Bilag - Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige - Rådet for ...

rops.dk

Bilag - Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige - Rådet for ...

ilag

Offentlig-privat samarbejde

i danmark Og sverige

2012


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Bilag 1: Metode

AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT

Denne analyse baserer sig på såvel kvalitative og kvantitative metoder. Nedenfor

oplistes, hvilke elementer datagrundlaget for analysen består af. I parentes angives,

i hvilke dele af analysen, det enkelte data har været anvendt.

Til brug for udarbejdelse af analysen har sekretariatet gennemført:

• Desk studier af relevante litteratur og hjemmesider på området (kapitel 2

og 4)

• Interview med relevante svenske interessenter (kapitel 2 og 4)

• Analyse af data fra Europa-Kommissionens Tenders Electronic Daily,

TED.

Derudover har Anvendt KommunalForskning, AKF, for Udbudsrådets sekretariat

gennemført:

• Spørgeskemaundersøgelse blandt danske og svenske offentlige indkøbere,

jf. bilag 2. (kapitel 2 og 4)

• Analyse af danske og svenske kommunale kontoplaner og regnskaber

med henblik på udarbejdelse af en privatleverandørgrad, jf. bilag 3. (kapitel

3)

• Litteraturstudie af relevante studier af effekterne af konkurrence om offentlige

opgaver på socialområdet i Danmark og Sverige, jf. bilag 4a-d.

(kapitel 5)

AKF’s bidrag til kapitel 2, 3 og 4 består alene af data og ikke tekstbidrag eller

tolkningsbidrag. Tekst og tolkning i kapitel 5 er derimod leveret af AKF.

I dette bilag beskrives den gennemførte desk research og interviewrække. I bilag 2

præsenteres spørgeskemaundersøgelsen, i bilag 3 præsenteres udarbejdelsen af

1


UDBUDSRÅDET

oversigten over privatleverandørgrad i Danmark og Sverige og i bilag 4a-d præsenteres

litteraturstudiet.

1.1 DESK STUDIE

Der er foretaget litteraturstudier og informationsindsamling fra danske og svenske

kilder, særligt offentlig myndigheders hjemmesider, fx Konkurrensverkets hjemmeside

www.kkv.se, og nyhedsmedier, fx www.upphandling24.se. Endvidere har

den svenske udbudslov været gennemgået.

1.2 INTERVIEWRÆKKE

Der er gennemført en række interviews i Stockholm i november 2011. Interviewene

blev gennemført med repræsentanter fra myndigheder eller institutioner. Nedenfor

oplistes de myndigheder eller institutioner, der er interviewet:

2

• Konkurrensverket

• Upphandlingstöd

• Socialstyrelsen

• Ulrika Winblad, Associate Professor ved Health Services Research, Uppsala

Universitet

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL

• Svensk Næringsliv

• Foreningen Sveriges Offentliga Inköpare (SOI)


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Bilag 2: Spørgeskemaundersøgelse

AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT

Anvendt KommunalForskning, AKF, har for Udbudsrådets sekretariat i oktober

og november 2011 gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt medlemmer af

Foreningen af Offentlige Indkøbere (IKA) og Sveriges Offentliga Inköpare (SOI). 1

Spørgeskemaet baserer sig til dels på en række spørgeskemaundersøgelser, der er

omtalt i Udbudsrådets barriereanalyse fra 2010. 2 Spørgeskemaet består af to hoveddele.

Den første del udgøres af 7 – 11 spørgsmål, der både omfatter baggrundsspørgsmål

om bl.a. ansættelsessted og strategisk anvendelse af udbud, herunder

brug af funktionsudbud. I den anden del af spørgeskemaet spørges der til de

fem typer af barrierer: lovgivningsmæssige, organisatoriske og styringsmæssige,

holdningsmæssige, økonomiske og markedsmæssige barrierer. Skabelonen for

barriere-spørgsmålene er: ”Er der lovgivningsmæssige forhold, der vanskeliggør

brugen af udbud i forhold til de opgaver, du udbyder?” For hver barriere er der

stillet mellem fire og seks underspørgsmål til forskellige barrierer. Til de holdningsmæssige

barrierer er der også spurgt til respondenternes opfattelse af, hvad

tilbageholdenheden hos de forskellige aktører kan skyldes.

Undersøgelsen er rundsendt til i alt 308 danske indkøbere og 1.157 svenske indkøbere.

Svarprocenten blandt de danske og de svenske indkøbere er henholdsvis

66,9 pct. og 49, 3 pct. 3

I det nedenstående vises figurerne af de resultater, der er omtalt i analysen og samtidig

ikke er belyst via figurerne i de enkelte kapitler.

69 pct. af de danske indkøbere, der har besvaret spørgeskemaet, er ansat i kommuner.

De resterende respondenter er ansat i stat, regioner, andre offentlige virk-

1 Udbudsrådet sekretariat har i forbindelse med gennemførsel af spørgeskemaundersøgelsen i Sverige fået nyttige

input fra forsker Max Rolfstam, Syddansk Universitet, i forbindelse med oversættelse af spørgeskemaet fra dansk

til svensk.

2 Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor, Udbudsrådet 2010.

3 Svarprocenterne er både hele og delvise besvarelser.

3


UDBUDSRÅDET

somheder såsom uddannelsesinstitutioner eller boligselskaber eller andre steder.

Blandt de svenske indkøbere er 53,8 pct. af respondenterne ansat i kommuner.

Næsten alle danske indkøbere (96,1 pct.) udbyder vareindkøb, mens dette gør sig

gældende for 80,8 pct. af de svenske indkøbere. Omkring 80 pct. af indkøberne i

undersøgelsen i både Danmark og Sverige udbyder tjenesteydelser af teknisk karakter,

mens cirka halvdelen af de danske indkøbere og knap 40 pct. af de svenske

indkøbere udbyder tjenesteydelser af direkte, borgernær karakter. Dobbelt så

mange svenske indkøbere (40,3 pct.) som danske indkøbere (21,4 pct.) udbyder

bygge- og anlægsopgaver.

Spørgeskemaerne blev rundsendt til de danske og svenske indkøbere i oktober og

november 2011. 4

Figur 2.1: Lovgivningsmæssige forhold, der vanskeliggør

brugen af udbud

4

Forhandlingsforbudet

gør dialog besværlig

Utilstrækkelige

muligheder for

vejledning

Andre barrierer

7%

18%

18%

25%

54%

62%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark

4 De svenske indkøberes besvarelser, særligt spørgsmålene om kvalitet hos private leverandører, kan være påvirket af

den såkaldte Carema-sag, som netop i efteråret 2011 var på sit højeste i Sverige. Sagen afslørede et lavt

plejeniveau på flere plejecentre drevet af Carema Care, som samtidig trak overskud ud af plejecenterdriften uden

at betale skat. Sagen medførte en stor politisk diskussion i Sverige om inddragelse af private leverandører i

levering af offentlig service, og flere politiske initiativer er fulgt i kølvandet på skandalen.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 2.2: Organisatoriske eller styringsmæssige forhold, der

vanskeliggør brugen af udbud

Opgaverne er ikke egnet til

længere kontraktindgåelse

Opgaver er komplekse og

vanskelige at beskrive

Manglende rutine og

erfaring i at gennemføre

udbud

Frygt for at miste

indflydelse på opgaven

Efterfølgende kontrol med

udførelse er vanskelig

Andre barrierer

6%

5%

16%

28%

24%

30%

30%

41%

41%

41%

45%

52%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark

5


UDBUDSRÅDET

Figur 2.3: Økonomiske forhold der vanskeliggør brugen af

udbud

6

Omkostningerne ved

udbud overstiger gevinster

Risiko for

klageomkostninger

overstiger gevinster

Efterfølgende kontrol med

opgaven er

omkostningsfuld

Private leverandører sætter

en for høj pris for opgaven

Andre barrierer

7%

5%

8%

10%

25%

34%

40%

38%

37%

40%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 2.4: Markedsmæssige forhold vedrørende de private leverandører,

der vanskeliggør brugen af udbud

For få eller ingen

leverendører på markedet

Opgaven er for lille for

eksterne leverandører

Opgaven er for stor for

eksterne leverandører

For høje kvalitetskrav for

eksterne leverandører

Eksterne leverandører kan

ikke levere tilstrækkelig

kvalitet

Andre barrierer

7%

7%

9%

13%

15%

17%

20%

21%

27%

29%

30%

44%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark

Figur 2.5: Tilbageholdenhed fra politikere

Opgaver bør løses af det

offentlige selv

Manglende økonomiske

gevinster ved at bruge private

Manglende kvalitetsmæssige

gevinster ved at bruge private

Frygt for utryghed blandt

nuværende personale

Eksterne leverandører fokuserer

mere på profit end faglighed

Andre årsager

23%

33%

36%

35%

36%

42%

48%

51%

47%

46%

49%

52%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark

7


UDBUDSRÅDET

Figur 2.6: Tilbageholdenhed fra ledere

8

Opgaver bør løses af det

offentlige selv

Manglende økonomiske

gevinster ved at bruge private

Manglende kvalitetsmæssige

gevinster ved at bruge private

Frygt for utryghed blandt

nuværende personale

Eksterne leverandører fokuserer

mere på profit end faglighed

Andre årsager

22%

26%

33%

35%

36%

48%

47%

49%

52%

46%

49%

56%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 2.7: Tilbageholdenhed fra medarbejdere

Opgaver bør løses af det

offentlige selv

Manglende økonomiske

gevinster ved at bruge private

Manglende kvalitetsmæssige

gevinster ved at bruge private

Frygt for utryghed blandt

nuværende personale

Eksterne leverandører fokuserer

mere på profit end faglighed

Andre årsager

24%

33%

34%

35%

37%

40%

43%

46%

47%

45%

57%

57%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet

Sverige Danmark

9


UDBUDSRÅDET

Bilag 3: Opgørelse af privatleverandørgrad

AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT

Anvendt KommunalForskning, AKF, har udviklet en indikator for inddragelse af

private leverandører i den kommunale opgaveløsning. Indikatoren gør det muligt

at sammenligne anvendelsen af private leverandører i Danmark og Sverige. Privatleverandørgraden

udtrykker, hvor stor en andel af kommunernes samlede opgaveportefølje,

der varetages af private leverandører. Visse kommunale opgaver, eksempelvis

på beskæftigelsesområdet, er ikke beskrevet i nedenstående, fordi datakvaliteten

i enten Danmark eller Sverige har været for dårlig. Indikatoren benyttes

både til at sammenligne privatleverandørgraden på aggregeret niveau og på udvalgte

serviceområder.

Det bemærkes, at der på særligt daginstitutions- og ældreområdet i Danmark er

mange selvejende institutioner, hvilke er inkluderet i opgørelsen af privatleverandørgrad.

Driften af selvejende daginstitutioner har ikke været konkurrenceudsat,

hvorfor en høj leverandørgrad på området ikke er ensbetydende med en høj grad

af konkurrence om opgaveløsningen.

For yderligere oplysninger omkring indikatoren privatleverandørgrad henvises til

notatet ” Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige

af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning,

AKF. 5

Privatleverandørgrad på dagtilbudsområdet

Dagtilbudsområdet omfatter dagtilbud til folkeskolebørn, fritidshjem og klubber

for børn i folkeskolealderen. Hovedparten af udgifterne ligger placeret inden for

dagpleje, vuggestuer, børnehaver og integrerede institutioner. Nedenstående tabel

viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden

for Sverige og Danmark.

5 Notatet med metoden bag beregningen af privatleverandørgrad kan findes på Udbudsrådets hjemmeside,

10

www.udbudsraadet.dk og AKF’s hjemmeside: www.akf.dk


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

11


UDBUDSRÅDET

Tabel 3.1: Kontoplansdefinition af dagtilbudsområdet

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

400 öppen förskola

407 förskola

412 familjedaghem 0-12 år (fra 2009: pe-

dagogisk omsorg i skollagen)

415 öppen fritidsverksamhet

425 fritidshem

12

DAGTILBUD TIL BØRN OG UNGE (25)

5.25.10 Fælles formål

5.25.11 Dagpleje

5.25.12 Vuggestuer

5.25.13 Børnehaver

5.25.14 Integrerede institutioner

5.25.15 Fritidshjem

5.25.16 Klubber og andre socialpædagogi-

ske fritidstilbud

(5.25.17 Særlige dagtilbud og særlige

klubber)

5.25.18 Åbne pædagogiske tilbud, legeste-

der mv.

5.25.19 Tilskud til privatinstitutioner, pri-

vat dagpleje, private fritidshjem, private

klubber og.

I forbindelse med kommunalreformen i 2007 overtog kommunerne det fulde myndigheds-

og finansieringsansvar for de specialiserede tilbud. Tal fra før 2007 er

derfor ikke medtaget i beregningen af privatleverandørgrad i Danmark.

Nedenstående graf viser privatleverandørgraden på dagtilbudsområdet i perioden

fra 2007-2010. Som det fremgår af grafen har Sverige i hele perioden haft en højere

privatleverandørgrad end Danmark. I perioden fra 2007-2010 er den svenske

privatleverandørgrad steget fra 12,3 til 16,7 pct. , mens den danske privatleverandør

grad blot er steget med 0,1 pct. i samme periode.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 3.1: Privatleverandørgrad på dagtilbudsområdet

25%

20%

15%

10%

5%

12,3%

10,6%

14,8%

15,9%

16,7%

11,0% 10,8% 10,7%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ” Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

At erfaringerne med private leverandører på dagtilbudsområdet er begrænset blev

dokumenteret i Udbudsrådets analyse af konkurrence på daginstitutionsområdet.

Analysen viste, at kun få kommuner har brugt udbud på daginstitutionsområdet.

Analysen viste endvidere, at der er et stort potentiale for de danske kommuner,

eftersom der i 2009 blev konkurrenceudsat opgaver for ca. 3,5 mia. kr., mens det

er muligt at skabe konkurrence for ca. 27 mia. kr. årligt.

I Sverige er privatleverandørgraden som beskrevet højere end i Danmark og kapitel

5 undersøger, hvorfor de svenske kommuner er bedre til at inddrage de private

aktører i opgaveløsningen på daginstitutionsområdet.

Privatleverandørgrad på folkeskoleområdet

Folkeskoleområdet dækker over udgifter til både almindelig undervisning, specialundervisning,

befordring samt en række andre områder. Hovedparten af udgifterne

er dog placeret indenfor almindelig undervisning og udgifter der knytter sig

til specialundervisning. Nedenstående tabel viser hvilken kontoplansdefinition 6 ,

der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark

på folkeskoleområdet.

13


UDBUDSRÅDET

Tabel 9.2: Kontoplansdefinition af folkeskoleområdet

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

435 förskoleklasser

440 grundskola

443 obligatorisk särskola

475 högskoleutbildning

476 svenska för invandrare

478 uppdragsutbildning

Der ses bort fra følgende udgifter, da

disse i Danmark er en statslig opgave:

450 Gymnasieskola

453 Gymnasiesärskola

470 Grundläggande vuxenutbildning

472 Gymnasial vuxenutb. o påbyggnadsutb.

474 Särvux

14

FOLKESKOLEN M.M. (22)

3.22.01 Folkeskoler

3.22.02 Fællesudgifter for kommunens

samlede skolevæsen

3.22.03 Syge- og hjemmeundervisning

3.22.04 Pædagogisk psykologisk rådgivning

mv.

3.22.05 Skolefritidsordninger

3.22.06 Befordring af elever i grundskolen

3.22.07 Specialundervisning i regionale

tilbud

3.22.08 Kommunale specialskoler

3.22.10 Bidrag til statslige og private

skoler

3.22.12 Efterskoler og ungdomskostskoler

3.22.14 Ungdommens Uddannelsesvejledning

3.22.16 Specialpædagogisk bistand til

børn i førskolealderen

3.22.18 Idrætsfaciliteter for børn og

unge

Størstedelen af folkeskoleområdet er kendetegnet ved, at det ikke er tilladt at skabe

konkurrence om kerneydelsen – altså undervisningen – fordi undervisning i

folkeskolen er en lovbunden opgave, som skal varetages af kommunerne. De områder,

hvor det er muligt at benytte private leverandører, er således hjælpefunktionerne

som fx kantinedrift, skolebusser, rengøring og bygningsdrift/vedligeholdelse.

Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på folkeskoleområdet

i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af ovenstående

graf, havde Danmark i 2007 en privatleverandørgrad på 11 pct., mens Sverige

havde en privatleverandørgrad på 10 pct. I perioden fra 2007-2010 er den svenske


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

privatleverandørgrad steget til 13,5 pct., mens den danske privatleverandørgrad er

steget 0,3 pct. til 11,3 pct. i samme periode.

Figur 3.2: Privatleverandørgrad på folkeskoleområdet

25%

20%

15%

10%

5%

0%

11,0%

10,0%

11,8%

12,8%

13,5%

11,1% 11,4% 11,3%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ” Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

Ældre- og handicapområdet

Ældre- og handicapområdet dækker over udgifter til ældre- og handicappede på

vidt forskellige områder. En stor del af udgifterne er placeret indenfor hjemmepleje

og botilbud til ældre- og handicappede, mens en mindre del af udgifterne vedrører

hjælpemidler og den forebyggende indsats.

Den danske kontoplan ikke muliggør en opsplitning mellem udgifter til ældre og

til handicappede på ovennævnte områder, vil ældre- og handicapområdet i det følgende

blive behandlet under et. Udgifter til bo- og aktivitetstilbud til handicappede

bliver behandlet i det kommende afsnit udsatte børn og voksne.

15


UDBUDSRÅDET

Tabellen nedenfor viser, hvilken kontoplansdefinition 7 , der er benyttet i udarbejdelsen

af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på ældre- og handicapområdet.

Tabel 3.3: Kontoplansdefinition af ældre- og handicapområdet

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

510 vård och omsorg

513 insatser enl. LSS16

530 färdtjänst/riksfärdtjänst

535 förebyggande verksamhet

16

TILBUD TIL ÆLDRE OG HANDI-

CAPPEDE (32)

(5.32.30 Ældreboliger)

5.32.32 Pleje og omsorg mv. af ældre

og handicappede

5.32.33 Forebyggende indsats for ældre

og handicappede

5.32.34 Plejehjem og beskyttede boliger

5.32.35 Hjælpemidler, forbrugsgoder,

boligindretning og befordring

5.32.37 Plejevederlag og hjælp til sygeartikler

o.lign. ved pasning af døende

i eget

hjem.

Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på ældre- og handicapområdet

i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af

grafen, har Danmark i hele perioden haft en højere privatleverandørgrad end Sverige.

I 2007 var forskellen på privatleverandørgraden 7,1 pct. mens den i 2010 kun

var 1,9 pct. Det skyldes, at den svenske privatleverandørgrad er steget 3,5 pct.,

samtidig med at den danske privatleverandørgrad er faldet med 1,7 pct. i samme

periode.

7 I Sverige bliver kommunernes bidrag til privatskoler registeret som køb hos private virksomheder og indgår dermed

i privatleverandørgraden. For at øge sammenligneligheden til Danmark opgøres en supplerende indikator, hvor

kommunernes betaling til staten af bidrag til statslige og private skoler indregnes i både tæller og nævner. Dette

er beskrevet meget indgående på side 41-42 i ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark

og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 3.3: Privatleverandørgrad på ældre- og handicapområdet

25%

20%

15%

10%

5%

0%

18,5%

11,4%

18,7%

12,1%

17,3%

13,7%

16,8%

14,9%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

Udsatte børn og voksne

Området udsatte børn og voksne dækker over tilbud til børn, unge og voksne med

særlige behov. Som det fremgår af nedenstående kontoplansdefinition, omfatter

områder både forebyggende foranstaltninger, plejefamilier, døgninstitutioner og

forskellige former for botilbud.

Tabellen nedenfor viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen

af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på udsatte og voksne.

17


UDBUDSRÅDET

Tabel 3.4: Kontoplansdefinition af området for udsatte børn og

voksne

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

552 institutionsvård vuxna missbrukare

554 institutionsvård för barn och unga

556 familjehemsvård för vuxna missbruka-

re

557 familjehemsvård för barn och unga

558 övriga öppna insatser för vuxna miss-

brukare

568 öppna insatser för barn och unga

569 barn och ungdomsvård

Eksklusive virksomhedsarter med høje

transfere-ringsgrader:

571 övrig vuxenvård17

575 Ekonomisk bistånd skal ikke med pga.

høj transfereringsgrad

585 Familjerätt

18

TILBUD TIL BØRN OG UNGE MED

SÆRLIGE BE-HOV (28)

5.28.20 Plejefamilier og opholdssteder mv.

for børn og unge

5.28.21 Forebyggende foranstaltninger for

børn og unge

5.28.23 Døgninstitutioner for børn og unge

5.28.24 Sikrede døgninstitutioner m.v. for

børn og unge

TILBUD TIL VOKSNE MED SÆRLIGE

BEHOV (38)

5.38.42 Botilbud for personer med særlige

sociale problemer (§§ 109-110)

5.38.44 Alkoholbehandling og behand-

lingshjem for alkoholskadede (sundhedslo-

vens

§ 141)

5.38.45 Behandling af stofmisbrugere

5.38.50 Botilbud til længerevarende ophold

(§ 108)

5.38.52 Botilbud til midlertidigt ophold (§

107)

5.38.53 Kontaktperson- og ledsageordnin-

ger (§§ 45, 97-99)

5.38.58 Beskyttet beskæftigelse (§ 103)

5.38.59 Aktivitets- og samværstilbud (§

Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for udsatte

børn og voksne i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår

af nedenstående graf, har Danmark i hele perioden haft en højere privatleverandørgrad

end Sverige på området for udsatte børn og voksne. I 2007 var forskellen

i privatleverandørgrad 1,3 pct. mens den i 2010 var vokset til 4,5 pct. Som det

fremgår af nedenstående graf, skyldes den stigende forskel i privatleverandørgrad

104)


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

mellem Danmark og Sverige primært en stigning i den danske privatleverandørgrad.

Figur 3.4: Privatleverandørgrad på udsatte børn og voksen-

området

50%

40%

30%

20%

10%

0%

28,6%

30,7% 31,2% 31,4%

27,3% 27,6% 27,2% 26,9%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

19


UDBUDSRÅDET

Veje og parker

Udgiftsområdet veje og parker dækker over grønne områder, parkering og udgifter

forbundet til vejdrift og vejvedligeholdelse. Nedenstående tabel viser hvilken kontoplansdefinition,

der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for

Sverige og Danmark på området for veje og parker.

Tabel 3.5: Kontoplansdefinition af veje og parker

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

249 Gator och vägar samt parkering

250 Parker

20

0.28.20 Grønne områder og naturpladser

2.22.01 Fælles formål (Trafik og Infra-

struktur)

2.22.03 Arbejder for fremmed regning

2.22.05 Driftsbygninger og -pladser

2.22.07 Parkering

2.28.11 Vejvedligeholdelse mv.

2.28.12 Belægninger mv.

2.28.14 Vintertjeneste

Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for veje og

parker i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af nedenstående

graf, har Danmark i hele perioden haft en markant højere privatleverandørgrad

end Sverige. I 2007 var den danske privatleverandørgrad på 33,1 pct.

hvilket er mere end tre gange så højt som den svenske privatleverandørgrad. I

2010 var forskellen i privatleverandørgrad mellem Danmark og Sverige mindre,

men stadig markant.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 3.5: Privatleverandørgrad på veje og parker-området

50%

40%

30%

20%

10%

0%

33,1% 33,1%

34,4%

9,8% 10,1% 10,4%

35,3%

15,0%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

Byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling

Byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling dækker over en bred

vifte af forskelligartede kommunale opgaver. Grundet aggregeringsniveauet i specificeringen

af det svenske driftsregnskab er det ikke muligt at opdele området i

mere opgavehomogene udgiftsområder 8 .

Tabellen nedenfor viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen

af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på området for byudvikling,

redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling.

8 For nærmere beskrivelse se side 45-46 i ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og

Sverige” af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

21


UDBUDSRÅDET

Tabel 3.6: Kontoplansdefinition af byudvikling, redningsberedskab,

miljø og erhvervsudvikling

Sverige, virksomhedsarter Danmark, funktioner

215 Fysisk och teknisk planering och bost-

ads-förbättring

220 Näringslivsfrämjande åtgärder

225 Konsument- och energirådgivning

230 Turistverksamhet

261 Miljö- och hälsoskydd, myn-

dighetsutöv-ning

263 Miljö, hälsa och hållbar utveckling

267 Alkoholtillstånd m.m.

270 Räddningstjänst

275 Totalförsvar och samhällsskydd

22

Hovedkonto 0 Byudvikling, bolig og miljø-

foran-staltninger, eksklusive funktionerne

0.32.31 Stadion og idrætsanlæg

0.32.35 Andre fritidsfaciliteter

ERHVERVSUDVIKLING, TURISME OG

LANDDI-STRIKTER (48):

6.48.61 Vækstfora

6.48.62 Turisme

6.48.66 Innovation og ny teknologi

6.48.67 Erhvervsservice og iværksætteri

Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for byudvikling,

redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling i perioden fra 2007-2010

for Danmark og Sverige. Som det fremgår af nedenstående graf, har Danmark i

hele perioden haft en markant højere privatleverandørgrad end Sverige.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Figur 0.6: Privatleverandørgrad på byudvikling, redningsberedskab,

miljø og erhvervsudviklingsområdet

50%

40%

30%

20%

10%

0%

36,4%

38,2%

39,0%

37,1%

3,5% 3,8% 4,0% 4,4%

2007 2008 2009 2010

Danmark Sverige

Kilde: ”Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” af Kurt Houlberg og Ole

Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF.

23


UDBUDSRÅDET

Bilag 4: Litteraturstudie

Bilag 4a-4e er udarbejdet af Anvendt KommunalForskning og udgør datagrundlaget

for kapitel 5.

24

Bilag 4a redegør for den metodiske tilgang og de anvendte begreber.

Bilag 4b præsenterer relevante effektindikatorer ved konkurrenceudsættelse.

Effektindikatorer er udarbejdet i maj 2011 af AKF. som grundlag

for Udbudsrådets arbejde med effektanalyser. Indikatorerne er yderligere

beskrevet i Helby Petersen, O. & L. Olsen (2011): Et notat om metoder

og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse

af offentlige opgaver.

Bilag 4c udgøres af den kvalitetsprotokol, som alle relevante studier er

gennemgået efter.

Bilag 4d består af kvalitetsprotokollen for alle relevante danske studier,

som SKF har gennemgået i forbindelse med analysearbejdet.

Bilag 4e indeholder kvalitetsprotokollen for alle relevante svenske studier.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

BILAG 4.A: METODISK TILGANG OG BEGREBSAFKLA-

RING

Begrebet ”effekter af konkurrenceudsættelse” kan defineres og operationaliseres

på en række bredere og smallere måder. Den australske professor Graeme Hodge

anvender i en international forskningsoversigt fem relativt brede typer af effekter,

som udlicitering og konkurrenceudsættelse kan vurderes i forhold til: Økonomiske,

sociale, demokratiske, juridiske og politiske (Hodge, 1998). Andre forskningsoversigter

anvender mere afgrænsede tilgange, hvor effekter primært opgøres

i forhold til økonomi (inkl. transaktionsomkostninger) og kvalitet (se fx Domberger

& Jensen, 1997; Boyne 1998). Det er derfor i høj grad et afgrænsningsmæssigt

spørgsmål, hvor bredt eller smalt forskellige undersøgelser definerer og belyser

effekterne af konkurrenceudsættelse.

Tilgangen i nærværende undersøgelse lægger sig et sted i midten og bygger på et

notat om indikatorer ved effektanalyser af konkurrenceudsættelse, som AKF tidligere

har udarbejdet for Udbudsrådet (Helby Petersen & Olsen 2011). Typer af relevante

indikatorer for effekter af konkurrenceudsættelse, som indgår i denne

forskningsoversigt, omfatter følgende effektmål:

• Økonomiske effekter

• Kvalitetsmæssige effekter

• Brugertilfredshed

• Medarbejderforhold

• Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel, innovation

mv.).

Forskningsoversigten har en overvægt af studier, som belyser effekter for økonomien,

mens færre studier belyser kvalitetsaspekter, brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed.

Øvrige, relevante effekter som forsyningssikkerhed, vidensoverførsel,

innovation mv. belyses generelt sjældent i de eksisterende effektstudier på ældre-

og daginstitutionsområdet.

Metodisk tilgang

En forskningsbaseret dokumentation af effekterne af konkurrenceudsættelse afdækker

systematisk den tilgængelige viden om et helt litteraturområde og er derfor

egnet til at foretage en gennemgang og vurdering af de dokumenterede effekter på

25


UDBUDSRÅDET

området. Styrken ved en sådan analyse er, at der kan opnås et mere sikkert og validt

grundlag for en tværgående og samlet effektvurdering, end det er tilfældet for

enkeltstudier, hvor en række unikke forhold kan spille ind og dermed kritiseres for

ikke at være repræsentative.

Opnåelse af et samlet overblik over et litteraturfelt forudsætter, at en forskningsoversigt

gør brug af eksplicitte og anerkendte metoder, så det derved kan vurderes,

om det er de rette litteratursøgningsmetoder og de rette kvalitetskriterier, som er

anvendt i gennemgangen af de indsamlede studier. I dette notat anvendes en metodisk

fremgangsmåde, som er inspireret af EPPI-centrets metodologi (se fx

Gough 2004). EPPI-centret er et britisk forskningscenter, som har udviklet en måde

at lave forskningsoversigter på, som er bredere i sit sigte, end tilfældet er for

mere traditionelle forskningsoversigter (metoden gennemgås i flere detaljer i Petersen

m.fl. 2011). Denne tilgang indebærer, at videnskabelig forskning såvel

som ikke-videnskabelige studier (fx rapporter, casesamlinger og øvrige analyser)

indgår i forskningsoversigten, ligesom både kvantitative og kvalitative undersøgelser

er indsamlet og gennemgået.

For at indsamle alle relevante undersøgelser på området har AKF i perioden november

2011 til januar 2012 gennemført en omfattende indsamling af dansk og

svensk litteratur, som belyser effekter af konkurrenceudsættelse inden for områderne

hjemmehjælp, plejeboliger og daginstitutioner. Formålet med litteraturindsamlingen

har dels været at etablere et samlet overblik over studiernes hovedkonklusioner

men også at gennemføre en indholdsmæssig kvalitetsvurdering af hver

enkelt undersøgelse. Litteraturgennemgangen inkluderer alle studier offentliggjort

i tidsrummet 2000-2011 og er afgrænset til effektstudier gennemført i Danmark og

Sverige på ældreområdet (hjemmehjælp og plejeboliger, ældreboliger, plejehjem

mv.) og daginstitutionsområdet.

Der er gennemført litteratursøgninger i danske og svenske biblioteks- og forskningsdatabaser

(se boks 1). For at sikre at søgningen er fuldstændig og dækker al

relevant litteratur, har AKF i samarbejde med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

rettet henvendelse (pr. mail og/eller telefon) til danske og svenske ministerier og

styrelser, forskningsmiljøer, fagforeninger, arbejdsgiver- og erhvervsorganisationer,

øvrige interesseorganisationer mv., som dermed har haft mulighed for at supplere

med relevant litteratur. Desuden har AKF gennemgået publikationslister for

en række danske og svenske forskere på de relevante områder.

Boks 0.1: Anvendte database og søgeord

Beskrivelse af databaser

DanBib: Fælles bibliografisk database over den danske nationalbibliografi (publikationer

26


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

udgivet i Danmark) og alle danske forsknings- og folkebibliotekers bestand.

Den Danske Forskningsdatabase: Bibliografisk database indeholdende referencer til videnskabelige

artikler, ph.d.-afhandlinger, konferencepapirer og andre publikationer fra

forskere på danske universiteter og forskningsinstitutioner.

Libris: Fælles bibliografisk database over den svenske nationalbibliografi (publikationer

udgivet i Sverige) og alle svenske forsknings- og folkebibliotekers bestand.

SwePub: Bibliografisk database indeholdende referencer til videnskabelige artikler, ph.d.afhandlinger,

konferencepapirer og andre publikationer fra forskere på svenske universiteter

og læreanstalter.

Anvendte søgeord

Følgende danske søgeord er blevet anvendt i DanBib og Den Danske Forskningsdatabase:

Udlicitering, udbud og private, konkurrenceudsættelse, outsourcing, licitation, markedsgørelse,

kontrakter og private, private leverandører, frit valg og private og offentlig eller

kommune eller stat eller amt eller region eller institution.

I de svensksprogede databaser, Libris og Swepub, er følgende søgeord blevet anvendt:

Privatisering, privata leverantörer, privata entreprenörer, konkurrensutsättning/konkurrensutsätting,

marknadsskapande, entreprenad, konkurrensupphandling, upphandling,

förfrågningsunderlag, anbudsunderlag, anbudsgivare, utkontraktering og offentlig eller

kommun eller stat eller län eller region eller institution.

Søgningerne efter relevant litteratur resulterede i, at der indledningsvist blev identificeret

i alt 1.543 artikler, rapporter, analyser mv., som kunne være relevante. På

baggrund af screeningen blev de enkelte publikationer gennemgået og der blev

foretaget en vurdering ud fra de tilgængelige oplysninger (herunder abstracts) af,

om de pågældende studier omhandlede effekter af konkurrenceudsættelse i Danmark

eller Sverige på de tre udvalgte områder. Det resulterede i, at 57 danske og

34 svenske studier, i alt 91 studier, er blevet indhentet og gennemgået nærmere.

Denne gennemgang resulterede i, at 18 effektstudier blev udvalgt som relevante

for forskningsoversigten, heraf 9 danske studier og 9 svenske studier. Enkelte studier

belyser både danske og svenske forhold og er derfor taget med begge steder.

Ligeledes belyser enkelte studier flere af områderne, hvorfor disse studier og

behandles flere steder. Der er flest studier af effekterne af konkurrenceudsættelse

27


UDBUDSRÅDET

på hjemmehjælpsområdet (i alt 15 studier), mens der for plejeboliger, ældreboliger,

plejehjem mv. er i alt 6 studier og på daginstitutionsområdet i alt 4 studier.

BILAG 4.B: RELEVANTE EFFEKTINDIKATORER VED

KONKURRENCEUDSÆTTELSE

Generelle

indikatorer

28

Operationalisering

Økonomi a) Bruttoomkostninger: de umiddelbare, årlige omkostninger

ved kontraktens indgåelse

b) Nettoomkostninger: Medregner udbudsomkostninger (interne

timer og udgifter til fx eksterne konsulenter), løbende monitoreringsomkostninger,

feriepenge, overhead, afskrivning på

bygninger, overarbejdsbetaling, sygefravær mv.

Kvalitet a) Aktivitet/kvantitet: Måler hvor ofte eller hvor meget en given

ydelse leveres (se de sektorspecifikke indikatorer nedenfor)

b) Indhold/kvalitet: måler så vidt muligt den faglige kvalitet af

ydelsen (se de sektorspecifikke indikatorer nedenfor)

Medarbejder a) Omsætning af medarbejdere: Gennemsnitlig anciennitet for

forskellige medarbejdergrupper, fald/stigning i medarbejdernes

gennemsnitlige alder, opsigelser, fyringer, naturlig afgang

b) Sygefravær: antal sygedage/sygeperioder/sygeperiodernes

længde

c) Jobtilfredshed: tilfredshed med arbejdsopgaverne, tid afsat

til at løse opgaven, løn, karrieremuligheder, arbejdsmiljø, information

fra arbejdsgiveren mv.

d) Medarbejdernes uddannelsesniveau og anciennitet

e) Arbejdstilrettelæggelse: Normering, arbejdstempo og place-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

ring af arbejdstiden på døgnet

Borger a) Tilfredshed: Ydelsens indhold og omfang, relation til leverandør,

herunder borgervurderet kvalitet

Øvrige effekter

for kommuner

og leverandører

b) Andre indikatorer: Fx sundhed, sociale forhold, uddannelse,

jobsituation mv. (se de sektorspecifikke indikatorer nedenfor)

a) Innovation: Er der ved konkurrenceudsættelsen opnået innovative

effekter som 1) kommer kommunen eller andre

kommuner til gode, eller 2) kommer virksomheden eller andre

virksomheder til gode?

b) Forsyningssikkerhed: Opretholder kommunen et beredskab

af hensyn til forsyningssikkerhed eller for at forhindre tab af

’in-house’-viden – og hvad koster det?

c) Videnoverførsel: Overføres der løbende viden om produktionsmetoder,

organiseringsformer, behov/efterspørgsel mellem

leverandør og den kommunale bestiller?

Kilde: Helby Petersen og Olsen (2011).

29


UDBUDSRÅDET

BILAG 4.C: KVALITETSPROTOKOL TIL GENNEMGANG

AF STUDIERNE

r. - Kriterium Opfyldt?

- - 1 Analyserne er baseret på det mest velegnede analysede- -

a sign (systematic review, RCT, andre eksperimentelle undersøgelser,

casestudie) i forhold til analysens objekt og tilgænge- -

ligheden af relevante data på området.

- - 1 Analyserne indeholder en udtømmende begrundelse og -

b dokumentation for, hvilke cases der indgår i analysen, og hvilke

cases der ikke indgår i analysen, og i hvilket omfang afgrænsningen

af populationen muliggør en generalisering af

resultaterne fra analysen.

-

- - 1 Analyserne inddrager alle relevante og tilgængelige data -

c på området (budget- og regnskabstal fra offentlige og private

leverandører, bruger- og medarbejdertilfredshed m.m.). -

- - 2 Gennemførelsen af studierne lever op til gældende -

a standarder – i surveys skal datagrundlaget gøre en generalisering

mulig (tilstrækkelig besvarelsesprocent, validt spørgeskema,

høj reliabilitet).

-

- - 2 Gennemførelsen af studierne lever op til gældende -

b standarder – i kvalitative undersøgelser skal datagrundlaget i

tilstrækkelig grad kunne understøtte fortolkningerne. -

- - 2 Gennemførelsen af studierne lever op til gældende -

c standarder – i øvrige typer af undersøgelser (registerdata

m.m.) skal datagrundlaget være tilvejebragt på en systematisk -

og udtømmende måde.

9 IR: Ikke relevant for studiet.

30

+, (+), ÷,

IR 9


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

r. - Kriterium Opfyldt?

- - 3 Konklusionerne i analysen bygger på de mest velegnede -

a metoder til at beregne effekten af udlicitering (multivariate

metoder, estimation af manglende værdier i datasættet m.m.) -

og indeholder begrundelser for valg af beregningsmetode.

- - 3 Der er kvalificerede vurderinger af, hvorvidt særlige -

b kontekstuelle forhold i de enkelte cases kan have påvirket den

målte effekt af udliciteringen (tidligere erfaringer med udlici- -

tering, udgiftsniveau før udliciteringen, sammensætning af

borgere, udbudsegnede områder, markedssituationen).

- - 3 Resultaterne af analysen er underkastet en kritisk vurde-

c ring af resultaternes holdbarhed og generaliserbarhed, herunder

en inddragelse af øvrige relevante undersøgelser på områ- -

det.

- - 3 Diskussionen af resultaterne indeholder overvejelser -

d om, i hvilket omfang transaktionsomkostninger i forbindelse

med udbudsprocessen er indregnet i effektværdien.

- - 3 I fortolkningen af resultaterne indgår velbegrundede og -

e relevante overvejelser om, hvorvidt udliciteringen har påvirket

kvaliteten af den pågældende ydelse.

- - 3 I fortolkningen af resultaterne indgår overvejelser om, -

f hvorvidt udliciteringen har påvirket de berørte medarbejdere

og medarbejdernes indsats (omsætning af medarbejdere, syge-

fravær, jobtilfredshed, uddannelsesniveau og anciennitet, arbejdstilrettelæggelse).

- - 3 Resultaterne er formidlet på en sådan måde, at det klart -

g fremgår, hvordan resultaterne er fremkommet.

+, (+), ÷,

IR 9

31


UDBUDSRÅDET

32


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

BILAG 4.D: GENNEMGANGSSKEMAER FOR INKLUDE-

REDE DANSKE STUDIER

Titel Veje til bedre udbud – Beskrivelse af krav og ydelser

ved udbud: Vaskeriservice, kostpleje og ældrepleje

(Case-studier)

Forfatter(e) og publiceringsår.

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Erhvervsministeriet/COWI (2000).

Danmark, ældreområdet (hjemmehjælp, ældreboliger og

kostpleje) samt vaskeri (ikke relevant for forskningsoversigten).

Blanding af udbudsdrevet konkurrence og

frit valg (udbudsdrevet konkurrence i de fleste cases,

men på hjemmehjælpsområdet cases med udbud og efterfølgende

frit valg for hjemmehjæpsmodtagerne).

Anvendt metode Kvalitativt studie baseret på 10 cases om amters og

kommuners erfaringer med udbud af serviceopgaver,

hvoraf 7 cases er relevante for forskningsoversigten (4

cases på ældreområdet og tre på kostpleje/madservice).

Case-studierne baseres på interview med politikere,

medarbejderrepræsentanter, leverandører mv. samt

skriftligt materiale, fx konkrete udbudsdokumenter.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Blandede effekter. Der

dokumenteres besparelser på madserviceområdet

i to af casene (på hhv. 10 og 15 procent),

mens der i den tredje case ikke har været gevinster.

I casene på ældreområdet er økonomien

cirka uændret eller ikke nærmere opgjort.

2) Effekter for kvalitet: Ingen resultater.

3) Brugertilfredshed: Ingen resultater.

4) Medarbejderforhold: Blandede effekter. I enkelte

cases er der blevet færre stillinger, og/eller

offentlige stillinger er blevet konverteret til private

stillinger.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ingen resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som tilfredsstillende men med en

begrænset generaliserbarhed. Case-studierne er grundigt

33


UDBUDSRÅDET

34

beskrevet i rapporten og bygger tilsyneladende på en del

interview (antal ikke angivet), men der indgår kun i

mindre grad – eller slet ikke - oplysninger om case-valg

samt hvilke respondenter der er interviewet i de enkelte

cases (1b). Der diskuteres i et vist omfang tidligere erfaringer

med udbud, men oplysningerne anvendes ikke aktivt

til at vurdere resultaterne (3b). Det er en klar svaghed,

at undersøgelsen er gennemført helt ned til 0 måneder

efter udbuddet (og de fleste cases kun få måneder

efter udbuddet), hvilket i sagens natur betyder, at mange

effekter endnu ikke kan observeres, herunder udbuddenes

betydning for kvaliteten, brugertilfredshed, medarbejderforhold

og øvrige effekter. (3e, 3f). Samlet betyder

det lille antal cases, manglen på overvejelser om cas-

valg samt tidspunktet for opgørelse af effekterne, at studiet

har en meget begrænset generaliserbarhed.

Titel Effektivitet gennem konkurrence. Udbud af velfærdsservice

– hvad gør leverandøren anderledes?

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

PLS Rambøll/Finansministeriet (2000).

Analysen omhandler 4 case-studier indenfor forskellige

amtskommunale og kommunale sektorer i Danmark,

hvor af 3 af casene er relevante for projektet (hjemmehjælp

til ældre, handicapkørsel og børnepasning), samt 1

case i Sverige på ældreområdet (udbud af plejehjem og

værested samt tre af Stockholms hjemmehjælpsområder).

Dermed er resultaterne i 4 af de 5 cases relevante

for forskningsoversigten. Der er primært tale om udbudsdrevet

konkurrence.

Anvendt metode Analysen bygger på kvalitativ metode (case-studier). Der

er med udbydere og leverandører gennemført 15 eksplorative

telefoninterview, 15 personlige interview og 4 fokusgruppe-interview

og derudover er der indhentet relevante

dokumenter fra casene.

Resultater 1) Effekter for økonomi: De økonomiske besparelser

i de 4 cases varierer fra 0 pct. til 33 pct. efter

konkurrenceudsættelse. I den svenske case

på ældreområdet blev opgaven vundet af den

offentlige leverandør. Casene er udvalgt som


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

eksemplariske positive cases på velfærdsområdet,

så en generalisering er ikke mulig. Det

konkluderes, at opnåede økonomiske effekter

”ikke nødvendigvis [har] noget med den private

udfører at gøre” (s. 34), men med en mere generel

”evne til at tilpasse sin kapacitet og organisation

til ændrede vilkår og krav” (s. 31). Opnåede

effektivitetsgevinster forklares med ændring

af ledelse, økonomisk styring (aktivitetsbaseret

afregning), fladere og slankere organisation,

tilpasning af arbejdstilrettelæggelsen til

servicespecifikationen og ændringer på medarbejdersiden.

2) Effekter for kvalitet: Blandede effekter for de 4

cases, dog med overvægt af positive effekter for

kvaliteten.

3) Brugertilfredshed: Brugerne oplever i flere af

casene, at der er sket serviceforringelser. Dette

vurderes dog at hænge sammen med ændrede

prioriteringer i den offentlige ressourceudnyttelse

og derfor ikke som negative effekter af

konkurrenceudsættelse.

4) Medarbejderforhold: Udlicitering stiller krav til

medarbejderne om øget fleksibilitet og en ændret

arbejdspladskultur i retning af brugerorientering

og internt samarbejde på tværs af organisationen.

Der er eksempler på ændret personalenormering

og arbejddpladskultur.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Det vurderes i to af

de tre udbud, som er blevet vundet af en privat

leverandør, at det realiserede prisniveau ikke

nødvendigvis på længere sigt er rentabelt for de

private leverandører, som forventer at bruge

udbuddet til at opnå markedsandele i andre

kommuner (gælder for casene på hjemmehjælp

i Greve Kommune og børnehave i forhenværende

Skovbo Kommune).

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie, som derfor indgår i forskningsoversigten.

Der er tale om et kvalitativt case-studie med en udvælgelse

af særlig eksemplariske cases på velfærdsområdet

(1a), men man kunne med fordel have udvidede overve-

35


UDBUDSRÅDET

36

jelser om case-udvælgelsen (1b) – og inddraget andre

cases som kunne balancere de eksemplariske cases og

dermed give en højere generaliserbarhed - samt have

inddraget øvrig litteratur på området til at understøtte

konklusionerne (3c). De kontekstuelle forhold er godt

inddraget i case-beskrivelserne (3b), men de kunne med

fordel være underbyggede af mere systematisk inddragelse

af tilgængelige data på området (1c). I diskussionen

af effekter inddrages ikke transaktionsomkostninger

(3d). Analysen omhandler ”first movers” på området,

hvilket betyder, at erfaringerne kun i meget begrænset

omfang kan generaliseres (3b).

Titel Udbud og udlicitering i kommunerne – Fakta og tendenser.

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Kommunernes Landsforening (2001).

Danmark, alle kommuner, udbud af alle typer af kommunale

driftsopgaver (minus anlægsområdet og mindre

ad-hoc driftsopgaver, konsulentbistand mv.). Relevant

for denne undersøgelser er udbud af praktisk og personlig

pleje, madproduktion og –udbringning og kørselsordninger

(bl.a. for handicappede). Udbudsdrevet konkurrence

(evt. med efterfølgende frit valg på hjemmehjælpsområdet).

Anvendt metode Studiet bygger på to survey undersøgelser med fokus på

hhv. ’alle driftsopgaver ekskl. teknik og miljø’ og

’driftsopgaver på det kommunaltekniske område’. Surveys

er udsendt til de 273 medlemskommuner. Svarprocenten

er hhv. 87 pct. i den generelle undersøgelse og 61

pct. for det tekniske område. Inden for begge delundersøgelser

bedes kommunerne også udfylde op til 5 spørgeskemaer

vedr. konkrete erfaringer knyttet til de 5 største

udbud i kommunen. Svarprocenten på denne del er

lavere, hhv. 64 pct. og 48 pct.. Det angives ikke, hvem

man har bedt udfylde spørgeskemaerne i de to undersøgelser.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Besvarelserne viser, at

der på udbud af praktisk og personlig pleje vurderes

at være opnået besparelser i 33 pct. af ud-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

buddene, inden for madproduktion og -

udbringning i 25 pct. af udbuddene og for kørselsordninger

i 34 pct. af udbuddene. I de tilfælde,

hvor der er besparelser, er der for ca. 3/4

tale om besparelser på ml. 1 og 499.999 kr. Det

undersøges ikke, om der i de tilfælde, hvor der

ikke er opnået økonomiske besparelser, er tale

om status quo eller økonomiske fordyrelser.

2) Effekter for kvalitet: Ingen målinger af den faktisk

leverede kvalitet. I 87-90 pct. af udbuddene

vurderes serviceniveauet/kvaliteten at svare til

det aftalte med leverandøren. I de tilfælde, hvor

kvaliteten ikke lever op til det aftalte, vurderes

der lidt oftere at være tale om forringelser end

forbedringer. Inden for udbud af praktisk og

personlig pleje vurderes kvaliteten i 25 pct. af

udbuddene at være bedre end aftalt.

3) Brugertilfredshed: Ingen resultater.

4) Medarbejderforhold: Undersøgelsen viser, at

der i ca. 4 procent af udbuddene anvendes sociale

klausuler. Andre medarbejderforhold belyses

ikke.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Inden for praktisk

og personlig pleje vurderer 44 pct., at der er

øget fokus på arbejdstilrettelæggelse og ressourcestyring

samt øget fokus på kvalitet og

kvalitetssikring.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes som et tilfredsstillende studie, der indgår

i forskningsoversigten. Survey’en omfatter alle

kommuner i KL, og svarprocenten er generelt god, dog

noget lavere vedrørende de konkrete erfaringer med udbud

(2a). Det er en svaghed, at det ikke fremgår hvem

der har udfyldt spørgeskemaerne (kommunaldirektøren,

udbudschefen, den tekniske chef, andre?) (2a). Desuden

anvender studiet udelukkende deskriptiv statistik og forsøger

ikke at kontrollere og beregne sammenhænge mellem

de forskellige effekter, fx pris og kvalitet mv. (3a). I

og med at alle besvarelser bygger på informanternes oplevelse

af generelle og specifikke erfaringer med udbud

er besvarelserne relativt generelle og overfladiske, og da

der ikke sættes konkrete tal eller størrelser på besvarelserne,

er survey-metoden måske ikke den mest velvalgte

37


UDBUDSRÅDET

38

til at afdække og opgøre effekter og erfaringer med

kommunale udbud (1a). Studiet diskuterer forskellige

forbehold ift. repræsentativitet og generaliserbarhed,

hvilket er en styrke, om end der ikke gøres forsøg på at

tage højde for, at der er en betydelig overrepræsentation

af store udbud i besvarelserne (3c). Medarbejderforhold

er kun meget kort belyst for så vidt angår sociale klausuler,

hvorimod virksomhedsoverdragelser, ansættelsesvilkår

mv. ikke belyses (3f).

Titel Århus Kommune – Evaluering af forsøg med udbud.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Kommunernes Landsforening (KLK) (2002).

Danmark. Analysen omfatter 12 udbud igangsat i 2000-

2002 i Århus Kommune indenfor forskellige sektorer,

heraf 1 udbud vedrørende drift af et hjælpemiddelcenter.

Udbudsdrevet konkurrence.

Anvendt metode Der er anvendt både kvantitativ og kvalitativ metode og

forskellige typer af undersøgelsesdesign (survey, casestudie).

Der er gennemført 12 kvalitative interview med

bestillere, 17 kvalitative interview med leverandører, 7

fokusgruppeinterview med ledere, medarbejdere og leverandører,

spørgeskemaundersøgelse blandt medarbejdere

(svarprocent på 70) samt spørgeskemaundersøgelse

blandt leverandører (svarprocent på 44).

Resultater 1) Effekter for økonomi: Der er i casen på drift af

hjælpemiddelcenter umiddelbart sparet 18,5

procent, men det oplyses, at der er en vis usikkerhed

knyttet til besparelsen, fordi Århus

Kommunes udgiftsregistreringer ikke er umiddelbart

sammenlignelige med den private leverandørs

tilbud. Transaktionsomkostninger opgøres

som en engangsudgift på 681.250 kr.,

hvilket ikke er indregnet i besparelsen på 18,5

pct. (årlig besparelse på 17,5 pct. inkl. transaktionsomkostninger

ved 4-årig kontraktperiode)

2) Effekter for kvalitet: Generelt er der fra kommunens

side tilfredshed med de leverede ydel-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

ser, men kvaliteten opgøres ikke nærmere.

3) Brugertilfredshed: Ingen resultater.

4) Medarbejderforhold: Resultaterne gælder for alle

12 cases. Medarbejdere giver udtryk for

usikkerhed og utryghed i forbindelse med skift

af arbejdsgiver efter et udbudsforløb (55 pct.

skeptiske). Et stort flertal af medarbejderne giver

udtryk for mindre skepsis overfor en ny arbejdsgiver

efter overgangen til ny arbejdsgiver

(78 pct. tilfredse).

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Det vurderes, at

udbuddene ikke har ført til mindre fleksibilitet i

opgaveløsningen. Derudover ingen resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie, som derfor indgår i forskningsoversigten.

Studiet bygger på et bredt og relevant analysedesign

(1a), og gennemførelsen lever generelt op til gældende

standarder (2a, 2b, 2c). Der indgår overvejelser om

transaktionsomkostninger (3d), kvaliteten af serviceydelserne

(3e) og medarbejderforhold (3f). Studiet kunne

med fordel have inddraget vurderinger af, hvorvidt kontekstuelle

forhold i de enkelte cases kan have påvirket

den målte effekt af udbuddet (3b). Hjælpemiddeldepotet

(og flere af de øvrige cases) havde været i drift i mindre

end 6 måneder, så derfor er opgørelsen af effekt forbundet

med en vis usikkerhed (1a, 3a). Resultaterne vedrørende

effekt skal derfor tages med forbehold.

Titel Frit valg i ældreplejen – landsdækkende brugerundersøgelse.

Forfatter(e) og publicerings

år

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Ankestyrelsen (2005).

Danmark, hjemmehjælp, primært frit valg-konkurrence

(der skelnes i undersøgelsen ikke mellem borgere der

modtager hjemmehjælp under godkendelsesmodellen

eller udbudsmodellen).

Anvendt metode Studiet er baseret på en survey med deltagelse af 3.209

personer svarende til 2 procent af alle borgere over 65 år,

39


UDBUDSRÅDET

40

som modtagere hjemmehjælp. Survey’en har en svarprocent

på 90. I alt indgår borgere fra 263 af 271 mulige

svarkommuner. Survey’en er primært gennemført som

telefoninterviews, og blandt en gruppe af særligt plejekrævende

borgere, hvor frafaldsprocenter var høj, er der

desuden blevet gennemført en opfølgende postspørgeskemaundersøgelse.

Der er desuden gennemført en kortere

spørgeskemaundersøgelse blandt landets kommuner.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Ingen resultater.

2) Effekter for kvalitet: Ingen resultater.

3) Brugertilfredshed: 88 pct. af de ældre, som får

leveret hjælp fra private leverandører (både

praktisk og personlig pleje) er tilfredse eller

meget tilfredse. Det tilsvarende tal for de ældre,

som får leveret hjælp fra den kommunale leverandør,

er 82 pct.. Blandt de private hjemmehjælpsmodtagere

er 73 pct. meget tilfredse (og

15 procent er tilfredse), mens det tilsvarende tal

for kommunale hjemmehjælpsmodtagere er 54

procent (og 28 procent tilfredse).

4) Medarbejderforhold: Ingen resultater.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ingen resultater.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes som et kvalitetsmæssigt tilfredsstillende

studie, som derfor indgår i oversigten. Udvælgelse af respondenter

er tæt ved repræsentativ, og der er fulgt op

med supplerende interviews inden for udvalgte svargrupper

af hensyn til fordelingen af svarene (1b). Tilfredshedsundersøgelserne

baseres på surveys med en

god sample størrelse og svarprocent (2a). Dog er der i

flere undergrupper relativt få respondenter, hvilket sænker

pålideligheden i delbesvarelserne (se også nedenfor).

Resultaterne er generelt præsenteret på en overskuelig

måde (3g), om end det er en svaghed, at der kun måles

brugertilfredshed, mens andre, relevante effekter ikke

belyses (3f). Det er en svaghed ved undersøgelserne, at

der ikke præsenteres beregninger af signifikansniveauer,

fx i forhold til tilfredsheden med henholdsvis kommunal

og privat leverandør, hvor der eksempelvis kunne gennemføres

relativt simple uafhængighedstest for at teste,

om de fundne forskelle er signifikante (3a). Det kan derfor

ikke ud fra de foreliggende oplysninger i studiet kon-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Titel

Forfatter(e) og publicerings

år

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

kluderes, om forskellene er udtryk for signifikante forskelle

i brugertilfredsheden hos henholdsvis kommunal

og privat leverandør, eller om der er tale om en tilfældighed

(3g).

Undersøgelse af medarbejdertilfredshed ved udlicitering.

Udliciteringsrådet (2006).

Danmark. Sektorer: Rengøring, bustransport, ældrepleje,

catering og vaskerier, hvoraf kun resultaterne for ældrepleje

er relevante for Danmark-Sverige forskningsoversigten.

Udbudsdrevet konkurrence.

Anvendt metode Primært kvantitativt studie men også kvalitative elementer.

Studiet anvender en blanding af survey data, registeroplysninger

og fokusgruppe interview. Samplens

størrelse i survey’en er brutto 1.042 medarbejdere, som

har været berørt af en udlicitering, hvilket reduceres til

netto 875 personer idet det i begyndelsen af survey’en

kontrolleres, at personerne faktisk har været igennem en

udlicitering. Af de 875 personer i nettopopulationen har

533 svaret, hvilket giver en svarprocent på 63 pct. Indsamlingen

af registerdata er foretaget af Danmark Statistik

ud fra bruttopopulationen på 1.042 personer. I den

kvalitative del er der gennemført to fokusgruppeinterview

med i alt 28 medarbejdere på tværs af de fem brancher

i undersøgelsen. De 28 personer er rekrutteret gennem

spørgeskemaundersøgelsen efter ikke nærmere angivne

kriterier.

Resultater 1) Effekter for økonomi: ): Ikke undersøgt.

2) Effekter for kvalitet: Ikke undersøgt.

3) Brugertilfredshed: Ikke undersøgt.

4) Medarbejderforhold: Medarbejdere inden for

bustransport, catering og vaskeriservice er mere

tilfredse med deres job og ansættelsesvilkår end

ansatte inden for rengøring og ældrepleje. De

ansatte på ældreområdet er - sammen de ansatte

på rengøringsområdet – den gruppe af medarbejdere,

som er mindst tilfredse efter udlicite-

41


UDBUDSRÅDET

42

ringen. Ansatte inden for ældrepleje, der har

været udliciteret, tilkendegiver et fald i vurderingen

af tilfredshed på 9 ud af 10 parametre i

undersøgelsen, inkl. tilfredshed med kolleger og

samarbejde, engagement, løn, arbejdsmiljø, lederskab,

arbejdspres, karrieremuligheder og

indflydelse. Dog vurderes arbejdet at være blevet

mindre rutinepræget efter udlicitering.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ikke undersøgt.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes samlet set som et tilfredsstillende studie

med en god populationsstørrelse og svarprocent. Det må

dog betegnes som en fejl i undersøgelsen, at registeranalysen

baseres på bruttopopulationen på 1.042 personer,

når nettopopulationen faktisk er 875 personer, som har

været berørt af en udlicitering (2c). I designet er det

uklart, hvordan de konkrete udliciteringer er udvalgt

(1b), og som konsekvens af dette er det også uklart,

hvordan respondenterne i survey’en er udvalgt (2a). Tilsvarende

gør sig gældende for de to fokusgruppeinterview

(2b). I afrapporteringen fokuseres der primært på

besvarelsen for de medarbejdere, som stadig er ansat hos

den private arbejdsgiver, mens den anden halvdel af populationen

– som er væsentligt mindre tilfredse – gives

mindre opmærksomhed. Formidlingen af resultaterne er

problematisk, idet man eksplicit vælger at lægge mindre

vægt på den mest utilfredse gruppe i afrapporteringen af

resultaterne, hvilket svækker pålideligheden af afrapporteringen

(3c). Konklusion på baggrund af tallene er, at

for de som bliver hos den nye arbejdsgiver, er tilfredsheden

i gennemsnit uændret, mens den er betydeligt lavere

for de medarbejdere, som ikke længere er ansat hos den

nye arbejdsgiver. For den undersøgte population af medarbejdere

som helhed burde det derfor eksplicit anføres

som hovedkonklusion, at der samlet set er tale om en

faldende tilfredshed med job og ansættelsesforhold med

en del variationer på tværs af medarbejdergrupper samt

på tværs af brancher, hvilket ikke skrives (3g). Grundet

uklarheder ift. design, case-valg, og respondenter (se

ovenfor) bør konklusionerne tages med et vist forbehold.


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

Titel

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Brugerundersøgelse af hjemmehjælp til beboere i

eget hjem og i plejebolig/plejehjem.

Indenrigs- og Socialministeriet og KL samt Social- og

Integrationsministeriet (2007-2009 og 2011).

Danmark, ældreområdet (hjemmehjælp), primært frit

valg- konkurrence.

Anvendt metode Årlige survey-undersøgelser (2007, 2008, 2009, 2011) -

fra og med 2009 gennemføres tilfredsmålingerne dog

hvert andet år. Sample størrelse varierer lidt fra år til år,

men ligger generelt i intervallet 1200-1400 respondenter,

som modtager hjemmehjælp under frit valg-ordningen.

Respondenterne er tilnærmelsesvist repræsentative.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Ingen resultater.

2) Effekter for kvalitet: Ingen resultater.

3) Brugertilfredshed: Modtagere af praktisk hjælp

fra private leverandører er lidt mere tilfredse

end modtagere fra kommunale leverandører.

Omvendt er modtagere af personlig pleje fra

kommunal leverandør lidt mere tilfredse end

modtagere fra private leverandører. Tilfredshedsniveauet

er generelt højt (>80 procent) eller

meget højt (>90 procent) både blandt modtagere

af hjemmehjælp fra kommunale og private

leverandører. Resultaterne er generelt konsistente

over tid, men der måles dog (mindre)

ændringer i besvarelserne over tid.

4) Medarbejderforhold: Ingen resultater.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ingen resultater.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes som et kvalitetsmæssigt tilfredsstillende

studie, som derfor indgår i oversigten. Udvælgelse af respondenter

er tæt ved repræsentativ, og der er fulgt op

med supplerende interviews inden for udvalgte svargrupper

af hensyn til fordelingen af svarene (1b). Tilfredshedsundersøgelserne

baseres på surveys med en

god sample størrelse og svarprocent (2a). Dog er der i

flere undergrupper relativt få respondenter, hvilket sænker

pålideligheden i delbesvarelserne (se også nedenfor).

43


UDBUDSRÅDET

44

Resultaterne er generelt præsenteret på en overskuelig

måde (3g), om end det er en svaghed, at der kun måles

brugertilfredshed, mens andre, relevante effekter ikke

belyses (3f). Det er en svaghed ved undersøgelserne, at

der ikke indgår overvejelser om tolkning og generaliserbarhed,

ligesom der ikke præsenteres beregninger af signifikansniveauer,

fx i forhold til tilfredsheden med henholdsvis

kommunal og privat leverandør (3a). Der kunne

eksempelvis gennemføres relativt simple uafhængighedstest

for besvarelser for modtagere af henholdsvis

kommunal og privat hjemmehjælp. Dette forbehold er

ikke mindst relevant for de dele af undersøgelsen, hvor

N er lavt eller meget lavt i delbesvarelserne, og hvor det

ud fra de foreliggende tal ikke umiddelbart kan vurderes,

om forskelle i besvarelserne er statistisk signifikante

(3g).

Titel Analyse af offentlig-private partnerskaber på ældreområdet.

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Servicestyrelsen, 2009.

Danmark, ældreområdet (plejeboliger), udbudsdrevet

konkurrence kombineret med partnerskabselementer.

Anvendt metode Studiet er et kvalitativt studie med to cases på offentligeprivate

servicepartnerskaber (OPSP) om drift af plejeboliger

i Kolding og Gribskov kommuner.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Kolding: Ingen opgjorte

effekter. Gribskov: op til 20 procent besparelse.

2) Effekter for kvalitet: Kolding: Oplyses ikke.

Gribskov: Oplyses som værende bedre, men

dokumenteres ikke.

3) Brugertilfredshed: Kolding: uændret. Gribskov:

oplyses ikke.

4) Medarbejderforhold: Kolding: Uændret. Gribskov:

Oplyses ikke.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Kolding: Mere til-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

lid og dialog mellem kommune og private leverandør.

Gribskov: Partnerskabsaftalen har givet

et dialogforum, hvor forskellige idéer og

løsninger kan afprøves og udvikles i fællesskab.

Kvalitetsvurdering Rapporten vurderes som et tilfredsstillende studie, som

primært bidrager med kvalitativ procesevaluering og beskrivelse,

hvorimod undersøgelsen ift. opgørelsen af effekter

for økonomi, kvalitet mv. har betydelige mangler,

herunder ift. at inddrage alle relevante og tilgængelige

data på området (1c) samt ift. opgørelse og dokumentation

af effekterne (3a). Resultaterne, som bygger på 2 cases,

underkastes ikke en vurdering af generaliserbarhed

og bredere tolkning (3c), ligesom der kun selektivt (og

uden nærmere dokumentation) præsenteres resultater ift.

øvrige effekter såsom brugertilfredshed, medarbejderforhold,

vidensoverførsel, innovation og forsyningssikkerhed.

Ydermere er det en svaghed, at det i forhold til

beskrivelsen af resultater og effekter ikke er gennemskueligt,

hvorvidt (og i hvilken grad) partnerskaberne har

været medvirkende til at skabe de målte effekter, eller

om effekterne primært eller udelukkende er et resultat af

de eksisterende udliciteringsaftaler i de to kommuner

(3g).

Titel Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og

omsorgsopgaver i kommunerne.

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Udbudsrådet og Rambøll (2009).

Danmark og Sverige, kommunerne, ældreområdet, drift

af plejecentre og levering af madservice. Udbudsdrevet

konkurrence.

Anvendt metode Studiet gennemfører en række case baserede før-efter-

og tvillinge-analyser af effekterne ved konkurrenceudsættelse

af opgaver på ældreområdet, hvoraf plejecentre

og madservice udvælges som undersøgelsesområder.

Der indgår 4 danske cases på privat drift af plejecentre

og 2 danske cases på privat levering af madservice. Desuden

undersøges 2 svenske kommuners udbud af plejecentre

til private aktører. Der nævnes yderligere 2 danske

kommuner (Hørsholm og Søllerød), som har konkur-

45


UDBUDSRÅDET

46

renceudsat plejecentre, men disse indgår af afgrænsningsmæssige

årsager ikke i analysen.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Der er i tre danske cases

på konkurrenceudsættelse af drift at plejecentre

opnået besparelser på hhv. 18 pct. (Solrød

Kommune), 18 pct. (Gribskov Kommune) og

12-16 pct. (Kolding Kommune). I den fjerde

danske case (Vejle Kommune) har det ikke været

muligt at opgøre besparelser eller fordyrelser.

I de to svenske cases på drift at plejecentre

måles besparelser på ca. 8 pct.. Besparelserne

på konkurrenceudsættelse af plejecentre er i 4

ud af 5 tilfælde opnået ved førstegangsudbud,

mens effekterne ved 2. generationsudbud er

mindre (fx 1 pct. besparelse i Solrød). Afhængigt

af om gennemsnittet udregnes ud fra de

3 eller 4 cases bliver den økonomiske besparelse

hhv. 16-18 pct. eller 12-13,5 pct., hvilket

(uden nærmere forklaring) sammenfattes til en

realiseret besparelse på 15-20 procent (s. 11).

For madservice er besparelsen svær at opgøre

pga. ændrede organiseringsforhold. Transaktionsomkostninger

opgøres i gennemsnit til

500.000-700.000 kr. pr. udbud, svarende til 10-

13 pct. af førsteårsbesparelsen ved konkurrenceudsættelse

af plejecentre.

2) Effekter for kvalitet: Der findes ikke systematiske

forskelle i kvaliteten.

3) Brugertilfredshed: Der findes ikke systematiske

forskelle i brugertilfredsheden.

4) Medarbejderforhold: Der findes ikke systematiske

forskelle i brugertilfredsheden.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): I den ene svenske

case på konkurrenceudsættelse af et plejecenter

(Ängelholm Kommune) gik den private leverandør

konkurs kort efter udbuddet. Kommunen

varetog i dette tilfælde forsyningspligten ved at

overtage drift og medarbejdere. Omkostningerne

er ikke opgjort, men forsyningspligten oplyses

at være ”forbundet med relativt få omkostninger”.

En gennemgang af årsregnskaberne for

de tre private leverandører af plejeboliger viser,


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

at virksomhederne i året før undersøgelsens

gennemførelse (dvs. 2008) alle har kørt med

underskud.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes samlet som et tilfredsstillende studie,

som derfor indgår i forskningsoversigten. Analysedesignet

er velvalgt givet det lille antal cases især ift. konkurrenceudsættelse

af plejecentre (1a), men case-valget er

uklart og dårligt argumenteret ift. udvælgelsen af de to

cases på madservice-området (1b). Selvom studiet på

flere måder fremstår som grundigt gennemført, mangler

der ift. bruger- og medarbejdertilfredshed egne, systematiske

undersøgelser (1c), hvilket betyder, at disse dele af

analyserne bygger på sekundære kilder såsom interview

med fagforeningen og/eller Ældrerådet samt tilsynsrapporter

mv. Dette giver problemer ift. undersøgelsens

ambition om at kontrollere for eventuelle kvalitetsforskelle

(3e) og bruger- og medarbejdertilfredshed (3f),

hvilket studiet kun i mindre grad faktisk gør pga. det

mangelfulde datagrundlag på disse områder. Det er delvist

uklart, hvilke beregningsmetoder og rådata der anvendes

til at beregne de økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse

(3a), idet studiet primært præsenterer

resultaterne men ingen eller kun ganske få mellemregninger

på opgørelsen af de samlede økonomiske effekter.

Det er en styrke ved studiet, at der foretages betragtninger

om forskelle i beboersammensætning og øvrige forhold

vedrørende driften, som kan påvirke omkostningerne

i hhv. offentligt og privat regi (3b). Omvendt er det en

klar svaghed, at studiet ikke foretager en samlet vurdering

af resultaternes holdbarhed og generaliserbarhed

(3c), hvilket er problematisk i lyset af det lille antal cases

og det noget uklare case-valg på madserviceområdet.

Studiets sammenfattende resume fremhæver primært de

resultater i undersøgelsen, der viser de største besparelser

ved brug af private leverandører ift. drift af plejecentre

i Danmark, mens resultaterne vedr. madservice (som

viser mindre besparelser) samt vedrørende 2. generationsudbud

samt de to svenske plejecenter-cases (som

også viser mindre besparelser) ikke medregnes i den

samlede opgørelse af de økonomiske effekter (s.11).

Samlet vurderes rapporten som et på flere måder grundigt

gennemført studie, som dog mangler tilstrækkelige

data ift. områder som kvalitet, bruger- og medarbejdertilfredshed,

ligesom studiet har en række svagheder ift. Ca-

47


UDBUDSRÅDET

48

se-valg, repræsentativitet og resultaternes generaliserbarhed,

hvilket betyder, at resultaterne må tages med et

vist forbehold og ikke umiddelbart kan generaliseres til

andre kommuner.

Titel Konkurrence på daginstitutionsområdet - erfaringer,

muligheder og effekter.

Forfatter(e) og publicerings

år

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Udbudsrådet (hovedrapport) og Rambøll (teknisk rapport)

(2011).

Danmark og Sverige, kommuner ikke oplyst, børneområdet,

daginstitutioner for 0-6-årige. I Danmark frit valgkonkurrence.

I Sverige også udbudsdrevet konkurrence.

Anvendt metode Blanding af kvantitativ og kvalitativ metode. Der anvendes

regnskabsdata i 48 kommunale og 29 private institutioner

i Danmark og 11 kommunale og 14 private i Sverige.

Der anvendes desuden tidligere gennemførte surveys

(forældretilfredshedsundersøgelser) i 25 institutioner

samt egne interview med interessenter på daginstitutionsområdet.

Der analysere på privatinstitutioner uden

driftsaftale med kommunerne, mens selvejende institutioner

med driftsaftale ikke indgår i studiet. Der sammenlignes

primært på tværs af kommunalt og privat i Danmark

og sekundært mellem Danmark og Sverige. Slutteligt

gennemføres parvise sammenligninger mellem udvalgte

offentlige og private institutioner.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Studiet sammenligner

udgifter ved drift af kommunale dagsinstitutioner

og privatinstitutioner (dvs. ikkekonkurrenceudsatte)

institutioner i Danmark.

Studiet viser, at der ikke umiddelbart er forskel

på driftsomkostningerne for disse to institutionstyper

i Danmark. Hvis der lægges et overhead

på 3 pct. eller mere på de kommunale institutioner,

bliver de private institutioner signifikant

billigere. I Sverige er der ingen statistisk

signifikant forskel på udgiftsniveauet i hhv. offentlige

og private institutioner. Det fremgår af

rapporten, at især resultaterne ift. økonomiske

effekter er behæftet med en vis usikkerhed, da

det ikke har været muligt at korrigere for fx an-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

tallet af vuggestuebørn og brugen af støttepædagoger.

2) Effekter for kvalitet: Der er ikke forskelle mellem

kommunale og private institutioner i normering,

åbningstid og antal lukkedage i danske

institutioner. I Sverige er normering forskellig i

hhv. offentlige og private institutioner (hhv. 6,5

og 4,5 børn pr. ansat).

3) Brugertilfredshed: Studiet viser, at forældretilfredsheden

er signifikant højere i private end i

offentlige institutioner, men denne del af undersøgelsen

baseres på en mindre sample med i alt

25 institutioner. Der findes ingen statistisk signifikante

forskelle i Sverige.

4) Medarbejderforhold: De offentlige institutioner

har en signifikant højere andel af uddannede

pædagoger (63 pct.) end de private institutioner

i Danmark (50 pct.). I Sverige findes tilsvarende

forskelle i uddannelsesgrad, men resultaterne

er ikke statistisk signifikante. Det gennemsnitlige

sygefravær i de undersøgte offentlige institutioner

i Danmark er 4,4 pct., mens sygefraværet

i privatinstitutionerne i gennemsnit er 2,7

pct.. Der findes ikke forskelle i medarbejderomsætningen.

Disse forhold er ikke undersøgt

for Sverige.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ikke systematisk

undersøgt.

Kvalitetsvurdering Studiet vurderes samlet som et tilfredsstillende studie,

selvom der er en række problemer ift. analysedesign

(herunder case-valg, 2b), (mangel på) gennemførsel af

egne surveys ift. forældretilfredshed, og en vis uklarhed

ift. hvordan afrapportering af resultaterne svarer til dataanalysen

(se nedenfor). Studiet er designet som et kvantitativt

studie, men det viser sig endog meget svært at få

adgang til fyldestgørende og pålidelige regnskabsdata

for driftsudgifterne i kommunalt såvel som privat regi.

Et design baseret på et mindre antal case-studier ville

derfor formentlig have givet mere pålidelige resultater

(1a). Det er et betydeligt problem ift. målingen af forældretilfredshed,

at der ikke er foretaget egne tilfredshedsundersøgelser,

idet de foreliggende undersøgelser kan

49


UDBUDSRÅDET

50

være meget forskelligt sammensat ift. spørgsmål såvel

som svarkategorier, hvilket konsulenterne også gør opmærksom

på. Delresultaterne vedr. forældretilfredshed

skal derfor tages med forbehold (2a). Delresultaterne

vedr. andel af uddannede pædagoger samt sygefravær er

umiddelbart mere pålidelige, da de bygger på data indsamlet

ifm. den konkrete undersøgelse. Hovedresultatet

af studiets analysedel er, at der ikke er signifikant forskel

i omkostningsniveauet for de offentlige og private institutioner.

I afrapporteringen af de væsentligste konklusioner

fremhæves det imidlertid som et hovedresultat, at

de offentlige institutioner ved en ekstra overhead på 3

pct. eller mere bliver signifikant dyrere end de private

institutioner. Det angives i rapporten, at en overhead på

4-8 pct. skønnes som normal, men det angives ikke hvad

datagrundlaget for denne overheadsats er (og om det

gælder for daginstitutionsområdet specifikt eller andre

områder mere generelt), ligesom størrelsen på denne

overhead ikke er beregnet for de konkrete institutioner.

Det fremgår derfor ikke klart, hvordan og hvorfor denne

overheadsats lægges til, og da det rykker fundamentalt

ved hovedresultatet af undersøgelsen, må det betegnes

som problematisk ift. en gennemskuelig og balanceret

formidling af studiets væsentligste resultater (3g).


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

BILAG 4.E: GENNEMGANGSSKEMAER FOR INKLUDE-

REDE SVENSKE STUDIER

Titel The choice revolution: Privatization of Swedish welfare

services in the 1990s

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Blomqvist, P. 2004. Social Policy & Administration, vol.

38, no. 2, pp. 139-155.

Artiklen analyserer betydningen af konkurrenceudsættelse

af velfærdsydelser i Sverige i forhold til de værdier,

som karakteriserer velfærdsstaten. Der indgår bl.a. analyser

af ældreområdet (hjemmehjælp) og dagpasningsområdet,

og fokus er på frit valg-ordninger.

Anvendt metode Rapporten er baseret på en gennemgang af eksisterende

litteratur om velfærdsstatens værdier og konkurrenceudsættelse

indenfor velfærdsområdet i Sverige.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Generelt konkluderes det

i artiklen, at det øgede offentlige-private samspil

og øgede brug af private leverandører er

drevet af værdier om økonomisk effektivitet og

privat initiativ. Den fortsatte brug af private leverandører

er afhængig af, at man kan påvise

økonomiske gevinster og effektivitetsgevinster.

Samtidig påpeges det, at særlig på ældreområdet

er ældre forsigtige med at bruge private leverandører,

da de ikke føler sig helt trygge ved

denne organiseringsform, og det er en barriere

for private leverandører.

2) Effekter for kvalitet: Kvaliteten har vist sig

svær at opgøre systematisk på tværs af den offentlige-private

organiseringsform. Der har dog

været en kritisk debat på dagpasningsområdet

om kvaliteten af private leverandører, og der er

et pres for at kunne opgøre kvaliteten.

3) Brugertilfredshed: Artiklen konkluderer, at studier

på området peger på en større brugertilfredshed

på dagpasningsområdet blandt forældre

i private tilbud.

4) Medarbejderforhold: Der er i studiet ikke sy-

51


UDBUDSRÅDET

52

stematiske resultater.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Der er i studiet ikke

systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. I studiet gennemgås den eksisterende litteratur

på en oversigtlig måde (1b, 1c, 3g). Der kunne dog

med fordel være inddraget og diskuteret mere specifik

litteratur omkring økonomiske effekter, transaktionsomkostninger,

kvalitetseffekter og effekter for medarbejdere

(3d, 3e, 3f). Resultaterne er generelt underkastet en

kritisk vurdering (3c).

Titel Konkurrenutsättningen inom äldreomsorgen.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Socialstyrelsen, 2004. Stockholm.

Rapporten analyserer erfaringerne med konkurrenceudsættelse

på ældreområdet i Sverige. Der fokuseres primært

på hjemmehjælp (frit valg), og der indgår kun i

mindre omfang erfaringer med konkurrenceudsættelse af

plejeboliger (udbudsdrevet konkurrence).

Anvendt metode Rapporten er baseret på en gennemgang af eksisterende

litteratur om erfaringerne med konkurrenceudsættelse på

ældreområdet i Sverige. Derudover indgår også nye effektberegninger

af de økonomiske effekter baseret på

tilgængelige statistiske oplysninger fra kommunerne.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Generelt konkluderes det

på baggrund af en gennemgang af den eksisterende

litteratur om erfaringerne med konkurrenceudsættelse

på ældreområdet i Sverige, at

viden på området er begrænset, og der derfor

ikke på denne baggrund kan konkluderes noget

definitivt om økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse.

Studiet indeholder dog også en

statistisk baseret analyse af omkostningsniveauet

i kommuner, der i høj grad har konkurrenceudsat

ældrepleje, og kommuner der kun i

meget begrænset omfang eller slet ikke har


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

konkurrenceudsat ældreplejen. Denne analyse

viser, at kommuner med en høj grad af konkurrenceudsættelse

har en tendens til at have højere

omkostninger (højere andel af timer i hjemmehjælpen),

så det konkluderes på den baggrund,

at der ikke er belæg for at konkludere, at konkurrenceudsættelse

fører til lavere omkostninger

på ældreområdet.

2) Effekter for kvalitet: Det konkluderes i studiet,

at kvalitetsopgørelserne på området er mangelfulde,

og det derfor er vanskeligt at vurdere, om

kvaliteten i den offentlige eller private ældrepleje

er bedst. Det vurderes dog, at kvalitetsbevidstheden

generelt er steget som en konsekvens

af konkurrenceudsættelsen.

3) Brugertilfredshed: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

4) Medarbejderforhold: Det påpeges i undersøgelsen,

at brugen af private leverandører ikke generelt

fører til lavere løn til medarbejderne. Det

påpeges også, at der er en tendens til, at private

leverandører har en lavere personalebemanding,

og der blandt private leverandører er et højere

arbejdstempo.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Der er i studiet ikke

nogle systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. I studiet gennemgås den eksisterende litteratur

på en oversigtlig måde (1b, 1c, 3g). Der inddrages

nye relevante beregninger (3a), ligesom der fokuseres

bredt på økonomiske effekter, transaktionsomkostninger,

kvalitetseffekter og effekter for medarbejdere (3d, 3e,

3f). Resultaterne er generelt underkastet en kritisk vurdering

(3c).

Titel Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Finansministeriet, 2004. København.

53


UDBUDSRÅDET

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

54

Rapporten analyserer erfaringerne med konkurrenceudsættelse

på bl.a. ældreområdet (udbudsdrevet konkurrence)

og dagpasningsområdet (frit valg) i Sverige.

Anvendt metode Rapporten er baseret på en gennemgang af eksisterende

litteratur om erfaringerne med konkurrenceudsættelse i

Sverige. Derudover indgår også interview med interessenter

på området.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Generelt konkluderes

det, at der er små positive økonomiske effekter

af konkurrenceudsættelse på ældreområdet

(særlig hjemmeplejen), mens der på dagpasningsområdet

også kan påvises små positive

økonomiske effekter i form af produktivitetsforbedringer

hos de private leverandører. Der

indgår dog i denne vurdering ikke en vurdering

af omfanget af transaktionsomkostninger og

andre forhold, herunder f.eks. hensynet til forsyningssikkerhed

på området. Det vurderes, at

baggrunden for denne udvikling kan findes i en

bred politisk opbakning til konkurrenceudsættelse,

samt at der er en udbredt krisebevidsthed i

kommunerne og opmærksomhed på effektiviseringer.

Den generelle effekt af konkurrenceudsættelse

vurderes til at blive hæmmet af, at der i

mange svenske kommuner er en lav befolkningstæthed

og dermed også et mindre attraktivt

marked for private leverandører.

2) Effekter for kvalitet: Det påvises i studiet, at på

ældreområdet er kvaliteten højere blandt private

leverandører end blandt offentlige leverandører,

særlig i forhold til plejeboliger. Der er dog kun

tale om små effekter, og det konkluderes i undersøgelsen,

at andre forhold end offentligprivat

har større betydning for kvaliteten af

ydelsen, herunder størrelsen af plejeenheden. På

dagpasningsområdet er kvaliteten generelt lidt

lavere hos private leverandører målt i forhold til

medarbejdernormering og antal uddannede

blandt personalet.

3) Brugertilfredshed: På ældreområdet konkluderer

rapporten, at der generelt på ældreområdet

er en lidt højere brugertilfredshed i forhold til


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

private leverandører (hjemmepleje) end i forhold

til offentlige leverandører. Konklusionen

bygger dogforholdsvis få observationer af

ældre dato. På dagpasningsområdet er der ikke

en systematisk dokumentation for brugertilfredsheden.

4) Medarbejderforhold: Det påpeges i undersøgelsen,

at medarbejdertilfredsheden på ældreområdet

er lidt højere blandt private leverandører

end blandt offentlige leverandører, primært fordi

medarbejderne oplever, at de har stor indflydelse

på deres arbejdssituation. På dagpasningsområdet

er der ikke en systematisk dokumentation

for brugertilfredsheden.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Der er i studiet ikke

nogle systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. I studiet gennemgås den eksisterende litteratur

(1b, 1c). Der fokuseres bredt på økonomiske effekter,

kvalitetseffekter, brugertilfredshed og effekter for

medarbejdere (3d, 3e, 3f). Der indgår ikke overvejelser

om transaktionsomkostninger (3d). Resultaterne er generelt

godt formidlet (3g). Resultaterne er generelt udsat

for en kritisk vurdering (3c), men der kunne i højere grad

være inddraget anden litteratur til kritisk at diskutere resultaterne.

Titel Privat och offentlig äldreomsorg – svenska omsorgsarbetares

syn på arbetsmiljö och politisk styrning.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Gustafsson, R.Å. og Szebehely, M. 2007. Socialvetenskaplig

tidsskrift, nr. 1, 2007.

Artiklen analyserer synet blandt medarbejdere på arbejdsmiljøet

på ældreområdet i Sverige hos henholdsvis

private og offentlige leverandører. Der indgår både medarbejdere

fra hjemmehjælp og plejeboliger. Fokus er både

på udbudsdreven konkurrence og frit valg.

Anvendt metode Rapporten er baseret på en survey blandt bl.a. medarbej-

55


UDBUDSRÅDET

56

dere hos henholdsvis private og offentlige leverandører

inden for ældreområdet. Der er udvalgt otte kommuner

med en repræsentativ fordeling i forhold til brugen af

offentlige og private leverandører. Der indgår 3046 offentligt

ansatte og 476 privat ansatte, i alt 3522 medarbejdere.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

2) Effekter for kvalitet: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

3) Brugertilfredshed: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

4) Medarbejderforhold: Det påpeges i undersøgelsen,

at der ikke kan påvises nogle gennemgående

og entydige forskelle i synet på arbejdsmiljøet

mellem medarbejdere hos henholdsvis private

og offentlige leverandører på ældreområdet.

Der er dog i undersøgelsen en tendens til, at

offentligt ansatte i plejeboliger er lidt mindre

tilfredse end de privat ansatte. Samtidig er der

også en tedens til, at de privat ansatte i hjemmehjælpen

er lidt mindre tilfredse med arbejdsmiljøet

end de offentligt ansatte. I centrale

arbejdsmiljøspørgsmål omkring arbejdsbelastning,

medarbejderindflydelse og afveksling i

arbejdet, findes der ikke nogle generelle forskelle

blandt henholdsvis offentlige og private

medarbejdere. Det ses også af undersøgelsen, at

der blandt private medarbejder er en positiv

værdi forbundet med at være privat ansat, og

det påvirker synet på arbejdsmiljøet i en positiv

retning.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Der er i studiet ikke

nogle systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. Studiet bygger på en omfattende survey

blandt bl.a. medarbejdere hos offentlige og private leverandører,

og der er relevante overvejelser omkring repræsentativitet

(1a, 2a). Studiet kunne med fordel have

inddraget andre kilder til belysning af medarbejderforhold

(1c). Analysen bygger bla. på multivariat analyse


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

(3a), og det styrker analysen. Resultaterne er generelt

underkastet en kritisk vurdering (3c).

Titel Municipal contracting out: Governance choices, misalignment

and performance in Swedish local government.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Johansson, T. 2008. Financial accountability & management,

24 (3), pp. 243-264.

Artiklen analyserer, i hvilket omfang transaktionsomkostninger

betyder noget for beslutningen om at konkurrenceudsætte

ydelser på ældreområdet (hjemmehjælp og

plejeboliger) i Sverige (udbudsdreven konkurrence).

Anvendt metode Artiklen er baseret på en analyse af tilgængelige registerdata

om omfang og omkostninger ved udlicitering på

ældreområdet. Alle 290 svenske kommuner indgår (2003

data).

Resultater 1) Effekter for økonomi: Generelt konkluderes

det, at transaktionsomkostninger i forbindelse

med udliciteringer på ældreområdet er relativt

små i forhold til de økonomiske gevinster, der

kan realiseres. Der tages i kommuner generelt

højde for de potentielle transaktionsomkostninger

ved en udlicitering, og det betyder, at en beslutning

om udlicitering generelt kun sker, hvis

det vurderes, at transaktionsomkostningerne vil

være mindre end de potentielle økonomiske gevinster.

Relativt lave transaktionsomkostninger

i forhold til de økonomiske gevinster findes i

særlig grad på de konkurrenceprægede markeder.

Sådanne markeder er typisk karakteriseret

af en høj befolkningstæthed.

2) Effekter for kvalitet. Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

3) Brugertilfredshed: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

4) Medarbejderforhold: Der er i studiet ikke nogle

systematiske resultater.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, viden-

57


UDBUDSRÅDET

58

overførsel, innovation mv.): Der er i studiet ikke

nogle systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. I studiet anvendes relevante registerdata

(1a, 1c), og der laves udvidede statistiske analyser af betydningen

af transaktionsomkostninger for beslutningen

om konkurrenceudsættelse (3a, 3d). Der kunne med fordel

være inddraget data om andre typer af effekter, herunder

kvalitetseffekter, brugertilfredshed og effekter for

medarbejdere (3d, 3e, 3f). der kunne også med fordel

være inddraget flere kontekstuelle forhold i analysen

(3b). Resultaterne er generelt godt formidlet (3g). Resultaterne

er generelt udsat for en kritisk vurdering (3c),

men der kunne i højere grad være inddraget anden litteratur

til kritisk at diskutere resultaterne.

Titel Ta tilbaka demokratin – en genomgång av effekterna

av privatiseringar inom tre sektorer.

Forfatter(e), publ. år

og -sted

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Lindgren, A-M. 2009. Arbetarrörelsens Tankesmedja.

Stockholm.

Rapporten analyserer erfaringerne med privatiseringer på

bl.a. ældreområdet (hjemmehjælp) i Sverige. Der fokuseres

på frit valg-ordningen.

Anvendt metode Rapporten er baseret på en gennemgang af eksisterende

litteratur om erfaringerne med konkurrenceudsættelse i

Sverige.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Generelt konkluderes

det, at private leverandører indenfor ældreområdet

ikke er entydigt mere økonomisk effektive

end offentlige leverandører. Det konkluderes

også, at området ikke er optimalt administreret,

da regelværket ikke i tilstrækkeligt omfang tager

hensyn til den måde, som private virksomheder

fungerer på, og dermed udnytter private

leverandørers potentiale.

2) Effekter for kvalitet: Det påvises i studiet, at

kvalitetsbevidstheden på ældreområdet er steget

efter den øgede konkurrenceudsættelse på området.

Generelt kan ikke påvises nogen kvali-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

tetsforringelse. Det konkluderes dog, at fastprissystemet

(godkendelsessystemet under ”frit

valg”) kan føre til en forringet kvalitet, da private

leverandører ikke har mulighed for at tilpasse

prisen til den kvalitet, der ønskes af en

kommune. Der er dog en mangelfuld dokumentation

for denne konklusion i undersøgelsen.

3) Brugertilfredshed: Der er ikke nogle resultater i

rapporten.

4) Medarbejderforhold: Det påpeges i undersøgelsen,

at medarbejdertilfredsheden på ældreområdet

er lidt højere blandt private leverandører

end blandt offentlige leverandører.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Det konkluderes i

undersøgelsen, at konkurrenceudsættelsen har

skabt innovation i form af en tilførsel af nye

ideer til drift af området. Dette specificeres ikke

yderligere.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. I studiet gennemgås den eksisterende litteratur

(1b, 1c). Den eksisterende litteratur kunne med fordel

være gennemgået mere systematisk, ligesom andre

og nye kilder kunne være inddraget (1a)Der fokuseres

bredt på økonomiske effekter, kvalitetseffekter, brugertilfredshed

og effekter for medarbejdere (3d, 3e, 3f). Der

indgår ikke overvejelser om transaktionsomkostninger

(3d). Resultaterne er ikke i så høj en grad udsat for en

kritisk vurdering, og der kunne i højere grad være inddraget

anden litteratur til kritisk at diskutere resultaterne

(3c). Det kunne i rapporten være klarere, hvordan forfatteren

når frem til rapportens resultater og konklusioner

(manglende dokumentation).

Titel Kundval i hemtjänsten.

Forfatter(e) og publicerings

år

Land, sektor og type

af konkurrenceudsæt-

Sveriges Kommuner og Landsting 2009. Stockholm.

Rapporten omhandler erfaringer med frit valg-ordningen

59


UDBUDSRÅDET

telse på ældreområdet (hjemmehjælp) i Sverige.

Anvendt metode Rapporten bygger på en survey blandt socialchefer i de

kommuner, der generelt har indført frit valg inden for

hjemmehjælpen, i alt 27 kommuner. Derudover indgår

kvalitative interview med 15 nøglepersoner på området.

Resultater 1) Effekter for økonomi: I rapporten ses det, at socialcheferne

vurderer, at der ikke har været

markante effekter for den kommunale økonomi.

Ca. halvdelen af socialcheferne (48 pct.) vurderer,

at omkostningerne er uforandret, 11 pct.

vurderer at de er øget, mens 7 pct. vurderer, at

de er mindsket (33 pct. svarer ved ikke). Samtidig

fremgår det af undersøgelsen, at omkostninger

til administration er øget, som konsekvens

af indførelsen af frit valg – 67 pct. svarer

dette, mens 11 pct. mener, at det er uforandret,

og ingen mener, at de er mindsket (22 pct. svarer

ved ikke).

60

2) Effekter for kvalitet: Socialchefernes vurdering

er, at kvaliteten generelt er øget som en følge af

indførelsen af frit valg. 59 pct. svarer dette,

mens 11 pct. mener, at det er uforandret, og ingen

mener, at de er mindsket (30 pct. svarer ved

ikke).

3) Brugertilfredshed: Socialchefernes vurdering

af, hvordan indførelsen af frit valg har påvirket

brugertilfredsheden, er blandet. 37 pct. giver

udtryk for, at brugertilfredsheden generelt er

øget som en følge af indførelsen af frit valg,

mens 19 pct. mener, at den er uforandret, og 4

pct. mener, at den er mindsket (41 pct. svarer

ved ikke).

4) Medarbejderforhold: Der er i studiet ikke systematiske

resultater.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Der er i studiet ikke

systematiske resultater.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. Studiet er baseret på et velegnet analysedesign

(1a), og der er relevante begrundelser for udvælgelse

af interviewpersoner (1b). Gennemførelsen af studier-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

ne lever op til gældende standarder (2a). Der kunne dog

med fordel være inddraget flere interviewpersoner eller

andre typer af data (1c). Resultaterne kunne også med

fordel være blevet diskuteret i lyset af øvrige relevante

undersøgelser på området (3c).

Titel På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter

av den offentliga upphandlingen.

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Statens offentliga utredningar, Delbetänkande av Upphandlingsutredningen

2010, Stockholm 2011.

Rapporten belyser, hvorvidt de eksisterende udbudsregler

i Sverige er hensigtsmæssige i forhold til at nå de ønskede

mål, herunder en effektivisering. I rapporten indgår

generelle beregninger af bl.a. transaktionsomkostninger

samt mere specifikke erfaringer med kvalitet inden

for ældreområdet (hjemmehjælp, frit valg).

Anvendt metode Rapporten bygger på eksisterende litteratur på området

samt en særlig undersøgelse af transaktionsomkostningers

omfang, som er iværksat i forbindelse med udarbejdelse

af rapporten.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Det vurderes i rapporten,

at udbud generelt leder til økonomiske besparelser,

også når transaktionsomkostninger medregnes.

Transaktionsomkostninger kan generelt

opgøres til 3-4 pct. af kontrakternes samlede

værdi. På velfærdsområdet vurderes det dog, at

transaktionsomkostninger generelt er højere, da

det er mere vanskeligt at beskrive og følge op

på, hvorvidt den ønskede ydelse faktisk leveres.

2) Effekter for kvalitet: I rapporten vurderes det, at

kvalitet er særlig vanskelig at opgøre på velfærdsområderne,

herunder ældreområdet. Dette

begrundes med, at slutproduktet i ældreomsorgen

(et godt og værdigt liv) er vanskeligt at

operationalisere. Dette kan føre til, at prisen

kommer til at spille for stor en rolle i udbuddene,

og at udbuddene dermed kan lede til en lavere

kvalitet.

3) Brugertilfredshed: Der er ikke nogle resultater i

61


UDBUDSRÅDET

62

rapporten.

4) Medarbejderforhold: Der er ikke nogle resultater

i rapporten.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): det vurderes i rapporten,

at der er betydelige barrierer indenfor

velfærdsområdet, herunder ældreområdet, i forhold

til, at nystartede virksomheder får mulighed

for at blive leverandører. Dette begrundes i,

at tidligere erfaringer og solide referencer spiller

så stor en rolle i forhold til vurderingen af

leverandørens kapacitet til at løse opgaven.

Kvalitetsvurdering Samlet vurderes studiet som et relevant og tilfredsstillende

studie. Rapporten bygger på et relevant analysedesign

(1a) og en meget bred analyse af gennemførte udbud

i Sverige (1b). Den gennemførte undersøgelse af

transaktionsomkostninger lever op til standarder på området

(2c). Der kunne med fordel være flere overvejelser

om, hvorvidt kontekstuelle forhold (f.eks. branche) spiller

en rolle for resultaterne (3b). Der kunne også med

fordel have været overvejelser om, hvorvidt udbudsreglerne

har haft øvrige relevante effekter, herunder effekter

i forhold til medarbejdere (3f).

Titel Privatization of social services: Quality differences in

Swedish elderly care.

Forfatter(e) og publiceringsår

Land, sektor og type

af konkurrenceudsættelse

Ragnar Stolt, Paula Blomqvist, Ulrika Winblad (2011).

Sverige, ældreområdet, plejeboliger og andre typer ældreboliger.

Primært udbudsdrevet konkurrence men evt.

også noget frit valg-konkurrence (der angives ikke tal for

fordeling mellem de forskellige former for konkurrenceudsættelse,

men det angives, at der primært er tale om

udbudsdrevet konkurrence).

Anvendt metode Kombination af landsdækkende survey (svarprocent 95-

99,5 pct.) blandt offentlige og private udbydere af plejeboliger

mv. til ældre over 65 år og registerdata (socioøkonomiske

faktorer). Samplens størrelse er 2376 offentlige

udbydere af plejeboliger mv. fordelt på 290 kom-


OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE

muner, som sammenlignes med 253 private udbydere

fordelt på 78 kommuner. Den samlede sample-størrelse

er 2629 offentlige og private udbydere.

Resultater 1) Effekter for økonomi: Ingen resultater.

2) Effekter for kvalitet: I de privat drevne plejeboliger

er antallet af ansatte per beboer i gennemsnit

9 procent lavere end i kommunalt drevne

plejeboliger. Der er også indikationer på, at der

hos de private plejeudbydere er en lavere andel

af fuldtidsansatte i forhold til deltidsansatte,

men resultatet er akkurat ikke statistisk signifikant.

Omvendt viser undersøgelsen, at der hos

de private udbydere er 7 procent flere beboere,

der aktivt deltager i udarbejdelsen af deres plejeplan,

26 procent flere beboere, der hver dag

tilbydes en valgmulighed mellem to eller flere

retter, og 15 procent færre beboere, der har mere

end 11 timer mellem aftensmad og morgenmad.

Undersøgelsen tolker resultaterne som, at

de offentlige udbydere fokuserer på strukturelle

forhold såsom bemanding, mens de private udbydere

fokuserer mere på serviceelementer.

3) Brugertilfredshed: Ingen resultater.

4) Medarbejderforhold: Jf. ovenfor er antallet af

ansatte per beboer i gennemsnit 9 procent lavere

hos de privat drevne plejeboliger end i de

kommunalt drevne plejeboliger. Der er også indikationer

på, at der hos de private plejeudbydere

er en lavere andel af fuldtidsansatte i forhold

til deltidsansatte, men resultatet er akkurat

ikke statistisk signifikant.

5) Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel,

innovation mv.): Ingen resultater.

Kvalitetsvurdering Der er tale om et tilfredsstillende studie i den gode ende

af kategorien. Designet er velvalgt (1a) og gennemføres i

udstrakt grad efter gældende standarder for sampling og

svarprocenter (2a, 2c). Konklusionerne bygger – i forhold

til de kvalitetsmæssige effekter - på velegnede metoder

(3a), og der kontrolleres for en række relevante

forhold (3b). Det er en mangel ved studiet, at der udelukkende

belyses effekter for kvaliteten, hvilket betyder,

at de målte kvalitetseffekter ikke kan vurderes i forhold

til prisen ved at udbyde plejeboliger i henholdsvis offentligt

og privat regi, ligesom der ikke inddrages mål

63


UDBUDSRÅDET

64

for transaktionsomkostninger, brugertilfredshed, medarbejderforhold,

vidensoverførsel, innovation og forsyningssikkerhed

mv. (3d, 3f). Studiets resultater i forhold

til opgørelse af effekterne for kvaliteten er således fremkommet

på et yderst overbevisende grundlag, men der

må tages det generelle forbehold, at der ikke indgår oplysninger

om øvrige typer af effekter, herunder de økonomiske

effekter.

More magazines by this user
Similar magazines