt, når ændringerne er fuldt<br />
gennemført, og alle potentielle efterlønsmodtagere er omfattet af de nye<br />
regler. En sådan stigning i erhvervsfrekvensen ville i 1998 svare til mellem<br />
20.000 og 30.000 personer flere personer på arbejdsmarkedet.<br />
Der er også iværksat en række initiativer for at øge potentielle førtidspensionisters<br />
beskæftigelse:<br />
• Samarbejde med arbejdsmarkedets parter om virksomhedernes sociale<br />
ansvar.<br />
• Den kommunale opfølgning på sygedagpengesager er fremrykket.<br />
• Den mere fleksible fleksjobordning, der ligesom den hidtidige 50/50ordning<br />
har til formål at sikre beskæftigelse til personer med nedsat<br />
arbejdsevne.<br />
• Refusionsprocenten på førtidspension er sænket.<br />
• Den statslige refusion på sygedagpengeudgifter efter 52. sygdomsuge er<br />
afskaffet.<br />
• Den virksomhedsrettede revalideringsindsats er styrket.<br />
Derudover har regeringen iværksat en række seniorpolitiske initiativer, der<br />
skal skabe øget opmærksomhed om de fortrin og kvalifikationer, som den lidt<br />
ældre del af arbejdsstyrken er i besiddelse af.<br />
De seniorpolitiske initiativer kan sammen med efterlønsændringerne, de<br />
forskellige initiativer i relation til den forudgående indsats på førtidspensionsområdet,<br />
det voksende uddannelsesniveau og de potentielt bedre<br />
beskæftigelsesvilkår for den ældre del af arbejdsstyrken i fremtiden være med<br />
til at sikre, at tendensen mod tidligere tilbagetrækning vendes. Det vil være<br />
med til at begrænse problemerne med at finansiere de stigende udgifter, som<br />
følger af at befolkningen bliver ældre.<br />
Den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet indebærer - set i forhold til<br />
de offentlige finanser - et dobbelt problem, idet der mistes skatte- og<br />
afgiftsindtægter, når produktionen falder, og samtidigt stiger de offentlige<br />
overførselsudgifter. På baggrund af undersøgelserne af effekten af efterlønsændringerne<br />
i dette kapitel kan det skønnes, at:<br />
• Efterlønsændringerne indebærer, at der på langt sigt kan fastholdes en<br />
gennemsnitsskat, der ligger 0,4-0,9 pct.enheder lavere end uden efterlønsændringerne.<br />
113
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
6.1. Tilbagetrækningssystemet i Danmark og internationalt<br />
De mest benyttede tilbagetrækningsordninger i Danmark er førtidspension og<br />
efterløn. Udviklingen i ordningerne er beskrevet i boks 6.1.1.<br />
Førtidspension<br />
Førtidspension er en forsørgelsesydelse, dvs. en ydelse, som beregnes efter<br />
pensionistens aktuelle evne til at forsørge sig selv. Pensionens størrelse<br />
reguleres således både på grundlag af indtægts- og samlivsforhold.<br />
Pensionen tilkendes til personer med nedsat erhvervsevne. Hvilken førtidspension,<br />
den enkelte tilkendes, afhænger dels af alderen og dels af graden af<br />
erhvervsevnenedsættelse, jf. tabel 6.1.1.<br />
Tabel 6.1.1. De forskellige typer førtidspension.<br />
Type Erhvervsevne Alder Førtidspension Tilgang<br />
1998<br />
Førtidspension<br />
Ubetydelig<br />
18-59 år<br />
60-66 år<br />
Højeste<br />
Mellemste<br />
2.205<br />
449<br />
tilkendt af hel- Nedsat med mindst 2/3 18-59 år Mellemste 6.451<br />
bredsmæssige<br />
18-59 år Forhøjet 6.063<br />
årsager Nedsat med mindst ½<br />
almindelig<br />
Førtidspension<br />
tilkendt af behovsbestemte<br />
årsager<br />
114<br />
Nedsat med mindst ½ af helbredsmæssige<br />
og sociale årsager - men<br />
ikke alene af sociale årsager. Varigt<br />
60-66 år Almindelig 780<br />
18-59 år Forhøjet<br />
almindelig<br />
1.610<br />
behov for forsørgelse 60-66 år Almindelig 228<br />
Sociale og helbredsmæssige forhold 50-59 år Forhøjet 345<br />
taler for tilkendelse af pension.<br />
Herunder også sociale forhold<br />
almindelig<br />
alene. Der er et varigt behov for<br />
forsørgelse.<br />
60-66 år Almindelig 994
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Boks 6.1.1. Udviklingen i tilbagetrækningsordningerne i Danmark.<br />
Førtidspensionssystemets udvikling<br />
Den første lov om forsikring mod invaliditet er fra 1921. Indtil da blev offentlig hjælp til<br />
forsørgelse af invalide personer ydet efter den almindelige fattiglovgivning. Der blev - på<br />
visse nærmere angivne betingelser, herunder medlemskab af en invalideforsikring – indført ret<br />
til invaliderente for personer, hvis erhvervsevne var nedsat til en tredjedel eller derunder.<br />
Erhvervsevnens nedsættelse blev målt på, om vedkommende på grund af invaliditet højest var<br />
i stand til at få en arbejdsindtægt, som var en tredjedel “af det, som legemligt og åndeligt<br />
sunde personer med lignende uddannelse og i samme egn plejer at fortjene ved arbejde."<br />
Siden denne første lov er adgangen til førtidspension lempet flere gange, samtidig med at<br />
finansieringen fuldt ud er overflyttet til skatterne, og ydelserne er blevet gjort<br />
indkomstafhængige.<br />
I 1950 blev kriteriet om erhvervsevnetab gjort mere elastisk, så bl.a. sociale momenter fik<br />
større vægt ved bedømmelsen. I 1960 blev invalidepensionen formelt ophævet som<br />
forsikringsordning<br />
Ved førtidspensionsreformen i 1984 blev en række særskilte pensionsydelser lagt ind som en<br />
integreret del af førtidspensionen. Det gjaldt enkepension fra det 55. år, folkepension til enlige<br />
62-66 årige kvinder, hustrutillæg til 62-66 årige og førtidig folkepension til de 55-59 årige,<br />
når særlige sociale og arbejdsmæssige forhold gjorde sig gældende og til de 60-66 årige, når<br />
svigtende helbred eller andre særlige omstændigheder talte derfor.<br />
Siden 1984 er der kun sket mindre justeringer af reglerne om førtidspension. De vigtigste<br />
ændringer er sket i forbindelse med ændringer af beskatningsreglerne, jf. bl.a. bruttoficeringen<br />
i 1994.<br />
Efterlønsordningens udvikling<br />
Efterlønsordningen blev indført i 1979 på baggrund af et udvalgsarbejde fra 1977. Formålet<br />
var at sikre en bedre fordeling af det eksisterende arbejde, således at flere kom i arbejde, og<br />
således at arbejdsstyrken fik en bedre aldersmæssig fordeling. Det var ventet, at ordningen<br />
især ville få betydning for nedslidte arbejdstagere, der havde været beskæftigede med særligt<br />
fysisk og psykisk krævende arbejde.<br />
Figur 6.1.1. Antal personer på efterløn, 1979-98.<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
160<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
79 81 83 85 87 89 91 93 95 97<br />
Tilgangen til ordningen var betydelig lige fra starten. Knap 10 år efter indførelsen af<br />
ordningen var der allerede 100.000 efterlønsmodtagere, jf. figur 6.1.1.<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
115
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Førtidspensionen er sammensat af en række ydelser. Det er grundbeløb og<br />
pensionstillæg, der tildeles alle - dog afhængigt af indkomst og familieforhold.<br />
Der ydes også personlige tillæg til pensionister, hvis økonomiske<br />
forhold er særligt vanskelige. Derudover modtager førtidspensionister yderligere<br />
tillæg afhængigt af graden af erhvervsevnenedsættelsen, jf. tabel 6.1.2.<br />
Tabel 6.1.2. Førtids- og folkepensionen pr. 1. januar 1999.<br />
Ydelse Almindelig<br />
førtidspension<br />
(beløb i kr.)<br />
116<br />
Forhøjet almindeligførtidspension<br />
(beløb i kr.)<br />
Mellemste<br />
førtidspension<br />
(beløb i kr.)<br />
Højeste førtidspension<br />
(beløb i kr.)<br />
Indkomstafhængig<br />
Grundbeløb 48.024 48.024 48.024 48.024 Ja<br />
Pensionstillæg 47.616 47.616 47.616 47.616 Ja<br />
(reelt enlige) (reelt enlige) (reelt enlige) (reelt enlige)<br />
21.468 21.468 21.468 21.468<br />
(andre) (andre) (andre) (andre)<br />
Førtidsbeløb 12.204 1<br />
Nej<br />
Invaliditetsbeløb 23.364 1<br />
23.364<br />
1, 2<br />
19.896 1<br />
Nej<br />
1, 2<br />
19.896<br />
Erhvervsudyg-<br />
32.244<br />
tighedsbeløb<br />
23.328 2<br />
Nej<br />
I alt 3<br />
69-69.000 90-116.000 103-135.000 126-167.000<br />
Personligt tillæg f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
f.eks. ca.<br />
2-3.000 kr. 1<br />
Ja<br />
Bistandstillæg 24.408 1<br />
24.408 1<br />
24.408 1<br />
24.408 1<br />
Nej<br />
Plejetillæg 48.696 1<br />
48.696 1<br />
48.696 1<br />
48.696 1<br />
Nej<br />
Anm.: 1) Ikke-skattepligtig.<br />
2)<br />
Invaliditetsbeløbets og erhvervsudygtighedsbeløbets lave satser gives til<br />
pensionister, hvis ægtefælle ligeledes modtager beløbet.<br />
3) Ikke-skattepligtige ydelser er angivet til ”før skat værdien” i “I alt” opgørelsen.<br />
For de nuværende førtidspensionister vil den lavere folkepensionsalder, der<br />
er aftalt i forbindelse med finansloven for 1999, ikke have betydning, idet de<br />
fortsat vil modtage førtidsbeløb, invaliditetsbeløb og erhvervsudygtigedsbeløb<br />
frem til det fyldte 67. år.<br />
Efterlønsordningen<br />
Efterlønsordningen er en udbygning af arbejdsløshedsforsikringen, der giver<br />
60-66 årige, der har været medlemmer af a-kassen tilstrækkeligt længe,<br />
mulighed for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet med en hovedsageligt<br />
offentligt finansieret ydelse. Efter de hidtidig gældende regler er ydelsen på<br />
niveau med de maksimale dagpenge i starten, men efter maksimalt 2½ år<br />
sænkes ydelsen til 82 pct. af de maksimale dagpenge. Personer, der udskyder<br />
overgangen til efterløn til, de fylder 63 år, og som har mindst 2 års<br />
dagpengeperiode tilbage, modtager dog 100 pct. af de maksimale dagpenge i<br />
hele deres efterlønsperiode.
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Ordningen var oprindeligt målrettet mod at få den ældre del af arbejdsstyrken<br />
til at trække sig tilbage for at give plads til de unge, se boks 6.1.1. Det kan<br />
imidlertid ikke forventes, at en tidligere tilbagetrækning sænker ledigheden<br />
på længere sigt. Den tidligere tilbagetrækning vil alene indebære en mindre<br />
samlet beskæftigelse, idet den langsigtede ledighed er bestemt af strukturerne<br />
på arbejdsmarkedet 2 . I lyset af den demografiske udvikling med et fald i<br />
befolkningsandelen i de erhvervsaktive aldre, og fordi ordningen sænker<br />
arbejdsstyrken på længere sigt, er ordningen ændret, så den i større grad giver<br />
den enkelte en tilskyndelse til at fortsætte på arbejdsmarkedet. Men den ældre<br />
del af arbejdsstyrkens mulighed for tidlig tilbagetrækning er bevaret.<br />
I afsnit 6.2 sammenlignes den gældende efterlønsordning med den nye efterløn,<br />
og effekterne af ændringen af efterlønsordningen er nærmere undersøgt.<br />
Tidlig tilbagetrækning i andre lande<br />
Der er også i andre europæiske lande mulighed for at trække sig tilbage fra<br />
arbejdsmarkedet før den formelle pensionsalder. De forskellige tilbagetrækningsordninger<br />
har medvirket til, at de 55-64 åriges erhvervsdeltagelse er<br />
forholdsvis lav, se figur 6.1.2. Andelen af de 25-54 årige, der deltager på<br />
arbejdsmarkedet, ligger til sammenligning i intervallet 75-90 pct. i de<br />
undersøgte lande.<br />
Der er dog stor forskel på, hvor meget de ældre i de erhvervsaktive aldre<br />
deltager på arbejdsmarkedet. I Sverige er erhvervsfrekvensen blandt de 55-64<br />
årige således knap 70 pct., mens den er godt 30 pct. i Holland. Forskellen<br />
afspejler dels forskelle i muligheden for tidlig tilbagetrækning og dels<br />
forskelle i kvindernes historiske erhvervsdeltagelse men også, at pensionsalderen<br />
i nogle lande er lavere end 65 år. Dette gælder Storbritannien (hvor<br />
pensionsalderen er 60 år for kvinder) og Frankrig (hvor pensionsalderen<br />
generelt er 60 år).<br />
2 Se Finansministeriet(1999) kapitel 6.4.<br />
117
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 6.1.2. Erhvervsdeltagelse blandt de 55-64 årige i udvalgte lande.<br />
118<br />
Erhvervsfrekvens<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Sverige<br />
Storbritannien<br />
Danmark<br />
Finland<br />
Tyskland<br />
1971 1983 1996<br />
Spanien<br />
Frankrig<br />
Erhvervsfrekvens<br />
Anm.: ”1996 tal” for Tyskland er fra 1995, og ”1971 tal” for Spanien er fra 1972.<br />
Erhvervsfrekvenserne for 1971 er beregnet som en simpelt gennemsnit af mænd og<br />
kvinders erhvervsfrekvenser.<br />
Kilde: OECD Employment Outlook, juli 1997 og Labour force statisics 1968-88, 1990<br />
OECD.<br />
Erhvervsdeltagelsen har endvidere været faldende i en årrække i de<br />
undersøgte lande med undtagelse af Sverige. I Sverige er mændenes<br />
erhvervsdeltagelse også faldet, men her har kvindernes stigende erhvervsdeltagelse<br />
mere end modvirket faldet i mændenes. Den anderledes udvikling for<br />
Sverige kan blandt andet skyldes, at mulighederne for tilbagetrækning i<br />
Sverige ikke synes lige så gunstige som i f.eks. Danmark og Finland.<br />
Årsagen til faldet i erhvervsdeltagelsen skal blandt andet findes i, at en del af<br />
den højere velstand benyttes til mere fritid, men også ændringer i<br />
arbejdsmarkedsforhold, tilbagetrækningsordninger og alderspensionssystemet<br />
har haft betydning, se boks 6.1.2.<br />
H olland<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
Boks 6.1.2. Årsager til den faldende erhvervsfrekvens.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I The Retirement decision in OECD Countries, Blöndal og Scarpetta, OECD 1998 er faldet i<br />
de mandlige 55-64 åriges erhvervsdeltagelse i perioden 1971-95 undersøgt nærmere. Af de i<br />
dette kapitel undersøgte lande er det alene Danmark, der ikke indgår OECD undersøgelsen.<br />
Det er estimeret, hvordan faldet kan forklares med udviklingen i:<br />
• Kompensationsgraderne i arbejdsløshedsrelaterede tilbagetrækningsordninger, deciderede<br />
tilbagetrækningsordninger, førtids/indvalidepensionsordninger og alderspensionen.<br />
• Arbejdsmarkedsforhold (arbejdsløshed, sammensætning af arbejdsstyrken, andelen af<br />
arbejdsstyrken der er medlemmer af fagforeninger).<br />
• Gevinsten i forhold til alderspensionen ved at udsætte tilbagetrækningen.<br />
Udviklingen i arbejdsløsheden har en betydelig effekt på erhvervsfrekvensen. For de<br />
undersøgte lande er det specielt i Spanien, at stigende arbejdsløshed har medført et fald i<br />
erhvervsfrekvensen. Et andet arbejdsmarkedsforhold, der har betydning, er stigningen i<br />
andelen af yngre i arbejdsstyrken. Det har i perioden været medvirkende til at øge<br />
konkurrencen om jobbene og dermed sænke de lidt ældres erhvervsdeltagelse.<br />
Ændringer i kompensationsgraden for arbejdsløshedsrelaterede tilbagetrækningsordninger har<br />
også påvirket udviklingen. Stigende kompensationsgrader har således været medvirkende til<br />
faldet i erhversfrekvensen i Finland og Holland.<br />
Alderspensionssystemet påvirker også erhvervsfrekvensen dels gennem pensionsalderen og<br />
dels gennem effekten på alderspensionen af tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I<br />
Frankrig har nedsættelsen af den formelle pensionsalder fra 65 til 60 år således haft en<br />
betydelig effekt. Nedsættelsen af pensionsalderen i Sverige fra 67 til 65 har også haft en lille<br />
negativ effekt på erhvervsfrekvensen.<br />
I Finland og Sverige er gevinsten i forhold til alderspensionen ved at udsætte<br />
tilbagetrækningen faldet over perioden. Det har været medvirkende til faldet i mændenes<br />
erhvervsfrekvens.<br />
Der er stor forskel på, hvordan tilbagetrækningsmulighederne er organiseret i<br />
de forskellige lande. I Storbritannien sker tilbagetrækningen via mere eller<br />
mindre gunstige firmaordninger. I Holland er tilbagetrækningsordningerne<br />
baseret på aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Det samme gælder for den<br />
ene af ordningerne i Frankrig. I Danmark og Finland er der offentlige<br />
organiserede ordninger, der er udbygninger af arbejdsløshedssystemet.<br />
Finland har dog ligesom i Spanien, Sverige og Tyskland endvidere indrettet<br />
alderspensionssystemet, så det giver mulighed for at udtage pensionen før<br />
den formelle pensionsalder, se boks 6.1.3.<br />
119
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 6.1.3. Tilbagetrækningsordninger i udvalgte lande.<br />
Særlige regler i relation Egentlige tilbagetræk- Delvis tilbagetrækning<br />
til arbejdsløshed ningsordninger<br />
Finland Arbejdsløshedspension Fleksibel alderspension Muligt fra alder 58.<br />
fra alder 60 ved mindst fra alder 60.<br />
Arbejdstiden skal redu-<br />
2 års forudgående ledigceres<br />
med mellem 16hed.<br />
28 timer.<br />
Frankrig 56 årige og ældre kan En ordning for fyrings- Fra alder 55 kan ordnin-<br />
forblive i dagpenge truede 57 årige og gen benyttes. Det forud-<br />
systemet til alder 60 – ældre. Og en midlertidig sætter en reduktion af<br />
pensionsalderen - med ordning der efter 40 års arbejdstiden på 50 pct.<br />
stærkt slækkede rådig- arbejdsmarkedserfaring Der kan i nogle tilfælde<br />
hedsforpligtigelse. 59½ giver mulighed for være tale om, at de<br />
årige kan forblive til tilbagetrækning, hvis reducerede timer skal<br />
alder 65 uden den stillingen genbesættes. genbesættes med en<br />
normale løbende<br />
reduktion af ydelsen.<br />
anden medarbejder.<br />
Holland 57½ årige og ældre er Ordninger baserede på Ordninger baserede på<br />
ikke forpligtet til at søge aftaler mellem arbejds- aftaler mellem arbejds-<br />
job. Hvis personen har markedets parter, der markedets parter giver<br />
været på arbejdsmarke- giver beskæftigede mu- mulighed for reduceret<br />
det tilstrækkelig længe lighed for at trække sig arbejdstid, men alene<br />
varer dagpengeperioden tidligt tilbage - typisk efter aftale med arbejds-<br />
til alder 67<br />
fra alder 60.<br />
giver.<br />
Spanien 52 årige eller ældre kan Fleksibelt alderspen- Er en del af alderspen-<br />
ved udløb af dagpengesionssystem, der giver sionssystemet for de 62perioden<br />
modtage en mulighed for tilbage- 64 årige. Reduktion af<br />
særlig ydelse på 75 pct. trækning fra alder 60. arbejdstiden på mindst<br />
af minimumslønnen.<br />
50 pct.<br />
Storbritannien Ingen særlige alders- Firmaordninger, der Ingen ordning, men<br />
betingede ordninger. muliggør tilbagetræk- arbejde og tidlig aldersning<br />
fra ca. alder 50. pension kan frit kombineres.<br />
Sverige Forlænget ydelses- Fleksibelt alderspen- Dels en ordning i relaperiode<br />
fra alder 55, sionssystem, der giver tion til alderspensions-<br />
men med sædvanlige mulighed for tilbagesystemet og dels en<br />
krav i relation til trækning fra alder 61. decideret deltidsordning<br />
arbejdsmarkedet.<br />
for de 61-64 årige.<br />
Tyskland Reduceret alderspension Fleksibel alderspension Den fleksible alderspen-<br />
til 60-årige og ældre til kvinder (alder 60) og sionen kan udtages<br />
med 1 års forudgående mænd med mange års delvist og suppleres<br />
ledighed.<br />
forudgående arbejde<br />
(alder 63).<br />
med erhversindkomst.<br />
Der er i de fleste lande også etableret mulighed for gradvis tilbagetrækning<br />
for at få en lavere ydelse, der så skal suppleres med erhvervsindkomst.<br />
I en del af landene er der endvidere mulighed for, at den ældre del af<br />
arbejdsstyrken i tilfælde af ledighed kan blive i dagpengesystemet med<br />
120
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
reducerede forpligtelser i forhold til arbejdsmarkedet. Derudover forlænges<br />
dagpengeperioden i nogle lande også for ældre arbejdsløse. På den måde kan<br />
dagpengesystemet også i nogen grad benyttes som en tilbagetrækningsordning.<br />
Det er først og fremmest Finland, Frankrig, Holland og Spanien, der<br />
har indrettet sådanne gunstige muligheder.<br />
Der er også i Danmark særlige regler for de 55-59 årige i dagpengesystemet.<br />
Hvis deres ydelsesperiode udløber, og de ved fortsat medlemskab af a-kasse<br />
og indbetaling til efterlønsordningen vil være berettigede til efterløn ved<br />
alder 60, så vil de fortsat kunne modtage dagpenge til alder 60 - dog med ret<br />
og pligt til aktivering.<br />
I Sverige er der en klart højere erhvervsdeltagelse end i Danmark og Finland.<br />
Det skyldes en lavere grad af benyttelse af de egentlige tilbagetrækningsordninger,<br />
mens andelen på førtidspension er forholdsvis ens i de tre lande, se<br />
figur 6.1.3. Tilbagetrækningsordningerne benyttes i samme omfang i Spanien<br />
og Holland og Sverige. Den højere erhvervsdeltagelse i Sverige, Danmark og<br />
Finland end i Holland og Spanien skyldes således ikke benyttelsen af tilbagetrækningsordningerne,<br />
men at den kvindelige erhvervdeltagelse i Holland og<br />
Spanien traditionelt har været forholdsvis lav.<br />
121
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 6.1.3. Tilbagetrækningsordninger og arbejdsløshed 60-64 årige,<br />
1995.<br />
122<br />
Andel af de 60-64 årige Andel af de 60-64 årige<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
Sverige D anmark Finland Tyskland Spanien H olland<br />
Arbejdsløse<br />
Modtagere af efterløn, tidlig alderspension mv.<br />
Førtidspensionister<br />
Anm.: I sammenligningen af de 60-64 åriges brug af tilbagetrækningsordninger i de<br />
forskellige lande er Storbritannien og Frankrig udeladt pga., at deres lavere<br />
pensionsalder vanskeliggør en sammenligning for denne aldersgruppe. For Danmark er<br />
det de 60-66 årige, der indgår ved sammenligningen.<br />
Kilde: Ministerie van Social Zaken en Werkgelegenheid(1997) og Bundesministerium für<br />
Arbeit und Socialordnung(1998).<br />
Et væsentlig element i tilbagetrækningbeslutningen er, hvilken indkomst der<br />
kan opnås ved tilbagetrækning i forhold til at blive på arbejdsmarkedet - den<br />
såkaldte nettodækningsgrad 3 .<br />
I Frankrig, Holland og Tyskland er nettodækningsgraden ca. 80 pct. og<br />
dermed forholdsvis høj, se figur 6.1.4. Det modsvares i nogen grad af, at<br />
adgangen til ordningerne er mere restriktiv end i de øvrige lande. De mest<br />
gunstige ordninger i Storbritannien indebærer en nettodækningsgrad på knap<br />
80 pct. Det samme gør sig gældende for nettodækningsgraden for lavtlønnede<br />
i Danmark. Danmark adskiller sig fra de øvrige lande ved, at<br />
3<br />
Nettodækningsgraden opgør forholdet mellem indkomsterne, når der er taget højde for<br />
direkte skatter.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
nettodækningsgraden er væsentligt højere for lavtlønnede end for højtlønnede.<br />
I Sverige og Spanien er nettodækningsgraden ca. 60 pct. I Finland er<br />
nettodækningsgraden på henholdsvis ca. 50-55 pct. ved tidligere udtagning af<br />
alderspension og ca. 65-70 pct. ved benyttelse af arbejdsløshedspensionen.<br />
Figur 6.1.4. Nettodækningsgraden i tilbagetrækningsordningerne<br />
afhængighed af forudgående løn, 1996.<br />
Pct.<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Lav<br />
SWE<br />
Høj<br />
Lav<br />
GBR<br />
Høj<br />
Lav<br />
DNK<br />
Høj<br />
Lav<br />
FIN<br />
Høj<br />
Lav<br />
Nettodækningsgrad Nettodækningsgrad for gunstigste ordning<br />
Anm.: Nettodækningsgraden for de egentlige tilbagetrækningsordninger er opgjort for<br />
personer med indkomster på henholdsvis 75 pct. (lav), 100 pct. og 150 pct.(høj) af<br />
gennemsnitslønnen for en produktionsarbejder. For Storbritannien illustrerer forskellen<br />
mellem de to dækningsgrader udfaldsrummet for dækningsgraden. I Finland er<br />
gunstigste ordning arbejdsløshedspensionen og den mindre gunstige ordning er tidlig<br />
udtagning af alderspensionen. For Danmark er dækningsgraden gennemsnittet af<br />
dækningsgraden over efterlønsperioden. Dette svarer stort set til dækningsgraden ved<br />
tilbagetrækning før alder 62 ved den nye efterlønsordning.<br />
Kilde: Hansen (1999c).<br />
For tilbagetrækningsordningerne i Danmark, Frankrig, Holland og de gunstigste<br />
ordninger i Storbritannien samt arbejdsløshedspensionen i Finland<br />
gælder, at tidlig tilbagetrækning ikke sænker den fremtidige alderspension<br />
væsentligt. I de lande, hvor tilbagetrækningen sker gennem fleksibel alderspension<br />
(Finland, Spanien og Sverige), samt for mindre gunstige ordninger i<br />
DEU<br />
Høj<br />
Lav<br />
SPA<br />
Høj<br />
Lav<br />
FRA<br />
Høj<br />
Lav<br />
NLD<br />
Høj<br />
Pct.<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
123
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Storbritannien gælder, at tidlig tilbagetrækning ved alder 60 betyder, at den<br />
senere alderspension vil blive 20-35 pct. lavere.<br />
Det synes umiddelbart, at de mest gunstige muligheder for tilbagetrækning<br />
findes i Holland 4 , men alligevel benyttes ordningerne ikke i så stort omfang<br />
som i Danmark og Finland. Det skyldes i vidt omfang, at det først og<br />
fremmest er mænd, der benytter sig af ordningerne, fordi de ældre kvinder<br />
ikke har været på arbejdsmarkedet og derfor ikke har haft mulighed for at<br />
benytte ordningerne. Hvis en lige så stor andel af kvinderne havde benyttet<br />
sig af tilbagetrækningsmulighederne som blandt mændene, ville tilbagetrækningen<br />
i Holland sandsynligvis ligge på niveau med Danmark.<br />
Der synes at være den sammenhæng, at i de lande, der har de mest gunstige<br />
tilbagetrækningsordninger med høj dækningsgrad, og hvor tidlig<br />
tilbagetrækning ikke påvirker den senere pension, benyttes tilbagetrækningsordningerne<br />
mest flittigt.<br />
6.2. Ændringerne i efterlønsordningen med indførelsen af den<br />
nye efterløn og konsekvenserne heraf for erhvervsdeltagelsen<br />
Efterlønsordningen er blevet ændret med det sigte, at tilskyndelsen til at blive<br />
på arbejdsmarkedet skal øges, og muligheden for gradvis tilbagetrækning<br />
forbedres. Ændringerne i efterlønsordningen fremgår af boks 6.2.1.<br />
4 Det er dog alene beskæftigede, der kan benytte sig af ordningerne.<br />
124
Boks 6.2.1. Den nye efterløn.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
1. Efterlønsbevis<br />
Beviset sikrer, at de over 60-årige kan blive på arbejdsmarkedet uden at skulle frygte, at<br />
sygdom resulterer i tab af efterlønsretten samtidig med, at beregningsgrundlaget ikke kan<br />
forringes ved at fortsætte på arbejdsmarkedet.<br />
2. Efterlønnens to satser forenkles til en sats<br />
Det undgås hermed, at efterlønsmodtagerne efter et par år på efterløn går ned i ydelse. Det<br />
kan være, at tilknytningen til arbejdsmarkedet muligvis er mindre efter et par år på efterløn, så<br />
det kan være svært at kompensere for indkomstnedgangen ved at tage sig et arbejde.<br />
Ordningen indebærer derudover, at personer, der overgår til efterløn fra ledighed efter de nye<br />
regler, ikke stilles dårligere end personer, der overgår fra beskæftigelse. Det er dog ikke<br />
muligt uden forudgående beskæftigelse at opnå en ydelse på 100 pct. af de maksimale<br />
dagpenge ved overgang efter alder 62.<br />
3. Den fleksible enstrengede efterlønsordning<br />
Efter de hidtidige regler er efterlønsordningen delt i to: Delefterløn og efterløn. Efter de nye<br />
regler er der kun én efterlønsordning, hvor der er større fleksibilitet i adgangen til at arbejde.<br />
Det betyder, at der ikke før overgangen til efterløn skal træffes beslutning om, hvilket omfang<br />
af erhvervsdeltagelse den enkelte ønsker. Den enkelte kan herefter efter behov og lyst udbyde<br />
sin arbejdskraft i perioder eller i hele efterlønsperioden.<br />
4. Præmie for erhvervsdeltagelse<br />
For at øge tilskyndelsen til at blive på arbejdsmarkedet opnås der ret til en efterløn på niveau<br />
med de maksimale dagpenge i resten af efterlønsperioden efter 2 års fuldtidsarbejde udover<br />
det tidspunkt, hvor retten til efterløn er opnået. For personer, der fortsætter med at arbejde<br />
derudover, indføres en præmie på maksimalt ca. 103.000 kr., hvis tilbagetrækningen udskydes<br />
helt til alder 65. Efter de hidtidige regler opnås retten til efterløn på niveau med de maksimale<br />
dagpenge i resten af efterlønsperioden først ved alder 63, og der eksisterer ikke en<br />
præmieordning.<br />
5. Modregning af pensionsopsparing i efterlønnen<br />
Efter de hidtidige regler er det alene udbetalinger fra en løbende pension, der er et led i et<br />
tidligere ansættelsesforhold, som medfører modregning i efterlønnen. Der sker med den nye<br />
efterløn en ligestilling af alle former for pension, herunder opsparing fra Lønmodtagernes<br />
Dyrtidsfond. Pensioner fra ATP er dog undtaget.<br />
Der sker fradrag i efterlønnen for pensionen, uanset om den kommer til udbetaling eller ej.<br />
For personer, der fortsætter med at arbejde 2 år efter at have modtaget efterlønsbeviset,<br />
modregnes dog alene udbetalinger fra løbende pension, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold.<br />
For kapitalpensioner opgøres en årlig ydelse ud fra pensionssummen ved det<br />
60. år. Den årlige ydelse udgør 5 pct. af summen. For livsvarigt løbende pensioner benyttes et<br />
pensionsbeløb, der svarer til 80 pct. af værdien af den årlige ydelse, der opgøres af pensionskassen<br />
ved 60-års alderen.<br />
Der sker ikke fradrag for mindre pensionsformuer, idet den opgjorte årlige ydelse fratrækkes<br />
et bundfradrag på 10.000 kr. om året. En overgangsordning betyder, at medlemmer, der får<br />
efterlønsbevis i 1999, 2000, 2001 og 2002, får et bundfradrag på henholdsvis 30.000 kr.,<br />
25.000 kr., 20.000 kr., og 15.000 kr. pr. år i hele efterlønsperioden.<br />
125
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 6.2.1. Den nye efterløn (fortsat)<br />
Fradraget i efterlønnen udgør for både kapitalpensioner og løbende pensioner 60 pct. af den<br />
opgjorte årlige ydelse ud over bundfradraget.<br />
Hvis efterlønsmodtageren vælger at få udbetalt en løbende pension, der er led i et tidligere<br />
ansættelsesforhold, foretages fradrag for det udbetalte beløb uden bundfradrag, fra det tidspunkt,<br />
pensionen udbetales. Fradragsprocenten afhænger i dette tilfælde af den efterlønssats,<br />
man modtager. For medlemmer på 82 pct. af de maksimale dagpengesats er pensionsmodregningsprocenten<br />
45 pct., for medlemmer på højst 91 pct. af den maksimale dagpengesats er<br />
modregningsprocenten 50 pct., og for medlemmer på 100 pct. af den maksimale dagpengesats<br />
er modregningsprocenten 55 pct.<br />
For at gøre det mere attraktivt at blive længere på arbejdsmarkedet rummer forslaget en<br />
lempeligere modregning for personer, der venter med at gå på efterløn.<br />
Personer med et efterlønsbevis, der venter med at gå på efterløn i mindst 2 år, og som har<br />
arbejdet mindst 3.120 timer, efter den dato efterlønsbeviset virker fra, får kun modregnet<br />
faktisk løbende udbetalinger, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold.<br />
6. Bidrag til efterlønsordningen og forhøjelse af anciennitetskravet<br />
Ancinnitetskravet forøges fra de hidtidige 20 år i løbet af de sidste 25 år til 25 år inden for de<br />
sidste 30 år. Der er indført overgangsregler, der sikrer, at personer, der ville kunne opfylde<br />
det hidtidige anciennitetskrav, ved fortsat medlemskab af a-kassen og indbetaling af<br />
efterlønsbidrag også vil kunne opfylde det nye anciennitetskrav.<br />
Det nuværende a-kassemedlemsbidrag erstattes af et bidrag til arbejdsløshedsforsikringen<br />
samt et bidrag til efterlønsordningen. Det samlede bidrag stiger for bedre at kunne finansiere<br />
og fremtidssikre efterlønsordningen.<br />
Det er en betingelse for retten til efterløn, at der indbetales såvel a-kasse som efterlønsbidrag.<br />
Personer, der ikke ønsker at modtage efterløn, kan fravælge efterlønsbidraget. Efterlønsbidraget<br />
kan overføres til en pensionsordning, såfremt den enkelte ikke ønsker at deltage i<br />
efterlønsordningen. Efterlønsbidraget kan dog først udbetales ved alder 60.<br />
De samlede ændringer i efterlønsordningen betyder, at sikkerheden for<br />
efterlønnen øges som følge af efterlønsbeviset samtidig med, at tilskyndelsen<br />
til at fortsætte på arbejdsmarkedet øges. Som følge af regelændringerne vil<br />
62-årsalderen formentligt fremover være et omdrejningspunkt for tidlig<br />
tilbagetrækning. Med de hidtidige regler trækker langt de fleste - knap 60 pct.<br />
af efterlønsmodtagerne - sig tilbage allerede ved 60 årsalderen.<br />
Effekten af den nye efterløn<br />
AKF og Økonomiministeriet 5 har i samarbejde tilpasset en tidligere<br />
undersøgelse udført af AKF af overgangen til efterløn således, at den kan<br />
5 Tilpasningen er sket på foranledning af og er delvist finansieret af Økonomiministeriet.<br />
Tilpasningen og resultaterne er nærmere beskrevet i Hvordan påvirker efterlønsreformen de<br />
ældres tilbagetrækningsalder, Danø, Ejrnæs og Husted 1999 (endnu ikke publiceret).<br />
126
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
benyttes til at skønne over effekten af dele af efterlønsreformen, se boks<br />
6.2.2. De elementer, der indgår i undersøgelsen, er:<br />
• Enstrenget ydelse – henholdsvis 91 pct. og 100 pct. i hele efterlønsperioden<br />
• Efterløn på niveau med de maksimale dagpenge ved fortsat arbejde 2 år<br />
efter modtagelse af efterlønsbevis<br />
• Skattefri præmie for at arbejde videre efter alder 62<br />
• Modregning af pension ved tidlig tilbagetrækning<br />
• Nedsættelsen af folkepensionsalderen<br />
Effekten af efterlønsændringerne opgøres ved at sammenligne de modelberegnede<br />
tilbagetrækningsaldre før og efter efterlønsændringerne.<br />
Det, der undersøges, er valget mellem en fuldstændig tilbagetrækning og at<br />
blive på arbejdsmarkedet på fuldtid. I opgørelsen af effekten af ændringerne<br />
medtages dermed ikke, hvorledes den øgede fleksibilitet i efterlønsordningen<br />
vil påvirke arbejdsudbuddet. Der indgår af samme grund heller ikke effekten<br />
på arbejdsudbuddet af, at det efter de nye regler ikke længere er muligt at<br />
arbejde 200 timer årligt i efterlønsordningen uden modregning 6 .<br />
6 Det skal bemærkes, at muligheden for at arbejde 200 timer i den hidtidige efterlønsordning<br />
heller ikke er medtaget i den statistiske undersøgelse, som skønnet over effekten af<br />
efterlønsændringerne er baseret på. Det er derfor fuldt konsistent, at muligheden heller ikke<br />
indrages her.<br />
127
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 6.2.2. Opgørelse af effekten af ændringen af efterlønsordningen.<br />
Opgørelsen af effekten af efterlønsændringen er baseret på en statistisk undersøgelse af<br />
overgangen til efterløn i perioden 1989-94. Se Gender Differences in Retirement Behaviour,<br />
AKF 1998.<br />
På baggrund af oplysninger om, hvornår overgangen til efterløn sker og om den enkeltes<br />
situation – f.eks. civilstand, uddannelsesniveau, helbredstilstand, indkomstforhold og ledighed<br />
- er det estimeret, hvad der får den enkelte til henholdsvis at overgå til efterløn eller at<br />
udskyde og muligvis helt undlade overgangen. Det er alene valget mellem at blive fuldtid på<br />
arbejdsmarkedet eller at trække sig helt tilbage, der undersøges.<br />
Undersøgelsen af effekten af efterlønsreformen sker for standardpersoner - personseksempler<br />
– der er karakteriseret ved, at de har en løn, der svarer til den gennemsnitlige løn for personer<br />
med deres alder, køn og uddannelsesniveau. Der er lavet forskellige beregninger for<br />
standardpersonerne, hvor civilstand, helbredstilstand og ledighedsrisiko varieres. Når det<br />
antages, at personen er samlevende/gift, er det desværre ikke muligt at inddrage ægtefællens<br />
indkomstsituation eller undersøge betydningen heraf. Det skyldes, at dette element ikke<br />
indgik i den oprindelige statistiske undersøgelse, som undersøgelsen her baseres på.<br />
Det opgøres, hvordan de dele af efterlønsændringerne, der indgår i undersøgelsen, vil påvirke<br />
den disponible indkomst for standardpersonerne i tilfælde af, at de bliver på arbejdsmarkedet<br />
og i tilælde af overgang til efterløn. Da en del af efterlønsændringerne består i øget<br />
modregning for private pensioner, er effekten for standardpersonerne undersøgt for forskellige<br />
pensionsformuer. Det er antaget, at det er kapitalpensioner, standardpersonerne har, og at<br />
pensionerne ikke udbetales – det vil sige, at størrelsen af pensionsformuen påvirker ikke den<br />
disponible indkomst. Det skal ses i lyset af, at forbrug af egen formue nok øger den disponible<br />
indkomst på et tidspunkt, men så sænker den på et senere tidspunkt, og personen kunne jo<br />
som sådan også vælge at få kapitalpensionen udbetalt, selv om denne arbejder. Det vil<br />
derudover også være i modstrid med den statistiske undersøgelse, som denne undersøgelse er<br />
baseret på, at inddrage pensionsudbetalinger.<br />
Ud fra den estimerede sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt, personens<br />
karakteristika og de potentielle disponible indkomster i tilfælde af henholdsvis tilbagetrækning<br />
og forbliven på arbejdsmarkedet kan det for standardpersonerne beregnes, hvordan<br />
ændringerne i efterlønsordningen via de disponible indkomster vil påvirke tilbagetrækningsbeslutningen.<br />
Der kan så beregnes en tilbagetrækningsalder efter efterlønsændringerne.<br />
På tilsvarende vis beregnes en tilbagetrækningsalder før efterlønsændringerne. Forskellen<br />
mellem de to modelberegnede tilbagetrækningsaldre benyttes som skøn over effekten af<br />
efterlønsændringerne.<br />
I bilag 6.1 er forudsætningerne for beregningerne nærmere belyst.<br />
På længere sigt, når efterlønsændringerne er fuldt gennemført, skønnes<br />
ændringerne at kunne øge den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for<br />
efterlønsberettigede mænd og kvinder uden ledighed med henholdsvis 1-1½<br />
år for mænd og 1-2 år for kvinder, se tabel 6.2.1. Det skal bemærkes, at der<br />
altid vil være en vis usikkerhed ved at benytte folks beslutninger under de<br />
hidtidige regler til at sige noget om, hvordan de vil reagere på<br />
regelændringer. Det er imidlertid på nuværende tidspunkt den eneste<br />
128
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
mulighed. Det skal dog bemærkes, at den metode, der er brugt her, er særligt<br />
velegnet til at undersøge effekten af ændringer, idet de estimerede<br />
sammenhænge ikke er afhængige af den specifikke efterlønsordning i de år,<br />
der indgår i undersøgelsen 7 .<br />
Tabel 6.2.1. Uddannelsesniveau og udskydelsen af tilbagetrækningen<br />
som følge af fuldt gennemført efterlønsreform.<br />
Uddannelsesniveau<br />
Mænd<br />
Samlevende Enlige<br />
Kvinder<br />
Samlevende Enlige<br />
Kort.............................................. 1,2-1,3 år 1,3 år 1,2 år 1,7 år<br />
Erhvervsfaglig.............................. 1,3-1,4 år 1,3-1,4 år 1,7-1,8 år 1,9-2,1 år<br />
Kort videregående........................ 1,3-1,5 år 1,3-1,4 år 2,0-2,2 år 1,8-2,0 år<br />
Mellemlang/lang videregående.... 1,1-1,3 år 1,0-1,1 år 2,0-2,2 år 1,6-1,7 år<br />
Anm.: Udskydelsen af tilbagetrækningen er beregnet som forskellen mellem den forventede<br />
tilbagetrækningsalder efter de nye regler og efter de hidtidige. Beregningerne er for en<br />
standardperson bosat i hovedstadsregionen. Personen er fuldtidsbeskæftiget uden<br />
ledighed og har en løn svarende til gennemsnittet for 60-årige med et tilsvarende<br />
uddannelsesniveau. Det er antaget, at kortuddannede har en pensionsformue på<br />
henholdsvis 0 og 250.000 kr. som 60 årige. Tilsvarende er det forudsat, at personer<br />
med en erhvervsfaglig, kort videregående og mellemlang/lang videregående<br />
uddannelse har pensionsformuer på henholdsvis mellem 250.000 kr. og 500.000 kr.,<br />
mellem 500.000 kr. og 1.000.000 kr. og mellem 1.000.000 kr. og 2.000.000 kr.<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
For personer med dårligt helbred vil efterlønsreformen ikke have helt så stor<br />
en effekt. Det skyldes formentligt, at personer med dårligt helbred har<br />
sværere ved at klare arbejdet og kan se tilbagetrækningen som en mulighed<br />
for at få et bedre helbred. Det skønnes, at for en enlig faglært mandlig<br />
arbejder, der har 11 eller flere årlige lægebesøg, vil effekten af efterlønsændringerne<br />
være en forøgelse af tilbagetrækningsalderen med 1,2-1,3 år<br />
mod 1,3-1,4 år i tilfælde af under 4 årlige lægebesøg.<br />
Personer med stor ledighedsrisiko kan ikke ventes at blive påvirket i samme<br />
grad af den øgede tilskyndelse til at fortsætte på arbejdsmarkedet. For en<br />
enlig faglært mandlig arbejder med en årlig ledighed på 15 pct. skønnes<br />
effekten af efterlønsordningen således at være, at tilbagetrækningen sker 1-<br />
1,1 år senere end efter gældende regler. Tilbagetrækningen for den samme<br />
person uden ledighed skønnes derimod at ske 1,3-1,4 år senere end efter<br />
gældende regler. Forklaringen på forskellen på effekten af efterlønsændringerne<br />
på tilbagetrækningsalderen for personer med og uden ledighed skal<br />
blandt andet findes i, at personer med ledighed vil opleve et mindre<br />
7 Det skyldes, at modellen er formuleret som en strukturel model. Det har den fordel frem for<br />
en reduceret model, at det er parametrene fra nyttefunktionen, der estimeres, og disse afhænger<br />
defor ikke af den specifikke ordning.<br />
129
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
indkomsttab ved at overgå til efterløn end personer uden ledighed. Det<br />
vurderes, at modellen ikke kan benyttes til at skønne over effekten for<br />
personer med større ledighed end 20 pct. Effekten for personer med større<br />
ledighed er derfor forsigtigt sat til nul. Den samlede effekt af efterlønsordningen<br />
vil derfor være mindre end for standardpersonerne som opgjort i tabel<br />
6.2.1.<br />
En opgørelse af den samlede effekt af efterlønsreformen på de 60-66 åriges<br />
erhvervsdeltagelse er mere usikker end effekten på stilliserede<br />
personeksempler. På baggrund af effekten på de stilliserede personeksempler<br />
og en fordeling af de potentielle efterlønsmodtagere på køn, uddannelsesniveau<br />
og ledighedsgrad skønnes det, at reformen vil medføre en forøgelse af<br />
tilbagetrækningsalderen for potentielle efterlønsmodtagere på ca. 0,6-0,9 år 8<br />
svarende til en forøgelse af arbejdsudbuddet på ca. 20-30.000 personer på<br />
længere sigt. Effekten er beregnet på baggrund af tilgangen i 1998. I det<br />
omfang andelen af aldersgruppen, der er berettigede til efterløn, vokser<br />
og/eller aldersgruppen vokser, vil skønnet over effekten være større.<br />
Ud over de undersøgte elementer af efterlønsreformen kan de øvrige<br />
elementer (efterlønsbevis, fleksibel efterløn, bortfald af 200 timersreglen,<br />
efterlønsbidrag og forøgelse af anciennitetskravet) også tænkes at øge<br />
arbejdsudbuddet. Således kan efterlønsbeviset øge tilskyndelsen til at blive på<br />
arbejdsmarkedet, fordi efterlønsretten bevares, selv om man senere bliver<br />
syg. Fleksibiliteten i den nye efterlønsordning forbedrer derudover muligheden<br />
for gradvis tilbagetrækning, og den enstrengede efterlønsordning øger<br />
tilskyndelsen til dette. Derimod vil bortfaldet af muligheden for at arbejde<br />
200 timer årligt i efterlønsordningen uden modregning i efterlønnen mindske<br />
tilskyndelsen til at arbejde få timer ved siden af efterlønnen.<br />
Effekten af efterlønsændringerne kan alternativt vurderes ved at opgøre<br />
ændringen i den såkaldte "implicitte skat" på fortsat arbejde. Den er defineret<br />
som den mistede pension mv. ved at arbejde videre sat i forhold til lønnen.<br />
Der undersøges her i første omgang alene konsekvenser af præmieringsordningen<br />
for videre arbejde, den lavere folkepensionsalder, den flade efterlønssats<br />
og modregningen af pensionsindkomst i efterlønnen. Det skal igen<br />
8 Forskellen mellem de 0,6 og 0,9 år dækker over, at det er usikkert, hvilken tidshorisont de<br />
potentielle efterlønsmodtagere vil have ved tilbagetrækningsbeslutningen. Forøgelsen på 0,6<br />
år er i det tilfælde, hvor personerne ved tilbagetrækningsbeslutningen alene inddrager<br />
perioden frem til alder 65 - den alder hvor en eventuel præmie udbetales. Forøgelsen på 0,9 år<br />
er opgjort for det tilfælde, at tidshorisonten fortsat er frem til og med alder 66 - det sidste år<br />
med efterløn efter gældende regler.<br />
130
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
bemærkes, at der alene ses på valget mellem fuldstændig tilbagetrækningen<br />
og at blive på arbejdsmarkedet på fuld tid. Der inddrages altså ikke<br />
muligheden for gradvis tilbagetrækning. Det skal endvidere bemærkes, at der<br />
ved opgørelsen af den ”implicitte skat” i første omgang ikke medregnes<br />
personskatter. Det er dog valgt at korrigere arbejdsindkomsten for arbejdsmarkedsbidrag<br />
for at gøre indkomsten i arbejde sammenlignelig med<br />
indkomsten ved tilbagetrækning.<br />
Der tages som et regneeksempel udgangspunkt i en person med en lønindkomst<br />
på 250.000 kr. efter arbejdsmarkedsbidrag, der har en pensionsordning<br />
med løbende ydelser, der ved udtagning ved det fyldte 60. år giver henholdsvis<br />
0, 30.000 og 60.000 kr. årligt. 9<br />
Den implicitte skat 10 på at arbejde fra alder 60-66 kan så beregnes under<br />
antagelse af henholdsvis, at pensionen udtages ved tilbagetrækningen eller, at<br />
pensionen først udtages ved 67 år.<br />
Tabel 6.2.2. Den implicitte skat på videre arbejde fra alder 60 til og med<br />
66.<br />
Regler Pension 0 30.000 60.000<br />
Hidtidige<br />
Opsat<br />
Faktisk udbetalt<br />
50,9<br />
50,9<br />
50,9<br />
45,0<br />
50,9<br />
39,0<br />
Nye<br />
Opsat<br />
Faktisk udbetalt<br />
35,5<br />
35,5<br />
32,7<br />
31,1<br />
28,5<br />
26,3<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
Faldet i den implicitte skatteprocent ligger i størrelsesordenen 10-25<br />
pct.enheder alt efter størrelsen af løn og pension, se tabel 6.2.2.<br />
9 De 55-59 årige havde i 1996 en gennemsnitlig pensionsformue på godt 500.000 kr., se Det<br />
Økonomiske Råd(1998). De 60-åriges gennemsnitlige formue vil som følge af flere års<br />
indbetaling og forrentningen være noget større. Hvis der tages udgangspunkt i en<br />
gennemsnitlig pensionsformue på 600.000 kr. placeret som kapitalpension, vil den opgjorte<br />
pension til brug for efterlønsberegningen være 30.000 kr. (før bundfradrag).<br />
10 Den implicitte skat på videre arbejde beregnes her som forskellen mellem 1) og 2) sat i<br />
forhold til den forventede samlede løn i aldrene 60-66 år.<br />
1) Den samlede efterløn (og pension) fra det fyldte 60. år til og med det fyldte 66. år ved en<br />
overgang til efterløn som 60-årig<br />
2) Den reducerede pension fra det fyldte 65. til og med det fyldte 66. år i tilfælde af<br />
tilbagetrækning som 67-årig plus præmien for senere tilbagetrækning<br />
Efter de hidtidige regler er beløbet, der opgøres ved punkt 2, 0 kr. Tilskuddet til personer, der<br />
udsætter overgangen til efterløn til efter det fyldte 62. år, er medregnet bruttoficeret således, at<br />
størrelserne er sammenlignelige.<br />
131
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Den implicitte skat kan også opgøres inklusive de faktiske personskatter. En<br />
sådan opgørelse medfører dog først og fremmest et mindre niveauskift, se<br />
tabel 6.2.3.<br />
Tabel 6.2.3. Den implicitte skat inklusive personskatter.<br />
Regler Pension 0 30.000 60.000<br />
Hidtidige<br />
Opsat<br />
Faktisk udbetalt<br />
56,1<br />
56,1<br />
56,1<br />
50,4<br />
56,1<br />
44,6<br />
Nye<br />
Opsat<br />
Faktisk udbetalt<br />
42,0<br />
38,7<br />
39,6<br />
34,5<br />
35,6<br />
29,9<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
Overgangen til den nye efterløn indebærer altså umiddelbart en betydelig<br />
forøgelse af tilskyndelsen til at fortsætte på arbejdsmarkedet og dermed<br />
udsætte tilbagetrækningen. Det er ikke muligt at fremkomme med en nøjagtig<br />
vurdering af konsekvensen på arbejdsudbuddet, men på baggrund af en<br />
“tommelfingerregel” 11 estimeret ud fra erhvervsdeltagelsen i forskellige lande<br />
kan det skønnes, at den øgede gevinst ved at udsætte tilbagetrækningstidspunktet<br />
vil øge erhvervsdeltagelsen blandt de 60-66 årige med i størrelsesorden<br />
3-5 pct.enheder - svarende til 10-15.000 personer.<br />
11 I OECD(1998) refereres, at en stigning i den gennemsnitlige implicitte skat på videre<br />
arbejde fra alder 55 til 64 på 10 pct.enheder vil betyde et fald i de mandlige 55 til 64 åriges<br />
erhvervsfrekvens på ca. 3,5 pct.enheder. Det skal bemærkes, at det kun er ca. 2/3-dele af de<br />
60-66 årige, der er berettigede til efterløn, og dermed kan påvirkes af efterlønsændringerne.<br />
132
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 6.2.1. Den implicitte skat på et års yderligere arbejde.<br />
Implicit skat Implicit skat<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
60 61 62 63 64 65 66<br />
Hidtidige efterløn Nye efterløn<br />
Anm.: Den implicitte skat på et års videre arbejde opgør tabet af efterløn og pension ved at<br />
arbejde et år mere sat i forhold til årslønnen. Beregningen er foretaget for en enlig med<br />
en lønindkomst på 250.000 kr. og en ikke udbetalt løbende ydelse på 30.000 kr.<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
Muligheden for at modtage de maksimale dagpenge i den resterende del af<br />
efterlønsperioden og samtidigt undgå modregning for potentielle pensionsudbetalinger<br />
ved at fortsætte med at arbejde til alder 62 indebærer en halvering<br />
af den implicitte skat på videre arbejde ved 61-årsalderen, se figur 6.2.1. Der<br />
er derimod ikke stor gevinst ved at udsætte tilbagetrækningen ét år ved alder<br />
60 med mindre, den enkelte er villig til at udsætte tilbagetrækningen to eller<br />
flere år. Præmieringsordningen indebærer klart lavere implicitte skatter på et<br />
års videre arbejde for de 63-64 årige. Den lavere implicitte skat på videre<br />
arbejde for de 65-66 årige skyldes, at der ved den forudsatte løn kan modtages<br />
et reduceret grundbeløb ved siden af arbejdsindkomsten.<br />
De nye efterlønsregler betyder, at de, der ville have trukket sig tilbage ved<br />
alder 60 og specielt alder 61 under de hidtidige gældende regler, vil have en<br />
øget tilskyndelse til at udsætte tilbagetrækningen til alder 62. Derudover vil<br />
tilskyndelsen til at udskyde tilbagetrækningen et år være større for de 63-66<br />
årige med den nye efterløn end ved den hidtidige efterlønsordning.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
133
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Effekten på arbejdsudbuddet af efterlønsændringerne skønnes altså noget<br />
højere ud fra undersøgelsen baseret på danske data end ud fra<br />
sammenhængen mellem den implicitte skat og erhvervsfrekvensen estimeret<br />
på udenlandske data. Det vurderes, at skønnet baseret på danske data må<br />
tillægges den største betydning, idet det er baseret på en konkret undersøgelse<br />
af netop efterlønsordningen.<br />
Skønnet over effekten af efterlønsændringen i forbindelse med fremsættelsen<br />
af forslaget om den nye efterløn ligger på samme niveau som i den her<br />
foretagne undersøgelse baseret på opgørelsen af den implicitte skat. De to<br />
skøn er dog også i nogen grad baseret på samme materiale, hvorimod<br />
undersøgelsen på danske data ikke var tilgængelig på daværende tidspunkt.<br />
Når skønnet i forbindelse med lovforslaget er lavere end det her foretagne<br />
skøn baseret på danske data, skyldes det i nogen grad, at skønnet i<br />
forbindelse med lovforslaget alene opgjorde effekten på de 60-64 årige mod<br />
de 60-66 årige i analyserne her i kapitlet, og at den nye undersøgelse<br />
indikerer, at de potentielle efterlønsmodtageres tilbagetrækningsbeslutning er<br />
mere påvirkelig af indkomstændringer end hidtil antaget.<br />
De forskellige skøn er med til at illustrere, at selv om undersøgelsen på<br />
danske data må tillægges den største betydning af de to her foretagne<br />
analyser, så er der en vis usikkerhed om resultatet af undersøgelsen.<br />
For dansk økonomi og beskæftigelse vil de færre efterlønsmodtagere betyde<br />
et større arbejdsudbud. Det indebærer en forbedring af de offentlige finanser<br />
som følge af færre udgifter til efterløn og større skatteindtægter som følge af<br />
den øgede beskæftigelse.<br />
Effekten på de offentlige finanser kan måles ved at opgøre den holdbare skat,<br />
det vil sige den skat, der sikrer, at den offentlige gæld/formue ikke løber<br />
løbsk på langt sigt. Den holdbare skat er altså den skattesats, der kan<br />
fastholdes uændret selv på langt sigt.<br />
134
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 6.2.2. Den holdbare skat og ændringen i antallet af efterlønsmodtagere.<br />
Gennemsnitsskat Gennemsnitsskat<br />
41,0<br />
40,5<br />
40,0<br />
39,5<br />
39,0<br />
38,5<br />
0 5000 15000 25000 30000<br />
41,0<br />
40,5<br />
40,0<br />
39,5<br />
39,0<br />
38,5<br />
Anm.: Faldet i antallet af efterlønsmodtagere er antallet af færre efterlønsmodtagere i 2005<br />
end i en situation med en uændret efterlønsfrekvens. Det er antaget, at det fald i<br />
efterlønsfrekvensen, som det absolutte fald i 2005 ækvivalerer, fastholdes i resten af<br />
fremskrivningen.<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM. Forudsætningerne for beregningerne er nærmere<br />
beskrevet i kapitel 7. Faldet i antallet af efterlønsmodtagere på 15.000 personer svarer<br />
til antagelsen i basisscenariet.<br />
Det indgår i beregningerne, at muligheden for at fastholde en lavere skat<br />
giver en øget tilskyndelse til at arbejde, hvorved arbejdsudbuddet vokser<br />
kraftigere end, hvad der direkte følger af de færre efterlønsmodtagere.<br />
I forhold til en situation med en uændret tilbøjelighed til at overgå til efterløn<br />
indebærer et fald i efterlønstilbøjeligheden, der i år 2005 svarer til 15.000<br />
personer 12 , at den holdbare skat i år 2005 og frem er 0,4 pct.enheder lavere.<br />
12 Et fald i tilbøjeligheden til at overgå til efterløn, der i år 2005 i absolutte størrelser svarer til<br />
et fald i antallet af efterlønsmodtagere på henholdsvis 5.000, 15.000, 25.000 og 30.000<br />
personer, svarer i 1998 til et fald i antallet af efterlønsmodtagere på 4.000, 11.000, 19.000 og<br />
23.000 personer.<br />
135
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Hvis faldet i antallet af efterlønsmodtagere i 2005 er på 30.000 personer,<br />
bliver faldet i den holdbare skat på 0,9 pct.enheder. Efterlønsreformen bidrager<br />
dermed væsentligt til at mindske behovet for skattestigninger eller<br />
formindskelse af den offentlige service i fremtiden.<br />
6.3. Den fremtidige udvikling i de ældres erhvervsdeltagelse<br />
Årsagerne til tilbagetrækning skal som nævnt findes dels i ønsket om mere<br />
fritid og begrænset økonomisk gevinst ved at blive på arbejdsmarkedet og<br />
dels i problemer med at klare sig på arbejdsmarkedet som følge af nedslidning-/helbredstilstand,<br />
arbejdsløshed og manglende omstillingsevne.<br />
Det er derfor ikke muligt at lave sikre skøn over, hvordan de ældres<br />
erhvervsdeltagelse vil udvikle sig i fremtiden. Der kan dog udpeges nogle<br />
tendenser, der hver for sig vil påvirke de 60-64 åriges erhvervsfrekvens.<br />
De forskellige tendenser er opremset i boks 6.3.1. Det kan dog ikke konkluderes,<br />
at fordi de fleste effekter trækker i retning af en stigende erhvervsdeltagelse,<br />
så vil det også være den samlede effekt. Tendenserne er mere<br />
udførligt undersøgt i det følgende.<br />
Boks 6.3.1. Den fremtidige erhvervsdeltagelse for de ældre.<br />
Effekter der skønnes at påvirke den fremtidige erhvervsdeltagelse Effekt på de ældres erh-<br />
for de ældre i de erhvervsaktive alder<br />
vervsdeltagelse<br />
• Generel tendens mod tidligere tilbagetrækning, f.eks. pga. stigende<br />
livsindkomster og pensionsformuer<br />
Faldende<br />
• Større pensionsmodregning i efterlønsordningen med stigende<br />
pensionsformuer<br />
Stigende<br />
• Efterlønsreformen og forbedret forudgående indsats i forhold Stigende – men først og<br />
til førtidspension<br />
fremmest et niveau skift<br />
• Faldende tilgang til arbejdsstyrken Stigende<br />
• Voksende uddannelsesniveau Stigende<br />
• Bedre arbejdsmiljø og dermed helbredstilstand Stigende<br />
Større pensionsudbetalinger<br />
Det ventes, at pensionsudbetalinger set i forhold til BNP vil mere end<br />
fordobles frem til år 2040, jf. kapitel 7.<br />
De større pensionsudbetalinger forbedrer den ældre del af arbejdsstyrkens<br />
økonomiske muligheder for at trække sig tidligt tilbage.<br />
Den nye efterlønsordning indebærer dog, at stigende pensioner betyder, at<br />
den implicitte skat på videre arbejde falder, og det trækker isoleret set i<br />
136
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
retning af, at arbejdsudbuddet stiger. Der er dermed en konsekvens af den<br />
nye efterløn, at stigende velstand ikke nødvendigvis udmønter sig i en stadig<br />
tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.<br />
Den isolerede effekt på arbejdsudbuddet som følge af den øgede modregning<br />
i efterlønnen i tilfælde af en fordobling af pensionsformuen kan kvantificeres<br />
ved hjælp af de to metoder til undersøgelse af effekten af efterlønsændringerne,<br />
der tidligere er benyttet. En fordobling af pensionsformuen fra<br />
600.000 kr. til 1.200.000 kr. vil for en person med en lønindkomst på<br />
250.000 kr. således indebære et fald i den implicitte skat på videre arbejde på<br />
4-5 pct.enheder svarende til en forøgelse af de 60-66 åriges erhvervsfrekvens<br />
på knap 1 pct. Ud fra undersøgelsen på danske data skønnes en fordobling af<br />
pensionsformuen at ville øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens med godt 1<br />
pct. Der er altså stor overenstemmelse mellem skønnene over effekten her.<br />
Tilgangen til arbejdstyrken<br />
I de kommende år er det små årgange, der kommer ud på arbejdsmarkedet,<br />
samtidig med at der ikke kan ventes en så kraftig vækst i kvindernes<br />
erhvervsdeltagelse som hidtil. Der er dog stadig mulighed for, at kvindernes<br />
erhvervsdeltagelse vil stige i takt med, at forskellen til mændenes<br />
erhvervsdeltagelse indsnævres.<br />
Det indebærer på helt kort sigt, at efterspørgslen efter de lidt ældres<br />
arbejdskraft stiger. På længere sigt vil ligevægten på arbejdsmarkedet dog<br />
indfinde sig igen. De lidt ældre vil dermed på kort sigt have en lavere risiko<br />
for ledighed, og en lavere ledighed indebærer en mindre sandsynlighed for, at<br />
den enkelte overgår til efterløn. Det er således ca. 30 pct. af<br />
efterlønsmodtagerne, der er overgået til efterløn fra ledighed. En<br />
undersøgelse fra AKF viser, at såfremt de 60-65 årige ikke bliver udsat for<br />
ledighed, vil sandsynligheden for overgang til efterløn falde markant, se figur<br />
6.3.1.<br />
Der er således ingen tvivl om, at en lavere ledighed alt andet lige vil trække i<br />
retning af en senere og muligvis endog lavere tilgang til efterlønsordningen.<br />
137
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 6.3.1. Ledighed og sandsynligheden for overgang til efterløn.<br />
138<br />
Sandsynlighed Sandsynlighed<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
60 61 62 63 64 65<br />
Kvinder med almindelig ledighed Kvinder uden ledighed<br />
Mænd med almindelig ledighed Mænd uden ledighed<br />
Kilde: Danø, Ejrnæs og Husted(1998).<br />
Befolkningens uddannelsesniveau og tilbagetrækningen<br />
Uddannelsesniveauet kan forventes at have en væsentlig betydning for<br />
tilbagetrækningstidspunktet, idet personer med længerevarende uddannelser<br />
er mindre udsat for nedslidning 13 og arbejdsløshed samtidig med, at deres<br />
økonomiske gevinst ved at fortsætte på arbejdsmarkedet er større. Det kan<br />
derudover være, at personer med længerevarende uddannelser er mere<br />
motiverede for at blive på arbejdsmarkedet f.eks. som følge af færre års<br />
erhvervsdeltagelse.<br />
For hver ny årgang potentielle efterlønsmodtagere vil der være en større<br />
andel, der har mellemlange og lange videregående uddannelser, og færre der<br />
har grundskolen som højest fuldførte uddannelse, se tabel 6.3.1.<br />
13 I Ældre og arbejdsliv, 1997 Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning,<br />
refereres således, at der blandt tilbagetrukne overordnede funktionære alene er 23 pct., der<br />
angiver at nedslidning havde betydning for tilbagtrækningen, mod 69 pct. blandt de tidligere<br />
ufaglærte arbejdere.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Tabel 6.3.1. Højeste fuldførte uddannelse fordelt på aldersgrupper, 1998.<br />
GrundGymna- Faglig Kort Mellem Lang Uoplyst I alt<br />
skolesial lang<br />
mv.<br />
35-39 årige 26 5 37 8 10 6 8 100<br />
40-44 årige 30 4 34 9 11 6 7 100<br />
45-49 årige 28 2 41 8 11 6 4 100<br />
50-54 årige 34 2 40 6 10 5 4 100<br />
55-59 årige 43 1 36 5 8 4 4 100<br />
60-64 årige 49 1 33 4 7 3 3 100<br />
Anm.: Tabellen indeholder alene personer, der ikke er i gang med en uddannelse.<br />
Kilde: Danmarks Statistik.<br />
Hvis det antages, at den fremtidige gennemsnitlige tilbagetrækningsalder<br />
fordelt efter uddannelsestype vil være den samme som i 1997 14 , viser et<br />
simpelt regneeksempel, at den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder forøges<br />
med 1½-2 måneder frem til år 2015-2020 alene som følge af ændringerne i<br />
uddannelsesmønsteret. Det svarer til en langtsigtet forøgelse af<br />
arbejdsudbuddet på ca. 4-5.000 personer. Det er dog langt fra sikkert, at det<br />
fremtidige tilbagetrækningsmønster for de forskellige uddannelsesgrupper vil<br />
være som i dag. Efterlønsordningen er f.eks. ændret, og ændringerne i<br />
uddannelsessammensætningen kan også have betydning for arbejdsmarkedssituationen<br />
for de forskellige uddannelsesgrupper. Beregningen skal derfor<br />
alene ses som et regneeksempel og ikke som en prognose.<br />
Helbredstilstand og tilbagetrækning<br />
I en spørgeskemaundersøgelse 15 blandt 40-69 årige, der har trukket sig<br />
tilbage fra arbejdsmarkedet, angiver 42 pct., at nedslidning var vigtig eller<br />
meget vigtig for tilbagetrækningsbeslutningen. Hvis der ses på de enkelte<br />
tilbagetrækningsordninger gælder, at for førtidspensionisterne skyldes tilbagetrækningen<br />
i højere grad dårligere helbred og nedslidning end for efterlønsmodtagerne,<br />
men også blandt efterlønsmodtagerne betyder nedslidning<br />
dog noget 16 .<br />
14 I Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning(1997) er den gennemsnitlige<br />
tilbagetrækningsalder fordelt på uddannelsestyper opgjort i 1997<br />
15 Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning(1997).<br />
16 SFI har foretaget en lignende undersøgelse, se Nørregaard(1996). Ved undersøgelsen angav<br />
52 pct. af de 58 pct., der trak sig tilbage af nødvendighed, at en af grundene var dårligt<br />
helbred. Der var dog alene 5 pct. af de adspurgte efterlønsmodtagere i undersøgelsen, der<br />
angav, at deres nuværende helbredstilstand var dårlig. Dertil skal bemærkes, at 18 pct. af<br />
efterlønsmodtagerne angav, at deres helbredstilstand var forbedret i løbet af de sidste 5 år -<br />
altså efter overgangen til efterløn.<br />
139
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Godt 82 pct. af alle førtidspensioner 17 tilkendes alene på basis af helbredsmæssige<br />
årsager, ca. 10 pct. på en blanding af helbredsmæssige og sociale<br />
omstændigheder, hvor der dog skal være helbredsmæssige problemer, og<br />
knap 8 pct. på en blanding af helbredsmæssige og sociale omstændigheder,<br />
hvor der ikke nødvendigvis er helbredsmæssige problemer.<br />
Helbredet har således en væsentlig betydning ved langt de fleste tilkendelser<br />
af førtidspension. Blandt de 50-59 årige er sygdomme i bevægelsesapparatet<br />
den hyppigst forekommende diagnose - henholdsvis 44 pct. og 32 pct. af<br />
tilkendelserne til kvinder og mænd er baseret på denne diagnose. Det indikerer,<br />
at dårligt arbejdsmiljø og nedslidning er nogle af årsagerne til tilkendelser<br />
af førtidspension.<br />
For tilgangen til efterløn betyder helbredet også en del. Således viser en<br />
undersøgelse lavet af AKF, at sandsynligheden for at gå på efterløn er lavere<br />
for personer med få lægebesøg end for personer med mange.<br />
Det er en målsætning for regeringen, at et bedre arbejdsmiljø skal sænke<br />
nedslidningen og dermed forbedre helbredstilstanden. En sådan indsats vil<br />
formentligt især kunne påvirke tilgangen til førtidspensionsordningen, men<br />
vil herudover også have en mindre betydning for tilgangen til efterlønsordningen.<br />
17<br />
Fordelingen for de 3 første kvartaler i 1998 ifølge Den Sociale Ankestyrelses førtidspensionsstatistik.<br />
140
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Bilag 6.1. Forudsætningerne bag efterlønsberegningerne.<br />
Opgørelsen af effekten af efterlønsændringen tager udgangspunkt i resultaterne<br />
fra en statistisk undersøgelse af overgangen til efterløn i perioden 1989-<br />
94, se Danø, Ejrnæs og Husted(1998). Den statistiske undersøgelse er tilpasset,<br />
så den kan benyttes til at skønne over effekten af efterlønsændringerne.<br />
Tilpasningen er nærmere beskrevet i Danø, Ejrnæs og Husted(1999).<br />
Der er på baggrund af de faktiske oplysninger i perioden 1989-94 om,<br />
hvornår overgangen til efterlønnen er sket, undersøgt, hvad forhold som for<br />
eksempel civilstand, uddannelsesniveau, helbredstilstand, indkomstforhold<br />
og ledighed betyder for tilbagetrækningstidspunktet. Det undersøges, hvor<br />
meget hvert enkelt forhold bidrager med for den enkeltes beslutning om at<br />
trække sig tilbage.<br />
Modellen er baseret på, at de potentielle efterlønsmodtagere er såkaldte<br />
rationelle agenter. Det kan tolkes sådan, at de ved tilbagetrækningsbeslutningen<br />
inddrager hele den in<strong>format</strong>ion, de har til rådighed. Det er<br />
derudover antaget, at deres forventninger til fremtiden er korrekte. Modellen<br />
er formuleret og estimeret som en strukturel model, det vil sige, at de<br />
parametre, der estimeres, er parametrene i nyttefunktionen, f.eks. hvordan<br />
folk vægter fritid i forhold til indkomst. Denne metode betyder, at de<br />
estimerede parametre ikke afhænger af den specifikke efterlønsordning, der<br />
var gældende i de undersøgte år. Undersøgelsen er derfor velegnet til at lave<br />
skøn over, hvorledes de potentielle efterlønsmodtagere vil reagere på<br />
ændringer af reglerne.<br />
Hvis de estimerede sammenhænge er stabile over tid, kan de bruges til at<br />
skønne over konsekvenserne af ændringerne i efterlønnen. For en gruppe af<br />
potentielle efterlønsmodtagere kan der opgøres en sandsynlighed for, at en<br />
given person vælger at trække sig tilbage på et givet tidspunkt. Ud fra<br />
sandsynlighederne kan der herefter beregnes en gennemsnitlig/forventet<br />
tilbagetrækningsalder for denne person. Der beregnes både et ventet<br />
tilbagetrækningstidspunkt under de "gamle" efterlønsregler og under de<br />
"nye" efterlønsregler.<br />
Beregningsmetoden indebærer, at der er nogle begrænsninger på, hvilke<br />
elementer af den nye efterlønsordning der kan simuleres effekten af. Det må<br />
f.eks. fastholdes, at den enkeltes valg står mellem fuld tilbagetrækning fra<br />
arbejdsmarkedet eller at blive på arbejdsmarkedet, idet gradvis<br />
tilbagetrækning ikke indgår i den statistiske undersøgelse, som<br />
simuleringerne er baseret på. Det er med til at øge usikkerheden på de her<br />
foretagne beregninger.<br />
141
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Der er derfor alene undersøgt konsekvenserne af de dele af efterlønsændringerne,<br />
der påvirker den disponible indkomst for standardpersonerne i<br />
tilfælde af, at de bliver på arbejdsmarkedet og i tilfælde af overgang til<br />
efterløn. Det drejer sig om:<br />
• Enstrenget efterlønssats<br />
• Efterløn på niveau med de maksimale dagpenge ved fortsat arbejde til<br />
alder 62 - dog minimum 2 år efter modtagelse af efterlønsbevis<br />
• Skattefripræmie for at arbejde videre efter alder 62<br />
• Modregning af pension ved tidlig tilbagetrækning<br />
• Nedsættelsen af folkepensionsalderen<br />
Ud fra den estimerede sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt,<br />
personens karakteristika og de potentielle disponible indkomster i tilfælde af<br />
henholdsvis tilbagetrækning og forbliven på arbejdsmarkedet kan det for<br />
standardpersonerne beregnes, hvordan ændringerne i efterlønsordningen via<br />
ændringerne i de disponible indkomster vil påvirke tilbagetrækningsbeslutningen.<br />
Det er lagt til grund for beregningerne af standard personernes disponible<br />
indkomst, at de forskellige personer har en lønindkomst, der svarer til<br />
gennemsnittet for lønmodtagere med samme alder, køn og<br />
uddannelsesniveau. Her benyttes Danmarks Statistiks løn oplysningerne.<br />
Lønningerne er for lønmodtagere uden ledelsesansvar og indeholder ikke<br />
personalegoder og pensionsindbetalinger. Det betyder, at lønbegrebet er i<br />
overensstemmelse med det lønbegreb, der indgår i den statistiske<br />
undersøgelse. Det er antaget, at lønningerne og efterlønnen årligt reguleres<br />
med 2 pct. realt set.<br />
Det skal endvidere bemærkes, at der ikke inddrages anden indkomst end<br />
henholdsvis løn, arbejdsløshedsdagpenge og efterløn ved opgørelsen af de<br />
disponible indkomster, hvilket er i overensstemmelse med den bagvedliggende<br />
statistiske undersøgelse. Det indebærer, at det må forudsættes at i de<br />
tilfælde, hvor den potentielle efterlønsmodtager har en pensionsformue, så er<br />
denne opsat. Det er endvidere antaget, at pensionsformuen er i form af en<br />
kapitalpension.<br />
Der tages ved tilbagetrækningsbeslutningen for gifte/samlevende ikke hensyn<br />
til ægtefællens indkomst eller tilbagetrækningsbeslutning. Det skyldes, at det<br />
ikke indgår i den bagvedliggende statistiske undersøgelse.<br />
142
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I beregningerne antages det, at forbrug næste år alene har en værdi for den<br />
enkelte på 94 pct. af, hvad forbrug i året har. Den lavere værdi af forbrug i<br />
fremtiden frem for i dag kan forklares med dels, at der er en realrente i<br />
økonomien og dels, at der er en risiko for at dø. Det er forsøgt at øge værdien<br />
af fremtidigt forbrug til 96 pct. Det medfører en stigning i effekten af<br />
efterlønsordningen – stigningen er dog meget begrænset.<br />
Der skal ved opgørelsen af effekten af ændringen af efterlønsordningen<br />
træffes et valg om, hvilken tidshorisont den enkelte har for tilbagetrækningsbeslutningen.<br />
Et element i efterlønsændringerne er jo en nedsættelse af<br />
folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år. I den statistiske undersøgelse, der<br />
ligger til grund for simuleringerne, er tidshorisonten frem til udløb af<br />
efterlønsordningen ved alder 67. En mulighed er at fastholde tidshorisonten<br />
og betragte udbetalingerne af folkepension som 65-årig og 66-årig som en<br />
slags efterløn, der bare kaldes noget andet, og som har nogle andre<br />
beregningsregler.<br />
Der kan dog alternativt argumenteres for, at modellens parametre er estimeret<br />
alene for efterlønsordningen, og at de derfor ikke er særligt anvendelige til at<br />
sige noget om tilbagetrækning i perioder, hvor den enkelte vil modtage<br />
folkepension. Det taler for, at tidshorisonten alene skal være frem til alder 65<br />
- folkepensionsalderen. Det er dog nødvendigt af beregningsmæssige grunde,<br />
at medtage den disponible indkomst som 65-årig, idet det er det år, hvor en<br />
eventuel præmie udbetales. Det vil derfor under alle omstændigheder være<br />
nødvendigt at medtage mindst et år med folkepensionsudbetaling. Selv om<br />
indkomsterne som 65-årige medregnes ved tilbagetrækningsbeslutningen, er<br />
det sidste år, hvor der via modellen beregnes overgangssansynligheder alder<br />
64. Overgangssandsynligheden til folkepension ved alder 65 og 66 antages så<br />
at være den samme som sandsynligheden for at overgå til efterløn som 64årig.<br />
Følgende forhold taler for at bibeholde tidshorisonten til alder 67:<br />
• Det er den tidshorisont, der er benyttet i den statistiske undersøgelse.<br />
• En del af den nye efterlønsordning er, at der sker en lempelse af<br />
modregningen af arbejdsindkomst i folkepensionens grundbeløb for<br />
netop at øge tilskyndelsen til at fortsætte med at arbejde. Effekten af<br />
denne del af efterlønsændringen vil således ikke indgå i beregninger, hvis<br />
indkomsten som 65-årig og 66-årig ikke medtages.<br />
• De 60-70 åriges tilbagetrækning sker jævnt over hele aldersspektret.<br />
Folkepensionsalderen på 67 år har således tilsyneladende ikke nogen<br />
selvstændig effekt på tilbagetrækningen.<br />
143
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Hvis beregningerne baseres på modelberegnede tilbagetrækningssandsynligheder<br />
alene for aldrene 60-64, så viser beregningerne en mindre effekt af<br />
efterlønsændringerne, fordi der så ikke medtages, at gevinsten ved at arbejde<br />
er betydelige større, når valget står mellem at tjene arbejdsindkomst suppleret<br />
med reduceret folkepension og at modtage folkepensionen end, når valget<br />
står mellem alene at tjene arbejdsindkomst og modtage efterløn.<br />
Skøn over effekten på den samlede tilgang til efterlønsordningen og dermed<br />
arbejdsudbudet for de 60-66 årige i fremtiden<br />
Der kan på baggrund af skønnet over effekten af efterlønsændringerne for<br />
standard personerne laves et skøn over effekten på den samlede befolkning.<br />
Skønnet over effekten i forhold til den samlede tilgang til efterlønsordningen<br />
sker ved at inddele de potentielle efterlønsmodtagere i grupper, der ligner de<br />
forskellige standard personer. Det antages så, at effekten af efterlønsordningen<br />
for gruppen svarer til effekten for den standard person, som de ligner.<br />
De potentielle efterlønsmodtagere i 1998 opdeles i undergrupper, der<br />
adskiller sig ved uddannelsesniveau, køn og ledighedssituation. For hver<br />
undergruppe findes ændringen i tilbagetrækningstidspunktet på basis af en<br />
standardperson med samme karakteristika.<br />
Det skal bemærkes, at omregningen fra effekten på tilbagetrækningsalderen<br />
for stiliserede personeksempler til effekten på arbejdsudbuddet for aldersgruppen<br />
indebærer en række forsimplende antagelser, der gør, at usikkerheden<br />
på effekten på arbejdsudbuddet er større end usikkerheden på de stiliserede<br />
personeksempler.<br />
Skønnet er baseret på tilgangen til efterlønsordningen i 1998 som opgjort i<br />
DFA’s Efterløns- og overgangsydelsesstatistik for 1998, juni 1999, hvor<br />
tilgangen er fordelt på, om den enkelte kommer fra beskæftigelse, ledighed<br />
eller overgangsydelse og hvilken ledighedsgrad personerne har. Derudover er<br />
der benyttet en opgørelse af fordelingen af tilgangen på uddannelsesniveau,<br />
køn, civilstand og ledighed fra lovmodellens store modelbefolkning 1997.<br />
Det skal bemærkes, at skønnet tager udgangspunkt i året 1998. I det omfang<br />
en større andel af de 60-årige i fremtiden vil være berettigede til efterløn,<br />
og/eller antallet af personer i aldersgruppen vokser, vil effekten målt i antal<br />
flere personer i arbejdsstyrken være større.<br />
Det er lagt til grund for skønnet, at:<br />
144
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• Der tages udgangspunkt i en årgang 59-årige potentielle efterlønsmodtagere<br />
i 1998. Der foreligger ikke nogen sikker opgørelse af antallet af<br />
potentielle 59-årige efterlønsmodtagere. Som et skøn over det maksimale<br />
antal kan dog benyttes antallet af 59-årige, der var medlemmer af en akasse<br />
ultimo året før. Det er nemlig ikke sikkert, at de alle vil være<br />
berettigede til efterløn som 60-årige. Som et minimumsskøn kan<br />
tilgangen til efterlønsordningen i 1998 benyttes, idet alle de der overgår<br />
til efterløn per definition er berettigede. Der er dog forskelle på<br />
årgangsstørrelserne og en dødsrisiko, der gør, at dette er noget forsimplet.<br />
I beregningerne er et simpelt gennemsnit af antallet af 59-årige akassemedlemmer<br />
i 1998 (knap 38.000) og tilgangen i 1998 (godt 30.000)<br />
benyttet som antallet af potentielle efterlønsmodtagere. Det antages, at<br />
deres - forventede - ledighedssituation svarer til den for dem, der faktisk<br />
overgik til efterløn i 1998.<br />
• Der vil i fremtiden - fra 2006 - ikke mere være nogen tilgang fra personer<br />
med overgangsydelse. Det er antaget, at de, der i 1998 overgik fra<br />
overgangsydelse, i fravær af overgangsydelsen ville have haft en<br />
ledighedssituation som de øvrige, der overgår til efterløn.<br />
• Det antages, at personer med faktiske - og dermed forventede -<br />
ledighedsgrader på over 200 ikke påvirkes af ændringen af efterlønsordningen.<br />
Det skyldes, at personer i denne gruppe må forvente, at de<br />
med en vis sandsynlighed vil risikere at komme i aktivering, hvis de<br />
fortsætter på arbejdsmarkedet frem til det fyldte 65. år. Aktivering indgår<br />
imidlertid ikke i modellen, der benyttes til simuleringen af effekten af<br />
efterlønsordningen. Det er derfor uklart, hvordan dette vil påvirke den<br />
enkeltes beslutning om overgang til efterløn. Det antages derfor af<br />
forsigtighedshensyn, at effekten på denne gruppes tilbagetrækningsalder<br />
af ændringerne i efterlønnen er nul.<br />
• Effekten for en kortuddannet med givne karakteristika findes som et<br />
simpelt gennemsnittet af effekten for en kort uddannet med samme<br />
karakteristika og en pensionsformue på henholdsvis 0 kr. og 250.000 kr.<br />
Det sker på tilsvarende vis for de øvrige uddannelsesniveauer. For<br />
erhvervsfagligt uddannede er de benyttede pensionsformuer dog<br />
henholdsvis 250.000 kr. og 500.000 kr. For personer med en kort<br />
videregående uddannelse er der benyttet pensionsformuer på 500.000 kr.<br />
og 1.000.000 kr., og for personer med en mellemlang/lang videregående<br />
uddannelse er der benyttet pensionsformuer på 1.000.000 kr. og<br />
2.000.000 kr.<br />
145
7<br />
7.1. Indledning<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Dansk økonomi og de flere<br />
ældre<br />
Som i de fleste andre vestlige lande, vil antallet af ældre stige væsentligt i<br />
Danmark frem til midten af dette århundrede, mens der bliver færre i de erhvervsaktive<br />
aldre. Hvor der i dag er 4½ i den erhvervsaktive alder for hver<br />
ældre, vil der være under 3 i 2035. Aldringen af befolkningen er en udfordring,<br />
som stiller krav til det danske pensionsystem og til den økonomiske<br />
politik i almindelighed. Analyserne i dette kapitel viser således at<br />
• Aldringen vil betyde en stigning i de offentlige udgifter på godt 4 pct. af<br />
BNP fra 2005 til 2035. De flere ældre vil øge det offentlige forbrug med<br />
ca. 2½ pct. af BNP, hvortil kommer en stigning i de offentlige pensioner<br />
på godt 1½ pct. af BNP.<br />
Der er derfor behov for en stramning af finanspolitikken enten i form af besparelser<br />
eller i form af højere skatter. Beregningerne viser,<br />
• Stramningsbehovet svarer til en permanent reduktion af det offentlige<br />
forbrug på omkring 0,4 pct. af BNP, eller en permanent stigning i bundskatten<br />
på ca. 0,8 pct.enheder fra 2005 og frem. Sådan en stramning indebærer,<br />
at ældreudgifterne kan finansieres, uden at der senere bliver behov<br />
for indgreb for at begrænse væksten i den offentlige gæld.<br />
Det er flere faktorer, der gør, at den nødvendige stramning er relativt begrænset:<br />
147
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
• Skatteindtægterne vil vokse i takt med, at udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensionerne<br />
vokser. De større udbetalinger vil isoleret set øge skatteprovenuet<br />
med ca. 2 pct. af BNP fra 2005 til 2035. Hertil kommer, at<br />
det offentlige sektor oparbejder et skjult aktiv i form af udskudte skatter i<br />
pensionskasserne.<br />
• Det forudsættes, at den samlede reformindsats (efterlønsreform, pinsepakke,<br />
arbejdsmarkedsreformer mv.) frem til 2005 kan medføre en yderligere<br />
stigning i arbejdsstyrken på omkring 80.000 personer. Hvis målsætningen<br />
om større beskæftigelse i 2005 ikke nås, vil det samlede behov<br />
for finanspolitiske stramninger svarer til en permanent forhøjelse af<br />
bundskatten med ca. 4 pct.enheder.<br />
• Arbejdstiden forudsættes at blive på sit nuværende niveau. Hvis den årlige<br />
arbejdstid mindskes med 2 pct., svarende til en ekstra uges ferie, vil<br />
kravene til de finanspolitiske stramninger stige yderligere, svarende til et<br />
permanent løft i bundskatten på mere end 1 pct.enhed.<br />
Hvis ikke den nødvendige stramning gennemføres, vil den offentlige gæld i<br />
2050 blive større end det samlede bruttonationalprodukt i Danmark. For bare<br />
at stabilisere den offentlige gæld på dette nye – højere – niveau, skal finanspolitikken<br />
strammes svarende til en permanent stigning i bundskatten på 7<br />
pct. Hvis der ikke føres en tilstrækkelig fremadrettet økonomisk politik, vil<br />
den danske velfærdsmodel derfor komme under større pres, end den er i dag.<br />
Der er imidlertid betydelige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />
med at hæve skatterne, fordi højere skatter betyder lavere beskæftigelse. Ifølge<br />
modelberegningerne er det eksempelvis sådan, at<br />
• Hver ekstra krone staten indkræver ved at øge bundskatteprocenten, vil<br />
give anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på ca. 15 øre. Når<br />
udgifterne til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske finansieringsomkostning<br />
altså 1 krone og 15 øre.<br />
At skønne over udviklingen i samfundsøkonomien mange år frem er forbundet<br />
med en betydelig usikkerhed. Den finanspolitiske holdbarhed er således<br />
følsom overfor en række centrale størrelser:<br />
• En stigning i realrenten på 1 pct.enhed vil mindske kravet til den holdbare<br />
skat med ca. ½ pct.enhed, fordi pensionsformuen, og dermed de fremtidige<br />
skatteindtægter, forrentes med realrenten.<br />
• En højere fertilitet vil betyde en nettobelastning af de offentlige finanser,<br />
eftersom de kortsigtede merudgifter til pasning, skole og uddannelse me-<br />
148
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
re end opvejer de langsigtede gevinster i form af en større arbejdsstyrke.<br />
Ifølge modelberegningerne vil en stigning i fertiliteten på 0,1 barn per<br />
kvinde forøge kravet til den holdbare bundskat med 0,2 pct.enheder.<br />
7.2. De demografiske udviklingstræk<br />
Den demografiske udvikling i Danmark siden begyndelsen af 1960'erne har<br />
været præget af 2 fænomener. For det første er tilbøjeligheden til at sætte<br />
børn i verden faldet markant. Fertiliteten, som angiver hvor mange børn en<br />
kvinde i gennemsnit føder i løbet af livet, faldt således fra 2,5 i 1961 til 1,7 i<br />
1998. For det andet er dødeligheden faldet i Danmark, dog primært i de yngre<br />
aldersklasser. Det betyder, at middellevetiden er steget med ca. 3 år i gennemsnit<br />
siden begyndelsen af 1960'erne.<br />
Disse demografiske forskydninger indebærer, at man allerede nu kan danne<br />
sig et indtryk af ændringerne i den danske befolknings alderssammensætning<br />
et langt stykke ind i dette århundrede. I tabel 7.2.1. vises ét bud på, hvordan<br />
aldersfordelingen kan se ud frem til år 2080. Fremskrivningen, som er udarbejdet<br />
af Danmarks Statistik i efteråret 1999, peger på 2 væsentlige udviklingstræk.<br />
Tabel 7.2.1. Den demografiske udvikling frem til 2080.<br />
Befolkning De erhvervsaktive De ældre De meget ældre<br />
18-64 årige 65-109 årige 80-109 årige<br />
Antal Indeks Antal Indeks Antal Indeks Antal Indeks<br />
(1.000)<br />
(1.000)<br />
(1.000)<br />
(1.000)<br />
1999 5314 100,0 3390 100,0 790 100,0 209 100,0<br />
2005 5388 101,4 3397 100,2 786 99,4 209 100,2<br />
2010 5436 102,3 3393 100,1 843 106,6 203 97,1<br />
2025 5575 104,9 3404 100,4 1046 132,4 240 114,9<br />
2035 5634 106,0 3291 97,1 1160 146,7 292 140,0<br />
2040 5633 106,0 3272 96,5 1184 149,8 299 143,0<br />
2045 5626 105,9 3300 97,3 1172 148,2 317 152,1<br />
2080 5670 106,7 3379 99,7 1132 143,2 326 156,1<br />
Kilde: Befolkningsudviklingen frem til år 2100, Befolkning og valg, Statistiske Efterretninger<br />
1999:15<br />
Den ene tendens er, at antallet af ældre i Danmark (over 64 år) vil stige med<br />
50 pct. fra 1999 til 2040. Stigningen i antallet af ældre sætter først rigtigt ind<br />
efter 2010, hvor de store årgange fra årene efter anden verdenskrig går på<br />
pension. Danmark har derfor et “demografisk åndehul” i de næste ca.10 år,<br />
som kan bruges til at skabe forudsætningerne for, at Danmark kan klare udfordringen<br />
med de flere ældre.<br />
149
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Den anden hovedtendens er, at antallet af erhvervsaktive (18 til 64 årige)<br />
falder med omkring 3½ pct. fra 1999 til 2040, samt at de erhvervsaktive i<br />
gennemsnit bliver ældre. Der er derfor en demografisk betinget tendens til, at<br />
arbejdsstyrken mindskes. Den mindre arbejdsstyrke betyder, at opsparing,<br />
produktion og skattegrundlag bliver mindre. Faldet i arbejdsstyrken øger<br />
derfor den udfordring, der består i at sikre et højt velstandsniveau for fremtidens<br />
ældre.<br />
Aldringen af befolkningen er en fordelingspolitisk udfordring for Danmark.<br />
Det skyldes, at der bliver færre erhvervsaktive til at forsørge et stigende antal<br />
personer uden for arbejdsstyrken. Udfordringens størrelsesorden kan anskueliggøres<br />
med udviklingen i den demografiske forsørgerbrøk, som angiver<br />
antallet af personer uden for arbejdsstyrken (dem der skal forsørges) i forhold<br />
til den erhvervsaktive befolkning i Danmark, jf. figur 7.2.1.<br />
Figur 7.2.1. Antal ældre og antal unge, i pct. af antallet af mennesker i de<br />
erhvervsaktive aldre.<br />
75<br />
70<br />
65<br />
60<br />
55<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
150<br />
Pct. Pct.<br />
00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />
Forsørgerbrøk Ældrekvote Ungekvote<br />
Kilde: Befolkningsudviklingen frem til år 2100, Befolkning og valg, Statistiske Efterretninger<br />
99:15<br />
Frem til 2040 vil den samlede forsørgerbrøk stige fra ca. 57 pct. til omkring<br />
72 pct., hvilket svarer til ca. 15 pct.enheder. Det skyldes næsten udelukkende,<br />
75<br />
70<br />
65<br />
60<br />
55<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
at andelen af ældre øges i forhold til antallet af erhvervsaktive i Danmark.<br />
Hvor der i dag er 4,3 erhvervsaktive for hver ældre, vil der således kun være<br />
ca. 2,8 i år 2040. Ældreandelen når sit maksimum i årene omkring 2040,<br />
hvorefter de store årgange, som blev født efter anden verdens krig (den såkaldte<br />
baby-boom generation), så småt begynder at dø ud. På længere sigt vil<br />
både ældreandel og forsørgerbrøk være en del større end i dag.<br />
Aldring er ikke kun et dansk fænomen. Stort set hele den vestlige verden har<br />
været igennem en udvikling, hvor fødselshyppigheden er faldet og middellevetiden<br />
er øget. Befolkningsfremskrivninger fra FN viser således at ældrebrøken<br />
stiger fra ca. 22,7 i 2000 til 43,5 i 2040 i OECD under et. Men der er<br />
meget store forskelle mellem lande, jf. figur 7.2.2.<br />
Figur 7.2.2. Ældrebrøken i udvalgte OECD-lande i 2000 og 2040.<br />
Pct. Pct.<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Danmark<br />
USA<br />
OECD<br />
Storbritanien<br />
Frankrig<br />
Sverige<br />
2000 2040<br />
Kilde: World Population Prospects, FN 1999 og Befolkningsudviklingen frem til år 2100,<br />
Befolkning og valg, statistiske efterretninger 1999:15<br />
I Japan og Italien er stigningen i ældreandelen særlig kraftig. I Italien vil<br />
omkring 70 pct. af den voksne befolkning være over 65 år i 2040. Danmark<br />
er derimod tilsyneladende et af de lande, der rammes mindst af stigende aldring.<br />
Både ændringen i ældrebrøken frem til 2040 og ældrebrøkens absolutte<br />
Tyskland<br />
Japan<br />
Italien<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
151
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
størrelse er således mindre i Danmark end i hovedparten af de andre OECDlande.<br />
7.3. Aldringen og presset på de offentlige finanser<br />
Den demografiske udvikling indebærer, at den danske velfærdsmodel kan<br />
komme under pres fra 2 sider. På den ene side vil stigningen i antallet af ældre<br />
skabe et større udgiftspres. Det stigende antal ældre medfører større udgifter<br />
til offentlig service som f.eks. plejehjem og hjemmehjælp. Desuden<br />
øges overførselsindkomsterne på grund af stigende udgifter til blandt andet<br />
folkepension. Det er vurderingen, at den demografiske udvikling isoleret set<br />
øger de offentlige udgifter med 4 procent af bruttonationalproduktet i 2005,<br />
jf. tabel 7.3.1.<br />
Tabel 7.3.1. Demografisk betinget ændring i de offentlige udgifter i forhold<br />
til 2005. Opgjort i procent af BNP.<br />
1998 2005 2010 2025 2035<br />
I alt ........................................ 0,2 0 0,7 3,4 4,2<br />
Offentlig service.................... -0,2 0 0,3 1,3 2,5<br />
Offentlige overførsler............ 0,4 0 0,4 1,8 1,7<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM samt Økonomiministeriets generationsregnskab fra<br />
1998.<br />
På den anden side vil faldet i arbejdstyrken mindske velfærdsstatens samlede<br />
finansieringsgrundlag. Det er derfor vigtigt at sikre en høj offentlig opsparing<br />
frem til 2010, så der kan blive råd til at finansiere de stigende ældreudgifter,<br />
uden at der samtidig overvæltes for store byrder på fremtidens danskere. For<br />
at nå dette mål, skal der føres en stram finanspolitik de kommende år. Det er<br />
den økonomiske politik i de næste 5-10 år, som skal fremtidssikre den danske<br />
velfærdsmodel, jf. afsnit 7.4.<br />
Det er vigtigt at understrege, at den demografiske udfordring ikke bare er et<br />
statistisk fata-morgana, som er opfundet for at gennemtrumfe bestemte initiativer.<br />
Selv om udfordringens størrelsesorden bestemt kan diskuteres, er der<br />
nemlig ikke tvivl om retningen: Ældrebrøken vil stige frem til 2035. Det ved<br />
man med forholdsvis stor sikkerhed fordi mange af de mennesker, der er med<br />
i befolkningsprognoserne frem til midten af det næste århundrede, allerede er<br />
født. F.eks. er op mod halvdelen af den befolkning, som lever i 2035, i live i<br />
dag.<br />
152
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
7.3.1. Nærmere om aldringen og behovet for offentlig service<br />
Den offentlige sektor udbyder en lang række serviceydelser til den danske<br />
befolkning, som er med til at skabe rammerne for den danske velstand og<br />
velfærd. Det drejer sig f.eks. om ydelser fra sundhedsvæsenet, politi og retsvæsen,<br />
forsvaret, uddannelsessystemet og den danske ældrepleje.<br />
Der er stor forskel på, hvilke – og hvor mange – offentlige ydelser hver aldersgruppe<br />
modtager. Pensionisterne får væsentligt mere offentlig service<br />
end børn og unge, som igen modtager flere ydelser end personer i de erhvervsaktive<br />
aldre. For en 90-årig dansker svarede den offentlige udgift til<br />
individuel service således i gennemsnit til ca. 109.000 kr. i 1998, mens den<br />
gennemsnitlige udgift til en 50-årig kun udgjorde ca. 17.000 kr. For børn og<br />
unge lå den gennemsnitlige udgift omkring 50.000 kr. Det fremgår af figur<br />
7.3.1, som viser aldersfordelingen i de offentlige udgifter til individuel service<br />
i 1998.<br />
Figur 7.3.1. Aldersfordelt offentligt forbrug i 1995. Samlet udgift pr.<br />
person.<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0-16<br />
17-21<br />
22-26<br />
27-31<br />
32-36<br />
37-41<br />
42-46<br />
47-51<br />
52-56<br />
57-61<br />
Alder<br />
Ø vrige Undervisning Sundhedsvæsenet Hjemmehjælp Plejehjem<br />
Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab fra 1998.<br />
De store offentlige udgifter til ældreservice skal ses i lyset af, at de ældre i<br />
62-66<br />
67-71<br />
72-76<br />
77-81<br />
82-86<br />
87-91<br />
92-96<br />
97-101<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
153
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
gennemsnit har et dårligere helbred end resten af befolkningen. De ældre har<br />
derfor et særligt behov for pleje, som for en stor del varetages af det offentlige.<br />
En meget stor del af ældreudgifterne skyldes således, at mange ældre<br />
mennesker bor på plejehjem, og at plejehjemspladser er relativt omkostningstunge.<br />
Sandsynligheden for at komme på plejehjem stiger desuden væsentligt<br />
med alderen for pensionister, som er ældre end 80 år. Hvis udgifterne<br />
til plejehjem og hjemmehjælp trækkes ud af det aldersfordelte offentlige<br />
forbrug, så er den gennemsnitlige udgift til hver af de ældre faktisk ikke meget<br />
større, end for resten af befolkningen i gennemsnit.<br />
Den offentlige service til børn og unge er primært i form af uddannelse (folkeskole,<br />
gymnasier mv) og børnepasning i børnehaver, vuggestuer og i<br />
hjemmeplejen. Udgifterne til disse serviceydelser skal primært opfattes som<br />
egentlige investeringer, i særdeleshed fordi udgifterne til uddannelse må forventes<br />
at give et afkast i form af højere fremtidig velstand i Danmark. Uddannelse<br />
styrker mulighederne for at realisere produktivitets- og velstandsfremskridt.<br />
Det er ikke hele det offentlige forbrug, som kan fordeles på forskellige aldersgrupper.<br />
Det aldersfordelte forbrug udgjorde således små 60 pct. af det<br />
samlede offentlige forbrug i 1998, eller 14½ pct. af BNP i Danmark.. Den<br />
resterende del af det offentlige forbrug består blandt andet af udgifter til områder,<br />
der har karakter af ”offentlige goder” 1 som f.eks. forsvar, administration<br />
og politi.<br />
Den demografiske udvikling øger behovet for offentlig service i fremtiden.<br />
Det er en udfordring, som er med til at sætte de offentlige finanser under<br />
pres. Presset afhænger især af, hvor mange mennesker der bliver ansat i den<br />
offentlige sektor til at producere serviceydelser. Det skyldes, at lønudgiften<br />
udgør langt hovedparten af de samlede omkostninger ved at producere offentlig<br />
service, samtidig med at lønningerne i det offentlige normalt reguleres<br />
med lønudviklingen i den private sektor.<br />
I modelberegningerne er det forudsat, at beskæftigelsen i den offentlige sektor<br />
afhænger af udviklingen i den aldersfordelte offentlige service – og dermed<br />
af den danske befolknings alderssammensætning. Eksempelvis er det<br />
forudsat, at kommunerne ansætter 10 pct. flere folkeskolelærere, når antallet<br />
er skolebørn vokser med 10 pct. Hvis optaget på de danske plejehjem øges<br />
med 10 pct., skal der tilsvarende ansættes 10 pct. flere til at passe de ældre<br />
1 Et offentligt gode er en vare eller tjenesteydelse, som har det specielle kendetegn, at når en<br />
person forbruger ydelsen, reducerer det ikke andre personers mulighed for at forbruge samme<br />
ydelse.<br />
154
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
osv. Det betyder, at den offentlige service som et minimum fastholdes på det<br />
nuværende niveau, men at eventuelle produktivitetsfremskridt samtidig udmøntes<br />
i egentlige kvalitetsforbedringer.<br />
Med disse beregningsantagelser vil det offentlige forbrug vokse med 2½ pct.<br />
af BNP fra 1998 til 2035. Langt hovedparten af denne stigning sker efter<br />
2010, og kan især tilskrives større udgifter til ældreydelser fra plejehjem,<br />
hjemmehjælp og hospitaler. Af den samlede vækst i det offentlige forbrug er<br />
knap 70 pct. en konsekvens af større ældreudgifter. Men samtidig stiger udgifterne<br />
til uddannelse og dagpleje med omkring 0,5 pct. af BNP i perioden,<br />
jf. tabel 7.3.2.<br />
Tabel 7.3.2. Ændring i det offentlige forbrug fordelt på aldersgrupper.<br />
Opgjort i pct. af BNP.<br />
Hele Befolkningen<br />
Aldersfordelt<br />
Serviceydelse<br />
Andel af<br />
BNP i<br />
1998 i<br />
pct.<br />
Heraf<br />
Ældre<br />
Erhvervsaktive<br />
Børn og unge<br />
2005 2035 2035 2035 2035<br />
Plejehjem ...................... 1,4 0,1 0,8 0,7 0,1 0,0<br />
Dagpleje........................ 0,6 0,0 0,3 0,3 0,0 0,0<br />
Uddannelse.................... 1,6 0,1 0,2 0,0 0,0 0,2<br />
Sundhedsvæsenet .......... 4,5 0,1 0,9 0,7 0,2 0,0<br />
Øvrige alderfordelt........ 1,8 0,0 0,2 0,2 0,1 0,0<br />
Ikke aldersfordelt .......... 11,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
I alt................................ 25,5 0,2 2,6 1,8 0,4 0,5<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM, samt Økonomiministeriets generationsregnskab fra<br />
1998<br />
Der er uden tvivl muligheder for at styrke kvaliteten af den offentlige service<br />
ved at indføre nye teknologier, bedre samarbejdsformer og mere effektive<br />
styringsinstrumenter i den offentlige sektor. Sådanne fremskridt gavner velfærden<br />
i Danmark, men de reducerer ikke nødvendigvis presset på de offentlige<br />
finanser. Det kræver, at produktivitetsfremskridt i den offentlige sektor<br />
bruges til at reducere den offentlige beskæftigelse.<br />
Det er vanskeligt at vurdere, hvor stort et produktivitets- og kvalitetspotentiale<br />
der egentlig er i de offentlige serviceerhverv. Det er eksempelvis umuligt<br />
at forudsige, hvilke behandlingsmetoder der kommer i anvendelse i løbet<br />
af de næste 50 år. Men det har vist sig, at mange servicevirksomheder – både<br />
i offentligt og privat regi - har haft en produktivitetsvækst, som er mindre end<br />
i fremstillingssektoren, mens lønudviklingen i de 2 hovedbrancher har været<br />
155
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
nogenlunde ens. Det betyder, at prisen på serviceydelser er steget i forhold til<br />
priserne på andre varer.<br />
Hvis denne udvikling fortsætter, kan der opstå ganske store relative prisstigninger<br />
på en række offentlige ydelser på langt sigt. Det vil uden tvivl påvirke<br />
prioriteringen af de offentlige midler og kan måske endda få betydning for<br />
danskernes incitament til at betale skat. I modsat retning trækker dog, at efterspørgslen<br />
efter service formentlig stiger relativt kraftigt med velstandsniveauet.<br />
Der er mange andre forhold, der kan påvirke det offentlige forbrug både i opog<br />
nedadgående retning. Eksempelvis er der en reel mulighed for at udlicitering,<br />
tilkøb og brugerbetaling kommer til at spille en stigende rolle i fremtiden.<br />
Nogle kommuner har allerede taget initiativer til at privatisere offentlige<br />
kerneområder, f.eks. inden for hjemmeplejen. Det vil som en hovedregel<br />
reducere presset på de offentlige finanser.<br />
Udviklingen i det offentlige forbrug afhænger også af danskernes gennemsnitlige<br />
levetid. I den befolkningsprognose, som anvendes, er det antaget, at<br />
dødshyppighederne følger samme tendens som i de seneste 10-15 år. Denne<br />
fremskrivningsmetode giver en stigning i middellevetiden på henholdsvis 0,5<br />
år for kvinder og 3,5 år for mænd frem til 2040. Forøgelsen af middellevetiden<br />
indebærer, at der bliver flere ældre, og at der samtidig vil opstå et dobbeltaldringsproblem.<br />
Det vil sige, at de ældre ikke bare bliver flere, de bliver<br />
også selv ældre.<br />
Der er ikke tvivl om, at dobbeltaldringsfænomenet øger presset på de offentlige<br />
finanser, men det kan være vanskeligt at vurdere effektens størrelsesorden.<br />
Dobbeltaldring betyder på den ene side, at ældre kan få brug for overførselsindkomster,<br />
plejehjemspladser og andre former for ældrepleje i længere<br />
perioder end ved en uændret middellevetid. Længere middellevetider medfører<br />
også, at der vil være relativt flere meget gamle mennesker, som er meget<br />
plejekrævende. Presset på finanserne øges også, hvis stigningen i middellevetiderne<br />
skyldes indførelsen af nye, livstidsforlængende operationer og<br />
behandlingsformer, som i mange tilfælde er meget udgiftskrævende.<br />
På den anden side kan en stigning i levetiden være udtryk for, at den aldersspecifikke<br />
helbredstilstand forbedres. Hvis stigningen i middellevetiden primært<br />
skyldes en sundere livsstil, vil det reducere de gennemsnitlige udgifter<br />
til sygehusvæsenet, hjemmehjælp og plejehjem for mange aldersgrupper.<br />
Således vil behovet for plejehjemspladser måske indtræde på et senere tidspunkt<br />
i livet, end tilfældet er i vore dage. Der er flere analyser, der tyder på,<br />
156
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
at den gennemsnitlige, aldersspecifikke sundhedstilstand for fremtidens ældre<br />
kan udvikle sig gunstigt primært på grund af en sundere og mere aktiv levevis<br />
2 . Eksempelvis viser dødsårsagsregisteret, at der gennem de senere år er<br />
sket en reduktion i antallet af dødsfald forårsaget af hjerte- karsygdomme.<br />
Det peger på, at danskernes livsstil formentlig er blevet sundere.<br />
I modelberegningerne er der ikke taget højde for, at mange aldersspecifikke,<br />
helbredsrelaterede offentlige udgifter kan tænkes at falde, hvis sundhedstilstanden<br />
generelt forbedres. Det vurderes imidlertid, at hvis stigningen i middellevetiden<br />
frem til 2040 alene skyldes en generelt forbedret sundhedstilstand,<br />
så vil det offentlige forbrug som et minimum stige med ca. 2,2 pct. af<br />
BNP. Det er 0,4 pct.enheder mindre end i grundscenariet, hvor aldersprofilen<br />
i de offentlige udgifter fastholdes uændret. Denne vurdering bygger på den<br />
formodning, at dødssandsynlighederne for de forskellige aldersgrupper kan<br />
bruges som en indikator for det aldersbetingede behov for heldbredsrelaterede<br />
offentlige ydelser – og dermed for den aldersbetingede sundhedstilstand, jf<br />
figur 7.3.2.<br />
2 Kjøller, M. et al. “Sundhed og sygelighed i Danmark 1994 - og udviklingen siden 1987”,<br />
DIKE 1995 og Schultz-Larsen Jürgensen, K., Avlund, K., Schroll, M. “70-åriges helbred før<br />
og nu” Ugeskrift for.læger 1990, 152: 2993-97.<br />
157
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 7.3.2. Helbredsrelaterede offentlige serviceudgifter og dødssandsynligheder<br />
for personer mellem 50 og 100 år.<br />
158<br />
Udgift pr. person, 1.000 kr.<br />
200<br />
180<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35<br />
Dødssandsynlighed<br />
Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab fra 1998<br />
Udgift pr. person, 1.000 kr.<br />
Stigningen i middellevetiderne (faldet i dødssandsynlighederne) kan have<br />
afledte virkninger på de offentlige finanser, som er vanskeligere at opgøre.<br />
Eksempelvis kan en længere middellevetid være en konsekvens af reduceret<br />
rygning, hvilket ville mindske de offentlige indtægter fra tobak-afgifter. Tilsvarende<br />
kan en forventet stigning i restlevetiden isoleret set medføre senere<br />
tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet og større opsparing.<br />
7.3.2. Stigende udgifter til overførselsindkomster<br />
Den demografiske udvikling har stor betydning for de offentlige udgifter til<br />
indkomstoverførsler. Der er stor forskel på størrelsen af de offentlige overførsler,<br />
som de forskellige aldersgrupper modtager. De gennemsnitlige indkomstoverførsler<br />
til de ældre er meget højere end overførslerne til personer i<br />
den erhvervsaktive alder, primært på grund af udgiften til folkepension. Den<br />
stigende ældreandel frem til 2035 giver derfor anledning til en stigning i de<br />
offentlige indkomstoverførsler.<br />
200<br />
180<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Den gennemsnitlige indkomstoverførsel til personer over 65 år er 2½ -3 gange<br />
højere end til personer i den erhvervsaktive alder, se tabel 7.3.3.<br />
For personer over 80 år er den gennemsnitlige indkomstoverførsel kun lidt<br />
højere end i aldersgruppen 65-79 år. I sammenligning med udgifterne til det<br />
offentlige forbrug stiger de gennemsnitlige indkomstoverførsler for pensionister<br />
derfor væsentligt mindre med alderen.<br />
Tabel 7.3.3. Gennemsnitlige indkomstoverførsler i 1995.<br />
Gennemsnitlig udgift pr. person i<br />
aldersgruppe<br />
20-64 år 65-79 år 80- år<br />
Samlede<br />
udgift<br />
Mia.kr.<br />
Udgift i<br />
pct. af<br />
BNP<br />
Sociale pensioner .......... 7.510 65.537 81.449 79,6 8,2<br />
Efterløn mv. .................. 3.036 8.153 0 14,5 1,5<br />
Boligsikring/ydelse ....... 1.168 4.324 7.247 7,8 0,8<br />
Dagpenge mv. ............... 19.549 935 186 63,5 6,6<br />
Øvrige ........................... 4.664 6.816 7.452 41,2 4,3<br />
I alt................................ 35.927 85.765 96.334 206,7 21,3<br />
Anm.: Social pension mv. indeholder folkepension inkl. tillæg samt førtidspension. Efterløn<br />
mv. er inkl. overgangsydelse. Dagpenge mv. indeholder a-dagpenge, sygedagpenge,<br />
orlovsydelse samt kontanthjælp. Posten øvrige indeholder børnefamilieydelse, uddannelsesstøtte<br />
mv.<br />
Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab 1998.<br />
Udviklingen i ældreandelen vil medføre en stigning i de offentlige overførsler,<br />
primært fordi udgifterne til folkepension bliver større. Konkret peger<br />
fremskrivningen på, at udgifterne til folkepension kan vokse med ca. 2 pct. af<br />
BNP fra 2005 frem til 2035, hvor presset fra den stigende ældreandel er<br />
størst. I tabel 7.3.4. er udviklingen i de offentlige overførsler fra 1998 frem til<br />
2035 dekomponeret i en demografisk komponent, en komponent der måler<br />
effekten af efterlønsreformen, aftrapningen af overgangsydelsen mv., og en<br />
komponent som skyldes satsreguleringen af overførslerne.<br />
159
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Tabel 7.3.4. Ændring i overførsler i pct. af BNP fra 1998 til 2035.<br />
Overførsel Overførs.i Ændring I Demografi Reform- Andet<br />
pct.af pct. af Effekt effekt<br />
BNP,<br />
1998<br />
BNP<br />
I alt ................................. 17,0 1,6 3,0 -1,2 -0,2<br />
Folkepension .................. 4,7 2,0 2,1 0,6 -0,7<br />
Grundbeløb.................. 3,2 2,0 1,4 0,4 0,2<br />
Pensionstillæg.............. 1,5 0,0 0,7 0,2 -0,9<br />
Førtidspension ................ 2,4 -0,1 0,4 -0,5 0,1<br />
Tjenestemandspension ... 1,1 0,0 0,0 0,0 0,1<br />
Efterløn........................... 1,4 0,0 0,7 -0,7 0,1<br />
Overgangsydelse ............ 0,3 -0,3 0,0 -0,4 0,0<br />
Understøttelse................. 1,5 -0,2 -0,1 -0,2 0,1<br />
Boligydelse, barsel mv. .. 4,6 0,1 -0,1 -0,1 0,2<br />
Orlov .............................. 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Uddannelsesstøtte........... 0,6 0,0 -0,1 0,0 0,0<br />
Anm.: “Reformeffekten” er beregnet som den del af væksten i antallet af overførselsindkomstmodtagere,<br />
der skyldes ændrede frekvenser fratrukket væksten i bruttonationalproduktet.<br />
“Demografieffekten” angiver væksten i antallet af overførselsindkomsmodtagere<br />
fratrukket væksten i bruttonationalproduktet og fratrukket den del af de antalsmæssige<br />
ændringer, der kan henføres til “Reformeffekten”. ”Andet” er beregnet residualt<br />
som den samlede effekt fratrukket demografi- og reformeffekten.<br />
“Boligydelser, barsel mv” indeholder desuden delpension, børnefamilieydels, børnetilskud,<br />
kontanthjælp, friplads til dagindstitution samt sygedagpenge.<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Samlet set viser tabel 7.3.4., at det primært er den demografiske udvikling,<br />
der bevirker, at indkomstoverførslerne i 2035 udgør en større del af BNP end<br />
i 1998. Igennem de seneste år har Regeringen gennemført en række tiltag for<br />
at reducere antallet af overførselsmodtagere. Arbejdsstyrken forudsættes<br />
blandt andet derfor at stige med ca. 80.000 personer frem mod år 2005. Af<br />
reformer kan nævnes efterlønsreformen, udfasningen af overgangsydelsen,<br />
reduceret tilgang til førtidspension samt arbejdsmarkedsreformerne, der ventes<br />
at reducerer den strukturelle ledighed yderligere. Disse tiltag ventes samlet<br />
set at reducerer udgifterne til overførselsindkomster med 1,2 pct. af BNP.<br />
Det tredje bidrag afspejler indekseringen af de offentlige overførsler. I henhold<br />
til gældende lovgivning bliver folkepensionen og de fleste andre overførsler<br />
reguleret med lønudviklingen i den private sektor, korrigeret for indbetalinger<br />
til ATP, arbejdsmarkedsbidrag og til private, opsparingsbaserede<br />
pensionsordninger. I fremskrivningen er det som nævnt antaget, at indbetalingerne<br />
til arbejdsmarkedspensioner øges, hvilket samlet set reducerer væksten<br />
i overførslerne i forhold til den almindelige lønudvikling. Konkret indebærer<br />
satsreguleringen således, at samtlige indkomstførsler vokser med ca.<br />
160
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
3½ pct. mindre end lønningerne på langt sigt, pga udbygningen af det fundede<br />
pensionsystem. Men da lønningerne i fremskrivningen vokser med ca. 6½<br />
pct. mere end BNP, bidrager satsreguleringen til, at indkomstoverførslerne i<br />
2035 vil udgøre en større del af BNP.<br />
Satsreguleringsloven indeholder en passus om, at den årlige opregulering af<br />
overførslerne skal reduceres med 0,3 pct., hvis lønningerne stiger mere end<br />
2,3 pct. om året, og at de 0,3 pct. herefter overføres til satsreguleringspuljen.<br />
I beregningen er der set bort fra denne nedjustering af væksten i overførslerne,<br />
og overførslerne følger derfor nogenlunde lønningerne i den private sektor.<br />
Hvis reguleringen af satsen foretages som anført i lovgivningen, og satsreguleringepuljen<br />
bruges til almene besparelser, vil væksten i udgiftspresset<br />
være mindre end i fremskrivningen 3 .<br />
Udgifterne til folkepension består dels af udgifter til folkepensionens grundbeløb<br />
og dels af udgifter til diverse tillæg. I fremskrivningen er der taget<br />
højde for, at pensionstillæggene er indkomstafhængige. Efterhånden som<br />
arbejdsmarkedspensionsordningerne udbygges, antages at det kun er den del<br />
af befolkningen, der ikke er omfattet af en arbejdsmarkedspension, der vil<br />
være berettiget til at få udbetalt pensionstillæg, jf. boks 7.3.1. Dette bidrager<br />
isoleret set til, at udgifterne til pensionstillæg ventes at falde med ca. 1 pct. af<br />
BNP. Den demografiske udvikling og nedsættelsen af pensionsalderen til 65<br />
år i 2005 ventes imidlertid at opveje denne effekt, således at udgifter til pensionstillæg<br />
ventes at udgøre samme andel af BNP i 2035 som i 1998.<br />
3 Det skal nævnes, at reguleringen af overførslerne reelt foregår med den 2 år laggede lønudvikling,<br />
hvilket der er set bort fra i beregningerne. Desuden reguleres progressionsgrænserne i<br />
skattesystemet efter samme regler som overførslerne – dog ikke for så vidt angår korrektioner<br />
for overførsler til satsreguleringspuljen.<br />
161
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 7.3.1. Regulering af pensionstillægget.<br />
I takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne vil fremtidens pensionister få<br />
stigende indkomster. Dette bidrager isoleret set til, at udgifterne til folkepension reduceres,<br />
idet ca. 1/3 af udgifterne gives i form af indkomstafhængige tillæg.<br />
I fremskrivningen er folkepensionens grundbeløb indekseret som de øvrige offentlige overførsler,<br />
mens det gennemsnitlige pensionstillæg i fremskrivningsperioden både skal satsreguleres<br />
og aftrappes i takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne.<br />
I fremskrivningen er det antaget, at 25 pct. af befolkningen ikke er omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning,<br />
og på langt sigt ( i 2065) vil det kun være disse personer, der vil<br />
være berettiget til pensionstillægget. Det er imidlertid et forsigtigt skøn over andelen af<br />
berettigede, da det må anses for en reel mulighed, at mere end 75 pct. af befolkningen i 2065<br />
vil være omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning, f.eks. ved at reducere tilgangen til<br />
førtidspension og vedvarende kontanthjælp yderligere.<br />
Kilde: DREAM<br />
Med gennemførelsen af efterlønsreformen i efteråret 1998 forventes antallet<br />
af efterlønsmodtagere i 2035 at ligge på niveau med 1998, på trods af aldringen<br />
af befolkningen. Dette skyldes dels at pensionsalderen er nedsat til 65 år,<br />
hvorved et stort antal personer i alderen 65-66 år registreres som pensionister<br />
i stedet for efterlønsmodtagere i 2035. I fremskrivningen er det desuden forudsat,<br />
at efterlønsreformen reducerer tilgangen til efterløn med i størrelsesordenen<br />
15.000 personer frem til 2005, da det økonomisk set er blevet mere<br />
attraktivt at udskyde tilbagetrækningsalderen.<br />
Skønnet svarer til den vurdering, der ligger til grund for den seneste finanslov.<br />
I denne rapport er der imidlertid offentliggjort en analyse, som peger på<br />
at denne vurdering nok er i den forsigtige ende, jf. afsnit 6.2. Udgifterne til<br />
efterløn i 2035 ventes at udgøre nogenlunde samme andel af BNP som i<br />
1998.<br />
Med udfasningen af overgangsydelsen vil antallet af overførselsindkomstmodtagere<br />
reduceres med i størrelsesordenen 40.000 personer frem til 2005. I<br />
samme periode ventes opstramningen af tilkendelse af førtidspension at medføre<br />
et fald på ca. 35.000 personer.<br />
7.4. Finanspolitikken og de fremtidige udfordringer<br />
Regeringens flerårige økonomiske strategi i Danmark 2005 sigter blandt<br />
andet på at skabe finanspolitisk plads til at finansiere det demografisk betingede<br />
pres på de offentlige budgetter, som tager til i styrke efter 2010. På kort<br />
sigt er det derfor nødvendigt at fastholde en stram linie i finanspolitikken, så<br />
den offentlige gæld og rentebyrden på gælden kan blive nedbragt.<br />
162
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I dette afsnit sættes fokus på de finanspolitiske udfordringer, nu hvor regeringen<br />
har gennemført reformer af arbejdsmarkedet og af det danske skattesystem,<br />
som styrker mulighederne for at finansiere de flere ældre. Beregningerne<br />
er foretaget på en økonomisk model, DREAM, der er særligt velegnet til<br />
at belyse aldringsspørgsmålet og konsekvenserne af forskellige finanspolitiske<br />
reaktioner 4 . Desuden trækker beregningerne på en række forudsætninger<br />
omkring befolkningsudviklingen, reguleringen af de offentlige ydelser, opsparingsadfærd,<br />
rente, vækst og meget mere. De centrale forudsætninger er<br />
illustreret i boks 7.4.1.<br />
Boks 7.4.1. Nogle overordnede beregningsforudsætninger.<br />
Modelberegningerne er foretaget på en ny version af DREAM-modellen, med udgangspunkt<br />
i foreløbige nationalregnskabstal fra 1998.<br />
De offentlige udgifter<br />
• De offentlige overførsler reguleres med den modelberegnede satsreguleringsprocent.<br />
• Den offentlige beskæftigelse udvikler sig i takt med det aldersfordelte offentlige forbrug.<br />
Den del af det offentlige forbrug, der ikke er aldersfordelt, udgør en konstant andel<br />
af bruttoværditilvæksten.<br />
• Lønningerne i det offentlige følger lønningerne i det private. Produktivitetsfremskridt<br />
udmøntes i højere kvalitet.<br />
De offentlige indtægter<br />
• Der anvendes 2 forskellige finansieringsregler. I ”grundscenariet” - eller pay-as-you-go<br />
scenariet – finansieres ældreudgifterne ved at ændre bundskatten hvert eneste år, således<br />
at den offentlige gæld udgør en konstant andel af bruttoværditilvæksten hvert år. I<br />
scenariet med “holdbar skat”, ændres bundskatten en gang for alle, således at finanspolitikken<br />
er holdbar (ved de givne indtægts- og udgiftsregler).<br />
Arbejdsmarkedspensioner, rente og vækst<br />
• Det antages, at de overenskomstområder der i øjeblikket betaler omkring 6 procent af<br />
lønnen gradvist udbygges, så indbetalingerne når op på 9 procent af lønningerne.<br />
• Det antages, at der er et tvungent opsparingselement i arbejdsmarkedspensionerne, som<br />
f.eks. skyldes likviditetsbegrænsninger.<br />
• Den nominelle rente er 5½ pct. og inflationen er 1½ pct. Realrenten før skat er derfor 4<br />
pct.<br />
• Væksten (de Harrod-neutrale tekniske fremskridt) svarer til 1½ procent om året.<br />
Figur 7.4.1. viser et modelberegnet bud på den ”finansieringsklemme”, som<br />
den offentlige sektor står overfor på grund af aldringen af befolkningen. Beregningen<br />
– som kaldes “grundcenariet” i det følgende – forudsætter at finanspolitikken<br />
indrettes, således at den offentlige nettogæld udgør en kon-<br />
4 Tak til DREAM-gruppen fra Danmarks Statistik, som udvikler modellen og har bidraget med<br />
værdifuld rådgivning. En oversigt over DREAM-modellens egenskaber kan rekvireres hos<br />
DREAM.<br />
163
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
stant andel af bruttoværditilvæksten i alle år efter 2005. Finansieringen af<br />
velfærdsydelserne foregår altså efter et “pay-as-you-go” princip, fordi de<br />
offentlige udgifter skatte-finansieres i det år udgifterne falder.<br />
Figur 7.4.1. Skatteprovenu i pct. af BNP og krav til den effektive indkomstskat<br />
på lønindkomst i fremskrivningen.<br />
164<br />
Pct. Pct.<br />
52<br />
51<br />
50<br />
49<br />
48<br />
47<br />
46<br />
45<br />
44<br />
95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />
Skatteindtægter frem til 2080<br />
Skatteindtægter ved 2005-satser (ekskl. skat af pensionsudbetalinger)<br />
Skatteindtægter ved 2005-satser<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Figuren viser, at det samlede skattetryk skal stige fra knap 47 pct. af BNP i<br />
2005 til godt 51 pct. i 2035 – dvs. en stigning på godt 4 pct.enheder. Det er<br />
det krav, der stilles, hvis ældreudgifterne skal finansieres løbende af de indkomster,<br />
der skabes i Danmark. På længere sigt vil finansieringsbehovet være<br />
lidt mindre, fordi ældrebrøken som nævnt falder efter 2035, hvor baby-boom<br />
generationen fra efterkrigsårene forventes at dø ud.<br />
Udgifterne til de ældre finansieres blandt andet af en ganske pæn vækst i den<br />
samlede skattebase, som isoleret set øger skatteindtægterne med omkring 2<br />
pct. af BNP fra 2005 til 2035. Hovedparten af denne stigning i skattebasen<br />
skyldes udbygningen af de opsparingsbaserede pensionsordninger, som beskattes<br />
på udbetalingstidspunktet (de udskudte skatter), jf. afsnit 7.5.<br />
52<br />
51<br />
50<br />
49<br />
48<br />
47<br />
46<br />
45<br />
44
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Stigningen i skattebasen kan ikke dække hele det offentlige finansieringsbehov<br />
frem til midten af det næste århundrede. Hvis det offentlige ydelsesniveau<br />
skal fastholdes uden at gælden øges, er det derfor nødvendigt at sætte<br />
skatterne op med, hvad der svarer til 2 pct. af BNP. I beregningen bruges<br />
bundskatten til at skabe de nødvendige offentlige indtægter. Bundskattesatsen<br />
skal derfor øges med 3½ pct.enheder fra 2005 til 2035, hvor presset fra det<br />
stigende antal ældre er størst.<br />
7.4.2. Pay-as-you-go strategiens svagheder<br />
På lidt længere sigt er det ikke nødvendigvis hensigtmæssigt at bruge en finansieringsregel,<br />
som sigter på at fastholde en uændret offentlig gældskvote.<br />
Pay-as-you-go finansiering af velfærdsydelserne vil nemlig medføre store<br />
variationer i skattetrykket over tid, fordi befolkningen aldres og pensionssystemet<br />
er under opbygning. Det er uheldigt af 3 grunde.<br />
For det første kan pay-as-you-go systemet give anledning til betydelig omfordeling<br />
af indkomst og forbrug mellem forskellige generationer. For det<br />
andet kan det være vanskeligt at foretage en samlet vurdering af finanspolitikkens<br />
stramhedgrad, når udgifterne skattefinansieres, i det år de falder. Det<br />
er således afgørende for den langsigtede tilrettelæggelse af finanspolitikken, ,<br />
at den offentlige sektor kan svare alle sine fremtidige forpligtelser, uden at<br />
det på et tidspunkt bliver nødvendigt at sætte skatterne op (eller reducere<br />
udgifterne) for at stabilisere udviklingen i den offentlige gæld. Finanspolitikken<br />
skal altså være holdbar. Det er derimod ikke så afgørende om udgifterne<br />
finansieres i det år de falder - og om den offentlige gæld er konstant over tid.<br />
For det tredje kan der være samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />
med at have et meget varierende skattetryk frem for et mere konstant skattetryk.<br />
Det kan således være fordelagtigt at stræbe efter et stabilt skattetryk<br />
frem for et stabilt offentligt gældsniveau.<br />
7.4.3. Den finanspolitiske holdbarhed<br />
Det er en overordnet målsætning, at finanspolitikken skal være holdbar. Når<br />
finanspolitikken er holdbar, kan den offentlige sektor betale alle sine fremtidige<br />
udgifter til folkepension, tjenestemandspensioner, lønninger til de ansatte<br />
osv., uden at der senere bliver behov for skattestigninger eller reduktioner<br />
i det offentlige serviceniveau for at stabilisere udviklingen i den offentlige<br />
gæld.<br />
Som en indikator for den finanspolitiske holdbarhed er det valgt at bruge den<br />
holdbare skattesats. Den holdbare skattesats er den konstante gennemsnitlige<br />
165
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
beskatning af personlig indkomst, som sikrer, at nutidsværdien af alle fremtidige,<br />
offentlige indtægter præcis svarer til nutidsværdien af de fremtidige<br />
udgifter og værdien af den offentlige gæld. Ændringer i den holdbare skattesats<br />
kan fortolkes som ændringer i bundskatten, se boks 7.4.2.<br />
Hvis den holdbare indkomstskat er større end den skat, der gælder i 2005, er<br />
det tegn på, at der er behov for yderligere finanspolitiske stramninger (i form<br />
af skattestigninger eller reduktioner i det offentlige serviceniveau). Ellers vil<br />
den offentlige gæld “løbe løbsk” på langt sigt. På et eller andet fremtidigt<br />
tidspunkt bliver det derfor nødvendigt at stramme op, men med større omkostninger<br />
end hvis man havde gjort det tidligere.<br />
Regeringens strategi frem til 2005 skal blandt andet sikre, at Danmark står<br />
godt rustet, når aldringen sætter ind. Gennemføres strategien som planlagt er<br />
det et vigtigt skridt i den rigtige retning. Men det kan ikke udelukkes, at der<br />
vil være behov for yderligere stramninger også efter 2005. Med de anvendte<br />
forudsætninger svarer denne – ekstra – stramning til en stigning i bundskatten<br />
på 0,8 pct.enheder fra 2005 og frem, hvis finanspolitikken skal gøres langtidsholdbar.<br />
Den holdbare skattesats er altså ca. 0,8 pct.enheder større, end<br />
den der gælder, når pinsepakken er helt indfaset. Det fremgår af figur 7.4.2,<br />
som viser den effektive, gennemsnitlige skat på personlig indkomst i scenarierne<br />
med holdbar skat og med løbende (pay-as-you-go) finansiering.<br />
Boks 7.4.2. Den holdbare skat og bundskatten.<br />
Den holdbare skat angiver, hvad den gennemsnitlige beskatning af personlig indkomst skal<br />
være, for at den offentlige sektor kan svare sine forpligtelser. Den personlig indkomst består<br />
af lønindkomster (efter fradrag for arbejdsmarkedsbidrag og pensionsbidrag), overførselsindkomster<br />
samt udbetalinger fra pensionsordninger. Den personlige indkomst (fratrukket<br />
overskud af virksomhed) udgjorde i 1998 godt 670 mia.kr., Derfor vil en forhøjelse af<br />
den holdbare skattesats med 1 pct.enhed give skatteindtægt på ca. 6½-7 mia.kr.<br />
Når pinsepakken er fuldt indfaset, vil skattebasen for bundskatten være lig den personlige<br />
indkomst fratrukket værdien af personfradraget. For 1998 svarer det til en skattebase på ca.<br />
650 mia.kr.<br />
En stigning på 1 pct.enhed i den holdbare skattesats kan derfor fortolkes som en stigning i<br />
bundskatten på 1 pct.enhed.<br />
I scenariet, hvor kun lønmodtagerne bidrager til finansieringen, antages det, at overførselsindkomster,<br />
der i 1998 udgjorde ca. 160 mia.kr., friholdes fra stigningen i beskatningen.<br />
166
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 7.4.2. Gennemsnitlig skat på personlig indkomst i scenarierne med<br />
”holdbar skat” og ”pay-as-you-go” finansiering.<br />
Pct. Pct.<br />
43<br />
42<br />
41<br />
40<br />
39<br />
38<br />
37<br />
36<br />
05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />
Indkomstskat i grundforløb 'Holdbar' indkomstskat<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Dette stramningsbehov er af en moderat størrelsesorden. De holdbare skattesatser<br />
i år 2005 er således kun en lille smule større end de skattesatser, der<br />
gælder i dag. Desuden vil der efter år 2005 gå endnu 5 år, før aldringen af<br />
befolkningen rigtig sætter ind. Der vil således være yderligere 5 år, som kan<br />
bruges til at konsolidere de offentlige finanser - udover det, der er forudsat i<br />
modelberegningen.<br />
Der er specielt 2 elementer i den økonomiske politik frem til 2005, som afgørende<br />
styrker den finanspolitiske holdbarhed. Det ene element er arbejdsmarkedspolitikken.<br />
Det er regeringens målsætning, at reformerne på arbejdsmarkedet<br />
samlet set øger arbejdsudbuddet med ca. 80.000 personer frem til 2005.<br />
Denne stigning i arbejdsudbud (og beskæftigelse) medfører større skattebase<br />
og reducerer udgifterne til offentlig forsørgelse 5 .<br />
5<br />
Regeringens strategi frem til 2005 er beskrevet indgående i Danmark 2005 – en god start på<br />
et nyt århundrede, Regeringen 1999.<br />
43<br />
42<br />
41<br />
40<br />
39<br />
38<br />
37<br />
36<br />
167
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Det andet element er finanspolitikken. I beregningen reduceres den samlede<br />
offentlige nettogæld fra i størrelsesordenen 25 pct. af BNP til 15 pct. af BNP<br />
i 2005. Denne gældsudvikling er udtryk for en væsentlig formueopbygning,<br />
idet der samtidig akkumuleres offentlige midler i pensionskasserne i form af<br />
udskudte skattebetalinger, jf. afsnit 7.5. Formueopbygningen betyder, at de<br />
fremtidige skattebaser øges og at den rentebyrde, som skal bæres af fremtidige<br />
generationer, bliver mindre.<br />
Spørgsmålet er så, hvad konsekvenserne er, hvis den økonomiske politik ikke<br />
lykkes. Hvad sker der med den holdbare skat, hvis det antages, at arbejdsmarkedsreformerne<br />
ikke øger arbejdsudbuddet med de forventede 80.000<br />
personer, og målsætningen om en forbedring af de offentlige finanser derfor<br />
heller ikke realiseres? I denne situation viser beregningerne, at den holdbare<br />
skat skal stige med yderligere 3 pct.enheder. Det vil altså være nødvendigt<br />
med et permanent løft i skatten på lønindkomst, overførsler og privat pensionsopsparing<br />
på små 3 pct.enheder fra 2005 og frem, hvis ældreudgifterne<br />
skal kunne finansieres, uden at den offentlige gæld løber løbsk. Den økonomiske<br />
politik i de kommende 5 til 10 år, er derfor af stor betydning for, hvor<br />
meget finansieringen af de ældre kommer til at koste de fremtidige erhvervsaktive.<br />
Den holdbare skat er en indikator for den finanspolitiske stramhedsgrad – og<br />
skal ikke ses som et udtryk for et hensigtmæssigt eller “optimalt” skatteniveau.<br />
Det ville således være ligeså meningsfyldt at bruge det offentlige forbrug<br />
som holdbarhedsindikator. Hvis regeringens målsætninger frem til 2005<br />
vedrørende arbejdsstyrke og nedbringelse af den offentlige gæld realiseres,<br />
vil finanspolitikken vil være holdbar (ved givne skattesatser), hvis det offentlige<br />
forbrug blev reduceret permanent med knap 0,4 pct. af BNP fra 2005 og<br />
frem. Den centrale forskel på det offentlige forbrug og statsskatteprocenten<br />
som holdbarhedsmål er, at stigninger i statsskatteprocenten påvirker økonomien<br />
anderledes end et fald i det offentlige forbrug – blandt andet fordi en<br />
skattestigning svækker arbejdsudbuddet.<br />
7.4.3. Den holdbare skat - og prisen for at udsætte nødvendige<br />
stramninger<br />
Et af de spørgsmål, der melder sig, er, om det kan betale sig at vente med at<br />
stramme finanspolitikken. Hvad er konsekvenserne, hvis der ikke gennemføres<br />
initiativer, som sikrer, at finanspolitikken er holdbar inden aldringen sætter<br />
ind? Problemet er grundlæggende, at når finanspolitikken ikke er holdbar,<br />
så er det udtryk for, at der overvæltes nogle byrder på fremtidige generationer.<br />
Jo længere tid der går, før der strammes op, jo større bliver kravet til den<br />
finanspoltiske stramning, og jo større er de byrder, der overvæltes.<br />
168
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
For at illustrere disse sammenhænge er der foretaget en beregning, hvor det<br />
antages at den stramning af finanspolitikken, som skal gennemføres for at<br />
gøre finanspolitikken holdbar i 2005, ikke bliver gennemført. I stedet udsættes<br />
stramningen indtil 2020, hvor bundskatten sættes op, således at finanspolitikken<br />
bliver holdbar. Indtil 2020 fastholdes alle skattesatser imidlertid<br />
uændret på det niveau, de har i 2005.<br />
I denne situation med skal bundskatten øges med 1,1 procentpoint i stedet for<br />
0,8 procentpoint. Det svarer til en skærpelse af kravet til den finanspolitiske<br />
stramning på omkring 30 pct. i al fremtid, jf. figur 7.4.3.<br />
Figur 7.4.3. ”Holdbar skat” på indkomst når stramning gennemføres i<br />
2005 og i 2020.<br />
Pct. Pct.<br />
40,5<br />
40,0<br />
39,5<br />
39,0<br />
05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60<br />
Stramning gennemføres I 2005 Stramning udsættes til 2020<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
40,5<br />
40,0<br />
39,5<br />
39,0<br />
Det er kun nulevende generationer, der får en økonomisk gevinst ved at vente<br />
med at stramme finanspolitikken. Beregningerne viser således, at de mennesker,<br />
der er født før 1985, får en højere velstand, hvis stramningen udsættes<br />
169
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
til år 2020. 6 Det skyldes, at de gennemsnitligt skal betale mindre i skat, og at<br />
omkostningerne ved at finansiere ældreudgifterne derfor overvæltes på fremtidige<br />
generationer. Blandt de nulevende generationer er der derfor kun et<br />
meget begrænset økonomisk incitament til at stramme finanspolitikken, jf.<br />
figur 7.4.4.<br />
Figur 7.4.4. Ændring i livsindkomst for en generation født i det angivne<br />
årstal, som følge af en udsættelse af den finanspolitiske stramning fra<br />
2005 til 2020.<br />
170<br />
Pct. Pct.<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0<br />
-0,1<br />
-0,2<br />
-0,3<br />
-0,4<br />
-0,5<br />
85 05 25 45 70 90 10 30 50 70 90 10<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Æ ndring i livstidsindkomst<br />
De helt unge danskere og alle fremtidige generationer oplever derimod et<br />
permanent velstandstab, hvis finanspolitikken ikke strammes i tide. For den<br />
generation, der fødes i år 2020, vil tabet f.eks. svare til omkring 0,4 pct. af<br />
generations samlede velstand. Velstandstabet begrænses af, at behovet for at<br />
stramme finanspolitikken i 2005 trods alt er moderat. Prisen for at vente med<br />
at stramme finanspolitikken afhænger nemlig af, hvor stort et stramningsbehov<br />
der er i dag. Desuden vil den byrde, der overvæltes på de fremtidige ge-<br />
6 Velstanden måles som den realværdien af generationens fritid, dens forbrug af varer og<br />
tjenester, og den arv som efterlades til børnene - i resten af generationenes levetid, jf. boks<br />
7.8.2 i afsnit 7.8.<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0<br />
-0,1<br />
-0,2<br />
-0,3<br />
-0,4<br />
-0,5
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
nerationer, afhænge af, hvor lang tid man venter med at stramme op og i særdeleshed<br />
af merrealrenten, dvs. renten minus den nominelle vækst. I det ret<br />
hypotiske tilfælde, hvor renten er lig den nominelle vækst, vil den holdbare<br />
skattesats således ikke stige, selv om stramningen udsættes til år 2020. Det<br />
skyldes at den byrde, der overvæltes på de fremtidige generationer når stramningen<br />
udsættes, kan finansieres af de højere fremtidige skattebaser, jf. boks<br />
7.4.3.<br />
Boks 7.4.3. Tommelfingerregel. Hvor meget skal den holdbare skat øges,<br />
når stramningen udsættes ?<br />
Der er en enkel tommelfingerregel som kan bruges til at beregne konsekvenserne af at udsætte<br />
en nødvendig finanspolitisk stramning. Det antages, at den holdbare skat i 2005 svarer<br />
til t*, mens den faktiske skat svarer til t. Den nominelle rente hedder I og den nominelle<br />
vækst i økonomien hedder g. Den ændring i den holdbare skat, som er nødvendig, hvis<br />
stramningen udsættes i S perioder kan så skrives som:.<br />
∆t* = (t* - t)(I – g) S<br />
I beregningen i hovedteksten udsættes stramningen i 15 år. Den nominelle rente er 5½ pct.,<br />
væksten er 3 pct., mens stramningsbehovet i 2005 svarer til ca 0,8 pct.enheder. Ændringen i<br />
den holdbare skat, ved at udsætte stramningen kan derfor beregnes som: 0.8 pct.enheder *<br />
(0.055 – 0.03) 15 = 0,30 pct.enheder. Den procentuelle stramning af finanspolitikken kan<br />
beregnes med følgende formel<br />
∆t*/(t-t*) = (I – g) S<br />
I eksempet i hovedteksten medfører udsættelsen af stramningen således, at stramningsbehovet<br />
øges med (0.055-0.03)*15 = 37 pct. Modelsimulationen i hovedteksten giver stort set det<br />
samme, nemlig 30 pct.<br />
Det fremgår i øvrigt, at ændringen af den holdbare skat<br />
• Øges, hvis der går lang tid før den nødvendige stramning gennemføres<br />
• Øges, hvis renten stiger I forhold til den nominelle vækst<br />
• Øges, hvis stramningsbehovet I 2005 stiger<br />
Hvis stigningen i ældreudgifterne frem til midten af det næste århundrede<br />
fuldt ud finansieres med offentlig gældsopbygning, skal fremtidige generationer<br />
bære særligt store byrder. Sådan en gældsstrategi indebærer, at skatteprocenterne<br />
kan holdes i ro i de kommende årtier. Men da skatteprocenterne<br />
er mindre end “de holdbare satser”, vil det offentlige opbygge gæld i et tempo,<br />
som på et eller andet tidspunkt kræver en stramning af finanspolitikken.<br />
Strategien vil medføre en stigning i den offentlige gæld, så den omtrent svarer<br />
til værdien af den samlede produktion i Danmark i midten af det næste<br />
århundrede. Hvis målsætningen derefter er at stabilisere den offentlige gæld<br />
på dette nye, højere niveau, kræves en forøgelse af bundskatten med omkring<br />
8 pct.enheder fra 2050 og frem. Ren gældsfinansiering af de stigende ældre-<br />
171
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
udgifter er derfor ikke en farbar vej. Det indebærer et fremtidigt skattetryk,<br />
der er uhensigtmæssigt højt og dermed en betydelig overvæltning af byrder<br />
på fremtidige generationer.<br />
7.4.4. Den holdbare skat - og den registrerede, offentlige gæld<br />
Udviklingen i den registrerede offentlige gæld er selvfølgelig meget afhængig<br />
af hvilken finanspolitisk strategi, der anvendes. Så længe finanspolitikken<br />
er holdbar, er det imidlertid ikke så vigtigt om de offentlige udgifter finansieres<br />
i det år de falder – eller om den offentlige sektors registrerede gæld er i<br />
nul. Tværtimod kan der være gode argumenter for, at den offentlige sektor i<br />
perioder opbygger gæld, blandt andet for at sikre en “hensigtmæssig” indkomstfordeling<br />
mellem generationer.<br />
Figur 7.4.5 viser gældsudviklingen i grundforløbet (hvor finanspolitikken<br />
følger pay-as-you-go princippet), og i det alternative scenarie, hvor finanspolitikken<br />
gøres holdbar ved at øge bundskatten fra 2005 og frem (holdbar<br />
skat). I scenariet med holdbar skat vil den offentlige sektor – efter en konsolideringsfase<br />
– opbygge en offentlig nettogæld på omkring 35 pct. af BNP i<br />
midten af dette århundrede. Det er mere end dobbelt så meget, som hvis udgifterne<br />
pay-as-you-go finansieres. Men finanspolitikken er som nævnt holdbar<br />
i begge scenarier. Det betyder, at det offentlige kan svare alle sine fremtidige<br />
forpligtelser uden yderligere finanspolitiske stramninger.<br />
172
Figur 7.4.5. Registreret offentlig nettogæld.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />
G æld i grundforløb med løbende (pay-as-you-go) finansiering<br />
G æld med 'holdbar' skat<br />
Denne forskel i gældsudviklingen afspejler især 2 forhold. For det første skal<br />
stigningen i gælden i scenariet med “holdbar skat” ses som en konsekvens af<br />
den stigning i de fremtidige skattebaser, som blandt andet skyldes den skattemæssige<br />
behandling af pensionsopsparing. Udgangspunktet er jo, at den<br />
stigning i gælden, der optræder i midten af dette århundrede er holdbar. Det<br />
vil sige, at den offentlige sektor kan svare alle fremtidige forpligtelser – inklusiv<br />
rentebyrden på den gæld, der opbygges i midten af det næste århundrede<br />
- uden at det bliver nødvendigt at stramme finanspolitikken yderligere.<br />
Stigningen i gælden optræder derfor, fordi der er udsigt til stigninger i de<br />
fremtidige skattebaser, som kan finansiere rentebyrden på den højere gæld.<br />
Denne stigning i skattebaserne er primært et resultat af væksten i nettoudbetalingerne<br />
fra pensionskasserne, jf. afsnit 7.5.<br />
For det andet er der som nævnt en såkaldt “ældrepukkel” i årene omkring<br />
2035, hvor ældreandelen topper. Med pay-as-you-go finansiering, vil denne<br />
“ældrepukkel” blive finansieret af de mennesker, der er i live og betaler skat i<br />
årene omkring 2035. Med den alternative skatte-udglatnings-strategi bliver<br />
finansieringen af “ældrepuklen” derimod fordelt på alle generationer. Det<br />
foregår ved, at den offentlige gæld øges i perioder, hvor presset på de offentlige<br />
finanser er særligt kraftigt.<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
173
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Finanspolitikkens konsekvenser for den generationelle indkomstfordeling er<br />
illustreret i figur 7.4.6. Figuren viser nettobidraget til den offentlige sektor<br />
over hele livsforløbet for en person, der træder ind på arbejdsmarkedet i et<br />
konkret år, som angives på den vandrette akse. Nettobidraget beregnes som<br />
nutidsværdien af personens skattebetalinger fratrukket aldersfordelt offentligt<br />
forbrug og aldersfordelte overførsler i resten af personens levetid – i forhold<br />
til nutidsværdien af personens indkomst før skat og pensionsbidrag i resten af<br />
af personens levetid.<br />
Figur 7.4.6. Nettobidrag til de offentlige kasser i procent af livsindkomst<br />
for en person, der træder ind på arbejdsmarkedet i det angivne år.<br />
174<br />
Pct. Pct.<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65<br />
Nettobidrag med 'holdbar skat'<br />
Nettobidrag med løbende(pay-as-you-go) finansiering<br />
Med pay-as-you-go finansiering vil de personer, der træder ind på arbejdsmarkedet<br />
i perioden fra 2005 til 2025 finansiere en uforholdsmæssig stor del<br />
af omkostningerne ved aldringen. De, der begynder at arbejde i 2015, vil<br />
eksempelvis betale op til 1 pct. mere af deres samlede livsindkomst til de<br />
offentlige kasser, end de generationer, der begynder at arbejde idag. De generationer,<br />
der træder ind på arbejdsmarkedet, når ældrepukkelen er væk,<br />
kommer derimod til at tjene på et system med pay-as-you-go finansiering. Ud<br />
fra en generationel synsvinkel vil en konsekvenst pay-as-you-go strategi således<br />
medføre væsentlig omfordeling af indkomst fra de generationer, der<br />
lever under “ældrepukkelen”, til alle andre.<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Med en mere fremadrettet strategi, hvor finanspolitikken gøres holdbar i<br />
2005 og alle skattesatser derefter holdes uændrede, vil finansieringsbyrderne<br />
blive meget mere ligeligt fordelt på generationer. Den fremadrettede strategi<br />
indebærer imidlertid, at den registrerede offentlige gæld bruges som en<br />
“stødpude” i perioder, hvor presset på finanserne er særlig stort. Sikring af en<br />
nogenlunde ensartet generationel byrdefordeling kræver derfor en forståelse<br />
for, at de offentlige finanser kan være under kontrol – og at finanspolitikken<br />
kan være tilpasset fremtidens udfordringer - selv om den registrerede offentlige<br />
gæld periodevist er høj og stigende.<br />
Størrelsen af den registrerede, offentlige nettogæld er således et meget dårligt<br />
mål for finanspolitikkens langsigtede holdbarhed. Det skyldes blandt andet,<br />
at den registrerede, offentlige gæld ikke tager hensyn til fremtidige forpligtelser<br />
og indtægter 7 . Den er meget følsom over for sektorafgrænsninger og<br />
stærkt afhængig af den skattemæssige behandling af pensionsopsparing. De<br />
samme indvendinger gælder for andre af de mest anvendte gældsbegreber –<br />
herunder f.eks. ØMU-gælden, som jo spiller en central rolle i den europæiske<br />
konvergensproces.<br />
Det holdbarhedsmål, som er anvendt i denne rapport, lider ikke af disse skavanker.<br />
Som mål for den finanspolitiske holdbarhed har “den holdbare skattesats”<br />
(eller det holdbare offentlige forbrug) således nogle gode egenskaber,<br />
der kan opsummeres i følgende 4 punkter.<br />
• holdbarhedsmålet tager højde for alle fremtidige, offentlige udgifter,<br />
herunder f.eks. folkepension, tjenestemandspension, offentlige lønninger<br />
og offentlige investeringer.<br />
• Holdbarhedsmålet tager højde for alle fremtidige offentlige indtægter,<br />
herunder skatter, overførsler fra EU, indtægter fra olieudvinding i nordsøen.<br />
• Holdbarhedsmålet er uafhængigt af den skattemæssige behandling af<br />
pensionsopsparing.<br />
• Holdbarhedsmålet er uafhængigt af om “selvbærende” fonde som ATP<br />
og LD opfattes som del af den offentlige eller private sektor.<br />
Men det betyder ikke, at de anvendte holdbarhedsmål er helt uden problemer.<br />
F.eks. bør en samlet vurdering af den offentlige sektors solvens reelt også<br />
tage højde for, at den offentlige sektor har et stort kapitalapparat. Det drejer<br />
sig f.eks. om det offentlige vejnet, offentligt ejede bygninger, offentlig know<br />
how osv. Den offentlige sektor har i princippet mulighed for at sælge mange<br />
7 se f.eks. Finansredegørelsen 1993, og arbejdsnotater fra DREAM-gruppen<br />
175
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
af disse aktiver f.eks. i forbindelse med privatiseringer. Aktiverne burde derfor<br />
ideelt set indgå som et aktiv på statens balance, omend værdiansættelsen<br />
af aktiverne kan være svær at foretage. I solvensberegningerne i dette afsnit<br />
er det implicit antaget, at det offentlige fuldt ud finansierer sine investeringer<br />
med højere skatter (fuld egenfinansiering), og at der aldrig vil blive gennemført<br />
egentlige salg af offentlige aktiver/privatiseringer, som kan reducere<br />
kravet til finanspolitikken.<br />
Et andet problem er, at holdbarhedsmålet kun kan beregnes, hvis der tages<br />
stilling til udviklingen i en lang række økonomiske størrelser meget langt ud i<br />
fremtiden. Med de forudsætninger om renter og vækst som anvendes i beregningen,<br />
vil de offentlige udgifter og indtægter, der falder efter år 2040, således<br />
indgå med en vægt på 45 pct. i holdbarhedsberegningerne. Tilsvarende<br />
vil de indtægter og udgifter der falder efter 2075, indgå med en vægt på 23<br />
pct. Det er derfor væsentligt at supplere de langsigtede holdbarhedsmål med<br />
andre – mere kortsigtede – indikatorer for den finanspolitiske holdbarhed.<br />
Desuden er det vigtigt at vurdere, hvor følsomme konklusionerne omkring<br />
den langsigtede finanspolitiske holdbarhed er overfor ændringer i de underliggende<br />
forudsætninger.<br />
7.5. Privat pensionsopsparing – konsekvenser for finanspolitikken<br />
og de offentlige finanser<br />
I Danmark er finanspolitikken indrettet efter at sikre en nedbringelse af den<br />
registrerede, offentlige gæld, således at Danmark står velforberedt, når aldringen<br />
af befolkningen sætter ind. Men finanspolitikkens stramhedsgrad kan<br />
ikke vurderes ved kun at fokusere på de officielle gældstal. Der skal også<br />
tages højde for den skattemæssige behandling af pensionsopsparing, som<br />
indebærer, at der opbygges store “skjulte” aktiver i pensionskasserne i form<br />
af udskudte - eller fremtidige - skattebetalinger.<br />
Udbredelsen af de private arbejdsmarkedspensionsordninger i Danmark har<br />
medført en markant stigning i den samlede pensionsformue, således at den i<br />
dag udgør ca. 72 pct. af bruttonationalproduktet 8 . Det er vurderingen, at udbygningen<br />
af pensionssystemet fortsætter. Hvis de overenskomstområder,<br />
som i øjeblikket har pensionsbidrag på 5-6 pct. af lønnen, gradvist udbygges<br />
til 9 pct. af lønnen, kan den samlede pensionsformue vokse fra ca. 72 pct. af<br />
BNP til omkring 200 pct. når systemet er fuldt udbygget, jf. figur 7.5.1. Dermed<br />
vil pensionskasserne administrere over 80 pct. af den samlede danske<br />
nationalformue.<br />
8 Pensionsopsparing er eksklusiv ATP, Særlig Pensionsopsparing og LD.<br />
176
Figur 7.5.1. Pensionsformue og udskudt skat.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
2000<br />
2010<br />
2020<br />
2030<br />
2040<br />
2050<br />
Kilde: Egne beregninger foretaget på DREAM<br />
2060<br />
2070<br />
2080<br />
Udskudt skat Pensionsformue<br />
I Danmark indkomstbeskattes pensionsopsparing primært, når pensionerne<br />
udbetales, mens indbetalinger til de private pensionsordninger kan trækkes<br />
fra i den almindelige indkomstskat. For den enkelte opsparer er det imidlertid<br />
ikke afgørende om skattekronerne afleveres på ind- eller udbetalingstidspunktet.<br />
Det afgørende er, hvor meget der betales, og det afhænger blandt<br />
andet af den effektive indkomstskat på pensionsopsparingen. Hvis denne effektive<br />
indkomstskat ellers er konstant, kan hele indkomstbeskatningen principielt<br />
flyttes til indbetalingstidspunktet, uden at vilkårene for pensionsopsparing<br />
ændres, jf. boks 7.5.1.<br />
2090<br />
2100<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
177
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 7.5.1.Værdien af pensionsopsparing og beskatningstidspunkt.<br />
At tidspunktet for skattebetalingen ikke spiller nogen rolle for den enkelte (så længe den<br />
effektive skattesats er konstant) kan illustreres med et eksempel. Antag at en person sætter<br />
100 kr. ind på en pensionsordning før skat. Der betales Ti pct. i skat af dette beløb. Indbetalingen<br />
medfører derfor, at pensionsformuen vokser med (1-Ti)*100 kr. Dette beløb forrentes<br />
i 30 år med en (efter-skat) rente på r pct, hvorefter beløbet udbetales. Hvis indkomstskatten<br />
på pensionsudbetalingen kaldes Tu, vil pensionsopspareren modtage et efter-skat<br />
beløb på:<br />
Pensionsudbetaling efter skat = (1 – TE) 100 kr. (1+r) 30<br />
Hvor TE er den effektive indkomstskat på pensionsopsparing: TE = Ti + Tu(1-Ti). For den<br />
enkelte pensionsopsparer er det således kun den effektive indkomstskat (TE), der er interessant,<br />
og hvis TE ellers er konstant, vil beskatningstidspunktet være uden betydning. Den<br />
effektive indkomstskattesats (TE) på pensionsopsparing kan beregnes til ca. 42 pct i 2005.<br />
Heraf skal lidt under 1/4 betales på indbetalingstidspunktet primært i form af et arbejdsmarkedsbidrag,<br />
mens den resterende del af beskatningen foregår, når pensionerne udbetales.<br />
For den enkelte kan der selvfølgelig være en fordel ved, at beskatningen flyttes til udbetalingstidspunktet,<br />
fordi marginalskatten ofte er mindre i pensionistmårene end i de erhvervsaktive<br />
år. Men det er netop udtryk for at den effektive sats TE “har fået lov” til at<br />
ændre sig. Den skattemæssige behandling af pensionsopsparing er diskuteret nærmere i<br />
kapitel 8.<br />
Derimod har beskatningstidspunktet helt afgørende betydning for udviklingen<br />
i den registrerede offentlige gæld. Når pensionssystemet er under opbygning,<br />
vil fradragsretten for pensionsindbetalinger indebære, at staten går glip<br />
af nogle skatteindtægter, hvilket medfører et opadgående pres på den registrerede<br />
offentlige gæld. Denne stigning i den registrerede offentlige gæld er<br />
imidlertid ikke udtryk for en reel stigning i de offentlige gældsforpligtelser.<br />
Modstykket er nemlig, at der opbygges et statsligt aktiv i form af udskudte -<br />
eller fremtidige - skattebetalinger, som administreres af de private pensionsordninger.<br />
De udskudte skatter i pensionskasserne skal opfattes som et offentligt aktiv,<br />
selv om aktivet altså ikke registreres i de opgørelser over statens formue og<br />
gæld, der normalt anvendes. Begrundelsen er, at staten i princippet kan vælge<br />
at realisere aktivet - dvs. nedbringe den registrerede offentlige gæld svarende<br />
til værdien af den udskudte skat - uden at pensionsopsparerne stilles ringere.<br />
Det ville f.eks. kræve, at indkomstbeskatningen omlægges til indbetalingstidspunktet,<br />
mens den pensionsformue, der er akkumuleret under de nugældende<br />
skatteregler, fortsat beskattes på udbetalingstidspunktet.<br />
Værdien af den udskudte skat kan beregnes som skatteværdien af den samlede<br />
pensionsformue. I modelberegningen er den gennemsnitlige indkomstskat<br />
på pensionsudbetalinger ca. 37 pct. i 2005. Det betyder, at ca. 37 pct. af pen-<br />
178
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
sionsformuen er fremtidige skattebetalinger, som i princippet “tilhører” staten,<br />
og at den registrerede offentlige gæld derfor alt andet lige overvurderer<br />
den reelle gældsbyrde med ca. 27 pct. af BNP i 1998. Man kan også formulere<br />
det på den måde, at hvis indkomstskatten på pensionsopsparingen skete på<br />
indbetalingstidspunktet, ville de officielle opgørelser have vist, at den offentlige<br />
sektor omtrent havde været “gældfri” i 1998 - uden at vilkårene for pensionsopsparing<br />
havde været væsentligt anderledes 9 , jf. dog boks 7.5.2.<br />
Boks 7.5.2. Offentlig gæld og beskatning af pensionsopsparing.<br />
Der er et par forhold, som kan betyde, at beskatningstidspunktet alligevel påvirker det<br />
realøkonomiske forløb, selv når vilkårene for pensionsopsparing altså er upåvirkede<br />
• Den stigning i den registrerede offentlige gæld, som skyldes den skattemæssige behandling<br />
af pensionsopsparing, kan virke disciplinerende på finanspolitikken, selv om<br />
gælden altså primært er udtryk for rent bogholderi.<br />
• Den stigning i den registrerede offentlige gæld, som skyldes den skattemæssige behandling<br />
af pensionsopsparing, kan påvirke renteniveauet, dels fordi pensionskasserne<br />
ikke aftager hele den ekstra obligationsmasse, og dels fordi gældsstigningen måske<br />
fejlagtigt er blevet opfattet som et reelt offentligt gældsproblem.<br />
• Den ekstra stigning i pensionsformuerne, som foregår, når pensionsopsparingen beskattes<br />
på udbetalingstidspunktet, kan principielt have realøkonomiske konsekvenser –<br />
men de er næppe mærkbare. Endelig forudsættes, at pensionsopsparing og statsgæld<br />
forrentes ens (før skat)<br />
7.5.2. Finanspolitikken og den skattemæssige behandling af pensionsopsparingen<br />
For at få et samlet indtryk af finanspolitikkens stramhedsgrad, er det således<br />
hensigtsmæssigt at indregne værdien af de udskudte skatter som et aktiv på<br />
statens balance. Gør man det, så viser fremskrivningen, at den samlede offentlige<br />
formue vil vokse med omkring 30 pct. af BNP fra 1998 frem til<br />
2010. Det betyder, at den offentlige gældsbyrde i gennemsnit reduceres med<br />
små 3 pct. af BNP per år indtil aldringen af befolkningen rigtig slår igennem.<br />
I modelberegningen er det forudsat, at den stramme finanspolitik fastholdes<br />
efter år 2010, hvor aldringen rigtig sætter ind. Finanspolitikken sikrer nemlig<br />
at den registrerede gæld er uændret i forhold til BNP, mens statens tilgodehavende<br />
i form af udskudte skatter fortsætter med at vokse frem til midten af<br />
det næste århundrede. Når de udskudte skatter indregnes som et aktiv på statens<br />
balance, vil den offentlige formue derfor stige med omkring 60 pct. af<br />
9 Den offentlige nettogæld udgjorde således omkring 30 pct. af BNP i 1998, hvilket omtrent<br />
svarer til værdien af de udskudte skatter. Nettogælden opgøres af Danmarks Statistik og er det<br />
gældsbegreb, der kommer tættest på opgørelsesmetoderne i Nationalregnskabet.<br />
179
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
BNP frem til 2040, jf. figur 7.5.2.<br />
Figur 7.5.2. Offentlig formueopbygning i fremskrivningen (inkl. værdien<br />
af de udskudte skatter).<br />
180<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-50<br />
00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Registreret offentlig gæld<br />
Offentlig gæld. inklusiv udskudt skat<br />
Pensionsformue eksklusiv udskudt skat<br />
Den offentlige formueopbygning har flere væsentlige implikationer. For det<br />
første giver formueopbygningen et markant bidrag til den samlede danske<br />
opsparing. Stigningen i værdien af de udskudte skatter i pensionskasserne er<br />
således “ren opsparing”, som ikke kompenseres af lavere opsparing i den<br />
private eller offentlige sektor. Det er en af årsagerne til, at de flere ældre kan<br />
finansieres, uden at der samtidig opbygges en stor udlandsgæld, jf. kapitel 7.<br />
For det andet medfører formueopbygningen en reduktion af det fremtidige<br />
skattetryk på mere end 2 pct. af BNP. Dette bidrag er grundlæggende udtryk<br />
for, at indkomstbeskatningen af pensionsopsparingen er blevet udskudt til<br />
midten af det næste århundrede, hvor pensionsystemet er ved at være fuldt<br />
udbygget. Da formueopbygningen finansieres af de mennesker, som lever i<br />
den periode, hvor pensionssystemet opbygges, er det altså primært nulevende<br />
generationer, som finansierer væksten i de fremtidige skattebaser.<br />
Det er vigtigt, at de fremtidige skattebetalinger, som allerede ligger i pensi-<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-50
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
onskasserne, ikke udhules. Det vil betyde, at kravene til finanspolitikken<br />
forøges. F.eks. er der tale om en finanspolitisk lempelse, hvis indkomstbeskatningen<br />
af pensionsopsparingen flyttes fra udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet,<br />
uden at der gøres nogle undtagelser for den del af pensionsformuen,<br />
som ligger i pensionskasserne, når skattesystemet ændres.<br />
Hvis indkomstbeskatning svarende til 1 pct.enhed eksempelvis flyttes fra<br />
udbetalingstidspunkt til indbetalingstidspunkt, vil skattelettelsen udgøre 1<br />
pct. af den samlede pensionsformue. Det ville i dag svare til en finanspolitisk<br />
lempelse på 0,8 pct. af BNP. Gennemføres omlægningen når pensionssystemet<br />
er fuldt udbygget, vil lempelsen svare til 2½ pct. af BNP.<br />
Samtidig er det klart, at finanspolitikkens holdbarhed vil afhænge af værdien<br />
af de udskudte skatter i pensionskasserne. Fra et statsfinansielt synspunkt,<br />
afhænger værdien af de udskudte skatter blandt andet af forskellen mellem<br />
forrentningen af pensionsmidlerne og væksten i de offentlige udgifter – som<br />
udover en demografisk komponent primært vokser med væksten i økonomien.<br />
En højere rente øger således værdien af de udskudte skatter, hvilket isoleret<br />
set reducerer kravet til finanspolitikken i Danmark. Det er væsentligt,<br />
fordi den demografiske udvikling i resten af den vestlige verden formentlig<br />
vil medføre et opadgående pres på den danske realrente – specielt hvis udviklingen<br />
medfører stigninger i den offentlige gældsætning. Derimod vil<br />
højere vækst udhule værdien af de udskudte skatter, og dermed øge stramningsbehovet<br />
– selv om en stigning i væksten er til gavn for dansk økonomi.<br />
181
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 7.5.3. Finanspolitisk holdbarhed, rente og vækst.<br />
182<br />
Holdbar skatterate<br />
43%<br />
42%<br />
41%<br />
40%<br />
39%<br />
38%<br />
37%<br />
-3% -2% -1% 0% 1% 2% 3%<br />
Vækstændring Renteændring<br />
I figur 7.5.3. er det forsøgt at vise, hvordan den finanspolitiske holdbarhed<br />
påvirkes, når renten eller væksten ændres. Det fremgår, at en stigning i væksten<br />
på 1 pct.enhed vil betyde, at den holdbare bundskat skal stige med ca. 1<br />
pct.enhed En stigning i væksten på 1 procent øger således stramningsbehovet<br />
med omkring ½ pct. af BNP. Omvendt vil en stigning i renten med 1<br />
pct.enhed reducere stramningsbehovet med ca. ½ pct.enhed. Selv om denne<br />
effekt er højt sat, er der ikke tvivl om, at det offentlige aktiv i form af udskudte<br />
skatter virker immuniserende for de offentlige finanser i forbindelse<br />
med rentestigninger.<br />
7.6. Arbejdstidens betydning for de offentlige finanser<br />
Mulighederne for fremover at kunne bibeholde det offentlige serviceniveau,<br />
vi kender i dag, afhænger grundlæggende set af danskernes samlede arbejdsindsats.<br />
Ved en nedsættelse af den årlige arbejdstid, vil det være nødvendigt,<br />
med yderligere opstramninger i finanspolitikken enten ved at reducerer det<br />
offentlige serviceniveau eller hæve skatten. Beregningerne viser, at ved en<br />
nedsættelse af arbejdstiden med 2 pct., svarende til en uges ekstra ferie, vil<br />
det være nødvendigt at hæve i bundskatten med 1,1 pct.enhed, hvis det nuværende<br />
offentlige serviceniveau skal bibeholdes. Denne skattestigning vil være
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
nødvendig for, at finanspolitikken på langt sigt er holdbar. Som vist i afsnit<br />
7.4. kan regeringen vælge at vente med at hæve skatten til senere, men det vil<br />
derved være de fremtidige generationer, der kommer til at bære byrden.<br />
En nedsættelse af arbejdstiden har således en række afledte effekter, som<br />
påvirker den enkeltes reale disponible indkomst. Ved en nedsættelse af arbejdstiden<br />
med 2 pct. falder den samlede disponible lønindkomst derfor mere<br />
end de 2 procent, som man umiddelbart skulle forvente. Beregninger viser, at<br />
en uges ekstra ferie betyder, at den disponible indkomst falder med 3,5 pct,<br />
hvilket primært skyldes stigningen i bundskatten.<br />
Det har derfor stor betydning for de offentlige finanser, hvorvidt arbejdsmarkedets<br />
parter ved de kommende overenskomstforhandlinger forhandler sig<br />
frem til en nedsættelse af den årlige arbejdstid.<br />
Ved fastsættelsen af arbejdstiden, herunder ferielængden, er det derfor vigtigt<br />
at være opmærksom på, den store betydning de afledte effekter har. Beslutningen<br />
om en eventuel arbejdstidsnedsættelse må imidlertid i sidste ende<br />
afhænge af husholdningens ønske om mere fritid i forhold til de samlede<br />
effekter på husholdningernes økonomi.<br />
7.6.1. Presset på arbejdsmarkedet<br />
I perioden fra 1960 og frem til 1998 er det samlede antal udførte arbejdstimer<br />
faldet med ca. 7 pct. Denne udvikling er et resultat af flere modsatrettede<br />
tendenser. I nedadgående retning trækker den kraftige reduktion af de gennemsnitlige<br />
årlige arbejdstider, som isoleret set bidrager med et fald på 28<br />
pct. i antal udførte arbejdstimer. Herudover bidrager det nuværende ledighedsniveau<br />
til, at antal arbejdstimer er faldet med 5 pct.<br />
I samme periode har den demografiske udviklingen isoleret set givet en kraftig<br />
stigning i arbejdsstyrken svarende til en stigning i antal udførte arbejdstimer<br />
på 19 pct. Samtidig er erhvervsdeltagelsen for kvinder steget betydeligt,<br />
hvilket ligeledes har bidraget positivt til det samlede antal udførte arbejdstimer.<br />
Den demografiske udvikling frem til 2035 vil betyde, at antallet af personer i<br />
den erhvervsaktive alder vil falde. Da erhvervsdeltagelsen heller ikke forventes<br />
at stige frem til 2035 vil et fortsat fald i arbejdstiden derfor ikke kompenseres<br />
af den demografiske udvikling og øget erhvervsdeltagelse som tidligere<br />
– tværtimod.<br />
183
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
7.6.2. Samfundsøkonomiske omkostninger ved nedsættelse af<br />
arbejdstiden<br />
I dette afsnit benyttes DREAM til at beregne de samlede økonomiske konsekvenser<br />
af en nedsættelse af arbejdstiden med én uge, hvilket svarer til en<br />
reduktion i arbejdsudbuddet på 2 pct. I beregningerne er det antaget, at lønmodtagerne<br />
selv finansierer arbejdstidsnedsættelsen ved en tilsvarende reduktion<br />
i lønindkomsten. Udover denne direkte reduktion vil to effekter påvirke<br />
lønindkomsten.<br />
For det første vil en nedsat arbejdstid reducere skattegrundlaget for indkomstbeskatningen<br />
som følge af mindre beskæftigelse. For at finansiere de<br />
offentlige udgifter vil en stigning af indkomstskatten derfor være nødvendig.<br />
Denne skattestigning vil reducere husholdningernes arbejdsudbud yderligere.<br />
For det andet vil husholdningernes økonomi påvirkes via ændringer i priser<br />
og lønninger. På kort sigt forventes reduktionen i arbejdsudbuddet at medføre<br />
en stigende løn, da virksomhederne byder lønnen op for at tiltrække arbejdskraften.<br />
På langt sigt fortager virksomhederne en tilpasning af kapitalapperatet<br />
(maskiner, bygninger mv.), hvorved lønnen falder.<br />
For en 45 årig vil en nedsættelse af arbejdstiden med 2 pct. på langt sigt give<br />
en samlet reduktion i lønindkomsten på 5,2 pct, hvilket primært skyldes en<br />
stigende skat, jf. tabel 7.6.1. Når der korrigeres for at lønindkomsten ikke<br />
udgør hele den 45-åriges indkomst, er reduktionen 3,5 pct.<br />
Tabel 7.6.1. De samlede effekter på den disponible reallønsindkomst af<br />
en ekstra ferieuge for en 45-årig, i pct.<br />
Kort sigt Langt sigt<br />
+ Umiddelbar effekt på lønindkomst.................... -2,0 -2,0<br />
+ Yderligere nedsættelse af arbejdstiden.............. -0,4 -0,5<br />
+ Gevinst ved højere realløn ................................ 1,2 0,3<br />
+ Tab ved højere skat .......................................... -3,0 -3,0<br />
Samlet effekt på reallønsindkomst ....................... -4,2 -5,2<br />
x Lønindkomstens andel...................................... 70.6 68.4<br />
Samlet effekt på disponibel indkomst .................. -2,9 -3,5<br />
For at finanspolitikken skal være holdbar efter nedsættelsen af arbejdstiden,<br />
skal bundskatten stige permanent med 1,8 pct.enhed, hvis finansieringen kun<br />
påhviler lønmodtagerne. Dette betyder, at skatteeffekten på lønindkomsten<br />
184
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
bliver en ændring på 3 pct. 10 Hvis det i stedet er både lønmodtagere og overførselsindkomstmodtagere,<br />
der skal finansierer arbejdstidsnedsættelsen, vil<br />
bundskatten permanent skulle hæves med 1,1 pct.enhed.<br />
En række forhold vil forstærke/ svække dette resultat. Hvis det antages, at<br />
danske og udenlandske produkter er helt ensartede, vil den lille reallønsfremgang<br />
på langt sigt helt forsvinde. Den hårde konkurrence med udlandet vil<br />
simpelthen betyde, at reallønnen ikke kan stige. Dermed vil faldet i den disponible<br />
indkomst bliver større.<br />
Hvis arbejdsudbudet er endnu mere følsomt med hensyn til reallønsændringer,<br />
vil effekten også blive større. Det skyldes, at arbejdsudbuddet mindskes<br />
yderligere, hvilket yderligere mindsker skattegrundlaget.<br />
7.7. Demografiens betydning for de offentlige finanser<br />
Der er ikke grund til at tvivle på, at de ældre ældrebrøken vil stige væsentligt<br />
frem til 2040. Det skyldes, at mange af de mennesker, der er med i befolkningsprognosen<br />
frem til midten af det næste århundrede allerede er født.<br />
F.eks. er op mod halvdelen af den befolkning, som lever i 2040, i live i dag.<br />
Befolkningsfremskrivningen, der er udarbejdet af Danmarks Statistik, baseres<br />
imidlertid på nogle afgørende forudsætninger vedrørende fødselshyppighed,<br />
dødelighed og indvandring. Denne fremskrivning kaldes i det følgende for<br />
hovedfremskrivningen og har som grundlæggende forudsætning, at udviklingstendensen<br />
i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring i de seneste<br />
årtier fortsætter frem til 2040 11 - jf. boks 7.7.1.<br />
10<br />
Dette fremkommer ved at anvende følgende sammenhæng ∆τ/(1-τ) = 0.018/(1-0.40) =3 pct.,<br />
hvor τ er den holdbare skattesats.<br />
11<br />
Til beregning af den historiske trend i fertiliteterne er benyttet perioden 1988 til 1998, mens<br />
perioden fra 1982 til 1998 er benyttet til fremskrivning af de aldersbetingede dødshyppigheder.<br />
Fremskrivningen af nettoindvandringen baseres på tendensen i perioden 1960 til 1998.<br />
185
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 7.7.1. Udviklingstendenser i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring.<br />
• Gennemsnitsalderen for førstegangsfødende har været stigende.<br />
• Samlet set er fertiliteten steget fra 1,56 til 1,72 barn pr. kvinde i perioden 1988 til 1998.<br />
• Spædbørnsdødeligheden har været kraftigt faldende.<br />
• Middellevetiden er for kvinder og mænd steget med henholdsvis 1,2 år og 2,3 år siden<br />
1982. Stigningstakten har for begge køn ligget rimeligt konstant frem til 1996, hvorefter<br />
middellevetiden frem til 1998 er steget kraftigt.<br />
• I sammenligning med de øvrige EU-lande er stigningstakten i middellevetiderne været<br />
betydeligt lavere i Danmark.<br />
• Nettoindvandringen til Danmark har generelt været stigende i perioden fra 1960 til 1998,<br />
dog med meget store variationer fra år til år.<br />
Fremskrives udviklingstendenserne vil fødselshyppigheden stige fra 1,72 i<br />
1998 til 1,78 i 2040. I samme periode forventes middellevetiden for kvinder<br />
og mænd at stige med henholdsvis 0,5 år og 3,6 år.<br />
De stigende middellevetider betyder, at hovedfremskrivningen viser tendenser<br />
til ”dobbeltaldring”, hvilket ligeledes forekommer i andre befolkningsfremskrivningerne<br />
på langt sigt. Dobbeltaldring er udtryk for, at de ældre<br />
ikke bare blive flere - de bliver også selv ældre. Stigende middellevetider<br />
forstærker i særlig grad udgiftspresset til plejehjem, hjemmehjælp og sundhedsvæsenet,<br />
da udgiften til disse områder stiger kraftigt med alderen, jf.<br />
afsnit 7.3.<br />
Nettoindvandringen antages i hovedfremskrivningen at følge den stigende<br />
tendens igennem de sidste knap 40 år. I 2010 antages nettoindvandrigen at<br />
være 15085 personer, hvilket er en stigning på ca. 4000 personer i forhold til<br />
1998.<br />
Det er imidlertid usikkert, om de historiske udviklingstræk fortsætter frem til<br />
2040, da de afhænger af en række usikre faktorer som eksempelvis familiemønstre,<br />
livsstil og den teknologiske udvikling indenfor sundhedsområdet.<br />
Skønnet over den fremtidige nettoindvandring er ligeledes yderst usikkert,<br />
idet den blandt andet afhænger af risikoen for fremtidige flygtningestrømme<br />
og flygtninge- og indvandrepolitikken i årene fremover. Fremskrivningerne<br />
skal derfor tolkes forsigtigt, fordi de hviler på nogle usikre antagelser om<br />
udviklingen i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring.<br />
I forhold til hovedfremskrivningen vil en stigning i nettoindvandringen på<br />
1000 pers. pr. år frem til 2010 reducere ældrebrøken i 2040 med ca. 0,2, hvilket<br />
skyldes, at gennemsnitsalderen for indvandrere er lav, jf figur 7.7.1.<br />
186
Figur 7.7.1. Ændrede demografiske forudsætninger.<br />
Ændring i ældrebrøk<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
2000<br />
2010<br />
2020<br />
Kilde: Egne beregninger<br />
2030<br />
2040<br />
2050<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
2060<br />
2070<br />
2080<br />
Stigning i samlet fertillitet på 0,05 barn pr. kvinde<br />
2090<br />
Stigning i middellevetid for mænd og kvinder på 1 år<br />
Stigning i indvandring (1000 pers. pr. år)<br />
Ændring i ældrebrøk<br />
I forhold til etniske danskere har flygtninge og indvandrere imidlertid lavere<br />
erhvervsfrekvenser. På trods af at ældrebrøken reduceres ved en stigende<br />
nettoindvandring, vil den holdbare skat stort set være uændret på grund af de<br />
relativt lave erhvervsfrekvenser for flygtninge og indvandrere. 12 Af modeltekniske<br />
årsager er det i denne beregning forudsat, at flygtninge og indvandrere<br />
har samme ledighed, som den øvrige befolkning samt at 2. generationsindvandrere<br />
har samme beskæftigelsesfrekvens som den øvrige befolkning.<br />
Hvis disse forudsætninger ikke er opfyldt, vil øget indvandring indebære<br />
en forværring af de offentlige finanser medmindre integrationen af flygtninge<br />
og indvandrere fremover forbedres.<br />
En stigning i fertiliteten vil ligeledes give et fald i ældrebrøken, fordi arbejdsstyrken<br />
derved vil stige. Effekten slår imidlertid først kraftigt igennem i sidste<br />
halvdel af dette århundrede, jf figur 7.7.1. En stigende fertilitet vil imidlertid<br />
give stigende udgifter til børnepasning, uddannelse mv., således at de<br />
offentlige udgifter i pct. af BNP samlet set forventes at blive forøget i første<br />
12 Ved beregning af den holdbare skat er der taget højde for, at flygtninge og indvandrere har<br />
en lavere erhvervsfrekvens end etniske danskere.<br />
2100<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
187
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
halvdel af det næste århundrede ved en fertilitetsstigning. På meget langt sigt<br />
vil en stigende fertilitet imidlertid bidrage til at reducere udgiftspresset, fordi<br />
arbejdsstyrken derved vil stige.<br />
Figur 7.7.2. Ændringen i de offentlige udgifter som pct. af BNP ved en<br />
stigning i fertiliteten.<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
0,25<br />
0,25<br />
0,20<br />
0,20<br />
0,15<br />
0,15<br />
0,10<br />
0,10<br />
0,05<br />
0,05<br />
0,00<br />
0,00<br />
-0,05<br />
-0,05<br />
-0,10<br />
-0,10<br />
-0,15<br />
-0,15<br />
-0,20<br />
-0,20<br />
-0,25<br />
-0,25<br />
188<br />
2000<br />
2010<br />
2020<br />
2030<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
2040<br />
2050<br />
På trods af de langsigtede positive effekter af en stigning i fertiliteten, vil en<br />
stigning i fertiliteten på 0,05 barn pr. kvinde frem til 2010 give en stigning i<br />
den holdbare skat på ca. 0,1 pct.enhed.<br />
En stigning i middellevetiden for mænd og kvinder på yderligere 1 år frem til<br />
2040 vil resultere i en stigende ældrebyrde, og derved skærpe kravet til finanspolitikken<br />
i fremtiden. For at finansiere de stigende udgifter til plejehjem,<br />
sygehusvæsenet, folkepension mv., vil den holdbare skat skulle stige<br />
med ca. 0,75 pct.enheder 13 .<br />
13 Stigningen i den holdbare skat forventes imidlertid at være overvurderet, idet de aldersspecifikke<br />
helbredsrelaterede udgifter ventes at falde i takt med stigende middellevetider, hvilket<br />
der ikke er taget højde for i fremskrivningen, jf afsnit 7.3.1.<br />
2060<br />
2070<br />
2080<br />
2090<br />
2100
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
I regeringens folkesundhedsprogram 1999-2008 er målsætningen, at mænd<br />
og kvinders middellevetid skal øges med to år frem til 2008. Realiseres denne<br />
målsætning, vil ældrebyrden blive betydeligt større end i hovedfremskrivningen<br />
og presset på de offentlige udgifter vil forøges yderligere. Den kraftige<br />
stigning i middellevetiden for både mænd og kvinder, der har fundet sted fra<br />
1996 til 1998, peger i retning af, at der er en reel mulighed for, at middellevetiden<br />
i årene fremover stiger mere end i de seneste årtier.<br />
I sammenligning med befolkningsfremskrivningerne fra 1998 og 1999 fra<br />
Danmarks Statistik udvikler forsørgerbrøken og ældrekvoten sig lidt gunstigere<br />
i hovedfremskrivningen, der ligeledes er udarbejdet af Danmarks Statistik,<br />
jf. tabel 7.7.1. Dette skyldes primært, at kvinders middellevetid ikke<br />
stiger så meget, når den historisk baserede fremskrivning benyttes.<br />
Tabel 7.7.1. Hovedforudsætninger for forskellige befolknings-fremskrivninger<br />
samt udviklingen i ældrekvote og forsørgerbrøk.<br />
2040<br />
1998 Hovedfremskrivning DS 1998 DS 1999 I<br />
DS 1999 II<br />
Nettoindvandring .................. 11032 15085 11894 16996<br />
Fertilitet................................. 1,72 1,78 1,85 1,85<br />
Middellevetid kvinder........... 78,6 79,1 79,8 82,9<br />
Middellevetid mænd ............. 73,7 77,2 76,7 77,9<br />
Ældrekvote............................ 23,4 36,3 38,2 39,8<br />
Forsørgerbrøk ....................... 56,6 72,3 76,0 77,8<br />
Holdbar skat.......................... - 40,1 41,0 43,4<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
I befolkningsfremskrivningen fra Danmarks Statistik 1999 er nettoindvandringen<br />
og fertiliteten højere end i hovedfremskrivningen. Dette bidrager<br />
isoleret set til en reduktion af ældrekvoten. Denne reduktion er imidlertid<br />
langt fra tilstrækkelig til at opveje effekten fra den højere middellevetid for<br />
kvinder, som har stor betydning for ældrebrøkens størrelse i 2040. I forhold<br />
til hovedfremskrivningen vil befolkningsprognosen fra Danmarks Statistik<br />
fra 1999 give en stigning i den holdbare skat på 3,3 pct.enheder.<br />
7.8. Finansiering af de stigende offentlige udgifter<br />
De offentlige velfærdsydelser er til gavn for de mennesker, der modtager<br />
dem. Desuden kan bevidstheden om, at der er adgang til forskellige offentlige<br />
ordninger, hvis der skulle blive brug for det, være med til at gavne velfærden<br />
i Danmark.<br />
189
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Men de offentlige velfærdsordninger skal finansieries - som regel ved at opkræve<br />
skatter. Det medfører velstandstab, dels fordi husholdningerne umiddelbart<br />
får reduceret den disponible indkomst, og dels fordi højere skatter<br />
som en hovedregel svækker strukturerne i økonomien. Derfor er det vigtigt,<br />
at gevinsterne ved at fastholde de offentlige velfærdsydelser sammenholdes<br />
med de omkostninger, der er ved at finansiere dem.<br />
I dette afsnit er det forsøgt at vurdere, hvad det egentlig koster for Danmark,<br />
hvis de stigende ældreudgifter skal finansieres med højere indkomstskatter.<br />
Disse finansieringsomkostninger er vanskelige at bestemme med særlig stor<br />
præcision, men beregningerne tyder på, at de kan være høje. I fremskrivningen<br />
er det f.eks. sådan, at hver ekstra krone staten indkræver ved at øge statsskatteprocenten,<br />
vil give anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på<br />
ca. 15 øre. Når udgifterne til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske<br />
finansieringsomkostning altså 1 krone og 15 øre.<br />
7.8.1. Finansieringen af ældreudgifterne reducerer arbejdsudbud<br />
og beskæftigelse<br />
En højere beskatning af arbejdsindkomst mindsker den samlede beskæftigelse.<br />
Det er der flere årsager til.<br />
Hvis beskatningen af den sidst tjente krone stiger, vil incitamentet til at påtage<br />
sig f.eks. overarbejde eller bijob svækkes. Den gennemsnitlige arbejdstid<br />
for personer i beskæftigelse falder derfor.<br />
Den samlede beskæftigelse afhænger endvidere af den økonomiske gevinst<br />
ved at være i arbejde relativt til at være på overførselsindkomst, f.eks. dagpenge.<br />
Hvis gevinsten ved at være i beskæftigelse mindskes, vil det føre til en<br />
mindre beskæftigelse. En forhøjelse af mellemskatten vil f.eks. kun ramme<br />
personer i beskæftigelse og vil derfor have en markant negativ effekt på gevinsten<br />
ved at være i arbejde. En forhøjelse af bundskatten vil have en meget<br />
mindre negativ effekt på beskæftigelsen, fordi både personer på overførselsindkomst<br />
og personer i beskæftigelsen betaler bundskat.<br />
I modelberegningen er det først og fremmest gevinsten ved at være i arbejde<br />
frem for på overførselsindkomst, der er afgørende for udviklingen i beskæftigelsen<br />
14 . Modellens negative sammenhæng mellem beskatning af arbejdsind-<br />
14 Det antages således, at alternativet til at være i beskæftigelse er at være arbejdsløs med en<br />
gennemsnitlig understøttelse (eller at man modtager en anden form for overførsel, der svarer til<br />
understøttelsen).<br />
190
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
komst og beskæftigelse kan imidlertid fortolkes, som om den også til en vis<br />
grad afspejler, at højere marginalskatter fører til lavere arbejdstid per beskæftiget.<br />
Beskæftigelsen afhænger derfor af udviklingen i skatterne på lønindkomst og<br />
understøttelse, og dermed af finansieringen af ældreudgifterne. Det fremgår<br />
af den første søjle i tabel 7.8.1, som dekomponerer udviklingen i beskæftigelsen<br />
fra 2005 til 2035.<br />
Tabel 7.8.1. Procentuel ændring i beskæftigelse fra 2005 til 2035, med 2<br />
forskellige finansieringsregler.<br />
Grundforløbet: Alternativ:<br />
“Alle betaler” “Lønmodt.betaler”<br />
Ændring i arbejdsudbud/beskæftigelse<br />
-5,8 %<br />
-6.9 %<br />
= Isoleret bidrag fra Demografi +<br />
-6,0 %<br />
-6,0 %<br />
Bidrag fra ændret øk. incitament til at arbejde 0,2 %<br />
-0,9 %<br />
= Bidrag fra højere før-skat realløn +<br />
0,7 %<br />
0,7 %<br />
Bidrag fra satsregulering +<br />
0,1 %<br />
0,1 %<br />
Bidrag fra højere skat<br />
-0,6 %<br />
-1,7 %<br />
= Bidrag fra højere skat på løn +<br />
-1,0 %<br />
-1,7 %<br />
Bidrag fra højere skat på underst.<br />
0,4 %<br />
0,0 %<br />
Ændring i gennemsnitsskat på lønindkomst<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
3,2 pct.enheder<br />
5,3 pct.enheder<br />
Det fremgår af tabellen, at faldet i beskæftigelsen frem til 2035 primært drives<br />
af det demografisk betingede fald i arbejdsudbuddet. De effekter, der<br />
skyldes ændrede økonomiske incitamenter til at arbejde, spiller derimod<br />
samlet set en mindre rolle. I beregningen stiger den økonomiske gevinst ved<br />
at arbejde således gennemsnitligt med ca. 2 pct. frem til 2035. Det øger beskæftigelsen<br />
med 0,2 pct. Stigningen i det økonomiske incitament til at arbejde<br />
er en konsekvens af, at reallønnen før skat øges frem til 2035. Det er<br />
imidlertid vigtigt at undertrege, at denne stigning i reallønnen ikke har noget<br />
med aldringen at gøre 15 .<br />
Finansieringen af ældreudgifterne vil således isoleret set medføre et fald i<br />
beskæftigelsen, som kan beregnes til 0,6 procent i 2035. Dette fald i beskæf-<br />
15 Stigningen i reallønnen (før skat) er en konsekvens af, at virksomhederne gradvist øger<br />
deres samlede kapitalapparat (bygninger og maskiner) i forhold til beskæftigelsen, hvilket<br />
samlet set trækker produktivitet og realløn i vejret. DREAM-modellen forudsiger således, at<br />
kapitalapparatet i 1998 ikke er stort nok, givet de forudsætninger der er anvendt fsva. angår<br />
rente, afskravningsrater mv. Stigningen i reallønnen har derfor principielt ikke så meget med<br />
den demografiske udvikling at gøre.<br />
191
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
tigelsen skyldes alene, at skatten på løn-indkomst sættes op, mens den højere<br />
skat på understøttelse omvendt øger gevinsten ved at arbejde.<br />
Boks 7.8.1. Om dekomponeringen af arbejdsudbuddet i DREAM.<br />
I DREAM modellen bliver arbejdsudbud (og beskæftigelse) for mænd og kvinder i alle de<br />
erhvervsaktive årgange (17 til 68) fastlagt i nogle enkle adfærdsligninger, som fortæller at<br />
arbejdsudbuddet vil stige med 0.1 pct, hvis netto-gevinsten ved at arbejde øges med 1 pct.<br />
Nettogevinsten ved at arbejde afhænger af forskellen mellem reallønnen efter skat og den<br />
reale understøttelse efter skat. I tabel 7.8.1 er det samlede – makroøkonomiske – bidrag fra<br />
netto-gevinsten ved at arbejde opdelt i 4 elementer:<br />
• Realløn før skat: Højere realløn øger det individuelle arbejdsudbud.<br />
• Bidrag fra satsregulering: Understøttelsen satsreguleres med lønningerne, korrigeret for<br />
arbejdsmarkedsbidrag, ATP-bidrag og indbetalinger til arbejdsmarkedspensionsordninger.<br />
Da indbetalinger til pensionsordninger øges i fremskrivningen, falder understøttelsen<br />
en smule i forhold til lønningerne, hvilket isoleret set giver et mindre positivt bidrag<br />
til arbejdsudbuddet.<br />
• Bidrag fra højere skat på lønindkomst: Højere skat reducerer gevinsten ved at arbejde<br />
• Bidrag fra højere skat på understøttelse: Højere skat på understøttelse øger gevinsten<br />
ved at arbejde.<br />
•<br />
Bidraget fra disse 4 elementer er beregnet særskilt for begge køn og for alle generationer,<br />
hvorefter resultaterne “lægges sammen”<br />
7.8.2. Beskæftigelsen afhænger af finansieringsreglen<br />
Den finanspolitiske regel, som benyttes i fremskrivningen, indebærer, at både<br />
arbejdsløse og pensionister kommer til at betale mere i skat. De mennesker,<br />
som er arbejdsløse eller på anden måde lever af skattepligtige offentlige overførsler,<br />
er således med til at finansiere udgifterne til det stigende antal ældre.<br />
Det er en central forudsætning, som mindsker faldet i beskæftigelsen og reducerer<br />
de samfundsmæssige omkostninger ved at finansiere stigningen i<br />
ældrebrøken.<br />
Forudsætningens betydning kan illustreres, hvis finansieringsreglen i fremskrivningen<br />
erstattes med en alternativ regel, som indebærer, at overførselsmodtagere<br />
ikke bidrager til finansieringen, f.eks. fordi mellemskatten<br />
anvendes til at finansiere de stigende ældreudgifter. Den nye regel betyder<br />
altså, at skatten på offentlige overførsler er konstante, mens skatten på løn og<br />
udbetalinger fra opsparingsbaserede pensionsordninger fortsat tilpasses, således<br />
at der er ligevægt på de offentlige finanser i alle år efter 2005.<br />
I denne situation skal skatten på arbejdsindkomst øges med 5,3 pct.enheder<br />
frem til år 2035, hvis den offentlige gæld skal være uændret i forhold til<br />
BNP, jf. sidste søjle i tabel 7.8.1 (“lønmodtagerne betaler”). Skatten stiger<br />
192
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
således med godt 2 pct.enheder ekstra, når lønmodtagere og pensionister med<br />
udbetalinger fra (fundede) pensionsordninger bærer byrden alene. Det skyldes,<br />
at finansieringen af ældreudgifterne trækker på et mindre skattegrundlag,<br />
og at lønmodtagerne derfor må betale mere i skat for at fastholde et højt offentligt<br />
ydelsesniveau. Samtidig falder beskæftigelsen 1 pct.enhed ekstra, når<br />
overførselsmodtagere ikke bidrager til finansieringen. Det kraftigere fald i<br />
arbejdsudbud og beskæftigelse skyldes dels, at skattesatserne stiger mere i<br />
dette scenarie, men også at de ledige ikke er med til at finansiere stigningen i<br />
ældreudgifterne - og at dagpengekompensationsgraden derfor øges.<br />
Overførselsindkomstmodtagere vil få en indkomstfremgang i forhold til de<br />
beskæftigede i takt med at ældrebrøken øges, hvis overførselsmodtagere ikke<br />
er med til at finansiere stigningen i ældreudgifterne. Ud fra en fordelingspolitisk<br />
synsvinkel kan der derfor argumenteres for at lade de beskæftigede<br />
bære store dele af ældrebyrden. Men omfordelingen har en pris, når den som<br />
her finansieres af en forvridende skat, der reducerer arbejdsudbud og beskæftigelse.<br />
Denne “pris” er illustreret i figur 7.8.1. Figuren viser, at de fleste nulevende<br />
og alle fremtidige generationer i gennemsnit vil opleve et fald i deres velstand,<br />
hvis overførselsmodtagerne ikke bidrager til at finansiere det stigende<br />
antal ældre. Velstanden måles som nutidsværdien af de enkelte generationers<br />
fritid, deres forbrug af varer og tjenester, og den arv de efterlader til deres<br />
efterkommere i resten af generationernes levetid, jf. også boks. 7.8.2.<br />
193
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 7.8.1. Velstandstab pr. person ved at fritage overførselsindkomstmodtagere<br />
for skattefinansieringen fra 2005. Procentuel ændring.<br />
194<br />
Pct. Pct.<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
-0,2<br />
-0,4<br />
-0,6<br />
-0,8<br />
-1,0<br />
85 00 15 30 45 60 80 95 10 25 40 55 70 85 00 15<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />
Generationernes fødselsår<br />
Æ ndring i livstidsindkomst<br />
Eksempelvis vil den generation som fødes i 2005 opleve et velstandstab på<br />
ca. 0,8 pct., hvis den alternative finansieringsregel (“lønmodtagerne betaler”)<br />
erstatter finansieringsreglen i fremskrivningen (“alle betaler”). Denne fødselsårgang<br />
foretrækker altså, at overførselsmodtagere er med til at finansiere<br />
ældreudgifterne - selv om de fleste medlemmer af generationen på et tidspunkt<br />
vil modtage overførsler, f.eks. fordi de bliver arbejdsløse, går på orlov<br />
eller modtager folkepension.<br />
7.8.3. Den samfundsøkonomiske omkostning ved at finansiere<br />
ældreudgifterne<br />
Formålet med at opkræve skatter er selvfølgelig at finansiere en række offentlige<br />
aktiviteter. Det er derfor centralt, at en forhøjelse af en skattesats<br />
giver staten et ekstra provenue, men også at skatteforhøjelsen medfører så få<br />
samfundsøkonomiske omkostninger som muligt. For at vurdere finansieringen<br />
af ældreudgifterne ud fra disse kriterier, er der opstillet et mål for det<br />
marginale finansieringstab. Det marginale finansieringstab opgøres som det<br />
samfundsøkonomiske tab ved at øge en (eller flere) skattesatser pr. skatte-<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
-0,2<br />
-0,4<br />
-0,6<br />
-0,8<br />
-1,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
krone, som staten får hjem. Omkostningsmålet er konstrueret med en modificeret<br />
udgave af DREAM-modellen, og er beregnet for de finansieringsregler,<br />
som er blevet diskuteret ovenfor, jf. Boks 7.8.2.<br />
Boks 7.8.2. Beregning af den marginale finansieringsomkostning.<br />
Hver eneste generation af voksne opfattes i DREAM som en husholdning, der stræber efter<br />
at opnå den størst mulige velfærd. Velfærden måles med en såkaldt nyttefunktion, som<br />
angiver nutidsværdien af husholdningens forbrug af varer, tjenester og fritid i husholdningens<br />
restlevetid. Desuden får husholdningen “nytte” eller velfærd af at efterlade arv til generationens<br />
efterkommere. Der er også børn i husholdningerne, idet børnene er fordelt på<br />
voksengenerationer efter alderen på deres mødre. Husholdningerne vælger deres forbrug,<br />
deres opsparing og deres arbejdsudbud/fritid således, at husholdningen opnår den størst<br />
mulige velfærd. Beslutningerne foretages med fuldt kendskab til, hvad der vil ske i fremtiden.<br />
Det kan så vises, at velfærden for en husholdning/generation vil afhænge af generationens<br />
livstidsindkomst (fordi generationen bruger alle sine penge til forbrug eller arv) plus nutidsværdien<br />
af fritid (F). Livstidsindkomsten defineres som summen af generationens startformue<br />
(A) og nutidsværdien af alle fremtidige lønninger, overførsler, arv og pensionsudbetalinger<br />
(H). Hvis generationens velstand eller “nytte” kaldes V, kan denne sammenhæng<br />
skrives som:<br />
Vt = (At-1 + Ht)/P + Ft<br />
Hvor P er et (intertemporalt) prisindeks, som beskriver den effektive pris på forbrug i generationens<br />
restlevetid. Konsekvenserne for de enkelte generationers velstand er så beregnet på<br />
2 måder. Den ene går ud på at beregne den procentuelle ændring i V, som opstår, når man<br />
f.eks. ændrer en skattesats. Denne metode er anvendt i figur 5.4.2., som viser konsekvenserne<br />
af at erstatte en finansieringsregel med en anden. Den anden metode bruger et mål, som<br />
hedder ækvivalent variation. Den ækvivalente variation (ÆV) beregnes som den absolutte<br />
ændring i velfærden V, som finder sted, når skatten sættes op, gange prisen P, som gælder i<br />
økonomien, hvis skatten ikke øges. Den ækvivalente variation er et udtryk for, hvor meget<br />
generationerne vil betale inden skatten øges, for at forhindre at politikeksperimentet bliver<br />
gennemført. Den ækvivalente variation kan skrives som:<br />
ÆV = P0(V1 - V0)<br />
Den samlede samfundsøkonomiske omkostning ved at øge skatten beregnes så som summen<br />
af de tilbagediskonterede ækvivalente variationer for alle nulevende og fremtidige generationer.<br />
Som diskonteringsfaktor bruges den internationale realrente. Dette mål for den samlede<br />
samfundsøkonomiske omkostning er herefter divideret med nutidsværdien af den ændring<br />
i skatteprovenuet, som skatteændringen har givet anledning til.<br />
Beregningen af omkostningerne pr. Provenuekrone er konkret foretaget ved succesivt at øge<br />
de relevante skattesatser, under den forudsætning, at det offentlige budget er uændret. Budgetbalance<br />
opretholdes ved, at den offentlige sektor hvert år udbetaler nogle skattefri engangsbeløb<br />
(lump-sum transfers) til husholdningerne, som præcis svarer til det beløb, der er<br />
indkrævet ved at sætte skatterne op. De udbetalte engangs-beløb påvirker ikke husholdningernes<br />
valg mellem arbejde og fritid, opsparing og forbrug osv. og skaber derfor ikke såkaldte<br />
efficiensgevinster. Konstruktionen betyder imidlertid, at der sker en vis omfordeling<br />
mellem generationer, som viser sig marginalt i det samlede velstandsmål. (fortsættes)<br />
195
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 7.8.2. (fortsat).<br />
Beregningen er foretaget på en modelversion, hvor de individuelle arbejdsudbudsfunktioner<br />
(for alle generationer) er erstattet af en repræsentatetiv funktion for henholdsvis mænd<br />
og kvinder. Det har været nødvendigt, fordi forskellen mellem løn efter skat og understøttelse<br />
efter skat hurtigt bliver negativ for lavtlønsgrupperne, når man øger skatten på lønindkomst,<br />
hvilket indebærer, at modellen ikke kan løses. Modifikationen betyder intet ved<br />
små skattejusteringer, men medfører en undervurdering af arbejdsudbudseffekterne, når<br />
skatterne bliver høje. Desuden kan modifikationen have betydning for fortolkningen af<br />
velfærdsmålet for høje skattesatser.<br />
Beregningen viser, at den marginale samfundsmæssige omkostning ved at<br />
indkræve en ekstra skattekrone svarer til omkring 15 øre med den finansieringsregel,<br />
som bruges i fremskrivningen. Det skal forstås på den måde, at<br />
nulevende og fremtidige generationer er villige til at betale omkring 15 øre<br />
for helt at undgå, at staten indkræver en ekstra krone i skat ved at øge statsskatteprocenten<br />
- selv om den skatte-krone staten får ind, med det samme<br />
bliver betalt tilbage til husholdningerne. De 15 øre er dermed et udtryk for, at<br />
skattestigningerne “forvrider” strukturerne i økonomien - herunder specielt<br />
incitamentet til at arbejde.<br />
I fremskrivningen er der et finansieringsbehov på i størrelsesordenen 2½ pct.<br />
af BNP i 2035, som skal dækkes ved at sætte skatterne op. Da det koster omkring<br />
15 øre pr. provenuekrone, kan de samlede omkostninger ved at finansiere<br />
ældreudgifterne hermed groft anslås til omkring 0,4 pct af BNP pr år<br />
(15 procent af 2½), når presset fra det stigende antal ældre er størst. Finansieringsomkostningerne<br />
stiger yderligere, hvis overførselsmodtagere ikke bidrager<br />
til at finansiere ældreudgifterne. I denne situation kan de samfundsøkonomiske<br />
omkostninger opgøres til mellem 50 og 60 øre for hver ekstra skattekrone,<br />
der kommer ind ved at øge skatten på lønindkomst og private pensionsudbetalinger.<br />
Finansieringsomkostningerne pr. provenue-krone bliver<br />
hermed mere end fordoblet, når overførselsmodtagerne ikke er med til at<br />
finansiere ældreudgifterne.<br />
Det samfundsøkonomiske tab ved at finansiere stigningen i ældreudgifterne<br />
er hovedsageligt en konsekvens af, at stigningen i skatten på lønindkomst<br />
reducerer arbejdsudbud og beskæftigelse og dermed produktion og indkomster.<br />
Men samtidig tager omkostningsmålet højde for, at der bliver mere fritid<br />
til de personer, der reducerer deres gennemsnitlige arbejdstid. Den ekstra<br />
196
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
fritid har en positiv værdi, som svarer til værdien af det forbrug, man går glip<br />
af, ved at sætte arbejdstiden ned 16 .<br />
Det skal understreges, at beregningen af de marginale finansieringsomkostninger<br />
er overordentlig usikker og stærkt afhængig af modelgrundlaget.<br />
Skønnet på 15 øre for de samfundsmæssige omkostninger ved at øge skatterne<br />
med 1 kr. svarer dog ganske godt til, hvad udenlandske modelberegninger<br />
peger på, se tabel 7.8.1.<br />
Tabel 7.8.2. Det samfundsøkonomiske tab ved højere skatter.<br />
Undersøgelse Land Indirekte omkostninger.<br />
Håkonsen (1998)............................................ Norge 40-60<br />
Browning (1987)............................................ USA 15-30<br />
Ballard mfl. (1985) ........................................ USA 16-31<br />
Ruggeri (1999)............................................... Canada 18<br />
De marginale finansieringsomkostninger afhænger imidlertid af, hvor følsom<br />
beskæftigelsen er overfor ændringer i det økonomiske incitament til at arbejde.<br />
I beregningen gælder, at en stigning i forskellen på realløn og understøttelse<br />
efter skat på 1 pct., medfører et fald i arbejdsudbuddet på 0,1 pct. Hvis<br />
dette “gennemslag” sættes til 0, vil modellens bud være, at der stort set ikke<br />
er et samfundsøkonomisk tab ved at finansiere ældreudgifterne med en højere<br />
statsskatteprocent - uanset om overførslesmodtagere bidrager eller ej 17 . Et<br />
gennemslag på 0,2 vil derimod godt og vel fordoble omkostningerne.<br />
7.8.4. Finansieringsomkostningerne stiger med skattetrykket<br />
De samfundsøkonomiske tab ved at øge skatterne (pr. skattekrone) stiger<br />
voldsomt, hvis skatterne bliver tilstrækkeligt høje. Det fremgår af figur 7.8.2,<br />
som viser sammenhængen mellem det samfundsøkonomiske tab pr. provenuekrone<br />
ved at bruge de to finansieringsregler.<br />
16<br />
Hvis der korrigeres for, at fritiden øges, når skatten sættes op,vil finansieringsomkostningen<br />
stige fra de nævnte ca. 15 øre pr. provenuekrone, til omkring 21 øre pr. provenuekrone. Værdien<br />
af den ekstra fritid er derfor omkring 6 øre pr. provenuekrone.<br />
17<br />
Men der vil stadig nogle generationer, der vinder og andre der taber, hvis skatterne sættes op<br />
for at finansiere ældreudgifterne.<br />
197
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 7.8.2. Samfundsøkonomisk tab pr. inddrevet skattekrone, opgjort i<br />
kroner.<br />
198<br />
Kr. Kr.<br />
1,0<br />
0,9<br />
0,8<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0<br />
Udgangspunkt<br />
-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55<br />
Kilde: DREAM og egne beregninger<br />
Niveau for bundskat relativ til i dag<br />
Lønmodtagere betaler Alle betaler<br />
Specielt når lønmodtagerne skal finansiere ældreudgifterne, er finansieringsomkostningerne<br />
stærkt stigende i skattetrykket. Hvis skattetrykket på indkomst<br />
i udgangssituationen er f.eks. 10 pct.enheder højere end det er i dag,<br />
ville én ekstra krone i statskassen således koste næsten 50 øre for nulevende<br />
og fremtidige generationer, hvis den ekstra krone finansieres med en højere<br />
skat på løn og pensionsudbetalinger.<br />
Spørgsmålet er så, hvorfor finansieringsomkostningerne stiger så kraftigt, når<br />
skattetrykket øges? Forklaringen er, at høje marginalskatter driver en kile ind<br />
mellem forbruget af varer og forbruget af fritid. Beskatning af arbejdsindkomst<br />
gør det mere attraktivt at holde fri. Et højt skattetryk betyder derfor en<br />
stor forvridning af forbrugsmønstret i udgangssituationen. Derved bliver det<br />
meget dyrt – målt i velfærd – at øge denne kile mellem forbruget af varer og<br />
forbruget af fritid yderligere.<br />
Når indkomstskatten er meget høj, kan yderligere stigninger i skatten medføre<br />
en så kraftig reduktion i arbejdsudbud, beskæftigelse og produktion, at<br />
skatteprovenuet falder - selv om skattesatserne altså er sat op. I denne situati-<br />
1,0<br />
0,9<br />
0,8<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
on vil det være meningsløst at sætte skatterne yderligere op, fordi der ikke<br />
kommer penge i kassen, og finansieringsomkostningerne pr. skattekrone<br />
derfor bliver “uendeligt” høje. I den beregning, hvor “lønmodtagerne betaler”<br />
vil yderligere stigninger i skatten på lønindkomst f.eks. medføre et fald i det<br />
samlede skatteprovenue, når den gennemsnitlige skat på lønindkomst kommer<br />
op på et niveau, der er ca. 30 pct.enheder højere end i dag. Der er derfor<br />
en øvre grænse for, hvor stort et provenu staten kan få ind, hvis de beskæftigede<br />
alene skal stå for finansieringen. Mulighederne for at skaffe flere offentlige<br />
midler vil herefter være helt udtømte: højere skatteprocenter vil ganske<br />
enkelt blive udhulet af et fald i skattebaserne, jf. figur 7.8.3.<br />
Figur 7.8.3. Provenuvirkning på langt sigt af en stigning i bundskatten<br />
på 5 pct.enheder. ved forskellige niveauer for beskatningen af indkomst.<br />
Opgjort i pct. af BNP i startåret.<br />
Pct. Pct.<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
-1<br />
Udgangspunkt<br />
-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55<br />
Kilde: DREAM og egne beregninger<br />
Lønmodtagere betaler Alle betaler<br />
Når overførselsmodtagerne også betaler den højere skat (“alle betaler”), skal<br />
skattesatserne noget højere op, før mulighederne for at øge skatteprovenuet er<br />
helt udtømte. Det skyldes som nævnt, at denne finansieringsregel trækker på<br />
et større skattegrundlag, og er mindre forvridende.<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
-1<br />
199
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Men konklusionen er alligevel klar: Hvis skattetrykket i forvejen er højt, vil<br />
det kræve en forholdsvis stor stigning i skatten at finansiere en given stigning<br />
i de offentlige udgifter.<br />
200
8<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Pensionssystemet og den<br />
samfundsmæssige opsparing<br />
Opsparingen i dansk økonomi er afgørende for den fremtidige levestandard.<br />
En højere opsparing indebærer et mindre forbrug på kort sigt, men et højere<br />
forbrug på lang sigt.<br />
Der er særligt tre elementer i det danske pensionssystem, der påvirker opsparingen.<br />
Det er folkepensionen, arbejdsmarkedspensionerne og den særlige<br />
skattemæssige behandling af pensionsopsparing. Analysen i dette kapitel<br />
belyser, hvorledes disse tre elementer påvirker den samlede opsparing i dansk<br />
økonomi.<br />
Den fremtidige udvikling i opsparingen i dansk økonomi er særlig interessant<br />
som følge af de demografiske forskydninger, der imødeses, jf. kapitel 6. Udsigten<br />
til flere ældre i de kommende årtier rejser spørgsmålet, om opsparingen<br />
i dansk økonomi er tilstrækkelig til at sikre en balanceret økonomisk<br />
udvikling fremover. Analysen i dette kapitel viser blandt andet, at<br />
• Den samlede opsparing i dansk økonomi er på niveau med opsparingen i<br />
de øvrige EU-lande. Der er altså ikke et særligt dansk opsparingsproblem.<br />
• Der er ikke udsigt til et markant fald i opsparingen i takt med, at befolkningen<br />
ældes.<br />
Det skyldes først og fremmest, at arbejdsmarkedspensionerne øger den samfundsmæssige<br />
opsparing. Det er der to årsager til. For det første nedbringer<br />
husholdningerne ikke fuldt ud anden opsparing i takt med, at arbejdsmar-<br />
201
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
kedspensionerne opbygges. For det andet forudsættes det, at der i tilrettelæggelsen<br />
af finanspolitikken ikke tages hensyn til værdien af udskudte skatter i<br />
pensionskasserne, jf. kapitel 7. Det betyder, at der føres en relativ stram finanspolitik.<br />
Når ordningerne er fuldt udbygget, vil arbejdsmarkedspensionerne<br />
ifølge beregningerne i dette kapitel øge opsparingskvoten i dansk økonomi<br />
med ca. 2 pct.enheder.<br />
Det vurderes altså, at arbejdsmarkedspensionerne vil have en betydelig effekt<br />
på opsparingen i dansk økonomi. Analysen peger derimod på, at den opsparingsfremmende<br />
effekt af den skattemæssige begunstigelse af individuelle<br />
pensioner er relativt beskeden:<br />
• Der er fortsat en betydelig privatøkonomisk gevinst forbundet med pensionsopsparing<br />
relativt til anden opsparing. Det skyldes en lav effektiv<br />
beskatning.<br />
• Modelberegninger tyder på, at en yderligere begunstigelse af individuelle<br />
pensioner kan betyde en mindre nationalformue på længere sigt, og altså<br />
virke stik imod hensigten.<br />
Der er flere kriterier, der kan lægges til grund for en samlet vurdering af,<br />
hvorvidt opsparingen i dansk økonomi er tilstrækkelig. Der er dels hensynet<br />
til den makroøkonomiske udvikling, dels hensynet til at de fremtidige ældre<br />
kan opretholde en indkomst, der står i rimelig forhold til deres indkomst som<br />
erhvervsaktive, og endelig hensynet til fordelingen mellem de nutidige og de<br />
fremtidige generationer. Analysen i dette kapitel peger på, at<br />
• Opsparingen er tilstrækkelig til at sikre en afbalanceret makroøkonomisk<br />
udvikling, hvor udlandsgælden afdrages, og der derefter opbygges et<br />
nettotilgodehavende i udlandet på ca. 25 pct. af BNP i år 2050.<br />
• De fremtidige pensionister vil have en ganske høj levestandard. Den typiske<br />
pensionist vil have en indkomst, der svarer til ca. 85 pct. af indkomsten<br />
som erhvervsaktiv. For grupper med en lavere indkomst vil dækningsgraden<br />
være endnu højere.<br />
• For så vidt angår fordelingen mellem nutidige og fremtidige generationer<br />
vises det, at skattestigningen fra 2005 og frem ikke ændrer på, at de<br />
kommende generationer vil have en materiel levestandard, der er betydeligt<br />
højere end de nulevendes levestandard. Den højere levestandard<br />
skyldes de vedvarende tekniske fremskridt.<br />
Analysen giver imidlertid ikke et svar på, hvilken fordeling mellem de nutidige<br />
og de fremtidige generationer, der er den rigtige. Det kræver en subjektiv,<br />
politisk afvejning.<br />
202
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
8.1. Hvorfor er den samfundsmæssige opsparing vigtig?<br />
Det er den samfundsmæssige opsparing, der er afgørende for de fremtidige<br />
forbrugsmuligheder. En højere opsparing i dag vil enten betyde et større produktionsapparat<br />
herhjemme eller større fordringer på udlandet. Hvad enten<br />
opsparingen anvendes til at finansiere indenlandske investeringer eller erhverve<br />
udenlandske fordringer, øges de fremtidige forbrugsmuligheder.<br />
Større opsparing giver enten større investeringer.....<br />
Hvis den højere opsparing resulterer i større investeringer, vil produktion og<br />
indkomst, herunder lønninger, stige på længere sigt. Forbrugsmulighederne<br />
vil også øges men i mindre grad end indkomsten, eftersom det større kapitalapparat<br />
kræver større løbende investeringer blot for at kompensere for slid<br />
og værdiforringelse.<br />
.....eller mindre udlandsgæld<br />
For en lille åben økonomi som den danske vil en højere opsparing i højere<br />
grad føre til nedbringelse af udlandsgælden, mens det indenlandske investeringsniveau<br />
forbliver forholdsvis upåvirket. I dette tilfælde vil produktion og<br />
realløn ikke stige, men indkomsten vil stige som følge af den større formue<br />
og de deraf følgende større renteindtægter.<br />
Nationalformuen stiger i begge tilfælde<br />
Hvad enten den øgede opsparing resulterer i større investeringer eller mindre<br />
udlandsgæld, vil nationalformuen stige. Nationalformuen udgøres dels af det<br />
indenlandske kapitalapparat dels af Danmarks nettotilgodehavender på udlandet.<br />
Det indenlandske kapitalapparat består af bygninger, maskiner samt<br />
infrastruktur som f.eks. storebæltsbroen.<br />
Højere opsparing giver højere levestandard på længere sigt<br />
Antages den private opsparing at stige – f.eks. som følge af at husholdningerne<br />
i højere grad end tidligere bekymrer sig om deres (fremtidige) levestandard<br />
som ældre pensionister - vil det betyde et højere samlet privatforbrug på<br />
længere sigt, se figur 8.1.1. Det antages konkret, at husholdningerne fra år<br />
2010 mindsker deres forbrug med, hvad der svarer til ca. 1 pct. af BNP. En<br />
uddybende gennemgang af de samfundsøkonomiske effekter findes i bilag 1.<br />
...men lavere levestandard på kortere sigt<br />
Det lavere forbrug betyder en højere opsparing og derfor øges husholdningernes<br />
formue. Der går imidlertid ifølge beregningerne ca. 20 år inden den<br />
højere opsparing resulterer i et større samlet forbrug. Den langsigtede stigning<br />
i levestandarden sker altså på bekostning af levestandarden på kortere<br />
sigt. Højere opsparing er derfor ikke nødvendigvis altid en god idé.<br />
203
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 8.1.1. Forbrugsudvikling ved en højere opsparing.<br />
204<br />
Pct. Pct.<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
-1,5<br />
-2,0<br />
1998 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100<br />
Forbrug Betalingsbalance<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM, se bilag 1.<br />
Offentlig konsolidering kan ligeledes øge levestandarden på længere sigt<br />
Det er ikke kun et mindre privat forbrug, der kan bidrage til at sikre en højere<br />
levestandard på længere sigt. Hvis det offentlige forbrug mindskes, og den<br />
deraf følgende forbedring af den offentlige saldo bruges til at afdrage på den<br />
offentlige gæld, vil det øge nationalformuen på lang sigt, se bilag 1, hvor de<br />
samfundsøkonomiske effekter af offentlig konsolidering gennemgås.<br />
Offentlig eller privat konsolidering?<br />
Såvel offentlig som privat sparsommelighed kan altså give en større nationalformue<br />
på længere sigt. Det er i høj grad et politisk spørgsmål hvilken af de<br />
to strategier, der er mest hensigtsmæssig - altså en afvejning af offentlige<br />
serviceydelser som f.eks. børnehaver i forhold til private goder.<br />
For så vidt angår effekten på fordelingen mellem forskellige generationer kan<br />
der imidlertid være en væsentlig forskel på offentlig og privat konsolidering.<br />
Nedbringelse af den offentlige gæld er til gavn for de kommende generationer,<br />
mens en højere privat opsparing ikke nødvendigvis er det. Det stiller ikke<br />
nødvendigvis de kommende generationer bedre, at de nulevende husholdninger<br />
sparer mere op. En husholdnings opsparing sker med henblik på at for-<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
-0,5<br />
-1,0<br />
-1,5<br />
-2,0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
bruge mere senere i livet. Det faktum, at husholdningerne typisk videregiver<br />
en del af deres formue i form af arv, betyder imidlertid, at højere opsparing i<br />
et vist omfang er til gavn for de kommende generationer. Hertil kommer, at<br />
hvis finanspolitikken tilrettelægges, således at skatterne følger udviklingen i<br />
udgifterne, og der derfor er balance på budgettet, vil det betyde, at en højere<br />
opsparing nu giver lavere indkomstskatter på lang sigt, hvilket også er til<br />
gavn for de kommende generationer. Endelig sker der en omfordeling i pensionskasserne<br />
i forbindelse med dødsfald, der bevirker, at en højere opsparing<br />
kommer de efterfølgende generationer til gode. En højere privat opsparing<br />
kan derfor godt være et instrument til at omfordele mellem generationer på<br />
linie med offentlig opsparing.<br />
I modelberegningerne, der lægger til grund for figur 8.1.1 og som er nærmere<br />
beskrevet i bilag 1, betyder en højere privat opsparing en højere velfærd for<br />
de kommende generationer, idet der både er taget hensyn til arv, og til at<br />
skatten varierer, så der er balance på de offentlige budgetter.<br />
8.2. Opsparingen i dansk økonomi<br />
Opsparingen er den del af indkomsten, som ikke forbruges. Den samlede<br />
opsparing i dansk økonomi er derfor lig de samlede indkomster fratrukket det<br />
private og offentlige forbrug.<br />
8.2.1. Udviklingen i opsparingen<br />
Der skete et markant fald i opsparingen i dansk økonomi fra starten af<br />
1970erne til starten af 1980erne, jf. figur 8.2.1. Siden da er opsparingen igen<br />
steget, således at den danske opsparingskvote i dag er ca. 20 pct. af BNP.<br />
Den samlede opsparing opdeles i nationalregnskabet i den private og den<br />
offentlige opsparing. Opbygningen af udskudte skatter i pensionsinstitutterne,<br />
jf. kapitel 7, betyder imidlertid, at nationalregnskabets opdeling af opsparingen<br />
i de to sektorer kan være misvisende. Den offentlige sektors opsparing<br />
undervurderes.<br />
205
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Figur 8.2.1. Dansk bruttoopsparing fordelt på sektorer.<br />
206<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
-5<br />
-10<br />
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />
I alt Privat Offentlig<br />
Anm.: Tal fra det hovedreviderede nationalregnskab efter 1988.<br />
8.2.2. Er opsparingen i Danmark lav i et internationalt perspektiv?<br />
Det er en udbredt opfattelse, at opsparingen i Danmark er væsentligt lavere<br />
end i de vesteuropæiske lande, der normalt sammenlignes med. Analysen i<br />
dette afsnit viser, at denne konklusion ikke er korrekt. Det betyder ikke, at<br />
der ikke er et opsparingsproblem i dansk økonomi. Det betyder blot, at opsparingen<br />
ikke er specielt lav sammenlignet med de øvrige EU-lande.<br />
Nye revisioner tyder på højere opsparing<br />
Opsparingen i dansk økonomi har siden starten af 1990erne været på niveau<br />
med opsparingen i de øvrige EU-lande, når der anvendes de seneste nationalregnskabstal,<br />
der foreligger, se figur 8.2.2. Overgangen til nye nationalregnskabsprincipper<br />
(og den dertil knyttede revision af tallene) har betydet en<br />
opjustering af opsparingskvoten i Danmark på knap 3 pct.enheder, jf. igen<br />
figur 8.2.2.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
-5<br />
-10
Figur 8.2.2. Opsparingen i Danmark og EU-15.<br />
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Pct. af BNP Pct. af BNP<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />
Danmark EU15<br />
Anm.: Tal fra det hovedreviderede nationalregnskab efter 1988. For EU-15 er opsparingskvoten<br />
opgjort efter de gamle nationalregnskabsprincipper. Som diskuteret i hovedteksten<br />
vil effekten på EU-landenes opsparing af overgangen til nye principper være mindre<br />
end effekten på opsparingen i dansk økonomi.<br />
Kilde: OECD Economic Outlook og Danmarks Statistik.<br />
Overgangen til nye nationalregnskabsprincipper har ikke forøget opsparingskvoten<br />
i de øvrige EU-lande i samme grad, som tilfældet har været i Danmark.<br />
Ifølge Eurostat (1999) har overgangen til de nye opgørelsesmetoder<br />
således kun hævet opsparingskvoten for de 15 EU-lande under ét med ca. ¾<br />
pct. Den større revision af opsparingen herhjemme relativt til de øvrige EUlande<br />
afspejler en større revision af investeringerne. Således indebar overgangen<br />
til de nye principper, at investeringer i dansk økonomi blev opjusteret<br />
med ca. 17 pct., mens der for de øvrige EU-lande kun skete en opjustering på<br />
ca. 7 pct.<br />
Opsparingen i dansk økonomi i 1990erne synes således at være på niveau<br />
med opsparingen i de øvrige EU-lande.<br />
Det er ikke en særlig gunstig demografisk struktur, der er årsagen til, at opsparingen<br />
i dansk økonomi er på niveau med opsparingen i de øvrige EU-<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
207
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
lande. Et simpelt mål for den demografiske sammensætning er den såkaldte<br />
ældreandel, altså andelen af den samlede befolkning, der er ældre end 65 år. I<br />
Danmark er ældreandelen nu ca. 15 pct., mens den i EU-landene under ét er<br />
knap 16 pct. - der er altså ikke nogen væsentligt forskel. Internationale undersøgelser<br />
tyder på, at en stigning i ældreandelen på 1 pct.enhed alt andet lige<br />
mindsker opsparingskvoten med ca. 0,25 pct.enheder 1 . Forskelle i demografi<br />
kan derfor højest forklare en forskel i opsparingskvoten på 0,3 pct.enhed.<br />
Udover udefra givne faktorer som demografi påvirkes opsparingen af en<br />
række politisk bestemte faktorer, som f.eks. niveauet af de offentlige pensioner<br />
og beskatningen af opsparing. I de kommende afsnit redegøres der for,<br />
hvorledes disse politisk bestemte faktorer påvirker opsparingen i Danmark.<br />
8.3. Opsparing og pensionssystemer<br />
Der er generelt to typer af systemer til finansiering af pensionsordninger.<br />
Pay-as-you-go systemer - som folkepensionen - er karakteriseret ved, at pensioner<br />
til de nuværende pensionister betales af de nuværende erhvervsaktive.<br />
I opsparingsbaserede ordninger - som arbejdsmarkedspensionerne - vil den<br />
enkeltes pension afspejle den forrentede værdi af den enkeltes tidligere indbetalinger<br />
– eventuelt korrigeret for de indbyggede forsikringsordninger.<br />
Pensionsopsparing i såvel her-og-nu systemer som opsparingsbaserede systemer<br />
har det til fælles, at de begge til en vis grad mindsker husholdningernes<br />
behov for anden opsparing. I de følgende to afsnit belyses i hvor høj grad<br />
de to former for pensionsformue mindsker den øvrige opsparing.<br />
8.3.1. Hvordan påvirker offentlige pensioner tilskyndelsen til at<br />
spare op?<br />
Offentlige pensioner mindsker behovet for at spare op til alderdommen. Hertil<br />
kommer, at offentlige pensioner bidrager til at mindske usikkerheden om<br />
de fremtidige indkomster. Det mindsker den private opsparing yderligere.<br />
En mindre privat opsparing, som følge af et højere niveau for den offentlige<br />
pension, er ikke nødvendigvis et problem. En mindre opsparing kan f.eks.<br />
afspejle, at folk føler sig mere sikre omkring deres fremtidige levestandard og<br />
derfor har et mindre behov for opsparing. I givet fald er den mindre opsparing<br />
udtryk for en højere velfærd for husholdningerne.<br />
1 Sammenhængen mellem demografi og opsparingskvote er taget fra Bryant & Mckibben<br />
(1998), der ud fra tidligere undersøgelser konkluderer, at en stigning i ældreandelen på 1<br />
pct.enhed formentlig mindsker opsparingskvoten med 0,25 pct.enheder.<br />
208
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Offentlige pensioner vil også påvirke opsparingen indirekte, idet de offentlige<br />
pensioner tilskynder befolkningen til at trække sig tidligere tilbage fra arbejdsmarkedet.<br />
Jo tidligere tilbagetrækning, jo større opsparing er nødvendig<br />
for at opretholde en given levestandard i pensionisttilværelsen. Det øger behovet<br />
for at spare op til alderdommen. Denne effekt på tilbagetrækningen<br />
trækker derfor i retning af en højere privat opsparing. Al erfaring tyder imidlertid<br />
på, at tilbagetrækningseffekten på den private opsparing er af mindre<br />
betydning, Kotlikoff (1979) og Feldstein (1974).<br />
Konsekvenser af højere folkepension<br />
De samfundsøkonomiske konsekvenser af folkepensionen kan illustreres ved<br />
en modelberegning af, hvad der ville ske, hvis de offentlige pensioner - rent<br />
hypotetisk - blev forhøjet med 10 pct. fra år 2010. I modelberegningen ses<br />
der bort fra, at en højere folkepension kan føre til et ændret tilbagetrækningsmønster.<br />
En stigning i folkepensionen vil øge forbruget på kort sigt på trods af, at stigningen<br />
i folkepensionen er fuldt finansieret, se tabel 8.3.1. Det skyldes, at der<br />
sker en omfordeling fra de yngre erhvervsaktive generationer, der sparer op,<br />
til de ældre pensionister, der i højere grad forbruger deres indkomst.<br />
På lidt længere sigt falder forbruget imidlertid. Det skyldes, at den lavere<br />
private opsparing på kortere sigt betyder en lavere privat formue på længere<br />
sigt. Den lavere private formue afspejles i en større udlandsgæld.<br />
209
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Tabel 8.3.1. Samfundsøkonomiske konsekvenser af en forhøjelse af folkepensionen<br />
med 10 pct. Finansieret ved en forhøjelse af indkomstskatterne.<br />
Ændringer i forhold til grundforløb.<br />
2015 2040 Lang sigt<br />
Privat forbrug, pct............................................................ 0,4 -0,3 -0,5<br />
Husholdningernes formue, pct. af BNP........................... -1 -3 -5<br />
-Fri formue ................................................................. -1 -3 -5<br />
-Pensionsformue......................................................... 0 0 0<br />
National formue, pct. af BNP. ......................................... -1 -3 -5<br />
-Tilgodehavender i udlandet....................................... -1 -3 -5<br />
-Værdien af det indenlandske kapitalapparat.............. 0 0 0<br />
Betalingsbalancen, pct. af BNP. ...................................... -0,1 -0,1 -0,1<br />
Handelsbalance, pct. af BNP. .......................................... -0,1 0,0 0,1<br />
Skat på indkomst, pct.enheder......................................... 0,6 0,7 0,8<br />
Beskæftigelse, pct............................................................ -0,1 -0,1 -0,1<br />
Samlet produktion, pct..................................................... -0,0 -0,1 -0,1<br />
Anm.: Det antages, at folkepensionen kun fortrænger anden opsparing med 50 pct. For en<br />
uddybende diskussion af fortrængning se afsnit 8.4.<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />
Stigningen i folkepensionen nødvendiggør umiddelbart en stigning i beskatning<br />
af personlig indkomst (dvs. løn- og overførselsindkomster) på ca. 0,6<br />
pct.enhed. Den højere indkomstskat mindsker beskæftigelsen med 0,1 pct. på<br />
længere sigt. Det svarer til et fald på ca. 2.500 fuldtidsbeskæftigede. Den<br />
mindre beskæftigelse betyder en mindre produktion på længere sigt.<br />
Ændringen i folkepensionen medfører en betydelig omfordeling mellem generationerne,<br />
jf. figur 8.3.1. Den højere folkepension indebærer en velfærdsgevinst<br />
for de personer, der er på pension i 2010, altså generationer født før<br />
1945. En højere folkepension vil også være en gevinst for de personer, der<br />
står lige foran at skulle pensioneres, altså de 40-65-årige.<br />
Velfærden for personer, der på tidspunktet for forhøjelsen af folkepensionen<br />
er 40 år, påvirkes stort set ikke af ændringen, idet gevinsten i form af højere<br />
folkepension stort set modsvares af den højere skat. For personer, der er yngre<br />
end 40 år og for samtlige kommende generationer, er forhøjelsen af folkepensionen<br />
ensbetydende med et fald i livsindkomsten på op til godt ½ pct.<br />
210
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Figur 8.3.1. Velfærdsgevinster målt i pct. af livsindkomst for de forskellige<br />
aldersgrupper ved en stigning i folkepensionen i år 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
-0,2<br />
-0,4<br />
-0,6<br />
-0,8<br />
1890<br />
1910<br />
1930<br />
1950<br />
1970<br />
Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />
1990<br />
2010<br />
2030<br />
Kort horisont<br />
2050<br />
2070<br />
2090<br />
2110<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
-0,2<br />
-0,4<br />
-0,6<br />
-0,8<br />
Det er ikke kun de offentlige pensioner, der mindsker husholdningernes behov<br />
for anden opsparing - det gælder også for arbejdsmarkedspensionerne.<br />
8.3.2. Øger arbejdsmarkedspensionerne den samlede opsparing?<br />
Der er sket en betydelig udbygning af arbejdsmarkedspensionerne siden<br />
midten af 1980erne, jf. kapitel 2. Udbygningen ventes at fortsætte i de kommende<br />
årtier.<br />
Der er to kanaler, hvorigennem arbejdsmarkedspensionerne kan påvirke den<br />
nationale opsparing. For det første vil der være en direkte opsparingsfremmende<br />
effekt, der opstår fordi arbejdsmarkedspensionerne kun delvist fortrænger<br />
anden opsparing. For det andet kan arbejdsmarkedspensionerne bidrage<br />
til en større nationalformue på længere sigt, selv hvis husholdningerne<br />
fuldt ud kompenserer ved at mindske anden opsparing eller øge låntagningen.<br />
Det skyldes, at de fradragsberettigede indbetalinger til arbejdsmarkedspensionerne<br />
medfører en stramning af finanspolitikken, fordi der i tilrettelæggelsen<br />
af finanspolitikken ikke tages hensyn til, at den offentlige sektor oparbej-<br />
211
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
der et skjult aktiv i pensionskasserne i form af udskudte skatter. Analysen i<br />
afsnit 6.5 giver en grundig analyse af betydningen af udskudte skatter.<br />
Den direkte opsparingsfremmende effekt af arbejdsmarkedspensioner afhænger<br />
som nævnt ovenfor af, i hvor høj grad indbetalingerne til arbejdsmarkedspension<br />
fortrænger anden opsparing.<br />
Graden af fortrængning kan bestemmes ved at se på, hvorledes indbetalinger<br />
til arbejdsmarkedspensioner påvirker indbetalinger til privattegnede pensionsordninger.<br />
De privattegnede ordninger er det opsparingsalternativ, der<br />
minder mest om arbejdsmarkedspensioner. En undersøgelse af husholdningernes<br />
pensionsindbetalinger i 1995 viser, at for hver 100 kr. en husholdning<br />
- for given indkomst, alder og uddannelse - indbetaler i arbejdsmarkedspension,<br />
vil husholdningen alt andet lige reducere indbetalinger til privattegnede<br />
ordninger med ca. 6 kr., jf. boks 8.3.1. For husholdninger med en længerevarende<br />
uddannelse er fortrængningen noget højere, nemlig 12 kr.<br />
De estimerede fortrængningsprocenter undervurderer formentlig fortrængningen.<br />
Når f.eks. en 50 årig person skal afgøre behovet for at indbetale til<br />
privat pensionsordning, er det afgørende ikke, hvor meget vedkommende<br />
indbetaler til arbejdsmarkedspensioner i det givne år. Det er derimod de<br />
samlede tidligere indbetalinger forrentet, altså vedkommendes pensionsformue,<br />
der er den mest relevante størrelse. Der er imidlertid kun tal for indbetalingerne<br />
i et givet år og ikke for formuen.<br />
Arbejdsmarkedspensioner kan meget vel fortrænge andre typer af opsparing<br />
og ikke blot anden pensionsopsparing. Det er f.eks. muligt, at indbetalinger<br />
til arbejdsmarkedspensioner får husholdningerne til at reducere afdrag på<br />
huslån tilsvarende. Det kan derfor være relevant at se på, hvorledes udviklingen<br />
i husholdningernes nettoaktiver påvirkes af indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner.<br />
En typisk husholdnings nettoaktiver består af beholdninger af<br />
aktiver som penge, værdipapirer og værdien af bolig fratrukket den finansielle<br />
gæld. Det har imidlertid ikke været muligt at påvise en negativ sammenhæng<br />
mellem udviklingen i nettoaktiver og indbetalinger til pensionsordninger.<br />
Det skyldes sandsynligvis kvaliteten af tallene, se boks 8.3.1.<br />
'<br />
212
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
Boks 8.3.1. Fortræningseffekter af arbejdsmarkedspensioner.<br />
For at bestemme i hvor høj grad indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner fortrænger indbetalinger<br />
til privattegnede ordninger opstilles en generel model for indbetalinger af privattegnede<br />
ordninger. Det antages, at husholdningens indbetalinger afhænger af indkomst, alder,<br />
uddannelse, boligform samt indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner.<br />
Modellen er estimeret ud fra skatteoplysninger om ca. 60.000 husstande i 1995. Resultatet af<br />
estimationen er vist i tabellen nedenfor. Den forklarede variabel er indbetalinger til privattegnede<br />
pensionsordninger.<br />
Der er en signifikant positiv sammenhæng mellem indbetalinger til privattegnede ordninger<br />
og såvel indkomst som uddannelse. For en given indkomst og en given uddannelse er der<br />
imidlertid en signifikant negativ sammenhæng mellem indbetalinger til privattegnede pensionsordninger<br />
og indbetalinger til arbejdsmarkedspension.<br />
Koefficient t-værdi<br />
Konstantled........................................................... 9.173,7 10,2<br />
Indkomst ............................................................... 27,9 49,4<br />
Alder ..................................................................... 45,2 19,1<br />
Alder Kvadreret .................................................... 0,5 24,4<br />
Korterevarende uddannelse................................... 349,7 3,4<br />
Mellemvarende uddannelse .................................. 982,2 5,8<br />
Længerevarende uddannelse................................. 2.436,6 11,5<br />
Arbejdsmarkedspensioner..................................... -0,057 -23,3<br />
Det har ikke været muligt at finde en signifikant negativ sammenhæng mellem nettoformuen<br />
og arbejdsmarkedspensioner. Det skyldes formentlig, at datasættet kun indeholder oplysninger<br />
om ændringer (flows) og ikke beholdninger (stocks). Ændringen i friværdien i ejerbolig<br />
over ét år, f.eks. som følge af en højere offentlig vurdering, giver ikke nødvendigvis et retvisende<br />
billede af ændringen i formuen.<br />
Udenlandske undersøgelser, der anvender tal for størrelsen af pensionsformuen<br />
og den øvrige formue, tyder på en klar negativ sammenhæng mellem<br />
pensionsformuen og øvrig formue, jf tabel 8.3.2. OECD (1998) konkluderer,<br />
at pensionsfomue indebærer en fortrængning af anden formue på ca. 50 pct.<br />
Tabel 8.3.2. Effekten på privat opsparing af pensionsformue.<br />
Undersøgelse Land Fortrængning i pct.<br />
Gale (1998) .................................................... USA 92<br />
Diamond og Hausmann (1984)...................... USA 25-40<br />
Dicks-Mireaux &King (1984)........................ Canada 18<br />
Den manglende fortrængning kan skyldes flere faktorer:<br />
• Privat opsparing tjener andre formål end opsparing til alderdom. En væsentlig<br />
del af den private opsparing afspejler behovet for at sikre sig mod<br />
variationer i de fremtidige indkomster. En pension, der udbetales efter<br />
213
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
det 65. år, er ikke til megen glæde i forbindelse med et indkomsttab som<br />
40 årig - f.eks. i forbindelse med en ledighedsperiode.<br />
• En del af husholdningerne har ikke en anden formue, de kan reducere.<br />
Andelen af husholdninger, der indbetaler til en arbejdsmarkedspension,<br />
men ikke har anden formue, er ca. 20 pct. for unge husholdninger, mens<br />
den for ældre husholdninger kun er 10 pct., jf figur 8.3.2. Det anslås på<br />
baggrund af figur 8.3.2 , at ca. 15 pct. af husholdningerne ikke har anden<br />
opsparing. At så stor en del af husholdningerne ikke har anden opsparing,<br />
gør det sandsynligt, at udbygningen af arbejdsmarkedspensioner har øget<br />
den private opsparing. Det kan imidlertid indvendes, at husholdningerne<br />
blot ved låntagning (eller langsommere afbetaling af gæld) kan modgå<br />
effekten af pensionsopsparing. Der kan imidlertid være begrænsede muligheder<br />
for belåning.<br />
Figur 8.3.2. Andel af befolkningen, der ikke har positiv formue.<br />
214<br />
Pct. Pct.<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59<br />
Kilde: Lovmodellen<br />
Andel uden fri formue<br />
• Mange unge husholdninger er ikke så fremadsynede, at de tager hensyn<br />
til en forventet fremtidig pensionsydelse, når de bestemmer sig for, hvor<br />
meget de ønsker at forbruge i dag.<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />
• Arbejdsmarkedspensionerne synliggør behovet for at spare op til alderdommen.<br />
Derfor vil husholdningerne ønske at spare mere op<br />
Der er altså ganske meget, der tyder på, at arbejdsmarkedspensioner ikke blot<br />
fortrænger husholdningernes øvrige opsparing, men meget vel kan få husholdningerne<br />
til at øge deres samlede opsparing. Det er imidlertid vanskeligt<br />
at se den opsparingsfremmende effekt i tallene for den samlede opsparing , jf.<br />
boks 8.3.2.<br />
215
ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />
Boks 8.3.2. Den opsparingsfremmende effekt af arbejdsmarkedspensionerne:<br />
Hvor er makroeffekterne?<br />
Husholdninger nedbringer kun i beskedent omfang anden opsparing i forbindelse med indbetalinger<br />
til arbejdsmarkedspensioner. Det tyder mange undersøgelser på, se tabel 8.3.2. Disse<br />
undersøgelser er baseret på oplysninger vedrørende den enkelte husholdning (mikro-data).<br />
Det er imidlertid svært at se den opsparingsfremmende effekt i de makroøkonomiske mål for<br />
opsparing. Det betyder imidlertid ikke, at effekten ikke er der:<br />
Indvending I: Der er stort set ingen fri opsparing<br />
Pensionsopsparing udgør i dag størstedelen af den samlede opsparing, se nedenstående tabel.<br />
Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at pensionsopsparing bare har fortrængt den frie<br />
opsparing. At afgøre om der er fuld fortrængning eller ej, kræver en viden om, hvad opsparingen<br />
ville have været i fravær af arbejdsmarkedspensionerne.<br />
Den private sektors opsparing<br />
Mia.kr. 1994 1995 1996<br />
Pensionsopsparing........................ 48 51 55<br />
Fri opsparing ................................ -16 6 14<br />
Nettoopsparing ............................. 32 57 69<br />
Anm. Pensionssektorens opsparing er beregnet som nettoindbetalinger plus den reale<br />
forretning.<br />
Kilde: Andersen mfl. (1998).<br />
Indvending II: Hvis arbejdsmarkedspensionerne øger den samlede opsparing, hvorfor afspejles<br />
det så ikke i en højere opsparingskvote ?<br />
Forklaringen kan være, at arbejdsmarkedspensionerne faktisk har en relativt beskeden effekt<br />
på opsparingskvoten, her beregnet til ca. 2 pct.enheder. Det kan derfor være svært at se effekten<br />
i udviklingen i opsparingskvoten, der er påvirket af en lang række andre faktorer,<br />
herunder ikke mindst konjunkturforløbet, der kan give anledning til store udsving.<br />
Beregningerne i dette kapitel understreger altså, at arbejdsmarkedspensionernes opsparignsfremme<br />
ikke kan bestemmes ud fra udviklingen i opsparingskvoten for den samlede økonomi.<br />
Mere generelt er der ofte også væsentlige metodiske problemer med også mere formelle<br />
undersøgelser baseret alene på udviklingen over tid i opsparing og pensioner, se CBO (1998).<br />
Der skal undersøgelser baseret på oplysninger om de enkelte husholdninger til for at fastlægge<br />
graden af fortrængning, og dermed effekten på opsparing og nationalformue.<br />
Den samfundsøkonomiske betydning af arbejdsmarkedspensioner illustreres i<br />
tabel 8.3.3, der viser forskellen mellem et forløb, hvor indbetalingerne vokser<br />
som forventet og et hypotetisk forløb, hvor indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner<br />
ophører fra år 2010 og frem. Det forudsættes i overensstemmelse<br />
med OECD (1998), at der kun sker en fortrængning af anden opsparing på 50<br />
pct., således at hvis pensionsformuen (efter