27.07.2013 Views

en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social

en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social

en analyse af den statslige regulering og ankesystemet - Social

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

Det specialiserede socialområde<br />

Juni 2011<br />

Det specialiserede socialområde<br />

– <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong><br />

<strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />

Juni 2011


Det specialiserede socialområde<br />

– <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong><br />

<strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />

Juni 2011<br />

Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet<br />

KL<br />

<strong>Social</strong>ministeriet<br />

Finansministeriet


Det specialiserede socialområde<br />

- <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong><br />

Juni 2011<br />

I tabeller kan <strong>af</strong>runding medføre,<br />

at tall<strong>en</strong>e ikke summer til total<strong>en</strong>.<br />

Publikation<strong>en</strong> kan bestilles eller <strong>af</strong>h<strong>en</strong>tes hos:<br />

Ros<strong>en</strong>dahls – Schultz Distribution<br />

Herstedvang 10,<br />

2620 Albertslund<br />

T 43 22 73 00<br />

F 43 63 19 69<br />

E Distribution@ros<strong>en</strong>dahls-schultzgr<strong>af</strong>isk.dk<br />

www.ros<strong>en</strong>dahls-schultzgr<strong>af</strong>isk.dk<br />

H<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse om publikation<strong>en</strong><br />

kan i øvrigt ske til:<br />

Finansministeriet<br />

C<strong>en</strong>ter for kommuneøkonomi, styring <strong>og</strong> socialområdet<br />

Christiansborg Slotsplads 1<br />

1218 Køb<strong>en</strong>havn K<br />

T 33 92 33 33<br />

Omslag: BGRAPHIC<br />

Tryk: Ros<strong>en</strong>dahls-Schultz Gr<strong>af</strong>isk<br />

Oplag: 1.500<br />

Pris: 150 kr. inkl. moms<br />

ISBN: 978-87-7856-985-1<br />

Elektronik Publikation:<br />

ISBN: 978-87-7856-986-8<br />

Publikation<strong>en</strong> kan h<strong>en</strong>tes på<br />

Finansministeriets hjemmeside:<br />

www.fm.dk


Indhold<br />

Del I. Indledning <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>fatning .............................................................................. 7<br />

1. Indledning ............................................................................................................... 9<br />

1.1 Baggrund ........................................................................................................ 9<br />

1.2 Formål............................................................................................................. 9<br />

1.3 Organisering mv. ............................................................................................ 10<br />

2. Samm<strong>en</strong>fatning....................................................................................................... 13<br />

2.1 Udvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde ........................................... 14<br />

2.2 Aktører <strong>og</strong> rammer.......................................................................................... 15<br />

2.3 Erfaringer fra praksis ...................................................................................... 20<br />

2.4 Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis ................................................................. 24<br />

Del II. Udvikling i udgifter <strong>og</strong> ankesager ........................................................................ 29<br />

3. Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager ....................................................................... 31<br />

3.1 Klager til de sociale nævn .............................................................................. 31<br />

3.2 Klager til Ankestyrels<strong>en</strong> .................................................................................. 33<br />

3.3 Udgifter <strong>og</strong> aktiviteter – udvalgte områder ..................................................... 35<br />

Del III. Aktører <strong>og</strong> rammer på det specialiserede socialområde ................................... 39<br />

4. C<strong>en</strong>trale aktører...................................................................................................... 41<br />

4.1 Folketinget <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong> ...................................................................... 42<br />

4.2 Kommunerne .................................................................................................. 42<br />

4.3 Ankesystemet ................................................................................................. 43<br />

4.4 Andre kontrolorganer...................................................................................... 44<br />

5. C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område............................................................. 47<br />

5.1 Principper i service- <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>.................................................. 47<br />

5.2 Krav til udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skøn .............................................................................. 51<br />

5.3 Særlige krav til sagsbehandling mv................................................................ 53<br />

6. Ankesystemets formål, organisering mv................................................................. 55<br />

6.1 Formålet med det sociale ankesystem........................................................... 55<br />

6.2 Ankeinstansernes klagebehandling................................................................ 56<br />

6.3 Vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering ................................................................. 60<br />

7. Ankemyndighedernes beføjelser ............................................................................ 63<br />

7.1 Adgang til klage .............................................................................................. 63<br />

7.2 Kompet<strong>en</strong>cer på det specialiserede socialområde ........................................ 64<br />

7.3 Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige kompet<strong>en</strong>cer på børneområdet................................ 67<br />

7.4 Prøvels<strong>en</strong>s omfang......................................................................................... 68<br />

7.5 Reaktionsmuligheder...................................................................................... 73<br />

7.6 Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e.................................................... 75<br />

7.7 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale tilsyn ......................................................... 76


8. Det kommunalpolitiske handlerum ......................................................................... 79<br />

8.1 Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov .............................................................. 79<br />

8.2 Kan eller skal-bestemmelser .......................................................................... 80<br />

8.3 Det kommunalpolitiske handlerum varierer.................................................... 80<br />

8.4 Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong> ........................................................................... 82<br />

8.5 Fastsættelse <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer.................................................... 85<br />

Del IV. Erfaringer fra praksis.......................................................................................... 87<br />

9. Erfaringer fra praksis .............................................................................................. 89<br />

9.1 Interview med c<strong>en</strong>trale aktører....................................................................... 89<br />

9.2 Styring g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer .................................................................... 89<br />

9.3 Kommunernes erfaringer med servic<strong>en</strong>iveauer ............................................. 90<br />

10. Barrierer for styring ................................................................................................ 95<br />

10.1 Barrierer for styring ........................................................................................ 95<br />

10.2 Udfordringer varierer mellem bestemmelser ................................................. 96<br />

10.3 Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret .............................................. 96<br />

10.4 Svært at sænke servic<strong>en</strong>iveauer ................................................................... 97<br />

10.5 Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret indsats ......................................................... 97<br />

11. Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner ..................................................... 101<br />

11.1 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra ...................................................... 101<br />

11.2 Samarbejde <strong>og</strong> læring ................................................................................... 107<br />

Del V. Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis...................................................................... 113<br />

12. Formål <strong>og</strong> metode................................................................................................... 115<br />

12.1 Udvælgelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne ........................................................................... 115<br />

13. Nævn<strong>en</strong>es praksis .................................................................................................. 119<br />

13.1 Overblik over nævns<strong>af</strong>gørelser ...................................................................... 119<br />

13.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i de sociale nævn...................................................... 122<br />

13.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne.............................................................................. 127<br />

13.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 129<br />

13.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne............................................................. 132<br />

13.6 Mønstre de sociale nævn imellem.................................................................. 134<br />

13.7 H<strong>en</strong>visninger til princip<strong>af</strong>gørelser mv. ............................................................ 140<br />

14. Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis ........................................................................................... 141<br />

14.1 Overblik over princip<strong>af</strong>gørelserne................................................................... 141<br />

14.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i Ankestyrels<strong>en</strong> ......................................................... 143<br />

14.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne.............................................................................. 149<br />

14.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 150<br />

14.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne........................................................................ 152<br />

14.6 Sagernes forløb i principielle sager ................................................................ 155


15. Eg<strong>en</strong>driftsager......................................................................................................... 159<br />

15.1 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>drift<strong>af</strong>gørelser ............................................................. 160<br />

16. Mønstre i ankepraksis............................................................................................. 163<br />

16.1 Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet ...................................................................................... 163<br />

16.2 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau ........................................... 165<br />

16.3 Ændringer med økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser................................................... 166<br />

16.4 Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats ...................................................................... 167


Del I.<br />

Indledning <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>fatning


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 1 Indledning<br />

1. Indledning<br />

1.1 Baggrund<br />

Kommunerne har med kommunalreform<strong>en</strong> fået det samlede ansvar for det sociale område,<br />

herunder det specialiserede socialområde, som omfatter udsatte børn <strong>og</strong> unge, udsatte<br />

voksne samt børn <strong>og</strong> voksne med handicap.<br />

Samling<strong>en</strong> <strong>af</strong> myndigheds-, forsynings- <strong>og</strong> finansieringsansvar har givet kommunerne bedre<br />

muligheder for at fastlægge klare rammer, vilkår <strong>og</strong> målsætninger for opgaveløsning<strong>en</strong> – både<br />

i faglig <strong>og</strong> i økonomisk h<strong>en</strong>se<strong>en</strong>de.<br />

Kommunernes udgifter på det specialiserede socialområde er imidlertid steget med knap 1<br />

mia. kr. årligt de s<strong>en</strong>ere år. Udgifterne på området udgjorde i 2010 i størrelsesord<strong>en</strong><strong>en</strong> 44<br />

mia. kr. (11-pl).<br />

Regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL er <strong>en</strong>ige om, at kommunerne skal fortsætte indsats<strong>en</strong> med at få styr på<br />

udgiftsudvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde. Derfor har regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL i forlængelse<br />

<strong>af</strong> de foregå<strong>en</strong>de års <strong>af</strong>taler om kommunernes økonomi lanceret <strong>en</strong> række fælles initiativer,<br />

der skal understøtte styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området.<br />

Med <strong>af</strong>tal<strong>en</strong> om kommunernes økonomi for 2011 var regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL <strong>en</strong>ige om at g<strong>en</strong>nemføre<br />

<strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> det specialiserede socialområde. Herunder med særligt fokus<br />

på, hvordan d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> på området understøtter kommunernes muligheder for at<br />

styre <strong>og</strong> prioritere. D<strong>en</strong>ne rapport er et resultat <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>.<br />

1.2 Formål<br />

Der fremgår følg<strong>en</strong>de <strong>af</strong> <strong>af</strong>tal<strong>en</strong> om kommunernes økonomi for 2011:<br />

Analys<strong>en</strong> skal blandt andet kortlægge d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området. Samtidig skal det<br />

undersøges, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for<br />

at styre <strong>og</strong> prioritere, sikre <strong>en</strong>kelthed <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemskuelighed for borgere <strong>og</strong> medarbejdere,<br />

samt giver stat <strong>og</strong> kommuner muligheder for at følge op på resultater. Analys<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemføres<br />

under h<strong>en</strong>syn til <strong>en</strong> fortsat fastholdelse <strong>af</strong> princippet om det konkrete individuelle skøn i visitation<strong>en</strong><br />

samt et fokus på borger<strong>en</strong>s retssikkerhed.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 9


10<br />

Kapitel 1 Indledning<br />

Ind<strong>en</strong> for det overordnede formål med at kortlægge d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> på området <strong>og</strong><br />

<strong>af</strong>dække, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for at<br />

styre <strong>og</strong> prioritere, har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t et tredelt fokus:<br />

1. D<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> med fokus på det handlerum, som kommunerne kan agere ind<strong>en</strong>for,<br />

<strong>og</strong> de muligheder, som kommunerne har for at styre området.<br />

2. Kommunernes praksis med fokus på, hvordan kommunerne agerer ind<strong>en</strong> for det handlerum,<br />

som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader.<br />

3. Ankesystemets organisering <strong>og</strong> praksis, herunder <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det<br />

handlerum, som kommunerne agerer ind<strong>en</strong>for.<br />

1.3 Organisering mv.<br />

Analys<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført <strong>af</strong> <strong>en</strong> arbejdsgruppe bestå<strong>en</strong>de <strong>af</strong> repræs<strong>en</strong>tanter fra KL, <strong>Social</strong>ministeriet,<br />

Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet <strong>og</strong> Finansministeriet.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn har bidraget med baggrundsnotater om ankemyndighedernes<br />

organisering, opgaver <strong>og</strong> beføjelser.<br />

Derudover har arbejdsgrupp<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført interview med otte kommuner, to sociale nævn<br />

samt Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Rambøll Managem<strong>en</strong>t Consulting har <strong>en</strong>dvidere bidraget til undersøgels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

praksis i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> fra Ankestyrels<strong>en</strong> samt<br />

<strong>af</strong>gørelser truffet i medfør <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce på børneområdet.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

2. Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Rapport<strong>en</strong> indledes med <strong>en</strong> kort g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> klager på det specialiserede<br />

socialområde (del II), hvorefter der redegøres for de c<strong>en</strong>trale aktører <strong>og</strong> lovgivningsmæssige<br />

rammer (del III). I erfaringer fra praksis (del IV) præs<strong>en</strong>teres c<strong>en</strong>trale pointer<br />

fra interview med kommuner <strong>og</strong> ankemyndigheder. Afslutningsvis præs<strong>en</strong>teres hovedresultaterne<br />

fra Rambølls <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s <strong>af</strong>gørelser (del V).<br />

Fokus for analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis er på d<strong>en</strong> ”almindelige” del <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>,<br />

hvor klagesager behandles i de sociale nævn, m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> behandler principielle eller<br />

g<strong>en</strong>erelle klagesager. Desud<strong>en</strong> vedrører analys<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige beføjelser til at<br />

tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift på området for udsatte børn <strong>og</strong> unge. Analys<strong>en</strong> behandler således<br />

ikke Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser (fx<br />

tvangsanbringelser) samt behandling <strong>af</strong> klager over magtanv<strong>en</strong>delse på voks<strong>en</strong>området.<br />

Der kan på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>fattes følg<strong>en</strong>de hovedkonklusioner:<br />

Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at der er tiltænkt d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse<br />

<strong>en</strong> fleksibilitet i samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> løsninger <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> faglige<br />

metoder. Det indebærer et handlerum til fx at fastlægge lokalpolitiske retningslinjer.<br />

Dette handlerum varierer mellem de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Ankesystemet spiller <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral rolle, når ankemyndighederne prøver kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser<br />

<strong>og</strong> blandt andet derved udfylder det fortolkningsrum, som servicelov<strong>en</strong> efterlader.<br />

Ankesystemet præciserer ig<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse <strong>af</strong> klagesager grænserne for<br />

kommunernes skøn <strong>og</strong> fastlægger dermed rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunale handlerum.<br />

Langt de fleste klagesager behandles <strong>en</strong>deligt ved de sociale nævn, idet Ankestyrels<strong>en</strong><br />

al<strong>en</strong>e optager sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel karakter. Statistik over ankesager i de sociale<br />

nævn viser, at kommunernes <strong>af</strong>gørelse underk<strong>en</strong>des i hver fjerde klagesag – <strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />

ved at nævnet hjemviser <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> til fornyet behandling i kommun<strong>en</strong> eller ved, at<br />

nævnet ændrer kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

Når <strong>ankesystemet</strong> prøver <strong>en</strong> klage fra borgere, går myndighederne ofte ind i <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv<br />

retlig prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Når <strong>ankesystemet</strong> ændrer kommunernes <strong>af</strong>gørelser,<br />

hviler disse <strong>af</strong>gørelser således ofte på <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s<br />

konkrete omstændigheder <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong> havde foretaget. Konkrete omstændigheder<br />

kan fx være familierelationer, transportforhold mv. Dette indikerer, at d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />

ofte går tæt på det kommunale skøn <strong>og</strong>/eller består i retlig prøvelse <strong>af</strong> kommunernes<br />

faglige vurderinger.<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at de fleste sager i <strong>ankesystemet</strong> vedrører mindre udgiftstunge områder<br />

som for eksempel merudgiftsydelserne på børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området samt hjælpemidler.<br />

Selvom der på andre områder er relativt færre sager (fx personlig støtte, botilbud <strong>og</strong><br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 13


14<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge mv.) kan ankesager på disse områder være <strong>af</strong> principiel<br />

betydning for fremtidige <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> have væs<strong>en</strong>tlige konsekv<strong>en</strong>ser for praksis.<br />

Analys<strong>en</strong> viser derudover, at kommunale servic<strong>en</strong>iveauer sjæld<strong>en</strong>t indgår i det grundlag,<br />

som <strong>ankesystemet</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse på baggrund <strong>af</strong>. Dertil er der uklarhed om, hvordan<br />

økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages som et sagligt kriterium for <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

Interview med <strong>en</strong> række kommuner viser, at kommunerne g<strong>en</strong>erelt efterspørger <strong>en</strong> mere<br />

tilbagehold<strong>en</strong>de ankepraksis i forhold til at prøve kommunernes faglige vurderinger. Dertil<br />

efterspørger kommunerne <strong>en</strong> bedre dial<strong>og</strong> med <strong>ankesystemet</strong>, fx vedrør<strong>en</strong>de oplysningsniveauet<br />

for <strong>af</strong>gørelser.<br />

2.1 Udvikling<strong>en</strong> på det specialiserede socialområde<br />

I period<strong>en</strong> fra 2004 til 2010 har der været <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlig årlig vækst på knap 1 mia. kr. i de<br />

samlede udgifter til det specialiserede socialområde. I 2010 brugte kommunerne ca. 44 mia.<br />

kr. på området, hvilket svarer til omkring <strong>en</strong> femtedel <strong>af</strong> de samlede kommunale serviceudgifter.<br />

Antallet <strong>af</strong> klager, der indgives til de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>, er ligeledes steget kr<strong>af</strong>tigt<br />

fra 2007 til 2010.<br />

Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn på det sociale område er således steget med 75 pct. fra<br />

ca. 5.600 sager i 2007 til næst<strong>en</strong> 10.000 sager i 2010. Antallet <strong>af</strong> behandlede klager i 2007 er<br />

d<strong>og</strong> lavere <strong>en</strong>d niveauet fra 2004 til 2006, hvilket skal ses i lyset <strong>af</strong>, at nævnsopgaverne blev<br />

flyttet fra statsamterne til fem nye regionale statsforvaltninger i forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong>.<br />

Antallet <strong>af</strong> sager, der bliver påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong> på det sociale område, er tilsvar<strong>en</strong>de<br />

steget med 93 pct. fra ca. 600 klager i 2007 til 1.100 sager i 2010. Idet Ankestyrels<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e<br />

optager sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel karakter <strong>af</strong>vises langt hovedpart<strong>en</strong>. I 2010 opt<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />

således 100 sager til behandling svar<strong>en</strong>de til 9 pct.<br />

Samtidig med stigning<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klagesager har andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de kommunale <strong>af</strong>gørelser,<br />

der underk<strong>en</strong>des (dvs. ændres eller hjemvises) i <strong>ankesystemet</strong> været n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant.<br />

Ud <strong>af</strong> samtlige ca. 9.900 <strong>af</strong>gørelser, der blev behandlet i de sociale nævn på servicelov<strong>en</strong>s<br />

område i 2010, medførte godt hver fjerde klagebehandling således <strong>en</strong> underk<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />

kommunale <strong>af</strong>gørelse (her<strong>af</strong> blev 9 pct. ændret <strong>og</strong> 17 pct. hjemvist).<br />

Der er ikke tegn på, at vækst<strong>en</strong> i klagesager har samm<strong>en</strong>hæng med et stig<strong>en</strong>de antal modtagere<br />

<strong>af</strong> hjælp. I period<strong>en</strong> ses blandt andet markante stigninger i antallet <strong>af</strong> klagesager vedrør<strong>en</strong>de<br />

merudgiftsydelserne, m<strong>en</strong>s antallet <strong>af</strong> modtagere har været marginalt fald<strong>en</strong>de.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

2.2 Aktører <strong>og</strong> rammer<br />

Kommunerne har det fulde myndigheds-, forsynings- <strong>og</strong> finansieringsansvar på hele det sociale<br />

område. Kommunernes opgavevaretagelse reguleres <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>,<br />

som spiller samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> principper. Servicelov<strong>en</strong><br />

sætter de overordnede rammer for, hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

er forpligtet til at yde. Retssikkerhedslov<strong>en</strong> fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong> kommunale<br />

sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på sagsbehandling<strong>en</strong>,<br />

herunder rettigheder <strong>og</strong> klagemuligheder.<br />

Borgere kan klage over de kommunale <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> klageadgang<strong>en</strong> er gratis. Formålet med<br />

<strong>ankesystemet</strong> på det sociale område er dermed at sikre borger<strong>en</strong>s retsbeskyttelse ved et<br />

u<strong>af</strong>hængigt klagesystem med <strong>en</strong>kel adgang, som ikke indebærer sagsomkostninger for parterne,<br />

<strong>og</strong> som har mulighed for at opnå <strong>en</strong> faglig ekspertise ind<strong>en</strong> for sit sagsområde. Retssikkerhed<br />

indebærer således <strong>en</strong> sikring <strong>af</strong>, at borger<strong>en</strong>s sag er behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse<br />

med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse hermed.<br />

Ankemyndighederne kan ved behandling <strong>af</strong> klagesager efterprøve retlige spørgsmål, <strong>og</strong> det<br />

vil sige alle spørgsmål, som hviler på <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> i bred forstand.<br />

Groft skitseret er det nuvær<strong>en</strong>de system således baseret på, at Folketinget udstikker de<br />

overordnede rammer for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s opgavevaretagelse, socialminister<strong>en</strong> udsteder<br />

bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> vejledninger, m<strong>en</strong>s <strong>ankesystemet</strong> udfylder det retlige fortolkningsrum,<br />

som de lovgivningsmæssige rammer herefter efterlader. Det vil sige, at der ind<strong>en</strong> for disse<br />

rammer er overladt kommunerne et politisk <strong>og</strong> fagligt handlerum til at udforme <strong>og</strong> prioritere<br />

indsats<strong>en</strong> ud fra lokale h<strong>en</strong>syn.<br />

I boks 2.1 opsummeres n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de c<strong>en</strong>trale begreber, der er g<strong>en</strong>nemgå<strong>en</strong>de i rapport<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 15


16<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Boks 2.1<br />

C<strong>en</strong>trale begreber<br />

Retssikkerhed indebærer <strong>en</strong> sikring <strong>af</strong>, at borger<strong>en</strong>s sag er behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong><br />

at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse hermed.<br />

En retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i over<strong>en</strong>s-<br />

stemmelse med lov<strong>en</strong>. Det følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse ikke kan omgøres eller<br />

hjemvises, selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />

Vage/elastiske bestemmelser er k<strong>en</strong>detegnet ved, at det nærmere indhold <strong>af</strong>klares ved lovfortolkning, <strong>og</strong><br />

at der i konkrete situationer typisk skal <strong>en</strong> faglig vurdering til at udfylde bestemmels<strong>en</strong>. Der er for disse be-<br />

stemmelser ikke forudsat kommunalpolitiske forskelle i <strong>en</strong>s situationer. For d<strong>en</strong>ne type bestemmelse inde-<br />

bærer <strong>en</strong> retlig prøvelse ofte <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> blandt andet d<strong>en</strong> faglige vurdering <strong>og</strong> <strong>af</strong>vejning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de<br />

konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong>.<br />

Bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsat-<br />

s<strong>en</strong>, så længe formålet – opfyldelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s behov – opnås. For d<strong>en</strong>ne type bestemmelse omfatter<br />

d<strong>en</strong> retlige prøvelse som udgangspunkt al<strong>en</strong>e <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong>, om skønnet er udøvet ind<strong>en</strong> for de opstillede<br />

rammer (fx lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler <strong>og</strong> forvaltningsretlige<br />

principper mv.), m<strong>en</strong> ikke om <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse ville være mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />

2.2.1 Ankesystemets organisering<br />

Ankesystemet består <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. De sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />

bidrager både g<strong>en</strong>nem klagesagsbehandling, vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering til fortolkning<br />

<strong>og</strong> præcisering <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s rammer.<br />

De sociale nævn består <strong>af</strong> tre medlemmer med direktør<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> regionale statsforvaltning<br />

som født formand. De øvrige to medlemmer udpeges efter indstilling fra h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne<br />

i region<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser træffes <strong>af</strong><br />

styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong>, et antal ankechefer <strong>og</strong> et antal beskikkede medlemmer.<br />

De beskikkede medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra<br />

Dansk Arbejdsgiverfor<strong>en</strong>ing, Landsorganisation<strong>en</strong> i Danmark, Funktionærernes <strong>og</strong> Tj<strong>en</strong>estemænd<strong>en</strong>es<br />

Fællesråd, KL <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer.<br />

På det sociale område er det udgangspunktet, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse<br />

som 1. instans. Såfremt kommunalbestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse påklages <strong>af</strong> d<strong>en</strong> berørte borger,<br />

kan de sociale nævn træffe <strong>af</strong>gørelse som 1. klageinstans. De sociale nævns <strong>af</strong>gørelser kan<br />

som udgangspunkt ikke påklages til and<strong>en</strong> administrativ myndighed, m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan<br />

beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse som 2. klageinstans, hvis sag<strong>en</strong> er principiel<br />

eller g<strong>en</strong>erel.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> fungerer derudover som 1. klageinstans i <strong>af</strong>gørelser om tvangsmæssige foranstaltninger<br />

på børneområdet truffet <strong>af</strong> kommunernes børn- <strong>og</strong> ungeudvalg. På området for<br />

udsatte børn <strong>og</strong> unge, kan Ankestyrels<strong>en</strong> derudover tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong><br />

vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt<br />

eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager på børneområdet. Det kan blandt<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

andet ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> underretning, <strong>en</strong> pressesag, <strong>en</strong> praksisundersøgelse eller via<br />

<strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag, der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

2.2.2 Ankesystemets beføjelser<br />

Det sociale ankesystem prøver retlige spørgsmål, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69. H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> er,<br />

at prøvels<strong>en</strong> skal have det samme omfang <strong>og</strong> d<strong>en</strong> samme grundighed som d<strong>en</strong> prøvelse, der<br />

foretages <strong>af</strong> domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> ombudsmand<strong>en</strong>.<br />

Retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />

over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>. Dette omfatter, at ankemyndighederne typisk skal forholde sig<br />

til <strong>en</strong> række elem<strong>en</strong>ter, jf. boks 2.2.<br />

Boks 2.2<br />

Elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />

Alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Klageinstanserne skal tage stilling til alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Det kan fx<br />

være spørgsmål om lov<strong>en</strong>s ikr<strong>af</strong>ttræd<strong>en</strong> <strong>og</strong> forældelse mv.<br />

Fortolkning. Hvis lov<strong>en</strong> kan give anledning til tvivl om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et ord eller begreb, skal klageinstan-<br />

serne efterprøve om ordet eller begrebet er blevet fortolket korrekt. Det kan fx være, om <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> ad-<br />

gangsforhold<strong>en</strong>e til et hus kan betragtes som ”indretning” <strong>af</strong> bolig<strong>en</strong>, eller hvornår der er tale om ”uforsvarlig<br />

økonomi”.<br />

Over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige principper. Klageinstanserne skal efterprøve om de almin-<br />

delige forvaltningsretlige principper om lovlig forvaltning er blevet fulgt, fx at kommun<strong>en</strong> ikke har forfulgt et<br />

ulovligt formål (magtfordrejning), har tilsidesat lighedsgrundsætning<strong>en</strong> eller har sat ”skøn under regel” mv.<br />

Sagsbehandling<strong>en</strong>. Klageinstanserne skal kontrollere, om de forvaltningsretlige love <strong>og</strong> grundsætninger<br />

samt retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser er fulgt, fx om der er blevet foretaget partshøring, <strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørel-<br />

s<strong>en</strong> er tilstrækkeligt begrundet.<br />

Vurdering <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder. Klageinstanserne skal efterprøve, om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt<br />

oplyst, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder, som <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse bygger på, er korrekte <strong>og</strong> vægtet i over<strong>en</strong>s-<br />

stemmelse med lovgivning<strong>en</strong>. Når der fx er tale om vage/elastiske bestemmelser foretages <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> ef-<br />

terprøvelse <strong>af</strong> de faglige vurderinger, der ligger til grund for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

Det følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse ikke kan ændres eller hjemvises,<br />

selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Ankemyndighederne kan<br />

dermed som udgangspunkt ikke tilsidesætte et lovligt udøvet skøn.<br />

Prøvels<strong>en</strong> har varier<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet alt efter <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelses karakter.<br />

Prøvels<strong>en</strong> kan således gå fra <strong>en</strong> int<strong>en</strong>s prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s faglige vurderinger til<br />

<strong>en</strong> prøvelse al<strong>en</strong>e, om skønnet er udøvet ind<strong>en</strong> for de opstillede rammer (det vil sige lovgivning<strong>en</strong><br />

<strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, sagsbehandlingsregler <strong>og</strong> forvaltningsretlige principper mv.).<br />

Der kan derudover være forhold i d<strong>en</strong> konkrete sag, der gør, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse er underlagt <strong>en</strong><br />

mere int<strong>en</strong>siv prøvelse. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de, d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse er i forhold til borger<strong>en</strong>,<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 17


18<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

jo mere int<strong>en</strong>sivt kan d<strong>en</strong> efterprøves, lige som det forhold, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> lider <strong>af</strong> alvorlige<br />

formelle mangler, kan føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse.<br />

Eksempelvis er <strong>af</strong>gørelser om frivillige anbringelser efter § 52 <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelser om tilskud til et<br />

familiekursus efter d<strong>en</strong> samme bestemmelse i princippet skønsmæssige i samme omfang,<br />

m<strong>en</strong> d<strong>en</strong> mere indgrib<strong>en</strong>de karakter <strong>af</strong> d<strong>en</strong> første type <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser kan i konkrete tilfælde<br />

medføre, at prøvels<strong>en</strong> kan være mere int<strong>en</strong>siv.<br />

2.2.3 Det lokalpolitiske handlerum varierer<br />

Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov indebærer, at lov<strong>en</strong> i de fleste tilfælde ikke præcist definerer<br />

hverk<strong>en</strong> målgruppe eller indsats. Det vil sige, at det ikke fremgår præcist <strong>af</strong> selve lov<strong>en</strong>,<br />

hvilk<strong>en</strong> hjælp borgerne har ret til i konkrete tilfælde.<br />

Lov<strong>en</strong> er udformet på d<strong>en</strong> måde, dels fordi bestemmelserne skal kunne samle op på situationer,<br />

som lovgiver ikke på forhånd har kunnet eller ønsket at beskrive udtømm<strong>en</strong>de, dels fordi<br />

bestemmelserne skal tilgodese mulighed<strong>en</strong> for at fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer. Det er<br />

dermed h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>, at når kommun<strong>en</strong> står med de konkrete sager, skal der være mulighed for<br />

at tilpasse handlemulighederne til d<strong>en</strong> konkrete situation.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s upræcise bestemmelser er ikke <strong>en</strong>sbetyd<strong>en</strong>de med, at der i alle tilfælde er et<br />

rum til lokalpolitiske forskelle. De upræcise bestemmelser indebærer således forskellige grader<br />

<strong>af</strong> kommunalpolitisk handlerum på baggrund <strong>af</strong> d<strong>en</strong> måde, bestemmelserne er formuleret<br />

på, <strong>og</strong> d<strong>en</strong> ankepraksis der er etableret på baggrund <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>.<br />

Grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunale handlerum <strong>af</strong>hænger i vid udstrækning <strong>af</strong>, om der tale om mere<br />

præcise bestemmelser, vage/elastiske bestemmelser eller bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t<br />

<strong>af</strong> skøn, jf. beskrivels<strong>en</strong> i tabel 2.1.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Tabel 2.1<br />

Det kommunalpolitiske handlerum <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> med præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> bestemmel-<br />

ser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn<br />

Lokalpolitisk handlerum Ikke plads til skøn eller lokale<br />

prioriteringer<br />

Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

retlige prøvelse<br />

Eksempel fra<br />

servicelov<strong>en</strong><br />

- Upræcise<br />

Præcis Vag, elastisk Stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn<br />

Faglig vurdering<br />

Ikke plads til lokale<br />

forskelle<br />

Næst<strong>en</strong> ”frit” skøn<br />

Mulighed for lokale<br />

forskelle<br />

Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Begrænset prøvelse<br />

Indhold <strong>og</strong> omfang er kun<br />

i meget begrænset omfang<br />

beskrevet præcist i<br />

servicelov<strong>en</strong>.<br />

Et eksempel på <strong>en</strong> bestemmelse,<br />

der er præcis<br />

på både indhold <strong>og</strong> omfang<br />

er servicelov<strong>en</strong>s § 45<br />

om ledsagelse, hvorefter<br />

ydels<strong>en</strong> er angivet som 15<br />

timers ledsagelse om<br />

ug<strong>en</strong>.<br />

Målgruppebeskrivelser i<br />

servicelov<strong>en</strong>, fx handicapbestemmelsernes<br />

angivelse <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong>:<br />

”nedsat fysisk<br />

eller psykisk funktionsevne”.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de er<br />

n<strong>og</strong>le bestemmelser <strong>og</strong>så<br />

på indsatssid<strong>en</strong> vage/elastiske,<br />

fx merudgifter,<br />

der er <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>s<br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte<br />

funktionsevne.<br />

Beskrivels<strong>en</strong> er ikke<br />

præcis, <strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong><br />

konkrete sag skulle foretages<br />

<strong>en</strong> faglig vurdering<br />

<strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong> falder<br />

ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong> eller<br />

indsats<strong>en</strong> følger <strong>af</strong><br />

d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne,<br />

m<strong>en</strong> der skal ikke i<br />

d<strong>en</strong> forbindelse foretages<br />

et eg<strong>en</strong>tlig skøn.<br />

Et eksempel på et<br />

skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t er<br />

tilrettelæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong><br />

vedr. personlig<br />

hjælp, omsorg <strong>og</strong> pleje til<br />

udsatte <strong>og</strong> handicappede<br />

voksne (§ 85).<br />

Når det ligger klart, at<br />

borger<strong>en</strong>s behov giver<br />

baggrund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse<br />

om hjælp efter § 85, er<br />

det op til kommun<strong>en</strong> at<br />

vurdere efter et konkret<br />

skøn, hvordan hjælp<strong>en</strong><br />

efter bestemmels<strong>en</strong> skal<br />

tilrettelægges i d<strong>en</strong> konkrete<br />

sag.<br />

Tabell<strong>en</strong> placerer lovbestemmelser i tre idealtypiske kategorier. I praksis vil det d<strong>og</strong> være<br />

svært at placere bestemmelserne <strong>en</strong>tydigt i én kategori. Det skyldes, at bestemmelser typisk<br />

indeholder flere forskellige elem<strong>en</strong>ter, <strong>og</strong> at grænserne mellem de tre kategorier er flyd<strong>en</strong>de.<br />

Målgruppebeskrivelserne i servicelov<strong>en</strong> – det vil sige, hvem der har ret til at blive vurderet til<br />

hjælp efter bestemmels<strong>en</strong> – er som hovedregel vage/elastiske. Her skal der <strong>en</strong> faglig vurdering<br />

til at udfylde fortolkning<strong>en</strong> i konkrete tilfælde (fx hvornår der er tale om ”nedsat fysisk eller<br />

psykisk funktionsevne”). I tilfælde <strong>af</strong> <strong>en</strong> klagesag kan ankemyndighederne ved prøvels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> vage/elastiske bestemmelser foretage <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> faglige vurdering er<br />

i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong> ud over at prøve øvrige retlige elem<strong>en</strong>ter (fx overholdelse <strong>af</strong><br />

sagsbehandlingsregler, forvaltningsretlige regler mv.).<br />

I servicelov<strong>en</strong> er der derimod typisk knyttet et skøn til, hvilk<strong>en</strong> konkret type <strong>af</strong> indsats der<br />

ydes til målgrupp<strong>en</strong> (fx om et udsat barn skal i plejefamilie eller på døgninstitution, eller hvilket<br />

botilbud der bedst imødekommer <strong>en</strong> borgers behov). Sådanne bestemmelser med et stort<br />

elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsats<strong>en</strong>, så længe<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 19


20<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

formålet – opfyldels<strong>en</strong> <strong>af</strong> borgernes behov – opnås. Der er i servicelov<strong>en</strong> sjæld<strong>en</strong>t tale om et<br />

”frit skøn”, m<strong>en</strong> om et retligt bundet skøn (fx i form <strong>af</strong> forvaltningsretlige regler mv.). I disse situationer<br />

indebærer ankemyndighedernes retlige prøvelse, at kun rammerne for udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

skønnet prøves (det vil sige lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong>s forarbejder, sagsbehandlings- <strong>og</strong> forvaltningsretlige<br />

regler mv.), m<strong>en</strong> ikke om kommunale <strong>af</strong>gørelser i øvrigt er h<strong>en</strong>sigtsmæssige.<br />

Samlet set er servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser i vid udstrækning karakteriseret ved, at der er rum<br />

for lokale retningslinjer i forhold til, hvilk<strong>en</strong> indsats der ydes <strong>og</strong> omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne. Personkreds<strong>en</strong><br />

for indsats<strong>en</strong> er til g<strong>en</strong>gæld som hovedregel beskrevet g<strong>en</strong>nem vage/elastiske bestemmelser,<br />

hvorfor der i princippet ikke er plads til lokalpolitiske retningslinjer for, hvem der<br />

modtager hjælp. Der kan d<strong>og</strong> være lokalpolitiske forskelle i omstændigheder (fx transportmuligheder,<br />

infrastruktur, mv.), der i konkrete <strong>af</strong>gørelser vil påvirke <strong>en</strong>s sager i forskellig retning.<br />

Dertil er der <strong>og</strong>så indsatstyper som fx merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemidler, som er vage/elastiske.<br />

Der er ikke nødv<strong>en</strong>digvis i lovgivning<strong>en</strong> taget klart stilling til omfanget <strong>af</strong> det kommunale<br />

handlerum. Det vil sige, hvornår <strong>en</strong> upræcis bestemmelse er udtryk for, at kommunerne skal<br />

have et vist skønsmæssigt handlerum med flere lovlige alternativer, <strong>og</strong> hvornår bestemmels<strong>en</strong><br />

er formuleret vagt, hvorefter <strong>ankesystemet</strong> har adgang til at prøve d<strong>en</strong> faglige vurdering<br />

<strong>og</strong> derved løb<strong>en</strong>de udfylder fortolkningsrummet.<br />

Ankesystemet spiller her <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral rolle, idet det i sidste <strong>en</strong>de er g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse<br />

<strong>af</strong> ankesager, at lov<strong>en</strong> præciseres, <strong>og</strong> grænserne for det kommunalpolitiske handlerum<br />

fastlægges.<br />

2.3 Erfaringer fra praksis<br />

Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har g<strong>en</strong>nemført 22 fokusgruppeinterview fordelt på otte kommuner samt fokusgruppeinterview<br />

med to sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Interview<strong>en</strong>e med kommunerne har h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan kommunerne arbejder med politisk<br />

vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> dermed hvordan kommunerne udfylder det politiske handlerum,<br />

som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader. Dertil har fokus været på, hvordan<br />

d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder for at styre <strong>og</strong> prioritere.<br />

Interview<strong>en</strong>e med såvel kommuner som ankemyndigheder har <strong>en</strong>dvidere h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan<br />

samarbejdet mellem kommunerne <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> fungerer i dag, <strong>og</strong> hvordan det<br />

fremadrettet kan forbedres.<br />

Derudover har interview<strong>en</strong>e med ankemyndighederne primært h<strong>af</strong>t fokus på <strong>en</strong> perspektivering<br />

<strong>og</strong> nuancering <strong>af</strong> kommunernes erfaringer samt uddyb<strong>en</strong>de forklaringer <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

praksis. Afrapportering<strong>en</strong> <strong>af</strong> erfaringer fra praksis har således i over<strong>en</strong>sstemmelse med<br />

analys<strong>en</strong>s formål hovedsageligt fokus på kommunernes erfaring med praksis <strong>og</strong> kommunernes<br />

mulighed for at agere ind<strong>en</strong> for det handlerum, som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> efterlader.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har på baggrund <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>nemførte interview opsummeret n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle<br />

t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser. Der redegøres således ikke specifikt for pointer fra de <strong>en</strong>kelte interview.<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer<br />

Samtlige kommuner i undersøgels<strong>en</strong> arbejder i medfør <strong>af</strong> lovkravet på ældreområdet med<br />

kvalitetsstandarder for personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp. De interviewede kommuner har til g<strong>en</strong>gæld<br />

forskellige erfaringer med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer/kvalitetsstandarder på det<br />

specialiserede socialområde. Der er både forskel på, hvor langt de er i process<strong>en</strong>, <strong>og</strong> hvordan<br />

de arbejder med indholdet.<br />

N<strong>og</strong>le kommuner er således i <strong>en</strong> opstartsfase, hvor servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser er ved at blive<br />

formuleret, m<strong>en</strong>s andre er i gang med implem<strong>en</strong>tering eller med <strong>en</strong> opfølg<strong>en</strong>de revision <strong>af</strong><br />

eksister<strong>en</strong>de servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser.<br />

Dertil er der forskel på servic<strong>en</strong>iveauernes karakter på h<strong>en</strong>holdsvis børneområdet <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området.<br />

Servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne på børneområdet er typisk målrettet udmøntning<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> vedtagne børne- <strong>og</strong> ungepolitikker i konkrete retningslinjer for sagsbehandlerne. På voks<strong>en</strong>området<br />

varierer servic<strong>en</strong>iveauerne mere. N<strong>og</strong>le kommuner arbejder med kobling <strong>af</strong><br />

overordnede politikker til konkrete retningslinjer for sagsbehandlere g<strong>en</strong>nem anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong><br />

funktionsevnevurderinger, m<strong>en</strong>s andre har udarbejdet mere overordnede politikker.<br />

De otte kommuners erfaringer med fastlæggelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer illustrerer, at servic<strong>en</strong>iveauerne<br />

<strong>og</strong> beskrivelserne varierer <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> bestemmelsernes karakter. Eksempelvis<br />

hvorvidt der er tale om <strong>en</strong> udpræget skønsmæssig bestemmelse for så vidt angår d<strong>en</strong> konkrete<br />

udformning <strong>og</strong> omfang <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong>, eller om der er tale om <strong>en</strong> elastisk defineret indsats.<br />

Kommunerne har fx typisk udarbejdet servic<strong>en</strong>iveauer <strong>af</strong> <strong>en</strong> høj detaljeringsgrad for<br />

personlig støtte på voks<strong>en</strong>området eller for indsats<strong>en</strong> over for udsatte børn <strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong>s<br />

servic<strong>en</strong>iveauer for merudgiftsydelserne typisk er relativt overordnede.<br />

Erfaringerne fra praksis kan deles op i tre hovedtemaer:<br />

1. Kommunernes oplevelse <strong>af</strong> barrierer for styring.<br />

2. Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra.<br />

3. Samarbejde <strong>og</strong> læring.<br />

2.3.1 Kommunernes oplevelse <strong>af</strong> barrierer for styring<br />

Flere <strong>af</strong> de interviewede kommuner har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de synspunkter om barrierer<br />

for styring ind<strong>en</strong> for lovgivning<strong>en</strong>s rammer:<br />

Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger udfordrer styring<strong>en</strong>. Kommunerne finder det vanskeligt<br />

at styre efter vage/elastiske bestemmelser, fordi lov<strong>en</strong>s grænser først bliver fastlagt<br />

g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> fortolkning i <strong>ankesystemet</strong>. Dermed bliver det svært at formulere servic<strong>en</strong>iveauer<br />

for eksempelvis bestemte typer <strong>af</strong> funktionsnedsættelser. Samtidig gør vage<br />

målgruppe<strong>af</strong>grænsninger det vanskeligt at <strong>af</strong>stemme forv<strong>en</strong>tningerne med borgerne.<br />

Styringsudfordringer varierer mellem bestemmelser. Som eksempel fremhæver kommunerne,<br />

at de elastiske elem<strong>en</strong>ter i merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelbestemmelserne<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 21


22<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

gør det vanskeligere at formulere retningslinjer, m<strong>en</strong>s det standardiserede elem<strong>en</strong>t i disse<br />

bestemmelser omv<strong>en</strong>dt kan øge forv<strong>en</strong>tningerne hos borgerne (fx om at <strong>en</strong> diagnose<br />

i sig selv giver adgang til hjælp).<br />

Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret. Kommunerne finder det ofte vanskeligt at<br />

”oversætte” et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuelt begrundet <strong>af</strong>gørelse.<br />

Kommunerne beskriver kravet om d<strong>en</strong> individuelle vurdering således, at servic<strong>en</strong>iveauer<br />

al<strong>en</strong>e kan blive vejled<strong>en</strong>de for d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering, m<strong>en</strong> ikke direkte kan lægges til<br />

grund for konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />

Svært at sænke et servic<strong>en</strong>iveau. Kommunerne finder det i forhold til <strong>ankesystemet</strong> vanskeligt<br />

at implem<strong>en</strong>tere beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau, såfremt der ikke er<br />

sket ændringer i de konkrete sager. Tilsvar<strong>en</strong>de er det kommunernes erfaring, at det er<br />

vanskeligt at frak<strong>en</strong>de borgere ydelser, der ikke længere kan begrundes med borger<strong>en</strong>s<br />

behov. Det kan eksempelvis være, når borgere er blevet mere selvhjulpne, eller hvis der<br />

i udgangspunktet har været visiteret ud over det nødv<strong>en</strong>dige.<br />

Udfordr<strong>en</strong>de at styre <strong>en</strong> helhedsori<strong>en</strong>teret indsats. Kommunerne giver udtryk for, at det<br />

særligt på voks<strong>en</strong>området er vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede indsats til <strong>en</strong>kelte borgere<br />

– <strong>og</strong> eksempelvis at vurdere <strong>en</strong> ansøgning om nye ydelser ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats,<br />

som borger<strong>en</strong> modtager i forvej<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de opleves det vanskeligt at styre, hvornår<br />

borger<strong>en</strong>s behov bedst tilgodeses i eget hjem, <strong>og</strong> hvornår d<strong>en</strong> samlede indsats peger i<br />

retning <strong>af</strong>, at behovet bedre tilgodeses i et botilbud. Endelig beskrev n<strong>og</strong>le kommuner, at<br />

styring<strong>en</strong> på botilbudsområdet vanskeliggøres <strong>af</strong> det frie valg til at vælge ”et tilsvar<strong>en</strong>de<br />

tilbud”.<br />

2.3.2 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra<br />

De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de overvejelser<br />

om, hvordan <strong>ankesystemet</strong> påvirker kommunernes muligheder for at styre <strong>og</strong> prioritere:<br />

Omfanget <strong>af</strong> d<strong>en</strong> retlige prøvelse. Ifølge kommunerne bør <strong>ankesystemet</strong> være mere tilbagehold<strong>en</strong>de<br />

i prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialfaglige vurderinger. Opfattels<strong>en</strong> er, at ankeinstanserne<br />

til tider går ind i <strong>en</strong> fuld prøvelse <strong>af</strong> selve det socialfaglige skøn. Ankemyndighederne<br />

lægger på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side vægt på, at de g<strong>en</strong>erelt er tilbagehold<strong>en</strong>de over for at anfægte<br />

selve indholdet i kommunernes skøn – m<strong>en</strong> at de kan <strong>og</strong> skal prøve selve d<strong>en</strong> faglige<br />

vurdering, der fx ligger til grund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong>, om <strong>en</strong> borger er i personkreds<strong>en</strong> for<br />

de forskellige bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Kriterier for hjemvisning kontra ændring. Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> mere klar linje<br />

for, hvornår ankeinstanserne h<strong>en</strong>holdsvis ændrer eller hjemviser. Det er <strong>en</strong>dvidere<br />

kommunernes erfaring, at hjemvisninger sjæld<strong>en</strong>t fører til ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s udfald.<br />

Når sager hjemvises på grund <strong>af</strong> mangl<strong>en</strong>de oplysninger, er det ifølge kommunerne<br />

typisk oplysninger, der ikke har betydning for sag<strong>en</strong>s udfald. I forbindelse med pålæg<br />

om yderligere oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> oplever kommunerne, at <strong>ankesystemet</strong> pålægger dem<br />

bestemte udrednings- <strong>og</strong> undersøgelsesmetoder, fx psykol<strong>og</strong>iske/psykiatriske udredninger.<br />

N<strong>og</strong>le kommuner fremhævede samtidig, at <strong>en</strong> række hjemvisninger form<strong>en</strong>tlig kan<br />

undgås, når kommunerne bliver bedre til at håndtere både jura <strong>og</strong> socialfaglige vurde-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

ringer i de skriftlige begrundelser.<br />

Uklarhed om, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages. Interview med såvel kommuner<br />

som nævn indikerer, at det er uklart, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå som et<br />

sagligt h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. I forlængelse her<strong>af</strong> betonede kommunerne, at de så vidt<br />

muligt <strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn i d<strong>en</strong> skriftlige begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

– <strong>og</strong>så selvom økonomiske h<strong>en</strong>syn indgår som <strong>en</strong> begrundelse blandt flere.<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer i dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med <strong>ankesystemet</strong>. Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne<br />

sjæld<strong>en</strong>t tager højde for kommunernes servic<strong>en</strong>iveauer. Kommunernes forståelse<br />

er, at ankeinstanserne ikke accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som <strong>en</strong> saglig begrundelse<br />

i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvorfor kommunerne ofte <strong>af</strong>står fra at inddrage dem i sagsfremstilling<strong>en</strong>.<br />

Nævn<strong>en</strong>e forklarer omv<strong>en</strong>dt, at de på det specialiserede socialområde sjæld<strong>en</strong>t<br />

får information om servic<strong>en</strong>iveauer. I det omfang oplysningerne indgår i kommunernes<br />

sagsfremstilling, er der ofte sat ”skøn under regel”. Alternativt vil nævnet typisk påse, om<br />

kommun<strong>en</strong> som minimum har overholdt sit eget servic<strong>en</strong>iveau. Derudover kan oplysninger<br />

om servic<strong>en</strong>iveau godt få karakter <strong>af</strong> overflødig information.<br />

Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning. Nævn<strong>en</strong>e beskriver selv samarbejdet med de beskikkede<br />

medlemmer som <strong>en</strong> proces, hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de<br />

ret <strong>og</strong> skabe fælles fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Ofte anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> del tid på at finde frem til et<br />

fælles synspunkt – hvor de beskikkede medlemmer i visse tilfælde ønsker at tillægge et<br />

bredere perspektiv på støtte <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> hjemmel, der følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />

Kommunernes ankemuligheder. Kommunerne giver udtryk for, at der er meget begrænsede<br />

handlemuligheder for <strong>en</strong> kommune, der ikke er <strong>en</strong>ig i de sociale nævns fortolkning<br />

<strong>af</strong> faktuelle forhold i <strong>en</strong> konkret sag eller anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> konkrete<br />

sag. Kommunerne opfatter det således som <strong>en</strong> barriere for læring, at hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

kommunernes klager til Ankestyrels<strong>en</strong> bliver <strong>af</strong>vist. Ankestyrels<strong>en</strong> forklarer omv<strong>en</strong>dt, at<br />

styrels<strong>en</strong> altid optager <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn, såfremt nævnet har truffet <strong>en</strong> klart<br />

forkert <strong>af</strong>gørelse.<br />

<strong>Social</strong>faglige vurderinger udfordres. Kommunerne oplever, at <strong>ankesystemet</strong> lægger mere<br />

vægt på de ekspertudsagn fra læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er, der indgår i <strong>en</strong><br />

sagsfremstilling, <strong>en</strong>d på kommunernes socialfaglige vurderinger. Ankeinstanserne lægger<br />

til g<strong>en</strong>gæld vægt på, at eksempelvis egne tilknyttede lægefaglige eksperter al<strong>en</strong>e<br />

anv<strong>en</strong>des til at vurdere lægefaglige oplysninger. Derudover oplever kommunerne, at udtalelser<br />

fra leverandører, fx botilbud <strong>og</strong> opholdssteder, bliver udslagsgiv<strong>en</strong>de – <strong>og</strong>så<br />

hvor disse bevæger sig ud over udtalelser om barnets eller d<strong>en</strong> unges udvikling mv.<br />

2.3.3 Samarbejde <strong>og</strong> læring<br />

De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser har blandt andet fremført følg<strong>en</strong>de overvejelser<br />

om, hvordan samarbejdet mellem kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser kunne forbedres:<br />

Formidling <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser. Kommunerne finder, at Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser er<br />

vanskelige at forstå for ikke juridisk sagkyndige. Det kan være vanskeligt at udlede de<br />

g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter i princip<strong>af</strong>gørelserne – <strong>og</strong> dermed rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne. Det<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 23


24<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

kan på d<strong>en</strong> baggrund være <strong>en</strong> udfordring at korrigere praksis herefter. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

har tilk<strong>en</strong>degivet, at princip<strong>af</strong>gørelserne i høj grad er rettet mod brugere med <strong>en</strong> juridisk<br />

baggrund.<br />

Ankesystemets vejledning. Kommunerne oplever <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning,<br />

som de modtager fra ankeinstanserne – både mellem de forskellige nævn, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så<br />

mellem nævn <strong>og</strong> Ankestyrelse. Der efterspørges <strong>en</strong> bedre adgang til dial<strong>og</strong> <strong>og</strong> rådgivning<br />

– særligt i forbindelse med ny lovgivning.<br />

Dial<strong>og</strong> om nye løsninger. Der mangler ifølge kommunerne dial<strong>og</strong> i de tilfælde, hvor<br />

kommunerne anv<strong>en</strong>der nye løsninger. Opfattels<strong>en</strong> er, at <strong>ankesystemet</strong> har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at<br />

underk<strong>en</strong>de nye metoder <strong>og</strong> løsninger til fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger.<br />

Særligt på eg<strong>en</strong>driftområdet, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong>så fungerer som myndighed, efterspørger<br />

kommunerne dial<strong>og</strong> om de løsninger, som Ankestyrels<strong>en</strong> iværksætter.<br />

Form- <strong>og</strong> oplysningskrav. Kommunernes opfattelse er g<strong>en</strong>erelt, at <strong>ankesystemet</strong> stiller<br />

stadigt større formkrav til <strong>af</strong>gørelserne, herunder til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling. Herudover<br />

efterspørger kommunerne klarere retningslinjer for, hvori de præcise undersøgelses- <strong>og</strong><br />

oplysningskrav består for så vidt angår fx forældreevneundersøgelser <strong>og</strong> herunder <strong>af</strong><br />

metodekrav knyttet hertil.<br />

Sagsbehandlingstid. Kommunerne opfatter g<strong>en</strong>erelt lange sagsbehandlingstider i nævn<strong>en</strong>e<br />

som problematiske. Ifølge kommunerne kan sagsbehandlingstid<strong>en</strong> blandt andet gå<br />

ud over borger<strong>en</strong>s udvikling samt over aktualitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsakter mv. Dertil har det direkte<br />

økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser i de tilfælde, hvor klag<strong>en</strong> har opsætt<strong>en</strong>de virkning.<br />

Praksiskoordinering <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e. Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> klarere <strong>og</strong> mere <strong>en</strong>srettet<br />

praksis på tværs <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> i de <strong>en</strong>kelte nævn over tid.<br />

2.4 Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis<br />

Der er g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> grundig <strong>og</strong> omfatt<strong>en</strong>de <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser på det specialiserede<br />

socialområde. Der er således på udvalgte bestemmelser på det specialiserede socialområde<br />

foretaget <strong>en</strong> total g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn, der har ført til ændringer<br />

eller hjemvisninger i 2010. Endvidere er der på udvalgte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> foretaget<br />

<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> samtlige off<strong>en</strong>tliggjorte princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> i 2009 <strong>og</strong><br />

2010 samt <strong>af</strong> udvalgte <strong>af</strong>gørelser ind<strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> drift kompet<strong>en</strong>ce på børneområdet.<br />

På foranledning <strong>af</strong> arbejdsgrupp<strong>en</strong> er analys<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført <strong>af</strong> Rambøll.<br />

Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> godt 2.100 <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> peger overordnet<br />

på, at ankemyndighederne spiller <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig rolle i forhold til at fastlægge <strong>og</strong> <strong>af</strong>grænse<br />

kommunernes handlerum på det specialiserede socialområde.<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at <strong>ankesystemet</strong> spiller <strong>en</strong> relativt større rolle på de dele <strong>af</strong> det specialiserede<br />

socialområde, hvor der er mange klager over kommunale <strong>af</strong>gørelser (volum<strong>en</strong>), <strong>og</strong> hvor ydelserne<br />

er relativt standardiserede. Der er således flest anke<strong>af</strong>gørelser på overførselsområdet<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

(merudgifter til børn <strong>og</strong> voksne) <strong>og</strong> på de mindre udgiftstunge områder som for eksempel<br />

hjælpemiddelområdet (hjælpemidler <strong>og</strong> handicapbiler). Dernæst er der mange <strong>af</strong>gørelser på<br />

børneområdet (i forhold til frivillige foranstaltninger til udsatte børn <strong>og</strong> unge).<br />

Analys<strong>en</strong> omfatter ikke Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es<br />

<strong>af</strong>gørelser samt magtanv<strong>en</strong>delse på voks<strong>en</strong>området.<br />

Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at når <strong>ankesystemet</strong> ophæver kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse (<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ved <strong>en</strong> hjemvisning<br />

eller ved selv at træffe <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> ændring), går <strong>ankesystemet</strong> ofte ind i<br />

<strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. En prøvelse <strong>af</strong> konkrete<br />

omstændigheder skal ses til forskel fra sager, hvor <strong>ankesystemet</strong> vurderer <strong>og</strong> <strong>af</strong>gør sag<strong>en</strong><br />

allerede på baggrund <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s oplysninger, herunder fx sagsbehandlingsskridt <strong>og</strong> h<strong>en</strong>visninger<br />

til retsregler mv..<br />

Derudover viser analys<strong>en</strong>, at når <strong>ankesystemet</strong> ændrer <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, foretages <strong>en</strong><br />

int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong> d<strong>en</strong> faglige vurdering, <strong>og</strong>/eller <strong>ankesystemet</strong> går tæt på kommun<strong>en</strong>s<br />

skøn. Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s praksis viser således, at i 77 pct. <strong>af</strong> de knap 800 <strong>analyse</strong>rede<br />

ændrings<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn er ændring<strong>en</strong> helt eller delvist baseret på, at de<br />

sociale nævn har <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong><br />

<strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger. I 38 pct. <strong>af</strong> ændringssagerne er ændring<strong>en</strong><br />

al<strong>en</strong>e baseret på, at de sociale nævn har <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>og</strong> vægtning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s<br />

konkrete omstændigheder <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger.<br />

Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale servic<strong>en</strong>iveau<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at der i 4 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede sager fra de sociale nævn indgår <strong>en</strong> h<strong>en</strong>visning<br />

til et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau. Tilsvar<strong>en</strong>de indgår der h<strong>en</strong>visninger til et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau<br />

i 4 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong>. Det vides ikke, i<br />

hvilket omfang kommunerne h<strong>en</strong>viser til servic<strong>en</strong>iveauer i de konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />

Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at når <strong>ankesystemet</strong> ændrer <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, pålægges kommunerne<br />

<strong>en</strong>t<strong>en</strong> at tildele flere ydelser (herunder at foretage <strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning) i forhold<br />

til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse eller at inkludere <strong>en</strong> borger i målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> bestemmelse.<br />

Kun 1 pct. <strong>af</strong> ændringerne i de sociale nævn indebærer, at kommun<strong>en</strong> pålægges<br />

at fjerne <strong>en</strong> ydelse for fremtid<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de er det kun <strong>en</strong> <strong>en</strong>kelt <strong>af</strong> de undersøgte princip<strong>af</strong>gørelser,<br />

der medfører, at kommun<strong>en</strong> skal fjerne <strong>en</strong> ydelse, <strong>og</strong> kun én <strong>af</strong>gørelse medfører, at<br />

kommun<strong>en</strong> skal foretage <strong>en</strong> udmåling i nedadgå<strong>en</strong>de retning.<br />

Dette skal ses i lyset <strong>af</strong>, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de social ankeinstansers prøvelse til retlige<br />

spørgsmål medfører <strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre <strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse<br />

til skade for borger<strong>en</strong>. Det følger således, at ændringer <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser typisk<br />

vil være i opadgå<strong>en</strong>de retning i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse, hvilket har direkte<br />

økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 25


26<br />

Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Mønstre i ankepraksis<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> kan beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse, hvis sag<strong>en</strong> har principiel eller<br />

g<strong>en</strong>erel karakter. Analys<strong>en</strong> viser, at Ankestyrels<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e antager <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> samtlige<br />

sager, der påklages til Ankestyrels<strong>en</strong>. I 2010 opt<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> således 9 pct. <strong>af</strong> samtlige<br />

klager til behandling svar<strong>en</strong>de til i alt 100 klager. Rambøll har på de udvalgte bestemmelser<br />

ind<strong>en</strong> for det specialiserede socialområde <strong>analyse</strong>ret 160 princip<strong>af</strong>gørelser fra 2010 <strong>og</strong> 2009.<br />

Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser indebar 49 pct. <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser <strong>en</strong> ændring<br />

<strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s 8 pct. er blevet hjemvist <strong>og</strong> 43 pct. <strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelser<br />

er blevet stadfæstet. Sagerne er blevet anket <strong>af</strong> såvel borgere som kommuner.<br />

Forskell<strong>en</strong>e i <strong>af</strong>gørelserne mellem de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>af</strong>spejler, at det kommunale<br />

handlerum i servicelov<strong>en</strong> kan være upræcist beskrevet, <strong>og</strong> at det kan være vanskeligt<br />

at fortolke lov<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse i konkrete sager. D<strong>en</strong> høje ændringsproc<strong>en</strong>t skal samtidig<br />

ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at princip<strong>af</strong>gørelser kun antages, når der er <strong>en</strong> formodning om, at<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> ikke vil nå frem til samme konklusion som nævnet.<br />

Analys<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at der på tværs <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e er forskellige t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i de <strong>analyse</strong>rede<br />

<strong>af</strong>gørelser. For eksempel varierer prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet fra nævn til nævn. Derudover er<br />

der forskelle nævn<strong>en</strong>e imellem på, hvor ofte de i deres <strong>af</strong>gørelser h<strong>en</strong>viser til Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />

princip<strong>af</strong>gørelser mv. <strong>og</strong> dermed synliggør retsgrundlaget for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />

Styring <strong>af</strong> d<strong>en</strong> samlede indsats<br />

Som <strong>af</strong>dækning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunernes praksis viser, oplever kommunerne, at det kan være <strong>en</strong><br />

udfordring at styre d<strong>en</strong> samlede indsats til <strong>en</strong>kelte borgere – særligt på voks<strong>en</strong>området. Analys<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> anke<strong>af</strong>gørelser peger i tråd hermed på, at der på n<strong>og</strong>le områder er <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til, at<br />

borger<strong>en</strong>s ret til ydelser vurderes ud fra d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong> <strong>og</strong> ikke ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats,<br />

der ev<strong>en</strong>tuelt tildeles efter flere forskellige paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Eksempelvis går nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser i retning <strong>af</strong>, at rett<strong>en</strong> til personlig støtte efter § 85 vurderes<br />

i forhold til, om borger<strong>en</strong> er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for § 85, m<strong>en</strong>s ydelser efter andre<br />

paragr<strong>af</strong>fer (<strong>og</strong> lovgivninger) ikke kan betragtes som alternativ til d<strong>en</strong>ne ydelse.<br />

Erfaringer med d<strong>en</strong> kommunale sagsbehandling<br />

Analys<strong>en</strong> viser, at 14 pct. <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn al<strong>en</strong>e vedrører overholdels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> formelle sagsbehandlingsregler som fx vejledningspligt, partshøring mv. D<strong>en</strong><br />

mest fremtræd<strong>en</strong>de sagsbehandlingsfejl har været mangl<strong>en</strong>de oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, <strong>og</strong> d<strong>en</strong><br />

almindelige reaktion i de sociale nævn har derfor været hjemvisning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> til d<strong>en</strong> kommune,<br />

som har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i første instans.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 2 Samm<strong>en</strong>fatning<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>drift <strong>af</strong>gørelser<br />

Med Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t pr. 1. januar 2011, kan Ankestyrels<strong>en</strong> tage sager op <strong>af</strong><br />

eg<strong>en</strong> drift på alle dele ind<strong>en</strong> for udsatte børne- <strong>og</strong> ungeområdet, hvis kommun<strong>en</strong> ikke har<br />

gjort det fornødne til barnets bedste. Ankestyrels<strong>en</strong> modt<strong>og</strong> i 2010 i alt 440 underretninger,<br />

hvor<strong>af</strong> 102 sager efterfølg<strong>en</strong>de blev mødebehandlet. Rambøll har foretaget <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> 50<br />

<strong>af</strong> disse eg<strong>en</strong>driftsager.<br />

Analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>driftområdet viser, at Ankestyrels<strong>en</strong> i 74 pct. <strong>af</strong> de sager, der mødebehandles,<br />

pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage sagsbehandlingsskridt, <strong>og</strong> i knap halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne<br />

pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage <strong>en</strong> foranstaltning ud<strong>en</strong> samtykke. I de tilfælde, hvor kommun<strong>en</strong><br />

skal foretage sagsbehandlingsskridt, drejer det sig i 70 pct. <strong>af</strong> tilfæld<strong>en</strong>e om <strong>en</strong> børnefaglig<br />

undersøgelse (§ 50) <strong>og</strong> i omkring hver fjerde tilfælde om <strong>en</strong> handleplan (§ 140). I forbindelse<br />

med stort set alle pålæg om børnefaglige undersøgelser bliver kommunerne pålagt<br />

at foretage <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykatrisk undersøgelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 27


Del II.<br />

Udvikling i udgifter <strong>og</strong><br />

ankesager<br />

I d<strong>en</strong>ne del gives der <strong>en</strong> kort g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> klager på<br />

det specialiserede socialområde.


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

3. Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong><br />

ankesager<br />

Udgifterne til det specialiserede socialområde er i period<strong>en</strong> 2004 til 2010 steget fra 39 mia.<br />

kr. til 44 mia. kr. (2011-pl). Det er <strong>en</strong> stigning på knap 1 mia. kr. om året. Der har været stig<strong>en</strong>de<br />

udgifter på de fleste ydelser <strong>og</strong> tilbud til handicappede <strong>og</strong> udsatte børn <strong>og</strong> voksne,<br />

m<strong>en</strong>s der ikke kan iagttages <strong>en</strong> lige så klar t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s i udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> modtagere 1 .<br />

Derudover har der de s<strong>en</strong>ere år været <strong>en</strong> kr<strong>af</strong>tig stigning i antallet <strong>af</strong> klager, der indgives til<br />

de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> på det sociale område.<br />

I det følg<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nemgås kort udvikling<strong>en</strong> i ankesager i h<strong>en</strong>holdsvis de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />

samt udgifts-, aktivitets- <strong>og</strong> klageudvikling<strong>en</strong> på udvalgte områder.<br />

3.1 Klager til de sociale nævn<br />

Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn på det sociale område er steget med 75 pct. fra ca. 5.600<br />

i 2007 til næst<strong>en</strong> 10.000 i 2010, jf. figur 3.1.<br />

Det bemærkes, at nævn<strong>en</strong>es behandling <strong>af</strong> klager i 2007 <strong>af</strong>viger fra øvrige år. Dette skal ses<br />

i samm<strong>en</strong>hæng med omlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale nævnsopgaver fra statsamterne til de fem<br />

regionale statsforvaltninger i forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong>. De sociale nævn behandlede<br />

således i period<strong>en</strong> 2004 til 2006 omkring 6.500-6.800 klagesager på det sociale område.<br />

Ses til samm<strong>en</strong>ligning på <strong>en</strong> opgørelse <strong>af</strong> modtagne klager i de sociale nævn, er antallet steget<br />

med 50 pct. fra 2007 til 2010.<br />

Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne i forhold til deres udfald har været n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant: 10-11 pct. <strong>af</strong><br />

klagerne <strong>af</strong>vises, 62-65 pct. fører til <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser, 7-9 pct.<br />

medfører <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> 17-19 pct. hjemvises til fornyet behandling<br />

<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>, jf. figur 3.1.<br />

1 Der findes d<strong>og</strong> ikke opgørelser over modtagerantallet for alle ydelser.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 31


32<br />

Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

Figur 3.1<br />

Udvikling<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> behandlede klager i de sociale nævn<br />

Antal klager Ant al klager<br />

10.000<br />

8.000<br />

6.000<br />

4.000<br />

2.000<br />

0<br />

9 %<br />

19 %<br />

62 %<br />

7 %<br />

18 %<br />

64 %<br />

10 % 11 % 10 % 10 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

8 %<br />

17 %<br />

65 %<br />

9 %<br />

17 %<br />

65 %<br />

(N=5.566) (N=6.893) (N=8.585) (N=9.851)<br />

2007 2008 2009 2010<br />

Afvisninger St adf æstelse Hjemvisning Ændringer<br />

Anm.: Opgørels<strong>en</strong> omfatter nævns<strong>af</strong>gørelser på hele servicelov<strong>en</strong>s område, dvs. inklusive ældreområdet,<br />

d<strong>og</strong> fratrukket nævnssager om børnepasningsorlov <strong>og</strong> eg<strong>en</strong>driftsager i nævn<strong>en</strong>e. Proc<strong>en</strong>terne i de<br />

<strong>en</strong>kelte søjler summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct. på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>rundinger<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong><br />

10 .0 0 0<br />

De sagsområder, hvor der har været flest klager i alle de undersøgte år, er merudgiftsydelse<br />

til børn <strong>og</strong> voksne (25 pct.), hjælpemidler (22 pct.) <strong>og</strong> sager vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn<br />

<strong>og</strong> unge, det vil sige forebygg<strong>en</strong>de foranstaltninger, (frivillige) anbringelser, efterværn <strong>og</strong><br />

samvær (15 pct.).<br />

Antallet <strong>af</strong> klager, der behandles i nævn<strong>en</strong>e, varierer mellem kommunerne, jf. figur 3.2. Fra<br />

næst<strong>en</strong> 50 klager pr. 10.000 indbyggere i d<strong>en</strong> kommune med flest sager til 2 klager pr.<br />

10.000 indbyggere i d<strong>en</strong> kommune med færrest. Flertallet <strong>af</strong> kommunerne lå d<strong>og</strong> på mellem<br />

15 <strong>og</strong> 25 sager pr. 10.000 indbyggere, m<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>nemsnittet for hele landet i 2010 var 18 klager<br />

pr. 10.000 indbyggere.<br />

8.000<br />

6.000<br />

4.000<br />

2.000<br />

0


Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

Figur 3.2<br />

Antal behandlede klager i 2010 i de sociale nævn pr. 10.000 indbyggere<br />

Antal klager pr. 10.000 indbyggere Antal klager pr. 10.000 indbyggere<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

Kommuner<br />

Hjemvisninger St adfæstelser Ændringer Afvisninger<br />

Anm.: Egne beregninger. Omfatter nævns<strong>af</strong>gørelser på hele servicelov<strong>en</strong>s område, dvs. inklusive ældreområdet,<br />

d<strong>og</strong> fratrukket nævnssager om børnepasningsorlov <strong>og</strong> eg<strong>en</strong>driftsager i nævn<strong>en</strong>e.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />

3.2 Klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />

Det forhold, at Ankestyrels<strong>en</strong> udelukk<strong>en</strong>de optager principielle <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erelle sager 2 indebærer,<br />

at det er <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> det samlede antal klager til de sociale nævn, der <strong>en</strong>der som princip<strong>af</strong>gørelser.<br />

Figur 3.3 ned<strong>en</strong>for illustrerer, at der ud <strong>af</strong> det samlede antal kommunale <strong>af</strong>gørelser<br />

– som vel <strong>og</strong> mærke ikke k<strong>en</strong>des – form<strong>en</strong>tlig er tale om promiller frem for proc<strong>en</strong>t, der<br />

munder ud i princip<strong>af</strong>gørelser som følge <strong>af</strong> <strong>en</strong> klagebehandling i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Figur 3.3<br />

100.000 kommunale <strong>af</strong>gørelser bliver til 100 princip<strong>af</strong>gørelser i Ankestyrels<strong>en</strong><br />

[100.000 ]<br />

Kommunale <strong>af</strong>gørelser<br />

10.000<br />

Afgørelser i De <strong>Social</strong>e Nævn<br />

1.000<br />

Klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />

100<br />

Afgørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong><br />

2 Vedr. Ankestyrels<strong>en</strong>s kompet<strong>en</strong>ce <strong>og</strong> antagelsespraksis, se kapitel 5.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 33<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


34<br />

Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

Ses der på udvikling<strong>en</strong> over tid er antallet <strong>af</strong> sager ind<strong>en</strong> for servicelov<strong>en</strong>s område, der bliver<br />

påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong>, steget med 93 pct. fra ca. 600 i 2007 til 1.100 i 2010, jf. figur 3.4.<br />

Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>visninger er ca. 90 pct., m<strong>en</strong>s Ankestyrels<strong>en</strong> i 2010 opt<strong>og</strong> ca. 9 pct. til behandling<br />

svar<strong>en</strong>de til 100 sager.<br />

Figur 3.4<br />

Udvikling<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klager til Ankestyrels<strong>en</strong><br />

Ant al klager Antal klager<br />

1.200<br />

1.000<br />

800<br />

600<br />

400<br />

200<br />

0<br />

87 %<br />

3 %<br />

10 %<br />

89 %<br />

1 %<br />

9 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

88 %<br />

0 %<br />

11 %<br />

91 %<br />

1 %<br />

9 %<br />

2007 2008 2009 2010<br />

Afgørelser Hjemvisninger Afvisninger<br />

Anm.: Proc<strong>en</strong>terne i de <strong>en</strong>kelte søjler summer ikke nødv<strong>en</strong>digvis til 100 pct. på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>rundinger.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong><br />

Ankestyrels<strong>en</strong> behandler ud over de principielle sager <strong>og</strong>så sager om tvangsmæssige foranstaltninger<br />

for børn <strong>og</strong> unge, der iværksættes <strong>af</strong> kommunalbestyrelsernes børn- <strong>og</strong> ungeudvalg.<br />

Da disse sager ikke kan påklages til de sociale nævn, er Ankestyrels<strong>en</strong> første klageinstans<br />

<strong>og</strong> skal behandle alle klager. Også på dette område har sagsmængd<strong>en</strong> været stig<strong>en</strong>de<br />

– fra ca. 400 <strong>af</strong>gørelser i 2007 til ca. 500 i 2010.<br />

Endelig har Ankestyrels<strong>en</strong> kompet<strong>en</strong>ce til <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift at tage konkrete sager op på børneområdet,<br />

såfremt Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne<br />

sagsbehandlingsskridt eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gørelser. Ankestyrels<strong>en</strong> kan herefter<br />

pålægge kommun<strong>en</strong> at iværksætte de fornødne sagsbehandlingsskridt eller iværksætte foranstaltninger.<br />

Antallet <strong>af</strong> underretninger er vokset fra ca. 80 i 2007 til 440 i 2010, svar<strong>en</strong>de til<br />

<strong>en</strong> stigning på 465 pct. I 2010 mødebehandlede Ankestyrels<strong>en</strong> 102 <strong>af</strong> disse underretninger.<br />

1.200<br />

1.000<br />

800<br />

600<br />

400<br />

200<br />

0


Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

3.3 Udgifter <strong>og</strong> aktiviteter – udvalgte områder<br />

Årsagerne til d<strong>en</strong> store stigning i klageantallet k<strong>en</strong>des ikke. Mulige forklaringer kan eksempelvis<br />

være:<br />

Stig<strong>en</strong>de antal modtagere.<br />

Stig<strong>en</strong>de forv<strong>en</strong>tninger blandt eksister<strong>en</strong>de modtagere.<br />

Skærpet styring i kommunerne.<br />

Det kan ikke på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> konkluderes, hvilke <strong>af</strong> disse forklaringer der har størst<br />

betydning. Det skyldes først <strong>og</strong> fremmest, at der ikke findes opgørelser over antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />

i kommunerne, <strong>og</strong> det vides derfor ikke, om andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager i forhold til antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />

eller <strong>af</strong>slag er konstant, eller om mængd<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager <strong>og</strong>så stiger relativt.<br />

Tabel 3.1 viser udvikling<strong>en</strong> i udgifter, modtagerantal <strong>og</strong> antallet <strong>af</strong> klagesager for de <strong>en</strong>kelte<br />

områder, der indgår i analys<strong>en</strong>. 3<br />

3 Tabell<strong>en</strong> viser udelukk<strong>en</strong>de period<strong>en</strong> 2007 til 2009, da der ved rapport<strong>en</strong>s <strong>af</strong>slutning <strong>en</strong>dnu ikke forelå oplysninger<br />

om modtagerantal for 2010.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 35


36<br />

Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

Tabel 3.1<br />

Udvikling i udgifter <strong>og</strong> klager for udvalgte paragr<strong>af</strong>fer i servicelov<strong>en</strong><br />

§ 41. Merudgiftsydelse,<br />

børn 1<br />

§ 52-57, 68-71, 76. Særlig<br />

støtte til børn<br />

§ 85. Personlig støtte 2<br />

Kommunale<br />

udgifter<br />

2009, mia.<br />

kr., 2011-pl<br />

Udgiftsudvikling<br />

2007-09,<br />

pct.<br />

Antal<br />

modtagere<br />

2009<br />

Udvikling i<br />

antal<br />

modtagere<br />

2007-09<br />

Antal sager i<br />

nævn<strong>en</strong>e<br />

2010<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

Udvikling i<br />

antal klager<br />

2007-10<br />

pct.<br />

0,5 5 pct. 33.300 -4 pct. 1.360 91 pct.<br />

13,4 14 pct. - - 1.450 89 pct.<br />

3,1 80 pct. 24.186 54 pct. - 3<br />

§ 97. Ledsageordninger 0,2 -31 pct. 7.784 50 pct. - 3<br />

§ 100. Merudgiftsydelse,<br />

voksne 1<br />

§ 107-110. Botilbud 4 ,<br />

her<strong>af</strong>:<br />

0,1 -13 pct. 15.520 -0,4 pct. 1.093 100 pct.<br />

11,5 13 pct. 24.229 - 140 192 pct.<br />

- §§ 107-108 - - 15.995 -6 pct. - -<br />

- § 109 - - 6.353 -2 pct. - -<br />

- § 110 - - 1.881 -4 pct. - -<br />

§ 112. Hjælpemidler 5 3,0 4 pct. - - 2.128 39 pct.<br />

§ 113. Forbrugsgoder 5 > 0,1 44 pct. - - 296 225 pct.<br />

§ 114. Handicapbiler 5 0,4 -14 pct. 1.873 -24 pct. 816 54 pct.<br />

§ 116. Boligindretning 5 0,2 -4 pct. - - 334 46 pct.<br />

Anm.: De kommunale udgifter er som udgangspunkt opgjort netto, det vil sige inklusive refusion fra d<strong>en</strong><br />

c<strong>en</strong>trale refusionsordning. [1] Merudgiftsydelserne er opgjort inklusive 50 pct. statslig refusion <strong>og</strong> er<br />

fremskrevet til 2011-priser med sats<strong>regulering</strong>sproc<strong>en</strong>terne for period<strong>en</strong>. Merudgiftsydelser er overførselsudgifter<br />

<strong>og</strong> ligger således ud<strong>en</strong> for serviceramm<strong>en</strong>. [2] Opgørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> udgifter efter § 85 omfatter<br />

ikke udgifter til personlig støtte tildelt i botilbud. [3] Klagesagerne kan ikke opgøres særskilt<br />

for paragr<strong>af</strong>f<strong>en</strong>. De sociale nævn behandlede i alt 881 klagesager vedr. §§ 83-99 i 2010. [4] Eksklusiv<br />

personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp efter §§ 83-86 <strong>og</strong> 102. [5] Disse udgifter er omfattet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale refusionsordning<br />

for særligt dyre <strong>en</strong>keltsager. Refusion<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> ikke opgøres særskilt for disse paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Kilde: Kommunale budgetter <strong>og</strong> regnskaber, <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger<br />

G<strong>en</strong>erelt kan det konstateres, at d<strong>en</strong> relative tyngde <strong>og</strong> vækst i klagesager på det specialiserede<br />

socialområde ikke umiddelbart har samm<strong>en</strong>hæng med de områder, hvor udgiftsudvikling<strong>en</strong><br />

er. Hvilke <strong>af</strong> de mulige forklaringer på vækst<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> klagesager, der skal tillægges<br />

d<strong>en</strong> største betydning, kan ikke <strong>af</strong>gøres på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>, ligesom der kan være<br />

andre mulige forklaringer, der ikke er taget i betragtning her.<br />

D<strong>en</strong>ne overordnede t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s er ned<strong>en</strong>for illustreret på merudgiftsområdet, hjælpemiddelområdet<br />

samt botilbud.<br />

Figur 3.5 viser således udvikling<strong>en</strong> på merudgiftsområdet, hvor modtagerantallet <strong>og</strong> udgifterne<br />

er stort set konstante, m<strong>en</strong>s mængd<strong>en</strong> <strong>af</strong> klager til de sociale nævn er vokset med 96 pct.<br />

-<br />

-


Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

fra 2007 til 2009. Det kan tyde på, at der er tale om stig<strong>en</strong>de forv<strong>en</strong>tninger hos borgerne til<br />

omfanget <strong>af</strong> de ydelser, de kan få tildelt, m<strong>en</strong> kan <strong>og</strong>så betyde, at der bliver givet flere <strong>af</strong>slag<br />

på ansøgninger om hjælp, <strong>og</strong> der derfor er flere klager.<br />

Figur 3.5<br />

Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for merudgiftsydelse til børn <strong>og</strong> voksne (2007 = indeks 100)<br />

Indeks 2007 =100 Indeks 2007 = 100<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50<br />

2007 2008 2009<br />

Modtagere Kommunale nettoudgifter Klager<br />

Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />

På hjælpemiddelområdet (inkl. handicapbiler, boligindretning <strong>og</strong> forbrugsgoder) k<strong>en</strong>des det<br />

samlede modtagerantal ikke, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så her kan man iagttage <strong>en</strong> n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde stabil udgiftsudvikling,<br />

m<strong>en</strong>s antallet <strong>af</strong> klager er stig<strong>en</strong>de, jf. figur 3.6.<br />

Figur 3.6<br />

Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for hjælpemidler mv. (2007 = indeks 100)<br />

Indeks 2007 = 100 Indeks 2007 = 100<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50<br />

2007 2008 2009<br />

Kommunale nett oudgif ter Klager<br />

Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />

På botilbudsområdet (inkl. kvindekrisec<strong>en</strong>tre) har der i period<strong>en</strong> været <strong>en</strong> udgiftsvækst på ca.<br />

13 pct., m<strong>en</strong>s modtagerantallet har været svagt fald<strong>en</strong>de, jf. figur 3.7. Også på dette område<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 37<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50


38<br />

Kapitel 3 Udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager<br />

har der været <strong>en</strong> stigning i antallet <strong>af</strong> klager, m<strong>en</strong> både det absolutte antal klager <strong>og</strong> antallet<br />

<strong>af</strong> klager pr. modtager er væs<strong>en</strong>tligt mindre <strong>en</strong>d for fx merudgiftsydelserne.<br />

Figur 3.7<br />

Udgifts- <strong>og</strong> aktivitetsudvikling<strong>en</strong> for botilbud (2007 = indeks 100)<br />

Indeks 2007 = 100 Indeks 2007 = 100<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50<br />

2007 2008 2009<br />

M odt agere Kommunale net toudgif t er Klager<br />

Kilde: Danmarks Statistik samt <strong>Social</strong>ministeriets egne beregninger.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

200<br />

150<br />

10 0<br />

50


Del III.<br />

Aktører <strong>og</strong> rammer på det<br />

specialiserede<br />

socialområde<br />

Kapitel 4 introducerer de c<strong>en</strong>trale aktører på det specialiserede socialområde,<br />

m<strong>en</strong>s kapitel 5 g<strong>en</strong>nemgår de lovgivningsmæssige rammer, der <strong>af</strong>grænser det<br />

lokalpolitiske handlerum.<br />

I kapitel 6 <strong>og</strong> 7 g<strong>en</strong>nemgås <strong>ankesystemet</strong>s organisering, beføjelser mv. Kapitlet<br />

er skrevet på baggrund <strong>af</strong> redegørelser fra h<strong>en</strong>holdsvis Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de<br />

sociale nævn.<br />

I kapitel 8 perspektiverer arbejdsgrupp<strong>en</strong>, hvordan grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunalpolitiske<br />

handlerum <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> måde lov<strong>en</strong> i bred forstand er formuleret<br />

samt d<strong>en</strong> ankepraksis, der er blevet etableret på baggrund <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>.


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />

4. C<strong>en</strong>trale aktører<br />

I dette kapitel præs<strong>en</strong>teres de c<strong>en</strong>trale aktører på socialområdet, herunder kommunerne som<br />

myndighedsansvarlige <strong>og</strong> det sociale ankesystem (de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>). Derudover<br />

præs<strong>en</strong>teres <strong>en</strong> række andre kontrolorganer på socialområdet, herunder domstol<strong>en</strong>e,<br />

ombudsmand<strong>en</strong> samt de kommunale tilsynsmyndigheder (statsforvaltningerne).<br />

Det specialiserede socialområde er reguleret g<strong>en</strong>nem servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>,<br />

som spiller samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger. Servicelov<strong>en</strong><br />

sætter de overordnede rammer for, hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

er forpligtet til at yde. Retssikkerhedslov<strong>en</strong> fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong><br />

kommunale sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på<br />

sagsbehandling<strong>en</strong>, herunder rettigheder <strong>og</strong> klagemuligheder.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov betyder, at der i lov<strong>en</strong> ikke findes præcise <strong>af</strong>grænsninger<br />

<strong>af</strong> målgrupper med dertil fast definerede ydelser. H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> hermed er, at myndighed<strong>en</strong> i<br />

konkrete sager skal have mulighed for at tilpasse handlemulighederne til situation<strong>en</strong> <strong>og</strong> at<br />

fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer for indsats<strong>en</strong>.<br />

Det sociale ankesystem bidrager til retsbeskyttels<strong>en</strong> på det sociale område ved at føre kontrol<br />

med, at kommunernes opgavevaretagelse udøves efter h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>. Kontroll<strong>en</strong> finder sted,<br />

når berørte borgere klager. Lov<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> upræcise bestemmelser indebærer samtidig,<br />

at <strong>en</strong> stor del <strong>af</strong> udfyldning<strong>en</strong> sker ved lovfortolkning i <strong>ankesystemet</strong>.<br />

Groft skitseret er det nuvær<strong>en</strong>de system således baseret på, at Folketinget udstikker de<br />

overordnede rammer for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s opgavevaretagelse, socialminister<strong>en</strong> udsteder<br />

bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> vejledninger, m<strong>en</strong>s <strong>ankesystemet</strong> udfylder det retlige fortolkningsrum,<br />

som de lovgivningsmæssige rammer herefter efterlader, jf. figur 4.1. Ind<strong>en</strong> for disse rammer<br />

er der overladt kommunerne et politisk <strong>og</strong> fagligt handlerum.<br />

Figur 4.1<br />

C<strong>en</strong>trale aktører på socialområdet<br />

Folketing<br />

Ankesystem Kommunerne<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 41


42<br />

Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />

Figur<strong>en</strong> illustrerer, at kommunerne ind<strong>en</strong> for de rammer, der er opstillet i lov<strong>en</strong> <strong>og</strong> bek<strong>en</strong>dtgørelser<br />

<strong>og</strong> i over<strong>en</strong>sstemmelse med d<strong>en</strong> praksis, der er fastlagt i <strong>ankesystemet</strong>, kan udforme<br />

<strong>og</strong> prioritere indsats<strong>en</strong> på det sociale område ud fra lokale h<strong>en</strong>syn. D<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering<br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> lokale indsats kan fx udmøntes i fastlæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokale servic<strong>en</strong>iveauer. I konkrete<br />

sager skal kommunerne opfylde kravet om konkret <strong>og</strong> individuelt begrundede <strong>af</strong>gørelser på<br />

baggrund <strong>af</strong> faglige vurderinger <strong>og</strong> politiske prioriteringer.<br />

4.1 Folketinget <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong><br />

De lovgivningsmæssige rammer fastlægges <strong>af</strong> Folketinget (samt i begrænset omfang i EUrett<strong>en</strong>),<br />

m<strong>en</strong>s socialminister<strong>en</strong>, <strong>og</strong> under d<strong>en</strong>ne <strong>Social</strong>ministeriet, er øverste administrative<br />

myndighed på det sociale område. Som sådan fastsætter minister<strong>en</strong> administrative forskrifter,<br />

hvis Folketinget har bemyndiget d<strong>en</strong>ne hertil ved lov.<br />

Der eksisterer ikke et over- eller underordnelsesforhold mellem ministeriet <strong>og</strong> kommunerne,<br />

<strong>og</strong> ministeriet kan således ikke – ud<strong>en</strong> at det er fastsat ved lov – pålægge kommunerne at<br />

<strong>af</strong>gøre sager på bestemte måder eller planlægge <strong>og</strong> udføre de g<strong>en</strong>erelle opgaver efter d<strong>en</strong><br />

sociale lovgivning på <strong>en</strong> bestemt måde.<br />

<strong>Social</strong>ministeriet vejleder på et g<strong>en</strong>erelt plan kommunerne om gæld<strong>en</strong>de regler g<strong>en</strong>nem g<strong>en</strong>erelle<br />

vejledninger <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem vejled<strong>en</strong>de udtalelser til konkrete kommuner.<br />

<strong>Social</strong>ministeriet har ikke pligt til at føre tilsyn med kommunernes administration i konkrete<br />

<strong>en</strong>keltsager. Det er al<strong>en</strong>e det kommunale tilsyn, som har pligt til at føre dette tilsyn, jf. <strong>af</strong>snit<br />

4.4.2.<br />

Efter d<strong>en</strong> kommunale styrelseslovs § 63 har socialminister<strong>en</strong> mulighed for at anmode kommunerne<br />

om oplysninger om konkrete sager. Minister<strong>en</strong> har efter d<strong>en</strong> kommunale styrelseslovs<br />

§ 63 a ligeledes mulighed for at <strong>af</strong>give <strong>en</strong> vejled<strong>en</strong>de udtalelse om lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />

dispositioner eller undladelser. Minister<strong>en</strong> kan ikke ændre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> kan<br />

rejse sag<strong>en</strong> over for kommunaltilsynet eller ev<strong>en</strong>tuelt h<strong>en</strong>vise borger<strong>en</strong> hertil, hvis det er<br />

sandsynligt, at der foreligger <strong>en</strong> overtrædelse <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>. Hvis der er mulighed for at<br />

klage til det sociale nævn over <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, kan minister<strong>en</strong> h<strong>en</strong>vise borger<strong>en</strong> hertil.<br />

4.2 Kommunerne<br />

Af grundlov<strong>en</strong>s § 82 fremgår det, at det kommunale selvstyre er underlagt stat<strong>en</strong>s tilsyn, <strong>og</strong><br />

at selvstyret ordnes ved lov. Det betyder, at der er tale om <strong>en</strong> ret for kommunerne til at handle<br />

ind<strong>en</strong> for de rammer, der fastsættes i d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de lovgivning. Det er forudsat, at lovgiver<br />

overlader et vist selvstændigt handlerum til kommunerne.<br />

Kommunerne skal have hjemmel for deres beslutninger <strong>og</strong> skal administrere ind<strong>en</strong> for de<br />

rammer, der følger <strong>af</strong> skrevne retsregler <strong>og</strong> uskrevne retsgrundsætninger.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />

På det sociale område er kommunalbestyrelserne helt c<strong>en</strong>trale aktører, da al<strong>en</strong>e kommunalbestyrelserne<br />

har myndigheds- <strong>og</strong> finansieringsansvaret i forhold til ydelser <strong>og</strong> tilbud til borgerne<br />

efter servicelov<strong>en</strong>. Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s §§ 3, 4 <strong>og</strong> 173. I d<strong>en</strong> kommunale styrelseslov<br />

§ 2 er det fastsat, at kommun<strong>en</strong>s anligg<strong>en</strong>de styres <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong><br />

suppler<strong>en</strong>de til dette fremgår det <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 15, at det er kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />

der har ansvaret for <strong>og</strong> beslutter, hvordan kommun<strong>en</strong> skal planlægge <strong>og</strong> udføre sine<br />

opgaver på det sociale område.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan selv oprette <strong>og</strong> drive tilbud på det sociale område, eller d<strong>en</strong> kan<br />

indgå <strong>af</strong>tale med andre kommuner, <strong>en</strong> region eller private om at levere ydelser <strong>og</strong> tilbud.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> fører tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses, <strong>og</strong>så når de<br />

løses <strong>af</strong> andre, samt med, at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger får d<strong>en</strong> ydelse eller det tilbud, der er truffet<br />

<strong>af</strong>gørelse om efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

4.3 Ankesystemet<br />

Ankesystemet består på det sociale område <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong> ankemyndighedernes<br />

virksomhed <strong>og</strong> kompet<strong>en</strong>ce er reguleret i retssikkerhedslov<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> almindelige<br />

ordning efter servicelov<strong>en</strong> er, at kommunalbestyrelsernes <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong><br />

kan påklages til de sociale nævn, medmindre andet er fastsat i lov<strong>en</strong>.<br />

Ankesystemet skal <strong>af</strong>prøve retlige spørgsmål, det vil sige, om konkrete <strong>af</strong>gørelser ligger ind<strong>en</strong><br />

for lov<strong>en</strong>s rammer. Ankesystemet kan som udgangspunkt ikke prøve, om lovlige <strong>af</strong>gørelser<br />

er h<strong>en</strong>sigtsmæssige eller rimelige i øvrigt.<br />

Dertil kan klageinstanserne ikke tage selvstændigt stilling til g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer i forbindelse<br />

med behandling <strong>af</strong> klager fra borgere over konkrete <strong>af</strong>gørelser. Hvis <strong>en</strong> borger eller<br />

andre således ønsker <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel vurdering <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau, må<br />

spørgsmålet indbringes for statsforvaltningerne, der fører tilsyn med, at kommunerne overholder<br />

d<strong>en</strong> lovgivning, der særligt gælder for off<strong>en</strong>tlige myndigheder, jf. <strong>af</strong>snit 4.4.2.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er <strong>en</strong> forvaltningsmyndighed med domstolslign<strong>en</strong>de kompet<strong>en</strong>ce, som organisatorisk<br />

er <strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet, m<strong>en</strong> både Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn er i sin<br />

<strong>af</strong>gørelsesvirksomhed u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong>. Ministeriet kan således<br />

hverk<strong>en</strong> pålægge eller vejlede ankemyndighederne om, hvordan konkrete sager skal<br />

<strong>af</strong>gøres.<br />

Hvis minister<strong>en</strong>, ministeriet eller Folketinget finder, at ankemyndighederne ikke træffer <strong>af</strong>gørelser<br />

i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>tioner, er d<strong>en</strong> <strong>en</strong>este mulighed for at ændre<br />

praksis at tage initiativ til <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />

Der h<strong>en</strong>vises i øvrigt vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong> til kapitel 6 <strong>og</strong> 7.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 43


44<br />

Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />

4.4 Andre kontrolorganer<br />

4.4.1 Domstol<strong>en</strong>e<br />

Adgang<strong>en</strong> til at få administrative <strong>af</strong>gørelser prøvet ved domstol<strong>en</strong>e fremgår <strong>af</strong> grundlov<strong>en</strong>s §<br />

63. Domstolsprøvels<strong>en</strong> omfatter som hovedregel kun retlige spørgsmål.<br />

Det er som hovedregel ikke <strong>en</strong> betingelse for at få sin <strong>af</strong>gørelse prøvet ved domstol<strong>en</strong>e, at<br />

man har udnyttet de administrative klagemuligheder.<br />

I modsætninger til, hvad der gælder for administrative myndigheder, herunder ankeinstanserne,<br />

er domstol<strong>en</strong>e bundet <strong>af</strong> parternes påstande (forhandlingsprincippet). Det betyder blandt<br />

andet, at domstol<strong>en</strong>e skal tage stilling til sag<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong> det materiale <strong>og</strong> dokum<strong>en</strong>tation,<br />

der forelægges <strong>af</strong> parterne, <strong>og</strong> at de ikke selv kan indh<strong>en</strong>te eller opfordre parterne til at<br />

komme med suppler<strong>en</strong>de dokum<strong>en</strong>tation. Det betyder <strong>og</strong>så, at domstol<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse ikke<br />

kan få et udfald, som ikke er fremført/påstået <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong> parterne.<br />

4.4.2 Det kommunale tilsyn<br />

De kommunale tilsynsmyndigheder (statsforvaltningerne) udøver et retligt tilsyn over for<br />

kommunerne. Tilsynet omfatter således kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket <strong>en</strong> tilsidesættelse<br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> lovgivning, der særligt gælder for off<strong>en</strong>tlige myndigheder, herunder kommunale<br />

forskrifter, der er udstedt i medfør <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne lovgivning, jf. §§ 47 <strong>og</strong> 48 i lov om kommunernes<br />

styrelse. Statsforvaltningernes tilsyn omfatter såvel skrev<strong>en</strong> som uskrev<strong>en</strong> ret, herunder off<strong>en</strong>tlige<br />

retsgrundsætninger.<br />

Enhver, der m<strong>en</strong>er, at <strong>en</strong> kommune overtræder lovgivning<strong>en</strong>, kan h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>de sig til de kommunale<br />

tilsynsmyndigheder <strong>og</strong> h<strong>en</strong>lede tilsynets opmærksomhed på sag<strong>en</strong>. Man har ikke<br />

krav på at få <strong>en</strong> sag behandlet <strong>af</strong> tilsynet, idet tilsynet selv <strong>af</strong>gør, om der er grundlag for at<br />

rejse <strong>en</strong> tilsynssag, jf. § 48 a i lov om kommunernes styrelse.<br />

Tilsynet viger, hvis der er <strong>en</strong> særlig klageinstans, fx det sociale nævn, som kan behandle d<strong>en</strong><br />

pågæld<strong>en</strong>de sag.<br />

Statsforvaltningernes <strong>af</strong>gørelser om anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> sanktioner kan indbringes for ind<strong>en</strong>rigs-<br />

<strong>og</strong> sundhedsminister<strong>en</strong>. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> sundhedsminister<strong>en</strong> kan <strong>en</strong>dvidere <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift tage<br />

statsforvaltningernes <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> udtalelser op til behandling, hvis sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel eller<br />

g<strong>en</strong>erel betydning eller har alvorlig karakter.<br />

Der h<strong>en</strong>vises i øvrigt vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong> samm<strong>en</strong>holdt med det kommunale tilsyn til<br />

<strong>af</strong>snit 6.6.<br />

4.4.3 Ombudsmand<strong>en</strong><br />

Folketingets Ombudsmand kontrollerer <strong>statslige</strong> <strong>og</strong> kommunale myndigheder <strong>og</strong> andre off<strong>en</strong>tlige<br />

forvaltningsmyndigheder.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 4 C<strong>en</strong>trale aktører<br />

Ombudsmand<strong>en</strong> kan behandle klager over forvaltningsmyndighedernes <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> deres<br />

behandling <strong>af</strong> borgerne <strong>og</strong> sagerne. Herudover kan ombudsmand<strong>en</strong> tage sager op på eget<br />

initiativ <strong>og</strong> iværksætte g<strong>en</strong>erelle undersøgelser <strong>af</strong> <strong>en</strong> myndigheds behandling <strong>af</strong> sager.<br />

Ombudsmand<strong>en</strong> kan ikke omgøre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> han kan udtale kritik <strong>og</strong> herunder give<br />

h<strong>en</strong>stilling om fri proces ved ev<strong>en</strong>tuel domstolsprøvelse. Han kan <strong>og</strong>så oplyse om fejl eller<br />

forsømmelser <strong>af</strong> større betydning til Folketingets Retsudvalg, vedkomm<strong>en</strong>de minister <strong>og</strong><br />

kommunalbestyrelser.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 45


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

5. C<strong>en</strong>trale principper på<br />

det sociale område<br />

I dette kapitel beskrives de væs<strong>en</strong>tligste principper, der ligger til grund for servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />

retssikkerhedslov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> som udgør rammerne for kommunernes mulighed for at udforme <strong>og</strong><br />

prioritere indsats<strong>en</strong> på det sociale område.<br />

Kapitlet beskriver <strong>en</strong>dvidere, hvordan servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong> suppleres <strong>og</strong> spiller<br />

samm<strong>en</strong> med gæld<strong>en</strong>de forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger. Endelig beskrives<br />

n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de særlige sagsbehandlings- <strong>og</strong> dokum<strong>en</strong>tationskrav, som følger direkte <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>.<br />

5.1 Principper i service- <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />

Ned<strong>en</strong>for beskrives de bær<strong>en</strong>de principper i servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, som kommunalt<br />

fastsatte mål skal tage højde for, jf. oversigt<strong>en</strong> i tabel 5.1.<br />

Tabel 5.1<br />

Bær<strong>en</strong>de principper i servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />

Proces Principper<br />

Adgang til hjælp Hjælp ikke betinget <strong>af</strong> ansøgning<br />

Vurdering <strong>af</strong> hjælp<br />

Konkret, individuel vurdering<br />

Helhedsprincippet<br />

Dial<strong>og</strong>princippet<br />

Hurtighedsprincippet<br />

Sag<strong>en</strong>s oplysning<br />

Komp<strong>en</strong>sationsprincippet<br />

Iværksættelse <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong> Retskrav på umiddelbar hjælp<br />

Opfølgning på hjælp Løb<strong>en</strong>de opfølgning <strong>og</strong> revisitation<br />

5.1.1 Hjælp ikke betinget <strong>af</strong> ansøgning<br />

Udgangspunktet for <strong>af</strong>gørelser om hjælp <strong>og</strong> støtte efter servicelov<strong>en</strong> er, at de ikke er betinget<br />

<strong>af</strong> ansøgning. Det vil sige, at kommunalbestyrels<strong>en</strong>s pligt til at yde hjælp efter lov<strong>en</strong> indtræder,<br />

når der kan konstateres et behov, uanset om behovet konstateres ved ansøgning fra<br />

borger<strong>en</strong> eller på and<strong>en</strong> måde.<br />

Det betyder eksempelvis, at kommun<strong>en</strong> skal overveje hjælp til <strong>en</strong> borger, hvis d<strong>en</strong> bliver opmærksom<br />

på, at der kan være et behov for det, fx i forbindelse med at der ydes hjælp til et<br />

familiemedlem, eller hvis der fra fagpersoner eller andre gøres opmærksom på et behov.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 47


48<br />

Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

5.1.2 Konkret, individuel vurdering<br />

Servicelov<strong>en</strong> bygger på det princip, at alle <strong>af</strong>gørelser om hjælp skal træffes efter <strong>en</strong> konkret,<br />

individuel vurdering. Det betyder, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> i hver <strong>en</strong>kelt sag skal vurdere borger<strong>en</strong>s<br />

behov for hjælp <strong>og</strong> på baggrund her<strong>af</strong> vurdere, hvilk<strong>en</strong> type hjælp samt omfanget<br />

her<strong>af</strong> der skal ydes til d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de borger for <strong>af</strong> <strong>af</strong>hjælpe behovet.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer (vejled<strong>en</strong>de retningslinjer) om,<br />

hvilk<strong>en</strong> type hjælp der i d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de kommune typisk gives i forhold til bestemte typer<br />

behov. Det er d<strong>og</strong> <strong>en</strong> forudsætning, at der i d<strong>en</strong> konkrete sag foretages <strong>en</strong> individuel vurdering<br />

<strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de type hjælp matcher det konkrete behov, eller om der er særlige<br />

omstændigheder i d<strong>en</strong> konkrete sag, der tilsiger, at der skal <strong>en</strong> and<strong>en</strong> type hjælp til.<br />

5.1.3 Helhedsprincippet<br />

Når kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter servicelov<strong>en</strong>, skal d<strong>en</strong> behandle<br />

d<strong>en</strong> konkrete sag i forhold til alle eksister<strong>en</strong>de muligheder for at få hjælp efter d<strong>en</strong> sociale<br />

lovgivning. Kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal desud<strong>en</strong> være opmærksom på, om der kan søges<br />

hjælp efter and<strong>en</strong> lovgivning.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal således sikre borger<strong>en</strong> d<strong>en</strong> hjælp, der passer til d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des<br />

behov, <strong>og</strong> kan/skal fx ikke snævert forholde sig til d<strong>en</strong> hjælp, borger<strong>en</strong> søger om.<br />

Det betyder på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke er bundet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> type hjælp eller<br />

støtte, som <strong>en</strong> borger søger om, m<strong>en</strong> kan træffe <strong>af</strong>gørelse om <strong>en</strong> and<strong>en</strong> type hjælp eller støtte,<br />

hvis det er vurdering<strong>en</strong>, at d<strong>en</strong>ne bedre opfylder borger<strong>en</strong>s behov.<br />

På d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side betyder det, at kommun<strong>en</strong> ikke bare kan <strong>af</strong>vise <strong>en</strong> ansøgning om hjælp <strong>af</strong><br />

<strong>en</strong> bestemt type med h<strong>en</strong>visning til, at d<strong>en</strong> ansøgte hjælp ikke er relevant i forhold til borger<strong>en</strong>s<br />

behov ud<strong>en</strong> at vurdere, om behovet kan <strong>af</strong>hjælpes efter andre bestemmelser.<br />

Helhedsprincippet fremgår <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 5 <strong>og</strong> kommer i servicelov<strong>en</strong> til udtryk i<br />

lov<strong>en</strong>s § 19, stk. 4 om samm<strong>en</strong>hæng med and<strong>en</strong> lovgivning i indsats<strong>en</strong> over for børn <strong>og</strong> unge.<br />

5.1.4 Dial<strong>og</strong>princippet<br />

I servicelov<strong>en</strong> er der fastsat <strong>en</strong> række regler om medbestemmelse, inddragelse <strong>og</strong> samtykke<br />

både på voks<strong>en</strong>området <strong>og</strong> på børneområdet, som er udtryk for d<strong>en</strong> overordnede tanke, at<br />

borgerne skal sikres indflydelse på d<strong>en</strong> hjælp, de ydes efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

Princippet kommer til udtryk i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 4 samt i servicelov<strong>en</strong>s § 48.<br />

Princippet betyder ikke, at borger<strong>en</strong> er sikret bestemm<strong>en</strong>de indflydelse på udfaldet <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>,<br />

m<strong>en</strong> at borger<strong>en</strong> skal inddrages, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des opfattelse skal tages alvorligt.<br />

5.1.5 Hurtighedsprincippet<br />

I retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 3 er det angivet, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal behandle spørgsmål<br />

om hjælp ”så hurtigt som muligt”, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse skal fastsætte g<strong>en</strong>erelle<br />

frister for behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager på de <strong>en</strong>kelte sagsområder.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

Hvad ”så hurtigt som muligt” er, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag <strong>og</strong> <strong>af</strong>, hvor kompliceret sag<strong>en</strong><br />

er, <strong>og</strong> skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med de krav, der kan være til sag<strong>en</strong>s oplysning <strong>og</strong> forberedelse<br />

på de <strong>en</strong>kelte sagsområder.<br />

Hurtighedsprincippet gælder <strong>og</strong>så i <strong>ankesystemet</strong> <strong>og</strong> kan derfor være med til at påvirke, om<br />

ankemyndighed<strong>en</strong> hjemviser <strong>en</strong> sag eller ændrer kommunalbestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser.<br />

5.1.6 Sag<strong>en</strong>s oplysning<br />

I over<strong>en</strong>sstemmelse med det g<strong>en</strong>erelle undersøgelsesprincip (officialprincip) er det fastsat i<br />

retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 10, at det er myndighed<strong>en</strong>, der har ansvaret for, at <strong>en</strong> sag er tilstrækkeligt<br />

oplyst til, at der kan træffes <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Det betyder, at:<br />

Initiativet til, at <strong>en</strong> sag bliver oplyst, påhviler myndighed<strong>en</strong>.<br />

Myndighed<strong>en</strong> skal påse, at der er tilstrækkelige oplysninger.<br />

I princippet ligger ikke, at sag<strong>en</strong> skal belyses bedst muligt, m<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e at d<strong>en</strong> er belyst tilstrækkeligt.<br />

Hvad det vil sige, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de <strong>en</strong> sag er,<br />

desto bedre oplyst skal d<strong>en</strong> være. Det betyder fx, at der må stilles større krav til oplysning<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> <strong>en</strong> sag, der drejer sig om anbringelse <strong>af</strong> et barn ud<strong>en</strong> for hjemmet <strong>en</strong>d til <strong>en</strong> sag, der drejer<br />

sig om praktisk hjælp eller om ledsagelse.<br />

Hvad der skal belyses, <strong>af</strong>hænger <strong>og</strong>så <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete type sag. I n<strong>og</strong>le tilfælde, fx servicelov<strong>en</strong>s<br />

§ 50 om børnefaglig undersøgelse, er det beskrevet, hvilke områder undersøgels<strong>en</strong><br />

skal belyse.<br />

Især retssikkerhedslov<strong>en</strong> <strong>og</strong> persondatalov<strong>en</strong> indeholder <strong>en</strong> række bestemmelser om, i hvilket<br />

omfang myndighederne kan indh<strong>en</strong>te <strong>og</strong> videregive oplysninger om <strong>en</strong> borger i forbindelse<br />

med <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter fx servicelov<strong>en</strong>. Bestemmelserne hviler i et vist omfang<br />

på et EU-direktiv, som Danmark ikke kan fravige, m<strong>en</strong> herudover har Danmark nationale<br />

særregler, der er nærmere fastsat i fx retssikkerhedslov<strong>en</strong> § 11a, persondatalov<strong>en</strong>s § 8, stk.<br />

3, samt forvaltningslov<strong>en</strong>s § 29<br />

5.1.7 Komp<strong>en</strong>sationsprincippet<br />

Servicelov<strong>en</strong> bygger på et princip om, at <strong>en</strong> borger med nedsat funktionsevne skal komp<strong>en</strong>seres<br />

for følgerne <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>. Komp<strong>en</strong>sation<strong>en</strong> kan ske ved at gøre samfundets<br />

tilbud tilgængelige for borgere med funktionsnedsættelser. Det kan <strong>og</strong>så ske ved at stille<br />

særlige ydelser til rådighed, som specielt imødekommer d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borgers individuelle behov.<br />

Komp<strong>en</strong>sationsprincippet er et bær<strong>en</strong>de princip i dansk handicappolitik <strong>og</strong> udspringer <strong>af</strong> FN’s<br />

standardregler om lige muligheder for handicappede, som Danmark tiltrådte ved <strong>en</strong> folketingsbeslutning<br />

i 1993. Handicapkonv<strong>en</strong>tion<strong>en</strong>, som Danmark ratificerede i august 2009, er i<br />

over<strong>en</strong>sstemmelse med disse principper.<br />

5.1.8 Iværksættelse <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong><br />

Når kommunalbestyrels<strong>en</strong> har truffet <strong>af</strong>gørelse om hjælp til <strong>en</strong> borger på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> vurdering<br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>des behov, er det <strong>og</strong>så kommun<strong>en</strong>, der har ansvaret for at hjælp<strong>en</strong><br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 49


50<br />

Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

leveres, uanset om kommun<strong>en</strong> indgår <strong>af</strong>tale med andre, fx region<strong>en</strong> eller <strong>en</strong> privat leverandør.<br />

Med <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> har borger<strong>en</strong> fået et retskrav på ydels<strong>en</strong>, som modsvares <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />

pligt til at levere d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de ydelse. Rett<strong>en</strong> til ydels<strong>en</strong> gælder principielt fra d<strong>en</strong><br />

dag, hvor <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er meddelt, eller hvor d<strong>en</strong> efter kommun<strong>en</strong>s eller det sociale nævns <strong>af</strong>gørelse<br />

er gæld<strong>en</strong>de.<br />

Kommun<strong>en</strong> kan ikke udsætte efterlevels<strong>en</strong> <strong>af</strong> sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse eller reducere borger<strong>en</strong>s<br />

hjælp varigt eller midlertidigt medmindre, der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse derom.<br />

Hvis hjælp<strong>en</strong> ikke kan iværksættes umiddelbart, fordi det fx tager tid at finde <strong>en</strong> egnet plads,<br />

er kommun<strong>en</strong> forpligtet til at stille and<strong>en</strong> midlertidig hjælp til rådighed, som kan <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s<br />

behov.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de kan <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse efter servicelov<strong>en</strong> ikke begrundes med, at d<strong>en</strong> økonomiske<br />

ramme for et område ikke tillader, at der kan ydes hjælp. Det betyder d<strong>og</strong> ikke, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

ikke ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag skal tage h<strong>en</strong>syn til kommun<strong>en</strong>s økonomi,<br />

jf. ned<strong>en</strong>for.<br />

5.1.9 Løb<strong>en</strong>de opfølgning <strong>og</strong> revisitation<br />

Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s § 148, stk. 2, at d<strong>en</strong> kommunalbestyrelse, der har truffet <strong>af</strong>gørelse<br />

om hjælp efter lov<strong>en</strong>, løb<strong>en</strong>de skal følge op på hjælp<strong>en</strong> <strong>og</strong> sikre sig, at hjælp<strong>en</strong> fortsat<br />

opfylder sit formål. Opfølgning<strong>en</strong> skal ske ud fra borger<strong>en</strong>s forudsætninger <strong>og</strong> så vidt muligt i<br />

samarbejde med borger<strong>en</strong>.<br />

Det betyder, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de kan <strong>og</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse om omfanget <strong>og</strong><br />

art<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong> til borger<strong>en</strong>, hvis behovet ændrer sig – både i op- <strong>og</strong> nedadgå<strong>en</strong>de retning.<br />

De <strong>af</strong>gørelser, der på d<strong>en</strong>ne måde træffes løb<strong>en</strong>de, træffes efter de samme principper, som<br />

er beskrevet ov<strong>en</strong>for.<br />

Hvis kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastsat et politisk besluttet servic<strong>en</strong>iveau, <strong>og</strong> servic<strong>en</strong>iveauet<br />

ændres, kan kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke træffe <strong>af</strong>gørelse om and<strong>en</strong> hjælp eller hjælp i ændret<br />

omfang i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger al<strong>en</strong>e med h<strong>en</strong>visning til det ændrede servic<strong>en</strong>iveau.<br />

Der kan godt fx træffes <strong>af</strong>gørelse om hjælp i nedsat omfang med h<strong>en</strong>visning til et ændret<br />

servic<strong>en</strong>iveau, m<strong>en</strong> det kræver altid <strong>en</strong> ny, konkret <strong>og</strong> individuel <strong>af</strong>gørelse i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />

borger for at sikre, at hjælp<strong>en</strong> fortsat opfylder borger<strong>en</strong>s behov.<br />

Særligt om <strong>af</strong>gørelser om botilbud<br />

Botilbud efter servicelov<strong>en</strong>s § 107 (midlertidigt ophold) <strong>og</strong> § 108 (længerevar<strong>en</strong>de ophold)<br />

samt plejehjem <strong>og</strong> beskyttede plejeboliger betragtes som beboer<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> bolig, jf. blandt<br />

andet bek<strong>en</strong>dtgørelse 395 <strong>af</strong> 25. maj 2009.<br />

Hvis der er truffet <strong>af</strong>gørelse om et midlertidigt botilbud efter servicelov<strong>en</strong>s § 107, kan d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />

”udvisiteres”, hvis formålet med opholdet anses for opfyldt, eller d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />

har behov for at varigt botilbud.<br />

Når det drejer sig om botilbud til længerevar<strong>en</strong>de eller varigt ophold, vil det være vanskeligt<br />

at foretage <strong>en</strong> udvisitering, hvis beboer<strong>en</strong> modsætter sig. Dette er uanset, om det konstate-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

res, at d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de ikke længere har behov for botilbud efter § 108 eller ved et ændret<br />

plejebehov, der eksempelvis tilsiger et mere eller mindre specialiseret botilbud.<br />

Flytning (revisitering) <strong>af</strong> personer mod deres vilje fra et botilbud til et andet botilbud eller plejehjem<br />

som følge <strong>af</strong> ændringer i plejebehovet kræver, at betingelserne for optagelse i et bestemt<br />

botilbud efter reglerne om magtanv<strong>en</strong>delse for voksne skal være opfyldt. Det vil sige,<br />

hvor det primære formål er at <strong>af</strong>værge risiko<strong>en</strong> for eller forhindre personskade.<br />

For så vidt angår boliger efter alm<strong>en</strong>boliglov<strong>en</strong>, gælder d<strong>en</strong> alm<strong>en</strong>e lejelovs regler, hvor det<br />

helt klare udgangspunkt er, at lejerne er uopsigelige. For så vidt angår plejehjem <strong>og</strong> beskyttede<br />

boliger, kan krav om fr<strong>af</strong>lytning kun g<strong>en</strong>nemføres, hvis der er <strong>en</strong> opsigelsesgrund, der<br />

kan ligestilles med <strong>en</strong> <strong>af</strong> opsigelsesgrund<strong>en</strong>e i kapitel 14 i lov om leje <strong>af</strong> alm<strong>en</strong>e boliger. Det<br />

kan fx være tilfældet, hvor vægtige grunde gør det særligt magtpåligg<strong>en</strong>de for udlejer<strong>en</strong> at<br />

blive løst fra lejeforholdet.<br />

5.2 Krav til udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skøn<br />

Selv ved bestemmelser med udpræget skøn er der imidlertid ikke tale om, at myndighed<strong>en</strong><br />

har et helt frit skøn, idet bestemmels<strong>en</strong> <strong>og</strong> forarbejderne <strong>og</strong>så vil indeholde overordnede retningslinjer<br />

for skønnets udøvelse. Dertil kommer de forvaltningsretlige grundsætninger, der<br />

ligeledes regulerer forvaltning<strong>en</strong>s udfyldning <strong>af</strong> skønnet, det vil sige, hvilke h<strong>en</strong>syn man må<br />

lægge til grund. Ned<strong>en</strong>for g<strong>en</strong>nemgås de væs<strong>en</strong>tligste forvaltningsretlige begrænsninger på<br />

det retlige skøn.<br />

De forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger gælder for det sociale område lige som<br />

for alle andre off<strong>en</strong>tligretlige områder, m<strong>en</strong> de vil efter et lex specialis princip i et vist omfangkunne<br />

fraviges, hvis dette sker udtrykkeligt ved lov. De forvaltningsretlige regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger<br />

kan anv<strong>en</strong>des som fortolkningsbidrag ved tvivl om andre off<strong>en</strong>tligretlige reglers<br />

indhold <strong>og</strong> rækkevidde.<br />

Begrænsninger i kommunalbestyrels<strong>en</strong>s valg <strong>af</strong> de h<strong>en</strong>syn, der inddrages i det retlige skøn,<br />

udtrykkes i <strong>en</strong> række principper, herunder:<br />

Forbud mod magtfordrejning. Hænger samm<strong>en</strong> med, at der kan være pligtmæssige h<strong>en</strong>syn/kriterier,<br />

der skal inddrages, <strong>og</strong> at der al<strong>en</strong>e må inddrages saglige h<strong>en</strong>syn. Betyder i<br />

d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng, at myndighed<strong>en</strong> i sin behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> konkrete sager<br />

ikke må forfølge formål, som ikke har n<strong>og</strong>et med sag<strong>en</strong> at gøre.<br />

Visse h<strong>en</strong>syn /kriterier kan være pligtmæssige. Fx skal det i forbindelse med <strong>af</strong>gørelse<br />

om praktisk hjælp indgå i vurdering<strong>en</strong>, om andre medlemmer <strong>af</strong> husstand<strong>en</strong> deltager i<br />

husarbejdet, lige som det er et pligtmæssigt kriterium, at et hjælpemiddel skal være<br />

”bedst <strong>og</strong> billigst”.<br />

Der må al<strong>en</strong>e inddrages saglige h<strong>en</strong>syn. Saglige h<strong>en</strong>syn er h<strong>en</strong>syn, der har samm<strong>en</strong>hæng<br />

til formålet med <strong>og</strong> indholdet i d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 51


52<br />

Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

Lighedsgrundsætning<strong>en</strong>. Princippet betyder, at <strong>en</strong>sartede tilfælde alt andet lige skal behandles<br />

lige. Hvad det betyder i praksis i forhold til servicelov<strong>en</strong> kan være svært at definere,<br />

da forestilling<strong>en</strong> om <strong>en</strong>sartet behandling kan være svært at for<strong>en</strong>e med de meget<br />

konkret begrundede <strong>af</strong>gørelser som følge <strong>af</strong> helhedsprincippet <strong>og</strong> princippet om konkrete<br />

individuelle <strong>af</strong>gørelser, jf. ov<strong>en</strong>for.<br />

Lighedsprincippet betyder ikke, at borgere i alle tilfælde har krav på samme ydelse, uanset<br />

hvilk<strong>en</strong> kommune man bor i. Derimod sikres ligebehandling ved, at d<strong>en</strong> myndighed<br />

(kommunalbestyrels<strong>en</strong>), der behandler sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse, skal behandle (tilnærmelsesvis)<br />

<strong>en</strong>s sager <strong>en</strong>s ind<strong>en</strong> for sit myndighedsområde.<br />

Proportionalitetsprincippet. Princippet betyder, at <strong>en</strong> foranstaltning ikke må være mere<br />

indgrib<strong>en</strong>de eller byrdefuld, <strong>en</strong>d formålet tilsiger. I almindelighed tales der om, at proportionalitetsprincippet<br />

indeholder tre krav: Retsfølg<strong>en</strong> skal være nødv<strong>en</strong>dig, d<strong>en</strong> må ikke<br />

være uforholdsmæssigt belast<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> d<strong>en</strong> skal være egnet til at opfylde formålet. 1<br />

Økonomiske h<strong>en</strong>syn. Kommunerne har <strong>en</strong> forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt,<br />

m<strong>en</strong> h<strong>en</strong>synet til kommun<strong>en</strong>s økonomi må i h<strong>en</strong>hold til sociallovgivning<strong>en</strong> ikke stå al<strong>en</strong>e,<br />

m<strong>en</strong> skal indgå på lige fod med faglige h<strong>en</strong>syn. Det vil sige, i <strong>en</strong> situation med to tilbud,<br />

der begge er egnede til at <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s behov, bør kommunerne vælge det billigste<br />

tilbud – m<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong> må aldrig vælge <strong>en</strong> indsats al<strong>en</strong>e, fordi d<strong>en</strong> er billig.<br />

Der er sjæld<strong>en</strong>t i lovgivning<strong>en</strong> angivet, hvilk<strong>en</strong> vægt de <strong>en</strong>kelte h<strong>en</strong>syn skal have. Kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

har ret til selv at opstille prioriteringsregler, hvis de holder sig ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong><br />

ramme, som følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> <strong>og</strong> ulovbestemte retsprincipper for prioritering.<br />

Myndighed<strong>en</strong> må ikke sætte skøn under regel, det vil sige opstille faste regler for udøvelse <strong>af</strong><br />

skønnet, da det vil være i strid med det grundlægg<strong>en</strong>de princip om, at <strong>af</strong>gørelser altid skal<br />

træffes efter <strong>en</strong> konkret individuel vurdering.<br />

Begrænsnings- <strong>og</strong> <strong>af</strong>skæringsregler, der fx <strong>af</strong>skærer visse angivne persongrupper fra at få<br />

hjælp efter <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse, kan således være i strid med lovbestemmelser, hvor der<br />

er overladt kommunalbestyrels<strong>en</strong> et retligt skøn, <strong>og</strong> der dermed er et krav om, at forvaltning<strong>en</strong><br />

i hvert <strong>en</strong>kelt tilfælde foretager <strong>en</strong> konkret vurdering. Om der er <strong>en</strong> konflikt, beror i sidste<br />

<strong>en</strong>de på <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis hjemmelsgrundlaget <strong>og</strong> d<strong>en</strong> interne regel. Hvis retsgrundlaget<br />

ikke giver sikre holdepunkter for slutninger, må eg<strong>en</strong>tlige <strong>af</strong>skæringsregler <strong>og</strong> regler,<br />

der begrænser skønnet kr<strong>af</strong>tigt, som udgangspunkt være ulovlige.<br />

Når det fagligt er fastlagt, hvilke h<strong>en</strong>syn der er saglige <strong>og</strong> ev<strong>en</strong>tuelt pligtmæssige <strong>og</strong> relevante<br />

at inddrage i d<strong>en</strong> konkrete sag, <strong>og</strong> der er foretaget <strong>en</strong> faglig <strong>af</strong>vejning <strong>af</strong> kriterierne i d<strong>en</strong><br />

konkrete sag, skal kommunalbestyrels<strong>en</strong> beslutte, hvad <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal gå ud på.<br />

I n<strong>og</strong>le tilfælde ligger retsfølg<strong>en</strong> fast. Det er for eksempel tilfældet ved servicelov<strong>en</strong>s § 50,<br />

hvor der er overladt kommunalbestyrels<strong>en</strong> <strong>en</strong> vurdering i forhold til fastlæggelse <strong>af</strong>, hvornår<br />

et barn eller ung trænger til særlig støtte. Hvis det vurderes, at barnet trænger til særlig støt-<br />

1 Jon Anders<strong>en</strong>, ”<strong>Social</strong>forvaltningsret”, 2010.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

te, er <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s indhold fastlagt i lov<strong>en</strong>, nemlig at kommunalbestyrels<strong>en</strong> skal undersøge<br />

barnets forhold.<br />

I andre tilfælde er der overladt kommunerne et politisk eller fagligt handlerum i forhold til indsats<strong>en</strong>.<br />

Det indebærer, at der skal foretages et socialfagligt skøn <strong>af</strong>, hvilk<strong>en</strong> støtte eller foranstaltning<br />

der fx skal tilbydes, for at barnet får d<strong>en</strong> særlige støtte, der kan imødekomme barnets<br />

behov på d<strong>en</strong> mest effektive måde (valg ind<strong>en</strong> for vift<strong>en</strong> <strong>af</strong> foranstaltninger oplistet i servicelov<strong>en</strong>s<br />

§ 52). D<strong>en</strong>ne vurdering skal holdes ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer (fx kan kommun<strong>en</strong><br />

ikke tilbyde <strong>en</strong> foranstaltning, som ikke er oplistet i servicelov<strong>en</strong>s § 52, stk. 3) <strong>og</strong> foretages i<br />

over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige grundsætninger.<br />

Se <strong>og</strong>så kapitel 7 om det kommunalpolitiske handlerum.<br />

5.3 Særlige krav til sagsbehandling mv.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> er i sin behandling <strong>af</strong> sager efter servicelov<strong>en</strong>s konkrete bestemmelser<br />

bundet <strong>af</strong> <strong>en</strong> række processuelle regler <strong>og</strong> sagsbehandlingsregler i servicelov<strong>en</strong>, retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />

<strong>og</strong> forvaltningsrett<strong>en</strong>, jf. de foregå<strong>en</strong>de <strong>af</strong>snit. Disse regler har primært betydning<br />

for konkrete <strong>af</strong>gørelser.<br />

Derudover kan der være sagsbehandlings- eller dokum<strong>en</strong>tationskrav, som følger <strong>af</strong> selve<br />

servicelov<strong>en</strong>. Hertil kommer sagsbehandlingskrav, der følger <strong>af</strong> forvaltningsrett<strong>en</strong>, <strong>og</strong> som er<br />

værd at fremhæve i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser på socialområdet.<br />

5.3.1 Særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning<br />

I servicelov<strong>en</strong> findes sjæld<strong>en</strong>t særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning. Eksempler på<br />

særlige krav om dokum<strong>en</strong>tation <strong>og</strong> oplysning findes i servicelov<strong>en</strong>s § 59 om krav om dokum<strong>en</strong>tation<br />

for, at betingelserne for anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet er opfyldt, <strong>og</strong> i § 50, stk. 6,<br />

er et krav om, at <strong>en</strong> § 50-undersøgelse skal munde ud i <strong>en</strong> begrundet stillingstag<strong>en</strong> til, om<br />

der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger.<br />

Det, at der ikke i særlig vid udstrækning er beskrevet dokum<strong>en</strong>tationskrav, skal d<strong>og</strong> ses i<br />

samm<strong>en</strong>hæng med undersøgelsesprincippet som nævnt ov<strong>en</strong>for, hvorefter det er kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />

der har ansvaret for, at <strong>en</strong> sag er tilstrækkeligt oplyst til, at der kan træffes <strong>af</strong>gørelse<br />

i sag<strong>en</strong>.<br />

I forbindelse med <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tuel ankesag vil det derfor i de fleste tilfælde være vigtigt, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

kan dokum<strong>en</strong>tere, at sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst, at de nødv<strong>en</strong>dige formelle<br />

betingelser er opfyldet, samt at et ev<strong>en</strong>tuelt skøn er udfyldt i over<strong>en</strong>sstemmelse med<br />

de regler <strong>og</strong> rammer, der er opstillet.<br />

For alle off<strong>en</strong>tlige sager gælder <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> ulovbestemt grundsætning om notatpligt. Off<strong>en</strong>tlighedslov<strong>en</strong>s<br />

§ 6 om notatpligt gælder kun <strong>en</strong> lille del <strong>af</strong> de forhold, som efter retsgrundsætning<strong>en</strong><br />

skal noteres ned. Bag notatpligt<strong>en</strong> ligger h<strong>en</strong>synet til, dels at andre <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> sagsbehandler,<br />

der aktuelt har behandlet sag<strong>en</strong>, kan følge d<strong>en</strong> <strong>og</strong> se, hvad der er sket i sag<strong>en</strong>,<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 53


54<br />

Kapitel 5 C<strong>en</strong>trale principper på det sociale område<br />

dels at man skal kunne dokum<strong>en</strong>tere sag<strong>en</strong>s forløb over for fx administrative klageinstanser<br />

<strong>og</strong> domstole.<br />

I servicelov<strong>en</strong>s § 3, stk. 2, er det fastsat, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> som led i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> efter<br />

visse <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser skal beskrive d<strong>en</strong> indsats, som iværksættes, <strong>og</strong> formålet<br />

med indsats<strong>en</strong>. Forpligtels<strong>en</strong> omfatter <strong>af</strong>gørelser om særlige dag- <strong>og</strong> klubtilbud til børn <strong>og</strong><br />

unge <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelser om optagelse i <strong>en</strong> række dag- <strong>og</strong> døgntilbud efter servicelov<strong>en</strong> for voksne<br />

samt <strong>af</strong>gørelser om behandling efter servicelov<strong>en</strong>s § 101.<br />

5.3.2 Særlige krav om udredning <strong>og</strong> undersøgelse<br />

I samm<strong>en</strong>hæng med krav om dokum<strong>en</strong>tation findes der krav i servicelov<strong>en</strong> om udredning <strong>og</strong><br />

undersøgelse som grundlag eller forudsætning for at træffe <strong>af</strong>gørelse efter visse <strong>af</strong> lov<strong>en</strong>s<br />

bestemmelser.<br />

I lov<strong>en</strong>s § 50 findes regler om <strong>en</strong> børnefaglig undersøgelse, som skal være g<strong>en</strong>nemført forud<br />

for <strong>en</strong> beslutning om foranstaltninger efter § 52. Beslutning<strong>en</strong> om at iværksætte <strong>en</strong> undersøgelse<br />

har karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. I lov<strong>en</strong> oplistes <strong>en</strong> række forhold, som skal behandles i<br />

undersøgels<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> bestemmels<strong>en</strong> anviser ikke, hvordan undersøgels<strong>en</strong> skal g<strong>en</strong>nemføres.<br />

Med hjemmel i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 8 er der fastsat <strong>en</strong> metode, der skal anv<strong>en</strong>des, når<br />

kommun<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse om merudgifter efter servicelov<strong>en</strong>s § 100.<br />

Kravet om udredning eller undersøgelse begrænser ikke i sig selv kommunalbestyrels<strong>en</strong>s<br />

mulighed for at udfylde et ev<strong>en</strong>tuelt skøn <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse i over<strong>en</strong>sstemmelse med et i<br />

øvrigt lovligt fastsat servic<strong>en</strong>iveau. M<strong>en</strong> udredning<strong>en</strong>/undersøgels<strong>en</strong> kan alligevel påvirke <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>,<br />

fordi d<strong>en</strong>ne skal træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med resultatet <strong>af</strong> undersøgels<strong>en</strong>/udredning<strong>en</strong>.<br />

Det samme gælder for handleplaner. I servicelov<strong>en</strong> §§ 140 <strong>og</strong> 141 findes regler om handleplaner,<br />

der kan eller skal udarbejdes i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser om hjælp efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

Handleplaner skal overordnet set beskrive formålet med indsats<strong>en</strong>, hvilk<strong>en</strong> indsats der<br />

er nødv<strong>en</strong>dig for at opnå formålet samt indsats<strong>en</strong>s forv<strong>en</strong>tede varighed. Handleplaner er obligatoriske<br />

i sager om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong>s de i forhold til voksne er frivillige for<br />

borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> obligatorisk for kommun<strong>en</strong> at tilbyde, når det drejer sig om personer med betydelig<br />

nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller alvorlige sociale problemer. Ud over<br />

krav til indhold er der ikke krav til handleplanernes form.<br />

Ud over de beskrevne g<strong>en</strong>erelle krav til sagsbehandling<strong>en</strong> er det stort set kun i forbindelse<br />

med bevilling <strong>af</strong> støtte til køb <strong>af</strong> bil efter servicelov<strong>en</strong>s § 114, at der er fastsat særlige krav til<br />

sagsbehandling<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

6. Ankesystemets formål,<br />

organisering mv.<br />

I dette kapitel beskrives <strong>ankesystemet</strong>s formål, organisering <strong>og</strong> c<strong>en</strong>trale opgaver.<br />

6.1 Formålet med det sociale ankesystem<br />

Ankesystemet består <strong>af</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. De sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />

bidrager til borgernes retssikkerhed samt til fortolkning <strong>og</strong> præcisering <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> på<br />

det sociale område g<strong>en</strong>nem behandling <strong>af</strong> klager, vejledning <strong>og</strong> koordineringsvirksomhed.<br />

”Retssikkerhed” betyder ikke sikkerhed for, at <strong>en</strong> borger fx får det tilbud eller d<strong>en</strong> ydelse, han<br />

eller hun ønsker <strong>og</strong> har søgt om. Retssikkerhed for borger<strong>en</strong> betyder, at borger<strong>en</strong>s sag er<br />

blevet behandlet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, som har retsvirkning<br />

for borger<strong>en</strong>, er truffet i over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>.<br />

Nævn<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s virksomhed, samm<strong>en</strong>sætning mv. reguleres i dag i lov om<br />

retssikkerhed <strong>og</strong> administration på det sociale område.<br />

6.1.1 <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong><br />

Det nuvær<strong>en</strong>de ankesystem er et resultat <strong>af</strong> <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong>s betænkning, hvori<br />

det blev foreslået at oprette et fælles system for sociale sager med <strong>en</strong> regional ankeinstans<br />

(de sociale nævn) <strong>og</strong> <strong>en</strong> samlet c<strong>en</strong>tral u<strong>af</strong>hængig social ankemyndighed samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> faste<br />

juridiske medlemmer <strong>og</strong> særligt udpegede beskikkede medlemmer, samt mulighed<strong>en</strong> for<br />

at tilknytte de nødv<strong>en</strong>dige fagkonsul<strong>en</strong>ter i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne.<br />

Det fagkyndige elem<strong>en</strong>t indgår således som <strong>en</strong> integreret del <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong> på socialområdet.<br />

Dette har betydning for, hvor int<strong>en</strong>sivt ankemyndighederne har mulighed for at prøve<br />

kommunernes fagkyndige vurderinger.<br />

Af <strong>Social</strong>reformkommission<strong>en</strong>s 1. betænkning fra 1969 forud for oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> det – stort set<br />

nuvær<strong>en</strong>de ankesystem – fremgår følg<strong>en</strong>de:<br />

”Ankesystemet er <strong>en</strong> organisk del <strong>af</strong> det sociale tryghedssystem, <strong>og</strong> de hovedprincipper, som<br />

gælder for tryghedssystemet, har tilsvar<strong>en</strong>de betydning for <strong>ankesystemet</strong>.<br />

Det er <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig forudsætning for socialt arbejde, at befolkning<strong>en</strong> har tillid til de sociale<br />

myndigheder. Ankesystemet må derfor være opbygget, så det medvirker til at fremme d<strong>en</strong>ne<br />

tillid. En hovedbetingelse for, at <strong>ankesystemet</strong> kan få d<strong>en</strong>ne virkning er, at befolkning<strong>en</strong> opfatter<br />

systemet som retsbeskytt<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> at der faktisk skabes retsbeskyttelse. Hertil må kræves,<br />

at systemet dels er så <strong>en</strong>kelt, at borger<strong>en</strong> ud<strong>en</strong> vanskeligheder kan finde ud <strong>af</strong> det, <strong>og</strong><br />

dels, at klageinstans<strong>en</strong> er så u<strong>af</strong>hængig <strong>og</strong> sagkyndig, at borger<strong>en</strong> føler sikkerhed for, at der<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 55


56<br />

Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

sker <strong>en</strong> reel prøvelse <strong>af</strong>, om han har fået d<strong>en</strong> hjælp, lovgivning<strong>en</strong> tilsigter. Hertil kommer borgernes<br />

<strong>og</strong> samfundets interesse i, at der via ankeudøvels<strong>en</strong> sker <strong>en</strong> kontrol med administration<strong>en</strong>s<br />

individuelle <strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erelle forskrifter i h<strong>en</strong>hold til lovgivning.”<br />

Lægmandselem<strong>en</strong>tet har således sin rod i socialreformskommission<strong>en</strong>, hvor man fandt det<br />

væs<strong>en</strong>tligt, at der i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale sager deltager medlemmer, der ”repræs<strong>en</strong>terer<br />

befolkning<strong>en</strong>s almindelige opfattelse” for at undgå ”at ankemyndighed<strong>en</strong>s medlemmer<br />

kan blive betragtet som teoretiske eksperter ud<strong>en</strong> tilstrækkelig jordforbindelse.”<br />

Sigtet med oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> i 1973 var således at få <strong>en</strong> samlet social ankemyndighed<br />

<strong>og</strong> dermed <strong>en</strong> helhedsvurdering <strong>af</strong> de sociale sager, <strong>en</strong> effektiv retsbeskyttelse for<br />

borgerne, <strong>og</strong> så vidt muligt disse mål tillod det, <strong>en</strong> hurtig sagsbehandling.<br />

6.2 Ankeinstansernes klagebehandling<br />

Ankemyndighedernes hovedopgave er at behandle klager fra borgerne. Derudover har både<br />

de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> ifølge retssikkerhedslov<strong>en</strong> til opgave at yde vejledning <strong>og</strong><br />

koordinere praksis på området, jf. ned<strong>en</strong>for <strong>af</strong>snit 6.3.<br />

Som det er illustreret i figur 6.1 er udgangspunktet på det specialiserede socialområde, at<br />

kommunalbestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse som 1. instans. Når <strong>en</strong> borger klager over <strong>en</strong> kommunal<br />

<strong>af</strong>gørelse, indgives klag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>, som g<strong>en</strong>vurderer sin <strong>af</strong>gørelse (remonstration).<br />

Hvis kommun<strong>en</strong> ikke omgør sin <strong>af</strong>gørelse, s<strong>en</strong>des klag<strong>en</strong> videre til nævnet med <strong>en</strong> sagsfremstilling.<br />

De sociale nævn træffer herefter <strong>af</strong>gørelse som 2. instans (1. klageinstans).<br />

Nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser kan som udgangspunkt ikke påklages til and<strong>en</strong> administrativ myndighed,<br />

m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan beslutte at tage <strong>en</strong> sag op <strong>og</strong> træffe <strong>af</strong>gørelse som 3. instans (2.<br />

klageinstans), hvis sag<strong>en</strong> har principiel eller g<strong>en</strong>erel karakter. Det er Ankestyrels<strong>en</strong>, der vurderer,<br />

om <strong>en</strong> sag har principiel eller g<strong>en</strong>erel karakter <strong>og</strong> derfor skal antages til behandling.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> fungerer derudover som 2. instans (1. klageinstans) i <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> kommunernes<br />

børn- <strong>og</strong> ungeudvalg, det vil sige tvangsmæssige foranstaltninger på børneområdet.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> kan derudover tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at<br />

kommunalbestyrels<strong>en</strong> ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt eller truffet de<br />

fornødne <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager på børneområdet. Det kan ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> konkret<br />

h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse, <strong>en</strong> pressesag eller via <strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag, der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong>. I<br />

eg<strong>en</strong> drift sagerne træffer Ankestyrels<strong>en</strong> i et vist omfang <strong>af</strong>gørelser som 1. instans. Det vil sige,<br />

at Ankestyrels<strong>en</strong> kan træffe <strong>af</strong>gørelse om foranstaltninger, ud<strong>en</strong> at det sker på baggrund<br />

<strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> forudgå<strong>en</strong>de kommunal <strong>af</strong>gørelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

Figur 6.1<br />

Ankesystemet på socialområdet<br />

SAGSTYPE<br />

Det specialiserede<br />

socialområde<br />

Tvangssager<br />

Eg<strong>en</strong>drift<br />

1. INSTANS<br />

Kommunalbestyrelse<br />

Børn <strong>og</strong> Unge-udvalg<br />

Kommunalbestyrelse<br />

Ankestyrelse<br />

2. INSTANS<br />

De <strong>Social</strong>e Nævn<br />

Ankestyrelse<br />

3. INSTANS<br />

Ankestyrelse<br />

6.2.1 Organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />

Ressortansvaret for det sociale ankesystem ligger hos <strong>Social</strong>ministeriet. De sociale nævn <strong>og</strong><br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er d<strong>og</strong> i deres <strong>af</strong>gørelsesvirksomhed u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet <strong>og</strong> socialminister<strong>en</strong>.<br />

Ministeriet kan således hverk<strong>en</strong> pålægge eller vejlede nævn<strong>en</strong>e eller Ankestyrels<strong>en</strong><br />

om, hvordan konkrete sager skal <strong>af</strong>gøres.<br />

De sociale nævns organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />

I hver region nedsættes et (eller flere) sociale nævn, som består <strong>af</strong> 3 medlemmer med direktør<strong>en</strong><br />

for d<strong>en</strong> regionale statsforvaltning som født formand. I praksis delegerer direktør<strong>en</strong> formandsfunktion<strong>en</strong><br />

til d<strong>en</strong> kontorchef, hvor nævnet er placeret.<br />

De øvrige 2 medlemmer udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne<br />

i region<strong>en</strong> <strong>og</strong> DH (Danske Handicaporganisationer) for 4 år ad gang<strong>en</strong>. Medlemmer <strong>af</strong><br />

nævnet, som er udpeget <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong>, skal have bopæl i region<strong>en</strong>, hvor statsforvaltning<strong>en</strong><br />

er beligg<strong>en</strong>de, eller i øvrigt have tilknytning til region<strong>en</strong>.<br />

Fra 2007 er der udpeget <strong>en</strong> række sideordnede medlemmer for h<strong>en</strong>holdsvis kommunerne i<br />

region<strong>en</strong> <strong>og</strong> Danske Handicaporganisationer. Disse medlemmer deltager på skift i møderne.<br />

Det betyder, at samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> medlemmerne i det <strong>en</strong>kelte nævnsmøde varierer. Da<br />

de <strong>en</strong>kelte medlemmer ikke nødv<strong>en</strong>digvis vurderer sagerne <strong>en</strong>s, har formand<strong>en</strong> <strong>en</strong> vigtig opgave<br />

i at sikre <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet linje i nævnets praksis. Et medlem <strong>af</strong> et socialt nævn kan ikke deltage<br />

ved behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager vedrør<strong>en</strong>de <strong>en</strong> kommune, hvor d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de er ansat eller<br />

er medlem <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong>.<br />

Medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> kan ikke være medlemmer <strong>af</strong> det sociale nævn.<br />

Statsforvaltning<strong>en</strong> yder sekretariatsbistand til de sociale nævn. Nævn<strong>en</strong>e er således organisatorisk<br />

forankret under Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet, m<strong>en</strong>s <strong>Social</strong>ministeriet har ressortansvaret<br />

for de sociale nævns virksomhed.<br />

Nævnssekretariatet består <strong>af</strong> <strong>en</strong> ansvarlig kontorchef, et antal administrative medarbejdere<br />

<strong>og</strong> et antal sagsbehandlere. Der er blandt sagsbehandlerne <strong>en</strong> overvægt <strong>af</strong> personer med juridisk<br />

uddannelse. Sagsbehandlerne udarbejder oplæg til behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> mødesager <strong>og</strong><br />

træffer på formand<strong>en</strong>s vegne selv formands<strong>af</strong>gørelser.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 57


58<br />

Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

Det er sekretariatet, som skal sikre, at sagerne er fornød<strong>en</strong>t belyst, før der træffes <strong>en</strong> formands<strong>af</strong>gørelse,<br />

eller <strong>en</strong> sag forelægges til behandling i et nævnsmøde. Hvis sagsbehandler<strong>en</strong><br />

vurderer, at <strong>en</strong> sag ikke er tilstrækkeligt belyst, vil kommunerne normalt blive anmodet<br />

om at s<strong>en</strong>de suppler<strong>en</strong>de oplysninger. Hvis oplysningerne ikke modtages, <strong>og</strong> <strong>en</strong> erindringsskrivelse<br />

ikke ændrer herved, vil nævnet, hvor dette er muligt, træffe eg<strong>en</strong>tlig <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong>.<br />

D<strong>en</strong>ne <strong>af</strong>gørelse vil typisk være i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> hjemvisning, idet oplysningsgrundlaget for<br />

at træffe <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong> ikke har været tilstrækkeligt <strong>og</strong> derfor heller ikke er tilstrækkeligt<br />

til, at nævnet kan tage stilling til sag<strong>en</strong>s materielle indhold.<br />

De sociale nævn – sagsbehandling, mødebehandling <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lægmænd<br />

Når det sociale nævn modtager <strong>en</strong> klage, udarbejder nævnets juridiske sagsbehandlere et<br />

oplæg til behandling i mødesager, der indeholder <strong>en</strong> indstilling med forslag til <strong>af</strong>gørelse.<br />

Mål<strong>en</strong>e for sagernes behandlingstid er aktuelt defineret i de årlige resultatkontrakter, hvor<strong>af</strong><br />

det fremgår, at d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid i de sociale nævn ikke må overstige<br />

13 uger. D<strong>en</strong> faktiske g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid i det <strong>en</strong>kelte nævn kan d<strong>og</strong> <strong>af</strong>vige<br />

fra resultatkontrakt<strong>en</strong>. Som vejledning for borgerne er der nu indført <strong>en</strong> praksis, hvorefter<br />

hver statsforvaltning på sin hjemmeside oplyser om d<strong>en</strong> faktiske g<strong>en</strong>nemsnitlige sagsbehandlingstid<br />

i det foregå<strong>en</strong>de kvartal på udvalgte områder, herunder på nævnsområdet.<br />

Det sociale nævn er beslutningsdygtigt, når alle tre medlemmer er til stede. I sager <strong>af</strong> særligt<br />

hast<strong>en</strong>de karakter kan formand<strong>en</strong> for det sociale nævn træffe <strong>en</strong> foreløbig <strong>af</strong>gørelse, som efterfølg<strong>en</strong>de<br />

hurtigst muligt skal behandles i et møde i nævnet. Formand<strong>en</strong> kan desud<strong>en</strong> beslutte,<br />

at <strong>en</strong> sag skal <strong>af</strong>gøres ud<strong>en</strong> mødebehandling, hvis der ikke er tvivl om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

Hvis <strong>en</strong> sådan <strong>af</strong>gørelse, der er truffet ud<strong>en</strong> forelæggelse i et møde, antages til behandling <strong>af</strong><br />

Ankestyrels<strong>en</strong>, skal sag<strong>en</strong> forelægges i et nyt møde i nævnet, der <strong>en</strong>t<strong>en</strong> kan fastholde d<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse, der tidligere er truffet eller træffe <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse.<br />

Afgørelse i de <strong>en</strong>kelte sager træffes ved almindeligt flertal. Hvis formand<strong>en</strong> finder, at der er<br />

begrundet tvivl om, hvorvidt nævnets <strong>af</strong>gørelse er i over<strong>en</strong>sstemmelse med gæld<strong>en</strong>de ret,<br />

kan formand<strong>en</strong> straks udsætte <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s virkning <strong>og</strong> indbringe d<strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong> s<strong>en</strong>est<br />

1 uge efter, at d<strong>en</strong> er truffet. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse skal foreligge ind<strong>en</strong> 8 uger fra<br />

sag<strong>en</strong>s modtagelse i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Formand<strong>en</strong> for nævnet vil typisk i forbindelse med <strong>en</strong> ny valgperiode ori<strong>en</strong>tere de nye medlemmer<br />

om deres opgaver i de sociale nævn. Nævnsformand<strong>en</strong> oplyser da om, at nævnets<br />

opgave er at sikre, at de <strong>af</strong>gørelser, som kommunerne har truffet, <strong>og</strong> som er påklaget til<br />

nævnet, skal holde sig ind<strong>en</strong> for de rammer, som lovgivning<strong>en</strong> giver. Det betyder eksempelvis<br />

<strong>og</strong>så, at et nævn kun kan ændre <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse, hvis d<strong>en</strong>ne er ulovlig (overskrider<br />

rammerne for det skøn, lov<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> konkrete situation giver kommunerne). D<strong>en</strong>ne ori<strong>en</strong>tering<br />

om nævnets opgave g<strong>en</strong>tages regelmæssigt for de beskikkede medlemmer, når situation<strong>en</strong><br />

i det <strong>en</strong>kelte nævnsmøde giver grundlag herfor.<br />

Et andet aspekt, som nævnsformand<strong>en</strong> oplyser om, er, at nævnet skal sikre sig, at der <strong>en</strong><br />

konsekv<strong>en</strong>t linje i nævnets arbejde. Det betyder, at nævnet skal være opmærksom på, at<br />

<strong>en</strong>sartede sager vurderes <strong>en</strong>s.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

De sager, som kan behandles som formandssager, skal følge retningslinjerne i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s<br />

§ 71, stk. 2, om sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet. I praksis er det formand<strong>en</strong>,<br />

der skønner, om der er tilvejebragt et forsvarligt grundlag, <strong>og</strong> at der ikke er tvivl om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s<br />

udfald.<br />

I praksis behandles ca. 1/3 <strong>af</strong> nævnssagerne på et møde i nævnet, m<strong>en</strong>s de øvrige behandles<br />

som formandssager. D<strong>en</strong>ne fordeling tager udgangspunkt i de årlige resultatkontrakter<br />

mellem Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet <strong>og</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte statsforvaltning.<br />

Det er praksis, at nævn<strong>en</strong>e over tid får forelagt alle sagstyper for at sikre, at de har et samlet<br />

overblik over de opgaver, der h<strong>en</strong>hører under nævnet. De får <strong>af</strong> samme årsag <strong>og</strong>så ind imellem<br />

forelagt sager, som efter kriterierne i retssikkerhedslov<strong>en</strong> kunne være behandlet som<br />

formandssager, for at nævnet <strong>og</strong>så kan få indblik i disse sager.<br />

Under sag<strong>en</strong>s forberedelse i sekretariatet forelægges sag<strong>en</strong> for nævnets egne lægekonsul<strong>en</strong>ter<br />

i det omfang, det vurderes som nødv<strong>en</strong>digt i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. I forbindelse med <strong>en</strong> sådan<br />

forelæggelse vil lægekonsul<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>og</strong>så kunne vurdere, om sag<strong>en</strong> lægeligt set er tilstrækkeligt<br />

oplyst.<br />

Med virkning fra 1. januar 2011 medvirker <strong>en</strong> børnesagkyndig under sag<strong>en</strong>s forberedelse i<br />

sekretariatet ved behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sager om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge i det omfang, sag<strong>en</strong>s<br />

karakter tilsiger det. Derudover er der ikke praksis for, at der til nævnet er knyttet lægefaglige<br />

konsul<strong>en</strong>ter.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s organisering, faglig samm<strong>en</strong>sætning mv.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral, landsdækk<strong>en</strong>de forvaltningsmyndighed med domstolslign<strong>en</strong>de<br />

kompet<strong>en</strong>ce, som organisatorisk er <strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>Social</strong>ministeriet.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser træffes <strong>af</strong> styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong>, et antal ankechefer<br />

<strong>og</strong> et antal beskikkede medlemmer, som udpeges <strong>af</strong> socialminister<strong>en</strong>.<br />

Styrelseschef<strong>en</strong>, vicestyrelseschef<strong>en</strong> <strong>og</strong> ankecheferne skal have bestået juridisk, statsvid<strong>en</strong>skabelig<br />

eller økonomisk eksam<strong>en</strong> eller and<strong>en</strong> dermed ligestillet eksam<strong>en</strong>.<br />

De beskikkede medlemmer i Ankestyrels<strong>en</strong> beskikkes for fire år ad gang<strong>en</strong>. De udpeges <strong>af</strong><br />

socialminister<strong>en</strong> efter indstilling fra Dansk Arbejdsgiverfor<strong>en</strong>ing, Landsorganisation<strong>en</strong> i Danmark,<br />

Funktionærernes <strong>og</strong> Tj<strong>en</strong>estemænd<strong>en</strong>es Fællesråd, Kommunernes Landsfor<strong>en</strong>ing <strong>og</strong><br />

Danske Handicaporganisationer. Som medlem kan ikke udpeges personer, der er medlem <strong>af</strong><br />

et socialt nævn, eller der tidligere i to fulde perioder har været beskikket medlem i Ankestyrels<strong>en</strong><br />

eller Ankestyrels<strong>en</strong>s Beskæftigelsesudvalg.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> – sagsbehandling, mødebehandling <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lægmænd<br />

Hvis borger<strong>en</strong> eller kommun<strong>en</strong> anker et nævns <strong>af</strong>gørelse til Ankestyrels<strong>en</strong>, vurderer Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />

om sag<strong>en</strong> er principiel eller g<strong>en</strong>erel <strong>og</strong> dermed, om sag<strong>en</strong> kan antages til behandling.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> skal s<strong>en</strong>est 14 dage efter at have modtaget sag<strong>en</strong> fra nævnet træffe beslutning<br />

herom.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 59


60<br />

Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

Når Ankestyrels<strong>en</strong> modtager selve sag<strong>en</strong> fra nævnet, vil nævnet frems<strong>en</strong>de sag<strong>en</strong>s akter,<br />

som forelå, da nævnet tr<strong>af</strong> sin <strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong> vil indh<strong>en</strong>te yderligere eksister<strong>en</strong>de<br />

oplysninger i det omfang, Ankestyrels<strong>en</strong> er klar over, at de eksisterer, <strong>og</strong> såfremt de er nødv<strong>en</strong>dige<br />

for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong> vil ikke foranstalte udredninger eller undersøgelser,<br />

som ikke forelå ved sag<strong>en</strong>s behandling i nævnet. Såfremt det er nødv<strong>en</strong>digt at få n<strong>og</strong>le<br />

væs<strong>en</strong>tlige forhold yderligere belyst, vil Ankestyrels<strong>en</strong> hjemvise sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong> med<br />

h<strong>en</strong>blik på at få tilvejebragt det nødv<strong>en</strong>dige dokum<strong>en</strong>tationsgrundlag.<br />

Såfremt Ankestyrels<strong>en</strong> antager <strong>en</strong> sag til behandling, skal d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gøres på et ankemøde med<br />

deltagelse <strong>af</strong> 2 ankechefer <strong>og</strong> 2 beskikkede medlemmer, hvor formand<strong>en</strong>s stemme er <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de.<br />

Ankechef<strong>en</strong> er formand.<br />

Sagsbehandler<strong>en</strong>s opgave er i d<strong>en</strong> forbindelse at sørge for et godt grundlag for, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

kan træffes på mødet. Det vil sige et grundlag, som kan sikre borger<strong>en</strong>s retssikkerhed<br />

ved at sikre <strong>en</strong> rigtig <strong>af</strong>gørelse på kortest mulig tid.<br />

Der kan inddrages lægefaglige konsul<strong>en</strong>ter i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne. I <strong>af</strong>gørelser på børneområdet,<br />

hvor Ankestyrels<strong>en</strong> er 1. eller 2. instans deltager desud<strong>en</strong> <strong>en</strong> børnesagkyndig, der<br />

vejleder om børnefaglige spørgsmål i behandling<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagerne. De lægefaglige konsul<strong>en</strong>ter/børnesagkyndige<br />

har ikke stemmeret, m<strong>en</strong> vejleder under behandling <strong>af</strong> sagerne ud fra<br />

de oplysninger, der foreligger i sag<strong>en</strong>s akter.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har ikke mulighed for at træffe hverk<strong>en</strong> formands<strong>af</strong>gørelser eller administrative<br />

<strong>af</strong>gørelser. De beskikkede medlemmer skal deltage ved alle <strong>af</strong>gørelser <strong>af</strong> principielle eller<br />

g<strong>en</strong>erelle sager. Der er d<strong>og</strong> visse undtagelser på området for udsatte børn <strong>og</strong> unge.<br />

Ved Ankestyrels<strong>en</strong>s behandling <strong>af</strong> sager som 2. instans i forhold til børn- <strong>og</strong> ungeudvalget er<br />

der fremmøde <strong>af</strong> forældre, ev<strong>en</strong>tuelt børn <strong>og</strong> unge over 12 år samt advokat eller bisidder.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelser om tvangsanbringelser ind<strong>en</strong> for 8 uger.<br />

Ved Ankestyrels<strong>en</strong>s behandlinger <strong>af</strong> sager efter eg<strong>en</strong>driftbestemmels<strong>en</strong>, hvor Ankestyrels<strong>en</strong><br />

bliver opmærksom på et barn eller ung, der har behov for særlig støtte, bedes om <strong>en</strong> redegørelse<br />

fra bopælskommun<strong>en</strong> om, hvad der er iværksat eller planer om at iværksætte. På baggrund<br />

<strong>af</strong> redegørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> inds<strong>en</strong>dte akter vurderer <strong>en</strong> juridisk sagkyndig <strong>og</strong><br />

<strong>en</strong> børnesagkyndig, om der er grund til bekymring i forhold til varetagels<strong>en</strong> <strong>af</strong> barnets tarv.<br />

Hvis det vurderes, at der er grund til bekymring, behandles sag<strong>en</strong> på møde. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

har 8 uger, fra de modtager <strong>en</strong> underretning, til at vurdere, om sag<strong>en</strong> skal mødebehandles.<br />

På mødet er der fremmøde <strong>af</strong> forældre <strong>og</strong> advokat.<br />

6.3 Vejledning <strong>og</strong> praksiskoordinering<br />

6.3.1 Vejledning<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> yder retlig vejledning blandt andet om <strong>af</strong>gørelser i <strong>en</strong>keltsager ved off<strong>en</strong>tliggørels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> styrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser, ved omtale <strong>af</strong> praksis i Nyt fra Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem<br />

almindelig vejledning, blandt andet telefonisk vejledning til nævn, kommuner <strong>og</strong> <strong>en</strong>keltpersoner.<br />

Det gælder på alle lovområder.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 6 Ankesystemets formål, organisering mv.<br />

I forhold til almindelig vejledning begrænser dette sig til g<strong>en</strong>erel vejledning om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

lovgivning <strong>og</strong> praksis. Ankestyrels<strong>en</strong> kan ikke yde konkret vejledning om, hvilk<strong>en</strong> konkret <strong>af</strong>gørelse<br />

der skal træffes i <strong>en</strong>keltsager.<br />

De sociale nævn skal som led i sin koordiner<strong>en</strong>de indsats følge praksis i kommunerne <strong>og</strong><br />

nævn<strong>en</strong>e <strong>og</strong> vejlede om ankeinstansernes praksis. D<strong>en</strong> daglige juridiske vejledning foregår<br />

typisk ved, at der i nævnssekretariaterne er etableret <strong>en</strong> telefonvagtordning, hvor særligt<br />

kommuner ringer <strong>og</strong> får vejledning om retlige forhold. Kommunemøder holdes i varier<strong>en</strong>de<br />

omfang <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> behov <strong>og</strong> ressourcer.<br />

6.3.2 Praksiskoordinering<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har pligt til på landsplan at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som kan indbringes for<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> de sociale nævn, træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med lovgivning<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

følger praksis i kommunerne <strong>og</strong> de sociale nævn <strong>og</strong> vejleder om ankeinstansernes<br />

praksis blandt andet g<strong>en</strong>nem off<strong>en</strong>tliggørelse <strong>af</strong> sine <strong>af</strong>gørelser som princip<strong>af</strong>gørelser.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har derudover et antal årlige møder med de sociale nævn. Dels inviterer Ankestyrels<strong>en</strong><br />

nævn<strong>en</strong>e til 1-2 møder i Ankestyrels<strong>en</strong>, hvor praksiskoordinering drøftes, dels inviterer<br />

nævn<strong>en</strong>e Ankestyrels<strong>en</strong> til 2 årlige netværksmøder, hvor spørgsmål <strong>af</strong> mere faglig karakter<br />

drøftes, herunder forståels<strong>en</strong> <strong>og</strong> rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> deltager desud<strong>en</strong> i planlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> et årligt socialretligt kursus for nævnsmedarbejdere.<br />

Endelig deltager Ankestyrels<strong>en</strong> i diverse undervisningsseancer på ad hoc basis.<br />

Nævn<strong>en</strong>e foretager efter drøftelse med Ankestyrels<strong>en</strong> praksiskoordinering ind<strong>en</strong> for region<strong>en</strong>.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> praksiskoordinerer kommunernes <strong>og</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser ved at g<strong>en</strong>nemføre<br />

praksisundersøgelser, hvor et antal <strong>af</strong>gørelser fra kommuner/nævn udtaget ved stikprøve<br />

underkastes <strong>en</strong> juridisk vurdering <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes lovmedholdelighed i forhold til lovgivning<br />

<strong>og</strong> praksis. Ankestyrels<strong>en</strong> giver <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> direkte tilbagemelding i forhold til vurdering<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. Styrels<strong>en</strong> kan ikke ændre <strong>af</strong>gørelserne 2 , m<strong>en</strong> danne sig et g<strong>en</strong>erelt billede<br />

<strong>og</strong> kan give kvalificerede råd om, hvordan kritisable <strong>og</strong> uh<strong>en</strong>sigtsmæssige forhold kan forbedres.<br />

Derudover udarbejder Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>en</strong> rapport med resultaterne <strong>af</strong> undersøgels<strong>en</strong><br />

tillige med <strong>en</strong> række anbefalinger til kommunernes/nævn<strong>en</strong>es sagsbehandling. Endelig <strong>af</strong>holder<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> dial<strong>og</strong>møder med de deltag<strong>en</strong>de kommuner <strong>og</strong> nævn om resultaterne.<br />

De sociale nævn har pligt til ind<strong>en</strong> for deres område at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som indbringes<br />

for nævn<strong>en</strong>e, træffes i over<strong>en</strong>sstemmelse med lovgivning<strong>en</strong>.<br />

Nævn<strong>en</strong>e koordinerer praksis dels g<strong>en</strong>nem de <strong>en</strong>kelte anke<strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> dels ved at g<strong>en</strong>nemføre<br />

praksisundersøgelser i samarbejde med Ankestyrels<strong>en</strong>. Nævn<strong>en</strong>e har fokus på at<br />

have <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet praksis i samm<strong>en</strong>lignelige sager. Koordinering<strong>en</strong> sker ved drøftelser i de<br />

<strong>en</strong>kelte sekretariater, ved <strong>en</strong> landsdækk<strong>en</strong>de visdomsb<strong>og</strong>, hvor nævn<strong>en</strong>e udveksler anonymiserede<br />

<strong>af</strong>gørelser, ved netværksmøder <strong>og</strong> ved <strong>en</strong> årlig konfer<strong>en</strong>ce for landets nævn.<br />

2 En undtagelse hertil er d<strong>og</strong>, at Ankestyrels<strong>en</strong> i medfør <strong>af</strong> deres eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce kan tage <strong>en</strong> konkret sag på<br />

børneområdet op til behandling, hvis styrels<strong>en</strong> bliver opmærksom på et behov herfor i forbindelse med <strong>en</strong> praksisundersøgelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 61


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

7. Ankemyndighedernes beføjelser<br />

I de følg<strong>en</strong>de <strong>af</strong>snit beskrives ankemyndighedernes beføjelser, det vil sige for h<strong>en</strong>holdsvis de<br />

sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Figur 7.1<br />

Klageadgang <strong>og</strong> ankeinstansernes beføjelser på det specialiserede socialområde<br />

1. Klageadgang<br />

- hvem kan klage<br />

<strong>og</strong> over hvad<br />

2. Kompet<strong>en</strong>ce<br />

- hvilke sager kan<br />

ankeinstanserne<br />

tage op<br />

7.1 Adgang til klage<br />

3. Prøvels<strong>en</strong><br />

- hvor int<strong>en</strong>sivt<br />

kan <strong>af</strong>gørelser<br />

prøves<br />

4. Reaktion<br />

- hvilke reaktionsmuligheder<br />

har <strong>ankesystemet</strong><br />

Som udgangspunkt kan alle <strong>af</strong>gørelser truffet efter d<strong>en</strong> sociale lovgivning prøves administrativt.<br />

Det gælder d<strong>og</strong> ikke, hvis klageadgang<strong>en</strong> er udtrykkeligt <strong>af</strong>skåret i lovgivning<strong>en</strong>.<br />

Klageadgang<strong>en</strong> er <strong>og</strong>så fri i d<strong>en</strong> forstand, at det ikke koster n<strong>og</strong>et at klage i det administrative<br />

klagesystem.<br />

Det er kun d<strong>en</strong> eller de personer, <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse vedrører, der kan klage til det sociale nævn. I<br />

forhold til Ankestyrels<strong>en</strong> er det d<strong>en</strong> eller de personer, som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vedrører, eller kommunalbestyrels<strong>en</strong>,<br />

der kan anmode Ankestyrels<strong>en</strong> om at optage sag<strong>en</strong> til behandling.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 63


64<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Boks 7.1<br />

Begrænsning <strong>af</strong> klageadgang<strong>en</strong> i 1980’erne <strong>og</strong> 1990’erne<br />

Ved oprettels<strong>en</strong> <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> i 1973 var styrels<strong>en</strong>s stort set <strong>en</strong>este opgave at træffe <strong>af</strong>gørelse i de kon-<br />

krete sager, der blev anket til styrels<strong>en</strong>, <strong>og</strong> der var <strong>en</strong> vid ankeadgang i alle sociale sager, som Ankestyrel-<br />

s<strong>en</strong> behandlede som 1. eller 2. ankeinstans. T<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s<strong>en</strong> er imidlertid gået mere <strong>og</strong> mere i retning <strong>af</strong> et <strong>en</strong>-<br />

str<strong>en</strong>get ankesystem med kun én ankeinstans.<br />

I 1983 blev ankeadgang<strong>en</strong> i sager efter bistandslov<strong>en</strong> mv. indskrænket, så der al<strong>en</strong>e var direkte ankead-<br />

gang til de amtskommunale nævn (nu de sociale nævn) <strong>og</strong> ikke til Ankestyrels<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong> kunne kun<br />

gå ind i sag<strong>en</strong>, hvis styrels<strong>en</strong> skønnede, at der var tale om <strong>en</strong> principiel sag. Sid<strong>en</strong>h<strong>en</strong> er tilsvar<strong>en</strong>de be-<br />

grænsninger indført på de fleste <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s sagsområder, hvor kommun<strong>en</strong> er 1. instans.<br />

Med socialreform<strong>en</strong> pr. 1. juli 1998 slår princippet helt ig<strong>en</strong>nem. Herefter kan Ankestyrels<strong>en</strong> kun behandle<br />

sager på det sociale område, hvis der er spørgsmål <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel eller principiel karakter i sag<strong>en</strong>.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har d<strong>og</strong> fortsat særlige beføjelser på børneområdet som 2. instans (1. klageinstans) i klager<br />

over tvangsmæssige foranstaltninger <strong>og</strong> som 1. instans i eg<strong>en</strong>driftsager, jf. <strong>af</strong>snit 7.3.<br />

7.2 Kompet<strong>en</strong>cer på det specialiserede socialområde<br />

De sociale nævn behandler klager over <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> på både<br />

børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området. Indtil 1. januar 2011 kunne de sociale nævn desud<strong>en</strong> <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift<br />

træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at træffe <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemføre <strong>af</strong>gørelser på<br />

børneområdet efter § 65 i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Udgangspunktet i servicelov<strong>en</strong> er, at de sociale nævns <strong>af</strong>gørelser ikke kan indbringes for and<strong>en</strong><br />

administrativ klageinstans.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> optage <strong>en</strong> klage til behandling, når Ankestyrels<strong>en</strong>s skønner, at sag<strong>en</strong><br />

har principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning. Dette kriterium for optagelse indebærer, at langt hovedpart<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> de klager, der hvert år indbringes for Ankestyrels<strong>en</strong> ikke antages til behandling,<br />

da de vurderes hverk<strong>en</strong> at være <strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning, jf. del II om udvikling<strong>en</strong> i<br />

ankesager.<br />

Når så mange sager bliver <strong>af</strong>vist, skyldes det hovedsageligt,<br />

at de <strong>af</strong>viste sager hviler på <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering (skøns- eller bevismæssig<br />

vurdering),<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har <strong>en</strong> praksis, der belyser ramm<strong>en</strong> for de skønselem<strong>en</strong>ter, der indgår i<br />

vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>stand, eller<br />

at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke er klart forkert.<br />

At <strong>en</strong> sag ikke bliver antaget til behandling i Ankestyrels<strong>en</strong>, kan <strong>og</strong>så være, fordi<br />

lovgivning<strong>en</strong> er klar på det omhandlede område, eller<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> i sine princip<strong>af</strong>gørelser allerede har udfyldt ev<strong>en</strong>tuel fortolkningstvivl.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> skal s<strong>en</strong>est 14 dage efter at have modtaget sag<strong>en</strong> fra nævnet træffe beslutning<br />

om, hvorvidt sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning. Beslutning<strong>en</strong> træffes <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />

ankechef.<br />

Når Ankestyrels<strong>en</strong> besvarer <strong>en</strong> anmodning om at behandle <strong>en</strong> sag, vil der indgå <strong>en</strong> begrundelse<br />

for, at sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong>vist eller antaget. Når sag<strong>en</strong> antages, formuleres et antagelsestema,<br />

som <strong>af</strong>spejler det principielle eller g<strong>en</strong>erelle indhold i sag<strong>en</strong>. Antagelsestemaet vil fremgå indledningsvist<br />

<strong>af</strong> selve <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> tillige <strong>af</strong> d<strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, der oftest følger efter.<br />

Sondring<strong>en</strong> "principiel/ g<strong>en</strong>erel", som findes i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 55, stk. 2, nr. 1, jf. § 63,<br />

er ikke skarp, m<strong>en</strong> har flyd<strong>en</strong>de overgange. Ankestyrels<strong>en</strong> følger ved vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong>, om <strong>en</strong><br />

sag skal antages til realitetsbehandling eller <strong>af</strong>vises, d<strong>en</strong> praksis der beskrives i boks 7.2.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 65


66<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Boks 7.2<br />

Sager <strong>af</strong> principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel betydning<br />

Sager <strong>af</strong> principiel betydning (spørgsmål ind<strong>en</strong> for de sociale love)<br />

En sag er principiel, hvis<br />

d<strong>en</strong> omfatter forhold – typisk fortolkningsspørgsmål – Ankestyrels<strong>en</strong> ikke tidligere har taget stilling til,<br />

herunder spørgsmål i forbindelse med nye regler.<br />

d<strong>en</strong> vedrører ændringer i retsopfattels<strong>en</strong> udtrykt <strong>af</strong> Folketingets Ombudsmand eller domstol<strong>en</strong>e.<br />

d<strong>en</strong> vedrører spørgsmål, hvor ændrede samfundsforhold eller ændrede holdninger i befolkning<strong>en</strong> skaber<br />

behov for at tage ældre praksis op til fornyet vurdering, eller d<strong>en</strong> i øvrigt berører et område, hvor Anke-<br />

styrels<strong>en</strong> finder behov for at ændre praksis.<br />

d<strong>en</strong> rejser spørgsmål om, hvorvidt regler fastsat i h<strong>en</strong>hold til lov (bek<strong>en</strong>dtgørelser, anordninger) strider<br />

mod lov<strong>en</strong> eller savner lovhjemmel.<br />

d<strong>en</strong> rejser spørgsmål om efterprøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> de retlige elem<strong>en</strong>ter i skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong><br />

kommuner, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69, herunder:<br />

o præmisser for skønsudøvels<strong>en</strong><br />

o om der overhovedet er udøvet et skøn<br />

o grænserne for anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> interne retningslinjer vedrør<strong>en</strong>de skønsspørgsmål (”skøn under regel”)<br />

o om de valgte kriterier er lovlige<br />

o om alle relevante kriterier er inddraget i vurdering<strong>en</strong><br />

o om prioritering<strong>en</strong> mellem de valgte kriterier er foretaget i over<strong>en</strong>sstemmelse med almindelige rets-<br />

principper <strong>og</strong><br />

o om <strong>af</strong>vejning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kriterierne er i over<strong>en</strong>sstemmelse med prioriteringsregler, som ev<strong>en</strong>tuelt måtte<br />

være forudsat i lovgivning<strong>en</strong> eller efter praksis<br />

Sager <strong>af</strong> principiel betydning (spørgsmål om retsanv<strong>en</strong>delse i bredere forstand)<br />

En sag er principiel, hvis<br />

d<strong>en</strong> omhandler anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> forvaltningslov<strong>en</strong>, off<strong>en</strong>tlighedslov<strong>en</strong>, persondatalov<strong>en</strong> <strong>og</strong> almindelige<br />

retsgrundsætninger <strong>og</strong> -principper på det sociale område, hvor der ligger <strong>en</strong> sag til grund, hvor Ankesty-<br />

rels<strong>en</strong> har kompet<strong>en</strong>ce, <strong>og</strong> hvor et spørgsmål ikke kan anses for (tilstrækkeligt) <strong>af</strong>klaret i praksis (Anke-<br />

styrels<strong>en</strong>s, Justitsministeriets, Datatilsynets, domstol<strong>en</strong>es, Ombudsmand<strong>en</strong>s eller ev<strong>en</strong>tuelt andres).<br />

d<strong>en</strong> indeholder u<strong>af</strong>klarede spørgsmål om indflydels<strong>en</strong> på d<strong>en</strong> aktuelle sociale sag <strong>af</strong> regler eller praksis<br />

fra andre retsområder, for eksempel privatrett<strong>en</strong> <strong>og</strong> det internationale område. Præjudicielt, det vil sige,<br />

før <strong>en</strong>d der kan tages stilling til spørgsmål<strong>en</strong>e i d<strong>en</strong> konkrete sag, kan det blive nødv<strong>en</strong>digt at indh<strong>en</strong>te<br />

udtalelser fra ministerier eller internationale organer for eksempel EU-domstol<strong>en</strong>.<br />

Sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel betydning<br />

Sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel betydning kan for eksempel være sager,<br />

som er egnet til at udstikke retningslinjer for et bestemt område.<br />

som kan belyse almindelig praksis.<br />

som viser betydelig forskel i retsopfattels<strong>en</strong> lokalt eller regionalt.<br />

som vedrører g<strong>en</strong>erelle sagsbehandlingsspørgsmål, som det er <strong>af</strong> betydning <strong>af</strong> få n<strong>og</strong>le normer for ind<strong>en</strong><br />

for det sociale område.<br />

hvor <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> strider imod Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

7.3 Ankestyrels<strong>en</strong>s særlige kompet<strong>en</strong>cer på børneområdet<br />

7.3.1 Klager over børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets <strong>af</strong>gørelser<br />

Børn- <strong>og</strong> ungeudvalget træffer som 1. instans i et møde <strong>af</strong>gørelse på de områder, der er opremset<br />

i servicelov<strong>en</strong>s § 74. Det drejer sig i hovedtræk om de foranstaltninger, der kan<br />

iværksættes ud<strong>en</strong> samtykke (de tvangsmæssige foranstaltninger) så som tvangsmæssige<br />

undersøgelser, anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet, overvåget samvær, <strong>af</strong>brudt samvær, kontrol<br />

med breve mv.<br />

Det fremgår <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s § 168, at <strong>af</strong>gørelser truffet <strong>af</strong> børn- <strong>og</strong> ungeudvalget i h<strong>en</strong>hold til<br />

§ 74 kan indbringes for Ankestyrels<strong>en</strong>. I disse tilfælde er Ankestyrels<strong>en</strong> 2. instans, det vil sige<br />

1. <strong>og</strong> <strong>en</strong>este administrative klageinstans. Det indebærer, at Ankestyrels<strong>en</strong> skal behandle alle<br />

klager, <strong>og</strong> der er adgang til <strong>en</strong> fuld prøvelse, det vil sige, at retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 ikke<br />

finder anv<strong>en</strong>delse på disse sager.<br />

Sagerne behandles på et ankemøde med deltagelse <strong>af</strong> 2 beskikkede medlemmer <strong>og</strong> 2 ankechefer<br />

samt <strong>en</strong> lægekonsul<strong>en</strong>t til at give råd <strong>og</strong> vejledning, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 55.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har samme beføjelser som formand<strong>en</strong> for børn- <strong>og</strong> ungeudvalget til at træffe<br />

foreløbige <strong>af</strong>gørelser, hvis h<strong>en</strong>synet til barnets eller d<strong>en</strong> unges øjeblikkelige behov ikke kan<br />

<strong>af</strong>v<strong>en</strong>te, at sag<strong>en</strong> behandles i børn- <strong>og</strong> ungeudvalget. Kommunalbestyrels<strong>en</strong> pålægges at<br />

g<strong>en</strong>nemføre <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, jf. servicelov<strong>en</strong>s § 75.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>s § 168 kan indbringes for domstol<strong>en</strong>e.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse i sager om tvangsanbringelser ind<strong>en</strong> 8 uger. Afgørelse i<br />

underretningssager skal ligeledes være truffet ind<strong>en</strong> 8 uger.<br />

Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t 1. januar 2011, medfører ændringer i sagerne i form <strong>af</strong><br />

blandt andet partsstatus for 12 årige (15 årige tidligere) <strong>og</strong> mulighed for indkaldelse <strong>af</strong> vidner<br />

til mødet i Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har i 2010 behandlet ca. 500 sager vedrør<strong>en</strong>de børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets <strong>af</strong>gørelser.<br />

Afgørelser om udsatte børn <strong>og</strong> unge er meget konkrete <strong>og</strong> individuelle, <strong>og</strong> der findes <strong>af</strong> d<strong>en</strong><br />

grund kun få princip<strong>af</strong>gørelser på området, <strong>og</strong> ing<strong>en</strong> der g<strong>en</strong>erelt fastlægger niveauet for <strong>en</strong><br />

anbringelse.<br />

7.3.2 Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftbeføjelse<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> kan tage sager op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift, hvis Ankestyrels<strong>en</strong> vurderer, at kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

ikke har foretaget de fornødne sagsbehandlingsskridt eller truffet de fornødne <strong>af</strong>gø-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 67


68<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

relser. Dette kan ske på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> konkret h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse, <strong>en</strong> pressesag eller via <strong>en</strong> søsk<strong>en</strong>desag,<br />

der behandles i Ankestyrels<strong>en</strong> 3 .<br />

Med Barnets Reform, der trådte i kr<strong>af</strong>t pr. 1. januar 2011, kan Ankestyrels<strong>en</strong> tage alle områder<br />

op <strong>af</strong> eg<strong>en</strong> drift efter kapitel 11 vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge i servicelov<strong>en</strong>,<br />

hvis kommun<strong>en</strong> ikke har gjort det fornødne til barnets bedste.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> reaktionsmuligheder er de samme som hidtil. Ankestyrels<strong>en</strong> kan:<br />

1. Pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at foretage de fornødne sagsbehandlingsskridt eller<br />

træffe de fornødne <strong>af</strong>gørelser.<br />

2. Selv træffe <strong>en</strong> foreløbig <strong>af</strong>gørelse hvis der er behov for foranstaltninger<br />

3. Selv træffe <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>s §§ 51, 58, 63 <strong>og</strong> 68a<br />

4. Pålægge kommunalbestyrels<strong>en</strong> at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> kan desud<strong>en</strong> bestemme,<br />

at d<strong>en</strong> skal g<strong>en</strong>nemføres ind<strong>en</strong> for <strong>en</strong> nærmere angivet tidsfrist, hvis det må anses<br />

for nødv<strong>en</strong>digt.<br />

Fra 1. januar 2011 inddrages <strong>en</strong> børnesagkyndig i alle modtagne eg<strong>en</strong>driftsager i forbindelse<br />

med visitering<strong>en</strong> <strong>af</strong>, om sag<strong>en</strong> skal mødebehandles. Ankestyrels<strong>en</strong> vil have 8 uger til at vurdere,<br />

om sag<strong>en</strong> kan <strong>af</strong>sluttes, eller om d<strong>en</strong> skal mødebehandles.<br />

Hvis Ankestyrels<strong>en</strong> finder, at <strong>af</strong>gørelserne er egnede til at udgive som g<strong>en</strong>erel eller principiel<br />

<strong>af</strong>gørelse, vil de blive udgivet som sådan.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser efter § 65 kan indbringes for domstol<strong>en</strong>e.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har i 2010 modtaget i alt 440 underretninger, hvor<strong>af</strong> 102 <strong>af</strong> sagerne efterfølg<strong>en</strong>de<br />

er blevet behandlet på ankemøde. De rester<strong>en</strong>de sager er blevet <strong>af</strong>vist.<br />

7.4 Prøvels<strong>en</strong>s omfang<br />

Det sociale ankesystem prøver retlige spørgsmål, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69, der lyder:<br />

”Det sociale nævn, beskæftigelsesank<strong>en</strong>ævnet <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan efterprøve retlige<br />

spørgsmål.” Prøvels<strong>en</strong> har det samme omfang <strong>og</strong> d<strong>en</strong> samme grundighed, som d<strong>en</strong> prøvelse,<br />

der foretages <strong>af</strong> domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> ombudsmand<strong>en</strong>.<br />

7.4.1 G<strong>en</strong>stand for prøvels<strong>en</strong><br />

Retlig prøvelse indebærer, at der skal ske <strong>en</strong> undersøgelse <strong>af</strong>, om der er truffet <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse.<br />

En lovlig <strong>af</strong>gørelse kan som udgangspunkt ikke ophæves, omgøres eller hjemvises,<br />

selvom <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning måske findes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Ankemyndighederne kan<br />

dermed som udgangspunkt ikke tilsidesætte et lovligt udøvet skøn.<br />

3 Ankestyrels<strong>en</strong> vil i <strong>en</strong> 3-årig periode modtage 300 ori<strong>en</strong>teringer årligt fra politiet, om deres underretninger til<br />

kommunerne om kriminelle unge. Ankestyrels<strong>en</strong> vil behandle disse som de øvrige eg<strong>en</strong>driftsager, det vil sige, at<br />

styrels<strong>en</strong> vil tage de sager op på et ankemøde, hvor kommun<strong>en</strong> ikke har gjort det fornødne over for barnet eller<br />

d<strong>en</strong> unge.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

D<strong>en</strong> retlige prøvelse indeholder <strong>en</strong> række elem<strong>en</strong>ter, herunder:<br />

Alm<strong>en</strong>e juridiske spørgsmål. Klageinstanserne skal tage stilling til alm<strong>en</strong>e juridiske<br />

spørgsmål. Det kan fx være spørgsmål om lov<strong>en</strong>s ikr<strong>af</strong>ttræd<strong>en</strong> <strong>og</strong> forældelse mv.<br />

Fortolkning. Hvis lov<strong>en</strong> kan give anledning til tvivl om forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et ord eller begreb,<br />

skal klageinstanserne efterprøve om ordet eller begrebet er blevet fortolket korrekt. Det<br />

kan fx være, om <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> adgangsforhold<strong>en</strong>e til et hus kan betragtes som ”indretning”<br />

<strong>af</strong> bolig<strong>en</strong>, eller hvornår der er tale om ”uforsvarlig økonomi”.<br />

Over<strong>en</strong>sstemmelse med forvaltningsretlige principper. Klageinstanserne skal efterprøve<br />

om de almindelige forvaltningsretlige principper om lovlig forvaltning er blevet fulgt, fx at<br />

kommun<strong>en</strong> ikke har forfulgt et ulovligt formål (magtfordrejning), har tilsidesat lighedsgrundsætning<strong>en</strong><br />

eller har sat ”skøn under regel” mv.<br />

Sagsbehandling<strong>en</strong>. Klageinstanserne skal kontrollere, om de forvaltningsretlige love <strong>og</strong><br />

grundsætninger samt retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser er fulgt, fx om der er blevet foretaget<br />

partshøring. <strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er tilstrækkeligt begrundet.<br />

Vurdering <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder. Klageinstanserne skal efterprøve, om sag<strong>en</strong><br />

er tilstrækkeligt oplyst, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder, som <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse bygger på,<br />

er korrekte. Når der fx er tale om vage/elastiske bestemmelser foretages <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong><br />

efterprøvelse <strong>af</strong> de faglige vurderinger, der i d<strong>en</strong> konkrete sag ligger til grund for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

7.4.2 Prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet<br />

Prøvels<strong>en</strong> har varier<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet alt efter <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte bestemmelses karakter.<br />

Figur 7.2 illustrerer, at <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse kan gå fra int<strong>en</strong>s prøvelse <strong>af</strong><br />

retlige spørgsmål over prøvelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s faglige vurderinger til <strong>en</strong> prøvelse al<strong>en</strong>e <strong>af</strong>,<br />

om et lokalt skøn er foretaget ind<strong>en</strong> for de rammer, der er opstillet. Prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong>hænger i vid<br />

udstrækning <strong>af</strong>, om der tale om præcise bestemmelser, vage/elastiske bestemmelser eller<br />

bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn. Ofte er flere <strong>af</strong> disse elem<strong>en</strong>ter til stede i forskellige<br />

led <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse, jf. <strong>og</strong>så kapitel 8 om det kommunalpolitiske handlerum.<br />

Figur 7.2<br />

Prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> udprægede skønsmæssige bestemmelser<br />

Præcis<br />

Alle elem<strong>en</strong>ter<br />

prøves<br />

Upræcis<br />

(vag/elastisk)<br />

Alle elem<strong>en</strong>ter prøves<br />

(faglig vurdering, faktiske<br />

omstændigheder)<br />

Upræcis<br />

(udpræget skøn)<br />

Begrænset prøvelse<br />

(forvaltningsretlige regler<br />

<strong>og</strong> principper mv.)<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 69


70<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Det er især d<strong>en</strong> retlige prøvelse <strong>af</strong> de upræcise bestemmelser – det vil sige h<strong>en</strong>holdsvis vage/elastiske<br />

bestemmelser <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser – der er relevant i forhold til <strong>af</strong>gørelser<br />

efter servicelov<strong>en</strong>, jf. servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov.<br />

I d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e <strong>en</strong>de <strong>af</strong> skala<strong>en</strong> <strong>af</strong> de upræcise bestemmelser er der således vage/elastiske bestemmelser.<br />

Vage/elastiske bestemmelser er k<strong>en</strong>detegnet ved, at elem<strong>en</strong>terne ikke er helt<br />

fast definerede. Både målgruppe <strong>og</strong> indsats kan være upræcist beskrevet, m<strong>en</strong> d<strong>og</strong> med visse<br />

holdepunkter for, hvad der skal lægges vægt på (fx hvem der har ret til hjælp efter bestemmels<strong>en</strong>).<br />

Bestemmels<strong>en</strong> vil ofte være karakteriseret ved, at der skal <strong>en</strong> faglig vurdering<br />

til at udfylde bestemmels<strong>en</strong> i konkrete tilfælde.<br />

Det nærmere indhold <strong>af</strong> vage, elastiske lovbestemmelser <strong>af</strong>klares ved regelfortolkning, <strong>og</strong><br />

d<strong>en</strong> retlige prøvelse omfatter derfor alle <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s elem<strong>en</strong>ter. For d<strong>en</strong> type bestemmelser<br />

kan ankemyndighederne fx foretage <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv prøvelse <strong>af</strong>, om d<strong>en</strong> faglige vurdering er i<br />

over<strong>en</strong>sstemmelse med lov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> om de faktiske omstændigheder er korrekte.<br />

I d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>en</strong>de <strong>af</strong> skala<strong>en</strong> <strong>af</strong> upræcise bestemmelser er der bestemmelser med et stort<br />

elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn, som giver plads til, at kommunerne selv kan tilrettelægge indsats<strong>en</strong>, så<br />

længe formålet – opfyldelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s behov – opnås. Skønsmæssige bestemmelser indeholder<br />

således typisk ing<strong>en</strong> eller kun upræcis beskrivelse <strong>af</strong> målgruppe eller indsats, hvor<br />

myndighed<strong>en</strong> i højere grad skal træffe et valg/skøn over, hvordan hjælp<strong>en</strong> fx skal udmøntes.<br />

Det er d<strong>og</strong> vanskeligt at finde lovbestemmelser, der overlader myndighed<strong>en</strong> et ”frit skøn”, da<br />

bestemmels<strong>en</strong> typisk vil indeholde <strong>en</strong> overordnet retningslinje for skønnets udøvelse. D<strong>en</strong><br />

retlige prøvelse <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der indeholder et skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t, omfatter således<br />

<strong>og</strong>så <strong>en</strong> retlig prøvelse <strong>af</strong> rammerne for udøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> skønnet. Det vil sige, om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ligger<br />

ind<strong>en</strong> for rammerne <strong>af</strong> d<strong>en</strong> relevante lovgivning, <strong>og</strong> om skønnet er foretaget lovligt, idet<br />

kommunernes skøn skal foretages i over<strong>en</strong>sstemmelse med blandt andet forvaltningsretlige<br />

regler <strong>og</strong> principper, jf. kapitel 5 om c<strong>en</strong>trale principper på det sociale område:<br />

Det indebærer <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong>,<br />

om der er begået sagsbehandlingsfejl <strong>af</strong> betydning for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt <strong>og</strong> korrekt oplyst.<br />

det juridiske grundlag for sag<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

om de kriterier, kommun<strong>en</strong> har lagt til grund, er lovlige samt <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong>, hvordan de<br />

er prioriteret <strong>og</strong> vægtet (herunder at påse, at kommun<strong>en</strong> ikke har sat ”skøn under regel”<br />

eller at påse, at kommun<strong>en</strong> ikke har inddraget uvedkomm<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>syn).<br />

at lighedsgrundsætning<strong>en</strong> er overholdt.<br />

at komp<strong>en</strong>sationsprincippet er overholdt.<br />

at der ikke ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> forfølges ulovlige formål.<br />

Det indebærer <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> overholdelse <strong>af</strong> sagbehandlingsregler i retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />

<strong>og</strong> servicelov<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de for alle <strong>af</strong>gørelse på det sociale område, herunder<br />

om der er blevet foretaget <strong>en</strong> konkret individuelt vurdering.<br />

om prioritering<strong>en</strong> er i over<strong>en</strong>sstemmelse med ev<strong>en</strong>tuelle regler der er fastsat i d<strong>en</strong> sociale<br />

lovgivning.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Samlet set prøver <strong>ankesystemet</strong> både overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler mv. såvel<br />

som overholdelse <strong>af</strong> mere komplekse principper som fx ligebehandlingsprincip <strong>og</strong> komp<strong>en</strong>sationsprincip.<br />

Derudover kan det fx i lovbemærkninger til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse være fastsat retningslinjer<br />

for, hvilke kriterier kommun<strong>en</strong> skal lægge til grund for sin (skønsmæssige) <strong>af</strong>gørelse, lige<br />

som <strong>ankesystemet</strong>s praksis kan være med til at fastlægge n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle retningslinjer,<br />

som er med til at opstille n<strong>og</strong>le rammer for anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong>.<br />

Endelig kan der være forhold i d<strong>en</strong> konkrete sag, der gør, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse er underlagt <strong>en</strong> mere<br />

int<strong>en</strong>siv prøvelse. Det gælder både i ankesystem <strong>og</strong> for domstol<strong>en</strong>e. Jo mere indgrib<strong>en</strong>de,<br />

d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse er i forhold til borger<strong>en</strong>, jo mere int<strong>en</strong>sivt kan d<strong>en</strong> efterprøves 4 , det<br />

følger blandt andet <strong>af</strong> proportionalitetsprincippet 5 . Det forhold, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> lider <strong>af</strong> alvorlige<br />

formelle mangler, kan desud<strong>en</strong> føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse. Det antages således – med<br />

støtte i retspraksis – at det forhold, at <strong>en</strong> kommunal <strong>af</strong>gørelse er mangelfuldt begrundet <strong>og</strong><br />

dokum<strong>en</strong>teret, kan føre til <strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse.<br />

7.4.3 Prøvels<strong>en</strong>s historik<br />

D<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de formulering i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 om prøvels<strong>en</strong> i det sociale ankesystem<br />

blev indført ved <strong>en</strong> lovændring, der trådte i kr<strong>af</strong>t 1. juli 2002. Der var tale om <strong>en</strong> præcisering<br />

<strong>af</strong> de sociale ankeinstansers mulighed for at efterprøve kommunernes <strong>af</strong>gørelser, hvilket<br />

blandt andet skulle understrege borgernes retssikkerhed ved <strong>og</strong>så at kunne klage over<br />

skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser.<br />

Formulering<strong>en</strong> <strong>af</strong>løste d<strong>en</strong> tidligere formulering, som lød: ”Det sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />

kan kun, når der foreligger særlige omstændigheder, efterprøve det skøn, der indgår i <strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse truffet <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong>”.<br />

Når det er nødv<strong>en</strong>digt at trække tråde tilbage til d<strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, der skete<br />

i 2002, er det, fordi diskussionerne omkring ændring<strong>en</strong> stadig udgør et væs<strong>en</strong>tligt bidrag til<br />

at forstå rammerne for <strong>ankesystemet</strong>s prøvelsesadgang.<br />

Det fremgår <strong>af</strong> forarbejderne til d<strong>en</strong> oprindelige ordlyd, at det var yderst vigtigt, at ankeinstansernes<br />

prøvelse ikke er snævrere <strong>en</strong>d domstol<strong>en</strong>es. D<strong>en</strong> ændrede formulering <strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong><br />

var ikke <strong>en</strong> ændring <strong>af</strong> gæld<strong>en</strong>de ret, m<strong>en</strong> <strong>en</strong> præcisering <strong>af</strong>, hvad de sociale nævn<br />

<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> efterprøver.<br />

Når det var nødv<strong>en</strong>digt at præcisere ved <strong>en</strong> lovændring, var det på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> udvikling,<br />

hvor domstol<strong>en</strong>es efterprøvelse gik i retning <strong>af</strong> <strong>en</strong> mere <strong>og</strong> mere int<strong>en</strong>siv prøvelse samm<strong>en</strong>holdt<br />

med <strong>en</strong> tvivl om bestemmels<strong>en</strong>s rækkevidde i forhold til ankeinstansernes prøvelses-<br />

4 I forhold til særligt indgrib<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser har lovgivningsmagt<strong>en</strong> besluttet, at ankemyndighedernes prøvelse<br />

skal udstrækkes til <strong>en</strong> fuld indholdsmæssig prøvelse <strong>af</strong> et skøn, selvom dette ev<strong>en</strong>tuelt er foretaget ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s<br />

rammer. Det vil sige, at retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69 ikke finder anv<strong>en</strong>delse på disse sager. På socialområdet<br />

kan ankemyndighederne således foretage <strong>en</strong> fuld prøvelse <strong>og</strong> dermed tilsidesætte et i øvrigt lovligt udøvet skøn i<br />

forhold til børn <strong>og</strong> unge udvalgets <strong>af</strong>gørelser samt <strong>af</strong>gørelser om optagelse i botilbud ud<strong>en</strong> samtykke, hvis <strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse vurderes mere rimelig eller h<strong>en</strong>sigtsmæssig.<br />

5 Hans Gammeltoft Hans<strong>en</strong> m.fl. ”Forvaltningsret, 2. udg., s. 542.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 71


72<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

adgang. Det var derfor nødv<strong>en</strong>digt at sikre, at de administrative ankeinstansers prøvelsesadgang<br />

blev styret <strong>af</strong> de samme retlige principper, som domstol<strong>en</strong>e anv<strong>en</strong>der.<br />

Baggrund<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de formulering fremgår <strong>af</strong> lovbemærkningerne til lovforslaget.<br />

Det fremgår blandt andet her<strong>af</strong>: ” Det blev således fremført <strong>af</strong> blandt andet flere brugerorganisationer,<br />

at flere kommuner opfatter bestemmels<strong>en</strong> således, at visse sager, på grund <strong>af</strong> deres<br />

”skønsmæssige karakter”, ikke kunne klagebehandles, <strong>og</strong> at kommunerne videregav<br />

d<strong>en</strong>ne opfattelse i deres klagevejledning til borgerne.”<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> blev derfor bedt om at foretage <strong>en</strong> opfølgning på ankeinstansernes anv<strong>en</strong>delse<br />

<strong>af</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 69. Resultatet <strong>af</strong> d<strong>en</strong>ne opfølgning forelå i august 2000 <strong>og</strong> viste,<br />

at flere kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser fortolkede formulering<strong>en</strong> i § 69 som <strong>en</strong> skærpelse <strong>af</strong> begrænsning<strong>en</strong><br />

i ankeinstansernes mulighed for at efterprøve <strong>og</strong> tilsidesætte skønnet, selv om<br />

dette ikke er h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> med bestemmels<strong>en</strong>.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> anførte i redegørels<strong>en</strong>, at det ikke kunne <strong>af</strong>vises, at formulering<strong>en</strong> havde medført<br />

<strong>en</strong> kommunal forv<strong>en</strong>tning om, at ankeinstanserne vil være mere tilbagehold<strong>en</strong>de med at<br />

efterprøve skønnet i forhold til praksis efter d<strong>en</strong> tidligere bestemmelse i bistandslov<strong>en</strong>, som §<br />

69 er <strong>en</strong> videreførelse <strong>af</strong>. Det viste sig i praksis ved, at kommunerne i øget omfang syntes at<br />

påberåbe sig § 69 over for ankeinstanserne – <strong>og</strong>så når det drejede sig om ikkeskønsmæssige<br />

<strong>af</strong>gørelser.<br />

Lovgivers int<strong>en</strong>tion om, at ankeinstanserne skal foretage <strong>en</strong> retlig efterprøvelse <strong>af</strong> skønsmæssige<br />

<strong>af</strong>gørelser, fremgår <strong>af</strong> beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> prøvelsesmom<strong>en</strong>terne i forarbejderne til d<strong>en</strong><br />

oprindelige § 69. Om prøvels<strong>en</strong>s omfang fremgår:<br />

”Det fremgår <strong>af</strong> bemærkningerne til d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de bestemmelse i § 69, at ankeinstansernes<br />

efterprøvelse <strong>af</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser i alt væs<strong>en</strong>tlighed skal svare til d<strong>en</strong> efterprøvelse,<br />

som domstol<strong>en</strong>e <strong>og</strong> Folketingets Ombudsmand foretager <strong>af</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser. Der<br />

er således altid <strong>en</strong> række forhold, som ankeinstanserne skal efterprøve, selv om <strong>en</strong> bestemmelse<br />

i større eller mindre grad giver kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> mulighed for at foretage<br />

et skøn, når d<strong>en</strong> skal træffe <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. De sociale ankeinstanser skal altid efterprøve,<br />

om kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> har respekteret de almindelige forvaltningsretlige principper<br />

om lovlig forvaltning (fx magtfordrejningslær<strong>en</strong>, lighedsgrundsætninger m.v.). De sociale<br />

ankeinstanser efterprøver ligeledes fuldt ud, om sag<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst, om sag<strong>en</strong>s<br />

faktiske omstændigheder er rigtige, om der er sket fejl i sagsbehandling<strong>en</strong> samt det alm<strong>en</strong>e<br />

juridiske grundlag for efterprøvels<strong>en</strong>.<br />

De sociale ankeinstansers efterprøvelse omfatter efter forslaget <strong>og</strong>så <strong>en</strong> efterprøvelse <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> de kriterier, som kommun<strong>en</strong> eller amtskommun<strong>en</strong> har lagt til grund, <strong>og</strong> om kommun<strong>en</strong><br />

eller amtskommun<strong>en</strong> har foretaget et individuelt skøn.”<br />

Det anføres <strong>en</strong>dvidere, at ”d<strong>en</strong> foreslåede præcisering <strong>af</strong> prøvelsesrett<strong>en</strong> indebærer, at<br />

kommunernes <strong>og</strong> amtskommunernes ret til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauet fortsat respekteres.”<br />

Det bemærkes i d<strong>en</strong> forbindelse, at ”der sjæld<strong>en</strong>t i de bestemmelser, der giver myndighed<strong>en</strong><br />

mulighed for at tale om et skøn, er tale om et ”frit skøn”, m<strong>en</strong> om et retligt bundet skøn. Ved<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

et retligt bundet skøn forstås, at lov<strong>en</strong> angiver <strong>en</strong> vis ramme for forvaltning<strong>en</strong>s administration<br />

<strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong>. Når der i lov<strong>en</strong> er angivet <strong>en</strong> vis ramme for bestemmels<strong>en</strong>s anv<strong>en</strong>delse, er<br />

der <strong>og</strong>så dermed angivet <strong>en</strong> vis binding i administration<strong>en</strong> <strong>af</strong> bestemmels<strong>en</strong> med h<strong>en</strong>syn til,<br />

hvilke mom<strong>en</strong>ter der skal inddrages i vurdering<strong>en</strong>, <strong>og</strong> det vil bero på fortolkning, hvor langt<br />

d<strong>en</strong>ne binding rækker. Skønsmæssige bestemmelser er således overvej<strong>en</strong>de retligt normer<strong>en</strong>de,<br />

<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vil derfor være undergivet <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv retlig efterprøvelse.”<br />

I forhold til <strong>af</strong>grænsning<strong>en</strong> til det kommunale servic<strong>en</strong>iveau bemærkes, at ankeinstanserne<br />

ikke kan tilsidesætte <strong>en</strong> lovlig kommunal <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætte <strong>en</strong> and<strong>en</strong> i stedet al<strong>en</strong>e med<br />

h<strong>en</strong>visning til, at ankeinstans<strong>en</strong> synes, at <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning er <strong>en</strong> mere rimelig eller h<strong>en</strong>sigtsmæssig<br />

løsning. Det er forudsat, at d<strong>en</strong> oprindelige <strong>af</strong>gørelse var lovlig <strong>og</strong> kunne <strong>af</strong>hjælpe<br />

borger<strong>en</strong>s problem.<br />

I forhold til ankeinstansernes stillingtag<strong>en</strong> til et fastsat servic<strong>en</strong>iveau skal Ankestyrels<strong>en</strong> respektere<br />

det g<strong>en</strong>erelle kommunale servic<strong>en</strong>iveau, m<strong>en</strong> det kan efterprøves i hvilket omfang<br />

kommun<strong>en</strong> administrerer dette i over<strong>en</strong>sstemmelse med servicelov<strong>en</strong>s krav om konkret <strong>og</strong><br />

individuel vurdering <strong>og</strong> dermed <strong>og</strong>så, om kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau konkret er lovligt i forhold<br />

til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger.<br />

7.5 Reaktionsmuligheder<br />

Ankeinstanserne har mulighed for at <strong>af</strong>vise, stadfæste, ophæve (hjemvise eller ændre) <strong>en</strong><br />

kommunal <strong>af</strong>gørelse. Det fremgår <strong>af</strong> forretningsord<strong>en</strong><strong>en</strong> for Ankestyrels<strong>en</strong> samt <strong>af</strong> bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong><br />

om retssikkerhed <strong>og</strong> administration på det sociale område, at nævn<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />

<strong>af</strong>gørelser skal være skriftlige <strong>og</strong> begrundede.<br />

Afvisning<br />

En <strong>af</strong>visning er <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> ved <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> de processuelle forudsætninger<br />

udtaler, at ankemyndighed<strong>en</strong> ikke kan efterprøve sag<strong>en</strong> i realitet<strong>en</strong>. Det kan for<br />

eksempel være, hvis:<br />

Ankemyndighed<strong>en</strong> ikke har kompet<strong>en</strong>ce til at behandle sag<strong>en</strong>, for eksempel <strong>en</strong> klage<br />

over kommun<strong>en</strong>s g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveau. 6<br />

Ankemyndighed<strong>en</strong> ikke kan imødekomme <strong>en</strong> anmodning om at g<strong>en</strong>optage <strong>en</strong> sag.<br />

Ankemyndighed<strong>en</strong> vurderer, at klagefrist<strong>en</strong> ikke er overholdt.<br />

Herudover kan <strong>en</strong> sag <strong>af</strong>sluttes, ud<strong>en</strong> at ankemyndighed<strong>en</strong> efterprøver hverk<strong>en</strong> formalitet<strong>en</strong><br />

eller realitet<strong>en</strong>. Det kan for eksempel være, hvis klager trækker sin klage tilbage.<br />

Stadfæstelse<br />

En stadfæstelse er <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> bekræfter underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

6 Hvis myndighed<strong>en</strong> ikke er d<strong>en</strong> kompet<strong>en</strong>te myndighed på området, overs<strong>en</strong>des sag<strong>en</strong> til rette myndighed. Der<br />

er i dette tilfælde tale om et processuelt skridt <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 73


74<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Ændring<br />

Ved <strong>en</strong> ændring ophæver ankemyndighed<strong>en</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætter sin eg<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />

For så vidt angår ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser til skade for borger<strong>en</strong>, er anført i forarbejderne til<br />

d<strong>en</strong> nugæld<strong>en</strong>de retssikkerhedslovs § 69, at begrænsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> de sociale ankeinstansers<br />

prøvelse til retlige spørgsmål, ”medfører <strong>en</strong> begrænsning <strong>af</strong> instansernes adgang til at ændre<br />

<strong>en</strong> påklaget <strong>af</strong>gørelse til skade for borger<strong>en</strong>. Formelle mangler vil således som hovedregel<br />

ikke kunne føre til <strong>en</strong> annullation <strong>af</strong> begunstig<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser. Begunstig<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser, der<br />

lider <strong>af</strong> hjemmelsmangler, må <strong>en</strong>dvidere i <strong>en</strong> vis udstrækning opretholdes, hvis borger<strong>en</strong> har<br />

været i god tro, <strong>og</strong> der i øvrigt foreligger mom<strong>en</strong>ter, der taler for at respektere borger<strong>en</strong>s<br />

indrettelse på at kunne fastholde begunstigels<strong>en</strong>. Der kan fortsat ske ændringer til skade for<br />

borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> kun når betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt.”<br />

Hjemvisning<br />

Ved <strong>en</strong> hjemvisning ophæver ankemyndighed<strong>en</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong> det overlades<br />

til underinstans<strong>en</strong> at træffe ny <strong>af</strong>gørelse i sag<strong>en</strong>. En hjemvisning betyder <strong>en</strong> underk<strong>en</strong>delse<br />

<strong>af</strong> underinstans<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

Hjemvisning kan ske som følge <strong>af</strong>,<br />

at der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger,<br />

at der er indkommet nye væs<strong>en</strong>tlige oplysninger <strong>af</strong> betydning for underinstans<strong>en</strong>s oprindelige<br />

<strong>af</strong>gørelse, eller<br />

væs<strong>en</strong>tlige sagsbehandlingsfejl eller hjemmelsmangler.<br />

En hjemvisning kan således indebære pålæg om at g<strong>en</strong>nemføre yderligere undersøgelser. I<br />

n<strong>og</strong>le tilfælde kan ankemyndighed<strong>en</strong> <strong>og</strong>så ændre kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> vælge at<br />

hjemvise d<strong>en</strong> <strong>en</strong>delige udmåling til kommun<strong>en</strong>.<br />

H<strong>en</strong>synet til, at sag<strong>en</strong>s parter skal have mulighed for at få sag<strong>en</strong> behandlet <strong>af</strong> d<strong>en</strong> korrekte<br />

myndighed <strong>og</strong> have mulighed for at klage over <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> til rekursinstans<strong>en</strong>, kan medvirke til<br />

hjemvisning<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> dette princip kan ikke al<strong>en</strong>e begrunde hjemvisning<strong>en</strong>.<br />

Som udgangspunkt har <strong>en</strong> klageinstans vide beføjelser til at træffe <strong>en</strong> <strong>en</strong>delig <strong>af</strong>gørelse i stedet<br />

for at hjemvise på baggrund <strong>af</strong> nye oplysninger. Herved tilgodeses borgernes ønske om<br />

at få <strong>en</strong> hurtig <strong>af</strong>gørelse. De nye oplysninger kan være oplysninger, som klageinstans<strong>en</strong> selv<br />

indh<strong>en</strong>ter, eller oplysninger, som modtages fra sag<strong>en</strong>s parter. H<strong>en</strong>synet til flerinstansprincippet<br />

kan således ikke al<strong>en</strong>e begrunde, at sag<strong>en</strong> hjemvises.<br />

Afgørels<strong>en</strong> om at hjemvise <strong>en</strong> sag træffes efter <strong>en</strong> konkret vurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag.<br />

Særligt om Ankestyrels<strong>en</strong>s overvejelser om brug <strong>af</strong> hjemvisning<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er øverste klageinstans på det sociale område, <strong>og</strong> sagerne har således typisk<br />

været behandlet i <strong>en</strong> eller flere underinstanser, før sag<strong>en</strong> indklages til styrels<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

er meget bevidst om konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> <strong>en</strong> hjemvisning for de implicerede parter herunder<br />

særligt det faktum, at hjemvisning<strong>en</strong> indebærer <strong>en</strong> yderligere tidsperiode, før parterne<br />

kan få <strong>en</strong> <strong>af</strong>klaring <strong>af</strong> det materielle indhold <strong>af</strong> deres sag.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er derfor opmærksom på i videst muligt omfang at tilgodese klageres ønske<br />

om <strong>en</strong> hurtig <strong>og</strong> korrekt <strong>af</strong>gørelse ved at træffe <strong>en</strong> <strong>en</strong>delig materiel <strong>af</strong>gørelse i stedet for at<br />

hjemvise sag<strong>en</strong>, forudsat at dette, ud fra <strong>en</strong> samlet <strong>af</strong>vejning, kan ske på et retssikkerhedsmæssigt<br />

betrygg<strong>en</strong>de grundlag.<br />

Det er Ankestyrels<strong>en</strong>s erfaring, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjemvisning oftest forudsætter <strong>en</strong> grundig<br />

g<strong>en</strong>nemgang <strong>og</strong> vurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sags forhold herunder om de mere principielle<br />

aspekter <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>.<br />

Ved <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> om hjemvisning overvejer Ankestyrels<strong>en</strong>, om der skal gives bestemte retningslinjer<br />

eller bestemte anvisninger for <strong>en</strong> ny <strong>af</strong>gørelse.<br />

Hjemvisning kan <strong>og</strong>så komme på tale i sager, hvor underinstans<strong>en</strong> ikke har taget stilling til<br />

sag<strong>en</strong> i sin helhed, m<strong>en</strong> <strong>af</strong>vist ”allerede fordi” <strong>en</strong> delbetingelse ikke er opfyldt.<br />

N<strong>og</strong>le gang foretager Ankestyrels<strong>en</strong> i de principielle sager <strong>en</strong> delvis hjemvisning, forstået på<br />

d<strong>en</strong> måde, at styrels<strong>en</strong> tager stilling til det principielle spørgsmål, m<strong>en</strong> hjemviser rest<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong> til <strong>af</strong>gørelser. Det kan for eksempel være tilfældet, når der ikke er oplysninger<br />

i sag<strong>en</strong>, der kan dokum<strong>en</strong>tere fx udmåling <strong>af</strong> hjælp<strong>en</strong>.<br />

7.6 Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser kan ikke indbringes for and<strong>en</strong> administrativ klagemyndighed, m<strong>en</strong><br />

Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e kan efterprøve Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser.<br />

Domstol<strong>en</strong>es <strong>og</strong> Folketingets Ombudsmands prøvelse omfatter i følge forarbejderne til retssikkerhedslov<strong>en</strong>:<br />

”om sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder er rigtige, om der ev<strong>en</strong>tuelt er taget<br />

h<strong>en</strong>syn til ulovlige kriterier, om myndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong> konkret individuel <strong>af</strong>vejning <strong>af</strong><br />

sag<strong>en</strong>s omstændigheder, <strong>og</strong> om lighedsgrundsætning<strong>en</strong> er fulgt.” Jo mere indgrib<strong>en</strong>de <strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse er, jo mere int<strong>en</strong>siv bliver prøvels<strong>en</strong>.<br />

På n<strong>og</strong>le måder er de administrative ankeinstansers efterprøvelse mere int<strong>en</strong>siv <strong>en</strong>d både<br />

Folketingets Ombudsmand <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e. Det bemærkes, at d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>ligning hviler<br />

på et relativt spinkelt grundlag, idet det er et fåtal <strong>af</strong> sager, der er prøvet i både ankesystem<br />

<strong>og</strong> hos ombudsmand<strong>en</strong> <strong>og</strong>/eller domstol<strong>en</strong>e.<br />

G<strong>en</strong>erelt vil det sagkyndige elem<strong>en</strong>t som <strong>en</strong> integreret del <strong>af</strong> det sociale ankesystem i praksis<br />

ofte indebære, at sagerne kan prøves mere int<strong>en</strong>sivt i det sociale ankesystem samm<strong>en</strong>holdt<br />

med både domstol<strong>en</strong>es eller ombudsmand<strong>en</strong>s prøvelse.<br />

Derudover kan ankemyndighedernes prøvelse komme til at omfatte flere oplysninger <strong>og</strong> konkrete<br />

omstændigheder <strong>en</strong>d domstol<strong>en</strong>es prøvelse, da domstol<strong>en</strong>es prøvelse er begrænset til<br />

forhold <strong>og</strong> omstændigheder, der gøres gæld<strong>en</strong>de <strong>af</strong> parterne, m<strong>en</strong>s ankeinstanserne ikke er<br />

bundet <strong>af</strong> parternes påstande, jf. retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 68, stk. 1. Det betyder, at ankemyndighederne<br />

på baggrund <strong>af</strong> officialprincippet kan <strong>og</strong> skal inddrage forhold, som de m<strong>en</strong>er,<br />

kan have betydning for sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> lade dem indgå i deres prøvelse.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 75


76<br />

Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s prøvelse kan derudover til forskel fra domstol<strong>en</strong>es indebære, at der kan blive<br />

tale om frak<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> <strong>en</strong> ydelse eller et hjælpemiddel under <strong>en</strong> klagesag, uanset om det er<br />

borger<strong>en</strong> eller kommun<strong>en</strong>, der har klaget. For eksempel har Ankestyrels<strong>en</strong> på baggrund <strong>af</strong><br />

oplysninger om alternative transportmuligheder frak<strong>en</strong>dt støtte til motorkøretøj. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />

vil Ankestyrels<strong>en</strong> eksempelvis i sager om merudgifter lægge vægt på, om d<strong>en</strong> ansøgte<br />

udgift eller ydelse kan dækkes efter andre bestemmelser.<br />

Af h<strong>en</strong>syn til borger<strong>en</strong>s retssikkerhed skal de sociale klageinstanser, uanset hvad borger<strong>en</strong><br />

eller kommun<strong>en</strong> påberåber sig i klag<strong>en</strong>, således træffe d<strong>en</strong> indholdsmæssigt rigtige <strong>af</strong>gørelse<br />

ud fra gæld<strong>en</strong>de ret. Det betyder <strong>og</strong>så, at ankeinstanserne har mulighed for at forholde sig<br />

selvstændigt til de faktiske omstændigheder i sag<strong>en</strong>, herunder r<strong>en</strong>t fagkyndige vurderinger,<br />

der indgår i bedømmels<strong>en</strong> <strong>af</strong> de faktiske omstændigheder.<br />

Endvidere kan de sociale ankeinstanser ligesom domstol<strong>en</strong>e gå et skridt videre <strong>en</strong>d ombudsmand<strong>en</strong>,<br />

idet både de sociale klageinstanser <strong>og</strong> domstol<strong>en</strong>e forholder sig selvstændigt<br />

til sagkyndige udtalelser, fx lægeerklæringer, i tilfælde hvor dette er nødv<strong>en</strong>digt for at tage<br />

stilling til, om betingelserne i lov<strong>en</strong> er opfyldt. Til forskel herfra vil ombudsmand<strong>en</strong> typisk ikke<br />

efterprøve d<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, som hviler på <strong>en</strong> r<strong>en</strong>t fagkyndig vurdering.<br />

7.7 Ankesystemet <strong>og</strong> det kommunale tilsyn<br />

De sociale nævn er eg<strong>en</strong>tlige klageinstanser med kompet<strong>en</strong>ce til at behandle <strong>en</strong> (bred) kategori<br />

<strong>af</strong> sager. Parter <strong>og</strong> andre klageberettigede har, når nærmere angivne procesforudsætninger<br />

(klagefrister mv.) er opfyldt, krav på, at nævnet behandler sag<strong>en</strong>. Ankestyrels<strong>en</strong> kan<br />

behandle klager over de sociale nævns <strong>af</strong>gørelser i sager <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erel eller principiel karakter,<br />

<strong>og</strong> har herudover beføjelser som umiddelbar klageinstans i forhold til børn- <strong>og</strong> ungeudvalg<strong>en</strong>es<br />

<strong>af</strong>gørelser om tvangsmæssige foranstaltninger samt visse eg<strong>en</strong>driftbeføjelser.<br />

Kommunaltilsynet er <strong>en</strong> tilsynsmyndighed <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig klageinstans. Statsforvaltning<strong>en</strong>s<br />

almindelige tilsyn med kommunerne omfatter i modsætning til <strong>ankesystemet</strong>s beføjelser<br />

ikke <strong>en</strong> bestemt kategori <strong>af</strong> sager, m<strong>en</strong> i udgangspunktet al virksomhed i kommun<strong>en</strong>, der udøves<br />

<strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> eller på kommunalbestyrels<strong>en</strong>s vegne.<br />

Tilsynet beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse <strong>en</strong> tilsynssag <strong>og</strong> har således<br />

– i modsætning til de sociale nævn – ikke pligt til at behandle alle modtagne h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser.<br />

Tilsynet har d<strong>og</strong> pligt til at undersøge <strong>en</strong> sag nærmere, hvis der er <strong>en</strong> vis sandsynlighed<br />

for <strong>en</strong> ulovlighed, som ikke er bagatelagtig. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet kan tage sager<br />

op, som statsforvaltning<strong>en</strong> har udtalt sig om eller <strong>af</strong>vist at tage op, hvis sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong> principiel<br />

eller g<strong>en</strong>erel betydning eller har alvorlig karakter. Ind<strong>en</strong>rigs- <strong>og</strong> Sundhedsministeriet er desud<strong>en</strong><br />

eg<strong>en</strong>tlig klagemyndighed i forhold til statsforvaltningernes anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> sanktioner.<br />

Af h<strong>en</strong>syn til at sikre et <strong>en</strong>str<strong>en</strong>get klage- <strong>og</strong> tilsynssystem, viger kommunaltilsynet, hvis der<br />

er <strong>en</strong> særlig klagemyndighed, fx Det <strong>Social</strong>e Nævn, der kan tage stilling til sag<strong>en</strong>. De sociale<br />

nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> kan behandle klager over kommunalbestyrelsernes konkrete <strong>af</strong>gørelser<br />

efter servicelov<strong>en</strong>. Klagemyndighederne kan i d<strong>en</strong> forbindelse blandt andet tage stilling til,<br />

om kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau konkret er lovligt i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger. Klagemyn-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 7 Ankemyndighedernes beføjelser<br />

dighederne kan derimod ikke tage stilling til <strong>en</strong> klage over <strong>en</strong> kommunes g<strong>en</strong>erelle beslutning<br />

om servic<strong>en</strong>iveauet på det sociale område, fx <strong>en</strong> kommunes undladelse <strong>af</strong> at etablere tilbud,<br />

som d<strong>en</strong> er forpligtet til at levere efter servicelov<strong>en</strong>. Et spørgsmål om lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />

g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveau kan kommunaltilsynet tage stilling til.<br />

Bortset fra Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i sager om tvangsmæssige foranstaltninger, er prøvels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> kommunale dispositioner såvel i <strong>ankesystemet</strong> som hos de kommunale tilsynsmyndigheder<br />

<strong>af</strong>grænset til <strong>en</strong> retlig prøvelse, det vil sige <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> om kommun<strong>en</strong>s disposition<br />

er lovlig. Det kan både dreje sig om formelle krav til sagsbehandling<strong>en</strong>, fx om begrundelse,<br />

<strong>og</strong> om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s indhold, det vil sige om kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der ligger ind<strong>en</strong><br />

for rammerne <strong>af</strong> d<strong>en</strong> relevante lovgivning.<br />

Både de sociale klagemyndigheder <strong>og</strong> tilsynsmyndighederne kan tage stilling til, om kommunernes<br />

skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser ligger ind<strong>en</strong> for lovgivning<strong>en</strong>s rammer, herunder om kommun<strong>en</strong><br />

har inddraget ulovlige kriterier i skønnet, sat skønnet under regel <strong>og</strong> om kommun<strong>en</strong><br />

har overholdt grundsætningerne om saglighed, lighed <strong>og</strong> proportionalitet. Hverk<strong>en</strong> klage- eller<br />

tilsynsmyndighederne kan derimod tilsidesætte kommun<strong>en</strong>s skøn, såfremt dette er ind<strong>en</strong><br />

for de lovgivningsmæssige rammer.<br />

De sociale klagemyndigheder kan <strong>af</strong>vise, stadfæste, hjemvise, ophæve eller ændre <strong>en</strong> kommunal<br />

<strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> kan efter omstændighederne sætte sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />

Statsforvaltning<strong>en</strong>s mest almindelige reaktion i <strong>en</strong> tilsynssag er at <strong>af</strong>give <strong>en</strong> udtalelse om lovlighed<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s disposition eller undladelse. Statsforvaltning<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong> <strong>og</strong>så – hvis<br />

der er tale om <strong>en</strong> klar ulovlighed – sætte kommunalbestyrels<strong>en</strong>s beslutning ud <strong>af</strong> kr<strong>af</strong>t eller<br />

pålægge de ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbøder. Statsforvaltning<strong>en</strong><br />

kan <strong>en</strong>dvidere anlægge erstatningssag ved domstol<strong>en</strong>e mod kommunalbestyrelsesmedlemmer,<br />

der er ansvarlige for, at kommun<strong>en</strong> er blevet påført et tab, eller give de pågæld<strong>en</strong>de<br />

kommunalbestyrelsesmedlemmer tilbud om betaling <strong>af</strong> <strong>en</strong> erstatningsretlig bod for at undgå<br />

<strong>en</strong> erstatningssag ved domstol<strong>en</strong>e. Statsforvaltning<strong>en</strong> kan derimod ikke ændre <strong>en</strong> kommunal<br />

<strong>af</strong>gørelse <strong>og</strong> sætte <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 77


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

8. Det kommunalpolitiske<br />

handlerum<br />

I dette kapitel præs<strong>en</strong>teres de retlige bindinger på det kommunalpolitiske handlerum, der følger<br />

<strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>. I kapitlet præs<strong>en</strong>teres følg<strong>en</strong>de temaer:<br />

H<strong>en</strong>syn bag servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov.<br />

Forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> ”kan”-området i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Det kommunalpolitiske handlerum varierer.<br />

Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>.<br />

Fastsættels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer.<br />

8.1 Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> rammelov<br />

Servicelov<strong>en</strong> er som udgangspunkt <strong>en</strong> rammelov, der sætter de overordnede rammer for,<br />

hvilke serviceydelser <strong>og</strong> tilbud kommunalbestyrels<strong>en</strong> er forpligtet til at yde, m<strong>en</strong>s retssikkerhedslov<strong>en</strong><br />

fastlægger struktur <strong>og</strong> principper for d<strong>en</strong> kommunale sagsbehandling <strong>og</strong> sikrer<br />

borger<strong>en</strong>s adgang til at medvirke i <strong>og</strong> få indflydelse på sagsbehandling<strong>en</strong>, herunder rettigheder<br />

<strong>og</strong> klagemuligheder.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser er i vidt omfang upræcise. Omdrejningspunktet er, at nødv<strong>en</strong>dig<br />

hjælp gives til d<strong>en</strong>, der har behov, efter <strong>en</strong> individuel <strong>og</strong> konkret vurdering. Det ligger således<br />

ikke som <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel forudsætning i servicelov<strong>en</strong>, at man som borger har ret til ”d<strong>en</strong> bedst<br />

mulige” hjælp.<br />

D<strong>en</strong> indbyggede elasticitet har <strong>en</strong> række årsager. Blandt andet skal elasticitet<strong>en</strong> tilgodese<br />

mulighederne for at:<br />

Tilpasse hjælp<strong>en</strong> til d<strong>en</strong> konkrete situation (det retlige skøn).<br />

Tilpasse hjælp<strong>en</strong> efter d<strong>en</strong> samfundsmæssige <strong>og</strong> teknol<strong>og</strong>iske udvikling.<br />

Udvikle ydelserne i takt med d<strong>en</strong> faglige udvikling.<br />

Fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Udover retsområdets dynamiske karakter er det altså <strong>og</strong>så mulighed<strong>en</strong> for lokalt at prioritere<br />

indholdet <strong>og</strong> tilrettelæggels<strong>en</strong> <strong>af</strong> indsatserne, som begrunder rammelovskonceptet.<br />

Kommunalbestyrelserne er således overladt et kommunalt handlerum, m<strong>en</strong> med d<strong>en</strong> begrænsning<br />

at de kommunalt fastsatte mål skal være i over<strong>en</strong>sstemmelse med de formål, der<br />

er beskrevet i servicelov<strong>en</strong>, <strong>og</strong> med g<strong>en</strong>erelle forvaltningsretlige principper blandt andet om<br />

ligebehandling <strong>og</strong> proportionalitet.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 79


80<br />

Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

Som det blev beskrevet i kapitel 7 er kommunernes handlerum i høj grad <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

praksis. Der vil derfor være <strong>en</strong> række områder, hvor lovgivning<strong>en</strong> udstikker <strong>en</strong><br />

ramme, m<strong>en</strong>s de konkrete krav til kommunerne fastlægges i ankepraksis.<br />

8.2 Kan eller skal-bestemmelser<br />

Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser er som altovervej<strong>en</strong>de hovedregel ”skal”-bestemmelser. Det betyder,<br />

at der er tale om ydelser eller tilbud, som d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune skal have i sit ”ydelses-katal<strong>og</strong>”,<br />

<strong>og</strong> at der dermed ikke kan træffes <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel beslutning om, at <strong>en</strong> bestemt type<br />

ydelse/tilbud ikke gives i <strong>en</strong> konkret kommune.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s § 52, stk. 3, om særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge er fx formuleret som <strong>en</strong> ”kan”bestemmelse,<br />

m<strong>en</strong> der er reelt tale om <strong>en</strong> ”skal”-bestemmelse med flere muligheder, som<br />

kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan vælge mellem i d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s § 52 a om økonomiske tilskud til familier med børn <strong>og</strong> unge med behov for<br />

særlig støtte er til forskel herfra <strong>en</strong> klassisk ”kan”-bestemmelse, som kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

kan vælge at anv<strong>en</strong>de. Hvis de anv<strong>en</strong>der bestemmels<strong>en</strong> i konkrete sager, skal de opfylde de<br />

almindelige krav til sagsbehandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s § 79 om g<strong>en</strong>erelle tilbud med aktiver<strong>en</strong>de <strong>og</strong> forebygg<strong>en</strong>de sigte er reelt al<strong>en</strong>e<br />

<strong>en</strong> hjemmelsbestemmelse, som giver kommunalbestyrels<strong>en</strong> mulighed for at etablere d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />

type tilbud. Hvis kommunalbestyrels<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der bestemmels<strong>en</strong> til at oprette tilbud,<br />

skal der al<strong>en</strong>e fastsættes g<strong>en</strong>erelle retningslinjer for d<strong>en</strong> konkrete anv<strong>en</strong>delse herunder<br />

vedrør<strong>en</strong>de målgruppe, <strong>og</strong> i d<strong>en</strong> forbindelse skal de almindelige forvaltningsretlige regler iagttages.<br />

Der skal ikke træffes konkrete <strong>af</strong>gørelser efter bestemmels<strong>en</strong>. Derfor er overvejelser<br />

om udfyldelse <strong>af</strong> skøn ikke relevante i d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng.<br />

8.3 Det kommunalpolitiske handlerum varierer<br />

Omfanget <strong>af</strong> kommunernes politiske handlerum hænger snævert samm<strong>en</strong> med d<strong>en</strong> teoretiske<br />

sondring mellem tre typer <strong>af</strong> bestemmelser: præcise bestemmelser, vage <strong>og</strong> elastiske<br />

bestemmelser <strong>og</strong> det udprægede skøn, jf. tabel 8.1.<br />

Opdeling<strong>en</strong> kan tydeliggøre, hvilket handlerum kommunalbestyrels<strong>en</strong> har, når de anv<strong>en</strong>der<br />

bestemmelserne som grundlag for konkrete <strong>af</strong>gørelser, <strong>og</strong> når de skal fastsætte lokale servic<strong>en</strong>iveauer<br />

på de <strong>en</strong>kelte områder.<br />

Opdeling<strong>en</strong> har <strong>og</strong>så betydning for ankemyndighedernes prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser truffet efter<br />

de <strong>en</strong>kelte typer <strong>af</strong> bestemmelser, idet <strong>af</strong>gørelser truffet efter præcise <strong>og</strong> vage/elastiske bestemmelser<br />

er underlagt <strong>en</strong> retlig prøvelse <strong>af</strong> alle elem<strong>en</strong>ter i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser<br />

truffet efter skønsmæssige bestemmelser underlægges <strong>en</strong> mere begrænset retlig prøvelse <strong>af</strong><br />

de retlige rammer for det lokale skøn. Se <strong>og</strong>så kapitel 7.2 herom.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

Rammerne for kommunernes skønsudøvelse kan således være mere eller mindre snævre<br />

<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete bestemmelses formulering <strong>og</strong> ankepraksis.<br />

Tabel 8.1<br />

Lovbundne <strong>og</strong> skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser<br />

Lokalpolitisk<br />

handlerum<br />

Ankesystemets<br />

prøvelse<br />

Upræcise bestemmelser<br />

Præcis Vag, elastisk Udpræget skøn<br />

Ikke plads til skøn eller<br />

lokale prioriteringer<br />

Faglig vurdering<br />

Ikke plads til lokale<br />

forskelle<br />

”Frit” skøn<br />

Mulighed for lokale<br />

forskelle<br />

Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Alle elem<strong>en</strong>ter prøves Begrænset prøvelse<br />

Eksempel Indhold <strong>og</strong> omfang er kun i<br />

meget begrænset omfang<br />

beskrevet præcist i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Et eksempel på <strong>en</strong> bestemmelse,<br />

der er præcis<br />

på både indhold <strong>og</strong> omfang<br />

er servicelov<strong>en</strong>s § 45 om<br />

ledsagelse, hvorefter ydels<strong>en</strong><br />

er angivet som 15 timers<br />

ledsagelse om ug<strong>en</strong>.<br />

Målgruppebeskrivelser i<br />

servicelov<strong>en</strong>, fx handicapbestemmelsernesangivelse<br />

<strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong>:<br />

”nedsat fysisk eller psykisk<br />

funktionsevne”. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />

er n<strong>og</strong>le bestemmelser<br />

<strong>og</strong>så på indsatssid<strong>en</strong> vage/elastiske,<br />

fx merudgifter,<br />

der er <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>s<br />

<strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne.<br />

Beskrivels<strong>en</strong> er ikke præcis,<br />

<strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong> konkrete<br />

sag skulle foretages <strong>en</strong><br />

faglig vurdering <strong>af</strong>, om<br />

borger<strong>en</strong> falder ind<strong>en</strong> for<br />

målgrupp<strong>en</strong> eller indsats<strong>en</strong><br />

følger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte<br />

funktionsevne, m<strong>en</strong> der<br />

skal ikke i d<strong>en</strong> forbindelse<br />

foretages et eg<strong>en</strong>tlig skøn.<br />

Et eksempel på et skønsmæssigt<br />

elem<strong>en</strong>t er tilrettelæggels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> indsats<strong>en</strong><br />

vedr. personlig hjælp, omsorg<br />

<strong>og</strong> pleje til udsatte <strong>og</strong><br />

handicappede voksne (§<br />

85).<br />

Når det ligger klart, at borger<strong>en</strong>s<br />

behov giver baggrund<br />

for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om<br />

hjælp efter § 85, er det op<br />

til kommun<strong>en</strong> at vurdere<br />

efter et konkret skøn,<br />

hvordan hjælp<strong>en</strong> efter bestemmels<strong>en</strong><br />

skal tilrettelægges<br />

i d<strong>en</strong> konkrete<br />

sag.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at bestemmelserne som hovedregel er<br />

holdt upræcise fra lovgivers side i forhold til <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> målgrupper <strong>og</strong> dertil hør<strong>en</strong>de<br />

ydelser. H<strong>en</strong>synet er, at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal kunne ”skræddersys” til d<strong>en</strong> konkrete situation, samt<br />

at der er rum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong> efter lokale forhold.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser indeholder derfor som udgangspunkt krav om, at myndighed<strong>en</strong><br />

skal foretage <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering <strong>af</strong> det konkrete tilfælde i forhold til regl<strong>en</strong>s<br />

anv<strong>en</strong>delsesområde – <strong>og</strong> at myndighed<strong>en</strong> ikke må ”sætte skøn under regel”.<br />

Tabel 8.1 illustrerer, at grad<strong>en</strong> <strong>af</strong> lokalpolitisk rum til at fastlægge g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer<br />

ind<strong>en</strong> for de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i vid udstrækning <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, om der er tale om præcise<br />

bestemmelser, vage/elastiske eller bestemmelser med et stort elem<strong>en</strong>t <strong>af</strong> skøn. Det vil sige,<br />

at <strong>en</strong> upræcis bestemmelse ikke nødv<strong>en</strong>digvis er <strong>en</strong>sbetyd<strong>en</strong>de med, at der er et lokalpolitisk<br />

handlerum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong> forskelligt.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 81


82<br />

Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

8.3.1 Dynamik over tid<br />

Det er især d<strong>en</strong> glid<strong>en</strong>de overgang mellem vage/elastiske bestemmelser <strong>og</strong> skønsmæssige<br />

bestemmelser, der er vigtig i forhold til analys<strong>en</strong>s fokus, idet der er få præcise elem<strong>en</strong>ter i<br />

servicelov<strong>en</strong>. De få præcise elem<strong>en</strong>ter findes hovedsageligt i beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> bestemmelsernes<br />

målgrupper <strong>og</strong> som oftest ved <strong>en</strong> beskrivelse <strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong>s alder.<br />

Om <strong>en</strong> konkret bestemmelse må betegnes som vag/elastisk eller skønsmæssig, beror blandt<br />

andet på, hvordan d<strong>en</strong> er reguleret i lov<strong>en</strong>, bek<strong>en</strong>dtgørelser <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem ankepraksis.<br />

I lovgivningsprocess<strong>en</strong> på det sociale område vil der sjæld<strong>en</strong>t ud fra <strong>en</strong> juridisk betragtning<br />

være taget stilling til, om d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse er <strong>en</strong> vag/elastisk eller <strong>en</strong> skønsmæssig<br />

bestemmelse, m<strong>en</strong> der vil stort set altid være taget stilling til, om <strong>en</strong> bestemmelse skal udformes<br />

så åb<strong>en</strong>, at d<strong>en</strong> giver rum for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune til at udfylde bestemmels<strong>en</strong> efter<br />

lokale forhold.<br />

Ankemyndighederne spiller d<strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlige rolle her, at det i sidste <strong>en</strong>de er g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige<br />

prøvelse, at rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> de retlige bindinger fastlægges. Det vil sige, at i disse tilfælde<br />

er det g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> retlige prøvelse, at bestemmels<strong>en</strong>s karakter præciseres.<br />

Det betyder blandt andet <strong>og</strong>så, at det skønselem<strong>en</strong>t, som kan være indeholdt i <strong>en</strong> bestemmelse,<br />

over tid bliver mere bundet i takt med, at der via ankepraksis sker <strong>en</strong> udfyldning <strong>af</strong>,<br />

hvilke elem<strong>en</strong>ter der skal indgå i skønnet <strong>og</strong> med hvilk<strong>en</strong> vægt.<br />

En upræcis formuleret regel kan <strong>en</strong>dvidere fremtræde som temmelig præcis i d<strong>en</strong> aktuelle situation,<br />

for eksempel g<strong>en</strong>nem et kontant <strong>og</strong> udførligt udsagn i lovforslagsbemærkningerne eller<br />

ved <strong>en</strong> fast <strong>og</strong> langvarig administrativ praksis. For hver gang <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse træffes ved at<br />

inddrage <strong>og</strong> <strong>af</strong>veje skønnets kriterier, forfines d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte regel.<br />

Rummet for skøn kan således være blevet indsnævret som følge <strong>af</strong> <strong>en</strong> mangeårig udmøntet<br />

praksis, idet lighedsgrundsætning<strong>en</strong> skal prøves <strong>og</strong>så i forbindelse med <strong>af</strong>gørelser, der har et<br />

skønselem<strong>en</strong>t.<br />

8.4 Kortlægning <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong><br />

Når man skal g<strong>en</strong>nemgå <strong>og</strong> kortlægge de <strong>en</strong>kelte bestemmelser i fx servicelov<strong>en</strong>, kan de<br />

være vanskelige <strong>en</strong>tydigt at placere i kategorierne vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser.<br />

For det første er der ikke tale om adskilte kasser, som man kan fordele de <strong>en</strong>kelte bestemmelser<br />

i. Der er snarere tale om et kontinuum eller <strong>en</strong> glid<strong>en</strong>de overgang mellem de forskellige<br />

typer <strong>af</strong> bestemmelser, hvor d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse kan ligge i området mellem fx præcise<br />

<strong>og</strong> vage/elastisk bestemmelser eller i området mellem vage/elastiske bestemmelser <strong>og</strong><br />

skønsmæssige bestemmelser.<br />

For det andet kan man ikke nødv<strong>en</strong>digvis se d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse som et hele, som kan<br />

defineres som <strong>en</strong>t<strong>en</strong> vag/elastisk eller skønsmæssig. Et kortlægning <strong>af</strong> bestemmelserne må<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

forholde sig til de <strong>en</strong>kelte elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte bestemmelse, <strong>og</strong> <strong>en</strong> bestemmelse kan godt<br />

indeholde både præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige elem<strong>en</strong>ter.<br />

Det betyder <strong>og</strong>så, at der kan være forskelle på kommun<strong>en</strong>s handlerum i forhold til de <strong>en</strong>kelte<br />

elem<strong>en</strong>ter i <strong>en</strong> bestemmelse <strong>og</strong> på prøvels<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>sitet <strong>af</strong> de <strong>en</strong>kelte elem<strong>en</strong>ter.<br />

En g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> konkrete bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> viser, at målgruppebeskrivelser typisk<br />

er vage/elastiske, fx ”varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”, ”børn <strong>og</strong> unge med<br />

særlig behov for støtte” <strong>og</strong> ”personer med særlige sociale problemer”. Det indebærer, at der<br />

ikke er tiltænkt et rum for at fastsætte lokalpolitiske standarder/niveauer for, hvem der er omfattet<br />

<strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for hjælp<strong>en</strong> efter <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse.<br />

Til g<strong>en</strong>gæld er der især anv<strong>en</strong>dt skønsmæssige bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>s beskrivelser <strong>af</strong><br />

indsats. Her gives kommun<strong>en</strong> <strong>en</strong> mulighed for at lægge lokale servic<strong>en</strong>iveauer for, hvordan<br />

hjælp<strong>en</strong> konkret skal udmøntes <strong>og</strong> i hvilket omfang, jf. tabel 8.2 ned<strong>en</strong>for.<br />

Tabel 8.2<br />

G<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> det lokalpolitiske handlerum i udvalgte bestemmelser i servicelov<strong>en</strong><br />

§§ 41 <strong>og</strong> 100. Merudgiftsydelserne på børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området.<br />

Indsats<br />

Ikke rum for lokale niveauer<br />

§ 52. Indsats<strong>en</strong> over for udsatte børn <strong>og</strong> unge. Rum for lokale niveauer<br />

§ 85. Personlig støtte Rum for lokale niveauer<br />

§ 97. Ledsagerordninger Begrænset rum for lokale niveauer<br />

§§ 107-110. Botilbudsområdet Rum for lokale niveauer<br />

§§ 112-116. Hjælpemiddelområdet Ikke rum for lokale niveauer<br />

Tabel 8.2 viser <strong>og</strong>så, at der derudover på indsatssid<strong>en</strong> – <strong>og</strong> herunder betingelserne for, at <strong>en</strong><br />

giv<strong>en</strong> indsats kan finde anv<strong>en</strong>delse – findes vage/elastiske bestemmelser. Dette er fx tilfældet<br />

med merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelområdet. Fx er servicelov<strong>en</strong>s § 112 om hjælpemidler<br />

så tæt reguleret i lov, bek<strong>en</strong>dtgørelse <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> lang række anke<strong>af</strong>gørelser, at<br />

der stort set ikke er efterladt n<strong>og</strong><strong>en</strong> skønsmulighed for kommun<strong>en</strong> – hverk<strong>en</strong> i forhold til personkreds<br />

eller indsats.<br />

Når det især er bestemmelsernes målgrupper, der er udformet vagt/elastisk med begrænset<br />

lokalt handlerum, er det for at give borgerne sikkerhed for, at adgang<strong>en</strong> til ydelser – såfremt<br />

d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte er i målgrupp<strong>en</strong> for ydelserne <strong>og</strong> hjælp – er <strong>en</strong>s mellem kommunerne. Når handlerummet<br />

typisk er større i forbindelse med indsats<strong>en</strong>, kan udmøntning<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjælp variere<br />

mellem kommunerne, ligesom indsats<strong>en</strong> kan prioriteres ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong> fx i forbindelse<br />

med støtte til børn <strong>og</strong> unge efter servicelov<strong>en</strong>s § 52.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 83


84<br />

Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

Boks 8.1<br />

Frit valg på socialområdet<br />

Servicelov<strong>en</strong>s bestemmelser om frit valg har betydning for kommunalbestyrels<strong>en</strong>s tilrettelæggelse <strong>af</strong> ind-<br />

sats efter lov<strong>en</strong>. Servicelov<strong>en</strong>s ydelser er i varier<strong>en</strong>de omfang omfattet <strong>af</strong> <strong>en</strong> ret til frit valg for borger<strong>en</strong>.<br />

Frit valg gælder hovedsageligt i forhold til valg <strong>af</strong> leverandør. Det gælder ydelser efter §§ 45 <strong>og</strong> 97 (ledsa-<br />

gelse – frit valg <strong>af</strong> ledsager), § 83 (personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp samt madservice), § 96 (brugerstyret person-<br />

lig assistance), § 101 (misbrugsbehandling), § 108 (længerevar<strong>en</strong>de botilbud), § 112 (hjælpemidler), § 114<br />

(støtte til køb <strong>af</strong> bil) <strong>og</strong> § 116 (boligindretning).<br />

For de fleste ydelser gælder <strong>en</strong>dvidere det princip, at borger<strong>en</strong> selv betaler for merudgift<strong>en</strong> i forhold til d<strong>en</strong><br />

ydelse, kommun<strong>en</strong> har visiteret til. I forhold til hjælpemidler kan borger<strong>en</strong> således vælge at indkøbe et dyre-<br />

re hjælpemiddel, <strong>en</strong>d det kommun<strong>en</strong> vil yde støtte til. I forhold til handicapbiler kan borger<strong>en</strong> frit vælge at<br />

købe <strong>en</strong> and<strong>en</strong> bil <strong>en</strong>d d<strong>en</strong>, kommunalbestyrels<strong>en</strong> bevilger, under forudsætning <strong>af</strong> at bil<strong>en</strong> er egnet til bor-<br />

ger<strong>en</strong>, <strong>og</strong> mod at borger<strong>en</strong> selv betaler ev<strong>en</strong>tuelle merudgifter ved valg <strong>af</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> bil.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de kan borgere i forhold til boligindretning vælge at få boligindretning<strong>en</strong> udført <strong>af</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> hånd-<br />

værker eller anv<strong>en</strong>de andre materialer <strong>en</strong>d dem, som kommun<strong>en</strong> har anvist. Ved frit valg ydes hjælp<strong>en</strong> i<br />

form <strong>af</strong> et kontant tilskud svar<strong>en</strong>de til d<strong>en</strong> pris, kommun<strong>en</strong> kunne have fået udført boligindretning<strong>en</strong> for.<br />

I forhold til frit valg vedrør<strong>en</strong>de længerevar<strong>en</strong>de botilbud <strong>og</strong> ambulant misbrugsbehandling for stofmisbruge-<br />

re <strong>af</strong>holder kommun<strong>en</strong> d<strong>og</strong> ev<strong>en</strong>tuelle merudgifter i forhold til det tilbud, som kommun<strong>en</strong> har visiteret til.<br />

Når bestemmelsernes målgrupper er udformet vagt/elastisk, indebærer det et begrænset lokalt<br />

handlerum. Int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> er her at give borgerne sikkerhed for, at adgang<strong>en</strong> til ydelser –<br />

om d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte er i målgrupp<strong>en</strong> for ydelserne <strong>og</strong> hjælp – er <strong>en</strong>s mellem kommunerne.<br />

Det bemærkes i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng, at det forhold, at <strong>en</strong> person vurderes at være omfattet <strong>af</strong><br />

målgrupp<strong>en</strong>, ikke i sig selv giver adgang til hjælp. Det indebærer al<strong>en</strong>e, at <strong>en</strong> person er berettiget<br />

til <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering <strong>af</strong> behovet for hjælp efter bestemmels<strong>en</strong>.<br />

I boks 8.2 er der givet <strong>en</strong> række eksempler på præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> skønsmæssige bestemmelser<br />

i servicelov<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

Boks 8.2<br />

Eksempler på præcise, vage/elastiske <strong>og</strong> udprægede skønsmæssige elem<strong>en</strong>ter<br />

Indhold <strong>og</strong> omfang er kun i meget begrænset omfang beskrevet præcist i servicelov<strong>en</strong>. Et eksempel på <strong>en</strong><br />

bestemmelse, der er præcis på både indhold <strong>og</strong> omfang er § 45 om ledsagelse, hvorefter ydels<strong>en</strong> er angi-<br />

vet som 15 timers ledsagelse om ug<strong>en</strong>. I forhold til ydelser, der involvere udbetaling <strong>af</strong> p<strong>en</strong>ge til borgerne,<br />

er det <strong>og</strong>så ofte rimeligt præcist beskrevet i lov<strong>en</strong> eller bek<strong>en</strong>dtgørelse, hvordan ydels<strong>en</strong> beregnes. Be-<br />

stemmels<strong>en</strong>s målgruppebeskrivelse er imidlertid både præcis <strong>og</strong> vag/elastisk: ”unge mellem 16 <strong>og</strong> 18 år<br />

(…) betydeligt <strong>og</strong> varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”.<br />

Et eksempel på <strong>en</strong> vag/elastisk bestemmelse (vag/elastisk elem<strong>en</strong>t) er <strong>en</strong> målgruppebeskrivelse, som om-<br />

fatter stort set alle handicap-bestemmelser: ”nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”. Målgruppebeskri-<br />

vels<strong>en</strong> er ikke præcis, <strong>og</strong> der vil i d<strong>en</strong> konkrete sag skulle foretages <strong>en</strong> faglig vurdering <strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong> fal-<br />

der ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> der skal ikke i d<strong>en</strong> forbindelse foretages et eg<strong>en</strong>tligt skøn.<br />

Et eksempel på et skønsmæssigt elem<strong>en</strong>t er retsfølg<strong>en</strong> (resultatet) i § 52, stk. 3. Når det ligger klart, at bar-<br />

nets/d<strong>en</strong> unges behov giver baggrund for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse om hjælp efter stk. 3, er det op til kommun<strong>en</strong> at vur-<br />

dere efter et konkret skøn, hvilk<strong>en</strong> type hjælp der skal ydes i d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />

8.5 Fastsættelse <strong>af</strong> lokalpolitiske retningslinjer<br />

Som beskrevet ov<strong>en</strong>for, er der ind<strong>en</strong> for servicelov<strong>en</strong>s rammer i varier<strong>en</strong>de omfang et handlerum,<br />

som kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan udfylde efter lokale forhold <strong>og</strong> prioriteringer i forbindelse<br />

med, at der træffes konkrete <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong> <strong>og</strong> i forbindelse med fastsættelse<br />

<strong>af</strong> lokale servic<strong>en</strong>iveauer. Handlerummet findes især i forhold til de <strong>en</strong>kelte bestemmelsers<br />

konkrete indhold.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s udtrykkelige udfyldelse <strong>af</strong> rammelovgivning<strong>en</strong> ved politiske beslutninger<br />

om g<strong>en</strong>erelle servic<strong>en</strong>iveauer giver borgerne indblik i de prioriteringer <strong>og</strong> mål, som<br />

kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt, <strong>og</strong> tj<strong>en</strong>er som udgangspunkt for d<strong>en</strong> kommunale forvaltnings<br />

arbejde, herunder arbejdet med at træffe <strong>af</strong>gørelser i konkrete sager.<br />

Det politiske handlerum udøves <strong>af</strong> kommunalbestyrels<strong>en</strong> (eller et udvalg) <strong>og</strong> udøves naturligt<br />

i forbindelse med kommunalbestyrels<strong>en</strong>s (udvalgets) udformning <strong>af</strong> g<strong>en</strong>erelle retningslinjer<br />

(mål, midler, standarder). Det lokalpolitiske handlerum kan bruges til at fastlægge retningslinjer<br />

for sagsbehandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s § 52 er et eksempel på <strong>en</strong> skønsmæssig bestemmelse, hvor kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />

skal udfylde et retligt skøn i forbindelse med kommunalbestyrels<strong>en</strong>s konkrete <strong>af</strong>gørelse<br />

om foranstaltninger i forhold til et konkret barn. Derudover overlader lovgiver i bestemmels<strong>en</strong>s<br />

stk. 3 kommunalbestyrels<strong>en</strong> et lokalpolitisk handlerum. Dette handlerum består dels i<br />

forhold til, hvilke foranstaltninger som skal prioriteres i de konkrete sager, <strong>og</strong> hvordan det pågæld<strong>en</strong>de<br />

tilbud nærmere udformes, <strong>og</strong> dels i forhold til, hvilk<strong>en</strong> tilbudsvifte der g<strong>en</strong>erelt prioriteres<br />

i kommun<strong>en</strong>. I dette eksempel er der således et stort kommunalt handlerum for kommunale<br />

prioriteringer, både hvad angår visitation<strong>en</strong> <strong>og</strong> samm<strong>en</strong>sætning <strong>af</strong> tilbudsvift<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 85


86<br />

Kapitel 8 Det kommunalpolitiske handlerum<br />

Lokale servic<strong>en</strong>iveauer skal fastsættes ind<strong>en</strong> for de rammer, der fastlægges i d<strong>en</strong> konkrete<br />

bestemmelse <strong>og</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> i øvrigt, herunder g<strong>en</strong>erelle regler i retssikkerhedslov<strong>en</strong> <strong>og</strong><br />

servicelov<strong>en</strong> om fx kommunernes forsyningspligt <strong>og</strong> de mere g<strong>en</strong>erelle forvaltningsretlige<br />

regler <strong>og</strong> retsgrundsætninger.<br />

Servic<strong>en</strong>iveauerne skal <strong>og</strong>så udarbejdes på <strong>en</strong> måde, så de giver forvaltning<strong>en</strong> mulighed for<br />

at behandle de konkrete sager efter de regler <strong>og</strong> retningslinjer i forvaltningsrett<strong>en</strong>, servicelov<strong>en</strong><br />

<strong>og</strong> retssikkerhedslov<strong>en</strong>, som er beskrevet ov<strong>en</strong>for. Det omfatter blandt andet de almindelige<br />

forvaltningsretlige grundsætninger, som regulerer udfyldning<strong>en</strong> <strong>af</strong> skønnet. Der kan således<br />

ikke fastsættes lokale regler, der fx betyder, at h<strong>en</strong>syn, som er obligatoriske, ikke skal<br />

inddrages i sag<strong>en</strong>. Der kan på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side godt fastsættes lokale krav om, at visse saglige<br />

h<strong>en</strong>syn obligatorisk skal inddrages i d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse. Der kan ikke på forhånd udelukkes<br />

<strong>en</strong> bestemt type foranstaltning eller gives <strong>en</strong> fast økonomisk ramme for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> foranstaltning.<br />

I det omfang, der er fastsat et servic<strong>en</strong>iveau, som er fastlagt ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer, <strong>og</strong><br />

som skal ligge til grund for behandling<strong>en</strong> <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>af</strong> konkrete sager, bliver servic<strong>en</strong>iveauet<br />

<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsesgrundlaget for d<strong>en</strong> konkrete <strong>af</strong>gørelse.<br />

Det betyder på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side, at kommun<strong>en</strong> bliver bundet <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet i relation til iagttagelse<br />

<strong>af</strong> ligebehandlingsprincippet, <strong>og</strong> at kommun<strong>en</strong> derfor som udgangspunkt skal kunne<br />

begrunde <strong>en</strong> fravigelse fra servic<strong>en</strong>iveauet i såvel nedadgå<strong>en</strong>de som opadgå<strong>en</strong>de retning.<br />

På d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side betyder det <strong>og</strong>så, at hvis der i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> h<strong>en</strong>vises til et servic<strong>en</strong>iveau, <strong>og</strong><br />

der i øvrigt er foretaget <strong>en</strong> korrekt konkret <strong>og</strong> individuel vurdering, skal ankemyndighederne<br />

inddrage h<strong>en</strong>synet til kommun<strong>en</strong>s ret til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauet. Hvis ankemyndighed<strong>en</strong><br />

sætter sin eg<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i stedet for kommun<strong>en</strong>s i forbindelse med <strong>en</strong> ankesag, eller hvis<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse i <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>driftsag, skal ankemyndighed<strong>en</strong> således følge<br />

kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau, hvis der ikke er konkret begrundelse for det modsatte.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Del IV.<br />

Erfaringer fra praksis<br />

Kapitel 9 introducerer kort kommunernes arbejde med styring <strong>af</strong> det specialiserede<br />

socialområde g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> herunder de forskellige typer <strong>af</strong><br />

servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Kapitel 10 præs<strong>en</strong>terer tværgå<strong>en</strong>de t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser vedrør<strong>en</strong>de barrierer for styring<br />

<strong>og</strong> prioritering, som blev fremført i interview<strong>en</strong>e med kommunerne.<br />

Kapitel 11 præs<strong>en</strong>terer ankemyndighedernes <strong>og</strong> kommunernes opfattelse <strong>af</strong><br />

samarbejdet <strong>og</strong> muligheder for at forbedre dette.


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

9. Erfaringer fra praksis<br />

9.1 Interview med c<strong>en</strong>trale aktører<br />

Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har g<strong>en</strong>nemført 22 fokusgruppeinterview fordelt på otte kommuner, samt <strong>en</strong><br />

række fokusgruppeinterview med to sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong>ne del præs<strong>en</strong>teres<br />

hovedpointer fra de g<strong>en</strong>nemførte interview.<br />

Fokusgrupperne i kommunerne har været samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> medarbejdere på både visitationsniveau<br />

samt strategisk niveau. Fokusgrupperne i ankemyndighederne har tilsvar<strong>en</strong>de været<br />

samm<strong>en</strong>sat <strong>af</strong> både ankechefer, kontorchefer <strong>og</strong> sagsbehandlere. Der er ved udvælgels<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

kommuner lagt vægt på ge<strong>og</strong>r<strong>af</strong>isk spredning. Dertil er hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunerne valgt ud<br />

fra, at de har <strong>en</strong> vis erfaring med at arbejde med servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Interview<strong>en</strong>e med kommunerne har h<strong>af</strong>t til formål at <strong>af</strong>dække, hvordan de pågæld<strong>en</strong>de kommuner<br />

arbejder med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer, <strong>og</strong> dermed hvordan kommunerne udfylder<br />

det politiske handlerum, som d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>af</strong> området efterlader. Dertil har<br />

fokus været på, hvordan d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de <strong>regulering</strong> understøtter kommunernes muligheder<br />

for at styre <strong>og</strong> prioritere på det specialiserede socialområde.<br />

Interview<strong>en</strong>e med såvel ankemyndigheder som kommuner har h<strong>af</strong>t fokus på, hvordan samarbejdet<br />

mellem kommunerne <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> fungerer i dag, <strong>og</strong> hvordan det fremadrettet<br />

kan forbedres.<br />

Arbejdsgrupp<strong>en</strong> har på baggrund <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>nemførte interview med kommunerne <strong>og</strong> ankeinstanser<br />

samt materiale om servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser fra de interviewede kommuner opsummeret<br />

n<strong>og</strong>le g<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser. Der redegøres dermed ikke specifikt for pointer fra de <strong>en</strong>kelte<br />

interview.<br />

9.2 Styring g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer<br />

Dette <strong>af</strong>snit introducerer kort de interviewede kommuners arbejde med styring <strong>af</strong> det specialiserede<br />

socialområde g<strong>en</strong>nem servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> herunder de forskellige typer <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Servicelov<strong>en</strong>s karakter <strong>af</strong> <strong>en</strong> rammelov indebærer, at der er tiltænkt d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunalbestyrelse<br />

<strong>en</strong> fleksibilitet i samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> <strong>af</strong> løsninger <strong>og</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> <strong>af</strong> faglige metoder.<br />

Regering<strong>en</strong> <strong>og</strong> KL anbefalede i d<strong>en</strong> fælles pjece Det specialiserede socialområde - redskaber<br />

til styring <strong>og</strong> prioritering fra 2009, at kommunerne ved at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer<br />

for opgaveløsning<strong>en</strong> kan skabe samm<strong>en</strong>hæng mellem d<strong>en</strong> faglige <strong>og</strong> økonomiske styring.<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer kan beskrives som lokalt vedtagne retningslinjer, hvormed kommunalbestyrelserne<br />

udfylder de områder, hvor der er givet kommunerne et lokalt politisk handlerum.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 89


90<br />

Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

Servic<strong>en</strong>iveauerne beskriver g<strong>en</strong>erelle retningslinjer (mål, midler, standarder) <strong>og</strong> understøtter<br />

<strong>af</strong>gørelserne i konkrete sager ved at være med til at danne rammerne for udfyldelse <strong>af</strong> det<br />

retlige skøn eller d<strong>en</strong> faglige vurdering, når der træffes <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>. Et servic<strong>en</strong>iveau<br />

kan d<strong>og</strong> ikke tilsidesætte kravet om <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />

sag. Servic<strong>en</strong>iveauer kan samtidig medvirke til at skabe g<strong>en</strong>nemsigtighed for borgere.<br />

I praksis kan der skelnes mellem et vedtaget servic<strong>en</strong>iveau, som kommunalbestyrels<strong>en</strong> har<br />

vedtaget, <strong>og</strong> et udøvet servic<strong>en</strong>iveau, der dækker over de ydelser, kommun<strong>en</strong> leverer til borgerne.<br />

Forskell<strong>en</strong> mellem de to er illustreret i figur 9.1 ned<strong>en</strong>for.<br />

Figur 9.1<br />

Styringsrelationer internt i kommun<strong>en</strong> <strong>og</strong> relation mellem kommune <strong>og</strong> ankesystem<br />

9.3 Kommunernes erfaringer med servic<strong>en</strong>iveauer<br />

Dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med kommunerne omfattede blandt andet, hvordan kommunerne udfylder det lokalpolitiske<br />

handlerum ved at fastlægge lokale politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer. I praksis<br />

beskriver kommunerne servic<strong>en</strong>iveauer på forskellige måder. Det kan fx ske g<strong>en</strong>nem politikker,<br />

masterplaner, kvalitetsstander mv., jf. boks 9.1.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

Boks 9.1<br />

Servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser<br />

Politikker fastlægger helt overordnede politiske forv<strong>en</strong>tninger, ønsker <strong>og</strong> mål med området. De giver <strong>en</strong><br />

pejling <strong>af</strong>, i hvilk<strong>en</strong> retning et område skal flytte sig, <strong>og</strong> hvilke værdier <strong>og</strong> int<strong>en</strong>tioner der ligger til grund her-<br />

for. Der indgår sjæld<strong>en</strong>t konkrete niveauer i politikkerne, m<strong>en</strong> retningslinjer <strong>og</strong> værdier for områderne. Lige-<br />

som der <strong>og</strong>så kan indgå mere eller mindre konkrete målsætninger for området.<br />

Børne- <strong>og</strong> ungepolitik er et lovkrav. Kommunerne skal formulere <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong>de børne- <strong>og</strong> unge-<br />

politik <strong>og</strong> i d<strong>en</strong> forbindelse forholde sig til <strong>en</strong> række fastlagte temaer. Politikkerne er som sådan ikke konkre-<br />

tiseret yderligere <strong>en</strong>d politikker på andre serviceområder, blot er der formelle krav til indhold <strong>af</strong> børne- <strong>og</strong><br />

ungepolitikkerne.<br />

Masterplaner adskiller sig typisk fra politikkerne ved, at de er gæld<strong>en</strong>de for <strong>en</strong> defineret <strong>af</strong>grænset tidsperi-<br />

ode, hvor der er opstillet n<strong>og</strong>le overordnede konkrete mål for udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> et giv<strong>en</strong>t område. I Masterpla-<br />

nerne kan d<strong>en</strong> fysiske planlægning <strong>og</strong> anlægsbehov indgå (fx rækkefølge <strong>og</strong> omfang <strong>af</strong> udvikling<strong>en</strong> <strong>af</strong> botil-<br />

bud mv.)<br />

Kvalitetsstandarder har til formål at beskrive <strong>og</strong> konkretisere de politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer. Kvali-<br />

tetsstandarderne skal skabe åb<strong>en</strong>hed, så borgerne har mulighed for at se, hvilk<strong>en</strong> service de kan forv<strong>en</strong>te<br />

samtidig med, at der sikres <strong>en</strong>sartethed <strong>og</strong> tydelighed i visitation<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>en</strong>kelte ydelser. Kvalitetsstandar-<br />

derne fungerer som arbejdsredskab for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sagsbehandler <strong>og</strong> medvirker til at skabe et bedre fun-<br />

dam<strong>en</strong>t for økonomistyring, idet der er retningslinjer for tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser.<br />

Afdækning<strong>en</strong> <strong>af</strong> kommunernes praksis viser, at alle de interviewede kommuner arbejder med<br />

servic<strong>en</strong>iveauer i bred forstand, m<strong>en</strong> at der derudover er væs<strong>en</strong>tlige forskelle. Der er både<br />

forskel på, hvor langt kommunerne er i process<strong>en</strong>, <strong>og</strong> hvordan de arbejder med indholdet.<br />

9.3.1 Proces<br />

Et flertal <strong>af</strong> de interviewede kommuner er i <strong>en</strong> proces med at udvikle servic<strong>en</strong>iveauer, hvor<br />

overordnede politikker formuleres. Fællesnævner for disse kommuner er <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om,<br />

at servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser kan bidrage til styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialområdet g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> bedre forv<strong>en</strong>tnings<strong>af</strong>stemning<br />

i forhold til borgerne <strong>og</strong> ved at understøtte sagsbehandling<strong>en</strong>.<br />

Andre kommuner har vedtaget overordnede beskrivelser <strong>og</strong> er nu i <strong>en</strong> implem<strong>en</strong>teringsfase.<br />

Disse kommuner gav udtryk for, at der i sagsbehandlingsteamet eksisterer <strong>en</strong> overordnet fornemmelse<br />

<strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauerne, selvom disse ikke var fuldt ud beskrevet. Hovedfokus for<br />

disse kommuner er arbejdet med at gøre beskrivelserne operationaliserbare.<br />

N<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de kommuner, som havde arbejdet med politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer i længere<br />

tid, er i gang med <strong>en</strong> revision <strong>af</strong> eksister<strong>en</strong>de beskrivelser. Disse kommuner lagde vægt på,<br />

at det har stor betydning, at servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne netop er politisk forankrede. Sagsbehandlerne<br />

oplever, at politisk opbakning til at følge <strong>en</strong> fælles linje giver ”rygdækning” til at<br />

følge det vedtagne servic<strong>en</strong>iveau i konkrete <strong>af</strong>gørelser. Disse kommuner fremhæver <strong>en</strong>dvidere,<br />

at kvalitetsstandarderne har skabt et bedre fundam<strong>en</strong>t for styring ved at fungere som et<br />

arbejdsredskab for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sagsbehandler, idet kvalitetsstandarderne kan angive retningslinjer<br />

for tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 91


92<br />

Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

9.3.2 Indhold<br />

Det faglige <strong>og</strong> lovgivningsmæssige overlap med ældreområdet betyder, at arbejdet med servic<strong>en</strong>iveauer<br />

på det specialiserede socialområde i sin form minder om de kvalitetsstandarder,<br />

der eksisterer for fx personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp (servicelov<strong>en</strong> § 83).<br />

Kommunernes servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelser er typisk udarbejdet efter samme skabelon, hvor<br />

der er mindre tilpasninger i de <strong>en</strong>kelte kommuner. Flere kommuner fremhæver, at fordel<strong>en</strong>e<br />

ved styring g<strong>en</strong>nem politisk vedtagne servic<strong>en</strong>iveauer er, at der skabes et arbejdsredskab for<br />

sagsbehandling<strong>en</strong>, at der skabes <strong>en</strong> større <strong>en</strong>sartethed i visitation<strong>en</strong>, samt at der skabes<br />

åb<strong>en</strong>hed om servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> et grundlag for mere sikker økonomistyring.<br />

I flere kommuner er kvalitetsstandarderne udarbejdet i samarbejde med sagsbehandlerne.<br />

Dette har typisk h<strong>af</strong>t to formål. Dels at formulere servic<strong>en</strong>iveauerne så præcist <strong>og</strong> implem<strong>en</strong>terbart<br />

som muligt. Dels at skabe <strong>en</strong> fælles forståelse <strong>og</strong> opbygge ejerskab blandt sagsbehandlerne.<br />

En række kommuner arbejder løb<strong>en</strong>de med at forbedre oversættels<strong>en</strong> <strong>af</strong> kvalitetsstandarder<br />

til konkrete <strong>af</strong>gørelser. Blandt andet ved at lade sagsbehandlere arbejde i teams, hvor konkrete<br />

sager drøftes i forhold til kvalitetsstandarderne, ligesom <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />

<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de relateres til kvalitetsstandarderne.<br />

Der er mellem kommunerne variation i konkretisering<strong>en</strong> <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauer, ligesom detaljeringsgrad<strong>en</strong><br />

kan variere ydelserne imellem. Der kan grundlægg<strong>en</strong>de skelnes mellem servic<strong>en</strong>iveauer<br />

på h<strong>en</strong>holdsvis voks<strong>en</strong>- <strong>og</strong> børneområdet.<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer på voks<strong>en</strong>området<br />

På voks<strong>en</strong>området er de forskellige ydelser beskrevet i forskellige paragr<strong>af</strong>fer. I visitation<strong>en</strong><br />

vurderer kommunerne således, om borger<strong>en</strong> tilhører målgrupp<strong>en</strong> for hver <strong>en</strong>kelt paragr<strong>af</strong>. De<br />

fleste <strong>af</strong> de interviewede kommuner har derfor udarbejdet servic<strong>en</strong>iveauer, som beskriver,<br />

hvilke ydelser man som udgangspunkt tildeler ud fra borger<strong>en</strong>s funktionsevne.<br />

Der tegner sig et mønster <strong>af</strong>, at kommunerne særligt på n<strong>og</strong>le områder har arbejdet med servic<strong>en</strong>iveauer,<br />

der kan fungere som et arbejdsredskab for sagsbehandlerne.<br />

I forhold til personlig støtte i eget hjem eller i botilbud (servicelov<strong>en</strong> § 85) arbejder stort set alle<br />

de interviewede kommuner med kvalitetsstandarder med <strong>en</strong> høj detaljeringsgrad i forhold<br />

til både målgruppe <strong>og</strong> indsats. Til brug for beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> målgrupper anv<strong>en</strong>des funktionsniveauer<br />

fx i n<strong>og</strong>le kommuner som vejled<strong>en</strong>de kriterier for tildeling <strong>af</strong> ydelser. Funktionsniveauer<br />

etableres fx ved brug <strong>af</strong> funktionsevnevurdering, jf. eksemplet i boks 9.2. I n<strong>og</strong>le tilfælde<br />

suppleres funktionsevnevurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> funktionsområdevurdering, hvor borger<strong>en</strong>s funktionsniveau<br />

bliver vurderet ud fra <strong>en</strong> samlet livssituation (fx personlige hygiejne, økonomi, fritid<br />

etc.). Samtidig arbejder mange <strong>af</strong> de interviewede kommuner i forhold til personlig støtte med<br />

<strong>en</strong> relativ præcis <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong>s omfang (antal timer) <strong>og</strong> typer <strong>af</strong> ydelser, der kan<br />

tildeles (fx hjælp til overholdelse <strong>af</strong> tider hos læge, tandlæge mv.).<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

Boks 9.2<br />

Eksempel på <strong>en</strong> funktionsevnemetode<br />

Niveau Funktionsbeskrivelse<br />

Niveau 0 Ing<strong>en</strong> funktionsnedsættelse/ begrænsninger.<br />

Borger<strong>en</strong> klarer sig ud<strong>en</strong> n<strong>og</strong><strong>en</strong> former for hjælp eller støtte<br />

Niveau 1 Lettere funktionsnedsættelser.<br />

Kan med let indsats som vejledning eller motivation selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />

Borger<strong>en</strong> kan med let vejledning, rådgivning eller motivation få forbedret sit funktionsniveau<br />

eller vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />

Niveau 2 Moderate funktionsnedsættelser.<br />

Kan med moderat støtte selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />

Borger<strong>en</strong> kan med vejledning, struktur <strong>og</strong> motivation få forbedret sit funktionsniveau<br />

eller vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />

Niveau 3 Svære funktionsnedsættelser.<br />

Kan med omfatt<strong>en</strong>de støtte selv klare opgav<strong>en</strong>.<br />

Borger<strong>en</strong> kan med støtte, struktur <strong>og</strong> motivation få forbedret sit funktionsniveau eller<br />

vedligeholde det opnåede funktionsniveau.<br />

Niveau 4 Totale funktionsnedsættelser.<br />

Kan ikke klare opgav<strong>en</strong> <strong>og</strong> er <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong>, at andre klarer opgav<strong>en</strong> for sig.<br />

Borger<strong>en</strong> kan med massiv støtte vedligeholde sit funktionsniveau.<br />

Anm.: Eget uddrag <strong>af</strong> metode fra n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de interviewede kommuner.<br />

Afdækning<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at kvalitetsstandarderne for botilbud (servicelov<strong>en</strong> § 108) typisk<br />

har <strong>en</strong> mere overordnet karakter i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at der ofte kun udarbejdes <strong>en</strong> standard, der<br />

skal omfatte alle de ydelsestyper, der visiteres til ind<strong>en</strong> for et botilbud. Beskrivelserne <strong>af</strong> målgruppe,<br />

funktionsniveauer <strong>og</strong> indholdet <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong> bliver tilsvar<strong>en</strong>de bred <strong>og</strong> mere g<strong>en</strong>erel.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de tegner der sig et billede <strong>af</strong>, at kvalitetsstandarderne for merudgiftsydelser til<br />

voksne (servicelov<strong>en</strong> § 100) er relativt overordnede <strong>og</strong> formuleret tæt på lov<strong>en</strong>s ordlyd. I forhold<br />

til merudgiftsydelser til børn (servicelov<strong>en</strong> § 41) – som organisatorisk typisk er placeret<br />

på voks<strong>en</strong>-/handicapområdet i kommunerne – viser <strong>af</strong>dækning<strong>en</strong> til g<strong>en</strong>gæld, at n<strong>og</strong>le kommuner<br />

arbejder med mere detaljerede kvalitetsstander. I disse tilfælde opstilles fx indikatorer<br />

for omfanget <strong>af</strong> barnets belastningsgrad som retningsgiv<strong>en</strong>de for, hvornår der kan opnås<br />

merudgiftsydelse. D<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte udredning lægger sig op <strong>af</strong> funktionsevnemetod<strong>en</strong>. Herudover<br />

er merudgiftstyperne konkretiseret, det vil sige fx medicin, befordring etc.<br />

Afdækning<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at de interviewede kommuner typisk ikke udarbejder kvalitetsstandarder<br />

for hjælpemidler (servicelov<strong>en</strong> § 112).<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer på børneområdet<br />

På børneområdet har servic<strong>en</strong>iveaubeskrivelserne som hovedregel <strong>en</strong> and<strong>en</strong> karakter <strong>en</strong>d<br />

på ældreområdet <strong>og</strong> det specialiserede voks<strong>en</strong>område. På børneområdet er fokus typisk på<br />

at udmønte d<strong>en</strong> vedtagne børne- <strong>og</strong> ungepolitik i konkrete retningslinjer for sagsbehandlerne.<br />

Dermed er der i lige så høj grad fokus på at udstikke <strong>en</strong> retning for indsats<strong>en</strong> såvel som et niveau<br />

for ydelserne på det specialiserede børneområde. I mange kommuner er der eksempel-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 93


94<br />

Kapitel 9 Erfaringer fra praksis<br />

vis et politisk fokus på lokale løsninger <strong>og</strong> færre anbringelser. Det betyder blandt andet, at<br />

man gerne vil støtte børn<strong>en</strong>e <strong>og</strong> forældr<strong>en</strong>e i hjemmet frem for at anbringe børn<strong>en</strong>e. Eller at<br />

kommunerne i de tilfælde, hvor barnet eller d<strong>en</strong> unge har behov for at komme væk fra hjemmet,<br />

forsøger at finde <strong>en</strong> løsning i lokalmiljøet.<br />

Også på børneområdet er kommunerne på forskellige stadier i forhold til udmøntning<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

børne- <strong>og</strong> ungepolitikk<strong>en</strong> i retningslinjer for sagsbehandling<strong>en</strong>. I n<strong>og</strong>le kommuner anv<strong>en</strong>des<br />

fx et eg<strong>en</strong>tligt anbringelsesgrundlag, hvor det er konkretiseret, hvornår kommun<strong>en</strong> kan anbringe<br />

et barn, <strong>og</strong> hvornår kommun<strong>en</strong> som udgangspunkt ikke vil overveje <strong>en</strong> anbringelse.<br />

I forbindelse med at omsætte politiske målsætninger til konkrete retningslinjer fremhæver<br />

stort set alle de interviewede kommuner det som <strong>en</strong> udfordring at udforme retningslinjer, som<br />

er anv<strong>en</strong>delige for sagsbehandlerne, m<strong>en</strong> som ikke bryder med princippet om at sætte skøn<br />

under regel.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 10 Barrierer for styring<br />

10. Barrierer for styring<br />

I dette <strong>af</strong>snit beskrives n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> de g<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser fra interview<strong>en</strong>e med kommunerne<br />

om de udfordringer, som de lovgivningsmæssige rammer <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong>s fortolkning her<strong>af</strong><br />

ifølge kommunerne skaber for styring <strong>og</strong> prioritering på området, jf. oversigt<strong>en</strong> i tabel 10.1.<br />

Når der i det følg<strong>en</strong>de refereres til ”kommunerne”, er det således de otte interviewede kommuner.<br />

Tabel 10.1<br />

G<strong>en</strong>erelle t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser vedrør<strong>en</strong>de barrierer for styring <strong>og</strong> prioritering<br />

Temaer Resumé<br />

Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger<br />

udfordrer<br />

styring<br />

Styringsudfordringer<br />

varierer mellem<br />

bestemmelser<br />

Vanskelig oversættelse<br />

fra g<strong>en</strong>erelt til konkret<br />

Svært at sænke<br />

servic<strong>en</strong>iveauer<br />

Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret<br />

indsats<br />

Ifølge kommunerne udfordrer vage/elastiske bestemmelser – <strong>og</strong> særligt vage<br />

målgruppe<strong>af</strong>grænsninger – styring<strong>en</strong>, idet lov<strong>en</strong> først præciseres g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong><br />

fortolkning i <strong>ankesystemet</strong> på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> klage.<br />

Styringsudfordringerne opfattes som større i forhold til fx merudgiftsydelser <strong>og</strong><br />

hjælpemiddelområdet, m<strong>en</strong>s kommunerne fx i forhold til indsats<strong>en</strong> over for udsatte<br />

børn <strong>og</strong> unge har opfattels<strong>en</strong> <strong>af</strong> et større rum til at tilrettelægge indsats<strong>en</strong><br />

efter lokale forhold.<br />

Kommunerne finder det ofte vanskeligt at lægge et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til<br />

grund for <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuelt begrundet <strong>af</strong>gørelse.<br />

Kommunerne finder det i forhold til <strong>ankesystemet</strong> vanskeligt at implem<strong>en</strong>tere<br />

beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau, såfremt der ikke er sket ændringer i<br />

d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />

Kommunerne finder det særligt på voks<strong>en</strong>området vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede<br />

indsats til <strong>en</strong>kelte borgere – <strong>og</strong> eksempelvis at <strong>af</strong>vise <strong>en</strong> ansøgning om nye<br />

ydelser ud fra d<strong>en</strong> samlede indsats, som i kommunernes vurdering opfylder borger<strong>en</strong>s<br />

behov.<br />

10.1 Vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger udfordrer styring<br />

Interview<strong>en</strong>e med kommunerne viser, at vage <strong>af</strong>grænsninger – <strong>og</strong> særligt målgruppe<strong>af</strong>grænsninger<br />

– udgør <strong>en</strong> styringsudfordring for kommunerne. Kommunerne h<strong>en</strong>viser til, at det<br />

sjæld<strong>en</strong>t specificeres i servicelov<strong>en</strong>, hvem der falder ind<strong>en</strong> for <strong>en</strong> målgruppebeskrivelse som<br />

”varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne”. Ifølge kommunerne opstår styringsudfordring<strong>en</strong><br />

i forhold til <strong>en</strong> sådan beskrivelse særligt, idet lov<strong>en</strong>s grænser først fastlægges g<strong>en</strong>nem<br />

<strong>en</strong> fortolkning i <strong>ankesystemet</strong>.<br />

G<strong>en</strong>erelt tilk<strong>en</strong>degiver kommunerne, at servicelov<strong>en</strong>s elastiske bestemmelser gør det vanskeligt<br />

at styre tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> ydelser <strong>og</strong> lægge servic<strong>en</strong>iveauer. En kommune forklarer det således,<br />

at udfordring<strong>en</strong> består i, at bestemmelserne ofte er elastiske i flere h<strong>en</strong>se<strong>en</strong>der. De er<br />

elastiske i forhold til de krav, borgerne kan stille, de er elastiske i forhold til, hvad et konkret<br />

handicap er, <strong>og</strong> elastiske i forhold til de krav til dokum<strong>en</strong>tation, kommun<strong>en</strong> kan stille.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 95


96<br />

Kapitel 10 Barrierer for styring<br />

Kommunerne peger således på, at de vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger gør det vanskeligt at<br />

<strong>af</strong>stemme forv<strong>en</strong>tninger med borgerne. Borgerne kan eksempelvis have <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om at<br />

blive komp<strong>en</strong>seret uanset omfang <strong>af</strong> funktionsevn<strong>en</strong>s nedsættelse – eller på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />

diagnose, der ikke nødv<strong>en</strong>digvis indebærer <strong>en</strong> betydelig funktionsnedsættelse.<br />

Samtidig kan sagsbehandling<strong>en</strong> blive unødigt tung, fordi der skal sagsbehandles <strong>og</strong> argum<strong>en</strong>teres<br />

for <strong>af</strong>slag i sager, hvor borgerne reelt er ud<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>, eller hvor hjælp<strong>en</strong><br />

ikke falder ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> mulige indsats ifølge bestemmels<strong>en</strong>.<br />

Ligeledes tilk<strong>en</strong>degiver kommunerne, at de vage målgruppe<strong>af</strong>grænsninger gør det vanskeligt<br />

at konkretisere servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> dermed vanskeligt at vurdere tildeling <strong>af</strong> ydelser på baggrund<br />

<strong>af</strong> fastlagte servic<strong>en</strong>iveauer. Det er <strong>en</strong>dvidere opfattels<strong>en</strong>, at <strong>ankesystemet</strong> i <strong>en</strong> række<br />

<strong>af</strong>gørelser efterlader begrænsede muligheder for, at kommunerne kan foretage vurderinger<br />

eller fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer g<strong>en</strong>erelt.<br />

Det skal d<strong>og</strong> hertil bemærkes, at der ikke i lovgivning<strong>en</strong> gives mulighed for lokal <strong>af</strong>grænsning<br />

<strong>af</strong> målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> ydelse. Ankesystemet har således blandt andet til opgave at sikre, at<br />

der sker <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet behandling i forhold til, om borgere falder ind<strong>en</strong> for målgrupp<strong>en</strong>.<br />

10.2 Udfordringer varierer mellem bestemmelser<br />

Ifølge kommunerne varierer styringsrummet mellem de forskellige bestemmelser. Eksempelvis<br />

fremhæves merudgiftsydelserne <strong>og</strong> hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>ferne i bred forstand som særdeles<br />

elastiske <strong>og</strong> vanskelige at styre både i forhold til at <strong>af</strong>grænse målgrupper <strong>og</strong> indsats.<br />

Dette understøttes blandt andet <strong>af</strong>, at det især er på disse områder, kommunerne har erfaring<br />

med ankesager.<br />

Dertil betoner kommunerne, at lovgivning<strong>en</strong> på voks<strong>en</strong>området er relativt opdelt, <strong>og</strong> at dette<br />

særligt er <strong>en</strong> udfordring i forhold til kravet om at foretage <strong>en</strong> helhedsvurdering <strong>af</strong> d<strong>en</strong> eller de<br />

indsats(er), der kan <strong>af</strong>hjælpe borger<strong>en</strong>s behov. Omv<strong>en</strong>dt er det opfattels<strong>en</strong>, at der på børneområdet<br />

er et større rum til at styre <strong>og</strong> prioritere indsats<strong>en</strong>. Dette begrundes blandt andet<br />

med, at samling<strong>en</strong> <strong>af</strong> børneområdet i <strong>en</strong> udredning (servicelov<strong>en</strong> § 50) <strong>og</strong> <strong>en</strong> indsatsvifte<br />

(servicelov<strong>en</strong> § 52) understøtter <strong>en</strong> resultatori<strong>en</strong>teret tilgang til borger<strong>en</strong> <strong>og</strong> sikrer overblik<br />

over d<strong>en</strong> indsatspakke, der iværksættes.<br />

10.3 Vanskelig oversættelse fra g<strong>en</strong>erelt til konkret<br />

Kommunerne finder det vanskeligt at ”oversætte” et g<strong>en</strong>erelt servic<strong>en</strong>iveau til <strong>en</strong> konkret, individuel<br />

<strong>af</strong>gørelse. Kravet om d<strong>en</strong> konkrete, individuelle vurdering indebærer således, at servic<strong>en</strong>iveauer<br />

al<strong>en</strong>e kan blive vejled<strong>en</strong>de for d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle prioritering, m<strong>en</strong> ikke direkte kan<br />

lægges til grund for konkrete <strong>af</strong>gørelser. Det betyder, at kommunerne i praksis kan have problemer<br />

med at implem<strong>en</strong>tere de politisk vedtagne prioriteringer i kommun<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 10 Barrierer for styring<br />

Kommunerne ville <strong>en</strong>dvidere på udvalgte – <strong>og</strong> relativt standardiserede – områder foretrække,<br />

at det ville være legitimt at begrunde <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> med kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau. Særligt i<br />

forbindelse med ændringer <strong>af</strong> indsats<strong>en</strong> finder kommunerne det problematisk, at <strong>af</strong>gørelser<br />

ikke kan begrundes i servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

10.4 Svært at sænke servic<strong>en</strong>iveauer<br />

Udfordring<strong>en</strong> med at oversætte et g<strong>en</strong>erelt niveau til <strong>en</strong> konkret <strong>af</strong>gørelse bliver særlig tydelig<br />

ved kommunale beslutninger om at sænke et servic<strong>en</strong>iveau.<br />

Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan således ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s grænser træffe <strong>af</strong>gørelse om hjælp i<br />

nedsat omfang med h<strong>en</strong>visning til et ændret servic<strong>en</strong>iveau. Det kræver d<strong>og</strong> altid <strong>en</strong> ny, konkret<br />

<strong>og</strong> individuel <strong>af</strong>gørelse i forhold til d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte borger for at sikre, at hjælp<strong>en</strong> fortsat opfylder<br />

borger<strong>en</strong>s behov. Kommunerne opfatter det imidlertid vanskeligt over for <strong>ankesystemet</strong><br />

at komme ig<strong>en</strong>nem med at sænke et servic<strong>en</strong>iveau for konkrete borgere, såfremt der ikke har<br />

været ændringer i borger<strong>en</strong>s behov – uagtet at der foretages <strong>en</strong> konkret individuel vurdering,<br />

<strong>og</strong> at hjælp<strong>en</strong> vurderes at opfylde borger<strong>en</strong>s behov.<br />

Sidstnævnte er blandt andet erfaring<strong>en</strong> med hjælpemidler, hvor der i forbindelse med udskiftning<br />

sker <strong>en</strong> revisitering. Kommunernes erfaring er, at selvom de kan anvise andre løsninger,<br />

der kan understøtte borger<strong>en</strong>s behov, kan kommun<strong>en</strong> blive underk<strong>en</strong>dt i <strong>ankesystemet</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de<br />

opleves det vanskeligt at fratage borgere ydelser, der ikke længere kan begrundes<br />

med borger<strong>en</strong>s behov, når d<strong>en</strong>ne fx bliver mere selvhjulp<strong>en</strong>.<br />

Til illustration <strong>af</strong> ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de gav <strong>en</strong> kommune et eksempel i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> sag vedrør<strong>en</strong>de <strong>af</strong>slag<br />

på g<strong>en</strong>bevilling <strong>af</strong> et tale-hjælpemiddel. Kommun<strong>en</strong> havde vurderet, at hjælpemidlet ikke<br />

i væs<strong>en</strong>tlig grad <strong>af</strong>hjalp de varige følger <strong>af</strong> barnets funktionsnedsættelse, <strong>og</strong> at barnet kunne<br />

hjælpes på and<strong>en</strong> vis. Det <strong>Social</strong>e Nævn ændrede kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong><br />

konkret vurdering <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsniveau. Ifølge kommun<strong>en</strong>, lagde nævnet blandt andet<br />

vægt på udtalelser om, at borger<strong>en</strong> udviste tydelig glæde, når hjælpemidlet blev taget i<br />

brug, <strong>og</strong> at han var vant til at b<strong>en</strong>ytte hjælpemidlet. Samtidig blev der lagt vægt på <strong>en</strong> talepædag<strong>og</strong>sudtalelse.<br />

På d<strong>en</strong> baggrund var Det <strong>Social</strong>e Nævn u<strong>en</strong>ig i kommun<strong>en</strong>s faglige<br />

vurdering.<br />

Ankeinstanserne gav i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng udtryk for, at det er muligt at sænke et servic<strong>en</strong>iveau<br />

med h<strong>en</strong>visning til <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel nedsættelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet i kommun<strong>en</strong>, så længe<br />

der er foretaget <strong>en</strong> konkret individuel vurdering <strong>af</strong>, om borger<strong>en</strong>s behov fortsat tilgodeses.<br />

Ifølge nævn<strong>en</strong>e er der sager, hvor <strong>en</strong> nedsættelse <strong>af</strong> servic<strong>en</strong>iveauet har fundet sted, <strong>og</strong> der<br />

findes blandt andet <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, der illustrerer dette (C-51-06).<br />

10.5 Udfordr<strong>en</strong>de helhedsori<strong>en</strong>teret indsats<br />

Kommunerne finder det vanskeligt at styre d<strong>en</strong> samlede indsats, der tildeles <strong>en</strong>kelte borgere.<br />

En kommune gav som eksempel, at når <strong>en</strong> borger fx ansøger om boligindretning, er det ikke<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 97


98<br />

Kapitel 10 Barrierer for styring<br />

muligt at <strong>af</strong>vise med begrundels<strong>en</strong> om, at borger<strong>en</strong> er fuldt komp<strong>en</strong>seret g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de<br />

indsatsvifte, som borger<strong>en</strong> modtager. Kommunerne opfatter det således, at de i<br />

stedet skal forholde sig til, om borger<strong>en</strong> er berettiget til d<strong>en</strong> nye ydelse isoleret set.<br />

Et eksempel blev givet på efterværnsområdet, hvor flere kommuner havde d<strong>en</strong> opfattelse, at<br />

<strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse fra Ankestyrels<strong>en</strong> gør det vanskeligt at styre, om unge med et behov <strong>af</strong><br />

varig karakter ville være bedst hjulpet efter bestemmelserne for efterværn eller bestemmelserne<br />

på voks<strong>en</strong>området. Kommunerne opfattede princip<strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> således, at kommunerne<br />

skal tildele efterværn til unge, der opfylder kriterierne for efterværn – <strong>og</strong>så selvom disse ikke<br />

har et udviklingspot<strong>en</strong>tiale til at kunne blive selvhjulpne <strong>og</strong> i kommunernes optik ville være<br />

bedre hjulpet efter bestemmelserne på voks<strong>en</strong>området.<br />

I d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de princip<strong>af</strong>gørelse gav kommun<strong>en</strong> <strong>af</strong>slag på efterværn til <strong>en</strong> ung med d<strong>en</strong><br />

begrundelse, at d<strong>en</strong> unge ville have behov for hjælp <strong>og</strong> støtte udover det 23. år. Nævnet<br />

ændrede <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> gav efterværn. Ankestyrels<strong>en</strong> var <strong>en</strong>ig med nævnet, <strong>og</strong> begrundede<br />

det konkret med, at det var <strong>af</strong> væs<strong>en</strong>tlig betydning, at d<strong>en</strong> unge fortsat fik støtte i form <strong>af</strong> ophold<br />

i <strong>en</strong> døgninstitution. Ankestyrels<strong>en</strong> vurderede samtidig, at d<strong>en</strong> unge skal kunne få n<strong>og</strong>et<br />

væs<strong>en</strong>tligt ud <strong>af</strong> at komme i efterværn. Der skal være <strong>en</strong> positiv udvikling for d<strong>en</strong> unge i period<strong>en</strong><br />

med efterværn, m<strong>en</strong> der er ikke n<strong>og</strong>et krav om, at d<strong>en</strong> unge skal være selvhjulp<strong>en</strong>, således<br />

at der ikke er behov for støtte, når d<strong>en</strong> unge fylder 23 år.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> har anført princip<strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> om efterværn som et eksempel på forkert lovfortolkning.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s finder, at lovgivning<strong>en</strong> ikke på forhånd har udelukket bestemte<br />

grupper <strong>af</strong> unge, herunder unge med fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse, fra mulighed<strong>en</strong><br />

for efterværn. Ankestyrels<strong>en</strong> anfører i øvrigt, at Ankestyrels<strong>en</strong> anlægger helhedsbetratninger<br />

i tilfælde, hvor lovbestemmels<strong>en</strong> åbner mulighed herfor.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de blev snitflad<strong>en</strong> mellem personlig støtte efter § 85 <strong>og</strong> praktisk hjælp efter § 83<br />

fremhævet. Netop § 85 er et <strong>af</strong> de områder, hvor de interviewede kommuner typisk har arbejdet<br />

med at fastsætte servic<strong>en</strong>iveauer. Ifølge kommunerne består udfordring<strong>en</strong> her i, at<br />

målgrupp<strong>en</strong> har udviklet sig, så behov<strong>en</strong>e i højere grad er <strong>af</strong> somatisk karakter <strong>og</strong> derfor <strong>af</strong>hjælpes<br />

bedre g<strong>en</strong>nem praktisk hjælp efter § 83 frem for socialpædag<strong>og</strong>isk støtte efter § 85.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de finder n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> kommunerne det vanskeligt at styre tildeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> støtte i eget<br />

hjem (fx personlig støtte, ledsagerordning, boligindretning, praktisk hjælp mv.) vis-a-vis d<strong>en</strong><br />

indsats, der kan tilbydes i et botilbud. Flere kommuner fremhæver, at det kan være dyrt for<br />

kommun<strong>en</strong> at levere støtte til <strong>en</strong> borger i eget hjem frem for i et botilbud, <strong>og</strong> at det ikke er muligt<br />

at sætte <strong>en</strong> øvre grænse for d<strong>en</strong> støtte, der tilbydes borger<strong>en</strong> i eget hjem.<br />

Kommunernes opfattelse er <strong>en</strong>dvidere, at det udfordrer styring<strong>en</strong>, at <strong>en</strong> borger ikke ud<strong>en</strong><br />

samtykke kan flyttes ud fra <strong>en</strong> begrundelse om, at et andet tilbud vurderes mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt<br />

ud fra borger<strong>en</strong>s behov, jf. eksemplerne nedfor.<br />

En kommune gav et eksempel på ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de på børneområdet, hvor kommun<strong>en</strong> ønskede<br />

at flytte <strong>en</strong> ung fra <strong>en</strong> døgninstitution til <strong>en</strong> ungdomshybel. Begrundels<strong>en</strong> var blandt andet, at<br />

kommun<strong>en</strong> havde gode erfaringer med, at de unge blev bedre forberedt til voks<strong>en</strong>tilværels<strong>en</strong><br />

i <strong>en</strong> ungdomshybel i lokalmiljøet. Døgninstitution<strong>en</strong> var u<strong>en</strong>ig i kommun<strong>en</strong>s vurdering, <strong>og</strong> i<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 10 Barrierer for styring<br />

kommun<strong>en</strong>s optik påvirkede døgninstitution<strong>en</strong> d<strong>en</strong> unge til ikke at give sit samtykke. Dermed<br />

skulle flytning<strong>en</strong> leve op til kriterierne for <strong>en</strong> tvangsmæssig anbringelse, såfremt flytning<strong>en</strong><br />

skulle blive mulig.<br />

Et lign<strong>en</strong>de eksempel blev givet på voks<strong>en</strong>området. Her var der tale om <strong>en</strong> ældre mand, som<br />

var udadreager<strong>en</strong>de <strong>og</strong> svær at rumme i det plejehjem, hvor han boede. Kommun<strong>en</strong> havde<br />

ikke mulighed for at flytte mand<strong>en</strong> til et mere specialiseret botilbud ud<strong>en</strong> mand<strong>en</strong>s samtykke.<br />

Da de ikke kunne opnå samtykke, måtte kommun<strong>en</strong> i stedet imødekomme mand<strong>en</strong>s behov<br />

g<strong>en</strong>nem tillægsydelser. I dette eksempel skulle <strong>en</strong> flytning leve op til tvangsmæssige kriterier<br />

frem for et kriterium om, at borger<strong>en</strong> ville være bedre hjulpet med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> løsning.<br />

Som <strong>en</strong> mere perifer udfordring samm<strong>en</strong>holdt med ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de peger kommunerne <strong>en</strong>dvidere<br />

på, at styring<strong>en</strong> på botilbudsområdet (servicelov<strong>en</strong> § 108) vanskeliggøres <strong>af</strong> det frie<br />

valg, der omhandler rett<strong>en</strong> til at vælge ”et tilsvar<strong>en</strong>de tilbud”. Det fremgår imidlertid ikke klart<br />

<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, hvad der k<strong>en</strong>detegner ”et tilsvar<strong>en</strong>de tilbud” både fagligt <strong>og</strong> økonomisk. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

har i forhold til de økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser angivet, at borger<strong>en</strong>s frie valg omfatter<br />

tilbud, der ikke er ”væs<strong>en</strong>tligt dyrere” <strong>en</strong>d det, kommun<strong>en</strong> har visiteret til, ud<strong>en</strong> d<strong>og</strong> at<br />

præcisere, hvad der forstås som ”væs<strong>en</strong>tlig dyrere”.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 99


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

11. Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem<br />

<strong>og</strong> kommuner<br />

I dette <strong>af</strong>snit præs<strong>en</strong>teres pointer fremført <strong>af</strong> de otte kommuner, de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong><br />

om, hvordan samarbejdet mellem ankemyndighederne <strong>og</strong> kommunerne foregår i dag<br />

samt, hvordan samarbejdet fremadrettet kan forbedres. Afsnittet er opdelt i to hovedtemaer:<br />

Ankesystemets virke set fra kommunernes <strong>og</strong> ankemyndighedernes perspektiv.<br />

Aktørernes syn på muligheder for forbedret samarbejde <strong>og</strong> læring.<br />

11.1 Ankesystemets virke – indefra <strong>og</strong> udefra<br />

Tabel 11.1 ned<strong>en</strong>for giver <strong>en</strong> opsummering <strong>af</strong> de c<strong>en</strong>trale pointer vedrør<strong>en</strong>de <strong>ankesystemet</strong>s<br />

virke. Afrapportering<strong>en</strong> vedrører hovedsageligt kommunernes opfattelse <strong>af</strong> samspillet med<br />

<strong>ankesystemet</strong> <strong>og</strong> kommunernes mulighed for at styre i lyset her<strong>af</strong>. Interview<strong>en</strong>e med ankemyndighederne<br />

har således primært h<strong>af</strong>t til formål at perspektivere <strong>og</strong> nuancere kommunernes<br />

erfaringer samt at uddybe <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse i praksis.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 101


102<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

Tabel 11.1<br />

G<strong>en</strong>erelt om <strong>ankesystemet</strong>s virke set fra kommunernes <strong>og</strong> ankemyndighedernes perspektiv<br />

Temaer Resumé<br />

Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

prøvelse<br />

Kriterier for hjemvisninger<br />

kontra ændring<br />

Uklarhed om hvordan<br />

økonomiske h<strong>en</strong>syn kan<br />

inddrages<br />

Servic<strong>en</strong>iveauer i dial<strong>og</strong><strong>en</strong><br />

med <strong>ankesystemet</strong><br />

Kommunerne m<strong>en</strong>er, at <strong>ankesystemet</strong> er for vidtgå<strong>en</strong>de i sin prøvelse, <strong>og</strong> at<br />

<strong>ankesystemet</strong> til tider foretager <strong>en</strong> fuld prøvelse, hvor der træffes ”overskøn”.<br />

Ankemyndighederne anfører, at de prøver lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> det kommunalt udøvede<br />

skøn i over<strong>en</strong>sstemmelse med retssikkerhedslov<strong>en</strong>s bestemmelser.<br />

Kommunerne efterspørger klarere kriterier for, hvornår ankeinstanserne h<strong>en</strong>holdsvis<br />

ændrer eller hjemviser. Nævn<strong>en</strong>e lægger vægt på, at der så vidt muligt<br />

foretages ændringer frem for hjemvisninger.<br />

Det er uklart, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå i <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

Kommunerne forklarede, at de på d<strong>en</strong> baggrund som hovedregel<br />

<strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>af</strong>gørelser efter servicelov<strong>en</strong>.<br />

Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne sjæld<strong>en</strong>t tager højde for<br />

kommunale servic<strong>en</strong>iveauer, herunder accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som et<br />

sagligt h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Nævn<strong>en</strong>es erfaring er, at kommunerne sjæld<strong>en</strong>t<br />

oplyser om servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning Nævn<strong>en</strong>e beskriver samarbejdet med de beskikkede medlemmer som <strong>en</strong><br />

proces, hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de ret <strong>og</strong><br />

skabe fælles fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Ofte anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> del tid på at finde frem<br />

til et fælles synspunkt.<br />

Kommunernes<br />

ankemuligheder<br />

<strong>Social</strong>faglige vurderinger<br />

udfordres<br />

Kommunerne fremhævede det som problematisk, at der er begrænsede<br />

handlemuligheder for <strong>en</strong> kommune, der er u<strong>en</strong>ig i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse fra de sociale<br />

nævn, såfremt sag<strong>en</strong> ikke er principiel eller g<strong>en</strong>erel.<br />

Kommunerne oplever, at <strong>ankesystemet</strong> lægger mere vægt på ekspertudsagn<br />

fra læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er <strong>en</strong>d på kommunernes socialfaglige<br />

vurderinger. Ankemyndighederne har oplyst, at lægekonsul<strong>en</strong>ter, børnefaglige<br />

mv. vejleder i forbindelse med behandling <strong>af</strong> sager på baggrund <strong>af</strong> de foreligg<strong>en</strong>de<br />

oplysninger inds<strong>en</strong>dt <strong>af</strong> kommunerne.<br />

11.1.1 Omfanget <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s prøvelse<br />

Kommunerne finder det svært at id<strong>en</strong>tificere grænserne for ankemyndighedernes retlige prøvelse.<br />

Kommunerne oplever således, at de socialfaglige vurderinger, der er foretaget under<br />

sagsbehandling<strong>en</strong>, bliver tilsidesat <strong>af</strong> ankemyndighederne. Ifølge kommunerne bør <strong>ankesystemet</strong><br />

være mere tilbagehold<strong>en</strong>de i prøvels<strong>en</strong> <strong>af</strong> socialfaglige vurderinger.<br />

Nævn<strong>en</strong>e fremfører, at de g<strong>en</strong>erelt er tilbagehold<strong>en</strong>de over for at anfægte kommunernes<br />

skøn. Der er således <strong>af</strong>gørelser, hvor nævn<strong>en</strong>e måske ville have truffet <strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse,<br />

m<strong>en</strong> hvis <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke er direkte ulovlig, vil de ikke ændre d<strong>en</strong>. Omv<strong>en</strong>dt forklarede nævn<strong>en</strong>e<br />

<strong>og</strong>så, at <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> lovlighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse truffet i h<strong>en</strong>hold til servicelov<strong>en</strong>,<br />

som hovedregel handler om, hvorvidt <strong>en</strong> borger har fået dækket sit behov tilstrækkeligt – <strong>og</strong><br />

at <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> dette beror på <strong>en</strong> socialfaglig vurdering.<br />

I forhold til spørgsmålet om skøn over for lovfortolkning, forklarer ankemyndighederne det således,<br />

at personkreds<strong>en</strong> for alle bestemmelser ikke er overladt til kommunernes skøn – m<strong>en</strong><br />

er <strong>en</strong> retlig fortolkning. Et eksempel er fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> merudgiftsydels<strong>en</strong> <strong>og</strong> ”nødv<strong>en</strong>dige”<br />

merudgifter som følge <strong>af</strong> d<strong>en</strong> nedsatte funktionsevne. Fortolkning<strong>en</strong> her<strong>af</strong> må altid bero på <strong>en</strong><br />

konkret vurdering, m<strong>en</strong> vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> det samme behov bør i teori<strong>en</strong> være <strong>en</strong>s på tværs <strong>af</strong><br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

kommuner, m<strong>en</strong>s lokale forhold som transportmuligheder, øvrige støtteforanstaltninger, boligforhold<br />

mv. kan berettige forskelle i, hvad der opfattes om ”nødv<strong>en</strong>dige” merudgifter. Omv<strong>en</strong>dt<br />

er diabetes <strong>og</strong> medicinpriser <strong>en</strong>s i hele landet, hvorfor praksis på disse områder bør<br />

være <strong>en</strong>s i kommunerne i forhold til merudgiftsydels<strong>en</strong>.<br />

11.1.2 Kriterier for hjemvisning kontra ændring<br />

For kommunerne er det ikke tydeligt, hvornår nævn<strong>en</strong>e vælger at hjemvise <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, <strong>og</strong><br />

hvornår de vælger at foretage <strong>en</strong> eg<strong>en</strong> myndighedsbehandling i form <strong>af</strong> <strong>en</strong> ændring. Kommunerne<br />

h<strong>en</strong>viser blandt andet til, at de i n<strong>og</strong>le tilfælde har oplevet at få hjemvist <strong>en</strong> sag,<br />

hvor lign<strong>en</strong>de sager tidligere er blevet ændret. N<strong>og</strong>le kommuner opfatter det således, at et<br />

højt antal hjemvisninger i n<strong>og</strong>le tilfælde kan ses i samm<strong>en</strong>hæng med <strong>af</strong>vikling <strong>af</strong> ”sagspukler”<br />

i de sociale nævn.<br />

De kommunale sagsbehandlere tilk<strong>en</strong>degiver, at de ofte vil foretrække <strong>en</strong> ændring frem for<br />

<strong>en</strong> hjemvisning, idet <strong>en</strong> hjemvisning opfattes som <strong>en</strong> kritik <strong>af</strong> selve sagsbehandling<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s<br />

<strong>en</strong> ændring i højere grad kan anv<strong>en</strong>des fremadrettet til fortolkning <strong>af</strong> lov<strong>en</strong> i praksis.<br />

Af h<strong>en</strong>syn til hurtigere sagsbehandlingstid for borgerne lægger nævn<strong>en</strong>e vægt på, at de helst<br />

vil træffe <strong>af</strong>gørelser frem for at hjemvise sag<strong>en</strong>. I de tilfælde, hvor der vurderes at være tilstrækkelige<br />

oplysninger, vil nævn<strong>en</strong>e derfor <strong>og</strong>så som udgangspunkt træffe <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />

sag<strong>en</strong>. Nævn<strong>en</strong>e betoner her, at ændringssagerne i alle tilfælde er udtryk for, at kommun<strong>en</strong><br />

har truffet <strong>en</strong> ulovlig beslutning. Omv<strong>en</strong>dt peger nævn<strong>en</strong>e på, at sager kun hjemvises, fordi<br />

der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger, eller der mangler <strong>en</strong> konkret <strong>og</strong> individuel vurdering. I<br />

sager, hvor <strong>en</strong> kommune har tilsidesat et lovpligtigt sagsbehandlingsskridt, vil udgangspunktet<br />

<strong>og</strong>så være, at kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse er ugyldig, <strong>og</strong> at sag<strong>en</strong> derfor skal hjemvises, så<br />

kommun<strong>en</strong> kan træffe <strong>en</strong> lovlig <strong>af</strong>gørelse.<br />

Det er kommunernes erfaring, at hjemvisninger sjæld<strong>en</strong>t fører til ændringer <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>s<br />

udfald. Når sager hjemvises på grund <strong>af</strong> mangl<strong>en</strong>de oplysninger, er det ifølge kommunerne<br />

typisk oplysninger, der ikke har betydning for sag<strong>en</strong>s udfald.<br />

N<strong>og</strong>le kommuner forklarede, at i de tilfælde, hvor <strong>en</strong> fornyet sagsbehandling ikke vurderes at<br />

medføre ændringer – <strong>og</strong> hvor der er <strong>en</strong> forv<strong>en</strong>tning om, at borger<strong>en</strong> derfor vil påklage <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

ig<strong>en</strong> – n<strong>og</strong>le gange vælger at imødekomme borger<strong>en</strong>. Der kan således ske <strong>en</strong> ”overkomp<strong>en</strong>sation”,<br />

når kommun<strong>en</strong> ikke ønsker at tage de administrative merudgifter forbundet<br />

med <strong>en</strong> g<strong>en</strong>behandling. De sociale nævn beskrev i tråd hermed, at de ser <strong>en</strong> del hjemvisningssager<br />

ig<strong>en</strong>, når borger<strong>en</strong> på ny klager over d<strong>en</strong> samme <strong>af</strong>gørelse.<br />

11.1.3 Uklarhed om hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan inddrages<br />

Ankesystemet påser om skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser er foretaget lovligt. Det vil sige, om der<br />

eksempelvis er begået sagsbehandlingsfejl, <strong>og</strong> om de kriterier, kommun<strong>en</strong> har lagt til grund<br />

for deres <strong>af</strong>gørelser, er lovlige. Interview med såvel kommuner som nævn viser imidlertid, at<br />

der er <strong>en</strong> vis uklarhed forbundet med, hvordan økonomiske h<strong>en</strong>syn kan indgå som et legitimt<br />

kriterium for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse.<br />

Nævn<strong>en</strong>e tilk<strong>en</strong>degav, at <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der al<strong>en</strong>e er begrundet i kommunaløkonomiske forhold<br />

<strong>og</strong> prioriteringer ikke vil være lovlig, m<strong>en</strong> kommunerne kan inddrage økonomiske h<strong>en</strong>-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 103


104<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

syn. Nævn<strong>en</strong>e lagde vægt på, at det <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de i d<strong>en</strong> forbindelse er, at der er foretaget <strong>en</strong><br />

konkret, individuel vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at et ev<strong>en</strong>tuelt økonomisk h<strong>en</strong>syn ikke har stået<br />

al<strong>en</strong>e. Nævn<strong>en</strong>e betonede d<strong>og</strong>, at der sjæld<strong>en</strong>t inddrages økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>af</strong>gørelserne,<br />

<strong>og</strong> at nævn<strong>en</strong>e derfor ikke har set mange ”lovlige” eksempler herpå.<br />

Kommunerne påpegede, at de så vidt muligt <strong>af</strong>står fra at inddrage økonomiske h<strong>en</strong>syn som<br />

led i <strong>en</strong> begrundelse – <strong>og</strong>så som én begrundelse blandt flere. Dette sker ud fra opfattels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>, at <strong>ankesystemet</strong> betragter økonomiske h<strong>en</strong>syn som usaglige. I kommunernes optik vil<br />

inddragels<strong>en</strong> <strong>af</strong> økonomiske h<strong>en</strong>syn i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse derfor medføre, at kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse<br />

vil blive underk<strong>en</strong>dt i <strong>ankesystemet</strong>. Kommunerne påpegede, at dette kan virke hæmm<strong>en</strong>de<br />

for styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området. Samtidig kan det i kommunernes optik forhindre <strong>en</strong> reel <strong>og</strong> åb<strong>en</strong><br />

debat mellem kommunalbestyrelse <strong>og</strong> borgere om prioritering på området.<br />

11.1.4 Servic<strong>en</strong>iveauer indgår sjæld<strong>en</strong>t i dial<strong>og</strong><strong>en</strong><br />

Kommunernes opfattelse er, at ankeinstanserne i deres <strong>af</strong>gørelser sjæld<strong>en</strong>t tager højde for<br />

kommunernes servic<strong>en</strong>iveauer. Ifølge kommunerne varierer ankeinstansernes reaktion, såfremt<br />

kommunerne meds<strong>en</strong>der servic<strong>en</strong>iveauer. Kommunerne oplever, at servic<strong>en</strong>iveauerne i<br />

n<strong>og</strong>le tilfælde ikke bliver omtalt. Kommunerne h<strong>en</strong>viser til, at det <strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse eller følgebrev<br />

fremgår, at servic<strong>en</strong>iveauerne ikke kan indgå som grundlag for <strong>ankesystemet</strong>s behandling.<br />

Kommunernes opfattelse er, at <strong>ankesystemet</strong> ikke accepterer servic<strong>en</strong>iveauer som <strong>en</strong> legitim<br />

begrundelse for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse – hverk<strong>en</strong> hvis de står al<strong>en</strong>e eller er én parameter blandt flere.<br />

Flere <strong>af</strong> kommunerne undlader <strong>og</strong>så helt at omtale servic<strong>en</strong>iveauer i <strong>af</strong>gørelserne, fordi de<br />

har <strong>en</strong> opfattelse <strong>af</strong>, at dette vil stille kommun<strong>en</strong> ringere i forhold til ankeinstansernes vurdering<br />

<strong>af</strong> sag<strong>en</strong>. En kommune udtrykte det således, at servic<strong>en</strong>iveauer dermed al<strong>en</strong>e er interne<br />

retningslinjer, der ikke eksplicit kan styres efter. En <strong>en</strong>kelt kommune berettede, at Det <strong>Social</strong>e<br />

Nævn decideret frabad sig at få meds<strong>en</strong>dt servic<strong>en</strong>iveauer.<br />

Ifølge de sociale nævn indgår oplysninger om et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau primært i kommunale<br />

<strong>af</strong>gørelser om personlig <strong>og</strong> praktisk hjælp samt ældreboliger <strong>og</strong> stort set ikke på andre<br />

områder. I det omfang, der indgår oplysninger om et kommunalt servic<strong>en</strong>iveau, forholder<br />

nævn<strong>en</strong>e sig til, om kommun<strong>en</strong> som minimum har overholdt sit eget servic<strong>en</strong>iveau i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

Ud over dette tilk<strong>en</strong>degav nævn<strong>en</strong>e, at servic<strong>en</strong>iveauer kan få karakter <strong>af</strong> overflødig information.<br />

De tilfælde, hvor servic<strong>en</strong>iveauer i øvrigt indgår som <strong>en</strong> begrundelse i sagerne,<br />

ville <strong>af</strong>gørelserne ofte have karakter <strong>af</strong> ”skøn under regel”.<br />

Nævn<strong>en</strong>e gav udtryk for, at det g<strong>en</strong>erelt accepteres, at kommun<strong>en</strong> tildeler mere i støtte <strong>en</strong>d<br />

kommun<strong>en</strong>s servic<strong>en</strong>iveau. Tilsvar<strong>en</strong>de går nævn<strong>en</strong>e ikke ind i <strong>af</strong>gørelser, hvor kommun<strong>en</strong><br />

har valgt et højere niveau for hjælp, <strong>en</strong>d lovgivning<strong>en</strong> kræver. Fokus er således primært at<br />

sikre, at borgere ikke får mindre hjælp, <strong>en</strong>d der er forudsat i lovgivning<strong>en</strong>. Et nævn forklarede,<br />

at man i n<strong>og</strong>le kommuner havde givet væs<strong>en</strong>tlig mere støtte <strong>og</strong> hjælp, <strong>en</strong>d lov<strong>en</strong> forudsætter<br />

som minimum.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> tilk<strong>en</strong>degav, at styrels<strong>en</strong> gerne ser, at kommunerne får mere åbne <strong>og</strong> g<strong>en</strong>nemskuelige<br />

retningslinjer, som kan bidrage til at sikre <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet behandling <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />

borgere. Såfremt kommunerne h<strong>en</strong>viser til servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> kvalitetsstandarder – <strong>og</strong> stadig<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

har truffet <strong>en</strong> konkret, individuel <strong>af</strong>gørelse – vil de blive lagt til grund i Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> vil tilsvar<strong>en</strong>de ud fra <strong>en</strong> lighedsbetragtning lægge vægt på at påse, at<br />

kommunerne som minimum overholder egne standarder.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> påpeger <strong>en</strong>dvidere, at der er n<strong>og</strong>le sager, hvor kommunernes interne retningslinjer<br />

”skinner lidt for tydeligt ig<strong>en</strong>nem”. Omv<strong>en</strong>dt, hvis <strong>af</strong>gørelserne ville blive formuleret, så<br />

det fremgår tydeligt, at der er foretaget <strong>en</strong> konkret vurdering, ville der typisk ikke være n<strong>og</strong>et<br />

at komme efter for <strong>ankesystemet</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de har nævn<strong>en</strong>e påpeget, at kvalitet<strong>en</strong> i kommunernes<br />

sagsbehandling kan være sving<strong>en</strong>de, <strong>og</strong> at det ikke altid fremgår tydeligt, at sag<strong>en</strong> er<br />

tilstrækkeligt oplyst, <strong>og</strong> at der er foretaget <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering.<br />

11.1.5 Nævn<strong>en</strong>es samm<strong>en</strong>sætning<br />

I de sociale nævn er to ud <strong>af</strong> tre nævnsmedlemmer beskikkede. De sociale nævns vurdering<br />

<strong>af</strong>, om der er grundlag for <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse med eller ud<strong>en</strong> mødebehandling, følger retningslinjerne<br />

i retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 71, stk. 2, om sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet. De interviewede<br />

nævn beskrev, at det dertil følger <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es resultatkontrakt, at 35 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />

mødebehandles. Begge nævn fremførte, at man ud<strong>en</strong> dette mål ville mødebehandle<br />

væs<strong>en</strong>tligt færre sager.<br />

De sociale nævn beskriver selv samarbejdet med de beskikkede medlemmer som <strong>en</strong> proces,<br />

hvor der løb<strong>en</strong>de arbejdes med at informere om gæld<strong>en</strong>de ret på området <strong>og</strong> skabe fælles<br />

fodslag i <strong>af</strong>gørelserne. Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at formand<strong>en</strong> for nævnet sjæld<strong>en</strong>t er direkte<br />

u<strong>en</strong>ige med de to beskikkede medlemmer, m<strong>en</strong> at man ofte kan bruge tid på at finde frem til<br />

et fælles synspunkt. Ifølge nævn<strong>en</strong>e ønsker de beskikkede medlemmer i visse tilfælde at tillægge<br />

et bredere perspektiv på støtte til borger<strong>en</strong> <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> hjemmel, der følger direkte <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>.<br />

Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at man ofte når til <strong>en</strong> fælles forståelse i <strong>en</strong> dial<strong>og</strong> med de beskikkede<br />

medlemmer, <strong>og</strong> at formand<strong>en</strong> derfor sjæld<strong>en</strong>t indtager særstandpunkt eller indbringer <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

for Ankestyrels<strong>en</strong>. Det blev beskrevet som et tillidsforhold mellem formand <strong>og</strong> lægmænd,<br />

som blev opbygget over tid.<br />

Begge nævn beskrev, at de beskikkede medlemmer til tider kan opleve deres rolle som frustrer<strong>en</strong>de,<br />

idet de i visse sager oplever, at de har begrænset handlerum i forhold til at træffe<br />

d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, som de synes er h<strong>en</strong>sigtsmæssig. Nævn<strong>en</strong>e beskrev det <strong>en</strong>dvidere som <strong>en</strong><br />

udfordring, at hvert nævn har et korps <strong>af</strong> beskikkede medlemmer, der går på skift til forskellige<br />

møder. Nævn<strong>en</strong>e forklarede, at dette kan give <strong>en</strong> udfordring i forhold til at sikre konsist<strong>en</strong>s<br />

i <strong>af</strong>gørelserne på tværs <strong>af</strong> sager, idet formand<strong>en</strong> skal sikre, at de samme beskikkede medlemmer<br />

behandler samm<strong>en</strong>lignelige sager <strong>en</strong>s over tid.<br />

Endelig beskrev et nævn, at lægmænd i visse sager kan bidrage med konkret vid<strong>en</strong> om specifikke<br />

handicap.<br />

11.1.6 Kommunernes ankemuligheder<br />

Kommunerne har mulighed for at indbringe <strong>af</strong>gørelser truffet i de sociale nævn til Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> behandler <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, såfremt d<strong>en</strong> vurderes som principiel <strong>og</strong> g<strong>en</strong>erel.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> er sidste ankeinstans for både borgere <strong>og</strong> kommuner. Ifølge kommunerne ud-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 105


106<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

gør det et problem, når Ankestyrels<strong>en</strong> ikke optager klagesager fra kommunerne, hvor <strong>en</strong><br />

kommune ikke deler Det <strong>Social</strong>e Nævns fortolkning <strong>af</strong> faktuelle forhold i <strong>en</strong> konkret sag eller<br />

nævnets fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>. Det kan være <strong>af</strong>gørelser, hvor der efter kommunernes<br />

opfattelse er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, der al<strong>en</strong>e beror på <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssighed<strong>en</strong><br />

frem for <strong>en</strong> prøvelse <strong>af</strong> de retlige elem<strong>en</strong>ter i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>.<br />

Ifølge kommunerne er det <strong>en</strong> udfordring, at langt hovedpart<strong>en</strong> <strong>af</strong> de klager, som kommunerne<br />

indbringer for Ankestyrels<strong>en</strong>, <strong>af</strong>vises. Kommunerne opfatter dette forhold som <strong>en</strong> barriere for<br />

kommunernes læring g<strong>en</strong>erelt – særligt ved implem<strong>en</strong>tering <strong>af</strong> ny lovgivning. Det er således<br />

ikke tydeligt for kommunerne, hvilke kriterier der skal opfyldes for, at <strong>en</strong> sag kan optages som<br />

principiel eller g<strong>en</strong>erel. Det fremgår eksempelvis ikke tydeligt <strong>af</strong> <strong>af</strong>visningerne, hvorfor <strong>en</strong> sag<br />

ikke opfylder kriterierne. På d<strong>en</strong> baggrund <strong>af</strong>holder n<strong>og</strong>le kommuner sig fra at anke <strong>af</strong>gørelser,<br />

selvom nævnets <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>s optik er forkert.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> oplyser, at godt 90 pct. <strong>af</strong> alle klager bliver <strong>af</strong>vist, idet de ikke er <strong>af</strong> principiel<br />

eller g<strong>en</strong>erel karakter. Samtidig anfører Ankestyrels<strong>en</strong>, at såfremt et nævn har truffet <strong>en</strong> klart<br />

forkert <strong>af</strong>gørelse, vil styrels<strong>en</strong> antage sag<strong>en</strong> til behandling for at rette op på forholdet, selvom<br />

sag<strong>en</strong> hverk<strong>en</strong> er principiel eller g<strong>en</strong>erel. Endeligt har Ankestyrels<strong>en</strong> lagt vægt på, at <strong>og</strong>så<br />

sager, der bliver <strong>af</strong>vist, indeholder <strong>en</strong> kortfattet skriftlig begrundelse for, hvorfor sag<strong>en</strong> ikke er<br />

<strong>af</strong> principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning.<br />

11.1.7 <strong>Social</strong>faglige vurderinger udfordres<br />

Det er g<strong>en</strong>erelt kommunernes opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at tillægge udtalelser<br />

fra andre parter større vægt <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s socialfaglige vurderinger.<br />

Eksempelvis er det erfaring<strong>en</strong>, at kommun<strong>en</strong>s styring udfordres <strong>af</strong>, at ekspertudsagn fra fx<br />

læger, speciallæger <strong>og</strong> psykol<strong>og</strong>er i stig<strong>en</strong>de grad tillægges større vægt <strong>en</strong>d kommunernes<br />

socialfaglige vurderinger. Opfattels<strong>en</strong> er, at ekspertudtalelserne bliver udslagsgiv<strong>en</strong>de, m<strong>en</strong>s<br />

kommun<strong>en</strong>s vurderinger bliver sekundære. Samtidig er det erfaring<strong>en</strong>, at borgerne i flere tilfælde<br />

selv indh<strong>en</strong>ter ekspertudtalelser – n<strong>og</strong>le gange indtil d<strong>en</strong> ønskede udtalelse opnås.<br />

Dertil er det kommunernes indtryk, at <strong>ankesystemet</strong> ikke forholder sig tilstrækkeligt kritisk<br />

over for ekspertudtalelser. Kommunernes erfaring er dermed, at n<strong>og</strong>le eksperter går ud over<br />

deres ekspertområde <strong>og</strong> ikke al<strong>en</strong>e udtaler sig om behov, m<strong>en</strong> <strong>og</strong>så om d<strong>en</strong> konkrete indsats,<br />

der kan <strong>af</strong>hjælpe problemet.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de er det kommunernes indtryk, at udtalelser fra anbringelsessteder – eksempelvis<br />

forud for <strong>af</strong>gørelser om ændret samvær, hjemgivelse eller ændring i anbringelsessted – tillægges<br />

større vægt <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s vurdering. Kommunerne opfatter ikke, at ankeinstanserne<br />

eksempelvis forholder sig kritisk til, at der <strong>og</strong>så kan være <strong>en</strong> økonomisk interesse for<br />

anbringelsesstedet for at fastholde et barn eller <strong>en</strong> ung.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> oplyser, at styrels<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der 35 lægekonsul<strong>en</strong>ter samt børnepsykiatriske<br />

konsul<strong>en</strong>ter. Dertil h<strong>en</strong>ter styrels<strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tuelt nødv<strong>en</strong>dige oplysninger fra hjælpemiddeleksperter<br />

m.fl. Lægekonsul<strong>en</strong>terne foretager <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel (ikke specialist-)vurdering <strong>af</strong> de lægelige<br />

oplysninger på sag<strong>en</strong> (<strong>og</strong>så med h<strong>en</strong>syn til forklaring <strong>af</strong> konkret betydning for borger<strong>en</strong>s<br />

funktionsevne), hvorefter juristerne fortolker d<strong>en</strong> juridiske betydning her<strong>af</strong>. Lægekonsul<strong>en</strong>ter-<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

ne har ing<strong>en</strong> kontakt med borgerne <strong>og</strong> vurderer udelukk<strong>en</strong>de eksister<strong>en</strong>de oplysninger. Hvis<br />

der efter lægekonsul<strong>en</strong>ternes m<strong>en</strong>ing mangler oplysninger, hjemvises sag<strong>en</strong>.<br />

I forhold til handicapområdet er der forskel på, hvor klare de lægelige diagnoser på sagerne<br />

er. Det er d<strong>og</strong> vurdering<strong>en</strong> <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>, der er <strong>af</strong>gør<strong>en</strong>de for, hvilke ydelser der<br />

kan tildeles – <strong>og</strong> ikke diagnoser.<br />

11.2 Samarbejde <strong>og</strong> læring<br />

De interviewede kommuner <strong>og</strong> ankemyndigheder har fremført <strong>en</strong> række overvejelser om,<br />

hvordan samarbejdet mellem kommuner <strong>og</strong> ankeinstanser kan forbedres, <strong>og</strong> hvordan læring<strong>en</strong><br />

kan øges. Kommunernes synspunkter er opsummeret i tabel 11.2.<br />

Tabel 11.2<br />

Kommunernes synspunkter vedrør<strong>en</strong>de samarbejde <strong>og</strong> læring<br />

Temaer Resumé<br />

Formidling <strong>af</strong><br />

princip<strong>af</strong>gørelser<br />

Ankesystemets<br />

vejledning<br />

Kommunerne finder princip<strong>af</strong>gørelser vanskelige at forstå for ikke juridisk sagkyndige.<br />

Fx at udlede de g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter i princip<strong>af</strong>gørelserne – <strong>og</strong> dermed<br />

rækkevidd<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne. Ankestyrels<strong>en</strong> har tilk<strong>en</strong>degivet, at princip<strong>af</strong>gørelserne<br />

i høj grad er rettet mod brugere med <strong>en</strong> juridisk baggrund.<br />

Kommunerne beskriver <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning, som de modtager<br />

fra ankeinstanserne – både mellem de forskellige nævn <strong>og</strong> mellem nævn <strong>og</strong><br />

Ankestyrelse.<br />

Dial<strong>og</strong> om nye løsninger Kommunerne har d<strong>en</strong> opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> har <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at underk<strong>en</strong>de<br />

nye metoder <strong>og</strong> løsninger til fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger.<br />

Form- <strong>og</strong> oplysningskrav Kommunerne opfatter, at <strong>ankesystemet</strong> stiller stadigt større formkrav til <strong>af</strong>gørelserne,<br />

herunder til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling.<br />

Sagsbehandlingstid Ifølge kommunerne er lange sagsbehandlingstider i nævn<strong>en</strong>e problematiske,<br />

idet de blandt andet går ud over borger<strong>en</strong>s udvikling, aktualitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> sagsakter<br />

mv.<br />

Praksiskoordinering <strong>af</strong><br />

nævn<strong>en</strong>e<br />

Kommunerne efterspørger <strong>en</strong> klarere <strong>og</strong> mere <strong>en</strong>srettet praksis på tværs <strong>af</strong> de<br />

sociale nævn <strong>og</strong> i de <strong>en</strong>kelte nævn over tid.<br />

11.2.1 Formidling <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser<br />

Når der er truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i Ankestyrels<strong>en</strong>, skrives <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse, hvor<strong>af</strong> d<strong>en</strong> vejledningsmæssige<br />

værdi skal fremgå. D<strong>en</strong>ne fremstilling skal ig<strong>en</strong>nem et udvalg i Ankestyrels<strong>en</strong>,<br />

<strong>og</strong> hvis sag<strong>en</strong> eksempelvis har ændret karakter undervejs, eller d<strong>en</strong> vejledningsmæssige<br />

værdi er uklar, off<strong>en</strong>tliggøres sag<strong>en</strong> som udgangspunkt ikke som <strong>en</strong> princip<strong>af</strong>gørelse. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

oplyser, at dette var tilfældet i omkring 18 pct. <strong>af</strong> de antagne sager i 2010 på servicelov<strong>en</strong>s<br />

område 1 .<br />

1 Det bemærkes, at de 18 pct. <strong>og</strong>så omfatter <strong>af</strong>gørelser, der er antaget, al<strong>en</strong>e fordi nævn<strong>en</strong>e ser ud til at have truffet<br />

<strong>en</strong> forkert <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong> som ikke har principiel karakter.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 107


108<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

Kommunerne finder imidlertid g<strong>en</strong>erelt Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser vanskelige at forstå. Ikke<br />

mindst fremhæves det, at det kan være svært at udlede, hvilke elem<strong>en</strong>ter der er principielle –<br />

<strong>og</strong> dermed skal danne præced<strong>en</strong>s – <strong>og</strong> hvilke elem<strong>en</strong>ter, der er specifikke for d<strong>en</strong> konkrete<br />

sag. Dette kan gøre det vanskeligt at korrigere praksis herefter.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> oplyste, at styrels<strong>en</strong> hele tid<strong>en</strong> arbejder med at forbedre formulering<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser,<br />

så d<strong>en</strong> vejledningsmæssige værdi bliver klarere for kommunerne, herunder<br />

<strong>og</strong>så i forhold til at <strong>af</strong>grænse h<strong>en</strong>holdsvis g<strong>en</strong>erelle elem<strong>en</strong>ter <strong>og</strong> de specifikke elem<strong>en</strong>ter,<br />

der al<strong>en</strong>e gælder i forhold til d<strong>en</strong> konkrete sag.<br />

Ifølge Ankestyrels<strong>en</strong> har kommunerne <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at tolke princip<strong>af</strong>gørelserne mere vidtgå<strong>en</strong>de,<br />

<strong>en</strong>d det har været int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> fra Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Ifølge Ankestyrels<strong>en</strong> forudsætter læsning<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne <strong>en</strong> juridisk baggrund. Sigtet<br />

er fremadrettet at arbejde med formidling<strong>en</strong>, således at <strong>af</strong>gørelserne kan opnå større vejledningsværdi<br />

for ikke juridisk sagkyndige.<br />

Nævn<strong>en</strong>e fortalte i forhold til brug<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser, at ændringssagerne oftest var baseret<br />

på princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong>, der klargjorde, hvordan <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> del <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong><br />

skulle fortolkes. Et nævn angav, at man typisk ikke h<strong>en</strong>viser til princip<strong>af</strong>gørelserne i <strong>af</strong>gørelserne<br />

til borger<strong>en</strong> <strong>og</strong> kommun<strong>en</strong>, da man havde oplevet, at borgere ikke forstår, at man<br />

h<strong>en</strong>viser til sager, der omhandler <strong>en</strong> and<strong>en</strong> borger i <strong>en</strong> anderledes situation.<br />

Nævn<strong>en</strong>e oplyste <strong>en</strong>dvidere, at man netop har udviklet <strong>en</strong> fælles <strong>af</strong>gørelsesskabelon, som alle<br />

nævn fremover skal bruge. Forv<strong>en</strong>tning<strong>en</strong> er, at d<strong>en</strong>ne skabelon kan understøtte <strong>en</strong> klarere<br />

formidling <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser.<br />

11.2.2 Ankesystemets vejledning<br />

Kommunerne oplever <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i d<strong>en</strong> vejledning <strong>og</strong> sparring, som de modtager<br />

fra ankeinstanserne. Opfattels<strong>en</strong> <strong>af</strong> tilgængelighed til nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> varierer d<strong>og</strong><br />

mellem kommunerne. Mangl<strong>en</strong> på <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de <strong>og</strong> institutionaliseret dial<strong>og</strong> mellem kommuner<br />

<strong>og</strong> ankesystem vanskeliggør ifølge kommunerne læring<strong>en</strong> <strong>og</strong> dermed styring<strong>en</strong> <strong>af</strong> området.<br />

G<strong>en</strong>erelt skelnede kommunerne mellem dial<strong>og</strong> <strong>og</strong> rådgivning fra h<strong>en</strong>holdsvis de sociale<br />

nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

I forhold til de sociale nævn efterspørger kommunerne bedre begrundelser <strong>og</strong> forklaring <strong>af</strong><br />

motivation for ændringer samt dial<strong>og</strong> om konsekv<strong>en</strong>ser <strong>og</strong> opfølgning efterfølg<strong>en</strong>de. Kommunerne<br />

efterspurgte <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> med nævn<strong>en</strong>e, når disse eksempelvis<br />

iagttager problemer med <strong>en</strong> række sager <strong>af</strong> samme karakter på tværs <strong>af</strong> flere kommuner.<br />

N<strong>og</strong>le kommuner pegede <strong>en</strong>dvidere på, at det ville være h<strong>en</strong>sigtsmæssigt, at nævn<strong>en</strong>e i højere<br />

grad vejleder i at forstå retstilstand<strong>en</strong> på området.<br />

Dertil tilk<strong>en</strong>degav n<strong>og</strong>le kommuner, at det kan være vanskeligt at komme ig<strong>en</strong>nem til de sociale<br />

nævn. Dermed kan det være vanskeligt at opnå vejledning<strong>en</strong>, når det er aktuelt. Endvidere<br />

foregår dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med nævn<strong>en</strong>e primært skriftligt, m<strong>en</strong>s kommunerne forklarede, at de<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

finder det h<strong>en</strong>sigtsmæssigt med <strong>en</strong> øget telefonisk dial<strong>og</strong>, fx såfremt nævn<strong>en</strong>e er i tvivl om<br />

forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> kommunal sagsfremstilling.<br />

De sociale nævn forklarede, at det g<strong>en</strong>erelt er svært at finde tid til at vejlede kommunerne ud<br />

over de konkrete h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser. Der er d<strong>og</strong> etableret <strong>en</strong> juridisk telefonvagt i åbningstid<strong>en</strong>,<br />

der håndterer g<strong>en</strong>erelle h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser fra kommunerne, <strong>og</strong> hvor der ydes vejledning til bl.a.<br />

forståels<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning <strong>og</strong> praksis på området. Derudover har de sociale nævn arbejdet<br />

med at foretage andre typer <strong>af</strong> praksisundersøgelser, hvor der i højere grad er fokus på formidling<br />

<strong>og</strong> kommunikation til kommunerne. G<strong>en</strong>erelt ser nævn<strong>en</strong>e fordele ved i højere grad<br />

at arbejde med at vejlede mere <strong>og</strong> formidle fortolkning<strong>en</strong> <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong> til kommunerne.<br />

I forhold til dial<strong>og</strong><strong>en</strong> med Ankestyrels<strong>en</strong> var d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle opfattelse i kommunerne, at der<br />

med Ankestyrels<strong>en</strong> er mulighed for <strong>en</strong> mere kvalificeret dial<strong>og</strong>. Kommunerne h<strong>en</strong>viste blandt<br />

andet til, at der er gode erfaringer med faste dial<strong>og</strong>møder på beskæftigelsesområdet.<br />

G<strong>en</strong>erelt peger kommunerne på, at det betragtes som <strong>en</strong> udfordring i sagsbehandling<strong>en</strong>, at<br />

ankeinstanserne ikke kan yde vejledning i konkrete sager på grund <strong>af</strong> risiko<strong>en</strong> for efterfølg<strong>en</strong>de<br />

inhabilitet, idet ankeinstanserne anses som <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral kilde til værdifuld rådgivning.<br />

Tilsvar<strong>en</strong>de synspunkt kommer til udtryk blandt nævn<strong>en</strong>e, der fremhæver, at de ofte oplever<br />

kommunale sagsbehandlere, der ønsker <strong>en</strong> vejledning fra nævn<strong>en</strong>e, som nævn<strong>en</strong>e ikke kan<br />

give dem for at undgå inhabilitet i <strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de ankesag.<br />

Det er <strong>en</strong>dvidere kommunernes opfattelse, at <strong>ankesystemet</strong> er tilbagehold<strong>en</strong>de med at bistå<br />

kommunerne med fortolkning <strong>og</strong> vejledning, når der vedtages ny lovgivning. Ifølge kommunerne<br />

skaber dette <strong>en</strong> udfordring i forhold til kommunernes udmøntning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, herunder<br />

i forhold til at fastlægge servic<strong>en</strong>iveauer <strong>og</strong> <strong>af</strong>grænse målgrupper. N<strong>og</strong>le kommuner<br />

gav udtryk for, at man i tvivlstilfælde er tilbøjelig til at give <strong>af</strong>slag <strong>og</strong> få anket <strong>en</strong> sag for at opnå<br />

d<strong>en</strong> nødv<strong>en</strong>dige konkretisering <strong>af</strong> retstilstand<strong>en</strong>.<br />

Det bemærkes, at det er <strong>Social</strong>ministeriet, der vejleder om ny lovgivning i de første tre til seks<br />

måneder, da Ankestyrels<strong>en</strong> som regel først modtager klagesager, når lovgivning<strong>en</strong> har været<br />

gæld<strong>en</strong>de i et stykke tid.<br />

11.2.3 Dial<strong>og</strong> om nye løsninger<br />

Kommunerne efterspørger g<strong>en</strong>erelt <strong>en</strong> dial<strong>og</strong> om nye løsninger. Kommunernes oplevelse er,<br />

at ankeinstanserne har t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s til at underk<strong>en</strong>de anv<strong>en</strong>delse <strong>af</strong> nye metoder <strong>og</strong> løsninger til<br />

fordel for mere traditionelle metoder <strong>og</strong> løsninger. N<strong>og</strong>le kommuner forklarede det således, at<br />

ankeinstanserne primært har fokus på typ<strong>en</strong> <strong>af</strong> foranstaltning frem for at forholde sig til formålet<br />

eller strategi<strong>en</strong> med indsats<strong>en</strong>.<br />

Særligt på eg<strong>en</strong>driftområdet på børneområdet – hvor Ankestyrels<strong>en</strong> i medfør <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>driftbeføjels<strong>en</strong><br />

<strong>og</strong>så kan fungere som 1. instans – efterspørger kommunerne <strong>en</strong> øget dial<strong>og</strong> om<br />

de løsninger, som Ankestyrels<strong>en</strong> vælger selv at iværksætte eller de sagsskridt, som Ankestyrels<strong>en</strong><br />

pålægger kommunerne at tage. Derudover har n<strong>og</strong>le kommuner nævnt, at Ankestyrels<strong>en</strong><br />

har pålagt mere indgrib<strong>en</strong>de foranstaltninger (anbringelse ud<strong>en</strong> for hjemmet) ud<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />

forudgå<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> med kommun<strong>en</strong> om d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de indsats. Dette kan indebære, at<br />

gode relationer <strong>og</strong> tillid mellem kommune <strong>og</strong> familie bliver brudt.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 109


110<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> lægger vægt på, at styrels<strong>en</strong> så vidt muligt forsøger at inddrage kommunerne i<br />

forbindelse med eg<strong>en</strong>drift sager. Ankestyrels<strong>en</strong> har således 8 uger fra styrels<strong>en</strong> modtager <strong>en</strong><br />

underretning, til der skal træffes beslutning om mødebehandling <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong>ne periode<br />

indh<strong>en</strong>tes information fra kommun<strong>en</strong>.<br />

Det vil sige i første omgang, når <strong>en</strong> sag tages op, anmoder Ankestyrels<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong> om sag<strong>en</strong>s<br />

akter samt <strong>en</strong> redegørelse om, hvad der er iværksat eller planer om at iværksætte. Når<br />

materialet fra kommun<strong>en</strong> ankommer til Ankestyrels<strong>en</strong>, foretages <strong>en</strong> grovsortering med h<strong>en</strong>blik<br />

på at <strong>af</strong>gøre, om der er tale om akutte sager. Det <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> d<strong>en</strong> konkrete sag, hvor<br />

meget der skal indgå i akterne, for at d<strong>en</strong> er tilstrækkeligt oplyst. Det sker, at kommun<strong>en</strong> kun<br />

inds<strong>en</strong>der akterne <strong>og</strong> ikke <strong>en</strong> redegørelse. Hvis Ankestyrels<strong>en</strong> ikke kan se plan<strong>en</strong> for fremtidig<br />

indsats ud fra akterne, ringer Ankestyrels<strong>en</strong> typisk til kommun<strong>en</strong>.<br />

Omkring 20 pct. <strong>af</strong> underretningerne til Ankestyrels<strong>en</strong> svar<strong>en</strong>de til omkring 102 sager <strong>en</strong>der<br />

med at blive mødebehandlet. Det vil sige sager, hvor <strong>en</strong> juridisk sagsbehandler <strong>og</strong> børnesagkyndig<br />

vurderer, at der er bekymring for barnets tarv. Såfremt <strong>en</strong> sag skal mødebehandles,<br />

bedes kommun<strong>en</strong> om at foretage <strong>en</strong> børnesamtale forud for ankemødet samt oplyse de s<strong>en</strong>este<br />

oplysninger, kommun<strong>en</strong> har. Sager optaget på ankemøde kan derfor <strong>og</strong>så blive <strong>af</strong>lyst,<br />

fordi kommun<strong>en</strong> i mellemtid<strong>en</strong> har iværksat de fornødne foranstaltninger.<br />

11.2.4 Undersøgelsesgrundlag for <strong>af</strong>gørelser<br />

Kommunerne oplever, at de påføres unødige merudgifter, når <strong>ankesystemet</strong> fx i børnesager<br />

pålægger kommunerne at foretage yderligere undersøgelser til brug for sag<strong>en</strong>s oplysning, <strong>og</strong><br />

når disse undersøgelser ikke ændrer sag<strong>en</strong>s udfald. Kommunerne ser således sjæld<strong>en</strong>t n<strong>og</strong><strong>en</strong><br />

merværdi <strong>af</strong> nye undersøgelser. Kommunerne h<strong>en</strong>viser eksempelvis til sager, hvor<br />

kommunerne allerede har foretaget <strong>en</strong> undersøgelse, <strong>og</strong> hvor <strong>ankesystemet</strong> anmoder om <strong>en</strong><br />

opdateret undersøgelse, der ikke viser n<strong>og</strong>et nyt.<br />

Typ<strong>en</strong> <strong>af</strong> undersøgelse kan være formuleret relativt præcist fra <strong>ankesystemet</strong>s side – eksempelvis<br />

forældreevneundersøgelser eller <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk undersøgelse <strong>af</strong> børn <strong>og</strong> unge. Omv<strong>en</strong>dt<br />

efterspørger kommunerne klarere retningslinjer for, hvori de præcise undersøgelses-<br />

<strong>og</strong> oplysningskrav består. Eksempelvis om der er specifikke aspekter, som undersøgels<strong>en</strong><br />

skal dække, <strong>og</strong> om der implicit forudsættes <strong>en</strong> bestemt metode.<br />

Nævn<strong>en</strong>e berettede til dette punkt, at de sjæld<strong>en</strong>t pålægger kommun<strong>en</strong> at foretage specifikke<br />

undersøgelser, m<strong>en</strong> ofte stiller krav om, at sag<strong>en</strong> oplyses bedre.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> forklarede, at der i forbindelse med eg<strong>en</strong> drift sager på børneområdet ofte sker<br />

pålæg om at foretage <strong>en</strong> § 50 undersøgelse eller <strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk undersøgelse <strong>af</strong> forældr<strong>en</strong>e.<br />

Derudover kan Ankestyrels<strong>en</strong> stille krav om, at kommun<strong>en</strong> tilvejebringer ”oplysninger om<br />

samspil mellem børn <strong>og</strong> forældre”. Der stilles ikke krav om <strong>en</strong> bestemt undersøgelsesmetode,<br />

fx i forhold til forældreevneundersøgelser, m<strong>en</strong> Ankestyrels<strong>en</strong> tilstræber omv<strong>en</strong>dt, at det<br />

bliver klart for kommun<strong>en</strong>, hvilke oplysninger der mangler. Der er ikke krav om, at der er bestemte<br />

faggrupper, der skal vurdere forældreevn<strong>en</strong>. Tilsvar<strong>en</strong>de er der ikke forudsat n<strong>og</strong><strong>en</strong><br />

bestemt metode.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

11.2.5 Form- <strong>og</strong> oplysningskrav<br />

Kommunernes opfattelse er g<strong>en</strong>erelt, at <strong>ankesystemet</strong>s krav til opfyldelse <strong>af</strong> helhedsprincippet<br />

efter retssikkerhedslov<strong>en</strong>s § 5 over tid er blevet udvidet. Kommunerne oplever, at de skal<br />

forholde sig til flere <strong>og</strong> flere bestemmelser, <strong>og</strong>så selvom de <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong> ikke vurderes relevante<br />

i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte sag. I kommunernes optik er det i praksis vanskeligt at varetage helhedsprincippet,<br />

hvor der stilles krav om, at kommun<strong>en</strong> har forholdt sig til alle muligheder, der findes<br />

for at give hjælp efter d<strong>en</strong> sociale lovgivning, herunder <strong>og</strong>så råd <strong>og</strong> vejledning. Derudover<br />

forv<strong>en</strong>tes kommunerne at være opmærksomme på, om der kan søges hjælp hos <strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />

myndighed eller efter and<strong>en</strong> lovgivning.<br />

Kommunerne finder, at krav<strong>en</strong>e til d<strong>en</strong> juridiske fremstilling <strong>af</strong> sagerne g<strong>en</strong>erelt er blevet højere.<br />

I n<strong>og</strong>le tilfælde opfattes det således, at krav til jura<strong>en</strong> sker på bekostning <strong>af</strong> socialrådgiver<strong>en</strong>s<br />

faglighed. N<strong>og</strong>le kommuner fremstiller det således, at der først træffes <strong>en</strong> socialfaglig<br />

korrekt <strong>af</strong>gørelse, som efterfølg<strong>en</strong>de skal gives d<strong>en</strong> korrekte juridiske ”indpakning”.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> lægger vægt på, at der kan være sager, hvor kommunernes formulering <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

ikke er helt ”efter b<strong>og</strong><strong>en</strong>”, m<strong>en</strong> hvor resultatet åb<strong>en</strong>lyst er rigtigt. I disse tilfælde vil<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> typisk ikke tage sag<strong>en</strong> op. Typisk vil nævnet d<strong>og</strong> have rettet op på åb<strong>en</strong>lyse<br />

fejl i kommun<strong>en</strong>s sagsfremstilling. Tilsvar<strong>en</strong>de betoner ankemyndighederne, at de ved praksisundersøgelser<br />

er bevidste om så vidt muligt at forstå kommunernes h<strong>en</strong>sigt med <strong>en</strong> giv<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong>gørelse, selvom d<strong>en</strong>ne ikke fremstår klart eller ikke er optimalt beskrevet.<br />

11.2.6 Sagsbehandlingstid<br />

Kommunerne opfatter g<strong>en</strong>erelt de lange sagsbehandlingstider i <strong>ankesystemet</strong> som problematiske<br />

i forhold til styring <strong>og</strong> prioritering på området. Kommunerne peger på de ulemper, at<br />

borger<strong>en</strong>s udvikling risikerer at blive sat i stå, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong> sag behandles i <strong>ankesystemet</strong>. Samtidig<br />

er det erfaring<strong>en</strong>, at lange ekspeditionstider i <strong>ankesystemet</strong> kan indebære, at sag<strong>en</strong>s akter<br />

forældes i v<strong>en</strong>tetid<strong>en</strong>, <strong>og</strong> at sag<strong>en</strong> derfor må suppleres med nye oplysninger, som ig<strong>en</strong><br />

forlænger sagsbehandlingstid<strong>en</strong> yderligere.<br />

En and<strong>en</strong> udfordring er de sager, hvor <strong>ankesystemet</strong>s behandling har opsætt<strong>en</strong>de virkning.<br />

Der er eksempelvis opsætt<strong>en</strong>de virkning ved klager over hjemgivelser i forbindelse med <strong>en</strong><br />

anbringelse på børneområdet, hvorefter kommun<strong>en</strong> må fastholde et barn på det pågæld<strong>en</strong>de<br />

anbringelsessted, indtil sag<strong>en</strong> er <strong>af</strong>gjort. En kommune forklarede, at erfaring<strong>en</strong> er, at <strong>ankesystemet</strong><br />

som hovedregel <strong>en</strong>der med at stadfæste kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse – m<strong>en</strong> sagsbehandlingstid<strong>en</strong><br />

i de sociale nævn kan i n<strong>og</strong>le tilfælde vare op til et år <strong>og</strong> har i d<strong>en</strong> periode direkte<br />

økonomiske konsekv<strong>en</strong>ser.<br />

11.2.7 Praksiskoordinering <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>e<br />

Om d<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de praksiskoordinering betonede nævn<strong>en</strong>e, at der er <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de dial<strong>og</strong> på<br />

tværs <strong>af</strong> de fem nævn for at sikre konsist<strong>en</strong>s i <strong>af</strong>gørelserne. Blandt andet er der <strong>en</strong> fælles<br />

portal, hvor anonymiserede <strong>af</strong>gørelser blev lagt, så et nævn kan se, hvordan de andre nævn<br />

har <strong>af</strong>gjort sager. Et nævn forklarede, at man havde behandlet <strong>en</strong> række sager om BPA, <strong>og</strong><br />

da man var de første til at behandle d<strong>en</strong>ne type sager, havde man videregivet erfaringerne i<br />

anonymiseret form til de andre nævn.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 111


112<br />

Kapitel 11 Relation<strong>en</strong> mellem ankesystem <strong>og</strong> kommuner<br />

Ankestyrels<strong>en</strong> forklarede tilsvar<strong>en</strong>de, at styrels<strong>en</strong> arbejder med praksiskoordinering i mange<br />

forskellige samm<strong>en</strong>hænge. Eksempelvis indh<strong>en</strong>ter Ankestyrels<strong>en</strong> i forbindelse med sine<br />

praksisundersøgelser typisk sager fra både kommuner <strong>og</strong> fra de sociale nævn (sager, der ikke<br />

er blevet påklaget til Ankestyrels<strong>en</strong>). Derudover fremhæver Ankestyrels<strong>en</strong> blandt andet, at<br />

styrels<strong>en</strong> deltager i nævn<strong>en</strong>es netværksmøder, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> uddyber sine princip<strong>af</strong>gørelser,<br />

<strong>og</strong> hvor der drøftes sager med fortolkningsmæssige spørgsmål. Derudover indgår Ankestyrels<strong>en</strong><br />

i planlægning<strong>en</strong> <strong>af</strong> et årligt kursus for nævn<strong>en</strong>es sagsbehandlere. Der er d<strong>og</strong> ikke<br />

ind<strong>en</strong> for de s<strong>en</strong>este år foretaget <strong>en</strong> praksisundersøgelse al<strong>en</strong>e <strong>af</strong> nævn<strong>en</strong>es <strong>af</strong>gørelser<br />

på det sociale område.<br />

Kommunernes opfattelse er, at kvalitet<strong>en</strong> <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne er sving<strong>en</strong>de. N<strong>og</strong>le kommuner<br />

illustrerer dette ved, at der kan ses samm<strong>en</strong>hæng med, om <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet ved<br />

<strong>en</strong> formands- eller nævns<strong>af</strong>gørelse. Samtidig er det kommunernes opfattelse, at nævn<strong>en</strong>e i<br />

højere grad <strong>en</strong>d Ankestyrels<strong>en</strong> lægger sig op <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s ønsker eller går ind i <strong>en</strong> vurdering<br />

<strong>af</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssighed<strong>en</strong> <strong>af</strong> et skøn.<br />

Nævn<strong>en</strong>e oplyser i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng, at n<strong>og</strong>le <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne vil kunne være mere<br />

omfatt<strong>en</strong>de <strong>og</strong> uddyb<strong>en</strong>de <strong>en</strong>d andre. Det kan fx være tilfælde, hvor praksis <strong>en</strong>dnu ikke er <strong>af</strong>klaret<br />

i forbindelse med ny lovgivning, <strong>og</strong> hvor <strong>en</strong> nævns<strong>af</strong>gørelse derfor skal være med til at<br />

fastlægge d<strong>en</strong> fremtidige praksis. Sådanne sager vil altid blive mødebehandlet, <strong>og</strong> dette kan<br />

give et fejlagtigt indtryk <strong>af</strong>, at mødesager g<strong>en</strong>nemsnitligt har været g<strong>en</strong>stand for <strong>en</strong> mere<br />

dybdegå<strong>en</strong>de behandling <strong>en</strong>d formandssager.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Del V.<br />

Analyse <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

praksis<br />

I d<strong>en</strong>ne del præs<strong>en</strong>teres hovedkonklusionerne fra analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

praksis, som er foretaget <strong>af</strong> Rambøll Managem<strong>en</strong>t Consulting (herefter Rambøll)<br />

på opdrag fra arbejdsgrupp<strong>en</strong>.<br />

I kapitel 12 præs<strong>en</strong>teres formål, metode mv. I kapitel 13, 14 <strong>og</strong> 15 præs<strong>en</strong>teres<br />

resultaterne <strong>af</strong> Rambølls <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis nævns<strong>af</strong>gørelser, princip<strong>af</strong>gørelser<br />

<strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser på eg<strong>en</strong>driftområdet.<br />

I kapitel 16 præs<strong>en</strong>teres de mønstre i ankepraksis, som analys<strong>en</strong> har vist.<br />

Mønstr<strong>en</strong>e i ankepraksis samm<strong>en</strong>holdes med beskrivels<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s<br />

beføjelser mv. som beskrevet i del III samt interview med såvel ankemyndigheder<br />

<strong>og</strong> kommuner som beskrevet i del IV.


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />

12. Formål <strong>og</strong> metode<br />

Rambøll har foretaget <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> over 2.100 anke<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn <strong>og</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>.<br />

Konkret er der foretaget <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> 1.937 <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn, der<br />

har ført til ændringer eller hjemvisninger i 2010. Dertil er der foretaget <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> 160<br />

princip<strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> <strong>og</strong> 50 <strong>af</strong>gørelser i medfør <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce<br />

vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til udsatte børn <strong>og</strong> unge.<br />

Fokus har været at <strong>af</strong>dække <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunalpolitiske handlerum i<br />

praksis ved at <strong>af</strong>dække mønstre i <strong>ankesystemet</strong>s retlige prøvelse samt omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong><br />

i konkrete anke<strong>af</strong>gørelser.<br />

Analys<strong>en</strong> har særligt h<strong>af</strong>t fokus på at id<strong>en</strong>tificere ”yderområderne” <strong>af</strong> <strong>ankesystemet</strong>s retlige<br />

prøvelse. Det vil sige, hvor <strong>ankesystemet</strong> definerer grænserne for kommunernes mulighed<br />

for at fastsætte et lokalt servic<strong>en</strong>iveau eller <strong>af</strong>grænser kommunernes fortolkningsrum, når det<br />

g<strong>en</strong>nem dets <strong>af</strong>gørelser udfylder lov<strong>en</strong>s bestemmelser om fx målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse<br />

<strong>og</strong> herunder ved fortolkning <strong>af</strong> vage, elastiske samt skønsmæssige bestemmelser.<br />

Rambøll har dermed ikke foretaget <strong>en</strong> juridisk g<strong>en</strong>nemgang eller efterprøvelse <strong>af</strong> ankemyndighedernes<br />

<strong>af</strong>gørelser. Derimod er Rambølls <strong>analyse</strong> udtryk for <strong>en</strong> socialfaglig læsning <strong>og</strong><br />

kodning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne med h<strong>en</strong>blik på at kortlægge, hvordan <strong>af</strong>gørelserne påvirker kommunernes<br />

handlerum i praksis.<br />

Afgørelserne er kodet med <strong>af</strong>sæt i et registreringsskema udarbejdet i samarbejde med arbejdsgrupp<strong>en</strong>.<br />

Registreringsskemaet er bygget op over følg<strong>en</strong>de temaer:<br />

Prøvels<strong>en</strong>s omfang<br />

G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

Begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

Konsekv<strong>en</strong>s <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse<br />

12.1 Udvælgelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />

På baggrund <strong>af</strong> formålet om at <strong>af</strong>dække <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunalpolitiske<br />

handlerum har arbejdsgrupp<strong>en</strong> ønsket, at de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser kunne opfylde følg<strong>en</strong>de<br />

h<strong>en</strong>syn:<br />

Bestemmelser i servicelov<strong>en</strong>, hvor der er relativt mange ankesager <strong>og</strong>/eller relativt høje<br />

hjemvisnings- <strong>og</strong> ændringsproc<strong>en</strong>ter.<br />

Et tilstrækkeligt antal <strong>af</strong>gørelser til at danne grundlag for g<strong>en</strong>eraliserbare resultater – det<br />

vil sige som minimum fra et helt år.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 115


116<br />

Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />

En g<strong>en</strong>nemgang med fokus på ”yderområderne”. Det vil sige <strong>af</strong>gørelser, hvor udfaldet er<br />

<strong>en</strong> hjemvisning, eller hvor kommun<strong>en</strong>s <strong>og</strong>/eller nævnets <strong>af</strong>gørelse bliver ændret.<br />

På d<strong>en</strong> baggrund er der udvalgt 10 områder i servicelov<strong>en</strong>, jf. tabel 12.1.<br />

Tabel 12.1<br />

Udvalgte paragr<strong>af</strong>områder på det specialiserede socialområde<br />

Bestemmelse Kort beskrivelse<br />

§ 41 Merudgiftsydelse – børn Dækning <strong>af</strong> merudgifter ved forsørgelse i hjemmet <strong>af</strong> børn med nedsat fysisk<br />

eller psykisk funktionsevne<br />

§§ 52-57, 68-71, 76 Særlig<br />

støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />

Forebygg<strong>en</strong>de foranstaltninger, anbringelse <strong>og</strong> efterværn til unge med<br />

særligt behov for støtte<br />

§ 85 Personlig støtte Hjælp, støtte <strong>og</strong> optræning <strong>af</strong> personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />

funktionsevne eller særlige sociale problemer<br />

§ 97 Ledsagerordninger Tilbud om 15 timers månedlig ledsagelse til personer under 67 år, der på<br />

grund <strong>af</strong> nedsat funktionsevne ikke kan færdes al<strong>en</strong>e<br />

§ 100 Merudgifter – voksne Dækning <strong>af</strong> merudgifter ved d<strong>en</strong> daglige livsførelse for voksne med nedsat<br />

fysisk eller psykisk funktionsevne<br />

§ 107-110 Botilbud Midlertidige <strong>og</strong> varige botilbud for personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />

funktionsevne eller særlige sociale problemer, samt kvindekrisec<strong>en</strong>tre<br />

§ 112 Hjælpemidler Støtte til hjælpemidler til personer med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.<br />

Hjælpemidlet skal kunne <strong>af</strong>hjælpe følgerne <strong>af</strong> funktionsnedsættels<strong>en</strong>,<br />

lette d<strong>en</strong> daglige tilværelse eller sikre modtager<strong>en</strong>s erhvervsudøvelse<br />

§ 113 Forbrugsgoder Støtte til personer med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne til køb <strong>af</strong><br />

forbrugsgoder, der ikke normalt indgår i sædvanligt indbo<br />

§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil Støtte i form <strong>af</strong> r<strong>en</strong>tefrit lån til køb <strong>af</strong> bil til personer med nedsat fysisk eller<br />

psykisk funktionsevne. Bil<strong>en</strong> skal kunne sikre modtager<strong>en</strong>s erhvervsudøvelse<br />

eller uddannelse, eller <strong>af</strong>hjælpe et betydeligt kørselsbehov ved<br />

aktiviteter ud<strong>en</strong> for hjemmet<br />

§ 116 Boligindretning Hjælp til indretning <strong>af</strong> bolig til personer med nedsat fysisk eller psykisk<br />

funktionsevne, når det er nødv<strong>en</strong>digt for at gøre bolig<strong>en</strong> bedre egnet som<br />

opholdssted for modtager<strong>en</strong><br />

Ind<strong>en</strong> for disse områder har Rambøll <strong>analyse</strong>ret følg<strong>en</strong>de sager:<br />

Analyse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />

Ind<strong>en</strong> for ov<strong>en</strong>nævnte paragr<strong>af</strong>fer i servicelov<strong>en</strong> er der foretaget <strong>en</strong> kodning <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser<br />

i de sociale nævn i 2010, der <strong>en</strong>t<strong>en</strong> har ført til hjemvisninger eller ændringer. Der er dermed<br />

ikke tale <strong>en</strong> komplet undersøgelse <strong>af</strong> alle <strong>af</strong>gørelser, m<strong>en</strong> <strong>en</strong> udvælgelse, hvor der al<strong>en</strong>e er<br />

medtaget de <strong>af</strong>gørelser, hvor kommun<strong>en</strong>s beslutning <strong>en</strong>t<strong>en</strong> bliver ændret eller hjemvist til<br />

fornyet behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse i kommun<strong>en</strong>. Analys<strong>en</strong> kan således ikke bidrage til at belyse,<br />

hvordan nævn<strong>en</strong>es stadfæstelser påvirker rammerne for d<strong>en</strong> kommunale praksis, eller i hvilket<br />

omfang kommunale <strong>af</strong>gørelser, der <strong>af</strong>prøver grænserne for det kommunalpolitiske handlerum,<br />

stadfæstes.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 12 Formål <strong>og</strong> metode<br />

Analyse <strong>af</strong> principielle <strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong><br />

Analys<strong>en</strong> har kategoriseret alle principielle <strong>af</strong>gørelser fra Ankestyrels<strong>en</strong> på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer<br />

(både hjemvisninger, stadfæstelser <strong>og</strong> ændringer). I forhold til de principielle <strong>af</strong>gørelser<br />

har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t fokus på alle <strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer i period<strong>en</strong> 2009 til<br />

2010. For at få et tilstrækkeligt antal sager på hver paragr<strong>af</strong> er der medtaget ældre <strong>af</strong>gørelser<br />

på de paragr<strong>af</strong>fer, hvor der har været meget få <strong>af</strong>gørelser i 2009 til 2010. I disse tilfælde er<br />

der taget de nyeste <strong>af</strong>gørelser, således at der for hver paragr<strong>af</strong> indgår minimum 14 <strong>af</strong>gørelser.<br />

For et par <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer har det d<strong>og</strong> ikke været muligt at id<strong>en</strong>tificere 14 gæld<strong>en</strong>de<br />

principielle <strong>af</strong>gørelser i databas<strong>en</strong> over principielle <strong>af</strong>gørelser.<br />

Når <strong>af</strong>gørelser om stadfæstelse er medtaget i de principielle sager hænger det samm<strong>en</strong> med,<br />

at princip<strong>af</strong>gørelserne i alle tilfælde har præced<strong>en</strong>svirkning for d<strong>en</strong> kommunale praksis. En<br />

stadfæstelse kan <strong>en</strong>dvidere indeholde <strong>en</strong> <strong>af</strong>klaring eller <strong>en</strong> fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>, som<br />

kan have konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne.<br />

Analyse <strong>af</strong> sager som følger <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce<br />

Som et tredje elem<strong>en</strong>t har analys<strong>en</strong> h<strong>af</strong>t fokus på <strong>af</strong>gørelser truffet med udgangspunkt i Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />

eg<strong>en</strong>driftkompet<strong>en</strong>ce vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til udsatte børn <strong>og</strong> unge. På dette<br />

område har Ankestyrels<strong>en</strong> udvalgt <strong>en</strong> stikprøve på 50 <strong>af</strong>gørelser fra 2010. Ankestyrels<strong>en</strong><br />

har i 2010 mødebehandlet i alt 102 eg<strong>en</strong>driftsager.<br />

Variationer i populationer<br />

Rapport<strong>en</strong> ig<strong>en</strong>nem varierer antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, der ligger til grund for de forskellige figurer<br />

<strong>og</strong> tabeller <strong>en</strong> smule. Disse variationer skyldes, at der i kodning<strong>en</strong> eller indtastning<strong>en</strong> er <strong>en</strong>kelte<br />

sager, der ikke er <strong>af</strong>krydset i d<strong>en</strong> relevante kategori.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 117


Kapitel Fejl!<br />

Ing<strong>en</strong> tekst<br />

med d<strong>en</strong><br />

anførte<br />

typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i<br />

dokum<strong>en</strong>tet.<br />

Fejl! Ing<strong>en</strong> tekst med d<strong>en</strong> anførte typ<strong>og</strong>r<strong>af</strong>i i dokum<strong>en</strong>tet.<br />

1


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

13. Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

I dette kapitel beskrives hovedresultaterne i Rambølls kortlægning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne i de sociale<br />

nævn.<br />

13.1 Overblik over nævns<strong>af</strong>gørelser<br />

Antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn er på de områder <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>, der indgår i analys<strong>en</strong>,<br />

steget fra ca. 4.800 i 2007 til 8.500 i 2010. Dette svarer til <strong>en</strong> samlet stigning på 76 pct.,<br />

jf. figur 13.1. Det bemærkes, at stigning<strong>en</strong> blandt andet skal ses i lyset <strong>af</strong>, at 2007 var et omstillingsår,<br />

hvor nævnsopgaverne i 15 statsamter blev samlet under de fem regionale Statsforvaltninger.<br />

Antallet <strong>af</strong> behandlede sager i 2007 lå dermed under niveauet <strong>af</strong> behandlede<br />

sager i 2004 til 2006, jf. del II om udvikling<strong>en</strong> i udgifter <strong>og</strong> ankesager.<br />

Figur 13.1<br />

Antallet <strong>af</strong> sager i de sociale nævn fordelt på <strong>af</strong>gørelsestype 2007-2010 i proc<strong>en</strong>t<br />

Antal sager Antal sager<br />

9.000<br />

8.000<br />

7.000<br />

6.000<br />

5.000<br />

4.000<br />

3.000<br />

2.000<br />

1.000<br />

0<br />

9 %<br />

18 %<br />

63 %<br />

10 %<br />

7 %<br />

17 %<br />

65 %<br />

11 %<br />

8 %<br />

17 %<br />

66 %<br />

10 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 119<br />

9 %<br />

16 %<br />

66 %<br />

(N=4.829) (N=6.012) (N=7.416) (N=8.498)<br />

2007 2008 2009 2010<br />

Af visning/h<strong>en</strong>visning Stadfæstelse Hjemvisning Ændring/ophævelse<br />

Anm.: Ankestyrels<strong>en</strong>s statistik for de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Figur<strong>en</strong> viser samtidig, at andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de fire <strong>af</strong>gørelsestyper – stadfæstelse, hjemvisning,<br />

ændring <strong>og</strong> <strong>af</strong>visning – har ligget n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant i period<strong>en</strong> 2007 til 2010. D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise<br />

andel <strong>af</strong> stadfæstelser har således i period<strong>en</strong> ligget i omegn<strong>en</strong> <strong>af</strong> 65 pct., andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

hjemvisninger har ligget mellem 16-18 pct., m<strong>en</strong>s andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> ændringer er forblevet på 7-9<br />

pct.<br />

9 %<br />

9.000<br />

8.000<br />

7.000<br />

6.000<br />

5.000<br />

4.000<br />

3.000<br />

2.000<br />

1.0 0 0<br />

0


120<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

For stort set alle de paragr<strong>af</strong>fer, der indgår i Rambølls <strong>analyse</strong>, har der været <strong>en</strong> stigning i<br />

antallet <strong>af</strong> klager på over 50 pct., jf. figur 13.2. De tre paragr<strong>af</strong>fer, som har h<strong>af</strong>t d<strong>en</strong> største<br />

proc<strong>en</strong>tvise stigning, er forbrugsgoder (§ 113), som er steget med 225 pct., botilbud (§§ 107-<br />

110), som er steget med 192 pct. <strong>og</strong> personlig hjælp, omsorg <strong>og</strong> pleje (§§ 83-99), som er<br />

steget med 157 pct. Det skal d<strong>og</strong> ses i lyset <strong>af</strong>, at forbrugsgoder <strong>og</strong> botilbud <strong>og</strong>så er de områder,<br />

hvor der er færrest <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn.<br />

Figur 13.2<br />

D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise stigning i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn fordelt på paragr<strong>af</strong>fer 2007-2010<br />

I alt (N=8.498)<br />

§ 41 (N=1.360)<br />

§ 52-57, 68-71, 76 (N=1.450)<br />

§ 83-99 (N=881)<br />

§100 (N=1.093)<br />

§107-110 (N=140)<br />

§112 (N=2.128)<br />

§113 (N=296)<br />

§114 - 115 ( N=8 16 )<br />

§116 (N=334)<br />

39 %<br />

54 %<br />

46 %<br />

100 %<br />

13 2 %<br />

192 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

76 %<br />

91 %<br />

89 %<br />

225 %<br />

0 50 100 150 200 250<br />

Proc<strong>en</strong>t<br />

Anm.: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik. Det bemærkes, at det i ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de opgørelse ikke har været muligt at<br />

udskille § 85 vedr. personlig støtte <strong>og</strong> § 97 om personlig ledsagelse, der indgår i Rambølls <strong>analyse</strong>.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Ned<strong>en</strong>for gives et indled<strong>en</strong>de overblik over de 1.937 konkrete <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn<br />

fra 2010, som Rambøll har medtaget i sin <strong>analyse</strong>. Afgørelserne er fordelt i forhold til:<br />

Hvilke bestemmelser i servicelov<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelserne vedrører.<br />

Resultatet <strong>af</strong> klagebehandling<strong>en</strong> (hel eller delvis hjemvisning eller ændring <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s<br />

oprindelige <strong>af</strong>gørelse).<br />

De fleste <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn vedrører<br />

hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>ferne (§§ 112-116), der omfatter 37 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser,<br />

<strong>og</strong> merudgifter til børn <strong>og</strong> voksne (§§ 41, 100), der udgør 35 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser,<br />

jf. figur 13.3. 19 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser vedrører særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />

(§§ 52-57, 68-71, 76).


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.3<br />

Fordeling <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.937)<br />

22%<br />

5%<br />

2%<br />

8%<br />

2%<br />

20%<br />

15%<br />

4%<br />

3%<br />

§ 41 Merudgiftsydelse -børn § 52-57, 68-71, 76 Særlig støt te til børn <strong>og</strong> unge<br />

§ 85 Personlig støtte § 97 Ledsagerordninger<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 121<br />

19 %<br />

§ 100 Merudgifter - voksne § 107-111 Botilbud<br />

§ 112 Hjælpemidler § 113 Forbrugsgoder<br />

§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil § 116 Boligindretning<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser på udvalgte bestemmelser, der har medført hjemvisning eller ændring i<br />

2010.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Rambøll har <strong>en</strong>dvidere undersøgt fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer, jf.<br />

figur 13.4.<br />

I analys<strong>en</strong> skelnes der mellem <strong>en</strong> hel <strong>og</strong> <strong>en</strong> delvis ændring. En hel ændring kan ses som udtryk<br />

for, at nævn<strong>en</strong>e har vurderet, at der har været de fornødne oplysninger i sag<strong>en</strong> til at træffe<br />

<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. En delvis ændring er eksempelvis, hvor dele <strong>af</strong> d<strong>en</strong> kommunale <strong>af</strong>gørelse er<br />

ændret, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong> and<strong>en</strong> del <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er hjemvist til kommun<strong>en</strong>. Det er fx tilfældet, hvor<br />

borger<strong>en</strong> har ansøgt om flere forhold, <strong>og</strong> de sociale nævn vurderer, at dele <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> skal<br />

ændres, m<strong>en</strong>s andre dele fx ikke er undersøgt i tilstrækkelig grad, eller der hjemvises til <strong>en</strong><br />

nærmere udmåling <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong>.<br />

Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser vedrører hovedpart<strong>en</strong> hjemvisninger.<br />

60 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne vedrører således <strong>en</strong> hjemvisning, m<strong>en</strong>s 40 pct. vedrører <strong>en</strong><br />

hel eller delvis ændring.


122<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.4<br />

Resultat <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.911)<br />

30%<br />

8%<br />

Ændring - delvis/stadfæstelse Hjemvisning Hjemvisning - delvis ændring Ændring - hel<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser på udvalgte bestemmelser, der har medført hjemvisning eller ændring i<br />

2010.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

13.2 Omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> i de sociale nævn<br />

Rambøll har til brug for kodning<strong>en</strong> <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong>s omfang anv<strong>en</strong>dt <strong>en</strong> "tragtmodel". Omfanget<br />

<strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> opdeles på tre niveauer:<br />

1. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> udelukk<strong>en</strong>de har prøvet overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> formelle<br />

sagsbehandlingsregler. Det drejer sig fx om krav om partshøring i sagerne, udlevering <strong>af</strong><br />

klagevejledning, at retsgrundlaget fremgår <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />

2. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse udelukk<strong>en</strong>de forholder sig til lovgivning<strong>en</strong>s<br />

ordlyd, forarbejder, retspraksis, mv. Der er typisk tale om tilfælde, hvor der al<strong>en</strong>e er<br />

h<strong>en</strong>vist til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd eller vejledning<strong>en</strong>. 1<br />

3. Afgørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong> konkret vurdering i sag<strong>en</strong>, hvor der<br />

er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke al<strong>en</strong>e følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />

Det vil sige, at der i begrundels<strong>en</strong> lægges vægt på specifikke forhold i borger<strong>en</strong>s<br />

sag, fx karakter<strong>en</strong> <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse, borger<strong>en</strong>s boligforhold, transportmuligheder<br />

<strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de.<br />

1 I det følg<strong>en</strong>de refereres til niveau 2 som ”lovfortolkning” eller ”prøvelse baseret på fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s<br />

ordlyd mv.” Der er tale om <strong>en</strong> analytisk kategori, idet der for alle tre niveauer vil være tale om <strong>en</strong> retlig<br />

prøvelse, som beror på lovfortolkning.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

2%<br />

60%


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

4. Det vil eksempelvis ofte være relevant at inddrage konkrete omstændigheder i borger<strong>en</strong>s<br />

sag ved fortolkning <strong>af</strong> vage/elastiske eller udprægede skønsmæssige bestemmelser,<br />

der ikke er præcist beskrevet i lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd. I disse sager vil ankemyndighed<strong>en</strong><br />

konkret forholde sig til d<strong>en</strong> kommunale vurdering eller de retlige elem<strong>en</strong>ter i det<br />

kommunale skøn <strong>og</strong> herunder tage stilling til, om kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse i<br />

d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de sag, der er ind<strong>en</strong> for lov<strong>en</strong>s rammer.<br />

De tre niveauer <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> er i Rambølls <strong>analyse</strong> kodet additivt på d<strong>en</strong> måde, at der i sager,<br />

der er prøvet i forhold til inddragelse <strong>af</strong> konkrete omstændigheder i <strong>en</strong> sag – niveau tre –<br />

<strong>og</strong>så kan være elem<strong>en</strong>ter <strong>af</strong> prøvelse i forhold til både sagsbehandling <strong>og</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd<br />

mv. I <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>viser til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., kan der <strong>og</strong>så indgå <strong>en</strong><br />

prøvelse <strong>af</strong> sagsbehandling<strong>en</strong>. Afgørelserne er således kodet efter d<strong>en</strong> mest indgå<strong>en</strong>de prøvelse<br />

<strong>af</strong> sag<strong>en</strong>.<br />

Kodning<strong>en</strong> viser, at 73 pct. <strong>af</strong> alle de <strong>analyse</strong>rede hjemvisnings- <strong>og</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser har<br />

omfattet <strong>en</strong> vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, der ikke al<strong>en</strong>e følger<br />

<strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, jf. figur 13.5.<br />

Figur 13.5<br />

Omfang <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> totalt set <strong>og</strong> fordelt på hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer i proc<strong>en</strong>t.<br />

Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />

10 0<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0<br />

14 %<br />

14 %<br />

73 %<br />

21 %<br />

20 %<br />

59 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 123<br />

3 %<br />

5 %<br />

92 %<br />

Total Hjemvisning Ændring<br />

Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f .eks. partshøring mv.)<br />

Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, principsager mv.<br />

En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, som ikke direkte følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Rambølls <strong>analyse</strong> viser derudover, at der er forskel på omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> alt efter, om de<br />

sociale nævn hjemviser sag<strong>en</strong> til fornyet behandling eller træffer <strong>af</strong>gørelse om ændring, <strong>og</strong><br />

alt efter hvilk<strong>en</strong> bestemmelse prøvels<strong>en</strong> vedrører, jf. figur 13.5 <strong>og</strong> figur 13.6.<br />

10 0<br />

80<br />

60<br />

40<br />

20<br />

0


124<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.5 viser således, at der i 92 pct. <strong>af</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelser er lagt vægt på konkrete omstændigheder.<br />

I h<strong>en</strong>holdsvis 20 pct. <strong>og</strong> 21 pct. <strong>af</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne har nævnet udelukk<strong>en</strong>de<br />

prøvet sag<strong>en</strong> i forhold til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv. eller sagsbehandling. Det vil sige<br />

formelle sagsbehandlingsfejl mv. fylder mere blandt hjemvisningerne, m<strong>en</strong>s ændringerne<br />

som hovedregel beror på <strong>en</strong> individuel <strong>og</strong> konkret vurdering <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder.<br />

Figur 13.6 viser, at der er forskel på omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> mellem de undersøgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Ned<strong>en</strong>for findes <strong>en</strong> opsummering <strong>af</strong> de væs<strong>en</strong>tligste forskelle samt k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>e for de<br />

forskellige kategorier <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong>s omfang.<br />

Figur 13.6<br />

Omfanget <strong>af</strong> prøvelserne opdelt på de <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer i proc<strong>en</strong>t<br />

§ 41 M erudgiftsydelse -børn<br />

§ 52-76 Særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />

§ 85 Personlig støtte<br />

§ 97 Ledsagerordninger<br />

§ 100 Merudgifter - voksne 4%<br />

§ 10 7- 111 B o t ilb ud<br />

§ 112 Hjælpemidler<br />

§ 113 Forbrugsgoder<br />

§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil<br />

§ 116 Boligindretning<br />

9%<br />

7%<br />

18 %<br />

14 %<br />

11%<br />

5%<br />

19 %<br />

27%<br />

23%<br />

29%<br />

34%<br />

6%<br />

10 %<br />

28%<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

12 %<br />

11%<br />

4%<br />

28%<br />

17%<br />

86%<br />

85%<br />

80%<br />

72 %<br />

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />

Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f.eks. partshøring mv.)<br />

63%<br />

62%<br />

Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger t il lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, f orarbejder, ret spraksis, principsager mv.<br />

En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkret e omstændigheder, som ikke direkt e f ølger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Gruppe 1 – Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler<br />

Rambøll har kodet de <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e vedrører formelle sagsbehandlingsfejl. Disse vedrører<br />

for eksempel hjemvisninger, hvor kommun<strong>en</strong> har manglet <strong>en</strong> begrundelse for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

eller ikke har h<strong>en</strong>vist til, hvilke retsregler kommun<strong>en</strong> har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> efter.<br />

Figur 13.6 viser, at det kun er <strong>en</strong> mindre del <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e bliver<br />

prøvet i forhold til overholdels<strong>en</strong> <strong>af</strong> formelle sagsbehandlingsregler – <strong>og</strong> det vil sige, hvor<br />

nævnet ikke har h<strong>af</strong>t grundlag for eller behov for at gå nærmere ind i sag<strong>en</strong>s konkrete omstændigheder<br />

for at kunne <strong>af</strong>gøre sag<strong>en</strong>.<br />

De områder, hvor flest sager al<strong>en</strong>e vedrører overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandling, er ledsagerordninger<br />

(§ 97), boligindretning (§ 116) <strong>og</strong> særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge (§ 52 mv.). For så vidt<br />

65%<br />

65%<br />

53%<br />

55%


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

angår ledsagerordninger <strong>og</strong> boligindretning bemærkes det, at der kun er et begrænset antal<br />

<strong>af</strong>gørelser. På området vedrør<strong>en</strong>de særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge (§§ 52-57, 68-71, 76) viser<br />

Rambølls <strong>analyse</strong>, at mange <strong>af</strong> sagsbehandlingsfejl<strong>en</strong>e vedrører de særlige bestemmelser,<br />

der gælder for undersøgelser (§§ 50, 51) <strong>og</strong> handleplaner (§ 140).<br />

Overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler fylder relativt mindst i <strong>af</strong>gørelserne om merudgifter for<br />

voksne, hvor kun 4 pct. <strong>af</strong> de undersøgte sager al<strong>en</strong>e <strong>af</strong>gøres med udgangspunkt i overholdelse<br />

<strong>af</strong> sagsbehandlingsregler.<br />

Ned<strong>en</strong>for er givet eksempler på <strong>af</strong>gørelser, der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>viser til sagsbehandlingsfejl.<br />

Boks 13.1<br />

Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 1 vedrør<strong>en</strong>de overholdelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler mv.<br />

En borger har ansøgt om <strong>af</strong>lastning til sin datter efter servicelov<strong>en</strong>s § 52 om foranstaltninger til udsatte børn<br />

<strong>og</strong> unge, m<strong>en</strong> har fået <strong>af</strong>slag fra kommun<strong>en</strong>. Hun klager herover til nævnet. Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> med<br />

d<strong>en</strong> begrundelse, at ”der ikke er lavet <strong>en</strong> undersøgelse i h<strong>en</strong>hold til Servicelov<strong>en</strong>s § 50, da det ikke ud fra<br />

sag<strong>en</strong>s oplysninger kan udelukkes, at din datter er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for Servicelov<strong>en</strong>s § 52.<br />

Kommun<strong>en</strong> skal i dette tilfælde – på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> § 50-undersøgelse – træffe <strong>af</strong>gørelse om hvorvidt din<br />

datter er omfattet <strong>af</strong> personkreds<strong>en</strong> for § 52 – <strong>og</strong> om det er nødv<strong>en</strong>digt med foranstaltninger efter bestem-<br />

mels<strong>en</strong>.”<br />

En kvinde har klaget over, at kommun<strong>en</strong> har truffet beslutning om ophævels<strong>en</strong> <strong>af</strong> samvær for <strong>en</strong> dr<strong>en</strong>g, der<br />

er anbragt ud<strong>en</strong> samtykke, indtil der kan <strong>af</strong>holdes et møde i børn- <strong>og</strong> ungeudvalget, hvor sag<strong>en</strong> om overvå-<br />

get samvær kan behandles. Nævnet ophæver kommun<strong>en</strong>s beslutning med d<strong>en</strong> begrundelse at <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

lider <strong>af</strong> <strong>en</strong> retlig mangel, nemlig <strong>en</strong> hjemmelsmangel. Kommun<strong>en</strong> har nemlig ikke kompet<strong>en</strong>ce til at ændre<br />

samtykke i anbringelser ud<strong>en</strong> samtykke, da dette hører under børn- <strong>og</strong> ungeudvalgets kompet<strong>en</strong>ce.<br />

Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Gruppe 2 – Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />

Afgørelser, hvor der al<strong>en</strong>e h<strong>en</strong>vises til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., handler typisk om, hvorvidt<br />

kommun<strong>en</strong> har anv<strong>en</strong>dt bek<strong>en</strong>dtgørelser mv. korrekt. Det kan for eksempel handle om, at <strong>en</strong><br />

kommune ikke har brugt betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> for forældrebetaling for anbringelser korrekt,<br />

eller om <strong>en</strong> kommune har anv<strong>en</strong>dt funktionsevnemetod<strong>en</strong> fyldestgør<strong>en</strong>de, jf. bek<strong>en</strong>dtgørelse<br />

nr. 765 <strong>af</strong> 24. juni 2010 om metode for god sagsbehandling ved vurdering <strong>af</strong> nedsat<br />

funktionsevne som grundlag for tildeling <strong>af</strong> handicapkomp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de ydelser.<br />

Figur 13.6 viser, at det særligt er <strong>af</strong>gørelser vedrør<strong>en</strong>de botilbud (§ 107-110) <strong>og</strong> hjælpemidler<br />

(§ 112), hvor nævn<strong>en</strong>es prøvelse i videst udstrækning al<strong>en</strong>e baseres på h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s<br />

ordlyd, forarbejder mv.<br />

Rambølls <strong>analyse</strong> viser, at d<strong>en</strong> høje andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser på hjælpemiddelområdet, der al<strong>en</strong>e<br />

<strong>af</strong>gøres med h<strong>en</strong>visning til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv., blandt andet hænger samm<strong>en</strong> med de<br />

meget udførlige bilag til bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>. Disse anv<strong>en</strong>des fx i <strong>en</strong> række tilfælde direkte i begrundels<strong>en</strong><br />

<strong>af</strong> hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer på området. Analys<strong>en</strong> peger på, at dette kan<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 125


126<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

hænge samm<strong>en</strong> med hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>f<strong>en</strong>s <strong>og</strong> d<strong>en</strong> tilhør<strong>en</strong>de bek<strong>en</strong>dtgørelses kompleksitet.<br />

Formulering<strong>en</strong> i hjælpemiddelparagr<strong>af</strong>f<strong>en</strong> lægger således på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side op til <strong>en</strong><br />

meget individuelt tilpasset ydelsesudmåling, samtidig med at paragr<strong>af</strong>ferne – <strong>og</strong> de tilhør<strong>en</strong>de<br />

bilag – indeholder detaljerede anvisninger <strong>af</strong>, hvilke lidelser der er omfattet, <strong>og</strong> hvilke hjælpemidler<br />

der kan bevilliges, ud<strong>en</strong> at de kan siges at være udtømm<strong>en</strong>de.<br />

I forhold til botilbudsområdet peger analys<strong>en</strong> på, at d<strong>en</strong> relativt høje andel <strong>af</strong> hjemvisninger<br />

med udgangspunkt i h<strong>en</strong>visning til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv. ofte vedrører, om <strong>en</strong> kommune<br />

har anv<strong>en</strong>dt betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> korrekt, jf. bek<strong>en</strong>dtgørelse nr. 1387 <strong>af</strong> 12. december<br />

2006, <strong>og</strong> på d<strong>en</strong> baggrund har udmålt eg<strong>en</strong>betaling<strong>en</strong> korrekt.<br />

I boks 13.2 er der givet n<strong>og</strong>le konkrete eksempler på <strong>af</strong>gørelser, der udelukk<strong>en</strong>de er <strong>af</strong>gjort<br />

med <strong>af</strong>sæt i lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, mv.<br />

Boks 13.2<br />

Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 2 vedrør<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />

En kommune har i <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse givet <strong>en</strong> borger <strong>af</strong>slag på <strong>en</strong> lavere eg<strong>en</strong>betaling for ophold i et botilbud.<br />

Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>s fornyede behandling <strong>og</strong> <strong>af</strong>gørelse efter betalingsbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>.<br />

Nævnet påtaler, at kommun<strong>en</strong> i <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> ikke har h<strong>en</strong>vist til de korrekte retsregler (herunder betalings-<br />

bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>), som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet efter <strong>og</strong> indføjet <strong>en</strong> kort redegørelse for de oplysninger om sa-<br />

g<strong>en</strong>s faktiske omstændigheder, som har væs<strong>en</strong>tlig betydning for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>. Nævnet har lagt vægt på, at<br />

reglerne i bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> detaljeret fastsætter reglerne for udmåling <strong>af</strong> eg<strong>en</strong>betaling, <strong>og</strong> at <strong>en</strong> række <strong>af</strong> de<br />

relevante h<strong>en</strong>syn ikke er inddraget ved kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse.<br />

En kommune havde truffet <strong>af</strong>gørelse om at flytte <strong>en</strong> borger til et skærmet botilbud for s<strong>en</strong>hjerneskadede ef-<br />

ter servicelov<strong>en</strong>s § 108. Nævnet hjemviser sag<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>, idet kommun<strong>en</strong> ikke havde lovhjemmel til<br />

at flytte borger<strong>en</strong> til et botilbud i h<strong>en</strong>hold servicelov<strong>en</strong>s § 108, når der ikke foreligger det fornødne samtykke<br />

hertil. Hverk<strong>en</strong> borger<strong>en</strong> eller d<strong>en</strong>nes værge havde givet samtykke til flytning<strong>en</strong>.<br />

Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Gruppe 3 – Prøvelse med vægt på sag<strong>en</strong>s konkrete omstændigheder<br />

I d<strong>en</strong> tredje kategori har Rambøll kodet <strong>af</strong>gørelser, hvor ankemyndighed<strong>en</strong> har foretaget <strong>en</strong><br />

konkret vurdering i sag<strong>en</strong>, hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, der ikke al<strong>en</strong>e<br />

følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd mv.<br />

Figur 13.6 viser, at særligt <strong>af</strong>gørelser vedrør<strong>en</strong>de merudgiftsydelser for børn <strong>og</strong> for voksne<br />

(§§ 41, 100) samt støtte til køb <strong>af</strong> bil (§ 114) prøves ved <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong> konkrete omstændigheder.<br />

D<strong>en</strong> høje andel kan hænge samm<strong>en</strong> med, at lovbestemmelserne skitserer meget<br />

individuelle kriterier, der skal inddrages. For eksempel hvorvidt der er tale om ”nødv<strong>en</strong>dige<br />

merudgifter ved d<strong>en</strong> daglige livsførelse til personer mellem det fyldte 18. år <strong>og</strong> folkep<strong>en</strong>sionsalder<strong>en</strong><br />

(…) med varigt nedsat fysisk <strong>og</strong> psykisk funktionsevne”, eller hvorvidt <strong>en</strong> nedsat<br />

funktionsevne "forringer evn<strong>en</strong> til at færdes, i tilfælde hvor person<strong>en</strong> har aktiviteter ud<strong>en</strong> for<br />

hjemmet, som medfører et betydeligt behov for kørsel med bil".<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Ud over at omfanget <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> varierer bestemmelserne imellem, viser Rambølls kodning,<br />

at der i forhold til kategori tre vedrør<strong>en</strong>de inddragelse <strong>af</strong> konkrete omstændigheder <strong>og</strong>så er et<br />

betydeligt spænd i forhold til int<strong>en</strong>sitet.<br />

Kategori<strong>en</strong> indeholder således i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e <strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser, hvor nævnet har foretaget <strong>en</strong> meget<br />

dyb prøvelse <strong>af</strong> de konkrete omstændigheder i sag<strong>en</strong> <strong>og</strong> eksempelvis <strong>af</strong>vejet forskellige<br />

ekspertvurderinger op mod hinand<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> <strong>en</strong>de findes <strong>af</strong>gørelser, hvor nævnet kun<br />

overordnet har vurderet kommun<strong>en</strong>s kriterier for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong>, eller hvor sag<strong>en</strong> ikke har været<br />

tilstrækkeligt belyst til, at nævnet kunne vurdere, hvilk<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse der skulle træffes.<br />

I boks 13.3 er der givet konkrete eksempler fra kategori<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvor der er lagt vægt<br />

på konkrete omstændigheder.<br />

Boks 13.3<br />

Eksempler på <strong>af</strong>gørelser i gruppe 3 vedrør<strong>en</strong>de prøvelse med vægt på konkrete omstændigheder<br />

En sag vedr. støtte efter § 100 hjemvises til kommun<strong>en</strong>, fordi der ikke foreligger konkrete oplysninger om, i<br />

hvilket omfang borger<strong>en</strong> modtager hjælp fra sine børn, herunder om hvilke specifikke funktioner i hjemmet,<br />

borger<strong>en</strong> har behov for hjælp til. Nævnet har ligeledes lagt vægt på, at der ikke foreligger lægelige oplys-<br />

ninger, der beskriver omfanget <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>s funktionsnedsættelse. Nævnet vurderer således, at borger<strong>en</strong>s<br />

funktionsevne er mangelfuld beskrevet, <strong>og</strong> at der skal foretages <strong>en</strong> nærmere uddybning, ind<strong>en</strong> der kan træf-<br />

fes <strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse. Nævnet pålægger kommun<strong>en</strong> at indh<strong>en</strong>te aktuelle lægelige oplysninger om borger<strong>en</strong>s<br />

funktionsnedsættelse <strong>og</strong> at belyse sag<strong>en</strong> yderligere i forhold til borger<strong>en</strong>s samlede funktionsevne. 1)<br />

En familie havde søgt om tilskud til køb <strong>af</strong> gummilister til husets døre efter § 116. De havde et barn, som<br />

var handicappet, <strong>og</strong> på grund <strong>af</strong> sin funktionsnedsættelse var meget følsom over for træk <strong>og</strong> havde været<br />

indlagt med lungebetændelse <strong>af</strong> flere omgange. Kommun<strong>en</strong> gav <strong>af</strong>slag, fordi d<strong>en</strong> vurderede, at det er nor-<br />

malt, at der er luft under dør<strong>en</strong>e <strong>og</strong> famili<strong>en</strong> derfor selv måtte betale gummilisterne. Derudover anførte kom-<br />

mun<strong>en</strong>, at problemet kunne <strong>af</strong>hjælpes ved, at barnet ikke blev placeret på gulvet. Nævnet ændrede kom-<br />

mun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse med <strong>en</strong> detaljeret vurdering <strong>af</strong> barnets trivsel <strong>og</strong> funktionsniveau samt <strong>en</strong> vurdering <strong>af</strong>, at<br />

gummilisterne <strong>og</strong>så kunne mindske støj, som barnet <strong>og</strong>så blev påvirket negativt <strong>af</strong>. På d<strong>en</strong> baggrund vurde-<br />

rede nævnet, at gummilisterne måtte anses som handicapkomp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de <strong>og</strong> ville være med til at gøre bo-<br />

lig<strong>en</strong> mere egnet som opholdssted for barnet.<br />

Anm.: Rambølls uddrag <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010. 1) Sag<strong>en</strong> er i Rambølls g<strong>en</strong>nemgang kategoriseret under<br />

gruppe 3 vedr. konkrete omstændigheder, idet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> vedrører sagsbehandling<strong>en</strong> (mangl<strong>en</strong>de<br />

oplysninger) <strong>og</strong> de konkrete omstændigheder, som disse oplysninger skal vedrøre, jf. d<strong>en</strong> additive<br />

kodning<br />

Kilde: Rambøll.<br />

13.3 G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørelserne<br />

Rambøll har i sin <strong>analyse</strong> kategoriseret <strong>af</strong>gørelserne efter g<strong>en</strong>stand<strong>en</strong> for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> – forstået<br />

som det væs<strong>en</strong>tligste spørgsmål til <strong>af</strong>klaring. Her skelnes mellem følg<strong>en</strong>de kategorier illustreret<br />

i tabel 13.1.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 127


128<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Tabel 13.1<br />

G<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

Kategorier Forklaring<br />

Sagsbehandling<strong>en</strong><br />

Målgrupp<strong>en</strong><br />

Ydelsestyp<strong>en</strong><br />

Udmåling<strong>en</strong><br />

Når prøvels<strong>en</strong> vedrører mangler i sagsbehandling<strong>en</strong>. De typiske sagsbehandlingsfejl,<br />

der er id<strong>en</strong>tificeret i analys<strong>en</strong>, har været mangl<strong>en</strong>de oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>,<br />

eller at der ikke er foretaget <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering.<br />

Når prøvels<strong>en</strong> vedrører, om borger<strong>en</strong> er ind<strong>en</strong> for personkreds<strong>en</strong> <strong>og</strong> dermed<br />

berettiget til støtte i h<strong>en</strong>hold til <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> bestemmelse.<br />

Når prøvels<strong>en</strong> vedrører, hvilk<strong>en</strong> ydelse borger<strong>en</strong> er berettiget til, herunder om<br />

borger<strong>en</strong> er berettiget til ydelser efter andre bestemmelser. Dette kan eksempelvis<br />

være, om bestemte goder kan betragtes som hjælpemidler i h<strong>en</strong>hold til<br />

§ 112, eller om <strong>en</strong> borger er berettiget til personlig støtte i h<strong>en</strong>hold til § 85, eller<br />

om borger<strong>en</strong> bedre kan støttes via et botilbud.<br />

Når prøvels<strong>en</strong> vedrører udmåling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>en</strong> ydelse. Dette kan eksempelvis være<br />

omfanget <strong>af</strong> støttetimer i h<strong>en</strong>hold til § 85 eller omfang <strong>af</strong> samvær i h<strong>en</strong>hold<br />

til § 52.<br />

Rambølls kodning <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn viser, at spørgsmålet om målgruppe er<br />

g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i knap halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> alle de <strong>analyse</strong>rede sager, jf. figur 13.7.<br />

D<strong>en</strong> primære g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> varierer imidlertid mellem paragr<strong>af</strong>ferne. På merudgiftsområdet<br />

(§§ 41, 100) er g<strong>en</strong>stand<strong>en</strong> for <strong>af</strong>gørelse således primært ydelsestyp<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s<br />

spørgsmålet om, hvorvidt <strong>en</strong> borger er i målgrupp<strong>en</strong> for <strong>en</strong> ydelse, særligt fylder på hjælpemiddelområdet<br />

(§§ 112-116).<br />

Figur 13.7<br />

Fordeling<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser opgjort på <strong>og</strong> g<strong>en</strong>stand for <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> <strong>og</strong> paragr<strong>af</strong>områder i proc<strong>en</strong>t<br />

(N=1.908)<br />

Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

16 %<br />

48%<br />

28% 30%<br />

23%<br />

15%<br />

53%<br />

17%<br />

26%<br />

39%<br />

5%<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

41%<br />

Total M erudgif ter Særlig støt te til<br />

børn <strong>og</strong> unge<br />

23%<br />

54%<br />

10 %<br />

Personlig støtte<br />

<strong>og</strong><br />

ledsagerordning<br />

44%<br />

35%<br />

28%<br />

26%<br />

19 %<br />

11%<br />

70%<br />

Botilbud Hjælpemidler<br />

Sagsbehandling<strong>en</strong> Målgruppe Ydelsestype Udmåling <strong>af</strong> ydelse<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

19 % 17% 20<br />

10<br />

0


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

På botilbudsområdet (§§ 107-110) er det mest dominer<strong>en</strong>de tema spørgsmålet om udmåling,<br />

som indgår i 44 pct. <strong>af</strong> sagerne. Det er fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> borger har ret til at vælge<br />

et andet botilbud ind<strong>en</strong> for reglerne om frit valg efter § 108.<br />

På området for ledsagerordning <strong>og</strong> personlig støtte (§§ 85, 97) indgår spørgsmål om målgrupp<strong>en</strong><br />

i 54 pct. <strong>af</strong> sagerne. Det er fx spørgsmål om, hvorvidt <strong>en</strong> borger med <strong>en</strong> specifik<br />

funktionsnedsættelse er berettiget til ledsagerordning.<br />

På området for særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge vedrører 41 pct. <strong>af</strong> sagerne udmåling <strong>af</strong> ydels<strong>en</strong><br />

(fx omfang <strong>af</strong> samvær eller økonomisk støtte til fx efterskole) <strong>og</strong> 39 pct. spørgsmål om målgrupp<strong>en</strong><br />

(fx om borger<strong>en</strong> er i målgrupp<strong>en</strong> for efterværn eller <strong>en</strong> § 50 undersøgelse).<br />

På området for merudgifter handler 53 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne om ydelsestype, fx om <strong>en</strong> giv<strong>en</strong><br />

udgift følger <strong>af</strong> <strong>en</strong> borgers nedsatte funktionsevne.<br />

13.4 Begrundelser for <strong>af</strong>gørelserne<br />

Ud <strong>af</strong> de undersøgte <strong>af</strong>gørelser fra de sociale nævn i 2010, som indebar <strong>en</strong> ophævelse <strong>af</strong><br />

d<strong>en</strong> kommunale <strong>af</strong>gørelse, medfører 60 pct. <strong>en</strong> hjemvisning til fornyet behandling i kommun<strong>en</strong>.<br />

Af disse hjemvisninger er 61 pct. begrundet med, at der mangler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger,<br />

m<strong>en</strong>s 45 pct. er begrundet med, at der mangler <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering, jf. figur<br />

13.8.<br />

Samlet set h<strong>en</strong>vises der i knap hver tredje hjemvisnings<strong>af</strong>gørelse til mangl<strong>en</strong>de overholdelse<br />

<strong>af</strong> sagsbehandlingsregler. Derudover peges der i <strong>en</strong> del tilfælde på, at kommun<strong>en</strong> ikke har<br />

g<strong>en</strong>vurderet sag<strong>en</strong>, ind<strong>en</strong> d<strong>en</strong> blev frems<strong>en</strong>dt til nævnet.<br />

Figur 13.8<br />

Begrundelser for hjemvisninger for alle <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=1.143)<br />

M angler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />

Sagsbehandlingsregler<br />

M angler <strong>en</strong> konkret, indiviuel vurdering<br />

M angl<strong>en</strong>de helhedsvurdering<br />

And<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />

Vurderinger fra eksperter, mv.<br />

Der er indkommet nye oplysninger<br />

Vurderinger fra nævnets lægekonsul<strong>en</strong>t<br />

Vurdering <strong>af</strong> kriterierne for skønnet<br />

Komp<strong>en</strong>s<strong>en</strong>tationsprincippet<br />

Andet<br />

0 %<br />

2 %<br />

1 %<br />

4 %<br />

8 %<br />

8 %<br />

13 %<br />

18 %<br />

32 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 129<br />

45 %<br />

61 %<br />

0 10 20 30 40 50 60 70<br />

Proc<strong>en</strong>t<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring. Kategorierne<br />

summer ikke til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />

Kilde: Rambøll.


130<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Ændrings<strong>af</strong>gørelserne er til g<strong>en</strong>gæld primært begrundet med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong>s<br />

på baggrund <strong>af</strong> de samme oplysninger, jf. figur 13.9. Således indgår d<strong>en</strong>ne begrundelse<br />

i 77 pct. <strong>af</strong> de knap 800 ændrings<strong>af</strong>gørelser. I 21 pct. <strong>af</strong> ændrings<strong>af</strong>gørelserne er <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

begrundet med, at der mangler <strong>en</strong> konkret individuel vurdering.<br />

Figur 13.9<br />

Begrundelser for ændrings<strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=731)<br />

M angler væs<strong>en</strong>tlige oplysninger<br />

15 %<br />

Sagsbehandlingsregler 9 %<br />

M angler <strong>en</strong> konkret, indiviuel vurdering<br />

21 %<br />

M angl<strong>en</strong>de helhedsvurdering 7 %<br />

Der er indkommet nye oplysninger 1 %<br />

And<strong>en</strong> vurdering <strong>en</strong>d kommun<strong>en</strong><br />

77 %<br />

Vurderinger f ra eksperter, mv.<br />

15 %<br />

Vurderinger f ra nævnet s lægekonsul<strong>en</strong>t 1 %<br />

Vurdering <strong>af</strong> kriterierne for skønnet 7 %<br />

Komp<strong>en</strong>s<strong>en</strong>t at ionsprincippet 2 %<br />

Andet 1<br />

15 %<br />

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

Proc<strong>en</strong>t<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring. Kategorierne summer ikke til<br />

100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Der er betydelige forskelle på, hvorvidt der i <strong>af</strong>gørelserne er lagt vægt på vurderinger fra <strong>en</strong><br />

ekstern ekspert. Som det fremgår <strong>af</strong> figur 13.10, fylder ekspertvurdering mest på botilbudsområdet<br />

(§§ 107-110), personlig støtte (§ 85) <strong>og</strong> merudgifter til børn <strong>og</strong> unge (§ 41), m<strong>en</strong>s<br />

der er få ekspertvurdering på området for merudgifter til voksne (§ 100), støtte til køb <strong>af</strong> bil (§<br />

116) <strong>og</strong> ledsagerordning (§ 97).


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.10<br />

Andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, der er begrundet med <strong>en</strong> vurdering fra <strong>en</strong> ekstern ekspert (N=1.931)<br />

§ 41 Merudgiftsydelse - børn<br />

§ 52-76 Særlig støtte til børn <strong>og</strong> unge<br />

§ 85 Personlig støtte<br />

§ 97 Ledsagerordninger<br />

§ 100 M erudgifter - voksne<br />

§ 10 7- 111 B o t ilb ud<br />

§ 112 Hjælpemidler<br />

§ 113 Forbrugsgoder<br />

§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil<br />

§ 116 Boligindretning<br />

0 %<br />

2 %<br />

2 %<br />

5 %<br />

6 %<br />

11 %<br />

10 %<br />

13 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 131<br />

22 %<br />

30 %<br />

0 5 10 15 2 0 2 5 3 0 3 5<br />

Proc<strong>en</strong>t<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring. Kategorierne<br />

summer tikke til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere begrundelser.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Det fremgår <strong>af</strong> figur 13.11, at i omkring halvdel<strong>en</strong> <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede nævns<strong>af</strong>gørelser, der resulterede<br />

i <strong>en</strong> ophævelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, er sag<strong>en</strong> mødebehandlet (<strong>og</strong> <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong><br />

truffet i <strong>en</strong>ighed). D<strong>en</strong> and<strong>en</strong> halvdel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne er truffet ved formandsbeslutning. Kodning<strong>en</strong><br />

viser <strong>en</strong>dvidere, at sager, der ikke mødebehandles, oftest hjemvises, m<strong>en</strong>s der er <strong>en</strong><br />

overvægt <strong>af</strong> ændringssager i de sager, der mødebehandles.<br />

Figur 13.11<br />

Nævnet har truffet <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> i <strong>en</strong>ighed i proc<strong>en</strong>t (N=1.937)<br />

48%<br />

4%<br />

Ja Nej<br />

1%<br />

Ikke behandlet i møde eller <strong>af</strong>gørelse truf fet ved formandsbeslutning Fremgår ikke<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført hjemvisning eller ændring.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

47%


132<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

13.5 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelserne<br />

Rambøll har undersøgt, hvilke konksekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong>gørelserne har h<strong>af</strong>t for kommunerne. Ud<br />

over d<strong>en</strong> grundlægg<strong>en</strong>de konsekv<strong>en</strong>s som følge <strong>af</strong>, at sag<strong>en</strong> bliver <strong>en</strong>t<strong>en</strong> stadfæstet, hjemvist,<br />

ændret eller <strong>af</strong>vist, kan der således være andre konsekv<strong>en</strong>ser. Det kan fx omhandle pålæg<br />

om yderligere undersøgelser i forbindelse med <strong>en</strong> hjemvisning, eller at kommun<strong>en</strong> skal<br />

foretage <strong>en</strong> and<strong>en</strong> udmåling i forbindelse med ændringssager.<br />

13.5.1 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> hjemvisninger<br />

Figur 13.12 viser konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> hjemvisningerne. Det ses, at 67 pct. <strong>af</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne<br />

indebærer, at kommun<strong>en</strong> skal foretage <strong>en</strong> konkret, individuel vurdering. I 42 pct.<br />

<strong>af</strong> hjemvisningerne stilles der krav om yderligere undersøgelser i sag<strong>en</strong>, ind<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong><br />

kan træffe <strong>af</strong>gørelse. Særligt på området for merudgifter (§ 41, § 100), hjælpemiddelområdet<br />

(§ 112) <strong>og</strong> støtte til køb <strong>af</strong> bil (§ 114) stilles der ofte krav til, at kommun<strong>en</strong> skal foretage yderligere<br />

undersøgelser i form <strong>af</strong> indh<strong>en</strong>telse <strong>af</strong> helbredsoplysninger <strong>og</strong>/eller oplysninger om<br />

borger<strong>en</strong>s funktionsniveau.<br />

Særligt på hjælpemiddelområdet <strong>og</strong> på området for merudgifter viser analys<strong>en</strong>, at hjemvisnings<strong>af</strong>gørelserne<br />

medfører yderligere administration i kommunerne. Det skyldes, at der er<br />

relativt mange <strong>af</strong>gørelser, der stiller krav om yderligere undersøgelser <strong>og</strong> vurderinger, <strong>og</strong> at<br />

<strong>af</strong>gørelserne i <strong>en</strong> række tilfælde <strong>og</strong>så vil gøre sig gæld<strong>en</strong>de for <strong>en</strong> række lign<strong>en</strong>de sager,<br />

hvor kommun<strong>en</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse (fx merudgifter til personer med diabetes).<br />

Figur 13.12<br />

Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer for hjemvisnings<strong>af</strong>gørelser i proc<strong>en</strong>t (N=1.138)<br />

Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

22 %<br />

Følge<br />

sagsbehandlingsregler<br />

67 %<br />

Konkret individuel<br />

vurdering<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

3 %<br />

Tildele borger<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />

specif ik t ype ydelse<br />

42 %<br />

Yderligere<br />

undersøgelser i sag<strong>en</strong><br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser, der har medført hjemvisning. Kategorierne summer ikke til 100<br />

pct., da det har været muligt at registrere flere konsekv<strong>en</strong>ser.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Når kommun<strong>en</strong> pålægges at foretage yderligere undersøgelser i forbindelse med <strong>en</strong> hjemvisning,<br />

handler knap 60 pct. <strong>af</strong> sagerne om at foretage <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong>, jf. figur<br />

13.13. I 45 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne er kommunerne blevet pålagt at foretage <strong>en</strong> helbredsun-<br />

9 %<br />

Andet<br />

80<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

dersøgelse <strong>af</strong> borger<strong>en</strong>, m<strong>en</strong>s kommunerne i 2 pct. <strong>af</strong> hjemvisningerne er blevet pålagt at foretage<br />

<strong>en</strong> psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk udredning.<br />

Figur 13.13<br />

Type <strong>af</strong> undersøgelse som kommunerne pålægges at foretage i proc<strong>en</strong>t (N=1.129)<br />

Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

59 %<br />

2 %<br />

G<strong>en</strong>erel oplysning <strong>af</strong> sag<strong>en</strong> Psykol<strong>og</strong>isk/psykiatrisk<br />

undersøgelse<br />

45 %<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 133<br />

17 %<br />

Helbredsundersøgelse Andet<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser fra 2010, der har medført hjemvisning. Kategorierne summer ikke<br />

til 100 pct., da det har været muligt at registrere flere kategorier.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

13.5.2 Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> ændringer<br />

Det fremgår <strong>af</strong> figur 13.14, at konsekv<strong>en</strong>serne <strong>af</strong> de knap 800 ændringer i 55 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne<br />

er, at kommun<strong>en</strong> skal tildele <strong>en</strong> eller flere ydelser, som d<strong>en</strong> oprindeligt havde givet <strong>af</strong>slag<br />

på. I 2 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne skal borger<strong>en</strong> tildeles <strong>en</strong> eller flere andre ydelser, <strong>en</strong>d det<br />

borgerne i udgangspunktet havde ansøgt om <strong>og</strong> i 9 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne skal kommun<strong>en</strong> foretage<br />

<strong>en</strong> udmåling i opadgå<strong>en</strong>de retning. I 19 pct. <strong>af</strong> ændringerne vurderes borger<strong>en</strong> at tilhøre<br />

målgrupp<strong>en</strong>. M<strong>en</strong>s Kommun<strong>en</strong> i 1 pct. <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne pålægges at fjerne ydels<strong>en</strong> for fremtid<strong>en</strong>.<br />

Analys<strong>en</strong> peger altså på, at langt de fleste ændrings<strong>af</strong>gørelser medfører udgifter for kommun<strong>en</strong><br />

i d<strong>en</strong> konkrete sag. Dette kan have betydning for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunes praksis i lign<strong>en</strong>de<br />

fremtidige sager, m<strong>en</strong> det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang <strong>af</strong>gørelserne påvirker<br />

kommunernes praksis g<strong>en</strong>erelt.<br />

70<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


134<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.14<br />

Konsekv<strong>en</strong>ser <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne for ændrings<strong>af</strong>gørelserne i proc<strong>en</strong>t (N=731)<br />

Proc<strong>en</strong>t Proc<strong>en</strong>t<br />

60 55 %<br />

60<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0<br />

Skal tildele <strong>en</strong><br />

eller flere<br />

ydelser<br />

2 %<br />

Skal tildele <strong>en</strong><br />

eller f lere<br />

andre ydelser<br />

9 %<br />

And<strong>en</strong><br />

udmåling i<br />

opadgå<strong>en</strong>de<br />

retning<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

1 9 %<br />

Vurderes at<br />

tilhøre<br />

målgrupp<strong>en</strong><br />

1 %<br />

Pålægges at<br />

f jerne ydels<strong>en</strong> i<br />

fremtid<strong>en</strong><br />

1 %<br />

21 %<br />

Andet Ing<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævnsopgørelser i 2010, der har medført ændring. Kategorierne summer ikke til 100<br />

pct., da det har været muligt at registrere flere konsekv<strong>en</strong>ser.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

13.6 Mønstre de sociale nævn imellem<br />

Rambølls g<strong>en</strong>nemgang <strong>af</strong> nævns<strong>af</strong>gørelser indikerer forskelle i praksis de fem nævn i mellem,<br />

blandt andet i forhold til andel <strong>af</strong> hjemvisninger <strong>og</strong> ændringer <strong>og</strong> i forhold til prøvels<strong>en</strong>s<br />

omfang. Det bemærkes, at det er vanskeligt at tolke <strong>en</strong>tydigt på de registrerede forskelle.<br />

Disse kan således være udtryk for:<br />

At kommunernes <strong>af</strong>gørelser er forskellige i forskellige landsdele.<br />

At borgerne agerer forskelligt i forskelle dele <strong>af</strong> landet i forhold til at klage.<br />

At nævn<strong>en</strong>e har forskellige fortolkningspraksis.<br />

Det kan ikke på baggrund <strong>af</strong> analys<strong>en</strong> konkluderes, hvilke <strong>af</strong> disse faktorer der kan tillægges<br />

størst vægt.<br />

For samtlige nævn har der været <strong>en</strong> stigning i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser på de områder, som<br />

Rambøll har <strong>analyse</strong>ret. Figur 13.15 illustrerer imidlertid, at stigning<strong>en</strong> i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser<br />

fra 2007 til 2009 ikke har været jævnt fordelt over landet. D<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise stigning har været<br />

størst i Syddanmark, hvor klagebehandling<strong>en</strong> er steget med 78 pct. <strong>og</strong> mindst i Nordjylland,<br />

hvor klagebehandling<strong>en</strong> er steget med 18 pct.<br />

Det bemærkes i øvrigt, at antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser er n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde konstant fra 2008 til 2009 for<br />

Region Midtjylland. Dette skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Region Midtjylland<br />

har stig<strong>en</strong>de sagsbehandlingstid, jf. årsrapport<strong>en</strong> for 2009.<br />

50<br />

40<br />

30<br />

20<br />

10<br />

0


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.15<br />

Antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn fordelt på nævn 2007-2009<br />

Ant al <strong>af</strong> gørelser Antal <strong>af</strong> gørelser<br />

3.000<br />

2.500<br />

2.000<br />

1.50 0<br />

1.0 0 0<br />

500<br />

0<br />

1.4 79<br />

1<br />

1.9 6 5<br />

2.460<br />

773<br />

923<br />

1.174<br />

986<br />

1.14 8<br />

1.753<br />

1.0 50<br />

1.3 6 0 1.3 9 1<br />

541 616 638<br />

2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009<br />

Statsforvaltning<strong>en</strong><br />

Hovedstad<strong>en</strong><br />

Statsforvaltning<strong>en</strong><br />

Sjælland<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik<br />

Statsforvaltning<strong>en</strong><br />

Syddanmark<br />

St at sf orvaltning<strong>en</strong><br />

Midtjylland<br />

Statsforvalt ning<strong>en</strong><br />

Nordjylland<br />

Figur 13.16 ned<strong>en</strong>for illustrerer <strong>en</strong>dvidere, at prøvels<strong>en</strong>s omfang for det første varierer mellem<br />

nævn<strong>en</strong>e. Det <strong>Social</strong>e Nævn i Nordjylland tegner sig således for d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser,<br />

hvor der er lagt vægt på konkrete omstændigheder, m<strong>en</strong>s Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland<br />

tegner sig for d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvor der udelukk<strong>en</strong>de prøves i forhold til<br />

fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis mv.<br />

Figur 13.16<br />

Omfang <strong>af</strong> prøvels<strong>en</strong> fordelt på de frem sociale nævn i proc<strong>en</strong>t (N=1.932)<br />

Nordjylland<br />

M idtjylland<br />

Syddanmark<br />

Sjælland<br />

Hovedstad <strong>en</strong><br />

8 %<br />

10 %<br />

9 %<br />

14 %<br />

12 %<br />

23 %<br />

19 %<br />

17 %<br />

10 %<br />

11 %<br />

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 135<br />

80 %<br />

71 %<br />

74 %<br />

76 %<br />

65 %<br />

Udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visninger til lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd, forarbejder, retspraksis, principsager mv.<br />

Overhovedelse <strong>af</strong> sagsbehandlingsregler (f.eks. partshøring mv.)<br />

En vurdering, hvor der er lagt vægt på konkrete omst ændigheder, som ikke direkte følger <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong>s ordlyd.<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring eller hjemvisning. Kategorierne<br />

summer ikke til 100 pct., da samme <strong>af</strong>gørelse kan indeholde flere svar.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

3.000<br />

2.500<br />

2.000<br />

1.50 0<br />

1.0 0 0<br />

500<br />

0


136<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Derudover er der forskelle i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. indbygger i forskellige kommuner, jf. figur<br />

13.17 der viser antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere i 2009 fordelt på kommuner.<br />

Forskell<strong>en</strong>e i antallet <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser pr. indbygger kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for,<br />

hvilke kommuner der i forhold til befolkningsantal har flest klager.<br />

Figur 13.17<br />

Antal <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere fordelt på kommuner 2009 (N=7.416)<br />

Anm.: Baseret på alle <strong>af</strong>gørelser (<strong>af</strong>visning, stadfæstelse, ændring <strong>og</strong> hjemvisning) ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong><br />

servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

I g<strong>en</strong>nemsnit træffer de sociale nævn 13 <strong>af</strong>gørelser pr. 10.000 indbyggere. Ses bort fra<br />

kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere 2 , viser det sig, at andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser i de sociale<br />

nævn varierer fra 29-32 klager pr. 10.000 indbyggere i Lolland Kommune, Tårnby<br />

Kommune <strong>og</strong> Egedal Kommune. Omv<strong>en</strong>dt er der bare seks til syv klager pr. 10.000 indbyggere<br />

i Hors<strong>en</strong>s Kommune, Guldborgsund Kommune, Morsø Kommune <strong>og</strong> Rudersdal Kommune.<br />

Figur 13.18 illustrerer d<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise andel <strong>af</strong> hjemviste <strong>af</strong>gørelser opdelt på kommunerne i<br />

2009. Dette kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for forskelle i kommunernes sagsbehandling<br />

<strong>og</strong>/eller forskelle i nævn<strong>en</strong>es praksis.<br />

Kommunerne får i g<strong>en</strong>nemsnit hjemvist 17 pct. <strong>af</strong> de <strong>af</strong>gørelser, som behandles i de sociale<br />

nævn. Ses bort fra kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere varierer andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger<br />

fra 42 pct. til under 10 pct. for andre kommuner.<br />

2 Kommuner med mindre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere er scre<strong>en</strong>et fra, da de <strong>en</strong>t<strong>en</strong> ikke har n<strong>og</strong>le sager eller da meget<br />

få sager giver meget høje proc<strong>en</strong>tvise fordelinger.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 137


138<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

Figur 13.18<br />

Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger fordelt på kommuner 2009<br />

Anm.: Hjemvisninger ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />

Figur 13.19 viser d<strong>en</strong> proc<strong>en</strong>tvise andel <strong>af</strong> ændrede <strong>af</strong>gørelser opdelt på kommuner. Dette<br />

kan anv<strong>en</strong>des som <strong>en</strong> proxy indikator for forskelle i kommunernes fortolkning <strong>af</strong> lovgivning<strong>en</strong><br />

i konkrete sager <strong>og</strong>/eller forskelle i nævn<strong>en</strong>es praksis.<br />

Kommunerne får i g<strong>en</strong>nemsnit ændret 7 pct. <strong>af</strong> deres <strong>af</strong>gørelser i de sociale nævn. Ses bort<br />

fra kommuner med færre <strong>en</strong>d 20.000 indbyggere, er der <strong>en</strong> betydelig variation i andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

ændringer. De største andele findes blandt kommunerne i Region Nordjylland. Eksempelvis<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

er 27 pct. <strong>af</strong> h<strong>en</strong>holdsvis Morsø <strong>og</strong> Hjørring Kommunes <strong>af</strong>gørelser blevet ændret. Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong><br />

ændringer er mindst for Stevns Kommune, Hørsholm Kommune <strong>og</strong> Kerteminde Kommune,<br />

der ikke fik ændret n<strong>og</strong><strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelser i 2009.<br />

Figur 13.19<br />

Andel<strong>en</strong> <strong>af</strong> ændringer fordelt på kommuner 2009<br />

Anm.: Ændrings<strong>af</strong>gørelser ind<strong>en</strong> for udvalgte dele <strong>af</strong> servicelov<strong>en</strong>s område, jf. kapitel 12.<br />

Kilde: Ankestyrels<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> statistik <strong>og</strong> Danmarks Statistik.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 139


140<br />

Kapitel 13 Nævn<strong>en</strong>es praksis<br />

13.7 H<strong>en</strong>visninger til princip<strong>af</strong>gørelser mv.<br />

Der er mellem nævn<strong>en</strong>e forskel på, hvor ofte de i deres <strong>af</strong>gørelser h<strong>en</strong>viser til Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />

princip<strong>af</strong>gørelser, <strong>af</strong>gørelser fra domstole <strong>og</strong> udtalelser fra ombudsmand<strong>en</strong>, jf. figur 13.20.<br />

Figur 13.20<br />

Hvorvidt der h<strong>en</strong>vises til princip<strong>af</strong>gørelser <strong>og</strong> lign<strong>en</strong>de i <strong>af</strong>gørelserne i proc<strong>en</strong>t (N=1.916)<br />

Nordjylland<br />

M idtjylland<br />

Syddanmark<br />

Sjælland<br />

Hovedstad<strong>en</strong><br />

18 %<br />

16 %<br />

14 %<br />

18 %<br />

38 %<br />

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011<br />

82 %<br />

84 %<br />

86 %<br />

82 %<br />

62 %<br />

Ja Nej<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle nævns<strong>af</strong>gørelser fra 2010, der har medført <strong>en</strong> ændring eller hjemvisning. Kategorierne<br />

summer ikke til 100 pct., da samme <strong>af</strong>gørelse kan indeholde flere svar.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Midtjylland tegner sig for langt d<strong>en</strong> største andel <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser, hvori de h<strong>en</strong>viser til princip<strong>af</strong>gørelser,<br />

<strong>af</strong>gørelser fra domstole mv., m<strong>en</strong>s Sjælland tegner sig for d<strong>en</strong> mindste andel. En<br />

nærmere undersøgelse <strong>af</strong> data viser, at der i stort set alle tilfælde er tale om h<strong>en</strong>visninger til<br />

princip<strong>af</strong>gørelser. En <strong>en</strong>kelt sag vedrør<strong>en</strong>de hjælpemidler er g<strong>en</strong>optaget i nævnet på baggrund<br />

<strong>af</strong> <strong>en</strong> h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse fra ombudsmand<strong>en</strong>.<br />

Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de viser, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland oftere <strong>en</strong>d de øvrige nævn lader borgerne<br />

se det retsgrundlag, ud over selve lovgivning<strong>en</strong>, som <strong>af</strong>gørels<strong>en</strong> er truffet på baggrund<br />

<strong>af</strong>. Det kan omv<strong>en</strong>dt ikke herfra konkluderes, at Det <strong>Social</strong>e Nævn i Midtjylland anv<strong>en</strong>der<br />

princip<strong>af</strong>gørelserne mere i deres behandling <strong>af</strong> sagerne, idet de øvrige nævn kan have anv<strong>en</strong>dt<br />

princip<strong>af</strong>gørelserne som grundlag for deres eg<strong>en</strong> sagsbehandling <strong>og</strong> begrundelse ud<strong>en</strong><br />

eksplicit at h<strong>en</strong>vise til d<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> <strong>af</strong>gørelse, de s<strong>en</strong>der til borger <strong>og</strong> kommune. Dette blev understøttet<br />

i interview<strong>en</strong>e med nævn<strong>en</strong>e, hvor et nævn forklarede, at det typisk ikke h<strong>en</strong>viser<br />

til princip<strong>af</strong>gørelser i <strong>af</strong>gørelserne, da man oplever, at borgere kan have vanskeligt ved at<br />

forstå h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> til <strong>en</strong> sag, der omhandler <strong>en</strong> borger i <strong>en</strong> anderledes situation.


Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />

14. Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />

I dette kapitel beskrives Rambølls kortlægning <strong>af</strong> Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis som d<strong>en</strong> øverste<br />

administrative klageinstans på det specialiserede socialområde.<br />

14.1 Overblik over princip<strong>af</strong>gørelserne<br />

Som det fremgår <strong>af</strong> del III om aktører <strong>og</strong> lovgivningsmæssige rammer kan Det <strong>Social</strong>e<br />

Nævns <strong>af</strong>gørelse ikke indbringes for and<strong>en</strong> administrativ myndighed. Ankestyrels<strong>en</strong> kan d<strong>og</strong><br />

på baggrund <strong>af</strong> <strong>en</strong> klage optage <strong>en</strong> sag til behandling, såfremt sag<strong>en</strong> efter Ankestyrels<strong>en</strong>s<br />

vurdering har principiel eller g<strong>en</strong>erel betydning.<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser er som udgangspunkt <strong>en</strong> hjemvisning, stadfæstelse eller ændring<br />

<strong>af</strong> nævnets <strong>af</strong>gørelse. I lyset <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>s fokus på det kommunale handlerum, har Rambøll<br />

<strong>og</strong>så kodet resultatet <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne i forhold til kommun<strong>en</strong>s oprindelige <strong>af</strong>gørelse.<br />

Princip<strong>af</strong>gørelser har præced<strong>en</strong>svirkning, hvilket vil sige, at alle kommuner er forpligtet til at<br />

rette sig efter Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelser i lign<strong>en</strong>de sager. Alle typer <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne<br />

har som følge her<strong>af</strong> betydning for at fastlægge grænserne for det kommunalpolitiske handlerum.<br />

Konkret kan <strong>af</strong>gørelserne få betydning på følg<strong>en</strong>de måde:<br />

1. Ankestyrels<strong>en</strong> kan ændre <strong>en</strong> kommunes <strong>af</strong>gørelse i <strong>en</strong> specifik sag, hvilket kan have<br />

konsekv<strong>en</strong>ser for d<strong>en</strong> specifikke kommune, m<strong>en</strong> ligeledes for andre kommuner med<br />

samme praksis.<br />

2. Ankestyrels<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse kan indebære, at der skal ske <strong>en</strong> fornyet behandling i kommun<strong>en</strong><br />

(svar<strong>en</strong>de til <strong>en</strong> hjemvisning til kommun<strong>en</strong>), hvilket kan have <strong>en</strong> række forskellige<br />

konsekv<strong>en</strong>ser, fx i forhold til:<br />

Krav om nye undersøgelser.<br />

Krav om yderligere udredning.<br />

Klare h<strong>en</strong>visninger til hvilk<strong>en</strong> beslutning kommun<strong>en</strong> skal træffe efterfølg<strong>en</strong>de.<br />

3. Ankestyrels<strong>en</strong>s stadfæstelser kan ligeledes have konsekv<strong>en</strong>ser for kommunerne. En<br />

stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse kan eksempelvis vise, at kommun<strong>en</strong> i samm<strong>en</strong>lignelige<br />

situationer kan træffe lign<strong>en</strong>de <strong>af</strong>gørelser.<br />

Som følge <strong>af</strong> analys<strong>en</strong>s fokus på <strong>ankesystemet</strong>s betydning for det kommunale handlerum har<br />

analys<strong>en</strong> <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser omfattet alle kategorier <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelser (hjemvisninger,<br />

ændringer, stadfæstelser). Rambøll har således kategoriseret alle princip<strong>af</strong>gørelser på de<br />

udvalgte paragr<strong>af</strong>fer fra 2009 <strong>og</strong> 2010. Disse udgør 115 princip<strong>af</strong>gørelser. På <strong>en</strong>kelte bestemmelser<br />

har det været nødv<strong>en</strong>digt at medtage ældre princip<strong>af</strong>gørelser for at få et tilstrækkeligt<br />

antal sager at basere analys<strong>en</strong> på. Rambøll har på d<strong>en</strong> baggrund g<strong>en</strong>nemgået i alt 160<br />

princip<strong>af</strong>gørelser.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 141


142<br />

Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />

Rambølls kodning <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne i forhold til de oprindelige kommunale <strong>af</strong>gørelser viser,<br />

at princip<strong>af</strong>gørelserne på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer fordeler sig n<strong>og</strong><strong>en</strong>lunde jævnt mellem<br />

stadfæstelse <strong>og</strong> ændring <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse. Ud <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede princip<strong>af</strong>gørelser<br />

indebærer 44 pct. <strong>en</strong> stadfæstelse <strong>af</strong> kommun<strong>en</strong>s <strong>af</strong>gørelse, m<strong>en</strong>s 43 pct. fører til <strong>en</strong> ændring<br />

eller delvis ændring, m<strong>en</strong>s 13 pct. <strong>af</strong> princip<strong>af</strong>gørelserne indebærer <strong>en</strong> hjemvisning 3 til<br />

kommun<strong>en</strong>.<br />

Figur 14.1<br />

Resultat <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne fra Ankestyrels<strong>en</strong> i proc<strong>en</strong>t (N=159)<br />

I forhold t il kommun<strong>en</strong><br />

13 % 43 % 44 %<br />

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />

Hjemvisning Ændring Stadfæstelse<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> udvalgte princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Kilde: Rambøll.<br />

Der er stor forskel på, hvor mange sager Ankestyrels<strong>en</strong> optager på de <strong>en</strong>kelte paragr<strong>af</strong>fer.<br />

Ud <strong>af</strong> de i alt 115 princip<strong>af</strong>gørelser fra 2009 <strong>og</strong> 2010 vedrører 45 pct. hjælpemidler bredt forstået<br />

(det vil sige servicelov<strong>en</strong>s §§ 112 – 116 vedrør<strong>en</strong>de hjælpemidler, forbrugsgoder, støtte<br />

til køb <strong>af</strong> bil samt boligindretning). Derudover vedrører 38 pct. <strong>af</strong> de <strong>analyse</strong>rede <strong>af</strong>gørelser<br />

merudgiftsydelserne på h<strong>en</strong>holdsvis børne- <strong>og</strong> voks<strong>en</strong>området (§§ 41 <strong>og</strong> 100).<br />

3 Kategori<strong>en</strong> <strong>af</strong> hjemvisninger til kommun<strong>en</strong> dækker dels over sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> har stadfæstet eller<br />

hjemvist <strong>en</strong> hjemvisnings<strong>af</strong>gørelse fra det sociale nævn, dels over sager, hvor Ankestyrels<strong>en</strong> ændrer nævnets <strong>af</strong>gørelse,<br />

m<strong>en</strong> fx hjemviser udmåling<strong>en</strong> til kommun<strong>en</strong>.<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011


Kapitel 14 Ankestyrels<strong>en</strong>s praksis<br />

Figur 14.2<br />

Ankestyrels<strong>en</strong>s princip<strong>af</strong>gørelser fordelt på paragr<strong>af</strong>fer 2009-2010 i proc<strong>en</strong>t (N=115)<br />

3%<br />

27%<br />

6%<br />

9%<br />

1%<br />

§ 41 Merudgiftsydelse - børn § 52-57, 68-71, 76 Særlig støt te til børn <strong>og</strong> unge<br />

§ 85 Personlig støtte § 97 Ledsagerordninger<br />

9%<br />

29%<br />

Det specialiserede socialområde – <strong>en</strong> <strong>analyse</strong> <strong>af</strong> d<strong>en</strong> <strong>statslige</strong> <strong>regulering</strong> <strong>og</strong> <strong>ankesystemet</strong> · Juni 2011 143<br />

13 %<br />

2%<br />

1%<br />

§ 100 Merudgifter - voksne § 107-111 Botilbud<br />

§ 112 Hjælpemidler § 113 Forbrugsgoder<br />

§ 114 Støtte til køb <strong>af</strong> bil § 116 Boligindretning<br />

Anm.: Kodning <strong>af</strong> alle princip<strong>af</strong>gørelser på de udvalgte paragr<strong>