16.07.2013 Views

Download publikationen i pdf-format

Download publikationen i pdf-format

Download publikationen i pdf-format

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

ET BÆREDYGTIGT<br />

PENSIONSSYSTEM<br />

REGERINGEN . 2000 . JANUAR


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Et bæredygtigt pensionssystem<br />

REGERINGEN 2000 JANUAR


REGERINGEN, januar 2000<br />

Et bæredygtigt pensionssystem<br />

Publikationen kan bestilles hos:<br />

Schultz In<strong>format</strong>ion<br />

Herstedvang 12,<br />

2620 Albertslund<br />

Telefon 43 63 23 00<br />

Fax: 43 63 19 69<br />

E-mail: Schultz@schultz.dk<br />

Hjemmeside: www.schultz.dk<br />

eller afhentes hos:<br />

Schultz Boghandel<br />

Vognmagergade 7<br />

1120 København V<br />

Henvendelse om <strong>publikationen</strong> kan i øvrigt ske til:<br />

Økonomiministeriet<br />

Ved Stranden 8<br />

1061 København K<br />

Telefon 33 92 33 22<br />

Telefax 33 92 47 29<br />

e-mail: oem@oem.dk<br />

Omslag: Design Factory, Foto: Ib Katznelson (copyright)<br />

Tryk: J.H. Schultz Grafisk A/S<br />

Oplag: 5.000<br />

Pris: 175 kr. inkl. moms<br />

ISBN: 87-7862-088-0<br />

Elektronisk publikation:<br />

Produktion: J.H. Schultz Grafisk A/S<br />

ISBN: 87-7862-089-9<br />

Publikationen kan hentes på Økonomiministeriets hjemmeside: www.oem.dk<br />

Trykt på svanemærket papir med vegetabilske farver.<br />

Trykt af J.H.Schultz Grafisk A/S, som har licens til brug af svanemærket,<br />

er ISO 14001 miljøcertificeret og ISO 9002 kvalitetscertificeret.


Indholdsfortegnelse<br />

1. Sammenfatning ...................................................................................5<br />

2. Det nuværende pensionssystem .......................................................25<br />

2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem............27<br />

2.2. Opbygningen af de arbejdsmarkedsrelaterede pensioner.............34<br />

2.3. Pensionssystemet i dag.................................................................39<br />

2.4. Pensionsformuen størrelse og placering.......................................50<br />

3. Krav til et pensionssystem................................................................57<br />

3.1. Formål med pensionssystemet .....................................................59<br />

3.2. Den økonomiske virkning af forskellige pensionssystemer.........62<br />

3.3. Et optimalt pensionssystem?........................................................66<br />

4. Det fremtidige pensionssystem og indkomstfordelingen blandt de<br />

fremtidige pensionister set i forhold til i dag .................................73<br />

4.1. Den ventede udvikling i pensionsindkomsterne set ud fra en<br />

gennemsnitsbetragtning................................................................75<br />

4.2. Indkomstfordelingen blandt de fremtidige pensionister ..............83<br />

4.3. Dækningsgrader for kommende pensionister...............................85<br />

Bilag 4.1. Opgørelsen af pensionisternes indkomster i 2045..............92<br />

5. Restgruppen.......................................................................................99<br />

5.1. Opgørelse af restgruppen ...........................................................101<br />

6. Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet ....................111<br />

6.1. Tilbagetrækningssystemet i Danmark og internationalt ............114<br />

6.2. Ændringerne i efterlønsordningen med indførelsen af den nye<br />

efterløn og konsekvenserne heraf for erhvervsdeltagelsen ........124<br />

6.3. Den fremtidige udvikling i de ældres erhvervsdeltagelse ..........136<br />

Bilag 6.1. Forudsætningerne bag efterlønsberegningerne.................141<br />

7. Dansk økonomi og de flere ældre ..................................................147<br />

7.1. Indledning ..................................................................................147<br />

7.2. De demografiske udviklingstræk ...............................................149<br />

7.3. Aldringen og presset på de offentlige finanser ..........................152<br />

7.4. Finanspolitikken og de fremtidige udfordringer ........................162<br />

7.5. Privat pensionsopsparing – konsekvenser for finanspolitikken<br />

og de offentlige finanser.............................................................176<br />

7.6. Arbejdstidens betydning for de offentlige finanser....................182<br />

7.7. Demografiens betydning for de offentlige finanser ...................185


7.8. Finansiering af de stigende offentlige udgifter ..........................189<br />

8. Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing ...............201<br />

8.1. Hvorfor er den samfundsmæssige opsparing vigtig?.................203<br />

8.2. Opsparingen i dansk økonomi....................................................205<br />

8.3. Opsparing og pensionssystemer.................................................208<br />

8.4. Skattemæssig begunstigelse af pensionsopsparing ....................221<br />

8.5. Den fremtidige udvikling i opsparingen og formue...................232<br />

8.6. Er opsparingen i dansk økonomi for lav? ..................................237<br />

Bilag 8.1. De samfundsøkonomiske effekter af højere privat og<br />

offentlig opsparing ............................................................................247<br />

Litteraturliste.............................................................................................251<br />

Tabel og figurfortegnelse ..........................................................................255


1<br />

Sammenfatning<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Pensionssystemets indretning bliver stadig mere afgørende fremover, hvor<br />

der vil blive flere ældre, og hvor de ældre vil leve længere. I dag er der ca.<br />

4½ personer i de erhvervsaktive aldre for hver person over 64 år. I 2035<br />

ventes der kun at være 3. En så kraftig forskydning i befolkningens<br />

sammensætning stiller krav til udformningen af den økonomiske politik og<br />

betyder specielt, at det bliver stadig mere afgørende, hvordan det samlede<br />

pensionssystem er indrettet.<br />

Udsigten til flere ældre har rejst bekymring for, hvorvidt det vil være muligt<br />

at opretholde pensionssystemet i sin nuværende form. Vil de større udgifter<br />

til ældrepleje og folkepension betyde en markant stigning i skattetrykket?<br />

Sparer vi nok op til at sikre en fornuftig levestandard som ældre? Hvordan vil<br />

de flere ældre påvirke den samfundsøkonomiske udvikling?<br />

Derfor har regeringen valgt at sætte fokus på pensionsområdet. Spørgsmålet<br />

er, om det danske pensionssystem er bæredygtigt. Pensionssystemet er bæredygtigt,<br />

når der er en balance, så pensionisten har mulighed for en rimelig<br />

indkomst, og dette samtidigt er foreneligt med en bæredygtig samfundsøkonomisk<br />

udvikling.<br />

Ved en rimelig indkomst forstås, at der er mulighed for at opretholde en<br />

levestandard i pensionisttilværelsen, der ikke ligger for langt under niveauet i<br />

de aktive arbejdsår (den såkaldte dækningsgrad). I det danske pensionssystem<br />

søges dette opnået ved en kombination af folkepension, arbejdsmarkedspension<br />

og individuel opsparing. Folkepensionens opgave er at sikre en indkomst,<br />

der ikke giver risiko for fattigdom blandt de ældre. Det betyder<br />

5


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

modsat, at mellem- og højindkomstgrupper selv må spare op for at opnå en<br />

rimelig dækningsgrad.<br />

Den øgede udbygning af arbejdsmarkedspensionerne skal ses i denne sammenhæng.<br />

Indbetalerne udskyder forbrugsmuligheder til pensionisttilværelsen<br />

for at kunne opretholde højere dækningsgrader end, hvad folkepensionen<br />

kan give for disse grupper. Medvirkende til denne udvikling har<br />

nok også været kvindernes højere erhvervsfrekvens, som har løftet familiernes<br />

indkomstniveau i arbejdsårene. Da folkepensionen giver den højeste<br />

dækningsgrad for enlige, har det givet en økonomisk tilskyndelse til<br />

supplerende opsparing.<br />

I Danmark er folkepensionen uafhængig af den tidligere arbejdsmarkeds<br />

tilknytning. Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem<br />

- arbejdsmarkedspensionerne - adskiller sig markant fra de fleste<br />

andre landes arbejdsmarkedsrelaterede pensioner. I Danmark er der således<br />

tale om et opsparingsbaseret system, hvor hver person får en pension, der er<br />

forsikringsmæssigt udregnet i forhold til vedkommendes historiske<br />

indbetalinger. I andre lande - f.eks. Sverige, Tyskland, Storbritannien og<br />

Canada - får man en pension, der blandt andet afhænger af<br />

erhvervsindkomsten før pensionsalderen og som hovedsageligt er finansieret<br />

ud af løbende bidrag og skatter.<br />

Denne forskel er særlig vigtig, når demografien ændrer sig i retning af<br />

relativt flere ældre. Det umiddelbare pres på de offentlige finanser bliver<br />

således lavere i Danmark, fordi en langt større del af pensionsudgifterne<br />

netop er private og dækket ind i forvejen gennem et langt livs opsparing.<br />

Ligesom et opsparingsbaseret pensionssystem kan have positive effekter på<br />

kapitalmarkedet i form af øget likviditet og et større udbud af risikovillig<br />

kapital.<br />

Sigtet med denne rapport er at give et helhedsbillede af pensionssystemet.<br />

Det undersøges, hvorvidt pensionssystemet giver pensionisten mulighed for<br />

en rimelig indkomst, og om dette samtidigt er foreneligt med en sund<br />

samfundsøkonomisk udvikling. En sund samfundsøkonomisk udvikling indebærer<br />

for det første en høj samfundsmæssig opsparing, så nationalformuen<br />

kan opretholdes selv i lyset af de flere ældre, og for det andet, at det<br />

offentlige udgiftspres ikke vokser så meget, at skattesatserne må sættes<br />

væsentlig op og dermed reducere tilskyndelse til at arbejde og spare op.<br />

Analyserne viser, at det klart er muligt at realisere en sådan bæredygtig<br />

udvikling. Dette stiller dog krav om, at:<br />

6


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• Den individuelle villighed til at spare op forbliver høj og arbejdsmarkedspensioner<br />

udbygges.<br />

• Der sikres et fortsat overskud på de offentlige finanser og et højt<br />

arbejdsudbud.<br />

I så fald vil udviklingen indebære, at:<br />

• Pensionisternes økonomiske forhold forbedres mere, end hvad der følger<br />

af den generelle velstandsfremgang – det gælder særligt for personerne<br />

med de laveste og mellemste indkomster.<br />

• Det er muligt ved en målrettet prioritering at fastholde folkepensionen,<br />

som vi kender den i dag.<br />

• Færre vil opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgangen til<br />

pensionist tilværelsen.<br />

• Nationalformuen øges. Det betyder et større produktionsapparat i dansk<br />

økonomi eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Derved stiger<br />

levestandarden.<br />

Analyserne viser endvidere, at:<br />

• Der er meget få personer i gruppen med en lille eller slet ingen<br />

pensionsopsparing, som ikke vil opnå en fornuftig dækning ved<br />

overgangen til pensionstilværelsen.<br />

• Yderligere skattebegunstigelse af pensionsopsparing øger næppe<br />

opsparingen, men medfører først og fremmest en omlægning fra anden<br />

opsparing til pensionsopsparing.<br />

• Ændringerne i efterlønsordningen vil mindske antallet af efterlønsmodtagere<br />

på længere sigt. Det betyder, at der kan fastholdes en lavere skat<br />

på længere sigt.<br />

• Den ændrede demografiske sammensætning vil indebære en øget belastning<br />

af de offentlige budgetter på ca. 4 pct. af BNP. Det er væsentligt at<br />

forbedre de offentlige finanser i god tid, ellers bliver udgiftsstigningen<br />

sværere at finansiere.<br />

Pensionisternes økonomiske situation i dag<br />

Det danske pensionssystem består i dag af flere elementer med hvert sit<br />

formål. De forskellige elementer er:<br />

• Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af<br />

familiens indkomst, men er uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />

Stort set alle 67-årige og ældre modtager folkepension. Folkepension<br />

kan fra 2004 modtages allerede ved alderen 65 år.<br />

• ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede<br />

lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af<br />

7


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i<br />

1998. Heraf er ca. 448.000 pensionister.<br />

• Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension<br />

for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i<br />

tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog<br />

tjenestemandspension i 1997.<br />

• Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Pensionsordninger, der er<br />

aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er opsparingsbaserede.<br />

Der er godt 1,6 millioner indbetalere.<br />

• Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger<br />

oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt<br />

1,1 millioner, der indbetaler til individuelle ordninger.<br />

Folkepensionen er den væsentligste indkomstkilde for de nuværende pensionister,<br />

se tabel 1.1. For enlige pensionister har folkepensionen en større<br />

betydning for indkomsten end for par. Det skyldes dels, at folkepensionen til<br />

de enlige er højere og dels, at parrene har sparet mere op end de enlige, og<br />

derfor har de større supplerende pensionsudbetalinger. For de enlige folkepensionister<br />

har boligstøtten stor betydning for deres disponible indkomst,<br />

den udgør således knap 9 pct. af den gennemsnitlige indkomst for de enlige<br />

pensionister.<br />

Den samlede gennemsnitsindkomst for pensionisterne er relativ høj. Det skyldes<br />

blandt andet formueafkast og de supplerende pensionsudbetalinger. Det<br />

er dog vigtigt at være opmærksom på, at det langt fra er alle pensionister, der<br />

har supplerende pensionsudbetalinger. Det er således alene de 30-40 pct.<br />

bedst stillede af de nuværende pensionister, der har supplerende pensionsordninger<br />

af en væsentlig betydning, jf. kapitel 2. De disponible indkomster<br />

for pensionister svarer i dag typisk til ca. 60-70 procent af den tidligere<br />

lønindkomst.<br />

8


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Tabel 1.1. De 67-årige og ældres gennemsnitlige økonomiske situation,<br />

1997.<br />

Årlig indkomst (kr.)<br />

67-årige og ældre<br />

Enlige Par<br />

Folkepension ................................. 84.800 119.500<br />

Supplerende pension...................... 28.000 69.000<br />

Formueafkast................................. 21.600 47.900<br />

Øvrig indkomst.............................. 5.200 17.400<br />

Samlet indkomst............................. 139.600 253.800<br />

Skat................................................ 42.200 71.400<br />

Indkomst efter skat ........................ 97.300 182.400<br />

Boligstøtte ..................................... 9.300 3.700<br />

Børneydelser.................................. 0 0<br />

Personlige tillæg ............................ 1.400 1.400<br />

Pensionsindbetalinger.................... 600 2.200<br />

Disponibel indkomst...................... 107.400 185.400<br />

Anm.: For par er det deres samlede indkomst. Par bestående af en 18-66 årig og en 67-årig<br />

eller ældre er ikke medtaget. Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedsmarkedspensioner<br />

og individuelle pensioner.<br />

Kilde: Beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />

Pensionisternes økonomiske situation år 2045<br />

Pensionssystemet er under forandring som følge af udbredelsen af arbejdsmarkedspensioner<br />

til grupperne på LO-området samt på grund af udbygningen<br />

af ATP-systemet. Udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne betyder, at<br />

størstedelen af personerne på det danske arbejdsmarked er omfattet af<br />

arbejdsmarkedspensionsordninger. Udbygningen er problematisk set i<br />

fordelingspolitisk lys. Efter de seneste års skattereformer er skattebegunstigelsen<br />

af pensionsopsparing kommet ned på et rimeligt niveau, således at<br />

de forbrugsmuligheder, som udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensionerne<br />

giver, ikke længere er præget af en meget høj forrentning som følge af<br />

fritagelse for realrenteafgift mv.<br />

Der er i kapitel 4 foretaget en fremskrivning af pensionisternes økonomiske<br />

situation til år 2045. Fremskrivningen er lavet under forudsætning af uændrede<br />

regler for folkepensionen og en forøgelse af indbetalingsprocenten for<br />

arbejdsmarkedspensionerne til mindst 9 pct. frem til 2010. I 2045 vil de nye<br />

grupper derfor have været omfattet af rimeligt udbyggede arbejdsmarkedspensioner<br />

hele deres erhvervsaktive karriere. Ved at se på år 2045 opnås<br />

altså, at den fulde effekt af, at flere grupper omfattes af arbejdsmarkedspensioner,<br />

kan undersøges.<br />

Pensionisterne vil fremover ligesom alle andre grupper få bedre økonomiske<br />

forhold som følge af den generelle velstandsstigning. Det skyldes blandt<br />

9


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

andet, at folkepensionen reguleres i takt med væksten i lønningerne.<br />

Fremskrivningen frem til 2045 af pensionisternes økonomiske situation viser,<br />

at forbrugsmulighederne i gennemsnit for en pensionist 2045 vil være 2½<br />

gang så store som i 1997 mens lønningerne i den tilsvarende periode<br />

fordobles.<br />

Indkomsten for pensionister vokser hurtigere end den generelle velstandsfremgang<br />

som følge af udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, der øger<br />

opsparingen i de erhvervsaktive år og dermed indkomsten som pensionist, jf.<br />

analysen i kapitel 4. Beregningerne viser, at den gennemsnitlige disponible<br />

indkomst for en pensionist vokser med ca. 20 pct. mere end lønningerne.<br />

Figur 1.1. Den gennemsnitlige efter skat dækningsgrad 1996 og 2045<br />

fordelt på indkomstkilder.<br />

10<br />

Pct. Pct.<br />

100<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

1996 2045<br />

Folkepension mv. Supplerende pension Formueafkast<br />

Anm.: Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner.<br />

Det er gennemsnittet af dækningsgraderne for alle lønmodtagere og selvstændige, der<br />

er opgjort i figuren. Fordelingen på indkomstkilder er baseret på indkomstkildernes<br />

betydning for bruttoindkomsten. I 1996 vil en del af indkomsten for pensionisterne<br />

være erhvervsindkomst. Der er set bort fra denne del af indkomsten ved fordelingen på<br />

indkomstkilder.<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

100<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I år 2045 vil færre opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgang til<br />

pensionisttilværelsen. Det ses ved at sammenligne de såkaldte dækningsgrader<br />

i 1996 med de ventede dækningsgrader i 2045. Dækningsgraden er<br />

indkomsten efter skat som pensionist sat i forhold til indkomsten efter skat<br />

som erhvervsaktiv. Den gennemsnitlige dækningsgrad ventes at stige fra 74<br />

pct. til 90 pct., se figur 1.1 Det er specielt den større betydning af de<br />

supplerende pensionsordninger herunder arbejdsmarkedspensionerne, der får<br />

dækningsgraden til at stige. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne<br />

betyder endvidere, at folkepensionens bidrag til dækningsgraden mindskes.<br />

Det skønnes, at dækningsgraden i år 2020 vil ligge på 80-85 pct.<br />

Det er specielt for personerne i mellemindkomstgrupperne, at dækningsgraden<br />

ventes at stige, se figur 1.2. Dækningsgraden i 1. decil angiver den<br />

gennemsnitlige dækningsgrad for de 10 pct., der har de laveste indkomster<br />

som erhvervsaktive. Den meget høje dækningsgrad i de laveste deciler skyldes,<br />

at folkepensionen og boligstøtte kombineret med ATP-ordningerne<br />

sikrer en indkomst efter skat på niveau med eller over den indkomst,<br />

personerne havde som erhvervsaktive.<br />

Figur 1.2. Dækningsgrad i år 1996 og 2045.<br />

Pct. Enlige<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />

Decil<br />

Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045<br />

Pct.<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

Pct. Par<br />

Pct.<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />

Decil<br />

Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045<br />

Anm.: Det skal bemærkes, at væksten i dækningsgraderne for enlige i nogen omfang<br />

overvurderes, mens væksten undervurderes for parrene. Sammenligningen af<br />

dækningsgrader er alene for lønmodtagere og selvstændige. Dækningsgraden i 1996 er<br />

opgjort som indkomsten efter skat for en 68-årig pensionist sat i forhold til dennes<br />

indkomst efter skat som 59-årig erhvervsaktiv. Dækningsgraden i 2045 er opgjort som<br />

indkomsten efter skat for en 65-69 årig pensionist sat i forhold til dennes indkomst<br />

efter skat som 55-59-årig erhvervsaktiv. Indkomsten som erhvervsaktiv er opreguleret<br />

med lønudviklingen til samme år, som indkomsten som pensionist er opgjort i.<br />

Kilde: Specialudtræk fra Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />

Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne bidrager altså til at sikre, at den<br />

enkeltes ønske om at opnå rimelige dækningsgrader realiseres. I specielt<br />

lavindkomstgrupperne men også i mellemindkomstgrupperne bliver<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

11


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

dækningsgraderne relativt høje. Lavindkomstgrupperne havde allerede i 1996<br />

høje dækningsgrader. Væksten i dækningsgraderne frem til 2045 for denne<br />

gruppe skyldes i højere grad udbygningen af ATP-systemet end udbredelsen<br />

af arbejdsmarkedspensionerne. For mellemindkomstgrupperne er det udbredelsen<br />

af arbejdsmarkedspensionerne, der er den dominerende effekt. Den<br />

gennemsnitlige dækningsgrad for familierne i mellemindkomstgrupperne<br />

skønnes således at blive ca. 83 pct. for par og ca. 94 pct. for enlige i 2045.<br />

Hvor den gennemsnitlige dækningsgrad for mellemindkomstgrupperne i<br />

1996 ligger på ca. 60-65 pct.<br />

For et flertal af pensionisterne i 2045 vil arbejdsmarkedspensionerne give et<br />

væsentligt bidrag til forsørgelsen, men også udbetalinger fra Den Særlige<br />

Pensionsordning (SP) og Arbejdsmarkedets Tillægs Pension (ATP) vil have<br />

stor betydning, specielt for de dårligst stillede pensionister, se figur 1.3. Det<br />

er vigtigt at være opmærksom på, at indkomsten fra de supplerende pensionsordninger<br />

stammer fra opsparing. Det er altså en indkomst, som den enkelte<br />

selv har sikret sig ved et lavere forbrug som erhvervsaktiv.<br />

12


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 1.3. Sammensætningen og størrelsen af bruttoindkomsten for<br />

pensionisterne i 2045 fordelt på deciler af disponibel indkomst,<br />

grundforløb 1997 lønniveau.<br />

1.000 Kr. 1.000 Kr.<br />

350<br />

300<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />

Decil<br />

Folkepension Arbejdsmarkedspension<br />

Formueafkast Privat pension<br />

ATP og SP Boligstøtte<br />

Anm.: Pensionisterne er fordelt efter størrelsen af deres disponible indkomst i 10 lige store<br />

grupper. I 1. decil ligger således de 10 pct. af pensionisterne, der har de laveste<br />

disponible indkomster. Det er den gennemsnitlige størrelse af de forskellige<br />

indkomsttyper for decilet, der er opgjort i figuren.<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

Folkepensionen er i fremskrivningen beregnet efter gældende regler. Den<br />

vedbliver under denne forudsætning med at være den væsentligste indkomstkilde<br />

for de dårligst stillede, og er dermed stadigt det element i pensionssystemet,<br />

der sikrer den enkelte mod risikoen for fattigdom som pensionist.<br />

Via skatterne bidrager alle til folkepensionen. Men det er de dårligst stillede<br />

af pensionisterne, der får mest i folkepension. Folkepensionen sikrer dermed<br />

en omfordeling til de dårligst stillede.<br />

Der er grupper af de nuværende pensionister (funktionærer, akademikere og<br />

ansatte i sundhedssektoren), der har været omfattet af arbejdsmarkedspensioner<br />

i det meste af deres erhvervsaktive karriere, mens andre - typisk<br />

LO’ere - først er kommet i gang inden for de seneste ti år. Derfor vil<br />

350<br />

300<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

13


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne påvirke de forskellige grupper<br />

meget forskelligt.<br />

Det er typisk personer med relativt lavere indkomster, der er kommet sidst i<br />

gang med arbejdsmarkedspensionerne. Derfor viser analysen, at indkomsten<br />

stiger mest for grupperne med de laveste og mellemste indkomster. Den<br />

gennemsnitlige disponible indkomst for disse grupper skønnes at stige med<br />

25-50 pct. mere end lønningerne. Mens der i grupperne med de højere<br />

indkomster ventes en merstigning på 10-20 pct.<br />

Restgruppen<br />

Der er stadigt personer, der ikke bliver påvirket af udbygningen af<br />

arbejdsmarkedspensioner – simpelthen fordi de ikke er omfattet af ordningerne.<br />

En del af denne gruppe vil i stedet sikre pensionsdækningen via<br />

individuel pensionsopsparing. Men der er også en gruppe, der ikke er<br />

omfattet af arbejdsmarkedspensioner, og som heller ikke selvstændigt foretager<br />

anden pensionsopsparing. Den gruppe benævnes normalt ”restgruppen”.<br />

Den kan defineres på flere måder. Der fokuseres normalt på den gruppe<br />

personer, der hverken selvstændigt eller via ægtefællen i et bestemt år er<br />

omfattet af en pensionsordning.<br />

Det er i kapitel 5 forsøgt at nuancere restgruppebegrebet, idet der skelnes<br />

mellem, om den enkelte alene har en mindre pensionsopsparing - som f.eks.<br />

ATP - eller har en væsentlig arbejdsmarkedspension. Herudover ses på, om<br />

denne gruppe faktisk har et egentligt pensionsproblem i den forstand, at<br />

dækningsgraden er meget lav. Der undersøges endvidere i kapitlet, om det er<br />

de samme personer, der år efter år ikke foretager pensionsopsparing, eller<br />

restgruppen overvurderes ved alene at se på opsparingen i et enkelt år.<br />

Analysen viser, at det fortrinsvis er personer uden for arbejdsstyrken, der<br />

ikke foretager pensionsopsparing. Analysen peger dog ikke på, at denne<br />

gruppe vil have et pensionsproblem, idet deres indkomst før overgangen til<br />

folkepension er relativ lav, og folkepensionen sikrer derfor en rimelig<br />

dækning. Analyserne viser endvidere, at den egentlige restgruppe - altså<br />

gruppen med mellemstore eller høje indkomster i den arbejdsdygtige alder,<br />

men uden opsparing til opretholdelse af en vis levestandard - dels findes i<br />

arbejdsstyrken, og dels er meget begrænset.<br />

Restgruppen defineres altså her som personer med en lille eller slet ingen<br />

pensionsopsparing, der ved uændret opsparingsadfærd og indkomstforhold<br />

opnår en meget lav dækningsgrad. Der skal ved en meget lav dækningsgrad<br />

forstås en dækningsgrad, der er så lav, at det ikke synes sandsynligt, at den er<br />

et udtryk for en bevidst afvejning mellem forbrug som erhvervsaktiv og som<br />

14


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

pensionist. For at afgrænse restgruppen er der behov for at sætte et tal på,<br />

hvad en meget lav dækningsgrad er. En rimelig dækningsgrad ligger på 65-75<br />

procent 1 . Meget lave dækningsgrader kan derfor siges at være<br />

dækningsgrader, der ligger under 50 procent eller muligvis 60 procent<br />

Analysen er gennemført både med en grænse på 50 procent og på 60 procent.<br />

Hvis der benyttes en grænse på 60 procent, så kan størrelsen af restgruppen<br />

blandt de 40-49 årige opgøres til ca. 6.500 selvstændige (hvis opsparingen i<br />

egen virksomhed ikke medtages) og ca. 23.000 lønmodtagere. Lønmodtagerne<br />

har alle indkomster på over 200.000 kr. Det er i alt ca. 29.500 personer<br />

svarende til ca. 3,9 procent af de 40-49 årige. Hvis der i stedet benyttes en<br />

grænse på 50 procent, sker der knap en halvering af restgruppen.<br />

Det er imidlertid en overvurdering af restgruppen, idet Den Særlige Pensionsopsparing<br />

ikke var påbegyndt i analyseåret. Ligesom analysen alene ser på<br />

indbetalingerne i ét enkelt år. Ca. halvdelen af de 50-årige, der i et enkelt år<br />

ikke foretager anden opsparing end ATP, har indbetalt til en pensionsopsparing<br />

i løbet af de foregående 9 år, se kapitel 5. I relation til gruppen uden<br />

for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing skal bemærkes, at<br />

muligheden for at personer uden for arbejdsstyrken kan indbetale til ATPordningen<br />

først blev indført i analyseåret, hvorfor det må forventes, at<br />

muligheden ikke er benyttet i samme omfang, som den vil blive i fremtiden,<br />

når muligheden bliver mere kendt.<br />

Det er således en relativt begrænset gruppe, der har en lille eller ingen<br />

pensionsopsparing, og hvor den kombinerede effekt af den offentlige pension<br />

og en egentlig pensionsordning giver en dækningsgrad på under 50 eller 60<br />

pct. Hertil kommer, at særligt selvstændige, men også et meget stor antal<br />

lønmodtagere, opbygger en betydelig fri formue f.eks. i form af egen<br />

virksomhed eller gældfri ejerbolig, der reelt kan indgå i alderdomsforsørgelsen.<br />

Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet<br />

Der har i Danmark igennem en årrække været en tendens til, at flere og flere<br />

trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet før folkepensionsalderen. Den stadig<br />

tidligere tilbagetrækning reducerer den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder,<br />

der fra 1981 til 1997 er faldet med 1 år - fra 62 år til 61 år 2 . Det er især<br />

1<br />

Det er baseret på, at en enlig med en normal løn på 230.000 kr. og en normal 9 procents<br />

pensionsordning kan forvente en dækningsgrad på 77 pct. Mens et par med samme løn og<br />

pensionsvilkår kan forvente en dækningsgrad på 66 pct.<br />

2<br />

Se Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 1981-1998, Statistiske efterretninger, Arbejdsmarked<br />

1999:37, Danmarks Statistik.<br />

15


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

efterlønsordningen, der har været medvirkende til denne udvikling. Se figur<br />

1.4.<br />

Figur 1.4. Forsørgelsesgrundlag for de 60-66 årige, 1980-97.<br />

16<br />

Andel af de 60-66 årige Andel af de 60-66 årige<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

80 82 84 86 88 90 92 94 96<br />

Førtidspension Efterløn<br />

Uden for arbejdsstyrken i øvrigt Arbejdsstyrken<br />

Kilde: Den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik, Danmarks Statistik.<br />

Der har også i andre europæiske lande været en tendens i retning af at flere<br />

trækker sig tilbage før den officielle pensionsalder. En sådan ensartet udvikling<br />

i forskellige lande med forskellige systemer peger på, at der ikke er<br />

nogen entydig forklaring på, at flere trækker sig tidligt tilbage fra<br />

arbejdsmarkedet. Et fællestræk er, at alle landene har oplevet en stigende<br />

velstand. Det kan være med til at forklare den stigende udbredelse af tidlig<br />

tilbagetrækning. Analysen i kapitel 6 viser dog også, at det er de lande, der<br />

har de gunstigste tilbagetrækningsmuligheder, der har den største tilbagetrækning.<br />

Det viser, at tilbagetrækningsmønstret kan påvirkes.<br />

Der er iværksat en række initiativer, der skal imødegå udviklingen mod en<br />

stadig tidligere tilbagetrækning. På efterlønsområdet er tilskyndelsen til at<br />

blive længere på arbejdsmarkedet øget, og muligheden for gradvis tilbagetrækning<br />

forbedret. De foretagne beregninger viser, at ændringen på efterlønsområdet<br />

kan øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens med 6-9 pct.enheder<br />

på længere sigt, når ændringerne er fuldt gennemført, og alle potentielle<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

efterlønsmodtagere er omfattet af de nye regler, jf. kapitel 5. En stigning i<br />

erhvervsfrekvensen på 6-9 pct. for de 60-66 årige ville i 1998 svare til<br />

mellem 20.000 og 30.000 flere fuldtidsbeskæftigede.<br />

En sådan udskydelse af tilbagetrækningen kan derfor være et væsentligt<br />

bidrag til finansieringen af de stigende udgifter, der følger af den stigende<br />

andel af ældre i befolkningen. Den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet<br />

indebærer - set i forhold til de offentlige finanser - et dobbelt problem,<br />

idet der mistes skatte- og afgiftsindtægter, når produktionen falder, og<br />

samtidigt stiger de offentlige overførselsudgifter.<br />

På baggrund af undersøgelserne af effekten af efterlønsændringerne kan det<br />

skønnes, at efterlønsændringerne indebærer, at der på langt sigt kan fastholdes<br />

en bundskatteprocent, der ligger permanent 0,4-0,9 pct.enheder lavere<br />

end uden efterlønsændringerne.<br />

De flere ældre og de offentlige finanser<br />

Som nævnt vil antallet af ældre stige væsentligt i Danmark frem til midten af<br />

dette århundrede, se figur 1.5. Det stiller store krav til den økonomiske<br />

politik – specielt finanspolitikken.<br />

17


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 1.5. Ældrekvote og de offentlige udgifter i pct. af BNP-.<br />

18<br />

Pct. Pct.<br />

60<br />

55<br />

50<br />

45<br />

40<br />

2000<br />

2005<br />

2010<br />

2015<br />

2020<br />

2025<br />

2030<br />

2035<br />

Udgifter Æ ldrekvote (h. akse)<br />

Anm. Ved beregningen af de samlede offentlige udgifter er inkluderet nettorenteudgifterne.<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM samt ”Befolkningsudviklingen frem til år 2100”,<br />

befolkningen og valg, statistiske efterretninger 1999:15<br />

Hvis det offentlige serviceniveau fremover udbygges i takt med den generelle<br />

velstandsudvikling, vil de flere ældre betyde større offentlige udgifter, først<br />

og fremmest til ældreservice. Derfor ventes det offentlige forbrug at stige<br />

med ca. 2½ pct. af BNP frem til 2035, hvor aldringen af befolkningen topper.<br />

Stigningen i antallet af folkepensionister i de kommende år vil også betyde en<br />

stigning i udgifterne til folkepension og andre overførsler på godt 1½ pct. af<br />

BNP. De samlede offentlige udgifter som andel af BNP vil derfor stige med<br />

godt 4 pct.enheder fra i dag og frem til 2035, se figur 1.5.<br />

De stigende offentlige udgifter til ældreservice og folkepension skal<br />

finansieres enten ved højere skatter eller besparelser på andre udgiftsområder.<br />

Behovet for fremtidige stramninger mindskes imidlertid, hvis der skabes et<br />

større råderum i den økonomiske politik i det pusterum dansk økonomi får de<br />

næste 5-10 år, inden stigningen i ældrebyrden for alvor sætter ind.<br />

2040<br />

2045<br />

2050<br />

40<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Det er derfor regeringens målsætning, at perioden frem til 2005 skal bruges<br />

til en betydelig konsolidering af de offentlige finanser, således at den<br />

offentlige gæld nedbringes under 40 pct. af BNP – svarende til et offentligt<br />

overskud på i gennemsnit ca. 2 pct. af BNP frem til 2005. En mindre<br />

offentlige gæld betyder mindre renteudgifter. Derved skabes der bedre plads<br />

til at finansiere de stigende ældreudgifter. En så markant forbedring af de<br />

offentlige finanser er imidlertid næppe realistisk medmindre langt flere<br />

kommer i beskæftigelse. Det er derfor regeringens målsætning at udvide<br />

arbejdsstyrken frem til 2005 med 80.000 personer i forhold til det nuværende<br />

niveau.<br />

Hvis regeringens målsætninger om at øge beskæftigelsen og nedbringe den<br />

offentlige gæld frem til 2005 lykkes, er der skabt et godt udgangspunkt for at<br />

håndtere den demografiske udvikling. Der vil imidlertid være behov for at<br />

stramme de offentlige finanser yderligere for at finansiere ældrebyrden. Men<br />

behovet er ikke skræmmende. Stramningsbehovet fra 2005 og frem svarer til<br />

en permanent reduktion af det offentlige forbrug på omkring 0,4 pct. af BNP,<br />

eller en permanent stigning i f.eks. bundskatten på ca. 0,8 pct.enheder, se<br />

tabel 1.2.<br />

Tabel 1.2. Behovet for at stramme finanspolitikken permanent fra 2005<br />

og frem.<br />

Vedvarende Indtægtssiden<br />

stramning, Stigning i<br />

Pct. af BNP bundskat<br />

Pct.enheder<br />

Regeringens målsætninger vedrørende beskæftigelse og<br />

offentlige finanser frem til 2005 realiseres ............................... 0,4 0,8<br />

Regeringens målsætninger realiseres ikke1) ..............................<br />

Følsomhedsanalyse:<br />

Hvad sker med stramningsbehovet, hvis...................................<br />

1,6 3,2<br />

-Væksten i ældreudgifterne gældsfinansieres. ....................... +3,5 +7,0<br />

-Arbejdstiden mindskes med 2 pct......................................... +0,6 +1,2<br />

Anm.: Egne beregninger på DREAM.<br />

1) Status quo i forhold til nu.<br />

Gennemføres regeringens målsætninger frem mod 2005 og konsolideringen<br />

på 0,4 pct. af BNP efter 2005, er der skabt balance mellem nuværende og<br />

fremtidige generationer i den forstand, at det vil være muligt at realisere et<br />

forløb med fortsat udvikling af den offentlige service og opretholdelse af<br />

folkepensionen.<br />

19


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

I det omfang det kun delvist lykkes at realisere målsætningerne vedrørende<br />

nedbringelse af den offentlige gæld og en højere beskæftigelse frem til 2005,<br />

stiller det selvsagt større krav til den økonomiske politik efter 2005. Såfremt<br />

arbejdstyrken ikke øges, og gælden ikke mindskes fra 1998 til 2005, vil<br />

stramningsbehovet blive ca. 4 gange så stort, svarende til en permanent<br />

stramning fra 2005 og frem på ca. 1,6 pct. af BNP. Det svarer til en<br />

forhøjelse af bundskatten på yderligere 3,2 pct.enheder.<br />

Hvis aldringen af befolkningen finansieres ved blot at lade den offentlige<br />

gæld vokse, stiger stramningsbehovet i fremtiden betydeligt. Ifølge modelberegningerne<br />

er det eksempelvis sådan, at hvis der ikke strammes op før 2050,<br />

vil den offentlige gæld i 2050 blive større end det samlede<br />

bruttonationalprodukt i Danmark. For bare at stabilisere den offentlige gæld<br />

på dette nye – højere – niveau, skal finanspolitikken strammes svarende til en<br />

permanent stigning i bundskatten på 7 pct. Derved vil de kommende generationer<br />

komme til at bære en uforholdsmæssig del af omkostningerne. Stramning<br />

i tide kan derfor betragtes som en fremtidssikring af den danske<br />

velfærdsmodel.<br />

Den nødvendige stramning på 0,4 pct. af BNP fra 2005 og frem er et<br />

minimumskrav til finanspolitikken. Hvis der skal være et større råderum i<br />

finanspolitikken, er der behov for yderligere stramninger. Et sådant råderum<br />

kan være ønskeligt af flere grunde blandt andet af hensyn til den usikkerhed,<br />

der er knyttet til den fremtidige udvikling i arbejdstiden. Hvis den årlige<br />

arbejdstid mindskes med 2 pct., svarende til en ekstra uges ferie, så vil<br />

kravene til de finanspolitiske stramninger stige yderligere, svarende til et<br />

permanent løft i bundskatten på mere end 1 pct.enhed, se igen tabel 1.2.<br />

Analysen understreger derfor, at mulighederne for at fastholde et højt niveau<br />

for de offentlige serviceydelser er helt afhængige af, hvor meget danskerne<br />

arbejder. Et finanspolitisk råderum kan også være ønskeligt af hensyn til det<br />

pres, som internationaliseringen kan lægge på de mere mobile skattebaser<br />

fremover.<br />

Indvandring nævnes ofte som en mulig strategi til at imødegå den stigende<br />

ældrebyrde. Indvandring kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser.<br />

Beregningerne i kapitel 7 tyder imidlertid på, at hvis indvandring skal<br />

have en gunstig effekt på de offentlige finanser, så forudsætter det, at indvandrere<br />

og flygtninge i højere grad end i dag integreres på arbejdsmarkedet.<br />

Det er langt fra omkostningsfrit at stramme finanspolitikken ved at forhøje<br />

skatterne. Der er betydelige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />

med at hæve skatterne, først og fremmest fordi højere skatter betyder lavere<br />

beskæftigelse. Ifølge modelberegningerne i kapitel 7 er det sådan, at hver<br />

20


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

ekstra krone staten kræver ind ved at øge bundskatteprocenten, vil give<br />

anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på ca. 15 øre. Når udgifterne<br />

til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske finansieringsomkostning<br />

altså 1 krone og 15 øre. Selv om det er muligt at hæve<br />

skattetrykket, er det altså langt fra omkostningsfrit.<br />

Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing<br />

Opsparingen i dansk økonomi er afgørende for den fremtidige levestandard.<br />

En højere opsparing indebærer et mindre forbrug på kort sigt, men et højere<br />

forbrug på langt sigt. Opsparingen i dansk økonomi har siden starten af<br />

1990erne været på niveau med opsparingen i de øvrige EU-lande. Der er altså<br />

ikke noget, der tyder på et særligt dansk opsparingsproblem.<br />

Opsparingen påvirkes af, hvordan pensionssystemet er indrettet. Det vil<br />

specielt sige folkepensionen, arbejdsmarkedspensionerne og den skattemæssige<br />

behandling af opsparing generelt. Opsparingen påvirkes også af den demografiske<br />

udvikling. De flere ældre lægger et nedadgående pres på opsparingen<br />

i samfundet. Det skyldes, at de ældre typisk har en lavere opsparing<br />

end de erhvervsaktive.<br />

I fremskrivningen af dansk økonomi er det forudsat, at bidraget til arbejdsmarkedspensioner<br />

på de områder, der på nuværende tidspunkt har et bidrag<br />

på 5-6 pct., vil vokse til 9 pct. inden 2010.<br />

Under denne forudsætning peger analysen i kapitel 8 samlet set på, at opsparingen<br />

er tilstrækkelig til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling,<br />

hvor der sker en fortsat stigning i nationalformuen og dermed en højere<br />

velstand. En større nationalformue vil betyde et større produktionsapparat<br />

herhjemme eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Der er ikke udsigt<br />

til et markant fald i opsparingen til trods for de demografiske forskydninger,<br />

der imødeses.<br />

Det vurderes, at arbejdsmarkedspensionerne øger den samlede opsparing i de<br />

kommende år. Der er i kapitel 8 gennemført beregninger under en række<br />

antagelser om fortrængning af anden opsparing og behandlingen af udskudte<br />

skatter i pensionskasserne. Beregningerne tyder på, at arbejdsmarkedspensionerne<br />

kan øge opsparingskvoten i dansk økonomi med op til ca. 2<br />

pct.enheder, hvis ordningerne udbygges som forudsat til minimum 9 pct., se<br />

figur 1.6. Den større opsparing er til gavn for den langsigtede velstandsudvikling<br />

og udviklingen på betalingsbalancen. Handelsbalancen forværres<br />

på længere sigt. Det skyldes, at de vedvarende betalingsbalanceoverskud<br />

betyder, at dansk økonomis tilgodehavender i udlandet vokser. Renteind-<br />

21


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

tægter fra disse tilgodehavender betyder, at vi kan tillade os at importere,<br />

mere end vi eksporterer.<br />

Arbejdsmarkedspensionerne vil ikke blot øge niveauet for den nationale<br />

formue, men vil i høj grad også påvirke sammensætningen. Husholdningernes<br />

frie formue, der omfatter friværdi i ejerbolig, opsparing i egen<br />

virksomhed og værdipapirer samt indskud i pengeinstitutter mv. vil falde i<br />

takt med at husholdningerne oparbejder en stadig større formue i<br />

pensionsinstitutterne, se kapitel 8. Pensionsinstitutterne vil dermed stå for<br />

placeringen af den største andel af den samlede opsparing. De vil derfor få<br />

stor betydning for kapitalformidlingen.<br />

Figur 1.6. Arbejdsmarkedspensionernes effekt på opsparing, betalingsbalancen<br />

og handelsbalancen, pct. af BNP.<br />

22<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

-1,5<br />

-2,0<br />

1998 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100<br />

Opsparingskvote Betalingsbalancen Handelsbalance<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />

Foruden arbejdsmarkedspensionerne spiller også pinsepakken en rolle.<br />

Reduktionen af skatteværdien af rentefradraget fra typisk ca. 46 pct. til knap<br />

33 pct. styrker incitamentet til at afvikle gæld, hvilket er til gavn for den<br />

samfundsmæssige opsparing.<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

-1,5<br />

-2,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

De individuelle pensioner sikrer den enkelte en betydelig fleksibilitet i valget<br />

af levestandard som pensionist. Det er vigtigt, at villigheden til at spare op<br />

forbliver høj i de kommende år. Det beror i høj grad på et individuelt valg,<br />

men villigheden til at spare op skal fortsat understøttes af den økonomiske<br />

politik.<br />

Analysen i kapitel 8 tyder omvendt på, at en yderligere skattebegunstigelse af<br />

pensionsopsparing ikke vil øge den samlede opsparing. Ifølge modelberegningerne<br />

kan en yderligere begunstigelse føre til en mindre nationalformue<br />

på længere sigt. Det skyldes, at en stor del af indbetalingerne til disse<br />

ordninger afspejler omlægning af opsparing i stedet for egentlig ny<br />

opsparing.<br />

Balancen i pensionssystemet<br />

På den ene side skal pensionssystemet bidrage til at sikre den enkelte en<br />

rimelig indkomst som pensionist. På den anden side skal pensionssystemet<br />

bidrage til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling.<br />

Det er muligt at forene de individuelle og de samfundsøkonomiske hensyn<br />

inden for rammerne af det nuværende pensionssystem, herunder folkepensionen<br />

som vi kender den i dag. Det stiller imidlertid krav om, at:<br />

• Arbejdsmarkedspensionerne udbygges, således at bidragsprocenten for<br />

de overenskomstområder, der på nuværende tidspunkt har en bidragsprocent<br />

på 5-6 procent, vil stige til 9 procent. Det vil bidrage til at sikre<br />

en høj opsparing og dermed en høj velstand på længere sigt. Det er op til<br />

arbejdsmarkedets parter at forhandle løn, pensioner og arbejdstid.<br />

Samfundsøkonomisk er der imidlertid meget, der taler for at større<br />

pensionsbidrag er at foretrække frem for lavere arbejdstid.<br />

• Villigheden til at spare op forbliver høj, således at den individuelle<br />

opsparing i aktier, obligationer, pensionsordninger eller egen bolig kun i<br />

moderat omfang reduceres i takt med, at arbejdsmarkedspensionerne<br />

udbygges.<br />

• Det lykkes at øge arbejdstyrken med ca. 80.000 personer frem til 2005 og<br />

fastholde niveauet fremover. Der er iværksat en række initiativer på det<br />

arbejdsmarkedspolitiske område. For at nå målet frem til 2005 er der<br />

imidlertid behov for yderligere initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske<br />

område i de kommende år. Efterlønsreformen, der trådte i kraft 1. juli<br />

yder en væsentligt bidrag til at sikre en større arbejdsstyrke.<br />

• Der føres en relativ stram finanspolitik frem til 2005 med overskud på de<br />

offentlige finanser på ca. 2 pct. af BNP.<br />

23


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Herudover vil der også på anden måde være behov for løbende tilpasninger af<br />

pensionssystemet. Det drejer sig om at sikre større gennemskuelighed og<br />

indflydelse samt effektiv forrentning af pensionsopsparing til gavn for opsparingen<br />

og den samfundsøkonomiske udvikling. Disse spørgsmål er imidlertid<br />

ikke behandlet i nærværende rapport, men behandles i Pensionsmarkedsrådets<br />

årlige rapporter og er ligeledes omhandlet i rapporten om Den<br />

finansielle sektor efter år 2000 (Økonomiministeriet 1999).<br />

24


2<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Den offentlige grundlæggende alderspension er siden starten i 1891 løbende<br />

blevet forbedret. Det gælder både med hensyn til andelen af ældre, der kan<br />

modtage pensionen, og med hensyn til størrelsen af pensionen.<br />

• Andelen, der modtager pension, er således steget fra under 30 pct. i 1891<br />

til næsten 100 pct. i dag. Den gennemsnitlige udbetalte pension er siden<br />

1906 vokset med 2½ gang mere end, hvad årslønnen for en faglært<br />

arbejder er vokset med.<br />

Pensionssystemet består i dag af:<br />

Det nuværende<br />

pensionssystem<br />

• Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af<br />

familiens indkomst og pensionistens egen arbejdsindkomst, men er<br />

uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Stort set alle 67årige<br />

og ældre modtager folkepension. Folkepension kan fra 2004<br />

modtages allerede ved alderen 65 år.<br />

• ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede<br />

lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af<br />

antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i 1998.<br />

Heraf er ca. 448.000 pensionister.<br />

• Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension<br />

for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i<br />

tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog<br />

tjenestemandspension i 1997.<br />

25


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

• Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Det er pensionsordninger,<br />

der er aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er<br />

opsparingsbaserede og bidragsfinansierede. Der er godt 1,6 millioner<br />

indbetalere.<br />

• Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger<br />

oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt 1,1<br />

millioner, der indbetaler til individuelle ordninger.<br />

Det danske pensionssystem og udviklingen i pensionssystemet adskiller sig<br />

fra vores nabolandes pensionssystem og udviklingen heri ved, at der i mange<br />

af vores nabolande er blevet etableret offentlige pensionssystemer, hvor<br />

optjeningen af retten til pension sker på arbejdsmarkedet. Pensionerne er<br />

hovedsageligt bidragsfinansierede, men de er dog ikke opsparingsbaserede.<br />

Størrelsen af den offentlige pension i mange af vores nabolande afhænger<br />

derfor af, hvor længe personen har været på arbejdsmarkedet, og hvor høj en<br />

løn denne har haft. Desto flere år på arbejdsmarkedet og desto højere løn<br />

desto større bliver pensionen. Det afspejler sig ved, at de offentlige pensioner<br />

også sikrer relativt høje dækningsgrader for højt lønnede i sådanne lande.<br />

• De offentlige pensioners dækningsgrad for en lavtlønnet er med 60 pct. i<br />

Holland og ca. 70 pct. i Danmark, Sverige og Tyskland relativt ens i de<br />

fire lande. Hvorimod dækningsgraden for en højtlønnet er en del lavere i<br />

Danmark og Holland – henholdsvis 42 pct. og 34 pct. I Sverige er<br />

dækningsgraden for en højtlønnet på 67 pct. – altså på niveau med den<br />

for en lavtlønnet. I Tyskland er dækningsgraden for en højtlønnet på 81<br />

pct. og dermed højere end for en lavtlønnet.<br />

Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem er i stedet<br />

hovedsageligt blevet opsparingsbaseret. Der indgår heri både en offentlig<br />

ordning - ATP - og private ordninger – arbejdsmarkedspensionerne.<br />

Den store vægt, der lægges på de opsparingsbaserede ordninger, har betydet,<br />

at arbejdsmarkedspensionsordningerne er blevet mere udbygget, og<br />

bidragene er øget.<br />

• Opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne har været medvirkende til,<br />

at pensionsformuen i Danmark i dag er næsten lige så stor som den<br />

samlede produktion.<br />

For de nuværende pensionister er folkepensionen dog stadig langt den<br />

vigtigste forsørgelseskilde. Analysen i dette kapitel viser, at:<br />

26


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• Det er alene for de 30-40 pct. bedst stillede af de nuværende pensionister,<br />

at de supplerende pensionsordninger har en væsentlig betydning for deres<br />

økonomiske situation.<br />

I fremtiden vil dette billede ændrer sig, og flere og flere vil have betydelige<br />

udbetalinger af arbejdsmarkedspension, se kapitel 4.<br />

2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem<br />

2.1.1. Alderdomsunderstøttelse til værdige trængende, aldersrenten<br />

og folkepensionen<br />

Med vedtagelsen i 1891 af "lov om alderdomsunderstøttelse til værdige<br />

trængende uden for fattigvæsenet" var Danmark et af de første lande som<br />

indførte en offentlig alderspensionsordning. Ordningen adskilte sig på<br />

væsentlige punkter fra den tyske ordning, der blev etableret et par år tidligere,<br />

og som kom til at danne model for alderpensionen i mange andre lande.<br />

Efter den "tyske model" afhænger alderspensionen af omfanget af personens<br />

tidligere erhvervsarbejde, mens det danske alderspensionssystem siden sin<br />

start i 1892 har været karakteriseret ved:<br />

• at være finansieret via de generelle skatter<br />

• i princippet at omfatte alle borgere<br />

• at være en forsørgelsesydelse, der blev aftrappet, når der forelå et<br />

supplerende indkomstgrundlag<br />

Når pensionssystemet i Danmark blev opbygget efter et såkaldt universelt<br />

princip, skyldtes det, at det ikke syntes muligt for landarbejderne at betale et<br />

bidrag ud af deres aktuelle indkomst, hvilket en forsikringsmodel ville kræve.<br />

En del af tanken bag alderdomsforsørgelsen var netop at sikre landarbejderne<br />

en social ordning, der skulle træde i stedet for lønstigninger.<br />

Fra folkepensionens indførelse i 1957 er ydelserne i stigende grad blevet<br />

opdelt i et stadigt mere indtægtsuafhængigt grundbeløb suppleret med<br />

indtægtsafhængige tillæg. Fra 1970 har alle, der reelt har trukket sig tilbage<br />

arbejdsmarkedet, og som derfor ikke har nogen selvstændig arbejdsindkomst,<br />

fra 67 års alderen haft ret til et fast grundbeløb.<br />

Frem til 1980'erne var der således en ret entydig udvikling i pensionslovgivningen,<br />

som indebar, at flere blev berettigede til alderspension,<br />

samtidigt med, at alderspensionen blev mindre trangsbestemt, se boks 2.1.<br />

27


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Med til dette billede hører også, at pensionister i 1960'erne og 1970'erne fik<br />

stadig flere goder som skattefordele, personlige tillæg, varmetillæg og<br />

boligydelse mv. Omfanget af flere af disse ydelser er øget i løbet af<br />

1980'erne.<br />

I 1982 og 1993 blev bestemmelserne om folkepensionens grundbeløb ændret,<br />

så grundbeløbet blev aftrappet ved arbejdsindkomster over en vis størrelse.<br />

Grundbeløbet havde indtil da en særlig status i det danske overførselssystem,<br />

da det blev ydet uafhængigt af pensionistens øvrige indkomst. Begrundelsen<br />

for ændringen var, at personer med en relativ høj arbejdsindkomst ikke reelt<br />

havde trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet og dermed ikke skulle være<br />

berettigede til det fulde grundbeløb.<br />

28


Boks 2.1. Udviklingen i alderspensionen.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

1891 Lov om alderdomsunderstøttelse til værdige trængende uden for fattigvæsenet<br />

Som et af de første lande indførte Danmark en offentlig alderspensionsordning.<br />

Ved loven fik alle over 60 år principielt adgang til en alderspension, hvis de ikke<br />

kunne forsørge sig selv. Dog var der knyttet nogle værdighedskrav til ordningen,<br />

og det var de enkelte kommuner, som skønsmæssigt fastsatte pensionens størrelse.<br />

Alderspensionen blev finansieret over både de kommunale og de statslige skatter.<br />

1922 Lov om aldersrente<br />

Der blev brudt definitivt med almisseprincippet, idet man overgik til retsprincippet,<br />

så ydelsens størrelse ikke længere blev fastsat skønsmæssigt af de enkelte<br />

kommuner. Aldersrenten blev nedsat efter rentenydernes indtægt.<br />

1956 Folkepensionen<br />

Folkepensionen omfattede i princippet alle uanset indtægtsforhold. Indtægtsreguleringsbestemmelserne<br />

fra de tidligere bestemmelser om aldersrente blev dog<br />

opretholdt, men der indførtes et "mindstebeløb", som tilkom alle uanset indtægtsforhold.<br />

1964 Den fulde folkepension<br />

Loven indebar en gradvis lempelse af indtægtsreguleringen, således at<br />

grundbeløbet med virkning fra 1. april 1970 ikke længere blev indtægtsreguleret.<br />

Samtidigt blev der med loven indført et pensionstillæg, som var indtægtsreguleret.<br />

Begrundelsen herfor var, at den manglende indtægtsregulering af grundbeløbet<br />

kun kom den del af pensionisterne til gode, som havde indtægter ved siden af<br />

pensionen.<br />

1972-75 Indtægtsreguleringen af pensionstillægget lempes<br />

1980 Socialindkomstbegrebet<br />

Baggrunden for lovændringen om indførelse af et nyt indkomstbegreb var et<br />

ønske om at sikre, at de sociale ydelser alene blev udbetalt til personer, der havde<br />

reelt behov for at opnå hjælp fra de offentlige myndigheder.<br />

1988 Nyt indkomstgrundlag ved beregning af pensionstillæg<br />

Med gennemførelsen af skattereformen 1. januar 1987 var der åbnet mulighed for<br />

at afskaffe socialindkomstbegrebet til fordel for et indkomstgrundlag, der i<br />

forvejen benyttedes efter skattelovgivningen. Nemlig de nye indkomstbegreber<br />

personlig indkomst og kapitalindkomst. Hermed forsvandt formuetillægget i<br />

forbindelse med indkomstopgørelsen.<br />

1994 Bruttoficering af folkepensionen<br />

I forbindelse med skattereformen fik folkepensionisterne sænket deres<br />

personfradrag til niveauet for andre skatteydere. Som kompensation herfor blev<br />

pensionstillægget forøget. Der skete samtidig en omlægning fra grundbeløbet til<br />

pensionstillægget.<br />

1999 Lavere folkepensionsalder<br />

Gældende fra år 2004 sænkes folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år.<br />

29


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Udviklingen i økonomisk perspektiv<br />

Udviklingen siden indførelsen i 1891 har betydet, at både andelen af<br />

ældregruppen, der er omfattet af pensionssystemet, og størrelsen af ydelsen er<br />

vokset betydeligt.<br />

Fra 1892 og frem til i dag er andelen af de over 70-årige, der modtager<br />

"folkepension", steget fra under 30 pct. til næsten 100 pct. I perioden fra<br />

1906 og frem til i dag er den gennemsnitlige udbetalte pension vokset mere<br />

end dobbelt så hurtigt som årslønnen for en faglært arbejder, se figur 2.1.1.<br />

Der er ved sammenligningen af væksten i løn og pension set på indkomster<br />

før skat.<br />

Figur 2.1.1. Udviklingen i pensionssystemet 1906-98.<br />

30<br />

Pct. Indeks 1906=100<br />

300<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

1906 1920 1945 1970 1998<br />

Andel af de over 70-årige, der modtager "folkepension"<br />

Udvikling i pensionen i forhold til løn for faglært arbejder (h. akse)<br />

Anm.: Beregningen af lønnen i 1920 og 1945 er baseret på en antagelse om 2.000 arbejdstimer<br />

om året. I 1920 er det andel af de over 65-årige, der modtager alderdomsunderstøttelse,<br />

der er medtaget.<br />

Kilde: Diverse årgange af Statistisk årbog, Danmarks Statistik<br />

Indkomstbeskatningen har dog stor betydning for både pensionisters og<br />

erhvervsaktives disponible indkomst. I figur 2.1.2. er udviklingen i den reale<br />

disponible indkomst for pensionister og erhvervsaktive i de seneste 30 år<br />

derfor sammenlignet.<br />

300<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Gruppen af pensionister uden supplerende indkomst har haft både en relativ<br />

gunstig og mere stabil realindkomstudvikling end de erhvervsaktive 1 , se figur<br />

2.1.2.<br />

Figur 2.1.2. Udviklingen i pensionisters og erhvervsaktives reale<br />

disponible indkomst 1970-99.<br />

Indeks 1970=100<br />

140<br />

130<br />

120<br />

110<br />

100<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

Indeks 1970=100<br />

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />

Folkepensionist par Enlig folkepensionist Erhvervsaktiv LO'er<br />

Anm.: Der er ikke medregnet boligstøtte.<br />

Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets familietypemodel.<br />

Udviklingen i indkomst mv. for arbejdere, tjenestemænd og folkepensionister 1970-<br />

1981 af Mogens Nagel Larsen, Økonomi og politik, 55. årgang nr. 4 1981.<br />

Beregninger baserede på personeksempler som ovenfor er ikke altid<br />

repræsentative for den faktiske udvikling for forskellige grupper, men det<br />

1 Det er stiliserede personeksempler, der er undersøgt i figuren. Der er således ikke medtaget<br />

andre indkomster end løn og pension. Den benyttede model – NN-model og familietypemodel<br />

– og de benyttede data går kun tilbage til 1970. Det har derfor ikke været muligt at vælge et<br />

tidligere starttidspunkt for figuren. Udviklingen for pensionistægteparret og den enlige<br />

pensionist er ikke helt ens. Det er specielt i perioden 1976-79, at der er en uensartet udvikling,<br />

fordi pensionistægteparrets indkomst vokser hurtigere. Den bedre udvikling for<br />

pensionistægteparret over denne periode er et resultat af bestræbelserne på via<br />

pensionslovgivningen at forbedre indkomstforholdene for denne gruppe, se Beretning om<br />

Lovmodelrådets virksomhed oktober 1978-marts 1980, Økonomiministeriet 1980.<br />

140<br />

130<br />

120<br />

110<br />

100<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

31


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

viser sig, at også den gennemsnitlige disponible indkomst for pensionister er<br />

vokset hurtigere end for erhvervsaktive. Fra 1983 til 1997 er den disponible<br />

indkomst for personerne i de erhvervsaktive aldre målt i faste priser steget<br />

med godt 21 pct., mens pensionisternes er steget med knap 29 pct.<br />

Pensionisternes samlede indkomster er altså i denne periode vokset en del<br />

kraftigere end de erhvervsaktives. En del af forklaringen på denne udvikling<br />

er den kraftige vækst i pensionsordningerne i perioden. Det har betydet en<br />

lavere vækst i den disponible indkomst for personerne i den erhvervsaktive<br />

alder. Det kan skønnes, at indkomstfremgangen for de erhvervsaktive ville<br />

have været ca. 2 pct.enheder højere uden vækst i pensionsindbetalingerne 2 De<br />

større pensionsindbetalinger betyder også større pensionsudbetalinger på sigt.<br />

Det skønnes dog ikke, at væksten i indbetalingerne over perioden har nået at<br />

øge væksten i pensionisternes disponible indkomster over samme periode i<br />

nævneværdigt omfang.<br />

2.1.2. Den historiske udvikling i internationalt perspektiv<br />

Frem til begyndelsen af 1930'erne var det danske pensionssystem ret<br />

enestående af sin art i verden. Kun New Zealand, der sammen med Tyskland<br />

og Danmark hører til de lande, der tidligst indførte offentlige alderspensionssystemer,<br />

havde en pensionsordning, der mindede om den danske. I<br />

1930'erne påbegyndtes imidlertid opbygningen af systemer af samme type i<br />

Sverige og Norge. Umiddelbart efter krigen videreudviklede Sverige, som det<br />

første af de nordiske lande, denne ordning til et system efter folkepensionsmodellen,<br />

med et universelt grundbeløb suppleret med indkomstafhængige<br />

tillæg. I løbet af 1950'erne blev lignende systemer indført i Norge,<br />

Finland og Danmark. Også Storbritannien og Holland hører til de lande, hvor<br />

man i den tidlige efterkrigstid indførte universelle pensioner med en ensartet<br />

ydelse til alle - kombineret med mulighed for indkomstafhængige tillæg, som<br />

finansieredes gennem en kombination af generelle skatter og særlige<br />

socialskatter.<br />

I internationale sammenligninger af alderspensionssystemer skelner man<br />

mellem Beveridge- og Bismarck-modellerne 3 . Universelle systemer med<br />

faste grundydelser som det danske henregnes til Beveridge-modellen, mens<br />

2 Se Ældres indkomster og formuer, tværtministeriel rapport, april 1996.<br />

3 Beveridge hentyder til Beveridge rapporten fra 1942, hvor det foreslås, at ydelserne gives<br />

som faste grundydelser til alle uden krav om forudgående bidrag/kontingent. Ideen med et<br />

sådant system er, at det i højere grad virker fattigdomsbekæmpende. Bismarck refererer til den<br />

tyske rigskansler fra 1871-90, der i 1883 indførte en socialforsikring med syge-, invalide- og<br />

alderspensionsdækning. Denne ordning var netop en forsikringsordning og krævede derfor<br />

indbetaling af bidrag/kontingent.<br />

32


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

selektive systemer med bidragsrelaterede ydelser henregnes til Bismarckmodellen.<br />

Sidstnævnte systemer adskiller sig fra det danske ved:<br />

• at være finansieret via særlige socialforsikringsbidrag eller andre former<br />

for øremærkede socialskatter<br />

• kun at omfatte personer med betydelig forudgående erhvervsaktivitet<br />

• at ydelserne varierer i størrelse alt efter tidligere indkomst og antallet af<br />

bidragsår – bidragsafhængige ydelser.<br />

Mens Beveridge-modellen indebærer adgang til alderspensionens grundydelse<br />

som noget i retning af en ret for alle borgere, er forudsætningen for<br />

pensionsberettigelse i Bismarck-modellen altså, at man har været erhvervsaktiv<br />

og bidragsbetaler i en længere forudgående periode.<br />

I mange lande udgør pensionssystemerne i dag en kombination af principperne<br />

i Beveridge- og Bismarck-modellerne. I modsætning til Danmark er<br />

folkepensionssystemet i de øvrige nordiske lande i løbet af 1960'erne blevet<br />

suppleret med arbejdsmarkedsrelaterede tillægspensions-systemer for erhvervsaktive,<br />

hvor blandt andet pensionen afhænger af den tidligere lønindkomst.<br />

Det danske ATP-system, der indførtes i 1964, indebar ganske vist<br />

opstart af bidragsbaserede pensioner for erhvervsaktive 4 . Men bidragene fastsættes<br />

som arbejdstidsrelaterede kronebeløb fremfor procentdele af lønnen.<br />

Derfor er det offentlige danske tillægspensionssystem væsentligt forskelligt<br />

fra systemerne i de øvrige nordiske lande, og det har aldrig fået samme<br />

betydning for pensionsindkomsterne. Indførelsen af den særlige pensionsopsparing<br />

(SP) indebærer dog, at ATP og SP samlet set vil komme til at<br />

spille en større rolle i fremtiden.<br />

Arbejdsmarkedsrelaterede pensioner med stor dækning blandt de erhvervsaktive<br />

er først for alvor kommet til Danmark med overenskomstaftalerne om<br />

opbygning af arbejdsmarkedspensionsordninger fra slutningen af 1980'erne.<br />

Før da var kun omkring hver tredje af de erhvervsaktive dækket af en<br />

arbejdsmarkedspension. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne er mere<br />

udførligt beskrevet i afsnit 2.2.<br />

ATP-ordningen og de aftalebaserede arbejdsmarkedspensioner ligner på<br />

nogle punkter pensionssystemerne i vore nabolande, idet de er bidragsfinansierede<br />

og indebærer, at de udbetalte pensionsydelser ikke er ens for alle,<br />

men varierer med antallet af år med en indbetaling. Der er dog den væsentlige<br />

forskel, at ATP og arbejdsmarkedspensionsordningerne er opsparingsba-<br />

4 Senere er også ledige og sygedagpengemodtagere blevet omfattet af ordningen. Førtidspensionister,<br />

delpensionister og efterlønsmodtagere kan frivilligt indtræde i ordningen.<br />

33


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

serede, og ydelsen afhænger således af, hvor meget den enkelte har indbetalt<br />

og forrentningen af opsparingen undervejs, mens ydelserne i vore nabolande<br />

ikke afhænger af forrentningen, da de ikke er opsparingsbaserede, og ikke har<br />

samme direkte sammenhæng mellem ind- og udbetalingerne.<br />

2.2. Opbygningen af de arbejdsmarkedsrelaterede pensioner<br />

Folkepensionen er karakteriseret ved at være fuldstændig uafhængig af<br />

tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Der er imidlertid en række<br />

pensionsordninger i det danske pensionssystem, hvor tilknytningen til<br />

arbejdsmarkedet er af stor betydning. Det er de overenskomstaftalte<br />

arbejdsmarkedspensioner samt ATP, SP (den Supplerende Pension), LD<br />

(Lønmodtagernes Dyrtidsfond) og tjenestemandspensioner.<br />

2.2.1. Opbygning af arbejdsmarkedspensionsordningerne<br />

Arbejdsmarkedspensioner kan dateres tilbage til grundloven fra 1849, hvor<br />

de kongeligt udnævnte tjenestemænds sociale goder - herunder alderspensionen<br />

- blev formaliseret, se boks 2.2.1.<br />

Boks 2.2.1. Historisk udvikling i arbejdsmarkedspensionerne.<br />

1849 De kongeligt udnævnte tjenestemænds sociale goder etableres.<br />

1870’erne Enkelte pengeinstitutter opretter pensionsordninger.<br />

1900 Pensionskassen for Værkstedsfunktionærer i Jernindustrien i Danmark. Den<br />

ældste forsat fungerende selvstændige arbejdsmarkedspensionsordning i<br />

Danmark.<br />

1919 Den første tjenestemandslov. Pensionskasserne for pengeinstitutterne blev<br />

også udvidet i disse år. Omkring dette tidspunkt etableredes en række<br />

pensionsforsikringsselskaber: Pensionsforsikringsanstalten (PFA) og<br />

Arbejdernes Pension (AP).<br />

1950’erne Oprettedes en række tværgående ordninger med udgangspunkt i den offentlig<br />

sundhedssektor. Disse ordninger fik en pendant blandt akademikere.<br />

1960’erne De offentligt ansatte LO’ere og FTF’ere får deres egne pensionsordninger.<br />

1985 LO fremlægger et forslag til en pensionsreform. En af begrundelserne var, at<br />

på dette tidspunkt var kun en trediedel af befolkningen i en<br />

arbejdsmarkedspensionsordning, mens to-trediedele kun havde<br />

folkepensionen samt ydelserne fra ATP. Samtidig var det opfattelsen, at de<br />

store generationer fra krigen og umiddelbart derefter, ville blive en byrde,<br />

såfremt der ikke skete en opsparing i tide.<br />

1989-93 På baggrund af LO’s forslag oprettes en række nye overenskomstsbaserede<br />

pensionsordninger i den offentlige sektor og på det private arbejdsmarked<br />

blandt andet inden for transport, bygge og anlæg samt for kvindelige<br />

arbejdere.<br />

34


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Arbejdsmarkedspensionerne er fortsat i opbygningsfasen, og der er blandt<br />

andet derfor store forskelle i bidragsprocenterne for de forskellige områder,<br />

jf. figur 2.2.1.<br />

Bidragsprocenterne for de nye ordninger, som f.eks. industriens, er typisk<br />

væsentligt lavere end bidragsprocenterne i de gamle ordninger, som f.eks.<br />

ingeniørernes ordning, jf. figur 2.1. Den gennemsnitlige indbetalingsprocent<br />

for de undersøgte ordninger var i 1998 knap 6 pct.<br />

Figur 2.2.1. Bidragsprocenter i 1998.<br />

Pct. Pct.<br />

16<br />

16<br />

14<br />

14<br />

12<br />

12<br />

10<br />

10<br />

8<br />

8<br />

6<br />

6<br />

4<br />

4<br />

2<br />

2<br />

0<br />

0<br />

Ingeniørernes<br />

pension<br />

Kommunernes<br />

pension<br />

Anm.: Pensionsselskaberne er et fælles administrationsselskab for B&A Pension, B&T<br />

Pension, HTS Pension, PKS Pension, APK og PKAD.<br />

Kilde: Egen undersøgelse, baseret på pensionskassernes indberetning.<br />

Lærernes pension<br />

Arbejdsmarkedets parter har oprindelig tilsigtet, at bidragsprocenterne i de<br />

nye pensionsordninger skal stige. Det vil imidlertid afhænge af<br />

overenskomstsforhandlingerne, hvad den endelige bidragsprocent bliver. Det<br />

er i fremskrivningen af dansk økonomi i kapitel 7 og 8 forudsat, at den<br />

gennemsnitlige indbetalingsprocent vokser til 9 pct. i år 2010.<br />

Pensionsselskaberne<br />

Industriens pension<br />

35


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Der er betydelige forskelle i de beløb, som er opsparet pr. medlem 5 i de<br />

enkelte ordninger, eksempelvis har ingeniørernes pension ca. 900.000 kr. pr.<br />

medlem, mens industriens pension har ca. 20.000 kr. pr. medlem. Dette vil på<br />

nuværende tidspunkt betyde store forskelle i udbetalingerne, men i takt med<br />

at de nye arbejdsmarkedspensioner udbygges, bliver forskellen mellem<br />

udbetalingerne mindre, jf. kapitel 4.<br />

2.2.2. ATP 6<br />

Formålet med ATP er at tilvejebringe en tillægspension for alle lønmodtagere.<br />

Alle lønmodtagere i Danmark, som er mellem 16 år og 66 år 7 og<br />

beskæftiget mere end 9 timer ugentligt, betaler bidrag til ATP. I løbet af<br />

1990’erne er ordningen udvidet til også at omfatte modtagere af overførselsindkomster,<br />

se boks 2.2.2. Det årlige bidrag varierer mellem 1.500 kr. og<br />

2.700 kr.<br />

Boks 2.2.2. Nye ATP-ordninger.<br />

Gruppen af mulige indbetalere er således udvidet til modtagere af førtidspension, delpension<br />

og personer, der får udbetalt overgangsydelse, efterløn, delefterløn eller seniorydelse fra en akasse<br />

for lønmodtagere. I løbet af 1997 har mindst 70.000 førtidspensionister, efterlønsmodtagere<br />

mfl. tilmeldt sig den frivillige ATP-ordning, hvor man opnår en højere ATP-pension,<br />

når man fylder 67 år ved selv at betale bidrag.<br />

• Personer, som modtager dagpenge i forbindelse med ledighed, sygdom, barsel eller<br />

AMU-uddannelse. Disse grupper betalte fra 1998 dobbelt ATP-bidrag - i 1997 blev der<br />

betalt 150 pct. af det fulde ATP-bidrag. Der er højere bidrag for disse grupper, fordi der<br />

normalt ikke betales bidrag til arbejdsmarkedspensioner i forbindelse med ledighed,<br />

sygdom, barsel eller AMU-uddannelse, hvorfor den øgede ATP-betaling skal<br />

kompensere for manglende bidrag til arbejdsmarkedspensioner. Medlemmet betaler selv<br />

en trediedel af bidraget, mens a-kasser og arbejdsgivere betaler en trediedel hver.<br />

• Personer, der modtager kontanthjælp, revalideringsydelse mv. Disse grupper betalte i<br />

1998 det fulde bidrag. Medlemmet betaler selv en trediedel af bidraget, kommunerne<br />

betaler resten.<br />

• Personer, der modtager førtidspension eller efterløn mv., har siden 1997 haft mulighed<br />

for at betale bidrag til ATP. De frivillige medlemmer af ATP betaler det fulde bidrag.<br />

Medlemmet betaler selv halvdelen, og kommunerne betaler resten af bidraget.<br />

• Endelig kan selvstændige betale frivillige bidrag.<br />

5<br />

Opsparet beløb pr. medlem er udtryk for livsforsikringshensættelserne. Disse hensættelser<br />

skal dække invaliditet, dødsfald og alderspensionering.<br />

6<br />

I forbindelse med Pinsepakken fik ATP overdraget opgaven med at administrere Den Særlige<br />

Pensionsopsparing (SP), der trådte i kraft 1. januar 1999. Det betyder, at ATP nu har ansvaret<br />

for administration og porteføljemanagement af ATP-ordningen fra 1964, der fortsætter<br />

uændret, Den Midlertidige Pensionsopsparing (DMP), hvortil der kun indbetales bidrag for<br />

1998, og Den Særlige Pensionsopsparing (SP), som er en varig ordning.<br />

7<br />

Aftalt ved Finansloven 1999 vil aldersgrænsen være 64 år, for personer født efter d. 1. juli<br />

1939, jf. lov nr. 287 af 12. maj 1999.<br />

36


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Det særlige ved ATP-ordningen er, at udbetalingerne er uafhængig af,<br />

hvornår der er sket indbetaling. Dette er et såkaldt aldersneutralt grundlag. En<br />

indbetaling på 400 kr. giver ret til livsvarig årlig ydelse på 100 kr. Det<br />

gælder, uanset om indbetalingen er sket som 20-årig eller som 66-årig. Det<br />

betyder, at forrentningen af de yngre medlemmers bidrag er meget lav, mens<br />

de ældres bidrag kan være ganske betydelig. F.eks. vil en 64-årigs bidrag<br />

have en forretning på ca. 100 pct. Det aldersneutrale grundlag indebærer<br />

derfor en svært gennemskuelig omfordeling mellem forskellige medlemsgrupper.<br />

Hertil kommer, at det aldersneutrale grundlag betyder, at ordningen<br />

ikke er robust over for demografiske ændringer som netop stigningen i<br />

antallet af ældre i de kommende årtier. Det skyldes, at den bygger på ”payas-you-go”-<br />

princippet.<br />

Udbetalinger fra ATP<br />

Den højeste ATP-pension var i april 1998 på godt 16.800 kr. om året (før<br />

skat). Det forventes, at den højeste ATP-ydelse i fremtiden vil ligge på ca. 50<br />

pct. af folkepensionens grundbeløb (ca. 25.000 kr. i år 2000) 8 . Fordi<br />

ordningen nu dækker personer med selv en meget beskeden tilknytning til<br />

arbejdsmarkedet, vil ATP med tiden dække ca. 98 pct. af landets<br />

folkepensionister.<br />

2.2.3. Den særlige pension SP<br />

Omkring 3 millioner danskere i alderen 17-66 år 9 betaler fra 1. januar 1999<br />

til en ny pensionsordning - nemlig Den Særlige Pensionsopsparing (SP), som<br />

Folketinget vedtog i forbindelse med Pinsepakken.<br />

SP-ordningen indebærer, at alle lønmodtagere, selvstændige og personer på<br />

overførselsindkomst indbetaler 1 procent af deres løn eller ydelse i SPbidrag.<br />

For den enkelte er der ingen sammenhæng mellem det indbetalte beløb og det<br />

beløb, der tilskrives den enkeltes konto. Det skyldes, at Folketinget med SP<br />

har valgt en omfordeling, der tager udgangspunkt i beskæftigelsesomfanget<br />

og ikke indkomsten. Ordningen har et loft for beløbet, som kan konteres.<br />

Den enkeltes SP-saldo bliver en gang om året reguleret i forhold til de<br />

opnåede markedsafkast. Det betyder, at saldoen bliver reguleret opad i de år<br />

afkastet er positivt. Omvendt vil saldoen blive reguleret nedad, hvis afkastet<br />

8 Dog 40 pct. for personer, der bliver folkepensionister ved 65 år.<br />

9 Dog 64 år for personer, der fylder 60 år efter 1. juli 1999.<br />

37


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

er negativt som følge af udviklingen på de finansielle markeder. De enkelte<br />

SP-saldi reguleres første gang den 31. december 2000.<br />

Opsparingen bliver udbetalt over en tiårig periode fra kontohaverens 67. år 10 ,<br />

og der skal betales indkomstskat af de løbende udbetalinger. Ved dødsfald<br />

udbetales det beløb, der står på kontoen, til dødsboet. Af beløbet skal der<br />

betales 40 pct. i afgift. Dermed kan ordningen med hensyn til udbetalingerne<br />

sammenlignes med en ratepension.<br />

2.2.4. LD<br />

Initiativet til LD blev taget i 1977, hvor Folketinget besluttede at indefryse<br />

dyrtidsportionerne i perioden 1977-79. Dermed bliver der ikke indbetalt til<br />

ordningen længere, hvorfor LD langsomt afvikler formuen igennem<br />

udbetalingerne. Den nuværende formue stammer fra en indbetaling på 7,7<br />

mia.kr., som LD i 1980 modtog fra staten. Fra begyndelsen blev midlerne<br />

fordelt på individuelle konti for 2,5 mill. lønmodtagere. Lønmodtagernes<br />

Dyrtidsfond forvaltede i 1998 på vegne af godt 1,5 mill. kontohavere midler<br />

for ca. 48,8 mia.kr.<br />

2.2.5. Tjenestemandspensionsordningen<br />

Alle grundlove siden 1849 har indeholdt bestemmelser om tjenestemandspensioner,<br />

jf. ovenfor. Pensionsordningen for tjenestemænd i staten er fastlagt<br />

i tjenestemandsloven fra 1969 med senere ændringer. Dermed adskiller<br />

tjenestemandspensionerne sig fra arbejdsmarkedspensioner for overenskomstansatte<br />

ved at være lovbaserede i modsætning til aftalebaserede.<br />

Tjenestemandspensionerne adskiller sig endvidere fra de aftalebaserede<br />

arbejdsmarkedspensioner, idet de - som folkepensionen - er skattefinansierede<br />

(pay-as-you-go). Dermed er de tilsagn, som den enkelte tjenestemand<br />

får, ikke relateret til en fondsopbyning. Ordningen er løbende budgetfinansieret<br />

i modsætning til arbejdsmarkedspensionsordningerne for de overenskomstansatte,<br />

som er bidragsfinansierede 11 .<br />

Pensionen beregnes ud fra længden af ansættelsesperioden samt den<br />

pensionsgivende løn ved pensionering. Tjenestemandspensionen bygger på,<br />

at ydelsen er defineret i lovgivningen. For arbejdsmarkedspensioner er<br />

ydelsen defineret ved den enkeltes bidrag.<br />

10 Dog 65. år for personer, der fylder 60 år efter den 1. juli 1999.<br />

11 Finansministeriet (1998):Lønpolitik.<br />

38


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Den seneste opgørelse viser, at 133.187 12 personer er berettigede til<br />

tjenestemands- eller anden statslig pension. Ordningen er for statslige<br />

tjenestemænd samt folkekirkens og folkeskolens tjenestemænd.<br />

Ordningen vedrørende tjenestemandspensioner får mindre betydning,<br />

eftersom ansatte i den offentlige sektor i højere grad får bidragsfinansierede<br />

og –definerede ordninger, som er i overensstemmelse med de mere fleksible<br />

og individuelle lønformer, som er implementeret i den offentlige sektor.<br />

2.3. Pensionssystemet i dag<br />

Det danske pensionssystem består i dag af:<br />

• Folkepensionen<br />

• Arbejdsmarkedspensioner og firmaordninger<br />

• Tjenestemandspension<br />

• ATP og SP<br />

• Private pensionsordninger<br />

Folkepension tilkendes efter ansøgning fra det fyldte 67. år. Det er en<br />

forsørgelsesydelse, dvs. en ydelse, som beregnes efter pensionistens aktuelle<br />

evne til at forsørge sig selv. Pensionens størrelse reguleres således både på<br />

grundlag af indtægts- og samlivsforhold.<br />

Pensionen er sammensat af grundbeløb og pensionstillæg. Hertil kommer<br />

personlige tillæg, der efter en konkret og individuel vurdering tildeles<br />

pensionister, hvis forhold er særligt vanskelige.<br />

Tabel 2.3.1. Folkepensionen pr. 1. januar 1999.<br />

Ydelse Reelt enlig Andre<br />

Indkomstafhængighed afhængig<br />

(Beløb i kr.) (Beløb i kr.) af:<br />

Grundbeløb............... 48.024 48.024 Alene egen arbejdsindkomst<br />

Pensionstillæg........... 47.616 21.468 Samlede supplerende indkomst<br />

I alt............................ 95.640 69.492<br />

Personligt tillæg........ f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

Samlede supplerende indkomst<br />

Anm.: 1 Ikke-skattepligtig<br />

I forbindelse med indførelsen af den nye efterløn sænkes folkepensionsalderen<br />

fra år 2004 til 65 år. Dermed sker der en tilnærmelse til normen for<br />

pensionsalderen i Europa.<br />

12 Finanslovsforslaget for 2000: §36, tabel 1, p. 215.<br />

39


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Indkomstafhængigheden for folkepensionens grundbeløb er derudover<br />

lempet. Efter de hidtidige gældende regler aftrappedes grundbeløbet med 60<br />

pct. af den del af pensionistens arbejdsindkomst, der lå ud over en<br />

indkomstgrænse på henholdsvis 138.400 kr. for gifte og 204.100 kr. for<br />

enlige. I forbindelse med indførelsen af den nye efterløn sænkes<br />

aftrapningsprocenten fra 60 pct. til 30 pct., og indkomstgrænsen for<br />

aftrapning af grundbeløbet er for gifte øget, så den svarer til grænsen for<br />

enlige. Det vil øge tilskyndelsen til en mere gradvis tilbagetrækning fra<br />

arbejdsmarkedet, at folkepensionen mere lempeligt kan suppleres med<br />

arbejdsindkomst.<br />

For de nuværende førtidspensionister vil den lavere folkepensionsalder kun<br />

få mindre betydning, idet de fortsat vil modtage førtidsbeløb, invaliditetsbeløb<br />

og erhvervsudygtighedsbeløb frem til det fyldte 67. år.<br />

En statistisk beskrivelse af pensionisternes økonomiske situation i 1997<br />

Pensionisternes indkomster stammer fra en lang række kilder. Det er f.eks.<br />

folkepension, boligstøtte, arbejdsmarkedspensioner, renteindtægter og<br />

arbejdsindkomst.<br />

40


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 2.3.1. Indkomstsammensætningen blandt pensionisterne i 1997, fordelt på indkomstgrupper.<br />

1000 Kr.<br />

Enlige<br />

1000 Kr.<br />

400<br />

300<br />

200<br />

100<br />

0<br />

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />

Decil<br />

400<br />

300<br />

200<br />

100<br />

0<br />

Folkepension Supplerende pension<br />

Formueafkast Øvrig indkomst<br />

ATP Boligtøtte mv.<br />

1000 Kr. Par<br />

1000 Kr.<br />

800<br />

600<br />

400<br />

200<br />

0<br />

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />

Decil<br />

800<br />

600<br />

400<br />

200<br />

0<br />

Folkepension Supplerende pension<br />

Formueafkast Øvrig indkomst<br />

ATP Boligtøtte mv.<br />

Anm.: Pensionisterne er fordelt på 10 lige store grupper efter størrelsen af deres disponible<br />

indkomst. Disponibel indkomst er indkomst efter skat plus boligydelse og personlige<br />

tillæg, men før boligudgifter. For 1. decil er det således den gennemsnitlige indkomst<br />

fra de forskellige indkomstkilder for gruppen af de 10 pct. af pensionisterne med de<br />

laveste indkomster, der er opgjort. Formueafkast er kapitalindkomst (afkastet af<br />

ejerboligformuen er sat til 6 pct.) plus aktieindkomst. Boligstøtte mv. er boligydelse,<br />

personlige tillæg og børnefamilieydelse og –tilskud. Supplerende pensioner er<br />

tjenestemandspension, arbejdsmarkedspensioner mv. Øvrig indkomst er personlig<br />

indkomst udover folkepension og supplerende pensioner. Det kan f.eks. være<br />

arbejdsindkomst. Alle indkomster er efter betaling af arbejdsmarkedsbidrag. For<br />

parrene er det parrets samlede indkomst. Der er alene medtaget par, hvor begge er 67<br />

år eller ældre.<br />

Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />

For langt størstedelen af pensionisterne er folkepensionen den mest betydningsfulde<br />

forsørgelseskilde. Det er således alene i gruppen af de 30 pct.<br />

bedst stillede enlige pensionister og de 40 pct. bedst stillede pensionistpar, at<br />

arbejdsmarkedspensioner, tjenestemandspension og øvrige supplerende pensioner<br />

har en væsentligt betydning, se figur 2.3.1. Dette billede vil blive<br />

ændret i takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, se kapitel 4.<br />

Den store betydning af folkepensionen afspejler sig også i pensionisternes<br />

indkomstfordeling. Forskellene i pensionisternes disponible indkomst er<br />

således relativt begrænset. Ca. 2/3 af de enlige pensionister har således en<br />

disponibel indkomst på mellem 60.000 og 100.000 kr. Og ca. 2/3 af de<br />

samlevende pensionister har en disponibel indkomst på mellem 45.000 og<br />

85.000 kr. pr. person, se figur 2.3.2<br />

De samlevende pensionister har således typisk en lavere disponibel indkomst<br />

end enlige pr. person. Forklaringen herpå er, at de modtager en lavere<br />

folkepension end reelt enlige. Dertil kommer, at de typisk også modtager en<br />

lavere boligydelse, idet boligydelsen afhænger af husstandens samlede<br />

41


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

indkomst. Reglerne for beregning af boligydelse til enlige og par er dog ikke<br />

helt identiske. De lavere offentlige ydelser til samlevende er begrundet i, at<br />

samlevende har lavere udgifter til bolig, mad osv. pr. person.<br />

Figur 2.3.2. Alderspensionister fordelt efter disponibel indkomst, 1997.<br />

Pct. Enlige<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

42<br />

40<br />

100<br />

150<br />

200<br />

250<br />

Disponibel indkomst (1.000 kr.)<br />

Andel af enlige<br />

300<br />

Pct.<br />

3,0<br />

Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

Pct. Par<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

90<br />

150<br />

200<br />

250<br />

300<br />

350<br />

Disponible indkomst (1.000 kr.)<br />

Andel af parrene<br />

Forskellen mellem den gennemsnitlige disponible indkomst 13 for de 18-66<br />

årige og de 67-årige og ældre er kun ca. 1.000 kr. for enlige men ca. 88.000<br />

kr. for parrenes samlede indkomst, se tabel 2.3.2. En af forklaringerne på den<br />

begrænsede indkomstforskel for de enlige er, at der blandt de 18-66 årige<br />

enlige er en del uddannelsessøgende. Dertil kommer, at pensionisternes<br />

adgang til en mere fordelagtig boligstøtte bidrager væsentligt til at forbedre<br />

specielt de enlige pensionisters økonomiske situation. Et andet element, der<br />

mindsker indkomstforskellen, er pensionsopsparingen, der sænker<br />

indkomsten som erhvervsaktiv og øger den som pensionist. Pensionisterne<br />

har endvidere et større gennemsnitligt formueafkast end de erhvervsaktive.<br />

13 Det skal bemærkes, at de erhvervsaktives disponible indkomst er opgjort som den<br />

disponible indkomst efter betaling af pensionsbidrag.<br />

400<br />

450<br />

Pct.<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Tabel 2.3.2. De 18-66 åriges og 67-årige og ældres økonomiske situation,<br />

1997.<br />

Årlig indkomst (kr.)<br />

18-66 årige 67-årige og ældre<br />

Enlige Par Enlige Par<br />

Socialpension.............................. 14.200 6.500 84.800 119.500<br />

Supplerende pension................... 2.900 4.200 25.300 62.200<br />

ATP ............................................ 0 0 2.700 6.800<br />

Formueafkast .............................. 2.100 8.900 21.600 47.900<br />

Øvrig indkomst........................... 133.300 389.800 5.200 17.400<br />

Samlede indkomst ...................... 152.500 409.400 139.600 253.800<br />

Skat............................................. 46.900 132.500 42.200 71.400<br />

Indkomst efter skat ..................... 105.600 276.900 97.300 182.400<br />

Boligstøtte .................................. 3.000 600 9.300 3.700<br />

Børneydelser............................... 2.200 7.400 0 0<br />

Personlige tillæg ......................... 200 0 1.400 1.400<br />

Pensionsindbetalinger................. 2.600 11.300 600 2.200<br />

Disponibel indkomst ................... 108.400 273.700 107.400 185.400<br />

Anm.: Indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner er ikke medtaget under pensionsindbetalinger.<br />

Det påvirker dog ikke den disponible indkomst, idet indbetalingerne<br />

heller ikke er medtaget ved opgørelsen af den samlede indkomst. For par er det deres<br />

samlede indkomst. Par bestående af en 18-66 årig og en 67-årig eller ældre er ikke<br />

medtaget. Se i øvrigt anmærkning til figur 2.3.1.<br />

Kilde: Egne beregninger på Økonomiministeriets lovmodel.<br />

2.3.2. Det danske pensionssystem set i forhold til de udenlandske<br />

Pensionssystemet er sammensat af rent offentlige ordninger, ordninger<br />

baseret på aftaler mellem arbejdsmarkedets parter og helt private ordninger. I<br />

det følgende sammenlignes alene de offentlige ordninger i en række lande:<br />

Danmark, Sverige, Holland, Tyskland, Storbritannien og Canada.<br />

Den formelle pensionsalder i de undersøgte lande er mellem 60 og 67 år, se<br />

tabel 2.3.3. Danmark ligger højest med en pensionsalder på 67 år.<br />

Pensionsalderen i Danmark sænkes dog til 65 år i 2004. Storbritannien har<br />

med en pensionsalder på 60 år for kvinder den laveste pensionsalder blandt<br />

de undersøgte lande. Den øges dog gradvist til 65 år begyndende i år 2010.<br />

Den formelle pensionsalder vil dermed på sigt i alle de undersøgte lande være<br />

65 år 14 .<br />

14 Også Italien og Østrig vil gradvis øge pensionsalderen til 65 år.<br />

43


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Tabel 2.3.3 De offentlige pensioner i hovedtræk i de undersøgte lande.<br />

44<br />

Land Pensions<br />

alder<br />

(M/K) 1)<br />

Canada 65/65<br />

Danmark 67/67<br />

Pensionsordninger<br />

Optjening<br />

af ret til<br />

pension<br />

Grundlæggende Bopælstid<br />

Supplerende<br />

Arbejdsmarkedet<br />

Grundlæggende Bopælstid<br />

Supplerende<br />

Arbejdsmarkedet<br />

Holland 65/65 Grundlæggende Bopælstid<br />

Storbritannien<br />

65/60<br />

Sverige 65/65<br />

Grundlæggende<br />

Supplerende<br />

ArbejdsmarkedetArbejdsmarkedet<br />

Grundlæggende Bopælstid<br />

Supplerende<br />

Tyskland 65/65 Grundlæggende<br />

Arbejdsmarkedet<br />

Arbejdsmarkedet<br />

Finansiering Afhængig<br />

af tidligere<br />

indkomst<br />

(løn)<br />

Løbende via<br />

skatter<br />

Løbende via<br />

bidrag<br />

Løbende via<br />

skatter<br />

Opsparing<br />

via bidrag<br />

Løbende via<br />

særlig skat<br />

Løbende via<br />

bidrag<br />

Løbende via<br />

bidrag<br />

Løbende via<br />

skatter<br />

Løbende via<br />

bidrag – se<br />

dog boks 2.3<br />

Løbende via<br />

bidrag<br />

Modregning<br />

for<br />

øvrig<br />

indkomst<br />

Nej Ja<br />

Ja Nej<br />

Nej Ja<br />

Nej Nej<br />

Nej Nej<br />

Nej Nej<br />

Ja Nej<br />

Nej Ja<br />

Ja Nej<br />

Ja Nej<br />

Anm.: Storbritannien har endvidere en meget lav bopælsbaseret pensionsordning til 80-årige<br />

og ældre.<br />

1) Pensionsalderen i Danmark sænkes til 65 år i 2004. I Storbritannien øges<br />

pensionsalderen for kvinder gradvist til 65 år begyndende i 2010.<br />

Kilde: Alderspension i en række lande, internt arbejdspapir.<br />

Den udbredte enighed om en pensionsalder på 65 år betyder dog ikke, at<br />

tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet sker ved denne alder. I langt de fleste<br />

lande sker tilbagetrækningen tidligere gennem særlige tilbagetrækningsordninger<br />

(som f.eks. efterløn) eller gennem mulighed for at udtage private<br />

pensionsordninger før den officielle pensionsalder. Mulighederne for tidlig<br />

tilbagetrækning er mere udførligt beskrevet i kapitel 6.<br />

Optjeningen af ret til offentlig pension sker enten på baggrund af, at personen<br />

har boet i landet en række år, eller på baggrund af, at personen har arbejdet et<br />

antal år i landet. I nogle lande er den offentlige pension sammensat af flere<br />

elementer, hvor dele er arbejdsmarkedsrelaterede (dvs. pensionen er afhængig<br />

af den tidligere arbejdsmarkedsindsats), og hvor de øvrige dele er bopælsbaserede<br />

(dvs. pensionen er afhængig af antallet af år, den enkelte har boet i<br />

landet).


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I de fleste lande optjenes retten til den offentlige pension på arbejdsmarkedet<br />

- blandt de undersøgte lande gør det sig gældende for Tyskland og<br />

Storbritannien 15 . I Sverige, Canada og Danmark er der dels en bopælsrelateret<br />

offentlig pensionsordning, dels en arbejdsmarkedsrelateret offentlig<br />

pension – i Danmark ATP. I Holland er der alene et bopælsbaseret offentligt<br />

pensionssystem.<br />

De arbejdsmarkedsrelaterede og bopælsbaserede elementer adskiller sig udover,<br />

hvordan optjeningen sker, også ved, at ydelsen i de arbejdsmarkedsrelaterede<br />

elementer afhænger af såvel antal år på arbejdsmarkedet<br />

som den forudgående indkomst, således at systemet er med til at sikre en vis<br />

dækningsgrad 16 . Der er dog undtagelser herfor. I Danmark er den supplerende<br />

arbejdsmarkedsrelaterede ordning (ATP) alene afhængig af antal års<br />

bidrag og størrelsen af bidragene via arbejdstiden og dermed ikke direkte af<br />

den forudgående indkomst. I Storbritannien er den basale arbejdsmarkedsrelaterede<br />

pension heller ikke afhængig af forudgående indkomst. Der er dog<br />

en supplerende arbejdsmarkedsrelateret ordning, der afhænger af forudgående<br />

indkomst.<br />

Når udbetalingerne fra pensionsordningerne analyseres i det følgende, er det<br />

vigtigt at være opmærksom på, at det alene er en opgørelse af, hvad de<br />

offentlige pensioner sikrer af dækning. Dertil kommer i virkeligheden, hvad<br />

den enkelte selv individuelt eller via sin overenskomst har sikret sig af<br />

pensionsydelser. Analysen afspejler derfor, hvad der er sigtet med den<br />

offentlige del af pensionssystemet og dermed også, hvad der overlades til den<br />

enkelte i de forskellige lande.<br />

15 Storbritannien har dog en meget lav bopælsbaseret pension til 80 årige og ældre.<br />

16 Disse offentlige ordninger kan minde om de danske arbejdsmarkedspensionsordninger, men<br />

ordningerne adskiller sig ved hverken at være aktuariske eller opsparingsbaserede.<br />

45


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 2.3.3. De offentlige pensioners nettodækningsgrads afhængighed af<br />

forudgående indkomst.<br />

46<br />

Pct. Pct.<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

Holland Danmark Sverige Tyskland<br />

Lav løn Gennemsnitsløn Høj løn<br />

100<br />

Anm.: Figuren viser nettodækningsgraden for personen med en løn svarende til henholdsvis<br />

75, 100 og 150 pct. af gennemsnitslønnen for en lønmodtager (Average production<br />

Worker).<br />

Kilde: Internt arbejdspapir Supplerende pensionsberegninger, Hans Hansen.<br />

I Sverige og Tyskland sikrer pensionens afhængighed af forudgående<br />

indkomst, at dækningsgraden er mere ligelig for forskellige indkomstgrupper.<br />

I Danmark og Holland er det for højere lønnede op til arbejdsmarkedets<br />

parter eller den enkelte selv at sikre en fornuftig dækningsgrad, se figur 2.3.3.<br />

Et vigtigt aspekt ved arbejdsmarkedsrelaterede pensionssystemer er, at<br />

personer uden tidligere arbejdsmarkedstilknytning ikke modtager pension. En<br />

enlig pensionist i Tyskland, der ikke selv eller via en tidligere ægtefælle er<br />

dækket af en pensionsordning, modtager således ingen pension, se i øvrigt<br />

anmærkningen til figur 2.3.4. Det samme gælder for under 80-årige i<br />

Storbritannien. De 80-årige og ældre har endvidere en meget lav dækningsgrad.<br />

I Sverige, Canada og Danmark er forskellen i dækningsgraderne<br />

mindre. I Holland, hvor der ikke er noget arbejdsmarkedsrelateret element, er<br />

dækningsgraden selvfølgeligt ens, se figur 2.3.4.<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 2.3.4. Nettodækningsgraden af de offentlige pensioners afhængighed<br />

af forudgående tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />

Pct. Pct.<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

Tyskland<br />

Sverige<br />

Danmark<br />

Canada<br />

Storbritannien<br />

Med forudgående arbejdsmarkedstilknytning<br />

Uden forudgående arbejdsmarkedstilknytning<br />

Anm.: For personer uden forudgående arbejdsmarkedstilknytning kan der ikke beregnes en<br />

dækningsgrad, idet der ikke er nogen tidligere arbejdsindkomst at sammenligne med.<br />

For at kunne sammenligne pensionssystemerne er det her valgt at benytte<br />

arbejdsindkomsten for en person med arbejdsmarkedstilknytning ved beregningen af<br />

dækningsgraden. Der er i beregningerne benyttet arbejdsindkomsten for en<br />

gennemsnitlig produktionsarbejder. For Storbritannien er det for personer uden<br />

forudgående arbejdsmarkedstilknytning den bopælsbaserede pension til 80-årige og<br />

ældre, der fremgår af figuren. I Tyskland og Storbritannien vil personer uden<br />

forudgående arbejdsmarkedstilknytning, der derfor ikke er omfattet af<br />

pensionssystemet, i stedet kunne modtage ydelser fra det sociale system.<br />

”Dækningsgraden” som følge af de social ydelser vil være på 23 pct. i Tyskland og 29<br />

pct. i Storbritannien.<br />

Kilde: Internt arbejdspapir Alderspension i en række lande, Hans Hansen.<br />

Målsætningen med pensionssystemet i de forskellige lande varierer. I<br />

Tyskland og Storbritannien er sigtet først og fremmest at sikre en bestemt<br />

dækningsgrad, mens fattigdomsbekæmpelse kun i lille grad eller slet ikke er<br />

en målsætning for pensionssystemet. I Canada og Sverige forsøges at<br />

tilgodese begge målsætninger. Det sker ved, at der er en grundlæggende<br />

mindsteydelse og derudover en pensionsydelse afhængig af forudgående<br />

indkomst. Det offentlige pensionssystem i Holland og Danmark sikrer en<br />

mindsteydelse for alle, hvilket virker kraftigt fattigdomsbekæmpende.<br />

H olland<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

47


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Finansieringen af det offentlige pensionssystem sker løbende i de fleste af de<br />

undersøgte lande via bidrag og skatter. I Danmark er ATP dog<br />

opsparingsbaseret. Ligesom en beskeden del af den svenske ATP i fremtiden<br />

vil være opsparingsbaseret.<br />

I Danmark og Canada er det bopælsbaserede element af pensionssystemet<br />

skattefinansieret, mens det supplerende arbejdsmarkedsrelaterede element er<br />

bidragsfinansieret. De hollandske pensioner er bidragsfinansierede, men<br />

bidraget indgår som et element i skattesystemet. I Sverige, Tyskland og<br />

Storbritannien er pensionssystemet bidragsfinansieret. Der er dog ingen skarp<br />

adskillelse. Således er en nylig momsforhøjelse i Tyskland med til at<br />

finansiere pensionsudgifterne.<br />

Optjeningen af pensionsrettigheder i de arbejdsmarkedsrelaterede ordninger,<br />

der er bidragsfinansierede, kan sammenlignes med den danske tjenestemandspension.<br />

Størrelsen af pensionen afhænger således primært af antallet<br />

af års beskæftigelse og lønnen som erhvervsaktiv.<br />

Optjeningen er dog ikke helt så simpel. Den sker typisk ved, at der optjenes<br />

pensionspoint på baggrund af arbejdsindkomsten i de enkelte erhvervsaktive<br />

år 17 . På basis af de optjente pensionspoint korrigeret for forskellige<br />

maksimums- og minimumsregler og på basis af en forudgående indkomst<br />

(opgjort forskelligt for de forskellige lande) beregnes herefter en pension.<br />

Da såvel bidraget som den senere pension afhænger af lønindkomsten som<br />

erhvervsaktiv, er der en sammenhæng mellem størrelsen af bidraget, antal år<br />

med bidrag og størrelsen af den senere pension. Pensionssystemerne er dog<br />

ikke indrettet sådan, at denne sammenhæng bliver fuldt aktuarmæssigt – dvs.<br />

at værdien af de forventede udbetalinger svarer til de samlede indbetalinger.<br />

Det skal dog bemærkes, at det svenske pensionssystem er blevet ændret, så<br />

der i fremtiden bliver større sammenhæng mellem de indbetalte bidrag og<br />

den senere pension, se boks 2.3.<br />

Den danske ATP-ordning adskiller sig ved at have en forholdsvis stor<br />

sammenhæng mellem ind- og udbetalingerne, hvorimod den nye Særlige<br />

Pensionsopsparing ikke vil have en særlig klar sammenhæng mellem ind- og<br />

udbetalingerne.<br />

17 I Tyskland og Storbritannien kan der dog også optjenes pensionspoint ved andre aktiviteter<br />

som uddannelse og børnepasning. Det kræver dog, at der i andre perioder er optjent<br />

pensionspoint på normal vis.<br />

48


Boks 2.3 Ændringerne i det svenske pensionssystem.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Den svenske pensionsreform indfases fra år 1999. Personer født i 1954 eller senere vil være<br />

fuldt omfattet af den nye pensionsordning.<br />

Hovedtrækkene i pensionsreformen er, at:<br />

• Pensionen vil afhænge af indkomsten over hele livet og dermed også af de samlede<br />

bidrag.<br />

Efter gældende regler afhænger den svenske ATP alene af indkomsten i de bedste 15 år,<br />

og der skal alene arbejdes i 30 år for at få fuld ATP. Det skal dog bemærkes, at det alene<br />

er den månedlige indkomst op til ca. 20.000 danske kroner, der er pensionsgivende.<br />

• I perioder med sygdom, arbejdsløshed, førtidspension, pasning af små børn, værnepligt<br />

og studier optjenes også pensionsrettigheder.<br />

• Pensionen afhænger af den økonomiske vækst.<br />

• Pensionen afhænger af den forventede restlevetid ved overgangen til pension.<br />

I hovedtræk betyder det, at hvis den forventede restlevetid for en årgang ligger over den<br />

for tidligere årgange, så falder den årlige pension tilsvarende.<br />

• Den løbende finansierede pension vil blive suppleret med en opsparingsbaseret ordning.<br />

Ud af de 18½ pct. af livsindkomsten, der skal indbetales til pensionssystemet, går de 2½<br />

pct.enheder til en individuel opsparingsbaseret ordning.<br />

• Der er en garanteret mindstepension til personer med lille eller ingen tid på<br />

arbejdsmarkedet.<br />

• Det vil være muligt at udtage pensionen fra alder 61 mod fuld aktuarisk reduktion af<br />

pensionen.<br />

Ændringerne vil betyde, at sammenhængen mellem den enkeltes samlede bidrag og den<br />

senere pension øges samtidigt med, at pensionssystemet bliver mindre følsomt over for<br />

demografiske ændringer.<br />

I forhold til pensionistens mulighed for og ikke mindst incitament til at<br />

supplere den offentlige pension med privat pension er det af stor betydning,<br />

hvordan supplerende indkomst påvirker den offentlige pensionsydelse. I<br />

Danmark, Sverige og Canada medfører supplerende indkomst en vis<br />

modregning i den bopælsbaserede pension, mens der ikke sker modregning i<br />

de arbejdsmarkedsrelaterede supplerende pensioner. I de øvrige lande sker<br />

der ingen modregning for supplerende indtægter.<br />

Udover de offentlige pensioner har pensionisterne også typisk fordel af<br />

særligt gunstige skatteregler og forskellige særydelser. I Sverige og Danmark<br />

er pensionisterne set i forhold til de erhvervsaktive omfattet af særligt<br />

gunstige boligstøtteregler, mens boligstøttereglerne i de øvrige lande er ens<br />

for pensionister og ikke-pensionister. I Danmark 18 beskattes folkepensionen<br />

efter de almindelige regler for personbeskatning, men pensionister er dog<br />

typisk begunstigede af en særlig lav ejendomsværdiskat. I de øvrige lande er<br />

18 I forhold til beskatningen af pensionister i Danmark skal bemærkes, at der er en betydelig<br />

skattemæssig subsidiering af pensionsopsparing i Danmark, se kapitel 8.<br />

49


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

beskatningen af pensionen enten særlig lav, eller pensionisterne har et særligt<br />

højt personfradrag.<br />

2.4. Pensionsformuen størrelse og placering<br />

Pensionsformuen er vokset markant 19 . I dette afsnit ses der på den øgede<br />

indbetaling samt en stigende forrentning af pensionsformuen som forklarende<br />

årsager til, at formuen er vokset. Det konstateres, at inden for de seneste ti år<br />

er spændet mellem ind- og udbetalinger blevet større, blandt andet som følge<br />

af de nye arbejdsmarkedspensionsordninger. Pensionsformuen placeres i<br />

stigende grad i aktier, herunder udenlandske aktier. Det skyldes blandt andet,<br />

at aktier i perioden 1984 til 2000 er blevet begunstiget skattemæssigt.<br />

Der peges yderligere på, at pensionsinstitutternes portefølje er blevet mere<br />

international. Den øgede internationalisering skyldes blandt andet, at de<br />

internationale værdipapirmarkeder bliver mere integreret, hvilket øger<br />

valgmuligheder for pensionsinstitutterne. Der kan forventes øgede internationale<br />

investeringer som følge af forbedrede muligheder for pensionsinstitutterne<br />

for investeringer i euro-aktiver.<br />

2.4.1. Pensionsformuens størrelse<br />

Forskellen mellem ind- og udbetalinger er afgørende for ændringen af<br />

pensionsformuens størrelse. Nettoindbetalinger er blevet større siden starten<br />

af 1990’erne, jf. figur 2.4.1. Væksten har især været markant i slutningen af<br />

perioden. Det skyldes oprettelse af nye pensionsordninger, og at de nye<br />

overenskomstmæssige pensionsbidrag i en række af de nyere arbejdsmarkedsrelaterede<br />

pensionsordninger gradvist er blevet forøget i løbet af<br />

perioden. Endelig er der sket en vækst i tegningen af ordninger oprettet uden<br />

for ansættelsesforhold.<br />

Forskellen mellem ind- og udbetalingerne er også bestemt af, at mange<br />

ordninger er nye samtidig med, at pensionsordningernes aldersmæssige sammensætning<br />

gør, at der indbetales mere, end der udbetales.<br />

19 Pensionsformuen er opgjort som summen af de samlede pensionsmæssige hensættelser i<br />

livsforsikringsselskaber og pensionskasser, på indeks-konti, kapitalpensionskonti,<br />

selvpensionskonti, ratepensionskonti, kapitalpensionsdepoter og ratepensionsdepoter i<br />

pengeinstitutter samt de samlede midler i ATP og LD.<br />

50


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 2.4.1. Nettoindbetalinger for livsforsikringsselskaber og pensionskasser.<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

4,0<br />

3,5<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98<br />

Indbetalinger<br />

Udbetalinger<br />

Pensionsformue (h. akse)<br />

Formuen i livsforsikringsselskaber og pensionskasser (h. akse)<br />

Nettoindbetalingerne har medført en markant stigning i pensionsformuen.<br />

Pensionsformuen er vokset fra 341,5 mia. kr i 1986 til 1089,7 mia.kr. i 1998,<br />

svarende til en vækst på 219 pct. Opgjort i forhold til bruttonationalproduktet<br />

er der tale om en stigning fra 55 pct. af bruttonationalproduktet i 1986 til 93<br />

pct. i 1998, jf. figur 2.4.1.<br />

2.4.2. Placering af pensionsformuen.<br />

Pensionsinstitutterne placerede i 1998 fortrinsvis kapitalen i danske obligationer,<br />

idet knap 60 pct. var placeret heri, jf. figur 2.4.2. Dernæst kommer<br />

danske aktier mv. 20 med en andel på 18 pct. og udenlandske mv. med en<br />

andel på 9,7 pct.<br />

Andelen af udenlandske aktier mv. er vokset kraftigt inden for de seneste fire<br />

år. De udenlandske aktier tegner sig for over 40 pct. af de samlede<br />

aktieinvesteringer.<br />

20<br />

"aktier mv." er noterede og unoterede aktier, konverterbare og ikke-konverterbare<br />

erhvervsobligationer samt ansvarlige lån.<br />

100<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

51


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Pensionsinstitutternes placering i danske aktier mv. betyder dog, at sektoren<br />

fortsat er leverandør af kapital til dansk erhvervsliv.<br />

Figur 2.4.2. Aktivfordelingen for livsforsikringsselskaber, tværgående pensionskasser,<br />

ATP og LD.<br />

52<br />

1994<br />

Danske obligationer Danske aktier mv.<br />

Ejendomme Øvrige aktiver<br />

Udenlandske aktier mv. Andre dattervirk.<br />

Obl. i fremmed valuta<br />

1998<br />

Danske obligationer Danske aktier mv.<br />

Ejendomme Øvrige aktiver<br />

Udenlandske aktier mv. Andre dattervirk.<br />

Obl. i fremmed valuta<br />

Anm.: "Ejendomme" er inkl. ejendomsselskaber. "Andre dattervirksomheder" er alle<br />

dattervirksomheder, som ikke vedrører ejendomme. "Øvrige aktiver" er pantebreve,<br />

likvider mv.<br />

Kilde: Udvalget om den finansielle sektor efter år 2000, Økonomiministeriet<br />

Af pensionsinstitutternes beholdning af aktier mv. noteret på Københavns<br />

Fondsbørs, fremgår det, at den finansielle sektors andel har ligget<br />

bemærkelsesværdigt konstant over tid på ca. 20 pct., jf. figur 2.4.3. De største<br />

investorer i denne forbindelse er Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) og<br />

Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) tilsammen, efterfulgt af livsforsikringsselskaberne<br />

og de tværgående pensionskasser.<br />

Det skal bemærkes, at pensionsinstitutternes ejerskab af den fondsbørsnoterede<br />

aktiekapital nominelt er steget støt igennem perioden, hvilket kan ses i<br />

sammenligningen med BNPs udvikling, jf. figur 2.4.3.


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 2.4.3. Pensionsinstitutters beholdning af aktier mv. noteret på<br />

Københavns Fondsbørs.<br />

Pct. Pct.<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

88 90 92 94 96 97<br />

Aktier mv. i pct. af BNP Aktier mv. i pct. af cirk.mængde<br />

Kilde: Udvalget om den finansielle sektor efter år 2000, Økonomiministeriet.<br />

Som vist er pensionsinstitutternes midler for størstedelens vedkommende<br />

placeret i obligationer. Der er dog sket en stigning i pensionsinstitutternes<br />

aktieinvesteringer.<br />

De øgede aktieinvesteringer er blandt andet en konsekvens af realrenteafgiftens<br />

indførelse i 1984. Dermed opstod et skattemæssigt incitament til<br />

at placere midler i aktier. Det skyldes, at realrenteafgiften var en beskatning<br />

af afkast af obligationer, mens eksempelvis aktie- og ejendomsinvesteringer<br />

ikke var pålagt afgiften. Andelen af realrenteafgiftsfrie aktiver er således<br />

steget siden 1989, jf. figur 2.4.4.<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

53


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 2.4.4. Andel af de realrenteafgiftspligtige institutioners formue<br />

placeret i afgiftsfrie aktiver.<br />

54<br />

Pct. Pct.<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

89 90 91 92 93 94 95 96 97<br />

Anm.: Ind- og udbetalinger er opgjort for livsforsikringsselskaber og pensionskasser.<br />

Kilde: Finanstilsynets årsberetninger.<br />

Med Pinsepakken blev der indført en aktieafgift på 5 pct. af afkastet<br />

(dividender plus kapitalgevinster opgjort efter lagerprincippet) af aktier ejet<br />

af realrenteafgiftspligtige investorer. Ideen bag indførelsen af denne afgift var<br />

at skabe en bedre overensstemmelse mellem den effektive beskatning af<br />

forskellige opsparingsformer.<br />

Forrentningen af pensionsformuen sker ved, at indbetalingerne bliver placeret<br />

i aktiver. Som det er vist oven for, er der siden1983 blevet fokuseret mere på<br />

placeringer i aktier, og inden for de seneste par år er der yderligere blevet<br />

fokuseret på udenlandske aktier.<br />

Spørgsmålet er, hvorledes disse placeringer er blevet forrentet. De danske<br />

aktier er den aktivkategori, som har givet det højeste markedsafkast siden<br />

1945, jf. 2.4.5.<br />

Obligationer har givet et højere gennemsnitligt realafkast for perioden 1984-<br />

1996 end i perioden 1945-96. I den forbindelse er det værd at lægge mærke<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

til, at obligationer har givet et højere markedsafkast (efter skat) i perioden<br />

sammenlignet med perioden 1945-1983, hvor der ikke var løbende<br />

pensionsafkastsbeskatning. Afkastene på danske og udenlandske aktier er en<br />

anelse lavere i perioden 1984-1996 i forhold til perioden 1949-1996. Det<br />

gennemsnitlige realafkast på aktier mellem 1984-1996 trækkes ned af de<br />

dårlige afkast i 1987 ("Black Monday" oktober) samt i 1990.<br />

Figur 2.4.5. Gennemsnitligt markedsafkast.<br />

Pct. Pct.<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

1949-96 1949-83 1984-96<br />

Obligationer efter realrenteafgift Danske aktier<br />

Udenlandske aktier Obligationer<br />

Anm: 1) Baseret på Jeppe Christiansen og Bent Lystbæks opgørelse indtil 1993. Derefter tal<br />

fra Finanstilsynet.<br />

2) Udenlandske aktier er baseret på S&P 500 indtil 1970. Derefter MSWI (Gross<br />

Dividens).<br />

3) Ved beregning af realafkastet benyttes forbrugerprisindekset.<br />

Kilde: Finanstilsynet (1998): Rapport om betaling for rentegaranti<br />

Afkastet fra danske aktier er højere end udenlandske aktier historisk set.<br />

Alligevel er der en tendens til, at pensionsinstitutterne øger deres andel af<br />

udenlandske aktier. En mulig forklaring på dette kan være, at de aktier, der<br />

handles på udenlandske børser, er mere likvide 21 end de aktier, der handles på<br />

21 Likviditet kan ses ud fra fire forhold: 1. Kursspændet mellem købs- og salgsprisen, 2.<br />

Antallet af værdipapirer, som kan handles ved et givet niveau af købs- og salgspriser. 3.<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

55


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

det danske marked 22 . Kursspændet (forskellen mellem købs- og salgspris) på<br />

Københavns Fondsbørs er således det største på de europæiske børser 23 .<br />

Pensionsinstitutternes stigende efterspørgelse efter udenlandske aktier kan<br />

også ses som et udtryk for en større integration af de internationale værdipapirmarkeder.<br />

Det medfører, at pensionsinstitutterne kan vælge mellem et<br />

større udbud af aktiver.<br />

Pensionsinstitutterne får lettere ved at investere i aktier udstedt i euro.<br />

Pensionsinstitutterne er underlagt regler 24 for, hvorledes aktiver og passiver<br />

med hensyn til valuta skal passe sammen. Fra den 1. januar 2000 må danske<br />

pensionsinstitutter afdække 50 pct. af deres euro-aktiver med passiver i<br />

danske kroner, resten skal dækkes i euro. Tidligere var det kun muligt at<br />

afdække 20 pct. af aktiver udstedt i EU-landene med passiver i danske<br />

kroner.<br />

Hastigheden på transaktionerne. 4. Udsving i markedspriserne pga. enkelte transaktioner. H.<br />

Blommestein (1998):"Impact of institutional investors on financial markets", OECD.<br />

22<br />

Der handles udenlandske aktier på Københavns Fondsbørs, men størstedelen af<br />

KFX-indekset bæres af danske aktier. KFX-indekset er et indeks, der viser<br />

kursudviklingen på de største og mest likvide aktier på Københavns Fondsbørs. De 20 aktier,<br />

som danner grundlaget for KFX-indekset, udvælges primo november én gang årligt.<br />

23<br />

Goldman Sachs (1999): ”The European Equity Trading Day: When should we<br />

trade” .<br />

24<br />

Dette er de såkaldte ”kongruensregler”.<br />

56


3<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Krav til et pensionssystem<br />

Ordet pension er en fordanskning af det latinske pensio, som betyder<br />

betaling. Det er en betaling til personer, som ikke længere har mulighed for at<br />

forsørge sig selv, fordi erhvervsevnen svigter.<br />

For den enkelte er det afgørende ved pensionssystemet, at det giver mulighed<br />

for at sikre et forsørgelsesgrundlag, når erhvervsevnen svigter. Den enkelte<br />

stiller derfor krav til et pensionssystem ud fra en forsørgelsesvinkel. Indretningen<br />

af pensionssystemet har imidlertid konsekvenser for økonomien, der<br />

rækker ud over det individuelle formål med pensionssystemet.<br />

I kapitlet redegøres der nærmere for de krav, der kan stilles til et pensionssystem,<br />

og der trækkes tråde til de øvrige kapitler, hvor de forskellige<br />

problemstillinger behandles mere uddybende.<br />

Det er for den enkelte centralt, at den offentlige del af pensionssystemet og<br />

den private del af pensionssystemet samlet set sikrer:<br />

• Mulighed for en rimelig dækningsgrad ved pensioneringen<br />

• At der ikke er en risiko for fattigdom som pensionist<br />

• Sikkerhed for pensionen<br />

• At der er en fleksibilitet, så den enkeltes ønskede pensionsdækning kan<br />

realiseres<br />

Det er derudover væsentligt for den enkelte at få ordentlige in<strong>format</strong>ioner om<br />

pensionsinstituttets investeringspolitik og resultatet af politikken. Ligesom<br />

det er ønskeligt, at der er mulighed for at få indflydelse på investeringspolitikken.<br />

57


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Pensionssystemet kan organiseres både i offentligt regi og i privat regi. De<br />

offentlige pensioner kan både have til formål at sikre rimelige dækningsgrader<br />

og en omfordeling til de dårligst stillede. De for den enkelte obligatoriske<br />

private pensioner er målrettede mod at sikre rimelige dækningsgrader,<br />

mens de individuelle private pensionsordninger er med til at sikre fleksibilitet<br />

i pensionssystemet.<br />

Finansieringen af de offentlige pensioner sker hovedsageligt løbende via<br />

bidrag eller skatter. Hvorimod de private ordninger typisk er opsparingsbaserede<br />

og finansieres af bidrag fra den enkelte.<br />

Der er flere måder at sammensætte og organisere pensionssystemet, så det<br />

lever op til den enkeltes krav.<br />

Sammensætningen af pensionssystemet skal dog ud over at leve op til den<br />

enkeltes krav til pensionssystemet også ses i relation til, hvordan sammensætningen<br />

påvirker arbejdsudbudet og opsparingen.<br />

Et pensionssystem med løbende finansieret offentlige pensioner og stor<br />

omfordeling kan mindske såvel arbejdsudbudet som opsparingen.<br />

Verdensbanken har foreslået, at pensionssystemet sammensættes af flere<br />

søjler, idet systemet så er mindre følsomt overfor ændringer i den demografiske<br />

og økonomiske udvikling. Det skyldes, at de forskellige søjler er udsat<br />

for forskellige risici.<br />

I Danmark har pensionssystemet traditionelt været målrettet mod at sikre alle<br />

en pension – folkepensionen. Det betyder, at det i forhold til mellem- og<br />

højindkomstgrupperne er overladt til arbejdsmarkedets parter og personerne<br />

selv at sikre rimelige dækningsgrader. Med indførelsen af arbejdsmarkedspensionerne<br />

er der for bredere grupper end hidtidigt sket det, at det samlede<br />

pensionssystem også sikrer rimelige dækningsgrader. Denne udvikling har<br />

dog også betydet, at fleksibiliteten i pensionssystemet er blevet mindre.<br />

Udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne i Danmark har betydet, at det<br />

danske pensionssystem i højere grad lever op til de krav, der kan stilles til et<br />

pensionssystem, og til Verdensbankens anbefalinger af, hvordan pensionssystemet<br />

skal sammensættes.<br />

58


3.1. Formål med pensionssystemet<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I det typiske livsforløb sker det før eller siden, at erhvervsevnen svigter. Det<br />

er hovedformålet med et pensionssystem - hvad enten det er offentligt eller<br />

privat organiseret - at sikre den enkelte et forsørgelsesgrundlag i denne<br />

situation.<br />

Set fra den enkeltes synspunkt er det væsentlige i vurderingen af et pensionssystem,<br />

om det sikrer:<br />

• Mulighed for en rimelig dækningsgrad ved pensioneringen<br />

Der skal være mulighed for at sikre, at overgangen fra erhvervsaktiv til<br />

pensionist ikke er forbundet med en for voldsom indkomstnedgang.<br />

• Ingen fattigdom som pensionist<br />

Der skal i pensionssystemet være et socialt element, der sikrer den<br />

enkelte mod fattigdom som pensionist, hvis denne ikke selv får sikret en<br />

tilstrækkelig pension via egen opsparing.<br />

• Sikkerhed for pensionen<br />

Den enkelte bør have mulighed for at lave et skøn over sin fremtidige<br />

pension - den reale indkomst som pensionist - hvor afvigelsen mellem<br />

den faktiske pension og skønnet vil vise sig at være begrænset.<br />

• Fleksibilitet i pensionssystemet<br />

Den enkelte skal kunne opnå den pensionsdækning som pensionist, som<br />

denne ønsker sig.<br />

Et element i vurderingen af pensionssystemet - som også kan have betydning<br />

for den enkelte - kan herudover være, om det sikrer en rimelig indkomstfordeling<br />

blandt pensionisterne indbyrdes og mellem pensionisterne og de<br />

erhvervsaktive. Sammensætningen af pensionssystemet må endvidere ses i<br />

lyset af de makroøkonomiske konsekvenser af pensionssystemet, se afsnit<br />

3.2.<br />

Forskellige pensionssystemer<br />

Der er forskellige måder, hvorpå kravene til et pensionssystem kan tilgodeses.<br />

I rendyrkede former kan der peges på følgende 3 pensionssystemer:<br />

• Offentlige pensioner. Ordningerne har typisk et socialt element, og<br />

pensionerne finansieres ofte af løbende bidrag fra medlemmerne eller af<br />

skatteindtægter.<br />

• Private aftalebaserede pensioner. De er opsparingsbaserede, og<br />

medlemskab/indbetaling er obligatorisk for de omfattede personer.<br />

Ordningerne indeholder typisk et forsikringselement, men der sker ellers<br />

59


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

ingen omfordeling 1 .<br />

• Privat individuel opsparing i pensionsøjemed. Det er først og fremmest<br />

indbetalinger til en privat pensionsordning, men i princippet kan en<br />

selvstændigs investering i egen virksomhed også ske i pensionsøjemed,<br />

og opsparingen i egen bolig er i praksis også med til at sikre en<br />

opretholdelse af levestandarden i pensionisttilværelsen.<br />

I praksis kombineres de 3 former for pensionssystemer som regel, men for at<br />

illustrere fordele og ulemper ved de enkelte systemer, vurderes det i det<br />

følgende på hvilken måde, de forskellige pensionssystemer tilgodeser de<br />

individuelle krav til et pensionssystem.<br />

De offentlige ordninger<br />

De offentlige ordninger kan enten have som målsætning at sikre et mindsteniveau<br />

for pensionen eller at sikre, at overgangen til pensionisttilværelsen<br />

ikke er forbundet med en for kraftig indkomstnedgang. De to målsætninger<br />

kan dog kombineres, således de offentlige pensioner både sikrer rimelige<br />

dækningsgrader og sikrer mod fattigdom. Der er derimod sjældent stor<br />

fleksibilitet med hensyn til pensionsdækningen i de offentlige ordninger.<br />

I de fleste lande er hovedvægten lagt på en arbejdsmarkedsrelateret 2 offentlig<br />

pension. Pensionen afhænger typisk af antallet af år på arbejdsmarkedet,<br />

lønnen i de sidste år før pensioneringen og alderen på tilbagetrækningstidspunktet<br />

– ordningerne kan dermed minde om den danske tjenestemandspension.<br />

Sådanne offentlig pensioner sigter først og fremmest mod at sikre<br />

rimelige dækningsgrader. Finansieringen sker hovedsagelig ved løbende<br />

bidrag fra de erhvervsaktive og fra arbejdsgiverne.<br />

I andre lande - som f.eks. Danmark - er hovedparten af den offentlige pension<br />

uafhængig af den tidligere arbejdsmarkedstilknytning. Sådanne offentlig<br />

pensioner sigter først og fremmest mod at sikre alle pensionister mod<br />

fattigdom.<br />

1 Såfremt ordningerne indeholder ægtefællepension og børnepension og/eller pensionsopgørelsen<br />

er baseret på et unisexprincip sker der dog nogen omfordeling. Hvis personer kan<br />

indtræde i ordningen uden helbredsvurdering, vil der ligeledes ske en omfordeling.<br />

2 Der er et ligestillingsaspekt i relation til at gøre den offentlige pension arbejdsmarkedsrelateret,<br />

idet kvinder på grund af en lavere løn og færre års erhvervsarbejde (f.eks. på<br />

grund af barsel og børnepasning) vil modtage en lavere pension end mænd, når pensionen<br />

beregnes på baggrund af antal år på arbejdsmarkedet og lønnen som aktiv. I nogle lande er det<br />

derfor valgt at lade barsel og børnepasning være perioder, hvor der optjenes<br />

pensionsrettigheder.<br />

60


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

For de løbende finansierede offentlige pensioner afhænger sikkerheden for<br />

pensionen dermed af de fremtidige generationers vilje til at betale den<br />

ventede pension. Såfremt de fremtidige pensioner kan finansieres helt uden<br />

eller uden væsentlige skatte- eller bidragsforhøjelser, så er sikkerheden for<br />

pensionen højere.<br />

De risici, som de løbende finansierede pensioner er udsat for, er derfor<br />

uventede ændringer i den fremtidige vækst og befolkningssammensætning.<br />

Sådanne ændringer kan påvirke størrelsen af det reale pensionsniveau, de<br />

fremtidige generationer kan og vil finansiere.<br />

De private aftalebaserede ordninger<br />

De aftalebaserede - men for den enkelte obligatoriske - private ordninger er<br />

med til at sikre en sammenhæng mellem den tidligere lønindkomst og<br />

pensionsniveauet. Ordningernes hovedformål er således at sikre, at overgangen<br />

til pensionisttilværelsen ikke er forbundet med et for kraftigt indkomstbortfald.<br />

Ordningerne sikrer ikke mod fattigdom, og der er, i og med at<br />

opsparingen er obligatorisk for den enkelte, begrænset fleksibilitet i<br />

pensionsdækningen.<br />

De individuelle ordninger<br />

Den individuelle opsparing i pensionsøjemed giver den enkelte muligheden<br />

for at opnå det pensionsniveau set i forhold til den tidligere indkomst, som<br />

denne ønsker. Idet opsparingsniveauet er frivilligt for den enkelte, sikrer de<br />

individuelle ordninger hverken mod fattigdom som pensionist eller, at alle<br />

opnår rimelige dækningsgrader.<br />

Fælles for de opsparingsbaserede ordninger er, at sikkerheden for pensionen<br />

skabes ved, at der er en bagvedliggende formue. Derudover sikres der ved<br />

tilsynet med pensionsinstitutterne, og ved at institutternes investeringsmuligheder<br />

på forskellig vis reguleres, at risikoen for udhulning af opsparingen<br />

formindskes.<br />

På trods af ovennævnte foranstaltninger vil der dog altid være usikkerhed om<br />

værdien af den fremtidige pension på grund af, at den fremtidige forrentning<br />

og inflation ikke kendes. Der er dermed en risiko for, at lav realforrentning<br />

kan resultere i en lavere real værdi af den fremtidige pension end ventet. En<br />

anden risiko er, at ændringer i den forventede gennemsnitlige levealder som<br />

pensionist vil ændre størrelsen af pensionen. Dertil kommer, at for den<br />

enkelte er det usikkert, hvor store fremtidige indbetalinger, det vil være<br />

muligt at foretage, og dermed hvor stor den fremtidige pension bliver.<br />

61


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

3.2. Den økonomiske virkning af forskellige pensionssystemer<br />

Pensionssystemet skal gerne kunne tilgodese de individuelle krav. Men<br />

pensionssystemet og vægtningen af de forskellige elementer i systemet har<br />

herudover betydning for den samlede opsparing og arbejdsudbuddet.<br />

Endvidere er det af betydning, at pensionssystemet er robust overfor<br />

demografiske forskydninger. Der redegøres nærmere herfor i det følgende.<br />

Arbejdsudbuddet<br />

Pensionssystemet påvirker arbejdsudbuddet på flere måder. Det offentlige<br />

pensionssystem kan f.eks. medføre, at tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet<br />

sker tidligere end i en situation uden en offentlig pension. Det skyldes, at der<br />

typisk alene er lille eller ingen sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt<br />

og størrelsen af pensionsydelsen i offentlige pensionssystemer.<br />

En meget høj 3 aftalebaseret pensionsopsparing kan også forvride<br />

valget af tilbagetrækningsalder/pensionsalder.<br />

Derudover kan der opstå en negativ effekt på arbejdsudbuddet fra<br />

finansieringen af pensionssystemet. Det skyldes, at finansieringen af pensionssystemet<br />

i varierende grad vil blive betragtet som en skat på<br />

arbejdsindkomsten af den enkelte, og dermed sænker den umiddelbare<br />

gevinst ved at arbejde. Det kan mindske arbejdsudbuddet.<br />

For den typiske offentlige pension, der finansieres løbende af skatter og<br />

bidrag, og hvor der ikke er en entydig sammenhæng mellem bidraget/skatten<br />

og den senere udbetalte pension, gælder, at bidraget typisk vil blive betragtet<br />

som og i realiteten også vil være en skat.<br />

I Danmark består de offentlige pensioner af folkepension, tjenestemandspension,<br />

Arbejdsmarkedets Tillægs Pension (ATP) og Den Særlige Pensionsopsparing<br />

(SP) 4 . Folkepensionen er rent skattefinansieret. Det er tjenestemandspensionen<br />

som sådan også. I realiteten finansieres tjenestemandspensionen<br />

dog indirekte af, at tjenestemænd modtager en lavere løn end, hvis<br />

de ikke var omfattet af tjenestemandspensionsordningen.<br />

Der indbetales 1 pct. af indkomsten til SP-ordningen i de erhversaktive aldre.<br />

Som pensionist modtages en pension, der fortrinsvis afhænger af antallet år<br />

3<br />

Det skal forstås sådan, at den enkeltes aftalebaserede opsparing har været større end den<br />

ønskede opsparing, og på grund af at kapitalmarkedet ikke er perfekt, har det ikke været muligt<br />

for den enkelte at gældsætte sig, således at den ønskede samlede opsparing kunne realiseres.<br />

4<br />

ATP og SP adskiller sig dog fra de andre offentlige ordninger ved, at de er opsparingsbaserede.<br />

62


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

på arbejdsmarkedet, den ugentlige arbejdstid, forrentningen i perioden og den<br />

gennemsnitlige indbetaling for en lønmodtager. Der vil altså typisk ikke være<br />

nogen direkte sammenhæng mellem de samlede indbetalinger og den senere<br />

pension for den enkelte. Der er derfor en forholdsvis kraftigt omfordeling fra<br />

højtlønnede til lavtlønnede i SP-ordningen 5 , og bidraget vil derfor have<br />

karakter af en skat, og det registreres også som sådan i nationalregnskabet.<br />

Til ATP ordningen indbetales et bidrag, der blandt andet afhænger af det<br />

ugentlige arbejdsomfang. Den udbetalte pension afhænger af størrelsen af de<br />

samlede bidrag over livsforløbet. Beregningen af pensionen indbærer dog, at<br />

indbetalinger som yngre forrentes dårligere end indbetalingerne senere i livet.<br />

Der er derfor en vis omfordeling 6 mellem forskellige grupper. ATP-bidraget<br />

vil derfor i et begrænset omfang have karakter af en skat. Bidraget registreres<br />

som en skat i nationalregnskabet.<br />

De private aftalebaserede ordninger, der finansieres via opsparing, består i<br />

Danmark af arbejdsmarkedspensionerne og firmapensionerne. Dette pensionselements<br />

betydning har været stigende gennem en årrække.<br />

Bidraget til disse pensioner kan alene have en negativt effekt på<br />

arbejdsudbuddet i det omfang, den enkelte ikke værtsætter indbetalingerne<br />

lige så højt som udbetalt løn. Det kan skyldes, at den enkelte mener, at<br />

opsparingen forvaltes dårligt (lavt afkast eller dyr administration), og der<br />

ikke er mulighed for at flytte opsparingen til andre institutter. Det kan også<br />

være fordi, at der er en omfordeling i ordningen (f.eks. fra mænd til kvinder -<br />

unisexprincippet - eller fra personer med lav invaliditetsrisiko til personer<br />

med høj invaliditetsrisiko). Eller fordi pensionsordningen inkluderer<br />

forsikringsydelser, den enkelte ikke ønsker, som f.eks. ægtefælle- og /eller<br />

børnepension, og disse ydelser ikke kan fravælges.<br />

For de frivillige, opsparingsbaserede ordninger er bidraget i sagens natur<br />

frivilligt, og vil derfor hverken være eller blive betragtet som en skat.<br />

5<br />

For to fuldtidsbeskæftigede lønmodtagere, der arbejder i lige mange år, hvor den ene har en<br />

lavere løn end gennemsnittet og den anden har en højere løn end gennemsnittet, vil det årlige<br />

bidrag til SP-ordningen - 1 pct. af lønnen - for den lavtlønnede være mindre end for den<br />

højtlønnede. Når de overgår til pension, vil de imidlertid modtage en lige stor pension –<br />

svarende til den pension, som en person med en løn svarende til gennemsnittet optjener.<br />

Lavtlønnede vil altså modtage en højere pension som pensionist end den, de reelt har<br />

finansieret ved deres bidrag – og omvendt for højtlønnede.<br />

6<br />

Det betyder, at sammenhængen mellem størrelsen af de samlede indbetalte bidrag og den<br />

senere pension ikke er fuldt aktuarisk.<br />

63


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

I forhold til konsekvenserne for arbejdsudbuddet vil et pensionssystem alene<br />

baseret på frivillige opsparingsbaserede pensioner således være det optimale.<br />

Men der er som nævnt andre hensyn at tage ved sammensætningen af det<br />

samlede pensionssystem.<br />

Den samfundsmæssige opsparing<br />

Den samfundsmæssige opsparing består af den offentlige sektors opsparing<br />

og den private sektors opsparing. De to sektorer påvirkes forskelligt af de<br />

forskellige dele af pensionssystemet.<br />

De løbende finansierede offentlige pensioner påvirker den enkeltes opsparing<br />

således, at denne sparer mindre op i de erhvervsaktive aldre end i en situation<br />

uden et offentligt system 7 . Det skyldes, at når der modtages en offentlig<br />

pension som pensionist, er der et mindre behov for selv at spare op til<br />

forsørgelsen som pensionist. Der flyttes altså via skatterne/bidragene forbrug<br />

fra de erhvervsaktive til pensionisterne i form af pension. Det indebærer en<br />

mindre pensionsformue og dermed mindre samlet formue - for et givet<br />

offentligt opsparingsniveau 8 . Der henvises til afsnit 8.3.1 for en nærmere<br />

analyse af dette.<br />

De private aftale- og opsparingsbaserede pensioner kan indebære en voksende<br />

opsparing, såfremt den voksende pensionsopsparing ikke modsvares<br />

fuldt ud af lavere anden opsparing og lavere offentlig opsparing. Når<br />

pensionssystemet er fuldt udbygget, vil pensionsformuen - og som nævnt<br />

sandsynligvis også den samlede formue i samfundet - være forøget. Arbejdsmarkedspensionerne<br />

vil, når ordningerne er fuldt udbyggede øge opsparingskvoten<br />

i dansk økonomi med ca. 2 pct.enheder, det viser beregninger i afsnit<br />

8.3.2. Beregningerne er foretaget under forudsætning af, at den voksende<br />

pensionsopsparing ikke modsvares fuldt ud af lavere anden privat opsparing<br />

og lavere offentlig opsparing.<br />

I nogle lande - f.eks. Danmark - er indbetalingerne til de opsparingsbaserede<br />

pensioner fradragsberettigede. Det indebærer alt andet lige en lavere offentlig<br />

opsparing i opbygningsperioden. Det modsvares dog af, at en del af pensions-<br />

7 I lande, hvor hele den offentlige pension kan bortfalde som følge af modregning af<br />

supplerede private pensionsordninger, vil der dog være nogle, for hvem opsparingen ikke<br />

påvirkes af den offentlige pension. Det skyldes, at niveauet for deres ønskede samlede<br />

pensionsindkomst ligger udover, hvad der kan opnås ved en kombination af offentlig og<br />

privat pension, idet den offentlige pension vil være helt aftrappet. De vil således selv være<br />

nødt til at sikre det ønskede pensionsniveau.<br />

8 Den offentlige sektor kunne principielt modsvare den lavere private opsparing med højere<br />

offentlig opsparing - det vil svare til, at de offentlige pensioner ikke er løbende finansieret.<br />

64


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

formuen består af udskudte skatter - og dermed er en slags implicit offentlig<br />

opsparing. Det skulle dermed som sådan ikke påvirke den samlede - dvs.<br />

summen af den implicitte og registrerede - offentlige opsparing. I det omfang<br />

de fradragsberettigede indbetalinger alene i mindre grad sænker den offentlige<br />

opsparing, fordi effekten modgås ved konsolidering på anden vis, vil den<br />

samlede samfundsmæssige opsparing stige. En sådan modgående konsolidering<br />

kan tænkes at ske, hvis der er en kraftig fokusering på det enkeltes års<br />

budgetsaldo.<br />

Pointen kan illustreres ved et regneeksempel. En person med en skatteprocent<br />

på 40 pct. på ind- og udbetalingstidspunktet indbetaler 100 kr. på en<br />

pensionsordning, og kan dermed sænke anden opsparing med 60 kr. og stadig<br />

være lige godt stillet som pensionist. Det offentlige mister 40 kr. i skatteindtægter,<br />

og den offentlige opsparing reduceres dermed alt andet lige med<br />

40 kr. Det modsvares dog på længere sigt af skatten på pensionsudbetalingen.<br />

Den samlede opsparing er hermed uændret: Den offentlige sektor har sænket<br />

opsparingen med 40 kr., den private sektor har sænket anden opsparing med<br />

60 kr., mens pensionsopsparingen er øget med 100 kr.<br />

Hvis den offentlige sektor ikke sænker opsparingen – men i stedet modgår<br />

faldet i skatten med konsolidering – vil den samlede opsparing stige med 40<br />

kr.<br />

I de fuldt frivillige opsparingsbaserede pensionsordninger sparer den enkelte<br />

det op, som denne ønsker. Selve eksistensen af sådanne ordninger skulle<br />

derfor ikke betyde, at den enkelte sparer hverken mere eller mindre op end<br />

ellers. Den skattemæssige behandling af pensionerne kan dog have betydning<br />

for størrelsen af den samlede opsparing, idet skatten påvirker incitamentet til<br />

at spare op i frivillige ordninger.<br />

Pensionssystemerne og demografiske forskydninger<br />

Der har i de senere år internationalt været stor fokus på pensionssystemet og<br />

mulige reformer heraf. En af hovedårsagerne til denne fokusering er utvivlsomt<br />

den ventede aldring af befolkningen i de fleste industrialiserede lande.<br />

Det er derfor væsentligt ved vurderingen af et pensionssystem, hvor sårbart<br />

pensionssystemet er over for demografiske forskydninger.<br />

Et system med en stor vægt på de opsparingsbaserede elementer vil være<br />

mere robust overfor demografiske forskydninger end et løbende finansieret<br />

pensionssystem, idet den private sektor i perioder med store årgange på<br />

arbejdsmarkedet vil spare op til perioden, når disse årgange skal på pension.<br />

65


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Et løbende finansieret pensionssystem kan dog let modificeres således, at det<br />

også er robust overfor demografiske forskydninger, idet der kan laves en<br />

"semifunding", hvor bidraget/skatten sættes således, at der spares tilstrækkeligt<br />

op til, at fonden/statskassen ikke kommer under pres, når de store<br />

årgange bliver pensionister. 9 Det kræver dog i modsætning til et<br />

opsparingsbaseret system en aktiv politisk indsats. Den danske strategi om at<br />

nedbringe den offentlige gæld er således et eksempel på en sådan ”semifunding”.<br />

3.3. Et optimalt pensionssystem?<br />

Sammensætningen af pensionssystemet er en balancegang, hvor der skal<br />

foretages en afvejning mellem de makroøkonomiske konsekvenser af<br />

systemet og kravene til et pensionssystem.<br />

De makroøkonomiske overvejelser peger på, at et opsparingsbaseret<br />

pensionssystem uden omfordeling - for at sikre et højt arbejdsudbud og en<br />

høj opsparing - er mest hensigtsmæssigt. Hensynet til de fordelingsmæssige<br />

overvejelser indebærer, at der skal ske en omfordeling til de dårligst stillede.<br />

Der kan endvidere skabes øget sikkerhed for pensionen ved, at der er tilsyn<br />

med pensionsinstitutterne - disse hensyn peger i retning af offentlig<br />

indgriben.<br />

Flersøjleprincippet<br />

Verdensbanken har foreslået, at pensionssystemet opbygges efter et flersøjleprincip,<br />

hvor hver søjle har sin individuelle funktion, se figur 3.3.1.<br />

9 Der er flere lande, der har et pensionssystem, hvor der er en sådan delvis opsparingsbaseret<br />

finansiering. Det gælder f.eks. Sverige, Japan og USA, Jf. Chand & Jaeger(1996). Der vil<br />

også efter pensionsreformen i Sverige være en sådan buffer fond, der skal sikre<br />

pensionssystemet mod midlertidige fluktuationer i indbetalingerne, men som også skal hjælpe<br />

med at finansiere pensionerne, når store generationer går på pension. Dertil kommer, at en del<br />

af bidraget til det offentlige svenske pensionssystem i fremtiden vil gå til en opsparingsbaseret<br />

pension.<br />

66


Figur 3.3.1. Indholdet i søjlerne ved flersøjleprincippet.<br />

Søjle 1<br />

Offentligt<br />

administreret med<br />

krav om medlemskab<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Søjle 2<br />

Privat administreret med<br />

krav om medlemskab<br />

Målsætning Omfordeling Opsparing og<br />

Dækningsgrad<br />

Metode Ens ydelse til alle<br />

eller<br />

Indkomstafhængig<br />

ydelse<br />

eller<br />

Garanteret<br />

minimumspension<br />

Personlig opsparingsplan<br />

eller<br />

Opsparingsordning i relation<br />

til beskæftigelse<br />

Søjle 3<br />

Privat administreret<br />

med frivillige<br />

indbetalinger<br />

Opsparing og<br />

Fleksibilitet<br />

Personlig<br />

opsparingsplan eller<br />

Opsparingsordning i<br />

relation til<br />

beskæftigelse<br />

Finansiering Skattefinansieret Opsparingsbaseret Opsparingsbaseret<br />

Anm.: Inspireret af James(1996).<br />

Fordelene ved flersøjleprincippet er helt generelt:<br />

• Det er risikobegrænsende - ikke alle æg i samme kurv - idet de<br />

forskellige søjler er udsat for forskellige risici.<br />

• Der er en klar arbejdsdeling mellem søjlerne (undgå fattigdom, sikre<br />

tilstrækkelig kompensensationsgrad og sikre fleksibilitet for den enkelte),<br />

hvilket kan være med til at sikre et effektivt pensionssystem, idet det så<br />

er klart for alle, hvad målsætningen med den enkelte søjle er.<br />

De risici, som søjle 1 pensionerne er udsat for, er usikkerhed på den<br />

fremtidige vækst og befolkningssammensætning, men der er også for den<br />

enkelte en usikkerhed med hensyn til, hvilket pensionsniveau de fremtidige<br />

generationer vil finansiere.<br />

For søjle 2 og 3 pensionerne ligger risikoen først og fremmest i, at lav eller<br />

negativ realforrentning kan forringe den reale værdi af den fremtidige<br />

pension, men også i at ændringer i den forventede gennemsnitlige levealder<br />

som pensionist vil ændre størrelsen af pensionen. Dertil kommer, at det for<br />

den enkelte er usikkert, hvor store fremtidige indbetalinger, det vil være<br />

muligt at foretage, og dermed hvor stor den fremtidige pension bliver.<br />

Flersøjleprincippet indebærer, at en del af de fremtidige pensioner finansieres<br />

ved egen opsparing, hvorved det ikke er nødvendigt at opkræve så høje<br />

67


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

skatter/bidrag som ved et pensionssystem med meget stor vægt på søjle 1.<br />

Der er dermed i forhold til en ren søjle 1 ordning den yderligere fordel, at der<br />

er lavere skatter/bidrag og dermed muligvis et større arbejdsudbud.<br />

Der vil derudover ved flersøjleprincippet være en større pensionsformue. Det<br />

kan være med til at sikre et mere efficient kapitalmarked ved, at der bliver et<br />

større udbud af forskellige finansielle produkter. Ligesom et fondsbaseret<br />

pensionssystem kan have positive effekter på kapitalmarkedet i form af øget<br />

likviditet og et større udbud af risikovillig kapital.<br />

I forhold til et pensionssystem baseret på en ren søjle 2-pension eller søjle 3pension<br />

er der den yderligere fordel ved flersøjleprincippet, at et pensionssystem<br />

baseret på en ren søjle 2-pension eller søjle 3-pension ikke kan sikres,<br />

at der undgås fattigdom blandt pensionisterne. Det skyldes, at der vil være<br />

grupper, der aldrig eller kun i beskedent omfang har deltaget på arbejdsmarkedet,<br />

og derfor aldrig har haft en indkomst, de har haft mulighed for at<br />

spare op af.<br />

Der er ikke en entydig optimal vægtning af søjlerne, der gælder for alle<br />

lande. Valget afhænger i høj grad af, hvilket mindsteniveau og mindste<br />

dækningsgrad for pensionen, der kan accepteres.<br />

Der er næppe heller nogen tvivl om, at vurderingen af udsigterne for<br />

økonomien og af de forskellige risici i relation til de forskellige elementer i<br />

pensionssystemet på det tidspunkt, hvor pensionssystemet startes/ændres, har<br />

en stor betydning for, hvordan det vælges at sammensætte pensionssystemet.<br />

I perioder med udsigt til høj vækst og stabile demografiske fremtidsudsigter<br />

er der nok en tendens til at vælge løbende finansierede ordninger, idet<br />

behovet for opsparing er mindre tydeligt, når det ventes, at de fremtidige<br />

generationer bliver så meget mere velstående. Dertil kommer, at det er<br />

tillokkende med løbende finansierede ordninger, fordi udbetalingerne til<br />

pensionisterne fra sådanne ordninger kan påbegyndes på et højt niveau med<br />

det samme. Hvorimod udbetalingerne fra opsparingsbaserede ordninger først<br />

bliver store i takt med, at de nye pensionister har været omfattet af ordningen<br />

i mange år.<br />

Det ses også af sammenligningen i kapitel 2, at de fleste lande har valgt en<br />

relativ høj søjle 1 pension, selv om lande som Tyskland og i nogen grad<br />

Storbritannien kunne have opnået de samme fordelingsmæssige resultater<br />

med et pensionssystem baseret på søjle 2 pensioner.<br />

68


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Det danske pensionssystem og flersøjleprincippet<br />

Pensionssystemet i Danmark indeholder elementer fra alle de tre søjler. Der<br />

er dog ikke en entydig opdeling af de danske pensionsordninger på de tre<br />

søjler, jf. figur 3.3.2.<br />

Figur 3.3.2. De danske ordninger og flersøjleprincippet.<br />

Søjle 1 Søjle 2 Søjle 3<br />

Folkepension TjensteArbejdsmarkedsmandspensionog firmapension<br />

ATP<br />

SP<br />

DMP<br />

Anm.: De enkelte ordninger er kort beskrevet i boks 3.3.1<br />

Privat individuelpensionsopsparing<br />

Folkepensionen er dog en klar søjle 1 pension, idet den har som hovedformål<br />

at sikre et mindsteniveau for pensionsindkomsten, og idet den er en løbende<br />

finansieret offentlig pension. Tjenestemandspensionen er en arbejdsmarkedspension,<br />

og den ligger dermed i søjle 2. Men da det er en offentlig pension,<br />

der er løbende finansieret, har den dog nogle elementer af en søjle 1 pension.<br />

ATP, SP og DMP er alle opsparingsbaserede lovfastsatte pensioner. De ligger<br />

derfor et sted mellem søjle 1 og søjle 2. SP ligger mere i søjle 1 end ATP og<br />

DMP, og DMP ligger mere klart i søjle 2 end ATP.<br />

Arbejdsmarkedspensionsordningerne og de firmaordninger, der ikke er<br />

baseret på individuelle aftaler, er klare søjle 2 pensioner.<br />

Den private individuelle pensionsopsparing ligger i søjle 3.<br />

69


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 3.3.1. Pensionsordninger i Danmark.<br />

Søjle Ordning Finansiering Omfor- Udbetaling Bemærkning Mod-<br />

70<br />

1<br />

2<br />

3<br />

Folkepension<br />

Løbende via<br />

skatterne<br />

SP Opsparing via<br />

bidrag<br />

ATP Opsparingsbaseret<br />

med<br />

bidrag<br />

LD Opsparing. I<br />

perioden<br />

1977-79<br />

indbetalte<br />

staten 2 dyrtidsportioner<br />

DMP Opsparing via<br />

Tjenste<br />

mands-<br />

pension<br />

Arbejdsmarkedsogfirmapension<br />

Privat<br />

individuelpensionsopsparing<br />

bidrag<br />

Løbende via<br />

skatterne –<br />

lavere løn<br />

Opsparing via<br />

bidrag<br />

afhængigt af<br />

lønnen<br />

Frivillige<br />

bidrag<br />

deling 1)<br />

- Løbende<br />

livsvarig<br />

ydelse<br />

Ja Løbende udbetalt<br />

i 10<br />

rater<br />

Ja Løbende<br />

livsvarig<br />

ydelse eller<br />

kapitaliseret<br />

engangssum<br />

Aftappes med anden<br />

indkomst<br />

Indbetaling fra<br />

beskæftigede og ledige<br />

fra 1999. For de<br />

fleste er der alene<br />

begrænset sammenhæng<br />

mellem indbetaling<br />

og kontotilskrivning<br />

Lovbaseret. Lønmodtagere<br />

og ledige<br />

er omfattet. Nogle<br />

andre grupper kan<br />

frivillig indtræde<br />

Nej Engangssum Der foretages ikke<br />

indbetalinger mere<br />

regning 2<br />

Nej Engangssum Alene indbetaling i<br />

1998<br />

- Løbende Det er en arbejds- P/E<br />

livsvarig markedspension for<br />

ydelse tjenestemænd<br />

Nej Løbende Aftalt af arbejds- P/E<br />

livsvarig markedets parter<br />

ydelse, rater, eller på virksomheds-<br />

engangssum niveau. De er<br />

obligatoriske for den<br />

enkelte<br />

Nej Løbende Kan være i form af: P/E<br />

livsvarig Kapitalpension, rate- Kapital<br />

ydelse, rater, pension,indekskon- pension<br />

engangssum trakter eller løbende dog alene<br />

livsvarig ydelse. E<br />

Anm.: SP-ordningen kunne alternativt placeres i søjle 2. Det er valgt at placere den i søjle 1<br />

på grund af, at det er en offentlig pension med et social element.<br />

1)<br />

Med omfordeling forstås alene omfordeling udover omfordeling som følge af<br />

ægtefællepension, børnepension, helbredstilstand og unisexprincippet.<br />

2)<br />

Modregningen i folkepensionen (P) sker i pensionstillægget, der aftrappes med 30 pct.<br />

af den del af indkomsten, der overstiger et fradragsbeløb.<br />

Modregningen i efterlønnen (E) på 91 pct. satsen sker med:<br />

• 50 pct. for faktisk udbetalte løbende pensionsydelser, der er et led i et tidligere<br />

ansættelsesforhold.<br />

P<br />

P<br />

E


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• 60 pct. for den del af summen af 80 pct. af pensionstilsagnet for løbende ydelser<br />

og 5 pct. af depotværdien af kapital- og rateordninger, der overstiger et<br />

fradragsbeløb.<br />

Modregningen i efterlønnen på 100 pct. satsen sker med 55 pct. for faktisk udbetalte<br />

løbende pensionsydelser, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold. Der modregnes<br />

ikke for øvrige pensionsydelser.<br />

71


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

'HW IUHPWLGLJH SHQVLRQVV\VWHP<br />

RJ LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ EODQGW<br />

GH IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU VHW L<br />

IRUKROG WLO L GDJ<br />

6DPPHQV WQLQJHQ DI SHQVLRQVV\VWHPHW L IUHPWLGHQ YLO Y UH IRUVNHOOLJW IUD<br />

GHW QXY UHQGH LV U VRP I¡OJH DI XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />

8GE\JQLQJHQ YLO EHW\GH DW ODQJW IOHUH DI GH NRPPHQGH SHQVLRQLVWHU YLO Y UH<br />

RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ RJ GHU YLO Y UH IOHUH GHU KDU Y UHW<br />

RPIDWWHW DI RUGQLQJHUQH L PDQJH nU<br />

3HQVLRQLVWHUQH L nU YLO OLJHVRP DOOH DQGUH JUXSSHU In EHGUH ¡NRQRPLVNH<br />

IRUKROG VRP I¡OJH DI GHQ JHQHUHOOH Y NVW L ¡NRQRPLHQ 'HW VN\OGHV EODQGW<br />

DQGHW DW IRONHSHQVLRQHQ UHJXOHUHV L WDNW PHG Y NVWHQ L O¡QQLQJHUQH 'HU<br />

WHJQHU VLJ HQ XGYLNOLQJ KYRU<br />

œ 3HQVLRQLVWJUXSSHQ YLO RSOHYH HQ Y VHQWOLJ LQGNRPVWIUHPJDQJ 'HQ<br />

JHQQHPVQLWOLJH GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW YLO LI¡OJH<br />

IUHPVNULYQLQJHQ UHDOW VHW Y UH ò JDQJ Vn VWRU VRP GHQ JHQQHPVQLWOLJH<br />

GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW<br />

'HW NDQ IRUYHQWHV DW QnU SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPVWHU L VDPPHQOLJQHV<br />

PHG SHQVLRQLVWHUQHV L Vn HU LQGNRPVWHQ YRNVHW KXUWLJHUH HQG GHQ<br />

JHQHUHOOH YHOVWDQGVIUHPJDQJ ± KHU PnOW YHG UHDOO¡QVXGYLNOLQJHQ 'HW VN\OGHV<br />

DW XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH ¡JHU RSVSDULQJHQ L GH HUK<br />

YHUYVDNWLYH nU RJ GHUPHG LQGNRPVWHQ VRP SHQVLRQLVW $QDO\VHQ YLVHU DW<br />

XQGHU IRUXGV WQLQJ DI DW ELGUDJHW L GH LNNH IXOGW XGE\JJHGH DUEHMGVPDU<br />

NHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU VWLJHU JUDGYLVW WLO SFW YLO SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPV<br />

WHU YRNVH KXUWLJHUH HQG GHQ JHQHUHOOH YHOVWDQGVIUHPJDQJ<br />

œ 'HQ JHQQHPVQLWOLJH GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRU HQ SHQVLRQLVW YRNVHU VnOHGHV<br />

PHG JRGW SFW PHUH HQG O¡QQLQJHUQH 'HU HU HQ K¡MHUH Y NVW L GHQ


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

œ 2YHUJDQJHQ WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ YLO IRU I UUH HQG L GDJ Y UH IRUEXQ<br />

GHW PHG HQ Y VHQWOLJ LQGNRPVWQHGJDQJ 'HW HU VSHFLHOW IRU SHUVRQHUQH L<br />

PHOOHPLQGNRPVWJUXSSHUQH DW G NQLQJVJUDGHQ YHQWHV DW VWLJH<br />

'HQ YHQWHGH XGYLNOLQJ L SHQVLRQVLQGNRPVWHUQH VHW XG IUD HQ<br />

JHQQHPVQLWVEHWUDJWQLQJ<br />

8GE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH EHW\GHU DW ODQJW IOHUH DI GH<br />

IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU YLO KDYH HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ WLO DW VXSSOHUH<br />

GHUHV IRONHSHQVLRQ PHG<br />

6W¡UUHOVHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHQ IRU GHQ HQNHOWH SHQVLRQLVW YLO YDULHUH<br />

PHG DQWDOOHW DI nU L EHVN IWLJHOVH O¡QQHQV VW¡UUHOVH RJ ELGUDJVSURFHQWHQ VH<br />

WDEHO 3n GHQ PnGH HU DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH PHG WLO DW VNDEH HQ<br />

VDPPHQK QJ PHOOHP LQGNRPVWHQ VRP HUKYHUYVDNWLY RJ LQGNRPVWHQ VRP<br />

SHQVLRQLVW<br />

7DEHO 6W¡UUHOVH DI nUOLJ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ O¡QQLYHDX<br />

)RUXGV WQLQJ $UEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />

Løn som erhvervsaktiv 250.000 kr. og en 9 pct. ordning med<br />

indbygget invalidepension, ægtefællepension og børnepension.<br />

Indtrædelse som 25 årig. På pension som 65 årig.................................<br />

$OWHUQDWLYHU<br />

$OHQH DOGHUVSHQVLRQ GYV LQJHQ LQYDOLGHSHQVLRQ PY<br />

+¡MHUH O¡Q NU<br />

/DYHUH O¡Q NU<br />

%LGUDJVSURFHQW Sn<br />

%LGUDJVSURFHQW Sn<br />

7LGOLJ WLOEDJHWU NQLQJ YHG DOGHU<br />

/HGLJKHG Sn SFW<br />

/DYHUH PHUUHDOUHQWH SFW<br />

$QP 'HU HU DQWDJHW DW PHUUHDOUHQWHQ HU Sn SFW DW GHU HU WDOH RP IXOGW XGE\JJHGH<br />

RUGQLQJHU RJ DW GHU L RUGQLQJHUQH HU LQGE\JJHW LQYDOLGHSHQVLRQ JWHI OOHSHQVLRQ<br />

VYDUHQGH WLO SFW DI DOGHUVSHQVLRQHQ RJ E¡UQHSHQVLRQ VYDUHQGH WLO SFW DI<br />

DOGHUVSHQVLRQHQ 3HQVLRQHQ HU EHUHJQHW VRP HW VLPSHOW JHQQHPVQLW DI SHQVLRQHQ IRU<br />

P QG RJ NYLQGHU<br />

.LOGH 7Y UPLQLVWHULHO<br />

3HQVLRQLVWHUQH L nU YLO KYLV GHQ IRUXGVDWWH ¡NRQRPLVNH Y NVW UHDOLVHUHV<br />

VHW L IRUKROG WLO GH QXY UHQGH SHQVLRQLVWHU Y UH Y VHQWOLJW EHGUH VWLOOHGH<br />

(Q EHVNULYHOVH DI GHQ ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ IRU SHQVLRQLVWHUQH L HW EHVWHPW nU L IUHPWLGHQ HU L<br />

VDJHQV QDWXU XVLNNHU )RU DW NXQQH JLYH HQ VnGDQ EHVNULYHOVH Pn GHU J¡UHV HQ ODQJ U NNH<br />

IRUXGV WQLQJHU EODQGW DQGHW RP GHQ ¡NRQRPLVNH Y NVW RPIDQJHW DI GH HUKYHUYVDNWLYHV<br />

RSVSDULQJ EnGH L DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU RJ ¡YULJ RSVSDULQJ RJ RP IRUUHQWQLQJHQ DI


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

IUHP WLO nU L JHQQHPVQLW YRNVHU PHG JRGW SFW PHUH HQG KYDG<br />

O¡QQLQJHUQH VWLJHU PHG L VDPPH SHULRGH VH WDEHO<br />

7DEHO 'HQ JHQQHPVQLWOLJH ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ IRU HQ SHQVLRQLVW<br />

RJ<br />

%HO¡E L NU<br />

O¡QQLYHDX<br />

SULVQLYHDX<br />

)RONHSHQVLRQ<br />

3HQVLRQVXGEHWDOLQJHU<br />

$73 RJ 63<br />

)RUPXHDINDVW<br />

6DPOHGH LQGNRPVW<br />

6NDW<br />

,QGNRPVW HIWHU VNDW<br />

%ROLJVW¡WWH PY<br />

'LVSRQLEHO LQGNRPVW<br />

3RWHQWLHOW IRUPXHIRUEUXJ<br />

'LVSRQLEHO LQGNRPVW KHUHIWHU<br />

$QP 9 NVWHQ L EROLJVW¡WWHQ L IDVWH SULVHU VN\OGHV DW GHW DQWDJHV DW KXVOHMHQ YRNVHU PHG<br />

O¡QQLQJHUQH 'HQ PLQGUH EHW\GQLQJ DI EROLJVW¡WWH PnOW L IDVW O¡QQLYHDX VN\OGHV GHOV<br />

QGULQJHQ DI EROLJVW¡WWHUHJOHUQH RJ GHOV Y NVWHQ L SHQVLRQLVWHUQHV LQGNRPVW 'HW<br />

ODYHUH IRUPXHDINDVW L HQG L VN\OGHV DW HQ GHO DI IRUPXHDINDVWHW L HU<br />

IRUUHQWQLQJ DI XGEHWDOWH NDSLWDOSHQVLRQHU , HU GHW IRUXGVDW DW DOOH SULYDWH RJ<br />

DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU HU PHG O¡EHQGH \GHOVHU 'HUWLO NRPPHU DW GHW HU<br />

DQWDJHW DW RSE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH L HW YLVW RPIDQJ UHGXFHUHU<br />

RSE\JQLQJHQ DI DQGHQ IRUPXH JUXQGIRUO¡E 'HW VNDO EHP UNHV DW GHW HU DQWDJHW DW<br />

SHQVLRQLVWHUQH L nU LNNH KDU QRJHQ ¡YULJ LQGNRPVW I HNV O¡QLQGNRPVW 'HU HU<br />

GHUIRU DI VDPPHQOLJQHOLJKHGVKHQV\Q YDOJW RJVn DW VH ERUW IUD VnGDQQH LQGNRPVWHU YHG<br />

RSJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ L RJ JHQEHUHJQH<br />

IRONHSHQVLRQHQ RJ EROLJVW¡WWHQ Sn GHQQH EDJJUXQG 'HW HU GH nULJH L GHU DI<br />

VDPPHQOLJQHOLJKHGVJUXQGH HU WDJHW XGJDQJVSXQNW L 'HUHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ HU OLGW<br />

EHGUH HQG SHQVLRQLVWHUQHV VRP VnGDQ<br />

.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />

'HQ JHQQHPVQLWOLJH IRONHSHQVLRQ HU PnOW L IDVWH SULVHU Y VHQWOLJW VW¡UUH L<br />

HQG L 'HW VN\OGHV GRJ DOHQH GHQ JHQHUHOOH O¡QXGYLNOLQJ +YLV<br />

IRONHSHQVLRQHQ RSJ¡UHV L IDVW O¡QQLYHDX L VWHGHW HU IRONHSHQVLRQHQ L<br />

VnOHGHV ODYHUH HQG L 'HW VN\OGHV I¡UVW RJ IUHPPHVW DW SHQVLRQVWLOO JJHW<br />

UHGXFHUHV QnU GHQ VXSSOHUHQGH SHQVLRQVLQGNRPVW YRNVHU 0HQ GHW VN\OGHV<br />

RJVn DW XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH UHVXOWHUHU L HQ ODYHUH<br />

UHJXOHULQJ DI IRONHSHQVLRQHQ HQG O¡QVWLJQLQJVWDNWHQ<br />

)RONHSHQVLRQHQ EOLYHU UHODWLYW VHW PLQGUH EHW\GQLQJVIXOG PHQV DUEHMGVPDU<br />

NHGVSHQVLRQHUQH RJ $73 VDPW GHQ V UOLJH SHQVLRQVRSVSDULQJ YRNVHU L EHW\G<br />

QLQJ 'H IRUVNHOOLJH RSVSDULQJVEDVHUHGH RUGQLQJHU YLO VnOHGHV L VDPOHW


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

%RNV 2P RSJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV IUHPWLGLJH LQGNRPVW<br />

IRUKROG<br />

2SJ¡UHOVHQ DI SHQVLRQLVWHUQHV ¡NRQRPLVNH VLWXDWLRQ L nU HU EDVHUHW Sn HQ IUHPVNULYQLQJ<br />

DI GH nULJHV SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU L RJ )UHPVNULYQLQJHQ HU HQ<br />

YLGHUHXGYLNOLQJ DI GH WLOVYDUHQGH IUHPVNULYQLQJHU L 'HW ‘NRQRPLVNH 5nGV HIWHUnUVUDSSRUW<br />

RJ )LQDQVUHGHJ¡UHOVH , IUHPVNULYQLQJHQ VNHOQHV GHU VnOHGHV PHOOHP HQOLJH RJ<br />

VDPOHYHQGH RJ GHU LQGGUDJHV DQGHQ RSVSDULQJ HQG DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />

6W¡UUHOVHQ DI SHQVLRQVXGEHWDOLQJHUQH L nU RSJ¡UHV Sn EDJJUXQG DI HQ IUHPVNULYQLQJ DI<br />

XGYLNOLQJHQ L GDQVN ¡NRQRPL XGI¡UW YHG KM OS DI 'DQPDUNV 6WDWLVWLNV JHQHUHOOH OLJHY JWV<br />

PRGHO '5($0 'HQ VDPOHGH '5($0 IUHPVNULYQLQJ HU Q UPHUH EHVNUHYHW L NDSLWHO<br />

'H Y VHQWOLJVWH IRUXGV WQLQJHU L UHODWLRQ WLO SHQVLRQHUQH HU<br />

œ 'HQ QRPLQHOOH UHQWH Sn REOLJDWLRQHU HU Sn SFW<br />

œ )RUUHQWQLQJHQ DI DNWLHLQYHVWHULQJHU HU Sn SFW<br />

œ /¡QQLQJHUQH VWLJHU PHG SFW UHDOW<br />

œ ,QIODWLRQHQ HU Sn SFW<br />

œ 'HQ UHDOH IRUUHQWQLQJ DI SHQVLRQVIRUPXHQ HU Sn NQDS SFW HIWHU VNDW<br />

œ )RU GH LNNH IXOGW XGE\JJHGH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU IRUXGV WWHV ELGUDJHW DW<br />

VWLJH JUDGYLVW WLO SFW DI O¡QVXPPHQ L<br />

'HQ UHDOH IRUUHQWQLQJ DI SHQVLRQVIRUPXHQ DIK QJHU DI VDPPHQV WQLQJHQ DI LQYHVWHULQJHUQH<br />

Sn KHQKROGVYLV DNWLHU RJ REOLJDWLRQHU 6DPPHQV WQLQJHQ DI SHQVLRQVLQVWLWXWWHUQHV<br />

LQYHVWHULQJHU Sn GH IRUVNHOOLJH DNWLYHU L GLVVH EHUHJQLQJHU VYDUHU WLO IRUXGV WQLQJHUQH L NDSLWHO<br />

'HQ EHQ\WWHGH IUHPVNULYQLQJVPHWRGH HU Q UPHUH EHVNUHYHW L ELODJ<br />

8VLNNHUKHGHQ Sn IUHPVNULYQLQJHQ HU EHWUDJWHOLJ RJ IUHPVNULYQLQJHQ E¡U GHUIRU PHUH<br />

EHWUDJWHV VRP HW DI IOHUH PXOLJH VFHQDULHU )UHPVNULYQLQJHQ EHWUDJWHV GRJ VRP UREXVW QRN WLO<br />

DW GHU NDQ XGGUDJHV KRYHGWHQGHQVHU L GHQ YHQWHGH XGYLNOLQJ<br />

'HW VW¡UUH RPIDQJ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU RJ SULYDWH SHQVLRQV<br />

RUGQLQJHU KDU VW¡UUH EHW\GQLQJ IRU GH VDPOHYHQGHV LQGNRPVWHU HQG IRU GH<br />

HQOLJHV 'H VDPOHYHQGHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW YRNVHU VnOHGHV PHG FD SFW<br />

KYRU GH HQOLJHV DOHQH YRNVHU PHG FD SFW VH WDEHO 'HQ VW¡UUH Y NVW L<br />

GH VDPOHYHQGHV LQGNRPVW HQG L GH HQOLJHV VN\OGHV WLOGHOV DW IRONHSHQVLRQHQ<br />

HU K¡MHUH IRU HQOLJH HQG IRU VDPOHYHQGH 'HW EHW\GHU DW HQ Y NVW L GHQ<br />

VXSSOHUHQGH SHQVLRQ PHG VDPPH NURQHEHO¡E YLO KDYH UHODWLYW VW¡UVW EHW\G<br />

QLQJ IRU VDPOHYHQGH 'HUWLO NRPPHU DW HQ VW¡UUH DQGHO DI JLIWH IRUHWDJHU<br />

SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ DW GH GHU J¡U VSDUHU PHUH RS


(7 % 5('


%RNV 7UH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ<br />

'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

1nU GHQ HQNHOWHV DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQV EOLYHU XGE\JJHW RJ GHQQH EOLYHU RPIDWWHW DI GHQ<br />

6 UOLJH 3HQVLRQVRSVSDULQJ Vn IRU¡JHV GHQ IUHPWLGLJH SHQVLRQVG NQLQJ +YLV GHQ HQNHOWH<br />

YXUGHUHU DW GHQQH SHQVLRQVG NQLQJ HU IRU K¡M Vn NDQ GHW Y OJHV DW UHGXFHUH DQGHQ<br />

SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ GHQ IUL RSVSDULQJ 'HQ HIIHNW DW IRU¡JHOVHQ DI HQ W\SH RSVSDULQJ<br />

UHGXFHUHU HQ DQGHQ W\SH RSVSDULQJ EHQ YQHV IRUWU QJQLQJ<br />

'HU HU XQGHUV¡JW WUH IRUVNHOOLJH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ (W IRUO¡E PHG ODY IRUWU QJQLQJ HW<br />

JUXQGIRUO¡E RJ HW IRUO¡E PHG K¡M IRUWU QJQLQJ<br />

/DY IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW NDQ WRONHV VRP HQ VODJV LQJHQ IRUWU QJQLQJVVFHQDULR *UXQG<br />

IRUO¡EHW VYDUHU Vn WLO HQ IRUWU QJQLQJVJUDG Sn FD SFW IRU HQ SHQVLRQLVW PHG JHQQHPVQLWOLJ<br />

¡NRQRPLVN VLWXDWLRQ RJ K¡M IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW VYDUHU WLO HQ IRUWU QJQLQJVJUDG Sn FD<br />

SFW<br />

*UXQGIRUO¡EHW VYDUHU GHUIRU Sn PDNURQLYHDX VWRUW VHW WLO GHW L NDSLWHO XQGHUV¡JWH IRUO¡E PHG<br />

GHOYLV IRUWU QJQLQJ ± GRJ HU IRUWU QJQLQJHQ OLGW ODYHUH L JUXQGIRUO¡EHW )RUWU QJQLQJHQ L K¡M<br />

IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW OLJJHU QRJHW XQGHU IXOG IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW<br />

'HQ WHNQLVNH XGIRUPQLQJ DI GH WUH VFHQDULHU<br />

'H WUH VFHQDULHU KDU GHW WLO I OGHV DW XGJDQJVSXQNWHW IRU VW¡UUHOVHQ DI DQGHQ RSVSDULQJ HU GH<br />

VDPPH DOGHUVIRUGHOWH RSVSDULQJVSURILOHU IUD 6FHQDULHUQH DGVNLOOHU VLJ Vn YHG KYRUGDQ<br />

GHW DQWDJHV DW SURILOHUQH XGYLNOHU VLJ L IUHPWLGHQ 'HU HU IRU DOOH VFHQDULHU ODJW WLO JUXQG DW<br />

DQGHQ RSVSDULQJ LNNH NDQ EOLYH QHJDWLY<br />

/DY<br />

IRUWU QJQLQJ<br />

9LGHUHXGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH HIWHU RJ<br />

RSE\JQLQJHQ DI GHQ V UOLJH SHQVLRQ SnYLUNHU LNNH GHQ ¡YULJH RSVSDULQJ<br />

*UXQGIRUO¡E $OHQH YLGHUHXGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH HIWHU RJ<br />

RSE\JQLQJHQ DI GHQ V UOLJH SHQVLRQ DQWDJHV DW IRUWU QJH DQGHQ<br />

RSVSDULQJ 'HW VNHU WLO JHQJ OG IXOGW XG GYV NU IRU NU<br />

+¡M<br />

IRUWU QJQLQJ<br />

3HUVRQHU GHU KDU HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ HOOHU LQGEHWDOHU V UOLJW<br />

SHQVLRQVELGUDJ IRUHWDJHU LNNH DQGHQ RSVSDULQJ 'HWWH VFHQDULR VYDUHU WLO<br />

DW GHU LNNH L WLO IXOGH NDQ REVHUYHUHV NRQVHNYHQVHQ DI GHQ DOOHUHGH<br />

VWHGIXQGQH RSE\JQLQJ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />

$QDO\VHU YLVHU DW GHU IRU GHQ HQNHOWH HU HQ YLV VDPPHQK QJ PHOOHP DUEHMGV<br />

PDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHUQH RJ ¡YULJ RSVSDULQJ (Q XQGHUV¡JHOVH DI<br />

VDPPHQK QJHQ PHOOHP DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU RJ DQGUH<br />

SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU L HW HQNHOW nU Sn GDQVNH GDWD YLVHU DW KYLV DUEHMGV<br />

PDUNHGVSHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU ¡JHV PHG NU Vn IDOGHU GH DQGUH<br />

SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHU PHG NU $QGUH XGHQODQGVNH XQGHUV¡JHOVHU YLVHU DW<br />

LQGEHWDOLQJHU WLO DOOH SHQVLRQVRUGQLQJHU IRUWU QJHU DQGHQ RSVSDULQJ PHG FD<br />

SFW VH NDSLWHO 'HU HU DOWVn HQ VWRU XVLNNHUKHG Sn VW¡UUHOVHQ DI IRUWU QJ<br />

QLQJHQ 'HU XQGHUV¡JHV GHUIRU IOHUH IRUVNHOOLJH VFHQDULHU


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

,QGNRPVWIRUGHOLQJHQ EODQGW GH IUHPWLGLJH SHQVLRQLVWHU<br />

8GE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH KDU IRUVNHOOLJ EHW\GQLQJ IRU GH<br />

IRUVNHOOLJH JUXSSHU DI SHQVLRQLVWHU<br />

)LJXU ,QGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU SHQVLRQLVWHUQH ± GLVSRQLEHO LQGNRPVW L<br />

O¡QQLYHDX ± RJ JUXQGIRUO¡E<br />

$QGHO SUP (QOLJH<br />

$QGHO SUP<br />

'LVSRQLEHO LQGNRPVW NU<br />

)RUGHOLQJ )RUGHOLQJ<br />

*QVW GLVS ,QGN *QVW GLVS ,QGN<br />

.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />

$QGHO SUP (QOLJH<br />

$QGHO SUP<br />

'LVSRQLEHO LQGNRPVW NU<br />

)RUGHOLQJ )RUGHOLQJ<br />

*QVW GLVS LQGN *QVW GLVS ,QGN<br />

)RU EnGH HQOLJH RJ SDU WHJQHU GHU VLJ HQ XGYLNOLQJ PHG K¡MHUH JHQQHPVQLWOLJ<br />

LQGNRPVW PnOW L O¡QQLYHDX VDPW HQ PHUH OLJHOLJ LQGNRPVWIRUGHOLQJ<br />

'HW VN\OGHV HQ JHQHUHO VWLJQLQJ L GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW IRUGHOLQJHQ<br />

U\NNHV PRG K¡MUH VH ILJXU VDPW DW IOHUH InU LQGNRPVWHU XGRYHU<br />

IRONHSHQVLRQHQ<br />

9 NVWHQ L GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW HU ODYHVW L GH K¡MHVWH LQGNRPVWLQWHUYDOOHU<br />

± HQGRJ QHJDWLY L GH DOOHUK¡MHVWH VH ILJXU 'HW VN\OGHV DW SHUVRQHU L GH<br />

K¡MHVWH LQGNRPVWLQWHUYDOOHU DOOHUHGH L KDU XGEHWDOLQJHU IUD<br />

DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU KYRUIRU XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGV<br />

SHQVLRQHUQH HU PLQGUH Y VHQWOLJ L GH K¡MHVWH GHFLOHU 'HUWLO NRPPHU DW GH<br />

XGEHWDOWH SHQVLRQHU L NXQ L IRUKROGVYLV EHJU QVHW RPIDQJ KDU Y UHW<br />

SnODJW UHDOUHQWHDIJLIW 'H XGEHWDOWH SHQVLRQHU L HU GHUIRU SU JHW DI HQ<br />

IRUKROGVYLV K¡M PHUUHDOIRUUHQWQLQJ HIWHU VNDW<br />

'H WUH IRUVNHOOLJH XQGHUV¡JWH VFHQDULHU IRU IRUWU QJQLQJ YLVHU L VWRUH WU N GHW<br />

VDPPH ELOOHGH GHU HU GRJ VHOYI¡OJHOLJ HQ QLYHDXIRUVNHO 'HQ QRJHW<br />

NUDIWLJHUH Y NVW L GH ODYHVWH RJ PHOOHPVWH GHFLOHU L IRUKROG WLO GHQ<br />

JHQQHPVQLWOLJH XGYLNOLQJ IRU SHQVLRQLVWHUQH VNDO VHV L IRUKROG WLO GHQ ODYHUH<br />

Y NVW L GH K¡MHVWH GHFLOHU KYRU LQGNRPVWQLYHDXHW HU K¡MW RJ HQ ODY LQGNRPVWV<br />

Y NVW GHUIRU YHMHU UHODWLYW NUDIWLJW L IRUKROG WLO GHQ JHQQHPVQLWOLJH XGYLNOLQJ<br />

IRU SHQVLRQLVWHUQH


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

)LJXU 6DPPHQV WQLQJHQ RJ VW¡UUHOVHQ DI EUXWWRLQGNRPVWHQ IRU<br />

SHQVLRQLVWHUQH L IRUGHOW Sn GHFLOHU DI GLVSRQLEHO LQGNRPVW JUXQG<br />

IRUO¡E O¡QQLYHDX<br />

.U .U<br />

'HFLO<br />

)RONHSHQVLRQ $UEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ<br />

)RUPXHDINDVW 3ULYDW SHQVLRQ<br />

$73 RJ 63 %ROLJVW¡WWH<br />

$QP 3HQVLRQLVWHUQH HU IRUGHOW HIWHU VW¡UUHOVHQ DI GHUHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW L OLJH VWRUH<br />

JUXSSHU , GHFLO OLJJHU VnOHGHV GH SFW DI SHQVLRQLVWHUQH GHU KDU GH ODYHVWH<br />

GLVSRQLEOH LQGNRPVWHU 'HW HU GHQ JHQQHPVQLWOLJH VW¡UUHOVH DI GH IRUVNHOOLJH<br />

LQGNRPVWW\SHU IRU GHFLOHW GHU HU RSJMRUW L ILJXUHQ<br />

.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />

' NQLQJVJUDGHU IRU NRPPHQGH SHQVLRQLVWHU<br />

3HQVLRQHULQJHQ LQGHE UHU DW GHW KLGWLGLJH LQGNRPVWJUXQGODJ ERUWIDOGHU RJ<br />

HUVWDWWHV DI RIIHQWOLJ RJ SULYDW SHQVLRQVLQGNRPVW %HKRYHW IRU SHQVLRQV<br />

LQGNRPVW NDQ LNNH VHV LVROHUHW IUD GHQ WLGOLJHUH LQGNRPVW 'HQ VnNDOGWH<br />

G NQLQJVJUDG EHVNULYHU L KYRU K¡M JUDG LQGNRPVWHQ IUD SULYDWH RJ RIIHQWOLJH<br />

SHQVLRQVRUGQLQJHU VRP SHQVLRQLVW G NNHU GHW WDE DI LQGNRPVW GHU IUHPNRP<br />

PHU YHG RYHUJDQJ IUD HUKYHUYVDNWLY WLO SHQVLRQLVW<br />

' NQLQJVJUDGHQ HU VnOHGHV HW XGWU\N IRU KYRU VWRU RYHUIO\WQLQJ DI IRUEUXJV<br />

PXOLJKHGHU GHU VNHU IUD GH HUKYHUYVDNWLYH DOGUH WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ<br />

(Q WHRUHWLVN NRQVLVWHQW RSJ¡UHOVH DI G NQLQJVJUDGHQ E¡U VDPPHQOLJQH IRUEUXJVPXOLJKH<br />

GHUQH VRP SHQVLRQLVW PHG IRUEUXJVPXOLJKHGHUQH VRP HUKYHUYVDNWLY 'HW HU GHUIRU LNNH QRN


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

7DEHO ,QGEHWDOLQJVSURFHQW RJ G NQLQJVJUDGHU ± O¡QQL<br />

YHDX PHG IXOGW JHQQHPI¡UWH VNDWWH RJ EROLJVW¡WWHUHJOHU<br />

' NQLQJVJUDG<br />

,QGNRPVW VRP HUKYHUYVDNWLYH<br />

± ±<br />

± ± ± ±<br />

± ± ± ±<br />

± ± ± ±<br />

$QP ,QGNRPVWHQ VRP HUKYHUYVDNWLY HU LQNOXVLYH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVELGUDJ<br />

DUEHMGVPDUNHGVELGUDJ $73 ELGUDJ RJ V UOLJW SHQVLRQVELGUDJ 'HW HU IRUXGVDW DW<br />

SHUVRQHQ VRP SHQVLRQLVW XGRYHU GHQ SHQVLRQ VRP ELGUDJVSURFHQWHQ UHIHUHU WLO RJVn<br />

PRGWDJHU 63 RJ $73 SHQVLRQ Sn L DOW NU ' NQLQJVJUDGHQ HU GHQ GLVSRQLEOH<br />

LQGNRPVW VRP SHQVLRQLVW VDW L IRUKROG WLO GHQ GLVSRQLEOH LQGNRPVW VRP HUKYHUVDNWLY<br />

'HW HU DQWDJHW DW SHUVRQHQ HU HQOLJ RJ ERU L GHQ VDPPH OHMHEROLJ VRP SHQVLRQLVW RJ<br />

VRP HUKYHUYVDNWLY )RU HQ HUKYHUYVDNWLY PHG HQ LQGNRPVW Sn HU<br />

IRONHSHQVLRQHQ $73 RJ 63 QRN WLO DW VLNUH HQ G NQLQJVJUDG Sn RJ SFW<br />

6HOY RP GHU LNNH ILQGHV pQ RSWLPDO G NQLQJVJUDG IRU DOOH Vn HU GHW Q SSH<br />

WLOI OGHW DW K¡MHUH O¡QQHGH JHQHUHOW YLO Y UH WLOIUHGVH PHG GHQ G NQLQJVJUDG<br />

IRONHSHQVLRQHQ VLNUHU 'HW Pn GHUIRU IRUYHQWHV DW K¡MWO¡QQHGH VSDUHU<br />

EHW\GHOLJW PHUH RS HQG ODYWO¡QQHGH (W VnGDQW P¡QVWHU IRU SHQVLRQV<br />

RSVSDULQJHQ VHV GD RJVn QnU GHQ RSJ¡UHV IRUGHOW Sn DOGHU RJ LQGNRPVW VH<br />

WDEHO ,QGEHWDOLQJVSURFHQWHQ HU VnOHGHV VWLJHQGH L VnYHO DOGHU VRP<br />

LQGNRPVW<br />

7DEHO *HQQHPVQLWOLJW SHQVLRQVRSVSDULQJ L SURFHQW DI SHUVRQOLJ<br />

LQGNRPVW<br />

3HUVRQOLJ LQGNRPVW L NU<br />

$OGHU $OOH<br />

, DOW<br />

$QP 7DEHOOHQ YLVHU HW ¡MHEOLNVELOOHGH DI SHQVLRQVLQGEHWDOLQJHUQH L 'HW HU YLJWLJW DW<br />

Y UH RSP UNVRP Sn GHWWH YHG WRONQLQJHQ DI WDEHOOHQ ) HNV NDQ PHJHW K¡MH<br />

LQGEHWDOLQJVSURFHQWHU Y UH XGWU\N IRU HQ NRPSHQVDWLRQ DI IRU VPn LQGEHWDOLQJHU Sn HW<br />

WLGOLJHUH WLGVSXQNW L OLYHW RJ NDQ GHUIRU LNNH WRONHV VnGDQ DW GHQ HQNHOWH Q¡GYHQGLJYLV<br />

YLO KDYH HQ VSHFLHOW K¡M SHQVLRQVG NQLQJ ,GHW GHU VHV Sn JHQQHPVQLW IRU IRUVNHOOLJH<br />

JUXSSHU PLQGVNHV HIIHNWHQ KHUDI GRJ<br />

.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU Sn HQ VWLNSU¡YH DI GHQ GDQVNH EHIRONQLQJ


(7 % 5('


)LJXU ' NQLQJVJUDG L nU<br />

3FW (QOLJH<br />

3FW<br />

'HFLO<br />

' NQLQJVJUDG PHG IRUPXHIRUEUXJ<br />

' NQLQJVJUDG XGHQ IRUPXHIRUEUXJ<br />

'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

3FW<br />

3DU 3FW<br />

'HFLO<br />

' NQLQJVJUDG PHG IRUPXHIRUEUXJ<br />

' NQLQJVJUDG XGHQ IRUPXHIRUEUXJ<br />

$QP 3HUVRQHUQH HU IRUGHOW HIWHU VW¡UUHOVHQ DI GHUHV GLVSRQLEOH LQGNRPVW VRP HUKYHUYVDNWLYH<br />

L OLJH VWRUH JUXSSHU , GHFLO OLJJHU VnOHGHV GH SFW GHU KDU GH ODYHVWH GLVSRQLEOH<br />

LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH 'HW HU GHQ JHQQHPVQLWOLJH G NQLQJVJUDG IRU<br />

SHUVRQHUQH L GHFLOHW GHU HU RSJMRUW L ILJXUHQ )RUPXHIRUEUXJ HU SRWHQWLHOW IRUEUXJ DI<br />

GHQ IULH IRUPXH<br />

.LOGH (JQH EHUHJQLQJHU<br />

3HQVLRQVG NQLQJHQ HU YRNVHQGH RYHU WLGHQ 'H SHUVRQHU GHU HU RYHUJnHW WLO<br />

IRONHSHQVLRQ L GH VHQHUH nU KDU KDIW ODYHUH G NQLQJVJUDGHU HQG GH IUHPWL<br />

GLJH SHQVLRQLVWHU YLO KDYH MI ILJXU 'HW HU W\GHOLJW IRU EnGH GH HQOLJH RJ<br />

SDUUHQH DW GHW VSHFLHOW HU L PHOOHPLQGNRPVWJUXSSHU GHU HU HQ Y NVW L<br />

G NQLQJVJUDGHQ 'HW NDQ VN\OGHV DW GHW IRUWULQVYLV HU GLVVH JUXSSHU GHU HU<br />

EOHYHW RPIDWWHW DI PHUH XGE\JJHGH DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHU L O¡EHW DI<br />

SHULRGHQ<br />

9 NVWHQ L G NQLQJVJUDGHUQH NDQ DIVSHMOH WR HIIHNWHU 'HOV HU GHU NRPPHW HQ<br />

VW¡UUH RSP UNVRPKHG Sn Q¡GYHQGLJKHGHQ DI SHQVLRQVRSVSDULQJ PHG XGEUH<br />

GHOVHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH RJ GHOV KDU GHQ JHQHUHOOH YHOVWDQGV<br />

VWLJQLQJ EHW\GHW DW PXOLJKHGHUQH IRU RJ O\VWHQ WLO SHQVLRQVRSVSDULQJ HU<br />

VWHJHW<br />

'HW VNDO GRJ EHP UNHV DW Y NVWHQ L GH HQOLJHV G NQLQJVJUDGHU RYHU SHULRGHQ RYHUYXUGHUHV<br />

VRP I¡OJH DI DW GH SHUVRQHU GHU LQGJnU L EHUHJQLQJHQ DI G NQLQJVJUDGHUQH L KDU<br />

LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH GHU VYDUHU WLO JHQQHPVQLWWHW PHQ LQGNRPVWHU VRP<br />

SHQVLRQLVWHU GHU OLJJHU XQGHU JHQQHPVQLWWHW 7LOVYDUHQGH XQGHUYXUGHUHV Y NVWHQ L SDUUHQHV<br />

G NQLQJVJUDGHU RYHU SHULRGHQ L HW PLQGUH RPIDQJ IRUGL GH SHUVRQHU GHU LQGJnU L EHUHJQLQJHQ<br />

DI G NQLQJVJUDGHQ L KDU LQGNRPVWHU VRP HUKYHUYVDNWLYH GHU OLJJHU XQGHU JHQQHPVQLWWHW<br />

RJ GHUIRU KDU GH G NQLQJVJUDGHU GHU OLJJHU RYHU JHQQHPVQLWWHW


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

J¡U DW K¡MWO¡QQHGH LNNH YHG RYHUJDQJHQ WLO SHQVLRQLVWWLOY UHOVHQ RSOHYHU HW<br />

DOW IRU NUDIWLJW LQGNRPVWERUWIDOG


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

SXQNW L HQ LQGLYLGHIIHNW GHU DIK QJHU DI GH nULJHV IDNWLVNH OHGLJKHG L<br />

nUHW 'HQ HQNHOWHV OHGLJKHGVULVNR VHW RYHU OLYVIRUO¡EHW DIK QJHU XGRYHU<br />

DI LQGLYLGHIIHNWHQ RJVn DI XGGDQQHOVHVQLYHDX N¡Q DOGHU RJ SODFHULQJ L<br />

LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX DOGHU RJ N¡Q<br />

6W¡UUHOVHQ DI LQGLYLGHIIHNWHQ HU EDVHUHW Sn OHGLJKHGHQ RJ XGGDQQHOVHVQLYHDXHW<br />

L VDPW Sn HQ XQGHUV¡JHOVH L )LQDQVUHGHJ¡UHOVH DI OHGLJKHGVULVLNRHQ<br />

Sn O QJHUH VLJW IRU IRUVNHOOLJH OHGLJKHGVQLYHDXHU L XGJDQJVnUHW<br />

'HU NDQ VRP HW NRQNUHW HNVHPSHO WDJHV XGJDQJVSXQNW L ODYWO¡QQHGH IDJO UWH<br />

P QG EODQGW PnOJUXSSHQ DI nULJH 3HUVRQHUQH L GHQQH JUXSSH YLO KDYH<br />

IRUVNHOOLJH LQGLYLGXHOOH OHGLJKHGVULVLFL 6nOHGHV NDQ GHU I HNV Y UH QRJOH L<br />

GHQQH JUXSSH GHU KDU HQ IRUK¡MHW LQGLYLGXHO OHGLJKHGVULVLNR GHU OLJJHU<br />

SFW RYHU JHQQHPVQLWWHW 1nU OHGLJKHGHQ VNDO RSJ¡UHV IRU GHQQH JUXSSH VRP<br />

nULJH WDJHV GHU XGJDQJVSXQNW L VDQGV\QOLJKHGHQ IRU DW EOLYH OHGLJ IRU<br />

ODYWO¡QQHGH nULJH IDJO UWH P QG GHQ NDQ I HNV Y UH SFW<br />

/HGLJKHGVULVLNRHQ IRU GHP PHG HQ LQGLYLGXHO OHGLJKHGVULVLNR GHU OLJJHU<br />

SFW RYHU JHQQHPVQLWWHW NDQ Vn RSJ¡UHV WLO SFW ± DOWVn SFW K¡MHUH HQG<br />

JHQQHPVQLWWHW<br />

'HW HU DQWDJHW DW SHUVRQHQV SODFHULQJ L LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ LQGHQ IRU<br />

XGGDQQHOVHVQLYHDXHW HU NRQVWDQW 7LOVYDUHQGH IDVWKROGHV L KHOH IUHPVNULY<br />

QLQJVSHULRGHQ W\SHQ DI XGGDQQHOVH RJ RP SHUVRQHQ HU VHOYVW QGLJ<br />

O¡QPRGWDJHU I¡UWLGVSHQVLRQLVW HOOHU Sn DQGHQ YLV XGHQ IRU DUEHMGVVW\UNHQ<br />

)RU KYHU HQNHOW SHUVRQ RSJ¡UHV DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHW SHQVLRQ KHUXQGHU<br />

WMHQVWHPDQGVSHQVLRQ $73 63 SULYDWH SHQVLRQVRUGQLQJHU RJ IUL RSVSDULQJ<br />

'HU EHUHJQHV KHUHIWHU IRONHSHQVLRQ RJ EROLJVW¡WWH IRU GHQ HQNHOWH<br />

)RUXGV WQLQJHUQH EDJ RSJ¡UHOVHQ DI GHQ DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHGH<br />

SHQVLRQ<br />

'HW HU DQWDJHW DW DOHQH GH SHUVRQHU GHU HU LQGEHWDOHU WLO SHQVLRQVRUGQLQJHUQH<br />

L HU RPIDWWHW DI SHQVLRQVRUGQLQJHQ )RU WMHQHVWHPDQGVSHQVLRQV RUGQLQ<br />

JHQV YHGNRPPHQGH HU GHW GH SHUVRQHU GHU HU WMHQHVWHP QG L GHU HU<br />

RPIDWWHW DI RUGQLQJHQ<br />

'HQ HQNHOWH SHUVRQV SHQVLRQVIRUPXH ILQGHV Sn EDJJUXQG DI LQGEHWDOLQJV<br />

SURFHQWHQ L RJ RJ OLYVLQGNRPVWHQ 3HUVRQHQ WLOGHOHV KHUHIWHU XG<br />

,QGEHWDOLQJVSURFHQWHQ DQWDJHV DW Y UH NRQVWDQW RYHU OLYVIRUO¡EHW ERUWVHW IUD IRU SHUVRQHU<br />

GHU DUEHMGHU Sn RYHUHQVNRPVWRPUnGHU PHG ELGUDJVVDWVHU Sn XQGHU )RU GLVVH DQWDJHV GHW DW<br />

ELGUDJVSURFHQWHQ ¡JHV WLO


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

'HU EHUHJQHV OLJHOHGHV HQ JWHI OOHSHQVLRQ WLO GH HQNHP QG RJ HQNHU KYLV<br />

JWHI OOH YDU RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQ 6W¡UUHOVHQ DI JWHI O<br />

OHSHQVLRQHQ HU EDVHUHW Sn '5($0 N¡UVOHQ<br />

)RUXGV WQLQJHUQH EDJ $73 RJ 63<br />

3n EDJJUXQG DI LQGEHWDOLQJHUQH WLO $73 L RJ GH EHUHJQHGH JRGVNUHYQH<br />

LQGEHWDOLQJHU WLO 63 IUHPVNULYHV GH VDPOHGH LQGEHWDOLQJHU WLO GH WR RUGQLQJHU<br />

RYHU OLYVIRUO¡EHW %DVHUHW Sn HQ SURJQRVH IUD $73 IRU GH VDPOHGH XGEH<br />

WDOLQJHU IUD GH WR RUGQLQJHU WLO DOGHUVJUXSSHQ L nU IRUGHOHV XGEHWDOLQJHU<br />

KHUHIWHU L IRUKROG WLO LQGEHWDOLQJHUQH<br />

)RUXGV WQLQJHUQH EDJ SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ IUL IRUPXH<br />

6W¡UUHOVHQ DI GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ GHQ IUL IRUPXH RSJ¡UHV Sn<br />

EDJJUXQG DI OLYVLQGNRPVWHQ XGGDQQHOVHVQLYHDX N¡Q FLYLOVWDQG RJ SODFHULQJ<br />

L LQGNRPVWIRUGHOLQJHQ IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX FLYLOVWDQG RJ N¡Q $OOH<br />

LQGHQIRU VDPPH XQGHUJUXSSH WLOGHOHV GHQ VDPPH RSVSDULQJVWLOE¡MHOLJKHG<br />

PHG KHQV\Q WLO IUL RSVSDULQJ RJ SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ VHW L IRUKROG WLO<br />

OLYVLQGNRPVWHQ 'HU IRUHWDJHV GRJ HQ NRUUHNWLRQ IRU VHOYVW QGLJH 0HWRGHQ<br />

LQGHE UHU HQ XQGHUYXUGHULQJ DI VSUHGQLQJHQ L GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ<br />

RJ GHQ IUL IRUPXH IRU JLYHW XGGDQQHOVHVQLYHDX RJ N¡Q<br />

2SVSDULQJVWLOE¡MHOLJKHGHQ IRU GH IRUVNHOOLJH JUXSSHU HU RSJMRUW Sn EDJJUXQG<br />

DI HQ SFW VWLNSU¡YH DI GHQ GDQVNH EHIRONQLQJ L 'HW KDU LNNH Y UHW<br />

PXOLJW DW I¡OJH RSVSDULQJVEHVOXWQLQJHQ IRU GHQ VDPPH SHUVRQ RYHU IOHUH nU<br />

'HU EHQ\WWHV L VWHGHW VW¡UUHOVHQ DI GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ RJ DI GHQ<br />

IULH IRUPXH L HW EHVWHPW nU QHPOLJ IRU IRUVNHOOLJH nUJDQJH 'HW<br />

DQWDJHV GHUPHG DW HQ I HNV nULJV VLWXDWLRQ nU VHQHUH NDQ UHSU VHQWHUHV<br />

YHG HQ nULJV VLWXDWLRQ 'HWWH LQGHE UHU HQ IRUXGV WQLQJ RP HQV<br />

RSVSDULQJV WLOE¡MHOLJKHGHU L KYHU DOGHUVJUXSSH IRU GH IRUVNHOOLJH nUJDQJH DI<br />

EHIRONQLQJHQ 'HU HU LNNH HPSLULVN EHO J IRU HQ VnGDQ IRUXGV WQLQJ RJ<br />

EODQGW DQGHW GHUIRU IRUHWDJHV GHU DOWHUQDWLYH EHUHJQLQJHU KYRU<br />

RSVSDULQJVDGI UGHQ QGUHV<br />

2SJ¡UHOVHQ DI RSVSDULQJHQ L IRUP DI IUL IRUPXH VNHU DOHQH WLO DOGHU 'HW<br />

VN\OGHV DW XGEHWDOLQJHU DI NDSLWDOSHQVLRQHU VWDUWHU IUD DOGHU (Q PHGWD<br />

JHOVH DI IRU¡JHOVHQ DI IUL IRUPXH HIWHU DOGHU VRP RSVSDULQJ YLO GHUPHG<br />

LQGHE UH DW XGEHWDOLQJHU DI NDSLWHOSHQVLRQ YLO EOLYH UHJQHW VRP RSVSDULQJ RJ<br />

GHUPHG UHVXOWHUH L DW RSVSDULQJHQ RYHUYXUGHUHV<br />

1nU GH nULJH L KDU HQ UHODWLY VWRU SULYDW SHQVLRQVRSVSDULQJ NDQ<br />

GHW VN\OGHV DW GH VRP \QJUH LNNH YDU RPIDWWHW DI HQ DUEHMGVJLYHUDGPLQLVWUHUHW<br />

SHQVLRQVRUGQLQJ 'HW HU GHUIRU LNNH VLNNHUW DW NRPPHQGH JHQHUDWLRQHU DI<br />

nULJH VRP KDU Y UHW RPIDWWHW DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQVRUGQLQJHU KHOH


(7 % 5('


'$10$5. 620 )25(*$1*6/$1'<br />

(Q IRUGHO YHG VWRU IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW HU DW EHW\GQLQJHQ DI VW¡UUHOVHQ DI<br />

GHQ IUL IRUPXH RJ XGEHWDOLQJHUQH IUD SULYDWH SHQVLRQVRUGQLQJHU HU PHJHW<br />

EHJU QVHW RJ GD GLVVH HOHPHQWHU HU GH PHVW XVLNUH L IUHPVNULYQLQJHQ NDQ<br />

VWRU IRUWU QJQLQJVVFHQDULHW EHQ\WWHV WLO DW YXUGHUH EHW\GQLQJHQ DI GLVVH<br />

HOHPHQWHU<br />

8GEHWDOLQJHUQH IUD GHQ SULYDWH SHQVLRQVRSVSDULQJ EHUHJQHV XGIUD HQ<br />

DQWDJHOVH RP DW IRUKROGHW PHOOHP XGEHWDOLQJHU RJ IRUPXH HU GHW VDPPH VRP<br />

IRU DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />

,QGNRPVWRSJ¡UHOVHQ LQGHKROGHU RJVn NDSLWDOLQGNRPVW 'HQ VNDWWHSOLJWLJH<br />

NDSLWDOLQGNRPVW RSJ¡UHV Sn EDJJUXQG DI VW¡UUHOVHQ DI IUL IRUPXH IUDWUXNNHW<br />

Y UGLHQ DI HQ HYHQWXHO HMHUEROLJ +YLV GHQQH VW¡UUHOVH HU SRVLWLY RSJ¡UHV<br />

DINDVWHW VRP SFW DI IRUPXHQ HNVNO HMHUEROLJ +YLV VW¡UUHOVHQ HU QHJDWLY<br />

RSJ¡UHV UHQWHXGJLIWHQ VRP SFW DI J OGHQ IRUPXHQ IUDWUXNNHW Y UGLHQ DI<br />

HMHUEROLJHQ<br />

)RUPXHDINDVWHW RSJ¡UHV VRP GHQ VNDWWHSOLJWLJH NDSLWDOLQGNRPVW WLOODJW SFW<br />

DI HMHQGRPVY UGLHQ<br />

'HU EHUHJQHV HQGYLGHUH HW SRWHQWLHOW IRUPXHIRUEUXJ 'HWWH RSJ¡UHV VRP SFW<br />

DI GHQ IUL IRUPXH 'H SFW EHQ\WWHV XG IUD DW GHW HU GHW VRP HQ SHUVRQ PHG<br />

HQ IRUYHQWHW UHVWOHYHWLG Sn nU NDQ IRUEUXJH GHW I¡UVWH nU VRP SHQVLRQLVW<br />

KYLV VXPPHQ DI UHQWHDINDVW HIWHU VNDW RJ IRUPXHIRUEUXJ VNDO XGJ¡UH HW<br />

NRQVWDQW EHO¡E VHW L IRUKROG WLO N¡EHNUDIWHQ KYHUW nU L UHVWOHYHWLGHQ 'H<br />

SFW HU RSJMRUW XQGHU DQWDJHOVH DI HQ VNDWWHSURFHQW Sn SFW HQ UHQWH Sn<br />

SFW RJ HQ LQIODWLRQ Sn ò SFW<br />

)RUXGV WQLQJHUQH EDJ IRONHSHQVLRQ RJ EROLJVW¡WWH<br />

'HU EHQ\WWHV GH L J OGHQGH UHJOHU IRU EHUHJQLQJ DI IRONHSHQVLRQ RJ<br />

EROLJVW¡WWH 'HW VNDO IRUVWnV Sn GHQ PnGH DW DOOH NHQGWH ORY QGULQJHU HU ODJW<br />

WLO JUXQG IRU EHUHJQLQJHUQH $OOH VDWVHU RJ EHO¡EVJU QVHU UHJXOHUHV PHG<br />

VDWVUHJXOHULQJHQ GHU Sn JUXQG DI XGE\JQLQJHQ DI DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />

HU OLGW ODYHUH HQG O¡QXGYLNOLQJHQ 'HW DQWDJHV GHUXGRYHU DW VDWVSXOMHPLGOHUQH<br />

EHQ\WWHV WLO UHQ WLOEDJHI¡UVHO WLO GH IRUVNHOOLJH JUXSSHU )RUVNHOOHQ PHOOHP<br />

Y NVWHQ L VDWVHUQH RJ O¡QXGYLNOLQJHQ VN\OGHV GHUPHG DOHQH XGE\JQLQJHQ DI<br />

DUEHMGVPDUNHGVSHQVLRQHUQH<br />

)RONHSHQVLRQHQ EHUHJQHV Sn EDJJUXQG DI SHUVRQHQV FLYLOVWDQG RJ LQGNRPVW<br />

VDPW HYHQWXHO VDPOHYHUV LQGNRPVW 'HU EHUHJQHV LNNH SHUVRQOLJH WLOO J<br />

%ROLJVW¡WWH WLOGHOHV DOHQH OHMHUH RJ GHQ EHUHJQHV Sn EDJJUXQG DI VW¡UUHOVHQ DI<br />

GHQ EROLJVW¡WWHEHUHWWLJHGH KXVOHMH )RU DW NXQQH XQGHUV¡JH RP GHQ HQNHOWH HU


(7 % 5('


5<br />

Restgruppen<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Restgruppen kan defineres på flere måder. Der fokuseres normalt på den<br />

gruppe personer, der hverken selvstændigt eller via ægtefællen i et bestemt år<br />

er omfattet af en pensionsordning.<br />

Der sker imidlertid en overvurdering af restgruppen, hvis det alene er<br />

opsparingen i ét enkelt år, der undersøges. Det kan være, at den enkelte af<br />

den ene eller andre grund har valgt ikke at spare op i netop det år, men<br />

alligevel har en fornuftig pensionsdækning. Analysen i dette kapitel viser, at:<br />

• Andelen af 50-årige uden pensionsindbetaling (ekskl. ATP) halveres,<br />

hvis det er indbetalingerne over en 10 årig periode, der undersøges, i<br />

stedet et enkelt års indbetalinger. Der er således ca. 29 pct. af de 50-årige,<br />

der i 1996 ikke foretog pensionsopsparing, hvis der ses bort fra ATP.<br />

Men der er alene 15 pct. af de 50-årige i 1996, der ikke foretager eller i<br />

løbet af de seneste 10 år ikke har foretaget pensionsopsparing ud over<br />

ATP. Det er imidlertid alligevel en overvurdering af andelen, idet mange<br />

af de nye arbejdsmarkedspensioner først er påbegyndt i løbet af<br />

analyseperioden, og der foreligger derudover ikke oplysninger om<br />

indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner for alle årene i perioden.<br />

Udeladelsen af ATP-indbetalinger i analysen skal ses i lyset af, at knap<br />

92 pct. af de 40-49 årige indbetaler til ATP eller foretager anden<br />

opsparing.<br />

• Den gennemsnitlige årlige indbetaling (ekskl. ATP) for dem, der ikke har<br />

indbetalt i 1996, men har indbetalt i mindst ét af de foregående 9 år, er på<br />

godt 4.600 kr. mod knap 14.300 kr. for dem, der foretog pensionsindbetalinger<br />

i 1996. Der er således en tendens til, at de, der ikke indgår<br />

99


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

100<br />

med en pensionsopsparing, når der alene ses på pensionsopsparingen i et<br />

enkelt år, gennemsnitligt set har lavere pensionsindbetalinger.<br />

Det er endvidere formålet med denne analyse at nuancere restgruppebegrebet,<br />

idet der i analysen også ses på, om den enkelte kun har en mindre pensionsopsparing<br />

- som f.eks. ATP - eller har en væsentlig arbejdsmarkeds-pension.<br />

Herudover undersøges behovet for pensionsopsparing, idet nogle grupper har<br />

så lav en indkomst i de erhvervsaktive aldre, at summen af ATP-pension og<br />

folkepension eller folkepensionen alene vil sikre dem en dækningsgrad på et<br />

niveau, der ikke kan siges at være for lavt. Analysen viser, at:<br />

• Det er fortrinsvis personer uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager<br />

pensionsopsparing, men disse har typisk en relativ høj dækning som<br />

følge af folkepensionen alene. Den egentlige restgruppe - altså gruppen<br />

med lille eller ingen pensionsopsparing og med et pensionsmæssigt<br />

problem - skal findes i arbejdsstyrken. Personer med et pensionsproblem<br />

defineres som personer med en så lille pensionsopsparing eller slet ingen<br />

pensionsopsparing, at det kan resultere i en dækningsgrad på under 50<br />

pct. eller 60 pct.<br />

• Størrelsen af restgruppen blandt de 40-49 årige, hvor det kan skønnes, at<br />

de har et pensionsproblem - dem med en dækningsgrad på 50 pct. eller<br />

lavere - kan opgøres til ca. 4.100 selvstændige (hvis opsparingen i egen<br />

virksomhed ikke medtages) og ca. 12.000 lønmodtagere med indkomster<br />

på over 250.000 kr. Det er i alt ca. 16.100 personer svarende til godt 2,1<br />

pct. af de 40-49 årige.<br />

• Hvis der i stedet ses på personer, der ved uændret opsparingsadfærd og<br />

indkomstforhold vil opnå dækningsgrader på under 60 pct. kan restgruppen<br />

opgøres til 29.500 personer svarende til ca. 3,9 pct. af de 40-49 årige.<br />

Det er centralt for den senere pensionsdækning, at pensionsopsparingen<br />

påbegyndes tidligt, idet der er bedre muligheder for at opnå en høj dækning,<br />

når der er flere år at spare op i. I relation til antallet af fremtidige pensionister<br />

helt uden supplerende pensionsindkomst er pensionsopsparingen i de yngre<br />

år endnu mere væsentlig, idet risikoen for tab af arbejdsevnen er stigende<br />

med alderen. Der er dermed en risiko for, at den enkelte senere kommer i en<br />

situation, hvor mulighederne for pensionsopsparingen er mindre gunstige.<br />

Analysen i dette kapitel viser, at:<br />

• I de yngre aldersgrupper er der mange, der foretager pensionsopsparing.<br />

Således er der godt 93 pct. af de 30-39 årige, der foretager en pensionsopsparing,<br />

og selv blandt de 18-29 årige foretager knap 87 pct. pensionsopsparing.<br />

Det lover godt for størrelsen af den fremtidige restgruppe.


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Størrelsen af restgruppen overvurderes i analysen i dette kapitel. Det skyldes,<br />

at der ikke inddrages anden opsparing end formel pensionsopsparing. Der er<br />

imidlertid intet til hinder for, at også fri opsparing f.eks. i hus og opsparing i<br />

egen virksomhed kan ske i pensionsøjemed. Det er dog ikke sikkert, og<br />

derfor er disse elementer ikke inddraget i analysen. Der er heller ikke<br />

medtaget muligheden for som pensionist at modtage en mere gunstig<br />

boligstøtte, selv om det er en væsentlig indkomstkilde for pensionisterne. Det<br />

skyldes, at det er meget vanskeligt at forudsige, hvem der som pensionist vil<br />

modtage boligstøtte.<br />

5.1. Opgørelse af restgruppen<br />

Den restgruppe, der forsøges opgjort, er gruppen af personer - i eller uden for<br />

arbejdsmarkedet - med en lille eller slet ingen pensionsopsparing, som ved<br />

uændret opsparingsadfærd og indkomstforhold vil opleve en kraftig<br />

indkomstnedgang ved overgang til pension.<br />

Det kan være rationelt for den enkelte at undlade at foretage pensionsopsparing<br />

i et givet år. Det kan være fordi, den enkelte er ung, og derfor har<br />

etableringsudgifter og lavere løn end senere i livet, eller at indkomsten nu er<br />

så lav, at det ikke kan svare sig at spare op. Det kan også være udtryk for et<br />

bevidst valg, at levestandarden som pensionist skal være lavere end nu. Det<br />

er selvfølgeligt ikke muligt at finde ud af, om udeladelsen af pensionsopsparing<br />

skyldes et bevidst valg af lavere levestandard som pensionist eller<br />

skyldes manglende opmærksomhed på levestandarden som pensionist.<br />

Gruppen, der fuldt bevidst har valgt en meget lavere levestandard som<br />

pensionister, vil derfor blive medregnet i restgruppen.<br />

Knap 86 pct. af de i alt knap 3,5 mill.18-66 årige - ca. 3 mill - foretager en<br />

eller anden form for pensionsopsparing. Godt 1 mio. af disse - svarende til 30<br />

pct. af de 18-66 årige - har dog alene en mindre pensionsopsparing, f.eks.<br />

ATP, se tabel 5.1.1.<br />

101


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Tabel 5.1.1. De 18-66 årige fordelt efter størrelsen af pensionsindskud,<br />

1997.<br />

ATP og/eller<br />

indskud i alt under<br />

Alders- Intet indskud 5.000 kr. Større indskud Alle<br />

gruppe Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct.<br />

18-29 116.400 13,3 486.300 55,7 270.600 31,0 873.300 100,0<br />

30-39 51.400 6,3 217.200 26,8 542.900 66,9 811.500 100,0<br />

40-49 63.500 8,4 141.600 18,8 549.200 72,8 754.300 100,0<br />

50-59 109.100 15,5 121.100 17,2 471.900 67,2 702.100 100,0<br />

60-66 152.700 44,7 77.000 22,5 112.000 32,8 341.700 100,0<br />

I alt 493.000 14,2 1043.300 30,0 1.946.600 55,9 3.482.900 100,0<br />

Anm.: Ved opgørelsen af størrelsen af indskud er tjenestemænd medtaget i gruppen med<br />

større indskud som følge af tjenestemandspensionsordningen.<br />

Kilde: Egne beregninger på en 3,3 pct. stikprøve af den danske befolkning.<br />

Det er især blandt de yngre og ældre grupper i de erhvervsaktive aldre, at der<br />

er mange, der ikke sparer op eller alene har en begrænset opsparing. Det er<br />

imidlertid også forventeligt, idet der blandt de yngre for eksempel er mange,<br />

der ikke er færdigtuddannede endnu, eller har store etableringsomkostninger.<br />

Der er derudover en del, der er omfattet af karensbetingelser i relation til<br />

arbejdsmarkedspensionerne. Blandt de over 50-årige er der en større del, der<br />

allerede har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet 1 , og derfor ikke sparer op<br />

til alderdommen mere. Tallene i tabel 5.1.1 overvurdere derfor restgruppeproblematikken.<br />

I det følgende undersøges omfanget af pensionsopsparing blandt de 40-50<br />

årige. Det er med til at mindske de problemer med at vurdere størrelsen af<br />

restgruppen, der skyldes, at nogle er under uddannelse eller har trukket sig<br />

tilbage.<br />

Pensionsindbetalinger følges for en person fra det fyldte 41. år til det fyldte<br />

50. år i det følgende. Det sker for at få det dynamiske perspektiv i pensionsopsparingen<br />

med. Det kan hermed undersøges om, det er de samme, der ikke<br />

spare op år efter år, eller om det er forskellige personer, der ikke sparer op i<br />

de enkelte år – f.eks. fordi det var et år med stor ledighed for den enkelte,<br />

eller denne var under uddannelse. Ligeledes vil personer, der trækker sig<br />

tilbage i perioden, men som før det indbetalte til en pensionsordning, optræde<br />

med denne pensionsindbetaling.<br />

1 Der var således blandt de 50-59 årige ca. 96.000, der modtog førtidspension, og ca. 33.000,<br />

der modtog overgangsydelse pr. 1 januar 1999. Blandt de 60-66 årige var der ca. 89.000, der<br />

modtog førtidspension, og ca. 136.000, der modtog efterløn<br />

102


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Der ses i første omgang bort fra ATP. Det skyldes, at næsten alle indbetaler<br />

til ATP på et eller andet tidspunkt. ATP skønner således, at ca. 98 pct. af de<br />

fremtidige pensionister vil modtage pension fra ATP, så en illustration af, at<br />

mange indbetaler til ATP, vil ikke bidrage med megen ny in<strong>format</strong>ion. Der<br />

forekommer i tabel 5.1.2 en forholdsvist stor andel uden pensionsindbetaling<br />

netop fordi, at ATP indbetalinger ikke medtages.<br />

Tabel 5.1.2. De 50 åriges pensionsindbetalinger (ekskl. ATP) 1987-1996.<br />

Uden pensions- Med pensionsindbetaling<br />

1996 indbetaling 1996<br />

----------Pct.----------<br />

Andel i alt 29,1 71,0<br />

Person- Andel uden pensionsindbetaling 1987-95 15,1 0,3<br />

niveau Gnst. årlig pensionindbetaling 1987-95 ----------Kr.----------<br />

- Alle 2.193 14.320<br />

- Alene dem med indbetaling 4.574 14.376<br />

----------Pct.----------<br />

Andel i alt 19,3 80,7<br />

Husstands- Andel uden pensionsindbetaling 1987-95 9,7 0,3<br />

niveau Gnst. årlig pensionindbetaling 1987-95 ----------Kr.----------<br />

- Alle 3.032 23.384<br />

- Alene dem med indbetaling 6.112 23.465<br />

Anm: Datamaterialet har alene givet mulighed for, at de indbetalinger, der er til<br />

arbejdsgiveradministrerede ordninger med løbende udbetaling, medtages i årene 87-88<br />

og 95-96. Det indebærer en undervurdering af både andelen, der indbetaler, og<br />

størrelsen af indbetalingerne. Det er dog formentligt i stort omfang de samme, der er<br />

omfattet af arbejdsmarkedspensioner år efter år. Der er derfor ingen grund til at tro, at<br />

de manglende in<strong>format</strong>ioner resulterer i et meget skævt billede af pensionsopsparingen.<br />

Kilde: Specialkørsel fra Danmarks Statistik.<br />

Det, at den enkelte ikke foretager pensionsopsparing i et enkelt år, siger<br />

meget lidt om den fremtidige pensionsdækning. Således kan denne jo have<br />

indbetalt pensionsbidrag i de foregående f.eks. 20 år - men undladt at<br />

indbetale i det undersøgte år på grund af økonomiske problemer eller fordi,<br />

personen mener allerede at have indbetalt tilstrækkeligt. Det er derfor nok så<br />

relevant at undersøge, om det er de samme, der ikke foretager pensionsopsparing<br />

år efter år.<br />

Der var knap 29 pct. af de 50-årige, som ikke foretog nogen pensionsopsparing<br />

i 1996, når der ses bort fra ATP. Men hvis de 9 forudgående år<br />

medtages, halveres denne gruppe. Der var således alene 15 pct., der ikke<br />

foretog en pensionsopsparing udover ATP fra det fyldte 41. til det fyldte 50.<br />

år. Godt 19 pct. af de 50 årige befandt sig i husstande, hvor der ikke blev<br />

foretaget pensionsopsparing udover ATP i 1996. Inddrages de forudgående 9<br />

år, er det i løbet af hele 10 års perioden alene knap 10 pct. af de 50 årige, der<br />

103


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

var i en husstand, der ikke foretog en pensionsopsparing i perioden 2 , se tabel<br />

5.1.2. Det er dog mest relevant at se på, om personen selvstændigt sparer op<br />

end på, om husstanden sparer op. I tilfælde af en skilsmisse vil den person i<br />

husstanden, der ikke selvstændigt sparer op, ikke have pensionsdækning,<br />

såfremt ægtefællen f.eks. alene er omfattet af en arbejdsmarkedspension med<br />

løbende udbetaling.<br />

Da de "nye" arbejdsmarkedspensioner først blev introduceret i løbet af<br />

perioden, og da indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner med løbende udbetaling<br />

ikke er medtaget for alle årene på grund af manglende oplysninger, er<br />

størrelsen af gruppen uden indbetaling overvurderet i forhold til situationen i<br />

dag.<br />

Hvem er det, der ikke foretager pensionsopsparing? Det er i meget høj grad<br />

personer med så lave indkomster, at pensionsopsparing ikke ville være rationel,<br />

fordi overgangen til folkepension - selv uden en pensionsopsparing - ikke<br />

vil være forbundet med en indkomsttilbagegang, se tabel 5.1.3. De ca. 15 pct.<br />

af de 50 årige, der ikke har foretaget pensionsopsparing udover ATP i hele<br />

tiårs-perioden, har endog en meget lav gennemsnitlig personlig indkomst.<br />

Det indikerer, at der er mange i gruppen, der ikke har nogen relation til<br />

arbejdsmarkedet. Den manglende pensionsopsparing for denne gruppe er<br />

altså mere et arbejdsmarkedspolitisk end et pensionsmæssigt problem, idet<br />

det er personernes lave indkomst - der formentligt skyldes, de er udenfor<br />

arbejdsmarkedet - der gør, at de ikke har behov for en pensionsopsparing. De,<br />

der ikke foretager pensionsopsparing, er endvidere kendetegnet ved en større<br />

ledighed, hvilket indebærer større indbetalinger til ATP 3 og dermed et mindre<br />

behov for yderligere opsparing. Gruppen af 50-årige uden pensionsopsparing<br />

udover ATP har således en skønsmæssig dækningsgrad på 150 pct. For denne<br />

gruppe vil indkomsten som pensionist altså være større end indkomsten som<br />

50-årig. Det kan selvfølgelig være, at disse personer på et senere tidspunkt vil<br />

få en højere indkomst, der vil sænke dækningsgraden og gøre det fornuftigt at<br />

foretage en pensionsopsparing. Det vil dog så være mere hensigtsmæssigt, at<br />

pensionsopsparingen foregår på det tidspunkt fremfor på et tidspunkt med en<br />

meget lav indkomst.<br />

2 Det vil sige, at nogle personer, der ikke selvstændigt foretager pensionsopsparing, er dækket<br />

af deres ægtefælle. Det er dog en noget mere usikker - og lavere - dækning end ved<br />

selvstændig pensionsopsparing.<br />

3 Ledige skal indbetale dobbelt ATP-bidrag.<br />

104


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Tabel 5.1.3. Pensionsopsparernes økonomiske forhold, 1996.<br />

3 grupper af 50-årige i 1996 (personer) Med indb. i Uden indb. i Uden indb. i<br />

1996<br />

1996 1987-96<br />

Personlig indkomst (kr.) ......................... 275.713 88.451 44.778<br />

Ledighedsprocent.................................... 4,1 13,2 11,7<br />

Andel selvstændige i gruppen (pct.) ....... 8 8 7<br />

Skønsmæssig dækningsgrad (pct.).......... 56-68 102-111 150<br />

Anm.: Den skønsmæssige dækningsgrad er den gennemsnitlige dækningsgrad for gifte og<br />

enlige under to forskellige scenarier. De årlige gennemsnitlige pensionsindbetalinger<br />

er i begge scenarier som opgjort i tabel 5.1.2, dvs. 14.320 kr. for personer med<br />

indbetaling i 1996, 4.574 kr. for personer uden inbetaling i 1996 men med indbetaling i<br />

perioden 1987-95 og 0 kr. for personer uden indbetaling i perioden 1987-96. I det ene<br />

scenario antages, at der indbetales fra alder 40 til alder 65 - i det andet fra alder 25 til<br />

alder 65. Dækningsgraden er opgjort som indkomsten efter skat som pensionist sat i<br />

forhold til indkomsten efter skat i de erhvervsaktive aldre opgjort på baggrund af den<br />

personlige indkomst i tabel 5.1.3. ATP og SP er ikke medregnet ved opgørelsen af<br />

dækningsgraden.<br />

Det er i høj grad førtidspensionister, øvrige personer uden for arbejdsmarkedet<br />

og selvstændige, der ikke foretager nogen pensionsopsparing. Der er dog<br />

en del lønmodtagere, der alene har en mindre pensionsopsparing, se tabel<br />

5.1.4.<br />

Tabel 5.1.4. De 40-49 årige med lille eller ingen pensionsopsparing, 1997.<br />

Ingen<br />

pensionsopsparing<br />

ATP og/eller indskud<br />

i alt under 5.000 kr.<br />

Alle med lille eller<br />

ingen<br />

pensionsopsparing<br />

Personer Pct. Personer Pct. Personer Pct.<br />

Førtidspensionister......... 35.600 56,1 13.900 9,8 49.500 24,1<br />

Under uddannelse .......... 800 1,3 3.700 2,6 4.400 2,1<br />

Selvstændige.................. 15.200 23,9 9.700 6,9 24.800 12,1<br />

Lønmodtagere................ 1.400 2,2 83.600 59,0 85.000 41,4<br />

Øvrige ............................ 10.600 16,7 30.800 21,8 41.400 20,2<br />

I alt................................. 63.500 100,0 141.600 100,0 205.100 100,0<br />

Anm.: Gruppen øvrige dækker f.eks. over selvpensionerede, privat forsørgede og personer,<br />

der modtager kontanthjælp i en længere periode og har andre problemer end ledighed.<br />

De første grupper har ingen væsentlig arbejdsmarkedstilknytning, og de fleste har<br />

alene en begrænset indkomst. Det skal bemærkes, at kontanthjælpsmodtagerne skal<br />

indbetale ATP-bidrag.<br />

Kilde: Egne beregninger på en stikprøve af den danske befolkning fra 1997.<br />

Når så mange førtidspensionister ikke foretager pensionsopsparing, kan det<br />

til en vis grad skyldes, at det er pensionsindbetalingerne i 1997, der analyseres.<br />

Førtidspensionister fik pr. 1 januar 1997 mulighed for at indbetale<br />

halvt ATP-bidrag, hvor kommunen indbetaler den anden halvdel. Det er en<br />

gunstig ordning, som mange førtidspensionister - i hvert fald på sigt - må<br />

105


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

forventes at benytte sig af. Det skal derudover bemærkes, at der blandt<br />

førtidspensionisterne vil være en del, der i deres erhvervsaktive karriere har<br />

indbetalt til en pensionsordning. De kan derfor være omfattet af en pensionsordning,<br />

der gør, at det ikke vil være rationelt for dem at spare mere op.<br />

Førtidspensionisterne vil selv uden pensionsopsparing opnå pæne dækningsgrader,<br />

se tabel 5.1.5. Hvis pensionisten har en supplerende pensionsindkomst<br />

på 15.000 kr. - f.eks. svarende til en fuld ATP 4 - der udtages ved<br />

overgangen til folkepension, vil modtagere af højeste førtidspension have en<br />

dækningsgrad på 70 pct, mens modtagere af forhøjet almindelig førtidspension<br />

vil have en dækningsgrad på 97 pct.<br />

Tabel 5.1.5. Dækningsgrader for enlige førtidspensionister.<br />

Førtidspension<br />

Årlig<br />

supplerende<br />

Højeste Mellemste Forhøjet almindelig Almindelig<br />

pension (kr.) - - - - - - - - - - - - Pct.- - - - - - - - - - - -<br />

0 62 75 85 100<br />

15.000 70 85 97 113<br />

30.000 79 95 108 126<br />

Anm.: Dækningsgraden er indkomsten efter skat som folkepensionist sat i forhold til<br />

indkomsten efter skat som førtidspensionist. De førtidspensionister, der i 1997 overgik<br />

til folkepension, havde relativt begrænsede pensionsudbetalinger i året for overgangen.<br />

For langt de fleste lå pensionsudbetalingerne således under 15.000 kr. Størrelsen af<br />

pensionsudbetalingerne undervurderes dog noget som følge af, at udbetalinger, der<br />

først påbegyndes ved overgangen til folkepension, i gennemsnit alene optræder med<br />

halvdelen af deres faktiske årlige værdi.<br />

For gruppen af selvstændige gælder, at mange af dem vil kunne få forrentet<br />

deres opsparing bedre i deres egen virksomhed end i en pensionskasse. Det<br />

kan derfor være rationelt for nogle i denne gruppe ikke at foretage en formel<br />

pensionsopsparing. Der er dog det problem, at opsparing i form af investering<br />

i virksomhedens kapitalapparat svarer til at lægge alle æg i samme kurv. Den<br />

selvstændige med alene pensionsopsparing i egen virksomhed opnår derfor<br />

ikke den samme sikkerhed for pensionsopsparingen, som hvis opsparingen<br />

var foretaget i en pensionskasse.<br />

4 Den maksimale ATP er på ca. 18.000 kr. årligt i 1999. De 40-49 årige i 1997 kan overgå til<br />

folkepension som 65-årige i årene 2013-2022. ATP-pensionen skal nedreguleres med 20 pct.<br />

ved udtagning som 65-årig. En pension på niveau med den nuværende maksimale ATPpension<br />

vil dermed blive reduceret til ca. 15.000 kr. i 1999 prisniveau. Dertil vil i fremtiden<br />

komme udbetalinger fra SP-ordningen. På den ene side er de 15.000 kr. derfor en<br />

undervurdering, som følge af at SP-pensionen ikke medregnes og af, at ATP ikke er fuldt<br />

udbygget endnu. På den anden side kan det være en overvurdering, idet det jo ikke er sikkert,<br />

at førtidspensionisterne frivilligt vælger at indbetale til ATP efter overgangen til<br />

førtidspension.<br />

106


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Selv uden opsparing i egen virksomhed er der dog en stor del af de<br />

selvstændige, der vil kunne opnå pæne dækningsgrader. Dækningsgraden for<br />

en person med en indkomst som gennemsnittet for de 40-49 årige selvstændige<br />

uden pensionsopsparing vil således være i størrelsesordenen knap 60<br />

pct., En selvstændig med en indkomst svarende til gennemsnittet for gruppen<br />

med kun lille pensionsopsparing vil kunne opnå dækningsgrader på godt 65<br />

pct., når der indregnes den ventede gennemsnitlige pensionsudbetaling. I<br />

gruppen af 40-49 årige selvstændige med lille eller ingen pensionsopsparing<br />

er der dog ca. 4.100, der - fraregnet opsparing i egen virksomhed - alene vil<br />

kunne opnå dækningsgrader på niveau med eller under 50 pct. Gruppen af<br />

selvstændige med lille eller ingen pensionsopsparing, der ved uændret<br />

opsparingsadfærd og indkomstforhold vil opnå dækningsgrader på under 60<br />

pct., kan opgøres til 6.500 personer, når der ses bort fra opsparing i egen<br />

virksomhed.<br />

Tabel 5.1.6. De 40-49 årige lønmodtageres pensionsopsparing 1997.<br />

Personlig<br />

Ingen pensions- Indskud under Indskud over I alt<br />

indkomst<br />

opsparing 5.000 kr. 5.000 kr.<br />

1.000 kr - - - - - - - - - - - antal personer- - - - - - - - - - -<br />

Under 100............... 500 5.600 7.100 13.100<br />

100 til 150 .............. 600 29.700 40.700 71.100<br />

150 til 200 .............. 200 25.200 138.700 164.100<br />

200 til 250 .............. 0 11.400 151.600 163.100<br />

250 til 300 .............. 0 6.800 75.000 81.800<br />

300 til 400 .............. 0 3.300 56.000 59.200<br />

400 til 500 .............. 0 1.200 17.300 18.500<br />

Over 500................. 0 500 12.200 12.800<br />

I alt ......................... 1.400 83.600 498.600 583.600<br />

Kilde: Egne beregninger på en stikprøve af den danske befolkning fra 1997.<br />

For lønmodtagerne - heriblandt personer med ledighed - gælder, at en stor del<br />

af de, der kun foretager en mindre pensionsopsparing, er personer med en<br />

personlig indkomst på under 200.000 kr., for hvem en mindre pensionsopsparing<br />

- som f.eks. ATP - er nok til at sikre en dækningsgrad på over 60<br />

pct. ved overgangen til pension, se tabel 5.1.6.<br />

Der er dog stadig en gruppe på godt 23.000 40-49 årige lønmodtagere, der<br />

har personlig indkomst på over 200.000 kr., men som kun foretager en lille<br />

pensionsopsparing. Det svarer til, at knap 4 pct. af de 40-49 årige lønmodtagere<br />

vil have en dækningsgrad på under 60 pct., hvis der ses bort fra anden<br />

opsparing. Hvis der ses på de 40-49 årige lønmodtagere med indkomster over<br />

250.000 kr., er der knap 12.000, der har en lille pensionsopsparing. Denne<br />

gruppe vil fraregnet anden opsparing skønsmæssigt alene kunne opnå dækningsgrader<br />

på niveau med eller under 50 pct.<br />

107


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

For de 40-49 årige beskæftigede 5 lønmodtagere gælder, at der generelt set er<br />

færre, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing, desto højere<br />

uddannelsesniveau, de har. Der er således godt 15 pct. af de kortuddannede,<br />

der kun har en begrænset pensionsopsparing mod knap 6 pct. af personerne<br />

med lange videregående uddannelser. Det hænger formentligt blandt andet<br />

sammen med, at indkomsten også vokser med uddannelsesniveauet.<br />

I de fleste brancher er der en relativt lille andel (10-20 pct.) af de 40-49 årige<br />

beskæftigede lønmodtagere, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />

I hotel og restauration branchen er der dog en relativt stor andel –<br />

nemlig knap 35 pct. Hvorimod der blandt lønmodtagere ansat i banker eller<br />

finansielle virksomheder er en forholdsvis begrænset andel med alene en lille<br />

eller ingen pensionsopsparing – godt 4 pct.<br />

Det er endvidere tydeligt, at der blandt de ikke forsikrede lønmodtagere er en<br />

større andel (ca. 23 pct), der kun har en lille eller ingen pensionsopsparing,<br />

end blandt medlemmerne af a-kasserne (ca. 11 pct.). Men også blandt<br />

medlemmerne af Kristelig a-kasse og Pædagogmedhjælpernes a-kasse er der<br />

med henholdsvis knap 25 pct. og godt 28 pct. en relativt stor andel af de 40-<br />

49 årige beskæftigede lønmodtager, der alene har en lille eller ingen<br />

pensionsopsparing. Hvorimod der blandt medlemmerne af a-kasserne for<br />

sygeplejesker, journalister, akademikere og en del faglærte grupper er en<br />

relativ lille andel af lønmodtagerne med alene en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />

Der er således kun ca 1 pct. af de 40-49 årige beskæftigede<br />

sygeplejesker, der alene har en lille eller ingen pensionsopsparing.<br />

Den manglende opsparing kan være udtryk for manglende viden om, hvilket<br />

indkomstniveau den enkelte vil have som pensionist, hvis denne ikke sparer<br />

op. I det omfang, dette er tilfældet, er den manglende opsparing et reelt<br />

problem, hvorimod det næppe kan karakteriseres som et problem, såfremt<br />

den manglende opsparing er en følge af en bevidst afvejning imellem<br />

forbrugsmulighederne som erhvervsaktiv og som pensionist.<br />

Størrelsen af restgruppen blandt de 40-49 årige, hvor det kan skønnes, at de<br />

har et pensionsproblem - her defineret som personer med en så lille<br />

pensionsopsparing, at det kan resultere i en dækningsgrad på 50 pct. eller<br />

lavere - kan altså opgøres til ca. 4.100 selvstændige (hvis opsparingen i egen<br />

virksomhed ikke medtages) og ca. 12.000 lønmodtagere – altså i alt ca.<br />

5 Ved beskæftigede lønmodtagere forstås lønmodtagere der har været i beskæftigelse i<br />

størstedelen af året (1997). Der foretages denne afgrænsning for at sikre, at eventuelle<br />

forskelle i pensionsopsparing skyldes uddannelsesniveau, branchetilknytning mv. og ikke<br />

forskelle i ledigheden.<br />

108


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

16.100 personer svarende til godt 2,1 pct. af de 40-49 årige 6 . Det er fortrinsvis<br />

personer uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing,<br />

mens gruppen med lille eller ingen pensionsopsparing og med et pensionsproblem<br />

skal findes blandt selvstændige og lønmodtagere.<br />

Analysen viser derudover, at halvdelen af dem, der i det enkelte år ikke<br />

foretager anden pensionsopsparing end ATP, i løbet af de forudgående 10 år<br />

har foretaget pensionsopsparing. Det er fortrinsvis personer med meget lav<br />

indkomst, der år efter år undlader at foretage pensionsopsparing udover<br />

eventuelle ATP-bidrag.<br />

Det er selvfølgelig muligt at sikre, at flere vil være omfattet af en pensionsordning<br />

ved at udbrede arbejdsmarkedspensionerne til flere grupper eller ved<br />

at etablere flere ordninger eller udbygge de allerede eksisterende offentligt<br />

administrerede obligatoriske pensionsordninger. Omfanget af en sådan<br />

indsats skal opvejes mod, at en sådan politik vil mindske fleksibiliteten i<br />

pensionssystemet.<br />

Regeringen har ved at øge lediges ATP-bidrag, ved at give førtidspensionister,<br />

efterlønsmodtagere mfl. muligheden for at indbetale frivilligt ATPbidrag<br />

og med indførelsen af det særlige pensionsbidrag sikret en forøgelse af<br />

pensionsdækningenen i fremtiden for såvel de beskæftigede som for de ledige<br />

og personer uden for arbejdsstyrken.<br />

Analysen synes foreløbig ikke at pege på noget akut behov for yderligere<br />

foranstaltninger.<br />

6 Der vil selvfølgeligt også være nogle i gruppen af 40-49 årige med pensionsindskud på over<br />

5.000 kr., der alene vil kunne opnå dækningsgrader på niveau med eller under 50 pct. De kan<br />

dog pga. deres forholdsvis høje pensionsindskud ikke medregnes i restgruppen.<br />

109


6<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Tilbagetrækningsordningerne<br />

og arbejdsmarkedet<br />

Der har i Danmark igennem en årrække været en tendens til, at flere og flere<br />

trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet før folkepensionsalderen. Den gennemsnitige<br />

tilbagetrækningsalder er fra 1981 til 1997 faldet med 1 år - fra 62<br />

år til 61 år 1 . Det er især efterlønsordningen, der har været medvirkende til<br />

denne udvikling, se figur 6.1.<br />

Der er næppe nogen tvivl om, at en del af forklaringen på selve tilbagetrækningen<br />

er de gode muligheder for hovedsageligt offentligt finansieret<br />

tilbagetrækning. Den stigende udnyttelse af efterlønsordningen kan skyldes,<br />

at flere sikrer sig, at de er berettigede til efterløn, og at de har en økonomi,<br />

der muliggør tilbagetrækningen.<br />

En anden forklaring på den tidligere tilbagetrækning er den voksende velstand.<br />

Når velstanden øges, så benyttes en del af den voksende velstand til at<br />

“købe” mere fritid. Det er en effekt, der også kunne observeres ved de<br />

seneste overenskomstforhandlinger, hvor efterspørgslen efter mere fritid frem<br />

for højere løn var markant.<br />

1<br />

Se Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 1981-1998, Statistiske efterretninger, Arbejdsmarked<br />

1999:37, Danmarks Statistik.<br />

111


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 6.1. Forsørgelsesgrundlag for de 60-66 årige, 1980-97.<br />

112<br />

Andel af de 60-66 årige Andel af de 60-66 årige<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

80 82 84 86 88 90 92 94 96<br />

Førtidspension Efterløn<br />

Uden for arbejdsstyrken i øvrigt Arbejdsstyrken<br />

Kilde: Den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik<br />

Der har også i andre europæiske lande været faldende erhvervsfrekvenser for<br />

de ældre aldersgrupper - altså en tendens i retning af at flere trækker sig<br />

tilbage før den formelle pensionsalder. En sådan ensartet udvikling i forskellige<br />

lande med forskellige systemer peger på, at der ikke er nogen entydig<br />

forklaring på, at flere trækker sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet. Alle<br />

landene har dog oplevet en stigende velstand, hvilket kan være med til at<br />

forklare den stigende udbredelse af tidlig tilbagetrækning. Analysen i kapitlet<br />

viser dog, at:<br />

• Det er de lande, der har de gunstigste tilbagetrækningsmuligheder, der<br />

har den største tilbagetrækning. Det antyder, at tilbagetrækningsmønstret<br />

kan påvirkes.<br />

Regeringen har som følge af den stigende tilbagetrækning iværksat en række<br />

initiativer, der skal imødegå den udvikling.<br />

På efterlønsområdet er tilskyndelsen til at blive længere på arbejdsmarkedet<br />

øget, og muligheden for gradvis tilbagetrækning forbedret. Det skønnes, at:<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• Ændringen på efterlønsområdet kan øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens<br />

med 6-9 pct.enheder på længere sigt, når ændringerne er fuldt<br />

gennemført, og alle potentielle efterlønsmodtagere er omfattet af de nye<br />

regler. En sådan stigning i erhvervsfrekvensen ville i 1998 svare til mellem<br />

20.000 og 30.000 personer flere personer på arbejdsmarkedet.<br />

Der er også iværksat en række initiativer for at øge potentielle førtidspensionisters<br />

beskæftigelse:<br />

• Samarbejde med arbejdsmarkedets parter om virksomhedernes sociale<br />

ansvar.<br />

• Den kommunale opfølgning på sygedagpengesager er fremrykket.<br />

• Den mere fleksible fleksjobordning, der ligesom den hidtidige 50/50ordning<br />

har til formål at sikre beskæftigelse til personer med nedsat<br />

arbejdsevne.<br />

• Refusionsprocenten på førtidspension er sænket.<br />

• Den statslige refusion på sygedagpengeudgifter efter 52. sygdomsuge er<br />

afskaffet.<br />

• Den virksomhedsrettede revalideringsindsats er styrket.<br />

Derudover har regeringen iværksat en række seniorpolitiske initiativer, der<br />

skal skabe øget opmærksomhed om de fortrin og kvalifikationer, som den lidt<br />

ældre del af arbejdsstyrken er i besiddelse af.<br />

De seniorpolitiske initiativer kan sammen med efterlønsændringerne, de<br />

forskellige initiativer i relation til den forudgående indsats på førtidspensionsområdet,<br />

det voksende uddannelsesniveau og de potentielt bedre<br />

beskæftigelsesvilkår for den ældre del af arbejdsstyrken i fremtiden være med<br />

til at sikre, at tendensen mod tidligere tilbagetrækning vendes. Det vil være<br />

med til at begrænse problemerne med at finansiere de stigende udgifter, som<br />

følger af at befolkningen bliver ældre.<br />

Den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet indebærer - set i forhold til<br />

de offentlige finanser - et dobbelt problem, idet der mistes skatte- og<br />

afgiftsindtægter, når produktionen falder, og samtidigt stiger de offentlige<br />

overførselsudgifter. På baggrund af undersøgelserne af effekten af efterlønsændringerne<br />

i dette kapitel kan det skønnes, at:<br />

• Efterlønsændringerne indebærer, at der på langt sigt kan fastholdes en<br />

gennemsnitsskat, der ligger 0,4-0,9 pct.enheder lavere end uden efterlønsændringerne.<br />

113


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

6.1. Tilbagetrækningssystemet i Danmark og internationalt<br />

De mest benyttede tilbagetrækningsordninger i Danmark er førtidspension og<br />

efterløn. Udviklingen i ordningerne er beskrevet i boks 6.1.1.<br />

Førtidspension<br />

Førtidspension er en forsørgelsesydelse, dvs. en ydelse, som beregnes efter<br />

pensionistens aktuelle evne til at forsørge sig selv. Pensionens størrelse<br />

reguleres således både på grundlag af indtægts- og samlivsforhold.<br />

Pensionen tilkendes til personer med nedsat erhvervsevne. Hvilken førtidspension,<br />

den enkelte tilkendes, afhænger dels af alderen og dels af graden af<br />

erhvervsevnenedsættelse, jf. tabel 6.1.1.<br />

Tabel 6.1.1. De forskellige typer førtidspension.<br />

Type Erhvervsevne Alder Førtidspension Tilgang<br />

1998<br />

Førtidspension<br />

Ubetydelig<br />

18-59 år<br />

60-66 år<br />

Højeste<br />

Mellemste<br />

2.205<br />

449<br />

tilkendt af hel- Nedsat med mindst 2/3 18-59 år Mellemste 6.451<br />

bredsmæssige<br />

18-59 år Forhøjet 6.063<br />

årsager Nedsat med mindst ½<br />

almindelig<br />

Førtidspension<br />

tilkendt af behovsbestemte<br />

årsager<br />

114<br />

Nedsat med mindst ½ af helbredsmæssige<br />

og sociale årsager - men<br />

ikke alene af sociale årsager. Varigt<br />

60-66 år Almindelig 780<br />

18-59 år Forhøjet<br />

almindelig<br />

1.610<br />

behov for forsørgelse 60-66 år Almindelig 228<br />

Sociale og helbredsmæssige forhold 50-59 år Forhøjet 345<br />

taler for tilkendelse af pension.<br />

Herunder også sociale forhold<br />

almindelig<br />

alene. Der er et varigt behov for<br />

forsørgelse.<br />

60-66 år Almindelig 994


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Boks 6.1.1. Udviklingen i tilbagetrækningsordningerne i Danmark.<br />

Førtidspensionssystemets udvikling<br />

Den første lov om forsikring mod invaliditet er fra 1921. Indtil da blev offentlig hjælp til<br />

forsørgelse af invalide personer ydet efter den almindelige fattiglovgivning. Der blev - på<br />

visse nærmere angivne betingelser, herunder medlemskab af en invalideforsikring – indført ret<br />

til invaliderente for personer, hvis erhvervsevne var nedsat til en tredjedel eller derunder.<br />

Erhvervsevnens nedsættelse blev målt på, om vedkommende på grund af invaliditet højest var<br />

i stand til at få en arbejdsindtægt, som var en tredjedel “af det, som legemligt og åndeligt<br />

sunde personer med lignende uddannelse og i samme egn plejer at fortjene ved arbejde."<br />

Siden denne første lov er adgangen til førtidspension lempet flere gange, samtidig med at<br />

finansieringen fuldt ud er overflyttet til skatterne, og ydelserne er blevet gjort<br />

indkomstafhængige.<br />

I 1950 blev kriteriet om erhvervsevnetab gjort mere elastisk, så bl.a. sociale momenter fik<br />

større vægt ved bedømmelsen. I 1960 blev invalidepensionen formelt ophævet som<br />

forsikringsordning<br />

Ved førtidspensionsreformen i 1984 blev en række særskilte pensionsydelser lagt ind som en<br />

integreret del af førtidspensionen. Det gjaldt enkepension fra det 55. år, folkepension til enlige<br />

62-66 årige kvinder, hustrutillæg til 62-66 årige og førtidig folkepension til de 55-59 årige,<br />

når særlige sociale og arbejdsmæssige forhold gjorde sig gældende og til de 60-66 årige, når<br />

svigtende helbred eller andre særlige omstændigheder talte derfor.<br />

Siden 1984 er der kun sket mindre justeringer af reglerne om førtidspension. De vigtigste<br />

ændringer er sket i forbindelse med ændringer af beskatningsreglerne, jf. bl.a. bruttoficeringen<br />

i 1994.<br />

Efterlønsordningens udvikling<br />

Efterlønsordningen blev indført i 1979 på baggrund af et udvalgsarbejde fra 1977. Formålet<br />

var at sikre en bedre fordeling af det eksisterende arbejde, således at flere kom i arbejde, og<br />

således at arbejdsstyrken fik en bedre aldersmæssig fordeling. Det var ventet, at ordningen<br />

især ville få betydning for nedslidte arbejdstagere, der havde været beskæftigede med særligt<br />

fysisk og psykisk krævende arbejde.<br />

Figur 6.1.1. Antal personer på efterløn, 1979-98.<br />

1.000 personer 1.000 personer<br />

160<br />

160<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

79 81 83 85 87 89 91 93 95 97<br />

Tilgangen til ordningen var betydelig lige fra starten. Knap 10 år efter indførelsen af<br />

ordningen var der allerede 100.000 efterlønsmodtagere, jf. figur 6.1.1.<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

115


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Førtidspensionen er sammensat af en række ydelser. Det er grundbeløb og<br />

pensionstillæg, der tildeles alle - dog afhængigt af indkomst og familieforhold.<br />

Der ydes også personlige tillæg til pensionister, hvis økonomiske<br />

forhold er særligt vanskelige. Derudover modtager førtidspensionister yderligere<br />

tillæg afhængigt af graden af erhvervsevnenedsættelsen, jf. tabel 6.1.2.<br />

Tabel 6.1.2. Førtids- og folkepensionen pr. 1. januar 1999.<br />

Ydelse Almindelig<br />

førtidspension<br />

(beløb i kr.)<br />

116<br />

Forhøjet almindeligførtidspension<br />

(beløb i kr.)<br />

Mellemste<br />

førtidspension<br />

(beløb i kr.)<br />

Højeste førtidspension<br />

(beløb i kr.)<br />

Indkomstafhængig<br />

Grundbeløb 48.024 48.024 48.024 48.024 Ja<br />

Pensionstillæg 47.616 47.616 47.616 47.616 Ja<br />

(reelt enlige) (reelt enlige) (reelt enlige) (reelt enlige)<br />

21.468 21.468 21.468 21.468<br />

(andre) (andre) (andre) (andre)<br />

Førtidsbeløb 12.204 1<br />

Nej<br />

Invaliditetsbeløb 23.364 1<br />

23.364<br />

1, 2<br />

19.896 1<br />

Nej<br />

1, 2<br />

19.896<br />

Erhvervsudyg-<br />

32.244<br />

tighedsbeløb<br />

23.328 2<br />

Nej<br />

I alt 3<br />

69-69.000 90-116.000 103-135.000 126-167.000<br />

Personligt tillæg f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

f.eks. ca.<br />

2-3.000 kr. 1<br />

Ja<br />

Bistandstillæg 24.408 1<br />

24.408 1<br />

24.408 1<br />

24.408 1<br />

Nej<br />

Plejetillæg 48.696 1<br />

48.696 1<br />

48.696 1<br />

48.696 1<br />

Nej<br />

Anm.: 1) Ikke-skattepligtig.<br />

2)<br />

Invaliditetsbeløbets og erhvervsudygtighedsbeløbets lave satser gives til<br />

pensionister, hvis ægtefælle ligeledes modtager beløbet.<br />

3) Ikke-skattepligtige ydelser er angivet til ”før skat værdien” i “I alt” opgørelsen.<br />

For de nuværende førtidspensionister vil den lavere folkepensionsalder, der<br />

er aftalt i forbindelse med finansloven for 1999, ikke have betydning, idet de<br />

fortsat vil modtage førtidsbeløb, invaliditetsbeløb og erhvervsudygtigedsbeløb<br />

frem til det fyldte 67. år.<br />

Efterlønsordningen<br />

Efterlønsordningen er en udbygning af arbejdsløshedsforsikringen, der giver<br />

60-66 årige, der har været medlemmer af a-kassen tilstrækkeligt længe,<br />

mulighed for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet med en hovedsageligt<br />

offentligt finansieret ydelse. Efter de hidtidig gældende regler er ydelsen på<br />

niveau med de maksimale dagpenge i starten, men efter maksimalt 2½ år<br />

sænkes ydelsen til 82 pct. af de maksimale dagpenge. Personer, der udskyder<br />

overgangen til efterløn til, de fylder 63 år, og som har mindst 2 års<br />

dagpengeperiode tilbage, modtager dog 100 pct. af de maksimale dagpenge i<br />

hele deres efterlønsperiode.


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Ordningen var oprindeligt målrettet mod at få den ældre del af arbejdsstyrken<br />

til at trække sig tilbage for at give plads til de unge, se boks 6.1.1. Det kan<br />

imidlertid ikke forventes, at en tidligere tilbagetrækning sænker ledigheden<br />

på længere sigt. Den tidligere tilbagetrækning vil alene indebære en mindre<br />

samlet beskæftigelse, idet den langsigtede ledighed er bestemt af strukturerne<br />

på arbejdsmarkedet 2 . I lyset af den demografiske udvikling med et fald i<br />

befolkningsandelen i de erhvervsaktive aldre, og fordi ordningen sænker<br />

arbejdsstyrken på længere sigt, er ordningen ændret, så den i større grad giver<br />

den enkelte en tilskyndelse til at fortsætte på arbejdsmarkedet. Men den ældre<br />

del af arbejdsstyrkens mulighed for tidlig tilbagetrækning er bevaret.<br />

I afsnit 6.2 sammenlignes den gældende efterlønsordning med den nye efterløn,<br />

og effekterne af ændringen af efterlønsordningen er nærmere undersøgt.<br />

Tidlig tilbagetrækning i andre lande<br />

Der er også i andre europæiske lande mulighed for at trække sig tilbage fra<br />

arbejdsmarkedet før den formelle pensionsalder. De forskellige tilbagetrækningsordninger<br />

har medvirket til, at de 55-64 åriges erhvervsdeltagelse er<br />

forholdsvis lav, se figur 6.1.2. Andelen af de 25-54 årige, der deltager på<br />

arbejdsmarkedet, ligger til sammenligning i intervallet 75-90 pct. i de<br />

undersøgte lande.<br />

Der er dog stor forskel på, hvor meget de ældre i de erhvervsaktive aldre<br />

deltager på arbejdsmarkedet. I Sverige er erhvervsfrekvensen blandt de 55-64<br />

årige således knap 70 pct., mens den er godt 30 pct. i Holland. Forskellen<br />

afspejler dels forskelle i muligheden for tidlig tilbagetrækning og dels<br />

forskelle i kvindernes historiske erhvervsdeltagelse men også, at pensionsalderen<br />

i nogle lande er lavere end 65 år. Dette gælder Storbritannien (hvor<br />

pensionsalderen er 60 år for kvinder) og Frankrig (hvor pensionsalderen<br />

generelt er 60 år).<br />

2 Se Finansministeriet(1999) kapitel 6.4.<br />

117


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 6.1.2. Erhvervsdeltagelse blandt de 55-64 årige i udvalgte lande.<br />

118<br />

Erhvervsfrekvens<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

Sverige<br />

Storbritannien<br />

Danmark<br />

Finland<br />

Tyskland<br />

1971 1983 1996<br />

Spanien<br />

Frankrig<br />

Erhvervsfrekvens<br />

Anm.: ”1996 tal” for Tyskland er fra 1995, og ”1971 tal” for Spanien er fra 1972.<br />

Erhvervsfrekvenserne for 1971 er beregnet som en simpelt gennemsnit af mænd og<br />

kvinders erhvervsfrekvenser.<br />

Kilde: OECD Employment Outlook, juli 1997 og Labour force statisics 1968-88, 1990<br />

OECD.<br />

Erhvervsdeltagelsen har endvidere været faldende i en årrække i de<br />

undersøgte lande med undtagelse af Sverige. I Sverige er mændenes<br />

erhvervsdeltagelse også faldet, men her har kvindernes stigende erhvervsdeltagelse<br />

mere end modvirket faldet i mændenes. Den anderledes udvikling for<br />

Sverige kan blandt andet skyldes, at mulighederne for tilbagetrækning i<br />

Sverige ikke synes lige så gunstige som i f.eks. Danmark og Finland.<br />

Årsagen til faldet i erhvervsdeltagelsen skal blandt andet findes i, at en del af<br />

den højere velstand benyttes til mere fritid, men også ændringer i<br />

arbejdsmarkedsforhold, tilbagetrækningsordninger og alderspensionssystemet<br />

har haft betydning, se boks 6.1.2.<br />

H olland<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


Boks 6.1.2. Årsager til den faldende erhvervsfrekvens.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I The Retirement decision in OECD Countries, Blöndal og Scarpetta, OECD 1998 er faldet i<br />

de mandlige 55-64 åriges erhvervsdeltagelse i perioden 1971-95 undersøgt nærmere. Af de i<br />

dette kapitel undersøgte lande er det alene Danmark, der ikke indgår OECD undersøgelsen.<br />

Det er estimeret, hvordan faldet kan forklares med udviklingen i:<br />

• Kompensationsgraderne i arbejdsløshedsrelaterede tilbagetrækningsordninger, deciderede<br />

tilbagetrækningsordninger, førtids/indvalidepensionsordninger og alderspensionen.<br />

• Arbejdsmarkedsforhold (arbejdsløshed, sammensætning af arbejdsstyrken, andelen af<br />

arbejdsstyrken der er medlemmer af fagforeninger).<br />

• Gevinsten i forhold til alderspensionen ved at udsætte tilbagetrækningen.<br />

Udviklingen i arbejdsløsheden har en betydelig effekt på erhvervsfrekvensen. For de<br />

undersøgte lande er det specielt i Spanien, at stigende arbejdsløshed har medført et fald i<br />

erhvervsfrekvensen. Et andet arbejdsmarkedsforhold, der har betydning, er stigningen i<br />

andelen af yngre i arbejdsstyrken. Det har i perioden været medvirkende til at øge<br />

konkurrencen om jobbene og dermed sænke de lidt ældres erhvervsdeltagelse.<br />

Ændringer i kompensationsgraden for arbejdsløshedsrelaterede tilbagetrækningsordninger har<br />

også påvirket udviklingen. Stigende kompensationsgrader har således været medvirkende til<br />

faldet i erhversfrekvensen i Finland og Holland.<br />

Alderspensionssystemet påvirker også erhvervsfrekvensen dels gennem pensionsalderen og<br />

dels gennem effekten på alderspensionen af tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I<br />

Frankrig har nedsættelsen af den formelle pensionsalder fra 65 til 60 år således haft en<br />

betydelig effekt. Nedsættelsen af pensionsalderen i Sverige fra 67 til 65 har også haft en lille<br />

negativ effekt på erhvervsfrekvensen.<br />

I Finland og Sverige er gevinsten i forhold til alderspensionen ved at udsætte<br />

tilbagetrækningen faldet over perioden. Det har været medvirkende til faldet i mændenes<br />

erhvervsfrekvens.<br />

Der er stor forskel på, hvordan tilbagetrækningsmulighederne er organiseret i<br />

de forskellige lande. I Storbritannien sker tilbagetrækningen via mere eller<br />

mindre gunstige firmaordninger. I Holland er tilbagetrækningsordningerne<br />

baseret på aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Det samme gælder for den<br />

ene af ordningerne i Frankrig. I Danmark og Finland er der offentlige<br />

organiserede ordninger, der er udbygninger af arbejdsløshedssystemet.<br />

Finland har dog ligesom i Spanien, Sverige og Tyskland endvidere indrettet<br />

alderspensionssystemet, så det giver mulighed for at udtage pensionen før<br />

den formelle pensionsalder, se boks 6.1.3.<br />

119


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 6.1.3. Tilbagetrækningsordninger i udvalgte lande.<br />

Særlige regler i relation Egentlige tilbagetræk- Delvis tilbagetrækning<br />

til arbejdsløshed ningsordninger<br />

Finland Arbejdsløshedspension Fleksibel alderspension Muligt fra alder 58.<br />

fra alder 60 ved mindst fra alder 60.<br />

Arbejdstiden skal redu-<br />

2 års forudgående ledigceres<br />

med mellem 16hed.<br />

28 timer.<br />

Frankrig 56 årige og ældre kan En ordning for fyrings- Fra alder 55 kan ordnin-<br />

forblive i dagpenge truede 57 årige og gen benyttes. Det forud-<br />

systemet til alder 60 – ældre. Og en midlertidig sætter en reduktion af<br />

pensionsalderen - med ordning der efter 40 års arbejdstiden på 50 pct.<br />

stærkt slækkede rådig- arbejdsmarkedserfaring Der kan i nogle tilfælde<br />

hedsforpligtigelse. 59½ giver mulighed for være tale om, at de<br />

årige kan forblive til tilbagetrækning, hvis reducerede timer skal<br />

alder 65 uden den stillingen genbesættes. genbesættes med en<br />

normale løbende<br />

reduktion af ydelsen.<br />

anden medarbejder.<br />

Holland 57½ årige og ældre er Ordninger baserede på Ordninger baserede på<br />

ikke forpligtet til at søge aftaler mellem arbejds- aftaler mellem arbejds-<br />

job. Hvis personen har markedets parter, der markedets parter giver<br />

været på arbejdsmarke- giver beskæftigede mu- mulighed for reduceret<br />

det tilstrækkelig længe lighed for at trække sig arbejdstid, men alene<br />

varer dagpengeperioden tidligt tilbage - typisk efter aftale med arbejds-<br />

til alder 67<br />

fra alder 60.<br />

giver.<br />

Spanien 52 årige eller ældre kan Fleksibelt alderspen- Er en del af alderspen-<br />

ved udløb af dagpengesionssystem, der giver sionssystemet for de 62perioden<br />

modtage en mulighed for tilbage- 64 årige. Reduktion af<br />

særlig ydelse på 75 pct. trækning fra alder 60. arbejdstiden på mindst<br />

af minimumslønnen.<br />

50 pct.<br />

Storbritannien Ingen særlige alders- Firmaordninger, der Ingen ordning, men<br />

betingede ordninger. muliggør tilbagetræk- arbejde og tidlig aldersning<br />

fra ca. alder 50. pension kan frit kombineres.<br />

Sverige Forlænget ydelses- Fleksibelt alderspen- Dels en ordning i relaperiode<br />

fra alder 55, sionssystem, der giver tion til alderspensions-<br />

men med sædvanlige mulighed for tilbagesystemet og dels en<br />

krav i relation til trækning fra alder 61. decideret deltidsordning<br />

arbejdsmarkedet.<br />

for de 61-64 årige.<br />

Tyskland Reduceret alderspension Fleksibel alderspension Den fleksible alderspen-<br />

til 60-årige og ældre til kvinder (alder 60) og sionen kan udtages<br />

med 1 års forudgående mænd med mange års delvist og suppleres<br />

ledighed.<br />

forudgående arbejde<br />

(alder 63).<br />

med erhversindkomst.<br />

Der er i de fleste lande også etableret mulighed for gradvis tilbagetrækning<br />

for at få en lavere ydelse, der så skal suppleres med erhvervsindkomst.<br />

I en del af landene er der endvidere mulighed for, at den ældre del af<br />

arbejdsstyrken i tilfælde af ledighed kan blive i dagpengesystemet med<br />

120


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

reducerede forpligtelser i forhold til arbejdsmarkedet. Derudover forlænges<br />

dagpengeperioden i nogle lande også for ældre arbejdsløse. På den måde kan<br />

dagpengesystemet også i nogen grad benyttes som en tilbagetrækningsordning.<br />

Det er først og fremmest Finland, Frankrig, Holland og Spanien, der<br />

har indrettet sådanne gunstige muligheder.<br />

Der er også i Danmark særlige regler for de 55-59 årige i dagpengesystemet.<br />

Hvis deres ydelsesperiode udløber, og de ved fortsat medlemskab af a-kasse<br />

og indbetaling til efterlønsordningen vil være berettigede til efterløn ved<br />

alder 60, så vil de fortsat kunne modtage dagpenge til alder 60 - dog med ret<br />

og pligt til aktivering.<br />

I Sverige er der en klart højere erhvervsdeltagelse end i Danmark og Finland.<br />

Det skyldes en lavere grad af benyttelse af de egentlige tilbagetrækningsordninger,<br />

mens andelen på førtidspension er forholdsvis ens i de tre lande, se<br />

figur 6.1.3. Tilbagetrækningsordningerne benyttes i samme omfang i Spanien<br />

og Holland og Sverige. Den højere erhvervsdeltagelse i Sverige, Danmark og<br />

Finland end i Holland og Spanien skyldes således ikke benyttelsen af tilbagetrækningsordningerne,<br />

men at den kvindelige erhvervdeltagelse i Holland og<br />

Spanien traditionelt har været forholdsvis lav.<br />

121


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 6.1.3. Tilbagetrækningsordninger og arbejdsløshed 60-64 årige,<br />

1995.<br />

122<br />

Andel af de 60-64 årige Andel af de 60-64 årige<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

Sverige D anmark Finland Tyskland Spanien H olland<br />

Arbejdsløse<br />

Modtagere af efterløn, tidlig alderspension mv.<br />

Førtidspensionister<br />

Anm.: I sammenligningen af de 60-64 åriges brug af tilbagetrækningsordninger i de<br />

forskellige lande er Storbritannien og Frankrig udeladt pga., at deres lavere<br />

pensionsalder vanskeliggør en sammenligning for denne aldersgruppe. For Danmark er<br />

det de 60-66 årige, der indgår ved sammenligningen.<br />

Kilde: Ministerie van Social Zaken en Werkgelegenheid(1997) og Bundesministerium für<br />

Arbeit und Socialordnung(1998).<br />

Et væsentlig element i tilbagetrækningbeslutningen er, hvilken indkomst der<br />

kan opnås ved tilbagetrækning i forhold til at blive på arbejdsmarkedet - den<br />

såkaldte nettodækningsgrad 3 .<br />

I Frankrig, Holland og Tyskland er nettodækningsgraden ca. 80 pct. og<br />

dermed forholdsvis høj, se figur 6.1.4. Det modsvares i nogen grad af, at<br />

adgangen til ordningerne er mere restriktiv end i de øvrige lande. De mest<br />

gunstige ordninger i Storbritannien indebærer en nettodækningsgrad på knap<br />

80 pct. Det samme gør sig gældende for nettodækningsgraden for lavtlønnede<br />

i Danmark. Danmark adskiller sig fra de øvrige lande ved, at<br />

3<br />

Nettodækningsgraden opgør forholdet mellem indkomsterne, når der er taget højde for<br />

direkte skatter.<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

nettodækningsgraden er væsentligt højere for lavtlønnede end for højtlønnede.<br />

I Sverige og Spanien er nettodækningsgraden ca. 60 pct. I Finland er<br />

nettodækningsgraden på henholdsvis ca. 50-55 pct. ved tidligere udtagning af<br />

alderspension og ca. 65-70 pct. ved benyttelse af arbejdsløshedspensionen.<br />

Figur 6.1.4. Nettodækningsgraden i tilbagetrækningsordningerne<br />

afhængighed af forudgående løn, 1996.<br />

Pct.<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

Lav<br />

SWE<br />

Høj<br />

Lav<br />

GBR<br />

Høj<br />

Lav<br />

DNK<br />

Høj<br />

Lav<br />

FIN<br />

Høj<br />

Lav<br />

Nettodækningsgrad Nettodækningsgrad for gunstigste ordning<br />

Anm.: Nettodækningsgraden for de egentlige tilbagetrækningsordninger er opgjort for<br />

personer med indkomster på henholdsvis 75 pct. (lav), 100 pct. og 150 pct.(høj) af<br />

gennemsnitslønnen for en produktionsarbejder. For Storbritannien illustrerer forskellen<br />

mellem de to dækningsgrader udfaldsrummet for dækningsgraden. I Finland er<br />

gunstigste ordning arbejdsløshedspensionen og den mindre gunstige ordning er tidlig<br />

udtagning af alderspensionen. For Danmark er dækningsgraden gennemsnittet af<br />

dækningsgraden over efterlønsperioden. Dette svarer stort set til dækningsgraden ved<br />

tilbagetrækning før alder 62 ved den nye efterlønsordning.<br />

Kilde: Hansen (1999c).<br />

For tilbagetrækningsordningerne i Danmark, Frankrig, Holland og de gunstigste<br />

ordninger i Storbritannien samt arbejdsløshedspensionen i Finland<br />

gælder, at tidlig tilbagetrækning ikke sænker den fremtidige alderspension<br />

væsentligt. I de lande, hvor tilbagetrækningen sker gennem fleksibel alderspension<br />

(Finland, Spanien og Sverige), samt for mindre gunstige ordninger i<br />

DEU<br />

Høj<br />

Lav<br />

SPA<br />

Høj<br />

Lav<br />

FRA<br />

Høj<br />

Lav<br />

NLD<br />

Høj<br />

Pct.<br />

90<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

123


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Storbritannien gælder, at tidlig tilbagetrækning ved alder 60 betyder, at den<br />

senere alderspension vil blive 20-35 pct. lavere.<br />

Det synes umiddelbart, at de mest gunstige muligheder for tilbagetrækning<br />

findes i Holland 4 , men alligevel benyttes ordningerne ikke i så stort omfang<br />

som i Danmark og Finland. Det skyldes i vidt omfang, at det først og<br />

fremmest er mænd, der benytter sig af ordningerne, fordi de ældre kvinder<br />

ikke har været på arbejdsmarkedet og derfor ikke har haft mulighed for at<br />

benytte ordningerne. Hvis en lige så stor andel af kvinderne havde benyttet<br />

sig af tilbagetrækningsmulighederne som blandt mændene, ville tilbagetrækningen<br />

i Holland sandsynligvis ligge på niveau med Danmark.<br />

Der synes at være den sammenhæng, at i de lande, der har de mest gunstige<br />

tilbagetrækningsordninger med høj dækningsgrad, og hvor tidlig<br />

tilbagetrækning ikke påvirker den senere pension, benyttes tilbagetrækningsordningerne<br />

mest flittigt.<br />

6.2. Ændringerne i efterlønsordningen med indførelsen af den<br />

nye efterløn og konsekvenserne heraf for erhvervsdeltagelsen<br />

Efterlønsordningen er blevet ændret med det sigte, at tilskyndelsen til at blive<br />

på arbejdsmarkedet skal øges, og muligheden for gradvis tilbagetrækning<br />

forbedres. Ændringerne i efterlønsordningen fremgår af boks 6.2.1.<br />

4 Det er dog alene beskæftigede, der kan benytte sig af ordningerne.<br />

124


Boks 6.2.1. Den nye efterløn.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

1. Efterlønsbevis<br />

Beviset sikrer, at de over 60-årige kan blive på arbejdsmarkedet uden at skulle frygte, at<br />

sygdom resulterer i tab af efterlønsretten samtidig med, at beregningsgrundlaget ikke kan<br />

forringes ved at fortsætte på arbejdsmarkedet.<br />

2. Efterlønnens to satser forenkles til en sats<br />

Det undgås hermed, at efterlønsmodtagerne efter et par år på efterløn går ned i ydelse. Det<br />

kan være, at tilknytningen til arbejdsmarkedet muligvis er mindre efter et par år på efterløn, så<br />

det kan være svært at kompensere for indkomstnedgangen ved at tage sig et arbejde.<br />

Ordningen indebærer derudover, at personer, der overgår til efterløn fra ledighed efter de nye<br />

regler, ikke stilles dårligere end personer, der overgår fra beskæftigelse. Det er dog ikke<br />

muligt uden forudgående beskæftigelse at opnå en ydelse på 100 pct. af de maksimale<br />

dagpenge ved overgang efter alder 62.<br />

3. Den fleksible enstrengede efterlønsordning<br />

Efter de hidtidige regler er efterlønsordningen delt i to: Delefterløn og efterløn. Efter de nye<br />

regler er der kun én efterlønsordning, hvor der er større fleksibilitet i adgangen til at arbejde.<br />

Det betyder, at der ikke før overgangen til efterløn skal træffes beslutning om, hvilket omfang<br />

af erhvervsdeltagelse den enkelte ønsker. Den enkelte kan herefter efter behov og lyst udbyde<br />

sin arbejdskraft i perioder eller i hele efterlønsperioden.<br />

4. Præmie for erhvervsdeltagelse<br />

For at øge tilskyndelsen til at blive på arbejdsmarkedet opnås der ret til en efterløn på niveau<br />

med de maksimale dagpenge i resten af efterlønsperioden efter 2 års fuldtidsarbejde udover<br />

det tidspunkt, hvor retten til efterløn er opnået. For personer, der fortsætter med at arbejde<br />

derudover, indføres en præmie på maksimalt ca. 103.000 kr., hvis tilbagetrækningen udskydes<br />

helt til alder 65. Efter de hidtidige regler opnås retten til efterløn på niveau med de maksimale<br />

dagpenge i resten af efterlønsperioden først ved alder 63, og der eksisterer ikke en<br />

præmieordning.<br />

5. Modregning af pensionsopsparing i efterlønnen<br />

Efter de hidtidige regler er det alene udbetalinger fra en løbende pension, der er et led i et<br />

tidligere ansættelsesforhold, som medfører modregning i efterlønnen. Der sker med den nye<br />

efterløn en ligestilling af alle former for pension, herunder opsparing fra Lønmodtagernes<br />

Dyrtidsfond. Pensioner fra ATP er dog undtaget.<br />

Der sker fradrag i efterlønnen for pensionen, uanset om den kommer til udbetaling eller ej.<br />

For personer, der fortsætter med at arbejde 2 år efter at have modtaget efterlønsbeviset,<br />

modregnes dog alene udbetalinger fra løbende pension, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold.<br />

For kapitalpensioner opgøres en årlig ydelse ud fra pensionssummen ved det<br />

60. år. Den årlige ydelse udgør 5 pct. af summen. For livsvarigt løbende pensioner benyttes et<br />

pensionsbeløb, der svarer til 80 pct. af værdien af den årlige ydelse, der opgøres af pensionskassen<br />

ved 60-års alderen.<br />

Der sker ikke fradrag for mindre pensionsformuer, idet den opgjorte årlige ydelse fratrækkes<br />

et bundfradrag på 10.000 kr. om året. En overgangsordning betyder, at medlemmer, der får<br />

efterlønsbevis i 1999, 2000, 2001 og 2002, får et bundfradrag på henholdsvis 30.000 kr.,<br />

25.000 kr., 20.000 kr., og 15.000 kr. pr. år i hele efterlønsperioden.<br />

125


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 6.2.1. Den nye efterløn (fortsat)<br />

Fradraget i efterlønnen udgør for både kapitalpensioner og løbende pensioner 60 pct. af den<br />

opgjorte årlige ydelse ud over bundfradraget.<br />

Hvis efterlønsmodtageren vælger at få udbetalt en løbende pension, der er led i et tidligere<br />

ansættelsesforhold, foretages fradrag for det udbetalte beløb uden bundfradrag, fra det tidspunkt,<br />

pensionen udbetales. Fradragsprocenten afhænger i dette tilfælde af den efterlønssats,<br />

man modtager. For medlemmer på 82 pct. af de maksimale dagpengesats er pensionsmodregningsprocenten<br />

45 pct., for medlemmer på højst 91 pct. af den maksimale dagpengesats er<br />

modregningsprocenten 50 pct., og for medlemmer på 100 pct. af den maksimale dagpengesats<br />

er modregningsprocenten 55 pct.<br />

For at gøre det mere attraktivt at blive længere på arbejdsmarkedet rummer forslaget en<br />

lempeligere modregning for personer, der venter med at gå på efterløn.<br />

Personer med et efterlønsbevis, der venter med at gå på efterløn i mindst 2 år, og som har<br />

arbejdet mindst 3.120 timer, efter den dato efterlønsbeviset virker fra, får kun modregnet<br />

faktisk løbende udbetalinger, der er et led i et tidligere ansættelsesforhold.<br />

6. Bidrag til efterlønsordningen og forhøjelse af anciennitetskravet<br />

Ancinnitetskravet forøges fra de hidtidige 20 år i løbet af de sidste 25 år til 25 år inden for de<br />

sidste 30 år. Der er indført overgangsregler, der sikrer, at personer, der ville kunne opfylde<br />

det hidtidige anciennitetskrav, ved fortsat medlemskab af a-kassen og indbetaling af<br />

efterlønsbidrag også vil kunne opfylde det nye anciennitetskrav.<br />

Det nuværende a-kassemedlemsbidrag erstattes af et bidrag til arbejdsløshedsforsikringen<br />

samt et bidrag til efterlønsordningen. Det samlede bidrag stiger for bedre at kunne finansiere<br />

og fremtidssikre efterlønsordningen.<br />

Det er en betingelse for retten til efterløn, at der indbetales såvel a-kasse som efterlønsbidrag.<br />

Personer, der ikke ønsker at modtage efterløn, kan fravælge efterlønsbidraget. Efterlønsbidraget<br />

kan overføres til en pensionsordning, såfremt den enkelte ikke ønsker at deltage i<br />

efterlønsordningen. Efterlønsbidraget kan dog først udbetales ved alder 60.<br />

De samlede ændringer i efterlønsordningen betyder, at sikkerheden for<br />

efterlønnen øges som følge af efterlønsbeviset samtidig med, at tilskyndelsen<br />

til at fortsætte på arbejdsmarkedet øges. Som følge af regelændringerne vil<br />

62-årsalderen formentligt fremover være et omdrejningspunkt for tidlig<br />

tilbagetrækning. Med de hidtidige regler trækker langt de fleste - knap 60 pct.<br />

af efterlønsmodtagerne - sig tilbage allerede ved 60 årsalderen.<br />

Effekten af den nye efterløn<br />

AKF og Økonomiministeriet 5 har i samarbejde tilpasset en tidligere<br />

undersøgelse udført af AKF af overgangen til efterløn således, at den kan<br />

5 Tilpasningen er sket på foranledning af og er delvist finansieret af Økonomiministeriet.<br />

Tilpasningen og resultaterne er nærmere beskrevet i Hvordan påvirker efterlønsreformen de<br />

ældres tilbagetrækningsalder, Danø, Ejrnæs og Husted 1999 (endnu ikke publiceret).<br />

126


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

benyttes til at skønne over effekten af dele af efterlønsreformen, se boks<br />

6.2.2. De elementer, der indgår i undersøgelsen, er:<br />

• Enstrenget ydelse – henholdsvis 91 pct. og 100 pct. i hele efterlønsperioden<br />

• Efterløn på niveau med de maksimale dagpenge ved fortsat arbejde 2 år<br />

efter modtagelse af efterlønsbevis<br />

• Skattefri præmie for at arbejde videre efter alder 62<br />

• Modregning af pension ved tidlig tilbagetrækning<br />

• Nedsættelsen af folkepensionsalderen<br />

Effekten af efterlønsændringerne opgøres ved at sammenligne de modelberegnede<br />

tilbagetrækningsaldre før og efter efterlønsændringerne.<br />

Det, der undersøges, er valget mellem en fuldstændig tilbagetrækning og at<br />

blive på arbejdsmarkedet på fuldtid. I opgørelsen af effekten af ændringerne<br />

medtages dermed ikke, hvorledes den øgede fleksibilitet i efterlønsordningen<br />

vil påvirke arbejdsudbuddet. Der indgår af samme grund heller ikke effekten<br />

på arbejdsudbuddet af, at det efter de nye regler ikke længere er muligt at<br />

arbejde 200 timer årligt i efterlønsordningen uden modregning 6 .<br />

6 Det skal bemærkes, at muligheden for at arbejde 200 timer i den hidtidige efterlønsordning<br />

heller ikke er medtaget i den statistiske undersøgelse, som skønnet over effekten af<br />

efterlønsændringerne er baseret på. Det er derfor fuldt konsistent, at muligheden heller ikke<br />

indrages her.<br />

127


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 6.2.2. Opgørelse af effekten af ændringen af efterlønsordningen.<br />

Opgørelsen af effekten af efterlønsændringen er baseret på en statistisk undersøgelse af<br />

overgangen til efterløn i perioden 1989-94. Se Gender Differences in Retirement Behaviour,<br />

AKF 1998.<br />

På baggrund af oplysninger om, hvornår overgangen til efterløn sker og om den enkeltes<br />

situation – f.eks. civilstand, uddannelsesniveau, helbredstilstand, indkomstforhold og ledighed<br />

- er det estimeret, hvad der får den enkelte til henholdsvis at overgå til efterløn eller at<br />

udskyde og muligvis helt undlade overgangen. Det er alene valget mellem at blive fuldtid på<br />

arbejdsmarkedet eller at trække sig helt tilbage, der undersøges.<br />

Undersøgelsen af effekten af efterlønsreformen sker for standardpersoner - personseksempler<br />

– der er karakteriseret ved, at de har en løn, der svarer til den gennemsnitlige løn for personer<br />

med deres alder, køn og uddannelsesniveau. Der er lavet forskellige beregninger for<br />

standardpersonerne, hvor civilstand, helbredstilstand og ledighedsrisiko varieres. Når det<br />

antages, at personen er samlevende/gift, er det desværre ikke muligt at inddrage ægtefællens<br />

indkomstsituation eller undersøge betydningen heraf. Det skyldes, at dette element ikke<br />

indgik i den oprindelige statistiske undersøgelse, som undersøgelsen her baseres på.<br />

Det opgøres, hvordan de dele af efterlønsændringerne, der indgår i undersøgelsen, vil påvirke<br />

den disponible indkomst for standardpersonerne i tilfælde af, at de bliver på arbejdsmarkedet<br />

og i tilælde af overgang til efterløn. Da en del af efterlønsændringerne består i øget<br />

modregning for private pensioner, er effekten for standardpersonerne undersøgt for forskellige<br />

pensionsformuer. Det er antaget, at det er kapitalpensioner, standardpersonerne har, og at<br />

pensionerne ikke udbetales – det vil sige, at størrelsen af pensionsformuen påvirker ikke den<br />

disponible indkomst. Det skal ses i lyset af, at forbrug af egen formue nok øger den disponible<br />

indkomst på et tidspunkt, men så sænker den på et senere tidspunkt, og personen kunne jo<br />

som sådan også vælge at få kapitalpensionen udbetalt, selv om denne arbejder. Det vil<br />

derudover også være i modstrid med den statistiske undersøgelse, som denne undersøgelse er<br />

baseret på, at inddrage pensionsudbetalinger.<br />

Ud fra den estimerede sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt, personens<br />

karakteristika og de potentielle disponible indkomster i tilfælde af henholdsvis tilbagetrækning<br />

og forbliven på arbejdsmarkedet kan det for standardpersonerne beregnes, hvordan<br />

ændringerne i efterlønsordningen via de disponible indkomster vil påvirke tilbagetrækningsbeslutningen.<br />

Der kan så beregnes en tilbagetrækningsalder efter efterlønsændringerne.<br />

På tilsvarende vis beregnes en tilbagetrækningsalder før efterlønsændringerne. Forskellen<br />

mellem de to modelberegnede tilbagetrækningsaldre benyttes som skøn over effekten af<br />

efterlønsændringerne.<br />

I bilag 6.1 er forudsætningerne for beregningerne nærmere belyst.<br />

På længere sigt, når efterlønsændringerne er fuldt gennemført, skønnes<br />

ændringerne at kunne øge den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for<br />

efterlønsberettigede mænd og kvinder uden ledighed med henholdsvis 1-1½<br />

år for mænd og 1-2 år for kvinder, se tabel 6.2.1. Det skal bemærkes, at der<br />

altid vil være en vis usikkerhed ved at benytte folks beslutninger under de<br />

hidtidige regler til at sige noget om, hvordan de vil reagere på<br />

regelændringer. Det er imidlertid på nuværende tidspunkt den eneste<br />

128


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

mulighed. Det skal dog bemærkes, at den metode, der er brugt her, er særligt<br />

velegnet til at undersøge effekten af ændringer, idet de estimerede<br />

sammenhænge ikke er afhængige af den specifikke efterlønsordning i de år,<br />

der indgår i undersøgelsen 7 .<br />

Tabel 6.2.1. Uddannelsesniveau og udskydelsen af tilbagetrækningen<br />

som følge af fuldt gennemført efterlønsreform.<br />

Uddannelsesniveau<br />

Mænd<br />

Samlevende Enlige<br />

Kvinder<br />

Samlevende Enlige<br />

Kort.............................................. 1,2-1,3 år 1,3 år 1,2 år 1,7 år<br />

Erhvervsfaglig.............................. 1,3-1,4 år 1,3-1,4 år 1,7-1,8 år 1,9-2,1 år<br />

Kort videregående........................ 1,3-1,5 år 1,3-1,4 år 2,0-2,2 år 1,8-2,0 år<br />

Mellemlang/lang videregående.... 1,1-1,3 år 1,0-1,1 år 2,0-2,2 år 1,6-1,7 år<br />

Anm.: Udskydelsen af tilbagetrækningen er beregnet som forskellen mellem den forventede<br />

tilbagetrækningsalder efter de nye regler og efter de hidtidige. Beregningerne er for en<br />

standardperson bosat i hovedstadsregionen. Personen er fuldtidsbeskæftiget uden<br />

ledighed og har en løn svarende til gennemsnittet for 60-årige med et tilsvarende<br />

uddannelsesniveau. Det er antaget, at kortuddannede har en pensionsformue på<br />

henholdsvis 0 og 250.000 kr. som 60 årige. Tilsvarende er det forudsat, at personer<br />

med en erhvervsfaglig, kort videregående og mellemlang/lang videregående<br />

uddannelse har pensionsformuer på henholdsvis mellem 250.000 kr. og 500.000 kr.,<br />

mellem 500.000 kr. og 1.000.000 kr. og mellem 1.000.000 kr. og 2.000.000 kr.<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

For personer med dårligt helbred vil efterlønsreformen ikke have helt så stor<br />

en effekt. Det skyldes formentligt, at personer med dårligt helbred har<br />

sværere ved at klare arbejdet og kan se tilbagetrækningen som en mulighed<br />

for at få et bedre helbred. Det skønnes, at for en enlig faglært mandlig<br />

arbejder, der har 11 eller flere årlige lægebesøg, vil effekten af efterlønsændringerne<br />

være en forøgelse af tilbagetrækningsalderen med 1,2-1,3 år<br />

mod 1,3-1,4 år i tilfælde af under 4 årlige lægebesøg.<br />

Personer med stor ledighedsrisiko kan ikke ventes at blive påvirket i samme<br />

grad af den øgede tilskyndelse til at fortsætte på arbejdsmarkedet. For en<br />

enlig faglært mandlig arbejder med en årlig ledighed på 15 pct. skønnes<br />

effekten af efterlønsordningen således at være, at tilbagetrækningen sker 1-<br />

1,1 år senere end efter gældende regler. Tilbagetrækningen for den samme<br />

person uden ledighed skønnes derimod at ske 1,3-1,4 år senere end efter<br />

gældende regler. Forklaringen på forskellen på effekten af efterlønsændringerne<br />

på tilbagetrækningsalderen for personer med og uden ledighed skal<br />

blandt andet findes i, at personer med ledighed vil opleve et mindre<br />

7 Det skyldes, at modellen er formuleret som en strukturel model. Det har den fordel frem for<br />

en reduceret model, at det er parametrene fra nyttefunktionen, der estimeres, og disse afhænger<br />

defor ikke af den specifikke ordning.<br />

129


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

indkomsttab ved at overgå til efterløn end personer uden ledighed. Det<br />

vurderes, at modellen ikke kan benyttes til at skønne over effekten for<br />

personer med større ledighed end 20 pct. Effekten for personer med større<br />

ledighed er derfor forsigtigt sat til nul. Den samlede effekt af efterlønsordningen<br />

vil derfor være mindre end for standardpersonerne som opgjort i tabel<br />

6.2.1.<br />

En opgørelse af den samlede effekt af efterlønsreformen på de 60-66 åriges<br />

erhvervsdeltagelse er mere usikker end effekten på stilliserede<br />

personeksempler. På baggrund af effekten på de stilliserede personeksempler<br />

og en fordeling af de potentielle efterlønsmodtagere på køn, uddannelsesniveau<br />

og ledighedsgrad skønnes det, at reformen vil medføre en forøgelse af<br />

tilbagetrækningsalderen for potentielle efterlønsmodtagere på ca. 0,6-0,9 år 8<br />

svarende til en forøgelse af arbejdsudbuddet på ca. 20-30.000 personer på<br />

længere sigt. Effekten er beregnet på baggrund af tilgangen i 1998. I det<br />

omfang andelen af aldersgruppen, der er berettigede til efterløn, vokser<br />

og/eller aldersgruppen vokser, vil skønnet over effekten være større.<br />

Ud over de undersøgte elementer af efterlønsreformen kan de øvrige<br />

elementer (efterlønsbevis, fleksibel efterløn, bortfald af 200 timersreglen,<br />

efterlønsbidrag og forøgelse af anciennitetskravet) også tænkes at øge<br />

arbejdsudbuddet. Således kan efterlønsbeviset øge tilskyndelsen til at blive på<br />

arbejdsmarkedet, fordi efterlønsretten bevares, selv om man senere bliver<br />

syg. Fleksibiliteten i den nye efterlønsordning forbedrer derudover muligheden<br />

for gradvis tilbagetrækning, og den enstrengede efterlønsordning øger<br />

tilskyndelsen til dette. Derimod vil bortfaldet af muligheden for at arbejde<br />

200 timer årligt i efterlønsordningen uden modregning i efterlønnen mindske<br />

tilskyndelsen til at arbejde få timer ved siden af efterlønnen.<br />

Effekten af efterlønsændringerne kan alternativt vurderes ved at opgøre<br />

ændringen i den såkaldte "implicitte skat" på fortsat arbejde. Den er defineret<br />

som den mistede pension mv. ved at arbejde videre sat i forhold til lønnen.<br />

Der undersøges her i første omgang alene konsekvenser af præmieringsordningen<br />

for videre arbejde, den lavere folkepensionsalder, den flade efterlønssats<br />

og modregningen af pensionsindkomst i efterlønnen. Det skal igen<br />

8 Forskellen mellem de 0,6 og 0,9 år dækker over, at det er usikkert, hvilken tidshorisont de<br />

potentielle efterlønsmodtagere vil have ved tilbagetrækningsbeslutningen. Forøgelsen på 0,6<br />

år er i det tilfælde, hvor personerne ved tilbagetrækningsbeslutningen alene inddrager<br />

perioden frem til alder 65 - den alder hvor en eventuel præmie udbetales. Forøgelsen på 0,9 år<br />

er opgjort for det tilfælde, at tidshorisonten fortsat er frem til og med alder 66 - det sidste år<br />

med efterløn efter gældende regler.<br />

130


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

bemærkes, at der alene ses på valget mellem fuldstændig tilbagetrækningen<br />

og at blive på arbejdsmarkedet på fuld tid. Der inddrages altså ikke<br />

muligheden for gradvis tilbagetrækning. Det skal endvidere bemærkes, at der<br />

ved opgørelsen af den ”implicitte skat” i første omgang ikke medregnes<br />

personskatter. Det er dog valgt at korrigere arbejdsindkomsten for arbejdsmarkedsbidrag<br />

for at gøre indkomsten i arbejde sammenlignelig med<br />

indkomsten ved tilbagetrækning.<br />

Der tages som et regneeksempel udgangspunkt i en person med en lønindkomst<br />

på 250.000 kr. efter arbejdsmarkedsbidrag, der har en pensionsordning<br />

med løbende ydelser, der ved udtagning ved det fyldte 60. år giver henholdsvis<br />

0, 30.000 og 60.000 kr. årligt. 9<br />

Den implicitte skat 10 på at arbejde fra alder 60-66 kan så beregnes under<br />

antagelse af henholdsvis, at pensionen udtages ved tilbagetrækningen eller, at<br />

pensionen først udtages ved 67 år.<br />

Tabel 6.2.2. Den implicitte skat på videre arbejde fra alder 60 til og med<br />

66.<br />

Regler Pension 0 30.000 60.000<br />

Hidtidige<br />

Opsat<br />

Faktisk udbetalt<br />

50,9<br />

50,9<br />

50,9<br />

45,0<br />

50,9<br />

39,0<br />

Nye<br />

Opsat<br />

Faktisk udbetalt<br />

35,5<br />

35,5<br />

32,7<br />

31,1<br />

28,5<br />

26,3<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

Faldet i den implicitte skatteprocent ligger i størrelsesordenen 10-25<br />

pct.enheder alt efter størrelsen af løn og pension, se tabel 6.2.2.<br />

9 De 55-59 årige havde i 1996 en gennemsnitlig pensionsformue på godt 500.000 kr., se Det<br />

Økonomiske Råd(1998). De 60-åriges gennemsnitlige formue vil som følge af flere års<br />

indbetaling og forrentningen være noget større. Hvis der tages udgangspunkt i en<br />

gennemsnitlig pensionsformue på 600.000 kr. placeret som kapitalpension, vil den opgjorte<br />

pension til brug for efterlønsberegningen være 30.000 kr. (før bundfradrag).<br />

10 Den implicitte skat på videre arbejde beregnes her som forskellen mellem 1) og 2) sat i<br />

forhold til den forventede samlede løn i aldrene 60-66 år.<br />

1) Den samlede efterløn (og pension) fra det fyldte 60. år til og med det fyldte 66. år ved en<br />

overgang til efterløn som 60-årig<br />

2) Den reducerede pension fra det fyldte 65. til og med det fyldte 66. år i tilfælde af<br />

tilbagetrækning som 67-årig plus præmien for senere tilbagetrækning<br />

Efter de hidtidige regler er beløbet, der opgøres ved punkt 2, 0 kr. Tilskuddet til personer, der<br />

udsætter overgangen til efterløn til efter det fyldte 62. år, er medregnet bruttoficeret således, at<br />

størrelserne er sammenlignelige.<br />

131


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Den implicitte skat kan også opgøres inklusive de faktiske personskatter. En<br />

sådan opgørelse medfører dog først og fremmest et mindre niveauskift, se<br />

tabel 6.2.3.<br />

Tabel 6.2.3. Den implicitte skat inklusive personskatter.<br />

Regler Pension 0 30.000 60.000<br />

Hidtidige<br />

Opsat<br />

Faktisk udbetalt<br />

56,1<br />

56,1<br />

56,1<br />

50,4<br />

56,1<br />

44,6<br />

Nye<br />

Opsat<br />

Faktisk udbetalt<br />

42,0<br />

38,7<br />

39,6<br />

34,5<br />

35,6<br />

29,9<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

Overgangen til den nye efterløn indebærer altså umiddelbart en betydelig<br />

forøgelse af tilskyndelsen til at fortsætte på arbejdsmarkedet og dermed<br />

udsætte tilbagetrækningen. Det er ikke muligt at fremkomme med en nøjagtig<br />

vurdering af konsekvensen på arbejdsudbuddet, men på baggrund af en<br />

“tommelfingerregel” 11 estimeret ud fra erhvervsdeltagelsen i forskellige lande<br />

kan det skønnes, at den øgede gevinst ved at udsætte tilbagetrækningstidspunktet<br />

vil øge erhvervsdeltagelsen blandt de 60-66 årige med i størrelsesorden<br />

3-5 pct.enheder - svarende til 10-15.000 personer.<br />

11 I OECD(1998) refereres, at en stigning i den gennemsnitlige implicitte skat på videre<br />

arbejde fra alder 55 til 64 på 10 pct.enheder vil betyde et fald i de mandlige 55 til 64 åriges<br />

erhvervsfrekvens på ca. 3,5 pct.enheder. Det skal bemærkes, at det kun er ca. 2/3-dele af de<br />

60-66 årige, der er berettigede til efterløn, og dermed kan påvirkes af efterlønsændringerne.<br />

132


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 6.2.1. Den implicitte skat på et års yderligere arbejde.<br />

Implicit skat Implicit skat<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

60 61 62 63 64 65 66<br />

Hidtidige efterløn Nye efterløn<br />

Anm.: Den implicitte skat på et års videre arbejde opgør tabet af efterløn og pension ved at<br />

arbejde et år mere sat i forhold til årslønnen. Beregningen er foretaget for en enlig med<br />

en lønindkomst på 250.000 kr. og en ikke udbetalt løbende ydelse på 30.000 kr.<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

Muligheden for at modtage de maksimale dagpenge i den resterende del af<br />

efterlønsperioden og samtidigt undgå modregning for potentielle pensionsudbetalinger<br />

ved at fortsætte med at arbejde til alder 62 indebærer en halvering<br />

af den implicitte skat på videre arbejde ved 61-årsalderen, se figur 6.2.1. Der<br />

er derimod ikke stor gevinst ved at udsætte tilbagetrækningen ét år ved alder<br />

60 med mindre, den enkelte er villig til at udsætte tilbagetrækningen to eller<br />

flere år. Præmieringsordningen indebærer klart lavere implicitte skatter på et<br />

års videre arbejde for de 63-64 årige. Den lavere implicitte skat på videre<br />

arbejde for de 65-66 årige skyldes, at der ved den forudsatte løn kan modtages<br />

et reduceret grundbeløb ved siden af arbejdsindkomsten.<br />

De nye efterlønsregler betyder, at de, der ville have trukket sig tilbage ved<br />

alder 60 og specielt alder 61 under de hidtidige gældende regler, vil have en<br />

øget tilskyndelse til at udsætte tilbagetrækningen til alder 62. Derudover vil<br />

tilskyndelsen til at udskyde tilbagetrækningen et år være større for de 63-66<br />

årige med den nye efterløn end ved den hidtidige efterlønsordning.<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

133


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Effekten på arbejdsudbuddet af efterlønsændringerne skønnes altså noget<br />

højere ud fra undersøgelsen baseret på danske data end ud fra<br />

sammenhængen mellem den implicitte skat og erhvervsfrekvensen estimeret<br />

på udenlandske data. Det vurderes, at skønnet baseret på danske data må<br />

tillægges den største betydning, idet det er baseret på en konkret undersøgelse<br />

af netop efterlønsordningen.<br />

Skønnet over effekten af efterlønsændringen i forbindelse med fremsættelsen<br />

af forslaget om den nye efterløn ligger på samme niveau som i den her<br />

foretagne undersøgelse baseret på opgørelsen af den implicitte skat. De to<br />

skøn er dog også i nogen grad baseret på samme materiale, hvorimod<br />

undersøgelsen på danske data ikke var tilgængelig på daværende tidspunkt.<br />

Når skønnet i forbindelse med lovforslaget er lavere end det her foretagne<br />

skøn baseret på danske data, skyldes det i nogen grad, at skønnet i<br />

forbindelse med lovforslaget alene opgjorde effekten på de 60-64 årige mod<br />

de 60-66 årige i analyserne her i kapitlet, og at den nye undersøgelse<br />

indikerer, at de potentielle efterlønsmodtageres tilbagetrækningsbeslutning er<br />

mere påvirkelig af indkomstændringer end hidtil antaget.<br />

De forskellige skøn er med til at illustrere, at selv om undersøgelsen på<br />

danske data må tillægges den største betydning af de to her foretagne<br />

analyser, så er der en vis usikkerhed om resultatet af undersøgelsen.<br />

For dansk økonomi og beskæftigelse vil de færre efterlønsmodtagere betyde<br />

et større arbejdsudbud. Det indebærer en forbedring af de offentlige finanser<br />

som følge af færre udgifter til efterløn og større skatteindtægter som følge af<br />

den øgede beskæftigelse.<br />

Effekten på de offentlige finanser kan måles ved at opgøre den holdbare skat,<br />

det vil sige den skat, der sikrer, at den offentlige gæld/formue ikke løber<br />

løbsk på langt sigt. Den holdbare skat er altså den skattesats, der kan<br />

fastholdes uændret selv på langt sigt.<br />

134


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 6.2.2. Den holdbare skat og ændringen i antallet af efterlønsmodtagere.<br />

Gennemsnitsskat Gennemsnitsskat<br />

41,0<br />

40,5<br />

40,0<br />

39,5<br />

39,0<br />

38,5<br />

0 5000 15000 25000 30000<br />

41,0<br />

40,5<br />

40,0<br />

39,5<br />

39,0<br />

38,5<br />

Anm.: Faldet i antallet af efterlønsmodtagere er antallet af færre efterlønsmodtagere i 2005<br />

end i en situation med en uændret efterlønsfrekvens. Det er antaget, at det fald i<br />

efterlønsfrekvensen, som det absolutte fald i 2005 ækvivalerer, fastholdes i resten af<br />

fremskrivningen.<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM. Forudsætningerne for beregningerne er nærmere<br />

beskrevet i kapitel 7. Faldet i antallet af efterlønsmodtagere på 15.000 personer svarer<br />

til antagelsen i basisscenariet.<br />

Det indgår i beregningerne, at muligheden for at fastholde en lavere skat<br />

giver en øget tilskyndelse til at arbejde, hvorved arbejdsudbuddet vokser<br />

kraftigere end, hvad der direkte følger af de færre efterlønsmodtagere.<br />

I forhold til en situation med en uændret tilbøjelighed til at overgå til efterløn<br />

indebærer et fald i efterlønstilbøjeligheden, der i år 2005 svarer til 15.000<br />

personer 12 , at den holdbare skat i år 2005 og frem er 0,4 pct.enheder lavere.<br />

12 Et fald i tilbøjeligheden til at overgå til efterløn, der i år 2005 i absolutte størrelser svarer til<br />

et fald i antallet af efterlønsmodtagere på henholdsvis 5.000, 15.000, 25.000 og 30.000<br />

personer, svarer i 1998 til et fald i antallet af efterlønsmodtagere på 4.000, 11.000, 19.000 og<br />

23.000 personer.<br />

135


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Hvis faldet i antallet af efterlønsmodtagere i 2005 er på 30.000 personer,<br />

bliver faldet i den holdbare skat på 0,9 pct.enheder. Efterlønsreformen bidrager<br />

dermed væsentligt til at mindske behovet for skattestigninger eller<br />

formindskelse af den offentlige service i fremtiden.<br />

6.3. Den fremtidige udvikling i de ældres erhvervsdeltagelse<br />

Årsagerne til tilbagetrækning skal som nævnt findes dels i ønsket om mere<br />

fritid og begrænset økonomisk gevinst ved at blive på arbejdsmarkedet og<br />

dels i problemer med at klare sig på arbejdsmarkedet som følge af nedslidning-/helbredstilstand,<br />

arbejdsløshed og manglende omstillingsevne.<br />

Det er derfor ikke muligt at lave sikre skøn over, hvordan de ældres<br />

erhvervsdeltagelse vil udvikle sig i fremtiden. Der kan dog udpeges nogle<br />

tendenser, der hver for sig vil påvirke de 60-64 åriges erhvervsfrekvens.<br />

De forskellige tendenser er opremset i boks 6.3.1. Det kan dog ikke konkluderes,<br />

at fordi de fleste effekter trækker i retning af en stigende erhvervsdeltagelse,<br />

så vil det også være den samlede effekt. Tendenserne er mere<br />

udførligt undersøgt i det følgende.<br />

Boks 6.3.1. Den fremtidige erhvervsdeltagelse for de ældre.<br />

Effekter der skønnes at påvirke den fremtidige erhvervsdeltagelse Effekt på de ældres erh-<br />

for de ældre i de erhvervsaktive alder<br />

vervsdeltagelse<br />

• Generel tendens mod tidligere tilbagetrækning, f.eks. pga. stigende<br />

livsindkomster og pensionsformuer<br />

Faldende<br />

• Større pensionsmodregning i efterlønsordningen med stigende<br />

pensionsformuer<br />

Stigende<br />

• Efterlønsreformen og forbedret forudgående indsats i forhold Stigende – men først og<br />

til førtidspension<br />

fremmest et niveau skift<br />

• Faldende tilgang til arbejdsstyrken Stigende<br />

• Voksende uddannelsesniveau Stigende<br />

• Bedre arbejdsmiljø og dermed helbredstilstand Stigende<br />

Større pensionsudbetalinger<br />

Det ventes, at pensionsudbetalinger set i forhold til BNP vil mere end<br />

fordobles frem til år 2040, jf. kapitel 7.<br />

De større pensionsudbetalinger forbedrer den ældre del af arbejdsstyrkens<br />

økonomiske muligheder for at trække sig tidligt tilbage.<br />

Den nye efterlønsordning indebærer dog, at stigende pensioner betyder, at<br />

den implicitte skat på videre arbejde falder, og det trækker isoleret set i<br />

136


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

retning af, at arbejdsudbuddet stiger. Der er dermed en konsekvens af den<br />

nye efterløn, at stigende velstand ikke nødvendigvis udmønter sig i en stadig<br />

tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.<br />

Den isolerede effekt på arbejdsudbuddet som følge af den øgede modregning<br />

i efterlønnen i tilfælde af en fordobling af pensionsformuen kan kvantificeres<br />

ved hjælp af de to metoder til undersøgelse af effekten af efterlønsændringerne,<br />

der tidligere er benyttet. En fordobling af pensionsformuen fra<br />

600.000 kr. til 1.200.000 kr. vil for en person med en lønindkomst på<br />

250.000 kr. således indebære et fald i den implicitte skat på videre arbejde på<br />

4-5 pct.enheder svarende til en forøgelse af de 60-66 åriges erhvervsfrekvens<br />

på knap 1 pct. Ud fra undersøgelsen på danske data skønnes en fordobling af<br />

pensionsformuen at ville øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens med godt 1<br />

pct. Der er altså stor overenstemmelse mellem skønnene over effekten her.<br />

Tilgangen til arbejdstyrken<br />

I de kommende år er det små årgange, der kommer ud på arbejdsmarkedet,<br />

samtidig med at der ikke kan ventes en så kraftig vækst i kvindernes<br />

erhvervsdeltagelse som hidtil. Der er dog stadig mulighed for, at kvindernes<br />

erhvervsdeltagelse vil stige i takt med, at forskellen til mændenes<br />

erhvervsdeltagelse indsnævres.<br />

Det indebærer på helt kort sigt, at efterspørgslen efter de lidt ældres<br />

arbejdskraft stiger. På længere sigt vil ligevægten på arbejdsmarkedet dog<br />

indfinde sig igen. De lidt ældre vil dermed på kort sigt have en lavere risiko<br />

for ledighed, og en lavere ledighed indebærer en mindre sandsynlighed for, at<br />

den enkelte overgår til efterløn. Det er således ca. 30 pct. af<br />

efterlønsmodtagerne, der er overgået til efterløn fra ledighed. En<br />

undersøgelse fra AKF viser, at såfremt de 60-65 årige ikke bliver udsat for<br />

ledighed, vil sandsynligheden for overgang til efterløn falde markant, se figur<br />

6.3.1.<br />

Der er således ingen tvivl om, at en lavere ledighed alt andet lige vil trække i<br />

retning af en senere og muligvis endog lavere tilgang til efterlønsordningen.<br />

137


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 6.3.1. Ledighed og sandsynligheden for overgang til efterløn.<br />

138<br />

Sandsynlighed Sandsynlighed<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

60 61 62 63 64 65<br />

Kvinder med almindelig ledighed Kvinder uden ledighed<br />

Mænd med almindelig ledighed Mænd uden ledighed<br />

Kilde: Danø, Ejrnæs og Husted(1998).<br />

Befolkningens uddannelsesniveau og tilbagetrækningen<br />

Uddannelsesniveauet kan forventes at have en væsentlig betydning for<br />

tilbagetrækningstidspunktet, idet personer med længerevarende uddannelser<br />

er mindre udsat for nedslidning 13 og arbejdsløshed samtidig med, at deres<br />

økonomiske gevinst ved at fortsætte på arbejdsmarkedet er større. Det kan<br />

derudover være, at personer med længerevarende uddannelser er mere<br />

motiverede for at blive på arbejdsmarkedet f.eks. som følge af færre års<br />

erhvervsdeltagelse.<br />

For hver ny årgang potentielle efterlønsmodtagere vil der være en større<br />

andel, der har mellemlange og lange videregående uddannelser, og færre der<br />

har grundskolen som højest fuldførte uddannelse, se tabel 6.3.1.<br />

13 I Ældre og arbejdsliv, 1997 Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning,<br />

refereres således, at der blandt tilbagetrukne overordnede funktionære alene er 23 pct., der<br />

angiver at nedslidning havde betydning for tilbagtrækningen, mod 69 pct. blandt de tidligere<br />

ufaglærte arbejdere.<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Tabel 6.3.1. Højeste fuldførte uddannelse fordelt på aldersgrupper, 1998.<br />

GrundGymna- Faglig Kort Mellem Lang Uoplyst I alt<br />

skolesial lang<br />

mv.<br />

35-39 årige 26 5 37 8 10 6 8 100<br />

40-44 årige 30 4 34 9 11 6 7 100<br />

45-49 årige 28 2 41 8 11 6 4 100<br />

50-54 årige 34 2 40 6 10 5 4 100<br />

55-59 årige 43 1 36 5 8 4 4 100<br />

60-64 årige 49 1 33 4 7 3 3 100<br />

Anm.: Tabellen indeholder alene personer, der ikke er i gang med en uddannelse.<br />

Kilde: Danmarks Statistik.<br />

Hvis det antages, at den fremtidige gennemsnitlige tilbagetrækningsalder<br />

fordelt efter uddannelsestype vil være den samme som i 1997 14 , viser et<br />

simpelt regneeksempel, at den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder forøges<br />

med 1½-2 måneder frem til år 2015-2020 alene som følge af ændringerne i<br />

uddannelsesmønsteret. Det svarer til en langtsigtet forøgelse af<br />

arbejdsudbuddet på ca. 4-5.000 personer. Det er dog langt fra sikkert, at det<br />

fremtidige tilbagetrækningsmønster for de forskellige uddannelsesgrupper vil<br />

være som i dag. Efterlønsordningen er f.eks. ændret, og ændringerne i<br />

uddannelsessammensætningen kan også have betydning for arbejdsmarkedssituationen<br />

for de forskellige uddannelsesgrupper. Beregningen skal derfor<br />

alene ses som et regneeksempel og ikke som en prognose.<br />

Helbredstilstand og tilbagetrækning<br />

I en spørgeskemaundersøgelse 15 blandt 40-69 årige, der har trukket sig<br />

tilbage fra arbejdsmarkedet, angiver 42 pct., at nedslidning var vigtig eller<br />

meget vigtig for tilbagetrækningsbeslutningen. Hvis der ses på de enkelte<br />

tilbagetrækningsordninger gælder, at for førtidspensionisterne skyldes tilbagetrækningen<br />

i højere grad dårligere helbred og nedslidning end for efterlønsmodtagerne,<br />

men også blandt efterlønsmodtagerne betyder nedslidning<br />

dog noget 16 .<br />

14 I Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning(1997) er den gennemsnitlige<br />

tilbagetrækningsalder fordelt på uddannelsestyper opgjort i 1997<br />

15 Udviklingscenteret for folkeoplysning og voksenundervisning(1997).<br />

16 SFI har foretaget en lignende undersøgelse, se Nørregaard(1996). Ved undersøgelsen angav<br />

52 pct. af de 58 pct., der trak sig tilbage af nødvendighed, at en af grundene var dårligt<br />

helbred. Der var dog alene 5 pct. af de adspurgte efterlønsmodtagere i undersøgelsen, der<br />

angav, at deres nuværende helbredstilstand var dårlig. Dertil skal bemærkes, at 18 pct. af<br />

efterlønsmodtagerne angav, at deres helbredstilstand var forbedret i løbet af de sidste 5 år -<br />

altså efter overgangen til efterløn.<br />

139


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Godt 82 pct. af alle førtidspensioner 17 tilkendes alene på basis af helbredsmæssige<br />

årsager, ca. 10 pct. på en blanding af helbredsmæssige og sociale<br />

omstændigheder, hvor der dog skal være helbredsmæssige problemer, og<br />

knap 8 pct. på en blanding af helbredsmæssige og sociale omstændigheder,<br />

hvor der ikke nødvendigvis er helbredsmæssige problemer.<br />

Helbredet har således en væsentlig betydning ved langt de fleste tilkendelser<br />

af førtidspension. Blandt de 50-59 årige er sygdomme i bevægelsesapparatet<br />

den hyppigst forekommende diagnose - henholdsvis 44 pct. og 32 pct. af<br />

tilkendelserne til kvinder og mænd er baseret på denne diagnose. Det indikerer,<br />

at dårligt arbejdsmiljø og nedslidning er nogle af årsagerne til tilkendelser<br />

af førtidspension.<br />

For tilgangen til efterløn betyder helbredet også en del. Således viser en<br />

undersøgelse lavet af AKF, at sandsynligheden for at gå på efterløn er lavere<br />

for personer med få lægebesøg end for personer med mange.<br />

Det er en målsætning for regeringen, at et bedre arbejdsmiljø skal sænke<br />

nedslidningen og dermed forbedre helbredstilstanden. En sådan indsats vil<br />

formentligt især kunne påvirke tilgangen til førtidspensionsordningen, men<br />

vil herudover også have en mindre betydning for tilgangen til efterlønsordningen.<br />

17<br />

Fordelingen for de 3 første kvartaler i 1998 ifølge Den Sociale Ankestyrelses førtidspensionsstatistik.<br />

140


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Bilag 6.1. Forudsætningerne bag efterlønsberegningerne.<br />

Opgørelsen af effekten af efterlønsændringen tager udgangspunkt i resultaterne<br />

fra en statistisk undersøgelse af overgangen til efterløn i perioden 1989-<br />

94, se Danø, Ejrnæs og Husted(1998). Den statistiske undersøgelse er tilpasset,<br />

så den kan benyttes til at skønne over effekten af efterlønsændringerne.<br />

Tilpasningen er nærmere beskrevet i Danø, Ejrnæs og Husted(1999).<br />

Der er på baggrund af de faktiske oplysninger i perioden 1989-94 om,<br />

hvornår overgangen til efterlønnen er sket, undersøgt, hvad forhold som for<br />

eksempel civilstand, uddannelsesniveau, helbredstilstand, indkomstforhold<br />

og ledighed betyder for tilbagetrækningstidspunktet. Det undersøges, hvor<br />

meget hvert enkelt forhold bidrager med for den enkeltes beslutning om at<br />

trække sig tilbage.<br />

Modellen er baseret på, at de potentielle efterlønsmodtagere er såkaldte<br />

rationelle agenter. Det kan tolkes sådan, at de ved tilbagetrækningsbeslutningen<br />

inddrager hele den in<strong>format</strong>ion, de har til rådighed. Det er<br />

derudover antaget, at deres forventninger til fremtiden er korrekte. Modellen<br />

er formuleret og estimeret som en strukturel model, det vil sige, at de<br />

parametre, der estimeres, er parametrene i nyttefunktionen, f.eks. hvordan<br />

folk vægter fritid i forhold til indkomst. Denne metode betyder, at de<br />

estimerede parametre ikke afhænger af den specifikke efterlønsordning, der<br />

var gældende i de undersøgte år. Undersøgelsen er derfor velegnet til at lave<br />

skøn over, hvorledes de potentielle efterlønsmodtagere vil reagere på<br />

ændringer af reglerne.<br />

Hvis de estimerede sammenhænge er stabile over tid, kan de bruges til at<br />

skønne over konsekvenserne af ændringerne i efterlønnen. For en gruppe af<br />

potentielle efterlønsmodtagere kan der opgøres en sandsynlighed for, at en<br />

given person vælger at trække sig tilbage på et givet tidspunkt. Ud fra<br />

sandsynlighederne kan der herefter beregnes en gennemsnitlig/forventet<br />

tilbagetrækningsalder for denne person. Der beregnes både et ventet<br />

tilbagetrækningstidspunkt under de "gamle" efterlønsregler og under de<br />

"nye" efterlønsregler.<br />

Beregningsmetoden indebærer, at der er nogle begrænsninger på, hvilke<br />

elementer af den nye efterlønsordning der kan simuleres effekten af. Det må<br />

f.eks. fastholdes, at den enkeltes valg står mellem fuld tilbagetrækning fra<br />

arbejdsmarkedet eller at blive på arbejdsmarkedet, idet gradvis<br />

tilbagetrækning ikke indgår i den statistiske undersøgelse, som<br />

simuleringerne er baseret på. Det er med til at øge usikkerheden på de her<br />

foretagne beregninger.<br />

141


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Der er derfor alene undersøgt konsekvenserne af de dele af efterlønsændringerne,<br />

der påvirker den disponible indkomst for standardpersonerne i<br />

tilfælde af, at de bliver på arbejdsmarkedet og i tilfælde af overgang til<br />

efterløn. Det drejer sig om:<br />

• Enstrenget efterlønssats<br />

• Efterløn på niveau med de maksimale dagpenge ved fortsat arbejde til<br />

alder 62 - dog minimum 2 år efter modtagelse af efterlønsbevis<br />

• Skattefripræmie for at arbejde videre efter alder 62<br />

• Modregning af pension ved tidlig tilbagetrækning<br />

• Nedsættelsen af folkepensionsalderen<br />

Ud fra den estimerede sammenhæng mellem tilbagetrækningstidspunkt,<br />

personens karakteristika og de potentielle disponible indkomster i tilfælde af<br />

henholdsvis tilbagetrækning og forbliven på arbejdsmarkedet kan det for<br />

standardpersonerne beregnes, hvordan ændringerne i efterlønsordningen via<br />

ændringerne i de disponible indkomster vil påvirke tilbagetrækningsbeslutningen.<br />

Det er lagt til grund for beregningerne af standard personernes disponible<br />

indkomst, at de forskellige personer har en lønindkomst, der svarer til<br />

gennemsnittet for lønmodtagere med samme alder, køn og<br />

uddannelsesniveau. Her benyttes Danmarks Statistiks løn oplysningerne.<br />

Lønningerne er for lønmodtagere uden ledelsesansvar og indeholder ikke<br />

personalegoder og pensionsindbetalinger. Det betyder, at lønbegrebet er i<br />

overensstemmelse med det lønbegreb, der indgår i den statistiske<br />

undersøgelse. Det er antaget, at lønningerne og efterlønnen årligt reguleres<br />

med 2 pct. realt set.<br />

Det skal endvidere bemærkes, at der ikke inddrages anden indkomst end<br />

henholdsvis løn, arbejdsløshedsdagpenge og efterløn ved opgørelsen af de<br />

disponible indkomster, hvilket er i overensstemmelse med den bagvedliggende<br />

statistiske undersøgelse. Det indebærer, at det må forudsættes at i de<br />

tilfælde, hvor den potentielle efterlønsmodtager har en pensionsformue, så er<br />

denne opsat. Det er endvidere antaget, at pensionsformuen er i form af en<br />

kapitalpension.<br />

Der tages ved tilbagetrækningsbeslutningen for gifte/samlevende ikke hensyn<br />

til ægtefællens indkomst eller tilbagetrækningsbeslutning. Det skyldes, at det<br />

ikke indgår i den bagvedliggende statistiske undersøgelse.<br />

142


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I beregningerne antages det, at forbrug næste år alene har en værdi for den<br />

enkelte på 94 pct. af, hvad forbrug i året har. Den lavere værdi af forbrug i<br />

fremtiden frem for i dag kan forklares med dels, at der er en realrente i<br />

økonomien og dels, at der er en risiko for at dø. Det er forsøgt at øge værdien<br />

af fremtidigt forbrug til 96 pct. Det medfører en stigning i effekten af<br />

efterlønsordningen – stigningen er dog meget begrænset.<br />

Der skal ved opgørelsen af effekten af ændringen af efterlønsordningen<br />

træffes et valg om, hvilken tidshorisont den enkelte har for tilbagetrækningsbeslutningen.<br />

Et element i efterlønsændringerne er jo en nedsættelse af<br />

folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år. I den statistiske undersøgelse, der<br />

ligger til grund for simuleringerne, er tidshorisonten frem til udløb af<br />

efterlønsordningen ved alder 67. En mulighed er at fastholde tidshorisonten<br />

og betragte udbetalingerne af folkepension som 65-årig og 66-årig som en<br />

slags efterløn, der bare kaldes noget andet, og som har nogle andre<br />

beregningsregler.<br />

Der kan dog alternativt argumenteres for, at modellens parametre er estimeret<br />

alene for efterlønsordningen, og at de derfor ikke er særligt anvendelige til at<br />

sige noget om tilbagetrækning i perioder, hvor den enkelte vil modtage<br />

folkepension. Det taler for, at tidshorisonten alene skal være frem til alder 65<br />

- folkepensionsalderen. Det er dog nødvendigt af beregningsmæssige grunde,<br />

at medtage den disponible indkomst som 65-årig, idet det er det år, hvor en<br />

eventuel præmie udbetales. Det vil derfor under alle omstændigheder være<br />

nødvendigt at medtage mindst et år med folkepensionsudbetaling. Selv om<br />

indkomsterne som 65-årige medregnes ved tilbagetrækningsbeslutningen, er<br />

det sidste år, hvor der via modellen beregnes overgangssansynligheder alder<br />

64. Overgangssandsynligheden til folkepension ved alder 65 og 66 antages så<br />

at være den samme som sandsynligheden for at overgå til efterløn som 64årig.<br />

Følgende forhold taler for at bibeholde tidshorisonten til alder 67:<br />

• Det er den tidshorisont, der er benyttet i den statistiske undersøgelse.<br />

• En del af den nye efterlønsordning er, at der sker en lempelse af<br />

modregningen af arbejdsindkomst i folkepensionens grundbeløb for<br />

netop at øge tilskyndelsen til at fortsætte med at arbejde. Effekten af<br />

denne del af efterlønsændringen vil således ikke indgå i beregninger, hvis<br />

indkomsten som 65-årig og 66-årig ikke medtages.<br />

• De 60-70 åriges tilbagetrækning sker jævnt over hele aldersspektret.<br />

Folkepensionsalderen på 67 år har således tilsyneladende ikke nogen<br />

selvstændig effekt på tilbagetrækningen.<br />

143


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Hvis beregningerne baseres på modelberegnede tilbagetrækningssandsynligheder<br />

alene for aldrene 60-64, så viser beregningerne en mindre effekt af<br />

efterlønsændringerne, fordi der så ikke medtages, at gevinsten ved at arbejde<br />

er betydelige større, når valget står mellem at tjene arbejdsindkomst suppleret<br />

med reduceret folkepension og at modtage folkepensionen end, når valget<br />

står mellem alene at tjene arbejdsindkomst og modtage efterløn.<br />

Skøn over effekten på den samlede tilgang til efterlønsordningen og dermed<br />

arbejdsudbudet for de 60-66 årige i fremtiden<br />

Der kan på baggrund af skønnet over effekten af efterlønsændringerne for<br />

standard personerne laves et skøn over effekten på den samlede befolkning.<br />

Skønnet over effekten i forhold til den samlede tilgang til efterlønsordningen<br />

sker ved at inddele de potentielle efterlønsmodtagere i grupper, der ligner de<br />

forskellige standard personer. Det antages så, at effekten af efterlønsordningen<br />

for gruppen svarer til effekten for den standard person, som de ligner.<br />

De potentielle efterlønsmodtagere i 1998 opdeles i undergrupper, der<br />

adskiller sig ved uddannelsesniveau, køn og ledighedssituation. For hver<br />

undergruppe findes ændringen i tilbagetrækningstidspunktet på basis af en<br />

standardperson med samme karakteristika.<br />

Det skal bemærkes, at omregningen fra effekten på tilbagetrækningsalderen<br />

for stiliserede personeksempler til effekten på arbejdsudbuddet for aldersgruppen<br />

indebærer en række forsimplende antagelser, der gør, at usikkerheden<br />

på effekten på arbejdsudbuddet er større end usikkerheden på de stiliserede<br />

personeksempler.<br />

Skønnet er baseret på tilgangen til efterlønsordningen i 1998 som opgjort i<br />

DFA’s Efterløns- og overgangsydelsesstatistik for 1998, juni 1999, hvor<br />

tilgangen er fordelt på, om den enkelte kommer fra beskæftigelse, ledighed<br />

eller overgangsydelse og hvilken ledighedsgrad personerne har. Derudover er<br />

der benyttet en opgørelse af fordelingen af tilgangen på uddannelsesniveau,<br />

køn, civilstand og ledighed fra lovmodellens store modelbefolkning 1997.<br />

Det skal bemærkes, at skønnet tager udgangspunkt i året 1998. I det omfang<br />

en større andel af de 60-årige i fremtiden vil være berettigede til efterløn,<br />

og/eller antallet af personer i aldersgruppen vokser, vil effekten målt i antal<br />

flere personer i arbejdsstyrken være større.<br />

Det er lagt til grund for skønnet, at:<br />

144


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• Der tages udgangspunkt i en årgang 59-årige potentielle efterlønsmodtagere<br />

i 1998. Der foreligger ikke nogen sikker opgørelse af antallet af<br />

potentielle 59-årige efterlønsmodtagere. Som et skøn over det maksimale<br />

antal kan dog benyttes antallet af 59-årige, der var medlemmer af en akasse<br />

ultimo året før. Det er nemlig ikke sikkert, at de alle vil være<br />

berettigede til efterløn som 60-årige. Som et minimumsskøn kan<br />

tilgangen til efterlønsordningen i 1998 benyttes, idet alle de der overgår<br />

til efterløn per definition er berettigede. Der er dog forskelle på<br />

årgangsstørrelserne og en dødsrisiko, der gør, at dette er noget forsimplet.<br />

I beregningerne er et simpelt gennemsnit af antallet af 59-årige akassemedlemmer<br />

i 1998 (knap 38.000) og tilgangen i 1998 (godt 30.000)<br />

benyttet som antallet af potentielle efterlønsmodtagere. Det antages, at<br />

deres - forventede - ledighedssituation svarer til den for dem, der faktisk<br />

overgik til efterløn i 1998.<br />

• Der vil i fremtiden - fra 2006 - ikke mere være nogen tilgang fra personer<br />

med overgangsydelse. Det er antaget, at de, der i 1998 overgik fra<br />

overgangsydelse, i fravær af overgangsydelsen ville have haft en<br />

ledighedssituation som de øvrige, der overgår til efterløn.<br />

• Det antages, at personer med faktiske - og dermed forventede -<br />

ledighedsgrader på over 200 ikke påvirkes af ændringen af efterlønsordningen.<br />

Det skyldes, at personer i denne gruppe må forvente, at de<br />

med en vis sandsynlighed vil risikere at komme i aktivering, hvis de<br />

fortsætter på arbejdsmarkedet frem til det fyldte 65. år. Aktivering indgår<br />

imidlertid ikke i modellen, der benyttes til simuleringen af effekten af<br />

efterlønsordningen. Det er derfor uklart, hvordan dette vil påvirke den<br />

enkeltes beslutning om overgang til efterløn. Det antages derfor af<br />

forsigtighedshensyn, at effekten på denne gruppes tilbagetrækningsalder<br />

af ændringerne i efterlønnen er nul.<br />

• Effekten for en kortuddannet med givne karakteristika findes som et<br />

simpelt gennemsnittet af effekten for en kort uddannet med samme<br />

karakteristika og en pensionsformue på henholdsvis 0 kr. og 250.000 kr.<br />

Det sker på tilsvarende vis for de øvrige uddannelsesniveauer. For<br />

erhvervsfagligt uddannede er de benyttede pensionsformuer dog<br />

henholdsvis 250.000 kr. og 500.000 kr. For personer med en kort<br />

videregående uddannelse er der benyttet pensionsformuer på 500.000 kr.<br />

og 1.000.000 kr., og for personer med en mellemlang/lang videregående<br />

uddannelse er der benyttet pensionsformuer på 1.000.000 kr. og<br />

2.000.000 kr.<br />

145


7<br />

7.1. Indledning<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Dansk økonomi og de flere<br />

ældre<br />

Som i de fleste andre vestlige lande, vil antallet af ældre stige væsentligt i<br />

Danmark frem til midten af dette århundrede, mens der bliver færre i de erhvervsaktive<br />

aldre. Hvor der i dag er 4½ i den erhvervsaktive alder for hver<br />

ældre, vil der være under 3 i 2035. Aldringen af befolkningen er en udfordring,<br />

som stiller krav til det danske pensionsystem og til den økonomiske<br />

politik i almindelighed. Analyserne i dette kapitel viser således at<br />

• Aldringen vil betyde en stigning i de offentlige udgifter på godt 4 pct. af<br />

BNP fra 2005 til 2035. De flere ældre vil øge det offentlige forbrug med<br />

ca. 2½ pct. af BNP, hvortil kommer en stigning i de offentlige pensioner<br />

på godt 1½ pct. af BNP.<br />

Der er derfor behov for en stramning af finanspolitikken enten i form af besparelser<br />

eller i form af højere skatter. Beregningerne viser,<br />

• Stramningsbehovet svarer til en permanent reduktion af det offentlige<br />

forbrug på omkring 0,4 pct. af BNP, eller en permanent stigning i bundskatten<br />

på ca. 0,8 pct.enheder fra 2005 og frem. Sådan en stramning indebærer,<br />

at ældreudgifterne kan finansieres, uden at der senere bliver behov<br />

for indgreb for at begrænse væksten i den offentlige gæld.<br />

Det er flere faktorer, der gør, at den nødvendige stramning er relativt begrænset:<br />

147


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

• Skatteindtægterne vil vokse i takt med, at udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensionerne<br />

vokser. De større udbetalinger vil isoleret set øge skatteprovenuet<br />

med ca. 2 pct. af BNP fra 2005 til 2035. Hertil kommer, at<br />

det offentlige sektor oparbejder et skjult aktiv i form af udskudte skatter i<br />

pensionskasserne.<br />

• Det forudsættes, at den samlede reformindsats (efterlønsreform, pinsepakke,<br />

arbejdsmarkedsreformer mv.) frem til 2005 kan medføre en yderligere<br />

stigning i arbejdsstyrken på omkring 80.000 personer. Hvis målsætningen<br />

om større beskæftigelse i 2005 ikke nås, vil det samlede behov<br />

for finanspolitiske stramninger svarer til en permanent forhøjelse af<br />

bundskatten med ca. 4 pct.enheder.<br />

• Arbejdstiden forudsættes at blive på sit nuværende niveau. Hvis den årlige<br />

arbejdstid mindskes med 2 pct., svarende til en ekstra uges ferie, vil<br />

kravene til de finanspolitiske stramninger stige yderligere, svarende til et<br />

permanent løft i bundskatten på mere end 1 pct.enhed.<br />

Hvis ikke den nødvendige stramning gennemføres, vil den offentlige gæld i<br />

2050 blive større end det samlede bruttonationalprodukt i Danmark. For bare<br />

at stabilisere den offentlige gæld på dette nye – højere – niveau, skal finanspolitikken<br />

strammes svarende til en permanent stigning i bundskatten på 7<br />

pct. Hvis der ikke føres en tilstrækkelig fremadrettet økonomisk politik, vil<br />

den danske velfærdsmodel derfor komme under større pres, end den er i dag.<br />

Der er imidlertid betydelige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />

med at hæve skatterne, fordi højere skatter betyder lavere beskæftigelse. Ifølge<br />

modelberegningerne er det eksempelvis sådan, at<br />

• Hver ekstra krone staten indkræver ved at øge bundskatteprocenten, vil<br />

give anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på ca. 15 øre. Når<br />

udgifterne til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske finansieringsomkostning<br />

altså 1 krone og 15 øre.<br />

At skønne over udviklingen i samfundsøkonomien mange år frem er forbundet<br />

med en betydelig usikkerhed. Den finanspolitiske holdbarhed er således<br />

følsom overfor en række centrale størrelser:<br />

• En stigning i realrenten på 1 pct.enhed vil mindske kravet til den holdbare<br />

skat med ca. ½ pct.enhed, fordi pensionsformuen, og dermed de fremtidige<br />

skatteindtægter, forrentes med realrenten.<br />

• En højere fertilitet vil betyde en nettobelastning af de offentlige finanser,<br />

eftersom de kortsigtede merudgifter til pasning, skole og uddannelse me-<br />

148


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

re end opvejer de langsigtede gevinster i form af en større arbejdsstyrke.<br />

Ifølge modelberegningerne vil en stigning i fertiliteten på 0,1 barn per<br />

kvinde forøge kravet til den holdbare bundskat med 0,2 pct.enheder.<br />

7.2. De demografiske udviklingstræk<br />

Den demografiske udvikling i Danmark siden begyndelsen af 1960'erne har<br />

været præget af 2 fænomener. For det første er tilbøjeligheden til at sætte<br />

børn i verden faldet markant. Fertiliteten, som angiver hvor mange børn en<br />

kvinde i gennemsnit føder i løbet af livet, faldt således fra 2,5 i 1961 til 1,7 i<br />

1998. For det andet er dødeligheden faldet i Danmark, dog primært i de yngre<br />

aldersklasser. Det betyder, at middellevetiden er steget med ca. 3 år i gennemsnit<br />

siden begyndelsen af 1960'erne.<br />

Disse demografiske forskydninger indebærer, at man allerede nu kan danne<br />

sig et indtryk af ændringerne i den danske befolknings alderssammensætning<br />

et langt stykke ind i dette århundrede. I tabel 7.2.1. vises ét bud på, hvordan<br />

aldersfordelingen kan se ud frem til år 2080. Fremskrivningen, som er udarbejdet<br />

af Danmarks Statistik i efteråret 1999, peger på 2 væsentlige udviklingstræk.<br />

Tabel 7.2.1. Den demografiske udvikling frem til 2080.<br />

Befolkning De erhvervsaktive De ældre De meget ældre<br />

18-64 årige 65-109 årige 80-109 årige<br />

Antal Indeks Antal Indeks Antal Indeks Antal Indeks<br />

(1.000)<br />

(1.000)<br />

(1.000)<br />

(1.000)<br />

1999 5314 100,0 3390 100,0 790 100,0 209 100,0<br />

2005 5388 101,4 3397 100,2 786 99,4 209 100,2<br />

2010 5436 102,3 3393 100,1 843 106,6 203 97,1<br />

2025 5575 104,9 3404 100,4 1046 132,4 240 114,9<br />

2035 5634 106,0 3291 97,1 1160 146,7 292 140,0<br />

2040 5633 106,0 3272 96,5 1184 149,8 299 143,0<br />

2045 5626 105,9 3300 97,3 1172 148,2 317 152,1<br />

2080 5670 106,7 3379 99,7 1132 143,2 326 156,1<br />

Kilde: Befolkningsudviklingen frem til år 2100, Befolkning og valg, Statistiske Efterretninger<br />

1999:15<br />

Den ene tendens er, at antallet af ældre i Danmark (over 64 år) vil stige med<br />

50 pct. fra 1999 til 2040. Stigningen i antallet af ældre sætter først rigtigt ind<br />

efter 2010, hvor de store årgange fra årene efter anden verdenskrig går på<br />

pension. Danmark har derfor et “demografisk åndehul” i de næste ca.10 år,<br />

som kan bruges til at skabe forudsætningerne for, at Danmark kan klare udfordringen<br />

med de flere ældre.<br />

149


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Den anden hovedtendens er, at antallet af erhvervsaktive (18 til 64 årige)<br />

falder med omkring 3½ pct. fra 1999 til 2040, samt at de erhvervsaktive i<br />

gennemsnit bliver ældre. Der er derfor en demografisk betinget tendens til, at<br />

arbejdsstyrken mindskes. Den mindre arbejdsstyrke betyder, at opsparing,<br />

produktion og skattegrundlag bliver mindre. Faldet i arbejdsstyrken øger<br />

derfor den udfordring, der består i at sikre et højt velstandsniveau for fremtidens<br />

ældre.<br />

Aldringen af befolkningen er en fordelingspolitisk udfordring for Danmark.<br />

Det skyldes, at der bliver færre erhvervsaktive til at forsørge et stigende antal<br />

personer uden for arbejdsstyrken. Udfordringens størrelsesorden kan anskueliggøres<br />

med udviklingen i den demografiske forsørgerbrøk, som angiver<br />

antallet af personer uden for arbejdsstyrken (dem der skal forsørges) i forhold<br />

til den erhvervsaktive befolkning i Danmark, jf. figur 7.2.1.<br />

Figur 7.2.1. Antal ældre og antal unge, i pct. af antallet af mennesker i de<br />

erhvervsaktive aldre.<br />

75<br />

70<br />

65<br />

60<br />

55<br />

50<br />

45<br />

40<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20<br />

150<br />

Pct. Pct.<br />

00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />

Forsørgerbrøk Ældrekvote Ungekvote<br />

Kilde: Befolkningsudviklingen frem til år 2100, Befolkning og valg, Statistiske Efterretninger<br />

99:15<br />

Frem til 2040 vil den samlede forsørgerbrøk stige fra ca. 57 pct. til omkring<br />

72 pct., hvilket svarer til ca. 15 pct.enheder. Det skyldes næsten udelukkende,<br />

75<br />

70<br />

65<br />

60<br />

55<br />

50<br />

45<br />

40<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

at andelen af ældre øges i forhold til antallet af erhvervsaktive i Danmark.<br />

Hvor der i dag er 4,3 erhvervsaktive for hver ældre, vil der således kun være<br />

ca. 2,8 i år 2040. Ældreandelen når sit maksimum i årene omkring 2040,<br />

hvorefter de store årgange, som blev født efter anden verdens krig (den såkaldte<br />

baby-boom generation), så småt begynder at dø ud. På længere sigt vil<br />

både ældreandel og forsørgerbrøk være en del større end i dag.<br />

Aldring er ikke kun et dansk fænomen. Stort set hele den vestlige verden har<br />

været igennem en udvikling, hvor fødselshyppigheden er faldet og middellevetiden<br />

er øget. Befolkningsfremskrivninger fra FN viser således at ældrebrøken<br />

stiger fra ca. 22,7 i 2000 til 43,5 i 2040 i OECD under et. Men der er<br />

meget store forskelle mellem lande, jf. figur 7.2.2.<br />

Figur 7.2.2. Ældrebrøken i udvalgte OECD-lande i 2000 og 2040.<br />

Pct. Pct.<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

Danmark<br />

USA<br />

OECD<br />

Storbritanien<br />

Frankrig<br />

Sverige<br />

2000 2040<br />

Kilde: World Population Prospects, FN 1999 og Befolkningsudviklingen frem til år 2100,<br />

Befolkning og valg, statistiske efterretninger 1999:15<br />

I Japan og Italien er stigningen i ældreandelen særlig kraftig. I Italien vil<br />

omkring 70 pct. af den voksne befolkning være over 65 år i 2040. Danmark<br />

er derimod tilsyneladende et af de lande, der rammes mindst af stigende aldring.<br />

Både ændringen i ældrebrøken frem til 2040 og ældrebrøkens absolutte<br />

Tyskland<br />

Japan<br />

Italien<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

151


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

størrelse er således mindre i Danmark end i hovedparten af de andre OECDlande.<br />

7.3. Aldringen og presset på de offentlige finanser<br />

Den demografiske udvikling indebærer, at den danske velfærdsmodel kan<br />

komme under pres fra 2 sider. På den ene side vil stigningen i antallet af ældre<br />

skabe et større udgiftspres. Det stigende antal ældre medfører større udgifter<br />

til offentlig service som f.eks. plejehjem og hjemmehjælp. Desuden<br />

øges overførselsindkomsterne på grund af stigende udgifter til blandt andet<br />

folkepension. Det er vurderingen, at den demografiske udvikling isoleret set<br />

øger de offentlige udgifter med 4 procent af bruttonationalproduktet i 2005,<br />

jf. tabel 7.3.1.<br />

Tabel 7.3.1. Demografisk betinget ændring i de offentlige udgifter i forhold<br />

til 2005. Opgjort i procent af BNP.<br />

1998 2005 2010 2025 2035<br />

I alt ........................................ 0,2 0 0,7 3,4 4,2<br />

Offentlig service.................... -0,2 0 0,3 1,3 2,5<br />

Offentlige overførsler............ 0,4 0 0,4 1,8 1,7<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM samt Økonomiministeriets generationsregnskab fra<br />

1998.<br />

På den anden side vil faldet i arbejdstyrken mindske velfærdsstatens samlede<br />

finansieringsgrundlag. Det er derfor vigtigt at sikre en høj offentlig opsparing<br />

frem til 2010, så der kan blive råd til at finansiere de stigende ældreudgifter,<br />

uden at der samtidig overvæltes for store byrder på fremtidens danskere. For<br />

at nå dette mål, skal der føres en stram finanspolitik de kommende år. Det er<br />

den økonomiske politik i de næste 5-10 år, som skal fremtidssikre den danske<br />

velfærdsmodel, jf. afsnit 7.4.<br />

Det er vigtigt at understrege, at den demografiske udfordring ikke bare er et<br />

statistisk fata-morgana, som er opfundet for at gennemtrumfe bestemte initiativer.<br />

Selv om udfordringens størrelsesorden bestemt kan diskuteres, er der<br />

nemlig ikke tvivl om retningen: Ældrebrøken vil stige frem til 2035. Det ved<br />

man med forholdsvis stor sikkerhed fordi mange af de mennesker, der er med<br />

i befolkningsprognoserne frem til midten af det næste århundrede, allerede er<br />

født. F.eks. er op mod halvdelen af den befolkning, som lever i 2035, i live i<br />

dag.<br />

152


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

7.3.1. Nærmere om aldringen og behovet for offentlig service<br />

Den offentlige sektor udbyder en lang række serviceydelser til den danske<br />

befolkning, som er med til at skabe rammerne for den danske velstand og<br />

velfærd. Det drejer sig f.eks. om ydelser fra sundhedsvæsenet, politi og retsvæsen,<br />

forsvaret, uddannelsessystemet og den danske ældrepleje.<br />

Der er stor forskel på, hvilke – og hvor mange – offentlige ydelser hver aldersgruppe<br />

modtager. Pensionisterne får væsentligt mere offentlig service<br />

end børn og unge, som igen modtager flere ydelser end personer i de erhvervsaktive<br />

aldre. For en 90-årig dansker svarede den offentlige udgift til<br />

individuel service således i gennemsnit til ca. 109.000 kr. i 1998, mens den<br />

gennemsnitlige udgift til en 50-årig kun udgjorde ca. 17.000 kr. For børn og<br />

unge lå den gennemsnitlige udgift omkring 50.000 kr. Det fremgår af figur<br />

7.3.1, som viser aldersfordelingen i de offentlige udgifter til individuel service<br />

i 1998.<br />

Figur 7.3.1. Aldersfordelt offentligt forbrug i 1995. Samlet udgift pr.<br />

person.<br />

1.000 kr. 1.000 kr.<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

0-16<br />

17-21<br />

22-26<br />

27-31<br />

32-36<br />

37-41<br />

42-46<br />

47-51<br />

52-56<br />

57-61<br />

Alder<br />

Ø vrige Undervisning Sundhedsvæsenet Hjemmehjælp Plejehjem<br />

Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab fra 1998.<br />

De store offentlige udgifter til ældreservice skal ses i lyset af, at de ældre i<br />

62-66<br />

67-71<br />

72-76<br />

77-81<br />

82-86<br />

87-91<br />

92-96<br />

97-101<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

153


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

gennemsnit har et dårligere helbred end resten af befolkningen. De ældre har<br />

derfor et særligt behov for pleje, som for en stor del varetages af det offentlige.<br />

En meget stor del af ældreudgifterne skyldes således, at mange ældre<br />

mennesker bor på plejehjem, og at plejehjemspladser er relativt omkostningstunge.<br />

Sandsynligheden for at komme på plejehjem stiger desuden væsentligt<br />

med alderen for pensionister, som er ældre end 80 år. Hvis udgifterne<br />

til plejehjem og hjemmehjælp trækkes ud af det aldersfordelte offentlige<br />

forbrug, så er den gennemsnitlige udgift til hver af de ældre faktisk ikke meget<br />

større, end for resten af befolkningen i gennemsnit.<br />

Den offentlige service til børn og unge er primært i form af uddannelse (folkeskole,<br />

gymnasier mv) og børnepasning i børnehaver, vuggestuer og i<br />

hjemmeplejen. Udgifterne til disse serviceydelser skal primært opfattes som<br />

egentlige investeringer, i særdeleshed fordi udgifterne til uddannelse må forventes<br />

at give et afkast i form af højere fremtidig velstand i Danmark. Uddannelse<br />

styrker mulighederne for at realisere produktivitets- og velstandsfremskridt.<br />

Det er ikke hele det offentlige forbrug, som kan fordeles på forskellige aldersgrupper.<br />

Det aldersfordelte forbrug udgjorde således små 60 pct. af det<br />

samlede offentlige forbrug i 1998, eller 14½ pct. af BNP i Danmark.. Den<br />

resterende del af det offentlige forbrug består blandt andet af udgifter til områder,<br />

der har karakter af ”offentlige goder” 1 som f.eks. forsvar, administration<br />

og politi.<br />

Den demografiske udvikling øger behovet for offentlig service i fremtiden.<br />

Det er en udfordring, som er med til at sætte de offentlige finanser under<br />

pres. Presset afhænger især af, hvor mange mennesker der bliver ansat i den<br />

offentlige sektor til at producere serviceydelser. Det skyldes, at lønudgiften<br />

udgør langt hovedparten af de samlede omkostninger ved at producere offentlig<br />

service, samtidig med at lønningerne i det offentlige normalt reguleres<br />

med lønudviklingen i den private sektor.<br />

I modelberegningerne er det forudsat, at beskæftigelsen i den offentlige sektor<br />

afhænger af udviklingen i den aldersfordelte offentlige service – og dermed<br />

af den danske befolknings alderssammensætning. Eksempelvis er det<br />

forudsat, at kommunerne ansætter 10 pct. flere folkeskolelærere, når antallet<br />

er skolebørn vokser med 10 pct. Hvis optaget på de danske plejehjem øges<br />

med 10 pct., skal der tilsvarende ansættes 10 pct. flere til at passe de ældre<br />

1 Et offentligt gode er en vare eller tjenesteydelse, som har det specielle kendetegn, at når en<br />

person forbruger ydelsen, reducerer det ikke andre personers mulighed for at forbruge samme<br />

ydelse.<br />

154


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

osv. Det betyder, at den offentlige service som et minimum fastholdes på det<br />

nuværende niveau, men at eventuelle produktivitetsfremskridt samtidig udmøntes<br />

i egentlige kvalitetsforbedringer.<br />

Med disse beregningsantagelser vil det offentlige forbrug vokse med 2½ pct.<br />

af BNP fra 1998 til 2035. Langt hovedparten af denne stigning sker efter<br />

2010, og kan især tilskrives større udgifter til ældreydelser fra plejehjem,<br />

hjemmehjælp og hospitaler. Af den samlede vækst i det offentlige forbrug er<br />

knap 70 pct. en konsekvens af større ældreudgifter. Men samtidig stiger udgifterne<br />

til uddannelse og dagpleje med omkring 0,5 pct. af BNP i perioden,<br />

jf. tabel 7.3.2.<br />

Tabel 7.3.2. Ændring i det offentlige forbrug fordelt på aldersgrupper.<br />

Opgjort i pct. af BNP.<br />

Hele Befolkningen<br />

Aldersfordelt<br />

Serviceydelse<br />

Andel af<br />

BNP i<br />

1998 i<br />

pct.<br />

Heraf<br />

Ældre<br />

Erhvervsaktive<br />

Børn og unge<br />

2005 2035 2035 2035 2035<br />

Plejehjem ...................... 1,4 0,1 0,8 0,7 0,1 0,0<br />

Dagpleje........................ 0,6 0,0 0,3 0,3 0,0 0,0<br />

Uddannelse.................... 1,6 0,1 0,2 0,0 0,0 0,2<br />

Sundhedsvæsenet .......... 4,5 0,1 0,9 0,7 0,2 0,0<br />

Øvrige alderfordelt........ 1,8 0,0 0,2 0,2 0,1 0,0<br />

Ikke aldersfordelt .......... 11,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />

I alt................................ 25,5 0,2 2,6 1,8 0,4 0,5<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM, samt Økonomiministeriets generationsregnskab fra<br />

1998<br />

Der er uden tvivl muligheder for at styrke kvaliteten af den offentlige service<br />

ved at indføre nye teknologier, bedre samarbejdsformer og mere effektive<br />

styringsinstrumenter i den offentlige sektor. Sådanne fremskridt gavner velfærden<br />

i Danmark, men de reducerer ikke nødvendigvis presset på de offentlige<br />

finanser. Det kræver, at produktivitetsfremskridt i den offentlige sektor<br />

bruges til at reducere den offentlige beskæftigelse.<br />

Det er vanskeligt at vurdere, hvor stort et produktivitets- og kvalitetspotentiale<br />

der egentlig er i de offentlige serviceerhverv. Det er eksempelvis umuligt<br />

at forudsige, hvilke behandlingsmetoder der kommer i anvendelse i løbet<br />

af de næste 50 år. Men det har vist sig, at mange servicevirksomheder – både<br />

i offentligt og privat regi - har haft en produktivitetsvækst, som er mindre end<br />

i fremstillingssektoren, mens lønudviklingen i de 2 hovedbrancher har været<br />

155


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

nogenlunde ens. Det betyder, at prisen på serviceydelser er steget i forhold til<br />

priserne på andre varer.<br />

Hvis denne udvikling fortsætter, kan der opstå ganske store relative prisstigninger<br />

på en række offentlige ydelser på langt sigt. Det vil uden tvivl påvirke<br />

prioriteringen af de offentlige midler og kan måske endda få betydning for<br />

danskernes incitament til at betale skat. I modsat retning trækker dog, at efterspørgslen<br />

efter service formentlig stiger relativt kraftigt med velstandsniveauet.<br />

Der er mange andre forhold, der kan påvirke det offentlige forbrug både i opog<br />

nedadgående retning. Eksempelvis er der en reel mulighed for at udlicitering,<br />

tilkøb og brugerbetaling kommer til at spille en stigende rolle i fremtiden.<br />

Nogle kommuner har allerede taget initiativer til at privatisere offentlige<br />

kerneområder, f.eks. inden for hjemmeplejen. Det vil som en hovedregel<br />

reducere presset på de offentlige finanser.<br />

Udviklingen i det offentlige forbrug afhænger også af danskernes gennemsnitlige<br />

levetid. I den befolkningsprognose, som anvendes, er det antaget, at<br />

dødshyppighederne følger samme tendens som i de seneste 10-15 år. Denne<br />

fremskrivningsmetode giver en stigning i middellevetiden på henholdsvis 0,5<br />

år for kvinder og 3,5 år for mænd frem til 2040. Forøgelsen af middellevetiden<br />

indebærer, at der bliver flere ældre, og at der samtidig vil opstå et dobbeltaldringsproblem.<br />

Det vil sige, at de ældre ikke bare bliver flere, de bliver<br />

også selv ældre.<br />

Der er ikke tvivl om, at dobbeltaldringsfænomenet øger presset på de offentlige<br />

finanser, men det kan være vanskeligt at vurdere effektens størrelsesorden.<br />

Dobbeltaldring betyder på den ene side, at ældre kan få brug for overførselsindkomster,<br />

plejehjemspladser og andre former for ældrepleje i længere<br />

perioder end ved en uændret middellevetid. Længere middellevetider medfører<br />

også, at der vil være relativt flere meget gamle mennesker, som er meget<br />

plejekrævende. Presset på finanserne øges også, hvis stigningen i middellevetiderne<br />

skyldes indførelsen af nye, livstidsforlængende operationer og<br />

behandlingsformer, som i mange tilfælde er meget udgiftskrævende.<br />

På den anden side kan en stigning i levetiden være udtryk for, at den aldersspecifikke<br />

helbredstilstand forbedres. Hvis stigningen i middellevetiden primært<br />

skyldes en sundere livsstil, vil det reducere de gennemsnitlige udgifter<br />

til sygehusvæsenet, hjemmehjælp og plejehjem for mange aldersgrupper.<br />

Således vil behovet for plejehjemspladser måske indtræde på et senere tidspunkt<br />

i livet, end tilfældet er i vore dage. Der er flere analyser, der tyder på,<br />

156


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

at den gennemsnitlige, aldersspecifikke sundhedstilstand for fremtidens ældre<br />

kan udvikle sig gunstigt primært på grund af en sundere og mere aktiv levevis<br />

2 . Eksempelvis viser dødsårsagsregisteret, at der gennem de senere år er<br />

sket en reduktion i antallet af dødsfald forårsaget af hjerte- karsygdomme.<br />

Det peger på, at danskernes livsstil formentlig er blevet sundere.<br />

I modelberegningerne er der ikke taget højde for, at mange aldersspecifikke,<br />

helbredsrelaterede offentlige udgifter kan tænkes at falde, hvis sundhedstilstanden<br />

generelt forbedres. Det vurderes imidlertid, at hvis stigningen i middellevetiden<br />

frem til 2040 alene skyldes en generelt forbedret sundhedstilstand,<br />

så vil det offentlige forbrug som et minimum stige med ca. 2,2 pct. af<br />

BNP. Det er 0,4 pct.enheder mindre end i grundscenariet, hvor aldersprofilen<br />

i de offentlige udgifter fastholdes uændret. Denne vurdering bygger på den<br />

formodning, at dødssandsynlighederne for de forskellige aldersgrupper kan<br />

bruges som en indikator for det aldersbetingede behov for heldbredsrelaterede<br />

offentlige ydelser – og dermed for den aldersbetingede sundhedstilstand, jf<br />

figur 7.3.2.<br />

2 Kjøller, M. et al. “Sundhed og sygelighed i Danmark 1994 - og udviklingen siden 1987”,<br />

DIKE 1995 og Schultz-Larsen Jürgensen, K., Avlund, K., Schroll, M. “70-åriges helbred før<br />

og nu” Ugeskrift for.læger 1990, 152: 2993-97.<br />

157


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 7.3.2. Helbredsrelaterede offentlige serviceudgifter og dødssandsynligheder<br />

for personer mellem 50 og 100 år.<br />

158<br />

Udgift pr. person, 1.000 kr.<br />

200<br />

180<br />

160<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35<br />

Dødssandsynlighed<br />

Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab fra 1998<br />

Udgift pr. person, 1.000 kr.<br />

Stigningen i middellevetiderne (faldet i dødssandsynlighederne) kan have<br />

afledte virkninger på de offentlige finanser, som er vanskeligere at opgøre.<br />

Eksempelvis kan en længere middellevetid være en konsekvens af reduceret<br />

rygning, hvilket ville mindske de offentlige indtægter fra tobak-afgifter. Tilsvarende<br />

kan en forventet stigning i restlevetiden isoleret set medføre senere<br />

tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet og større opsparing.<br />

7.3.2. Stigende udgifter til overførselsindkomster<br />

Den demografiske udvikling har stor betydning for de offentlige udgifter til<br />

indkomstoverførsler. Der er stor forskel på størrelsen af de offentlige overførsler,<br />

som de forskellige aldersgrupper modtager. De gennemsnitlige indkomstoverførsler<br />

til de ældre er meget højere end overførslerne til personer i<br />

den erhvervsaktive alder, primært på grund af udgiften til folkepension. Den<br />

stigende ældreandel frem til 2035 giver derfor anledning til en stigning i de<br />

offentlige indkomstoverførsler.<br />

200<br />

180<br />

160<br />

140<br />

120<br />

100<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Den gennemsnitlige indkomstoverførsel til personer over 65 år er 2½ -3 gange<br />

højere end til personer i den erhvervsaktive alder, se tabel 7.3.3.<br />

For personer over 80 år er den gennemsnitlige indkomstoverførsel kun lidt<br />

højere end i aldersgruppen 65-79 år. I sammenligning med udgifterne til det<br />

offentlige forbrug stiger de gennemsnitlige indkomstoverførsler for pensionister<br />

derfor væsentligt mindre med alderen.<br />

Tabel 7.3.3. Gennemsnitlige indkomstoverførsler i 1995.<br />

Gennemsnitlig udgift pr. person i<br />

aldersgruppe<br />

20-64 år 65-79 år 80- år<br />

Samlede<br />

udgift<br />

Mia.kr.<br />

Udgift i<br />

pct. af<br />

BNP<br />

Sociale pensioner .......... 7.510 65.537 81.449 79,6 8,2<br />

Efterløn mv. .................. 3.036 8.153 0 14,5 1,5<br />

Boligsikring/ydelse ....... 1.168 4.324 7.247 7,8 0,8<br />

Dagpenge mv. ............... 19.549 935 186 63,5 6,6<br />

Øvrige ........................... 4.664 6.816 7.452 41,2 4,3<br />

I alt................................ 35.927 85.765 96.334 206,7 21,3<br />

Anm.: Social pension mv. indeholder folkepension inkl. tillæg samt førtidspension. Efterløn<br />

mv. er inkl. overgangsydelse. Dagpenge mv. indeholder a-dagpenge, sygedagpenge,<br />

orlovsydelse samt kontanthjælp. Posten øvrige indeholder børnefamilieydelse, uddannelsesstøtte<br />

mv.<br />

Kilde: Økonomiministeriets generationsregnskab 1998.<br />

Udviklingen i ældreandelen vil medføre en stigning i de offentlige overførsler,<br />

primært fordi udgifterne til folkepension bliver større. Konkret peger<br />

fremskrivningen på, at udgifterne til folkepension kan vokse med ca. 2 pct. af<br />

BNP fra 2005 frem til 2035, hvor presset fra den stigende ældreandel er<br />

størst. I tabel 7.3.4. er udviklingen i de offentlige overførsler fra 1998 frem til<br />

2035 dekomponeret i en demografisk komponent, en komponent der måler<br />

effekten af efterlønsreformen, aftrapningen af overgangsydelsen mv., og en<br />

komponent som skyldes satsreguleringen af overførslerne.<br />

159


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Tabel 7.3.4. Ændring i overførsler i pct. af BNP fra 1998 til 2035.<br />

Overførsel Overførs.i Ændring I Demografi Reform- Andet<br />

pct.af pct. af Effekt effekt<br />

BNP,<br />

1998<br />

BNP<br />

I alt ................................. 17,0 1,6 3,0 -1,2 -0,2<br />

Folkepension .................. 4,7 2,0 2,1 0,6 -0,7<br />

Grundbeløb.................. 3,2 2,0 1,4 0,4 0,2<br />

Pensionstillæg.............. 1,5 0,0 0,7 0,2 -0,9<br />

Førtidspension ................ 2,4 -0,1 0,4 -0,5 0,1<br />

Tjenestemandspension ... 1,1 0,0 0,0 0,0 0,1<br />

Efterløn........................... 1,4 0,0 0,7 -0,7 0,1<br />

Overgangsydelse ............ 0,3 -0,3 0,0 -0,4 0,0<br />

Understøttelse................. 1,5 -0,2 -0,1 -0,2 0,1<br />

Boligydelse, barsel mv. .. 4,6 0,1 -0,1 -0,1 0,2<br />

Orlov .............................. 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0<br />

Uddannelsesstøtte........... 0,6 0,0 -0,1 0,0 0,0<br />

Anm.: “Reformeffekten” er beregnet som den del af væksten i antallet af overførselsindkomstmodtagere,<br />

der skyldes ændrede frekvenser fratrukket væksten i bruttonationalproduktet.<br />

“Demografieffekten” angiver væksten i antallet af overførselsindkomsmodtagere<br />

fratrukket væksten i bruttonationalproduktet og fratrukket den del af de antalsmæssige<br />

ændringer, der kan henføres til “Reformeffekten”. ”Andet” er beregnet residualt<br />

som den samlede effekt fratrukket demografi- og reformeffekten.<br />

“Boligydelser, barsel mv” indeholder desuden delpension, børnefamilieydels, børnetilskud,<br />

kontanthjælp, friplads til dagindstitution samt sygedagpenge.<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Samlet set viser tabel 7.3.4., at det primært er den demografiske udvikling,<br />

der bevirker, at indkomstoverførslerne i 2035 udgør en større del af BNP end<br />

i 1998. Igennem de seneste år har Regeringen gennemført en række tiltag for<br />

at reducere antallet af overførselsmodtagere. Arbejdsstyrken forudsættes<br />

blandt andet derfor at stige med ca. 80.000 personer frem mod år 2005. Af<br />

reformer kan nævnes efterlønsreformen, udfasningen af overgangsydelsen,<br />

reduceret tilgang til førtidspension samt arbejdsmarkedsreformerne, der ventes<br />

at reducerer den strukturelle ledighed yderligere. Disse tiltag ventes samlet<br />

set at reducerer udgifterne til overførselsindkomster med 1,2 pct. af BNP.<br />

Det tredje bidrag afspejler indekseringen af de offentlige overførsler. I henhold<br />

til gældende lovgivning bliver folkepensionen og de fleste andre overførsler<br />

reguleret med lønudviklingen i den private sektor, korrigeret for indbetalinger<br />

til ATP, arbejdsmarkedsbidrag og til private, opsparingsbaserede<br />

pensionsordninger. I fremskrivningen er det som nævnt antaget, at indbetalingerne<br />

til arbejdsmarkedspensioner øges, hvilket samlet set reducerer væksten<br />

i overførslerne i forhold til den almindelige lønudvikling. Konkret indebærer<br />

satsreguleringen således, at samtlige indkomstførsler vokser med ca.<br />

160


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

3½ pct. mindre end lønningerne på langt sigt, pga udbygningen af det fundede<br />

pensionsystem. Men da lønningerne i fremskrivningen vokser med ca. 6½<br />

pct. mere end BNP, bidrager satsreguleringen til, at indkomstoverførslerne i<br />

2035 vil udgøre en større del af BNP.<br />

Satsreguleringsloven indeholder en passus om, at den årlige opregulering af<br />

overførslerne skal reduceres med 0,3 pct., hvis lønningerne stiger mere end<br />

2,3 pct. om året, og at de 0,3 pct. herefter overføres til satsreguleringspuljen.<br />

I beregningen er der set bort fra denne nedjustering af væksten i overførslerne,<br />

og overførslerne følger derfor nogenlunde lønningerne i den private sektor.<br />

Hvis reguleringen af satsen foretages som anført i lovgivningen, og satsreguleringepuljen<br />

bruges til almene besparelser, vil væksten i udgiftspresset<br />

være mindre end i fremskrivningen 3 .<br />

Udgifterne til folkepension består dels af udgifter til folkepensionens grundbeløb<br />

og dels af udgifter til diverse tillæg. I fremskrivningen er der taget<br />

højde for, at pensionstillæggene er indkomstafhængige. Efterhånden som<br />

arbejdsmarkedspensionsordningerne udbygges, antages at det kun er den del<br />

af befolkningen, der ikke er omfattet af en arbejdsmarkedspension, der vil<br />

være berettiget til at få udbetalt pensionstillæg, jf. boks 7.3.1. Dette bidrager<br />

isoleret set til, at udgifterne til pensionstillæg ventes at falde med ca. 1 pct. af<br />

BNP. Den demografiske udvikling og nedsættelsen af pensionsalderen til 65<br />

år i 2005 ventes imidlertid at opveje denne effekt, således at udgifter til pensionstillæg<br />

ventes at udgøre samme andel af BNP i 2035 som i 1998.<br />

3 Det skal nævnes, at reguleringen af overførslerne reelt foregår med den 2 år laggede lønudvikling,<br />

hvilket der er set bort fra i beregningerne. Desuden reguleres progressionsgrænserne i<br />

skattesystemet efter samme regler som overførslerne – dog ikke for så vidt angår korrektioner<br />

for overførsler til satsreguleringspuljen.<br />

161


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 7.3.1. Regulering af pensionstillægget.<br />

I takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne vil fremtidens pensionister få<br />

stigende indkomster. Dette bidrager isoleret set til, at udgifterne til folkepension reduceres,<br />

idet ca. 1/3 af udgifterne gives i form af indkomstafhængige tillæg.<br />

I fremskrivningen er folkepensionens grundbeløb indekseret som de øvrige offentlige overførsler,<br />

mens det gennemsnitlige pensionstillæg i fremskrivningsperioden både skal satsreguleres<br />

og aftrappes i takt med udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne.<br />

I fremskrivningen er det antaget, at 25 pct. af befolkningen ikke er omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning,<br />

og på langt sigt ( i 2065) vil det kun være disse personer, der vil<br />

være berettiget til pensionstillægget. Det er imidlertid et forsigtigt skøn over andelen af<br />

berettigede, da det må anses for en reel mulighed, at mere end 75 pct. af befolkningen i 2065<br />

vil være omfattet af en arbejdsmarkedspensionsordning, f.eks. ved at reducere tilgangen til<br />

førtidspension og vedvarende kontanthjælp yderligere.<br />

Kilde: DREAM<br />

Med gennemførelsen af efterlønsreformen i efteråret 1998 forventes antallet<br />

af efterlønsmodtagere i 2035 at ligge på niveau med 1998, på trods af aldringen<br />

af befolkningen. Dette skyldes dels at pensionsalderen er nedsat til 65 år,<br />

hvorved et stort antal personer i alderen 65-66 år registreres som pensionister<br />

i stedet for efterlønsmodtagere i 2035. I fremskrivningen er det desuden forudsat,<br />

at efterlønsreformen reducerer tilgangen til efterløn med i størrelsesordenen<br />

15.000 personer frem til 2005, da det økonomisk set er blevet mere<br />

attraktivt at udskyde tilbagetrækningsalderen.<br />

Skønnet svarer til den vurdering, der ligger til grund for den seneste finanslov.<br />

I denne rapport er der imidlertid offentliggjort en analyse, som peger på<br />

at denne vurdering nok er i den forsigtige ende, jf. afsnit 6.2. Udgifterne til<br />

efterløn i 2035 ventes at udgøre nogenlunde samme andel af BNP som i<br />

1998.<br />

Med udfasningen af overgangsydelsen vil antallet af overførselsindkomstmodtagere<br />

reduceres med i størrelsesordenen 40.000 personer frem til 2005. I<br />

samme periode ventes opstramningen af tilkendelse af førtidspension at medføre<br />

et fald på ca. 35.000 personer.<br />

7.4. Finanspolitikken og de fremtidige udfordringer<br />

Regeringens flerårige økonomiske strategi i Danmark 2005 sigter blandt<br />

andet på at skabe finanspolitisk plads til at finansiere det demografisk betingede<br />

pres på de offentlige budgetter, som tager til i styrke efter 2010. På kort<br />

sigt er det derfor nødvendigt at fastholde en stram linie i finanspolitikken, så<br />

den offentlige gæld og rentebyrden på gælden kan blive nedbragt.<br />

162


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I dette afsnit sættes fokus på de finanspolitiske udfordringer, nu hvor regeringen<br />

har gennemført reformer af arbejdsmarkedet og af det danske skattesystem,<br />

som styrker mulighederne for at finansiere de flere ældre. Beregningerne<br />

er foretaget på en økonomisk model, DREAM, der er særligt velegnet til<br />

at belyse aldringsspørgsmålet og konsekvenserne af forskellige finanspolitiske<br />

reaktioner 4 . Desuden trækker beregningerne på en række forudsætninger<br />

omkring befolkningsudviklingen, reguleringen af de offentlige ydelser, opsparingsadfærd,<br />

rente, vækst og meget mere. De centrale forudsætninger er<br />

illustreret i boks 7.4.1.<br />

Boks 7.4.1. Nogle overordnede beregningsforudsætninger.<br />

Modelberegningerne er foretaget på en ny version af DREAM-modellen, med udgangspunkt<br />

i foreløbige nationalregnskabstal fra 1998.<br />

De offentlige udgifter<br />

• De offentlige overførsler reguleres med den modelberegnede satsreguleringsprocent.<br />

• Den offentlige beskæftigelse udvikler sig i takt med det aldersfordelte offentlige forbrug.<br />

Den del af det offentlige forbrug, der ikke er aldersfordelt, udgør en konstant andel<br />

af bruttoværditilvæksten.<br />

• Lønningerne i det offentlige følger lønningerne i det private. Produktivitetsfremskridt<br />

udmøntes i højere kvalitet.<br />

De offentlige indtægter<br />

• Der anvendes 2 forskellige finansieringsregler. I ”grundscenariet” - eller pay-as-you-go<br />

scenariet – finansieres ældreudgifterne ved at ændre bundskatten hvert eneste år, således<br />

at den offentlige gæld udgør en konstant andel af bruttoværditilvæksten hvert år. I<br />

scenariet med “holdbar skat”, ændres bundskatten en gang for alle, således at finanspolitikken<br />

er holdbar (ved de givne indtægts- og udgiftsregler).<br />

Arbejdsmarkedspensioner, rente og vækst<br />

• Det antages, at de overenskomstområder der i øjeblikket betaler omkring 6 procent af<br />

lønnen gradvist udbygges, så indbetalingerne når op på 9 procent af lønningerne.<br />

• Det antages, at der er et tvungent opsparingselement i arbejdsmarkedspensionerne, som<br />

f.eks. skyldes likviditetsbegrænsninger.<br />

• Den nominelle rente er 5½ pct. og inflationen er 1½ pct. Realrenten før skat er derfor 4<br />

pct.<br />

• Væksten (de Harrod-neutrale tekniske fremskridt) svarer til 1½ procent om året.<br />

Figur 7.4.1. viser et modelberegnet bud på den ”finansieringsklemme”, som<br />

den offentlige sektor står overfor på grund af aldringen af befolkningen. Beregningen<br />

– som kaldes “grundcenariet” i det følgende – forudsætter at finanspolitikken<br />

indrettes, således at den offentlige nettogæld udgør en kon-<br />

4 Tak til DREAM-gruppen fra Danmarks Statistik, som udvikler modellen og har bidraget med<br />

værdifuld rådgivning. En oversigt over DREAM-modellens egenskaber kan rekvireres hos<br />

DREAM.<br />

163


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

stant andel af bruttoværditilvæksten i alle år efter 2005. Finansieringen af<br />

velfærdsydelserne foregår altså efter et “pay-as-you-go” princip, fordi de<br />

offentlige udgifter skatte-finansieres i det år udgifterne falder.<br />

Figur 7.4.1. Skatteprovenu i pct. af BNP og krav til den effektive indkomstskat<br />

på lønindkomst i fremskrivningen.<br />

164<br />

Pct. Pct.<br />

52<br />

51<br />

50<br />

49<br />

48<br />

47<br />

46<br />

45<br />

44<br />

95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />

Skatteindtægter frem til 2080<br />

Skatteindtægter ved 2005-satser (ekskl. skat af pensionsudbetalinger)<br />

Skatteindtægter ved 2005-satser<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Figuren viser, at det samlede skattetryk skal stige fra knap 47 pct. af BNP i<br />

2005 til godt 51 pct. i 2035 – dvs. en stigning på godt 4 pct.enheder. Det er<br />

det krav, der stilles, hvis ældreudgifterne skal finansieres løbende af de indkomster,<br />

der skabes i Danmark. På længere sigt vil finansieringsbehovet være<br />

lidt mindre, fordi ældrebrøken som nævnt falder efter 2035, hvor baby-boom<br />

generationen fra efterkrigsårene forventes at dø ud.<br />

Udgifterne til de ældre finansieres blandt andet af en ganske pæn vækst i den<br />

samlede skattebase, som isoleret set øger skatteindtægterne med omkring 2<br />

pct. af BNP fra 2005 til 2035. Hovedparten af denne stigning i skattebasen<br />

skyldes udbygningen af de opsparingsbaserede pensionsordninger, som beskattes<br />

på udbetalingstidspunktet (de udskudte skatter), jf. afsnit 7.5.<br />

52<br />

51<br />

50<br />

49<br />

48<br />

47<br />

46<br />

45<br />

44


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Stigningen i skattebasen kan ikke dække hele det offentlige finansieringsbehov<br />

frem til midten af det næste århundrede. Hvis det offentlige ydelsesniveau<br />

skal fastholdes uden at gælden øges, er det derfor nødvendigt at sætte<br />

skatterne op med, hvad der svarer til 2 pct. af BNP. I beregningen bruges<br />

bundskatten til at skabe de nødvendige offentlige indtægter. Bundskattesatsen<br />

skal derfor øges med 3½ pct.enheder fra 2005 til 2035, hvor presset fra det<br />

stigende antal ældre er størst.<br />

7.4.2. Pay-as-you-go strategiens svagheder<br />

På lidt længere sigt er det ikke nødvendigvis hensigtmæssigt at bruge en finansieringsregel,<br />

som sigter på at fastholde en uændret offentlig gældskvote.<br />

Pay-as-you-go finansiering af velfærdsydelserne vil nemlig medføre store<br />

variationer i skattetrykket over tid, fordi befolkningen aldres og pensionssystemet<br />

er under opbygning. Det er uheldigt af 3 grunde.<br />

For det første kan pay-as-you-go systemet give anledning til betydelig omfordeling<br />

af indkomst og forbrug mellem forskellige generationer. For det<br />

andet kan det være vanskeligt at foretage en samlet vurdering af finanspolitikkens<br />

stramhedgrad, når udgifterne skattefinansieres, i det år de falder. Det<br />

er således afgørende for den langsigtede tilrettelæggelse af finanspolitikken, ,<br />

at den offentlige sektor kan svare alle sine fremtidige forpligtelser, uden at<br />

det på et tidspunkt bliver nødvendigt at sætte skatterne op (eller reducere<br />

udgifterne) for at stabilisere udviklingen i den offentlige gæld. Finanspolitikken<br />

skal altså være holdbar. Det er derimod ikke så afgørende om udgifterne<br />

finansieres i det år de falder - og om den offentlige gæld er konstant over tid.<br />

For det tredje kan der være samfundsøkonomiske omkostninger forbundet<br />

med at have et meget varierende skattetryk frem for et mere konstant skattetryk.<br />

Det kan således være fordelagtigt at stræbe efter et stabilt skattetryk<br />

frem for et stabilt offentligt gældsniveau.<br />

7.4.3. Den finanspolitiske holdbarhed<br />

Det er en overordnet målsætning, at finanspolitikken skal være holdbar. Når<br />

finanspolitikken er holdbar, kan den offentlige sektor betale alle sine fremtidige<br />

udgifter til folkepension, tjenestemandspensioner, lønninger til de ansatte<br />

osv., uden at der senere bliver behov for skattestigninger eller reduktioner<br />

i det offentlige serviceniveau for at stabilisere udviklingen i den offentlige<br />

gæld.<br />

Som en indikator for den finanspolitiske holdbarhed er det valgt at bruge den<br />

holdbare skattesats. Den holdbare skattesats er den konstante gennemsnitlige<br />

165


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

beskatning af personlig indkomst, som sikrer, at nutidsværdien af alle fremtidige,<br />

offentlige indtægter præcis svarer til nutidsværdien af de fremtidige<br />

udgifter og værdien af den offentlige gæld. Ændringer i den holdbare skattesats<br />

kan fortolkes som ændringer i bundskatten, se boks 7.4.2.<br />

Hvis den holdbare indkomstskat er større end den skat, der gælder i 2005, er<br />

det tegn på, at der er behov for yderligere finanspolitiske stramninger (i form<br />

af skattestigninger eller reduktioner i det offentlige serviceniveau). Ellers vil<br />

den offentlige gæld “løbe løbsk” på langt sigt. På et eller andet fremtidigt<br />

tidspunkt bliver det derfor nødvendigt at stramme op, men med større omkostninger<br />

end hvis man havde gjort det tidligere.<br />

Regeringens strategi frem til 2005 skal blandt andet sikre, at Danmark står<br />

godt rustet, når aldringen sætter ind. Gennemføres strategien som planlagt er<br />

det et vigtigt skridt i den rigtige retning. Men det kan ikke udelukkes, at der<br />

vil være behov for yderligere stramninger også efter 2005. Med de anvendte<br />

forudsætninger svarer denne – ekstra – stramning til en stigning i bundskatten<br />

på 0,8 pct.enheder fra 2005 og frem, hvis finanspolitikken skal gøres langtidsholdbar.<br />

Den holdbare skattesats er altså ca. 0,8 pct.enheder større, end<br />

den der gælder, når pinsepakken er helt indfaset. Det fremgår af figur 7.4.2,<br />

som viser den effektive, gennemsnitlige skat på personlig indkomst i scenarierne<br />

med holdbar skat og med løbende (pay-as-you-go) finansiering.<br />

Boks 7.4.2. Den holdbare skat og bundskatten.<br />

Den holdbare skat angiver, hvad den gennemsnitlige beskatning af personlig indkomst skal<br />

være, for at den offentlige sektor kan svare sine forpligtelser. Den personlig indkomst består<br />

af lønindkomster (efter fradrag for arbejdsmarkedsbidrag og pensionsbidrag), overførselsindkomster<br />

samt udbetalinger fra pensionsordninger. Den personlige indkomst (fratrukket<br />

overskud af virksomhed) udgjorde i 1998 godt 670 mia.kr., Derfor vil en forhøjelse af<br />

den holdbare skattesats med 1 pct.enhed give skatteindtægt på ca. 6½-7 mia.kr.<br />

Når pinsepakken er fuldt indfaset, vil skattebasen for bundskatten være lig den personlige<br />

indkomst fratrukket værdien af personfradraget. For 1998 svarer det til en skattebase på ca.<br />

650 mia.kr.<br />

En stigning på 1 pct.enhed i den holdbare skattesats kan derfor fortolkes som en stigning i<br />

bundskatten på 1 pct.enhed.<br />

I scenariet, hvor kun lønmodtagerne bidrager til finansieringen, antages det, at overførselsindkomster,<br />

der i 1998 udgjorde ca. 160 mia.kr., friholdes fra stigningen i beskatningen.<br />

166


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 7.4.2. Gennemsnitlig skat på personlig indkomst i scenarierne med<br />

”holdbar skat” og ”pay-as-you-go” finansiering.<br />

Pct. Pct.<br />

43<br />

42<br />

41<br />

40<br />

39<br />

38<br />

37<br />

36<br />

05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />

Indkomstskat i grundforløb 'Holdbar' indkomstskat<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Dette stramningsbehov er af en moderat størrelsesorden. De holdbare skattesatser<br />

i år 2005 er således kun en lille smule større end de skattesatser, der<br />

gælder i dag. Desuden vil der efter år 2005 gå endnu 5 år, før aldringen af<br />

befolkningen rigtig sætter ind. Der vil således være yderligere 5 år, som kan<br />

bruges til at konsolidere de offentlige finanser - udover det, der er forudsat i<br />

modelberegningen.<br />

Der er specielt 2 elementer i den økonomiske politik frem til 2005, som afgørende<br />

styrker den finanspolitiske holdbarhed. Det ene element er arbejdsmarkedspolitikken.<br />

Det er regeringens målsætning, at reformerne på arbejdsmarkedet<br />

samlet set øger arbejdsudbuddet med ca. 80.000 personer frem til 2005.<br />

Denne stigning i arbejdsudbud (og beskæftigelse) medfører større skattebase<br />

og reducerer udgifterne til offentlig forsørgelse 5 .<br />

5<br />

Regeringens strategi frem til 2005 er beskrevet indgående i Danmark 2005 – en god start på<br />

et nyt århundrede, Regeringen 1999.<br />

43<br />

42<br />

41<br />

40<br />

39<br />

38<br />

37<br />

36<br />

167


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Det andet element er finanspolitikken. I beregningen reduceres den samlede<br />

offentlige nettogæld fra i størrelsesordenen 25 pct. af BNP til 15 pct. af BNP<br />

i 2005. Denne gældsudvikling er udtryk for en væsentlig formueopbygning,<br />

idet der samtidig akkumuleres offentlige midler i pensionskasserne i form af<br />

udskudte skattebetalinger, jf. afsnit 7.5. Formueopbygningen betyder, at de<br />

fremtidige skattebaser øges og at den rentebyrde, som skal bæres af fremtidige<br />

generationer, bliver mindre.<br />

Spørgsmålet er så, hvad konsekvenserne er, hvis den økonomiske politik ikke<br />

lykkes. Hvad sker der med den holdbare skat, hvis det antages, at arbejdsmarkedsreformerne<br />

ikke øger arbejdsudbuddet med de forventede 80.000<br />

personer, og målsætningen om en forbedring af de offentlige finanser derfor<br />

heller ikke realiseres? I denne situation viser beregningerne, at den holdbare<br />

skat skal stige med yderligere 3 pct.enheder. Det vil altså være nødvendigt<br />

med et permanent løft i skatten på lønindkomst, overførsler og privat pensionsopsparing<br />

på små 3 pct.enheder fra 2005 og frem, hvis ældreudgifterne<br />

skal kunne finansieres, uden at den offentlige gæld løber løbsk. Den økonomiske<br />

politik i de kommende 5 til 10 år, er derfor af stor betydning for, hvor<br />

meget finansieringen af de ældre kommer til at koste de fremtidige erhvervsaktive.<br />

Den holdbare skat er en indikator for den finanspolitiske stramhedsgrad – og<br />

skal ikke ses som et udtryk for et hensigtmæssigt eller “optimalt” skatteniveau.<br />

Det ville således være ligeså meningsfyldt at bruge det offentlige forbrug<br />

som holdbarhedsindikator. Hvis regeringens målsætninger frem til 2005<br />

vedrørende arbejdsstyrke og nedbringelse af den offentlige gæld realiseres,<br />

vil finanspolitikken vil være holdbar (ved givne skattesatser), hvis det offentlige<br />

forbrug blev reduceret permanent med knap 0,4 pct. af BNP fra 2005 og<br />

frem. Den centrale forskel på det offentlige forbrug og statsskatteprocenten<br />

som holdbarhedsmål er, at stigninger i statsskatteprocenten påvirker økonomien<br />

anderledes end et fald i det offentlige forbrug – blandt andet fordi en<br />

skattestigning svækker arbejdsudbuddet.<br />

7.4.3. Den holdbare skat - og prisen for at udsætte nødvendige<br />

stramninger<br />

Et af de spørgsmål, der melder sig, er, om det kan betale sig at vente med at<br />

stramme finanspolitikken. Hvad er konsekvenserne, hvis der ikke gennemføres<br />

initiativer, som sikrer, at finanspolitikken er holdbar inden aldringen sætter<br />

ind? Problemet er grundlæggende, at når finanspolitikken ikke er holdbar,<br />

så er det udtryk for, at der overvæltes nogle byrder på fremtidige generationer.<br />

Jo længere tid der går, før der strammes op, jo større bliver kravet til den<br />

finanspoltiske stramning, og jo større er de byrder, der overvæltes.<br />

168


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

For at illustrere disse sammenhænge er der foretaget en beregning, hvor det<br />

antages at den stramning af finanspolitikken, som skal gennemføres for at<br />

gøre finanspolitikken holdbar i 2005, ikke bliver gennemført. I stedet udsættes<br />

stramningen indtil 2020, hvor bundskatten sættes op, således at finanspolitikken<br />

bliver holdbar. Indtil 2020 fastholdes alle skattesatser imidlertid<br />

uændret på det niveau, de har i 2005.<br />

I denne situation med skal bundskatten øges med 1,1 procentpoint i stedet for<br />

0,8 procentpoint. Det svarer til en skærpelse af kravet til den finanspolitiske<br />

stramning på omkring 30 pct. i al fremtid, jf. figur 7.4.3.<br />

Figur 7.4.3. ”Holdbar skat” på indkomst når stramning gennemføres i<br />

2005 og i 2020.<br />

Pct. Pct.<br />

40,5<br />

40,0<br />

39,5<br />

39,0<br />

05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60<br />

Stramning gennemføres I 2005 Stramning udsættes til 2020<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

40,5<br />

40,0<br />

39,5<br />

39,0<br />

Det er kun nulevende generationer, der får en økonomisk gevinst ved at vente<br />

med at stramme finanspolitikken. Beregningerne viser således, at de mennesker,<br />

der er født før 1985, får en højere velstand, hvis stramningen udsættes<br />

169


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

til år 2020. 6 Det skyldes, at de gennemsnitligt skal betale mindre i skat, og at<br />

omkostningerne ved at finansiere ældreudgifterne derfor overvæltes på fremtidige<br />

generationer. Blandt de nulevende generationer er der derfor kun et<br />

meget begrænset økonomisk incitament til at stramme finanspolitikken, jf.<br />

figur 7.4.4.<br />

Figur 7.4.4. Ændring i livsindkomst for en generation født i det angivne<br />

årstal, som følge af en udsættelse af den finanspolitiske stramning fra<br />

2005 til 2020.<br />

170<br />

Pct. Pct.<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0<br />

-0,1<br />

-0,2<br />

-0,3<br />

-0,4<br />

-0,5<br />

85 05 25 45 70 90 10 30 50 70 90 10<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Æ ndring i livstidsindkomst<br />

De helt unge danskere og alle fremtidige generationer oplever derimod et<br />

permanent velstandstab, hvis finanspolitikken ikke strammes i tide. For den<br />

generation, der fødes i år 2020, vil tabet f.eks. svare til omkring 0,4 pct. af<br />

generations samlede velstand. Velstandstabet begrænses af, at behovet for at<br />

stramme finanspolitikken i 2005 trods alt er moderat. Prisen for at vente med<br />

at stramme finanspolitikken afhænger nemlig af, hvor stort et stramningsbehov<br />

der er i dag. Desuden vil den byrde, der overvæltes på de fremtidige ge-<br />

6 Velstanden måles som den realværdien af generationens fritid, dens forbrug af varer og<br />

tjenester, og den arv som efterlades til børnene - i resten af generationenes levetid, jf. boks<br />

7.8.2 i afsnit 7.8.<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0<br />

-0,1<br />

-0,2<br />

-0,3<br />

-0,4<br />

-0,5


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

nerationer, afhænge af, hvor lang tid man venter med at stramme op og i særdeleshed<br />

af merrealrenten, dvs. renten minus den nominelle vækst. I det ret<br />

hypotiske tilfælde, hvor renten er lig den nominelle vækst, vil den holdbare<br />

skattesats således ikke stige, selv om stramningen udsættes til år 2020. Det<br />

skyldes at den byrde, der overvæltes på de fremtidige generationer når stramningen<br />

udsættes, kan finansieres af de højere fremtidige skattebaser, jf. boks<br />

7.4.3.<br />

Boks 7.4.3. Tommelfingerregel. Hvor meget skal den holdbare skat øges,<br />

når stramningen udsættes ?<br />

Der er en enkel tommelfingerregel som kan bruges til at beregne konsekvenserne af at udsætte<br />

en nødvendig finanspolitisk stramning. Det antages, at den holdbare skat i 2005 svarer<br />

til t*, mens den faktiske skat svarer til t. Den nominelle rente hedder I og den nominelle<br />

vækst i økonomien hedder g. Den ændring i den holdbare skat, som er nødvendig, hvis<br />

stramningen udsættes i S perioder kan så skrives som:.<br />

∆t* = (t* - t)(I – g) S<br />

I beregningen i hovedteksten udsættes stramningen i 15 år. Den nominelle rente er 5½ pct.,<br />

væksten er 3 pct., mens stramningsbehovet i 2005 svarer til ca 0,8 pct.enheder. Ændringen i<br />

den holdbare skat, ved at udsætte stramningen kan derfor beregnes som: 0.8 pct.enheder *<br />

(0.055 – 0.03) 15 = 0,30 pct.enheder. Den procentuelle stramning af finanspolitikken kan<br />

beregnes med følgende formel<br />

∆t*/(t-t*) = (I – g) S<br />

I eksempet i hovedteksten medfører udsættelsen af stramningen således, at stramningsbehovet<br />

øges med (0.055-0.03)*15 = 37 pct. Modelsimulationen i hovedteksten giver stort set det<br />

samme, nemlig 30 pct.<br />

Det fremgår i øvrigt, at ændringen af den holdbare skat<br />

• Øges, hvis der går lang tid før den nødvendige stramning gennemføres<br />

• Øges, hvis renten stiger I forhold til den nominelle vækst<br />

• Øges, hvis stramningsbehovet I 2005 stiger<br />

Hvis stigningen i ældreudgifterne frem til midten af det næste århundrede<br />

fuldt ud finansieres med offentlig gældsopbygning, skal fremtidige generationer<br />

bære særligt store byrder. Sådan en gældsstrategi indebærer, at skatteprocenterne<br />

kan holdes i ro i de kommende årtier. Men da skatteprocenterne<br />

er mindre end “de holdbare satser”, vil det offentlige opbygge gæld i et tempo,<br />

som på et eller andet tidspunkt kræver en stramning af finanspolitikken.<br />

Strategien vil medføre en stigning i den offentlige gæld, så den omtrent svarer<br />

til værdien af den samlede produktion i Danmark i midten af det næste<br />

århundrede. Hvis målsætningen derefter er at stabilisere den offentlige gæld<br />

på dette nye, højere niveau, kræves en forøgelse af bundskatten med omkring<br />

8 pct.enheder fra 2050 og frem. Ren gældsfinansiering af de stigende ældre-<br />

171


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

udgifter er derfor ikke en farbar vej. Det indebærer et fremtidigt skattetryk,<br />

der er uhensigtmæssigt højt og dermed en betydelig overvæltning af byrder<br />

på fremtidige generationer.<br />

7.4.4. Den holdbare skat - og den registrerede, offentlige gæld<br />

Udviklingen i den registrerede offentlige gæld er selvfølgelig meget afhængig<br />

af hvilken finanspolitisk strategi, der anvendes. Så længe finanspolitikken<br />

er holdbar, er det imidlertid ikke så vigtigt om de offentlige udgifter finansieres<br />

i det år de falder – eller om den offentlige sektors registrerede gæld er i<br />

nul. Tværtimod kan der være gode argumenter for, at den offentlige sektor i<br />

perioder opbygger gæld, blandt andet for at sikre en “hensigtmæssig” indkomstfordeling<br />

mellem generationer.<br />

Figur 7.4.5 viser gældsudviklingen i grundforløbet (hvor finanspolitikken<br />

følger pay-as-you-go princippet), og i det alternative scenarie, hvor finanspolitikken<br />

gøres holdbar ved at øge bundskatten fra 2005 og frem (holdbar<br />

skat). I scenariet med holdbar skat vil den offentlige sektor – efter en konsolideringsfase<br />

– opbygge en offentlig nettogæld på omkring 35 pct. af BNP i<br />

midten af dette århundrede. Det er mere end dobbelt så meget, som hvis udgifterne<br />

pay-as-you-go finansieres. Men finanspolitikken er som nævnt holdbar<br />

i begge scenarier. Det betyder, at det offentlige kan svare alle sine fremtidige<br />

forpligtelser uden yderligere finanspolitiske stramninger.<br />

172


Figur 7.4.5. Registreret offentlig nettogæld.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

40<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />

G æld i grundforløb med løbende (pay-as-you-go) finansiering<br />

G æld med 'holdbar' skat<br />

Denne forskel i gældsudviklingen afspejler især 2 forhold. For det første skal<br />

stigningen i gælden i scenariet med “holdbar skat” ses som en konsekvens af<br />

den stigning i de fremtidige skattebaser, som blandt andet skyldes den skattemæssige<br />

behandling af pensionsopsparing. Udgangspunktet er jo, at den<br />

stigning i gælden, der optræder i midten af dette århundrede er holdbar. Det<br />

vil sige, at den offentlige sektor kan svare alle fremtidige forpligtelser – inklusiv<br />

rentebyrden på den gæld, der opbygges i midten af det næste århundrede<br />

- uden at det bliver nødvendigt at stramme finanspolitikken yderligere.<br />

Stigningen i gælden optræder derfor, fordi der er udsigt til stigninger i de<br />

fremtidige skattebaser, som kan finansiere rentebyrden på den højere gæld.<br />

Denne stigning i skattebaserne er primært et resultat af væksten i nettoudbetalingerne<br />

fra pensionskasserne, jf. afsnit 7.5.<br />

For det andet er der som nævnt en såkaldt “ældrepukkel” i årene omkring<br />

2035, hvor ældreandelen topper. Med pay-as-you-go finansiering, vil denne<br />

“ældrepukkel” blive finansieret af de mennesker, der er i live og betaler skat i<br />

årene omkring 2035. Med den alternative skatte-udglatnings-strategi bliver<br />

finansieringen af “ældrepuklen” derimod fordelt på alle generationer. Det<br />

foregår ved, at den offentlige gæld øges i perioder, hvor presset på de offentlige<br />

finanser er særligt kraftigt.<br />

40<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

173


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Finanspolitikkens konsekvenser for den generationelle indkomstfordeling er<br />

illustreret i figur 7.4.6. Figuren viser nettobidraget til den offentlige sektor<br />

over hele livsforløbet for en person, der træder ind på arbejdsmarkedet i et<br />

konkret år, som angives på den vandrette akse. Nettobidraget beregnes som<br />

nutidsværdien af personens skattebetalinger fratrukket aldersfordelt offentligt<br />

forbrug og aldersfordelte overførsler i resten af personens levetid – i forhold<br />

til nutidsværdien af personens indkomst før skat og pensionsbidrag i resten af<br />

af personens levetid.<br />

Figur 7.4.6. Nettobidrag til de offentlige kasser i procent af livsindkomst<br />

for en person, der træder ind på arbejdsmarkedet i det angivne år.<br />

174<br />

Pct. Pct.<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65<br />

Nettobidrag med 'holdbar skat'<br />

Nettobidrag med løbende(pay-as-you-go) finansiering<br />

Med pay-as-you-go finansiering vil de personer, der træder ind på arbejdsmarkedet<br />

i perioden fra 2005 til 2025 finansiere en uforholdsmæssig stor del<br />

af omkostningerne ved aldringen. De, der begynder at arbejde i 2015, vil<br />

eksempelvis betale op til 1 pct. mere af deres samlede livsindkomst til de<br />

offentlige kasser, end de generationer, der begynder at arbejde idag. De generationer,<br />

der træder ind på arbejdsmarkedet, når ældrepukkelen er væk,<br />

kommer derimod til at tjene på et system med pay-as-you-go finansiering. Ud<br />

fra en generationel synsvinkel vil en konsekvenst pay-as-you-go strategi således<br />

medføre væsentlig omfordeling af indkomst fra de generationer, der<br />

lever under “ældrepukkelen”, til alle andre.<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Med en mere fremadrettet strategi, hvor finanspolitikken gøres holdbar i<br />

2005 og alle skattesatser derefter holdes uændrede, vil finansieringsbyrderne<br />

blive meget mere ligeligt fordelt på generationer. Den fremadrettede strategi<br />

indebærer imidlertid, at den registrerede offentlige gæld bruges som en<br />

“stødpude” i perioder, hvor presset på finanserne er særlig stort. Sikring af en<br />

nogenlunde ensartet generationel byrdefordeling kræver derfor en forståelse<br />

for, at de offentlige finanser kan være under kontrol – og at finanspolitikken<br />

kan være tilpasset fremtidens udfordringer - selv om den registrerede offentlige<br />

gæld periodevist er høj og stigende.<br />

Størrelsen af den registrerede, offentlige nettogæld er således et meget dårligt<br />

mål for finanspolitikkens langsigtede holdbarhed. Det skyldes blandt andet,<br />

at den registrerede, offentlige gæld ikke tager hensyn til fremtidige forpligtelser<br />

og indtægter 7 . Den er meget følsom over for sektorafgrænsninger og<br />

stærkt afhængig af den skattemæssige behandling af pensionsopsparing. De<br />

samme indvendinger gælder for andre af de mest anvendte gældsbegreber –<br />

herunder f.eks. ØMU-gælden, som jo spiller en central rolle i den europæiske<br />

konvergensproces.<br />

Det holdbarhedsmål, som er anvendt i denne rapport, lider ikke af disse skavanker.<br />

Som mål for den finanspolitiske holdbarhed har “den holdbare skattesats”<br />

(eller det holdbare offentlige forbrug) således nogle gode egenskaber,<br />

der kan opsummeres i følgende 4 punkter.<br />

• holdbarhedsmålet tager højde for alle fremtidige, offentlige udgifter,<br />

herunder f.eks. folkepension, tjenestemandspension, offentlige lønninger<br />

og offentlige investeringer.<br />

• Holdbarhedsmålet tager højde for alle fremtidige offentlige indtægter,<br />

herunder skatter, overførsler fra EU, indtægter fra olieudvinding i nordsøen.<br />

• Holdbarhedsmålet er uafhængigt af den skattemæssige behandling af<br />

pensionsopsparing.<br />

• Holdbarhedsmålet er uafhængigt af om “selvbærende” fonde som ATP<br />

og LD opfattes som del af den offentlige eller private sektor.<br />

Men det betyder ikke, at de anvendte holdbarhedsmål er helt uden problemer.<br />

F.eks. bør en samlet vurdering af den offentlige sektors solvens reelt også<br />

tage højde for, at den offentlige sektor har et stort kapitalapparat. Det drejer<br />

sig f.eks. om det offentlige vejnet, offentligt ejede bygninger, offentlig know<br />

how osv. Den offentlige sektor har i princippet mulighed for at sælge mange<br />

7 se f.eks. Finansredegørelsen 1993, og arbejdsnotater fra DREAM-gruppen<br />

175


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

af disse aktiver f.eks. i forbindelse med privatiseringer. Aktiverne burde derfor<br />

ideelt set indgå som et aktiv på statens balance, omend værdiansættelsen<br />

af aktiverne kan være svær at foretage. I solvensberegningerne i dette afsnit<br />

er det implicit antaget, at det offentlige fuldt ud finansierer sine investeringer<br />

med højere skatter (fuld egenfinansiering), og at der aldrig vil blive gennemført<br />

egentlige salg af offentlige aktiver/privatiseringer, som kan reducere<br />

kravet til finanspolitikken.<br />

Et andet problem er, at holdbarhedsmålet kun kan beregnes, hvis der tages<br />

stilling til udviklingen i en lang række økonomiske størrelser meget langt ud i<br />

fremtiden. Med de forudsætninger om renter og vækst som anvendes i beregningen,<br />

vil de offentlige udgifter og indtægter, der falder efter år 2040, således<br />

indgå med en vægt på 45 pct. i holdbarhedsberegningerne. Tilsvarende<br />

vil de indtægter og udgifter der falder efter 2075, indgå med en vægt på 23<br />

pct. Det er derfor væsentligt at supplere de langsigtede holdbarhedsmål med<br />

andre – mere kortsigtede – indikatorer for den finanspolitiske holdbarhed.<br />

Desuden er det vigtigt at vurdere, hvor følsomme konklusionerne omkring<br />

den langsigtede finanspolitiske holdbarhed er overfor ændringer i de underliggende<br />

forudsætninger.<br />

7.5. Privat pensionsopsparing – konsekvenser for finanspolitikken<br />

og de offentlige finanser<br />

I Danmark er finanspolitikken indrettet efter at sikre en nedbringelse af den<br />

registrerede, offentlige gæld, således at Danmark står velforberedt, når aldringen<br />

af befolkningen sætter ind. Men finanspolitikkens stramhedsgrad kan<br />

ikke vurderes ved kun at fokusere på de officielle gældstal. Der skal også<br />

tages højde for den skattemæssige behandling af pensionsopsparing, som<br />

indebærer, at der opbygges store “skjulte” aktiver i pensionskasserne i form<br />

af udskudte - eller fremtidige - skattebetalinger.<br />

Udbredelsen af de private arbejdsmarkedspensionsordninger i Danmark har<br />

medført en markant stigning i den samlede pensionsformue, således at den i<br />

dag udgør ca. 72 pct. af bruttonationalproduktet 8 . Det er vurderingen, at udbygningen<br />

af pensionssystemet fortsætter. Hvis de overenskomstområder,<br />

som i øjeblikket har pensionsbidrag på 5-6 pct. af lønnen, gradvist udbygges<br />

til 9 pct. af lønnen, kan den samlede pensionsformue vokse fra ca. 72 pct. af<br />

BNP til omkring 200 pct. når systemet er fuldt udbygget, jf. figur 7.5.1. Dermed<br />

vil pensionskasserne administrere over 80 pct. af den samlede danske<br />

nationalformue.<br />

8 Pensionsopsparing er eksklusiv ATP, Særlig Pensionsopsparing og LD.<br />

176


Figur 7.5.1. Pensionsformue og udskudt skat.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

2000<br />

2010<br />

2020<br />

2030<br />

2040<br />

2050<br />

Kilde: Egne beregninger foretaget på DREAM<br />

2060<br />

2070<br />

2080<br />

Udskudt skat Pensionsformue<br />

I Danmark indkomstbeskattes pensionsopsparing primært, når pensionerne<br />

udbetales, mens indbetalinger til de private pensionsordninger kan trækkes<br />

fra i den almindelige indkomstskat. For den enkelte opsparer er det imidlertid<br />

ikke afgørende om skattekronerne afleveres på ind- eller udbetalingstidspunktet.<br />

Det afgørende er, hvor meget der betales, og det afhænger blandt<br />

andet af den effektive indkomstskat på pensionsopsparingen. Hvis denne effektive<br />

indkomstskat ellers er konstant, kan hele indkomstbeskatningen principielt<br />

flyttes til indbetalingstidspunktet, uden at vilkårene for pensionsopsparing<br />

ændres, jf. boks 7.5.1.<br />

2090<br />

2100<br />

250<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

177


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 7.5.1.Værdien af pensionsopsparing og beskatningstidspunkt.<br />

At tidspunktet for skattebetalingen ikke spiller nogen rolle for den enkelte (så længe den<br />

effektive skattesats er konstant) kan illustreres med et eksempel. Antag at en person sætter<br />

100 kr. ind på en pensionsordning før skat. Der betales Ti pct. i skat af dette beløb. Indbetalingen<br />

medfører derfor, at pensionsformuen vokser med (1-Ti)*100 kr. Dette beløb forrentes<br />

i 30 år med en (efter-skat) rente på r pct, hvorefter beløbet udbetales. Hvis indkomstskatten<br />

på pensionsudbetalingen kaldes Tu, vil pensionsopspareren modtage et efter-skat<br />

beløb på:<br />

Pensionsudbetaling efter skat = (1 – TE) 100 kr. (1+r) 30<br />

Hvor TE er den effektive indkomstskat på pensionsopsparing: TE = Ti + Tu(1-Ti). For den<br />

enkelte pensionsopsparer er det således kun den effektive indkomstskat (TE), der er interessant,<br />

og hvis TE ellers er konstant, vil beskatningstidspunktet være uden betydning. Den<br />

effektive indkomstskattesats (TE) på pensionsopsparing kan beregnes til ca. 42 pct i 2005.<br />

Heraf skal lidt under 1/4 betales på indbetalingstidspunktet primært i form af et arbejdsmarkedsbidrag,<br />

mens den resterende del af beskatningen foregår, når pensionerne udbetales.<br />

For den enkelte kan der selvfølgelig være en fordel ved, at beskatningen flyttes til udbetalingstidspunktet,<br />

fordi marginalskatten ofte er mindre i pensionistmårene end i de erhvervsaktive<br />

år. Men det er netop udtryk for at den effektive sats TE “har fået lov” til at<br />

ændre sig. Den skattemæssige behandling af pensionsopsparing er diskuteret nærmere i<br />

kapitel 8.<br />

Derimod har beskatningstidspunktet helt afgørende betydning for udviklingen<br />

i den registrerede offentlige gæld. Når pensionssystemet er under opbygning,<br />

vil fradragsretten for pensionsindbetalinger indebære, at staten går glip<br />

af nogle skatteindtægter, hvilket medfører et opadgående pres på den registrerede<br />

offentlige gæld. Denne stigning i den registrerede offentlige gæld er<br />

imidlertid ikke udtryk for en reel stigning i de offentlige gældsforpligtelser.<br />

Modstykket er nemlig, at der opbygges et statsligt aktiv i form af udskudte -<br />

eller fremtidige - skattebetalinger, som administreres af de private pensionsordninger.<br />

De udskudte skatter i pensionskasserne skal opfattes som et offentligt aktiv,<br />

selv om aktivet altså ikke registreres i de opgørelser over statens formue og<br />

gæld, der normalt anvendes. Begrundelsen er, at staten i princippet kan vælge<br />

at realisere aktivet - dvs. nedbringe den registrerede offentlige gæld svarende<br />

til værdien af den udskudte skat - uden at pensionsopsparerne stilles ringere.<br />

Det ville f.eks. kræve, at indkomstbeskatningen omlægges til indbetalingstidspunktet,<br />

mens den pensionsformue, der er akkumuleret under de nugældende<br />

skatteregler, fortsat beskattes på udbetalingstidspunktet.<br />

Værdien af den udskudte skat kan beregnes som skatteværdien af den samlede<br />

pensionsformue. I modelberegningen er den gennemsnitlige indkomstskat<br />

på pensionsudbetalinger ca. 37 pct. i 2005. Det betyder, at ca. 37 pct. af pen-<br />

178


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

sionsformuen er fremtidige skattebetalinger, som i princippet “tilhører” staten,<br />

og at den registrerede offentlige gæld derfor alt andet lige overvurderer<br />

den reelle gældsbyrde med ca. 27 pct. af BNP i 1998. Man kan også formulere<br />

det på den måde, at hvis indkomstskatten på pensionsopsparingen skete på<br />

indbetalingstidspunktet, ville de officielle opgørelser have vist, at den offentlige<br />

sektor omtrent havde været “gældfri” i 1998 - uden at vilkårene for pensionsopsparing<br />

havde været væsentligt anderledes 9 , jf. dog boks 7.5.2.<br />

Boks 7.5.2. Offentlig gæld og beskatning af pensionsopsparing.<br />

Der er et par forhold, som kan betyde, at beskatningstidspunktet alligevel påvirker det<br />

realøkonomiske forløb, selv når vilkårene for pensionsopsparing altså er upåvirkede<br />

• Den stigning i den registrerede offentlige gæld, som skyldes den skattemæssige behandling<br />

af pensionsopsparing, kan virke disciplinerende på finanspolitikken, selv om<br />

gælden altså primært er udtryk for rent bogholderi.<br />

• Den stigning i den registrerede offentlige gæld, som skyldes den skattemæssige behandling<br />

af pensionsopsparing, kan påvirke renteniveauet, dels fordi pensionskasserne<br />

ikke aftager hele den ekstra obligationsmasse, og dels fordi gældsstigningen måske<br />

fejlagtigt er blevet opfattet som et reelt offentligt gældsproblem.<br />

• Den ekstra stigning i pensionsformuerne, som foregår, når pensionsopsparingen beskattes<br />

på udbetalingstidspunktet, kan principielt have realøkonomiske konsekvenser –<br />

men de er næppe mærkbare. Endelig forudsættes, at pensionsopsparing og statsgæld<br />

forrentes ens (før skat)<br />

7.5.2. Finanspolitikken og den skattemæssige behandling af pensionsopsparingen<br />

For at få et samlet indtryk af finanspolitikkens stramhedsgrad, er det således<br />

hensigtsmæssigt at indregne værdien af de udskudte skatter som et aktiv på<br />

statens balance. Gør man det, så viser fremskrivningen, at den samlede offentlige<br />

formue vil vokse med omkring 30 pct. af BNP fra 1998 frem til<br />

2010. Det betyder, at den offentlige gældsbyrde i gennemsnit reduceres med<br />

små 3 pct. af BNP per år indtil aldringen af befolkningen rigtig slår igennem.<br />

I modelberegningen er det forudsat, at den stramme finanspolitik fastholdes<br />

efter år 2010, hvor aldringen rigtig sætter ind. Finanspolitikken sikrer nemlig<br />

at den registrerede gæld er uændret i forhold til BNP, mens statens tilgodehavende<br />

i form af udskudte skatter fortsætter med at vokse frem til midten af<br />

det næste århundrede. Når de udskudte skatter indregnes som et aktiv på statens<br />

balance, vil den offentlige formue derfor stige med omkring 60 pct. af<br />

9 Den offentlige nettogæld udgjorde således omkring 30 pct. af BNP i 1998, hvilket omtrent<br />

svarer til værdien af de udskudte skatter. Nettogælden opgøres af Danmarks Statistik og er det<br />

gældsbegreb, der kommer tættest på opgørelsesmetoderne i Nationalregnskabet.<br />

179


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

BNP frem til 2040, jf. figur 7.5.2.<br />

Figur 7.5.2. Offentlig formueopbygning i fremskrivningen (inkl. værdien<br />

af de udskudte skatter).<br />

180<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

-50<br />

00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Registreret offentlig gæld<br />

Offentlig gæld. inklusiv udskudt skat<br />

Pensionsformue eksklusiv udskudt skat<br />

Den offentlige formueopbygning har flere væsentlige implikationer. For det<br />

første giver formueopbygningen et markant bidrag til den samlede danske<br />

opsparing. Stigningen i værdien af de udskudte skatter i pensionskasserne er<br />

således “ren opsparing”, som ikke kompenseres af lavere opsparing i den<br />

private eller offentlige sektor. Det er en af årsagerne til, at de flere ældre kan<br />

finansieres, uden at der samtidig opbygges en stor udlandsgæld, jf. kapitel 7.<br />

For det andet medfører formueopbygningen en reduktion af det fremtidige<br />

skattetryk på mere end 2 pct. af BNP. Dette bidrag er grundlæggende udtryk<br />

for, at indkomstbeskatningen af pensionsopsparingen er blevet udskudt til<br />

midten af det næste århundrede, hvor pensionsystemet er ved at være fuldt<br />

udbygget. Da formueopbygningen finansieres af de mennesker, som lever i<br />

den periode, hvor pensionssystemet opbygges, er det altså primært nulevende<br />

generationer, som finansierer væksten i de fremtidige skattebaser.<br />

Det er vigtigt, at de fremtidige skattebetalinger, som allerede ligger i pensi-<br />

200<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

-50


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

onskasserne, ikke udhules. Det vil betyde, at kravene til finanspolitikken<br />

forøges. F.eks. er der tale om en finanspolitisk lempelse, hvis indkomstbeskatningen<br />

af pensionsopsparingen flyttes fra udbetalingstidspunktet til indbetalingstidspunktet,<br />

uden at der gøres nogle undtagelser for den del af pensionsformuen,<br />

som ligger i pensionskasserne, når skattesystemet ændres.<br />

Hvis indkomstbeskatning svarende til 1 pct.enhed eksempelvis flyttes fra<br />

udbetalingstidspunkt til indbetalingstidspunkt, vil skattelettelsen udgøre 1<br />

pct. af den samlede pensionsformue. Det ville i dag svare til en finanspolitisk<br />

lempelse på 0,8 pct. af BNP. Gennemføres omlægningen når pensionssystemet<br />

er fuldt udbygget, vil lempelsen svare til 2½ pct. af BNP.<br />

Samtidig er det klart, at finanspolitikkens holdbarhed vil afhænge af værdien<br />

af de udskudte skatter i pensionskasserne. Fra et statsfinansielt synspunkt,<br />

afhænger værdien af de udskudte skatter blandt andet af forskellen mellem<br />

forrentningen af pensionsmidlerne og væksten i de offentlige udgifter – som<br />

udover en demografisk komponent primært vokser med væksten i økonomien.<br />

En højere rente øger således værdien af de udskudte skatter, hvilket isoleret<br />

set reducerer kravet til finanspolitikken i Danmark. Det er væsentligt,<br />

fordi den demografiske udvikling i resten af den vestlige verden formentlig<br />

vil medføre et opadgående pres på den danske realrente – specielt hvis udviklingen<br />

medfører stigninger i den offentlige gældsætning. Derimod vil<br />

højere vækst udhule værdien af de udskudte skatter, og dermed øge stramningsbehovet<br />

– selv om en stigning i væksten er til gavn for dansk økonomi.<br />

181


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 7.5.3. Finanspolitisk holdbarhed, rente og vækst.<br />

182<br />

Holdbar skatterate<br />

43%<br />

42%<br />

41%<br />

40%<br />

39%<br />

38%<br />

37%<br />

-3% -2% -1% 0% 1% 2% 3%<br />

Vækstændring Renteændring<br />

I figur 7.5.3. er det forsøgt at vise, hvordan den finanspolitiske holdbarhed<br />

påvirkes, når renten eller væksten ændres. Det fremgår, at en stigning i væksten<br />

på 1 pct.enhed vil betyde, at den holdbare bundskat skal stige med ca. 1<br />

pct.enhed En stigning i væksten på 1 procent øger således stramningsbehovet<br />

med omkring ½ pct. af BNP. Omvendt vil en stigning i renten med 1<br />

pct.enhed reducere stramningsbehovet med ca. ½ pct.enhed. Selv om denne<br />

effekt er højt sat, er der ikke tvivl om, at det offentlige aktiv i form af udskudte<br />

skatter virker immuniserende for de offentlige finanser i forbindelse<br />

med rentestigninger.<br />

7.6. Arbejdstidens betydning for de offentlige finanser<br />

Mulighederne for fremover at kunne bibeholde det offentlige serviceniveau,<br />

vi kender i dag, afhænger grundlæggende set af danskernes samlede arbejdsindsats.<br />

Ved en nedsættelse af den årlige arbejdstid, vil det være nødvendigt,<br />

med yderligere opstramninger i finanspolitikken enten ved at reducerer det<br />

offentlige serviceniveau eller hæve skatten. Beregningerne viser, at ved en<br />

nedsættelse af arbejdstiden med 2 pct., svarende til en uges ekstra ferie, vil<br />

det være nødvendigt at hæve i bundskatten med 1,1 pct.enhed, hvis det nuværende<br />

offentlige serviceniveau skal bibeholdes. Denne skattestigning vil være


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

nødvendig for, at finanspolitikken på langt sigt er holdbar. Som vist i afsnit<br />

7.4. kan regeringen vælge at vente med at hæve skatten til senere, men det vil<br />

derved være de fremtidige generationer, der kommer til at bære byrden.<br />

En nedsættelse af arbejdstiden har således en række afledte effekter, som<br />

påvirker den enkeltes reale disponible indkomst. Ved en nedsættelse af arbejdstiden<br />

med 2 pct. falder den samlede disponible lønindkomst derfor mere<br />

end de 2 procent, som man umiddelbart skulle forvente. Beregninger viser, at<br />

en uges ekstra ferie betyder, at den disponible indkomst falder med 3,5 pct,<br />

hvilket primært skyldes stigningen i bundskatten.<br />

Det har derfor stor betydning for de offentlige finanser, hvorvidt arbejdsmarkedets<br />

parter ved de kommende overenskomstforhandlinger forhandler sig<br />

frem til en nedsættelse af den årlige arbejdstid.<br />

Ved fastsættelsen af arbejdstiden, herunder ferielængden, er det derfor vigtigt<br />

at være opmærksom på, den store betydning de afledte effekter har. Beslutningen<br />

om en eventuel arbejdstidsnedsættelse må imidlertid i sidste ende<br />

afhænge af husholdningens ønske om mere fritid i forhold til de samlede<br />

effekter på husholdningernes økonomi.<br />

7.6.1. Presset på arbejdsmarkedet<br />

I perioden fra 1960 og frem til 1998 er det samlede antal udførte arbejdstimer<br />

faldet med ca. 7 pct. Denne udvikling er et resultat af flere modsatrettede<br />

tendenser. I nedadgående retning trækker den kraftige reduktion af de gennemsnitlige<br />

årlige arbejdstider, som isoleret set bidrager med et fald på 28<br />

pct. i antal udførte arbejdstimer. Herudover bidrager det nuværende ledighedsniveau<br />

til, at antal arbejdstimer er faldet med 5 pct.<br />

I samme periode har den demografiske udviklingen isoleret set givet en kraftig<br />

stigning i arbejdsstyrken svarende til en stigning i antal udførte arbejdstimer<br />

på 19 pct. Samtidig er erhvervsdeltagelsen for kvinder steget betydeligt,<br />

hvilket ligeledes har bidraget positivt til det samlede antal udførte arbejdstimer.<br />

Den demografiske udvikling frem til 2035 vil betyde, at antallet af personer i<br />

den erhvervsaktive alder vil falde. Da erhvervsdeltagelsen heller ikke forventes<br />

at stige frem til 2035 vil et fortsat fald i arbejdstiden derfor ikke kompenseres<br />

af den demografiske udvikling og øget erhvervsdeltagelse som tidligere<br />

– tværtimod.<br />

183


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

7.6.2. Samfundsøkonomiske omkostninger ved nedsættelse af<br />

arbejdstiden<br />

I dette afsnit benyttes DREAM til at beregne de samlede økonomiske konsekvenser<br />

af en nedsættelse af arbejdstiden med én uge, hvilket svarer til en<br />

reduktion i arbejdsudbuddet på 2 pct. I beregningerne er det antaget, at lønmodtagerne<br />

selv finansierer arbejdstidsnedsættelsen ved en tilsvarende reduktion<br />

i lønindkomsten. Udover denne direkte reduktion vil to effekter påvirke<br />

lønindkomsten.<br />

For det første vil en nedsat arbejdstid reducere skattegrundlaget for indkomstbeskatningen<br />

som følge af mindre beskæftigelse. For at finansiere de<br />

offentlige udgifter vil en stigning af indkomstskatten derfor være nødvendig.<br />

Denne skattestigning vil reducere husholdningernes arbejdsudbud yderligere.<br />

For det andet vil husholdningernes økonomi påvirkes via ændringer i priser<br />

og lønninger. På kort sigt forventes reduktionen i arbejdsudbuddet at medføre<br />

en stigende løn, da virksomhederne byder lønnen op for at tiltrække arbejdskraften.<br />

På langt sigt fortager virksomhederne en tilpasning af kapitalapperatet<br />

(maskiner, bygninger mv.), hvorved lønnen falder.<br />

For en 45 årig vil en nedsættelse af arbejdstiden med 2 pct. på langt sigt give<br />

en samlet reduktion i lønindkomsten på 5,2 pct, hvilket primært skyldes en<br />

stigende skat, jf. tabel 7.6.1. Når der korrigeres for at lønindkomsten ikke<br />

udgør hele den 45-åriges indkomst, er reduktionen 3,5 pct.<br />

Tabel 7.6.1. De samlede effekter på den disponible reallønsindkomst af<br />

en ekstra ferieuge for en 45-årig, i pct.<br />

Kort sigt Langt sigt<br />

+ Umiddelbar effekt på lønindkomst.................... -2,0 -2,0<br />

+ Yderligere nedsættelse af arbejdstiden.............. -0,4 -0,5<br />

+ Gevinst ved højere realløn ................................ 1,2 0,3<br />

+ Tab ved højere skat .......................................... -3,0 -3,0<br />

Samlet effekt på reallønsindkomst ....................... -4,2 -5,2<br />

x Lønindkomstens andel...................................... 70.6 68.4<br />

Samlet effekt på disponibel indkomst .................. -2,9 -3,5<br />

For at finanspolitikken skal være holdbar efter nedsættelsen af arbejdstiden,<br />

skal bundskatten stige permanent med 1,8 pct.enhed, hvis finansieringen kun<br />

påhviler lønmodtagerne. Dette betyder, at skatteeffekten på lønindkomsten<br />

184


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

bliver en ændring på 3 pct. 10 Hvis det i stedet er både lønmodtagere og overførselsindkomstmodtagere,<br />

der skal finansierer arbejdstidsnedsættelsen, vil<br />

bundskatten permanent skulle hæves med 1,1 pct.enhed.<br />

En række forhold vil forstærke/ svække dette resultat. Hvis det antages, at<br />

danske og udenlandske produkter er helt ensartede, vil den lille reallønsfremgang<br />

på langt sigt helt forsvinde. Den hårde konkurrence med udlandet vil<br />

simpelthen betyde, at reallønnen ikke kan stige. Dermed vil faldet i den disponible<br />

indkomst bliver større.<br />

Hvis arbejdsudbudet er endnu mere følsomt med hensyn til reallønsændringer,<br />

vil effekten også blive større. Det skyldes, at arbejdsudbuddet mindskes<br />

yderligere, hvilket yderligere mindsker skattegrundlaget.<br />

7.7. Demografiens betydning for de offentlige finanser<br />

Der er ikke grund til at tvivle på, at de ældre ældrebrøken vil stige væsentligt<br />

frem til 2040. Det skyldes, at mange af de mennesker, der er med i befolkningsprognosen<br />

frem til midten af det næste århundrede allerede er født.<br />

F.eks. er op mod halvdelen af den befolkning, som lever i 2040, i live i dag.<br />

Befolkningsfremskrivningen, der er udarbejdet af Danmarks Statistik, baseres<br />

imidlertid på nogle afgørende forudsætninger vedrørende fødselshyppighed,<br />

dødelighed og indvandring. Denne fremskrivning kaldes i det følgende for<br />

hovedfremskrivningen og har som grundlæggende forudsætning, at udviklingstendensen<br />

i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring i de seneste<br />

årtier fortsætter frem til 2040 11 - jf. boks 7.7.1.<br />

10<br />

Dette fremkommer ved at anvende følgende sammenhæng ∆τ/(1-τ) = 0.018/(1-0.40) =3 pct.,<br />

hvor τ er den holdbare skattesats.<br />

11<br />

Til beregning af den historiske trend i fertiliteterne er benyttet perioden 1988 til 1998, mens<br />

perioden fra 1982 til 1998 er benyttet til fremskrivning af de aldersbetingede dødshyppigheder.<br />

Fremskrivningen af nettoindvandringen baseres på tendensen i perioden 1960 til 1998.<br />

185


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 7.7.1. Udviklingstendenser i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring.<br />

• Gennemsnitsalderen for førstegangsfødende har været stigende.<br />

• Samlet set er fertiliteten steget fra 1,56 til 1,72 barn pr. kvinde i perioden 1988 til 1998.<br />

• Spædbørnsdødeligheden har været kraftigt faldende.<br />

• Middellevetiden er for kvinder og mænd steget med henholdsvis 1,2 år og 2,3 år siden<br />

1982. Stigningstakten har for begge køn ligget rimeligt konstant frem til 1996, hvorefter<br />

middellevetiden frem til 1998 er steget kraftigt.<br />

• I sammenligning med de øvrige EU-lande er stigningstakten i middellevetiderne været<br />

betydeligt lavere i Danmark.<br />

• Nettoindvandringen til Danmark har generelt været stigende i perioden fra 1960 til 1998,<br />

dog med meget store variationer fra år til år.<br />

Fremskrives udviklingstendenserne vil fødselshyppigheden stige fra 1,72 i<br />

1998 til 1,78 i 2040. I samme periode forventes middellevetiden for kvinder<br />

og mænd at stige med henholdsvis 0,5 år og 3,6 år.<br />

De stigende middellevetider betyder, at hovedfremskrivningen viser tendenser<br />

til ”dobbeltaldring”, hvilket ligeledes forekommer i andre befolkningsfremskrivningerne<br />

på langt sigt. Dobbeltaldring er udtryk for, at de ældre<br />

ikke bare blive flere - de bliver også selv ældre. Stigende middellevetider<br />

forstærker i særlig grad udgiftspresset til plejehjem, hjemmehjælp og sundhedsvæsenet,<br />

da udgiften til disse områder stiger kraftigt med alderen, jf.<br />

afsnit 7.3.<br />

Nettoindvandringen antages i hovedfremskrivningen at følge den stigende<br />

tendens igennem de sidste knap 40 år. I 2010 antages nettoindvandrigen at<br />

være 15085 personer, hvilket er en stigning på ca. 4000 personer i forhold til<br />

1998.<br />

Det er imidlertid usikkert, om de historiske udviklingstræk fortsætter frem til<br />

2040, da de afhænger af en række usikre faktorer som eksempelvis familiemønstre,<br />

livsstil og den teknologiske udvikling indenfor sundhedsområdet.<br />

Skønnet over den fremtidige nettoindvandring er ligeledes yderst usikkert,<br />

idet den blandt andet afhænger af risikoen for fremtidige flygtningestrømme<br />

og flygtninge- og indvandrepolitikken i årene fremover. Fremskrivningerne<br />

skal derfor tolkes forsigtigt, fordi de hviler på nogle usikre antagelser om<br />

udviklingen i fødselshyppighed, dødelighed og indvandring.<br />

I forhold til hovedfremskrivningen vil en stigning i nettoindvandringen på<br />

1000 pers. pr. år frem til 2010 reducere ældrebrøken i 2040 med ca. 0,2, hvilket<br />

skyldes, at gennemsnitsalderen for indvandrere er lav, jf figur 7.7.1.<br />

186


Figur 7.7.1. Ændrede demografiske forudsætninger.<br />

Ændring i ældrebrøk<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

2000<br />

2010<br />

2020<br />

Kilde: Egne beregninger<br />

2030<br />

2040<br />

2050<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

2060<br />

2070<br />

2080<br />

Stigning i samlet fertillitet på 0,05 barn pr. kvinde<br />

2090<br />

Stigning i middellevetid for mænd og kvinder på 1 år<br />

Stigning i indvandring (1000 pers. pr. år)<br />

Ændring i ældrebrøk<br />

I forhold til etniske danskere har flygtninge og indvandrere imidlertid lavere<br />

erhvervsfrekvenser. På trods af at ældrebrøken reduceres ved en stigende<br />

nettoindvandring, vil den holdbare skat stort set være uændret på grund af de<br />

relativt lave erhvervsfrekvenser for flygtninge og indvandrere. 12 Af modeltekniske<br />

årsager er det i denne beregning forudsat, at flygtninge og indvandrere<br />

har samme ledighed, som den øvrige befolkning samt at 2. generationsindvandrere<br />

har samme beskæftigelsesfrekvens som den øvrige befolkning.<br />

Hvis disse forudsætninger ikke er opfyldt, vil øget indvandring indebære<br />

en forværring af de offentlige finanser medmindre integrationen af flygtninge<br />

og indvandrere fremover forbedres.<br />

En stigning i fertiliteten vil ligeledes give et fald i ældrebrøken, fordi arbejdsstyrken<br />

derved vil stige. Effekten slår imidlertid først kraftigt igennem i sidste<br />

halvdel af dette århundrede, jf figur 7.7.1. En stigende fertilitet vil imidlertid<br />

give stigende udgifter til børnepasning, uddannelse mv., således at de<br />

offentlige udgifter i pct. af BNP samlet set forventes at blive forøget i første<br />

12 Ved beregning af den holdbare skat er der taget højde for, at flygtninge og indvandrere har<br />

en lavere erhvervsfrekvens end etniske danskere.<br />

2100<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

187


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

halvdel af det næste århundrede ved en fertilitetsstigning. På meget langt sigt<br />

vil en stigende fertilitet imidlertid bidrage til at reducere udgiftspresset, fordi<br />

arbejdsstyrken derved vil stige.<br />

Figur 7.7.2. Ændringen i de offentlige udgifter som pct. af BNP ved en<br />

stigning i fertiliteten.<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

0,25<br />

0,25<br />

0,20<br />

0,20<br />

0,15<br />

0,15<br />

0,10<br />

0,10<br />

0,05<br />

0,05<br />

0,00<br />

0,00<br />

-0,05<br />

-0,05<br />

-0,10<br />

-0,10<br />

-0,15<br />

-0,15<br />

-0,20<br />

-0,20<br />

-0,25<br />

-0,25<br />

188<br />

2000<br />

2010<br />

2020<br />

2030<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

2040<br />

2050<br />

På trods af de langsigtede positive effekter af en stigning i fertiliteten, vil en<br />

stigning i fertiliteten på 0,05 barn pr. kvinde frem til 2010 give en stigning i<br />

den holdbare skat på ca. 0,1 pct.enhed.<br />

En stigning i middellevetiden for mænd og kvinder på yderligere 1 år frem til<br />

2040 vil resultere i en stigende ældrebyrde, og derved skærpe kravet til finanspolitikken<br />

i fremtiden. For at finansiere de stigende udgifter til plejehjem,<br />

sygehusvæsenet, folkepension mv., vil den holdbare skat skulle stige<br />

med ca. 0,75 pct.enheder 13 .<br />

13 Stigningen i den holdbare skat forventes imidlertid at være overvurderet, idet de aldersspecifikke<br />

helbredsrelaterede udgifter ventes at falde i takt med stigende middellevetider, hvilket<br />

der ikke er taget højde for i fremskrivningen, jf afsnit 7.3.1.<br />

2060<br />

2070<br />

2080<br />

2090<br />

2100


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

I regeringens folkesundhedsprogram 1999-2008 er målsætningen, at mænd<br />

og kvinders middellevetid skal øges med to år frem til 2008. Realiseres denne<br />

målsætning, vil ældrebyrden blive betydeligt større end i hovedfremskrivningen<br />

og presset på de offentlige udgifter vil forøges yderligere. Den kraftige<br />

stigning i middellevetiden for både mænd og kvinder, der har fundet sted fra<br />

1996 til 1998, peger i retning af, at der er en reel mulighed for, at middellevetiden<br />

i årene fremover stiger mere end i de seneste årtier.<br />

I sammenligning med befolkningsfremskrivningerne fra 1998 og 1999 fra<br />

Danmarks Statistik udvikler forsørgerbrøken og ældrekvoten sig lidt gunstigere<br />

i hovedfremskrivningen, der ligeledes er udarbejdet af Danmarks Statistik,<br />

jf. tabel 7.7.1. Dette skyldes primært, at kvinders middellevetid ikke<br />

stiger så meget, når den historisk baserede fremskrivning benyttes.<br />

Tabel 7.7.1. Hovedforudsætninger for forskellige befolknings-fremskrivninger<br />

samt udviklingen i ældrekvote og forsørgerbrøk.<br />

2040<br />

1998 Hovedfremskrivning DS 1998 DS 1999 I<br />

DS 1999 II<br />

Nettoindvandring .................. 11032 15085 11894 16996<br />

Fertilitet................................. 1,72 1,78 1,85 1,85<br />

Middellevetid kvinder........... 78,6 79,1 79,8 82,9<br />

Middellevetid mænd ............. 73,7 77,2 76,7 77,9<br />

Ældrekvote............................ 23,4 36,3 38,2 39,8<br />

Forsørgerbrøk ....................... 56,6 72,3 76,0 77,8<br />

Holdbar skat.......................... - 40,1 41,0 43,4<br />

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />

I befolkningsfremskrivningen fra Danmarks Statistik 1999 er nettoindvandringen<br />

og fertiliteten højere end i hovedfremskrivningen. Dette bidrager<br />

isoleret set til en reduktion af ældrekvoten. Denne reduktion er imidlertid<br />

langt fra tilstrækkelig til at opveje effekten fra den højere middellevetid for<br />

kvinder, som har stor betydning for ældrebrøkens størrelse i 2040. I forhold<br />

til hovedfremskrivningen vil befolkningsprognosen fra Danmarks Statistik<br />

fra 1999 give en stigning i den holdbare skat på 3,3 pct.enheder.<br />

7.8. Finansiering af de stigende offentlige udgifter<br />

De offentlige velfærdsydelser er til gavn for de mennesker, der modtager<br />

dem. Desuden kan bevidstheden om, at der er adgang til forskellige offentlige<br />

ordninger, hvis der skulle blive brug for det, være med til at gavne velfærden<br />

i Danmark.<br />

189


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Men de offentlige velfærdsordninger skal finansieries - som regel ved at opkræve<br />

skatter. Det medfører velstandstab, dels fordi husholdningerne umiddelbart<br />

får reduceret den disponible indkomst, og dels fordi højere skatter<br />

som en hovedregel svækker strukturerne i økonomien. Derfor er det vigtigt,<br />

at gevinsterne ved at fastholde de offentlige velfærdsydelser sammenholdes<br />

med de omkostninger, der er ved at finansiere dem.<br />

I dette afsnit er det forsøgt at vurdere, hvad det egentlig koster for Danmark,<br />

hvis de stigende ældreudgifter skal finansieres med højere indkomstskatter.<br />

Disse finansieringsomkostninger er vanskelige at bestemme med særlig stor<br />

præcision, men beregningerne tyder på, at de kan være høje. I fremskrivningen<br />

er det f.eks. sådan, at hver ekstra krone staten indkræver ved at øge statsskatteprocenten,<br />

vil give anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på<br />

ca. 15 øre. Når udgifterne til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske<br />

finansieringsomkostning altså 1 krone og 15 øre.<br />

7.8.1. Finansieringen af ældreudgifterne reducerer arbejdsudbud<br />

og beskæftigelse<br />

En højere beskatning af arbejdsindkomst mindsker den samlede beskæftigelse.<br />

Det er der flere årsager til.<br />

Hvis beskatningen af den sidst tjente krone stiger, vil incitamentet til at påtage<br />

sig f.eks. overarbejde eller bijob svækkes. Den gennemsnitlige arbejdstid<br />

for personer i beskæftigelse falder derfor.<br />

Den samlede beskæftigelse afhænger endvidere af den økonomiske gevinst<br />

ved at være i arbejde relativt til at være på overførselsindkomst, f.eks. dagpenge.<br />

Hvis gevinsten ved at være i beskæftigelse mindskes, vil det føre til en<br />

mindre beskæftigelse. En forhøjelse af mellemskatten vil f.eks. kun ramme<br />

personer i beskæftigelse og vil derfor have en markant negativ effekt på gevinsten<br />

ved at være i arbejde. En forhøjelse af bundskatten vil have en meget<br />

mindre negativ effekt på beskæftigelsen, fordi både personer på overførselsindkomst<br />

og personer i beskæftigelsen betaler bundskat.<br />

I modelberegningen er det først og fremmest gevinsten ved at være i arbejde<br />

frem for på overførselsindkomst, der er afgørende for udviklingen i beskæftigelsen<br />

14 . Modellens negative sammenhæng mellem beskatning af arbejdsind-<br />

14 Det antages således, at alternativet til at være i beskæftigelse er at være arbejdsløs med en<br />

gennemsnitlig understøttelse (eller at man modtager en anden form for overførsel, der svarer til<br />

understøttelsen).<br />

190


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

komst og beskæftigelse kan imidlertid fortolkes, som om den også til en vis<br />

grad afspejler, at højere marginalskatter fører til lavere arbejdstid per beskæftiget.<br />

Beskæftigelsen afhænger derfor af udviklingen i skatterne på lønindkomst og<br />

understøttelse, og dermed af finansieringen af ældreudgifterne. Det fremgår<br />

af den første søjle i tabel 7.8.1, som dekomponerer udviklingen i beskæftigelsen<br />

fra 2005 til 2035.<br />

Tabel 7.8.1. Procentuel ændring i beskæftigelse fra 2005 til 2035, med 2<br />

forskellige finansieringsregler.<br />

Grundforløbet: Alternativ:<br />

“Alle betaler” “Lønmodt.betaler”<br />

Ændring i arbejdsudbud/beskæftigelse<br />

-5,8 %<br />

-6.9 %<br />

= Isoleret bidrag fra Demografi +<br />

-6,0 %<br />

-6,0 %<br />

Bidrag fra ændret øk. incitament til at arbejde 0,2 %<br />

-0,9 %<br />

= Bidrag fra højere før-skat realløn +<br />

0,7 %<br />

0,7 %<br />

Bidrag fra satsregulering +<br />

0,1 %<br />

0,1 %<br />

Bidrag fra højere skat<br />

-0,6 %<br />

-1,7 %<br />

= Bidrag fra højere skat på løn +<br />

-1,0 %<br />

-1,7 %<br />

Bidrag fra højere skat på underst.<br />

0,4 %<br />

0,0 %<br />

Ændring i gennemsnitsskat på lønindkomst<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

3,2 pct.enheder<br />

5,3 pct.enheder<br />

Det fremgår af tabellen, at faldet i beskæftigelsen frem til 2035 primært drives<br />

af det demografisk betingede fald i arbejdsudbuddet. De effekter, der<br />

skyldes ændrede økonomiske incitamenter til at arbejde, spiller derimod<br />

samlet set en mindre rolle. I beregningen stiger den økonomiske gevinst ved<br />

at arbejde således gennemsnitligt med ca. 2 pct. frem til 2035. Det øger beskæftigelsen<br />

med 0,2 pct. Stigningen i det økonomiske incitament til at arbejde<br />

er en konsekvens af, at reallønnen før skat øges frem til 2035. Det er<br />

imidlertid vigtigt at undertrege, at denne stigning i reallønnen ikke har noget<br />

med aldringen at gøre 15 .<br />

Finansieringen af ældreudgifterne vil således isoleret set medføre et fald i<br />

beskæftigelsen, som kan beregnes til 0,6 procent i 2035. Dette fald i beskæf-<br />

15 Stigningen i reallønnen (før skat) er en konsekvens af, at virksomhederne gradvist øger<br />

deres samlede kapitalapparat (bygninger og maskiner) i forhold til beskæftigelsen, hvilket<br />

samlet set trækker produktivitet og realløn i vejret. DREAM-modellen forudsiger således, at<br />

kapitalapparatet i 1998 ikke er stort nok, givet de forudsætninger der er anvendt fsva. angår<br />

rente, afskravningsrater mv. Stigningen i reallønnen har derfor principielt ikke så meget med<br />

den demografiske udvikling at gøre.<br />

191


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

tigelsen skyldes alene, at skatten på løn-indkomst sættes op, mens den højere<br />

skat på understøttelse omvendt øger gevinsten ved at arbejde.<br />

Boks 7.8.1. Om dekomponeringen af arbejdsudbuddet i DREAM.<br />

I DREAM modellen bliver arbejdsudbud (og beskæftigelse) for mænd og kvinder i alle de<br />

erhvervsaktive årgange (17 til 68) fastlagt i nogle enkle adfærdsligninger, som fortæller at<br />

arbejdsudbuddet vil stige med 0.1 pct, hvis netto-gevinsten ved at arbejde øges med 1 pct.<br />

Nettogevinsten ved at arbejde afhænger af forskellen mellem reallønnen efter skat og den<br />

reale understøttelse efter skat. I tabel 7.8.1 er det samlede – makroøkonomiske – bidrag fra<br />

netto-gevinsten ved at arbejde opdelt i 4 elementer:<br />

• Realløn før skat: Højere realløn øger det individuelle arbejdsudbud.<br />

• Bidrag fra satsregulering: Understøttelsen satsreguleres med lønningerne, korrigeret for<br />

arbejdsmarkedsbidrag, ATP-bidrag og indbetalinger til arbejdsmarkedspensionsordninger.<br />

Da indbetalinger til pensionsordninger øges i fremskrivningen, falder understøttelsen<br />

en smule i forhold til lønningerne, hvilket isoleret set giver et mindre positivt bidrag<br />

til arbejdsudbuddet.<br />

• Bidrag fra højere skat på lønindkomst: Højere skat reducerer gevinsten ved at arbejde<br />

• Bidrag fra højere skat på understøttelse: Højere skat på understøttelse øger gevinsten<br />

ved at arbejde.<br />

•<br />

Bidraget fra disse 4 elementer er beregnet særskilt for begge køn og for alle generationer,<br />

hvorefter resultaterne “lægges sammen”<br />

7.8.2. Beskæftigelsen afhænger af finansieringsreglen<br />

Den finanspolitiske regel, som benyttes i fremskrivningen, indebærer, at både<br />

arbejdsløse og pensionister kommer til at betale mere i skat. De mennesker,<br />

som er arbejdsløse eller på anden måde lever af skattepligtige offentlige overførsler,<br />

er således med til at finansiere udgifterne til det stigende antal ældre.<br />

Det er en central forudsætning, som mindsker faldet i beskæftigelsen og reducerer<br />

de samfundsmæssige omkostninger ved at finansiere stigningen i<br />

ældrebrøken.<br />

Forudsætningens betydning kan illustreres, hvis finansieringsreglen i fremskrivningen<br />

erstattes med en alternativ regel, som indebærer, at overførselsmodtagere<br />

ikke bidrager til finansieringen, f.eks. fordi mellemskatten<br />

anvendes til at finansiere de stigende ældreudgifter. Den nye regel betyder<br />

altså, at skatten på offentlige overførsler er konstante, mens skatten på løn og<br />

udbetalinger fra opsparingsbaserede pensionsordninger fortsat tilpasses, således<br />

at der er ligevægt på de offentlige finanser i alle år efter 2005.<br />

I denne situation skal skatten på arbejdsindkomst øges med 5,3 pct.enheder<br />

frem til år 2035, hvis den offentlige gæld skal være uændret i forhold til<br />

BNP, jf. sidste søjle i tabel 7.8.1 (“lønmodtagerne betaler”). Skatten stiger<br />

192


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

således med godt 2 pct.enheder ekstra, når lønmodtagere og pensionister med<br />

udbetalinger fra (fundede) pensionsordninger bærer byrden alene. Det skyldes,<br />

at finansieringen af ældreudgifterne trækker på et mindre skattegrundlag,<br />

og at lønmodtagerne derfor må betale mere i skat for at fastholde et højt offentligt<br />

ydelsesniveau. Samtidig falder beskæftigelsen 1 pct.enhed ekstra, når<br />

overførselsmodtagere ikke bidrager til finansieringen. Det kraftigere fald i<br />

arbejdsudbud og beskæftigelse skyldes dels, at skattesatserne stiger mere i<br />

dette scenarie, men også at de ledige ikke er med til at finansiere stigningen i<br />

ældreudgifterne - og at dagpengekompensationsgraden derfor øges.<br />

Overførselsindkomstmodtagere vil få en indkomstfremgang i forhold til de<br />

beskæftigede i takt med at ældrebrøken øges, hvis overførselsmodtagere ikke<br />

er med til at finansiere stigningen i ældreudgifterne. Ud fra en fordelingspolitisk<br />

synsvinkel kan der derfor argumenteres for at lade de beskæftigede<br />

bære store dele af ældrebyrden. Men omfordelingen har en pris, når den som<br />

her finansieres af en forvridende skat, der reducerer arbejdsudbud og beskæftigelse.<br />

Denne “pris” er illustreret i figur 7.8.1. Figuren viser, at de fleste nulevende<br />

og alle fremtidige generationer i gennemsnit vil opleve et fald i deres velstand,<br />

hvis overførselsmodtagerne ikke bidrager til at finansiere det stigende<br />

antal ældre. Velstanden måles som nutidsværdien af de enkelte generationers<br />

fritid, deres forbrug af varer og tjenester, og den arv de efterlader til deres<br />

efterkommere i resten af generationernes levetid, jf. også boks. 7.8.2.<br />

193


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 7.8.1. Velstandstab pr. person ved at fritage overførselsindkomstmodtagere<br />

for skattefinansieringen fra 2005. Procentuel ændring.<br />

194<br />

Pct. Pct.<br />

0,4<br />

0,2<br />

0,0<br />

-0,2<br />

-0,4<br />

-0,6<br />

-0,8<br />

-1,0<br />

85 00 15 30 45 60 80 95 10 25 40 55 70 85 00 15<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM<br />

Generationernes fødselsår<br />

Æ ndring i livstidsindkomst<br />

Eksempelvis vil den generation som fødes i 2005 opleve et velstandstab på<br />

ca. 0,8 pct., hvis den alternative finansieringsregel (“lønmodtagerne betaler”)<br />

erstatter finansieringsreglen i fremskrivningen (“alle betaler”). Denne fødselsårgang<br />

foretrækker altså, at overførselsmodtagere er med til at finansiere<br />

ældreudgifterne - selv om de fleste medlemmer af generationen på et tidspunkt<br />

vil modtage overførsler, f.eks. fordi de bliver arbejdsløse, går på orlov<br />

eller modtager folkepension.<br />

7.8.3. Den samfundsøkonomiske omkostning ved at finansiere<br />

ældreudgifterne<br />

Formålet med at opkræve skatter er selvfølgelig at finansiere en række offentlige<br />

aktiviteter. Det er derfor centralt, at en forhøjelse af en skattesats<br />

giver staten et ekstra provenue, men også at skatteforhøjelsen medfører så få<br />

samfundsøkonomiske omkostninger som muligt. For at vurdere finansieringen<br />

af ældreudgifterne ud fra disse kriterier, er der opstillet et mål for det<br />

marginale finansieringstab. Det marginale finansieringstab opgøres som det<br />

samfundsøkonomiske tab ved at øge en (eller flere) skattesatser pr. skatte-<br />

0,4<br />

0,2<br />

0,0<br />

-0,2<br />

-0,4<br />

-0,6<br />

-0,8<br />

-1,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

krone, som staten får hjem. Omkostningsmålet er konstrueret med en modificeret<br />

udgave af DREAM-modellen, og er beregnet for de finansieringsregler,<br />

som er blevet diskuteret ovenfor, jf. Boks 7.8.2.<br />

Boks 7.8.2. Beregning af den marginale finansieringsomkostning.<br />

Hver eneste generation af voksne opfattes i DREAM som en husholdning, der stræber efter<br />

at opnå den størst mulige velfærd. Velfærden måles med en såkaldt nyttefunktion, som<br />

angiver nutidsværdien af husholdningens forbrug af varer, tjenester og fritid i husholdningens<br />

restlevetid. Desuden får husholdningen “nytte” eller velfærd af at efterlade arv til generationens<br />

efterkommere. Der er også børn i husholdningerne, idet børnene er fordelt på<br />

voksengenerationer efter alderen på deres mødre. Husholdningerne vælger deres forbrug,<br />

deres opsparing og deres arbejdsudbud/fritid således, at husholdningen opnår den størst<br />

mulige velfærd. Beslutningerne foretages med fuldt kendskab til, hvad der vil ske i fremtiden.<br />

Det kan så vises, at velfærden for en husholdning/generation vil afhænge af generationens<br />

livstidsindkomst (fordi generationen bruger alle sine penge til forbrug eller arv) plus nutidsværdien<br />

af fritid (F). Livstidsindkomsten defineres som summen af generationens startformue<br />

(A) og nutidsværdien af alle fremtidige lønninger, overførsler, arv og pensionsudbetalinger<br />

(H). Hvis generationens velstand eller “nytte” kaldes V, kan denne sammenhæng<br />

skrives som:<br />

Vt = (At-1 + Ht)/P + Ft<br />

Hvor P er et (intertemporalt) prisindeks, som beskriver den effektive pris på forbrug i generationens<br />

restlevetid. Konsekvenserne for de enkelte generationers velstand er så beregnet på<br />

2 måder. Den ene går ud på at beregne den procentuelle ændring i V, som opstår, når man<br />

f.eks. ændrer en skattesats. Denne metode er anvendt i figur 5.4.2., som viser konsekvenserne<br />

af at erstatte en finansieringsregel med en anden. Den anden metode bruger et mål, som<br />

hedder ækvivalent variation. Den ækvivalente variation (ÆV) beregnes som den absolutte<br />

ændring i velfærden V, som finder sted, når skatten sættes op, gange prisen P, som gælder i<br />

økonomien, hvis skatten ikke øges. Den ækvivalente variation er et udtryk for, hvor meget<br />

generationerne vil betale inden skatten øges, for at forhindre at politikeksperimentet bliver<br />

gennemført. Den ækvivalente variation kan skrives som:<br />

ÆV = P0(V1 - V0)<br />

Den samlede samfundsøkonomiske omkostning ved at øge skatten beregnes så som summen<br />

af de tilbagediskonterede ækvivalente variationer for alle nulevende og fremtidige generationer.<br />

Som diskonteringsfaktor bruges den internationale realrente. Dette mål for den samlede<br />

samfundsøkonomiske omkostning er herefter divideret med nutidsværdien af den ændring<br />

i skatteprovenuet, som skatteændringen har givet anledning til.<br />

Beregningen af omkostningerne pr. Provenuekrone er konkret foretaget ved succesivt at øge<br />

de relevante skattesatser, under den forudsætning, at det offentlige budget er uændret. Budgetbalance<br />

opretholdes ved, at den offentlige sektor hvert år udbetaler nogle skattefri engangsbeløb<br />

(lump-sum transfers) til husholdningerne, som præcis svarer til det beløb, der er<br />

indkrævet ved at sætte skatterne op. De udbetalte engangs-beløb påvirker ikke husholdningernes<br />

valg mellem arbejde og fritid, opsparing og forbrug osv. og skaber derfor ikke såkaldte<br />

efficiensgevinster. Konstruktionen betyder imidlertid, at der sker en vis omfordeling<br />

mellem generationer, som viser sig marginalt i det samlede velstandsmål. (fortsættes)<br />

195


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 7.8.2. (fortsat).<br />

Beregningen er foretaget på en modelversion, hvor de individuelle arbejdsudbudsfunktioner<br />

(for alle generationer) er erstattet af en repræsentatetiv funktion for henholdsvis mænd<br />

og kvinder. Det har været nødvendigt, fordi forskellen mellem løn efter skat og understøttelse<br />

efter skat hurtigt bliver negativ for lavtlønsgrupperne, når man øger skatten på lønindkomst,<br />

hvilket indebærer, at modellen ikke kan løses. Modifikationen betyder intet ved<br />

små skattejusteringer, men medfører en undervurdering af arbejdsudbudseffekterne, når<br />

skatterne bliver høje. Desuden kan modifikationen have betydning for fortolkningen af<br />

velfærdsmålet for høje skattesatser.<br />

Beregningen viser, at den marginale samfundsmæssige omkostning ved at<br />

indkræve en ekstra skattekrone svarer til omkring 15 øre med den finansieringsregel,<br />

som bruges i fremskrivningen. Det skal forstås på den måde, at<br />

nulevende og fremtidige generationer er villige til at betale omkring 15 øre<br />

for helt at undgå, at staten indkræver en ekstra krone i skat ved at øge statsskatteprocenten<br />

- selv om den skatte-krone staten får ind, med det samme<br />

bliver betalt tilbage til husholdningerne. De 15 øre er dermed et udtryk for, at<br />

skattestigningerne “forvrider” strukturerne i økonomien - herunder specielt<br />

incitamentet til at arbejde.<br />

I fremskrivningen er der et finansieringsbehov på i størrelsesordenen 2½ pct.<br />

af BNP i 2035, som skal dækkes ved at sætte skatterne op. Da det koster omkring<br />

15 øre pr. provenuekrone, kan de samlede omkostninger ved at finansiere<br />

ældreudgifterne hermed groft anslås til omkring 0,4 pct af BNP pr år<br />

(15 procent af 2½), når presset fra det stigende antal ældre er størst. Finansieringsomkostningerne<br />

stiger yderligere, hvis overførselsmodtagere ikke bidrager<br />

til at finansiere ældreudgifterne. I denne situation kan de samfundsøkonomiske<br />

omkostninger opgøres til mellem 50 og 60 øre for hver ekstra skattekrone,<br />

der kommer ind ved at øge skatten på lønindkomst og private pensionsudbetalinger.<br />

Finansieringsomkostningerne pr. provenue-krone bliver<br />

hermed mere end fordoblet, når overførselsmodtagerne ikke er med til at<br />

finansiere ældreudgifterne.<br />

Det samfundsøkonomiske tab ved at finansiere stigningen i ældreudgifterne<br />

er hovedsageligt en konsekvens af, at stigningen i skatten på lønindkomst<br />

reducerer arbejdsudbud og beskæftigelse og dermed produktion og indkomster.<br />

Men samtidig tager omkostningsmålet højde for, at der bliver mere fritid<br />

til de personer, der reducerer deres gennemsnitlige arbejdstid. Den ekstra<br />

196


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

fritid har en positiv værdi, som svarer til værdien af det forbrug, man går glip<br />

af, ved at sætte arbejdstiden ned 16 .<br />

Det skal understreges, at beregningen af de marginale finansieringsomkostninger<br />

er overordentlig usikker og stærkt afhængig af modelgrundlaget.<br />

Skønnet på 15 øre for de samfundsmæssige omkostninger ved at øge skatterne<br />

med 1 kr. svarer dog ganske godt til, hvad udenlandske modelberegninger<br />

peger på, se tabel 7.8.1.<br />

Tabel 7.8.2. Det samfundsøkonomiske tab ved højere skatter.<br />

Undersøgelse Land Indirekte omkostninger.<br />

Håkonsen (1998)............................................ Norge 40-60<br />

Browning (1987)............................................ USA 15-30<br />

Ballard mfl. (1985) ........................................ USA 16-31<br />

Ruggeri (1999)............................................... Canada 18<br />

De marginale finansieringsomkostninger afhænger imidlertid af, hvor følsom<br />

beskæftigelsen er overfor ændringer i det økonomiske incitament til at arbejde.<br />

I beregningen gælder, at en stigning i forskellen på realløn og understøttelse<br />

efter skat på 1 pct., medfører et fald i arbejdsudbuddet på 0,1 pct. Hvis<br />

dette “gennemslag” sættes til 0, vil modellens bud være, at der stort set ikke<br />

er et samfundsøkonomisk tab ved at finansiere ældreudgifterne med en højere<br />

statsskatteprocent - uanset om overførslesmodtagere bidrager eller ej 17 . Et<br />

gennemslag på 0,2 vil derimod godt og vel fordoble omkostningerne.<br />

7.8.4. Finansieringsomkostningerne stiger med skattetrykket<br />

De samfundsøkonomiske tab ved at øge skatterne (pr. skattekrone) stiger<br />

voldsomt, hvis skatterne bliver tilstrækkeligt høje. Det fremgår af figur 7.8.2,<br />

som viser sammenhængen mellem det samfundsøkonomiske tab pr. provenuekrone<br />

ved at bruge de to finansieringsregler.<br />

16<br />

Hvis der korrigeres for, at fritiden øges, når skatten sættes op,vil finansieringsomkostningen<br />

stige fra de nævnte ca. 15 øre pr. provenuekrone, til omkring 21 øre pr. provenuekrone. Værdien<br />

af den ekstra fritid er derfor omkring 6 øre pr. provenuekrone.<br />

17<br />

Men der vil stadig nogle generationer, der vinder og andre der taber, hvis skatterne sættes op<br />

for at finansiere ældreudgifterne.<br />

197


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 7.8.2. Samfundsøkonomisk tab pr. inddrevet skattekrone, opgjort i<br />

kroner.<br />

198<br />

Kr. Kr.<br />

1,0<br />

0,9<br />

0,8<br />

0,7<br />

0,6<br />

0,5<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0<br />

Udgangspunkt<br />

-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55<br />

Kilde: DREAM og egne beregninger<br />

Niveau for bundskat relativ til i dag<br />

Lønmodtagere betaler Alle betaler<br />

Specielt når lønmodtagerne skal finansiere ældreudgifterne, er finansieringsomkostningerne<br />

stærkt stigende i skattetrykket. Hvis skattetrykket på indkomst<br />

i udgangssituationen er f.eks. 10 pct.enheder højere end det er i dag,<br />

ville én ekstra krone i statskassen således koste næsten 50 øre for nulevende<br />

og fremtidige generationer, hvis den ekstra krone finansieres med en højere<br />

skat på løn og pensionsudbetalinger.<br />

Spørgsmålet er så, hvorfor finansieringsomkostningerne stiger så kraftigt, når<br />

skattetrykket øges? Forklaringen er, at høje marginalskatter driver en kile ind<br />

mellem forbruget af varer og forbruget af fritid. Beskatning af arbejdsindkomst<br />

gør det mere attraktivt at holde fri. Et højt skattetryk betyder derfor en<br />

stor forvridning af forbrugsmønstret i udgangssituationen. Derved bliver det<br />

meget dyrt – målt i velfærd – at øge denne kile mellem forbruget af varer og<br />

forbruget af fritid yderligere.<br />

Når indkomstskatten er meget høj, kan yderligere stigninger i skatten medføre<br />

en så kraftig reduktion i arbejdsudbud, beskæftigelse og produktion, at<br />

skatteprovenuet falder - selv om skattesatserne altså er sat op. I denne situati-<br />

1,0<br />

0,9<br />

0,8<br />

0,7<br />

0,6<br />

0,5<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

on vil det være meningsløst at sætte skatterne yderligere op, fordi der ikke<br />

kommer penge i kassen, og finansieringsomkostningerne pr. skattekrone<br />

derfor bliver “uendeligt” høje. I den beregning, hvor “lønmodtagerne betaler”<br />

vil yderligere stigninger i skatten på lønindkomst f.eks. medføre et fald i det<br />

samlede skatteprovenue, når den gennemsnitlige skat på lønindkomst kommer<br />

op på et niveau, der er ca. 30 pct.enheder højere end i dag. Der er derfor<br />

en øvre grænse for, hvor stort et provenu staten kan få ind, hvis de beskæftigede<br />

alene skal stå for finansieringen. Mulighederne for at skaffe flere offentlige<br />

midler vil herefter være helt udtømte: højere skatteprocenter vil ganske<br />

enkelt blive udhulet af et fald i skattebaserne, jf. figur 7.8.3.<br />

Figur 7.8.3. Provenuvirkning på langt sigt af en stigning i bundskatten<br />

på 5 pct.enheder. ved forskellige niveauer for beskatningen af indkomst.<br />

Opgjort i pct. af BNP i startåret.<br />

Pct. Pct.<br />

5<br />

4<br />

3<br />

2<br />

1<br />

0<br />

-1<br />

Udgangspunkt<br />

-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55<br />

Kilde: DREAM og egne beregninger<br />

Lønmodtagere betaler Alle betaler<br />

Når overførselsmodtagerne også betaler den højere skat (“alle betaler”), skal<br />

skattesatserne noget højere op, før mulighederne for at øge skatteprovenuet er<br />

helt udtømte. Det skyldes som nævnt, at denne finansieringsregel trækker på<br />

et større skattegrundlag, og er mindre forvridende.<br />

5<br />

4<br />

3<br />

2<br />

1<br />

0<br />

-1<br />

199


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Men konklusionen er alligevel klar: Hvis skattetrykket i forvejen er højt, vil<br />

det kræve en forholdsvis stor stigning i skatten at finansiere en given stigning<br />

i de offentlige udgifter.<br />

200


8<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Pensionssystemet og den<br />

samfundsmæssige opsparing<br />

Opsparingen i dansk økonomi er afgørende for den fremtidige levestandard.<br />

En højere opsparing indebærer et mindre forbrug på kort sigt, men et højere<br />

forbrug på lang sigt.<br />

Der er særligt tre elementer i det danske pensionssystem, der påvirker opsparingen.<br />

Det er folkepensionen, arbejdsmarkedspensionerne og den særlige<br />

skattemæssige behandling af pensionsopsparing. Analysen i dette kapitel<br />

belyser, hvorledes disse tre elementer påvirker den samlede opsparing i dansk<br />

økonomi.<br />

Den fremtidige udvikling i opsparingen i dansk økonomi er særlig interessant<br />

som følge af de demografiske forskydninger, der imødeses, jf. kapitel 6. Udsigten<br />

til flere ældre i de kommende årtier rejser spørgsmålet, om opsparingen<br />

i dansk økonomi er tilstrækkelig til at sikre en balanceret økonomisk<br />

udvikling fremover. Analysen i dette kapitel viser blandt andet, at<br />

• Den samlede opsparing i dansk økonomi er på niveau med opsparingen i<br />

de øvrige EU-lande. Der er altså ikke et særligt dansk opsparingsproblem.<br />

• Der er ikke udsigt til et markant fald i opsparingen i takt med, at befolkningen<br />

ældes.<br />

Det skyldes først og fremmest, at arbejdsmarkedspensionerne øger den samfundsmæssige<br />

opsparing. Det er der to årsager til. For det første nedbringer<br />

husholdningerne ikke fuldt ud anden opsparing i takt med, at arbejdsmar-<br />

201


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

kedspensionerne opbygges. For det andet forudsættes det, at der i tilrettelæggelsen<br />

af finanspolitikken ikke tages hensyn til værdien af udskudte skatter i<br />

pensionskasserne, jf. kapitel 7. Det betyder, at der føres en relativ stram finanspolitik.<br />

Når ordningerne er fuldt udbygget, vil arbejdsmarkedspensionerne<br />

ifølge beregningerne i dette kapitel øge opsparingskvoten i dansk økonomi<br />

med ca. 2 pct.enheder.<br />

Det vurderes altså, at arbejdsmarkedspensionerne vil have en betydelig effekt<br />

på opsparingen i dansk økonomi. Analysen peger derimod på, at den opsparingsfremmende<br />

effekt af den skattemæssige begunstigelse af individuelle<br />

pensioner er relativt beskeden:<br />

• Der er fortsat en betydelig privatøkonomisk gevinst forbundet med pensionsopsparing<br />

relativt til anden opsparing. Det skyldes en lav effektiv<br />

beskatning.<br />

• Modelberegninger tyder på, at en yderligere begunstigelse af individuelle<br />

pensioner kan betyde en mindre nationalformue på længere sigt, og altså<br />

virke stik imod hensigten.<br />

Der er flere kriterier, der kan lægges til grund for en samlet vurdering af,<br />

hvorvidt opsparingen i dansk økonomi er tilstrækkelig. Der er dels hensynet<br />

til den makroøkonomiske udvikling, dels hensynet til at de fremtidige ældre<br />

kan opretholde en indkomst, der står i rimelig forhold til deres indkomst som<br />

erhvervsaktive, og endelig hensynet til fordelingen mellem de nutidige og de<br />

fremtidige generationer. Analysen i dette kapitel peger på, at<br />

• Opsparingen er tilstrækkelig til at sikre en afbalanceret makroøkonomisk<br />

udvikling, hvor udlandsgælden afdrages, og der derefter opbygges et<br />

nettotilgodehavende i udlandet på ca. 25 pct. af BNP i år 2050.<br />

• De fremtidige pensionister vil have en ganske høj levestandard. Den typiske<br />

pensionist vil have en indkomst, der svarer til ca. 85 pct. af indkomsten<br />

som erhvervsaktiv. For grupper med en lavere indkomst vil dækningsgraden<br />

være endnu højere.<br />

• For så vidt angår fordelingen mellem nutidige og fremtidige generationer<br />

vises det, at skattestigningen fra 2005 og frem ikke ændrer på, at de<br />

kommende generationer vil have en materiel levestandard, der er betydeligt<br />

højere end de nulevendes levestandard. Den højere levestandard<br />

skyldes de vedvarende tekniske fremskridt.<br />

Analysen giver imidlertid ikke et svar på, hvilken fordeling mellem de nutidige<br />

og de fremtidige generationer, der er den rigtige. Det kræver en subjektiv,<br />

politisk afvejning.<br />

202


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

8.1. Hvorfor er den samfundsmæssige opsparing vigtig?<br />

Det er den samfundsmæssige opsparing, der er afgørende for de fremtidige<br />

forbrugsmuligheder. En højere opsparing i dag vil enten betyde et større produktionsapparat<br />

herhjemme eller større fordringer på udlandet. Hvad enten<br />

opsparingen anvendes til at finansiere indenlandske investeringer eller erhverve<br />

udenlandske fordringer, øges de fremtidige forbrugsmuligheder.<br />

Større opsparing giver enten større investeringer.....<br />

Hvis den højere opsparing resulterer i større investeringer, vil produktion og<br />

indkomst, herunder lønninger, stige på længere sigt. Forbrugsmulighederne<br />

vil også øges men i mindre grad end indkomsten, eftersom det større kapitalapparat<br />

kræver større løbende investeringer blot for at kompensere for slid<br />

og værdiforringelse.<br />

.....eller mindre udlandsgæld<br />

For en lille åben økonomi som den danske vil en højere opsparing i højere<br />

grad føre til nedbringelse af udlandsgælden, mens det indenlandske investeringsniveau<br />

forbliver forholdsvis upåvirket. I dette tilfælde vil produktion og<br />

realløn ikke stige, men indkomsten vil stige som følge af den større formue<br />

og de deraf følgende større renteindtægter.<br />

Nationalformuen stiger i begge tilfælde<br />

Hvad enten den øgede opsparing resulterer i større investeringer eller mindre<br />

udlandsgæld, vil nationalformuen stige. Nationalformuen udgøres dels af det<br />

indenlandske kapitalapparat dels af Danmarks nettotilgodehavender på udlandet.<br />

Det indenlandske kapitalapparat består af bygninger, maskiner samt<br />

infrastruktur som f.eks. storebæltsbroen.<br />

Højere opsparing giver højere levestandard på længere sigt<br />

Antages den private opsparing at stige – f.eks. som følge af at husholdningerne<br />

i højere grad end tidligere bekymrer sig om deres (fremtidige) levestandard<br />

som ældre pensionister - vil det betyde et højere samlet privatforbrug på<br />

længere sigt, se figur 8.1.1. Det antages konkret, at husholdningerne fra år<br />

2010 mindsker deres forbrug med, hvad der svarer til ca. 1 pct. af BNP. En<br />

uddybende gennemgang af de samfundsøkonomiske effekter findes i bilag 1.<br />

...men lavere levestandard på kortere sigt<br />

Det lavere forbrug betyder en højere opsparing og derfor øges husholdningernes<br />

formue. Der går imidlertid ifølge beregningerne ca. 20 år inden den<br />

højere opsparing resulterer i et større samlet forbrug. Den langsigtede stigning<br />

i levestandarden sker altså på bekostning af levestandarden på kortere<br />

sigt. Højere opsparing er derfor ikke nødvendigvis altid en god idé.<br />

203


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 8.1.1. Forbrugsudvikling ved en højere opsparing.<br />

204<br />

Pct. Pct.<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

-1,5<br />

-2,0<br />

1998 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100<br />

Forbrug Betalingsbalance<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM, se bilag 1.<br />

Offentlig konsolidering kan ligeledes øge levestandarden på længere sigt<br />

Det er ikke kun et mindre privat forbrug, der kan bidrage til at sikre en højere<br />

levestandard på længere sigt. Hvis det offentlige forbrug mindskes, og den<br />

deraf følgende forbedring af den offentlige saldo bruges til at afdrage på den<br />

offentlige gæld, vil det øge nationalformuen på lang sigt, se bilag 1, hvor de<br />

samfundsøkonomiske effekter af offentlig konsolidering gennemgås.<br />

Offentlig eller privat konsolidering?<br />

Såvel offentlig som privat sparsommelighed kan altså give en større nationalformue<br />

på længere sigt. Det er i høj grad et politisk spørgsmål hvilken af de<br />

to strategier, der er mest hensigtsmæssig - altså en afvejning af offentlige<br />

serviceydelser som f.eks. børnehaver i forhold til private goder.<br />

For så vidt angår effekten på fordelingen mellem forskellige generationer kan<br />

der imidlertid være en væsentlig forskel på offentlig og privat konsolidering.<br />

Nedbringelse af den offentlige gæld er til gavn for de kommende generationer,<br />

mens en højere privat opsparing ikke nødvendigvis er det. Det stiller ikke<br />

nødvendigvis de kommende generationer bedre, at de nulevende husholdninger<br />

sparer mere op. En husholdnings opsparing sker med henblik på at for-<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

-0,5<br />

-1,0<br />

-1,5<br />

-2,0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

bruge mere senere i livet. Det faktum, at husholdningerne typisk videregiver<br />

en del af deres formue i form af arv, betyder imidlertid, at højere opsparing i<br />

et vist omfang er til gavn for de kommende generationer. Hertil kommer, at<br />

hvis finanspolitikken tilrettelægges, således at skatterne følger udviklingen i<br />

udgifterne, og der derfor er balance på budgettet, vil det betyde, at en højere<br />

opsparing nu giver lavere indkomstskatter på lang sigt, hvilket også er til<br />

gavn for de kommende generationer. Endelig sker der en omfordeling i pensionskasserne<br />

i forbindelse med dødsfald, der bevirker, at en højere opsparing<br />

kommer de efterfølgende generationer til gode. En højere privat opsparing<br />

kan derfor godt være et instrument til at omfordele mellem generationer på<br />

linie med offentlig opsparing.<br />

I modelberegningerne, der lægger til grund for figur 8.1.1 og som er nærmere<br />

beskrevet i bilag 1, betyder en højere privat opsparing en højere velfærd for<br />

de kommende generationer, idet der både er taget hensyn til arv, og til at<br />

skatten varierer, så der er balance på de offentlige budgetter.<br />

8.2. Opsparingen i dansk økonomi<br />

Opsparingen er den del af indkomsten, som ikke forbruges. Den samlede<br />

opsparing i dansk økonomi er derfor lig de samlede indkomster fratrukket det<br />

private og offentlige forbrug.<br />

8.2.1. Udviklingen i opsparingen<br />

Der skete et markant fald i opsparingen i dansk økonomi fra starten af<br />

1970erne til starten af 1980erne, jf. figur 8.2.1. Siden da er opsparingen igen<br />

steget, således at den danske opsparingskvote i dag er ca. 20 pct. af BNP.<br />

Den samlede opsparing opdeles i nationalregnskabet i den private og den<br />

offentlige opsparing. Opbygningen af udskudte skatter i pensionsinstitutterne,<br />

jf. kapitel 7, betyder imidlertid, at nationalregnskabets opdeling af opsparingen<br />

i de to sektorer kan være misvisende. Den offentlige sektors opsparing<br />

undervurderes.<br />

205


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Figur 8.2.1. Dansk bruttoopsparing fordelt på sektorer.<br />

206<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

-5<br />

-10<br />

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />

I alt Privat Offentlig<br />

Anm.: Tal fra det hovedreviderede nationalregnskab efter 1988.<br />

8.2.2. Er opsparingen i Danmark lav i et internationalt perspektiv?<br />

Det er en udbredt opfattelse, at opsparingen i Danmark er væsentligt lavere<br />

end i de vesteuropæiske lande, der normalt sammenlignes med. Analysen i<br />

dette afsnit viser, at denne konklusion ikke er korrekt. Det betyder ikke, at<br />

der ikke er et opsparingsproblem i dansk økonomi. Det betyder blot, at opsparingen<br />

ikke er specielt lav sammenlignet med de øvrige EU-lande.<br />

Nye revisioner tyder på højere opsparing<br />

Opsparingen i dansk økonomi har siden starten af 1990erne været på niveau<br />

med opsparingen i de øvrige EU-lande, når der anvendes de seneste nationalregnskabstal,<br />

der foreligger, se figur 8.2.2. Overgangen til nye nationalregnskabsprincipper<br />

(og den dertil knyttede revision af tallene) har betydet en<br />

opjustering af opsparingskvoten i Danmark på knap 3 pct.enheder, jf. igen<br />

figur 8.2.2.<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

-5<br />

-10


Figur 8.2.2. Opsparingen i Danmark og EU-15.<br />

DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Pct. af BNP Pct. af BNP<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98<br />

Danmark EU15<br />

Anm.: Tal fra det hovedreviderede nationalregnskab efter 1988. For EU-15 er opsparingskvoten<br />

opgjort efter de gamle nationalregnskabsprincipper. Som diskuteret i hovedteksten<br />

vil effekten på EU-landenes opsparing af overgangen til nye principper være mindre<br />

end effekten på opsparingen i dansk økonomi.<br />

Kilde: OECD Economic Outlook og Danmarks Statistik.<br />

Overgangen til nye nationalregnskabsprincipper har ikke forøget opsparingskvoten<br />

i de øvrige EU-lande i samme grad, som tilfældet har været i Danmark.<br />

Ifølge Eurostat (1999) har overgangen til de nye opgørelsesmetoder<br />

således kun hævet opsparingskvoten for de 15 EU-lande under ét med ca. ¾<br />

pct. Den større revision af opsparingen herhjemme relativt til de øvrige EUlande<br />

afspejler en større revision af investeringerne. Således indebar overgangen<br />

til de nye principper, at investeringer i dansk økonomi blev opjusteret<br />

med ca. 17 pct., mens der for de øvrige EU-lande kun skete en opjustering på<br />

ca. 7 pct.<br />

Opsparingen i dansk økonomi i 1990erne synes således at være på niveau<br />

med opsparingen i de øvrige EU-lande.<br />

Det er ikke en særlig gunstig demografisk struktur, der er årsagen til, at opsparingen<br />

i dansk økonomi er på niveau med opsparingen i de øvrige EU-<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

207


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

lande. Et simpelt mål for den demografiske sammensætning er den såkaldte<br />

ældreandel, altså andelen af den samlede befolkning, der er ældre end 65 år. I<br />

Danmark er ældreandelen nu ca. 15 pct., mens den i EU-landene under ét er<br />

knap 16 pct. - der er altså ikke nogen væsentligt forskel. Internationale undersøgelser<br />

tyder på, at en stigning i ældreandelen på 1 pct.enhed alt andet lige<br />

mindsker opsparingskvoten med ca. 0,25 pct.enheder 1 . Forskelle i demografi<br />

kan derfor højest forklare en forskel i opsparingskvoten på 0,3 pct.enhed.<br />

Udover udefra givne faktorer som demografi påvirkes opsparingen af en<br />

række politisk bestemte faktorer, som f.eks. niveauet af de offentlige pensioner<br />

og beskatningen af opsparing. I de kommende afsnit redegøres der for,<br />

hvorledes disse politisk bestemte faktorer påvirker opsparingen i Danmark.<br />

8.3. Opsparing og pensionssystemer<br />

Der er generelt to typer af systemer til finansiering af pensionsordninger.<br />

Pay-as-you-go systemer - som folkepensionen - er karakteriseret ved, at pensioner<br />

til de nuværende pensionister betales af de nuværende erhvervsaktive.<br />

I opsparingsbaserede ordninger - som arbejdsmarkedspensionerne - vil den<br />

enkeltes pension afspejle den forrentede værdi af den enkeltes tidligere indbetalinger<br />

– eventuelt korrigeret for de indbyggede forsikringsordninger.<br />

Pensionsopsparing i såvel her-og-nu systemer som opsparingsbaserede systemer<br />

har det til fælles, at de begge til en vis grad mindsker husholdningernes<br />

behov for anden opsparing. I de følgende to afsnit belyses i hvor høj grad<br />

de to former for pensionsformue mindsker den øvrige opsparing.<br />

8.3.1. Hvordan påvirker offentlige pensioner tilskyndelsen til at<br />

spare op?<br />

Offentlige pensioner mindsker behovet for at spare op til alderdommen. Hertil<br />

kommer, at offentlige pensioner bidrager til at mindske usikkerheden om<br />

de fremtidige indkomster. Det mindsker den private opsparing yderligere.<br />

En mindre privat opsparing, som følge af et højere niveau for den offentlige<br />

pension, er ikke nødvendigvis et problem. En mindre opsparing kan f.eks.<br />

afspejle, at folk føler sig mere sikre omkring deres fremtidige levestandard og<br />

derfor har et mindre behov for opsparing. I givet fald er den mindre opsparing<br />

udtryk for en højere velfærd for husholdningerne.<br />

1 Sammenhængen mellem demografi og opsparingskvote er taget fra Bryant & Mckibben<br />

(1998), der ud fra tidligere undersøgelser konkluderer, at en stigning i ældreandelen på 1<br />

pct.enhed formentlig mindsker opsparingskvoten med 0,25 pct.enheder.<br />

208


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Offentlige pensioner vil også påvirke opsparingen indirekte, idet de offentlige<br />

pensioner tilskynder befolkningen til at trække sig tidligere tilbage fra arbejdsmarkedet.<br />

Jo tidligere tilbagetrækning, jo større opsparing er nødvendig<br />

for at opretholde en given levestandard i pensionisttilværelsen. Det øger behovet<br />

for at spare op til alderdommen. Denne effekt på tilbagetrækningen<br />

trækker derfor i retning af en højere privat opsparing. Al erfaring tyder imidlertid<br />

på, at tilbagetrækningseffekten på den private opsparing er af mindre<br />

betydning, Kotlikoff (1979) og Feldstein (1974).<br />

Konsekvenser af højere folkepension<br />

De samfundsøkonomiske konsekvenser af folkepensionen kan illustreres ved<br />

en modelberegning af, hvad der ville ske, hvis de offentlige pensioner - rent<br />

hypotetisk - blev forhøjet med 10 pct. fra år 2010. I modelberegningen ses<br />

der bort fra, at en højere folkepension kan føre til et ændret tilbagetrækningsmønster.<br />

En stigning i folkepensionen vil øge forbruget på kort sigt på trods af, at stigningen<br />

i folkepensionen er fuldt finansieret, se tabel 8.3.1. Det skyldes, at der<br />

sker en omfordeling fra de yngre erhvervsaktive generationer, der sparer op,<br />

til de ældre pensionister, der i højere grad forbruger deres indkomst.<br />

På lidt længere sigt falder forbruget imidlertid. Det skyldes, at den lavere<br />

private opsparing på kortere sigt betyder en lavere privat formue på længere<br />

sigt. Den lavere private formue afspejles i en større udlandsgæld.<br />

209


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Tabel 8.3.1. Samfundsøkonomiske konsekvenser af en forhøjelse af folkepensionen<br />

med 10 pct. Finansieret ved en forhøjelse af indkomstskatterne.<br />

Ændringer i forhold til grundforløb.<br />

2015 2040 Lang sigt<br />

Privat forbrug, pct............................................................ 0,4 -0,3 -0,5<br />

Husholdningernes formue, pct. af BNP........................... -1 -3 -5<br />

-Fri formue ................................................................. -1 -3 -5<br />

-Pensionsformue......................................................... 0 0 0<br />

National formue, pct. af BNP. ......................................... -1 -3 -5<br />

-Tilgodehavender i udlandet....................................... -1 -3 -5<br />

-Værdien af det indenlandske kapitalapparat.............. 0 0 0<br />

Betalingsbalancen, pct. af BNP. ...................................... -0,1 -0,1 -0,1<br />

Handelsbalance, pct. af BNP. .......................................... -0,1 0,0 0,1<br />

Skat på indkomst, pct.enheder......................................... 0,6 0,7 0,8<br />

Beskæftigelse, pct............................................................ -0,1 -0,1 -0,1<br />

Samlet produktion, pct..................................................... -0,0 -0,1 -0,1<br />

Anm.: Det antages, at folkepensionen kun fortrænger anden opsparing med 50 pct. For en<br />

uddybende diskussion af fortrængning se afsnit 8.4.<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />

Stigningen i folkepensionen nødvendiggør umiddelbart en stigning i beskatning<br />

af personlig indkomst (dvs. løn- og overførselsindkomster) på ca. 0,6<br />

pct.enhed. Den højere indkomstskat mindsker beskæftigelsen med 0,1 pct. på<br />

længere sigt. Det svarer til et fald på ca. 2.500 fuldtidsbeskæftigede. Den<br />

mindre beskæftigelse betyder en mindre produktion på længere sigt.<br />

Ændringen i folkepensionen medfører en betydelig omfordeling mellem generationerne,<br />

jf. figur 8.3.1. Den højere folkepension indebærer en velfærdsgevinst<br />

for de personer, der er på pension i 2010, altså generationer født før<br />

1945. En højere folkepension vil også være en gevinst for de personer, der<br />

står lige foran at skulle pensioneres, altså de 40-65-årige.<br />

Velfærden for personer, der på tidspunktet for forhøjelsen af folkepensionen<br />

er 40 år, påvirkes stort set ikke af ændringen, idet gevinsten i form af højere<br />

folkepension stort set modsvares af den højere skat. For personer, der er yngre<br />

end 40 år og for samtlige kommende generationer, er forhøjelsen af folkepensionen<br />

ensbetydende med et fald i livsindkomsten på op til godt ½ pct.<br />

210


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Figur 8.3.1. Velfærdsgevinster målt i pct. af livsindkomst for de forskellige<br />

aldersgrupper ved en stigning i folkepensionen i år 2010.<br />

Pct. Pct.<br />

1,4<br />

1,2<br />

1,0<br />

0,8<br />

0,6<br />

0,4<br />

0,2<br />

0,0<br />

-0,2<br />

-0,4<br />

-0,6<br />

-0,8<br />

1890<br />

1910<br />

1930<br />

1950<br />

1970<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM.<br />

1990<br />

2010<br />

2030<br />

Kort horisont<br />

2050<br />

2070<br />

2090<br />

2110<br />

1,4<br />

1,2<br />

1,0<br />

0,8<br />

0,6<br />

0,4<br />

0,2<br />

0,0<br />

-0,2<br />

-0,4<br />

-0,6<br />

-0,8<br />

Det er ikke kun de offentlige pensioner, der mindsker husholdningernes behov<br />

for anden opsparing - det gælder også for arbejdsmarkedspensionerne.<br />

8.3.2. Øger arbejdsmarkedspensionerne den samlede opsparing?<br />

Der er sket en betydelig udbygning af arbejdsmarkedspensionerne siden<br />

midten af 1980erne, jf. kapitel 2. Udbygningen ventes at fortsætte i de kommende<br />

årtier.<br />

Der er to kanaler, hvorigennem arbejdsmarkedspensionerne kan påvirke den<br />

nationale opsparing. For det første vil der være en direkte opsparingsfremmende<br />

effekt, der opstår fordi arbejdsmarkedspensionerne kun delvist fortrænger<br />

anden opsparing. For det andet kan arbejdsmarkedspensionerne bidrage<br />

til en større nationalformue på længere sigt, selv hvis husholdningerne<br />

fuldt ud kompenserer ved at mindske anden opsparing eller øge låntagningen.<br />

Det skyldes, at de fradragsberettigede indbetalinger til arbejdsmarkedspensionerne<br />

medfører en stramning af finanspolitikken, fordi der i tilrettelæggelsen<br />

af finanspolitikken ikke tages hensyn til, at den offentlige sektor oparbej-<br />

211


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

der et skjult aktiv i pensionskasserne i form af udskudte skatter. Analysen i<br />

afsnit 6.5 giver en grundig analyse af betydningen af udskudte skatter.<br />

Den direkte opsparingsfremmende effekt af arbejdsmarkedspensioner afhænger<br />

som nævnt ovenfor af, i hvor høj grad indbetalingerne til arbejdsmarkedspension<br />

fortrænger anden opsparing.<br />

Graden af fortrængning kan bestemmes ved at se på, hvorledes indbetalinger<br />

til arbejdsmarkedspensioner påvirker indbetalinger til privattegnede pensionsordninger.<br />

De privattegnede ordninger er det opsparingsalternativ, der<br />

minder mest om arbejdsmarkedspensioner. En undersøgelse af husholdningernes<br />

pensionsindbetalinger i 1995 viser, at for hver 100 kr. en husholdning<br />

- for given indkomst, alder og uddannelse - indbetaler i arbejdsmarkedspension,<br />

vil husholdningen alt andet lige reducere indbetalinger til privattegnede<br />

ordninger med ca. 6 kr., jf. boks 8.3.1. For husholdninger med en længerevarende<br />

uddannelse er fortrængningen noget højere, nemlig 12 kr.<br />

De estimerede fortrængningsprocenter undervurderer formentlig fortrængningen.<br />

Når f.eks. en 50 årig person skal afgøre behovet for at indbetale til<br />

privat pensionsordning, er det afgørende ikke, hvor meget vedkommende<br />

indbetaler til arbejdsmarkedspensioner i det givne år. Det er derimod de<br />

samlede tidligere indbetalinger forrentet, altså vedkommendes pensionsformue,<br />

der er den mest relevante størrelse. Der er imidlertid kun tal for indbetalingerne<br />

i et givet år og ikke for formuen.<br />

Arbejdsmarkedspensioner kan meget vel fortrænge andre typer af opsparing<br />

og ikke blot anden pensionsopsparing. Det er f.eks. muligt, at indbetalinger<br />

til arbejdsmarkedspensioner får husholdningerne til at reducere afdrag på<br />

huslån tilsvarende. Det kan derfor være relevant at se på, hvorledes udviklingen<br />

i husholdningernes nettoaktiver påvirkes af indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner.<br />

En typisk husholdnings nettoaktiver består af beholdninger af<br />

aktiver som penge, værdipapirer og værdien af bolig fratrukket den finansielle<br />

gæld. Det har imidlertid ikke været muligt at påvise en negativ sammenhæng<br />

mellem udviklingen i nettoaktiver og indbetalinger til pensionsordninger.<br />

Det skyldes sandsynligvis kvaliteten af tallene, se boks 8.3.1.<br />

'<br />

212


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

Boks 8.3.1. Fortræningseffekter af arbejdsmarkedspensioner.<br />

For at bestemme i hvor høj grad indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner fortrænger indbetalinger<br />

til privattegnede ordninger opstilles en generel model for indbetalinger af privattegnede<br />

ordninger. Det antages, at husholdningens indbetalinger afhænger af indkomst, alder,<br />

uddannelse, boligform samt indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner.<br />

Modellen er estimeret ud fra skatteoplysninger om ca. 60.000 husstande i 1995. Resultatet af<br />

estimationen er vist i tabellen nedenfor. Den forklarede variabel er indbetalinger til privattegnede<br />

pensionsordninger.<br />

Der er en signifikant positiv sammenhæng mellem indbetalinger til privattegnede ordninger<br />

og såvel indkomst som uddannelse. For en given indkomst og en given uddannelse er der<br />

imidlertid en signifikant negativ sammenhæng mellem indbetalinger til privattegnede pensionsordninger<br />

og indbetalinger til arbejdsmarkedspension.<br />

Koefficient t-værdi<br />

Konstantled........................................................... 9.173,7 10,2<br />

Indkomst ............................................................... 27,9 49,4<br />

Alder ..................................................................... 45,2 19,1<br />

Alder Kvadreret .................................................... 0,5 24,4<br />

Korterevarende uddannelse................................... 349,7 3,4<br />

Mellemvarende uddannelse .................................. 982,2 5,8<br />

Længerevarende uddannelse................................. 2.436,6 11,5<br />

Arbejdsmarkedspensioner..................................... -0,057 -23,3<br />

Det har ikke været muligt at finde en signifikant negativ sammenhæng mellem nettoformuen<br />

og arbejdsmarkedspensioner. Det skyldes formentlig, at datasættet kun indeholder oplysninger<br />

om ændringer (flows) og ikke beholdninger (stocks). Ændringen i friværdien i ejerbolig<br />

over ét år, f.eks. som følge af en højere offentlig vurdering, giver ikke nødvendigvis et retvisende<br />

billede af ændringen i formuen.<br />

Udenlandske undersøgelser, der anvender tal for størrelsen af pensionsformuen<br />

og den øvrige formue, tyder på en klar negativ sammenhæng mellem<br />

pensionsformuen og øvrig formue, jf tabel 8.3.2. OECD (1998) konkluderer,<br />

at pensionsfomue indebærer en fortrængning af anden formue på ca. 50 pct.<br />

Tabel 8.3.2. Effekten på privat opsparing af pensionsformue.<br />

Undersøgelse Land Fortrængning i pct.<br />

Gale (1998) .................................................... USA 92<br />

Diamond og Hausmann (1984)...................... USA 25-40<br />

Dicks-Mireaux &King (1984)........................ Canada 18<br />

Den manglende fortrængning kan skyldes flere faktorer:<br />

• Privat opsparing tjener andre formål end opsparing til alderdom. En væsentlig<br />

del af den private opsparing afspejler behovet for at sikre sig mod<br />

variationer i de fremtidige indkomster. En pension, der udbetales efter<br />

213


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

det 65. år, er ikke til megen glæde i forbindelse med et indkomsttab som<br />

40 årig - f.eks. i forbindelse med en ledighedsperiode.<br />

• En del af husholdningerne har ikke en anden formue, de kan reducere.<br />

Andelen af husholdninger, der indbetaler til en arbejdsmarkedspension,<br />

men ikke har anden formue, er ca. 20 pct. for unge husholdninger, mens<br />

den for ældre husholdninger kun er 10 pct., jf figur 8.3.2. Det anslås på<br />

baggrund af figur 8.3.2 , at ca. 15 pct. af husholdningerne ikke har anden<br />

opsparing. At så stor en del af husholdningerne ikke har anden opsparing,<br />

gør det sandsynligt, at udbygningen af arbejdsmarkedspensioner har øget<br />

den private opsparing. Det kan imidlertid indvendes, at husholdningerne<br />

blot ved låntagning (eller langsommere afbetaling af gæld) kan modgå<br />

effekten af pensionsopsparing. Der kan imidlertid være begrænsede muligheder<br />

for belåning.<br />

Figur 8.3.2. Andel af befolkningen, der ikke har positiv formue.<br />

214<br />

Pct. Pct.<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0<br />

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59<br />

Kilde: Lovmodellen<br />

Andel uden fri formue<br />

• Mange unge husholdninger er ikke så fremadsynede, at de tager hensyn<br />

til en forventet fremtidig pensionsydelse, når de bestemmer sig for, hvor<br />

meget de ønsker at forbruge i dag.<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0


DANMARK SOM FOREGANGSLAND<br />

• Arbejdsmarkedspensionerne synliggør behovet for at spare op til alderdommen.<br />

Derfor vil husholdningerne ønske at spare mere op<br />

Der er altså ganske meget, der tyder på, at arbejdsmarkedspensioner ikke blot<br />

fortrænger husholdningernes øvrige opsparing, men meget vel kan få husholdningerne<br />

til at øge deres samlede opsparing. Det er imidlertid vanskeligt<br />

at se den opsparingsfremmende effekt i tallene for den samlede opsparing , jf.<br />

boks 8.3.2.<br />

215


ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM<br />

Boks 8.3.2. Den opsparingsfremmende effekt af arbejdsmarkedspensionerne:<br />

Hvor er makroeffekterne?<br />

Husholdninger nedbringer kun i beskedent omfang anden opsparing i forbindelse med indbetalinger<br />

til arbejdsmarkedspensioner. Det tyder mange undersøgelser på, se tabel 8.3.2. Disse<br />

undersøgelser er baseret på oplysninger vedrørende den enkelte husholdning (mikro-data).<br />

Det er imidlertid svært at se den opsparingsfremmende effekt i de makroøkonomiske mål for<br />

opsparing. Det betyder imidlertid ikke, at effekten ikke er der:<br />

Indvending I: Der er stort set ingen fri opsparing<br />

Pensionsopsparing udgør i dag størstedelen af den samlede opsparing, se nedenstående tabel.<br />

Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at pensionsopsparing bare har fortrængt den frie<br />

opsparing. At afgøre om der er fuld fortrængning eller ej, kræver en viden om, hvad opsparingen<br />

ville have været i fravær af arbejdsmarkedspensionerne.<br />

Den private sektors opsparing<br />

Mia.kr. 1994 1995 1996<br />

Pensionsopsparing........................ 48 51 55<br />

Fri opsparing ................................ -16 6 14<br />

Nettoopsparing ............................. 32 57 69<br />

Anm. Pensionssektorens opsparing er beregnet som nettoindbetalinger plus den reale<br />

forretning.<br />

Kilde: Andersen mfl. (1998).<br />

Indvending II: Hvis arbejdsmarkedspensionerne øger den samlede opsparing, hvorfor afspejles<br />

det så ikke i en højere opsparingskvote ?<br />

Forklaringen kan være, at arbejdsmarkedspensionerne faktisk har en relativt beskeden effekt<br />

på opsparingskvoten, her beregnet til ca. 2 pct.enheder. Det kan derfor være svært at se effekten<br />

i udviklingen i opsparingskvoten, der er påvirket af en lang række andre faktorer,<br />

herunder ikke mindst konjunkturforløbet, der kan give anledning til store udsving.<br />

Beregningerne i dette kapitel understreger altså, at arbejdsmarkedspensionernes opsparignsfremme<br />

ikke kan bestemmes ud fra udviklingen i opsparingskvoten for den samlede økonomi.<br />

Mere generelt er der ofte også væsentlige metodiske problemer med også mere formelle<br />

undersøgelser baseret alene på udviklingen over tid i opsparing og pensioner, se CBO (1998).<br />

Der skal undersøgelser baseret på oplysninger om de enkelte husholdninger til for at fastlægge<br />

graden af fortrængning, og dermed effekten på opsparing og nationalformue.<br />

Den samfundsøkonomiske betydning af arbejdsmarkedspensioner illustreres i<br />

tabel 8.3.3, der viser forskellen mellem et forløb, hvor indbetalingerne vokser<br />

som forventet og et hypotetisk forløb, hvor indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner<br />

ophører fra år 2010 og frem. Det forudsættes i overensstemmelse<br />

med OECD (1998), at der kun sker en fortrængning af anden opsparing på 50<br />

pct., således at hvis pensionsformuen (efter