Benchmarking af kommunernes sagsbehandling - Ankestyrelsen
Ankestyrelsen
Benchmarking af
kommunernes sagsbehandling
2006
Indholdsfortegnelse
2
Side Kapitel
3 Sammenfatning
7 Kapitel 1
Baggrunden for projektet
11 Kapitel 2
Generelt om praksisundersøgelser
17 Kapitel 3
Benchmarking
21 Kapitel 4
Statistisk usikkerhed
26 Kapitel 5
Modeller til benchmarking
31 Kapitel 6
Udmøntning
38 Kapitel 7
Kvantificering af sagsvurderingerne
42 Kapitel 8
Forslag til scenarie for fremtidige praksisundersøgelser
47 Bilag
Bilag 1 Lovgrundlag
Bilag 2 Samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen og de sociale nævn
Bilag 3 Katalog over emner for praksisundersøgelser
Bilag 4 Ankestyrelsens og de sociale nævns praksisundersøgelser i 2005
Bilag 5 Udkast til skabelon til måleskema (arbejdsgruppe 2)
Bilag 6 Manual for måling af sagerne i praksisundersøgelser (arbejdsgruppe 2)
Bilag 7 Uddybning af logistiske regressionsmodel
Bilag 8 Alternative benchmarkingscenarier
Bilag 9 Vejledende retningslinier til struktur i praksisundersøgelserne (arbejdsgruppe
2)
Sammenfatning
Praksisundersøgelser gennemføres som led i Ankestyrelsens og de sociale nævns
forpligtelse til at koordinere, at afgørelser, der kan indbringes for Ankestyrelsen og
de sociale nævn, træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Ankestyrelsen har
de senere år oplevet en stigende interesse for praksisundersøgelserne, både som et
instrument til at afdække kommunerne praksis, og som et opfølgnings- og overvågningsinstrument.
De er anerkendt som et unikt og fagligt meget velunderbygget
redskab, som går tæt på den kommunale sagsbehandling.
Der gennemføres imidlertid på nuværende tidspunkt ikke en sammenligning af
kvaliteten af kommunernes sagsbehandling i forbindelse med praksisundersøgelserne,
hverken i Ankestyrelsen eller i nævnene. Systematisk sammenligning af
kommunernes sagsbehandling via praksisundersøgelserne vurderes at være et godt
redskab til at skabe gennemsigtighed i sagsbehandlingen. Samtidig kan det gøre
praksisundersøgelserne mere anvendelsesorienterede for såvel kommunerne selv
som for lovgivere, idet en udvikling i sagsbehandlingskvaliteten vil kunne følges.
I forhold til ønsket om at kunne sammenligne kommunerne har der været behov
for at udvikle en metode til systematisk benchmarking af kvaliteten af kommunernes
sagsbehandling på baggrund af praksisundersøgelserne.
Ankestyrelsen har i den forbindelse fået midler af Socialministeriet til at gennemføre
et udviklingsprojekt i samarbejde med SFI med henblik på
• At udvikle praksisundersøgelsernes design med henblik på en bedre opfølgning
• At udvikle metoder til benchmarking af kommunernes sagsbehandling
• At gennemføre benchmarkinganalyser
I nærværende rapport afrapporteres projektet. Rapporten indledes med en beskrivelse
af baggrunden for projektet samt et generelt kapitel om praksisundersøgelser.
Der vil i det følgende være en gennemgang af de væsentligste konklusioner i de øvrige
kapitler i rapporten.
Benchmarking – kapitel 3
I kapitlet præsenteres benchmarkingbegrebet, og forskellige forudsætninger, for at
kunne gennemføre benchmarking, opridses. Udgangspunktet i benchmarkingen er,
at kommunerne sammenlignes på andelen af fejlbehæftede sager, og på hvorvidt
de adskiller sig signifikant fra gennemsnittet eller den kommune med højest kvalitet.
Der vil ikke ske korrektion af baggrundsfaktorer, idet der ikke vurderes at være
eksterne forhold med væsentlig og systematisk betydning, der kan begrunde kvali-
3
teten. Kommunerne antages selv at have indflydelse på faktorer, som eventuelt kan
påvirke sagsbehandlingskvaliteten.
Benchmarking forudsætter blandt andet, at der i Ankestyrelsen og nævnene er ens
forståelse af kvaliteten i sagsbehandlingen. Det sikres gennem udarbejdelse af en
fast skabelon til måling af sagerne samt en vejledende manual. Desuden forudsætter
benchmarking, at målingerne kvantificeres. Det primære i praksisundersøgelserne
vil imidlertid fortsat være at måle de udvalgte sager på deres formelle og materielle
korrekthed.
Statistisk usikkerhed – kapitel 4
For at kunne sammenligne kommunerne er det væsentligt, at der er statistisk sikkerhed
for, at de observerede fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige
udsving, men er sigende for den faktiske fejlandel i kommunen. I kapitlet gennemgås
begrebet statistisk usikkerhed. Det konkluderes, at den statistiske usikkerhed
kan mindskes ved at øge sagsantallet fra den enkelte kommune i praksisundersøgelserne
samt ved at vurdere sagerne på flere spørgsmål.
Model til benchmarking – kapitel 5
I forhold til at kunne vurdere kommunernes sagsbehandling på flere spørgsmål,
foreslås det i dette kapitel, at den logistiske regressionsmodel anvendes som
benchmarkingmodel, idet den netop kan håndtere, at der inddrages flere spørgsmål.
I den logistiske regressionsmodel beregnes sandsynligheden for, at en tilfældig sag i
den enkelte kommune er fejlbehæftet. Beregningerne tager udgangspunkt i, at
kommunerne har et uendeligt antal sager, hvilket giver en ens behandling af alle
kommunerne. Ved beregning af konfidensintervaller kan det afgøres, om en kommune
afviger signifikant fra gennemsnittet, eller om den observerede andel fejl er
tilfældig. I kapitlet illustreres et benchmarkingeksempel samt hvordan inddragelse
af flere spørgsmål kan mindske den statistiske usikkerhed omkring de observerede
fejlandele.
Udmøntning – kapitel 6
I dette kapitel opstilles de grundlæggende betingelser og forudsætninger for, at
benchmarkingen kan udmøntes. Antallet af lovområder, hvor der vurderes at være
behov for at gennemføre praksisundersøgelser, er ganske mange. Idet Ankestyrelsen
med 4-5 årlige praksisundersøgelser kun kan dække et mindre udsnit, er det
nødvendigt at nævnene også fremover gennemfører et antal praksisundersøgelser.
Det vurderes hensigtsmæssigt, at nævnene med statsforvaltningernes oprettelse
hver udarbejder mindst 2 praksisundersøgelser årligt, hvilket vil betyde, at der årligt
udarbejdes ca. 15 praksisundersøgelser.
På grund af forskellige problemstillinger i bevillings- og afslagssager foreslås det, at
de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover
kun indgår enten bevillingssager eller afslagssager. Det er Ankestyrelsens vurdering,
at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til især vurdering af kommunernes
praksis i afslagssagerne.
4
I Ankestyrelsens praksisundersøgelser er der hidtil blevet indkaldt både kommunale
afgørelser og afgørelser fra nævnene. Fremover vil praksisundersøgelserne primært
fokusere på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført
en praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager. Det vil formentlig give
grundlag for på sigt at kunne sammenligne nævnene på samme måde som kommunerne.
Det er forventningen, at Ankestyrelsen fremover kan håndtere 150 sager, mens
nævnene forventes at kunne håndtere 80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse. Der
vil således årligt blive vurderet ca. 1.500 sager.
En af de væsentligste ændringer i forhold til det nuværende koncept er, at der skal
indkaldes flere sager pr. kommune. Hvor der nu indkaldes mellem 2 og 5 sager pr.
kommune, er der behov for at indkalde minimum 10 sager pr. kommune. Det
skyldes primært ønsket om at reducere den statistiske usikkerhed i benchmarkingen.
Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data fra alle praksisundersøgelse
samles centralt i Ankestyrelsen. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter
Ankestyrelsen måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,
så nævnene selv kan trække data ud vil brug for afrapportering af undersøgelserne.
Kvantificering af sagsvurderingerne – kapitel 7
For at kunne gennemføre benchmarking og statistiske tests er det nødvendigt at
kvantificere sagsvurderingerne. Der er i kapitlet opstillet et forslag til karaktersystem,
hvor hver enkelt sag gives scorer i henhold til den vurderede sagsbehandlingskvalitet.
Desuden skal der foretages en vægtning af spørgsmålene i de måleskemaer,
som skal anvendes til vurderingerne. Det endelige karaktersystem og
vægtning kan ikke fastlægges, førend nye måleskemaer mv. er afprøvet i praksis.
Der lægges imidlertid op til, at der i måleskemaerne så vidt muligt anvendes graduerede
svarmuligheder for at fastholde så meget information om sagerne samt kunne
give kommunerne så nuanceret tilbagemelding på sagerne som muligt.
Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i
Ankestyrelsen til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden
de enkelte undersøgelser i nævnene og Ankestyrelsen igangsættes. Derudover
foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med
hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,
som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i
vurderingerne.
Herudover foreslås det, at der fremover i Ankestyrelsen afholdes 2 møder i møderækken
med nævnene frem for det ene, som afholdes på nuværende tidspunkt.
5
Samlet plan for benchmarking – kapitel 8
På baggrund af forudsætninger mv. opstilles der i dette kapitel et forslag til, hvordan
en benchmarking i praksis kan gennemføres.
Der foreslås et benchmarkingscenarie, som indebærer, at 1/3 af kommunerne årligt
deltager i praksisundersøgelserne. Det vil sikre, at der kan indkaldes det fornødne
antal sager pr. kommune årligt til at sikre en rimelig statistisk sikkerhed. Der
indkaldes mellem 10 og 14 sager pr. kommune afhængig af, om det er Ankestyrelsen
eller et nævn, der gennemfører undersøgelsen. Hver kommune kommer til at
deltage i ca. 4 praksisundersøgelser i det år, hvor de deltager, hvilket svarer til ca.
50 sager.
En ny struktur i praksisundersøgelserne lægger op til, at den enkelte kommunes
kvalitetsscorer skal offentliggøres i de enkelte undersøgelser. En egentlig benchmarking
af de kommuner, som har deltaget i årets praksisundersøgelser, vil imidlertid
kun blive gennemført én gang årligt. Det er for at sikre, at benchmarkingen
bygger på et tilstrækkeligt sagsantal fra kommunerne.
6
1 Baggrunden for projektet om
benchmarking
1.1 Baggrunden for projektet om benchmarking
Ankestyrelsen har de senere år oplevet en stigende interesse for praksisundersøgelser,
både som et instrument til at afdække kommunerne praksis, og som
et opfølgnings- og overvågningsinstrument. Førtidspensions- og anbringelsesreformen
er to eksempler på det voksende ønske om at bruge praksisundersøgelser
til at dokumentere og koordinere den kommunale sagsbehandling.
Der gennemføres imidlertid ikke en sammenligning af kvaliteten af kommunernes
sagsbehandling i forbindelse med praksisundersøgelserne på nuværende
tidspunkt, hverken i Ankestyrelsen eller i de sociale nævn. Der eksisterer derfor
kun en begrænset viden om eventuelle forskelle i kvaliteten af sagsbehandlingen
kommunerne i mellem, hvad der kendetegner disse forskelle og hvad baggrunden
for dem er.
SFI gennemførte i 2001 en benchmarking på førtidspensionsområdet. Undersøgelsen
omhandlede den praksiskoordinerende indsats på førtidspensionsområdet
1 , og var en undersøgelse af, hvordan de redskaber, Ankestyrelsen anvender
i det praksiskoordinerende arbejde, virker. Undersøgelsen var således ikke
begrænset til praksisundersøgelserne, men omhandlede ligeledes praksiskoordinerende
redskaber som for eksempel telefonisk rådgivning, regionale møder,
statistikker og principielle afgørelser.
I undersøgelsen var det forventningen, at Ankestyrelsens anbefalinger i praksisundersøgelserne
ville føre til ændret adfærd hos sagsbehandlerne, og at variationen
i afgørelsespraksis kommunerne imellem dermed ville blive mindre.
Hvor SFI undersøgelsen sammenlignede effekten i forhold til praksisundersøgelsernes
indvirkning på tilkendelseshyppigheden kommunerne imellem, er det
hensigten med nærværende projekt at benchmarke kommunerne på kvaliteten
af deres sagsbehandling på baggrund af sagerne i praksisundersøgelserne. En
sådan benchmarking er ikke gennemført tidligere.
Med praksisundersøgelsernes nuværende design er det imidlertid ikke muligt at
anvende dem til benchmarkinganalyser. Problemet med designet er især, at det
er vanskeligt at sammenligne de enkelte praksisundersøgelser, eftersom måle-
1 Benchmarking på førtidspensionsområdet – virker Den Sociale Ankestyrelses praksiskoordinering? København
2001.
7
8
punkterne ikke er identiske i alle undersøgelserne. Benchmarking fordrer desuden
en kvantificering af praksisundersøgelsernes resultater. Endelig indgår der
på nuværende tidspunkt ikke tilstrækkelig mange sager fra hver kommune i
Ankestyrelsens praksisundersøgelser til, at der kan gennemføres en landsdækkende
benchmarking på kommuneniveau.
For så vidt angår sagsantallet pr. kommune, bliver dette problem betydeligt reduceret
med kommunalreformen i 2007, der indebærer, at antallet af kommuner
reduceres til ca. en tredjedel. Med en systematisk inddragelse af nævnenes
praksisundersøgelser kan der endvidere ske en betydelig udvidelse af sagsgrundlaget
i praksisundersøgelserne. Det vurderes i rapporten, at disse to forhold
tilsammen indebærer, at sagsantallet pr. kommune er tilstrækkeligt til at
muliggøre benchmarkinganalyser på kommuneniveau fra 2007.
Der er på den baggrund behov for at udvikle en metode til systematisk
benchmarking af kvaliteten af kommunernes sagsbehandling på baggrund af
praksisundersøgelserne. Det indebærer samtidig, at der skal ske en udvikling af
den metode, der i dag bruges til at gennemføre praksisundersøgelser.
Benchmarking af sagsbehandlingskvaliteten vil føre til øget gennemskuelighed
af kommunerne sagsbehandling samt en forventning om øget dokumentation i
sagsbehandlingen. Via benchmarking gives mulighed for, at de kommuner,
som har potentiale for forbedringer, kan lære af de bedste. Ved gentagen
benchmarking kan udviklingen i kommunernes sagsbehandlingskvalitet følges.
Ankestyrelsen har fået midler af Socialministeriet til at gennemføre et udviklingsprojekt
i samarbejde med SFI med henblik på
• At udvikle praksisundersøgelsernes design med henblik på en bedre opfølgning
• At udvikle metoder til benchmarking af kommunernes sagsbehandling
• At gennemføre benchmarkinganalyser
Der er samtidig bevilget midler til et projekt om effektmåling af praksisundersøgelserne.
Dette projekt er afrapporteret selvstændigt, jf. rapport om effektmåling,
men de to projekter skal ses i en sammenhæng.
1.2 Mål for benchmarkingprojektet
Ankestyrelsens praksisundersøgelser er anerkendt som et unikt og fagligt meget
velunderbygget redskab. Der er imidlertid som nævnt behov for at kunne
anvende undersøgelserne til at benchmarke kommunerne på kvaliteten af deres
sagsbehandling.
Projektet skal etablere et grundlag for, at praksisundersøgelserne kan anvendes
til benchmarking af kommunerne. Det indebærer, at der skal etableres en kvantificering
af praksisundersøgelserne, der gør det muligt at anvende undersøgelserne
til benchmarking af sagsbehandlingen i kommunerne på tværs af sagsområder
mv.
Som led i benchmarkingprojektet skal det derfor afklares, hvorledes de måleskemaer,
der anvendes i forbindelse med udarbejdelse af praksisundersøgelserne,
skal opbygges, og hvorledes sagsbehandlernes (de juridiske eksperters) vurderinger
af de forskellige elementer af sagerne skal fremgå af måleskemaerne.
Der skal ske en ensartet vurdering af sagerne, og det skal være muligt at følge
en udvikling over årene. Endelig skal det overvejes, hvorledes kommuner og
sager udtrækkes, således at der sikres den nødvendige repræsentativitet.
En forudsætning for at kunne anvende praksisundersøgelserne til benchmarking
vil være at inddrage de sociale nævns praksisundersøgelser. I modsat fald
vil der ikke være tilstrækkeligt mange sager fra den enkelte kommune til, at en
benchmarking kan give mening.
Benchmarkingprojektet skal derfor etablere et grundlag for, at sagsvurderingerne
i de sociale nævns praksisundersøgelser kan indgå i landsdækkende
benchmarkinganalyser af kommunernes sagsbehandling. Det vil fordre, at
nævnene vurderer sagsbehandlingskvaliteten på samme måde som Ankestyrelsen.
Det vil endvidere kræve, at nævnene udvælger kommuner og sager under
hensyntagen til de samme krav om repræsentativitet som Ankestyrelsen.
Fælles design og fælles opfølgningsramme for såvel regionale som nationale
praksisundersøgelser vil derfor være hensigtsmæssigt. Som led i projektet er
der desuden behov for at udarbejde en manual for måling af sager i forbindelse
med praksisundersøgelser.
9
10
1.3 Organisering af benchmarkingprojektet
På baggrund af ovenstående blev der nedsat to arbejdsgrupper, der skulle udvikle
praksisundersøgelserne med henblik på benchmarking.
I kommissoriet for arbejdsgruppe 1 fremgår det blandt andet, at arbejdsgruppen
skulle:
• Beskrive, hvorledes praksisundersøgelserne kan kvantificeres, således at
undersøgelserne kan anvendes til benchmarking af sagsbehandlingen i
kommunerne på tværs af sagsområder mv.
• Etablere grundlaget for, at vurderingerne af sagerne i de sociale nævns
praksisundersøgelser kan indgå i landsdækkende benchmarkinganalyser
af kommunernes sagsbehandling
• Fastlægge, hvorledes sagerne skal måles i relation til benchmarking.
Den fastlagte metode skal anvendes i både Ankestyrelsen og i de sociale
nævn
• Beskrive, hvorledes benchmarking kan gennemføres, herunder definere
den kritiske sagsmasse for at benchmarking er fagligt forsvarligt
Gruppen har haft repræsentanter for SFI og Ankestyrelsen. Gruppen har afrapporteret
løbende til styregruppen for praksiskoordinering i Ankestyrelsen.
Arbejdsgruppens oplæg vil blive sendt i høring hos de sociale nævn, KL og socialchefforeningen.
Denne rapport udgør afrapporteringen fra arbejdsgruppe 1.
I kommissoriet for arbejdsgruppe 2 fremgår det, at gruppen skulle afklare en
række praktiske og principielle spørgsmål med henblik på at fremme klarhed
og ensartethed i målingerne.
Arbejdsgruppen skulle:
• Udarbejde en manual for måling af sagerne, herunder opstille fælles
målepunkter til vurdering af sagerne i praksisundersøgelserne
• Overveje målingen i tvivlstilfælde, for eksempel hvis Ankestyrelsen ikke
har praksis på et område, eller hvis sagen ikke er tilstrækkelig oplyst
• Tage stilling til, om måleskemaerne også skal udsendes til kommunerne
og nævnene, således at de kan foretage en parallel-måling af sagerne
• Overveje strukturen i rapporterne om praksisundersøgelserne, herunder
om de skal opdeles i to dele, idet rapporterne skal kunne anvendes
som input både for de politiske beslutningstagere i kommunerne såvel
som for sagsbehandlerne
I gruppen har deltaget repræsentanter for Ankestyrelsen og de sociale
nævn. Produkterne fra gruppens arbejde indgår som bilag i denne rapport.
2 Generelt om praksisundersøgelser
2.1 Indledning
Ankestyrelsen og de sociale nævn har en forpligtelse til at koordinere, at afgørelser,
der kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i overensstemmelse
med lovgivningen 2 .
Ankestyrelsen har ansvaret for praksiskoordinering på landsplan, mens nævnene
har ansvaret på regionalt plan. Ankestyrelsen og de sociale nævn skal samarbejde
om koordineringsarbejdet, og der er indgået en samarbejdsaftale, som danner udgangspunkt
for det løbende samarbejde, jf. bilag 2.
Som led i Ankestyrelsens praksiskoordinerende opgave udarbejder styrelsen hvert
år et antal praksisundersøgelser, som har til formål at afdække den kommunale
praksis og reducere praksisspredning i kommuner og nævn. Målet er at sikre, at
borgerne behandles ens, lige meget hvor i landet de er bosat. Praksisundersøgelser
skal derfor ses som et fremadrettet redskab, der kan være med til at styrke borgernes
retssikkerhed.
Praksisundersøgelserne afdækker effektivt den kommunale praksis på et givent
område. Det skyldes, at det i forbindelse med praksisundersøgelser er muligt at
komme meget grundigt ind i de enkelte sager. Praksisundersøgelser er ressourcekrævende,
men giver en viden, der er svær at opnå på anden vis.
De praksiskoordinerende instanser kan ikke i forbindelse med en praksisundersøgelse
tage underinstansernes afgørelser op af egen drift med henblik på at ændre
afgørelsen 3 , ligesom praksiskoordineringen heller ikke bedømmer hensigtsmæssigheden
af kommunernes forretningsgange eller det lokale serviceniveau.
Ankestyrelsen og nævnene retter opmærksomheden på problemerne, anbefaler
indsatsområder overfor kommunerne og deltager i en fremadrettet dialog om forbedringsmulighederne.
Det er imidlertid kommunerne, der har ansvaret for planlægningen
og udførelsen af opgaverne på det sociale område. Ligeledes er det
2 Lovgrundlaget herfor er beskrevet i §§ 76 – 79 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale
område – Socialministeriets lovbekendtgørelse nr. 847 af 8. september 2005 og §§ 30 – 36 i
Socialministeriets bekendtgørelse nr. 1127 af 25. november 2005 om retssikkerhed og administration
på det sociale område (se bilag 1).
3 Jf. dog § 47 i lov om social service, hvor Ankestyrelsen har beføjelser til at træffe afgørelser uden
klage i visse sager på børn- og ungeområdet.
11
kommunernes ansvar, at sagsbehandlingen er lovmedholdelig og således hverken
strider mod lovgivningen eller Ankestyrelsens praksis.
2.2 Indholdet i en praksisundersøgelse
Praksisundersøgelser er et redskab, der benyttes med henblik på at få klarhed over,
om myndighedernes afgørelser er i overensstemmelse med lovgivningen.
Praksisundersøgelser fungerer således som en kvalitetssikring af afgørelser efter
den sociale lovgivning. Hvis undersøgelserne afdækker fejl og mangler i sagsbehandlingen,
giver praksisundersøgelserne samtidig et grundlag for at målrette den
fremadrettede vejlednings- og undervisningsindsats.
En praksisundersøgelse består typisk af:
• Materiel vurdering
• Formalitetsvurdering
• Vejledning/opfølgning
Materiel vurdering
Ved vurderingen af en afgørelses materielle indhold vurderes afgørelsens korrekthed
i forhold til lovgivningen.
Med lovgivningen sigtes ikke alene til reglerne, som de fremgår af love og bekendtgørelser,
men også til den praksis, der kan udledes af Ankestyrelsens principielle
afgørelser, af retspraksis samt af vejledninger og vejledende udtalelser fra
blandt andet Folketingets Ombudsmand og ministerier.
Det er i denne forbindelse afgørende, at de sager som indsendes er tilstrækkeligt
oplyste (retssikkerhedslovens § 10 og officialmaksimen). Vurderingen svarer hovedsagelig
til den prøvelse, som Ankestyrelsen og de sociale nævn foretager efter
retssikkerhedslovens § 69 i forbindelse med en klage. Det følger af § 69, at det sociale
nævn og Ankestyrelsen kan efterprøve retlige spørgsmål.
Vurderingen af afgørelsens materielle indhold er kernen i praksisundersøgelser og
er afgørende for, om Ankestyrelsen eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i
de indsendte afgørelser.
12
Formalitetsvurdering
I formalitetsvurderingen vurderes overholdelse af forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige
regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt,
krav til begrundelse, skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering
af retssikkerhedslovens og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling
og opfølgning, regler om borgerens inddragelse, helhedsvurdering og vejledning
samt regler i for eksempel sygedagpengeloven om tidlig, samlet vurdering
og 8-ugers vurdering m.v. Det er regler, der understøtter borgerens retssikkerhed
og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på det rigtige tidspunkt
– med borgerens involvering og accept.
Vejledning og opfølgning
Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.
Gennemgangen af sagerne kan afdække problemområder i kommunerne og
nævnenes praksis og sagsbehandling. Det kan være såvel den materielle vurdering
som vurderingen af, om de formelle regler er overholdt, der giver anledning til reaktioner
fra Ankestyrelsens eller nævnets side. En praksisundersøgelse giver således
Ankestyrelsen og nævnet et godt grundlag for at tilrettelægge den fremadrettede
praksiskoordinering.
Opfølgningen på en praksisundersøgelse fastlægges ud fra resultaterne af den konkrete
undersøgelse og de lokale behov hos de involverede kommuner og nævn.
Det kan for eksempel være skriftlig afrapportering og skriftlig dialog, dialogmøder
eller efterfølgende deltagelse i vejledningsmøder.
Den efterfølgende dialog er med til at understøtte, at undersøgelsens resultater anvendes
konstruktivt til at forbedre kvaliteten af de fremtidige afgørelser og dermed
også til at sikre ensartethed på såvel regionalt plan som på landsplan.
2.3 Tilrettelæggelse af en praksisundersøgelse i hovedtræk
Ved en praksisundersøgelse indkaldes et antal sager fra de involverede myndigheder,
som herefter gennemgås med henblik på den ovennævnte vurdering og kvalitetssikring
af afgørelserne. Det er juridiske eksperter i henholdsvis Ankestyrelsen
og de sociale nævn, der gennemgår sager, der er afgjort af underinstansen. De sociale
nævn vurderer kommunale sager, mens Ankestyrelsen vurderer såvel kommunale
sager som de sociale nævns sager. Omfanget af en praksisundersøgelse
fastlægges således, at afdækningen bliver så repræsentativ som mulig.
Efter gennemgang af sagerne udarbejdes en rapport, hvor resultaterne af praksisundersøgelsen
er beskrevet. Det er vigtigt at medtage i rapporten, hvilke anbefalinger
og vejlednings- og opfølgningsinitiativer undersøgelsen har givet anledning til.
Kommuner og nævn modtager herudover konkrete tilbagemeldinger på de enkelte
sager, der indgår i Ankestyrelsens undersøgelser. Det er forskelligt, hvordan nævnene
giver tilbagemeldinger til kommunerne i deres praksisundersøgelser.
13
Herefter følger en dialog med de involverede kommuner og nævn om undersøgelsens
resultater og anbefalinger med henblik på den fremadrettede opfølgning.
Praksisundersøgelserne skal således virke gennem information om undersøgelsernes
resultater og anbefalinger.
Ankestyrelsen tilstræber, at praksisundersøgelserne tilrettelægges med henblik på at
opnå bredest mulig dækning – både for så vidt angår lovområder og for så vidt angår
deltagende kommuner og nævn.
Valg af emne til en praksisundersøgelse kan for eksempel være begrundet i et behov
for at belyse praksis på et område, hvor der er usikkerhed om praksis, eller
hvor praksis har vist sig ikke at være korrekt. Det kan også være begrundet i resultaterne
fra en gennemført undersøgelse eller behov for at konstatere, om tidligere
praksiskoordinering har haft effekt. I visse tilfælde kan det være hensigtsmæssigt at
gennemføre en pilotundersøgelse med henblik på at få erfaringer både metodisk og
indholdsmæssigt.
Emnerne i såvel kataloget som i planen for praksisundersøgelser i 2005, jf. bilag 3
og 4, afspejler, at Ankestyrelsen siden førtidspensionsreformens ikrafttræden 1. januar
2003 har fulgt implementeringen af de nye regler med henblik på, at der så
hurtigt som muligt fastlægges en sikker praksis på området. Dette sker som led i
Ankestyrelsens særlige forpligtelse til, i en 5 års periode efter reformens ikrafttræden,
at prioritere praksiskoordineringen højt på dette område.
2.4 Samarbejdet mellem de sociale nævn og Ankestyrelsen
Ankestyrelsen og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordinering, således at
Ankestyrelsen gennemfører praksisundersøgelser på landsplan og nævnene på regionalt
plan. Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det
bedst mulige grundlag for den samlede praksiskoordinerende indsats.
Ankestyrelsen og de sociale nævn har indgået en aftale om, hvordan samarbejdet
som udgangspunkt skal foregå. Samarbejdet udvikles løbende, og den seneste samarbejdsaftale
er fra januar 2004.
Samarbejdsaftalen indeholder følgende elementer:
14
• Katalog over emner for praksisundersøgelser
• Plan over årets praksisundersøgelser
• Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser
• Opfølgning
• Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser
• Status over årets praksisundersøgelser.
Katalog over emner for praksisundersøgelser
Ankestyrelsen udarbejder et katalog over emner for praksisundersøgelser i dialog
med de sociale nævn. Emnerne i kataloget besluttes på et møde med de sociale
nævn, se nedenfor.
Plan over årets praksisundersøgelser
Ankestyrelsen udarbejder en plan for det kommende års praksisundersøgelser
inden udgangen af året på grundlag af indmeldinger fra nævnene om påtænkte
emner for kommende praksisundersøgelser.
De sociale nævn og Ankestyrelsen forpligtes til at gennemføre praksisundersøgelser,
som er fastlagt i planen, med mindre andet aftales konkret med Ankestyrelsen.
Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser
Ankestyrelsen skal godkende såvel emne som metode til gennemførelsen af en
praksisundersøgelse. Hidtil har det været den metode, som er beskrevet i bilaget
til samarbejdsaftalen, der som udgangspunkt har skullet anvendes.
Ankestyrelsen kan aftale med ét eller flere nævn, at der gennemføres praksisundersøgelser
som regionale opfølgningsundersøgelser og dermed effektmålinger.
Flere nævn kan ligeledes samarbejde om undersøgelserne for at sikre større
bredde i de regionale undersøgelser.
Opfølgning
Såvel Ankestyrelsen som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører opfølgningen
af den enkelte praksisundersøgelse under hensyntagen til resultaterne
af legalitetsvurderingen i den konkrete undersøgelse. Her kan egentlige undervisningsforløb
komme på tale. Sådanne undervisningsforløb har hidtil eventuelt
kunne træde i stedet for en praksisundersøgelse.
Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser
Ankestyrelsen ajourfører løbende en oversigt over alle afsluttede og igangværende
praksisundersøgelser fordelt på lovområder på Ankestyrelsens hjemmeside.
Ankestyrelsens praksisundersøgelser kan læses på Ankestyrelsens hjemmeside.
De sociale nævns praksisundersøgelser kan læses på statsamternes
hjemmeside.
2.5 Møderække med de sociale nævn
Ankestyrelsen har i 2003 indledt en møderække med de sociale nævn for, i dialog
med nævnene, løbende at udvikle samarbejdet om den praksiskoordinerende
indsats. Det første møde i denne møderække blev afholdt i september 2003.
På møderne drøftes desuden fælles problemstillinger, ligesom der kan træffes
beslutninger om de praksiskoordinerende tiltag herunder fastlæggelse af de
samlede indsatsområder. Der har siden 2003 været afholdt ét årligt møde med
nævnene i september/oktober.
15
16
2.6 Det Rådgivende Praksisudvalg
Det Rådgivende Praksisudvalg er nedsat af Ankestyrelsen for at støtte styrelsen
i arbejdet med at koordinere praksis i afgørelserne efter den sociale lovgivning 4 .
Det Rådgivende Praksisudvalgs medlemmer repræsenterer i øvrigt:
• Arbejdsmarkedets interesseorganisationer – DA, LO og FTF
• De samvirkende invalideorganisationer
• Kommuner og amtskommuner
• Statsamtmandsforeningen
• Den Sociale Sikringsstyrelse
Ankestyrelsens chef er formand for udvalget.
I udvalget drøftes Ankestyrelsens praksiskoordinerende opgaver, herunder resultaterne
af de gennemførte praksisundersøgelser samt konsekvenserne heraf.
Udvalget kan således rådgive Ankestyrelsen i den overordnede planlægning og
koordinering af praksisundersøgelserne og den samlede vejledningsindsats.
2.7 Behov for udvikling af praksisundersøgelserne
Måden man indtil nu har gennemført praksisundersøgelser på er velegnet til at
vurdere kvaliteten af den samlede kommunale sagsbehandling på et givent område,
og på baggrund heraf at opstille en række anbefalinger.
I forhold til ønsker om at kunne benchmarke kommunerne i forhold til kvaliteten
af deres sagsbehandling er der imidlertid behov for at kvantificere oplysningerne
i praksisundersøgelserne på en sådan måde, at statistiske metoder kan
anvendes. I det følgende vil der blive redegjort for, hvilke metodemæssige
overvejelser det indebærer.
4 Jf. retssikkerhedslovens §§ 80 og 81.
3 Benchmarking
3.1 Indledning
Benchmarking er en efterhånden ofte anvendt metode til at sammenligne ensartede
institutioner blandt andet i den offentlige sektor. Benchmarking kan mere præcist
oversættes til systematiske sammenligninger af resultater baseret på målinger.
Som led i benchmarkingen er det et mål at identificere problemområder og forbedringspotentialer,
udveksle erfaringer og stimulere til fortsat udvikling af kvaliteten.
De institutioner, der indgår i benchmarkingen, kan lære af de bedste med henblik
på selv at gøre det bedre.
Som nævnt i kapitel 2 gennemføres praksisundersøgelserne som led i Ankestyrelsens
og nævnenes forpligtigelse til at koordinere praksis på landsplan og det regionale
plan. Formålet med praksisundersøgelserne er således at vurdere legaliteten af
kommunernes afgørelser og udgør dermed en kvalitetsvurdering af kommunernes
sagsbehandling.
I de hidtidige praksisundersøgelser er resultatet af kvaliteten i sagsbehandlingen
blevet afrapporteret samlet for den gruppe af kommuner, som har deltaget i praksisundersøgelserne.
Anbefalingerne har således været generelle ud fra den samlede
mængde af sager. Ved at gennemføre en benchmarking på kvaliteten af sagsbehandlingen
vil de enkelte kommuner blive sammenlignet med hinanden, og resultatet
for den enkelte kommune vil dermed blive synliggjort.
Der kan opstilles flere årsager til at anvende resultaterne fra praksisundersøgelserne
til benchmarking og offentliggøre dem:
• Det giver kommunerne en klar indikation af, om kommunen har et større
eller mindre forbedringspotentiale i forhold til andre kommuner
• Ved at gentage benchmarkingen giver det kommunerne incitament til at
forbedre sagsbehandlingskvaliteten, såfremt der påvises et forbedringspotentiale
• Det giver lovgiverne indblik i, om der er problemer med implementeringen
af ny lovgivning, og i givet fald hvor de største problemer er
• Det hjælper til, at praksis inden for det sociale og beskæftigelsesmæssige
område bliver ensrettet i højere grad end hidtil og dermed øges retssikkerheden
for borgerne
• Det gør det muligt at målrette anbefalingerne til kommunerne
Praksisundersøgelserne bliver således mere anvendelsesorienterede for både kommunerne
selv og lovgiver. Det er i denne sammenhæng vigtigt at understrege, at
17
Ankestyrelsen og de sociale nævn ikke har sanktionsmuligheder over for kommunerne,
såfremt der viser sig stor spredning i sagsbehandlingskvaliteten.
Benchmarking øger gennemsigtigheden på et givent område, ved at gøre det muligt
at foretage sammenligninger på et objektivt grundlag. Synliggørelsen af kommunernes
kvalitet skaber samtidig grundlag for debat og en forventning om, at de
identificerede forbedringspotentialer søges indfriet.
Den systematiske sammenligning i en benchmarking indebærer, at der fastlægges
en norm, der kan benyttes som sammenligningsgrundlag. I dette projekt bliver
kommunerne rangordnet efter, om det statistisk kan påvises, om der er signifikant
flere eller færre mangler i sagsbehandlingen i forhold til gennemsnittet af kommunerne.
Alternativt kan det såkaldte best practice som norm for de øvrige, der skal
benchmarkes, anvendes. Best practice betyder, at de enkelte kommuner måles i
forhold til de sammenlignelige kommuner, der klarer sig bedst.
I forlængelse heraf er det vigtigt at understrege, at der i en sammenligning ud fra
de bedste kommuner i sammenligningsgruppen (best practice) ikke er noget til
hinder for, at de bedste i gruppen kan forbedre deres sagsbehandlingskvalitet.
3.2 Måling af kvalitet
Som nævnt er formålet med praksisundersøgelserne at vurdere legaliteten af kommunernes
afgørelser. Legalitetsvurderingen indebærer såvel en materiel som formel
vurdering af sagerne i forhold til gældende lovgivning og praksis. Det vil sige, at
resultatet er et udtryk for, i hvilket omfang kommunernes sagsbehandling er i
overensstemmelse med gældende ret, og praksisundersøgelserne udgør dermed en
kvalitetsvurdering af kommunernes sagsbehandling.
En del af produktet fra arbejdsgruppe 2 består, som nævnt i kapitel 2, i at udarbejde
det måleskema, som den juridiske vurdering af sagerne i praksisundersøgelserne
tager udgangspunkt i. Arbejdsgruppen skal således sikre, at spørgsmålene formuleres,
så de afspejler kvaliteten i sagsbehandlingen. Der skal tages højde for, at god
kvalitet opnås forskelligt afhængig af det relevante lovområde.
Hidtil er måleskemaerne udarbejdet specielt i forhold til den igangsatte praksisundersøgelse.
Der har således manglet en ensartet udarbejdelse og koordinering af
måleskemaerne. Vurderingerne er baseret på kvalitative vurderinger. For at kunne
foretage benchmarking samt statistiske analyser af vurderingerne er der behov for
en kvantificering af de kvalitative vurderinger, jf. afsnit om karaktersystem nedenfor.
3.3 Metodegrundlag
Der findes en bred vifte af mere eller mindre avancerede benchmarkingmetoder.
Da der ikke vurderes at være eksterne forhold med væsentlig og systematisk betydning,
der kan begrunde kvaliteten af den kommunale sagsbehandling, vil metoden
til benchmarkingen i denne sammenhæng være en simpel rangordning af kvalitetsscorer
for de kommuner, der deltager i praksisundersøgelser de enkelte år. Der
18
vil således ikke som udgangspunkt foretages korrektion af resultaterne for baggrundsfaktorer.
Rangordningen vil imidlertid blive baseret på en statistisk analyse
af, om resultatet for kommunerne er signifikant forskelligt fra gennemsnittet af
kommunerne eller fra den bedste kommune i gruppen.
For at gøre benchmarkingresultatet mere anvendeligt for kommunerne, vil det efterfølgende
ved hjælp af statistiske metoder være muligt at udpege forskellige faktorer,
som kan forklare niveauet for kvalitetsscoren i den enkelte kommune. Det
vurderes imidlertid på nuværende tidspunkt at være forskelle, som kommunerne
selv har en indflydelse på. Det kan være omfanget af ressourcer afsat til området,
uddannelsen af sagsbehandlerne mv.
Nogle sagsområder kan være vanskeligere end andre. Det ændrer dog ikke ved, at
kommunernes sagsbehandling skal have en tilstrækkelig kvalitet. Kommunerne har
selv indflydelse herpå gennem prioritering af områderne, uddannelse af sagsbehandlere
mv.
Hvis der mod forventning alligevel skulle vise sig at være strukturelle forhold med
betydning for kvaliteten af kommunernes sagsbehandling, vil der blive korrigeret
herfor.
Efterhånden som de enkelte kommuner deltager i flere og flere praksisundersøgelser
efter det nye koncept, vil mængden af data udvides og der vil kunne foretages
mere dybdegående analyser. For eksempel kan udviklingen i kvaliteten over tid opgøres
for kommunerne, og det kan undersøges, om der er forhold, som kan have
haft betydning for udviklingen.
3.4 Forudsætninger
For at kunne sammenligne kommunerne er det vigtigt, at sammenligningsgrundlaget
er ensartet. Det dækker over flere forhold:
• Der skal foretages en ensartet vurdering af samme type sager. Det kræver,
at Ankestyrelsen og nævnene er enige i vurderingen af den enkelte sag.
Den udarbejdede manual 5 skal sikre, at der er en ens forståelse af kvaliteten
i sagsbehandlingen i såvel Ankestyrelsen som nævnene
• Da det forudsættes, at kommunerne sammenlignes på afgørelser inden for
forskellige lovområder, skal der være en klar definition af, hvilke spørgsmål,
der dækker afgørelsernes formelle og materielle korrekthed. Udarbejdelse
af skabeloner til måleskemaer inden for de forskellige lovområder vil
skabe grundlag herfor 6
• Vurderingerne skal kvantificeres, således at de kan indgå i de statistiske
analyser. Dette tages der højde for i forbindelse med udvikling af et karaktersystem,
jf. kap. 7
5 Manualen indgår som del af produktet fra arbejdsgruppe 2, jf. bilag 5.
6 Udarbejdelse af skabelonerne indgår ligeledes i produkterne fra arbejdsgruppe 2, jf. bilag 6.
19
3.5 Sammenfatning
Benchmarking af kommunernes sagsbehandling via praksisundersøgelserne vurderes
at være et godt redskab til at skabe gennemsigtighed i sagsbehandlingen. Samtidig
gør det praksisundersøgelserne mere anvendelsesorienterede for såvel kommunerne
selv som lovgivere, idet en udvikling i sagsbehandlingskvaliteten vil kunne
følges.
Udgangspunktet i benchmarkingen vil være, at kommunerne sammenlignes på andelen
af fejlbehæftede sager, og om de adskiller sig signifikant fra gennemsnittet eller
den kommune med højest kvalitet. Der vil ikke ske korrektion af baggrundsfaktorer,
idet der ikke vurderes at være eksterne forhold med væsentlig og systematisk
betydning, der kan begrunde kvaliteten.
Benchmarking forudsætter blandt andet, at der i Ankestyrelsen og nævnene er ens
forståelse af kvaliteten i sagsbehandlingen. Det sikres gennem udarbejdelse af en
fast skabelon til måling af sagerne samt en vejledende manual. Desuden forudsætter
det, at målingerne kvantificeres. Det primære i praksisundersøgelserne vil imidlertid
fortsat være at måle de udvalgte sager på deres formelle og materielle korrekthed.
20
4 Statistisk usikkerhed
4.1 Statistisk usikkerhed i benchmarking
I de hidtidige praksisundersøgelser er der foretaget en samlet vurdering af kommunernes
sagsbehandling, og den enkelte kommune er således blevet anonymiseret.
Dog har kommunerne fået tilbagemelding på de indsendte sager. I benchmarkingen
vil den enkelte kommunes resultat fremgå af praksisundersøgelserne og én
gang årligt, vil der blive foretaget en samlet benchmarking på baggrund af alle de
sager, den enkelte kommune har deltaget med i det pågældende år.
Det er således vigtigt, at der er sikkerhed for, at vurderingen af sagsbehandlingen i
den enkelte kommune i forhold til andre kommuner ikke bygger på tilfældigheder,
og at stikprøven af sager for den enkelte kommune er tilstrækkelig repræsentativ
til, at der kan foretages en samlet vurdering.
Nedenfor introduceres tankegangen i stikprøveteori samt begrebet statistisk usikkerhed
og betydningen for kommunernes resultat.
4.1.1 Stikprøveteori og statistisk usikkerhed
Ofte er det af tidsmæssige, økonomiske eller andre ressourcemæssige årsager ikke
muligt at inddrage for eksempel hele befolkningen eller alle kommunale sager, når
et givent område ønskes undersøgt. Derfor udtages en stikprøve af den samlede
population. Formålet med udvælgelsen af en stikprøve er oftest at estimere/skønne
et gennemsnit over populationens enheder. For praksisundersøgelser
svarer det til, at man ud fra den observerede gennemsnitlige fejlprocent i en stikprøve
af sager, ønsker at beregne et skøn for den gennemsnitlige fejlprocent i det
samlede antal sager inden for et givent lovområde eller for hele kommunen.
Et ofte stillet spørgsmål inden for stikprøveteori er, hvor stor en stikprøve der skal
vælges. Svaret afhænger af, hvilken præcision man ønsker. Det er klart, at man
med en stikprøvestørrelse, der er lig med populationsstørrelsen, vil kunne få en
præcision, der er 100 procent. Gennemsnittet af en given variabel i stikprøven vil
svare til gennemsnittet af den samme variabel i hele populationen.
Hvor stor en præcision, der ønskes, afhænger naturligvis af undersøgelsens art. I
en politisk meningsmåling er det eksempelvis afgørende at vide, om et givent politisk
parti kan klare spærregrænsen på 2 procent. Man skal derfor være temmelig
sikker på, at den stemmeprocent man finder i stikprøven, med høj sandsynlighed
svarer til den, man ville finde ved at spørge hele befolkningen.
21
Med hensyn til præcision er der to dele at tage stilling til. Ud fra den observerede
fejlprocent i et antal sager kan det beregnes, i hvilket interval den sande fejlprocent
(fejlprocenten i alle sager) vil ligge. Det kan således være et krav, at man højst må
ramme 5 procentpoint ved siden af. Herudover kan det være et krav, at man med
95 procent sandsynlighed skal kunne sige, at den observerede fejlprocent ligger inden
for det angivne interval. I nogle tilfælde vil det være nok kun at være 80 procent
sikker på, at man har ramt rigtigt. Med de forskellige krav til præcision kan en
stikprøvestørrelse således beregnes.
4.1.2 Statistisk usikkerhed i praksisundersøgelser
I praksisundersøgelserne vurderes det, om de indkaldte sager er behandlet i overensstemmelse
med lovgivningen samt gældende praksis. Ud fra denne betragtning
registreres der i praksisundersøgelserne fejlhyppigheder.
Som nævnt ovenfor er et traditionelt spørgsmål inden for stikprøveteori, hvor stor
en stikprøve (n) skal være, for at man for eksempel med 95 pct. sikkerhed kan sige,
at den sande fejlprocent p (fejlprocenten i alle sager), ligger i et interval [p 1;p 2] omkring
den observerede/skønnede fejlprocent pˆ . Intervallet, det såkaldte konfidensinterval,
skal tolkes som, at p 1 er det mindste man kan tro, at den sande fejlprocent
er, mens p 2 er det højeste man kan tro, at den sande fejlprocent er.
Hvordan konfidensintervallet beregnes, afhænger af den valgte metode.
I den hypergeometriske fordeling beregnes konfidensintervallet på følgende
måde:
22
⎡
N − n pˆ
( 1−
pˆ
)
N − n pˆ
( 1−
pˆ
) ⎤
[ p ] = ⎢ ˆ −
ˆ
1;
p2
p z1−α
; p + z1−α
⎥
⎣ N −1
n −1
N −1
n −1
⎦
N − n pˆ
( 1−
pˆ
)
Hvor standardafvigelse std ( pˆ
) =
og hvor z1-α er fraktiler i nor-
N −1
n −1
malfordelingen. For et 95 pct. konfidensinterval er z0.95 = 1,96, mens den for et 90
pct. konfidensinterval er 1,645.
Hvis stikprøven udgør hele populationen (man har fat i alle kommunens sager på
området), vil der ikke være nogen usikkerhed omkring den skønnede fejlprocent
og p= pˆ .
For et 95 procent konfidensinterval kan formlen tilnærmelsesvist skrives
[ p p ] = [ pˆ
−1,
96 ⋅ std(
pˆ
); pˆ
+ z;
pˆ
+ 1,
96 ⋅ std(
pˆ
) ]
1;
2
Således at den sande fejlprocent ligger inden for et interval omkring den skønnede
fejlprocent på ca. +/- 2 gange standardafvigelsen.
I den hypergeometriske model afhænger usikkerheden af den samlede population.
Dette er umiddelbart den mest intuitive måde at illustrere usikkerheden for den
enkelte kommune, da usikkerheden afhænger af, hvor mange sager kommunen
behandler inden for det givne område. Der er imidlertid nogle svagheder ved at
anvende den hypergeometriske tilgang.
I modellen kan usikkerheden mindskes ved, at stikprøvens andel af den samlede
population øges. Det kan ske ved, at der udtages en større stikprøve (det vil sige, at
der indhentes flere sager i praksisundersøgelserne), men også ved at populationen
for en given stikprøve er mindre. For kommuner med en lille andel afgørelser årligt,
vil modellen mere sikkert kunne estimere fejlprocenten. Usikkerhedsintervallet
for kommuner med få sager vil således være mere snævert, og det vil lettere kunne
afgøres, om kommunen afviger signifikant fra gennemsnittet.
De kommuner, som et givent år behandler færre sager på et givent område, vil derfor
nemmere kunne udpeges som signifikant gode eller dårlige i forhold til kommuner,
som behandler mange sager. Da kommunen ikke kan påvirke det samlede
antal afgørelser på et givent år, vil denne metode indebære en forskelsbehandling
af kommunerne.
Herudover kendes det samlede antal sager i den enkelte kommune pr. lovområde
ikke, så hvis denne tilgang skal anvendes, skal der skønnes over den samlede population.
Det vil give endnu en usikkerhed i beregningerne.
En anden tilgang vil være at anvende en binomialfordeling. I denne model estimeres
på samme vis som i den hypergeometriske model et konfidensinterval, hvori
den sande fejlprocent med 95 pct. sandsynlighed vil ligge. Den sande fejlprocent
fortolkes her som fejlprocenten, såfremt kommunerne behandlede uendeligt mange
sager. På den måde ligestiller man kommunerne ved at finde en tendens til fejl i
den enkelte kommune.
Konfidensintervallet i en binomialfordeling beregnes på stort set samme måde
som i den hypergeometriske model, blot beregnes standardafvigelse som
Std(
p)
=
det vil sige uden den samlede population N.
pˆ
( 1−
pˆ
)
n
Selve estimatet af fejlprocenten vil være den samme, som i den hypergeometriske
model, men konfidensintervallerne vil være mere vide. Det vil sige, at usikkerheden
vil være større.
Usikkerheden kan, som i den hypergeometriske model, mindskes ved at inddrage
flere observationer. Det kan gøres ved at indhente flere sager, men der er også mu-
23
lighed for at foretage vurderingen af sagerne på mere end ét spørgsmål, jf. nedenfor.
4.1.3 Eksempel til illustration af statistisk usikkerhed
På baggrund af ovenstående betragtninger kan der foretages et forhåndsskøn over
det antal sager, der kræves, førend at man med rimelighed kan sige, at stikprøvens
resultat er dækkende for alle kommunens sager. I boks 1 illustreres statistisk usikkerhed
i binomialfordelingen.
Boks 1 Illustration af statistisk usikkerhed
Figur 1 viser kravet til stikprøven i en binomialfordeling afhængig af, hvor stor en afvigelse man
kan acceptere i et bånd omkring den målte fejlprocent. Sammenhængen er afbildet for forskellige
fejlsandsynligheder.
24
Figur 1 Sammenhængen mellem stikprøvens størrelse og standardafvigelse for forskellige
fejlsandsynligheder
Standardafvigelse
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
0 50 100 150 200 250 300
5 pct. 10 pct. 20 pct.
Antal sager
Et fornuftigt krav at stille til praksisundersøgelsernes præcision kan være, at den sande fejlprocent
med 95 procent sandsynlighed skal ligge i et bånd omkring den målte på +/- 5 procentpoint,
hvilket svarer til en standardafvigelse på ca. 0,025. I figur 1 kan det aflæses, at der dermed
skal indhentes ca. 70 sager, hvis den sande fejlprocent er omkring 5 pct. Hvis den sande fejlprocent
derimod er 20 procent skal der indhentes 175 sager for at nå den ønskede præcision.
Da det ikke på forhånd vides, hvor mange sager som vil være fejlbehæftede, vil det først være efter
gennemførelsen af en praksisundersøgelse, at den faktiske statistiske usikkerhed kan beregnes.
Da det med nogenlunde sikkerhed ønskes, at kunne afgøre om en afvigelse fra
gennemsnittet kan afvises som tilfældig, stiller det krav til antallet af sager i praksisundersøgelserne.
4.2 Ulemper ved ovenstående modeller
Usikkerheden kan i den hypergeometriske og binomialmodellen mindskes ved at
indhente flere observationer fra de enkelte kommuner. Det kan imidlertid være
problematisk for kommunerne at fremfinde et stort antal sager, og ressourcemæssigt
vil det være krævende at måle et stort antal sager.
En anden måde, hvorpå den statistiske usikkerhed kan mindskes uden at øge antallet
af sager i den enkelte praksisundersøgelse, er ved at vurdere de enkelte sager på
flere uafhængige spørgsmål. Hvis der udtages en stikprøve på 10 sager for en
kommune, og der sammenlignes på 3 uafhængige spørgsmål, vil det svare til at have
en stikprøve på 30 sager, hvilket reducerer usikkerheden, jf. ovenstående beregninger.
For at kunne give et så realistisk billede som muligt af den kommunale
sagsbehandling er denne faktor af stor betydning.
Binomialfordelingsmodellen (og den hypergeometriske model) giver ikke mulighed
for at inddrage flere spørgsmål, som vil kunne mindske usikkerheden. De giver ej
heller mulighed for at inddrage flere faktorer end kommunefaktoren til at forklare
antallet af fejl.
For at kunne inddrage flere faktorer kan en multivariat model som for eksempel
den logistiske regressionsmodel anvendes. Denne model estimerer, på samme
vis som binomialfordelingen, den enkelte kommunens tendens til at lave fejl, såfremt
de behandler uendeligt mange sager. Med den logistiske regressionsmodel
estimeres en sandsynlighed for, at den næste sag der afgøres i den enkelte kommune
er fejlbehæftet. Det er således en mere fremadrettet model og mere dækkende
for den enkelte kommunes sagsbehandlingsniveau end for eksempel den hypergeometriske
model.
På baggrund af ovenstående betragtningerne anvendes i det følgende den logistiske
regressionsmodel, da den vurderes at give det mest sande billede af en sammenligning
af kommunernes sagsbehandling.
Hvad angår den statistiske usikkerhed er det netop målet, at benchmarkingen ikke
foretages på baggrund af tilfældige udsving for den enkelte kommune. Der bliver
således i afrapporteringen taget højde for den statistiske usikkerhed for den enkelte
kommune.
4.3 Sammenfatning
For at kunne sammenligne kommunerne er det væsentligt, at der er statistisk sikkerhed
for, at de observerede fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige
udsving, men er sigende for den faktiske fejlandel i kommunen. Den statistiske
usikkerhed kan mindskes ved at øge sagsagsantallet fra den enkelte kommune i
praksisundersøgelserne og/eller ved at vurdere sagerne på flere spørgsmål.
Den logistiske regressionsmodel kan håndtere, at der inddrages flere spørgsmål,
hvorfor denne model foreslås anvendt som benchmarkingmodel.
25
5 Modeller til benchmarking
5.1 Model
Som nævnt i forrige kapitel vurderes det hensigtsmæssigt at anvende den logistiske
regressionsmodel, som estimerer sandsynligheden for fejl i forhold til sandsynligheden
for ikke fejl. Den logistiske model anvendes, idet den åbner op for muligheden
for et diskret valg mellem to muligheder: enten er en sag fejlbehæftet eller også
er den ikke.
Hvis der anvendes almindelig lineær regression er der risiko for, at der beregnes
negative sandsynligheder. Ved at anvende den logistiske regressionsmodel, sikres
det, at sandsynligheden altid vil ligge i intervallet mellem 0 og 1.
Den logistiske regressionsmodel med 3 kommuner opskrives som følger 7 :
26
⋅ + ⋅ + ⋅
”Tendens til fejl” = β1 k1 β2 k2 β3
k3
Hvor β’erne er de parametre, som ønskes estimeret, og k’erne er dummyvariable
for de enkelte kommuner.
Hvis for eksempel β 1 er større end det samlede gennemsnit for β ’erne, betyder
det, at kommune 1 har relativt høj fejlsandsynlighed og dermed ringe sagsbehandlingskvalitet.
Hvis β 1 kun er lidt større end det samlede gennemsnit, kan det tænkes,
at det er en tilfældighed, at der observeres flere fejl i kommune 1. Det kan således
ikke afgøres, om kommune 1 har signifikant flere fejl end gennemsnittet af
kommuner, selvom det trods alt er det, der gættes på.
Der testes med andre ord for, om forskellene mellem β ’er og det samlede gennemsnit
er statistisk signifikant. Hvorvidt en forskel er statistisk signifikant illustreres
med konfidensgrænser, der viser den højeste og laveste sandsynlighed, der med
rimelighed kan tænkes, at en kommunes andel af fejl er.
5.1.1 Model med anvendelse af scorer
I nogle tilfælde vil det være mere relevant for vurdering af en sag, at der er flere
valgmuligheder i forhold til at vurdere, om sagens forskellige elementer er korrekte.
Det vil sige, at svarmulighederne er graduerede.
7 Se bilag 7 for mere detaljeret gennemgang af den logistiske regression.
Ved denne fremgangsmåde gives hver sag eller hvert spørgsmål en score mellem
for eksempel 0 og 100, jf. afsnit om opbygning af karaktersystem nedenfor. I så
fald kan en omskrivning af en lineær regressionsmodel anvendes 8 .
5.1.2 Vurdering af flere spørgsmål
Et grundlæggende problem i sammenligningen af kommuner er, at der kan opstå
tilfælde, hvor der ikke er sager nok til at afgøre, om forskelle mellem kommuner er
statistisk signifikante.
Problemet mindskes, hvis der kan inddrages flere spørgsmål på én gang. Hvis (korrektheden
af behandlingen af) spørgsmålene er statistisk uafhængige, kan metoden
i afsnittet benyttes. Eksemplet nedenfor ser på spørgsmål, som kan besvares med
ja eller nej (0-1-variabel), men metoden kan også benyttes ved graduerede svar.
k − k , påvirker tendensen til fejl via
Udgangspunktet er som før, at kommunerne, 1 3
parametrene β1− β3.
Modellen fra forrige afsnit skal dog udvides, så indikato-
rer/dummyer for de forskellige spørgsmål inddrages. Disse er benævnt 1, 2
s s for
spørgsmål 1 og 2. Det korrigerer for, at nogle spørgsmål kan være sværere end andre.
Ligningen udvides:
"Tendens til fejl" = β k + β k + β k + γ s + γ s
1 1 2 2 3 3 1 1 2 2
γ'erne er ligesom β’erne parametre, som estimeres.
De to spørgsmål kan stamme fra to forskellige praksisundersøgelser. I så fald er
uafhængighedsantagelsen opfyldt. De to spørgsmål kan også stamme fra samme
praksisundersøgelse. I så fald indgår den samme sag i to observationer, og så kan
spørgsmålene/observationer være afhængige, hvis nogle sager ganske enkelt er mere
svære end andre, således, at hvis man har lavet fejl i første spørgsmål, et det i sig
selv et tegn på, at der er stor sandsynlighed for fejl i andet spørgsmål. Inden analysen
bruges på spørgsmål fra samme praksisundersøgelser skal uafhængighedsantagelsen
derfor testes. Uafhængighedstesten er beskrevet i bilag 7.
5.2 Efterfølgende statistisk analyse
5.2.1 Analyse af sagsantallets betydning for kommunernes sagsbehandlingskvalitet
Det kan være en hypotese, at kommuner med et stort antal sager på et givent lovområde
vil have mere rutine i sagsbehandlingen og dermed have højere sagsbehandlingskvalitet
i forhold kommuner med et lavere sagsantal på det givne område.
Der er imidlertid intet belæg/dokumentation for, at det forholder sig sådan, så der
vil ikke ske korrektion for kommunernes samlede sagsantal.
8 Omskrivningen sker, idet der kun kan gives scorer mellem 0 og 100.
27
5.3 Illustrativt eksempel på benchmarking
Nedenstående gennemgår et eksempel på den valgte benchmarkingmetode, og
hvordan en benchmarking kan gennemføres. Der tages udgangspunkt i et til formålet
konstrueret datasæt.
En metode til at afgøre, om nogle kommuner har signifikant flere eller færre fejl
end gennemsnittet, er via de statistiske modeller at beregne konfidensintervaller for
de observerede gennemsnitlige kvalitetsscorer 9 . Herefter kan det beregnes, om
landsgennemsnittet ligger i konfidensintervallet for de enkelte kommuner. I de
kommuner, hvor den øvre grænse i konfidensintervallet ligger under landsgennemsnittet,
laves der signifikant færre fejl. I de kommuner, hvor den nedre grænse for
konfidensintervallet ligger over, laver kommunen signifikant flere fejl.
5.3.1 Vurdering på ét spørgsmål
Fremgangsmåden kan illustreres ved nedenstående taleksempel. I eksemplet indgår
3 kommuner, der hver deltager med 50 sager. En sag vurderes som værende rigtig
eller forkert. Her gives hver sag en score på enten 0 eller 1, og for hver kommune
beregnes sandsynligheden for, at der er fejl i en tilfældig sag. Tabel 5.1 angiver den
observerede fejlprocent for hver kommune samt konfidensintervaller.
Tabel 5.1 Eksempel på benchmarking – ét spørgsmål
Kommune n Observeret
fejlprocent/sandsynli
28
ghed for fejl
Nedre konfidensinterval
Øvre
konfidensinterval
Konfidensintervalletsbredde
1 50 14 7 23 14
2 50 18 10 28 18
3 50 2 0 7 7
Ud fra de observerede kvalitetsscorer får kommune 1 den højeste score og kommune
3 den laveste score. Kvaliteten i sagsbehandlingen i kommune 3 er således
den bedste og kommunen vil i en rangordning ligge som nummer 1, mens kommune
1 vil bliver placeret nederst.
Observationerne er illustreret i nedenstående figur.
9 Fortolkningen af de anvendte konfidensintervaller er, at der er 95 pct. sandsynlighed for, at intervallet
indeholder værdien af den sande gennemsnitlige kvalitetsscore, jf. afsnittet om statistisk usikkerhed.
Figur 5.1 Eksempel på benchmarking
35
30
25
20
15
10
Fejlsandsynlighed
5
0
Obs.
fejlpct.
Obs.
fejlpct.
Landsgennemsnit
Obs.
fejlpct.
Kommune 1 Kommune 2 Kommune 3
Nedre konfidensinterval Øvre konfidensinterval
Det ses, at det gennemsnitlige antal fejl for kommune 2 (som er 18 pct.) ligger signifikant
højere end landsgennemsnittet (som er 8,2 pct.) 10 , idet kurven for landsgennemsnittet
ligger under grænsen for det nedre konfidensinterval. Det sammen
gælder for kommune 3, som ligger signifikant lavere end gennemsnittet, idet den
øvre grænse for konfidensintervallets øvre grænse ligger under landsgennemsnittet.
Det kan ikke afvises, at kommune 1 har samme grundlæggende tendens til at lave
fejl som landsgennemsnittet, og at det blot er tilfældigheder, der gør, at de sager
der er undersøgt, afviger noget fra landsgennemsnittet. Det bedste bud er imidlertid,
at kommune 1 laver væsentlig flere fejl (14 pct.) end landsgennemsnittet, men
vi kan altså ikke statistisk bekræfte det.
5.3.2 Vurdering på flere spørgsmål
I eksemplet ovenfor blev sagerne vurderet på et enkelt spørgsmål. Konfidensintervallets
bredde blev beregnet til ca. 20. Som nævnt i kapitel 4, er konfidensintervallets
bredde et udtryk for den statistiske usikkerhed, som i mange tilfælde afgør, om
resultaterne kan vurderes som signifikante.
For at indsnævre konfidenstintervallernes bredde kan hver sag vurderes på mere
end ét spørgsmål. Tabel 5.2 viser, hvordan konfidensintervallerne vil indsnævres,
såfremt stikprøvestørrelsen øges, hvilket stort set svarer til, at sagerne vurderes på
flere uafhængige spørgsmål.
10 Landsgennemsnittet betragtes forsimplet som en størrelse uden tilknyttet usikkerhed. Det er en
realistisk antagelse, når der inddrages mange kommuner.
29
Tabel 5.2 Vurdering på flere spørgsmål
n Kommune Observeret fejlKonfidensinterKonfidensinterprocentvalvallets bredde
1 10 [1; 32] 31
10 2 30 [10; 55] 45
3 0 [0; 12] 12
1 14 [7, 23] 16
50 2 18 [10; 28] 18
3 2 [0; 7] 7
1 16 [11; 23] 12
100 2 18 [12; 25] 13
3 4 [1; 8] 7
1 10 [8; 12] 4
500 2 13 [11; 16] 5
3 4 [2; 5] 3
Det ses af tabellen, at konfidensintervallernes bredde og dermed den statistiske
usikkerhed mindskes, når stikprøvestørrelsen øges. For n=500 svarer det stort set
til, at hver kommune deltager med 50 sager, som hver vurderes på 10 uafhængige
spørgsmål. Med en observeret fejlprocent på 10 pct. vil det med 95 pct. sandsynlighed
kunne afgøres, at den sande fejlprocent for kommunen ligger i intervallet
[8;12], hvilket vurderes at være en rimelig sikkerhed.
Hvorvidt inddragelse af flere spørgsmål giver bedre mulighed for at afgøre signifikante
afvigelser, afhænger af variationen i svarerne kommunerne imellem. Det vil
således først være efter gennemførelse af praksisundersøgelserne, at det kan afgøres,
om inddragelse af flere spørgsmål giver yderligere information om kommunernes
forskellige sagsbehandlingskvalitet.
5.4. Sammenfatning
I den logistiske regressionsmodel beregnes sandsynligheden for, at en tilfældig sag i
den enkelte kommune er fejlbehæftet. Ved beregning af konfidensintervaller kan
det afgøres, om en kommune afviger signifikant fra gennemsnittet, eller om den
observerede andel fejl er tilfældig. I benchmarkingeksemplet er illustreret, hvordan
inddragelse af flere spørgsmål kan mindske den statistiske usikkerhed omkring de
observerede fejlandele.
30
6 Udmøntning
6.1 Den praksiskoordinerende opgave
Hidtil har der været 15 sociale nævn. Ét i hvert af de 14 statsamter samt ét socialt
nævn for Københavns og Frederiksberg kommuner. I forbindelse med kommunalreformen
etableres 5 statsforvaltninger som erstatning for de nuværende statsamter.
Derved antallet af sociale nævn til 5, således at der er et socialt nævn i hver
statsforvaltning. De sociale nævn vil fortsat være ankeinstans på det sociale område,
mens sager, som vedrører tilknytningen til arbejdsmarkedet, og som hidtil har
ligget hos blandt andet de sociale nævn, overflyttes til de 5 nye beskæftigelsesankenævn.
Med kommunalreformen, som træder i kraft d. 1. januar 2007, nedsættes der i hver
af de 5 nye regionale statsforvaltninger og beskæftigelsesankenævn. Beskæftigelsesankenævnene
vil fremover være klageinstanser i sager vedrørende tilknytningen til
arbejdsmarkedet, hvor staten eller kommunen har truffet afgørelse. Beskæftigelsesankenævnene
skal varetage nogle af de opgaver, som på nuværende tidspunkt løses
i de sociale nævn, de regionale arbejdsmarkedsråd, arbejdsmarkedets ankenævn og
arbejdsmarkedsstyrelsen.
En af Ankestyrelsens opgaver er at koordinere praksis på landsplan, mens de sociale
nævn har til opgave at koordinere på det regionale plan. Efter retssikkerhedslovens
§ 79 skal beskæftigelsesnævnene fra og med 2007 indgå i Ankestyrelsens
samarbejde med de sociale nævn om praksiskoordinering.
6.2 Antallet af praksisundersøgelser
Ankestyrelsen har de senere år gennemført mindst 3 praksisundersøgelser om året.
Fremover forventes det, at styrelsen skal gennemføre 4 - 5 praksisundersøgelser årligt:
3 praksisundersøgelser i henhold til Ankestyrelsens resultatkontrakt, mindst 1
praksisundersøgelse på anbringelsesreformens område og formentlig 1 praksisundersøgelse
på området for de nye beskæftigelsesankenævn.
De sociale nævn skal på nuværende tidspunkt hver især gennemføre 1 praksisundersøgelse
årligt eller et undervisningsforløb. Det vil sige, at de sociale nævn indtil
videre har gennemført omkring 15 praksisundersøgelser årligt.
Som det fremgår af Katalog over emner til praksisundersøgelser 2005, jf. bilag 3, er antallet
af lovområder, hvor der vurderes at være behov for at gennemføre praksisundersøgelse
ganske mange. Det stiller krav om, at der gennemføres mange praksisundersøgelser
årligt. Ankestyrelsen har kun mulighed for at dække et mindre udsnit
31
af disse lovområder årligt, hvorfor det er nødvendigt, at nævnene også fremover
gennemfører en ikke uvæsentlig andel af det samlede antal praksisundersøgelser.
Det årlige antal praksisundersøgelser skal opfylde følgende behov:
32
• At de enkelte lovområder dækkes i passende omfang
• At der kan gennemføres jævnlige effektmålinger
• At mindst en tredjedel af kommunerne kan indgå i en årlig benchmarking
• At nogle praksisundersøgelser anvendes til særlige problemstillinger (særlige
regionale behov, afslagssager, nævnssager mv.)
Der er således behov for et betydeligt antal praksisundersøgelser årligt, og væsentligt
flere end Ankestyrelsen kan gennemføre.
På baggrund af ovenstående hensyn vurderes det hensigtsmæssigt, at nævnene med
statsforvaltningernes oprettelse hver udarbejder mindst 2 praksisundersøgelser om
året, svarende til 10 nævnsundersøgelser på årsbasis. En mulig fordeling kan være,
at det sociale nævn udarbejder den ene, og beskæftigelsesankenævnet udarbejder
den anden praksisundersøgelse.
Det antages således, at der fremover årligt gennemføres omkring 15 praksisundersøgelser
i alt.
Hidtil har nævnene, med Ankestyrelsens accept, kunne erstatte en praksisundersøgelse
med et undervisningsforløb. Det kan anføres, at et undervisningsforløb mere
har karakter af en opfølgning end en vurdering af den kommunale sagsbehandling
på det sociale område. Dertil kommer, at antallet af praksisundersøgelser fra nævnene
fremover, som nævnt ovenfor, formentlig reduceres fra 15 til 10, hvilket øger
behovet for, at disse praksisundersøgelser så også bliver gennemført.
En mulighed kan være, at nævnene fremover udarbejder to praksisundersøgelser og
eventuelt gennemfører et undervisningsforløb årligt. Undervisningsforløbet kan i
givet fald indgå i effektmålingen.
6.3 Krav til antallet af sager i fremtidige praksisundersøgelser
På baggrund af betragtningerne i afsnittet om statistisk usikkerhed kan der opstilles
nogle retningslinjer for, hvor mange sager det er nødvendigt at inddrage i praksisundersøgelserne
for, at målingerne giver et robust resultat. Der skal dels tages hensyn
til, at den statistiske usikkerhed ønskes minimeret samt hvilket antal sager, det
vil være rimeligt for Ankestyrelsen og nævnene at vurdere i en praksisundersøgelse.
Ydermere skal der tages hensyn til, hvor mange undersøgelser en kommune med
rimelighed kan deltage i inden for et år.
6.3.1 Antal sager og sagstype i Ankestyrelsens praksisundersøgelser
Ankestyrelsen har i de senere år i den enkelte praksisundersøgelse indkaldt mellem
ca. 100 og 145 sager fra et antal kommuner og fra de sociale nævn. Blandt de indhentede
sager har været både bevillingssager og afslagssager. Da sagerne ikke må
være ankede, er der ikke overraskende blandt kommunesagerne en klar overvægt af
bevillingssager (90 pct.) jf. tabel 6.1 nedenfor.
Tabel 6.1 Antal kommunesager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser fordelt på bevillingssager
og afslagssager
2003 - 2005
Sager i gennemsnit pr. undersøgelse
Kommunesager antal procent antal procent
- Bevillingssager 581 90 83 90
- Afslagssager 62 10 9 10
Kommunesager i alt 643 100 92 100
Når Ankestyrelsen hidtil har gennemført praksisundersøgelser, er sagerne indkaldt
efter retningslinjer, der sikrede en tilfældig udvælgelse. Ankestyrelsen har oftest
anmodet om såvel bevillingssager som afslagssager, hvor den første sag vedrørte
den seneste afgørelse forud for en bestemt dato, sag nr. 2 den næstsidste afgørelse
forud for en bestemt dato, og så fremdeles indtil det ønskede antal sager var fundet.
Der skulle ikke sendes afgørelser, som var anket og behandlet af det sociale
nævn.
Tallene i tabellen stammer fra i alt 7 praksisundersøgelser, som Ankestyrelsen har
gennemført i perioden fra 2003 til 2004/2005. Der er gennemført yderligere 3
praksisundersøgelser i perioden. Disse er ikke medtaget i tabellen, da det enten ikke
fremgår, hvor mange kommunale sager, der var henholdsvis bevillingssager og
afslagssager, eller undersøgelsen var tilrettelagt med enten kun bevillingssager, eller
Ankestyrelsen havde anmodet om et bestemt antal afslagssager.
De sociale nævn indkalder betydelig færre sager i deres praksisundersøgelser - i
gennemsnit omkring 35 – 40 sager - men har tilsvarende en klar overvægt af bevillingssager.
Der knytter sig forskellige problemstillinger til henholdsvis bevillingssager og afslagssager.
Det har derfor været problematisk for sagsbehandlerne at vurdere både
afslagssager og bevillingssager i forhold til samme spørgsmål/svar i måleskemaerne.
Dertil kommer, at der er tegn på, at ikke alle kommuner systematisk registrerer sine
afslagssager på alle områder. Afslagssagerne fremfindes derfor ofte pr. hukommelse,
hvilket ikke sikrer den tilfældighed og repræsentativitet i udvælgelsen af disse
sager, der burde være.
Det anbefales derfor fremover at adskille de kommunale bevillingssager fra de
kommunale afslagssager, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover
kun indgår enten afslagssager eller bevillingssager. Derved opnås et renere snit i
33
datagrundlaget og derved et klarere budskab i afrapporteringen. I overensstemmelse
med den hidtidige fordeling af de to typer sager, jf. tabel 6.1 ovenfor, kan der
fremover gennemføres et mindre antal praksisundersøgelser udelukkende med afslagssager.
Mod denne fremgangsmåde taler, at der fremover vil være færre praksisundersøgelser,
der vurderer kvaliteten af kommunernes sagsbehandling for så vidt angår
afslagssagerne. Det kan ligeledes anføres, at hovedparten af praksisundersøgelserne
fremover i højere grad vil have fokus på ydelsesniveauet for borgere, der modtager
hjælp, frem for ydelsesniveauet for borgere, der har fået afslag på hjælp.
Det er dog vigtigt at understrege, at det er hensigten, at der også fremover vil være
praksisundersøgelser, der gennemgår afslagssagerne, men at disse koncentreres i
praksisundersøgelser, der udelukkende omhandler afslagssager. Det er Ankestyrelsens
vurdering, at denne fremgangsmåde indebærer et kvalitetsløft i forhold til
vurdering af kommunernes praksis i afslagssagerne, idet det dels vil være muligt at
indhente et større antal sager, hvor borgeren har fået afslag, der kan sættes større
fokus på problemerne i disse sager, og dels kan anbefalingerne til kommunerne i
højere grad målrettes denne type sager.
Samtidig er det værd at bemærke, at ankesystemet generelt samler op på afslagssagerne
og dermed sikrer borgernes retssikkerhed i forhold til såvel afgørelsernes
materielle korrekthed som i forhold til kommunernes overholdelse af formelle
sagsbehandlingsregler.
Der knytter sig tilsvarende forskellige problemstillinger til sagerne alt efter, om der
er tale om en kommunesag eller en nævnssag. Sagerne fra de sociale nævn udgør
omkring en femtedel af det samlede antal sager, der indgår i en praksisundersøgelse,
jf. tabel 6.2 nedenfor. Det bemærkes dog, at der i de igangværende praksisundersøgelser
(2005) er indkaldt i alt 466 sager. Heraf udgør kommunesagerne 324 sager,
svarende til 70 pct. og sagerne fra de sociale nævn udgør 142, svarende til 30 pct.
Tabel 6.2 Antal sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser fordelt på kommunesager og
nævnssager
10 undersøgelser i Sager i gennemsnit pr. Fordelingen i procent
Myndighed
perioden
2003 – 2004
undersøgelse
antal antal procent
Kommunesager 945 95 79
Nævnssager 254 25 21
Sager i alt 1199 120 100
Ved fremover, som med bevillings- og afslagssagerne, at lade enkelte praksisundersøgelser
omhandle kun nævnssager, kan man sætte bedre fokus på relevante indsatsområder
for nævnene. Det reducerede antal nævn betyder ligeledes, at der kan
indkaldes flere sager pr. nævn. Med rene nævnsundersøgelser hver andet år vil det
på sigt være muligt at foretage sammenligninger af nævnenes sagsbehandling på
samme vis som kommunerne.
34
Adskillelsen af kommune- og nævnssager betyder også, at man i kommuneundersøgelserne
kan øge antallet af kommunale sager, der kan indgå i effektmålingen og
benchmarkingen.
Det er forventningen, at antallet af kommunale sager kan øges til 150 i de praksisundersøgelser,
som Ankestyrelsen foretager, hvilket kan styrke benchmarkingen af
kommunerne.
Det er vigtigt, når kommunerne skal sammenlignes, at der er et godt grundlag for
sammenligningen. I de hidtidige praksisundersøgelser er der ofte kun indkaldt mellem
2 og 5 sager pr. kommune. Det er for lidt i forhold til den statistiske usikkerhed
til at foretage kommunesammenligninger på baggrund af et bestemt spørgsmål
i en bestemt praksisundersøgelse.
Under hensyntagen til dels det antal sager, der kan håndteres i en praksisundersøgelse
og dels ønsket om at minimere den statistiske usikkerhed, vurderes det, at der
fremover skal indhentes minimum 10 sager pr. kommune pr. undersøgelse. Det
vurderes ikke at være problematisk, idet de fleste kommuner som følge af kommunalreformen
bliver væsentligt større.
6.3.2 Antal sager i nævnenes praksisundersøgelser
Det antages som nævnt ovenfor, at statsforvaltningerne fremover skal gennemføre
mindst to praksisundersøgelser om året.
Det forudsættes,
• at det formentlig vil være rimeligt at antage, at nævnene med statsforvaltningernes
oprettelse i gennemsnit kan håndtere omkring 80 sager pr. praksisundersøgelse
• at der af hensyn til benchmarkingen som udgangspunkt skal indgå mindst
10 sager fra hver kommune pr. undersøgelse 11
Derudover forekommer det rimeligt, at tage hensyn til at det geografiske område,
som statsforvaltningernes praksiskoordinering skal dække, har forskellig størrelse.
I 2004 indhentede de sociale nævn i gennemsnit ca. 35 -40 sager pr. praksisundersøgelse,
svarende til 5 - 600 sager i alt 12 .
Det forekommer realistisk, at nævnene fremover i gennemsnit indhenter ca. 80 sager
pr. praksisundersøgelse, svarende til 800 sager pr. år. Dels under hensyn til, at
statsforvaltningerne bliver væsentlig større end de tidligere statsamter, dels for at
11 På områder med et meget lille antal sager, kan der indhentes færre end 10 sager fra hver kommune.
12 Beregningen er foretaget på baggrund af de nævn, som har udarbejdet praksisundersøgelser i
2004.
35
imødegå behovet for et større antal sager pr. praksisundersøgelse, og endelig under
henvisning til de nye beskæftigelsesankenævn, som får tilført nye opgaver.
Ud fra de nævnte hensyn kan en fordelingsnøgle, hvor der tages hensyn til statsforvaltningernes
forskellige størrelse, se ud som i tabel 6.3.
Tabel 6.3 Antal sager i statsforvaltningernes praksisundersøgelser
Statsforvaltning Befolkningsgrundlag 1)
36
Antal
kommuner
Antal sager
2007 -
Antal sager i 2004 2)
Antal Procent
Pr. undersøgelse
Pr. år
Pr. undersøgelse
Pr. år
Hovedstaden 1.629.153 30 29 120 240 90 180
Midtjylland 1.206.821 22 19 90 180 70 140
Nordjylland 579.147 11 11 50 100 40 80
Syddanmark 1.179.748 22 22 90 180 70 140
Sjælland 801.452 15 17 60 120 50 100
I alt 5.396.321 100 98 410 820 320 640
1) befolkningstallet er fra Danmarks Statistik (2004)
2) Der er tale om en teknisk beregning ud fra de nævn, som i 2004 gennemførte praksisundersøgelser
De to sidste kolonner i tabellen viser fordelingen, hvis det hidtidige antal sager i
praksisundersøgelserne i højere grad fastholdes.
6.4 Krav til dataindsamling – registrering af data
Da benchmarkingen og de efterfølgende statistiske analyser skal gennemføres i
Ankestyrelsen, er det afgørende at resultaterne fra praksisundersøgelser, udarbejdet
i såvel Ankestyrelsen som nævnene, samles centralt i Ankestyrelsen. I Ankestyrelsens
praksisundersøgelser anvender de juridiske eksperter og kommunerne SASprogrammet
E-survey til indberetning af sagsvurderingerne. Da nævnene ikke anvender
SAS til registrering af sagsvurderingerne, skal det på en hensigtsmæssig
måde sikres, at data kan samles centralt.
En model kan være, at Ankestyrelsen opretter skemaerne i E-survey, som lægges
på Ankestyrelsen hjemmeside. Såfremt kommunerne fortsat skal udfylde måleskemaerne
13 skal det ske på samme måde i både Ankestyrelsens og nævnenes undersøgelser,
og nævnene får mulighed for elektronisk indtastning på samme vis.
Nævnene kan herefter ved hjælp af en udtræksfunktion selv trække data ud i Excel
og behandle data til afrapportering af undersøgelserne.
Det forudsættes, at statsforvaltningerne gennemfører ca. 10 praksisundersøgelser
årligt. Der skal således oprettes 10 skemaer årligt for nævnene, hvilket vurderes at
svare til ca. 1/12 årsværk afhængig af antallet af spørgsmål. I opstartsfasen vil der
yderligere blive behov for vejledning i brug af udtræksfunktionen mv. På sigt vil
mange af måleskemaerne kunne genbruges og kræve færre ressourcer.
13 Spørgsmålet om parallelmåling i kommunerne er blevet drøftet i arbejdsgruppe 2. Det foreslås af
arbejdsgruppen, at kommunerne fortsat parallelmåler sagerne.
6.5 Sammenfatning
Antallet af lovområder, hvor der vurderes at være behov for at gennemføre praksisundersøgelser,
er ganske mange. Idet Ankestyrelsen med 4-5 årlige praksisundersøgelser
kun kan dække et mindre udsnit, er det nødvendigt at nævnene også
fremover gennemfører et antal praksisundersøgelser. Det vurderes hensigtsmæssigt,
at nævnene med statsforvaltningernes oprettelse hver udarbejder mindst 2
praksisundersøgelser årligt, hvilket vil betyde, at der årligt udarbejdes ca. 15 praksisundersøgelser.
For fremover at kunne anvende praksisundersøgelserne til benchmarking, er det
nødvendigt at sikre, at antallet af praksisundersøgelser, og dermed antal sager fra
den enkelte kommune, opretholdes. Det vil derfor ikke længere være en mulighed
for nævnene, at erstatte en praksisundersøgelse med et undervisningsforløb. Det
forhindrer imidlertid ikke nævnene i at gennemføre undervisningsforløb fremover.
På grund af forskellige problemstillinger i bevillings- og afslagssager foreslås det, at
de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover
kun indgår enten bevillingssager eller afslagssager. Det er Ankestyrelsens vurdering,
at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til vurdering af kommunernes
praksis i afslagssagerne.
I Ankestyrelsens praksisundersøgelser er der hidtil blevet indkaldt både kommunale
afgørelser og afgørelser fra nævnene. Fremover vil praksisundersøgelserne primært
fokusere på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført
en praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager. Det vil give grundlag for på
sigt at kunne sammenligne nævnene på samme måde som kommunerne.
Det er forventningen, at Ankestyrelsen fremover kan håndtere 150 sager, mens
nævnene forventes at kunne håndtere 80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse. Der
vil således årligt blive vurderet ca. 1.500 sager.
En af de væsentligste ændringer i forhold til det nuværende koncept er, at der skal
indkaldes flere sager pr. kommune. Hvor der nu indkaldes mellem 2 og 5 sager pr.
kommune, er der behov for at indkalde minimum 10 sager pr. kommune. Det
skyldes primært ønsket om at reducere den statistiske usikkerhed.
Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data alle praksisundersøgelse
samles centralt i Ankestyrelsen. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter
Ankestyrelsen måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,
så nævnene selv kan trække data ud vil brug for afrapportering af undersøgelserne.
37
7 Kvantificering af sagsvurderinger
7.1 Kvantificering af sagsvurderingerne
En væsentlig forudsætning for, at der kan gennemføres benchmarking er, at
sagsvurderingerne kan kvantificeres, og at der således konstrueres et karaktersystem,
der kan anvendes til at måle sagsbehandlingskvaliteten i kommunerne og
sammenlignes på tværs mellem kommuner.
7.1.1 Forslag til karaktersystem
Nedenstående er et forslag til, hvordan karaktersystemet kan opbygges. Karaktersystemet
vil blive afprøvet sammen med de af arbejdsgruppe 2 udarbejdede måleskemaer
14 ved en test, som ikke er gennemført ved færdiggørelsen af denne rapport.
Desuden vil hele konceptet blive afprøvet ved de første praksisundersøgelser
i 2006. Der kan således forekomme justeringer i karaktersystemet.
Det foreslås, at sagerne vurderes enkeltvis, som det er gjort hidtil, på deres formelle
og materielle korrekthed. Måleskemaerne skal indeholde et antal spørgsmål for
hvert lovområde, som er dækkende for korrektheden af den formelle og materielle
del i sagen, jf. tabel 7.1.
Tabel 7.1. Eksempel på kvantificering
Kommune A Formelle kor-
Materielle kor- Gennemsnit
rekthedrekthed
Spørgsmål 1 0 Spørgsmål 1 75
Spørgsmål 2 75 Spørgsmål 2 100
Spørgsmål 3 100 Spørgsmål 3 0
Spørgsmål 4 25 Spørgsmål 4 0
Gennemsnit 50 43,75 46,88
De 4 spørgsmål antages her at have graduerede svarmuligheder med 4 kategorier i
hver. Det vil sige, at den juridiske ekspert, som vurderer sagen, for eksempel svarer
ud fra kategorierne ”slet ikke”, ”i ringe grad”, ”i nogen grad”, ”i høj grad”. Svarene
værdisættes efterfølgende med værdierne 0, 25, 50 og 100. Herefter beregnes en
gennemsnitlig score pr. spørgsmål.
Det vurderes væsentligt med graduerede svarmuligheder for at fastholde så meget
information som muligt, og for at kunne give kommunerne en mere nuanceret tilbagemelding
af sagsbehandlingen.
14 Produkterne fra arbejdsgruppe 2 er vedlagt som bilag.
38
Hvis der i stedet kun er to svarmuligheder kan de værdisættes med 0 eller 100. Alternativt
kan de værdisættes med 25 og 50, hvis det vurderes, at en eventuel fejl ikke
skal have så stor konsekvens for den samlede vurdering af sagen. Den vurdering
skal foretages i samarbejde med de juridiske eksperter i tilrettelæggelse af måleskemaet.
Det antages, at hver kommune deltager i 4 forskellige praksisundersøgelser årligt,
som ikke nødvendigvis er de samme praksisundersøgelser (og dermed ikke helt de
samme måleskemaer, der anvendes):
Tabel 7.2 viser en oversigt over 4 kommuners deltagelse i 4 praksisundersøgelser
hver samt deres gennemsnitlige score:
Tabel 7.2 Eksempel på kvantificering for flere kommuner i flere praksisundersøgelser
Praksisundersøgelsens emne
KommuFørtidsSygedag- Fleksjob Biler Kon EnkeltGen- Rang
nepensionpengetantydelsernemshjælp nit
A 46,88 80 95 68 72,47 4
B 59 95 65 87 77,00 3
C 60 93 90 57 75,00 1
D 77 68 86 80 77,75 2
Denne procedure gentages for alle kommuner for alle de praksisundersøgelser, de
deltager i det pågældende år.
Modelanalyserne inddrager først den samlede gennemsnitlige score for alle 4 praksisundersøgelser
pr. kommune. Til at vurdere, om den gennemsnitlige score pr.
kommune ligger signifikant højere eller lavere end det samlede gennemsnit for alle
kommunerne anvendes en loglineær-model, jf. kapitel 5.
Nogle spørgsmål vil i denne sammenhæng kunne besvares med ja/nej og hertil anvendes
en logistisk regressionsmodel.
7.1.2 Vægtning
Det kan vise sig et behov for at vægte svarene på spørgsmålene forskelligt. Vægtningen
foretages i samarbejde med de juridiske eksperter. Vægtene kan sættes på
forhånd, således at hvis der er svaret efter et bestemt mønster i udvalgte spørgsmål,
bliver sagen vurderet som rigtig. Der kan også foretages en subjektiv vurdering
af den samlede sagsbehandling. Det er endnu uafklaret, hvordan vægtningen
bliver indarbejdet. Det kan sandsynligvis ikke vurderes, før de første sagsvurderinger
foreligger i 2006.
7.2 Krav til måleskemaerne
Ankestyrelsen har i samarbejde med nævnene udarbejdet en manual samt grundskabelon
for måleskema for sagsvurderingerne i praksisundersøgelserne. Manual
samt måleskema indgår i produkterne fra arbejdsgruppe 2, og er vedlagt som bilag,
jf. bilag 5-6.
39
Manual og måleskema er udarbejdet blandt andet efter nedenstående retningslinier,
som er nødvendige for at alle praksisundersøgelser kan anvendes i benchmarking:
40
• Der skal være et fælles måleskema for alle praksisundersøgelser, der indgår
i benchmarking. De skal være grundlæggende ens, men der vil være individuelle
spørgsmål afhængig af sagsområde og fokus i den enkelte undersøgelse
• Detaljeringsgraden i spørgeskemaerne skal være omtrent som i de hidtidige
undersøgelser
• Der skal opstilles et antal hovedspørgsmål (for eksempel 5 hovedspørgsmål,
men gerne flere), som vedrører den formelle og materielle korrekthed
af sagsbehandlingen. Spørgsmålene skal være dækkende for alle emneområder.
Herudover skal der være mindst 2 underspørgsmål, som relaterer sig
til det enkelte hovedspørgsmål. Der kan derudover tilføjes spørgsmål, som
kun er relevante for det område, der undersøges
• Svarmulighederne skal så vidt muligt være graduerede. Der skal være et lige
antal svarmuligheder, således at svaret indeholder en reel stillingtagen. For
eksempel kan besvarelsen af et spørgsmål om hvorvidt oplysningsgrundlaget
har været tilstrækkeligt have fire svarmuligheder i form af ’Fuldt ud’,
’Nogenlunde’, ’Mangelfuldt’ og ’Slet ikke’
7.3 Kvalitetssikring i målingen
For at sikre, at måleskemaerne udformes efter principperne i projektet, kan det
overvejes, at alle måleskemaer – såvel Ankestyrelsens som nævnenes - godkendes i
Ankestyrelsen af en til formålet nedsat intern arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal
således sørge for, at måleskemaerne stemmer overens med konceptet, og at
spørgsmålene kan kvantificeres i overensstemmelse med det udviklede karaktersystem.
Ensartethed i målingen af sagerne kan løbende sikres ved, at der oprettes en form
for censorordning, hvor nogle af sagerne i nævnsundersøgelserne gennemgås af et
andet nævn for at sikre, at vurderingen af sagerne foretages ens over hele landet og
efter den til formålet udarbejdede manual.
Samtidig foreslås det, et der indkaldes til 2 årlige møder i møderækken. Det ene
møde foreslås at være et arbejdsmøde, hvor konkrete sagseksempler gennemgås
for at sikre, at der er enighed omkring sagsvurderingen.
En praksisundersøgelse med inddragelse af afgørelser fra statsforvaltningerne
hvert andet år kan muligvis, i sammenhæng med den ovenfor nævnte censorordning,
erstatte nævnenes nuværende kvalitetsmåling på det sociale område, der på
nuværende tidspunkt gennemføres hvert andet år.
7.4 Sammenfatning
For at kunne gennemføre benchmarking og statistiske tests er det nødvendigt at
kvanitificere sagsvurderingerne. Der er opstillet et forslag til karaktersystem, hvor
hver enkelt sag gives scorer afhængig af den vurderede sagsbehandlingskvalitet.
Der anvendes i måleskemaerne så vidt muligt graduerede svarmuligheder for at
fastholde så meget information om sagerne samt kunne give kommunerne så nuanceret
tilbagemelding på sagerne som muligt.
Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i
Ankestyrelsen til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden
de enkelte undersøgelser i nævnene og Ankestyrelsen igangsættes. Derudover
foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med
hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,
som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i
vurderingerne.
Herudover foreslås det, at der fremover i Ankestyrelsen afholdes 2 møder i møderækken
med nævnene frem for det ene, som afholdes på nuværende tidspunkt.
41
8 Forslag til scenarie for fremtidige praksisundersøgelser
Benchmarkingprojektet fordrer, at Ankestyrelsen i højere grad koordinerer de
praksisundersøgelser, som fremover udarbejdes i Ankestyrelsen og nævnene. En
højere grad af koordination kan opnås ved, at der opstilles en plan, som fastlægger
krav for de kommende års praksisundersøgelser. Nedenfor vil et forslag til en sådan
plan samt de bagvedliggende begrundelser og forudsætninger blive gennemgået.
8.1 Benchmarkingscenarie
Der er på nuværende tidspunkt 271 kommuner inddelt i 14 amtskommuner samt
København og Frederiksberg kommuner. Den nye struktur kommer til at omfatte
5 regioner – og dermed 5 statsforvaltninger - og 98 kommuner. 65 af de 98 kommuner
vil være nye kommuner, og der vil således være en hel del kommunesammenlægninger.
For at kommunerne kan blive sammenlignet på et tilstrækkeligt
grundlag, vil benchmarkingmodellen først blive anvendt fra 2007. 15
Hidtil har praksisundersøgelserne i Ankestyrelsen koncentreret sig om kommuner
over en vis befolkningsmæssig størrelse. De 5 største kommuner har således i de
senere år deltaget i stort set alle Ankestyrelsens årlige praksisundersøgelser. Ud fra
ønsket om at kunne sammenligne kommunerne og henset til, at der fremover vil
være et større befolkningsgrundlag pr. kommune, vil alle kommuner skulle indgå i
praksisundersøgelserne med jævne mellemrum.
Der kan opstilles forskellige scenarier for en benchmarkingplan. Scenarierne afhænger
af den tidshorisont, der ønskes for benchmarkingen. I scenarie 1 indgår alle
kommuner i praksisundersøgelser årligt, og der kan foretages benchmarking for alle
kommuner allerede efter ét år. I scenarie 2 indgår kun halvdelen af kommunerne i
praksisundersøgelserne årligt, og der foretages benchmarking på halvdelen af
kommunerne årligt. Efter 2 år vil alle kommuner således være omfattet af benchmarkingen.
I det sidste scenarie, scenarie 3, fordeles kommunerne over en 3-årig periode.
I dette scenarie vil der således gå 3 år, før alle kommuner har deltaget i praksisundersøgelser
og dermed være omfattet af en benchmarking.
Tabel 8.1 opsummerer konsekvenserne af de forskellige scenarier for den enkelte
kommune. Herefter gennemgås detaljerne i det valgte scenarie. Detaljerne i de øvrige
scenarier fremgår af bilag 8.
15 De nye måleskemaer samt kvantificering af sagsvurderingerne vil imidlertid blive anvendt fra
2006, og der vil blive gennemført test af benchmarkingmodellen allerede i 2006.
42
Tabel 8.1 Konsekvenser af forskellige benchmarkingscenarier
Antal
kommuner
årligt
Antal sager
pr.
kommune
Sager i
alt pr. år
Antal undersøgelser/lovo
mråde pr.
kommu-
ne
Undersøgelser/lovo
mråder i
alt
Afvigelse
fra observeretfejlprocent
1)
Scenarie 1 93 16 1488 2 14 ± 20
Statsforvaltning 10 1 10
Ankestyrelsen 6 1 4
Scenarie 2 47/46 32 Ca. 1490 4 14 ± 14
Statsforvaltning 20 2 10
Ankestyrelsen 12 2 4
Scenarie 3 30/34/29 40 Ca. 1250 4 14 ± 12
Statsforvaltning 20 2 10
Ankestyrelsen 20 2 4
Scenarie 3a 30/34/29 48 Ca. 1500 4 14 ± 11
Statsforvaltning 28 2 10
Ankestyrelsen 20 2 4
Note: De 5 ø-kommuner indgår ikke i ovenstående scenarier
1) Afvigelsen er beregnet ved hjælp af binomialfordelingen ud fra en observeret fejlprocent på 20 pct. Der er
således alene et groft skøn for afvigelsen, jf. kap. 5. Kolonnen giver et indtryk af fordelen ved flere sager pr.
kommune.
I scenarie 1 deltager hver kommune i 2 praksisundersøgelser med 16 sager i alt.
Derved dækkes hver kommune af 2 lovområder årligt, mens der for alle scenarier
dækkes 14 lovområder årligt. Fordelen ved scenarie 1 er, at alle kommuner deltager
i praksisundersøgelser og benchmarking årligt. Scenariet forudsætter dog, at statsforvaltningerne
forventes at kunne håndtere væsentlig flere sager, end hvad der befolkningsmæssigt
er grundlag for, jf. bilag 3. Scenariet vurderes uhensigtsmæssigt,
idet 16 sager pr. kommune årligt vurderes at være for lidt til, at resultatet af
sagsvurderingen vil være statistisk sikkert til sammenligning på kommuneniveau.
Scenarie 2, 3 og 3a har i forhold til scenarie 1 den fordel, at kommunerne praksisundersøges
på to lovområder mere årligt. Den afgørende forskel mellem scenarie
2, 3 og 3a er antallet af sager fra den enkelte kommune. Forskellen mellem scenarie
3 og 3a er, at hvor der i scenarie 3 indhentes 10 sager pr. kommune i alle praksisundersøgelser
indhentes der i scenarie 3a 14 sager pr. kommune i statsforvaltningernes
praksisundersøgelser. Årsagen er, at der i statsforvaltningernes praksisundersøgelser
ellers vil indgå langt færre sager pr. praksisundersøgelser, end hvad
statsforvaltningerne forventes at kunne håndtere.
Da antallet af sager har stor betydning for den statistiske usikkerhed, jf. sidste kolonne
i tabel 8.1, foreslås scenarie 3a således at udgøre den fremtidige plan for
benchmarkingen.
Det foreslås således, at praksisundersøgelserne gennemføres, så mindst en tredjedel
af kommunerne indgår i en benchmarking årligt, så alle kommuner har deltaget
i en benchmarking i løbet af en treårig periode.
43
Med det valgte scenarie for en benchmarkingplan kan der opstilles nogle generelle
regler for benchmarkingen, som skal følges ved de fremtidige praksisundersøgelser:
44
• Ca. 1/3 del af kommunerne i de kommende regioner skal årligt indgå i
statsforvaltningernes praksisundersøgelser
• Statsforvaltningerne udarbejder to praksisundersøgelser årligt og inddrager
den samme kommunegruppe i hver praksisundersøgelse det pågældende år
• Der skal indhentes minimum 10-14 sager fra hver kommune pr. undersøgelse
Ankestyrelsen vil koncentrere sig om samme tredjedel af kommuner, som er valgt i
statsforvaltningerne. Det forudsættes, at Ankestyrelsen kan håndtere ca. 150 sager i
en praksisundersøgelse. Med minimum 10 sager pr. kommune vil 15 kommuner
indgå i Ankestyrelsens praksisundersøgelser. Med 4 praksisundersøgelser årligt, vil
Ankestyrelsen dække ca. 30 kommuner, det vil sige ca. 1/3 del, 2 gange årligt.
Det kommer til at betyde, at den enkelte kommune kommer til at deltage i mindst
4 praksisundersøgelser årligt (2 gennemføres af Ankestyrelsen og 2 gennemføres af
statsforvaltningen) med ca. 40 sager. Det vil mindske den statistiske usikkerhed i
forhold til at kunne gennemføre en dækkende benchmarking af kommunerne.
For Statsforvaltning Hovedstaden vil godt halvdelen, nemlig 14 ud af 29, af regionens
kommuner skulle indgå i benchmarkingen i 2008, som følge af deltagelsen i
effektmålingen, jf. rapport om effektmåling.
Tabel 8.2 og 8.3 viser en oversigt over fordelingen af kommuner og antallet af sager
i statsforvaltningernes og Ankestyrelsens praksisundersøgelser.
Tabel 8.2 Scenarie 3a med 14 sager fra hver kommune i statsforvaltningsundersøgelser
Statsforvaltning
2007 2008 2009
Kom- Sager Kom- Sager Kom- Sager Kommunermunermunermuner
i
alt
Hovedstaden 8 112 (-8) 14 140 7 98 (-22) 29
(+20) 1)
Midtjylland 6 84 (-6) 6 84 (-6) 6 84 (-6) 18
Nordjylland 4 56 (+6) 3 42 (-8) 3 42 (-8) 10
Syddanmark 6 84 (-6) 6 84 (-6) 7 98 (+8) 19
Sjælland 6 84 (+24) 5 70 (+10) 6 84 (+24) 17
I alt 30 420 34 420 29 406 93
I alt i 2 undersøgelser
840 840 812
Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal, som
statsforvaltningen vurderes at kunne håndtere, jf. tabel 6.3
1) Den ene af Statsforvaltning Hovedstadens to praksisundersøgelser i 2008 skal, som følge af effektmålingsprojektet,
inddrage 14 kommuner. Der indhentes i dette tilfælde kun 10 sager pr. kommune.
Fordelingen af kommuner og antal sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser
fremgår af tabel 8.3.
Tabel 8.3 Ankestyrelsen praksisundersøgelser med 10 sager pr. kommune
2007 2008 2009
Kommuner Sager Kommuner Sager Kommuner Sager
Undersøgelse 1
Undersøgelse 2
15
15
30
150
150
17
17
34
170
170
14
15
29
140
150
Undersøgelse 3
Undersøgelse 4
15
15
30
150
150
17
17
34
170
170
14
15
29
140
150
600 680
540 (-
(+80)
60)
Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal, som
statsforvaltningen vurderes at kunne håndtere, jf. tabel 6.3
Ø-kommunerne (Samsø, Langeland, Ærø, Fanø, Læsø) vil sandsynligvis ikke have
nok relevante sager til at indgå selvstændigt i benchmarkingen. De kan dog stadig
inddrages i praksisundersøgelserne. Alternativt kan ø-kommunerne vurderes samlet.
Ankestyrelsen skal formentligt i visse år udarbejde 5 praksisundersøgelser – der
kan derfor inddrages flere sager i benchmarkingen, end den ovenstående tabel lægger
op til. Der vises kun 4 praksisundersøgelser i tabellen for at give frihedsgrader
til for eksempel nævns/statsforvaltningsundersøgelser, afslagssager (som i princippet
vil kunne indgå på lige fod med bevillingssager) eller andre eventuelt usammenlignelige
emner/faktorer.
Som nævnt lægges der op til, at den enkelte kommune skal deltage i op til 4 praksisundersøgelser
årligt svarende til ca. 40 sager.
Med ovenstående benchmarkingmodel vil den enkelte kommune kun skulle deltage
i praksisundersøgelser hvert 3. år. Fordelen ved dette er, at eventuelt iværksatte
foranstaltninger (undervisning, udarbejde retningslinier) får tid til at påvirke sagsbehandlingen,
før kommunerne igen indgår i en benchmarking.
Desuden vil det give et statistisk mere robust resultat, at sammenligningen af kvaliteten
i sagsbehandlingen hviler på et større sagsantal fra flere forskellige lovområder.
Det mindsker desuden sandsynligheden for, at resultatet hviler på en enkelt
sagsbehandlers arbejde.
Der vil imidlertid kunne afviges fra benchmarkingplanen, såfremt Ankestyrelsen
eller nævn får konkrete bestillinger på at gennemføre praksisundersøgelser inden
for et bestemt område eller med bestemt fokus, eller der viser sig behov for at inddrage
bestemte kommuner.
Forslaget lægger op til, at samarbejdsaftalen med de sociale nævn og de kommende
beskæftigelsesankenævn udvides, således at de på møderækken udover at melde
emner ind for det næstkommende års praksisundersøgelser, ligeledes melder ind,
hvilke kommuner de ønsker at inddrage. Valg af kommuner skal fastlægges for en
3-årig periode.
45
8.2 Offentliggørelse af benchmarkingen
Folketinget har vedtaget et lovforslag om, at alle praksisundersøgelser, såvel Ankestyrelsens
som nævnenes, fremover skal forelægges kommunalbestyrelserne i de
kommuner, som har deltaget i de pågældende praksisundersøgelser. Lovforslaget
er trådt i kraft 1. januar 2006.
På baggrund heraf er det i arbejdsgruppe 2 drøftet, hvordan praksisundersøgelsernes
struktur og indhold kan gøres mere anvendelsesorienteret dels for det beslutningstagende
niveau dels for det sagsbehandlende niveau, jf. bilag 9.
Hidtil har der været en anonymisering af kommunerne i afrapporteringen af undersøgelserne.
Resultaterne af sagsvurderingerne er således blevet præsenteret samlet,
men den enkelte kommune har fået tilbagemelding om vurderingen af de indsendte
sager.
Med kvantificering af kvaliteten af kommunernes sagsbehandling vil der være mulighed
for i den enkelte praksisundersøgelse, at præsentere kommunernes kvalitetsscore
for de indsendte sager. Det foreslås således, at de enkelte praksisundersøgelser
i Ankestyrelsen fremover suppleres med en præsentation af de deltagende
kommuner. Da antallet af sager i den enkelte praksisundersøgelse sandsynligvis ikke
vil være nok til at sige noget statistisk om den enkelte kommune, vil rangordningen
udelukkende blive foretaget på de observerede kvalitetsscorer.
En gang årligt vil resultaterne for de kommuner, som har deltaget i praksisundersøgelser
gennem året blive samlet og indgå i en samlet benchmarking. Resultatet af
benchmarkingen kan eksempelvis blive afrapporteret i Ankestyrelsens temapublikation.
8.3 Sammenfatning
Der foreslås et benchmarkingscenarie, som indebærer, at 1/3 af kommunerne årligt
deltager i praksisundersøgelserne. Det vil sikre, at der kan indkaldes det fornødne
antal sager pr. kommune årligt til at sikre en rimelig statistisk sikkerhed. Der
indkaldes mellem 10 og 14 sager pr. kommune afhængig af, om det er Ankestyrelsen
eller et nævn, der gennemfører undersøgelsen. Hver kommune kommer til at
deltage i ca. 4 praksisundersøgelser i det år, hvor de deltager, hvilket svarer til ca.
50 sager.
En ny struktur i praksisundersøgelserne lægger op til, at den enkelte kommunes
kvalitetsscorer skal offentliggøres i de enkelte undersøgelser. En egentlig benchmarking
af de kommuner, som har deltaget i årets praksisundersøgelser, vil imidlertid
kun blive gennemført én gang årligt. Det er for at sikre, at benchmarkingen
bygger på et tilstrækkeligt sagsantal fra kommunerne.
46
Bilag 1 Lovgrundlag
Lovgrundlaget for praksiskoordinering
Uddrag af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lovbekendtgørelse
nr. 847 af 8. september 2005:
Koordinering af praksis
§ 76. Ankestyrelsen har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som efter
de sociale love kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i
overensstemmelse med lovgivningen.
Stk. 2. Som et led i denne koordinering
1) vejleder Ankestyrelsen om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning
og
2) følger Ankestyrelsen kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns
praksis.
§ 77. Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet kan anmode Ankestyrelsen om
at gennemgå kommunernes, amtskommunernes eller nævnenes afgørelser.
§ 78. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at afgørelser,
som efter de sociale love kan indbringes for det sociale nævn, træffes i overensstemmelse
med lovgivningen.
Stk. 2. Som et led i denne koordinering
1) vejleder nævnet om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning
og
2) følger nævnet kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns praksis.
§ 79. Ankestyrelsen og det sociale nævn skal samarbejde om deres koordinationsopgave
efter § 76 og § 78. Som led i denne opgave kan Ankestyrelsen og de sociale
nævn indhente sager til gennemsyn. Oplysninger om afgørelser kan indhentes i såvel
skriftlig som i elektronisk form.
§ 79 a. Kommunalbestyrelsen og amtsrådet behandler Ankestyrelsens og de sociale
nævns undersøgelser af kommunens eller amtskommunens praksis på et møde.
Uddrag af bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område,
nr. 1127 af 25. november 2005:
47
48
Praksiskoordinering
§ 32. Ankestyrelsen har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som efter
de sociale love kan indbringes for Ankestyrelsen og de sociale nævn, træffes i
overensstemmelse med lovgivningen.
Stk. 2. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at afgørelser,
som efter de sociale love kan indbringes for nævnet, træffes i overensstemmelse
med lovgivningen.
§ 33. Ankestyrelsen og nævnene gennemgår som led i opgaven med at koordinere
praksis en række ensartede typer af sager i forhold til gældende ret, som fastlagt
ved lov, bekendtgørelser og landsdækkende praksis.
Samarbejde og vejledning
§ 34. Ankestyrelsen og nævnene samarbejder om praksiskoordineringen. Nævnene
foretager efter drøftelse med Ankestyrelsen praksiskoordinering inden for amtet
(Københavns og Frederiksberg Kommuner samt Bornholms Regionskommune).
§ 35. Hvis Ankestyrelsens og nævnenes undersøgelser viser, at kommunernes og
amtskommunernes praksis ikke er i overensstemmelse med gældende ret, skal de
problemer, som undersøgelsen har vist, drøftes af Ankestyrelsen og nævnene med
kommunerne og amtskommunerne. Ankestyrelsen kan tilsvarende drøfte resultatet
af en undersøgelse af nævnenes praksis med nævnene.
§ 36. Ankestyrelsen og nævnene kan ikke som led i opgaven med at koordinere
praksis tage underinstansernes afgørelser op af egen drift.
Stk. 2. Ankestyrelsen og nævnene kan dog i sager omfattet af § 47 i lov om social
service tage sager op af egen drift.
§ 37. Ankestyrelsen udsender generel vejledning om praksis inden for Ankestyrelsens
kompetenceområde og offentliggør i anonymiseret form afgørelser, som har
principiel eller generel betydning.
Stk. 2. Ankestyrelsen yder af egen drift eller efter anmodning konkret vejledning
til nævnene om styrelsens praksis samt om fortolkning af retsregler. Vejledning
kan også ske i forbindelse med praksiskoordinering.
§ 38. De sociale nævn vejleder af egen drift eller efter anmodning inden for deres
område kommunerne og amtskommunerne om praksis. Vejledningen kan også ske
i forbindelse med praksiskoordinering.
Bilag 2 Samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen
og de sociale nævn
Ankestyrelsen og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordineringen, således at Ankestyrelsen
gennemfører praksisundersøgelser på landsplan og nævnene på regionalt plan.
Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det bedst mulige grundlag
for den samlede praksiskoordinerende indsats.
Ankestyrelsen og de sociale nævn drøftede samarbejdet på et møde i september måned
2003 og aftalte nedenfor beskrevne fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelse af
praksisundersøgelser.
Indledningsvis skal det nævnes, at når der i denne aftale nævnes "praksisundersøgelser"
gælder det som udgangspunkt også for undervisningsforløb, som kan træde i stedet for en
praksisundersøgelse.
Det fremtidige samarbejde indeholder følgende elementer:
1. Katalog over emner for praksisundersøgelser
2. Plan over årets praksisundersøgelser
3. Metode for gennemførelse af en praksisundersøgelse
4. Opfølgning
5. Oversigt over afsluttede praksisundersøgelser
6. Status over årets praksisundersøgelser
Ad 1. Katalog over emner for praksisundersøgelser
Ankestyrelsen udarbejder et katalog over emner for praksisundersøgelser i dialog med de
sociale nævn. En gang årligt foretages en høring i nævnene med henblik på ajourføring af
emnelisten, og kataloget aftales efterfølgende.
Ad 2. Plan for årets praksisundersøgelser
Der udarbejdes en plan for det kommende års samlede praksisundersøgelser inden udgangen
af året.
Ankestyrelsen udarbejder planen på grundlag af indmeldinger fra nævnene om påtænkte
emner for kommende praksisundersøgelser. Emnerne skal vælges fra det aftalte katalog.
De sociale nævn og Ankestyrelsen forpligtes til at gennemføre praksisundersøgelser, som
fastlagt i planen, med mindre andet aftales konkret med Ankestyrelsen.
Såvel planen som kataloget vil være tilgængeligt på Ankestyrelsens hjemmeside under
Praksisundersøgelser.
49
Ad 3. Metode for gennemførelse af en praksisundersøgelse
Ankestyrelsen godkender såvel emne til en undersøgelse som metoden for gennemførelsen
af denne. Som udgangspunkt anvendes den metode, der er beskrevet i vedlagte bilag 1.
Som led i opfølgningen på Ankestyrelsens praksisundersøgelser, kan Ankestyrelsen aftale
med et eller flere nævn, at der gennemføres praksisundersøgelser som regionale effektmålinger.
Desuden kan flere nævn samarbejde om gennemførelsen af undersøgelserne for at
sikre større bredde i de regionale undersøgelser.
Ad 4. Opfølgning
Såvel Ankestyrelsen som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører en opfølgning af
den enkelte praksisundersøgelse - alt efter hvad legalitetsvurderingen i den konkrete praksisundersøgelse
har afdækket af mangler af materiel eller formel karakter. Her kan egentlige
undervisningsforløb – ud over de normale temamøder mm. – komme på tale. Sådanne
undervisningsforløb kan eventuelt træde i stedet for en praksisundersøgelse.
Ad 5. Oversigt over afsluttede og igangværende praksisundersøgelser
Ankestyrelsen ajourfører løbende en oversigt over alle afsluttede og igangværende praksisundersøgelser
– såvel Ankestyrelsens som de sociale nævns – fordelt på lovområder og
suppleret med et Danmarkskort på Ankestyrelsens hjemmeside
www.dsa.dk/praksiskoordinering. På hjemmesiden kan man også klikke sig ind på de enkelte
amter og se, hvilke praksisundersøgelser, statsamtet har gennemført eller igangsat.
Ankestyrelsens praksisundersøgelser kan læses på Ankestyrelsens hjemmeside. De sociale
nævn vil ligeledes gøre deres praksisundersøgelser tilgængelige på statsamternes hjemmesider.
Ankestyrelsen vil på sin hjemmeside etablere links til statsamternes hjemmesider.
Ad 6. Status over årets praksisundersøgelser
Ankestyrelsen udarbejder en årlig status over Ankestyrelsens og de sociale nævns praksisundersøgelser.
Bilag til samarbejdsaftalen
Metode for gennemførelse af praksisundersøgelser
Formålet med praksisundersøgelser er at vurdere korrektheden af underinstansens afgørelser
med henblik på at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan.
1. Kvalitetssikring
Praksisundersøgelser er en kvalitetssikring af afgørelser efter den sociale lovgivning. I kvalitetssikringen
indgår
50
• Materiel vurdering (af afgørelsernes indhold)
• Formalitetsvurdering (af væsentlige sagsbehandlingsregler)
• Vejledning og opfølgning.
Materiel vurdering af afgørelsernes indhold
Ved vurderingen af afgørelsernes materielle indhold vurderes afgørelsernes korrekthed i
forhold til lovgivningen, den praksis, der kan udledes af Ankestyrelsens principielle afgø-
elser, af retspraksis samt af vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand
og ministerier.
Vurderingen af afgørelsernes materielle indhold er kernen i praksisundersøgelserne og er
afgørende for, om Ankestyrelsen eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i de indsendte
afgørelser. Ankestyrelsen eller nævnet bør kun erklære sig uenig i en afgørelse, hvis det
kan dokumenteres, at den klart er i strid med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis.
Vurdering af de formelle regler
I formalitetsvurderingen vurderes overholdelsen af forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige
regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt, krav til begrundelse,
skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering af retssikkerhedslovens
og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling og opfølgning, regler
om borgerens inddragelse, helhedsvurdeering og vejledning samt regler i fx sygedagpengeloven
om tidlig, samlet vurdering og 8-ugers vurdering. Det er regler, der understøtter
borgerens retssikkerhed og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på
det rigtige tidspunkt – og med borgerens involvering og accept.
Vejledning og opfølgning
Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.
Gennemgangen af sagerne kan afdække problemområder i kommunernes og nævnenes
praksis og sagsbehandling, som trænger til et kvalitetsløft. Det kan være såvel den materielle
vurdering som den formelle vurdering, der giver anledning til reaktioner. En praksisundersøgelse
giver således Anekstyrelsen og nævnet et godt grundlag for at målrette den
fremadrettede praksiskoorinering.
Det kan fx være
• Skriftlig afrapportering og skriftlig dialog
• Skriftlig afrapportering med dialogmøder
• Skriftlig afrapportering med efterfølgende deltagelse i vejledningsmøde
• Undervisning
• Udarbejdelse af skabeloner for elementer i sagsbehandling.
Den efterfølgende dialog er med til at sikre, at undersøgelsens præmisser og resultater er
accepteret af kommuner, amtskommuner og nævn. Endvidere er dialogen med til at understøtte,
at undersøgelsens resultater anvendes konstruktivt til at forbedre kvaliteten af de
fremtidige afgørelser.
2. Inden praksisundersøgelsen iværksættes
Som det fremgår af samarbejdsaftalen mellem Ankestyrelsen og de sociale nævn godkender
Ankestyrelsen såvel emne som metode for undersøgelsen. Ankestyrelsen kan i stedet
for en praksisundersøgelse godkende, at et nævn gennemfører et egentligt undervisningsforløb.
Inden iværksættelsen af undersøgelsen kontakter nævnet således Ankestyrelsen
med henblik på den konkrete tilrettelæggelse.
Emnet for undersøgelsen fremgår af den aftalte plan for det kommende års praksisundersøgelser.
Der kan dog konkret aftales et andet emne.
51
De sociale nævn kan enten gennemføre en undersøgelse alene eller gå sammen med et eller
flere nævn.
3. Antal kommuner og antal sager
Undersøgelsens omfang tilrettelægges således, at afdækningen bliver så repræsentativ som
mulig. Udgangspunktet er, at nævnet indkalder sager i alle kommuner. Hvis nævnet kun
indrager et udsnit af kommunerne i amtet, bør det sikres, at antallet af kommuner er stort
nok til, at undersøgelsen bliver bredt dækkende. Praksisundersøgelser indgår ikke i statsamtets
tilsyn med den enkelte kommune, og undersøgelser rettet mod enkelte kommuner
bør undgås.
Der udvælges et antal sager, der er oprettet og afgjort i en nærmere afgrænset periode –
evt. i kronologisk rækkefølge.
4. Indkaldelse af sager
I indkaldelsesskrivelsen beskrives bl.a.
52
• Formålet med undersøgelsen
• Omfanget af undersøgelsen, herunder antal kommuner, der deltager
• Udvælgelsen og antal sager, der skal indsendes – fx om indsendelsen skal ske i
kronologisk eller omvendt kronologisk rækkefølge fra et bestemt tidspunkt
• Hvad der skal indsendes – dvs. alle de sagsakter, der ligger til grund for kommunens
afgørelse. Hvis der indsendes kopi af sagens akter, bør disse makuleres efter
afslutning af undersøgelsen
• Plan for afrapportering og opfølgning
• Tidsplan for undersøgelsen som helhed
• Kontaktperson i nævnet.
5. Gennemgang af sagerne
Til gennemgang af sagerne udarbejdes et skema med henblik på at sikre ensartethed i vurderingen
af sagerne og undgå fortolkningsmæssige forskelle. Ankestyrelsen stiller gerne de
arbejdsskemaer, som er anvendt i Ankestyrelsens praksisundersøgelser, til rådighed.
Skemaerne tilpasses den konkrete undersøgelse. Skemaet vil lette den efterfølgende sammenfatning
og tilbagemelding til den enkelte kommune.
De enkelte sager gennemgås herefter med henblik på kvalitetssikring, som omtalt ovenfor.
Nævnet kan alene erklære sig uenig i en afgørelse, hvis afgørelsen er klart i strid med lovgivningen
og Ankestyrelsens praksis. Det er ikke nok, at nævnet efter en konkret vurdering
ville have ændret afgørelsen, hvis den havde været behandlet som en klagesag.
6. Afrapportering
Nævnet udarbejder efter gennemgangen af sagerne et udkast til rapport, som danner
grundlag for en dialog med de involverede kommuner.
Det er hensigtsmæssigt, at rapporten indeholder et resumé af undersøgelsens resultater, ligesom
tabeller og figurer over resultaterne gør rapporten mere læsevenlig. Det er vigtigt,
at rapporten også indeholder den handlingsrettede del, således at det fremgår, hvilke anbefalinger
nævnet vil give kommunerne på baggrund af resultaterne i undersøgelsen, og
hvordan nævnet konkret har tænkt sig at tilrettelægge den fremadrettede vejledning.
I forbindelse med den foreløbige orientering om undersøgelsens resultater returneres de
indsendte skemaer, som nævnet har anvendt ved gennemgangen af de enkelte sager. Skemaerne
returneres dog alene til den kommune, hvorfra sagerne er indhentet.
Inden rapporten offentliggøres, sendes den til Ankestyrelsen med henblik på eventuelle
kommentarer. Nævnene anmodes samtidig om at indsende et indlæg om undersøgelsen til
Ankestyrelsen, som kan bringes i "Nyt fra Ankestyrelsen". Denne undersøgelse kan bidrage
til, at resultaterne af undersøgelsen kan få videre betydning som generel vejledning også
for andre kommuner og nævn.
53
Bilag 3 Katalog over emner for praksisundersøgelser
2006
Lov om aktiv socialpolitik
54
• Revalidering - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden
• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering
• Fleksjob - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden
• Ledighedsydelse
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension
• Tillæg til svage unge, jf. lovens § 25 f.
• Længerevarende kontanthjælpsmodtagere med fokus på unge med helbredsproblemer
• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne
Lov om aktiv beskæftigelsesindsats
• Revalidering - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden
• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering
• Fleksjob - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden
• Ledighedsydelse
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension
• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne
Lov om social pension
• Førtidspension - særligt anvendelsen af arbejdsevnemetoden
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension
• Forhøjelse af pension tilkendt i sager påbegyndt før 1. januar 2003.
• Personlige tillæg til folkepensionister
• Personlige tillæg til førtidspensionister, der har fået tilkendt førtidspension før 1. januar
2003
Lov om social service
• Opfølgning på anbringelsesreformen inden for de centrale temaer
• Frivillige støtteforanstaltninger til børn og unge (forebyggende foranstaltninger), jf. servicelovens
§ 40
• Foreløbige handleplaner for unge med voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet,
jf. § 58, stk. 6 og 7
• Merudgiftsydelsen efter § 84, særligt anvendelsen af funktionsevnemetoden
• Personlig og praktisk bistand § 71 og § 75
• Ledsageordning § 78
• Hjælpemidler/forbrugsgoder §§ 97 og 98
• Magtanvendelse § 109
• Hjælpeordninger efter § 77
• Støtte til køb af bil efter § 99
Lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel
• Anvendelsen af arbejdsevnemetoden i sager om længerevarende sygedagpenge
• Afgørelser om barselsorlov
• Standsning af sygedagpenge
• Visitation og opfølgning efter kap. 10a
• Sygedagpenge i forbindelse med graviditet
Integrationsministeriets område
• Administration af rådighedsreglerne i medfør af integrationsloven
• Administration af reglerne om hjælp i særlige tilfælde i medfør af integrationsloven
• Administration af reglerne om anvisning af en permanent bolig til flygtninge i medfør af
integrationsloven
Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område
• Tidlig samlet vurdering i forsørgelsessager efter rtl. §§ 6 og 7
• Nævnenes prøvelse af kommunernes skønsmæssige afgørelser efter rtl. § 69
Andre områder
• Boligstøttelovgivning - efterregulering af boligstøtte
• Effektmåling af nævnenes og Ankestyrelsens praksiskoordinerende indsats
• Remonstration (foretages i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete sagsområder)
• Forvaltningsret (foretages i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete sagsområder)
55
Bilag 4 Plan over Ankestyrelsens og de
sociale nævns praksisundersøgelser
i 2005
Lovområde Emne
Lov om aktiv socialpolitik og
lov om aktiv beskæftigelsespolitik
Ankestyrelsen Enkeltudgifter til personer der modtager starthjælp.
Ankestyrelsen Fleksjob, herunder om der har været foretaget tilstrækkelige
forsøg på at finde et fleksjob inden overgang til ledighedsydelse.
Statsamtet Vestsjælland Opfølgning på tidligere undersøgelse fra 2003 med tilhørende
undervisning om enkeltydelser efter aktivlovens § 81.
Statsamtet Sønderjylland Kommunernes opfølgning i sager, hvor en person er visiteret
til fleksjob, og hvor der udbetales ledighedsydelse.
Statsamtet Ringkøbing Revalidering og anvendelsen af arbejdsevnemetoden.
Lov om social service
Ankestyrelsen Støtte til køb af bil, jf. § 99 i lov om social service
Statsamtet Roskilde Servicelovens § 97 om hjælpemidler
Statsamtet København Opfølgning på Ankestyrelsens undersøgelse om frivillige foranstaltninger
efter servicelovens § 40.
Statsamtet Ribe Magtanvendelses, servicelovens § 109 e.
Statsamtet Nordjylland Personlig og praktisk hjælp, servicelovens §§ 71 og 75. Effektmåling
i forlængelse af praksisundersøgelser i 2002 om tilbagebetaling
af pension og undervisningsforløb i 2003 om tilbagebetaling
af sociale ydelser.
Lov om social service
Statsamtet Bornholm Merudgifter ved forsørgelsen efter servicelovens § 84.
Statsamtet Århus Ledsageordningen efter servicelovens § 78 – evt. som opfølgning
på Ankestyrelsens praksisundersøgelse om samme fra
2003.
Lov om social pension
Statsamtet Vejle Opfølgning på undervisningsforløb fra 2004 i form af praksisundersøgelse
om kommunernes anvendelse af pensionsreglerne.
Den Sociale Sikringsstyrelse Anvendelse af arbejdsevnemetoden hvor kommunen har truffet
afgørelse i henhold til § 18 i pensionsloven. En opfølgning
på tilsvarende undersøgelse fra 2004.
Lov om dagpenge ved sygdom
eller fødsel
Statsamtet Storstrøm Standsning af sygedagpenge efter dagpengelovens § 8, stk. 1.
Statsamtet Frederiksborg Undervisningsprojekt, dagpengelovens §§ 5, 8 og 22 samt reglerne
om opfølgning og ressourceprofil. Dertil kommer sagsbehandlingsregler
i forvaltningsloven og retssikkerhedsloven.
Andre områder
Statsamtet Fyn Remonstration i tilknytning til en materiel vurdering af konkrete
sagsområder.
Statsamtet Viborg Efterregulering af boligstøtte med særlig fokus på forvaltningslovens
regler om begrundelse, partshøring, notatpligt og retssikkerhedslovens
§ 4 om borgerens medvirken.
56
Bilag 5 Arbejdsgruppe 2: Udkast til skabelon
til måleskema
Ankestyrelsen
Arbejdsgruppe 2 om gennemførelse af praksisundersøgelser
9. december 2005
FORSLAG
(Journal nr.)
Måleskema til undersøgelse af kommunernes praksis om …
Lov om …..
Kommune
Kommune nr.
Sagsnr.
Sagsbehandler (initialer)
1.1. Borgerens fødselsdato
1.2. Køn
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er
det væsentlige at få belyst
2.1. Dato for kommunens afgørelse
2.2. Hvad går kommunens afgørelse ud på
2.3. Hvad er der søgt om
Medtages kun, hvis der kan være afvigelser i forhold
til foregående spørgsmål, f.eks. hvis der er tale
om beløb
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er
det væsentlige at få belyst
Evt. bemærkninger
Identifikation af sagen
1. Grundoplysninger
1. Mand
2. Kvinde
2. Oplysninger om kommunens afgørelse
Afhængig af undersøgelsens indhold anføres de forskellige
svarmuligheder, dvs. arten af det bevilge-
de/iværksatte/påbudte
Afhængig af undersøgelsens indhold anføres de forskellige
svarmuligheder, dvs. arten af det ansøgte
3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse
3.1. Er afgørelsen samlet set rigtig 1. Ja, afgørelsen er i overensstemmelse med
regler og praksis
2. Nej, afgørelsen ville blive ændret eller sagen
hjemvist i en klagesag
57
Bemærkninger:
3.2. I hvilket omfang er sagen oplyst 1. Ingen oplysninger mangler
2. Enkelte mindre væsentlige oplysninger
mangler
3. Flere og/eller væsentlige oplysninger
mangler
4. Afgørende oplysninger mangler
Bemærkninger:
3.3. Er borgeren omfattet af personkredsen 1. Klart omfattet
2. Nogenlunde sikkert omfattet
3. Ikke omfattet
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
3.4. Er betingelse xx (øvrig materiel betingelse)
for ydelsen/foranstaltningen opfyldt
3.4. Er betingelse yy (øvrig materiel betingelse)
for ydelsen/foranstaltningen opfyldt
Evt. flere spørgsmål til øvrige materielle betingelser
eller flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er
det væsentlige at få belyst
58
Bemærkninger:
1. Klart opfyldt
2. Nogenlunde sikkert opfyldt
3. Ikke opfyldt
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Klart opfyldt
2. Nogenlunde sikkert opfyldt
3. Ikke opfyldt
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler
4.1. Er den lovpligtige sagsbehandlingsmetode
anvendt
Der henvises til §… i lov….
4.2. Har borgeren været inddraget efter de
regler, der gælder for området
Der henvises til §… i lov….
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er
det væsentlige at få belyst:
1. Klart anvendt
2. Nogenlunde anvendt
3. Ikke anvendt
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Klart inddraget
2. Nogenlunde inddraget
3. Ikke inddraget
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger
5. Vurdering af formelle regler i øvrigt
(Bevillingssager)
5.1. Hvilken form har afgørelsen 1. Skriftlig afgørelse
2. Skriftligt notat i kommunens journal
3. Anden form
5.2. Fremgår det, hvilken afgørelse der er
truffet
5.3. Fremgår det, med hvilken hjemmel afgørelsen
er truffet
5.4. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger
om formaliteten
Bemærkninger:
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Ja
2. Nej
Bemærkninger:
5. Vurdering af formelle regler i øvrigt
(Afslagssager)
5.1. Hvilken form har afgørelsen 1. Skriftlig afgørelse
2. Skriftligt notat i kommunens journal
3. Anden form
5.2. Er begrundelsen for afgørelsen i overensstemmelse
med FVL §§ 22-24, eller opfylder
det skriftlige notat kravet om, at det
skal fremgå, hvilken afgørelse der er truffet
med hvilken hjemmel
5.3. Er klagevejledningen korrekt.
Der henvises til FVL § 25
Bemærkninger
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
5.4. Har der været foretaget partshøring 1. Ja
2. Nej
3. Partshøring skulle ikke være foretaget
5.5. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger
om formaliteten
Bemærkninger:
1. Ja
2. Nej
Bemærkninger:
6. Vurdering af kommunens generelle retningslinjer
6.1. Har kommunen vedtaget retningslinjer
på området
6.2. Hvis ja, er retningslinjerne da i overensstemmelse
med regler og praksis
1. Ja
2. Nej
Bemærkninger:
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
59
6.3. Hvis ja, er afgørelsen da i overensstemmelse
med retningslinjerne
60
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
1. Helt klart
2. Nogenlunde
3. Slet ikke
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
dette punkt kan vurderes
Bemærkninger:
Bilag 6 Arbejdsgruppe 2: Manual for måling
af sager i praksisundersøgelser
Generelle bemærkninger til praksisundersøgelser
Formålet med en praksisundersøgelse er at vurdere korrektheden af underinstansens
afgørelser for at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan. I denne
vurdering indgår både en materiel vurdering og en formalitetsvurdering.
Praksisundersøgelsen omfatter en række spørgsmål, som har til formål at belyse
kvaliteten af kommunernes afgørelser.
For at målrette arbejdet med praksisundersøgelserne og for at kunne bruge dem til
benchmarking mellem kommunerne og effektundersøgelser, er det besluttet, at
Ankestyrelsen og de sociale nævn skal bruge en fælles skabelon for måleskema og
manual til alle undersøgelser.
Måleskemaets generelle spørgsmål skal bruges i alle praksisundersøgelserne og
svarmulighederne må ikke ændres.
Ankestyrelsen og nævnene skal således i hver praksisundersøgelse tage udgangspunkt
i det fælles måleskema og den fælles manual, men derudover skal det individuelt
i den enkelte undersøgelse overvejes, i hvilket omfang det er relevant at tilføje
spørgsmål og vejledning.
Der bør i øvrigt ske udveksling af de individuelle spørgsmål og retningslinjer, der
anvendes i undersøgelserne, således at Ankestyrelsen og nævnene kan benytte
samme spørgsmål i det omfang, temaet for undersøgelserne er det samme.
Fremover vil praksisundersøgelserne være målrettet mod enten bevillingssager eller
afslagssager.
Kommunen vil derfor blive bedt om at sende afgørelser af den ene eller den anden
kategori.
I tilfælde, hvor det klart fremgår, at en indsendt sag hører til den forkerte kategori,
skal sagen sendes tilbage, og kommunen skal indsende en ny sag.
Tjekliste til kommunen
Inden indhentelse af sagerne fra kommunen udarbejdes en tjekliste over de oplysninger,
som er vigtige at få frem i hver sag. Tjeklisten gives til kommunen, således
at der ikke er tvivl om, hvilke oplysninger der bør være i hver sag.
Det er for eksempel oplysning om, hvad der er søgt om. Det kan også være oplysninger
fra kommunens journal, herunder for eksempel faktuelle oplysninger om
61
familien, antal børn mv., eller oplysninger om væsentlige sagsbehandlingsskridt, for
eksempel om der er foretaget eller har været overvejet partshøring i sagen. Det kan
endvidere være kommunens klagevejledning, som ofte ikke vedlægges den enkelte
sag, fordi der er tale om en standard, som bruges i alle sager.
Det skal overfor kommunen understreges, at alle oplysninger skal medsendes, og
at eventuelle grundoplysninger, for eksempel fra kommunens elektroniske registrering,
som ikke fremgår af journaloplysningerne i den enkelte sag, også skal medsendes.
Herefter må Ankestyrelsen og nævnene ved undersøgelsen gå ud fra, at kommunen
har indsendt alle de oplysninger, der er i sagen. Hvis en oplysning derfor ikke
fremgår af sagen, skal sagen vurderes uden oplysningen. Der må ikke ved vurderingen
fortolkes en formodning ind om sagens fakta, hvis det ikke fremgår af sagen.
Generelle bemærkninger til måleskemaet
Af hensyn til ensartetheden må der ikke ændres i de fælles spørgsmål, der indgår i
skabelonen. Kun der hvor det fremgår af skemaet, må/skal der tilføjes individuelle
spørgsmål eller uddybes i de fælles spørgsmål, så de kommer til at passe til den
konkrete undersøgelse. Hvis nye individuelle spørgsmål indføjes, skal de indgå i
nummereringen efter de fælles spørgsmål.
Der må heller ikke ændres i svarmulighederne. Ved tilføjelse af nye spørgsmål, skal
der i videst muligt omfang anvendes samme svarmuligheder, som i de fælles
spørgsmål.
Manualen skal følges for så vidt angår de fælles spørgsmål. I det omfang, der indføjes
individuelle spørgsmål i undersøgelsen, kan der tilføjes individuel vejledning i
den manual, der konkret følger den enkelte undersøgelse.
Det skal i den enkelte undersøgelse overvejes, om det kan præciseres, hvad svarmulighederne
indebærer for undersøgelsen. Der skal i videst muligt omfang tilføjes
bemærkninger herom i manualen. Især er det vigtigt at få beskrevet, hvad der menes
med vurderingen ”nogenlunde”. Beskrivelsen må relatere sig til emnet for
praksisundersøgelsen.
Der er udarbejdet to skabeloner for måleskemaer. De to skabeloner skal bruges i
alle praksisundersøgelser af kommunernes afgørelser. Der er et skema til brug i
forbindelse med sager, hvor kommunen har imødekommet borgerens ansøgning
(bevillingsskema), og et skema til brug i sager, hvor kommunen har givet afslag på
det ansøgte (afslagsskema). Afslagsskemaet bruges også i undersøgelser af sager
om foranstaltninger, for eksempel efter børne- og ungereglerne, og i sager om tilbagebetaling.
I de tilfælde, hvor en afgørelse både rummer en delvis bevilling og et delvist afslag,
benyttes som udgangspunkt det skema, der svarer til den kategori, som undersø-
62
gelsen vedrører. Hvis mange sager indeholder delvise afgørelser af begge slags, må
det overvejes at udfylde begge skemaer for hver sag i målingen.
Måleskemaet er inddelt i 5 afsnit:
1. Grundoplysninger om sagen
2. Oplysninger om kommunens afgørelse
3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse
4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler
5. Vurdering af formelle regler i øvrigt
6. Vurdering af kommunens generelle retningslinjer
Der er i forbindelse med alle spørgsmål et bemærkningsfelt, som skal benyttes til
uddybning af afkrydsningen.
For at sikre en ensartet måling anbefales det at foretage en fælles prøvemåling af et
par sager, det vil sige en måling, hvor alle de, der skal deltage i undersøgelsen i fællesskab
gennemgår et par sager og bliver enige om retningslinier for vurderingen.
Det anbefales samtidig, at der foretages en efterfølgende kontrolmåling af sager,
der afviger fra den normale pointfordeling i målingen.
1. Grundoplysninger om sagen
Der er tale om en bruttoliste med statistiske oplysninger, som kan være relevante
at kende ved vurderingen af korrektheden af en afgørelse.
Spørgsmålet om fødselsdato og køn skal altid indgå af hensyn til en entydig identifikation.
Afhængig af undersøgelsens indhold kan øvrige spørgsmål tilføjes, for eksempel
familiens forsørgelsesgrundlag og antal børn.
Man bør være bevidst om ikke at bruge flere spørgsmål end nødvendigt. En praksisundersøgelse
er ikke en statistisk undersøgelse af en befolkningsgruppe, og den
skal ikke forsøges brugt som sådan.
2. Oplysninger om kommunens afgørelse
Afsnittet indeholder spørgsmål om kommunens afgørelse. Det ønskes belyst, hvilken
type afgørelse kommunen har truffet i forhold til det, der er søgt om.
Der kan for eksempel medtages spørgsmål om størrelsen af det søgte og det bevilgede
beløb, hvis det er relevant for undersøgelsen. Afhængig af undersøgelsens
indhold uddybes spørgsmålene, for eksempel med relevante valgmuligheder til oplysninger
om indholdet af det ansøgte. Der kan også føjes flere spørgsmål til.
Spørgsmålene afgrænses afhængig af undersøgelsens indhold.
3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse
I afsnittet stilles spørgsmål, der skal klarlægge, om afgørelsen indholdsmæssigt er i
overensstemmelse med lovgivningen og praksis.
63
Ved vurderingen af en afgørelses materielle indhold vurderes afgørelsens korrekthed
i forhold til lovgivningen. Med lovgivningen sigtes ikke alene til regler i en lov,
men også til den praksis, som kan udledes af Ankestyrelsens principielle afgørelser,
domstolspraksis samt vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand
og ministerier.
Især i forbindelse med ny lovgivning går der en vis tid, inden Ankestyrelsen har
truffet afgørelser og dermed udmeldt praksis på området. Udgangspunktet er, at
der først foretages praksisundersøgelser på et område, når praksis er klarlagt.
Imidlertid vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at foretage undersøgelser, for
eksempel til belysning af nye regler, inden der er fastlagt en praksis fra Ankestyrelsen.
Hvis det er Ankestyrelsen, der foretager en sådan undersøgelse, må konsekvensen
være, at afgørelser, der ikke er i strid med reglerne på området, bliver vurderet som
rigtige, selv om fortolkningen af reglerne er tvivlsom.
Hvis det er nævnet, der foretager undersøgelsen, og der er områder, hvor Ankestyrelsen
ikke har udmeldt praksis, vil nævnet i nogle tilfælde have en praksis på området.
Der kan have været tale om klagesager, som ikke er anket videre til Ankestyrelsen.
Hvis denne praksis er kendt af den kommune, der undersøges, vil kommunen
være forpligtet til at følge nævnets afgørelse. Svaret på spørgsmålet skal i sådanne
tilfælde være, at afgørelsen ikke er rigtig, idet ”den ville blive ændret eller sagen
hjemvist i en klagesag”, hvis kommunen ikke har fulgt nævnets praksis. I sådanne
tilfælde må der indgå bemærkninger herom i måleskemaet og rapporten.
I mange praksisundersøgelser har der hidtil ved vurderingen af rigtigheden været
brugt tre svarkategorier:
- i overensstemmelse med regler og praksis
- åbenbart i strid med regler og praksis
- i tvivl
Til kategorien ”i tvivl” er henregnet tilfælde, hvor oplysningsgrundlaget har været
mangelfuldt.
Fremover skal svarkategorien ”i tvivl” ikke bruges i målingerne. Det signalerer for
meget usikkerhed i vurderingen i forhold til, at kommunerne skal handle på baggrund
af praksisundersøgelserne.
Hvis der mangler oplysninger, må konklusionen være, at afgørelsen er truffet uden
disse oplysninger. Skulle sagen bedømmes som en klagesag, ville sagen blive hjemvist
til ny behandling i kommunen. Kommunens afgørelse har derfor været mangelfuld.
Fremover skal vurderingen af oplysningsgrundlaget indgå i den materielle vurdering
af sagens rigtighed. Vurderingen af oplysningsgrundlaget indgår som et parameter
i vurderingen af, om afgørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler
64
og praksis. Det er ikke tilfældet, hvis oplysningsgrundlaget er så mangelfuldt, at sagen,
hvis det havde været en klagesag, ville være blevet hjemvist. Betragtningen er,
at kommunen faktisk har truffet en afgørelse. Denne afgørelse kan ikke betegnes
som rigtig, når reaktionen, hvis det havde været en klagesag, ville være at statuere
ugyldighed og hjemvise til ny behandling i kommunen.
Graden af ”forkerthed” i henholdsvis en hjemvisning og en egentlig omgørelse,
fordi afgørelsen er i strid med regler og praksis, er forskellig, og vurderingen heraf
kommer til udtryk i den efterfølgende vægtning af svarene på spørgsmålene. Det
skal fremgå af rapporten, hvad årsagen er til, at sagen vurderes til at være afgjort
forkert.
Bemærkningsfeltet skal under alle omstændigheder udfyldes, idet det er vigtigt, at
vide, hvorfor sagen er vurderet som den er, især hvis resultatet er, at den ikke er
helt i overensstemmelse med regler og praksis.
Udover spørgsmål om ”afgørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler og
praksis” indgår der spørgsmål om oplysningsgrundlag, personkreds og øvrige betingelser
for ydelsen. Meningen er at disse spørgsmål skal give en uddybende forklaring
på, hvad det er, der er problemet i sagen, hvis der er problemer. Ved de
forskellige spørgsmål gives der mulighed for at få belyst sagen fra flere sider.
I spørgsmål 3.3. spørges til, om borgeren er omfattet af personkredsen. I stort set
alle regler indgår spørgsmål om personkreds. Spørgsmålet er derfor medtaget som
et standardspørgsmål.
I spørgsmål 3.4. og 3.5. spørges til de øvrige materielle betingelser. Meningen er, at
de relevante betingelser i den konkrete praksisundersøgelse sættes ind i stedet for
”xx” og ”yy”. I det omfang, der er behov indføjes flere spørgsmål.
Svarmulighederne er forskellige i de forskellige spørgsmål. På spørgsmålet om afgørelsen
samlet set er rigtig, er det kun muligt at svare ja eller nej. Afgørelsen kan
ikke være en smule rigtig eller en smule forkert. Det må logisk set være enten eller,
når man som ankemyndighed skal forholde sig til en afgørelse.
Derimod foretages der en graduering i de efterfølgende uddybende spørgsmål, således
at det på den måde bliver muligt mere præcist at få belyst graden af ”forkerthed”.
Hvis svaret på spørgsmålet, om afgørelsen samlet set er rigtig, er ”ja”, skal svaret
på de efterfølgende spørgsmål være 1 eller 2. Hvis der svares 1 er afgørelsen helt
som den skal være. Hvis der svares 2 er der mindre ”skønhedsfejl” uden at afgørelsen
af den grund må vurderes til at ville være blevet ændret eller sagen hjemvist.
Hvis der svares ”nej” til, at afgørelsen samlet set er rigtig, skal svarene på de efterfølgende
spørgsmål være 3 eller 4, afhængig af om vurderingen skyldes, at afgørelsen
på det punkt er klart forkert, eller at der mangler oplysninger.
65
Udover de obligatoriske spørgsmål kan der efter behov i den enkelte undersøgelse
føjes flere spørgsmål til.
4. Vurdering af særlige sagsbehandlingsregler
Dette afsnit anvendes kun, hvis der på lovområdet er særlige sagsbehandlingsregler,
der skal iagttages ved afgørelsen.
Der fokuseres i dette afsnit på formaliteten i sager, hvor der er regler, der stiller
krav til sagsbehandlingen. Det kan for eksempel være anvendelse af ressourceprofiler.
Hvis kravene ikke er overholdt, eller der ikke er tilstrækkelige oplysninger om
det, vil det komme frem i besvarelsen af spørgsmål 4.1. Sagen kan derimod godt
være fuldt oplyst og rigtigt afgjort, og dermed vil fejl af denne type ikke komme
klart frem i besvarelsen af spørgsmålene i afsnit 3.
Spørgsmålene kan vælges fra, og nye spørgsmål kan vælges til efter behov. Hvis
spørgsmål 4.1 anvendes bør det overvejes at indføje underspørgsmål, som uddyber
brugen af metoden.
Med mindre, der er særregler om inddragelse af borgeren på et område, bør
spørgsmålet om borgeren har været inddraget ikke medtages, selv om betingelsen
fremgår af retssikkerhedslovens § 4. Der er kun udmeldt praksis om bestemmelsen
i tilfælde, hvor den er anvendt i sammenhæng med særregler.
5. Vurdering af formelle regler i øvrigt
I dette afsnit afhænger spørgsmålene af, om der er tale om bevillingssager eller afslagssager.
I begge tilfælde spørges til, hvilken form afgørelsen har.
Hvis svaret på spørgsmål 5.1 er ”3. Anden form” skal det tilføjes i bemærkningsfeltet,
hvilken form der så er brugt.
Det må i den forbindelse understreges, at det ikke er en forvaltningsretlig fejl, at
afgørelsen ikke er meddelt skriftligt. Der er ikke i loven bestemte formkrav til en
afgørelse.
Imidlertid vil det i mange tilfælde, især hvis der er tale om særligt indgribende afgørelser,
være god forvaltningsskik at meddele afgørelsen skriftligt.
Et krav om at en kommunal afgørelse på det sociale område skal foreligge som et
skriftligt notat i sagen kan støttes på:
66
• En almindelig ulovbestemt retsgrundsætning om at alle væsentlige forhold
og ekspeditioner i en sag skal fremgå af sagen og akterne. En afgørelse må
anses at være en meget væsentlig ekspedition i sagen. Forvaltningen, herunder
for eksempel en ny sagsbehandler ved sagsbehandlerskift, skal kunne
få et overblik over sagen, og borgeren skal kunne få dokumenteret, at der
er givet en bevilling og det nærmere omfang af bevillingen.
• Legalitetsprincippet eller princippet om lovmæssig forvaltning.
• Krav om dokumentation i forbindelse med revision.
Endelig kan man argumentere for, at pligten for kommunerne til at skrive et notat
om en afgørelse, som er givet mundtligt, indirekte følger af retssikkerhedslovens §
76, stk. 2, pkt. 2, og § 78, stk. 2, pkt. 2. Efter denne bestemmelse skal Ankestyrelsen
og nævnene følge kommunerne og amtskommunernes praksis. En forudsætning
for dette er, at kommuner og amtskommuner kan dokumentere, hvilken afgørelse
der er truffet i sagen og med hvilken hjemmel.
Hvis der er tale om bevillingssager, spørges der kun til, om det fremgår, hvilken
afgørelse, der er truffet, og med hvilken hjemmel. Der gælder ikke andre formkrav
til afgørelsen.
Hvis der er tale om afslagssager spørges især til forvaltningsretlige regler.
Med hensyn til forståelsen af indholdet af de forvaltningsretlige regler, der spørges
til i måleskemaet, kan i vidt omfang henvises til Ankestyrelsens pjece om ”At skrive
en afgørelse”.
Vurdering af kommunens generelle retningslinjer
Det afhænger af en individuel overvejelse af behovet, om afsnittet skal indgå i målingen.
Afsnittet vil typisk skulle indgå, hvis der er særlige lovkrav om, at kommunen skal
udarbejde generelle retningslinjer på et område, for eksempel kvalitetsstandarder i
forbindelse med hjemmehjælp.
Hvis der ikke er særlige lovkrav, kan det i visse tilfælde alligevel være interessant at
spørge til kommunens retningslinjer, for eksempel spørgsmålet om rådighedsbeløb
i forbindelse med hjælp til enkeltudgifter.
67
Bilag 7 Uddybning af logistisk estimation
Der kan ikke direkte måles en ”tendens til at lave fejl”, men kun om konkrete sager
fejlbehæftet eller ej, det vil sige, om fejlvariablen er 0 eller 1. Sandsynligheden
for at lave fejl estimeres. Sandsynligheder er tal, der ligger mellem 0 og 1. Får at få
et matematisk udtryk, der ligger mellem 0 og 1, benyttes rent matematisk omform-
ningen af ligningen i kapitel 5
(2)
68
exp("tendens til fejl")
Sandsynlighed for fejl 1 exp("tendens til fejl")
= +
Det vil sige, at (1) kan sættes ind i (2), så
exp( β k + β k + β k )
Sandsynlighed for fejl = P =
1+ exp( β k + β k + β k )
(3) 1 1 2 2 3 3
I (3) er den diffuse ”tendens” substitueret bort.
1 1 2 2 3 3
Rent statistisk findes de ukendte β ’er ved at sammenholde sandsynligheden for
fejl, P , med alle fejl-sagerne, og sandsynligheden for at en sag er rigtig – der jo er
1- P – med de rigtige sager. Det vil sige, det statistiske problem er:
Find β ’er så størst mulig overensstemmelse mellem
Fejl i sag og P , og rigtig sag og (1- P )
Hvis fejlvariablen kaldes F s for sag nummer s og har værdien 1, hvis der er fejl
og 0 hvis sagen er rigtig (som i tabel 1a), så er problemet: maksimer l over β ’erne,
hvor
(4)
antal sager
∑
l = F ⋅ ln( P) + (1 −F ) ⋅ln(1 −P)
s=
1
s s s s
( P s er fejlsandsynlighed for sag nummer s , der findes ved ligning (3)).
Uafhængighedstest
Som nævnt kan der testes på flere spørgsmål, hvis to spørgsmål fra samme praksisundersøgelse
er uafhængige. Uafhængighedstestet tager udgangspunkt i kontingenstabeller
af formen:
Tabel 1 Antal sager fordelt på fejl og spørgsmål
Spørgsmål 2, fejl I alt
Ja Nej
Spørgsmål 1, fejl
Ja Fejl i begge spørgsmål Kun fejl i spm. 1 Fejl i spm. 1
Nej Kun fejl i spm. 2 Ingen fejl Rigtige i spm. 1
I alt Fejl i spm. 2 Rigtige i spm. 2 Sager i alt
Der er uafhængighed, hvis fordelingen i kolonne 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste
kolonne og fordelingen i række 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste række.
Omvendt er der afhængighed, hvis der er mange for mange fejl i diagonalen. Hvis
man imidlertid blot ser på tabel 1 for alle sager samlet, vil kommuneforskelle også
give sig udtryk i afhængighed. Derfor er det nødvendigt med en tabel for hver
kommune svarende til tabel 1 og på passende facon lægge afvigelserne sammen for
hver kommune/tabel. Testet er et såkaldt Cochran-Mantel-Haenszel test.
69
Bilag 8 Alternative benchmarkingscenarier
Der kan opstilles forskellige scenarier for benchmarking afhængig af, hvor hurtigt
man ønsker at alle kommuner har deltaget i benchmarkingen.
Nedenstående tager udgangspunkt i, at der er 93 kommuner og 5 ø-kommuner
(kommuner med mellem 2 og 15.000 indbyggere). Det vil kun være de 93 kommuner
som indgår i planen, idet der ikke forventes at kunne indhentes nok sager fra
hver af ø-kommunerne til at sikre et statistisk sikkert resultat.
Herudover er det forudsat, at statsforvaltningern udarbejder 2 praksisundersøgelser
årligt og Ankestyrelsen udarbejder ca. 4 praksisundersøgelser årligt.
Scenarie 1: Alle kommuner indgår i benchmarking årligt
Såfremt alle kommunerne skal indgå i statsforvaltningernes praksisundersøgelser,
viser tabel 1 fordelingen af kommuner og sager.
Tabel 1. Statsforvaltningernes praksisundersøgelser
Statsforvaltning
70
Praksisundersøgelse 1 Praksisundersøgelse 2 Kommuner
i
alt
Sager i
alt
Antal kom- Antal sager Antal Antal samuner
kommuner ger
Hovedstaden 14 140 (+20) 15 150 (+30) 29 290
Midtjylland 9 90 (0) 9 90 18 180
Nordjylland 5 50 (0) 5 50 10 100
Syddanmark 9 90 (0) 10 100 (+10) 19 190
Sjælland 8 80 (+20) 9 90 (+30) 17 170
I alt 45 450 48 480 93 930
Note: Tallene i parentes angiver, hvor mange ekstra sager statsforvaltningen skal håndtere i forhold til det antal,
som statsforvaltningen ud fra en befolkningsmæssig synsvinkel er beregnet til at kunne håndtere, jf. tabel x
De to nævn i statsforvaltningerne inddrager halvdelen af kommunerne i regionen i
deres praksisundersøgelser. Det skal på forhånd koordineres, hvordan nævnene
fordeler kommunerne mellem sig.
Da det forudsættes, at Ankestyrelsen kan håndtere 150 sager i en praksisundersøgelse
svarende til 600 sager i 4 praksisundersøgelser, vil der kunne indhentes ca. 6
sager pr. kommune, hvis alle 93 kommuner skal deltage i Ankestyrelsens praksisundersøgelser
årligt. Hvis der holdes fast i, at der skal indhentes 10 sager pr. kommuner,
skal Ankestyrelsen håndtere 230 sager pr. praksisundersøgelse, hvilket ikke
vurderes at være muligt.
En opsummering af ovenstående scenarie giver således
Tabel 2. Opsummering på scenarie 1
Antal sager pr.
kommune
Antal praksisundersøgelser
pr. kom-
mune
Antal lovområder
pr. kommune
Nævn 10 1 2
Ankestyrelsen 6 1 1
I alt 16 2 3
En ulempe ved modellen er, at der indhentes for få sager pr. kommune, til at der
kan forventes et statistisk signifikant resultat. Samtidig undersøges kun 3 lovområder
pr. kommune årligt.
Samtidig forudsætter det, at de fleste nævn skal håndtere væsentlig flere sager pr.
praksisundersøgelse i forhold til, hvad der befolkningsmæssigt er grundlag for at
kunne håndtere. Der kunne på samme vis som i Ankestyrelsen indhentes færre sager,
men det vil skabe et endnu større problem i forhold til den statistiske usikkerhed.
Scenarie 2: Kommunerne benchmarkes over 2 år. Halvdelen af kommunerne
deltager årligt.
Såfremt kommunerne kun deltager hvert andet år, vil antallet af kommuner og sager
se således ud i den enkelte praksisundersøgelse:
Tabel 3. Praksisundersøgelser i statsforvaltningerne
Statsforvaltning
2007 2008 Kommuner
i
alt
Sager i
alt
Antal kom- Antal sager Antal kom- Antal samunermunerger
Hovedstaden 15 150 (+30) 14 140 (+20) 29 290
Midtjylland 9 90 9 90 (0) 18 180
Nordjylland 5 50 5 50 (0) 10 100
Syddanmark 9 90 (0) 10 100 (+10) 19 190
Sjælland 9 90 (+30) 8 80 (+20) 17 170
I alt 47 470 46 460 93 930
I alt i 2 undersøgelser
940 920
Da hver statsforvaltning skal udarbejde to praksisundersøgelser årligt, vil antallet af
sager og kommuner skulle fordobles i de enkelte år i forhold til opgørelsen i tabellen.
Det forudsættes, at statsforvaltningen koncentrerer sig om den samme halvdel
af kommunerne i de to praksisundersøgelser.
Ankestyrelsen skal i dette scenarie inddrage 47 kommuner det ene år og 46 kommuner
det andet år. Fordelingen af kommuner og sager i Ankestyrelsens praksisundersøgelser
fremgår af tabel 4.
71
Tabel 4. Ankestyrelsen praksisundersøgelser
2007 2008
Kommuner i alt Sager i alt Antal kommuner
Antal sager
Undersøgelse 1
Undersøgelse 2
23
24
47
138
144
23
23
46
138
138
Undersøgelse 3
Undersøgelse 4
23
24
47
138
144
23
23
46
138
138
564 (-36) 552 (-48)
Hver af de 47 kommuner i 2007 indgår således i 2 undersøgelser, fordelt på 4
praksisundersøgelser. De resterende 46 kommuner indgår på samme vis i 2008 i 2
praksisundersøgelser hver fordelt på 4 praksisundersøgelser. Som ovenfor kan Ankestyrelsen
håndtere ca. 150 sager pr. praksisundersøgelse. Derved kan der indhentes
ca. 6 sager pr. kommune i hver praksisundersøgelse, det vil sige 12 sager i alt pr.
kommune årligt.
Opsummeringen på antallet af kommuner, sager og lovområder fremgår af tabel 5.
Tabel 5. Opsummering på scenarie 2
Antal sager pr. Antal praksisunder- Antal lovområder
kommune
søgelser
Nævn 20 2 2
Ankestyrelsen 12 2 2
I alt 32 4 4
Der indhentes ved denne model lidt flere sager pr. kommune og der inddrages 4
lovområder pr. kommune årligt. Det vurderes imidlertid stadig at være for få sager
til, at der kan siges noget statistisk om de fundne resultater fra kommunerne.
Der vil også i denne model være problemer med, at det forudsættes at nogle nævn
kan håndtere væsentligt flere sager, end det befolkningsmæssige grundlag tilsiger.
Scenarie 3: Kommunerne benchmarkes over 3 år. 1/3 af kommunerne
benchmarkes årligt
For at øge det samlede sagsantal pr. kommune, kan der benchmarkes over en 3-
årig periode. Statsforvaltningerne inddrager ca. 1/3 af kommunerne i regionen årligt,
mens Ankestyrelsen inddrager den samme tredjedel, som er omfattet af statsforvaltningernes
praksisundersøgelser det enkelte år.
72
Tabel 6 Statsforvaltningernes praksisundersøgelser
Statsforvaltning
2007 2008 2009
Antal Antal Antal Antal Antal
kom- sager kom- sager kommunermunermuner
Antal
sager
Antal
kommuner
i
alt
Hovedstaden 8 80 (-40) 14 140
(+20)
7 70 (-50) 29
Midtjylland 6 60 (-30) 6 60 (-30) 6 60 (-30) 18
Nordjylland 4 40 (-10) 3 30 (-20) 3 30 (-20) 10
Syddanmark 6 60 (-30) 6 60 (-30) 7 70 (-20) 19
Sjælland 6 60 5 50 (-10) 6 60 17
I alt 30 300 34 340 29 290 93
I alt i 2 undersøgelser
600 680 580
Statsforvaltningerne forudsættes at udarbejde 2 praksisundersøgelser årligt, hvorfor
sagsantallet fordobles årligt.
Det ses, at statsforvaltningerne i dette scenarie skal inddrage færre sager, end hvad
der forventes at statsforvaltningerne kan håndtere i en praksisundersøgelse. Hvis
der i stedet indhentes 14 sager pr. kommune, kommer scenariet til at se således ud
(scenarie 3a).
Tabel 7. Statsforvaltningernes praksisundersøgelser med 14 sager pr. kommune
Statsforvaltning
2007 2008 2009
Kom- Sager Kom- Sager Kom- Sager Kommunermunermunermuner
i
alt
Hovedstaden 8 112 (-8) 14 140
(+20)
7 98 (-22) 29
Midtjylland 6 84 (-6) 6 84 (-6) 6 84 (-6) 18
Nordjylland 4 56 (+6) 3 42 (-8) 3 42 (-8) 10
Syddanmark 6 84 (-6) 6 84 (-6) 7 98 (+8) 19
Sjælland 6 84 (+24) 5 70 (+10) 6 84 (+24) 17
I alt 30 420 34 420 29 406 93
I alt i 2 undersøgelser
840 840 812
Årsagen til at Statsforvaltning Hovedstaden skal inddrage 14 kommuner i 2008
skyldes, at planen skal sammentænkes med effektmålingsprojektet, jf. rapport om
effektmåling af praksisundersøgelser. Statsforvaltning Hovedstadens praksisundersøgelse
i 2008 vil være opfølgningen på en praksisundersøgelse foretaget af Ankestyrelsen
i 2006. Der indhentes i dette tilfælde kun 10 sager pr. kommune, for at de
to praksisundersøgelser kan sammenlignes.
Ankestyrelsens praksisundersøgelser vil i scenarie 3 og 3a fordele sig som følger:
73
Tabel 8. Ankestyrelsen praksisundersøgelser
2007 2008 2009
Kommuner Sager Kommuner Sager Kommuner Sager
Undersøgelse 1
Undersøgelse 2
15
15
30
150
150
17
17
34
170
170
14
15
29
140
150
Undersøgelse 3 15
30
150 17
34
170 14
29
140
Undersøgelse 4 15 150 17 170 15 150
I alt 600 680
(+80)
74
540 (-
60)
Med det givne antal kommuner som skal inddrages, kan Ankestyrelsen i maksimalt
indhente 10 sager pr. kommune.
Tabel 9 og tabel 10 opsummerer konsekvenserne af scenarierne.
Tabel 9. Opsummering på scenarie 3 med 10 sager pr. kommmune i alle praksisundersøgelser
Sager pr. kommune Praksisundersøgel- Lovområder pr.
ser pr. kommune
kommune
Nævn 20 2 2
Ankestyrelsen 20 2 2
I alt 40 4 4
Tabel 10. Opsummering på scenarie 3a med 14 sager pr. kommune i statsforvaltningernes
praksisundersøgelser og 10 sager pr. kommune i Ankestyrelsens praksisundersøgelser
Sager pr. kommune Praksisundersøgel- Lovområder pr.
ser pr. kommune
kommune
Nævn 28 2 2
Ankestyrelsen 20 2 2
I alt 48 4 4
I dette scenarie indhentes der henholdsvis 40 og 48 sager pr. kommune årligt. Antallet
af lovområder, der dækkes årligt, er det samme som i scenarie 2.
Ovenstående scenarier tager ikke højde for ø-kommunerne. Der indgår således
kun 93 kommuner i ovenstående scenarier. Derudover vides det på nuværende
tidspunkt, at Ankestyrelsen visse år skal udarbejde 5 praksisundersøgelser. Det vil
sige én mere end scenarier inddrager.
Det er imidlertid vigtigt, at nogle praksisundersøgelser friholdes til særlige emner,
lovområder eller andet (afslagssager, nævnssager)
Bilag 9 Vejledende retningslinier til
struktur i praksisundersøgelserne
Pr. 1. januar 2006 trådte lov nr. 1418 i kraft, hvorefter praksisundersøgelser fremover
skal forelægges for kommunalbestyrelsen. I lyset af den nye lov er der behov
for, at Ankestyrelsen overvejer den fremtidige struktur for afrapporteringen af
praksisundersøgelserne. Nedenfor gennemgås sådanne overvejelser.
Det er tanken, at den nedenfor skitserede struktur i første omgang alene finder anvendelse
på de praksisundersøgelser, hvor det er kommunernes sager, der bliver
vurderet. Der vil på et senere tidspunkt blive taget stilling til, hvilken struktur rapporterne
om praksisundersøgelser med nævnssager skal have.
Formålet med rapporterne er at afrapportere resultaterne af den gennemgang af
sagerne, der har fundet sted. Gennemgangen er foretaget af juridiske eksperter i
Ankestyrelsen og de sociale nævn, og er foretaget i forhold til det overordnede
formål med praksisundersøgelserne: at vurdere legaliteten af kommunernes afgørelser.
Legalitetsvurderingen indebærer såvel en materiel som en formel vurdering
af sagerne i forhold til gældende lovgivning, praksis mv., det vil sige, at resultatet er
udtryk for, i hvilket omfang kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse
med gældende ret.
Praksisundersøgelserne er dermed også en kvalitetsvurdering af kommunernes
sagsbehandling. Det er hensigten, at rapporterne skal indeholde en afrapportering i
henhold hertil.
Målgrupper
En væsentlig målgruppe er og har altid været kommunalbestyrelsen, som har det
overordnede ansvar for, at der udføres lovmæssig forvaltning i deres kommune.
Denne målgruppe er, med lovforslaget om, at praksisundersøgelserne fra den 1.
januar 2006 skal forelægges kommunalbestyrelserne, blevet yderligere aktualiseret.
Derudover må det antages, at også ministre, folketingspolitikere og embedsmændene
i ministerierne ønsker viden om den faktiske retsanvendelse, der finder sted i
kommunerne. Praksisundersøgelserne er således et redskab, der kan anvendes til at
følge implementering af lovgivning.
Kommunalbestyrelser, Folketing og ministerier synes især at have behov for viden
om:
- Resultaterne af undersøgelsen
- Anbefalinger på baggrund af undersøgelsens resultater
75
76
o Anbefalingerne er udarbejdet på baggrund af en række konstaterede
mangler i de indsendte sager, og er anbefalinger til kommunerne
om, hvor ankeinstansen finder behov for øget fokus
- En kort perspektiverende del, hvor emnet for praksisundersøgelsen sættes
ind i en ramme i forhold til omverdenen.
o I praksisundersøgelsen om fleksjob kan der fx medtages et afsnit
med oplysninger om det samlede antal fleksjobbere på landsplan,
fremhæve paralleller i forhold til andre undersøgelser på området
o Afrapportering af eventuelle generelle spørgsmål. Det kan være
spørgsmål, kommunen har svaret på i forbindelse med indsendelse
af sagerne om fx kommunens samlede ressourceforbrug i årsværk,
oplysninger om antal sager på området om året
- En præsentation af de deltagende kommuner i forhold til den målte kvalitet
af de indsendte sager
Derudover er de kommunale sagsbehandlere og deres administrative ledere en afgørende
målgruppe. Denne gruppe har en interesse i at vide, dels hvordan ankeinstansen
har vurderet legaliteten og kvaliteten af netop deres sagsbehandling, dels at
vide hvordan ankeinstansen i det hele taget vurderer legaliteten og kvaliteten af det
sagsområde som praksisundersøgelsen omhandler.
Sagsbehandlere og deres administrative ledelse synes især at have behov for viden
om:
- Resultaterne af undersøgelsen
- Anbefalinger på baggrund af undersøgelsens resultater i forhold til de enkelte
sager
- Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne
- Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan
bliver den bedre
o hvad skal sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på
o gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold til
de fundne problemer
o gennemgang af SM´ere på området i forhold til problemerne
Ovenstående bør opdeles i forhold til den materielle og den formelle vurdering.
Hidtidig og fremtidig struktur
Hidtil har rapporterne primært rettet sig mod sagsbehandlerne og deres administrative
ledere. De enkelte rapporter har ikke alle haft samme struktur, men har oftest
indeholdt et resumé med Ankestyrelsens anbefalinger, et metodeafsnit med
oplysninger om antal deltagende kommuner og nævn og en afrapportering i forhold
til henholdsvis materielle og formelle problemstillinger i sagerne, dokumenteret
ved hjælp af tabeller med undersøgelsens resultater og eksempler fra sagerne.
I de hidtidige praksisundersøgelser kan resumeet siges både at have givet et overblik
og i et vist omfang videregivet mere detaljerede oplysninger. Tilsvarende har
apporternes kapitler både haft et element af overblikstabeller og detaljeret gennemgang
af sagerne.
Med henblik på at strukturere rapporterne i forhold til målgrupperne kan det overvejes
at gøre resumeet mere fokuseret på overblikket og samtidig gøre kapitlerne
mere fokuserede på indholdet af sagsgennemgangen. Det indebærer ikke nødvendigvis
de store ændringer af rapporterne.
Praksisundersøgelserne skal fortsat være et redskab for sagsbehandlerne, der kan
bidrage til at forbedre deres sagsbehandling. Dette kan ske som hidtil ved, at der
som led i afrapporteringen bliver givet konkrete tilbagemeldinger på, hvordan den
enkelte sag er vurderet. I rapportens kapitler kan der ske en nedtoning af dokumentation
i form af tabeller med undersøgelsens samlede resultater. Kapitlerne vil
til gengæld være præget af eksempler fra sagerne, der illustrerer de problemstillinger
Ankestyrelsen har formuleret sine anbefalinger i forhold til.
Praksisundersøgelser skal desuden være et anvendeligt redskab for beslutningstagere
mv. Rapporternes resumé skal derfor være kort og overskueligt og koncentreres
om hovedbudskaberne, herunder anbefalinger til, hvordan kommunerne kan forbedre
deres sagsbehandling på det pågældende sagsområde.
Derudover kan kommunalbestyrelsen have en interesse i at få viden om, hvordan
kvaliteten af deres kommunes sagsbehandling ligger i forhold til de øvrige deltagere
i undersøgelsen. Endelig har politikerne en interesse i at få viden om, hvilke generelle
problemer der måtte være på et givent lovområde.
Det indstilles, at rapporterne der skal udarbejdes i forbindelse med Ankestyrelsens to
igangværende praksisundersøgelser på forsøgsbasis udarbejdes efter den nedenfor
foreslåede struktur 16 . På baggrund af erfaringerne med disse to rapporter vil den
endelige struktur herefter blive fastlagt.
16
Med de nødvendige tilpasninger som følge af at disse praksisundersøgelser også indeholder
nævnssager.
77
Fremtidig struktur i rapporterne
En struktur på baggrund af det foranstående kan herefter se således ud:
I Beslutningstagerrettet del
78
1. Undersøgelsens resultater, herunder
a. Resumé
b. Resultaterne af undersøgelsen opgjort i tal fremstillet ved hjælp af
overskuelige tabeller.
c. Anbefalinger
2. Undersøgelsens baggrund
a. En kort perspektiverende del, hvor blandt andet årsagen til, at området
er eller bør være genstand for evt. politisk bevågenhed fremhæves.
Formålet med reglerne kan evt. fremhæves. Herudover kan
væsentlige pointer fra undersøgelsens resultater analyses ved hjælp
af statistisk dokumentation og inddragelse af resultater fra andre
undersøgelser
3. En præsentation af de deltagende kommuner på baggrund af undersøgelsens
resultater
II Sagsbehandlerrettet del
4. Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan
bliver den bedre
a. Anbefalinger der vedrører den materielle vurdering, hvad skal
sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på
i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne
ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de
vedrører
iii. gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold
til de fundne problemer
b. Anbefalinger der vedrører den formelle vurdering, hvad skal sagsbehandlerne
være særligt opmærksomme på
i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne.
Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger
de vedrører
ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de
vedrører
iii. Gennemgang af de væsentligste retsregler på området i forhold
til de fundne problemer
c. gennemgang af praksis på området i forhold til problemerne
(SM´ere, nævnspraksis, Ombudsmandspraksis m.v.)
5. En bilagsdel bestående af:
a. Undersøgelsens omfang, - antal kommuner og antal sager
b. Eventuelle tabeller
c. Metodeafsnit
d. Regelgrundlaget
e. Relevante SM´ere
f. Måleskema
79