Ejer, andelshaver eller lejer? - Boligselskabernes Landsforening

bl.dk

Ejer, andelshaver eller lejer? - Boligselskabernes Landsforening

Ejer, andelshaver eller lejer? Økonomi- og Erhvervsministeriet Finansministeriet Indenrigs- og Sundhedsministeriet Justitsministeriet Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Skatteministeriet Socialministeriet Maj 2003


Ejer, andelshaver eller lejer?


Ejer, andelshaver eller lejer? Maj 2003 Oplag: 2.000 ISBN trykt udgave: 87-7862-174-7 EAN stregkode 9788778621740 ISBN elektronisk udgave: 87-7862-175-5 EAN stregkode 9788778621747 Publikationen kan bestilles hos: Schultz Information Vognmagergade 7 1120 København K. Tlf.: 43 63 23 00 e-mail: schultz@schultz.dk Publikationen kan også hentes på Økonomi- og Erhvervsministeriets hjemmeside: www.oem.dk Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til: Økonomi- og Erhvervsministeriet Slotsholmsgade 10-12 1216 København K. Tlf.: 33 92 33 50 Design: MONTAGEbureauet ApS Repro og tryk: Kailow Graphic A/S, arbejdsmiljøcertificeret efter OHSAS 18001 Fotos til publikationen er leveret af: MONTAGEbureauet ApS 2 Ejer, andelshaver eller lejer?


Indholdsfortegnelse Forord .............................................................................................. 5 Kapitel 1 Lejernes mulighed for at overtage deres almene bolig på ejer- eller andelsbasis – sammenfatning ........................... 7 1.1 Udvalgets opgaver ............................................................ 8 1.2 Afgrænsning af udvalgets arbejde ...................................... 9 1.3 Den almene boligsektor .................................................... 9 1.4 Udvalgets anbefalinger til hovedlinjer i en reform ............ 11 1.5 Juridiske aspekter ........................................................... 15 1.6 Internationale erfaringer ................................................. 15 1.7 Reformens effekter og langsigtede økonomiske konsekvenser .................................................................. 15 1.8 Oversigt over udvalgets anbefalinger ............................... 18 Kapitel 2 Ejerformerne og de boligsociale opgaver ............................. 19 2.1 Beskrivelse af den eksisterende boligmasse ....................... 20 2.2 Ejerlejligheder ................................................................ 22 2.3 Andelsboliger ................................................................. 24 2.4 Den almene boligsektor .................................................. 26 2.5 Boligsociale opgaver ....................................................... 20 Kapitel 3 Mulig model for lejernes overtagelse af deres bolig som ejer- eller andelsbolig og beskrivelse af organisering af blandede ejerformer ............................... 43 3.1 Indledning ..................................................................... 44 3.2 Gældende regler om salg ................................................. 45 3.3 En mulig model for lejernes overtagelse af deres bolig ...... 46 3.4 Salg af ledige lejemål i problemramte områder ................ 63 3.5 Organisering af blandede ejendomme ............................. 63 Kapitel 4 Konsekvenser ...................................................................... 69 4.1 Forventet efterspørgsel efter køb af almene boliger ........... 70 4.2 Reformens indflydelse på det øvrige boligmarked ............ 97 4.3 Økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne ................................................. 109 4.4 Beboersammensætningen og kommunal anvisning ........ 128 4.5 Vedligeholdelse og forbedringer ..................................... 142 Ejer, andelshaver eller lejer? 3


Kapitel 5 Internationale erfaringer .................................................. 151 5.1. England – Right to Buy ................................................ 152 5.2. Holland – deregulering og frivilligt salg ........................ 156 5.3 Sverige – omdannelse til bostadsret ............................... 161 Bilag .......................................................................................... 167 Bilag 1. Oversigt over finansiering – almene familieboliger ... 168 Bilag 2. Køb som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse 169 Bilag 3. Metode .................................................................. 185 Bilag 4. Individuel boligstøtte ............................................. 193 Bilag 5. Forventet efterspørgsel opdelt efter boligens geografiske beliggenhed og opførelsesår samt lejerens alder .................................................. 195 Bilag 6. Kommunegrupper ................................................. 200 Bilag 7. Støtteordninger mv. der har betydning for de økonomiske konsekvenser ved salg af almene boliger 202 4 Ejer, andelshaver eller lejer?


Forord Det er regeringens målsætning, at der skal være større valgfrihed for den enkelte. Det gælder også i forhold til valg af boligform. Regeringen ønsker derfor at gennemføre en reform, der giver lejerne i almene familieboliger mulighed for at overtage deres bolig på ejer- eller andelsbasis. På denne baggrund blev der nedsat et embedsmandsudvalg, som skulle forberede, hvordan en sådan reform kan gennemføres. Udvalget har nu fremlagt en juridisk holdbar model for, hvorledes lejerne kan få mulighed for at overtage deres almene bolig. Udvalget har i den forbindelse blandt andet set på overtagelsesvilkår, de økonomiske og boligsociale konsekvenser samt mulighederne for, at provenuet fra salget anvendes til nyt alment byggeri. På baggrund af udvalgets forslag til hovedlinjer i en reform vil regeringen drøfte udspillet med de forskellige aktører på boligmarkedet, herunder de kommunale parter. Rapporten sendes derfor i høring hos de relevante parter. På baggrund af drøftelserne med aktørerne vil regeringen i løbet af efteråret fremsætte lovforslag, der giver lejerne i almene familieboliger mulighed for at overtage deres boliger. Bendt Bendtsen Ejer, andelshaver eller lejer? 5


6 Ejer, andelshaver eller lejer?


1. Lejernes mulighed for at overtage deres almene bolig på ejer- eller andelsbasis – sammenfatning Ejer, andelshaver eller lejer? 7


Regeringen ønsker at gennemføre en reform, der giver lejerne i de almene boliger mulighed for at overtage deres bolig på ejer- eller andelsbasis. Formålet med reformen er at give de almene lejere mulighed for frit at vælge, om de vil købe deres bolig eller, om de vil blive boende som lejere på uændrede vilkår. Endvidere er det også hensigten at skabe en øget blanding af ejerformer blandt andet i problemramte områder med henblik på at opnå en mere varieret beboersammensætning. Regeringen nedsatte i februar 2002 et embedsmandsudvalg, som skulle beskrive og analysere, hvordan en reform kan gennemføres. 1.1 Udvalgets opgaver Udvalget har haft følgende opgaver: Udvalgets opgave er at forberede en reform, der giver beboerne i almene boliger adgang til at overtage deres bolig på ejer- eller andelsbasis. Udvalget skal beskrive, hvordan en sådan ordning kan gennemføres. I den forbindelse skal de juridiske aspekter inddrages. Herunder skal de organisatoriske konsekvenser for de berørte boligafdelinger overvejes. Endvidere skal udvalget belyse de økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden og det offentlige. Det skal herunder overvejes, efter hvilke principper prisen skal fastsættes, ved beboernes overtagelse af deres almene bolig. I disse overvejelser skal det inddrages, at prisen på den ene side skal være så lav, at ordningen bliver attraktiv for beboerne, og på den anden side så høj, at beboerne ikke ved videresalg kan kapitalisere fordelen ved en lav leje. Udvalget skal belyse, hvilke konsekvenser ordningen vil få for andre dele af boligmarkedet. Endelig skal udvalget belyse, hvilke konsekvenser ordningen kan forventes at få for forbedringsaktiviteten, beboersammensætningen og mobiliteten i de berørte almene bebyggelser. 8 Ejer, andelshaver eller lejer?


Udvalget skal i sine overvejelser inddrage erfaringerne fra salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme samt internationale erfaringer på området, herunder særligt erfaringerne fra England. 1.2 Afgrænsning af udvalgets arbejde Ifølge kommissoriet skal almene lejere have adgang til at overtage deres bolig på ejer- eller andelsbasis. Almene ungdomsboliger og almene ældreboliger, som er en del af de almene boliger, er imidlertid opført til behovsbestemt udlejning. Almene ungdomsboliger anvises af boligorganisationen til unge uddannelsessøgende og andre unge med et særligt behov derfor. Lejerne af disse boliger kan kun blive boende en vis periode, idet boligorganisationen skal opsige lejeaftalen, når lejeren har fuldført sin uddannelse, eller de forudsætninger, hvorunder boligen blev udlejet, ikke længere er til stede. Almene ældreboliger er boliger, der er særligt indrettet til brug for ældre og personer med handicap. Boligerne kan både være almindelige ældreboliger og plejeboliger. Plejeboliger er boliger, hvortil der er knyttet omsorgs- og servicefunktioner med tilhørende personale svarende til den pågældende beboergruppes behov, og de er indført som en boligtype, der skal afløse plejehjem. Lejere af ældreboliger skal visiteres af kommunalbestyrelsen. På denne baggrund forekommer det ikke hensigtsmæssigt at lade retten til at overtage sin bolig omfatte ungdomsboliger og ældreboliger. Udvalget har derfor valgt at afgrænse beskrivelsen og analysen af en reform til almene familieboliger. 1.3 Den almene boligsektor Den almene boligsektor har til opgave at løse en række boligsociale opgaver ved at opføre og administrere udlejningsboliger, hvortil der ydes offentlig støtte. Den almene boligsektor udgør med ca. 490.000 boliger en femtedel af den samlede boligmasse. Heraf er de ca. 470.000 almene familieboliger. Ejer, andelshaver eller lejer? 9


En almen boligorganisation består ud over selve boligorganisationen af en række afdelinger, hvori boligerne er beliggende. Der er ca. 760 almene boligorganisationer med i alt ca. 7.400 afdelinger. Der er meget stor spredning på størrelsen af såvel boligorganisationer som afdelinger. Boligorganisationens ledelse består af et repræsentantskab og en bestyrelse. Repræsentantskabet (evt. generalforsamlingen) varetager som øverste myndighed boligorganisationens overordnede anliggender og træffer således beslutning om erhvervelse, salg og væsentlig forandring af afdelingernes ejendomme, grundkøb og iværksættelse af nyt byggeri samt om ændring af vedtægterne og opløsning af organisationen. Det godkender endvidere afdelingernes regnskaber. Bestyrelsen varetager den øvrige overordnede ledelse af boligorganisationen og afdelingerne. Bestyrelsen er ansvarlig for udlejning, budgetlægning, regnskabsaflæggelse, lejefastsættelse og den daglige administration. Det er bestyrelsen, som udadtil forpligter både organisationen og de enkelte afdelinger. I de enkelte afdelinger afholdes der årlige afdelingsmøder, hvortil alle afdelingens beboere har adgang. Afdelingsmødet vælger en afdelingsbestyrelse, der udelukkende består af beboere i afdelingen. Afdelingsmødet godkender afdelingens budget og iværksættelse af arbejder og aktiviteter i afdelingen samt fastsætter en husorden. Afdelingerne er økonomisk uafhængige af hinanden, ligesom de er økonomisk uafhængige af boligorganisationen. Dette indebærer, at lejen i den enkelte afdeling skal fastsættes således, at den kan dække alle afdelingens udgifter (balancelejeprincippet). Det er afdelingerne, der har skødet på de almene boligejendomme. Efter de gældende regler kan boligorganisationerne ikke sælge boligerne enkeltvis. Dette gælder både salg til lejerne og salg til udefrakommende købere. De almene boligorganisationer er underlagt et kommunalt tilsyn. Med henblik på at øge sektorens selvfinansiering samt imødegå problemer i eksisterende byggeri indbetaler afdelingerne bidrag til boligorga- 10 Ejer, andelshaver eller lejer?


nisationens dispositionsfond og til Landsbyggefonden. Nybyggerifonden, der alene tilføres midler fra afdelinger med tilsagn efter 1998, har til formål at yde støtte til opførelse af nyt alment byggeri. Udlejningen af almene boliger sker som udgangspunkt efter et ventelisteprincip. Kommunen har til løsning af boligsociale opgaver anvisningsret til 1/4 af de ledige almene boliger. Anvisningen kan udvides ved aftale mellem kommunen og boligorganisationen. Herudover kan det aftales, at op til 90 pct. af de ledige boliger, der ikke anvises af kommunen, udlejes efter særlige kriterier. 1.4 Udvalgets anbefalinger til hovedlinjer i en reform De følgende kapitler indeholder udvalgets analyser og overvejelser om blandt andet de juridiske og organisatoriske aspekter, jf. kapitel 3, de økonomiske konsekvenser og anvendelsen af provenuet ved salg, jf. afsnit 4.1 og 4.3, og de boligsociale konsekvenser, jf. afsnit 4.4. På denne baggrund anbefaler udvalget følgende hovedlinjer for en reform. Nye muligheder for lejerne Det foreslås, at det som udgangspunkt er lejerne i de enkelte afdelinger, der beslutter, om lejerne skal have mulighed for at overtage deres bolig som ejer- eller andelsboliger. Er der flertal for overtagelse, kan lejere, der ønsker at købe deres bolig, melde sig som køber på et hvilket som helst tidspunkt i løbet af deres lejeperiode. Lejere, der ikke ønsker at købe deres bolig, bliver boende som almene lejere på uændrede vilkår. Der henvises til kapitel 3. Reformen ændrer således ikke de nuværende lejeres rettigheder. Når en lejer flytter, vil der ske genudlejning efter de gældende regler, men samtidig vil den nye lejer få samme ret til at købe som den fraflyttede lejer. For fremtidigt støttet alment nybyggeri skal det være en forudsætning for tilsagn, at den enkelte lejer kan overtage boligen, hvis han ønsker det. Dermed vil lejernes mulighed for at købe deres bolig ikke være afhængig af en afdelingsbeslutning i nyt alment byggeri. Derudover får de enkelte boligorganisationer også mulighed for at træffe beslutning om at tillade, at lejerne i organisationens afdelinger kan Ejer, andelshaver eller lejer? 11


overtage deres boliger. I de tilfælde vil det ikke være nødvendigt, at der er flertal herfor i afdelingerne. Det almene byggeri skal fortsat bidrage til at løse boligsociale opgaver. Dette formål tilgodeses blandt andet ved, at lejerne først får mulighed for at overtage deres bolig i byggeri, der har fungeret som alment byggeri i 10 år. Vilkår for overtagelse De økonomiske vilkår for overtagelse er udformet under hensyn til, at der vil være lejere, der er interesserede i at overtage deres bolig. Samtidig skal prisen fastsættes sådan, at lejerne ikke opnår store kapitalgevinster herved. Prisfastsættelsen skal desuden ske under hensyntagen til, at der bliver et rimeligt provenu pr. solgt bolig. Endelig tillægges det vægt, at reformen bidrager til et mere velfungerende boligmarked. Det foreslås derfor, at prisen fastsættes på markedsvilkår både for ejerog andelsboliger, men at 30 procent af salgsprisen først forfalder til betaling, når boligen videresælges. Teknisk vil der være tale om, at Tabel 1.1 Lejerens vilkår ved køb af en gennemsnitlig almen bolig med en markedspris på 755.000 kr. Del af Bolig- Netto- Stigning Forventet markedsprisen, omkostning husleje ved køb efterspørgsel som køberen og afdrag før køb2) finansierer ved køb1) (kr.) (kr. pr. md.) (kr. pr. md.) (kr. pr. md.) (Antal) Salg til markedsprisen Salg til markedsprisen med et rentefrit 755.000 6.600 2.500 4.100 2.-4.000 stående lån på 30 pct. 528.000 4.600 2.500 2.100 30.-60.000 Anm.: Tallene er afrundede. Priserne er skønsmæssigt fremskrevet til 1. januar 2002. Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. 1) Boligomkostningen dækker grundskyld, ejendomsværdiskat, real forrentning efter skat samt løbende drifts- og vedligeholdelsesomkostninger. Der er forudsat en markedsrente på 6 pct. Boligomkostningerne vurderes at blive stort set de samme, uanset om en almen bolig købes som ejerbolig eller som andelsbolig til markedsprisen, da skattemæssige forskelle vil afspejles i markedsprisen. Der er forudsat sædvanlige finansieringsvilkår. 2) Nettohusleje er lig husleje fratrukket individuel boligstøtte. 12 Ejer, andelshaver eller lejer?


Nybyggerifonden yder et rentefrit stående lån på 30 procent af prisen, der forfalder ved videresalg, jf. afsnit 4.1. Det betyder, at Nybyggerifonden modtager den fulde markedspris for boligen fratrukket gæld og forholdsmæssig indfrielse af pantegæld m.v. Dermed lægges der i prisfastsættelsen ikke op til at forskelsbehandle køberne afhængigt af, om de ønsker at overtage deres bolig som ejer- eller andelsbolig. Der skal være tale om et reelt valg mellem ejer- og andelsboliger. Det er vurderingen, at markedsprisen for en almen bolig i gennemsnit vil blive 755.000 kr. Lejernes vilkår ved overtagelse af en gennemsnitlig almen bolig er vist i tabel 1.1. Anvendelse af provenuet ved salg Hovedsigtet er, at nettoprovenuet skal anvendes til nyt alment byggeri. Salgssummen anvendes først til forholdsmæssig indfrielse af pantegælden m.v. Af det resterende provenu foreslås det, at en mindre del tilfalder de berørte ejendomme, mens størstedelen indbetales til Nybyggerifonden. Der henvises til afsnit 3.3.9. En mindre andel af nettoprovenuet får beboerne i de berørte ejendomme lov til at beholde i fællesskab. Disse midler kan anvendes til at kompensere for øgede administrative udgifter eller til at styrke grundlaget for arbejder på deres fælles ejendom. Beløbet fastsættes til 5 procent af nettoprovenuet svarende i gennemsnit til omkring 6.500 kr. pr. solgt bolig. Nybyggerifonden, der er en del af Landsbyggefonden, har til formål at yde støtte til opførelse af nyt alment byggeri, jf. afsnit 1.3. Der vil skulle fremlægges nærmere regler for anvendelsen af de overførte midler i Nybyggerifonden med henblik på en forøgelse af det almene boligbyggeri. Der skal tages hensyn til, at den enkelte boligorganisation i dag efter de gældende regler kan disponere over midlerne i boligorganisationens dispositionsfond efter nærmere fastsatte regler. De har derfor i en længerevarende periode efter salget krav på at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu i Nybyggerifonden til anvendelse i forbindelse med muligt nybyggeri i boligorganisationen, forudsat at der foreligger kommunalt tilsagn. Endvidere vil boligorganisationen have krav på at få tilbageført midler til afholdelse af andre udgifter inden for dispositionsfondens formål. Ejer, andelshaver eller lejer? 13


Det kunne blandt andet være tilskud til dækning af tab ved driften af boligorganisationens afdelinger, udlån til renovering af boligorganisationens afdelinger og i et vist omfang til beboerrådgivning mv. Økonomi- og erhvervsministeren vil skulle fastsætte nærmere retningslinjer i disse tilfælde om, at beløbet vil skulle tilbageføres, hvis Nybyggerifonden på baggrund af en samlet vurdering finder, at de ansøgte midler er rimelige og nødvendige med henblik på at forbedre den pågældende afdelings situation, ligesom det gøres til en betingelse for tilbageførelsen, at aktiviteterne ikke kan finansieres på anden måde, der er sædvanlig inden for sektoren. Hvor stort et nybyggeri af almene boliger, som salgsprovenuet formentligt kan finansiere, fremgår af tabel 1.3 samt af afsnit 4.3.2. Varetagelse af de boligsociale opgaver Kommunerne skal fortsat kunne løse deres boligsociale opgaver. Derfor foreslåes det, at reformen drøftes med de kommunale parter. Anvisning til almene boliger er i dag den væsentligste mulighed for kommunerne for at løse de boligsociale opgaver. Derfor anvendes størstedelen af salgsprovenuet også til nyt alment byggeri. Den samlede boligmasse vil dermed forøges med reformen. Hertil kommer, at kommunernes behov for anvisning til almene boliger ikke er konstant, men ændres til stadighed blandt andet på grund af den generelle økonomiske udvikling såvel nationalt som regionalt. En anden faktor af betydning er det fremtidige behov for boliger til nytilkomne flygtninge. Behovet er det seneste 1 1/2 år faldet markant, men der er usikkerhed om det fremtidige niveau. Dette er nærmere belyst i afsnit 4.4.4. For at fremme en mere varieret beboersammensætning blandt andet i problemramte boligområder, foreslås det, at boligafdelingerne skal kunne beslutte i nærmere bestemt omfang at sælge ledige boliger til udefrakommende under forudsætning af, at boligerne sælges på rene markedsvilkår, at kommunen er enig i beslutningen og at lejemålet har stået ledigt i mindst 1 måned. Der henvises til afsnit 4.4.3. 14 Ejer, andelshaver eller lejer?


1.5 Juridiske aspekter Reformen vil indebære en række ændringer af boliglovgivningen. Justitsministeriet og Kammeradvokaten har vurderet den foreslåede models forhold til grundlovens § 73. Det er Justitsministeriets og Kammeradvokatens vurdering, at modellen ikke vil indebære ekspropriation. Der henvises til afsnit 3.3.12. 1.6 Internationale erfaringer I flere af de lande, som Danmark normalt sammenligner sig med, er der gennemført reformer om salg af almene/almennyttige, kommunale eller statslige boliger. Det er imidlertid særdeles vanskeligt at overføre de internationale erfaringer til danske forhold. Det skyldes, at der er betydelige forskelle på graden af subsidiering og regulering af de enkelte landes boligmarkeder, og at der er store forskelle mellem landenes sammensætning af ejerformer på boligmarkedet. En af de væsentlige forskelle mellem udvalgets forslag til en reform og de lande, som har gennemført lignende reformer, er, at de ikke har anvendt provenuet til nybyggeri. Når størstedelen af provenuet anvendes til nybyggeri, vil den samlede boligmasse forøges. Blandt andet også derfor kan erfaringerne fra disse lande ikke overføres på Danmark. I kapitel 5 beskrives elementerne i de forskellige reformer og erfaringerne hermed i England, Holland og Sverige. 1.7 Reformens effekter og langsigtede økonomiske konsekvenser Reformen vil have en række økonomiske konsekvenser for den almene sektor og det offentlige, jf. afsnit 4.3. Det er dog vanskeligt at beregne disse konsekvenser. Reformens sigte er, at alle lejere får et reelt valg mellem at eje og leje, men valgmuligheden afhænger af, om den enkelte afdeling eller den enkelte boligorganisation beslutter, at lejerne får denne mulighed. Dernæst kan den enkelte lejers personlige præferencer øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Ejer, andelshaver eller lejer? 15


Tabel 1.2 nedenfor viser en beregning af de økonomiske konsekvenser, forudsat at alle lejere får muligheden for at købe. Som det fremgår af tabellen, vil der kunne frigives betydelige værdier med reformen, hvoraf langt størstedelen vil blive overført til Nybyggerifonden. Som følge af det stående lån vil Nybyggerifonden have et udestående lån med pant i fast ejendom, indtil boligerne omsættes igen. De samlede økonomiske konsekvenser for det offentlige er svære at vurdere, da de blandt andet afhænger af salgsmønstret og omfanget af et eventuelt efterfølgende nybyggeri. Salget af boligerne vil have afledte konsekvenser i form af mistede fremtidige indtægter for boligorganisationerne, der dog modsvares af, at organisationerne efter salget ikke vil have udgifter til renovering mv. af de solgte boliger. For Landsbyggefonden vil der være afledte konsekvenser i form af mistede fremtidige indtægter, der dog modsvares af, at der efter salget Tabel 1.2 Samlede økonomiske konsekvenser for parterne frem til og med 2020, nutidsværdi 16 Ejer, andelshaver eller lejer? Salg til markedspris Salg til markedspris med et rentefrit stående lån på 30 pct. Skønnet antal solgte boliger 4.000 60.000 (mio. kr.) (mio. kr.) Boligorganisationerne1) –70 –1.500 Landsbyggefonden2) –190 –970 Nybyggerifonden 340 8.290 Staten 120 2.850 Kommunerne 40 860 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. Omkostningerne ved salg samt de fem procent af nettoprovenuet, som tilfalder boligafdelingen, er fratrukket. 1) Salget af boligerne vil have afledte konsekvenser for boligorganisationerne i form af mistede fremtidige indtægter for boligorganisationerne, der dog modsvares af, at organisationerne efter salget ikke vil have udgifter til renovering mv. af de solgte boliger. 2) For Landsbyggefonden vil den primære konsekvens være mistede fremtidige indtægter, der modsvares af, at der efter salget ikke vil være behov for støtte til renovering af de solgte boliger.


ikke vil være behov for at give tilsagn om støtte til renovering af de solgte boliger. Endvidere bortfalder allerede givne tilsagn om støtte til de solgte boliger. Herudover vil fonden skulle dække tab i de få tilfælde, hvor det viser sig, at salgssummen ikke er tilstrækkelig til at dække de indestående lån og salgsomkostninger. Staten vil få tilbagebetalt grundkapital samt opnå besparelser på løbende støtte og individuel boligstøtte, når boligerne ikke længere er lejeboliger. Kommunerne vil som staten få tilbagebetalt grundkapital samt opnå besparelser på løbende støtte og individuel boligstøtte, når boligerne ikke længere er lejeboliger. Omfanget af det nybyggeri, der kan finansieres af salgsprovenuet i Nybyggerifonden, fremgår af nedenstående tabel 1.3. Det forudsættes, at Nybyggerifonden betaler ydelsesstøtten til nybyggeriet, mens kommunerne betaler grundkapitalen på 7 pct. svarende til de p.t. gældende regler. Eftersom de solgte boliger ikke udgår af boligbestanden, vil nybyggeriet bidrage til at forøge den samlede boligmasse. Tabel 1.3 Nybyggerifondens provenu samt muligt nybyggeri efter gældende støtteniveau Salg til markedspris Salg til markedspris med et rentefrit stående lån på 30 pct. Skønnet antal solgte boliger 4.000 60.000 Nybyggerifondens provenu pr. solgt bolig1) Muligt nybyggeri 90.000 kr. 140.000 kr. pr. 1.000 solgte boliger 260 boliger 400 boliger Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. Omkostningerne ved salg samt de fem procent af nettoprovenuet, som tilfalder boligafdelingen, er fratrukket. Der er ikke taget hensyn til, at boligorganisationerne i begrænset omfang vil få mulighed for at trække på Nybyggerifonden til andre formål end nybyggeri. Det er forudsat, at kommunerne betaler 7 procent i grundkapital. 1) Markedsprisen – og dermed også provenuet – pr. solgt bolig vil være væsentligt større ved salg til markedsprisen med et rentefrit stående lån end ved salg til markedsprisen med sædvanlig finansiering. Årsagen er, at væsentligt flere beboere vil have råd til at købe de lidt dyrere almene boliger, hvis en del af købesummen finansieres ved et stående rentefrit lån. Ejer, andelshaver eller lejer? 17


1.8 Oversigt over udvalgets anbefalinger Der er i nedenstående boks 1.1. givet en oversigt over udvalgets anbefalinger til hovedlinjer i en reform. Boks 1.1 Oversigt over udvalgets anbefalinger • Alle lejere i almene familieboliger skal frit kunne overtage deres lejlighed som ejer- eller andelsbolig, såfremt der er flertal herfor i afdelingen. Den enkelte boligorganisation kan også give tilladelse hertil. Det støttede almene byggeri skal dog være over 10 år gammelt. Der ændres i øvrigt ikke ved lejernes vilkår, herunder regler om ventelister m.v. • For fremtidigt byggeri af almene familieboliger vil det være en forudsætning for offentligt støttetilsagn, at lejerne får ret til at overtage deres lejlighed, når byggeriet er 10 år gammelt. • Prisen for overtagelse fastsættes på markedsvilkår både for ejer- og andelsboliger. 30 pct. af salgsprisen forfalder dog først til betaling, når boligen videresælges. Det sker i form af et rentefrit stående lån i Nybyggerifonden. • Størstedelen af provenuet anvendes til nybyggeri. - Efter indfrielse af pantegæld m.v. overføres langt størstedelen af (netto)provenuet til Nybyggerifonden. - 5 pct. af provenuet får beboerne i de berørte ejendomme lov til at beholde i fællesskab, som kompensation for øgede administrative udgifter til blandede ejendomme. - De berørte boligorganisationer får desuden efter nærmere fastsatte regler mulighed for udover nybyggeri at trække på Nybyggerifonden til andre formål f.eks. udlån til renovering og dækning af driftstab. • Kommunerne skal fortsat kunne løse deres boligsociale opgaver. Anvisning til almene boliger er i dag den væsentligste mulighed for kommunerne for at løse de boligsociale opgaver. Størstedelen af provenuet anvendes derfor til nybyggeri. Reformen drøftes med de kommunale parter. • For at opnå en mere varieret beboersammensætning blandt andet i problemramte boligområder får afdelingen eller boligorganisationen adgang til at sælge ledige boliger til andre under forudsætning af, at det sker på rene markedsvilkår, at kommunen er enig og lejligheden har stået ledig 1 måned. 18 Ejer, andelshaver eller lejer?


2. Ejerformerne og de boligsociale opgaver Ejer, andelshaver eller lejer? 19


I dette kapitel præsenteres – efter en kort statistisk beskrivelse af hele boligmassen – de ejerformer, der primært er relevante i forbindelse med salg af almene boliger som ejerboliger eller andelsboliger, dvs. ejerlejligheder, private andelsboliger og den almene boligsektor. 2.1 Beskrivelse af den eksisterende boligmasse Boligmassens fordeling efter ejer- og udlejningsforhold og ændringerne i disse forhold siden 1960 er belyst i tabel 2.1. Tabel 2.1 Boligmassen fordelt efter ejer- og udlejningsforhold 19601) 1981 2002 Tusinder Antal Pct. Antal Pct. Antal Pct. Ejerboliger 2) heraf: 668 46 1.162 54 1.328 53 Ejerlejligheder (0) (0) (112) (5) (117) (5) Andre boliger (668) (46) (1.050) (49) (1.211) (48) Andelsboliger 3) 15 1 45 2 167 7 Almene boliger 144 10 331 15 491 19 Private udlejningsboliger 2,4) 567 39 545 25 493 20 Stat og kommune 69 5 79 4 44 2 I alt 1.463 100 2.162 100 2.523 100 1) Opgørelsen for 1960 omfatter kun beboede boliger 2) Private boliger med uoplyst udlejningsforhold eller ubenyttede på tællingstidspunktet i 1981og 2002 er fordelt således, at enfamiliehuse er henført til ejerboliger, mens øvrige boliger er henført til private udlejningsboliger 3) Antallet af andelsboliger i 1960 og 1981 er skønnet 4) Inkl. udlejede ejerlejligheder og parcelhuse (hhv. 78.685 og 55.198 boliger i 2002) Kilde: Erhvervs- og Boligstyrelsens opgørelse på baggrund af tal fra Danmarks Statistik Overordnet set består boligmassen af 53 pct. ejerboliger, 41 pct. lejeboliger og 7 pct. andelsboliger. Andelen af ejerboliger er siden 1960 forøget fra 46 til 53 pct. Godt halvdelen af denne stigning kan henføres til muligheden for at etablere ejer- 20 Ejer, andelshaver eller lejer?


lejligheder i 1966. Ejerlejlighederne udgør i dag 5 pct. af boligmassen. Hovedparten af ejerlejlighederne er opstået ved opdeling af private udlejningsejendomme i ejerlejligheder. Denne udvikling ophørte i 1979, hvor der blev stoppet for opdeling af ejendomme opført før 1966. Der er dog stadig mange udlejede ejerlejligheder, der normalt sælges som ejerboliger, når lejeren flytter. Der har endvidere siden 1966 været et begrænset nybyggeri af ejerlejligheder. Den resterende stigning i andelen af ejerboliger skyldes, at ejerboliger i form af parcelhuse og tæt-lavt byggeri siden 1960 har udgjort en relativt stor andel af nybyggeriet. Andelen af private andelsboliger er siden 1960 steget fra ca. 1 til 7 pct. af boligmassen. Udover den ovenfor nævnte omdannelse af private lejeboliger til andelsboliger kan stigningen i andelen af andelsboliger henføres til et ret omfattende nybyggeri af andelsboliger, efter at det i 1981 blev muligt at opføre disse med offentlig støtte. Hovedparten af andelsboligerne er beboet af andelshavere. Resten af andelsboligerne er beboet af lejere, der ønskede at forblive lejere, da andelsboligforeningen købte ejendommen. Disse boliger sælges normalt til en andelshaver, når lejeren flytter. Andelen af lejeboliger er siden 1960 faldet fra 54 til 41 pct. af boligmassen. Der er i perioden sket store ændringer i fordelingen af lejeboligerne efter ejerforhold. Andelen af private lejeboliger er siden 1960 faldet fra 39 til 20 pct. af boligmassen. Baggrunden er især, at mange private udlejningsejendomme er overtaget af lejerne på andelsbasis eller opdelt i ejerlejligheder. Omdannelsen til andelsboliger har især fundet sted efter indførelsen af tilbudspligten i 1975. Endvidere blev der især i 1970’erne nedrevet en del ældre utidssvarende private udlejningsejendomme i forbindelse med sanering. Endelig har private udlejningsejendomme især siden omkring 1970 kun udgjort en beskeden andel af nybyggeriet. Andelen af almene boliger er siden 1960 steget fra 10 til 19 pct. af boligmassen. Denne stigning skyldes helt overvejende, at de almene boliger i perioden har udgjort en relativt stor andel af nybyggeriet. Andelen af lejeboliger tilhørende staten og kommunerne er siden 1960 faldet fra 5 til 2 pct. Den overvejende del af disse boliger tilhører beliggenhedskommunen. Faldet skyldes især Københavns Kommunes salg af de fleste af kommunens udlejningsboliger. Også andre kommuner har Ejer, andelshaver eller lejer? 21


solgt ud af deres udlejningsboliger. Til gengæld er der siden 1987 opført en del kommunale ældreboliger. 2.2 Ejerlejligheder Ejerlejlighedssystemet er karakteriseret ved, at der sker en opdeling i lejligheder eller andre rum af selve den faste ejendom. Disse enheder ejes hver for sig særskilt. Ejerlejligheder kan kun oprettes i ejendomme, som i deres helhed opdeles i ejerlejligheder. Reglerne herom findes i ejerlejlighedsloven. Der kan ske opdeling i ejerlejligheder i ejendomme, hvis opførelse er påbegyndt efter 1. juli 1966, bygninger, der ikke indeholder andre lejligheder eller rum end 2 beboelseslejligheder, når en række kvalitetskrav er opfyldt, fredede bygninger, bygninger, der udelukkende anvendes til andet end beboelse (erhverv), bygninger, der lovligt er opdelt i ejerlejligheder i henhold til tidligere lovgivning samt visse former for ældreboliger og kondemnerede bygninger. Der kan ikke ske opdeling af ejendomme tilhørende almene boligorganisationer eller private andelsboligforeninger. Ejerlejligheder etableres ved, at ejeren af ejendommen indleverer en anmeldelse om ejendommens opdeling i ejerlejligheder til tinglysning. Normalt vil de fleste ejerlejligheder først blive solgt efterhånden, som lejeren flytter, således at ejerlejlighederne kan sælges til købere, der selv kan anvende ejerlejlighederne til beboelse. Hver ejerlejlighed anses som en selvstændig fast ejendom. Men opdelingen er ikke fuldstændig, idet det kun er ejendommens enkelte lejligheder, der bliver ejerlejlighedsejerens særejendom. Ejeren af en ejerlejlighed har sammen med de andre lejlighedsejere i ejendommen ejendomsret til grunden, fælles bestanddele og tilbehør m.v. efter et fordelingstal, der fastsættes som en brøkdel. Er der ikke fastsat fordelingstal, er lejlighederne ligestillede. Det forhold, at de enkelte ejerlejligheder anses som selvstændige ejendomme, medfører, at de enkelte ejerlejlighedhedsejere kan optage lån med pant i deres ejerlejlighed. Alle ejere af ejerlejligheder er obligatoriske medlemmer af ejerforeningen. Ejerforeningens øverste myndighed er generalforsamlingen, der vælger en bestyrelse til varetagelse af ejendommens daglige drift. På 22 Ejer, andelshaver eller lejer?


generalforsamlingen har ejerne stemmeret efter fordelingstal. Beslutninger på generalforsamlingen træffes ved almindeligt stemmeflertal, dog kræves normalt kvalificeret flertal (2/3 af de stemmeberettigede) ved salg, fornyelser, nyanskaffelser og ændringer af væsentlig karakter. Ændringer af fordelingstallene kræver som udgangspunkt enstemmighed. Det er også generalforsamling og i det daglige en bestyrelse, der administrerer de fælles anliggender for ejerne, såsom fælles vedligeholdelse, renovation, forsikringer o.lign. Ejerforeningen og bestyrelsen kan indgå aftaler med tredjemand om de fælles anliggender. Derudover kan den enkelte ejerforening have vedtægter og ordensregler som eksempelvis regulerer forhold vedrørende brugen af de enkelte lejligheder, brugen af fælles ejendom, fordelingen af visse særlige udgifter eller om vedligeholdelse af bygninger og installationer m.v. Fællesudgifterne mellem ejerne reguleres efter fordelingstal eller ligeligt mellem ejerne. Det drejer sig om alle udgifter, der vedrører grunden, bygningens fælles bestanddele, fælles indretning og fælles forsyningsog serviceordninger. Fællesudgifter er typisk udgifter til almindelig drift, vedligeholdelse og forbedringer. Derudover kan der eventuelt opkræves bidrag til en grundfond, der kan imødegå uforudsete udgifter til vedligeholdelsesarbejder. Endelig kan der opkræves særlige bidrag til omfattende vedligeholdelsesindsats. Bestyrelsen udarbejder normalt et årligt budget over de forventede fællesudgifter og de enkelte ejeres andel heraf opkræves normalt løbende som ejerforeningsbidrag. Ejerne hæfter personligt (med hele deres formue), solidarisk (for hele kravet) og direkte over for tredjemand (fælleskreditorer) for krav mod ejerforeningen. Økonomi- og erhvervsministeren har udarbejdet en vejledende vedtægt for ejerforeninger, der gælder medmindre andet er vedtaget og tinglyst. Hvis sælgeren af en ejerlejlighed til beboelse har forlangt en pris, der er væsentligt højere end lejlighedens værdi, kan køberen forlange prisen nedsat til et beløb, der af boligretten skønnes rimeligt. Bestemmelsen er uden praktisk betydning. Ejer, andelshaver eller lejer? 23


2.3 Andelsboliger Ved en andelsboligforening forstås en forening, der har til formål at drive en ejendom på andelsbasis, således at foreningens medlemmer som andelshavere har andel i foreningens formue, og den enkelte andelshaver i forbindelse hermed har en særskilt brugsret til en bestemt bolig i ejendommen. Brugsretten kan også omfatte erhvervslokaler. Regelgrundlaget for andelsboliger er andelsboligloven. Derudover indeholder lejeloven og almenboligloven visse specielle regler om andelsboliger. Andelsboliger kan etableres på to forskellige måder: For det første kan andelsboliger etableres ved, at lejerne i en udlejningsejendom danner en andelsboligforening, som køber ejendommen af ejeren. Andelsboligforeningens køb af ejendommen kan ske på grundlag af en frivillig aftale mellem ejeren og foreningen eller efter lejelovens regler om tilbudspligt. Sker overdragelsen på grundlag af en frivillig aftale, skal mindst en trediedel af ejendommens beboelseslejere være medlemmer af andelsboligforeningen, og der er ingen regler om fastsættelsen af købesummen. Sker overdragelsen efter reglerne om tilbudspligt, skal mindst halvdelen af ejendommens beboelseslejere være medlemmer af andelsboligforeningen, og lejerne skal have tilbudt ejendommen til samme købesum og øvrige vilkår, som ejeren kan dokumentere, kan opnås ved salg til anden side. De lejere, der ikke ønsker at være medlemmer af andelsboligforeningen, fortsætter som lejere i andelsboligforeningens ejendom. Disse boliger vil normalt af andelsboligforeningen blive solgt til nye andelshavere, efterhånden som lejerne fraflytter ejendommen. For det andet kan andelsboliger etableres ved, at en andelsboligforening opfører nybyggeri eller køber en nyopført ejendom, hvor foreningens medlemmer hver får brugsret til en bolig. Der er siden 1981 ydet offentlig støtte til etablering af andelsboliger ved nybyggeri. Efter lovændring i 2002 er støtten blevet afskaffet med virkning fra 2005, jf. lov nr. 1086 af 17. december 2002. Det er andelsboligforeningen, der ejer foreningens ejendom. De enkelte andelshavere ejer en andel af foreningens formue og har kun en brugsret til deres andelsbolig. Som følge heraf er det kun andelsbolig- 24 Ejer, andelshaver eller lejer?


foreningen, der kan optage lån med pant i ejendommen. Andelsindskuddet finansieres typisk dels kontant, dels ved lån optaget i et pengeinstitut. Pengeinstitutterne har udviklet forskellige sikkerhedsarrangementer som alternativ til lån med pant i andelsboliger. Disse arrangementer giver dog ikke långiver samme sikkerhed som en panteret. Andelsboligforeningens øverste myndighed er generalforsamlingen, der vælger en bestyrelse til varetagelse af foreningens daglige drift. På generalforsamlingen har hver andelshaver én stemme. Beslutninger på generalforsamlingen træffes med almindeligt flertal, idet der dog normalt kræves kvalificeret flertal (2/3) til gennemførelse af beslutninger af mere vidtgående karakter, som f.eks. ændring af fordelingen af boligafgiften mellem andelshaverne. Foreningens udgifter dækkes af en boligafgift, der fordeles mellem andelshaverne. Det drejer sig om ydelser på lån optaget af andelsboligforeningen samt udgifter til almindelig drift og vedligeholdelse. Nogle andelsboligforeninger foretager endvidere henlæggelser til fremtidige større vedligeholdelses- og forbedringsarbejder. Andelshaverne hæfter som udgangspunkt alene med deres indskud for forpligtelser, der vedrører foreningen. Der er dog mulighed for at optage lån med personlig og solidarisk hæftelse. Økonomi- og erhvervsministeren har udarbejdet en vejledende vedtægt for andelsboligforeninger. Der er i andelsboligloven fastsat regler om maksimalpriser ved overdragelse af andelsboliger. Efter disse regler må prisen ikke overstige værdien af andelen i foreningens formue med tillæg af individuelle forbedringer i boligen og eventuelt tillæg eller fradrag for boligens vedligeholdelsesstand. Ved opgørelsen af foreningens formue må værdien af foreningens ejendom ikke ansættes højere end anskaffelsesprisen, den kontante værdi som udlejningsejendom (ansat af en valuar) eller den senest ansatte ejendomsværdi. Til disse værdier kan dog lægges værdien af forbedringer udført på ejendommen efter anskaffelsen eller vurderingen. Ejer, andelshaver eller lejer? 25


2.4 Den almene boligsektor 2.4.1 Indledning Almene boliger opføres og drives af almene boligorganisationer. Dog kan almene ældreboliger også opføres og drives af kommuner, amtskommuner og selvejende institutioner. Der er i alt ca. 760 almene boligorganisationer med i alt ca. 7.400 afdelinger, som drives på et nonprofit grundlag. Der er i alt ca. 491.000 almene boliger, hvilket svarer til ca. 19 pct. af den samlede boligmasse. Begrebet ”almen bolig” er samlebetegnelse for tre forskellige boligtyper, nemlig almene familieboliger, almene ældreboliger og almene ungdomsboliger. Etableres der servicearealer i forbindelse med ældreboliger, er der tale om plejeboliger. Familieboliger og ældreboliger kan tillige etableres som bofællesskaber. 2.4.2 Lovgrundlaget Det almene boligbyggeri reguleres af lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. (almenboligloven) og den almene lejelov. Byggeriet reguleres endvidere af en række bekendtgørelser udstedt i henhold til disse love. De vigtigste bekendtgørelser er driftsbekendtgørelsen, støttebekendtgørelsen og udlejningsbekendtgørelsen. Hertil kommer den enkelte boligorganisations vedtægter, jf. nærmere under 2.4.4. 2.4.3 Boligorganisationernes hovedformål m.v. Boligorganisationerne har som hovedformål at opføre, udleje, administrere, vedligeholde og modernisere almene boliger med tilhørende fællesfaciliteter. Derudover kan en boligorganisation (kun) udføre aktiviteter, som enten har en naturlig tilknytning til boligerne og administrationen af boligerne, eller som er baseret på den viden, som organisationen har oparbejdet gennem sin virksomhed. Disse aktiviteter kaldes sideaktiviteter eller accessorisk virksomhed. De sideaktiviteter, som en boligorganisation kan udøve, er opregnet i en bekendtgørelse (sideaktivitetsbekendtgørelsen). Boligorganisationerne kan således kun udføre aktiviteter, som hører under hovedformålet, og de tilladte sideaktiviteter. Som 26 Ejer, andelshaver eller lejer?


eksempler på lovlige sideaktiviteter kan nævnes administration af kommunale beboelsesejendomme, administration af grundejerforeninger, ejerforeninger, gård- og vejlaug og lignende, hvori boligorganisationen/afdelingerne er medlem, intern teknisk rådgivning og intern håndværksvirksomhed. Boligorganisationens aktiviteter er skattefritaget inden for rammerne af selskabsskatteloven og sideaktivitetsbekendtgørelsen. 2.4.4 Organisationsformer Der er 2 hovedtyper af almene boligorganisationer: boligorganisationer med egne boliger og boligorganisationer uden egne boliger. Til boligorganisationer med egne boliger hører et antal afdelinger, hvori boligerne er beliggende. Boligorganisationer uden egne boliger administrerer udelukkende andre boligorganisationers boliger. Almene boligorganisationer kan organiseres på forskellig vis: Boligorganisationer med egne boliger kan organiseres som • selvejende boligorganisationer • andelsboligorganisationer • garantiorganisationer (nye organisationer kan dog ikke organiseres som garantiorganisationer). Boligorganisationer uden egne boliger kan være enten • andelsselskaber eller • forretningsførerorganisationer, idet forretningsførerorganisationerne kan være organiseret som selvejende boligorganisationer, andelsboligorganisationer og garantiorganisationer. Forretningsførerorganisationer kan stifte datterorganisationer, og det er disse datterorganisationer, som bygger boligerne og ejer afdelingerne. Der kan ikke godkendes nye forretningsførerorganisationer. Nye boligorganisationer skal godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor organisationen vil etablere sig. Erhvervs- og Boligstyrelsen (tidl. Bygge- og Boligstyrelsen) har udarbejdet standardvedtægter for de forskellige boligorganisationsformer, men reglerne er stort set ens for alle boligorganisationer uanset organisationsformen. Vedtægterne indeholder regler om valg og sammensætning af de forskellige beboerdemokratiske organer, jf. nærmere un- Ejer, andelshaver eller lejer? 27


der 2.4.10, om procedure i forbindelse med afholdelse af møder i de nævnte organer osv. Der er ingen pligt til at anvende disse normalvedtægter, men hvis den enkelte boligorganisation udarbejder sine egne vedtægter, må de naturligvis ikke stride mod de gældende regler i love og bekendtgørelser, ligesom de heller ikke må give lejerne mindre ret til medindflydelse i forhold til de gældende regler. En boligorganisation (bortset fra andelsselskaberne og forretningsførerorganisationerne) består ud over selve boligorganisationen af en række afdelinger, hvori boligerne er beliggende. Boligorganisationen og de dertil hørende afdelinger udgør tilsammen en særlig juridisk konstruktion med gensidig afhængighed og indflydelse. 2.4.5 Økonomisk uafhængighed Afdelingerne er grundlaget for boligorganisationens virksomhed. Afdelingerne administreres som udgangspunkt af den boligorganisation, som de hører under. Afdelingerne er økonomisk uafhængige af hinanden, ligesom de er økonomisk uafhængige af boligorganisationen. Den enkelte afdeling er således en selvstændig økonomisk enhed, hvilket indebærer, at afdelingens indtægter (=lejeindtægterne) skal kunne dække afdelingens udgifter, jf. nærmere under 2.4.7. En afdeling hæfter kun for egne forpligtelser – og dermed ikke for andre afdelingers og boligorganisationens forpligtelser, ligesom boligorganisationen ikke hæfter for afdelingernes forpligtelser, medmindre den har påtaget sig en sådan forpligtelse. Selv om afdelingen udgør en selvstændig økonomisk enhed, har den kun en begrænset beslutningskompetence vedr. egne anliggender. Dette skyldes, at det er boligorganisationens bestyrelse, som har den overordnede ledelse af organisationen og afdelingerne, og som er ansvarlig for driften, herunder for at udlejningen, budgetlægningen osv. sker i overensstemmelse med de gældende regler. Det er således ikke selve afdelingen, som indgår de forskellige aftaler, der forpligter afdelingen, f.eks. lejeaftaler, ansættelseskontrakter og aftaler med håndværkere. Afdelingen kan heller ikke beslutte, at den ikke fortsat vil administreres af den boligorganisation, som afdelingen er en del af, men af en fremmed administrator, da det er boligorganisationens øverste myndighed (repræsentantskab eller generalforsamling), der træffer beslutning om, hvorvidt boligorganisationen helt eller delvist skal administreres af en forretningsfører. 28 Ejer, andelshaver eller lejer?


Hvert byggeforetagende skal som udgangspunkt udgøre en afdeling for sig, og den enkelte afdeling skal have skøde på ejendommen. Selv om den enkelte afdeling således har skøde på den ejendom, som afdelingen består af, har afdelingen ikke alle de ejerbeføjelser, som andre ejere af fast ejendom har. Afdelingen kan f.eks. ikke beslutte at sælge ejendommen. Denne ret tilkommer boligorganisationens øverste myndighed. Begrundelsen herfor er, at det er øverste myndighed, som har ansvaret for boligorganisationens vigtigste anliggender, jf. nærmere under 2.4.10. 2.4.6 Finansiering Det almene byggeri har over årene være finansieret på mange forskellige måder og med forskellig fordeling mellem stat, kommune og beboere. Fællestrækket har været, at det offentlige dels har ydet en kontant éngangsstøtte dels støtte til delvis betaling af ydelserne på de optagne lån. Hertil kommer, at finansieringen af og støtten til de enkelte boligtyper har været forskellig. I bilag 1 er givet en oversigt over finansieringen af det almene byggeri fra og med 1967. Inden for de senere år er finansieringen af de tre boligtyper gjort ens og udgør for nybyggeri med tilsagn i perioden 15. juni 2001 til udgangen af 2004 følgende: • 7 pct. af anskaffelsessummen finansieres som kommunal grundkapital, • 2 pct. finansieres som beboerindskud, og • 91 pct. finansieres ved optagelse af realkreditlån, hvortil staten løbende yder ydelsesstøtte. Til ungdomsboligerne ydes tillige et ungdomsboligbidrag, som sikrer en lavere beboerbetalingsandel i disse boliger, jf. nedenfor. Til servicearealer, der etableres i tilknytning til ældreboliger, yder staten et éngangstilskud på 40.000 kr. pr. bolig, dog max. 60 pct. af etableringsudgifterne. Endelig betaler staten den kommunale grundkapital i almene ældreboliger, der etableres til yngre fysisk handicappede. Ejer, andelshaver eller lejer? 29


Grundkapital stilles til rådighed af den kommune, hvor byggeriet opføres, og har karakter af et lån. Lånene er rentefrie og tillige afdragsfrie i indtil 50 år efter ejendommens ibrugtagelse. Kommunerne har som udgangspunkt ikke mulighed for at finansiere grundkapitalen ved egenoptagelse af lån. Beboerindskuddet betales af lejeren i forbindelse med indflytning og tilbagebetales ved fraflytning. Indskuddet reguleres ikke. Realkreditlån. Før 1.1.1999 var lånetypen fastsat i loven, men fastsættes nu af økonomi- og erhvervsministeren efter forhandling med finansministeren, således at belåningen af nybyggeriet mere smidigt og hurtigt kan tilpasses markedsforholdene med henblik på at minimere de statslige udgifter. P.t. gælder, at nybyggeriet skal belånes med 30-årige rentetilpasningslån, hvor restgælden refinansieres hvert år. Det er en betingelse for optagelse af realkreditlånet, at kommunen stiller garanti for den del af lånet, som har sikkerhed ud over 65 pct. af ejendommens værdi. Beboerne betaler som udgangspunkt en ydelse på 3,4 pct. af anskaffelsessummen plus de løbende bidrag m.v. til realkreditinstitutterne, i alt svarende til ca. 3,6 pct. af anskaffelsessummen. Betalingen sker første gang tre måneder efter låneoptagelsen og reguleres herefter hvert år i 35 år med 75 pct. af stigningen i nettoprisindekset eller i det summariske lønindeks, såfremt dette er steget mindre. Regulering sker første gang et år efter første terminsbetaling. Forskellen mellem beboerbetalingen og den samlede ydelse på realkreditlånet betales af staten som ydelsesstøtte. Som det fremgår, er beboerbetalingen fastsat og reguleret uafhængigt af finansieringen/lånetypen. Overstiger beboerbetalingen ydelsen på lånet frem til det 35. år efter låneoptagelsen, opsamles det overskydende beløb i en nybyggerifond, som gradvist skal overtage den statslige ydelsesstøtte. Efter det 35. år nedsættes lejen ikke, men midlerne indbetales med 1/3 til Nybyggerifonden, 1/3 til den lokale dispositionsfond og 1/3 til Landsbyggefonden, jf. også nedenfor under 2.4.9. 2.4.7 Lejebetaling Huslejen i det almene byggeri fastsættes ud fra et balanceprincip, dvs. at indtægterne skal dække alle udgifter. Foruden de nævnte kapitaludgif- 30 Ejer, andelshaver eller lejer?


ter (de ca. 3,6 pct. af anskaffelsesudgiften), betaler beboerne de løbende driftsudgifter til vedligeholdelse, periodiske fornyelser, renovation, skatter og afgifter samt administration m.v. Den samlede starthusleje, dvs. både kapitaludgifter og driftsudgifter, for nyt alment byggeri udgør ca. 700-750 kr. pr. kvm, hvoraf kapitaludgifterne udgør ca. 60 pct. 2.4.8 Udlejningsreglerne Udgangspunktet for udlejningen af almene familieboliger er, at de udlejes efter anciennitet på venteliste. Med henblik på at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af boligmassen har visse persongrupper fortrinsret frem for andre på ventelisten: • Børnefamilier har fortrinsret til de større lejligheder. • Ældre og handicappede har i mindre omfang fortrinsret til bestemte ældre- og handicapegnede boliger. • Personer, der allerede har bolig i boligorganisationen, har fortrinsret frem for udefrakommende ansøgere (oprykningsretten). Med henblik på løsning af boligsociale opgaver – det vil normalt sige akut bolignød – kan kommunalbestyrelsen træffe beslutning om anvisningsret til indtil 1/4 af de ledige familie- og ungdomsboliger. Herudover kan kommunalbestyrelsen og boligorganisationen aftale, at kommunens anvisningsret udvides til indtil 100 pct. af de ledige boliger. Anvisningsretten går forud for ventelisten. Når kommunen har anvist en lejer, garanterer kommunen for opfyldelsen af lejerens betaling af eventuelle udgifter til istandsættelse ved fraflytning. Ventelisteprincippet, herunder reglerne om oprykningsventelisten, blev lovfæstet i 1992 for at skabe et gennemskueligt, retfærdigt og forenklet udlejningsregelsæt. Men samtidig skabte man også et mere stift system, som ikke gav store muligheder for at påvirke beboersammensætningen. På den baggrund blev udlejningsreglerne gjort fleksible i forbindelse med integrationspakken i foråret 2000. Med de nye fleksible udlejningsregler har kommunerne fået langt bedre mulighed for at fremme en mere ligelig beboersammensætning i kommunens almene boligafdelinger, da det i vid udstrækning er blevet muligt at tilpasse udlejningen til de lokale forhold i kommunerne. Ejer, andelshaver eller lejer? 31


Efter de fleksible udlejningsregler kan kommunalbestyrelsen og den almene boligorganisation indgå aftale om, at udlejning af ledige almene familieboliger skal ske efter særlige kriterier. Aftalen kan dog maksimalt omfatte 90 pct. af de ledige boliger i en afdeling, som ikke anvises af kommunen. Mindst 10 pct. af boligerne skal altså fortsat udlejes efter de sædvanlige ventelisteregler. Der er ingen bindinger med hensyn til, hvilke udlejningskriterier der kan aftales, da dette vil afhænge af de lokale forhold. I de svage boligafdelinger kan der f.eks. indgås aftaler, der giver bestemte grupper, f.eks. pendlere med beskæftigelse i kommunen, unge studerende eller ældre, der ønsker at flytte i tide, en fortrinsret til de ledige boliger. I de mere velfungerende afdelinger kan det på den anden side være relevant at indgå aftaler, der tilgodeser udsatte befolkningsgruppers boligbehov. Det er dog en klar forudsætning, at der ikke må ske diskrimination over for etniske minoriteter eller socialt vanskeligt stillede mennesker. Desuden må aftalerne ikke forhindre kommunalbestyrelsen i at løse sine boligsociale opgaver over for boligsøgende med et akut boligbehov. 2.4.9 Den almene sektors fonde Der opsamles på forskellig måde midler fra den almene sektor i et antal fonde med henblik på dels at øge sektorens selvfinansiering dels at imødegå problemer i det eksisterende byggeri. Opsamlingen sker dels lokalt i den enkelte boligorganisations dispositionsfond dels centralt i Landsbyggefonden. Dispositionsfonden er boligorganisationens fond og virker som lokal stødpudekapital. Fonden opbygges af midler fra de enkelte boligafdelinger, idet der opkræves særlige bidrag til fonden over huslejen, indtil fonden har nået en vis minimumsstørrelse. P.t. opkræves 182 kr. årligt pr. bolig, indtil fonden udgør 3.508 kr. pr. bolig. Hertil kommer halvdelen af de likvide midler fra udamortiserede lån, jf. nedenfor. Landsbyggefonden blev oprettet i 1967 med det formål at yde økonomisk og sagkyndig bistand til de almene boligorganisationer. Landsbyggefonden finansieres via indbetalinger fra de almene boligafdelinger i form af pligtmæssige bidrag fra afdelinger ibrugtaget før 1970 samt indbetalinger fra udamortiserede prioritetslån. 32 Ejer, andelshaver eller lejer?


De pligtmæssige bidrag udgør samlet 698 mio. kr. årligt (2002-niveau). Den overvejende del af bidragene reguleres efter reguleringsindekset for boligbyggeri. Indbetalinger fra udamortiserede lån: Det er et centralt princip i den almene sektor, at lejebetalingen til dækning af prioritetsydelser ikke bortfalder, når de oprindelige prioritetslån udløber. Byggerier med tilsagn før 1.1.1999 indbetaler halvdelen af de likvide midler, der fremkommer i forbindelse med, at de optagne realkreditlån udamortiseres. Den anden halvdel forbliver i boligorganisationens dispositionsfond og virker som en lokal stødpudekapital. For byggeri med tilsagn efter den 31.12.1998 fordeles de likvide midler med 1/3 til den lokale dispositionsfond og 2/3 til Landsbyggefonden. De samlede indbetalinger fra udamortiserede lån stiger fra 58 mio. kr. i 2000, til 298 mio. kr. i 2005, 1,5 mia. kr. i 2010 og 3,8 mia. kr. i 2020. Halvdelen heraf indbetales til Landsbyggefonden, svarende til 29 mio. kr. i 2000, 149 mio. kr. i 2005, 755 mio. kr. i 2010 og 1,9 mia. kr. i 2020. De opsamlede midler fordeles i Landsbyggefonden som følger: Trækningsretten En boligorganisation har fortrinsret til tilskud på 60 pct. af de pligtmæssige bidrag. De nævnte tilskud kan opnås til opførelse, om- og tilbygninger, moderniserings- og forbedringsarbejder m.v. af almene boligorganisationers byggeri. Ordningen har karakter af en opsparingsordning. Landsdispositionsfonden Til landsdispositionsfonden overføres dels 40 pct. af de pligtmæssige bidrag dels samtlige de indbetalte likvide midler fra byggerier med tilsagn før 1999 og endelig 1/3 af de likvide midler fra byggerier med tilsagn efter 1998. Ved lov nr. 1087 af 17. december 2002 er den tidligere moderniseringsfond afskaffet og inkorporeret i landsdispositionsfonden. Endvidere er anvendelsesområdet for midlerne udviddet og indeholder nu følgende elementer: • Renoveringsstøtte: I forhold til den tidligere støtteordning er anvendelsen udviddet og dækker nu støtte til finansiering af opretning, udbedring, vedligeholdelse, forbedring, ombygning, sammenlægning Ejer, andelshaver eller lejer? 33


af lejligheder og miljøforbedring. Landsdispositionsfonden kan i perioden 2003-08 inden for en samlet årlig ramme på 1,5 mia. kr. yde ydelsesstøtte til finansiering af sådanne arbejder. Heraf skal mindst 50 mio. kr. anvendes til at gøre eksisterende almene boliger mere egnede for handicappede. Den tidligere støtteordning i forbindelse med udbedring af byggeskader i byggerier med tilsagn før 1.7.1986 indgår i renoveringsstøtten. • Driftsstøtte. Landsdispositionsfonden kan – som hidtil – yde driftsstøtte i form af tilskud eller lån til problemramte boligafdelinger. Det drejer sig om dækning af underskud, løbende driftsstøtte, huslejesikring og huslejebidrag ifm. de såkaldte omprioriteringsrunder, udlæg ifm. hjemfaldsordningen, støtte til ansættelse af beboerrådgivere m.v. • Nybyggeristøtte. Som noget nyt skal en del af landsdispositionsfondens midler anvendes til finansiering af nybyggeriet. Landsdispositionsfonden refunderer således statens udgifter til ydelsesstøtte som følge af nedsættelsen af den kommunale grundkapital i perioden 2002-04. Nybyggerifonden Nybyggerifonden tilføres midler alene fra byggerier med tilsagn efter 1998. Disse byggerier indbetaler for det første samtlige de likvide midler, der måtte fremkomme i de første 35 år efter tilsagnstidspunktet. Sådanne likvide midler fremkommer, såfremt den løbende beboerbetaling på de optagne lån overstiger ydelserne på lånet som følge af den årlige refinansiering (rentetilpasningslån). For det andet indbetales 1/3 af de likvide midler, der fremkommer efter det 35. år. Som det fremgår, vil der gå op mod 30 år, inden der kommer midler af betydning i fonden. Fondens midler skal anvendes som ydelsesstøtte til etablering af almene boliger. Landsbyggefondens indtægter er kun svagt stigende over de nærmeste år. Samtidig har Landsbyggefonden udgiftsforpligtelser til særligt omprioriteringsordningen (huslejebidrag) samt fortsat byggeskadestøtte. Fonden vil derfor – når der ses bort fra trækningsretten, hvor udgifterne forudsættes at svare til indtægterne – først fra 2009 have et overskud. Overskuddet vil herefter være stærkt stigende. Udover Landsbyggefonden er der for byggeri med tilsagn efter 30.6.1986 oprettet en Byggeskadefond til dækning af disse byggeriers udgifter til byggeskader og kvalitetssikring af byggeriet i øvrigt (1 og 5 års eftersyn). 34 Ejer, andelshaver eller lejer?


Fonden omfatter alment byggeri og støttede private andelsboliger opført efter den 30.6.1986. De omfattede byggerier indbetaler i tilknytning til opførelsen 1 pct. af anskaffelsessummen til fonden. Der er således tale om en slags forsikringsordning. Fonden betaler 95 pct. af udbedringsudgiften, mens bygningsejeren (beboerne) betaler resten. 2.4.10 Beboerdemokratiet og de forskellige beboerdemokratiske organers kompetencer Beboerdemokratiet i det almene byggeri er meget udbredt, og lejerne i den enkelte afdeling har således ret til medindflydelse på boligorganisationens og afdelingens drift via de forskellige beboerdemokratiske organer. De beboerdemokratiske organer er øverste myndighed, bestyrelsen, afdelingsbestyrelsen og afdelingsmødet. Organerne har forskellige kompetencer. Nedenstående gennemgang gælder for selvejende almene boligorganisationer: Øverste myndighed Øverste myndighed er et repræsentantskab. Repræsentantskabet varetager boligorganisationens overordnede anliggender og træffer således beslutning om bl.a. organisationens byggepolitik, erhvervelse, salg og væsentlig forandring af organisationens ejendomme, ændring af vedtægterne og opløsning af organisationen. Herudover træffer repræsentantskabet beslutning om en række forhold vedr. afdelingerne – erhvervelse, salg og væsentlig forandring af afdelingernes ejendomme, grundkøb, iværksættelse af nyt byggeri og frikøb af tilbagekøbsklausuler, ligesom det godkender afdelingernes regnskaber. Repræsentantskabet kan delegere sin kompetence vedr. afdelingernes anliggender, bortset fra kompetencen vedr. frikøb, til bestyrelsen, ligesom det kan overtage en kompetence, som egentlig ligger hos bestyrelsen. Beboerne udgør flertallet i repræsentantskabet, eftersom repræsentantskabet består dels af bestyrelsen, hvor mindst halvdelen af medlemmerne skal være beboere i organisationen, dels af et antal repræsentanter for hver afdeling. Ved ”beboere” forstås ud over lejerne lejernes ægtefæller eller hermed sidestillede personer. Ejer, andelshaver eller lejer? 35


Sammensætningen af repræsentantskabet indebærer, at der kan være repræsentantskabsmedlemmer, som ikke har tilknytning til boligorganisationen. Dette skyldes, at repræsentantskabet som nævnt består af bl.a. bestyrelsen, og alle – med få undtagelser – kan vælges til bestyrelsen (mindst halvdelen skal dog være beboere), jf. nærmere nedenfor om bestyrelsen. Det besluttes på et afdelingsmøde, om afdelingsmødet eller afdelingsbestyrelsen vælger afdelingens repræsentanter til repræsentantskabet. Bestyrelsen Som det fremgår af 2.4.5, er det bestyrelsen, der har den overordnede ledelse af boligorganisationen og afdelingerne. Bestyrelsen er ansvarlig for driften, herunder for at udlejning, budgetlægning, regnskabsaflæggelse, lejefastsættelse og den daglige administration sker i overensstemmelse med de gældende regler. Det er således bestyrelsen, som er ansvarlig for administrationen af ventelisterne, ligesom det er bestyrelsen, som udadtil forpligter både organisationen og de enkelte afdelinger. Da det er bestyrelsen, der er ansvarlig for de nævnte forhold, har bestyrelsen pligt til at gribe ind, hvis afdelingerne træffer beslutninger, som strider mod de gældende regler. Bestyrelsesmedlemmerne vælges af repræsentantskabet, idet repræsentantskabet dog kan beslutte, at kommunalbestyrelsen udpeger et eller flere medlemmer. Ikke alle kan vælges til bestyrelsen; f.eks. kan borgmesteren i den tilsynsførende kommune og ansatte i den del af den kommunale forvaltning, der udøver tilsynet med de almene boligorganisationer, jf. nærmere under 2.4.12, ikke vælges. Bestyrelsen skal bestå af et ulige antal medlemmer, og mindst halvdelen skal være beboere i boligorganisationen. Afdelingsbestyrelsen Afdelingsbestyrelsen godkender bl.a. afdelingens budget og forelægger det for afdelingsmødet til godkendelse. Afdelingsbestyrelsen forelægger ligeledes de overordnede rammer for iværksættelse af arbejder og aktiviteter i afdelingen for afdelingsmødet til godkendelse. Herudover påser afdelingsbestyrelsen, at der er god orden i afdelingen. Afdelingsbestyrelsen vælges af afdelingens beboere og består udelukkende af beboere. 36 Ejer, andelshaver eller lejer?


Afdelingsmødet Afdelingsmødet, hvortil alle afdelingens beboere har adgang, godkender afdelingens budget. Herudover godkender afdelingsmødet iværksættelse af arbejder, f.eks. forbedringsarbejder, og aktiviteter i afdelingen og fastsætter en husorden. 2.4.11 Erhvervelse, forandring og afhændelse af almene ejendomme Det er boligorganisationens øverste myndighed, som træffer beslutning om erhvervelse, væsentlig forandring og afhændelse af afdelingernes ejendomme. Afhændelse af almene ejendomme skal godkendes af kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor ejendommen er beliggende. Indeholder ejendommen boliger, skal afhændelsen også godkendes af Erhvervs- og Boligstyrelsen. Ministeren skal dog ikke godkende afhændelsen, hvis afhændelsen sker inden for samme boligorganisation eller til en anden almen boligorganisation. Der er ikke krav om, at der foretages en ejendomsmæglervurdering af den ejendom, som skal afhændes, men den kan kun afhændes på grundlag af en vurdering efter reglerne i lov om vurdering af landets faste ejendomme. Ved vurderingen lægges ejendommens tilstand og prisforholdene på overdragelsestidspunktet til grund. Ved fuldstændig afhændelse af afdelingens ejendom likvideres afdelingen. Nettoprovenuet (salgssummen med fradrag af de konkrete omkostninger ved afhændelsen) anvendes til indfrielse af den indestående belåning og dernæst til tilbagebetaling af beboerindskud (2 pct. af ejendommens anskaffelsessum, som lejeren betaler ved lejeaftalens indgåelse). Hvis der herefter er et overskud, indbetales det til boligorganisationens dispositionsfond, jf. nærmere under 2.4.9. Ved delvis afhændelse indbetales nettoprovenuet som et ekstraordinært afdrag på de indestående lån, og et evt. overskud indbetales til dispositionsfonden. Ved konkurs har lejeren sikkerhed for at få sit beboerindskud tilbagebetalt, eftersom kommunen eller amtskommunen garanterer for tilbagebetalingen. Ejer, andelshaver eller lejer? 37


2.4.12 Tilsyn Kommunalbestyrelsen i den kommune, hvor boligorganisationen har hjemsted, fører tilsyn med selve boligorganisationen, mens det er kommunalbestyrelserne i de kommuner, hvor de enkelte afdelinger ligger, som fører tilsyn med afdelingerne. Kommunalbestyrelsen påser, at driften udføres i overensstemmelse med de gældende regler (det vil sige almenboligloven, den almene lejelov, bekendtgørelserne og vedtægterne). Herudover påser kommunalbestyrelsen en række mere specifikke forhold, f.eks. at ejendommenes vedligeholdelsestilstand er forsvarlig, ligesom den skal godkende diverse enkeltdispositioner, f.eks. køb og salg af ejendomme. 2.5 Boligsociale opgaver 2.5.1 Kommunernes boligsociale opgaver Det er kommunalbestyrelsens forpligtelse at anvise midlertidigt husly til folk i akut bolignød efter § 66 i lov om social service, og at sørge for forsyning og anvisning af boliger til flygtninge efter § 12 i lov om integration af udlændinge i Danmark. Hertil kommer, at kommunalbestyrelsen skal kunne anvise boliger til de mest udsatte grupper (hjemløse m.v.), jf. § 1 i lov om social service. Herudover skal kommunerne drage omsorg for, at der i nødvendigt omfang tilvejebringes almene ældreboliger, der kan udlejes til ældre og personer med handicap, som har særligt behov for sådanne boliger, jf. § 105 i lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. Endelig har kommunerne en række ikke-lovbundne boligsociale opgaver. Der er stor forskel på typerne af opgaver. De lovbestemte opgaver drejer sig snævert om at skaffe en given personkreds tag over hovedet. Indsatsen for de mest udsatte drejer sig om normalisering af tilværelsen og social integration. De ikke-lovbundne boligsociale opgaver handler om at skabe en varieret og bredt sammensat beboersammensætning i kommunernes boligområder og om at tilvejebringe det almene byggeri, der skal til. Kommunerne har dog ingen boligsociale opgaver efter den sociale lovgivning. Løsningen af de forskellige typer af opgaver kan i langt de fleste tilfælde forenes med henblik på at skabe varige løsninger på såvel akutte boligproblemer som problemer af anden boligsocial karakter. Det kan 38 Ejer, andelshaver eller lejer?


dog – og typisk i et presset boligmarked – forekomme, at de to typer af opgaver har en modsatrettet effekt. Det kan således være nødvendigt at nedtone løsningen af de boligsociale opgaver for at løse akutte husvildeproblemer og den lovfæstede forsyningsforpligtelse overfor flygtninge. 2.5.2 De lovbestemte opgaver Til de lovbestemte opgaver, som kommunerne skal løse, hører som nævnt opgaverne efter servicelovens § 66, opgaverne efter integrationslovens § 12 samt indsatsen for de mest udsatte grupper efter servicelovens § 1. Efter servicelovens § 66 er kommunen forpligtet til at skaffe familier eller enlige, der har mistet en bolig, midlertidig husly mod betaling. Forpligtelsen indebærer dermed ikke pligt til at fremskaffe egentlige boliger, men blot midlertidigt husly. Forpligtelsen forudsætter, at det drejer sig om en person eller en familie, der har mistet sin hidtidige bolig og står helt uden mulighed – midlertidigt eller varigt – for at få tag over hovedet, det vil sige er akut husvild. I behandlingen af sager efter § 66 skal kommunen i hvert enkelt tilfælde foretage en konkret vurdering. Anvisning efter § 66 sikrer således ikke nødvendigvis den boligsøgende en varig løsning af den pågældendes boligproblem. Det vil dog ofte være tilfældet, at kommunerne prioriterer egentlige boliger som løsningsform. Dette skyldes især, at egentlige boliger er en både billigere og mere hensigtsmæssig løsning. Kommunernes forpligtelse i medfør af § 66 i serviceloven er ikke reguleret detaljeret, og forpligtelsen beror for en væsentlig del på kommunernes skøn. Det betyder, at bestemmelsen i praksis er blevet fortolket forskelligt i kommunerne. Dette indebærer, at der opgørelsesmæssigt er meget stor forskel på antallet af ansøgere om husly i de forskellige kommuner, ligesom der er store forskelle i anvisningen kommunerne imellem. 1 Udover de egentlige boliger har kommunerne også mulighed for at anvende institutioner, pensionater, hoteller m.m. til at imødegå akut bolignød. Institutionerne dog kun som en nødløsning og ikke til familier med børn. 1) Socialministeriet har med brev af 10. december 2002 til alle kommuner præciseret ministeriets fortolkning af husvildebegrebet og anvendelsen af § 66 i serviceloven. Ejer, andelshaver eller lejer? 39


Kommunernes forpligtelse til at anvise flygtninge boliger fremgår af integrationslovens § 12. Kommunalbestyrelsen skal anvise en bolig til de flygtninge, som Udlændingestyrelsen visiterer til kommunen. Anvisningen skal ske snarest muligt, efter at ansvaret for en flygtning er overgået til kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen kan anvise flygtningen et midlertidigt opholdssted, indtil det er muligt at anvise en permanent bolig. Kommunalbestyrelsen har efter de gældende regler mulighed for at foretage en vurdering og prioritering af alle boligsøgendes behov med henblik på at undgå, at en kommune nødsages til at anvise bolig til en flygtning i en situation, hvor der er en boligsøgende, som konkret vurderes at have et mere presserende boligbehov. Kommunerne har almene familie- og ungdomsboliger samt offentligt ejede udlejningsboliger til rådighed til at anvise en varig løsning i forbindelse med akut bolignød. Gennem anvisningsretten og aftalereglen kan kommunen sikre sig anvisningsret til de almene familie- og ungdomsboliger, og som udlejer bestemmer kommunen selv anvisningen til de kommunale udlejningsboliger. Herudover har kommunen også i en vis udstrækning anvisningsret til private udlejningsboliger i forbindelse med byfornyelse og til støttede andelsboliger. Kommunerne har tillige mulighed for at aftale anvisningsret til de øvrige private udlejningsboliger og ustøttede andelsboliger. 2.5.3 De ikke-lovbundne boligsociale opgaver Til løsning af de ikke-lovbundne boligsociale opgaver har kommunerne i forhold til de almene familieboliger mulighed for at bruge de fleksible udlejningsregler, hvorefter udlejning af op til 90 pct. af ledige almene familieboliger kan ske efter særlige kriterier, som aftales på grundlag af de lokale forhold, jf. 2.4.8. Der er således ikke bindinger med hensyn til, hvilke kriterier, der kan aftales, idet der dog ikke må ske diskrimination overfor bestemte grupper begrundet i race, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse eller lignende. 2 Problemerne med segregering af boligmassen gennem en ensidig beboersammensætning kombineret med nedslidte by- og boligområder kan bl.a. løses via en bredt sammensat og varieret beboersammensætning. 2) Kriterierne er desuden beskrevet i Vejledning om fleksible udlejningsregler og beboermaksimum, Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2001 40 Ejer, andelshaver eller lejer?


Der kan således indgås aftaler, der giver visse grupper fortrinsret til de ledige boliger f.eks. ved at tilgodese udsatte gruppers boligbehov. Desuden kan kommunerne i et vist omfang ønske at hjælpe deres ’egne’ borgere med at skifte bolig. Det kan f.eks. være husstande, der på grund af familieforøgelse har behov for en større bolig, det kan være ældre, der i tide ønsker en mere velegnet bolig, eller det kan være skilsmisseramte. Kommunerne har desuden mulighed for at tilgodese pendlere eller tilflyttere med beskæftigelse i kommunen. Kommunen kan således ønske at være med til at få flyttekæderne til at forløbe mere gnidningsfrit. Enkelte kommuner har indgået mere eller mindre formelle aftaler med boligorganisationer. Det betyder, at der ikke er en egentlig anvisningsprocent, men at hver enkelt anvisning sker i samarbejde mellem kommunen og boligorganisationen. 2.5.4 Kommunal anvisning til almene boliger Ifølge de seneste skøn blev der i 2000 samlet set anvist knap 10.000 almene boliger. 3 Knap 20.000 personer fik herved anvist en bolig, mens godt 15.000 personer fik afslag på en almen familiebolig. Dette afspejler bl.a. de muligheder, kommunen har for at anvise en bolig, og hvor mange ansøgere kommunen har haft. Samtidig er anvisningsprocenten påvirket af, at en del af ansøgerne er blevet afvist, fordi kommunen har vurderet, at de ikke er i akut bolignød. En intern undersøgelse af Kommunernes Landsforening i 2002 viser, at der samlet set er anvist ca. 14.000 boliger i 2001. Dette tal omfatter dog både almene og offentlige udlejningsboliger såvel som andre boligformer. Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse viser endvidere, at der er store regionale forskelle på anvendelsen og udbredelsen af anvisningsretten. Undersøgelsen viser, at ca. 70 pct. af kommunerne gør brug af anvisningsretten. Det svarer til, at ca. 75 pct. af de almene familieboliger er omfattet af anvisningsretten. Over halvdelen af disse boliger er beliggende i hovedstadsregionen. Blandt de kommuner, som gør brug af anvisningsretten, har kommunerne i gennemsnit anvisningsret til 80 pct. af de almene afdelinger. 3) Den Sociale Ankestyrelse, 2001 Ejer, andelshaver eller lejer? 41


Den gennemsnitlige anvisningsret i afdelinger med anvisningsret, forstået som hvor mange af de ledige boliger i disse afdelinger, som kommunen disponerer over, udgør på landsbasis ca. 30 pct. 4 Dette viser, at aftalereglen bliver taget i anvendelse af kommunerne, hvilket igen afspejler, at behovet for boliger til løsning af de boligsociale opgaver i nogle kommuner er større end de 25 pct., som anvisningsretten omfatter. Blandt de kommuner, som har besvaret spørgsmålene om udnyttelsesgraden, ligger udnyttelsesgraden på landsplan på 94, hvilket betyder, at kommunerne ud fra en gennemsnitsbetragtning anviser til næsten alle de ledige boliger, som de bliver tilbudt. Når man forhandler indenfor aftalereglens rammer, tyder dette således på, at kommunerne er gode til at sætte et skøn for hvor mange boliger, de har behov for til at løse boligsociale opgaver. 5 Kommunerne har et økonomisk incitament hertil, idet anvisningsretten modsvares af en pligt til at afholde udgifter til lejetab samt kontraktmæssige forpligtelser ved fraflytning. Der er dog betydelige regionale forskelle, og det kan derfor ikke udelukkes, at der i enkelte områder kan være tale om et underskud af boliger til at løse de boligsociale opgaver. Det fremgår således også af undersøgelsen, at udnyttelsesgraden i Hovedstadsregionen er på 100. 4) Vægtet i forhold til antallet af boliger i de enkelte afdelinger. 5) Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse tager udgangspunkt i anvisning af boliger efter den kommunale anvisningsret efter almenboliglovens § 59, stk. 1 og 2, hvor der som udgangspunkt er tale om akut bolignød. Definitionen af sidstnævnte adskiller sig dog fra Socialministeriets seneste præcisering, hvorfor dette omfatter såvel lovbundne som ikke-lovbundne boligsociale opgaver. 42 Ejer, andelshaver eller lejer?


3. Mulig model for lejernes overtagelse af deres bolig som ejer- eller andelsbolig og beskrivelse af organisering af blandede ejerformer Ejer, andelshaver eller lejer? 43


3.1 Indledning Ifølge udvalgets kommissorium har udvalget til opgave at forberede en reform, der giver beboerne i almene boliger adgang til at overtage deres bolig på ejer- eller andelsbasis. Udvalget skal således beskrive, hvordan en sådan ordning kan gennemføres. Udvalget har bl.a. overvejet en model, som under nærmere angivne betingelser ville give den enkelte lejer en umiddelbar køberet. Modellen ville indebære, at lejeren fik krav på at overtage sin bolig, hvis den pågældende måtte ønske det, uden at denne ret ville være betinget af godkendelse fra boligorganisationen, kommunalbestyrelsen eller andre. Efter modellen ville lejeren frit kunne vælge, om den pågældende ville overtage sin bolig som ejerbolig eller som andelsbolig. Justitsministeriet og Kammeradvokaten har over for udvalget tilkendegivet, at man er mest tilbøjelig til at mene, at en ordning, hvor en lejer vil have en umiddelbar ret til at overtage sin bolig, vil indebære ekspropriation efter grundlovens § 73. Det må således antages, at almene boligorganisationer nyder beskyttelse efter denne bestemmelse, og at en lovgivning, der skaber pligt for organisationerne til på lejerens begæring at sælge en bolig, formentlig vil udgøre et indgreb af ekspropriativ karakter. Dette gælder, uanset at ordningen i givet fald indrettes på en måde, der indebærer, at organisationen/afdelingen ikke lider noget økonomisk tab ved salget. Regeringen har tilkendegivet, at den ikke vil fremsætte et lovforslag, der indebærer ekspropriation, og udvalget finder derfor ikke anledning til at beskrive denne model yderligere. I det følgende skitseres i stedet en anden model, hvorefter lejerne kan få adgang til at overtage deres bolig. Denne model adskiller sig fra den ovenfor omtalte model ved ikke at tillægge den enkelte lejer en umiddelbar ret til at overtage sin bolig, men derimod at lade det være op til lejerflertallet i den pågældende afdeling, om der skal være adgang for lejerne i afdelingen til at købe deres lejligheder, jf. nærmere under afsnit 3.3.2. Derudover får de enkelte boligorganisationer også mulighed for at træffe beslutning om at tillade, at lejerne i organisationens afdelinger kan overtage deres boliger. 44 Ejer, andelshaver eller lejer?


3.2 Gældende regler om salg Efter § 6, stk. 4, nr. 1, i driftsbekendtgørelsen træffer boligorganisationens øverste myndighed beslutning om erhvervelse eller salg af afdelingernes ejendomme. I selvejende almene boligorganisationer er øverste myndighed et valgt repræsentantskab, jf. § 10, stk. 2, i almenboligloven. Ifølge § 11, stk. 1, 1. pkt., består repræsentantskabet af boligorganisationens bestyrelse og mindst 1 repræsentant for hver afdeling. Da mindst halvdelen af medlemmerne i bestyrelsen skal være beboere, jf. § 33, stk. 1, 2. pkt., udgør beboerne flertallet i repræsentantskabet. Ved "beboere" forstås ud over lejerne lejernes ægtefæller eller hermed sidestillede personer. Uanset om boligorganisationen er organiseret som en selvejende almen boligorganisation eller er organiseret på anden måde, udgør beboerne altid flertallet i øverste myndighed. Efter § 27, stk. 1, 1. pkt., i almenboligloven skal afhændelse af en almen boligorganisations ejendom godkendes af kommunalbestyrelsen. Hvis ejendommen omfatter boliger, skal afhændelse tillige godkendes af Erhvervs- og Boligstyrelsen, medmindre afhændelse sker inden for samme organisation eller til en anden almen boligorganisation, jf. § 27, stk. 2. Afhændelse skal efter § 27, stk. 3, ske på baggrund af en vurdering, hvor ejendommens tilstand og prisforholdene på overdragelsestidspunktet lægges til grund. I øvrigt foretages vurderingen efter reglerne i lov om vurdering af landets faste ejendomme. Erhvervs- og Boligstyrelsens praksis i relation til at godkende salg af (bolig)ejendomme er restriktiv. Efter praksis gives der således kun tilladelse til salg, hvis der foreligger særlige grunde. Begrundelsen herfor er de almene boligorganisationers hovedformål, som er at opføre, udleje, administrere, vedligeholde og modernisere almene boliger, og den offentlige støtte, som gives til denne bestemte boligtype ud fra den forudsætning, at ejendommene som udgangspunkt forbliver i alment regi. Styrelsen godkender normalt kun salg, hvis der er udlejningsvanskeligheder, således at der opstår underskud i den pågældende afdeling. Det vil være en forudsætning, at andre løsninger, f.eks. omdannelse til en anden boligtype, er overvejet og fundet udsigtsløse. Styrelsen godkender som altovervejende hovedregel kun salg af almene ejendomme som udlejningsejendomme. I helt særlige situationer kan der dog også godkendes salg som ejerboliger. Ejer, andelshaver eller lejer? 45


Som det fremgår af ovenstående, giver de gældende regler ikke boligorganisationerne ved organisationernes øverste myndighed en generel adgang til at sælge boligerne til lejerne, hvis lejerne skulle være interesseret heri. 3.3 En mulig model for lejernes overtagelse af deres bolig 3.3.1 Kort beskrivelse af den mulige model Ved modellen tillægges afdelingsmødet kompetence til at beslutte, om lejerne i afdelingen skal have ret til at købe deres bolig. Træffer afdelingsmødet beslutning om, at lejerne skal kunne købe deres bolig, får boligorganisationen således pligt til at sælge boligerne til de interesserede lejere. Den enkelte lejer kan vælge, om lejeren vil købe eller blive boende som lejer. Hvis lejeren vælger at købe sin bolig, kan lejeren selv bestemme, om lejeren vil købe boligen som ejerbolig eller som andelsbolig. Boligorganisationens øverste myndighed tillægges den samme kompetence til at beslutte, at lejerne skal have ret til at købe deres bolig. Salg skal ske til markedsprisen, hvad enten der sælges som ejerbolig eller som andelsbolig. Markedsprisen fastsættes af 2 valuarer. Salgsindtægten anvendes til at dække nærmere bestemte udgifter og forholdsmæssig indfrielse af lån i ejendommen. Et eventuelt overskydende provenu deponeres i Nybyggerifonden (en del af Landsbyggefonden) bortset fra en mindre del, som overføres til den fælles ejendom (den almene afdeling samt ejerlejlighederne og andelsboligerne). Udgangspunktet er, at midlerne i Nybyggerifonden skal anvendes til nybyggeri. Boligorganisationen får i en længerevarende periode efter salget krav på at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu til anvendelse i forbindelse med nybyggeri i boligorganisationen, hvis der foreligger kommunalt tilsagn. Organisationen vil endvidere have krav på at få tilbageført midler til afholdelse af andre udgifter, idet der skal være tale om anvendelse, som ligger inden for dispositionsfondens anvendelsesområde. Der henvises til afsnit 3.3.9. Den nærmere beskrivelse af modellen følger nedenfor under afsnit 3.3.2-3.3.10. 46 Ejer, andelshaver eller lejer?


3.3.2 Hvordan får lejerne adgang til at overtage deres bolig Ved modellen, som forudsætter en række lovændringer, tillægges afdelingsmødet, dvs. lejerne i afdelingen, kompetence til ved en flertalsafgørelse at beslutte, om den enkelte lejer i afdelingen skal have ret til under nogle nærmere fastsatte betingelser at overtage sin bolig enten som ejerbolig eller som andelsbolig. Der fastsættes regler om processen omkring det enkelte salg, om prisen og om anvendelse af salgsindtægten m.v. Afdelingsmødet kan således træffe sin beslutning på grundlag af en vurdering af disse (kendte) vilkår. Det følger af modellen, at hvis afdelingsmødet beslutter, at lejerne i afdelingen skal have ret til at overtage deres bolig, kan den enkelte lejer i afdelingen vælge, om den pågældende vil overtage sin bolig, og lejeren kan endvidere vælge, om boligen skal overtages som ejerbolig eller som andelsbolig. En afdelingsbeslutning om at give afdelingens lejere ret til at overtage deres bolig vil således gælde for alle lejerne, men det er op til den enkelte lejer at afgøre, om lejeren vil benytte sig af retten. Den enkelte lejer vil dermed frit kunne vælge, om han eller hun vil benytte sig af retten på det tidspunkt, hvor afdelingsbeslutningen træffes, på et senere tidspunkt eller slet ikke. En afdelingsbeslutning om at give lejerne den pågældende ret vil efter modellen ikke kunne ændres. Hvis en afstemning får et negativt udfald, vil forslaget derimod kunne sættes til afstemning igen på et senere tidspunkt. Det er som nævnt ovenfor boligorganisationens øverste myndighed, der efter de gældende regler har kompetencen til – under nogle nærmere fastsatte betingelser, herunder godkendelse fra kommunalbestyrelsen og eventuelt fra Erhvervs- og Boligstyrelsen – at beslutte salg af afdelingernes ejendomme, men der er ikke tale om, at boligorganisationen har en generel adgang til at beslutte at sælge afdelingernes ejendomme – hverken til lejerne eller til andre. Ved den omhandlede model tillægges afdelingsmødet således en ny kompetence. Der er tale om en kompetence for afdelingen til at beslutte, at man for fremtiden vil være underlagt den nye ordning, hvorefter lejerne har adgang til at købe deres egen bolig. Afdelingsmødets beslutning om at give lejerne i afdelingen retten til at overtage deres bolig vil Ejer, andelshaver eller lejer? 47


ikke skulle godkendes – hverken af andre organer i boligorganisationen, kommunalbestyrelsen eller Erhvervs- og Boligstyrelsen. Efter de gældende regler har boligorganisationens øverste myndighed kompetence til i visse tilfælde at beslutte salg af afdelingernes ejendomme. Denne kompetence udvides, således at øverste myndighed også får mulighed for at beslutte, at lejerne skal kunne købe deres bolig. 3.3.3 Hvem kan overtage de almene boliger Det er lejerne i de afdelinger, hvor der er flertal for at give lejerne den omhandlede ret, der efter modellen får mulighed for at købe deres bolig. Hertil kommer lejerne i de boligorganisationer, hvor øverste myndighed har besluttet at give lejerne denne mulighed. Retten til at købe vedrører alene den pågældende lejers bolig, og lejeren er den person, som har lejekontrakten vedrørende det pågældende lejemål. Som det fremgår af afsnit 1.2, har udvalget valgt at afgrænse beskrivelsen og analysen af en reform til kun at omfatte almene familieboliger og dermed ikke ungdoms- og ældreboliger. Den skitserede model omfatter således kun almene familieboliger. Lejerens ret til at købe vil indtræde ved lejeaftalens indgåelse og bortfalde ved lejeaftalens opsigelse. Lejeren vil kunne melde sig som køber på et hvilket som helst tidspunkt i løbet af denne periode. Det følger af modellen, at når en lejer flytter, skal der ske genudlejning efter de gældende regler – det vil sige udlejning efter boligorganisationens venteliste eller efter kommunal anvisning. Den nye lejer får herefter samme ret til at købe som den fraflyttede lejer. De lejligheder, som måtte stå ledige ved ordningens ikrafttræden, vil ligeledes blive genudlejet efter de gældende regler, hvorefter den nye lejer – hvis det besluttes, at lejerne i afdelingen skal have adgang til at overtage deres bolig – vil opnå ret til at købe lejligheden. Også det almene byggeri skal bidrage til at løse boligsociale opgaver. Det foreslås at indsætte en begrænsning i ordningen, således at den kun kommer til at gælde for byggeri, der har fungeret som alment byggeri i 10 år. Hermed sikres det, at den offentlige støtte til almene boliger udnyttes efter sit boligsociale formål. Endvidere vil risikoen for, at et salg giver underskud, blive mindre, da belåningen i forbindelse med 48 Ejer, andelshaver eller lejer?


opførelsen af byggeriet falder med tiden. Ulempen ved en sådan ordning er, at en del lejere vil blive afskåret fra at benytte den nye ordning. For så vidt angår det fremtidige byggeri (byggeri med tilsagn efter reformens ikrafttræden) gøres det til en betingelse for den offentlige støtte, at lejerne opnår en umiddelbar køberet efter 10 år. Dermed vil lejernes mulighed for at købe deres bolig hverken bero på en afdelingsbeslutning eller en beslutning i øverste myndighed. 3.3.4 Salg som ejerbolig Hvis den enkelte lejer får mulighed for og vælger at blive ejer, bliver lejeren enten ejer af en selvstændig ejendom (her i betydningen ejendom med eget matrikelnummer), f.eks. et rækkehus, eller af en ejerlejlighed (som også er en selvstændig ejendom, men uden eget matrikelnummer). Udgangspunktet er, at der sker udstykning fra den almene ejendom, således at en lejer, der køber, bliver ejer af en selvstændig ejendom. Det er imidlertid ikke alle ejendomme, som rent faktisk kan udstykkes, og der må derfor ske en ejerlejlighedsopdeling af de ejendomme, som ikke kan udstykkes. Lejerne i disse ejendomme vil herefter blive ejerlejlighedsejere. Om der kan ske udstykning eller ej beror på de fysiske forhold (f.eks. om der er tale om en rækkehusbebyggelse eller en etageejendom). Hvis udstykning er mulig, ligger det i modellen, at boligorganisationen skal forestå udstykningen af de boliger, som lejerne vil købe. Ved boligorganisationen forstås i denne sammenhæng boligorganisationens administration, som også efter den gældende ordning forestår det praktiske arbejde med driften af afdelingerne, f.eks. indgåelse af lejekontrakter, varetagelse af kontakten til myndigheder og håndværkere. Administrationen udfører dette arbejde på organisationsbestyrelsens vegne, idet det er organisationsbestyrelsen, der er ansvarlig for, at driften sker i overensstemmelse med de gældende regler. Der behøver ikke at ske udstykning af afdelingens ejendom i sin helhed, når den første lejer melder sig som køber, idet udstykningen kan ske successivt i takt med, at lejerne melder sig som købere. Hvis udstykning ikke er mulig, opdeles ejendommen som nævnt i ejerlejligheder. Ejendommen opdeles på en sådan måde, at hver bolig bliver en selvstændig ejerlejlighed – det vil sige, at en ejendom med 50 boliger Ejer, andelshaver eller lejer? 49


opdeles i 50 ejerlejligheder. Det er også boligorganisationen, som skal forestå ejerlejlighedsopdelingerne. Det vil ikke altid være nødvendigt at opdele hele afdelingen i ejerlejligheder. Hvis afdelingen f.eks. består af blokke med selvstændige matrikelnumre, der ikke er samnoteret i matriklen, vil boligorganisationen kunne nøjes med at opdele den ene blok, hvis alle de lejere, som vil overtage deres bolig, bor i denne blok. Hvis blokkene ligger på samme matrikelnummer, kan der foretages udmatrikulering af den ene blok, som herefter opdeles i ejerlejligheder. Udgifter, som knytter sig til det konkrete salg, f.eks. udstykningsudgifter, vil efter modellen skulle betales af boligorganisationen (af boligorganisationens dispositionsfond) som et udlæg for afdelingen. Når boligen er solgt, skal afdelingen – af salgsindtægten – betale det beløb, som boligorganisationen har lagt ud, jf. nedenfor under afsnit 3.3.9. Ved ejerlejlighedsopdeling vil afdelingen efter modellen skulle optage et lån i Landsbyggefonden til dækning af udgifterne til opdelingen. Afdelingen vil hæfte for lånet og vil skulle tilbagebetale en forholdsmæssig del af lånet efter hvert salg. Hvis der f.eks. er 25 lejligheder, til- 50 Ejer, andelshaver eller lejer?


bagebetales 1/25 ved hvert salg. Landsbyggefonden vil kun have krav på tilbagebetaling af lånet i det omfang, der sker salg, som giver mulighed for tilbagebetaling. Der henvises til afsnit 3.3.9. Boligorganisationen sørger også for vurderingen af boligerne, jf. nedenfor under afsnit 3.3.8. Som det fremgår, vil boligorganisationen således have pligt til at medvirke til salget. Kommunalbestyrelsen, som er tilsynsmyndighed med de almene boligorganisationer, vil skulle påse, at boligorganisationen opfylder sin pligt hertil. Det følger af modellen, at når en lejer har købt sin bolig, vil denne kunne disponere over boligen på samme måde som andre ejere. Det vil sige, at den nye ejer bl.a. vil kunne udleje boligen, ligesom han vil kunne videresælge den på almindelig vis. De solgte boliger skifter således status fra almene boliger til ejerboliger i forbindelse med førstegangssalget og bevarer deres nye status fremover. De lejere, som ikke ønsker at være ejere, bliver boende i afdelingen som almene lejere. 3.3.5 Salg som andelsbolig De lejere, som får mulighed for at overtage deres bolig, og som ønsker at blive andelshavere, vil skulle stifte en andelsboligforening, som herefter køber de boliger, hvor de pågældende lejere bor, idet det er andelsboligforeningen, der skal stå som ejer af foreningens ejendom. Da andelsboligformen er en kollektiv boligform, der bygger på et fællesskab mellem andelshaverne, forudsætter boligformen et vist minimum af deltagere. Andelsboligloven gælder således kun for andelsboligforeninger med mindst 3 lejligheder, og udvalget har derfor fundet det hensigtsmæssigt, at der skal melde sig mindst 3 lejere, førend der kan etableres en andelsboligforening. Dette indebærer, at en lejer, der ønsker at købe sin bolig som andelsbolig, kun vil få mulighed herfor, hvis der er mindst 2 andre lejere, der også vil være andelshavere. De enkelte andelshavere køber hver et andelsbevis, hvortil der er knyttet en brugsret. Hvis ejendommen kan udstykkes, udstykkes de pågældende boliger i selvstændige ejendomme, som købes af andelsboligforeningen. Andelsboligforeningen kommer herefter til at bestå af et antal selvstændige ejendomme. Ejer, andelshaver eller lejer? 51


Hvis det derimod ikke er muligt at udstykke ejendommen, opdeles den i ejerlejligheder, og andelsboligforeningen vil skulle købe de pågældende ejerlejligheder. I denne situation kommer andelsboligforeningen til at bestå af et antal ejerlejligheder. Det kan dog også forekomme, at en almen afdeling består af både rækkehuse og etageejendomme. I så fald kan andelsboligforeningen komme til at bestå af såvel selvstændige ejendomme som ejerlejligheder. Også her vil boligorganisationen skulle sørge for udstykningen/ejerlejlighedsopdelingen m.v., og udgifterne hertil forudsættes betalt på samme måde som ved salg som ejerboliger. Når der efterfølgende melder sig flere lejere, som vil være andelshavere, vil andelsboligforeningen skulle optage disse lejere i foreningen, idet det gøres til et vilkår ved etableringen af andelsboligforeningen, at den optager nye medlemmer i takt med, at flere lejere melder sig. En andelshaver, som har overtaget sin bolig på denne måde, vil ligesom andre andelshavere kunne videresælge sit andelsbevis. Det forudsættes, at denne type andelsboliger undtages fra andelsboliglovens regler om maksimalpriser. Andelsboligen bevarer sin status som andelsbolig, og en andelshaver vil dermed ikke kunne videresælge boligen som ejerbolig, selv om boligen rent faktisk måtte være en ejerlejlighed. De lejere, som ikke vil være andelshavere, bliver – ligesom de lejere, der ikke vil være ejere – boende i afdelingen som almene lejere. 3.3.6 Prisen – ejerboliger Ved salg af afdelingens boliger som ejerboliger vil prisen skulle fastsættes som markedsprisen. Markedsprisen er den pris, som køberen må formodes at kunne videresælge boligen til umiddelbart efter købet, og dermed den pris, som tilsvarende ejerboliger i området handles til. Markedsprisen beror ikke blot på boligens størrelse, alder, beliggenhed m.v., men også på det forhold, at der er tale om boliger, som måske i lang tid fremover vil ligge i et kvarter hovedsageligt bestående af alment byggeri. Det vurderes ikke at være muligt at fastsætte markedsprisen beregningsmæssigt, hvorfor der må foretages individuelle vurderinger ved hvert salg, jf. under afsnit 3.3.8. 52 Ejer, andelshaver eller lejer?


Overtagelsen sker til markedsprisen opgjort uden hensyntagen til handelsomkostninger m.v. Køberen betaler herudover sædvanlige handelsomkostninger. 3.3.7 Prisen – andelsboliger Efter de gældende regler i andelsboligloven er der maksimalpriser ved salg af andelsboliger. Prisen på andelsboliger tager udgangspunkt i ejendommens værdi som udlejningsejendom. 1 Via koblingen til prisen på private udlejningsejendomme afspejler prisfastsættelsen på andelsboliger således et marked, hvor lejen er reguleret. Tilsvarende ved etablering af andelsboligforeninger i eksisterende udlejningsejendomme efter lejelovens regler om tilbudspligt kan foreningen overtage ejendommen til den pris, som ejeren kan få ved salg af ejendommen som udlejningsejendom. Det indebærer, at prisen på andelsboliger i kraft af huslejereguleringen typisk ligger væsentligt lavere end markedsprisen. Det eksisterende andelsboligmarked er således karakteriseret ved en stivnet prisstruktur, der ikke nødvendigvis sikrer en sammenhæng mellem pris og kvalitet. Det vurderes at være uhensigtsmæssigt, at prisen på almene boliger, der sælges som andelsboliger, tager udgangspunkt i ejendommens værdi som udlejningsejendom. Det skyldes for det første, at en forøgelse af antallet af prisregulerede andelsboliger vil medføre en yderligere cementering af skævheder på boligmarkedet. For det andet vil provenuet pr. solgt bolig blive forholdsvis beskedent, idet prisen vil være væsentligt lavere end andelsboligernes markedspris. 2 For det tredje kan der blive et betydeligt omfang af salg, der sker med tab. Prisen ved salg af almene boliger til lejerne som andelsboliger fastsættes derfor som andelsboligernes markedspris. Herved forstås de priser, der vil kunne opnås ved salg af boligerne på et frit marked. Dette gælder både ved det første køb og ved eventuelle efterfølgende køb som følge af optagelse af nye medlemmer i andelsboligforeningen. 1) Der er dog også mulighed for at fastsætte maksimalprisen med udgangspunkt i ejendommens anskaffelsessum. 2) Efterspørgslen ved mulighed for køb af almene boliger som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse er beregnet i bilag 2. Ejer, andelshaver eller lejer? 53


Der lægges dermed i prisfastsættelsen op til ikke at forskelsbehandle køberne afhængigt af, om de ønsker at overtage deres bolig som ejereller andelsbolig. Hvis de gældende regler om prisfastsættelsen også skulle anvendes for almene boliger, der overtages som andelsboliger, ville det indebære, at prisen på boligen kun ville blive halvt så stor, som hvis boligen overtages som ejerbolig. Dermed ville der ikke være tale om et reelt valg mellem ejer- og andelsboliger. Det forudsættes i den forbindelse, at almene boliger, der sælges som andelsboliger, undtages fra andelsboliglovens regler om maksimalpriser. Priserne ved andelshavernes videresalg af andelsboligerne vil dermed være rent markedsbestemte. Købere af almene boliger som andelsboliger påtager sig dermed samme konjunkturbestemte risiko som købere af ejerboliger. Ligesom ved salg som ejerboliger fastsættes prisen ved konkrete vurderinger af boligerne, jf. under afsnit 3.3.8. Dette gælder både ved det første køb og ved eventuelle efterfølgende køb. 3.3.8 Fastsættelse af salgsprisen Hvad enten der er tale om salg direkte til en lejer eller til en andelsboligforening, vil markedsprisen skulle fastsættes af 2 valuarer i fællesskab. Lejeren (i andelsboligsituationen de interesserede lejere i fællesskab) og boligorganisationen vælger hver sin valuar. Som udgangspunkt vil alle prisfastsættelser skulle ske på denne måde, men det kan overvejes, om det er muligt at indføre en ordning, hvorefter vurderingen i visse tilfælde, f.eks. ved salg af ens boliger, der tidsmæssigt ligger tæt på hinanden, kan undlades. Valuarernes fastsættelse af prisen vil kunne indbringes for domstolene af begge parter. Indbringelsen vil skulle ske senest 4 uger efter, at resultatet af vurderingen er meddelt lejeren. Udgifterne til valuarvurderingen afholdes af boligorganisationen som et udlæg for afdelingen. Når boligen er solgt, betaler afdelingen – af salgsindtægten – det beløb, som boligorganisationen har lagt ud. Der henvises til afsnit 3.3.9. Med henblik på at sikre at der ikke afholdes unødvendige udgifter til valuarvurderinger, vil en interesseret lejer, som efter vurderingen be- 54 Ejer, andelshaver eller lejer?


slutter sig for alligevel ikke at købe, skulle betale en andel af valuarudgiften. Afdelingen afholder den resterende del af udgiften og låner beløbet i Landsbyggefonden, således at boligorganisationen får dækket sit udlæg. Der henvises til afsnit 3.3.9. 3.3.9 Anvendelse af salgsindtægten Indtægten fra det konkrete salg anvendes først og fremmest til forholdsmæssig indfrielse af de lån, som hviler på ejendommen, herunder til tilbagebetaling af beboerindskuddet, og til dækning af de omkostninger, som afdelingen har haft i forbindelse med salget, herunder udgifter til udstykning og valuarudgifter. Ved salg af ejerlejligheder tilbagebetales en forholdsmæssig del af det lån, som er optaget i Landsbyggefonden til dækning af udgiften til ejerlejlighedsopdelingen. Lån Der kan være tale om følgende lån, som skal indfries forholdsmæssigt (alle afdelinger har ikke nødvendigvis alle de nævnte slags lån): Realkreditlån (til opførelsen og efterfølgende forbedringer), grundkapitallån, byggeskadelån og driftsstøttelån. Udstykning For hver ejendom, der udstykkes, betales en afgift til staten på 5.000 kr. Herudover betales et gebyr på 1.820 kr. til Kort- og Matrikelstyrelsen pr. udstykket ejendom. I København og på Frederiksberg betales gebyret dog til kommunen. Hertil kommer udgifter til landinspektør. Det er ikke muligt at angive den præcise størrelse af denne udgift, men den anslås at ligge på ca. 12.000 kr. pr. ejendom. Som anført under afsnit 3.3.4 betales udstykningsudgifterne i første omgang af boligorganisationen. Når den konkrete bolig er solgt, bruges en del af salgsindtægten til at dække dette beløb. Ejer, andelshaver eller lejer? 55


Ejerlejlighedsopdeling Ved ejerlejlighedsopdeling er der udgifter til landinspektør. Her anslås udgiften at være noget lavere – ca. 4.000 kr. pr. ejerlejlighed. Afdelingen optager et lån i Landsbyggefonden til afholdelse af disse udgifter. Efter hvert salg tilbagebetaler afdelingen en forholdsmæssig del af lånet. Hvis et salg ikke medfører en salgsindtægt, der er stor nok til den forholdsmæssige betaling, sker der først tilbagebetaling efter det første salg derefter, hvor overskuddet er tilstrækkeligt stort til den forholdsmæssige betaling. Ordningen tilrettelægges på en sådan måde, at Landsbyggefonden kun får krav på tilbagebetaling af lånet i det omfang, der sker salg, der giver mulighed for tilbagebetaling. Valuarvurdering Det er vanskeligt at skønne over størrelsen af valuarudgifterne, men de skønnes at komme til at ligge på i alt ca. 30.000 kr. pr. bolig (15.000 kr. pr. valuar). Udgifterne vil dog formentlig kunne nedbringes, f.eks. ved at sende opgaven i udbud. Udgiften vil skulle dækkes af den konkrete salgsindtægt på samme måde som udgifterne til udstykning. I den situation, hvor afdelingen har optaget et lån i Landsbyggefonden til dækning af afdelingens udgifter til en vurdering, som ikke resulterer i et salg, vil lånet skulle tilbagebetales ved det førstkommende salg, som giver mulighed herfor. Optagelse af lån i Landsbyggefonden Rækker indtægten ikke både til den forholdsmæssige indfrielse af lån, herunder tilbagebetaling af beboerindskuddet, og til dækning af de omkostninger, som afdelingen har haft i forbindelse med salget, vil afdelingen skulle optage et lån i Landsbyggefonden. Der optages et samlet lån til dækning af disse udgifter. Lånet skal ikke dække udgiften til ejerlejlighedsopdeling, idet der som nævnt altid optages et særskilt lån i Landsbyggefonden til dækning af denne udgift. Lånene vil skulle tilbagebetales ved førstkommende salg, hvor tilbagebetaling er mulig. Lånet vedr. valuarvurderingen (vedr. ikke-gennemførte salg) tilbagebetales før det samlede lån vedr. uindfriede lån og omkostninger. Det lån, som vedrører ejerlejlighedsopdelingen indfries til sidst. 56 Ejer, andelshaver eller lejer?


Nettoprovenu Først efter forholdsmæssig indfrielse m.v. ved den konkrete handel og tilbagebetaling af eventuelt tidligere optaget lån i Landsbyggefonden til finansiering af salg bliver der tale om et nettoprovenu. Det forudsættes, at dette overskud overføres til Nybyggerifonden. Fonden, som er en del af Landsbyggefonden, blev oprettet i 1999. Fonden har til formål at yde ydelsesstøtte til etablering af almene boliger (efter de på udbetalingstidspunktet gældende regler). Fonden omfatter kun det nyere byggeri (byggeri, hvortil der er meddelt støttetilsagn efter den 31. december 1998) og får sine midler via indbetalinger fra de enkelte afdelinger. Der bliver tale om en deponeringsordning, hvorefter boligorganisationen vil skulle deponere nettoprovenuet i fonden. Boligorganisationen får herefter i en længerevarende periode efter salget krav på at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu til anvendelse i forbindelse med boligorganisationens etablering og finansiering af nyt byggeri. Det er en forudsætning for udnyttelse af tilbageføringsretten, at der foreligger kommunalt tilsagn. Organisationens tilgodehavende i fonden nedskrives med tilsagnet. Udnyttes retten ikke inden for perioden, vil boligorganisationens tilgodehavende blive nedskrevet med hele det deponerede beløb. Deponeringen og den tilknyttede tilbageføringsret indebærer, at den enkelte boligorganisation – såfremt den offentlige støtte skulle bortfalde for fremtiden – inden for den angivne periode fortsat vil have krav på at få tilbageført midler fra fonden til finansiering af nyt byggeri. Som nævnt skal de deponerede beløb anvendes til nybyggeri. Boligorganisationen vil dog endvidere efter ansøgning have krav på at få tilbageført midler til de samme formål, som gælder for boligorganisationens dispositionsfond, f.eks. til tilskud til dækning af tab ved driften af boligorganisationens afdelinger og udlån til renovering af afdelingerne. Der vil skulle fastsættes nærmere retningslinjer om tilbageføring af disse midler. Af retningslinjerne vil komme til at fremgå, at tilbageføring skal ske, hvis Nybyggerifonden på grundlag af en samlet vurdering af de forhold, som ligger til grund for boligorganisationens ansøgning om tilbageføring, finder, at de ansøgte midler er rimelige og nødvendige med henblik på at forbedre den pågældende afdelings situation, ligesom det gøres til en betingelse for tilbageføringen, at aktiviteterne ikke kan finansieres på anden måde, der er sædvanlig inden for sektoren. Ejer, andelshaver eller lejer? 57


Som det fremgår af afsnit 3.5 om organisering af blandede ejendomme, indebærer den beskrevne model for lejernes overtagelse, at en almen ejendom, som ikke kan udstykkes, vil skulle opdeles i ejerlejligheder. En sådan ejerlejlighedsejendom kan herefter komme til at bestå af 3 forskellige beboergrupper: de enkelte ejerlejlighedsejere, andelshaverne og de resterende almene lejere. Ejerforeningen bliver det centrale organ for dette fællesskab. Arbejder vedr. ejendommens fællesanliggender, f.eks. facader, tag, opgange, tekniske installationer og udenomsarealer, vil skulle besluttes af fællesskabet og finansieres af alle beboerne i ejendommen. Dette forhold indebærer risiko for, at det kan blive administrativt tungt at drive en sådan ejerforening, og bl.a. som kompensation herfor etableres en ordning, hvorefter den samlede ejendom, jf. nærmere under afsnittene 3.5.1 og 3.5.2, får andel i provenuet. Dette sker ved, at der oprettes en ejerforeningsfond, hvortil der overføres 5 pct. af nettoprovenuet. Beløbet kan anvendes til dækning af øgede udgifter til administration og til vedligeholdelses- og forbedringsprojekter, som er fælles for hele ejendommen. Dermed øges den fælles forståelse for at igangsætte nødvendige og hensigtsmæssige arbejder på den fælles ejendom. Beboerne forudsættes derfor at blive mere motiverede for at stemme for igangsætning af udgiftskrævende arbejder på ejendommen. Ordningen vurderes således at kunne få en gavnlig virkning for de pågældende ejendommes tilstand. 3.3.10 Salg med tab Det kan forekomme, f.eks. ved overbelånte ejendomme, at et konkret salg vil medføre tab for afdelingen. Herved forstås, at salgsindtægten ikke er tilstrækkelig til at dække både den forholdsmæssige indfrielse af lånene, herunder tilbagebetaling af beboerindskuddet, og de udgifter, som direkte relaterer sig til det konkrete salg (og ved ejerlejlighedsopdeling en forholdsmæssig del af udgiften til opdelingen). Ved sådanne salg vil afdelingen som nævnt skulle optage lån i Landsbyggefonden, og lånet tilbagebetales ved de efterfølgende salg, hvis salgsindtægten rækker hertil. 3.3.11 Konsekvenser af salget for stat, kommuner og de almene fonde Bortfald af støtten Ved frasalg bortfalder den løbende offentlige støtte – det vil sige den del af støtten, som vedrører de frasolgte boliger. Også Landsbyggefondens støtte bortfalder. 58 Ejer, andelshaver eller lejer?


Konsekvenser af salget for staten Som nævnt bortfalder den løbende offentlige støtte for de frasolgte boliger. Dette betyder, at statens udgifter til ydelsesstøtte og anden løbende støtte falder i takt med, at boligerne bliver solgt. Der sker forholdsmæssig indfrielse af de ydede lån. Herudover vil statens udgifter til individuel boligstøtte også falde. Konsekvenser af salget for kommunerne At lejerne får en køberet som beskrevet under afsnit 3.3.2 indebærer, at kommunalbestyrelsen mister den kompetence, som den har i dag til at godkende salg af almene ejendomme, jf. under afsnit 2.4.11. Kommunalbestyrelsen vil således ikke kunne modsætte sig salget af de almene boliger. Mængden af boliger, som kommunalbestyrelsen råder over til den boligsociale anvisning, vil som konsekvens heraf reduceres i større eller mindre omfang. Der sker forholdsmæssig indfrielse af grundkapitallån og driftsstøttelån. Derimod sker der ingen tilbagebetaling af eventuel anden form for kommunal støtte ydet i form af tilskud. Herudover vil kommunernes udgifter til individuel boligstøtte falde. Konsekvenser af salget for Landsbyggefonden og boligorganisationernes dispositionsfond Der skal ikke længere ske indbetaling til Landsbyggefonden og boligorganisationernes dispositionsfond for de frasolgte boliger. Konsekvenser af salget for Nybyggerifonden Ordningen bevirker, at der kommer flere midler i Nybyggerifonden. Midlerne vil dog i en længerevarende periode være "øremærket" til nybyggeri i de organisationer, hvor der er sket salg. 3.3.12 Vurdering af modellen i forhold til grundlovens § 73 Justitsministeriet og Kammeradvokaten har om forholdet mellem den beskrevne model og grundlovens § 73 udtalt følgende: Ejer, andelshaver eller lejer? 59


Modellen vil bl.a. kunne indebære, at der skal indføres en regulering, hvorefter tilsagn om fremtidigt byggeri, der gives til boligorganisationer, herunder eksisterende organisationer, gøres betinget af, at den afdeling, som nybyggeriet hører under, underlægger sig den omtalte ordning med muligheden for salg af lejligheder til lejere og i visse tilfælde andre interesserede. Det er Justitsministeriets og Kammeradvokatens opfattelse, at en sådan regulering, der vedrører tilsagn om fremtidigt byggeri, kan gennemføres, uden at dette vil udgøre indgreb af ekspropriativ karakter. Spørgsmålet er herefter, hvorledes den del af den foreslåede model, der indebærer, at den enkelte afdeling i en boligorganisation skal kunne beslutte at lade eksisterende almene boliger være omfattet af ordningen med mulighed for salg af lejligheder, skal bedømmes i forhold til grundlovens § 73. Efter Justitsministeriets og Kammeradvokatens opfattelse vil en sådan ordning ikke kunne indebære indgreb af ekspropriativ karakter i forhold til afdelingerne inden for en boligorganisation, allerede fordi det vil være op til den enkelte afdeling selv at beslutte, om man vil være omfattet af ordningen med mulighed for salg af lejligheder. Om spørgsmålet om, hvorvidt ordningen vil kunne udgøre ekspropriation over for boligorganisationerne, bemærkes følgende: Det er den enkelte afdeling, der har skøde på ejendommen, mens det efter de gældende regler er boligorganisationen, der har kompetence til at træffe beslutning om salg af en ejendom. Et salg kræver dog godkendelse fra kommunalbestyrelsen og i visse tilfælde Erhvervs- og Boligstyrelsen. Det er ikke muligt at sælge enkelte lejligheder. Ved et eventuelt salg vil et positivt salgsprovenu efter de gældende regler som udgangspunkt tilgå boligorganisationens dispositionsfond, hvis midler organisationen kan anvende til nybyggeri, vedligeholdelse m.v. Organisationen skal dog indbetale et nærmere beregnet engangsbeløb til Landsbyggefonden som kompensation for, at Landsbyggefonden mister andel i fremtidige lejeindtægter ved et salg. Den enkelte afdeling har ikke selv en dispositionsfond. 60 Ejer, andelshaver eller lejer?


Det følger af almenboliglovens § 23, at økonomi- og erhvervsministeren kan give organisationen pålæg om at anvende dispositionsfondens midler til de nævnte formål, og at ministeren ved organisationens manglende overholdelse af et sådant pålæg kan forlange, at midlerne overføres til en konto i Landsbyggefonden. Den foreslåede model indebærer, at den enkelte afdeling får kompetence til at beslutte, at afdelingen skal være omfattet af ordningen med salg af lejligheder til beboere m.v. Hvis en afdeling har truffet en sådan beslutning, vil efterfølgende salg af lejligheder skulle ske til en pris, som svarer til markedsprisen. Boligorganisationen skal efter modellen afholde visse udgifter forbundet med salg af lejligheder, men således at den pågældende afdeling efterfølgende skal betale et beløb til organisationen, der svarer til de afholdte udgifter. Salgssummen skal efter forslaget anvendes til forholdsmæssig indfrielse af pantegælden m.v. Hvis salgsprovenuet er positivt, skal overskuddet indbetales til Nybyggerifonden. Boligorganisationen vil efter den beskrevne model i en længerevarende periode efter salget have krav på at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu til anvendelse i forbindelse med nybyggeri, forudsat at der foreligger kommunalt tilsagn. Endvidere vil boligorganisationen have krav på fra Nybyggerifonden at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu, i det omfang midlerne skal anvendes til afholdelse af andre udgifter, der falder inden for de formål, som midler i organisationens dispositionsfond kan anvendes til. I modellen forudsættes det, at der skal fastsættes nærmere retningslinjer herom. I disse retningslinjer vil det skulle fastsættes, at tilbageføring skal ske, hvis Nybyggerifonden på grundlag af en samlet vurdering af de forhold, der ligger til grund for ansøgningen om at få tilbageført midler, finder, at de udgifter, som de ansøgte midler skal anvendes til, er rimelige og nødvendige med henblik på at forbedre den pågældende afdelings situation, og at udgifterne ikke kan finansieres på anden måde, der er sædvanlig inden for sektoren. Til støtte for, at modellen vil kunne indebære ekspropriation i forhold til de pågældende boligorganisationer, kan det navnlig anføres, at kom- Ejer, andelshaver eller lejer? 61


petencen til at beslutte, at en ejendom skal være omfattet af ordningen om salg af lejligheder, henlægges til den enkelte afdeling, at et provenu af salget skal tilgå Nybyggerifonden, og at en boligorganisation vil miste sin andel i lejeindtægter, i det omfang der sker salg af lejligheder. Heroverfor står imidlertid, at de almene boligorganisationer i forvejen er undergivet en intensiv offentlig regulering, således at organisationerne må tåle betydelige ændringer i de regler, der gælder på området, at boligorganisationen allerede efter de gældende regler ikke har samtlige de beføjelser m.v., der normalt er knyttet til ejendomsretten, herunder bl.a. således, at det er den enkelte afdeling, der har skøde på ejendommen, at den pågældende boligorganisation i en længerevarende periode efter et salg vil have krav på hos Nybyggerifonden at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu, i tilfælde, hvor der opnås tilsagn om nybyggeri, samt i en række tilfælde hvor der er tale om afholdelse af andre udgifter af den ovennævnte karakter, at den enkelte afdeling skal dække boligorganisationens afholdte udgifter i forbindelse med salg af lejligheder og at provenuet – og dermed det beløb, som organisationen vil have krav på hos Nybyggerifonden i de nævnte tilfælde – hidrører fra en salgssum, som fastsættes på grundlag af markedsværdien for ejerlejligheder. På den anførte baggrund er det Justitsministeriets og Kammeradvokatens opfattelse, at der inden for rammerne af den beskrevne model kan gennemføres en ordning med salg af lejligheder i eksisterende almene boliger, uden at dette vil udgøre et ekspropriativt indgreb over for de pågældende boligorganisationer. Tilbage er spørgsmålet, hvorledes en model, der indebærer, at den pågældende boligorganisation skal kunne beslutte at lade eksisterende almene boliger være omfattet af ordningen med mulighed for salg af lejligheder, skal bedømmes i forhold til grundlovens § 73. Der vil være tale om en ordning, der svarer til den ordning, der er beskrevet ovenfor, med den forskel, at (også) boligorganisationen kan træffe beslutning om at være omfattet af ordningen. Det forhold, at boligorganisationen kan træffe en sådan beslutning, vil ikke indebære ekspropriation over for boligorganisationen, allerede fordi det vil være op til den enkelte organisation selv at beslutte, om man vil være omfattet af ordningen med mulighed for salg af lejligheder. 62 Ejer, andelshaver eller lejer?


Efter Justitsministeriets og Kammeradvokatens opfattelse vil der heller ikke være tale om et ekspropriativt indgreb over for de enkelte afdelinger inden for den pågældende organisation. I den forbindelse kan der henvises til det, der er anført ovenfor, bl.a. om, at der er tale om et område, som i forvejen er undergivet en intensiv offentlig regulering, og om, at det er boligorganisationen, der har kompetencen til inden for rammerne af de gældende regler at beslutte salg af en ejendom. 3.4 Salg af ledige lejemål i problemramte områder Med henblik på at øge muligheden for at skabe en mere varieret beboersammensætning blandt andet i problemramte områder gives afdelingsmødet mulighed for at beslutte, at ledige lejemål i nærmere bestemt omfang skal kunne sælges til udefrakommende (kan være lejere i boligorganisationen og andre). Boligorganisationens øverste myndighed tillægges samme kompetence for så vidt angår afdelinger beliggende i de nævnte områder. Det vil formentlig være forholdsvis ressourcestærke personer, der vil være interesserede i at købe boligerne. I boligområder med en koncentration af mindre ressourcestærke lejere vil et sådant tiltag derfor kunne give en mere varieret beboersammensætning, der vil have en positiv effekt på udviklingen af boligområdet. Det forudsættes, at disse boliger sælges på rene markedsvilkår, at kommunen er enig i beslutningen, og at lejemålet har været ledigt i mindst 1 måned. Det forudsættes endvidere, at ordningen udformes således, at beslutningen kan gøres tidsbegrænset. 3.5 Organisering af blandede ejendomme 3.5.1 Indledning Efter den beskrevne model skal boliger i en afdeling, der sælges som ejerboliger eller andelsboliger, udstykkes matrikulært, hvis dette er muligt, jf. afsnittene 3.3.4 og 3.3.5. Dermed udgør de solgte ejerboliger og andelsboligforeningen en eller flere selvstændige ejendomme. De usolgte boliger, der fortsætter som en almen afdeling, udgør ligeledes en eller flere selvstændige ejendomme. Organiseringen af disse boliger adskiller sig ikke fra sædvanlige ejerboliger, andelsboligforeninger og almene afdelinger. Ejer, andelshaver eller lejer? 63


Hvis de solgte boliger ikke kan udstykkes matrikulært – f.eks. fordi afdelingen består af en etageejendom – opdeles ejendommen i ejerlejligheder. Opdelingen gennemføres, når en eller flere lejere melder sig som købere af deres bolig som ejerbolig eller andelsbolig. Der kan derved i én og samme ejendom blive tre forskellige typer beboere: ejerlejlighedsejere, andelshavere og almene lejere. I det følgende belyses det, hvordan en sådan ejerlejlighedsforening kan organiseres. 3.5.2 Overordnet organisation Beslutninger, som vedrører de fælles anliggender, træffes i ejerforeningsregi. Det vil sige, at ejerforeningen bliver det forum, som er fælles for hele ejendommen, og dermed det forum, hvor ejerne får indflydelse svarende til deres fordelingstal. Medlemmer af ejerforeningen er de enkelte ejerlejlighedsejere, andelsboligforeningen og den almene afdeling. De overordnede beslutninger i ejerforeningen træffes på generalforsamlingen, der også vælger en bestyrelse og en administrator. Bestyrelsen udfører generalforsamlingens beslutninger og udøver ledelsesfunktionerne mellem generalforsamlingerne, mens administrator varetager den daglige administration. De enkelte ejerlejlighedsejere er medlemmer af ejerforeningen og har dermed ret til at deltage i generalforsamlingen med stemmeret svaren- 64 Ejer, andelshaver eller lejer?


de til deres fordelingstal. Ejerlejlighedsejerne kan vælges til ejerforeningens bestyrelse. De enkelte andelshavere er ikke medlemmer af ejerforeningen og må derfor udøve deres indflydelse via andelsboligforeningen. Andelsboligforeningen er en selvstændig forening med egne vedtægter og egen generalforsamling og bestyrelse. Andelsboligforeningen må i sine vedtægter tage stilling til, hvem der skal repræsentere foreningen på ejerforeningens generalforsamling. En oplagt mulighed vil være, at den lader sig repræsentere af foreningens bestyrelse. Andelsboligforeningens repræsentanter har på generalforsamlingen stemmeret svarende til andelsboligforeningens fordelingstal og kan vælges til ejerforeningens bestyrelse. De almene lejere er heller ikke medlemmer af ejerforeningen. Det er den almene afdeling, der har skøde på de boliger, der bebos af almene lejere. Det er imidlertid boligorganisationens øverste myndighed, der træffer de vigtigste beslutninger vedrørende organisationens forhold, mens det er organisationens bestyrelse, der har ansvaret for den daglige drift. Boligorganisationens bestyrelse har således det juridiske og økonomiske ansvar for driften i de enkelte afdelinger. Det er derfor boligorganisationens bestyrelse, der kan møde op på ejerforeningens generalforsamling med stemmeret svarende til den almene afdelings fordelingstal. Bestyrelsen kan eventuelt lade sig repræsentere på generalforsamlingen af en i organisationen ansat funktionær. Organisationens bestyrelsesmedlemmer eller deres repræsentant(er) kan vælges til ejerforeningens bestyrelse. Det forhold, at en sådan ejerlejlighedsejendom kan komme til at bestå af 3 ejerformer/organisationer kan medføre diverse problemer – der vil f.eks. kunne vedtages 3 forskellige husordener. Sådanne problemer må løses i forbindelse med den nærmere udformning af modellen. Boligorganisationens repræsentanter på ejerforeningens generalforsamling er forpligtet til at overholde reglerne om beboerdemokrati og skal derfor handle i overensstemmelse med afdelingens beslutninger på de punkter, hvor afdelingsbestyrelsen eller afdelingsmødet efter almenboligloven og driftsbekendtgørelsen har beslutningskompetencen. Repræsentanter fra boligorganisationen, der vælges til ejerforeningens bestyrelse, har ikke en tilsvarende forpligtelse, idet bestyrelsen er valgt af den samlede generalforsamling. Ejer, andelshaver eller lejer? 65


Med henblik på at sikre, at den almene afdelings synspunkter kan fremføres på generalforsamlingen af personer, der er valgt direkte af de almene lejere i afdelingen, indføres der en ret for afdelingsbestyrelsen til at deltage i ejerforeningens generalforsamling med taleret, men uden stemmeret. For at mindske risikoen for konflikter mellem de 3 grupperinger vil det formentlig være hensigtsmæssigt, at ejerforeningsfælleskabet begrænses mest muligt, således at kun de arealer/bygningsdele, som ikke kan henføres til bestemte ejerlejligheder, f.eks. bærende konstruktioner, facader, tag, opgange, tekniske installationer, beboerhus, vaskeri og udenomsarealer bliver fællesanliggender. Derimod kan vedligeholdelse og fornyelse af vinduer gøres til den enkelte ejers anliggende. Dette forhold reguleres af ejerforeningens vedtægter. Den del af driften, der ikke kan henføres til bestemte lejligheder, og dermed skal varetages i ejerforeningens regi, vil dog formentlig normalt udgøre den største del af driften. 3.5.3 Administration Ejerforeningens administrator, der varetager den del af driften, der sker i ejerforeningens regi, vælges som nævnt ovenfor af ejerforeningens generalforsamling. Derudover vælger andelsboligforeningens generalforsamling en administrator, der tager sig af den del af driften, der sker i andelsboligforeningens regi. Den del af driften, der alene vedrører den almene afdeling, varetages af boligorganisationen. Der vil skulle udarbejdes særskilte budgetter og regnskaber for ejerforeningen, andelsboligforeningen og den almene afdeling. Bidrag til den del af driften, der varetages i ejerforeningens regi vil udgøre en væsentlig post på andelsboligforeningens og den almene afdelings budgetter og regnskaber. Så længe flertallet af boligerne efter fordelingstal tilhører den almene afdeling, vil boligorganisationen have den afgørende indflydelse i ejerforeningen og vil dermed også have den afgørende indflydelse på, hvem der vælges til at administrere ejerforeningen. Der er hjemmel til, at boligorganisationer kan administrere ejerforeninger. 66 Ejer, andelshaver eller lejer?


3.5.4 Ejerforeningens vedtægter Det er den almene boligorganisation, der forestår opdelingen i ejerlejligheder og dermed formulerer ejerforeningens vedtægter. Derefter kan vedtægterne ændres af ejerforeningens generalforsamling efter vedtægternes bestemmelser om vedtægtsændringer. Det vil formentlig være hensigtsmæssigt i et vist omfang at fastsætte regler om vedtægternes indhold for at sikre, at der ikke gennemføres vedtægtsbestemmelser, der på urimelig måde tilsidesætter en eller flere af de tre grupperingers berettigede interesser. 3.5.5 Kommunalt tilsyn Den almene sektor er reguleret ved et omfattende regelsæt. Endvidere er såvel boligorganisationerne som de enkelte afdelinger underlagt et vidtgående kommunalt tilsyn. I modsætning hertil er den lovmæssige regulering af ejerforeninger og andelsboligforeninger begrænset til nogle få overordnede bestemmelser, og der er ikke noget kommunalt tilsyn med disse foreninger. Som udgangspunkt vil den del af driften, der foregår i ejerforeningens regi, ikke være omfattet af de almene regler og dermed ikke være underlagt kommunalt tilsyn. Boligorganisationens repræsentanter på ejerforeningens generalforsamling vil dog være forpligtet til at handle i overensstemmelse med et eventuelt pålæg fra kommunalbestyrelsen. Pålægget kan dog eventuelt være umuligt at gennemføre, hvis boligorganisationens repræsentanter udgør et mindretal på generalforsamlingen. Det er tvivlsomt, om kommunalbestyrelsen med bindende virkning kan give pålæg til medlemmer af ejerforeningens bestyrelse. Det nærmere indhold af kommunens tilsynsforpligtelse må derfor fastsættes. Det vil formentlig være hensigtsmæssigt at fastsætte regler, der – så længe der er almene lejere tilbage i ejendommen – sikrer en betryggende revision af ejerforeningens regnskaber, samt regler, der sikrer kommunalbestyrelsen mulighed for indsigt i ejerforeningens forhold. 3.5.6 Beboerdemokratiet Beboerdemokratiet i den almene afdeling vil ændre karakter, idet de beslutninger, afdelingsbestyrelsen og afdelingsmødet har kompetence til at træffe, ikke nødvendigvis vil kunne gennemføres. Afdelingsbestyrelsen og afdelingsmødet vil alene have kompetence til at pålægge bolig- Ejer, andelshaver eller lejer? 67


organisationens repræsentanter at søge beslutningerne gennemført på ejerforeningens generalforsamling. De almene lejere vil ikke have direkte adgang til at deltage i ejerforeningens generalforsamling, hvor beslutningerne træffes. Deres interesser varetages på generalforsamlingen af afdelingsbestyrelsen og boligorganisationens repræsentanter. 3.5.7 Lejefastsættelsen i den almene afdeling Lejen for de almene boliger fastsættes som efter gældende regler til balancelejen. Bidraget til ejerforeningen til dækning af den del af udgifterne vedrørende driften, der ligger i ejerforeningens regi, indgår i lejen. Foreskrevne henlæggelser til vedligeholdelse sker over den almene afdelings budget og regnskab, medmindre sådanne henlæggelser foretages af ejerforeningen. Gennemførelse af vedligeholdelsesarbejder vedrørende forhold, der henhører under ejerforeningen, besluttes af ejerforeningen. Ejerforeningen kan beslutte at foretage opsparing i en grundfond. Oprettelse af en grundfond kan efter normalvedtægten kræves af 1/4 af foreningens medlemmer efter antal eller efter fordelingstal. Ejerforeningen kan også beslutte at foretage henlæggelser til fremtidige forbedringer. Der er imidlertid ikke hjemmel til, at almene afdelinger kan foretage en sådan opsparing. For at undgå lejemæssige konsekvenser for de almene lejere vil det formentlig være hensigtsmæssigt at fastsætte, at den almene afdeling ikke kan pålægges at bidrage til en grundfond eller til henlæggelser til fremtidige forbedringer. Det medfører, at den almene afdeling må betale, når de opsparede midler anvendes. Den almene afdeling finansierer udgifterne ved låneoptagelse. 3.5.8 Hæftelsesforhold De enkelte ejerlejlighedsejere hæfter solidarisk og personligt for ejerforeningens forpligtelser. Andelsboligforeningen og den almene afdeling hæfter ligeledes solidarisk med hele deres formue for ejerforeningens forpligtelser. De enkelte andelshavere hæfter derimod kun med deres indskud. De almene lejere hæfter kun med deres beboerindskud, som dog er dækket af en kommunal garanti. 68 Ejer, andelshaver eller lejer?


4. Konsekvenser Ejer, andelshaver eller lejer? 69


I dette kapitel beskrives konsekvenserne af reformen, der giver lejerne i almene boliger mulighed for at overtage deres boliger på ejer- eller andelsbasis. Først beregnes lejernes forventede efterspørgsel efter at købe deres boliger i afsnit 4.1. Derefter redegøres der for reformens indflydelse på det øvrige boligmarked i afsnit 4.2 og de økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne i afsnit 4.3. Dernæst beskrives effekterne på beboersammensætningen i de almene boliger og konsekvenserne for den kommunale anvisning som følge af lejernes køb af almene boliger, jf. afsnit 4.4. Endelig diskuteres konsekvenserne for omfanget af vedligeholdelse og forbedringer, jf. afsnit 4.5. 4.1 Forventet efterspørgsel efter køb af almene boliger Lejernes efterspørgsel efter køb af deres almene boliger som ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen belyses i de følgende afsnit ved at 70 Ejer, andelshaver eller lejer?


vurdere, om lejerne har råd til at købe, og om de har en økonomisk tilskyndelse til at købe. Om lejerne har råd til at købe deres boliger, er et spørgsmål om, hvorvidt lejerne kan forventes at blive vurderet kreditværdige i forbindelse med optagelse af lån til køb af deres almene bolig. Ved økonomisk tilskyndelse til at købe forstås, om lejerne – givet deres personlige præferencer – vil vurdere det attraktivt at købe deres bolig under de givne vilkår. 4.1.1 Antal lejere, der får muligheden for at købe Det er i beregningerne af efterspørgslen forudsat, at alle lejere i de almene boliger får muligheden for at købe deres almene bolig. Det er nemlig ikke muligt at beregne, hvor mange lejere der får en ret til at købe deres bolig via en afdelingsbeslutning. Det afhænger af, om der i den enkelte boligafdeling er et flertal blandt lejerne til at give hinanden ret til at overtage egen bolig. Det er heller ikke muligt at beregne, hvor mange boligorganisationer der vil give lejerne i organisationens afdelinger mulighed for at overtage deres boliger. Der vil formentlig være en del boligafdelinger, hvor der kan være flertal blandt beboerne for at give mulighed for at købe egen bolig. Det må forventes, at de lejere, som aktuelt har en tilskyndelse til at købe deres almene bolig, vil være positivt stemt over for, at alle lejere i de enkelte afdelinger skal tildeles muligheden for at købe deres almene bolig, hvis de ønsker det. Andre lejere, som har tilskyndelse til at købe deres bolig, men som ikke har råd til at købe den, kan ønske at holde muligheden åben for at købe boligen på et senere tidspunkt, når de får råd. Det samme ønske vil formentlig også gælde for lejere, som har råd til at købe deres bolig, men som ikke umiddelbart har nogen økonomisk tilskyndelse til at købe den. For en del lejere vil det derfor nok have en vis betydning, at tildelingen af en køberet er ensbetydende med, at de ikke behøver at udnytte køberetten, men at de blot får muligheden for at købe. Det kan dog tænkes, at nogle af de lejere, som har råd og tilskyndelse til at købe deres almene bolig, synes så godt om den almene boligform, at de under alle omstændigheder ønsker at forblive almene lejere. Den samme holdning vil også kunne findes blandt lejere, som alligevel ikke har tilskyndelse til at købe deres bolig. Nogle af lejerne ser derfor formentlig helst, at boligafdelingen som helhed bliver bibeholdt som almene boliger, og ser derfor ikke så gerne, at andre lejere får mulighed for at købe deres bolig. Det vil mindske antallet af lejere, som får muligheden for at købe deres bolig. Ejer, andelshaver eller lejer? 71


Blandt de lejere, der ikke har nogen tilskyndelse til at købe deres almene bolig, kan der være delte holdninger til, om lejerne skal have mulighed for at overtage deres boliger eller ej. Hvis lejerne ikke ønsker at medvirke til at forhindre andre lejere i eventuelt at vælge at købe deres almene bolig, kan det tænkes, at de vil stemme for en afdelingsbeslutning om køb af almene boliger eller blot undlade at stemme. Medvirkende hertil er formentlig, at lejerne bliver boende på uændrede vilkår, hvis de ikke ønsker at købe deres almene bolig. Det er imidlertid også muligt, at nogle lejere vil opfatte blandede ejerformer som mere administrativt besværligt eller uhensigtsmæssigt uanset, at huslejerne i de almene boliger ikke bliver berørt. Omvendt vil andre måske opfatte blandede ejerformer som en positiv fornyelse af den almene sektor. Derudover vil lejernes oprykningsret (som giver en lejer, der bor i en almen bolig, fortrinsret til en bolig i samme boligorganisation frem for udefra kommende ansøgere) kunne have en indflydelse på, om lejerne vil være positivt eller negativt stemt overfor en beslutning om, at lejerne kan overtage deres boliger. Det er imidlertid ikke entydigt, hvordan den gældende oprykningsret vil påvirke lejernes adfærd. En lejer med høj anciennitet på oprykningslisten som følge af, at lejeren har boet lang tid i en almen bolig, og som derfor står for tur til at kunne flytte til en bedre bolig, vil formentlig modsætte sig afdelingsbeslutningen, indtil han er flyttet til en anden bolig i afdelingen, som han ønsker at købe. Hvor mange af lejerne, der allerede bor i den bolig, de kunne tænke sig at købe, er umuligt at afgøre. For lejere med lange udsigter til oprykning vil oprykningsretten formentlig have ringe betydning for deres holdning til afdelingsbeslutningen, medmindre lejeren netop er flyttet ind i sin nuværende almene bolig med henblik på senere oprykning til en bedre bolig. Sammenfattende vil det ikke være alle lejere, der får muligheden for at overtage deres bolig via en afdelingsbeslutning. Det er imidlertid ikke muligt at beregne hvor mange lejere, der får muligheden for at købe deres bolig. Nogle forhold trækker i retning af, at en del færre lejere får muligheden. Andre forhold indikerer, at der ikke nødvendigvis bliver meget færre lejere, der får muligheden. Efterspørgslen vurderes at blive mindre end, hvis alle lejere får muligheden for at købe deres bolig, men det er usikkert hvor meget mindre efterspørgslen vil blive, fordi der kan vise sig at være flertal for en afdelingsbeslutning i de boligafdelinger, 72 Ejer, andelshaver eller lejer?


hvor der netop er lejere, der har råd og tilskyndelse til at købe deres almene boliger. Det er ligeledes ikke muligt at beregne, hvor mange boligorganisationer der vil give lejerne i organisationens afdelinger mulighed for at overtage deres boliger. Beregningerne af efterspørgslen vurderes på denne baggrund at ligge på den høje side. 4.1.2 Elementer i den enkelte lejers overvejelser om at købe sin bolig Når den enkelte lejer får muligheden for at købe sin almene bolig, skal han beslutte, om han ønsker at benytte sig af muligheden for at købe, eller om han vil forblive lejer som hidtil. Lejeren vil derfor blandt andet skulle overveje, om han har råd til at købe sin almene bolig, og om de løbende boligomkostninger i forbindelse med køb vil blive højere eller lavere end den nuværende husleje. Medvirkende til disse overvejelser er også lejerens egne forventninger til den fremtidige økonomiske udvikling i samfundet, herunder den fremtidige prisudvikling på boligmarkedet. Dertil kommer også lejerens forventninger til sin egen fremtidige økonomiske situation. Derudover vil den enkelte lejer tage en række individuelle forhold såsom tidshorisont, risikovillighed, livs- og familiesituation, ønsker om boligform m.fl. med i sine overvejelser. Samtidig vil lejerens køb af sin almene bolig adskille sig fra andre mulige boligkøb, idet lejeren sparer tid på at lede efter en bolig og på forhånd har kendskab til boligens kvalitet. Det forudsættes, at lejeren vil have adgang til den fornødne mængde af troværdig information (herunder vedrørende lånevilkår) for at kunne opnå et økonomisk overblik og træffe en velovervejet beslutning. Den offentlige støtte til og regulering af den almene boligsektor betyder, at en overvejende del af lejerne i de almene boliger – efter hensigten – betaler en billigere husleje, end de ville have gjort i fravær af offentlig støtte. Det betyder, at lejeren opnår en besparelse på sit husholdningsbudget ved at bo i en almen bolig frem for i en ejerbolig. Det kan kaldes en reguleringsgevinst, fordi huslejebesparelsen er en gevinst lejeren modtager i kraft af reguleringen af markedet. Jo større reguleringsgevinsten er, desto mindre attraktivt vil det imidlertid være for lejeren at købe sin almene bolig. Der er imidlertid også nogle almene boliger, hvor huslejen ikke er lavere, end den ville have været under fri huslejedannelse (dvs. reguleringsgevinsten er negativ). Det er således forbundet med et tab for lejerne at bo i disse boliger, og det vil umiddelbart være en økonomisk fordel for lejerne at købe deres almene bolig. Når disse lejere ikke allerede har Ejer, andelshaver eller lejer? 73


fundet en billigere bolig end deres almene bolig, kan det skyldes lejerens individuelle præferencer, eller at der ikke har været et reelt alternativ. Lejerens tilskyndelse til at købe sin almene bolig afhænger blandt andet af konjunkturerne på boligmarkedet. Det skyldes, at huslejen i de almene boliger er bestemt som en balanceleje ud fra udgifter til løbende drift, vedligeholdelse og til dels kapitaludgifter. Udbud og efterspørgsel efter boliger påvirker således ikke huslejen i de almene boliger. Der er derimod fri prisdannelse på ejerboligmarkedet. Det betyder, at prisen og derved boligomkostningerne for en ejerbolig svinger mere end huslejen for en tilsvarende almen bolig. Under en højkonjunktur, hvor der er forholdsvis stor efterspørgsel efter boliger, er prisen på ejerboliger og den deraf følgende boligudgift forholdsvis høj sammenlignet med huslejen i tilsvarende almene boliger. Der er da en positiv reguleringsgevinst ved at bo i en almen bolig. Omvendt er priserne på ejerboliger forholdsvist lave i løbet af en lavkonjunktur, og der vil da være en mindre (eller negativ) reguleringsgevinst ved at bo i almen bolig. Reguleringsgevinsten ved at bo i en almen bolig er således afhængig af konjunkturerne på boligmarkedet. På lang sigt er der dog ikke systematiske reale kapitalgevinster ved den ene ejerform frem for den anden, fordi priserne på boligmarkedet på lang sigt vil følge den generelle prisudvikling. I løbet af kortere perioder kan svingningerne i boligpriserne imidlertid betyde, at der kan være såvel positive som negative reale kapitalgevinster. 4.1.2.1 Lejerens valg mellem køb som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen Hvis en lejer vil købe sin almene bolig, skal han beslutte sig for, om han vil købe sin bolig som ejerbolig eller som andelsbolig. Boligomkostningerne vurderes at blive stort set de samme, uanset om en almen bolig købes som ejerbolig eller som andelsbolig til markedsprisen. Det skyldes, at den skattemæssige begunstigelse af andelsboliger vil afspejles i markedsprisen for andelsboliger. 1 Lejerens valg af ejerform vil derfor 1) Den skattemæssige begunstigelse af andelsboliger øges i takt med, at gælden nedbringes, idet der ikke er fradrag for andelsboligforeningens renteudgifter, og at der ikke betales ejendomsværdiskat af andelsboliger. Ved en fri prisdannelse på andelsboliger vil den skattemæssige begunstigelse desuden øges i takt med, at andelsindskuddet udgør en større del af andelsforeningens formue. Det skyldes, at andelsindskuddet på sigt vil udgøre en større del af andelsboligforeningens formue, idet værdien af andelsindskuddet vil følge prisudviklingen på boligmarkedet. Der er fradrag for andelshaverens egne renteudgifter. 74 Ejer, andelshaver eller lejer?


bero på en individuel afvejning mellem en række forhold, og det er derfor ikke afgjort, at lejerne entydigt vil foretrække at købe deres almene boliger som ejerboliger eller som andelsboliger. Ejendomsretten over egen bolig kan have en betydning for den enkelte køber, idet man typisk har en større rådighed over sin bolig som ejer end som andelshaver. Derudover kan selve boligformen også have en betydning, da ejerboligformen som udgangspunkt er individualistisk, mens andelsboligformen bygger på en forening mellem beboerne. 4.1.3 Metode Lejernes tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen belyses ved at sammenligne bolig-omkostningerne ved en omdannelse til ejerbolig med den nuværende husleje for den almene bolig. Det er forudsat i beregningerne, at lejeren har en tilskyndelse til at købe sin almene bolig, hvis det ikke indebærer en stigning i boligomkostningerne. Den enkelte lejers personlige præferencer kan imidlertid øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår, jf. følsomhedsberegningerne i afsnit 4.1.7. Udsigterne til en større råderet over egen bolig kan blandt andet medvirke til, at den enkelte lejer vil være villig til at acceptere en vis stigning i boligomkostningerne i forhold til den nuværende husleje. Ligeledes kan køb af egen almene bolig for nogle være et alternativ til køb af en ordinær ejerbolig eller andelsbolig, hvor køberen måske i forvejen er villig til at acceptere en større boligomkostning. På den anden side kan eksempelvis transaktionsomkostningerne ved især ejerboliger betyde, at boligomkostningerne ved køb skal blive klart lavere end den nuværende husleje, før den enkelte lejer vil vælge at skifte boligform. Det er ikke muligt at beregne, i hvilket omfang lejernes personlige præferencer påvirker den samlede efterspørgsel. Analyserne er foretaget på en repræsentativ stikprøve fra 1999 udtaget af Danmarks Statistik, som indeholder oplysninger om den enkelte bolig, ejerforhold, grund- og ejendomsværdier, beboernes alder, køn, indkomst mv. Boligomkostningerne ved køb af den almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig beregnes som en forrentning af markedsprisen ved køb af den almene bolig, jf. beskrivelsen af forudsætningerne i bilag 3. Markedsprisen kendes i sagens natur ikke, men kan skønsmæssigt beregnes ved at bruge ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger på de almene boliger, hvorved den almene bolig vurderes, som havde den været en Ejer, andelshaver eller lejer? 75


ejerbolig, jf. bilag 3. Af beregningstekniske grunde er det forudsat, at markedsprisen ved køb som ejerbolig og andelsbolig er ens. Boligomkostningerne er udtryk for den omkostning, der er ved at bo i en given bolig. Afdrag på lån indgår ikke i boligomkostningerne, fordi afdrag ikke kan betragtes som en omkostning for husstanden. Afdrag er derimod en opsparing. Afdragene vil imidlertid belaste husstandens likviditet i det omfang, det ikke er muligt for husstanden at mindske sit forbrug eller sin opsparing (fx opsparing på bankkonto, værdipapirer, pensionsopsparing osv.). I forbindelse med en sammenligning af husstandens omkostninger ved forskellige boligformer er det således boligomkostningerne og ikke likviditetsbelastningen, der umiddelbart er det relevante begreb. Selvom opsparing i bolig ikke er en omkostning, skal lejeren alligevel kunne betale afdrag for at kunne købe sin almene bolig, og derfor er likviditetsbelastningen også relevant ved sammenligningen af boligformer. Begreberne boligomkostning og likviditetsbelastning er således begge vigtige. Foruden de løbende omkostninger ved at eje en bolig er køb af en almen bolig forbundet med en række engangsomkostninger. Der er omkostninger i forbindelse med udstykning/ejerlejlighedsopdeling og omkostninger ved valuarvurdering af boligerne, som dog ikke afholdes af køberen, jf. afsnit 3.1. Dertil kommer køberens udgifter til tinglysningsafgifter. De nævnte engangsomkostninger modgås imidlertid af lejernes indbetalinger af beboerindskud mv., som ikke indgår i stikprøven. Det er særdeles vanskeligt at skønne over størrelsen af de nævnte poster, og der vurderes umiddelbart at være store variationer. Engangsomkostningerne og beboerindskud mv. er på denne baggrund ikke inddraget i beregningerne. Det er vurderingen, at efterspørgslen efter køb af almene boliger vil være stort set den samme, uanset om lejerne får mulighed for køb af almene boliger som ejerboliger eller som andelsboliger. Det skyldes, at boligomkostningerne ved køb som andelsboliger til markedsprisen som nævnt vil blive stort set de samme som ved køb som ejerboliger, idet skattemæssige forskelle mellem ejerformerne vil afspejles i markedsprisen. Det er forudsat i beregningerne af efterspørgslen, at lejeren tilbydes at købe sin almene bolig som enten ejerbolig eller andelsbolig. Det er ikke muligt at beregne sammensætningen af efterspørgslen i tilfælde af frit valg mellem de to ejerformer. 76 Ejer, andelshaver eller lejer?


4.1.4 Lejernes tilskyndelse til at købe deres almene boliger Hvis lejerens boligomkostninger stiger ved, at han køber sin almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen, vil det ud fra en økonomisk betragtning alt andet lige være mere attraktivt for ham at vælge at forblive lejer frem for at vælge at købe sin bolig. Beregningerne viser dog, at for ca. 6 pct. af de almene boliger – svarende til knap 30.000 boliger – vil lejerens boligomkostning ikke stige, hvis lejeren vælger at købe sin almene bolig, jf. tabel 4.1.1. For de resterende 94 pct. af lejerne i de almene boliger vil boligomkostningen ved køb som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen derimod blive højere end den nuværende husleje, jf. tabel 4.1.1. I gennemsnit vil boligomkostningen ved køb blive godt 50 pct. højere end huslejen. Der er dog en betydelig spredning. Tabel 4.1.1 Fordeling af boliger efter boligomkostning ved køb relativt til husleje som almen bolig Ved faktisk husleje Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. almene boliger pct. 1,0 og derunder 28.900 6,1 10.100 2,1 1,1 27.500 5,8 11.600 2,5 1,2 47.500 10,1 22.700 4,8 1,3 60.800 12,9 31.100 6,6 1,4 63.400 13,4 35.700 7,6 1,5 57.500 12,2 35.000 7,4 1,6 48.500 10,3 32.400 6,9 1,7 37.300 7,9 27.300 5,8 1,8 25.700 5,5 22.300 4,7 1,9 17.400 3,7 17.300 3,7 2,0 13.100 2,8 14.800 3,1 Derover 43.700 9,3 210.800 44,7 I alt 471.200 100,0 471.200 100,0 Anm.: Indekset er beregnet som boligomkostning ved køb som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen divideret med husleje som almen bolig. Individuel boligstøtte er boligydelse og boligsikring. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 77


En betydelig del (knap 60 pct.) af lejerne i de almene boliger modtager individuel boligstøtte fra det offentlige, idet 21 pct. af lejerne (ikke-pensionister) modtager boligsikring, og 38 pct. af lejerne modtager boligydelse. Boligsikring gives som udgangspunkt til lejere, der er ikke er pensionister, afhængig af husstandens indkomst- og formueforhold, husleje, antallet af børn samt boligens størrelse, jf. bilag 4. Boligydelse gives derimod til pensionister i leje-, ejer-, og andelsboliger afhængig af husstandens indkomst- og formueforhold, boligomkostning, antallet af børn samt boligens størrelse. 2 Den individuelle boligstøtte betyder, at lejerne i de almene boliger i realiteten betaler mindre end den opgjorte faktiske husleje. Individuel boligstøtte øger således reguleringsgevinsten ved at bo i en almen bolig. Køber en lejer sin bolig som ejerbolig eller andelsbolig, vil lejeren ikke længere være berettiget til at modtage individuel boligstøtte som tilskud. For lejeren vil den mistede individuelle boligstøtte derfor være en omkostning ved at købe boligen, og individuel boligstøtte vil således indgå som et element i lejerens overvejelser om køb. Når man inddrager individuel boligstøtte i beregningen af reguleringsgevinsten, finder man en ringere økonomisk tilskyndelse for lejerne til at købe deres almene boliger, idet boligomkostningerne ved køb i gennemsnit stiger med 150 pct. i forhold til huslejen. Der er da kun ca. 2 pct. af de almene boliger – svarende til ca. 10.000 boliger – hvor boligomkostningen ved køb ikke vil blive større end den reelle husleje som lejebolig, jf. tabel 4.1.1. For de resterende 98 pct. af lejerne i de almene boliger vil boligomkostningerne ved køb derimod blive højere end den nuværende reelle husleje. Det er således langt størstedelen af lejerne, der ikke har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, fordi huslejen som almen bolig er lav som følge af regulering og individuel boligstøtte. Inddrager man yderligere, at lejeren ved køb af sin almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig også skal betale afdrag (dvs. opsparing i boligen), vil det belaste lejerens likviditet. Likviditeten vil dog kun blive belastet i det omfang, det ikke er muligt for husstanden at mindske sit forbrug eller sin opsparing (fx opsparing på bankkonto, pensionsop- 2) Pensionister i andelsboliger modtager dog 60 pct. af boligydelsen som lån og 40 pct. af boligydelsen som tilskud. Pensionister i ejerboliger modtager derimod hele boligydelsen som lån. Af beregningstekniske grunde er der imidlertid set bort fra dette forhold i beregningerne. 78 Ejer, andelshaver eller lejer?


sparing osv.). Antages det, at lejerne slet ikke kan nedbringe hverken forbrug eller opsparing i forbindelse med køb, vil der kun være knap 5.000 lejere, som vil have en potentiel tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig, idet boligudgiften (dvs. boligomkostning og afdrag) ikke vil blive højere end den nuværende husleje, jf. tabel 4.1.2. For halvdelen af lejerne vil boligudgiften blive mere end fordoblet i forbindelse med køb som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen. Tabel 4.1.2 Fordeling af boliger efter likviditetsbelastning ved køb relativt til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 4.800 1,0 1,1 5.600 1,2 1,2 9.400 2,0 1,3 17.700 3,8 1,4 25.700 5,4 1,5 28.400 6,0 1,6 32.100 6,8 1,7 29.500 6,3 1,8 28.200 6,0 1,9 22.800 4,8 2,0 20.500 4,3 Derover 246.500 52,3 I alt 471.200 100,0 Anm.: Indekset er beregnet som boligomkostning plus afdrag ved køb som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen divideret med reel husleje som almen bolig. Den reelle husleje er lig den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Individuel boligstøtte er boligydelse og boligsikring. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger. Beregningerne indikerer således, at mellem 5.000 og 10.000 lejere har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen. Lejernes økonomiske tilskyndelse til Ejer, andelshaver eller lejer? 79


at købe deres almene boliger varierer dog alt efter boligens geografiske beliggenhed, jf. bilag 5. Der er relativt mange lejere i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere, som vil have en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, fordi reguleringsgevinsten er mindst dér som følge af de lavere ejerboligpriser. Den økonomiske tilskyndelse til at købe sin almene bolig afhænger derimod ikke væsentligt af boligens opførelsesår. Den individuelle boligstøtte betyder, at det i overvejende grad er de unge lejere, som har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig. Langt de fleste pensionister vil ikke have nogen økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, fordi de modtager boligydelse. 4.1.5 Lejernes økonomiske potentiale for køb af almene boliger Hvorvidt lejeren har råd til at købe sin almene bolig, er et spørgsmål om, hvorvidt han kan forventes at blive vurderet kreditværdig i forbindelse med optagelse af lån til køb af sin almene bolig. Der er imidlertid forskel på, om lejeren køber sin bolig som ejerbolig eller som andelsbolig. Køb som ejerbolig I forbindelse med optagelse af et realkreditlån til finansiering af ejerboliger foretager realkreditinstitutterne en grundig individuel kreditvurdering af den konkrete potentielle køber. Det sker med udgangspunkt i køberens økonomiske forhold, husstandens sammensætning, hidtidige 80 Ejer, andelshaver eller lejer?


økonomiske forløb og vurdering af ejendommen m.v. Der er således vanskeligheder ved at generalisere over lejernes økonomiske muligheder for at købe deres almene boliger som ejerbolig, men som et groft skøn for kreditvurderingen kan man bruge en tommelfingerregel (baseret på realkreditinstitutternes erfaring) for hvor dyr en bolig, man kan købe for en given årlig bruttoindkomst. Typisk kan man realkreditfinansiere en ejerbolig, hvis værdi er 2-3 gange så stor som husstandens årlige bruttoindkomst. Det afhænger dog også af nettoformuens størrelse. Realkreditinstitutternes tommelfingerregler er angivet som intervaller i tabel 4.1.3 nedenfor. Tabel 4.1.3 Typiske forhold mellem boligpris og bruttoindkomst i forbindelse med kreditgivning – for givne indkomst- og formueniveauer Husstandens årlige Husstanden har en Husstanden har hver- Husstanden har en bruttoindkomst gæld på 100.000 kr. ken gæld eller formue formue på 100.000 kr. 200.000 1,3-1,8 2,0-2,5 2,3-2,8 300.000 1,8-2,3 2,2-2,7 2,5-3,2 400.000 2,1-2,8 2,5-3,1 2,8-3,4 500.000 2,4-2,9 2,6-3,2 2,8-3,4 600.000 2,5-2,8 2,8-3,0 2,8-3,2 Anm.: Tallene i tabellen angiver kontantprisen divideret med indkomsten. Intervallerne er kun indikative, da optagelse af realkreditlån beror på en individuel og mere detaljeret kreditvurdering. Intervallerne er baseret på, at køberen skal have råd til at optage et nominallån på 80 pct. af prisen samt yderligere finansiering af de resterende 20 pct. Kilde: Realkreditrådet De ovennævnte tommelfingerregler kan her anvendes til at give en indikation af, i hvilket omfang lejerne i de almene boliger har husstandsindkomster, der gør, at de har råd til at købe deres boliger. Der er derfor foretaget en beregning af forholdet mellem kontantprisen som ejerbolig for en given almen bolig og den årlige bruttoindkomst for hele husstanden, som bor i den pågældende almene bolig. Lejernes formueforhold er imidlertid ikke inddraget i beregningerne, da formuetallene i datagrundlaget er behæftet med usikkerhed. Det er godt halvdelen af de almene boliger, hvor forholdet mellem kontantprisen på den almene bolig og husstandens samlede bruttoindkomst er mindre end eller lig 3, jf. summen af de seks øverste rækker i tabel 4.1.4 nedenfor. Ejer, andelshaver eller lejer? 81


T Tabel 4.1.4 Fordeling af boliger efter kontantpris som ejerbolig i forhold til husstandens samlede årlige bruttoindkomst Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 0,5 og derunder 2.100 0,5 1,0 27.500 5,8 1,5 57.400 12,2 2,0 64.100 13,6 2,5 58.300 12,4 3,0 50.800 10,8 3,5 43.100 9,1 4,0 35.100 7,5 4,5 26.800 5,7 5,0 20.300 4,3 5,5 15.600 3,3 6,0 11.500 2,5 Derover 58.700 12,5 I alt 471.200 100,0 Anm.: Det antages, at lejeren kan realkreditfinansiere køb af sin almene bolig, hvis kontantprisen som ejerbolig divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Kilde: Egne beregninger. Der er således omkring 260.000 af de almene boliger, hvor lejerens husstand skønnes at have indkomstforhold, der sætter lejeren i stand til at realkreditfinansiere køb af sin almene bolig som ejerbolig. 3 Den enkelte lejers økonomiske formåen må dog bero på en grundig individuel kreditvurdering, og antallet er således kun indikativt. Desuden kan antallet af lejere, der har råd til at købe deres almene bolig, ændres over tid i takt med den generelle udvikling i realindkomsterne og ændringer i den økonomiske formåen blandt lejere, der flytter ind og ud af de almene boliger. 3) Ved en indeksværdi på 2 (for forholdet mellem boligens kontantpris og husstandens årlige bruttoindkomst) vil der i stedet være ca. 151.000 lejere, der har råd til at købe deres almene bolig som ejerbolig. 82 Ejer, andelshaver eller lejer?


Det er overvejende de 26-60 årige lejere, der har råd til at købe deres almene bolig, hvilket formentlig afspejler den tættere tilknytning til arbejdsmarkedet end for yngre og ældre aldersgrupper, jf. bilag 5. Der er desuden en overvægt af lejere i almene boliger opført før 1965, som forventes at have råd til at købe deres almene bolig. Boligens beliggenhed har imidlertid ikke nogen væsentlig indflydelse på, om lejerne har råd til at købe deres almene bolig som ejerbolig. Køb som andelsbolig til markedsprisen Ved dannelse af en andelsboligforening bliver 80 pct. af købesummen finansieret med et realkreditlån, som optages af andelsboligforeningen (dvs. andelshaverne i fællesskab). Op til 20 pct. af købesummen bliver finansieret ved andelsindskud fra hver enkelt andelshaver. 4 Når en andelsboligforening optager et realkreditlån, sker der almindeligvis ikke en kreditvurdering af de enkelte andelshavere. Den enkelte lejer skal således blot have råd til at finansiere andelsindskuddet. Beregningerne viser, at stort set alle lejere (dvs. 97 pct.) har råd til finansiere andelsindskuddet. 5 Det kan dog ikke afvises, at realkreditinstitutterne i nogle tilfælde også vil skele til de enkelte andelshaveres kreditværdighed. Det vil formentlig især være tilfældet ved dannelse af andelsboligforeninger bestående af meget få (fx 3) andelshavere. Som et groft underkantsskøn for hvor mange lejere der har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig til markedsprisen, kan man anvende de samme tommelfingerregler for kreditværdighed som ved køb som ejerbolig. Lejeren vil da have råd til at købe sin almene bolig som andelsbolig, hvis markedsprisen som andelsbolig ikke er mere end 3 gange større end husstandens bruttoindkomst. Det betyder, at omkring halvdelen af lejerne har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig til markedsprisen. At lejeren har indkomstforhold, der gør det muligt for ham at købe sin bolig, er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at han også er villig til det. Det belyses i næste afsnit. 4) Efter de gældende regler er det ikke muligt at realkreditbelåne den enkelte andelsbolig, da den enkelte andelshaver ikke ejer sin bolig. Andelshaveren ejer derimod en andel af andelsforeningens formue, hvortil der knytter sig en brugsret til en særskilt bolig, jf. afsnit 2.3. 5) Det bemærkes, at det af beregningstekniske grunde er forudsat, at markedsprisen ved køb som ejerbolig og andelsbolig er ens. Ejer, andelshaver eller lejer? 83


4.1.6 Tilskyndelsen til køb af almen bolig – for de lejere som har råd Dette afsnit kombinerer beregningerne fra de to foregående afsnit ved at beregne den potentielle efterspørgsel efter køb af almene boliger for de lejere, som både har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres bolig, og som har råd til at købe. Beregningerne viser, at omkring halvdelen af lejerne har råd til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen, men heraf er det kun knap 9.000 lejere, som samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe boligen, idet boligomkostningen ikke stiger i forbindelse med køb, jf. tabel 4.1.5. 6 Tabel 4.1.5 Fordeling af boliger (som lejeren har råd til) efter boligomkostning ved køb i forhold til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 8.800 3,4 1,1 9.900 3,8 1,2 18.200 7,0 1,3 24.500 9,4 1,4 26.900 10,3 1,5 26.100 10,0 1,6 22.800 8,7 1,7 18.700 7,2 1,8 14.700 5,6 1,9 10.800 4,1 2,0 8.500 3,2 Derover 71.100 27,2 I alt 260.900 100,0 Anm.: Det antages, at lejeren kan realkreditfinansiere køb af sin almene bolig, hvis kontantprisen som ejerbolig divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. 6) Almindeligvis vil de fleste have råd til at købe boligen, såfremt boligomkostningen ikke stiger. 84 Ejer, andelshaver eller lejer?


Inddrager man yderligere, at lejeren ved køb af sin almene bolig også skal betale afdrag (dvs. opsparing i boligen), vil det belaste lejerens likviditet i det omfang, det ikke er muligt for husstanden at mindske sit forbrug eller sin opsparing (fx opsparing på bankkonto, pensionsopsparing osv.). Antager man, at lejerne slet ikke kan nedbringe hverken forbrug eller opsparing i forbindelse med køb, vil der kun være ca. 4.000 lejere, som både har råd til at købe deres almene bolig, og som har tilskyndelse, idet boligudgiften (dvs. boligomkostning plus og afdrag) ikke vil blive højere end den nuværende husleje, jf. tabel 4.1.6. Tabel 4.1.6 Fordeling af boliger (som lejeren har råd til) efter likviditetsbelastning ved køb i forhold til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 4.000 1,6 1,1 5.100 2,0 1,2 8.000 3,1 1,3 14.300 5,5 1,4 20.300 7,8 1,5 22.400 8,6 1,6 23.700 9,1 1,7 21.900 8,4 1,8 20.000 7,7 1,9 15.900 6,1 2,0 13.300 5,1 Derover 92.000 35,3 I alt 260.900 100,0 Anm.: Se tabel 4.1.5. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger. Beregningerne peger således i retning af, at cirka halvdelen af lejerne i de almene boliger har råd til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen, men at det formentlig kun er mellem 4.000 og 9.000 lejere, som også har en økonomisk tilskyndelse til at blive ejere eller andelshavere frem for at forblive lejere. Ejer, andelshaver eller lejer? 85


Blandt de lejere, der har råd til at købe deres almene bolig og som samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe, bor en forholdsvis stor del i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere, hvor ejerboligpriserne ligger lavt i sammenligning med andre kommuner, jf. bilag 5. Der er desuden relativt mange potentielle købere blandt lejere, der bor i almene boliger opført før 1980. Endvidere er der forholdsvis mange potentielle købere blandt lejere under 35 år og relativt få over 55 år. 4.1.7 Følsomhedsberegninger Bestemmelsen af den potentielle efterspørgsel er usikker. Den knytter sig blandt andet til beregningsforudsætningerne. Desuden kan den enkelte lejers personlige præferencer øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Der kan være flere forhold, der trækker i hver sin retning, men som er vanskelige at sætte tal på og derfor ikke indgår i de økonomiske beregninger. Dertil kommer, at der er en usikkerhed forbundet med at vurdere, hvorvidt lejerne har råd til at købe deres boliger. Derudover har konjunkturerne på boligmarkedet indflydelse på lejernes tilskyndelse til at købe deres almene bolig. Beregningsforudsætninger Boligomkostningerne ved køb af den almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig beregnes som en forrentning af markedsprisen ved køb af den almene bolig, jf. beskrivelsen af forudsætningerne i bilag 3. Hvis forrentningen er 1 pct.point lavere end forudsat vil efterspørgslen blive ca. 9.-18.000 boliger mod 4.-9.000 boliger. Hvis forrentningen derimod er 1 pct.point højere vil efterspørgslen i stedet blive ca. 2.-5.000 boliger. Lejernes præferencer Det er forudsat i beregningerne, at lejerne har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen, hvis køb af boligen ikke er forbundet med en stigning i deres boligomkostninger. Den enkelte lejers personlige præferencer kan imidlertid øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Udsigterne til en større råderet over egen bolig kan blandt andet medvirke til, at den enkelte lejer vil være villig til at acceptere en vis stigning i boligomkostningerne i forhold til den nuværende husleje. På den anden side kan det eksempelvis af forsigtighedsgrunde være vigtigt for lejeren, at boligomkostningerne ved køb bliver klart lavere end den nuværende husleje, før han vil vælge at skifte boligform. Det er imidlertid ikke muligt at beregne, i hvilket omfang lejernes personlige præferencer har indflydelse på den samlede efterspørgsel. 86 Ejer, andelshaver eller lejer?


Hvis alle lejere er villige til at acceptere en stigning i deres boligomkostninger på eksempelvis 20 pct. ved køb i forhold til deres nuværende husleje (fratrukket individuel boligstøtte), vil den potentielle efterspørgsel efter køb af almene boliger alt andet lige blive ca. 4 gange større end beregnet. Der vil da være 17.-37.000 lejere i stedet for 4.-9.000 lejere, som potentielt vil købe deres almene bolig, jf. tabel 4.1.7 og 4.1.8. Spændet i efterspørgslen afhænger af, om det er likviditetsbelastningen eller boligomkostningen, der er lagt til grund for beregningen. Likviditetsbelastningen er som nævnt lig boligomkostningerne plus afdrag. Hvis boligomkostningerne derimod skal blive eksempelvis 20 pct. lavere end den nuværende husleje (fratrukket individuel boligstøtte), før lejerne vil vælge at skifte boligform, vil den potentielle efterspørgsel efter køb som ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen alt andet lige blive godt 80 pct. lavere end beregnet, idet den potentielle efterspørgsel vil blive reduceret fra 4.-9.000 lejere til mellem 700 og 1.400 lejere, jf. tabel 4.1.7 og 4.1.8. Tabel 4.1.7 Potentiel efterspørgsel – ved en sammenligning af boligomkostning og reel husleje Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis boligomkostningen ved køb: lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis boligens pris er højst: 2 gange indkomsten 1.100 7.700 31.100 152.200 2 1/2 gange indkomsten 1.200 8.400 34.700 210.400 3 gange indkomsten 1.400 8.900 36.900 260.900 Alle lejere har råd 1.800 10.200 44.500 471.200 Anm.: Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 87


Tabel 4.1.8 Potentiel efterspørgsel – ved en sammenligning af likviditetsbelastning og reel husleje Lejernes økonomiske potentiale En anden forudsætning for beregningerne er, at lejeren har råd til at købe sin almene bolig, såfremt markedsprisen ikke er mere end 3 gange så stor som husstandens årlige bruttoindkomst. I praksis vil en kreditvurdering ske på et detaljeret og individuelt grundlag, og kan således afvige fra den forudsatte tommelfingerregel. Desuden kan der være lejere, som ikke umiddelbart har råd til at købe deres bolig, men som kan få råd på et senere tidspunkt. Der er dog langt flere lejere, der har råd til 88 Ejer, andelshaver eller lejer? Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis likviditetsbelastningen ved køb: lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis boligens pris er højst: 2 gange indkomsten 500 3.500 15.000 152.200 2 1/2 gange indkomsten 600 3.900 16.300 210.400 3 gange indkomsten 700 4.100 17.300 260.900 Alle lejere har råd 1.100 4.900 19.900 471.200 Anm.: Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger.


at købe deres almene bolig, end lejere, der har en økonomisk tilskyndelse til køb, og en ændring af grænseværdien for, om lejeren har råd eller ej, vil derfor ikke påvirke efterspørgslen væsentligt, jf. tabel 4.1.7 og 4.1.8. Beregningstidspunkt Lejernes efterspørgsel efter at købe deres almene boliger som ejerboliger afhænger blandt andet af konjunkturerne på boligmarkedet, herunder forventninger til den fremtidige boligprisudvikling. Den beregnede potentielle efterspørgsel vil således være afhængig af beregningstidspunktet. Beregningerne er foretaget på en detaljeret stikprøve fra 1999, og ejerboligpriserne er skønsmæssigt beregnet på baggrund af Told- Skats vurderingsmodel per 1. januar 1999, jf. bilag 3. Prisudviklingen på boligmarkedet fra 1999 til 2002 har imidlertid betydet, at det er blevet mindre attraktivt for lejerne at købe deres almene boliger som ejerboliger, da prisen på ejerlejligheder er steget mere end huslejerne. En skønsmæssig fremskrivning af prisniveauerne til 1. januar 2002 medfører, at efterspørgslen bliver halvt så stor som beregnet, idet den potentielle efterspørgsel vil blive reduceret fra 4.-9.000 lejere til 2.-4.000 lejere, jf. tabel 4.1.9 og 4.1.10. Tabel 4.1.9 Potentiel efterspørgsel – ved en sammenligning af boligomkostning og reel husleje, hvor prisniveauerne er fremskrevet til 1. januar 2002 Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis boligomkostningen ved køb: lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis boligens pris er højst: 2 gange indkomsten 500 3.200 12.800 79.100 2 1/2 gange indkomsten 600 3.600 15.100 124.500 3 gange indkomsten 700 4.000 16.300 168.200 Alle lejere har råd 1.300 5.300 21.000 471.200 Anm.: Ejerboligpriserne er skønsmæssigt fremskrevet med 40 pct., svarende til stigningen i priserne på ejerlejligheder fra 1. januar 1999 til 1. januar 2002. Huslejerne er skønsmæssigt fremskrevet med 11 pct. svarende til stigningen i huslejerne fra 1. januar 1999 til 1. januar 2002. Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 89


Tabel 4.1.10 Potentiel efterspørgsel – ved en sammenligning af likviditetsbelastning og reel husleje, hvor prisniveauerne er fremskrevet til 1. januar 2002 4.1.8 Konklusion Beregningerne viser, at omkring halvdelen af lejerne i de almene boliger har råd til at købe deres bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen. Der er imidlertid langt færre lejere, som samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig. For de fleste vil køb af boligen nemlig indebære, at deres boligudgift bliver større end deres nuværende husleje. Medvirkende hertil er også, at en betydelig del af lejerne modtager boligstøtte, som vil bortfalde ved køb. Ved køb som enten ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen skønnes der at være omkring 2.-4.000 lejere, som både har råd til at købe deres almene bolig, og som samtidig har en potentiel økonomisk tilskyndelse til at købe, jf. tabel 4.1.11. Det svarer til knap 1 pct. af de almene familieboliger. Efterspørgslen vil ikke være jævnt fordelt over landet. Efterspørgslen efter køb af almene boliger som ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen skønnes at blive forholdsvis stor i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere, da ejerboligpriserne er lave i sammenligning med andre kommuner. 90 Ejer, andelshaver eller lejer? Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis likviditetsbelastningen ved køb: lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis boligens pris er højst: 2 gange indkomsten 200 1.500 6.500 79.100 2 1/2 gange indkomsten 300 1.700 7.400 124.500 3 gange indkomsten 300 1.900 8.000 168.200 Alle lejere har råd 800 2.700 9.900 471.200 Anm.: Se tabel 4.1.9. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger.


Tabel 4.1.11 Forventet efterspørgsel efter køb af almene boliger Antal boliger I pct. af almene boliger i alt Køb som enten ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen 2.-4.000 1/2-1 Anm.: Efterspørgslen er fremskrevet i forhold til datagrundlaget ved en skønsmæssigt fremskrivning af prisniveauerne til 1. januar 2002. Spændet i efterspørgslen afhænger af, om det er likviditetsbelastningen eller boligomkostningen, der er lagt til grund for beregningen. Likviditetsbelastningen er som nævnt lig boligomkostningen plus afdrag. Beregningerne er behæftet med ikke ubetydelig usikkerhed. Beregningerne af lejernes efterspørgsel efter køb af deres almene boliger skal tages med et vist forbehold, da de er behæftet med usikkerhed. Der er flere faktorer, som kan påvirke efterspørgslen i opad- eller nedadgående retning. For det første har konjunkturerne på boligmarkedet indflydelse på lejernes tilskyndelse til at købe deres almene bolig. I perioder med relativt høje boligpriser er reguleringsgevinsten ved at bo i en almen bolig stor, og efterspørgslen efter at købe almene boliger vil alt andet lige være relativt lav. Omvendt vil reguleringsgevinsten ved at bo i en almen bolig være relativt mindre i perioder med relativt lave boligpriser, og efterspørgslen vil dermed være større. For det andet kan den enkelte lejers personlige præferencer øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. For det tredje er beregningsforudsætningerne, herunder især boligprisen, behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. Det er desuden forudsat, at lejeren tilbydes at købe sin almene bolig som enten ejerbolig eller andelsbolig. Det er ikke muligt at beregne sammensætningen af efterspørgslen i tilfælde af frit valg mellem ejerformer. Beregningerne af efterspørgslen er foretaget på baggrund af en forudsætning om, at alle lejere får muligheden for at købe deres almene bolig. 7 Det vil dog ikke blive alle lejere, der får muligheden for at overtage deres bolig via en afdelingsbeslutning, men det er ikke muligt at beregne, hvor mange færre lejere, der vil få en køberet. Det er heller ikke muligt at beregne, hvor mange boligorganisationer der vil give lejerne i organisationens afdelinger mulighed for at overtage deres boliger. Beregningerne af den potentielle efterspørgsel vurderes derfor som tidligere fremhævet at ligge på den høje side. 7) Dannelse af en andelsboligforening forudsætter desuden, at der er mindst tre lejere i en boligafdeling, som ønsker at købe deres almene bolig som andelsbolig, jf. afsnit 3.1.5. Ejer, andelshaver eller lejer? 91


4.1.9 Støtte til køb af egen bolig Selvom en betydelig del af lejerne har råd, fremgår det af det foregående, at det kun er en beskeden del af lejerne, der har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som ejerbolig eller som andelsbolig til markedsprisen, fordi køb af boligen for langt de fleste vil indebære en stigning i deres boligomkostninger. Det kan overvejes at gøre det mere attraktivt for lejerne at købe deres bolig ved at øge deres økonomiske tilskyndelse til at blive ejere eller andelshavere gennem støtte til køb af egen bolig. 8 Efterspørgslen efter køb af almene boliger vil kunne stimuleres ved, at alle lejere, der køber deres bolig, modtager støtte i form af et direkte tilskud. Et direkte tilskud til køb af egen bolig vil betyde, at lejerne skal betale mindre end markedsprisen ved køb af deres almene boliger. Det vil reducere boligomkostningerne i forbindelse med køb, og lejerne vil alt andet lige få en større økonomisk tilskyndelse til at købe deres bolig. Den enkelte lejers personlige præferencer kan imidlertid øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Dertil kommer, at køberen ved videresalg kan realisere tilskuddet i form af en kapitalgevinst, hvilket vil stimulere efterspørgslen yderligere. 9 Det skyldes, at køberen i realiteten får reduceret sine boligomkostninger med værdien af kapitalgevinsten i den periode, han bor i boligen. Jo kortere tid køberen forventer at bo i sin bolig før et eventuelt videresalg, desto større betydning vil kapitalgevinsten have for hans økonomiske tilskyndelse til at købe. Det skønnes, at et direkte tilskud først og fremmest vil øge efterspørgslen efter køb af almene boliger i det ældre byggeri og i planbyggeriet i provinsen. Derudover vil et direkte tilskud især give en stimulering af efterspørgslen i det ældre byggeri i København og Frederiksberg samt i planbyggeriet i hovedstadsregionen i øvrigt. De positive virkninger, man ønsker at fremme ved at give støtte til køb af egen bolig, skal imidlertid ses i lyset af de forskellige negative konse- 8) I kommissoriet for udvalget er anført, at "prisen på den ene side skal være så lav, at ordningen bliver attraktiv for beboerne, og på den anden side så høj, at beboerne ikke ved videresalg kan kapitalisere fordelen ved en lav leje". 9) Mulighederne for kapitalisering af et direkte tilskud kan dog begrænses ved en tidsmæssig spredning af tilskuddet eller ved at kræve tilskuddet helt eller delvist tilbagebetalt, hvis boligen sælges videre inden for et nærmere fastsat tidsrum. Det vil imidlertid mindske mobiliteten i den givne tidsperiode. 92 Ejer, andelshaver eller lejer?


kvenser, der er ved at give støtte – afhængig af den konkrete udformning af ordningen. Det gælder ikke mindst den direkte og indirekte påvirkning af de offentlige udgifter til støtte. Et af problemerne ved at give tilskud til lejernes køb af almene boliger er, at det er et brud med hidtidige principper at give støtte til køb af ejerboliger med risiko for yderligere skævvridninger på et boligmarked, der i forvejen er præget af støtte- og tilskudsordninger. Et direkte tilskud vil desuden betyde, at den del af befolkningen, som tilfældigvis bor i en almen bolig, opnår en kapitalgevinst i forbindelse med køb af ejerbolig, alene fordi de bor i en almen bolig. Et andet problem ved at give et direkte tilskud til alle, der køber deres almene boliger, er, at det indebærer et såkaldt støttespild. Forklaringen er, at de lejere, som i forvejen ville have købt deres bolig uden tilskud, også modtager et tilskud. Støttespildet kan dog begrænses ved at målrette tilskuddet til eksempelvis lavindkomstgrupper, så tilskuddet gøres afhængigt af husstandens økonomiske forhold. Indkomstafhængige tilskud indebærer imidlertid en risiko for samspilsproblemer, hvor tildeling af tilskud kan medføre, at andre offentlige overførsler til køberen bliver reduceret. Dertil kommer, at et indkomstafhængigt tilskud vil kunne have en negativ virkning på arbejdsudbuddet. Hvis tilskuddet afhænger af indkomsten, kan det nemlig betyde, at nogle lejere vil have mindre incitament til at tage et arbejde, da det vil mindske deres muligheder for at opnå tilskud i forbindelse med køb af deres almene bolig. En overvejelse af indkomstafhængige tilskud nødvendiggør således en grundig belysning af disse forhold. I stedet for at give et direkte tilskud ved køb af almene boliger kan efterspørgslen stimuleres ved en udskydelse af betalingstidspunktet for en del af købesummen. Det svarer til, at Nybyggerifonden yder et stående lån til køberen af en almen bolig på en del af købesummen. Det antages, at det stående lån først betales tilbage, når køberen videresælger sin bolig. Nybyggerifonden modtager således den fulde markedspris for boligen fratrukket gæld og forholdsmæssig indfrielse af pantegæld m.v. Et stående lån fra Nybyggerifonden vil ligne de stående lån, som det forventes vedtaget, at realkreditinstitutterne får lov at tilbyde i forbindelse med belåning af ejerboliger. 10 10) Jf. lovforslag L177 om realkreditlån og realkreditobligationer mv., som blev fremsat 12. marts 2003. Ejer, andelshaver eller lejer? 93


Køberens boligomkostninger vil ikke umiddelbart blive reduceret ved et stående lån fra Nybyggerifonden, idet afdraget som nævnt er en opsparing og ikke en omkostning. Derimod vil køberen opnå en likviditetsfordel i lånets løbetid, da afdraget først forfalder ved videresalg af boligen. I det omfang lejerne er likviditetsbegrænsede vil et stående lån fra Nybyggerifonden kunne stimulere efterspørgslen efter køb af almene boliger. I så fald vil et stående lån alt andet lige formentlig øge efterspørgslen i størrelsesordenen fra 1/2 pct. til 1 pct. af de almene boliger. Med henblik på at stimulere efterspørgslen yderligere kan det overvejes, om et stående lån fra Nybyggerifonden skal være gunstigt i form af en lavere forrentning end markedsrenten eller rentefrit. Det vil øge lejerens økonomiske tilskyndelse til at købe sin bolig, da det vil reducere boligomkostningerne i forbindelse med køb. Eksempelvis skønnes det, at et rentefrit stående lån på 30 pct. af markedsprisen vil øge efterspørgslen fra 2.-4.000 boliger til 30.-60.000 boliger. 11 Det skønnes, at efterspørgslen hovedsageligt vil stige i provinsen, det ældre byggeri i København og Frederiksberg samt i planbyggeriet i hovedstadsregionen i øvrigt. Den enkelte lejers personlige præferencer kan imidlertid øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden er imidlertid forbundet med et støttespild, idet nogle af lejerne også ville have en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig uden et rentefrit stående lån. Dermed indebærer et rentefrit stående lån, at nogle lejere opnår et indirekte tilskud til forbrug af andre varer, fordi deres boligomkostninger ved køb bliver mindre end deres nuværende husleje. Der er imidlertid tale om et begrænset støttespild, da det kun er en beskeden del af lejerne i de almene boliger, som i forvejen ville købe deres almene bolig. I modsætning til et direkte tilskud vil køberne imidlertid ikke have nogen mulighed for at kapitalisere støtten ved et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden i forbindelse med videresalg. Det stående lån forfalder til betaling i forbindelse med videresalg, og køberen af den almene bolig modtager alene den del af købesummen, som han selv har betalt samt en eventuel kapitalgevinst/-tab som følge af prisudviklingen på boligmarkedet. Dermed sikrer et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden, at der på en og samme tid er en vis efterspørgsel efter køb af 11) Spændet i efterspørgslen afhænger af, om det er likviditetsbelastningen eller boligomkostningerne, der er lagt til grund for beregningen. 94 Ejer, andelshaver eller lejer?


almene boliger, et rimeligt provenu per solgt bolig, og at køberne ikke har nogen mulighed for at kapitalisere støtten i forbindelse med videresalg. Det kan betale sig for Nybyggerifonden (som er en del af Landsbyggefonden) at yde et rentefrit stående lån til købere af almene boliger, hvis nettoindbetalingerne ved at yde det stående lån er større end ved ikke at yde et stående lån. Nybyggerifonden modtager den fulde markedspris for boligen fratrukket gæld og forholdsmæssig indfrielse af pantegæld m.v. Omkostningen for Nybyggerifonden ved et rentefrit stående lån er dermed den tabte forrentning af den udskudte betaling. Landsbyggefonden mister desuden de fremtidige indbetalinger fra udamortiserede lån for den del af de almene boliger, som lejerne køber. Beregningerne viser, at der samlet set er en fordel for Nybyggerifonden og Landsbyggefonden, ved at Nybyggerifonden yder et stående lån, selvom det er rentefrit, jf. tabel 4.1.12. Eksempelvis vil Nybyggerifonden og Landsbyggefonden set under ét modtage ca. 30 mia. kr. på sigt, hvis lejerne modtager et rentefrit stående lån på 30 pct. af markedsprisen fra Nybyggerifonden i forbindelse med køb af deres almene bolig. Det er godt 5 mia. kr. mere end i situationen uden mulighed for køb. Ejer, andelshaver eller lejer? 95


Tabel 4.1.12 Konsekvens for Nybyggerifonden og Landsbyggefonden frem til og med 2020 (nutidsværdi, mia. kr.) Med henblik på at modvirke risikoen for at mobiliteten vedbliver at være lige så lav som den hidtidige mobilitet fra den almene sektor til ejerboligmarkedet, fordi køberen vanskeligt kan finde en bolig med lige så lave boligomkostninger, kan det overvejes, at det stående lån skal betales tilbage efter senest 10 år. 12 Et tilbagebetalingskrav, der ikke nødvendigvis forudsætter videresalg vil imidlertid mindske den økonomiske tilskyndelse til køb af egen bolig. 12) En maksimal længde på 10 år vil være parallelt med lånelængden for stående realkreditlån til ejerboliger i lovforslag L177 om realkreditlån og realkreditobligationer mv., som blev fremsat 12. marts 2003. 96 Ejer, andelshaver eller lejer? Ej stående lån: Rentefrit stående lån Uden Med på en del af markedsprisen: mulighed mulighed 20 pct. 30 pct. 40 pct. 100 pct. for køb for køb Efterspørgsel 0 pct. ca. 1 pct. ca. 5 pct. ca. 12 pct. ca. 25 pct. 100 pct. Markedspris – 1,1 9,0 26,8 62,5 355 – gæld – 0,6 4,5 12,0 25,1 120 – omkostninger1) – 0,3 1,5 3,0 5,4 20,0 – ejerforeningsfond2) – 0,0 0,2 0,6 1,6 10,8 – tabt forrentning af stående lån3) + fremtidige indbetalinger – – 0,8 3,6 11,0 157 fra udamortiserede lån 24,9 24,8 24,0 22,6 20,2 0 Resultat 24,9 25,0 26,1 30,2 39,6 47,3 Anm.: Efterspørgslen er skønsmæssigt fremskrevet til 2002 for at være sammenlignelige med oplysningerne for restgæld mv. Boligomkostningerne er lagt til grund for beregningen af efterspørgslen. 1) Nettoprovenuet fradrages omkostninger i forbindelse med salget til udstykning, opdeling, vurdering, tinglysning, juridisk bistand, låneoptagelse, administration mv., jf. afsnit 4.3. 2) Der overføres 5 pct. af nettoprovenuet til en ejerforeningsfond, jf. afsnit 3.3.9. 3) Det antages, at køberen i gennemsnit bor 10 år i sin bolig, før han sælger den videre. Den tilbagediskonterede værdi af tabt forrentning af det stående lån i 10 år er ved en forudsat rente på 6 pct. lig (1,06 –10 –1)·lån.


4.2 Reformens indflydelse på det øvrige boligmarked Når lejerne får mulighed for at købe deres almene boliger, vil det ikke alene påvirke de pågældende boligafdelinger, men vil også kunne påvirke det øvrige boligmarked. Påvirkningen vedrører mobiliteten mellem de forskellige boligformer, boligpriserne, kapitalmarkedet og konkurrencen mellem interessenterne på boligmarkedet. Reformens indflydelse skal også ses i lyset af det nuværende samspil mellem de forskellige dele af boligmarkedet. 4.2.1 Den almene sektors nuværende påvirkning af det øvrige boligmarked Forbrugernes behov for og efterspørgsel efter boliger afspejler både demografiske forhold, indkomsten og forholdet mellem boligomkostningerne i de forskellige boligformer. Forskelle i boligomkostningerne for sammenlignelige boliger i samme geografiske område er især et resultat af graden af regulering og subsidiering mellem de enkelte boligformer. Mobilitet De fleste mennesker har behov for og ønske om at skifte bolig flere gange i livet. Studerende, enlige, par, børnefamilier og ældre har forskellige behov og ønsker til boligen samt betalingsevne. Jobskifte, skilsmisse, ændrede økonomiske forhold m.v. er ligeledes forhold, der har betydning for, hvilken bolig den enkelte efterspørger. Det er derfor vigtigt, at der er en vis fleksibilitet på boligmarkedet, der bevirker, at den enkelte har mulighed for at erhverve den bolig, som passer bedst i forhold til hans aktuelle behov og økonomiske formåen. Det er ikke kun vigtigt for den enkelte, men også for samfundet som helhed, fordi der heri er et bidrag til fordelingen af velfærden. Et fleksibelt og tilgængeligt boligmarked har ligeledes betydning for fleksibiliteten på arbejdsmarkedet. Mobiliteten indenfor og mellem boligformer er i nogen grad et udtryk for fleksibiliteten på boligmarkedet. En lav mobilitet kan således være udtryk for såvel en optimal allokering af boligmassen som barrierer på boligmarkedet. Der er en forholdsvis høj mobilitet i den private udlejningssektor, jf. tabel 4.2.1. Det dækker imidlertid over en stor spredning, idet fraflytningsprocenten er høj i udlejningsboliger, hvor der er fri huslejedannel- Ejer, andelshaver eller lejer? 97


Tabel 4.2.1 Årlig mobilitet se eller lav reguleringsgevinst 13, mens fraflytningsprocenten er lav i udlejningsboliger, der er underlagt huslejeregulering. 14 Mobiliteten i den ældre del af det private udlejningsbyggeri er således lavere end i det nyere udlejningsbyggeri. Mobiliteten ud af den almene sektor er lavere end for den private udlejningssektor, hvilket blandt andet skal ses på baggrund af reguleringsgevinsten ved at bo i en almen bolig. Derimod er mobiliteten på ejerboligmarkedet forholdsvis lav. Det er imidlertid ikke nødvendigvis et udtryk for, at ejerboligmarkedet ikke fungerer frit og effektivt. Den lavere mobilitet på ejerboligmarkedet kan henføres til flere forhold. Ejerboliger bliver primært efterspurgt af personer i beskæftigelse og af børnefamilier, som i kraft af deres tilknytning til arbejdsmarkedet og forankring i nærmiljøet typisk vil have mindre behov for og ønske om at flytte. En anden årsag er de forholdsvis høje omkostninger, der er forbundet med at købe og fraflytte en ejerbolig. Endelig kan den lavere mobilitet på ejerboligmarkedet være udtryk for, at ejerboligmarkedet er let tilgængeligt, og at det er muligt at finde en ejerbolig, der matcher den enkeltes behov og betalingsevne. 13) Begrebet reguleringsgevinst betegner her den besparelse, som lejeren opnår ved at bo i en almen bolig, en privat udlejningsbolig underlagt huslejeregulering eller en andelsbolig frem for i en ejerbolig. Huslejebesparelsen er en gevinst, som lejeren modtager i kraft af den offentlige støtte til og regulering af disse dele af boligmarkedet. 14) Jf. Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Forår 2001, kapitel 3. 98 Ejer, andelshaver eller lejer? Ejer- Andels- Privat Almene Andre boliger boliger udlejning boliger boliger I alt Antal boliger (1.000) 1.206 117 489 424 59 2.295 Fraflyttede boliger (1.000) 46 13 84 50 32 225 Fraflytninger i pct. af antal boliger 3,8 11,1 17,1 11,9 54,2 9,8 Anm.: Fraflyttede boliger angiver totale fraflytninger (dvs. hele husstande) for forskellige boligformer i 1992. Andre boliger omfatter kommunale boliger mv. Kilde: Boligministeriet, Boligfraflytninger – Analyse af samtlige fraflyttede boliger i perioden 1981-1992.


Der er en forholdsvis lille mobilitet mellem ejerboliger og de øvrige boligformer, jf. tabel 4.2.2. En forklaring på dette er, at det er forbundet med en reguleringsgevinst at bo i en lejebolig eller en andelsbolig i forhold til at bo i en ejerbolig, hvilket bevirker, at den almene sektor, andelsboligmarkedet og hovedparten af den private udlejningssektor er vanskelig tilgængelig for den del af befolkningen, som ikke i forvejen bor i én af disse boligformer. Tabel 4.2.2 Mobilitet mellem forskellige boligformer, pct.vis andel Til: Ejerbolig Andelsbolig Privat Almen I alt Fra: udlejning bolig Ejerbolig 53 6 27 14 100 Andelsbolig 12 39 33 16 100 Privat udlejning 13 6 62 20 100 Almen bolig 10 3 35 52 100 I alt 21 7 47 25 100 Anm.: Flytninger angiver her totale flytninger (dvs. hele husstande) fra en bolig til en anden. Kilde: Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Forår 2001, kapitel 3, tabel III.17. Der er en høj intern mobilitet i den almene sektor, hvilket især skal ses på baggrund af, at lejerne i den almene sektor via bytteretten og oprykningsretten har mulighed for at få tildelt en anden og mere attraktiv bolig, end den de i forvejen bor i. Det understreges af, at jo større reguleringsgevinsten er, desto lavere er mobiliteten. 15 Andelsboligmarkedet er ligeledes præget af en del interne flytninger. Årsagen hertil er blandt andet, at der opnås en relativ stor reguleringsgevinst ved at bo i en andelsbolig, særligt i de ældre andelsboliger. Dertil kommer, at der også for andelshavere er vide muligheder for at bytte. Det er formentlig også forklaringen på, at andelsboligmarkedet er vanskeligt tilgængeligt. 15) Jf. Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Forår 2001, kapitel 3. Ejer, andelshaver eller lejer? 99


Prisdannelsen på ejerboligmarkedet Forskelle i boligomkostningerne påvirker efterspørgslen efter de forskellige boligformer. Prisdannelsen på ejerboligmarkedet er dermed også påvirket af den offentlige støtte til og regulering af lejemarkedet og andelsboligmarkedet. Den offentlige støtte til og regulering af den almene boligsektor betyder, at næsten alle lejere i almene boliger betaler en husleje, der er lavere end de boligomkostninger, de ville have haft, hvis boligerne i stedet var ejerboliger, jf. afsnit 4.1. Jo større reguleringsgevinsten er ved at bo i en almen bolig frem for i en ejerbolig, desto mere økonomisk attraktivt er det at bo i en almen bolig. Reguleringsgevinsten betyder derfor, at der er flere, der gerne vil bo i en almen bolig, end der er almene boliger til. Efterspørgslen efter at bo i en almen bolig er altså større end udbuddet af almene boliger på grund af den relativt lave husleje. Der er med andre ord en overefterspørgsel efter de almene boliger, hvor der er en positiv reguleringsgevinst. Overefterspørgslen efter almene boliger giver sig udslag i kødannelser i form af ventelister, hvor ventelisterne typisk er længst for de mest attraktive almene boliger. Udover den boligsociale anvisning sker tildelingen af almene boliger primært efter ventelisteprincippet, jf. afsnit 2.4.8. De relativt lave boligomkostninger betyder formentlig også, at nogle af de almene lejere bor i større boliger, end de ville have gjort uden offentlig støtte. Den generelle boligefterspørgsel i samfundet stiger blandt andet som følge af en stigning i forbrugernes disponible indkomster. Det fremgår også af udviklingen i boligforbruget i løbet af de sidste 50 år. 16 Dertil kommer, at den generelle efterspørgsel efter boliger kan blive større i forbindelse med befolkningstilvækst, ændrede familiemønstre og skift i forbrugernes præferencer for forskellige boligformer mv. En større boligefterspørgsel kan imidlertid ikke blive tilfredsstillet blandt de almene boliger, fordi udbuddet af almene boliger er begrænset, og huslejerne er regulerede. Det samme gør sig gældende blandt andelsboliger og private udlejningsboliger, der er underlagt huslejeregulering. 16) Jf. ADAM's databank. 100 Ejer, andelshaver eller lejer?


Derfor må efterspørgslen efter boliger i stedet tilfredsstilles på ejerboligmarkedet, hvor der er fri prisdannelse. Konsekvensen heraf er, at priserne på ejerboligmarkedet i dag er højere end, de ville have været, hvis der ikke fandtes regulering af huslejerne i den almene sektor. 17 Det skyldes blandt andet, at de almene boliger hovedsageligt ligger i større byer og i hovedstadsregionen, hvor udbuddet af byggegrunde er begrænset. Eksistensen af huslejeregulering i den almene sektor har altså en positivt afsmittende virkning på prisdannelsen på ejerboligmarkedet, fordi de forskellige boligformer er alternativer til hinanden. 18 Særligt i lokalområder med forholdsvis mange lejeboliger er priserne på ejerboligmarkedet højere end, de ville have været, hvis der ikke fandtes regulering af huslejerne i den almene sektor og i hovedparten af den private udlejningssektor. Dertil kommer, at eksistensen af huslejeregulering formentlig også kan medvirke til at forstærke de konjunkturelle udsving i ejerboligpriserne. 4.2.2 Reformens påvirkning af det øvrige boligmarked På baggrund af det nuværende samspil mellem boligformerne vurderes det, hvordan lejernes køb af almene boliger vil påvirke prisdannelsen og mobiliteten på det øvrige boligmarked. Det er vurderingen, at det kun er et beskedent antal lejere i de almene boliger, der potentielt vil købe deres almene bolig som ejerbolig eller andelsbolig til markedsprisen, jf. beregningerne i afsnit 4.1. Det indebærer, at den deregulering af det almene marked, der følger af, at lejerne får mulighed for at købe deres almene boliger som ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen, vil være for beskeden til at påvirke prisudviklingen på det samlede ejerboligmarked. Dertil kommer, at huslejereguleringen af de potentielt efterspurgte almene boliger i forvejen 17) Det er især tilfældet, hvis lavindkomstgrupperne har haft en større chance for at få tildelt en almen bolig end højindkomstgrupperne, hvilket betyder, at det er højindkomstgrupperne – som har en forholdsvis stor boligefterspørgsel – der skubbes over på ejerboligmarkedet. 18) Disse mekanismer er blandt andet beskrevet i: G. Fallis og L. B. Smith, Uncontrolled Prices in a Controlled Market: The Case of Rent Controls, The American Economic Review, vol. 74, No. 1, Marts 1984, Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Boligmarkedet – skævt og ineffektivt, forår 2001, E. Andersen og L. E. Rasmussen, Huslejereguleringens betydning for huslejer og ejerboligpriser, Nationaløkonomisk tidsskrift, nr. 1, 1997, s. 2-15, og L. E. Rasmussen, Local Housing Markets with Partial Rent Control, PhD thesis, Københavns Universitet, 1999. Ejer, andelshaver eller lejer? 101


ikke har presset priserne op på ejerboligmarkedet, fordi der efter alt at dømme ikke har været nogen overefterspørgsel efter almene boliger, hvor der ikke er en positiv reguleringsgevinst. Det bemærkes endvidere, at køb af almene boliger isoleret set ikke ændrer det samlede udbud af boliger, men derimod kun sammensætningen af udbuddet. Prisdannelsen på det eksisterende andelsboligmarked vil heller ikke blive berørt af køb af almene boliger, uanset om de købes som ejerboliger eller andelsboliger til markedsprisen. Årsagen er, at priserne på de eksisterende andelsboliger ikke er markedsbestemte, men derimod er koblet til priserne på private udlejningsejendomme, hvor huslejen er reguleret. Det er derfor vurderingen, at køb af almene boliger i kraft af det beskedne omfang samlet set kun vil have en beskeden indflydelse på prisdannelsen på det øvrige boligmarked. Det er ligeledes vurderingen, at den overordnede mobilitet på boligmarkedet ikke vil blive påvirket som følge af den beskedne efterspørgsel efter køb af almene boliger. I lokalområder kan der dog være forhold, der i begrænset omfang trækker i retning af højere ejerboligpriser. Det skyldes, at en blandet beboersammensætning kan føre til mere stabile og velfungerende boligområder, som på sigt vil gøre boligområdet mere attraktivt for boligkøbere. Dertil kommer, at beboere i ejerboliger eller andelsboliger har en større tilskyndelse til at vedligeholde og forbedre deres boliger end lejere i almene boliger, jf. afsnit 4.5. Det kan ligeledes bidrage til på sigt at gøre et lokalt boligområde mere attraktivt. I det omfang lejere i de mindre velfungerende almene boligområder køber deres almene boliger, vil mobiliteten i de pågældende boligområder formentlig falde, fordi disse bebyggelser ofte er præget af højere fraflytningsprocenter end øvrige almene bebyggelser. En øget blanding af ejerformer i de mindre velfungerende almene boligområder, vil derfor kunne have en stabiliserende effekt på boligområdet og dermed understøtte en positiv udvikling af boligområdet. 4.2.2.1 Rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden Modtager lejerne et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden i forbindelse med køb af deres almene bolig, vil det øge den økonomiske tilskyndelse til at købe for nogle af de lejere, som ellers ikke ville have købt deres almene bolig. Det skyldes, at deres boligomkostninger – i kraft af 102 Ejer, andelshaver eller lejer?


det rentefrie stående lån – ikke stiger i forbindelse med køb af boligen. Det vil alt andet lige øge efterspørgslen, jf. afsnit 4.1.9. Det vil indebære en deregulering af en del af det almene marked, hvorved prisdannelsen bliver fri på en større del af boligmarkedet. Da ejerboligpriserne som nævnt sandsynligvis er blevet presset op som følge af den offentlige støtte og regulering på det almene marked, hovedparten af den private udlejningssektor og andelsboligmarkedet, vil en deregulering af en del af det almene marked alt andet lige medføre, at udviklingen i ejerboligpriserne dæmpes i en periode. Det vil være særligt udtalt i de områder, hvor efterspørgslen er relativ stor. De almene boliger, hvor der var en positiv reguleringsgevinst, vil efter køb til markedsprisen ikke længere presse priserne op på ejerboligmarkedet. Dereguleringen vil betyde, at boligomkostningerne for de fremtidige generationer alt andet lige vil blive større, fordi der bliver færre boliger, hvor der er er en positiv reguleringsgevinst. Generelt større boligomkostninger vil virke dæmpende på boligefterspørgslen, idet forbrugerne vil efterspørge færre kvadratmetre per person. Det vil dermed virke dæmpende på prisudviklingen på ejerboligmarkedet. Det vil være særlig udtalt i byområder, hvor der er relativt mange almene boliger, og hvor udbuddet af byggegrunde er begrænset. Det er imidlertid ikke muligt at vurdere, hvor meget prisudviklingen på ejerboligmarkedet på lang sigt dæmpes som følge af en deregulering af dele af det almene boligmarked. Dæmpningen af prisudviklingen på ejerboligmarkedet er især afhængig af størrelsen af efterspørgslen efter køb af almene boliger og dermed af omfanget af dereguleringen af det almene marked. Desuden vil prisvirkningen afhænge af, i hvilket omfang de to boligformer har været alternativer til hinanden samt af forholdet mellem antallet af almene boliger og ejerboliger. I lokalområder vil der således være store forskelle på, hvor meget prisudviklingen på ejerboligmarkedet bliver dæmpet. Endvidere kan der på kort sigt for segmenter af boligmarkedet forekomme modsatrettede effekter på prisudviklingen, fordi der er en langsom tilpasning af boligmassen på boligmarkedet. Samlet vurderes der dog ikke at være meget store langsigtede virkninger på ejerboligpriserne. Hvis køberen af en almen bolig i forbindelse med videresalg ikke vil acceptere en stigning i sine boligomkostninger, må han købe en bolig, der er billigere, end den almene bolig han købte eller igen finde en bil- Ejer, andelshaver eller lejer? 103


lig lejebolig. 19 Det indebærer en risiko for, at mobiliteten vedbliver at være lige så lav som den hidtidige mobilitet fra den almene sektor til ejerboligmarkedet, fordi køberen vanskeligt kan finde en bolig med lige så lave boligomkostninger, som den almene bolig han boede i. Det skyldes, at boligomkostningerne i den almene bolig på grund af offentlig støtte og regulering netop er billigere, end hvis boligen havde været en ejerbolig. Det kan imidlertid også tænkes, at nogle af de lejere, der køber deres almene bolig som ejerbolig, i forvejen havde tænkt sig (på sigt) at købe en ejerbolig, der ville indebære en stigning i deres boligomkostninger. Dermed vil nogle købere i forbindelse med videresalg af boligen kunne tænkes at købe en ejerbolig, der er dyrere end den almene bolig, de købte. Deres boligefterspørgsel vil således blive større end tidligere. En større boligefterspørgsel vil trække i retning af højere priser på boligmarkedet. Det må dog antages, at det kun vil være en begrænset del af de tidligere almene lejere, som på sigt vil øge deres boligomkostninger, da der hidtil har været en begrænset mobilitet fra almene boliger til ejerboliger. 4.2.3 Det fremtidige boligbehov Lejernes køb af almene boliger som ejerboliger eller andelsboliger vil alt andet lige ændre sammensætningen af forskellige boligformer på boligmarkedet på kort sigt. Det ligger uden for kommissoriet at vurdere det langsigtede behov for forskellige boligformer. Forbrugernes behov for og efterspørgsel efter boliger vil ikke blot afspejle demografiske forhold, men vil især være bestemt af indkomsten og forholdet mellem boligomkostningerne i de forskellige boligformer. Forskelle i boligomkostningerne er især et resultat af graden af regulering og subsidiering mellem de enkelte boligformer. En vurdering af det fremtidige behov for eksempelvis lejeboliger ville således være behæftet med betydelig usikkerhed. 4.2.4 Reformens indflydelse på kapitalmarkedet Kapitalmarkedet kan potentielt blive påvirket af, at lejerne får mulighed for køb af almene boliger, idet køb vil indebære indfrielse af indekslån og udstedelse af nye obligationer. 19) Mulighederne for køberen af en almen bolig til igen at få en almen bolig begrænses af, at han ved købet mister bytte- og oprykningsretten. 104 Ejer, andelshaver eller lejer?


4.2.4.1 Indfrielse af indekslån For størstedelen af de almene boliger er byggeriet finansieret med realkreditlån. Fra 1982 og indtil 1999 blev det almene byggeri finansieret med indekslån. Kursværdien af det samlede udestående i indeksobligationer var 150 mia. kr. ved udgangen af 2001 svarende til knap 7 pct. af det samlede udestående på obligationsmarkedet. Heraf udgjorde kursværdien af den samlede obligationsrestgæld optaget som indekslån i den samlede almene sektor ca. 85 mia. kr. For almene familieboliger udgjorde kursværdien af obligationsrestgælden ca. 56 mia. kr. I forbindelse med salg af almene boliger er det forudsat, at der sker en forholdsmæssig indfrielse af restgælden. Indekslån er imidlertid inkonverterbare. Det betyder, at den almene boligorganisation ikke som udgangspunkt har ret til blot at indfri lånet, men må tilbagekøbe de bagvedliggende obligationer på normale markedsmæssige vilkår. Det vanskeliggøres af, at likviditeten i markedet for alle typer indeksobligationer er meget lav. Det ses af den relativt beskedne omsætning, der har været på markedet for indeksobligationer, idet forholdet mellem omsætningen af indeksobligationer og den cirkulerende mængde indeksobligationer er en tiendedel af forholdet mellem omsætningen af realkreditobligationer og den cirkulerende mængde realkreditobligationer. Den relativt lave omsætning af indeksobligationer skyldes den begrænsede udbredelse blandt andre end de institutionelle investorer. En kompleks konstruktion samt en lang løbetid medfører, at indeksobligationer primært egner sig til afdækning af langsigtede passiver. Resultatet er, at et Ejer, andelshaver eller lejer? 105


værdipapir, der er solgt én gang, sjældent sælges videre. Der kan således vise sig at være problemer med såkaldte indlåsningseffekter, som betyder, at det vil kræve en betydelig overkurs at tilbagekøbe obligationerne og indfri lånene. Dette vil især gøre sig gældende i en situation med få sælgere. Det er imidlertid særdeles usikkert, hvor stort tabet ville blive, da det er uvist, hvad kursen i givet fald vil blive ved en ekstraordinær indfrielse. 20 Som udgangspunkt skal restgælden indfries ved opkøb i markedet og indlevering af de bagvedliggende obligationer. I Obligationsbekendtgørelsen § 5, stk. 2 er der dog mulighed for, at der kan ske indfrielse med andre end de bagvedliggende obligationer, såfremt disse indfrielser ikke overstiger 2 pct. af et realkreditinstituts samlede mængde udstedte obligationer. 21 Indfrielse med andre end de bagvedliggende indeksobligationer vil da skulle ske med andre indeksobligationer med en identisk betalingsprofil. Alternativt kan det ske ved indfrielse af en anden type inkonverterbar realkreditobligation plus fuld afdækning af eventuelle forskelle i betalingsprofilerne ved brug af et afledt finansielt instrument, jf. Obligationsbekendtgørelsen § 3, stk. 1 og 2. 22 I praksis vil denne afdækning dog være vanskelig at opnå. I henhold til balanceprincippet for realkreditinstitutter vil indfrielse med andre end de bagvedliggende indeksobligationer imidlertid betyde, at realkreditinstituttet skal opgøre likviditetsubalancer og heraf følgende renterisici efter de detaljerede opgørelseskrav i Obligationsbekendtgørelsens §§ 7-11. Det er imidlertid et fåtal af realkreditinstitutterne, der har de IT-mæssige ressourcer, der skal til for at kunne håndtere det. 20) Historisk set har kursen på indeksobligationer overvejende ligget under 100, jf. Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 1. kvartal 1999, figur 3, side 53. 21) Grænsen på 2 pct. er fastsat under hensyntagen til realkreditlovens grundlæggende princip om, at der ved realkreditvirksomhed forstås ydelse af lån mod registreret pant i fast ejendom på grundlag af udstedelse af realkreditobligationer, jf. Realkreditloven § 1, stk. 3. Indfrielse med andre end de bagvedliggende obligationer ændrer sikkerhedsstillelsen fra pant i fast ejendom til sikkerhed i en anden fordring. 22) For konverterbare obligationer gælder det, at selvom betalingsprofilerne er identiske, vil forskellige konverteringsrater på det oprindelige udlån og de til indfrielsen anvendte obligationer medføre likviditetsubalancer, fordi konvertering kan ændre betalingsprofilerne. 106 Ejer, andelshaver eller lejer?


En løsning på problemet med indlåsningseffekter er en "Hypotekbankordning", hvor Finansstyrelsen overtager gældsforpligtelsen fra den oprindelige låntager på betingelse af, at Finansstyrelsen modtager et beløb, der dækker Finansstyrelsens udgifter til betaling af gældsforpligtelsen på det overtagne lån og i øvrigt dækker omkostningerne ved gældsovertagelsen. 23 I forbindelse med omprioriteringsordningen fra 1994 blev der yderligere givet mulighed for, at staten kunne indtræde i betalingsforpligtelsen på indeksobligationer og samtidig overtage den regulerede pantebrevsrestgæld, såfremt der ikke blev opkøbt indeksobligationer til indfrielse af et lån. 24 Det forudsættes, at Finansstyrelsen overtager en eventuel renterisiko ved, at betalingsrækken på de overtagne indekslån ikke er identisk med placeringen af den modtagne betaling fra den oprindelige låntager. 4.2.4.2 Emission i forbindelse med belåning ved køb af almene boliger I forbindelse med køb af almene boliger skal der udstedes nye obligationer, når ny belåning skal erstatte den gamle gæld. Det vurderes, at det danske realkreditobligationsmarked uden problemer kan absorbere det emissionsomfang, som køb af almene boliger vil medføre, såfremt der anvendes de generelle obligationsprodukter. Det beror på, at der i forbindelse med refinansiering af rentetilpasningslån er udstedt betydelige mængder obligationer over en meget kort periode, uden at dette har givet anledning til negativ kursudvikling på obligationsmarkedet. Eksempelvis blev der i december 2001 over få dage udstedt obligationer til brug for refinansiering for godt 90 mia. kr., uden at det førte til en negativ kursudvikling. Den årlige obligationsudstedelse svinger fra år til år. I 2001 blev der samlet set udstedt obligationer for nominelt ca. 335 mia. kr. 4.2.5 Konkurrence Reformen kan potentielt påvirke konkurrencen blandt ejendomsmæglere (valuarer), realkreditinstitutter, pengeinstitutter samt administrationsselskaber. 23) Denne Hypotekbankordning blev etableret ved lov nr. 354 af 6. juni 1995 om imødegåelse af indlåsningseffekter på inkonverterbare realkreditlån m.v. 24) Jf. lov nr. 282 af 27. april 1994 om visse almennyttige boligafdelingers omprioritering mv. Ejer, andelshaver eller lejer? 107


Der kan potentielt blive tale om et betydeligt antal almene boliger, der hver skal vurderes af to valuarer med henblik på at fastsætte en pris som ejerbolig eller andelsbolig. Det vil alt andet lige føre til en øget efterspørgsel efter ejendomsmæglernes ydelser. Derudover vil lejernes køb af deres bolig øge efterspørgslen efter finansielle ydelser hos realkreditinstitutterne og pengeinstitutterne. Endelig vil blandede ejerformer medføre større administration, som potentielt skal varetages af administrationsselskaber e.l. Den potentielt større efterspørgsel efter ovennævnte serviceydelser kan betyde såvel en svækkelse som en skærpelse af konkurrencen. Udbyderne af de nævnte serviceydelser vil potentielt have en tilskyndelse til at samarbejde om opgaverne, hvilket alt andet lige vil mindske konkurrencen. Større efterspørgsel kan derimod også skærpe konkurrencen, da der vil være et større incitament for den enkelte udbyder til at bryde eventuelle samarbejdsaftaler. 25 25) Jf. Rotemberg og Saloner, Price wars during booms. 108 Ejer, andelshaver eller lejer?


4.3 Økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne Salg af almene boliger vil have en række økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne. For det første vil salget af boligerne give et salgsprovenu. Salgsprovenuet opgøres netto, dvs. efter fradrag af lån vedrørende de solgte boliger, idet disse lån forudsættes indfriet i forbindelse med salget. For det andet vil løbende støtte fra staten, kommunerne og Landsbyggefonden til de solgte boliger ophøre med fremtidig virkning i forbindelse med salget. Det drejer sig både om støtte, der er givet tilsagn om i forbindelse med opførelsen af boligerne, og om støtte, der senere er givet tilsagn om til problemramte afdelinger, f.eks til udbedring af byggeskader, miljøforanstaltninger eller nedsættelse af huslejen. For det tredje vil lån ydet af staten, kommunen eller Landsbyggefonden til de solgte boliger blive tilbagebetalt. Disse lån er typisk rentefrie og ofte tillige afdragsfri i en længere periode. For det fjerde vil en række betalingsstrømme mellem boligorganisationerne og Landsbyggefonden og mellem de enkelte boligorganisationer og disses afdelinger ophøre, for så vidt angår de solgte boliger. Det betyder, at boligorganisationen og Landsbyggefonden mister fremtidige indtægter fra de solgte boliger. De mistede indtægter modsvares dog af besparelser på udgifter til renovering m.v. af de solgte boliger. Den almene sektor består af ca. 7.400 afdelinger, der er vidt forskellige med hensyn til salgsværdi, leje, belåning og støtte. Konsekvenserne af salget afhænger derfor i meget høj grad af, hvilke boliger der sælges. De økonomiske konsekvenser er opgjort i nutidsværdi, og der er kun medtaget konsekvenser frem til og med 2020. Det er beregningsmæssigt forudsat, at de boliger, der sælges, alle sælges den 1. januar 2002. Der er ved valget af opgørelsestidspunkt lagt vægt på at opnå en så aktuel opgørelse som muligt, samt at opgørelsen kan baseres på data fra opgørelsestidspunktet samt data, der med rimelig Ejer, andelshaver eller lejer? 109


sikkerhed kan fremskrives til opgørelsestidspunktet. Opgørelsen omfatter ikke salg af boliger, der opføres i fremtiden. I forbindelse med opgørelsen er den almene sektor opdelt i 12 grupper efter opførelsesperiode (før 1965, 1965-79 samt 1980 og senere) og kommunegruppe (København-Frederiksberg, hovedstadsregionen i øvrigt, 8 store bykommuner i provinsen samt øvrige kommuner). 1 Det er beregningsmæssigt forudsat, at de solgte boliger i hver enkelt af de 12 grupper med hensyn til belåning og støtte mv. svarer til gennemsnittet for alle almene boliger i gruppen. De indestående lån er medregnet til kurs 100, idet der ikke foreligger oplysninger om de faktiske kurser. I bilag 7 er gennemgået en række støtteordninger m.v., der har betydning for opgørelsen af de økonomiske konsekvenser. Der er ved opgørelsen ikke taget hensyn til, at pensionister er berettigede til boligydelse som ejere og andelshavere. Pensionister i ejerboliger får hele boligydelsen som lån, mens pensionister i andelsboliger får 60 pct. af boligydelsen som lån. Ved opgørelsen af nettoprovenuet er fradraget omkostninger i forbindelse med salget til udstykning, opdeling, vurdering, tinglysning, juridisk bistand, låneoptagelse, administration mv. Ved beregningen af omkostningerne er anvendt de forudsætninger, der er anført i afsnit 3.3.9. I scenarium 1, hvor samtlige almene familieboliger forudsættes solgt, vil udgifterne til valuarer formentlig kunne reduceres væsentligt i forhold til disse forudsætninger. Der er endvidere medtaget et mindre beløb pr. solgt bolig til dækning af boligorganisationens udgifter til juridisk bistand, gebyrer, administration m.v. Købernes udgifter til tinglysning, juridisk bistand og låneoptagelse m.v. indgår ikke i de opgjorte omkostninger. Det skal understreges, at de beregnede omkostninger er behæftet med betydelig usikkerhed. Omkostningerne til opdeling i ejerlejligheder afhænger således i høj grad af, om salget er koncentreret i et begrænset antal afdelinger eller på et stort antal afdelinger med få salg i de enkelte afdelinger. Omkostningerne vil blive mindre, hvis der sælges flere boliger ad gangen. Det bemærkes, at der i modsætning til normale ejendomshandler ikke vil være nogen udgifter til ejendomsmægler. 1) Kommunegrupperne er nærmere beskrevet i bilag 6. 110 Ejer, andelshaver eller lejer?


De 5 pct. af nettoprovenuet, der overføres til ejerforeningsfonden, jf. afsnit 3.3.9, er fradraget ved opgørelsen af Nybyggerifondens andel af nettoprovenuet. Ved opgørelsen af de økonomiske konsekvenser er der forudsat følgende: • Nettoprovenuet ved salget deponeres i Nybyggerifonden • Et eventuelt negativt nettoprovenu dækkes ved et lån fra Landsbyggefonden Ved opgørelsen af de økonomiske konsekvenser er fortrinsvis anvendt data fra internt materiale i Erhvervs- og Boligstyrelsen, herunder fra styrelsens regnskabsdatabase for den almene sektor (Regnstat). Herudover er der modtaget data fra Landsbyggefonden og Finansstyrelsen. Der er i forbindelse med beregningerne foretaget en række fordelinger og fremskrivninger, der i sagens natur er behæftet med nogen usikkerhed. 4.3.1 Tre scenarier I det følgende belyses de økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne ved tre scenarier for salget: 1. Alle almene familieboliger sælges til markedsprisen 2. Salg til markedspris ved potentiel efterspørgsel 3. Salg til markedsprisen, hvor 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden Da prisen forudsættes fastsat til markedsprisen både ved salg som ejerboliger og ved salg som andelsboliger, vurderes de økonomiske konsekvenser at være stort set ens, uanset om boligerne sælges som ejerboliger eller som andelsboliger. Det første scenarium, hvor alle almene familieboliger forudsættes solgt til lejerne, er rent teoretisk, idet det ikke er realistisk at forestille sig, at alle lejerne både har mulighed for og ønsker at købe deres bolig. Dette scenarium er medtaget, fordi det giver en god illustration af de økonomiske sammenhænge ved salg af almene familieboliger. Ejer, andelshaver eller lejer? 111


Salgspriserne er opgjort på baggrund af data fra stikprøven fra Danmarks Statistik, jf. afsnit 4.1. Priserne er skønsmæssigt fremskrevet til prisniveauet pr. 1. januar 2002. I scenarierne 2 og 3 er der taget udgangspunkt i den potentielle efterspørgsel beregnet efter modellen i afsnit 4.1. Det medfører, at kun en del af boligerne vil blive solgt. Endvidere vil de solgte boliger ikke i alle henseender være repræsentative for samtlige almene familieboliger. For det første vil den gennemsnitlige salgspris for de solgte boliger være væsentligt lavere end for samtlige almene familieboliger. For det andet vil der overvejende blive solgt boliger til de lejere, der slet ikke eller kun i begrænset omfang modtager individuel boligstøtte. Den beregnede potentielle efterspørgsel er i sagens natur behæftet med betydelig usikkerhed. Scenarium 1 er gennemgået relativt grundigt. For at undgå en række gentagelser, er de to andre scenarier gennemgået mere kortfattet. Ved gennemgangen af disse scenarier er hovedvægten lagt på de forhold, der er særegne for de enkelte scenarier. 4.3.1.1 Alle almene familieboliger sælges til markedsprisen (scenarium 1) I tabel 4.3.1 er vist de samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg af alle almene familieboliger til markedsprisen. Konsekvenserne er opgjort i nutidsværdi. I tabel 4.3.2 er konsekvenserne opgjort pr. solgt bolig. 112 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 4.3.1 Samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg af alle almene familieboliger til markedsprisen. Mio. kr. (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden Antal Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 31.200 - 600 - 500 14.000 2.900 1.100 16.900 Øv.Hovedstadsreg. 58.000 - 1.900 - 1.100 42.700 4.000 1.700 45.400 8 storbyer 45.200 - 1.300 - 900 26.100 3.100 1.300 28.300 Øvrige komm. 45.100 - 1.400 - 800 16.900 3.400 1.400 19.500 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 11.300 - 200 200 3.700 1.500 500 5.700 Øv.Hovedstadsreg 60.400 - 1.700 1.200 29.500 6.100 2.700 39.800 8 storbyer 42.800 - 1.000 1.000 19.700 5.600 2.100 27.400 Øvrige komm. 47.800 - 1.100 100 12.500 5.900 2.300 19.700 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 13.600 - 500 - 400 4.900 3.700 1.700 9.400 Øv.Hovedstadsreg 29.000 - 1.200 - 900 15.000 8.300 3.300 24.500 8 storbyer 27.300 - 1.000 - 800 10.300 7.200 2.900 18.600 Øvrige komm. 59.500 - 2.200 - 2.000 11.600 17.600 6.600 31.600 Alle boliger 471.200 -14.100 - 4.900 206.900 71.300 27.600 286.800 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. Kommunegrupperne er nærmere beskrevet i bilag 6. Boligorganisationerne mister indtægter svarende til 14 mia. kr. De største poster er 8 mia. kr. i mistede indbetalinger fra udamortiserede lån til dispositionsfonden samt mistet trækningsret på knap 6 mia. kr. svarende til 40 pct. af de pligtmæssige bidrag vedrørende de solgte boliger. Der er endvidere mistede bidrag fra afdelingerne til dispositionsfonden på knap 1 mia. kr.. Mistede indtægter fra udamortiserede lån vedrører især perioden efter 2010. Afgrænsningen af opgørelsen til 2020 medfører, at boligorganisationernes mistede indtægter fra de udamortiserede lån ikke medregnes fuldt ud. Ejer, andelshaver eller lejer? 113


Boligorganisationernes mistede indtægter på de fremtidige betalinger på udamortiserede lån er klart størst for boliger opført i 1980 og senere. Tabet på trækningsretten modsvares af, at boligorganisationerne ikke har behov for tilskud til gennemførelse af forbedringer i afdelingerne, når alle boligerne er solgt. Tabel 4.3.2 Økonomiske konsekvenser for parterne pr. solgt bolig ved salg af alle almene familieboliger til markedsprisen. 1000 kr. pr. bolig (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden 114 Ejer, andelshaver eller lejer? Antal 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 31.200 - 20 - 20 450 90 40 540 Øv.Hovedstadsreg. 58.000 - 30 - 20 740 70 30 780 8 storbyer 45.200 - 30 - 20 580 70 30 630 Øvrige komm. 45.100 - 30 - 20 370 80 30 430 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 11.300 - 20 - 20 330 130 40 500 Øv.Hovedstadsreg 60.400 - 30 - 20 490 130 40 660 8 storbyer 42.800 - 20 - 20 460 130 50 640 Øvrige komm. 47.800 - 20 0 260 120 50 410 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 13.600 - 40 -30 360 270 130 690 Øv.Hovedstadsreg 29.000 - 40 - 30 520 290 110 840 8 storbyer 27.300 - 40 - 30 380 260 110 680 Øvrige komm. 59.500 - 40 - 30 190 300 110 530 Alle boliger 471.200 - 30 - 10 440 150 60 610 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed.


Landsbyggefonden mister indtægter i nutidsværdi svarende til 8 mia. kr. vedrørende fremtidige indbetalinger fra udamortiserede lån fra de solgte boliger. Afgrænsningen af opgørelsen til 2020 medfører, at Landsbyggefondens mistede indtægter fra de udamortiserede lån ikke medregnes fuldt ud. Derudover mister Landsbyggefonden fremtidige pligtmæssige bidrag til en nutidsværdi på knap 4 mia. kr. Til gengæld får Landsbyggefonden en gevinst som følge af besparelser på byggeskadestøtte (ca. 2.800 mio. kr.), huslejesikring (ca. 1.200 mio. kr.), huslejebidrag (ca. 1.200 mio. kr.) og tilbagebetalinger af grundkapitallån (ca. 950 mio. kr.), driftsstøttelån (ca. 650 mio. kr.) og A-lån (ca. 240 mio. kr.). Landsbyggefondens samlede mistede indtægter kan opgøres til knap 5 mia. kr. Hertil kommer mistede indbetalinger fra udamortiserede lån efter 2020, som skønnes at udgøre omkring 17 mia. kr. Ved salg af boliger opført før 1965 er den helt dominerende konsekvens for Landsbyggefonden mistede indbetalinger fra pligtmæssige bidrag. Ved salg af boliger opført i perioden 1965-79 opnår Landsbyggefonden betydelige besparelser vedrørende de ovenfor nævnte støtteordninger. Den samlede besparelse for disse årgange udgør ca. 6 mia. kr., svarende til mere end 80 pct. af fondens samlede udgifter til disse ordninger. Landsbyggefondens mistede indtægter i dette teoretiske scenarium, hvor samtlige almene boliger sælges, skal ses i sammenhæng med, at Landsbyggefonden efter et salg af samtlige almene boliger ikke vil have nogen opgaver tilbage. For Nybyggerifonden er den helt dominerende konsekvens nettoprovenuet fra salget, som tilfalder fonden. Nettoprovenuet er opgjort til 207 mia. kr. Nettoprovenuet er især stort for boliger opført før 1965, hvor de oprindelige lån stort set er udamortiserede. Der kan dog i begrænset omfang være optaget lån til forbedringer. Ejer, andelshaver eller lejer? 115


Også for boliger opført 1965-79 er nettoprovenuet generelt betydeligt. I afdelinger, hvor der er optaget betydelige lån til finansiering af byggeskader og driftsstøttelån, vil nettoprovenuet dog være mere begrænset. Også for boliger opført 1980 og senere er provenuet mere begrænset. Det gælder især for boliger opført i 1990’erne og finansieret med lange indekslån (IS 35). Der er en klar tendens til, at nettoprovenuet pr. bolig er større ved salg af boliger i Hovedstadsområdet end ved salg af boliger i provinsen. Statens samlede gevinst ved salg af alle almene familieboliger udgør 71 mia. kr. i nutidsværdi. Heraf tegner besparelserne på individuel boligstøtte sig alene for 45 mia. kr. Der er endvidere en væsentlig gevinst vedrørende tilbagebetaling af grundkapitallån (ca. 7 mia. kr.) og besparelser på rentebidrag (ca. 6,5 mia. kr.), ydelsesstøtte (ca. 4,5 mia. kr.) og ydelsessikring (ca. 4,5 mia. kr.). For boliger opført før 1965 vedrører statens besparelser stort set udelukkende individuel boligstøtte. For boliger opført 1965-79 vedrører ca. 65 pct. af besparelsen individuel boligstøtte. Resten af besparelsen vedrører en række ordninger, hvoraf ydelsessikring og rentesikring tegner sig for de største beløb. For boliger opført 1980 og senere vedrører omkring halvdelen af besparelsen individuel boligstøtte, mens resten især vedrører grundkapital, rentebidrag, ydelsesstøtte og afdragsbidrag. Kommunernes samlede gevinst ved salg af alle almene familieboliger udgør knap 28 mia. kr. i nutidsværdi, hvoraf besparelserne på individuel boligstøtte alene tegner sig for 21 mia. kr. Resten vedrører tilbagebetaling af grundkapitallån (ca. 6 mia. kr.) og driftsstøttelån (ca. 300 mio. kr.) samt besparelser på ydelsesstøtte (knap 400 mio. kr.). Tilbagebetaling af grundkapitallån vedrører boliger opført 1975 og senere, mens tilbagebetaling af driftsstøttelån helt overvejende vedrører boliger opført 1965-79. Besparelserne på ydelsesstøtte vedrører udelukkende boliger med tilsagn 1994-97. De samlede omkostninger ved salg af samtlige almene familieboliger som ejerboliger kan med de ovenfor nævnte forudsætninger beregnes til i størrelsesordenen 20 mia. kr., svarende til godt 40.000 kr. pr. solgt bolig. Ved et samtidigt salg af samtlige almene familieboliger må det dog antages, at udgifterne til valuarer, der udgør ca. 70 pct. af omkostningerne, vil kunne reduceres væsentligt. Ved salg som andelsboliger vil 116 Ejer, andelshaver eller lejer?


udgifterne til valuarer ligeledes kunne reduceres, idet andelsboligforeningen typisk vil købe flere boliger ad gangen. 4.3.1.2 Salg til markedspris ved potentiel efterspørgsel (scenarium 2) Ved salg til markedspris udgør lejernes potentielle efterspørgsel efter at købe mellem ca. 2.000 boliger og ca. 4.000 boliger, afhængigt af om der anlægges en likviditetsbetragtning eller en boligomkostningsbetragtning, jf. afsnit 4.1. I tabel 4.3.3 er vist de samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg af 4.000 almene familieboliger til markedsprisen. Konsekvenserne er opgjort i nutidsværdi. I tabel 4.3.4 er konsekvenserne opgjort pr. solgt bolig. Tabel 4.3.3 Samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg til markedsprisen. Mio. kr. (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden Antal Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 100 0 0 20 0 0 20 Øv.Hovedstadsreg. 100 0 0 20 0 0 20 8 storbyer 200 0 -10 20 0 0 10 Øvrige komm. 1.500 - 40 -60 150 20 10 80 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 100 0 0 10 0 0 10 Øv.Hovedstadsreg 200 0 0 40 10 0 50 8 storbyer 100 0 0 10 0 0 10 Øvrige komm. 1.200 - 20 -30 60 30 10 50 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 0 0 0 10 0 0 10 Øv.Hovedstadsreg 0 0 -10 0 10 0 0 8 storbyer 100 0 0 0 10 0 10 Øvrige komm. 400 - 10 -80 0 40 20 -30 Alle boliger 4.000 - 70 -190 340 120 40 240 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. Ejer, andelshaver eller lejer? 117


Som følge af det beskedne antal solgte boliger må resultatet af opgørelsen af konsekvenserne for dette scenarium tages med forbehold. De 4.000 boliger, der forventes solgt, vil blive solgt til de lejere, der både har økonomisk mulighed for at købe deres bolig, og samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe boligen. Som følge heraf vil de solgte boliger have en gennemsnitlig markedspris, der er lavere end den gennemsnitlige markedspris for samtlige almene familieboliger. Den gennemsnitlige markedspris for de solgte boliger udgør således kun 270.000 kr. mod 755.000 kr. for alle almene familieboliger. Der er tre årsager til den meget store forskel i markedspriserne. For det første er de solgte boliger især beliggende i områder med lave ejendomspriser. Således er godt 3/4 af de solgte boliger beliggende i de øvrige kommuner i provinsen. For det andet er de solgte boliger ældre end de almene familieboliger som helhed. For det tredie er de solgte boliger væsentligt mindre end den gennemsnitlige almene familiebolig. De solgte boliger har således kun et gennemsnitligt areal på 57 m 2 mod et gennemsnit for alle almene familieboliger på 78 m 2. Endvidere er det især lejere, der slet ikke eller kun i meget begrænset omfang modtager individuel boligstøtte, der vil købe deres bolig som ejerbolig. De 4.000 husstande modtager således i gennemsnit kun ca. 1.300 kr. årligt i individuel boligstøtte, mens gennemsnittet for alle almene familieboliger udgør godt 10.000 kr. årligt. Som følge af det beskedne antal boliger, der bliver solgt, er også de økonomiske konsekvenser relativt beskedne. Salget af de 4.000 familieboliger vil medføre mistede indtægter for boligorganisationerne og Landsbyggefonden svarende til henholdsvis 70 og 190 mio. kr. Nybyggerifonden vil få indbetalinger svarende til 340 mio. kr., mens staten og kommunerne får en gevinst på henholdsvis 120 mio. kr. og 40 mio. kr. 118 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 4.3.4 Økonomiske konsekvenser for parterne pr. solgt bolig ved salg til markedspris. 1000 kr. pr. bolig (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden Antal 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 100 -10 -40 210 40 30 220 Øv.Hovedstadsreg. 100 -20 -40 230 30 10 230 8 storbyer 200 -10 -30 110 0 0 70 Øvrige komm. 1.500 -20 -40 110 10 10 70 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 100 -10 -20 110 30 0 120 Øv.Hovedstadsreg 200 -10 -20 220 30 10 220 8 storbyer 100 -10 -10 90 20 0 90 Øvrige komm. 1.200 -20 -20 60 30 10 50 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 0 Øv.Hovedstadsreg 0 8 storbyer 100 -20 -40 50 150 70 210 Øvrige komm. 400 -30 -180 0 120 40 -50 Alle boliger 4.000 -20 -50 90 40 10 70 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. De samlede omkostninger ved salg af 4.000 almene familieboliger kan med de ovenfor nævnte forudsætninger beregnes til i størrelsesordenen 300 mio. kr., svarende til 75.000 kr. pr. solgt bolig. Ved salg som andelsboliger vil udgifterne til valuarer kunne reduceres, idet andelsboligforeningen typisk vil købe flere boliger ad gangen. Ejer, andelshaver eller lejer? 119


4.3.1.3 Salg til markedsprisen ved potentiel efterspørgsel, hvor 30 pct. af købesummen finansieres ved et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden (scenarium 3) I dette scenarium forudsættes det, at boligerne sælges til markedsprisen. Det er forudsat, at 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden, som forfalder til fuld indfrielse ved videresalg af boligen. I tilfælde, hvor der efter en forholdsmæssig indfrielse af indestående lån er mindre end 30 pct. af købesummen tilbage, forudsættes det, at Landsbyggefonden yder et lån til Nybyggerifonden til dækning af differencen. Lånet fra Landsbyggefonden tilbagebetales, så snart det er muligt, med midler fra salg i den pågældende afdeling. Når der anlægges en boligomkostningsbetragtning, udgør lejernes potentielle efterspørgsel efter køb af almene boliger knap 60.000 boliger. I tabel 4.3.5 er vist de samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg af knap 60.000 almene familieboliger ved salg til markedsprisen, hvor 30 pct. af købesummen er finansieret med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden. Konsekvenserne er opgjort i nutidsværdi. I tabel 4.3.6 er konsekvenserne opgjort pr. solgt bolig. 120 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 4.3.5 Samlede økonomiske konsekvenser for parterne ved salg til markedsprisen under forudsætning af, at 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden. Mio. kr. (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden Antal Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Mio. kr. Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 5.200 - 100 -110 1.420 20 20 1.250 Øv.Hovedstadsreg. 2.800 - 80 -60 960 10 10 840 8 storbyer 2.700 - 70 -60 540 20 10 440 Øvrige komm. 11.100 - 310 -240 1.590 110 70 1.220 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 2.000 - 30 20 270 90 10 360 Øv.Hovedstadsreg 9.100 - 230 110 1.600 480 50 2.010 8 storbyer 3.600 - 70 50 380 160 20 540 Øvrige komm. 12.000 - 240 -30 1.160 410 120 1.420 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 1.200 - 40 -50 120 190 60 280 Øv.Hovedstadsreg 2.600 - 100 -110 190 430 150 560 8 storbyer 1.000 - 30 -40 60 140 50 180 Øvrige komm. 5.600 - 200 -450 0 790 290 430 Alle boliger 58.900 - 1.500 -970 8.290 2.850 860 9.530 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. De knap 60.000 boliger, der forventes solgt, vil blive solgt til de lejere, der både har økonomisk mulighed for at købe deres bolig, og samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe boligen. Der er en tendens til, at der især vil blive solgt boliger i de øvrige kommuner. Der vil dog også blive solgt en del boliger i København/Frederiksberg. Der er endvidere en tendens til, at der især vil blive solgt boliger opført før 1980. De solgte boliger har en gennemsnitlig markedspris på ca. 455.000 kr. mod 755.000 kr. for samtlige almene familieboliger. De 60.000 husstande modtager i gennemsnit knap 1.000 kr. årligt i individuel boligstøtte. Ejer, andelshaver eller lejer? 121


Boligorganisationerne mister indtægter svarende til 1,5 mia. kr. Beløbet vedrører især mistede betalinger på udamortiserede lån samt på trækningsretten. Salget har således ingen umiddelbare økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, da de mistede indtægter udelukkende vedrører afledte konsekvenser i form af mistede fremtidige bidrag mv. Landsbyggefonden mister indtægter svarende til knap 1 mia. kr. Hovedårsagen er mistede betalinger på udamortiserede lån og pligtmæssige bidrag. Til gengæld sparer Landsbyggefonden udgifter til byggeskadestøtte mv. Nybyggerifonden får indbetalinger svarende til godt 8 mia. kr. Indbetalingerne svarer til 140.000 kr. pr. solgt bolig. Statens samlede gevinst udgør knap 3 mia. kr. En sjettedel af gevinsten vedrører individuel boligstøtte, mens resten vedrører en række støtteordninger. Gevinsten vedrører især boliger opført efter 1980. Kommunernes samlede gevinst udgør knap 1 mia. kr., hvoraf hovedparten vedrører tilbagebetaling af grundkapital og sparede udgifter til individuel boligstøtte. 122 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 4.3.6 Økonomiske konsekvenser for parterne pr. solgt bolig ved salg til markedsprisen under forudsætning af, at 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden. 1000 kr. pr. bolig (nutidsværdi) Kommunegruppe Solgte Bolig- LBF Nybyggeri- Staten Komm. I alt boliger org. fonden Antal 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. 1000 kr. pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig pr. bolig Opført før 1965 Kbh-Fr.berg 5.200 - 20 -20 270 0 0 240 Øv.Hovedstadsreg. 2.800 - 30 -20 340 0 0 300 8 storbyer 2.700 - 30 -20 200 10 0 160 Øvrige komm. 11.100 - 30 -20 140 10 10 110 Opført 1965-79 Kbh-Fr.berg 2.000 - 20 10 140 50 10 180 Øv.Hovedstadsreg 9.100 - 30 10 180 50 10 220 8 storbyer 3.600 - 20 10 110 40 10 150 Øvrige komm. 12.000 - 20 0 100 30 10 120 Opført 1980+ Kbh-Fr.berg 1.200 - 30 -40 100 160 50 230 Øv.Hovedstadsreg 2.600 - 40 -40 70 170 60 220 8 storbyer 1.000 - 30 -40 60 140 50 180 Øvrige komm. 5.600 - 40 -80 0 140 50 80 Alle boliger 58.900 - 30 -20 140 50 10 160 Anm.: Beregningerne er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. De samlede omkostninger ved salg af knap 60.000 almene familieboliger til markedsprisen, hvor 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden, kan med de ovenfor nævnte forudsætninger beregnes til i størrelsesordenen 3 mia. kr., svarende til knap 50.000 kr. pr. solgt bolig. Ved salg som andelsboliger vil udgifterne til valuarer kunne reduceres, idet andelsboligforeningen typisk vil købe flere boliger ad gangen. Ejer, andelshaver eller lejer? 123


4.3.2 Finansiering af nybyggeri Nettoprovenuet ved salget forudsættes anvendt til finansiering af nyt alment byggeri således, at boligorganisationerne fortsat kan varetage deres boligsociale opgaver. Boligorganisationen deponerer nettoprovenuet ved salg af almene boliger i Nybyggerifonden. Boligorganisationen vil i en længerevarende periode efter salget have krav på at få tilbageført midler fra det indbetalte provenu til anvendelse i forbindelse med nybyggeri, forudsat at der foreligger kommunalt tilsagn. Udnyttes retten ikke inden for perioden, nedskrives boligorganisationens tilgodehavende med hele det deponerede beløb. Nybyggerifonden anvender samtlige indestående midler til finansiering af nyt byggeri generelt og dermed ikke kun til finansiering af byggeri, som etableres af boligorganisationer med tilbageføringsret. Udover tilbageføring til anvendelse i forbindelse med nybyggeri kan de deponerede midler dog tilbageføres til boligorganisationens dispositionsfond til anvendelse til andre aktiviteter, som falder inden for gældende regler for dispositionsfondenes anvendelse. Der fastsættes nærmere retningslinier herfor. Med det nuværende støtteniveau udgør nutidsværdien af støtten til nyopførte almene familieboliger ca. 38 pct. af anskaffelsessummen, hvoraf de 7 procentpoint vedrører grundkapitalen. Resten af anskaffelsessummen betales af lejerne over huslejen. Idet der regnes med en gennemsnitlig anskaffelsessum på 1.135.000 kr. for en almen familiebolig (2002-prisniveau), udgør nutidsværdien af støtten til nyopførte almene familieboliger ca. 430.000 kr., hvoraf ca. 80.000 kr. vedrører grundkapitalen. Det forudsættes, at kommunen skal betale sædvanligt grundkapitallån til det nybyggeri, der finansieres med støtte fra Nybyggerifonden. Det kræver dermed et nettoprovenu på ca. 350.000 kr. for hver ny almen familiebolig, der skal opføres med støtte fra Nybyggerifonden. Det nettoprovenu, der opnås ved salg af almene boliger til lejerne som ejerboliger eller andelsboliger, afhænger dels af salgsprisen, dels af de indestående lån, der skal indfries i forbindelse med salget. Størrelsen af nettoprovenuet pr. solgt bolig afhænger derfor i høj grad af, hvilke boliger der sælges. 124 Ejer, andelshaver eller lejer?


Salgsprisen pr. bolig afhænger af de solgte boligers geografiske beliggenhed, idet prisniveauet er højere i hovedstadsområdet og i de større bykommuner end i det øvrige land. Endvidere vil nyere boliger alt andet lige have en højere salgspris end ældre boliger. Nettoprovenuet vil alt andet lige være større ved salg af ældre boliger, hvor de indestående låns restgæld normalt vil være beskeden, end ved salg af nyere boliger, hvor restgælden er stor. Restgælden kan endvidere være stor i afdelinger, hvor der er optaget større lån til udbedring af byggeskader. Ejer, andelshaver eller lejer? 125


Endelig må det forventes, at det især vil være de boliger, der har en relativt lav markedspris, der vil blive solgt. Årsagen er, at flere vil have råd til at købe disse boliger, samt at den lave pris medfører, at flere vil have en tilskyndelse til at købe boligerne. I tabel 4.3.7 belyses størrelsen af det mulige nybyggeri i to forskellige scenarier. Tabel 4.3.7 Antal solgte boliger, Nybyggerifondens provenu samt muligt nybyggeri ved forskellige scenarier Ved salg som ejerboliger til markedsprisen forventes der kun at blive solgt omkring 4.000 boliger. En meget stor del af boligerne er beliggende i de øvrige kommuner, hvor prisniveauet er lavt. De solgte boliger har endvidere i de enkelte kommunegrupper og opførelsesperioder en markedspris, der er væsentligt lavere end gennemsnittet for alle almene familieboliger. Nybyggerifondens nettoprovenu udgør kun 90.000 kr. pr. solgt bolig. Det medfører, at der for hver 1.000 solgte boliger er mulighed for at opføre ca. 260 nye boliger. Ved salg til markedsprisen som ejerbolig, hvor 30 pct. af købesummen finansieres med et rentefrit stående lån, forventes der at blive solgt knap 60.000 boliger. Der er en stor spredning på kommunegrupper og opførelsesperioder, men det største salg forventes at vedrøre boliger i de øvrige kommuner samt boliger opført før 1980. Nybyggerifondens nettoprovenu udgør 140.000 kr. pr. solgt bolig. Det medfører, at der for hver 1.000 solgte boliger er mulighed for at opføre ca. 400 nye boliger. 126 Ejer, andelshaver eller lejer? Salg til markedspris Salg til markedspris med et rentefrit stående lån på 30 pct. Skønnet antal solgte boliger 4.000 60.000 Nybyggerifondens provenu pr. solgt bolig 90.000 kr. 140.000 kr. Muligt nybyggeri pr. 1.000 solgte boliger 260 boliger 400 boliger Anm.: Beregningerne skal tages med et vist forbehold, da de er behæftet med en ikke ubetydelig usikkerhed. En andel af omkostningerne betales fuldt ud ved første salg, hvorfor omkostningerne kan udgøre en betragtelig del af omsætningen i reformens første levetid. Der er ikke taget hensyn til, at boligorganisationerne vil få mulighed for at trække på Nybyggerifonden til andre formål end nybyggeri.


Det skal understreges, at de anførte skøn over Nybyggerifondens nettoprovenu og dermed muligheden for at opføre nye almene familieboliger er behæftet med betydelig usikkerhed, idet provenuet i høj grad afhænger af, hvilke boliger der bliver solgt. Ved en anden fordeling på kommunegrupper eller opførelsesgrupper kan nettoprovenuet og mulighederne for at opføre nybyggeri blive større eller mindre end anført. Der er ved beregningen af det mulige nybyggeri ikke taget hensyn til, at boligorganisationerne vil få mulighed for at trække på Nybyggerifonden til andre formål end nybyggeri. Det bør endvidere bemærkes, at en stor andel af Nybyggerifondens provenu først vil komme ind, når boligerne bliver solgt anden gang, da 30 pct. af salgssummen er udestående i det stående lån. Hvis reformen medfører, at der bliver solgt et meget stort antal boliger i løbet af en kort periode, må det på grund af begrænsninger i byggesektorens kapacitet forudses, at nybyggeriet må strækkes over en årrække. Det skal derfor understreges, at selve salget af almene boliger ikke umiddelbart medfører behov for opførelse af nye almene boliger. Det er først efterhånden som de solgte boliger ville være blevet ledige til nyudlejning, at behovet for nye almene boliger melder sig. Ejer, andelshaver eller lejer? 127


4.4 Beboersammensætningen og kommunal anvisning Beboersammensætningen i den almene sektor vil på sigt kunne ændres som følge af en reform, hvor lejerne får mulighed for at overtage deres bolig. Med udgangspunkt i en overordnet beskrivelse af den nuværende beboersammensætning i de enkelte ejerformer og indenfor den almene sektor vurderes det, hvordan reformen vil kunne ændre beboersammensætningen i de berørte bebyggelser indenfor den almene sektor. I forlængelse heraf vurderes det ligeledes, hvordan reformen vil kunne påvirke kommunernes anvisningsmuligheder til almene boliger. 4.4.1 Den nuværende beboersammensætning i de enkelte ejerformer Beboersammensætningen er ikke den samme i de forskellige boligformer, men varierer efter socioøkonomisk status, jf. nedenstående tabel 4.4.1. Tabel 4.4.1 Socialgrupper og ejerformer Ejerboliger i Ejer- Andels- Almene Private Total enfamilie- lejligheder boliger boliger udlejnings- Pct. huse boliger mv. Førtidspensionister Kontanthjælpsmodtagere 4 3 5 12 8 6 udenfor arbejdsmarkedet 2 2 4 9 5 4 Folkepensionister 17 14 21 23 21 18 Heltidsarbejdsløse 1 1 1 2 1 1 Studerende Delvist beskæftigede 5 11 14 9 16 8 med lav indkomst Delvist beskæftigede med 4 4 4 7 6 5 middel-høj indkomst Fuldt beskæftigede med 3 3 3 3 3 3 lav indkomst Fuldt beskæftigede med 11 10 9 9 10 10 middel-høj indkomst 51 49 34 23 25 41 Andre 3 4 4 4 5 4 Total 100 100 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. 128 Ejer, andelshaver eller lejer?


Set i forhold til boligmarkedet generelt bor der i de almene boliger og i de private udlejningsboliger relativt mange i den erhvervsaktive alder, der ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet. Omvendt er det primært personer i beskæftigelse med en middel eller høj indkomst, der bor i ejerboligerne. Beboersammensætningen i andelsboligerne afspejler til gengæld socialgruppernes procentvise andel af befolkningen. Dog bor der forholdsvis flere studerende og færre med en middel eller høj indkomst i andelsboligerne end i de øvrige ejerformer. At de enkelte socialgrupper overordnet fordeler sig forskelligt mellem de enkelte ejerformer kommer til udtryk ved, at der er forskel på indkomstniveauet i de enkelte ejerformer. Forskellen er størst mellem lejerne (almene og private) og ejerne (enfamiliehuse og ejerlejligheder), mens forskellen mellem lejernes (almene og private) og andelshavernes gennemsnitlige husstandsindkomst er mindre, jf. tabel 4.4.2. Tabel 4.4.2 Gennemsnitlig husstandsindkomst i de enkelte ejerformer Ejerboliger i Ejer- Andels- Almene Private Total enfamilie- lejligheder boliger boliger udlejnings- 1.000 kr. huse boliger mv. København-Frederiksberg 580 404 277 225 258 295 Københavns forstæder – Nord 693 404 334 276 299 487 Københavns forstæder – Syd 544 336 308 275 261 385 Øvrige hovedstadsregion 520 358 288 233 288 411 Større provinsbyer 490 332 283 210 220 328 Mindre provinsbyer 450 341 258 200 231 343 Øvrige kommuner 417 391 213 183 238 360 Total 473 372 276 223 245 357 Anm.: Den geografiske opdeling er nærmere beskrevet i bilag 6. Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Tabellen viser samtidig, at der ikke blot er stor forskel på beboernes gennemsnitlige husstandsindkomst mellem de enkelte ejerformer, men at der også er en betydelig geografisk forskel i indkomsterne indenfor de enkelte ejerformer. De almene lejere i Københavns nordlige og sydlige forstæder har i gennemsnit en noget højere husstandsindkomst end de almene lejere i provinsen og øvrige kommuner. Det er årsagen til, at Ejer, andelshaver eller lejer? 129


selvom prisniveauet i hovedstadsregionen generelt er højere end i provinsen, er det alligevel omkring halvdelen af lejerne, der har råd til at købe deres almene bolig, uanset hvor i landet de bor, jf. afsnit 4.1. Forskelle i beboersammensætningen mellem de forskellige boligformer afspejler også, at forskellige familietyper ikke er jævnt fordelt mellem de forskellige boligformer, jf. nedenstående tabel 4.4.3. Tabel 4.4.3 Familietyper og ejerformer Ejerboliger i Ejer- Andels- Almene Private Total enfamilie- lejligheder boliger boliger udlejnings- Pct. huse boliger mv. Enlige uden børn 19 53 55 53 57 38 Enlige m. børn 2 3 4 10 5 4 Par uden børn 42 27 25 20 19 31 Par med børn 32 11 10 13 8 21 Øvrige 5 7 7 5 11 6 Total 100 100 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. I den almene sektor bor der forholdsvis mange enlige med børn. Det hænger formentligt også sammen med, at en del er blevet anvist en bolig via de kommunale anvisningsregler, jf. afsnit 2.5. Desuden kan det være vanskeligt at finansiere en ejerbolig med én indkomst særligt i hovedstadsområdet. Det kan ligeledes være forklaringen på, at det hovedsageligt er par med eller uden børn, der er bosiddende i enfamiliehusene. Det er ikke kun de enkelte familiers økonomiske formåen, der har betydning for valget af bolig. Behov og ønsker til boliger er individuelle, og de vil typisk ændres over et livsforløb og være afhængige af den enkeltes familiesituation. 4.4.2 Den nuværende beboersammensætning i den almene sektor Beboersammensætningen i den almene sektor er overordnet set karakteriseret ved, at mere end en tredjedel af lejerne i den erhvervsaktive alder enten ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet eller tilhører lavindkomstgrupperne på arbejdsmarkedet. Omkring hver fjerde lejer er 130 Ejer, andelshaver eller lejer?


folkepensionist. Samtidig er det omkring hver fjerde lejer, der har en middel eller høj indkomst, jf. nedenstående tabel 4.4.4. Tabel 4.4.4 Beboersammensætningen i almene boliger efter opførelsesår Pct. Før 1965 1965-1979 Efter 1979 Total Førtidspensionister 10 12 15 12 Kontanthjælpsmodtagere udenfor arbejdsmarkedet 7 11 8 9 Folkepensionister 28 14 25 23 Heltidsarbejdsløse 2 3 2 2 Studerende 8 8 10 9 Delvist beskæftigede med lav indkomst 6 10 6 7 Delvist beskæftigede med middel-høj indkomst 3 3 3 3 Fuldt beskæftigede med lav indkomst 9 11 8 9 Fuldt beskæftigede med middel-høj indkomst 24 24 20 23 Andre 4 5 4 4 Total 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Af ovenstående tabel fremgår det også, at de enkelte socialgrupper ikke fordeler sig ens indenfor de forskellige almene bebyggelser. Derfor ligger indkomstniveauet indenfor de forskellige almene bebyggelser heller ikke på samme niveau, jf. nedenstående tabel 4.4.5. Tabel 4.4.5 Gennemsnitlig husstandsindkomst efter opførelsesåret 1.000 kr. Før 1965 1965-1979 Efter 1979 Total København-Frederiksberg 216 235 248 225 Københavns forstæder - Nord 275 291 251 276 Københavns forstæder - Syd 266 291 256 275 Øvrige hovedstadsregion 229 248 221 233 Større provinsbyer 211 220 195 210 Mindre provinsbyer 209 208 182 200 Øvrige kommuner 211 201 165 183 Total 228 239 199 223 Anm.: Den geografiske opdeling er nærmere beskrevet i bilag 6. Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Ejer, andelshaver eller lejer? 131


Det ældre byggeri Overordnet bor der relativt mange pensionister i de ældre bebyggelser fra før 1965, som ofte er centralt beliggende med en relativ lav husleje. Samtidig bor der forholdsvis mange med en middel eller høj indkomst. Det gælder særligt i forstæderne til København og den øvrige hovedstadsregion, hvor det er omkring hver tredje, der har en middel eller høj indkomst, jf. nedenstående tabel 4.4.6. Tabel 4.4.6 Fordeling af voksne beboere på socialgrupper i det ældre byggeri København Kbh.s Kbh.s Øvrige Større Mindre Øvrige Frederiks- forstæder forstæder hoved- provins- provins- komberg Nord Syd stads- byer byer muner Pct. region Førtidspensionist. Kontanthjælpmodt. 10 9 10 13 11 11 12 udenfor arb.markedet 9 5 5 7 8 6 6 Folkepensionister 27 31 30 29 26 29 27 Heltidsarbejdsløse 2 1 1 2 2 2 2 Studerende Beskæftigede 9 5 5 7 11 8 7 m/ lav indkomst Beskæftigede m/ 14 12 14 12 17 18 17 middel-høj indkomst 24 35 33 28 23 24 23 Andre 4 4 3 3 4 4 5 Total 100 100 100 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Planbyggeriet I planbebyggelserne fra perioden 1965-1979, der ofte er beliggende i periferien af de større byer, er der overordnet set relativt mange lejere i den erhvervsaktive alder, der ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet, eller som tilhører lavindkomstgrupperne på arbejdsmarkedet, jf. tabel 4.4.4. 132 Ejer, andelshaver eller lejer?


Samtidig fremgår det af tabel 4.4.5, at indkomstniveauet i planbyggeriet er relativt højt set i forhold til indkomstniveauet i øvrige almene bebyggelser. Forklaringen herpå er, som det fremgår af nedenstående tabel 4.4.7, at der er en relativ stor indkomstspredning blandt lejerne i planbyggeriet. Tabel 4.4.7 Fordeling af voksne beboere på socialgrupper i planbyggeriet København Kbh.s Kbh.s Øvrige Større Mindre Øvrige Frederiks- forstæder forstæder hoved- provins- provins- komberg Nord Syd stads- byer byer muner Pct. region Førtidspensionist. Kontanthjælpmodt. 14 11 10 14 12 13 16 udenfor arb.markedet 14 9 9 10 17 10 7 Folkepensionister 15 12 10 16 12 18 27 Heltidsarbejdsløse 2 2 2 3 3 4 3 Studerende Beskæftigede 9 7 9 7 10 8 5 m/ lav indkomst Beskæftigede m/ 17 16 20 19 21 24 17 middel-høj indkomst 25 37 35 28 21 21 21 Andre 5 6 4 4 5 4 5 Total 100 100 100 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Mens det er omkring hver tredje lejer i forstæderne til København og i den øvrige hovedstadsregion, der har en middel eller høj indkomst, er det kun omkring hver femte lejer i provinsen, der har et tilsvarende indkomstniveau. En del af planbyggeriet er også karakteriseret ved, at forholdsvis mange af lejerne har en anden etnisk oprindelse end dansk, jf. nedenstående tabel 4.4.8. Ejer, andelshaver eller lejer? 133


Tabel 4.4.8 Fordeling af beboere efter formel tilknytning til Danmark og oprindelsesland i de enkelte opførelsesperioder Pct. Før 1965 1965-1979 Efter 1979 Total Danskere 87 74 86 82 Vesteuropa m.v. 2 2 2 2 Øvrige lande, første generation 7 14 8 10 Øvrige lande, efterkommere 4 10 4 6 Total 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Det nyere byggeri I det nyere byggeri, opført efter 1979, bor der forholdsvis mange folkepensionister og mange lejere i den erhvervsaktive alder, der har en lav indkomst. Indenfor det nyere byggeri er der på landsplan også en relativ stor spredning i indkomstniveauet. Det hænger sammen med, at beboersammensætningen i særligt de mindre provinskommuner er præget af en ensidig beboersammensætning med forholdsvis mange pensionister og lejere, der ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet. Hvorimod der i det nyere byggeri særligt i forstæderne til København bor forholdsvis flere med en højere husstandsindkomst, jf. nedenstående tabel 4.4.9. 134 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 4.4.9 Fordeling af voksne beboere på socialgrupper i det nyere byggeri København Kbh.s Kbh.s Øvrige Større Mindre Øvrige Frederiks- forstæder forstæder hoved- provins- provins- komberg Nord Syd stads- byer byer muner Pct. region Førtidspensionist. Kontanthjælpmodt. 8 10 12 15 13 18 18 udenfor arb.markedet 23 7 7 8 7 6 5 Folkepensionister 13 22 15 18 19 29 41 Heltidsarbejdsløse 2 2 2 1 2 2 1 Studerende Beskæftigede 9 6 9 9 16 10 6 m/ lav indkomst Beskæftigede m/ 21 14 15 16 16 15 12 middel-høj indkomst 21 36 36 30 23 18 15 Andre 6 5 4 4 4 3 4 Total 100 100 100 100 100 100 100 Kilde: Beregninger på baggrund af udtræk fra Danmarks Statistik foretaget af By og Byg, 2002. Tallene er afrundet. Den Sociale Ankestyrelse har i samarbejde med By- og Boligministeriet undersøgt kommunernes brug af anvisningsretten til almene familieboliger. 1 Undersøgelsen viser, at en stor del af kommunerne udnytter anvisningsmulighederne i samtlige almene afdelinger, men særligt i hovedstadsregionen anvises der i højere grad til problemramte afdelinger (afdelinger, der modtog omprioriteringsstøtte). At der samtidig er tale om en relativ høj fraflytningsprocent i det problemramte byggeri, medfører som hovedtendens, at andelen af anviste beboere i disse afdelinger vil være stigende. En forklaring på, at der i dele af planbyggeriet og det nyere byggeri bor relativt mange lejere, der enten ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet, eller som har et lavt indkomstniveau, kan derfor være kommunernes brug af anvisningsmulighederne. 1) Kommunernes husvildeforpligtelse og anvisningsretten til almene boliger. Den Sociale Ankestyrelse, By- og Boligministeriet og Socialministeriet, 2001. Ejer, andelshaver eller lejer? 135


4.4.3 Ændring af beboersammensætningen Spørgsmålet, om hvordan beboersammensætningen vil ændres, vurderes med udgangspunkt i den forventede efterspørgsel efter køb af almene boliger, herunder efterspørgslens fordeling på geografisk beliggenhed og opførelsestidspunkt. Det er forudsat i beregningerne af efterspørgslen, at alle lejere i de almene boliger får muligheden for at købe deres bolig, jf. afsnit 4.1. Det er nemlig ikke muligt at beregne, hvor mange lejere der får en ret til at købe via en afdelingsbeslutning. Det afhænger af, om der i den enkelte boligafdeling er et flertal blandt lejerne for at give hinanden ret til at overtage deres bolig. Det er heller ikke muligt at beregne, hvor mange boligorganisationer der vil give lejerne i organisationens afdelinger mulighed for at overtage deres boliger. Selvom det ikke er alle lejere i almene boliger, der får muligheden for at købe deres bolig, bliver efterspørgslen ikke nødvendigvis tilsvarende mindre, fordi der godt kan være flertal for en afdelingsbeslutning i de boligafdelinger, hvor der netop er lejere, der har råd og tilskyndelse til at købe deres bolig. Det betyder isoleret set, at beregningerne af efterspørgslen ligger på den høje side. En mindre efterspørgsel vil alt andet lige påvirke beboersammensætningen i mindre omfang. På kort sigt vil en reform ikke ændre på beboersammensætningen, idet det er de nuværende lejere, der tilbydes at købe deres bolig. Derimod vil der på længere sigt i forbindelse med videresalg kunne ske en ændring af beboersammensætningen. Beboernes skift i status fra lejer til ejer eller andelshaver vil dog i sig selv have en umiddelbar positiv indflydelse på udviklingen i boligområderne. Det skyldes blandt andet, at en større indflydelse på egen boligsituation vil kunne føre til en større beboertilfredshed, som kan have en afsmittende effekt på ejendommenes og boligområdets attraktivitet. Større beboertilfredshed vil formentlig også føre til en lavere mobilitet i særligt problemramte boligområder, så der opnås mere velfungerende og stabile boligområder. Det er vurderingen, at der kun vil være en beskeden efterspørgsel efter at overtage egen bolig som ejer- eller andelsbolig til markedspris, jf. afsnit 4.1. Det betyder, at køb af almene boliger må forventes at have en beskeden effekt på beboersammensætningen. Efterspørgslen forventes primært at finde sted i det ældre byggeri og planbebyggelserne i de mindre byer og i øvrige kommuner. I København, Frederiksberg, den øvrige hovedstadsregion og i de større byer, forventes der at være en be- 136 Ejer, andelshaver eller lejer?


grænset efterspørgsel efter at overtage egen bolig til markedspris. I enkelte boligafdelinger vil der dog på sigt kunne ske en større ændring af beboersammensætningen som følge af en større efterspørgsel i bestemte boligafdelinger. Rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden Modtager lejerne et rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden på 30 procent af købesummen, vil der formentlig være op imod 60.000 almene lejere, der vil være interesserede i at købe deres bolig. Det vil sige, at efterspørgslen vil være betydelig højere end ved køb af almene boliger til markedspris. Det skønnes, at omkring halvdelen af salget vil finde sted i de mindre provinsbyer og i øvrige kommuner, mens omkring en tredjedel af salget vil finde sted i hovedstadsregionen. Derimod vil der formentlig kun være en mindre efterspørgsel i de større provinsbyer. Efterspørgslen skønnes primært at ligge i det ældre byggeri og i planbyggeriet. Det er således her, at beboersammensætningen i den almene sektor primært vil kunne påvirkes, hvis Nybyggerifonden yder et rentefrit stående lån på 30 procent af markedsprisen i forbindelse med køb. I ejerlejligheder bor forholdsvis flere personer i beskæftigelse med en middel eller høj indkomst end i de almene boliger, jf. tabel 4.4.1. Det indikerer, at et skift i ejerform fra almene boliger til ejerboliger eller til andelsboliger til markedspris formentligt vil betyde, at beboersammensætningen i de berørte bebyggelser på sigt vil ændres i retning af, at andelen af personer i beskæftigede med en middel eller høj indkomst vil stige. Hvordan beboersammensætningen i den almene sektor på sigt vil udvikle sig afhænger også af andre forhold, såsom den generelle økonomiske udvikling, antallet af personer med tilknytning til arbejdsmarkedet og kommunernes behov for anvisning til almene boliger. Dertil kommer, at udviklingen i beboersammensætningen i de berørte bebyggelser også afhænger af prisudviklingen på boligmarkedet lokalt og boligområdets attraktivitet, idet disse forhold har en afgørende indflydelse på, hvilke social- og indkomstgrupper der vil være interesserede i at købe de ledige boliger. Det er derfor vanskeligt at vurdere, hvordan beboersammensætningen i den almene sektor på sigt vil ændres. Samlet set kan det dog forventes, at beboersammensætningen med tiden vil ændres således, at andelen af personer, der er tilknyttet arbejdsmarkedet, vil stige. Ejer, andelshaver eller lejer? 137


Erfaringerne med salget af Københavns Kommunes udlejningsejendomme bekræfter denne tendens, idet beboersammensætningen i de tidligere udlejningsejendomme tilnærmer sig til det øvrige boligmarked i København. 1 Desuden har det vist sig, at der er sket en halvering af andelen af beboere, der enten ikke har en tilknytning til arbejdsmarkedet eller som har en lav indkomst, ligesom der flytter færre enlige med børn og personer med anden etnisk oprindelse end dansk ind i de tidligere udlejningsejendomme. Forklaringen på, at andelen af enlige og personer med lav indkomst er faldet i de tidligere udlejningsejendomme i København, hænger formentlig sammen med, at det tidligere var netop nogle af disse befolkningsgrupper, der fik anvist en bolig i ejendommene. Andelen af personer uden eller med ringe tilknytning til arbejdsmarkedet vil dog ikke falde i samme omfang, som det er tilfældet i de tidligere TOR-ejendomme, fordi kommunerne bibeholder deres anvisningsmuligheder til de boliger, som forbliver almene boliger. I de mere velfungerende boligområder, hvor der typisk er en mere varieret beboersammensætning, vil en øget blanding af ejerformerne derfor sandsynligvis betyde, at beboersammensætningen vil tilnærme sig den generelle beboersammensætning i de enkelte byområder. I de mindre velfungerende boligområder, hvor beboersammensætningen er mere ensidig, vil en blanding af ejerformerne slå langsommere igennem. Det skyldes dels en forholdsvis beskeden efterspørgsel, men også at kommunerne vil få et større behov for at anvise til disse områder, som følge af salg af almene boliger i de mere velfungerende områder. Det kan ikke udelukkes, at der kan blive tale om en større koncentration af mindre ressourcestærke beboere i visse af de mindre velfungerende boligområder. For at fremme en mere varieret beboersammensætning blandt andet i problemramte boligområder får de enkelte boligafdelinger og boligorganisationer mulighed for at beslutte, at ledige boliger i et nærmere bestemt omfang kan sælges til udefrakommende under forudsætning af, at boligerne sælges på rene markedsvilkår, at kommunen er enig i beslutningen og at lejemålet har været ledigt i mindst 1 måned. Eftersom det formentlig vil være forholdsvis ressourcestærke personer, der vil være interesserede i at købe boligerne, vil et sådant tiltag derfor kun- 1) Jf. "Erfaringer med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme solgt gennem ejendomsselskabet TOR", COWI (2002). Det bemærkes, at udlejningsejendommene blev omdannet til andelsboliger efter gældende prisbestemmelser, dvs. prisen fastsættes med udgangspunkt i ejendommens værdi som udlejningsejendom. En direkte sammenligning er derfor ikke mulig. 138 Ejer, andelshaver eller lejer?


ne give en mere varieret beboersammensætning, der vil have en positiv effekt på udviklingen af boligområdet. 4.4.4 Kommunernes anvisningsmuligheder Kommunerne har en forpligtelse til at anvise midlertidig husly til personer i akut bolignød og til at anvise boliger til flygtninge og de mest udsatte grupper (hjemløse m.v.). Kommunalbestyrelsen har efter almenboligloven ret til at kræve, at boligorganisationerne stiller indtil hver fjerde ledige almene familiebolig til rådighed med henblik på løsning af denne forpligtelse. Herudover kan kommunalbestyrelsen og boligorganisationen aftale, at kommunens anvisningsret udvides til indtil 100 procent af de ledige boliger, jf. afsnit 2.4.8. Anvisning til almene boliger er i dag den væsentligste mulighed for kommunerne til at anvise husly til personer i akut bolignød og til flygtninge. Foruden anvisning til almene boliger har kommunerne dog mulighed for at løse akutte boligbehov ved anvisning i forbindelse med byfornyelse, ved anvisning til visse støttede andelsboliger, ved køb eller opførelse af kommunale udlejningsboliger. Udover de egentlige boliger har kommunerne også mulighed for at imødegå akut bolignød ved at anvende hotel- og herbergsophold. Derudover kan kommunerne indgå frivillige aftaler med private udlejere om at anvise til private udlejningsboliger og andelsboliger, jf. afsnit 2.5.2. Disse løsningsmuligheder anvendes imidlertid i dag kun i begrænset udstrækning. Reformens indflydelse på kommunernes anvisningsmuligheder Efterspørgslen efter at overtage almene boliger som ejer- eller andelsbolig til markedspris vurderes at være så beskeden, at det overordnet set ikke vil påvirke kommunernes muligheder for at anvise til almene boliger. Desuden forventes køb af almene boliger til markedspris primært at finde sted i de mindre byer og i øvrige kommuner, hvor anvisningen til almene boliger er langt mindre end i hovedstadsregionen og i de større byer. 2 Rentefrit stående lån fra Nybyggerifonden Omkring halvdelen af salget vil formentligt finde sted i de mindre provinsbyer og i øvrige kommuner. Disse kommuner vil sandsynligvis ikke få problemer med at skaffe boliger til personer i akut bolignød og til flygtninge, da der generelt i disse kommuner er et mindre behov for 2) Jf. Kommunernes husvildeforpligtelse og anvisningsretten til almene boliger, Den Sociale Ankestyrelse, 2001. Ejer, andelshaver eller lejer? 139


anvisning til almene boliger. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at kommunerne med integrationsloven er blevet forpligtet til at bosætte nytilkomne flygtninge. For mange af disse kommuner er det i praksis en ny forpligtelse. En begrænsning af anvisningsmulighederne til almene boliger vil således kunne påvirke disse kommuners muligheder for at varetage deres bosætningsforpligtelse. Behovet for boliger til flygtninge er imidlertid faldet markant det seneste 1 1/2 år, men der er usikkerhed om det fremtidige niveau. Set i lyset af, at de større byer i provinsen i mindre omfang end kommunerne i hovedstadsregionen benytter deres anvisningsmuligheder til almene boliger, vil det relative mindre salg af almene boliger i de større byer derfor formentlig betyde, at de resterende almene boliger vil kunne dække behovet for anvisning. Det kan dog ikke afvises, at enkelte kommuner kan komme i den situation, at der ikke er et passende antal almene boliger til anvisning. Det vil formentlig være omkring hver 9. almene lejer i hovedstadsregionen, der vil være interesseret i at overtage sin bolig, hvis der ydes et rentefrit stående lån på 30 procent af markedsprisen. Hovedparten af kommunerne i hovedstadsregionen anvender i stort omfang anvisningsmulighederne til almene boliger. Det bevirker, at nogle af kommunerne i hovedstadsregionen kan få problemer med at skaffe permanent husly til personer i akut bolignød og til flygtninge. Disse kommuner vil derfor i højere grad skulle bringe nogle af de andre løsningsmuligheder i anvendelse eller bygge nyt alment byggeri. Det bemærkes dog, at anvisningsmuligheder først vil blive berørt, når det pågældende lejemål ville have været blevet ledigt, hvorfor eventuelle anvisningsproblemer ikke umiddelbart opstår på kort sigt. Det er således primært i hovedstadsregionen og i nogle af de større byer, at der vil kunne opstå problemer med at skaffe et passende antal almene boliger til anvisning. Omfanget af problemerne med at skaffe et passende antal almene boliger til anvisning kan dog ikke angives præcist, da de lokale forhold er afgørende herfor. Der kan ikke umiddelbart sluttes fra de enkelte kommuners nuværende situation til deres fremtidige situation. Forskellige faktorer har betydning for udviklingen. Kommunernes behov for anvisning til boliger er ikke konstant, men ændres til stadighed. Behovet for at skaffe boliger til akut boligsøgende og flygtninge hænger blandt andet sammen med den generelle økonomiske udvikling såvel nationalt som regionalt. 140 Ejer, andelshaver eller lejer?


Samtidig vil salget af almene boliger forløbe over en længere tidsperiode. Det vil give kommunerne mulighed for at bringe de andre løsningsmuligheder i anvendelse, jf. de nævnte muligheder i indledningen til afsnittet. En øget anvendelse af disse muligheder, vil reducere kommunernes behov for at anvise til almene boliger. Desuden vil alment nybyggeri være af afgørende betydning for, hvordan en reform vil påvirke de enkelte kommunes anvisningsmuligheder. Omfanget af alment nybyggeri afhænger dog af antallet af ledige byggegrunde i den enkelte kommune, idet det i fuldt udbyggede kommuner kan være vanskeligt at finde egnede byggegrunde. Det vil især kunne være et problem i hovedstadsområdet. Overordnet set vil den samlede boligmasse dog forøges. Nogle kommuner vil muligvis få øgede udgifter som følge af reformen, idet huslejen i nybyggeri er højere end i det ældre byggeri, og fordi de øvrige løsningsmuligheder generelt set er mere udgiftstunge. Det er således vanskeligt at vurdere, hvordan en reform vil påvirke kommunernes muligheder for at skaffe husly til personer i akut bolignød og til flygtninge. Det kan ikke udelukkes, at der vil være kommuner, der kan få vanskeligheder ved at skaffe et passende antal boliger til anvisning. Erfaringer med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme viser, at det efterfølgende er blevet vanskeligere at anvise permanent husly til personer i akut bolignød og til flygtninge. Kommunernes anvisningsmuligheder til almene boliger kunne øges ved, at den enkelte kommune får retten til at træffe beslutning om, at der eksempelvis i visse boligområder altid skal være et vist antal almene boliger til anvisning. En sådan beslutning kunne møntes på både et samlet antal boliger til anvisning i kommunen og et antal boliger til anvisning i hver boligafdeling. For den resterende del af de almene boliger vil lejerne have mulighed for at overtage deres boliger på ejer- eller andelsbasis. En sådan ordning vil kunne tilrettelægges under hensyntagen til, at en øget blanding af ejerformerne vil kunne understøtte en mere varieret beboersammensætning i afdelinger, hvor der ellers ville være en forholdsvis stor interesse for køb af almene boliger. Samtidig vil det dæmme op for en øget anvisning til boligområder, hvor koncentration af mindre ressourcestærke beboere i forvejen er forholdsvis høj. Omvendt vil der med en sådan ordning være færre lejere, der får mulighed for at overtage deres bolig, hvilket kan have som konsekvens, at enkelte lejere på trods af et ønske om at købe deres bolig ikke kan få lov hertil. Ejer, andelshaver eller lejer? 141


4.5 Vedligeholdelse og forbedringer Nogle ejendomme og boliger er bedre vedligeholdte end andre. Der findes imidlertid ikke repræsentative undersøgelser af, om nogle ejerformer generelt er bedre vedligeholdte end andre ejerformer. Derfor beskrives de forskellige muligheder og incitamenter, der er indenfor de enkelte ejerformer til at vedligeholde og forbedre boligerne og bygningerne. I afsnittet sondres der på samme måde som i andelsboliglovgivningen og almenboliglovgivningen mellem vedligeholdelsesarbejder og forbedringsarbejder. Vedligeholdelse defineres overordnet som arbejder, der udføres løbende, når der konstateres svigt eller skader på ejendommen, dvs. således at ejendommens værdi ikke forringes som følge af fysisk nedslidning. Forbedringsarbejder defineres overordnet som ændringer, der hæver bygningens og boligens standard og tilfører ejendommen eller dens omgivelser en øget brugsværdi for beboerne. 4.5.1 Muligheder og incitamenter til at vedligeholde og forbedre ejerlejlighedsejendomme Det er udelukkende ejerne, der har ansvaret for vedligeholdelsen af ejerlejlighedsejendommen og dens boliger. I langt de fleste ejerforeninger er den indvendige vedligeholdelse ejerens ansvar, mens den udvendige vedligeholdelse er foreningens ansvar. Ejerlejlighedsloven og ejerforeningens vedtægter regulerer forholdet mellem den enkelte ejer og fællesskabet, jf. afsnit 2.2. 4.5.1.1 Udvendig vedligeholdelse og forbedringer af ejerlejlighedsejendomme Organisering Større beslutninger om den udvendige vedligeholdelse og forbedringer af ejerlejlighedsejendommen træffes i de fleste tilfælde af ejerforeningens medlemmer på generalforsamlingen, mens mindre løbende vedligeholdelsesarbejder som regel besluttes og varetages af bestyrelsen for ejerforeningen eller af en administrator, jf. afsnit 2.2. Finansiering Udgifter til større vedligeholdelses- og forbedringsarbejder afholdes typisk ved opkrævning af ekstraordinære bidrag eller ved træk på konto for henlæggelser og/eller grundfond. Udgifter til mindre løbende vedligeholdelsesarbejder opkræves typisk via fællesudgifterne, der afholdes af ejerne ud fra de fastsatte fordelingstal. En del af disse løbende vedli- 142 Ejer, andelshaver eller lejer?


geholdelsesarbejder vedrørende fællesarealer gennemføres ofte af ejerforeningens medlemmer ved eget arbejde. Det er de enkelte ejere, der skal skaffe finansiering til de vedligeholdelses- og forbedringsarbejder, som generalforsamlingen vedtager, f.eks gennem ejerens belåning af ejerlejligheden. Ejernes individuelle økonomiske råderum, herunder friværdien i de enkelte boliger, har derfor en indflydelse på de enkelte ejeres muligheder for at vedligeholde og forbedre ejendommen. Jo længere tid den enkelte ejer har ejet sin bolig, desto større friværdi vil der typisk være i boligen. Derudover vil perioder med stigende ejendomspriser typisk give et økonomisk råderum, som kan give ejerne større muligheder for at vedligeholde og forbedre ejendommene. Incitamenter Ejerne har grundlæggende et incitament til at maksimere værdien af deres kapitalgode, nemlig boligen, idet både forbedringsudgifter og vedligeholdelsesudgifter må forudsættes at slå igennem på prisen. Det kan dog være forbundet med stor usikkerhed at vurdere den økonomiske levetid for de udførte arbejder. De enkelte ejers tidshorisont for, hvornår lejligheden påtænkes solgt, kan have en indflydelse på incitamentet til at vedligeholde ejendommen. En ejer, der på kort sigt forventer at sælge, vil typisk ikke løbe risikoen for, at investeringen som minimum ikke forøger lejlighedens værdi tilsvarende. Derudover betyder selve det at være ejer, at der ofte er incitament for ejeren til selv at udføre en del vedligeholdelses- og forbedringsarbejder. 4.5.1.2 Indvendig vedligeholdelse og forbedringer af ejerlejlighedsejendomme Organisering Den enkelte ejer har som altovervejende hovedregel ansvaret og rådigheden over sin ejerlejlighed og kan indrette boligen, som han måtte ønske det. Finansiering I langt de fleste tilfælde er det ejeren selv, der skal finansiere og bekoste lejlighedens indvendige vedligeholdelse og forbedringer. Ejerens muligheder for at vedligeholde og forbedre sin lejlighed afhænger således af ejerens økonomiske formåen og af friværdien i ejerboligen. Den enkel- Ejer, andelshaver eller lejer? 143


te ejer kan optage lån med pant i boligen, og i perioder med stigende ejendomspriser vil friværdien alt andet lige stige og give ejeren større økonomisk mulighed for at vedligeholde og forbedre boligen. Incitamenter Muligheden for at indrette og råde over egen ejerlejlighed vil som oftest i sig selv give et incitament til at udnytte denne frihed, ligesom nytteværdien af forbedringerne og vedligeholdelsesarbejderne i sig selv er et incitament. Boligejere vil ligeledes have et økonomisk incitament til at vedligeholde og forbedre deres ejerlejligheder, idet både forbedringsudgifter og vedligeholdelsesudgifter må forudsættes at slå igennem på prisen. 4.5.2 Muligheder og incitamenter til at vedligeholde og forbedre private andelsboliger der er købt til markedspris I de private andelsboligforeninger er det medlemmerne (andelshaverne), som har den endelige indflydelse på foreningens og ejendommens drift, jf. afsnit 2.3. 4.5.2.1 Udvendig vedligeholdelse og forbedringer af private andelsboliger Organisering Beslutninger om større vedligeholdelses- og forbedringsarbejder træffes af andelshaverne på generalforsamlingen. Den daglige drift varetages af bestyrelsen evt. med rådgivning fra en ejendomsadministrator, jf. afsnit 2.3. Finansiering Andelsboligforeninger finansierer typisk vedligeholdelses- og forbedringsarbejder ved at optage lån med pant i ejendommen. Omkostningerne dækkes af andelshaverne gennem en forhøjelse af boligafgiften. Incitamenter Andelshavere, der har købt deres bolig til markedspris, vil på linie med ejere af ejerboliger have et økonomisk incitament til at maksimere værdien af deres kapitalgode, nemlig boligen, idet både forbedringsudgifter og vedligeholdelsesudgifter må forudsættes at slå igennem på prisen. Derudover vil nytteværdien og den langsigtede opretholdelse af ejendommens standard også være et incitament. 144 Ejer, andelshaver eller lejer?


Da det er andelsboligforeningen, der optager lån til finansieringen af vedligeholdelses- og forbedringsarbejderne, er det ikke den enkelte andelshavers kreditværdighed, der er afgørende for, om den nødvendige belåning kan optages, men derimod en eventuel friværdi i ejendommen og de forventede prisstigninger som følge af arbejderne. Erfaringerne med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme gennem ejendomsselskabet TOR viser, at der er sket store forbedringer på ejendommene i næsten alle andelsboligforeningerne. En del af arbejderne er gennemført med byfornyelsesmidler, ligesom de store værdistigninger på boligmarkedet isoleret set har styrket forbedringsmulighederne, idet stigningerne har øget værdien af ejendommen og dermed belåningsmulighederne. 1 4.5.2.2 Indvendig vedligeholdelse og forbedringer af private andelsboliger Organisering I private andelsboligforeninger er det i langt de fleste tilfælde den enkelte andelshaver, som har pligten til at vedligeholde boligen. I visse særlige tilfælde er det foreningen, der vedligeholder boligerne. Finansiering I de tilfælde, hvor det er pålagt andelshaveren at vedligeholde boligen, skal andelshaveren også selv finansiere vedligeholdelsen af boligen. Andelshavers mulighed for at forbedre boligen afhænger af andelshavers økonomiske formåen. Andelshaver har sædvanligvis ikke mulighed for at stille andelen til sikkerhed for et lån. Derfor må andelshaveren gennem et pengeinstitut finansiere forbedringerne uden sikkerhedsstillelse, medmindre andelshaveren har andre aktiver, der kan tjene som sikkerhed. Det betyder, at det typisk både er dyrere og vanskeligere at optage et banklån til finansiering af arbejderne, end det for eksempel er tilfældet for ejere af ejerlejligheder. Der henvises til en gennemgang af problemstillingen i betænkning nr. 1421 om Pant og udlæg i andelslejligheder, Erhvervs- og Boligstyrelsen (2002). 1) Jf. “Erfaringer med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme solgt gennem ejendomsselskabet TOR”, COWI (2002). Det bemærkes, at disse andelsboliger blev købt efter gældende prisbestemmelser, dvs. prisen fastsættes med udgangspunkt i ejendommens værdi som udlejningsejendom. En direkte sammenligning er derfor ikke mulig. Ejer, andelshaver eller lejer? 145


I de tilfælde, hvor vedligeholdelsen påhviler andelsboligforeningen, er det foreningen, der finansierer dette. Andelsboligforeningen har mulighed for at finansiere sådanne udgifter ved at optage lån med pant ejendommen. Lånene forrentes og afdrages ved at hæve andelshavernes boligafgift til andelsboligforeningen. Incitamenter På linie med boligejere vil andelshavere, der har købt deres bolig til markedspris, have et økonomisk incitament til at vedligeholde og forbedre deres ejerlejligheder, idet både forbedringsudgifter og vedligeholdelsesudgifter må forudsættes at slå igennem på prisen. Incitamentet til at forbedre boligen afhænger ligeledes af nytteværdien af forbedringen. Erfaringer med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme viser, at de nye andelshavere foretager vedligeholdelses- og forbedringsarbejder i boligerne. Eksempler på forbedringer foretaget af de nye andelshavere er typisk installation af nyt køkken og andre faste installationer. Af rapporten “Erfaringer med salget af Københavns Kommunes beboelsesejendomme, solgt gennem ejendomsselskabet TOR” fremgår det, at det spiller en væsentlig rolle for væksten i nyanskaffelser, at værdien af anskaffelser fratrukket løbende afskrivninger tilskrives den enkelte andelshaver. 146 Ejer, andelshaver eller lejer?


4.5.3 Muligheder og incitamenter til at vedligeholde og forbedre almene familieboliger Det er boligorganisationen, der har det overordnede ansvar for at vedligeholde afdelingens ejendomme, mens det er de enkelte afdelinger, der har kompetencen til at beslutte forbedringer, jf. afsnit 2.4. Der sondres mellem udgifter til vedligeholdelse og udgifter til forbedringer. Dette skyldes, at der er pligt til at henlægge til vedligeholdelse, mens der omvendt ikke må henlægges til forbedringer. 4.5.3.1 Udvendig vedligeholdelse og forbedringer af almene familieboliger Organisering Som hovedregel besluttes vedligeholdelses- og forbedringsarbejder på de årlige afdelingsmøder. Afdelingsmødet har således kompetencen til at godkende afdelingernes budget, der danner grundlaget for det kommende års lejeopkrævning. Det kommunale tilsyn kan dog påbyde den fornødne vedligeholdelse, hvis kommunen mener, at en ejendom ikke holdes forsvarligt vedlige, jf. afsnit 2.4.12. Den enkelte lejer kan via reglerne om råderet iværksætte forandringer og forbedringer udenfor selve boligen, hvis enten afdelingen har besluttet, at sådanne arbejder kan udføres, eller boligorganisationen har givet den enkelte lejer en tilladelse hertil. Hvis der træffes beslutning om, at der kan udføres forandringer, der ikke er forbedringsarbejder, skal der tages stilling til, hvorvidt der skal ske reetablering ved fraflytning. Der henvises til afsnit 4.5.3.2 om råderetten. Finansiering Afdelingerne henlægger årligt passende beløb til fornyelse af tekniske installationer og større vedligeholdelsesarbejder på ejendommen. Henlæggelsernes størrelse fastsættes på grundlag af en vedligeholdelses- og fornyelsesplan, der mindst omfatter de kommende 10 år. Ud over disse henlæggelser opkræves et beløb til den løbende vedligeholdelse. Udgifterne indgår i afdelingens budget og godkendes således af lejerne. At udgifterne indgår i budgettet betyder, at de opkræves via lejen. Udgifter til forbedringer opkræves også via lejen, men lejeforhøjelsen træder først i kraft, når forbedringerne er gennemført. Som hovedregel er det afdelingerne, der afholder udgifterne til vedligeholdelse og forbedringer af de almene bebyggelser. Men der er mulighed for inden for de afsatte rammer at søge om tilskud til delvis finan- Ejer, andelshaver eller lejer? 147


siering af arbejderne i Landsbyggefonden dels via trækningsretten, dels via fondens renoveringsstøtteordning og i begrænset omfang via fondens driftsstøtteordning, jf. omtalen heraf i afsnit 2.4.9. Derudover har afdelingerne mulighed for at søge om lån til forbedringsarbejder i boligorganisationens dispositionsfonde. Til bebyggelser opført med tilsagn efter 30.6.1986 dækker Byggeskadefonden desuden udgifter til byggeskader og til 1- og 5-års eftersyn. Forbedringer uden for boligen, som er foretaget af den enkelte lejer, giver ret til godtgørelse ved fraflytning, jf. råderetsreglerne. Incitamenter Det må antages, at lejere har et overordnet ønske om at holde huslejen på det lavest mulige niveau. Lejernes kortsigtede incitament til at tilslutte sig forslag om iværksættelse af udvendig vedligeholdelse må derfor anses for beskeden. Til gengæld bevirker mulighederne for at søge om støtte til vedligeholdelses- og forbedringsarbejder, at selvom lejerne ikke har et særligt stort incitament til at iværksætte vedligeholdelses- og forbedringsarbejder, er der i kraft af tilskudsmulighederne et vist incitament til at forbedre de almene bebyggelser trods ønsket om den lavest mulige husleje. Dertil kommer, at en væsentlig del af lejerne i de almene familieboliger modtager individuel boligstøtte. Det betyder, at lejeforhøjelser som følge af øgede udgifter til vedligeholdelse og til forbedringer ikke fuldt ud slår igennem som en reduktion i lejernes rådighedsbeløb. Dette vil alt andet lige give en større tilskyndelse til at acceptere øgede udgifter til vedligeholdelse og forbedringer - fordi der opnås en større nytteværdi, end der betales for via den reelle husleje. 4.5.3.2 Indvendig vedligeholdelse og forbedringer af almene familieboliger Organisering og finansiering Den indvendige vedligeholdelse af de almene familieboliger søges sikret gennem én af følgende to grundvedligeholdelsesmodeller: A-ordningen eller B-ordningen. A-ordningen: Lejeren sørger selv for og betaler selv for at vedligeholde lejligheden i boperioden. Ved fraflytning istandsættes boligen af boligorganisationen for fraflytters regning, dog sådan at udgifterne deles 148 Ejer, andelshaver eller lejer?


mellem fraflytteren og afdelingen i forhold til den periode, lejeren har beboet lejemålet. Over en tiårig periode overtager boligorganisationen gradvist pligten til at istandsætte boligen. B-ordningen: Afdelingen har pligten til indvendig vedligeholdelse af lejligheden. Til gengæld indbetaler lejeren til lejlighedens indvendige vedligeholdelseskonto. Eventuel istandsættelse ved fraflytning afholdes af boligorganisationen. Boligorganisationens øverste myndighed fastlægger som udgangspunkt vedligeholdelsesreglementet, men kan dog delegere denne kompetence til boligorganisationens bestyrelse eller afdelingsmøderne. Råderet For at give lejerne større mulighed for at præge deres bolig, er der indført en lovfæstet råderet, der giver de enkelte lejere en ret til at udføre individuelle forbedringer af deres bolig. Hvilke forbedringer, lejerne har ret til at iværksætte, fremgår af den såkaldte positivliste i bekendtgørelsen om drift af almene boliger m.v. Alle lejere har en ret til at udføre de arbejder, som er nævnt i positivlisten. Til gengæld kræver forandringer og forbedringer inde i selve boligen, der ikke er nævnt i positivlisten, boligorganisationens godkendelse. Hvis boligorganisationen træffer beslutning om, at lejeren kan udføre forandringer, der ikke har karakter af forbedringer, skal der tages stilling til, om der skal ske reetablering ved fraflytning. Forbedringer udført af lejeren giver ret til godtgørelse ved fraflytning. Der ydes dog ikke godtgørelse for særligt luksusprægede forbedringer. Godtgørelsen beregnes på grundlag af afholdte udgifter, som skal dokumenteres efter arbejdernes afslutning og påtegnes lejekontrakten. Der kan maksimalt ydes godtgørelse på 42.924 kr. (2003-niveau). Godtgørelsen nedskrives over maksimalt 10 år. Den nye lejer, der flytter ind i en bolig, hvor der er gennemført forbedringer, skal betale afdelingens (boligorganisationens) udgifter til godtgørelse til den tidligere lejer. Den nye lejer kan vælge at betale for forbedringerne med et kontantbeløb eller via en lejeforhøjelse. Endelig kan forbedringer af boligerne ske ved, at afdelingsmødet træffer beslutning om, at der inden for en given periode skal iværksættes forbedringarbejder i samtlige boliger, jf. afsnit 2.4.10. Ejer, andelshaver eller lejer? 149


Incitamenter Uanset hvilken vedligeholdelsesordning lejemålet er omfattet af, vil boligen blive vedligeholdt, idet enten boligorganisationen eller lejeren har en pligt hertil. Mulighederne for, at lejerne selv kan forbedre boligen, afhænger af hvilke arbejder, der er omfattet af råderetten (positivlisten), eller hvilke godkendelser den enkelte har fået af boligorganisationen. Incitamentet for den enkelte lejer til selv at iværksætte forbedringer af boligen afhænger af mulighederne for at få godtgjort sine investeringer ved fraflytning. Lejernes incitament til at tilslutte sig forslag på afdelingsmøderne om at iværksætte forbedringsarbejder i boligerne er umiddelbart større end til selv via råderetten at forestå disse arbejder. Dels som følge af at udgifterne hertil afholdes løbende over en stigning i huslejen, dels fordi der kan søges tilskud til forbedringsarbejder via trækningsretten i Landsbyggefonden, jf. afsnit 2.4.9. Dertil kommer, at en del lejere modtager individuel boligstøtte, der bevirker, at en stigning i huslejen ikke fuldt ud betales af den enkelte lejer. Omvendt har de fleste lejere et incitament til, at huslejen er lavest mulig som følge af, at lejerne ikke kan kapitalisere en eventuel værdistigning ved fraflytning. Endelig afhænger ønsket om at forbedre boligen af, hvorvidt nytteværdien for den enkelte er større end udgifterne hertil. 4.5.4 Konklusion En sammenligning af incitamenterne til at vedligeholde og forbedre boligerne i de forskellige ejerformer viser overordnet, at ejere og andelshavere har det største incitament hertil. For den almene sektor gælder, at der er krav om, at bebyggelserne skal istandsættes og vedligeholdes, ligesom incitamentet til at forbedre de almene bebyggelser skal ses i sammenhæng med de gode finansierings- og støttemuligheder. En omdannelse af almene boliger til andelsboliger eller ejerboliger vil således alt andet lige styrke de enkelte beboeres incitament til at vedligeholde og forbedre deres boliger. For så vidt angår den udvendige vedligeholdelse og forbedring vil udviklingen i forbedringsaktiviteten i de ejendomme, hvor der sker en blanding af ejerformerne, afhænge af hvilke ejerformer, der bliver repræsenteret, og hvilken indbyrdes stemmevægt de har i den fælles ejerforening, der skal tage beslutning om vedligeholdelse og forbedringer. 150 Ejer, andelshaver eller lejer?


5. Internationale erfaringer Ejer, andelshaver eller lejer? 151


I flere af de lande, som Danmark normalt sammenligner sig med, er der gennemført reformer om salg af almene/almennyttige, kommunale eller statslige boliger. Det er imidlertid særdeles vanskeligt at overføre de internationale erfaringer til danske forhold. Det skyldes, at der er betydelige forskelle på graden af subsidiering og regulering af de enkelte landes boligmarkeder, og at der er store forskelle mellem landenes sammensætning af ejerformer på boligmarkedet. En tilbundsgående, sammenlignende analyse ville således være omfattende. Nedenfor beskrives elementerne i de forskellige reformer og erfaringerne hermed i England, Holland og Sverige. 1 5.1. England – Right to Buy I England gennemførte regeringen i 1980 en reform, som gav lejere i kommunale boliger ret til at købe deres bolig (Right to Buy 2), idet boliger til særlige formål som f.eks. ældreboliger og boliger til handicappede var undtaget fra ordningen. Boligerne blev solgt med rabatter på mellem 30 og 70 pct. af den vurderede markedspris. Right to Buy-ordningen anses i England for en succes ud fra den oprindelige målsætning om øget ejerskab til boligen. Ordningens popularitet har således betydet, at omkring en fjerdedel af de kommunale boliger er blevet solgt, og der er opstået en blanding af ejerformer. På den anden side viser de empiriske resultater, at det er blevet vanskeligere at løse boligsociale problemer, hvilket bl.a. kan henføres til nybyggeriets beskedne omfang. Reformen gennemførtes med loven Housing Act under overskriften Right to Buy. Inden da kunne kommunerne (local councils) gennemføre frivillige salg, men denne mulighed blev benyttet i meget ringe omfang. Formålet med reformen var at gennemføre privatisering på boligområdet og herigennem opnå et socialt boligmarked, som i højere grad fungerede på markedsmæssige vilkår. Det var samtidig opfattelsen, at privat ejerskab fører til en forbedret boligstandard via mindre udgifter for det offentlige til vedligeholdelse af boligerne. En meget stor del af den kommunale boligmasse var på det tidspunkt gammel og dårligt vedli- 1) Der er anvendt samme terminologi som i materialet fra de pågældende lande. Den er ikke direkte sammenlignelig med den danske. 2) Der henvises til www.odpm.gov.uk 152 Ejer, andelshaver eller lejer?


geholdt, og de samlede omkostninger ved en gennemgående istandsættelse af boligbestanden ville formentlig overstige omkostningerne ved et frasalg med prisreduktion, jf. Interview med professor Anne Powers, London School of Economics, 2002 (LSE). I gennemgangen fokuseres der på Right to Buy-ordningen, som isoleret set har haft størst volumen- og provenumæssig betydning med et samlet salg på over 1,5 mio. boliger og et provenu på ca. £ 27 mia., jf. “Salg af kommunale boliger i England”, Thomas Leen Olsson, Geografisk institut, Københavns Universitet, 2003 (Leen Olsson). Øvrige ordninger som f.eks. Large Scale Voluntary Transfer (konvertering af kommunale boliger til privat regi i form af non-profit selskaber) har også haft en vis betydning for det engelske boligmarked, men beskrives ikke her. Ordningen, som er ændret med tilpasninger og udvidelser flere gange, består i dag af følgende hovedelementer: Lejerne i det kommunale boligbyggeri har en lovmæssig ret til at købe deres egen bolig. Lejere, som har beboet sit lejemål i en periode på mindst 2 år uden problemer, herunder overholdelse af rettidig huslejeindbetaling, kan købe deres bolig med et nedslag i prisen. Prisnedslaget eller rabatten bestemmes dels af, hvor længe den pågældende har været lejer, dels af lejemålets form, det vil f.eks. sige, om der tale om lejlighed eller rækkehus, og endelig af hvilken kommune, lejemålet er beliggende i. Generelt varierer rabatten mellem 32 pct. og 70 pct. af den vurderede markedspris. Rabatten er mindst i London-området og størst i yderområderne. Udover procentloftet er der et loft på rabatten i absolutte tal, som oprindeligt var på £ 25.000. Loftet er løbende blevet sat op og toppede i 1989 med £ 50.000. I 1999 blev det besluttet at sænke loftet til det nuværende niveau på £ 38.000. Også her varierer det fastsatte loft landet over, idet satserne reflekterer de lokale/regionale markedspriser på boligerne. Satserne varierer således mellem maksimum på £ 38.000 i det sydøstlige England og £ 22.000 i den nordøstlige del af landet. Med virkning fra 27. marts 2003 er dette maksimumsbeløb reduceret til £ 16.000 i 41 byråd (local authorities) i regionerne London, South East og East, jf. nedenfor. Overtagelsesprisen opgøres som den markedspris, en ejendomsmægler vurderer boligen til, med fradrag af den rabat, der er mulig i det enkelte tilfælde. Såfremt en lejer – efter at have købt sin bolig – ønsker at Ejer, andelshaver eller lejer? 153


videresælge den inden for en periode på 3 år, er der krav om hel eller delvis tilbagebetaling af rabatten. Samtidig med ordningens gennemførelse i 1980 reducerede man tillige de subsidier og tilskud, som kommunerne modtog i forbindelse med opførelse af kommunale udlejningsejendomme. I stedet indførte man tilskudsordninger til opførelse i regi af de såkaldte housing associations – private non-profit boligselskaber. “Murstenstilskud” skulle endvidere erstattes af individuelle tilskud for lavindkomstgrupperne. Herved hjalp man de dårligst stillede, mens de bedre stillede fik et yderligere incitament til at købe sin bolig. Ændringerne i subsidiestrukturen – sammenholdt med det faktum, at lejere i nybyggeri efter en overstået “karensperiode” på 2 år kan forlange at overtage deres kommunale bolig – reducerede kraftigt kommunernes incitamenter til at opføre nyt socialt boligbyggeri. Kommunerne har derfor stort set ikke bygget nye udlejningsboliger siden reformens gennemførelse i 1980. Som følge heraf har kommunerne i visse områder – især i vækstcentre som det sydøstlige England, hvor boligefterspørgslen er meget høj – svært ved for det første at løse de boligsociale opgaver og for det andet at tilvejebringe boliger til nøglearbejdere 3, som er afgørende for, at området kan fungere, men som ikke har en indkomst, der kan betale boligpriserne i området. Kommunerne har en forpligtelse til at huse hjemløse, og hjemløseproblematikken er derfor nøje forbundet med forandringerne i den kommunale sektor. Hjemløseorganisationen Shelter anslår, at der uden salg af de kommunale udlejningsboliger ville være ca. 6 pct. større boligmasse til rådighed til anvisning/udlejning hvert år. Samtidig betyder det manglende (kommunale) nybyggeri, at det boligudbud, som normalt ville efterspørges til disse formål, er faldet voldsomt i perioden. Leen Olsson anslår i sin rapport, at såfremt provenuet fra salget af de kommunale boliger var blevet reinvesteret i boligbyggeri, ville det samlede boligudbud i landet været øget med 30-50 pct. Der er således ikke en entydig sammenhæng mellem antallet af salg og det stigende antal hjemløse, idet hjemløseproblematikken som nævnt i høj grad er præget af det manglende kommunale nybyggeri. På trods af ordningens popularitet er det ikke typisk, at hele ejendomme/bebyggelser er blevet solgt, og ordningen har derfor også medført 3) Nøglearbejdere er f.eks. buschauffører, skolelærere, sygeplejersker o.lign. 154 Ejer, andelshaver eller lejer?


blandede boligområder selv i meget attraktive områder. På den anden side har forhold som boligens alder, type, indretning, størrelse og geografisk lokalisering haft betydning for salget af kommunale boliger, således at de største, bedst indrettede, bedst beliggende m.m. udgør langt den største andel af de solgte boliger (Leen Olsson). Som følge af, at de attraktive boliger groft sagt sælges først, kan de tilbageværende kommunale boliger komme til at fremstå som et dårligt alternativ til det privatejede boligmarked og herigennem “skubbe” til en negativ spiral i nogle boligområder. Dette afspejler endvidere en række strukturelle problemer i England, som igen afspejler den regionaløkonomiske udvikling. Det kan således forekomme, at tomme kommunale boliger forfalder i Nordengland, mens efterspørgslen ikke kan mættes med betragtelige prisstigninger til følge på boligmarkedet i det sydøstlige vækstområde. Sådanne problemer kan ikke tilskrives Right to Buy. Der er som nævnt stort set ikke bygget nye kommunale boliger siden 1980. Den politiske udvikling går i stedet i retning af at stimulere boligselskaber til at bygge socialt udlejningsbyggeri. I 1980 var der således ca. 6,5 mio. kommunale boliger samt ca. 300.000 almennyttige boliger, mens tallene i dag udgør 3,5 mio. henholdsvis 1,5 mio. boliger (LSE). Tallene afspejler flere faktorer. Dels er hele kommunale bebyggelser overgået til boligselskabsformer (Large Scale Voluntary Transfers), ligesom en del kommunale boliger er blevet nedlagt især uden for vækstcentrene. Dertil kommer en tilvækst af socialt boligbyggeri på ca. 750.000 boliger fra boligselskaber o.lign. Boligforholdene i England har således udviklet sig mod et større privat marked i den forløbne periode. Der vil dog formodentlig fortsat være en vis bestand af kommunale, sociale boliger, alene af den grund, at ikke alle boliger vil være attraktive at købe, ligesom lejerne ikke i alle tilfælde vil have mulighed for eller tilskyndelse til at købe. Erfaringerne viser endvidere problemer omkring misbrug af ordningen, jf. Interview hos the Deputy Prime Ministers Office, 2002 (ODPM). Et eksempel er, at kravet om tilbagebetaling af rabatten omgås ved, at boligspekulanter betaler en lejer en sum penge for at overtage sin bolig. Pengesummen modsvares af, at spekulanten eller dennes selskab har en forkøbsret til at overtage boligen, når lejeren til sin tid kan sælge denne uden at blive mødt med tilbagebetalingskrav. Lejeren opnår således en gevinst, der udgøres af prisreduktionen ved overtagelse af boligen samt Ejer, andelshaver eller lejer? 155


det beløb, som lejeren modtager af spekulanten. Spekulantens gevinst består i lav overtagelsespris, idet denne som regel aftales i forbindelse med forkøbsretten og mulighed for at genudleje med en høj husleje. Det engelske boligmarked er ureguleret i den forstand, at der er mulighed for fri huslejefastsættelse – her i forbindelse med genudlejning (Leen Olsson), ligesom det altså også er muligt at lade boligen få status af udlejningsbolig efter et videresalg. De engelske myndigheder har iværksat en undersøgelse af misbrugets omfang i 2002. Undersøgelsens hovedresultater viser bl.a., at det først og fremmest er i London-området, der er et marked for disse former for spekulation i ordningen. Således er ca. en fjerdedel af de kommunale boliger, der er overtaget i indre London (Camden og Lambeth) inden for de sidste 3 år overgået til at være privat udlejning med huslejer op mod £ 1000 om måneden, jf. Housing – Exploitation of the right to buy Scheme by Companies, Colin Jones, School of the Built Environment, Heriot-Watt University, 2003. På den baggrund besluttede regeringen i 2003 at sænke den maksimale kontantrabat i en række områder omkring London (News Release 034: 6 March 2003). Regeringen vil nøje overvåge virkningen af denne ændring, inden der i øvrigt tages beslutninger om en eventuel modernisering af ordningen. Der er ikke overvejelser om at nedlægge ordningen. 5.2. Holland – deregulering og frivilligt salg I Holland har der ikke været lovmæssige hindringer for salg indenfor det sociale boligbyggeri, men der har ikke været tradition for at sælge boligerne. Man har over en længere periode søgt at stimulere et salg, og med vedtagelsen af the Home Ownership Promotion Act i 2001 blev der fastsat nærmere retningslinier for salg af lejeboliger. 4 Loven havde til formål at stimulere salget af udlejningsboliger yderligere og hæve ejerboligers andel af den samlede boligmasse fra de eksisterende 50 pct. til 65 pct. Da de sociale udlejningsorganisationer er private, kan salg ikke gennemtvinges, og loven pålægger derfor ikke boligselskaberne en egentlig pligt til at afstå deres ejendomme. I stedet skal boligselskaberne udarbejde en plan for frasalg, og planen skal godkendes af de lokale myndigheder. Boligselskaberne er som udgangspunkt frit stillet med hensyn 4) Der henvises til www.vrom.nl 156 Ejer, andelshaver eller lejer?


til hvilke boliger, de i givet fald ønsker at sælge, idet salgsplaner dog som nævnt ovenfor skal forhandles med de kommunale myndigheder. Man har desuden søgt at stimulere lejerne til at købe ved f.eks. at muliggøre salg med prisreduktion samt tilvejebringe fordelagtige belånings-/finansieringsbetingelser tillige med skattefordele i form af rentefradragsret ved køb af egen bolig. The Home Ownership Promotion Act skal ses som et naturligt led i det forløb, som allerede indledtes i 1990’erne. Forløbet indebar en reduktion af den statslige detailregulering af den sociale udlejningssektor. Det overordnede mål hermed var at gennemføre en deregulering og decentralisering af den sociale udlejningssektor og derved give sektoren mulighed for at arbejde på markedsvilkår. Allerede hermed søgte den hollandske regering altså at stimulere til køb og salg af de sociale udlejningsboliger. Den offentlige støtte blev samtidig reduceret, idet man afskaffede de såkaldte objektive subsidier (billige lån samt løbende finansiel støtte med henblik på at holde lejeudgifterne nede), mens de såkaldt subjektive subsidier (individuel boligstøtte) blev fastholdt, jf.“Salg af sociale boliger i Nederlandene”, Birgitte Mazanti, Geografisk Institut, Københavns Universitet, 2003 (Mazanti). Frasalg af boliger gav således boligselskaberne mulighed for at erstatte de objektive subsidier med indtægterne fra salg. Med vedtagelsen af den såkaldte nulstillingsaftale (The balancing out Agreement), afskrev staten udestående lån hos sektoren, mod at boligselskaberne afstod fra alle løbende bidrag (objektive subsidier). Hermed opnåede sektoren en større økonomisk bevægelsesfrihed for sin virksomhed. Samtidig fastholdt man, at sektoren fortsat skal udøve sin virksomhed indenfor rammerne af byggeri og administration af social udlejningsboliger. Et eventuelt overskud skal således anvendes i overensstemmelse hermed, f.eks. til byfornyelsesformål, forbedringer osv., ligesom eventuelle underskud på sektorens investeringer nu skal dækkes af sektorens egen kapitalopsparing. I dag modtager sektoren ingen offentlig støtte til sine aktiviteter. Derfor har sektoren for at opretholde en økonomisk solvens dels – i mindre omfang – opført boliger med salg for øje, dels foretaget frasalg med henblik på at opnå et provenu til reinvestering i nybyggeri, renovering m.v. Sektoren har generelt – bl.a. som følge af nulstillingsaftalen – været solvent, og det har derfor ikke på nuværende tidspunkt ført til underskud hos boligselskaberne at skulle opføre nye udlejningsejendomme Ejer, andelshaver eller lejer? 157


uden murstensstøtte. Nybyggeriet er således finansieret af gunstige belåningsmuligheder, indtægter fra frasalg og i nødvendigt omfang af boligselskabernes egenkapital. 5.2.1. The Home Ownership Promotion Act The Home Ownership Promotion Act fra 2001 består af følgende hovedelementer: Boligselskaberne træffer selv beslutning om, hvilke boliger der ønskes frasolgt, og i princippet har hverken kommune eller lejere vetoret i denne forbindelse (Mazanti). Boligerne skal altid først tilbydes de nuværende lejere, som imidlertid kan vælge frit mellem at overtage deres bolig eller blive boende som lejere. 5 Boligselskaberne må i disse tilfælde afvente, at lejerne fraflytter boligerne, hvorefter de kan sættes til salg til andre borgere på det frie marked. Er der ingen købere, der melder sig, kan boligerne i sidste ende sælges til andre udlejningsselskaber, sociale såvel som private udlejere. Denne mulighed anses ikke for ønskværdig og benyttes kun yderst sjældent (Mazanti). Boligselskaberne er frit stillet med hensyn til at opstille salgsbetingelserne, idet loven dog fastsætter overordnede rammer, jf. nedenfor. Salgsprisen fastsættes som boligens værdi som ejerbolig på grundlag af vurdering af en uafhængig ejendomsmægler. Salgsprovenuet tilfalder fuldt ud boligselskabet og kan anvendes til investeringer i nybyggeri, renoveringer og køb. Der er mulighed for at sælge med maksimalt 30 pct. reduktion i salgsprisen i forhold til markedsværdien. 6 Dette kaldes betinget salg (jf. ”Home Ownership in the Netherlands”, 2002, www.vrom.nl) og i sådanne kontrakter indgår ofte betingelser om forkøbsret for boligselskabet i 5) Aedes, som er paraplyorganisationen af boligselskaber i Holland, har udarbejdet retningslinier for boligselskaberne vedrørende lejernes rettigheder i blandede ejendomme. 6) Loven fastsætter følgende rammer for prisreduktion: En køber, der er beboer og som kan modtage statstilskud, kan maksimalt opnå en reduktion på 30 pct. af salgsprisen. En køber, der ikke er beboer og som kan modtage statstilskud, kan maksimalt opnå en reduktion på 20 pct. af salgsprisen. En køber, der ikke kan modtage statstilskud, kan maksimalt opnå en reduktion på 10 pct. af salgsprisen. 158 Ejer, andelshaver eller lejer?


tilfælde af videresalg samt aftaler om deling af eventuelle kapitalgevinster eller tab. For at motivere og stimulere salget af udlejningsboliger åbner loven endvidere mulighed for, at en køber kan opnå et statstilskud, såfremt denne tilhører en lavindkomstgruppe og dermed er berettiget til boligstøtte. Statstilskuddet er altså afhængigt af indkomstforhold og desuden af forhold omkring belåningen af boligen. Der kan opnås et kontant tilskud på maksimalt € 150 om måneden, idet salgsprisen ikke må over stige et beløb på ca. € 120.000. I forbindelse med tilskudsordningen foregår salget som betinget salg. Der kan være følgende betingelser knyttet hertil: 1. Boliger, der er købt med en prisreduktion, må ikke sælges indenfor en periode på 5 år. 2. Såfremt køber inden for en periode på 15 år ønsker at videresælge en bolig, der er købt med prisreduktion, skal boligen først tilbydes boligselskabet, og en del af reduktionen skal, hvor det indgår i kontrakten, tilbagebetales til boligselskabet. Det er boligselskaberne, som konkret udmønter lovens muligheder i forbindelse med salg. 5.2.2. Det hollandske boligmarked Det er en vigtig faktor ved det hollandske boligmarked, at det fortsat er kendetegnet ved en høj grad af statslig regulering, for så vidt angår huslejereguleringen. Huslejefastsættelsen i Holland foregår fra centralt hold med henblik på at sikre en rimelig husleje for samfundets lavindkomstgrupper og fungerer både i forhold til den private og den sociale udlejningssektor. Huslejereguleringen sker med udgangspunkt i ”Residential Tenancies Act” fra 1979 (Mazanti). Herefter fastsættes maksimalhuslejer efter placering i et pointsystem baseret på kvalitet, herunder etage, beliggenhed og faciliteter. Til den samlede sum af points kan tillægges forskellige serviceudgifter (f.eks. rengøring, udgifter til fællesarealer m.v.). Huslejen fastsættes politisk og følger inflation og prisudvikling. Lejestigninger kan finde sted én gang årligt. Huslejeniveauet afspejler derfor ikke nødvendigvis den reelle markedsværdi, og huslejen i de sociale udlejningsboliger er lav set i forhold til huspriserne. For at overvinde boligmanglen og sætte gang i byggeproduktiviteten efter 2. verdenskrig har den hollandske stat ydet offentlig støtte til Ejer, andelshaver eller lejer? 159


opførelse af sociale udlejningsboliger. Dette har ført til, at de sociale udlejningsboliger i dag – også efter de seneste års frasalg – udgør en trediedel af den samlede boligmasse på omkring 6,5 mio. boliger (Mazanti). Sammenholdt med det (politisk fastsatte) lave lejeniveau og den generelt set høje kvalitet af boligerne har sektoren derfor traditionelt set været kendetegnet ved en blandet beboersammensætning. Det er således ikke usædvanligt, at husstande med såvel middel som høje indkomster finder det attraktivt at bo i sociale udlejningsboliger. Der er dog tegn på, at der inden for de sidste 20 år har fundet en udvikling sted, hvor lavindkomstgrupperne koncentreres i de sociale udlejningsboliger, mens husstande med højere indkomster i stigende grad er at finde i ejerboligsektoren (Mazanti). Et stigende salg af sociale boliger, hvor de attraktive boliger formodentlig sættes til salg ud fra indtjeningsmæssige hensyn, kan således medvirke til en større segregering. I årene 1998, 1999 og 2000 blev der samlet set solgt ca. 69.000 boliger (Mazanti). En undersøgelse i 1998 havde vist, at ca. 65 pct. af beboerne i det sociale boligbyggeri var interesseret i at købe deres bolig, og alene i 2000 blev der udbudt ca. 68.000 boliger til salg, jf. Notat fra Den Kongelige Danske Ambassade i Haag, 2002. Til sammenligning er der i perioden 2001-2002 solgt ca. 32.000 boliger. Denne udvikling skyldes primært prisudviklingen på boligmarkedet, idet priserne på boliger i 2000- 2001 er steget med næsten 20 pct. Markedsprisen er i storbyerne og i det tættest befolkede område i den vestlige del af landet kommet op på et niveau, som bevirker, at lejerne har vanskeligt ved at overtage deres bolig. Boligudgiftens størrelse ved køb virker således afskrækkende, selv om der er fuld fradragsret for renteudgiften i forbindelse med boliglånet. Det skal ses i forhold til den meget lave husleje, som betales i den sociale sektor, hvorefter spændet mellem huspriser og husleje gør det mere attraktivt at leje frem for at eje i den nuværende økonomiske situation. Endelig har de markante prisstigninger betydet, at efterspørgslen efter udlejningsboliger er steget, hvilket indebærer at mange boligselskaber er tilbageholdende med at udbyde boliger til salg. Over 2 mio. boliger administreres af boligselskaber. Det hollandske boligministerium forventede i forbindelse med gennemførelsen af the Home Ownership Promotion Act, at der ville blive solgt op mod 500.000 boliger inden 2010, mens boligselskaberne selv har anslået et samlet salg i størrelsesordenen 200.000 boliger. Boligministeriet har på baggrund af udviklingen nedjusteret sine forventninger til det samlede salg. Krumtappen i den hollandske reform er således, at det ved at gøre 160 Ejer, andelshaver eller lejer?


sektoren markedsbevidst er lykkedes at stimulere en udvikling, hvorefter sektoren selv opfatter (frivillige) frasalg positivt for at kunne investere og konsolidere sig. 5.3 Sverige – omdannelse til bostadsret I 1982 blev der indført en omdannelseslov 7, som minder om den danske tilbudspligt i forbindelse med salg af private udlejningsejendomme, idet lejerne i udlejningsboliger fik en forkøbsret til deres lejebolig, hvis de dannede en såkaldt bostadsretsforening. Bostadsretten svarer nærmest til en mellemting mellem andelsboliger og ejerboliger, idet købsprisen svarer til prisen som udlejningsejendom, mens der er fri prisdannelse ved videresalg. I 1983 blev de almennyttige boligselskaber og andre offentligt ejede ejendomme dog undtaget fra bestemmelserne om forkøbsret og tilbudspligt. Undtagelserne blev ophævet i 1992. Herefter skal en omdannelse af almennyttige boliger finde sted på samme vilkår som for øvrige ejendomme. Bostadsretsordningen er nærmere beskrevet nedenfor i afsnit 5.3.1. og de nyeste erfaringer fra Stockholm gennemgås i afsnit 5.3.2. Den almennyttige boligmasse i Sverige er traditionelt ejet og drevet af kommunerne, men med en høj grad af statslig finansiering. 5.3.1. Bostadsretten Siden slutningen af 1970’erne har man diskuteret omdannelse af udlejningsboliger til ejerboliger i Sverige. I 1991 blev der sat særligt politisk fokus på denne del af boligpolitikken med henblik på at øge salget af de almennyttige boliger til lejerne. Allerede i 1982 blev lov om ret til ejendomserhvervelse med omdannelse til bostadsret for øje – i det daglige kaldet omdannelsesloven gennemført. Hovedformålet med loven og med de komplementerende forandringer i bostadsretsloven, der blev gennemført på samme tid, var at styrke lejernes indflydelse i forbindelse med omdannelse til bostadsret. Man håbede, at disse tiltag sammen med indførelse af forbedrede finansieringsmuligheder ville føre til en stigning i omdannelserne af udlejningsboliger til bostadsret. 7) Der henvises til www.boverket.se samt www.rixlex.riksdagen.se Ejer, andelshaver eller lejer? 161


Omdannelsesloven gav lejerne en egentlig forkøbsret til deres bolig, hvis de dannede en bostadsretsforening. Ejeren af ejendommen kunne herefter ikke gennemføre et salg, uden at tilbyde ejendommen til lejerne på samme vilkår som en køber udefra – altså i hovedtræk svarende til tilbudspligten i den danske lovgivning. De lejere, som ikke ønskede at have en bostadsret, havde ret til at blive boende som lejere på samme vilkår som hidtil. I omdannelses- og salgsprocessen er det, som for danske andelsboligforeninger, bostadsretsforeningen, som optager et realkreditlån til finansiering af købet. Ydelsen på lånet fordeles på de enkelte beboere, men det er foreningen som sådan, der står som debitor. I modsætning til de danske andelsboliger kan en bostadsret imidlertid belånes og stilles som sikkerhed, idet den er defineret som en bestemt bolig i ejendommen. I forbindelse med salget af ejendommen til den nystiftede bostadsretsforening kan sælgeren kun opnå en pris, der afspejler prisen som udlejningsejendom og hermed det afkast, som den regulerede husleje for en udlejningsejendom giver. Der er ikke fastsat maksimalpriser, som det er tilfældet for danske andelsboliger, og ved videresalg af bostadsretten er der således fri prisdannelse. Førstegangssælger har derfor mulighed for at opnå en væsentlig kapitaliseringsgevinst ved denne de facto overgang fra det regulerede til det frie boligmarked. Omdannelsesloven fandt anvendelse på udlejningsejendomme generelt, og allerede i 1983 blev de almennyttige boligselskaber og andre offentligt ejede ejendomme undtaget fra bestemmelserne om forkøbsret og tilbudspligt og i 1984 blev overdragelse til stat og kommune også undtaget fra tilbudspligten. For boligselskaberne var der i stedet mulighed for at foretage omdannelser til bostadsret ved dannelse af såkaldte ’kontorsstiftninger’, men uden tilbudspligt. Dette indebar f.eks., at selskaberne selv kunne udpege, hvad der svarer til andelsboligs- eller afdelingsbestyrelsen, og at lejerne først derefter blev optaget i bostadsretsforeningen. Dette betød også, at initiativet til omdannelse næsten altid kom fra selskaberne selv og ikke fra lejerne. Samtlige undtagelser – pånær ved overdragelse til staten – blev ophævet i 1992. Herefter skal en omdannelse af almennyttige boliger finde sted på samme vilkår som for øvrige ejendomme, det vil sige med tilbudspligt. 1990’ernes politiske diskussioner førte til den mere principielle drøftelse af, om det er/burde være en offentlig opgave at udleje boliger. Samtidig oplevede flere kommunale boligselskaber økonomiske problemer, og samlet set førte dette til, at en række kommuner valgte at sælge kommunale boligselskaber til private. 162 Ejer, andelshaver eller lejer?


Det mest almindelige er, at en kommune sælger en almennyttig ejendom direkte til en nyoprettet bostadsretsforening, men der forekommer desuden salg til private boligselskaber. I disse tilfælde drives ejendommen som regel videre som udlejningsejendom, og huslejen vil være uforandret på grund af huslejereguleringen i Sverige, jf. nedenfor. Huslejefastsættelsen i Sverige foregår efter et brugsværdisystem, jf. ”Salg af almene boliger i Sverige”, Peter Abbas, Geografisk Institut, Københavns Universitet, 2003 (Abbas). Herefter bestemmes brugsværdien af en lejlighed af dennes beskaffenhed i forhold til størrelse, vedligeholdelse, beliggenhed, adgangsforhold m.m. Bedømmelse heraf bygger på et pointsystem udarbejdet af SABO og Hyresgästernes Riksforbund. 8 En vurdering efter brugsværdisystemet udtrykker på denne måde en objektiv sammenligning mellem ens lejligheder. For de almennyttige boliger er det endvidere muligt at overføre kapitalafkast i ældre boliger med høj rentabilitet, til nyere boliger med lav rentabilitet. Dette skyldes et ønske om at holde kapitalomkostningerne nede og derved opnå en lav husleje i nybyggeriet. De almennyttige boliger spiller en central rolle i brugsværdisystemet. I tilfælde af prøvelser ved Hyresnämden (som svarer til Huslejenævnet) anvendes således sammenligninger med huslejen i almennyttige boliger i kommunen. Abbas peger i sin rapport endvidere på, at de almennyttige boligselskaber anvendes til at fastsætte huslejeniveauet, fordi de er udgifts- og indtjeningsneutrale. Huslejerne i sektoren baserer sig således på omkostningerne i forbindelse med opførelse, drift og vedligeholdelse. Opfattelsen er, at dette afspejler den rimelige, omkostningsbestemte leje, der kan tages for en given lejlighed. Den nuværende regering har efter sin tiltræden i 1994 søgt at dæmpe salget af de almennyttige boliger. Dette begrundes dels med behovet generelt for udlejningsboliger – især i de svenske vækstområder – og specielt med behovet for boliger til disposition for den kommunale boliganvisning. Desuden betragter regeringen den almennyttige boligmasse som en del af samfundets kapital på grund af den høje grad af statslig finansiering. Et salg bør derfor efter regeringens opfattelse ikke give et provenu direkte til den enkelte kommune, selv om ejerskab og beslutning om at gennemføre et salg er i kommunalt regi. 8) Interesseorganisation SABO er den svenske landsorganisation for almennyttige boliger, mens Hyresgästernes Riksforbund er den svenske søsterorganisation til Lejernes Landsorganisation. Ejer, andelshaver eller lejer? 163


I 1996 blev der fastsat regler, hvorefter et almennyttigt boligselskab mister den statslige støtte i form af rentebidrag, såfremt det sælger mere end 25 pct. af sin boligmasse. I april 2002 gennemførte regeringen endelig en ny lov, som fratager kommunen den umiddelbare dispositionsret, idet alle salg skal forelægges amtet (Länsstyrelsen). Det gælder endvidere, at et eventuelt nettoprovenu skal komme boligsektoren til gode, idet der ellers sker en modregning i statens bloktilskud. Tidlige studier tyder på, at i perioden 1991-94, hvor den politiske majoritet aktivt pressede på for salg og omdannelser som boligpolitisk virkemiddel, solgte selskaber under SABO samlet set omkring 10.000 lejligheder 9, hvoraf knap 3.000 blev omdannet til bostadsret, jf. ”Från allmännytta till bostadsrätt i miljonprogramsområden”, Research Report 1998:1, Bo Bengtsson m.fl., Instituttet för bostadsforskning, Uppsala Universitet. Nyere studier henviser til en opgørelse af Hyresgästernes Riksforbund i 2001, hvorefter omfanget af frasalg opgjordes til i alt 13.000 lejligheder, mens der var planer om yderligere salg af over 100.000 lejligheder. I Stockholm er der foretaget mærkbare frasalg af den almennyttige boligmasse, siden kommunen fik nyt politisk flertal ved valget i 1998 (Abbas). 5.3.2. Studier fra Stockholm Det første studium af erfaringerne med salg af almennyttige boliger i Sverige er gennemført af Peter Abbas, Geografisk institut, Københavns Universitet, 2003. Studierne koncentrerer sig dog til Stockholm, idet man særligt har set på erfaringer omkring segregering mellem indre og ydre by. Omdannelser til bostadsret kan ses som et særligt Stockholmsfænomen. Dette skal ses i lyset af, at Boverket iflg. Abbas, har opgjort det samlede antal omdannelser, det vil sige såvel private som almennyttige, i perioden 1990-2002 til 47.500 lejeboliger. Af disse er 34.500 eller 72 pct. solgt i Stockholm (Abbas). Stockholm kommune traf i 1998 en principiel beslutning om, at kommunen skulle gøre en særlig indsats for at øge andelen af bostadsretter ved at frasælge dele af den almennyttige boligmasse. 9) Heri indgår interne handler mellem boligselskaber. 164 Ejer, andelshaver eller lejer?


Formålet var overordnet set at blande ejerformerne og modvirke segregationstendenserne i boligområder med mange almennyttige boliger, særligt i forstæderne. De bagvedliggende overvejelser for beslutningen omfattede overvejelser om større økonomiske fordele ved ejerskab, bedre vedligeholdelse, større grad af indflydelse over egen bolig samt øget social kontrol og stabilitet i boligområderne. Samtidig valgte kommunen at stoppe salg af kommunale grunde til byggeri af almennyttige boliger. Prisfastsættelsen baserede sig på markedsprisen på grundlag af vurderinger af uvildige ejendomsmæglere. Imidlertid indebar prisfastsættelsen på de almennyttige boliger, at disse blev solgt til en pris langt under den pris, som beboerne kunne opnå ved videresalg. Dette skyldes vurderingsprincipperne for frasalg af almennyttige udlejningsejendomme til bostadsret, hvor vurderingen i forbindelse med “tilbudspligten” fastsættes som prisen på kommunale udlejningsboliger, mens en bostadsret kan videresælges baseret på en pris foretaget i markedet, jf. under afsnit 5.3.1 ovenfor. Der har således været et betydeligt økonomisk incitament til at overtage sin bolig som bostadsret, hvilket igen afspejles i den betydelige omsætning af boligerne over en kort periode. Erfaringerne viser imidlertid også betydelige forskelle mellem ydre og indre by (Abbas). Udviklingen mellem indre og ydre by peger således i grove træk på en stigende segregering, hvor ressourcesvage grupper er koncentreret i ydre by, mens de mere ressourcestærke grupper forefindes i eller flytter sig mod indre by. Dette har betydet, at markedspriserne generelt set har ligget lavere i ydre by end i indre by, hvilket igen har forstærket den tendens, at de mere ressourcestærke fortrinsvis har søgt og har haft økonomisk mulighed for at overtage boliger i indre by, hvorimod mange beboelser i ydre by ikke har været særligt attraktive ligesom mange beboere ikke har haft økonomisk mulighed for at overtage deres bolig. Hertil kommer, at Stockholm som samlet vækstområde har en meget høj boligefterspørgsel. Denne kan differentieres med en høj boligefterspørgsel i indre by og en noget lavere boligefterspørgsel generelt i ydre by. Ejer, andelshaver eller lejer? 165


Samlet set peger frasalget af almennyttige boliger i Stockholm på, at der er opstået en mere markant opdeling mellem ydre og indre by (Abbas). Abbas konkluderer således, at det på trods af en forstærket indsats i relation til problematikken i ydre by, ikke er lykkedes at bryde segregationstendenserne ved at blande ejerformerne gennem frasalg af de almennyttige boliger, men at frasalget i Stockholm snarere har øget segregationsprocessens hastighed. Abbas påpeger i den forbindelse, at dette først og fremmest skyldes, at de nydannede bostadsretter har kunnet videresælges straks efter omlægningen med store kapitalgevinster til følge, og at spændet mellem førstegangssalgsprisen og markedsprisen på bostadsretter har bevirket, at højindkomstgrupper har haft mulighed for at købe sig til en større andel af den indre bys boligmasse. Dertil kommer, at kommunen – på trods af reduktionen i den samlede (kommunale) boligudlejningsmasse – har undladt at opføre nybyggeri, selv om der eksisterer en høj efterspørgsel på denne boligform. 166 Ejer, andelshaver eller lejer?


Bilag Ejer, andelshaver eller lejer? 167


Bilag 1. Oversigt over finansiering – almene familieboliger Oversigt over finansiering – almene familieboliger 168 Ejer, andelshaver eller lejer? Grundkapital Belåning Løbende støtte Beboer- Stat Kommune LBF Nominal- Indekslån Stat Kommune indskud lån Pct. Pct. Pct. Pct. Pct. Pct. Pct. Pct. 01.04.1967 6 3.000 kr. 94 100 01.04.1971 6 4.000 kr. 94 100 01.07.1971 3 4.000 kr. 97 100 01.04.1975 3 10 5 8 74 100 01.04.1977 3 10 6 7 74 100 01.01.1980 3 13 6 5 74 100 01.01.1981 3 15 6 2 74 100 01.01.1982 3 17 6 0 74 100 01.04.1982 2 17 6 0 75 100 01.01.1984 2 12 6 0 80 100 01.01.1987 2 9 4 0 85 100 01.01.1989 2 4 4 0 90 100 01.01.1990 2 0 4 0 94 100 01.01.1994 2 0 7 0 91 80 20 01.01.1997 2 0 7 0 91 80 20 01.01.1998 2 0 14 0 84 100 01.01.1999 2 0 14 0 84 100 15.06.2001 2 0 7 0 91 100


Bilag 2. Køb som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse I dette bilag belyses lejernes efterspørgsel efter køb af deres almene boliger som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse. Det beregnes, hvor mange lejere der potentielt har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, samt hvor mange lejere der har råd til at købe. Analyserne er foretaget på registeroplysninger af en repræsentativ 10 pct. stikprøve af den danske befolkning for 1999. Efter de gældende regler er prisen på en andelsbolig på niveau med ejendomsværdien, og andelsboligprisen udgør da i gennemsnit omkring halvdelen af markedsprisen. Boligomkostningerne for andelsboliger adskiller sig fra boligomkostningerne for ejerboliger ved, at der ikke er fradrag for andelboligforeningens renteudgifter, og at der ikke betales ejendomsværdiskat af andelsboliger. Boligomkostningerne for ustøttede andelsboliger R t på tidspunkt t beregnes som: R t = (T t + δ t – pb t + π t) · p t + r t · (p 0 –∑A t) + r t(1-τ t) · p* t • Prisen på andelsboliger p t er underlagt regulering og er fastsat til ejendomsværdien som udlejningsbolig. Ejendomsværdien for den enkelte bolig beregnes som ejendomsværdien for hele ejendommen divideret med antallet af boliger. • T t er grundskyldspromillen ganget med grundværdiens andel af ejendomsværdien. T t varierer mellem kommuner, men er i gennemsnit 0,59 pct. af boligens pris. • δ t er driftsomkostninger, som i gennemsnit er 250 kr. per m 2. Størrelsen af driftsomkostningerne er således i gennemsnit knap 6 1/2 pct. af andelsboligprisen. • pb t er inflationen, som antages at være 2 pct., og risikopræmien π t antages at være 3 pct. • Andet led i formlen er forrentningen af restgælden, hvoraf A t er afdrag og r t er den alternative forrentning, som antages at være 6 pct. • Sidste led i formlen er den alternative forrentning efter skat af friværdien p* t, hvoraf kapitalindkomstbeskatningen τ t er 33 pct. Det er i beregningerne forudsat, at alle lejere får muligheden for at købe deres almene bolig. Dannelse af en andelsboligforening forudsætter dog, at der er mindst tre lejere i en boligafdeling, som ønsker at købe deres almene bolig som andelsbolig. Ejer, andelshaver eller lejer? 169


2.1 Lejernes tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse Efter den gældende prisfastsættelse vil boligomkostningerne ved køb af almene boliger som andelsboliger være stort set de samme som den nuværende husleje. Der er dog en betydelig spredning. Det skyldes blandt andet, at den nuværende husleje afhænger af ydelsen på lånene i den almene ejendom. Hvis anskaffelsessummen eksempelvis var meget lavere end den nuværende ejendomsværdi, vil en refinansiering af ejendommen i forbindelse med køb betyde, at boligomkostningerne (i kraft af ydelsen på det nye realkreditlån) vil blive større end den nuværende husleje. Omvendt vil boligomkostningerne som andelsbolig blive lavere end den nuværende husleje som almen bolig, hvis boligen oprindeligt blev finansieret med en højere rente end i dag. Beregningerne viser, at for knap to tredjedele af de almene boliger – svarende til ca. 294.000 boliger – vil lejerens boligomkostning ikke blive højere end den nuværende husleje, hvis lejeren kan købe sin bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse, jf. tabel 2.1. 170 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 2.1 Fordeling af boliger efter boligomkostning som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse relativt til husleje som almen bolig Ved faktisk husleje Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. almene boliger pct. 1,0 og derunder 293.800 62,3 166.700 35,4 1,1 71.300 15,1 44.400 9,4 1,2 43.200 9,2 31.800 6,7 1,3 24.100 5,1 22.900 4,9 1,4 14.200 3,0 17.000 3,6 1,5 8.300 1,8 14.100 3,0 1,6 5.100 1,1 13.000 2,8 1,7 2.900 0,6 10.700 2,3 1,8 2.100 0,5 10.700 2,3 1,9 1.700 0,4 9.200 2,0 2,0 1.100 0,2 8.900 1,9 Derover 3.400 0,7 121.700 25,8 I alt 471.200 100,0 471.200 100,0 Anm.: Indekset er beregnet som boligomkostning som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse divideret med husleje som almen bolig. Individuel boligstøtte er boligydelse og boligsikring. Kilde: Egne beregninger. Den individuelle boligstøtte betyder imidlertid, at lejerne i de almene boliger i realiteten betaler mindre end den opgjorte faktiske husleje. Beboere i andelsboliger er ikke berettigede til individuel boligstøtte, og lejeren vil derfor opfatte den mistede individuelle boligstøtte som en omkostning ved at købe den almene bolig som andelsbolig. 1 Tager man individuel boligstøtte med i betragtningen, er der derfor ca. 35 pct. af de almene boliger (svarende til ca. 167.000 boliger), hvor boligomkostningerne i forbindelse med køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse ikke vil blive større end den reelle husleje som almen bolig, jf. tabel 2.1. 1) Pensionister i andelsboliger modtager dog 40 pct. af boligydelsen som tilskud og 60 pct. af boligydelsen som lån. Af beregningstekniske grunde er der imidlertid set bort fra dette forhold i beregningerne. Ejer, andelshaver eller lejer? 171


Tabel 2.2 Fordeling af boliger efter likviditetsbelastning ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse relativt til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 116.200 24,7 1,1 47.200 10,0 1,2 41.900 8,9 1,3 31.300 6,6 1,4 22.500 4,8 1,5 17.200 3,6 1,6 13.700 2,9 1,7 12.000 2,5 1,8 10.900 2,3 1,9 9.500 2,0 2,0 9.700 2,1 Derover 139.400 29,6 I alt 471.200 100,0 Anm.: Indekset er beregnet som boligomkostning plus afdrag ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse divideret med husleje som almen bolig. Individuel boligstøtte er boligydelse og boligsikring. Kilde: Egne beregninger. Tager man yderligere hensyn til, at lejeren ved køb af sin almene bolig også skal betale afdrag, vil lejerens likviditet blive belastet i det omfang, han ikke kan nedbringe sit forbrug eller sin opsparing. Antages det, at lejeren er likviditetsbegrænset, vil der være en fjerdedel af lejerne (svarende til 116.000 lejere), der potentielt vil have en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse, jf. tabel 2.2. Beregningerne indikerer således, at mellem 116.000 og 167.000 lejere har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende regler. 172 Ejer, andelshaver eller lejer?


2.2 Lejernes økonomiske potentiale for køb af almen bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse Ved dannelse af en andelsboligforening bliver 80 pct. af ejendomsværdien finansieret med et realkreditlån, som optages af andelsboligforeningen (dvs. andelshaverne i fællesskab). Op til 20 pct. af ejendomsværdien bliver finansieret ved andelsindskud fra hver enkelt andelshaver. Det er ikke muligt efter gældende regler at realkreditbelåne den enkelte andelsbolig, da den enkelte andelshaver ikke ejer sin bolig. Andelshaveren ejer derimod en andel af andelsforeningens formue, hvortil der knytter sig en brugsret til en særskilt bolig. I forbindelse med at en andelsboligforening optager et realkreditlån, bliver der almindeligvis ikke foretaget en kreditvurdering af de enkelte andelshavere. Den enkelte lejer skal således blot have råd til at finansiere andelsindskuddet svarende til op til 20 pct. af prisen ved køb som andelsbolig. Beregningerne viser, at stort set alle lejere (dvs. 99 pct.) har råd til finansiere andelsindskuddet. Det kan dog ikke afvises, at realkreditinstitutterne i nogle tilfælde også vil skele til de enkelte andelshaveres kreditværdighed. Det vil formentlig især være tilfældet ved dannelse af andelsboligforeninger bestående af meget få (fx 3) andelshavere. Som et groft underkantsskøn for hvor mange lejere, der har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig, kan man anvende samme tommelfingerregel for kreditværdighed som ved køb af ejerboliger. Tommelfingerreglen er, at lejeren kan finansiere køb af sin almene bolig, hvis boligprisen divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Lejeren vil da have råd til at købe sin almene bolig som andelsbolig, hvis ejendomsværdien per bolig ikke er mere end 3 gange større end husstandens bruttoindkomst. Det betyder, at mindst 80 pct. af lejerne har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig, jf. summen af de seks øverste rækker i tabel 2.3. Ejer, andelshaver eller lejer? 173


Tabel 2.3 Fordeling af boliger efter pris som andelsbolig relativt til husstandens samlede årlige bruttoindkomst Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 0,5 og derunder 16.100 3,4 1,0 94.900 20,1 1,5 97.900 20,8 2,0 81.900 17,4 2,5 58.000 12,3 3,0 40.600 8,6 3,5 26.900 5,7 4,0 16.300 3,5 4,5 9.000 1,9 5,0 5.800 1,2 5,5 3.800 0,8 6,0 2.300 0,5 Derover 17.700 3,8 I alt 471.200 100,0 Anm.: Det antages, at lejeren kan finansiere køb af sin almene bolig, hvis andelsboligprisen efter gældende prisfastsættelse divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Kilde: Egne beregninger. 2.3 Tilskyndelsen til køb af almen bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse – for de lejere som har råd Dette afsnit kombinerer de to foregående afsnit ved at beregne den potentielle efterspørgsel for de lejere, der samtidig har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig og har råd til at købe boligen. Beregningerne viser, at mindst 80 pct. af lejerne har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende regler, men heraf er det ca. 105.-150.000 lejere, der også har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig, idet købet ikke fører til en stigning i deres boligomkostninger, jf. tabel 2.4 og 2.5. Det svarer til en potentiel efterspørgsel på mellem 20 og 30 pct. af boligerne i de almene familie- 174 Ejer, andelshaver eller lejer?


boliger. Intervallet afhænger af, om man ser på likviditetsbelastningen eller boligomkostningen ved køb. Til sammenligning blev størstedelen af Københavns Kommunes beboelsesejendomme solgt til andelsforeninger gennem ejendomsselskabet TOR I/S, hvoraf der var omkring 55 pct. af lejerne, som blev andelshavere, mens 45 pct. af lejerne valgte at forblive lejere i de nyetablerede andelsboligforeninger. Tabel 2.4 Fordeling af boliger (som lejeren har råd til) efter boligomkostning ved køb som andelsbolig i forhold til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 149.300 38,3 1,1 37.700 9,7 1,2 26.700 6,8 1,3 19.400 5,0 1,4 14.800 3,8 1,5 11.700 3,0 1,6 11.300 2,9 1,7 9.100 2,3 1,8 9.100 2,3 1,9 7.500 1,9 2,0 7.300 1,9 Derover 85.600 22,0 I alt 389.700 100,0 Anm.: Det antages, at lejeren kan finansiere køb af sin almene bolig, hvis andelsboligprisen efter gældende prisfastsættelse divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 175


Tabel 2.5 Fordeling af boliger (som lejeren har råd til) efter likviditetsbelastning ved køb som andelsbolig i forhold til reel husleje som almen bolig Ved husleje fratrukket individuel boligstøtte Antal Fordeling Indeks almene boliger pct. 1,0 og derunder 105.200 27,0 1,1 41.200 10,6 1,2 35.700 9,2 1,3 26.300 6,7 1,4 18.900 4,9 1,5 14.900 3,8 1,6 11.600 3,0 1,7 10.200 2,6 1,8 9.400 2,4 1,9 8.200 2,1 2,0 8.200 2,1 Derover 99.900 25,6 I alt 389.700 100,0 Anm.: Se tabel 2.4. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger. 2.4 Efterspørgsel opdelt efter boligens geografiske beliggenhed og opførelsesår samt lejerens alder I dette afsnit ses der nærmere på, om der er regionale forskelle i efterspørgslen efter køb af almene boliger som andelsboliger efter de gældende regler. Det undersøges desuden om efterspørgslen varierer med boligens opførelsesår eller lejerens alder. Geografisk beliggenhed Der er relativt mange af lejerne i hovedstadsregionen i øvrigt, som har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig, mens der er relativt få lejere i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere, der har økonomisk tilskyndelse til køb, jf. tabel 2.6. Der er derimod ingen væsentlige regionale forskelle på tildelingen af individuel boligstøtte. Boligens beliggenhed har heller ikke nogen væs- 176 Ejer, andelshaver eller lejer?


entlig indflydelse på, om lejerne økonomisk set er i stand til at finansiere køb af deres almene bolig som andelsbolig. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse og økonomisk tilskyndelse til at købe, er der relativt mange, der bor i hovedstadsregionen i øvrigt, men relativt få, der bor i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere. Tabel 2.6 Geografisk fordeling af almene boliger, pct. København Hovedstads- Storby- Øvrige I alt og regionen kommuner provins- Frederiksberg i øvrigt i provinsen kommuner Alle almene boliger 12,9 30,7 25,3 31,0 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje 14,5 40,0 24,5 21,1 100 – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 14,7 44,8 23,2 17,3 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 15,0 49,8 20,7 14,5 100 Boliger, hvor lejeren har råd 12,5 31,7 25,3 30,4 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 14,4 44,9 23,1 17,6 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 14,8 49,6 20,8 14,8 100 Anm.: Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kommunegrupperne er nærmere beskrevet i bilag 6. Kilde: Egne beregninger Boligens opførelsesår En betydelig del af de almene boliger – godt 40 pct. – er opført før 1965. Boliger opført i perioden 1965-1979 udgør knap en tredjedel af den almene boligsektor, og godt en fjerdedel af de almene boliger er opført efter 1980. Ved mulighed for køb som andelsboliger efter gældende regler er der en relativt stor del af lejerne i almene boliger opført før 1965, der har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, jf. tabel 2.7. I almene boliger opført efter 1980 bor der forholdsvis mange lejere, som modtager individuel boligstøtte. Lejere i boliger opført efter 1980 vil Ejer, andelshaver eller lejer? 177


således alene i kraft af individuel boligstøtte have en ringere økonomisk tilskyndelse end andre til at købe deres almene bolig som andelsbolig. Der er en overvægt af lejere i almene boliger opført før 1965, som ventes at have råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig. For boliger opført efter 1980 er der derimod relativt få, der har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende regler og en økonomisk tilskyndelse til at købe, er der relativt mange, der bor i almene boliger opført før 1965. Tabel 2.7 Fordeling af almene boliger efter opførelsesår, pct. Lejerens alder Lejerens alder (i kombination med livsstil) kan i sig selv betyde, at der blandt lejerne i de almene boliger er nogle aldersgrupper, som i højere grad end andre aldersgrupper vil ønske at købe deres almene bolig som ejerbolig. Årsagen er, at efterspørgslen efter bolig varierer hen over den enkeltes livsforløb. Ved mulighed for køb som andelsboliger efter gældende regler, er der umiddelbart ikke tegn på, at lejernes økonomiske tilskyndelse til at købe deres almene bolig afhænger af lejerens alder, jf. tabel 2.8. Individuel 178 Ejer, andelshaver eller lejer? Før 1965 1965-1979 1980 og derefter I alt Alle almene boliger 41,4 32,9 25,7 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje 47,5 28,9 23,6 100 – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 51,9 30,2 17,9 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 56,4 28,8 14,8 100 Boliger, hvor lejeren har råd 45,9 32,6 21,5 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 54,0 28,9 17,1 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 58,2 27,5 14,3 100 Anm.: Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger


boligstøtte bidrager imidlertid til, at pensionisterne har en ringere økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig. Det er overvejende de 26-60 årige lejere, der har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig. Derimod er der relativt få unge og ældre, der har råd til at købe deres almene bolig. Forskellen mellem aldersgrupperne afspejler formentlig tilknytningen til arbejdsmarkedet. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse og økonomisk tilskyndelse til at købe, er der forholdsvist få pensionister. Der er en ligelig fordeling blandt de øvrige aldersgrupper. Tabel 2.8 Aldersfordeling blandt lejere i de almene boliger, pct. Alder 18-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-67 68-75 76+ I alt Alle almene boliger 14,4 8,6 9,3 8,7 8,0 7,0 7,0 6,1 7,8 10,0 13,1 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje – målt ved boligomkost- 14,3 8,8 9,4 8,7 7,8 7,2 7,2 6,2 8,0 10,0 12,3 100 ning i f.t. reel husleje – målt ved likviditets- 22,7 11,8 11,2 9,1 8,5 8,1 8,0 6,8 6,8 3,5 3,5 100 belastning i f.t. reel husleje 22,5 11,7 11,2 8,7 8,4 7,9 8,1 7,0 7,3 3,8 3,6 100 Boliger, hvor lejeren har råd 10,7 9,4 10,5 9,7 8,9 7,8 7,7 6,6 8,3 9,2 11,2 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 16,7 12,5 12,1 9,8 9,3 8,8 8,7 7,4 7,4 3,7 3,7 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 17,1 12,2 12,0 9,3 9,0 8,5 8,7 7,5 7,9 4,0 3,8 100 Anm.: Der er angivet 1 lejer per husstand. Lejerens alder er opgjort for den ældste person i husstanden. Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 179


2.5 Følsomhedsberegninger Bestemmelsen af lejernes efterspørgslen efter køb af almene boliger er usikker. Der kan være flere forhold, der trækker i hver sin retning, men som er vanskelige at sætte tal på og derfor ikke indgår i de økonomiske beregninger. Ligeledes kan der være usikkerhed ved nogle af de forudsætninger, der er lagt til grund for beregningerne. Det er blandt andet forudsat i beregningerne, at lejerne har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse, hvis boligomkostningen i forbindelse med køb ikke bliver større end den nuværende husleje (fratrukket individuel boligstøtte). Den enkelte lejers personlige præferencer kan imidlertid øge eller mindske hans ønske om at købe sin bolig under de givne økonomiske vilkår. Hvis alle lejere er villige til at acceptere en stigning i boligomkostningerne på eksempelvis 20 pct. i forhold til den nuværende husleje (fratrukket individuel boligstøtte), vil den potentielle efterspørgsel efter køb som andelsboliger blive 184.-215.000 boliger, jf. tabel 2.9 og 2.10. Hvis boligomkostningerne derimod skulle være eksempelvis 20 pct. lavere end den nuværende husleje (fratrukket individuel boligstøtte), før lejerne vil vælge at skifte boligform, vil den potentielle efterspørgsel efter køb som andelsboliger blive 36.-63.000 boliger. Beregningerne er således forholdsvist følsomme over for forudsætningerne om lejerens tilskyndelse til at vælge at blive andelshaver frem for lejer. Beregningerne er derimod mindre følsomme over for antagelserne om, hvornår lejeren har råd til at overtage sin almene bolig som andelsbolig. 180 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 2.9 Potentiel efterspørgsel ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse – baseret på en sammenligning af boligomkostning og reel husleje Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis boligomkostningen ved køb lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis andelsboligens pris er højst 3 gange indkomsten 63.100 151.100 215.100 390.100 Alle lejere har råd 68.600 168.400 244.200 471.200 Anm.: Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger. Tabel 2.10 Potentiel efterspørgsel ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse – baseret på en sammenligning af likviditetsbelastning og reel husleje Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis likviditetsbelastningen ved køb lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis andelsboligens pris er højst 3 gange indkomsten 35.500 107.200 183.800 390.100 Alle lejere har råd 38.000 118.100 206.700 471.200 Anm.: Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 181


Lejernes efterspørgsel efter at købe deres almene boliger som andelsboliger afhænger desuden af udviklingen i ejendomsvurderingerne, som i beregningerne er opgjort per 1. januar 1999. Ejendomsværdierne er imidlertid steget mere end huslejerne fra 1999 til 2002. En skønsmæssig fremskrivning af prisniveauerne til 1. januar 2002 medfører dog, at det kun er blevet lidt mindre attraktivt for lejerne at købe deres almene bolig som andelsbolig, jf. tabel 2.11 og 2.12. Der er således forsat rundt regnet mellem 20 og 30 pct. af lejerne i de almene boliger, der både har råd og økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig som andelsbolig efter gældende regler. Tabel 2.11 Potentiel efterspørgsel ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse – baseret på en sammenligning af boligomkostning og reel husleje, hvor prisniveauer er fremskrevet til 1. januar 2002 182 Ejer, andelshaver eller lejer? Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis boligomkostningen ved køb lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis andelsboligens pris er højst 3 gange indkomsten 57.600 143.800 205.100 339.100 Alle lejere har råd 64.200 166.500 244.500 471.200 Anm.: Ejendomsværdierne er skønsmæssigt fremskrevet med 24 pct., svarende til stigningen i vurderingen for identiske beboelsesejendomme på 9 lejligheder og derover fra 1. januar 1999 til 1. januar 2002. Huslejerne er skønsmæssigt fremskrevet med 11 pct. svarende til stigningen i huslejerne fra 1. januar 1999 til 1. januar 2002. Reel husleje er den faktiske husleje fratrukket individuel boligstøtte. Kilde: Egne beregninger.


Tabel 2.12 Potentiel efterspørgsel ved køb som andelsbolig efter gældende prisfastsættelse – baseret på en sammenligning af likviditetsbelastning og reel husleje, hvor prisniveauer er fremskrevet til 1. januar 2002 Lejeren har tilskyndelse til at købe, Alle hvis likviditetsbelastningen ved køb lejere er mindst ikke er højere er op til ønsker 20 pct. lavere end reel husleje 20 pct. højere at købe end reel husleje end reel husleje Lejeren har råd, hvis andelsboligens pris er højst 3 gange indkomsten 29.100 95.300 171.400 339.100 Alle lejere har råd 31.800 108.100 200.700 471.200 Anm.: Se tabel 2.11. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kilde: Egne beregninger. 2.6 Konklusion Lejernes potentielle efterspørgsel efter køb af almene bolig som andelsboliger ved den gældende prisfastsættelse er forholdsvis stor. Mindst 80 pct. af lejerne i de almene boliger har råd til at købe deres almene bolig som andelsbolig. Mellem 95.000 og 145.000 af lejerne, svarende til 20 og 30 pct., har samtidig en potentiel økonomisk tilskyndelse til at købe. 2.7 Påvirkning af det øvrige boligmarked ved køb af almene boliger som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse Ved køb af almene boliger som andelsboliger vil prisen efter gældende regler som nævnt være på niveau med ejendomsværdien for den almene bolig. Prisdannelsen på andelsboliger er ikke fri, da der ved videresalg af andele i andelsboligforeninger er fastlagt maksimalpriser. Markedet for andelsboliger må derfor betegnes som inefficient, da der ikke nødvendigvis er nogen sammenhæng mellem pris og kvalitet. Beregningerne angiver således, at prisen ved køb af almene boliger som andelsboliger i gennemsnit udgør omkring halvdelen af markedsprisen som ejerbolig. Ejer, andelshaver eller lejer? 183


Ved køb af almene boliger som andelsboliger efter gældende prisfastsættelse, vil boligerne skifte fra det almene marked, hvor der er offentlig støtte og regulering, til andelsboligmarkedet, hvor der heller ikke er fri prisdannelse. Det er dermed vurderingen, at køb som andelsboliger ikke vil påvirke prisdannelsen på ejerboligmarkedet. Ved køb af en almen bolig som andelsbolig vil der således fortsat være en reguleringsgevinst, der er større end ved køb som ejerbolig. Prisdannelsen på andelsboligmarkedet vurderes heller ikke at blive berørt, fordi prisen på andelsboliger efter gældende regler er koblet til prisen på private udlejningsejendomme, og dermed reflekterer prisstrukturen på et marked, hvor lejen er reguleret. Køb af almene boliger som andelsboliger vil heller ikke medføre nævneværdige ændringer i mobiliteten på boligmarkedet, fordi fraflytningshyppigheden fra en andelsbolig overordnet set er den samme som for en almen bolig, hvilket blandt andet skal ses på baggrund af reguleringsgevinsterne. 184 Ejer, andelshaver eller lejer?


Bilag 3. Metode Data Analyserne er foretaget på registeroplysninger af en repræsentativ 10 pct. stikprøve af den danske befolkning for 1999. Oplysninger om boligforhold stammer fra Bygnings- og Boligregistret (BBR) og Danmarks Statistiks Ejendomsregister. I BBR er der information om hver enkelt boligs fysiske karakteristika, ejerforhold, udlejningsforhold m.m., og i Ejendomsregistret er der bl.a. oplysninger om ejendomsværdier og grundværdier. Endelig er anvendt en række personoplysninger om alder, indkomst m.v., som er hentet fra den integrerede database for arbejdsmarkedsforskning (IDA) og Indkomstregistret i Danmarks Statistik. Kun lejere i de 471.200 almene familieboliger vil blive omfattet af reformen. I beregningerne er det imidlertid ikke muligt at skelne mellem almene familieboliger og andre almene boliger. Efterspørgslen efter køb af almene familieboliger er derfor justeret proportionalt med forholdet mellem antal almene familieboliger og det samlede antal almene boliger. Resultatet vil dog blive skævt i det omfang reguleringsgevinsten, indkomst- og formuefordelingen mv. ikke er den samme i almene familieboliger som i ældreboliger, ungdomsboliger og handicapboliger. Beregning af boligomkostning som ejerbolig Forskellen mellem boligomkostningen (usercost) ved køb som ejerbolig og huslejen i den almene bolig er her betegnet som lejerens reguleringsgevinst, da den eventuelt lavere husleje som almen bolig er en gevinst for lejeren i kraft af reguleringen af markedet. Boligomkostningen ved køb som ejerbolig beregnes ud fra en antagelse om, at forrentningen af en ejendomsinvestering skal svare til den bedste forrentning, en investor alternativt kunne opnå. Boligomkostningen skal derfor dække grundskyld, ejendomsværdiskat, real forrentning efter skat, løbende drifts- og vedligeholdelsesomkostninger samt forventede kapitalgevinster. Forudsætningerne er som i Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, forår 2001, kapitel 3. 1 1) Dog med undtagelse af forudsætningerne om driftsomkostningerne. Ejer, andelshaver eller lejer? 185


Boligomkostningen for ejerboliger R t på tidspunkt t beregnes som: R t = (T t + e t + r t(1-τ t) – pb t + π t + δ t – (p t+1 –p t)/p t ) · p t • T t er grundskyldspromillen ganget med grundværdiens andel af ejendomsværdien. T t varierer mellem kommuner, men er i gennemsnit 0,59 pct. af boligens pris. • Ejendomsværdiskatten e t er 1 pct. • Den alternative forrentning r t af kapitalen antages at være 6 pct. • Kapitalindkomstbeskatningen τ t er i gennemsnit 33 pct. • Inflationen pb t er antaget at være 2 pct. svarende til ECB's langsigtede inflationsmålsætning. • Risikopræmien π t er antaget at være 3 pct., da prisudviklingen for boliger er mere volatil end for et alternativt risikofrit kapitalgode. Der knytter sig en vis usikkerhed til vurderingen af risikopræmien, og den er derfor forudsat som i Jespersen og Munch (2001) og Lunde (1996). • Driftsomkostningerne δ t er 250 kr. per m 2, jf. By- og Boligministeriet (2000), Den almene boligsektor, tabel 4.3, hvor omkostningerne for 1997 dog er fremskrevet med udviklingen i forbrugerprisindekset. Driftsomkostningerne dækker over omkostninger til vandafgift, kloakbidrag, renovation, forsikring, energiforbrug, administration, renholdelse, vedligeholdelse, særlige aktiviteter, diverse udgifter, henlæggelser til vedligeholdelse, fornyelse og andet. Der er ikke eksplicit taget højde for afskrivninger. Størrelsen af driftsomkostningerne er således i gennemsnit ca. 3 1/2 pct. af ejerboligprisen. • Den forventede reale kapitalgevinst (p t+1 –p t)/p t er sat lig nul, da der på langt sigt ikke er systematiske kapitalgevinster ved investering i bolig fremfor andre investeringsgoder. Det skyldes, at kontantpriserne på langt sigt vil følge den generelle prisudvikling. Baseret på en sammenligning af udvikling i kontantpriserne og forbrugerpriserne for perioden 1955-2000 forekommer denne antagelse rimelig. På kort sigt (fx i løbet af en konjunkturopgang eller konjunkturnedgang) kan der imidlertid være såvel positive som negative reale kapitalgevinster ved investering i bolig, da kontantpriserne er mere volatile end forbrugerpriserne. • p t er boligens pris. Markedsprisen på den almene bolig ved køb som ejerbolig kendes i sagens natur ikke. Ejerboligprisen kan imidlertid skønsmæssigt beregnes ved at bruge ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger på de almene boliger, hvorved den almene bolig vurderes som havde den været en ejerbolig. 186 Ejer, andelshaver eller lejer?


Der knytter sig en vis usikkerhed til beregningen af boligomkostningerne som følge af ovenstående forudsætninger. Det gælder især forudsætningerne vedrørende finansiering, risikopræmie og driftsomkostninger. En ændring i forudsætningerne vil således påvirke beregningen af boligomkostningerne og vil som følge deraf have betydning for vurderingen af efterspørgslen efter køb af almene boliger. Med ovenstående forudsætninger udgør boligomkostningerne ca. 10 pct. af boligprisen. Hvis forudsætningerne var 1 pct.point lavere ville efterspørgslen efter køb af almene boliger som ejerboliger blive ca. 18.000 boliger mod 9.000 boliger under de anvendte forudsætninger. Hvis forudsætningerne derimod var 1 pct.point højere, ville efterspørgslen efter køb af almene boliger som ejerboliger i stedet blive ca. 5.000 boliger. Beregning af likviditetsbelastning ved køb som ejerbolig Likviditetsbelastningen L t omfatter foruden boligomkostningerne R t også afdrag på gælden A t. L t = (R t + A t) · p t Afdragene afhænger af renten r t og løbetiden n. Under antagelse af en rente på 6 pct. og en løbetid på 30 år, udgør afdragene 1,26 pct. af boligens pris. A t = (r t/(1–(1+r t) –n) – r t ) · p t Ejer, andelshaver eller lejer? 187


Prisfastsættelsen af ejerboliger Markedsprisen på den almene bolig ved køb som ejerbolig kendes i sagens natur ikke. Der tages derfor i beregningerne af markedsprisen udgangspunkt i ejendomsvurderingerne. Der foreligger dog ingen ejendomsvurderinger for de enkelte almene boliger, idet de enkelte boliger ikke udgør selvstændige ejendomme. I analyserne er markedsprisen på ejerboliger derfor skønsmæssigt beregnet på grundlag af ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger pr. 1. januar 1999. Der er uden tvivl knyttet en vis usikkerhed til beregningen af markedspriserne. ToldSkats model er imidlertid den bedste mulighed for at beregne en markedspris for et stort antal boliger. Udvikling af mere detaljerede modeller ligger uden for opgaven i kommissoriet. Det er vurderet, at markedspriser beregnet efter ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger afspejler for generelle forhold til, at modellen kan anvendes til fastsættelsen af prisen ved konkrete salg af den enkelte almene bolig som ejerbolig til beboerne. Vurderingsmodellen vil ikke kunne afskære indbringelse for domstolene med efterfølgende vurdering af skønsmænd. Det er derfor foreslået, at markedsprisen ved salg til lejerne som ejerboliger fastsættes ved konkrete vurderinger foretaget af to valuarer. Den største usikkerhed knytter sig formentlig til korrektionen for lokale forskelle i prisniveauet, som kan være store selv inden for snævre geografiske områder. Det vurderes, at usikkerheden er størst i større områder, der udelukkende består af almene boliger, samt i mindre kommuner, hvor der ofte kun er få sammenlignelige ejerboliger, der kan anvendes som vejledning ved prisfastsættelsen. Hertil kommer, at beboersammensætningen i de almene boliger formentlig ofte kan have en vis indflydelse på efterspørgslen efter boligerne og dermed på markedsprisen. 188 Ejer, andelshaver eller lejer?


Boks 3.1 ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger ToldSkats vurderingsmodel for ejerboliger bygger på statistiske analyser af samtlige salg i en periode forud for vurderingen. Der beregnes særskilte modeller for henholdsvis parcel-, række- og sommerhuse, samt ejerlejligheder. For ejendomstyper hvor der foreligger en grundværdi (parcel, række og sommerhuse), fratrækkes grundværdierne inden analyserne foretages. Grundværdierne er for disse ejendomstyper fastsat i et særligt grundværdisystem. For ejerlejligheder anvendes grundværdien ikke som et element i beregningen af ejendomsværdien. Grundværdien er indeholdt i normtallet. Vurderingsforslagssystemet er bygget op omkring normtal, der udtrykker kontantværdier (salgspriser) i kr. pr. m 2. Modellerne er generelt bygget op i fem trin. 1. Det sammenvejede etageareal fastsættes ved at vægte etagearealet efter dets beliggenhed i bygningen. For ejerlejligheder er det sammenvejede etageareal lejlighedens areal ifølge BBR med tillæg af arealer fra eventuelle supplementsrum. For andre ejendomstyper er det sammenvejede etageareal en vægtning mellem det bebyggede areal, der altid indgår med 100 pct., og arealer på 1. sal og i kælderen m.m.. 2. Det generelle normtal fastsættes som den gennemsnitlige bygningsværdi for hele landet pr. m 2 sammenvejet etageareal for en standardbygning. Normtallet for den enkelte bygning forhøjes eller nedsættes, hvis bygningen afviger fra standardbygningen med hensyn til alder, installationer, materialer eller størrelse. Standardbygningen er den samme over hele landet. 3. Det lokale normtal fastsættes ved en mere finmasket analyse, hvor der tages hensyn til geografiske forskelle. En del af den forskel i værdien, der skyldes beliggenheden, opfanges af grundværdierne, men også bygningernes værdi afhænger af beliggenheden. Vurderingsmodellen for ejerlejligheder afviger lidt fra de øvrige modeller, idet grundværdien indgår i normtallet. Lokalkorrektionen for ejerlejligheder omfatter derfor hele den forskel i værdien, der skyldes beliggenheden. Ved lokalkorrektionen opfanges de geografiske forskelle i bygninger- Ejer, andelshaver eller lejer? 189


nes værdi. Det lokale normtal udgøres af summen af det generelle normtal og lokalkorrektionen. Der kan være store lokale forskelle inden for selv snævre geografiske områder. I ejerlejlighedsmodellen er eksempelvis Nørrebro i København opdelt i ca. 30 delområder, mens kommunerne på Lolland-Falster som hovedregel ikke er opdelt i delområder. Jo flere lokale korrektioner der er i beregningerne, desto bedre er grundlaget for at vurdere prisen, forudsat at der er tilstrækkeligt med salg. I områder med almene boliger, hvor der ikke er ret mange ejerboliger, er beregningen af markedsprisen således mere usikker. Det er imidlertid særdeles vanskeligt at vurdere, hvor stor usikkerheden er. 4. Bygningsværdien beregnes ved at tage udgangspunkt i det generelle normtal for standardbygningen. Hertil tillægges den lokale korrektion, og der gives tillæg og fradrag for alder, installationer mv. Herved fremkommer et normtal for den bygning, der skal vurderes. Bygningsværdien beregnes ved at gange dette normtal med det sammenvejede etageareal. For ejerlejligheder svarer bygningsværdien til ejendomsværdien. 5. Ejendomsværdien for de ejendomstyper hvor der foreligger en grundværdi, beregnes ved at lægge grundværdien til bygningsværdien. Med henblik på at belyse usikkerheden ved at benytte ToldSkats vurderingsmodel er to ejendomsmæglere blevet anmodet om at vurdere i alt 14 boliger i almene afdelinger. Ejendomsmæglervurderinger viser ikke nogen entydig afvigelse i forhold til beregningerne af markedsprisen efter ToldSkats model. I nogle tilfælde er ejendomsmæglernes vurdering højest, og i andre tilfælde er det modsat. Om usikkerheden vedrørende ToldSkats vurderinger kan der med udgangspunkt i vurderingen for ejerlejligheder forventes en afvigelse i størrelsesordenen 10 pct. Ejendomsmæglernes vurdering af udvalgte almene boliger peger i samme retning. Datagrundlaget er imidlertid beskedent og vedrører kun et enkelt år. Datagrundlaget giver heller ikke grundlag for at belyse eventuelle geografiske forskelle. Det er endvidere vurderet, at det ikke på en tilstrækkelig sikker måde er muligt – f.eks ved hjælp af afstandsprocenterne mellem ToldSkats vurderinger og salgspriserne – at korrigere modellen. Baggrunden er, at afstandsprocenterne forholder sig til den seneste vurdering. Endvidere justeres ToldSkats vurderingsmodel løbende. Afstandsprocenterne varierer derfor over tid. Det findes på denne baggrund ikke meningsfuldt at forsøge at korrigere resultaterne af ToldSkats vurderingsmodel. 190 Ejer, andelshaver eller lejer?


Boks 3.2 Ejendomsmæglervurderinger To ejendomsmæglere er i oktober 2002 anmodet om foretage vurderinger af boliger i 14 almene afdelinger. De udvalgte afdelinger repræsenterer en betydelig spredning med hensyn til beliggenhed, alder og attraktivitet. Gennemsnitligt ligger ejendomsmæglernes vurderinger som ejerboliger 10 pct. over en vurdering af de samme boliger efter ToldSkats vurderingsmodel pr. 1. januar 2002. Der er dog en betydelig geografisk spredning. Af de 14 vurderede boliger er ejendomsmæglernes vurderinger for 10 boliger højere end vurderingerne efter ToldSkats model, mens det omvendte er tilfældet for 4 boliger. I hovedstadsområdet blev boliger i 5 af de udvalgte afdelinger vurderet væsentligt højere af ejendomsmæglerne end efter ToldSkats model (heraf 2 boliger mere end 30 pct. højere), mens der i de 3 sidste afdelinger kun var en beskeden forskel. For de 3 boliger i større provinsbyer er der kun en mindre forskel mellem ejendomsmæglernes vurderinger og vurderingen efter ToldSkats model. For de 3 boliger i de mindre kommuner blev 2 boliger af ejendomsmæglerne vurderet ca. 30 pct. højere end efter ToldSkats model, mens forskellen for den sidste bolig var lige så stor i den modsatte retning. Blandt de udvalgte afdelinger er der to, som er udprægede problemramte. Disse blev af ejendomsmæglerne vurderet henholdsvis 3 og 10 pct. lavere end efter ToldSkats model. Det kan konkluderes, at der gennemsnitligt kun er begrænsede forskelle mellem ejendomsmæglernes vurderinger og vurderingerne efter Told- Skats model. Niveauforskellen kan i nogen grad forklares med det forskellige vurderingstidspunkt. Der er ikke noget entydigt forhold mellem ejendomsmæglernes vurderinger og vurderingerne efter ToldSkats model, idet ejendomsmæglernes vurderinger i nogle tilfælde er højere og i andre tilfælde lavere. Ejendomsmæglerne formodes at være lidt bedre til at opfange forskelle i afdelingernes attraktivitet. Men selv for Ejer, andelshaver eller lejer? 191


de to udprægede problemramte afdelinger er ejendomsmæglernes vurderinger dog kun lidt lavere end vurderingerne efter ToldSkats model. I de små kommuner, hvor der er få sammenlignelige ejendomme, viser de store forskelle mellem ejendomsmæglernes vurderinger og vurderingerne efter ToldSkats model, at det er vanskeligt at opnå en sikker og pålidelig værdiansættelse. Ved beregningen af de økonomiske konsekvenser for boligorganisationerne, Landsbyggefonden, Nybyggerifonden, staten og kommunerne i afsnit 4.3 er markedspriserne for ejerboliger skønsmæssigt opreguleret med 40 pct. for at nå op på prisniveauet pr. 1. januar 2002. Lejen er tilsvarende skønsmæssigt opreguleret med 11 pct. 192 Ejer, andelshaver eller lejer?


Bilag 4. Individuel boligstøtte Nedenfor er i hovedtræk beskrevet reglerne for tildeling af boligsikring og boligydelse. Satser og regler er for 2002, jf. Socialministeriet, Boligsikring 2002 til lejeboliger og Socialministeriet, Boligydelse 2002 til pensionister. Boligsikring Boligsikring gives til lejere (ikke-pensionister) i lejeboliger og udgør 66 pct. af forskellen mellem huslejen og en beregnet indtægtsandel. • Indtægtsandelen beregnes som 5 pct. af husstandens samlede indkomst. Hvis årsindkomsten overstiger 113.500 kr., medregnes der 27,3 pct. af indkomsten herudover. • Hvis der er børn i husstanden, forøges beløbet på 113.500 kr. med 28.400 for hvert barn fra det 2. til det 4. barn. • Hvis der ikke er børn i husstanden, kan boligsikringen højest udgøre 15 pct. af huslejen. • Boligsikringen afhænger af boligens størrelse. For den 1. person i husstanden medregnes 65 m 2 – for hver af de følgende personer medregnes 20 m 2. Er boligen større, indgår kun en del af huslejen i beregningen. • Har husstanden formue over 1/2 mio. kr., medregnes en del heraf i indkomsten. • En boligsikringsmodtager skal dog altid selv betale en husleje på mindst 18.200 kr. årligt. Ejer, andelshaver eller lejer? 193


Boligydelse Boligydelse gives til pensionister i leje-, ejer-, og andelsboliger og udgør 81 pct. af forskellen mellem huslejen med et årligt tillæg på 2.300 kr. og en beregnet indtægtsandel. • Indtægtsandelen beregnes som 5,5 pct. af husstandens samlede indkomst. Hvis årsindkomsten overstiger 119.200 kr., medregnes der 26,5 pct. af indkomsten herudover i indtægtsandelen. • Hvis der er børn i husstanden, forøges beløbet på 119.200 kr. med 28.400 kr. for hvert barn fra det 2. til det 4. barn. • Boligydelsen afhænger af boligens størrelse. For den 1. person i husstanden medregnes 65 m 2 – for hver af de følgende personer medregnes 20 m 2. Er boligen større, indgår kun en del af huslejen i beregningen. • Har husstanden formue over 1/2 mill. kr., medregnes en del heraf i indkomsten. • En pensionist skal dog altid selv betale en husleje, der udgør 11 pct. af indkomsten og mindst 11.400 kr. • Til andelsboliger gives 60 pct. af boligydelsen som lån og 40 pct. som tilskud. Man kan nøjes med at modtage de 40 pct., der gives som tilskud. Til ejerboliger gives hele boligydelsen som lån. 194 Ejer, andelshaver eller lejer?


Bilag 5. Forventet efterspørgsel opdelt efter boligens geografiske beliggenhed og opførelsesår samt lejerens alder I dette bilag er den forventede efterspørgsel efter køb som ejer- eller andelsbolig til markedsprisen nærmere belyst med hensyn til boligens geografiske beliggenhed, boligens opførelsesår og lejerens alder. Boligens geografiske beliggenhed Antallet af almene boliger er ikke jævnt fordelt over landet. Der er endvidere store regionale forskelle på størrelsen af reguleringsgevinsterne. Der er relativt mange lejere i de øvrige kommuner i provinsen, som vil have en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, fordi reguleringsgevinsten er mindst dér som følge af de lavere ejerboligpriser, jf. tabel 5.1. Der er derimod ingen væsentlige regionale forskelle på tildelingen af individuel boligstøtte. Boligens beliggenhed har ikke nogen væsentlig indflydelse på, om lejerne økonomisk set er i stand til at finansiere køb af deres almene bolig. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig og økonomisk tilskyndelse til at købe, er der forholdsvis mange, der bor i provinsen i kommuner med færre end 40.000 indbyggere, mens der er relativt få lejere, som bor i storbykommuner i provinsen eller hovedstads- Ejer, andelshaver eller lejer? 195


regionen. Det skal dog bemærkes, at der er betydelige variationer i efterspørgslen kommunerne imellem. Tabel 5.1 Geografisk fordeling af almene boliger, pct. Boligens opførelsesår En betydelig del af de almene boliger – godt 40 pct. – er opført før 1965. Boliger opført i perioden 1965-1979 udgør knap en tredjedel af den almene boligsektor, og godt en fjerdedel af de almene boliger er opført efter 1980. Der er ikke alene som følge af opførelsesåret væsentlig forskel på lejernes økonomiske tilskyndelse til at købe deres almene bolig, jf. tabel 5.2. For så vidt angår individuel boligstøtte, er der en lidt større andel af lejerne i almene boliger opført efter 1980, som modtager individuel boligstøtte, end i andre almene boliger. Lejere i boliger opført efter 1980 vil således alene i kraft af individuel boligstøtte have en ringere økonomisk tilskyndelse end andre til at købe deres almene bolig. 196 Ejer, andelshaver eller lejer? København Hovedstads- Storby- Øvrige I alt og regionen kommuner provins- Frederiksberg i øvrigt i provinsen kommuner Alle almene boliger 12,9 30,7 25,3 31,0 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje 14,9 8,5 8,9 67,6 100 – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 13,8 12,4 11,4 62,3 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 13,2 9,5 10,3 67,1 100 Boliger, hvor lejeren har råd 13,0 28,6 22,5 35,9 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 12,3 12,2 10,8 64,8 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 10,3 8,3 8,7 72,6 100 Anm.: Det antages, at lejeren kan realkreditfinansiere køb af sin almene bolig, hvis markedsprisen divideret med husstandens samlede årlige bruttoindkomst er mindre end eller lig 3. Den reelle husleje er faktisk husleje fratrukket individuel boligstøtte. Likviditetsbelastning er lig boligomkostning plus afdrag. Kommunegrupperne er nærmere beskrevet i bilag 6. Kilde: Egne beregninger.


Der er en overvægt af lejere i almene boliger opført før 1965, som ventes at have råd til at købe deres almene bolig. For boliger opført efter 1980 er der derimod relativt få, der har råd. Det skyldes, at ejerboligpriserne for almene boliger opført før 1965 absolut set er de laveste, mens ejerboligpriserne for boliger opført efter 1980 absolut set ligger højest. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig og en økonomisk tilskyndelse til at købe, er der relativt mange, der bor i almene boliger opført før 1980. Tabel 5.2 Fordeling af almene boliger efter opførelsesår, pct. Lejerens alder Lejerens alder (i kombination med livsstil) kan i sig selv betyde, at der blandt lejerne i de almene boliger er nogle aldersgrupper, som i højere grad end andre aldersgrupper vil ønske at købe deres almene bolig. Årsagen er, at efterspørgslen efter bolig varierer hen over den enkeltes livsforløb. Hypotesen er derfor, at det fortrinsvis vil være yngre og midaldrende, som vil overveje at købe deres almene bolig. 1 Lejernes økonomiske tilskyndelse til at købe deres almene bolig afhænger ikke væsentligt af lejerens alder, jf. tabel 5.3. Derimod bidrager indi - 1) Pensionister kan dog tænkes at ville købe deres lejebolig med henblik på deres arvinger. Før 1965 1965-1979 1980 I alt og derefter Alle almene boliger 41,4 32,9 25,7 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje 39,6 36,7 23,7 100 – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 41,8 40,8 17,4 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 44,8 36,0 19,2 100 Boliger, hvor lejeren har råd 47,1 34,5 18,3 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 43,3 40,7 16,0 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 46,4 37,5 16,1 100 Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 197


viduel boligstøtte til, at forskellige aldersgrupper har forskellig økonomisk tilskyndelse til køb af almene boliger. Der er færre blandt de unge (18-30 årige) lejere, der modtager individuel boligstøtte, hvilket formentlig skyldes, at de unge har færre børn. Den individuelle boligstøtte betyder således, at det i overvejende grad er de unge lejere, som har en økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig. Langt de fleste pensionister vil ikke have nogen økonomisk tilskyndelse til at købe deres almene bolig, fordi de modtager boligydelse. Det er overvejende de 26-60 årige lejere, der har råd til at købe deres almene bolig. Derimod er der relativt få unge og ældre, der har råd. Forskellen mellem aldersgrupperne afspejler formentlig tilknytningen til arbejdsmarkedet. Blandt de lejere, der både har råd til at købe deres almene bolig og økonomisk tilskyndelse til at købe, er der forholdsvist mange lejere under 35 år og relativt få over 55 år. 198 Ejer, andelshaver eller lejer?


Tabel 5.3 Aldersfordeling blandt lejere i de almene boliger, pct. Alder 18-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-67 68-75 76+ I alt Alle almene boliger 14,4 8,6 9,3 8,7 8,0 7,0 7,0 6,1 7,8 10,0 13,1 100 Boliger, hvor lejeren har tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. faktisk husleje – målt ved boligomkost- 13,9 6,8 6,7 6,3 6,0 5,6 5,3 4,5 7,8 12,9 24,3 100 ning i f.t. reel husleje – målt ved likviditets- 31,2 12,6 10,8 7,9 7,0 7,6 6,0 2,9 5,2 3,5 5,6 100 belastning i f.t. reel husleje 32,4 12,0 10,3 7,6 7,0 7,6 6,0 2,9 5,2 3,5 5,6 100 Boliger, hvor lejeren har råd 10,6 10,8 12,0 10,9 9,8 8,3 8,1 6,8 7,4 6,9 8,3 100 Boliger, hvor lejeren både har råd og tilskyndelse til køb – målt ved boligomkostning i f.t. reel husleje 27,7 14,3 11,9 8,6 8,0 8,7 6,1 4,5 4,0 2,9 3,3 100 – målt ved likviditetsbelastning i f.t. reel husleje 30,3 14,3 11,7 8,3 7,1 8,0 6,4 3,0 4,8 2,8 3,2 100 Anm.: Der er angivet 1 lejer per husstand. Lejerens alder er opgjort for den ældste person i husstanden. Kilde: Egne beregninger. Ejer, andelshaver eller lejer? 199


Bilag 6. Kommunegrupper I dette bilag beskrives de anvendte kommunegrupper i detaljer. Tallene angiver såkaldte kommunenumre. København og Frederiksberg 101 København 147 Frederiksberg Hovedstadsregionen i øvrigt Nordlige forstæder 157 Gentofte 159 Gladsaxe 171 Ledøje-Smørum Sydlige forstæder 151 Ballerup 153 Brøndby 155 Dragør 161 Glostrup Øvrige hovedstadsregion 209 Frederikssund 211 Frederiksværk 213 Græsted-Gilleleje 215 Helsinge 217 Helsingør 461 Odense 561 Esbjerg 173 Lyngby-Tårbæk 181 Søllerød 189 Værløse 201 Allerød 163 Herlev 165 Albertslund 167 Hvidovre 169 Høje Tåstrup 175 Rødovre 219 Hillerød 221 Hundested 225 Jægerspris 229 Skibby 231 Skævinge 615 Horsens 621 Kolding 200 Ejer, andelshaver eller lejer? 205 Birkerød 207 Farum 208 Fredensborg- Humlebæk 183 Ishøj 185 Tårnby 187 Vallensbæk 253 Greve 269 Solrød 233 Slangerup 251 Bramsnæs 255 Gundsø 257 Hvalsø 259 Køge Storbykommuner i provinsen (over 40.000 indbyggere) Øvrige provinskommuner Mindre provinsbyer (10-40.000 indbyggere) 313 Haslev 315 Holbæk 323 Kalundborg 325 Korsør 329 Ringsted 333 Slagelse 367 Nakskov 369 Nykøbing F 373 Næstved 407 Rønne 445 Middelfart 449 Nyborg 479 Svendborg 515 Haderslev 537 Sønderborg 545 Åbenrå 573 Varde 607 Fredericia 631 Vejle 731 Randers 657 Herning 661 Holstebro 663 Ikast 671 Struer 707 Grenå 727 Odder 743 Silkeborg 745 Skanderborg 779 Skive 223 Hørsholm 227 Karlebo 235 Stenløse 237 Ølstykke 261 Lejre 263 Ramsø 265 Roskilde 267 Skovbo 271 Vallø 751 Århus 851 Ålborg 787 Thisted 791 Viborg 805 Brønderslev 813 Frederikshavn 821 Hjørring 823 Hobro 841 Skagen


Øvrige kommuner (under 10.000 indbyggere) 301 Bjergsted 303 Dianalund 305 Dragsholm 307 Fuglebjerg 309 Gørlev 311 Hashøj 317 Hvidebæk 319 Høng 321 Jernløse 327 Nykøbing-Rørvig 331 Skælskør 335 Sorø 337 Stenlille 339 Svinninge 341 Tornved 343 Trundholm 345 Tølløse 351 Fakse 353 Fladså 355 Holeby 357 Holmegård 359 Højreby 361 Langebæk 363 Maribo 365 Møn 371 Nysted 375 Nr Alslev 377 Præstø 379 Ravnsborg 381 Rudbjerg 383 Rødby 385 Rønnede 387 Sakskøbing 389 Stevns 391 Stubbekøbing 393 Suså 395 Sydfalster 397 Vordingborg 401 Allinge-Gudhjem 403 Hasle 405 Neksø 409 Åkirkeby 421 Assens 423 Bogense 425 Broby 427 Egebjerg 429 Ejby 431 Fåborg 433 Glamsbjerg 435 Gudme 437 Hårby 439 Kerteminde 441 Langeskov 443 Marstal 447 Munkebo 451 Nr Åby 471 Otterup 473 Ringe 475 Rudkøbing 477 Ryslinge 481 Sydlangeland 483 Søndersø 485 Tommerup 487 Tranekær 489 Ullerslev 491 Vissenbjerg 493 Ærøskøbing 495 Ørbæk 497 Årslev 499 Årup 501 Augustenborg 503 Bov 505 Bredebro 507 Broager 509 Christiansfeld 511 Gram 513 Gråsten 517 Højer 519 Lundtoft 521 Løgumkloster 523 Nordborg 525 Nr Rangstrup 527 Rødding 529 Rødekro 531 Skærbæk 533 Sundeved 535 Sydals 539 Tinglev 541 Tønder 543 Vojens 551 Billund 553 Blåbjerg 555 Blåvandshuk 557 Bramming 559 Brørup 563 Fanø 565 Grindsted 567 Helle 569 Holsted 571 Ribe 575 Vejen 577 Ølgod 601 Brædstrup 603 Børkop 605 Egtved 609 Gedved 611 Give 613 Hedensted 617 Jelling 619 Juelsminde 623 Lunderskov 625 Nørre Snede 627 Tørring-Uldum 629 Vamdrup 651 Avlum-Haderup 653 Brande 655 Egvad 659 Holmsland 665 Lemvig 667 Ringkøbing 669 Skjern 673 Thyborøn-Harboør 675 Thyholm 677 Trehøje 679 Ulfborg-Vemb 681 Videbæk 683 Vinderup 685 Åskov 701 Ebeltoft 703 Galten 705 Gjern 709 Hadsten 711 Hammel 713 Hinnerup 715 Hørning 717 Langå 719 Mariager 721 Midtdjurs 723 Nørhald 725 Nr Djurs 729 Purhus 733 Rosenholm 735 Rougsø 737 Ry 739 Rønde 741 Samsø 747 Sønderhald 749 Them 761 Bjerringbro 763 Fjends 765 Hanstholm 767 Hvorslev 769 Karup 771 Kjellerup 773 Morsø 775 Møldrup 777 Sallingsund 781 Spøttrup 783 Sundsøre 785 Sydthy 789 Tjele 793 Ålestrup 801 Arden 803 Brovst 807 Dronninglund 809 Farsø 811 Fjerritslev 815 Hadsund 817 Hals 819 Hirtshals 825 Læsø 827 Løgstør 829 Løkken-Vrå 831 Nibe 833 Nørager 835 Pandrup 837 Sejlflod 839 Sindal 843 Skørping 845 Støvring 847 Sæby 849 Åbybro 861 Års Ejer, andelshaver eller lejer? 201


Bilag 7. Støtteordninger mv. der har betydning for de økonomiske konsekvenser ved salg af almene boliger 1. Statslån Frem til 1958 indgik statslån som et væsentligt element ved finansieringen af alment nybyggeri. Lånene er ydet som annuitetslån med en løbetid på op til 60 år. Renten er lavere end på realkreditlån, og der var mulighed for afdragshenstand i op til 20 år. Den samlede restgæld udgør knap 700 mio. kr., og de sidste lån forventes tilbagebetalt omkring 2015. Ved salg af boliger opført før 1958 vil disse statslån blive indfriet. Til gengæld mister staten de fremtidige renter og afdrag på lånene. 2. A-lån fra Landsbyggefonden Fra 1958 til 1. april 1967 blev alment nybyggeri finansieret ved realkreditlån (94 pct.) og beboerindskud (6 pct.). Som et led i boligforliget i 1966 blev Landsbyggefonden oprettet. Landsbyggefonden deltog i finansieringen af alment nybyggeri fra 1968 til 31. marts 1975 med et såkaldt A-lån. Lånet udgjorde oprindeligt 3.000 kr. pr. lejlighed og blev senere forhøjet til 4.000 kr. pr. lejlighed. Alånene er rente- og afdragsfri, så længe der ydes rentesikring til afdelingen. Den samlede restgæld på A-lånene udgør knap 240 mio. kr. Ved salg af boliger opført med tilsagn i perioden 1. april 1967 til 31. marts 1975 vil Landsbyggefonden få tilbagebetalt indestående A-lån i de solgte boliger. 3. Grundkapital Grundkapitalen, der er et kontant kapitalindskud, der finansierer en del af anskaffelsessummen ved opførelse af almene boliger, blev indført ved boligforliget i 1974. Fra 1. april 1975 udgjorde grundkapitalen 23 pct. af anskaffelsessummen, fordelt mellem staten (10 pct.point), kommunen (5 pct.point) og Landsbyggefonden (8 pct.point). Siden er grundkapitalen gradvist blevet reduceret. Grundkapitalen fra Landsbyggefonden og staten udgik fra henholdsvis 1980 og 1990. Grundkapitalen er således nu rent kommunal og udgør for tiden 7 pct. af anskaffelsessummen. 202 Ejer, andelshaver eller lejer?


Grundkapitallånene er rentefri og afdragsfri i op til 50 år. Tilbagebetalingen af de første grundkapitallån vil således først blive påbegyndt i 2025. Den samlede restgæld på grundkapitallånene udgør ca. 14 mia. kr., fordelt med ca. 7 mia. kr. til staten, ca. 6 mia. kr. til kommunerne og ca. 1 mia. kr. til Landsbyggefonden. Ved salg af boliger opført med tilsagn fra 1. april 1975 vil der ske tilbagebetaling af grundkapitallån. 4. Rentesikring Rentesikringsordningen blev indført som et led i boligforliget i 1966. Rentesikring, der ydes til almene boliger med tilsagn fra 1. april 1967 til 31. marts 1982, er en løbende støtte til dækning af den del af renteudgiften, der overstiger 6 pct. p.a. Rentesikringen aftrappes ved, at beboerbetalingen reguleres med 3/4 af stigningen i priserne eller lønningerne. Rentesikringen betales af staten. Der er endvidere siden juni 1978 i begrænset omfang ydet støtte i form af rentesikring til lån optaget til finansiering af udbedring af byggeskader. Rentesikringen udgør ca. 300 mio. kr. årligt og skønnes at være fuldt aftrappet senest i 2015. Ved salg af boliger opført med tilsagn i perioden 1. april 1967 til 31. marts 1982 vil staten spare udgiften til rentesikring. 5. Rentebidrag og afdragsbidrag Almene boliger opført med tilsagn i perioden fra 1. april 1982 til udgangen af 1989 blev finansieret med korte indekslån (IS 20). Indekslånet udgjorde 75-90 pct. af boligernes anskaffelsessum. Til disse boliger ydes løbende støtte i form af rentebidrag, der svarer til renterne på indekslånet. I henhold til en overgangsordning er en væsentlig del af de almene boliger, der er opført med tilsagn i perioden fra 1. oktober 1979 til 31. marts 1982, tillige finansieret med indekslån med rentebidrag. Til almene boliger opført med tilsagn i perioden 1984-89 ydes endvidere løbende støtte i form af afdragsbidrag. Afdragsbidraget udgør afdra- Ejer, andelshaver eller lejer? 203


get på en del af indekslånet svarende til 5-15 pct. af anskaffelsessummen. Der er endvidere i samme periode ydet støtte i form af rentebidrag og afdragsbidrag til udbedring af byggeskader i almene boligafdelinger. Endelig er der i forbindelse med 1985-omprioriteringen sket omprioritering af nominallån til korte indekslån (IS 20) inden for en ramme på 2 mia. kr. Til disse lån ydes løbende støtte i form af rentebidrag. De årlige udgifter til rentebidrag og afdragsbidrag udgør ca. 1,3 mia. kr. Udgifterne forventes fuldt aftrappet omkring 2015. Omkring 90 pct. af udgifterne vedrører nybyggeri. Rentebidrag og afdragsbidrag betales af staten. Ved salg af boliger opført med tilsagn i perioden 1. oktober 1979 til 31. december 1989 vil staten spare udgiften til rentebidrag og afdragsbidrag. 204 Ejer, andelshaver eller lejer?


6. Ydelsesstøtte Med virkning fra 1990 blev finansieringen af alment nybyggeri lagt om til lange indekslån (IS 35). Med virkning fra 1999 blev den obligatoriske finansiering med indekslån erstattet af en mulighed for at vælge den mest fordelagtige realkreditlånetype. Lånetypen fastsættes af staten. Der blev i 1999 anvendt fastforrentede nominallån og fra 2000 rentetilpasningslån med 1-årig rentetilpasning. Den løbende støtte til lånene ydes i form af ydelsesstøtte, der udgør den del af låneydelsen, der overstiger 3,6 pct. pr. år af anskaffelsessummen - siden 2000 dog 3,4 pct. med tillæg af bidrag til realkreditinstituttet. Ydelsesstøtten aftrappes ved at beboerbetalingen reguleres med 3/4 af pris- eller lønudviklingen. Ydelsesstøtten betales af staten, idet kommunerne dog for boliger med tilsagn i perioden 1994-97 betaler en femtedel af ydelsesstøtten. Der er endvidere i 1990 givet tilsagn om statslig støtte i form af ydelsesstøtte til lån optaget til finansiering af udbedring af byggeskader. De årlige udgifter til ydelsesstøtte udgør knap 600 mio. kr. Udgifterne til ydelsesstøtte til allerede opførte boliger forventes fuldt aftrappet omkring 2030. Ved salg af boliger opført med tilsagn i 1990 eller senere vil staten spare udgiften til ydelsesstøtte. Ved salg af almene boliger med tilsagn i perioden 1994-97 vil kommunerne endvidere spare udgiften til ydelsesstøtte. 7. Driftsstøttelån Der er siden begyndelsen af 1970’erne gennemført en række ordninger, der giver Landsbyggefonden mulighed for at yde driftsstøttelån til problemramte almene bebyggelser. I 1971 fik Landsbyggefonden efter lov om boligbyggeri mulighed for at yde midlertidige driftslån til nedbringelse af begyndelseslejen i almennyttigt byggeri i de første år efter ibrugtagelsen. Driftslånene måtte kun ydes til byggerier, hvor væsentlige udlejningsvanskeligheder var opstået eller måtte forudses. I 1973 fik Landsbyggefonden endvidere mulighed for at yde lån til almennyttigt byggeri til dækning af driftsunderskud (driftstabslån) som følge af udlejningsvanskeligheder i de første år efter byggeriets ibrugtagelse. Ejer, andelshaver eller lejer? 205


I 1972 gennemførtes lov om midlertidig offentlig støtte til almennyttigt boligbyggeri. Loven gav boligministeren mulighed for at yde statslån til Landsbyggefonden med henblik på videreudlån til byggerier med væsentlige udlejningsvanskeligheder. Lånene kunne anvendes til nedbringelse af begyndelseshuslejen samt til betaling af beboerindskud. I 1974 fik også kommunerne adgang til at yde lån til Landsbyggefonden til videreudlån efter lovens regler. I 1977 blev der endvidere mulighed for at yde driftstabslån efter loven. Samtidigt fik kommunerne mulighed for at vælge, om lånet skulle ydes via Landsbyggefonden eller direkte til boligselskabet. Endvidere fik også realkreditinstitutterne mulighed for af institutternes reserver at yde lån til nødlidende afdelinger, såfremt dette var en forudsætning for afdelingens videreførelse som almennyttigt byggeri. Med virkning fra 1. januar 1980 blev lov om midlertidig offentlig støtte til almennyttigt boligbyggeri ophævet. Lovens regler om driftslån blev i det væsentlige videreført i lov om midlertidig offentlig støtte til almennyttigt boligbyggeri og statsstøttede kollegier. Muligheden for at yde statslån til Landsbyggefonden blev dog ophævet. I 1985 gennemførtes lov om omprioritering m.m. af visse almennyttige boligafdelinger. Loven gav Landsbyggefonden mulighed for i forbindelse med omprioriteringen at yde lån til afdelinger med væsentlige økonomiske vanskeligheder. Endvidere kunne staten og kommunerne yde lån til Landsbyggefonden med henblik på videreudlån efter lovens regler. Støtte efter loven kunne kun gives inden for en nærmere fastsat økonomisk ramme og forudsatte, at der var indgivet ansøgning om støtte inden den 1. september 1985. I 1987 fik Landsbyggefonden mulighed for at yde støtte til almennyttige boligafdelinger, hvor der er konstateret så væsentlige økonomiske problemer, at de kan vanskeliggøre afdelingernes videreførelse. Støtten ydes af de midler, der er overført til den samtidigt oprettede landsdispositionsfond. I 1990 blev lov om midlertidig offentlig støtte til almennyttigt boligbyggeri og statsstøttede kollegier ophævet, idet lovens regler om driftsstøttelån i forenklet form blev overført til lov om boligbyggeri. Med virkning fra 1. januar 1997 blev reglerne om driftsstøttelån uden væsentlige ændringer overført til lov om almene boliger. 206 Ejer, andelshaver eller lejer?


Der gælder varierende regler for forrentning og tilbagebetaling af de ydede driftsstøttelån. En del af de driftsstøttelån, der blev ydet i 1970’erne, er tilbagebetalt. Den overvejende del af de resterende driftsstøttelån er rentefri. Lånene er endvidere typisk afdragsfri i op til 50 år, idet Landsbyggefonden dog kan forlange afdragsbetalingen påbegyndt på et tidligere tidspunkt, hvis afdelingens økonomi muliggør dette. Den aktuelle restgæld på de af Landsbyggefonden ydede driftsstøttelån udgør ca. 1,2 mia. kr. Omkring halvdelen af beløbet vedrører driftsstøttelån ydet af Landsbyggefondens egne midler, mens resten er nogenlunde ligeligt fordelt på lån ydet af henholdsvis staten og kommunerne til Landsbyggefonden med henblik på videreudlån til problemramte afdelinger. Langt hovedparten af driftsstøttelånene er ydet til afdelinger opført i perioden 1965-79. Ved salg af boliger med driftsstøttelån vil restgælden på de ydede driftsstøttelån blive tilbagebetalt til långiverne (Landsbyggefonden, staten og kommunerne). Driftsstøttelån ydet af kommunerne direkte til de enkelte boligorganisationer indgår ikke i beregningen af de økonomiske konsekvenser, idet der ikke foreligger oplysninger om disse lån. 8. Byggeskadestøtte fra Landsbyggefonden Med virkning fra 1. januar 1991 blev støtten til udbedring af byggeskader overtaget af Landsbyggefonden for fremtidige tilsagn. Finansieringen af udgifterne til udbedring af byggeskader blev frem til og med 1998 foretaget med lange indekslån (IS 35). Med virkning fra 1999 blev den obligatoriske finansiering med indekslån erstattet af en mulighed for at vælge den mest fordelagtige realkreditlånetype. Lånetypen fastsættes af staten. Der blev i 1999 anvendt fastforrentede nominallån og fra 2000 rentetilpasningslån med 1-årig rentetilpasning. Den løbende støtte til lånene ydes i form af ydelsesstøtte, der udgør den del af låneydelsen, der overstiger 3,6 pct. pr. år af anskaffelsessummen – siden 2000 dog 3,4 pct. med tillæg af bidrag til realkreditinstituttet. Ejer, andelshaver eller lejer? 207


Ydelsesstøtten aftrappes ved at beboerbetalingen reguleres med 3/4 af pris- eller lønudviklingen. Landsbyggefonden kan yde ydelsesstøtte efter samme regler til ombygning af ledige lejligheder og forbedring af miljøet i almene afdelinger. Landsbyggefondens udgift til ydelsesstøtte udgjorde 183 mio. kr. i 2001. De årlige udgifter skønnes i løbet af nogle år at stige til ca. 270 mio. kr. som følge af allerede givne tilsagn. Derefter vil ydelsesstøtten til allerede givne tilsagn være faldende som følge af aftrapningen af støtten. Hovedparten af Landsbyggefondens udgifter til ydelsesstøtte vedrører afdelinger opført i perioden 1965-79. Ved salg af boliger, der modtager ydelsesstøtte til byggeskader, vil Landsbyggefonden opnå en besparelse på udgifterne til ydelsesstøtte. 9. Omprioriteringsstøtte Der er gennemført 3 omprioriteringsrunder i henholdsvis 1985, 1994 og 2000. Omprioriteringerne omfatter problemramte afdelinger og har til formål gennem omlægning af lån til andre lånetyper og til lån med længere restløbetid at opnå en ydelsesnedsættelse for de omfattede afdelinger. I forbindelse med omprioriteringerne er der ydet driftsstøttelån og løbende tilskud i form af huslejesikring og huslejebidrag. De herved fremkomne økonomiske lettelser for afdelingerne er anvendt til huslejenedsættelser, finansiering af nødvendige renoveringsarbejder, miljøforbedrende foranstaltninger, økonomisk genopretning samt sociale foranstaltninger mv. Vedrørende omprioriteringen i 1985 henvises til afsnittene ovenfor om rente- og afdragsbidrag og om driftsstøttelån. 9.1 Ydelsessikring Ydelsessikring ydes til de nyoptagne lån i afdelinger, der er omprioriteret ved omprioriteringen i 1994. Der ydes endvidere ydelsessikring til ikke omprioriterede lån (skyggeomprioritering). Samtidig bortfaldt støtten til de indfriede lån samt til lån omfattet af skyggeomprioritering. Ydelsessikringen betales af staten og udgør forskellen mellem ydelsen på lånene og en beboerbetaling på 1,915 pct. halvårligt af lånets 208 Ejer, andelshaver eller lejer?


oprindelige hovedstol. Ydelsessikringen aftrappes ved, at beboerbetalingen reguleres med 3/4 af pris- eller lønudviklingen. Den årlige udgift til ydelsessikring udgør ca. 500 mio. kr. Ydelsessikringen forventes fuldt aftrappet omkring 2026. Ydelsessikringen ydes helt overvejende til afdelinger opført i perioden 1965-79. Ved salg af boliger, der modtager ydelsessikring, vil staten spare udgiften til ydelsessikring. 9.2 Huslejesikring Huslejesikring ydes til afdelinger omfattet af omprioriteringen i 1994, hvor den tilsigtede lettelse ikke kunne opnås ved omprioritering eller skyggeomprioritering. Huslejesikringen ydes med det fulde beløb i 4 år. Derefter sker der en aftrapning med årligt 2 kr. pr. m 2 fra det 5. til det 10. år og derefter med årligt 5 kr. pr. m 2. Det samlede tilsagnsbeløb udgør 178 mio. kr. årligt, fordelt med 158 mio. kr. til Landsbyggefonden og 20 mio. kr. til staten. Huslejesikringen ydes helt overvejende til afdelinger opført i perioden 1965-79. Ved salg af boliger, der modtager huslejesikring, vil Landsbyggefonden og staten spare udgiften til huslejesikring. 9.3 Huslejebidrag Huslejebidrag ydes til afdelinger omfattet af omprioriteringen i 2000. Huslejebidrag ydes med det fulde beløb i 4 år. Derefter sker der en aftrapning med årligt 2 kr. pr. m 2 fra det 5. til det 10. år og derefter med årligt 5 kr. pr. m 2. Landsbyggefonden kan give tilsagn om huslejebidrag inden for en samlet ramme på 140 mio. kr. Staten refunderer Landsbyggefondens udgifter til huslejebidrag med maksimalt 100 mio. kr. i 2001, 80 mio. kr. i 2002 og 40 mio. kr. i 2003. I det omfang statens refusion i det enkelte år Ejer, andelshaver eller lejer? 209


udgør et mindre beløb, kan det ikke anvendte beløb overføres til det følgende år. Det indgår i omprioriteringsordningen, at økonomi- og erhvervsministeren kan give tilladelse til omprioriteringer inden for en samlet ramme for den årlige ydelsesreduktion på 80 mio. kr. Ved omprioriteringen forlænges lånenes restløbetid. Den herved fremkomne ydelsesnedsættelse kommer de omfattede afdelinger til gode. Løbetidsforlængelsen har som udgangspunkt ingen økonomiske konsekvenser for det offentlige, idet den hidtidige støtte forsætter uden ændringer. Konsekvensen af omprioriteringen er en udskydelse af indbetalingerne fra udamortiserede lån til boligorganisationens dispositionsfond og Landsbyggefonden. Huslejebidrag ydes overvejende til afdelinger opført i perioden 1965-79. Ved salg af boliger, der modtager huslejebidrag, vil Landsbyggefonden og staten spare udgiften til huslejebidrag. 10. Frikøb af tilbagekøbsklausuler Godt 200 afdelinger i Københavns Kommune med i alt ca. 37.000 almene boliger har i 2002 frikøbt hjemfaldsforpligtelser påhvilende afdelingernes ejendomme for et samlet beløb på ca. 1,8 mia. kr. De 37.000 boliger udgør omkring 2/3 af samtlige almene boliger i Københavns Kommune. Frikøbsbeløbet er finansieret ved optagelse af 30-årige nominallån. Der opkræves en lejeforhøjelse på 30 kr. pr. m 2 årligt til dækning af en del af ydelsen på det optagne lån. Lejeforhøjelsen reguleres med 3/4 af priseller lønudviklingen. Landsbyggefonden yder ydelsesstøtte svarende til forskellen mellem ydelsen på det optagne lån og lejeforhøjelsen. Derudover yder Landsbyggefonden et driftsbidrag til nedsættelse af lejeforhøjelsen til henholdsvis 10 og 20 kr. pr. m 2 i de første to år. Endelig kan Landsbyggefonden i særlige tilfælde yde et særligt driftsbidrag til yderligere nedsættelse af lejeforhøjelsen. Ydelsesstøtte, driftsbidrag og særligt driftsbidrag ydes som lån til boligorganisationen og afvikles i takt med organisationens mulighed for at afvikle lånet med midler fra egenkapitalen. 210 Ejer, andelshaver eller lejer?


Staten yder Landsbyggefonden et lån til dækning af fondens udgifter til ordningen. Lånet påbegyndes afviklet i 2010 og skal være tilbagebetalt inden 2015. Udgiften til ydelsesstøtte mv. udgør knap 100 mio. kr. i 2002 og falder til ca. 40 mio. kr. i 2004, idet driftsbidragene kun ydes de første to år. Ydelsesstøtten skønnes at være fuldt aftrappet omkring 2032. Ved salg af boliger i København vil eventuelle lån optaget til finansiering af frikøb af hjemfaldsforpligtelser skulle indfries. Derved reduceres nettoprovenuet ved salget. Til gengæld sparer boligorganisationen – der i sidste ende betaler ydelsesstøtten – udgiften til ydelsesstøtte. Der er i beregningerne af de økonomiske konsekvenser ikke taget hensyn til de særlige lånearrangementer med Landsbyggefonden og staten. Uden for København skønnes der at være omkring 25.000 almene boliger med hjemfaldsforpligtelser. Da det formodes, at hjemfaldstidspunktet typisk er senere end i København, skønnes det, at disse hjemfaldsforpligtelser generelt er mindre byrdefulde end i København. Hjemfaldsforpligtelserne uden for København indgår ikke i beregningerne af de økonomiske konsekvenser. 11. Pligtmæssige bidrag Afdelinger ibrugtaget før 1970 indbetaler pligtmæssige bidrag til Landsbyggefonden efter nedenstående regler. Afdelinger ibrugtaget før 1963 indbetaler bidrag svarende til 70 pct. af lejerforhøjelsen efter boligforliget i 1966. Disse bidrag reguleres ikke. Bidragene udgør årligt 68 mio. kr. Afdelinger ibrugtaget før 1965 indbetaler tillige et årligt bidrag på 44,60 kr. pr. m 2 dog kun 19,95 kr. pr. m 2 for afdelinger, der inden 1983 af kommunen har fået bevilget hel eller delvis fritagelse for hidtidige bidrag. Afdelinger ibrugtaget 1965-69 indbetaler et årligt bidrag på 19,95 kr. pr. m 2 (2002-niveau). Disse bidrag reguleres efter reguleringsindekset for boligbyggeri. Bidragene udgjorde i 2002 i alt 630 mio. kr. Afdelinger, der i de seneste 3 år har modtaget støtte til nedbringelse af huslejen, kan af Landsbyggefonden delvis fritages for pligtmæssige bidrag. Ejer, andelshaver eller lejer? 211


Den indbetalende boligorganisation har en fortrinsret (trækningsret) svarende til 60 pct. af de indbetalte bidrag. Trækningsretten kan bl.a. anvendes til tilskud til moderniserings- og forbedringsarbejder i boligorganisationens afdelinger. Trækningsretten muliggør en vis udligning mellem afdelinger i samme boligorganisation. De resterende 40 pct. af bidragene tilfalder Landsbyggefonden. Denne del af bidragene muliggør udligning i sektoren på tværs af boligorganisationerne. Ved salg af boliger ibrugtaget før 1970 vil boligorganisationernes trækningsret og Landsbyggefondens indtægter blive reduceret. 12. Udamortiserede lån Det er et centralt princip i den almene sektor, at lejebetalingen til dækning af prioritetsydelse ikke bortfalder, når lånene er udamortiserede. Efter lånenes udamortisering skal et beløb svarende til prioritetsydelsen indbetales til boligorganisationens dispositionsfond. Halvdelen af disse midler overføres til Landsbyggefondens landsdispositionsfond. For byggeri med tilsagn efter 1998 udgør andelen dog kun 1/3, idet yderligere 1/3 skal overføres til Nybyggerifonden. De samlede indbetalinger fra udamortiserede lån stiger fra 58 mio. kr. i 2000 til 298 mio. kr. i 2005, 1,5 mia. kr. i 2010 og 3,8 mia. kr. i 2020. Disse beløb deles ligeligt mellem boligorganisationernes dispositionsfonde og Landsbyggefonden. Indbetalingerne fra udamortiserede lån frem til 2020 vil især komme fra boliger med tilsagn i perioden 1979-89 finansieret med korte indekslån (IS 20). Der vil endvidere komme væsentlige bidrag fra boliger med tilsagn i perioden 1967-79 finansieret med nominallån med rentesikring. Boliger opført med tilsagn før 1967 vil kun bidrage i meget beskedent omfang. Fra boliger opført med tilsagn i 1990 og senere finansieret med lange indekslån (IS 35) eller 30-årige nominallån vil der først komme bidrag fra udamortiserede lån efter omkring 2030. Ved salg af boliger opført med tilsagn i perioden 1979-89 og i mindre omfang i perioden 1967-79 vil såvel boligorganisationernes dispositionsfonde som Landsbyggefonden miste betydelige indtægter. 212 Ejer, andelshaver eller lejer?


Landsbyggefonden har udstedt et regulativ, hvorefter fonden i forbindelse med salg af almene boliger har krav på en andel af nettoprovenuet. Landsbyggefondens krav beregnes som nutidsværdien af de fremtidige indbetalinger fra udamortiserede lån i ejendommens forventede restlevetid, som fonden mister som følge af salget. Landsbyggefonden får kun dækket den del af sit krav, der kan rummes inden for nettoprovenuet. Landsbyggefondens regulativ har ikke hjemmel i lovgivningen, men er dog godkendt af det tidligere By- og Boligministerium. Det er i de økonomiske konsekvensberegninger forudsat, at regulativet ikke finder anvendelse ved salg af almene boliger til lejerne. 13. Bidrag til boligorganisationernes dispositionsfonde Afdelingerne indbetaler årligt et beløb på 182 kr. pr. lejemålsenhed til boligorganisationens dispositionsfond, indtil fondens likvide midler for boligorganisationen som helhed udgør 3.508 kr. pr. lejemålsenhed (2002niveau). Når dispositionsfondens likvide midler er nået op på dette niveau, ophører afdelingernes indbetalinger til fonden. Beløbene reguleres efter nettoprisindekset. Det skønnes, at omkring 2/3 af boligerne betaler fuldt bidrag til dispositionsfondene, mens de resterende boliger ikke betaler bidrag. Der er en klar tendens til, at det især er ældre boliger, der ikke betaler bidrag. De årlige bidrag til dispositionsfondene udgør i størrelsesordenen 60 mio. kr. Ved salg af almene boliger i boligorganisationer, der opkræver bidrag til dispositionsfonden, vil dispositionsfonden miste indtægter. 14. Boligorganisationernes administrationsudgifter I forbindelse med salg af almene boliger til lejerne som ejerboliger eller andelsboliger må det forventes, at der vil ske en vis stigning i udgifterne til administration af ejendommene som følge af de komplicerede organisatoriske forhold i bebyggelser, der kommer til at bestå af en blanding af almene boliger, ejerboliger og andelsboliger. Merudgifternes størrelse afhænger af de konkrete forhold i de enkelte afdelinger og kan derfor ikke opgøres med rimelig sikkerhed. Generelt vil boligorganisationernes administrationsudgifter pr. bolig blive højest i afdelin- Ejer, andelshaver eller lejer? 213


ger, hvor der efter frasalg kun er få boliger tilbage i den resterende almene afdeling. 15. Garantier I forbindelse med opførelse af almene boliger ydes der garanti for den del af realkreditlånet, der på tidspunktet for lånets optagelse har pantesikkerhed ud over 65 pct. af ejendommens værdi. Garantien omfatter til enhver tid så stor en del af restgælden, som det oprindelige garantibeløb udgjorde af hovedstolen. Ejendommens værdi fastsættes på grundlag af en vurdering af ejendommens anskaffelsessum. Tilsvarende ydes der garanti for realkreditlån optaget til finansiering af udbedring af byggeskader og ekstraordinære renoveringsarbejder. Garantien ydes til den del af lånet, der på tidspunktet for lånets optagelse har pantesikkerhed ud over 80 pct. af ejendommens værdi. De bestående garantier er ydet af staten, kommunerne og Landsbyggefonden. I mange tilfælde er garantierne delt mellem flere parter ved en regaranti, der typisk udgør halvdelen af den samlede garanti. De samlede garantier udgør et meget betydeligt beløb. Alene Landsbyggefondens regarantiforpligtelser for kommunale garantier vedrørende lån til byggeskaderenovering mv. udgør således ca. 4,5 mia. kr. Der vil ikke være risiko for tab på garantier i forbindelse med salg af almene boliger, idet indestående lån vedrørende de solgte boliger forudsættes indfriet i forbindelse med salget. 16. Byggeskadefonden Almene boliger opført med tilsagn efter den 30. juni 1986 er omfattet af Byggeskadefonden. Byggeskadefonden er en selvejende institution, der har til formål at yde støtte til udbedring af skader, som har deres årsag i forhold ved opførelsen af byggeriet. Med henblik på at vurdere bygningernes tilstand og registrere eventuelle skader inden 5 år fra afleveringen af det enkelte byggeri forestår Byggeskadefonden et 1-års og et 5-års eftersyn af de omfattede byggerier. Udgiften til eftersynet afholdes af fonden. 214 Ejer, andelshaver eller lejer?


Byggeskadefonden yder støtte til dækning af indtil 95 pct. af bygningsejerens udgifter til udbedring af byggeskader. Dækning fra fonden kan kun opnås for skader, der anmeldes til fonden inden 20 år fra byggeriets aflevering. Byggeskadefondens midler tilvejebringes ved et bidrag fra det enkelte omfattede byggeri. Bidraget udgør 1 pct. af den godkendte anskaffelsessum og betales senest på byggeriets afleveringstidspunkt. Såfremt det er nødvendigt, kan fonden opkræve et løbende bidrag fra samtlige byggerier, der omfattes af fonden. Der er to muligheder for regulering af forholdet mellem Byggeskadefonden og de boliger, der sælges til beboerne som ejerboliger eller andelsboliger. Den ene mulighed er, at de boliger, for hvilke der i forbindelse med opførelsen er betalt bidrag til Byggeskadefonden, fortsat skal være omfattet af Byggeskadefondens dækning efter salget. Denne løsning kan begrundes med, at der er tale om en forsikringsordning. Betaling af bidrag (forsikringspræmie) medfører derfor naturligt, at boligerne er omfattet af fondens dækning. Boligerne vil udgå af Byggeskadefondens dækning 20 år efter byggeriets aflevering, idet skader ikke kan anmeldes efter dette tidspunkt. Den anden mulighed er, at de solgte boliger udgår af Byggeskadefondens dækning i forbindelse med salget. I dette tilfælde må der ske tilbagebetaling af det betalte bidrag med fradrag af de udgifter fonden har afholdt til afholdelse af 1-års og 5-års eftersyn samt værdien af den dækning, boligerne har haft i perioden fra opførelsen til salgstidspunktet. Denne løsning kan begrundes med, at boligerne ved salget ophører med at være almene boliger. Det skal dog bemærkes, at Byggeskadefonden efter gældende regler ikke kun omfatter almene boliger, men også støttede private andelsboliger. Boliger, der inden salget har fået tilsagn fra Byggeskadefonden om støtte til udbedring af byggeskader, bevarer denne støtte uanset salget. Der indgår i beregningerne af de økonomiske konsekvenser ikke forhold vedrørende Byggeskadefonden. Ejer, andelshaver eller lejer? 215


17. Individuel boligstøtte Individuel boligstøtte til husstande i almene familieboliger udgør i størrelsesordenen 5 mia. kr. årligt. Udgifterne til boligsikring deles ligeligt mellem staten og kommunerne, mens staten betaler 3/4 af udgifterne til boligydelse. Ved salg af boliger vil staten og kommunerne spare udgifter til individuel boligstøtte. Der er ved beregningen af de økonomiske konsekvenser ikke taget hensyn til, at pensionister, der køber deres bolig som ejerbolig eller andelsbolig, også efter købet har mulighed for at få boligydelse. 216 Ejer, andelshaver eller lejer?

More magazines by this user
Similar magazines