Hele publikationen i printervenligt format - Undervisningsministeriet

Tilsynsberetning
Folkehøjskoler 2000
Undervisningsministeriet 2001

Tilsynsberetning - Folkehøjskoler 2000
Forside: Controllerkontoret
1. udgave, 1. oplag, maj 2001, 750 stk.
ISBN 87-603-1957-7
ISBN (WWW) 87-603-1959-3
Udgivet af Undervisningsministeriet
Bestilles (UVM 4-102) hos
Undervisningsministeriets Forlag
Strandgade 100D
1401 København K
Fax. 3392 5219
E-mail: Forlaget@uvm.dk
Tlf. 3392 5220
Publikationen kan hentes på
Undervisningsministeriets web-server:
http://www.uvm.dk/pub/2001/tilsyn
Trykt på svanemærket papir med vegetabilske farver.
Trykt af J.H.Schultz Grafisk A/S, som har licens til brug af svanemærket,
er ISO 14001 miljøcertificeret og ISO 9002 kvalitetscertificeret.
Trykt på Svanemærket papir med vegetabilske farver.
Tryk: J.H. Schultz Grafisk A/S
Printed in Denmark 2001

Indholdsfortegnelse
Forord 5
1 Sammenfatning af tilsynets resultater 7
1.1 Skolernes regeloverholdelse 7
1.2 Skolernes årsregnskabsaflæggelse og økonomiske situation 10
1.3 Revisors arbejde 11
1.4 Bestyrelsernes arbejde 11
2 Beskrivelse af sektoren 13
2.1 Skoleformens udvikling 13
2.2 Faktuelle forhold 14
2.3 Regelændringer 24
3 Tilsynets særlige karakter på folkehøjskoleområdet 27
3.1 Højskolerne som selvejende institutioner 27
3.2 Begrebet frie skoler 27
3.3 Tilskudsbetingelserne set som et regelhierarki 28
3.4 Aktører i tilsynet 29
4 Det gennemførte tilsyn 32
4.1 Gennemgang af skolernes årsregnskaber 32
4.2 Aktivitetsindberetninger 37
4.3 Tilsynsbesøg 37
4.4 Løn- og ansættelseskontrol 42
4.5 Skærpet tilsyn 43
4.6 Klagesager 43
4.7 Skoleoprettelser og lukninger 43
4.8 Rigsrevisionssager 45
4.9 Kurser og konferencer i 2000 45
4.10 Sektororienterede analyser 46
Bilag 1 Oversigt over folkehøjskoler, 1995 – 2000
Bilag 2 Opgavefordeling i tilsynet og tilsynsmetoder i Undervisningsministeriet
Bilag 3 Oversigt over ministeriets bemærkninger i forbindelse med 19 tilsynsbesøg
Bilag 4 Opsummering af Undervisningsministeriets tilsynspolitik
3

Forord
Folkehøjskolerne har en særlig placering i det danske undervisningssystem. De er på den
ene side en del af skolesystemet og på den anden side en fri skoleform. Hovedsigtet med
skolernes virke er folkelig oplysning, og rammerne er en kostskoleform med almen og faglig
undervisning. I næsten 150 år har det offentlige støttet folkehøjskolerne økonomisk, og i
dag modtager skolerne et årligt tilskud på over ½ mia. kr.
Lovgivningen om folkehøjskolerne indebærer, at en betydelig beslutningskompetence ligger
hos skolerne i skolernes bestyrelser og ledelse. I de senere år er dette forstærket ved, at
opgaver, som før lå i ministeriet, er decentraliseret til skolernes bestyrelser. En konsekvens
heraf er, at ministeriets tilsynsopgave i de senere år er blevet mere helhedsorienteret.
Tilsynsopgaven har skiftet karakter fra primært at fokusere på kontrol af, at tilskudsbetingelserne
er overholdt til i langt højere grad også at fokusere på, om institutionerne har
hensigtsmæssige rammer at udvikle sig inden for.
Tilsyn sidestilles ofte med kontrol. Men Undervisningsministeriet har et meget bredere
tilsynsbegreb i ministeriets nyligt formulerede tilsynspolitik. Undervisningsministeriets
tilsyn skal således sikre, at Folketingets overordnede mål på højskoleområdet realiseres, og
at tilskuddet anvendes i overensstemmelse med de regler, der er en betingelse for at
modtage tilskud. Men tilsynet skal også sikre hensigtsmæssige rammer for skolerne ved
løbende at overvåge, hvordan reglerne på institutionsområderne fungerer, og ved tilpasning
af reglerne, så de er dækkende og tidssvarende.
Når fokus rettes mod tilsynet, er det ikke et ønske fra ministeriets side om at skærpe
kontrollen og begrænse skolernes frihedsgrader, men en forudsætning for at bevare og
udvikle den decentrale styringsform.
Et velfungerende tilsyn betyder, at der er ”god orden” i sektoren, så folkehøjskolerne
bevarer det gode omdømme i befolkningen. Gennem et velfungerende tilsyn kan skolerne
undgå hasteindgreb, der skal rette op på kendte eller pludseligt opståede problemer. Og det
er vigtigt både for folkehøjskolerne og ministeriet at kunne planlægge ud fra en høj grad af
stabilitet i rammerne.
Undervisningsministeriet er i færd med at gennemgå tilsynet på alle ministeriets
institutions- og uddannelsesområder. Som et resultatet heraf, har ministeriet besluttet
jævnligt at udarbejde beretninger om tilsynsindsatsen. Tilsynsberetningerne skal først og
fremmest understøtte dialogen mellem ministeriet og skolerne, skoleforeningerne, skolerevisorer,
Rigsrevisionen, politikere og andre interessenter.
For at forebygge regelovertrædelser vil der blive orienteret om regler, der giver anledning til
problemer, om forløbet af det gennemførte tilsyn og om kommende indsatsområder.
Målgruppen er de enkelte skolers bestyrelser, ledelse og administration, skoleforeninger og
revisorer. I ministeriet skaber beretningen et samlet overblik over de mange aktiviteter på
området og forbedrer dermed grundlaget for prioritering og planlægning af det kommende
tilsyn.
5

6
Højskoleområdet er blevet udvalgt til at være et område, hvor der forsøgsvis udarbejdes en
tilsynsberetning. Formålet er bl.a. at indvinde erfaringer med konceptets anvendelighed på
andre institutionsområder i lyset af tilsynets forskellige karakter på områderne. Da der er
tale om den første tilsynsberetning, er beskrivelsen både grundigere og tidsmæssigt bredere,
end hvad der kan forventes fremover. Ligeledes vil der være plads til justeringer i forhold til
den fremtidige form. Ministeriet opfordrer derfor skolerne til at melde tilbage om
konceptet.
Tilsynsberetningen består af følgende afsnit:
1. Sammenfatning af tilsynets resultater.
På grundlag af det gennemførte tilsyn peges på en række problemstillinger af særlig
risiko eller væsentlighed, som skoler og revisorer skal være opmærksomme på, og som
har betydning for, hvilken retning ministeriets tilsyn fremover vil følge.
2. Beskrivelse af sektoren.
Afsnittet beskriver skoleområdet overordnet, herunder skoleformens udvikling,
økonomi og aktivitet. Endvidere indeholder afsnittet en kort beskrivelse af de
væsentligste regelændringer, der er sket i 2000.
3. Tilsynets særlige karakter på folkehøjskoleområdet.
I afsnittet forklares og perspektiveres de rammer, der gælder for tilsynet på netop
højskoleområdet.
4. Det gennemførte tilsyn.
I afsnittet gennemgås resultaterne af tilsynsindsatsen, og de væsentligste tilsynsmæssige
problemstillinger tages op.
Tilsynsarbejdet gennemføres koordineret af Uddannelsesstyrelsen (regler om
undervisningens indhold) og Institutionsstyrelsen (institutionsregler, løn- og ansættelsesregler,
tilskudsbestemmelser og økonomi).
Tilsynsberetningens redaktionsgruppe består af Kjeld Krarup og Jesper Moesbøl (Område
for folkeoplysning og voksenuddannelser), Christian Hess (Institutionspolitisk Kontor 2),
Mette Lund (Tilskudskontoret) samt Karsten Petersen og Birgitte Thomsen
(Controllerkontoret).
Ivan Sørensen Berrit Hansen
Uddannelsesstyrelsen Institutionsstyrelsen

1 Sammenfatning af tilsynets resultater
På grundlag af det gennemførte tilsyn kan der peges på en række tilsynsmæssige problemstillinger
af særlig risiko eller væsentlighed, som skolerne og skolerevisorerne skal være
opmærksomme på, og som har betydning for, hvilken retning Undervisningsministeriets
tilsyn fremover vil følge. Det nye lovgrundlag, der trådte i kraft den 1. januar 2001,
indebærer ligeledes nye opgaver for både skoler, skolerevisorer og ministeriet.
I det følgende opsummeres de væsentligste problemstillinger, ministeriet har konstateret på
skolerne og i forbindelse med revisors arbejde.
1.1 Skolernes regeloverholdelse
Regler om alment indhold
Højskolernes undervisning har traditionelt vægtet undervisning af bred almendannende
karakter højt. I den nye højskolelov, der gælder fra 1. januar 2001, er kravene herom
skærpet. Ifølge den tidligere lov måtte et fag eller en faggruppe højst omfatte 2/3 af
undervisningstimerne for den enkelte elev, medmindre faget eller faggruppen var af bred
almendannende karakter. Fra og med 2001 kan undervisningen i et fag eller en faggruppe
højst omfatte halvdelen af undervisningstiden for den enkelte elev, medmindre
undervisningen i faget eller faggruppen er af bred almen karakter. Det betyder, at den
brede almene undervisning nu skal udgøre mindst halvdelen af den enkelte elevs
undervisningstid mod tidligere en tredjedel.
Det er ikke faget eller faggruppens titel, der er bestemmende for, om undervisningen er af
bred almen karakter. Det afhænger af indholdet, de anlagte perspektiver og den sammenhæng,
faget eller faggruppen indgår i.
Hertil kommer en ny bestemmelse om, at ren færdighedstilegnelse højst kan udgøre op til
halvdelen af den enkelte elevs undervisningstid.
Med den nye lovs bestemmelser til den almene undervisning er der behov for, at skolerne
tager deres undervisningstilbud op til overvejelse og vurderer, om de overholder lovens
bestemmelser.
For det fremtidige tilsyn vil det være en væsentlig opgave at foretage et skøn over det
almene indhold på den enkelte skoles kurser. Der er i bemærkningerne til lovforslaget
indføjet en række formuleringer, der i højere grad end tidligere gør det muligt at skønne
over undervisningens karakter samt at afgøre, om lovens bestemmelser er overholdt. Der vil
fortsat være tale om et område, som ikke kan afgøres ved en simpel optælling af timer, men
ud fra en vurdering af det enkelte undervisningsforløb. Ministeriet må i disse tilfælde gå
spørgende frem. En af forudsætningerne for skønnet vil være skolens egen beskrivelse af sin
undervisning, og undervisningsplanerne vil derfor være et centralt element i det fremtidige
tilsyn.
7

8
Krav om åbenhed
Højskolekurser skal være åbne for unge og voksne – uanset deltagernes forudsætninger.
Lovgivningen har fastlagt betingelser for deltagernes alder ved et kursus begyndelse.
Deltagelse i et kursus kan godt gøres betinget af højere alder, men ikke af bestemte
kundskaber, uddannelser, stillinger, erhverv eller ansættelsesforhold i en virksomhed og
lignende eller af medlemskab af bestemte foreninger eller organisationer. Åbenhed skal ikke
alene være en formalitet, men også en realitet.
Flere højskoler har svært ved at skaffe elever. Det har medført, at der er skoler, som har
omlagt deres undervisning markant for at tiltrække nye elevgrupper. Sådanne omlægninger
kan være i strid med lovens intentioner om åbenhed, hvis målgruppen bliver speciel derved,
at den har særlige behov eller forudsætninger. Tilsvarende kan der også være kurser på
andre højskoler, som ikke er i overensstemmelse med lovens bestemmelser om åbenhed.
Ministeriet er meget opmærksom på denne problemstilling og har allerede foretaget flere
tilsynsbesøg på denne foranledning. Også fremover vil der væres fokus på kursernes
åbenhed.
Kursusplaner
Der kan konstateres problemer generelt på skolerne med at overholde regler om
tilrettelæggelsen af kurser og med registreringen heraf. I flere tilfælde foreligger der ingen
kursusplanskemaer.
Overtrædelserne, der er umiddelbart konstaterbare på grundlag af kursusplanerne, vedrører
bl.a. fejl i forbindelse med afbrydelse af kurser og for få kursusdage pr. uge. Overtrædelse
kan have omfattende tilskudsmæssig betydning.
Ministeriet vil udarbejde nyt kursusplanskema samt en vejledning om de væsentligste
kursusregler.
Undervisningsplaner
Skolernes dokumentation af undervisningen i form af planer og beskrivelser af
undervisningens formål og indhold m.v. er af meget svingende kvalitet.
Undervisningsplaner skal ikke udformes på bestemte skemaer, men skal indeholde de
oplysninger, der fremgår af tilskudsbekendtgørelsen. Mangelfulde undervisningsplaner
giver ministeriet problemer med at vurdere, om undervisningen er i overensstemmelse med
reglerne, f.eks. om der er mindst 50% alment indhold i kurset, og om der er mindst 5
undervisningsdage pr. uge. Overtrædelse kan have omfattende tilskudsmæssige
konsekvenser.
Der er behov for, at ministeriet i samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i Danmark
udarbejder vejledning om undervisningsplanerne. Samtidig må det generelt indskærpes, at
skolerne bør opprioritere arbejdet med at sikre korrekt opgjorte registreringer af kurser,
undervisningsplaner, elever m.v.
Nye regler om elevregistrering
Der har generelt været problemer med elevregistreringen på skolerne. Fejl i elevregistreringen
kan resultere i, at antallet af årselever og dermed tilskuddets størrelse ikke

eregnes korrekt, hvilket vil føre til krav om tilbagebetaling af uretmæssigt modtaget
tilskud. Ministeriet har derfor i samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i Danmark
udarbejdet et standardskema til brug for skolernes elevregistrering, der skal tages i brug fra
januar 2001. Skemaet harmonerer med skolernes mest anvendte edb-systemer. Skemaet
skal løbende kontrolleres af revisor og kan forlanges udleveret til Undervisningsministeriet,
f.eks. i forbindelse med tilsynsbesøg.
Særlige tilsynsmæssige problemer på skolerne
1. På en stor del af skolerne forekommer hyppigt en række problemer af formmæssig karakter. Det
drejer sig især om:
• Fejl i udfyldelse af kursusplaner.
• Utilstrækkelige undervisningsplaner.
• Mangel på bestyrelsesmedlemmers underskrift på årsregnskaber.
• Mangelfulde referater fra bestyrelsesmøder.
• Manglende overholdelse af egne vedtægter i forbindelse med bestyrelsesmøder og
repræsentantskabets arbejde.
2. En række problemer, der drejer sig om opfyldelsen af tilskudsbetingelserne, forekommer jævnligt.
Det drejer sig især om problemer med at overholde reglerne om:
• Elevregistrering og beregning af antal årselever.
• Undervisningens omfang.
• Undervisningens indhold.
• Løn- og ansættelsesforhold.
I løbet af den sidste 3-årige periode har ministeriets tilsyn medført, at 6 skoler skal tilbagebetale
tilskud. De tilfælde, hvor tilsynet har haft tilskudsmæssige konsekvenser, er karakteriseret ved, at
der er tale om forskellige og enkeltstående regelovertrædelser.
I 2 af disse tilfælde har tilbagebetalingskravet omfattet et helt års tilskud. Der var tale om, at
skolerne ikke opfyldte grundlæggende tilskudsbetingelser.
Det er skolernes skolernes opgave opgave er at udvise den nødvendige omhu i arbejdet. Overtrædelse af
tilskudsbetingelserne kan have omfattende tilskudsmæssige konsekvenser.
Ministeriet Ministeriet vil tage det nuværende kursusplanskema op til revision for at gøre det lettere at
anvende. Ministeriet vil endvidere tage initiativ til et samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i
Danmark om et skema til udarbejdelse af undervisningsplan. Endelig vil ministeriet udsende
retningslinier for bestyrelsesreferater og for bestyrelsesarbejdet i øvrigt.
Løn- og ansættelsesområdet
På mange skoler har forstanderes og læreres ansættelseskontrakter et indhold, der ikke er i
overensstemmelse med Undervisningsministeriets regler. Undervisningsministeriet har i
august 2000 skrevet til alle højskoler og indskærpet de regler, der typisk overtrædes. Det
blev endvidere meddelt, at udbetaling af uhjemlede fratrædelsesgodtgørelser fremover vil få
tilskudsmæssige konsekvenser for skolerne.
Undervisningsministeriet har endvidere styrket samarbejdet med Folkehøjskolernes
Forening i Danmark på løn- og ansættelsesområdet. Det er fortsat nødvendigt med en højt
prioriteret tilsyns- og vejledningsindsats på løn- og ansættelsesområdet.
9

10
1.2 Skolernes årsregnskabsaflæggelse og økonomiske
situation
Skolerne opfylder i stigende grad de formelle krav til selve regnskabsaflæggelsen.
Ministeriets arbejde med at sikre korrekt aflagte årsregnskaber er imidlertid stadig
omfattende, hvilket bl.a. skyldes, at mange skoler indsender regnskaber med manglende
underskrifter fra et eller flere bestyrelsesmedlemmer. Opfyldelse af de formelle krav til f.eks.
bestyrelsesunderskrifter er en del af det retlige grundlag for den selvejende institutionsform.
Derfor må skolerne være opmærksomme på nødvendigheden af at opfylde disse formelle
krav.
Kvalitetsudvikling af ministeriets regnskabsgennemgang er et højt prioriteret indsatsområde
i 2001. En målsætning er, at et års regnskaber fremover skal være gennemgået, inden det
nye års regnskaber modtages. Dette mål forventes opfyldt for regnskaberne for 1999 i
foråret 2001. Samtidig arbejdes på at indføre en mere ensartet regnskabsmodel på tværs af
ministeriets forskellige institutionsområder, der kan muliggøre en regnskabsgennemgang
efter mere ensartede principper og standarder. Ministeriet forventer at have udarbejdet nye
bekendtgørelsesregler for regnskabsaflæggelse med virkning fra regnskabsåret 2002.
Der arbejdes på at omlægge taldelen af regnskabsaflæggelsen til elektronisk indberetning.
Foruden øget effektivitet i regnskabsgennemgangen vil dette give bedre mulighed for at
foretage aktuelle analyser af de økonomiske forhold på institutionerne og i sektoren set
under ét. Forudsætningen for at dette lykkes er, at skolernes regnskabsopstillinger i detaljer
følger regnskabsmodellen. Ministeriet vil udarbejde en vejledning til regnskabsmodellen.
Gennemsnitsbilledet af højskolernes økonomi i de seneste år er præget af et stadig dårligere
regnskabsmæssig resultat på trods af flere merbevillinger og stigende indtægter pr. årselev.
Skolesektorens aktivitetsniveau er faldet kraftigt siden 1994. Skolerne har ikke været i stand
til at tilpasse udgiftsniveauet til det faldende aktivitetsniveau, hvilket kommer til udtryk i
stigende udgifter pr. årselev. Eftersom nedgangen i aktivitetsniveauet ikke er fulgt af en
tilsvarende nedgang i antallet af skoler, betyder det, at der er blevet flere små skoler, og det
er et gennemgående træk, at de små højskoler klarer sig dårligere økonomisk end de større.
Det er Undervisningsministeriets opgave at varetage statens kreditoransvar og sikre, at
staten ikke mister midler i form af statslån og tilskud ved skolelukninger. Derfor vil
skolernes levedygtighed også i de kommende år blive overvåget tæt med henblik på at
undgå økonomiske tab af statslån og tilskudsmidler.
Det er målet at bevare skolesektoren som en sund og levedygtig sektor. En øget lukkefrekvens
i de kommende år er imidlertid ikke nødvendigvis et voldsomt faresignal, idet
antallet af skoler i sektoren ikke er faldet i samme takt som elevnedgangen, men naturligvis
vil et større antal skolelukninger indikere problemer.
Tilskudsmodellerne, der er blevet til i samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i
Danmark, indebærer en ganske omfattende omfordeling mellem skolerne ud fra et
overordnet princip om solidaritet inden for skoleformen. I den aktuelle økonomiske
situation kan omfordelingen mellem skolerne imidlertid have den uheldige virkning, at
gruppen af skoler med tilfredsstillende søgning må betale en pris for aktivitetsnedgangen på
de øvrige skoler, således at hele sektorens økonomi i værste fald trues. Hertil kommer, at
princippet om solidaritet i vid udstrækning er tilgodeset på bekostning af enkle og gennemskuelige
tilskudsmodeller. Undervisningsministeriet vil derfor i 2001 analysere
tilskudsmodellerne nærmere med henblik på at gennemføre forenklinger af tilskuds-

eglerne. Der er nedsat en arbejdsgruppe med deltagelse af Folkehøjskolernes Forening i
Danmark.
Desuden vil Undervisningsministeriet i 2001 analysere højskolernes økonomi nærmere
med henblik på at forbedre det politiske beslutningsgrundlag og øge beredskabet i
ministeriet.
1.3 Revisors arbejde
Revisors beskrivelse af det udførte revisionsarbejde vurderes at være blevet generelt bedre.
Uklarhed i revisionsprotokollen er dog stadig årsag til en del tidskrævende opklaringsarbejde
i Undervisningsministeriet.
Om det udførte arbejde, er det vurderingen, at kvaliteten er øget. For så vidt angår
egentlige mangler i revisors arbejde, er det dog fortsat kritisabelt, at revisor for tre skoler i
1998 ikke i revisionsprotokollen har oplyst, om der er foretaget uanmeldt kasse- og
beholdningseftersyn.
Endvidere er omfanget af revisorernes bemærkninger til løn- og ansættelsesreglers
overholdelse meget begrænset set i lyset af, at Undervisningsministeriet på samtlige tilsynsbesøg
har konstateret problemer med ansættelseskontrakterne og disses udformning
og/eller lærernes timetal. Det må i denne forbindelse indskærpes, at revisor har pligt til at
kontrollere, at skolerne overholder reglerne på løn- og ansættelsesområdet.
Endelig skal nævnes, at revisors forvaltningsrevision, dvs. gennemgang, beskrivelse og
konklusion vedrørende sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, er mangelfuld. På
mere end 15 skoler har Undervisningsministeriet måttet påtale den manglende
forvaltningsrevision. I en del tilfælde har revisorerne efterlyst, at Undervisningsministeriet
stiller relevante data til rådighed, f.eks. til brug for sammenligning med andre skoler inden
for skoleformen.
Forbedring af kvaliteten i revisors arbejde er et prioriteret indsatsområde i ministeriet i
2001. Et værktøj til brug herfor kunne være en checkliste til brug for revisor ved
resumering af revisionsprotokollen. Checklisten vil skulle specificere revisors opgaver og vil
bl.a. kunne medvirke til at sikre, at revisor får det nødvendige dokumentationsmateriale
forelagt af skolen, og at ministeriet får et klarere grundlag for at gennemgå revisors
bemærkninger. Det er endvidere målet at øge anvendeligheden for skolebestyrelserne af
revisors forvaltningsrevision. I den forbindelse vil ministeriet afdække, hvilke basisoplysninger
skoler og revisorer kan have nytte af at få stillet til rådighed.
Som opfølgning på de nye tilskudsregler på højskoleområdet forventer ministeriet at
udarbejde ny revisionsbekendtgørelse med ikrafttræden 1. august 2001.
1.4 Bestyrelsernes arbejde
En højskole skal have en skolekreds eller et repræsentantskab, der står bag skolens
virksomhed. Den overordnede ledelse af skolen varetages af en bestyrelse, der er ansvarlig
overfor både undervisningsministeren og skolekredsen eller repræsentantskabet.
Ministeriets tilsyn med skolerne har vist, at referater fra bestyrelsens møder oftest er
udformet således, at der er risiko for, at der senere kan opstå tvivl om, hvilke dele af
referatet der er godkendt af bestyrelsen. Det betyder, at der kan opstå tvivl om, hvilke
beslutninger bestyrelsen har truffet og på hvilket grundlag. I en række tilfælde har det
11

12
desuden vist sig, at nogle skoler ikke har fulgt deres egne vedtægter vedrørende arbejdet i
bestyrelsen og skolekredsen eller repræsentantskabet.
Ministeriet vil derfor i 2001 udarbejde anvisninger til arbejdet i bestyrelserne.
En nyskabelse i forbindelse med lovændringen er, at den enkelte skole skal formulere
skolens værdigrundlag. Værdigrundlaget skal indføjes i vedtægterne, når vedtægterne
alligevel skal ændres. Dette arbejde vil inddrage skolernes bestyrelser.
En anden nyskabelse er, at skolen årligt skal foretage en selvevaluering, der skal være
offentlig tilgængelig. Da bestyrelsen har det overordnede ansvar for skolen, er det
bestyrelsen, der skal sørge for, at der udarbejdes en plan for selvevalueringen.
I 2000/01 gennemføres der et udviklingsprojekt på en række frie kostskoler. Resultatet af
dette arbejde offentliggøres i en håndbog, der udsendes til alle skolerne i juni 2001. Det
forventes, at skolerne dermed får et ”værktøj” til brug for opgaven. På tilsynsbesøg vil
ministeriet sikre, at skolerne har udarbejdet et værdigrundlag, og at der er udarbejdet en
plan for selvevalueringen.
Kommende Kommende initiativer
initiativer
Ud over det sædvanlige tilsyn vil Undervisningsministeriet i den kommende tid prioritere at:
• Udarbejde nyt kursusplanskema og vejledning om de væsentligste kursusregler.
• Udarbejde vejledning om undervisningsplaner.
• Udarbejde mere ensartet regnskabsmodel på tværs af institutionsområder for at kunne
effektivisere ministeriets regnskabsgennemgang.
• Omlægge skolernes regnskabsaflæggelse og aktivitetsindberetninger til elektronisk
indberetning.
• Revidere tilskudsmodellen.
• Analysere højskolernes økonomi.
• Kvalitetssikre revisors arbejde, bl.a. ved hjælp af checklister.
• Udarbejde ny revisionsbekendtgørelse som opfølgning på de nye tilskudsregler.
• Offentliggøre håndbog til skolerne om værdigrundlag og selvevaluering.
• Udarbejde anvisninger til arbejdet i bestyrelserne.
• Kvalitetsudvikle tilsynsmetoder, herunder regnskabsgennemgang, tilsynsbesøg, løn- og
ansættelseskontrol og sanktionspolitik.

2 Beskrivelse af sektoren
2.1 Skoleformens udvikling
2.1.1 Historik
Den første danske folkehøjskole startede i 1844 i Rødding. Baggrunden var Grundtvigs
tanker om oplivelse og oplysning af bønderne, så de kunne deltage i de demokratiske og
folkelige forsamlinger og landbrugets udvikling.
Skolerne har altid været kostskoler med et hjemligt præg, hvor der er et tæt samvær mellem
eleverne og lærerne, og hvor samtalen har en fremtrædende plads. Mange højskoler fik i de
første 100 år et kristeligt præg, og de blev en væsentlig del af bøndernes sociale,
økonomiske og politiske frihedskamp.
Med industrialiseringen omkring 1870 begyndte de store omvæltninger i samfundet.
Arbejderne i de voksende byer kom til at stå over for de samme problemer, som bønderne
havde oplevet en menneskealder før. Derfor oprettede arbejderbevægelsen i det forrige
århundrede egne højskoler.
Fra 1920 er der oprettet en halv snes gymnastik- og idrætshøjskoler, hvor der lægges vægt
på et enkelt idrætsfag eller faggruppe.
Samfundsudviklingen i 1950’erne og i 60’erne bevirkede, at nye grupper af unge søgte
folkehøjskolen. Ungdommen fra det mekaniserede landbosamfund søgte over til serviceområderne
i byerhvervene. De kortuddannede unge herfra kunne få kontante kundskaber
og få øget deres personlige udvikling og forståelse for samfundet, så de bedre kunne klare
industrisamfundets krav.
Med udviklingen af det almindelige undervisningssystem spiller de grundlæggende skolefag
i dag kun en underordnet rolle i højskolernes undervisning. Til gengæld har de filosofiske,
musiske og kreative fag fået en fremtrædende plads.
Spændingen mellem den snævre faglige undervisning og den brede almene oplysning har
altid været til stede i folkehøjskolens historie. Som en konsekvens af den nye højskolelov
skal den brede almene oplysning i 2001 udgøre mindst halvdelen af den enkelte elevs
undervisningstid.
2.1.2 Forholdet til staten
Fra 1851 har staten ydet tilskud til højskoler. Fra 1891 blev statstilskuddet fastlagt i
henhold til en lovgivning, som også omfattede landbrugsskolerne. Dette lovfællesskab blev
i 1970 udvidet med efterskolerne, husholdningsskolerne og håndarbejdsskolerne. Omkring
1990 trådte landbrugsskolerne ud af lovfællesskabet.
Folkehøjskolerne har altid været private skoler, som har været fritaget for
undervisningsplaner fastsat af det offentlige. De er selvejende institutioner, der selv
13

14
fastsætter deres værdigrundlag og selv evaluerer virksomheden. For at opnå statstilskud skal
skolens vedtægter godkendes af undervisningsministeren.
Lovgivningen sikrer tilskud til nye højskoler, når en række nærmere forhold er til stede.
Ministeren kan ikke nægte tilskud til en ny skole ud fra en vurdering af manglende behov.
Lovgivningen fastlægger rammerne for virksomheden uden at gå i detaljer om
undervisningens form og indhold.
Det overordnede ledelsesansvar har skolens bestyrelse, som vælges af skolekredsen eller
repræsentantskabet. Bestyrelsen er ansvarlig både over for undervisningsministeren og over
for skolekreds eller repræsentantskab. Den daglige ledelse og det pædagogiske ansvar ligger
hos skolens forstander.
2.1.3 Placering i uddannelsessystemet
Højskolerne er en del af det undervisningstilbud, som det offentlige støtter, men de er ikke
en del af et uddannelsessystem, der giver formelle kompetencer.
En højskole er en internatskole for voksne, hvor frie studier og samvær om faglige og
eksistentielle spørgsmål er centrale. Et ophold kan ikke afsluttes med en prøve eller
eksamen, men man har krav på at få et bevis på, at man har gennemført opholdet. Skolerne
kan ikke stille krav om forkundskaber, og eleverne kommer med vidt forskellige
forudsætninger. Den enkelte højskole fastlægger selv sine faglige mål. Et fag eller en
faggruppe kan have en fremtrædende plads, men aldrig på bekostning af den brede almene
oplysning. Lærerkvalifikationer fastlægger skolerne selv.
En række uddannelsesinstitutioner lægger vægt på, at kommende studerende har deltaget i
et længerevarende højskoleophold.
Det er muligt at gennemføre et individuelt uddannelsesforløb under den Fri Ungdomsuddannelse
(FUU). Næsten 2/3 af højskolerne tilbyder at medvirke som
uddannelsesansvarlig. Indgår højskoleopholdet som led i den Fri Ungdomsuddannelse, kan
der søges Statens Uddannelsesstøtte.
Et højskoleophold kan endvidere indgå i uddannelses- og handlingsplaner for ledige
dagpengeberettigede, der under forløbet modtager uddannelsesgodtgørelse. Ledige
kontanthjælpsmodtagere kan søge om at komme på højskole som led i en aktiveringsplan.
Frem til 2000 kunne elever på højskoler modtage statens voksenuddannelsesstøtte (VUS),
hvorefter muligheden bortfaldt. På samme tidspunkt bortfaldt muligheden for at lade et
højskoleophold indgå i en uddannelsesorlov.
2.2 Faktuelle forhold
2.2.1 Kategorier inden for højskolerne
Den 1. januar 2001 var 91 folkehøjskoler godkendt til tilskud. Da den enkelte højskole
ofte tilbyder undervisning, der hører hjemme i forskellige faglige kategorier, er det svært at
inddele skolerne i kategorier efter fagtilbud.

Folkehøjskolernes Forening i Danmark udsender hvert år en oversigt over højskolerne. I
oversigten for 2001 er højskolerne inddelt som angivet herunder (tallet i parentes angiver
kategoriens andel af det samlede årselevtal):
• Almindelige folkehøjskoler (73%).
• Gymnastik- og idrætshøjskoler (20%).
• Pensionisthøjskoler (4%).
• Ungdomshøjskoler (3%).
I den største gruppe, almindelige folkehøjskoler, er der en del skoler, som har specialiseret
sig inden for enten musik, kunst, teater, film, design, internationale forhold, diakoni,
informationsteknologi eller andre emner.
Ifølge oversigten er der 11 gymnastik- og idrætshøjskoler.
Efter den gældende lovgivning er 4 pensionisthøjskoler og 3 ungdomshøjskoler godkendt
til tilskud, men det er ikke muligt for yderligere skoler at blive godkendt til tilskud som
pensionist- eller ungdomshøjskole.
2.2.2 Udviklingen i højskolernes aktivitet
Aktiviteten målt i årselever er faldet kraftigt siden 1994, hvor aktiviteten toppede med
knap 8.000 årselever. Aktivitetsfaldet har dog været aftagende de sidste par år, og
aktiviteten synes at have stabiliseret sig på et niveau, som i slutningen af 70’erne.
Figur 1 Årselevudviklingen på højskolerne, 1972-1999
8.000
7.500
7.000
6.500
6.000
5.500
5.000
4.500
4.000
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet samt ”Undervisningsministeriets redegørelse til Folketinget
om folkehøjskolerne”, Undervisningsministeriet 1997
1988
1990
1992
1994
1996
1998
15

16
De seneste års udvikling er gengivet i nedenstående tabel, der viser antallet af årselever og
deltagere opdelt på korte kurser og lange kurser:
Tabel 1 Årselever og deltagere fordelt på kursusvarighed, 1994-99
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Korte kurser Årselever 1.729 100 1.595 92 1.522 88 1.330 77 1.326 77 1.298 75
(under 12 uger) Deltagere 45.730 100 48.981 107 46.458 102 41.069 90 39.869 87 40.453 88
Lange kurser Årselever 6.049 100 5.983 99 5.515 91 4.742 78 4.319 71 4.151 69
(12 uger og mere) Deltagere 14.781 100 13.239 90 12.384 84 10.844 73 10.281 70 9.832 67
I alt
120
100
80
60
40
20
0
Årselever 7.778 100 7.578 97 7.037 90 6.072 78 5.645 73 5.449 70
Deltagere 60.511 100 62.220 103 58.842 97 51.913 86 50.150 83 50.285 83
Kilde: Danmarks Statistik.
Anm.: Personer, der har deltaget i mere end ét højskoleforløb på et år, optræder tilsvarende flere gange. Indeksværdier er angivet i kursiv.
Det er især de lange kurser, der udgør ¾ af aktiviteten målt i årselever, der har oplevet et
aktivitetsfald. Aktivitetsfaldet ved de lange kurser har været 31%, mens nedgangen på de
korte kurser har været noget mindre.
Den procentvise nedgang i antallet af deltagere har ikke været så markant (17%). Dette
hænger sammen med, at det især er de lange kurser, der har været udsat for aktivitetsnedgang
– deltagere på lange kurser udgør blot 1/5 af det samlede deltagertal på
højskolerne.
2.2.3 Udviklingen i antallet af skoler og skolestørrelser
Set i et historisk perspektiv er det nuværende antal højskoler stort på trods af, at der har
været en nedgang siden 1994, hvor antallet toppede med 105 skoler. Pr. 1.1 2001 var der
91 højskoler, hvilket er på niveau med tallet i 1980’erne.
Figur 2 Udviklingen i antallet af højskoler, 1854 – 2001
1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet samt ”Undervisningsministeriets redegørelse til Folketinget om folkehøjskolerne”,
Undervisningsministeriet 1997
Denne udvikling betyder, sammenholdt med det faldende årselevtal, at den gennemsnitlige
skolestørrelse målt i årselever er faldet markant siden 1993/1994:
Tabel 2 Spredning i højskolernes størrelse målt ved antal årselever, 1993-99
1993/94 1993/94 1993/94 1997/98 1997/98 1998/99 1998/99 1999/00
1999/00
Gennemsnit 74 59 58 58
Største skole - 250 245 245
Mindste skole - 17 14 15
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet.

De mindste skoler er mindre end lovens mindstekrav, der frem til 1999 var på 18 årselever
og herefter er 24 årselever. Skolerne har dog fortsat kunnet modtage tilskud, fordi mindstekravet
kan opfyldes som gennemsnit af de seneste 3 års aktivitet.
Flertallet af elever går på skoler med 50-100 årselever, men tendensen er, at der bliver flere
skoler med under 30 årselever:
Tabel 3 Årselever fordelt efter skolestørrelse, 1997-99
1997/98 1997/98
1998/99 1998/99
1999/00
1999/00
sk skoler sk oler årselever årselever skoler årselever årselever skoler årselever
årselever
Mindre end 30 årselever 13 323 15 348 17 417
30 - 50 årselever 27 1.067 27 1.020 24 924
50 – 100 årselever 46 3.232 44 3.102 45 3.164
Over 100 årselever 8 1.052 8 1.011 8 1.025
I alt 94 5.674 94 5.481 94 5.530
Tabellen omfatter alene skoler, der var i drift i finansåret 2000.
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet.
I 2000 lukkede 4 højskoler. De lukkede skoler har alle haft problemer med at opnå 24
årselever i skoleåret forud for finansåret eller som 3-års gennemsnit. Skolerne havde
regnskabsmæssigt underskud, ringe likviditet og negativ egenkapital.
En enkelt skole blev oprettet i 2000, nemlig Den Skandinaviske Designhøjskole. Bilag 1
indeholder en oversigt over samtlige højskoler i perioden siden 1995 med oplysning om
oprettelsesår, årselevtal m.v.
2.2.4 Elevprofiler
Køn, alder og uddannelse
Undervisningsministeriet udarbejder løbende statistik over deltagernes baggrund på de
lange kurser (af mindst 12 ugers varighed) på baggrund af oplysninger fra Danmarks
Statistik. De seneste opgørelser fra 1998 og 1999 1 om lange kurser viser:
• At 60% af deltagerne er kvinder.
• At deltagerne sammenlignet med deltagerne på andre voksenuddannelser er meget
unge - således er 10% under 20 år, og 85% er under 30 år. Godt 4% er 50 år eller
ældre. Gennemsnitsalderen er 24 år.
• At der - sammenlignet med befolkningen som helhed - er en klar overvægt af personer,
der har en almen gymnasial uddannelse som højeste uddannelse. Dette skyldes
sandsynligvis, at en stor del af højskolernes deltagere består af unge, der efter en
afsluttet gymnasial uddannelse vælger at tage på et højskoleophold, inden de fortsætter
i det traditionelle uddannelsessystem.
• at knap halvdelen af deltagerne (48%) havde været fast beskæftigede i året forinden,
30% var uden for arbejdsstyrken, og 22% var berørt af ledighed i varierende omfang.
1 Offentliggjort i ”Voksen- og efteruddannelse – statistik 1993 til 1999” VEU-rådet 2000
17

18
Tabel 4 Deltagernes højeste uddannelsesniveau, 1998
Deltagere på
højskoler højskoler (%)
(%)
Hele befolk befolkningen
befolk
ningen
(%) (%)
*
Grundskolen 33,5 33,6
Almengymnasial uddannelse 45,3 5,1
Erhvervsuddannelse 17,1 38,5
Kort videregående uddannelse 1,6 6,9
Mellemlang videregående uddannelse 1,5 10,2
Lang videregående uddannelse 1,0 5,7
I alt 100,0 100,0
Kilde: Danmarks Statistik
*)Omfatter fordelingen i 1997 for personer mellem 25 og 64 år
Deltagernes oprindelse
Hvad angår deltagernes oprindelse 2 , ses:
• At en stigende andel af eleverne er udlændinge. Andelen er således vokset fra knap 1 ud
af 10 i 1994 til 1 ud af 8 i 1998.
• At 2/3 af udlændingene kommer fra Europa, mens den resterende del primært
stammer fra Afrika og Asien.
• At der blandt deltagerne fra Danmark på de lange kurser, er store regionale forskelle
med hensyn til, hvor deltagerne kommer fra. Generelt er deltagerfrekvensen størst vest
for Storebælt, mens hovedstadsområdet er underrepræsenteret. I Århus amt, hvor
tilslutningen er størst, var der i 1996 2,5 elevbesøg pr. 1.000 indbyggere, mens den i
Storstrøms amt var nede på 1,2.
Finansiering og indkomstforhold
Folkehøjskolernes Forening i Danmark laver kvartalsvise statistiske opgørelser over
deltagernes baggrund på de længerevarende kurser (kurser af mindst 4 ugers varighed). Om
deltagernes finansiering af højskoleopholdet fremgår det bl.a., at 58% selv finansierer
højskoleopholdet 3 .
• For elevgruppen under 25 år betaler 62% selv opholdet. Alternative finansieringskilder
er især FUU/SU (benyttes af 15%).
• For elever over 25 år er andelen, der selv betaler, nede på 43%. Alternative
finansieringskilder er især kontanthjælp (14%) og uddannelsesgodtgørelse (12%).
Dagelever
Fra 1993 kan 15% af en højskoles årselever være dagelever 4 . Det fremgår af tabellen
nedenfor, at over halvdelen af alle højskolerne benytter sig af muligheden for at optage
dagelever. Det fremgår dog samtidig, at lovens muligheder ikke udnyttes fuldt ud, da
andelen af dagelever kun udgør 3% af det samlede antal årselever. Ydermere er næsten ¾ af
dageleverne koncentreret på 3 skoler, hvorfor mange skoler har en meget lille andel
dagelever.
2
Offentliggjort i ”Voksenuddannelse i tal”, Undervisningsministeriet 2000
http://www.uvm.dk/pub/2000/voksenuddannelse/index.html).
3
Elever, der modtager kommunal støtte (eksklusive kontanthjælp), er medregnet som selvfinansierede.
4
Begrænsningen gælder ikke Borups Højskole og Diakonhøjskolen.

Tabel 5 Omfanget af dagelever ved højskolerne, 1997-99
1997/98 1997/98 1998/99 1998/99 1999/00
1999/00
Dagelever opgjort som årselever 165 188 166
Dagelever i % af alle årselever 2,9 3,4 3,0
Skoler med dagelever 60 68 56
Skoler med mere end 15% dagelever 3 3 3
Skoler med 10 – 15% dagelever 2 5 1
Skoler med 3 – 10% dagelever 7 10 14
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet.
I opgørelsen indgår alle dagelever; d.v.s. også elever udover 15%, som på skoler, der ikke har dispensation, ikke indgår i tilskudsgrundlaget.
Tallene er opgjort efter omregning til kostelever, d.v.s. at antallet af faktiske dagelevuger er multipliceret med den i loven angivne omregningsfaktor
på 0,7. Dagelever på Borups Højskole indregnes dog med 100%.
2.2.5 Tilskudsmodellen
Højskolernes hovedindtægtskilder består af statstilskud, skolepenge (elevbetaling) og andre
indtægter.
Statstilskuddet består primært af taxametertilskud. Tilskudstyperne omfatter:
• Skoletilskud.
• Takst 1.
• Takst 2 til kurser af mindst 2 ugers varighed.
• Takst 3 til nedsættelse af elevbetalingen ved kurser af mindst 12 ugers varighed
• Tilskud fra vikarpulje m.v.
• Tilskud til individuel elevstøtte.
• Særlige tilskud til specialundervisning og til svært handicappede.
• Bygningstilskud.
For samtlige tilskudstyper gælder, at fordelingen af den samlede bevilling mellem de
tilskudsgodkendte skoler beregnes ved finansårets start. Tilskuddene udbetales forud -
hovedparten månedsvis – og taxametertilskuddene efterreguleres én gang årligt pr. 1.
oktober på grundlag af skolens faktisk afholdte aktivitet. Bygningstilskud og tilskud til
individuel elevstøtte efterreguleres dog ikke.
Den enkelte skoles driftstilskud i finansåret beregnes på grundlag af gennemsnittet af årselevtallet
i det skoleår, der slutter i finansåret, og skoleåret før. For nyoprettede skoler og
skoler, der ikke har modtaget tilskud i året før finansåret, anvendes finansårets årselevtal.
65% af takst 1 vægtes med en lærerlønsfaktor, der fordeler tilskuddet mellem skolerne i
forhold til den faktiske udgift til lærerløn. Skoler med lærere på høje skalatrin eller i høje
stedtillægszoner får ligeledes en højere lærerlønsfaktor. Effekten heraf dæmpes noget ved, at
efterreguleringen på grundlag af årets aktivitet sker med samme takst for alle skoler.
For bygningstilskuddet findes en overgangsordning, der løber til 2005. Overgangsordningen
betyder, at skolen får det højeste af enten et fast tilskud eller det aktivitetsafhængige
bygningstaxameter. På grund af aktivitetsfald har overgangsordningen ikke
virket efter hensigten, idet flere og flere skoler gennem de seneste år har fået fast tilskud.
Skoletilskuddet er ikke aktivitetsbestemt, men ens for alle skoler. Skoler med store
indtægter fra andre aktiviteter får dog reduceret skoletilskud. Skoletilskuddet tilgodeser
således små skoler.
19

20
Tilskudsmodellerne, der er blevet til i samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i
Danmark, indebærer en ganske omfattende omfordeling mellem skolerne ud fra et
overordnet princip om solidaritet inden for skoleformen. Solidaritetshensynet er imidlertid
i vid udstrækning tilgodeset på bekostning af enkle og gennemskuelige tilskudsmodeller.
Undervisningsministeriet vil derfor i 2001 i samarbejde med skoleforeningen analysere
tilskudsmodellerne nærmere med henblik på at gennemføre forenklinger af
tilskudsreglerne.
2.2.6 Sektorregnskab 1999
I dette afsnit redegøres for hovedtræk i den samlede højskolesektors økonomiske situation i
1999 og udviklingen i perioden fra 1995 til 1999.
Datagrundlaget er skolernes årsregnskaber. Kun skoler, der modtog tilskud i hele perioden
1995-1999, er medtaget i analysen. I analysen indgår 89 skoler af de i 1999 i alt 94 skoler.
Sektorens regnskabsmæssige resultat var et underskud på ca. 15,5 mio. kr. I figur 3 vises de
enkelte skolers regnskabsmæssige resultat fordelt efter skolestørrelse målt i antal årselever.
Sektorens samlede billede er knap så negativt, hvis der ses bort fra, at nogle få skoler
markant forværrer det samlede billede af sektorens økonomi. Således tegner fem skoler sig
for et gennemsnitligt underskud pr. årselev på over 45.000 kr. Disse fem skoler har tilsammen
et underskud på over 16,3 mio. kr. Knap halvdelen af skolerne (47%) kom ud af
1999 med et underskud.
Det skal understreges, at oplysningerne om skolernes regnskabsmæssige resultater skal
fortolkes med varsomhed, idet der heri er indeholdt ekstraordinære indtægter og udgifter,
som i visse tilfælde påvirker resultatet markant.
Figur 3 Højskolernes resultat pr. årselev efter skolestørrelse, 1999
Resultat pr. åe (kr)
100.000
50.000
-50.000
-100.000
-150.000
0
0 50 100 150 200 250
Kilde: Skolernes årsregnskaber
Skoler (efter antal åe)
Der en tendens til, at jo større skolerne er, jo flere har overskud og omvendt. Denne
tendens er uændret gennem årene. Blandt skoler med mindre end 50 årselever har over
70% haft underskud i 1999:

Figur 4 Andel af højskoler med overskud fordelt på skolestørrelser, 1999
Store skoler (>100 ÅE)
Mellemstore skoler (50-
100 ÅE)
Små skoler (

22
I 1996 gennemførtes en pensionsomlægning, hvorefter skolerne selv indbetaler pensionsbidrag.
I forbindelse med pensionsomlægningen forhøjedes højskolernes bevilling med 38,5
mio. kr. i 1997, svarende til ca. 6.600 kr. pr. årselev. Denne omlægning er af rent teknisk
karakter, idet skolerne modtager højere tilskud, men samtidig skal afholde tilsvarende merudgifter.
Den store stigning i statstilskud og udgifter fra 1996 til 1997 skal ses på denne
baggrund.
I 1997 skete også en omlægning af elevstøtten til driftstilskud, svarende til en forhøjelse af
driftstilskuddet på 7.500 kr. pr. årselev. Der er også her tale om en teknisk omlægning, der
ikke indebærer øgede indtægter til skolerne, idet der sker en stigning i statstilskuddet og et
tilsvarende fald i skolepengene.
Stigningen i statstilskud i 1996 kan bl.a. forklares med periodisering. Da tilskud i et
regnskabsår beregnes på grundlag af foregående års aktivitet, vil et fald i aktiviteten, som
der her er tale om, først slå igennem i tilskuddets størrelse med års forsinkelse, mens det
årselevtal, der anvendes i beregningen af enhedsindtægterne, er det aktuelle (og væsentligt
lavere), der gælder for regnskabsåret.
På udgiftssiden omfatter stigningen særligt udgifter til undervisning og administration, hvor
enhedsudgifterne i perioden 1995-1999 er steget med hhv. 34% og 38% (heri er medregnet
udgiftsstigning i 1997 som følge af pensionsomlægningen). Der er formentlig flere
grunde til skolernes vanskeligheder med at tilpasse sig det faldende elevtal, herunder at
mange af skolerne er (blevet) så små, at opsigelse af lærere kan betyde, at det faglige udbud
snævres ind i en sådan grad, at skolen vil få endnu vanskeligere ved at tiltrække elever.
Problemstillingen vil blive belyst nærmere i Undervisningsministeriets analyse i 2001 af
højskolesektoren.
Enhedsudgifter til bygningsområdet er i perioden ”kun” steget med 9,4%, hvilket bl.a.
skyldes den faldende rente i perioden, hvor skolerne med fordel har kunnet omlægge lån til
en lavere rente. Endvidere er vedligeholdelse af bygningerne en udgiftspost, som skolerne
vælger at nedprioritere i krisesituationer. Bygningsmassen er vanskelig at tilpasse til et
faldende aktivitetsniveau, men der er flere eksempler på, at skoler har frasolgt dele af deres
ejendom for at reducere de faste omkostninger.
Indtægter i 1999
Højskolernes hovedindtægtskilder er statstilskud, skolepenge, andre indtægter samt renteindtægter.
Statstilskuddet er omtalt i afsnit 2.2.5.
Skolepenge omfatter elevernes egenbetaling for kurser, betaling for materialer, ekskursioner
m.v.
Andre indtægter omfatter indtægter fra kurser uden for loven, lejeindtægter fra lokaler og
boliger, ansattes betaling for kost, lys, varme m.v., kontingenter fra skolekredsmedlemmer,
gaver og private tilskud, tilskud til langtidsledige m.v., dagpengerefusion og øvrige indtægter.
Højskolernes samlede indtægter i 1999 var 1.106 mio. kr. Statstilskuddet er den største
indtægt for højskolerne efterfulgt af skolepenge, der udgør lidt over en fjerdedel, andre
indtægter og renteindtægter:

Figur 5 Højskolernes indtægtskilder, 1999
Renteindtægter
1%
Skolepenge 28%
Andre indtægter
22%
Kilde: Skolernes årsregnskaber
Statstilskud 49%
Indtægtsfordelingen for sektoren som helhed dækker over store variationer mellem
skolerne. Skolepengenes andel af de samlede indtægter svinger med 47 procentpoint,
statstilskuddet og andre indtægter har udsving på hhv. 67 og 80 procentpoint:
Tabel 7 Højskolernes indtægter, 1999
i i 1.000 1.000 kr. kr. kr. Minimum Minimum Maximum
Maximum
Statstilskud 538.110 5% 72%
Skolepenge 302.671 5% 52%
Andre indtægter 257.044 2% 82%
Renteindtægter 8.169 0% 11%
Kilde: Skolernes årsregnskaber
Udgifter i 1999
Højskolernes største udgiftsposter er undervisningsudgifter, udgifter til kostafdeling,
bygningsudgifter og administrationsudgifter. Derudover er der mindre udgiftsposter som
andre udgifter, renteudgifter 5 og afskrivninger.
Undervisningsudgifter dækker lærerlønninger og andre undervisningsudgifter for kurser
inden for og uden for loven.
Udgifter til kostafdeling dækker løn, madvarer og andre kostafdelingsudgifter.
Bygningsudgifter dækker lønninger til pedeller, rengøring, prioritetsrenter, leje af lokaler og
bygninger, skatter, afgifter, forsikring, vedligeholdelse og forbrugsudgifter til varme, vand,
el m.v.
Administrationsudgifter dækker over løn til ledelse og administration og andre
administrationsudgifter.
Højskolerne havde i 1999 udgifter på 1.086 mio. kr. Udgifterne fordeler sig som vist i figur
6.
5 ”Renteudgifter” indeholder kun udgifter ved kurstab, kassekredit m.v. Prioritetsrenter indgår i bygningsudgifter.
23

24
Figur 6 Udgiftsfordeling på højskolerne, 1999
Afskrivninger 3%
Renteudgifter 0%
Andre udgifter
4%
Undervisning
40% Kostafdeling 19%
Kilde: Skolernes årsregnskaber
Bygninger 24%
Administration
10%
Udgiftsfordelingen dækker over store variationer mellem skolerne. Således varierer f.eks.
undervisningsudgifternes andel af de samlede udgifter fra knap 20% til knap 60%:
Tabel 8 Højskolernes udgifter, 1999
Udgifter i i 1.000 1.000 1.000 kr. kr. kr. Minimum Minimum Minimum Maksimum
Maksimum
Undervisningsudgifter 435.371 19% 57%
Bygningsudgifter 273.050 13% 39%
Udgifter til kostafdeling 212.437 11% 29%
Administrationsudgifter 112.931 5% 19%
Andre udgifter 43.915 0% 10%
Renteudgifter 4.536 0% 6%
Afskrivninger 38.972 0% 7%
Kilde: Skolernes årsregnskaber
2.3 Regelændringer
2.3.1 Ny lov om frie kostskoler og tilskudsbekendtgørelse
m.v.
Folketinget vedtog i foråret 2000 en ny lov om frie kostskoler, som trådte i kraft pr. 1.
januar 2001. Forud for lovforslaget afgav det af undervisningsministeren nedsatte
Højskoleudvalg en rapport med forslag til ændringer.
Lovens væsentligste ændringer vedrørende undervisningsindhold og tilskud omfatter
følgende punkter:
• Undervisningen i et fag eller en faggruppe kan højst omfatte halvdelen af
undervisningstiden for den enkelte elev, medmindre denne undervisning er af bred
almen karakter.
• Skolerne skal formulere skolens værdigrundlag og oplyse det til enhver, der beder om
det. Skolerne skal endvidere foretage en årlig selvevaluering i forhold til
værdigrundlaget.
• Tilskudsbetingelserne til kursusvirksomheden er blevet mere fleksible. F.eks. er reglen
om opgørelse af undervisningsdage blødt op, således at der nu kan opereres med halve

dage, og reglen om medregning af uger er ændret, således at alle uger i et kursus, hvor
minimumskravene er opfyldt, kan medregnes.
• Reglerne er på visse punkter forenklede, f.eks. er den tidligere regel om flyttedage
ophævet.
• Højere tilskud til lange kurser og mulighed for en differentieret egenbetaling for
forskellige målgrupper.
Højskoleudvalget og Undervisningsministeriet ønskede som udgangspunkt at forenkle
reglerne om tilskudsbetingelser og tilskudsberegning. Tilskudsbetingelserne blev forenklede
på nogle områder og på andre gjort mere fleksible. Der er dog samlet set ikke sket de store
forenklinger.
En af grundene til kompleksiteten i tilskudsbetingelserne er, at der er tale om et
undervisningsområde med særlige frihedsgrader for skolerne med hensyn til at fastlægge
undervisningens indhold, tilrettelæggelse m.v. Højskoleloven er en tilskudslov, hvor skoler
godkendes til tilskud. Området styres således overvejende gennem regler for at modtage
tilskud, mens reglerne om undervisningens indhold giver skolerne vide rammer.
Det skal bemærkes, at der netop med virkning fra 1999/2000 var trådt en stramning af
minimumskravet til elevtal i kraft, så dette var hævet fra 18 til 24 årselever.
Loven er blevet fulgt op med en ny bekendtgørelse om tilskud m.v. og ny bekendtgørelse
om elevstøtte.
2.3.2 Nye lønregler
Gældende regler på løn- og ansættelsesområdet er fastsat i Undervisningsministeriets
bekendtgørelse om ansættelsesvilkår for forstandere og lærere ved folkehøjskoler og i
Undervisningsministeriets cirkulære om løn m.v. til forstandere og lærere ved
folkehøjskoler.
De nugældende regler adskiller sig på et meget væsentligt punkt fra de tidligere regler, idet
der er indsat bestemmelser om forhandlinger om og voldgiftsbehandling af afskedigelsessager.
Nogle mindre ændringer af løncirkulærets bestemmelser drøftes for øjeblikket mellem
Undervisningsministeriet, Folkehøjskolernes Forening og Dansk Magisterforening. Det
drejer sig om ændring af de lavest lønnede forstandernes klassificering samt forhøjelse af
pensionsbidrag
Det forventes, at der i løbet af 3-4 år skal indføres nye lønsystemer på højskoleområdet,
hvilket vil indebære, at forstandere og lærere vil overgå fra skalalønsystemet til hhv.
intervallønsystemet og basislønsystemet.
Love, bekendtgørelse og cirkulærer findes på ministeriets hjemmeside om
regler på folkehøjskoleområdet: www.uvm.dk/lov/menu/m39.htm
25

26
2.3.3 Finansieringsomlægningen
Fra 1. januar 2000 er elever, hvis højskoleophold er et led i en handlingsplan som aktiveret
efter lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik eller lov om aktiv socialpolitik, omfattet af
finansieringsomlægningen. Det indebærer, at den kommune eller den AF-region, der som
led i en handlingsplan sender en modtager af arbejdsløshedsunderstøttelse eller kontanthjælp
på højskolekursus, skal betale hele kursusudgiften.
Deltagerbetalingen og betaling for materialer m.v. afregnes direkte med højskolen, mens
den udgift, der svarer til statstilskuddet, skal afregnes med Undervisningsministeriet. Det
indebærer, at AF-regioner og kommuner (rekvirenter) i forbindelse med tilmeldingen skal
oplyse, at der er tale om en aktiveret elev, og at højskolen skal sende kvittering med
angivelse af den samlede pris retur til rekvirenten før kursusstart. Endelig skal højskolen
indberette årselever fordelt på AF-region og kommuner til Undervisningsministeriet i
forbindelse med den almindelige årselevindberetning og samtidig meddele AF-regioner og
kommuner, hvilke elever der er indberettet. Undervisningsministeriet afregner derefter med
AF-regioner og kommuner til en pris, der svarer til finanslovstaksterne.
Det er ikke alle kommuner eller AF-kontorer, der anvender de korrekte skemaer. Derfor er
det vanskeligt for skolerne at afgøre, om eleverne er omfattet eller ej. Samtidig er det ikke
alle skoler, der har været opmærksomme på ordningens omfang og procedure.
Informationen fra de involverede ministerier m.fl. har således ikke været tilstrækkelig
effektiv. Dette drøftes p.t. mellem de involverede parter.
Vejledningsmateriale om finansieringsomlægningen findes på
www.uvm.dk/inst/finansieringsoml/
2.3.4 Nyt skema til elevregistrering
I Rigsrevisionens ”Beretning til statsrevisorerne om tilskud til frie skoler” fra april 2000
(7/1999) anbefales, at der anvendes et standardiseret skema til elevregistrering på højskolerne.
Undervisningsministeriet har på foranledning heraf i samarbejde med
repræsentanter fra primært højskolerne udformet et standardiseret skema, som skolerne skal
anvende til registrering af tilskudsbetingende oplysninger om den enkelte elev og dennes
deltagelse i kurset. Skemaet skal ikke indsendes til Undervisningsministeriet, men skal
alene forefindes på skolerne i opdateret stand til brug for revisor og evt. Undervisningsministeriet.
Der er ikke herved sket ændringer af tilskudsregler men alene indført, at
skolerne skal registrere eksisterende tilskudsbestemmende oplysninger om den enkelte elev i
et fast skema. Det er forventningen, at det nye skema vil underbygge skolernes
regelopfyldelse, bl.a. hvad angår udenlandske elever, og desuden forenkle revisors og
ministeriets tilsyn. Skemaet skal anvendes på kurser med kursusstart efter 1.1. 2001.
Skemaet med tilhørende vejledning findes på internettet på adressen
www.uvm.dk/inst/elevreg/

3 Tilsynets særlige karakter på
folkehøjskoleområdet
3.1 Højskolerne som selvejende institutioner i en decentral
styringsform
Tilrettelæggelsen af tilsynet inden for højskoleområdet skal tage højde for flere forhold.
Folkehøjskolerne er private selvejende institutioner og indgår sammen med Undervisningsministeriets
mere end 1300 uddannelsesinstitutioner i ministeriets decentrale styringsmodel.
Den decentrale styringsform giver institutionerne en stor grad af frihed til at
disponere selvstændigt, herunder til at tilrettelægge undervisningen og disponere
økonomisk. Styringsformen er baseret på en forudsætning om, at ledelse og medarbejdere
på institutionerne inden for deres faglige felt råder over ressourcer i form af viden og
udviklingskompetence, som bør komme til udfoldelse. Højskolerne udgør et skoleområde
med særlige frihedsgrader - højskoleloven er en tilskudslov, der giver institutioner, som
opfylder nogle grundlæggende krav til selve institutionen, frihed til at udbyde og
gennemføre undervisning inden for meget vide rammer for indhold og struktur.
Tilsynet er tilrettelagt med afsæt i områdets decentrale styringsform. Forebyggelse af
problemer, herunder vejledning om gældende regler, vejer derfor tungt i tilsynet.
Styringsformen indebærer endvidere, at fokus for tilsynet er at skabe hensigtsmæssige
rammer for undervisningsvirksomheden – et udviklingsorienteret tilsyn.
Tilsyn i form af kontrol og overvågning må i en decentral styringsmodel finde sted
efterfølgende. Styringsformen nødvendiggør derfor en vis risikovillighed, der også er
afspejlet i tilsynet. Erfaringer i forbindelse med problemsager, ændrede forudsætninger eller
andre forhold, der kan sætte spørgsmålstegn ved hensigtsmæssigheden ved det gældende
regelgrundlag, fører løbende til revidering.
Ministeriet arbejder med at kvalitetsudvikle tilsynet i retning af større helhedsorientering i
tilsynet. Dette arbejde er ikke udtryk for et ønske om at begrænse frihedsgraderne, men
skal betragtes som en forudsætning for at bevare og udvikle den decentrale styringsform.
Hovedpunkterne i ministeriets overordnede tilsynspolitik er opsummeret i bilag 4.
3.2 Begrebet frie skoler
Højskolerne hører til den af del af uddannelsessystemet, der betegnes som frie skoler. De
frie skoler er kendetegnet ved, at de har krav på godkendelse, hvis nærmere fastsatte
betingelser er opfyldt. Flere af de frie skoleformer tilbyder ikke-kompetencegivende
undervisning, der primært retter sig mod styrkelse af de personlige kompetencer og
styrkelse af den folkelige oplysning. Til de frie skoler kan, foruden højskolerne, henføres
efterskoler, husholdnings- og håndarbejdsskoler, frie grundskoler, private gymnasier og hfkurser
samt daghøjskoler og produktionsskoler (for de to sidstnævnte er (amts)kommunen
godkendende myndighed).
27

28
I modsætning hertil står institutioner, der indgår som led i ministeriets tilrettelæggelse af et
landsdækkende udbud af offentligt godkendte kompetencegivende uddannelser. Til denne
type institutioner hører erhvervsskoler, de forskellige seminarieformer, teknika,
universiteter, handelshøjskoler m.fl.
Sondringen mellem de to skoletyper har betydning for måden, hvorpå ministeriet
tilrettelægger tilsynet, og for de forpligtelser, ministeriet har. For de frie skolers
vedkommende er det ikke usædvanligt, at en skole lukker eller går konkurs, og ministeriets
indgrebspligt angår alene interessevaretagelsen som kreditor (i tilfælde af tilgodehavende
hos skolen). Tilsvarende gælder for adgangen til oprettelse af nye skoler: Højskolerne har
krav på at blive godkendt under forudsætning af, at en række kriterier opfyldes.
Uanset hvilken skoletype, der er tale om, har ministeriet en forpligtelse til at tilse, at
tilskudsbetingelserne er overholdt. F.eks. at aktiviteten er opgjort i overensstemmelse med
regelgrundlaget, at løn- og ansættelsesreglerne overholdes, og at institutionen opfylder de
generelle krav, der gælder for at være godkendt. Endvidere har ministeren ansvar for, at
institutioner, der modtager statstilskud, generelt holder sig inden for lovens rammer, og at
elevernes retsstilling ikke tilsidesættes.
Undervisningsministeriets tilsynsansvar inden for et skoleområde er i princippet givet i lyset
af den pågældende skole- og styringsform og områdets konkrete tilskudsbetingelser. Valg af
tilsynsmetoder og prioritering mellem indsatsområder beror derimod på Undervisningsministeriets
konkrete vurdering. Tilrettelæggelsen af tilsynet er et resultat af Undervisningsministeriets
overordnede vurdering af risiko og væsentlighed på tværs af og inden for
sektorområder og problemstillinger. Tilsynsmetoder vælges ud fra en vurdering af effekt i
forhold til ressourceindsatsen. Nærværende tilsynsberetning udgør ét nyt redskab til at
understøtte prioriteringen. Herudover revurderer Undervisningsministeriet for øjeblikket
generelt principper og metoder inden for ministeriets tilsynsfunktioner.
3.3 Tilskudsbetingelserne set som et regelhierarki
Højskoler skal godkendes af Undervisningsministeriet som tilskudsberettigede. Tilskud kan
tilbageholdes eller kræves tilbagebetalt, hvis skolerne ikke følger regler eller aftaler fastsat i
henhold til loven.
Blandt betingelserne for at opnå godkendelse til tilskud kan overordnet skelnes mellem 1)
grundlæggende krav til skolens virke og 2) krav til de enkelte kurser.
Ad 1). Skolerne skal opfylde en række grundlæggende krav til skolens virke som en betingelse
for overhovedet at komme i betragtning til tilskud. Mister en skole tilskudsberettigelsen, vil
uberettiget modtaget forskud, der f.eks. kan dreje sig om hele det indeværende finansår,
skulle tilbagebetales. Af grundlæggende tilskudsbetingelser skal især nævnes:
• Lovens formålsbestemmelse.
• Bestemmelsen om uafhængighed, herunder i forvaltningen af skolens midler.
• Kravet om mindste årselevtal.
• Mindstekravet til kursusvirksomheden og omfanget af længerevarende kurser.
• Løn- og ansættelsesregler.
Ad 2). Skolerne skal herudover opfylde en lang række tilskudsbetingelser til kurserne, for at
det enkelte kursus kan indgå i grundlaget for tilskudsberegningen. Overtrædelse af kravene

kan eksempelvis medføre krav om hel eller delvis tilbagebetaling af tilskud modtaget til det
enkelte kursus. Det vedrører især regler om:
• Åbenhed over for personer med forskellige forudsætninger.
• Undervisningens omfang og indhold, herunder mindstekravet til omfanget af
undervisning af bred almen karakter.
• Kursernes tilrettelæggelse, f.eks. om ekskursioner, medregning af helligdage, antal
gennemgående elever på kurset, antal elever i den enkelte kursusuge, højeste tilladte
andel af udlændinge, m.v.
• Opgørelse af årselever, f.eks. krav til elevernes alder, regler om elevernes egenbetaling
og regler om, at kun elever, som deltager i hele uger, medregnes.
Hvis overtrædelse af en af de under pkt. 2 nævnte tilskudsbetingelser har medført, at skolen
har modtaget uretmæssigt tilskud, vil sanktionen være, at tilskuddet skal tilbagebetales,
men tilbagebetalingskravet er begrænset til det antal kursusuger, der ikke opfylder
betingelserne.
I nogle grænsetilfælde vil overtrædelse af en af de under pkt. 2 nævnte tilskudsbetingelser
kunne føre til, at skolen ikke kan leve op til de grundlæggende krav (pkt. 1) og med
tilbagevirkende kraft mister tilskudsberettigelsen. Dette gælder den situation, hvor nogle
konkrete elever eller et konkret kursus ikke er tilskudsberettiget, fordi kravene, f.eks. om
egenbetaling for elever eller om, at mindst halvdelen af eleverne skal være danske statsborgere,
ikke er opfyldt. Konsekvensen heraf kan være, at skolen lige præcis ikke kan leve
op til de grundlæggende betingelser om 24 årselever eller kravet om lange kurser i 20 uger.
Reglerne kan populært betegnes som en ”faldlem”.
3.4 Aktører i tilsynet
En oversigt over ministeriets sagsområder og medarbejdere inden for højskoleområdet
findes på nedenstående internetadresse:
http://www.uvm.dk/voksen/folke/sagsfolke.htm
Skolens bestyrelse har det overordnede ansvar for skolen, og skolens forstander, der ansættes
af bestyrelsen, har det daglige ansvar for skolens drift.
Folkehøjskolernes Forening i Danmark rådgiver og varetager skolernes interesser. Foreningen
gennemfører kurser m.v. om institutionsforhold og tilskudsbetingelser, bestyrelsesarbejde
og undervisningens indhold. Kurser m.v. gennemføres dels i samarbejde med ministeriet,
dels af foreningen alene.
Ifølge tilskudsbekendtgørelsen skal overgangsordningerne drøftes med skoleformens
forening. Herudover inddrages foreningen ved bekendtgørelsesarbejde m.v. Foreningen
gennemregner tilskuddene og gennemgår skolernes indberetninger.
For tiden indgår foreningen i arbejdsgruppen om tilskudsmodellernes udformning, som er
nedsat i forlængelse af Rigsrevisionens beretning (7/1999) om frie skoler.
Den valgte revisionsform medfører, jf. rigsrevisorlovens § 4, at den løbende revision er
henlagt til registrerede og statsautoriserede revisorer. Rigsrevisionen rekvirerer jævnligt hele
29

30
skolesager til stikprøvevis gennemgang. I 2000 har Rigsrevisionen endvidere udgivet en
beretning om tilskud til frie skoler, udarbejdet på grundlag af en større undersøgelse på de
frie kostskoler (ekskl. husholdnings- og håndarbejdsskoler).
Skolerevisionen omfatter bl.a. skolernes årsregnskab og kontrol med, at skolernes
oplysninger til brug for beregning at tilskud er opgjort i overensstemmelse med reglerne.
Revisor udpeges af skolekredsen eller repræsentantskabet på generalforsamlingen /
repræsentantskabsmødet.
Ved en lovændring i 1996 blev det et krav, at en skoles revisor ikke samtidig må være
revisor for udlejer af de ejendomme m.m., som skolen anvender, eller for fonde, selskaber,
foreninger eller andre virksomheder, der kontrollerer udlejer. I 2000 blev indført en
bagatelgrænse, således at lejeforhold af uvæsentligt omfang undtages fra reglen.
Undervisningsministeriet kan gribe ind over for skolen ved at stille krav om udskiftning af
revisor, hvis denne ikke overholder kravene til revision, og ministeriet dermed ikke kan
fæste lid til revisors indberetninger, herunder om skolens tilskudsgrundlag, f.eks. hvis
revisor overser kritisable forhold eller undlader at omtale dem i revisionsprotokollen.
Revisorerne på frie kostskoler udarbejder sædvanligvis skolernes årsregnskab. Ministeriet
sender kopi af alle breve vedrørende gennemgangen af årsregnskabet til revisor. Endvidere
er revisor tæt involveret i skolens opgørelse af oplysninger til brug for tilskudsberegningen.
Ministeriet sender kopi af alle indkaldelsesbreve og alle tilskudsbreve til revisor.
De i alt 94 folkehøjskoler anvendte pr. september 2000 25 forskellige revisionsfirmaer 6 .
Fordelingen er angivet i nedenstående tabel:
Tabel 9 Revisionsfirmaer fordelt efter antal højskoler som kunder, 2000
Antal Antal kunder kunder
Antal firmaer Antal skoler
1 skole 12 12
2-5 skoler 10 32
6-10 skoler 1 6
>10 skoler 2 44
Kilde: Højskolernes indberetninger til Undervisningsministeriet.
Som det fremgår af tabellen, er skolerne ret ujævnt fordelt mellem revisorerne. Således står
2 revisionsfirmaer for revisionen af næsten halvdelen af alle højskoler, mens halvdelen af
revisorerne hver kun reviderer én enkelt skole. Denne gruppe består overvejende af lokale
revisionsfirmaer.
I årsregnskabet afrapporterer højskolerne udgifter til revision. Skolerne anvendte i 1997
samlet knapt 7 mio. kr. til revision med en gennemsnitligt udgift til revision på 73.000 kr.
pr. skole. Tallet dækker dog over store variationer skolerne imellem, idet revisionsudgiften
svinger imellem 22.000 kr. og 193.000 kr. Samlet udgør udgifterne til revision 15% af de
44,9 mio. kr., der optræder i regnskaberne som administrationsudgifter. Højskolernes
samlede udgifter (ekskl. afskrivninger) lå i 1997 på 1.043,3 mio. kr.
Når udgiften til revision sættes i forhold til den enkelte skoles årselever, ses der at være en
vis sammenhæng. De mindste skoler med under ca. 40 årselever ligger klart under større
6 Revisionsfirmaer med afdelinger i flere byer regnes som ét firma

skoler, hvad angår udgifterne til revision. For større skoler synes der ikke at være
sammenhæng mellem revisionsudgifter og antallet af årselever:
Figur 7 Højskolernes udgifter til revision i forhold til antal årselever, 1997
Udgifter
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
0 50 100 150 200 250 300
Kilde: Skolernes årsregnskaber
Årselever
31

32
4 Det gennemførte tilsyn
I dette afsnit gennemgås resultaterne af tilsynsindsatsen, og de væsentligste tilsynsmæssige
problemstillinger tages op.
4.1 Gennemgang af skolernes årsregnskaber
Undervisningsministeriet gennemgår hvert år de enkelte skolers årsregnskaber med
tilhørende bestyrelsesberetninger og revisionsprotokoller for at sikre, at de enkelte skoler
har anvendt tilskudsmidlerne i overensstemmelse med formålet og gældende regler.
Regnskabsoplysningerne udgør endvidere en væsentlig del af grundlaget for analyser af den
samlede skolesektors økonomiske situation og udvikling. Endvidere varetages statens
kreditoransvar.
Opgavefordelingen mellem Undervisningsministeriet og institutionsrevisorerne indebærer,
at såvel finansiel kontrol som overvågning af institutionens overlevelsesevne varetages af
institutionsrevisoren, der har meddelelsespligt til ministeriet. Resultaterne af
Undervisningsministeriets regnskabsgennemgang er derfor i vidt omfang afhængigt af
revisors arbejde.
Regnskabsgennemgangens formål er:
• At kontrollere, at formelle krav til regnskabsaflæggelsen er opfyldt.
• At sikre, at revisor har gennemført de kontrolopgaver, som denne er pålagt.
• At gennemgå revisors bemærkninger og følge op herpå i forhold til den enkelte
institution.
Da ministeriets gennemgang af regnskaber for 1999 først afsluttes i maj 2001, er de
følgende afsnit baseret på 1998-regnskabsgennemgangen.
Det er ministeriets målsætning, at et års regnskaber fremover skal være gennemgået, inden
det nye års regnskaber modtages. Dette mål forventes opfyldt for regnskaberne for 1999 i
foråret 2001. Kvalitetsudvikling af ministeriets regnskabsgennemgang er et højt prioriteret
indsatsområde i 2001.
4.1.1 Resultater af regnskabsgennemgangen
Formelle krav
Der har hidtil været en del problemer med skolernes opfyldelse af de formelle krav til selve
regnskabsaflæggelsen, men der er dog konstateret en forbedring på dette område.
Ministeriets arbejde med at sikre korrekt aflagte årsregnskaber er imidlertid stadig
omfattende, hvilket bl.a. skyldes, at mange skoler indsender regnskaber, der mangler
underskrifter fra et eller flere bestyrelsesmedlemmer.
Opfyldelse af de formelle krav, f.eks. til underskrifter fra alle bestyrelsesmedlemmer, er en
del af det retlige grundlag for den selvejende institutionsform. Derfor må skolerne være
opmærksomme på nødvendigheden af at opfylde disse krav.

Revisorernes arbejde
Revisorernes beskrivelse af det udførte arbejde er generelt blevet bedre, men uklarhed i
revisionsprotokollen er fortsat årsag til en del tidskrævende opklaringsarbejde for
ministeriet. På enkelte skoler har ministeriet rekvireret manglende sider til
revisionsprotokollen eller ekstra revisionsprotokollater i forbindelse med kasseeftersyn eller
lønsager. På mange skoler har revisor ikke angivet, om kursus- og undervisningsplaner er
godkendt af skolens bestyrelse og i øvrigt opfylder lovens krav. Denne revisoropgave blev
indført med revisionsbekendtgørelsen fra juli 1998.
Eksempel på på god revision
Revisor gennemgår skolens forretningsgange og gør opmærksom på, at samme person varetager
bogholderi- og kassefunktionen, og at der ikke er procedurer, der sikrer, at andre personer
involveres i ind- og udbetalinger. Revisor foreslår, at skolens forstander overværer poståbningen, og
at udgiftsbilag attesteres. Revisor følger op på og angiver i protokollen, at den nye procedure følges.
Hermed er problemet påpeget, en løsning foreslået, og der er foretaget en kontrol af, hvorvidt
problemet er løst
Også om det udførte arbejde, er det vurderingen, at kvaliteten er øget. Med hensyn til
egentlige mangler i revisors arbejde er det dog kritisabelt, at revisor for tre skoler ikke i
revisionsprotokollen har oplyst, om der er foretaget uanmeldt kasse- og beholdningseftersyn.
Omfanget af revisorernes bemærkninger til løn- og ansættelsesreglers overholdelse er
endvidere meget lille set i lyset af, at Undervisningsministeriet på samtlige tilsynsbesøg har
fundet problemer med ansættelseskontrakterne og disses udformning og/eller lærernes
timetal. Det må i denne forbindelse indskærpes, at revisor har pligt til at kontrollere, at
skolerne overholder reglerne på løn- og ansættelsesområdet.
Revisors forvaltningsrevision - det vil sige gennemgang, beskrivelse og konklusion
vedrørende sparsommelighed, produktivitet og effektivitet – er mangelfuld. På mere end 15
skoler har Undervisningsministeriet måttet påtale den manglende forvaltningsrevision. I en
del tilfælde har revisorerne påpeget, at denne opgave vil få et mere kvalificeret indhold, hvis
Undervisningsministeriet stiller relevante data til rådighed, f.eks. til brug for sammenligning
med andre skoler inden for skoleformen.
Alt i alt vurderes det, at den udførte revision er forbedret, men der er fortsat behov for at
udvikle kvaliteten af revisorernes arbejde. Ministeriet vil i det kommende år tage initiativer
i denne forbindelse. Et værktøj til kvalitetssikring kunne være en checkliste til brug for
revisor ved resumering af revisionsprotokollen. Checklisten vil i en vis grad specificere
revisors opgaver og vil bl.a. kunne medvirke til at sikre, at revisor får det nødvendige
dokumentationsmateriale forelagt af skolen, og at ministeriet får et klarere grundlag for at
gennemgå revisors bemærkninger. Det er endvidere målet at øge anvendeligheden for
skolebestyrelserne af revisors forvaltningsrevision. I den forbindelse vil ministeriet afdække,
hvilke basisoplysninger fra ministeriet skoler og revisorer kan have nytte af at få stillet til
rådighed.
33

34
Eksempel på utilstrækkelig revision
En skoles revisor har i revisionsprotokollen i flere år skrevet: ” Vi har gennemgået skolens
forretningsgange på lønområdet og har ved stikprøver bl.a. kontrolleret:
• om ansættelse og indplacering foretages korrekt og af dertil bemyndigede.
• om overtimer er korrekt behandlet i henhold til gældende bestemmelser.
• om tillæg og vederlag er ydet i overensstemmelse med faste regler.
• om løn til skolens lærerpersonale er givet i overensstemmelse med aftale om arbejdstid i
henhold til den foreliggende ansættelseskontrakt.
• om arbejdsforpligtelsen er opfyldt i overensstemmelse med den enkelte lærers årsplan.
Vor revision har ikke givet anledning til bemærkninger.”
Det viser sig efterfølgende på et tilsynsbesøg, at der i ansættelseskontrakterne ikke er henvist til
ansættelsesbekendtgørelsen, samt at opsigelsesvarslerne ikke er i overensstemmelse hermed.
Herudover viser det sig, at forstander er ansat med henvisning til funktionærlovens bestemmelser og
på åremål.
For at sikre, at revisionen er foretaget på det rigtige grundlag, burde der have været en henvisning til
ansættelsesbekendtgørelsen.
_________________
Revisor nævner ikke individuel elevstøtte i revisionsprotokollen og indestående på særskilt konto
fremgår ikke af regnskabets noter. Revisor mangler således at oplyse, om han har udført opgaven,
som denne er pålagt ifølge revisionsbekendtgørelsen.
Tilskuddet til individuel elevstøtte er bundet til dette formål. Derfor skal revisor kontrollere, at skolens
pulje til individuel supplerende elevstøtte, opsparede midler fra puljen og renter heraf er anvendt til
formålet, og at elevbetalingen er tilsvarende nedsat. Revisor skal kontrollere, at eventuelt opsparede
beløb er indsat på særskilt konto i et pengeinstitut.
Hvis en skole lukker vil uforbrugt individuel elevstøtte indgå i opgørelsen over Undervisningsministeriets
tilgodehavender.
Revisors bemærkninger til skolernes forhold
• Skolernes overlevelsesevne
Gennemgangen af årsregnskaber for 1998 viser, at 37 skoler har underskud og 7 skoler
har negativ egenkapital. To af disse skoler er lukket, og en skole har indgået tvangsakkord
i 2000, men er videreført.
For fem regnskaber har revisor taget forbehold i forbindelse med revisionspåtegningen.
Det drejer sig om forbehold for fortsat drift med mindre elevtallet øges, eller at
regnskabet burde være udarbejdet efter realisationsprincippet, fordi fortsat skoledrift er
urealistisk. To af disse skoler får fortsat tilskud. Disse skoler observeres specielt ved
indberetning af årselever, og en af skolerne videreføres på grundlag af bankgaranti.
På trods af skolesektorens generelt dårlige økonomi er de hidtidige erfaringer, at der
kun er få skoler, der lukker hvert år. Skolelukningerne er endvidere typisk sket i god ro
og orden og uden nævneværdige tab for Undervisningsministeriet. Erfaringsmæssigt er
Undervisningsministeriets risiko for tab ved skolelukninger således begrænset. En
meget stor del af skolerne er imidlertid nu meget hårdt trængt økonomisk, jf. også
afsnittet nedenfor om skolernes økonomiske situation og overlevelsesevne.
• Skolernes interne forretningsgange
Gennemgangen af årsregnskaberne for 1998 har vist, at ministeriets bemærkninger til
de foregående års regnskaber har haft effekt. Dette gælder også hos revisorer, der
reviderer flere skoler.

Der er dog fortsat skoler, der trods revisors bemærkninger ikke har fået ordentlig styr
på bogføringen og opfølgningen herpå. Det er meget ofte skoler i en dårlig eller usikker
økonomisk situation, der ikke har løbende og korrekt bogføring, ikke foretager
løbende afstemninger, ikke får betalt kreditorer til tiden og ikke får inddrevet skolepenge
m.v.
Generelt bemærker revisorerne, at det på grund af skolens størrelse ikke er muligt at få
tilstrækkelig personadskillelse i forbindelse med bogføring og kasse. Som oftest angiver
revisor forslag til ændret procedure, hvor f.eks. forstander attesterer. Eller revisor
konkluderer på grundlag af ekstra stikprøver, at det ikke synes at give anledning til
problemer. I enkelte tilfælde formulerer revisor sig dog på en måde, så der er tale om et
reelt forbehold for regnskabet.
På 8 skoler er det påtalt, at overskydende individuel elevstøtte fortsat ikke er indsat på
særskilt konto. Undervisningsministeriet vil sikre sig, at forholdet bliver bragt i orden.
• Regnskabsaflæggelsen
Med få undtagelser har skolerne fulgt regnskabsmodellen. Her er tale om en markant
forbedring, der letter gennemskueligheden. I en del tilfælde har opgørelsen af
statstilskuddet dog voldt vanskeligheder. I et par tilfælde er indtægterne ikke
specificeret på en sådan måde, at det er muligt at afgøre, hvorvidt indtægter fra kurser
uden for loven og udlejning eksklusive tjenesteboliger er opgjort korrekt til brug for
fastsættelse af skoletilskuddet. I ét tilfælde har dette givet anledning til korrektion af de
indberettede indtægter til modregning i skoletilskuddet for 2000.
• Opfyldelse af tilskudsbetingelser og tilskudsudløsende kriterier
Skolerne burde have afhændet aktier, andele og værdipapirer bortset fra danske
obligationer og ligestillede med virkning fra 1. august 1998. Dette er dog ikke sket i
alle tilfælde. En række skoler har endvidere andele i EDB-Brugsen samt andele i
vindmøller, halmfyr el. lign., som giver åbenlyst lavere energiudgifter.
Der er i foråret 2001 vedtaget en ændring af loven, der klargør, hvordan skolen kan
placere overskydende likvide midler. Skolerne kan nu eje aktier i pengeinstitutter og
andele i forsyningsvirksomheder eller lignende, hvis det kan give skolen adgang til
rentefordel i et pengeinstitut, adgang til billig energi eller afsætning af produktion.
Efter lovændringen nævnes det i loven, at placering af overskydende midler i
investeringsforeninger ikke er tilladt.
Andre former for aktier og værdipapirer, herunder investeringsforeningsbeviser, er
konstateret på 10 skoler, som er blevet anmodet om at afhænde disse.
To skoler har foretaget videreudlån (af egen låntagning), hvilket er blevet påtalt. På en
håndfuld skoler har Undervisningsministeriet anmodet om redegørelse for relationen
til andre institutioner. Påtaler i foregående år har endnu ikke ført til afbrydelse af disse
relationer.
Om løn- og ansættelsesregler har revisor generelt angivet meget få bemærkninger set i
forhold til, at ministeriet har fundet problemer på samtlige tilsynsbesøg. På tre skoler
har revisor angivet, at ikke alle ansatte havde ansættelseskontrakter, eller at lærernes
kontrakter ikke var ajourført. På tre andre skoler er der store udgifter i forbindelse med
fratrædelse, og endelig har der på et par skoler været uklarhed om anvendelse af over-
35

36
løn. På yderligere tre skoler har revisor angivet problemer med lærernes
undervisningstimetal.
Skolernes økonomiske situation og statens risiko
Gennemsnitsbilledet af højskolernes økonomi i de seneste år er præget af et stadig dårligere
regnskabsmæssigt resultat på trods af stigende indtægter. Skolesektorens aktivitetsniveau er
faldet kraftigt, og skolerne har ikke været i stand til at tilpasse udgiftsniveauet til det
faldende aktivitetsniveau, hvilket kommer til udtryk i stigende enhedsudgifter.
Det er et gennemgående træk, at de små højskoler klarer sig dårligere økonomisk end de
større, hvilket i stigende grad er et problem i sektoren. Den gennemsnitlige skolestørrelse er
faldet fra 74 årselever i 1994 til 58 årselever i 2000. Antallet af helt små skoler med under
30 årselever er ligeledes steget. I den forbindelse skal det tilføjes, at de 4 skoler, der lukkede
i 2000, alle havde problemer med at opnå et tilstrækkeligt højt aktivitetsniveau.
Tilskudsmodellerne indebærer som tidligere nævnt en ganske omfattende omfordeling
mellem skolerne ud fra et overordnet princip om solidaritet inden for skoleformen. I den
aktuelle økonomiske situation kan omfordelingen mellem skolerne imidlertid have den
uheldige virkning, at gruppen af skoler med tilfredsstillende søgning må betale en meget
høj pris for aktivitetsnedgangen på de øvrige skoler, således at hele sektorens økonomi i
værste fald trues. Dette er bl.a. baggrunden for, at Undervisningsministeriet i 2001 vil
analysere tilskudsmodellerne nærmere.
En En højskole højskole tæt tæt på på lukning
lukning
En højskole havde i en årrække haft svigtende elevtilgang og betydelige underskud på driften. Som
følge heraf var bygningerne heller ikke vedligeholdt i tilstrækkeligt omfang, og skolens økonomiske
situation var uholdbar. Skolen havde fortsat svært ved at få elever, og med 6 tilmeldte elever til det
forestående efterårskursus besluttede bestyrelsen, at skolen ikke kunne drives videre på det
eksisterende grundlag. Man overvejede forskellige muligheder for en større fornyelse af
undervisningens indhold eller en lukning af skolen.
En kreds af personer med lokal tilknytning fremlagde et forslag til nyt undervisningsindhold, som
bestyrelsen mente var bæredygtigt. Skolekredsen blev herefter udvidet, og der blev valgt nye
personer ind i repræsentantskabet og bestyrelsen, så disse nu bestod af medlemmer fra den
hidtidige kreds og nyvalgte medlemmer.
Der blev i det første år holdt et stort antal møder, og medarbejdere, bestyrelse og
repræsentantskab deltog aktivt i det praktiske arbejde bl.a. med renovering af bygninger m.v.
Skolens vedtægter skulle også ændres, så det delvist ændrede formål og nye værdigrundlag
fremgik. Det lykkedes desuden at få omlagt skolens gæld til en billigere finansiering, og man fik
økonomisk støtte fra kommunen til investeringsudgifter. I løbet af det første år fik skolen desuden
en række nye lærere og ny forstander.
Det lykkedes, gennem den meget store indsats, at få et tilfredsstillende elevtal. I det første skoleår
opnåede skolen 27 årselever, og elevtallet er fortsat stigende. Det aktuelle årselevtal på skolen er
ca. 50.
Indtil 1993 ydede staten lavtforrentede og afdragsfri lån til nybyggeri og køb af bygninger.
Subsidieelementet i låneordningen er med tiden udhulet, og i 1999 blev der derfor skabt
mulighed for, at skolerne kunne indfri lånene til en kurs, der ved omlægning til realkreditlån
er omtrent rentemæssigt neutral. I 1999 havde 71 skoler statslån for tilsammen 330
mio. kr. I 2001 havde 22 af skolerne indfriet statslån for tilsammen godt 100 mio. kr.

Skoler med statslån og dårlig økonomi udgør en særlig risiko for tab af statens midler. Med
henblik på at vurdere denne risiko, kan der indkredses godt 20 skoler med statslån og
indikationer på akutte økonomiske problemer. Disse skoler har tilsammen statslån for knap
100 mio. kr. i 2001. Enkelte skoler har statslån af en betragtelig størrelse (op til 12,5 mio.
kr.). Det skal endvidere bemærkes, at ud over disse skoler havde 5 skoler i 1999 havde et
årselevtal på under 35 årselever. Ministeriet vil i den kommende tid følge udviklingen tæt.
4.2 Aktivitetsindberetninger
Skolerne indberetter aktivitet og andre oplysninger til brug for tilskudsberegningen én gang
årligt. Indberetningen sker den 1. oktober på det såkaldte ”lyserøde skema”.
Skemaet indeholder oplysninger om antal elever og antal ugeelever i det skoleår, der slutter
i finansåret, fordelt på kursernes varighed samt fordelt på dagelever og kostelever.
Oplysningerne anvendes til beregning af årselever.
Herudover omfatter skemaet antal lærere fordelt på skalatrin til brug for beregning af
lærerlønsfaktoren, antal sygedage m.v. til brug for fordeling af vikarpuljen samt indtægter
fra kurser uden for loven og lejeindtægter, der, hvis de overstiger et grænsebeløb, medfører
reduktion af skoletilskuddet. Endelig angives skolens antal undervisningsuger.
Som noget nyt skal højskolerne fra 2000 også indberette aktiverede elever, der deltager i et
højskolekursus som led i en handlingsplan. Årseleverne skal i indberetningen fordeles på de
kommuner eller AF-regioner, der aktiverer eleverne.
Oplysningerne skal attesteres af skolens forstander, bestyrelsesformand og revisor. Det har
fra Rigsrevisionens side været påtalt, når disse attestationer ikke findes, eller hvis skolens
revisor har underskrevet før skolen. I forlængelse af indberetningerne ligger en
fejlretningsperiode, hvor både ministeriet, skolerne og revisorerne bliver opmærksomme på
fejl. Således skete reguleringen af tilskuddet for 2000 og udbetalingen af vikarpuljen først
ultimo november. Beregningen af driftstilskuddet for 2001 skete først medio december.
Såvel ministeriet som Folkehøjskolernes Forening i Danmark foretager fejlretninger af
skolernes indberetninger og kontrol af tilskudsberegningen. Alligevel har der efterfølgende
vist sig at være fejl i indberetningerne af en sådan betydning, at fordelingen af
driftstilskuddet mellem skoler for 2001 omberegnes. Dette er utilfredsstillende; også for
skolerne, fordi tilskudsudbetalingen derved forsinkes.
For 2001 overvejes det at fremrykke indberetningen til den 1. september, fordi
finanslovsproceduren er blevet ændret. Dette kan også medføre, at fordelingen af
vikarpuljen og reguleringen kan foretages tidligere. Det forventes, at indberetningen for
2001 kan foretages som web-indberetning eller fil-overførsel.
4.3 Tilsynsbesøg
Tilsynsbesøg gennemføres overvejende som et kombineret pædagogisk, juridisk og
økonomisk tilsyn. Formålet med tilsynsbesøg er dels at vurdere skolens virke i sin helhed,
dels at konstatere, om skolen lever op til lovens krav og intentioner, herunder om statens
midler forvaltes forsvarligt. Skolebesøg anvendes for at komme et spadestik dybere, end det
er muligt med de skriftlige indberetninger, herunder at kontrollere sammenhængen mellem
indberetninger og den oplevede virkelighed. Hertil kommer, at besøgene giver ministeriet
en dybere indsigt i skolernes forhold og vilkår og hermed bidrager til at kvalificere såvel
37

38
ministeriets generelle vejledning af institutionerne som serviceringen af de politiske
beslutningstagere.
Tilsynsbesøg på de frie kostskoler har siden sommeren 1997 fulgt en skabelon, hvor man
gennemgår skolens kursusplaner, undervisningsplaner, bestyrelsesreferater og bestyrelsesforhold
og samarbejdsrelationer i øvrigt, elevregistreringer, ansættelseskontrakter, lønforhold,
regnskab og budgetter. Dette er kun muligt ved, at skolen forinden indsender et
forholdsvis omfattende materiale til gennemgang i ministeriet. Under tilsynsbesøget
gennemgås materialet, og ministeriet stiller uddybende spørgsmål til det indsendte og tager
stikprøver af f.eks. elevregistreringen. Desuden besigtiges bygningerne.
Fra skolen deltager oftest bestyrelsesformanden og andre fra bestyrelsen samt skolens
forstander og evt. personale fra administrationen.
Besøgene har typisk været planlagt ca. ¼ - ½ år frem. Skolerne er udvalgt dels ud fra
objektive kriterier med stikprøveformål (størrelse, type, alder, geografi m.v.), dels ud fra
ministeriets viden om konkrete problemer på skolerne. Inden for de seneste år er en større
andel besøg foranlediget af konkrete problemer.
4.3.1 Resultater af tilsynsbesøg 1997-2000
Tilsynsbesøg som tilsynsmetode blev opprioriteret i efteråret 1997. Ministeriet har siden da
gennemført i alt 21 tilsynsbesøg, hvilket dækker godt 20% af skolesektoren. Besøgene
fordeler sig meget ujævnt over perioden, hvilket især skal ses i lyset af, at arbejdet med den
nye højskolelov i 1999 lagde beslag på en stor del af ministeriets medarbejderressourcer.
Tilsynsbesøgene har afdækket en række problemer, der vil blive gennemgået i det følgende.
Observationer, der vedrører skolernes overholdelse af løn- og ansættelsesregler, vil blive
gennemgået i afsnit 4.4.
To af tilsynsbesøgene er gennemført sent i 2000 og er endnu ikke afsluttede. For de øvrige
19 tilsynsbesøg er karakteren og omfanget af ministeriets bemærkninger til skolerne
sammenfattet i bilag 3.
Problemer af generel karakter
På en stor del af skolerne forekommer hyppigt en række problemer overvejende af
formmæssig karakter. Skolerne er blevet pålagt at bringe forholdene i orden og ofte også at
indsende dokumentation herfor.
Problemområderne drejer sig om udarbejdelse af kursus- og undervisningsplan samt
bestyrelsens arbejde og referater fra bestyrelsesmøder. Mange af fejlene skyldes, at skolernes
udfyldelse af skemaer mv. ganske vist finder sted, men ikke med den omhu som tilskudsbekendtgørelsen
forudsætter:
• Kursusplan
Skolernes kursusplaner udarbejdes på skemaer, der er udarbejdet af ministeriet. På
næsten alle skoler har der været tale om fejl i udfyldelsen af kursusplanerne. Fejlene er
generelt af mindre betydning som f.eks. en forkert afkrydsning i skemaet, eller at
bestyrelsen først godkender kursusplanen inde i skoleåret.
Overtrædelse af kursusreglerne kan imidlertid have store tilskudsmæssige konsekvenser
for den enkelte skole. Da ministeriet baserer sin kontrol på bl.a. skolernes kursusplaner,

er det afgørende, at kursusplanerne er udfyldt korrekt. Ministeriet vil udarbejde nyt
kursusplanskema og vejledning om de væsentligste kursusregler.
• Undervisningsplan
Skolernes undervisningsplaner skal ikke udformes på bestemte skemaer, men skal
indeholde en række oplysninger, jf. tilskudsbekendtgørelsen. En typisk fejl på skolerne
er, at oplysning om skolens pædagogiske virksomhed i forbindelse med kostskolearbejdet
mangler. Det generelle indtryk fra tilsynsbesøgene er, at skolerne alene
udarbejder et ugeskema samt en kalender, der angiver særlige arrangementer. Det er
derfor nødvendigt under tilsynsbesøget at spørge videre til en række konkrete forhold
for at få oplyst, om skolen opfylder de tilskudsbetingelser, der vedrører det enkelte
kursus.
Mangelfulde kursusplaner giver Undervisningsministeriet problemer med at vurdere,
om tilskudsbetingelser overholdes, f.eks. om der er 50% alment indhold i kurset, og
om der er 5 undervisningsdage pr. uge. Overtrædelse kan have omfattende tilskudsmæssige
konsekvenser. Ministeriet vil tage initiativ til i samarbejde med Folkehøjskolernes
Forening i Danmark at udarbejde vejledning om udarbejdelse af
undervisningsplaner.
• Referater fra bestyrelsesmøder
På næsten samtlige skoler er referaterne fra bestyrelsesmøderne udformet på en sådan
måde, at der er risiko for, at der senere kan opstå tvivl om referaternes ægthed. Det
drejer sig først og fremmest om sikkerhed for, at enkelte sider af referatet ikke kan
ombyttes med andre. Herudover er en del referater udformet således, at det kan være
vanskeligt for udenforstående at forstå hele referatet.
Ministeriet vil udsende et brev til skolerne med anvisning af minimumskrav til
referater fra bestyrelsesmøder samt råd om, hvordan gode referater udformes.
• Bestyrelsernes og repræsentantskabets arbejde
En række skoler har ikke konsekvent fulgt deres egne vedtægter. Det kan dreje sig om
krav til antallet af bestyrelsesmedlemmer ved et beslutningsdygtigt møde,
vedligeholdelse af repræsentantskabets medlemsliste, usikkerhed om, hvem der er valgt
til bestyrelsen, eller manglende suppleanter. Der er tale om forskelligartede problemer,
der i en krisesituation kan give problemer.
Jævnligt forekommende problemer
En række problemer, der drejer sig om opfyldelse af tilskudsbetingelserne, har vist sig på
flere skoler, uden at de dog er så generelle som ovenstående problemer. I de fleste tilfælde er
skolerne blevet pålagt at bringe forholdene i orden, men i nogle tilfælde har tilsynet også
haft tilskudsmæssige konsekvenser. De jævnligt forekommende problemer er især:
• Forkert anvendelse af flyttedage
Tilsynet har vist, at de tidligere regler om flyttedage, der gav mulighed for at flytte
undervisning til skemafri dage, medførte mange problemer. Bl.a. derfor vil det ifølge
den nye tilskudsbekendtgørelse, der gælder fra 1. januar 2001, ikke længere være
muligt at benytte flyttedage. Skolerne skal derfor være opmærksomme på ikke af vane
fremover at anvende flyttedage.
• Tvivl om 5 hele undervisningsdage
I en del tilfælde har der været tvivl om, hvorvidt en skole i alle kursusuger har haft 5
39

40
hele undervisningsdage. I en række tilfælde er skoler blevet pålagt at ændre skemaet, så
der ikke kan opstå tvivl. I et enkelt tilfælde har tilsynet ført til, at en skoles kursus blev
reduceret fra en hel uge til et 4½ døgns kursus.
Reglen om de 5 hele undervisningsdage er et fast punkt på tilsynet, da der ofte findes
uregelmæssigheder. I den nye tilskudsbekendtgørelse er reglen om de 5 hele
undervisningsdage ændret således, at undervisningen i hver uge skal svare til 5 hele
undervisningsdage, men kan fordeles over alle ugens 7 dage.
Et ugekursus indeholdt ik ikke ik
ke 5 5 hele hele undervi undervisningsdage
undervi ningsdage ningsdage
En skole havde udbudt et ugekursus i julen. Kurset startede den 22. dec. og sluttede den 28, altså i
alt 7 dage. Efter § 16 i lov om frie kostskoler skal kurser på en uge og derover i hver uge indeholde
mindst 5 hele undervisningsdage. På dette kursus var der undervisning formiddag og eftermiddag
den 23., 24., 25., 26. og 27. Den 25. og 26. var der tillige 2 lektioners undervisning om aftenen. Skolen
opgav kurset som et ugekursus.
I forbindelse med et tilsynsbesøg på skolen konstaterede ministeriet imidlertid, at der de 3
formiddage den 25., 26. og 27. både var værkstedsfag og gudstjeneste på skemaet samtidig.
Kursusdeltagerne kunne vælge, om de ville deltage i værksteder eller gå til gudstjeneste.
Ministeriet fandt, at gudstjeneste, i denne sammenhæng, ikke var undervisning. Da kursisterne
således kunne vælge mellem at have undervisning eller gå til gudstjeneste om formiddagen, kunne
formiddagen ikke medregnes som undervisning. Da kurset indeholdt 2 lektioners undervisning om
aftenen den 25. og den 26. opfyldt disse dage dog alligevel kravet til en hel undervisningsdag.
Derimod indeholdt den 27. kun en halv undervisningsdag. Ministeriet accepterede, at kurset blev
medregnet i skolens tilskudsgrundlag som et 4 ½ døgns kursus.
• Tvivl om alment indhold
På enkelte skoler har der været tvivl om, hvorvidt undervisningen var af almendannende
karakter. I flere tilfælde har dette ført til, at skolerne har ændret på
undervisningsindholdet.
Med den nye lovs øgede krav til almen undervisning er der tale om et område, der
kommer i centrum i det fremtidige tilsyn. Fra og med 2001 kan undervisningen i et
fag eller en faggruppe højst omfatte halvdelen af undervisningstiden for den enkelte
elev, medmindre undervisningen i faget eller faggruppen er af bred almen karakter. Det
betyder, at den brede almene undervisning nu skal udgøre mindst halvdelen af den
enkelte elevs undervisningstid mod tidligere en tredjedel. Hertil kommer en ny
bestemmelse om, at ren færdighedstilegnelse højst kan udgøre op til halvdelen af den
enkelte elevs undervisningstid.
Med den nye lovs bestemmelser til den almene undervisning vil der være behov for, at
skolerne tager deres undervisningstilbud op til overvejelse og vurderer, om de
overholder lovens bestemmelser.
Der er i bemærkningerne til lovforslaget indføjet en række formuleringer, der i højere
grad end tidligere gør det muligt at skønne over undervisningens karakter samt at
afgøre, om lovens bestemmelser er overholdt. Det vil fortsat være tale om et område,
der ikke kan afgøres ved en simpel optælling af timer, men af overvejelser og skøn over
det enkelte undervisningsforløb. Ministeriet må i disse tilfælde gå spørgende frem. En
af forudsætningerne for skønnet vil være skolens egen beskrivelse af sin undervisning,
og undervisningsplanerne vil derfor være et centralt element i det fremtidige tilsyn.

• Tvivl om elevregistreringen
På en række skoler har der været bemærkninger i tilsynsrapporterne til skolernes
registrering af eleverne. Det kan dreje sig om registreringen på de enkelte
undervisningshold eller om registrering af enkelte elevers kursusafbrydelser. I et enkelt
tilfælde har dette betydet, at en skole har fået reduceret sit årselevtal, fordi den havde
medregnet 6 elever, der var sendt hjem på en ”tænkepause”. Ministeriet har netop i
samarbejde med højskoleforeningen mfl. udformet et skema til brug for skolernes
elevregistrering. Skemaet skal ikke indsendes til Undervisningsministeriet, men skal
alene forefindes på skolerne i opdateret stand til brug for revisor og evt. Undervisningsministeriet.
Ministeriet forventer, at det nye skema vil understøtte skolernes
regelopfyldelse, bl.a. hvad angår udenlandske elever, og desuden forenkle revisors og
ministeriets tilsyn.
• Ikke selvstændig konto til individuel elevstøtte
Dette vedrører et mindre problem, som de fleste skoler ser ud til at have fået bragt i
orden. Da puljen med individuel elevstøtte vil vokse i de kommende år, vil ministeriet
fortsat holde øje med, at elevstøtten indsættes på en særskilt konto.
Problemer, der har haft alvorlige tilskudsmæssige konsekvenser
I de situationer, hvor regelovertrædelser har haft alvorlige tilskudsmæssige konsekvenser for
skolerne, er der tale om helt enkeltstående forhold.
I ét tilfælde havde skolen en kompliceret kursusstruktur, der bl.a. indeholdt mange
afbrydelser. Det er ministeriets opfattelse, at skolen ikke har opgjort længden af sine kurser
korrekt, og at skolens årselevtal er mindre end det, skolen havde indberettet. Skolens
tilskud blev derfor reduceret.
I to tilfælde har tilsynet medført, at skolen har mistet et helt års tilskud. Skønt der har
været tale om to forskellige regelovertrædelser, har de begge medført, at skolen er blevet
omfattet af den såkaldte ”faldlem” i regelgrundlaget, jf. afsnit 3.3. I det ene tilfælde
opfyldte skolen ikke kravet om, at et flertal af de elever, der deltog i hele kurset, skal være
danske statsborgere. I det andet tilfælde, var der tale om, at en skole på to kurser havde
afholdt for mange ekskursionsdage.
De to tilfælde, hvor skoler har mistet et helt års tilskud, viser, at de skoler, der bevæger sig
på kanten af lovgivningens minimumskrav, f.eks. til omfanget af lange kurser, er meget
sårbare over for regelovertrædelser, der medfører en reduktion i antallet af tilskudsudløsende
kursusuger.
41

42
En skoles manglende overholdelse af grundlæggende grundlæggende grundlæggende ti tilskudsbestemmelser
ti
skudsbestemmelser
I begyndelsen af 2001 afgjorde ministeriet, at en højskole skulle tilbagebetale et helt års tilskud. En af de
væsentligste årsager hertil var følgende:
I skoleåret 1998/99 afholdt skolen to 12 ugers kurser på samme tid tidspunkt. De to kurser var skolens
eneste lange kurser i skoleåret.
Ifølge den dagældende højskolelov var det en grundlæggende tilskudsbetingelse, at en skole mindst
skulle gennemføre ét kursus af 20 ugers varighed eller to kurser hver på mindst 12 uger. Ved at afholde
to samtidige 12 ugers kurser opfyldt skolen således lige netop denne bestemmelse.
Ved et tilsyn med skolens kurser viste det sig, at skolen havde arrangeret flere ekskursionsdage, end der
på daværende tidspunkt var mulighed for ifølge tilskudsbekendtgørelsen. Reglen lød: ”På kurser, der
varer mindst 12 uger, kan pædagogisk tilrettelagte ekskursioner med overnatning uden for skolen højst
udgøre 1/10 af kursustiden.” Det betød, at skolen på de to 12 ugers kurser kunne arrangere pædagogisk
tilrettelagte ekskursioner i 8,4 døgn på hvert kursus. Ved tilsynet viste det sig, at den havde arrangeret i
alt 12 ekskursionsdage på hvert af de to kurser. Skolen erkendte denne overskridelse.
Når der er afholdt flere ekskursionsdage, end der er tilladelse til i reglerne, skal de fradrages i
beregningen af kursernes længde. Det medførte, at skolen ikke havde afholdt to 12 ugers kurser, men i
stedet to 11 ugers kurser.
Derfor havde skolen ikke overholdt den grundlæggende tilskudsbetingelse om lange kurser i skoleåret
1998/99, og den var dermed ikke berettiget til tilskud for aktiviteter i skoleåret. Heller ikke for de korte
kurser, der i øvrigt var afholdt i overensstemmelse med reglerne.
4.4 Løn- og ansættelseskontrol
På grundlag af tilsynsbesøgene i perioden 1998 – 2000 kan konstateres en lang række
overtrædelser af regler på løn- og ansættelsesområdet. Det drejer sig om følgende væsentlige
problemområder:
• Åremålsansættelse af forstandere.
• Forkerte lønindplaceringer.
• Forkerte tillæg.
• Mangelfulde/forældede/ikke-eksisterende ansættelseskontrakter.
• Uhjemlede fratrædelsesgodtgørelser.
• Forkerte opsigelsesvarsler.
• Manglende udbetaling af tillæg og manglende lønregulering.
• Manglende vurdering af- og huslejefastsættelse for tjenesteboliger.
• Sammenblanding af læreransættelse og anden (administrativ) ansættelse.
• Sammenblanding af skolens økonomi med forstanderes og læreres privatøkonomi.
Skolerne er i alle tilfælde blevet pålagt at ændre forkerte løn- og ansættelsesvilkår.
Ministeriet har måttet give mange skoler pålæg om at ændre ansættelseskontrakterne.
Herudover er skolerne blevet pålagt at optage henvisninger til gældende regler i
ansættelseskontrakterne. Alvorlige regelovertrædelser i forbindelse med
ansættelseskontrakterne drejer sig om, at skoler har indføjet bestemmelser om voldgift og
fratrædelsesgodtgørelser, der ikke er i overensstemmelse med reglerne.
Det største problem vurderes at være skolernes manglende kendskab til gældende regler på
området. Undervisningsministeriet har derfor i august 2000 udsendt et brev til alle
højskoler, i hvilket det indskærpes, at voldgiftsbestemmelserne i ansættelseskontrakterne

skal henvise til de relevante bestemmelser i Undervisningsministeriets ansættelsesbekendtgørelse,
samt at den foreskrevne procedure altid skal følges. Det blev endvidere
meddelt, at udbetaling af uhjemlede fratrædelsesgodtgørelser fremover vil have tilskudsmæssige
konsekvenser for skolerne.
Ministeriet udsender jævnligt skriftlige vejledninger, og ministeriet og Folkehøjskolernes
Forening i Danmark underviser forstandere m.fl. i ansættelsesbekendtgørelsens og løncirkulærets
regler.
Der er sket fremskridt i de seneste år, men det vurderes, at det også fremover er nødvendigt
med en tilsyns- og vejledningsindsats af et vist omfang på løn- og ansættelsesområdet.
En højskole overholdt ikke reglerne om løn løn- løn
og ansætte ansættelsesvilkår ansætte
sesvilkår for lærere
Ved en gennemgang af lærernes ansættelseskontrakter kunne ministeriet konstatere, at skolen ikke
overholdt reglerne i ministeriets ansættelsesbekendtgørelse og løncirkulære om lønindplacering,
pension, ferietillæg, opsigelsesbestemmelser og stedtillægsområde samt reglen om, at fuldtidsansatte
lærere skal have undervisning fordelt over mindst 32 uger i et skoleår.
Herudover indeholdt lærernes ansættelseskontrakter en betingelse om, at lærerne skulle være
medlem af en bestemt faglig organisation. Sådanne betingelser er imidlertid ikke tilladt.
Højskolen forklarede, at man fandt reglerne i ministeriets ansættelsesbekendtgørelse og løncirkulære
for stive, og at man derfor i stedet havde indgået en lokalaftale om løn- og ansættelsesvilkår.
Skolens overtrædelse af regler på løn- og ansættelsesområdet var medvirkende til, at Undervisningsministeriet
har krævet et helt års tilskud tilbagebetalt af skolen.
4.5 Skærpet tilsyn
Ministeriet har i 2000 ført skærpet tilsyn med en skole på baggrund af en mistanke om
inhabilitet i ledelsen. I forbindelse med det skærpede tilsyn er der blevet indkaldt materiale
og aflagt tilsynsbesøg på skolen. Skolen er stadig under skærpet tilsyn.
4.6 Klagesager
Ministeriet modtager et begrænset antal klager hvert år. Oftest er der tale om klager over
konkrete kurser. Ministeriet beder i klagesager skolen om en udtalelse eller henviser –
afhængigt af klagens indhold - klageren til at henvende sig til skolens bestyrelse.
Klagesager er en blandt mange informationskilder i tilsynet, men kun sjældent fører en
klage til, at ministeriet foretager et tilsynsbesøg. Dog har en konkret kursistklage medført
tilsynsbesøg, der efterfølgende resulterede i, at skolen mistede et helt års tilskud.
4.7 Skoleoprettelser og lukninger
Når en kreds af personer ønsker at oprette en højskole, skal den ansøge ministeriet senest
12 måneder før påtænkt start. Der skal dannes en selvejende institution, og ministeriet skal
i den forbindelse have oplysninger om bl.a. skolekreds og bestyrelse (referater, personoplysninger
m.v.).
43

44
Institutionens vedtægter skal udformes med udgangspunkt i bekendtgørelsens standardvedtægter.
Vedtægterne godkendes af ministeriet. Institutionen skal dernæst 8 måneder før
start indsende tegninger over bygninger m.v., og ministeriet skal besigtige disse. Normalt
holdes i den forbindelse et møde med den kommende bestyrelse. Ministeriet godkender
bygningerne til formålet, og der fastsættes en sengepladskapacitet. Skolen skal desuden 8
måneder før start indsende et budget, der dokumenterer, at skolen kan overholde
maksimumsgrænsen for bygningsudgifter pr. sengeplads, og at den i øvrigt kan starte på et
rimeligt økonomisk grundlag.
I denne sagsbehandling påser ministeriet, at den selvejende institution opfylder de
grundlæggende betingelser for at kunne modtage statstilskud. Det drejer sig især om krav
til:
• Uafhængighed.
• Skolens vedtægter og styrelse.
• Skolens bygninger.
• Skolens økonomi.
Ministeriet foretager en besigtigelse af skolens bygninger, lokaler, elevværelser m.m. og
vurderer, om disse opfylder kravene i henhold til reglerne, og om de er egnede til formålet.
På dette tidspunkt vil skolens vedtægter, hvor bl.a. uafhængighedskravene er centrale,
normalt være behandlet af ministeriet og evt. godkendt. Reglerne for skolevirksomheden
gennemgås med bestyrelsen og evt. den kommende forstander. I den sammenhæng skal en
ny skole indsende udkast til undervisningsplaner til ministeriet. Skolens økonomi
gennemgås normalt ud fra de indsendte budgetter.
Denne gennemgang af skolen og vejledning af skolens bestyrelse udgør et vigtigt led i hvad
man kan kalde den forebyggende indsats i tilsynet. Hvis betingelserne opfyldes, så har
institutionen ret til statstilskud til den aktivitet, der i øvrigt overholder de tilskudsbetingelser,
der er knyttet til denne.
En enkelt skole blev oprettet i 2000, nemlig Den Skandinaviske Designhøjskole.
4.7.1 Skolelukninger
Skolelukninger er normalt forårsaget af mangel på elever, og der er sjældent nogen restformue
i boet. Ministeriet skal især påse, at proceduren følger standardvedtægten, herunder
at evt. restformue anvendes efter reglerne. Ministeriet skal søge at inddrive et evt. til godehavende
hos skolen.
I forbindelse med en lukning skal skolens bestyrelse fungere, indtil lukningen er
gennemført. Proceduren skal følge skolens vedtægter, og anvendelsen af evt. restformue skal
anvendes til beslægtede formål, som skal godkendes af ministeriet. Ministeriet opgør
desuden sit eventuelle tilgodehavende statstilskud og rejser krav over for boet.
I 2000 lukkede 4 højskoler.
4.7.2 Vedtægtssager
De seneste års arbejde med at opdatere vedtægterne for de frie kostskoler fortsatte gennem
2000. Der blev endeligt godkendt reviderede vedtægter for 5 højskoler. Den overvejende
del af de endnu ikke afsluttede vedtægtssager beror på en tilbagemelding fra skolerne.

Ændringerne var en konsekvens af Lov om ændring af forskellige love om selvejende
institutioner og den nye højskolelov fra 2001.
4.8 Rigsrevisionssager
Rigsrevisionen udgav i april 2000 en beretning om tilskud til frie skoler. Beretningen
kritiserer tilskudssystemet for de frie skoler samt administrationen heraf på flere punkter.
Uddrag af Rigsrevisionens kritik og undervisningsministerens bemærkninger hertil er
gengivet nedenfor:
Tabel 10 Oversigt over Rigsrevisionens kritik og undervisningsministerens
bemærkninger
Rigsrevisionens kritik Ministerens bemærkninger
Små skoler får et større tilskud pr. elev end store skoler.
Dermed kan staten ikke udnytte den rationaliseringsgevinst,
der ligger i, at gennemsnitsudgiften pr. elev er
mindre på store skoler end på små.
Beretningen konstaterer en manglende kapacitetstilpasning
på højskolerne. Der konstateres et markant fald i
produktiviteten. Ministeriet undersøger ikke løbende,
hvorledes højskolerne tilpasser kapaciteten til den faktiske
aktivitet. Dette omfatter også tilpasninger på bygningsområdet.
Beretningen konstaterer, at de mange tilskudsbetingelser
gør det vanskeligt for revisorerne at kontrollere, at
tilskudsbetingelserne er opfyldt.
De seneste ændringer i tilskudsbetingelserne som blev
gennemført ved lovrevisionen i Folketingsåret 1999/2000,
har kun i begrænset omfang bidraget til enklere og mere
kontrollerbare regler.
Rigsrevisionen er betænkelig ved den manglende
rettidighed i ministeriets opfølgning af regnskaber for
højskolerne. Rigsrevisionen anbefaler endvidere, at
ministeriet fremmer planerne om overgang til elektronisk
indberetning mest muligt.
Folketinget har lagt vægt på, at der sker en omfordeling
fra store til små skoler. Undervisningsministeren er
enig i denne politik.
Samtidig må der naturligvis sikres en balance mellem
små og store skoler, der hverken gør det fordelagtigt i
sig selv for skoler at forblive små, eller medfører, at de
store skolers forhold bliver utilfredsstillende.
Tilskudssystemet er således indrettet, at selv om små
skoler får et større tilskud pr. årselev end store, så vil et
fald i aktiviteten altid udløse et mindre samlet tilskud til
skolen. At driftstilskuddet til skolerne pr. årselev er
steget markant fra 1993 til 1998, skyldes dels en
omlægning af elevstøtten, dels et politisk ønske om at
støtte sektoren.
Den manglende tilpasning på bygningsområdet skyldes
bl.a. et ønske om gennem en forbedring af standarden
af bygningerne at tiltrække flere elever. Skolerne
fremhæver selv, at bygningsudgifterne ikke vejer så
tungt som udgifter til lærerlønninger. Derfor er
tilpasning af bygningskapaciteten ikke det første,
skolerne går i gang med, når der skal spares.
Ministeren er enig i, at tilskudsbetingelserne er
komplicerede, men dette forhold afspejler den frihed,
som karakteriserer højskolernes udbud. I stedet vil
ministeren satse på, at dokumentationsmaterialet
systematiseres, at vejledning af revisorer og skoler
styrkes, samt at skemamaterialet standardiseres.
Ministeren beklager de store forsinkelser i
gennemgangen af årsregnskaber. Samtidigt er det
hensigten, at samlingen af årsregnskabsgennemgangen
i ét kontor i ministeriet skal styrke og
effektivisere gennemgangen.
En elektronisk indberetning af årsregnskaber vil også
give bedre vilkår for gennemførelse af tværgående og
aktuelle analyser af økonomien på skolerne.
4.9 Kurser og konferencer i 2000
I efteråret har ministeriet gennemført det årlige kursus for nye forstandere. Kurset
planlægges og gennemføres i samarbejde med Folkehøjskolernes Forening i Danmark. Ca.
15 procent af højskolerne havde fået ny forstander i løbet af året inden. På disse kurser har
ministeriet mulighed for at orientere nye forstandere om regler og praksis og om
erfaringerne fra ministeriets tilsyn med skolerne.
45

46
Ministeriet har endvidere afholdt en konference for medlemmer af højskolebestyrelser,
ligeledes i et samarbejde med skoleforeningen. Disse konferencer har normalt været afholdt
hvert andet år. I år var emnet de ændringer, som følger af den nye lov om frie kostskoler.
Ministeriet har herudover gennemført et kursus for højskolernes forstandere og
administrative personale. Kurset var planlagt til afholdelse i november 2000, men blev
udsat til januar 2001.
Ministeriet har i samarbejde med bl.a. skoleforeningen igangsat et udviklingsarbejde om
opfølgning på den nye lovs bestemmelser om skolernes værdigrundlag og selvevaluering.
Resultatet af dette arbejde offentliggøres i en håndbog, der udsendes til alle skolerne i juni
2001.
4.10 Sektororienterede analyser
Undervisningsministeriet gennemførte i 2000 et taksteftersyn af bygningstaxameteret for de
sektorområder under ministeriet, hvor bygningstaxameterordningen er i brug. Heri indgik
også højskolerne som et analyseområde, og der blev i denne forbindelse bl.a. aflagt besøg på
3 højskoler for at vurdere bygningstaxameterets effekt på skolernes adfærd. Det generelle
indtryk var, at skolerne på positiv vis søger at udnytte de frihedsgrader, som ordningen
giver, f.eks. gennem nøje overvågning af låneporteføljen og ved at søge at tilpasse
bygningskapaciteten til det faldende aktivitetsniveau, hvilket dog i praksis kan være svært.
Samtidig gav besøgsrunden dog også et indtryk af, at de senere års aktivitetsfald har
betydet, at højskolerne har slækket på vedligeholdelsen af bygningerne ved at holde
bygnings- og vedligeholdelsesmæssige investeringer på et absolut minimum.
Bygningstaxameterrapporten peger på, at der er behov for, sammen med Højskolernes
Forening i Danmark, at genforhandle den komplicerede overgangsordning, bl.a. således at
bygningstilskuddet i højere grad bliver aktivitetsafhængigt. Genforhandlingerne er iværksat.
Rapporten findes på: www.uvm.dk/pub/2000/bygn

Bilag 1 Oversigt over folkehøjskoler, 1995-2000
Almindelige højskoler
Oprettet Årselever
1995 1999
Ask Højskole 1869 66 66
Askov Højskole 1865 106 77
Bibel-Højskolen Brande 1993 28 22
Bornholms Højskole 1867 66 65
Bemærkninger
Borups Højskole 1891 72 65 Dispensation (elevkollegium)
Brandbjerg Højskole 1950 119 91
Brande Højskole 1993 57 61
Brenderup Folkehøjskole 1986 59 37
Brogården 1964 69 30
Børkop Højskole 1889 42 49
Båring Højskole 1959 72 39
Danebod Højskole 1920 73 33
Diakonhøjskolen 1920 95 111 Dispensation (dagelever)
Egmont Højskolen 1956 101 105 Disp. (prøveret, udnyttes ikke)
Engelsholm Højskole 1940 74 52
Esbjerg Højskole 1910 93 46 Hovedaktivitet uden for loven
Europæiske Filmhøjskole, Den 1993 89 89
Europæiske Teaterhøjskole, Rødkilde, Den 1865 46 23 Periode uden tilskud
Familiehøjskolen Skærgården 1972 46 25
Grundtvigs Højskole Frederiksborg 1895 92 68
Hadsten Højskole 1877 107 95
Haslev udvidede Højskole 1916 62 41
Herning Højskole 1961 84 68
Holstebro Højskole 1973 59 30
Hoptrup Højskole 1920 63 36
Højskolen på Helnæs 1995 23 37
Højskolen på Samsø 1984 47 37
Højskolen Strand 1983 40 26
Højskolen Østersøen 1993 66 42
International Apostolsk Højskole 1949 86 91
Internationale Højskole, Den 1921 70 67 Dispensation (udlændinge)
IT-Folkehøjskolen Snoghøj 1913 56 26
Kerteminde Højskole 1952 77 58
Krabbesholm Højskole 1907 92 94
Krogerup Højskole 1946 81 66
Kunsthøjskolen Thorstedlund 1985 72 70
Kunsthøjskolen, Holbæk 1963 76 77
LO-Skolen 1969 112 36 Hovedaktivitet uden for loven
Luthersk Missionsforenings Højskole 1923 57 71
Løgumkloster Højskole 1960 56 53
Maribo Højskole 1986 31 27
Nordsøhøjskolen 1983 36 37
Nørgaards Højskole 1955 124 66 Dispensation (prøveret)
Odder Højskole 1889 75 63
Pinsevækkelsens Højskole 1955 88 61 Kombineret skole
Roskilde Højskole 1930 81 41 Hovedaktivitet uden for loven
Ry Højskole 1892 82 56
Ryslinge Højskole 1867 121 82
Rytmiske Højskole, Den 1991 75 76
Rødding Højskole 1844 72 28
Rønde Højskole 1897 62 41 Kombineret skole
Rønshoved Højskole 1921 92 65

Rørvig Folkehøjskole 1980 33 30
Sdr. Felding Højskole 1986 43 39
Silkeborg Højskole 1969 121 104
Skandinaviske Designhøjskole, Den 2000 Tilskudsgodkendt fra 2000
Skælskør Folkehøjskole 1908 92 77
Sproghøjskolen på Kalø 1952 90 79
Storkbh.s Internationale Fri-, Efter- og
Højskole
1998 26 Kombineret skole
Støvring Højskole 1897 58 32
Sundhedshøjskolen, Diget 1985 63 45
Sønderjyske Højskole for musik og teater, Den 1984 54 53
Testrup Højskole 1865 110 108
Ubberup Højskole 1899 48 22
Uldum Højskole 1848 133 101
Vallekilde Højskole 1865 55 41
Vestbirk Højskole 1884 77 60
Vester Møllegaard, Kunsthøjskolen på Ærø 1985 22 25
Vestjyllands Højskole 1969 63 53
Vrå Højskole 1872 82 48
Væksthøjskolen Djursland 1996 43
Ærø Folkehøjskole
Idrætshøjskoler
1978 49 40
Gerlev Idrætshøjskole 1938 117 85
Gymnastik- og Idrætshøjskolen ved Viborg 1951 128 98
Gymnastikhøjskolen i Ollerup 1920 159 117
Idrætshøjskolen i Sønderborg 1952 151 83
Idrætshøjskolen i Århus 1971 108 101
Køng Folke- og Idrætshøjskole 1877 54 31
Midtvestjyske Idrætshøjskole, Den 1947 62 69
Nordjyllands Idrætshøjskole 1986 117 106
Oure Idrætshøjskole 1989 301 229 Kombineret skole
Vejle Idrætshøjskole 1942 123 91
Aalborg Sportshøjskole 1982 94 85
Pensionisthøjskoler (der kan ikke oprettes nye pensionisthøjskoler)
Kolt Ældrehøjskole 1971 33 32 Dispensation (lange kurser)
Pensionist-Højskolen Marielyst 1971 68 74 Dispensation (lange kurser)
Pensionisthøjskolen Rude Strand 1973 52 62 Dispensation (lange kurser)
SeniorHøjskolen, Nr. Nissum 1971 78 45 Dispensation (lange kurser)
Ungdomshøjskoler (der kan ikke oprettes nye ungdomshøjskoler)
Andebølle Ungdomshøjskole 1970 86 61 Særlige alderskrav
Egå Ungdoms-Højskole 1970 73 71 Særlige alderskrav
Ungdomshøjskolen ved Ribe
Nedlagte skoler
1970 97 56 Særlige alderskrav
Bogense Folkehøjskole 1998 Godkendelsen annuleret i 1998
Borrehus Højskole 1983 18 15 Nedlagt 2000
Elbæk Folkehøjskole 1979 29,6 Nedlagt 2000
Farsø Højskole 1981 23 Nedlagt 1997
Højskolen i Svendborg, Den Røde Højskole 1972 57 Nedlagt 1997
Højskolen i Thy 1982 27 15 Nedlagt i 2000
Kolding Højskole 1972 51 Nedlagt 1998
Langelands Kunsthøjskole 1984 48 35 Nedlagt 2001
Lollands Højskole 1905 21 Nedlagt 1996
Odsherred Idrætshøjskole 1993 73 Nedlagt 1999
Søtoftegård Højskole 1991 40 23 Nedlagt 2000
Uge Folkehøjskole 1977 Nedlagt 1995
Hovedtotal (eksisterende skoler ultimo 2000) 6.791 5.437

Bilag 2 Opgavefordeling i tilsynet og tilsynsmetoder i
Undervisningsministeriet
Basalt regelorienteret regelorienteret tilsyn tilsyn
Formalia: Krav til godkendelse,
vedtægter og regnskabsaflæggelse
Institutions
Institutions-
Institutions
bestyrelsen
+ +
Selvejekrav om frie og uafhængige
institutioner + +
Tilskudsbetingelser, herunder
retlige og indholdsmæssige krav
samt løn- og ansættelsesregler + +
Økonomisk Økonomisk tilsyn
tilsyn
Institutionens videreførelse
Statens kreditorrolle
Målopfyldelse
Målopfyldelse
Målopfyldelse
Udbud
Effektivitet på enkeltinstitutionsniveau
Effektivitet på sektorniveau
+ -
- +
+ -
+ -
- +
Tilsyn Tilsyn meto metode meto de
Undervisningsministeriet
Undervisningsministeriet
Undervisningsministeriet
- Særlig godkendelsesprocedure
- Gennemgang af regnskaber og vedtægter
- Særlige undersøgelser
- Som led i tilsynsbesøg og vedtægtsgodkendelser
- Regnskabsgennemgang
- Gennemgang af revisionsprotokol m.v.
- Tilsynsbesøg
- Særlige undersøgelser, f.eks. på grundlag af
undervisningsplaner
- Aktivitetsindberetninger
- Bestyrelsens melding
- Revisors melding
- Særlige analyser af sektorens situation og udvikling

Bilag 3 Oversigt over ministeriets bemærkninger m.v. i forbindelse med 19 tilsynsbesøg 1997-2000
Nedenfor er angivet ministeriets bemærkninger vedrørende højskolernes kursusafholdelse og undervisning i det skoleår, der omfatter tilsynet. Ministeriets bemærkninger til løn- og
ansættelsesforhold samt budget og regnskab er ikke angivet i skemaet.
Tallene angiver antallet af skoler, hvor tilsynet medførte bemærkninger, påtale eller tilbagebetaling af tilskud.
Probl.
vedr.
hvilke
vedtægter
der
er godk.
Bem. til
bestyrelsens
og repr.s
arbejde
Bem. til
referater
fra bestyrelsesmøder
Tvivl om
koncern
probl.
Ikke
selvst.
konto til
indiv.
elevst.
Tvivl
om elevreg
el. fejl i
opgørelsen
Tvivl
om
underv.
eller antal
af udenl.
elever
Mangel
ved
tjenesteplaner
Tvivl om
kurser er
åbne
For
mange
ekskurtionsdage
Tvivl om
alment
indhold.
Ikke ¼
egne
lærere
Tvivl om 5
hele
underv.
dage
Mgl.
punkter
el. uklarhed
i
undervisningsplan
Forkert
anv. af
flyttedage
Tvivl om
kursernes
længde
Fejl i
modulopbygning
af
kurser
Bem. til
kursusplan
2 1 2 1 5 3 2 13 8 5
10 2 2 3 11 5
1 –2 bemærkninger
af mindre
betydning
1 2 1 1 2
4
Flere
bemærkninger
3 1 2
2 2 1
Mange/ alvorlige
bemærkninger
1 2 1
Påtale
1 1
Tilbagebetaling
af tilskud –
mindre end 1 åe
1 1
Tilbagebetaling
af tilskud – mere
end 1 åe
1 1
Tilbagebetaling
af tilskud – 1 helt
års tilskud

Bilag 4 Opsummering af Undervisningsministeriets
tilsynspolitik
Undervisningsministeriet formulerede i 2000 ”En overodnet tilsynspolitik i
Undervisningsministeriet”, hvori begrebet ”det helhedsorienterede tilsyn” spiller en
væsentlig rolle.
Et helhedsorienteret ministerielt tilsyn indebærer, at opfattelsen af tilsynsbegrebet udvides
fra opfattelsen af tilsyn, som det i øjeblikket er beskrevet i en række love, til at være et
bredere begreb, der omfatter langt flere opgaver end dem, der indgår i den traditionelle
definition. Behovet for en mere helhedsorienteret opfattelse af tilsyn er en konsekvens af
Undervisningsministeriets mål- og rammestyringsmodel, hvor betydelig beslutningskompetence
er decentraliseret til institutionerne. Tilsynsopgaven har skiftet karakter fra at
fokusere på regeloverholdelse til i langt højere grad at fokusere på institutionernes
målopfyldelse, på at skabe en incitamentsstruktur, der befordrer tilsigtet adfærd på
institutionerne, og på systematisk vis at forebygge “problemsager”. Det helhedsorienterede
tilsyn skal derfor ses som en integreret del af ministeriets styring af institutionerne og
uddannelserne. I dag er det i mindre grad tilstedeværelsen af kontrol og i højere grad
tilstedeværelsen af hensigtsmæssige rammer, der er tilsynets fokus. Dette spænder lige fra
tilvejebringelsen af et hensigtsmæssigt regelgrundlag, hvor også de tilstrækkelige hjemler til
efterfølgende kontrol og eventuel sanktionering er medtænkt, over indhentning, analyse og
vurdering af informationer, til efterfølgende refleksion og eventuelt revidering af regelgrundlaget.
Definition af tilsyn
Tilsyn i bredeste forstand omfatter ministeriets systematiske handlinger, der på det decentrale niveau skal
sikre, at institutionerne lever op til gældende regler, herunder forudsætninger og intentioner fastsat i love
og bekendtgørelser m.v., at mål og rammer for undervisning og uddannelse opfyldes, og at institutionerne
drives forsvarligt og hensigtsmæssigt. Tilsynet skal derfor ses som en integreret del af ministeriets styring
af institutionerne og uddannelserne.
På det centrale niveau skal tilsynet løbende medvirke til, at der til stadighed er hensigtsmæssige rammer
og betingelser for undervisning og uddannelse på velfungerende institutioner. Som en forudsætning for et
velfungerende tilsyn skal det sikres, at der er klare og hensigtsmæssige regler, og det skal afprøves, om
uddannelses- og tilskudsordningerne fungerer efter hensigten. Tilsynet skal endvidere sikre relevant
information som grundlag for politiske beslutninger
I tilsynspolitikken opstilles en model, der illustrerer sammenhængen mellem de fire
fokusområder, der er identificeret som centrale i det moderne tilsyn. Tilsynet kan beskrives
som en trappe bestående af fire udviklingstrin eller niveauer, der repræsenterer de fire
primære fokusområder i ministeriet tilsyn: 1) Det regelorienterede, 2) det
produktivitetsorienterede, 3) det resultatorienterede og 4) det udviklingsorienterede tilsyn.
Det udviklingsorienterede tilsyn
Det resultatorienterede tilsyn
Det produktivitetsorienterede tilsyn
Det regelorienterede tilsyn

På trin 1 er ministeriets tilsyn rettet mod regel- og bevillingsoverholdelsen på
institutionerne. Tilsynet på trin 2 er rettet mod analysen af forholdet mellem på den ene
side det slutprodukt, undervisningsaktiviteten er udtryk for, og på den anden side de
ressourcer, der anvendes i forbindelse med tilvejebringelsen af dette produkt. På trin 3 er
opmærksomheden rettet mod analyse af effektivitet og kvalitet, der på forskellig vis
refererer til graden af målopfyldelse. Endelig omfatter trappens trin 4 det
udviklingsorienterede tilsyn, hvis mål er at sikre, at uddannelsessystemet til stadighed i lyset
af den enkeltes og samfundets behov leverer de rigtige ydelser.
Ministeriets tilsyn har traditionelt været rettet mod aktiviteter, der placerer sig på de
nederste niveauer, men med de ændrede forudsætninger må det være ambitionen, at
tilsynet så vidt muligt omfatter alle fire niveauer.
I tilsynspolitikken opstilles 5 kriterier for et godt tilsyn - disse kriterier gælder uanset
tilsynets placering i trappemodellen:
1. Egalitet. Ved sammenligning på tværs af uddannelses- og institutionssektorer bør der
ikke være forskelle i tilsynsprincipper og -praksis, som ikke kan begrundes med
objektive forskelle mellem områderne. Uegal tilsynspraksis skal således være
velbegrundet og må ikke begrundes med forskellige kulturer og traditioner, som er
udviklet mere eller mindre tilfældigt inden for de forskellige uddannelsesområder, og
som med tiden også kan have aflejret sig i selve regelgrundlaget
2. Prioriteret og afvejet indsats. Ministeriets tilsynsindsats må prioriteres overordnet på
tværs af uddannelsesområder. Tilsynet må således stå i et rimeligt forhold til områdets
væsentlighed og risiko, således at der er et ensartet "sikkerhedsniveau" på tværs af
uddannelsesområder. Også tilrettelæggelsen af tilsynet inden for det enkelte
uddannelses- og institutionsområde må ske ud fra en vurdering af væsentlighed og
risiko. Prioriteringen af konkrete midler i tilsynet - censorordninger, fagkonsulentvirksomhed
og overvågning på baggrund af nøgletal, institutionsbesøg,
regnskabsgennemgang m.v. - må foretages på grundlag af en vurdering af forventet
effekt i forhold til ressourceindsatsen
3. Helhedsorientering. Tilsynet skal være helhedsorienteret. Der skal være en tæt og
bevidst sammenhæng mellem tilsynets forskellige funktioner og mellem tilsynets
enkelte faser. Traditionelt skelnes mellem faglige/pædagogiske, økonomiske og retlige
tilsynsfunktioner, men i det moderne tilsyn bør de forskellige funktioner være integreret
i ét ministerielt tilsyn. De enkelte tilsynsaktiviteter bør koordineres, således at tilsynet
set fra institutionsside altid kan opleves som et sammenhængende ministerielt tilsyn
4. Dokumentation. Tilsynet bør udøves på grundlag af en på forhånd fastsat tilsynsplan
for uddannelses- og institutionsområdet. Der bør foreligge et dokumenteret grundlag
for tilsynspraksis i form af interne retningslinier og procedurer for - i princippet - alle
væsentlige arbejdsgange i tilsynet (drejebøger for gennemførelsen af tilsynet).
5. Feedback-mekanismer. Der bør regelmæssigt gøres status over kvaliteten i
tilsynsopgaverne for såvel indsats som resultater og forudsætninger for god praksis,
herunder for kvaliteten af det tværgående samarbejde, der udgør en væsentlig
forudsætning for et godt tilsyn

Denne tilsynsberetning gennemgår det gennemførte tilsyn med
folkehøjskolerne, og indkredser problemstillinger af særlig væsentlighed
eller risiko. Hovedsigtet er at understøtte dialogen mellem
Undervisningsministeriet, folkehøjskolerne og deres revisorer for
derved at forebygge regelovertrædelser. Beretningen kan tillige læses
af andre, der ønsker indblik i ministeriets tilsyn med området.
Tilsynsberetningen indeholder:
Sammenfatning af tilsynets resultater
På grundlag af det gennemførte tilsyn peges på en række problemstillinger
af særlig risiko eller væsentlighed, som skoler og revisorer skal
være opmærksomme på, og som har betydning for, hvilken retning
ministeriets tilsyn fremover vil følge.
Beskrivelse af sektoren
Indeholder en overordnet beskrivelse af skoleområdet, herunder
skoleformens udvikling, økonomi og aktivitet. Endvidere gives en
kort beskrivelse af de væsentligste regelændringer, der er sket i 2000.
Tilsynets særlige karakter på folkehøjskoleområdet
Forklarer og perspektiverer de rammer, der gælder for tilsynet på
netop højskoleområdet.
Det gennemførte tilsyn
Gennemgår resultaterne af tilsynsindsatsen og tager de væsentligste
tilsynsmæssige problemstillinger op.