Benchmarking af kommunernes sagsbehandling - Ankestyrelsen

ast.dk

Benchmarking af kommunernes sagsbehandling - Ankestyrelsen

Ankestyrelsen

Benchmarking af

kommunernes sagsbehandling

2006


Indholdsfortegnelse

2

Side Kapitel

3 Sammenfatning

7 Kapitel 1

Baggrunden for projektet

11 Kapitel 2

Generelt om praksisundersøgelser

17 Kapitel 3

Benchmarking

21 Kapitel 4

Statistisk usikkerhed

26 Kapitel 5

Modeller til benchmarking

31 Kapitel 6

Udmøntning

38 Kapitel 7

Kvantificering af sagsvurderingerne

42 Kapitel 8

Forslag til scenarie for fremtidige praksisundersøgelser

47 Bilag

Bilag 1 Lovgrundlag

Bilag 2 Samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen og de sociale nævn

Bilag 3 Katalog over emner for praksisundersøgelser

Bilag 4 Ankestyrelsens og de sociale nævns praksisundersøgelser i 2005

Bilag 5 Udkast til skabelon til måleskema (arbejdsgruppe 2)

Bilag 6 Manual for måling af sagerne i praksisundersøgelser (arbejdsgruppe 2)

Bilag 7 Uddybning af logistiske regressionsmodel

Bilag 8 Alternative benchmarkingscenarier

Bilag 9 Vejledende retningslinier til struktur i praksisundersøgelserne (arbejdsgruppe

2)


Sammenfatning

Praksisundersøgelser gennemføres som led i Ankestyrelsens og de sociale nævns

forpligtelse til at koordinere, at afgørelser, der kan indbringes for Ankestyrelsen og

de sociale nævn, træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Ankestyrelsen har

de senere år oplevet en stigende interesse for praksisundersøgelserne, både som et

instrument til at afdække kommunerne praksis, og som et opfølgnings- og overvågningsinstrument.

De er anerkendt som et unikt og fagligt meget velunderbygget

redskab, som går tæt på den kommunale sagsbehandling.

Der gennemføres imidlertid på nuværende tidspunkt ikke en sammenligning af

kvaliteten af kommunernes sagsbehandling i forbindelse med praksisundersøgelserne,

hverken i Ankestyrelsen eller i nævnene. Systematisk sammenligning af

kommunernes sagsbehandling via praksisundersøgelserne vurderes at være et godt

redskab til at skabe gennemsigtighed i sagsbehandlingen. Samtidig kan det gøre

praksisundersøgelserne mere anvendelsesorienterede for såvel kommunerne selv

som for lovgivere, idet en udvikling i sagsbehandlingskvaliteten vil kunne følges.

I forhold til ønsket om at kunne sammenligne kommunerne har der været behov

for at udvikle en metode til systematisk benchmarking af kvaliteten af kommunernes

sagsbehandling på baggrund af praksisundersøgelserne.

Ankestyrelsen har i den forbindelse fået midler af Socialministeriet til at gennemføre

et udviklingsprojekt i samarbejde med SFI med henblik på

• At udvikle praksisundersøgelsernes design med henblik på en bedre opfølgning

• At udvikle metoder til benchmarking af kommunernes sagsbehandling

• At gennemføre benchmarkinganalyser

I nærværende rapport afrapporteres projektet. Rapporten indledes med en beskrivelse

af baggrunden for projektet samt et generelt kapitel om praksisundersøgelser.

Der vil i det følgende være en gennemgang af de væsentligste konklusioner i de øvrige

kapitler i rapporten.

Benchmarking – kapitel 3

I kapitlet præsenteres benchmarkingbegrebet, og forskellige forudsætninger, for at

kunne gennemføre benchmarking, opridses. Udgangspunktet i benchmarkingen er,

at kommunerne sammenlignes på andelen af fejlbehæftede sager, og på hvorvidt

de adskiller sig signifikant fra gennemsnittet eller den kommune med højest kvalitet.

Der vil ikke ske korrektion af baggrundsfaktorer, idet der ikke vurderes at være

eksterne forhold med væsentlig og systematisk betydning, der kan begrunde kvali-

3


teten. Kommunerne antages selv at have indflydelse på faktorer, som eventuelt kan

påvirke sagsbehandlingskvaliteten.

Benchmarking forudsætter blandt andet, at der i Ankestyrelsen og nævnene er ens

forståelse af kvaliteten i sagsbehandlingen. Det sikres gennem udarbejdelse af en

fast skabelon til måling af sagerne samt en vejledende manual. Desuden forudsætter

benchmarking, at målingerne kvantificeres. Det primære i praksisundersøgelserne

vil imidlertid fortsat være at måle de udvalgte sager på deres formelle og materielle

korrekthed.

Statistisk usikkerhed – kapitel 4

For at kunne sammenligne kommunerne er det væsentligt, at der er statistisk sikkerhed

for, at de observerede fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige

udsving, men er sigende for den faktiske fejlandel i kommunen. I kapitlet gennemgås

begrebet statistisk usikkerhed. Det konkluderes, at den statistiske usikkerhed

kan mindskes ved at øge sagsantallet fra den enkelte kommune i praksisundersøgelserne

samt ved at vurdere sagerne på flere spørgsmål.

Model til benchmarking – kapitel 5

I forhold til at kunne vurdere kommunernes sagsbehandling på flere spørgsmål,

foreslås det i dette kapitel, at den logistiske regressionsmodel anvendes som

benchmarkingmodel, idet den netop kan håndtere, at der inddrages flere spørgsmål.

I den logistiske regressionsmodel beregnes sandsynligheden for, at en tilfældig sag i

den enkelte kommune er fejlbehæftet. Beregningerne tager udgangspunkt i, at

kommunerne har et uendeligt antal sager, hvilket giver en ens behandling af alle

kommunerne. Ved beregning af konfidensintervaller kan det afgøres, om en kommune

afviger signifikant fra gennemsnittet, eller om den observerede andel fejl er

tilfældig. I kapitlet illustreres et benchmarkingeksempel samt hvordan inddragelse

af flere spørgsmål kan mindske den statistiske usikkerhed omkring de observerede

fejlandele.

Udmøntning – kapitel 6

I dette kapitel opstilles de grundlæggende betingelser og forudsætninger for, at

benchmarkingen kan udmøntes. Antallet af lovområder, hvor der vurderes at være

behov for at gennemføre praksisundersøgelser, er ganske mange. Idet Ankestyrelsen

med 4-5 årlige praksisundersøgelser kun kan dække et mindre udsnit, er det

nødvendigt at nævnene også fremover gennemfører et antal praksisundersøgelser.

Det vurderes hensigtsmæssigt, at nævnene med statsforvaltningernes oprettelse

hver udarbejder mindst 2 praksisundersøgelser årligt, hvilket vil betyde, at der årligt

udarbejdes ca. 15 praksisundersøgelser.

På grund af forskellige problemstillinger i bevillings- og afslagssager foreslås det, at

de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover

kun indgår enten bevillingssager eller afslagssager. Det er Ankestyrelsens vurdering,

at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til især vurdering af kommunernes

praksis i afslagssagerne.

4


I Ankestyrelsens praksisundersøgelser er der hidtil blevet indkaldt både kommunale

afgørelser og afgørelser fra nævnene. Fremover vil praksisundersøgelserne primært

fokusere på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført

en praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager. Det vil formentlig give

grundlag for på sigt at kunne sammenligne nævnene på samme måde som kommunerne.

Det er forventningen, at Ankestyrelsen fremover kan håndtere 150 sager, mens

nævnene forventes at kunne håndtere 80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse. Der

vil således årligt blive vurderet ca. 1.500 sager.

En af de væsentligste ændringer i forhold til det nuværende koncept er, at der skal

indkaldes flere sager pr. kommune. Hvor der nu indkaldes mellem 2 og 5 sager pr.

kommune, er der behov for at indkalde minimum 10 sager pr. kommune. Det

skyldes primært ønsket om at reducere den statistiske usikkerhed i benchmarkingen.

Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data fra alle praksisundersøgelse

samles centralt i Ankestyrelsen. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter

Ankestyrelsen måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,

så nævnene selv kan trække data ud vil brug for afrapportering af undersøgelserne.

Kvantificering af sagsvurderingerne – kapitel 7

For at kunne gennemføre benchmarking og statistiske tests er det nødvendigt at

kvantificere sagsvurderingerne. Der er i kapitlet opstillet et forslag til karaktersystem,

hvor hver enkelt sag gives scorer i henhold til den vurderede sagsbehandlingskvalitet.

Desuden skal der foretages en vægtning af spørgsmålene i de måleskemaer,

som skal anvendes til vurderingerne. Det endelige karaktersystem og

vægtning kan ikke fastlægges, førend nye måleskemaer mv. er afprøvet i praksis.

Der lægges imidlertid op til, at der i måleskemaerne så vidt muligt anvendes graduerede

svarmuligheder for at fastholde så meget information om sagerne samt kunne

give kommunerne så nuanceret tilbagemelding på sagerne som muligt.

Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i

Ankestyrelsen til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden

de enkelte undersøgelser i nævnene og Ankestyrelsen igangsættes. Derudover

foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med

hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,

som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i

vurderingerne.

Herudover foreslås det, at der fremover i Ankestyrelsen afholdes 2 møder i møderækken

med nævnene frem for det ene, som afholdes på nuværende tidspunkt.

5


Samlet plan for benchmarking – kapitel 8

På baggrund af forudsætninger mv. opstilles der i dette kapitel et forslag til, hvordan

en benchmarking i praksis kan gennemføres.

Der foreslås et benchmarkingscenarie, som indebærer, at 1/3 af kommunerne årligt

deltager i praksisundersøgelserne. Det vil sikre, at der kan indkaldes det fornødne

antal sager pr. kommune årligt til at sikre en rimelig statistisk sikkerhed. Der

indkaldes mellem 10 og 14 sager pr. kommune afhængig af, om det er Ankestyrelsen

eller et nævn, der gennemfører undersøgelsen. Hver kommune kommer til at

deltage i ca. 4 praksisundersøgelser i det år, hvor de deltager, hvilket svarer til ca.

50 sager.

En ny struktur i praksisundersøgelserne lægger op til, at den enkelte kommunes

kvalitetsscorer skal offentliggøres i de enkelte undersøgelser. En egentlig benchmarking

af de kommuner, som har deltaget i årets praksisundersøgelser, vil imidlertid

kun blive gennemført én gang årligt. Det er for at sikre, at benchmarkingen

bygger på et tilstrækkeligt sagsantal fra kommunerne.

6


1 Baggrunden for projektet om

benchmarking

1.1 Baggrunden for projektet om benchmarking

Ankestyrelsen har de senere år oplevet en stigende interesse for praksisundersøgelser,

både som et instrument til at afdække kommunerne praksis, og som

et opfølgnings- og overvågningsinstrument. Førtidspensions- og anbringelsesreformen

er to eksempler på det voksende ønske om at bruge praksisundersøgelser

til at dokumentere og koordinere den kommunale sagsbehandling.

Der gennemføres imidlertid ikke en sammenligning af kvaliteten af kommunernes

sagsbehandling i forbindelse med praksisundersøgelserne på nuværende

tidspunkt, hverken i Ankestyrelsen eller i de sociale nævn. Der eksisterer derfor

kun en begrænset viden om eventuelle forskelle i kvaliteten af sagsbehandlingen

kommunerne i mellem, hvad der kendetegner disse forskelle og hvad baggrunden

for dem er.

SFI gennemførte i 2001 en benchmarking på førtidspensionsområdet. Undersøgelsen

omhandlede den praksiskoordinerende indsats på førtidspensionsområdet

1 , og var en undersøgelse af, hvordan de redskaber, Ankestyrelsen anvender

i det praksiskoordinerende arbejde, virker. Undersøgelsen var således ikke

begrænset til praksisundersøgelserne, men omhandlede ligeledes praksiskoordinerende

redskaber som for eksempel telefonisk rådgivning, regionale møder,

statistikker og principielle afgørelser.

I undersøgelsen var det forventningen, at Ankestyrelsens anbefalinger i praksisundersøgelserne

ville føre til ændret adfærd hos sagsbehandlerne, og at variationen

i afgørelsespraksis kommunerne imellem dermed ville blive mindre.

Hvor SFI undersøgelsen sammenlignede effekten i forhold til praksisundersøgelsernes

indvirkning på tilkendelseshyppigheden kommunerne imellem, er det

hensigten med nærværende projekt at benchmarke kommunerne på kvaliteten

af deres sagsbehandling på baggrund af sagerne i praksisundersøgelserne. En

sådan benchmarking er ikke gennemført tidligere.

Med praksisundersøgelsernes nuværende design er det imidlertid ikke muligt at

anvende dem til benchmarkinganalyser. Problemet med designet er især, at det

er vanskeligt at sammenligne de enkelte praksisundersøgelser, eftersom måle-

1 Benchmarking på førtidspensionsområdet – virker Den Sociale Ankestyrelses praksiskoordinering? København

2001.

7


8

punkterne ikke er identiske i alle undersøgelserne. Benchmarking fordrer desuden

en kvantificering af praksisundersøgelsernes resultater. Endelig indgår der

på nuværende tidspunkt ikke tilstrækkelig mange sager fra hver kommune i

Ankestyrelsens praksisundersøgelser til, at der kan gennemføres en landsdækkende

benchmarking på kommuneniveau.

For så vidt angår sagsantallet pr. kommune, bliver dette problem betydeligt reduceret

med kommunalreformen i 2007, der indebærer, at antallet af kommuner

reduceres til ca. en tredjedel. Med en systematisk inddragelse af nævnenes

praksisundersøgelser kan der endvidere ske en betydelig udvidelse af sagsgrundlaget

i praksisundersøgelserne. Det vurderes i rapporten, at disse to forhold

tilsammen indebærer, at sagsantallet pr. kommune er tilstrækkeligt til at

muliggøre benchmarkinganalyser på kommuneniveau fra 2007.

Der er på den baggrund behov for at udvikle en metode til systematisk

benchmarking af kvaliteten af kommunernes sagsbehandling på baggrund af

praksisundersøgelserne. Det indebærer samtidig, at der skal ske en udvikling af

den metode, der i dag bruges til at gennemføre praksisundersøgelser.

Benchmarking af sagsbehandlingskvaliteten vil føre til øget gennemskuelighed

af kommunerne sagsbehandling samt en forventning om øget dokumentation i

sagsbehandlingen. Via benchmarking gives mulighed for, at de kommuner,

som har potentiale for forbedringer, kan lære af de bedste. Ved gentagen

benchmarking kan udviklingen i kommunernes sagsbehandlingskvalitet følges.

Ankestyrelsen har fået midler af Socialministeriet til at gennemføre et udviklingsprojekt

i samarbejde med SFI med henblik på

• At udvikle praksisundersøgelsernes design med henblik på en bedre opfølgning

• At udvikle metoder til benchmarking af kommunernes sagsbehandling

• At gennemføre benchmarkinganalyser

Der er samtidig bevilget midler til et projekt om effektmåling af praksisundersøgelserne.

Dette projekt er afrapporteret selvstændigt, jf. rapport om effektmåling,

men de to projekter skal ses i en sammenhæng.


1.2 Mål for benchmarkingprojektet

Ankestyrelsens praksisundersøgelser er anerkendt som et unikt og fagligt meget

velunderbygget redskab. Der er imidlertid som nævnt behov for at kunne

anvende undersøgelserne til at benchmarke kommunerne på kvaliteten af deres

sagsbehandling.

Projektet skal etablere et grundlag for, at praksisundersøgelserne kan anvendes

til benchmarking af kommunerne. Det indebærer, at der skal etableres en kvantificering

af praksisundersøgelserne, der gør det muligt at anvende undersøgelserne

til benchmarking af sagsbehandlingen i kommunerne på tværs af sagsområder

mv.

Som led i benchmarkingprojektet skal det derfor afklares, hvorledes de måleskemaer,

der anvendes i forbindelse med udarbejdelse af praksisundersøgelserne,

skal opbygges, og hvorledes sagsbehandlernes (de juridiske eksperters) vurderinger

af de forskellige elementer af sagerne skal fremgå af måleskemaerne.

Der skal ske en ensartet vurdering af sagerne, og det skal være muligt at følge

en udvikling over årene. Endelig skal det overvejes, hvorledes kommuner og

sager udtrækkes, således at der sikres den nødvendige repræsentativitet.

En forudsætning for at kunne anvende praksisundersøgelserne til benchmarking

vil være at inddrage de sociale nævns praksisundersøgelser. I modsat fald

vil der ikke være tilstrækkeligt mange sager fra den enkelte kommune til, at en

benchmarking kan give mening.

Benchmarkingprojektet skal derfor etablere et grundlag for, at sagsvurderingerne

i de sociale nævns praksisundersøgelser kan indgå i landsdækkende

benchmarkinganalyser af kommunernes sagsbehandling. Det vil fordre, at

nævnene vurderer sagsbehandlingskvaliteten på samme måde som Ankestyrelsen.

Det vil endvidere kræve, at nævnene udvælger kommuner og sager under

hensyntagen til de samme krav om repræsentativitet som Ankestyrelsen.

Fælles design og fælles opfølgningsramme for såvel regionale som nationale

praksisundersøgelser vil derfor være hensigtsmæssigt. Som led i projektet er

der desuden behov for at udarbejde en manual for måling af sager i forbindelse

med praksisundersøgelser.

9


10

1.3 Organisering af benchmarkingprojektet

På baggrund af ovenstående blev der nedsat to arbejdsgrupper, der skulle udvikle

praksisundersøgelserne med henblik på benchmarking.

I kommissoriet for arbejdsgruppe 1 fremgår det blandt andet, at arbejdsgruppen

skulle:

• Beskrive, hvorledes praksisundersøgelserne kan kvantificeres, således at

undersøgelserne kan anvendes til benchmarking af sagsbehandlingen i

kommunerne på tværs af sagsområder mv.

• Etablere grundlaget for, at vurderingerne af sagerne i de sociale nævns

praksisundersøgelser kan indgå i landsdækkende benchmarkinganalyser

af kommunernes sagsbehandling

• Fastlægge, hvorledes sagerne skal måles i relation til benchmarking.

Den fastlagte metode skal anvendes i både Ankestyrelsen og i de sociale

nævn

• Beskrive, hvorledes benchmarking kan gennemføres, herunder definere

den kritiske sagsmasse for at benchmarking er fagligt forsvarligt

Gruppen har haft repræsentanter for SFI og Ankestyrelsen. Gruppen har afrapporteret

løbende til styregruppen for praksiskoordinering i Ankestyrelsen.

Arbejdsgruppens oplæg vil blive sendt i høring hos de sociale nævn, KL og socialchefforeningen.

Denne rapport udgør afrapporteringen fra arbejdsgruppe 1.

I kommissoriet for arbejdsgruppe 2 fremgår det, at gruppen skulle afklare en

række praktiske og principielle spørgsmål med henblik på at fremme klarhed

og ensartethed i målingerne.

Arbejdsgruppen skulle:

• Udarbejde en manual for måling af sagerne, herunder opstille fælles

målepunkter til vurdering af sagerne i praksisundersøgelserne

• Overveje målingen i tvivlstilfælde, for eksempel hvis Ankestyrelsen ikke

har praksis på et område, eller hvis sagen ikke er tilstrækkelig oplyst

• Tage stilling til, om måleskemaerne også skal udsendes til kommunerne

og nævnene, således at de kan foretage en parallel-måling af sagerne

• Overveje strukturen i rapporterne om praksisundersøgelserne, herunder

om de skal opdeles i to dele, idet rapporterne skal kunne anvendes

som input både for de politiske beslutningstagere i kommunerne såvel

som for sagsbehandlerne

I gruppen har deltaget repræsentanter for Ankestyrelsen og de sociale

nævn. Produkterne fra gruppens arbejde indgår som bilag i denne rapport.


2 Generelt om praksisundersøgelser

2.1 Indledning

Ankestyrelsen og de sociale nævn har en forpligtelse til at koordinere, at afgørelser,

der kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i overensstemmelse

med lovgivningen 2 .

Ankestyrelsen har ansvaret for praksiskoordinering på landsplan, mens nævnene

har ansvaret på regionalt plan. Ankestyrelsen og de sociale nævn skal samarbejde

om koordineringsarbejdet, og der er indgået en samarbejdsaftale, som danner udgangspunkt

for det løbende samarbejde, jf. bilag 2.

Som led i Ankestyrelsens praksiskoordinerende opgave udarbejder styrelsen hvert

år et antal praksisundersøgelser, som har til formål at afdække den kommunale

praksis og reducere praksisspredning i kommuner og nævn. Målet er at sikre, at

borgerne behandles ens, lige meget hvor i landet de er bosat. Praksisundersøgelser

skal derfor ses som et fremadrettet redskab, der kan være med til at styrke borgernes

retssikkerhed.

Praksisundersøgelserne afdækker effektivt den kommunale praksis på et givent

område. Det skyldes, at det i forbindelse med praksisundersøgelser er muligt at

komme meget grundigt ind i de enkelte sager. Praksisundersøgelser er ressourcekrævende,

men giver en viden, der er svær at opnå på anden vis.

De praksiskoordinerende instanser kan ikke i forbindelse med en praksisundersøgelse

tage underinstansernes afgørelser op af egen drift med henblik på at ændre

afgørelsen 3 , ligesom praksiskoordineringen heller ikke bedømmer hensigtsmæssigheden

af kommunernes forretningsgange eller det lokale serviceniveau.

Ankestyrelsen og nævnene retter opmærksomheden på problemerne, anbefaler

indsatsområder overfor kommunerne og deltager i en fremadrettet dialog om forbedringsmulighederne.

Det er imidlertid kommunerne, der har ansvaret for planlægningen

og udførelsen af opgaverne på det sociale område. Ligeledes er det

2 Lovgrundlaget herfor er beskrevet i §§ 76 – 79 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale

område – Socialministeriets lovbekendtgørelse nr. 847 af 8. september 2005 og §§ 30 – 36 i

Socialministeriets bekendtgørelse nr. 1127 af 25. november 2005 om retssikkerhed og administration

på det sociale område (se bilag 1).

3 Jf. dog § 47 i lov om social service, hvor Ankestyrelsen har beføjelser til at træffe afgørelser uden

klage i visse sager på børn- og ungeområdet.

11


kommunernes ansvar, at sagsbehandlingen er lovmedholdelig og således hverken

strider mod lovgivningen eller Ankestyrelsens praksis.

2.2 Indholdet i en praksisundersøgelse

Praksisundersøgelser er et redskab, der benyttes med henblik på at få klarhed over,

om myndighedernes afgørelser er i overensstemmelse med lovgivningen.

Praksisundersøgelser fungerer således som en kvalitetssikring af afgørelser efter

den sociale lovgivning. Hvis undersøgelserne afdækker fejl og mangler i sagsbehandlingen,

giver praksisundersøgelserne samtidig et grundlag for at målrette den

fremadrettede vejlednings- og undervisningsindsats.

En praksisundersøgelse består typisk af:

• Materiel vurdering

• Formalitetsvurdering

• Vejledning/opfølgning

Materiel vurdering

Ved vurderingen af en afgørelses materielle indhold vurderes afgørelsens korrekthed

i forhold til lovgivningen.

Med lovgivningen sigtes ikke alene til reglerne, som de fremgår af love og bekendtgørelser,

men også til den praksis, der kan udledes af Ankestyrelsens principielle

afgørelser, af retspraksis samt af vejledninger og vejledende udtalelser fra

blandt andet Folketingets Ombudsmand og ministerier.

Det er i denne forbindelse afgørende, at de sager som indsendes er tilstrækkeligt

oplyste (retssikkerhedslovens § 10 og officialmaksimen). Vurderingen svarer hovedsagelig

til den prøvelse, som Ankestyrelsen og de sociale nævn foretager efter

retssikkerhedslovens § 69 i forbindelse med en klage. Det følger af § 69, at det sociale

nævn og Ankestyrelsen kan efterprøve retlige spørgsmål.

Vurderingen af afgørelsens materielle indhold er kernen i praksisundersøgelser og

er afgørende for, om Ankestyrelsen eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i

de indsendte afgørelser.

12


Formalitetsvurdering

I formalitetsvurderingen vurderes overholdelse af forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige

regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt,

krav til begrundelse, skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering

af retssikkerhedslovens og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling

og opfølgning, regler om borgerens inddragelse, helhedsvurdering og vejledning

samt regler i for eksempel sygedagpengeloven om tidlig, samlet vurdering

og 8-ugers vurdering m.v. Det er regler, der understøtter borgerens retssikkerhed

og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på det rigtige tidspunkt

– med borgerens involvering og accept.

Vejledning og opfølgning

Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.

Gennemgangen af sagerne kan afdække problemområder i kommunerne og

nævnenes praksis og sagsbehandling. Det kan være såvel den materielle vurdering

som vurderingen af, om de formelle regler er overholdt, der giver anledning til reaktioner

fra Ankestyrelsens eller nævnets side. En praksisundersøgelse giver således

Ankestyrelsen og nævnet et godt grundlag for at tilrettelægge den fremadrettede

praksiskoordinering.

Opfølgningen på en praksisundersøgelse fastlægges ud fra resultaterne af den konkrete

undersøgelse og de lokale behov hos de involverede kommuner og nævn.

Det kan for eksempel være skriftlig afrapportering og skriftlig dialog, dialogmøder

eller efterfølgende deltagelse i vejledningsmøder.

Den efterfølgende dialog er med til at understøtte, at undersøgelsens resultater anvendes

konstruktivt til at forbedre kvaliteten af de fremtidige afgørelser og dermed

også til at sikre ensartethed på såvel regionalt plan som på landsplan.

2.3 Tilrettelæggelse af en praksisundersøgelse i hovedtræk

Ved en praksisundersøgelse indkaldes et antal sager fra de involverede myndigheder,

som herefter gennemgås med henblik på den ovennævnte vurdering og kvalitetssikring

af afgørelserne. Det er juridiske eksperter i henholdsvis Ankestyrelsen

og de sociale nævn, der gennemgår sager, der er afgjort af underinstansen. De sociale

nævn vurderer kommunale sager, mens Ankestyrelsen vurderer såvel kommunale

sager som de sociale nævns sager. Omfanget af en praksisundersøgelse

fastlægges således, at afdækningen bliver så repræsentativ som mulig.

Efter gennemgang af sagerne udarbejdes en rapport, hvor resultaterne af praksisundersøgelsen

er beskrevet. Det er vigtigt at medtage i rapporten, hvilke anbefalinger

og vejlednings- og opfølgningsinitiativer undersøgelsen har givet anledning til.

Kommuner og nævn modtager herudover konkrete tilbagemeldinger på de enkelte

sager, der indgår i Ankestyrelsens undersøgelser. Det er forskelligt, hvordan nævnene

giver tilbagemeldinger til kommunerne i deres praksisundersøgelser.

13


Herefter følger en dialog med de involverede kommuner og nævn om undersøgelsens

resultater og anbefalinger med henblik på den fremadrettede opfølgning.

Praksisundersøgelserne skal således virke gennem information om undersøgelsernes

resultater og anbefalinger.

Ankestyrelsen tilstræber, at praksisundersøgelserne tilrettelægges med henblik på at

opnå bredest mulig dækning – både for så vidt angår lovområder og for så vidt angår

deltagende kommuner og nævn.

Valg af emne til en praksisundersøgelse kan for eksempel være begrundet i et behov

for at belyse praksis på et område, hvor der er usikkerhed om praksis, eller

hvor praksis har vist sig ikke at være korrekt. Det kan også være begrundet i resultaterne

fra en gennemført undersøgelse eller behov for at konstatere, om tidligere

praksiskoordinering har haft effekt. I visse tilfælde kan det være hensigtsmæssigt at

gennemføre en pilotundersøgelse med henblik på at få erfaringer både metodisk og

indholdsmæssigt.

Emnerne i såvel kataloget som i planen for praksisundersøgelser i 2005, jf. bilag 3

og 4, afspejler, at Ankestyrelsen siden førtidspensionsreformens ikrafttræden 1. januar

2003 har fulgt implementeringen af de nye regler med henblik på, at der så

hurtigt som muligt fastlægges en sikker praksis på området. Dette sker som led i

Ankestyrelsens særlige forpligtelse til, i en 5 års periode efter reformens ikrafttræden,

at prioritere praksiskoordineringen højt på dette område.

2.4 Samarbejdet mellem de sociale nævn og Ankestyrelsen

Ankestyrelsen og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordinering, således at

Ankestyrelsen gennemfører praksisundersøgelser på landsplan og nævnene på regionalt

plan. Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det

bedst mulige grundlag for den samlede praksiskoordinerende indsats.

Ankestyrelsen og de sociale nævn har indgået en aftale om, hvordan samarbejdet

som udgangspunkt skal foregå. Samarbejdet udvikles løbende, og den seneste samarbejdsaftale

er fra januar 2004.

Samarbejdsaftalen indeholder følgende elementer:

14

• Katalog over emner for praksisundersøgelser

• Plan over årets praksisundersøgelser

• Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser

• Opfølgning

• Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser

• Status over årets praksisundersøgelser.


Katalog over emner for praksisundersøgelser

Ankestyrelsen udarbejder et katalog over emner for praksisundersøgelser i dialog

med de sociale nævn. Emnerne i kataloget besluttes på et møde med de sociale

nævn, se nedenfor.

Plan over årets praksisundersøgelser

Ankestyrelsen udarbejder en plan for det kommende års praksisundersøgelser

inden udgangen af året på grundlag af indmeldinger fra nævnene om påtænkte

emner for kommende praksisundersøgelser.

De sociale nævn og Ankestyrelsen forpligtes til at gennemføre praksisundersøgelser,

som er fastlagt i planen, med mindre andet aftales konkret med Ankestyrelsen.

Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser

Ankestyrelsen skal godkende såvel emne som metode til gennemførelsen af en

praksisundersøgelse. Hidtil har det været den metode, som er beskrevet i bilaget

til samarbejdsaftalen, der som udgangspunkt har skullet anvendes.

Ankestyrelsen kan aftale med ét eller flere nævn, at der gennemføres praksisundersøgelser

som regionale opfølgningsundersøgelser og dermed effektmålinger.

Flere nævn kan ligeledes samarbejde om undersøgelserne for at sikre større

bredde i de regionale undersøgelser.

Opfølgning

Såvel Ankestyrelsen som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører opfølgningen

af den enkelte praksisundersøgelse under hensyntagen til resultaterne

af legalitetsvurderingen i den konkrete undersøgelse. Her kan egentlige undervisningsforløb

komme på tale. Sådanne undervisningsforløb har hidtil eventuelt

kunne træde i stedet for en praksisundersøgelse.

Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser

Ankestyrelsen ajourfører løbende en oversigt over alle afsluttede og igangværende

praksisundersøgelser fordelt på lovområder på Ankestyrelsens hjemmeside.

Ankestyrelsens praksisundersøgelser kan læses på Ankestyrelsens hjemmeside.

De sociale nævns praksisundersøgelser kan læses på statsamternes

hjemmeside.

2.5 Møderække med de sociale nævn

Ankestyrelsen har i 2003 indledt en møderække med de sociale nævn for, i dialog

med nævnene, løbende at udvikle samarbejdet om den praksiskoordinerende

indsats. Det første møde i denne møderække blev afholdt i september 2003.

På møderne drøftes desuden fælles problemstillinger, ligesom der kan træffes

beslutninger om de praksiskoordinerende tiltag herunder fastlæggelse af de

samlede indsatsområder. Der har siden 2003 været afholdt ét årligt møde med

nævnene i september/oktober.

15


16

2.6 Det Rådgivende Praksisudvalg

Det Rådgivende Praksisudvalg er nedsat af Ankestyrelsen for at støtte styrelsen

i arbejdet med at koordinere praksis i afgørelserne efter den sociale lovgivning 4 .

Det Rådgivende Praksisudvalgs medlemmer repræsenterer i øvrigt:

• Arbejdsmarkedets interesseorganisationer – DA, LO og FTF

• De samvirkende invalideorganisationer

• Kommuner og amtskommuner

• Statsamtmandsforeningen

• Den Sociale Sikringsstyrelse

Ankestyrelsens chef er formand for udvalget.

I udvalget drøftes Ankestyrelsens praksiskoordinerende opgaver, herunder resultaterne

af de gennemførte praksisundersøgelser samt konsekvenserne heraf.

Udvalget kan således rådgive Ankestyrelsen i den overordnede planlægning og

koordinering af praksisundersøgelserne og den samlede vejledningsindsats.

2.7 Behov for udvikling af praksisundersøgelserne

Måden man indtil nu har gennemført praksisundersøgelser på er velegnet til at

vurdere kvaliteten af den samlede kommunale sagsbehandling på et givent område,

og på baggrund heraf at opstille en række anbefalinger.

I forhold til ønsker om at kunne benchmarke kommunerne i forhold til kvaliteten

af deres sagsbehandling er der imidlertid behov for at kvantificere oplysningerne

i praksisundersøgelserne på en sådan måde, at statistiske metoder kan

anvendes. I det følgende vil der blive redegjort for, hvilke metodemæssige

overvejelser det indebærer.

4 Jf. retssikkerhedslovens §§ 80 og 81.


3 Benchmarking

3.1 Indledning

Benchmarking er en efterhånden ofte anvendt metode til at sammenligne ensartede

institutioner blandt andet i den offentlige sektor. Benchmarking kan mere præcist

oversættes til systematiske sammenligninger af resultater baseret på målinger.

Som led i benchmarkingen er det et mål at identificere problemområder og forbedringspotentialer,

udveksle erfaringer og stimulere til fortsat udvikling af kvaliteten.

De institutioner, der indgår i benchmarkingen, kan lære af de bedste med henblik

på selv at gøre det bedre.

Som nævnt i kapitel 2 gennemføres praksisundersøgelserne som led i Ankestyrelsens

og nævnenes forpligtigelse til at koordinere praksis på landsplan og det regionale

plan. Formålet med praksisundersøgelserne er således at vurdere legaliteten af

kommunernes afgørelser og udgør dermed en kvalitetsvurdering af kommunernes

sagsbehandling.

I de hidtidige praksisundersøgelser er resultatet af kvaliteten i sagsbehandlingen

blevet afrapporteret samlet for den gruppe af kommuner, som har deltaget i praksisundersøgelserne.

Anbefalingerne har således været generelle ud fra den samlede

mængde af sager. Ved at gennemføre en benchmarking på kvaliteten af sagsbehandlingen

vil de enkelte kommuner blive sammenlignet med hinanden, og resultatet

for den enkelte kommune vil dermed blive synliggjort.

Der kan opstilles flere årsager til at anvende resultaterne fra praksisundersøgelserne

til benchmarking og offentliggøre dem:

• Det giver kommunerne en klar indikation af, om kommunen har et større

eller mindre forbedringspotentiale i forhold til andre kommuner

• Ved at gentage benchmarkingen giver det kommunerne incitament til at

forbedre sagsbehandlingskvaliteten, såfremt der påvises et forbedringspotentiale

• Det giver lovgiverne indblik i, om der er problemer med implementeringen

af ny lovgivning, og i givet fald hvor de største problemer er

• Det hjælper til, at praksis inden for det sociale og beskæftigelsesmæssige

område bliver ensrettet i højere grad end hidtil og dermed øges retssikkerheden

for borgerne

• Det gør det muligt at målrette anbefalingerne til kommunerne

Praksisundersøgelserne bliver således mere anvendelsesorienterede for både kommunerne

selv og lovgiver. Det er i denne sammenhæng vigtigt at understrege, at

17


Ankestyrelsen og de sociale nævn ikke har sanktionsmuligheder over for kommunerne,

såfremt der viser sig stor spredning i sagsbehandlingskvaliteten.

Benchmarking øger gennemsigtigheden på et givent område, ved at gøre det muligt

at foretage sammenligninger på et objektivt grundlag. Synliggørelsen af kommunernes

kvalitet skaber samtidig grundlag for debat og en forventning om, at de

identificerede forbedringspotentialer søges indfriet.

Den systematiske sammenligning i en benchmarking indebærer, at der fastlægges

en norm, der kan benyttes som sammenligningsgrundlag. I dette projekt bliver

kommunerne rangordnet efter, om det statistisk kan påvises, om der er signifikant

flere eller færre mangler i sagsbehandlingen i forhold til gennemsnittet af kommunerne.

Alternativt kan det såkaldte best practice som norm for de øvrige, der skal

benchmarkes, anvendes. Best practice betyder, at de enkelte kommuner måles i

forhold til de sammenlignelige kommuner, der klarer sig bedst.

I forlængelse heraf er det vigtigt at understrege, at der i en sammenligning ud fra

de bedste kommuner i sammenligningsgruppen (best practice) ikke er noget til

hinder for, at de bedste i gruppen kan forbedre deres sagsbehandlingskvalitet.

3.2 Måling af kvalitet

Som nævnt er formålet med praksisundersøgelserne at vurdere legaliteten af kommunernes

afgørelser. Legalitetsvurderingen indebærer såvel en materiel som formel

vurdering af sagerne i forhold til gældende lovgivning og praksis. Det vil sige, at

resultatet er et udtryk for, i hvilket omfang kommunernes sagsbehandling er i

overensstemmelse med gældende ret, og praksisundersøgelserne udgør dermed en

kvalitetsvurdering af kommunernes sagsbehandling.

En del af produktet fra arbejdsgruppe 2 består, som nævnt i kapitel 2, i at udarbejde

det måleskema, som den juridiske vurdering af sagerne i praksisundersøgelserne

tager udgangspunkt i. Arbejdsgruppen skal således sikre, at spørgsmålene formuleres,

så de afspejler kvaliteten i sagsbehandlingen. Der skal tages højde for, at god

kvalitet opnås forskelligt afhængig af det relevante lovområde.

Hidtil er måleskemaerne udarbejdet specielt i forhold til den igangsatte praksisundersøgelse.

Der har således manglet en ensartet udarbejdelse og koordinering af

måleskemaerne. Vurderingerne er baseret på kvalitative vurderinger. For at kunne

foretage benchmarking samt statistiske analyser af vurderingerne er der behov for

en kvantificering af de kvalitative vurderinger, jf. afsnit om karaktersystem nedenfor.

3.3 Metodegrundlag

Der findes en bred vifte af mere eller mindre avancerede benchmarkingmetoder.

Da der ikke vurderes at være eksterne forhold med væsentlig og systematisk betydning,

der kan begrunde kvaliteten af den kommunale sagsbehandling, vil metoden

til benchmarkingen i denne sammenhæng være en simpel rangordning af kvalitetsscorer

for de kommuner, der deltager i praksisundersøgelser de enkelte år. Der

18


vil således ikke som udgangspunkt foretages korrektion af resultaterne for baggrundsfaktorer.

Rangordningen vil imidlertid blive baseret på en statistisk analyse

af, om resultatet for kommunerne er signifikant forskelligt fra gennemsnittet af

kommunerne eller fra den bedste kommune i gruppen.

For at gøre benchmarkingresultatet mere anvendeligt for kommunerne, vil det efterfølgende

ved hjælp af statistiske metoder være muligt at udpege forskellige faktorer,

som kan forklare niveauet for kvalitetsscoren i den enkelte kommune. Det

vurderes imidlertid på nuværende tidspunkt at være forskelle, som kommunerne

selv har en indflydelse på. Det kan være omfanget af ressourcer afsat til området,

uddannelsen af sagsbehandlerne mv.

Nogle sagsområder kan være vanskeligere end andre. Det ændrer dog ikke ved, at

kommunernes sagsbehandling skal have en tilstrækkelig kvalitet. Kommunerne har

selv indflydelse herpå gennem prioritering af områderne, uddannelse af sagsbehandlere

mv.

Hvis der mod forventning alligevel skulle vise sig at være strukturelle forhold med

betydning for kvaliteten af kommunernes sagsbehandling, vil der blive korrigeret

herfor.

Efterhånden som de enkelte kommuner deltager i flere og flere praksisundersøgelser

efter det nye koncept, vil mængden af data udvides og der vil kunne foretages

mere dybdegående analyser. For eksempel kan udviklingen i kvaliteten over tid opgøres

for kommunerne, og det kan undersøges, om der er forhold, som kan have

haft betydning for udviklingen.

3.4 Forudsætninger

For at kunne sammenligne kommunerne er det vigtigt, at sammenligningsgrundlaget

er ensartet. Det dækker over flere forhold:

• Der skal foretages en ensartet vurdering af samme type sager. Det kræver,

at Ankestyrelsen og nævnene er enige i vurderingen af den enkelte sag.

Den udarbejdede manual 5 skal sikre, at der er en ens forståelse af kvaliteten

i sagsbehandlingen i såvel Ankestyrelsen som nævnene

• Da det forudsættes, at kommunerne sammenlignes på afgørelser inden for

forskellige lovområder, skal der være en klar definition af, hvilke spørgsmål,

der dækker afgørelsernes formelle og materielle korrekthed. Udarbejdelse

af skabeloner til måleskemaer inden for de forskellige lovområder vil

skabe grundlag herfor 6

• Vurderingerne skal kvantificeres, således at de kan indgå i de statistiske

analyser. Dette tages der højde for i forbindelse med udvikling af et karaktersystem,

jf. kap. 7

5 Manualen indgår som del af produktet fra arbejdsgruppe 2, jf. bilag 5.

6 Udarbejdelse af skabelonerne indgår ligeledes i produkterne fra arbejdsgruppe 2, jf. bilag 6.

19


3.5 Sammenfatning

Benchmarking af kommunernes sagsbehandling via praksisundersøgelserne vurderes

at være et godt redskab til at skabe gennemsigtighed i sagsbehandlingen. Samtidig

gør det praksisundersøgelserne mere anvendelsesorienterede for såvel kommunerne

selv som lovgivere, idet en udvikling i sagsbehandlingskvaliteten vil kunne

følges.

Udgangspunktet i benchmarkingen vil være, at kommunerne sammenlignes på andelen

af fejlbehæftede sager, og om de adskiller sig signifikant fra gennemsnittet eller

den kommune med højest kvalitet. Der vil ikke ske korrektion af baggrundsfaktorer,

idet der ikke vurderes at være eksterne forhold med væsentlig og systematisk

betydning, der kan begrunde kvaliteten.

Benchmarking forudsætter blandt andet, at der i Ankestyrelsen og nævnene er ens

forståelse af kvaliteten i sagsbehandlingen. Det sikres gennem udarbejdelse af en

fast skabelon til måling af sagerne samt en vejledende manual. Desuden forudsætter

det, at målingerne kvantificeres. Det primære i praksisundersøgelserne vil imidlertid

fortsat være at måle de udvalgte sager på deres formelle og materielle korrekthed.

20


4 Statistisk usikkerhed

4.1 Statistisk usikkerhed i benchmarking

I de hidtidige praksisundersøgelser er der foretaget en samlet vurdering af kommunernes

sagsbehandling, og den enkelte kommune er således blevet anonymiseret.

Dog har kommunerne fået tilbagemelding på de indsendte sager. I benchmarkingen

vil den enkelte kommunes resultat fremgå af praksisundersøgelserne og én

gang årligt, vil der blive foretaget en samlet benchmarking på baggrund af alle de

sager, den enkelte kommune har deltaget med i det pågældende år.

Det er således vigtigt, at der er sikkerhed for, at vurderingen af sagsbehandlingen i

den enkelte kommune i forhold til andre kommuner ikke bygger på tilfældigheder,

og at stikprøven af sager for den enkelte kommune er tilstrækkelig repræsentativ

til, at der kan foretages en samlet vurdering.

Nedenfor introduceres tankegangen i stikprøveteori samt begrebet statistisk usikkerhed

og betydningen for kommunernes resultat.

4.1.1 Stikprøveteori og statistisk usikkerhed

Ofte er det af tidsmæssige, økonomiske eller andre ressourcemæssige årsager ikke

muligt at inddrage for eksempel hele befolkningen eller alle kommunale sager, når

et givent område ønskes undersøgt. Derfor udtages en stikprøve af den samlede

population. Formålet med udvælgelsen af en stikprøve er oftest at estimere/skønne

et gennemsnit over populationens enheder. For praksisundersøgelser

svarer det til, at man ud fra den observerede gennemsnitlige fejlprocent i en stikprøve

af sager, ønsker at beregne et skøn for den gennemsnitlige fejlprocent i det

samlede antal sager inden for et givent lovområde eller for hele kommunen.

Et ofte stillet spørgsmål inden for stikprøveteori er, hvor stor en stikprøve der skal

vælges. Svaret afhænger af, hvilken præcision man ønsker. Det er klart, at man

med en stikprøvestørrelse, der er lig med populationsstørrelsen, vil kunne få en

præcision, der er 100 procent. Gennemsnittet af en given variabel i stikprøven vil

svare til gennemsnittet af den samme variabel i hele populationen.

Hvor stor en præcision, der ønskes, afhænger naturligvis af undersøgelsens art. I

en politisk meningsmåling er det eksempelvis afgørende at vide, om et givent politisk

parti kan klare spærregrænsen på 2 procent. Man skal derfor være temmelig

sikker på, at den stemmeprocent man finder i stikprøven, med høj sandsynlighed

svarer til den, man ville finde ved at spørge hele befolkningen.

21


Med hensyn til præcision er der to dele at tage stilling til. Ud fra den observerede

fejlprocent i et antal sager kan det beregnes, i hvilket interval den sande fejlprocent

(fejlprocenten i alle sager) vil ligge. Det kan således være et krav, at man højst må

ramme 5 procentpoint ved siden af. Herudover kan det være et krav, at man med

95 procent sandsynlighed skal kunne sige, at den observerede fejlprocent ligger inden

for det angivne interval. I nogle tilfælde vil det være nok kun at være 80 procent

sikker på, at man har ramt rigtigt. Med de forskellige krav til præcision kan en

stikprøvestørrelse således beregnes.

4.1.2 Statistisk usikkerhed i praksisundersøgelser

I praksisundersøgelserne vurderes det, om de indkaldte sager er behandlet i overensstemmelse

med lovgivningen samt gældende praksis. Ud fra denne betragtning

registreres der i praksisundersøgelserne fejlhyppigheder.

Som nævnt ovenfor er et traditionelt spørgsmål inden for stikprøveteori, hvor stor

en stikprøve (n) skal være, for at man for eksempel med 95 pct. sikkerhed kan sige,

at den sande fejlprocent p (fejlprocenten i alle sager), ligger i et interval [p 1;p 2] omkring

den observerede/skønnede fejlprocent pˆ . Intervallet, det såkaldte konfidensinterval,

skal tolkes som, at p 1 er det mindste man kan tro, at den sande fejlprocent

er, mens p 2 er det højeste man kan tro, at den sande fejlprocent er.

Hvordan konfidensintervallet beregnes, afhænger af den valgte metode.

I den hypergeometriske fordeling beregnes konfidensintervallet på følgende

måde:

22


N − n pˆ

( 1−


)

N − n pˆ

( 1−


) ⎤

[ p ] = ⎢ ˆ −

ˆ

1;

p2

p z1−α

; p + z1−α


⎣ N −1

n −1

N −1

n −1


N − n pˆ

( 1−


)

Hvor standardafvigelse std ( pˆ

) =

og hvor z1-α er fraktiler i nor-

N −1

n −1

malfordelingen. For et 95 pct. konfidensinterval er z0.95 = 1,96, mens den for et 90

pct. konfidensinterval er 1,645.

Hvis stikprøven udgør hele populationen (man har fat i alle kommunens sager på

området), vil der ikke være nogen usikkerhed omkring den skønnede fejlprocent

og p= pˆ .

For et 95 procent konfidensinterval kan formlen tilnærmelsesvist skrives

[ p p ] = [ pˆ

−1,

96 ⋅ std(


); pˆ

+ z;


+ 1,

96 ⋅ std(


) ]

1;

2

Således at den sande fejlprocent ligger inden for et interval omkring den skønnede

fejlprocent på ca. +/- 2 gange standardafvigelsen.


I den hypergeometriske model afhænger usikkerheden af den samlede population.

Dette er umiddelbart den mest intuitive måde at illustrere usikkerheden for den

enkelte kommune, da usikkerheden afhænger af, hvor mange sager kommunen

behandler inden for det givne område. Der er imidlertid nogle svagheder ved at

anvende den hypergeometriske tilgang.

I modellen kan usikkerheden mindskes ved, at stikprøvens andel af den samlede

population øges. Det kan ske ved, at der udtages en større stikprøve (det vil sige, at

der indhentes flere sager i praksisundersøgelserne), men også ved at populationen

for en given stikprøve er mindre. For kommuner med en lille andel afgørelser årligt,

vil modellen mere sikkert kunne estimere fejlprocenten. Usikkerhedsintervallet

for kommuner med få sager vil således være mere snævert, og det vil lettere kunne

afgøres, om kommunen afviger signifikant fra gennemsnittet.

De kommuner, som et givent år behandler færre sager på et givent område, vil derfor

nemmere kunne udpeges som signifikant gode eller dårlige i forhold til kommuner,

som behandler mange sager. Da kommunen ikke kan påvirke det samlede

antal afgørelser på et givent år, vil denne metode indebære en forskelsbehandling

af kommunerne.

Herudover kendes det samlede antal sager i den enkelte kommune pr. lovområde

ikke, så hvis denne tilgang skal anvendes, skal der skønnes over den samlede population.

Det vil give endnu en usikkerhed i beregningerne.

En anden tilgang vil være at anvende en binomialfordeling. I denne model estimeres

på samme vis som i den hypergeometriske model et konfidensinterval, hvori

den sande fejlprocent med 95 pct. sandsynlighed vil ligge. Den sande fejlprocent

fortolkes her som fejlprocenten, såfremt kommunerne behandlede uendeligt mange

sager. På den måde ligestiller man kommunerne ved at finde en tendens til fejl i

den enkelte kommune.

Konfidensintervallet i en binomialfordeling beregnes på stort set samme måde

som i den hypergeometriske model, blot beregnes standardafvigelse som

Std(

p)

=

det vil sige uden den samlede population N.


( 1−


)

n

Selve estimatet af fejlprocenten vil være den samme, som i den hypergeometriske

model, men konfidensintervallerne vil være mere vide. Det vil sige, at usikkerheden

vil være større.

Usikkerheden kan, som i den hypergeometriske model, mindskes ved at inddrage

flere observationer. Det kan gøres ved at indhente flere sager, men der er også mu-

23


lighed for at foretage vurderingen af sagerne på mere end ét spørgsmål, jf. nedenfor.

4.1.3 Eksempel til illustration af statistisk usikkerhed

På baggrund af ovenstående betragtninger kan der foretages et forhåndsskøn over

det antal sager, der kræves, førend at man med rimelighed kan sige, at stikprøvens

resultat er dækkende for alle kommunens sager. I boks 1 illustreres statistisk usikkerhed

i binomialfordelingen.

Boks 1 Illustration af statistisk usikkerhed

Figur 1 viser kravet til stikprøven i en binomialfordeling afhængig af, hvor stor en afvigelse man

kan acceptere i et bånd omkring den målte fejlprocent. Sammenhængen er afbildet for forskellige

fejlsandsynligheder.

24

Figur 1 Sammenhængen mellem stikprøvens størrelse og standardafvigelse for forskellige

fejlsandsynligheder

Standardafvigelse

0,14

0,12

0,1

0,08

0,06

0,04

0,02

0

0 50 100 150 200 250 300

5 pct. 10 pct. 20 pct.

Antal sager

Et fornuftigt krav at stille til praksisundersøgelsernes præcision kan være, at den sande fejlprocent

med 95 procent sandsynlighed skal ligge i et bånd omkring den målte på +/- 5 procentpoint,

hvilket svarer til en standardafvigelse på ca. 0,025. I figur 1 kan det aflæses, at der dermed

skal indhentes ca. 70 sager, hvis den sande fejlprocent er omkring 5 pct. Hvis den sande fejlprocent

derimod er 20 procent skal der indhentes 175 sager for at nå den ønskede præcision.

Da det ikke på forhånd vides, hvor mange sager som vil være fejlbehæftede, vil det først være efter

gennemførelsen af en praksisundersøgelse, at den faktiske statistiske usikkerhed kan beregnes.

Da det med nogenlunde sikkerhed ønskes, at kunne afgøre om en afvigelse fra

gennemsnittet kan afvises som tilfældig, stiller det krav til antallet af sager i praksisundersøgelserne.


4.2 Ulemper ved ovenstående modeller

Usikkerheden kan i den hypergeometriske og binomialmodellen mindskes ved at

indhente flere observationer fra de enkelte kommuner. Det kan imidlertid være

problematisk for kommunerne at fremfinde et stort antal sager, og ressourcemæssigt

vil det være krævende at måle et stort antal sager.

En anden måde, hvorpå den statistiske usikkerhed kan mindskes uden at øge antallet

af sager i den enkelte praksisundersøgelse, er ved at vurdere de enkelte sager på

flere uafhængige spørgsmål. Hvis der udtages en stikprøve på 10 sager for en

kommune, og der sammenlignes på 3 uafhængige spørgsmål, vil det svare til at have

en stikprøve på 30 sager, hvilket reducerer usikkerheden, jf. ovenstående beregninger.

For at kunne give et så realistisk billede som muligt af den kommunale

sagsbehandling er denne faktor af stor betydning.

Binomialfordelingsmodellen (og den hypergeometriske model) giver ikke mulighed

for at inddrage flere spørgsmål, som vil kunne mindske usikkerheden. De giver ej

heller mulighed for at inddrage flere faktorer end kommunefaktoren til at forklare

antallet af fejl.

For at kunne inddrage flere faktorer kan en multivariat model som for eksempel

den logistiske regressionsmodel anvendes. Denne model estimerer, på samme

vis som binomialfordelingen, den enkelte kommunens tendens til at lave fejl, såfremt

de behandler uendeligt mange sager. Med den logistiske regressionsmodel

estimeres en sandsynlighed for, at den næste sag der afgøres i den enkelte kommune

er fejlbehæftet. Det er således en mere fremadrettet model og mere dækkende

for den enkelte kommunes sagsbehandlingsniveau end for eksempel den hypergeometriske

model.

På baggrund af ovenstående betragtningerne anvendes i det følgende den logistiske

regressionsmodel, da den vurderes at give det mest sande billede af en sammenligning

af kommunernes sagsbehandling.

Hvad angår den statistiske usikkerhed er det netop målet, at benchmarkingen ikke

foretages på baggrund af tilfældige udsving for den enkelte kommune. Der bliver

således i afrapporteringen taget højde for den statistiske usikkerhed for den enkelte

kommune.

4.3 Sammenfatning

For at kunne sammenligne kommunerne er det væsentligt, at der er statistisk sikkerhed

for, at de observerede fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige

udsving, men er sigende for den faktiske fejlandel i kommunen. Den statistiske

usikkerhed kan mindskes ved at øge sagsagsantallet fra den enkelte kommune i

praksisundersøgelserne og/eller ved at vurdere sagerne på flere spørgsmål.

Den logistiske regressionsmodel kan håndtere, at der inddrages flere spørgsmål,

hvorfor denne model foreslås anvendt som benchmarkingmodel.

25


5 Modeller til benchmarking

5.1 Model

Som nævnt i forrige kapitel vurderes det hensigtsmæssigt at anvende den logistiske

regressionsmodel, som estimerer sandsynligheden for fejl i forhold til sandsynligheden

for ikke fejl. Den logistiske model anvendes, idet den åbner op for muligheden

for et diskret valg mellem to muligheder: enten er en sag fejlbehæftet eller også

er den ikke.

Hvis der anvendes almindelig lineær regression er der risiko for, at der beregnes

negative sandsynligheder. Ved at anvende den logistiske regressionsmodel, sikres

det, at sandsynligheden altid vil ligge i intervallet mellem 0 og 1.

Den logistiske regressionsmodel med 3 kommuner opskrives som følger 7 :

26

⋅ + ⋅ + ⋅

”Tendens til fejl” = β1 k1 β2 k2 β3

k3

Hvor β’erne er de parametre, som ønskes estimeret, og k’erne er dummyvariable

for de enkelte kommuner.

Hvis for eksempel β 1 er større end det samlede gennemsnit for β ’erne, betyder

det, at kommune 1 har relativt høj fejlsandsynlighed og dermed ringe sagsbehandlingskvalitet.

Hvis β 1 kun er lidt større end det samlede gennemsnit, kan det tænkes,

at det er en tilfældighed, at der observeres flere fejl i kommune 1. Det kan således

ikke afgøres, om kommune 1 har signifikant flere fejl end gennemsnittet af

kommuner, selvom det trods alt er det, der gættes på.

Der testes med andre ord for, om forskellene mellem β ’er og det samlede gennemsnit

er statistisk signifikant. Hvorvidt en forskel er statistisk signifikant illustreres

med konfidensgrænser, der viser den højeste og laveste sandsynlighed, der med

rimelighed kan tænkes, at en kommunes andel af fejl er.

5.1.1 Model med anvendelse af scorer

I nogle tilfælde vil det være mere relevant for vurdering af en sag, at der er flere

valgmuligheder i forhold til at vurdere, om sagens forskellige elementer er korrekte.

Det vil sige, at svarmulighederne er graduerede.

7 Se bilag 7 for mere detaljeret gennemgang af den logistiske regression.


Ved denne fremgangsmåde gives hver sag eller hvert spørgsmål en score mellem

for eksempel 0 og 100, jf. afsnit om opbygning af karaktersystem nedenfor. I så

fald kan en omskrivning af en lineær regressionsmodel anvendes 8 .

5.1.2 Vurdering af flere spørgsmål

Et grundlæggende problem i sammenligningen af kommuner er, at der kan opstå

tilfælde, hvor der ikke er sager nok til at afgøre, om forskelle mellem kommuner er

statistisk signifikante.

Problemet mindskes, hvis der kan inddrages flere spørgsmål på én gang. Hvis (korrektheden

af behandlingen af) spørgsmålene er statistisk uafhængige, kan metoden

i afsnittet benyttes. Eksemplet nedenfor ser på spørgsmål, som kan besvares med

ja eller nej (0-1-variabel), men metoden kan også benyttes ved graduerede svar.

k − k , påvirker tendensen til fejl via

Udgangspunktet er som før, at kommunerne, 1 3

parametrene β1− β3.

Modellen fra forrige afsnit skal dog udvides, så indikato-

rer/dummyer for de forskellige spørgsmål inddrages. Disse er benævnt 1, 2

s s for

spørgsmål 1 og 2. Det korrigerer for, at nogle spørgsmål kan være sværere end andre.

Ligningen udvides:

"Tendens til fejl" = β k + β k + β k + γ s + γ s

1 1 2 2 3 3 1 1 2 2

γ'erne er ligesom β’erne parametre, som estimeres.

De to spørgsmål kan stamme fra to forskellige praksisundersøgelser. I så fald er

uafhængighedsantagelsen opfyldt. De to spørgsmål kan også stamme fra samme

praksisundersøgelse. I så fald indgår den samme sag i to observationer, og så kan

spørgsmålene/observationer være afhængige, hvis nogle sager ganske enkelt er mere

svære end andre, således, at hvis man har lavet fejl i første spørgsmål, et det i sig

selv et tegn på, at der er stor sandsynlighed for fejl i andet spørgsmål. Inden analysen

bruges på spørgsmål fra samme praksisundersøgelser skal uafhængighedsantagelsen

derfor testes. Uafhængighedstesten er beskrevet i bilag 7.

5.2 Efterfølgende statistisk analyse

5.2.1 Analyse af sagsantallets betydning for kommunernes sagsbehandlingskvalitet

Det kan være en hypotese, at kommuner med et stort antal sager på et givent lovområde

vil have mere rutine i sagsbehandlingen og dermed have højere sagsbehandlingskvalitet

i forhold kommuner med et lavere sagsantal på det givne område.

Der er imidlertid intet belæg/dokumentation for, at det forholder sig sådan, så der

vil ikke ske korrektion for kommunernes samlede sagsantal.

8 Omskrivningen sker, idet der kun kan gives scorer mellem 0 og 100.

27


5.3 Illustrativt eksempel på benchmarking

Nedenstående gennemgår et eksempel på den valgte benchmarkingmetode, og

hvordan en benchmarking kan gennemføres. Der tages udgangspunkt i et til formålet

konstrueret datasæt.

En metode til at afgøre, om nogle kommuner har signifikant flere eller færre fejl

end gennemsnittet, er via de statistiske modeller at beregne konfidensintervaller for

de observerede gennemsnitlige kvalitetsscorer 9 . Herefter kan det beregnes, om

landsgennemsnittet ligger i konfidensintervallet for de enkelte kommuner. I de

kommuner, hvor den øvre grænse i konfidensintervallet ligger under landsgennemsnittet,

laves der signifikant færre fejl. I de kommuner, hvor den nedre grænse for

konfidensintervallet ligger over, laver kommunen signifikant flere fejl.

5.3.1 Vurdering på ét spørgsmål

Fremgangsmåden kan illustreres ved nedenstående taleksempel. I eksemplet indgår

3 kommuner, der hver deltager med 50 sager. En sag vurderes som værende rigtig

eller forkert. Her gives hver sag en score på enten 0 eller 1, og for hver kommune

beregnes sandsynligheden for, at der er fejl i en tilfældig sag. Tabel 5.1 angiver den

observerede fejlprocent for hver kommune samt konfidensintervaller.

Tabel 5.1 Eksempel på benchmarking – ét spørgsmål

Kommune n Observeret

fejlprocent/sandsynli

28

ghed for fejl

Nedre konfidensinterval

Øvre

konfidensinterval

Konfidensintervalletsbredde

1 50 14 7 23 14

2 50 18 10 28 18

3 50 2 0 7 7

Ud fra de observerede kvalitetsscorer får kommune 1 den højeste score og kommune

3 den laveste score. Kvaliteten i sagsbehandlingen i kommune 3 er således

den bedste og kommunen vil i en rangordning ligge som nummer 1, mens kommune

1 vil bliver placeret nederst.

Observationerne er illustreret i nedenstående figur.

9 Fortolkningen af de anvendte konfidensintervaller er, at der er 95 pct. sandsynlighed for, at intervallet

indeholder værdien af den sande gennemsnitlige kvalitetsscore, jf. afsnittet om statistisk usikkerhed.


Figur 5.1 Eksempel på benchmarking

35

30

25

20

15

10

Fejlsandsynlighed

5

0

Obs.

fejlpct.

Obs.

fejlpct.

Landsgennemsnit

Obs.

fejlpct.

Kommune 1 Kommune 2 Kommune 3

Nedre konfidensinterval Øvre konfidensinterval

Det ses, at det gennemsnitlige antal fejl for kommune 2 (som er 18 pct.) ligger signifikant

højere end landsgennemsnittet (som er 8,2 pct.) 10 , idet kurven for landsgennemsnittet

ligger under grænsen for det nedre konfidensinterval. Det sammen

gælder for kommune 3, som ligger signifikant lavere end gennemsnittet, idet den

øvre grænse for konfidensintervallets øvre grænse ligger under landsgennemsnittet.

Det kan ikke afvises, at kommune 1 har samme grundlæggende tendens til at lave

fejl som landsgennemsnittet, og at det blot er tilfældigheder, der gør, at de sager

der er undersøgt, afviger noget fra landsgennemsnittet. Det bedste bud er imidlertid,

at kommune 1 laver væsentlig flere fejl (14 pct.) end landsgennemsnittet, men

vi kan altså ikke statistisk bekræfte det.

5.3.2 Vurdering på flere spørgsmål

I eksemplet ovenfor blev sagerne vurderet på et enkelt spørgsmål. Konfidensintervallets

bredde blev beregnet til ca. 20. Som nævnt i kapitel 4, er konfidensintervallets

bredde et udtryk for den statistiske usikkerhed, som i mange tilfælde afgør, om

resultaterne kan vurderes som signifikante.

For at indsnævre konfidenstintervallernes bredde kan hver sag vurderes på mere

end ét spørgsmål. Tabel 5.2 viser, hvordan konfidensintervallerne vil indsnævres,

såfremt stikprøvestørrelsen øges, hvilket stort set svarer til, at sagerne vurderes på

flere uafhængige spørgsmål.

10 Landsgennemsnittet betragtes forsimplet som en størrelse uden tilknyttet usikkerhed. Det er en

realistisk antagelse, når der inddrages mange kommuner.

29


Tabel 5.2 Vurdering på flere spørgsmål

n Kommune Observeret fejlKonfidensinterKonfidensinterprocentvalvallets bredde

1 10 [1; 32] 31

10 2 30 [10; 55] 45

3 0 [0; 12] 12

1 14 [7, 23] 16

50 2 18 [10; 28] 18

3 2 [0; 7] 7

1 16 [11; 23] 12

100 2 18 [12; 25] 13

3 4 [1; 8] 7

1 10 [8; 12] 4

500 2 13 [11; 16] 5

3 4 [2; 5] 3

Det ses af tabellen, at konfidensintervallernes bredde og dermed den statistiske

usikkerhed mindskes, når stikprøvestørrelsen øges. For n=500 svarer det stort set

til, at hver kommune deltager med 50 sager, som hver vurderes på 10 uafhængige

spørgsmål. Med en observeret fejlprocent på 10 pct. vil det med 95 pct. sandsynlighed

kunne afgøres, at den sande fejlprocent for kommunen ligger i intervallet

[8;12], hvilket vurderes at være en rimelig sikkerhed.

Hvorvidt inddragelse af flere spørgsmål giver bedre mulighed for at afgøre signifikante

afvigelser, afhænger af variationen i svarerne kommunerne imellem. Det vil

således først være efter gennemførelse af praksisundersøgelserne, at det kan afgøres,

om inddragelse af flere spørgsmål giver yderligere information om kommunernes

forskellige sagsbehandlingskvalitet.

5.4. Sammenfatning

I den logistiske regressionsmodel beregnes sandsynligheden for, at en tilfældig sag i

den enkelte kommune er fejlbehæftet. Ved beregning af konfidensintervaller kan

det afgøres, om en kommune afviger signifikant fra gennemsnittet, eller om den

observerede andel fejl er tilfældig. I benchmarkingeksemplet er illustreret, hvordan

inddragelse af flere spørgsmål kan mindske den statistiske usikkerhed omkring de

observerede fejlandele.

30


6 Udmøntning

6.1 Den praksiskoordinerende opgave

Hidtil har der været 15 sociale nævn. Ét i hvert af de 14 statsamter samt ét socialt

nævn for Københavns og Frederiksberg kommuner. I forbindelse med kommunalreformen

etableres 5 statsforvaltninger som erstatning for de nuværende statsamter.

Derved antallet af sociale nævn til 5, således at der er et socialt nævn i hver

statsforvaltning. De sociale nævn vil fortsat være ankeinstans på det sociale område,

mens sager, som vedrører tilknytningen til arbejdsmarkedet, og som hidtil har

ligget hos blandt andet de sociale nævn, overflyttes til de 5 nye beskæftigelsesankenævn.

Med kommunalreformen, som træder i kraft d. 1. januar 2007, nedsættes der i hver

af de 5 nye regionale statsforvaltninger og beskæftigelsesankenævn. Beskæftigelsesankenævnene

vil fremover være klageinstanser i sager vedrørende tilknytningen til

arbejdsmarkedet, hvor staten eller kommunen har truffet afgørelse. Beskæftigelsesankenævnene

skal varetage nogle af de opgaver, som på nuværende tidspunkt løses

i de sociale nævn, de regionale arbejdsmarkedsråd, arbejdsmarkedets ankenævn og

arbejdsmarkedsstyrelsen.

En af Ankestyrelsens opgaver er at koordinere praksis på landsplan, mens de sociale

nævn har til opgave at koordinere på det regionale plan. Efter retssikkerhedslovens

§ 79 skal beskæftigelsesnævnene fra og med 2007 indgå i Ankestyrelsens

samarbejde med de sociale nævn om praksiskoordinering.

6.2 Antallet af praksisundersøgelser

Ankestyrelsen har de senere år gennemført mindst 3 praksisundersøgelser om året.

Fremover forventes det, at styrelsen skal gennemføre 4 - 5 praksisundersøgelser årligt:

3 praksisundersøgelser i henhold til Ankestyrelsens resultatkontrakt, mindst 1

praksisundersøgelse på anbringelsesreformens område og formentlig 1 praksisundersøgelse

på området for de nye beskæftigelsesankenævn.

De sociale nævn skal på nuværende tidspunkt hver især gennemføre 1 praksisundersøgelse

årligt eller et undervisningsforløb. Det vil sige, at de sociale nævn indtil

videre har gennemført omkring 15 praksisundersøgelser årligt.

Som det fremgår af Katalog over emner til praksisundersøgelser 2005, jf. bilag 3, er antallet

af lovområder, hvor der vurderes at være behov for at gennemføre praksisundersøgelse

ganske mange. Det stiller krav om, at der gennemføres mange praksisundersøgelser

årligt. Ankestyrelsen har kun mulighed for at dække et mindre udsnit

31


af disse lovområder årligt, hvorfor det er nødvendigt, at nævnene også fremover

gennemfører en ikke uvæsentlig andel af det samlede antal praksisundersøgelser.

Det årlige antal praksisundersøgelser skal opfylde følgende behov:

32

• At de enkelte lovområder dækkes i passende omfang

• At der kan gennemføres jævnlige effektmålinger

• At mindst en tredjedel af kommunerne kan indgå i en årlig benchmarking

• At nogle praksisundersøgelser anvendes til særlige problemstillinger (særlige

regionale behov, afslagssager, nævnssager mv.)

Der er således behov for et betydeligt antal praksisundersøgelser årligt, og væsentligt

flere end Ankestyrelsen kan gennemføre.

På baggrund af ovenstående hensyn vurderes det hensigtsmæssigt, at nævnene med

statsforvaltningernes oprettelse hver udarbejder mindst 2 praksisundersøgelser om

året, svarende til 10 nævnsundersøgelser på årsbasis. En mulig fordeling kan være,

at det sociale nævn udarbejder den ene, og beskæftigelsesankenævnet udarbejder

den anden praksisundersøgelse.

Det antages således, at der fremover årligt gennemføres omkring 15 praksisundersøgelser

i alt.

Hidtil har nævnene, med Ankestyrelsens accept, kunne erstatte en praksisundersøgelse

med et undervisningsforløb. Det kan anføres, at et undervisningsforløb mere

har karakter af en opfølgning end en vurdering af den kommunale sagsbehandling

på det sociale område. Dertil kommer, at antallet af praksisundersøgelser fra nævnene

fremover, som nævnt ovenfor, formentlig reduceres fra 15 til 10, hvilket øger

behovet for, at disse praksisundersøgelser så også bliver gennemført.

En mulighed kan være, at nævnene fremover udarbejder to praksisundersøgelser og

eventuelt gennemfører et undervisningsforløb årligt. Undervisningsforløbet kan i

givet fald indgå i effektmålingen.

6.3 Krav til antallet af sager i fremtidige praksisundersøgelser

På baggrund af betragtningerne i afsnittet om statistisk usikkerhed kan der opstilles

nogle retningslinjer for, hvor mange sager det er nødvendigt at inddrage i praksisundersøgelserne

for, at målingerne giver et robust resultat. Der skal dels tages hensyn

til, at den statistiske usikkerhed ønskes minimeret samt hvilket antal sager, det

vil være rimeligt for Ankestyrelsen og nævnene at vurdere i en praksisundersøgelse.

Ydermere skal der tages hensyn til, hvor mange undersøgelser en kommune med

rimelighed kan deltage i inden for et år.


6.3.1 Antal sager og sagstype i Ankestyrelsens praksisundersøgelser

Ankestyrelsen har i de senere år i den enkelte praksisundersøgelse indkaldt mellem

ca. 100 og 145 sager fra et antal kommuner og fra de sociale nævn. Blandt de indhentede

sager har været både bevillingssager og afslagssager. Da sagerne ikke må

være ankede, er der ikke overraskende blandt kommunesagerne en klar overvægt af

bevillingssager (90 pct.) jf. tabel 6.1 nedenfor.

Tabel 6.1 Antal kommunesager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser fordelt på bevillingssager

og afslagssager

2003 - 2005

Sager i gennemsnit pr. undersøgelse

Kommunesager antal procent antal procent

- Bevillingssager 581 90 83 90

- Afslagssager 62 10 9 10

Kommunesager i alt 643 100 92 100

Når Ankestyrelsen hidtil har gennemført praksisundersøgelser, er sagerne indkaldt

efter retningslinjer, der sikrede en tilfældig udvælgelse. Ankestyrelsen har oftest

anmodet om såvel bevillingssager som afslagssager, hvor den første sag vedrørte

den seneste afgørelse forud for en bestemt dato, sag nr. 2 den næstsidste afgørelse

forud for en bestemt dato, og så fremdeles indtil det ønskede antal sager var fundet.

Der skulle ikke sendes afgørelser, som var anket og behandlet af det sociale

nævn.

Tallene i tabellen stammer fra i alt 7 praksisundersøgelser, som Ankestyrelsen har

gennemført i perioden fra 2003 til 2004/2005. Der er gennemført yderligere 3

praksisundersøgelser i perioden. Disse er ikke medtaget i tabellen, da det enten ikke

fremgår, hvor mange kommunale sager, der var henholdsvis bevillingssager og

afslagssager, eller undersøgelsen var tilrettelagt med enten kun bevillingssager, eller

Ankestyrelsen havde anmodet om et bestemt antal afslagssager.

De sociale nævn indkalder betydelig færre sager i deres praksisundersøgelser - i

gennemsnit omkring 35 – 40 sager - men har tilsvarende en klar overvægt af bevillingssager.

Der knytter sig forskellige problemstillinger til henholdsvis bevillingssager og afslagssager.

Det har derfor været problematisk for sagsbehandlerne at vurdere både

afslagssager og bevillingssager i forhold til samme spørgsmål/svar i måleskemaerne.

Dertil kommer, at der er tegn på, at ikke alle kommuner systematisk registrerer sine

afslagssager på alle områder. Afslagssagerne fremfindes derfor ofte pr. hukommelse,

hvilket ikke sikrer den tilfældighed og repræsentativitet i udvælgelsen af disse

sager, der burde være.

Det anbefales derfor fremover at adskille de kommunale bevillingssager fra de

kommunale afslagssager, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover

kun indgår enten afslagssager eller bevillingssager. Derved opnås et renere snit i

33


datagrundlaget og derved et klarere budskab i afrapporteringen. I overensstemmelse

med den hidtidige fordeling af de to typer sager, jf. tabel 6.1 ovenfor, kan der

fremover gennemføres et mindre antal praksisundersøgelser udelukkende med afslagssager.

Mod denne fremgangsmåde taler, at der fremover vil være færre praksisundersøgelser,

der vurderer kvaliteten af kommunernes sagsbehandling for så vidt angår

afslagssagerne. Det kan ligeledes anføres, at hovedparten af praksisundersøgelserne

fremover i højere grad vil have fokus på ydelsesniveauet for borgere, der modtager

hjælp, frem for ydelsesniveauet for borgere, der har fået afslag på hjælp.

Det er dog vigtigt at understrege, at det er hensigten, at der også fremover vil være

praksisundersøgelser, der gennemgår afslagssagerne, men at disse koncentreres i

praksisundersøgelser, der udelukkende omhandler afslagssager. Det er Ankestyrelsens

vurdering, at denne fremgangsmåde indebærer et kvalitetsløft i forhold til

vurdering af kommunernes praksis i afslagssagerne, idet det dels vil være muligt at

indhente et større antal sager, hvor borgeren har fået afslag, der kan sættes større

fokus på problemerne i disse sager, og dels kan anbefalingerne til kommunerne i

højere grad målrettes denne type sager.

Samtidig er det værd at bemærke, at ankesystemet generelt samler op på afslagssagerne

og dermed sikrer borgernes retssikkerhed i forhold til såvel afgørelsernes

materielle korrekthed som i forhold til kommunernes overholdelse af formelle

sagsbehandlingsregler.

Der knytter sig tilsvarende forskellige problemstillinger til sagerne alt efter, om der

er tale om en kommunesag eller en nævnssag. Sagerne fra de sociale nævn udgør

omkring en femtedel af det samlede antal sager, der indgår i en praksisundersøgelse,

jf. tabel 6.2 nedenfor. Det bemærkes dog, at der i de igangværende praksisundersøgelser

(2005) er indkaldt i alt 466 sager. Heraf udgør kommunesagerne 324 sager,

svarende til 70 pct. og sagerne fra de sociale nævn udgør 142, svarende til 30 pct.

Tabel 6.2 Antal sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser fordelt på kommunesager og

nævnssager

10 undersøgelser i Sager i gennemsnit pr. Fordelingen i procent

Myndighed

perioden

2003 – 2004

undersøgelse

antal antal procent

Kommunesager 945 95 79

Nævnssager 254 25 21

Sager i alt 1199 120 100

Ved fremover, som med bevillings- og afslagssagerne, at lade enkelte praksisundersøgelser

omhandle kun nævnssager, kan man sætte bedre fokus på relevante indsatsområder

for nævnene. Det reducerede antal nævn betyder ligeledes, at der kan

indkaldes flere sager pr. nævn. Med rene nævnsundersøgelser hver andet år vil det

på sigt være muligt at foretage sammenligninger af nævnenes sagsbehandling

samme vis som kommunerne.

34


Adskillelsen af kommune- og nævnssager betyder også, at man i kommuneundersøgelserne

kan øge antallet af kommunale sager, der kan indgå i effektmålingen og

benchmarkingen.

Det er forventningen, at antallet af kommunale sager kan øges til 150 i de praksisundersøgelser,

som Ankestyrelsen foretager, hvilket kan styrke benchmarkingen af

kommunerne.

Det er vigtigt, når kommunerne skal sammenlignes, at der er et godt grundlag for

sammenligningen. I de hidtidige praksisundersøgelser er der ofte kun indkaldt mellem

2 og 5 sager pr. kommune. Det er for lidt i forhold til den statistiske usikkerhed

til at foretage kommunesammenligninger på baggrund af et bestemt spørgsmål

i en bestemt praksisundersøgelse.

Under hensyntagen til dels det antal sager, der kan håndteres i en praksisundersøgelse

og dels ønsket om at minimere den statistiske usikkerhed, vurderes det, at der

fremover skal indhentes minimum 10 sager pr. kommune pr. undersøgelse. Det

vurderes ikke at være problematisk, idet de fleste kommuner som følge af kommunalreformen

bliver væsentligt større.

6.3.2 Antal sager i nævnenes praksisundersøgelser

Det antages som nævnt ovenfor, at statsforvaltningerne fremover skal gennemføre

mindst to praksisundersøgelser om året.

Det forudsættes,

• at det formentlig vil være rimeligt at antage, at nævnene med statsforvaltningernes

oprettelse i gennemsnit kan håndtere omkring 80 sager pr. praksisundersøgelse

• at der af hensyn til benchmarkingen som udgangspunkt skal indgå mindst

10 sager fra hver kommune pr. undersøgelse 11

Derudover forekommer det rimeligt, at tage hensyn til at det geografiske område,

som statsforvaltningernes praksiskoordinering skal dække, har forskellig størrelse.

I 2004 indhentede de sociale nævn i gennemsnit ca. 35 -40 sager pr. praksisundersøgelse,

svarende til 5 - 600 sager i alt 12 .

Det forekommer realistisk, at nævnene fremover i gennemsnit indhenter ca. 80 sager

pr. praksisundersøgelse, svarende til 800 sager pr. år. Dels under hensyn til, at

statsforvaltningerne bliver væsentlig større end de tidligere statsamter, dels for at

11 På områder med et meget lille antal sager, kan der indhentes færre end 10 sager fra hver kommune.

12 Beregningen er foretaget på baggrund af de nævn, som har udarbejdet praksisundersøgelser i

2004.

35


imødegå behovet for et større antal sager pr. praksisundersøgelse, og endelig under

henvisning til de nye beskæftigelsesankenævn, som får tilført nye opgaver.

Ud fra de nævnte hensyn kan en fordelingsnøgle, hvor der tages hensyn til statsforvaltningernes

forskellige størrelse, se ud som i tabel 6.3.

Tabel 6.3 Antal sager i statsforvaltningernes praksisundersøgelser

Statsforvaltning Befolkningsgrundlag 1)

36

Antal

kommuner

Antal sager

2007 -

Antal sager i 2004 2)

Antal Procent

Pr. undersøgelse

Pr. år

Pr. undersøgelse

Pr. år

Hovedstaden 1.629.153 30 29 120 240 90 180

Midtjylland 1.206.821 22 19 90 180 70 140

Nordjylland 579.147 11 11 50 100 40 80

Syddanmark 1.179.748 22 22 90 180 70 140

Sjælland 801.452 15 17 60 120 50 100

I alt 5.396.321 100 98 410 820 320 640

1) befolkningstallet er fra Danmarks Statistik (2004)

2) Der er tale om en teknisk beregning ud fra de nævn, som i 2004 gennemførte praksisundersøgelser

De to sidste kolonner i tabellen viser fordelingen, hvis det hidtidige antal sager i

praksisundersøgelserne i højere grad fastholdes.

6.4 Krav til dataindsamling – registrering af data

Da benchmarkingen og de efterfølgende statistiske analyser skal gennemføres i

Ankestyrelsen, er det afgørende at resultaterne fra praksisundersøgelser, udarbejdet

i såvel Ankestyrelsen som nævnene, samles centralt i Ankestyrelsen. I Ankestyrelsens

praksisundersøgelser anvender de juridiske eksperter og kommunerne SASprogrammet

E-survey til indberetning af sagsvurderingerne. Da nævnene ikke anvender

SAS til registrering af sagsvurderingerne, skal det på en hensigtsmæssig

måde sikres, at data kan samles centralt.

En model kan være, at Ankestyrelsen opretter skemaerne i E-survey, som lægges

Ankestyrelsen hjemmeside. Såfremt kommunerne fortsat skal udfylde måleskemaerne

13 skal det ske på samme måde i både Ankestyrelsens og nævnenes undersøgelser,

og nævnene får mulighed for elektronisk indtastning på samme vis.

Nævnene kan herefter ved hjælp af en udtræksfunktion selv trække data ud i Excel

og behandle data til afrapportering af undersøgelserne.

Det forudsættes, at statsforvaltningerne gennemfører ca. 10 praksisundersøgelser

årligt. Der skal således oprettes 10 skemaer årligt for nævnene, hvilket vurderes at

svare til ca. 1/12 årsværk afhængig af antallet af spørgsmål. I opstartsfasen vil der

yderligere blive behov for vejledning i brug af udtræksfunktionen mv. På sigt vil

mange af måleskemaerne kunne genbruges og kræve færre ressourcer.

13 Spørgsmålet om parallelmåling i kommunerne er blevet drøftet i arbejdsgruppe 2. Det foreslås af

arbejdsgruppen, at kommunerne fortsat parallelmåler sagerne.


6.5 Sammenfatning

Antallet af lovområder, hvor der vurderes at være behov for at gennemføre praksisundersøgelser,

er ganske mange. Idet Ankestyrelsen med 4-5 årlige praksisundersøgelser

kun kan dække et mindre udsnit, er det nødvendigt at nævnene også

fremover gennemfører et antal praksisundersøgelser. Det vurderes hensigtsmæssigt,

at nævnene med statsforvaltningernes oprettelse hver udarbejder mindst 2

praksisundersøgelser årligt, hvilket vil betyde, at der årligt udarbejdes ca. 15 praksisundersøgelser.

For fremover at kunne anvende praksisundersøgelserne til benchmarking, er det

nødvendigt at sikre, at antallet af praksisundersøgelser, og dermed antal sager fra

den enkelte kommune, opretholdes. Det vil derfor ikke længere være en mulighed

for nævnene, at erstatte en praksisundersøgelse med et undervisningsforløb. Det

forhindrer imidlertid ikke nævnene i at gennemføre undervisningsforløb fremover.

På grund af forskellige problemstillinger i bevillings- og afslagssager foreslås det, at

de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover

kun indgår enten bevillingssager eller afslagssager. Det er Ankestyrelsens vurdering,

at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til vurdering af kommunernes

praksis i afslagssagerne.

I Ankestyrelsens praksisundersøgelser er der hidtil blevet indkaldt både kommunale

afgørelser og afgørelser fra nævnene. Fremover vil praksisundersøgelserne primært

fokusere på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført

en praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager. Det vil give grundlag for på

sigt at kunne sammenligne nævnene på samme måde som kommunerne.

Det er forventningen, at Ankestyrelsen fremover kan håndtere 150 sager, mens

nævnene forventes at kunne håndtere 80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse. Der

vil således årligt blive vurderet ca. 1.500 sager.

En af de væsentligste ændringer i forhold til det nuværende koncept er, at der skal

indkaldes flere sager pr. kommune. Hvor der nu indkaldes mellem 2 og 5 sager pr.

kommune, er der behov for at indkalde minimum 10 sager pr. kommune. Det

skyldes primært ønsket om at reducere den statistiske usikkerhed.

Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data alle praksisundersøgelse

samles centralt i Ankestyrelsen. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter

Ankestyrelsen måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,

så nævnene selv kan trække data ud vil brug for afrapportering af undersøgelserne.

37


7 Kvantificering af sagsvurderinger

7.1 Kvantificering af sagsvurderingerne

En væsentlig forudsætning for, at der kan gennemføres benchmarking er, at

sagsvurderingerne kan kvantificeres, og at der således konstrueres et karaktersystem,

der kan anvendes til at måle sagsbehandlingskvaliteten i kommunerne og

sammenlignes på tværs mellem kommuner.

7.1.1 Forslag til karaktersystem

Nedenstående er et forslag til, hvordan karaktersystemet kan opbygges. Karaktersystemet

vil blive afprøvet sammen med de af arbejdsgruppe 2 udarbejdede måleskemaer

14 ved en test, som ikke er gennemført ved færdiggørelsen af denne rapport.

Desuden vil hele konceptet blive afprøvet ved de første praksisundersøgelser

i 2006. Der kan således forekomme justeringer i karaktersystemet.

Det foreslås, at sagerne vurderes enkeltvis, som det er gjort hidtil, på deres formelle

og materielle korrekthed. Måleskemaerne skal indeholde et antal spørgsmål for

hvert lovområde, som er dækkende for korrektheden af den formelle og materielle

del i sagen, jf. tabel 7.1.

Tabel 7.1. Eksempel på kvantificering

Kommune A Formelle kor-

Materielle kor- Gennemsnit

rekthedrekthed

Spørgsmål 1 0 Spørgsmål 1 75

Spørgsmål 2 75 Spørgsmål 2 100

Spørgsmål 3 100 Spørgsmål 3 0

Spørgsmål 4 25 Spørgsmål 4 0

Gennemsnit 50 43,75 46,88

De 4 spørgsmål antages her at have graduerede svarmuligheder med 4 kategorier i

hver. Det vil sige, at den juridiske ekspert, som vurderer sagen, for eksempel svarer

ud fra kategorierne ”slet ikke”, ”i ringe grad”, ”i nogen grad”, ”i høj grad”. Svarene

værdisættes efterfølgende med værdierne 0, 25, 50 og 100. Herefter beregnes en

gennemsnitlig score pr. spørgsmål.

Det vurderes væsentligt med graduerede svarmuligheder for at fastholde så meget

information som muligt, og for at kunne give kommunerne en mere nuanceret tilbagemelding

af sagsbehandlingen.

14 Produkterne fra arbejdsgruppe 2 er vedlagt som bilag.

38


Hvis der i stedet kun er to svarmuligheder kan de værdisættes med 0 eller 100. Alternativt

kan de værdisættes med 25 og 50, hvis det vurderes, at en eventuel fejl ikke

skal have så stor konsekvens for den samlede vurdering af sagen. Den vurdering

skal foretages i samarbejde med de juridiske eksperter i tilrettelæggelse af måleskemaet.

Det antages, at hver kommune deltager i 4 forskellige praksisundersøgelser årligt,

som ikke nødvendigvis er de samme praksisundersøgelser (og dermed ikke helt de

samme måleskemaer, der anvendes):

Tabel 7.2 viser en oversigt over 4 kommuners deltagelse i 4 praksisundersøgelser

hver samt deres gennemsnitlige score:

Tabel 7.2 Eksempel på kvantificering for flere kommuner i flere praksisundersøgelser

Praksisundersøgelsens emne

KommuFørtidsSygedag- Fleksjob Biler Kon EnkeltGen- Rang

nepensionpengetantydelsernemshjælp nit

A 46,88 80 95 68 72,47 4

B 59 95 65 87 77,00 3

C 60 93 90 57 75,00 1

D 77 68 86 80 77,75 2

Denne procedure gentages for alle kommuner for alle de praksisundersøgelser, de

deltager i det pågældende år.

Modelanalyserne inddrager først den samlede gennemsnitlige score for alle 4 praksisundersøgelser

pr. kommune. Til at vurdere, om den gennemsnitlige score pr.

kommune ligger signifikant højere eller lavere end det samlede gennemsnit for alle

kommunerne anvendes en loglineær-model, jf. kapitel 5.

Nogle spørgsmål vil i denne sammenhæng kunne besvares med ja/nej og hertil anvendes

en logistisk regressionsmodel.

7.1.2 Vægtning

Det kan vise sig et behov for at vægte svarene på spørgsmålene forskelligt. Vægtningen

foretages i samarbejde med de juridiske eksperter. Vægtene kan sættes på

forhånd, således at hvis der er svaret efter et bestemt mønster i udvalgte spørgsmål,

bliver sagen vurderet som rigtig. Der kan også foretages en subjektiv vurdering

af den samlede sagsbehandling. Det er endnu uafklaret, hvordan vægtningen

bliver indarbejdet. Det kan sandsynligvis ikke vurderes, før de første sagsvurderinger

foreligger i 2006.

7.2 Krav til måleskemaerne

Ankestyrelsen har i samarbejde med nævnene udarbejdet en manual samt grundskabelon

for måleskema for sagsvurderingerne i praksisundersøgelserne. Manual

samt måleskema indgår i produkterne fra arbejdsgruppe 2, og er vedlagt som bilag,

jf. bilag 5-6.

39


Manual og måleskema er udarbejdet blandt andet efter nedenstående retningslinier,

som er nødvendige for at alle praksisundersøgelser kan anvendes i benchmarking:

40

• Der skal være et fælles måleskema for alle praksisundersøgelser, der indgår

i benchmarking. De skal være grundlæggende ens, men der vil være individuelle

spørgsmål afhængig af sagsområde og fokus i den enkelte undersøgelse

• Detaljeringsgraden i spørgeskemaerne skal være omtrent som i de hidtidige

undersøgelser

• Der skal opstilles et antal hovedspørgsmål (for eksempel 5 hovedspørgsmål,

men gerne flere), som vedrører den formelle og materielle korrekthed

af sagsbehandlingen. Spørgsmålene skal være dækkende for alle emneområder.

Herudover skal der være mindst 2 underspørgsmål, som relaterer sig

til det enkelte hovedspørgsmål. Der kan derudover tilføjes spørgsmål, som

kun er relevante for det område, der undersøges

• Svarmulighederne skal så vidt muligt være graduerede. Der skal være et lige

antal svarmuligheder, således at svaret indeholder en reel stillingtagen. For

eksempel kan besvarelsen af et spørgsmål om hvorvidt oplysningsgrundlaget

har været tilstrækkeligt have fire svarmuligheder i form af ’Fuldt ud’,

’Nogenlunde’, ’Mangelfuldt’ og ’Slet ikke’

7.3 Kvalitetssikring i målingen

For at sikre, at måleskemaerne udformes efter principperne i projektet, kan det

overvejes, at alle måleskemaer – såvel Ankestyrelsens som nævnenes - godkendes i

Ankestyrelsen af en til formålet nedsat intern arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal

således sørge for, at måleskemaerne stemmer overens med konceptet, og at

spørgsmålene kan kvantificeres i overensstemmelse med det udviklede karaktersystem.

Ensartethed i målingen af sagerne kan løbende sikres ved, at der oprettes en form

for censorordning, hvor nogle af sagerne i nævnsundersøgelserne gennemgås af et

andet nævn for at sikre, at vurderingen af sagerne foretages ens over hele landet og

efter den til formålet udarbejdede manual.

Samtidig foreslås det, et der indkaldes til 2 årlige møder i møderækken. Det ene

møde foreslås at være et arbejdsmøde, hvor konkrete sagseksempler gennemgås

for at sikre, at der er enighed omkring sagsvurderingen.

En praksisundersøgelse med inddragelse af afgørelser fra statsforvaltningerne

hvert andet år kan muligvis, i sammenhæng med den ovenfor nævnte censorordning,

erstatte nævnenes nuværende kvalitetsmåling på det sociale område, der på

nuværende tidspunkt gennemføres hvert andet år.


7.4 Sammenfatning

For at kunne gennemføre benchmarking og statistiske tests er det nødvendigt at

kvanitificere sagsvurderingerne. Der er opstillet et forslag til karaktersystem, hvor

hver enkelt sag gives scorer afhængig af den vurderede sagsbehandlingskvalitet.

Der anvendes i måleskemaerne så vidt muligt graduerede svarmuligheder for at

fastholde så meget information om sagerne samt kunne give kommunerne så nuanceret

tilbagemelding på sagerne som muligt.

Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i

Ankestyrelsen til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden

de enkelte undersøgelser i nævnene og Ankestyrelsen igangsættes. Derudover

foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med

hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,

som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i

vurderingerne.

Herudover foreslås det, at der fremover i Ankestyrelsen afholdes 2 møder i møderækken

med nævnene frem for det ene, som afholdes på nuværende tidspunkt.

41


8 Forslag til scenarie for fremtidige praksisundersøgelser

Benchmarkingprojektet fordrer, at Ankestyrelsen i højere grad koordinerer de

praksisundersøgelser, som fremover udarbejdes i Ankestyrelsen og nævnene. En

højere grad af koordination kan opnås ved, at der opstilles en plan, som fastlægger

krav for de kommende års praksisundersøgelser. Nedenfor vil et forslag til en sådan

plan samt de bagvedliggende begrundelser og forudsætninger blive gennemgået.

8.1 Benchmarkingscenarie

Der er på nuværende tidspunkt 271 kommuner inddelt i 14 amtskommuner samt

København og Frederiksberg kommuner. Den nye struktur kommer til at omfatte

5 regioner – og dermed 5 statsforvaltninger - og 98 kommuner. 65 af de 98 kommuner

vil være nye kommuner, og der vil således være en hel del kommunesammenlægninger.

For at kommunerne kan blive sammenlignet på et tilstrækkeligt

grundlag, vil benchmarkingmodellen først blive anvendt fra 2007. 15

Hidtil har praksisundersøgelserne i Ankestyrelsen koncentreret sig om kommuner

over en vis befolkningsmæssig størrelse. De 5 største kommuner har således i de

senere år deltaget i stort set alle Ankestyrelsens årlige praksisundersøgelser. Ud fra

ønsket om at kunne sammenligne kommunerne og henset til, at der fremover vil

være et større befolkningsgrundlag pr. kommune, vil alle kommuner skulle indgå i

praksisundersøgelserne med jævne mellemrum.

Der kan opstilles forskellige scenarier for en benchmarkingplan. Scenarierne afhænger

af den tidshorisont, der ønskes for benchmarkingen. I scenarie 1 indgår alle

kommuner i praksisundersøgelser årligt, og der kan foretages benchmarking for alle

kommuner allerede efter ét år. I scenarie 2 indgår kun halvdelen af kommunerne i

praksisundersøgelserne årligt, og der foretages benchmarking på halvdelen af

kommunerne årligt. Efter 2 år vil alle kommuner således være omfattet af benchmarkingen.

I det sidste scenarie, scenarie 3, fordeles kommunerne over en 3-årig periode.

I dette scenarie vil der således gå 3 år, før alle kommuner har deltaget i praksisundersøgelser

og dermed være omfattet af en benchmarking.

Tabel 8.1 opsummerer konsekvenserne af de forskellige scenarier for den enkelte

kommune. Herefter gennemgås detaljerne i det valgte scenarie. Detaljerne i de øvrige

scenarier fremgår af bilag 8.

15 De nye måleskemaer samt kvantificering af sagsvurderingerne vil imidlertid blive anvendt fra

2006, og der vil blive gennemført test af benchmarkingmodellen allerede i 2006.

42


Tabel 8.1 Konsekvenser af forskellige benchmarkingscenarier

Antal

kommuner

årligt

Antal sager

pr.

kommune

Sager i

alt pr. år

Antal undersøgelser/lovo

mråde pr.

kommu-

ne

Undersøgelser/lovo

mråder i

alt

Afvigelse

fra observeretfejlprocent

1)

Scenarie 1 93 16 1488 2 14 ± 20

Statsforvaltning 10 1 10

Ankestyrelsen 6 1 4

Scenarie 2 47/46 32 Ca. 1490 4 14 ± 14

Statsforvaltning 20 2 10

Ankestyrelsen 12 2 4

Scenarie 3 30/34/29 40 Ca. 1250 4 14 ± 12

Statsforvaltning 20 2 10

Ankestyrelsen 20 2 4

Scenarie 3a 30/34/29 48 Ca. 1500 4 14 ± 11

Statsforvaltning 28 2 10

Ankestyrelsen 20 2 4

Note: De 5 ø-kommuner indgår ikke i ovenstående scenarier

1) Afvigelsen er beregnet ved hjælp af binomialfordelingen ud fra en observeret fejlprocent på 20 pct. Der er

således alene et groft skøn for afvigelsen, jf. kap. 5. Kolonnen giver et indtryk af fordelen ved flere sager pr.

kommune.

I scenarie 1 deltager hver kommune i 2 praksisundersøgelser med 16 sager i alt.

Derved dækkes hver kommune af 2 lovområder årligt, mens der for alle scenarier

dækkes 14 lovområder årligt. Fordelen ved scenarie 1 er, at alle kommuner deltager

i praksisundersøgelser og benchmarking årligt. Scenariet forudsætter dog, at statsforvaltningerne

forventes at kunne håndtere væsentlig flere sager, end hvad der befolkningsmæssigt

er grundlag for, jf. bilag 3. Scenariet vurderes uhensigtsmæssigt,

idet 16 sager pr. kommune årligt vurderes at være for lidt til, at resultatet af

sagsvurderingen vil være statistisk sikkert til sammenligning på kommuneniveau.

Scenarie 2, 3 og 3a har i forhold til scenarie 1 den fordel, at kommunerne praksisundersøges

på to lovområder mere årligt. Den afgørende forskel mellem scenarie

2, 3 og 3a er antallet af sager fra den enkelte kommune. Forskellen mellem scenarie

3 og 3a er, at hvor der i scenarie 3 indhentes 10 sager pr. kommune i alle praksisundersøgelser

indhentes der i scenarie 3a 14 sager pr. kommune i statsforvaltningernes

praksisundersøgelser. Årsagen er, at der i statsforvaltningernes praksisundersøgelser

ellers vil indgå langt færre sager pr. praksisundersøgelser, end hvad

statsforvaltningerne forventes at kunne håndtere.

Da antallet af sager har stor betydning for den statistiske usikkerhed, jf. sidste kolonne

i tabel 8.1, foreslås scenarie 3a således at udgøre den fremtidige plan for

benchmarkingen.

Det foreslås således, at praksisundersøgelserne gennemføres, så mindst en tredjedel

af kommunerne indgår i en benchmarking årligt, så alle kommuner har deltaget

i en benchmarking i løbet af en treårig periode.

43


Med det valgte scenarie for en benchmarkingplan kan der opstilles nogle generelle

regler for benchmarkingen, som skal følges ved de fremtidige praksisundersøgelser:

44

• Ca. 1/3 del af kommunerne i de kommende regioner skal årligt indgå i

statsforvaltningernes praksisundersøgelser

• Statsforvaltningerne udarbejder to praksisundersøgelser årligt og inddrager

den samme kommunegruppe i hver praksisundersøgelse det pågældende år

• Der skal indhentes minimum 10-14 sager fra hver kommune pr. undersøgelse

Ankestyrelsen vil koncentrere sig om samme tredjedel af kommuner, som er valgt i

statsforvaltningerne. Det forudsættes, at Ankestyrelsen kan håndtere ca. 150 sager i

en praksisundersøgelse. Med minimum 10 sager pr. kommune vil 15 kommuner

indgå i Ankestyrelsens praksisundersøgelser. Med 4 praksisundersøgelser årligt, vil

Ankestyrelsen dække ca. 30 kommuner, det vil sige ca. 1/3 del, 2 gange årligt.

Det kommer til at betyde, at den enkelte kommune kommer til at deltage i mindst

4 praksisundersøgelser årligt (2 gennemføres af Ankestyrelsen og 2 gennemføres af

statsforvaltningen) med ca. 40 sager. Det vil mindske den statistiske usikkerhed i

forhold til at kunne gennemføre en dækkende benchmarking af kommunerne.

For Statsforvaltning Hovedstaden vil godt halvdelen, nemlig 14 ud af 29, af regionens

kommuner skulle indgå i benchmarkingen i 2008, som følge af deltagelsen i

effektmålingen, jf. rapport om effektmåling.

Tabel 8.2 og 8.3 viser en oversigt over fordelingen af kommuner og antallet af sager

i statsforvaltningernes og Ankestyrelsens praksisundersøgelser.

Tabel 8.2 Scenarie 3a med 14 sager fra hver kommune i statsforvaltningsundersøgelser

Statsforvaltning

2007 2008 2009

Kom- Sager Kom- Sager Kom- Sager Kommunermunermunermuner

i

alt

Hovedstaden 8 112 (-8) 14 140 7 98 (-22) 29

(+20) 1)

Midtjylland 6 84 (-6) 6 84 (-6) 6 84 (-6) 18

Nordjylland 4 56 (+6) 3 42 (-8) 3 42 (-8) 10

Syddanmark 6 84 (-6) 6 84 (-6) 7 98 (+8) 19

Sjælland 6 84 (+24) 5 70 (+10) 6 84 (+24) 17

I alt 30 420 34 420 29 406 93

I alt i 2 undersøgelser

840 840 812

Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal, som

statsforvaltningen vurderes at kunne håndtere, jf. tabel 6.3

1) Den ene af Statsforvaltning Hovedstadens to praksisundersøgelser i 2008 skal, som følge af effektmålingsprojektet,

inddrage 14 kommuner. Der indhentes i dette tilfælde kun 10 sager pr. kommune.

Fordelingen af kommuner og antal sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser

fremgår af tabel 8.3.


Tabel 8.3 Ankestyrelsen praksisundersøgelser med 10 sager pr. kommune

2007 2008 2009

Kommuner Sager Kommuner Sager Kommuner Sager

Undersøgelse 1

Undersøgelse 2

15

15

30

150

150

17

17

34

170

170

14

15

29

140

150

Undersøgelse 3

Undersøgelse 4

15

15

30

150

150

17

17

34

170

170

14

15

29

140

150

600 680

540 (-

(+80)

60)

Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal, som

statsforvaltningen vurderes at kunne håndtere, jf. tabel 6.3

Ø-kommunerne (Samsø, Langeland, Ærø, Fanø, Læsø) vil sandsynligvis ikke have

nok relevante sager til at indgå selvstændigt i benchmarkingen. De kan dog stadig

inddrages i praksisundersøgelserne. Alternativt kan ø-kommunerne vurderes samlet.

Ankestyrelsen skal formentligt i visse år udarbejde 5 praksisundersøgelser – der

kan derfor inddrages flere sager i benchmarkingen, end den ovenstående tabel lægger

op til. Der vises kun 4 praksisundersøgelser i tabellen for at give frihedsgrader

til for eksempel nævns/statsforvaltningsundersøgelser, afslagssager (som i princippet

vil kunne indgå på lige fod med bevillingssager) eller andre eventuelt usammenlignelige

emner/faktorer.

Som nævnt lægges der op til, at den enkelte kommune skal deltage i op til 4 praksisundersøgelser

årligt svarende til ca. 40 sager.

Med ovenstående benchmarkingmodel vil den enkelte kommune kun skulle deltage

i praksisundersøgelser hvert 3. år. Fordelen ved dette er, at eventuelt iværksatte

foranstaltninger (undervisning, udarbejde retningslinier) får tid til at påvirke sagsbehandlingen,

før kommunerne igen indgår i en benchmarking.

Desuden vil det give et statistisk mere robust resultat, at sammenligningen af kvaliteten

i sagsbehandlingen hviler på et større sagsantal fra flere forskellige lovområder.

Det mindsker desuden sandsynligheden for, at resultatet hviler på en enkelt

sagsbehandlers arbejde.

Der vil imidlertid kunne afviges fra benchmarkingplanen, såfremt Ankestyrelsen

eller nævn får konkrete bestillinger på at gennemføre praksisundersøgelser inden

for et bestemt område eller med bestemt fokus, eller der viser sig behov for at inddrage

bestemte kommuner.

Forslaget lægger op til, at samarbejdsaftalen med de sociale nævn og de kommende

beskæftigelsesankenævn udvides, således at de på møderækken udover at melde

emner ind for det næstkommende års praksisundersøgelser, ligeledes melder ind,

hvilke kommuner de ønsker at inddrage. Valg af kommuner skal fastlægges for en

3-årig periode.

45


8.2 Offentliggørelse af benchmarkingen

Folketinget har vedtaget et lovforslag om, at alle praksisundersøgelser, såvel Ankestyrelsens

som nævnenes, fremover skal forelægges kommunalbestyrelserne i de

kommuner, som har deltaget i de pågældende praksisundersøgelser. Lovforslaget

er trådt i kraft 1. januar 2006.

På baggrund heraf er det i arbejdsgruppe 2 drøftet, hvordan praksisundersøgelsernes

struktur og indhold kan gøres mere anvendelsesorienteret dels for det beslutningstagende

niveau dels for det sagsbehandlende niveau, jf. bilag 9.

Hidtil har der været en anonymisering af kommunerne i afrapporteringen af undersøgelserne.

Resultaterne af sagsvurderingerne er således blevet præsenteret samlet,

men den enkelte kommune har fået tilbagemelding om vurderingen af de indsendte

sager.

Med kvantificering af kvaliteten af kommunernes sagsbehandling vil der være mulighed

for i den enkelte praksisundersøgelse, at præsentere kommunernes kvalitetsscore

for de indsendte sager. Det foreslås således, at de enkelte praksisundersøgelser

i Ankestyrelsen fremover suppleres med en præsentation af de deltagende

kommuner. Da antallet af sager i den enkelte praksisundersøgelse sandsynligvis ikke

vil være nok til at sige noget statistisk om den enkelte kommune, vil rangordningen

udelukkende blive foretaget på de observerede kvalitetsscorer.

En gang årligt vil resultaterne for de kommuner, som har deltaget i praksisundersøgelser

gennem året blive samlet og indgå i en samlet benchmarking. Resultatet af

benchmarkingen kan eksempelvis blive afrapporteret i Ankestyrelsens temapublikation.

8.3 Sammenfatning

Der foreslås et benchmarkingscenarie, som indebærer, at 1/3 af kommunerne årligt

deltager i praksisundersøgelserne. Det vil sikre, at der kan indkaldes det fornødne

antal sager pr. kommune årligt til at sikre en rimelig statistisk sikkerhed. Der

indkaldes mellem 10 og 14 sager pr. kommune afhængig af, om det er Ankestyrelsen

eller et nævn, der gennemfører undersøgelsen. Hver kommune kommer til at

deltage i ca. 4 praksisundersøgelser i det år, hvor de deltager, hvilket svarer til ca.

50 sager.

En ny struktur i praksisundersøgelserne lægger op til, at den enkelte kommunes

kvalitetsscorer skal offentliggøres i de enkelte undersøgelser. En egentlig benchmarking

af de kommuner, som har deltaget i årets praksisundersøgelser, vil imidlertid

kun blive gennemført én gang årligt. Det er for at sikre, at benchmarkingen

bygger på et tilstrækkeligt sagsantal fra kommunerne.

46


Bilag 1 Lovgrundlag

Lovgrundlaget for praksiskoordinering

Uddrag af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lovbekendtgørelse

nr. 847 af 8. september 2005:

Koordinering af praksis

§ 76. Ankestyrelsen har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som efter

de sociale love kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i

overensstemmelse med lovgivningen.

Stk. 2. Som et led i denne koordinering

1) vejleder Ankestyrelsen om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning

og

2) følger Ankestyrelsen kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns

praksis.

§ 77. Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet kan anmode Ankestyrelsen om

at gennemgå kommunernes, amtskommunernes eller nævnenes afgørelser.

§ 78. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at afgørelser,

som efter de sociale love kan indbringes for det sociale nævn, træffes i overensstemmelse

med lovgivningen.

Stk. 2. Som et led i denne koordinering

1) vejleder nævnet om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning

og

2) følger nævnet kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns praksis.

§ 79. Ankestyrelsen og det sociale nævn skal samarbejde om deres koordinationsopgave

efter § 76 og § 78. Som led i denne opgave kan Ankestyrelsen og de sociale

nævn indhente sager til gennemsyn. Oplysninger om afgørelser kan indhentes i såvel

skriftlig som i elektronisk form.

§ 79 a. Kommunalbestyrelsen og amtsrådet behandler Ankestyrelsens og de sociale

nævns undersøgelser af kommunens eller amtskommunens praksis på et møde.

Uddrag af bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område,

nr. 1127 af 25. november 2005:

47


48

Praksiskoordinering

§ 32. Ankestyrelsen har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som efter

de sociale love kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i

overensstemmelse med lovgivningen.

Stk. 2. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at afgørelser,

som efter de sociale love kan indbringes for nævnet, træffes i overensstemmelse

med lovgivningen.

§ 33. Ankestyrelsen og nævnene gennemgår som led i opgaven med at koordinere

praksis en række ensartede typer af sager i forhold til gældende ret, som fastlagt

ved lov, bekendtgørelser og landsdækkende praksis.

Samarbejde og vejledning

§ 34. Ankestyrelsen og nævnene samarbejder om praksiskoordineringen. Nævnene

foretager efter drøftelse med Ankestyrelsen praksiskoordinering inden for amtet

(Københavns og Frederiksberg Kommuner samt Bornholms Regionskommune).

§ 35. Hvis Ankestyrelsens og nævnenes undersøgelser viser, at kommunernes og

amtskommunernes praksis ikke er i overensstemmelse med gældende ret, skal de

problemer, som undersøgelsen har vist, drøftes af Ankestyrelsen og nævnene med

kommunerne og amtskommunerne. Ankestyrelsen kan tilsvarende drøfte resultatet

af en undersøgelse af nævnenes praksis med nævnene.

§ 36. Ankestyrelsen og nævnene kan ikke som led i opgaven med at koordinere

praksis tage underinstansernes afgørelser op af egen drift.

Stk. 2. Ankestyrelsen og nævnene kan dog i sager omfattet af § 47 i lov om social

service tage sager op af egen drift.

§ 37. Ankestyrelsen udsender generel vejledning om praksis inden for Ankestyrelsens

kompetenceområde og offentliggør i anonymiseret form afgørelser, som har

principiel eller generel betydning.

Stk. 2. Ankestyrelsen yder af egen drift eller efter anmodning konkret vejledning

til nævnene om styrelsens praksis samt om fortolkning af retsregler. Vejledning

kan også ske i forbindelse med praksiskoordinering.

§ 38. De sociale nævn vejleder af egen drift eller efter anmodning inden for deres

område kommunerne og amtskommunerne om praksis. Vejledningen kan også ske

i forbindelse med praksiskoordinering.


Bilag 2 Samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen

og de sociale nævn

Ankestyrelsen og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordineringen, således at Ankestyrelsen

gennemfører praksisundersøgelser på landsplan og nævnene på regionalt plan.

Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det bedst mulige grundlag

for den samlede praksiskoordinerende indsats.

Ankestyrelsen og de sociale nævn drøftede samarbejdet på et møde i september måned

2003 og aftalte nedenfor beskrevne fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelse af

praksisundersøgelser.

Indledningsvis skal det nævnes, at når der i denne aftale nævnes "praksisundersøgelser"

gælder det som udgangspunkt også for undervisningsforløb, som kan træde i stedet for en

praksisundersøgelse.

Det fremtidige samarbejde indeholder følgende elementer:

1. Katalog over emner for praksisundersøgelser

2. Plan over årets praksisundersøgelser

3. Metode for gennemførelse af en praksisundersøgelse

4. Opfølgning

5. Oversigt over afsluttede praksisundersøgelser

6. Status over årets praksisundersøgelser

Ad 1. Katalog over emner for praksisundersøgelser

Ankestyrelsen udarbejder et katalog over emner for praksisundersøgelser i dialog med de

sociale nævn. En gang årligt foretages en høring i nævnene med henblik på ajourføring af

emnelisten, og kataloget aftales efterfølgende.

Ad 2. Plan for årets praksisundersøgelser

Der udarbejdes en plan for det kommende års samlede praksisundersøgelser inden udgangen

af året.

Ankestyrelsen udarbejder planen på grundlag af indmeldinger fra nævnene om påtænkte

emner for kommende praksisundersøgelser. Emnerne skal vælges fra det aftalte katalog.

De sociale nævn og Ankestyrelsen forpligtes til at gennemføre praksisundersøgelser, som

fastlagt i planen, med mindre andet aftales konkret med Ankestyrelsen.

Såvel planen som kataloget vil være tilgængeligt på Ankestyrelsens hjemmeside under

Praksisundersøgelser.

49


Ad 3. Metode for gennemførelse af en praksisundersøgelse

Ankestyrelsen godkender såvel emne til en undersøgelse som metoden for gennemførelsen

af denne. Som udgangspunkt anvendes den metode, der er beskrevet i vedlagte bilag 1.

Som led i opfølgningen på Ankestyrelsens praksisundersøgelser, kan Ankestyrelsen aftale

med et eller flere nævn, at der gennemføres praksisundersøgelser som regionale effektmålinger.

Desuden kan flere nævn samarbejde om gennemførelsen af undersøgelserne for at

sikre større bredde i de regionale undersøgelser.

Ad 4. Opfølgning

Såvel Ankestyrelsen som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører en opfølgning af

den enkelte praksisundersøgelse - alt efter hvad legalitetsvurderingen i den konkrete praksisundersøgelse

har afdækket af mangler af materiel eller formel karakter. Her kan egentlige

undervisningsforløb – ud over de normale temamøder mm. – komme på tale. Sådanne

undervisningsforløb kan eventuelt træde i stedet for en praksisundersøgelse.

Ad 5. Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser

Ankestyrelsen ajourfører løbende en oversigt over alle afsluttede og igangværende praksisundersøgelser

– såvel Ankestyrelsens som de sociale nævns – fordelt på lovområder og

suppleret med et Danmarkskort på Ankestyrelsens hjemmeside

www.dsa.dk/praksiskoordinering. På hjemmesiden kan man også klikke sig ind på de enkelte

amter og se, hvilke praksisundersøgelser, statsamtet har gennemført eller igangsat.

Ankestyrelsens praksisundersøgelser kan læses på Ankestyrelsens hjemmeside. De sociale

nævn vil ligeledes gøre deres praksisundersøgelser tilgængelige på statsamternes hjemmesider.

Ankestyrelsen vil på sin hjemmeside etablere links til statsamternes hjemmesider.

Ad 6. Status over årets praksisundersøgelser

Ankestyrelsen udarbejder en årlig status over Ankestyrelsens og de sociale nævns praksisundersøgelser.

Bilag til samarbejdsaftalen

Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser

Formålet med praksisundersøgelser er at vurdere korrektheden af underinstansens afgørelser

med henblik på at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan.

1. Kvalitetssikring

Praksisundersøgelser er en kvalitetssikring af afgørelser efter den sociale lovgivning. I kvalitetssikringen

indgår

50

• Materiel vurdering (af afgørelsernes indhold)

• Formalitetsvurdering (af væsentlige sagsbehandlingsregler)

• Vejledning og opfølgning.

Materiel vurdering af afgørelsernes indhold

Ved vurderingen af afgørelsernes materielle indhold vurderes afgørelsernes korrekthed i

forhold til lovgivningen, den praksis, der kan udledes af Ankestyrelsens principielle afgø-


elser, af retspraksis samt af vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand

og ministerier.

Vurderingen af afgørelsernes materielle indhold er kernen i praksisundersøgelserne og er

afgørende for, om Ankestyrelsen eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i de indsendte

afgørelser. Ankestyrelsen eller nævnet bør kun erklære sig uenig i en afgørelse, hvis det

kan dokumenteres, at den klart er i strid med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis.

Vurdering af de formelle regler

I formalitetsvurderingen vurderes overholdelsen af forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige

regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt, krav til begrundelse,

skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering af retssikkerhedslovens

og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling og opfølgning, regler

om borgerens inddragelse, helhedsvurdeering og vejledning samt regler i fx sygedagpengeloven

om tidlig, samlet vurdering og 8-ugers vurdering. Det er regler, der understøtter

borgerens retssikkerhed og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på

det rigtige tidspunkt – og med borgerens involvering og accept.

Vejledning og opfølgning

Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.

Gennemgangen af sagerne kan afdække problemområder i kommunernes og nævnenes

praksis og sagsbehandling, som trænger til et kvalitetsløft. Det kan være såvel den materielle

vurdering som den formelle vurdering, der giver anledning til reaktioner. En praksisundersøgelse

giver således Anekstyrelsen og nævnet et godt grundlag for at målrette den

fremadrettede praksiskoorinering.

Det kan fx være

• Skriftlig afrapportering og skriftlig dialog

• Skriftlig afrapportering med dialogmøder

• Skriftlig afrapportering med efterfølgende deltagelse i vejledningsmøde

• Undervisning

• Udarbejdelse af skabeloner for elementer i sagsbehandling.

Den efterfølgende dialog er med til at sikre, at undersøgelsens præmisser og resultater er

accepteret af kommuner, amtskommuner og nævn. Endvidere er dialogen med til at understøtte,

at undersøgelsens resultater anvendes konstruktivt til at forbedre kvaliteten af de

fremtidige afgørelser.

2. Inden praksisundersøgelsen iværksættes

Som det fremgår af samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen og de sociale nævn godkender

Ankestyrelsen såvel emne som metode for undersøgelsen. Ankestyrelsen kan i stedet

for en praksisundersøgelse godkende, at et nævn gennemfører et egentligt undervisningsforløb.

Inden iværksættelsen af undersøgelsen kontakter nævnet således Ankestyrelsen

med henblik på den konkrete tilrettelæggelse.

Emnet for undersøgelsen fremgår af den aftalte plan for det kommende års praksisundersøgelser.

Der kan dog konkret aftales et andet emne.

51


De sociale nævn kan enten gennemføre en undersøgelse alene eller gå sammen med et eller

flere nævn.

3. Antal kommuner og antal sager

Undersøgelsens omfang tilrettelægges således, at afdækningen bliver så repræsentativ som

mulig. Udgangspunktet er, at nævnet indkalder sager i alle kommuner. Hvis nævnet kun

indrager et udsnit af kommunerne i amtet, bør det sikres, at antallet af kommuner er stort

nok til, at undersøgelsen bliver bredt dækkende. Praksisundersøgelser indgår ikke i statsamtets

tilsyn med den enkelte kommune, og undersøgelser rettet mod enkelte kommuner

bør undgås.

Der udvælges et antal sager, der er oprettet og afgjort i en nærmere afgrænset periode –

evt. i kronologisk rækkefølge.

4. Indkaldelse af sager

I indkaldelsesskrivelsen beskrives bl.a.

52

• Formålet med undersøgelsen

• Omfanget af undersøgelsen, herunder antal kommuner, der deltager

• Udvælgelsen og antal sager, der skal indsendes – fx om indsendelsen skal ske i

kronologisk eller omvendt kronologisk rækkefølge fra et bestemt tidspunkt

• Hvad der skal indsendes – dvs. alle de sagsakter, der ligger til grund for kommunens

afgørelse. Hvis der indsendes kopi af sagens akter, bør disse makuleres efter

afslutning af undersøgelsen

• Plan for afrapportering og opfølgning

• Tidsplan for undersøgelsen som helhed

• Kontaktperson i nævnet.

5. Gennemgang af sagerne

Til gennemgang af sagerne udarbejdes et skema med henblik på at sikre ensartethed i vurderingen

af sagerne og undgå fortolkningsmæssige forskelle. Ankestyrelsen stiller gerne de

arbejdsskemaer, som er anvendt i Ankestyrelsens praksisundersøgelser, til rådighed.

Skemaerne tilpasses den konkrete undersøgelse. Skemaet vil lette den efterfølgende sammenfatning

og tilbagemelding til den enkelte kommune.

De enkelte sager gennemgås herefter med henblik på kvalitetssikring, som omtalt ovenfor.

Nævnet kan alene erklære sig uenig i en afgørelse, hvis afgørelsen er klart i strid med lovgivningen

og Ankestyrelsens praksis. Det er ikke nok, at nævnet efter en konkret vurdering

ville have ændret afgørelsen, hvis den havde været behandlet som en klagesag.

6. Afrapportering

Nævnet udarbejder efter gennemgangen af sagerne et udkast til rapport, som danner

grundlag for en dialog med de involverede kommuner.


Det er hensigtsmæssigt, at rapporten indeholder et resumé af undersøgelsens resultater, ligesom

tabeller og figurer over resultaterne gør rapporten mere læsevenlig. Det er vigtigt,

at rapporten også indeholder den handlingsrettede del, således at det fremgår, hvilke anbefalinger

nævnet vil give kommunerne på baggrund af resultaterne i undersøgelsen, og

hvordan nævnet konkret har tænkt sig at tilrettelægge den fremadrettede vejledning.

I forbindelse med den foreløbige orientering om undersøgelsens resultater returneres de

indsendte skemaer, som nævnet har anvendt ved gennemgangen af de enkelte sager. Skemaerne

returneres dog alene til den kommune, hvorfra sagerne er indhentet.

Inden rapporten offentliggøres, sendes den til Ankestyrelsen med henblik på eventuelle

kommentarer. Nævnene anmodes samtidig om at indsende et indlæg om undersøgelsen til

Ankestyrelsen, som kan bringes i "Nyt fra Ankestyrelsen". Denne undersøgelse kan bidrage

til, at resultaterne af undersøgelsen kan få videre betydning som generel vejledning også

for andre kommuner og nævn.

53


Bilag 3 Katalog over emner for praksisundersøgelser

2006

Lov om aktiv socialpolitik

54

• Revalidering - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden

• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering

• Fleksjob - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden

• Ledighedsydelse

• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension

• Tillæg til svage unge, jf. lovens § 25 f.

• Længerevarende kontanthjælpsmodtagere med fokus på unge med helbredsproblemer

• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne

Lov om aktiv beskæftigelsesindsats

• Revalidering - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden

• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering

• Fleksjob - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden

• Ledighedsydelse

• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension

• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne

Lov om social pension

• Førtidspension - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden

• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension

• Forhøjelse af pension tilkendt i sager påbegyndt før 1. januar 2003.

• Personlige tillæg til folkepensionister

• Personlige tillæg til førtidspensionister, der har fået tilkendt førtidspension før 1. januar

2003

Lov om social service

• Opfølgning på anbringelsesreformen inden for de centrale temaer

• Frivillige støtteforanstaltninger til børn og unge (forebyggende foranstaltninger), jf. servicelovens

§ 40

• Foreløbige handleplaner for unge med voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet,

jf. § 58, stk. 6 og 7

• Merudgiftsydelsen efter § 84, særligt anvendelsen af funktionsevnemetoden

• Personlig og praktisk bistand § 71 og § 75

• Ledsageordning § 78

• Hjælpemidler/forbrugsgoder §§ 97 og 98

• Magtanvendelse § 109

• Hjælpeordninger efter § 77

• Støtte til køb af bil efter § 99


Lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel

• Anvendelsen af arbejdsevnemetoden i sager om længerevarende sygedagpenge

• Afgørelser om barselsorlov

• Standsning af sygedagpenge

• Visitation og opfølgning efter kap. 10a

• Sygedagpenge i forbindelse med graviditet

Integrationsministeriets område

• Administration af rådighedsreglerne i medfør af integrationsloven

• Administration af reglerne om hjælp i særlige tilfælde i medfør af integrationsloven

• Administration af reglerne om anvisning af en permanent bolig til flygtninge i medfør af

integrationsloven

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område

• Tidlig samlet vurdering i forsørgelsessager efter rtl. §§ 6 og 7

• Nævnenes prøvelse af kommunernes skønsmæssige afgørelser efter rtl. § 69

Andre områder

• Boligstøttelovgivning - efterregulering af boligstøtte

• Effektmåling af nævnenes og Ankestyrelsens praksiskoordinerende indsats

• Remonstration (foretages i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete sagsområder)

• Forvaltningsret (foretages i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete sagsområder)

55


Bilag 4 Plan over Ankestyrelsens og de

sociale nævns praksisundersøgelser

i 2005

Lovområde Emne

Lov om aktiv socialpolitik og

lov om aktiv beskæftigelsespolitik

Ankestyrelsen Enkeltudgifter til personer der modtager starthjælp.

Ankestyrelsen Fleksjob, herunder om der har været foretaget tilstrækkelige

forsøg på at finde et fleksjob inden overgang til ledighedsydelse.

Statsamtet Vestsjælland Opfølgning på tidligere undersøgelse fra 2003 med tilhørende

undervisning om enkeltydelser efter aktivlovens § 81.

Statsamtet Sønderjylland Kommunernes opfølgning i sager, hvor en person er visiteret

til fleksjob, og hvor der udbetales ledighedsydelse.

Statsamtet Ringkøbing Revalidering og anvendelsen af arbejdsevnemetoden.

Lov om social service

Ankestyrelsen Støtte til køb af bil, jf. § 99 i lov om social service

Statsamtet Roskilde Servicelovens § 97 om hjælpemidler

Statsamtet København Opfølgning på Ankestyrelsens undersøgelse om frivillige foranstaltninger

efter servicelovens § 40.

Statsamtet Ribe Magtanvendelses, servicelovens § 109 e.

Statsamtet Nordjylland Personlig og praktisk hjælp, servicelovens §§ 71 og 75. Effektmåling

i forlængelse af praksisundersøgelser i 2002 om tilbagebetaling

af pension og undervisningsforløb i 2003 om tilbagebetaling

af sociale ydelser.

Lov om social service

Statsamtet Bornholm Merudgifter ved forsørgelsen efter servicelovens § 84.

Statsamtet Århus Ledsageordningen efter servicelovens § 78 – evt. som opfølgning

Ankestyrelsens praksisundersøgelse om samme fra

2003.

Lov om social pension

Statsamtet Vejle Opfølgning på undervisningsforløb fra 2004 i form af praksisundersøgelse

om kommunernes anvendelse af pensionsreglerne.

Den Sociale Sikringsstyrelse Anvendelse af arbejdsevnemetoden hvor kommunen har truffet

afgørelse i henhold til § 18 i pensionsloven. En opfølgning

på tilsvarende undersøgelse fra 2004.

Lov om dagpenge ved sygdom

eller fødsel

Statsamtet Storstrøm Standsning af sygedagpenge efter dagpengelovens § 8, stk. 1.

Statsamtet Frederiksborg Undervisningsprojekt, dagpengelovens §§ 5, 8 og 22 samt reglerne

om opfølgning og ressourceprofil. Dertil kommer sagsbehandlingsregler

i forvaltningsloven og retssikkerhedsloven.

Andre områder

Statsamtet Fyn Remonstration i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete

sagsområder.

Statsamtet Viborg Efterregulering af boligstøtte med særlig fokus på forvaltningslovens

regler om begrundelse, partshøring, notatpligt og retssikkerhedslovens

§ 4 om borgerens medvirken.

56


Bilag 5 Arbejdsgruppe 2: Udkast til skabelon

til måleskema

Ankestyrelsen

Arbejdsgruppe 2 om gennemførelse af praksisundersøgelser

9. december 2005

FORSLAG

(Journal nr.)

Måleskema til undersøgelse af kommunernes praksis om …

Lov om …..

Kommune

Kommune nr.

Sagsnr.

Sagsbehandler (initialer)

1.1. Borgerens fødselsdato

1.2. Køn

Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er

det væsentlige at få belyst

2.1. Dato for kommunens afgørelse

2.2. Hvad går kommunens afgørelse ud på

2.3. Hvad er der søgt om

Medtages kun, hvis der kan være afvigelser i forhold

til foregående spørgsmål, f.eks. hvis der er tale

om beløb

Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er

det væsentlige at få belyst

Evt. bemærkninger

Identifikation af sagen

1. Grundoplysninger

1. Mand

2. Kvinde

2. Oplysninger om kommunens afgørelse

Afhængig af undersøgelsens indhold anføres de forskellige

svarmuligheder, dvs. arten af det bevilge-

de/iværksatte/påbudte

Afhængig af undersøgelsens indhold anføres de forskellige

svarmuligheder, dvs. arten af det ansøgte

3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse

3.1. Er afgørelsen samlet set rigtig 1. Ja, afgørelsen er i overensstemmelse med

regler og praksis

2. Nej, afgørelsen ville blive ændret eller sagen

hjemvist i en klagesag

57


Bemærkninger:

3.2. I hvilket omfang er sagen oplyst 1. Ingen oplysninger mangler

2. Enkelte mindre væsentlige oplysninger

mangler

3. Flere og/eller væsentlige oplysninger

mangler

4. Afgørende oplysninger mangler

Bemærkninger:

3.3. Er borgeren omfattet af personkredsen 1. Klart omfattet

2. Nogenlunde sikkert omfattet

3. Ikke omfattet

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

3.4. Er betingelse xx (øvrig materiel betingelse)

for ydelsen/foranstaltningen opfyldt

3.4. Er betingelse yy (øvrig materiel betingelse)

for ydelsen/foranstaltningen opfyldt

Evt. flere spørgsmål til øvrige materielle betingelser

eller flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er

det væsentlige at få belyst

58

Bemærkninger:

1. Klart opfyldt

2. Nogenlunde sikkert opfyldt

3. Ikke opfyldt

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Klart opfyldt

2. Nogenlunde sikkert opfyldt

3. Ikke opfyldt

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler

4.1. Er den lovpligtige sagsbehandlingsmetode

anvendt

Der henvises til §… i lov….

4.2. Har borgeren været inddraget efter de

regler, der gælder for området

Der henvises til §… i lov….

Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er

det væsentlige at få belyst:

1. Klart anvendt

2. Nogenlunde anvendt

3. Ikke anvendt

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Klart inddraget

2. Nogenlunde inddraget

3. Ikke inddraget

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger

5. Vurdering af formelle regler i øvrigt

(Bevillingssager)

5.1. Hvilken form har afgørelsen 1. Skriftlig afgørelse

2. Skriftligt notat i kommunens journal

3. Anden form


5.2. Fremgår det, hvilken afgørelse der er

truffet

5.3. Fremgår det, med hvilken hjemmel afgørelsen

er truffet

5.4. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger

om formaliteten

Bemærkninger:

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Ja

2. Nej

Bemærkninger:

5. Vurdering af formelle regler i øvrigt

(Afslagssager)

5.1. Hvilken form har afgørelsen 1. Skriftlig afgørelse

2. Skriftligt notat i kommunens journal

3. Anden form

5.2. Er begrundelsen for afgørelsen i overensstemmelse

med FVL §§ 22-24, eller opfylder

det skriftlige notat kravet om, at det

skal fremgå, hvilken afgørelse der er truffet

med hvilken hjemmel

5.3. Er klagevejledningen korrekt.

Der henvises til FVL § 25

Bemærkninger

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

5.4. Har der været foretaget partshøring 1. Ja

2. Nej

3. Partshøring skulle ikke være foretaget

5.5. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger

om formaliteten

Bemærkninger:

1. Ja

2. Nej

Bemærkninger:

6. Vurdering af kommunens generelle retningslinjer

6.1. Har kommunen vedtaget retningslinjer

på området

6.2. Hvis ja, er retningslinjerne da i overensstemmelse

med regler og praksis

1. Ja

2. Nej

Bemærkninger:

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

59


6.3. Hvis ja, er afgørelsen da i overensstemmelse

med retningslinjerne

60

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:

1. Helt klart

2. Nogenlunde

3. Slet ikke

4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at

dette punkt kan vurderes

Bemærkninger:


Bilag 6 Arbejdsgruppe 2: Manual for måling

af sager i praksisundersøgelser

Generelle bemærkninger til praksisundersøgelser

Formålet med en praksisundersøgelse er at vurdere korrektheden af underinstansens

afgørelser for at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan. I denne

vurdering indgår både en materiel vurdering og en formalitetsvurdering.

Praksisundersøgelsen omfatter en række spørgsmål, som har til formål at belyse

kvaliteten af kommunernes afgørelser.

For at målrette arbejdet med praksisundersøgelserne og for at kunne bruge dem til

benchmarking mellem kommunerne og effektundersøgelser, er det besluttet, at

Ankestyrelsen og de sociale nævn skal bruge en fælles skabelon for måleskema og

manual til alle undersøgelser.

Måleskemaets generelle spørgsmål skal bruges i alle praksisundersøgelserne og

svarmulighederne må ikke ændres.

Ankestyrelsen og nævnene skal således i hver praksisundersøgelse tage udgangspunkt

i det fælles måleskema og den fælles manual, men derudover skal det individuelt

i den enkelte undersøgelse overvejes, i hvilket omfang det er relevant at tilføje

spørgsmål og vejledning.

Der bør i øvrigt ske udveksling af de individuelle spørgsmål og retningslinjer, der

anvendes i undersøgelserne, således at Ankestyrelsen og nævnene kan benytte

samme spørgsmål i det omfang, temaet for undersøgelserne er det samme.

Fremover vil praksisundersøgelserne være målrettet mod enten bevillingssager eller

afslagssager.

Kommunen vil derfor blive bedt om at sende afgørelser af den ene eller den anden

kategori.

I tilfælde, hvor det klart fremgår, at en indsendt sag hører til den forkerte kategori,

skal sagen sendes tilbage, og kommunen skal indsende en ny sag.

Tjekliste til kommunen

Inden indhentelse af sagerne fra kommunen udarbejdes en tjekliste over de oplysninger,

som er vigtige at få frem i hver sag. Tjeklisten gives til kommunen, således

at der ikke er tvivl om, hvilke oplysninger der bør være i hver sag.

Det er for eksempel oplysning om, hvad der er søgt om. Det kan også være oplysninger

fra kommunens journal, herunder for eksempel faktuelle oplysninger om

61


familien, antal børn mv., eller oplysninger om væsentlige sagsbehandlingsskridt, for

eksempel om der er foretaget eller har været overvejet partshøring i sagen. Det kan

endvidere være kommunens klagevejledning, som ofte ikke vedlægges den enkelte

sag, fordi der er tale om en standard, som bruges i alle sager.

Det skal overfor kommunen understreges, at alle oplysninger skal medsendes, og

at eventuelle grundoplysninger, for eksempel fra kommunens elektroniske registrering,

som ikke fremgår af journaloplysningerne i den enkelte sag, også skal medsendes.

Herefter må Ankestyrelsen og nævnene ved undersøgelsen gå ud fra, at kommunen

har indsendt alle de oplysninger, der er i sagen. Hvis en oplysning derfor ikke

fremgår af sagen, skal sagen vurderes uden oplysningen. Der må ikke ved vurderingen

fortolkes en formodning ind om sagens fakta, hvis det ikke fremgår af sagen.

Generelle bemærkninger til måleskemaet

Af hensyn til ensartetheden må der ikke ændres i de fælles spørgsmål, der indgår i

skabelonen. Kun der hvor det fremgår af skemaet, må/skal der tilføjes individuelle

spørgsmål eller uddybes i de fælles spørgsmål, så de kommer til at passe til den

konkrete undersøgelse. Hvis nye individuelle spørgsmål indføjes, skal de indgå i

nummereringen efter de fælles spørgsmål.

Der må heller ikke ændres i svarmulighederne. Ved tilføjelse af nye spørgsmål, skal

der i videst muligt omfang anvendes samme svarmuligheder, som i de fælles

spørgsmål.

Manualen skal følges for så vidt angår de fælles spørgsmål. I det omfang, der indføjes

individuelle spørgsmål i undersøgelsen, kan der tilføjes individuel vejledning i

den manual, der konkret følger den enkelte undersøgelse.

Det skal i den enkelte undersøgelse overvejes, om det kan præciseres, hvad svarmulighederne

indebærer for undersøgelsen. Der skal i videst muligt omfang tilføjes

bemærkninger herom i manualen. Især er det vigtigt at få beskrevet, hvad der menes

med vurderingen ”nogenlunde”. Beskrivelsen må relatere sig til emnet for

praksisundersøgelsen.

Der er udarbejdet to skabeloner for måleskemaer. De to skabeloner skal bruges i

alle praksisundersøgelser af kommunernes afgørelser. Der er et skema til brug i

forbindelse med sager, hvor kommunen har imødekommet borgerens ansøgning

(bevillingsskema), og et skema til brug i sager, hvor kommunen har givet afslag på

det ansøgte (afslagsskema). Afslagsskemaet bruges også i undersøgelser af sager

om foranstaltninger, for eksempel efter børne- og ungereglerne, og i sager om tilbagebetaling.

I de tilfælde, hvor en afgørelse både rummer en delvis bevilling og et delvist afslag,

benyttes som udgangspunkt det skema, der svarer til den kategori, som undersø-

62


gelsen vedrører. Hvis mange sager indeholder delvise afgørelser af begge slags, må

det overvejes at udfylde begge skemaer for hver sag i målingen.

Måleskemaet er inddelt i 5 afsnit:

1. Grundoplysninger om sagen

2. Oplysninger om kommunens afgørelse

3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse

4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler

5. Vurdering af formelle regler i øvrigt

6. Vurdering af kommunens generelle retningslinjer

Der er i forbindelse med alle spørgsmål et bemærkningsfelt, som skal benyttes til

uddybning af afkrydsningen.

For at sikre en ensartet måling anbefales det at foretage en fælles prøvemåling af et

par sager, det vil sige en måling, hvor alle de, der skal deltage i undersøgelsen i fællesskab

gennemgår et par sager og bliver enige om retningslinier for vurderingen.

Det anbefales samtidig, at der foretages en efterfølgende kontrolmåling af sager,

der afviger fra den normale pointfordeling i målingen.

1. Grundoplysninger om sagen

Der er tale om en bruttoliste med statistiske oplysninger, som kan være relevante

at kende ved vurderingen af korrektheden af en afgørelse.

Spørgsmålet om fødselsdato og køn skal altid indgå af hensyn til en entydig identifikation.

Afhængig af undersøgelsens indhold kan øvrige spørgsmål tilføjes, for eksempel

familiens forsørgelsesgrundlag og antal børn.

Man bør være bevidst om ikke at bruge flere spørgsmål end nødvendigt. En praksisundersøgelse

er ikke en statistisk undersøgelse af en befolkningsgruppe, og den

skal ikke forsøges brugt som sådan.

2. Oplysninger om kommunens afgørelse

Afsnittet indeholder spørgsmål om kommunens afgørelse. Det ønskes belyst, hvilken

type afgørelse kommunen har truffet i forhold til det, der er søgt om.

Der kan for eksempel medtages spørgsmål om størrelsen af det søgte og det bevilgede

beløb, hvis det er relevant for undersøgelsen. Afhængig af undersøgelsens

indhold uddybes spørgsmålene, for eksempel med relevante valgmuligheder til oplysninger

om indholdet af det ansøgte. Der kan også føjes flere spørgsmål til.

Spørgsmålene afgrænses afhængig af undersøgelsens indhold.

3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse

I afsnittet stilles spørgsmål, der skal klarlægge, om afgørelsen indholdsmæssigt er i

overensstemmelse med lovgivningen og praksis.

63


Ved vurderingen af en afgørelses materielle indhold vurderes afgørelsens korrekthed

i forhold til lovgivningen. Med lovgivningen sigtes ikke alene til regler i en lov,

men også til den praksis, som kan udledes af Ankestyrelsens principielle afgørelser,

domstolspraksis samt vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand

og ministerier.

Især i forbindelse med ny lovgivning går der en vis tid, inden Ankestyrelsen har

truffet afgørelser og dermed udmeldt praksis på området. Udgangspunktet er, at

der først foretages praksisundersøgelser på et område, når praksis er klarlagt.

Imidlertid vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at foretage undersøgelser, for

eksempel til belysning af nye regler, inden der er fastlagt en praksis fra Ankestyrelsen.

Hvis det er Ankestyrelsen, der foretager en sådan undersøgelse, må konsekvensen

være, at afgørelser, der ikke er i strid med reglerne på området, bliver vurderet som

rigtige, selv om fortolkningen af reglerne er tvivlsom.

Hvis det er nævnet, der foretager undersøgelsen, og der er områder, hvor Ankestyrelsen

ikke har udmeldt praksis, vil nævnet i nogle tilfælde have en praksis på området.

Der kan have været tale om klagesager, som ikke er anket videre til Ankestyrelsen.

Hvis denne praksis er kendt af den kommune, der undersøges, vil kommunen

være forpligtet til at følge nævnets afgørelse. Svaret på spørgsmålet skal i sådanne

tilfælde være, at afgørelsen ikke er rigtig, idet ”den ville blive ændret eller sagen

hjemvist i en klagesag”, hvis kommunen ikke har fulgt nævnets praksis. I sådanne

tilfælde må der indgå bemærkninger herom i måleskemaet og rapporten.

I mange praksisundersøgelser har der hidtil ved vurderingen af rigtigheden været

brugt tre svarkategorier:

- i overensstemmelse med regler og praksis

- åbenbart i strid med regler og praksis

- i tvivl

Til kategorien ”i tvivl” er henregnet tilfælde, hvor oplysningsgrundlaget har været

mangelfuldt.

Fremover skal svarkategorien ”i tvivl” ikke bruges i målingerne. Det signalerer for

meget usikkerhed i vurderingen i forhold til, at kommunerne skal handle på baggrund

af praksisundersøgelserne.

Hvis der mangler oplysninger, må konklusionen være, at afgørelsen er truffet uden

disse oplysninger. Skulle sagen bedømmes som en klagesag, ville sagen blive hjemvist

til ny behandling i kommunen. Kommunens afgørelse har derfor været mangelfuld.

Fremover skal vurderingen af oplysningsgrundlaget indgå i den materielle vurdering

af sagens rigtighed. Vurderingen af oplysningsgrundlaget indgår som et parameter

i vurderingen af, om afgørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler

64


og praksis. Det er ikke tilfældet, hvis oplysningsgrundlaget er så mangelfuldt, at sagen,

hvis det havde været en klagesag, ville være blevet hjemvist. Betragtningen er,

at kommunen faktisk har truffet en afgørelse. Denne afgørelse kan ikke betegnes

som rigtig, når reaktionen, hvis det havde været en klagesag, ville være at statuere

ugyldighed og hjemvise til ny behandling i kommunen.

Graden af ”forkerthed” i henholdsvis en hjemvisning og en egentlig omgørelse,

fordi afgørelsen er i strid med regler og praksis, er forskellig, og vurderingen heraf

kommer til udtryk i den efterfølgende vægtning af svarene på spørgsmålene. Det

skal fremgå af rapporten, hvad årsagen er til, at sagen vurderes til at være afgjort

forkert.

Bemærkningsfeltet skal under alle omstændigheder udfyldes, idet det er vigtigt, at

vide, hvorfor sagen er vurderet som den er, især hvis resultatet er, at den ikke er

helt i overensstemmelse med regler og praksis.

Udover spørgsmål om ”afgørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler og

praksis” indgår der spørgsmål om oplysningsgrundlag, personkreds og øvrige betingelser

for ydelsen. Meningen er at disse spørgsmål skal give en uddybende forklaring

på, hvad det er, der er problemet i sagen, hvis der er problemer. Ved de

forskellige spørgsmål gives der mulighed for at få belyst sagen fra flere sider.

I spørgsmål 3.3. spørges til, om borgeren er omfattet af personkredsen. I stort set

alle regler indgår spørgsmål om personkreds. Spørgsmålet er derfor medtaget som

et standardspørgsmål.

I spørgsmål 3.4. og 3.5. spørges til de øvrige materielle betingelser. Meningen er, at

de relevante betingelser i den konkrete praksisundersøgelse sættes ind i stedet for

”xx” og ”yy”. I det omfang, der er behov indføjes flere spørgsmål.

Svarmulighederne er forskellige i de forskellige spørgsmål. På spørgsmålet om afgørelsen

samlet set er rigtig, er det kun muligt at svare ja eller nej. Afgørelsen kan

ikke være en smule rigtig eller en smule forkert. Det må logisk set være enten eller,

når man som ankemyndighed skal forholde sig til en afgørelse.

Derimod foretages der en graduering i de efterfølgende uddybende spørgsmål, således

at det på den måde bliver muligt mere præcist at få belyst graden af ”forkerthed”.

Hvis svaret på spørgsmålet, om afgørelsen samlet set er rigtig, er ”ja”, skal svaret

på de efterfølgende spørgsmål være 1 eller 2. Hvis der svares 1 er afgørelsen helt

som den skal være. Hvis der svares 2 er der mindre ”skønhedsfejl” uden at afgørelsen

af den grund må vurderes til at ville være blevet ændret eller sagen hjemvist.

Hvis der svares ”nej” til, at afgørelsen samlet set er rigtig, skal svarene på de efterfølgende

spørgsmål være 3 eller 4, afhængig af om vurderingen skyldes, at afgørelsen

på det punkt er klart forkert, eller at der mangler oplysninger.

65


Udover de obligatoriske spørgsmål kan der efter behov i den enkelte undersøgelse

føjes flere spørgsmål til.

4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler

Dette afsnit anvendes kun, hvis der på lovområdet er særlige sagsbehandlingsregler,

der skal iagttages ved afgørelsen.

Der fokuseres i dette afsnit på formaliteten i sager, hvor der er regler, der stiller

krav til sagsbehandlingen. Det kan for eksempel være anvendelse af ressourceprofiler.

Hvis kravene ikke er overholdt, eller der ikke er tilstrækkelige oplysninger om

det, vil det komme frem i besvarelsen af spørgsmål 4.1. Sagen kan derimod godt

være fuldt oplyst og rigtigt afgjort, og dermed vil fejl af denne type ikke komme

klart frem i besvarelsen af spørgsmålene i afsnit 3.

Spørgsmålene kan vælges fra, og nye spørgsmål kan vælges til efter behov. Hvis

spørgsmål 4.1 anvendes bør det overvejes at indføje underspørgsmål, som uddyber

brugen af metoden.

Med mindre, der er særregler om inddragelse af borgeren på et område, bør

spørgsmålet om borgeren har været inddraget ikke medtages, selv om betingelsen

fremgår af retssikkerhedslovens § 4. Der er kun udmeldt praksis om bestemmelsen

i tilfælde, hvor den er anvendt i sammenhæng med særregler.

5. Vurdering af formelle regler i øvrigt

I dette afsnit afhænger spørgsmålene af, om der er tale om bevillingssager eller afslagssager.

I begge tilfælde spørges til, hvilken form afgørelsen har.

Hvis svaret på spørgsmål 5.1 er ”3. Anden form” skal det tilføjes i bemærkningsfeltet,

hvilken form der så er brugt.

Det må i den forbindelse understreges, at det ikke er en forvaltningsretlig fejl, at

afgørelsen ikke er meddelt skriftligt. Der er ikke i loven bestemte formkrav til en

afgørelse.

Imidlertid vil det i mange tilfælde, især hvis der er tale om særligt indgribende afgørelser,

være god forvaltningsskik at meddele afgørelsen skriftligt.

Et krav om at en kommunal afgørelse på det sociale område skal foreligge som et

skriftligt notat i sagen kan støttes på:

66

• En almindelig ulovbestemt retsgrundsætning om at alle væsentlige forhold

og ekspeditioner i en sag skal fremgå af sagen og akterne. En afgørelse må

anses at være en meget væsentlig ekspedition i sagen. Forvaltningen, herunder

for eksempel en ny sagsbehandler ved sagsbehandlerskift, skal kunne


få et overblik over sagen, og borgeren skal kunne få dokumenteret, at der

er givet en bevilling og det nærmere omfang af bevillingen.

• Legalitetsprincippet eller princippet om lovmæssig forvaltning.

• Krav om dokumentation i forbindelse med revision.

Endelig kan man argumentere for, at pligten for kommunerne til at skrive et notat

om en afgørelse, som er givet mundtligt, indirekte følger af retssikkerhedslovens §

76, stk. 2, pkt. 2, og § 78, stk. 2, pkt. 2. Efter denne bestemmelse skal Ankestyrelsen

og nævnene følge kommunerne og amtskommunernes praksis. En forudsætning

for dette er, at kommuner og amtskommuner kan dokumentere, hvilken afgørelse

der er truffet i sagen og med hvilken hjemmel.

Hvis der er tale om bevillingssager, spørges der kun til, om det fremgår, hvilken

afgørelse, der er truffet, og med hvilken hjemmel. Der gælder ikke andre formkrav

til afgørelsen.

Hvis der er tale om afslagssager spørges især til forvaltningsretlige regler.

Med hensyn til forståelsen af indholdet af de forvaltningsretlige regler, der spørges

til i måleskemaet, kan i vidt omfang henvises til Ankestyrelsens pjece om ”At skrive

en afgørelse”.

Vurdering af kommunens generelle retningslinjer

Det afhænger af en individuel overvejelse af behovet, om afsnittet skal indgå i målingen.

Afsnittet vil typisk skulle indgå, hvis der er særlige lovkrav om, at kommunen skal

udarbejde generelle retningslinjer på et område, for eksempel kvalitetsstandarder i

forbindelse med hjemmehjælp.

Hvis der ikke er særlige lovkrav, kan det i visse tilfælde alligevel være interessant at

spørge til kommunens retningslinjer, for eksempel spørgsmålet om rådighedsbeløb

i forbindelse med hjælp til enkeltudgifter.

67


Bilag 7 Uddybning af logistisk estimation

Der kan ikke direkte måles en ”tendens til at lave fejl”, men kun om konkrete sager

fejlbehæftet eller ej, det vil sige, om fejlvariablen er 0 eller 1. Sandsynligheden

for at lave fejl estimeres. Sandsynligheder er tal, der ligger mellem 0 og 1. Får at få

et matematisk udtryk, der ligger mellem 0 og 1, benyttes rent matematisk omform-

ningen af ligningen i kapitel 5

(2)

68

exp("tendens til fejl")

Sandsynlighed for fejl 1 exp("tendens til fejl")

= +

Det vil sige, at (1) kan sættes ind i (2), så

exp( β k + β k + β k )

Sandsynlighed for fejl = P =

1+ exp( β k + β k + β k )

(3) 1 1 2 2 3 3

I (3) er den diffuse ”tendens” substitueret bort.

1 1 2 2 3 3

Rent statistisk findes de ukendte β ’er ved at sammenholde sandsynligheden for

fejl, P , med alle fejl-sagerne, og sandsynligheden for at en sag er rigtig – der jo er

1- P – med de rigtige sager. Det vil sige, det statistiske problem er:

Find β ’er så størst mulig overensstemmelse mellem

Fejl i sag og P , og rigtig sag og (1- P )

Hvis fejlvariablen kaldes F s for sag nummer s og har værdien 1, hvis der er fejl

og 0 hvis sagen er rigtig (som i tabel 1a), så er problemet: maksimer l over β ’erne,

hvor

(4)

antal sager


l = F ⋅ ln( P) + (1 −F ) ⋅ln(1 −P)

s=

1

s s s s

( P s er fejlsandsynlighed for sag nummer s , der findes ved ligning (3)).


Uafhængighedstest

Som nævnt kan der testes på flere spørgsmål, hvis to spørgsmål fra samme praksisundersøgelse

er uafhængige. Uafhængighedstestet tager udgangspunkt i kontingenstabeller

af formen:

Tabel 1 Antal sager fordelt på fejl og spørgsmål

Spørgsmål 2, fejl I alt

Ja Nej

Spørgsmål 1, fejl

Ja Fejl i begge spørgsmål Kun fejl i spm. 1 Fejl i spm. 1

Nej Kun fejl i spm. 2 Ingen fejl Rigtige i spm. 1

I alt Fejl i spm. 2 Rigtige i spm. 2 Sager i alt

Der er uafhængighed, hvis fordelingen i kolonne 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste

kolonne og fordelingen i række 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste række.

Omvendt er der afhængighed, hvis der er mange for mange fejl i diagonalen. Hvis

man imidlertid blot ser på tabel 1 for alle sager samlet, vil kommuneforskelle også

give sig udtryk i afhængighed. Derfor er det nødvendigt med en tabel for hver

kommune svarende til tabel 1 og på passende facon lægge afvigelserne sammen for

hver kommune/tabel. Testet er et såkaldt Cochran-Mantel-Haenszel test.

69


Bilag 8 Alternative benchmarkingscenarier

Der kan opstilles forskellige scenarier for benchmarking afhængig af, hvor hurtigt

man ønsker at alle kommuner har deltaget i benchmarkingen.

Nedenstående tager udgangspunkt i, at der er 93 kommuner og 5 ø-kommuner

(kommuner med mellem 2 og 15.000 indbyggere). Det vil kun være de 93 kommuner

som indgår i planen, idet der ikke forventes at kunne indhentes nok sager fra

hver af ø-kommunerne til at sikre et statistisk sikkert resultat.

Herudover er det forudsat, at statsforvaltningern udarbejder 2 praksisundersøgelser

årligt og Ankestyrelsen udarbejder ca. 4 praksisundersøgelser årligt.

Scenarie 1: Alle kommuner indgår i benchmarking årligt

Såfremt alle kommunerne skal indgå i statsforvaltningernes praksisundersøgelser,

viser tabel 1 fordelingen af kommuner og sager.

Tabel 1. Statsforvaltningernes praksisundersøgelser

Statsforvaltning

70

Praksisundersøgelse 1 Praksisundersøgelse 2 Kommuner

i

alt

Sager i

alt

Antal kom- Antal sager Antal Antal samuner

kommuner ger

Hovedstaden 14 140 (+20) 15 150 (+30) 29 290

Midtjylland 9 90 (0) 9 90 18 180

Nordjylland 5 50 (0) 5 50 10 100

Syddanmark 9 90 (0) 10 100 (+10) 19 190

Sjælland 8 80 (+20) 9 90 (+30) 17 170

I alt 45 450 48 480 93 930

Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange ekstra sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal,

som statsforvaltningen ud fra en befolkningsmæssig synsvinkel er beregnet til at kunne håndtere, jf. tabel x

De to nævn i statsforvaltningerne inddrager halvdelen af kommunerne i regionen i

deres praksisundersøgelser. Det skal på forhånd koordineres, hvordan nævnene

fordeler kommunerne mellem sig.

Da det forudsættes, at Ankestyrelsen kan håndtere 150 sager i en praksisundersøgelse

svarende til 600 sager i 4 praksisundersøgelser, vil der kunne indhentes ca. 6

sager pr. kommune, hvis alle 93 kommuner skal deltage i Ankestyrelsens praksisundersøgelser

årligt. Hvis der holdes fast i, at der skal indhentes 10 sager pr. kommuner,

skal Ankestyrelsen håndtere 230 sager pr. praksisundersøgelse, hvilket ikke

vurderes at være muligt.

En opsummering af ovenstående scenarie giver således


Tabel 2. Opsummering på scenarie 1

Antal sager pr.

kommune

Antal praksisundersøgelser

pr. kom-

mune

Antal lovområder

pr. kommune

Nævn 10 1 2

Ankestyrelsen 6 1 1

I alt 16 2 3

En ulempe ved modellen er, at der indhentes for få sager pr. kommune, til at der

kan forventes et statistisk signifikant resultat. Samtidig undersøges kun 3 lovområder

pr. kommune årligt.

Samtidig forudsætter det, at de fleste nævn skal håndtere væsentlig flere sager pr.

praksisundersøgelse i forhold til, hvad der befolkningsmæssigt er grundlag for at

kunne håndtere. Der kunne på samme vis som i Ankestyrelsen indhentes færre sager,

men det vil skabe et endnu større problem i forhold til den statistiske usikkerhed.

Scenarie 2: Kommunerne benchmarkes over 2 år. Halvdelen af kommunerne

deltager årligt.

Såfremt kommunerne kun deltager hvert andet år, vil antallet af kommuner og sager

se således ud i den enkelte praksisundersøgelse:

Tabel 3. Praksisundersøgelser i statsforvaltningerne

Statsforvaltning

2007 2008 Kommuner

i

alt

Sager i

alt

Antal kom- Antal sager Antal kom- Antal samunermunerger

Hovedstaden 15 150 (+30) 14 140 (+20) 29 290

Midtjylland 9 90 9 90 (0) 18 180

Nordjylland 5 50 5 50 (0) 10 100

Syddanmark 9 90 (0) 10 100 (+10) 19 190

Sjælland 9 90 (+30) 8 80 (+20) 17 170

I alt 47 470 46 460 93 930

I alt i 2 undersøgelser

940 920

Da hver statsforvaltning skal udarbejde to praksisundersøgelser årligt, vil antallet af

sager og kommuner skulle fordobles i de enkelte år i forhold til opgørelsen i tabellen.

Det forudsættes, at statsforvaltningen koncentrerer sig om den samme halvdel

af kommunerne i de to praksisundersøgelser.

Ankestyrelsen skal i dette scenarie inddrage 47 kommuner det ene år og 46 kommuner

det andet år. Fordelingen af kommuner og sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser

fremgår af tabel 4.

71


Tabel 4. Ankestyrelsen praksisundersøgelser

2007 2008

Kommuner i alt Sager i alt Antal kommuner

Antal sager

Undersøgelse 1

Undersøgelse 2

23

24

47

138

144

23

23

46

138

138

Undersøgelse 3

Undersøgelse 4

23

24

47

138

144

23

23

46

138

138

564 (-36) 552 (-48)

Hver af de 47 kommuner i 2007 indgår således i 2 undersøgelser, fordelt på 4

praksisundersøgelser. De resterende 46 kommuner indgår på samme vis i 2008 i 2

praksisundersøgelser hver fordelt på 4 praksisundersøgelser. Som ovenfor kan Ankestyrelsen

håndtere ca. 150 sager pr. praksisundersøgelse. Derved kan der indhentes

ca. 6 sager pr. kommune i hver praksisundersøgelse, det vil sige 12 sager i alt pr.

kommune årligt.

Opsummeringen på antallet af kommuner, sager og lovområder fremgår af tabel 5.

Tabel 5. Opsummering på scenarie 2

Antal sager pr. Antal praksisunder- Antal lovområder

kommune

søgelser

Nævn 20 2 2

Ankestyrelsen 12 2 2

I alt 32 4 4

Der indhentes ved denne model lidt flere sager pr. kommune og der inddrages 4

lovområder pr. kommune årligt. Det vurderes imidlertid stadig at være for få sager

til, at der kan siges noget statistisk om de fundne resultater fra kommunerne.

Der vil også i denne model være problemer med, at det forudsættes at nogle nævn

kan håndtere væsentligt flere sager, end det befolkningsmæssige grundlag tilsiger.

Scenarie 3: Kommunerne benchmarkes over 3 år. 1/3 af kommunerne

benchmarkes årligt

For at øge det samlede sagsantal pr. kommune, kan der benchmarkes over en 3-

årig periode. Statsforvaltningerne inddrager ca. 1/3 af kommunerne i regionen årligt,

mens Ankestyrelsen inddrager den samme tredjedel, som er omfattet af statsforvaltningernes

praksisundersøgelser det enkelte år.

72


Tabel 6 Statsforvaltningernes praksisundersøgelser

Statsforvaltning

2007 2008 2009

Antal Antal Antal Antal Antal

kom- sager kom- sager kommunermunermuner

Antal

sager

Antal

kommuner

i

alt

Hovedstaden 8 80 (-40) 14 140

(+20)

7 70 (-50) 29

Midtjylland 6 60 (-30) 6 60 (-30) 6 60 (-30) 18

Nordjylland 4 40 (-10) 3 30 (-20) 3 30 (-20) 10

Syddanmark 6 60 (-30) 6 60 (-30) 7 70 (-20) 19

Sjælland 6 60 5 50 (-10) 6 60 17

I alt 30 300 34 340 29 290 93

I alt i 2 undersøgelser

600 680 580

Statsforvaltningerne forudsættes at udarbejde 2 praksisundersøgelser årligt, hvorfor

sagsantallet fordobles årligt.

Det ses, at statsforvaltningerne i dette scenarie skal inddrage færre sager, end hvad

der forventes at statsforvaltningerne kan håndtere i en praksisundersøgelse. Hvis

der i stedet indhentes 14 sager pr. kommune, kommer scenariet til at se således ud

(scenarie 3a).

Tabel 7. Statsforvaltningernes praksisundersøgelser med 14 sager pr. kommune

Statsforvaltning

2007 2008 2009

Kom- Sager Kom- Sager Kom- Sager Kommunermunermunermuner

i

alt

Hovedstaden 8 112 (-8) 14 140

(+20)

7 98 (-22) 29

Midtjylland 6 84 (-6) 6 84 (-6) 6 84 (-6) 18

Nordjylland 4 56 (+6) 3 42 (-8) 3 42 (-8) 10

Syddanmark 6 84 (-6) 6 84 (-6) 7 98 (+8) 19

Sjælland 6 84 (+24) 5 70 (+10) 6 84 (+24) 17

I alt 30 420 34 420 29 406 93

I alt i 2 undersøgelser

840 840 812

Årsagen til at Statsforvaltning Hovedstaden skal inddrage 14 kommuner i 2008

skyldes, at planen skal sammentænkes med effektmålingsprojektet, jf. rapport om

effektmåling af praksisundersøgelser. Statsforvaltning Hovedstadens praksisundersøgelse

i 2008 vil være opfølgningen på en praksisundersøgelse foretaget af Ankestyrelsen

i 2006. Der indhentes i dette tilfælde kun 10 sager pr. kommune, for at de

to praksisundersøgelser kan sammenlignes.

Ankestyrelsens praksisundersøgelser vil i scenarie 3 og 3a fordele sig som følger:

73


Tabel 8. Ankestyrelsen praksisundersøgelser

2007 2008 2009

Kommuner Sager Kommuner Sager Kommuner Sager

Undersøgelse 1

Undersøgelse 2

15

15

30

150

150

17

17

34

170

170

14

15

29

140

150

Undersøgelse 3 15

30

150 17

34

170 14

29

140

Undersøgelse 4 15 150 17 170 15 150

I alt 600 680

(+80)

74

540 (-

60)

Med det givne antal kommuner som skal inddrages, kan Ankestyrelsen i maksimalt

indhente 10 sager pr. kommune.

Tabel 9 og tabel 10 opsummerer konsekvenserne af scenarierne.

Tabel 9. Opsummering på scenarie 3 med 10 sager pr. kommmune i alle praksisundersøgelser

Sager pr. kommune Praksisundersøgel- Lovområder pr.

ser pr. kommune

kommune

Nævn 20 2 2

Ankestyrelsen 20 2 2

I alt 40 4 4

Tabel 10. Opsummering på scenarie 3a med 14 sager pr. kommune i statsforvaltningernes

praksisundersøgelser og 10 sager pr. kommune i Ankestyrelsens praksisundersøgelser

Sager pr. kommune Praksisundersøgel- Lovområder pr.

ser pr. kommune

kommune

Nævn 28 2 2

Ankestyrelsen 20 2 2

I alt 48 4 4

I dette scenarie indhentes der henholdsvis 40 og 48 sager pr. kommune årligt. Antallet

af lovområder, der dækkes årligt, er det samme som i scenarie 2.

Ovenstående scenarier tager ikke højde for ø-kommunerne. Der indgår således

kun 93 kommuner i ovenstående scenarier. Derudover vides det på nuværende

tidspunkt, at Ankestyrelsen visse år skal udarbejde 5 praksisundersøgelser. Det vil

sige én mere end scenarier inddrager.

Det er imidlertid vigtigt, at nogle praksisundersøgelser friholdes til særlige emner,

lovområder eller andet (afslagssager, nævnssager)


Bilag 9 Vejledende retningslinier til

struktur i praksisundersøgelserne

Pr. 1. januar 2006 trådte lov nr. 1418 i kraft, hvorefter praksisundersøgelser fremover

skal forelægges for kommunalbestyrelsen. I lyset af den nye lov er der behov

for, at Ankestyrelsen overvejer den fremtidige struktur for afrapporteringen af

praksisundersøgelserne. Nedenfor gennemgås sådanne overvejelser.

Det er tanken, at den nedenfor skitserede struktur i første omgang alene finder anvendelse

på de praksisundersøgelser, hvor det er kommunernes sager, der bliver

vurderet. Der vil på et senere tidspunkt blive taget stilling til, hvilken struktur rapporterne

om praksisundersøgelser med nævnssager skal have.

Formålet med rapporterne er at afrapportere resultaterne af den gennemgang af

sagerne, der har fundet sted. Gennemgangen er foretaget af juridiske eksperter i

Ankestyrelsen og de sociale nævn, og er foretaget i forhold til det overordnede

formål med praksisundersøgelserne: at vurdere legaliteten af kommunernes afgørelser.

Legalitetsvurderingen indebærer såvel en materiel som en formel vurdering

af sagerne i forhold til gældende lovgivning, praksis mv., det vil sige, at resultatet er

udtryk for, i hvilket omfang kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse

med gældende ret.

Praksisundersøgelserne er dermed også en kvalitetsvurdering af kommunernes

sagsbehandling. Det er hensigten, at rapporterne skal indeholde en afrapportering i

henhold hertil.

Målgrupper

En væsentlig målgruppe er og har altid været kommunalbestyrelsen, som har det

overordnede ansvar for, at der udføres lovmæssig forvaltning i deres kommune.

Denne målgruppe er, med lovforslaget om, at praksisundersøgelserne fra den 1.

januar 2006 skal forelægges kommunalbestyrelserne, blevet yderligere aktualiseret.

Derudover må det antages, at også ministre, folketingspolitikere og embedsmændene

i ministerierne ønsker viden om den faktiske retsanvendelse, der finder sted i

kommunerne. Praksisundersøgelserne er således et redskab, der kan anvendes til at

følge implementering af lovgivning.

Kommunalbestyrelser, Folketing og ministerier synes især at have behov for viden

om:

- Resultaterne af undersøgelsen

- Anbefalinger på baggrund af undersøgelsens resultater

75


76

o Anbefalingerne er udarbejdet på baggrund af en række konstaterede

mangler i de indsendte sager, og er anbefalinger til kommunerne

om, hvor ankeinstansen finder behov for øget fokus

- En kort perspektiverende del, hvor emnet for praksisundersøgelsen sættes

ind i en ramme i forhold til omverdenen.

o I praksisundersøgelsen om fleksjob kan der fx medtages et afsnit

med oplysninger om det samlede antal fleksjobbere på landsplan,

fremhæve paralleller i forhold til andre undersøgelser på området

o Afrapportering af eventuelle generelle spørgsmål. Det kan være

spørgsmål, kommunen har svaret på i forbindelse med indsendelse

af sagerne om fx kommunens samlede ressourceforbrug i årsværk,

oplysninger om antal sager på området om året

- En præsentation af de deltagende kommuner i forhold til den målte kvalitet

af de indsendte sager

Derudover er de kommunale sagsbehandlere og deres administrative ledere en afgørende

målgruppe. Denne gruppe har en interesse i at vide, dels hvordan ankeinstansen

har vurderet legaliteten og kvaliteten af netop deres sagsbehandling, dels at

vide hvordan ankeinstansen i det hele taget vurderer legaliteten og kvaliteten af det

sagsområde som praksisundersøgelsen omhandler.

Sagsbehandlere og deres administrative ledelse synes især at have behov for viden

om:

- Resultaterne af undersøgelsen

- Anbefalinger på baggrund af undersøgelsens resultater i forhold til de enkelte

sager

- Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne

- Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan

bliver den bedre

o hvad skal sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på

o gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold til

de fundne problemer

o gennemgang af SM´ere på området i forhold til problemerne

Ovenstående bør opdeles i forhold til den materielle og den formelle vurdering.

Hidtidig og fremtidig struktur

Hidtil har rapporterne primært rettet sig mod sagsbehandlerne og deres administrative

ledere. De enkelte rapporter har ikke alle haft samme struktur, men har oftest

indeholdt et resumé med Ankestyrelsens anbefalinger, et metodeafsnit med

oplysninger om antal deltagende kommuner og nævn og en afrapportering i forhold

til henholdsvis materielle og formelle problemstillinger i sagerne, dokumenteret

ved hjælp af tabeller med undersøgelsens resultater og eksempler fra sagerne.

I de hidtidige praksisundersøgelser kan resumeet siges både at have givet et overblik

og i et vist omfang videregivet mere detaljerede oplysninger. Tilsvarende har


apporternes kapitler både haft et element af overblikstabeller og detaljeret gennemgang

af sagerne.

Med henblik på at strukturere rapporterne i forhold til målgrupperne kan det overvejes

at gøre resumeet mere fokuseret på overblikket og samtidig gøre kapitlerne

mere fokuserede på indholdet af sagsgennemgangen. Det indebærer ikke nødvendigvis

de store ændringer af rapporterne.

Praksisundersøgelserne skal fortsat være et redskab for sagsbehandlerne, der kan

bidrage til at forbedre deres sagsbehandling. Dette kan ske som hidtil ved, at der

som led i afrapporteringen bliver givet konkrete tilbagemeldinger på, hvordan den

enkelte sag er vurderet. I rapportens kapitler kan der ske en nedtoning af dokumentation

i form af tabeller med undersøgelsens samlede resultater. Kapitlerne vil

til gengæld være præget af eksempler fra sagerne, der illustrerer de problemstillinger

Ankestyrelsen har formuleret sine anbefalinger i forhold til.

Praksisundersøgelser skal desuden være et anvendeligt redskab for beslutningstagere

mv. Rapporternes resumé skal derfor være kort og overskueligt og koncentreres

om hovedbudskaberne, herunder anbefalinger til, hvordan kommunerne kan forbedre

deres sagsbehandling på det pågældende sagsområde.

Derudover kan kommunalbestyrelsen have en interesse i at få viden om, hvordan

kvaliteten af deres kommunes sagsbehandling ligger i forhold til de øvrige deltagere

i undersøgelsen. Endelig har politikerne en interesse i at få viden om, hvilke generelle

problemer der måtte være på et givent lovområde.

Det indstilles, at rapporterne der skal udarbejdes i forbindelse med Ankestyrelsens to

igangværende praksisundersøgelser på forsøgsbasis udarbejdes efter den nedenfor

foreslåede struktur 16 . På baggrund af erfaringerne med disse to rapporter vil den

endelige struktur herefter blive fastlagt.

16

Med de nødvendige tilpasninger som følge af at disse praksisundersøgelser også indeholder

nævnssager.

77


Fremtidig struktur i rapporterne

En struktur på baggrund af det foranstående kan herefter se således ud:

I Beslutningstagerrettet del

78

1. Undersøgelsens resultater, herunder

a. Resumé

b. Resultaterne af undersøgelsen opgjort i tal fremstillet ved hjælp af

overskuelige tabeller.

c. Anbefalinger

2. Undersøgelsens baggrund

a. En kort perspektiverende del, hvor blandt andet årsagen til, at området

er eller bør være genstand for evt. politisk bevågenhed fremhæves.

Formålet med reglerne kan evt. fremhæves. Herudover kan

væsentlige pointer fra undersøgelsens resultater analyses ved hjælp

af statistisk dokumentation og inddragelse af resultater fra andre

undersøgelser

3. En præsentation af de deltagende kommuner på baggrund af undersøgelsens

resultater

II Sagsbehandlerrettet del

4. Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan

bliver den bedre

a. Anbefalinger der vedrører den materielle vurdering, hvad skal

sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på

i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne

ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de

vedrører

iii. gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold

til de fundne problemer

b. Anbefalinger der vedrører den formelle vurdering, hvad skal sagsbehandlerne

være særligt opmærksomme på

i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne.

Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger

de vedrører

ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de

vedrører

iii. Gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold

til de fundne problemer

c. gennemgang af praksis på området i forhold til problemerne

(SM´ere, nævnspraksis, Ombudsmandspraksis m.v.)

5. En bilagsdel bestående af:

a. Undersøgelsens omfang, - antal kommuner og antal sager

b. Eventuelle tabeller

c. Metodeafsnit


d. Regelgrundlaget

e. Relevante SM´ere

f. Måleskema

79

More magazines by this user
Similar magazines