Lederens handlerum ved anvendelse af kontraktstyring

Lederens handlerum ved anvendelse af kontraktstyring
Masterafhandling Januar 2004
Handelshøjskolen i København
MPA hold 2002
Pia Hjørtoft Vejleder : Jens Astrup Madsen
Hans Bækvang
Mogens Rasmussen

Indhold
0 FORORD ........................................................................................................................................................4
1 SUMMERY.....................................................................................................................................................5
2 INDLEDNING................................................................................................................................................6
3 FORMÅL........................................................................................................................................................8
4 INTRODUKTION TIL CASEN BORNHOLM ........................................................................................10
5 PROBLEMFORMULERING.....................................................................................................................14
6 METODE OG DATABEHANDLING. ......................................................................................................17
6.1 PRODUKTION AF VIDEN .........................................................................................................................18
6.1.1 Databehov........................................................................................................................................20
6.2 DATAINDSAMLING.................................................................................................................................21
6.3 ANALYSE OG FORTOLKNING AF DATA. ..................................................................................................24
6.4 LÆSEVEJLEDNING..................................................................................................................................26
7 DET INSTITUTIONELLE PRES PÅ KOMMUNERNE.........................................................................27
7.1 VEKTORTEORIEN ...................................................................................................................................28
7.2 STYRING SET FRA FINANSMINISTERIET OG KOMMUNERNES LANDSFORENING. .....................................32
7.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................34
8 KONTRAKTSTYRING – ET IDEAL I MODERNISERINGEN AF DEN OFFENTLIGE SEKTOR.
35
8.1 KONTRAKTENS HISTORIE.......................................................................................................................35
8.2 PRINCIPAL – AGENT RELATIONEN I KONTRAKTSTYRING........................................................................38
8.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................39
9 IDEALER FOR STYRING I BORNHOLMS REGIONSKOMMUNE..................................................40
9.1 DET VINDENDE IDEAL FOR STYREFORM PÅ BORNHOLM.........................................................................40
9.2 EFFEKTIVITET GENNEM STORDRIFT – DISKURSEN, DER BLEV ET IDEAL .................................................41
9.2.1 Faglig bæredygtig administration/forvaltning.................................................................................43
9.2.2 Politisk handlekraft..........................................................................................................................45
9.2.3 Demokratisk nærhed ........................................................................................................................46
9.2.4 Sammenfatning. Regionskommunens idealer for anvendelse af kontraktstyring. ...........................47
9.3 ISOMORFI...............................................................................................................................................49
9.5 DELKONKLUSION. HVORFOR KONTRAKTSTYRING ? ..............................................................................50
10 INTRODUKTION TIL ANALYSEMODELLEN.....................................................................................53
10.1 STYRING I SKIFTENDE FORVALTNINGSFORMER......................................................................................55
10.2 STYRINGSVÆRKTØJ, REDUKTION AF FORSKEL OG STRATEGISK UDSYN..................................................57
10.3 ANALYSEMODEL - SKABELSE AF HANDLERUM.....................................................................................60
11 ANALYSE AF HANDLERUM FOR LEDELSE ......................................................................................64
11.1 ANALYSE AF PRINCIPALENS HANDLERUM FOR LEDELSE ........................................................................64
11.1.1 Ledeforskel ..................................................................................................................................64
11.1.2 Objektformation ..........................................................................................................................67
11.1.3 Subjektformationen .....................................................................................................................68
11.1.4 Manifestation...............................................................................................................................69
11.2 SAMMENFATNING..................................................................................................................................70
11.3 ANALYSE AF AGENTENS HANDLERUM FOR LEDELSE..............................................................................71
11.3.1 Ledeforskel ..................................................................................................................................72
11.3.2 Objektformationen.......................................................................................................................75
11.3.3 Subjektformationen .....................................................................................................................76
11.3.4 Manifestation...............................................................................................................................78
11.4 SAMMENFATNING..................................................................................................................................79
12 VIRKSOMHEDSLEDERENS HANDLERUM.........................................................................................80

12.1 LEDELSESRUM I DEN KOMMUNALE KONTEKST ......................................................................................82
12.1.1 Politisk styring og en politiseret omverden.................................................................................82
12.1.2 Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme. .....................................83
12.1.3 Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse ................................................................................83
12.1.4 Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems. ...................................85
12.2 VIRKSOMHEDSLEDERNES HANDLERUM I LEGITIMITETS PERSPEKTIV .....................................................85
12.2.1 Pragmatisk legitimitet .................................................................................................................86
12.2.2 Moralsk legitimitet ......................................................................................................................87
12.2.3 Kognitiv legitimitet......................................................................................................................87
12.2.4 Anvendelse af legitimitetsperspektivet.........................................................................................87
12.2.5 Legitimitet inden for markedsvektoren........................................................................................88
12.2.6 Legitimitet inden for statsvektoren..............................................................................................89
12.2.7 Legitimitet inden for civilsamfundsvektoren ...............................................................................90
12.3 DELKONKLUSION...................................................................................................................................91
13 HVORDAN KAN VIRKSOMHEDSLEDEREN AGERE I HANDLERUMMET ................................94
13.1 STRATEGISK LEDELSE............................................................................................................................96
13.2 SIKRE LEGITIMITET I FORHOLD TIL ”STAT-”, ”MARKED-” OG ”CIVILSAMFUND”...................................98
13.3 ETABLERE OG VEDLIGEHOLDE NETVÆRKSSAMARBEJDE......................................................................100
13.4 DELKONKLUSION.................................................................................................................................101
14 KONKLUSION. .........................................................................................................................................103
14.1 SAMLET KONKLUSION. ........................................................................................................................105
15 PERSPEKTIVERING ...............................................................................................................................107
15.1 KRITIK.................................................................................................................................................112
15.2 PROCESSEN..........................................................................................................................................113
BILAG 1 BEGREBSFORKLARING .........................................................................................................116
3

0 Forord
I denne masterafhandling sætter vi fokus på kontraktstyring på Bornholm eller
mere præcist: Hvorfor har politikerne på Bornholm valgt kontraktstyring som
styringsteknologi, og hvilke handlemuligheder etableres der for den enkelte
virksomhedsleder.
Det er vores opfattelse, at moderniseringen af den offentlige sektor, som i
midten af firserne havde fokus på udlicitering og privatisering, har ændret
karakter, diskussionerne omkring moderniseringen af den offentlige sektor er
blevet mere nuancerede. Begreber som frit valg og konkurrenceudsætning
dominerer debatten nu, men også intern kontraktstyring er i den kommunale
kontekst blevet italesat som et alternativ til en udlicitering og privatisering.
Vi har taget udgangspunkt i, at politikerne i Regionsrådet på Bornholm har
valgt kontraktstyring som styringsteknologi. Vi vil sætte fokus på de
overvejelser, de har gjort sig i forbindelse med dette valg, og synliggøre de
idealer og den forestilling, man gør sig på Bornholm i relation til styring og
ledelse. Vi analyserer, hvilket handlerum for ledelse, der etableres for
virksomhedslederne i de kommunale virksomheder.
Vi har valgt denne problemstilling, fordi vi jævnligt konfronteres med den
positive italesættelse af kontraktstyring. En italesættelse, der giver indtryk af,
at virksomhedsledere/institutionsledere m.v. får øget frihed - naturligvis
under ansvar. I vores daglige virke er vi beskæftiget med ledelse og mærker
oftere et øget pres end en øget frihed, så med denne masterafhandling er
jagten på friheden sat ind.
Vi er taknemmelige for den bistand vi har fået af politikere og ansatte i
Bornholms Regionskommune. En speciel tak til direktør Laila Lindén fra
Bornholms Regionskommune, som har hjulpet med koordinering af de mange
interview, som politikere og ansatte velvilligt har stillet op til.
Sidst, men ikke mindst, en tak til vores vejleder Jens Astrup Madsen og vores
bivejleder Christian Tangkjær, som begge har bidraget med uundværlige råd
og vejledning.
Pia Hjørtoft Hans Bækvang Mogens Rasmussen

1 Summery
The Public Managers latitude of action in the use of formal agreements.
Formal agreements has in recent years become an essential tool for
municipalities in the renewal of the Danish public sector. It is through
contracts that many municipalities determine the level of service and set the
framework for co-operation between the orderer of services and contractors
i.e. between the municipal council and the institutions.
The contract sets the agenda for the politicians’ expectations of how public
managers and public employees execute their responsibilities. The
consequence of this practice for managers and employees in the
municipalities is, so far, an under-exposed research area.
This master thesis focuses on the interim consequences of the introduction of
formal agreements on Bornholm through, among other things, qualitative
interviews with politicians and centrally placed public sector managers.
Specifically, the thesis pursues two problems:
- Partly, which institutional pressures municipalities are subject to when
choosing management tools and which ideals are behind the choice of
formal agreements in order to gain an understanding of why the
politicians on Bornholm have chosen formal agreements as a
management tool.
- Partly, what latitude of action has been established by management
with formal agreements. Finally, it is assessed how senior executives
may act within the installed room for management.
The thesis concludes that the modernisation of the public sector and the
process of reorganisation in connection with formal agreements will lead to a
change in the strategic ‘sphere of possibility’ and the managerial latitude
within local government and that politicians, public sector managers and
employees will form new relationships within a formal agreements
municipality.
5

2 Indledning
Modernisering af den offentlige sektor i Danmark blev igen sat på
dagsordenen i starten af 1980’erne, da den daværende firkløverregering i
1983 fremsatte et moderniseringsprogram for den offentlige sektor 1 .
Målsætningen var på det tidspunkt at etablere en bedre økonomistyring,
reducere de offentlige udgifter og omdefinere karakteren af de offentlige
ydelser 2 . Siden har der været en ”kamp om moderniseringsdiskursen” 1 , hvor
dominerende grupper kæmper om at hævde, bevare eller forandre bestemte
strukturer eller magtrelationer. Ifølge Katrin Hjort eksisterer der ikke nogen
”masterplan for moderniseringen. Man kan snarere tale om en international
eller overnational politisk dagsorden”2.
Det er vores opfattelse, at der diskursivt er blevet fremstillet et ideal, hvor
modernisering af den offentlige sektor er uundgåelig bl.a. under hensyntagen
til den stigende globalisering. Vi mener også, at den modernisering, der er
blevet italesat fra starten af 1980’erne i Danmark indeholder, et ideal om
effektive, fleksible og servicemindede offentlige institutioner, hvor udvikling,
kvalitet og kompetencer er nøgleord. En italesættelse, der læner sig op at den
diskurs, der er indeholdt i fx. Kurt Klaudi Klausen’s (herefter KKK)
fortolkningsramme for New Public Management(NPM) 3 .
KKK inddeler NPM i to søjler, hvor den første søjle på samfundsniveau
omhandler en liberalistisk markedsorientering af de offentligt begrundede
økonomiske ræsonnementer. I den anden søjle overføres principper kendt og
afprøvet fra private virksomheder til de offentlige organisationer. Den todelte
fortolkningsramme er karakteriseret ved nedenstående instrumenter: 4
1. ”Privatisering, konkurrenceudsætning/udlicitering og kontraktstyring,
frie forbrugsvalg, brugerbetaling, profitcentre-tanken, indtægtsdækket
virksomhed, selektive lønincitamenter m.v.
2. Entreprenøragtig ledelse, strategisk ledelse, team-ledelse m.v., samt en
række koncepter såsom Service Management, Total Quality
Management, Business Reenginering og endelig mål og rammestyring,
nye økonomistyrings-, regnskabs- og budgetsystemer”.
NPM er en reformbølge, der har præget de vestlige lande gennem de sidste 20
år og har sin legitimitet i argumentet om, at ”velfærdsstaten er ført længere
1 Katrin Hjort. Modernisering af den offentlige sektor. 2001 p 31-32
2 Katrin Hjort. Modernisering af den offentlige sektor. 2001 p 77
3 Kurt Klaudi Klausen m.fl. Mmodernisering av offentlig sektor.2001 p 27
4 Kurt Klaudi Klausen m.fl. Modernisering av offentlig sektor, Universitetsforlaget 2001 p 14
6

end majoriteten i befolkningen er tilbøjelig til at acceptere”. Befolkningen
ønsker fordelene, men tøver med at betale regningen”. 5
Modbilledet, der tegnes til idealet om den effektive, fleksible og
servicemindede institution, er en ineffektiv og bureaukratisk institution.
Hvilken institution ønsker at blive karakteriseret som ineffektiv og
bureaukratisk? Modernisering af den offentlige sektor er en dagsorden, som
alle offentlige institutioner må forholde sig til.
Forvaltningen af de offentlige ressourcer er i fokus samtidig med, at selve
opgaveløsningen er til debat, og det er ikke en naturgiven lov, at det offentlige
skal løse alle velfærdsopgaverne. Vi opfatter det sådan, at også forholdet
mellem fællesskabet og det individuelle er til debat.
Katrin Hjort beskriver det overordnede princip i moderniseringen som en
”centraliseret decentralisering eller decentraliseret centralisering” og
fremfører, at moderniseringen foregår i et spændingsfelt mellem nedenstående
rationaler: 6
• ”Det politiske rationale”
• ”Det økonomiske rationale”,
• ”Det kulturelle rationale”,
Det politiske rationale indeholder en decentralisering og deregulering, men
også modsætningen, centralisering af de politiske beslutningsprocesser både
på nationalt og overnationalt plan.
Det økonomiske rationale karakteriserer Katrin Hjort som en markedsgørelse
eller en forberedelse på markedsgørelse af vilkårene for drift af de offentlige
institutioner.
Det kulturelle rationale beskrives som en individualisering, der indebærer en
ændring, af hvem der skal definere de offentlige ydelser. Fra en central
definering af ydelserne til en lokal, personlig definering af ydelserne.
Moderniseringen af den offentlige sektor kan forstås som en række konkrete
forandringsprocesser. Der er mange forskellige aktører og interessenter på
banen, og mange muligheder for, at grupper og individer kan positionere sig.
Vores udgangspunkt er derfor, at dagsordenen er sat og moderniseringen af
den offentlige sektor vil være en fortløbende proces, men indholdet i
moderniseringsprogrammet vil være en løbende kamp om at tage
definitionsmagten og lægge værdier i begreber som bl.a. kvalitet, service,
5 5
Kurt Klaudi Klausen m.fl. Modernisering av offentlig sektor, Universitetsforlaget 2001
6
Katrin Hjort. Moderniseringen af den offentlige sektor 2001 p 34-36
7

valgfrihed og regelforenkling m.v. For at deltage i moderniseringsdiskursen i
den offentlige sektor og dermed i organiseringen af de fremtidige opgaver
som løses af de offentlige institutioner, er det vores opfattelse, at de enkelte
institutioner må have en forståelse af de sammenhænge de indgår i og at de
nye spilleregler, moderniseringen af den offentlige sektor medfører.
Vi har indledningsvis forsøgt at illustrere, at det strategiske mulighedsrum
ændres med moderniseringen af den offentlige sektor. Da vi alle tre arbejder
inden for den kommunale forvaltning, dels i en social- og
sundhedsforvaltning og dels i et fælleskommunalt selskab, har vi ønsket at
sætte fokus på ændringer i en kommunal forvaltning.
Vi mener at kommunerne har en helt central rolle i det danske
velfærdssamfund. Kommunerne forvalter omkring 70 procent af de offentlige
udgifter 7 , og omkring otte ud af 10 medarbejdere i den offentlige sektor er
ansat i kommunerne. For borgerne er kommunen den instans, som de oftest
direkte eller indirekte har kontakt til, når de gør brug af velfærdssamfundets
ydelser.
Vi oplever, at mange kommuner svarer på regeringens moderniseringsprogram
ved bl.a. at indføre kontraktstyring. Det ses fx. på Bornholm, hvor et
amt og fem kommuner er lagt sammen til en Regionskommune med et
organiseringsprincip der hedder: ”Central styring – decentral ledelse” med
kontraktstyring, som den dominerende styringsteknologi 8 .
Kontraktstyring anvendes af flere kommuner, som en mulighed for at leve op
til kravene i moderniseringsprogrammet om bl.a. øget effektivitet og kvalitet.
Vi tror, at både politikere, ledere og medarbejder får nye relationer i en
kontraktstyret kommune.
3 Formål
Formålet med denne afhandling er at få tilfredsstillet vores erkendelsesinteresse
om baggrunden for kommunernes anvendelse af kontraktstyring og
opnå viden om hvilket handlerum for ledelse kontraktstyring i den
kommunale kontekst installerer. Det er vores håb at vi kan producere viden
om muligheder og begrænsninger for ledelse, som vi selv og andre ledere kan
få glæde af.
Vi har ønsket at anvende teorier fra to års studie, så den tilegnede viden
bringes i spil og afslutter vores MPA studie. Kontrakter mellem kommuner
7 KL m.fl. Udfordringer og muligheder – den kommunale økonomi frem til 2010. maj 2002 p8
8 Oplæg fra KL, 3 modeller for den fremtidige organisering på Bornholm. April 2002.
8

og private har været kendt længe i den offentlige sektor, men anvendelsen af
både interne og eksterne kontrakter er i de senere år taget til.
Hvad sker der i den kommunale forvaltning, når der anvendes
kontraktstyring? Vi vil sætte fokus på de ledere, der skal deltage i at skabe
indholdet i den nye styreform som den er vedtaget på Bornholm. Baggrunden
for valget af Bornholm er, at der her er valgt en særlig radikal form for
kontraktstyring, som har vakt vores interesse.
Det forhold, der gør denne form for kontraktstyring radikal, er at
virksomhedslederne indgår kontrakt direkte med det politiske niveau-
Regionsrådet. Selv om der findes mange former for kontraktstyring i den
kommunale kontekst, er det normale dog at kontrakten indgås mellem en
institutionsleder og forvaltningsniveauet.
Vores mål er at belyse, hvilke muligheder og begrænsninger der opstår for
institutionslederen, når en kommune vælger kontraktstyring som
styringsteknologi. Vores mål er at synliggøre det handlerum for ledelse, der
etableres for afdelingsledere, institutionsledere eller som de kaldes på
Bornholm, virksomhedsledere.
Vi ønsker at se på idealer for kontraktstyring, som de italesættes fra
Finansministeriet (FM) via moderniseringsprogrammet for den offentlige
sektor, samt idealerne fra Kommunernes Landsforening(KL). Idealerne er
udtryk for en meningsdannelse der udtrykker nogle forventninger for styring
og ledelse.
Vores første mål i denne masterafhandling er at analysere hvorfor
Regionskommunen har valgt kontraktstyring som styringsteknologi og hvilket
rum for ledelse kontraktstyringen etablerer.
Vores hovedmål er at analysere det handlerum der gives virksomhedslederne
med valget af kontraktstyring.
Afslutningsvis vil vi se på hvorledes virksomhedslederen kan agere i dette
handlerum.
Strukturkommissionen, der er nedsat af regeringen, forventes at komme med
et udspil til en ny opgavefordeling mellem stat, amt og kommune. En ændret
opgavefordeling kan medføre en kommunalreform med sammenlægning af
kommuner, og i den sammenhæng vil det være naturligt, at kommunerne
overvejer nye styreformer.
Vores mål er ikke at opstille normative handlingsanvisninger, som andre
kommuner bør anvende ved valg af ny styreform.
9

Vi vil dog afslutningsvis give vores bud på, hvordan man som
virksomhedsleder kan agere inden for kontraktstyringens rammer.
Kontraktstyring anvendes allerede mange steder, og hvis andre kommuner
kan blive inspireret af vores bud på, hvordan virksomhedslederne kan udfylde
det rum for ledelse der opstilles på Bornholm, er det kun et ekstra plus.
4 Introduktion til casen Bornholm
I årevis har man debatteret kommunesammenlægning på Bornholm. Nogle
har ønsket én kommune, mens andre har talt om to kommuner. Her skal kort
skitseres den parlamentariske vej frem til dannelsen af Bornholms
regionskommune en kort introduktion til organisationen og dens styreform.
I januar 2001 fremsætter de daværende seks borgmestre forslag om en
folkeafstemning om kommunesammenlægning på baggrund af et indledende
arbejde gjort i samarbejde med KL. I marts 2001 vedtager de fem
kommunalbestyrelser og Amtsrådet en folkeafstemning om
kommunesammenlægning.
Den 29. maj 2001 afholdes folkeafstemning om kommunesammenlægning,
hvor 74 procent af øens befolkning stemmer ja til forslaget. I perioden fra
folkeafstemningen til valget af Regionsrådet danner de fem borgmestre og
amtsborgmesteren formandskabet, der tilrettelægger valget til Regionsrådet
og tager de indledende skridt til skabelsen af regionskommunen.
Formandskabet anmoder i december 2001 tre konsulentvirksomheder, nemlig
KL, Cultivator og PLS-Rambøll om at komme med oplæg til den fremtidige
politiske og administrative struktur på Bornholm. 9
Opgaven var defineret som :
”hvordan det vil være hensigtsmæssigt at indrette den nye storkommune: Hvilke
styreform skal vi have? Hvor mange og hvilke udvalg skal der satses på? Og
hvordan skal vi organisere os administrativt, så betjeningen af øens borgere
bliver ligeså god eller bedre end i dag”.
KL præsenterede følgende modeller:
• Den geografiske model hvor forvaltning og borgerbetjening placeres i hver af de fem
byområder. Den administrative og politiske ledelse kan placeres samlet eller i de fem
byområder.
• Forvaltningsmodellen, hvor både forvaltning og den politiske ledelse placeres samlet,
men borgerbetjening placeres i hver af de fem byområder
9 Udtræk fra hjemmesiden www.region.bornholm.dk den 23.12.2002
10

• Bestillermodellen, hvor den politiske og administrative organisation kan tilrettelægges
efter både den geografiske model og forvaltningsmodellen. Bestillermodellen lægger
vægt på en politisk overordnet målstyring, anvendelse af kontraktstyring og
vidtgående decentralisering til institutioner og forvaltning, der spredes på øen.
Cultivator præsenterede to modeller:
• Markedsorganisationen, der fastholder borgerservice i de fem byområder, samler
fælles ledelse, fælles infrastruktur og fælles område for erhverv og turisme.
• Polycentrisk organisation hvor der etableres satellitkontorer med ekspedition, mens
de øvrige funktioner samles og centraliseres.
PLS – Rambøll præsenterer koncernmodellen:
• I Koncernmodellen delegeres kompetence fra ledelse til forretningsområder (udvalg),
som igen delegerer kompetence til virksomhederne (institutionerne). Hvert
forretningsområde lokaliseres på et rådhus, funktionerne samles men organisationen
spredes på de eksisterende rådhuse.
Udfra de seks modeller udvalgte formandskabet fire modeller som,
konsulentfirmaerne blev bedt om at arbejde videre med . De fire modeller var
tre fra KL og en fra PLS – Rambøll. Markedsmodellen og den Polycentriske
organisation blev altså fravalgt allerede i januar 2002.
Sammenlægningsudvalget besøger i juni 2002 bl.a. Skanderborg kommune,
hvor denne kommunes styringsfilosofi præsenteres :
Decentral ledelse med central styring, med overordnet mål- og rammefastsættelse
af byrådet, med selvforvaltning til kommunens institutioner 10
Herefter udarbejder direktionen for regionskommunen oplægget ”Central
styring – decentral ledelse” 11 . Oplægget sammenfattes i nedenstående
”verdensbillede”
P
o
l
i
t
i
k
e
r
e
Dialog, værdier, målsætninger, evaluering
Virksomhed 1
Virksomhed 2
10 Uddrag fra hjemmesiden www.skanderborg.dk/
11 Forvaltningsoplæg af 8. august 2002
Verdensbilledet
Borgere
Regionsråd
Kontraktstyring
Virksomhed 3 Virksomhed 5 Virksomhed X
Virksomhed 4 Virksomhed 6
Brugere
Bornholms Regionskommune
Kompetence, personalepolitik, lederudvikling
A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
o
n
11

I marts 2002 vedtages lovforslaget om kommunesammenlægning i
folketinget. I maj 2002 afholdes valg til det kommende regionsråd, og 1. juli
træder det nyvalgte regionsråd i funktion. I perioden fra juli 2002 og frem til
1. januar 2003 arbejdes der intenst med den kommende struktur.
Året 2003 er den periode, hvor de nyudnævnte virksomhedslederne skal
implementere den nye struktur, udarbejde ydelsesbeskrivelser og sideløbende
med dette servicere de Bornholmske borgere.
I forbindelse med udarbejdelsen af kernefagsopgaven på MPA studiet
analyserede vi, hvilke idealer og diskurser, der dannede baggrund for
dannelsen af Regionskommune Bornholm.
Vi har forstået dannelsen ud fra følgende diskurser på Bornholm
• Økonomisk bæredygtighed forstået som robusthed/ volumen overfor
enkeltsager
• Effektivitet gennem stordrift
• Faglig bæredygtig administration/forvaltning
• Politisk handlekraft
• Demokratisk nærhed forstået som dialog og responsivitet samt
brugerdemokrati og gennemsigtighed
• Kommunerne har ansvar for den regionaløkonomiske udvikling
Samtidig fandt vi frem til nogle styringsmæssige spor, som disse diskurser
førte med sig :
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,
fokus på enhedsomkostninger og kontraktstyring
• Faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs forsvinder og opsluges i
effektivitetsdiskursen
• Politisk handlekraft kræver afstand til enkeltsager og sektorinteresser
• Demokratisk nærhed sikres dialog med brugerne
Der opbygges ikke traditionelle forvaltninger, idet virksomhederne principielt
indgår kontrakt direkte med Regionsrådet. Den centrale administration skal
virke som sparringspartner og controllerfunktion i forhold til virksomhederne.
Regionsrådet nedsætter fagudvalg, men disse udvalg har ikke driftsansvar
over for virksomhederne. Fagudvalgene er tænkt som et redskab for dialog
mellem borgere, virksomheder og regionsråd.
12

Kontraktstyring ændres dog til aftalestyring, som vist i nedenstående figur.
”Der var nogle af politikerne[ ..] som ikke brød sig om udtrykket og så blev det
bare ændret. I deres opfattelse var det upassende i en kommunal sammenhæng at
bruge ordet kontrakt mellem politikere og […] ledelse.” 12
Vi har ikke indtryk af at den bornholmske aftalestyring adskiller sig fra
kontraktstyring, udtrykket var blot mere spiseligt for de bornholmske
politikere. I denne afhandling anvendes både begrebet aftale og begrebet
kontrakt. Disse begreber skal dog i denne sammenhæng betragtes som
synomymer.
I efteråret 2002 formes de 122 virksomheder, der i størrelse spænder fra
sygehuset med ca. 800 ansatte til virksomheder med ganske få ansatte.
Regionsrådet har besluttet at evaluere virksomhedsstrukturen i samarbejde
med KL i foråret 2004.
I sammenhæng med indførelsen af kontraktstyring, har Regionsrådet besluttet
en ”dialogmodel”, som illustreres i de to nedenstående figurer.
12 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003
13

Denne dialogmodel betragter vi som en del af Regionsrådets strategi for
gennemførsel af kontraktstyring. Selv om der bliver refereret til denne model i
afhandlingen, analyserer vi ikke nærmere på modellen. Vi betragter den som
et vilkår, der supplerer den Bornholmske form for kontraktstyring.
5 Problemformulering
På baggrund af sammenlægningen af kommunerne på Bornholm og de
udarbejdede rapporter om styreformen i den nydannede Regionskommune
blev vores interesse skabt for at afdække, hvilke strategiske overvejelser,
begrænsninger og muligheder en sådan modernisering af en offentlig
organisation og styreform opstiller. Med moderniseringen af den offentlige
sektor er der skabt usikkerhed omkring håndteringen af de fremtidige opgaver
og den fremtidige kommunale struktur som p.t. er til debat.
14

Vi undrer os over at man på Bornholm har valgt at indføre en særlig radikal
form for kontraktstyring som den gennemgående styringsteknologi, samt
hvilke muligheder og begrænsninger indførelsen af den type kontraktstyring
medfører for virksomhedslederne på Bornholm.
For at indfri vores erkendelsesinteresse og formål, samt få problematiseret
vores undren vil vi først foretage en undersøgelse af:
Hvilke institutionelle pres kommunerne er underlagt, når de skal vælge
styringsteknologi, og hvilke idealer der ligger bag valget af
kontraktstyring, med henblik på at forstå hvorfor politikerne på
Bornholm har valgt kontraktstyring som styringsteknologi.
Vores væsentligste erkendelsesinteresse er at undersøge handlerummet for
ledelse i den kontraktstyrede kommune, og vi har derfor lagt hovedvægten i
afhandlingen på en undersøgelse af:
Hvilket handlerum for ledelse der etableres ved kontraktstyring ?
Afslutningsvis vil vi vurdere, hvordan virksomhedslederne kan agere i det
installerede rum for ledelse.
For at besvare vores problemformulering har vi valgt at opdele den i følgende
fem underspørgsmål:
1. Hvilke institutionelle pres er kommunerne underlagt når de skal vælge
styringsteknologi?
2. Hvilke idealer ligger bag valget af kontraktstyring?
3. Hvorfor vælges kontraktstyring på Bornholm?
4. Hvilket handlerum for ledelse installeres med kontraktstyring ?
5. Hvordan kan virksomhedslederne agere i det installerede handlerum?
Problemformuleringen tager udgangspunkt i, at styring af offentlige
forvaltninger ændres i takt med ændringer af idealerne for styring – og
ledelse. Vi har derfor fundet det væsentligt at få belyst, hvilke idealer der
italesættes netop nu. Vi betragter ikke styringsidealerne som ”grebet ud af
luften”, men som nogle idealer, der italesættes i sammenhæng med den
modernisering af den offentlige sektor, som er i gang. Styringsproblematikken
er kun en del af denne modernisering, om end vi betragter den som en
væsentlig del.
Vi har valgt at se på, hvorfor kontraktstyring bliver den gennemgående
styringsteknologi. Er der tale om tidens diskurs og evt. isomorfi ? Eller er det
15

en konsekvens af den generelle modernisering af den offentlige sektor, og
dermed et udefra kommende pres?
Begrebet styringsteknologi vælger vi at definere, som et redskab der af en
ledelse tages i brug for at kunne forholde sig strategisk til organisationen 13
Begrebet ideal anvender vi i forståelsen som ” en forestilling om det
fuldkomne som man opstiller som mål”. Det er i sig selv tomt og kan derfor
kun realiseres ved at blive foldet ud, men udfoldelsen kan aldrig være identisk
med idealet. 14
Vi har i vores definition af ledelse taget udgangspunkt i at ledelse drejer sig
om at etablere et forpligtende samspil om mål og midler, og anvender derfor
en definition på ledelse fra Erik Johnsens m.fl.: ”Vi vil derfor definere ledelse
som et målformulerende, problemløsende og språkskapende samspill mellom
mennesker” 15 .
Handlerum for ledelse har vi valgt at definere udfra Henrik Frimor’s
identifikationsmodel.
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således
ledeforskel, objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden
ordens iagttageren iagttage, at disse fire betingelser opfyldes af samme sociale
teknologi accepteres det iagttagede som et handlerum” 16 .
Ved anvendelse af kontraktstyring opstår et ”retsligt” forhold mellem
politiker og virksomhed. Et forhold, der har karakter af en principal/agent
relation. Et sådan ”retsligt” forhold er en ny relation for både politikere og
ansatte og en relation der kan få afgørende betydning for, hvordan politikere
og virksomhedsledere opfatter sig selv.
Vi analyserer valget af kontraktstyring i Regionskommunen udfra de
rationaler der ligger bag moderniseringen af den offentlige sektor og som
formentlig afspejles i de idealer, der ligger til grund for indførelsen af
kontraktstyring.
Vi forventer, at de rationaler, der ligger bag indførelsen af kontraktstyring vil
opstille muligheder og begrænsninger for det rum, virksomhedslederne kan
agere i.
Til analyse af handlerummet anvender vi et analyseredskab til at lokalisere
ledeforskel. Vi ønsker gennem et andenordensperspektiv at analysere hvordan
styringsteknologien afsætter muligheder og begrænsninger for ledelse.
13
Baggrund og beskrivelse af workshop: Styringsteknologier. Christian Tangkær MPA 2003
14
Noter fra Forelæsning af Niels Åkerstrøm Andersen, Handels højskolen 2002.
15
Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57
16
Henrik Frimor. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. Marts 2002 p 8
16

Vi sætter primært fokus på virksomhedslederne og søger gennem interview
(førsteordensiagttagelse) med både politikere, topembedsmænd og
virksomhedsledere at iagttage, hvilke ledeforskelle, der etableres med
kontraktstyring. Vores samlede metode og databehandling fremgår af næste
kapitel.
6 Metode og databehandling.
Vores erkendelsesinteresse og problemformulering bevæger sig på to niveauer
som medfører at vores undersøgelsesdesign kommer til at bestå af forskellige
fremgangsmåder.
Vores første erkendelsesinteresse består i at analysere os frem til en forståelse
af hvorfor politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring. Denne
undersøgelse bevæger sig på et samfundsmæssige niveau, hvor de nationale
og overnationale (NPM – strømninger) rationaler for styring af den offentlige
sektor er i spil.
På det samfundsmæssige niveau vil vi derfor forsøge at forklare de nationale
trends for styring af den offentlige sektor samtidig med, at vi søger efter
idealer for kontraktstyring med det formål at forstå politikernes valg af
kontraktstyring på Bornholm. Denne del af undersøgelsen anvender primært
skriftlige kilder fra de trendsættende nationale institutioner samt både
skriftlige og mundtlige kilder fra Bornholm.
Den anden del af vores erkendelsesinteresse er for os den væsentligste, og her
ligger hovedvægten i afhandlingen. Når vi har udviklet en forståelse af,
hvorfor politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring, er vores næste
erkendelsesinteresse at se, hvilket handlerum kontraktstyringen skaber for
ledelse i en kommunal sammenhæng. Vi iagttager både topledelsens og
virksomhedslederens handlerum, men vi vælger at sætte fokus på
virksomhedslederen, fordi vi ønsker en erkendelse af det krydspres eller rum,
han/hun må agere under.
I vores iagttagelse af handlerummet forlader vi det institutionelle perspektiv
og sætter aktørerne i centrum, og vi har derfor valgt at gennemføre denne del
af undersøgelsen som interview med de involverede aktører. Afslutningsvis
ønsker vi gennem egen refleksion af vurdere, hvordan virksomhedslederen
kan agere i det opstillede handlerum for ledelse. I vores refleksion antager vi,
at det ikke nødvendigvis er de nationale trends eller topledelsens italesatte
forventninger, der er afgørende for, hvordan virksomhedslederen skal agere.
17

Vi tager dog udgangspunkt i de rationaler, vi har set på nationalt og
overnationalt plan og sætter handlerummet ind i en kommunal kontekst, hvor
vi tager udgangspunkt i, at virksomhedslederen har et behov for at legitimere
sig selv og institutionen for overhovedet at kunne overleve i en ”politisk
verden” med mange interessenter, der opstiller krav og forventninger.
I dette kapitel vil vi redegøre for, hvordan vi vil producerer vores viden, så vi
kan leve op til vores formål og få indfriet vores erkendelsesinteresse. Vi vil
redegøre for vores dataindsamling, herunder for valget af indsamlingsmetode
og operationalisering. Udover anvendelse af teori består vores data primært
af skriftlige kilder og interview, og vi vil redegøre for, hvordan vi har
analyseret og tolket disse data. En redegørelse eller definition af de begreber,
vi anvender i afhandlingen fremgår af Bilag 1. Afslutningsvis vil vi i dette
kapitel opstille en læsevejledning, der kort omhandler de følgende kapitler.
6.1 Produktion af viden
Første del af afhandlingen har primært til formål at give os selv en erkendelse
af kontraktstyring i den kommunale kontekst, og vi forventer ikke at kunne
udvikle nye teorier eller skabe nye teoretiske sammenhænge, men at opnå en
forståelse af, hvorfor man på Bornholm vælger kontraktstyring. Vi forventer,
at vores iagttagelser i andel del af afhandlingen, hvor vi har lagt hovedvægten,
rummer et potentiale, der kan føre til en ny erkendelse om ledelse i den
kommunale kontekst. En erkendelse, som vi håber også kan have interesse for
andre end os selv.
På det samfundsmæssige niveau har vi valgt at anlægge et institutionelt
perspektiv på Bornholms regionskommunes valg af styringsteknologi. Når vi
har valgt dette udgangspunkt, er det, fordi vi mener, at valget af
styringsteknologi skal ses i et historisk og institutionelt perspektiv, hvilket
giver os mulighed for at se valget af styringsteknologi på Bornholm i
sammenhæng med FM's ønske om at modernisere den offentlige sektor.
I analysen af hvorfor Bornholms regionskommune vælger kontraktstyring, har
vi valgt at anvende KKK’s vektorteori.
Vi mener, at de forandringsprocesser som den offentlige forvaltning
gennemgår, kan forklares med de rationaler, der ligger bag KKK’s vektor
teori. Når det institutionelle pres på den offentlige forvaltning ændres vil det
efter vores opfattelse også påvirke valget af styringsteknologi.
Til det institutionelle perspektiv hører også analysen af de italesatte idealer fra
FM, KL og Bornholm, hvorfor skriftligt materiale fra disse 3 kilder danner
grundlag for de identificerede idealer, som sammen med forklaringen af det
18

institutionelle pres på de kommunale forvaltninger giver os en forståelse af,
hvorfor politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring.
Når vi har valgt at fremdrage idealerne som de italesættes fra FM og KL er
det fordi FM efter vores mening er drivkraften i moderniseringen af hele den
offentlige sektor, og KL er den organisation der ”oversætter” FM's
moderniseringsprogram til den kommunale kontekst. Dette kan bl.a. ses af det
antal publikationer både FM og KL udgiver omkring styring og ledelse af den
offentlige sektor.
På det samfundsmæssige niveau beskriver vi endvidere den historiske
udvikling af kontraktens betydning i en offentlig kontekst. Vi sætter den ind i
en principal/agent relation for at få en forståelse af kontraktstyringens
muligheder og begrænsninger, og fordi vi mener, at uanset fælles visioner og
hensigter er der mange muligheder for, at der kan opstå konflikter mellem en
aftales to parter.
På det samfundsmæssige niveau er vores afhandling baseret på deduktive
slutninger, idet vi anvender generel institutionel teori til at forklare det pres,
den offentlige sektor er underlagt og de idealer, der italesættes for
kontraktstyringen på Bornholm.
Når vores erkendelsesinteresse er et ønske om at forstå, hvorfor politikerne på
Bornholm har valg kontraktstyring, er det i dette perspektiv, vi søger vores
forståelse.
På det organisatoriske niveau tager vi udgangspunkt i den styringsteknologiske
tilgang. Vi mener, at kontraktstyring er at betragte som en
styringsteknologi, der skaber et organisatorisk handlerum for ledelse. Et
handlerum, som vi iagttager gennem en analysemodel, hvor der stilles skarpt
på ledeforskelle.
Vores tilgang på det organisatoriske niveau er, at den klassiske bureaukratiske
forvaltning har udviklet sig hen mod en supervisionsforvaltning, og i det
perspektiv ser vi på muligheder og begrænsninger ved den valgte
styringsteknologi. I vores konkrete analyse af handlerummet har vi taget
udgangspunkt i Henrik Frimor’s analyseværktøj, der bygger på fortolkning af
Niklas Luhmann’s funktionssystemer.
På organisationsniveau tager vores analyse udgangspunkt i den empiri vi
finder gennem analysemodellen. Vi forlader det institutionelle perspektiv og
ser på de aktører, der inddrages via vores analysemodel. Vores slutninger
omkring ledelse i en kontraktstyret kommune vil få karakter af induktion, idet
vi tager udgangspunkt i empirien, som vi herefter sætter ind i en teoretisk
19

sammenhæng med henblik på at analysere handlerummet for ledelse i den
bornholmske kontekst.
På organisationsniveauet indsamler vi viden om, hvilket handlerum for
ledelse der etableres med kontraktstyring på Bornholm, og hvordan
virksomhedslederne kan agere i det installerede rum. Denne vidensindsamling
er baseret på interview med politikere og topembedsmænd som enkeltinterview,
samt på interview med virksomhedslederne, hvor vi har valgt at
anvende fokusgruppeinterview.
6.1.1 Databehov
I valget af metode til produktion af viden har vi haft overvejelser omkring
vores undersøgelsesemne, som er forskelligt afhængigt af, om vi er på
samfundsniveau eller organisationsniveau samt muligheden for overhovedet
at få indsamlet relevante data.
På det samfundsmæssige niveau mener vi at have behov for skriftlige kilder
fra de centrale aktører, samt at anvende teorier til at sætte disse kilder ind i en
større sammenhæng.
For at svare på første del af vores problemformulering har vi valgt den
forklarende og forstående undersøgelsestype 17 . Hensigten med denne
undersøgelsesform har været at frembringe meninger og betydninger i
forhold til vores genstand (kontraktstyring) som vi undersøger. Databehovet
til denne undersøgelser er hovedsagligt sekundære kilder som vi har valgt at
supplere med interview og teori.
På det organisatoriske niveau mener vi at have behov for konkret og dybere
indsigt i organisationen og dens forhold, indsigt vi har vurderet bedst kan
erhverves gennem interview.
I vores besvarelse af anden del af vores problemformulering har vi valgt dels
den diagnosticerende undersøgelsesform til besvarelse af hvilket handlerum
der installeres, dels den normative og problemløsende undersøgelsesform til
besvarelse af hvordan virksomhedslederne kan agere. Den diagnosticerende
undersøgelse søger at identificere de forhold der skaber begrænsninger og
muligheder for virksomhedslederne, og den normative og problemløsende
undersøgelse søger at afhjælpe de diagnosticerede begrænsninger og anvise
muligheder. Det drejer sig om at finde frem til løsningsforslag og på denne
baggrund at analysere sig frem til hvilke løsningsforslag der vil kunne løse
problemet.
17 Andersen, Ib, Den Skinbarlige virkelighed, Samfundslitteratur
20

Da vi ikke har en ambition om at give årsagsforklaringer ved hjælp at en
statistisk analyse og databearbejdning, har vi valgt ikke at indsamle
kvantitative data, men udelukkende at koncentrere os om indsamling af
kvalitative data. Vi finder at disse data er mere velegnede til at iagttage
ledeforskelle og dermed indsamle viden om handlerummet for ledelse.
Dermed forventer vi at denne type data vil have større udsigelseskraft i
forhold til vores problemformulering.
Vi er naturligvis klar over at de fem virksomhedsledere ikke kan være
repræsentative for de 122 virksomhedsledere, men virksomhedslederne er
udvalgt i samarbejde med udviklingssekretariatet, og bl.a. derfor forventer vi,
at disse virksomhedsledere repræsenterer en væsentlig udsagnskraft, og vi
betragter data herfra som valide.
Henrik Frimor’s analysemodel af handlerum er baseret på en andenordensiagttagelse
af førsteordens data fra informanterne. I næste afsnit har vi
beskrevet vores dataindsamling.
6.2 Dataindsamling
Vores datamateriale består af primære og sekundære data. Indsamling af
datamateriale har fundet sted dels ved indsamling af skriftlige kilder fra FM,
KL og Bornholms Regionskommune, dels ved gennemførelse af interview
med politikere og embedsmænd fra Regionskommunen.
I forhold til de skriftlige kilder (sekundære data) fra FM, KL og Bornholm jf.
Bilag 2 har vi foretaget en diskursiv læsning med henblik på at identificere
idealerne for styring og kontraktstyring. Vi har konditioneret vores søgning
efter KKK’s rationaler omkring stats-, markeds- og civilvektoren, som vist i
nedenstående skema.
Konditionering Citater/udsagn Diskurser/idealer
”Statsvektoren”
”Markedsvektoren”
”Civilvektoren”
Resultatet af denne analyse er vedlagt som bilag.
Interview (primære data) med politikere og topembedsmænd på Bornholm har
vi konditioneret på to forskellige måder, dels efter ovenstående skema hvor vi
ser efter idealer for kontraktstyringen, og dels i henhold til Henrik Frimor’s
analysemodel.
21

Fokusgruppe interview med virksomhedslederne har vi udelukkende
konditioneret efter Henrik Frimor’s analysemodel hvor vi har søgt efter
ledeforskel, objektformationen, subjektformationen og manifestationen. Alle
interview er opdelt i udsagn efter nedenstående skema.
Konditionering 1. ordens iagttagelser
(citater/ udsagn)
Ledeforskel
Objektformationen
Subjektformationen
Manifestation
Resultatet af denne analyse er ligeledes vedlagt som bilag.
2. ordens iagttagelser
Når vi har valgt Henrik Frimor’s analysemodel, hvor vi ser efter ledeforskelle,
objektformationer, subjektformationer og manifestationer, er det, fordi vi har
begrænset vores undersøgelse til at se på, hvilke muligheder og
begrænsninger funktionen kontraktstyring sætter for ledelse i den kommunale
kontekst.
Kontraktstyring installerer et funktionssystem som afgrænser vores
undersøgelse. Et alternativ havde været at anvende den klassiske Leavitt –
model, hvor man ser på sammenhænge mellem opgaver, aktører, strukturer og
teknologi. Vores valg af Henrik Frimor er baseret på, at vi mener, denne
analyse skaber et iagttagelsesprogram, der giver os en stærkere
udsigelseskraft om handlerummet for ledelse ved anvendelse af en afgrænset
styringsteknologi, samt at den analysemodel er mindre afprøvet i praksis.
Vi har gennemført fire individuelle interview og et fokusgruppeinterview
fordelt på tre forskellige niveauer : Politiske niveau , direktionsniveau og på
virksomhedsleder niveau.
Vi har ønsket at gennemføre interview med disse aktører med henblik på at
indsamle udsagn fra begge parter i et aftaleforløb forstået som både den part,
der ønsker en ydelse udført, visionsniveauet, og den part der skal udføre en
ydelse praksisniveauet. I analysen kalder vi den ene part for principalen,
(overhoved, foresat chef) og den anden part for agenten (en person, der
varetager en andens interesser) .
Vi har til afdækning af visionsniveauet interviewet:
- Regionsborgmester Thomas Thors (A)
- Sundhedsudvalgsformand Bente Helms (I)
- Regionsdirektør Niels Rasmussen
22

- Sundhedsdirektør Laila Lindén
På praksisniveauet har vi interviewet fem virksomhedsledere, der alle har en
lang historie i den offentlige forvaltning på Bornholm. De repræsenterede
forskellige faglige ledelsesområder og repræsenterer forskellige områder både
med hensyn til ledelsesopgaver og fagudvalg. Vi har i samarbejde ned
udviklingssekretariatet i Regionskommunen forsøgt at få deltagere til
fokusgruppeinterviewet udfra følgende kriterier:
• Deltagelse i beslutnings – og implementeringsprocessen
• Ledere fra flere forskellige af de tidligere Bornholmske kommuner
• Ledere af forskellige typer institutioner
Baggrunden for dette valg var, at vi ønskede så bred repræsentation så muligt
for at styrke udsigelseskraften fra dette interview og dermed øge validiteten.
Alle interview personer var på forhånd introduceret til afhandlingens indhold,
om formålet med interviewet og interviewets kontekst. Ved det personlige
møde præsenterede vi os selv, introducerede vores kommende
masterafhandling og præciserede fortroligheden i brugen af de indhentede
data. Der var afsat henholdsvis halvanden time til enkelt-interview og fire
timer til fokusinterviewet. Hele seancen blev med interviewpersonens accept
optaget på lydbånd. Alle lydbånd er efterfølgende transskriberet og indgår
som bilagsmateriale.
Ved udarbejdelse af vores interviewguide (vedlagt som bilag) har vi valgt at
anlægge to tilgange, som repræsenterer visions- og praktikerniveauet.
Interviewguiden til interview af det politiske – og topembedsmands niveauet
tager udgangspunkt i de processer, visioner og idealer, der har dannet
grundlag for valget af styreformen, og vi spurgte herefter ind til informantens
holdninger og forventninger.
Kontraktstyring på Bornholm er kun i starten af sin implementering, derfor
fylder visioner og idealer stadig meget i debatten, og det har ikke været
vanskeligt at indsamle viden om disse forhold. Vedrørende opfølgning på
kontrakterne er vi af gode grunde henvist til de enkelte aktørgruppers
forventninger.
Dataindsamlingen tager udgangspunkt i det kvalitative interview. Centralt for
det kvalitative interview 18 er informantens perspektiv. Interviewformen
fokuserer på den udforskedes aktive forhold til sig selv og/eller omverdenen,
18 Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – samfundslitteratur 2.udgave,2.oplag 2003
23

og sigter på at beskrive og udvide forskerens forståelse af det fænomen der
ønskes udforsket. Den forståelse der arbejdes med er kontekstafhængig.
Det kvalitative interview er et middel til erfaringsdannelse både for
informanten og forskeren.
Styrken i dette ligger i at man kan komme i dybden med et emne. Emnet
bliver forankret i en kontekst, der er virkelighedsnær for informanten.
Ved udarbejdelse af den interviewguide, der rettede sig mod
virksomhedslederne har vi taget udgangspunkt i bl.a. Henrik Frimor's
kategorier ved definitionen af handlerum.
Fokusgruppeinterviewet var et mildt styret interview 19 , der blev foretaget i en
gruppe af fem personer, og koncentreret om et afgrænset emne.
Fokusgruppe interview er en relativ hurtig måde at indsamle oplysninger fra
flere informanter, og på et ret detaljeret niveau. Herudover tilfører
fokusgruppe interviewet styrkerne fra gruppe interaktion. Der opstår
diskussion i gruppen som kvalificerer og nuancerer mange udsagn, hvilket vi
klart mærkede under vores dataindsamling.
Forudsætningen for et fokusgruppeinterview er dog, at emnet er egnet, dvs. at
formålet er afgrænset og problemstillingerne rimelig klart formuleret, hvilket
vi mener var tilstede i vores tilfælde. Vi har i henhold til vores kriterier
forsøgt at udvælge informanterne i forhold til vores problemstilling, så at
forskelligheden er repræsenteret.
Interviewguiden til denne interviewform er vedlagt som bilag, og rummer
primært de fire elementer jf. Frimor’s model samt åbne spørgsmål, hvor vi har
forsøgt at tage afsæt i virksomhedsledernes deltagelse i processen.
6.3 Analyse og fortolkning af data.
Vores analyse er baseret på primære og sekundære data. Vores sekundære
data består af skriftlige kilder fra FM og KL samt fra Bornholms
Regionskommune. Vi kunne naturligvis have valgt mange andre sekundære
kilder som er med til at sætte kontraktstyring op som et ideal, bl.a. diverse
fagtidsskrifter og nyhedsbreve m.v. samt skriftlige kilder fra de kommuner,
der er længere i processen med anvendelse af kontraktstyring som
styringsteknologi.
19 Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – Samfundslitteratur 2.udgave,2.oplæg 2003.
24

Når vi har begrænset os til FM og KL er det dels et udtryk for, at vi opfatter
disse aktører som toneangivende i forhold at sætte idealer, og dels et udtryk
for, at vores fokus er på sidste del af afhandlingen, hvor vi vil iagttage hvilket
handlerum, der etableres med kontraktstyring på Bornholm.
Analysen og fortolkningen af de skriftlige kilder skal ses på baggrund af vores
valg af teori, og vi har vægtet de udsagn, der kan kategoriseres under
”statsvektoren”, ”markedsvektoren” og ”civilvektoren”, og det kan derfor
ikke udelukkes, at vores teoretiske valg udelukker andre interessante emner.
I analysen af de primære data har vi konsekvent kategoriseret data efter
KKK’s vektorer og Henrik Frimor's analysemodel, og der er derfor mulighed
for, at vi har overset andre forhold som kan have betydning for forståelsen af
handlerummet for ledelse.
Ud fra gennemlæsning af de tidligere udarbejdede dokumenter og rapporter
fra Bornholm, og udskriften af alle interviewene dannes et helhedssyn. Fra det
samlede materiale udvælger vi citater og situationer, der kan illustrere og
verificere vores fortolkning i relation til den anvendte teori.
Vi er klar over, at der allerede i interviewsituationen opstår en
tolkningsproces, hvorfor vi ofte i interviewsituationen har foretaget
uddybende spørgsmål. I fokusgruppeinterviewet oplevede vi, at de deltagende
informanter stillede uddybende spørgsmål til hinanden, hvilket vi havde stor
glæde af i forbindelse med vores forståelse af de enkelte emner.
Alle interview er optaget på bånd og transskriberet, hvorefter de er
kategoriseret jf. afsnittet om dataindsamling. Fra interview til transskribering,
og kategorisering kan der opstå mange fejlkilder i forbindelse med
fortolkningen af data, idet der i hvert led sker en tolkning, der igen kan have
ført til en ny forståelse. Hele tolkningsprocessen har karakter af en
hermeneutisk cirkel, hvor der hele tiden opstår mulighed for ny fortolkning og
forståelse.
Kontraktstyring i Bornholms regionskommune er under implementering. Det
betyder, at der endnu ikke er udarbejdet egentlige kontrakter, men at
virksomhedslederne i hele 2003 har ageret ud fra mundtlige aftaler. Dette har
betydet, at kontraktstyring både i tale og på skrift fortsat er på visions- og
missionsplanet. Det forventes, at alle virksomheder inden udgangen af 2003
har indgået en kontrakt med Regionsrådet for 2004.
At kontraktstyringen er under implementering rummer nogle metodiske
vanskeligheder, idet nogle konsekvenser og muligheder endnu ikke kan
25

identificeres, men det betyder til gengæld, at der er meget fokus på den nye
styreform, og vi mærkede også et stort engagement fra alle informanter.
Der er stor forskel på de enkelte virksomheders størrelse og kompleksitet. Vi
må derfor forlade os på de udsagn interviewpersonerne giver udtryk for, som
den aktuelle status og de forventninger, de har til fremtidige muligheder og
konsekvenser.
Med ovenstående tilvalg har vi foretaget flere fravalg. I et økonomisk
perspektiv kunne vi have valgt at se på de transaktionsomkostninger, der er
forbundet med implementeringen af kontraktstyring, - opnår man den
effektive organisation som er et ideal ?
Vi er bevidste om, at vi kun løfter en lille flig af de problemfelter
kontraktstyring medfører, men i begrænsningens kunst har vi valgt ikke at
berøre de implementeringsproblemer, der nødvendigvis vil opstå.
Implementering kræver en organisation, der ønsker at være refleksiv og
lærende, hvilket ofte fører til, at nye værdier skal implementeres sammen med
et nyt ledelsessystem.
Vi ser på forskelle i relation til principalen og agenten, og kan derfor iagttage,
at der er implementeringsproblemer, men en del af disse kan stamme fra selve
dannelsen af Regionskommunen eller den særlige forvaltningsopbygning..
6.4 Læsevejledning
I kapitel 7 sætter vi moderniseringen af den offentlige sektor ind i en
styringsmæssig og strategisk sammenhæng. Vi ser på hvilke, kræfter og
rationaler der er i spil, og hvordan de kan styres eller nærmere hvordan de bør
styres efter FM's og KL’s opfattelse.
Styringsrationalerne fører til et ideal om kontraktstyring i den offentlige
sektor, og i kapitel 8 søger vi at indkredse disse idealer. Vi identificerer de
idealer for kontraktstyring, der italesættes fra FM og KL og beskriver,
hvordan kontraktstyring har været anvendt i den offentlige sektor gennem de
sidste 400 år.
I kapitel 9 foretager vi en diskursiv læsning af skriftligt materiale fra
Bornholm fra 1999 til 2002 som sammen med interview af politikere og
topembedsmænd identificerer de idealer der danner baggrund for valget af
kontraktstyring på Bornholm. Analyserne i kapitel 7, 8 og 9 danner baggrund
for vores konklusion på spørgsmålet om hvorfor politikerne på Bornholm har
valgt kontraktstyring.
26

I kapitel 10 forlader vi det ”samfundsmæssige” niveau og bevæger os ind i
organisationen ”Bornholms Regionskommune”. Vi ser på
forvaltningsprincipper, hvor den ”moderne” forvaltning bevæger sig mod en
supervisionsforvaltning, og vi beskriver nogle af de styringsværktøjer, der
stilles til rådighed for den moderne forvaltning.
I forlængelse af forvaltningsprincip og valg af styringsværktøj redegør vi for
den analysemodel, vi har valgt at anvende til iagttagelse af det handlerum for
ledelse, der etableres med implementering af kontraktstyring.
I kapitel 11 anvender vi analyseredskabet og analyserer principalens
(politikere og direktion) handlerum og agentens (virksomheds-lederens)
handlerum.
I kapitel 12 sætter vi vores iagttagelser for handlerum ind i den ”kommunale
kontekst”, sådan som KKK definerer den kommunale kontekst, og vi drøfter
muligheder og begrænsninger for agenten med henblik på at skitsere, hvilket
handlerum en virksomhedsleder i Regionskommunen på Bornholm er i
besiddelse af når der anvendes kontraktstyring. Kapitel 12 er svaret på hvilket
handlerum for ledelse, der etableres med indførelse af kontraktstyring.
På baggrund af det skitserede handlerum for ledelse opstiller vi i kapitel 13
nogle betragtninger, over hvordan agenten kan udfylde dette rum. I kapitel 13
vender vi tilbage til de rationaler, der har været i spil for indførelse af
kontraktstyring, og vi anvender de iagttagelser, vi har gjort primært i kapitel
11 og opstiller nogle krav til agenten om at sikre legitimering af sin institution
for at sikre fortsat tilførsel af ressourcer til institutionen. I kapitel 13 svarer vi
på spørgsmålet om hvordan virksomhedslederne kan agere i det installerede
handlerum for ledelse.
Kapitel 14 konkluderer vi og følger op på hvorfor Bornholm har valgt
kontraktstyring, og i kapitel 15 ser vi på hvilke perspektiver det kan medføre.
I kapitel 15 har vi også samlet vores egne erfaringer med udarbejdelse af
denne afhandling, og hvad vi har lært.
I papirformat har vi to bilag, et hvor vi har redegjort for de begreber, vi har
anvendt og et bilag med vores litteraturfortegnelse. Bilag med interviewguide,
interview og bearbejdning af interview er vedlagt på CD – rom.
7 Det institutionelle pres på kommunerne
I første del af afhandlingen analyserer vi, hvilke institutionelle pres
moderniseringen af den offentlige sektor medfører på de kommunale
27

organisationer. Vi har her valgt at anvende KKK’s teori om vektorer til at
analysere, hvilke pres kommunerne er underlagt, idet vi mener, at KKK’s
vektorteori kan bidrage med at synliggøre dette pres og dermed bidrage til
vores besvarelse af det første spørgsmål i vores problemformulering : Hvorfor
vælges kontraktstyring.
Denne analysen vil blive anvendt i en syntese med analysen af de
Bornholmske idealer senere. Kapitlet er opdelt således, at vi indleder med en
kort gennemgang af KKK’s teori. Herefter har vi analyseret, centrale
dokumenter fra FM og KL ud fra teorien. Vi har i disse dokumenter set efter
udsagn om styring. Afslutningsvis konkluderer vi i hvilke retninger (vektor)
presset bliver lagt på kommunerne i disse år.
7.1 Vektorteorien
I forlængelse af Katrin Hjort kan man betragte moderniseringen af de
offentlige organisationer udfra KKK’s teori om ”normative vektorer”, hvori
han betragter ”stat, marked og civilsamfund som normative vektorer” og
derved skaber
”en teori på baggrund af antagelser, om at forskellige rationalitets-
former påvirker menneskelig adfærd, organisatoriske processer og
samfundsmæssig udvikling” 20 .
KKK betragter de forskellige rationaler som vektorer, der trækker i
forskellige retninger og med forskellig styrke. Den overliggende værdiramme
kan ikke designes i en masterplan for udviklingen af den offentlige sektor,
men er hele tiden under forandring og under pres fra de tre forskellige
rationaler eller ”vektorer”. KKK opererer med nedenstående tre rationaler
eller vektorer:
• ”Strategi på politiske markeder, stat”
• ”Traditionel strategi, marked”
• ”Civilt samfund, værdiorienteret strategi” 21 .
• Strategi på markedet handler om det, KKK betegner som ”klassisk
strategi”, som er strategi for overlevelse, usikkerhedsminimering og
vækst.
• Strategi på politiske markeder handler om at høste legitimitet. De
offentlige organisationer skal leve af at have politisk legitimitet.
• Strategi i civilsamfundsvektoren drejer sig om værdiorienteret strategi.
20 Kurt Klaudi Klausen. Alle organisationer er … MPA kompendium 2003
21 Kurt Klaudi Klausen. Offentlig organisation, strategi og ledelse. 1996.p 38
28

I en NPM trend hvor der er fokus på effektivitet, markedsgørelse ect., skulle
man tro at den traditionelle strategi får overvægt, KKK mener dog, at selv om
den traditionelle strategi får større betydning for offentlige organisationer, så
er det stadig strategien på de politiske markeder og dernæst den
værdiorienterede strategi, der vil have størst betydning for offentlige
organisationer.
De normative vektorer som rationaler kan trække i hver sin retning med
forskellig styrke, som skal afvejes i den strategiske ledelse. Når KKK kalder
dem for normative, er det, fordi hver af disse har deres egen foreskrivning af,
hvad der er passende og hensigtsmæssig adfærd og hvilke beslutninger der er
fornuftige og legitime ect.
stat
civilsamfund
marked
KKK anvender også teorien til at se hvordan rationalerne, vektorerne påvirker
den enkelte organisation. Hvilket krydspres er den enkelte organisation udsat
for, hvilket han illustrerer ved at vende vektorerne.
Stat marked
civilsamfund
29

Tendenserne i retning af at sikre effektivitet og kvalitet gennem NPM
tankegangene betinger en fokusering på forhold i den tekniske omverden, dvs.
produktions- og konkurrenceforhold og er udsprunget af nye institutionelle
omstændigheder. Det kan bl.a. dreje sig om forestillinger om, at det er
legitimt at eksperimentere med markedsmekanismer i det offentlige.
Legitimiteten er afgørende, fordi det er det som offentlige institutioner lever
af. Det skaber forståelse og accept både indadtil, udadtil og opadtil.
Legitimiteten er ikke pr. automatik givet, ved at noget er besluttet politisk
eller ved, at en embedsmand siger, det er rigtigt. Det skal også opfattes som
rigtigt af udenforstående. Opadtil som politisk legitimitet, indadtil som accept
hos medarbejderen og udadtil i forholdet til samarbejdspartnere, brugere,
borgere og klienter.
Der er altså tale om både en vertikal legitimitet og en horisontal legitimitet.
Legitimiteten knyttes til kampen om virkelighedsopfattelsen, om retten til
tolkningen af, hvordan verden ser ud.
Brugen af metaforen om normative vektorer er et ønske om at skildre den
dynamik der ligger i disse logikker, rationaler og organisatoriske
ordningsformer. En vektor har et udgangspunkt, en retning og en størrelse.
Den illustrerer at der er tale om trækmekanismer i den enkelte, i
organisationer og samfund som trækker dem i retning af de respektive
logikker, rationaler og ordningsformer.
En eller to vektorer kan vokse på bekostning af andre. KKK mener dog ikke,
at det nødvendigvis er et nulsumsspil, så summen af vektorerne altid er ens.
Vi mener, at dette blot antyder kompleksiteten for den offentlige organisation.
Omvendt må et øget træk på en eller flere vektorer betyde en revurdering af
virksomhedens strategi. Strategien må afspejle vektorpresset for at bevare
legitimiteten, idet vektorerne afspejler de krav, som man bør leve op til i
forhold til hver enkelt vektors logik.
Vi mener, at KKK’s vektorteori kan bidrage med at synliggøre, hvilket pres
der lægges på offentlige organisationer og dermed bidrage til vores besvarelse
af spørgsmål et i vores problemformulering: Hvorfor vælges kontraktstyring.
Vektorteorien har dog en tendens til en noget grov kategorisering, hvor det
kan være vanskeligt at adskille de tre vektorer. En anden kritik, der kan rejses
mod vektorblikket, er at al handling gøres til et reaktionsmønster frem for
proaktiv handling.
Med andre ord udtryk for en rationel tankegang, hvor valg af handling
stringent må følge vektorpresset – en slags viljesløs følgen efter –
30

lemmingsstrategi. Når det er sagt, mener vi dog, at vektorteorien kan give et
godt bidrag til at synliggøre presset og dermed hvilke idealer offentlige
organisationer må forholde sig aktivt til – uden nødvendigvis at følge disse
slavisk. Vektorteorien indeholder nogle af de samme elementer, som i Katrin
Hjort’s 3 rationaler :
• ”Det politiske rationale”
• ”Det økonomiske rationale”,
• ”Det kulturelle rationale”,
Det politiske rationale mener vi stort set kan oversættes med statsvektoren og
de økonomiske stort set med markedsvektoren. Derimod ser vi det kulturelle
rationale som et bredere begreb end KKK’s civilsamfundsvektor, selv om
begge drejer sig om værdiorientering. Katrin Hjort ser bl.a. det kulturelle
rationale som en individualisering der indebærer en ændring af hvem der skal
definere de offentlige ydelser jf. side 5. I denne afhandling vælger vi herfra at
anvende KKK’s vektorer som overordnet teoritilgang.
Vi har i nedenstående figur udviklet lidt videre på KKK’s vektorperspektiv.
Vi mener, at vektorteorien også kan anvendes til at illustrere den offentlige
sektors udvikling i et tidsperspektiv.
Fase 3
Pres fra civilsamfundsvektoren
Styr på værdierne
Fase 2
Pres fra markedsvektoren
Styr på økonomien
Fase 1
Pres fra statsvektoren
Styr på sagsbehandling
Figuren skal synliggøre at der dels er et trinforløb i udviklingen, men også at
der i grundlaget for den offentlige sektor altid vil være elementer fra
statsvektoren, samt at fase 2 og 3 bygger ovenpå de underliggende faser.
Vi mener, at store dele af den offentlige sektor er nået til fase 2.
Første fase drejede sig om at overholde love og regler, sikre en korrekt
sagsbehandling osv. Disse områder har man fået styr på ved hjælp af den
bureaukratiske forvaltning.
31

Fase 2 startede med budgetreformen i 1983 og er stadig i fuld udvikling,
hvilket vi begrunder i det store fokus, der er på økonomistyrings-teknologier.
Vi mener, at fase 3 kun er i sin vorden, men spirer dog frem via værdibaseret
ledelse og partneringmodeller for samarbejde mellem privat, civilsamfund og
offentlige organisationer under temaet public governance. Om dette kan have
sin rigtighed vil vi se på i næste afsnit, hvor vi vil analysere, hvilke idealer for
styring der bliver italesat af FM og KL.
7.2 Styring set fra Finansministeriet og Kommunernes Landsforening.
KKK’s vektorer kan anvendes både deskriptivt og normativt. Vi vil her
anvende den deskriptive form, hvor vi analyserer centrale dokumenter fra FM
og KL.
En central målsætning i regeringens moderniseringsarbejde er at skabe en
mere veldrevet offentlig sektor. Den veldrevne sektor mener FM betinges af,
at politikere trækker sig lidt tilbage
”At det politiske niveau ikke belastes unødigt med detailregulering, og at det sikres, at
de politiske ønsker realiseres i størst muligt omfang”. 22
Politikerne skal være visionsskabende og rammesættende. KL er dog inde på,
at dette kan opfattes af nogle politikere, som en devaluering af deres rolle
”Politikere kan opfatte kontraktstyring som en forringelse af deres position, idet
de hermed mister deres dag – til – dag indflydelse og mulighed.” 23
Kontraktstyring lader sig kun gøre, hvis politikerne respekterer at de ikke skal
blande sig i de sager, der er indgået kontrakt på, og som forhandles årligt.
Udsagn fra statsvektoren drejer sig meget om politikernes rolle og ikke så
meget om overholdelse af love og regler.
Gennem de senere år er kravene til offentlige organisationers styring skærpet.
De begrænsede ressourcer og det øgede krav om service og kvalitet har
betydet, at kommunerne må se sig omkring i arbejdet med at effektivisere og
modernisere. FM opstiller følgende krav til styringen af offentlige
organisationer:
• En offentlig sektor med klare mål – offentlige institutioner skal opstille klare mål
for deres ydelser, og informationer om pris, kvalitet og sagsbehandlingstid skal
lægges åbent frem.
22 Finansministeriets hjemmeside
23 Kommunerne for fremtiden. KL 1999
32

• Sammenhæng mellem de overordnede målsætninger og de præsterede resultater.
• Målet er at reducere omkostninger og besvær forbundet ved udbud og udlicitering
og sikre et højt kvalitetsniveau, uanset om leverandøren er offentlig eller privat.
• Det skal også være lettere at sammenligne pris og kvalitet. Begge dele giver
borgeren bedre mulighed for et reelt valg mellem forskellige serviceydelser. 24
KL er helt på linie med FM
”En øget gennemsigtighed om omkostninger og kvalitet vil styrke den enkelte
borgers mulighed for at sammenligne og kigge de kommunale institutioner i
kortene” 25
Vi ser mange udsagn, der indikerer et stor pres på markedsvektoren, hvor
effektivitet og gennemskuelighed er fremherskende.
I forhold til civilsamfundsvektoren drejer det sig primært om åbenhed og
dialog.
”Den offentlige sektor skal være åben og lydhør, enkel og effektiv”
”Den offentlige sektor skal sikre at opgaverne løses tæt på borgerne og på baggrund af
en dialog mellem borgerne og politikere.” 26
I forhold til kontraktstyring viser gennemgangen af publikationer fra FM,
herunder regeringens moderniseringsprogram, 27 følgende :
”kontraktstyring kan bidrage til øget effektivitet i den
offentlige sektor. Derudover er det et instrument, der kan bidrage til bedre ledelse og
bedre dialog”.
En central målsætning i regeringens moderniseringsarbejde er at skabe en
mere veldrevet offentlig sektor, der kan levere bedre og billigere ydelser.
Det fremhæves, at
”kontraktstyring lægger øget vægt på resultaterne og gøres hermed mere forpligtende.
Øgede frihedsgrader må naturligvis modsvares af øget ansvar. Hvilket betyder at der
bør ses på hvorvidt der er sammenhæng mellem de overordnede målsætninger og de
præsterede resultater”.
Fra publikationer fra KL 28 er hentet følgende formål med kontraktstyring.
Statens og kommunernes forsøg på at styre decentrale institutioner med
kontraktstyring har flere formål:
24 www.moderniseringsprogram.dk
25 KL’s hjemmeside
26 www.moderniseringsprogram.dk
27 www.moderniseringsprogram.dk - 2003
28 10 gode råd – om kontraktstyring I dagtilbud og folkeskoler år ?
33

• At gøre den enkelte institution endnu mere ansvarlig i forhold til de
politiske beslutninger
• At tydeliggøre institutionernes ydelser/resultater
• At sætte fokus på udviklingsinitiativer
• At kunne følge mere nøjagtigt op på om målene er blevet indfriet
• At sikre et grundlag for en styrket og mere kvalificeret dialog mellem
institution og politikker/forvaltning
• At skabe konkurrence og dermed kvalitet og omkostningsbevidsthed
mellem kommunernes institutioner
I nedenstående skema har vi rubriceret disse udsagn i KKK’s vektorer.
Stat Marked Civilsamfund
• Politikere på
visionsniveauet, mål og
rammesættende.
• Driften overlades til
institutionerne
7.3 Delkonklusion.
• Opgørelse af
enhedsomkostninger
• Effektivitet
• Frit valg
• Konkurrenceudsætning
• Input-output styring
• Nye regnskabsprincipper der
ligner det private marked
• Udbud og udlicitering
• Benchmarking
• Markedsgørelse
• Drift er institutionernes
ansvar
• Decentralisering
• Adskillelse af
myndighedsopgaver og
driftsopgaver.
• Dialog med borgerne
• Åbenhed
I vores analyse af publikationer fra FM og KL har vi fundet en stærk
overvægt af udsagn som qua KKK’s vektorteori placeres i markedsvektoren.
Markedsvektoren lægger sig fint op ad NPM strømningerne som pålægger
kommunerne at være bundlinie-orienteret, og vi kan konkludere, at idealerne,
som de italesættes af de centrale magthavere, er økonomisk funderet. Krav
om effektivitet i den offentlige sektor og styring af serviceydelserne er idealer
som alle kommuner må forholde sig til.
Den offentlige sektor skal markedsgøres, og som et skridt på vejen skal den
offentlige sektor reduceres til en myndighedsudøvende bestillerfunktion og
den private sektor levere serviceydelserne. Ovenstående pres kunne antyde, at
34

offentlige organisationer stort set udelukkende skal forholde sig til strategi ud
fra markedsvektoren.
Der er stor overensstemmelse mellem FM og KL om, hvilken
styringsteknologi der kan anvendes i en modernisering af den offentlige
sektor. Den styringsteknologi, der synes at kunne svare på det stigende pres
fra markedsvektoren, er kontraktstyring. En styringsteknologi, der vinder
stadig større indpas i landets kommuner.
Som det med al tydelighed fremgår af ovenstående publikationer, er der fra de
toneangivende politiske strømninger fokus på markedsmekanismerne og de
strategier, der retter sig mod økonomisk effektivitet og en veldreven offentlig
virksomhed.
Med andre ord, kontrol over de offentlige udgifter.
I den offentlige forvaltning ligger vægten traditionelt på politiske strategier,
men blandingsforholdet er under forandring. Ovenstående sammenfatning
peger i høj grad på, at økonomiske strategier skal have mere plads på den
politiske arena/ offentlige kontekst.
Som det ses mener FM og KL at kontraktstyring er et godt bud på en
styringsteknologi, der kan imødekomme presset på den offentlige sektor, hvor
der stilles krav om mere fokus på de offentlige udgifter. Vi vil derfor i næste
afsnit udfolde begrebet kontraktstyring.
8 Kontraktstyring – et ideal i moderniseringen af den
offentlige sektor.
I dette kapitel gives et kort historisk rids over kontraktens udvikling i den
offentlige sektor. Vi sætter styringsteknologier og kontraktstyring ind i en
offentlig kontekst og relaterer det til moderniseringen af den offentlige sektor.
Kontraktstyring ser vi i et principal-agent perspektiv. Målet er at belyse
kontraktens muligheder og begrænsninger.
8.1 Kontraktens historie
Man kan ikke pege på ét tidspunkt for kontrakttankegangens indførelse i den
offentlige sektor i Danmark. 29 På nogle områder har kontrakter en lang
29
Højlund, Holger og Knudsen, Morten – Organiseret kommunikation - systemteoretisk analyser ,
Samnfundslitteratur 2003 , p. 82.
35

historie, på andre slet ingen, og kontrakternes form og indhold har varieret alt
efter, hvor de er blevet brugt.
Kontraktstyring er dog ikke noget nyt fænomen. Forskellige former for
kontrakter kan føres helt tilbage til Romerretten og det antikke Grækenland 30 .
I Norden kan kontrakter om håndtering af bl.a. affald føres helt tilbage til
1600-tallet.
I Danmark indføres ”udaktionering” af offentlig virksomhed allerede i 1720 ,
såkaldte ”licitationer”. Dette foregik i auktionshaller, hvor den som bød lavest
på et givet udbud, fik til opgave at udføre opgaven.
Intern kontraktstyring (eller en tillempet form) blev i begyndelsen af 1800tallet
den styrende kontraktform i industrien. Virksomhederne lagde plads,
råmateriale og maskineri til rådighed for en medarbejder (eller gruppe af
medarbejdere) og betalte en pris afhængigt af output. Disse ”kontraktshavere”
hyrede og trænede undertiden egne medarbejdere, som de selv betalte for at
udføre særlige opgaver.
Denne form for intern kontraktstyring aftog imidlertid i slutningen af 1800tallet,
da virksomhederne begyndte at organisere sig i egentlige forretningsenheder
med formel struktur og ledelse.
I starten af 1900-tallet erstattede timebetalingen stille og roligt
kontraktaflønningen, idet man havde en opfattelse af, at medarbejderne i for
høj grad kontrollerede arbejdet ud fra egne behov og ønsker. Man oplevede
samtidig et ansvarsløst forhold til både bygninger og inventar, som
medarbejderne ikke havde direkte interesse i.
I begyndelsen af 1980-erne italesættes en række nye strategier, hvoraf den
udgiftspolitiske er langt den dominerende. Strategien har fokus på
økonomistyring og er et væsentligt element i regeringens moderniseringsprogram.
FM’s ”Moderniseringsredegørelse” fra 1983 beskriver veje til
forbedring af den offentlige sektors økonomi og omstillingsevne.
Regeringen nedsatte et privatiseringsudvalg, der bl.a. fik til opgave at
identificere områder, der var egnet til privatiseringer, udbud eller
udliciteringer. Formålet var at udvikle alternativer til den gængse offentlige
opgavevaretagelse og fremme effektiviteten gennem konkurrence og ændrede
driftsøkonomiske principper.
30 Andersen, Niels Åkerstrøm ( 1997 ) Udlicitering – Strategi og historie. Nyt fra Samfundsvidenskaberne.
36

Fra starten af 1990’erne ændredes det politiske terræn igen. Efter at
regeringen op igennem 1980’erne have ført en meget ideologisk kampagne
omkring privatiseringer og udbudsprivatiseringer mv., valgte man en ny kurs.
Den meget ideologiske og udgiftspolitiske strategi havde mødt massiv
modstand fra både opposition, KL, Amtsrådsforeningen, LO og DA.
Ud fra forskellige ”briller” havde hver af de nævnte organisationer kraftige
betænkeligheder mht. tankerne om kontrakter. Antallet af privatiseringer,
udliciteringer mv. var forsvindende lille i perioden, og den samfundsøkonomiske
gevinst, der var spået, kom aldrig til udtryk.
I løbet af 1990’erne kommer kontrakter til at spille en ændret rolle. Der sker
et skift i holdningen til kontrakter i den offentlige sektor. Den væsentligste
holdningsændring sker, da man går fra at se kontrakter som noget, der
fortrinsvis hører det private til. Man begynder at se kontrakter som noget, man
kan hænge den offentlige organisering op på. FM’s aktuelle definition på
kontraktstyring af offentlige organisationer er :
”Hovedprincippet i kontraktstyring er, at der udarbejdes et dokument ( en
resultatkontrakt), hvor det præciseres hvilke resultater, der skal nås inden for en given
periode, samt hvilke rammer det skal ske inden for (økonomi, personale
mm).Kontraktformen bruges som et supplement til den overordnede regulering af
institutionens formål, således at der i
kontrakten sker en specificering af de krav der stilles til institutionens
opgavevaretagelse, herunder de rettigheder og pligter der danner grundlaget for
opgavevaretagelsen. En resultatkontrakt er ikke en kontrakt i almindelig aftaleretlig
betydning….kontrakten ændrer ikke ved … de almindelige instruktionsbeføjelser” 31
Det er derfor vigtigt at slå fast, at interne kontrakter (uanset kælenavn) først
og fremmest er en forhandlet beskrivelse af forventninger til output med et
givent input. Et væsentligt element er, at produktionsprocessen og metoder
ect. stort set overlades til institutionen. Kontrakten ændrer ikke ved hierarkiet
og kan derfor ensidigt ændres af den part, der bestiller ydelser. For at
kontraktstyring skal give mening, er det dog forudsat, at institutionen har en
vis grad af autonomi i kontraktperioden.
Kontraktstyring har nået en stor udbredelse som styreform både inden for
statens område og i kommunerne.
I foråret 2002 var ; 32
• 7 kommuner fuld kontraktstyret
• 54 kommuner har erfaring med kontraktstyring på et eller flere
områder.
• 31 kommuner er ved at indføre kontraktstyring.
31 Finansministeriets hjemmeside
32 www.kl.dk - KL ( 2000b) – KL ( 2000a) – KL ( 2001.
37

Med den fokusering vi ser på markedsvektoren, har vi valgt at anskue
forholdet mellem kontraktgiver og kontrakthaver i et principal-agent forhold,
hvilket vi vil gøre i næste afsnit.
8.2 Principal – agent relationen i kontraktstyring.
Kontraktsynsvinklen 33 synes at være meget ideel til forståelse af den
kompleksitet, der er knyttet til at udforme en decentralisering i den offentlige
sektor og som skal leve op til målet om bedre service og øget effektivitet.
I de fleste organisationer er økonomifunktionens hovedopgave at koordinere
fælles planer og motivere til at handle efter den fælles plan.
Principal – agent relation fokuserer på styringsforholdet mellem
opdragsgiveren (principalen) og udføreren (agent), hvor principalen agerer på
visionsniveau og agenten agerer på praksisniveau.
I et kontraktligt forhold er principal – agent relationens udfordring at skabe en
ramme, hvor principalen opstiller betingelser, der tilgodeser agentens
incitamenter til at handle i overensstemmelse med principalens mål.
Incitamenter forstået som positive eller negative tilskyndelser, der skal sikre,
at agenten arbejder for principalens mål, men også at udvikle effektive
styringsredskaber til at forhindre eller mindske opportunistisk adfærd.
Opportunistisk adfærd skal forstås som, at agenten foruden principalens mål
også forfølger sine egne mål, hvilket kan medføre interessekonflikt.
En af årsagerne til, at det er vanskeligt at udforme resultatindikatorer, der har
som afledt konsekvens at give incitament til den ønskede adfærd, er
asymmetrisk information. Informationsasymmetrien består i, at principal og
agent ikke har den samme information, om hvad der foregår. Principalen ved
kun i begrænset omfang, hvad agenten foretager sig, og hvilke faktorer der
har indflydelse på agentens præstationer.
Principalen skal være særligt opmærksom på at tilrettelægge kontrakten, så de
opstillede rammer samtidig rummer incitamentssystemer, der får agenten til at
handle i overensstemmelse med principalens mål. Målet er, at principalen
indgår en optimal kontrakt med agenten, som sikrer at agenten handler i
overensstemmelse med principalens ønsker.
33
Bregn, Kirsten – Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv – Jurist- og
økonomforbundets forlag 1998,
38

Vi mener, det kan være overordentligt vanskeligt at sikre overensstemmelse
mellem principalens og agentens interesser gennem en kontrakt. Det vil enten
kræve yderst detaljerede beskrivelser af principalens ønsker eller en minutiøs
overvågning af agenten. Begge dele medfører store transaktionsomkostninger.
En velfungerende principal-agent relation mener vi derfor er utænkelig uden,
at der installeres nogle overliggende værdirammer og visioner, som både
principalen og agenten forpligtes på.
8.3 Delkonklusion
Historien har vist, at emnet over tid har været konfliktfyldt, og har givet
anledning til spændinger mellem en række aktører: sælger/køber,
myndighed/operatør, stat/marked, politik/forvaltning, politik/operatør osv.
Kontrakter 34 er blevet en af de centrale institutioner i fornyelsen af den
offentlige sektor. Det er i kontrakter, mange kommuner fastlægger
serviceniveauet og sætter rammerne for samarbejdet mellem bestiller og
udfører, dvs. mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne. Kontrakten
sætter dagsordnen for, hvordan politikerne forventer at offentlige ledere og
medarbejdere løser deres opgaver.
FM og KL italesætter følgende idealer - at kontraktstyring:
• fører til bedre politisk styring, da politikerne via kontrakterne får
synlighed og dokumentation gennem større viden om serviceydelsernes
indhold samt udgiften på den kommunale service.
• indebærer en bedre ressourceudnyttelse hos de kontraktstyrede enheder,
da lederen bliver mere opmærksom på omkostninger på ydelserne.
• giver et bedre grundlag for dialog mellem de kontraktstyrede enheder
og politikerne.
• kan give borgerne bedre og/eller billigere service og danne baggrund
for mere præcise brugerinformationer.
Argumenterne for anvendelse af kontraktstyring er et ønske om at skabe bedre
overblik og læner sig primært op ad presset fra markedsvektoren.
Vi mener, at der kan være ovennævnte fordele ved kontraktstyring, men også
at denne styringsteknologi er forbundet med visse ulemper. En af de større
ulemper, er, at selve måden serviceydelsen bliver frembragt på, er en
34 Ejersbo,Niels og Greve, Carsten – Den offentlige sektor på kontrakt , Børsen - offentlig ledelse 2002.
39

lackbox for principalen, og agenten udelukkende sætter fokus på de forhold,
der er omtalt i kontrakten.
Kontrakten målretter agentens fokus og er ikke altid befordrende for et
tværfagligt samarbejde i en større kommunal forvaltning. Fokus ligger på
output, og det er op til den enkelte leder, hvordan resultaterne skal
frembringes, hvilket kan medføre en risiko for, at målet helliger midlet.
En anden ulempe ligger i selvstændiggørelsen af institutionerne, der kan blive
sig selv nok, hvilket øger risikoen for suboptimering og øgede omkostninger i
form af manglende samarbejde og koordinering mellem institutionerne –
øgede transaktionsomkostninger.
Vi vil i næste kapitel vende os mod Bornholm og analysere, hvilke idealer der
ligger bag valget af styringsteknologi for regionen.
9 Idealer for styring i Bornholms regionskommune
I dette kapitel vil vi analysere, hvilke idealer, der ligger bag valget af
kontraktstyring på Bornholm. Vi mener, at de idealer der italesættes inden det
specifikke valg af styringsteknologi, dels har betydning for valget, men også
har betydning for det ledelsesrum, som vi senere vil se på. Idet idealerne er
med til at sætte rammer for, hvordan der kan tales om og arbejdes inden for en
specifik ledelsesteknologi.
Vi vil i dette kapitel besvare delspørgsmål 1 i vores problemformulering:
Hvorfor vælges kontraktstyring ?
9.1 Det vindende ideal for styreform på Bornholm.
”hvordan det vil være hensigtsmæssigt at indrette den nye storkommune: Hvilken
styreform skal vi have? Hvor mange og hvilke udvalg skal der satses på? Og
hvordan skal vi organisere os administrativt, så betjeningen af øens borgere bliver
ligeså god eller bedre end i dag”. 35
Som det fremgår af dette oplæg til konsulentfirmaerne, stilles der flere åbne
spørgsmål vedrørende styreform og organisering til konsulentvirksomhederne,
og der formuleres også et krav om ,at ” betjeningen af øens
borgere bliver ligeså god eller bedre end i dag”.
35 Formandskabets oplæg til konsulentfirmaerne. December 2001
40

De forslag, herunder hvilke idealer, som blev italesat, har vi struktureret ud
fra de fem styringsmæssige diskurser, som vi fandt ved udarbejdelsen af vores
kernefagsopgave 36 om diskurser ved dannelsen af Regionskommunen.
Vi har derefter i interview med centralt placerede personer på Bornholm
spurgt ind til, hvilke idealer de mente lå til grund for valg af styreform.
9.2 Effektivitet gennem stordrift – diskursen, der blev et ideal
Et af de idealer, der har været fremtrædende i hele processen har været
effektivitet gennem stordrift. De forskellige modeller, der præsenteres, stiller
ikke spørgsmål ved dette ideal, men beskæftiger sig udelukkende med
hvordan denne effektivitet kan realiseres.
KL’s forvaltningsmodel går længst i forslaget om, at ”Forvaltningerne samles
i et byområde” 37 .
Dog er Cultivator tæt på med den polycentriske organisation 38 , der
(overraskende nok i forhold til benævnelsen) er udtryk for samme
centralisering: Funktioner samles og centraliseres.
PLS mener, at løsningen er en opdeling i ”forretningsområder” 39 uden, at det
specificeres, hvad dette begreb indebærer. I det hele taget anvender
koncernmodellen begreber, der primært kendes fra private virksomheder.
KL’s geografiske model er delvist i modstrid med effektivisering gennem
stordrift, idet der skal opbygges seks nye rådhuse med En forvaltning i hver af
de fem byområder”40 og derudover et ”hovedrådhus” til regionsråd og
direktion. Der er tale om en slags ”speciale” rådhuse med hver deres
forvaltningsområde.
KL er dog klar over at denne model vil stille særlige krav til den politiske
ledelse:
”Den politiske styring skal gennem tværgående økonomiske og tværfaglige hensyn
sørge for, at risikoen for sektortænkning i den geografiske model minimeres.” 40
KL’s bestillermodel er en helt anden type idet der her er tale om en styreform,
der lader forvaltningerne operere på markedslignende vilkår :
”Den kommunale organisation opdeles i bestillerfunktioner og
udførerfunktioner, hvor bestillerfunktionen stiller krav til mål
36
Dannelsen af Bornholms Regionskommune Kernefagsopgave MPA studiet 2003
37
Sammenfattende rapport om samarbejde på Bornholm. KL . Januar 2001
38
Cultivator overhead januar 2002
39
PLS overhead januar 2002
40
KL 3 modeller for den fremtidige organisering på Bornholm. April 2002
41

og resultater, som udførerfunktionen skal levere indenfor
rammen af de tildelte ressourcer”. 40
”Kontraktstyring af egne og eksterne producenter”.
Effektiviteten skal skabes gennem en kontraktliggørelse/markedsliggørelse af
den kommunale organisation.
Den vindende diskurs ses i direktionens oplæg der taler om :
”En klar opdeling af bestillere(politik) og udførere (drift) , en tydeliggørelse af
omkostninger og en opdeling af driftsorganisationen i en række virksomheder” 41
”…den enkelte virksomhed have en størrelse og kapacitet der muliggør prioriteringer
indenfor virksomheden med en tilstrækkelig fleksibilitet.”
”Virksomhederne skal styres via kontrakter. Dette styrker den centrale styring såvel
som den decentrale ledelse.”
Fordele ved kontraktstyring :
• Øget produktivitet og effektivitet
• Større synlighed og gennemskuelighed i opgaveløsningen
• Sikre en entydig sammenhæng mellem resultater og økonomi 41
Vi kan konstatere, at diskursen om den ultimative stordrift i form af samling
af hele kommunens forvaltning på et sted- udstødes. Ligeledes diskursen om
at lade geografiske hensyn afgøre organiseringen. Diskursen flytter sig fra, at
effektivitet skabes gennem fysiske rammer og placering til, at effektivitet
skabes gennem en styreform.
For virksomhederne bliver dialogsystemet imidlertid også en kilde til at få de
signaler, der kan føre til responsivitet og løbende selvudvikling.
”Jeg kan ikke forstå, hvorfor man skal kalde en børnehave for en virksomhed…
hvorfor skal en børnehaveleder hedde direktører, børnehaver er jo ikke noget selskab/
aktieselskab” 42
At alle institutioner nu skal benævnes virksomheder, mener vi KKK ville
begrunde som et svar på øget pres fra markedsvektoren.
Vi mener dog, at det også kan være begrundet i et ønske om at reducere
kompleksiteten. Ved at benævne børnehaven, gartnerafdelingen og
plejehjemmet som virksomheder kan man måske minimere de traditionelle
forskelle mellem institutionerne. Derved kan man lettere begrunde, at de kan
styres ved hjælp af samme teknologi. Det kan have en effekt på
virksomhedernes måde at se sig selv på, at strukturere sig på og at
serviceproducere på.
41 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg af 8. august 2002 p 4
42 Virksomhedsleder på Bornholm
42

Gennem de skriftlige kilder ser vi det bornholmske ideal således :
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,
fokus på enhedsomkostninger og kontraktstyring.
Effektivitetsdiskursen kan dog slet ikke genfindes i de interview, vi har
foretaget, idet effektivitet ikke er nævnt en eneste gang som argument for valg
af styreform.
Dette kunne skyldes, at effektivitet ikke mere er et tema, men vi tror snarere,
at effektivitetsbegrebet er så dybt indlejret, at det ikke mere er nødvendigt at
eksplicitere det.
Det er blevet til et ideal, der ikke længere stilles spørgsmålstegn ved.
9.2.1 Faglig bæredygtig administration/forvaltning
Bæredygtighed bliver anvendt i mange sammenhænge, men hyppigt i forhold
til at skabe en: ”Velfungerende og attraktiv offentlig sektor” 43
I den polycentriske model tales der om at centralisering giver en bedre
gennemslagskraft over for interessenter 44 .
Det står uklart om dette kan oversættes til en mere faglig kompetent
behandling af borgerne.
PLS er mere inde på at løsningen kan være en selvstændiggørelse af
forvaltningen og institutionerne:
”Forretningsområder og virksomheder vælger selv strategi og metoder i forhold til
kunder og opgaver.” 45
Overordnet mener KL at en organisationsmodel skal leve op til diskursen om
en attraktiv arbejdsplads, idet der foreslås: ” Gode arbejdsvilkår for offentlige
ansatte”
I den geografiske model kan KL igen selv se nogle problemer. Fx. hedder
det:
”Den fysiske og faglige opsplitning indebærer risiko for, at det bliver vanskeligere at
skabe en tværgående sammenhæng mellem de faglige områder”46.
43 KL, Overhead fra den 3. januar 2002.
44 Cultivator overhead januar 2002
45 PLS overhead januar 2003
43

Samordning og professionalisme i kommunen vanskeliggøres. KL vurderer
også at modellen i henhold til egne vurderingskriterier skaber ”Risiko for
sektortænkning”.
Derimod ser KL helt andre muligheder i selvstændiggørelsen af forvaltningen
via bestillermodellen
”Regionsrådet efter kontraktindgåelse overlader det til de decentrale enheder og de
administrative teams selv at finde den organisering og tilrettelæggelse af arbejdet der
skal til for at opfylde de aftalte mål, og levere de aftalte ydelser med de givne
ressourcer.” 46
Der lægges ligeledes op til en ”Vidtgående decentralisering til institutioner
og dele af forvaltningen” 12 . Decentraliseringen skal bl.a. anvendes til at
skabe synlighed af opgaver og roller og give øgede politiske ressourcer til
politisk helhedstænkning. "Politisk vægt på overordnet målstyring”.
I lighed med diskursen om effektivitet ændres diskursen fra at faglig
bæredygtighed er et spørgsmål om størrelse til en styreform.
I direktionens oplæg hedder det :
”At den enkelte virksomhed skal have betydelige ledelsesmæssige frihedsgrader 47
[...] at den enkelte virksomhed får så stort råderum som muligt […]. styrker således
den lokale ledelse gennem kontraktstyring” 47
Der sker også en diskursivering af en opdeling af forvaltningen i
”Direktionen/staben” og ”virksomhederne”.
Det øverste chefniveau omtales som direktionen der får til opgave at sikre en
effektiv samordning af kommunens aktiviteter:
”Direktionen har det overordnede ansvar for at Regionsrådet beslutninger føres ud i
livet og har ansvaret for, at koordinere det tværgående samarbejde mellem
selvstændige forvaltninger.”47
I de skriftlige kilder forsvinder faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs
og opsluges i effektivitetsdiskursen.
Det modsvares dog af interviewene hvor den faglige bæredygtighed optræder
igen.
46 KL 3 modeller for fremtidig organisering på Bornholm april 2002
47 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg af 8. august 2002
44

” den øgede faglighed, altså det at man samlede folk indenfor hvert område i nye
faglige enheder[…] for det første fik flere mennesker, for det andet fik en sikkerhed for
at der altid var nogen tilgængelige, for det tredje at man var i stand til at specialisere
sig[…] sådan at alting fik et højere fagligt niveau og det har vel været et af de vigtigste
argumenter.” 48
9.2.2 Politisk handlekraft
En af de væsentlige diskurser i forbindelse med sammenlægningen var ønsket
om en stærkere politisk styring og politisk handlekraft.
KL er bevidst om denne diskurs på Bornholm. Der findes et fælles ønske om
et politisk stærkt Regionsråd 37
Og KL er i overensstemmelse med PLS :
”Regionsrådet koncentrerer sig om at sikre at der er balance mellem
Regionskommunens målsætninger og de økonomiske rammer de udstikker til
formålenes opfyldelse
Politisk vægt på overordnet målstyring”37.
KL har også forslag til hvorledes de forskellige modeller skal vurderes
”Den politiske prioriteringsevne drejer sig om de enkelte modellers evne til at skabe en
øget politisk beslutningsrationalitet.” 49
KL beskæftiger sig ikke med selve den politiske organisering mellem
regionsråd og fagudvalg, det er først i direktionens oplæg at de politiske
udvalgs rolle bliver nævnt.
”Fagudvalgene får ansvaret for hvert områdes udvikling og for kontakten med
virksomhederne gennem dialogsystemet.” 50
Om politikernes generelle rolle siges der i direktionens oplæg :
”Politikernes opgave med støtte fra direktionen bliver den centrale styring –
helhedstænkning og udvikling snarere end drift.” 51
Den geografiske model med opdeling i sektorer udstødes. Der dannes en ny
diskurs, hvor den politiske magt koncentreres i Regionsrådet og der ikke skal
gives formel magt til de politiske fagudvalg. Fagudvalgene tiltænkes en hel
anden rolle.
48 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003
49 KL 3 modeller for fremtidig organisering på Bornholm april 2002
50 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg af 8. august 2002
51 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg af 8. august 2002 p 3
45

Udvalgspolitikerne skal koncentrere sig om ”bløde værdier” såsom den
demokratiske nærhed og dialogen med virksomhederne.
”Plads til at komme væk fra det der hedder sagsbehandling altså
enkeltsagspolitikeren” 52
”Kraftige snit mellem politik, drift og ledelse og administration” 53
”Andet overordnet udgangspunkt vi har haft og det har været at skille det
administrative og det politiske niveau altså komme væk fra de sagsbehandlende
politikerne og i højeregrad satse at på at det professionelle administrative system
klarer sin del af opgaven og at politikerne arbejder på et overordnet plan med politik
og retningslinjer osv.” 54
Vi ser diskursen på dette område som :
• Politisk handlekraft kræver afstand til enkeltsager og sektorinteresser
Politikerne tager sig af udviklingen og lader de professionelle tage sig af
driften – men er udvikling og drift ikke to sider af samme sag ?
9.2.3 Demokratisk nærhed
Diskursen om ”demokratisk nærhed” findes ikke i konsulentfirmaernes oplæg
til styring, hvilket kan undre, når denne diskurs var fremtrædende op til
folkeafstemningen.
Men at den har betydning ses af, at den igen træder frem i direktionens oplæg
”dialogen mellem politikere, institutioner, brugere og borgere skal styrkes”. 55
”Dialogen skal sikre at det politiske niveau har godt kendskab til dagligdagen i
virksomhederne.[…]. den bør ses som en integreret del af budgetmodellen…
. opsamle ønsker til budgettet[…] justeringer i kontrakten. ”
”Dialogen[ …] foregå i grupper[…] med brugerrepræsentanter …
ledere fra beslægtede virksomheder[…]fagudvalget”
Det ser ud til at den demokratiske nærhed især drejer sig om fokus på
brugernes behov. Hvordan dialogdeltagelse fra fagudvalget skal sikre
borgernes behov beskæftiger oplægget sig ikke med. Vi er ikke klar over,
52 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003
53 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003
54 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003
55 Central styring – decentral ledelse. Direktionens oplæg af 8. august 2002
46

hvordan dialogen mellem borgere, politikere og forvaltning tidligere har været
på Bornholm, men umiddelbart virker det, som om befolkningen i
demokratisk forstand primært skal indgå i dialogen for så vidt, de er brugere
af en bestemt virksomheds ydelser.
Vi ser diskursen som:
• Demokratisk nærhed sikres ved dialog med brugerne
”og så hvis jeg kører den(virksomheden), som jeg mener er rigtigt og i
overensstemmelsen med brugere og brugerbestyrelsen [...] har jeg så og sige fred frem
til den næste kontrakt, der ligger jo så også i [...] at når vi ønsker der skal være
aktivitet ude på hele øen, betyder
det [...] at børnehaven eller skolen der ligger ude på øen har en leder som har en stor
indflydelse. Brugerrådet har direkte indflydelse på den der kan træffe de daglige
beslutninger og det giver jo alt andet end lige en større indflydelse for brugerrådet og i
sidste instans for den samlede brugergruppe” 56
”så er det jeres (virksomhedsledernes) ansvar, at samarbejde med
jeres medarbejdere og samarbejde med bestyrelserne” 57
Det er virksomhedsledernes ansvar at sikre den demokratiske dialog med
brugerne.
9.2.4 Sammenfatning. Regionskommunens idealer for anvendelse af
kontraktstyring.
• Effektivitet skabes gennem virksomhedsdannelse, input-outputstyring,
fokus på enhedsomkostninger og kontraktstyring
• Faglig bæredygtighed som selvstændig diskurs forsvinder og opsluges i
effektivitetsdiskursen
• Politisk handlekraft kræver afstand til enkeltsager og sektorinteresser
• Demokratisk nærhed sikres gennem dialog med brugerne
Ved at sammenstille ovenstående kan det konstateres, at politikernes rolle
som regionsråd er at være en overordnet, strategisk og politisk ledelse, som
målretter sig opgaverne med regionens overordnede udvikling og den
tværgående prioritering (budgetlægning). De direkte styringsmuligheder er
gennem budgetstyringen samt at stille krav i kontrakterne
For politikerne i udvalgene er der skabt en rolle som strategisk,
udviklingsorienteret politisk sektorenhed, som har nærhed til sektoren men
56 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003
57 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen oktober 2003
47

distance til virksomhederne. De skal målrette sig opgaverne med at
frembringe politikforslag på området samt at følge udviklingstendenser på
sektorområdet.
Udvalget har intet driftsansvar men tilsyneladende mange andre
styringsmuligheder.
For politikerne i både regionsråd og udvalg er der en række indirekte styringsmuligheder.
Regionsrådet kan gennem udviklingsinitiativer samt ved at sætte
problemer på dagsordnen sende signaler til virksomhederne om, hvad man
ønsker.
For politikerne i udvalgene er situationen, at de kun har indirekte
styringsmuligheder, fx. ved at sætte dagsordner for udviklingsretning og
forskellige problemstillinger både i det politiske beslutningsniveau og i
dialogsystemet.
Der lægges op til at politikerne skal være politik- og strategiformulerende.
På driftssiden kan de udøve direkte styring gennem budgetlægning og
kontrakter, mens de kan udøve indirekte styring gennem forskellige
kampagnetiltag ved fx. at udarbejde eller efterspørge redegørelser,
strategipapirer m.v.
Direktionen er i en tilsvarende rolle som fagudvalgene, idet der opbygges en
forestilling om, at de skal være en sektoruafhængig strategisk
udviklingsenhed, som skal understøtte den politiske proces bl.a. ved
udarbejdelse af strategi- og politikoplæg. Direktionen skal desuden være
overordnet controller som evaluerer kontrakter.
Direktionen ingen direkte ledelse over virksomhederne. Derfor er
direktionens muligheder for styring også i stor udstrækning gennem indirekte
påvirkning. Den kan fx. sætte dagsordner for udviklingsretninger både i det
politiske beslutningsniveau og i dialogsystemet. Den kan sætte fokus på
særlige forhold i kontrakterne, fx. særlige temaer i evalueringerne.
I den anden ende af systemet er der virksomhederne, hvor der er opbygget en
forestilling i diskursen om, at de skal være selvstændige enheder med høj grad
af frihed inden for budgetrammen. Der er imidlertid også en forestilling om at
virksomhederne skal leve op til forventningerne om effektivitet, responsivitet
og løbende selvudvikling.
For virksomhederne rummer dialogsystemet en mulighed og en forventning
om deltagelse i en mere sammenhængende politikudvikling på sektorområdet.
Sammenfattende ser vi, at politikerne skal leve op til et nyt ideal og dermed
en ny rolle som målsættende og visionsskabende. Der sættes også et nyt ideal
48

op for direktionen, der nu skal være en slags serviceorgan for politikere og
virksomhedsledere. Virksomhedslederne skal leve op til idealet som
selvstændiggjorte, selvudviklende og responssive. Med andre ord skal
samtlige aktører på den kommunale scene på Bornholm leve op til nye idealer
og roller. Dette skal foregå i rammerne for en helt ny styringsteknologi, og
samtidig skal der jo lige lægges fem kommuner og et amt sammen.
Er dette nu kun begrundet i et ideal om større effektivitet eller kan
forklaringen være isomorfi ? Det ser vi på i næste afsnit.
9.3 Isomorfi
Valget af styreform kan være udtryk for isomorfi-tænkning, altså en form for
kopiering, hvor man (ureflekteret) overtager andres koncepter og/eller
holdninger. Isomorfi kan inddeles i tre former 58 :
• Coerciv ( tvang) isomorfisme
• Mimetisk ( efterligning) isomorfisme
• Normativ ( retningsgivende ) isomorfisme
Coerciv isomorfisme
Den tvangsmæssige isomorfisme kan defineres som et formelt eller uformelt
pres fra organisationer her tænkt som regeringen, FM og KL, som
organisationen er afhængig af, og fra omverdenens forventninger til
organisationens funktion.
Mimetisk isomorfisme
Efterligning af andre kommuner med kontaktstyring er en anden definition.
Hvis organisationen fx. har svært ved at forstå styringsteknologien, og
idealerne er opstået som et kompromis mellem forskellige politiske
ideologier, er organisationer tilbøjelige til at efterligne andre organisationers
udvikling.
Fordelene er, at andre organisationer har høstet måske dyrekøbte erfaringer.
Ved at kopiere andre lignende organisationer, som har ry for at være effektive
og succesrige, kan organisationen høste legitimitet og demonstrere
handlekraft.
Normativ isomorfisme
Den retningsgivende isomorfisme er normativ for det ”rigtige” tiltag og
stammer fra professionaliseringen. Den stigende professionalisering af
organisationerne driver udviklingen i samme retning. To aspekter af
58 DiMaggio and Powell. The New Institutionalism in organizational Analysis
49

professionalisering skal fremhæves. Det ene er den universitære dominans af
visse uddannelsesgrene i den statslige administration. For Bornholms
regionskommune kunne der være tale om den økonomiske dominans i
politikken. Det andet aspekt har at gøre med den udbredelse af
professionsnetværk og muligheden for spredning af nye ideer og koncepter.
Vi mener ikke, at valget af kontraktstyring kan karakteriseres som tvang eller
efterligning, men snarere som en retningsgivende isomorfisme, hvor
Bornholm ønsker at være med i den øgede professionalisering af de
kommunale organisationer, der sker over hele landet i disse år.
9.5 Delkonklusion. Hvorfor kontraktstyring ?
I kapitel 7 undersøgte vi, hvilke institutionelle pres der lægges på
kommunerne, og vi fandt, at markedsvektoren med krav om øget effektivitet,
fokus på output og inddragelse af brugerne i udformningen af de offentlige
ydelser er det væsentligste pres, der italesættes fra centralt hold.
Styring af den offentlige sektor gennem en øget markedsgørelse er et ideal,
der italesættes fra FM, og som kommunerne må forholde sig til. Vi fandt at
kontraktstyring som styringsteknologi i den offentlige sektor er blevet et
ideal, som kan gennemtvinge en øget markedsgørelse af den offentlige
sektor.
I kapitel 8 beskrev vi kontraktens anvendelse i den offentlige kontekst og satte
kontraktstyringen ind i en principal/ agentsammenhæng for at anskueliggøre,
at en kontrakt har to parter mellem hvilke, der kan skabes interessekonflikter.
Principal/agent teorien er blandt økonomer en kendt teori, men det har ikke
været muligt for os at genfinde de problemstillinger, denne teori giver
anledning til hverken i FM's og KL’s idealer eller i kapitel 9, hvor vi gennem
en diskursiv læsning af materiale fra Bornholm har identificeret idealerne for
kontraktstyring på Bornholm.
I vores forståelse af, hvorfor politikerne på Bornholm har valgt
kontraktstyring har vi anvendt institutionel teori til vores analyse. Vi har
fravalgt at se beslutningen som et resultat af, at en eller flere aktører har været
stærkt engageret i beslutningen og været drivkraft for at sikre netop denne
beslutning.
Vi har bl.a. fravalgt vurderingen af, at ansatte fra bl.a. indenrigsministeriet har
været rådgivende i forbindelse med valg af styreform.
50

Vores erkendelsesinteresse har i denne sammenhæng været af mere generel
karakter, fordi vi kan se, at flere og flere kommuner vælger kontraktstyring i
mere eller mindre radikal udformning.
I vores institutionelle perspektiv har vi forstået beslutningen om
implementering af kontraktstyring på Bornholm på følgende måde:
1. Politikerne på Bornholm har truffet beslutning om kontraktstyring på
baggrund af et ønske om en øget markedsgørelse af de offentlige
ydelser i en forventning om, at der derved skabes en øget effektivitet
og responsivitet i den kommunale forvaltning.
Rationalerne fra kapitel 7 har også påvirket beslutningen på Bornholm. De
væsentligste institutioner i denne sammenhæng taler udelukkende om den
økonomiske rationalitet, der gennemsyrer markedsvektoren, og de peger
samtidig på at svaret på den udfordring er kontraktstyring. Da modbilledet til
det rationale der ligger i markedsvektoren er monopoler og ineffektivitet, er
det vanskeligt at forestille sig at politikerne kan acceptere dette billede.
2. Politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring på baggrund af de
visioner og idealer, der er trendsættende på landsplan.
Vi mener, der er tale om en normativ isomorfi, når politikerne på Bornholm
italesætter de samme idealer for styring som FM og KL.
3. Politikerne på Bornholm har valgt en meget radikal form for
kontraktstyring, der bl.a. har krævet dispensation fra den kommunale
styrelseslov. Vi tolker beslutningen om den radikalt ændrede
styreform som en videreførelse af den radikale beslutning om at lægge
fem kommuner og et amt sammen til én Regionskommune.
Bornholms Regionskommune vil være et skridt foran
strukturkommissionen.
Det vil være at gå for vidt at påstå, at alle nye tiltag i Bornholms
regionskommune alene skyldes isomorfi. Det er vores opfattelse, at
politikerne netop har været visionsskabende og målsættende, sådan som de
selv italesætter deres egen rolle som politikere.
Når vi sammenligner de italesatte idealer på Bornholm med analysen af KL’s
og FM’s udsagn om styring i den offentlige kontekst, så ser vi, at de
bornholmske idealer ligger meget tæt op ad de toneangivende aktørers
holdninger til styring i den offentlige sektor.
51

Valget af styreform virker meget inspireret af den private sektor, hvor man
har en bestyrelse, der sikrer helheden, og virksomheder der sikrer
produktionen. En slags koncernstruktur i bedste Mintzberg struktur. Denne
struktur har krævet en dispensation fra indenrigsministeriet og installerer helt
andre relationer og roller mellem politikere og embedsmænd.
Den valgte styreform vil vi betegne som et ambitiøst projekt, en stræben efter
stjernerne! Et citat fra interviewet med regionsborgmesteren Thomas Thors
(A) synes vi peger i retning af det ambitiøse :
”så har vi lavet den mest liberale styringsmodel der findes i DK”
En markant udtalelse fra en socialdemokratisk borgmester. Der åbenbart
ønsker at signalere fornyelse, handlekraft og effektivitet.
Vi vælger her at betragte udtalelsen som et ønske om at leve op til regeringens
moderniseringsprogram, og som et ønske om at markere Bornholm på den
nationale scene. Bornholm har i en del år haft et image som en fattig ø, der
jævnligt har haft behov for støtte fra regeringen. Men udover den svage
økonomi også et ry som en ø præget af arbejdsløshed. Det er en ø der er
meget afhængig af fiskeri og turisme. En ø som de unge veluddannede flygter
fra. Alt i alt ikke en region med succes.
Med beslutningen om sammenlægningen af kommuner og amter fik
Bornholm skabt en ramme for den videre udbygning af Bornholms
regionskommune. Der er med èt skabt fokus på Bornholms regionskommune
på baggrund af en unik offentlig struktur.
Når vi ser på de bornholmske diskurser under ét, kan man anskue dem som et
ønske om via stordriftsfordele at løse nogle praktiske og økonomiske
vanskeligheder på en pragmatisk måde. En slags fusionér eller dø strategi.
Bornholms Regionskommune vælger en legitimeringsstrategi i forhold til
markedsvektoren. Strategien svarer til idealerne, der italesættes af FM, KL
m.v. og kan ses som en legitimeringsstrategi, der skal sikre tilførsel af
ressourcer til Bornholm.
Hvis der skabes et billede af en ”mønsterregion”, der forsøger at leve op til
statens idealer, kan vejen være banet for en lettere adgang til ressourcer på
grund af ”særlige forhold” i regionen.
Så hvad er mere naturligt, når der skulle træffes beslutning om styreform end
at vælge den mest liberale styreform (– læs den mest moderne styreform).
52

Når Ugebrevet Mandag Morgen fremkommer med en artikel med overskriften
”Bornholm lægger sporene for morgendagens kommune” 59 , så er det noget
der må rykke på den bornholmske selvforståelse – fra at være en ø på
”støtten” til en region, der bliver set op til. En selvforståelse, der måske kan
styrke den menige Bornholmers opfattelse af det kommunale selvstyre.
Vi har hørt en del kritik 60 af, at det går for stærkt på Bornholm, politikere i 2.
geled, ansatte og borgere kan ikke følge med. Men netop hastigheden er vel
afgørende, hvis man skal beholde førertrøjen på.
Vi vover det ene øje og påstår, at valget af styreform på Bornholm ikke kun
drejer sig om effektivitet, faglig styrke, selvstændige virksomheder osv. Men
også om at vælge den mest moderne styreform – som kan tiltrække sig
opmærksomhed fra hele den kommunale verden.
Den mest trendy styreform er mindst mulig styring – størst mulig frisættelse.
Med andre ord er idealet: Bornholm i den kommunale superliga.
10 Introduktion til analysemodellen
I kapitel 9 fandt vi Regionskommunens idealer for styring og konkluderede
på, hvorfor politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring som
styringsteknologi i regionskommunen.
I dette kapitel vil vi introducere den analysemodel vi vil anvende i analysen af
handlerummet. Vi vil dog indledningsvis starte med en introduktion til styring
i den offentlige sektor, så vil vi sætte fokus på den forskel, der udgør
præmisserne for forskellige styringsteknologier og det strategiske udsyn,
teknologierne stiller til rådighed og derefter introducere analysemodellen.
Det er vores opfattelse, at styringsteknologierne opstiller nogle muligheder og
begrænsninger for styring. Både den konkrete styringsteknologi og de
italesatte idealer, der ligger bag valget af styringsteknologi sætter rammer for,
hvad det er muligt at styre, og hvad der er legitimt at sætte på dagsordenen.
Her forudsætter vi at der er en sammenhæng mellem den valgte
styringsteknologi og Regionskommunens vision og idealer.
Styringsteknologien installerer nogle styringsværktøjer, som påvirker måden
hvorpå organisationen, dens omverden, dens medarbejdere, dens svagheder
59
Bornholm lægger sporene for morgendagens kommune. Frans Rønnov. Ugebrevet Mandag Morgen 10
/2003 p 28
60
Fokusgruppeinterview, samt 4 taxachauffører, der stod for vores transport.
53

og styrker træder frem. Regionskommunens vision fremgår af alle aftaler,
som indgås mellem Regionsrådet og virksomhederne og lyder 61 :
• Bornholm er en bæredygtig dansk region i Europa
• Bornholm er kendetegnet ved en afbalanceret udvikling, der sker med
respekt for Bornholms særegne natur, for øens befolkning og dens levende
by- landmiljøer
• Bornholms Regionskommunes virke er baseret på dialog, åbenhed og
medindflydelse
Vi anvender Niels Thyge Thygesens definition af styring som ”minimering af
forskel” 62 . Begrebet styringsteknologi betragter vi som en fællesbetegnelse 63
for de værktøjer, teknikker og metoder som organisationerne strukturerer og
regulerer sine aktiviteter med. I følge Christian Tangkjær 64 skal en
styringsteknologi overholde nedenstående fire kriterier for at kunne betegnes
som en styringsteknologi. Der skal være:
• Nedskrevne regler, adfærdsregulerende regler
• Sprog og begrebsskabende helhed
• Regelmæssighed omkring roller
• Et ideal for teknologien
Det er vores opfattelse, at kontraktstyringen på Bornholm lever op til disse
kriterier. Da Bornholm er midt i implementeringsfasen er flere roller dog
stadig til debat.
I vores analyse af hvilket handlerum for ledelse, der opstilles, har vi valgt at
tage udgangspunkt i en artikel af Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge
Thygesen ”Styring af styringsværktøjer” 65 og anvende et analyseredskab, der
er beskrevet af Henrik Frimor 66 .
Med Henrik Frimor's analysemodel forlader vi det institutionelle perspektiv,
hvor vi ser organisationen udefra. Vi går ind i organisationen og foretager
dermed et skift i perspektiv i forhold til vores samlede analysemetode, hvilket
vi mener er nødvendigt for at indfri vores erkendelsesinteresse, hvor vi har sat
virksomhedslederen (som aktør) i centrum med henblik på at vurdere, hvilke
61 Aftale mellem Bornholms Regionsråd og Faste Anlæg. Udkast den 21. November 2003
62 MPA-kompendie 2003. Strategi & ændringer p 49
63 Egne noter fra strategifaget 2. September 2003
64 Overhead fra strategifag september 2003. Christian Tangkjær.
65 MPA – kompendium 2003. Strategi & ændringer p49
66 Konditionering af sociale styringsteknologiers Handlerum. Notat af Henrik Frimor CBS marts 2002.
54

muligheder og begrænsninger der opstilles for virksomhedslederens udøvelse
af ledelse i en kontraktstyret kommune.
Politikernes og topledelsens (direktørernes) handlerum for ledelse vil være
anderledes end virksomhedsledernes rum for ledelse, dels på grund af
arbejdsdelingen og dels på grund af modsætnings- og magtforholdet mellem
politikere og virksomhedsledere.
Begge parter er underlagt styringsteknologiens regime, og det er vores
opfattelse, at relationerne mellem politikere/topledelse og virksomhedslederne
som de to parter der indgår en aftale har karakter af et principal/agent forhold.
Selvom der med kontraktstyring vil blive skabt rum for ledelse på flere
niveauer, er analysemetoden aktørafhængig, og vi har valgt at analysere
handlerummet for både principalen og agenten med henblik på at kvalificere
analysen og styrke udsigelseskraften.
Vores primære mål er fortsat at analysere rummet for ledelse på virksomhedsniveau,
dvs. på det praksisniveau, der skal udforme og levere de konkrete
ydelser.
10.1 Styring i skiftende forvaltningsformer
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen inddeler den offentlige
styringshistorie i tre perioder 67 : Det klassiske bureaukrati, sektorforvaltningen
og den superviserende forvaltning. Til hver periode er knyttet forskellige
styringsredskaber, der igen forudsætter et særligt forhold mellem styring og
andres selvstyring.
Det klassiske bureaukratis største styringsproblem er at minimere forskellen
mellem regler og praksis. Styringsformen er kontrol, dels af forvaltningsafgørelser
og dels af det enkelte embede eller embedsmand. Forudsætningen
for styring og kontrol i det klassiske bureaukrati er den enkelte embedsmands
selvdisciplin og etik.
Sektorforvaltningen vokser frem i løbet af 1960’erne og italesætter et andet
styringsproblem, nemlig forskellen mellem del og helhed. Styreformen var
planlægning, og grænserne for planlægning var, at de forskellige
delforvaltninger reagerede forudsigeligt på planlægningens input, så
delforvaltningens output blev som planerne kalkulerede dem. På grund af den
sektoropdelte planlægning skabes ingen sammenhæng til helheden.
67 MPA – kompendium 2003. Strategi & ændringer – styring af styringsværktøjer p 49.
55

I begyndelsen af 1980’erne vokser sammen med den ny moderniseringsbølge
af den offentlige sektor et nyt ideal frem om en offentlig sektor med
omstillingsparathed. Tanken er, at samordning og udvikling skal skabes
nedefra, i de enkelte institutioner, der hver især skal tage ansvar for egen
udvikling, og den helhed de indgår i.
Styringsproblemet består herefter i at reducere forskellen mellem omstilling
og ydre tilpasning eller med andre ord; problematikken mellem ekstern
tilpasning og intern integration. Man søger at styre på den enkelte institutions
omstillingsevne og forholden sig til sig selv. Grænsen for styring bliver de
enkelte institutioners autonomi.
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen skildrer de tre perioder i
nedenstående diagram.
Bureaukrati
Styreform Styringsobjekt Styringsgrænse
Kontrol Individuel adfærd Selvdisciplin, etik
Sektorforvaltning Planlægning Forvaltning som black-box, hvis
output stod i forudsigelig forhold til
Supervisionsforvaltning
input
Stabile og forudsigelige
årsags-sammenhænge
Supervisering Organisationernes selvforhold Organisationernes
selvstændighed og
strategiske formåen
De skitserer altså en udvikling, der bevæger sig fra den bureaukratiske
forvaltning hen imod en supervisionsforvaltning, hvor de enkelte institutioner
skal bevæge sig fra at være ”uskyldige institutioner”, der refererer opad i
hierarkiet til strategiske organisationer med ansvar for egen udvikling.
De karakteriserer udviklingen af de offentlige institutioners trinvise
selvstændiggørelse, jf. nedenstående lagvise opbygning.
Den uskyldige underordnede institution
Den strategiske organisation
Den faglige ansvarlige institution
Den korte beskrivelse af den offentlige styring fører frem til supervisionsforvaltningen
og den strategiske organisation, hvis idealer ligger i forlængelse
af de idealer, der italesættes med kontraktstyringen på Bornholm, hvor vi i
kapitel 9 bl.a. konkluderede, at:
56

”Virksomhederne skal være selvstændige enheder med en høj grad af frihed inden for
budgetrammen, og de skal leve op til forventningerne om at være effektive, responssive
og løbende sikre selvudvikling”.
Niels Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen karakteriserer
supervisionsforvaltningen som en forvaltning, der styrer ved at skabe
decentral selvstændighed i de enkelte institutioner og faciliterer selvstyring
frem for at bidrage med indblanding og autoritativ underordning. På
Bornholm italesættes den samme målsætning, og princippet for central styring
og decentral ledelse fremgår af den generelle del af udkast til aftale 68 :
”Central styring – decentral ledelse. Princippet indebærer i korthed, at det samlede
regionsråd fastlægger de overordnede politiske mål og de økonomiske rammer.
Driftsansvaret, den daglige ledelse og kvalitetssikringen er lagt ud til den enkelte
virksomhed”.
”Virksomhedslederen er ansvarlig for overholdelse af den økonomiske ramme”
”Virksomhedslederen har den fulde personalemæssige kompetence… ansætter og
afskediger personale … forhandler løn og indgår lokal – forhåndsaftaler”
”Virksomhedslederen varetager selv alle administrative opgaver vedr. virksomhedens
drift…”
Ifølge kontrakten mellem Regionskommunen og de enkelte virksomheder
delegeres en række beføjelser og kompetencer, der medfører, at institutionen
mister sin ”uskyld” og ikke længere kan fralægge sig et ansvar ved at referere
opad i hierarkiet.
I bilag til aftalen præciseres ydelserne for de enkelte virksomheder, men i den
generelle del af aftalen delegeres kompetence, og der skabes et rum, som
virksomheden må agere strategisk i og afsøge grænser for.
I næste afsnit vil vi se på, hvilke styringsværktøjer der stilles til rådighed for
de enkelte virksomheder, når de skal agere i ”en moderne forvaltning”.
10.2 Styringsværktøj, reduktion af forskel og strategisk udsyn.
Som konsekvens af bl.a. udviklingen hen imod supervisionsforvaltninger og
den strategiske organisation er der udviklet et væld af styringsværktøjer, der
stilles til rådighed for organisationernes selvstyring. Værktøjerne, der erstatter
bureaukratiets regel og kontrolstyring, fokuserer på forskellige ledelsesbehov
og stiller dermed også forskellige strategiske muligheder til rådighed for
ledelsen.
68 Aftale mellem Bornholms Regionsråd og Virksomhed xxx. Udkast august 2003
57

For at illustrere, at der findes en række styringsværktøjer, der giver forskellige
muligheder for styring, har vi i nedenstående skema gengivet nogle af Niels
Åkerstrøm Andersen og Niels Thyge Thygesen sammenfatninger 69 af
styringsværktøjer, der angiver den væsentligste forskel til reduktion og det
strategisk udsyn.
Styringsværktøj Forskel til reduktion Strategisk udsyn
Værdibaseret
ledelse
Centrale værdier/ lokale
normer
Kvalitetsstyring Eksplicitte/implicitte
standarder
58
At kunne skelne mellem og anerkende
enkeltinstitutioners forskellige praksisser og
normer, samt at sætte en grænse for forskelligheden
gennem fælles værdier
At kunne skelne mellem organisationens tavse
kvalitetsstandarder og eksplicitte beskrivelser heraf,
for at kunne reducere forskellen
Balance Scorecard Målopfyldelse/målopstilling At kunne skelne mellem operationaliserede og
målelige mål på den ene side, og graden af
målopfyldelse på den anden m.h.p. at reducere
forskellen
BUM – model Bestilling/udførelse At kunne skelne mellem bestillingen af en ydelsen
og udførelsen af ydelsen m.h.p. at minimere
forskellen
Kontraktstyring Pligt til dialog/frihed til drift At kunne skelne mellem underordnede
institutioners driftsfrihed på den ene side for at give
dem en position til på den anden side at indgå i
dialog og forhandling om i princippet frivillig
binding af deres driftsfrihed til overordnede
visioner
Benchmarking Ens/forskellig At kunne skelne på hvilke parametre man er
forskellig fra de andre institutioner på feltet for at
kunne nærme sig feltet
Målstyring Fremtid/nutid At kunne skelne mellem organisationens nutidige
situation (hvem er vi?), og den fremtidige
ønskværdige tilstand (hvem vil vi gerne være?),
samt at reducere denne afstand for at skabe
udvikling
Som det fremgår af ovenstående skema er valget af styringsværktøj afgørende
for, hvilke forhold i organisationen der sættes fokus på eller rettere, hvad der
bliver organisationens udsyn, dvs. hvilke forhold gøres til genstand for
ledelse.
Når en organisation vælger en styringsteknologi udstyres organisationen altså
med et indblik i de præmisser, der er valgt som afgørende. Samtidig fravælger
organisationen de øvrige præmisser, som dermed bliver en del af
organisationens blinde pletter med mindre organisationen supplerer med
andre ledelsesmæssige udsyn.
Såfremt en organisation fx. vælger at sætte fokus på kvalitetsstyring,
forventes organisationen og ledelsen at registrere og måle, om organisationen
69 MPA-kompendie Strategi & ændringer 2003 p52.

lever op til de internationale standarder for kvalitet, som definerer
organisationens udsyn.
Prioriteringen kan medføre, at organisationen ikke indsamler viden om fx.
målopfyldelse i forhold til brugerne, centrale kontra lokale værdier osv.
Den manglende indsamling af viden på de øvrige områder medfører, at der
kan dannes blinde pletter, og valg af styringsteknologi skal derfor ses i en
sammenhæng med virksomhedens strategi.
Styringsteknologierne stiller ofte krav om registrering, vurdering af
ressourceindsats, måling, afrapportering og ny fastsættelse af mål eller
indsatsområder m.v., hvilket sætter grænser for, hvor mange
styringsteknologier en organisation har kapacitet til at håndtere. I princippet
kan en organisation have flere styringsteknologier og har det i virkelighedens
verden ofte, hvilket udstyrer organisationen med et mere komplekst udsyn.
Styringsværktøjerne er altså ikke neutrale. De er politiske, idet de er
afgørende for, hvad organisationen ser og ikke ser og dermed afgørende for
udviklingsretningen og de værdier og elementer, der kommer i fokus for den
strategiske ledelse. Valg af styringsteknologi og styringsværktøjer er et
strategisk valg, som ledelsen bør foretage i relation til organisationens vision.
I kontraktstyringen på Bornholm genfinder vi den forskel, man ønsker at
minimere og det strategiske udsyn, kontraktstyring stiller til rådighed i bl.a.
følgende udsagn 70
”Skille det administrative og det politiske niveau… satse på, at det professionelle
administrative system klarer sin del af opgaven, og at politikerne arbejder på et
overordnet plan…”
Adskillelsen mellem det politiske niveau og det administrative niveau gennem
en kontrakt indebærer en frisættelse og en selvstændiggørelse for de enkelte
institutioner med henblik på at synliggøre, hvem der udfører hvad, og
samtidig via kontrakten skabe sammenhæng mellem ressourcer og ydelser.
Med frisættelselsen kræves, at virksomhederne indgår i dialogsystemet.
Indgåelse af en kontrakt er i sig selv en dialog, hvor bl.a. mål og midler
drøftes en gang om året i forhold til den ydelse, der ønskes leveret. Den
Bornholmske dialogmodel stiller krav om løbende dialog og sikrer dermed
også en løbende mulighed for styring og samordning.
”Virksomhedslederne har lov til at kæmpe for deres sag, og i dialogsystemet ligger
selvfølgelig også en anerkendelse af den åbenhed, vi gerne vil have tilstede 71 …”
70 Interview med Regionsborgmester Thomas Thors
59

Med frisættelsen af virksomhederne via en kontrakt forventes en øget
responsivitet i forhold til bl.a. brugerne, hvilket kan medføre en øget
forskellighed og endog konkurrence mellem de enkelte virksomheder.
Aftalerne fører altså til modsatrettede krav til virksomhederne om på samme
tid at konkurrere og samarbejde. Krav, som topledelsen er opmærksom på:
”Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for
denne organisation… det er en udfordring der kommer til at indgå i både
aftaleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet 72 …”
Fra topledelsen på Bornholm erkendes udfordringen i det paradoks, at man
øger virksomhedernes selvstændighed, men man vil fortsat have fælles
løsninger. Der opstår et paradoks i forhold til det italesatte ideal om
virksomhedernes frisættelse, selvudvikling og øget responsivitet i forhold til
kravet om fælles styring.
Kravet om at minimere forskelle mellem virksomhedernes selvudvikling og
øget samarbejde mellem virksomhederne fører til, at Regionsrådet må styre på
graden af autonomi, hvilket ifølge Niels Rasmussen vil foregå i bl.a. ”aftaleformuleringerne
og ledelsesudviklingsprogrammerne”.
10.3 Analysemodel - skabelse af handlerum
Vi har beskrevet vores perspektiv i forhold til udviklingen af den offentlige
forvaltning og den valgte styringsteknologi. I dette afsnit vil vi angive
forudsætningerne for vores analyse af handlerummet for ledelse. Vi beskriver
selve analysemodellen og angiver det teoretiske fundament, den er baseret på,
med henblik på at problematisere vores udsagnskraft.
Det er vores opfattelse, at der etableres et krydspres på de enkelte
virksomhedsledere gennem det politisk/administrative system, det
organisatoriske system og gennem civilsamfundet via brugerne og borgerne. I
det krydspres giver kontraktstyringen en driftsfrihed for virksomhedslederen
samt en position til at indgå i dialog og forhandling. Modydelsen, som
virksomhedslederen skal levere, er en binding af deres driftsfrihed i forhold til
de overordnede visioner og idealer. Vi har illustreret virksomhedsledernes
krydspres i nedenstående figur.
71 Interview med Regionsborgmester Thomas Thors
72 Interview med Niels Rasmussen
60

Regionspolitikere/
Administration
Virksomheds
leder
Brugere/ Organisation/
Borgere Medarbejdere
I forlængelse af vores analyse af, hvorfor man på Bornholm valgte
kontraktstyring som ledelsesteknologi ønsker vi at undersøge, hvordan
kontraktstyringen påvirker organisationen. Vi foretager en analyse af
principalens (politikerne og topledelsen) handlerum og agentens
(virksomhedsledernes) handlerum. I vores efterfølgende vurdering sætter vi
fokus på det handlerum for ledelse, der etableres via kontraktstyring for
virksomhedslederne.
Analysen af principalens handlerum anvendes primært til at styrke
udsigelseskraften i forhold til det rum der opstilles for agenten Vi anvender i
analysen, skriftlige kilder i form af konkrete kontrakter, men data er primært
interview.
Handlerummet etableres gennem en opstilling af betingelserne for, hvornår
det, vi iagttager, accepteres som et handlerum, og vi anvender Henrik
Frimor’s definition:
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således ledeforskel,
objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden ordens iagttageren
iagttage, at disse fire betingelser opfyldes af samme sociale teknologi accepteres det
iagttagede som et handlerum” 73
I objekt-formationen er det en grundantagelse, at sociale teknologier indføres
med henblik på at gøre et område til genstand for ledelse. Hvis ikke den
sociale teknologi sætter praktikeren i stand til at håndtere noget, som hidtil
har været uhåndterligt, så bortfalder teknologiens berettigelse. Det, der
objektiveres, kan være en konkret ting eller en proces.
Vi spørger ind til topledelsens forventninger og forestillinger samt
virksomhedsledernes iagttagelser af, hvilke områder den sociale teknologi har
indflydelse på.
73 Henrik Frimor. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. Marts 2002
61

I subjekt - formationen fremhæves det, at en betingelse for handlerummets
indikation er, at handlerummet iscenesætter subjekter som aktører, der ikke
var tilstede, før den sociale teknologi blev sat i spil. Der må spørges ind til,
hvilke nye aktører der dukker op i organisationen, når den sociale teknologi
sættes i spil. Vi spørger ind til topledelsens forestillinger og forventninger og
virksomhedsledernes iagttagelser, af hvilke nye aktører der melder sig på
banen.
Manifestation har fokus på det organisatoriske output, der udmøntes i ritualer
og artefakter. Med ritualer menes, at aktiviteter lægges i faste rammer, at
processer orkestreres og handlemønstre etableres. Der skabes nye arbejds- og
forretningsgange. Med artefakter menes de håndgribelige objekter, der
produceres som følge af den sociale teknologis virke i organisationen. De
håndgribelige objekter kan fx. være årsberetninger, regnskaber m.v. Det er
ifølge Henrik Frimor ikke en betingelse for handlerummets indikation, at den
sociale teknologi manifesterer sig gennem både ritualer og artefakter. Også
her spørger vi ind til topledelsens forventninger og forestillinger samt
virksomhedsledernes iagttagelser.
Henrik Frimor forklarer Ledeforskel udfra Niklas Luhmann's tanke om, at
iagttagelsesoperationer sker i kraft af ledeforskelle. Analysen går derfor ud
på, at vi som iagttagere af andenorden, vil søge efter den eller de ledeforskelle
som førsteordens iagttageren ikke selv umiddelbart kan se.
Vanskeligheden ved at identificere ledeforskelle er, at de kan stamme fra flere
forskellige funktionssystemer, som via social teknologi installeres i det
enkelte handlerum og derved bliver afgørende for aktørernes iagttagelser.
Henrik Frimor nævner bl.a. følgende eksempler:
Funktionssystemers indtrængen i organisationer sociale teknologier” 74
Funktionssystem Social teknologi
Videnskabssystemet (viden/ikke viden) Vidensregnskabet
Det pædagogiske system (læring/ikke læring) Benchmarking
Det økonomiske system (betale/ikke betale) Økonomistyring m.fl.
Det politiske system (magt/ikke magt) Politisk ledelse
Virksomhedernes samlede handlerum skal beskrives som et resultat af
samspillet mellem alle anvendte teknologiers handlerum, hvilket vil være en
overordentlig kompleks opgave, som ligger udover vores erkendelsesinteresse.
Vi har valgt kun at analysere det handlerum der opstilles ved
anvendelse af én teknologi, - nemlig kontraktstyringen.
74 Henrik Frimor. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. Marts 2002
62

Historisk set kan den organisationsteoretiske udvikling beskrives som en
udvikling fra en forståelse af organisationer som lukkede systemer til en
forståelse af organisationer som åbne systemer. Med denne udvikling i
organisationsteorien er omverdenen blevet tillagt en stadig større
forklaringskraft.
Rationalet er, at man ikke kan forstå og meningsfyldt beskrive en organisation
uden at have blik for dens omverdensforståelse og dermed for, hvordan den
sætter og håndhæver grænsen mellem sig selv og sin omverden.
Med denne organisationsforståelse har vi bl.a. fundet det nødvendigt at
relatere idealerne for styring på Bornholm til de idealer, der italesættes af FM
og KL.
Luhmann's teori om organisationer bygger på tre grundtanker, der
repræsenterer en teori om forskel, tid og kommunikation. De tre teorier
vender vante synspunkter på hovedet og kan afdække hidtil skjulte problemer.
Luhmann’s grundtanker fører ikke til en traditionel organisationsteori, men
gennem iagttagelse skabes paradokser, som det overlades til hver enkelt at
forholde sig til.
Luhmann’s grundtanker vedrørende en organisation omhandler følgende
elementer:
• Det første element er en forskelsteori om en organisation, der medfører at
der sættes grænser. Organisationen karakteriseres som beslutning i et
netværk af tidligere og fremtidige beslutninger. Alt hvad der sker og kan
ske i organisationen, måler sig i forhold til dette netværk 75 .
• Det andet element er en tidsteori om organisationen, hvor Luhmann vender
vores vante forestillinger om, idet han hævder, at en organisation ikke kan
arbejde med en fast fortid og en åben fremtid. Tidsteorien vender
tidsforholdet om og behandler fortiden som et reservoir af alternative
beslutningsmuligheder og lægger fremtiden fast gennem fastsættelse af
mål og visioner. Beslutningen er det centrale omdrejningspunkt i denne
teori. Uden beslutninger dukker dette alternative rum slet ikke op, hvis
indskrænkning atter gør organisationen til netop den organisation, den er
til forskel fra alle andre organisationer.
• Det tredje element omfatter en erindringsteori, idet han hævder, at når en
organisation ikke kan huske sine alternative fortider og sine selvvalgte
fremtider har den snart nået enden.
75 Organiseret kommunikation, systemteoretiske analyser. Dirk Baeker /28/ . Samfundslitteratur 2003. P 292.
63

Luhmann's teori baserer sig på en systemteori, der søger at belyse relationerne
mellem bl.a. samfund og organisation som udelukkende bestående af
kommunikation, men samtidig repræsenterer teorien en konsekvent
forskelstænkning, der bl.a. sikrer en præcisering af begreberne, idet de skal
defineres som en forskel, hvor begge sider af forskellen er belyst.
Forskelstænkningen stiller et særligt analyseredskab til rådighed, der kan
anvendes som et iagttagelsesprogram.
Analyseredskabet, som vi anvender til at analysere handlerummet for ledelse,
er beskrevet af Henrik Frimor 76 og baserer sig på Luhmann’s teori. Vi har
ingen intentioner om at gennemføre en teoretisk analyse baseret på
Luhmann’s teori, vi har udelukkende valgt analyseredskabet, fordi det stiller
et iagttagelsesprogram til rådighed, som gør det muligt at iagttage forskelle og
via en andenordensiagttagelse at reducere komplekse sammenhænge 77 . I
vores efterfølgende analyse anvender vi igen KKK’s teori om den offentlige
sektor samt et legitimeringsperspektiv.
I vores behandling af data har vi angivet hvad vi søger (konditionering), samt
førsteordensiagttagelsen (citat) og andenordensiagttagelsen i form af en
forskel. Andenordensiagttagelsen kan reducere komplekse udsagn til fx.
betale/ikke betale. Databearbejdningen er vedlagt som bilag.
11 Analyse af handlerum for ledelse
Vi vil nu bevæge os fra den forklarende og forstående undersøgelsesform, til
en diagnosticerende undersøgelse, hvor vi vil identificere hvilke muligheder
og begrænsninger kontraktstyring installere i regionskommunen.
Kapitlet er opbygget således at vi indleder med at analysere principalen
handlerum for ledelse og derefter agentens handlerum.
11.1 Analyse af principalens handlerum for ledelse
11.1.1 Ledeforskel
Vi betragter kontraktstyring som den socialt konstruerede styringsteknologi,
der afsætter muligheder og begrænsninger for ledelse. Analysen går ud på at
vi som iagttager af andenorden søger efter de ledeforskelle, der italesættes af
vores interviewpersoner, som her er iagttagere af førsteorden.
76
Konditionering af sociale styringsteknologiers Handlerum. Notat af Henrik Frimor CBS marts 2002.
77
Organiseret kommunikation, systemteoretiske analyser. Søren Overgaard Nielsen & Steen Vallentin /171/
Samfundslitteratur 2003.
64

Vi har i kapitel 9 fundet idealer for styring på Bornholm og begrundet,
hvorfor man har valgt kontraktstyring. I forlængelse heraf udtaler en af vores
interviewpersoner bl.a.
”Andet overordnet udgangspunkt vi har haft og det har været at skille det
administrative og det politiske niveau altså komme væk fra de sagsbehandlende
politikerne og i højere grad satse at på at det professionelle administrative system
klarer sin del af opgaven og at politikerne arbejder på et overordnet plan med politik
og retningslinjer osv”. 78
Det overordnede mål for styring af regionskommunen er at gennemføre en
arbejdsdeling mellem politikerne og administrationen. Der lægges vægt på, at
det professionelle system klarer sin del af opgaven og lever op til sit ansvar
om på en professionel måde at levere de fastlagte ydelser. Nedenstående
udtalelser peger i samme retning:
”Vi ville gøre op med at politikere også er driftsherre, kommer ind som lægfolk, og
tror de har mere kompetence til at være faglige driftsfolk”.
”Kraftig snit mellem politik, drift, ledelse og administration” 79
Disse udsagn peger for os i samme retning, nemlig mod en ledeforskel vi vil
kalde overblik/indblik. Det forventes, at der med kontrakterne skabes
sammenhæng mellem ressourcer og ydelser, som sikrer, at der stilles et
overblik til rådighed for politikerne mod, at de til gengæld frasiger sig
enkeltsagsbehandlingen, som kan give indblik i konkrete sager. Den klare
adskillelse mellem det politiske og det administrative niveau fordrer, at der er
tillid mellem de to niveauer, specielt tillid til at:
”det professionelle administrative system klarer sin del af opgaven”
Denne fordring af tillid fører os frem til en ledeforskel, vi vil kalde
ansvarlig/ikke ansvarlig.
Andre udsagn problematiserer disse ledeforskelle, idet politikere ofte får
henvendelser fra borgere om problemer, som de forventer, at en politiker
forholder sig til.
En visionsskabende og målsættende politiker har imidlertid vanskeligt ved at
forholde sig til enkeltsager, men pres fra en eller flere borgere kan føre til, at
en politiker henvender sig til en virksomhedsleder med en konkret sag, og vi
er måske tilbage, hvor en politiker bliver ”enkeltsagspolitiker”. En formand
for et udvalg siger:
78 Interview med regionsborgmester Thomas Thors oktober 2003
79 Interview med Niels Rasmussen. Regionsdirektør.
65

”Vi skal spare en frygtelig masse penge… så går jeg sådan fra politiker til
enkeltsagsbehandler ved at sige[ …]. Og bliver selvfølgelig også presset fra
tillidsrepræsentanterne: ”Hvorfor lige vores område og det er jo slet ikke det der
ligger i styreformen, hvorfor skal I egentlig ned og pille i enkeltting, kan I ikke bare
blande Jer udenom”
”Dialogen mellem politikere, virksomhedsledere og borgere er for stiv, og
dialogmodellen er for formaliseret. Jeg har derfor fået min borgmesters ord på at man
må have lov til at snakke med hvem man vil, og det vil jeg have lov til at gøre fortsat” 80
”Enkeltsagspolitikeren” er med den italesatte arbejdsdeling mellem det
politiske niveau og det administrative niveau ikke legitim, men det forhold at
man fra politisk niveau fortsat kan stille spørgsmål til enkeltsager, omdøbes
til en ”ombudsmandspolitiker”, hvilket er et plusord, der som udgangspunkt
skal sikre en retfærdighed behandling af sagerne. Dialogen er ligeledes et
middel for politikerne til at gå ind i substansen af de enkelte områder:
”Det her kan ikke fungere uden dialog. Det er utænkeligt for mig at man kan have
politikere der bare opstiller mål, politik uden at have viden om hvordan substansen i
realiteten er, derfor har vi sagt i vores styreform kan der være dialog når som helst”. 81
”Det jeg oplever nu som politiker knapt 1 år inde i forløbet er at jeg bliver stillet til
regnskab for enkeltsager og skal forsvare og forklare enkeltsager politisk” 82
Den sidste ledeforskel vi vil nævne i relation til ”principalens” handlerum er
moral/ikke moral. Med den øgede selvstændiggørelse bliver fælles
holdninger og værdier det bindemiddel der kan holde sammen på de mange
virksomheder der har hver sin kontrakt, der skal opfyldes. Det siges således:
” Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for
denne organisation[…] det er en udfordring der kommer til at indgå i både
aftaleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet” 83
De mere eller mindre selvstændige virksomheder skal bindes sammen med
fælles holdninger og værdier, der indarbejdes i de enkelte aftaler.
”Jo flere ting der håndteres af den enkelte leder jo større forskelle i løsninger[ …]
sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der[…] medfører et
pres […] man spørger direktionen om vi kan få ensartede retningslinier […] der er vi
ret faste i kødet og siger vi laver ikke centrale retningslinier for personaleforhold[…]
vi sikre værdigrundlaget baseret på personalepolitikken” 84
80 Interview med fagudvalgsformand Bente Helms
81 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
82 Interview med fagudvalgsformand Bente Helms
83 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
84 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
66

Hvorvidt man får succes med at indarbejde værdier i aftalen kan bl.a. anskues
i et principal/agent forhold, hvor man kan stille spørgsmålstegn ved, om
agenten efterlever principalens anvisninger, eller om agenten forfølger egne
mål.
11.1.2 Objektformation
Styringsteknologier indføres for at gøre et område til genstand for ledelse, og
den skal derfor sætte lederen i stand til at håndtere noget, der hidtil har været
uhåndterligt, og vi vil derfor søge efter udsagn fra interviewene om, hvad
kontraktstyring sætter den i stand til at håndtere, som de ikke hidtil har kunnet
håndtere.
Generelt udtaler både politikere og topembedsmændene at kontraktstyringen
skal skabe sammenhæng mellem ansvar og kompetence.
”Lægge ansvar der hvor ressourcerne udløses Virksomhedslederen har ansvaret, og
har ikke en forvaltning til at smøre det af på” 85 .
Placering af ansvar er et væsentligt element i kontraktstyringen, hvor
ansvarsplaceringen tydeliggøres. I relation til vores ledeforskel ansvar/ikke
ansvar er det værd at bemærke, at med en tydelig afgrænsning af ansvaret
foretages der en ligeså tydelig frigørelse for ansvar i andre dele af
organisationen.
”Den ansvarlige virksomhedsleder har ansvaret, men også mulighed for at styre sin
virksomhed udfra den aftale, der siger, at du har de ressourcer, vi forventer den og
den aktivitet, der er de og de service- og kvalitetsmål” 86 .
Kontraktstyring gør økonomistyring og ansvar til genstand for ledelse, og
principalen forventer, at kontrakten kan skabe en sammenhæng mellem
økonomi – ansvar – ydelse. Gennem vores interview har vi fået en klar
fornemmelse af, at der er positive forventninger til økonomi- og
aktivitetsstyringen gennem skabelse af overblik frem for indblik. Der er
samtidig forventning om, at der gennem synlighed og konkurrence kan skabes
en øget effektivitet i virksomhederne.
”Vi kalder det aftalestyring[….]. det er da givet at når vi har lavet denne opbygning så
er det nemmere at lave udlicitering” .
”Vi har bestemt os til at det private erhvervsliv skal have mulighed for at komme ind
og byde på noget som den traditionelle model”.
85 Interview med direktør Leila Lindén
86 Interview med direktør Leila Lindén
67

”På samme måde hele vejen rundt, man skal kunne dokumentere at det man gør det er
i orden og kan sammenlignes med det man kan få i det private erhvervsliv”. 87
Regionskommunen har ikke noget erklæret mål om at privatisere de
kommunale ydelser men et ønske om gennem sammenligning og konkurrence
med private virksomheder at effektivisere de kommunale virksomheder.
11.1.3 Subjektformationen
Ansvar og kompetence for udførelse af de kommunale opgaver er fastlagt via
lovgivningen og henlagt til Regionsrådet. Det er Regionsrådet, der har
kompetence til at afgive kompetence. Regionsrådet bestemmer selv hvor
meget og hvordan.
I forbindelse af kontraktstyringen flyttes kompetence mellem regionsråd og
institutioner, og der opstår nye roller, og der installeres nye aktører. I
forbindelse med analysen af ledeforskel og objektformation har vi sat fokus
på nye opgaver, og vi vil i dette afsnit sætte fokus på de nye aktører og roller,
der opstår for principalen
”Regionsrådet skal altså ind og fungere som tværgående beslutningstager og det er jo
der, der er nogle spændende, udfordrende tværgående opgaveløsning. Det er jo der
hvor faggrænserne brydes og man bruger hinandens ekspertise/ressourcer til at se
nogle helt nye løsninger på nogle ting. Og det er jo målet at skabe nogle helheder og
nogen sammenhæng, men det er vi jo slet ikke kommet til, fordi så langt er vi slet ikke
nået.” 88
For medlemmerne af Regionsrådet italesættes der en politikerrolle som
helhedstænkende og visionsskabende en rolle, der nærmest kan sammenlignes
med en bestyrelsespost i en privat virksomhed. Denne rolle er uvant for flere
politikere.
”Der sidder også nogle i udvalget der mener, at de sidder jo bare her og har ikke
indflydelse på noget som helst.” 89 .
Det fremgår af flere interview, at politikerne ikke har vænnet sig til rollen
som den overordnede leder, der skal være målsættende og visionsskabende.
Flere vil gennem dialogmodellen søge at markere sig i forskellige
mærkesager. Man har derfor italesat en ombudsmandsrolle, der legitimerer at
politikerne stiller spørgsmål til enkeltsager.
”Politikerrollen er blevet en anden, politikeren er kommet væk fra
sagsbehandlerpolitikeren i hvert fald i princippet, politikeren har stadig
ombudsmandsrollen og mulighed for at tage enkeltsager op” 90
87 Interview med regionsborgmester Thomas Thors
88 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003
89 Interview med direktør Laila Lindén
68

Direktionens rolle er udelukkende af koordinerende og rådgivende karakter,
sådan som den bliver fremstillet i aftalerne.
”Den enkelte direktørs opgave er at betjene det politiske niveau […] og sikre
koordination af de tværgående temaer som personale, politik, økonomi, information”.
”Direktørerne skal sikre videre udvikling af de ledere (virksomhedslederne) som i
virkeligheden er nøglepersoner”.
”Direktionens opgave[…] ikke nogen selvstændig rolle med hensyn til
politikskabelse… politikskabelse fødes med oplæg gennem fagsekretariater” 91
Det er formentlig en uvant rolle for en direktør at være koordinator og
rådgiver. I en traditionel forvaltning har direktøren adgang til at
gennemtvinge og implementere beslutninger.
Fra principalens side har man mange forventninger til agentens rolle.
Virksomhedslederen tillægges betydelig kompetence, som fratages den
traditionelle forvaltning.
”Virksomhedslederen har faktisk også ansvaret for at kende noget til økonomien, du
skal kunne finde ud af at ansætte og afskedige” .
”Virksomhedslederen er nødt til at dygtiggøre sig på en række områder[…] men dybest
set skal det være sådan at lederen siger, det her er min virksomhed”. 92
Der er med andre ord en forventning fra principalens side om, at agenten skal
være en engageret leder, der er fagligt funderet i området samtidig med at
være kommunikations-, udviklings- , økonomi- og personalechef . Der opstår
flere nye roller for virksomhedslederen.
11.1.4 Manifestation
Henrik Frimor definerer ritualer som : Med ritualer menes, at aktiviteter
lægges i faste rammer, at processerne orkestreres og handlemønstre
etableres. Artefakter definerer han: som håndgribelige objekter der
produceres som følge af den nye teknologi.
I aftalerne mellem regionsråd og en virksomhed kan vi konstatere, at der
stilles krav om at virksomhederne indgår i en dialog to gange om året, dels i
forbindelse med udarbejdelse af budget og dels som opfølgning på sidste års
budget. Virksomhederne skal desuden udarbejde en årlig redegørelse til
direktørerne, hvor der sættes fokus på mål og resultater.
90 Interview med regionsborgmester Thomas Thors
91 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
92 Interview med regionsborgmester Thomas Thors
69

Vi kan også konstatere, at der skal udarbejdes et koncept for de årlige
statusredegørelser, men de manifesterer sig ikke i udsagn fra principalen,
formentlig fordi processen med kontraktstyring ikke er så langt, at man kan
vurdere, hvordan den vil manifestere sig.
Til gengæld er der fra principalens side fokus på, at den nye styreform er et
opgør med traditioner og vaner.
”Kontraktstyring medfører en radikal ændret styreform, i hvert fald for de fleste og
man ændrer jo ikke bare folks vaner, det er et kæmpe projekt”
”Jo flere ting der håndteres af den enkelte leder jo større forskelle i løsninger vil der
blive […] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der… [...]
det fører til et pres på direktionen og andre virksomheder spørger, om vi kan få
ensartede retningslinier [..…] der er vi ret faste i kødet og siger at vi laver ikke
centrale retningslinier for personaleforhold[….] vi sikre værdigrundlaget baseret på
personalepolitikken” 93
Vanerne ændres, men sproget i organisationen ændres også, - ord som
virksomhedsdannelse, dialogmodel, selvstændiggørelse, virksomhedsleder,
værdigrundlag, lederudvikling, kontrakter, aftaler, brugere, leverandører osv.
sender et andet signal. Via sproget får principalen mulighed for at formidle
nye krav til agenten. Sproget kan anvendes til at konstruere og understøtte nye
ledelsesformer, men kan samtidig skabe forvirring, såfremt de ikke anvendes
konsekvent af hele ledelsen.
En semantisk analyse af de sproglige udtryks betydningsmæssige aspekter
kunne være interessent, men ligger udenfor denne afhandlings umiddelbare
formål. Der er dog ikke tvivl om, at sproget på samme tid både skaber
muligheder og giver begrænsninger.
11.2 Sammenfatning.
Indledningsvis skal det bemærkes, at selvom vi i kapitel 9 fandt forskellige
roller for politikerne og for direktionen, har vi valgt i denne sammenhæng at
lægge disse roller sammen i en ny rolle, vi har kaldt principalen.
Det har vi gjort udfra den betragtning, at det er direktionens ansvar at
udmønte de politiske beslutninger. På baggrund af vores andenordensiagttagelse
er det vores opfattelse at kontraktstyring på Bornholm i
principalens forståelse installerer nogle ledeforskelle vi har kaldt
overblik/indblik, ansvarlig/ikke ansvarlig, moral/ikke moral.
93 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
70

Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med principalens vision om at
adskille den politiske, administrative og udførende del af organisationen. De
væsentligste ledeforskelle, der installeres for principalen, bliver etablering af
overblik og styring på værdier samt ansvarliggørelse af hver enkelt
virksomhedsleder og medarbejder.
Den genstand, der styres på, er dels ”sammenhængskraften” mellem
økonomi-ansvarsydelse, dels ”effektivitet” som måles via de årlige
tilbagemeldinger om både økonomi og ydelse.
Med kontraktstyringen installerer principalen nye roller for sig selv og
opstiller nogle forventninger til agenten. Politikerne skal være
visionsskabende og ombudsmænd, direktionen skal være rådgivende og
koordinerende og forventningerne til agenten er at de skal være ”hele” ledere,
dvs. varetage alle ledelsesmæssige funktioner herunder personale- og
økonomichefrollen.
Principalen har store forventninger til dialogmodellen, der via ændrede
arbejdsgange og øget lydhørhed skal sikre borgerne indflydelse på de
kommunale ydelser. Denne dialog er dog også for en stor del virksomhedslederens
ansvar.
11.3 Analyse af agentens handlerum for ledelse
I dette afsnit sætter vi fokus på virksomhedsledernes (agentens) handlerum for
ledelse, som det etableres med kontraktstyring. Analysen går ud på at vi som
iagttager af andenorden søger efter de ledeforskelle, der italesættes af vores
interviewpersoner, som denne gang er virksomhedsledere i regionskommunen
og er iagttagere af førsteorden.
Interview med virksomhedslederne er foretaget som et fokusgruppeinterview
hvor vi på forhånd havde fastlagt fire temaer vi ønskede belyst.
Der skal bemærkes, at implementeringen af kontraktstyring først er i sin
begyndelse, idet 2003 betragtes som et prøveår, hvor der ikke foreligger
egentlig underskrevne aftaler, men man har aftalt at arbejde udfra de
intentioner der ligger i udkast til aftaler. De første aftaler forventedes
godkendt af Regionsrådet den 18. December 2003 – det skete dog ikke, idet
de fleste aftalegodkendelser blev udsat til 2004. Når vi refererer til skriftlige
aftaler tager vi udgangspunkt i de udkast, der forelå i december 2003.
71

11.3.1 Ledeforskel
Fra agenternes side betragter man kontraktstyring som en præcisering at den
tidligere mål og rammestyring og flere virksomhedsledere oplever at de
allerede udfører flere at de ledelsesopgaver der italesættes via kontrakten.
Specielt de opgaver der er rettet mod sikring af overholdelse af budgettet. Den
egentlige økonomistyring herunder kontrol med økonomien synes ikke at
volde de store problemer for agenterne. En udtaler således:
”Fra rammeaftaler til virksomhedsaftaler… vi har altid skulle holde budgetterne og
passe virksomhedsbeskrivelserne… det sværeste bliver at måle vores ydelser ud fra de
aftaler der er lagt op til” 94
Fra agenternes side føler man ikke, at kontraktstyring installerer en
ledeforskel, der hedder overblik/indblik, som vi har påvist er principalens
forventninger. En anden af agenterne supplerer denne antagelse med
nedenstående udsagn:
”I forhold til det gamle system med (ramme og virksomhedsbeskrivelser) er
aftalestyring en forfinet model hvor man kører med økonomi og afrapporteringer… der
hvor det er nyt er at man sammenligner fagsekretariat med de gamle forvaltninger i
kommunen og at jeg også skal lave virksomhedsplan”94.
Man er vant til at skelne mellem myndighedsopgaver og driftsopgaver.
Virksomhedsplaner m.v. er tilsyneladende mere anvendt inden for de
områder, der udfører driftsopgaver. Fra de myndighedsudøvende afdelinger er
man ikke i samme grad vant til at skulle på kontrakt. Desuden er der en
anderledes beslutningskompetence i forbindelse med myndighedsopgaver, her
kan udvalgene foretage beslutninger, hvor de ellers kun er rådgivende:
”Myndighedsopgaver så er situationen anderledes så kommer udvalgene ind som et
besluttende element”
”I praksis sidder udvalget ofte og overvejer om sagen er stor nok til at skulle videre i
Regionsrådet, og nogle gange er der aftalt på forhånd med borgmesteren at det ikke
behøver at gå videre.” 94
Det tyder på, at beslutningskompetencen ikke er så entydig, som det italesatte
ideal angiver. Der er udarbejdet en kompetenceplan, som angiver, hvem der
kan beslutte hvad.
”Vi har lavet en kompetenceplan for hver virksomhed som beskriver hvilke områder
den enkelte virksomhed har kompetence til at beslutte i relation til den lovgivning som
virksomhederne er under. ”94
94 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
72

Selvom der er udarbejdet en kompetenceplan skabes der tilsyneladende
usikkerhed, og det er vores opfattelse at usikkerheden skabes på grund af
forskel mellem idealsituationen og den praktiske verden:
”Man kan ikke lægge delegation over i aftalen, men kompetenceplanen og den plan er
jo svær for det politiske system de vil drukne i den struktur”.94
Fra agenternes side ser man også en forskel mellem ansvar/ikke ansvar, men
hvor principalen tog det som et udtryk for at kontraktstyring sikrer en
tydeliggørelse mellem ansvar og ikke ansvar, ser agenterne det som en
udvisken af, hvem der egentlig har det reelle ansvar:
”Det har været uklart hvor ansvaret for alt det her ligger, er det fagsekretariatet,
staben eller virksomhederne.”94
Fra agenternes side kan man ikke sige at kontraktstyring installerer en
ledeforskel mellem ansvar/ ikke ansvar, de ser til gengæld konflikt/ikke
konflikt som den divergens hvor kontraktstyringen kommer til at stå sin
prøve. Betragter man konflikt i en udviklingsmæssig sammenhæng vil man
kunne sige at enhver konflikt er en engageret dialog der bringer ny udvikling.
Omkring konflikt og beslutninger siges bl.a. følgende:
”På spørgsmålet om der kun er 2 lag i beslutningsprocessen, - i praksis er der jo flere
fordi beslutninger bliver jo taget mange steder i systemet”.
”Der hvor aftalestyringen kommer til at stå sin prøve, det er der hvor en
virksomhedsleder tør sige I får ikke denne ydelse med det budget vi har nu, i får kun
ydelsen her, og hvis Regionsrådet eller udvalget går ind og siger okay så sænker vi
ydelsen eller du får nogle penge så giver det mening, hvis ikke giver det overhovedet
ingen mening med denne aftalestyring”.
”Hvis der kan blive enighed virksomhederne og udvalgene imellem […] så kan du
bare gøre det[…] virksomhedslederne tager ansvaret og dialogmødet har således givet
en mundtlig aftale.94
Konflikt/ikke konflikt relaterer sig til et principal-agentforhold, og fra
agenternes side har man forventning om, at der etableres et forhandlingsspil
frem for den klassiske bureaukratiske model, hvor beslutninger tages af den
øverste ledelse.
Hvor agenterne ser nogle magtstrukturer, er det bemærkelsesværdigt at
principalen ikke omtaler magt som et styringselement. Det tyder på, at
principalen anser organisationen, som det Niels Åkerstrøm betegner som en
supervisionsforvaltning, hvorimod agenterne stadig ser en del af den
traditionelle bureaukratisk forvaltning. Det første udsagn angiver, at
magtrelationerne er relateret mod brugerne:
73

”Det der har taget styringen og som i og for sig er godt nok er den der
Grundtvigianske model med borgerne, det er borgerne der afgør det, borgerne har
magten.” 95
Det er uklart, hvad der menes med den Grundtvigianske model, men vi tolker
det sådan at der forventes en dialog med borgerne om udformningen af de
kommunale ydelser. Ovenstående relation svarer til den deliberative
demokratiopfattelse (rådslagning), hvor man via dialog med borgerne søger at
opnå enighed. I ovenstående tilfælde tillægges borgerne formentlig for stor
indflydelse, men det er udtryk for at de bliver inddraget. Den modsatte
opfattelse er indeholdt i nedenstående citat:
”Jeg ser det som noget formelt noget, der hvor der ingen magt er, dukker der en magt
op og så træffer man en beslutning”.
”Der er nogle beslutninger der bliver truffet i direktionen, og jeg har eksempler på
beslutninger hvor en ansøgning i budgetproceduren blev afvist, men senere besluttede
direktionen at indføre det alligevel”
”De udviser initiativ i direktionen. I praksis kan sager vurderes at være for små til at
skulle køre en proces igennem for at blive besluttet i Regionsrådet”
”Det Machiavelliske system, hvis man ser på hvem der ansætter lederne i en
virksomhed […].for det er direktionen der ansætter lederne, allerede der holder
forbindelsen op med direkte linie mellem regionsråd og virksomhed95
Hentydningen til Machiavelli er en hentydning til magt og moral. Machiavelli
var en Italiensk politiker og forfatter, der levede omkring år 1500. Det var
Machiavellis opfattelse at en fyrste (magthaver) skal overholde lovene, så
længe han har nytte at det, hvilket kan tolkes som, at man ikke skal lade sig
begrænse af moralske restriktioner. I denne sammenhæng tolker agenten
principalens etik som en nytteetik.
Det er vores opfattelse at kontraktstyring i agenternes udsyn installerer en
ledeforskel på moral/ikke moral, men hvor principalen ser moral/ikke
moral som en positivt ledeforskel nemlig som værdibaseret ledelse, ser
agenterne moral/ikke moral som en negativ ledeforskel i forhold til, at man
siger ét, men gør noget andet.
I den traditionelle bureaukratiske forvaltning er magtstrukturen kendt,
hvorimod der i supervisionsforvaltningen er strukturer af mere uformel
karakter, hvilket svarer til nogle af udsagnene om, at:
”der hvor der ingen magt er, dukker der en magt op og så træffer man en beslutning.95
95 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
74

I forhold til beskrivelsen i kontrakten og det ideal, der italesættes for styring,
er der en uformel og en formel magtstruktur, der skaber usikkerhed i
beslutningsstrukturen. Det kan være et udtryk for, at omstruktureringen og
sammenlægningen af et amt og fem kommuner ikke har fundet sine ben
endnu.
” I forhold til hvad det politiske system tager sig af, og hvad vi administrativt tager os
af, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”
”Der gik lige til næste direktionsmøde fra jeg havde fortalt ham det, til der kom en
lodret ordre ud om at der ikke blev lukket noget som helst, vi var en offentlig
virksomhed og der skulle være åbent helt normalt.” 96
Agenterne oplever tilsyneladende en ledeforskel i forholdet magt over/magt
til i forhold til de forventninger, der har været til den selvstændiggørelse, der
er italesat for den enkelte virksomhed. Magt over svarer imidlertid til det
traditionelle bureaukratiske forvaltningsprincip.
Kontrakter og aftaler arbejder med en forudsætning om at foreskrive, dvs.
beskrive fremtidige situationer og for hver situation kræves en bestemt adfærd
med henblik på at eliminere usikkerhed. Regionskommunens dilemma er, at
den ikke kan foreskrive alle tænkelige situationer, men på den anden side må
have en aftale eller et regelsæt for at undgå vilkårlighed.
På baggrund af ovenstående citater fra agenterne vil vi ikke karakterisere den
formelle og uformelle magtstruktur som en ledeforskel, vi vil snarere
karakterisere den som en ledeforskel i kontrol/ikke kontrol og samtidig
skelne mellem en stram og en løs kontrol 97 , hvor den stramme kontrol betyder
at en beslutning er programmeret af et regelsæt, - at et ideal, der stammer fra
den bureaukratiske forvaltning. Den løse kontrol er baseret på et mere
ubestemt regelsæt, der medfører, at det er op til den enkelte medarbejder at
træffe beslutninger i en konkret situation.
Selvom man i Regionskommunen ønsker en supervisionsforvaltning med en
høj grad af frihed til de enkelte virksomheder er den bureaukratiske
forvaltning ikke sat ud af drift.
11.3.2 Objektformationen.
Styringsteknologier indføres for at gøre et område til genstand for ledelse, og
den skal derfor sætte agenten i stand til at håndtere noget, der hidtil har været
96 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
97 Værdiledelse, om organisationer og etik. Ole Thyssen. Gyldendal 2002
75

uhåndterligt. Vi vil derfor søge efter udsagn fra interviewene, om hvad
kontraktstyring sætter agenten i stand til at håndtere, som de ikke hidtil har
kunnet håndtere.
Flere udsagn fra agenterne peger i samme retning. Man ønsker en sikker
styring og sammenhæng mellem økonomi og ydelser.
”Man har villet knytte økonomi, ansvar og resultater sammen for at få en
synliggørelse” 98
Flere mente, at der med kontraktstyring var tale om ”Kejserens nye klæder”,
og at man i flere år havde lavet virksomhedsbeskrivelser og budgetter som
passede sammen. Ansvar og synliggørelse af resultater synes derfor at være
den ”genstand”, man ikke har håndteret tidligere, men som kontraktstyringen
sætter agenten i stand til at håndtere.
”Med den her aftale har man først en virksomhedsbeskrivelse.. så har man nogle
målsætninger.. så har man ydelsesbeskrivelse.. så skal man beskrive sine
forudsætninger og vedlægge budgettet. Virksomhedsbeskrivelsen er i virkeligheden en
blød beskrivelse af budgetkontoen[…] i virkeligheden rider man på mange heste der
kan det samme […]. Man fører en aftale ind hvor man skriver om budgettet.98
Flere agenter ser kontraktstyringen som en italesættelse af budgettet og
virksomhedsbeskrivelsen. Med en blød beskrivelse af budgetkontoen sikrer
man sig, at budgettet endnu engang sættes på dagsordenen samtidig med, at
agenterne er tvunget til at legitimere sine handlinger (virksomhedsplan)
gennem budgettet. Legitimering bliver også en ”genstand”, som
kontraktstyringen stiller krav om at håndtere.
Legitimering skal primært ske gennem opfyldelse af budget i forhold til
ydelser. Ved legitimering gennem økonomi tilsidesættes den faglige
legitimering.
”En af meningerne med det her aftalestyring er at undgå et sundhedsparti, teknisk
parti og et social parti i Regionsrådet […]. Så lægger man det direkte ansvar i
Regionsrådet”98
Fagudvalgene afkobles som politisk ansvarlige samtidig med, at
fagsekretariaterne får en rolle som rådgiver og vejleder. Dette tager vi også
som et udtryk for, at kontraktstyring skal styre på helhed og økonomi frem for
faglighed.
11.3.3 Subjektformationen
I subjekt - formationen hævdes det, at en betingelse for handlerummets
indikation er, at handlerummet iscenesætter subjekter som aktører, der ikke
98 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
76

var tilstede før den sociale teknologi blev sat i spil. Vi søger derfor gennem
agenternes forestilling og forventninger at iagttage, hvilke nye aktører der
melder sig på banen, eller hvilke nye roller og jobfunktioner, der opstilles
med kontraktstyring.
Generelt siger agenterne ikke meget om de roller, kontrakten tillægger
virksomhedslederen eller for den sags skyld politikeren. Principalen
italesætter roller for agenten, som kommunikations-, udviklings-, personale-
og økonomichef.
Agenterne har mere fokus på funktionerne end på rollerne jf. nedenstående
udtalelse:
”Med den her aftale har man først en virksomhedsbeskrivelse[..] så har man nogle
målsætninger[..] så har man ydelsesbeskrivelse.. så skal man beskrive sine
forudsætninger og vedlægge budgettet. Virksomhedsbeskrivelsen er i virkeligheden en
blød beskrivelse af budgetkontoen[..] i virkeligheden rider man på mange heste der
kan det samme. Man fører en aftale ind hvor man skriver om budgettet”. 99
Vi tolker ovenstående udtalelse sådan, at der med kontrakten sættes et større
fokus på mål, budget og legitimitet.
Vi har tidligere beskrevet en supervisionsforvaltning som en forvaltning, der
styrer ved at skabe decentral selvstændighed i de enkelte institutioner og
faciliterer selvstyring frem for at bidrage med indblanding og autoritativ
underordning.
Den decentrale selvstændighed får dog et gevaldigt skud for boven med
følgende udtalelser:
”Der gik lige til næste direktionsmøde fra jeg havde fortalt ham det, til der kom
lodrette ordre ud om at der ikke blev lukket noget som helst, vi var en offentlig
virksomhed og der skulle være åbent helt normalt.”98
Med den direkte indblanding i virksomhedernes drift bryder principalen sine
egne italesatte principper for styring. Principalen og agenten træder igen ind i
de traditionelle roller som over- og underordnede i en bureaukratisk
forvaltningstradition. Forskellen mellem det principalen siger, og det han gør,
skaber konflikter, og vi har tidligere karakteriseret denne konflikt som en
ledeforskel kontrol/ikke kontrol.
”Og det holdt ikke en meter, vi (virksomhedslederne) har ikke kompetence til noget
som helst hvis det ikke passer dem (direktionen) Vi har frihed under ansvar og det har
vi altid haft. Så er der ikke ændret noget som helst fra dengang”99
99 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
77

”I forhold til hvad det politiske system tager sig af, og hvad vi administrativt tager os
af, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”99
Ovenstående citat illustrerer en usikkerhed hos agenterne omkring
kompetencen til at beslutte og gennemføre nogle ting, og ansvaret for
helhedstænkningen som sikrer regionskommunens troværdighed. Rollen som
den selvstændige agent har en pris. Der handles under ansvar, dvs. frihed
bindes til drift og til krav om helhedstænkning og ansvarlighed i forhold til
regionskommunen.
”Virksomhedslederen sidder med hele fingeren på aftrækkeren, han kan sige ja eller
nej og fagsekretariaterne kan gøre hvad de vil for han har en aftale med
Regionsrådet[...] så der er frustrationer mellem udvalgene som gerne vil ind og
bestemme” 100 .
”I forhold til hvad det politiske system tager sig af, og hvad vi administrativt tager os
af, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”100
Relationerne mellem fagsekretariater (myndighedsvirksomheder) og egentlige
driftsvirksomheder har ændret sig. Fagsekretariaterne har den vejledende rolle
indenfor det faglige område, men har ingen instruktionsbeføjelser. Hermed er
vi tilbage ved objektformationen, hvor vi påstod, at den genstand kontraktstyringen
ønsker at styre på, er helheden på bekostning af fagligheden.
11.3.4 Manifestation
Som tidligere nævnt har manifestation fokus på det organisatoriske output,
der udmøntes i ritualer og artefakter. De håndgribelige objekter kan fx. være
årsberetninger, regnskaber m.v. Det er ifølge Henrik Frimor ikke en
betingelse for handlerummets indikation, at den sociale teknologi
manifesterer sig gennem både ritualer og artefakter. Vi søger her efter
agenternes forventninger og forestillinger til ritualer og artefakter.
Agenterne giver udtryk for, at den årlige tilbagemelding i form af
virksomhedsplaner og budgetkontrol m.v. vil være stort set uændret, men der
er stor usikkerhed om hvordan der skal måles på succeskriterier. Flere
kriterier er bløde kriterier som evt. kræver brugerundersøgelser og lign.
Ritualerne i form af arbejdsdelingen mellem de enkelte enheder er endnu ikke
på plads efter kommunesammenlægningen:
”Vi arbejder stadig med arbejdsfordelingen mellem sekretariatet og virksomheden,
hvem gør hvad[ …] hvor journaliserer man et dokument”100
100 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
78

Med kontraktstyringen er der indført et nyt sprog, som flere agenter har svært
ved at indpasse i organisationen, dels fordi det sender signaler, som de mener
kun passer til en privat virksomhed og dels fordi ”privatiseringen” af sproget
ikke matcher den traditionelle forvaltningslov.
”Jeg kan ikke forstå hvorfor man skal kalde en børnehave for en virksomhed[…]
hvorfor skal en børnehaveleder hedde direktører, børnehaver er jo ikke noget selskab
eller aktieselskab.
Det skal da have lov til at hedde skoler, det er nødvendigt at bruge ord som er
veldefineret. Hvis man skal kommunikere er det vigtigt at man forstår det samme ved
det samme ord.
Hvorfor skal man døbe det offentlige om til noget det ikke er. Der er jo ikke nogen
privat virksomhed der har myndighedsopgaver
Det kan godt være at de nede i Netto har nogle interne konkurrencer om hvor hurtigt
de kan få folk gennem kasseapparaterne, men de har jo heller ikke et lovfæstet krav
med et tilsynsråd som siger at du skal overholde reglerne.
Man kan videregive oplysninger fra forvaltning til forvaltning […] men
forvaltningsloven kender ikke virksomhedsbegrebet.” 101
Det er tydeligt, at anvendelse af begreber, der traditionelt stammer fra private
virksomheder skaber usikkerhed i den kommunale kontekst.
De betydningsmæssige aspekter ved de sproglige udtryk synes at skabe
negative billeder i flere agenters forståelse, og ved en formel stillingtagen til
sprogets meningsrelevante egenskaber skabes en konflikt i forhold til det
juridiske sprog i den kommunale kontekst.
11.4 Sammenfatning
De virksomhedsledere vi har interviewet, omfatter både ledere fra
fagsekretariater og driftsvirksomheder. Vi har karakteriseret dem som agenter,
idet vi betragter en indgåelse af en kontrakt som en relation mellem to parter,
som hver især har særlige interesser, hvilket også kommer til udtryk gennem
vores interview.
På baggrund af vores andenordensiagttagelse er det vores opfattelse, at
kontraktstyring på Bornholm i agentens forståelse installerer nogle
ledeforskelle, vi har kaldt konflikt/ikke konflikt, moral/ikke moral,
kontrol/ikke kontrol.
Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med agentens rolle og det
krydspres agenten sættes i med installering af kontraktstyring. Principalen
101 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
79

overfører ansvaret for driften og leveringen af de enkelte ydelser til agenten
mod, at han til gengæld accepterer de fastsatte mål og tildelte ressourcer.
Agenten oplever at blive sat i en konfliktsituation i forbindelse med den
dialog, der skal foregå med både politikere og brugere. Desuden oplever
agenten, at der med kontraktstyring italesættes nogle værdier, som
organisationen ikke kan leve op til på grund af den underliggende
bureaukratiske forvaltningspraksis.
Skismaet mellem supervisionsforvaltningen og den bureaukratiske
forvaltningspraksis opfattes af agenten som en forskel i moral/ikke moral,
idet principalen italesætter nogle idealer, som ikke anvendes i praksis.
Kontrol/ikke kontrol er et udtryk for at den selvstændighed, der var tiltænkt
virksomhederne, ikke praktiseres, idet selvstændige initiativer underkendes.
Der er stadig kontrol i bureaukratisk forstand med de beslutninger, der tages i
virksomhederne. Agenten oplever det sådan, at den genstand der styres på er
dels ”synliggørelse” af ansvaret og dels ”legitimering” i forhold til de
opstillede succeskriterier.
Agenten forventer ikke at få de store problemer med at leve op til principalens
forventninger om, at de skal være ”hele” ledere og varetage alle
ledelsesmæssige funktioner. De ser dog et problem i forhold til
ressourceforbruget, blandt andet med personaleadministration.
Årlige beretninger om virksomhedsplaner og økonomi m.v. opfatter agenterne
ikke som nogen ændring, men opfølgning og måling på succeskriterier vil
være forbundet med store vanskeligheder.
Måleusikkerhed og konsekvenserne for den enkelte virksomhed kan medføre
mange drøftelser mellem principalen og agenten. Der vil være mulighed for
fortolkning af ”året der gik” jf. Luhmann's tidselement som karakteriserer
fortiden som ”et reservoir af alternative beslutningsmuligheder”
Den sproglige nyskabelse ved indførelse af kontraktstyring, hvor der
anvendes en terminologi fra den private sektor, skaber en usikkerhed i forhold
til organisationens selvforståelse og i forhold til det lovgrundlag, der
understøtter de politiske institutioner.
12 Virksomhedslederens handlerum
Vi har analyseret styringsteknologien i forhold til de betingelser Henrik
Frimor opstiller for at kunne identificere et handlerum. Ved en kontrakt
80

skabes en relation mellem to parter, som vi har karakteriseret som principalen
og agenten. Vi har karakteriseret handlerummet for principalen og agenten i
den Bornholmske kontekst.
Regionskommunen er for nylig sammenlagt af et amt og fem kommuner,
hvilket har påvirket vores arbejde med at analysere det rum der opstilles for
ledelse. Det kan til tider være vanskeligt at vurdere, om de opstillede
ledeforskelle er påvirket af sammenlægningsprocessen, den særlige
kommunale struktur eller om ledeforskellene installeres på grund af den
valgte styringsteknologi.
Processen med indførelse af kontraktstyring på Bornholm er i sin begyndelse,
mange kontrakter er endnu ikke vedtaget. I 2003 har virksomhederne ageret,
som om der var en kontrakt, og en egentlig opfølgning på den valgte
styringsteknologi vil vi først se konsekvenser af i 2004.
Henrik Frimor’s analysemodel repræsenterer en konsekvent forskelstænkning,
der bl.a. sikrer en præcisering af begreberne, idet de skal defineres som en
forskel, hvor begge sider af forskellen er belyst. Forskelstænkningen stiller et
særligt analyseredskab til rådighed, der kan anvendes som et
iagttagelsesprogram. I analysemodellen og iagttagelsesprogrammet ligger
ikke nogen forudfattet mening om, hvordan ledeforskellene skal
perspektiveres eller anvendes, det er op til den enkelte iagttager.
På baggrund af analysemodellens svaghed i forhold til at vurdere andre
indikationer på handlerum har vi valgt at belyse de observerede forskelle med
udgangspunkt i andre teorier. Det er ikke hensigten at tilføre nye
problemstillinger men at kvalificere de iagttagelser, vi allerede har fundet via
Frimor’s konditionering af handlerum.
I fortsættelse af vores analyse har vi valgt at se det analyserede handlerum i
forhold til de rationaler, der opstilles via KKK’s vektorteori , der fokuserer
på legitimitet og strategi
Vi ser udelukkende på den offentlige forvaltning. Vi inddrager ikke ny teori,
men muliggør en sammenhæng mellem vores “samfundsniveau” og vores
“organisationsniveau”, hvilket også ligger i KKK’s vektorteori.
I dette kapitel vil vi relatere vores iagttagelser til ”ledelse i den offentlige
kontekst” som KKK betegner som ”noget særligt”, og vi viderefører teorien
om stat, marked og civilsamfund til organisatoriske ordningsformer. Teorien
om stat, marked og civilsamfund baserer sig på de rationaler vi indledningsvis
anvendte i relation til moderniseringen af den offentlige sektor.
81

12.1 Ledelsesrum i den kommunale kontekst
I fortsættelse af vores beskrivelse af det pres, der lægges på den offentlige
sektor med regeringens moderniseringsprogram, vil vi anskue handlerummet
for ledelse i det perspektiv, at der er særlige forhold, der gør sig gældende i
den offentlige kontekst. De ledeforskelle, vi har fundet på Bornholm,
diskuterer vi derfor i den ramme, KKK opstiller som ”den offentlige
kontekst” 102 , hvor han sondrer mellem fire dimensioner:
• Politisk styring og en politiseret omverden
• Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme
• Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse
• Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems
12.1.1 Politisk styring og en politiseret omverden.
Det er vores opfattelse, at selvom der italesættes idealer fra FM, KL og
Bornholms Regionskommune om en øget sammenhæng mellem økonomi,
ansvar og ydelser samt øget effektivitet og kvalitet er den offentlige sektor
underlagt nogle særlige forhold. Den politiske dimension i organisation og
ledelse i den offentlige sektor, kan man ikke komme udenom, og den politiske
dimension stiller krav til ledere og medarbejdere i den offentlige sektor,
herunder også Bornholms Regionskommune.
Mange udsagn specielt fra principalen omhandler en adskillelse mellem
politik og administration. Vi har karakteriseret denne italesættelse som et
ønske om at skabe mere overblik frem for indblik. Den italesatte adskillelse
ligger i klar forlængelse af NPM – ideerne, hvor man forestiller sig, at man
kan udskille produktionsenheder, hvor politikerne kan bestille de enkelte
serviceydelser de ønsker. Bestillinger kan ligeså godt udføres af private som
af offentlige institutioner.
Dette forenklede billede baseret på økonomiske rationaler om effektivitet m.v.
skaber nogle forestillinger og forventninger, som agenten har svært ved at
håndtere. I NPM – idealet har man en bestyrelse (politikerne) som tager de
nødvendige drøftelser og derefter bliver enige.
I den politiske verden forholder det sig anderledes, idet rationalet bag
politikudformning er uenighed, der ofte medfører at der udstikkes brede og
flertydige mål med mulighed for fortolkning.
102 MPA - materialesamling. Strategi og ændringer 2003. /22/
82

I den offentlige kontekst er det legitimt for både politikere og borgere at
blande sig i politikudformning og daglig drift. På Bornholm italesættes denne
legitime ret for politikerne som en visionsskabende og målsættende politiker
med en ombudsmandsfunktion. Borgerne får rettigheder der skal sikre
indflydelse via dialog med virksomhederne, men har samtidig en legitim ret
til at inddrage politikerne.
Det er KKK’s opfattelse, at der på grund af de mange legitime interessenter,
der kan ”blande sig” i den daglige drift, er tale om en forhandlet virkelighed i
den offentlige kontekst. Den forhandlede virkelighed genfinder vi i den
ledeforskel for agenterne, som vi kaldte konflikt/ikke konflikt.
I den forhandlede virkelighed bliver den politiske legitimitet afgørende for
den enkelte virksomhed. Den enkelte virksomhed skal både leve op til de
lovmæssige og forvaltningsmæssige krav samt de ydelser den har forpligtet
sig til at levere.
Ved indgåelse af kontrakten har principalen lagt ansvaret over på agenten og
påført agenten et dobbelt legitimitetskrav, der sætter agenten i et dobbeltpres.
Det er derfor helt naturligt, at ledeforskellen opfattes af agenten som en
konflikt/ ikke konflikt.
12.1.2 Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig
ramme.
Ved forvaltningen af de offentlige opgaver er legalitetsprincippet, og
retsprincippet helt afgørende. Principperne er unikke for den offentlige sektor
og er borgernes garanti for en retmæssig forvaltning. Legalitetsprincippet
fordrer en lovmæssig forvaltning, og den administrative adfærd skal kunne
begrundes.
I vores analyse af ledeforskelle ved kontraktstyring så vi principalen italesætte
en ledeforskel ansvar/ikke ansvar, og agentens udsagn tolkede vi som
kontrol/ikke kontrol. I lyset af ”Bureaukratisk styring og regulering indenfor
en særlig retslig ramme” er der ikke noget nyt i ansvar og kontrol, men
kontraktstyringen installerer en frisættelse og selvstændiggørelse af de enkelte
virksomheder der igen sætter fokus på ansvar/ikke ansvar og kontrol/ikke
kontrol, og begreberne får nyt indhold og anvendelsesmulighed.
12.1.3 Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse
83

I vores interview med agenterne blev der skelnet mellem myndighedsudøvelse
og drift. Produktion af begge typer af ydelser udskilles som
virksomheder og sættes på kontrakt. I interview med agenterne blev det
oplyst, at beslutningsprocedurerne var forskellige afhængig, af om der var tale
om myndighedsudøvelse eller produktion af en serviceydelse.
Myndighedsudøvelse definerer vi som afgørelser, der træffes af andre end
lovgiveren og domstolen, og som ensidigt bestemmer, hvad der skal være ret.
Serviceydelser er primært immaterielle serviceydelser der leveres til borgerne
i form at fx. pleje, pasning, undervisning osv.
KKK tillægger den offentlige kontekst ”et udvidet produkt med en særlig
forpligtigelse, fordi de offentlige myndigheder må styre og træffe beslutninger
udfra almenvellets interesser, de må ikke lade sig påvirke ensidigt udfra
enkeltpersoners interesser eller forgodtbefindende” 103
I udførelsen af de særlige produkter henviser KKK til, at embedsmanden har
to roller, nemlig som ansat og som borger. Denne opfattelse læner sig opad
Webers forvalterrolle, der opdeles i en personetik og en rolleetik. Forvalteren
skal være lydig overfor sine overordnede, hvilket kan rejse særlige problemstillinger
i forhold til forvalterens personlige overbevisning. Forvalteren må
stå til regnskab for, hvornår han vil give afkald på sin personlige overbevisning
i forhold til at udføre en pålagt handling.
I vores interview med principalen så vi en ledeforskel, som vi karakteriserede
som moral/ikke moral. Denne ledeforskel er ikke noget nyt fænomen, idet
det er et emne Max Weber (1864 – 1920) har beskæftiget sig indgående med.
Når moral/ikke moral igen bliver en ledeforskel, er det vores påstand, at det
er fordi vi er på vej til at forlade den bureaukratiske forvaltning til fordel for
supervisions-forvaltningen med den selvstændiggjorte virksomhed.
Moral/ikke moral er et krav, der er politisk funderet og som ifølge
principalen skal videreføres som værdibaseret ledelse.
Agenten opfatter også moral/ikke moral som en ledeforskel, men med et
andet indhold, der afspejler en konflikt mellem principalens rolleetik, som
siger ét og principalens personetik som gør noget andet. I agentens øjne
installerer kontraktstyring altså et ekstra lag af styring, der ikke harmonerer
med de underliggende styringslag.
103 MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer /25/
84

12.1.4 Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked
problems.
Det sidste element KKK anvender til at karakterisere den offentlige sektor til
forskel fra den private sektor er ”tame and wicked problems”. Pointen er at
også tame problems kan være komplekse, som dog på grund af enighed kan
omformes til tekniske problemer, man kan planlægge og koordinere sig ud af.
Wicked problems er vanskelige at formulere på grund af uenighed om mål,
problemernes kompleksitet og midler/løsninger.
Nedenstående skema, som vi har udarbejdet, kan illustrere problemstillingen
Simple situationer
/Tame
Komplekse
situationer /Tame
Komplicerede
situationer/Wicked
Enkeltstående Sammensatte Mål Midler
problemer problemer
Enighed Enighed Enighed
Enighed Enighed Enighed
Uenighed Uenighed Uenighed
Denne karakteristik ligger i forlængelse af den politiske rationalitet, hvor
uenighed netop er en del af rationalet. Uenighed i Regionsrådet søges afklaret
via kontrakterne mellem Regionsrådet og de enkelte virksomheder, hvilket
stiller store krav til udformningen af og opfølgningen på kontrakten. Flere
agenter udtrykker betænkelighed ved opfølgningen på kontrakten og målingen
af succeskriterier.
Vanskeligheden ved at følge og måle på kontrakten tolker vi som et krav til
agenten om konstant at legitimere sine handlinger i relation til omgivelserne.
Kontrakten lægger fremtiden fast gennem fastsættelse af mål og visioner.
Da der ofte vil være uenighed om, hvordan ”året der gik” skal fortolkes, er det
vigtigt for virksomhedslederen at give sin version og dermed legitimere
virksomhedens eksistensberettigelse.
12.2 Virksomhedsledernes handlerum i legitimitets perspektiv
Med henblik på at syntetisere de foregående analyser af handlerum kunne vi
vælge at anskue handlerummet i et magtperspektiv som magt til/magt over
som er en væsentlig ledeforskel vi har set. Et andet perspektiv vi kunne have
valgt, er interessentperspektivet, som kunne have været interessant, med den
mangfoldighed af interessenter hver virksomhed skal forholde sig til.
85

Vi har dog valgt at anvende legitimitet som perspektiv til at fastlægge
virksomhedslederens handlerum.
Vores argument for at anvende legitimitet til at afgrænse ledelsesrummet er,
at vi mener, at legitimitet er essentiel for en virksomhedsleder i den offentlige
kontekst, eller som KKK anfører :
”at det man i sidste ende ”lever af” i det offentlige er legitimitet
politisk legitimitet” 104
Uden legitimitet er der ingen eksistensberettigelse for en offentlig
virksomhed.
Vi har valgt at tage udgangspunkt i Mark Suchmans definition af legitimitet:
Legitimitet er en generel opfattelse/ antagelse om at en organisations handlinger er
ønskværdige, rigtige eller passende inden for social konstruerede systemer af normer,
værdier og definitioner 105
Ved opbygningen af legitimitet skelner Mark Suchman mellem forskellige
typer af legitimeringsstrategier:
• at erhverve legitimitet
• at vedligeholde sin legitimitet
• at reparere sin legitimitet
Da indførelsen af kontraktstyring er af nyere dato, og samtlige virksomheder
er i en etableringsfase, hvor legitimitet er delvis givet via den formelle
kontrakt, men erhvervelsen af legitimitet endnu ikke er endelig afklaret, har vi
valgt kun at vurdere legitimeringsstrategien i forhold til ”erhverve
legitimitet”. Vi vil derfor ikke gå nærmere ind på de øvrige typer af
legitimitetsstrategier, som kræver man allerede har erhvervet legitimitet.
Vi vil indledningsvis beskrive Suchman’s opdeling og beskrivelse af tre
forskellige legitimitetsforestillinger til klassificering af det ledelsesrum der
stilles til rådighed. Suchman opererer med en pragmatisk -, moralsk - og
kognitiv legitimitet som han betegner legitimitetsformer.
12.2.1 Pragmatisk legitimitet
Ved anvendelse af ”pragmatisk legitimitet” søges der opbygget et billede af
organisationen som en effektiv organisation. Pragmatisk legitimitet bygger på
104
Kurt Klaudi Klausen. „Skulle det være noget særligt“ Kompendium MPA strategifag 2003 p 23
105
Suchman 1995:574
86

en ”selv-interested calculations” hvilket nærmest kan betegnes som en
egennytte - maksimerende legitimitet. Pragmatisk legitimitet kan opdeles i tre
typer 106 .
Det handler om at skabe legitimitet gennem skabelse af økonomisk værdi og
samt om indflydelse og dermed mulighed for at påvirke egen situation på
længere sigt. Organisationen kan også legitimeres ved at omverdenen
tillægger organisationen egenskaber eller karakterer, som ligner de
egenskaber og karakterer, de selv er i besiddelse af fx. mål, værdier o.lign.
12.2.2 Moralsk legitimitet
Moralsk legitimitet er baseret på normative (bør) vurderinger af moralske
konsekvenser. Moralsk legitimitet forudsætter, at der kan skabes harmoni
mellem sociale normer og organisationens output, procedurer, strukturer og
adfærd/ troværdighed.
12.2.3 Kognitiv legitimitet
Kognitiv legitimitet er baseret på en ”forståelses”- eller en ”tagen for givet”
legitimitet. Forståelseslegitimitet tegner et billede af et kaotisk kognitivt
miljø, som man må kæmpe for at tilegne sig forståelsen af.
”Tagen for givet” legitimitet tegner et roligt og velafbalanceret billede hvor
forandringerne foregår gennem en integreret proces. I dette perspektiv bliver
udfordringer umulige og legitimeringen bliver uangribelig, idet selv
forstyrrelser tages for ”givet”.
12.2.4 Anvendelse af legitimitetsperspektivet.
Vi har valgt at anvende legitimeringsperspektivet i vores opstilling af det
handlerum, ledelsen får mulighed for at udføre ledelse i. Med det perspektiv
sætter vi fokus på organiseringens svar på omverdenens pres og hvilke
legitime grænser, der opstilles i relation til regionskommunens svar på dette
pres. Hvad bliver muligt og hvilke begrænsninger opstår heraf. Legitimitet
som en ressource bliver vigtig, og man skal kunne agere mellem forskellige
legitimitetsformer.
Legitimitetsperspektivet fordrer at organisationen er refleksiv, dvs. hele tiden
forholder sig til sig selv i relation til omverdenen. Ledelse kræver fortolkning
og formidling i forhold til organisationens eksistensberettigelse.
106 Mark Suchman. Artikel fra MPA - kompendium strategifag forår 2003. p 88
87

Kommunikation og dialog er det helt centrale middel til skabelse af
legitimitet, og det fordrer en strategisk kommunikation.
Inden for rammerne af de tre rationaler vi har anvendt i denne afhandling
• Strategi på markedet handler om det, KKK betegner som ”klassisk
strategi”, som er strategi for overlevelse, usikkerhedsminimering og
vækst.
• Strategi på politiske markeder handler om at høste legitimitet. De
offentlige organisationer skal leve af at have politisk legitimitet.
• Strategi i civilsamfundsvektoren drejer sig om værdiorienteret strategi.
vil vi her beskrive virksomhedsledernes handlerum ud fra Suchman
legitimitetsperspektiv.
12.2.5 Legitimitet inden for markedsvektoren
I den pragmatiske legitimitet vil der være tale om at overholde budgettet,
hvilket virksomhedslederne ikke angiver som noget nyt
”Fra rammeaftaler til virksomhedsaftaler… vi har altid skulle holde budgetterne og
passe virksomhedsbeskrivelserne… det sværeste bliver at måle vores ydelser ud fra de
aftaler der er lagt op til”
”Virksomhedslederen har faktisk også ansvaret for at kende noget til økonomien, du
skal kunne finde ud af at ansætte og afskedige .” 107
Der er her tale om en vertikal legitimitet, der er velkendt inden for det
offentlige hierarki.
I den moralske legitimitet skal der skabes harmoni mellem sociale normer og
virksomhedernes anvendelse af ressourcerne. Her bliver legitimitet et
spørgsmål om at anvende ressourcerne ansvarligt – ikke kun at overholde
budgettet, men også at midlerne bliver anvendt til de rigtige ting.
”Jo flere virksomheder og jo mere selvstændighed vi giver virksomhederne jo større er
udfordringen til at få skabt en kultur om at vi skal lave fælles løsninger til trods for
denne organisation… det er en udfordring der kommer til at indgå i både
aftaleformuleringerne og ledelsesudviklingsprogrammet 108 ”
Den kognitive legitimitet i en kontraktstyret kontekst, kan være at vise at man
er lige så effektiv som private organisationer. At det tages for givet, at
107 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
108 Interview med Niels Rasmussen
88

virksomheden producerer lige så billigt som private organisationer. Denne
legitimitet kan kontraktsyring bidrage til at erhverve, idet der her bliver skabt
en forestilling om at virksomheden har (eller kunne have) vundet kontrakten i
en lige og fair konkurrence med de private organisationer.
”På samme måde hele vejen rundt, man skal kunne dokumentere at det man gør det er
i orden og kan sammenlignes med det man kan få i det private erhvervsliv”. 109
12.2.6 Legitimitet inden for statsvektoren
Her i den pragmatiske legitimitet skal virksomhedslederen levere ydelsen –
outputtet i henhold til love, regler og politiske målsætninger
Dvs. at virksomhedslederen kan skaffe sig pragmatisk legitimitet ved at levere
det krævede output.
Hvilket virksomhedslederne finder er det samme som at overholde regler,
love og mål-rammestyring
”Lægger ansvar der hvor ressourcerne udløses Virksomhedslederen har ansvaret, og
har ikke en forvaltning til at smøre det af på” 110 .
”Jo flere ting der håndteres af den enkelte leder jo større forskelle i løsninger vil der
blive […] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig gøre der[…]. det
fører til et pres på direktionen og andre virksomheder spørger, om vi kan få ensartede
retningslinier […] der er vi ret faste i kødet og siger at vi laver ikke centrale
retningslinier for personaleforhold[…] vi sikre værdigrundlaget baseret på
personalepolitikken” 111
I den moralske legitimitet skal virksomheden producere i forhold til den
offentlige ”etik”, beskyttelse af de svage , lighed for loven og borgeren i
centrum
”Det kan godt være at de nede i Netto har nogle interne konkurrencer om hvor hurtigt
de kan få folk gennem kasseapparaterne, men de har jo heller ikke et lovfæstet krav
med et tilsynsråd som siger at du skal overholde reglerne” 112
Den ansvarlige virksomhedsleder har ansvaret, men også mulighed for at styre sin
virksomhed udfra den aftale der siger at du har de ressourcer, vi forventer den og den
aktivitet, der er de og de service- og kvalitetsmål 113 .
Som tidligere nævnt har offentlige virksomheder en særlig forpligtigelse, hvor
de må styre og træffe beslutninger udfra almenvellets interesser, de må ikke
109 Interview med regionsborgmester Thomas Thors
110 Interview med direktør Leila Lindén
111 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
112 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
113 Interview med direktør Leila Lindén
89

lade sig påvirke ensidigt udfra enkeltpersoners interesser eller
forgodtbefindende. 114
Den kognitive legitimitet kan sikres ved, at virksomhedslederen bidrager til
politikerens genvalg ved at skabe orden i en kaotisk verden ved at løse
konflikter, forudse problemer og skabe løsninger på fremtidens problemer –
en proaktivisering.
”Regionsrådet skal altså ind og fungere som tværgående beslutningstager og det er jo
der, der er nogle spændene udfordrende tværgående opgaveløsning. Det er jo der hvor
faggrænserne brydes og man bruger hinandens ekspertise/ressourcer til at se nogle
helt nye løsninger på nogle ting. Og det er jo målet at skabe nogle helheder og nogen
sammenhæng, men det er vi jo slet ikke kommet til, fordi så langt er vi slet ikke
nået”. 115
”Der hvor aftalestyringen kommer til at stå sin prøve, det er der hvor en
virksomhedsleder tør sige I får ikke denne ydelse med det budget vi har nu, i får kun
ydelsen her, og hvis Regionsrådet eller udvalget går ind og siger okay så sænker vi
ydelsen eller du får nogle penge så giver det mening, hvis ikke giver det overhovedet
ingen mening med denne aftalestyring” 116
Hvad der var politik i går bliver til strategisk ledelse på driftsniveauet, hvilket
må være en stor udfordring for de nye virksomhedsledere.
12.2.7 Legitimitet inden for civilsamfundsvektoren
Den pragmatiske legitimitet sikres ved fx. at samarbejde med
brugerbestyrelser eller interesseorganisationer – at holde brugerrepræsentanter
informeret om området og medinddrage brugernes forslag i udviklingen af
serviceydelserne.
Den moralske legitimitet kan skabes ved at individualisere ydelserne til
brugerne ved at medtænke brugerens værdier og holdninger i
serviceproduktionen.
”Det der har taget styringen og som i og for sig er godt nok er den der
Grundtvigianske model med borgerne, det er borgerne der afgør det, borgerne har
magten”112.
Den kognitive legitimitet kan skabes ved at skabe en forestilling om, at den
offentlige virksomhed skaber en merværdi for borgeren, som overstiger den
enkelte ydelse, og som en privat serviceproducent ikke kan levere.
114 MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer /25/
115 Interview med sundhedsudvalgsformand Bente Helms oktober 2003
116 Fokusgruppeinterview med 5 virksomhedsledere. Bornholm December 2003
90

”I forhold til hvad det politiske system tager sig af, og hvad vi administrativt tager os
af, tusker vi os nok til lidt magt i øjeblikket fordi det er nemmest at administrere”112
12.3 Delkonklusion
I kapitel 10 introducerede vi analysemodellen for hvilke handlerum styrings
teknologier installerer. I kapitel 11 foretog vi en analyse på baggrund af
Henrik Frimor’s analyseredskab hvor vi identificerede handlerum for
virksomhedslederens . Dette handlerum blev i kapitel 12 analyseret i KKK’s
vektor teori og i legitimitets perspektiv.
I dette kapitel konkluderer vi og besvare spørgsmålet fra problemformuleringen
der lyder: hvilket handlerum for ledelse installeres med
kontraktstyring.
Kontraktstyring sætter grundlæggende spørgsmålstegn til skellet mellem
offentlig og privat. Men også spørgsmålstegn ved skellet mellem politik,
administration og drift. Hvad der var politik i går, er nu strategisk ledelse på
driftsniveauet.
Der sker en selvstændiggørelse af driftsenheden, som bliver til en strategisk
enhed. Med kontraktstyring søges der at skabe overblik over en kompleks
offentlig kontekst – med wicked problems.
Der sker en standardisering af kompleksiteten – et synligt eksempel er
at omdøbe alle institutioner og forvaltningsgrene – til virksomheder.
Men der er vel en grænse for, hvor meget man kan standardisere
kompleksiteten.
Den sproglige nyskabelse ved indførelse af kontraktstyring, hvor der
anvendes en terminologi fra den private sektor skaber en usikkerhed i forhold
til organisationens selvforståelse, og i forhold til det lovgrundlag, der
understøtter de politiske institutioner. Kontraktstyring medfører en risiko for
at sætte sig mellem to stole – det privatøkonomiske marked kontra den
politiske styring.
Vores analyse viser at, kontraktstyringen skaber nye roller , andre
ledeforskelle og behov for nye legitimeringsstrategier.
Med kontraktstyringen installerer principalen nye roller for sig selv og
opstiller nogle forventninger til agenten. Politikerne skal være
visionsskabende og ombudsmænd, direktionen skal være rådgivende og
koordinerende og forventningerne til agenten er at de skal være ”hele” ledere,
dvs. varetage alle ledelsesmæssige funktioner. Ikke mindst en forventning om
91

via ledeforskellene ansvarlig/ikke ansvarlig og moral/ ikke moral, at
agenten kan mestre alle legitimeringsstrategier inden for de tre rationaler.
Når vi ser på dette i forhold til KKK’s fire problemfelter i den offentlige
kontekst, som er:
• Politisk styring og en politiseret omverden
• Bureaukratisk styring og regulering indenfor en særlig retslig ramme
• Et udvidet produkt, en særlig forpligtigelse
• Særlig komplekse og komplicerede opgaver, såkaldte wicked problems
sætter kontraktstyring og de ledeforskelle principalen italesætter for
styringsteknologien fokus på den politiske styring. Derimod synes der ikke at
være tænkt meget på de tre andre elementer. Der er en risiko for, at man med
kontraktstyring kommer i en konflikt mellem det privatøkonomisk marked og
den politiske styring. Eller snarere, så overlades problemerne til agenterne.
Det er agenterne godt klar over, og derfor adskiller deres ledeforskelle sig fra
principalens, specielt i forhold til ledeforskellen konflikt/ikke konflikt.
Disse ledeforskelle skal ses i sammenhæng med agentens rolle, og det
krydspres agenten sættes i ved installering af kontraktstyring. Principalen
overfører ansvaret for driften og leveringen af de enkelte ydelser til agenten
mod, at den til gengæld accepterer de fastsatte mål og tildelte ressourcer.
Agenten oplever at blive sat i en konfliktsituation i forbindelse med den
dialog, der skal foregå med både politikere og brugere.
Desuden oplever agenten, at der med kontraktstyring italesættes nogle
værdier, som organisationen ikke kan leve op til på grund af den
underliggende bureaukratiske forvaltningspraksis.
Konflikt/ikke konflikt kan dog også stamme fra opbruddet af det ”gamle”
forvaltningssystem og opbygningen af det ”nye” kontraktstyringssystem.
Konflikterne kan også stamme fra, at der er skabt usikkerhed om egne roller
og kompetencer – da hverken agent eller principal er sikre på deres nye roller
eller er måske ikke helt parat, til at opgive de gamle velkendte roller.
Overgangen mellem supervisionsforvaltningen og den bureaukratiske
forvaltningspraksis opfatter agenten som en forskel i moral/ikke moral idet
principalen italesætter nogle idealer, som ikke anvendes i praksis.
Kontrol/ikke kontrol er et udtryk for at den selvstændighed, der var tiltænkt
virksomhederne ikke praktiseres, idet selvstændige initiativer underkendes.
Der er stadig kontrol i bureaukratisk forstand med de beslutninger, der tages i
virksomhederne. Agenten oplever, at de genstande, der styres på, er både
92

”synliggørelse” af ansvaret og ”legitimering” i forhold til de opstillede
succeskriterier.
Principalen har store forventninger til agenternes nye rolle som ”hele” ledere
og deres evne til at kunne legitimere deres virksomhed både over for det
politiske system, det markedsmæssige system og det omgivende
civilsamfund.
I modsætning til dette ser agenten ikke nye roller ved indførelse af
kontraktstyring og agenten forventer ikke, at få de store problemer med at
leve op til principalens forventninger om, at de skal være ”hele” ledere og
varetage alle ledelsesmæssige funktioner.
Vi finder dog, at der er en stor forskel mellem at være en institutionsleder i en
bureaukratisk forvaltning og en selvstændiggjort virksomhedsleder.
Vi mener på baggrund af vores analyse, at der stilles helt andre krav til at
kunne legitimere sit virke og definere sit handlerum. Dette har vi illustreret i
nedenstående figur.
Lille
Legitimeringsbehov Stort
Traditionel forvaltning Kontraktstyring
Lille mulighed for skabelse af eget
ledelsesrum
Vi kan konstatere, at virksomhedslederne primært bevæger sig inden for den
pragmatiske legitimitet, som er mere velkendt i den traditionelle
bureaukratiske forvaltningsstruktur.
Agenterne er primært skolet i vertikale legitimitetsstrategier i en hierarkisk
opbygget forvaltning frem for at skulle operere på ”det frie marked”, hvor de
skal legitimere deres virksomhed udadtil mod civilsamfundet og markedet.
Legitimitet er ikke mere givet ud fra det traditionelle hierarkiske system.
Virksomhedslederne har ikke pr. automatik legitimitet og kan ikke skabe
deres egen legitimitet, men de kan skabe deres egen strategi for at erhverve og
vedligeholde deres virksomheds legitimitet.
Stor
93

I forhold til KKK’s fire problemfelter ændrer kontraktstyring ikke ved den
politiserede omverden eller den særlige retslige ramme.
Der sker dog en ændring i den bureaukratiske styring, idet der nu i større
omfang vil være tale om selvstyring. Kontraktstyring medfører dog ikke en
total frisættelse af virksomhederne. Hierarkiet består og en kontrakt kan til
enhver tid tilbagekaldes af principalen.
Wicked problems vil fortsat være en del af virksomhedslederens hverdag.
Vi kan til gengæld se en risiko for, at det offentliges udvidede produkt og
særlige forpligtelse ikke bliver tilgodeset i standardiserede kontrakter.
Kontraktstyring sætter endnu en ramme omkring virksomhedslederens
handlerum, men skaber ligeledes nye muligheder. Der er derfor behov for, at
virksomhedslederen definerer sit eget ledelsesrum hvilket kræver andre
kompetencer end i en traditionel forvaltningsopbygning.
Hvordan virksomhedslederen kan agere i dette delvis selvskabte
rum vil vi se på i næste kapitel.
13 Hvordan kan virksomhedslederen agere i handlerummet .
I dette kapitel vil vi forlade den diagnosticerende undersøgelse, og give vores
bud på hvordan en virksomhedsleder kan agere i det rum for ledelse som
kontraktstyringen installerer. Vi vil forsøge at være problemløsende og
normative, men indenfor de rammer vi har sat op for kontraktstyring og den
analyse vi har gennemført.
I kapitel 10 konstaterede vi, at i en supervisionsforvaltning består
styringsproblemet i høj grad i at reducere forskellen mellem omstilling og
ydre tilpasning, og at man søger at styre på den enkelte virksomheds
omstillingsevne, og vi påstod at grænsen for styring er de enkelte
virksomheders autonomi. Vi konstaterede også, at der findes forskellige
styringsværktøjer der installerer forskellige muligheder for styring, bl.a. at
kontraktstyring medfører en pligt til dialog mod til gengæld at opnå en frihed
til drift.
I kapitel 11 analyserede vi principalens og agentens handlerum på baggrund
af andenordensiagttagelser, og vi kunne konstatere forskelle i handlerum, men
også forskelle i de forventninger de har til hinanden.
I kapitel 12 opstillede vi handlerummet for ledelse for virksomhedslederne.
Vi satte handlerummet ind i den kommunale kontekst og konstaterede at flere
94

former for legitimitet er en forudsætning for at overleve i den politiske
organisation.
I vores tilgang til hvordan en virksomhedsleder kan agere i det rum
kontraktstyringen installerer, har vi på baggrund af vores analyse valgt at tage
udgangspunkt i den frisatte/selvstændiggjorte virksomhed, samt i kravet om at
sikre legitimering for at sikre ressourcer til virksomheden.
Vi har tidligere defineret ledelse som etablering af et forpligtende samspil om
mål og midler, og anvendt en definition på ledelse fra Erik Johnsens m.fl.: ”Vi
vil derfor definere ledelse som et målformulerende, problemløsende og
språkskapende samspill mellom mennesker” 117 .
I den kontraktstyrede Bornholmske offentlige kontekst har vi gjort en del ud
at legitimeringsperspektivet der bl.a. bygger på et sprogskabende samspil
mellem interessenterne. I relationen mellem den målsættende og
problemløsende adfærd anvender vi en model fra Johnsen m.fl. over
lederroller / lederadfærd 118 til at beskrive hvordan virksomhedslederne kan
agere i en kontraktstyret kommunal forvaltning.
Ønsket
udvikling
Nødvendig
tilpasning
Analyse / syntese Interaktion Søge - lære
Udviklingsfilosof
(identifikation og
eksistensberettigelse)
Tilpasningstaktiker
(omfordeling af
ressourcer)
Daglig drift Driftsanalytiker
(Sikre beslutningsregler)
Strategikonsulent
(kommunikation med
interessenter)
Forandringsagent
(bearbejdning af
holdninger og
konflikter)
Kollegakonsulent
(skabe nærmiljø og
styre gruppeprocesser)
Feltherre
(gennemføre
strategisk
udviklings-proces)
Projektleder
(projektarbejde)
Fornyer
(Innovation i
daglig drift)
I dette kapitel tager vi udgangspunkt i vores hidtidige analyser af
handlerummet for ledelse hvor vi ser tre elementer som vi mener er
væsentlige for virksomhedslederen på Bornholm at kunne håndtere.
• Strategisk ledelse
• Sikre legitimitet i forhold til ”Stat-”, ”Marked-” og ”Civilsamfund”.
• Etablere og vedligeholde et netværkssamarbejde.
De elementer vedrørende virksomhedslederens handlerum vi mener er
væsentlige i forhold til kontraktstyringen på Bornholm, relaterer vi til
117 Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57
118 Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 70
95

Johnsen’s model for lederadfærd, med henblik på at give vores bud på nogle
at de nye krav der stilles til virksomhedslederne.
Vores bud vil være begrænset dels af vores empiri og iagttagelsesprogram,
dels af vores fokus på rationalerne i den offentlige kontekst og
legitimeringsperspektivet.
Vi anvender Ry & Ry’s model til at signalere at virksomhedslederen i valg at
strategi er friere stillet end tidligere til at vælge den strategi han/ hun finder
bedst egnet i den konkrete kontekst. I vores perspektiv har vi sat fokus på
legitimeringsstrategi, men vi kunne også have valgt en kompetence- eller
interessentstrategi.
13.1 Strategisk ledelse.
Fra topledelsens eller principalens side ønsker man at opbygge en
organisation der er omstillingsparat, dvs. en organisation der er i stand til at
opfange signaler i omverdenen for derigennem at sikre en tilpasning at
organisationens ydelser til brugerne.
Med kontrakten installerer Regionsrådet en driftsfrihed hos den enkelte
virksomhed mod at virksomheden til gengæld lever op til Regionsrådets
visioner og målsætninger. Med friheden følger krav, der retter sig mod det
politiske niveau og mod brugerne af ydelserne. Politikerne og brugerne
inddrages i udformningen af ydelserne gennem dialog hvilket igen er med til
at binde virksomhedens frihed.
Nedenstående figur illustrerer, at i en kontekst hvor lederen har en høj grad af
autonomi eller et stort råderum over både proces og indhold – er
virksomhedsledere friere i forhold til at vælge strategi.
Råderum
over
indhold
119
Lav grad
Råderum over proces
Lav grad Høj grad
Gør som beordret Manipulation
Høj grad Utænkeligt ”Frit valg”
Som vi konstaterede i forrige kapitel ændrer kontraktstyring lederens
handlerum, der især er karakteriseret ved en ændring fra en lav til en høj grad
119
RY og RY: The public sector in Denmark, an Endless Journey of Organisational Change. W-P no 45, IOA
2002
96

af autonomi. I den bureaukratiske forvaltningform er indholdet givet via
lovgivning m.v. og råderummet styres af overordnede. Kontraktstyringen
giver en metodefrihed som den enkelte virksomhedsleder kan anvende til at
lægge egen strategi.
Supervisionsforvaltningen og kontraktstyringen kræver en højere grad af
strategisk ledelse af den enkelte virksomhedsleder, idet virksomhedslederen
udover det politiske rationale også skal tage hensyn til det økonomiske- og
kulturelle rationale.
Kontrakt og hierarki, eller marked og bureaukrati er ofte sat overfor hinanden
som modpoler når man diskuterer styring af den offentlige forvaltning. De to
styringsbegreber kan påvirke en organisations selvforståelse og identitet, idet
spørgsmålet om marked eller hierarki har været afgørende for om
organisationerne har set sig selv som kollektive aktører i forhandlede
omgivelser, eller om de har set sig selv som selvstændige aktører i
konkurrence 120 .
Denne selvforståelse eller identitet kan være afgørende for om
virksomhedslederen og medarbejderne ser sig selv som eksempelvis
regelfølgende bureaukrater eller som egennyttemaksimerende agenter.
I vores analyse af handlerummet for ledelse for agenterne ser vi denne
konflikt, hvor man veksler mellem at se sig selv i en bureaukratisk forvaltning
eller i en organisation, der følger de idealer der italesættes af principalen for
den nye organisation.
Den organisation vi ser der skabes i Regionskommunen er fortsat hvilende på
de bureaukratiske og hierarkiske rationaler, men tvinges til at optage
markedselementer, og der skabes både krav om samarbejde og konkurrence.
Kravet om samarbejde og konkurrence kan ikke indfries samtidig og skaber
efter vores opfattelse et paradoks som kontraktstyringen burde minimere, men
som vi i vores analyse aflæser som ”magt over”, ”kontrol” og ”konflikt”.
Netop de mange modsatrettede signaler fører til at vi betragter det som helt
afgørende at den enkelte virksomhedsleder sætter grænser gennem en
strategisk ledelse. Den strategiske leder skal være i besiddelse af
forestillingskraft og handlekraft. På sigt er det ikke længere nok blot at sikre
sit eksistensgrundlag, den strategiske leder må også sikre sin
eksistensberettigelse.
120 Organisert ommunikation, Samfundslitteratur 2003. Holger Højlund p. 82.
97

Med eksistensberettigelsen skabes en dynamik mellem de enkelte
virksomheder i organisationen, og det stiller krav til virksomhedslederen om
at differentiere og positionere sin virksomhed i forhold til de øvrige offentlige
og private organisationer.
”Jo flere ting der håndteres af den enkelte leder jo større forskelle i
løsninger[ …] sådan kan det lade sig gøre der og sådan kan det lade sig
gøre der[…] medfører et pres […] man spørger direktionen om vi kan få
ensartede retningslinier […] der er vi ret faste i kødet og siger vi laver
ikke centrale retningslinier for personaleforhold[…] vi sikre
værdigrundlaget baseret på personalepolitikken” 121
Fra Regionsdirektørens side lægges der op til at den enkelte virksomhedsleder
finder egne lokale løsninger, og kravet om ”jeg skal” nedtones og
virksomhedslederen må selv overveje hvad han/ hun vil, hvilket kræver at den
enkelte virksomhedsleder er mere reflekterende og lægger sin egen strategi,
med andre ord siger ”jeg vil”.
Eksistensberettigelse: ”Jeg vil”
Eksistensgrundlag: ”Jeg skal”
Den strategiske ledelse der prioriterer en ønsket udvikling, stiller krav om at
virksomhedslederen skal være ”udviklingsfilosof” der kan analysere sig frem
til virksomhedens eksistensberettigelse og samtidig være en ”strategikonsulent”
der kan skabe kommunikation med interessentgrupperne.
13.2 Sikre legitimitet i forhold til ”Stat-”, ”Marked-” og ”Civilsamfund”.
Det andet element, som vi finder væsentligt for hvordan virksomhedslederen
kan agere i den kontraktstyrede Regionskommune, er sikring af
virksomhedens overlevelse gennem en legitimering af både den proces
virksomheden anvender og de ydelser virksomheden leverer. I
organisationens omverden findes mange interesser som den enkelte
121 Interview med regionsdirektør Niels Rasmussen
98

virksomhed skal forholde sig til. Der er legitimt at interessegrupper, borgere
m.v. blander sig i den kommunale produktion af serviceydelser.
Det er vores opfattelse at legitimitet er med til at sikre virksomhedens
eksistensberettigelse og stabile relationer til omverdenen. Legitimitet kræver
at brugere og andre interesseorganisationer accepterer virksomhedens ydelser
og den måde ydelserne produceres på. Endelig er legitimitet og accept
nødvendig i forhold til de bevilligende politikere, som igen skal kunne
legitimere disse bevillinger overfor borgerne.
I den kommunale kontekst skal virksomhedslederen sikre legitimitet i forhold
til politikerne, der stiller krav om en effektiv virksomhed, og i forhold til
brugerne der stiller krav om kvalitet i serviceydelserne. Vi har afbilledet
legitimitetskravene i forhold til de bagved liggende rationaler.
Stat Marked
Civilsamfund
Kontraktstyring stiller øgede krav til virksomhedslederen om dialog
hvorigennem legitimering af virksomhedens behov og ydelser skal foregå.
Virksomhedslederen er derfor nødsaget til at etablere et forpligtigende
samspil med politikere og brugere.
Hvor virksomhedslederen tidligere primært har orienteret sig vertikalt skal
virksomhedslederen orientere sig både vertikalt og horisontalt. Den
horisontale orientering gælder både brugerne, interesseorganisationerne og
kollegerne eller de konkurrerende virksomheder.
Den vertikale og horisontale orientering er et udtryk for at virksomhedslederen
skal sikre "den nødvendige tilpasning” dvs. både en ekstern tilpasning
og en intern integration.
Legitimiteten opadtil knytter sig til det politiske spil, og som lokaliseres i
henholdsvis politiske målsætninger, kontraktudformningen og dialogmøder.
Legitimitet udadtil knytter an til henholdsvis brugerbestyrelser,
interesseorganisationer, tilpasning af ydelser og konkurrence i forhold til det
private marked.
99

Når den enkelte virksomhed sættes på kontrakt skabes der synlighed omkring
ressourcer og de forventede ydelser virksomheden skal levere. Den enkelte
virksomhedsleder er derfor nødt til at sikre en legitimitet internt i
virksomheden. I produktion af serviceydelser er medarbejderne en vigtig
faktor, og bør derfor inddrages i udformningen af virksomhedens mål og
midler.
Inddragelse af medarbejderne skal sikre en ansvarliggørelse af de enkelte
medarbejdere, så de deltager i opfyldelsen af virksomhedens mål.
Virksomhedslederen skal med andre ord sikre en legitimitet indadtil.
Legitimitet indadtil retter sig mod virksomhedens medarbejdere og
produktion, og knytter an til de økonomiske strategier som harmoni mellem
sociale normer, ressource anvendelse og effektivitet.
Legitimitetsperspektivet er et perspektiv der stiller krav om at sikre den
nødvendige omstillingsparathed eller tilpasningsevne. Den vertikale og
horisontale legitimitet skal sikre både en ekstern tilpasning og en intern
integration. Den nødvendige tilpasning skabes ved en ”tilpasningstaktikker”
der kan omfordele ressourcer og få medarbejderne med på det nødvendige,
samt en ”forandringsagent” der arbejder med holdninger, konflikter og
politiske processer.
13.3 Etablere og vedligeholde netværkssamarbejde.
Når vi peger på etablering og vedligeholdelse af et netværk som et vigtigt
element for en virksomhedsleder i den kontraktstyrede regionskommune skal
det ses i sammenhæng med anvendelse af vores legitimeringsperspektiv, der
sætter fokus på både den vertikale og horisontale legitimering.
Vores vurdering af at netværkssamarbejde er et vigtigt element for
virksomhedslederen knytter sig til den horisontale legitimering samt til de
krav der fremføres via civilvektoren eller det kulturelle rationale.
Virksomhedslederen får en øget autonomi, men er en brik i det paradoks vi
tidligere har omtalt, nemlig forholdet mellem samordning og konkurrence.
100
Det netværk som virksomhedslederne har behov for i regionskommunen er
efter vores opfattelse et netværk baseret på udveksling af erfaring omkring
driftsforhold med kolleger. Dette netværk kan give virksomhedslederen input
i sin legitimering overfor principalen, samt sikre erfaringsudveksling omkring
inddragelse af brugerne. Anvendelse af kolleganetværk i relation til det

økonomiske rationale er formentlig vanskelig afhængig af hvor meget
konkurrence der opstår med kontraktstyring.
Virksomhedslederne i regionskommunen er lederen på meget forskellige
konditioner. Virksomhedens størrelser variere fra ganske få medarbejdere til
overordentlig mange medarbejdere. Virksomhedslederne skal have de samme
kompetencer, de skal konstituere, positionere og engagere sig uanset
størrelsen af virksomhed.
For at styrke den enkelte virksomhedsleder både fagligt og personligt er
ledernetværk et oplagt fællesskab. Udover den faglige styrkelse har
virksomhedsledere i en forvaltningsløs kontraktstyret organisation, behov for
at positionere sig. Dette kan være en svær opgave for en virksomhedsleder i
en lille virksomhed.
Netværk kan bruges i styrkelsen og udvikling af virksomhedsledernes
indflydelse og kompetence. Virksomhedslederne vil individuelt have svært
ved at manifestere sig. Netværk er et oplagt forum til at behandle en del af de
opgaver der defineres i forhold til Regionsrådet. Der vil være mere vægt bag,
når samtlige daginstitutionsledere udtaler sig samlet om fx. besparelser,
sammenlægninger eller lignende.
101
Dannelsen af netværk i relation til den daglige drift med udveksling af
erfaringer omkring faglige og personlige forhold, kræver en virksomhedsleder
der kan agere som ”kollegakonsulent”. En kollegakonsulent skal kunne
skabe et ledelsesmæssigt nærmiljø, og håndtere gruppeprocesser.
13.4 Delkonklusion.
Virksomhedslederen i en kontraktstyret organisation bør tage udfordringen op
og agere i et målsættende, problemløsende og sprogskabende samspil med de
relevante aktører.
Ved kontraktudformningen har virksomhedslederen mulighed for at agere
målsættende i en dialog med Regionsrådet. De muligheder der ligger i
kontraktstyring med ”Central styring og decentral ledelse” kræver at
virksomhedslederne arbejder meget målrationelt og erhverver et
øget overblik over kontraktens muligheder.( mål – middel relation)
At være målsættende vil sige at tilstræbe nye tilstande som endnu ikke er
nået. Tidsdimensionen er her en afgørende faktor hvor ønsket om en fremtidig
tilstand fastlægges. Virksomhedslederen er den fagligt kompetente og
Regionsrådets forlængede arm som ”oversætter” politiske mål til styrbare mål

inden for det konkrete ydelsesområde. Virksomhedslederen kan honorere
dette ved at indarbejde tre forskellige mål i kontraktudformningen: -
driftsmål, - tilpasningsmål og udviklingsmål.
Udfordringen ligger netop i det ledelsesrum kontraktstyringen installerer, idet
udfordringen er at nå nye mål ved hjælp af den øgede selvstyring og
frisættelse som kontraktstyring kan medføre. Problemløsende eller tilpasning
relaterer sig til evnen for at tilpasse virksomheden til eksisterende mål og
udvikle nye mål med indhold af gamle mål og med gennemprøvede midler.
Problemløsningen består derefter i at bringe mål og midler i overensstemmelse.
Ved alle organisationsændringer og dertil hørende implementering af ny
styringsteknologi ændres verdensbilledet. Til det nye verdensbillede i
Bornholms regionskommune hører et nyt sprog. Et sprog der relaterer sig til
mål – og midler og til forhandlingsspillet. Sproget i den kontraktstyrede
virksomhed er præget af det økonomiske og politiske sprog.
Der er ingen tvivl om at søge – læreprocesser jf. Johnsens model for
lederadfærd i fremtiden vil være vigtig at kunne håndtere i den
kontraktstyrede forvaltning. Nye ønsker og krav vil dukke op med den øgede
interaktion med omverdenen og ny teknologi vil ændre
produktionsmetoderne. I den fase hvor kontraktstyring er under
implementering ser vi det væsentligste behov for virksomhedslederne som
værende indenfor analyse og interaktionsområdet, hvilket er meget naturligt i
den omstruktureringsfase virksomhedslederne befinder sig i.
Kontraktstyringen installerer i driftssituationen en ny lederrolle som hænger
sammen med det netværk virksomhedslederen må agere i. Vi mener det er en
lederadfærd Johnsen betegner som kollegakonsulent.
I forhold til den nødvendige tilpasning giver virksomhedslederne udtryk for at
de er vant til at prioritere og vi ser derfor den nye lederadfærd som
forandringsagenten, der skal bearbejde holdninger og konflikter.
I forhold til den ønskede udvikling eller fremtidige tilstand er der flere nye
roller for virksomhedslederen. Vi ser de væsentligste som udviklingsfilosoffen
der skal sikre egen identitet og eksistensgrundlag, samt
strategikonsulenten der skal skabe kommunikation med interessenterne.
102

14 Konklusion.
I dette afsnit vil vi besvare vores samlede problemformulering.
Vores afhandling bygger på en begrænset empiri og vores konklusioner skal
naturligvis ses i dette lys.
Problemformuleringen rummer fem spørgsmål, disse vil vi først besvare.
Problemformuleringens første hovedspørgsmål besvares i et institutionelt
perspektiv og andet hovedspørgsmål besvares i dels i et aktør perspektiv og
dels i et institutionelt perspektiv. Afslutningsvis fremkommer vores samlede
konklusion.
Hvilke institutionelle pres er kommunerne underlagt når de skal vælge
styringsteknologi?
• Kommunerne er underlagt et markant pres om at tilrettelægge driften
på markeds lignende betingelser. Betingelser der retter sig mod
økonomisk gennemsigtighed af omkostningerne. .
• Der lægges ligeledes pres om at skabe konkurrence, kvalitet og
omkostningsbevidsthed.
• Og de er underlagt pres om at den offentlige sektor skal, som et skridt
på vejen, reduceres til en myndighedsudøvende bestillerfunktion, og
den private sektor skal levere serviceydelserne.
Vi har fundet en stærk overvægt af udsagn som relaterer sig primært til
strategier for at markedsgøre den offentlige sektor. I kommunerne generelt,
er vægten traditionelt på politiske strategier. Med de nye pres sættes den
politiske kontekst under pres.
Hvilke idealer ligger bag valget af kontraktstyring?
• At kontrakterne skaber synlighed og dokumentation, gennem større
viden om serviceydelsernes indhold samt udgiften på ydelserne.
• Lederne bliver mere opmærksomme på omkostningerne på ydelserne,
og derved sker en bedre ressourceudnyttelse.
• Kontrakterne giver bedre grundlag for dialog mellem de
kontraktstyrede enheder og politikerne.
• Kontrakterne kan danne baggrund for mere præcise
brugerinformationer.
De ovenstående fordele ved kontraktstyring fremkommer meget præcist.
103

via publikationer fra de toneangivende aktører og derfra italesættes
kontraktstyring som en styringsteknologi der kan svare på presset på den
offentlige sektor.
Hvorfor vælges kontraktstyring på Bornholm?
• Politikerne på Bornholm har valgt kontraktstyring på baggrund af de
visioner og idealer, der er trendsættende på landsplan.
• Men politikerne på Bornholm har også truffet beslutning om
kontraktstyring på baggrund af et ønske om en øget markedsgørelse af
de offentlige ydelser i en forventning om, at der derved skabes en øget
effektivitet og responsivitet i den kommunale forvaltning.
• For derigennem at skabe effektivitet, faglig styrke og selvstændige
virksomheder.
Et overordnet udgangspunkt har været at adskille det administrative - og det
politiske niveau, at komme væk fra sagsbehandlende politikere og i højere
grad satse på at det professionelle administrative system klarer sin del af
opgaven, og at politikerne arbejder på det overordnede plan med politik og
retningslinjer.
Hvilket handlerum for ledelse installeres med kontraktstyring?
• Handlerummet der installeres med kontraktstyring sætter
grundlæggende spørgsmålstegn til skellet mellem offentlig og privat.
Men sætter også spørgsmålstegn ved skellet mellem politik,
administration og drift.
• Kontraktstyring skaber nye roller, andre ledeforskelle og behov for nye
legitimeringsstrategier.
• Fokus på den politiske styring.
Kontraktstyring sætter endnu en ramme omkring virksomhedslederens
handlerum, men skaber ligeledes nye rammer og udfordringer.
Rammen installere et krydspres mellem ansvar for drift og levering af de
enkelte ydelser, og de fastsatte mål og tildelte ressourcer. Et krydspres
mellem både politikere og brugere.
Hvordan kan virksomhedslederen agere i det installerede handlerum?
• Som målsættende, problemløsende og sprogskabende ledere i
samspil.
• At legitimere virksomhedens eksistensberettigelse.
• Som netværksopbygger og i netværkssamarbejde.
104

Med kontrakten installeres en drift frihed hos den enkelte virksomhed mod
at virksomhederne lever op til Regionsrådets visioner og målsætninger.
På sigt er det ikke længere nok at sikre sit eksistensgrundlag, den strategiske
leder skal også sikre sin eksistensberettigelse.
Netværk kan bruges i styrkelsen og udviklingen af virksomhedslederens
indflydelse og kompetence.
14.1 Samlet konklusion.
Der er stor overensstemmelse mellem de toneangivende aktører om, hvilken
styringsteknologi der kan anvendes i en modernisering af den offentlige
sektor. Den styringsteknologi, der synes at kunne svare på det stigende pres
om en offentlig sektor som en myndighedsudøvende bestillerfunktion, er
kontraktstyring.
Kontrakter er blevet en af de centrale institutioner i fornyelsen af den
offentlige sektor. Det er i kontrakter at, mange kommuner fastlægger
serviceniveauet og sætter rammerne for samarbejdet mellem bestiller og
udfører, dvs. mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne.
Politikerne på Bornholm har valgt en meget radikal form for kontraktstyring,
der bl.a. har krævet dispensation fra den kommunale styrelseslov. Vi tolker
beslutningen om den radikalt ændrede styreform som en videreførelse af den
radikale beslutning om at lægge fem kommuner og et amt sammen til én
Regionskommune. Bornholms Regionskommune vil være et skridt foran
strukturkommissionen
For de Bornholmske politikerne, er der med kontraktstyring skabt en rolle
som strategisk, udviklingsorienteret politisk sektorenhed, som har nærhed til
sektoren men distance til virksomhederne. De skal målrette sig opgaverne
med at frembringe politikforslag på området samt at følge
udviklingstendenser på sektorområdet. En ny rolle der kan medvirke til
uhensigtsmæssig afstand mellem deltids - og fuldtidspolitikere.
Vi vover det ene øje og påstår, at valget af styreform på Bornholm ikke kun
drejer sig om effektivitet, faglig styrke, selvstændige virksomheder osv. Men
også om at vælge den mest moderne styreform – som kan tiltrække sig
opmærksomhed fra hele den kommunale verden.
Handlerummet ses i sammenhæng med principalens vision om at adskille den
politiske, administrative og udførende del af organisationen. De væsentligste
ledeforskelle der installeres for principalens bliver etablering af overblik og
105

styring på værdier, samt ansvarliggørelse af hver enkelt virksomhedsleder og
medarbejder.
Med kontraktstyring installere principalen nye roller for sig selv og opstiller
forventninger til agenten. Forventninger om at politikerne skal være
visionsskabende og ombudsmand, direktionen som rådgivende og
koordinerende. Forventningerne til virksomhedslederne om at de skal
varetage alle ledelsesmæssige funktioner, herunder personale – og
økonomichefrollen.
Principalen har forventninger til agentens nye rolle som ” hele” ledere, og
deres evne til at kunne legitimere virksomheden både overfor det politiske
system, det markedsmæssige system og til det omgivende civilsamfund.
I den radikale form for kontraktstyring som politikerne har besluttet på
Bornholm er der skabt nye rammer for virksomhedslederne.
Hvor de tidligere var beskyttet af hierarkiet, skal de nu selv skabe deres egen
legitimitet, rolle og identitet.
Virksomheder helt ned til 5-6 ansatte skal nu selvstændiggøres og varetage
opgaver der tidligere lå på forvaltningsniveau. Det primære argument for
denne ændring ser ud til at være ansvarliggørelse.
Virksomhedslederen skal nu agere på en politisk arena. Driftsopgaverne
træder i baggrunden.
Ud fra de interview vi har foretaget virker virksomhedslederne ikke helt
gearet til denne opgave.
Vi finder stor forskel mellem at være leder i en bureaukratisk forvaltning og
en selvstændiggjort virksomhed.
Men vi mener på baggrund af vores analyse, at der stilles andre krav til at
kunne legitimere sit virke og definere sit handlerum.
Legitimitet er ikke længere givet ud fra det traditionelle hierarkiske system.
Virksomhedslederen har ikke pr. automatik legitimitet og kan ikke skabe sin
egen legitimitet, men kan skabe sin egen strategi for at erhverve og
vedligeholde sin virksomheds legitimitet.
Kontraktstyring medfører ikke en total frisættelse af virksomhederne,
hierarkiet består og en kontrakt kan til enhver tid tilbagekaldes.
De mange modsatrettede signaler fører til at vi betragter det som afgørende at
den enkelte virksomhedsleder sætter grænser gennem strategisk ledelse. Den
strategiske leder skal være i besiddelse af forestillingskraft og handlekraft.
En strategisk virksomhedsleder skal være, - udviklingskonsulent der kan
analysere sig frem til virksomhedens eksistensberettigelse og samtidig være –
strategikonsulent der kan skabe kommunikation med interessentgrupperne.
106

107
Kontraktstyring stiller således øgede krav til virksomhedslederen om dialog,
en dialog hvorigennem legitimering af virksomhedens behov og ydelser skal
foregå.
Virksomhedslederen må derfor etablere et forpligtende samspil med politikere
og brugere.
Den enkelte virksomhedsleder skal styrkes både fagligt og personligt, en
oplagt metode til dette er ledernetværk.
Ledernetværk i relation til den daglige drift, kræver at virksomhedslederen
skal agere som kollegakonsulent, som kan håndtere det ledelsesmæssige
nærmiljø og gruppeprocesser.
I sidste afsnit af denne afhandling bevæger vi os lidt væk fra
problemformuleringen og perspektivere over det samlede forløb.
15 Perspektivering
I perspektiveringen vil vi brede os lidt ud fra vores problemformulering og
give vores synspunkter på kontraktstyring og på konsekvenserne heraf.
Perspektiveringen er således vores tanker og overordnede refleksioner, som
de er opstået i arbejdet med denne afhandling og bygger således ikke på en
konkret analyse.
Afslutningsvis vil vi beskrive vores egen proces i forbindelse med
udarbejdelsen af denne masterafhandling.
Bornholm er ambitiøs. Først gennemfører de en sammenlægning af et amt og
fem kommuner, derefter indfører de den forvaltningsløse forvaltning, og
endelig foretager de en frisættelse af de kommunale institutioner ved at
indføre kontraktstyring. Hver af disse organisationsændringer kunne tage
pusten fra enhver offentlig forvaltning. At denne udfordring er vanskelig,
giver de centrale aktører da også udtryk for:
En ting er at lade folk forholde sig til en vision som en
kommunesammenlægning. Noget andet er den barske virkelighed, der
følger efter,« siger Thomas Thors.
I forbindelse med sammenlægningen blev den traditionelle kommunale
forvaltningsstruktur ændret radikalt til en virksomhedsstruktur med 136
kommunale virksomheder.
Det har ifølge regionsdirektør Niels Rasmussen betydet et væld af
uafklarede forhold og praktiske problemer med både telefon- og EDB-

systemer. Borgerne kunne således i en længere periode slet ikke ringe til
den nye kommune. 122
Der er ingen tvivl om at selve processen med dannelsen af en
regionskommune og indførelse af kontraktstyring har krævet en stor indsats
fra alle involverede aktører. Vi konstaterede i vores kernefagsopgave, at
dannelsen af Regionskommunen var baseret på visionen om ”en ø en
kommune” . I denne afhandling konstaterer vi at indførelsen af
kontraktstyring er et ønske om en radikal anderledes styreform, der kan leve
op til tidens krav om effektivitet, kvalitet ect.
Processen er gået meget hurtigt, hvilket har medført at mange af de praktiske
forhold først er blevet afklaret efter, at beslutningen er taget og kritikken af
den meget korte tid til organisering og implementering af de nye systemer og
arbejdsgange forekommer relevant.
Fra flere sider er der udtrykt behov for mere tid til implementeringen, særligt
har samordningen af seks kommunale enheders systemer voldt problemer.
Temaer fra det økonomiske rationale er kommet i fokus. Siden 1980’erne har
administrative reformer skyllet ind over den offentlige sektor og den tekniske
og materielle fokusering har sat den økonomiske styring i centrum. På flere
områder taler man om en ”djøf’icering” der afspejler konflikten mellem
fagfolkenes professionelle etik og den rationelle administrative og
økonomiske logik.
Det er vores opfattelse at markedsgørelsen vil fortsætte.
Med Fogh regeringen, der blev dannet i 2001, er der kommet yderligere fart
på moderniseringen af den offentlige sektor, og når vi antager at
kommunernes svar på moderniseringen af den offentlige sektor er
kontraktstyring, betragter vi det som et udtryk for en øget dominans fra
markedsvektoren. Det vil derfor være relevant at undersøge hvilke
forvaltningsmæssige, etiske og demokratiske konsekvenser det har for
politikere og forvaltning.
Som vi har set i vores afhandling, er det ikke længere legitimt at være
enkeltsagspolitiker (til nød ombudsmand/kvinde), politikerne skal i stedet
være målsættende og visionsskabende. Politikerne kan dermed blive
distanceret fra den ”virkelige” verden, hvis ikke de tager hånd om de nye
rolle og lægger nye værdier i disse roller.
122 Advarsel fra Bornholm om kommunesammenlægninger. Jyllands-Posten 28.12.03
108

Vi ser på Bornholm, en risiko for at der skabes et stort antal B-politikere, der
ikke føler de har indflydelse på udviklingen. De politiske udvalg har mistet
formel indflydelse. Et skift fra magt over til magt til.
Frimor angiver at, ledeforskelle i politiske systemer er magt/ikke magt,
hvilket må betyde at tab af magt opleves som en væsentlig udtømning af
politikerrollen. I denne struktur ser vi kun én A-politiker. En sådan
magtkoncentration ses ikke mange steder i landet. Men den stærke mand kan
ses som en direktør i en koncernstruktur - et velkendt begreb i den private
sektor, så i den optik svarer det godt til logikken inden for markedsvektoren.
Et væsentligt argument for gennemførelsen af denne form for kontraktstyring
– var ansvarliggørelse. Virksomhedslederne skulle gøres ansvarlige. I jagten
på ansvarliggørelse af en type aktør, kan man have mistet ansvarliggørelse af
en anden aktør – den almindelige politiker.
I processen hvor der forhandles kontrakt mellem politikere og institutionerne
betragter vi denne som en rationel metode til at drøfte opgaver og ressourcer,
men samtidigt et opgør med tidligere tiders forståelse af det moderne
bureaukrati. Det er vores opfattelse, at en af de væsentligste udfordringer ved
anvendelse af kontraktstyring er, at sikre forståelse for de nye roller og
relationer.
Definitionen af de nye roller og relationer mellem politikere, forvaltning og
borgere er samtidig et udtryk for en nytænkning af de demokratiske vilkår.
Indflydelsen og demokratiske vilkår ændrer sig.
Udviklingen af den danske velfærdsstat siden 1960’erne har ført til en
offentlige sektor, der er storleverandør af serviceydelser.Moderniseringen af
den offentlige sektor drejer sig nu om af sikre bedst og billigst produktion af
de serviceydelser, som brugerne efterspørger. Om produktionen foregår i
offentlig regi, privat regi eller i et samarbejde, er af mindre betydning, blot
ydelserne leveres.
Omstillingen af borgerne til brugere har ført til det flere kalder et
servicedemokrati 123 hvor idealet er, at etablere en beslutningsproces der
sikrer at der bliver produceret netop den service som borgerne efterspørger.
Servicedemokratiet er udtryk for en demokratiopfattelse der læner sig op ad
markedsvektoren idet udbud og efterspørgsel styret gennem brugerråd,
brugerundersøgelser m.v. er dominerende.
123 MPA kompendie Politilogi bind 1 2002 p 279. Omstilling og servicedemokrati i kommunerne –
politikerrollen under udfordring. V.B. Ansersen, Rikke Berg m.fl.
109

110
I vores Bornholmer - case har vi kunnet konstatere at flere succeskriterier i
kontrakterne indeholder elementer af brugerinddragelse. Virksomhedslederne
forpligtes til at inddrage borgerne, (som brugere) i en dialog. Hvorledes dette
skal foregå i praksis, er op til virksomhedslederne at udvikle.
Kontraktstyring, som vi har beskrevet i afhandlingen, installerer en struktur
og et handlerum, men sikrer ikke, at der udøves en hensigtsmæssig adfærd.
Det er vores opfattelse at kontraktstyring ikke kan stå alene idet en aftale
mellem to parter som regel medfører risiko for en ”egennytte maksimerende
adfærd”.
Kontraktstyring bør derfor efter vores mening kombineres med andre
styringsteknologier og tilpasses den kontekst hvor de anvendes. Herved kan
man minimere det paradoks, der opstår, når man på én gang vil søge at skabe
et marked med konkurrencelignende vilkår for produktion af serviceydelser
og samtidig sikre det offentliges særlige forpligtelser.
Der rejser sig flere spørgsmål og problemstillinger som man på politisk
niveau bør forholde sig til inden man beslutter sig for at anvende
kontraktstyring:
• Kontraktudformning: Politikerne afgiver kompetence, - hvilket sætter
fokus på om delegerings- og ansvarsrelationerne er intakte i forhold til
den demokratiske proces, så der kan placeres et ansvar.
• ”Demokratiets sorte hul”: Politisk magt og beslutningskompetence
tilhører ikke længere dem der formelt har ansvaret for en beslutning.
Hvordan styrer man institutioner, der skal styre sig selv?
• Kan institutionerne ved kontraktstyring forfølge egne mål og værdier,
såfremt det sker uden at forfølgelsen af de i kontrakten opstillede mål
og værdier forringes. Institutionerne bliver mere og mere forskellige.
Opnås effektivitetsforbedringerne eller øges
transaktionsomkostningerne?
• Inddragelse af brugerne. Kan ”deltagerdemokratiet” sikre de gamle
hævdvundne demokratiske principper om lighed, politisk kontrol og
retssikkerhed, - eller er deltagelse og retfærdighed vigtigere end lighed.
• Hvilke brugere inddrages? Hvordan sikres de ”svage gruppers
deltagelse” i et brugerorienteret demokrati ?
Kontraktstyring sætter spørgsmålstegn ved skellet mellem politik,
administration og drift. De demokratiske relationer udfoldes mellem borgere,

politikere og institutioner. Hvad der var politik i går, er nu strategisk ledelse
på institutionsniveau.
Der sker en selvstændiggørelse af driftsenheden, som bliver til en strategisk
enhed. Med kontraktstyring søges der at skabe overblik over en kompleks
offentlig kontekst – med wicked problems. Der sker en standardisering af
kompleksiteten, men der er vel en grænse for hvor meget man kan
standardisere kompleksiteten?.
Ledelsesopgaven er ikke mere blot et spørgsmål om at styre et antal
medarbejdere, planlægge og organisere. Ledelse er nu også et spørgsmål om
positionering, legitimering og kamp om kontrakten. Ledelse er fortolkning og
formidling. I denne afhandling finder vi ikke et fastlagt ledelsesrum.
Ledelsesrummet er blevet individualiseret og kontekstafhængigt.
I den struktur der er skabt, er virksomhedslederne helt centrale aktører.
Hvis de ikke er gearet til at overtage rollen som selvstændiggjorte ledere,
falder korthuset sammen. Der er her tale om, at der i princippet bliver stillet
samme krav om selvstændighed til børnehavelederen, sygehusdirektøren og
skolelederen.
Virksomhederne på Bornholm har helt ned til fem-seks ansatte og med vores
erfaring inden for den kommunale verden, er ledere af så små enheder dybt
begravet i den daglige drift. Nu skal de nærmest agere på det fri marked og
overtage forvaltningsmæssige opgaver.
111
Man bliver vel ikke lige til Pinocchio over en nat, hvis man har været vant til
at have en forvaltning, der styrede trådene. Der er vores indtryk, efter
samtaler med bornholmske virksomhedsledere, at det vil kræve en omfattende
kompetenceudvikling, hvis virksomhedslederne skal leve op til de krav, som
vi har udledt af vores analyse. Vi ser et kompetence gab, der vil blive et
problem for Regionskommunen.
Vi har ikke haft fokus på kompetenceperspektivet i denne afhandling, men vi
har fået øjnene op for, at det kunne have været et særdeles interessant
perspektiv at se omlægningerne i.
Processen på Bornholm og den valgte styreform rusker noget op i vores (og
vel i hele den kommunale sektors) verdensbillede. Dette har medført at vi har
fået øje på nye muligheder og vi mener også at kunne se mange svagheder,
men vi er blevet imponeret over det spring politikerne på Bornholm har taget
og det afkræver respekt at de har valgt en meget radikal form for
kontraktstyring.

Vi har ikke ønsket at ”finde 5 fejl” på Bornholm. Regionskommunen befinder
sig på første trin af en meget stor omlægning, som naturligt volder
vanskeligheder. Vi vil dog benytte anledningen til at fremkomme med nogle
anbefalinger
til Bornholm :
• Overvej udvalgspolitikernes rolle;
Hvorledes kan det sikres at Regionsrådet ikke polariseres
med en stor gruppe af politikere, der ikke har ejerskab til
eller forståelse for strukturen.
• Overvej hvorledes virksomhedslederne kan geares til at leve op til den
mangfoldighed af forventninger, der stilles til dem.
112
• Som et alternativ, overvej antallet af virksomheder.
Virksomhedslederne i de små virksomheder, som anvender en stor
del af deres tid på den daglige drift – skal nu have
”forvaltningschef” opgaver. Det kan medføre et stort tab af
effektivitet og et faldende serviceniveau.
Opbygger den forvaltningsløse forvaltning 122 nye
forvaltningschefer ?
• Direktionens og sekretariaternes rolle virker uklar og bør overvejes
igen.
15.1 Kritik
Vi har anvendt dokumenter fra FM, KL og Bornholm, samt interview med
politikere og embedsmænd fra Bornholm, men i vores forståelse af hvorfor
politikerne på Bornholm valgte kontraktstyring kunne vi have været mere
konkret og vurderet enkeltaktørers betydning i processen.
Sammenholdt med vores ambition beskrevet i formålet, om at andre skulle
have glæde af at læse denne afhandling, kan der stilles spørgsmål ved om vi
har været så bornholmerfikseret, at afhandlingens konklusioner ikke er til
glæde for andre.
Det er jo i sidste ende op til andre at vurdere, men vi har lært noget og med
vores tilsammen 70 års erfaring inden for den offentlige sektor i mange
forskellige positioner, bilder vi os ind, at andre også ikke-bornholmere kan
blive inspireret og lære noget om egen praksis og virkelighed. Vi tror at der
fremover vil blive mange flere mellemledere, i de kommunale forvaltninger,
der skal indgå kontrakt med de folkevalgte politikere.

De 70 års erfaring giver os på den ene side nogle forudsætninger, på den
anden side gør det os blinde for mange interessante perspektiver.
Der er mange forudsætninger i den offentlige kontekst vi tager for givet – og
vi stiller derfor ikke spørgsmålstegn ved alle forhold, hvilket betyder at der
kan være spændende spørgsmål vi ikke har fantasi / viden til at stille.
Vi har set ændringerne på Bornholm, som de forvaltningsmennesker vi er,
men har haft sværere ved at vurdere den politiske magtkamp der har fundet
sted. Dels er afstanden til Bornholm for stor, og dels har vi fravalgt
aktørperspektivet i vores forståelse af hvorfor politikerne har valgt
kontraktstyring. Vi har dog ofte talt om at Bornholmer - casen set i et
magtperspektiv kunne være en særdeles interessant og relevant udfordring.
15.2 Processen
Vi startede 2 studerende på denne afhandling - Mogens og Hans, som havde
arbejdet med Bornholm i kernefagsopgaven, hvor argumenterne bag
kommunesammenlægningen blev studeret. Pia kom til i oktober, hvilket gav
gruppen ny inspiration . Vi synes at vi har haft en god proces, hvor vi har haft
gode diskussioner hvilket har inspireret os til nye vinkler og ikke mindst ny
erkendelse.
Vi har ikke være voldsomt uenige , det kunne måske have bidraget til
yderligere erkendelser, men der er hele tiden dukket nye perspektiver op som
kunne være interessante at studere.
113
Da vi startede i juni med at overveje emne for afhandlingen, var fokus på at
sammenligne centrale aktørers definition af ”god ledelse” i den offentlige
kontekst. Ideen var at analysere os teoretisk frem til hvad ”good governance”
i den kommunale kontekst er for en størrelse og så se om vi kunne finde noget
at det på Bornholm. Det blev dog ret hurtigt ændret så vi i stedet satte fokus
på virksomhedsledernes handlerum – og som det forhåbentligt fremgår, har vi
holdt fast i dette fokus. Det forhold at vi har holdt fast i vores fokus, mener vi
at kunne drage nytte af i vores dagligdag , at selv om der dukker nye
interessante perspektiver op så, at holde tungen lige i munden.
Gennem udarbejdelsen af vores masterafhandling er vi kommet langt
omkring, vi synes selv vi er blevet meget klogere på muligheder og
begrænsninger for styring af kommunale organisationer. Vi har foretaget en
række valg som har indsnævret vores opgave dette fordi vi har ønsket at gå
dybden med det materiale og de teorier vi har anvendt.

Det har været en spændende udfordring, at arbejde med et
iagttagelsesprogram baseret på 2. ordens betragtninger. Det har vist sig at
være vanskeligt at bevæge sig på et abstraktionsniveau hvor vi fortolker
forskelle der sætter rammer for andres udfoldelse, men det har været utroligt
givende på grund af den megen refleksion over hvad meningen med
informanternes udsagn egentlig er.
Det er vores opfattelse, at netop denne ekstra refleksion over vores
indsamlede data medfører at iagttagelseskraften øges.
Vi har haft sort glæde af vores udlandsophold på MPA studiet hvor temaet i
2002 var ”fra NPM til Governance” og i sommer 2003 var i England hvor vi
bl.a. interviewede medarbejdere i institutioner der var stramt styret af en
styringsteknologi, hvilket har sat vores kontraktstyring ind i et lidt større
perspektiv.
Vi her i hele processen ført en logbog, hvilket har bidraget til, at vi har holdt
fast i vores aftaler og se tilbage på vores tidligere overvejelser og
refleksioner.
Vi har haft alle tre haft skiftende arbejdsbelastninger og nye jobsituationer at
forholde os til. Pia og Hans har skiftet job inden for det sidste halve år og
Mogens har netop været gennem en fusion med virkning den 1. januar 2004.
Disse forhold har gjort at vores oprindelige (optimistiske) tidsplan ikke holdt,
så vi kunne holde en næsten ”masterfri” juleferie.
114

Nyt og gammelt mødes
Nye ord og begreber udadtil, men indadtil består stempeluret stadig
115

Bilag 1 Begrebsforklaring
Begrebet styringsteknologi vælger vi at definere, som et redskab der af en ledelse tages i
brug for at kunne forholde sig strategisk til organisationen 124
Begrebet ideal anvender vi i forståelsen som ” en forestilling om det fuldkomne som man
opstiller som mål”. Det er i sig selv tomt og kan derfor kun realiseres ved at blive foldet
ud, men udfoldelsen kan aldrig være identisk med idealet. 125
Vi har i vores definition af ledelse taget udgangspunkt i at ledelse drejer sig om at etablere
et forpligtende samspil om mål og midler, og anvender derfor en definition på ledelse fra
Erik Johnsens m.fl.: ”Vi vil derfor definere ledelse som et målformulerende,
problemløsende og språkskapende samspill mellom mennesker” 126 .
116
Handlerum for ledelse har vi valgt at definere udfra Henrik Frimor’s identifikationsmodel.
”Det endelige, samlede bud på disse indikationsbetingelser er således
ledeforskel, objekt-formation, subjekt-formation og manifestation. Kan anden
ordens iagttageren iagttage, at disse fire betingelser opfyldes af samme sociale
teknologi accepteres det iagttagede som et handlerum” 127 .
Strategi er et bredt begreb og kontekstafhængig. I vores case og analysestrategi vælger vi
at anvende Finn Borums definition af strategi 128 :
”Med strategi refereres til den sammenhængende fremgangsmåde, eller det
mønster, den kombination af metoder og teknikker, som anvendes i forsøget på at
påvirke organisationer i en planlagt retning. Strategier er ikke nødvendigvis
formuleret i planer, men kan udledes af konkrete handlingsmønstre”.
I vores definition af styring, har vi valgt at bruge Niels Åkerstrøm og Niels Thyge
Thygesens definition : ”Styring består i minimering af en forskel” 129 . Hvilket vil sige en
minimering af forskellen mellem den ønskede tilstand og den aktuelle tilstand.
Ved legitimitet har vi valgt at tage udgangspunkt i Mark Suchmans definition af
legitimitet 130
”Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an
entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed
system of norms, values, beliefs, and definitions”.
Begrebet social teknologi er en fællesbetegnelse for forskelligartede
krystalliseringstekniker, som en ledelse kan tage i anvendelse. Hvordan de opfattes
124
Baggrund og beskrivelse af workshop: Styringsteknologier. Christian Tangkær MPA 2003
125
Noter fra Forelæsning af Niels Åkerstrøm Andersen, Handels højskolen 2002.
126
Erik Johnsen m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999. p 57
127
Henrik Frimor. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. Marts 2002 p 8
128
Finn Borum. Strategier for organisationsændringer. 1997. Handelshøjskolens forlag. p 15
129
Styring af styringsværktøjer. Niels Åkerstrøm og Niels Thyge Thygesen. Artikel udlev. på MPA udd.
130 Mark Suchman. Artikel fra MPA - kompendium strategifag forår 2003. p 84

afhænger af iagttagelsesniveauet og punktet. Vi har her valgt at se ”kontraktstyring med
dialog” som en social teknologi. 131
131 Henrik Frimor. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. Marts 2002 p 1
117

Bilag 2 Litteraturfortegnelse
Borum, Finn. Strategier for organisationsændringer. 1997. Handelshøjskolens
forlag.
Bregn, Kirsten – Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv
Jurist- og økonomforbundets forlag 1998
Bundgaard Pedersen,Torben. Polycentri og supervision – Grus nr.
43 1994
Busch, Thor, Johnsen Erik, Vanebo Jan Ole. Endringsledelse i det offentlige.
Aschehoug.1999
Byrkjeflot.H (red) Fakboklaget Bergen 1997 (gengivet i politologikompendiet
2002 p461)
Bækvang, Hans, Mortensen, Ejvind og Rasmussen, Mogens. Dannelsen af
Bornholms Regionskommune. Kernefagsopgave MPA studiet
2003.
Dinesen P, Zachariae ,F. DeMars , masterafhandling MPA studiet januar 2003
Ejersbo,Niels og Greve, Carsten – Den offentlige sektor på kontrakt , Børsen
offentlig ledelse 2002.
Eriksen, Erik Oddvar Kommunikativ ledelse, Institutionsledelse i en
demokratisk tidsalder, Kapitel 16 i Fra styring til ledelse,
Formandskabets oplæg til konsulentfirmaerne. December 2001
Frimor, H. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum. CBS
2002
Frimor, Henrik. Konditionering af sociale styringsteknologiers handlerum
Notat af marts 2002
Haraldsen D, Heiberg M. Sygehusenes elektroniske patientjournal.
Masterafhandling. 2002
Hjort, Katrin. Moderniseringen af den offentlige sektor. Roskilde universitets
forlag. 2002
Højlund, Holger og Knudsen, Morten – Organiseret kommunikation -
systemteoretisk analyser , Samfundslitteratur 2003
Johnsen, Erik m.fl. Endringsledelse i det offentlige. Tano Aschehoug 1999
Klaudi Klausen, Kurt Alle organisationer er … MPA kompendium 2003
Klaudi Klausen. Kurt Offentlig organisation, strategi og ledelse. 1996.
Klaudi Klausen. Kurt
Klaudi Klausen; Kurt m.fl. Modernisering av offentlig sektor,
Universitetsforlaget 2001 p 14
Kompendium Strategi og ændringer. MPA uddannelsen. 2003
Kompendium Organisation. MPA uddannelsen. 2002
Kompendium Politologi. MPA uddannelsen. 2002
Kompendium Økonomi. MPA uddannelsen. 2002
March, James G. Fornuft og forandring – ledelse i verden beriget med
uklarhed, kapitel 2 Samfundslitteratur (gengivet i
politologikompendiet 2002
Mouritzen, Poul Erik De små kommuner. De er ikk´så ringe endda?,
SyddanskUniversitet – Odense Universitet. AKF Forlaget
november 1999.
MPA – materialesamling 2003. Strategi & ændringer.
Norman Andersen,V, R Berg og R Buch Jensen gør sig i Omstilling og
118

servicedemokrati i kommunerne – politikerrollen under
udfordring. Politica, 30. årgang. Nr. 3, 1998, p324 –338 (gengivet
i politologikompendium 2002)
Pedersen Ove K. ,Demokratiets lette tilstand. et al. 2. udgave 1. oplag
Spektrum 1996.
RY og RY: The public sector in Denmark, an Endless Journey of
Organisational Change. W-P no 45, IOA 2002
Sammenfattende rapport om samarbejde på Bornholm. KL . Januar 2001
Sundsgaard Andersen, Helle Kommunal ledelse – en svær gangart? P.Hd
afhandling. Inst. for Samfundsvidenskab og erhvervsøkonomi.
RUC., 2000.
Andersen, Ib – Den skinbarlige virkelighed – samfundslitteratur
2.udgave,2.oplag 2003
Åkerstrøm Andersen,N og Niels Thyge Thygesen. Styring af styringsværktøjer.
Notat 2003.
Åkerstrøm Andersen,N .Kærlighed og omstilling. Nyt fra
samfundsvidenskaberne 2001
Åkerstrøm Andersen,N. Udlicitering,strategi og historie.Nyt fra
samfundsvidenskaberne.1997
Åkerstrøm Andersen, Niels Institutionel historie – en introduktion til diskurs
og institutionsanalyse, COS rapport 10 1994
Åkerstrøm Andersen N.Udlicitering.Når det private bliver politisk.Nyt fra
samfundsv. 1996
Åkerstrøm Andersen, Niels Selvskabt forvaltning, om forvaltningspolitikkens
og centralforvaltningens udvikling i Danmark 1900 – 1994, , Nyt
fra Samfundsvidenskaberne 1995.
Artikler, rapporter og småskrift
25 kommuner på vippen – et kommunalt minidrama. Interview med Henning
Strøm i Danske Kommuner nr. 19, 2002.
Bornholm Sammenfattende rapport om vurdering af muligheder for udvidet
samarbejde på primærkommunale kerneområder.
Kommuneforeningen i Bornholms amt, Kommunernes
Landsforening, januar 2001.
Central Styring – decentral ledelse, Oplæg til principiel drøftelse om
Bornholms Regionskommunes fremtidige styreform, 8. august
2002
Den kommunale sektor - Størrelseseffekter i den kommunale sektor.
Indenrigsministeriet maj 2000.
Den kommunale sektor – Størrelse og den økonomiske udvikling.
Indenrigsministeriet maj 2000.
Den fremtidige opgavefordeling i den offentlige sektor. KLs Forlag, 1.
udgave, 1. oplag 1998 – oplæg til 2 KL-konferencer, januar 1998
som bidrag til opgavekommissionens arbejde.
Kommunestyrets fremtid. En antologi redigeret af Rolf Norstrand og Niels
Groes. AKF Forlaget Oktober 2001.
Kommunerne og Staten. Kapitel II i Dansk Økonomi forår 2002 fra Det
Økonomiske Råd.
Kommunesammenlægning, erfaringer fra Kalundborg og Hvidebæk,
119

Kommuneinformation marts 2002.
Kommunerne for Fremtiden. Oplæg til debat om fremtidens kommunestyre,
Kommunernes Landsforening 1999.
Kommunalpolitik, Oplæg til debat (oplæg til delegeretmøde) Kommunernes
landsforening 2001.
Kommunernes Landsforening. 10 gode råd – om kontraktstyring i dagtilbud
og folkeskoler 2001
Opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner. KL’s syn på
Opgavekommissionens forslag. Kommunernes Landsforenings
Forlag, 1. udgave, 1. oplag 1999
Ny kommune på vej i Vestjylland. Artikel i Danske Kommuner nr. 29, 2002.
120