Frit valg og kvalitet – afregningsmodeller på de - Finansministeriet
Frit valg og kvalitet – afregningsmodeller på de - Finansministeriet
Frit valg og kvalitet – afregningsmodeller på de - Finansministeriet
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong><br />
- <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong><br />
kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
KL<br />
Amtsrådsforeningen<br />
Københavns Kommune<br />
Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune<br />
In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
Socialministeriet<br />
Statsministeriet<br />
Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet<br />
Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet<br />
<strong>Finansministeriet</strong><br />
Maj 2003
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r, maj 2003<br />
I tabeller kan afrunding medføre, at tallene ikke summer til totalen.<br />
Publikationen kan bestilles hos:<br />
Schultz Information<br />
Herstedvang 12,<br />
2620 Albertslund<br />
Telefon 43 63 23 00<br />
Fax: 43 63 19 69<br />
E-mail: schultz@schultz.dk<br />
Hjemmesi<strong>de</strong>: www.schultz.dk<br />
eller afhentes hos:<br />
Schultz Information<br />
Herstedvang 4<br />
2620 Albertslund<br />
Henven<strong>de</strong>lse om publikationen kan i øvrigt ske til:<br />
<strong>Finansministeriet</strong><br />
Christiansborg Slotsplads 1<br />
6. kontor<br />
1218 København K<br />
Telefon 33 92 33 33<br />
Omslag: b:graphic<br />
Tryk: Schultz Grafisk<br />
Oplag: 1.500<br />
Pris: 125 kr. inkl. moms<br />
ISBN: 87-7856-571-5<br />
Elektronisk publikation:<br />
Produktion: <strong>Finansministeriet</strong><br />
ISBN: 87-7856-572-3<br />
Publikationen kan hentes <strong>på</strong> <strong>Finansministeriet</strong>s hjemmesi<strong>de</strong>: www.fm.dk<br />
<strong>og</strong> www.kl.dk
Forord<br />
Arbejdsgruppen om <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> Kvalitet blev nedsat i forlængelse af kommuneaftalerne<br />
for 2003.<br />
Arbejdsgruppen har været sammensat af repræsentanter for KL, Amtsrådsforeningen,<br />
Københavns Kommune, Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune, In<strong>de</strong>nrigs-<br />
<strong>og</strong> Sundhedsministeriet, Socialministeriet, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet,<br />
Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet, Statsministeriet <strong>og</strong> <strong>Finansministeriet</strong><br />
(formand <strong>og</strong> sekretariat).<br />
Baggrun<strong>de</strong>n for arbejdsgruppens nedsættelse er, at regeringen har som<br />
mål at styrke borgernes <strong>valg</strong>frihed <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r med<br />
henblik <strong>på</strong> at øge <strong>kvalitet</strong>en af <strong>og</strong> tilfredshe<strong>de</strong>n med <strong>de</strong>n levere<strong>de</strong> service.<br />
Samtidig skal <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n afvejes over for kommunernes mulighe<strong>de</strong>r for<br />
at føre en hensigtsmæssig udgifts- <strong>og</strong> kapacitetsstyring. Arbejdsgruppen<br />
har blandt an<strong>de</strong>t haft til formål at belyse mulighe<strong>de</strong>rne for at forene hensynet<br />
til øget <strong>valg</strong>frihed med hensynet til kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
En nærmere beskrivelse af arbejdsgruppens opgaver <strong>og</strong> medlemmer<br />
fremgår af bilag 1.<br />
Rapporten består <strong>de</strong>ls af en generel <strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r belyser en række tværgåen<strong>de</strong><br />
problemstillinger i forbin<strong>de</strong>lse med indførelse af frit <strong>valg</strong> (kapitel 2-4),<br />
<strong>de</strong>ls af en områ<strong>de</strong>specifik <strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r behandler konkrete <strong>valg</strong> <strong>og</strong> afvejninger<br />
ved indførelse af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> henholdsvis dagpasningsområ<strong>de</strong>t, folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>og</strong> ældreområ<strong>de</strong>t (kapitel 5-7). Indledningsvis sammenfattes<br />
rapporten i kapitel 1.<br />
Hvor amterne ikke er eksplicit nævnt i teksten, er rapportens overvejelser<br />
møntet <strong>på</strong> primærkommunerne.
Indholdsfortegnelse<br />
1. Indledning <strong>og</strong> sammenfatning .................................................. 7<br />
1.1. Indledning.............................................................................7<br />
1.2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> generelt ....................................................................8<br />
1.3. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> konkrete serviceområ<strong>de</strong>r....................................15<br />
1.4. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t ...................16<br />
1.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t .............................................19<br />
1.6. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t.............................................22<br />
2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong>...................................................................................29<br />
2.1. Indledning ..........................................................................29<br />
2.2. Typer af frit <strong>valg</strong> ..................................................................31<br />
2.3. Formålet med frit <strong>valg</strong> .........................................................35<br />
2.4. Betingelser for velfungeren<strong>de</strong> frit <strong>valg</strong>s ordninger.................39<br />
2.5. Hensyn ved brug af frit <strong>valg</strong>.................................................42<br />
2.6. Differentiere<strong>de</strong> tilbud ..........................................................45<br />
2.7. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> visitation ...........................................................47<br />
2.8. Myndighed <strong>og</strong> leverandør ....................................................49<br />
2.9. Meto<strong>de</strong>r til at øge gra<strong>de</strong>n af <strong>valg</strong>frihed.................................51<br />
3. Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> ........................................53<br />
3.1. Indledning...........................................................................53<br />
3.2. Godken<strong>de</strong>lsesordning ..........................................................57<br />
3.3. Rammeudbud......................................................................61<br />
3.4. Tilskudsordning...................................................................64<br />
3.5. Sammenfatning....................................................................68<br />
4. Afregning ved frit <strong>valg</strong> .............................................................73<br />
4.1. Indledning...........................................................................73<br />
4.2. Hensyn ved <strong>valg</strong> af afregningsmo<strong>de</strong>l ....................................74<br />
4.3. Sammenhæng mellem omkostningsstruktur <strong>og</strong><br />
afregningsmo<strong>de</strong>l...................................................................75<br />
4.4. Omkostningsstrukturen <strong>og</strong> <strong>valg</strong> af leverandørstyrings-<br />
mo<strong>de</strong>l ..................................................................................84<br />
4.5. Afregning til private leverandører.........................................86<br />
4.6. Afregning <strong>og</strong> kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r ..................89<br />
4.7. Kapitalomkostninger <strong>og</strong> afregningstakster............................92
5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t..........................97<br />
5.1. Indledning...........................................................................97<br />
5.2. Eksisteren<strong>de</strong> regler for frit <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet ......................98<br />
5.3. Brugen af <strong>de</strong> forskellige dagtilbudstyper <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> ...........104<br />
5.4. Karakteristika <strong>og</strong> særlige hensyn <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t ......................107<br />
5.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne .....................................110<br />
5.6. Private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t .......113<br />
5.7. Øget fleksibilitet via ændre<strong>de</strong> forældrebetalingsregler.........126<br />
6. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t ...............................................135<br />
6.1. Indledning.........................................................................135<br />
6.2. Særlige hensyn <strong>og</strong> karakteristika <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t ......................137<br />
6.3. Eksisteren<strong>de</strong> regler for frit skole<strong>valg</strong> ...................................141<br />
6.4. Brugen <strong>og</strong> erfaringer med frit <strong>valg</strong> .....................................145<br />
6.5. Øget fleksibilitet <strong>og</strong> private leverandører............................150<br />
6.6. Afregning ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne................153<br />
6.7. Sammenfatning <strong>og</strong> overvejelser om mo<strong>de</strong>l med frit <strong>valg</strong><br />
over kommunegrænserne ...................................................160<br />
7. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t ......................................................165<br />
7.1. Indledning.........................................................................165<br />
7.2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t...........................................166<br />
7.3. Særlige hensyn <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t.................................173<br />
7.4. Brugen af frit <strong>valg</strong> ..............................................................174<br />
7.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne .....................................174<br />
7.6. Personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp til sommerhusbeboere .............184<br />
Bilag: Arbejdsgruppens kommissorium <strong>og</strong> sammensætning................185
Kapitel 1<br />
Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
1.1. Indledning<br />
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
Det kommunale serviceområ<strong>de</strong> står i <strong>de</strong> kommen<strong>de</strong> år over for en række<br />
store udfordringer. Den <strong>de</strong>m<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> teknol<strong>og</strong>iske udvikling bety<strong>de</strong>r,<br />
at stadig flere borgere stiller krav om stadig bedre service <strong>på</strong> <strong>de</strong> enkelte<br />
serviceområ<strong>de</strong>r. Krav <strong>de</strong>r skal imø<strong>de</strong>kommes in<strong>de</strong>n for relativt snævre<br />
økonomiske rammer.<br />
Samtidig bety<strong>de</strong>r <strong>de</strong>n generelle samfundsudvikling, at borgerne stiller andre<br />
krav til <strong>de</strong>n offentlige service end tidligere. Det er ikke længere altid<br />
nok at tilby<strong>de</strong> standardløsninger fra en offentlig institution anvist af<br />
kommunen. Borgerne ønsker i vidt omfang fleksible løsninger, <strong>de</strong>r matcher<br />
<strong>de</strong>n enkeltes individuelle behov <strong>og</strong> ønsker, <strong>og</strong> som gør <strong>de</strong>t muligt for<br />
<strong>de</strong>n enkelte borger <strong>og</strong> <strong>de</strong>n enkelte familie at få hverdagen til at hænge<br />
sammen <strong>på</strong> en fornuftig må<strong>de</strong>.<br />
Dette stiller krav til, hvordan <strong>de</strong>n kommunale sektor indrettes. Nøgleor<strong>de</strong>ne<br />
er i <strong>de</strong>n sammenhæng større <strong>valg</strong>frihed <strong>og</strong> øget fleksibilitet. Større<br />
<strong>valg</strong>frihed kan medvirke til at skabe en mere lydhør offentlig sektor, hvor<br />
<strong>de</strong>n enkelte borger i højere grad får indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> <strong>de</strong> offentlige tilbud<br />
han/hun bruger i hverdagen, <strong>og</strong> i højere grad selv kan afgøre, hvad <strong>de</strong>r er<br />
bedst for ham/hen<strong>de</strong> in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> politisk fastlagte rammer.<br />
Ud over at styrke borgernes selvbestemmelse kan større <strong>valg</strong>frihed <strong>–</strong> hvis<br />
<strong>de</strong>n indføres <strong>på</strong> <strong>de</strong>n rigtige må<strong>de</strong> <strong>–</strong> <strong>og</strong>så medvirke til at øge konkurrencen<br />
<strong>på</strong> <strong>kvalitet</strong>en af y<strong>de</strong>lserne mellem <strong>de</strong> forskellige leverandører <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed<br />
give bedre <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> mere velfærd for pengene.<br />
Denne rapport skitserer mekanismerne til, hvordan frit <strong>valg</strong> kan medvirke<br />
til at imø<strong>de</strong>komme borgernes ønsker om bedre <strong>og</strong> mere fleksibel service<br />
7
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
<strong>på</strong> centrale velfærdsområ<strong>de</strong>r, samtidig med at balancen i forhold til <strong>de</strong>t<br />
kommunale selvstyre oprethol<strong>de</strong>s.<br />
Rapporten skal ses i forlængelse af regeringens mo<strong>de</strong>rniseringspr<strong>og</strong>ram<br />
Velfærd <strong>og</strong> Valgfrihed.<br />
1.2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> generelt (Kapitel 2-4) 1<br />
Det grundlæggen<strong>de</strong> formål med frit <strong>valg</strong> er at øge borgernes tilfredshed<br />
med <strong>de</strong>n offentlige service ved at sikre, at <strong>de</strong> offentlige tilbud så vidt muligt<br />
tilpasses <strong>de</strong>n enkelte borgers ønsker <strong>og</strong> behov. Det handler med andre<br />
ord om at få mest mulig ud af <strong>de</strong> ressourcer, man har besluttet at anven<strong>de</strong><br />
<strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>, ved at øge borgernes <strong>valg</strong>frihed.<br />
Tilfredshe<strong>de</strong>n med <strong>de</strong>n kommunale service er generelt stor, men un<strong>de</strong>rsøgelser<br />
viser, at tilfredshe<strong>de</strong>n kan øges y<strong>de</strong>rligere ved at give borgerne en<br />
højere grad af frit <strong>valg</strong> mellem forskellige typer af y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> mellem forskellige<br />
leverandører. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan endvi<strong>de</strong>re medvirke til at sikre effektivitet<br />
i opgavevaretagelsen <strong>og</strong> øge lydhørhe<strong>de</strong>n over for borgernes ønsker<br />
<strong>og</strong> behov.<br />
Formål med frit <strong>valg</strong><br />
Der kan skelnes mellem tre forskellige formål med at indføre frit <strong>valg</strong>.<br />
For <strong>de</strong>t første ty<strong>de</strong>r un<strong>de</strong>rsøgelser <strong>på</strong>, at frit <strong>valg</strong> i sig selv opfattes som et<br />
go<strong>de</strong> af borgerne, <strong>og</strong> at frit <strong>valg</strong> <strong>de</strong>rfor i sig selv øger brugernes oplevelse af<br />
<strong>kvalitet</strong>. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan såle<strong>de</strong>s øge borgernes generelle tilfredshed med <strong>de</strong>n<br />
offentlige service. Un<strong>de</strong>rsøgelser viser endvi<strong>de</strong>re, at borgernes tilfredshed<br />
snarere afhænger af, hvordan ressourcerne anven<strong>de</strong>s frem for af hvor mange<br />
ressourcer <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan medvirke til at forbedre borgerne<br />
mulighed for at <strong>på</strong>virke indhol<strong>de</strong>t af servicen i overensstemmelse med<br />
<strong>de</strong>res ønsker <strong>og</strong> behov.<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t kan frit <strong>valg</strong> medvirke til at øge effektiviteten i opgaveudførelsen,<br />
i<strong>de</strong>t frit <strong>valg</strong> giver brugerne mulighed for at fravælge <strong>de</strong> mindre<br />
go<strong>de</strong> leverandører eller <strong>de</strong> tilbud, som ikke passer til <strong>de</strong>res ønsker <strong>og</strong><br />
1<br />
Hvor ikke an<strong>de</strong>t er anført, betegner ”frit <strong>valg</strong>” bå<strong>de</strong> frit <strong>valg</strong> af leverandør <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
mellem forskellige typer y<strong>de</strong>lser.<br />
8
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
behov. Dette kan medvirke til at skabe et pres <strong>på</strong> leverandørerne for at<br />
øge <strong>kvalitet</strong>en <strong>og</strong> målrette tilbud<strong>de</strong>ne mod brugernes behov <strong>og</strong> præferencer.<br />
For <strong>de</strong>t tredje kan frit <strong>valg</strong> medvirke til at øge fleksibiliteten <strong>på</strong> et givent<br />
områ<strong>de</strong> til gavn for borgere, <strong>de</strong>r af forskellige årsager har behov for et<br />
individuelt tilpasset tilbud. Det gæl<strong>de</strong>r for eksempel i forhold til børnefamilier,<br />
hvor mulighe<strong>de</strong>n for at vælge et dagtilbud i en an<strong>de</strong>n kommune<br />
tæt <strong>på</strong> arbejdspladsen eller mulighe<strong>de</strong>n for at vælge en institution med<br />
skæve åbningsti<strong>de</strong>r, kan lette hverdagen bety<strong>de</strong>ligt.<br />
Hvis effektiviseringspotentialet <strong>og</strong> gevinsterne ved <strong>de</strong>t frit <strong>valg</strong> skal realiseres,<br />
forudsætter <strong>de</strong>t, at en række betingelser i større eller mindre udstrækning<br />
opfyl<strong>de</strong>s. Der skal blandt an<strong>de</strong>t tilvejebringes et tilstrækkeligt<br />
informationsniveau <strong>og</strong> skabes en vis <strong>kvalitet</strong>s- <strong>og</strong> omkostningsbevidsthed<br />
hos brugerne, som kan være med til at kanalisere brugerne hen mod <strong>de</strong><br />
mest effektive leverandører <strong>og</strong> tilbud.<br />
Ved frit <strong>valg</strong> af leverandør er <strong>de</strong>t endvi<strong>de</strong>re nødvendigt at anven<strong>de</strong> aktivitetsbaseret<br />
afregning, så <strong>de</strong>t har konsekvenser for leverandørerne, hvis<br />
brugerne søger væk. Mulighe<strong>de</strong>n for at realisere effektiviseringsgevinster<br />
vil i <strong>de</strong>n sammenhæng ofte afhænge af politiske beslutninger, herun<strong>de</strong>r<br />
viljen til at nedlægge tilbud med ledig kapacitet.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> private leverandører<br />
En af må<strong>de</strong>rne hvor<strong>på</strong> <strong>de</strong>r kan skabes flere <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r for borgerne er<br />
ved inddragelse af private leverandører <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale velfærdsområ<strong>de</strong>r.<br />
Inddragelse af private leverandører kan for eksempel ske ud fra ønsket om<br />
at udvi<strong>de</strong> antallet af leverandører med henblik <strong>på</strong> at give brugerne flere<br />
leverandører <strong>og</strong> forskellige leverandørprofiler at vælge imellem. Inddragelse<br />
af private kan <strong>og</strong>så være begrun<strong>de</strong>t i et ønske om at konkurrenceudsætte<br />
<strong>de</strong> kommunale leverandører. Konkurrencen kan overordnet ske<br />
<strong>på</strong> pris <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>. En<strong>de</strong>lig kan en tredje årsag være ønsket om at skabe<br />
innovation <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t <strong>og</strong> udvikle opgaveløsningen.<br />
Realiseringen af <strong>de</strong> potentielle gevinster ved inddragelse af private leverandører,<br />
herun<strong>de</strong>r for eksempel innovation, forudsætter <strong>de</strong>ls, at <strong>de</strong>t er<br />
muligt for <strong>de</strong> private virksomhe<strong>de</strong>r at sikre en markedsmæssig aflønning<br />
9
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
af alle produktionsfaktorer, herun<strong>de</strong>r en normal forrentning af <strong>de</strong>n indskudte<br />
kapital, <strong>de</strong>ls at <strong>de</strong> private leverandørerne får frihedsgra<strong>de</strong>r i forhold<br />
til opgaveløsningen, så <strong>de</strong>r skabes mulighed for at være innovative <strong>og</strong> gøre<br />
tingene <strong>på</strong> andre må<strong>de</strong>r end før. Leverandørstyringen bør <strong>de</strong>rfor så vidt<br />
muligt fokusere <strong>på</strong> mål <strong>og</strong> resultater frem for <strong>på</strong> <strong>de</strong>tailstyring. Der fin<strong>de</strong>s<br />
forskellige mo<strong>de</strong>ller for inddragelse <strong>og</strong> styring af private leverandører, jf.<br />
boks 1.1.<br />
Boks 1.1. Mo<strong>de</strong>ller for inddragelse <strong>og</strong> styring af private leverandører<br />
Der kan skelnes mellem tre overordne<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller for inddragelse af private leverandører<br />
i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong>, henholdsvis godken<strong>de</strong>lsesordninger, rammeudbud <strong>og</strong><br />
tilskudsordninger:<br />
• I en godken<strong>de</strong>lsesordning skabes <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> for borgerne ved, at kommunalbestyrelsen<br />
godken<strong>de</strong>r en række leverandører (private såvel som offentlige), <strong>de</strong>r lever op<br />
til <strong>de</strong> kriterier kommunalbestyrelsen har fastsat. De visitere<strong>de</strong> borgere kan herefter<br />
vælge mellem <strong>de</strong> godkendte leverandører, <strong>de</strong>r såle<strong>de</strong>s konkurrerer <strong>på</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong><br />
service.<br />
• I et rammeudbud inddrages private leverandører ved, at kommunen gennemfører<br />
et udbud, hvor <strong>de</strong>r <strong>på</strong> baggrund af pris <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>skriterier udvælges to eller flere<br />
”vin<strong>de</strong>re”, som brugerne herefter frit kan vælge imellem. Rammeudbud in<strong>de</strong>bærer<br />
såle<strong>de</strong>s et element af priskonkurrence.<br />
• En<strong>de</strong>lig kan private leverandører inddrages gennem en tilskudsordning, hvor <strong>de</strong><br />
visitere<strong>de</strong> borgere kan vælge mellem enten at modtage y<strong>de</strong>lsen fra en af <strong>de</strong> kommunalt<br />
godkendte leverandører eller at få et tilskud med til en alternativ privat løsning/ordning<br />
efter eget <strong>valg</strong>. Tilskudsordninger kan udformes <strong>på</strong> mange forskellige<br />
må<strong>de</strong>r alt afhængig af konkrete hensyn <strong>på</strong> <strong>de</strong>t enkelte serviceområ<strong>de</strong>.<br />
Fælles for mo<strong>de</strong>llerne er, at <strong>de</strong> skaber en generel ramme for styringen af<br />
bå<strong>de</strong> kommunale <strong>og</strong> private leverandører <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed øger fokus <strong>på</strong> forhol<strong>de</strong>t<br />
mellem <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> kommunen som myndighed <strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n<br />
an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> leverandørerne. Dette kan for mere traditionelt organisere<strong>de</strong><br />
kommuner medvirke til at sikre en mere effektiv <strong>og</strong> gennemskuelig leverandørstyring.<br />
En væsentlig <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> potentielle effektivitetsgevinster ved<br />
indførelse af frit <strong>valg</strong> må netop forventes at ligge i kommunernes øge<strong>de</strong><br />
fokus <strong>på</strong> leverandørstyring, herun<strong>de</strong>r øget fokus <strong>på</strong> y<strong>de</strong>lses<strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> pris.<br />
Hensyn ved indførelse af frit <strong>valg</strong><br />
Ved indførelsen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> er <strong>de</strong>r en række hensyn, som skal<br />
tilgo<strong>de</strong>ses <strong>og</strong> afvejes i forhold til <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>. Det gæl<strong>de</strong>r først <strong>og</strong> fremmest<br />
kommunernes mulighed for at foretage politiske prioriteringer i<br />
10
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
forhold til kapacitets- <strong>og</strong> udgiftsstyringen, så <strong>de</strong>r ikke opstår unødige problemer<br />
med budgetusikkerhed <strong>og</strong> ledig kapacitet.<br />
Det er en grundlæggen<strong>de</strong> forudsætning bag kommunestyret, at kommunalpolitikerne<br />
har mulighed for at fastsætte skat-serviceniveauet i <strong>de</strong>n<br />
enkelte kommune, <strong>og</strong> at udgiftsniveauet svarer til <strong>de</strong>n skat, borgerne<br />
betaler. Det følger heraf, at borgerne som udgangspunkt bør betale merudgiften,<br />
hvis <strong>de</strong> vælger en dyrere service end <strong>de</strong>n, <strong>de</strong> har betalt skat til i<br />
hjemkommunen. D<strong>og</strong> kan <strong>de</strong>r <strong>på</strong> konkrete områ<strong>de</strong>r være særlige hensyn,<br />
som taler for, at brugerne ikke fuldt ud afhol<strong>de</strong>r merudgiften forbun<strong>de</strong>t<br />
med frit <strong>valg</strong>.<br />
Endvi<strong>de</strong>re bør <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> afvejes over for sociale, ge<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> administrative<br />
hensyn, samt over for afledte effekter <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t mv.<br />
Redskaber <strong>og</strong> konkret udformning af frit <strong>valg</strong><br />
Hvis målene med frit <strong>valg</strong> skal indfris u<strong>de</strong>n, at <strong>de</strong>t skal ske <strong>på</strong> bekostning<br />
af ovennævnte hensyn, vil <strong>de</strong>t i mange tilfæl<strong>de</strong> være nødvendigt at kombinere<br />
frit <strong>valg</strong> med en række konkrete redskaber <strong>og</strong> organisationsformer.<br />
Blandt <strong>de</strong> redskaber, <strong>de</strong>r for eksempel har betydning for kommunernes<br />
mulighed for at styre kapaciteten <strong>og</strong> serviceniveau, er:<br />
• Visitation, herun<strong>de</strong>r dobbeltvisitation ved frit <strong>valg</strong> henover kommunegrænser,<br />
såle<strong>de</strong>s at en bruger skal visiteres bå<strong>de</strong> i hjemkommune <strong>og</strong><br />
udførerkommune for at få en given y<strong>de</strong>lse.<br />
• Ventelister samt lofter over <strong>de</strong>t antal pladser, som kommunen samlet<br />
tilby<strong>de</strong>r.<br />
• Afvisningsret i form af mulighed for at afvise u<strong>de</strong>fra kommen<strong>de</strong> borgere<br />
i særlige tilfæl<strong>de</strong>, herun<strong>de</strong>r for eksempel når hensynet til levering af<br />
service til kommunens egne borgere ellers ikke kan opfyl<strong>de</strong>s.<br />
På områ<strong>de</strong>r hvor <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> giver borgerne mulighed for at vælge mellem<br />
mere differentiere<strong>de</strong> tilbud vil <strong>de</strong>t i udgangspunktet være mest nærliggen<strong>de</strong><br />
<strong>–</strong> blandt an<strong>de</strong>t ud fra ligebehandlingshensyn <strong>–</strong> at <strong>de</strong> brugere, <strong>de</strong>r<br />
ønsker et serviceniveau som overstiger kommunens standardy<strong>de</strong>lse, <strong>og</strong>så<br />
betaler merprisen for <strong>de</strong>n ekstra service.<br />
Indførelse af egenbetaling i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong> kan endvi<strong>de</strong>re være<br />
med til at begrænse efterspørgselspresset <strong>på</strong> <strong>de</strong> skattefinansiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser.<br />
Samtidig må øget egenbetaling for højere service d<strong>og</strong> vur<strong>de</strong>res i visse situ-<br />
11
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
ationer at kunne skabe et pres <strong>på</strong> grænsen for, hvilke opgaver <strong>de</strong>t offentlige<br />
skal medvirke til at finansiere <strong>og</strong> måske tillige producere.<br />
Et an<strong>de</strong>t centralt spørgsmål er, hvorvidt marke<strong>de</strong>t eller <strong>de</strong>n offentlige<br />
sektor skal imø<strong>de</strong>komme en efterspørgsel efter y<strong>de</strong>lser udover <strong>de</strong>n kerney<strong>de</strong>lse,<br />
som <strong>de</strong>t offentlige allere<strong>de</strong> tilby<strong>de</strong>r. Det kan i <strong>de</strong>n sammenhæng<br />
være hensigtsmæssigt at skelne mellem to forskellige situationer:<br />
1. Situationer hvor <strong>de</strong>n ekstray<strong>de</strong>lse, <strong>de</strong>r efterspørges, allere<strong>de</strong> tilby<strong>de</strong>s af<br />
private leverandører <strong>på</strong> markedsvilkår (for eksempel vasketøjsordninger<br />
i tilknytning til dagtilbud).<br />
2. Situationer hvor <strong>de</strong>n ekstray<strong>de</strong>lse, <strong>de</strong>r efterspørges, består i mere af<br />
<strong>de</strong>n offentlige kerney<strong>de</strong>lse (for eksempel ekstra timers pasning i dagtilbud).<br />
På <strong>de</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> eksisterer et privat marked for <strong>de</strong> efterspurgte<br />
ekstray<strong>de</strong>lser, er <strong>de</strong>r meget, <strong>de</strong>r taler for, at <strong>de</strong>n offentlige sektor<br />
ikke bør kunne konkurrere med private leverandører. Offentlig produktion<br />
vil <strong>på</strong> disse områ<strong>de</strong>r såle<strong>de</strong>s typisk være forbun<strong>de</strong>t med bety<strong>de</strong>lige risici,<br />
herun<strong>de</strong>r risici for blandt an<strong>de</strong>t for krydssubsidiering mellem ekstray<strong>de</strong>lserne<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong> skattefinansiere<strong>de</strong> kerney<strong>de</strong>lser samt for social skævvridning<br />
mv.<br />
Efter KL’s opfattelse bør kommunerne have mulighed for at tilby<strong>de</strong> tilkøb<br />
af ekstray<strong>de</strong>lser, da <strong>de</strong>t i mange tilfæl<strong>de</strong> vil være <strong>de</strong>n bedste <strong>og</strong> billigste<br />
løsning for brugeren, hvis <strong>de</strong> kan få ekstray<strong>de</strong>lsen leveret af <strong>de</strong>n leverandør,<br />
som i forvejen leverer kerney<strong>de</strong>lsen.<br />
På områ<strong>de</strong>r hvor <strong>de</strong>r efterspørges mere af <strong>de</strong>n egentlige offentlige kerney<strong>de</strong>lse,<br />
<strong>og</strong> hvor <strong>de</strong>r ikke umid<strong>de</strong>lbart vil kunne eksistere et privat marked,<br />
har <strong>de</strong>t været diskuteret, om <strong>de</strong>r skal være mulighed for, at <strong>de</strong>t offentlige<br />
kan tilby<strong>de</strong> mere af kerney<strong>de</strong>lsen mod fuld egenbetaling. Også her vil <strong>de</strong>t<br />
offentliges mulighed for at levere y<strong>de</strong>lser udover kerney<strong>de</strong>lsen imidlertid<br />
være forbun<strong>de</strong>t med risici for blandt an<strong>de</strong>t krydssubsidiering mellem<br />
ekstray<strong>de</strong>lserne <strong>og</strong> <strong>de</strong> skattefinansiere<strong>de</strong> kerney<strong>de</strong>lser samt for social skævvridning<br />
mv.<br />
KL er uenig i <strong>de</strong>nne vur<strong>de</strong>ring <strong>og</strong> af <strong>de</strong>n opfattelse, at brugernes mulighed<br />
for tilkøb ikke bør afhænge af, om <strong>de</strong> har <strong>valg</strong>t en offentlig eller privat<br />
leverandør af velfærdsservice.<br />
12
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong> vil <strong>de</strong>t typisk være hensigtsmæssigt med en<br />
organisatorisk adskillelse af henholdsvis <strong>de</strong> kommunale myndighedsfunktionerne<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong> kommunale leverandørfunktioner. Adskillelsen kan blandt<br />
an<strong>de</strong>t sikre, at <strong>de</strong>t visiteren<strong>de</strong> personale ikke favoriserer bestemte leverandører,<br />
samt at leverandører ikke har mulighed for at fravælge bestemte<br />
kun<strong>de</strong>r eller kun<strong>de</strong>grupper. Endvi<strong>de</strong>re kan en budget- <strong>og</strong> regnskabsmæssig<br />
udskillelse af <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed være nødvendig<br />
for at sikre gennemsigtighed i forhold til <strong>de</strong>n kommunale leverandørs<br />
omkostninger <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed skabe grundlag for lige konkurrencevilkår mellem<br />
kommunale <strong>og</strong> private leverandører.<br />
Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Hvis kommunalbestyrelsen skal kunne fastsætte skat-serviceniveauet, samtidig<br />
med at leverandørerne skal gives <strong>de</strong> rette incitamenter, må frit <strong>valg</strong><br />
kombineres med en form for aktivitetsbaseret afregning eller ”pengene<br />
følger brugeren”.<br />
Udformningen af en afregningsmo<strong>de</strong>l for et givent områ<strong>de</strong> må <strong>de</strong>ls ske ud<br />
fra overvejelser om områ<strong>de</strong>ts omkostningsstruktur <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l,<br />
<strong>de</strong>ls ud fra afvejninger af forskellige generelle <strong>og</strong> områ<strong>de</strong> specifikke<br />
hensyn.<br />
Omkostningsstrukturen har betydning for, hvordan <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong><br />
mellem kommunen <strong>og</strong> leverandørerne vil fungere, herun<strong>de</strong>r for konsekvenserne<br />
af forskellige principper for kommunernes afregning til forskellige<br />
leverandører in<strong>de</strong>n for kommunen <strong>og</strong> til andre kommuner ved frit<br />
<strong>valg</strong> henover kommunegrænser. Omkostningsstrukturen har <strong>og</strong>så betydning<br />
for, hvordan leverandørstyringsmo<strong>de</strong>llen optimalt set bør indrettes,<br />
<strong>de</strong>t vil sige, om <strong>de</strong>r i<strong>de</strong>elt set for eksempel bør vælges en tilskudsmo<strong>de</strong>l,<br />
en godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>l, eller om leverandører i ste<strong>de</strong>t bør inddrages gennem<br />
udbud.<br />
Det vil ikke altid være muligt at pege <strong>på</strong> <strong>de</strong>n perfekte løsning med hensyn<br />
til <strong>valg</strong> af afregningsmo<strong>de</strong>l. I kapitel 4 er angivet en række betragtninger<br />
om afregningsmo<strong>de</strong>llens udformning, som ofte kan være relevante <strong>på</strong> <strong>de</strong><br />
kommunale serviceområ<strong>de</strong>r. Eksempelvis kan <strong>de</strong>t være relevant at indføre<br />
”knæk” i afregningstaksten, så afregningen per y<strong>de</strong>lse til leverandøren<br />
reduceres, når antallet af levere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser stiger.<br />
13
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Hensynet til hjemkommunens mulighe<strong>de</strong>r for at styre udgifterne tilsiger,<br />
at <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning ikke bør overstige <strong>de</strong>n mulige omkostningsreduktion<br />
i hjemkommunen, når en bruger vælger en an<strong>de</strong>n<br />
leverandør end hjemkommunen.<br />
Hvor <strong>de</strong>r inddrages private leverandører, vil <strong>de</strong>t være en forudsætning for<br />
<strong>de</strong> private markeds<strong>de</strong>ltagere, at <strong>de</strong> får dækket <strong>de</strong>res gennemsnitlige totale<br />
omkostninger. Det er i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse en særlig problemstilling hvorle<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>t sikres, at <strong>de</strong> private leverandører får dækket <strong>de</strong>res kapitalomkostninger.<br />
I praksis må spørgsmålet om kapitalomkostningerne inddrages i<br />
udformningen af <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong>ne <strong>på</strong> baggrund af sektorspecifikke<br />
overvejelser <strong>på</strong> <strong>de</strong> enkelte områ<strong>de</strong>r.<br />
Hensynet til at sikre <strong>de</strong>n maksimale effektivitet i <strong>de</strong>n offentlige sektor<br />
tilsiger, at kommunale leverandører ikke bør modtage en afregningstakst,<br />
<strong>de</strong>r ligger væsentligt over <strong>de</strong>res stykomkostninger.<br />
Hvordan hensynene til effektivitet <strong>og</strong> kommunestyre bedst tilgo<strong>de</strong>ses ved<br />
<strong>de</strong>n konkrete udformning af afregningsmo<strong>de</strong>llen kan variere bety<strong>de</strong>ligt<br />
mellem <strong>de</strong> enkelte serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
Såfremt omkostningsniveauet i kommunen er lavere end hos alternative<br />
leverandører bør udgangspunktet være, at <strong>de</strong>nne forskel dækkes af egenbetaling.<br />
Dermed fasthol<strong>de</strong>s et grundprincip i <strong>de</strong>t danske kommunestyre<br />
om, at <strong>de</strong>n som træffer beslutninger i relation til udgiftsniveauet, <strong>og</strong>så er<br />
ansvarlig for en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>n tilhøren<strong>de</strong> finansiering. Dermed kan egenbetaling<br />
bidrage til at gøre brugerne mere omkostningsbevidste i relation til<br />
velfærdsy<strong>de</strong>lserne, hvilket kan medvirke til at øge effektiviteten.<br />
Samtidig bidrager egenbetaling til at kommunen fortsat kan styre forhol<strong>de</strong>t<br />
mellem skat <strong>og</strong> serviceniveau i kommunen, når <strong>de</strong>r indføres frit <strong>valg</strong><br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
Bortset fra hensynet til kommunestyret <strong>og</strong> effektiviteten vil <strong>de</strong>r ofte være<br />
en række andre hensyn, <strong>de</strong>r bør inddrages ved <strong>valg</strong>et af afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
for eksempel sociale hensyn, ge<strong>og</strong>rafiske hensyn mv. Det vil ikke altid<br />
være muligt at tilgo<strong>de</strong>se samtlige hensyn gennem <strong>valg</strong>et af afregningsmo<strong>de</strong>l.<br />
Derfor må <strong>de</strong>n konkrete udformning af afregningsmo<strong>de</strong>l ofte bero <strong>på</strong><br />
en politisk afvejning af <strong>de</strong> forskellige hensyn.<br />
14
1.3. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> konkrete serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
Sidste halv<strong>de</strong>l af rapporten omhandler frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tre centrale kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r, nemlig dagpasningsområ<strong>de</strong>t, folkeskoleområ<strong>de</strong>t samt<br />
ældreboligområ<strong>de</strong>t. De tre områ<strong>de</strong>r adskiller sig fra hinan<strong>de</strong>n <strong>på</strong> forskellig<br />
vis, jf. tabel 1.1.<br />
Tabel 1.1. Karakteristika for dagpasningsområ<strong>de</strong>t, folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
samt ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> i dag:<br />
Er <strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>n for kommunen?<br />
Er <strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong> over kommunegrænser?<br />
Dagpasning Folkeskole<br />
Lov vedtaget.<br />
Mulighed for at<br />
ønske tilbud pr.<br />
1. januar 2004<br />
Lov vedtaget.<br />
Indføres pr. 1.<br />
januar 2004<br />
Mulighed herfor<br />
Un<strong>de</strong>r visse<br />
betingelser<br />
Omkostningsstruktur:<br />
Er <strong>de</strong>r faste omkostninger? Visse Bety<strong>de</strong>lige Ja 1)<br />
Ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
Ja, mellem<br />
kommunale<br />
botilbud<br />
Ja, retskrav<br />
Mulighed for inddragelse af private Ja, med visse Ja, med be- Ja<br />
leverandører<br />
begrænsninger grænsninger<br />
Eksisteren<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller for leverandør- Godken<strong>de</strong>lse Tilskudsmo<strong>de</strong>l Ingen særskilte<br />
inddragelse<br />
Styringsredskaber:<br />
Udbud<br />
Tilskudsmo<strong>de</strong>l<br />
regler<br />
Kriterier for til<strong>de</strong>ling af y<strong>de</strong>lser (visi- Delvist behovs- Objektivt krite- Individuel betation)bestemtriumhovsvur<strong>de</strong>ring<br />
Brugerbetaling i dag<br />
Ja Ja, til fri grund- Nej (d<strong>og</strong> betaskolerling<br />
for opskrivning<br />
<strong>på</strong><br />
venteliste mv.)<br />
Mulighed for ventelister Ja Nej Ja<br />
Afvisningsret for borgere fra an<strong>de</strong>n<br />
kommune<br />
Områ<strong>de</strong>t i øvrigt:<br />
Ja Ja Ja<br />
Brugerne<br />
Forældre/børn Forældre/børn, Ældre (ofte<br />
(ressource(ressource- ressourcesvage)<br />
stærke)stærke) <strong>og</strong> personer<br />
med handicap<br />
Efterspørgselsudvikling som følge af<br />
<strong>de</strong>m<strong>og</strong>rafi frem mod 2010<br />
Fal<strong>de</strong>n<strong>de</strong> Stigen<strong>de</strong> Stigen<strong>de</strong><br />
1) Bolig<strong>de</strong>l er adskilt fra service<strong>de</strong>l. På bolig<strong>de</strong>len er <strong>de</strong>r bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger.<br />
På service<strong>de</strong>len er <strong>de</strong> faste omkostninger begrænse<strong>de</strong>.<br />
15
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
1.4. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t<br />
(Kapitel 5)<br />
Kommunerne har allere<strong>de</strong> i dag mulighe<strong>de</strong>r for at tilby<strong>de</strong> forældre <strong>valg</strong>frihed<br />
<strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t. På n<strong>og</strong>le punkter kan <strong>de</strong><br />
nuværen<strong>de</strong> regler i serviceloven for optagelse <strong>og</strong> betaling for ophold i dagtilbud<br />
til børn imidlertid virke som en barriere i forhold til at give forældrene<br />
mulighed for at vælge dagtilbud in<strong>de</strong>n for <strong>og</strong> især over kommunegrænser.<br />
Regeringen har <strong>de</strong>rfor i januar 2003 fremsat lovforslag om frit <strong>valg</strong> over<br />
kommunegrænserne. Med forslaget, <strong>de</strong>r blev vedtaget <strong>de</strong>n 29. april, får<br />
alle forældre ret til at tilken<strong>de</strong>give hvilke dagtilbud, <strong>de</strong> ønsker, <strong>og</strong> <strong>de</strong> får<br />
krav <strong>på</strong> at kunne tage et tilskud med til brug af dagtilbud i andre kommuner.<br />
Lovændringen vil in<strong>de</strong>bære en serviceforbedring for forældre, i<strong>de</strong>t<br />
<strong>de</strong> får mulighed for at vælge mellem dagtilbud med forskellig beliggenhed<br />
bå<strong>de</strong> i <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n for kommunen. For børnefamilier, som bor tæt <strong>på</strong> kommunegrænsen<br />
eller pendler til en større by, er <strong>de</strong>t væsentligt at kunne få et<br />
tilskud med til andre kommuner. Lovændringens hovedpunkter er beskrevet<br />
i boksen ne<strong>de</strong>nfor.<br />
16
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
Boks 1.2. Hovedpunkter i lovændringen om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
Af kommissoriet fremgår, at arbejdsgruppen skal ”un<strong>de</strong>rsøge rammerne <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>rne<br />
for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t henover kommunegrænserne” samt ”belyse for<strong>de</strong>le <strong>og</strong><br />
ulemper ved at give kommunerne mulighed for at øge fleksibiliteten i dagpasningstilbu<strong>de</strong>ne”.<br />
Regeringen har imidlertid i januar 2003 fremsat et lovforslag om frit <strong>valg</strong> over<br />
kommunegrænserne, som blev vedtaget <strong>de</strong>n 29. april 2003. Lovforslagets hovedpunkter<br />
er beskrevet i <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong>.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne:<br />
• Forældrene får krav <strong>på</strong> at kunne få et tilskud med til brug af dagtilbud i andre<br />
kommuner.<br />
• Hjemkommunens politikere kan beslutte, at et barn skal være berettiget til en<br />
plads i hjemkommunen, før <strong>de</strong>r gives tilskud.<br />
• Kommunerne kan afvise børn u<strong>de</strong>fra, hvis <strong>de</strong>t er begrun<strong>de</strong>t i kapacitetsmæssige<br />
årsager, <strong>og</strong> hvis væsentlige hensyn til kommunens borgere ellers ville blive tilsi<strong>de</strong>sat.<br />
• Tilskud<strong>de</strong>t fastsættes ud fra hjemkommunens udgiftsniveau, d<strong>og</strong> sådan at <strong>de</strong>t<br />
højest skal udgøre 70 pct. af <strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong> driftsudgifter per plads i <strong>de</strong>t benytte<strong>de</strong><br />
dagtilbud.<br />
• Kommunerne kan vælge frivilligt at forhøje tilskud<strong>de</strong>t herudover.<br />
• Tilskud<strong>de</strong>t forhøjes som følge af friplads <strong>og</strong> søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Også in<strong>de</strong>n for kommunegrænsen:<br />
• Forældrene får krav <strong>på</strong> at kunne tilken<strong>de</strong>give ønske om optagelse i konkrete dagtilbud.<br />
I forhold til private pasningsordninger efter Servicelovens §26:<br />
• Det gøres obligatorisk for kommunerne at tilby<strong>de</strong> tilskud til brug ved private<br />
pasningsordninger efter §26.<br />
• De private pasningsordninger omfattes af reglerne om søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne bevares <strong>de</strong> eksisteren<strong>de</strong> regler om,<br />
at <strong>de</strong>t er hjemkommunens politikere, <strong>de</strong>r beslutter i hvilken rækkefølge<br />
børn skal have tilskud. Kommunen har mulighed for at fastsætte kriterier,<br />
så et barn <strong>de</strong>r ønskes passet i en an<strong>de</strong>t kommune, ikke nødvendigvis skal<br />
vente <strong>på</strong> at få anvist plads i egen kommune.<br />
Endvi<strong>de</strong>re gives kommunerne mulighed for at afvise børn u<strong>de</strong>fra, hvis<br />
væsentlige hensyn til kommunens egne borgere ellers ville blive tilsi<strong>de</strong>sat.<br />
Denne mulighed er nødvendig, hvis kommunerne i visse tilfæl<strong>de</strong> ikke skal<br />
kunne blive tvunget til at sætte en pasningsgaranti over styr.<br />
17
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Tilskud<strong>de</strong>t, <strong>de</strong>r følger med barnet over kommunegrænsen, fastsættes med<br />
lovforslaget til 70 pct. af <strong>de</strong> gennemsnitlige driftsudgifter per plads for<br />
dagtilbud i hjemkommunen for barnets al<strong>de</strong>rsgruppe. Forældrene betaler<br />
en eventuel difference op til <strong>de</strong> gennemsnitlige driftsudgifter per plads i<br />
<strong>de</strong>t benytte<strong>de</strong> dagtilbud i udførerkommunen. Borgerne betaler altså mere,<br />
hvis <strong>de</strong> vælger et højere serviceniveau i en an<strong>de</strong>n kommune. Afregningen<br />
fastsættes ud fra driftsudgifterne, da marginalomkostningerne ved at drive<br />
dagtilbud med ledig kapacitet ligger un<strong>de</strong>r gennemsnitsomkostningerne.<br />
Derved mindskes risikoen for utilsigte<strong>de</strong> kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser, i<strong>de</strong>t<br />
udførerkommunen ikke overkompenseres ved at optage børn u<strong>de</strong>fra.<br />
Private leverandører<br />
Flere private leverandører <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t kan give et mere varieret<br />
udbud at vælge imellem. Regeringen tilken<strong>de</strong>gav ved fremsættelsen af<br />
lovforslaget om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne, at <strong>de</strong>n senere vil udvi<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til at omfatte private leverandører. Der er i dag en <strong>de</strong>l<br />
kommuner, som har indgået aftale med private leverandører i form af<br />
selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner eller puljeordninger om driften af dagtilbud.<br />
Med lovforslaget udvi<strong>de</strong>s disse mulighe<strong>de</strong>r, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>t fremover skal være<br />
obligatorisk for kommunerne at tilby<strong>de</strong> tilskud til private pasningsordninger<br />
efter §26.<br />
Inddragelse af private leverandører gennem §26 in<strong>de</strong>bærer d<strong>og</strong> visse begrænsninger<br />
i forhold til tilskud<strong>de</strong>ts størrelse, hvilket vil kunne afhol<strong>de</strong><br />
private virksomhe<strong>de</strong>r fra at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t. Blandt an<strong>de</strong>t <strong>de</strong>rfor<br />
kan <strong>de</strong>t overvejes y<strong>de</strong>rligere at udvi<strong>de</strong>mulighe<strong>de</strong>rne for at inddrage <strong>og</strong><br />
vælge private leverandører.<br />
Dette vil forudsætte afklaring af en række problemstillinger, herun<strong>de</strong>r<br />
blandt an<strong>de</strong>t <strong>de</strong>t kommunale tilskuds størrelse, leverandørernes frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>t offentliges rolle i forhold til godken<strong>de</strong>lse, tilsyn, information<br />
mv.<br />
Endvi<strong>de</strong>re vil <strong>de</strong>r skulle tages stilling til, hvilke frihedsgra<strong>de</strong>r private leverandører<br />
skal have, herun<strong>de</strong>r i hvilket omfang <strong>de</strong> skal have mulighed for<br />
at trække overskud ud af driften <strong>og</strong> selv frit at fastsætte forældrebetalingen.<br />
Store frihedsgra<strong>de</strong>r kan alt an<strong>de</strong>t lige gøre <strong>de</strong>t mere attraktivt for<br />
private leverandører at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t <strong>og</strong> kan <strong>de</strong>rmed bety<strong>de</strong> et<br />
større <strong>og</strong> mere varieret udbud for forældrene. På <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> kan øge<strong>de</strong><br />
frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong>så rumme risici, for eksempel i form af øget pres for<br />
18
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
serviceglidninger. Det kan eventuelt overvejes, hvorvidt kommunernes<br />
skal have mulighed for at la<strong>de</strong> <strong>de</strong> private selv fastsætte forældrebetalingen,<br />
hvilket d<strong>og</strong> skal afvejes over for forskellige hensyn, herun<strong>de</strong>r sociale hensyn.<br />
Disse forhold vil skulle afklares nærmere forud for fremsættelse af forslag<br />
om y<strong>de</strong>rligere mulighe<strong>de</strong>r for frit <strong>valg</strong> af private leverandører.<br />
Boks 1.3. Private leverandører <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med fremsættelsen af lovforslaget om frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t<br />
blev <strong>de</strong>t besluttet, at arbejdsgruppen skulle arbej<strong>de</strong> vi<strong>de</strong>re med mulighe<strong>de</strong>rne for at<br />
udvi<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til private leverandører. Det fremgår af bemærkningerne til forslaget,<br />
at:<br />
”Det er endvi<strong>de</strong>re en <strong>de</strong>l af aftalen mellem regeringen <strong>og</strong> KL, at borgerne så vidt muligt<br />
skal have mere frihed til at vælge mellem forskellige offentlige <strong>og</strong> private serviceudbud.<br />
Regeringen ønsker i sammenhæng hermed at styrke forældrenes mulighed for at vælge privat<br />
pasning i ste<strong>de</strong>t for at benytte en plads i et dagtilbud. Som led i kommuneaftalen er <strong>de</strong>r<br />
nedsat en arbejdsgruppe, <strong>de</strong>r bl.a. skal un<strong>de</strong>rsøge rammerne <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for frit <strong>valg</strong><br />
<strong>på</strong> dagpasnings- <strong>og</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t over kommunegrænserne <strong>og</strong> et frit <strong>valg</strong> mellem offentlige<br />
<strong>og</strong> private leverandører. Det er regeringens hensigt senere at udvi<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til at<br />
omfatte private leverandører af dagtilbud.”<br />
Arbejdsgruppen har <strong>på</strong> <strong>de</strong>n baggrund drøftet mulighe<strong>de</strong>rne for at udvi<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong><br />
af private leverandører. Lovforslaget om frit <strong>valg</strong> udvi<strong>de</strong>r mulighe<strong>de</strong>rne for at inddrage<br />
<strong>og</strong> vælge private leverandører gennem servicelovens §26. Der er d<strong>og</strong> fortsat visse begrænsninger,<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>r kan <strong>de</strong>rfor overvejes y<strong>de</strong>rligere udvi<strong>de</strong>lser.<br />
I givet fald vil <strong>de</strong>tte forudsætte afklaring af en række spørgsmål, herun<strong>de</strong>r blandt<br />
an<strong>de</strong>t <strong>de</strong>t kommunale tilskuds størrelse, kommunernes rolle i forhold til godken<strong>de</strong>lse<br />
mv. samt <strong>de</strong> private leverandørers frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> mulighed for profit.<br />
1.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t (Kapitel 6)<br />
På folkeskoleområ<strong>de</strong>t eksisterer <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for frit at vælge<br />
en an<strong>de</strong>n leverandør af skoley<strong>de</strong>lser i form af en fri grundskole eller en fri<br />
kostskole. Desu<strong>de</strong>n har mange kommuner allere<strong>de</strong> etableret frit <strong>valg</strong> internt<br />
i kommunerne <strong>og</strong> i en begrænset udstrækning over kommunegrænserne.<br />
Der er såle<strong>de</strong>s allere<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at vælge et alternativ til <strong>de</strong>n<br />
lokale kommunale folkeskole.<br />
19
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Da <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> eksisterer en generel velfungeren<strong>de</strong> ordning for frit <strong>valg</strong> af<br />
private leverandører, rettes fokus mod øget frit <strong>valg</strong> af folkeskole over<br />
kommunegrænserne.<br />
Det er ikke tilladt for kommunerne at udlicitere eller privatisere skoledriften.<br />
Arbejdsgruppen har ikke behandlet disse problemstillinger.<br />
Der kan opstilles en række for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved et øget frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t,<br />
jf. boks 1.4, men afvejningen af disse er grundlæggen<strong>de</strong> et politisk<br />
spørgsmål. Herun<strong>de</strong>r fremstår mulighe<strong>de</strong>n for social segmentering<br />
som <strong>de</strong>n væsentligste mulige ulempe, hvilket <strong>de</strong>r må tages høj<strong>de</strong> for, hvis<br />
en konkret mo<strong>de</strong>l for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t skal udformes.<br />
Boks 1.4. For<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
For<strong>de</strong>le:<br />
• Friere <strong>valg</strong> styrker borgerens indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> <strong>de</strong>n kommunale folkeskole ved borgerens<br />
til- <strong>og</strong> fra<strong>valg</strong> af skole.<br />
• Friere <strong>valg</strong> styrker <strong>de</strong>t politiske beslutningsgrundlag via <strong>de</strong>t meget direkte signal<br />
fra brugerne.<br />
• <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan fremme en bedre kapacitetsudnyttelse <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed effektiviteten.<br />
• Konkurrencen mellem institutionerne kan generelt bidrage til at højne <strong>kvalitet</strong>en i<br />
folkeskolen.<br />
• Borgerne bliver umid<strong>de</strong>lbart mere tilfredse ved større <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Ulemper:<br />
• Der er risiko for en reduceret betydning af <strong>de</strong>n lokale skole som en <strong>de</strong>l af barnets<br />
nærmiljø <strong>og</strong> hverdag.<br />
• Et frit skole<strong>valg</strong> kan medføre, at elevgrundlaget <strong>på</strong> <strong>de</strong>n enkelte skole bliver mere<br />
ens (øget social segmentering). Det kan have en negativ effekt, hvad angår udviklingen<br />
af fælles værdier, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan <strong>og</strong>så læringsmæssigt være begrænsen<strong>de</strong>, hvis <strong>de</strong>t<br />
overvejen<strong>de</strong> er <strong>de</strong> b<strong>og</strong>ligt stærke elever, <strong>de</strong>r søger væk.<br />
• Bliver skolerne for segmentere<strong>de</strong>, kan <strong>de</strong>r komme et pres i retning af kvoteordning<br />
for tospr<strong>og</strong>e<strong>de</strong> elever for at sikre integrationen. Det vil bety<strong>de</strong>, at et hidtil forudsat<br />
grundprincip om retten til altid at kunne vælge distriktsskole <strong>og</strong> borgernes frie<br />
<strong>valg</strong> kommer un<strong>de</strong>r pres.<br />
• Der er risiko risiko for institutionscentralisering, hvilket blandt an<strong>de</strong>t kan gøre <strong>de</strong>t<br />
vanskeligere at bevare <strong>de</strong> mindre lokalskoler, herun<strong>de</strong>r små skoler i landdistrikter.<br />
Dette sker især, hvis <strong>de</strong> <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> skoler i bety<strong>de</strong>ligt omfang fravælges af lokalbefolkningen.<br />
Hvis frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne ikke skal skabe problemer i relation<br />
til udgiftsstyringen, bør kommunerne have mulighed for at afvise nye<br />
20
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
elever, hvis optagelsen af en ny elev in<strong>de</strong>bærer en bety<strong>de</strong>lig udbygning af<br />
kapaciteten for eksempel oprettelsen af en ny klasse.<br />
Generelt peger analyserne <strong>på</strong>, at afregningen mellem kommunerne bør<br />
beregnes som en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> gennemsnitlige udgifter per elev. Hvis <strong>de</strong>n<br />
mellem kommunale afregning fastsættes til kommunernes afregning for<br />
elever i frie grundskoler, vil afregningen svare til en an<strong>de</strong>l <strong>på</strong> gennemsnitligt<br />
64 pct. af kommunernes udgifter per elev. Desu<strong>de</strong>n er <strong>de</strong>nne afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
allere<strong>de</strong> en <strong>de</strong>l af en velfungeren<strong>de</strong> ordning.<br />
Hensynet til kommunernes udgiftsstyring <strong>og</strong> borgernes omkostningsbevidsthed<br />
kan som udgangspunkt tilsige, at differencen mellem hjemkommunens<br />
udgiftsniveau <strong>og</strong> udførerkommunens udgiftsniveau i <strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong>,<br />
hvor sidstnævnte er højest, bør dækkes af brugeren. Hensynet til at<br />
undgå social segmentering <strong>og</strong> andre hensyn taler d<strong>og</strong> imod egenbetaling.<br />
Arbejdsgruppen har drøftet en samlet mo<strong>de</strong>l for en frit<strong>valg</strong>sordning for<br />
folkskoleområ<strong>de</strong>t, som er opsummeret i boks 1.5.<br />
21
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 1.5. Mo<strong>de</strong>l for frit<strong>valg</strong>sordning <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t med frit <strong>valg</strong><br />
over kommunegrænserne<br />
Det fremgår af kommissoriet, at arbejdsgruppen skal ”un<strong>de</strong>rsøge rammerne <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>rne<br />
for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t henover kommunegrænserne”. På <strong>de</strong>n baggrund har<br />
arbejdsgruppen drøftet et samlet forslag til en frit<strong>valg</strong>sordning <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
baseret <strong>på</strong> følgen<strong>de</strong> hovedpunkter:<br />
Eksisteren<strong>de</strong> regler (<strong>de</strong>r alle bevares):<br />
• Kommunerne har ret til at afvise elever <strong>de</strong>r ikke er fra skoledistriktet med henvisning<br />
til kapacitetsstyring.<br />
• Eksisteren<strong>de</strong> regler vedrøren<strong>de</strong> ret til frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> grund af transportafstan<strong>de</strong> mv.<br />
bevares, <strong>og</strong> i disse tilfæl<strong>de</strong> betaler hjemkommen en afregning svaren<strong>de</strong> til <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale udgifter per elev i udførerkommunen med mindre an<strong>de</strong>t er aftalt<br />
mellem kommunerne.<br />
• Der er ingen restriktioner for egenbetalingens størrelse i skolefritidsordninger.<br />
• Kommunerne kan selv aftale reglerne for <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
• De nuværen<strong>de</strong> regler vedrøren<strong>de</strong> <strong>de</strong> frie grundskoler bevares.<br />
Nye regler herudover:<br />
• Alle elever gives ret til frit at vælge skoler internt i kommunerne <strong>og</strong> over kommunegrænserne,<br />
såfremt <strong>de</strong>r er ledig kapacitet (jf. ovenståen<strong>de</strong> om afvisningsret) <strong>–</strong> <strong>og</strong>så<br />
hvis <strong>de</strong>r ikke foreligger en aftale mellem <strong>de</strong> to kommuner.<br />
• Hvis en elev vælger en skole i en an<strong>de</strong>n kommune, betaler hjemkommunen en<br />
takst til udførerkommunen, <strong>de</strong>r svarer til kommunernes bidrag til staten for elever<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong> fri grundskoler, hvis ikke an<strong>de</strong>t er aftalt mellem kommunerne (jf. ovenståen<strong>de</strong>).<br />
• Såfremt en elev <strong>de</strong>r har <strong>valg</strong>t en skole i en an<strong>de</strong>n kommune får behov for vidtgåen<strong>de</strong><br />
specialun<strong>de</strong>rvisning må hjemkommunen <strong>og</strong> eventuelt hjemamtet afhol<strong>de</strong> udgifterne<br />
hertil efter gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler. Dette vil d<strong>og</strong> kræve forudgåen<strong>de</strong> overvejelser<br />
om visitationsproceduren.<br />
Etablering af frit <strong>valg</strong> af folkeskole over kommunegrænserne må principielt<br />
bero <strong>på</strong> en politisk afvejning af <strong>de</strong> for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved frit <strong>valg</strong>,<br />
<strong>de</strong>r er angivet i boks 1.4.<br />
1.6. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t (Kapitel 7)<br />
På ældreområ<strong>de</strong>t blev <strong>de</strong>r indført frit <strong>valg</strong> i 2002. Det frie <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>bærer<br />
blandt an<strong>de</strong>t, at ældre <strong>og</strong> personer med handicap kan vælge en plejehjemsplads<br />
eller almen ældre-/plejebolig i en an<strong>de</strong>n kommune, såfremt<br />
<strong>de</strong>n ældre eller handicappe<strong>de</strong> er visiteret til <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> type botilbud<br />
i bå<strong>de</strong> fra- <strong>og</strong> tilflytningskommunen (dobbeltvisitation). Kommunal-<br />
22
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
bestyrelsen kan i undtagelsestilfæl<strong>de</strong> afslå u<strong>de</strong>fra kommen<strong>de</strong> borgere optagelse<br />
<strong>på</strong> venteliste til botilbud, hvis <strong>de</strong>tte skønnes nødvendigt for at<br />
opfyl<strong>de</strong> kommunens forpligtelser over for egne borgere.<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med indførelsen af <strong>de</strong>t frie ældrebolig<strong>valg</strong> blev <strong>de</strong>t besluttet,<br />
at vi<strong>de</strong>reføre <strong>de</strong> eksisteren<strong>de</strong> mellemkommunale betalingsregler, samt at<br />
iværksætte et udredningsarbej<strong>de</strong> med henblik <strong>på</strong> at vur<strong>de</strong>re behovet <strong>og</strong><br />
mulighe<strong>de</strong>rne for en ændring heraf. Kapitel 7 udgør afrapporteringen fra<br />
<strong>de</strong>tte udredningsarbej<strong>de</strong>. Endvi<strong>de</strong>re behandler kapitlet behovet for genindførelse<br />
af en mellemkommunal refusionsordning for plejekræven<strong>de</strong><br />
ældre eller handicappe<strong>de</strong> med midlertidigt ophold u<strong>de</strong>n for bopælskommunen,<br />
herun<strong>de</strong>r for eksempel i en sommerhuskommune.<br />
Boks 1.6. Nuværen<strong>de</strong> regler for mellemkommunal afregning<br />
Fraflytningskommunen er i dag forpligtet til at refun<strong>de</strong>re tilflytningskommunens udgifter<br />
til hjælp efter serviceloven <strong>og</strong> andre love.<br />
Un<strong>de</strong>rsøgelser viser stor variation i bå<strong>de</strong> opgørelsesmeto<strong>de</strong>r <strong>og</strong> afregningsniveau, men<br />
<strong>de</strong>t er ikke klart, hvor stor en <strong>de</strong>l af variationen, <strong>de</strong>r kan henføres til henholdsvis forskelle<br />
i opgørelsesmeto<strong>de</strong>r <strong>og</strong> forskelle i service-/udgiftsniveau.<br />
Variationen må forventes at mindskes ved eventuel indførelse af faste afregningsregler.<br />
De nuværen<strong>de</strong> regler tilgo<strong>de</strong>ser alt an<strong>de</strong>t lige tilflytningskommunernes<br />
styringsmulighed ved at sikre disse mod merudgifter som følge af tilflytning,<br />
samtidig med at reglerne i en vis udstrækning svækker fraflytningskommunens<br />
styringsmulighe<strong>de</strong>r. Set i lyset af <strong>de</strong>n <strong>de</strong>m<strong>og</strong>rafiske udvikling<br />
samt <strong>de</strong>t forhold, at <strong>de</strong>t frie bolig<strong>valg</strong> øger borgernes flyttemulighe<strong>de</strong>r<br />
henover kommunegrænser, øges kommunernes behov for styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Dette taler for, at hensynet til fraflytningskommunen styringsmulighe<strong>de</strong>r<br />
bør styrkes i forhold til <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler.<br />
Fremtidige regler for mellemkommunal afregning<br />
Det er <strong>de</strong>n enkelte kommune, <strong>de</strong>r har bå<strong>de</strong> <strong>de</strong>t økonomiske <strong>og</strong> indholdsmæssige<br />
ansvar for indsatsen over for kommunens ældre <strong>og</strong> personer<br />
med handicap, herun<strong>de</strong>r ansvaret for at bygge <strong>de</strong>t antal boliger, som <strong>de</strong>r<br />
lokalt vur<strong>de</strong>res at være behov for.<br />
Udgangspunktet for en eventuel ændring af <strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
må <strong>de</strong>rfor være, at borgerne skal sikres en reel mulighed for at<br />
23
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
anven<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> un<strong>de</strong>r hensyntagen til bå<strong>de</strong> fra- <strong>og</strong> tilflytningskommunens<br />
mulighed for at fastsætte skat-serviceforhol<strong>de</strong>t <strong>og</strong> tilby<strong>de</strong> kommunens<br />
egne borgere <strong>de</strong>t ønske<strong>de</strong> serviceniveau.<br />
Dette kunne i<strong>de</strong>elt set ske ved, at <strong>de</strong>r afregnes <strong>på</strong> baggrund af fraflytningskommunen<br />
omkostninger kombineret med egenbetaling af eventuel<br />
difference mellem fra- <strong>og</strong> tilflytningskommunens omkostningsniveau.<br />
Den bety<strong>de</strong>lige spredning i kommunernes udgiftsniveauer <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
taler imidlertid imod at la<strong>de</strong> forskelle i udgiftsniveauet finansiere fuldt<br />
ud gennem egenbetaling.<br />
På baggrund heraf har arbejdsgruppen skitseret en mulig mo<strong>de</strong>l for <strong>de</strong>n<br />
fremtidige mellemkommunale afregning ud fra en samlet afvejning af <strong>de</strong><br />
forskellige hensyn. Mo<strong>de</strong>llen baserer sig <strong>på</strong> følgen<strong>de</strong> elementer:<br />
• Afregningen baseres <strong>på</strong> fraflytningskommunens forvente<strong>de</strong> omkostninger<br />
opgjort ud fra fraflytningskommunens timepriser for praktisk<br />
<strong>og</strong> personlig hjælp. Såfremt tilflytningskommunens takster <strong>og</strong> timepriser<br />
er lavere, baseres afregningen <strong>på</strong> disse.<br />
• I <strong>de</strong> første 6 måne<strong>de</strong>r efter flytningen afregnes <strong>de</strong>r efter <strong>de</strong>t niveau,<br />
som <strong>de</strong>n ældre var visiteret til i fraflytningskommunen. Efter 6 måne<strong>de</strong>r<br />
baseres afregningen <strong>på</strong> <strong>de</strong>t serviceniveau, <strong>de</strong>r er visiteret til i tilflytningskommunen.<br />
Der afregnes fortsat efter fraflytningskommunens<br />
timepriser.<br />
• Efter 3 år overtager tilflytningskommunen betalingsforpligtelsen.<br />
Mo<strong>de</strong>llen tager i højere grad end <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
hensyn til bå<strong>de</strong> fraflytnings <strong>og</strong> tilflytningskommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> tager mo<strong>de</strong>llen høj<strong>de</strong> for, at <strong>de</strong> ældres plejebehov<br />
er dynamisk <strong>og</strong> såle<strong>de</strong>s ændres over tid. Samtidig in<strong>de</strong>bærer mo<strong>de</strong>llen<br />
d<strong>og</strong>, at nettotilflytningskommuner med høje timepriser ikke i samme<br />
omfang som i dag vil få dækket <strong>de</strong> faktiske omkostninger.<br />
Foreløbige beregninger baseret <strong>på</strong> en spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse foretaget<br />
af KL af mellemkommunale afregningstakster i en række kommuner ty<strong>de</strong>r<br />
<strong>på</strong>, at indførelse af mo<strong>de</strong>llen vil have ikke ubety<strong>de</strong>lige økonomiske<br />
konsekvenser for en række enkeltkommuner 2 .<br />
2<br />
Resultaterne af un<strong>de</strong>rsøgelsen er behæftet med en bety<strong>de</strong>lig usikkerhed. For <strong>de</strong>t første<br />
er <strong>de</strong>r tale om en stikprøveun<strong>de</strong>rsøgelse. For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t bygger beregningerne <strong>på</strong> n<strong>og</strong>le<br />
antagelser om levetid <strong>og</strong> udviklingen i plejetyng<strong>de</strong>n efter flytningen.<br />
24
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
Det vi<strong>de</strong>re arbej<strong>de</strong> med ændring af <strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
bør <strong>de</strong>rfor ske i regi af In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriets finansieringsud<strong>valg</strong>.<br />
Refusion ved midlertidigt ophold i for eksempel sommerhuskommuner<br />
Hvis en plejekræven<strong>de</strong> ældre eller person med handicap tager midlertidigt<br />
ophold i en kommune, har kommunen i dag ikke mulighed for at kræve<br />
merudgifter til hjælp y<strong>de</strong>t efter serviceloven refun<strong>de</strong>ret af personens hjemkommune.<br />
Fraværet af en refusionsmulighed har især betydning for<br />
sommerhuskommuner.<br />
En række sommerhuskommuner har fremsat ønsket om at få genindført<br />
<strong>de</strong>n tidligere refusionsmulighed, <strong>de</strong>r blev afskaffet i forbin<strong>de</strong>lse med sociallovsreformen<br />
i 1998. Refusionsmulighe<strong>de</strong>n blev afskaffet, i<strong>de</strong>t behovet<br />
for refusionen <strong>de</strong>ngang ikke blev anset for at være tilstrækkeligt stort til at<br />
retfærdiggøre <strong>de</strong> administrative merudgifter ved refusionen. Beslutningen<br />
om afskaffelse var baseret <strong>på</strong> en un<strong>de</strong>rsøgelse af omfanget af midlertidige<br />
ophold.<br />
En ny spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af KL af omfanget af hjælp ved<br />
midlertidige ophold i en række sommerhuskommuner ty<strong>de</strong>r ikke <strong>på</strong>, at<br />
problemets omfang er steget. Hvorvidt hensynet til kompensation af <strong>de</strong><br />
berørte kommuner i dag bør veje tungere end hensynet til at undgå merudgifter<br />
til administration, må bero <strong>på</strong> en politisk vur<strong>de</strong>ring, i<strong>de</strong>t en refusionsordning<br />
d<strong>og</strong> vil skabe større sammenhæng til <strong>de</strong> principper, <strong>de</strong>r i<br />
øvrigt er skitseret i rapporten.<br />
25
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 1.7. Konklusioner <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Af kommissoriet fremgår, at arbejdsgruppen skal ”overveje afregningsreglerne i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med frit <strong>valg</strong> af plejebolig mv. henover kommunegrænser.” Arbejdsgruppen konklu<strong>de</strong>rer<br />
i <strong>de</strong>n sammenhæng, at:<br />
• Der er behov for at styrke fraflytningskommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r i forhold til<br />
<strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler.<br />
• Afvejning af <strong>de</strong> forskellige hensyn taler for en mo<strong>de</strong>l baseret <strong>på</strong> fraflytningskommunens<br />
forvente<strong>de</strong> omkostninger opgjort ud fra fraflytningskommunens timepriser<br />
for praktisk <strong>og</strong> personlig hjælp. Såfremt tilflytningskommunens takster <strong>og</strong><br />
timepriser er lavere, baseres afregningen <strong>på</strong> disse. I <strong>de</strong> første 6 måne<strong>de</strong>r efter flytningen<br />
afregnes <strong>de</strong>r efter <strong>de</strong>t niveau, som <strong>de</strong>n ældre eller handicappe<strong>de</strong> var visiteret<br />
til i fraflytningskommunen. Efter 6 måne<strong>de</strong>r baseres afregningen <strong>på</strong> <strong>de</strong>t serviceniveau,<br />
<strong>de</strong>r er visiteret til i tilflytningskommunen. Der afregnes fortsat efter<br />
fraflytningskommunens timepriser. Efter 3 år overtager tilflytningskommunen<br />
betalingsforpligtelsen.<br />
• Grun<strong>de</strong>t <strong>de</strong> byr<strong>de</strong>for<strong>de</strong>lingsmæssige virkninger heraf bør <strong>de</strong>t vi<strong>de</strong>re arbej<strong>de</strong> med<br />
en ændring af afregningsreglerne ske i regi af In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriets<br />
finansieringsud<strong>valg</strong>.<br />
Endvi<strong>de</strong>re fik arbejdsgruppen til opgave at belyse mulighe<strong>de</strong>rne for at indføre en mellemkommunal<br />
refusionsordning for udgifter efter serviceloven ved midlertidigt ophold<br />
i en an<strong>de</strong>n kommune end bopælskommunen.<br />
• Arbejdsgruppen peger i <strong>de</strong>n sammenhæng <strong>på</strong>, at <strong>de</strong>n tidligere refusionsmulighed<br />
blev afskaffet i 1998, i<strong>de</strong>t refusionsbehovet <strong>de</strong>ngang ikke blev anset for at være tilstrækkeligt<br />
stort til at retfærdiggøre <strong>de</strong> administrative merudgifter ved refusionen.<br />
En ny spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af KL ty<strong>de</strong>r ikke <strong>på</strong>, at problemets omfang<br />
er steget. Hvorvidt hensynet til kompensation i dag bør veje tungere end hensynet<br />
til at undgå merudgifter til administration, må bero <strong>på</strong> en politisk vur<strong>de</strong>ring.<br />
Samlet konklusion<br />
Arbejdsgruppens anbefalinger er sammenfattet i ne<strong>de</strong>nståen<strong>de</strong> tabel.<br />
26
Kapitel 1 <strong>–</strong> Indledning <strong>og</strong> sammenfatning<br />
Tabel 1.2. Arbejdsgruppens anbefalinger <strong>på</strong> <strong>de</strong> tre sektorområ<strong>de</strong>r<br />
Dagpasning Folkeskole Ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
Øget frit <strong>valg</strong> mellem<br />
offentlige leve-<br />
randører<br />
Øget frit <strong>valg</strong> af<br />
private leverandører<br />
Mo<strong>de</strong>l for leverandørinddragelse<br />
Øget frit <strong>valg</strong> over<br />
kommunegrænser<br />
Egenbetaling ved<br />
frit <strong>valg</strong> over kommunegrænser<br />
Mo<strong>de</strong>l for mellemkommunalafregning<br />
Ja (lovforslag fremsat)<br />
Ja (lovforslag fremsat)<br />
Evt. tilskudsmo<strong>de</strong>l<br />
gradueres efter private<br />
leverandørers<br />
forpligtelser<br />
Ja (lovforslag fremsat)<br />
Ja (lovforslag fremsat)<br />
På baggrund af<br />
hjemkommunes<br />
driftsudgifter (lovforslag<br />
fremsat)<br />
Ja (Allere<strong>de</strong> indført)<br />
(Allere<strong>de</strong> indført) (Allere<strong>de</strong> indført)<br />
(Allere<strong>de</strong> indført) (Allere<strong>de</strong> indført)<br />
Ingen anbefaling<br />
Mo<strong>de</strong>l drøftet<br />
Kræver lovændring<br />
Ingen anbefaling<br />
Ingen anbefaling.<br />
Mo<strong>de</strong>l drøftet baseret<br />
<strong>på</strong> en mellemkommunalafregning<br />
svaren<strong>de</strong> til<br />
kommunernes afregning<br />
for elever i<br />
<strong>de</strong> frie grundskoler<br />
(Allere<strong>de</strong> indført)<br />
Ingen anbefaling<br />
Skitse til kommen<strong>de</strong><br />
mo<strong>de</strong>l baseret <strong>på</strong><br />
fraflytningskommunens<br />
timepriser<br />
<strong>og</strong> visitation i <strong>de</strong><br />
første 6 mdr. Herefter<br />
baseret <strong>på</strong> tilflytningskommunens<br />
visitation. Efter 3 år<br />
ophører betalingsforpligtelse.<br />
Det<br />
vi<strong>de</strong>re arbej<strong>de</strong> sker i<br />
regi af finansieringsud<strong>valg</strong>et.<br />
Ingen<br />
anbefaling vedrøren<strong>de</strong><br />
refusion ved<br />
midlertidige ophold<br />
27
Kapitel 2<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
2.1. Indledning<br />
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Kommunerne har ansvaret for produktionen af en stor <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> servicey<strong>de</strong>lser,<br />
som borgerne dagligt kommer i berøring med. De står for børnepasning,<br />
folkeskole, ældreomsorg <strong>og</strong> en række andre velfærdsopgaver, som<br />
befolkningen benytter <strong>og</strong> ofte er afhængig af.<br />
Begrun<strong>de</strong>lsen for <strong>de</strong>n kommunale forankring af disse centrale servicey<strong>de</strong>lser<br />
er blandt an<strong>de</strong>t, at <strong>de</strong>t er lokalpolitikerne, <strong>de</strong>r ken<strong>de</strong>r borgernes præferencer<br />
bedst, <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed har <strong>de</strong> bedste forudsætninger for at afveje lokale<br />
hensyn ved tilrettelæggelsen af velfærdsy<strong>de</strong>lsernes tilvejebringelse. Det<br />
kommunale selvstyre spiller såle<strong>de</strong>s en central rolle i <strong>de</strong>t danske velfærdssamfund.<br />
Tilfredshe<strong>de</strong>n med <strong>de</strong>n service, som kommunerne leverer, er generelt<br />
stor. Borgerne ønsker d<strong>og</strong> i højere grad at kunne vælge mellem forskellige<br />
typer af y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> mellem forskellige leverandører. Der er en stigen<strong>de</strong><br />
grad af individualisering i samfun<strong>de</strong>t, <strong>og</strong> arbejdsmarke<strong>de</strong>t stiller krav om<br />
fleksible løsninger.<br />
Det danske velfærdssamfund er generelt ken<strong>de</strong>tegnet ved, at <strong>de</strong>t offentlige<br />
helt eller <strong>de</strong>lvist finansierer en stor <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> borgernære servicey<strong>de</strong>lser.<br />
Samtidig står kommuner <strong>og</strong> amter over for bety<strong>de</strong>lige udfordringer i <strong>de</strong><br />
kommen<strong>de</strong> år som følge af blandt an<strong>de</strong>t et stigen<strong>de</strong> antal ældre.<br />
Det stiller krav til, hvordan <strong>de</strong>n offentlige sektor indrettes <strong>og</strong> til prioriteringen<br />
af ressourcerne. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan medvirke til at sikre effektivitet i<br />
opgavevaretagelsen, samt at <strong>de</strong> offentlige y<strong>de</strong>lser i højere grad afspejler<br />
borgernes ønsker <strong>og</strong> behov. Frihed til selv at vælge kan såle<strong>de</strong>s være en<br />
væsentlig kil<strong>de</strong> til mo<strong>de</strong>rnisering af <strong>de</strong>n offentlige sektor, jf. boks 2.1.<br />
29
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 2.1. Regeringens <strong>og</strong> KL’s holdning til frit <strong>valg</strong><br />
Uddrag fra ”Velfærd <strong>og</strong> Valgfrihed <strong>–</strong> et reformpr<strong>og</strong>ram”<br />
Frihed til selv at vælge er en hjørnesten i regeringens strategi for at mo<strong>de</strong>rnisere <strong>de</strong>n<br />
offentlige sektor.<br />
Det er regeringens opfattelse, at <strong>de</strong>n enkelte borger som udgangspunkt selv kan <strong>og</strong> skal<br />
afgøre, hvad <strong>de</strong>r er bedst for hen<strong>de</strong> eller ham.<br />
Uddrag fra ”<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> med omtanke <strong>–</strong> et <strong>de</strong>batoplæg”<br />
KL ønsker et velfærdssamfund med flere <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r. Dette vil styrke udviklingen<br />
af en velfærdsstat med borgeren i centrum.<br />
Men målsætningen om friere <strong>valg</strong> skal forenes med en målsætning om at kunne styre<br />
udgifterne. Og da vi taler om et marked med mere eller mindre gratis velfærdsy<strong>de</strong>lser<br />
<strong>–</strong> <strong>de</strong>t vil sige et marked u<strong>de</strong>n en prismekanisme <strong>–</strong> er <strong>de</strong>t nødvendigt med en politisk<br />
mekanisme, <strong>de</strong>r kan styre udbud<strong>de</strong>t af y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> regulere leverandørerne.<br />
Kil<strong>de</strong>: Regeringen 2002, Velfærd <strong>og</strong> <strong>valg</strong>frihed <strong>–</strong> et reformpr<strong>og</strong>ram <strong>og</strong> KL 2003, <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
med omtanke <strong>–</strong> et <strong>de</strong>batoplæg.<br />
Det frie <strong>valg</strong> skal fremme effektiviteten, <strong>kvalitet</strong>en <strong>og</strong> fleksibiliteten i opgavevaretagelsen.<br />
For at målene kan nås, skal <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> imidlertid indrettes,<br />
så incitamentsstrukturen un<strong>de</strong>rstøtter en afvejning af pris <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>.<br />
Valgfrihe<strong>de</strong>n <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> afhænger af, at <strong>de</strong>r er et varieret <strong>og</strong> differentieret<br />
udbud, så <strong>de</strong>r er n<strong>og</strong>et at vælge imellem. Herudover afhænger <strong>de</strong>n af,<br />
hvorvidt <strong>de</strong>r gennem lovgivningen <strong>og</strong> kommunernes visitationspraksis er<br />
åbnet for, at borgerne frit kan vælge.<br />
Ved indførelsen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> er <strong>de</strong>r en række hensyn, som <strong>de</strong>t<br />
vil være nødvendigt at tage høj<strong>de</strong> for. Det gæl<strong>de</strong>r først <strong>og</strong> fremmest<br />
kommunernes mulighed for at foretage politiske prioriteringer i forhold<br />
til kapacitets- <strong>og</strong> udgiftsstyringen, så <strong>de</strong>r ikke opstår unødige problemer<br />
med budgetusikkerhed <strong>og</strong> ledig kapacitet. Endvi<strong>de</strong>re bør <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong><br />
afvejes over for sociale, ge<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> administrative hensyn samt afledte<br />
effekter <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t mv.<br />
I <strong>de</strong>tte kapitel præsenteres en række generelle overvejelser vedrøren<strong>de</strong> frit<br />
<strong>valg</strong>. Kapitel diskuterer, hvilke typer af frit <strong>valg</strong>, <strong>de</strong>r fin<strong>de</strong>s (afsnit 2.2),<br />
rationalet bag frit <strong>valg</strong> (afsnit 2.3), betingelserne for, at frit <strong>valg</strong> fungerer<br />
efter hensigten (afsnit 2.4), hensyn ved indretningen af frit <strong>valg</strong> (afsnit<br />
2.5), mulighe<strong>de</strong>n for at opnå differentiere<strong>de</strong> løsninger (afsnit 2.6), visita-<br />
30
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
tionsrollen (afsnit 2.7), forhol<strong>de</strong>t mellem myndighed <strong>og</strong> leverandør (afsnit<br />
2.8) <strong>og</strong> meto<strong>de</strong>rne til at fremme <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n (afsnit 2.9).<br />
2.2. Typer af frit <strong>valg</strong><br />
Der kan skelnes mellem forskellige typer af frit <strong>valg</strong>. For <strong>de</strong>t første kan frit<br />
<strong>valg</strong> in<strong>de</strong>bære, at borgerne har mulighed for at vælge mellem forskellige<br />
leverandører eller tilbud 1 . Det kan være forskellige offentlige tilbud in<strong>de</strong>n<br />
for kommunen, offentlige udby<strong>de</strong>re i andre kommuner eller private leverandører<br />
i eller u<strong>de</strong>n for kommunen.<br />
Dernæst kan <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n gå <strong>på</strong>, hvorvidt borgerne har mulighed for at<br />
<strong>på</strong>virke indhol<strong>de</strong>t eller mæng<strong>de</strong>n af <strong>de</strong>n y<strong>de</strong>lse, <strong>de</strong> modtager. Der kan eksempelvis<br />
være mulighed for at vælge længere åbningstid i dagtilbud eller<br />
un<strong>de</strong>rvisningsformen i folkeskolen. De to typer af frit <strong>valg</strong> kan betragtes<br />
som et kontinuum, jf. figur 2.1.<br />
1 Leverandører <strong>og</strong> tilbud anven<strong>de</strong>s i <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> synonymt <strong>og</strong> betegner <strong>de</strong>n leverandørvirksomhed<br />
(for eksempel hjemmehjælpsfirma) eller leverandørinstitution (for eksempel<br />
skole eller daginstitution), <strong>de</strong>r leverer servicey<strong>de</strong>lserne <strong>på</strong> <strong>de</strong>t <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> områ<strong>de</strong>.<br />
31
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Figur 2.1. Mo<strong>de</strong>ller for frit <strong>valg</strong><br />
32<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Ikke frit <strong>valg</strong><br />
Leverandør<br />
Ingen <strong>valg</strong>frihed <strong>–</strong><br />
borgeren får anvist et<br />
konkret tilbud af en<br />
bestemt standard<br />
Ikke frit <strong>valg</strong><br />
Valgfrihed med hensyn<br />
til bå<strong>de</strong> leverandør samt<br />
indhold <strong>og</strong> mæng<strong>de</strong><br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Indhold <strong>og</strong><br />
mæng<strong>de</strong><br />
Hvis ikke <strong>de</strong>r er frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>, <strong>og</strong> borgerne ikke har mulighed for<br />
at <strong>på</strong>virke <strong>valg</strong>et af leverandør eller indhol<strong>de</strong>t eller mæng<strong>de</strong>n af <strong>de</strong> levere<strong>de</strong><br />
y<strong>de</strong>lser, er <strong>de</strong>t <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> let for kommunerne at planlægge <strong>og</strong><br />
styre kapaciteten. På <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> giver <strong>de</strong>t ikke <strong>de</strong> samme mulighe<strong>de</strong>r<br />
for individuelle løsninger, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t giver ikke et pres <strong>på</strong> producenterne, som<br />
følge af at borgerne kan søge væk, hvis <strong>de</strong> er utilfredse med <strong>de</strong>n service, <strong>de</strong><br />
får.<br />
Betingelsen for, at borgerne kan benytte frit <strong>valg</strong> mellem forskellige leverandører<br />
er, at <strong>de</strong>r fin<strong>de</strong>s flere forskellige udby<strong>de</strong>re in<strong>de</strong>n for en passen<strong>de</strong><br />
ge<strong>og</strong>rafisk afstand. Herudover er <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> betinget af, at lovgivningen<br />
<strong>og</strong> kommunerne giver mulighed for at borgerne frit kan vælge.<br />
Når <strong>de</strong>r åbnes for, at borgerne kan vælge mellem forskellige leverandører,<br />
for eksempel ved at <strong>de</strong> får et tilskud med til brug ved andre leverandører,<br />
indføres <strong>de</strong>r et element af markedsstyring i <strong>de</strong>n offentlige sektor. Eksterne<br />
leverandørers incitament til at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t afhænger d<strong>og</strong> af,<br />
hvilken betaling <strong>de</strong> får, mulighe<strong>de</strong>n for at trække overskud ud af driften<br />
samt af kun<strong>de</strong>grundlaget.
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Udover <strong>de</strong> to allere<strong>de</strong> nævnte op<strong>de</strong>linger, kan <strong>de</strong>r skelnes imellem, hvorvidt<br />
<strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne skabes in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>t enkelte tilbud, mellem forskellige<br />
tilbud in<strong>de</strong>n for kommunen, over kommunegrænserne eller i forhold til helt<br />
eller <strong>de</strong>lvist private leverandører.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af indhold <strong>og</strong> mæng<strong>de</strong><br />
In<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>t enkelte tilbud kan <strong>de</strong>r være en større eller mindre grad af<br />
<strong>valg</strong>frihed. I <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse er <strong>de</strong>t væsentligt, at større enhe<strong>de</strong>r i mange<br />
tilfæl<strong>de</strong> vil have bedre mulighe<strong>de</strong>r for at tilby<strong>de</strong> fleksible <strong>og</strong> individuelle<br />
løsninger tilpasset brugernes ønsker <strong>og</strong> behov.<br />
Større enhe<strong>de</strong>r <strong>–</strong> eksempelvis et større plejehjem <strong>–</strong> er ofte relativt billigere<br />
at drive, fordi <strong>de</strong>r normalt er stordriftsfor<strong>de</strong>le forbun<strong>de</strong>t med administrative<br />
opgaver, kantinedrift, pleje <strong>og</strong> omsorg i udkantsåbningsti<strong>de</strong>rne mv.,<br />
men <strong>de</strong> kan <strong>og</strong>så lettere stille en bred vifte af aktiviteter til rådighed for<br />
brugerne. Små enhe<strong>de</strong>r vil ofte have relativt færre <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r in<strong>de</strong>n<br />
for <strong>de</strong>t enkelte tilbud. Eksempelvis vil et mindre plejehjem normalt have<br />
færre forskellige typer af aktiviteter end et større.<br />
Valgmulighe<strong>de</strong>rne in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>t enkelte tilbud afhænger blandt an<strong>de</strong>t af<br />
frihedsgra<strong>de</strong>rne <strong>og</strong> betalingsreglerne <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t. De almin<strong>de</strong>lige lighedsgrundsætninger<br />
tilsiger, at borgere in<strong>de</strong>n for en kommune, <strong>de</strong>r står i<br />
samme situation, skal behandles lige. Mere differentiere<strong>de</strong> tilbud skal<br />
<strong>de</strong>rfor skabes ved, at brugerne betaler merprisen, hvis <strong>de</strong> ønsker et serviceniveau,<br />
udover <strong>de</strong>n standardy<strong>de</strong>lse, som kommunen tilby<strong>de</strong>r. Der er<br />
for eksempel fremsat lovforslag om, at kommunerne kan tilby<strong>de</strong> madordninger<br />
i børnehaverne mod fuld forældrebetaling.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af indhold <strong>og</strong> mæng<strong>de</strong> er d<strong>og</strong> ikke <strong>de</strong>n eneste må<strong>de</strong>, hvor<strong>på</strong> brugerne<br />
kan <strong>på</strong>virke indhol<strong>de</strong>t af velfærdsy<strong>de</strong>lserne. Brugerne kan såle<strong>de</strong>s<br />
<strong>og</strong>så have en indirekte indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> indhold <strong>og</strong> mæng<strong>de</strong> gennem <strong>de</strong>ltagelse<br />
i for eksempel brugerbestyrelser mv. Bruger<strong>de</strong>ltagelse giver mulighed<br />
for at give sin mening til ken<strong>de</strong>, mens frit <strong>valg</strong> giver mulighed for at vælge<br />
til eller fra.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> mellem offentlige leverandører in<strong>de</strong>n for kommunen<br />
Kommunerne har med <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler go<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at tilby<strong>de</strong><br />
frit <strong>valg</strong> mellem kommunens egne offentlige leverandører <strong>på</strong> en række<br />
områ<strong>de</strong>r. Det gæl<strong>de</strong>r eksempelvis <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t, hvor kommunerne<br />
har mulighed for at tilby<strong>de</strong> frit <strong>valg</strong> mellem forskellige dagtilbud,<br />
33
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
<strong>og</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t, hvor et stort antal kommuner har indført frit<br />
<strong>valg</strong> mellem kommunens folkeskoler. I <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> ligger, at borgerne<br />
kan prioritere mellem flere forskellige tilbud. Valgmulighe<strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>r<br />
d<strong>og</strong> ikke nødvendigvis, at brugerne kan få <strong>de</strong>res førsteprioritet opfyldt,<br />
hvis ikke <strong>de</strong>r er ledig kapacitet i <strong>de</strong>t ønske<strong>de</strong> tilbud.<br />
Valgmulighe<strong>de</strong>rne kan gå <strong>på</strong> enten, at borgerne kan vælge mellem forskellige<br />
typer af tilbud, for eksempel en dagplejeplads frem for en vuggestueplads,<br />
eller mellem konkrete tilbud, for eksempel en konkret vuggestue.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af leverandører i andre kommuner<br />
Kommunerne har ligele<strong>de</strong>s <strong>på</strong> en række områ<strong>de</strong>r go<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at<br />
tilby<strong>de</strong> frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne.<br />
I n<strong>og</strong>le tilfæl<strong>de</strong> har borgerne et retskrav <strong>på</strong> at kunne vælge tilbud i andre<br />
kommuner. Som eksempler kan nævnes <strong>de</strong>t frie sygehus<strong>valg</strong>, <strong>de</strong>t frie ældrebolig<strong>valg</strong>,<br />
retten til at benytte andre kommuners biblioteker, samt<br />
børns ret til at blive optaget <strong>på</strong> en grundskole i nabokommunen, hvis<br />
afstan<strong>de</strong>n til distriktsskolen er mere end dobbelt så stor som afstan<strong>de</strong>n<br />
mellem <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> skole <strong>og</strong> elevens bopæl.<br />
På andre områ<strong>de</strong>r beror <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> <strong>på</strong>, hvorvidt to eller flere kommuner<br />
har indgået frivillige aftaler om, at borgerne kan benytte <strong>de</strong> andre kommuners<br />
tilbud. Såle<strong>de</strong>s har <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne <strong>på</strong><br />
dagtilbudsområ<strong>de</strong>t eksempelvis hidtil været afhængigt af, hvorvidt kommunerne<br />
har indgået frivillige aftaler.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne kan medføre velfærdsforbedringer,<br />
<strong>og</strong> kan <strong>på</strong> flere punkter have positive samfundsøkonomiske konsekvenser.<br />
Med frit <strong>valg</strong> får borgerne bedre mulighed for at vælge leverandører<br />
i andre kommuner med et an<strong>de</strong>t serviceniveau end hjemkommunes<br />
egne. Det frie <strong>valg</strong> kan endvi<strong>de</strong>re forkorte kørselsafstan<strong>de</strong> <strong>og</strong> øge mobiliteten<br />
<strong>på</strong> arbejdsmarke<strong>de</strong>t, ligesom <strong>de</strong>t kan medvirke til at forbedre ressourceallokeringen,<br />
hvis borgere fra kommuner med venteti<strong>de</strong>r søger til<br />
kommuner med ledig kapacitet.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så in<strong>de</strong>bære øge<strong>de</strong> udgifter, hvis <strong>de</strong>t indrettes, så <strong>de</strong>t<br />
øger budgetsikkerhe<strong>de</strong>n <strong>og</strong> vanskeliggør kapacitetsstyringen. Med henblik<br />
34
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
<strong>på</strong> at bevare styringsredskaberne kan hjemkommunen 2 gives lov til at fastsætte<br />
et loft over, hvor mange pladser in<strong>de</strong>n for en bestemt type tilbud,<br />
<strong>de</strong>n vil finansiere. Endvi<strong>de</strong>re kan udførerkommunen 3 ved frit <strong>valg</strong> over<br />
kommunegrænserne få mulighed for at afvise borgere fra andre kommuner<br />
un<strong>de</strong>r forudsætning af, at søgningen u<strong>de</strong>fra ellers ville forringe servicen<br />
over for egne borgere, for eksempel fordi <strong>de</strong>n medfører væsentligt<br />
længere ventelister.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af private leverandører<br />
Private leverandører i form af virksomhe<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r eksisterer med <strong>de</strong>t formål<br />
at opnå et overskud, har ikke hidtil i særlig vid udstrækning været anvendt<br />
som producenter af offentlige servicey<strong>de</strong>lser. Derimod fin<strong>de</strong>s <strong>de</strong>r et<br />
større antal selvejen<strong>de</strong> institutioner, som har driftsoverenskomst med<br />
kommunerne <strong>på</strong> eksempelvis dagpasningsområ<strong>de</strong>t.<br />
Der fin<strong>de</strong>s principielt tre forskellige må<strong>de</strong>r, hvor<strong>på</strong> private leverandører<br />
kan inddrages som producenter af offentlige y<strong>de</strong>lser: En godken<strong>de</strong>lsesordning,<br />
et rammeudbud <strong>og</strong> en tilskudsordning. Inddragelse af private leverandører<br />
kan principielt ske for enten at nedbringe omkostningerne ved,<br />
at <strong>de</strong>r skabes konkurrence <strong>på</strong> y<strong>de</strong>lsesleveringen <strong>og</strong>/eller for at give borgerne<br />
flere leverandører eller indholdsmæssige standar<strong>de</strong>r at vælge imellem,<br />
jf. kapitel 3.<br />
Forudsætningen for, at borgerne vil benytte private løsninger, er normalt,<br />
at <strong>de</strong> får dækket omkostningerne enten helt eller <strong>de</strong>lvist via et tilskud. Det<br />
er d<strong>og</strong> ikke ensbety<strong>de</strong>n<strong>de</strong> med, at tilskud<strong>de</strong>t i alle tilfæl<strong>de</strong> skal være <strong>de</strong>t<br />
samme, som når borgerne benytter kommunernes egne tilbud, jf. kapitel<br />
4.<br />
2.3. Formålet med frit <strong>valg</strong><br />
Der er indført frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> stadig flere områ<strong>de</strong>r in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> seneste år,<br />
hvilket <strong>de</strong>r er flere grun<strong>de</strong> til.<br />
2<br />
Afhængigt af områ<strong>de</strong>t betegnes hjemkommunen <strong>og</strong>så un<strong>de</strong>rti<strong>de</strong>n ”bopælskommunen”<br />
eller ”fraflytningskommunen”.<br />
3<br />
Afhængigt af områ<strong>de</strong>t betegnes udførerkommunen <strong>og</strong>så un<strong>de</strong>rti<strong>de</strong>n ”tilflytningskommunen”.<br />
35
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Effektivitet<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan bidrage til en større grad af effektivitet i opgavevaretagelsen.<br />
Gennem en mere hensigtsmæssig arbejdstilrettelæggelse kan <strong>de</strong>t være muligt<br />
at frigøre ressourcer, som kan omsættes i bedre service eller lavere<br />
udgifter.<br />
Med frit <strong>valg</strong> får borgerne mulighed for at søge væk fra <strong>de</strong> mindre go<strong>de</strong><br />
tilbud eller tilbud, som ikke passer til <strong>de</strong>res ønsker <strong>og</strong> behov. Det kan<br />
udvi<strong>de</strong> konkurrencen, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan være med til at skabe et pres <strong>på</strong> producenterne<br />
for at øge effektiviteten.<br />
Der er to må<strong>de</strong>r, hvor<strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> kan <strong>på</strong>virke effektiviteten. Dels kan <strong>de</strong>t<br />
frie <strong>valg</strong> medvirke til at øge <strong>de</strong>n allokative effektivitet, hvis <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n<br />
gør, at borgerne i højere grad søger mod tilbud, <strong>de</strong>r passer til <strong>de</strong>res ønsker<br />
<strong>og</strong> behov, eller producenterne presses til at efterkomme brugernes forventninger.<br />
Dels kan <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> øge omkostningseffektiviteten, hvis<br />
producenterne får øge<strong>de</strong> tilskyn<strong>de</strong>lser til at anven<strong>de</strong> ressourcerne bedst<br />
muligt.<br />
Betingelsen for, at et eventuelt effektiviseringspotentiale realiseres, vil ofte<br />
være, at <strong>de</strong>r sker en klar adskillelse mellem myndigheds- <strong>og</strong> leverandørrollerne,<br />
<strong>og</strong> at <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s aktivitetsbasere<strong>de</strong> afregningssystemer, som gør, at<br />
<strong>de</strong>t har konsekvenser, hvis brugerne søger væk.<br />
Herudover kan <strong>de</strong>t være en betingelse for, at frit <strong>valg</strong> i praksis kan omsættes<br />
i mindreudgifter, at <strong>de</strong>r ikke opstår ledig kapacitet ved indførelse af<br />
frit <strong>valg</strong>.<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for at realisere effektiviseringsgevinster afhænger i vidt omfang<br />
af politiske beslutninger. Kommunerne vil såle<strong>de</strong>s ofte have go<strong>de</strong><br />
mulighe<strong>de</strong>r for selv at realisere et effektiviseringspotentiale, uanset om <strong>de</strong>r<br />
skabes konkurrence gennem frit <strong>valg</strong> eller ej. Såfremt frit <strong>valg</strong> kombineres<br />
med priskonkurrence kan <strong>de</strong>tte d<strong>og</strong> skabe et y<strong>de</strong>rligere effektiviseringspres,<br />
<strong>de</strong>r vanskeligt kan opnås <strong>på</strong> an<strong>de</strong>n vis.<br />
Kvalitet<br />
Meget ty<strong>de</strong>r <strong>på</strong>, at frit <strong>valg</strong> i sig selv opfattes som et go<strong>de</strong> af borgerne. I<br />
1998 blev borgernes holdning til frit <strong>valg</strong> un<strong>de</strong>rsøgt via en større spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse.<br />
Det fremgår blandt an<strong>de</strong>t af un<strong>de</strong>rsøgelsen, at 88 pct.<br />
af <strong>de</strong> adspurgte mener, at <strong>de</strong>r skal være frit <strong>valg</strong> af børnehave, mens 67<br />
36
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
pct. mener, at <strong>de</strong>r skal være frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t, <strong>og</strong> 68 pct.<br />
mener, at <strong>de</strong>r skal være frit <strong>valg</strong> mellem offentlig <strong>og</strong> privat hjemmehjælp 4 .<br />
Ønsket om frit <strong>valg</strong> er ikke nødvendigvis udtryk for, at borgerne er utilfredse<br />
med <strong>de</strong>n offentlige service. Tværtimod viser <strong>de</strong>t sig, at borgerne<br />
ofte er meget tilfredse med <strong>de</strong>n service, <strong>de</strong> modtager fra <strong>de</strong>t offentlige. KL<br />
gennemførte i 2002 i samarbej<strong>de</strong> med Danmarks Statistik en landsdækken<strong>de</strong><br />
brugertilfredshedsun<strong>de</strong>rsøgelse blandt et repræsentativt udsnit af<br />
forældre med børn i dagtilbud eller folkeskole samt ældre, <strong>de</strong>r bruger<br />
hjemmehjælp. Den viser, at 88 pct. er tilfredse eller meget tilfredse med<br />
<strong>de</strong>res barns dagtilbud, 78 pct. er tilfredse eller meget tilfredse med <strong>de</strong>res<br />
barns folkeskole, <strong>og</strong> 79 pct. af <strong>de</strong> ældre er tilfredse eller meget tilfredse<br />
med <strong>de</strong>n hjemmehjælp, <strong>de</strong> får, jf. figur 2.2.<br />
Figur 2.2. Tilfredshed kommunal dagpasning, folkeskole <strong>og</strong> hjemmehjælp<br />
Pct. Pct.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Kil<strong>de</strong>: KL.<br />
Meget<br />
tilfreds<br />
Tilfreds Hverken/eller Utilfreds Meget<br />
utilfreds<br />
Dagpasning Folkeskole Hjemmehjælp<br />
4 Jf. un<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af Gallup A/S for <strong>Finansministeriet</strong> blandt 1.515 svarpersoner,<br />
refereret i <strong>Finansministeriet</strong> 1998, Borgerne <strong>og</strong> <strong>de</strong>n offentlige sektor, <strong>og</strong> <strong>Finansministeriet</strong><br />
mfl. 1999, Friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
37
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Der er ikke n<strong>og</strong>en entydig sammenhæng mellem udgiftsniveau <strong>og</strong> brugertilfredshed.<br />
I en omfatten<strong>de</strong> un<strong>de</strong>rsøgelse af sammenhængen mellem udgifter<br />
<strong>og</strong> brugertilfredshed fra 1999 er <strong>de</strong>n generelle konklusion, at ”sammenhængen<br />
mellem kommunale udgifter <strong>og</strong> brugertilfredshed <strong>på</strong> <strong>de</strong> fleste,<br />
<strong>og</strong> ofte <strong>på</strong> <strong>de</strong> mest udgiftstunge områ<strong>de</strong>r, er svag eller fraværen<strong>de</strong>” 5 .<br />
Tilfredshe<strong>de</strong>n med <strong>de</strong>n levere<strong>de</strong> service afhænger <strong>de</strong>rimod af personalets<br />
engagement, omsorg <strong>og</strong> imø<strong>de</strong>kommenhed <strong>og</strong> af, hvorvidt eksempelvis<br />
<strong>de</strong>n pædag<strong>og</strong>iske profil passer med brugernes ønsker. Brugertilfredshed<br />
synes altså nok så meget at handle om tilbud<strong>de</strong>nes indhold <strong>og</strong> om hvordan<br />
ressourcerne anven<strong>de</strong>s, frem for hvor mange ressourcer <strong>de</strong>r afsættes.<br />
Det er en central konklusion i relation til frit <strong>valg</strong>, eftersom frit <strong>valg</strong> forbedrer<br />
borgerne mulighed for at søge løsninger, <strong>de</strong>r er i overensstemmelse<br />
med <strong>de</strong>res ønsker <strong>og</strong> behov.<br />
Fleksibilitet<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> kan endvi<strong>de</strong>re medvirke til at øge fleksibiliteten, <strong>og</strong><br />
øget fleksibilitet kan være en for<strong>de</strong>l for borgerne. For n<strong>og</strong>le børnefamilier<br />
må <strong>de</strong>t af familiemæssige eller ge<strong>og</strong>rafiske årsager betragtes som en klar<br />
serviceforbedring, hvis <strong>de</strong> kan få et tilskud med til brug af dagtilbud i<br />
andre kommuner. Ligele<strong>de</strong>s kan <strong>de</strong>t være en for<strong>de</strong>l for <strong>de</strong> ældre, at <strong>de</strong> kan<br />
bosætte sig i nærhe<strong>de</strong>n af <strong>de</strong> <strong>på</strong>røren<strong>de</strong>.<br />
Der kan <strong>og</strong>så være økonomiske eller velfærdsmæssige gevinster for samfun<strong>de</strong>t<br />
ved, at fleksibiliteten øges. Hvis transportti<strong>de</strong>n mindskes som følge af, at<br />
forældrene får mulighed for at få et tilskud med til benyttelse af dagtilbud<br />
i andre kommuner, kan <strong>de</strong> i visse situationer være længere <strong>på</strong> arbej<strong>de</strong> eller<br />
mere sammen med <strong>de</strong>res børn.<br />
Øget fleksibilitet er d<strong>og</strong> ikke altid en for<strong>de</strong>l ud fra en økonomisk betragtning.<br />
Dels kan frit <strong>valg</strong> have negative eksterne effekter, som for eksempel<br />
når tilskud til pasning af egne børn medvirker til at reducere arbejdsudbud<strong>de</strong>t.<br />
Dels kan <strong>de</strong>n øge<strong>de</strong> fleksibilitet ske <strong>på</strong> bekostning af mulighe<strong>de</strong>rne<br />
for at styre udgiftsudviklingen. Ud fra en økonomisk betragtning kan<br />
<strong>de</strong>t i visse situationer være for<strong>de</strong>lagtigt at tilla<strong>de</strong> ventelister, for eksempel<br />
hvis efterspørgslen varierer meget over året.<br />
5<br />
Jf. Henrik Lolle 1999, Serviceudgifter <strong>og</strong> brugertilfredshed i danske kommuner.<br />
38
2.4. Betingelser for velfungeren<strong>de</strong> frit <strong>valg</strong>s ordninger<br />
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Der er en række forskellige betingelser, som skal være opfyldt, for at frit<br />
<strong>valg</strong> kan forventes at ville realisere et eventuelt effektiviseringspotentiale.<br />
Betingelserne kan ikke altid opfyl<strong>de</strong>s fuldt ud, men <strong>de</strong> kan med for<strong>de</strong>l<br />
indgå i overvejelserne i forbin<strong>de</strong>lse med indførelsen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>.<br />
Omkostningsbevidsthed hos brugerne<br />
De offentlige servicey<strong>de</strong>lser er ken<strong>de</strong>tegnet ved, at <strong>de</strong>t offentlige <strong>de</strong>ltager i<br />
finansieringen. Det kan <strong>de</strong>r være flere argumenter for. Der kan eksempelvis<br />
være velfærdsøkonomiske gevinster ved offentlig medfinansiering <strong>på</strong><br />
y<strong>de</strong>lser, som er til gavn for samfun<strong>de</strong>t <strong>og</strong> som brugerne ellers ville efterspørge<br />
for lidt af.<br />
Den offentlige medfinansiering gør d<strong>og</strong>, borgerne bliver mindre omkostningsbevidste,<br />
fordi <strong>de</strong> ikke direkte mærker <strong>de</strong> økonomiske konsekvenser<br />
af <strong>de</strong>res <strong>valg</strong>, da omkostningerne for<strong>de</strong>les <strong>på</strong> alle kommunens skatteborgere.<br />
Det kan føre til overefterspørgsel, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan give et pres for, at serviceniveauet<br />
udvi<strong>de</strong>s.<br />
Hvis <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> kobles med, at brugerne betaler differencen ved <strong>valg</strong> af<br />
dyrere tilbud end <strong>de</strong>m, <strong>de</strong> har betalt skat til i kommunen, øges prisbevidsthe<strong>de</strong>n,<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>r skabes balance i forhold til et politisk fastsat skattefinansieret<br />
serviceniveau in<strong>de</strong>n for kommunen.<br />
Konkurrencepresset<br />
For at producenterne opnår en tilskyn<strong>de</strong>lse til at optimere ressourceanven<strong>de</strong>lsen<br />
i forbin<strong>de</strong>lse med indførelsen af frit <strong>valg</strong>, skal <strong>de</strong> mærke konsekvenserne<br />
af borgernes <strong>valg</strong>.<br />
Konsekvenser kan opnås gennem aktivitetsbasere<strong>de</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong>,<br />
hvor producenterne tvinges til at indskrænke produktionen, når brugerne<br />
søger væk. Politiske eller ge<strong>og</strong>rafiske hensyn kan d<strong>og</strong> tale imod at lukke<br />
tilbud, når søgningen svækkes. Det gæl<strong>de</strong>r særligt i forhold til større enhe<strong>de</strong>r<br />
med et bety<strong>de</strong>ligt kapitalapparat som for eksempel en skole.<br />
Uanset om <strong>de</strong>r sker lukninger, kan <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> d<strong>og</strong> have konsekvenser.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan såle<strong>de</strong>s være med til at synliggøre brugernes præferencer, <strong>og</strong><br />
39
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong>t kan give <strong>de</strong>n politiske eller administrative le<strong>de</strong>lse nyttig information<br />
om brugernes adfærd, som kan indgå i <strong>de</strong>n politiske prioritering.<br />
Leverandørantal <strong>og</strong> etableringsomkostning<br />
Hvis er <strong>de</strong>r er flere udby<strong>de</strong>re, øges konkurrencepresset <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed presset<br />
for en mere effektiv opgavevaretagelse. Det afhænger d<strong>og</strong> af <strong>de</strong>n ge<strong>og</strong>rafiske<br />
struktur <strong>og</strong> omkostningsstrukturen, hvorvidt flere udby<strong>de</strong>re er en<br />
økonomisk for<strong>de</strong>l. Hvis <strong>de</strong>r er stordriftsfor<strong>de</strong>le eller bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
ved produktionen, er <strong>de</strong>t ikke nødvendigvis omkostningseffektivt<br />
at have flere udby<strong>de</strong>re. I disse tilfæl<strong>de</strong> vil <strong>de</strong>t for <strong>de</strong>n enkelte leverandør<br />
ofte være forbun<strong>de</strong>t med høje omkostninger (i form af anlægsinvesteringer<br />
mv.) at etablere sig <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t. Høje etableringsomkostninger<br />
kan såle<strong>de</strong>s sætte naturlige begrænsninger for antallet af leverandører<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed svække konkurrencen, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong> gør <strong>de</strong>t mindre for<strong>de</strong>lagtigt<br />
for potentielle udby<strong>de</strong>re at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t for leveringen af en<br />
bestemt y<strong>de</strong>lse.<br />
Der behøver imidlertid ikke altid være flere udby<strong>de</strong>re for, at producenterne<br />
tilskyn<strong>de</strong>s til øget effektivitet, i<strong>de</strong>t blot truslen om at konkurreren<strong>de</strong><br />
udby<strong>de</strong>re vil træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t, kan være nok til, at producenterne<br />
tilskyn<strong>de</strong>s til at handle effektivt.<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for at en udby<strong>de</strong>r vil træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t for levering af<br />
bestemte servicey<strong>de</strong>lser afhænger i høj grad af <strong>de</strong> afregningstakster, leverandøren<br />
får. Endvi<strong>de</strong>re afhænger <strong>de</strong>n blandt an<strong>de</strong>t af, hvorvidt <strong>de</strong>t er<br />
muligt at trække et overskud ud af driften.<br />
Brugernes flytteomkostninger<br />
Det kan svække effekterne af borgernes frie <strong>valg</strong>, hvis <strong>de</strong>r er høje omkostninger<br />
forbun<strong>de</strong>t med at skifte til en an<strong>de</strong>n leverandør eller til et an<strong>de</strong>t<br />
tilbud.<br />
Høje tidsmæssige, sociale eller økonomiske omkostninger reducerer alt<br />
an<strong>de</strong>t lige borgernes mulighed for <strong>og</strong> tilskyn<strong>de</strong>lse til at skifte til alternative<br />
leverandører, som passer bedre med <strong>de</strong>res ønsker eller behov.<br />
Tidsmæssige, sociale eller økonomiske omkostninger ved at skifte til et<br />
an<strong>de</strong>t tilbud typisk fin<strong>de</strong>s <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r er præget af en stor ge<strong>og</strong>rafisk<br />
spredning mellem leverandørerne/tilbud<strong>de</strong>ne eller en høj grad af menneskelig<br />
kontakt.<br />
40
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Information<br />
Ved indførelse af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> øges behovet for, at <strong>de</strong>r fin<strong>de</strong>s<br />
sammenlignelig brugerinformation, så borgerne kan vur<strong>de</strong>re <strong>de</strong> enkelte<br />
tilbud op imod hinan<strong>de</strong>n, jf. boks 2.2.<br />
Boks 2.2. Uddrag fra kommissoriet bag arbejdsgruppen om sammenlignelig<br />
brugerinformation<br />
På <strong>de</strong> offentlige serviceområ<strong>de</strong>r, som er ken<strong>de</strong>tegnet ved, at <strong>de</strong> in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r elementer af<br />
<strong>valg</strong>frihed for brugerne, stilles særlige krav til <strong>de</strong>n brugerrette<strong>de</strong> information, i<strong>de</strong>t information<br />
er et væsentligt led i at få <strong>de</strong>t friere <strong>valg</strong> til at fungere efter hensigten. For<br />
disse områ<strong>de</strong>r er <strong>de</strong>t <strong>de</strong>rfor hensigtsmæssigt, at informationen sætter brugeren i stand<br />
til at sammenligne <strong>de</strong> enkelte offentlige tilbud, herun<strong>de</strong>r fra forskellige institutioner<br />
eller leverandører. Brugerrettet information bør <strong>de</strong>rfor stilles til rådighed <strong>på</strong> en må<strong>de</strong>,<br />
<strong>de</strong>r sikrer adgang til sammenligning af <strong>de</strong> forskellige offentlige tilbud.<br />
Kil<strong>de</strong>: In<strong>de</strong>nrigsministeriet 2000, Sammenlignelig brugerinformation, Betænkning nr.<br />
1399.<br />
Stadig flere kommuner har i <strong>de</strong> senere år arbej<strong>de</strong>t for at skabe bedre brugerinformation,<br />
hvilket un<strong>de</strong>rstøttes af <strong>de</strong>n teknol<strong>og</strong>iske udvikling, hvor<br />
Internettet har gjort <strong>de</strong>t billigere at stille information til rådighed for et<br />
stort antal borgere. Endvi<strong>de</strong>re har <strong>de</strong>r fra statslig si<strong>de</strong> været gjort et arbej<strong>de</strong><br />
for at skabe bedre vilkår for at vi<strong>de</strong>reudvikle informationsgrundlaget i<br />
kraft af blandt an<strong>de</strong>t arbejdsgruppen om sammenlignelig brugerinformation.<br />
6<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med indførelse af frit leverandør<strong>valg</strong> i hjemmeplejen blev <strong>de</strong>r<br />
stillet krav om, at kommunerne mindst én gang årligt skal udarbej<strong>de</strong> <strong>kvalitet</strong>sstandar<strong>de</strong>r,<br />
som blandt an<strong>de</strong>t skal in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong> generel serviceinformation<br />
til borgerne om <strong>de</strong>n hjælp, <strong>de</strong> kan få.<br />
Informationsbehovene skal d<strong>og</strong> afvejes over for <strong>de</strong> omkostninger, <strong>de</strong>r er<br />
ved at tilvejebringe sammenlignelig brugerinformation.<br />
6 Jf. Betænkning 1399, In<strong>de</strong>nrigsministeriet 2000, Sammenlignelig brugerinformation, for<br />
en grundigere behandling af problemstillingen omkring sammenlignelig brugerinformation.<br />
41
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
2.5. Hensyn ved brug af frit <strong>valg</strong><br />
En række hensyn kan indgå i vur<strong>de</strong>ringen af, om <strong>de</strong>t er fornuftigt at indføre<br />
frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>. I mange tilfæl<strong>de</strong> kan <strong>de</strong>r tages høj<strong>de</strong> for hensynene<br />
ved <strong>de</strong>n må<strong>de</strong>, som <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> indrettes <strong>på</strong>.<br />
Skat-serviceniveauet<br />
Der kan for <strong>de</strong>t første tages hensyn til skat-serviceniveauet <strong>og</strong> kommunernes<br />
mulighed for at oprethol<strong>de</strong> kapacitets- <strong>og</strong> udgiftsstyringen, så <strong>de</strong>r<br />
ikke opstår unødig budgetusikkerhed <strong>og</strong> problemer med ledig kapacitet.<br />
Kommunerne finansierer hovedparten af <strong>de</strong> offentlige velfærdsy<strong>de</strong>lser.<br />
Samtidig er <strong>de</strong>t en grundlæggen<strong>de</strong> forudsætning bag kommunestyret, at<br />
borgerne får en service, <strong>de</strong>r svarer til <strong>de</strong>n skat, <strong>de</strong> har betalt. Kommunestyret<br />
bygger <strong>på</strong>, at kommunalpolitikerne har mulighed for at fastsætte<br />
serviceniveauet in<strong>de</strong>n for kommunen, <strong>og</strong> at borgerne kan <strong>på</strong>virke <strong>de</strong><br />
kommunale beslutninger gennem <strong>de</strong> lokale politikere, eller gennem mulighe<strong>de</strong>n<br />
for at <strong>de</strong> kan vælge at bosætte sig i en an<strong>de</strong>n kommune, hvis <strong>de</strong><br />
er utilfredse med <strong>de</strong>n levere<strong>de</strong> service.<br />
Princippet om, at kommunerne fastsætter skat-serviceniveauet <strong>og</strong> at borgerne<br />
får <strong>de</strong>n service, <strong>de</strong> har betalt skat efter, tilsiger generelt, at borgerne<br />
betaler differencen, hvis <strong>de</strong> vælger dyrere tilbud. D<strong>og</strong> kan <strong>de</strong>r <strong>på</strong> konkrete<br />
områ<strong>de</strong>r være særlige hensyn, som taler for, at brugerne ikke fuldt ud<br />
afhol<strong>de</strong>r merudgiften.<br />
Boks 2.3. Skat-serviceforhol<strong>de</strong>t<br />
Uddrag fra ”Velfærd <strong>og</strong> <strong>valg</strong>frihed <strong>–</strong> et reformpr<strong>og</strong>ram”<br />
Den enkelte kommune skal have frihed til selv af vælge <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> sammenhæng<br />
mellem skatte- <strong>og</strong> serviceniveau. Det er <strong>de</strong>rfor en forudsætning, at <strong>de</strong> mellemkommunale<br />
betalinger forbun<strong>de</strong>t med borgernes <strong>valg</strong>frihed ved <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser<br />
tager høj<strong>de</strong> for forskelle i serviceniveau kommunerne imellem.<br />
Uddrag fra ”<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> med omtanke <strong>–</strong> et <strong>de</strong>batoplæg”<br />
Det er afgøren<strong>de</strong>, at princippet om skat-serviceforhol<strong>de</strong>t kan fasthol<strong>de</strong>s. Friere <strong>valg</strong> for<br />
borgerne i forhold til forskellige serviceniveauer <strong>og</strong> standar<strong>de</strong>r un<strong>de</strong>rminerer princippet<br />
om skat-serviceforhol<strong>de</strong>t. Derfor bør øge<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for <strong>valg</strong> mellem standard<br />
suppleres med øget brugerbetaling, så borgerne ikke unddrager sig <strong>de</strong>n skattebetaling,<br />
<strong>de</strong>r finansierer <strong>de</strong>t højere serviceniveau.<br />
Kil<strong>de</strong>: Regeringen 2002, Velfærd <strong>og</strong> <strong>valg</strong>frihed <strong>–</strong> et reformpr<strong>og</strong>ram, <strong>og</strong> KL 2003, <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
med omtanke <strong>–</strong> et <strong>de</strong>batoplæg.<br />
42
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Der er overordnet to må<strong>de</strong>r, hvor<strong>på</strong> kapaciteten kan styres. Den ene er<br />
via visitationspraksis <strong>og</strong> ved, at kommunerne får mulighed for at fastsætte<br />
et samlet loft <strong>de</strong>t antal pladser eller tilskud, som kommunen tilby<strong>de</strong>r <strong>på</strong> et<br />
områ<strong>de</strong>. Den an<strong>de</strong>n er <strong>de</strong> afregningstakster, som eksterne producenter af<br />
en y<strong>de</strong>lse modtager.<br />
Sociale hensyn<br />
I vur<strong>de</strong>ringen af frit <strong>valg</strong> kan endvi<strong>de</strong>re indgå sociale overvejelser. Indførelsen<br />
af frit <strong>valg</strong> kan have sociale konsekvenser, hvis <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> bety<strong>de</strong>r,<br />
at ressourcestærke borgere søger væk fra mindre populære tilbud. Desu<strong>de</strong>n<br />
kan anven<strong>de</strong>lsen af brugerbetaling i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong> have<br />
sociale konsekvenser, hvis <strong>de</strong>t afhol<strong>de</strong>r mindre ressourcestærke fra at benytte<br />
<strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>.<br />
Der er flere forskellige må<strong>de</strong>r, hvor<strong>på</strong> <strong>de</strong>r kan tages høj<strong>de</strong> for <strong>de</strong> sociale<br />
konsekvenser. En må<strong>de</strong>, hvor<strong>på</strong> brugernes <strong>valg</strong> kan <strong>på</strong>virkes, er ved, at <strong>de</strong>r<br />
lægges et loft over, hvor mange <strong>de</strong>r kan benytte tilbud in<strong>de</strong>n for et områ<strong>de</strong><br />
eller kan søge væk fra bestemte tilbud. Det sidste stemmer d<strong>og</strong> dårligt<br />
overens med grundtanken bag frit <strong>valg</strong>, nemlig ønsket om at forbedre<br />
borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Risikoen for, at serviceniveauet i konkrete tilbud fal<strong>de</strong>r som følge af, at <strong>de</strong><br />
stærke brugere forla<strong>de</strong>r ste<strong>de</strong>t, for eksempel en skole, kan modvirkes ved,<br />
at <strong>de</strong>r i lovgivningen eller lokalt indføres fælles standar<strong>de</strong>r, som sikrer, at<br />
tilbud<strong>de</strong>ne har et vist indholdsmæssigt niveau. På folkeskoleområ<strong>de</strong>t er<br />
<strong>de</strong>r eksempelvis med <strong>de</strong>t nye folkeskoleforlig fastsat minimumsstandar<strong>de</strong>r<br />
for, hvor mange timer eleverne skal un<strong>de</strong>rvises i forskellige fagblokke.<br />
Det vil i <strong>de</strong> fleste tilfæl<strong>de</strong> være i strid med lovgivningen <strong>og</strong> <strong>de</strong> almin<strong>de</strong>lige<br />
lighedsgrundsætning, hvis leverandører afviser brugere alene ud fra, hvor<br />
ressourcesvage (<strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed hvor omkostningstunge) brugerne er. For at<br />
sikre, at <strong>de</strong>r ikke utilsigtet sker en sådan selektion kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt<br />
at tage høj<strong>de</strong> for variationer i brugernes behov <strong>og</strong> ressourcer i<br />
afregningen til leverandørerne. Dette sikrer sammenhæng mellem leverandørens<br />
omkostninger til <strong>de</strong>n enkelte bruger <strong>og</strong> <strong>de</strong>n pris, leverandøren<br />
modtager, <strong>og</strong> fjerner <strong>de</strong>rmed leverandørens tilskyn<strong>de</strong>lse til at fravælge<br />
omkostningstunge brugere af økonomiske årsager.<br />
På dagpasningsområ<strong>de</strong>t tilgo<strong>de</strong>ses <strong>de</strong> sociale hensyn eksempelvis ved reglerne<br />
for til<strong>de</strong>ling af økonomiske <strong>og</strong> socialpædag<strong>og</strong>iske fripladser, <strong>og</strong> ved<br />
43
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
at kommunerne er forpligte<strong>de</strong> til at sørge for, at <strong>de</strong>r er dagtilbud for børn<br />
med fysisk eller psykisk handicap. Hvis eksterne leverandører skal have <strong>de</strong><br />
samme incitamenter til at optage børn med handicap, er <strong>de</strong>t nødvendigt,<br />
at <strong>de</strong> får udgifterne til særlig støtte dækket.<br />
På ældreområ<strong>de</strong>t afspejles variationer i plejebehov (<strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed omkostninger)<br />
mellem brugerne i <strong>de</strong>t antal timer, <strong>de</strong>r afsættes til udførelses af <strong>de</strong><br />
y<strong>de</strong>lser, <strong>de</strong>n ældre er visiteret til. Da <strong>de</strong>r afregnes per leveret times hjælp<br />
til <strong>de</strong>n ældre, er <strong>de</strong>r i afregningsmekanismen såle<strong>de</strong>s her allere<strong>de</strong> taget<br />
høj<strong>de</strong> for forskelle i plejebehov.<br />
Det kan i forlængelse af ovenståen<strong>de</strong> endvi<strong>de</strong>re være hensigtsmæssigt at<br />
fastsætte nærmere kriterier for, hvornår en leverandør må afvise brugere.<br />
Dermed reduceres risikoen for selektion, dvs. at leverandørerne ”skummer<br />
flø<strong>de</strong>n”, <strong>og</strong> kun tager <strong>de</strong> mindst kræven<strong>de</strong> brugergrupper.<br />
Ge<strong>og</strong>rafiske hensyn<br />
Det le<strong>de</strong>r vi<strong>de</strong>re til to y<strong>de</strong>rligere kategorier af hensyn, <strong>de</strong>t kan inddrages<br />
ved indførelsen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> <strong>–</strong> <strong>de</strong> ge<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> administrative<br />
hensyn.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> skal afvejes over for ønsket om at oprethol<strong>de</strong> tilbud i bestemte<br />
ge<strong>og</strong>rafiske områ<strong>de</strong>r. I<strong>de</strong>elt set bety<strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong>, at tilbud med en mindre<br />
søgning må lukke. Der kan d<strong>og</strong> være et politisk ønske om, at <strong>de</strong>tte ikke<br />
sker.<br />
Kapacitetsstyringen foregår i dag i vid udstrækning ved, at <strong>de</strong>t offentlige<br />
står for anlægsinvesteringerne, for eksempel i forbin<strong>de</strong>lse med opførelsen<br />
af et kommunalt plejehjem. Med henblik <strong>på</strong> at tilgo<strong>de</strong>se ge<strong>og</strong>rafiske hensyn<br />
kan <strong>de</strong>r eventuelt stilles krav til nye leverandør om, hvor <strong>de</strong> skal være<br />
placeret ge<strong>og</strong>rafisk, eller anlægsudgifterne kan afhol<strong>de</strong>s særskilt u<strong>de</strong>n for<br />
<strong>de</strong>n almin<strong>de</strong>lige afregning.<br />
Brugerne vil i mange tilfæl<strong>de</strong> have en tilskyn<strong>de</strong>lse til at vælge tilbud, <strong>de</strong>r<br />
er placeret tæt <strong>på</strong>, hvor <strong>de</strong> bor. Det er muligt at undgå disse såkaldte ge<strong>og</strong>rafiske<br />
nærhedsmonopoler ved, at borgerne gives et transporttilskud, hvis<br />
<strong>de</strong> vælger tilbud længere væk. Ofte vil transporttilskud d<strong>og</strong> in<strong>de</strong>bære et<br />
velfærdstab, i<strong>de</strong>t manglen<strong>de</strong> vilje til at betale for transporten til et tilbud<br />
normalt vil afspejle, at brugerens nytte ved at vælge <strong>de</strong>t fjernere beliggen<strong>de</strong><br />
tilbud ikke er tilstrækkeligt stor.<br />
44
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Administrative hensyn<br />
Det kan være væsentligt at inddrage administrative hensyn ved indførelsen<br />
af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>. De økonomiske gevinster ved indførelse af<br />
frit <strong>valg</strong> skal såle<strong>de</strong>s afvejes over for <strong>de</strong> øge<strong>de</strong> udgifter, <strong>de</strong>r eventuelt kan<br />
være til at indgå kontrakt <strong>og</strong> føre tilsyn med flere forskellige udby<strong>de</strong>re.<br />
Administrative hensyn taler for, at frit <strong>valg</strong>s ordninger indrettes så enkelt<br />
som muligt, <strong>og</strong> at <strong>de</strong>r ikke stilles unødige proceduremæssige krav til<br />
kommunerne ved indførelsen af frit <strong>valg</strong>. Det kan være en for<strong>de</strong>l, at<br />
kommunerne levnes et vist spillerum til at afgøre, hvordan <strong>de</strong> vil implementere<br />
frit <strong>valg</strong>s ordningerne.<br />
Eventuelle administrative omkostninger kan nedbringes ved, at <strong>de</strong>r udarbej<strong>de</strong>s<br />
vejledninger i, hvordan <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> skal implementeres <strong>og</strong> håndteres.<br />
Internetsi<strong>de</strong>n Udbudsportalen.dk giver eksempelvis kommunerne nyttig<br />
information om, hvordan <strong>de</strong> kan udby<strong>de</strong> opgaver. Derudover kan <strong>de</strong><br />
administrative omkostninger nedbringes ved, at <strong>de</strong>r udarbej<strong>de</strong>s standardisere<strong>de</strong><br />
løsninger, som kommunerne kan benytte, hvis <strong>de</strong> indfører frit <strong>valg</strong>,<br />
for eksempel er <strong>de</strong>r udarbej<strong>de</strong>t standardisere<strong>de</strong> aftalegrundlag til brug ved<br />
udliciteringer kal<strong>de</strong>t Almin<strong>de</strong>lige Betingelser for levering af Servicey<strong>de</strong>lser<br />
(ABS).<br />
2.6. Differentiere<strong>de</strong> tilbud<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for at opnå differentiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, tilpasset brugernes ønsker<br />
<strong>og</strong> behov, afhænger i vid udstrækning af, hvorvidt <strong>de</strong>t er muligt at differentiere<br />
betalingen in<strong>de</strong>n for eller mellem forskellige tilbud gennem egenbetaling,<br />
såle<strong>de</strong>s at brugerne mod betaling kan erhverve sig velfærdsy<strong>de</strong>lser<br />
udover et nærmere fastsat basisniveau for en hel eller <strong>de</strong>lvist skattefinansieret<br />
y<strong>de</strong>lse.<br />
Der kan skelnes imellem to forskellige former for differentiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser<br />
med tilknyttet egenbetaling. Den ene er tillægsy<strong>de</strong>lser, som ligger udover<br />
en kerney<strong>de</strong>lse, <strong>de</strong>t offentlige allere<strong>de</strong> tilby<strong>de</strong>r, for eksempel frugtordninger<br />
i dagtilbud. Sådanne y<strong>de</strong>lser vil in<strong>de</strong>bære, at <strong>de</strong>n offentlige sektor <strong>på</strong>tager<br />
sig opgaver, som i dag kan udby<strong>de</strong>s <strong>på</strong> markedsvilkår. Den an<strong>de</strong>n er<br />
”merkøb” i form af køb af mere af <strong>de</strong> kerney<strong>de</strong>lser, som kommunerne<br />
tilby<strong>de</strong>r, for eksempel ekstra timers pasning i dagtilbud. Merkøb kan<br />
45
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
principielt erstatte en skattefinansieret udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong> offentlige servicey<strong>de</strong>lser.<br />
Private leverandører, som løser opgaver for kommunerne, har mulighed<br />
for at tilby<strong>de</strong> tillægsy<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> i n<strong>og</strong>le tilfæl<strong>de</strong> <strong>og</strong>så merkøb, hvorimod <strong>de</strong>t<br />
som oftest ikke er lovligt for kommunerne at levere y<strong>de</strong>lser ud over <strong>de</strong>n<br />
visitere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lse. I modsætning til private leverandører må kommunale<br />
leverandører eksempelvis ikke tilby<strong>de</strong> hjemmehjælpsmodtagere ekstra<br />
hjælp til rengøring <strong>og</strong> indkøb imod betaling.<br />
Indførelse af egenbetaling i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong> kan være med til at<br />
begrænse efterspørgselspresset <strong>på</strong> <strong>de</strong> skattefinansiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser. Samtidig<br />
må øget egenbetaling for højere service d<strong>og</strong> vur<strong>de</strong>res i visse situationer at<br />
kunne skabe et pres <strong>på</strong> grænsen for, hvilke opgaver <strong>de</strong>t offentlige skal<br />
medvirke til at finansiere <strong>og</strong> måske tillige producere.<br />
Det står helt centralt i diskussionen om at tilby<strong>de</strong> tillægsy<strong>de</strong>lser, hvorvidt<br />
marke<strong>de</strong>t eller <strong>de</strong>n offentlige sektor skal imø<strong>de</strong>komme en efterspørgsel<br />
efter y<strong>de</strong>lser udover kerney<strong>de</strong>lsen. Det er såle<strong>de</strong>s ikke hensigten, at <strong>de</strong>t<br />
offentlige skal konkurrere med private udby<strong>de</strong>re.<br />
Flere forskellige forhold kan indgå i afvejningen af, hvorvidt kommunerne<br />
skal have mulighed for at opkræve højere egenbetaling for en udvi<strong>de</strong>t<br />
service. For <strong>de</strong>t første kan indgå, hvorvidt mulighe<strong>de</strong>n medfører risiko for<br />
konkurrenceforvridning, fordi kommunerne allere<strong>de</strong> i dag har en privilegeret<br />
stilling <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>. Den offentlige sektor bør generelt fokusere <strong>på</strong><br />
kerney<strong>de</strong>lserne.<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t om <strong>de</strong>r er ”samdriftsfor<strong>de</strong>le” ved, at <strong>de</strong>t offentlige har mulighed<br />
for at tilby<strong>de</strong> tillægsy<strong>de</strong>lser foru<strong>de</strong>n ved en given basisy<strong>de</strong>lse. Det<br />
er muligt at la<strong>de</strong> private stå for produktionen af <strong>de</strong> fleste offentlige y<strong>de</strong>lser,<br />
<strong>og</strong> samfundsmæssige hensyn kan tilgo<strong>de</strong>ses gennem regulering <strong>og</strong><br />
tilskud, men <strong>de</strong>r kan eventuelt være områ<strong>de</strong>r, hvor hensyn kan tale for<br />
egentligt offentligt ejerskab. Med samdriftsfor<strong>de</strong>le vil <strong>de</strong>t være vanskeligt<br />
eller medføre øge<strong>de</strong> omkostninger, hvis flere leverandører skal producere<br />
forskellige tilknytte<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser.<br />
For <strong>de</strong>t tredje, hvorvidt tillægsy<strong>de</strong>lser medfører risiko for krydssubsidiering,<br />
hvor leverandøren anven<strong>de</strong>r tillægsy<strong>de</strong>lses<strong>de</strong>len til at finansiere <strong>og</strong><br />
udvi<strong>de</strong> basisy<strong>de</strong>lsen eller omvendt. Det skal bemærkes, at markedsfor-<br />
46
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
vridningen ved egenbetaling for tillægsy<strong>de</strong>lser un<strong>de</strong>r alle omstændighe<strong>de</strong>r<br />
vil være mindre end ved en fuldt skattefinansieret udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong>n offentlige<br />
velfærdsservice.<br />
For <strong>de</strong>t fjer<strong>de</strong> om introduktionen af en mere markedsorienteret kommunal<br />
produktion medvirker til at fjerne <strong>de</strong>n politiske opmærksomhed fra kerney<strong>de</strong>lsen.<br />
Hvorvidt <strong>de</strong>t sker, må blandt an<strong>de</strong>t forventes at afhænge af,<br />
hvor stor en <strong>de</strong>l tillægsy<strong>de</strong>lses<strong>de</strong>len udgør i forhold til kerney<strong>de</strong>lserne.<br />
2.7. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> visitation<br />
Et friere <strong>valg</strong> svækker mulighe<strong>de</strong>n for at henvise borgerne til specifikke<br />
leverandører eller y<strong>de</strong>lser, <strong>og</strong> reducerer <strong>de</strong>rmed alt an<strong>de</strong>t lige kommunernes<br />
mulighe<strong>de</strong>r for at styre kapacitet <strong>og</strong> serviceniveau.<br />
Dette øger betydningen af andre styringsredskaber, herun<strong>de</strong>r navnlig visitationen,<br />
dvs. kommunens beslutning om til<strong>de</strong>ling af konkrete tilbud <strong>og</strong><br />
y<strong>de</strong>lser til <strong>de</strong>n enkelte borger i henhold til <strong>de</strong>t serviceniveau, som kommunalbestyrelsen<br />
har besluttet at tilby<strong>de</strong> in<strong>de</strong>n for lovgivningens rammer.<br />
På <strong>de</strong> områ<strong>de</strong>r hvor <strong>de</strong>r er mulighed for at anven<strong>de</strong> ventelister <strong>og</strong> fastsætte<br />
lofter over <strong>de</strong>t samle<strong>de</strong> antal tilbud/pladser (for eksempel ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>og</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t), er <strong>de</strong>t endvi<strong>de</strong>re i forbin<strong>de</strong>lse med visitationen,<br />
at <strong>de</strong>r tages stilling til, hvilken placering <strong>de</strong>n enkelte borger skal<br />
have <strong>på</strong> ventelisten i forhold til reglerne <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t.<br />
Visitationen udgør såle<strong>de</strong>s kommunens mulighed for at kontrollere, at<br />
borgeren ikke får en service, <strong>de</strong>r ligger ud over (eller un<strong>de</strong>r) <strong>de</strong>t <strong>valg</strong>te<br />
serviceniveau, <strong>og</strong> er <strong>de</strong>rmed central for kommunens mulighed for styre<br />
udgifter, serviceniveau <strong>og</strong> kapacitet <strong>på</strong> et givent områ<strong>de</strong>. Samtidig sikrer<br />
visitationen, at borgere i samme situation behandles ens, herun<strong>de</strong>r at borgere<br />
behandles ens i forhold til ventelister mv.<br />
Visitationen er mindst relevant <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor borgerne har en generel<br />
<strong>og</strong> lovfæstet adgang til en y<strong>de</strong>lse. Derimod er visitationsmulighe<strong>de</strong>n helt<br />
nødvendig, hvis en y<strong>de</strong>lse til<strong>de</strong>les efter behovskriterier/vur<strong>de</strong>ring, hvor <strong>de</strong>r<br />
indgår et større eller mindre element af skøn. Eksempler <strong>på</strong> sådanne servicey<strong>de</strong>lser<br />
er personlig pleje efter serviceloven <strong>og</strong> behandling hos speciallæge,<br />
<strong>de</strong>r netop til<strong>de</strong>les efter en individuel behovsvur<strong>de</strong>ring.<br />
47
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Dobbeltvisitation<br />
Ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne vil <strong>de</strong>t i <strong>de</strong> fleste tilfæl<strong>de</strong> være hensigtsmæssigt<br />
med dobbeltvisitation, dvs. at borgere, <strong>de</strong>r ønsker at vælge et<br />
tilbud i en an<strong>de</strong>n kommune end hjemkommunen, skal visiteres i bå<strong>de</strong><br />
hjemkommunen <strong>og</strong> udførerkommunen.<br />
Dobbeltvisitation in<strong>de</strong>bærer, at en borger ikke kan vælge et tilbud, herun<strong>de</strong>r<br />
en plads <strong>på</strong> en eventuel venteliste, i en an<strong>de</strong>n kommune u<strong>de</strong>n først<br />
at være visiteret til <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> tilbudstype i hjemkommunen i henhold<br />
til hjemkommunens serviceniveau <strong>og</strong> visitationspraksis. Dermed<br />
tilgo<strong>de</strong>ses hensynet til hjemkommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r, i<strong>de</strong>t borgerne<br />
for eksempel ikke kan vælge et tilbud i en udfører kommunen med en<br />
lempeligere visitationspraksis med henblik <strong>på</strong> at omgå visitation eller ventelister<br />
i hjemkommunen.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> bety<strong>de</strong>r dobbeltvisitation <strong>og</strong>så, at u<strong>de</strong>fra kommen<strong>de</strong> borgere<br />
skal visiteres i udførerkommunen <strong>på</strong> lige fod med <strong>de</strong>nnes egne borgere for<br />
at modtage et tilbud i udførerkommunen, subsidiært blive skrevet op til<br />
<strong>på</strong> venteliste. U<strong>de</strong>frakommen<strong>de</strong> borgere kan for eksempel heller ikke<br />
springe over eventuelle ventelister i udførerkommunen til ugunst for <strong>de</strong>nnes<br />
egne borgere. Dermed tilgo<strong>de</strong>ses altså <strong>og</strong>så udførerkommunens styringshensyn<br />
samt hensynet til <strong>de</strong>nnes borgere.<br />
Visitation, herun<strong>de</strong>r dobbeltvisitation, bidrager til at sikre kommunernes<br />
styringsmulighe<strong>de</strong>r un<strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong>. Herudover sikrer visitationen brugerne<br />
ligebehandling, uanset om <strong>de</strong> benytter kommunens egne tilbud eller andre<br />
leverandører.<br />
Ud over dobbeltvisitationen kan <strong>de</strong>t <strong>på</strong> n<strong>og</strong>le områ<strong>de</strong>r <strong>og</strong>så være hensigtsmæssigt<br />
at skabe mulighed for, at kommunen efter bestemte kriterier<br />
kan afvise u<strong>de</strong>frakommen<strong>de</strong> borgere <strong>–</strong> for eksempel hvis stor tilstrømning<br />
u<strong>de</strong>fra gør <strong>de</strong>t vanskeligt for kommunen at varetage hensynet til egne<br />
borgere. En sådan undtagelsesvis afvisningsmulighed eksisterer for eksempel<br />
<strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t, jf. kapitel 7.<br />
48
2.8. Myndighed <strong>og</strong> leverandør<br />
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Processen omkring tilvejebringelse af offentlige servicey<strong>de</strong>lser kan op<strong>de</strong>les<br />
i en række forskellige <strong>de</strong>lfunktioner. De forskellige <strong>de</strong>lfunktioner kan<br />
overordnet ind<strong>de</strong>les i:<br />
• Politiske myndighedsopgaver: Fastlæggelse af serviceniveau <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>skrav,<br />
finansiering af gratisy<strong>de</strong>lser mv.<br />
• Administrative myndighedsopgaver: Godken<strong>de</strong>lse af leverandører, indgåelse<br />
af leverandørkontrakter, visitation <strong>og</strong> afgørelser om y<strong>de</strong>lser, information<br />
til brugeren om <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne, indgåelse af konkrete<br />
aftaler om levering af y<strong>de</strong>lser til <strong>de</strong>n enkelte bruger, tilsyn med leverandører,<br />
kontrol af leverancer, aftaleopfølgning mv.<br />
• Leverandøropgaver: Produktion, leverance, personaleansvar mv.<br />
I ”traditionelt” organisere<strong>de</strong> kommuner kan <strong>de</strong>r ofte være et vist sammenfald<br />
mellem <strong>de</strong> forskellige funktioner, herun<strong>de</strong>r for eksempel i form af at<br />
visitationen varetages af fagpersonale fra <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed.<br />
Ved indførelse af frit <strong>valg</strong> vil <strong>de</strong>t typisk være nødvendigt at sikre en større<br />
grad af organisatorisk adskillelse af henholdsvis myndighedsfunktionerne<br />
<strong>og</strong> leverandørfunktionen, end <strong>de</strong>t er tilfæl<strong>de</strong>t i ”traditionelt” organisere<strong>de</strong><br />
kommuner. Adskillelsen af myndigheds- <strong>og</strong> leverandøropgaverne kan<br />
være bå<strong>de</strong> nødvendig <strong>og</strong> hensigtsmæssig af flere årsager, herun<strong>de</strong>r som<br />
sikring af borgernes retsstilling, samt for at skabe gennemsigtighed om<br />
ansvars<strong>de</strong>lingen mellem <strong>de</strong> forskellige niveauer.<br />
Adskillelsen er blandt an<strong>de</strong>t væsentlig i forbin<strong>de</strong>lse med visitation, hvor<br />
<strong>de</strong>t personale, <strong>de</strong>r træffer afgørelse om til<strong>de</strong>ling af y<strong>de</strong>lser/tilbud, i princippet<br />
har en vis mulighed for <strong>på</strong>virke brugernes <strong>valg</strong> af leverandør <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed favorisere bestemte leverandører.<br />
For at reducere risikoen for favorisering <strong>og</strong> sikre ligebehandling af forskellige<br />
leverandører bør visitationsfunktionen i<strong>de</strong>elt set organiseres adskilt fra<br />
<strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed (såvel som fra eventuelle andre<br />
leverandører). Tilsvaren<strong>de</strong> bør <strong>og</strong>så leverandørgodken<strong>de</strong>lsen samt tilsynet<br />
med leverandørerne adskilles fuldt ud fra <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed.<br />
49
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Det vil endvi<strong>de</strong>re som minimum typisk være nødvendigt med en budget-<br />
<strong>og</strong> regnskabsmæssig udskillelse af <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed<br />
med henblik <strong>på</strong> at sikre <strong>de</strong>n nødvendige gennemsigtighed i forhold til<br />
<strong>de</strong>n kommunale leverandørs omkostninger. Gennemsigtighed reducerer<br />
risikoen for eventuel krydssubsidiering af <strong>de</strong>n kommunale virksomhed, <strong>og</strong><br />
udgør en forudsætning for at skabe lige konkurrencevilkår mellem kommunale<br />
<strong>og</strong> private leverandører.<br />
Dette gæl<strong>de</strong>r navnlig i <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller, hvor <strong>de</strong> kommunale omkostninger<br />
ligger til grund for afregningen i forhold til eksterne leverandører, <strong>og</strong> hvor<br />
<strong>de</strong>t <strong>de</strong>rfor er nødvendigt præcist at kunne i<strong>de</strong>ntificere <strong>de</strong> kommunale<br />
udføreres faktiske omkostninger. På disse områ<strong>de</strong>r kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt<br />
<strong>og</strong> <strong>på</strong> visse områ<strong>de</strong>r nødvendigt at overgå til omkostningsbasere<strong>de</strong><br />
opgørelsesmeto<strong>de</strong>r. Den kommen<strong>de</strong> reform med <strong>de</strong>t kommunale<br />
budget- <strong>og</strong> regnskabssystem, <strong>de</strong>r blandt an<strong>de</strong>t in<strong>de</strong>bærer en gradvis overgang<br />
til omkostningsbasere<strong>de</strong> opgørelsesmeto<strong>de</strong>r, må såle<strong>de</strong>s forventes at<br />
kunne un<strong>de</strong>rstøtte udbre<strong>de</strong>lsen af frit <strong>valg</strong>.<br />
Den øge<strong>de</strong> gennemsigtighed omkring <strong>de</strong> kommunale leverandørers omkostninger<br />
<strong>og</strong> produktivitet skaber endvi<strong>de</strong>re et bedre grundlag for sammenligning<br />
af kommunale <strong>og</strong> private leverandører såvel som af kommunale<br />
leverandører <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser. Dette må forventes at<br />
medføre et effektiviseringspres, navnlig <strong>på</strong> <strong>de</strong> mindre effektive leverandører.<br />
På et mere overordnet niveau kan adskillelsen af myndigheds- <strong>og</strong> leverandøropgaverne<br />
endvi<strong>de</strong>re medvirke til at sikre en klarere ansvarsfor<strong>de</strong>ling<br />
mellem <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> kommunalbestyrelsen (<strong>og</strong> <strong>de</strong>n kommunale administration),<br />
<strong>de</strong>r har ansvaret for at sikre, at brugerne får <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, <strong>de</strong> er<br />
til<strong>de</strong>lt i visitationen, <strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> <strong>de</strong> leverandører, <strong>de</strong>r skal producere<br />
<strong>og</strong> levere y<strong>de</strong>lserne.<br />
Forskellen <strong>på</strong> opgavefor<strong>de</strong>lingen un<strong>de</strong>r en traditionelt organiseret produktion<br />
<strong>og</strong> un<strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong> er eksemplificeret i tabel 2.1.<br />
50
Kapitel 2 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
Tabel 2.1. Eksempel <strong>på</strong> for<strong>de</strong>ling af funktioner i forbin<strong>de</strong>lse med frit<br />
<strong>valg</strong> af leverandør af gratis velfærdsy<strong>de</strong>lse<br />
Funktion ”Traditionel” organisering <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af leverandør<br />
Politiske myndighedsopgaver<br />
Fastsættelse af serviceni-<br />
Kommunalbestyrelsen Kommunalbestyrelsen<br />
veau, <strong>kvalitet</strong>skrav mv.<br />
Finansiering Kommunalbestyrelsen Kommunalbestyrelsen<br />
Administrative myndighedsopgaver<br />
Visitation/afgørelse Personale fra <strong>de</strong>n kommu- Kommunal visitationsennalleverandørvirksomhed<br />
eller kommunal visitationsenhedhed<br />
Valg af leverandør Brugeren til<strong>de</strong>les en Leve- Brugeren vælger mellem<br />
randørenhed<br />
forskellige leverandører<br />
Godken<strong>de</strong>lse af leverandø- Den kommunale admini- Den kommunale adminirer,<br />
tilsyn mv.<br />
Leverandørfunktioner<br />
stration/leverandørvirksomhe<strong>de</strong>n<br />
selv<br />
stration/visitationsenhed<br />
Produktion, leverance mv.<br />
1)<br />
Kommunal leverandør Kommunal eller ekstern<br />
leverandør<br />
1) Kan være bå<strong>de</strong> en offentlig leverandør eller en privat leverandør, <strong>de</strong>r har kontrakt<br />
med kommunen gennem udbud eller driftsoverenskomst.<br />
2.9. Meto<strong>de</strong>r til at øge gra<strong>de</strong>n af <strong>valg</strong>frihed<br />
Hvis <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r ønskes udvi<strong>de</strong>t<br />
udover <strong>de</strong> rammer, <strong>de</strong>r er i dag, kan <strong>de</strong>t grundlæggen<strong>de</strong> ske <strong>på</strong> to må<strong>de</strong>r.<br />
Den ene er ved, at borgerne får et retskrav <strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor <strong>de</strong><br />
ikke har <strong>de</strong>t i dag. Et retskrav in<strong>de</strong>bærer, at borgerne får mulighed for at<br />
vælge mellem forskellige leverandører eller indhold eller mæng<strong>de</strong> af en<br />
y<strong>de</strong>lse, modsvaret af et krav til kommunerne om, at <strong>de</strong> skal tilby<strong>de</strong> borgerne<br />
<strong>valg</strong>frihed, når betingelserne er opfyldt.<br />
For kommunerne kan <strong>de</strong>t være helt afgøren<strong>de</strong>, at <strong>de</strong> har mulighed for at<br />
styre udgifterne <strong>og</strong> kapacitetstilpasningen. Et retskrav <strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> er <strong>de</strong>rfor<br />
ikke nødvendigvis ensbety<strong>de</strong>n<strong>de</strong> med, at borgerne kan få en y<strong>de</strong>lse, u<strong>de</strong>n<br />
at skulle vente et vist tidsrum.<br />
Argumentet for at indføre et retskrav <strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> kan være,<br />
at <strong>de</strong>t synliggør <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>, ligesom <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n ikke afhænger af, hvor i<br />
lan<strong>de</strong>t man bor. Samtidig vil et retskrav <strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> sikre, at <strong>de</strong> kommunerne<br />
ikke af politiske grun<strong>de</strong> oprethol<strong>de</strong>r kommunale leverandørmono-<br />
51
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
poler. Imod indførelse af retskrav taler, at <strong>de</strong>t indskrænker <strong>de</strong> kommunale<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> vanskeliggør <strong>de</strong>n kommunale prioritering.<br />
En an<strong>de</strong>n mulighed er <strong>de</strong>rfor at fjerne i<strong>de</strong>ntificerbare barriere for frit <strong>valg</strong>,<br />
eller at give kommunerne øge<strong>de</strong> incitamenter til at indføre frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r,<br />
hvor <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne ønskes udbredt.<br />
52
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
Kapitel 3<br />
Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
3.1. Indledning<br />
Inddragelse af private leverandører <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale velfærdsområ<strong>de</strong>r<br />
kan være en må<strong>de</strong> at skabe flere <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r for borgerne. Borgerne<br />
skal have n<strong>og</strong>et at vælge mellem <strong>og</strong> for at <strong>de</strong>tte i så høj grad som muligt<br />
kan blive en realitet, er <strong>de</strong>r behov for konkurrence, <strong>de</strong>r skaber dynamik<br />
<strong>og</strong> udvikler forskellige profiler. Hvis leverandørkredsen er sammensat af<br />
kommunale leverandører <strong>og</strong> forskellige former for private leverandører,<br />
herun<strong>de</strong>r selvejen<strong>de</strong> institutioner, vil <strong>de</strong>t kunne medvirke til <strong>de</strong>ls at øge<br />
borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r <strong>og</strong> <strong>de</strong>ls at øge bå<strong>de</strong> pris- <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>skonkurrencen.<br />
Dette kapitel omhandler forskellige mo<strong>de</strong>ller for inddragelse <strong>og</strong> styring af<br />
private leverandører i forbin<strong>de</strong>lse med indførelse af frit <strong>valg</strong>. De forskellige<br />
mo<strong>de</strong>ller adskiller sig fra hinan<strong>de</strong>n <strong>på</strong> tre forskellige parametre, herun<strong>de</strong>r:<br />
• Antallet af leverandører, <strong>de</strong>r ønskes inddraget.<br />
• Kommunens styring af leverandørerne, herun<strong>de</strong>r gra<strong>de</strong>n af kontraktstyring.<br />
• Afregningen til leverandørerne.<br />
I <strong>de</strong>tte kapitel fokuseres <strong>på</strong> <strong>de</strong> første to forhold, mens sammenhængen<br />
mellem afregning, leverandørstyring <strong>og</strong> omkostningsstruktur behandles<br />
nærmere i kapitel 4. Styringsproblematikken belyses med udgangspunkt i<br />
tre overordne<strong>de</strong> <strong>og</strong> principielt forskellige mo<strong>de</strong>ller, henholdsvis godken<strong>de</strong>lsesordninger,<br />
rammeudbud <strong>og</strong> tilskudsordninger. I praksis kan <strong>de</strong>r d<strong>og</strong><br />
tænkes et bre<strong>de</strong>re spektrum af mo<strong>de</strong>ller baseret <strong>på</strong> forskellige kombinationer<br />
af <strong>de</strong>lelementer fra <strong>de</strong> overordne<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller.<br />
53
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Indledningsvis behandles betegnelsen private leverandører samt formålet<br />
med at inddrage <strong>de</strong>nne leverandørtype (afsnit 3.1). Dernæst gennemgås<br />
tre forskellige mo<strong>de</strong>ller for inddragelse <strong>og</strong> styring af private leverandører<br />
ved frit <strong>valg</strong>. Hver mo<strong>de</strong>l beskrives i hovedtræk med eksempler (afsnit<br />
3.2-3.4). En<strong>de</strong>lig sammenfattes kapitlet i afsnit 3.5.<br />
Hvad er private leverandører?<br />
Inddragelse af private leverandører rejser spørgsmålet om hvilke leverandører,<br />
<strong>de</strong>r skal henregnes som private leverandører, <strong>og</strong> hvilke <strong>de</strong>r ikke<br />
skal. Der er to leverandørtyper, private virksomhe<strong>de</strong>r <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> institutioner,<br />
<strong>de</strong>r begge kan indgå un<strong>de</strong>r betegnelsen private leverandører,<br />
ligesom <strong>de</strong> i visse situationer med for<strong>de</strong>l kan hol<strong>de</strong>s adskilt som to forskellige<br />
leverandørtyper.<br />
Private virksomhe<strong>de</strong>r organiseret som aktieselskab, anpartsselskab eller<br />
interessentselskab er en type privat leverandør. Private leverandører af<br />
<strong>de</strong>nne type er <strong>på</strong> velfærdsmarke<strong>de</strong>rne for at optjene profit.<br />
Selvejen<strong>de</strong> institutioner organiseret som fon<strong>de</strong> er en an<strong>de</strong>n type privat leverandør<br />
1 . De offentligretlige regler gæl<strong>de</strong>r såle<strong>de</strong>s normalt ikke i forhold til<br />
selvejen<strong>de</strong> institutioner. Selvejen<strong>de</strong> institutioner er per <strong>de</strong>finition nonprofit<br />
organisationer <strong>og</strong> agerer som oftest <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t for at fremme et<br />
særligt værdigrundlag.<br />
For så vidt angår kommunernes anven<strong>de</strong>lse af selvejen<strong>de</strong> institutioner må<br />
<strong>de</strong>r d<strong>og</strong> sondres mellem <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> selvejen<strong>de</strong> institutioner, hvormed<br />
<strong>de</strong>r er indgået driftsoverenskomst eller som <strong>på</strong> an<strong>de</strong>n må<strong>de</strong> er un<strong>de</strong>rgivet<br />
offentligt tilsyn <strong>og</strong> regulering fra <strong>de</strong>t offentlig, <strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> selvejen<strong>de</strong><br />
institutioner, <strong>de</strong>r ikke er omfattet af et sådan tilsyn mv. Den sidstnævnte<br />
gruppe er i modsætning til <strong>de</strong>n førstnævnte gruppe omfattet af<br />
fondslovgivningen.<br />
For så vidt angår selvejen<strong>de</strong> institutioner u<strong>de</strong>n driftsoverenskomst er disse<br />
som udgangspunkt at sammenligne med private virksomhe<strong>de</strong>r. Institutioner<br />
med driftsoverenskomst kan omvendt i vidt omfang betragtes som<br />
en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>n offentlige forvaltning blandt an<strong>de</strong>t som følge af <strong>de</strong>t tætte<br />
tilsyn <strong>og</strong> reguleringen gennem driftsoverenskomsten. Alle selvejen<strong>de</strong> insti-<br />
1<br />
Selvejen<strong>de</strong> institutioner ikke er et juridisk begreb, <strong>og</strong> såle<strong>de</strong>s kan dække over forskellige<br />
typer enhe<strong>de</strong>r.<br />
54
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
tutioner er omfattet af <strong>de</strong> offentligretlige regler, herun<strong>de</strong>r reglerne i forvaltningsloven<br />
<strong>og</strong> offentlighedsloven, uafhængigt af om <strong>de</strong> er inddraget<br />
gennem driftsoverenskomst eller ej.<br />
Det kan såle<strong>de</strong>s være nødvendigt at adskille disse to typer af selvejen<strong>de</strong><br />
institutioner. I <strong>de</strong>tte kapitel tages <strong>de</strong>r d<strong>og</strong> udgangspunkt i, at selvejen<strong>de</strong><br />
institutioner er én type privat leverandør.<br />
I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> vil betegnelsen private leverandører gå <strong>på</strong> begge leverandørtyper<br />
(bå<strong>de</strong> privat virksomhed <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> institution), mens betegnelsen<br />
private virksomhe<strong>de</strong>r <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> institutioner vil blive brugt, når <strong>de</strong><br />
to leverandørtyper hol<strong>de</strong>s adskilt.<br />
Formålet med at inddrage private leverandører<br />
Formålet med at inddrage private leverandører kan være at give brugerne<br />
øge<strong>de</strong> <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r. Valgfrihe<strong>de</strong>n kan består i at give brugerne flere<br />
leverandører at vælge imellem <strong>og</strong>/eller i at give brugerne forskellige y<strong>de</strong>lsesprofiler<br />
at vælge mellem. Endvi<strong>de</strong>re er <strong>de</strong>t formålet at øge konkurrencen,<br />
så <strong>kvalitet</strong>en øges.<br />
Private leverandører vil kunne tilby<strong>de</strong> et suppleren<strong>de</strong> alternativ til <strong>de</strong><br />
kommunale leverandører. Via kampen om brugernes gunst er <strong>de</strong>t forventningen,<br />
at private leverandører vil udvikle nye profiler <strong>og</strong> y<strong>de</strong>lser,<br />
som kan øge borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r, men <strong>og</strong>så øge konkurrencen <strong>på</strong><br />
pris <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>.<br />
Ved inddragelsen af private leverandører er <strong>de</strong>t d<strong>og</strong> nødvendigt at overveje<br />
to aspekter, <strong>de</strong>r begge er forudsætninger for opnåelsen af <strong>de</strong> ovenståen<strong>de</strong><br />
potentielle for<strong>de</strong>le ved at inddrage private leverandører.<br />
For <strong>de</strong>t første skal <strong>de</strong>t være muligt for <strong>de</strong> private virksomhe<strong>de</strong>r at sikre en<br />
markedsmæssig aflønning af alle produktionsfaktorer, herun<strong>de</strong>r en normal<br />
forrentning af <strong>de</strong>n indskudte kapital. Dette er en forudsætning for at<br />
gøre <strong>de</strong>t rentabelt for private virksomhe<strong>de</strong>r at <strong>de</strong>ltage <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed bidrage til <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> innovation <strong>og</strong> serviceorientering. Opnåelsen<br />
af <strong>de</strong> positive effekter ved at inddrage private virksomhe<strong>de</strong>r forudsætter<br />
såle<strong>de</strong>s, at <strong>de</strong>r ikke i lovgivningen er n<strong>og</strong>et til hin<strong>de</strong>r for at optjene<br />
profit <strong>på</strong> velfærdsområ<strong>de</strong>rne. U<strong>de</strong>n en profitmulighed kan <strong>de</strong>t såle<strong>de</strong>s<br />
ikke forventes, at private virksomhe<strong>de</strong>r vil indtræ<strong>de</strong> <strong>på</strong> velfærdsmarke<strong>de</strong>rne.<br />
55
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t skal <strong>de</strong> private leverandører have væsentlige frihedsgra<strong>de</strong>r,<br />
hvilket for øvrigt <strong>og</strong>så gæl<strong>de</strong>r for <strong>de</strong> kommunale leverandører. Hvis <strong>de</strong>t<br />
ful<strong>de</strong> potentiale ved en mangfoldig leverandørkreds skal udløses, bør <strong>de</strong>r<br />
tages hensyn til leverandørernes frihedsgra<strong>de</strong>r. Leverandørerne bør have<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r gør <strong>de</strong>t muligt for <strong>de</strong>m at være innovative <strong>og</strong> gøre tingene<br />
an<strong>de</strong>rle<strong>de</strong>s, end <strong>de</strong> altid har været gjort. Der bør <strong>de</strong>rfor så vidt muligt<br />
være meto<strong>de</strong>frihed <strong>og</strong> fokus <strong>på</strong> resultaterne <strong>–</strong> ikke <strong>på</strong> processen.<br />
Hensynet til leverandørernes frihedsgra<strong>de</strong>r skal d<strong>og</strong> afvejes med kommunens<br />
ansvar for, at brugerne modtager y<strong>de</strong>lser af <strong>de</strong>n rette <strong>kvalitet</strong>, <strong>og</strong> at<br />
borgerne bliver behandlet lige. Forsøg med nye meto<strong>de</strong>r mv. må d<strong>og</strong> ikke<br />
føre til, at leverandører ikke leverer <strong>de</strong> aftalte y<strong>de</strong>lser. <strong>Frit</strong><strong>valg</strong>sordninger,<br />
kontrakter mv. bør såle<strong>de</strong>s afveje disse hensyn, så <strong>de</strong> begge så vidt muligt<br />
tilgo<strong>de</strong>ses 2 .<br />
Inddragelse af private leverandører <strong>og</strong> leverandørstyring<br />
Ved indførelse af frit <strong>valg</strong> skal leverandørkredsen som oftest udvi<strong>de</strong>s med<br />
en eller flere private leverandører, <strong>og</strong> kommunens styring af <strong>de</strong>t <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
velfærdsområ<strong>de</strong> skal indrettes <strong>de</strong>refter. <strong>Frit</strong><strong>valg</strong>sordninger, hvor<br />
borgere skal kunne vælge mellem forskellige leverandører <strong>og</strong> gerne<br />
forskellige leverandørtyper, kan udformes <strong>på</strong> forskellige må<strong>de</strong>r. I <strong>de</strong><br />
følgen<strong>de</strong> tre afsnit skitseres tre frit<strong>valg</strong>sordninger, hvormed private<br />
leverandører kan inddrages:<br />
• Godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
• Rammeudbud<br />
• Tilskudsordning<br />
Ordningerne kan mere generelt anskues som forskellige mo<strong>de</strong>ller for,<br />
hvordan <strong>de</strong>r kan gives et friere <strong>valg</strong> til borgerne. Mo<strong>de</strong>llerne kan i flere<br />
tilfæl<strong>de</strong> kombineres in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>n enkelte kommune for eksempel ved at<br />
bruge en godken<strong>de</strong>lsesordning i et distrikt <strong>og</strong> et rammeudbud i et an<strong>de</strong>t,<br />
ligesom elementer fra <strong>de</strong> forskellige mo<strong>de</strong>ller kan kombineres indbyr<strong>de</strong>s.<br />
De tre mo<strong>de</strong>ller giver såle<strong>de</strong>s ikke et udtømmen<strong>de</strong> bille<strong>de</strong> af <strong>de</strong> må<strong>de</strong>r,<br />
hvor<strong>på</strong> <strong>de</strong>r kan skabes et friere <strong>valg</strong> <strong>og</strong> åbnes for inddragelse af private<br />
leverandører.<br />
2<br />
Se i øvrigt Leverandørud<strong>valg</strong>ets rapport kap. 4 om partnerskaber <strong>og</strong> udbud.<br />
56
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
Fælles for mo<strong>de</strong>llerne er, at <strong>de</strong> skaber en generel ramme for styringen af<br />
leverandørerne, herun<strong>de</strong>r bå<strong>de</strong> kommunale <strong>og</strong> private, <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed sætter<br />
fokus <strong>på</strong> forhol<strong>de</strong>t mellem <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> kommunen som myndighed<br />
<strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> leverandørerne. For mange kommuner vil indførelsen<br />
af sådanne leverandørstyringsmo<strong>de</strong>ller bety<strong>de</strong> en mere gennemskuelig<br />
leverandørstyring end hidtil.<br />
I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> beskrives mo<strong>de</strong>llerne i hovedtræk. Den nærmere indretning<br />
<strong>og</strong> brugen af <strong>de</strong>n ene eller an<strong>de</strong>n meto<strong>de</strong> afhænger af <strong>de</strong>t enkelte<br />
sektorområ<strong>de</strong>.<br />
3.2. Godken<strong>de</strong>lsesordning 3<br />
I en godken<strong>de</strong>lsesordning skabes <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> for borgerne ved, at kommunalbestyrelsen<br />
godken<strong>de</strong>r en række leverandører (private som offentlige),<br />
som <strong>de</strong> visitere<strong>de</strong> borgere herefter kan vælge imellem. En godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
kan have følgen<strong>de</strong> hovedkarakteristika:<br />
• Brugerne er visiteret af kommunen til en helt eller <strong>de</strong>lvist finansieret<br />
velfærdsy<strong>de</strong>lse.<br />
• Brugerne beslutter selv, hvilken af <strong>de</strong> godkendte leverandører vedkommen<strong>de</strong><br />
ønsker at anven<strong>de</strong>. Den kommunale leverandør skal godken<strong>de</strong>s<br />
som alle andre leverandører.<br />
• Den kommunale myndighed udformer godken<strong>de</strong>lsesordningen <strong>og</strong><br />
offentliggør godken<strong>de</strong>lseskriterier <strong>og</strong> øvrige betingelser for at modtage<br />
offentlige penge efter en nærmere fastsat afregningsmo<strong>de</strong>l. På <strong>de</strong>n<br />
baggrund godken<strong>de</strong>r kommunalbestyrelsen enten et begrænset eller et<br />
ubegrænset antal leverandører 4 .<br />
• Kommunalbestyrelsen fastlægger samhøren<strong>de</strong> mål for serviceniveau<br />
<strong>og</strong> afregningsniveauer <strong>på</strong> <strong>de</strong> årlige budgetter. Kommunen bærer risi-<br />
3<br />
Afsnittet bygger <strong>på</strong> KL, Amtsrådsforeningen, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet, Økonomi-<br />
<strong>og</strong> Erhvervsministeriet, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet, Socialministeriet <strong>og</strong> <strong>Finansministeriet</strong>,<br />
2003, Fra få til mange leverandører. Øget konkurrence mellem leverandører af<br />
offentlig service, kapitel 5, som har en mere uddybet behandling af emnet.<br />
4<br />
Godken<strong>de</strong>lsesordninger skal så vidt muligt sikre <strong>de</strong>n fornødne standard u<strong>de</strong>n, at udgiftstunge<br />
godken<strong>de</strong>lsesmyndighe<strong>de</strong>r <strong>og</strong> procedurer opbygges. Dette for at give leverandørerne<br />
så vi<strong>de</strong> rammer som muligt <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed optimere brugernes <strong>valg</strong>frihed.<br />
57
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
koen for <strong>og</strong> høster gevinsten ved mæng<strong>de</strong>mæssige afvigelser fra budgettet.<br />
• På <strong>de</strong> givne vilkår beslutter leverandøren selv sit udbud af y<strong>de</strong>lser in<strong>de</strong>n<br />
for godken<strong>de</strong>lsen, konkurrerer om markedsan<strong>de</strong>le <strong>på</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong><br />
service <strong>og</strong> indretter sin virksomhed efter <strong>de</strong>n forvente<strong>de</strong> omsætning.<br />
• Leverandøren bærer risikoen for svingen<strong>de</strong> eller manglen<strong>de</strong> omsætning<br />
som følge af fejlvur<strong>de</strong>ring af egen konkurrenceevne.<br />
En godken<strong>de</strong>lsesordning omfatter i udgangspunktet bå<strong>de</strong> private <strong>og</strong> offentlige<br />
leverandører <strong>og</strong> er såle<strong>de</strong>s en generel må<strong>de</strong> for en kommune at<br />
styre sine leverandører <strong>på</strong>. De offentlige <strong>og</strong> private leverandører bør såle<strong>de</strong>s<br />
så vidt muligt konkurrere <strong>på</strong> lige vilkår. Det vil formentlig ofte være<br />
nærliggen<strong>de</strong> at tage udgangspunkt i <strong>de</strong>n eksisteren<strong>de</strong> arbejdstilrettelæggelse<br />
(typisk i <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed) i forbin<strong>de</strong>lse med<br />
fastlæggelsen af godken<strong>de</strong>lseskriterier. Det bør sikres, at godken<strong>de</strong>lses kriterierne<br />
ikke favoriserer kommunale frem for private leverandører i forhold<br />
til leverandørgodken<strong>de</strong>lsen.<br />
Indførelsen af en godken<strong>de</strong>lsesordning stiller en række krav til <strong>de</strong>n kommunale<br />
forvaltning <strong>og</strong> til styringen af leverandørerne. For <strong>de</strong>t første gæl<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong>t, at ansvaret for visitation af borgerne til <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lse må<br />
udskilles fra <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed. Denne adskillelse<br />
skal <strong>de</strong>ls medvirke til at sikre borgernes retssikkerhed, <strong>de</strong>ls skabe sikkerhed<br />
for at afgørelserne træffes i overensstemmelse med <strong>de</strong>t politiske fastsatte<br />
serviceniveau <strong>og</strong> <strong>de</strong> økonomiske prioriteringer i kommunen, såle<strong>de</strong>s<br />
at udgiftsstyringen fasthol<strong>de</strong>s, jf. kapitel 2.<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t skal pengene eller retten til y<strong>de</strong>lserne følge <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong><br />
bruger, som vælger at blive serviceret af en privat leverandør, som kommunen<br />
har godkendt <strong>og</strong> <strong>de</strong>rved forpligtet sig til at betale efter en nærmere<br />
aftalt mo<strong>de</strong>l. Hvor <strong>de</strong>t ikke er konkurrenceforvri<strong>de</strong>n<strong>de</strong> eller i strid med<br />
lovgivning i øvrigt, kan kommunalbestyrelsen vælge at fortsætte hidtidige<br />
bevillingsformer i forhold til egne institutioner. Hensyn til åbenhed, ligestilling<br />
<strong>og</strong> effektivisering kan d<strong>og</strong> tilsige at anven<strong>de</strong> en fælles afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
for konkurreren<strong>de</strong> offentlige <strong>og</strong> private leverandører.<br />
Samlet gæl<strong>de</strong>r <strong>de</strong>t såle<strong>de</strong>s, at indførelsen af godken<strong>de</strong>lsesordningen stiller<br />
krav til kommunens leverandørstyring <strong>og</strong> organisering af <strong>de</strong>n kommunale<br />
forvaltning.<br />
58
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
Godken<strong>de</strong>lsesordningen in<strong>de</strong>bærer, at mulighe<strong>de</strong>n for at blive leverandør<br />
af <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> velfærdsservice står åben for alle, <strong>de</strong>r opfyl<strong>de</strong>r <strong>de</strong> godken<strong>de</strong>lseskriterier<br />
<strong>og</strong> accepterer <strong>de</strong> betingelser, som kommunen har fastlagt<br />
<strong>og</strong> bekendtgjort med invitation til interessere<strong>de</strong> om at mel<strong>de</strong> sig. I<br />
princippet kan godken<strong>de</strong>lse ske løben<strong>de</strong> <strong>og</strong> gæl<strong>de</strong> indtil vi<strong>de</strong>re, forudsat<br />
leverandøren lever op til godken<strong>de</strong>lseskriterier. Dermed tilgo<strong>de</strong>ses hensynet<br />
til at skabe et marked med størst mulig konkurrence <strong>og</strong> mindst mulig<br />
regulering.<br />
Det politiske ansvar for <strong>kvalitet</strong>en <strong>og</strong> økonomien i <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, <strong>de</strong>r stilles<br />
til rådighed for borgerne, varetages primært gennem fastlæggelse af godken<strong>de</strong>lseskriterier,<br />
priser med mere <strong>og</strong> sekundært gennem <strong>de</strong>t løben<strong>de</strong><br />
tilsyn med, at leverandøren fortsat opfyl<strong>de</strong>r betingelserne for at modtage<br />
offentlig betaling for <strong>de</strong> levere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser. Kriterierne omfatter typisk krav<br />
af faglig art til personalets uddannelse, <strong>kvalitet</strong>ssikringssystemer mv.,<br />
hvortil kommer mere administrative krav om registreringer som grundlag<br />
for afregning <strong>og</strong> tilsyn. Alle leverandører, <strong>de</strong>r kan dokumentere, at <strong>de</strong><br />
opfyl<strong>de</strong>r kriterierne, <strong>og</strong> som vil acceptere <strong>de</strong> økonomiske vilkår, kan<br />
profilere sig <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t, hvor konkurrencepresset vil bidrage til at<br />
fremme <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> <strong>kvalitet</strong>sudvikling.<br />
Hovedreglen i servicelovens frie <strong>valg</strong> af leverandør af personlig pleje <strong>og</strong><br />
praktisk bistand udgør en variant af godken<strong>de</strong>lsesordningen, jf. boks 3.1.<br />
Boks 3.1. Godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>llen i ældrepakken<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af praktisk <strong>og</strong> personlig hjælp reguleres af §§71 <strong>og</strong> 75 c-e i serviceloven, udmøntet<br />
i bekendtgørelse nr. 837 af 9. oktober om ”Kvalitetsstandar<strong>de</strong>r <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> af<br />
leverandør af personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp mv.”, som fastslår, at kommunalbestyrelsen er<br />
forpligtet til at skabe adgang for kvalificere<strong>de</strong> leverandører enten ved at godken<strong>de</strong> <strong>og</strong><br />
indgå kontrakt med alle kvalificere<strong>de</strong> leverandører eller ved at sen<strong>de</strong> leverandøropgaven<br />
i udbud <strong>og</strong> udvælge <strong>de</strong> 2-5 leverandører, <strong>de</strong>r har afgivet <strong>de</strong> økonomisk mest for<strong>de</strong>lagtige<br />
tilbud. Uanset om kommunen vælger godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>llen eller udbudsmo<strong>de</strong>llen,<br />
skal leverandørerne vælges <strong>på</strong> baggrund af <strong>de</strong> <strong>kvalitet</strong>skrav til serviceniveau, udførelse af<br />
hjælpen mv., <strong>de</strong>r er fastsat af kommunalbestyrelsen.<br />
Godken<strong>de</strong>lsesordningen in<strong>de</strong>bærer, at kommunen skal godken<strong>de</strong> alle private leverandører,<br />
<strong>de</strong>r opfyl<strong>de</strong>r <strong>de</strong> fastsatte <strong>kvalitet</strong>skrav <strong>og</strong> er villige til at levere y<strong>de</strong>lserne til <strong>de</strong><br />
kalkulere<strong>de</strong> gennemsnitsomkostninger ved kommunens egenproduktion. Endvi<strong>de</strong>re<br />
skal kommunalbestyrelsen mindst en gang om året fastsætte priserne, såle<strong>de</strong>s at <strong>de</strong>r<br />
sikres sammenhæng mellem takster <strong>og</strong> kommunens beslutninger om <strong>kvalitet</strong>en i y<strong>de</strong>lserne.<br />
59
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Som en variant af godken<strong>de</strong>lsesordningen kan kommunen <strong>–</strong> hvor lovgivningen<br />
ikke angiver an<strong>de</strong>t <strong>–</strong> beslutte at begrænse antallet af leverandører<br />
<strong>de</strong>r lukkes ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t. Herved op<strong>de</strong>les konkurrencen mellem leverandørerne<br />
i to lag: først om godken<strong>de</strong>lsen, <strong>de</strong>rnæst om markedsan<strong>de</strong>le.<br />
En sådan begrænset godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>l fordrer, at kommunen i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med bekendtgørelsen af godken<strong>de</strong>lseskriterier, y<strong>de</strong>lseskrav <strong>og</strong> priser<br />
tillige gør opmærksom <strong>på</strong>, at <strong>de</strong>r in<strong>de</strong>nfor en given frist vil blive ud<strong>valg</strong>t<br />
et begrænset antal leverandører. Af hensyn til at skabe lige konkurrencevilkår<br />
for alle interessere<strong>de</strong> leverandører er <strong>de</strong>t væsentligt, at <strong>de</strong>t klart<br />
fremgår, ud fra hvilke kriterier <strong>de</strong> vin<strong>de</strong>n<strong>de</strong> leverandørerne vælges. På<br />
baggrund af <strong>de</strong> indkomne tilbud godken<strong>de</strong>r kommunen herefter <strong>de</strong>t ønske<strong>de</strong><br />
antal leverandører.<br />
En begrænset godken<strong>de</strong>lsesordning kan blandt an<strong>de</strong>t være begrun<strong>de</strong>t i et<br />
ønske om at skabe en professionel leverandørkreds <strong>og</strong> sikre tilstrækkelig<br />
volumen til <strong>de</strong> godkendte leverandører. Omvendt begrænser et loft over<br />
antallet af leverandører alt an<strong>de</strong>t lige interessere<strong>de</strong> leverandørers adgang<br />
<strong>og</strong> reducere <strong>de</strong>rmed potentielt såvel konkurrencen mellem leverandørerne<br />
som borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Boks 3.2. Forslag til en begrænset godken<strong>de</strong>lsesordning for leverandører<br />
af danskun<strong>de</strong>rvisning<br />
Målet med en ny danskun<strong>de</strong>rvisningslov er at skabe en mere effektiv leverandørkreds<br />
<strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t for danskun<strong>de</strong>rvisning, som bedre kan imø<strong>de</strong>komme behovet for at kombinere<br />
tilegnelsen af dansk spr<strong>og</strong> <strong>og</strong> kultur med kravet om, at udlændingene skal i<br />
arbej<strong>de</strong> lige fra starten <strong>og</strong> blive selvforsørgen<strong>de</strong> hurtigst muligt.<br />
En arbejdsgruppe un<strong>de</strong>r Integrationsministeriet har foreslået, at <strong>de</strong>r etableres en landsdækken<strong>de</strong><br />
liste over godkendte leverandører af danskun<strong>de</strong>rvisning samt en ny finansieringsmo<strong>de</strong>l,<br />
som afregner efter un<strong>de</strong>rvisningens resultater med takster fastlagt i <strong>de</strong><br />
årlige finanslove.<br />
Der lægges op til en begrænset godken<strong>de</strong>lsesordning, hvor nye leverandører skal have<br />
n<strong>og</strong>et nyt at by<strong>de</strong> <strong>på</strong> i samspillet mellem danskun<strong>de</strong>rvisning <strong>og</strong> udlændingens arbejds-<br />
eller uddannelsesplads. Målsætningen med <strong>de</strong>n begrænse<strong>de</strong> godken<strong>de</strong>lse er at sikre en<br />
optimal leverandørkreds <strong>og</strong> at animere private leverandører til udvikling <strong>og</strong> investering<br />
i nye meto<strong>de</strong>r <strong>og</strong> teknikker, for eksempel branchespecifik un<strong>de</strong>rvisningsmateriale <strong>og</strong><br />
fjernun<strong>de</strong>rvisning.<br />
Godken<strong>de</strong>lsesordninger kan altså bruges til at etablere <strong>og</strong> styre en bredspektret<br />
leverandørkreds <strong>på</strong> et velfærdsområ<strong>de</strong> med frit <strong>valg</strong>, herun<strong>de</strong>r<br />
private leverandører. Godken<strong>de</strong>lsesordninger er som hovedregel at for-<br />
60
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
trække <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor <strong>de</strong>r er basis for vis mangfoldighed i leverandørkredsen,<br />
så brugerne har n<strong>og</strong>et at vælge i mellem. Her vil en godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
kunne give en tilstrækkelig regulering af marke<strong>de</strong>t <strong>og</strong> un<strong>de</strong>rstøtte<br />
en fri <strong>og</strong> fair konkurrence mellem kvalificere<strong>de</strong>, godkendte leverandører.<br />
3.3. Rammeudbud 5<br />
En an<strong>de</strong>n mulig mo<strong>de</strong>l for inddragelse af private leverandører med henblik<br />
<strong>på</strong> at skabe et frit <strong>valg</strong> mellem to eller flere leverandører, er ved et<br />
rammeudbud. I et rammeudbud gennemfører kommunen et udbud, hvor<br />
<strong>de</strong>n udvælger et nærmere fastsat antal vin<strong>de</strong>re, som brugerne herefter frit<br />
kan vælge imellem. Dette skal ses i forhold til traditionelle udbud af<br />
kommunale driftsopgaver, hvor <strong>de</strong>r typisk udvælges én vin<strong>de</strong>r.<br />
Et rammeudbud kan have følgen<strong>de</strong> hovedkarakteristika:<br />
• Kommunen gennemfører et udbud, hvor <strong>de</strong>r ved annonceringen tilken<strong>de</strong>gives,<br />
at <strong>de</strong>r vil blive udpeget mere end en ”vin<strong>de</strong>r” <strong>og</strong> angives,<br />
hvor mange <strong>de</strong>r kan blive tale om <strong>–</strong> enten gennem et fast tal, et interval<br />
eller en øvre grænse, hvor <strong>de</strong>r ikke loves mere end marke<strong>de</strong>t kan<br />
bære.<br />
• Kommunen udpeger <strong>på</strong> baggrund af et udbud en profileret leverandørkreds<br />
bå<strong>de</strong> <strong>på</strong> baggrund af forskellige pristilbud, men <strong>og</strong>så andre<br />
parametre såsom ge<strong>og</strong>rafisk spredning, anslået kompetence m.m., som<br />
sikrer, at brugerne kan vælge mellem forskellige profiler, kompetente<br />
leverandører m.m.<br />
• De vin<strong>de</strong>n<strong>de</strong> leverandører konkurrerer om brugernes gunst <strong>og</strong> sikrer<br />
sig <strong>de</strong>rtil svaren<strong>de</strong> markedsan<strong>de</strong>le.<br />
• Kommunen <strong>og</strong> leverandørerne er gensidig forpligtige<strong>de</strong> i henhold til<br />
en indgået kontrakt, hvori en afregningsmo<strong>de</strong>l <strong>og</strong>så indgår.<br />
5<br />
Afsnittet bygger <strong>på</strong> KL, Amtsrådsforeningen, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet, Økonomi-<br />
<strong>og</strong> Erhvervsministeriet, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet, Socialministeriet <strong>og</strong> <strong>Finansministeriet</strong>,<br />
2003, Fra få til mange leverandører. Øget konkurrence mellem leverandører af<br />
offentlig service, kapitel 4.<br />
61
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Priskonkurrence<br />
Rammeudbud min<strong>de</strong>r om <strong>de</strong>n i afsnit 3.2 beskrevne begrænse<strong>de</strong> godken<strong>de</strong>lsesordning.<br />
En væsentlig forskel er imidlertid, at rammeudbud<strong>de</strong>t in<strong>de</strong>bærer<br />
et større eller mindre element af priskonkurrence, i<strong>de</strong>t prisen kan<br />
gøres til en konkurrenceparameter i leverandørudvælgelsen. I en godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
er <strong>de</strong>r ikke priskonkurrence, men kun <strong>kvalitet</strong>skonkurrence<br />
i <strong>og</strong> med, at afregningstaksten er givet <strong>på</strong> forhånd.<br />
Pris skal her forstås i bred forstand som omfatten<strong>de</strong> hele afregningsmo<strong>de</strong>llen.<br />
Hvor lovgivningen ikke angiver an<strong>de</strong>t, kan kommunen vælge at<br />
skræd<strong>de</strong>rsy afregningsmo<strong>de</strong>llen til <strong>de</strong>n enkelte leverandør. Det kan for<br />
eksempel være hensigtsmæssigt <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor små eller nye leverandører<br />
kan tilby<strong>de</strong> en begrænset mæng<strong>de</strong> til en lav pris per enhed mod dækning<br />
af <strong>de</strong> faste omkostninger gennem et grundbeløb, mens store <strong>og</strong> veletablere<strong>de</strong><br />
leverandører kan tilby<strong>de</strong> en fast pris uafhængig af mæng<strong>de</strong>,<br />
men med indkalkulering af stordriftsfor<strong>de</strong>le. Kommunen vil såle<strong>de</strong>s kunne<br />
hol<strong>de</strong> døren åben for <strong>de</strong> små <strong>og</strong> høste gevinsten ved <strong>de</strong> store leverandører.<br />
Ren priskonkurrence vil kun i begrænset omfang være relevant <strong>på</strong> velfærdsområ<strong>de</strong>rne,<br />
hvor specifikation af <strong>kvalitet</strong>skrav mm. sjæl<strong>de</strong>nt vil være<br />
tilstrækkelig som vur<strong>de</strong>ringsgrundlag. Andre parametre såsom ge<strong>og</strong>rafisk<br />
placering <strong>og</strong> evnen til en vis profilering, som ofte vil være ønskelig til un<strong>de</strong>rstøtning<br />
af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>, kan såle<strong>de</strong>s afvejes med prisen. Udvælgelseskriterierne<br />
skal afspejles i udbudsmaterialet i en form, som muliggør afvejning<br />
med prisen (i ovennævnte forstand) <strong>og</strong> udvælgelse af <strong>de</strong> bedste <strong>og</strong><br />
billigste blandt ret forskellige tilbud.<br />
Kommune-leverandør forhol<strong>de</strong>t<br />
Et an<strong>de</strong>t karakteristika ved rammeudbud i forhold til godken<strong>de</strong>lsesordningen<br />
ligger i reguleringen af forhol<strong>de</strong>t mellem kommunen <strong>og</strong> <strong>de</strong>n <strong>valg</strong>te<br />
leverandørkreds. Ved et rammeudbud er <strong>de</strong>tte forhold reguleret i en<br />
kontrakt, som gensidigt forpligter parterne i kontraktperio<strong>de</strong>n. I godken<strong>de</strong>lsesordninger<br />
er parterne typisk mere løst tilknyttet hinan<strong>de</strong>n for eksempel<br />
i en rammeaftale med udgangspunkt i kommunens generelle kriterier<br />
<strong>og</strong> krav 6 . Efter et rammeudbud har en leverandør såle<strong>de</strong>s pligt til at<br />
6<br />
Grænsen mellem godken<strong>de</strong>lsesordninger <strong>og</strong> rammeudbud er fly<strong>de</strong>n<strong>de</strong>, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r kan<br />
såle<strong>de</strong>s godt indgås kontrakter med leverandører i en godken<strong>de</strong>lsesordning <strong>og</strong>så. Dette er<br />
for eksempel tilfæl<strong>de</strong>t <strong>på</strong> hjemmehjælpsområ<strong>de</strong>t. Endvi<strong>de</strong>re tilsiger såvel praktiske som<br />
retssikkerhedsmæssige hensyn, at leverandører un<strong>de</strong>r godken<strong>de</strong>lsesordninger i praksis<br />
62
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
levere i henhold til sit tilbud, mens en godkendt leverandør kun har ret,<br />
men ikke (altid) pligt til at levere i takt med at kommunens pris- <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>skrav<br />
ændres.<br />
Rammeudbud ligger såle<strong>de</strong>s tættere <strong>på</strong> traditionel udlicitering end <strong>på</strong><br />
godken<strong>de</strong>lsesordninger, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>r ved rammeudbud indgås en egentlig gensidigt<br />
forpligten<strong>de</strong> kontrakt, ligesom <strong>de</strong>r er et element af priskonkurrence.<br />
For brugerne vil <strong>de</strong>t næppe gøre <strong>de</strong>n store forskel, hvorvidt private leverandører<br />
inddrages gennem en godken<strong>de</strong>lsesordning eller et ramme udbud<br />
<strong>–</strong> når <strong>de</strong>r ses bort fra at antallet af leverandører kan begrænses i rammeudbud.<br />
For leverandørerne giver rammeudbud<strong>de</strong>t alt an<strong>de</strong>t lige størst sikkerhed <strong>på</strong><br />
kort sigt, men usikkerhed omkring kontraktfornyelserne. Godken<strong>de</strong>lsesordningen<br />
in<strong>de</strong>bærer som udgangspunkt en varig godken<strong>de</strong>lse mod krav<br />
om løben<strong>de</strong> effektivisering i takt med udviklingen i kommunens pris- <strong>og</strong><br />
<strong>kvalitet</strong>skrav. Endvi<strong>de</strong>re vil leverandørerne ofte igennem et udbud få virksomhedsoverdraget<br />
en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>n kommunale virksomhed, hvorfor kompetencer<br />
overføres til <strong>de</strong>n private sektor, <strong>de</strong>r <strong>de</strong>rmed hjælpes i gang.<br />
Hvilken løsning, <strong>de</strong>r er mest hensigtsmæssig for kommunen i styringsmæssig<br />
sammenhæng, beror i høj grad <strong>på</strong> <strong>de</strong>t konkrete områ<strong>de</strong>s omkostningsstruktur<br />
<strong>og</strong> markedsforhold. Tilsvaren<strong>de</strong> er <strong>de</strong>t ikke givet <strong>på</strong> forhånd,<br />
hvilken mo<strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r hurtigst <strong>og</strong> sikrest vil tiltrække <strong>de</strong>n mest kompetente<br />
leverandørkreds, herun<strong>de</strong>r private leverandører. Det må bero <strong>på</strong><br />
en konkret afvejning af for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved henholdsvis rammeudbud<br />
<strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lsesordninger <strong>på</strong> <strong>de</strong>t enkelte områ<strong>de</strong>.<br />
Et eksempel <strong>på</strong> anven<strong>de</strong>lse af en rammeudbudsmo<strong>de</strong>l fin<strong>de</strong>s i Græsted-<br />
Gilleleje Kommune.<br />
ikke u<strong>de</strong>n vi<strong>de</strong>re <strong>–</strong> for eksempel u<strong>de</strong>n varsel til kommunen <strong>–</strong> kan undla<strong>de</strong> at betjene<br />
brugere, <strong>de</strong>r modtager y<strong>de</strong>lser fra leverandøren.<br />
63
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 3.3. Rammeudbud i Græsted-Gilleleje Kommune<br />
Græsted-Gilleleje Kommune hav<strong>de</strong> allere<strong>de</strong> før ældrepakkens vedtagelse implementeret<br />
lovens udbudsmo<strong>de</strong>l <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t. Alle udføren<strong>de</strong> opgaver <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
har si<strong>de</strong>n 1. april 2000 været varetaget af private leverandører. Opgaverne blev overdraget<br />
efter en udbudsforretning som i store træk ligne<strong>de</strong> <strong>de</strong>n skitsere<strong>de</strong> i <strong>de</strong>tte afsnit.<br />
Leverandørerne har <strong>de</strong>rfor forskellige kontrakter (priser) med kommunen, men leverer<br />
alle y<strong>de</strong>lser til hjemmehjælpsmodtagerne i kommunen.<br />
Et rammeudbud udgør altså først <strong>og</strong> fremmest en må<strong>de</strong> at inddrage et<br />
begrænset antal private leverandører <strong>på</strong> med henblik <strong>på</strong> at skabe en større<br />
eller mindre grad af priskonkurrence i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong>. Udbudsmo<strong>de</strong>llen<br />
kan d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så anven<strong>de</strong>s til at virksomhedsoverdrage en <strong>de</strong>l<br />
af <strong>de</strong>n kommunale virksomhed, for eksempel et plejecenter, med henblik<br />
<strong>på</strong> at give eksterne leverandører en base <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed stimulere leverandørdannelsen<br />
<strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r med få eksterne private leverandører.<br />
3.4. Tilskudsordning<br />
En tredje mo<strong>de</strong>l for inddragelse af private leverandører er tilskudsordninger.<br />
I<strong>de</strong>en med en tilskudsordning er, at indføre et leverandørsystem, <strong>de</strong>r<br />
fungerer parallelt med (eller i ste<strong>de</strong>t for) <strong>de</strong>t kommunale system <strong>og</strong> <strong>de</strong>rigennem<br />
øger borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Grundi<strong>de</strong>en i ordningen er, at borgerne, når <strong>de</strong> er blevet visiteret til en<br />
y<strong>de</strong>lse, kan vælge mellem to forskellige løsningsmulighe<strong>de</strong>r. For <strong>de</strong>t første<br />
en kommunal løsning, hvor <strong>de</strong>r kan gives mere eller mindre frit <strong>valg</strong> mellem<br />
<strong>de</strong> forskellige kommunale/kommunalt godkendte leverandører. For<br />
<strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t en privat løsning, hvor <strong>de</strong>r frit kan vælges mellem forskellige<br />
private ordninger 7 .<br />
En tilskudsordning kan have følgen<strong>de</strong> karakteristika:<br />
• Kommunen visiterer brugeren til en given y<strong>de</strong>lse.<br />
• Brugeren vælger enten <strong>de</strong>t kommunale system eller <strong>de</strong>t parallelle private<br />
system. Hvis brugeren vælger <strong>de</strong>t private system modtager bruge-<br />
7<br />
Det kan bå<strong>de</strong> være private leverandører (virksomhe<strong>de</strong>r/selvejen<strong>de</strong> institutioner) eller<br />
selvforvaltningsordninger (som <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t).<br />
64
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
ren et nærmere fastsat tilskud fra offentlige, som <strong>de</strong>n private leverandør<br />
kan betales med.<br />
• Der etableres om nødvendigt en godken<strong>de</strong>lsesordning, <strong>de</strong>r kan sikre,<br />
at <strong>de</strong> private leverandører lever op til en række nærmere specificere<strong>de</strong><br />
krav. Kun ved at være godkendt kan <strong>de</strong>n private leverandør i givet<br />
fald modtage brugerne med offentligt tilskud. Hvorvidt godken<strong>de</strong>lse<br />
er nødvendig afhænger af <strong>de</strong>t konkrete områ<strong>de</strong>.<br />
• Borgeren kan i større eller mindre omfang forpligtes til at bruge tilskud<strong>de</strong>t<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong>n (type) y<strong>de</strong>lse , vedkommen<strong>de</strong> er visiteret til.<br />
• De private leverandører kan gives større eller mindre frihed til at fastsætte<br />
sine priser <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed brugerbetalingsan<strong>de</strong>l.<br />
Tilskudsordninger kan udformes <strong>på</strong> mange forskellige må<strong>de</strong>r alt afhængig<br />
af sektorområ<strong>de</strong>. Et eksempel <strong>på</strong> en form for tilskudsordning er grundskoleområ<strong>de</strong>t,<br />
jf. boks 3.4.<br />
Boks 3.4. Grundskolen <strong>og</strong> tilskudsordning<br />
På grundskoleområ<strong>de</strong>t kan brugerne frit vælge mellem folkeskolen <strong>og</strong> <strong>de</strong> frie<br />
grundskoler. Hvis <strong>de</strong> vælger <strong>de</strong> frie grundskoler betaler <strong>de</strong>t offentlige et tilskud, som<br />
borgerne så selv skal supplere alt efter, hvad <strong>de</strong>n enkelte friskole opkræver af pris.<br />
Tilskud<strong>de</strong>t varierer i forhold til skolestørrelsen, al<strong>de</strong>rsfor<strong>de</strong>lingen <strong>på</strong> eleverne samt<br />
lærernes anciennitet. Der er y<strong>de</strong>rmere flere slags tilskud (un<strong>de</strong>rvisningstilskud,<br />
bygningstilskud mv.).<br />
For at være tilskudsberettiget skal skolen have en vis minimumsstørrelse <strong>og</strong> være en<br />
selvejen<strong>de</strong> institution med en bestyrelse ansvarlig overfor Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet.<br />
Skolen må såle<strong>de</strong>s ikke være ejet af en privat virksomhed eller person. Skolens midler<br />
må endvi<strong>de</strong>re kun blive brugt til at opfyl<strong>de</strong> skolens formål.<br />
Udover disse krav til organisationsformen <strong>og</strong> størrelsen er <strong>de</strong>t krævet, at un<strong>de</strong>rvisningen<br />
i <strong>de</strong> frie grundskoler mindst skal leve op til niveauet i folkeskolen. Det er i <strong>de</strong>n<br />
forbin<strong>de</strong>lse muligt for <strong>de</strong> frie grundskoler at gøre brug af folkeskolens afgangsprøve,<br />
hvilket giver en form for indirekte <strong>kvalitet</strong>skontrol. Det er d<strong>og</strong> op til forældrene <strong>på</strong> <strong>de</strong>t<br />
enkelte frie grundskole at vælge én eller flere tilsynsførere, som skal kontrollere, at<br />
niveauet i dansk, regning/matematik samt engelsk lever op til folkeskolens niveau.<br />
Hvis niveauet ikke er tilsvaren<strong>de</strong> skal tilsynsføreren mel<strong>de</strong> <strong>de</strong>tte til kommunalbestyrelsen,<br />
som skal <strong>på</strong>se, at børn i <strong>de</strong>n un<strong>de</strong>rvisningspligtige al<strong>de</strong>r i kommunen får en un<strong>de</strong>rvisning,<br />
<strong>de</strong>r svarer til folkeskolens.<br />
Samlet udvi<strong>de</strong>r <strong>de</strong> frie grundskolers eksistens brugernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r. Det kommunale<br />
<strong>og</strong> private grundskolesystem fungerer såle<strong>de</strong>s ved si<strong>de</strong>n af hinan<strong>de</strong>n.<br />
65
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Indretningen af en tilskudsordning må tilpasses eventuelle særlige hensyn<br />
<strong>og</strong> forhold <strong>på</strong> <strong>de</strong> enkelte sektorområ<strong>de</strong>r, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r kan såle<strong>de</strong>s være bety<strong>de</strong>lige<br />
forskelle mellem tilskudsordninger <strong>på</strong> forskellige områ<strong>de</strong>r.<br />
Godken<strong>de</strong>lse af private leverandører<br />
Ved udformningen af en tilskudsordning skal <strong>de</strong>t besluttes, om <strong>de</strong>r skal<br />
være en godken<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong> private leverandører, <strong>og</strong> hvordan godken<strong>de</strong>lsen<br />
af <strong>de</strong>n enkelte leverandør i <strong>de</strong>t private leverandørsystem i givet fald skal<br />
indrettes.<br />
For <strong>de</strong>t første bør <strong>de</strong>t overvejes, om <strong>de</strong>r overhove<strong>de</strong>t er behov for en godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
<strong>og</strong> i givent tilfæl<strong>de</strong>, hvor stram <strong>de</strong>n bør være. På områ<strong>de</strong>t<br />
for frie grundskoler baseres godken<strong>de</strong>lsen <strong>på</strong> selvkontrol, <strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lsesordningen<br />
er som resultat forholdsvis simpel, jf. boks 3.4. Dette gør<br />
tilskudsordningen billig at administrere <strong>og</strong> øger frihedsgra<strong>de</strong>rne for <strong>de</strong><br />
enkelte skoler, hvilket igen øger mangfoldighe<strong>de</strong>n <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed brugernes<br />
<strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r. På andre områ<strong>de</strong>r kan forhold tale for en mere omfatten<strong>de</strong><br />
godken<strong>de</strong>lsesprocedure, for eksempel hvor <strong>de</strong>r er tale om ressourcesvage<br />
brugere. Her kan en godken<strong>de</strong>lsesordning medvirke til at beskytte<br />
<strong>og</strong> un<strong>de</strong>rstøtte brugerne i <strong>de</strong>res <strong>valg</strong>.<br />
Godken<strong>de</strong>lsesprocedurer i forbin<strong>de</strong>lse med tilskudsordninger bør såle<strong>de</strong>s<br />
indrettes ud fra en afvejning af <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> hensynet til at sikre brugernes<br />
velfærd <strong>og</strong> <strong>de</strong>n fornødne standard, <strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> hensynet<br />
til at give leverandører <strong>og</strong> borgere mulighed for fleksibilitet i udviklingen<br />
af servicen samt hensynet til at undgå unødigt komplicere<strong>de</strong> <strong>og</strong> bureaukratiske<br />
godken<strong>de</strong>lsesprocedurer mv.<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t må <strong>de</strong>t overvejes, om <strong>de</strong>r skal etableres en central eller <strong>de</strong>central<br />
godken<strong>de</strong>lsesordning. Et mindre antal af leverandører i <strong>de</strong>t private<br />
system kombineret med, at brugerne kommer fra flere forskellige kommuner<br />
kunne pege i retning af en national godken<strong>de</strong>lsesordning, hvor en<br />
statslig myndighed varetager godken<strong>de</strong>lsen af <strong>de</strong> enkelte leverandører.<br />
Omvendt ville et lokalt ønske om forskellige standar<strong>de</strong>r pege i retning af<br />
en kommunal godken<strong>de</strong>lsesordning, hvor eksempelvis leverandørens bopælskommune<br />
fastsatte godken<strong>de</strong>lseskriterier <strong>og</strong> godkendte leverandørerne.<br />
66
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
Samspillet mellem <strong>de</strong>t private <strong>og</strong> kommunale system<br />
Ved udformningen af en tilskudsmo<strong>de</strong>l er <strong>de</strong>t nødvendigt at tage høj<strong>de</strong><br />
for, hvordan et sådant parallelt leverandørsystem vil spille sammen med<br />
<strong>de</strong>t eksisteren<strong>de</strong> kommunale system. Situationen vil være forskellig fra<br />
sektorområ<strong>de</strong> til sektorområ<strong>de</strong>. På områ<strong>de</strong>r, hvor mange selvejen<strong>de</strong> institutioner<br />
har indgået driftskontrakt med kommunen <strong>og</strong> såle<strong>de</strong>s spiller en<br />
central rolle i kommunens mere eller mindre lovpligtige forsyningsforpligtigelse,<br />
kan indførelsen af tilskudsordninger, hvor selvejen<strong>de</strong> institutioner<br />
henregnes un<strong>de</strong>r <strong>de</strong>t private leverandørsystem føre til, at kommunens<br />
forsyningssituation forværres. Det gæl<strong>de</strong>r for eksempel, hvis <strong>de</strong><br />
selvejen<strong>de</strong> institutioner får mulighed for at hæve egenbetalingsan<strong>de</strong>len, <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed presse en an<strong>de</strong>l af brugerne over i <strong>de</strong>t (billigere) kommunale system.<br />
Mulige instrumenter til løsning af sådanne problemer kunne være overgangsordninger,<br />
restriktioner <strong>på</strong> egenbetalingsan<strong>de</strong>len <strong>og</strong> afgrænsning af<br />
leverandører i <strong>de</strong>t private system til kun at omfatte private virksomhe<strong>de</strong>r<br />
(eventuelt i en overgangsperio<strong>de</strong>). Løsningen vil i høj grad bero <strong>på</strong> <strong>de</strong><br />
nærmere forhold <strong>på</strong> <strong>de</strong> enkelte sektorområ<strong>de</strong>r.<br />
Tilskudsordninger åbner såle<strong>de</strong>s op for at etablere et privat leverandørsystem<br />
parallelt med <strong>de</strong>t kommunale. Tilskudsordninger adskiller sig især<br />
fra godken<strong>de</strong>lsesordninger, som beskrevet i afsnit 3.2, ved at tilskudsordningens<br />
bestemmelser alene omfatter <strong>de</strong>t private leverandørsystem. Det<br />
kommunale system kan såle<strong>de</strong>s organiseres, som <strong>de</strong>t altid har været med<br />
større eller mindre gra<strong>de</strong>r af <strong>valg</strong>frihed <strong>og</strong> med større eller mindre inddragelse<br />
af private leverandører som driftsherrer af udlicitere<strong>de</strong> institutioner<br />
mv.<br />
Tilskudsordningen kan for eksempel være hensigtsmæssig, hvor <strong>de</strong>r er<br />
relativt få brugere in<strong>de</strong>n for hver kommune, <strong>de</strong>r ønsker en helt an<strong>de</strong>n<br />
service eller y<strong>de</strong>lse end gennemsnitsbrugeren. En eller flere private leverandører<br />
kan opfange disse ønsker <strong>og</strong> tilby<strong>de</strong> <strong>de</strong>res service samlet til brugerne<br />
i en lang række kommuner <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed samle nok brugere til, at <strong>de</strong>t<br />
kan betale sig at tilby<strong>de</strong> servicen. Dermed opfyl<strong>de</strong>s en række brugernes<br />
præferencer, som ellers ikke ville blive opfyldt. Dette sker tilmed u<strong>de</strong>n, at<br />
<strong>de</strong>n offentlige sektor får merudgifter herved.<br />
Endvi<strong>de</strong>re kan tilskudsordninger anven<strong>de</strong>s i et mere udviklingsorienteret<br />
perspektiv, for eksempel hvis kommuner ønsker at afhæn<strong>de</strong> leverandøran-<br />
67
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
svaret <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong> <strong>og</strong> samtidig skabe maksimal fleksibilitet i forhold til<br />
brugerens mulighe<strong>de</strong>r for at vælge indhold <strong>og</strong> leverandør i overensstemmelse<br />
med egne præferencer.<br />
3.5. Sammenfatning<br />
I <strong>de</strong>tte kapitel er <strong>de</strong>r gennemgået tre overordne<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller for inddragelse<br />
af private leverandører i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong>. Mo<strong>de</strong>llerne beskriver<br />
d<strong>og</strong> ikke udtømmen<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for at inddrage private leverandører,<br />
ligesom <strong>de</strong>r ikke tages stilling til hvilken mo<strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r er mest for<strong>de</strong>lagtige<br />
<strong>på</strong> et givent områ<strong>de</strong>. Dette må bero <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>specifikke overvejelser omkring<br />
omkostningsstruktur, markedsforhold, særlige hensyn mv.<br />
Fælles for mo<strong>de</strong>llerne er imidlertid, at <strong>de</strong> opstiller en generel ramme for<br />
leverandørstyring <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed medvirker til at skabe <strong>og</strong> sikre en mere effektiv<br />
<strong>og</strong> gennemskuelig leverandørstyring, end <strong>de</strong>t er tilfæl<strong>de</strong>t i mange traditionelt<br />
organisere<strong>de</strong> kommuner i dag. For mange kommuner vil overgangen<br />
til godken<strong>de</strong>lsesordninger <strong>og</strong> rammeudbud såle<strong>de</strong>s repræsentere en<br />
relativ omfatten<strong>de</strong> nyordning af <strong>de</strong>n må<strong>de</strong>, man styre sine leverandører<br />
<strong>på</strong>.<br />
En væsentlig <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> potentielle effektivitetsgevinster ved indførelse af<br />
frit <strong>valg</strong> må netop forventes at ligge i kommunernes øge<strong>de</strong> fokus <strong>på</strong> leverandørstyring,<br />
herun<strong>de</strong>r øget fokus <strong>på</strong> generelle leverandøregenskaber<br />
såvel som øget fokus <strong>på</strong> y<strong>de</strong>lses<strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> pris.<br />
Hvor godken<strong>de</strong>lsesordninger især kan bruges til at etablere <strong>og</strong> styre en<br />
bredspektret leverandørkreds <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor man ønsker at give brugerne<br />
maksimalt frit leverandør<strong>valg</strong>, retter et rammeudbud sig i ste<strong>de</strong>t<br />
mod <strong>de</strong> situationer, hvor <strong>de</strong>t er hensigtsmæssigt <strong>og</strong> muligt at begrænse<br />
leverandørkredsen med henblik <strong>på</strong> at skabe et element af priskonkurrence<br />
i forbin<strong>de</strong>lse med <strong>de</strong>t fri <strong>valg</strong>.<br />
Rammeudbud<strong>de</strong>t kan for eksempel være hensigtsmæssig i tyndt befolke<strong>de</strong><br />
egne, hvor for mange konkurreren<strong>de</strong> leverandører vil begrænse mulighe<strong>de</strong>rne<br />
for at høste stordriftsfor<strong>de</strong>le, ligesom indgåelsen af en kontrakt,<br />
hvor en leverandør har forpligtigelse til at levere, kan styrke forsyningssikkerhe<strong>de</strong>n.<br />
En godken<strong>de</strong>lsesordning kan <strong>de</strong>rimod være hensigtsmæssig i<br />
68
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
byområ<strong>de</strong>r med mange brugere <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed volumen til en mangfoldighed<br />
af leverandører.<br />
I praksis er <strong>de</strong>r en gli<strong>de</strong>n<strong>de</strong> overgang mellem godken<strong>de</strong>lsesordninger,<br />
herun<strong>de</strong>r begrænse<strong>de</strong> godken<strong>de</strong>lsesordninger, <strong>og</strong> rammeudbud (om end<br />
kontraktstyringen udgør en væsentlig forskel). Ved begge fremgangsmå<strong>de</strong>r<br />
kan kommunen såle<strong>de</strong>s give borgerne frit <strong>valg</strong> <strong>og</strong> n<strong>og</strong>et at vælge i<br />
mellem. Førstnævnte vil som hovedregel være baseret <strong>på</strong> fælles takster <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed lægge op til konkurrence <strong>på</strong> profil <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> frem, mens sidstnævnte<br />
lægger vægt <strong>på</strong> et element af priskonkurrence.<br />
En<strong>de</strong>lig kan private leverandører <strong>og</strong> løsninger inddrages gennem tilskudsordning<br />
ved at give borgerne mulighed for at tage et offentligt tilskud<br />
med til et privat tilbud. Forskellen mellem <strong>de</strong> forskellige meto<strong>de</strong>r er<br />
sammenfattet i boks 3.5.<br />
69
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 3.5. Forskel mellem <strong>de</strong> tre frit<strong>valg</strong>sordninger<br />
Antal<br />
leverandører<br />
70<br />
Godken<strong>de</strong>lsesordning Rammeudbud Tilskudsordning<br />
• Ordningen gæl<strong>de</strong>r<br />
som udgangspunkt<br />
samtlige leverandører<br />
i kommunen (offentlige<br />
som private).<br />
Styring • Kommunen godken<strong>de</strong>r<br />
leverandørerne,<br />
men <strong>de</strong>r indgås ikke<br />
nødvendigvis kontrakt. <br />
Forpligtelser<br />
Konkur<br />
rence<br />
BorgernesValgmulighed<br />
• Efter godken<strong>de</strong>lse har<br />
leverandørerne ret til<br />
at levere, men ikke<br />
pligt. 1)<br />
• Kvalitetskonkurrence,<br />
men ingen priskonkurrence.<br />
• Brugerne kan vælge<br />
mellem <strong>de</strong> godkendte<br />
leverandører<br />
• Ordningen gæl<strong>de</strong>r<br />
som udgangspunkt<br />
samtlige leverandører<br />
i kommunen (offentlige<br />
som private).<br />
• Kommunen indgår<br />
kontrakt med et antal<br />
leverandører efter et<br />
rammeudbud.<br />
• Leverandørerne har<br />
pligt til at levere i<br />
henhold til kontrakten.<br />
• Priskonkurrence,<br />
samt <strong>kvalitet</strong>skonkurrence.<br />
• Brugerne kan vælge<br />
mellem <strong>de</strong> leverandører,<br />
som kommunen<br />
har indgået kontrakt<br />
med.<br />
• Ordningen gæl<strong>de</strong>r<br />
kun private løsninger,<br />
mens <strong>de</strong>t kommunale<br />
system kan organiseres<br />
som <strong>de</strong>n enkelte<br />
kommune ønsker.<br />
• Der foretages <strong>de</strong>n ene<br />
eller an<strong>de</strong>n form for<br />
godken<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong> private<br />
leverandører<br />
(muligvis ingen), men<br />
<strong>de</strong>r indgås ikke kontrakt.<br />
• Efter godken<strong>de</strong>lse<br />
(hvis en sådan er krævet)<br />
har leverandørerne<br />
ret til at levere,<br />
men ikke pligt.<br />
• Kvalitetskonkurrence<br />
<strong>–</strong> men <strong>og</strong>så priskonkurrence<br />
<strong>på</strong> evt. egenbetalingsan<strong>de</strong>l.<br />
• Brugerne kan enten<br />
vælge mellem et<br />
kommunale system<br />
(hvor <strong>de</strong>r kan gives<br />
større eller mindre<br />
gra<strong>de</strong>r af <strong>valg</strong>frihed)<br />
<strong>og</strong> et privat system,<br />
hvor <strong>de</strong>r kan vælges<br />
mellem alle godkendte<br />
leverandører <strong>på</strong><br />
marke<strong>de</strong>t.<br />
1) På hjemmehjælpsområ<strong>de</strong>t har <strong>de</strong> kommunale myndighe<strong>de</strong>r mulighed for at<br />
forpligte leverandøren til at tage alle <strong>de</strong> kun<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r vælger <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> leverandør.<br />
Brugen af <strong>de</strong> forskellige mo<strong>de</strong>ller må afhænge af <strong>de</strong> nærmere karakteristika<br />
ved et givent sektorområ<strong>de</strong>.<br />
Det bemærkes, at <strong>de</strong>t principielt er muligt at kombinere <strong>de</strong> tre ordninger<br />
med hinan<strong>de</strong>n. For eksempel er <strong>de</strong>t muligt at ind<strong>de</strong>le <strong>de</strong> enkelte kommuner<br />
i distrikter <strong>og</strong> <strong>de</strong>refter vælge at bruge godken<strong>de</strong>lsesordningen i n<strong>og</strong>le
Kapitel 3 <strong>–</strong> Om private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
distrikter <strong>og</strong> rammeudbud i andre. Det er endvi<strong>de</strong>re muligt at kombinere<br />
bå<strong>de</strong> godken<strong>de</strong>lsesordninger <strong>og</strong> rammeudbud med tilskudsordningen.<br />
En kommune kan såle<strong>de</strong>s for eksempel godt have en godken<strong>de</strong>lsesordning<br />
samtidig med, at <strong>de</strong>n <strong>og</strong>så har en tilskudsordning. Behovet for tilskudsordningen<br />
vil givetvis være mindre, hvor <strong>de</strong>r er en godken<strong>de</strong>lsesordning,<br />
sammenlignet med situationen, hvor <strong>de</strong>t kommunale system er mere traditionelt<br />
udformet u<strong>de</strong>n <strong>valg</strong>frihed, men <strong>de</strong>t kan ikke afvises, at <strong>de</strong>r selv<br />
un<strong>de</strong>r en godken<strong>de</strong>lsesordning vil være brugere, som ikke får <strong>de</strong>res præferencer<br />
opfyldt <strong>og</strong> <strong>de</strong>rfor vil være interesseret i at modtage et tilskud <strong>og</strong><br />
selv vælge en leverandør, som måske opkræver en højere pris <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed<br />
en højere egenbetalingsan<strong>de</strong>l.<br />
En kombination af en godken<strong>de</strong>lsesordning eller rammeudbud med en<br />
tilskudsordning vil såle<strong>de</strong>s samlet <strong>de</strong>ls kunne give brugerne en høj grad af<br />
<strong>valg</strong>frihed <strong>og</strong> <strong>de</strong>ls udgøre en maksimal åbning for private leverandører.<br />
71
Kapitel 4<br />
Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
4.1. Indledning<br />
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> må kombineres med en form for aktivitetsbaseret afregning eller<br />
”pengene følger brugeren”, jf. kapitel 2.<br />
Udformningen af en afregningsmo<strong>de</strong>l for et givent områ<strong>de</strong> vil blandt<br />
an<strong>de</strong>t skulle ske ud fra overvejelser om:<br />
• Sammenhængen mellem omkostningsstruktur, leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l<br />
<strong>og</strong> afregningsprincipper.<br />
• Problemstillinger ved frit <strong>valg</strong> henover kommunegrænser.<br />
• Inddragelse af private leverandører.<br />
Omkostningsstrukturen har betydning for, hvordan afregningen mellem<br />
kommunen <strong>og</strong> leverandørerne vil fungere, herun<strong>de</strong>r for konsekvenserne af<br />
forskellige principper for kommunernes afregning til forskellige leverandører<br />
in<strong>de</strong>n for kommunen <strong>og</strong> til andre kommuner ved frit <strong>valg</strong> henover<br />
kommunegrænser. Tilsvaren<strong>de</strong> har omkostningsstrukturen betydning for<br />
<strong>valg</strong>et af leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l, dvs. om <strong>de</strong>r i<strong>de</strong>elt set bør vælges en<br />
tilskudsmo<strong>de</strong>l, en godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>l eller om private leverandører i ste<strong>de</strong>t<br />
bør inddrages gennem udbud, jf. kapitel 3.<br />
Dette kapitel diskuterer med udgangspunkt i <strong>de</strong>nne sammenhæng <strong>de</strong><br />
generelle overvejelser, <strong>de</strong>r knytter sig til <strong>valg</strong> af leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l<br />
<strong>og</strong> afregningsmo<strong>de</strong>l. Kapitlet er ikke tænkt som en udtømmen<strong>de</strong> behandling<br />
af problematikken, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r opstilles såle<strong>de</strong>s ikke en universel kombination<br />
af afregnings- <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l. Valg af afregnings- <strong>og</strong><br />
leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l <strong>på</strong> et givent områ<strong>de</strong> må foretages ud fra konkrete,<br />
områ<strong>de</strong>specifikke overvejelser.<br />
73
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Afsnit 4.2 omhandler <strong>de</strong> overordne<strong>de</strong> hensyn ved <strong>valg</strong>et af afregningsmo<strong>de</strong>l.<br />
I afsnit 4.3 fremstilles <strong>de</strong>n overordne<strong>de</strong> sammenhæng mellem omkostningsstruktur<br />
<strong>og</strong> afregningsmo<strong>de</strong>l. I afsnit 4.4 diskuteres sammenhængen<br />
mellem omkostningsstruktur <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l. På <strong>de</strong>n<br />
baggrund diskuteres i afsnit 4.5 <strong>og</strong> 4.6, hvordan <strong>de</strong> overordne<strong>de</strong> hensyn<br />
kan tilgo<strong>de</strong>ses ved <strong>valg</strong>et af afregnings- <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l. I<br />
afsnit 4.7 behandles <strong>de</strong> særlige problemstillinger, <strong>de</strong>r knytter sig til indregning<br />
af kapitalomkostninger i afregningstaksten.<br />
4.2. Hensyn ved <strong>valg</strong> af afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
Ved <strong>valg</strong> af afregnings- <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l har en række hensyn<br />
betydning, herun<strong>de</strong>r især:<br />
• Hensynet til kommunens mulighed for at styre udgifts- <strong>og</strong> serviceniveauet<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed fastsætte <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> sammenhæng mellem skatte-<br />
<strong>og</strong> serviceniveauet 1 .<br />
• Hensynet til at skabe effektivitet <strong>og</strong> konkurrence mellem leverandørerne.<br />
• Hensynet til at borgerne sikres <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
De forskellige typer af hensyn kan være mere eller mindre relevante afhængig<br />
af <strong>de</strong>n konkrete mo<strong>de</strong>l for leverandørstyring <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong>. Det har<br />
blandt an<strong>de</strong>t betydning for vægtningen af hensynene, om <strong>de</strong>r inddrages<br />
private leverandører eller ej, <strong>og</strong> om <strong>de</strong>r er tale om frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af<br />
kommunegrænser. Desu<strong>de</strong>n kan <strong>de</strong> forskellige hensyn tilgo<strong>de</strong>ses bå<strong>de</strong> ved<br />
udformningen af afregningsmo<strong>de</strong>llen, <strong>og</strong> ved fastlæggelsen af kommunernes<br />
mulighe<strong>de</strong>r for at visitere borgerne til y<strong>de</strong>lserne, jf. kapitel 2. Samspillet<br />
med visitationsmo<strong>de</strong>llen bliver <strong>de</strong>rfor en væsentligt faktor ved <strong>valg</strong>et af<br />
afregningsmo<strong>de</strong>l. Eksempelvis kan <strong>de</strong>t få betydning for effekten af <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong>ne,<br />
hvis udførerkommunen har ret til at afvise nye brugere<br />
af hensyn til kapacitetsstyringen.<br />
Formålet med frit <strong>valg</strong> er først <strong>og</strong> fremmest at øge fleksibiliteten for borgerne<br />
<strong>og</strong> at skabe konkurrence mellem leverandørerne. Øge<strong>de</strong> <strong>valg</strong>mulig-<br />
1<br />
Kapitlet fokuserer <strong>på</strong> spørgsmålet om afregning, mens spørgsmålene om egenbetaling<br />
samt visitation, <strong>de</strong>r ligele<strong>de</strong>s er forudsætninger for kommunens mulighe<strong>de</strong>r for at fastsætte<br />
<strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> sammenhængen mellem skatte- <strong>og</strong> serviceniveau, behandles i kapitel<br />
2.<br />
74
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
he<strong>de</strong>r for borgerne kan reducere kommunernes mulighe<strong>de</strong>r for udgifts- <strong>og</strong><br />
kapacitetsstyring, jf. kapitel 2. Ved udformningen af mo<strong>de</strong>ller for frit <strong>valg</strong><br />
kan kommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r blandt an<strong>de</strong>t styrkes gennem egenbetaling,<br />
ret til at afvise nye brugere mv.<br />
Ved udformningen af afregningssystem <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l vil<br />
<strong>de</strong>t ligele<strong>de</strong>s være nødvendigt at afveje hensynet til kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r<br />
i forhold til hensynet til at inddrage private leverandører.<br />
Det er målsætningen, at bå<strong>de</strong> hensynet til effektivitet <strong>og</strong> konkurrence <strong>og</strong><br />
hensynet til kommunestyret skal tilgo<strong>de</strong>ses, jf. boks 4.1. Forskelle mellem<br />
<strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r vil d<strong>og</strong> in<strong>de</strong>bære, at <strong>de</strong>r kan være store<br />
variationer mellem <strong>de</strong> enkelte områ<strong>de</strong>r med hensyn til hvilken mo<strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r<br />
bedst opfyl<strong>de</strong>r målsætningerne om at øge antallet af <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r <strong>og</strong><br />
bevare kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Boks 4.1. Mo<strong>de</strong>rniseringspr<strong>og</strong>rammet<br />
”For <strong>de</strong>t første skal <strong>valg</strong>frihed ske in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>t politiske fastsatte serviceniveau <strong>og</strong> <strong>de</strong> prioritere<strong>de</strong><br />
økonomiske rammer. Det er fortsat en politisk opgave at beslutte, hvem <strong>de</strong>r skal have<br />
adgang til y<strong>de</strong>lsen, <strong>og</strong> hvilket serviceniveau borgerne tilby<strong>de</strong>s.”<br />
”Den enkelte kommune skal have frihed til selv at vælge <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> sammenhæng mellem<br />
skatte- <strong>og</strong> serviceniveau. Det er <strong>de</strong>rfor en forudsætning, at <strong>de</strong> mellemkommunale betalinger<br />
forbun<strong>de</strong>t med borgernes <strong>valg</strong>frihed ved <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser tager høj<strong>de</strong> for<br />
forskelle i serviceniveau kommunerne imellem.”<br />
”Valgfrihed er med til at synliggøre prioriteringer for bå<strong>de</strong> politikere <strong>og</strong> borgere. Borgernes<br />
fra<strong>valg</strong> af leverandører kan medvirke til at få ryd<strong>de</strong>t op i <strong>de</strong> dårlige <strong>og</strong> ineffektive tilbud. I<br />
<strong>de</strong>t omfang <strong>de</strong>r kan skabes konkurrence mellem leverandører, vil <strong>de</strong>t kunne medvirke til at<br />
sikre en effektiv udnyttelse af ressourcerne.”<br />
Kil<strong>de</strong>: Regeringens mo<strong>de</strong>rniseringspr<strong>og</strong>ram: Velfærd <strong>og</strong> <strong>valg</strong>frihed - et reformpr<strong>og</strong>ram.<br />
4.3. Sammenhæng mellem omkostningsstruktur <strong>og</strong> afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
Ved <strong>valg</strong>et af afregnings- <strong>og</strong> leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l kan <strong>de</strong>t være nødvendigt<br />
at afveje hensynet til kommunestyret <strong>og</strong> hensynet til konkurrence<br />
mod hinan<strong>de</strong>n. Det vil i sidste en<strong>de</strong> være en politisk vur<strong>de</strong>ring, hvorle<strong>de</strong>s<br />
disse hensyn skal afvejes over for hinan<strong>de</strong>n.<br />
75
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Når et afregningssystem skal etableres er <strong>de</strong>t nødvendigt at tage høj<strong>de</strong> for,<br />
hvorle<strong>de</strong>s afregningen <strong>på</strong>virker forhol<strong>de</strong>ne for leverandørerne af <strong>de</strong> enkelte<br />
y<strong>de</strong>lser (udbudssi<strong>de</strong>n), <strong>de</strong>r kan være bå<strong>de</strong> en privat leverandør eller en<br />
kommunal leverandør. I <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse er <strong>de</strong>t afgøren<strong>de</strong>, hvorle<strong>de</strong>s afregningssystemet<br />
tilpasses til leverandørernes omkostninger.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> belyses konsekvenserne af afregningssystemet for <strong>de</strong>m, <strong>de</strong>r<br />
modtager <strong>og</strong> finansierer y<strong>de</strong>lserne (efterspørgselssi<strong>de</strong>n), dvs. hjemkommunen<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong> enkelte brugere.<br />
I afsnit 4.3, 4.4 <strong>og</strong> 4.5 behandler udbudssi<strong>de</strong>n. Der tages altså i disse afsnit<br />
eksempelvis ikke stilling til, i hvor høj grad afregningen til leverandøren<br />
dækkes af hjemkommunen eller egenbetaling. Efterspørgselssi<strong>de</strong>n<br />
behandles i afsnit 4.6.<br />
Omkostningsstrukturen hos <strong>de</strong> enkelte leverandører har væsentlig betydning<br />
for, hvorle<strong>de</strong>s hensynene til kommunestyre <strong>og</strong> konkurrence/effektivitet<br />
kan tilgo<strong>de</strong>ses. Derfor indle<strong>de</strong>s med en generel gennemgang af,<br />
hvilke omkostningsbegreber <strong>de</strong>r kan danne grundlaget for afregningen til<br />
leverandørerne. Herefter gennemgås, hvorle<strong>de</strong>s omkostningsstrukturen<br />
<strong>på</strong>virker <strong>valg</strong>et af afregningsmo<strong>de</strong>l <strong>og</strong> behovet for leverandørstyring.<br />
Der kan grundlæggen<strong>de</strong> skelnes imellem faste <strong>og</strong> variable omkostninger.<br />
De faste omkostninger er umid<strong>de</strong>lbart uafhængige af antallet af producere<strong>de</strong><br />
y<strong>de</strong>lser. Det er <strong>de</strong>rmed afgøren<strong>de</strong> for fastsættelsen af <strong>de</strong>n mellemkommunale<br />
afregning, hvor stor en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> totale omkostninger, <strong>de</strong>r<br />
kan betragtes som faste omkostninger.<br />
Hvorvidt en omkostning er variabel eller fast afhænger af tidsperspektivet.<br />
På lang sigt vil alle omkostninger i princippet være variable.<br />
Aktivitetsbaseret afregning in<strong>de</strong>bærer, at leverandøren får en fast afregning<br />
per leveret y<strong>de</strong>lse. Afregningen må altså tage udgangspunkt i omkostningen<br />
ved at producere <strong>de</strong> enkelte y<strong>de</strong>lser. I <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse kan<br />
omkostningsstrukturen beskrives med tre forskellige omkostningsbegreber,<br />
<strong>de</strong>r beskriver omkostningerne per produceret y<strong>de</strong>lse, jf. boks 4.2.<br />
76
Boks 4.2. Oversigt over forskellige omkostningsbegreber<br />
Elementer<br />
som indgår i<br />
omkostningsbegrebet<br />
Gnst. totale omkostninger<br />
(ATC)<br />
Totale omkostninger pr.<br />
produceret enhed<br />
• Fast Kapital<br />
• Personale<br />
• Materialer<br />
• Øvrige omkostninger<br />
Gnst. variable omkostninger<br />
(AVC)<br />
Variable omkostninger<br />
pr. produceret<br />
enhed<br />
• Personale<br />
• Materialer<br />
• Øvrige variable<br />
omkostninger<br />
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Marginale omkostninger<br />
(MC)<br />
Forøgelse af <strong>de</strong><br />
totale omkostninger<br />
ved at producere<br />
en ekstra<br />
enhed<br />
• Personale<br />
• Materialer<br />
• Øvrige omkostninger<br />
I boks 4.2 er omkostningsbegreberne <strong>de</strong>fineret pr. produceret enhed. I<br />
praksis vil <strong>de</strong>t variere mellem <strong>de</strong> enkelte serviceområ<strong>de</strong>r, hvorle<strong>de</strong>s <strong>de</strong>t vil<br />
være hensigtsmæssigt at opgøre produktionens størrelse i forbin<strong>de</strong>lse med<br />
<strong>de</strong>n aktivitetsbasere<strong>de</strong> afregning. På n<strong>og</strong>le områ<strong>de</strong>r modtager en stor<br />
gruppe af brugerne <strong>de</strong> samme y<strong>de</strong>lser, hvilket for eksempel gæl<strong>de</strong>r for<br />
elever i folkeskolen u<strong>de</strong>n særlige behov for specialun<strong>de</strong>rvisning. I <strong>de</strong>tte<br />
tilfæl<strong>de</strong> kan <strong>de</strong>t være relevant at fastsætte afregningen pr. elev. I andre<br />
tilfæl<strong>de</strong> til<strong>de</strong>les y<strong>de</strong>lserne til <strong>de</strong>n enkelte bruger <strong>på</strong> baggrund af en individuel<br />
visitation, hvilket eksempelvis gæl<strong>de</strong>r for hjemmehjælp. I disse tilfæl<strong>de</strong><br />
vil <strong>de</strong>t være mest hensigtsmæssigt at opgøre afregningen per leveret<br />
y<strong>de</strong>lse f.eks. per hjemmehjælpstime.<br />
Sammenligning med et konkurrencemarked<br />
På et konkurrencemarked sikrer prismekanismen, at produktionen sker til<br />
<strong>de</strong> lavest mulige omkostninger, <strong>og</strong> at forbrugerne får <strong>de</strong>n rigtige mæng<strong>de</strong><br />
varer i forhold til <strong>de</strong>res betalingsvillighed. Desu<strong>de</strong>n vil konkurrencen over<br />
tid sikre, at markedsprisen bliver lig med <strong>de</strong> minimale gennemsnitlige<br />
totale omkostninger. Et marked med tilstrækkelig konkurrence vil altså<br />
sikre en økonomisk effektiv løsning.<br />
Hovedparten af <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, <strong>de</strong>r leveres af <strong>de</strong>n offentlige sektor, er ken<strong>de</strong>tegnet<br />
ved, at <strong>de</strong>r ikke af sig selv vil opstå et konkurrencemarked for <strong>de</strong>n<br />
<strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lse. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> søger at forene for<strong>de</strong>lene ved et marked med<br />
<strong>de</strong>n nødvendige politiske prioritering <strong>og</strong> styring, jf. boks 4.1.<br />
77
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Ved frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r er <strong>de</strong>r ingen prismekanisme<br />
i traditionel forstand, hvilket blandt an<strong>de</strong>t skyl<strong>de</strong>s, at hovedparten af<br />
udgifterne til <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, borgerne modtager, afhol<strong>de</strong>s af kommunerne.<br />
Ved frit <strong>valg</strong> må et afregningssystemet altså ”erstatte” prismekanismen.<br />
Derfor må <strong>de</strong>t af hensyn til effektiviteten tilstræbes, at afregningssystemet<br />
så vidt muligt giver samme afregning til leverandørerne, som prismekanismen<br />
ville give <strong>på</strong> et konkurrencemarked. Det bety<strong>de</strong>r, at <strong>de</strong>t må tilstræbes,<br />
at afregningen svarer til <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger<br />
hos <strong>de</strong> mest effektive leverandører, da <strong>de</strong>t vil svare til prisen <strong>på</strong> et marked<br />
med konkurrence.<br />
Omkostningsstruktur <strong>og</strong> afregningstakster<br />
Kravet om aktivitetsbaseret afregning ved frit <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>bærer, at en afregningstakst<br />
må tage udgangspunkt i omkostningerne per produceret enhed.<br />
Afregningstaksterne må altså fastsættes <strong>på</strong> baggrund af marginal- <strong>og</strong><br />
gennemsnitsomkostningerne. Afregningstaksten kan fastsættes som en<br />
lokal eller en landsdækken<strong>de</strong> takst, jf. boks 4.3.<br />
Boks 4.3. Lokale <strong>og</strong> landsdækken<strong>de</strong> takster<br />
Et afregningssystem kan baseres <strong>på</strong> lokale takster dvs. at <strong>de</strong> enkelte kommuner afregner<br />
med <strong>de</strong>res egne individuelle takster, <strong>de</strong>r er beregnet efter overordne<strong>de</strong> retningslinjer. Denne<br />
mo<strong>de</strong>l vil være udgangspunktet for betragtningerne i <strong>de</strong>tte kapitel.<br />
Alternativt kunne man indføre landsdækken<strong>de</strong> takster. De generelle betragtninger i <strong>de</strong>tte<br />
kapitel om sammenhængen mellem afregningstakster <strong>og</strong> omkostningsstruktur er relevante<br />
for begge typer af takstsystemer.<br />
I relation til omkostningsstrukturen er <strong>de</strong>n fundamentale forskel <strong>på</strong> lokale <strong>og</strong> landsdækken<strong>de</strong><br />
takster, at sidstnævnte kan have en ten<strong>de</strong>ns til at udligne effektivitetsforskelle. Hvis<br />
afregningstakten eksempelvis fastsættes til <strong>de</strong>t gennemsnitlige niveau for stykomkostningerne<br />
<strong>på</strong> landsplan, vil <strong>de</strong>r ske følgen<strong>de</strong>:<br />
• Leverandører, <strong>de</strong>r har lavere stykomkostninger end landsgennemsnittet, får en afregning,<br />
<strong>de</strong>r overstiger leverandørens stykomkostninger. Dermed er <strong>de</strong>r en risiko for at<br />
<strong>de</strong>t økonomiske pres <strong>på</strong> leverandøren reduceres, <strong>og</strong> at effektiviteten <strong>de</strong>rmed fal<strong>de</strong>r.<br />
• Leverandører med stykomkostninger over landsgennemsnittet får en afregning, <strong>de</strong>r er<br />
lavere end leverandørens stykomkostninger. Dermed må disse leverandører enten øge<br />
<strong>de</strong>res effektivitet eller lukke.<br />
En landsdækken<strong>de</strong> takst kan altså øge effektiviteten ved at presse <strong>de</strong> ineffektive leverandører,<br />
hvilket taler for at afregningstaksten fastsættes <strong>på</strong> et niveau, <strong>de</strong>r ligger tæt <strong>på</strong> <strong>de</strong> mest<br />
effektive leverandørers stykomkostninger. Dette vil tilsvaren<strong>de</strong> reducere antallet af leverandører,<br />
hvor afregningstaksten overstiger stykomkostningerne.<br />
78
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Brancher med konstant aftagen<strong>de</strong> marginalomkostninger ses sjæl<strong>de</strong>nt i<br />
praksis. Der vur<strong>de</strong>res heller ikke umid<strong>de</strong>lbart at være kommunale servicey<strong>de</strong>lser,<br />
<strong>de</strong>r i omfatten<strong>de</strong> grad er ken<strong>de</strong>tegnet ved konstant aftagen<strong>de</strong><br />
marginalomkostninger. Tilsvaren<strong>de</strong> er <strong>de</strong>t svært at fin<strong>de</strong> eksempler <strong>på</strong><br />
kommunale servicey<strong>de</strong>lser med stigen<strong>de</strong> marginalomkostninger. Det<br />
kunne eksempelvis være tilfæl<strong>de</strong>t, hvis tilstrømningen af nye brugere in<strong>de</strong>bærer,<br />
at <strong>de</strong>r skal udbetales overarbejdsbetaling til medarbej<strong>de</strong>rne. Det<br />
vil være hensigtsmæssigt at undgå disse situationer, hvilket ofte vil være<br />
muligt gennem planlægningen.<br />
På trods af at <strong>de</strong>t formentligt er plausibelt at u<strong>de</strong>lukke konstant aftagen<strong>de</strong><br />
<strong>og</strong> stigen<strong>de</strong> marginalomkostninger, kan marginal- <strong>og</strong> gennemsnitsomkostningerne<br />
i relation til kommunale servicey<strong>de</strong>lser stadig variere med<br />
antallet af brugere. Hvis kapaciteten er fuldt udnyttet, kan <strong>de</strong>r forekomme<br />
”spring” i marginalomkostningerne. Marginalomkostningerne for en<br />
ny bruger, <strong>de</strong>r udløser en kapacitetsudvi<strong>de</strong>lse bliver meget store, <strong>og</strong> herefter<br />
vil marginalomkostningerne fal<strong>de</strong> igen. Hvis en ny bruger ikke udløser<br />
bety<strong>de</strong>lige kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser, vil marginalomkostningerne altså formentlig<br />
være konstante.<br />
Problemstillingen vedrøren<strong>de</strong> bety<strong>de</strong>lige kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med betjeningen af en ny bruger, kan ikke løses gennem afregningssystemet,<br />
men <strong>de</strong>rimod ved at udførerkommunen <strong>og</strong> eventuelle private leverandører<br />
får mulighed for at afvise en ny bruger, hvis vedkommen<strong>de</strong> udløser<br />
bety<strong>de</strong>lige kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser, jf. kapitel 2. Derfor antages <strong>de</strong>t i <strong>de</strong><br />
efterfølgen<strong>de</strong> analyser af afregningssystemets udformning, at marginalomkostningerne<br />
er konstante.<br />
Udformningen af afregningssystemet afhænger i høj grad af, hvorvidt <strong>de</strong>r<br />
er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger. I boks 4.3 er angivet eksempler <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r<br />
med <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger.<br />
79
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 4.4. Eksempler <strong>på</strong> omkostningsstruktur med <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>lige<br />
faste omkostninger<br />
• Folkeskolen er et eksempel <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>, hvor <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger.<br />
Marginalomkostningerne ved at un<strong>de</strong>rvise en ekstra elev i folkeskolen er formentlig<br />
konstante, så længe <strong>de</strong>n nye elev ikke in<strong>de</strong>bærer, at <strong>de</strong>r oprettes en ny klasse.<br />
Dermed vil ekstraudgifterne kun bestå i eventuelle merudgifter til bøger, papir<br />
mv. Når optagelsen af en ny elev ikke in<strong>de</strong>bærer oprettelse af en ny klasse, vil hovedparten<br />
af omkostningerne i folkeskolen være konstante. Dermed bliver <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
omkostninger per elev aftagen<strong>de</strong>, da <strong>de</strong> faste omkostninger skal ”for<strong>de</strong>les”<br />
<strong>på</strong> flere elever, når <strong>de</strong>r optages en ny elev.<br />
• Rengøring af skoler, administrationsbygninger mv. er et eksempel <strong>på</strong> et områ<strong>de</strong>,<br />
hvor <strong>de</strong>r ikke er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger. Omkostningerne består næsten<br />
u<strong>de</strong>lukken<strong>de</strong> af lønninger, indkøb af rengøringsmid<strong>de</strong>l mv., som relativt nemt kan<br />
justeres op <strong>og</strong> ned i forhold til <strong>de</strong>t antal kvadratmeter, <strong>de</strong>r skal gøres rent. Derfor er<br />
marginalomkostningerne <strong>på</strong> <strong>de</strong>tte områ<strong>de</strong> formentlig meget tæt <strong>på</strong> at være konstante.<br />
Når <strong>de</strong>t altid koster <strong>de</strong>t samme at gøre en ekstra kvadratmeter rent, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r<br />
ikke er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger, vil <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger<br />
være konstante <strong>og</strong> lig med marginalomkostningerne.<br />
Hvis <strong>de</strong>r ikke er faste omkostninger ved produktionen, vil marginalomkostningerne<br />
være lig med <strong>de</strong> totale gennemsnitlige omkostninger, såfremt<br />
marginalomkostningerne er konstante. Afregningstaksten bliver<br />
altså <strong>de</strong>n samme, uanset om afregningstaksten fastsættes til <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger eller <strong>de</strong> marginale omkostninger, jf. figur 4.1.<br />
80
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Figur 4.1. Afregning i sektor med konstante totalomkostninger pr. bruger<br />
Omkostninger pr. bruger<br />
ATC=AVC=MC=afregning pr. bruger<br />
Antal brugere<br />
Anm.: I figuren er produktionens størrelse opgjort som antallet af brugere, men <strong>på</strong> n<strong>og</strong>le<br />
områ<strong>de</strong>r vil andre produktionsmål være mere relevante, jf. ovenståen<strong>de</strong>.<br />
I figur 4.2 ne<strong>de</strong>nfor er illustreret en situation, hvor <strong>de</strong>r er konstante marginalomkostninger<br />
<strong>og</strong> bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger forbun<strong>de</strong>t med produktionen.<br />
Hvis afregningen fastsættes til <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger<br />
ved et givet produktionsniveau (Q 0) 2 , vil <strong>de</strong>r opstå et stigen<strong>de</strong><br />
uudnyttet effektiviseringspotentiale, når antallet af brugere stiger. Det<br />
skyl<strong>de</strong>s, at afregningen pr. bruger i stigen<strong>de</strong> grad vil værre større end <strong>de</strong><br />
totale omkostninger per bruger. Derfor kan <strong>de</strong>t i <strong>de</strong>tte tilfæl<strong>de</strong> være hensigtsmæssigt<br />
at indføre en knækafregning, <strong>de</strong>r aftrapper afregningsbeløbet<br />
med antallet af brugere. I dag anven<strong>de</strong>s knækafregning blandt an<strong>de</strong>t til<br />
aflønning af praktiseren<strong>de</strong> speciallæger, jf. boks 4.5.<br />
2<br />
Q er antallet af brugere når taksten fastsættes, <strong>og</strong> <strong>de</strong> observere<strong>de</strong> gennemsnitsomkost-<br />
0<br />
ninger ved Q0 vil <strong>de</strong>rmed være grundlaget for takstfastsættelsen.<br />
81
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Figur 4.2. Afregning i sektor med aftagen<strong>de</strong> totalomkostninger per borger<br />
82<br />
Omkostninger pr. bruger<br />
Q 0<br />
ATC<br />
Knækafregning<br />
Fast takst (>MC)<br />
MC<br />
Knæktakst med<br />
kun et knæk<br />
Antal brugere<br />
Anm.: I figuren er produktionens størrelse opgjort som antallet af brugere, men <strong>på</strong> n<strong>og</strong>le<br />
områ<strong>de</strong>r vil andre produktionsmål være mere relevante, jf. ovenståen<strong>de</strong>.
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Boks 4.5. Indhold af overenskomst for praktiseren<strong>de</strong> speciallæger<br />
Honorarerne til speciallæger er fastlagt i overenskomsten mellem SFU <strong>og</strong> PLO. I modsætning<br />
til <strong>de</strong> alment praktiseren<strong>de</strong> læger er speciallægerne u<strong>de</strong>lukken<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lseshonorere<strong>de</strong>.<br />
De praktiseren<strong>de</strong> speciallæger modtager altså ingen basishonorering fra sygesikringen.<br />
Der foretages reduktion i speciallægens månedlige honorarudbetaling, såfremt omsætningen<br />
i året overstiger visse fastlagte grænser (knækafregning). Grænserne er specialespecifikke.<br />
Reduktion foretages såle<strong>de</strong>s, at honoraret ved:<br />
1. knækgrænse reduceres med 10 pct.<br />
2. knækgrænse reduceres med 25 pct.<br />
3. knækgrænse reduceres med 40 pct.<br />
Den an<strong>de</strong>n knækgrænse indtræ<strong>de</strong>r ved en omsætning, <strong>de</strong>r er ca. 16 pct. større end ved<br />
1. knækgrænse, mens <strong>de</strong>n 3. knækgrænse indtræ<strong>de</strong>r ved en omsætning ca. 14 pct. større<br />
end ved 2. knækgrænse.<br />
Et eksempel kan illustrere effekten af knækgrænserne. En øjenlæge får fuldt honorar,<br />
indtil han når en omsætning <strong>på</strong> 2.249.100 kr. Herefter reduceres honorarerne med 10<br />
pct. indtil <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n knækgrænse <strong>på</strong> 2.263.950 kr. Ved 2. knækgrænse reduceres<br />
honorarerne med 25 pct. 3 knækgrænse indtræ<strong>de</strong>r ved en omsætning <strong>på</strong> 2.998.800 kr.<br />
<strong>og</strong> herefter reduceres honorarerne med 40 pct.<br />
Ud over sin praksis for sygesikringen kan <strong>de</strong>n praktiseren<strong>de</strong> speciallæge foretage ikkeoverenskomstomfatte<strong>de</strong><br />
behandlinger af patienter for egenbetaling.<br />
Med <strong>de</strong>n rene y<strong>de</strong>lsesbasere<strong>de</strong> honorering afspejler taksterne alle <strong>de</strong> til y<strong>de</strong>lserne knytte<strong>de</strong><br />
udgifter, herun<strong>de</strong>r til tværfagligt <strong>og</strong> tværsektorielt samarbej<strong>de</strong> samt faste omkostninger<br />
<strong>og</strong> medicinudgifter. Større opgaver kan d<strong>og</strong> være omfattet af særlige ordninger.<br />
I situationen med bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger <strong>og</strong> konstante marginale<br />
omkostninger vil <strong>de</strong> marginale omkostninger altid være lavere end <strong>de</strong><br />
gennemsnitlige totale omkostninger. En afregning til leverandørens marginale<br />
omkostninger in<strong>de</strong>bærer altså, at leverandøren ikke får dækket sine<br />
totale omkostninger. Dermed vil private leverandører næppe være interessere<strong>de</strong><br />
i at etablere sig <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t. En knækafregning, <strong>de</strong>r følger leverandørens<br />
gennemsnitlige totale omkostninger, vil sikre, at <strong>de</strong> private virksomhe<strong>de</strong>r<br />
får dækket <strong>de</strong>res gennemsnitlige totale omkostninger, u<strong>de</strong>n <strong>de</strong>r<br />
opstår et bety<strong>de</strong>ligt uudnyttet effektiviseringspotentiale..<br />
83
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
I praksis vil <strong>de</strong>t d<strong>og</strong> være y<strong>de</strong>rst vanskeligt at opgøre <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger for <strong>de</strong> enkelte leverandører så præcist, at <strong>de</strong>t er muligt<br />
nøjagtigt at fastlægge en afregning, <strong>de</strong>r følger <strong>de</strong>n enkelte producents<br />
gennemsnitlige totale omkostninger. I en situation med frit <strong>valg</strong> mellem<br />
private leverandører, hvor borgere fra flere forskellige kommuner anven<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong>n samme private leverandør, vil <strong>de</strong>t være forbun<strong>de</strong>t med bety<strong>de</strong>lige<br />
praktiske vanskelighe<strong>de</strong>r at gennemføre en knækafregning med mange<br />
niveauer. Det skyl<strong>de</strong>s, at <strong>de</strong>t vil være umuligt at fastslå, hvilke kommuner<br />
<strong>de</strong>r skal afregne til henholdsvis <strong>de</strong> høje <strong>og</strong> <strong>de</strong> lave afregningstakster. Dette<br />
problem kan i praksis afhjælpes ved at indføre en afregningstakst med et<br />
knæk, som er indtegnet i figur 4.2. I praksis kan hensynet til at opnå <strong>de</strong>n<br />
maksimale effektivitet <strong>og</strong>så tilgo<strong>de</strong>ses gennem <strong>valg</strong>et af leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l.<br />
Boks 4.6. Anbefalinger vedrøren<strong>de</strong> omkostningsstruktur <strong>og</strong> afregning<br />
• Hvis <strong>de</strong>r ikke er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger, kan afregningen sættes til et fast<br />
beløb for alle y<strong>de</strong>lser.<br />
• Hvis <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger bør <strong>de</strong>t overvejes, om afregning skal<br />
aftage med antallet af brugere (knæktakst).<br />
4.4. Omkostningsstrukturen <strong>og</strong> <strong>valg</strong> af leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l<br />
Når private leverandører inddrages, vil <strong>de</strong>t give borgerne flere <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r,<br />
hvilket i sig selv kan være forbun<strong>de</strong>t med øget velfærd for borgeren.<br />
Desu<strong>de</strong>n kan private leverandører medvirke til at skabe øget konkurrence<br />
om kun<strong>de</strong>rne/brugerne, hvilket kan øge effektiviteten, ligesom private<br />
leverandører kan bidrage til nytænkning vedrøren<strong>de</strong> organisering mv.<br />
Områ<strong>de</strong> u<strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
På et almin<strong>de</strong>ligt marked for varer vil <strong>de</strong>t være afgøren<strong>de</strong> for konkurrencen,<br />
at <strong>de</strong>r er fri adgang til at etablere sig som leverandør <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t.<br />
Når <strong>de</strong>r ikke er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger, vil <strong>de</strong>r ikke umid<strong>de</strong>lbart<br />
være n<strong>og</strong>le naturlige barrierer for, at nye leverandører kan etablere sig <strong>på</strong><br />
marke<strong>de</strong>t, hvis <strong>de</strong> vur<strong>de</strong>rer, at indtjeningsmulighe<strong>de</strong>rne er tilstrækkeligt<br />
go<strong>de</strong>. Når antallet af virksomhe<strong>de</strong>r <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t stiger øges konkurrencen.<br />
84
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Når <strong>de</strong>r ikke er naturlige barrierer for, at virksomhe<strong>de</strong>r kan etablere sig <strong>på</strong><br />
marke<strong>de</strong>t, må leverandørstyringen i princippet begrænses mest muligt. I<br />
disse tilfæl<strong>de</strong> kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt at vælge en tilskuds- <strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>l,<br />
hvor alle leverandører, <strong>de</strong>r opfyl<strong>de</strong>r en række minimumskrav,<br />
får adgang til marke<strong>de</strong>t.<br />
Det skal d<strong>og</strong> un<strong>de</strong>rstreges, at såfremt <strong>de</strong>r ikke af sig selv opstår konkurrence<br />
<strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t, kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt at anven<strong>de</strong> en udbudsmo<strong>de</strong>l,<br />
da <strong>de</strong>nne mo<strong>de</strong>l kan være mere velegnet til at skabe priskonkurrence<br />
end tilskuds- <strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>ller.<br />
Områ<strong>de</strong>r med bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
En lang række af <strong>de</strong> kommunale y<strong>de</strong>lser vil være ken<strong>de</strong>tegnet ved, at <strong>de</strong>r<br />
er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger.<br />
På et almin<strong>de</strong>ligt marked gæl<strong>de</strong>r, at når <strong>de</strong>r er store faste omkostninger,<br />
vil <strong>de</strong>r kun være én eller meget få store virksomhe<strong>de</strong>r. Dette skyl<strong>de</strong>s at <strong>de</strong><br />
største virksomhe<strong>de</strong>r vil have <strong>de</strong> laveste gennemsnitlige produktionsomkostninger<br />
per enhed (stordriftsfor<strong>de</strong>le), <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed vil <strong>de</strong> være i stand til<br />
at udkonkurrere mindre virksomhe<strong>de</strong>r. Der vil altså i en tilskuds- <strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lse<br />
mo<strong>de</strong>l formentlig ikke af sig selv opstå bety<strong>de</strong>lig konkurrence <strong>på</strong><br />
marke<strong>de</strong>t, hvilket kan tale for, at <strong>de</strong>r er i ste<strong>de</strong>t søges at skabe konkurrence<br />
ved at anven<strong>de</strong> en udbudsmo<strong>de</strong>l. Dermed sikres en vis grad af priskonkurrence<br />
mellem virksomhe<strong>de</strong>rne i forbin<strong>de</strong>lse med selve udbud<strong>de</strong>t.<br />
Kommunen kan i forbin<strong>de</strong>lse med udbud beslutte sig for at inddrage<br />
mere end én leverandør med henblik <strong>på</strong> at øge borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Desu<strong>de</strong>n vil flere private leverandører efterfølgen<strong>de</strong> give mulighed for, at<br />
leverandørerne kan konkurrere om at tiltrække brugerne ved at levere <strong>de</strong>n<br />
bedste <strong>kvalitet</strong>.<br />
Inddragelse af flere private leverandører kan d<strong>og</strong> kolli<strong>de</strong>re med hensynet<br />
til omkostningseffektivitet i en situation med stordriftsfor<strong>de</strong>le, hvor <strong>de</strong>t<br />
altid er <strong>de</strong>n største leverandør, <strong>de</strong>r har <strong>de</strong> laveste gennemsnitlige produktionsomkostninger,<br />
jf. figur 4.2. Modsat kan inddragelsen af flere private<br />
leverandører medvirke til at øge effektiviteten gennem øget konkurrence.<br />
Udbudsmo<strong>de</strong>llen løser ikke umid<strong>de</strong>lbart problemet med, at <strong>de</strong>t vil være<br />
<strong>de</strong> største virksomhe<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r har <strong>de</strong>n mest gunstige markedssituation <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed kan opnå monopollignen<strong>de</strong> tilstan<strong>de</strong> ved at udkonkurrere <strong>de</strong><br />
85
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
andre leverandører. Dette problem kan d<strong>og</strong> begrænses ved at indlægge et<br />
loft <strong>og</strong>/eller et gulv for <strong>de</strong>n samle<strong>de</strong> afregning til <strong>de</strong>n enkelte leverandør.<br />
For at give nye leverandører mulighed for at kunne etablere sig <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t,<br />
er <strong>de</strong>t nødvendigt løben<strong>de</strong> at gentage udbud<strong>de</strong>t. Hvis <strong>de</strong>t er besværligt<br />
at afhæn<strong>de</strong> kapitalapparatet til andre formål, vil <strong>de</strong>t være forbun<strong>de</strong>t<br />
med bety<strong>de</strong>lige omkostninger at skulle forla<strong>de</strong> marke<strong>de</strong>t. Store investeringer<br />
i kapitalapparatet kan i en udbudsmo<strong>de</strong>l <strong>de</strong>rfor fortsat virke som en<br />
barrierer for at etablere sig som leverandør.<br />
Dette problem kan løses ved, at kommunerne behol<strong>de</strong>r ejerskabet til kapitalapparatet.<br />
Det vil altså i <strong>de</strong>tte tilfæl<strong>de</strong> kun være driftsopgaven, som<br />
kommunen sen<strong>de</strong>r i udbud. Kapitalapparatet kan i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse evt.<br />
udlejes til <strong>de</strong>n private leverandør. Denne mo<strong>de</strong>l anven<strong>de</strong>s i praksis <strong>på</strong><br />
trafikområ<strong>de</strong>t.<br />
Boks 4.7. Anbefalinger <strong>og</strong> resultater vedrøren<strong>de</strong> omkostningsstruktur<br />
<strong>og</strong> <strong>valg</strong>et af leverandørstyringsmo<strong>de</strong>l<br />
• Udbudsmo<strong>de</strong>llen er at foretrække, hvis <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger, da<br />
<strong>de</strong>r vanskeligt kan skabes løben<strong>de</strong> konkurrence.<br />
• Ved udbud af opgaverne kan <strong>de</strong>r sikres periodisk priskonkurrence.<br />
4.5. Afregning til private leverandører<br />
På et almin<strong>de</strong>ligt konkurrencemarked med fri adgang til at etablere sig<br />
som leverandør, vil <strong>de</strong>r være bety<strong>de</strong>lig forskel <strong>på</strong> brancher med <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n<br />
bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger. Tilsvaren<strong>de</strong> vil omfanget af <strong>de</strong> faste omkostninger<br />
være afgøren<strong>de</strong> for fastlæggelsen af afregningsmo<strong>de</strong>llen. Derfor<br />
er gennemgangen af <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong>ne op<strong>de</strong>lt i tilfæl<strong>de</strong>t med <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n<br />
bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger.<br />
Private leverandører <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r u<strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
Ingen virksomhed kan overleve <strong>på</strong> længere sigt, hvis <strong>de</strong>n ikke får dækket<br />
sine gennemsnitlige totale omkostninger. Hvis <strong>de</strong>r kun er variable omkostninger,<br />
er marginalomkostningerne lig med <strong>de</strong> totale gennemsnitlige<br />
omkostninger for <strong>de</strong>n enkelte leverandør. Der er altså, som tidligere<br />
nævnt, ingen forskel <strong>på</strong>, om afregningstaksten fastsættes til gennemsnits-<br />
86
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
omkostningerne eller marginalomkostningerne. På et velfungeren<strong>de</strong> konkurrencemarked<br />
vil prisen blive konkurreret ned til niveauet for <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger.<br />
Såfremt <strong>de</strong> private leverandører er mere effektive end <strong>de</strong> kommunale, vil<br />
<strong>de</strong> have lavere gennemsnitlige totale omkostninger. Ved en aflønning af<br />
<strong>de</strong> private leverandører med en afregningstakst, <strong>de</strong>r svarer til kommunens<br />
gennemsnitlige totale omkostning, vil <strong>de</strong>r altså være en risiko for at <strong>de</strong>r<br />
opstår et uudnyttet effektiviseringspotentiale, da <strong>de</strong> private leverandører<br />
får en afregning, <strong>de</strong>r ligger over <strong>de</strong>t, <strong>de</strong> ville have fået <strong>på</strong> et marked med<br />
fuldkommen konkurrence, jf. figur 4.3.<br />
Figur 4.3. Eksempel <strong>på</strong> uudnyttet effektiviseringspotentialet i en sektor<br />
med konstante gennemsnitlige totale omkostninger<br />
Omkostninger pr. bruger<br />
ATC for kommunen<br />
Effektiviseringspotentiale<br />
ATC for privat leverandør<br />
Antal brugere<br />
Den ovenfor beskrevne effektiviseringspotentiale kan eksempelvis indhentes<br />
ved, at kommunen effektiviserer sin egne leverandørvirksomhed eller<br />
ved at anven<strong>de</strong> en udbudsmo<strong>de</strong>l, hvor leverandørerne konkurrerer om at<br />
levere y<strong>de</strong>lsen til <strong>de</strong>n laveste pris.<br />
87
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Private leverandører <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r med bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
I <strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong>, hvor <strong>de</strong>r er store faste omkostninger <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed aftagen<strong>de</strong><br />
gennemsnitlige totale omkostninger, vil <strong>de</strong>r <strong>på</strong> et almin<strong>de</strong>ligt marked<br />
typisk opstå monopollignen<strong>de</strong> tilstan<strong>de</strong>, da <strong>de</strong> største har <strong>de</strong> laveste gennemsnitlige<br />
omkostninger, <strong>og</strong> <strong>de</strong>rfor kan <strong>de</strong> udkonkurrere <strong>de</strong>n mindre<br />
virksomhe<strong>de</strong>r.<br />
I <strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong> hvor <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger forbun<strong>de</strong>t med<br />
produktionen, vil <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger oftest være større<br />
end <strong>de</strong> marginale omkostninger. Derfor må afregningen til <strong>de</strong>n private<br />
leverandør værre større end leverandørens marginale omkostninger.<br />
Hvis afregningen <strong>de</strong>rimod fastsættes til leverandørens gennemsnitlige<br />
totale omkostninger ved et givet produktionsniveau, vil <strong>de</strong>r være risiko<br />
for, at <strong>de</strong>r opstår et uudnyttet effektiviseringspotentiale, når <strong>de</strong>r er store<br />
faste omkostninger. Dette svarer til situationen, <strong>de</strong>r er illustreret i figur<br />
4.2, hvor en fast takst per enhed vil overstige gennemsnitsomkostningen,<br />
når mæng<strong>de</strong>n overstiger Q 0 , mens taksten vil være mindre end gennemsnitsomkostningen,<br />
når <strong>de</strong>n levere<strong>de</strong> mæng<strong>de</strong> er mindre end Q 0 . Det bør<br />
af hensyn til effektiviteten altid gæl<strong>de</strong>, at afregningen til <strong>de</strong>n private leverandører<br />
ikke bør overstige <strong>de</strong> gennemsnitlige kommunale omkostninger.<br />
Anven<strong>de</strong>s kommunens gennemsnitlige totale omkostninger kan <strong>de</strong>t øge<br />
problemet med, at effektiviseringspotentialet ikke udnyttes, såfremt effektiviteten<br />
hos <strong>de</strong>n private leverandør er højere end hos <strong>de</strong>n offentlige leverandør.<br />
Boks 4.8. Anbefalinger <strong>og</strong> resultater vedrøren<strong>de</strong> afregning til private<br />
leverandører<br />
• Af hensyn til at opnå <strong>de</strong>n maksimale effektivitet, bør <strong>de</strong>t tilstræbes at <strong>de</strong>n private<br />
leverandør aflønnes med en takst, <strong>de</strong>r ligger så tæt som muligt <strong>på</strong> leverandørens<br />
gennemsnitlige totale omkostninger.<br />
• Hvis <strong>de</strong>r er konstante gennemsnitlige omkostninger vil en afregning til <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
omkostninger netop svare til prisen, som leverandøren ville modtage<br />
<strong>på</strong> et marked med fuldkommen konkurrence.<br />
• Hvis <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger vil <strong>de</strong>r formentlig ikke opstå et marked<br />
med bety<strong>de</strong>lig konkurrence. Derfor bør afregningsmo<strong>de</strong>llen in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong> knækafregningen,<br />
<strong>de</strong>r giver bedre mulighe<strong>de</strong>r at indhøste effektiviseringsgevinsterne ved<br />
at inddrage private leverandører.<br />
88
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
4.6. Afregning <strong>og</strong> kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r<br />
Hvis kommunerne i fuldt omfang skal bevare <strong>de</strong>res mulighe<strong>de</strong>r for at<br />
kunne fastsætte <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> sammenhæng mellem skatte- <strong>og</strong> serviceniveau,<br />
bør afregningen til en an<strong>de</strong>n kommune eller en privat leverandør i<br />
<strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong>, hvor afregningsmo<strong>de</strong>llen tager udgangspunkt i <strong>de</strong> lokale omkostninger,<br />
afspejle <strong>de</strong>n udgiftsreduktion, som hjemkommunen kan gennemføre,<br />
når en borger vælger en an<strong>de</strong>n kommunal eller privat leverandør.<br />
Hvis afregningen overstiger udgiftsreduktionen i hjemkommunen,<br />
kan <strong>de</strong>t bety<strong>de</strong>, at <strong>de</strong> kommunale udgifter må øges eller at kommunens<br />
serviceniveau reduceres.<br />
I en situation, hvor <strong>de</strong>r ikke er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger, er <strong>de</strong> marginale<br />
omkostninger tæt <strong>på</strong> gennemsnitsomkostningerne, <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed er<br />
<strong>de</strong>t mindre afgøren<strong>de</strong>, om afregningstaksten fastsættes til hjemkommunens<br />
marginale eller gennemsnitlige omkostninger.<br />
Hvis <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger taler hensynet til kommunernes<br />
økonomiske styring isoleret set for, at afregningen fastsættes <strong>på</strong> baggrund<br />
af <strong>de</strong> marginale omkostninger, da en indregning af en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> faste omkostninger<br />
i afregningstaksten kan bety<strong>de</strong>, at hjemkommunen enten må<br />
hæve skatten eller sænke serviceniveauet. Såfremt <strong>de</strong> kommunale marginalomkostninger<br />
er mindre end <strong>de</strong> private leverandørers gennemsnitlige<br />
totale omkostninger, vil en afregningstakst til <strong>de</strong> private leverandører svaren<strong>de</strong><br />
til <strong>de</strong> kommunale marginalomkostninger imidlertid i vidt omfang<br />
u<strong>de</strong>lukke private leverandører.<br />
En afregning til hjemkommunens marginale omkostninger vil d<strong>og</strong> ikke<br />
nødvendigvis forhindre private leverandørers adgang til at levere y<strong>de</strong>lser.<br />
Eksempelvis kan store forskelle i effektiviteten mellem kommuner <strong>og</strong><br />
private leverandører in<strong>de</strong>bære, at <strong>de</strong>n private leverandør kan få dækket<br />
sine gennemsnitlige totale omkostninger, selvom afregningstaksten fastsættes<br />
til hjemkommunens marginale omkostninger. Desu<strong>de</strong>n vil <strong>de</strong>t være<br />
en overvejelse, om en eventuel difference mellem hjemkommunens marginalomkostning<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger hos en privat<br />
leverandør skal dækkes ved egenbetaling.<br />
Ved en opgørelse af en afregningstakst svaren<strong>de</strong> til marginalomkostningerne<br />
er <strong>de</strong>t nødvendigt at tage stilling til hvor stor en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> totale<br />
omkostninger, <strong>de</strong>r kan betragtes som faste omkostninger. Det er i <strong>de</strong>n<br />
89
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
forbin<strong>de</strong>lse væsentligt, at <strong>de</strong>t lægges til grund, at hjemkommunen udnytter<br />
alle mulighe<strong>de</strong>r for at tilpasse omkostningerne, når en borger vælger<br />
en alternativ leverandør. Sker <strong>de</strong>t ikke, kan <strong>de</strong>t in<strong>de</strong>bære, at hjemkommunen<br />
ikke får tilstrækkelig tilskyn<strong>de</strong>lse til at tilpasse kapaciteten, hvilket<br />
vil reducere effektiviteten hos <strong>de</strong>n kommunale leverandør i hjemkommunen.<br />
En mellemkommunal afregningstakst, <strong>de</strong>r overstiger udførerkommunens<br />
marginalomkostningerne, kan medføre, at effektiviteten i udførerkommunen<br />
fal<strong>de</strong>r. Dette vil ske, såfremt forskellen mellem afregningen pr.<br />
borger <strong>og</strong> udgiftsstigningen per borger i udførerkommunen (marginalomkostningerne)<br />
ikke anven<strong>de</strong>s til enten en serviceforbedringer eller en<br />
skattelettelse.<br />
Som nævnt tidligere er tidsperspektivet afgøren<strong>de</strong> for, hvorvidt en given<br />
omkostning kan betragtes som fast eller variabel. I en privat virksomhed<br />
er alle omkostninger i princippet variable <strong>på</strong> lang sigt, da virksomhe<strong>de</strong>n<br />
altid kan vælge at lukke. En kommunal forsyningsforpligtigelse kan in<strong>de</strong>bære,<br />
at kommunerne ikke umid<strong>de</strong>lbart har samme mulighe<strong>de</strong>r for at<br />
tilpasse omkostningerne <strong>på</strong> lang sigt. Det vil d<strong>og</strong> i bety<strong>de</strong>ligt omfang være<br />
muligt at inddrage hensynet til forsyningsforpligtigelsen i kontrakter med<br />
private leverandører. Eksempelvis kan <strong>de</strong>r aftales en bod, såfremt kontrakten<br />
opsiges, in<strong>de</strong>n <strong>de</strong>n udløber.<br />
Det kan <strong>de</strong>su<strong>de</strong>n i n<strong>og</strong>le tilfæl<strong>de</strong> muligvis være en for<strong>de</strong>l for kommunen<br />
at oprethol<strong>de</strong> en <strong>de</strong>l af leverandørvirksomhe<strong>de</strong>n i kommunalt regi. Den<br />
kommunale myndighed har fortsat ansvaret for, at <strong>de</strong> private leverandører<br />
leverer y<strong>de</strong>lser til <strong>de</strong>n aftalte pris, med <strong>de</strong>n aftalte <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> i <strong>de</strong>n aftalte<br />
mæng<strong>de</strong> til kommunens borgere. For at kunne foretage <strong>de</strong>nne kontrolfunktion<br />
i forhold til <strong>de</strong> private leverandører, kan <strong>de</strong>t være en for<strong>de</strong>l, at<br />
kommunen via sin egen leverandørfunktionen har indsigt i produktionsvilkårene<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong>t <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> områ<strong>de</strong>. Det kan samtidig give kommunen<br />
en indsigt i, hvorle<strong>de</strong>s omkostningerne udvikler sig over tid i takt med<br />
antallet af brugere, <strong>de</strong>n teknol<strong>og</strong>iske udvikling mv., hvilket kan give en<br />
mere korrekt fastsættelse af afregningstaksten.<br />
Tilpasning af afregningstaksterne til ændre<strong>de</strong> politiske prioriteringer<br />
Det er nødvendigt løben<strong>de</strong> at kunne tilpasse afregningstaksterne til ændre<strong>de</strong><br />
produktionsvilkår, ny central lovgivning <strong>og</strong> ændre<strong>de</strong> lokalpolitiske<br />
90
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
prioriteringer. Dette kan ske i forbin<strong>de</strong>lse med <strong>de</strong> årlige budgetforhandlinger<br />
i kommunerne. I <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse må <strong>de</strong>t overvejes, om hjemkommunen<br />
kan ændre <strong>de</strong>n afregning, som <strong>de</strong>n giver til andre kommuner <strong>og</strong><br />
private leverandører.<br />
Det kan give en uheldig incitamentsstruktur, hvis andre kommuner <strong>og</strong><br />
private leverandører ikke kompenseres for et eventuelt indtægtstab. På<br />
<strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong> vil en fastlåsning af afregningen in<strong>de</strong>bære, at hjemkommunens<br />
politiske udgiftsprioriteringer fastlåses.<br />
Kapacitetsstyring gennem mellemkommunale afregningstakster<br />
Hvis <strong>de</strong>r fastsættes en mellemkommunal afregningstakst, <strong>de</strong>r er større end<br />
marginalomkostningerne, vil en kommune altså tjene <strong>på</strong> at få en ekstra<br />
bruger, da <strong>de</strong> øge<strong>de</strong> indtægter vil overstige <strong>de</strong> øge<strong>de</strong> omkostninger. Hvis<br />
<strong>de</strong>nne forskel er tilstrækkelig stor, kan <strong>de</strong>t give incitament til kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser.<br />
Hvis <strong>de</strong>r er begrænse<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at tilpasse kapaciteten nedad, kan<br />
<strong>de</strong>t bety<strong>de</strong> en opbygning af overkapacitet i kommunerne. Dette er formentlig<br />
ikke hensigtsmæssigt. I sær<strong>de</strong>leshed er <strong>de</strong>t vigtig med en stram<br />
kapacitetsstyring af <strong>de</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor <strong>de</strong>t samle<strong>de</strong> antal brugere af <strong>de</strong>n<br />
<strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lse kan forventes at fal<strong>de</strong> i fremti<strong>de</strong>n.<br />
Incitamenter til kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser kan blandt an<strong>de</strong>t undgås ved ikke at<br />
indregne anlægsudgifter i <strong>de</strong> mellemkommunale afregningstakster. På<br />
områ<strong>de</strong>r med bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger kan ”knæk” i afregningen<br />
y<strong>de</strong>rligere modvirke incitamenterne til uhensigtsmæssige kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser.<br />
91
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 4.9. Anbefalinger <strong>og</strong> resultater vedrøren<strong>de</strong> afregningssystem <strong>og</strong><br />
kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r<br />
• Hensynet til kommunernes styringsmulighe<strong>de</strong>r tilsiger isoleret set, at <strong>de</strong>n mellemkommunale<br />
afregning maksimalt bør være lige med hjemkommunens marginalomkostninger<br />
for at sikre hjemkommunens mulighe<strong>de</strong>r for at styre udgifterne.<br />
• Den mellemkommunale afregningen bør ikke overstige udførerkommunens marginalomkostninger,<br />
da <strong>de</strong>t kan reducere effektiviteten <strong>og</strong> give uhensigtsmæssige incitamenter<br />
til kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser i udførerkommunen.<br />
• Hjemkommunen bør sikres mulighe<strong>de</strong>r for løben<strong>de</strong> at kunne tilpasse afregningstaksterne<br />
til private leverandører <strong>og</strong> andre kommuner, hvis <strong>de</strong> politiske prioriteringer<br />
i hjemkommunen ændres.<br />
4.7. Kapitalomkostninger <strong>og</strong> afregningstakster<br />
Ved fastlæggelsen af afregningstaksterne <strong>–</strong> især til private leverandører <strong>–</strong><br />
udgør kapitalomkostningerne en særlig problemstilling.<br />
Kapitalomkostningerne i produktionen af offentlige servicey<strong>de</strong>lser knytter<br />
sig til opførelse <strong>og</strong> vedligehol<strong>de</strong>lse af bygninger samt andre investeringer i<br />
materialer, <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s i produktionen af servicey<strong>de</strong>lserne gennem flere<br />
perio<strong>de</strong>r som for eksempel inventar, klassesæt af skolebøger mv.<br />
De årlige omkostninger til kapitalapparatet i en privat virksomhed består<br />
af nedslidning (afskrivninger) <strong>og</strong> finansieringsomkostninger (rentebetalinger).<br />
Hvis private leverandører skal være i stand til at overleve <strong>på</strong> længere<br />
sigt, skal <strong>de</strong> have dækket <strong>de</strong>res kapitalomkostninger. Desu<strong>de</strong>n kræver<br />
inddragelsen af <strong>de</strong> private leverandører, at <strong>de</strong> får en tilstrækkelig forrentning<br />
af <strong>de</strong>res indskudte kapital (egenkapitalen).<br />
I <strong>de</strong>n offentlige sektor optræ<strong>de</strong>r <strong>de</strong>r normalt ikke i bety<strong>de</strong>ligt omfang finansieringsomkostninger<br />
i regnskaberne, da reglerne for kommunallåntagning<br />
in<strong>de</strong>bærer, at <strong>de</strong>t kun er <strong>på</strong> få ud<strong>valg</strong>te områ<strong>de</strong>r, at kommunerne<br />
har mulighed for at finansiere anlægsinvesteringer via lån. Dermed har en<br />
offentlig leverandør relativt få udgifter til renter <strong>på</strong> lån, eller lignen<strong>de</strong> krav<br />
om at <strong>de</strong>n investere<strong>de</strong> kapital skal give et afkast, <strong>de</strong>r mindst svarer til markedsrenten.<br />
Desu<strong>de</strong>n afskrives investeringer i <strong>de</strong>n offentlige sektor <strong>på</strong><br />
nuværen<strong>de</strong> tidspunkt i <strong>de</strong> år, hvor investeringen afhol<strong>de</strong>s (straksafskrivning),<br />
hvilket d<strong>og</strong> formentlig er un<strong>de</strong>r opblødning i forbin<strong>de</strong>lse med reformen<br />
af <strong>de</strong>t kommunale budget- <strong>og</strong> regnskabssystem, jf. boks 4.10.<br />
92
Boks 4.10. Budget- <strong>og</strong> regnskabsreformen<br />
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
Regeringens initiativer vedrøren<strong>de</strong> <strong>valg</strong>frihed til <strong>de</strong>n enkelte borger - herun<strong>de</strong>r retten<br />
til at vælge mellem offentlige <strong>og</strong> private løsninger forudsætter en ændring i tilrettelæggelsen<br />
af økonomistyringen. Dette har bl.a. konsekvenser for <strong>de</strong>t kommunale budget-<br />
<strong>og</strong> regnskabssystem, <strong>de</strong>r <strong>på</strong> en række områ<strong>de</strong>r må omlægges for at un<strong>de</strong>rstøtte bl.a.<br />
takstfastsættelse i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong>, for at kunne tilvejebringe en umid<strong>de</strong>lbar<br />
sammenligning mellem kommunal <strong>og</strong> privat udførelse af <strong>de</strong>n enkelte servicey<strong>de</strong>lse<br />
samt for i øvrig at un<strong>de</strong>rstøtte sammenligninger <strong>–</strong> herun<strong>de</strong>r benchmarking <strong>–</strong> kommunerne<br />
imellem.<br />
På <strong>de</strong>nne baggrund er <strong>de</strong>r un<strong>de</strong>r In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet nedsat et Budget-<br />
<strong>og</strong> regnskabsud<strong>valg</strong>, <strong>de</strong>r skal tilvejebringe grundlaget for <strong>de</strong>n konkrete implementering<br />
<strong>og</strong> omlægning af budget- <strong>og</strong> regnskabssystemet.<br />
Sigtet med omlægningen af budget- <strong>og</strong> regnskabssystemet er at sikre en synliggørelse af<br />
<strong>de</strong> samle<strong>de</strong> reelle omkostninger forbun<strong>de</strong>t med at producere kommunale servicey<strong>de</strong>lser,<br />
herun<strong>de</strong>r at muliggøre en umid<strong>de</strong>lbar sammenligning med prisen fastsat af en<br />
privat udby<strong>de</strong>r.<br />
Første fase af omlægningen er en overgang til omkostningsbasere<strong>de</strong> regnskabsprincipper.<br />
I økonomiaftalerne for 2003 er <strong>de</strong>r med bå<strong>de</strong> ARF <strong>og</strong> KL aftalt følgen<strong>de</strong>:<br />
”I tilknytning til <strong>de</strong>t eksisteren<strong>de</strong> system etableres i 2003 <strong>og</strong> med virkning fra 2004 en<br />
samlet statusbalance, <strong>de</strong>r omfatter bå<strong>de</strong> finansielle aktiver <strong>og</strong> materielle anlægsaktiver samt<br />
ejendomme <strong>og</strong> jord til vi<strong>de</strong>resalg. Åbningsbalance etableres pr. 1. januar 2004 svaren<strong>de</strong> til<br />
statens.”<br />
Etableringen af statusbalancen er <strong>de</strong>t først <strong>og</strong> væsentligste skridt <strong>på</strong> vejen mod omkostningsbasere<strong>de</strong><br />
regnskaber. Amter <strong>og</strong> kommuner har i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse foretaget en<br />
værdisætning af <strong>de</strong>res kapitalapparat, <strong>de</strong>r kan danne grundlag for at foretage afskrivning,<br />
som <strong>de</strong>t sker i private virksomhe<strong>de</strong>r, hvilket er en forudsætning for at kunne<br />
beregne kommunale enhedsomkostninger, <strong>de</strong>r er sammenlignelige med prisen hos en<br />
privat leverandør.<br />
Det er såle<strong>de</strong>s <strong>på</strong> nuværen<strong>de</strong> tidspunkt ikke umid<strong>de</strong>lbart muligt at beregne<br />
kommunale kapitalomkostninger <strong>på</strong> baggrund af <strong>de</strong> kommunale regnskaber,<br />
<strong>de</strong>r svarer til kapitalomkostningerne i en privat virksomhed. Det<br />
er såle<strong>de</strong>s <strong>på</strong> nuværen<strong>de</strong> tidspunkt heller ikke umid<strong>de</strong>lbart muligt at<br />
udregne en pris for <strong>de</strong>n kommunale leverandør, <strong>de</strong>r er sammenlignelig<br />
med prisen hos en privat leverandør. Dette vil <strong>de</strong>rfor i praksis ske gennem<br />
særlige kalkulationsregler i <strong>de</strong> konkrete tilfæl<strong>de</strong>, som <strong>de</strong>t for eksempel er<br />
gjort <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t.<br />
93
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Vedrøren<strong>de</strong> <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning tilsiger hensynet til kommunestyret<br />
som tidligere nævnt, at afregningstaksten kun dækker marginalomkostningerne,<br />
når kommunerne har mulighed for at afvise nye brugere<br />
med henvisning til kapacitetshensyn. Da kapitalomkostningerne i<br />
høj grad er faste omkostninger, vil <strong>de</strong>t formentlig ikke være hensigtsmæssigt<br />
at indregne kapitalomkostningerne i <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
Desu<strong>de</strong>n vil <strong>de</strong>t nuværen<strong>de</strong> princip med straksafskrivning af investeringer<br />
in<strong>de</strong>bære store udsving i <strong>de</strong> gennemsnitlige totale udgifter for <strong>de</strong><br />
enkelte år.<br />
Spørgsmålet er altså først <strong>og</strong> fremmest, hvordan <strong>de</strong>t kan sikres, at <strong>de</strong> private<br />
leverandører får dækket <strong>de</strong>res kapitalomkostninger. Det er i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse<br />
vigtigt at un<strong>de</strong>rstrege, at kapitalomkostningerne ikke nødvendigvis<br />
skal dækkes via <strong>de</strong>n aktivitetsbasere<strong>de</strong> afregning per bruger/y<strong>de</strong>lse.<br />
Alternative løsninger kunne for eksempel være at give et anlægstilskud<br />
efter særlige regler, eller at kommunen foretager <strong>de</strong> nødvendige anlægsinvesteringer,<br />
hvorefter <strong>de</strong> private leverandører kan få stillet kapitalapparatet<br />
til rådighed eventuelt mod betaling af leje.<br />
I en situation, hvor afregningstaksten fastsættes <strong>på</strong> baggrund af priskonkurrence<br />
mellem leverandørerne f.eks. i en udbudsmo<strong>de</strong>l, vil <strong>de</strong> private<br />
leverandører <strong>på</strong> sigt ikke tilby<strong>de</strong> at udføre opgaven for en pris, <strong>de</strong>r ikke<br />
dækker <strong>de</strong>res kapitalomkostninger. Det er i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse vigtigt, at et<br />
eventuelt bud fra en kommunal leverandør in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r kapitalomkostninger,<br />
da priserne ellers ikke er sammenlignelige.<br />
Problemerne i forhold til inddragelse af private leverandører kan altså<br />
hovedsageligt opstå i tilskuds- <strong>og</strong> godken<strong>de</strong>lsesmo<strong>de</strong>ller, hvor <strong>de</strong>t ved<br />
fastsættelsen af afregningstaksten er nødvendigt at tage stilling til følgen<strong>de</strong>:<br />
• Hvordan skal renteudgifter <strong>og</strong> afskrivninger indregnes i afregnings-<br />
taksten?<br />
• Hvad er en rimelig forrentning af <strong>de</strong>n indskudte kapital?<br />
En afregningstakst skal dække <strong>de</strong>n private leverandørs omkostninger,<br />
herun<strong>de</strong>r <strong>og</strong>så <strong>de</strong>n slitage <strong>de</strong>r sker <strong>på</strong> leverandørens kapitalapparat.<br />
Spørgsmålet er, hvorle<strong>de</strong>s disse omkostninger skal beregnes. Ofte afskrives<br />
kapitalanlæg i private virksomhe<strong>de</strong>r hurtigere, end <strong>de</strong> faktisk nedsli<strong>de</strong>s.<br />
Hvis <strong>de</strong>r tilsvaren<strong>de</strong> indregnes en for ”hurtig” afskrivningstakst i afreg-<br />
94
Kapitel 4 <strong>–</strong> Afregning ved frit <strong>valg</strong><br />
ningstaksten, <strong>og</strong> <strong>de</strong>nne stadig udbetales efter anlægget er afskrevet, vil <strong>de</strong><br />
private modtage en kompensation for nedslidning af kapitalapparatet, <strong>de</strong>r<br />
overstiger kapitalapparatets oprin<strong>de</strong>lige værdi. Denne gevinst kan realiseres,<br />
hvis kapitalapparatet sælges, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorvidt<br />
en ny ejer skal kompenseres for afskrivninger <strong>på</strong> anlægget med udgangspunkt<br />
i salgsværdien. Dette problem kan løses ved at basere afregningen<br />
til <strong>de</strong>n private leverandør <strong>på</strong> et særligt afskrivningsprincip, <strong>de</strong>r afspejler<br />
<strong>de</strong>n reelle slitage, hvilket d<strong>og</strong> kan være vanskeligt at fastlægge i praksis.<br />
Det er altså generelt set vanskeligt at beregne en afregningstakst, <strong>de</strong>r <strong>på</strong><br />
korrekt vis tager høj<strong>de</strong> for nedslidningen af kapitalapparatet.<br />
Finansieringsomkostningerne hos <strong>de</strong> private leverandører kan beregnes <strong>på</strong><br />
baggrund af markedsrenten (fremmedkapital). Derimod vil <strong>de</strong>r næppe<br />
være n<strong>og</strong>en private leverandører, <strong>de</strong>r er interesseret i at investere i en<br />
branche, hvis forrentningen af <strong>de</strong>n indskudte kapital (egenkapitalen) er<br />
mindre end markedsrenten. Tværtimod skal investorerne have en forrentning,<br />
<strong>de</strong>r afspejler risikoen ved at investere i branchen, hvilket formentlig<br />
vil være en forrentning, <strong>de</strong>r overstiger markedsrenten. Det er i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse<br />
vanskeligt at regne sig frem til en passen<strong>de</strong> forrentning af <strong>de</strong>n<br />
indskudte kapital.<br />
Ovenståen<strong>de</strong> betragtninger viser, at <strong>de</strong>t er kompliceret at opstille generelle<br />
principper for, hvorle<strong>de</strong>s kapitalomkostninger i praksis kan indregnes i en<br />
afregningstakst. Hvis <strong>de</strong>t er muligt at etablere et marked med tilstrækkelig<br />
konkurrence, vil markedsmekanismen sikre, at forrentningen af kapitalapparatet<br />
kommer til at afspejle riskoen ved investeringen <strong>og</strong> <strong>de</strong>n faktiske<br />
nedslidning af kapitalapparatet. Det er d<strong>og</strong> netop <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t med bety<strong>de</strong>lige<br />
kapitalomkostninger (store faste omkostninger), at <strong>de</strong>t vil kræve<br />
særlige overvejelser at etablere et velfungeren<strong>de</strong> marked, jf. afsnit 4.4.<br />
En løsning kunne være, at kommunerne behol<strong>de</strong>r ejendomsretten til kapitalapparatet<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong> stiller <strong>de</strong>tte til rådighed for <strong>de</strong> private leverandører,<br />
<strong>de</strong>r så kan inddrages via en udbudsmo<strong>de</strong>l, hvor <strong>de</strong>r u<strong>de</strong>lukken<strong>de</strong> by<strong>de</strong>s <strong>på</strong><br />
driften af kommunens kapitalapparat. Lignen<strong>de</strong> løsningsmo<strong>de</strong>ller anven<strong>de</strong>s<br />
allere<strong>de</strong> i dag <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r er ken<strong>de</strong>tegnet ved store kapitalomkostninger.<br />
Det gæl<strong>de</strong>r eksempelvis elforsyningen, hvor private elproducenter<br />
kan konkurrere, da <strong>de</strong> alle har adgang til at anven<strong>de</strong> forsyningsnettet.<br />
95
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Når kommunen ejer kapitalapparatet, kan <strong>de</strong>t være med til at øge konkurrencen,<br />
da <strong>de</strong>t bliver nemmere at udskifte <strong>de</strong> private leverandører, når<br />
<strong>de</strong>t ikke længere kræver meget store investeringer at etablere sig som leverandør<br />
af <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> servicey<strong>de</strong>lse. Derimod kan et kommunalt ejerskab<br />
muligvis være en barrierer for, at <strong>de</strong> private leverandører kan effektivisere<br />
<strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>sudvikle gennem tilpasninger i <strong>de</strong> fysiske rammer. Eksempelvis<br />
vil <strong>de</strong>t ikke være muligt for <strong>de</strong>n private leverandør at tilpasse<br />
kapitalapparatets størrelse <strong>og</strong> ge<strong>og</strong>rafiske placering med henblik <strong>på</strong> at<br />
kunne udnytte stordriftsfor<strong>de</strong>le ved at tiltrække borgere fra flere forskellige<br />
kommuner.<br />
Spørgsmålet om håndteringen af kapitalomkostningerne ved inddragelse<br />
af private leverandører vil i givet fald skulle gøres til genstand for særskilte<br />
overvejelser i forbin<strong>de</strong>lse med udformningen af konkrete frit<strong>valg</strong>sordninger.<br />
96
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Kapitel 5<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
5.1. Indledning<br />
Der fin<strong>de</strong>s i dag mulighe<strong>de</strong>r for, at kommunerne kan tilby<strong>de</strong> forældre<br />
<strong>valg</strong>frihed <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t. De kan eksempelvis la<strong>de</strong> forældrene<br />
vælge mellem forskellige dagtilbud eller hvor mange timer om ugen, <strong>de</strong><br />
ønsker <strong>de</strong>res barn passet. Hvorvidt forældrene får <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne er<br />
d<strong>og</strong> en kommunal beslutning.<br />
Det fremgår af reformpr<strong>og</strong>rammet Velfærd <strong>og</strong> Valgfrihed, at regeringen<br />
vil tage initiativ til at skabe udvi<strong>de</strong>t <strong>valg</strong>frihed til børnepasning <strong>på</strong> tværs af<br />
kommunegrænserne.<br />
I forlængelse heraf fremsatte regeringen <strong>de</strong>n 29. januar 2003 lovforslag<br />
om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne. Baggrun<strong>de</strong>n for lovforslaget, <strong>de</strong>r<br />
blev vedtaget <strong>de</strong>n 29. april, er, at reglerne i serviceloven for optagelse <strong>og</strong><br />
betaling for ophold i dagtilbud til børn i dag kan virke som en barriere i<br />
forhold til at give forældrene mulighed for at vælge dagtilbud in<strong>de</strong>n for <strong>og</strong><br />
især over kommunegrænserne. Med forslaget får alle forældre ret til at<br />
tilken<strong>de</strong>give hvilke dagtilbud, <strong>de</strong> ønsker, <strong>og</strong> <strong>de</strong> får krav <strong>på</strong> at kunne tage<br />
et tilskud med til brug af dagtilbud i andre kommuner.<br />
Regeringen tilken<strong>de</strong>gav ved fremsættelsen af lovforslaget, at <strong>de</strong>n senere vil<br />
udvi<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til at omfatte private leverandører. Der er i dag en <strong>de</strong>l<br />
kommuner, som har indgået aftale med private leverandører i form af<br />
selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner eller puljeordninger om driften af dagtilbud.<br />
Forældrene kan d<strong>og</strong> ikke automatisk få et tilskud med til brug ved <strong>de</strong><br />
selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordningerne, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t er ikke muligt at<br />
trække overskud ud af driften.<br />
97
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Det må betragtes som en serviceforbedring for forældre, hvis <strong>de</strong> har mulighed<br />
for at vælge mellem dagtilbud med en forskellig beliggenhed eller<br />
et forskelligt kvalitativt indhold. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong>s mo<strong>de</strong>llerne skal d<strong>og</strong> afvejes<br />
over for særligt udgiftspolitiske <strong>og</strong> sociale hensyn.<br />
I afsnittet gives først en kort præsentation af dagtilbudsområ<strong>de</strong>t, særlige<br />
hensyn <strong>og</strong> karakteristika <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t, brugen af frit <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>de</strong>t nu vedtagne<br />
lovforslag om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne. Dernæst diskuteres,<br />
hvordan <strong>de</strong>r kan skabes frit <strong>valg</strong> til private leverandører samt mulighe<strong>de</strong>n<br />
for at ændre <strong>de</strong> generelle regler for tilskud <strong>og</strong> forældrebetaling, så <strong>de</strong> bliver<br />
mere fleksible. Der vil senere skulle være et lovforbere<strong>de</strong>n<strong>de</strong> arbej<strong>de</strong>,<br />
hvor <strong>de</strong>r vil skulle tages stilling til, hvordan lovforslaget om frit <strong>valg</strong> til<br />
private leverandører konkret skal udformes. Derfor er <strong>de</strong>r ikke indarbej<strong>de</strong>t<br />
egentlige anbefalinger i afsnittet.<br />
5.2. Eksisteren<strong>de</strong> regler for frit <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet<br />
Reglerne <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t er beskrevet i serviceloven. Der fin<strong>de</strong>s en<br />
række forskellige typer af dagtilbud <strong>og</strong> børnepasning, <strong>de</strong>r varierer i <strong>de</strong>res<br />
organisationsform eller <strong>de</strong>n al<strong>de</strong>rsgruppe, <strong>de</strong> henven<strong>de</strong>r sig til.<br />
Dagtilbud omfatter kommunal dagpleje, kommunale eller selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger. Herudover kan <strong>de</strong>r etableres private pasningsordninger<br />
efter servicelovens §26 <strong>og</strong> §63, <strong>de</strong>r d<strong>og</strong> ikke henregnes til<br />
dagtilbud.<br />
En kommunal dagplejer har normalt 3-4 børn, <strong>de</strong>r oftest passes i dagplejerens<br />
eget hjem, mens daginstitutioner typisk oprettes som enten vuggestuer,<br />
børnehaver, al<strong>de</strong>rsintegrere<strong>de</strong> institutioner eller fritidshjem afhængigt<br />
af børnenes al<strong>de</strong>r.<br />
Kommunale dagplejer <strong>og</strong> kommunale <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner er<br />
omfattet af <strong>de</strong> generelle regler for tilskud <strong>og</strong> forældrebetaling i dagtilbud.<br />
Det bety<strong>de</strong>r, at kommunen dækker 70 pct. af <strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong> driftsudgifter,<br />
bortset fra ejendomsudgifter, herun<strong>de</strong>r udgifter til husleje <strong>og</strong> vedlige-<br />
98
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
hol<strong>de</strong>lse, i enten <strong>de</strong>t enkelte dagtilbud eller dagtilbud af samme type 1 in<strong>de</strong>n<br />
for kommunen, mens resten af driftsudgiften finansieres gennem<br />
forældrebetaling 2 . Husleje <strong>og</strong> andre bygningsrelatere<strong>de</strong> udgifter afhol<strong>de</strong>s i<br />
forhold til daginstitutioner hovedsageligt af kommunen 3 . Hvis kommunen<br />
har indført pasningsgaranti for børn over 26 uger, kan <strong>de</strong>t kommunale<br />
tilskud reduceres til 67 pct., hvorved forældrebetalingsan<strong>de</strong>len<br />
øges.<br />
Selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner adskiller sig fra kommunale dagtilbud ved at<br />
være selvstændige juridiske enhe<strong>de</strong>r le<strong>de</strong>t af en bestyrelse, <strong>de</strong>r har indgået<br />
driftsaftale med kommunen. Med aftalen skal <strong>de</strong>r skabes klarhed over,<br />
hvilke betingelser kommunen knytter til <strong>de</strong>n bevilling, som <strong>de</strong>n selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitution modtager. Af aftalen skal blandt an<strong>de</strong>t fremgå vilkår for<br />
organiseringen <strong>og</strong> økonomi, i hvilket omfang kommunen kan anvise børn<br />
til institutionen, <strong>og</strong> hvordan driftsudgifter <strong>og</strong> forældrebetaling fastsættes<br />
ud fra servicelovens regler.<br />
Puljeordninger er private pasningsordninger til børn, <strong>de</strong>r baseres <strong>på</strong> en<br />
aftale mellem puljeordningen <strong>og</strong> kommunen. Også for puljeordninger<br />
in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r aftalen vilkår for organisering <strong>og</strong> økonomi, en specifikation af<br />
i hvilket omfang kommunen kan anvise børn til ordningen, ligesom<br />
driftsudgifter <strong>og</strong> forældrebetaling ud fra servicelovens regler er fastlagt i<br />
aftalen. Puljeordninger modtager et tilskud per barn i ordningen, men <strong>de</strong>t<br />
er ikke lovreguleret, hvor stort tilskud<strong>de</strong>t skal være. Det eneste krav til<br />
beregningen af forældrebetalingen er, at forældrebetalingen ikke må overstige<br />
30 pct. af driftsudgifterne i <strong>de</strong>t enkelte dagtilbud, eller 33 pct. hvis<br />
<strong>de</strong>r er indført pasningsgaranti.<br />
Reglerne omkring puljeordninger <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner er <strong>på</strong><br />
mange punkter ens. Begge er ligesom kommunale dagtilbud omfattet af<br />
formålsbestemmelsen for dagtilbud, <strong>de</strong>r fastslår, at dagtilbud har bå<strong>de</strong><br />
pasningsmæssige, sociale <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske formål. For hverken selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner eller puljeordninger kan <strong>de</strong>r trækkes overskud ud af driften<br />
af kerney<strong>de</strong>lsen, men alene <strong>på</strong> administration, salg af tilkøbsy<strong>de</strong>lser,<br />
1<br />
Med type forstås blandt an<strong>de</strong>t børnehaver, dagpleje, vuggestuer, fritidshjem <strong>og</strong> al<strong>de</strong>rsintegrere<strong>de</strong><br />
institutioner.<br />
2<br />
Tilskud<strong>de</strong>t forhøjes som følge af variation i udgifterne mellem forskellige typer af dagtilbud<br />
in<strong>de</strong>n for kommune, søsken<strong>de</strong>rabat <strong>og</strong> fripladser, jf. næste afsnit.<br />
3<br />
For selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger kan disse forhold <strong>og</strong>så være finansieret<br />
<strong>på</strong> an<strong>de</strong>n vis.<br />
99
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
udlejning af bygninger <strong>og</strong> lignen<strong>de</strong> 4 . Og kommunen skal godken<strong>de</strong> <strong>og</strong><br />
føre tilsyn med dagtilbud<strong>de</strong>ne.<br />
Puljeordninger har d<strong>og</strong> lidt flere frihedsgra<strong>de</strong>r end selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner.<br />
Der stilles blandt an<strong>de</strong>t ikke <strong>de</strong> samme bevillings- <strong>og</strong> regnskabsmæssige<br />
krav til puljeordninger som til <strong>de</strong> kommunale <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner.<br />
Der er ikke krav til størrelsen af en puljeordning eller gruppen bag puljeordningen.<br />
Blandt initiativtagerne fin<strong>de</strong>s virksomhe<strong>de</strong>r (virksomhedsbørnehaver<br />
for <strong>de</strong> ansattes børn), forældre, boligforeninger, bestyrelser for<br />
friskoler mv. Udlicitering af daginstitutioner sker normalt efter puljeordningsbestemmelsen.<br />
Private pasningsordninger efter servicelovens §26 <strong>og</strong> §63 har langt større<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r end dagtilbud. De er blandt an<strong>de</strong>t ikke omfattet af formålsbestemmelsen<br />
for dagtilbud, <strong>og</strong> <strong>de</strong> har mulighed for at udtrække overskud<br />
af driften.<br />
Den væsentligste forskel <strong>på</strong> private pasningsordninger oprettet efter §26<br />
<strong>og</strong> §63 er, at <strong>de</strong>r kun y<strong>de</strong>s kommunalt tilskud ved førstnævnte 5 . Med <strong>de</strong>t<br />
vedtagne lovforslag om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne, bliver <strong>de</strong>t<br />
fremover obligatorisk for kommunerne at tilby<strong>de</strong> forældre mulighed for<br />
at få tilskud med til brug ved en privat pasningsordning efter §26.<br />
Kommunen skal godken<strong>de</strong> aftalen mellem forældrene <strong>og</strong> en privat pasningsordning<br />
efter §26 <strong>og</strong> føre løben<strong>de</strong> tilsyn med ordningen. Der er<br />
fastsat en maksimal grænse for <strong>de</strong>t kommunale tilskuds størrelse men ikke<br />
en minimal. Tilskud<strong>de</strong>t skal fastsættes ens for alle børn in<strong>de</strong>n for samme<br />
al<strong>de</strong>rsgruppe i kommunen, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan højest udgøre 85 pct. af <strong>de</strong>n billigste<br />
nettodriftsudgift pr. plads i et dagtilbud til samme al<strong>de</strong>rsgruppe i<br />
kommunen.<br />
Private pasningsordninger u<strong>de</strong>n offentligt tilskud efter §63 kan maksimalt<br />
have op til 10 børn, hvis pasningen foregår i private hjem. De personer,<br />
<strong>de</strong>r varetager pasningen, er ikke ansat af kommunen, men kommunen<br />
4<br />
Socialministeren kan i henhold til servicelovens §138 efter indstilling fra kommunen<br />
give dispensation til, at <strong>de</strong>r kan udtrækkes overskud.<br />
5<br />
Der fin<strong>de</strong>s d<strong>og</strong> eksempler <strong>på</strong> institutioner oprettet som følge af §63, hvor forældre<br />
betaler med et tilskud fra §26.<br />
100
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
skal føre tilsyn <strong>og</strong> give tilla<strong>de</strong>lse, hvis <strong>de</strong>r passes flere end 2 børn un<strong>de</strong>r 14<br />
år mod betaling.<br />
Forhøjelse af <strong>de</strong>t kommunale tilskud<br />
Det kommunale tilskud til dagtilbud kan forhøjes som følge af enten variation<br />
i udgifterne mellem forskellige dagtilbud in<strong>de</strong>n for kommunen,<br />
søsken<strong>de</strong>rabat eller fripladser.<br />
Et stort antal kommuner har forskellige typer af dagtilbud beregnet for<br />
<strong>de</strong>n samme al<strong>de</strong>rsgruppe. Med henblik <strong>på</strong> at udligne prisforskellene mellem<br />
for eksempel dagplejer <strong>og</strong> vuggestuer, kan kommunerne vælge at forhøje<br />
<strong>de</strong>t kommunale tilskud ud over <strong>de</strong> 70 pct. (67 pct.), som loven foreskriver.<br />
Forhøjelsesmulighe<strong>de</strong>n gæl<strong>de</strong>r d<strong>og</strong> kun for kommunale dagtilbud<br />
<strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner, i<strong>de</strong>t forældrebetalingen til en puljeordning<br />
ifølge loven skal fastsættes <strong>på</strong> baggrund af udgifterne i <strong>de</strong>t enkelte dagtilbud.<br />
Kommunerne skal som minimum y<strong>de</strong> obligatorisk søsken<strong>de</strong>rabat i alle<br />
typer dagtilbud, hvorefter forældrene betaler fuld pris for <strong>de</strong>n dyreste<br />
plads <strong>og</strong> maksimalt 50 pct. for <strong>de</strong> øvrige. Indtil nu har <strong>de</strong>r ikke været<br />
givet søsken<strong>de</strong>rabat til private pasningsordninger efter §26, men <strong>de</strong>tte<br />
ændres i forbin<strong>de</strong>lse med <strong>de</strong>t vedtagne lovforslag om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne.<br />
I forhold til alle dagtilbudstyper er kommunerne endvi<strong>de</strong>re forpligte<strong>de</strong> til<br />
at tilby<strong>de</strong> økonomisk <strong>og</strong> socialpædag<strong>og</strong>isk friplads, hvis betingelserne er<br />
opfyldt. Økonomisk friplads til<strong>de</strong>les afhængigt af forældrenes indkomst,<br />
hvorimod socialpædag<strong>og</strong>isk friplads til<strong>de</strong>les, hvis kommunerne skønner<br />
<strong>de</strong>t nødvendigt af sociale eller pædag<strong>og</strong>iske grun<strong>de</strong>, uafhængigt af forældrenes<br />
indkomst. Såfremt et barn med varigt nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne optages i dagtilbud af behandlingsmæssige årsager, skal<br />
forældrebetalingen nedsættes til <strong>de</strong>t halve.<br />
Kommunale frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
Kommunerne har bety<strong>de</strong>lige frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t. Det er<br />
en kommunal beslutning, hvorvidt <strong>de</strong> vil indgå driftsoverenskomst med<br />
selvejen<strong>de</strong> dagtilbud eller puljeordninger. Uanset om kommunerne vælger<br />
selv at drive dagtilbud<strong>de</strong>ne eller overla<strong>de</strong>r <strong>de</strong>t til andre, behol<strong>de</strong>r kommunen<br />
d<strong>og</strong> <strong>de</strong>t overordne<strong>de</strong> ansvar.<br />
101
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Kommunerne fastsætter dagtilbudsstrukturen efter lokale behov. De skal<br />
sørge for, at <strong>de</strong>r er <strong>de</strong>t nødvendige antal pladser. Det u<strong>de</strong>lukker imidlertid<br />
ikke, at <strong>de</strong>r kan forekomme ventelister. I kommunernes skøn over, hvor<br />
mange dagtilbudspladser, <strong>de</strong>r skal etableres, kan <strong>de</strong>r indgå en række faktorer,<br />
herun<strong>de</strong>r <strong>de</strong>t faktiske udbud, <strong>de</strong>n aktuelle <strong>og</strong> forvente<strong>de</strong> efterspørgsel<br />
samt økonomiske forhold.<br />
Med virkning fra <strong>de</strong>n 1. januar 2003 blev anciennitetsprincippet for dagtilbud<br />
ophævet, så kommunerne nu selv fastsætter retningslinierne for<br />
optagelse i dagtilbud in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> almin<strong>de</strong>lige forvaltningsmæssige retsgrundsætninger.<br />
Alle børn har ret til optagelse i dagtilbud, men kommunerne<br />
kan la<strong>de</strong> visse grupper af børn vente lidt længere end andre <strong>på</strong> at få<br />
en plads.<br />
Der er <strong>de</strong>lvis behovsbestemt visitation. Ud fra en konkret vur<strong>de</strong>ring af<br />
familiens tidsmæssige <strong>og</strong> barnets sociale behov kan kommunerne såle<strong>de</strong>s<br />
beslutte at tilby<strong>de</strong> enten en fuldtids- eller en <strong>de</strong>ltidsplads.<br />
Fleksibilitet i forhold til dagtilbud<br />
Deltidspladser kan etableres i form af halve dage eller moduler af en vis<br />
varighed. For at <strong>de</strong>r er tale om <strong>de</strong>ltidspladser, skal forældrebetalingen<br />
være tilsvaren<strong>de</strong> nedsat i forhold til en fuldtidsplads. Forældrene kan d<strong>og</strong><br />
aldrig dække mere end <strong>de</strong> 30 pct. (33 pct.) af driftsudgifterne per plads,<br />
som loven foreskriver.<br />
Der er ikke i loven fastsat krav til åbningsti<strong>de</strong>n i dagtilbud<strong>de</strong>ne. Kommunen,<br />
eller i visse tilfæl<strong>de</strong> forældrebestyrelsen, fastlægger dagtilbud<strong>de</strong>nes<br />
åbningsti<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r kan variere in<strong>de</strong>n for kommunen.<br />
Kommunerne kan ud<strong>de</strong>legere en bety<strong>de</strong>lig grad af kompetence til bå<strong>de</strong><br />
kommunale dagtilbud, selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger. Der<br />
er endvi<strong>de</strong>re mulighed for, at dagtilbud<strong>de</strong>ne kan have et forskelligt kvalitativt<br />
indhold i form af en forskellig pædag<strong>og</strong>isk profil. Eksempelvis er<br />
<strong>de</strong>r in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> senere år oprettet en <strong>de</strong>l skovbørnehaver.<br />
Traditionelt har <strong>de</strong>t været op til kommunerne at beslutte, hvorvidt <strong>de</strong> vil<br />
tilby<strong>de</strong> forældrene at kunne fremsætte ønske om at benytte bestemte dagtilbud<br />
in<strong>de</strong>n for kommunen. Endvi<strong>de</strong>re har forældrene kun kunnet benytte<br />
dagtilbud i andre kommuner, hvis <strong>de</strong>r forelå en mellemkommunal<br />
aftale herom.<br />
102
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Samdrift <strong>og</strong> fælles le<strong>de</strong>lse af skole <strong>og</strong> dagtilbud<br />
Folketinget har med virkning fra <strong>de</strong>n 1. august 2003 vedtaget en ændring<br />
af folkeskoleloven, så <strong>de</strong>n hidtidige forsøgsordning Skole <strong>og</strong> dagtilbud som<br />
et integreret tilbud i landdistrikter gøres permanent, såle<strong>de</strong>s at kommunen<br />
selv kan godken<strong>de</strong>, at folkeskole <strong>og</strong> kommunalt dagtilbud i landdistrikter<br />
har fælles le<strong>de</strong>lse.<br />
I forvejen er <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>rne mellem SFO <strong>og</strong> dagtilbud i form af fritidshjem<br />
udtryk for fleksibilitet i mange kommuner.<br />
Efter <strong>de</strong>n nye bestemmelse i folkeskolelovens §24 a, kan kommunalbestyrelsen<br />
efter indstilling fra skolebestyrelsen <strong>og</strong> forældrebestyrelsen i et<br />
kommunalt dagtilbud, oprettet i henhold til lov om social service, godken<strong>de</strong>,<br />
at en folkeskole, med eventuel skolefritidsordning, <strong>og</strong> et dagtilbud<br />
har fælles le<strong>de</strong>r <strong>og</strong> fælles bestyrelse. Det er en betingelse, at skolen er beliggen<strong>de</strong><br />
i et landdistrikt, eller normalt ikke har over 150 elever <strong>og</strong> er beliggen<strong>de</strong><br />
i et byområ<strong>de</strong> med ikke over 900 indbyggere.<br />
Un<strong>de</strong>rvisningsministeren fastsætter efter aftale med socialministeren<br />
nærmere regler herom, <strong>og</strong> kan i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse fravige bestemmelserne i<br />
kapitel 6 om styrelsen af kommunens skolevæsen. Det sidste bety<strong>de</strong>r, at<br />
skolebestyrelsen kan udvi<strong>de</strong>s med repræsentanter for forældre til børn i<br />
dagtilbud<strong>de</strong>t såle<strong>de</strong>s, at forældrebestyrelsen for <strong>de</strong>nne nedlægges, <strong>og</strong> forældrene<br />
<strong>de</strong>rved fraskriver sig retten til en selvstændig brugerbestyrelse.<br />
Ordningen er et resultat af en række forsøg, <strong>de</strong>r har fun<strong>de</strong>t sted i <strong>de</strong> senere<br />
år, <strong>og</strong> som har omfattet i alt ca. 20 forsøg med samdrift.<br />
Opsamling<br />
Reglerne <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t i forhold til finansiering, driftsform <strong>og</strong><br />
frihedsgra<strong>de</strong>r er sammenfattet i tabel 5.1.<br />
103
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Tabel 5.1. Sammenligning af dagpasningsmulighe<strong>de</strong>r<br />
Type Finansiering Driftsform Frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
Kommunale<br />
dagtilbud<br />
(dagplejere <strong>og</strong><br />
daginstitutioner)<br />
Selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner <br />
Puljeordninger<br />
Private pasningsordninger<br />
med<br />
kommunalt<br />
tilskud (§26)<br />
Private pasningsordninger<br />
u<strong>de</strong>n<br />
kommunalt<br />
tilskud (§63)<br />
104<br />
Kommunalt tilskud <strong>og</strong><br />
forældrebetaling. Det<br />
kommunale tilskud skal<br />
udgøre min. 67/70 pct.<br />
af driftsudgifterne for<br />
<strong>de</strong>t enkelte dagtilbud<br />
eller dagtilbud af samme<br />
type.<br />
Kommunalt drevne. Ikke mulighed for<br />
at trække overskud<br />
ud af driften. Omfattet<br />
af formålsbestemmelsen<br />
for<br />
dagtilbud. Kan ikke<br />
tilby<strong>de</strong> tilkøbsy<strong>de</strong>l-<br />
Som ovenfor. Driftsoverenskomst. Som ovenfor. D<strong>og</strong><br />
mulighed for fortjeneste<br />
<strong>på</strong> administration<br />
<strong>og</strong> tilkøb-<br />
Kommunalt tilskud,<br />
forældrebetaling <strong>og</strong> evt.<br />
an<strong>de</strong>n finansiering.<br />
Forældrebetalingen kan<br />
maks. udgøre 30/33 pct.<br />
af driftsudgifterne i <strong>de</strong>t<br />
enkelte dagtilbud.<br />
Kommunalt tilskud <strong>på</strong><br />
maks. 85 pct. af billigste<br />
al<strong>de</strong>rssvaren<strong>de</strong> tilbud.<br />
Herudover forældrebetaling<br />
<strong>og</strong> evt. an<strong>de</strong>n finansiering.<br />
Intet loft over<br />
forældrebetalingen.<br />
Forældrebetaling <strong>og</strong> evt.<br />
an<strong>de</strong>n finansiering. Intet<br />
loft over forældrebetalingen.<br />
Skal godken<strong>de</strong>s, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r<br />
skal foreligge en aftale<br />
om driften.<br />
Kommunen skal føre<br />
tilsyn <strong>og</strong> godken<strong>de</strong><br />
aftale <strong>og</strong> ordning.<br />
Kommunen skal føre<br />
tilsyn <strong>og</strong> tilla<strong>de</strong>, hvis<br />
<strong>de</strong>r passes flere end to<br />
børn mod betaling.<br />
ser. <br />
sy<strong>de</strong>lser.<br />
Som for selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner.<br />
Mulighed for at<br />
trække overskud ud<br />
af driften. Ikke<br />
omfattet af formålsbestemmelsen.<br />
Mulighed for at<br />
trække overskud ud<br />
af driften. Ikke<br />
omfattet af formålsbestemmelsen.<br />
Anm.: Ud over <strong>de</strong> nævnte pasningsmulighe<strong>de</strong>r fin<strong>de</strong>s <strong>de</strong>r åbne pædag<strong>og</strong>iske tilbud,<br />
legeste<strong>de</strong>r <strong>og</strong> amtslige dagtilbud til børn med fysisk eller psykisk handicap. Endvi<strong>de</strong>re<br />
kan kommunerne vælge at tilby<strong>de</strong> tilskud til pasning af egne børn.<br />
5.3. Brugen af <strong>de</strong> forskellige dagtilbudstyper <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong><br />
Der fin<strong>de</strong>s et stort indslag af private leverandører i form af selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger. Godt 2/3 af alle dagtilbud i kommunerne<br />
er kommunale, mens <strong>de</strong> resteren<strong>de</strong> overvejen<strong>de</strong> er selvejen<strong>de</strong> eller<br />
oprettet efter puljeordningsbestemmelsen.
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
De kommunale dagtilbuds an<strong>de</strong>l har været svagt stigen<strong>de</strong> i løbet af <strong>de</strong>t<br />
seneste årti. I perio<strong>de</strong>n 1992-2002 er <strong>de</strong>r samlet set sket en stigning fra 63<br />
pct. til 68 pct. i antallet af kommunalt eje<strong>de</strong> daginstitutioner, mens antallet<br />
af selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger i samme perio<strong>de</strong> er<br />
fal<strong>de</strong>t fra 36 pct. til 30 pct. 6 .<br />
Udlicitere<strong>de</strong> daginstitutioner, hvor et privat kommercielt firma som for<br />
eksempel Titibo har overtaget opgaven, er <strong>de</strong>r til gengæld ikke mange af.<br />
Skovbo Kommune indgik i 1997, som <strong>de</strong>n første i lan<strong>de</strong>t aftale med et<br />
privat firma om at drive en af kommunens daginstitutioner, u<strong>de</strong>n at opgaven<br />
blev udbudt. Si<strong>de</strong>n hen har flere andre kommuner enten indgået<br />
tilsvaren<strong>de</strong> aftaler eller gennemført egentlige udliciteringer. I 2002 var <strong>de</strong>r<br />
7-8 kendte, potentielle leverandører <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t.<br />
Tilbud om frit <strong>valg</strong> mellem forskellige dagtilbud<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med vedtagelsen af <strong>de</strong> kommunale budgetter for 2002 blev<br />
kommunerne bedt om at svare <strong>på</strong>, i hvilket omfang <strong>de</strong> gav forældrene<br />
mulighed for frit <strong>valg</strong> mellem konkret dagtilbud in<strong>de</strong>n for kommunen<br />
eller alternativt at fremsætte vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong> ønske om optagelse i et konkret<br />
dagtilbud.<br />
Det var <strong>de</strong> færreste kommuner, <strong>de</strong>r lod forældrene vælge helt frit. Mere<br />
end to tredje<strong>de</strong>le af <strong>de</strong> kommuner, <strong>de</strong>r hav<strong>de</strong> to eller flere af <strong>de</strong> enkelte<br />
dagtilbudstyper, lod d<strong>og</strong> forældrene fremkomme med et vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong> ønske.<br />
Puljeordninger var <strong>de</strong>n dagtilbudstyper, hvortil forældrene oftest hav<strong>de</strong><br />
mulighed for at væge helt frit. I <strong>de</strong> kommuner, <strong>de</strong>r hav<strong>de</strong> mere end én<br />
puljeordning, var <strong>de</strong>t i 40 pct. af tilfæl<strong>de</strong>ne muligt at vælge <strong>de</strong>n konkrete<br />
ordning, mens <strong>de</strong>t i <strong>de</strong> resteren<strong>de</strong> 60 pct. af kommunerne var muligt at<br />
fremsætte vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong> ønske 7 , jf. figur 5.1.<br />
6<br />
De resteren<strong>de</strong> er amtskommunalt eje<strong>de</strong> eller kommunalt eje<strong>de</strong> udlicitere<strong>de</strong> institutioner.<br />
7<br />
Spørgsmål <strong>og</strong> svar giver ikke mulighed for at udle<strong>de</strong>, om forældrene, <strong>de</strong>r bor i kommuner<br />
med bå<strong>de</strong> dagpleje, vuggestue <strong>og</strong> al<strong>de</strong>rsintegreret institution, kan fremsætte vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
ønske om at få barnet optaget i en af <strong>de</strong> forskellige dagtilbudstyper. Kommunerne<br />
har haft vanskeligt ved at forstå spørgsmålet, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t er <strong>de</strong>rfor udgået af spørgeskemaet for<br />
2003.<br />
105
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Figur 5.1. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>n for kommunegrænsen<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
100<br />
80<br />
80<br />
60<br />
60<br />
40<br />
40<br />
20<br />
20<br />
0<br />
0<br />
106<br />
Dagplejer<br />
Vuggestuer<br />
Børnehaver<br />
Puljeordninger<br />
Integrere<strong>de</strong><br />
Helt frit <strong>valg</strong> Vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong> ønske Hverken/eller<br />
Anm.: Omfatter alene kommuner, <strong>de</strong>r har<br />
mere end én af <strong>de</strong> konkrete tilbudstyper.<br />
Kil<strong>de</strong>: Kommunernes budgetindberetninger<br />
for 2002. In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sund-<br />
hedsministeriet.<br />
Figur 5.2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
Antal kommuner Antal pladser<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
1.200<br />
1.100<br />
1.000<br />
900<br />
800<br />
700<br />
Køb fra andre kommuner Salg til andre kommuner<br />
Anm.: Der er i spørgeskemaet spurgt om<br />
antal helårspladser ekskl. midlertidige<br />
aftaler for eksempel som følge<br />
af borgeres flytning.<br />
Kil<strong>de</strong>: Kommunernes budgetindberetninger<br />
for 2003. In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sund -<br />
hedsministeriet.<br />
Det har indtil nu været frivilligt for kommunerne, om <strong>de</strong> vil tilby<strong>de</strong> tilskud<br />
til forældre til brug ved private pasningsordninger efter servicelovens<br />
§26. Niveauet for, hvor mange kommuner, <strong>de</strong>r tilby<strong>de</strong>r tilskud til private<br />
pasningsordninger har in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> senere år ligget stabilt. For 2003 har i<br />
alt 176 kommuner <strong>valg</strong>t at give mulighed for tilskud til private pasningsordninger<br />
efter §26, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t forventes, at lidt over 3.300 børn vil blive<br />
passet i ordningerne.<br />
Hvorvidt forældrene har kunnet benytte dagtilbud i andre kommuner har<br />
været afhængigt af, om <strong>de</strong>r forelå en aftale kommunerne imellem. Af en<br />
un<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af KL fremgår, at 156 kommuner i 2000 hav<strong>de</strong> en<br />
samarbejdsaftale med andre kommuner. Samarbejdsaftalernes indhold<br />
varierer imidlertid meget <strong>og</strong> spæn<strong>de</strong>r fra ad hoc aftaler i forbin<strong>de</strong>lse med<br />
konkrete ønsker til faste aftaler mellem en større kreds af kommuner. I <strong>de</strong><br />
fleste tilfæl<strong>de</strong> har kommunerne givet mulighed for, at et barn kunne blive<br />
i en an<strong>de</strong>n kommunes dagtilbud i en overgangsperio<strong>de</strong> i forbin<strong>de</strong>lse med<br />
en flytning, indtil <strong>de</strong>r kunne anvises plads i tilflytningskommunen. Det er<br />
<strong>de</strong> færreste kommuner, <strong>de</strong>r har indgået aftaler, <strong>de</strong>r har givet forældrene en<br />
generel mulighed for at tage et tilskud med til brug af dagtilbud i andre<br />
kommuner. Som <strong>de</strong>t fremgår af figur 5.2 ovenfor, har kun 36 pct. af<br />
kommunerne budgetteret med køb af pladser i andre kommune i 2003,
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
hvor købet ikke har haft en midlertidig karakter for eksempel i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med en flytning.<br />
Antallet af børn, <strong>de</strong>r er blevet passet i andre kommuner, er ligele<strong>de</strong>s beske<strong>de</strong>nt<br />
<strong>og</strong> har været svagt fal<strong>de</strong>n<strong>de</strong> <strong>de</strong> senere år. I 2003 har kommunerne<br />
budgetteret med køb af pladser til knap 1.000 børn i andre kommuner.<br />
5.4. Karakteristika <strong>og</strong> særlige hensyn <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t<br />
Der er forskellige hensyn, <strong>de</strong>t kan være hensigtsmæssigt at tage høj<strong>de</strong> for<br />
ved indretningen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t. Hensynene er i vidt<br />
omfang blevet tilgo<strong>de</strong>set ved <strong>de</strong>t vedtagne lovforslag om frit <strong>valg</strong> over<br />
kommunegrænserne, <strong>og</strong> <strong>de</strong> er <strong>og</strong>så relevante i forhold til en eventuel senere<br />
udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til at omfatte private kommercielle leverandører.<br />
Særligt efterspørgselsudviklingen <strong>og</strong> omkostningsstrukturen har betydning<br />
for, hvordan styringsinstrumenterne <strong>og</strong> afregningen til forskellige<br />
leverandører bør fastsættes.<br />
Efterspørgselsudviklingen<br />
Igennem <strong>de</strong>t sidste årti er dagtilbudsområ<strong>de</strong>t blevet udbygget kraftigt.<br />
Alene fra 1994 til 2002 steg antallet af indskrevne børn i dagtilbud med<br />
ca. 20 pct. fra 315.000 til 382.000 personer 8 .<br />
Områ<strong>de</strong>t er nu ved at være fuldt udbygget. 9 ud af 10 kommuner tilby<strong>de</strong>r<br />
pasningsgaranti for børn un<strong>de</strong>r skoleal<strong>de</strong>ren in<strong>de</strong>n for seks måne<strong>de</strong>r, <strong>og</strong><br />
antallet af børn <strong>på</strong> venteliste er reduceret væsentligt. Ifølge ventelisteopgørelserne<br />
er antallet af børn <strong>på</strong> akut venteliste 9 fal<strong>de</strong>t fra ca. 18.000 i 1994<br />
til ca. 1.300 ved udgangen af 2002 10 .<br />
8<br />
Hertil kommer, at antallet af indskrevne i SFO er fordoblet i samme perio<strong>de</strong>, fra<br />
90.000 i 1994 til 181.000 i 2002.<br />
9<br />
Antal børn <strong>på</strong> akut venteliste omfatter alle børn, <strong>de</strong>r ikke har en plads, hvor forældrene<br />
ønsker en plads her <strong>og</strong> nu. Den akutte venteliste omfatter ikke <strong>de</strong> børn, som afventer<br />
oprykning fra for eksempel dagpleje/vuggestue til børnehave eller overflytning fra en<br />
daginstitution til en an<strong>de</strong>n, ligesom børn/forældre, <strong>de</strong>r har fået tilbudt en plads men sagt<br />
nej tak, for eksempel fordi <strong>de</strong> kun vil have plads i en bestemt institution, heller ikke er<br />
omfattet.<br />
10<br />
Opgørelsen i 2002 er u<strong>de</strong>n 0-årige <strong>på</strong> akut venteliste i København. Københavns<br />
Kommune har i indberetningen til In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet om <strong>de</strong>n akutte<br />
venteliste oktober 2002 bemærket, at <strong>de</strong>t oplyste antal børn <strong>på</strong> akut venteliste i al<strong>de</strong>rsgruppen<br />
0-2 år alene medtager antal 1-2-årige børn <strong>på</strong> akut venteliste.<br />
107
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Samtidig forventes antallet af børn i førskoleal<strong>de</strong>ren frem til 2010 at fal<strong>de</strong><br />
med ca. 48.500 personer. Med en vis ge<strong>og</strong>rafisk variation står kommunerne<br />
<strong>de</strong>rfor overfor enten at skulle lukke dagtilbud eller indskrænke bevillingerne<br />
for at undgå standardglidninger med højere enhedsudgifter til<br />
følge, jf. figur 5.3 <strong>og</strong> 5.4. Enkelte kommuner har d<strong>og</strong> en væsentlig stigning<br />
i efterspørgselen.<br />
Figur 5.3. Dækningsgra<strong>de</strong>rnes udvikling Figur 5.4. Forventet børnetalsudvikling<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
100<br />
90<br />
90<br />
80<br />
80<br />
70<br />
70<br />
60<br />
60<br />
50<br />
50<br />
40<br />
40<br />
108<br />
94 95 96 97 98 99 00 01 02<br />
0-2 årige 3-5-årige 6-9-årige<br />
105<br />
100<br />
Kil<strong>de</strong>: Danmarks Statistik. Kil<strong>de</strong>: DREAM.<br />
In<strong>de</strong>ks In<strong>de</strong>ks<br />
95<br />
90<br />
85<br />
03 04 05 06 07 08 09 10<br />
0-2-årige 3-5-årige 6-9-årige<br />
Omkostningsstrukturen<br />
Der er faste omkostninger i form af eksempelvis udgifter til lokaler forbun<strong>de</strong>t<br />
med at drive dagtilbud, <strong>og</strong> marginalomkostningerne ligger normalt<br />
un<strong>de</strong>r gennemsnitsomkostningerne.<br />
Den må<strong>de</strong>, bevillingerne indrettes <strong>på</strong> in<strong>de</strong>n for et områ<strong>de</strong> vil sjæl<strong>de</strong>nt<br />
afspejle omkostningsstrukturen fuldt ud, men <strong>de</strong>n kan give en indikation<br />
af, hvordan omkostningsstrukturen ser ud.<br />
Bevillingsstrukturen for <strong>de</strong> kommunale driftstilskud til afhol<strong>de</strong>lse af løben<strong>de</strong><br />
udgifter afhænger blandt an<strong>de</strong>t af <strong>de</strong>centraliseringsgrad. Er <strong>de</strong>centraliseringen<br />
gennemført fuldt ud i økonomistyringen, anven<strong>de</strong>s typisk et<br />
fast tilskud per barn per måned, uanset institutionens størrelse <strong>og</strong> variation<br />
i dækningsgrad. Den enkelte institution tilpasser udgifterne til indtægterne.<br />
De fleste kommuner bruger d<strong>og</strong> en grundbevilling samt et børnetalsafhængigt<br />
beløb, <strong>de</strong>r aftrappes, når antallet overstiger et vist niveau, jf.<br />
boks 5.1.<br />
105<br />
100<br />
95<br />
90<br />
85
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Boks 5.1. Bevillingsstruktur i forhold til kommunale daginstitutioner<br />
Kommunerne afhol<strong>de</strong>r anlægsudgifterne til kommunalt drevne dagtilbud. Driftsudgifterne<br />
er typisk op<strong>de</strong>lt i en grundbevilling til eksempelvis bygnings- <strong>og</strong> børnerelateret<br />
drift samt administration, <strong>og</strong> egentlige børnetalsafhængige beløb til løn, <strong>de</strong>r oftest er<br />
sammensat som en knæktakst, hvor <strong>de</strong>r betales mindre per barn i større institutioner.<br />
Århus Kommune gennemførte i Børneanalysen i forbin<strong>de</strong>lse med budgetforlig 2000 en<br />
un<strong>de</strong>rsøgelse af udgifterne per plads i henholdsvis små <strong>og</strong> store børnehaver. Den viste,<br />
at <strong>de</strong> mindste børnehaver var væsentligt dyrere end <strong>de</strong> større. Et barn i en lille børnehave<br />
med kun 20 børn koste<strong>de</strong> eksempelvis 36 pct. mere for kommunen at passe end<br />
et barn i en 60-børns børnehave. Forskellene tilskrives overvejen<strong>de</strong>, at <strong>de</strong>r er stordriftsfor<strong>de</strong>le<br />
<strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t, <strong>og</strong> at <strong>de</strong> mindre dagtilbud har relativt højere lønudgifter per barn,<br />
blandt an<strong>de</strong>t fordi <strong>de</strong>t er lettere at slå stuer sammen i udkantsåbningsti<strong>de</strong>rne i større<br />
daginstitutioner.<br />
Når visse kommuner har mange mindre daginstitutioner, kan <strong>de</strong>t skyl<strong>de</strong>s ge<strong>og</strong>rafiske<br />
årsager.<br />
Ge<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> sociale hensyn samt hensyn til afledte effekter<br />
<strong>på</strong> arbejdsudbud <strong>og</strong> pasningsgaranti<br />
Forældrene må generelt betragtes som en relativt stærk brugergruppe, <strong>de</strong>r<br />
kan træffe kvalificere<strong>de</strong> <strong>valg</strong> un<strong>de</strong>r forudsætning af, at <strong>de</strong> har tilstrækkelig<br />
information. Der kan d<strong>og</strong> være et politisk ønske om at kunne <strong>på</strong>virke<br />
dagtilbudsstrukturen ud fra ge<strong>og</strong>rafiske eller sociale hensyn, ligesom <strong>de</strong>t<br />
ved indretningen af reglerne <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t kan være hensigtsmæssigt at tage<br />
høj<strong>de</strong> for afledte effekter <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t <strong>og</strong> kommunernes mulighed<br />
for at oprethol<strong>de</strong> pasningsgarantier.<br />
Ge<strong>og</strong>rafiske hensyn tilgo<strong>de</strong>ses i dag ved, at kommunerne står for anlægsinvesteringerne<br />
i forbin<strong>de</strong>lse med etableringen af dagtilbud, samtidig med<br />
at <strong>de</strong>t er kommunerne, som afhol<strong>de</strong>r udgifterne til husleje <strong>og</strong> bygningsvedligehol<strong>de</strong>lse.<br />
Såfremt man i højere grad går over til et takstbaseret system,<br />
hvor <strong>de</strong>r afregnes til en fast enhedspris per barn, kan <strong>de</strong>t medvirke<br />
til at svække mulighe<strong>de</strong>n for at tage ge<strong>og</strong>rafiske hensyn.<br />
De sociale hensyn tilgo<strong>de</strong>ses blandt an<strong>de</strong>t gennem formålsbestemmelsen<br />
for dagtilbud. Endvi<strong>de</strong>re tilgo<strong>de</strong>ses <strong>de</strong> via reglerne om friplads <strong>og</strong> søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> mellem leverandører eller mellem forskellige indholds- <strong>og</strong> prismæssige<br />
standar<strong>de</strong>r kan bety<strong>de</strong>, at <strong>de</strong>r opstår en større grad af differentiering<br />
mellem forskellige brugergrupper. Allere<strong>de</strong> i dag har forældrene d<strong>og</strong> i<br />
109
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
langt <strong>de</strong> fleste kommuner mulighed for at kunne ønske bestemte dagtilbud<br />
<strong>og</strong> <strong>på</strong>virke dagpasningens læng<strong>de</strong>, u<strong>de</strong>n at <strong>de</strong>t normalt giver anledning<br />
til større problemer.<br />
Dagtilbudsreglerne kan spille ind <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t. Ud fra en økonomisk<br />
betragtning kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt med en vis fleksibilitet <strong>og</strong><br />
behovsbestemt visitation, så forældre, <strong>de</strong>r er <strong>på</strong> arbejdsmarke<strong>de</strong>t hurtigt<br />
kan få tilbudt en dagtilbudsplads <strong>–</strong> måske <strong>og</strong>så hurtigere end personer<br />
u<strong>de</strong>n arbej<strong>de</strong>. Ligesom <strong>de</strong>t af økonomiske <strong>og</strong> sociale grun<strong>de</strong> er vigtigt, at<br />
en ledig, <strong>de</strong>r får job, kan få en dagtilbudsplads hurtigt.<br />
En<strong>de</strong>lig er <strong>de</strong>t ved indretningen af frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t nødvendigt at tage<br />
høj<strong>de</strong> for, at <strong>de</strong> fleste kommuner har indført pasningsgaranti, hvor <strong>de</strong> har<br />
mulighed for at sænke <strong>de</strong>t kommunale tilskuds størrelse. Der er i alt 245<br />
kommuner, som har indført pasningsgaranti efter servicelovens bestemmelser<br />
i 2003, <strong>og</strong> heraf har 227 kommuner besluttet at hæve forældrebetalingsan<strong>de</strong>len.<br />
5.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
For n<strong>og</strong>le børnefamilier er <strong>de</strong>t af familiemæssige eller ge<strong>og</strong>rafiske årsager<br />
væsentligt at kunne få et tilskud med til brug af dagtilbud i andre kommuner.<br />
Det gæl<strong>de</strong>r ikke mindst for børnefamilier, som bor tæt <strong>på</strong> kommunegrænsen<br />
eller pendler til en større by for at arbej<strong>de</strong>.<br />
Hidtil har <strong>de</strong>t været op til kommunerne, hvorvidt <strong>de</strong> ville give forældrene<br />
mulighed for at vælge dagtilbud i andre kommuner. Den 29. april 2003<br />
blev lovforslaget om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne imidlertid vedtaget,<br />
hvilket in<strong>de</strong>bærer, at forældrene får et krav <strong>på</strong> at kunne få et til<strong>de</strong>lt<br />
tilskud med til brug af dagtilbud i andre kommuner fra <strong>de</strong>n 1. januar<br />
2004.<br />
Hovedpunkterne i lovforslaget er gengivet i boks 5.2. Udover at indføre<br />
frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r lovforslaget <strong>og</strong>så krav om, at<br />
forældrene fremover skal have mulighed for at kunne tilken<strong>de</strong>give ønske<br />
om optagelse i konkrete dagtilbud. Endvi<strong>de</strong>re in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r <strong>de</strong>t en forbedring<br />
af vilkårene for <strong>de</strong> privat pasningsordninger oprettet efter §26. Alle<br />
kommuner skal fremover tilby<strong>de</strong> tilskud til brug af en private pasnings-<br />
110
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
ordninger efter §26. Desu<strong>de</strong>n bliver <strong>de</strong> private pasningsordninger omfattet<br />
af reglerne om søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Boks 5.2. Hovedpunkterne i lovændringen om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne:<br />
• Forældrene får krav <strong>på</strong> at kunne få et tilskud med til brug af dagtilbud i andre<br />
kommuner.<br />
• Hjemkommunens politikere kan beslutte, at et barn skal være berettiget til en<br />
plads i hjemkommunen, før <strong>de</strong>r gives tilskud.<br />
• Kommunerne kan afvise børn u<strong>de</strong>fra, hvis <strong>de</strong>t er begrun<strong>de</strong>t i kapacitetsmæssige<br />
årsager, <strong>og</strong> hvis væsentlige hensyn til fra kommunen ellers ville blive tilsi<strong>de</strong>sat.<br />
• Tilskud<strong>de</strong>t fastsættes ud fra hjemkommunens udgiftsniveau, d<strong>og</strong> sådan at <strong>de</strong>t<br />
højest skal udgøre 70 pct. af <strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong> driftsudgifter per plads i <strong>de</strong>t benytte<strong>de</strong><br />
dagtilbud.<br />
• Kommunerne kan vælge frivilligt at forhøje tilskud<strong>de</strong>t herudover.<br />
• Tilskud<strong>de</strong>t forhøjes som følge af friplads <strong>og</strong> søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Også in<strong>de</strong>n for kommunegrænsen:<br />
• Forældrene får krav <strong>på</strong> at kunne tilken<strong>de</strong>give ønske om optagelse i konkrete dagtilbud.<br />
I forhold til private pasningsordninger efter §26:<br />
• Det gøres for obligatorisk for kommunerne at tilby<strong>de</strong> tilskud til brug ved private<br />
pasningsordninger efter §26.<br />
• De private pasningsordninger omfattes af reglerne om søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne bevares <strong>de</strong> eksisteren<strong>de</strong> regler om,<br />
at <strong>de</strong>t er hjemkommunens politikere, <strong>de</strong>r beslutter i hvilken rækkefølge<br />
børn skal have tilskud. Kommunen har mulighed for at fastsætte kriterier,<br />
så et barn, <strong>de</strong>r ønskes passet i en an<strong>de</strong>n kommune, ikke nødvendigvis skal<br />
vente <strong>på</strong> at få anvist plads i egen kommune.<br />
Med lovforslaget får kommunerne endvi<strong>de</strong>re mulighed for at beslutte at<br />
afvise at optage børn u<strong>de</strong>fra, hvis <strong>de</strong>t er begrun<strong>de</strong>t i kapacitetsmæssige<br />
årsager, <strong>og</strong> hvis væsentlige hensyn til kommunens egne borgere ellers ville<br />
blive tilsi<strong>de</strong>sat. Socialministeren fastsætter nærmere regler. Såfremt kommunerne<br />
ikke kan afvise børn u<strong>de</strong>fra af kapacitetsmæssige årsager, ville <strong>de</strong><br />
i visse tilfæl<strong>de</strong> kunne blive tvunget til at sætte en eventuelt pasningsgaranti<br />
over styr med <strong>de</strong>raf følgen<strong>de</strong> forhøjelse af <strong>de</strong>n kommunale tilskudsan<strong>de</strong>l<br />
til følge. Desu<strong>de</strong>n kan <strong>de</strong>t anses for uretfærdigt for hjemkommunens bor-<br />
111
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
gere, hvis <strong>de</strong> kunne kommer til at vente væsentligt længere <strong>på</strong> grund af<br />
optag u<strong>de</strong>fra. Det ville være i modstrid med princippet om, at borgerne<br />
får <strong>de</strong>n service, <strong>de</strong> har betalt skat efter.<br />
Tilskud<strong>de</strong>t til brug i andre kommuner skal med lovændringer fastsættes<br />
ud fra hjemkommunens udgiftsniveau, hvilket harmonerer med, at <strong>de</strong>t er<br />
<strong>de</strong>tte niveau, borgerne har betalt skat til. Ud fra en borgervinkel kan <strong>de</strong>r<br />
argumenteres for, at <strong>de</strong>t kun er rimeligt, at borgerne betaler henholdsvis<br />
mere eller mindre, hvis <strong>de</strong> vælger et an<strong>de</strong>t serviceniveau i andre kommuner.<br />
Konkret bety<strong>de</strong>r ændringen, at tilskud<strong>de</strong>t fastsættes, så <strong>de</strong>t svarer til 70<br />
pct. af <strong>de</strong> gennemsnitlige driftsudgifter per plads for dagtilbud i hjemkommunen<br />
beregnet for <strong>de</strong>n al<strong>de</strong>rsgruppe, som barnet tilhører, <strong>og</strong> at<br />
forældrene herefter betaler differencen op til <strong>de</strong> gennemsnitlige driftsudgifter<br />
per plads i <strong>de</strong>t benytte<strong>de</strong> dagtilbud. Ved brug af billigere tilbud i<br />
andre kommuner fastsættes hjemkommunens tilskud, så <strong>de</strong>t svarer til<br />
højest 70 pct. af <strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong> driftsudgifter per plads i <strong>de</strong>t benytte<strong>de</strong><br />
dagtilbud. Kommunerne har d<strong>og</strong> frihed til at forhøje tilskud<strong>de</strong>t, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t<br />
skal un<strong>de</strong>r alle omstændighe<strong>de</strong>r forhøjes som følge af friplads <strong>og</strong> søsken<strong>de</strong>rabat.<br />
Ud fra en økonomisk betragtning kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt at fastsætte<br />
tilskud<strong>de</strong>t <strong>og</strong> forældrebetalingen ud fra driftsudgifterne, da marginalomkostningerne<br />
ved at drive dagtilbud ligger un<strong>de</strong>r gennemsnitsomkostningerne.<br />
Kommunerne står ikke over for at skulle udbygge kapaciteten i<br />
<strong>de</strong> kommen<strong>de</strong> år. Derfor ville kommunerne alt an<strong>de</strong>t lige blive ”overkompenseret”<br />
for at optage børn u<strong>de</strong>fra, såfremt <strong>de</strong> fik en højere takst.<br />
Ligele<strong>de</strong>s ville hjemkommunen kunne få et tab, når forældrene søgte væk,<br />
i<strong>de</strong>t <strong>de</strong> er nødt til at tilpasse <strong>på</strong> marginaludgifterne.<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for at få friplads <strong>og</strong> søsken<strong>de</strong>rabat ved brug af dagtilbud i<br />
andre kommuner tilgo<strong>de</strong>ser sociale hensyn. Det fremgår af tabel 5.2, at<br />
<strong>de</strong>r er en relativt stor spredning i <strong>de</strong> gennemsnitlige udgifter beregnet for<br />
samme al<strong>de</strong>rsgruppe <strong>på</strong> tværs af forskellige dagtilbudstyper. Det ville <strong>–</strong> vis<br />
ikke tilskud<strong>de</strong>t blev nedsat <strong>–</strong> medføre, at forældrene ellers i n<strong>og</strong>le situationer<br />
kunne ”spekulere” i at vælge billigere dagtilbud i andre kommuner.<br />
112
Tabel 5.2. Gennemsnitlig enhedsudgift pr. plads<br />
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Dagpleje Vuggestuer Børnehaver<br />
Integrere<strong>de</strong><br />
institutioner <strong>Frit</strong>idshjem<br />
Laveste kvartil 71.216 98.872 46.467 41.071 31.623<br />
Gennemsnit 74.203 105.529 51.907 55.617 35.047<br />
Højeste kvartil 78.866 113.295 57.010 70.240 39.291<br />
Anm.: Enhedsomkostningerne er beregnet som bruttodriftsudgifter divi<strong>de</strong>ret med antal<br />
indskrevne i <strong>de</strong> enkelte kommuner. Der er set bort fra <strong>de</strong> 5 kommuner, <strong>de</strong>r har<br />
henholdsvis <strong>de</strong> højeste <strong>og</strong> <strong>de</strong> laveste bruttodriftsudgifter per indskrevet. Opgjort<br />
<strong>på</strong> baggrund af <strong>de</strong> kommunale regnskaber for 2001 opskrevet til 2003 pris- <strong>og</strong><br />
lønniveau.<br />
Kil<strong>de</strong>: Danmarks Statistik, <strong>de</strong> kommunale regnskaber <strong>og</strong> <strong>de</strong>n sociale ressourceopgørelse.<br />
Der kan være klare for<strong>de</strong>le ved, at kommunerne kan vælge at forhøje tilskud<strong>de</strong>t<br />
til brug af dagtilbud i andre kommuner. Det er såle<strong>de</strong>s med til at<br />
forbedre ressourceallokeringen, hvis brugerne søger <strong>de</strong>rhen, hvor <strong>de</strong>r er<br />
ledig kapacitet. Når eksempelvis en kommune har børn <strong>på</strong> venteliste,<br />
mens nabokommunen har ledige pladser, kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt,<br />
at hjemkommunen kan give et højere tilskud for at øge <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n kommunes<br />
mulighed for at optage børn u<strong>de</strong>fra.<br />
5.6. Private leverandører <strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Der er i dag relativt få private leverandører <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t i form<br />
af private virksomhe<strong>de</strong>r. Dette kan skyl<strong>de</strong>s, at etablering af en puljeordning<br />
kræver aftale med kommunen, <strong>og</strong> at <strong>de</strong>t kun i begrænset omfang er<br />
muligt at trække et overskud ud af driften. Hertil kommer diverse administrative<br />
krav samt vanskelighe<strong>de</strong>r ved at foretage større effektiviseringer<br />
u<strong>de</strong>n at skære i normeringerne.<br />
Det svagt udvikle<strong>de</strong> marked <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t mindsker mulighe<strong>de</strong>rne<br />
for at tilby<strong>de</strong> borgerne et frit <strong>valg</strong>, hvor <strong>de</strong>r kan vælges markant forskellige<br />
y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> tilbud.<br />
Lovforslaget om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne lægger op til, at <strong>de</strong>r<br />
skal være en fase II, hvor <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> udvi<strong>de</strong>s til at omfatte private leverandører.<br />
Allere<strong>de</strong> med lovforslagets bestemmelse om, at <strong>de</strong>t fremover<br />
skal være obligatorisk for kommunerne at tilby<strong>de</strong> tilskud til private pasningsordninger<br />
efter §26, vil <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til private leverandører imidler-<br />
113
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
tid være udvi<strong>de</strong>t. Private pasningsordninger, <strong>de</strong>r finansieres via §26, har i<br />
visse tilfæl<strong>de</strong> karakter af daginstitutioner, jf. boks 5.3.<br />
Boks 5.3. Private daginstitutioner i Blaabjerg Kommune<br />
I Blaabjerg Kommune er <strong>de</strong>r to private børnehaver, <strong>de</strong>r er finansieret via forældres<br />
tilskud efter §26. De to børnehaver har henholdsvis 32 <strong>og</strong> 33 børn. Børnehaverne<br />
fungerer godt <strong>og</strong> forældrene er tilsynela<strong>de</strong>n<strong>de</strong> tilfredse med børnehaverne.<br />
Den ene af børnehaverne blev oprin<strong>de</strong>ligt etableret, fordi kommunen sag<strong>de</strong> nej til at<br />
etablere <strong>de</strong>n som puljeordning, mens <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n blev oprettet <strong>på</strong> baggrund af erfaringerne<br />
fra <strong>de</strong>n første. Kommunen var ved etableringen nødt til at mindske antallet af<br />
pladser i <strong>de</strong> kommunale dagtilbud, men tilskud<strong>de</strong>t per barn er en billigere løsning for<br />
kommunen end <strong>de</strong>n gennemsnitlige udgift til øvrige dagtilbudspladser.<br />
Kil<strong>de</strong>: Blaabjerg Kommune.<br />
En y<strong>de</strong>rligere udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> til private leverandører vil enten<br />
kunne tage udgangspunkt i en eller flere af <strong>de</strong> allere<strong>de</strong> kendte dagpasningstyper,<br />
eller <strong>de</strong>r vil kunne skabes helt nye regler. Eksempelvis kunne<br />
<strong>de</strong> gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler for selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger harmoniseres<br />
<strong>og</strong> tilpasses, så <strong>de</strong> bliver mere fleksible. Der kunne <strong>og</strong>så tages<br />
afsæt i bestemmelsen om tilskud til private pasningsordninger efter §26.<br />
I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> diskuteres for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved at indrette frit <strong>valg</strong> til<br />
private leverandører <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t <strong>på</strong> forskellige må<strong>de</strong>r. Der tages<br />
ikke stilling til, hvilke regler <strong>de</strong>r eventuelt ville skulle tages udgangspunkt<br />
i.<br />
Overvejelser ved udvi<strong>de</strong>lse af mulighe<strong>de</strong>rne for inddragelse af<br />
private<br />
Afsættet tages i, at forældrene har mulighed for at tage et tilskud med til<br />
brug ved private leverandører. Med <strong>de</strong>t fremsatte lovforslag om frit <strong>valg</strong><br />
over kommunegrænserne ændres servicelovens forældrebetalingsbegreb til<br />
et tilskudsbegreb, hvilket ty<strong>de</strong>liggør, at <strong>de</strong>r er tale om en tilskudsmo<strong>de</strong>l <strong>på</strong><br />
dagtilbudsområ<strong>de</strong>t.<br />
Hvis man ønsker y<strong>de</strong>rligere at udvi<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for at inddrage private<br />
leverandører, er <strong>de</strong>t nødvendigt at forhol<strong>de</strong> sig til:<br />
114
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
• Det kommunale tilskuds størrelse.<br />
• Leverandørernes frihedsgra<strong>de</strong>r i forhold til at udtrække profit, fastsættelse<br />
af forældrebetalingen, anvisnings- <strong>og</strong> afvisningsret <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>n<br />
for at <strong>på</strong>virke <strong>de</strong>t kvalitative <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske indhold.<br />
• Det offentliges rolle i forhold til at fastsætte eventuelle <strong>kvalitet</strong>s- <strong>og</strong><br />
priskrav, godken<strong>de</strong>lse, tilsyn, informationstilvejebringelse mv.<br />
• Forældreindfly<strong>de</strong>lse.<br />
Aspekterne diskuteres ne<strong>de</strong>nfor i <strong>de</strong>n nævnte rækkefølge, om end <strong>de</strong> skal<br />
ses i sammenhæng. Der kan såle<strong>de</strong>s argumenteres for, at tilskud<strong>de</strong>ts størrelse<br />
ikke kan ses uafhængigt af, om <strong>de</strong> private leverandører har større<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> eksempelvis ikke opfyl<strong>de</strong>r en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>n kommunale forsyningsforpligtelse,<br />
hvor <strong>de</strong> garanterer et bestemt antal pladser.<br />
Det kommunale tilskuds størrelse<br />
De private leverandører vil kun have et incitament til at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong><br />
marke<strong>de</strong>t, hvis <strong>de</strong> får <strong>de</strong>res omkostninger dækket. Dette er d<strong>og</strong> ikke ensbety<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
med, at <strong>de</strong>t kommunale tilskud nødvendigvis skal være <strong>de</strong>t<br />
samme som ved brug af kommunale dagtilbud. De private leverandørers<br />
omkostninger kan dækkes via bå<strong>de</strong> <strong>de</strong>t offentlige tilskud <strong>og</strong> gennem<br />
egenbetaling. Herudover kan <strong>de</strong> få dækket <strong>de</strong>res omkostninger med et<br />
lavere tilskud, hvis <strong>de</strong> er mere effektive.<br />
Man kan forestille sig, at <strong>de</strong>t kommunale tilskud til private leverandører<br />
fastsættes <strong>på</strong> tre forskellige må<strong>de</strong>r:<br />
• Som i mo<strong>de</strong>llen for frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne.<br />
• Højere, så <strong>de</strong>t in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r et ”ejendomstillæg” til dækning af bygningsrelatere<strong>de</strong><br />
omkostninger.<br />
• Lavere, som <strong>de</strong>t allere<strong>de</strong> sker i forhold til private pasningsordninger<br />
efter §26.<br />
Hvordan tilskud<strong>de</strong>t fastsættes, må bero <strong>på</strong> en afvejning af hensynet til <strong>de</strong>t<br />
frie <strong>valg</strong> <strong>og</strong> lige konkurrence over for styringsmæssige <strong>og</strong> udgiftspolitiske<br />
hensyn.<br />
Tilskud som ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
Hvis tilskud<strong>de</strong>t fastsættes som i forbin<strong>de</strong>lse med <strong>de</strong>n oven for præsentere<strong>de</strong><br />
mo<strong>de</strong>l for frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne, vil <strong>de</strong>t in<strong>de</strong>bære, at borgerne<br />
kan få et tilskud med til brug ved private leverandører, som er fast-<br />
115
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
sat <strong>på</strong> baggrund af driftsudgifterne i hjemkommunens dagtilbud (bortset<br />
fra ejendomsudgifter), <strong>og</strong> at tilskud<strong>de</strong>t hæves som følge af friplads, søsken<strong>de</strong>rabat<br />
<strong>og</strong> måske ekstra timer til støtte for børn med særlige behov.<br />
Mo<strong>de</strong>llen vil være nem at administrere, let for borgerne at gennemskue <strong>og</strong><br />
giver i en vis udtrækning ligestilling mellem frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
<strong>og</strong> i forhold til private leverandører. Ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænsen<br />
betaler udførerkommunen d<strong>og</strong> <strong>de</strong> bygningsrelatere<strong>de</strong> udgifter.<br />
Mo<strong>de</strong>llen tager endvi<strong>de</strong>re <strong>de</strong>lvis høj<strong>de</strong> for omkostningsstrukturen, i<strong>de</strong>t<br />
<strong>de</strong>r ikke indregnes ejendomsomkostninger i tilskud<strong>de</strong>ts størrelse. Mo<strong>de</strong>llen<br />
forhol<strong>de</strong>r sig ikke til, hvordan <strong>de</strong> private leverandører får dækket <strong>de</strong>res<br />
ejendomsomkostninger.<br />
Højere tilskud<br />
Hvis tilskud<strong>de</strong>t sættes højere, så <strong>de</strong>t in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r et ”ejendomstillæg” til<br />
bygningsrelatere<strong>de</strong> udgifter, vil <strong>de</strong>t umid<strong>de</strong>lbart i størst mulig grad si<strong>de</strong>stille<br />
kommunens egne dagtilbud <strong>og</strong> <strong>de</strong> private leverandører i forhold til<br />
tilskud<strong>de</strong>ts størrelse, hvilket medvirker til at fremme konkurrencen. Ud<br />
fra en styringsmæssig betragtning er mo<strong>de</strong>llen d<strong>og</strong> ikke nødvendigvis at<br />
foretrække.<br />
For <strong>de</strong>t første vil et ejendomstillæg, <strong>de</strong>r fastsættes, så tilskud<strong>de</strong>t eksempelvis<br />
svarer til <strong>de</strong> gennemsnitlige omkostninger per plads for <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
al<strong>de</strong>rsgruppe i kommunen, kunne bety<strong>de</strong>, at visse private leverandører<br />
ville være villige til at løse opgaven billigere i kraft af skalaøkonomiske<br />
for<strong>de</strong>le eller større effektivitet.<br />
For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t kan <strong>de</strong>t give incitamenter til opførelse af tilbud, <strong>de</strong>r er uhensigtsmæssige<br />
ud fra en udgiftsmæssig betragtning. I en situation, hvor<br />
efterspørgslen fal<strong>de</strong>r, <strong>og</strong> hvor <strong>de</strong>r er allere<strong>de</strong> afholdte kapitaludgifter bun<strong>de</strong>t<br />
i <strong>de</strong> kommunale dagtilbud, vil en marginal afvandring, som gør, at <strong>de</strong><br />
offentlige dagtilbud har eksempelvis en 90 pct. belægning, alt an<strong>de</strong>t lige<br />
enten bety<strong>de</strong> merudgifter eller reduceret service som følge af, at <strong>de</strong>r er<br />
aftagen<strong>de</strong> gennemsnitsomkostninger.<br />
Lavere tilskud<br />
En<strong>de</strong>lig kan tilskud<strong>de</strong>t fastsættes lavere end ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne.<br />
Et lavere tilskud til brug ved private leverandører vil i vi<strong>de</strong>st<br />
muligt omfang tilgo<strong>de</strong>se styringsmæssige hensyn. Der kan endvi<strong>de</strong>re argumenteres<br />
for, at <strong>de</strong>t er retfærdigt, at tilskud<strong>de</strong>t fastsættes lavere, hvis<br />
116
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
ikke <strong>de</strong> private leverandører <strong>på</strong>lægges <strong>de</strong> samme forpligtelser som offentlige<br />
dagtilbud. Hvilke forpligtelser, <strong>de</strong> private leverandører har, afhænger af<br />
<strong>de</strong>n <strong>valg</strong>te mo<strong>de</strong>l, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>r kan stilles krav om, at <strong>de</strong> private skal leve op til<br />
samme forpligtelser, eller man kan la<strong>de</strong> <strong>de</strong> private have større frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
til for eksempel at kunne afvise børn med behov for ekstra støtte som<br />
<strong>på</strong> friskoleområ<strong>de</strong>t, hvor skolerne til gengæld får et mindre tilskud.<br />
De private leverandørers frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> forpligtelser<br />
Reglerne omkring tilskud<strong>de</strong>ts størrelse vil blandt an<strong>de</strong>t kunne knyttes til,<br />
hvilke frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> forpligtelser <strong>de</strong> private leverandører får. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong><br />
<strong>og</strong> bety<strong>de</strong>lige frihedsgra<strong>de</strong>r harmonerer generelt godt, i<strong>de</strong>t frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
kan være med til at fremme et varieret udbud eller i <strong>de</strong>t mindste et udbud,<br />
<strong>de</strong>r passer med forældrenes ønsker <strong>og</strong> behov. Vi<strong>de</strong> frihedsgra<strong>de</strong>r kan<br />
imidlertid <strong>og</strong>så have styringsmæssige <strong>og</strong> sociale konsekvenser afhængigt<br />
af, hvordan reglerne indrettes.<br />
De forhold, <strong>de</strong>r særligt vil skulle tages stilling til i forhold til <strong>de</strong> private<br />
leverandørers frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> forpligtelser, er leverandørernes mulighed<br />
for at:<br />
• Udtrække et overskud (profit).<br />
• Selv at fastsætte forældrebetalingen.<br />
• Mulighe<strong>de</strong>n for at kunne afvise at optage børn.<br />
• Selv at kunne <strong>på</strong>virke tilbud<strong>de</strong>ts kvalitative indhold <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske<br />
profil.<br />
Mulighed for at trække et overskud ud af driften<br />
Det er i dag kun muligt at trække et overskud ud af driften af kerney<strong>de</strong>lsen<br />
for private pasningsordninger, hvor forældrene betaler med et §26tilskud,<br />
hvorimod <strong>de</strong>t ikke er muligt i forhold til selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger. I selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger<br />
kan <strong>de</strong>r u<strong>de</strong>lukken<strong>de</strong> tages et administrationsbidrag <strong>og</strong> tjenes <strong>på</strong> tilkøbsy<strong>de</strong>lser.<br />
Flere af <strong>de</strong> kommuner, <strong>de</strong>r har udlicitere<strong>de</strong> daginstitutioner, peger <strong>på</strong>, at<br />
<strong>de</strong>n manglen<strong>de</strong> profitmulighed er hæmmen<strong>de</strong> for, at <strong>de</strong>r opstår et marked<br />
for dagtilbudsy<strong>de</strong>lser, i<strong>de</strong>t kommercielle leverandørers incitamenter til at<br />
træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t er svagt, jf. for to eksempler boks 5.4.<br />
117
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 5.4. Eksempler <strong>på</strong> kommuner med erfaring med udlicitering af<br />
daginstitutioner<br />
Assens kommune<br />
Assens kommune udlicitere<strong>de</strong> med virkning fra <strong>de</strong>n 1. januar 2000 driften af fire daginstitutioner<br />
til Jysk Rengørings Service (JRS). Kommunen betegner selv processen <strong>og</strong><br />
samarbej<strong>de</strong>t med JRS som god <strong>og</strong> lærerig, om end kommunen efterfølgen<strong>de</strong> har opsagt<br />
kontrakten.<br />
Kommunen har ikke haft problemer med at udlicitere in<strong>de</strong>n for reglerne, men nævner<br />
n<strong>og</strong>le barrierer <strong>og</strong> forslag i forhold til lovgivningen i forbin<strong>de</strong>lse med mulighe<strong>de</strong>rne for<br />
udlicitering, herun<strong>de</strong>r:<br />
• Det er et problem, at operatøren ikke kan tjene penge <strong>på</strong> driften.<br />
• Kommunernes tilsynsforpligtelse skal styrkes i forbin<strong>de</strong>lse med udlicitering.<br />
Fre<strong>de</strong>riksberg kommune<br />
Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune gennemførte i november 2000 et åbent udbud af børnehaven<br />
Harmonien.<br />
Målsætningerne med projektet er indfriet, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>t har genereret en løben<strong>de</strong> udviklingsproces<br />
med fokus <strong>på</strong> tilvejebringelse <strong>og</strong> dokumentation af <strong>kvalitet</strong> samt skabelse af et<br />
mere differentieret pasningsudbud med mulighed for tilkøbsy<strong>de</strong>lser.<br />
Udliciteringsprocessen har d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så vidnet om et uudviklet marked med få private<br />
leverandører. Ifølge Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune kunne <strong>de</strong>tte blandt an<strong>de</strong>t skyl<strong>de</strong>s, at:<br />
• Kombinationen af mange engagere<strong>de</strong> eksterne interessenter <strong>og</strong> stor politisk bevågenhed<br />
gør områ<strong>de</strong>t til lidt af et minefelt, hvor eventuelle virksomhe<strong>de</strong>r vur<strong>de</strong>rer<br />
risikoen for negativ ”branding” som særligt stor.<br />
• Der er relativt få potentielle leverandører med erfaring <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t, samtidigt med<br />
at <strong>de</strong>t for nye leverandører kan være svært at gennemskue omfanget af <strong>de</strong>t egentlige<br />
produkt (til forskel fra for eksempel rengøring).<br />
• Det økonomiske incitament kan være for ringe, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>r ikke kan udtrækkes overskud<br />
af an<strong>de</strong>t end tilkøbsy<strong>de</strong>lser.<br />
Kil<strong>de</strong>: Assens <strong>og</strong> Fre<strong>de</strong>riksberg kommune.<br />
Det vil være væsentligt nyt, hvis private leverandører i form af dagtilbud<br />
får mulighed for at trække overskud ud af driften. Baggrun<strong>de</strong>n for, at <strong>de</strong>r<br />
kun passes relativt få børn i private pasningsordninger efter §26, hvor <strong>de</strong>r<br />
kan udtrækkes overskud, kan være tilskud<strong>de</strong>ts størrelse.<br />
118
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Fastsættelse af forældrebetalingen<br />
Indførelse af en profitmulighed har primært til formål at gøre <strong>de</strong>t mere<br />
attraktivt at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t for dagtilbudsy<strong>de</strong>lser for herigennem<br />
at skabe pres for større effektivitet <strong>og</strong> variation i pasningsmulighe<strong>de</strong>rne.<br />
Det kan herudover overvejes, hvorvidt <strong>de</strong> private leverandører skal have<br />
mulighed for at fravige <strong>de</strong> forældrebetalingsregler, <strong>de</strong>r i dag gæl<strong>de</strong>r for<br />
kommunale dagtilbud <strong>og</strong> private leverandører i form af selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger. Hvis <strong>de</strong> private leverandører får mulighed<br />
for selv at fastsætte forældrebetalingen, vil <strong>de</strong>r kunne opstå et marked<br />
med langt mere differentiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser.<br />
Den mest vidtgåen<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l er at give <strong>de</strong> private leverandører mulighed<br />
for bå<strong>de</strong> at udtrække profit <strong>og</strong> selv fastsætte forældrebetalingen. Det in<strong>de</strong>bærer,<br />
at forældrene, når <strong>de</strong> har opnået ret til at få et tilskud fra kommunen,<br />
kan tage tilskud<strong>de</strong>t med til <strong>de</strong> private leverandører, hvorefter <strong>de</strong><br />
betaler differencen op til pladsens pris.<br />
Mo<strong>de</strong>llen kan medføre et pres <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale dagtilbud <strong>og</strong> en eventuel<br />
pasningsgaranti i kommuner, <strong>de</strong>r i dag har mange selvejen<strong>de</strong> institutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger, hvis tilskud<strong>de</strong>t sættes tilstrækkeligt højt. Selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger udgør i gennemsnit en tredje<strong>de</strong>l af alle<br />
daginstitutioner, jf. afsnit 5.3. Såfremt disse får mulighed for selv at fastsætte<br />
forældrebetalingen, kan <strong>de</strong>t medføre, at en <strong>de</strong>l forældre kommer til<br />
at betale mere for <strong>de</strong>res børns dagtilbud <strong>og</strong> <strong>de</strong>rfor vil søge imod <strong>de</strong> relativt<br />
billigere offentlige tilbud.<br />
Hvor stort problemet med presset <strong>på</strong> <strong>de</strong> øvrige dagtilbud er i praksis, er<br />
vanskeligt at sige. Det må forventes at afhænge af en kombination af, hvor<br />
høje taksterne bliver, <strong>og</strong> hvilken an<strong>de</strong>l <strong>de</strong> selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong><br />
puljeordningerne udgør i kommunen <strong>på</strong> tidspunktet for indførelse af <strong>de</strong><br />
ændre<strong>de</strong> regler. For kommuner, <strong>de</strong>r kun har få selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger, må konsekvenserne forventes at være relativt beskedne.<br />
For kommuner med mange private leverandører, kan problemerne omvendt<br />
vise sig at være bety<strong>de</strong>lige.<br />
Det er en mulighed at la<strong>de</strong> <strong>de</strong>t være op til kommunerne, hvorvidt <strong>de</strong> vil<br />
give <strong>de</strong> private leverandører in<strong>de</strong>n for kommunegrænsen lov til at fastsætte<br />
forældrebetalingen. I så fald har kommunerne mulighed for at tilby<strong>de</strong><br />
forældrene større fleksibilitet, samtidig med at <strong>de</strong>t er en kommunal be-<br />
119
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
slutning at sætte en eventuel pasningsgaranti un<strong>de</strong>r pres. Via kommunal<br />
godken<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong> private leverandører skulle kommunerne have mulighed<br />
for at stille betingelse om, at <strong>de</strong> private leverandører for hele eller <strong>de</strong>le<br />
af <strong>de</strong>res virksomhed ikke måtte hæve forældrebetalingsan<strong>de</strong>len udover,<br />
hvad <strong>de</strong>r gæl<strong>de</strong>r i <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> tilskuds- <strong>og</strong> forældrebetalingsregler.<br />
Løsningen vil være en effektiv må<strong>de</strong> at undgå, at fri forældrebetalingsfastsættelse<br />
for private leverandører kan give anledning til et pres <strong>på</strong> kommunerne,<br />
samtidig med at <strong>de</strong>n skaber større fleksibilitet. Det vil i givet fald<br />
sandsynligvis primært være kommuner, <strong>de</strong>r ikke i dag er domineret af<br />
selvejen<strong>de</strong> institutioner <strong>og</strong> puljeordninger, som vil tilby<strong>de</strong> leverandørerne<br />
mulighed for selv at fastsætte forældrebetalingen.<br />
Tabel 5.3 sammenfatter konsekvenserne af <strong>de</strong> forskellige mo<strong>de</strong>ller for<br />
profit <strong>og</strong> forældrebetaling. I tabellens to øverste rækker er angivet <strong>de</strong> forskellige<br />
kombinationsmulighe<strong>de</strong>r for reglerne omkring profit <strong>og</strong> forældrebetaling,<br />
mens <strong>de</strong> sidste angiver hvilke tilskyn<strong>de</strong>lser reglerne umid<strong>de</strong>lbart<br />
giver anledning til.<br />
Tabel 5.3. Profit- <strong>og</strong> forældrebetalingsmulighe<strong>de</strong>r<br />
Nuværen<strong>de</strong><br />
regler 1 Mo<strong>de</strong>l 1 Mo<strong>de</strong>l 2 Mo<strong>de</strong>l 3<br />
Regler:<br />
Kan leverandøren<br />
udtrække profit?<br />
Tilskyn<strong>de</strong>lser:<br />
Effektivitetspres Svagt - afhænger<br />
af kommunalebeslutninger<br />
Lighed/<br />
differentiering<br />
Pres <strong>på</strong> ventelister/<br />
Pasningsgaranti<br />
120<br />
Nej, ikke frit Nej Ja Ja<br />
Nej Ja Nej Ja<br />
Høj grad af<br />
lighed<br />
Pres for større<br />
allokativ effektivitet,<br />
men<br />
ikke omkostningseffektivi-<br />
tet<br />
Mulighed for<br />
større differen-<br />
tiering<br />
Nej Ikke umid<strong>de</strong>lbart<br />
Pres for større<br />
omkostningseffektivitet,<br />
men<br />
ikke allokativ<br />
effektivitet<br />
Høj grad af<br />
lighed<br />
Ikke umid<strong>de</strong>lbart<br />
Pres for større<br />
omkostningseffektivitet<br />
samt<br />
allokativ effektivitet<br />
Mulighed for<br />
større differentiering<br />
Ja, muligvis<br />
1) I forhold til kerney<strong>de</strong>lsen for selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger. Gæl<strong>de</strong>r<br />
ikke for private pasningsordninger efter §26.
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Som <strong>de</strong>t fremgår giver <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler ikke mulighed for, at private<br />
leverandører (i form af selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger) frit<br />
kan udtrække profit <strong>og</strong> selv fastsætte forældrebetalingen. Det mindsker<br />
effektiviseringspresset, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t vanskeliggør differentiering <strong>på</strong> prisen, om<br />
end tilbud<strong>de</strong>ne kan have en forskellig pædag<strong>og</strong>isk profil.<br />
En mo<strong>de</strong>l, hvor forældrebetalingsreglerne bevares, men hvor private generelt<br />
får mulighed for at tjene profit, vil kunne give et større effektiviseringspres,<br />
men vil som udgangspunkt ikke bety<strong>de</strong> en væsentligt større<br />
differentiering mellem tilbud<strong>de</strong>ne, jf. mo<strong>de</strong>l 1. D<strong>og</strong> kan profitmulighe<strong>de</strong>n<br />
gøre <strong>de</strong>t mere attraktivt for private leverandører med en an<strong>de</strong>rle<strong>de</strong>s pædag<strong>og</strong>isk<br />
profil at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t.<br />
Såfremt <strong>de</strong> private leverandører får mulighed for selv at fastsætte forældrebetalingen<br />
u<strong>de</strong>n at kunne tjene profit, vil <strong>de</strong>t kunne give større differentiering,<br />
men ikke øge incitamentet til at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t, jf.<br />
mo<strong>de</strong>l 2.<br />
Den største grad af forskellighed vil kunne opnås i mo<strong>de</strong>l 3. Den kan<br />
imidlertid have en negativ indvirkning <strong>på</strong> mulighe<strong>de</strong>n for at oprethol<strong>de</strong><br />
pasningsgarantier, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>n kan bety<strong>de</strong> en øget søgning til <strong>de</strong> kommunale<br />
dagtilbud, hvis <strong>de</strong> private dagtilbud udnytter <strong>de</strong>res position <strong>og</strong> hæver<br />
forældrebetalingen. For at undgå <strong>de</strong>n negative indvirkning kunne en profitmulighed<br />
eventuelt kombineres med, at <strong>de</strong>t er op til kommunerne at<br />
beslutte, hvorvidt <strong>de</strong> private leverandører selv skal kunne fastsætte forældrebetalingen.<br />
Afvisnings- <strong>og</strong> anvisningsret<br />
Hvis forældrebetalingen er mærkbart højere <strong>på</strong> <strong>de</strong> private kommercielle<br />
pasningstilbud, vil <strong>de</strong>t kunne medvirke til, at <strong>de</strong>r sker en øget social segregering,<br />
hvor forældre med en høj betalingsevne <strong>og</strong> betalingsvillighed<br />
overvejen<strong>de</strong> vælger <strong>de</strong> private dagtilbud, <strong>de</strong>r har flere <strong>og</strong> bedre y<strong>de</strong>lser <strong>–</strong><br />
såsom mange udflugter <strong>og</strong> en høj grad af uddannet personale.<br />
Problemet kan til <strong>de</strong>ls løses ved, at private kommercielle pasningstilbud<br />
(som ønsker at benytte fri forældrebetalingsfastsættelse, <strong>og</strong> som er væsentligt<br />
dyrere end <strong>de</strong>n gennemsnitlige pladspris i kommunen) ikke er en <strong>de</strong>l<br />
af <strong>de</strong>n kommunale forsyning. Altså at kommunen ikke som en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>ns<br />
forsyningsforpligtelse kan anvise (tvinge) børn til disse private pasningstilbud,<br />
hvor <strong>de</strong>r er fri prisfastsættelse. En sådan regel ville svare til folke-<br />
121
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
skoleområ<strong>de</strong>t, hvor man heller ikke kan anvise til en privatskole med betaling.<br />
Uanset om taksten er høj eller lav vil <strong>de</strong>t, hvis <strong>de</strong> private pasningstilbud<br />
ikke er en <strong>de</strong>l af kommunens forsyning, kunne anskues som problematisk,<br />
såfremt <strong>de</strong>t kun bliver bestemte typer af børn, <strong>de</strong>r benytter dyre eller<br />
billigere private tilbud, så <strong>de</strong> private tilbud for eksempel ikke har en an<strong>de</strong>l<br />
af børn med særlige behov. Med <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler for selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner<br />
<strong>og</strong> puljeordninger kan kommunerne kræve i driftsaftalen, at<br />
ordningen skal have en vis <strong>de</strong>l af børn, <strong>de</strong>r er anvist af kommunen.<br />
Løsningen kunne være, at <strong>de</strong>t enkelte dagtilbud ikke kan afvise at optage<br />
et barn, hvis <strong>de</strong>t har ledig kapacitet.<br />
En an<strong>de</strong>n løsning er en kombination med en gruppe af pasningstilbud<br />
(dagtilbud såvel som private kommercielle dagtilbud), <strong>de</strong>r ligger in<strong>de</strong>n for<br />
kommunen pris- <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>skrav <strong>og</strong> som kommunen kan anvise til <strong>og</strong> så<br />
en an<strong>de</strong>n gruppe beståen<strong>de</strong> af private kommercielle pasningstilbud, <strong>de</strong>r<br />
ligger u<strong>de</strong>n for kommunens priskrav <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n for kommunens forsyning.<br />
Kvalitative <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
Hvis <strong>de</strong> private leverandører skal kunne profilere sig <strong>på</strong> for eksempel en<br />
selvstændig pædag<strong>og</strong>isk profil, skal <strong>de</strong> have visse kvalitative <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r.<br />
Indholdsmæssige frihedsgra<strong>de</strong>r skal d<strong>og</strong> afvejes over for ønsket om <strong>kvalitet</strong>ssikring<br />
<strong>og</strong> lighed i dagpasningen. Ophold i dagtilbud eller private pasningsordninger<br />
er, uanset om leverandøren af y<strong>de</strong>lsen er privat eller<br />
kommunal, en væsentlig <strong>de</strong>l af et barns opvækst, hvor barnet skal sikres<br />
udfordring, udvikling <strong>og</strong> omsorg.<br />
Servicelovens formålsbestemmelse for dagtilbud til børn slår fast, at dagtilbud<br />
til børn er en integreret <strong>de</strong>l af bå<strong>de</strong> af kommunens samle<strong>de</strong> generelle<br />
tilbud til børn <strong>og</strong> forebyggen<strong>de</strong> <strong>og</strong> støtten<strong>de</strong> indsats over for børn<br />
med særligt behov for støtte. Dagtilbud<strong>de</strong>ne skal i samarbej<strong>de</strong> med forældrene<br />
give børn omsorg <strong>og</strong> støtte <strong>de</strong>t enkelte barns tilegnelse <strong>og</strong> udvikling<br />
af sociale <strong>og</strong> almene færdighe<strong>de</strong>r med henblik <strong>på</strong> at styrke <strong>de</strong>t enkelte<br />
barns alsidige udvikling <strong>og</strong> selvværd.<br />
122
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Det skal overvejes, om <strong>de</strong>r skal være krav til, at <strong>de</strong> private kommercielle<br />
leverandører skal leve op til formålsbestemmelsen, som <strong>de</strong>t gæl<strong>de</strong>r for<br />
selvejen<strong>de</strong> daginstitutioner <strong>og</strong> puljeordninger i dag. På folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
er <strong>de</strong>t for eksempel et krav, at <strong>de</strong> private friskoler giver un<strong>de</strong>rvisning, <strong>de</strong>r<br />
står mål med, hvad <strong>de</strong>r kræves i <strong>de</strong>n kommunale folkeskole. En<strong>de</strong>lig må<br />
forhol<strong>de</strong>t mellem kommunens sociale forpligtelser i forhold til vanskeligt<br />
stille<strong>de</strong> børn, to-spr<strong>og</strong>e<strong>de</strong>, personer <strong>på</strong> skånejobs mv. <strong>og</strong> <strong>de</strong> private leverandørers<br />
frihedsgra<strong>de</strong>r vur<strong>de</strong>res.<br />
De første seks år af et barns liv er grundlaget for barnets vi<strong>de</strong>re færd i skole-<br />
<strong>og</strong> fritidsliv, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t er <strong>de</strong>rfor vigtigt, at ophol<strong>de</strong>t i et pasningstilbud er<br />
lærerigt, omsorgsfuldt <strong>og</strong> inspireren<strong>de</strong>. Dagtilbud<strong>de</strong>ne giver endvi<strong>de</strong>re<br />
mulighed for at gribe ind tidligt <strong>og</strong> ruste børn med dårlige opvækstvilkår<br />
til at overkomme <strong>og</strong> modstå negative oplevelser.<br />
Ud fra en socialfaglig vinkel kan <strong>de</strong>r argumenteres for, at <strong>de</strong>t er vigtigt at<br />
sikre, at tilbud, <strong>de</strong>r modtager offentligt tilskud, har en <strong>kvalitet</strong>, <strong>de</strong>r som<br />
minimum lever op til <strong>de</strong> krav, <strong>de</strong>r er i forbin<strong>de</strong>lse med §26 i dag.<br />
Det offentliges rolle <strong>–</strong> godken<strong>de</strong>lse, tilsyn, information mv.<br />
Det er endvi<strong>de</strong>re relevant at forhol<strong>de</strong> sig til kommunens rolle i forhold til<br />
godken<strong>de</strong>lse, tilsyn <strong>og</strong> information.<br />
Kommunerne skal, som <strong>de</strong>t fremgår af afsnit 5.2, i dag godken<strong>de</strong> eller<br />
tilla<strong>de</strong> alle typer af pasning, såfremt <strong>de</strong>r passes mere end to børn mod<br />
betaling. Den skal endvi<strong>de</strong>re føre tilsyn med alle typer af kommunale <strong>og</strong><br />
private ordninger. Gra<strong>de</strong>n af tilsynet afhænger af, om tilbud<strong>de</strong>t er omfattet<br />
af servicelovens formålsbestemmelse <strong>og</strong> eventuel aftale med kommunen.<br />
I forhold til private kommercielle leverandører vil <strong>de</strong>t skulle afklares <strong>de</strong>ls<br />
hvor mange, <strong>og</strong> <strong>de</strong>ls hvor <strong>de</strong>taljere<strong>de</strong> retningslinjerne til leverandørerne<br />
skal være i forbin<strong>de</strong>lse med godken<strong>de</strong>lse <strong>og</strong> tilsyn, <strong>og</strong> <strong>de</strong>ls om retningslinjerne<br />
skal fastsættes centralt eller lokalt.<br />
Det skal såle<strong>de</strong>s afklares, hvilken kompetence kommunen skal have i forhold<br />
til <strong>de</strong> private kommercielle leverandører. Herun<strong>de</strong>r er <strong>de</strong>t relevant, i<br />
hvilken udstrækning <strong>de</strong>t er kommunen <strong>og</strong>/eller Socialministeriet, <strong>de</strong>r skal<br />
fastsætte kravene til <strong>de</strong>n pædag<strong>og</strong>iske praksis, spilleregler mv., såle<strong>de</strong>s at<br />
borgeren sikres forsvarlige pædag<strong>og</strong>iske <strong>og</strong> sikkerhedsmæssige rammer.<br />
123
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Centrale regler vil give gennemsigtelighed <strong>og</strong> blandt an<strong>de</strong>t bety<strong>de</strong>, at en<br />
leverandør, <strong>de</strong>r er godkendt i én kommune, automatisk er godkendt i<br />
andre kommuner, da kravene til godken<strong>de</strong>lse er <strong>de</strong> samme. Ulempen er,<br />
at kravene til leverandører ikke vil afspejle <strong>de</strong> lokale prioriteringer <strong>og</strong> serviceniveauer.<br />
Som <strong>på</strong> ældreserviceområ<strong>de</strong>t vil man kunne forestille sig, at<br />
godken<strong>de</strong>lse ét sted ikke automatisk fører til godken<strong>de</strong>lse andre ste<strong>de</strong>r,<br />
men at <strong>de</strong>t vil være at betragte som et <strong>kvalitet</strong>sstempel.<br />
Endvi<strong>de</strong>re kan <strong>de</strong>r fastsættes regler om, hvad tilsynsforpligtelsen skal in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong><br />
<strong>og</strong> stilles krav til, at borgeren oplyses om indhold, personaleforhold<br />
<strong>og</strong> principper mv. for pasningstilbud<strong>de</strong>t.<br />
Eventuelt kan <strong>de</strong>t overvejes, om man bør gøre Sammenlignelig Brugerinformation<br />
(SBI) <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t obligatorisk. Det kunne hjælpe <strong>og</strong><br />
lette borgerens frie <strong>valg</strong> i forhold til at vur<strong>de</strong>re pasningstilbud<strong>de</strong>ne in<strong>de</strong>n<br />
for kommunen <strong>og</strong> mellem kommuner. Brugerinformation kan medføre<br />
merudgifter <strong>de</strong>t første år, hvor kommunen skal sammenhol<strong>de</strong> <strong>de</strong> i øvrigt<br />
tilgængelige oplysninger med andre oplysninger for hver institution (for<br />
eksempel areal, antal ansatte per barn). Vedligehol<strong>de</strong>lsen af oplysningerne<br />
vil d<strong>og</strong> svare til praksis i mange kommuner i dag, hvor virksomhedsplaner,<br />
<strong>de</strong>r in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r beskrivelser af pædag<strong>og</strong>ik mv., er tilgængelige for forældrene.<br />
Sammenlignelig brugerinformation vil være en vare<strong>de</strong>klaration for brugerne,<br />
<strong>og</strong> <strong>de</strong>nne service kan være med til at skabe et større effektiviseringspres<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong> mindre populære tilbud. Private leverandører vil d<strong>og</strong> i sig<br />
selv <strong>og</strong>så få en større selvstændig tilskyn<strong>de</strong>lse til at stille information til<br />
rådighed for at tiltrække brugere, hvis <strong>de</strong> får mulighed for at udtrække<br />
profit.<br />
Forældre skal i dag sikres indfly<strong>de</strong>lse i pasningstilbud<strong>de</strong>ne. Der er krav<br />
om oprettelse af forældrebestyrelser i kommunale dagtilbud <strong>og</strong> selvejen<strong>de</strong><br />
daginstitutioner men ikke i puljeordninger, hvor <strong>de</strong>r d<strong>og</strong> er en almin<strong>de</strong>lig<br />
opfordring til, at forældrene sikres indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> linje med indfly<strong>de</strong>lsen i<br />
øvrige dagtilbud. I forbin<strong>de</strong>lse med private kommercielle leverandører<br />
skal <strong>de</strong>t såle<strong>de</strong>s vur<strong>de</strong>res, hvilke krav <strong>de</strong>r skal være til forældreinddragelsen.<br />
124
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Opsamling i forhold til private leverandører<br />
De forhold, <strong>de</strong>r kan være relevante at tage stilling til i forhold til inddragelsen<br />
af private leverandører er sammenfattet i boks 5.5.<br />
Boks 5.5. Forhold <strong>de</strong>r vil skulle tages stilling til ved frit <strong>valg</strong> til private<br />
leverandører<br />
Størrelsen af <strong>de</strong>t kommunale tilskud<br />
• Tilskud<strong>de</strong>t til private leverandører vil kunne fastsættes enten som ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne,<br />
højere eller lavere. Hvordan tilskud<strong>de</strong>t fastsættes må blandt an<strong>de</strong>t bero <strong>på</strong><br />
en afvejning af konkurrencemæssige <strong>og</strong> styringsmæssige hensyn, samt en overvejelse over <strong>de</strong><br />
private leverandørers frihedsgra<strong>de</strong>r <strong>og</strong> forpligtelser.<br />
Frihedsgra<strong>de</strong>r<br />
Profit:<br />
• En overskudsmulighed kan øge private leverandørers incitamenter til at træ<strong>de</strong> ind <strong>på</strong> marke<strong>de</strong>t,<br />
hvorved <strong>de</strong>n kan medvirke til at skabe et pres for større effektivitet <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong>.<br />
Forældrebetaling:<br />
• Frihed til selv at fastsætte forældrebetalingen for <strong>de</strong> private leverandører kan bidrage til at<br />
skabe større differentiering <strong>og</strong> mere forskelligarte<strong>de</strong> tilbud, <strong>de</strong>r er bedre i overensstemmelse<br />
med forældrenes ønsker <strong>og</strong> behov.<br />
• Frihed til selv at fastsætte forældrebetalingen kan d<strong>og</strong>, afhængigt af hvordan mo<strong>de</strong>llen i<br />
øvrigt indrettes, skabe et pres <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale dagtilbud. En mulig løsning kan være at <strong>de</strong>t<br />
er op til kommunerne at beslutte, om <strong>de</strong> vil la<strong>de</strong> <strong>de</strong> private leverandører selv fastsætte forældrebetalingen.<br />
Afvisnings- <strong>og</strong> anvisningsret:<br />
• De private leverandørers frihedsgra<strong>de</strong>r kan <strong>og</strong>så knyttes op <strong>på</strong>, hvorvidt <strong>de</strong> er en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong>n<br />
kommunale forsyning, hvor <strong>de</strong> forpligter sig til at stille alle eller et vist antal pladser til rådighed,<br />
som kommunen har anvisningsret til.<br />
• I vur<strong>de</strong>ringen af en anvisningsret kan indgå en afvejning af hensynet til frit <strong>valg</strong> over for<br />
hensynet til, at <strong>de</strong>r ikke opstår social skævvridning.<br />
• Det skal <strong>og</strong>så overvejes, om forældre kan anvises af kommunen (for at <strong>de</strong>nne kan leve op til<br />
pasningsgarantien) til tilbud med fri prisfastsættelse, hvor prisen måske er mærkbart højere<br />
end <strong>de</strong> kommunale tilbud.<br />
Kvalitative <strong>og</strong> pædag<strong>og</strong>iske frihedsgra<strong>de</strong>r:<br />
• Hvis <strong>de</strong> private leverandører skal have mulighed for at kunne profilere sig kræver <strong>de</strong>t, at <strong>de</strong><br />
har visse indholdsmæssige frihedsgra<strong>de</strong>r.<br />
• Indholdsmæssige frihedsgra<strong>de</strong>r kan skabe et mere differentieret udbud. Hvis <strong>de</strong> private<br />
leverandører ikke har <strong>de</strong> samme forpligtelser, som <strong>de</strong> kommunale, for eksempel fordi <strong>de</strong> ikke<br />
er omfattet af formålsbestemmelsen for dagtilbud, kan <strong>de</strong>t være en begrun<strong>de</strong>lse for, at <strong>de</strong><br />
skal have et lavere tilskud.<br />
• De første seks år af et barns liv er meget væsentlige for et menneskes vi<strong>de</strong>re forløb, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t er<br />
<strong>de</strong>rfor vigtigt, at <strong>de</strong>t overvejes, hvordan <strong>de</strong>n pædag<strong>og</strong>iske <strong>kvalitet</strong> sikres.<br />
• Det offentliges rolle<br />
• Det er i forhold til <strong>de</strong>t offentliges rolle blandt an<strong>de</strong>t relevant at forhol<strong>de</strong> sig til reglerne<br />
omkring godken<strong>de</strong>lse, tilsyn <strong>og</strong> information.<br />
125
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
5.7. Øget fleksibilitet via ændre<strong>de</strong> forældrebetalingsregler<br />
Borgerne ønsker i vidt omfang individuelt tilpasse<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, som gør <strong>de</strong>t<br />
muligt at efterkomme <strong>de</strong>res særlige ønsker <strong>og</strong> behov. I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> diskuteres<br />
mulighe<strong>de</strong>rne for at opnå større fleksibilitet <strong>og</strong> mere individuelt tilpasse<strong>de</strong><br />
y<strong>de</strong>lser <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t gennem ændre<strong>de</strong> regler for fastsættelse<br />
af <strong>de</strong>t kommunale tilskud <strong>og</strong> mulighed for tilkøb. Diskussionen er<br />
ikke knyttet specielt til private leverandører, men angår i ligeså høj grad<br />
offentlige dagtilbud.<br />
Kommunerne har i dag relativt go<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at tilby<strong>de</strong> fleksible<br />
løsninger, hvor forældrene betaler mere <strong>de</strong>sto mere, <strong>de</strong> benytter et dagtilbud.<br />
Dagtilbudspladser kan etableres som enten <strong>de</strong>ltidspladser eller fuldtidspladser.<br />
Endvi<strong>de</strong>re kan <strong>de</strong>ltidspladser tilby<strong>de</strong>s som modulordninger,<br />
hvorved forstås tilbud, hvor <strong>de</strong>r fastsættes et antal moduler (for eksempel<br />
10 timers pasning per uge, 20 timers pasning per uge osv.), som forældrene<br />
kan vælge imellem.<br />
Ud fra en konkret vur<strong>de</strong>ring af familiens tidsmæssige behov <strong>og</strong> barnets<br />
behov kan kommunerne vælge at tilby<strong>de</strong> enten en <strong>de</strong>ltids- eller en fuldtidsplads,<br />
ligesom forældrene kan ønske enten en <strong>de</strong>ltids- eller en fuldtidsplads.<br />
Taksten for <strong>de</strong> enkelte moduler <strong>–</strong> <strong>de</strong>t vil sige forældrebetalingen pr. passet<br />
time <strong>–</strong> kan variere med <strong>de</strong>n tidsmæssige placering <strong>på</strong> dagen. Den må<br />
imidlertid aldrig overstige 30 pct. (eller 33 pct., hvis <strong>de</strong>r er pasningsgaranti)<br />
af <strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong> driftsudgifter for modulet. Al brug af dagtilbud skal<br />
følge forældrebetalingsreglerne med en for<strong>de</strong>ling <strong>på</strong> 30 pct. (33 pct.) til<br />
forældrene <strong>og</strong> 70 pct. (67 pct.) til kommunen eventuelt tillagt en forhøjelse<br />
som følge af søsken<strong>de</strong>rabat <strong>og</strong> friplads.<br />
Trods <strong>de</strong> kommunale mulighe<strong>de</strong>r er <strong>de</strong>t kun få kommuner, som vælger at<br />
differentiere forældrebetalingen mellem forskellige dagtilbud af samme<br />
type. Det skyl<strong>de</strong>s formentlig i vidt omfang, at lokalpolitikerne ikke ønsker,<br />
at <strong>de</strong>r skal være en forskellig pris af sociale eller ge<strong>og</strong>rafiske grun<strong>de</strong>.<br />
Det kan imidlertid <strong>og</strong>så skyl<strong>de</strong>s, at kommunerne med <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler<br />
har vanskeligt ved at tilby<strong>de</strong> væsentligt forskellige y<strong>de</strong>lser, i<strong>de</strong>t bærer<br />
mindst 67-70 pct. af ekstraomkostningerne, hvis <strong>de</strong> tilby<strong>de</strong>r forældrene et<br />
højere serviceniveau i bestemte af kommunens dagtilbud.<br />
126
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
For at give bedre mulighed for at imø<strong>de</strong>komme borgernes ønsker <strong>og</strong> individuelle<br />
behov, kan <strong>de</strong>t overvejs at ændre <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> tilskuds- <strong>og</strong> forældrebetalingsregler.<br />
Bedre mulighed for at tilby<strong>de</strong> fleksible løsninger i forhold til for eksempel<br />
længere åbningstid kan indføres ved at ændre tilskudsreglerne, så <strong>de</strong>r sker<br />
en større grad af <strong>de</strong>kobling mellem <strong>de</strong>t kommunale tilskud <strong>og</strong> forældrebetalingen,<br />
så forældrene eksempelvis får mulighed for at betale en relativt<br />
større an<strong>de</strong>l af udgifterne, hvis <strong>de</strong> benytter dagtilbud <strong>på</strong> skæve tidspunkter<br />
af døgnet, hvor omkostningerne er større.<br />
Der kan <strong>og</strong>så gives mulighed for mere begrænse<strong>de</strong> løsninger, hvor kommunerne<br />
får mulighed for at tilby<strong>de</strong> en særlige service, hvis forældrene<br />
efterspørger <strong>de</strong>n <strong>og</strong> er villige til at betale for <strong>de</strong>t.<br />
Det sker eksempelvis med <strong>de</strong>t lovforslag, som regeringen har fremsat om<br />
madordninger i dagtilbud, <strong>de</strong>r gør <strong>de</strong>t muligt at oprette madordninger<br />
mod fuld forældrebetaling i dagtilbud til børn i al<strong>de</strong>ren fra 3 år <strong>og</strong> <strong>de</strong>rover.<br />
Med forslaget overla<strong>de</strong>s <strong>de</strong>t til forældrebestyrelsen i <strong>de</strong>t enkelte dagtilbud<br />
at beslutte, om <strong>de</strong>r skal oprettes en madordning, <strong>og</strong> hvordan madordningen<br />
skal tilrettelægges in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> overordne<strong>de</strong> rammer, som<br />
kommunen har fastsat. Det foreslås endvi<strong>de</strong>re, at <strong>de</strong> enkelte forældre får<br />
mulighed for at vælge, om <strong>de</strong> ønsker at være med i madordningen.<br />
Dagpasning er i dag en offentlig kerney<strong>de</strong>lse, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan være en for<strong>de</strong>l<br />
med mere fleksible løsninger, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>r kan være et utilstrækkeligt marked<br />
til dækning af <strong>de</strong>n marginale efterspørgsel efter dagtilbudsy<strong>de</strong>lser, herun<strong>de</strong>r<br />
i <strong>de</strong>t mindste lokalt. Samtidig kan mere fleksible pasningstilbud have<br />
for<strong>de</strong>le i relation til at øge arbejdsudbud<strong>de</strong>t.<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for differentieret forældrebetaling ved køb af et højere serviceniveau<br />
<strong>og</strong> køb af y<strong>de</strong>rligere y<strong>de</strong>lser skal d<strong>og</strong> afvejes over for en række<br />
faktorer. Blandt <strong>de</strong> væsentligste ulemper ved mere fleksible forældrebetalings-<br />
<strong>og</strong> tilskudsregler, hvor forældrene kan købe sig til en udvi<strong>de</strong>t eller<br />
ny service, kan være:<br />
• Risikoen for markedsforvridning, hvor <strong>de</strong>t offentlige udnytter en privilegeret<br />
position. Det er ikke oplagt, at offentlige skal konkurrere med<br />
private, hvor <strong>de</strong>r er et privat marked for en y<strong>de</strong>lse. Mulighed for køb<br />
af en højere service i offentlige dagtilbud kan bety<strong>de</strong>, at udbud<strong>de</strong>t af<br />
127
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
ekstra servicey<strong>de</strong>lser bevares i offentligt regi, hvilket trækker i modsat<br />
retning af <strong>de</strong>n styrkelse af <strong>de</strong>n private serviceproduktion, <strong>de</strong>r vil være<br />
et resultat af frit <strong>valg</strong> til private leverandører.<br />
• Risikoen for krydssubsidiering, hvor mulighe<strong>de</strong>n for køb af særlige y<strong>de</strong>lser<br />
anven<strong>de</strong>s til at finansiere kerney<strong>de</strong>lsen <strong>og</strong> omvendt. Grænsen mellem<br />
<strong>de</strong> skattefinansiere<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> eventuelle y<strong>de</strong>rligere y<strong>de</strong>lser er<br />
uklar. I forbin<strong>de</strong>lse med køb af nye y<strong>de</strong>lser kan <strong>de</strong>r opstå et pres for<br />
udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong>n <strong>de</strong>lvist skattefinansiere<strong>de</strong> <strong>de</strong>l <strong>på</strong> bekostning af <strong>de</strong> nye<br />
y<strong>de</strong>lser.<br />
• De sociale konsekvenser. Såfremt kommunerne skal kunne tilby<strong>de</strong> et<br />
højere serviceniveau u<strong>de</strong>n kommunale merudgifter, vil <strong>de</strong>n øge<strong>de</strong><br />
fleksibilitet i vidt omfang skulle skabes ved, at forældrene afhol<strong>de</strong>r<br />
merudgifterne ved at vælge en højere service, <strong>de</strong>r ligger udover, hvad<br />
kommunerne i dag tilby<strong>de</strong>r. Det vil såle<strong>de</strong>s være meget synligt, at <strong>de</strong><br />
y<strong>de</strong>rligere y<strong>de</strong>lser kun er tilgængelige for <strong>de</strong>, <strong>de</strong>r har tilstrækkelig betalingsevne<br />
eller betalingsvillighed, hvilket d<strong>og</strong> ikke adskiller sig fra andre<br />
offentlige y<strong>de</strong>lser med fuld eller <strong>de</strong>lvis egenbetaling.<br />
Ne<strong>de</strong>nfor diskuteres forskellige mo<strong>de</strong>ller for, hvordan <strong>de</strong>r kan opnås større<br />
fleksibilitet. Diskussionen hol<strong>de</strong>s <strong>på</strong> et overordnet plan <strong>og</strong> går ikke<br />
nærmere ind i, hvordan mere fleksible regler for brugerne eksempelvis kan<br />
kombineres med sociale hensyn gennem fastsættelse af reglerne for søsken<strong>de</strong>rabat<br />
<strong>og</strong> friplads. Mo<strong>de</strong>llerne er ikke nødvendigvis udtryk for arbejdsgruppens<br />
anbefalinger, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong> skal afvejes over for <strong>de</strong> nævnte konsekvenser,<br />
herun<strong>de</strong>r risikoen for markedsforvridning mv.<br />
Mo<strong>de</strong>l med visiteret antal timer <strong>og</strong> fuld forældrebetaling ved<br />
y<strong>de</strong>rligere brug<br />
Den svenske kommune Nacka har skabt en mo<strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r er fleksibel <strong>de</strong>rved,<br />
at <strong>de</strong>n kombinerer en udpræget grad af behovsbestemt visitation med, at<br />
forældrene kan købe mere tid, end <strong>de</strong> er visiteret til.<br />
Mo<strong>de</strong>llen er indrettet, så kommunen afhængigt af forældrenes <strong>og</strong> barnets<br />
behov visiterer til et bestemt antal timers pasning til en fast pris, mens<br />
forældrene mod 100 pct. forældrebetaling har mulighed for at købe mere<br />
tid, end <strong>de</strong> er visiteret til, jf. boks 5.6.<br />
128
Boks 5.6. Modulordning i Nacka<br />
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Nacka Kommune har indført en mo<strong>de</strong>l med en udpræget grad af behovsbestemt visitation<br />
kombineret med mulighed for at ”købe” mere end <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong> tid.<br />
Forældrene får visiteret et vist antal timer til <strong>de</strong>res børn afhængigt af <strong>de</strong>res arbejdstid <strong>og</strong><br />
rejsetid til arbej<strong>de</strong>. Aktive arbejdssøgen<strong>de</strong> har ret til 15 timers pasning om ugen.<br />
Egenbetalingen er fastsat til 30 pct. for <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong> tid. Ønsker forældrene at benytte<br />
dagtilbud udover <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong> tid, kan <strong>de</strong>t ske mod fuld egenbetaling.<br />
Ordningen har givet en bedre kapacitetsudnyttelse <strong>og</strong> større fleksibilitet. Den gennemsnitlige<br />
pasningstid i Nacka Kommune gik ned fra ca. 40-45 timer til ca. 36 timer per<br />
uge, <strong>og</strong> ventelisterne forsvandt, da kommunen gik fra uspecificeret tid (forældrene<br />
kunne la<strong>de</strong> barnet blive i institutionen fra åbnings- til lukketid til en fast forældrebetaling,<br />
jf. <strong>de</strong>n nuværen<strong>de</strong> danske mo<strong>de</strong>l) til <strong>de</strong>n modulopbygge<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l.<br />
Kil<strong>de</strong>: KL, 2003, Inspirationsoplæg <strong>–</strong> friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> skole <strong>og</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>rne?<br />
Mo<strong>de</strong>llen giver en større grad af fleksibilitet, samtidig med at <strong>de</strong>n forbedrer<br />
kapacitetsudnyttelsen.<br />
Også <strong>de</strong> danske kommuner har i dag mulighed for at visitere forældrene<br />
til en <strong>de</strong>ltidsplads, hvis <strong>de</strong> skønner, at <strong>de</strong>r ikke er behov for mere, men<br />
reglerne er strammere for forældrene, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong> ikke har mulighed for at<br />
betale sig til at få mere tid eller betale for mindre tid end <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong>.<br />
Nacka mo<strong>de</strong>llen ville i en dansk sammenhæng in<strong>de</strong>bære regler, hvorefter<br />
forældrene visiteres til et bestemt antal timer, hvor tilskud/forældrebetaling<br />
følger ét niveau, mens brug af dagtilbud<strong>de</strong>t ud over <strong>de</strong>t visitere<strong>de</strong><br />
antal timer følger et an<strong>de</strong>t niveau for tilskud/forældrebetaling. Mo<strong>de</strong>llen<br />
kunne såle<strong>de</strong>s målrettes <strong>de</strong>n enkelte families konkrete behov <strong>og</strong> tage hensyn<br />
til for eksempel arbejdstid, transporttid, forældrenes mulighed for at<br />
flekse <strong>på</strong> arbej<strong>de</strong>. Den kan <strong>de</strong>rmed reducere familiens samle<strong>de</strong> behov for<br />
dagtilbud, samtidig med at <strong>de</strong>n tager høj<strong>de</strong> for situationer, hvor <strong>de</strong>r <strong>på</strong><br />
grund af arbejdstid <strong>og</strong> transporttid kan være et større behov end behovet i<br />
en standardfamilie. En<strong>de</strong>lig kan <strong>de</strong>r via visitation tages hensyn til barnets<br />
behov for samvær <strong>og</strong> støtte mv.<br />
Udpræget behovsbestemt visitation medfører en administrativ udgift til<br />
udmåling af visiteret tid. Omvendt er tilbud<strong>de</strong>t målrettet til <strong>de</strong>n enkelte<br />
<strong>og</strong> mo<strong>de</strong>llen har ikke negative konsekvenser for arbejdsudbud. Mo<strong>de</strong>llen<br />
må <strong>de</strong>su<strong>de</strong>n antages at være intuitiv forståelig for brugerne.<br />
129
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Ren mo<strong>de</strong>l med et beløbsmæssigt kommunalt tilskud<br />
Der kunne <strong>og</strong>så tænkes en mo<strong>de</strong>l, hvorefter reglerne omkring <strong>de</strong>t kommunale<br />
tilskud ændres, så <strong>de</strong>t kommunale tilskud <strong>–</strong> helt eller <strong>de</strong>lvist <strong>–</strong><br />
ikke længere udgør en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> samle<strong>de</strong> driftsudgifter, men hvor <strong>de</strong>r<br />
fastsættes en nedre beløbsmæssig grænse i kroner.<br />
I sin mest enkle form kunne reglerne indrettes, så kommunerne mindst<br />
skal give ét bestemt beløb i tilskud per passet barn (tillagt søsken<strong>de</strong>rabat<br />
<strong>og</strong> friplads) for en bestemt dagtilbudstype. Herefter kan <strong>de</strong>n enkelte<br />
kommune fastsætte et tilskud per plads, som afspejler <strong>de</strong>t serviceniveau,<br />
kommunen ønsker at tilby<strong>de</strong>, samt en forældrebetaling, <strong>de</strong>r afhænger af<br />
forældrenes ønsker <strong>og</strong> behov. Mo<strong>de</strong>llen ville kunne give en øget fleksibilitet,<br />
samtidig med at forældrene vil være garanteret et vist minimumsserviceniveau<br />
til <strong>de</strong>res børn i en visiteret plads.<br />
Den vil gøre <strong>de</strong>t muligt for kommunerne at tilby<strong>de</strong> forældrene øget fleksibilitet,<br />
u<strong>de</strong>n at <strong>de</strong>t koster kommunerne mere. Samtidig bliver <strong>de</strong>r sat<br />
fokus <strong>på</strong>, at pris <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> følges ad, i<strong>de</strong>t forældrene betaler merudgiften,<br />
hvis <strong>de</strong> vælger dyrere løsninger end <strong>de</strong>t kommunale tilskud giver anledning<br />
til.<br />
Den nedre grænse for <strong>de</strong>t kommunale tilskud skal medvirke til at sikre, at<br />
<strong>de</strong>r fin<strong>de</strong>s tilbud i alle kommuner, som forældrene har råd til at betale.<br />
I sin rene form fordrer mo<strong>de</strong>llen, såfremt <strong>de</strong>n skal være udgiftsneutral i<br />
forhold til <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler, enten en relativt lav nedre grænse for <strong>de</strong>t<br />
kommunale tilskud eller behovsbestemt visitation, da kommunerne i dag<br />
har lavere udgifter for børn, <strong>de</strong>r passes <strong>de</strong>ltids eller i kortere moduler.<br />
Den kan have som konsekvens, at <strong>de</strong>r skabes større ge<strong>og</strong>rafiske <strong>og</strong> sociale<br />
forskelle imellem forskellige pasningstilbud in<strong>de</strong>n for en kommune. Parfamilier<br />
kan i visse situationer have mulighed for at reducere <strong>de</strong>res udgifter<br />
til pasning ved, at <strong>de</strong>n ene forældre for eksempel går ned i tid, mens<br />
<strong>de</strong>n enlige forsørger ikke altid vil have <strong>de</strong> samme mulighe<strong>de</strong>r. Endvi<strong>de</strong>re<br />
kan <strong>de</strong>n måske, såfremt <strong>de</strong>r ikke lægges et loft over forældrebetalingen,<br />
give kommunerne en tilskyn<strong>de</strong>lse til at hæve forældrebetalingen til et niveau,<br />
<strong>de</strong>r reducerer arbejdsudbud<strong>de</strong>t.<br />
130
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
Varianter af <strong>de</strong>n rene mo<strong>de</strong>l<br />
For at gøre mo<strong>de</strong>llen mere fleksibel kan <strong>de</strong>n rene mo<strong>de</strong>l med et beløbsmæssigt<br />
kommunalt tilskud tilpasses, så <strong>de</strong>n nedre grænse for <strong>de</strong>t kommunale<br />
tilskud knyttes til, hvor mange timer et barn passes.<br />
Der kunne eksempelvis indføres en regel om, at <strong>de</strong>t kommunale tilskud<br />
mindst skulle udgøre ét bestemt beløb pr. omregnet fuldtidsplads. Dette<br />
ville kræve, at <strong>de</strong>r for hver dagtilbudstype skulle fastsættes en kommunal<br />
minimumstakst per omregnet fuldtidsplads, hvorefter <strong>de</strong>t minimale<br />
kommunale tilskud ville stige med, hvor meget dagtilbud<strong>de</strong>t benyttes.<br />
Løsningen svarer til <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> betalingsregler <strong>de</strong>rved, at <strong>de</strong>t kommunale<br />
tilskuds størrelse afhænger af, hvor mange timer et barn passes. Den<br />
adskiller sig omvendt ved, at <strong>de</strong>t kommunale tilskuds an<strong>de</strong>l ikke nødvendigvis<br />
skal udgøre 60 pct. (67 pct.) af driftsudgifterne blandt børn, <strong>de</strong>r<br />
passes for eksempel 30 timer per uge.<br />
Med mo<strong>de</strong>llen vil <strong>de</strong>t være muligt at tilby<strong>de</strong> forældrene at vælge et relativt<br />
højere serviceniveau imod, at <strong>de</strong> selv afhol<strong>de</strong>r udgifterne <strong>de</strong>rtil. Samtidig<br />
bevares <strong>de</strong>n grundlæggen<strong>de</strong> proportionalitet mellem <strong>de</strong>n tid, <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s<br />
i et dagtilbud <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kommunale tilskuds størrelse. Hvis <strong>de</strong>t minimale<br />
beløbsmæssige kommunale tilskud stiger med <strong>de</strong>n tid, et dagtilbud benyttes,<br />
vil <strong>de</strong>t ikke give større fleksibilitet i forhold til, at <strong>de</strong>t bliver mere attraktivt<br />
at tilby<strong>de</strong> for eksempel længere åbningstid eller pasning <strong>på</strong> skæve<br />
ti<strong>de</strong>r af døgnet. Derimod vil <strong>de</strong>t gøre <strong>de</strong>t mere attraktivt at tilby<strong>de</strong> et varieret<br />
serviceniveau i form af eksempelvis bedre normeringer.<br />
Fastsættelse af forældrebetalingen<br />
I en mo<strong>de</strong>l med et minimalt kommunalt tilskud <strong>og</strong> mulighed for en højere<br />
marginal forældrebetaling for øget service, kan kommunerne eventuelt<br />
have en tilskyn<strong>de</strong>lse til at skrue forældrebetalingen så højt op for <strong>de</strong>n<br />
marginale y<strong>de</strong>lse, at <strong>de</strong>t får en negativ indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t.<br />
For at undgå <strong>de</strong>tte vil mo<strong>de</strong>llen eventuelt kunne kombineres med, at <strong>de</strong>r<br />
etableres et beløbsmæssigt loft over, hvor højt forældrebetalingen maksimalt<br />
må fastsættes.<br />
Alternativt kunne <strong>de</strong>t tænkes, at <strong>de</strong>r etableres regler, som gør, at retten til<br />
at fastsætte forældrebetalingen generelt overgår fra kommunalbestyrelserne<br />
til forældrebestyrelserne i <strong>de</strong> enkelte dagtilbud. Dagtilbud<strong>de</strong>nes bestyrelser<br />
optræ<strong>de</strong>r modsat kommunalpolitikerne kun som repræsentanter for<br />
131
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
brugerne <strong>og</strong> ikke for skatteborgerne generelt. Derfor vil <strong>de</strong> i højere grad<br />
end politikerne have en tilskyn<strong>de</strong>lse til at fastsætte forældrebetalingen, så<br />
<strong>de</strong>n afspejler brugernes ønsker.<br />
Der er imidlertid meget væsentlige argumenter imod at la<strong>de</strong> forældrebestyrelserne<br />
fastsætte forældrebetalingen. Det væsentligste er, at medlemmerne<br />
af forældrebestyrelserne ikke fortager tværgåen<strong>de</strong> prioriteringer <strong>og</strong><br />
må forventes at agere ud fra en relativt kort tidshorisont, i<strong>de</strong>t <strong>de</strong> ikke<br />
umid<strong>de</strong>lbart har tilskyn<strong>de</strong>lser til at iværksætte tiltag, som rækker ud over<br />
<strong>de</strong>n tid, <strong>de</strong> selv har børn i dagtilbud. Derfor ville en eventuel regel om, at<br />
forældrebetalingen skulle fastsættes af forældrebestyrelserne som minimum<br />
skulle kombineres med meget stramme regler for låntagning <strong>og</strong><br />
overførsel af un<strong>de</strong>rskud mellem forskellige budgetår, ligesom <strong>de</strong>n ville<br />
kræve, at mere langsigte<strong>de</strong> beslutninger om for eksempel anlægsinvesteringer<br />
afhol<strong>de</strong>s af kommunalbestyrelsen <strong>og</strong> ikke indgår i forældrebestyrelsernes<br />
prioriteringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Loft over forældrebetalingen in<strong>de</strong>n for et ”standardtilbud”<br />
Man kunne <strong>og</strong>så forestille sig en mo<strong>de</strong>l, hvor <strong>de</strong>r <strong>de</strong>fineres et standardtilbud,<br />
som lægger et loft over forældrebetalingen <strong>og</strong> eventuelt bevarer <strong>de</strong>n<br />
nuværen<strong>de</strong> proportionalitet mellem <strong>de</strong>t kommunale tilskud <strong>og</strong> forældrebetalingen<br />
in<strong>de</strong>n for et vist tidsrum, hvorefter forældrebetalingen ville<br />
kunne udgøre en større an<strong>de</strong>l. Dette ville gøre <strong>de</strong>t lettere at tilby<strong>de</strong> forældrene<br />
pasning <strong>på</strong> eksempelvis skæve ti<strong>de</strong>r af døgnet.<br />
Mo<strong>de</strong>llen kræver, at <strong>de</strong>r <strong>de</strong>fineres et standardtilbud for dagpasning. Dette<br />
kunne være for eksempel 40 timers pasning per uge, eller pasning in<strong>de</strong>n<br />
for et givent tidsrum for eksempel kl. 8.00 til kl. 16.30.<br />
Med mo<strong>de</strong>llen bliver <strong>de</strong>t mere attraktivt for kommunerne at tilby<strong>de</strong> pasning<br />
<strong>på</strong> skæve ti<strong>de</strong>r af døgnet, hvor marginaludgiften er større <strong>på</strong> grund af<br />
for eksempel lavere efterspørgsel <strong>og</strong> højere aflønning. In<strong>de</strong>n for standardtilbud<strong>de</strong>t<br />
kunne <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> tilskuds- <strong>og</strong> forældrebetalingsregler bevares.<br />
Derefter kunne reglerne indrettes, så <strong>de</strong>n maksimale forældrebetalingsan<strong>de</strong>l<br />
udover standardtilbu<strong>de</strong>t eksempelvis fastsættes, så <strong>de</strong>n udgør<br />
<strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> 30 pct. (33 pct.) tillagt marginalomkostningerne ved at<br />
have åbent <strong>på</strong> skæve ti<strong>de</strong>r af døgnet, hvorved kommunernes relative betalingsan<strong>de</strong>l<br />
ved at have åbent i udkantsåbningsti<strong>de</strong>rne fasthol<strong>de</strong>s. Alternativt<br />
kan forældrene få mulighed for at betale 100 pct. af marginaludgiften,<br />
hvis <strong>de</strong> vælger pasning udover standardtilbud<strong>de</strong>t, hvorved <strong>de</strong>r skabes fuld-<br />
132
Kapitel 5 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> fleksibilitet <strong>på</strong> dagtilbudsområ<strong>de</strong>t<br />
stændig overensstemmelse mellem forældrenes betalingsvilje <strong>og</strong> <strong>de</strong>n marginale<br />
y<strong>de</strong>lse.<br />
Sociale konsekvenser <strong>og</strong> andre hensyn<br />
De forskellige mo<strong>de</strong>ller for større fleksibilitet vil gøre <strong>de</strong>t lettere for<br />
kommunerne at imø<strong>de</strong>komme borgernes ønsker om mere individuelt<br />
tilpasse<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, men <strong>de</strong> kan <strong>og</strong>så have negative sociale konsekvenser<br />
afhængigt af, hvordan <strong>de</strong> i øvrigt indrettes. Hvis forældrene eksempelvis<br />
kan betale en relativt højere an<strong>de</strong>l af udgifterne for tid udover et standardtilbud<br />
eller <strong>de</strong>n tid, <strong>de</strong> er visiteret til, vil <strong>de</strong>r opstå en øget grad af fleksibilitet,<br />
men dagpasning udover standardtilbud<strong>de</strong>t eller <strong>de</strong>n visitere<strong>de</strong> tid vil<br />
<strong>og</strong>så være mere afhængig af forældrenes betalingsevne <strong>og</strong> betalingsvilje.<br />
Ændre<strong>de</strong> regler, <strong>de</strong>r giver øget fleksibilitet, vil herudover skulle afvejes<br />
over for eksempelvis <strong>de</strong>res effekt <strong>på</strong> arbejdsudbud<strong>de</strong>t <strong>og</strong> andre ønsker, <strong>de</strong>r<br />
kan indgå i <strong>de</strong>n politiske prioritering.<br />
133
Kapitel 6<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
6.1. Indledning<br />
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Ifølge folkeskoleloven er folkeskolen en kommunal opgave, <strong>de</strong>r løses in<strong>de</strong>nfor<br />
<strong>de</strong> retlige rammer, som er fastsat i lov <strong>og</strong> bekendtgørelser, herun<strong>de</strong>r<br />
regler om formål <strong>og</strong> mål vedrøren<strong>de</strong> un<strong>de</strong>rvisningen.<br />
Kommunerne har <strong>de</strong>t ful<strong>de</strong> økonomiske ansvar for folkeskolen <strong>og</strong> <strong>de</strong>ns<br />
aktiviteter. Dermed kan <strong>de</strong>n øge<strong>de</strong> individualisering <strong>og</strong> fokus <strong>på</strong> <strong>valg</strong>frihed<br />
øge presset <strong>på</strong> kommunerne for at udvi<strong>de</strong> adgangen til friere skole<strong>valg</strong>.<br />
Der er imidlertid ikke skolepligt i Danmark, men alene un<strong>de</strong>rvisningspligt.<br />
Un<strong>de</strong>r forudsætning af, at forældrene selv kan tilvejebringe en un<strong>de</strong>rvisning,<br />
<strong>de</strong>r står mål med un<strong>de</strong>rvisningen i folkeskolen, har forældrene<br />
ikke pligt til at la<strong>de</strong> <strong>de</strong>res børn un<strong>de</strong>rvise i folkeskolen. Forældre kan ved<br />
barnets <strong>på</strong>begyn<strong>de</strong>lse af skolegangen eller senere træffet et <strong>valg</strong> mellem<br />
folkeskolen eller en fri grundskole mv. i henhold til særlige regler herom.<br />
Det er ikke tilladt for kommunerne at udlicitere eller privatisere skoledriften.<br />
Arbejdsgruppen har ikke behandlet disse problemstillinger.<br />
Boks 6.1. Grundlovens §76<br />
”Alle børn i <strong>de</strong>n un<strong>de</strong>rvisningspligtige al<strong>de</strong>r har ret til fri un<strong>de</strong>rvisning i folkeskolen.<br />
Forældre eller værger, <strong>de</strong>r selv sørger for, at børnene får en un<strong>de</strong>rvisning, <strong>de</strong>r kan stå<br />
mål med, hvad <strong>de</strong>r almin<strong>de</strong>ligvis kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at la<strong>de</strong> børnene<br />
un<strong>de</strong>rvise i folkeskolen.”<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> eller <strong>valg</strong>frihed forstås i <strong>de</strong>nne fremstilling som forældrenes ret<br />
<strong>og</strong> mulighed for at kunne vælge mellem flere skoler ud fra egne ønsker <strong>og</strong><br />
behov <strong>–</strong> <strong>de</strong>r er såle<strong>de</strong>s tale om et <strong>valg</strong>, <strong>de</strong>r kan foretages mellem skoler,<br />
135
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong>r har samme driftsherre (kommunen) eller et <strong>valg</strong> af skole, <strong>de</strong>r går <strong>på</strong><br />
tværs af kommunegrænse, eller et <strong>valg</strong> mellem folkeskole <strong>og</strong> alternativer<br />
til folkeskolen.<br />
I forhold til <strong>de</strong>n i kapitel 2 præsentere<strong>de</strong> typol<strong>og</strong>i <strong>–</strong> frit <strong>valg</strong> mellem leverandører<br />
<strong>og</strong> frit <strong>valg</strong> mellem indhold <strong>og</strong> mæng<strong>de</strong> <strong>–</strong> er <strong>de</strong>r <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
i dag tale om et afgrænset frit <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>n for begge typer af frit<br />
<strong>valg</strong>. I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> vil <strong>de</strong>r alene blive fokuseret <strong>på</strong> frit <strong>valg</strong> mellem leverandører.<br />
Der eksisterer allere<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for frit at vælge en an<strong>de</strong>n leverandør af<br />
skoley<strong>de</strong>lser i form af en fri grundskole eller en fri kostskole. Desu<strong>de</strong>n har<br />
mange kommuner allere<strong>de</strong> med udtrykkelig hjemmel i folkeskoleloven<br />
etableret frit <strong>valg</strong> internt i kommunerne <strong>og</strong> i en begrænset udstrækning<br />
over kommunegrænserne. Da <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> eksisterer en velfungeren<strong>de</strong><br />
ordning for frit <strong>valg</strong> af private leverandører, er hovedvægten i kapitlet lagt<br />
<strong>på</strong> øget frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne.<br />
Der kan opstilles en række for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved et øget frit <strong>valg</strong>. Herun<strong>de</strong>r<br />
fremstår mulighe<strong>de</strong>n for social segmentering som <strong>de</strong>n største mulige<br />
ulempe, hvilket <strong>de</strong>r må tages særlig høj<strong>de</strong> for, hvis en konkret mo<strong>de</strong>l<br />
for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t skal udformes.<br />
Hvis frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne ikke skal skabe problemer i relation<br />
til udgiftsstyringen, skal kommunerne have mulighed for at afvise nye<br />
elever i tilfæl<strong>de</strong>, hvor optagelsen af en ny elev in<strong>de</strong>bærer en bety<strong>de</strong>lig udbygning<br />
af kapaciteten for eksempel. oprettelse af en ny klasse, ligesom<br />
<strong>de</strong>t i dag er tilfæl<strong>de</strong>t i <strong>de</strong> eksisteren<strong>de</strong> frit<strong>valg</strong>sordninger.<br />
Generelt peger analyserne <strong>på</strong>, at afregningen mellem kommunerne bør<br />
beregnes som en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> gennemsnitlige udgifter per elev. Hvis <strong>de</strong>n<br />
mellemkommunale afregning fastsættes til kommunernes afregning for<br />
elever i frie grundskoler, vil afregning svare til en an<strong>de</strong>l <strong>på</strong> gennemsnitligt<br />
64 pct. af kommunernes udgifter per elev. Desu<strong>de</strong>n er <strong>de</strong>nne afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
allere<strong>de</strong> en <strong>de</strong>l af en velfungeren<strong>de</strong> ordning. Derfor vur<strong>de</strong>res <strong>de</strong>t<br />
hensigtsmæssigt, at afregningen mellem kommunerne fastsættes til afregningen<br />
for elever i <strong>de</strong> frie grundskoler med mindre kommunerne kan<br />
blive enige om an<strong>de</strong>t i indbyr<strong>de</strong>s aftaler.<br />
136
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Hensynet til kommunernes udgiftsstyring <strong>og</strong> borgernes omkostningsbevidsthed<br />
kan som udgangspunkt tilsige, at differencen mellem hjemkommunens<br />
udgiftsniveau <strong>og</strong> udførerkommunens udgiftsniveau bør dækkes af<br />
egenbetaling i <strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong>, hvor sidstnævnte er højest. Hensynet til at undgå<br />
socialsegmentering taler d<strong>og</strong> imod egenbetaling. Etablering af egenbetaling<br />
vil såle<strong>de</strong>s in<strong>de</strong>bære en række for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper, som ikke entydigt<br />
kan afvejes af arbejdsgruppen. Afvejningen af for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved<br />
egenbetaling, må i ste<strong>de</strong>t bero <strong>på</strong> en overordnet politisk vur<strong>de</strong>ring.<br />
6.2. Særlige hensyn <strong>og</strong> karakteristika <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t<br />
Når <strong>de</strong>r etableres frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t, er <strong>de</strong>r en række y<strong>de</strong>rligere<br />
særlige hensyn <strong>og</strong> karakteristika for områ<strong>de</strong>t, som må tages i betragtning<br />
ved udformningen af <strong>de</strong> konkrete bestemmelser om brugernes mulighe<strong>de</strong>r<br />
for et frit folkeskole<strong>valg</strong>.<br />
Økonomi <strong>og</strong> kapacitet<br />
Folkeskolen er karakteriseret ved, at borgerne har en generel adgang til<br />
un<strong>de</strong>rvisning efter objektive kriterier. Der sker såle<strong>de</strong>s ikke en visitation<br />
til folkeskolen efter behov eller kvalifikationer. Folkeskolens vidtgåen<strong>de</strong><br />
<strong>og</strong> almin<strong>de</strong>lige specialun<strong>de</strong>rvisning er d<strong>og</strong> en undtagelser herfra. Her sker<br />
visitationen efter behov, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r er tale om en end<strong>og</strong> ofte meget dyr ekstra<br />
y<strong>de</strong>lse.<br />
Folkeskoleområ<strong>de</strong>t er <strong>og</strong>så ken<strong>de</strong>tegnet ved store initiale anlægsinvesteringer<br />
i un<strong>de</strong>rvisningslokaler, administrationsbygninger, skolefritidsordninger<br />
<strong>og</strong> idrætsfaciliteter m.m. Heraf kan følge vanskelighe<strong>de</strong>r for <strong>de</strong>n<br />
enkelte kommune eller institution ved indskrænkning eller udvi<strong>de</strong>lse af<br />
aktiviteten, når brugerne søger væk eller ønsker at komme hen til en bestemt<br />
skole.<br />
Et centralt <strong>og</strong> væsentligt hensyn ved tilrettelæggelsen af et øget frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong><br />
folkeskoleområ<strong>de</strong>t vil <strong>de</strong>rfor være, at kommunerne forsat har mulighed<br />
for at foretage politiske prioriteringer i forhold til kapacitet <strong>og</strong> udgiftsstyring.<br />
Såle<strong>de</strong>s må hensynet til budgetsikkerhed <strong>og</strong> kapacitet spille en væsentlig<br />
rolle ved <strong>de</strong>n konkrete udformning af eventuelle regler <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t.<br />
137
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Som hovedregel finansieres skolegangen af elevens hjemkommune. Dette<br />
tilsiger, at <strong>de</strong>r bør tages et særligt hensyn i en mellemkommunal afregningsmo<strong>de</strong>l,<br />
når elever vælger et tilbud i en nabokommune, hvor udgiften<br />
per elev afviger fra omkostningerne i hjemkommunen.<br />
Sociale <strong>og</strong> uddannelsespolitiske hensyn<br />
U<strong>de</strong>nlandske erfaringer fra frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t viser, at social<br />
segmentering, hvor ressourcestærke elever samles <strong>på</strong> bestemte skoler,<br />
mens ressourcesvage elever samles <strong>på</strong> andre, er en reel risiko ved indførslen<br />
af frit <strong>valg</strong> u<strong>de</strong>n særlige rammer for borgenes frie <strong>valg</strong>.<br />
Omvendt kan <strong>de</strong>t heller ikke afvises, at frit <strong>valg</strong> giver ressourcesvage borgere<br />
nye mulighe<strong>de</strong>r. Eksempelvis får indvandrere mulighed for at spre<strong>de</strong><br />
sig ud <strong>på</strong> flere forskellige skoler, hvilket kan øge integrationen.<br />
Folkeskolen er forpligtet til at sørge for un<strong>de</strong>rvisning af alle børn, <strong>de</strong>r bor<br />
eller ophol<strong>de</strong>r sig i kommunen. Dette eksplicitte krav om rummelighed<br />
fremgår af folkeskolelovens §20. I lovens §1 er <strong>og</strong>så formuleret et overordnet<br />
formål med folkeskolen. Det fremgår heraf, at skolen skal forbere<strong>de</strong><br />
eleverne <strong>på</strong> at leve i et <strong>de</strong>mokratisk samfund, <strong>de</strong>r bygger <strong>på</strong> respekt for<br />
menneskers forskellighed (”åndsfrihed” <strong>og</strong> ”ligeværd”).<br />
Folkeskolen har såle<strong>de</strong>s en væsentlig funktion, ikke mindst hvad angår<br />
integration <strong>og</strong> kulturmø<strong>de</strong>, i<strong>de</strong>t skolen i meget høj grad bliver <strong>de</strong>t sted,<br />
hvor børn <strong>og</strong> unge <strong>på</strong> en forpligten<strong>de</strong> må<strong>de</strong> mø<strong>de</strong>s <strong>og</strong> udvikles i et samspil<br />
med andre.<br />
Folkeskolens formålsbestemmelse beskriver folkeskolens værdisæt <strong>og</strong> angiver<br />
<strong>de</strong>n overordne<strong>de</strong> indholdsmæssige ramme for skolen.<br />
Formålsformuleringen in<strong>de</strong>bærer, at folkeskolen må være så rummelig, at<br />
alle børn kan trives <strong>og</strong> udvikles, <strong>og</strong> at <strong>de</strong>n kan danne ramme om fællesskaber,<br />
hvor eleverne lærer at respektere hinan<strong>de</strong>ns forskellighe<strong>de</strong>r.<br />
Det er skolens opgave at synliggøre <strong>de</strong> grundlæggen<strong>de</strong> værdier, som samfun<strong>de</strong>t<br />
bygger <strong>på</strong> <strong>og</strong> medvirke til, at <strong>de</strong>n enkelte elev oplever sig som en<br />
<strong>de</strong>l af skolens fællesskab <strong>og</strong> føler medansvar for <strong>de</strong>n fælles kultur.<br />
Udviklingen af <strong>de</strong>tte fælles værdisæt behøver imidlertid ikke nødvendigvis<br />
ske i en nærskole <strong>–</strong> eller for <strong>de</strong>n sags skyld i folkeskolen. Loven forudsæt-<br />
138
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
ter blot, at folkeskolen skal indrettes, så <strong>de</strong>tte er muligt. Det er såle<strong>de</strong>s<br />
vanskeligt direkte ud fra folkeskolens formålsbestemmelse <strong>og</strong> <strong>de</strong> politiske<br />
i<strong>de</strong>er, <strong>de</strong>r ligger bag folkeskolen, at pege <strong>på</strong> ønske<strong>de</strong> mål, som ikke skulle<br />
kunne realiseres ved, at forældre <strong>og</strong> elever vælger en an<strong>de</strong>n skole i ste<strong>de</strong>t<br />
for <strong>de</strong>n lokale.<br />
En grundlæggen<strong>de</strong> fællesskabsfølelse <strong>og</strong> udviklingen af fælles værdier <strong>og</strong><br />
gensidig respekt kan imidlertid blive vanskeligere at realisere ved et friere<br />
skole<strong>valg</strong>, i<strong>de</strong>t navnlig skoler med integrationsmæssige eller sociale problemer<br />
i højere grad kan blive fra<strong>valg</strong>t af ressourcestærke tospr<strong>og</strong>e<strong>de</strong> <strong>og</strong><br />
danske familier.<br />
Det kan måske udtrykkes <strong>på</strong> <strong>de</strong>n må<strong>de</strong>, at risikoen for større social <strong>og</strong><br />
etnisk segmentering er til ste<strong>de</strong> i jo højere grad, <strong>de</strong>t er muligt at vælge <strong>de</strong>n<br />
lokale folkeskole fra.<br />
En social segmentering kan imø<strong>de</strong>gås <strong>og</strong> begrænses <strong>på</strong> flere må<strong>de</strong>r. Segmentering<br />
kan eksempelvis begrænses ved at sætte loft over, hvor mange<br />
elever <strong>de</strong>r kan benytte et tilbud in<strong>de</strong>n for et områ<strong>de</strong>. Desu<strong>de</strong>n vil segmenteringen<br />
naturligt være begrænset ved eksistens af store ge<strong>og</strong>rafiske afstan<strong>de</strong><br />
mellem folkeskoletilbud<strong>de</strong>ne.<br />
Transaktionsomkostninger<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t vil kun være reelt, hvis <strong>de</strong> økonomiske,<br />
faglige <strong>og</strong> menneskelige omkostninger ikke sætter væsentlige barrierer for<br />
<strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>.<br />
En stor spredning eller usikkerhed om <strong>de</strong>t faglige niveau mellem skoler<br />
in<strong>de</strong>n for et ge<strong>og</strong>rafisk områ<strong>de</strong> vil øge brugernes oplevelse af transaktionsomkostninger<br />
ved et <strong>på</strong>tænkt skift til en an<strong>de</strong>n skole.<br />
Folkeskoleloven sikrer d<strong>og</strong> en vis standardisering i <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, som <strong>de</strong><br />
enkelte skole tilby<strong>de</strong>r borgerne, hvilket bør mindske usikkerhe<strong>de</strong>n omkring<br />
eventuelle folkeskoleskift. Lov om gennemsigtighed <strong>og</strong> åbenhed i<br />
udannelserne mv. er <strong>og</strong>så et skridt i retningen af at kunne sænke brugernes<br />
usikkerhed <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed transaktionsomkostninger ved et muligt skift af<br />
folkeskoleleverandør.<br />
Un<strong>de</strong>rvisningen i folkeskolen kræver, at eleven mø<strong>de</strong>r <strong>på</strong> skolen hver dag<br />
i 9 år, hvilket kan give store transportomkostninger for forældrene ved<br />
139
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
ikke at vælge <strong>de</strong>n nærmeste skole. Disse transaktionsomkostninger forventes<br />
i n<strong>og</strong>le områ<strong>de</strong>r at kunne sætte et naturligt loft for omfanget af<br />
skoleskift.<br />
Ge<strong>og</strong>rafiske hensyn<br />
I<strong>de</strong>elt set bety<strong>de</strong>r frit <strong>valg</strong>, at tilbud med mindre søgning må ændres eller<br />
lukkes. Der kan imidlertid være politiske hensyn, <strong>de</strong>r taler for, at retten til<br />
frit <strong>valg</strong> ikke tilrettelægges såle<strong>de</strong>s, at manglen<strong>de</strong> søgning til en skole automatisk<br />
in<strong>de</strong>bærer lukning af skolen.<br />
Folkeskolen er en væsentlig lokal institution, som udover at være uddannelsesinstitution<br />
spiller en integreren<strong>de</strong> <strong>og</strong> samlen<strong>de</strong> rolle.<br />
En øget anven<strong>de</strong>lse af frit <strong>valg</strong> u<strong>de</strong>n for nærdistriktet vil <strong>og</strong>så kunne have<br />
ten<strong>de</strong>ns til, at <strong>de</strong>r vælges skole ud fra andre hensyn end skolens <strong>kvalitet</strong>,<br />
for eksempel forældrenes befordringsbehov ved kørsel til <strong>og</strong> fra arbej<strong>de</strong>.<br />
Et mere udbredt fra<strong>valg</strong> af nærdistriktets skole kan medvirke til at begrænse<br />
forudsætningerne for oprethol<strong>de</strong>lse af institutioner i lokalsamfun<strong>de</strong>t<br />
<strong>og</strong> fjerner fokus <strong>på</strong> skolens forpligtelse til rummelige un<strong>de</strong>rvisningstilbud.<br />
Hvis et øget fra<strong>valg</strong> af nærdistriktsskolerne bety<strong>de</strong>r, at disse skoler må<br />
lukke, vil n<strong>og</strong>le borgeres fra<strong>valg</strong> af nærdistriktsskolen såle<strong>de</strong>s in<strong>de</strong>bære, at<br />
<strong>de</strong> borgere, som fortsat ønsker at anven<strong>de</strong> <strong>de</strong>n lokale skole, får begrænset<br />
<strong>de</strong>res <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Bliver skolerne for socialt segmentere<strong>de</strong>, kan <strong>de</strong>r for eksempel komme et<br />
pres i retning af kvoteordning for tospr<strong>og</strong>e<strong>de</strong> elever for at sikre integrationen.<br />
Det kan bety<strong>de</strong>, at et hidtil forudsat grundprincip om retten til altid<br />
at kunne vælge distriktsskole <strong>og</strong> borgernes frie <strong>valg</strong> kommer un<strong>de</strong>r pres.<br />
Det lokale ge<strong>og</strong>rafiske hensyn må imidlertid opvejes mod, at en indbygget<br />
styrke ved frit <strong>valg</strong> netop er, at <strong>de</strong>r med frit <strong>valg</strong> kan signaleres tilfredshed<br />
eller utilfredshed med en given y<strong>de</strong>lse <strong>og</strong> <strong>de</strong>rved skabes pres <strong>på</strong> producenterne<br />
for at øge <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> effektivitet.<br />
140
Boks 6.2. For<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved et friere <strong>valg</strong><br />
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
For<strong>de</strong>le:<br />
• Friere <strong>valg</strong> styrker borgerens indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> <strong>de</strong>n kommunale folkeskole ved borgerens<br />
til- <strong>og</strong> fra<strong>valg</strong> af skole.<br />
• Det er dokumenteret, at borgernes tilfredshed med skolen er størst, hvor <strong>de</strong>r er<br />
<strong>valg</strong>frihed 1)<br />
.<br />
• Styrker <strong>de</strong>t politiske beslutningsgrundlag ved meget direkte signal fra brugerne.<br />
• <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan øge <strong>kvalitet</strong> <strong>og</strong> effektivitet<br />
Ulemper:<br />
• Kan medføre uacceptable sociale skævhe<strong>de</strong>r mellem skoler: ”frit <strong>valg</strong> for <strong>de</strong> stærke<br />
bliver fra<strong>valg</strong> af <strong>de</strong> svage”.<br />
• Ge<strong>og</strong>rafiske hensyn: Kan vanskeliggøre skoleudbud i bestemte ge<strong>og</strong>rafiske områ<strong>de</strong>r.<br />
1) <strong>Finansministeriet</strong>, Budgetre<strong>de</strong>gørelse 1997.<br />
6.3. Eksisteren<strong>de</strong> regler for frit skole<strong>valg</strong><br />
Valg mellem folkeskoler i kommunen<br />
Ifølge folkeskolelovens §36 har forældrene krav <strong>på</strong>, at <strong>de</strong>res barn optages i<br />
skolen i <strong>de</strong>t distrikt, hvor barnet bor eller ophol<strong>de</strong>r sig. I lov om folkeskolen<br />
er <strong>de</strong>t bestemt, at <strong>de</strong>r til hver folkeskole hører et skoledistrikt. Retten<br />
til optagelse i distriktsskolen gæl<strong>de</strong>r alle elever i distriktet herun<strong>de</strong>r tilflytte<strong>de</strong><br />
elever i løbet af et skoleår.<br />
Undtaget er tilfæl<strong>de</strong>, hvor specialun<strong>de</strong>rvisning er beliggen<strong>de</strong> <strong>på</strong> en an<strong>de</strong>n<br />
skole, eller hvor <strong>de</strong>r er etableret modtagelsesklasser for tospr<strong>og</strong>e<strong>de</strong> elever<br />
<strong>på</strong> en an<strong>de</strong>n skole .<br />
Kommunalbestyrelsen kan foretage justeringer <strong>og</strong> ændringer i skoledistriktsind<strong>de</strong>lingen<br />
un<strong>de</strong>r hensyn til, hvor stor søgningen er til <strong>de</strong> enkelte<br />
skoler. Herved kan uhensigtsmæssige udvi<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> indskrænkninger i<br />
skolernes kapacitet fra år til år undgås.<br />
Ved skolestart har forældrene krav <strong>på</strong>, at barnet optages i en an<strong>de</strong>n skole<br />
end distriktsskolen, hvis skolen erklærer sig villig til at modtage barnet, <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>t kan ske in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> rammer, <strong>de</strong>r er fastsat af kommunalbestyrelsen<br />
(for eksempel maksimum for klassekvotienten). Det samme gæl<strong>de</strong>r for<br />
skoleskift un<strong>de</strong>r skoleforløb. Hvis <strong>de</strong>t ikke er muligt at imø<strong>de</strong>komme alle<br />
ønsker om optagelse <strong>på</strong> en an<strong>de</strong>n skole end distriktsskolen, kan kommu-<br />
141
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
nalbestyrelsen fastsætte retningslinjer for, hvilke børn <strong>de</strong>r skal optages<br />
først.<br />
Kommunalbestyrelsen kan træffe beslutning om frit skole<strong>valg</strong>, <strong>de</strong>t vil sige<br />
at forældrene frit kan vælge mellem distriktsskolen <strong>og</strong> andre skoler i<br />
kommunen. Hvis <strong>de</strong>t ikke er muligt at opfyl<strong>de</strong> alle ønsker om optagelse<br />
<strong>på</strong> en skole u<strong>de</strong>n for distriktet, fastsætter kommunalbestyrelsen retningslinjer<br />
for, hvilke børn <strong>de</strong>r skal optages først. Kommunalbestyrelsen kan<br />
give ”frit skole<strong>valg</strong>” mellem visse af kommunens skoler <strong>og</strong> ikke nødvendigvis<br />
<strong>de</strong>m alle.<br />
Kommunens retningsliner for optagelsen af <strong>de</strong> børn, <strong>de</strong>r ikke er hjemmehøren<strong>de</strong><br />
i distriktet, kan for eksempel være et søsken<strong>de</strong>kriterium <strong>og</strong> et<br />
afstandskriterium.<br />
Der er med andre ord tale om et ”frit <strong>valg</strong>” med modifikationer, i<strong>de</strong>t hensynet<br />
til en rationel skoledrift <strong>og</strong> et for udtalt skævt søgemønster kan in<strong>de</strong>bære,<br />
at ikke alle ønsker kan opfyl<strong>de</strong>s, jf. <strong>og</strong>så ne<strong>de</strong>nståen<strong>de</strong> afsnit om<br />
brugen af frit <strong>valg</strong>.<br />
Udviklingspr<strong>og</strong>rammet ”En skole i bevægelse” vil i <strong>de</strong> kommen<strong>de</strong> år give<br />
mulighed for forsøg med blandt an<strong>de</strong>t nye former for indretning af skoledistrikter<br />
<strong>og</strong> distrikternes betydning for skole<strong>valg</strong>et.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af folkeskole henover kommunegrænserne<br />
Vælger forældrene, at <strong>de</strong>res barn skal un<strong>de</strong>rvises i folkeskolen, så er <strong>de</strong>n<br />
altovervejen<strong>de</strong> hovedregel ifølge folkeskoleloven, at <strong>de</strong>t er hjemkommunens<br />
folkeskoler, hvortil <strong>de</strong>r kan ske indskrivning. Der er d<strong>og</strong> ifølge folkeskolelovens<br />
§36, stk. 7, hjemmel til, at un<strong>de</strong>rvisningsministeren kan fastsætte<br />
regler om, at en elev i særlige tilfæl<strong>de</strong> kan optages i en skole i en<br />
an<strong>de</strong>n kommune end hjemkommunen. De gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler fin<strong>de</strong>s i bekendtgørelse<br />
nr. 641 af 28. juli 1993 om skolegang i en an<strong>de</strong>n kommune<br />
end hjemkommunen.<br />
En elev har efter disse regler ret til at blive optaget i en skole i nabokommunen,<br />
hvis afstan<strong>de</strong>n til distriktsskolen er mere end dobbelt så stor<br />
som afstan<strong>de</strong>n mellem <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> skole <strong>og</strong> elevens bopæl. Det er endvi<strong>de</strong>re<br />
en betingelse, at afstan<strong>de</strong>n til distriktsskolen er mere end 9 kilometer.<br />
Er disse afstandskriterier opfyldt, er <strong>de</strong>t <strong>de</strong>rtil en forudsætning, at <strong>de</strong>n<br />
ønske<strong>de</strong> skole i nabokommunen erklærer sig villig til at optage eleven, <strong>og</strong><br />
142
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
at <strong>de</strong>t kan ske in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> overordne<strong>de</strong> økonomiske retningslinjer,<br />
kommunalbestyrelsen har fastsat.<br />
En elev har endvi<strong>de</strong>re ret til at forblive i en skole i en an<strong>de</strong>n kommune<br />
end hjemkommunen, hvis <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> elev ønsker at undgå et skoleskift<br />
i tilfæl<strong>de</strong> af flytning til en an<strong>de</strong>n kommune. Afslag kan gives, hvis<br />
elevens forbliven i klassen medfører oprettelse af en ekstra klasse. Retten<br />
til at forblive i en skole i en an<strong>de</strong>n kommune end hjemkommunen gæl<strong>de</strong>r<br />
hele skoleforløbet, <strong>de</strong>t vil sige til <strong>og</strong> med 10. klasse, <strong>og</strong>så selvom eleven i<br />
forløbet må skifte til en overbygningsskole.<br />
Hovedreglen om betaling mellem hjemkommunen <strong>og</strong> skolekommunen<br />
fin<strong>de</strong>s i samme bekendtgørelses §4. Udgangspunktet er, at <strong>de</strong>r indgås en<br />
aftale om skolegang af ”hinan<strong>de</strong>ns” børn i <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n kommunes skoler.<br />
Det kan være en konkret aftale om et enkelt barn for et enkelt år <strong>–</strong> eller<br />
<strong>de</strong>r kan være tale om en generel aftale omfatten<strong>de</strong> samtlige nuværen<strong>de</strong> <strong>og</strong><br />
kommen<strong>de</strong> børn i hinan<strong>de</strong>ns skoler.<br />
Indgås <strong>de</strong>r ikke en aftale <strong>–</strong> <strong>på</strong> grund af uenighed eller glemsomhed <strong>–</strong> fin<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>r i §4 en tilbagefaldsregel, <strong>de</strong>r siger, at hjemkommunen refun<strong>de</strong>rer<br />
skolekommunen <strong>de</strong>n gennemsnitlige udgift per folkeskoleelev i hjemkommunen,<br />
d<strong>og</strong> højst et beløb svaren<strong>de</strong> til skolekommunens tilsvaren<strong>de</strong><br />
udgifter. En eventuel aftale kan omfatte betaling for optagelse i en skolefritidsordning.<br />
Tidligere generelle aftaler om, at kommunerne ikke sendte regninger fra<br />
skolekommune til hjemkommune, men lod børn følge folkeskoler i hinan<strong>de</strong>ns<br />
kommuner, bliver i stigen<strong>de</strong> grad opsagt. Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet<br />
fin<strong>de</strong>r, at <strong>de</strong>r i dag sker betaling ved selv ganske kortvarige ophold i en<br />
an<strong>de</strong>n kommunes skoler, for eksempel ophold hos bedsteforældre i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med forældres sygdom eller ved forældres højskoleophold.<br />
Optagelse i en folkeskole i en an<strong>de</strong>n kommune end hjemkommunen kan<br />
ud over <strong>de</strong> beskrevne rettighe<strong>de</strong>r til optagelse <strong>og</strong> forbliven ske ved, at<br />
kommuner har indgået samarbejdsaftaler, som gør <strong>de</strong>t muligt for forældre<br />
at vælge folkeskole i en nabokommune. Desu<strong>de</strong>n kan en kommune ifølge<br />
samme bestemmelse for samme elevgruppe <strong>og</strong> med forældrenes godken<strong>de</strong>lse<br />
indgå aftale om un<strong>de</strong>rvisning i en statsskole, i en fri grundskole eller<br />
en fri kostskole.<br />
143
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Der er såle<strong>de</strong>s i dag i folkeskolelovgivningen intet til hindrer for, at kommunerne<br />
åbner langt mere for, at elever kan gå i hinan<strong>de</strong>ns skoler. men<br />
ønskes <strong>de</strong>t, at forældrene får en egentlig ret til at kunne vælge en an<strong>de</strong>n<br />
kommunes folkeskoler, skal folkeskoleloven ændres.<br />
Valg af alternativer til folkeskolen<br />
Ifølge Grundlovens §76, jf. ovenfor, er <strong>de</strong>r un<strong>de</strong>rvisningspligt <strong>og</strong> ikke<br />
skolepligt, hvilket in<strong>de</strong>bærer, at forældre frit kan vælge at la<strong>de</strong> <strong>de</strong>res barn<br />
følge un<strong>de</strong>rvisningen i en fri grundskole, efterskole mv.<br />
Hvis forældrene vælger at la<strong>de</strong> <strong>de</strong>res barn indskrive i en fri grundskole,<br />
optages barnet som hovedregel, hvis <strong>de</strong>r er plads i <strong>de</strong>n ønske<strong>de</strong> klasse. Der<br />
er typisk en vis forældrebetaling <strong>de</strong>r fastsættes af skolen. Skolen er i princippet<br />
åben for alle, men skolen bestemmer d<strong>og</strong> frit, hvem <strong>de</strong>n vil optage.<br />
Det er forholdsvis ukompliceret for en kreds af forældre at oprette en fri<br />
grundskole med et statstilskud. Der fin<strong>de</strong>s i dag ca. 450 frie grundskoler,<br />
<strong>og</strong> søgningen er steget igennem <strong>de</strong> seneste år.<br />
Der er i lov om friskoler <strong>og</strong> private grundskoler fastsat regler for skolernes<br />
styrelse, indhold, tilsyn, betingelserne for at modtage statstilskud <strong>og</strong> beregning<br />
<strong>og</strong> udbetaling af statstilskud mv. Kravet er, at un<strong>de</strong>rvisningen skal<br />
stå mål med, hvad <strong>de</strong>r almin<strong>de</strong>ligvis kræves i folkeskolen. Tilsynet med en<br />
fri grundskoles almin<strong>de</strong>lige virksomhed <strong>på</strong>hviler som hovedprincip forældrene<br />
til børn i skolen.<br />
Forældrene kan <strong>og</strong>så vælge at varetage un<strong>de</strong>rvisningen selv. Hvis forældrene<br />
selv vil sørge for un<strong>de</strong>rvisningen af <strong>de</strong>res børn i <strong>de</strong>n un<strong>de</strong>rvisningspligtige<br />
al<strong>de</strong>r, skal <strong>de</strong> med<strong>de</strong>le <strong>de</strong>t skriftlig til kommunalbestyrelsen i<br />
hjemkommunen, før un<strong>de</strong>rvisningen begyn<strong>de</strong>r. Med<strong>de</strong>lelsen skal in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong><br />
oplysning om, hvilke børn <strong>de</strong>r skal <strong>de</strong>ltage i un<strong>de</strong>rvisningen, hvor<br />
un<strong>de</strong>rvisningen skal foregå, <strong>og</strong> hvem <strong>de</strong>r skal un<strong>de</strong>rvise børnene. Kommunen<br />
er forpligtet til at føre tilsyn med un<strong>de</strong>rvisningen. Der er forholdsvis<br />
få børn, <strong>de</strong>r hjemmeun<strong>de</strong>rvises.<br />
Et senere <strong>valg</strong> for forældrene opstår, når <strong>de</strong>n unge har gennemført syv års<br />
skolegang eller er fyldt 14 år, hvor <strong>de</strong>n unge <strong>–</strong> ud over folkeskolen, en fri<br />
grundskole eller hjemmeun<strong>de</strong>rvisning <strong>–</strong> kan opfyl<strong>de</strong> un<strong>de</strong>rvisningspligten<br />
<strong>på</strong> en efterskole, en husholdningsskole eller en håndarbejdsskole. I n<strong>og</strong>le<br />
tilfæl<strong>de</strong> kan un<strong>de</strong>rvisningspligten <strong>og</strong>så opfyl<strong>de</strong>s <strong>på</strong> en kommunal ung-<br />
144
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
domsskole med heltidsun<strong>de</strong>rvisning eller ved erhvervsrettet uddannelse<br />
eller beskæftigelse.<br />
Det må konklu<strong>de</strong>res, at <strong>de</strong>r mellem folkeskolen <strong>og</strong> alternativerne i dag<br />
eksisterer et frit <strong>valg</strong>.<br />
6.4. Brugen <strong>og</strong> erfaringer med frit <strong>valg</strong><br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>n for kommunen<br />
Langt <strong>de</strong>n overvejen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l af kommunerne angiver, at <strong>de</strong> har etableret et<br />
friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af skoledistriktsgrænserne, jf. ne<strong>de</strong>nståen<strong>de</strong> boks 6.3. I<br />
praksis er <strong>valg</strong>et d<strong>og</strong> un<strong>de</strong>rlagt hensynet til <strong>de</strong>n samle<strong>de</strong> økonomiske styring<br />
<strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t samt andre sociale <strong>og</strong> politiske hensyn.<br />
Det frie <strong>valg</strong> kræver såle<strong>de</strong>s som udgangspunkt, at <strong>de</strong>r er ledig kapacitet<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong>n skole, forældrene ønsker <strong>de</strong>res børn flyttet til.<br />
Rapport fra Ud<strong>valg</strong>et om friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
(<strong>Finansministeriet</strong> mfl. 1999) viser, at skoleskift un<strong>de</strong>r skoleforløbet d<strong>og</strong><br />
ofte af forældre anses for så stor en omvæltning for barnet, at man kun vil<br />
skifte skole, hvis forhol<strong>de</strong>ne <strong>på</strong> barnets oprin<strong>de</strong>lige skole har udviklet sig<br />
til <strong>de</strong>t uacceptable.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong>reglen kan komme i karambolage med reglen om, at <strong>de</strong>r er en<br />
ubetinget ret for distriktsskolens børn til at blive optaget i skolen. Hvis<br />
disse børn fyl<strong>de</strong>r <strong>de</strong> nye klasser, så vil <strong>de</strong>r ikke være frit <strong>valg</strong> til <strong>de</strong>nne skole,<br />
da <strong>de</strong>r kun er plads til distriktsbørn.<br />
N<strong>og</strong>le år kan <strong>de</strong>r være stort ”run” <strong>på</strong> frie grundskoler, andre år kan <strong>de</strong>t<br />
være enkelte folkeskoler, hvortil <strong>de</strong>r er stor søgning. Ofte har kommunen<br />
først et egentlig overblik over antallet af elever, <strong>og</strong> hvilke skoler disse søger,<br />
når indskrivningsfristen er udløbet. N<strong>og</strong>le år ønsker forældre at have<br />
især mindre børn i små skoler <strong>–</strong> andre år er <strong>de</strong>r stor søgning til <strong>de</strong> større<br />
skoler selv for <strong>de</strong> mindste børn. Det kan være et problem for en lille skole<br />
i et landdistrikt, <strong>de</strong>r kan blive lukningstruet, hvis søgningen går til en fri<br />
grundskole eller til en an<strong>de</strong>n af kommunens folkeskoler.<br />
Mange kommuner laver <strong>de</strong>rfor distriktsjusteringer mellem indskrivningsfristens<br />
afslutning <strong>og</strong> skoleårets begyn<strong>de</strong>lse un<strong>de</strong>r hensyn til antallet af<br />
145
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
optagelser af børn til børnehaveklassen <strong>og</strong> 1. klasse <strong>de</strong>t <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> år, så<br />
skolerne kan danne klasser, <strong>de</strong>r bliver i overensstemmelse med <strong>de</strong>t antal<br />
elever, <strong>de</strong>r passer med skolens kapacitet.<br />
Som nævnt tidligere er <strong>de</strong>t kommunalbestyrelsens, <strong>de</strong>r fastsætter retningslinjer<br />
for, hvilket børn <strong>de</strong>r kan optages først <strong>på</strong> en given skole, hvis <strong>de</strong>t<br />
ikke er muligt at opfyl<strong>de</strong> alle ønsker om optagelse <strong>på</strong> en bestemt skole.<br />
Kommunerne kan beslutte, at <strong>de</strong>r for eksempel kan optages op til 22 ved<br />
skolestart, men at klasserne først skal <strong>de</strong>les, når <strong>de</strong>r for eksempel er optaget<br />
24 elever, <strong>de</strong>r bor i distriktet. Ved en sådan ordning kan kommunen<br />
sikre, at <strong>de</strong>r er plads in<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> givne rammer til at optage for eksempel<br />
to elever, <strong>de</strong>r tilflytter distriktet i løbet af skoleåret, <strong>og</strong> som har krav om at<br />
blive optaget <strong>på</strong> distriktsskolen.<br />
Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet oplever, at <strong>de</strong>r i <strong>de</strong> mindre kommuner er begrænset<br />
forespørgsel efter alternativ skolegang (an<strong>de</strong>n folkeskole eller fri<br />
grundskole), hvilket nok begrun<strong>de</strong>r sig i <strong>de</strong>n særlige tilknytning, forældrene<br />
har til s<strong>og</strong>net, landsbyen <strong>og</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>rtil knytte<strong>de</strong> institutioner. Skolegangen<br />
er såle<strong>de</strong>s traditionsbestemt <strong>og</strong> knyttet til lokalområ<strong>de</strong>t. Der ses<br />
ofte i landområ<strong>de</strong>r <strong>og</strong> mindre bysamfund et nært samarbej<strong>de</strong> mellem<br />
børnehave, skole <strong>og</strong> SFO. Disse mulighe<strong>de</strong>r bliver forbedret fra august<br />
2003 efter vedtagelse af lovforslag L 130 om ændring af folkeskoleloven.<br />
Ifølge folkeskolelovens §26 y<strong>de</strong>s <strong>de</strong>r (ud fra visse al<strong>de</strong>rs- <strong>og</strong> afstandskrav)<br />
som udgangspunkt kun befordring til distriktsskolen. Forbliver en elev i<br />
en an<strong>de</strong>n kommunes skole for at undgå skoleskift ved fraflytning, ophører<br />
retten til befordring. Kun hvor kommunen henviser børn til un<strong>de</strong>rvisning<br />
i andre skoler end i distriktsskolen, er eleven omfattet af befordringsreglerne.<br />
Det har givet en betydning for <strong>valg</strong> af folkeskole, at forældrene selv<br />
skal transportere <strong>–</strong> eller sørge for befordring eller betaling til befordring -<br />
til an<strong>de</strong>n skole end distriktsskolen.<br />
146
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Boks 6.3. Erfaringer med frit <strong>valg</strong> mellem folkeskoler i kommunen<br />
Kommunernes erfaringer:<br />
• Mere end 75 pct. af kommunerne oplyser at have frit <strong>valg</strong> mellem distriktsskole <strong>og</strong><br />
andre skoler i kommunen.<br />
• I praksis er <strong>de</strong>t frie skole<strong>valg</strong> d<strong>og</strong> stærkt begrænset af hensynet til at undgå oprettelse<br />
af ny klasse <strong>og</strong> af sociale <strong>og</strong> etniske hensyn.<br />
• Syv ud af ti kommuner har fastsat retningslinier for, hvilke børn <strong>de</strong>r kan optages<br />
først, hvis <strong>de</strong>t ikke er muligt at opfyl<strong>de</strong> alle ønsker om optagelse <strong>på</strong> bestemt skole.<br />
• Information om mulighe<strong>de</strong>rne for <strong>valg</strong> af skole <strong>på</strong> tværs af skoledistrikter gives <strong>på</strong><br />
meget forskelligt grundlag i <strong>de</strong> enkelte kommuner, <strong>og</strong> øget information fra kommunal<br />
si<strong>de</strong> er ikke altid ønskelig, da større benyttelse af frit <strong>valg</strong> alt an<strong>de</strong>t lige vil<br />
gøre <strong>de</strong>t vanskeligt at styre kapacitetsudnyttelsen.<br />
• Det overvejen<strong>de</strong> indtryk er, at kommunernes hensigt med et frit eller friere skole<strong>valg</strong><br />
er, at <strong>de</strong>t giver mulighed for øget brugertilfredshed ved fra- <strong>og</strong> til<strong>valg</strong> af skolerne<br />
ud fra forskelle i kultur, tradition, elevgrundlag <strong>og</strong> personale <strong>på</strong> skolen, <strong>og</strong> at<br />
hensigten <strong>de</strong>rimod ikke er at skabe konkurrence mellem skolerne for <strong>de</strong>rved at højne<br />
<strong>kvalitet</strong>en.<br />
Brugernes erfaringer:<br />
• Brugerne oplever ikke, at <strong>de</strong>r er tale om et reelt frit skole<strong>valg</strong>, da <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n begrænses<br />
af skoledistriktsind<strong>de</strong>linger <strong>og</strong> regler om (begrænset) mulighed for optagelse<br />
<strong>på</strong> en an<strong>de</strong>n skole end distriktsskolen.<br />
• Størst <strong>valg</strong>frihed hos brugerne opleves i områ<strong>de</strong>r, hvor privatskolerne opleves at<br />
udgøre et reelt supplement til distriktsskolen.<br />
• Den væsentligste parameter ved skole<strong>valg</strong>et er afstan<strong>de</strong>n mellem skole <strong>og</strong> hjem,<br />
me<strong>de</strong>ns klassekvotienter, pædag<strong>og</strong>iske principper, skolens generelle ry <strong>og</strong> omdømme<br />
mere fungerer som en art ”fra<strong>valg</strong>skriterium”.<br />
• Ved <strong>valg</strong> af privatskole vægter pædag<strong>og</strong>iske principper mv. højere end nærhed.<br />
• Kommunernes information om <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r opleves generelt som mangelful<strong>de</strong><br />
<strong>og</strong> utilstrækkelige. Den væsentligste informationskil<strong>de</strong> kommer fra kollegaer, familie,<br />
venner <strong>og</strong> naboer.<br />
Kil<strong>de</strong>: <strong>Finansministeriet</strong> 1999, Rapport fra Ud<strong>valg</strong>et om friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af kommune grænser<br />
Mere end seks ud af ti kommuner har indgået samarbejdsaftaler med andre<br />
kommuner om <strong>valg</strong> af folkeskole <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser, <strong>og</strong><br />
aftalerne er ofte baseret <strong>på</strong> folkeskolelovens bestemmelse om, at en elev i<br />
særlige tilfæl<strong>de</strong> kan optages eller forblive i en skole i en an<strong>de</strong>n kommune<br />
end hjemkommunen. Aftalerne gæl<strong>de</strong>r gennemgåen<strong>de</strong> kun for elever<br />
u<strong>de</strong>n særlige behov, ligesom optagelse kan afvises <strong>på</strong> grund af hensyn til at<br />
undgå klasse<strong>de</strong>ling <strong>og</strong> lignen<strong>de</strong>. Det er indtrykket, at mulighe<strong>de</strong>n for <strong>valg</strong><br />
147
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
af folkeskole <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser ikke i større omfang fin<strong>de</strong>r<br />
anven<strong>de</strong>lse i praksis.<br />
Boks 6.4. Erfaringer med <strong>valg</strong> af folkeskole <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser<br />
• Det antages forsigtigt, at omkring 5000 elever går i folkeskole u<strong>de</strong>n for <strong>de</strong>res<br />
hjemkommune (skoleåret 97/98) <strong>på</strong> baggrund af samarbejdsaftaler mellem kommunerne<br />
eller <strong>på</strong> baggrund af folkeskolelovens bestemmelser om ret til at vælge<br />
skoler i nabokommunen ud fra afstandskriteriet eller i forbin<strong>de</strong>lse med fraflytning.<br />
• De mellemkommunale samarbejdsaftaler <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t antages ikke at in<strong>de</strong>bærer et<br />
egentligt frit <strong>valg</strong>, men alene et <strong>valg</strong> for <strong>de</strong>, <strong>de</strong>r meget stærkt søger <strong>og</strong> ønsker et sådant<br />
<strong>valg</strong>.<br />
• Ønsker om <strong>valg</strong> af folkeskole <strong>på</strong> tværs af kommunegrænser er især forekommen<strong>de</strong>,<br />
hvis afstan<strong>de</strong>n fra bopælen til en skole i nabokommunen er kortere end afstan<strong>de</strong>n<br />
til nærmeste skole i hjemkommunen.<br />
• Der sker som hovedregel en udligning af udgifterne ved skole<strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af<br />
kommunerne med afsæt i kommunernes bidrag til staten for elever i <strong>de</strong> frie grundskoler<br />
eller med udgangspunkt i <strong>de</strong> enkelte kommuners gennemsnitlige udgifter<br />
per elev.<br />
Kil<strong>de</strong>: <strong>Finansministeriet</strong> 1999, Rapport fra Ud<strong>valg</strong>et om friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
Alternativer til folkeskolen<br />
I udgangspunktet er <strong>de</strong>r som nævnt frit <strong>valg</strong> mellem un<strong>de</strong>rvisning i folkeskolen,<br />
<strong>på</strong> frie grundskoler <strong>og</strong> hjemmeun<strong>de</strong>rvisning <strong>og</strong> efter 7 års skolegang<br />
mulighed for <strong>valg</strong> af efterskole mv. Den faktiske anven<strong>de</strong>lse af alternativer<br />
til folkeskolen afhænger af, hvor i lan<strong>de</strong>t man bor, <strong>og</strong> af hvilket<br />
alternativ <strong>de</strong>r er tale om.<br />
An<strong>de</strong>len af en ungdomsårgang, <strong>de</strong>r vælger folkeskolen frem for andre<br />
alternativer, er fra starten af 1990’erne fal<strong>de</strong>t svagt.<br />
148
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Figur 6.1. An<strong>de</strong>len af en årgang, <strong>de</strong>r vælger folkeskolen frem for andre<br />
alternativer<br />
0,90<br />
0,88<br />
0,86<br />
0,84<br />
0,82<br />
0,80<br />
1990/91<br />
1991/92<br />
1992/93<br />
1993/94<br />
Kil<strong>de</strong>: Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet, 2000, (Tal <strong>de</strong>r taler, 2002).<br />
1994/95<br />
1995/96<br />
1996/97<br />
1997/98<br />
1998/99<br />
1999/00<br />
2000/01<br />
0,90<br />
0,88<br />
0,86<br />
0,84<br />
0,82<br />
0,80<br />
149
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 6.5. Erfaringer med <strong>valg</strong> af alternativer til folkeskolen<br />
• Fra børnehaveklasse til syven<strong>de</strong> klasse benytter knap 90 pct. folkeskolen (skoleåret<br />
97/98)<br />
• Privatskolean<strong>de</strong>len varierer ge<strong>og</strong>rafisk<br />
• Kun lidt un<strong>de</strong>r 20 pct. af kommunerne informerer om mulighe<strong>de</strong>n for at anven<strong>de</strong><br />
alternativer til folkeskolen fra børnehaveklasse til <strong>og</strong> med syven<strong>de</strong> klasse.<br />
• I otten<strong>de</strong> <strong>og</strong> nien<strong>de</strong> klasse benytter 71 pct. folkeskolen, 12 pct. privatskoler <strong>og</strong> 16<br />
pct. efterskolerne.<br />
• Anven<strong>de</strong>lse af efterskolerne varierer bety<strong>de</strong>ligt ge<strong>og</strong>rafisk.<br />
• 71 pct. af kommunerne anfører, at <strong>de</strong> informerer om mulighe<strong>de</strong>rne for at anven<strong>de</strong><br />
alternativer til folkeskolen efter 7. klasse.<br />
• Det generelle indtryk er, at kommunerne betragter eksistensen af frie skoler som<br />
alternativer til folkeskolen som helt uproblematisk.<br />
• Kommunerne anser samarbej<strong>de</strong>t med frie skoler som godt, eksistensen af frie skoler<br />
<strong>og</strong> efterskoler modvirker pres <strong>på</strong> alternativer til folkeskolen, <strong>og</strong> <strong>de</strong>n kommunale<br />
kapacitet <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t er tilpasset eksistensen af alternativerne.<br />
• Brugerne oplever, at kommunernes information om alternativer til folkeskolen er<br />
mangelful<strong>de</strong> <strong>og</strong> utilstrækkelige.<br />
Valg af privatskole er i langt højere grad end ved <strong>valg</strong> af folkeskole bestemt af forhold<br />
som pædag<strong>og</strong>iske principper, skolestørrelse <strong>og</strong> klassekvotient.<br />
Kil<strong>de</strong>: <strong>Finansministeriet</strong> 1999, Rapport fra Ud<strong>valg</strong>et om friere <strong>valg</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r.<br />
6.5. Øget fleksibilitet <strong>og</strong> private leverandører<br />
Alle skoler arbej<strong>de</strong>r ud fra folkeskolelovens rammer <strong>og</strong> mål. Un<strong>de</strong>rvisningstilbu<strong>de</strong>t<br />
er <strong>de</strong>rfor forholdsvis ens <strong>på</strong> alle skoler. Der kan være forskelle<br />
i un<strong>de</strong>rvisningsprincipper <strong>og</strong> un<strong>de</strong>rvisningspraksis, som kan begrun<strong>de</strong><br />
ønske om skoleskift, <strong>og</strong> <strong>de</strong>r kan være ty<strong>de</strong>lige forskelle <strong>på</strong> <strong>kvalitet</strong>en<br />
<strong>på</strong> visse områ<strong>de</strong>r afhængig af <strong>de</strong>n enkelte kommunes prioriteringer.<br />
Det gæl<strong>de</strong>r for eksempel <strong>de</strong> fysiske rammer, idrætsfaciliteter, antallet af<br />
un<strong>de</strong>rvisningstimer, antal elever pr. computer, antal uddanne<strong>de</strong> lærere<br />
mv.<br />
Der eksisterer som beskrevet allere<strong>de</strong> vi<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at vælge private<br />
leverandører <strong>på</strong> grundskoleområ<strong>de</strong>t. I modsætning til <strong>de</strong> kommunale<br />
serviceområ<strong>de</strong>r eksisterer <strong>de</strong>r altså allere<strong>de</strong> en velfungeren<strong>de</strong> frit<strong>valg</strong>sordning<br />
<strong>på</strong> grundskoleområ<strong>de</strong>t. Dette kan blandt an<strong>de</strong>t ses ved at antallet af<br />
elever <strong>de</strong>r vælger et alternativ til folkeskolen er stigen<strong>de</strong> jf. figur 6.1. Der<br />
150
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
er altså allere<strong>de</strong> bety<strong>de</strong>lige mulighe<strong>de</strong>r for at vælge et alternativ til <strong>de</strong>n<br />
lokale kommunale folkeskole.<br />
Det statslige driftstilskud til <strong>de</strong> frie grundskoler svarer til 75 pct. af udgiften<br />
pr. elev i folkeskolen (reguleret for pensionsudgifter) tre år tidligere <strong>og</strong><br />
opregnet til aktuelt prisniveau. De frie grundskolers egenfinansiering er<br />
omkring 23 pct., heraf udgør forældrebetalingen til henholdsvis un<strong>de</strong>rvisning<br />
<strong>og</strong> SFO 14 <strong>og</strong> 4 pct. <strong>og</strong> andre indtægter 5 pct. Den typiske forældrebetaling<br />
<strong>på</strong> frie grundskoler udgør 700-900 kr. pr. måned pr. barn.<br />
Hertil kommer betaling for skolefritidsordningen, hvortil <strong>de</strong>r <strong>og</strong>så i<br />
kommunerne er tilknyttet egenbetaling. Der er ikke lovgivningsmæssigt<br />
fastsat øvre grænser for forældrebetalingsan<strong>de</strong>len i skolefritidsordningerne<br />
eller for un<strong>de</strong>rvisningen i en fri grundskole.<br />
Det er ikke alle folkeskolerelatere<strong>de</strong> udgifter, <strong>de</strong>r indregnes ved fastlæggelsen<br />
af statstilskud<strong>de</strong>t for eksempel er udgifterne til serviceforanstaltninger,<br />
syge- <strong>og</strong> hjemmeun<strong>de</strong>rvisning samt skolepsykol<strong>og</strong> ikke med i beregningen.<br />
Desu<strong>de</strong>n korrigeres udgifterne for forskelle i pensionsbidraget mellem<br />
<strong>de</strong>t kommunale skolevæsen <strong>og</strong> <strong>de</strong> frie grundskoler.<br />
Kommunerne refun<strong>de</strong>rer 85 pct. af statens driftstilskud eksklusiv pensionsbidraget<br />
<strong>og</strong> 100 pct. af tilskud<strong>de</strong>t til skolefritidsordningerne.<br />
I praksis for<strong>de</strong>ler staten tilskud<strong>de</strong>t til skolerne efter en fast for<strong>de</strong>lingsnøgle,<br />
<strong>de</strong>r er fastlagt i bekendtgørelse om tilskud mv. til friskoler, private<br />
grundskoler mv. Grundprincippet i for<strong>de</strong>lingsnøglen in<strong>de</strong>bærer at <strong>de</strong>r ved<br />
tilskudsberegningen med udgangspunkt i aktiviteten tages høj<strong>de</strong> for skolens<br />
elevtal, elevernes al<strong>de</strong>r samt ge<strong>og</strong>rafisk beliggenhed.<br />
Hjemkommunens afregning til staten for elever, <strong>de</strong>r modtager un<strong>de</strong>rvisning<br />
i en fri grundskole, efterskole mv., opgøres tilsvaren<strong>de</strong> med et fast<br />
afregningsbeløb per elev, jf. boks 6.6.<br />
151
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 6.6. Kommunal afregning til staten for elever <strong>på</strong> fri grundskoler,<br />
efterskoler mv.<br />
I Finansloven for 2002 er fastlagt ne<strong>de</strong>nståen<strong>de</strong> takster for kommunale bidrag <strong>og</strong> kommunal<br />
elevstøtte i 2002:<br />
Kommunale bidrag vedrøren<strong>de</strong> frie grundskoler<br />
Bopælskommunen betaler bidrag til staten for grundskoleelever pr. 5. september i året<br />
før finansåret ved frie grundskoler <strong>og</strong> private gymnasiers grundskoleaf<strong>de</strong>linger, Sorø<br />
Aka<strong>de</strong>mis Skole <strong>og</strong> Statens Pædag<strong>og</strong>iske Forsøgscenter, men ikke for diplomatbørn<br />
mfl., jf. bekendtgørelse 903 2001 om tilskud mv. til friskoler <strong>og</strong> private grundskoler<br />
mv. Kommunernes bidrag til frie grundskoler fastsættes til 85 pct. af <strong>de</strong>t gennemsnitlige<br />
driftstilskud ekskl. pensionsbidrag svaren<strong>de</strong> til 26.766 kr. per elev, <strong>og</strong> bidraget til<br />
skolefritidsordninger er i<strong>de</strong>ntisk med tilskud<strong>de</strong>t til skolerne svaren<strong>de</strong> til 8.700 kr. pr.<br />
elev.<br />
Kommunale bidrag vedrøren<strong>de</strong> efterskoler<br />
Bopælskommunen betaler bidrag til staten for hver elev un<strong>de</strong>r 18 år pr. 5. september i<br />
året før finansåret <strong>og</strong> til svært handicappe<strong>de</strong> op til <strong>de</strong>t kommunale takstbeløb. Det<br />
anslås, at 250 årselever er 18 år eller <strong>de</strong>rover. Bidraget udgør 15.184 kr. i 2002 inkl.<br />
bidraget til svært handicappe<strong>de</strong>.<br />
Kommunal elevstøtte<br />
I henhold til §34 i L 508 2001 om frie kostskoler y<strong>de</strong>r kommunerne elevstøtte til<br />
nedsættelse af egenbetalingen. For 2002 udgør <strong>de</strong>n kommunale elevstøtte 308 kr.<br />
ugentligt til elever, <strong>de</strong>r bor <strong>på</strong> skolen. Til elever, <strong>de</strong>r ikke bor <strong>på</strong> skolen, udgør <strong>de</strong>n<br />
kommunale elevstøtte 217 kr. ugentligt. Herudover er <strong>de</strong>t frivilligt for kommunerne at<br />
y<strong>de</strong> støtte til nedsættelse af elevbetalingen.<br />
Udgifterne pr. elev er lavere i <strong>de</strong> frie grundskoler end i folkeskolen, hvilket<br />
bl.a. kan tilskrives, at folkeskolen har en mere differentieret elevsammensætning<br />
samt mere begrænse<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for at udnytte kapaciteten<br />
fuld ud, fordi folkeskolen ikke som <strong>de</strong> frie grundskoler kan afvise elever,<br />
når klasserne er fyldt op. Desu<strong>de</strong>n udnytter <strong>de</strong> frie grundskoler i høj grad<br />
frihedsgra<strong>de</strong>rne med hensyn til tilrettelæggelsen af un<strong>de</strong>rvisningen. Eksempelvis<br />
varierer timetallet i <strong>de</strong> humanistiske fag mere mellem <strong>de</strong>t frie<br />
grundskoler end mellem folkeskolerne, jf. tabel 6.1. I <strong>de</strong> naturvi<strong>de</strong>nskabelige<br />
fag følge næsten alle skoler Un<strong>de</strong>rvisningsministeriets vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
timefor<strong>de</strong>lingsplan.<br />
152
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Tabel 6.1. Humanistiske fag i 1-3 klasse<br />
Ugentligt timetal An<strong>de</strong>l af frie grundskoler An<strong>de</strong>l af folkeskoler<br />
32 18,8 13,2<br />
I alt 100 100<br />
Kil<strong>de</strong>: Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet: De frie grundskoler i tal 2001/02.<br />
In<strong>de</strong>n for <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler er <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> meget fleksible rammer for<br />
frie grundskoler, efterskoler mv. Desu<strong>de</strong>n eksisterer <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> en velfungeren<strong>de</strong><br />
frit<strong>valg</strong>sordning, <strong>de</strong>r er ken<strong>de</strong>tegnet ved følgen<strong>de</strong>:<br />
• Borgerne har ret til frit at kunne vælge en privat leverandør (alternativ<br />
skoleform).<br />
• Den private leverandører har ret til at afvise (visitere) elever<br />
• Der eksisterer en landsdækken<strong>de</strong> afregningsordning.<br />
• Forskellen mellem <strong>de</strong>t offentlige tilskud <strong>og</strong> <strong>de</strong>n private leverandørs<br />
udgifter dækkes ved forældrebetaling <strong>og</strong> andre indtægter.<br />
Der er altså formentlig ikke umid<strong>de</strong>lbart grund til at ændre <strong>på</strong> reglerne<br />
for <strong>de</strong> frie grundskoler med henblik <strong>på</strong> at forøge borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r<br />
eller for at sikre en mere hensigtsmæssig finansieringsform. I mange<br />
kommuner eksisterer allere<strong>de</strong> omfatten<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for frit at vælge<br />
mellem skolerne internt i kommunen, hvilket umid<strong>de</strong>lbart ikke giver<br />
konkurrencemæssige problemer for <strong>de</strong> frie grundskoler.<br />
6.6. Afregning ved frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
For at kunne vur<strong>de</strong>re effekterne af forskellige mo<strong>de</strong>ller for frit <strong>valg</strong> henover<br />
kommunegrænserne vil <strong>de</strong>t være nødvendigt at gøre en række overvejelser<br />
vedrøren<strong>de</strong> omkostningsstrukturen i folkeskolen, jf. kapitel 4. På<br />
baggrund af disse overvejelser diskuteres forskellige mo<strong>de</strong>ller for frit <strong>valg</strong><br />
af folkeskole over kommunegrænsen.<br />
153
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Omkostningsstrukturen i folkeskolen<br />
Etableringen af en folkeskole er forbun<strong>de</strong>t med store anlægsinvesteringer.<br />
For en privat leverandør vil disse omkostninger optræ<strong>de</strong> i regnskabet som<br />
rentebetalinger, forrentning af kapitalapparat <strong>og</strong> afskrivninger.<br />
I <strong>de</strong> kommunale budgetter optræ<strong>de</strong>r anlægsinvesteringerne i <strong>de</strong>t år, hvor<br />
<strong>de</strong> gennemføres. Denne praksis med øjeblikkelig afskrivning ændres d<strong>og</strong><br />
muligvis <strong>på</strong> sigt i forbin<strong>de</strong>lse med budget- <strong>og</strong> regnskabsreformen.<br />
Med mindre optagelsen af en ekstra elev kræver anlægsinvesteringer, hvilket<br />
kun kan forventes at ske i meget ekstreme tilfæl<strong>de</strong>, kan anlægsudgifter<br />
betragtes som faste omkostninger.<br />
Hovedparten af driftsudgifterne i folkeskolen består af lønninger. Disse<br />
kan <strong>på</strong> kort sigt i høj grad betragtes som faste omkostninger, såfremt optagelsen<br />
af en ekstra elev ikke fører til, at <strong>de</strong>r oprettes en ekstra klasse.<br />
Over tid er alle omkostninger i princippet variable. Lønningerne udgør<br />
ca. 80 pct. af <strong>de</strong> samle<strong>de</strong> driftsudgifter i folkeskolen.<br />
En <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> øvrige driftsudgifter til køb af vare- <strong>og</strong> tjenestey<strong>de</strong>lser, som<br />
for eksempel køb af rengøring, bygningsvedligehol<strong>de</strong>lsen mv., vil formentlig<br />
heller ikke i høj grad afhænge af antallet af elever.<br />
Hvis <strong>de</strong>r ikke sker kapacitetstilpasninger, vil omkostningerne ved at skulle<br />
un<strong>de</strong>rvise en ekstra elev altså bestå i udgifterne til materialer <strong>og</strong> eventuelt<br />
ekstra inventar mv., hvilket må udgøre en meget lille an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> samle<strong>de</strong><br />
skoleudgifter. Desu<strong>de</strong>n må stigningen i udgifterne ved at optagen en ekstra<br />
elev stort set være ens for alle elever, <strong>de</strong>r ikke har særlige støttebehov.<br />
Overordnet set vur<strong>de</strong>res <strong>de</strong>t altså, at <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
<strong>og</strong> begrænse<strong>de</strong> konstante marginalomkostninger ved un<strong>de</strong>rvisning, såfremt<br />
optagelsen af en ekstra elev ikke fører til en klasse<strong>de</strong>ling.<br />
Hvis en ny elev kræver klasse<strong>de</strong>ling, vil <strong>de</strong> marginale omkostninger ved at<br />
optage netop <strong>de</strong>nne elev være meget store, hvorefter <strong>de</strong> marginale omkostninger<br />
vil fal<strong>de</strong> igen til samme lave niveau som før.<br />
154
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Overordne<strong>de</strong> principper for en mellemkommunal afregningsmo<strong>de</strong>l<br />
Overvejelserne om omkostningsstrukturen <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t peger i<br />
retning af, at vi i høj grad har en situation, <strong>de</strong>r kan sammenlignes med<br />
illustrationen i figur 4.2, hvor <strong>de</strong>r er antaget at være bety<strong>de</strong>lige faste omkostninger<br />
<strong>og</strong> konstante marginalomkostninger.<br />
Hvis <strong>de</strong>n mellemkommunale afregningstakst fastsættes til marginalomkostningerne<br />
i hjemkommunen, vil afregningen til udførerkommunen<br />
netop svare til <strong>de</strong>t beløb, som hjemkommunen kan reducere sine udgifter<br />
med. Det kan kort sagt ikke ”mærkes” økonomisk i hjemkommunen, når<br />
en elev vælger en skole i en an<strong>de</strong>n kommune. Dermed har hjemkommunen<br />
ikke et direkte økonomisk incitament til at reagere <strong>på</strong>, at brugerne<br />
forsvin<strong>de</strong>r.<br />
Hvis man vælger en afregningsmo<strong>de</strong>l baseret <strong>på</strong> <strong>de</strong> totale gennemsnitlige<br />
omkostninger, kan <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt i en eller an<strong>de</strong>n form at indlægge<br />
et eller flere knæk i taksterne for stigen<strong>de</strong> elevtal <strong>på</strong> skolerne, jf.<br />
figur 4.2. Mulighe<strong>de</strong>rne for at administrere en knækafregning afhænger<br />
d<strong>og</strong> i høj grad af, hvordan <strong>de</strong>n konkrete afregning fin<strong>de</strong>r sted.<br />
Hvis <strong>de</strong>r laves en central takstmo<strong>de</strong>l, som <strong>de</strong>t er tilfæl<strong>de</strong>t med <strong>de</strong> fri<br />
grundskoler, vil <strong>de</strong>t være relativt let at gennemføre en knækafregning, da<br />
udbetalingen kan ske <strong>på</strong> baggrund af samtlige elever, <strong>de</strong>r går <strong>på</strong> skolen.<br />
I en mo<strong>de</strong>l med bilateral mellemkommunal afregning kan <strong>de</strong>t være vanskeligt<br />
at indføre knæktakster. Placeringen af knækkene afhænger i princippet<br />
af, hvor mange elever <strong>de</strong>r er <strong>på</strong> skolen, hvilket nok illustreres bedst<br />
med et eksempel. Antag at <strong>de</strong>r ligger et knæk i taksten ved 100, <strong>og</strong> at <strong>de</strong>r<br />
er 90 elever <strong>på</strong> skolen. Nu kommer 20 nye elever fra to forskellige kommuner<br />
<strong>–</strong> 10 fra hver kommune <strong>–</strong> hvem skal i <strong>de</strong>nne situation betale <strong>de</strong>n<br />
høje takst, <strong>og</strong> hvem skal betale <strong>de</strong>n lave takst. Der kan nævnes mange<br />
andre eksempler, hvor knækafregning <strong>på</strong> baggrund af udførerkommunens<br />
udgifter vil være svær at administrere <strong>og</strong> svær at forstå for borgere <strong>og</strong> politikere.<br />
I ste<strong>de</strong>t kan knækafregningen gennemføres til hjemkommunens udgiftsniveau,<br />
hvilket <strong>og</strong>så vil in<strong>de</strong>bære vanskelighe<strong>de</strong>r, da hjemkommunens<br />
gennemsnitlige totale omkostninger stiger, når eleverne forla<strong>de</strong>r kommunen.<br />
155
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
En knækafregning med flere knæk vil formentlig forudsætte en central<br />
afregningsmo<strong>de</strong>l.<br />
En an<strong>de</strong>n mulighed er kun at indlægge ét knæk i taksten, så en fast afregning<br />
til udførerkommunen for eksempel er <strong>på</strong> 65 pct. af <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger i enten udfører- eller hjemkommunen. Da langt<br />
hovedparten af omkostningerne til folkeskolen vur<strong>de</strong>res at være faste omkostninger,<br />
vil <strong>de</strong>t være hensigtsmæssigt, at afregningstaksten er bety<strong>de</strong>ligt<br />
lavere end <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger for at undgå overkompensation.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> kan man <strong>og</strong>så vælge kun at indregne en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong><br />
faste omkostninger i afregningstaksten.<br />
Un<strong>de</strong>rvisningstilbu<strong>de</strong>ne som <strong>de</strong> enkelte elever modtager, er forholdsvis<br />
ensarte<strong>de</strong>. Der kan d<strong>og</strong> være elever med særlige behov for eksempel specialun<strong>de</strong>rvisning.<br />
I <strong>de</strong>tte tilfæl<strong>de</strong> må hjemkommunen <strong>og</strong> eventuelt hjemamtet<br />
afhol<strong>de</strong> udgifterne efter gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler. Afregning med en takst<br />
per elev forekommer altså at være relativt problemfri.<br />
Hensynet til kapacitetsstyring<br />
Det er væsentligt for hensynet til kommunestyret <strong>og</strong> <strong>de</strong>n overordne<strong>de</strong><br />
udgiftsstyring, at kommunerne fortsat har mulighed for at kunne visitere<br />
sine borgere til <strong>de</strong> <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser, jf. kapitel 2.<br />
Visitering til grundy<strong>de</strong>lsen i hjemkommunen forekommer ikke <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t,<br />
da alle personer i al<strong>de</strong>rsgruppen 6-16 år har ret til skolegang<br />
i distriktsskolen.<br />
En afregningsmo<strong>de</strong>l baseret <strong>på</strong> marginalomkostninger forekommer at<br />
være problematisk at håndtere i praksis, hvis en ny elev kan tvinge skolen<br />
til at udvi<strong>de</strong> antallet af klasser. Det forekommer ikke holdbart, at hjemkommunen<br />
for <strong>de</strong>n nye elev skal afhol<strong>de</strong> alle udgifterne til klasse<strong>de</strong>lingen.<br />
Specielt fordi marginalomkostningerne, efter at <strong>de</strong>n nye klasse er oprettet,<br />
vil fal<strong>de</strong> til <strong>de</strong>t tidligere niveau jf. figur 6.2. En mo<strong>de</strong>l med afregning til<br />
marginalomkostningerne <strong>og</strong> u<strong>de</strong>n mulighed for at afvise elever, vil vanskeliggøre<br />
udgiftsstyringen.<br />
156
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Figur 6.2. Eksempel <strong>på</strong> marginalomkostningerne ved en klassekvotient<br />
<strong>på</strong> 24<br />
Kr.<br />
Omkostning for ekstra klasse<br />
25 50 75<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> vil oprettelsen af en ny klasse bety<strong>de</strong>, at <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger får et spring opad, når <strong>de</strong>r oprettes en ny klasse, da<br />
<strong>de</strong> faste omkostninger vokser. Herefter vil gennemsnitsomkostningerne<br />
aftage igen, jf. figur 6.3. Baseres afregningen <strong>på</strong> <strong>de</strong> gennemsnitlige omkostninger,<br />
for<strong>de</strong>les ekstraudgiften <strong>på</strong> samtlige elever <strong>på</strong> skolen. Denne<br />
mo<strong>de</strong>l vil <strong>og</strong>så gøre <strong>de</strong>t vanskeligt for udførerkomunen at styre udgiftsniveauet.<br />
MC<br />
Antal elever<br />
157
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Figur 6.3. Eksempel <strong>på</strong> <strong>de</strong> gennemsnitlige totale omkostninger ved en<br />
klassekvotient <strong>på</strong> 24<br />
Det vil altså uanset, hvilken afregningsmo<strong>de</strong>l <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s være vanskeligt<br />
for udførerkommunen at styre udgifterne, hvis eleverne altid har krav<br />
<strong>på</strong> at blive optaget <strong>på</strong> en skole, fordi optagelsen af en ny elev kan in<strong>de</strong>bære,<br />
at <strong>de</strong>r må oprettes en ny klasse.<br />
I <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>ller for frit <strong>valg</strong> internt i kommunerne er <strong>de</strong>r oftest<br />
mulighed for at afvise en elevs ønske om at vælge en an<strong>de</strong>n skole end distriktsskolen,<br />
hvis <strong>de</strong>t fører til oprettelsen af en ekstra klasse. De frie<br />
grundskoler har altid mulighed for at afvise en elev.<br />
Det kan <strong>de</strong>su<strong>de</strong>n diskuteres, i hvor høj grad frit <strong>valg</strong> bør give incitamenter<br />
til kapacitetsudvi<strong>de</strong>lser. En kapacitetsudbygning i en kommune in<strong>de</strong>bærer<br />
ikke nødvendigvis, at <strong>de</strong>r samtidigt nedlægges skoler eller klasser i andre<br />
kommuner, hvilket bety<strong>de</strong>r, at udgifterne for sektoren samlet set vil vokse.<br />
For ikke at give for store incitamenter til kapacitetstilpasninger, kan<br />
<strong>de</strong>t vælges ikke at la<strong>de</strong> anlægsomkostningerne indgå ved beregningen af<br />
afregningstaksterne.<br />
158<br />
Kr.<br />
Gennemsnitlige totale<br />
omkostninger<br />
25 50<br />
Antal elever
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Når kommunerne får mulighed for at afvise nye elever, kan <strong>de</strong>t in<strong>de</strong>bære,<br />
at <strong>de</strong> kun vil optage <strong>de</strong> go<strong>de</strong> <strong>og</strong> problemfri elever fra andre kommuner<br />
(”creamskimming”). Det vil in<strong>de</strong>bære, at <strong>de</strong>t kun er en bestemt type borgere,<br />
<strong>de</strong>r reelt får mulighed for at benytte sig af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>. Dette problem<br />
kan løses ved, at kommunerne kun får ret til afvise nye elever med<br />
en begrun<strong>de</strong>lse, <strong>de</strong>r har udgangspunkt i hensynet til kapacitetsstyringen.<br />
Hvis en skole i kommunen oplever en søgning af nye elever, <strong>de</strong>r overstiger<br />
skolens kapacitet, kan <strong>de</strong>t rejse spørgsmål om, hvorvidt kommunen<br />
skal have lov til at prioritere egne elever før andre kommuners elever. Eksempelvis<br />
kan <strong>de</strong>t øge udførerkommunens udgifter til befordring, hvis<br />
egne borgere ikke kan optages <strong>på</strong> en skole tæt <strong>på</strong> <strong>de</strong>res bopæl.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> kan <strong>de</strong>t overvejes, om kommunerne kan afvise nye brugere<br />
fra andre kommuner med henvisning til fremtidige kapacitetstilpasninger,<br />
hvis kommunen eksempelvis forventer en tiltagen<strong>de</strong> tilflytning af familier<br />
med skolesøgen<strong>de</strong> børn, <strong>de</strong>r kan bruge <strong>de</strong> ledige pladser.<br />
Egenbetaling<br />
Hvis <strong>de</strong>r indføres frit <strong>valg</strong> af folkeskole over kommunegrænserne, kan<br />
eleverne frit søge mod kommuner med højere udgiftsniveau, hvilket som<br />
udgangspunkt gør spørgsmålet om egenbetaling i forhold til forskellen i<br />
serviceniveau mellem kommunerne af hensyn til <strong>de</strong>n overordne<strong>de</strong> udgiftsstyring<br />
relevant at overveje, jf. kapitel 2.<br />
Det kan d<strong>og</strong> være problematisk hvis egenbetalingen fastsættes <strong>på</strong> et niveau,<br />
<strong>de</strong>r afhol<strong>de</strong>r store grupper fra at udnytte <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong>. Dermed kan<br />
egenbetaling un<strong>de</strong>rstøtte en social segmentering.<br />
Der eksisterer allere<strong>de</strong> egenbetaling vedrøren<strong>de</strong> skolefritidsordninger <strong>og</strong><br />
ved <strong>valg</strong> af en fri grundskole eller kostskole mv., men <strong>de</strong>r har ikke hidtil<br />
været tilknyttet egenbetaling til <strong>valg</strong> af folkeskole i en an<strong>de</strong>n kommune.<br />
Hidtil har <strong>de</strong>n lovfæste<strong>de</strong> adgang til at vælge en folkeskole i en an<strong>de</strong>n<br />
kommune været betinget af sociale <strong>og</strong> praktiske hensyn, som at undgå<br />
skoleskift, afkorte skolevejen mv. I disse tilfæl<strong>de</strong> kan egenbetaling være<br />
særligt problematisk, da <strong>valg</strong>et af en an<strong>de</strong>n skole end distriktsskolen ikke<br />
umid<strong>de</strong>lbart er betinget af, at eleven vil opnå et højere serviceniveau.<br />
159
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Desu<strong>de</strong>n eksisterer <strong>de</strong>r i dag allere<strong>de</strong> en række mellemkommunale aftaler,<br />
hvor en eller flere kommuner giver <strong>de</strong>res borgere frit <strong>valg</strong> til hinan<strong>de</strong>ns<br />
skoler u<strong>de</strong>n egenbetaling. Borgere <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> anven<strong>de</strong>r disse ordninger,<br />
kan opleve <strong>de</strong>t som en reduktion af <strong>de</strong>res <strong>valg</strong>frihed, hvis <strong>de</strong>r som følge af<br />
nye regler pludselig skal opkræves egenbetaling.<br />
Det er <strong>de</strong>n almin<strong>de</strong>lige lovgivning, <strong>de</strong>r ifølge grundlovens §76 <strong>de</strong>finerer<br />
<strong>de</strong>t folkeskolebegreb, med hensyn til hvilken un<strong>de</strong>rvisningen er ve<strong>de</strong>rlagsfri,<br />
<strong>og</strong> ifølge <strong>de</strong>n almin<strong>de</strong>lige lovgivning, givet ved folkeskolelovens §2,<br />
kan egenbetaling ved optagelse i en an<strong>de</strong>n folkeskole end distriktsskolen<br />
ikke fin<strong>de</strong> sted u<strong>de</strong>n en lovændring 1 .<br />
Vur<strong>de</strong>ret alene ud fra folkeskolelovens formål <strong>og</strong> en pædag<strong>og</strong>isk indholdsmæssig<br />
betragtning, synes <strong>de</strong>r, at være mulighed for at <strong>de</strong>tte kombineres<br />
med en vis egenbetaling, jf. <strong>de</strong>n juridiske vur<strong>de</strong>ring af <strong>de</strong>tte spørgsmål,<br />
men andre hensyn <strong>–</strong> herun<strong>de</strong>r en politisk afvejning <strong>–</strong> vil d<strong>og</strong> tale<br />
imod.<br />
Der eksisterer allere<strong>de</strong> i dag egenbetaling for skoley<strong>de</strong>lser i <strong>de</strong> frie grundskoler.<br />
6.7. Sammenfatning <strong>og</strong> overvejelser om mo<strong>de</strong>l med frit <strong>valg</strong><br />
over kommunegrænserne<br />
I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> oplistes en række for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved øget adgang til<br />
frit skole<strong>valg</strong>.<br />
1 Efter at have forelagt spørgsmålet om egenbetaling for Justitsministeriet er <strong>de</strong>t såle<strong>de</strong>s<br />
Un<strong>de</strong>rvisningsministeriets opfattelse, at bestemmelserne i grundlovens §76 ikke er til<br />
hin<strong>de</strong>r for, at <strong>de</strong>r ved en ændring af folkeskoleloven kan indføres egenbetaling ved <strong>valg</strong><br />
af folkeskole i en an<strong>de</strong>n kommune.<br />
160
Boks 6.7. For<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved frit <strong>valg</strong><br />
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
For<strong>de</strong>le:<br />
• Friere <strong>valg</strong> styrker borgerens indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong> <strong>de</strong>n kommunale folkeskole ved borgerens<br />
til- <strong>og</strong> fra<strong>valg</strong> af skole.<br />
• Styrker <strong>de</strong>t politiske beslutningsgrundlag ved meget direkte signal fra brugerne.<br />
• <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> kan fremme en bedre kapacitetsudnyttelse <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed effektiviteten.<br />
• Konkurrencen mellem institutionerne kan generelt bidrage til at højne <strong>kvalitet</strong>en i<br />
folkeskolen.<br />
• Borgerne bliver umid<strong>de</strong>lbart mere tilfredse ved større <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
Ulemper:<br />
• Mulighed for en reduceret betydningen af <strong>de</strong>n lokale skole som en <strong>de</strong>l af barnets<br />
nærmiljø <strong>og</strong> hverdag.<br />
• Et frit skole<strong>valg</strong> kan medføre, at elevgrundlaget <strong>på</strong> <strong>de</strong>n enkelte skole bliver mere<br />
ens (øget social segmentering). Det kan have en negativ effekt, hvad angår udviklingen<br />
af fælles værdier, <strong>og</strong> <strong>de</strong>t kan <strong>og</strong>så læringsmæssigt være begrænsen<strong>de</strong>, hvis <strong>de</strong>t<br />
overvejen<strong>de</strong> er <strong>de</strong> b<strong>og</strong>ligt stærke elever, <strong>de</strong>r søger væk.<br />
• Bliver skolerne for segmentere<strong>de</strong>, kan <strong>de</strong>r komme et pres i retning af kvoteordning<br />
for tospr<strong>og</strong>e<strong>de</strong> elever for at sikre integrationen. Det vil bety<strong>de</strong>, at et hidtil forudsat<br />
grundprincip om retten til altid at kunne vælge distriktsskole <strong>og</strong> borgernes frie <strong>valg</strong><br />
kommer un<strong>de</strong>r pres.<br />
• Risiko for institutionscentralisering, hvilket blandt an<strong>de</strong>t kan gøre <strong>de</strong>t vanskeligere<br />
at bevare <strong>de</strong> mindre lokalskoler, herun<strong>de</strong>r små skoler i landdistrikter. Dette sker<br />
især, hvis <strong>de</strong> <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> skoler i bety<strong>de</strong>ligt omfang fravælges af lokalbefolkningen.<br />
Der eksisterer allere<strong>de</strong> følgen<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t:<br />
• <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af frie grundskoler mv.<br />
• Adgang til frit <strong>valg</strong> af offentlige leverandører med henblik <strong>på</strong> at tilgo<strong>de</strong>se<br />
særlige hensyn som transportafstand, at undgå skoleskift mv.<br />
• Der eksisterer i en række kommuner frivillige aftaler med nabokommuner,<br />
om at borgerne har adgang til frit <strong>valg</strong> over kommunegrænsen.<br />
Det er <strong>på</strong> <strong>de</strong>nne baggrund arbejdsgruppens vur<strong>de</strong>ring, at <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> eksisterer<br />
mulighe<strong>de</strong>r for at vælge alternativer til <strong>de</strong>n lokale kommunale folkeskole.<br />
Ud<strong>valg</strong>et har gjort sig en række overvejelser om, hvorle<strong>de</strong>s borgernes<br />
eksisteren<strong>de</strong> <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r kan udvi<strong>de</strong>s.<br />
De eksisteren<strong>de</strong> ordninger for frit <strong>valg</strong> in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r mulighed for, at udførerkommunen<br />
kan afvise nye elever, hvis <strong>de</strong>res ønsker om skoleskift in<strong>de</strong>-<br />
161
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
bærer oprettelsen af en ny klasse. Denne mulighed bør bevares ved en<br />
udvi<strong>de</strong>lse af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> <strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t, da <strong>de</strong>n forekommer at være<br />
afgøren<strong>de</strong> for kommunernes udgiftsstyring.<br />
Da <strong>de</strong>r er aftagen<strong>de</strong> gennemsnitlige omkostninger <strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t, bør<br />
afregningen til udførerkommunen kun være en an<strong>de</strong>l af <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale omkostninger for at undgå for kraftig overkompensation, hvilket<br />
svarer til en knæktakst med ét knæk, jf. kapitel 4.<br />
Kommunernes afregning til <strong>de</strong> frie grundskoler in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> en<br />
knæktakst med et ”knæk”, da kommunerne i gennemsnit dækker 64 pct.<br />
af udgifterne per elev hos <strong>de</strong> frie grundskoler 2 . Desu<strong>de</strong>n vil en ordning<br />
med landsdækken<strong>de</strong> takster være nem at administrere, sikre lige vilkår for<br />
borgerne, <strong>og</strong> <strong>de</strong>n kan give en mere lige konkurrence.<br />
Det er da <strong>og</strong>så i mange tilfæl<strong>de</strong> lignen<strong>de</strong> løsninger kommunerne selv vælger,<br />
når <strong>de</strong> indgår samarbej<strong>de</strong> om frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne. Eksempelvis<br />
er <strong>de</strong>r indgået en aftale om frit <strong>valg</strong> mellem kommunerne i<br />
Ringkøbing Amt, hvor afregningen for skole <strong>og</strong> SFO svarer til <strong>de</strong> takster,<br />
som kommunerne betaler til <strong>de</strong> frie grundskoler.<br />
Når kommunerne selv vælger <strong>de</strong>nne type løsninger, kan <strong>de</strong>t ses som et<br />
klart tegn <strong>på</strong>, at en afregning til <strong>de</strong>n takst, som kommunerne betaler for<br />
elever i <strong>de</strong> frie grundskoler, vil være bæredygtig i relation til bå<strong>de</strong> kommunestyre<br />
<strong>og</strong> effektivitet.<br />
Det kan i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse bemærkes, at ingen kommuner i dag har gennemsnitsudgifter,<br />
<strong>de</strong>r er mindre end bidraget til staten for elever i <strong>de</strong>n frie<br />
grundskoler (25.646 kr. i 2000). Det vur<strong>de</strong>res d<strong>og</strong> at afregningstaksten<br />
fra kommunerne for elever i <strong>de</strong> frie grundskoler kan dække <strong>de</strong> marginale<br />
omkostninger ved at modtage en ekstra elev, såfremt <strong>de</strong>t ikke kræver oprettelsen<br />
af en ny klasse. Skulle <strong>de</strong>t mod forventning vise sig, at en mellemkommunal<br />
afregningstakst svaren<strong>de</strong> til afregningen for <strong>de</strong> frie grundskoler<br />
overstiger <strong>de</strong> marginale omkostninger i kommunerne i en grad, <strong>de</strong>r<br />
virker udgiftsdriven<strong>de</strong>, kan niveauet for afregningstaksten nedjusteres.<br />
2<br />
Der gives et tilskud <strong>på</strong> 75 pct. af folkeskoleudgifterne (reguleret for pensionsforpligtigelser)<br />
til <strong>de</strong>r frie grundskoler, heraf dækker kommunerne 85 pct. Det svarer altså til en<br />
afregningsan<strong>de</strong>l <strong>på</strong> 0,75x0,85 = 0,64 = 64 pct.<br />
162
Kapitel 6 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
Som nævnt tidligere er ca. 80 pct. af udgifterne til folkeskolen lønninger,<br />
<strong>de</strong>r i høj grad kan betragtes som faste omkostninger, <strong>de</strong>t vil sige at disse<br />
udgifter er uændre<strong>de</strong>, hvis optagelsen en ny elev ikke kræver oprettelse af<br />
en ny klasse, jf. afsnit 6.6. Hertil kommer at en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> udgifter, <strong>de</strong>r ikke<br />
går til lønninger, formentlig heller ikke vil blive <strong>på</strong>virket af, at <strong>de</strong>r kommer<br />
en ekstra elev til kommunen.<br />
De gennemsnitlige driftsudgifter i folkeskolen i 2000 lå in<strong>de</strong>n for intervallet<br />
35.000 til 60.000 kr. Hvis <strong>de</strong>t generelt er mere end 60 pct. af <strong>de</strong><br />
samle<strong>de</strong> udgifter, <strong>de</strong>r kan betragtes som faste omkostninger, vil en mellemkommunal<br />
afregning til en takst svaren<strong>de</strong> til kommunernes afregning<br />
for elever i <strong>de</strong> frie grundskoler formentlig altid kunne dække merudgifterne<br />
ved at optage en ekstra elev i samtlige kommuner, hvis <strong>de</strong>r tilføjes<br />
<strong>de</strong>n begrænsning, at <strong>de</strong>r ikke herved oprettes nye klasser.<br />
Hvis <strong>de</strong>r i ste<strong>de</strong>t bliver fastsat en afregningssats svaren<strong>de</strong> til gennemsnitsudgifterne<br />
i kommunen med <strong>de</strong> laveste gennemsnitsomkostninger (ca.<br />
35.000 kr.), vil udførerkommunen få en større overkompensation, <strong>og</strong><br />
udgiftsforskellen for <strong>de</strong>n afgiven<strong>de</strong> kommune i forhold til <strong>de</strong>ns marginale<br />
mindreudgifter bliver større. Det vil såle<strong>de</strong>s være nærliggen<strong>de</strong> at la<strong>de</strong> en<br />
udvi<strong>de</strong>lse af frit <strong>valg</strong> over kommunegrænserne tage udgangspunkt i ordningen<br />
for <strong>de</strong> frie grundskoler.<br />
Hensynet til kommunernes udgiftsstyring <strong>og</strong> borgernes omkostningsbevidsthed<br />
kan som udgangspunkt tilsige, at differencen mellem hjemkommunens<br />
udgiftsniveau <strong>og</strong> udførerkommunens udgiftsniveau i <strong>de</strong> tilfæl<strong>de</strong>,<br />
hvor sidstnævnte er højest, bør dækkes af brugeren. Hensynet til at<br />
undgå social segmentering <strong>og</strong> andre ulemper taler d<strong>og</strong> imod egenbetaling.<br />
Det kunne overvejes at la<strong>de</strong> en mo<strong>de</strong>l for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> skoleområ<strong>de</strong>t angive<br />
et minimumskrav til <strong>de</strong> <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r, som borgeren skal tilby<strong>de</strong>s. Hvis<br />
kommunerne indbyr<strong>de</strong>s kan blive enige om andre afregningsregler, bør<br />
<strong>de</strong>t ikke forhindres af en eventuel lovgivning, så længe <strong>de</strong>t ikke reducerer<br />
borgernes <strong>valg</strong>mulighe<strong>de</strong>r.<br />
I boks 6.8. er en samlet mo<strong>de</strong>l for en frit<strong>valg</strong>sordning for folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
opsummeret.<br />
163
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Boks 6.8. Mo<strong>de</strong>l til frit<strong>valg</strong>sordning <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t med frit <strong>valg</strong><br />
over kommunegrænserne<br />
Eksisteren<strong>de</strong> regler (<strong>de</strong>r alle bevares):<br />
• Kommunerne har ret til at afvise elever <strong>de</strong>r ikke er fra skoledistriktet med henvisning<br />
til kapacitetsstyring.<br />
• Eksisteren<strong>de</strong> regler vedrøren<strong>de</strong> ret til frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> grund af transportafstan<strong>de</strong> mv.<br />
bevares, <strong>og</strong> i disse tilfæl<strong>de</strong> betaler hjemkommen en afregning svaren<strong>de</strong> til <strong>de</strong> gennemsnitlige<br />
totale udgifter pr. elev i udførerkommunen medmindre an<strong>de</strong>t er aftalt<br />
mellem kommunerne.<br />
• Der er ingen restriktioner for egenbetalingens størrelse i skolefritidsordninger.<br />
• Kommunerne kan selv aftale reglerne for <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
• De nuværen<strong>de</strong> regler vedrøren<strong>de</strong> <strong>de</strong> frie grundskoler bevares.<br />
Nye regler:<br />
• Alle elever gives ret til frit at vælge skoler internt i kommunerne <strong>og</strong> over kommunegrænserne,<br />
såfremt <strong>de</strong>r er ledig kapacitet (jf. ovenståen<strong>de</strong> om afvisningsret) <strong>–</strong> <strong>og</strong>så<br />
hvis <strong>de</strong>r ikke foreligger en aftale mellem <strong>de</strong> to kommuner.<br />
• Hvis en elev vælger en skole i en an<strong>de</strong>n kommune, betaler hjemkommunen en<br />
takst til udførerkommunen, <strong>de</strong>r svarer til kommunernes bidrag til staten for elever<br />
<strong>på</strong> <strong>de</strong> fri grundskoler, hvis ikke an<strong>de</strong>t er aftalt mellem kommunerne (jf. ovenståen<strong>de</strong>).<br />
• Såfremt en elev <strong>de</strong>r har <strong>valg</strong>t en skole i en an<strong>de</strong>n kommune får behov for specialun<strong>de</strong>rvisning<br />
må hjemkommunen <strong>og</strong> eventuelt hjemamtet afhol<strong>de</strong> udgifterne hertil<br />
efter gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler. Dette kræver d<strong>og</strong> særlige overvejelser om visitationsproceduren.<br />
Når arbejdsgruppen ikke direkte anbefaler mo<strong>de</strong>llen i boks 6.8 skyl<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>t, at etableringen af frit <strong>valg</strong> af folkeskole over kommunegrænserne<br />
principielt må bero <strong>på</strong> en politisk afvejning af <strong>de</strong> for<strong>de</strong>l <strong>og</strong> ulemper ved<br />
frit <strong>valg</strong>, <strong>de</strong>r er angivet i boks 6.7.<br />
164
Kapitel 7<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
7.1. Indledning<br />
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
I 2002 beslutte<strong>de</strong> Folketinget at indføre frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t, <strong>og</strong><br />
gjor<strong>de</strong> <strong>de</strong>t <strong>de</strong>rmed muligt for ældre <strong>og</strong> personer med handicap, <strong>de</strong>r er<br />
visiteret til personlig pleje <strong>og</strong> praktisk bistand, frit at vælge mellem <strong>de</strong> af<br />
kommunen godkendte leverandører. Samtidig blev <strong>de</strong>t muligt for ældre<br />
<strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong> at vælge en plejehjemsplads eller almen ældre-/plejebolig<br />
i en an<strong>de</strong>n kommune, såfremt personen er visiteret til <strong>de</strong>n <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong><br />
type botilbud i bå<strong>de</strong> fraflytnings- <strong>og</strong> tilflytningskommunen.<br />
I forbin<strong>de</strong>lse med behandlingen af frit <strong>valg</strong>s forslaget blev <strong>de</strong>t aftalt mellem<br />
KL <strong>og</strong> Regeringen at vi<strong>de</strong>reføre <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler for <strong>de</strong>n mellemkommunale<br />
afregning ved frit <strong>valg</strong> af almene ældre-/plejeboliger mv. henover<br />
kommunegrænserne. Der blev herudover iværksat et udredningsarbej<strong>de</strong><br />
med henblik <strong>på</strong> at analysere <strong>og</strong> vur<strong>de</strong>re <strong>de</strong> mellemkommunale betalingsregler,<br />
<strong>og</strong> <strong>på</strong> baggrund heraf eventuelt at komme med forslag til ændre<strong>de</strong><br />
mellemkommunale afregningsregler. Dette kapitel udgør afrapporteringen<br />
i forhold til udredningsarbej<strong>de</strong>t.<br />
Det er endvi<strong>de</strong>re <strong>–</strong> blandt an<strong>de</strong>t <strong>på</strong> baggrund af henven<strong>de</strong>lser fra en række<br />
sommerhuskommuner <strong>–</strong> besluttet, at <strong>de</strong>r i regi af arbejdsgruppen skal<br />
ses nærmere <strong>på</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for indførelse af en mellemkommunal refusionsordning<br />
i relation til plejekræven<strong>de</strong> ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong> med<br />
midlertidig bopæl i an<strong>de</strong>n kommune end bopælskommunen (for eksempel<br />
i sommerhuskommuner).<br />
Ne<strong>de</strong>nfor fin<strong>de</strong>s indledningsvis en generel beskrivelse af ældreområ<strong>de</strong>t,<br />
herun<strong>de</strong>r af reglerne for frit <strong>valg</strong> samt <strong>de</strong> hensyn, <strong>de</strong>r gæl<strong>de</strong>r <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
(afsnit 7.2-7.4). Herefter behandles en række af <strong>de</strong> problemstillinger,<br />
<strong>de</strong>r skal tages stilling til i forbin<strong>de</strong>lse med udformningen af mellem-<br />
165
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
kommunale afregningsregler (afsnit 7.5). En<strong>de</strong>lig behandles i afsnit 7.6<br />
behovet for indførelse af mellemkommunal refusion ved midlertidigt ophold<br />
i sommerhuskommuner.<br />
7.2. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t 1<br />
I <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> beskrives ældreområ<strong>de</strong>t samt reglerne for frit <strong>valg</strong>.<br />
Ældreboligområ<strong>de</strong>t generelt<br />
Et grundlæggen<strong>de</strong> princip i dansk ældre- <strong>og</strong> handicappolitik er, at servicetilbud<br />
til ældre <strong>og</strong> personer med handicap ikke skal udformes som pakkeløsninger<br />
knyttet til bestemte boformer, for eksempel plejehjem, men<br />
<strong>de</strong>rimod til<strong>de</strong>les med udgangspunkt i <strong>de</strong>n enkeltes behov for hjælp.<br />
Som en konsekvens af ældreboligreformen, har <strong>de</strong>t <strong>de</strong>rfor ikke si<strong>de</strong>n <strong>de</strong>n<br />
1. januar 1988 været muligt at opføre plejehjem <strong>og</strong> beskytte<strong>de</strong> boliger<br />
som institutioner efter serviceloven. Sigtet har været at tilvejebringe selvstændige<br />
<strong>og</strong> tidssvaren<strong>de</strong> boliger til <strong>de</strong> ældre <strong>og</strong> personer med handicap<br />
efter boliglovgivningen.<br />
Boliger til <strong>de</strong> svageste ældre etableres <strong>og</strong> finansieres såle<strong>de</strong>s efter almenboligloven<br />
un<strong>de</strong>r Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet, mens <strong>de</strong>n service, som<br />
<strong>de</strong> ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong> modtager i disse boliger, er reguleret i serviceloven<br />
un<strong>de</strong>r Socialministeriet.<br />
Kommunalbestyrelsens ansvar for at y<strong>de</strong> personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp <strong>–</strong><br />
uanset boligformen (egen lejlighed/hus, plejebolig mv.) <strong>–</strong> er fastsat i servicelovens<br />
kapitel 14.<br />
Folketinget har i relation til <strong>de</strong> beståen<strong>de</strong> plejehjem <strong>og</strong> beskytte<strong>de</strong> boliger<br />
omfattet af serviceloven besluttet, at kommunalbestyrelsen skal sikre, at<br />
alle tidssvaren<strong>de</strong> plejehjem overføres fra serviceloven til boliglovgivningen<br />
in<strong>de</strong>n <strong>de</strong>n 31. <strong>de</strong>cember 2004. Det forventes, at mellem 10.000 <strong>og</strong><br />
15.000 plejehjemspladser opfyl<strong>de</strong>r betingelserne for at være tidssvaren<strong>de</strong>.<br />
1<br />
I <strong>de</strong> foregåen<strong>de</strong> kapitler anven<strong>de</strong>s betegnelserne ”hjemkommune” <strong>og</strong> ”udførerkommune”.<br />
Da <strong>de</strong>t <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t imidlertid er flytteretten henover kommunegrænserne, <strong>de</strong>r<br />
er i fokus, kan hjemkommune give anledning til misforståelser. I <strong>de</strong>tte kapitel anven<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>rfor i ste<strong>de</strong>t betegnelserne ”fraflytningskommune” <strong>og</strong> ”tilflytningskommune”.<br />
166
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Antallet af utidssvaren<strong>de</strong> plejehjemspladser efter serviceloven vil endvi<strong>de</strong>re<br />
fal<strong>de</strong> gradvist som følge af, at plejehjem bliver ombygget til mo<strong>de</strong>rne plejeboliger<br />
efter almenboligloven eller bliver nedlagt.<br />
Boks 7.1. Karakteristik af ældreområ<strong>de</strong>t<br />
• Kommunerne er ansvarlige for at y<strong>de</strong> <strong>og</strong> tilrettelægge hjælpen til ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>.<br />
• Adskillelsen af bolig <strong>og</strong> service har været en målsætning si<strong>de</strong>n 1988.<br />
• Til<strong>de</strong>ling af hjælp sker <strong>på</strong> grundlag af forudgåen<strong>de</strong> behovsvur<strong>de</strong>ring (visitation).<br />
• Det kommunale selvstyre giver plads til, at kommunerne fastsætter serviceniveauet<br />
ud fra lokalpolitiske overvejelser. Kommunalbestyrelsen fastsætter såle<strong>de</strong>s kriterierne<br />
for, at man kan få tilbudt en plejebolig mv.<br />
• Antallet af ældre over 80 år er stigen<strong>de</strong>, hvilket er <strong>de</strong>n væsentligste <strong>de</strong>m<strong>og</strong>rafiske<br />
størrelse i forhold til behovet for plejeboliger.<br />
Boliger til ældre <strong>og</strong> personer med handicap<br />
Boliger for ældre kan overordnet op<strong>de</strong>les efter omfang af plejeniveau.<br />
Danmarks Statistik op<strong>de</strong>ler i <strong>de</strong>n sociale ressourceoptælling boligtyperne i<br />
tre kategorier, A, B <strong>og</strong> C. Kategori A boliger <strong>de</strong>fineres som boliger med<br />
tilknyttet døgnvagt <strong>og</strong> servicepakke samt eventuelle fællesfaciliteter. Kategori<br />
B som boliger med tilknyttet bistand <strong>og</strong> omsorg <strong>på</strong> hjemmeplejeniveau<br />
<strong>og</strong> kategori C som boliger hvor <strong>de</strong>r evt. er tilknyttet praktisk bistand<br />
<strong>på</strong> hjemmeplejeniveau. I tabel 7.1. ne<strong>de</strong>nfor ses op<strong>de</strong>lingen af boliger for<br />
ældre <strong>på</strong> kategorier.<br />
Tabel 7.1. Boliger for ældre op<strong>de</strong>lt efter gra<strong>de</strong>n af omsorg<br />
Kategori A Kategori B Kategori C I alt<br />
Plejehjemspladser (omfattet<br />
af serviceloven)<br />
Beskytte<strong>de</strong> boliger (om-<br />
25.737 65 0 25.802<br />
fattet af serviceloven)<br />
Ældreboliger (herun<strong>de</strong>r<br />
2.750 1.337 18 4.105<br />
plejeboliger) 17.665 17.436 4.530 39.631<br />
Andre boliger for ældre 1.468 3.214 15.193 19.875<br />
I alt 47.620 22.052 19.741 89.413<br />
Kil<strong>de</strong>: Danmarks Statistiks sociale ressourceopgørelse 2002.<br />
Af tabel 1 ses <strong>de</strong>t at <strong>de</strong>r i alt er knap 90.000 boliger for ældre for<strong>de</strong>lt <strong>på</strong><br />
fire boligtyper. Godt halv<strong>de</strong>len af disse (53 pct.) er boliger tilhøren<strong>de</strong><br />
kategori A, <strong>de</strong>t vil sige boliger med tilknyttet døgnbemanding.<br />
167
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Det fremgår endvi<strong>de</strong>re, at ca. 70.000 boliger er opført i henhold til serviceloven<br />
eller lov om almene boliger, som visitere<strong>de</strong> borgere har ret til at<br />
vælge <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne.<br />
Hertil kommer godt 20.000 andre ældreegne<strong>de</strong> boliger, hvor kommunerne<br />
som hovedregel har anvisningsret, <strong>og</strong> som benyttes til ældre borgere.<br />
Anvisning til almene ældre-/plejeboliger mv.<br />
Det er kommunalbestyrelsen, <strong>de</strong>r som hovedregel visiterer <strong>og</strong> anviser til<br />
plejehjem <strong>og</strong> almene ældre-/plejeboliger. Det bety<strong>de</strong>r, at kommunalbestyrelsen<br />
<strong>på</strong> baggrund af en individuel behovsvur<strong>de</strong>ring afgør, hvem boligerne<br />
skal udlejes til. Det sikres herved, at boligerne til stadighed er udlejet<br />
til/bebos af personer tilhøren<strong>de</strong> <strong>de</strong>n berettige<strong>de</strong> personkreds.<br />
Hvis <strong>de</strong>r ikke er ledige boliger i kommunen visiteres borgeren til en<br />
venteliste. Kommunalbestyrelsen til<strong>de</strong>ler ledige botilbud til <strong>de</strong> personer<br />
<strong>på</strong> ventelisten, <strong>de</strong>r har størst behov for <strong>de</strong>t <strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> botilbud.<br />
Beboerbetaling<br />
Beboere i ældre-/plejeboliger har status som lejere <strong>og</strong> er såle<strong>de</strong>s omfattet af<br />
almenlejelovens regler. Beboere i ældre-/plejeboliger betaler <strong>og</strong>så en egentlig<br />
husleje, hvortil <strong>de</strong>r kan opnås boligstøtte. Huslejen i ældre-<br />
/plejeboliger fastsættes som balanceleje, såle<strong>de</strong>s at udgifterne til bebyggelsens<br />
drift skal afhol<strong>de</strong>s af lejeindtægterne.<br />
Reglerne om betaling for bolig i plejehjem <strong>og</strong> beskyttet bolig omfattet af<br />
serviceloven er indrettet såle<strong>de</strong>s, at beboerne i tilnærmet grad betaler for<br />
boligen, som om <strong>de</strong> boe<strong>de</strong> til leje, for eksempel. i en plejebolig, <strong>og</strong> modt<strong>og</strong><br />
boligy<strong>de</strong>lse.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>Frit</strong> leverandør<strong>valg</strong> af personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp<br />
Den 1. januar 2003 trådte reglerne om frit <strong>valg</strong> af leverandør af personlig<br />
<strong>og</strong> praktisk hjælp i kraft. Modtagere af hjemmehjælp har herefter mulighed<br />
for at vælge mellem alle kvalificere<strong>de</strong> leverandører af personlig <strong>og</strong><br />
praktisk hjælp, som er godkendt af kommunalbestyrelsen i bopælskommunen<br />
<strong>–</strong> <strong>de</strong>t gæl<strong>de</strong>r bå<strong>de</strong> <strong>de</strong>n kommunale <strong>og</strong> <strong>de</strong> private leverandører.<br />
168
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Kommunalbestyrelsens godken<strong>de</strong>lse betinges af, at <strong>de</strong> enkelte leverandører<br />
kan opfyl<strong>de</strong> kommunalbestyrelsens <strong>kvalitet</strong>s- <strong>og</strong> priskrav til <strong>de</strong> enkelte<br />
hjemmehjælpsy<strong>de</strong>lser.<br />
For at skabe <strong>de</strong> nødvendige betingelser for <strong>de</strong> ældres <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>s<br />
<strong>valg</strong>frihed er <strong>de</strong>t <strong>de</strong>rfor en forudsætning, at <strong>de</strong>r er fri <strong>og</strong> lige konkurrence<br />
mellem <strong>de</strong> kommunale <strong>og</strong> private leverandører. Der stilles <strong>de</strong>rfor krav om<br />
en klar adskillelse af <strong>de</strong>n kommunale myndighedsopgave fra <strong>de</strong>n kommunale<br />
leverandørvirksomhed, <strong>og</strong> at <strong>de</strong> faktiske omkostninger (gennemsnitlige<br />
langsigte<strong>de</strong> omkostninger) ved <strong>de</strong>n kommunale leverandørvirksomhed<br />
gøres op.<br />
Kommunalbestyrelsen kan d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så vælge at bringe hjemmehjælpen helt<br />
eller <strong>de</strong>lvis i udbud <strong>og</strong> indgå kontrakt med et nærmere angivet antal leverandører,<br />
<strong>de</strong>r har afgivet <strong>de</strong> mest økonomisk for<strong>de</strong>lagtige tilbud.<br />
Det frie leverandør<strong>valg</strong> gæl<strong>de</strong>r ikke for plejehjem, plejeboliger <strong>og</strong> lignen<strong>de</strong><br />
boenhe<strong>de</strong>r.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af ældre-/plejebolig mv. <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne<br />
Den 1. juli 2002 blev <strong>de</strong>r indført en ret for alle personer, <strong>de</strong>r er anvist/visiteret<br />
til <strong>de</strong> almene ældre-/plejeboliger, plejehjemspladser eller beskytte<strong>de</strong><br />
boliger, til frit at vælge sådanne boliger såvel in<strong>de</strong>n for som <strong>på</strong><br />
tværs af kommunegrænserne.<br />
Det er ved ønsket om flytning til en an<strong>de</strong>n kommune som hidtil en forudsætning,<br />
at betingelserne for at blive anvist/visiteret til disse boliger er<br />
opfyldt i bå<strong>de</strong> fraflytnings- <strong>og</strong> tilflytningskommunen.<br />
Kommunalbestyrelsen kan i særlige tilfæl<strong>de</strong> afslå borgere fra andre kommuner<br />
optagelse <strong>på</strong> kommunens venteliste til plejeboliger mv. Der er tale<br />
om en undtagelsesbestemmelse, som kun kan fin<strong>de</strong> anven<strong>de</strong>lse, hvis ønsket<br />
om flytning ikke er begrun<strong>de</strong>t i et hensyn til nære <strong>på</strong>røren<strong>de</strong>, religiøse<br />
forhold mv. Undtagelsesbestemmelsen kan kun tages i anven<strong>de</strong>lse, hvis<br />
tilstrømningen af borgere fra andre kommuner skønnes at være en afgøren<strong>de</strong><br />
hindring for at sikre kommunens forpligtelse til at sikre botilbud til<br />
egne borgere i kommunen.<br />
Princippet om dobbeltvisitation sikrer tilflytningskommunen mod et<br />
udgifts- <strong>og</strong> kapacitetspres som følge af tilflytning af ældre <strong>og</strong> handicappe-<br />
169
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> fra kommuner med lempeligere visitationspraksis. Undtagelsesbestemmelsen<br />
tager endvi<strong>de</strong>re hensyn til kommunernes mulighed for at styre<br />
kapaciteten <strong>og</strong> varetager såle<strong>de</strong>s et hensyn til såvel <strong>de</strong> borgere, <strong>de</strong>r ønsker<br />
at flytte til kommunen, som <strong>de</strong> borgere, <strong>de</strong>r bor i kommunen.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong>s lovgivningen <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t in<strong>de</strong>hol<strong>de</strong>r såle<strong>de</strong>s flere forskellige<br />
typer frit <strong>valg</strong>, jf. kapitel 2.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af personlig pleje <strong>og</strong> praktisk bistand er primært et frit <strong>valg</strong> mellem<br />
forskellige leverandører af personlig pleje <strong>og</strong> praktisk hjælp, <strong>de</strong>r er godkendt<br />
i kommunen 2 . De ældres <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>s frie <strong>valg</strong> af leverandører<br />
er i princippet uafhængig af, i hvilken kommune leverandøren har hjemsted,<br />
blot at leverandøren er godkendt til at levere i <strong>de</strong>n ældres opholdskommune.<br />
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> af botilbud (<strong>og</strong> fokus for nærværen<strong>de</strong> kapitel) er <strong>de</strong>rimod et frit<br />
<strong>valg</strong> in<strong>de</strong>nfor <strong>og</strong> <strong>på</strong> tværs af kommunegrænserne mellem <strong>de</strong> forskellige botilbud,<br />
<strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s af <strong>de</strong> kommunale myndighe<strong>de</strong>r.<br />
Reglerne for frit <strong>valg</strong> af pleje <strong>og</strong> praktisk bistand regulerer såle<strong>de</strong>s forhol<strong>de</strong>t<br />
mellem en bevilligen<strong>de</strong> myndighed (kommunalbestyrelsen) <strong>og</strong> flere<br />
leverandører, herun<strong>de</strong>r <strong>de</strong>n kommunale leverandør, mens frit <strong>valg</strong> af botilbud<br />
angår forhol<strong>de</strong>t mellem to bevilligen<strong>de</strong> myndighe<strong>de</strong>r (henholdsvis<br />
fra- <strong>og</strong> tilflytningskommunen).<br />
Nuværen<strong>de</strong> regler <strong>og</strong> praksis for mellemkommunal afregning<br />
Hvis en visiteret ældre vælger et botilbud i en an<strong>de</strong>n kommune er fraflytningskommunen<br />
i dag forpligtet til at refun<strong>de</strong>re tilflytningskommunens<br />
udgifter til hjælp efter lov om social service 3 , lov om aktiv socialpolitik,<br />
lov om individuel boligstøtte samt §52, stk. 1 i lov om social pension Tilflytningskommunen<br />
kan såle<strong>de</strong>s opkræve fraflytningskommunen betaling<br />
for udgifter til praktisk bistand, personlige pleje, hjælpemidler, dagcenter<br />
mv. For almene ældreboliger, herun<strong>de</strong>r plejeboliger, gæl<strong>de</strong>r endvi<strong>de</strong>re, at<br />
2<br />
Hertil kommer <strong>de</strong> øge<strong>de</strong> mulighe<strong>de</strong>r for fleksibilitet i hjemmehjælpen, <strong>de</strong>r giver brugeren<br />
mulighed for i højere grad end tidligere at bytte y<strong>de</strong>lser in<strong>de</strong>n for rammerne af <strong>de</strong>n<br />
til<strong>de</strong>lte hjælp, <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed i højere grad vælge mellem forskellige y<strong>de</strong>lsestyper.<br />
3<br />
Udgifterne til hjemmesygepleje er ikke omfattet af reglerne om mellemkommunal<br />
refusion ved flytning over kommunegrænserne. Det skal ses i sammenhæng med, at<br />
udgifterne til hjemmesygepleje indgår i grundtakstfinansieringen for <strong>de</strong> un<strong>de</strong>r 67-årige.<br />
170
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
tilflytningskommunen kan kræve sin nettoudgift til boligstøtte refun<strong>de</strong>ret<br />
i henhold til retssikkerhedsloven.<br />
Der er ikke fastsat y<strong>de</strong>rligere regler for, hvordan tilflytningskommunens<br />
udgifter til <strong>de</strong>n y<strong>de</strong><strong>de</strong> hjælp mere præcist skal opgøres.<br />
Takstfastsættelse ved frit <strong>valg</strong> af plejehjem <strong>og</strong> plejebolig<br />
I relation til tværkommunale afregning kan <strong>de</strong>r efter gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> praksis<br />
skelnes mellem plejehjem omfattet af serviceloven <strong>og</strong> almene ældreboliger<br />
ifm. fastsættelsen af <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
Huslejen i almene ældre- <strong>og</strong> plejeboliger er som nævnt fastsat ud fra balancelejeprincippet.<br />
Den mellemkommunale betaling vedrører såle<strong>de</strong>s alene<br />
<strong>de</strong>n personlige <strong>og</strong> praktiske hjælp, som brugeren er visiteret til.<br />
Boligbetalingen i plejehjem omfattet af serviceloven er tilnærmet reglerne i<br />
almenboligloven. Kommunen har d<strong>og</strong> ikke sikkerhed for, at <strong>de</strong> samle<strong>de</strong><br />
udgifter til bebyggelsens drift kan dækkes af <strong>de</strong>n samle<strong>de</strong> boligbetaling.<br />
Kommunens resteren<strong>de</strong> driftsudgifter for plejehjemmet kan <strong>de</strong>rfor indgå i<br />
<strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
De kommuner, som har plejehjemspladser efter serviceloves §140, opgør<br />
som oftest en takst pr. plads. Denne bygger typisk <strong>på</strong> <strong>de</strong> samle<strong>de</strong> budgettere<strong>de</strong><br />
nettodriftsudgifter til hvert plejehjem, <strong>og</strong> ligger til grund for <strong>de</strong><br />
mellemkommunale afregninger. Plejehjemspladser forventes d<strong>og</strong> at få en<br />
antalsmæssig mindre <strong>og</strong> mindre betydning, jf. ovenfor.<br />
For så vidt angår almene ældre- <strong>og</strong> plejeboliger samt beskytte<strong>de</strong> boliger omfattet<br />
af serviceloven, opkræver tilflytningskommunen typisk fraflytningskommunen<br />
<strong>de</strong> faktiske udgifter, som er forbun<strong>de</strong>t med at tilby<strong>de</strong> en plejebolig<br />
til en person fra an<strong>de</strong>n kommune. De faktiske udgifter omfatter<br />
antallet af timer praktisk <strong>og</strong> personlig bistand (hjemmehjælp), kommunal<br />
an<strong>de</strong>l af boligy<strong>de</strong>lse (25 pct.), hjælpemidler <strong>og</strong> lignen<strong>de</strong> samt eventuelle<br />
udgifter i forbin<strong>de</strong>lse med brug af <strong>og</strong> kørsel til daghjem, dagcentre <strong>og</strong><br />
madserviceordninger (hvori <strong>de</strong>r er kommunale udgifter).<br />
Kommunernes boligudgifter i plejeboliger/ældreboliger knytter sig primært<br />
til <strong>de</strong>n grundkapital, som <strong>de</strong> indsky<strong>de</strong>r ved opførslen af boligen.<br />
Denne har hidtil ikke kunnet medregnes i opgørelsen af <strong>de</strong> refusionsbe-<br />
171
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
rettige<strong>de</strong> udgifter, hvilket afspejler, at <strong>de</strong>t fortsat er kommunalbestyrelsen,<br />
<strong>de</strong>r har ansvaret for at bygge <strong>og</strong> udbygge <strong>de</strong>t antal boliger til ældre <strong>og</strong><br />
personer med handicap, som <strong>de</strong>r i kommunen vur<strong>de</strong>res at være behov for.<br />
Reglerne om frit bolig<strong>valg</strong> har endvi<strong>de</strong>re ikke ændret <strong>på</strong>, at til<strong>de</strong>ling af<br />
ældreboliger/plejeboliger mv. sker <strong>på</strong> grundlag af en forudgåen<strong>de</strong> behovsvur<strong>de</strong>ring/visitation<br />
i bå<strong>de</strong> fra- <strong>og</strong> tilflytningskommunen i overensstemmelse<br />
med <strong>de</strong>t af kommunen fastlagte serviceniveau. Hertil kommer, at<br />
kommunalbestyrelsen i tilflytningskommunen undtagelsesvist kan afslå<br />
u<strong>de</strong>frakommen<strong>de</strong> borgere optagelse <strong>på</strong> ventelisten. Kommunalbestyrelsen<br />
har såle<strong>de</strong>s fortsat n<strong>og</strong>le instrumenter til at styre kapaciteten af ældre-<br />
/plejeboliger i kommunen.<br />
Variation i <strong>de</strong> mellemkommunale takster<br />
En un<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af Socialministeriet i 2002 viste, at <strong>de</strong>r er stor<br />
variation i <strong>de</strong>n må<strong>de</strong>, hvor<strong>på</strong> kommunerne konkret opgør <strong>de</strong> mellemkommunale<br />
afregninger. Endvi<strong>de</strong>re indikerer un<strong>de</strong>rsøgelsen bety<strong>de</strong>lig variation<br />
i niveauet for <strong>de</strong> mellemkommunale afregninger. Det gæl<strong>de</strong>r især<br />
mellemkommunale takster for plejehjem. Den gennemsnitlige dagtakst<br />
for en plejehjemsplads er for lan<strong>de</strong>t som helhed ca. 1.000 kr. (2002), svaren<strong>de</strong><br />
til en årlig kommunal udgift pr. plejehjemsplads <strong>på</strong> ca. 360.000 kr.<br />
Den maksimale <strong>og</strong> minimale årlige opkrævning pr. plejehjemsplads fra<br />
an<strong>de</strong>n kommune varierer imidlertid mellem henholdsvis 570.000 kr. <strong>og</strong><br />
230.000 kr. Tilsvaren<strong>de</strong> variationer gæl<strong>de</strong>r for <strong>de</strong>n mellemkommunale<br />
afregning for plejeboliger.<br />
Det er ikke klart, hvor stor en <strong>de</strong>l af variationen i refusionstaksterne for<br />
plejehjemspladserne, <strong>de</strong>r kan henføres til forskelle i beregningsmeto<strong>de</strong> <strong>og</strong><br />
hvor stor en <strong>de</strong>l, <strong>de</strong>r må forklares ud fra forskelle i serviceniveau (udgiftsniveau).<br />
Variationen må forventes at blive mindre såfremt, <strong>de</strong>r indføres<br />
faste regler for opgørelse af mellemkommunale afregningstakster <strong>og</strong> i takt<br />
med overgangen til omkostningsbudgettering, jf. budget <strong>og</strong> regnskabsreformen.<br />
Variationen må d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så ses som en indikator for, at <strong>de</strong>r er bety<strong>de</strong>lige<br />
forskelle i <strong>de</strong> enkelte kommuners faktiske udgifter til botilbud til<br />
ældre. Udgiftsforskellene kan afspejle forskellige forhold, herun<strong>de</strong>r forskelle<br />
i serviceniveau, omkostningseffektivitet, ge<strong>og</strong>rafisk betinge<strong>de</strong> forskelle<br />
i ejendomspriser mv.<br />
172
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
De bety<strong>de</strong>lige variationer i kommunernes udgifter til botilbud vil alt an<strong>de</strong>t<br />
lige øge byr<strong>de</strong>for<strong>de</strong>lingseffekterne af et evt. øget frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> tværs af<br />
kommunegrænserne <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed betydningen af <strong>de</strong> <strong>valg</strong>te regler for mellemkommunal<br />
betaling.<br />
7.3. Særlige hensyn <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
Ved fastlæggelsen af mellemkommunale afregningsregler skal hensynet til<br />
borgernes <strong>valg</strong>frihed afvejes over for forskellige overordne<strong>de</strong> styringsmæssige<br />
hensyn, jf. kapitel 2.<br />
Det er <strong>de</strong>n enkelte kommune, <strong>de</strong>r har bå<strong>de</strong> <strong>de</strong>t økonomiske <strong>og</strong> indholdsmæssige<br />
ansvar for indsatsen over for kommunens ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>,<br />
herun<strong>de</strong>r ansvaret for at bygge <strong>de</strong>t antal boliger til målgruppen,<br />
som <strong>de</strong>r lokalt vur<strong>de</strong>res at være behov for.<br />
Udgangspunktet må <strong>de</strong>rfor være, at borgerne skal sikres en reel mulighed<br />
for at anven<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> un<strong>de</strong>r hensyntagen til kommunernes mulighed<br />
for at fastsætte skat-serviceforhol<strong>de</strong>t <strong>og</strong> tilby<strong>de</strong> kommunens egne<br />
borgere <strong>de</strong>t ønske<strong>de</strong> serviceniveau.<br />
Hensynet til mulighe<strong>de</strong>n for at fastsætte skat-serviceforhol<strong>de</strong>t omfatter<br />
såvel fraflytningskommunen som tilflytningskommunen <strong>og</strong> in<strong>de</strong>bærer<br />
blandt an<strong>de</strong>t, at <strong>de</strong> kommuner, <strong>de</strong>r involveres i finansieringen eller udførelsen<br />
af hjælp til ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>, <strong>og</strong>så bør have indfly<strong>de</strong>lse <strong>på</strong><br />
beslutningen om til<strong>de</strong>lingen af disse tilbud (visitationen).<br />
Hensynet til <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> kan i visse situationer kolli<strong>de</strong>re med hensynet til<br />
<strong>de</strong>n enkelte kommunes mulighe<strong>de</strong>r <strong>og</strong> ansvar for at tilgo<strong>de</strong>se egne borgeres<br />
behov. Det gæl<strong>de</strong>r for eksempel., hvis attraktive kommuner oplever en<br />
stor tilflytning af ældre <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>, hvorved ventelisten til kommunens<br />
botilbud ’fyl<strong>de</strong>s op’ af tilflytten<strong>de</strong> borgere.<br />
Bestemmelserne i frit <strong>valg</strong>slovgivningen om dobbeltvisitation samt mulighe<strong>de</strong>n<br />
for i visse tilfæl<strong>de</strong> at afvise tilflytten<strong>de</strong> borgere skal ses i lyset af<br />
disse styringshensyn, jf. afsnit 7.2.<br />
173
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
7.4. Brugen af frit <strong>valg</strong><br />
Det frie bolig<strong>valg</strong> trådte i kraft <strong>de</strong>n 1. juli 2002. Der fin<strong>de</strong>s <strong>på</strong> nuværen<strong>de</strong><br />
tidspunkt ingen oplysninger om brug af flyttereglerne <strong>og</strong> i <strong>de</strong>n forbin<strong>de</strong>lse<br />
konsekvenserne for kommunernes mulighe<strong>de</strong>r for at styre skat-serviceforhol<strong>de</strong>t.<br />
Det er såle<strong>de</strong>s ikke <strong>på</strong> nuværen<strong>de</strong> tidspunkt muligt at belyse omfanget af<br />
<strong>de</strong> mellemkommunale flytninger efter indførelsen af frit <strong>valg</strong>. Det blev i<br />
forbin<strong>de</strong>lse med lovgivningen forudsat, at <strong>de</strong>r vil komme en fordobling i<br />
antallet af flytninger henover kommunegrænserne fra <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> ca.<br />
1500 til 3000.<br />
Grundlaget for <strong>de</strong>tte skøn var, at <strong>de</strong>t fortsat forventes, at flytning til en<br />
plejebolig mv. i en an<strong>de</strong>n kommune primært vil være begrun<strong>de</strong>t i et ønske<br />
om at bo tæt <strong>på</strong> familie eller andre <strong>på</strong>røren<strong>de</strong>. Dette var allere<strong>de</strong> muligt<br />
efter <strong>de</strong>n hidtil gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> lovgivning.<br />
Uanset udbre<strong>de</strong>lsen af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> er <strong>de</strong>r d<strong>og</strong> behov for en principiel diskussion<br />
af afvejningen mellem sikringen af <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> <strong>og</strong> kommunernes<br />
mulighe<strong>de</strong>r for at styre skat-serviceforhol<strong>de</strong>t, kapacitet mv.<br />
Socialministeriet <strong>og</strong> Erhvervs- <strong>og</strong> Boligstyrelsen <strong>på</strong>tænker snarest at igangsætte<br />
en praksisun<strong>de</strong>rsøgelse vedrøren<strong>de</strong> kommunernes erfaringer med<br />
samt omfanget af frit bolig<strong>valg</strong> henover kommunegrænserne. Un<strong>de</strong>rsøgelsen<br />
vil blive baseret <strong>på</strong> et repræsentativt udsnit af kommunerne.<br />
7.5. <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> over kommunegrænserne<br />
Ved fastlæggelsen af mellemkommunal afregningsmo<strong>de</strong>l skal <strong>de</strong>r tages<br />
stilling til en række styringsmæssig problemstillinger 4 .<br />
4<br />
Der tages i <strong>de</strong>t følgen<strong>de</strong> udgangspunkt i <strong>de</strong> kommunale omkostninger frem for udgifter,<br />
jf. overvejelserne herom i kapitel 4. For så vidt angår almene pleje-/ældreboliger, kan<br />
udgifter <strong>og</strong> omkostninger betragtes som tilnærmelsesvis i<strong>de</strong>ntiske, i<strong>de</strong>t selve boliganlægsudgiften<br />
(qua balancelejeprincippet) udgør en marginal <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> kommunale udgifter,<br />
<strong>de</strong>r indgår i <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning, jf. afsnit 7.2.<br />
174
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Gennemsnitlige takster eller faktiske omkostninger ?<br />
Et spørgsmål er, om <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning skal tage udgangspunkt<br />
i <strong>de</strong> faktiske omkostninger til <strong>de</strong>n enkelte ældre eller i takster baseret<br />
<strong>på</strong> lokale gennemsnitlige omkostninger (som <strong>de</strong>t er tilfæl<strong>de</strong>t i relation til<br />
plejehjemspladser) eller <strong>på</strong> landsdækken<strong>de</strong> takster.<br />
Afregning baseret <strong>på</strong> gennemsnitstakster vil formentlig være relativt lettere<br />
at administrere end afregning ud fra faktiske omkostninger. Tilsvaren<strong>de</strong><br />
kan <strong>de</strong>r være hensyn, <strong>de</strong>r taler for at fastsætte landsdækken<strong>de</strong> afregningstakster.<br />
Takster baseret <strong>på</strong> gennemsnitlige omkostninger (uanset om disse fastsættes<br />
lokalt eller centralt) vil imidlertid bety<strong>de</strong>, at tilflytningskommunerne<br />
kun vil få dækket en <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> faktiske omkostninger ved tilflytning af<br />
meget plejekræven<strong>de</strong> ældre, i<strong>de</strong>t omkostningerne for disse ældre vil ligge<br />
over taksterne. Set i lyset af <strong>de</strong>n bety<strong>de</strong>lige spredning <strong>de</strong>r kan være i plejebehov<br />
<strong>og</strong> omkostninger, kan <strong>de</strong>tte få væsentlige udgiftsmæssige konsekvenser<br />
for <strong>de</strong> enkelte kommuner, <strong>de</strong>r er henholdsvis ”netto-importører”<br />
<strong>og</strong> ”-eksportører” af ældre. Det gæl<strong>de</strong>r navnlig, hvis <strong>de</strong>r viser sig at være<br />
en overvægt af meget plejekræven<strong>de</strong> ældre blandt gruppen af flytten<strong>de</strong><br />
ældre.<br />
Samlet set taler <strong>de</strong>tte for at basere <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning <strong>på</strong> <strong>de</strong><br />
faktiske omkostninger frem for <strong>på</strong> gennemsnitstakster.<br />
Opgørelse af <strong>de</strong> faktiske omkostninger<br />
De faktiske omkostninger til <strong>de</strong>n enkelte ældre i et kommunalt botilbud<br />
afhænger en række forskellige faktorer, herun<strong>de</strong>r især:<br />
• brugerens behov for y<strong>de</strong>lser efter serviceloven<br />
• kommunens serviceniveau (indhold, omfang <strong>og</strong> udførelse af personlig<br />
<strong>og</strong> praktisk hjælp samt kommunal genoptræning mv.)<br />
• kommunens timepris (gennemsnitsomkostninger pr. time)<br />
Trods bety<strong>de</strong>lige variationer i serviceniveau <strong>og</strong> timepriser er <strong>de</strong>t <strong>de</strong>n ældres<br />
plejebehov, <strong>de</strong>r er afgøren<strong>de</strong> for <strong>de</strong> samle<strong>de</strong> omkostninger. Plejebehovet<br />
afspejles bl.a. i <strong>de</strong>t antal plejetimer, som anven<strong>de</strong>s til udførelse af <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser<br />
<strong>de</strong>n ældre er visiteret til. De samle<strong>de</strong> omkostninger kan svinge meget<br />
bety<strong>de</strong>ligt fra ældre til ældre alt efter <strong>de</strong>n ældres helbred/plejebehov, jf.<br />
eksemplet i tabel 7.2.<br />
175
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Tabel 7.2. Plejebehovets betydning for <strong>de</strong> faktiske omkostninger<br />
176<br />
Eksempel 1:<br />
Ældre med plejebehov<br />
<strong>på</strong> 20 timer<br />
Eksempel 2:<br />
Ældre med plejebehov<br />
<strong>på</strong> 50 timer<br />
Timer pr. uge 20 50<br />
Timepris (kr.) 275 275<br />
Samlet pris (kr.) 286.000 715.000<br />
Difference (kr.) 429.000<br />
En an<strong>de</strong>n væsentlig faktor er kommunens serviceniveau. Kommunalbestyrelsen<br />
træffer afgørelse om til<strong>de</strong>ling af et botilbud samt personlig <strong>og</strong> praktisk<br />
hjælp <strong>på</strong> baggrund af lovgivningen <strong>og</strong> <strong>de</strong> af kommunalbestyrelsen<br />
fastsatte <strong>kvalitet</strong>sstandar<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>r udmønter <strong>de</strong>t fastsatte serviceniveau. Set<br />
i forhold til plejen udgør boligen d<strong>og</strong> kun en begrænset <strong>de</strong>l af <strong>de</strong> samle<strong>de</strong><br />
omkostninger til <strong>de</strong>n ældre, <strong>og</strong> er <strong>de</strong>rfor af relativ mindre betydning ifm.<br />
mellemkommunal afregning. Derimod har kommunalbestyrelsens beslutning<br />
om indhold, omfang <strong>og</strong> udførelsen af <strong>de</strong>n personlige <strong>og</strong> praktiske<br />
hjælp <strong>og</strong> kommunal genoptræning stor betydning. Der visiteres til y<strong>de</strong>lser<br />
<strong>og</strong> ikke til timer, men <strong>de</strong>t antal timer, <strong>de</strong>r afsættes til udførelsen af konkrete<br />
y<strong>de</strong>lser (vask, <strong>på</strong>klædning mv.), udgør en indikator for serviceniveauet.<br />
Jo flere timer <strong>de</strong>r afsættes til udførelsen af en given type y<strong>de</strong>lse,<br />
<strong>de</strong>sto højere serviceniveau alt an<strong>de</strong>t lige 5 .<br />
En<strong>de</strong>lig har <strong>de</strong>n kommunale leverandørs omkostningseffektivitet, <strong>de</strong>r afspejles<br />
i timeprisen (vs. <strong>de</strong>n kommunale leverandørs gennemsnitlige omkostninger<br />
pr. times pleje), betydning for <strong>de</strong> samle<strong>de</strong> udgifter. Alt an<strong>de</strong>t lige<br />
er timeprisen en indikator for leverandørvirksomhe<strong>de</strong>ns omkostningseffektivitet,<br />
selvom <strong>de</strong>t ikke kan afvises, at forskelle kommunerne imellem<br />
kan henføres til <strong>valg</strong> af meto<strong>de</strong> ved opgørelsen. Variationer i timeprisen<br />
har såle<strong>de</strong>s <strong>og</strong>så betydning for <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning.<br />
De faktiske omkostninger til en ældre kan <strong>på</strong> baggrund af ovenståen<strong>de</strong><br />
overordnet set opgøres som <strong>de</strong>t antal timer, <strong>de</strong>r anven<strong>de</strong>s til udførelsen af<br />
5 Selv om <strong>de</strong>r ikke regnskabsmæssigt skal skelnes mellem service- <strong>og</strong> boligudgifter <strong>på</strong><br />
plejehjem mv. omfattet af serviceloven, bør <strong>de</strong>t være muligt at opgøre <strong>de</strong>t faktiske antal<br />
timer, <strong>de</strong>r medgår pleje af <strong>de</strong> enkelte plejehjemsbeboere. Den ældre skal iht. til serviceloven<br />
såle<strong>de</strong>s visiteres til konkrete y<strong>de</strong>lser uanset boform, jf. afsnit 7.2., hvorfor <strong>de</strong>t <strong>og</strong>så <strong>på</strong><br />
plejehjem bør være muligt (skønsmæssigt) at opgøre <strong>de</strong> timer, <strong>de</strong>r medgår til <strong>de</strong>n enkeltes<br />
pleje. Problematikken må endvi<strong>de</strong>re forventes at blive mindre i <strong>de</strong> kommen<strong>de</strong> år i<br />
takt med antallet af plejehjemspladser reduceres <strong>og</strong> i takt med anven<strong>de</strong>lsen af nye (omkostningsbasere<strong>de</strong>)<br />
styringsredskaber <strong>på</strong> plejehjem.
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser som <strong>de</strong>n enkelte ældre er visiteret til, gange kommunens gennemsnitlige<br />
timepris for pleje.<br />
Ud over personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp, er andre relevante y<strong>de</strong>lser kommunal<br />
genoptræning/vedligehol<strong>de</strong>lsestræning, generelle tilbud med forebyggen<strong>de</strong><br />
<strong>og</strong> aktiveren<strong>de</strong> sigte (efter servicelovens §65) samt hjælpemidler. Det<br />
kan overvejes administrativt at fastsætte hvilke y<strong>de</strong>lser efter serviceloven,<br />
som skal være omfattet af mellemkommunal betaling.<br />
Boligudgiften har som nævnt en vis betydning i forhold til plejehjem <strong>og</strong><br />
beskytte<strong>de</strong> boliger omfattet af serviceloven, i<strong>de</strong>t boligomkostninger her<br />
kan indgå i <strong>de</strong>n mellemkommunale afregning, jf. afsnit 7.2. Som tidligere<br />
nævnt får plejehjem antalsmæssigt mindre <strong>og</strong> mindre betydning <strong>og</strong> <strong>de</strong>r<br />
vur<strong>de</strong>res <strong>de</strong>rfor ikke at være behov for særskilte regler vedrøren<strong>de</strong> mellemkommunal<br />
betaling af evt. kommunale udgifter til bygningernes drift.<br />
Boks 7.2. Tilnærmet omkostningsmo<strong>de</strong>l <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Grundlaget for mellemkommunal betaling:<br />
Budgettere<strong>de</strong> omkostninger = til<strong>de</strong>lte timer * timepris+ takst for andre y<strong>de</strong>lser<br />
= (plejebehov*serviceniveau) * timepris + takts for andre y<strong>de</strong>lsers<br />
Anm.: Det bemærkes, at <strong>de</strong>r visiteres til y<strong>de</strong>lser <strong>og</strong> ikke til tid. Den enkelte ældre har<br />
såle<strong>de</strong>s ikke et retskrav <strong>på</strong> <strong>de</strong>n (vejle<strong>de</strong>n<strong>de</strong>) tid som mange kommuner af styringsmæssige<br />
årsager afsætter til udførelsen af en given y<strong>de</strong>lse.<br />
Opgørelse af timepris<br />
Det forekommer af administrative årsager hensigtsmæssigt, at opgørelsen<br />
af kommunens timepris sker <strong>på</strong> baggrund af <strong>de</strong>n beregningsmo<strong>de</strong>l, som er<br />
udarbej<strong>de</strong>t i forbin<strong>de</strong>lse med <strong>de</strong>t frie leverandør<strong>valg</strong>. I forbin<strong>de</strong>lse med<br />
frit leverandør<strong>valg</strong> stilles <strong>de</strong>r såle<strong>de</strong>s minimumskrav om udregne<strong>de</strong> timepriser<br />
efter beregningsmo<strong>de</strong>llen for personlig pleje (hverdage <strong>og</strong> øvrige<br />
ti<strong>de</strong>r), praktisk hjælp, madservice samt madservice u<strong>de</strong>n udbringning.<br />
Kalkulation af kommunernes omkostninger til <strong>de</strong>n kommunale leverandør<br />
af personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp skal omfatte <strong>de</strong> gennemsnitlige, langsigte<strong>de</strong><br />
omkostninger, dvs. bå<strong>de</strong> <strong>de</strong> direkte <strong>og</strong> indirekte omkostninger ved<br />
personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp samt investeringsomkostninger (forrentning<br />
<strong>og</strong> afskrivning). De anvendte timepriser for opgørelse af <strong>de</strong>n mellem-<br />
177
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
kommunale refusion vil såle<strong>de</strong>s medtage <strong>de</strong> omkostninger, <strong>de</strong>r er forbun<strong>de</strong>t<br />
med at levere en hjemmehjælpsy<strong>de</strong>lse.<br />
Der stilles <strong>de</strong>rimod ikke krav om, at kommunerne skal udregne timepriser<br />
for kommunal genoptræning/vedligehol<strong>de</strong>lsestræning mv., <strong>de</strong>r er i dag er<br />
omfattet af mellemkommunal refusion. En løsning <strong>på</strong> <strong>de</strong>nne problemstilling<br />
kunne være, at <strong>de</strong>r fastsættes en takst for <strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser efter serviceloven,<br />
som er omfattet af mellemkommunal refusion, <strong>på</strong> grundlag af tilflytningskommunens<br />
visitation, jf. boks 7.2.<br />
En takst vil for eksempel. skulle fastsættes for følgen<strong>de</strong> y<strong>de</strong>lser:<br />
• Kommunal genoptræning.<br />
• Hjælpemidler.<br />
Det skal endvi<strong>de</strong>re bemærkes, at anven<strong>de</strong>lsen af timepriser beregnet i forbin<strong>de</strong>lse<br />
med <strong>de</strong>t frie leverandør<strong>valg</strong> baserer sig <strong>på</strong> <strong>de</strong>n kommunale leverandørs<br />
omkostninger til personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp til beboere i eget<br />
hjem (hus/lejlighed) eller ældrebolig.<br />
For så vidt angår beboere i ældreboliger er disse omfattet af reglerne om<br />
frit leverandør<strong>valg</strong>, <strong>og</strong> <strong>de</strong>n til frit<strong>valg</strong>sdatabasen indberette<strong>de</strong> timepris kan<br />
<strong>de</strong>rfor her lægges til grund for refusionsberegningen.<br />
Med hensyn til beboere i plejeboliger er <strong>de</strong>r tale om særlige rammer for<br />
plejen, <strong>og</strong> beregningen af timeprisen bør afspejle <strong>de</strong>tte forhold. Især henle<strong>de</strong>s<br />
opmærksomhe<strong>de</strong>n <strong>på</strong>, at <strong>de</strong>n brugerrette<strong>de</strong> tid, som er omdrejningspunktet<br />
i prisberegningen vil udgøre en forholdsvis stor an<strong>de</strong>l af timeforbruget<br />
hos <strong>de</strong>t udføren<strong>de</strong> personale <strong>på</strong> et plejehjem. Personalets ATA <strong>–</strong><br />
tid (ansigts til ansigts tid) pr. normeret time vil/bør være væsentligt højere<br />
<strong>på</strong> et plejecenter, hvor brugerne er placeret hos <strong>de</strong>t udføren<strong>de</strong> personale<br />
end i hjemmeplejen. I hjemmeplejen skal for eksempel indregnes vejtid<br />
<strong>og</strong> lignen<strong>de</strong>).<br />
Anven<strong>de</strong>lsen af beregningsmo<strong>de</strong>llen må forventes at føre til et stigning i<br />
mange tilflytningskommuners refusionskrav, i<strong>de</strong>t disse vil få et mere realistisk<br />
bille<strong>de</strong> af <strong>de</strong>res faktiske udgifter. Baseret <strong>på</strong> indberetninger fra 180<br />
kommuner til frit <strong>valg</strong>s databasen kan <strong>de</strong>r beregnes en gennemsnitlig<br />
timepris <strong>på</strong> 259 kr.<br />
178
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Gennemsnitsprisen dækker imidlertid over en meget bety<strong>de</strong>lig variation i<br />
<strong>de</strong> indberette<strong>de</strong> timepriser. Det er ikke muligt at kvantificere hvor stor en<br />
<strong>de</strong>l af <strong>de</strong>nne prisvariation, <strong>de</strong>r kan tilskrives forskelle i henholdsvis serviceniveau,<br />
effektivitet <strong>og</strong> opgørelsesmeto<strong>de</strong>. Alt an<strong>de</strong>t lige peger variationerne<br />
d<strong>og</strong> i retning af ikke ubety<strong>de</strong>lige forskelle i <strong>de</strong> kommunale leverandørers<br />
omkostningseffektivitet.<br />
Fraflytningskommunen har efter <strong>de</strong> gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong> regler ikke mulighed for at<br />
indbringe tilflytningskommunens opgørelse af sin udgiftsan<strong>de</strong>l for en<br />
klageinstans.<br />
Fraflytnings- eller tilflytningskommunens omkostninger ?<br />
Givet at <strong>de</strong>r tages udgangspunkt i <strong>de</strong> faktiske omkostninger, kan <strong>de</strong>n mellemkommunale<br />
afregning principielt enten baseres <strong>på</strong> fraflytningskommunens<br />
eller tilflytningskommunens omkostninger.<br />
Nuværen<strong>de</strong> regler<br />
Efter <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler afregnes <strong>de</strong>r <strong>på</strong> baggrund af tilflytningskommunens<br />
omkostninger. Reglerne in<strong>de</strong>bærer, at ”billige” netto-fraflytningskommuner<br />
betaler mere pr. udflytter end <strong>de</strong>n gennemsnitlige udgifter i<br />
<strong>de</strong>res egne tilbud, hvorved kommunens tilskyn<strong>de</strong>lse til at oprethol<strong>de</strong> et<br />
serviceniveau, som er lavere end tilflytningskommunernes i princippet<br />
svækkes, jf. kapitel 4.<br />
De nuværen<strong>de</strong> regler tilgo<strong>de</strong>ser altså alt an<strong>de</strong>t lige tilflytningskommunernes<br />
styringsmulighed ved at sikre disse mod merudgifter som følge af tilflytning,<br />
samtidig med at reglerne i en vis udstrækning svækker fraflytningskommunens<br />
styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Det frie bolig<strong>valg</strong> øger imidlertid borgernes mulighe<strong>de</strong>r for at flytte <strong>på</strong><br />
tværs af kommunegrænser. Samtidig bety<strong>de</strong>r skattestop <strong>og</strong> stigen<strong>de</strong> udgiftspres<br />
blandt an<strong>de</strong>t som følge af <strong>de</strong>n <strong>de</strong>m<strong>og</strong>rafiske udvikling, at behovet<br />
for en effektiv udgiftsstyring alt an<strong>de</strong>t lige øges i <strong>de</strong> kommen<strong>de</strong> år.<br />
Dette taler samlet for, at hensynet til fraflytningskommunens mulighed<br />
for at styre skat-serviceforhol<strong>de</strong>t som udgangspunkt styrkes væsentligt i<br />
forhold til <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> regler.<br />
179
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Hensynet til fraflytningskommunen<br />
En alternativ mulighed kunne være at tage udgangspunkt i fraflytningskommunens<br />
omkostninger, nærmere bestemt fraflytningskommunens<br />
timepriser for praktisk <strong>og</strong> personlig hjælp, d<strong>og</strong> maksimalt tilflytningskommunens<br />
faktiske udgifter.<br />
Denne løsning vil sikre fraflytningskommunen mod at skulle finansiere et<br />
højere serviceniveau for borgere, <strong>de</strong>r flytter til dyrere kommuner <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed<br />
forbedre fraflytningskommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Samtidig flyttes finansieringen af en eventuel forskel i serviceniveau imidlertid<br />
over <strong>på</strong> tilflytningskommunen. Hertil kommer, at tilflytningskommunen<br />
selv vil bære <strong>de</strong> omkostninger, <strong>de</strong>r skyl<strong>de</strong>s evt. forskelle i omkostningseffektiviteten<br />
mellem fraflytningskommunen <strong>og</strong> tilflytningskommunen.<br />
Mo<strong>de</strong>llen vil såle<strong>de</strong>s alt an<strong>de</strong>t lige give netto-tilflytningskommuner<br />
med et højt serviceniveau (eller en lav omkostningseffektivitet)en tilskyn<strong>de</strong>lse<br />
til at nedsætte serviceniveauet (eller effektivisere ældreplejen).<br />
Dynamisk plejebehov- hensynet til tilflytningskommunen<br />
En mo<strong>de</strong>l alene baseret <strong>på</strong> fraflytningskommunens omkostninger tager<br />
imidlertid ikke høj<strong>de</strong> for, at navnlig ældres plejebehov er dynamisk <strong>og</strong><br />
<strong>de</strong>rmed kan ændre sig over tid. Det kan <strong>de</strong>rfor være problematisk at permanent<br />
at basere afregningen <strong>på</strong> fraflytningskommunens visitation/til<strong>de</strong>ling<br />
af hjælp (<strong>på</strong> flyttetidspunktet), i<strong>de</strong>t <strong>de</strong>n ældres behov for<br />
hjælp typisk vil stige relativt meget over tid. Dette taler for, at afregningen<br />
efter en perio<strong>de</strong> bør ske <strong>på</strong> baggrund af tilflytningskommunens (re)visitation<br />
af <strong>de</strong>n ældre.<br />
En mulig mo<strong>de</strong>l kunne være, at afregningen <strong>de</strong> første seks måne<strong>de</strong>r baseres<br />
<strong>på</strong> fraflytningskommunens visitation, mens <strong>de</strong>r efter <strong>de</strong>nne perio<strong>de</strong><br />
afregnes efter tilflytningskommunens visitation. Borgeren vil fra flyttetidspunktet<br />
modtage y<strong>de</strong>lser <strong>på</strong> grundlag af tilflytningskommunens afgørelse.<br />
Behovet for et sådan mo<strong>de</strong>l må blandt an<strong>de</strong>t ses i lyset af, at en årsag til,<br />
at ældre ønsker at skifte kommune, typisk netop kan være en pludselig<br />
eller gradvis forringelse af <strong>de</strong>n ældres helbred, <strong>de</strong>r medfører et ønske om<br />
at flytte tættere <strong>på</strong> <strong>på</strong>røren<strong>de</strong>. Dette vur<strong>de</strong>res at være en typisk bevæggrund<br />
for at flytte i dag.<br />
180
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
Tidsbegrænsning<br />
Et an<strong>de</strong>t spørgsmål er, hvor lang tid fraflytningskommunen skal refun<strong>de</strong>re<br />
tilflytningskommunens omkostninger. Såfremt gruppen af flytten<strong>de</strong><br />
ældre som antaget overvejen<strong>de</strong> består af ældre, <strong>de</strong>r som følge af helbredsmæssig<br />
svækkelse flytter for at komme tættere <strong>på</strong> <strong>på</strong>røren<strong>de</strong>, må <strong>de</strong>t antages,<br />
at flytten<strong>de</strong> ældre <strong>og</strong>så lever relativt få år efter flytningen. Den gennemsnitlige<br />
levetid i plejehjem/plejeboliger skønnes at være mellem 2<strong>–</strong>3<br />
år, om end <strong>de</strong>r ikke foreligger sikker vi<strong>de</strong>n herom.<br />
Det kan d<strong>og</strong> ikke u<strong>de</strong>lukkes, at <strong>de</strong>t frie bolig<strong>valg</strong> vil bety<strong>de</strong>, at <strong>og</strong>så ældre<br />
med et mindre plejebehov vil gøre øget brug af flytteretten. Disse ældre<br />
vil typisk have en længe restlevetid, hvilket rejser spørgsmålet om <strong>de</strong>t rimelige<br />
i, at fraflytningskommunen skal blive ved med at betale for <strong>de</strong>n<br />
<strong>på</strong>gæl<strong>de</strong>n<strong>de</strong>. Denne gruppe ældre har ret til at vælge mellem godt 24.000<br />
ældreboliger u<strong>de</strong>n fast døgnbemanding, jf. tabel 7.1.<br />
Der er såle<strong>de</strong>s flere forhold, <strong>de</strong>r kan tale for at begrænse refusionsperio<strong>de</strong>n.<br />
En mulighed kunne være, at fraflytningskommunens refusionsforpligtelse<br />
bortfal<strong>de</strong>r efter for eksempel. tre år fra flytningstidspunktet. Efter<br />
<strong>de</strong>nne perio<strong>de</strong> er <strong>de</strong>t tilflytningskommunen, som finansierer udgifterne.<br />
Egenbetaling<br />
Oprethol<strong>de</strong>lse af bå<strong>de</strong> fraflytningskommunens <strong>og</strong> tilflytningskommunens<br />
styringsmulighe<strong>de</strong>r kan i<strong>de</strong>elt set ske ved, at <strong>de</strong>r afregnes <strong>på</strong> baggrund af<br />
fraflytningskommunen omkostninger kombineret med at en evt. difference<br />
mellem fraflytnings- <strong>og</strong> tilflytningskommunens omkostningsniveau betales<br />
af brugeren gennem egenbetaling, jf. kapitel 2 <strong>og</strong> 4. Egenbetalingen<br />
eliminerer så at sige mulighe<strong>de</strong>n for som ældre at ’flytte sig’ til et højere<br />
serviceniveau, end <strong>de</strong>t man har betalt skat til gennem <strong>de</strong>n erhvervsaktive<br />
perio<strong>de</strong> i fraflytningskommunen.<br />
Den bety<strong>de</strong>lige spredning i kommunernes udgiftsniveauer <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
taler imidlertid imod at la<strong>de</strong> forskelle i udgiftsniveauet finansiere gennem<br />
egenbetaling. Dette vil gøre mulighe<strong>de</strong>n for at flytte til kommuner<br />
med et højere serviceniveau afhængig af indkomst <strong>og</strong> formue <strong>og</strong> <strong>de</strong>rmed<br />
begrænse mange ældres <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>s mulighed for et frit bolig<strong>valg</strong>.<br />
Endvi<strong>de</strong>re ville personer, <strong>de</strong>r i henhold til <strong>de</strong> tidligere regler hav<strong>de</strong> retskrav<br />
<strong>på</strong> <strong>–</strong> u<strong>de</strong>n egenbetaling <strong>–</strong> at flytte til en an<strong>de</strong>n kommune af familiære<br />
eller religiøse årsager, blive dårligere stillet end efter <strong>de</strong> tidligere (<strong>og</strong><br />
nuværen<strong>de</strong>) regler.<br />
181
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
Disse ulemper kan d<strong>og</strong> imidlertid <strong>de</strong>lvist imø<strong>de</strong>gås ved at indføre en maksimumsgrænse<br />
for <strong>de</strong>n enkeltes egenbetaling. Egenbetalingen ville i givet<br />
fald skulle fastsættes ud fra en afvejning af <strong>på</strong> <strong>de</strong>n ene si<strong>de</strong> <strong>de</strong>n enkeltes<br />
mulighed for reelt at gøre brug af <strong>de</strong>t fri bolig<strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong>n an<strong>de</strong>n si<strong>de</strong><br />
egenbetalingen adfærdsreguleren<strong>de</strong> virkning i forhold til at begrænse flytning<br />
efter et højere serviceniveau. Tilsvaren<strong>de</strong> kunne <strong>de</strong>t overvejes at gøre<br />
en evt. egenbetaling indkomstafhængig. Hertil kan d<strong>og</strong> indven<strong>de</strong>s, at <strong>de</strong>n<br />
store spredning <strong>på</strong> kommunernes udgiftsniveau vil gøre <strong>de</strong>t vanskeligt at<br />
styre omfanget af egenbetalingen via en sådan maksimumstakst.<br />
Boks 7.3. KL’s syn <strong>på</strong> egenbetaling<br />
KL’s fin<strong>de</strong>r principielt, at et ve<strong>de</strong>rlagsfrit frit <strong>valg</strong> mellem serviceniveauer un<strong>de</strong>rgraver<br />
for <strong>de</strong>t første <strong>de</strong>t kommunale selvstyre <strong>og</strong> for <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t <strong>de</strong>n offentlige udgiftsstyring.<br />
Derfor hænger brugerbetaling uløseligt sammen med frit <strong>valg</strong>.<br />
En mulig må<strong>de</strong> at knytte egenbetaling til <strong>de</strong>n udvi<strong>de</strong><strong>de</strong> flytteret <strong>på</strong> ældreboligområ<strong>de</strong>t<br />
kunne være at tage udgangspunkt i reglerne ved frit <strong>valg</strong> af<br />
frie grundskoler (privatskoler), hvor <strong>de</strong>r er knyttet egenbetaling til for <strong>de</strong>n<br />
enkelte. Den enkelte modtager såle<strong>de</strong>s et un<strong>de</strong>rvisningstilskud svaren<strong>de</strong> til<br />
75 pct. af <strong>de</strong>n gennemsnitlige landsdækken<strong>de</strong> udgift til en folkeskoleplads.<br />
Udgifter herudover forbun<strong>de</strong>t med privatskolepladsen må afhol<strong>de</strong>s<br />
af <strong>de</strong>n enkelte selv.<br />
Mulighe<strong>de</strong>n for evt. at indføre en vis egenbetaling må endvi<strong>de</strong>re ses i lyset<br />
af, at <strong>de</strong>r allere<strong>de</strong> i dag er indført egenbetaling <strong>på</strong> flere <strong>de</strong>le af ældreområ<strong>de</strong>t,<br />
herun<strong>de</strong>r ældres <strong>og</strong> handicappe<strong>de</strong>s betalinger <strong>på</strong> plejehjem til husleje,<br />
el <strong>og</strong> varme mv. 6 Dette ændrer d<strong>og</strong> ikke <strong>på</strong>, at <strong>de</strong>r med indførelse <strong>på</strong><br />
egenbetaling <strong>på</strong> personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp ved flytning henover kommunegrænser<br />
vil være tale om et brud <strong>på</strong> <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> grundlæggen<strong>de</strong><br />
principper <strong>på</strong> områ<strong>de</strong>t.<br />
Skitse til samlet mo<strong>de</strong>l for mellemkommunal afregning<br />
På baggrund af ovenståen<strong>de</strong> kan <strong>de</strong>t overvejes at indføre en mellemkommunal<br />
afregningsmo<strong>de</strong>l baseret <strong>på</strong> følgen<strong>de</strong> elementer:<br />
• Afregningen baseres <strong>på</strong> fraflytningskommunens forvente<strong>de</strong> omkostninger<br />
opgjort ud fra fraflytningskommunens timepriser for praktisk<br />
6<br />
Det bemærkes d<strong>og</strong>, at <strong>de</strong>r her er tale om betaling for faktiske y<strong>de</strong>lser u<strong>de</strong>n tilknytning<br />
til frit <strong>valg</strong>.<br />
182
Kapitel 7 <strong>–</strong> <strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>på</strong> ældreområ<strong>de</strong>t<br />
<strong>og</strong> personlig hjælp. Såfremt tilflytningskommunens takster <strong>og</strong> timepriser<br />
er lavere, baseres afregningen <strong>på</strong> disse.<br />
• I <strong>de</strong> første 6 måne<strong>de</strong>r efter flytningen afregnes <strong>de</strong>r efter <strong>de</strong>t niveau,<br />
som <strong>de</strong>n ældre eller handicappe<strong>de</strong> var visiteret til i fraflytningskommunen.<br />
Efter 6 måne<strong>de</strong>r baseres afregningen <strong>på</strong> <strong>de</strong>t serviceniveau, <strong>de</strong>r<br />
er visiteret til i tilflytningskommunen. Der afregnes fortsat efter fraflytningskommunens<br />
timepriser.<br />
• Efter 3 år overtager tilflytningskommunen betalingsforpligtelsen.<br />
For<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper<br />
Mo<strong>de</strong>llen tager i højere grad end <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
hensyn til bå<strong>de</strong> fraflytnings <strong>og</strong> tilflytningskommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r.<br />
Tilsvaren<strong>de</strong> tager mo<strong>de</strong>llen høj<strong>de</strong> for, at <strong>de</strong> ældres plejebehov<br />
er dynamisk <strong>og</strong> såle<strong>de</strong>s ændres over tid.<br />
Samtidig in<strong>de</strong>bærer mo<strong>de</strong>llen d<strong>og</strong>, at ”dyre” nettotilflytningskommuner<br />
ikke i samme omfang som i dag vil få dækket <strong>de</strong> faktiske omkostninger i<br />
forbin<strong>de</strong>lse med tilflytning, ligesom fraflytningskommunens refusionsforpligtelse<br />
tidsbegrænses til 3 år. En<strong>de</strong>lig kan <strong>de</strong>r argumenteres for, at mo<strong>de</strong>llen<br />
er administrativt tungere end <strong>de</strong>n nuværen<strong>de</strong> afregningsmo<strong>de</strong>l.<br />
Byr<strong>de</strong>for<strong>de</strong>lingseffekter<br />
Foreløbige beregninger baseret <strong>på</strong> en spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse foretaget<br />
af KL af mellemkommunale afregningstakster i en række kommuner ty<strong>de</strong>r<br />
<strong>på</strong>, at indførelse af ovenståen<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l vil have ikke ubety<strong>de</strong>lige økonomiske<br />
konsekvenser for en række enkeltkommuner 7 .<br />
Det vi<strong>de</strong>re arbej<strong>de</strong> med ændring af <strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
bør <strong>de</strong>rfor ske i regi af In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriets finansieringsud<strong>valg</strong>.<br />
Konklusion<br />
Der er behov for at styrke fraflytningskommunens styringsmulighe<strong>de</strong>r i<br />
forhold til <strong>de</strong> nuværen<strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler. Afvejning<br />
af <strong>de</strong> forskellige styringshensyn taler for at <strong>de</strong> mellemkommunale afregningsregler<br />
ændres i tråd med <strong>de</strong>n ovenfor skitsere<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l. Grun<strong>de</strong>t <strong>de</strong><br />
7<br />
Resultaterne af un<strong>de</strong>rsøgelsen er behæftet med en bety<strong>de</strong>lig usikkerhed. For <strong>de</strong>t første<br />
er <strong>de</strong>r tale om en stikprøveun<strong>de</strong>rsøgelse. For <strong>de</strong>t an<strong>de</strong>t bygger beregningerne <strong>på</strong> n<strong>og</strong>le<br />
antagelser om levetid <strong>og</strong> udviklingen i plejetyng<strong>de</strong>n efter flytningen.<br />
183
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
byr<strong>de</strong>for<strong>de</strong>lingsmæssige virkninger heraf bør <strong>de</strong>t vi<strong>de</strong>re arbej<strong>de</strong> med en<br />
ændring af afregningsreglerne d<strong>og</strong> ske i regi af finansieringsud<strong>valg</strong>et.<br />
7.6. Personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp til sommerhusbeboere<br />
Når en ældre eller person med handicap, <strong>de</strong>r modtager personlig pleje,<br />
tager midlertidigt ophold i en an<strong>de</strong>n kommune end bopælskommunen, er<br />
<strong>de</strong>n midlertidige opholdskommune forpligtet til at y<strong>de</strong> personen hjælp <strong>og</strong><br />
pleje i henhold til kommunens eget serviceniveau. Den midlertidige opholdskommune<br />
har imidlertid ikke mulighed for at kræve merudgifterne<br />
til hjælpen refun<strong>de</strong>ret af hjemkommunen, <strong>og</strong> bliver såle<strong>de</strong>s ikke kompenseret<br />
herfor.<br />
Fraværet af en mellemkommunal refusionsmulighed ved midlertidigt ophold<br />
har især betydning for sommerhuskommuner, <strong>de</strong>r periodisk netto<br />
modtager mange ældre feriegæster <strong>og</strong> sommerhusbeboere. En række<br />
sommerhuskommuner har såle<strong>de</strong>s fremsat ønsket om at få genindført <strong>de</strong>n<br />
refusionsmulighed, <strong>de</strong>r eksistere<strong>de</strong> indtil sociallovsreformen i 1998. Refusionsmulighe<strong>de</strong>n<br />
blev afskaffet i forbin<strong>de</strong>lse med sociallovsreformen i<br />
1998, i<strong>de</strong>t behovet for refusionen <strong>de</strong>ngang ikke blev anset for at være<br />
tilstrækkeligt stort til at retfærdiggøre <strong>de</strong> administrative merudgifter ved<br />
refusionen.<br />
Beslutningen var <strong>de</strong>ngang baseret <strong>på</strong> en un<strong>de</strong>rsøgelse af omfanget af midlertidige<br />
ophold. En ny spørgeskemaun<strong>de</strong>rsøgelse foretaget af KL af<br />
omfanget af midlertidig hjælp i en række sommerhuskommuner ty<strong>de</strong>r<br />
ikke <strong>på</strong>, at problemets omfang er steget. Hvorvidt hensynet til kompensation<br />
af <strong>de</strong> berørte kommuner i dag bør veje tungere end hensynet til at<br />
undgå merudgifter til administration, må bero <strong>på</strong> en politisk vur<strong>de</strong>ring,<br />
i<strong>de</strong>t en refusionsordning d<strong>og</strong> vil skabe større sammenhæng til <strong>de</strong><br />
principper, <strong>de</strong>r i øvrigt er skitseret i rapporten.<br />
184
Bilag <strong>–</strong> Arbejdsgruppens kommissorium <strong>og</strong> sammensætning<br />
Bilag<br />
Arbejdsgruppens kommissorium <strong>og</strong> sammensætning<br />
Arbejdsgruppen blev nedsat i forlængelse af kommuneaftalerne for 2003.<br />
Arbejdsgruppens kommissorium ly<strong>de</strong>r:<br />
”Regeringen har som mål at styrke <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n <strong>på</strong> <strong>de</strong> områ<strong>de</strong>r, hvor <strong>de</strong>t bety<strong>de</strong>r<br />
n<strong>og</strong>et for borgerne. Øget <strong>valg</strong>frihed skal forstærke konkurrencen <strong>og</strong> skabe større<br />
fleksibilitet med <strong>de</strong>t formål at højne <strong>kvalitet</strong>en <strong>og</strong> forbedre tilfredshe<strong>de</strong>n med <strong>de</strong>n<br />
levere<strong>de</strong> service. Samtidig skal <strong>valg</strong>frihe<strong>de</strong>n afvejes over for hensynet til svage<br />
borgere samt mulighe<strong>de</strong>rne for at føre en hensigtsmæssig offentlig udgifts- <strong>og</strong> kapacitetsstyring,<br />
jf. Velfærd <strong>og</strong> Valgfrihed.<br />
I forlængelse af aftalen om kommunernes økonomi for 2003 nedsættes <strong>de</strong>rfor en<br />
arbejdsgruppe, som <strong>–</strong> i lyset af behovet for en hensigtsmæssig styring af <strong>de</strong> offentlige<br />
udgifter <strong>og</strong> hensynet til skat/serviceforhol<strong>de</strong>t <strong>–</strong> skal:<br />
• Un<strong>de</strong>rsøge rammerne <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t<br />
henover kommunegrænserne.<br />
• Un<strong>de</strong>rsøge rammerne <strong>og</strong> mulighe<strong>de</strong>rne for frit <strong>valg</strong> <strong>på</strong> folkeskoleområ<strong>de</strong>t<br />
henover kommunegrænserne.<br />
• Belyse for<strong>de</strong>le <strong>og</strong> ulemper ved at give kommunerne mulighed for at øge fleksibiliteten<br />
i dagpasningstilbu<strong>de</strong>ne.<br />
• Overveje afregningsreglerne i forbin<strong>de</strong>lse med frit <strong>valg</strong> af plejebolig mv. henover<br />
kommunegrænser.<br />
• Vur<strong>de</strong>re <strong>og</strong> skitsere eventuelle y<strong>de</strong>rligere initiativer, <strong>de</strong>r kan fremme brugen<br />
af frit <strong>valg</strong> <strong>og</strong> øge fleksibiliteten <strong>på</strong> <strong>de</strong> nævnte områ<strong>de</strong>r.<br />
I arbejdsgruppen <strong>de</strong>ltager repræsentanter for KL, Amtsrådsforeningen, Københavns<br />
Kommune, Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet,<br />
Socialministeriet, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet, Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet,<br />
Statsministeriet <strong>og</strong> <strong>Finansministeriet</strong>.<br />
Arbejdsgruppen afrapporterer senest <strong>de</strong>n 1. marts 2003. <strong>Finansministeriet</strong> varetager<br />
formandskabet <strong>og</strong> sekretariatsfunktionen.”<br />
I tillæg til arbejdsgruppens kommissorium blev <strong>de</strong>t endvi<strong>de</strong>re besluttet, at<br />
arbejdsgruppen skulle belyse mulighe<strong>de</strong>rne for at indføre en mellemkommu-<br />
185
<strong>Frit</strong> <strong>valg</strong> <strong>og</strong> <strong>kvalitet</strong> <strong>–</strong> <strong>afregningsmo<strong>de</strong>ller</strong> <strong>på</strong> <strong>de</strong> kommunale serviceområ<strong>de</strong>r<br />
nal refusionsordning for udgifter efter serviceloven ved midlertidigt ophold i<br />
en an<strong>de</strong>n kommune end bopælskommunen, jf. kapitel 7.<br />
En<strong>de</strong>lig blev <strong>de</strong>t i forbin<strong>de</strong>lse med fremsættelsen af lovforslaget om frit <strong>valg</strong><br />
<strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t besluttet, at arbejdsgruppens skulle se nærmere <strong>på</strong><br />
mulighe<strong>de</strong>rne for at udvi<strong>de</strong> <strong>de</strong>t frie <strong>valg</strong> af private leverandører <strong>på</strong> dagpasningsområ<strong>de</strong>t,<br />
jf. kapitel 5.<br />
I arbejdsgruppen har <strong>de</strong>ltaget følgen<strong>de</strong> repræsentanter:<br />
Kontorchef Torben Buse, KL<br />
Chefkonsulent Claus Ørum M<strong>og</strong>ensen, KL<br />
Projektle<strong>de</strong>r Jan Dehn, KL<br />
Kontorchef Henrik Plougmann Olsen, Københavns Kommune<br />
Fuldmægtig Hanne Kaule, Fre<strong>de</strong>riksberg Kommune<br />
Konsulent Mette Pfeiffer Larsen, Amtsrådsforeningen<br />
Kontorchef Charlotte Markussen, Socialministeriet<br />
Specialkonsulent Jette Jacobsen, Socialministeriet<br />
Specialkonsulent Bente Andreasen, Socialministeriet<br />
Fuldmægtig Christina Barfoed-Høj, Socialministeriet<br />
Fuldmægtig Lene Brøcker, Socialministeriet<br />
Fuldmægtig Morten Hein, Socialministeriet<br />
Fuldmægtig Morten Starch Lauritsen, Socialministeriet<br />
Kontorchef Mette B<strong>og</strong>h, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet<br />
Kontorchef Lisbeth J. Thorsen, Un<strong>de</strong>rvisningsministeriet<br />
Chefkonsulent Rasmus Bjerregaard, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
Chefkonsulent Claus Thykjær, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
Specialkonsulent Niels M. Jensen, In<strong>de</strong>nrigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />
Kontorchef Mette Kaae Hansen, Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet<br />
Chefkonsulent Peter Dethlefsen, Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet<br />
Fuldmægtig Jannik Bay, Økonomi- <strong>og</strong> Erhvervsministeriet<br />
Specialkonsulent Christian Sortsøe Liebing, Statsministeriet<br />
Kontorchef Kristian Wen<strong>de</strong>lboe, <strong>Finansministeriet</strong> (formand)<br />
Fuldmægtig Karsten Bo Larsen, <strong>Finansministeriet</strong><br />
Fuldmægtig Martin Præstegaard, <strong>Finansministeriet</strong><br />
Fuldmægtig Morten Toft Lynge, <strong>Finansministeriet</strong><br />
Fuldmægtig Lars Møller Christiansen, <strong>Finansministeriet</strong><br />
Fuldmægtig Janus Rønholt Hansen, <strong>Finansministeriet</strong><br />
Layout: Wivi Wilcke <strong>og</strong> Sadia Ahmad, <strong>Finansministeriet</strong><br />
186