Analyse - Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige - OPI-Lab

fola.dk

Analyse - Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige - OPI-Lab

AnAlyse

Offentlig-privAt sAmArbejde

i dAnmArk Og sverige

2012


Titel: Analyse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige

Kapitel 1-4, og bilag 1-3 er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet.

Kapitel 4 og bilag 4a-e er udarbejdet af Anvendt KommunalForskning, AKF, som desuden

har bidraget med talmateriale til kapitel 3 og 4.

Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, der findes på Udbudsrådets hjemmeside:

www.udbudsraadet.dk

Grafisk produktion: Rosendahls - Schultz Grafisk

On-line 978-87-7029-479-9

Udbudsrådet

Carl Jacobsensvej 35

2500 Valby

Tlf.: 41 71 50 00

E-mail: kfst@kfst.dk

April 2012

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 2


indhOldsfOrtegnelse

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 3

kApitel 1

indledning, resumé Og AnbefAlinger 5

1.1. Indledning 5

1.2. Resumé 5

1.3. Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer 6

1.4. Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde 7

1.5. Offentlige indkøberes syn på barrierer for offentlig-privat

samarbejde 8

1.6. Erfaringer med offentlig-privat samarbejde

socialområdet 8

1.7. Anbefalinger 10

1.8. Analysens struktur 10

kApitel 2

rAmmevilkår fOr Offentlig-privAt

sAmArbejde 12

2.1. Resumé og konklusioner 12

2.2. Begreber, regelsæt og konkurrenceformer 12

2.3. Lovgivningsmæssige rammevilkår 15

2.4. Organisatoriske rammevilkår 25

2.5. Politiske rammevilkår 32

kApitel 3

udbredelse Af Offentlig-privAt

sAmArbejde 36

3.1. Resumé og konklusioner 36

3.2. Offentlige kontrakter 36

3.3. Privatleverandørgrad 38


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 4

kApitel 4

Offentlige indkøberes vurdering Af

bArrierer fOr Offentlig-privAt

sAmArbejde 42

4.1. Resumé og konklusioner 42

4.2. Lovgivningsmæssige barrierer 44

4.3. Organisatoriske og styringsmæssige barrierer 45

4.4. Styringsmæssige barrierer 46

4.5. Holdningsmæssige barrierer 46

4.6. Økonomiske barrierer 48

4.7. Markedsmæssige barrierer 49

kApitel 5

effekter Af kOnkurrence Om Offentlige

OpgAver på ældre- Og dAginstitutiOns-

Området 52

5.1. Resumé og konklusioner 52

5.2. Dokumenterede effekter af konkurrence om praktisk hjælp,

personlig pleje og madservice 56

5.3. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse af plejeboliger,

ældreboliger, plejehjem mv. 61

5.4. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på

daginstitutionsområdet 65

kApitel 6

litterAturliste 69


kApitel 1

indledning, resumé Og AnbefAlinger

Af udbudsrådets sekretAriAt

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 5

1.1. Indledning

Konkurrence om offentlige opgaver er med til at sikre, at opgaverne løses

bedst til prisen. Udbudsrådet har tidligere vist, at der er gevinster at hente,

når offentlige myndigheder skaber konkurrence om offentlige opgaver og

indgår i samarbejde med private leverandører. Foruden potentialet for økonomiske

besparelser rummer offentlig-privat samarbejde også et potentiale

for nytænkning af den offentlige opgaveløsning via eksempelvis funktionsudbud.

Effektiv offentlig ressourceudnyttelse forudsætter, at rammerne for den

offentlige opgaveløsning udvikles løbende. I en situation med pres på de

offentlige budgetter er dette særligt vigtigt, da offentlig-privat samarbejde

netop repræsenterer en vej til øget effektivisering og kvalitetsudvikling af

den offentlige opgaveløsning.

Sverige er ofte blevet anvendt som inspirationskilde for udvikling af nye initiativer

i Danmark. Udbudsrådet kunne i foråret 2011 konstatere, at der i

Danmark ikke er et systematisk kendskab til rammerne for og erfaringen

med offentlig konkurrence i Sverige. Udbudsrådets besluttede derfor at afdække,

om der kan hentes inspiration fra Sverige om offentlig-privat samarbejde.

Analysen vil endvidere afdække, hvordan rammerne for og erfaringerne

med offentlig-privat samarbejde reelt ser ud i Sverige.

I forbindelse med udarbejdelse af analysen af offentlig-privat samarbejde i

Danmark og Sverige er der indhentet input fra Anvendt KommunalForskning

(AKF) Foreningen af offentlige indkøbere (IKA) samt foreningen Sveriges

Offentliga Inköpare (SOI). Endvidere har Udbudsrådets sekretariat

været i dialog med de væsentligste svenske interessenter på området for at

få et dækkende billede af rammerne for og erfaringerne med offentlig-privat

samarbejde i Sverige.

1.2. Resumé

Analysens væsentligste konklusion er, at offentlige myndigheder i Danmark

er længere end myndigheder i Sverige i forhold til inddragelse af private leverandører

i den offentlige opgaveløsning. Derfor er der i den gennemførte

undersøgelse kun meget begrænset inspiration af hente fra Sverige.

Der arbejdes i Danmark mere målrettet og strategisk med at skabe konkurrence

om offentlige opgaver end i Sverige. Der er generelt en større inddragelse

af private leverandører i den kommunale opgaveløsning i Danmark.

En væsentlig forklaring på dette synes at være, at der i Danmark fra centralt

politisk hold har været stor opmærksomhed på at sikre konkurrence om offentlige

opgaver. Det har bl.a. resulteret i en række lovgivningsmæssige og


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 6

politiske initiativer, der skal støtte udbredelse af konkurrence om offentlige

opgaver i Danmark, imens forekomsten af tilsvarende initiativer er begrænset

i Sverige.

Selvom konkurrencen om offentlige opgaver er større i Danmark, så oplever

danske offentlige indkøbere i større udstrækning end svenske indkøbere,

at der eksisterer en række barrierer for at skabe konkurrence om offentlige

opgaver. Danske indkøbere har opbygget erfaring med at håndtere udbudsreglerne

gennem længere tid og har samtidig en mere strategisk tilgang til

offentlig konkurrence. Det kan have medført, at der i Danmark er en generelt

større opmærksomhed på og bevidsthed om udfordringerne på området,

end der er i Sverige.

I analysen undersøges forskellige aspekter af offentlig-privat samarbejde.

Konkret fokuseres på indkøb, konkurrenceudsættelse, frit valg og offentlig-private

partnerskaber (OPP). Analysen undersøger ikke erfaringer med

offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI) i Danmark og Sverige.

Samlet set er analysen inddelt i fire dele:

1) Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer for offentligprivat

samarbejde, herunder udbud og frit valg

2) Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde

3) Offentlige indkøberes oplevelse af barrierer for offentlig-privat samarbejde

4) Erfaringer med inddragelse af private leverandører i den offentlige opgaveløsning

på ældre- og daginstitutionsområdet.

1.3. Lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske

rammer

Danmark og Sverige, der begge er universelle velfærdsstater, har en stor

offentlig sektor, der er organiseret tilnærmelsesvis ens, bl.a. i fordeling af

opgaver på tværs af kommunale, regionale og statslige myndigheder. Dette

tillader en sammenligning af danske og svenske offentlige myndigheders

arbejde med offentlig-privat samarbejde.

Sammenligningen af rammevilkår for offentlig-privat samarbejde viser, at

udbudsreglerne i Danmark og Sverige stort set er ens. De væsentligste forskelle

mellem landene er, at:

Sverige har en lavere beløbsgrænse for annonceringer på ca. 280.000

SEK., imens den danske beløbsgrænse er 500.000 DKK.

Sverige har implementeret hovedparten af EU’s udbudsdirektivs bestemmelser

i svensk ret pr. 1. januar 2008 via en udbudslov, imens Danmark

implementerede alle bestemmelserne i 2004 via en bekendtgørelse. Den

sene svenske implementering skyldes, at det var en tidskrævende proces

at forberede den svenske udbudslov.

Sverige har siden 2008 implementeret flere af udbudsdirektivets fleksible

bestemmelser, fx konkurrencepræget dialog og indkøbscentraler,

gradvist. Udbudsloven er ændret syv gange siden 2008.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 7

På det organisatoriske niveau har Sverige generelt været langsom til at

igangsætte vejledningsinitiativer. Vejledningsindsatsen er derfor i dag på et

meget generelt og overordnet niveau. Endvidere er der i Sverige en begrænset

koordination af det offentlige indkøb, herunder en meget begrænset anvendelse

af indkøbsfællesskaber og indkøbscentraler, og svenske offentlige

indkøbere synes ikke at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen

i samme grad som danske indkøbere.

Der er i Danmark igangsat langt flere initiativer fra politisk hold, der skal

understøtte og udvikle konkurrencen om offentlige opgaver, eksempelvis

kommunernes pligt til at udarbejde udbudsstrategier, som er reguleret i den

kommunale styrelseslov, og vejledningsindsatsen i regi af Udbudsportalen,

som er tilført midler i forbindelse med globaliseringsforhandlingerne. I Sverige

har regeringen igangsat et omfattende udredningsarbejde vedrørende

udbudsreglerne, og udredningen forventes offentliggjort i sommeren 2012.

Det er sandsynligt, at der som opfølgning på dette udredningsarbejde vil

blive igangsat en række initiativer fra politisk hold i Sverige.

På to områder er Sverige dog længere fremme end Danmark. For det første

anvendes funktionsudbud ifølge indkøberne dobbelt så hyppigt i Sverige

som i Danmark, fx angiver 45 pct. af de svenske indkøbere imod 18 pct. af

de danske indkøbere at de har anvendt funktionsudbud ved udbud af tjenesteydelser

med en teknisk karakter. Forskellen mellem danske og svenske

indkøberes brug af funktionsudbud kan skyldes, at 56 pct. af de danske indkøbere

angiver, at de har et begrænset kendskab til funktionsudbud, imens

det samme kun gør sig gældende for 33 pct. af de svenske indkøbere. For

det andet arbejdes der fra centralt hold i Sverige – til forskel fra Danmark

med at udbrede kendskabet til og anvendelsen af E-udbud. Eksempelvis er

der gennemført en større analyse af den fremtidige arkitektur for E-udbud

i Sverige og en opsamling af relevante erfaringer på området. Udviklingen i

Sverige på E-udbud-området er baseret på en antagelse om, at E-udbud kan

effektivisere udbudsprocessen og reducere omkostningerne forbundet med

at gennemføre udbud.

1.4. Udbredelsen af offentlig-privat samarbejde

Undersøgelsen af den faktiske udbredelse af udbud og offentlig-privat

samarbejde viser, at danske myndigheder anvender de forskellige udbudsformer,

dvs. offentligt udbud, begrænset udbud, konkurrencepræget dialog

og udbud efter forhandling, mere flittigt end svenskerne. Eksempelvis

gennemføres 89 pct. af svenske udbud som offentlige udbud, imens alene

55 pct. af danske udbud gennemføres som offentlige udbud.

I forhold til inddragelse af private leverandører i den kommunale opgaveløsning

viser en gennemgang af de kommunale regnskaber, at danske

kommuner anvender private leverandører i større udstrækning end svenske.

Konkret er den ”Privatleverandørgrad” 1 på det kommunale område

1 Målet ”Privatleverandørgrad” er en sammenlignelig indikator for inddragelsen

af private leverandører i den kommunale opgaveløsning, der er udviklet af Anvendt

KommunalForskning (AKF) med udgangspunkt i de kommunale kontoplaner

i Danmark og Sverige. ”Privatleverandørgrad” præsenteres yderligere i

kapitel 4.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 8

19,3 pct. i Danmark og 14,0 pct. i Sverige. Forskellen i privatleverandørgrad

gør sig særligt gældende på de tekniske områder, hvor inddragelsen af

private leverandører er mere end dobbelt så stor i Danmark. Kun på dagtilbudsområdet

og folkeskoleområdet er inddragelsen af private leverandører

større i Sverige end i Danmark. Endvidere viser analysen af privatleverandørgrad,

at spredningen mellem kommunerne i inddragelse af private leverandører

er mindst i Danmark. Det betyder, at danske kommuner sammenlignet

med svenske kommuner har et mere ensartet niveau for inddragelse

af private leverandører end de svenske kommuner.

1.5. Offentlige indkøberes syn på barrierer for offentlig-privat

samarbejde

Sammenligningen af offentlige indkøberes syn på barrierer for offentligprivat

samarbejde tager afsæt i en spørgeskemaundersøgelse, som Udbudsrådets

sekretariat har fået gennemført blandt danske og svenske offentlige

indkøbere. Undersøgelsen er foretaget i samarbejde med IKA – Foreningen

af Offentlige Indkøbere i Danmark, og foreningen Sveriges Offentliga Inköpare

(SOI) i Sverige.

Samlet set viser spørgeskemaundersøgelsen, at flere danske indkøbere end

svenske indkøbere oplever barrierer ved at skabe konkurrence om offentlige

opgaver. I analysen anvendes en typologi over barrierer for offentlig-privat

samarbejde, hvor der skelnes mellem lovgivningsmæssige, organisatoriske

og styringsmæssige, holdningsmæssige, økonomiske og markedsmæssige

barrierer. Den barriere, som danske indkøbere hyppigst oplever, vedrører

lovgivningen, idet 81 pct. af de danske indkøbere vurderer dette forhold som

udfordrende. Danske indkøbere angiver særligt, at forhandlingsforbuddet

gør dialog med tilbudsgiveren besværlig. Den barriere, som svenskerne

hyppigst oplever, svarende til 66 pct. af de svenske indkøbere, vedrørerorganiseringen

og styringen af arbejdet med udbud. De svenske indkøbere

angiver, at de har svært ved at udarbejde kravspecifikationerne og oplever,

at den efterfølgende kontrol med udførelsen af opgaven er vanskelig.

Herudover oplever både danske og svenske indkøbere, at der er udbredte

holdningsmæssige barrierer mod brugen af udbud fra både medarbejdere,

ledere og politikere.

1.6. Erfaringer med offentlig-privat samarbejde

socialområdet

Anvendt KommunalForskning, AKF, har sammenlignet erfaringerne med

offentlig-privat samarbejde på hjemmehjælp-, plejebolig- og daginstitutionsområdet

for Udbudsrådet. Konkret har AKF systematisk indsamlet og

gennemgået en lang række publikationer og effekter af konkurrenceudsættelse

fra danske og svenske myndigheder, organisationer og forskningsenheder.

Gennemgangen af materialerne viser, at den eksisterende litteratur om erfaringer

med konkurrence om de offentlige opgaver på hjemmehjælp-, plejebolig-

og daginstitutionsområdet varierer i sine konklusioner. Der kan i

litteraturen ikke identificeres en klar tendens i positiv eller negativ retning

i forhold til effektparametrene økonomi, kvalitet, medarbejderforhold, brugerforhold

og øvrige effekter, fx innovation. Endvidere kan der ikke identi-


Boks 1.1: Analysens væsentligste konklusioner

Offentlige myndigheder i Danmark er generelt længere fremme end myndighederne

i Sverige i forhold til at inddrage af private leverandører i den

offentlige opgaveløsning og understøtte offentlig-privat samarbejde:

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 9

ficeres systematiske forskelle mellem Danmark og Sverige i de dokumenterede

erfaringer med at skabe konkurrence om offentlige opgaver. Det er

samlet set AKF’s vurdering, at der er behov for mere systematisk vidensopsamling

på dette område.

– – Danske kommuner anvender private leverandører i større udstrækning

end svenske kommuner i den kommunale opgaveløsning, idet den private

leverandørgrad i danske kommuner er 19,3 pct. i gennemsnit, imens den

i svenske kommuner er 14,0 pct.

– – Danske offentlige indkøbere angiver i større udstrækning end svenske

indkøbere, at de arbejder koordineret og strategisk med udbud.

– – De lovgivningsmæssige rammer for indgåelse af offentlige kontrakter i

Danmark og Sverige er i dag tilnærmelsesvis ens. Der kan peges på enkelte

forskelle:

– – Sverige har en lavere beløbsgrænse for annonceringer på ca. 280.000

SEK., imens den danske beløbsgrænse er 500.000 DKK.

– – Sverige har implementeret hovedparten af EU’s udbudsdirektivs bestemmelser

i svensk ret pr. 1. januar 2008 via en udbudslov, imens

Danmark implementerede alle bestemmelserne i 2004 via en bekendtgørelse.

Den sene svenske implementering skyldes, at det var

en tidskrævende proces at forberede den svenske udbudslov.

– – Sverige har siden 2008 implementeret udbudsdirektivets fleksible

bestemmelser om fx konkurrencepræget dialog og indkøbscentraler

gradvist. Udbudsloven er ændret syv gange siden 2008.

– – Der er igangsat flere lovgivningsmæssige og politisk initiativer i Danmark

end i Sverige, der skal understøtte offentlige myndigheders beslutning

om – og gøre det lettere i praksis – at skabe konkurrence om offentlige

opgaver og udbrede anvendelse af offentlig-privat samarbejde.

Danske offentlige indkøbere kan på visse punkter hente inspiration i Sverige:

– – Svenske offentlige indkøbere angiver, at de anvender funktionsudbud i

dobbelt så stor udstrækning som danske indkøbere. Mange danske indkøbere

angiver, at de har et begrænset kendskab til funktionsudbud.

– – I Sverige arbejdes der til forskel fra Danmark fra centralt hold med at

udbrede kendskabet til og anvendelsen af E-udbud.

Både i Danmark og Sverige er effekterne af konkurrence mellem offentlige

og private leverandører på hjemmehjælp-, plejebolig- og daginstitutionsområdet

sparsomt dokumenteret. Den eksisterende litteratur på området

varierer i sine konklusioner, og der er behov for mere systematisk viden på

området.


Boks 1.2: Udbudsrådets anbefalinger

1.7. Anbefalinger

På baggrund af den gennemførte analyse anbefaler Udbudsrådet:

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 10

På baggrund af analysens resultater ønsker Udbudsrådet at komme med en

række anbefalinger, der kan bidrage til den videre udvikling af området for

offentlig-privat samarbejde i Danmark.

– – At der fra centralt hold fortsat er fokus på at nedbringe barriererne for

udbud, i særdeleshed de holdningsmæssige, lovgivningsmæssige og organisatoriske

barrierer. Det kan ske ved at stille den nødvendige viden

og vejledning til rådighed for beslutningstagere og offentlige indkøbere.

– – At det undersøges fra centralt hold, om der er potentiale for yderligere

anvendelse af E-udbud med afsæt i de svenske erfaringer og resultater på

området.

– – At Udbudsrådet og andre centrale aktører fortsætter med at udarbejde

vejledning om offentlige myndigheders mulighed for at anvende funktionsudbud

og andre innovationsfremmende udbudsformer.

– – At Udbudsrådet fortsætter med at tilvejebringe systematisk viden om effekterne

af konkurrence om offentlige opgaver, bl.a. også på velfærdsområderne.

– – At Udbudsrådet i efteråret 2012 foretager en opfølgning på arbejdet med

offentlig-privat samarbejde i Sverige, i særdeleshed det igangværende

udredningsarbejde om udbudsreglerne og erfaringerne med konkurrence

om offentlige opgaver i Sverige, der præsenteres i sommeren 2012.

I forlængelse af ovenstående vil Udbudsrådet endvidere sørge for, at resultatet

af denne analyse videregives til relevante svenske aktører med henblik

på, at de kan drage nytte af analysen og hente inspiration fra de danske

erfaringer.

1.8. Analysens struktur

I analysens kapitel 2 belyses de lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske

rammevilkår for offentlig-privat samarbejde. Kapitel 3 undersøger

forskelle i udbredelse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige

i forhold til dels gennemførelsen af EU-udbud, dels inddragelse af private

leverandører i den kommunale opgaveløsning. I kapitel 4 undersøges danske

og svenske offentlige indkøberes vurdering af barrierer for udbud og

offentlig-privat samarbejde på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse.

Kapitel 5 gennemgår den eksisterende viden om erfaringer med offentligprivat

samarbejde på socialområdet.

Kapitel 1-4 er udarbejdet af Udbudsrådets sekretariat, imens kapitel 5 er

udarbejdet af Anvendt KommunalForskning, AKF. AKF har endvidere bidraget

med talmateriale til kapitel 3 og 4.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 11

I bilag 1-4 2 uddybes en række metodiske forhold og data, som ligger til

grund for den samlede analyse.

Til baggrund for analysen er foretaget et omfattende desk research, en interviewrække

med væsentlige svenske interessenter i Stockholm i november

2011 samt en spørgeskemaundersøgelse blandt danske og svenske indkøbere.

Der henvises til bilagene for en uddybning af datagrundlaget for

analysen.

2 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets

hjemmeside: www.udbudsraadet.dk


kApitel 2

rAmmevilkår fOr Offentlig-privAt

sAmArbejde

Af udbudsrådets sekretAriAt

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 12

2.1. Resumé og konklusioner

Kapitlet 2 udgør første element i sammenligningen af Danmark og Sverige

og fokuserer på rammevilkårene for offentlig-privat samarbejde. Der fokuseres

på de lovgivningsmæssige, organisatoriske og politiske rammer, idet

disse vurderes at være afgørende for udbredelsen af offentlig-private samarbejde.

Sverige er ofte anvendt som inspirationskilde for nye initiativer i Danmark.

Sammenligningen af Danmark og Sverige sker, fordi Danmark og Sverige

er sammenlignelige lande dels på grund af udviklingen af en stor offentlig

sektor, dels på grund af en nogenlunde ens fordeling af opgaver på tværs af

kommunale, regionale og statslige myndigheder. Det tillader en sammenligning

af danske og svenske offentlige myndigheders arbejde med offentlig-privat

samarbejde.

Offentlig-privat samarbejde opstår primært på baggrund af udbud samt på

områder, hvor borgerne har frit valg mellem offentlige og private leverandører.

Kapitlet indledes med en kort gennemgang af offentlig-privat samarbejde

og de grundlæggende begreber, regelsæt og konkurrenceformer på

området i Danmark.

Sammenligningen af rammevilkår viser, at udbudsreglerne tilnærmelsesvis

er ens i Danmark og Sverige, imens reglerne for frit valg varierer. Den væsentligste

forskel mellem Danmark og Sverige er, at Danmark har en højere

beløbsgrænse for annonceringer, og at Sverige generelt har implementeret

udbudsdirektivets bestemmelser senere. På det organisatoriske niveau er

der alene en begrænset koordination af det offentlige indkøb i Sverige, og

svenske offentlige myndigheder synes ikke i samme omfang som i Danmark

at arbejde strategisk med udbuds- og indkøbsdagsordenen. I Danmark er

generelt igangsat langt flere initiativer fra politisk hold, der skal understøtte

og udvikle konkurrencen om de offentlige opgaver.

I kapitlet gennemgås rammerne for offentlig-privat samarbejde i Danmark

og Sverige på baggrund af omfattende desk research og interview med danske

og svenske interessenter. Kapitlet fokuserer primært på forholdene i

Sverige, idet der antages et overordnet kendskab til forholdene i Danmark.

2.2. Begreber, regelsæt og konkurrenceformer

Offentlig-privat samarbejde er en samlebetegnelse for offentlige myndigheders

inddragelse af private leverandører i den offentlige opgaveløsning.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 13

Inddragelsen af og samarbejdet med de private leverandører kan tage forskellige

former og være af påvirket af forskellige interesser og regelsæt.

Begrebet offentlig-privat samarbejde dækker flere forskellige områder, dette

gælder særligt:

– indkøb

– konkurrenceudsættelse

– frit valg

– offentlig-private partnerskaber (OPP).

Offentlige myndigheder har løbende behov for at foretage indkøb hos private

leverandører for at kunne levere den nødvendige service overfor borgerne.

Det kan eksempelvis være indkøb af kuglepenne, plæneklippere eller

revisionsydelser. Som udgangspunkt vil der altså være tale om opgaver,

som offentlige myndigheder ikke selv kan levere. EU’s udbudsdirektiv og

den danske tilbudslov medfører, at offentlige myndigheders indkøb af varer,

tjenesteydelser samt bygge- og anlægsopgaver hos private leverandører

skal udbydes, hvis kontrakten overstiger en vis størrelse. Danske offentlige

myndigheders indkøb bliver reguleret af udbudsdirektivet og tilbudsloven.

Endvidere skal statslige myndigheders indkøb ske under hensyntagen til

statens indkøbscirkulære. Offentlig-privat innovationssamarbejde, OPI,

hører også under ”indkøb”, da der her er tale om offentlige myndigheders

køb af bl.a. forsknings- og udviklingsydelser hos en privat leverandør. 3

Offentlige myndigheder varetager en lang række opgaver, primært tjenesteydelser,

som myndigheden kan vælge at overdrage til private leverandører.

Det kan eksempelvis være rengøring, vedligehold af grønne områder eller

kantinedrift. Opgaver, der konkurrenceudsættes adskiller sig fra ”indkøb”

ved, at myndigheden selv kan levere den givne vare eller ydelser. Det er

således et aktivt valg fra myndighedens side, om opgaven skal løses af en

privat leverandør eller af myndigheden selv. Hvis myndigheden vælger at

inddrage private leverandører i opgaveløsningen, skal der skabes konkurrence

om opgaveløsningen i henhold til bestemmelserne i udbudsdirektivet

og tilbudsloven. For statslige myndigheder gælder endvidere også statens

udbudscirkulære, hvilket medfører, at der med passende mellemrum skal

skabes konkurrence om udbudsegnede opgaver. For kommunerne gælder

det, at de hvert fjerde år skal udarbejde en udbudsstrategi, hvor de strategisk

forholder sig til, hvilke opgaver kommunen selv skal løse, og hvilke

opgaver private leverandører skal løse.

Frit valg er blevet indført på flere områder i Danmark inden for de seneste

ti år, eksempelvis dagtilbud til børn, sygehusbehandling og hjemmepleje på

ældreområdet, og medfører, at borgerne har frit valg mellem et offentligt og

privat leveret tilbud. Frit valg-ydelser er alle karakteriseret ved, at offentlige

myndigheder selv kan levere pågældende ydelse. I Danmark er frit valg indført

ved lov på en række områder, og det er obligatorisk for myndigheden

3 For yderligere oplysninger omkring offentlig-privat innovationssamarbejde,

OPI, henvises Mindlap og deres OPI-model, se: www.mind-lap.dk og initiativet

OPI-Lab på www.opilab.dk


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 14

at sikre, at borgeren har frit leverandørvalg, dvs. frit valg mellem at få en

offentligt finansieret ydelse leveret af en offentlig eller privat leverandør.

Offentlig-private partnerskaber (OPP) indgås i forbindelse med større anlægsprojekter,

hvor totaløkonomiske overvejelser gør det hensigtsmæssigt

for en offentlig myndighed at indgå aftale om anlæg og efterfølgende drift

og vedligehold med én privat leverandør i en lang kontrakt på mellem 15

og 25 år. Anlægsprojekter, hvor OPP-konstruktionen er relevant, er ofte så

store, at den offentlige myndighed ikke reelt selv vil vælge at løse opgaven.

Myndigheden kan således vælge mellem at lave en OPP-konstruktion eller

indkøbe anlægget via et ordinært udbud, typisk en totalentreprise. 4

tAbel 2.1: BegreBer og lovgivningsmæssige rammer for offentlig-privat samarBejde i danmark

Offentlig-privat samarbejde

Opgavetype Tjenesteydelser

Vare

Bygge- og anlægsopgaver

Opgave

karakteristika

Relevant

lovgivning

Indkøb Konkurrence-

udsættelse

Opgaven kan ikke

løses af myndigheden

Udbudsregler

(udbudsdirektiv og

tilbudslov)

Indkøbscirkulære

Tjenesteydelser

Vare

Opgaven kan løses

af myndigheden

Udbudsregler

(udbudsdirektiv og

tilbudslov)

Udbudsstrategier

(i styrelseslov)

Udbudscirkulære

Frit valg Offentlig-private

partnerskaber

Tjenesteydelser Bygge- og anlægsopgaver

Opgaven kan løses

af myndigheden

Sektorlovgivning

Konkurrencelov

Udbudsregler

(udbudsdirektiv og

tilbudslov)

Opgaven kan ikke

løses af myndigheden

Udbudsregler

(udbudsdirektiv og

tilbudslov)

Deponeringsregel

(i lånebekendtgørelsen)

For alle typer af offentlig-privat samarbejde finder udbudsdirektivet og tilbudsloven

anvendelse, når den private leverandørs opgaveløsning repræsenterer

en vis værdi, dvs. er større end udbudsdirektivet eller tilbudslovens

tærskelværdi.

Konkurrence om opgaveløsningen er hensigtsmæssig, fordi den medfører,

at de offentlige ressourcer anvendes mest effektivt. Det viser en lang række

konkrete erfaringer, som bl.a. Udbudsrådets tidligere har dokumenteret. 5

Konkurrencen mellem leverandørerne kan både være på pris og kvalitet, og

myndigheder tilrettelægger med deres udbud, hvordan pris og kvalitet skal

vægte. Derudover gælder for frit valg, at der her opstår en konkurrence mellem

leverandørerne i relation til brugerne/borgerne. Frit valg-konkurrence

4 For yderligere oplysninger omkring offentlige-private partnerskaber, OPP,

henvises til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens OPP-kontaktpunkt. Se:

www.kfst.dk/opp

5 Se: Udbudsrådet ”Effektanalyse af konkurrence om drift af kommunale hjælpemiddeldepoter”,

december 2011, og Udbudsrådet ”Effektanalyse af konkurrenceudsættelse

af kommunale pleje- og omsorgsopgaver”, november 2009.

Udbudsrådet ”Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver”, maj 2010.


Oks 2.1: konkurrenceformer

Myndighed

(kommuner,

regioner og stat)

Udbudsdreven konkurrence

Konkurrence på pris og kvalitet

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 15

er oftest karakteriseret ved, at konkurrencen mellem leverandørerne alene

vedrører kvaliteten af den givne ydelse, da prisen er fastsat på forhånd. Nedenstående

figur viser i skematisk form konkurrenceformerne. Udbudsdreven

konkurrence og frit valg-konkurrence kan finde sted samtidig, men det

ses dog sjældent i dansk sammenhæng.

Leverandøre

(private og

kommunale)

Frit valg-konkurrence

Konkurrence på pris og kvalitet

Brugere

2.3. Lovgivningsmæssige rammevilkår

De lovgivningsmæssige rammer for offentlig-privat samarbejde fastlægger,

hvordan udbud og konkurrence om offentlige opgaver kan gennemføres i

praksis, herunder også hvilke pligter offentlige myndigheder står overfor.

Erfaringen fra Danmark er, at de lovgivningsmæssige rammer kan virke

som både drivkræfter og barrierer for konkurrencen om offentlige opgaver.

I dette afsnit fokuseres derfor særligt på de gældende regler i Danmark og

Sverige. Først gennemgås de gældende udbudsregler i Sverige, herunder

implementeringen af udbudsdirektiverne i svensk ret samt de svenske annonceringsregler.

For at afspejle forskelle og ligheder med de danske udbudsregler,

foretages løbende sammenligning, hvor det vurderes relevant.

Dernæst beskrives også reglerne for og erfaringerne med frit valg og offentlig-privat

samarbejde i Sverige. Afsnittet afsluttes med en gennemgang af

øvrige lovgivningsmæssige initiativer i Danmark og Sverige, som understøtter

offentlige myndigheders beslutning om at indgå i samarbejder med private

leverandører.

Klagenævnssystemet bliver ikke behandlet i denne analyse. Der henvises til

Udbudsrådets analyse af klagemønsteret i udbudsklagesager fra april 2012.

I nedenstående tabel opsummeres sammenligningen af udbudsreglerne i

Danmark og Sverige.


tAbel 2.2: lovgivningsmæssige rammer for indgåelse af offentlige kontrakter

Kontrakter over udbudsdirektivets

tærskelværdi, dvs:

– varer,

– bilag-A tjenesteydelser,

– bygge- og anlægsopgaver og bygge-

og anlægs- koncessioner

Kontrakter under udbudsdirektivets

tærskelværdi

Danmark Sverige

Udbudsdirektivernes procedurebestemmelser

finder anvendelse.

Alle bestemmelser fra udbudsdirektivet

har været implementeret siden

2004.

Pligt til at annoncere, når kontraktværdien

er over 500.000 DKK.

Bilag-B ydelser Pligt til at annoncere, når kontraktværdien

er over 500.000 DKK.

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 16

Udbudsdirektivernes procedurebestemmelser

finder anvendelse.

Udbudsdirektivet har været implementeret

siden 2008. Adskillige

bestemmelser er dog først

implementeret senere, eksempelvis

muligheden for at anvende konkurrencepræget

dialog. Bestemmelsen

om dynamiske indkøbssystemer er

ikke implementeret i svensk ret.

Pligt til at annoncere, når kontraktværdien

er over ca. 280.000 SEK.

Pligt til at annoncere, når kontraktværdien

er over ca. 280.000 SEK.

Tjenesteydelses-koncessioner Ingen procedurebestemmelser. Ingen procedurebestemmelser.

2.3.1. Udbudsreglerne

I Danmark og Sverige er udbudsreglerne stort set ens, men EU’s udbudsdirektiv

er implementeret på forskellig vis og i forskellige tempi i henholdsvis

dansk og svensk ret. Reglerne for indgåelse af offentlige kontrakter, der

ikke er omfattet af udbudsdirektivet procedurebestemmelser, fx kontrakter

af mindre værdi (det vil sige under udbudsdirektivets tærskelværdi) og

bilag-B ydelser6 , er reglerne til gengæld ikke helt ens. Endeligt gælder for

begge lande, at tjenesteydelseskoncessioner7 ikke er reguleret via nationale

bestemmelser.

2.3.1.1. Implementering af udbudsdirektivet i Danmark og Sverige

I Sverige er udbudsdirektivet8 og forsyningsvirksomhedsdirektivet9 implementeret

direkte i svensk ret via to love, der begge trådte i kraft 1. januar

2008:

– Lagen om offentlig upphandling (LOU) (SFS 2007:1091) implementerer

Udbudsdirektivet (direktiv 2004/18/EF).

6 B-ydelser er de ydelser, der er oplistet i bilag II b til udbudsdirektivet. Bilaget

omfatter ydelser som: hotel- og restaurationsvirksomhed, jernbanetransport,

juridiske tjenesteydelser, personaleudvælgelse, efterforsknings- og sikkerhedstjenesteydelser,

undervisning, sundheds- og sociale ydelser, fritids-, sports- og

kulturelle aktiviteter. I bilaget henvises til ydelsernes præcise CPV koder

7 En koncessionskontrakt adskiller sig fra de kontrakter, ordregivende myndigheder

normalt indgår. Når en ordregivende myndighed indgår en koncessionsaftale,

består betalingen for bygge- og anlægsarbejdet eller tjenesteydelsen enten

udelukkende af retten til at benytte bygge- og anlægsarbejdet eller tjenesteydelsen

eller i denne ret sammen med betalingen af en pris, jf. udbudsdirektivets

art. 1, stk. 3 og 4. En koncessionskontrakt forudsætter, at den private leverandør

påtager sig en vis økonomisk risiko.

8 Europa-Parlamentet og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004

9 Europa-Parlamentet og Rådets direktiv nr. 2004/17/EF af 31. marts 2004


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 17

– Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och

posttjänster (LUF) (SFS 2007:1092) implementerer forsyningsvirksomhedsdirektivet

(direktiv 2004/17/EF). 10

Den ansvarlige myndighed på udbudsområdet i Sverige er ”Konkurrensverket”,

der hører under Finansdepartementet. Konkurrensverket har siden

den 1. september 2007 haft til opgave at overvåge overholdelsen af de svenske

love, der implementerer udbudsdirektivet og forsyningsvirksomhedsdirektivet

i svensk ret.

På samme måde som den danske Konkurrence- og Forbrugerstyrelse udtaler

Konkurrensverket sig vejledende om udbudsreglerne. I Konkurrensverket

behandles udbudsområdet alene juridisk, og der findes til forskel fra

Danmark ikke en enhed, som arbejder med policy-udvikling på området.

Sverige implementerede udbudsdirektivet som en af de sidste medlemsstater

i EU. Udbudsdirektivet blev således implementeret i svensk ret væsentligt

senere end i Danmark, der implementerede reglerne allerede i 2004 via

”udbudsbekendtgørelsen”, bekendtgørelse nr. 937 af 2004 11 . I modsætning

til den danske fremgangsmåde valgte Sverige at implementere udbudsdirektivet

via omskrivning af direktivets bestemmelser til en lov, i stedet for

en ordret implementering via henvisning gennem en bekendtgørelse.

Den svenske udbudslov regulerer også offentlige indkøb under EU’s tærskelværdier,

hvorfor Sverige således har én samlet lov om offentlig udbud

(Lag om offentlig upphandling, LOU). I Danmark findes de nationale bestemmelser,

der regulerer indgåelsen af offentlige kontrakter på en værdi

under udbudsdirektivets tærskelværdi og 500.000, i en separat lov, tilbudsloven

12 .

Årsagen til den sene implementering i Sverige er, at den svenske lovgivningsproces

er langstrakt, fordi det viste sig at være et omfattende arbejde

at integrere direktiverne i den nationale lovgivning. Forklaringen på den

svenske fremgangsmåde er ifølge det svenske Finansdepartement, som

Konkurrensverket og dermed udbudsregelsættet hører under, at det er en

fast svensk retstradition, at ethvert direktiv implementeres i egen lov og

ikke som gengivelse.

Procedurebestemmelserne fra udbudsdirektivet gælder i Sverige på samme

måde som i Danmark. I forbindelse med udarbejdelse af denne analyse har

det været undersøgt, om der er forskelle i udbudsreglerne i landene i forhold

til indgåelse af offentlige kontrakter, der er omfattet af udbudsdirektivet. I

forhold til punkterne kontraktlængde, tildelingskriterier, og mulighed for

ændring af kontrakter efter kontraktindgåelse er der ikke fundet forskelle

10 I det følgende gennemgås udbudsreglerne på forsyningsvirksomhedsområdet

ikke af hensyn til analysens omfang.

11 Bekendtgørelse om fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter,

offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter,

BEK nr 937 af 16/09/2004.

12 Lov om 1410 af 7. december 2007 om indhentning af tilbud på visse offentlige og

offentligt støttede kontrakter.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 18

i regelsættet. Fælles for begge lande er, at forholdene alene reguleres efter

bestemmelserne i udbudsdirektivet. Det vil sige, at der ikke er supplerende

nationale bestemmelser i forhold til det, som udbudsdirektivet fastlægger

omkring kontraktlængde, tildelingskriterier og mulighed for ændring af

kontrakter i kontraktperioden. 13

Sverige har implementeret nogle af de fleksible udbudsformer, eksempelvis

konkurrencepræget dialog, meget senere end Danmark, nemlig først pr.

1. januar 2010. Endvidere er in-house reglen, der udspringer af retspraksis

for EU-domstolen vedrørende indgåelse af kontrakter mellem to forvaltningsgrene,

fx kommunen og selvejende institutioner, først indført i svensk

ret med en ændring af udbudsloven i marts 2010. Endelig er udbudsdirektivets

bestemmelser om dynamiske indkøbssystemer i artikel 33 ikke implementeret

i svensk ret. Nogle af de fleksible regler på udbudsområdet har

således været implementeret i dansk ret væsentlig tidligere end i Sverige.

Udbudsloven i Sverige er i alt blevet ændret syv gange siden den trådte i

kraft i 2008.

2.3.1.2. Annonceringsregler for kontrakter af mindre værdi, bilag II Bydelser

og tjenesteydelseskoncessioner

Offentlige kontrakter, der ikke er omfattet af udbudsdirektivet, dvs. kontrakter

under udbudsdirektivets tærskelværdi, kontrakter om bilag II Bydelser

og tjenesteydelseskoncessioner, skal ikke følge procedurebestemmelserne

i udbudsdirektivet. 14 Indgåelsen af sådanne kontrakter skal dog

overholde EUF-traktatens principper om ligebehandling og gennemsigtighed,

hvis kontrakten har en klar grænseoverskridende interesse. I Danmark

er indgåelse af kontrakter af mindre værdi, bilag II B-ydelser og tjenesteydelseskoncessioner

reguleret i tilbudsloven. I Sverige er disse kontrakter

reguleret af den svenske udbudslov.

For kontrakter af mindre værdi er beløbsgrænsen i Sverige for at gennemføre

en annoncering fastsat til 287.000 SEK 15 i 2011, hvilket er betydeligt

lavere end i Danmark, hvor den tilsvarende beløbsgrænse 500.000 DKK.

Nedenstående tabel opsummerer beløbsgrænserne for annonceringer, der

er fastlagt i national lovgivning, i udvalgte lande.

13 Det bemærkes, at det ikke har været undersøgt, hvordan kendelserne fra Klagenævnet

for Udbuds og det svenske domstolssystem har udviklet sig og påvirket

retspraksis.

14 For bilag II B-kontrakter gælder dog, at de er omfattet af udbudsdirektivets artikel

21, der fastlægger, at “ Kontrakter, der vedrører de i bilag II B anførte tjenesteydelser,

udelukkende er underlagt artikel 23 og artikel 35, stk. 4.

15 Beløbsgrænser for direkte tildeling og annoncering varierer i Sverige og er i 2011

og 2012 på 287.000 SEK.


figur 2.1: oversigt over BeløBsgrænser for annoncering i udvalgte lande

€ 80.000

€ 70.000

€ 60.000

€ 50.000

€ 40.000

€ 30.000

€ 20.000

€ 10.000

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 19

€ 0

Note: Landene er udvalgt på baggrund af tilgængelig information i Kommissionens evalueringsrapport.

For Holland og England kan det særligt bemærkes, at de ikke har reguleret indgåelsen af

offentlige kontrakter af mindre værdi.

Kilde: Europa-Kommissionen ”Evaluation of public procurement rulse, SEC (2011) 853”, juni 2011

PL

FIN

SVE

AUS

FRA

BEL

LUX

NOR

DK

€ 80.000

€ 70.000

€ 60.000

€ 50.000

€ 40.000

€ 30.000

€ 20.000

€ 10.000

For offentlige indkøb under 287.000 SEK skal anvendes proceduren direkt

uphandling, hvorved der forstås en direkte tildeling, der svarer til udbud

efter forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelse. Der findes ingen

lovbestemmelser om, hvordan tilbuddet skal udformes i en ”direktupphandling”,

og tilbuddet kan derfor både være mundtligt og skriftligt. I Danmark

findes ingen betegnelser eller regler for indgåelse af kontrakter, der

har en værdi under tilbudslovens beløbsgrænse.

Indgåelse af kontrakter, der ikke er omfattet af udbudsdirektiverne, men

over 287.000 SEK, skal i henhold til de svenske regler ske ved at gøre brug

af såkaldt ”forenklad förfarande”, urvalsförfarande” eller ”konkurrencepræget

dialog”.

Med ”forenklad förfarande” forstås en forenklet procedure, hvor alle leverandører

har ret til at deltage, og hvor deltagende tilbudsgivere skal afgive

bud, hvorefter den ordregivende myndighed har ret til at forhandle med en

eller flere tilbudsgivere. Proceduren svarer således til et offentligt udbud,

men med ret for ordregiver til at forhandle. Med ”urvalsförfarande” forstås

en procedure, hvor alle leverandører har ret til at ansøge om at afgive

tilbud. Den ordregivende myndighed inviterer herefter visse leverandører

til at give bud og forhandler herefter med en eller flere tilbudsgivere. Proceduren

svarer således til et begrænset udbud, men med en ret for ordregiver

til at forhandle. ”Konkurrencepræget dialog” kan på samme måde, som når

kontrakterne er over tærskelværdierne, anvendes, når kontrakten er særligt

kompleks, og hvor det ikke er muligt for ordregiveren på forhånd at definere

den efterspurgte ydelse, vare eller anlæg.

For koncessioner sondres mellem bygge- og anlægskoncessioner og tjenesteydelseskoncessioner.

En bygge- og anlægskoncession skal i Sverige annonceres

ifølge udbudsloven, hvilke indebærer andre regler end for en almindelig

byggekontrakt. Det følger direkte af udbudsdirektivet og gælder

således også i Danmark. Hverken i Danmark eller i Sverige findes nationale

€ 0


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 20

bestemmelser, der regulerer indgåelsen af en kontrakt om en tjenesteydelseskoncession.

2.3.2. Frit valg

På frit valg-området er der væsentlige forskelle mellem Danmark og Sverige.

Det gælder i forhold til udbredelse, inddragelse af private leverandører

og regulering af prissætning, og uddybes nærmere nedenfor.

2.3.2.1. Frit leverandørvalg og udbredelse heraf

Den 1. januar 2009 blev der indført en særligt lov om frit valg, Lag om Valgfrihet

(LOV) i Sverige. Denne lovgivning gælder for de fleste socialområder,

dog undtaget dagtilbudsområdet, der i Sverige er del af folkeskoleområdet

via Skoleloven, (Skollagen). For en nærmere beskrivelse af daginstitutionsområdet

i Sverige henvises til Udbudsrådets analyse fra april 2011. 16

I Danmark har indførelsen af frit valg-regler på en række områder gjort det

obligatorisk for kommunerne at sikre borgerne frit valg og åbne markedet

for private leverandører. Til forskel fra den obligatoriske indførelse af frit

valg i Danmark, så er svenske kommunernes anvendelse af LOV frivillig for

den enkelte kommune. Det vil sige, at kommunen selv vælger, om den vil

åbne markedet for private leverandører på de forskellige socialområder og

tilbyde borgerne frit leverandørvalg. Svenske kommuner vælger endvidere

selv, hvilke områder eller ydelser, der omfattes af frit valg i kommunen.

Frivilligheden i den svenske frit valg-ordning har medført, at ikke alle kommuner

i Sverige har valgt at indføre systemet. I dag har ca. 160 kommuner

ud af 277 svenske kommuner indført eller planlagt at indføre frit valg på et

eller flere socialområder.

LOV gælder for socialområdet, hvilket vil sige alle borgerrettede tjenesteydelse

på socialområdet 17 undtaget børne- og ungdomsomsorg. Det vil sige,

at kommunerne kan indføre frit valg via LOV på områderne: Ældreomsorg

(hjemmehjælp og plejeboliger 18 ), omsorg og støtte til handicappede, omsorg

og støtte til misbrugere, jordmoderydelser, almen praktiserende læger,

tandpleje og tandregulering, og dagcentre for arbejdsløse.

Ifølge organisationen Sveriges Kommuner og Landsting 19 , SKL, blev LOV

indført på baggrund af et ønske fra kommunerne, som ønskede klare regler

på området, da mange kommuner allerede havde indgået aftale med private

leverandører om levering af velfærdsydelser til borgerne. Til forskel fra

Danmark, hvor indførelsen af frit valg skete fra centralt hold, så udviklede

det frie leverandørvalg i Sverige frem ”nedenfra” på kommunalt initiativ.

16 Udbudsrådet ”Konkurrence på daginstitutionsområdet”, april 2011

17 Dette svarer til alle bilag-B-ydelser inden for kategori 25. Se bilag B til udbudsdirektivet

for yderligere.

18 ”Plejebolig” bruges som betegnelse for ældreboliger med tilknyttede service- og

fællesarealer og svarer til den tidligere anvendte betegnelse ”plejehjem”.

19 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) svarer til kombinationen af Kommunernes

Landsforening (KL) og Danske Regioner i Danmark, idet SKL både repræsenterer

kommuner og regioner/landsting.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 21

I Sverige har man fra centralt hold ønsket at understøtte kommunernes

indførsel af frit valg. Derfor nedsatte regeringen i forbindelse med indførelse

af LOV en såkaldt stimulanspulje på ca. 280 mio. SEK, som svenske

kommuner kan søge midler fra til brug for en undersøgelse af mulighederne

for at indføre frit valg på et givent socialområde. Socialstyrelsen i Sverige

vurderer, at stimulanspuljen har haft væsentlig betydning for udbredelsen

af frit valg.

2.3.2.2. Inddragelse af private leverandører på socialområdet med Lag

om Valfrihet, LOV.

Ved anvendelse af LOV – og dermed indførelse af frit leverandørvalg på et

socialområde – skal den kommunale myndighed i Sverige annoncere indførelsen

af frit valg-systemet på en national platform. 20 Ved samme lejlighed

skal der også annonceres krav til leverandørerne samt prisniveauet for leveringen

af den enkelte ydelse. Annonceringen skal ske på Valfrihetswebben21 ,

der administreres af Kammerkollegiet og dermed det svenske Finansdepartement.

Kommunen må tillige annoncere sit frit valg-system og åbningen

for private leverandører i andre medier.

Hvis en privat leverandør opfylder kravene, som kommunen har defineret

for leveringen af omsorg og pleje i sin annoncering, skal kommunen hurtigst

muligt godkende den private leverandør. Den private leverandør kan

herefter indgå en kontrakt med kommunen om leveringen af omsorgs- og

plejeopgaver. De borgere i kommunen, som har ret til fx hjemmehjælp, vil

herefter få mulighed for at vælge frit mellem den kommunale og en eller

flere private leverandører af omsorgsydelser.

I Danmark får borgere som udgangspunkt en kommunal leverandør af frit

valg-ydelser, medmindre borgeren aktivt har valgt en privat leverandør. I

Sverige kan borgerne få en privat leverandør uden selv at have ønsket det.

Det skyldes, at det er fastlagt i LOV, at kommunerne ved indførelse af frit

valg på et givent socialområde skal fastlægge et såkaldt ikke-valgs-alternativ.

Det betyder, at kommunen på forhånd skal definere, hvordan borgere

med ret til en frit valg-ydelse skal fordeles mellem den kommunale og de

private leverandører i det tilfælde, at borgeren ikke selv vælger leverandør.

Ifølge Upphandlingssstöd 22 er et princip om geografisk nærhed hyppigt

anvendt som grundlaget for et ikke-valgs-alternativ. Flere steder har ikkevalgs-alternativet

været beskrevet sådan, at ikke-vælgende borgere reelt altid

får den kommunale leverandør, hvilket har affødt kritik for at begrænse

konkurrencen. 23

20 Der kan ifølge den svenske Lag om Valgfrihet nøjes med at gennemføre en annoncering

i stedet for et EU-udbud, da ydelser omfattet af LOV i Sverige betragtes

som bilag-B ydelser.

21 Se evt.: http://www.valfrihetswebben.se/startsidan.aspx

22 Upphandlingsstöd er en enhed hos Kammerkollegiet og hører dermed under det

svenske Finansdepartement. Upphandlingsstödet blev etableret i januar 2009

med henblik på at stille vejledning og viden til rådighed for offentlige indkøbere

og private leverandører.

23 Statskontoret (2011) Lagen om valfrihetssystem – dess betydelse för utvecklingen

av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 22

2.3.2.3. Prissætning af ydelser omfattet af Lag om Valfrihet, LOV

Den enkelte kommune skal fastsætte én pris for såvel kommunal og privat

leveringen af frit valg-ydelser med udgangspunkt i de omkostninger, som

kommunen har til at levere samme ydelse. I Sverige er der ikke udviklet én

fast konsolideret beregningsmodel herfor, men SKL har udarbejdet vejledninger

om prissætning til kommunerne. 24 Statskontoret i Stockholm, der

generelt arbejder med at udarbejde analyser og beslutningsgrundlag for regeringen

og departementerne, er i øjeblikket ved at undersøge prissætning

af frit valg-ydelser og effekten af frit valg på omkostningseffektiviteten i

ydelsesleveringen. Resultaterne heraf forventes offentliggjort i foråret 2012.

I Danmark er prissætningen af frit valg-ydelser afhængig af, hvordan frit

valg-ordningen på det pågældende områder er sammensat.

På hjemmehjælpsområdet kan kommunerne eksempelvis anvende en udbudsmodel

eller godkendelsesmodel. Ved anvendelse af udbudsmodellen

gennemføres et udbud mellem en række leverandører, og på baggrund af

leverandørernes tilbud fastlægges prisen. Ved anvendelse af godkendelsesmodellen

fastlægger kommunen på baggrund af de faktiske direkte og indirekte

omkostninger forbundet med at levere den pågældende ydelse.

Erhvervslivet i Sverige har udtrykt utilfredshed med den svenske ordning

for prissætning af frit valg-ydelser. Det skyldes, at der i nogle sammenhænge

ikke sker en prismæssig ligestilling mellem kommunale og private

leverandører. Der findes bl.a. eksempler på, at en kommune afregner den

kommunale og privat leverandør ved samme takst, men samtidig dækker et

årligt millionunderskud hos den kommunale leverandør.

Konkurrensverket i Sverige har – på samme måde som i Danmark – kompetence

til at undersøge kommunernes prissætning, herunder undersøge

om kommunerne yder konkurrenceforvridende støtte ved at yde underskudsdækning

hos den kommunale leverandør. Konkurrensverket oplyser

dog, at man aldrig har benyttet sig af denne mulighed – til forskel fra Danmark

– idet man vurderer, at LOV endnu er for ny til at muliggøre denne

type undersøgelser.

2.3.3. Offentlig-private partnerskaber

Offentlig-private partnerskaber (OPP) er en samarbejdsform, der primært

anvendes i relation til bygge- anlægsprojekter på baggrund af totaløkonomiske

overvejelser, og som er karakteriseret ved lange kontrakter. OPP er

kendetegnet ved, at design, projektering, etablering, drift og vedligeholdelse

er samlet i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør.

Ofte indgår finansieringen af projektet også i et OPP, men OPP er ikke i sig

selv en finansieringsform.

I Sverige er alene gennemført to offentlig-private partnerskaber. I Danmark

er der på nuværende tidspunkt gennemført 13 OPP-projekter, imens flere

er på vej. Både Sverige eller Danmark har et begrænset antal OPP’er i inter-

24 Se eksempelvis: SKL ”Val av ersättningsmodell och beräkning af ersättningsniveau,

2009


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 23

national sammenligning. De to OPP’er i Sverige er dels det nye Karolinska

Solna Sygehus i Stockholm, dels en letbane fra Arlanda Lufthaven til Stockholm

centrum. Ifølge SKL er der endvidere en række OPP’er på vej i kommunerne,

eksempelvis i forbindelse med anlæg af en svømmehal i Uppsala.

I Sverige er der ingen specifikke OPP-relaterede bestemmelser i lovgivningen,

der har til formål af fremme anvendelse af offentlig-private partnerskaber.

I Danmark findes til gengæld flere forskellige initiativer, herunder

deponeringsfritagelsespuljerne samt lovpligtige OPP-vurderinger i statslige

byggeprojekter.

Der findes i Sverige heller ingen initiativer, der skal gøre det lettere at vurdere

relevansen af en OPP-konstruktion. Det eneste OPP-relaterede initiativ,

der kan identificeres i Sverige er OPS 25 -vejledning fra 2007 fra Banverket,

Vejverket og VTI (Nationalt vej og transaportforskningsinstitut), der

undersøger de juridiske, økonomiske og tekniske betingelser for OPP i vej-

og jernbanesektoren, og opstiller en svensk OPP-model.

I Danmark er i regi af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen igangsat en

række nye initiativer, bl.a. er der etableret et kontaktpunkt for OPP, og der

er udviklet en omfattende en standardmodel for OPP med integreret vejledning

og tilknyttede standardkontrakter. Initiativerne er igangsat for at

gøre det lettere for offentlige myndigheder at opstarte og gennemføre OPPprojekter.

Samtidig er der med initiativerne blevet skabt mere klarhed omkring

deponeringsforpligtelsen og visse skattemæssige forhold ved at opstarte

OPP-projekter. Disse forhold har tidligere været behæftet med nogen

usikkerhed for de offentlige myndigheder, hvilket har udgjort en barriere

for nye OPP-projekter.

2.3.4. Øvrig relevant lovgivning

I Danmark er ved lov indført en række bestemmelser for såvel kommunale

som statslige myndigheder, som har til formål at fremme konkurrencen om

offentlige opgaver. Eksempelvis skal kommunerne udarbejde udbudsstrategier

i medfør af den kommunale styrelseslov, og statslige myndigheder

skal med jævne mellemrum skabe konkurrence om udbudsegnede opgaver

i medfør af det statslige udbudscirkulære. I Sverige findes ikke i samme udstrækning

supplerende bestemmelser ud over udbudsloven.

I tabel 2.3. er de lovgivningsmæssige initiativer på området samlet.

Det har ifølge Upphandlingstödet, der er en enhed under Finansdepartementer,

ikke været diskuteret i Sverige at indføre sammen lovgivningsmæssige

initiativer, som der findes i Danmark.

25 I Sverige anvendes begrebet offentlig-privat samverkan, OPS, og det vi i Danmark

kalder offentlig-privat partnerskab.


tAbel 2.3: lovgivningsmæssige initiativer

Danmark Sverige

Udbudsområdet Statens indkøbs- og udbudscirkulære

Cirkulærerne pålægger statslige myndigheder

at købe visse varer og tjenesteydelser via

Statens Indkøb samt med passende mellemrum

at konkurrenceudsætte udbudsegnede

opgaver

Udbudspligt i kommunerne (nu udfaset)

Indenrigsministeren har en kort periode

i 2011 haft mulighed for at fastlægge en

”udbudspligt” for kommunerne, som tvinger

dem til altid at skabe konkurrence om løsningen

af visse opgaver.

Kommunale udbudsstrategier

På baggrund af den kommunale styrelseslov

er kommunalbestyrelserne forpligtet til at

udarbejde en udbudsstrategi hvert fjerde år.

Deponerings-fritagelsespulje

Der er oprettet en pulje i Indenrigsministeriet,

som kommuner og regioner kan søge

for at få fritagelse fra deponering af midler

i forbindelse med større anlægsarbejder.

Deponeringsfritagelse kan tildeles, såfremt

anlægsarbejdet sker i en OPP-konstruktion.

Krav om OPP-vurdering i statsbyggeloven

Der er indført et krav om, at statslige myndigheder

skal foretage en OPP-vurdering i

forbindelse med større anlægsprojekter.

Central annonceringsplatform, Udbud.dk

Alle offentlige myndigheder pålægges at

anvende den centrale platform udbud.dk,

når der skal foretages en annoncering efter

tilbudsloven, for at skabe øget gennemsigtighed

om offentlige kontrakter.

Frit valg Konkurrenceloven

Ny bestemmelse fra 2007 i Konkurrenceloven

giver mulighed for at undersøge offentlige

myndigheders prissætning af frit valg

ydelser

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 24

Pligt til at iagttage grønne og sociale hensyn,

2010

Tilføjelse af ny § 9a i den svenske udbudslov

medfører, at offentlige myndigheder:

”bør iagttage grønne og sociale hensyn, når

udbuddets art tillader dette”.

-

-

-

-

-

Konkurrenceloven

Ny bestemmelse fra 2010 i konkurrenceloven

giver mulighed for at undersøge offentlige

myndigheders prissætning af frit valg

ydelser.

Bestemmelsen har indtil videre aldrig været

anvendt.


tAbel 2.3: lovgivningsmæssige initiativer fortsat

Danmark Sverige

Frit valgdatabasen

I regi af Socialministeriet er oprettet

www.fritvalgdatabasen.dk, der giver borgere,

myndigheder og virksomheder et overblik

for kommunale og private leverandører af

frit valg-ydelser, priser samt kvalitetsstandarder.

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 25

Stimulanspulje

I forbindelse med ikrafttrædelsen af Lag om

Valgfrihet blev nedsat en pulje på knap 300

mio. SEK, som kommuner kunne søge støtte

fra til brug for indførelse af frit valg på et

givent område

- Valgfrihetswebben

Central annonceringsplatform forkommuner,

der ønsker at tilbyde frit valg og som

derfor søger private leverandører

2.4. Organisatoriske rammevilkår

De organisatoriske rammer har særligt betydning for, hvordan offentlige

myndigheder gennemfører udbud og skaber konkurrence om offentlige opgaver

i praksis, herunder hvordan der arbejdes strategisk og koordineret

med udbud. Endvidere er de organisatoriske ramme karakteriseret af, hvilke

vejledningsinitiativer, der er stillet til rådighed for myndighederne, og

dermed hvilke centrale tiltag, der eksempelvis kan reducere transaktionsomkostningerne

ved udbud. Samlet set betyder det, at de organisatoriske

rammer har stor indflydelse på, hvilken effekt offentlige myndigheder kan

opnå ved at skabe konkurrence om offentlige opgaver.

For at belyse de organisatoriske rammevilkår undersøges organiseringen af

ordregivende myndigheder og deres strategiske brug af indkøb, brugen af

indkøbscentraler og indkøbsfællesskaber, brugen af funktionsudbud samt

forekomsten af vejledningsinitiativer og viden om offentlig-privat samarbejde.

Generelt peger analysen på, at svenske indkøbere agerer mindre strategisk

og er mindre organiserede i indkøbsfællesskaber end danske. Endvidere har

Sverige været langsommere end Danmark til at etablerede indkøbscentraler,

der hjælper de kommunale, regionale og statslige myndigheder med at

standardisere og koordinere deres indkøb. Til gengæld anvender svenske

indkøbere funktionsudbud hyppigere end danske indkøbere. Endeligt er

vejledningsindsatsen og den centrale vidensopsamling mere begrænset og

senere opstartet i Sverige end i Danmark.

2.4.1. Strategisk indkøb og udbud

Strategisk håndtering af offentlige myndigheders udbud og indkøb har stor

betydning for, hvilke besparelser og kvalitetsudvikling, der kan opnås. For

at sikre, at de offentlige opgaveløsning sker bedst til prisen, er det derfor

centralt, at offentlige indkøbere arbejder strategisk.

Der kan identificeres en forskel på, hvordan indkøberne er organiseret i de

offentlige myndigheder i Danmark og Sverige. Til brug for analysen er udarbejdet

en spørgeskemaundersøgelse blandt offentlige indkøbere i Danmark


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 26

og Sverige 26 . Undersøgelsen, der beskrives udførligt i kapitel 4 og bilag 2 27 ,

peger på, at danske indkøbere (ca. 75 pct.) i højere grad end svenske (ca.

60 pct.) er placeret i en central indkøbs- eller udbudsafdeling frem for i en

fagforvaltning. 28 Ifølge Foreningen Sveriges Offentliga Inköpare (SOI) og

Svenske Kommuner och Landsting (SKL) foregår der i øjeblikket en stigende

tendens til centralisering af indkøbsfunktionerne, der er drevet af et

effektiviseringshensyn. Det er derfor forventeligt, at det organisatoriske billede

i Sverige vil nærme sig det danske i de kommende år.

Tidligere analyser fra Udliciteringsrådet og Udbudsrådet peger på, at en

større, fælles udbuds- og indkøbsafdeling er bedre til at håndtere udbud

end indkøbsfunktioner, som er placeret i et mere decentralt led i forvaltningen.

29 Derfor vurderes centrale udbuds- og indkøbsafdelinger i denne

analyse at have bedre muligheder for at arbejde strategisk og professionelt

med udbud, og her lader udviklingen i Danmark til at være længere fremme

end den er i Sverige.

Danske indkøbere tager endvidere i højere grad end deres svenske kolleger

afsæt i en nedskreven udbudsstrategi. Blandt danske indkøbere foretages

der også i langt højere grad end blandt svenske indkøbere løbende vurderinger

af ikke-udbudte opgavers udbudsegnethed. Det er med til at bekræfte

billedet af, at danske indkøbere i højere grad end svenske planlægger og

arbejder mere strategisk med udbud.

Nedenstående figur viser, hvordan danske indkøbere i større udstrækning

end svenske indkøbere benytter udbudsstrategier og foretager løbende vurderinger

af udbudsegnethed. Set i lyset af, at spørgeskemaundersøgelsen

bl.a. er gennemført blandt kommunale indkøbere, og at danske kommuner

har pligt til at udarbejde udbudsstrategier, er forskellen mellem danske og

svenske indkøberes brug af udbudsstrategier derfor ikke overraskende.

26 Spørgeskemaundersøgelsen er gennemført i oktober og november 2011 i samarbejde

med Foreningen af offentlige indkøbere (IKA) og Sveriges Offentliga Inköpare

(SOI). Se bilag 2 for yderligere om spørgeskemaundersøgelsen. Bilagene

præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets hjemmeside:

www.udbudsraadet.dk

27 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets

hjemmeside: www.udbudsraadet.dk

28 Se bilag 2 for uddybning af spørgeskemaundersøgelsen og dennes resultater

29 Udliciteringsrådet, “Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommuner”,

2005, og Udbudsrådet “Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige

sektor” januar 2010.


figur 2.2: strategisk indkøB og udBud

Danmark

Foretager I løbende

vurderinger af ikke

-udbudte opgavers

udbudsegnethed?

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 27

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

Sverige Tager jeres brug

af udbud afsæt i

90 %

en nedskrevet udbudsstrategi?

84 %

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

57 %

2.4.2. Indkøbscentraler og indkøbsfællesskaber

Udbudsrådet har tidligere vist, at offentlige myndigheders koordination

af sine indkøb gennem bl.a. indkøbscentraler og indkøbsfællesskaber er

vigtig, fordi det kan bidrage til, at der opnås gode priser og dermed en effektiv

offentlig ressourceudnyttelse. 30 Forekomsten af indkøbsfællesskaber

og indkøbscentraler er et udtryk for, hvorvidt der er etablerede kanaler at

koordinere de offentlige indkøb igennem, og dermed om de organisatoriske

rammevilkår er veludviklede.

Koordinerede og standardiserede offentlige indkøb bidrager til en effektiv

udnyttelse af offentlige ressourcer, fordi det reducerer transaktionsomkostningerne

for den enkelte myndighed og samtidig giver mulighed for at sikre

lavere priser. Ved samtidigt at introducere en købspligt på centrale rammeaftaler

31 sikres leverandøren en vis omsætning på den enkelte aftale, hvilke

typiske resulterer i lave købspriser for de offentlige myndigheder.

I Danmark findes flere indkøbscentraler 32 . De to største indkøbscentraler er

Statens og Kommunernes Indkøbscentral, SKI, og Statens Indkøb, der har

eksisteret siden henholdsvis 1994 og 2006. SKI tilbyder en lang række rammeaftaler,

som offentlige myndigheder kan anvende. Statens Indkøb har

på udvalgte områder oprettet rammeaftaler, som statslige myndigheder er

forpligtet til at anvende i medfør af det statslige indkøbscirkulære.

Erfaringerne fra Statens Indkøb, som bl.a. kan dokumentere besparelser på

mere end 1. mia. kr. siden sin etablering i 2006, bekræfter, at koordinerede,

30 Se: Udbudsrådet ”Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftale”, juni 2011

31 Udbudsdirektivet definerer en rammeaftale som en aftale indgået mellem en eller

flere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører (leverandører).

En rammeaftale har til formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter,

der skal indgås på baggrund af rammeaftalen i løbet af en given periode, især

med hensyn til pris og den mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes.

For yderligere om rammeaftaler henvises til Udbudsrådets ”Håndbog for

brug af rammeaftale”, juni 2011.

32 Indkøbscentraler er reguleret af udbudsdirektivets artikel 10 og 11, imens indkøbsfællesskaber

er løse frivillige sammenslutninger mellem ordregivende myndigheder.

93 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 28

centraliserede og forpligtende offentlige indkøb sikrer en effektiv udnyttelse

af offentlig midler.

I Sverige findes én indkøbscentral, Avropa 33 , der primært servicerer statslige

myndigheder. Avropa blev etableret i 2011 ved en sammenlægning af

en række udbudsenheder fra ni sektorområder, der varetog udarbejdelse

af rammeaftaler for de pågældende sektorområder. Kommuner og regioner

(länder) kan anvende rammeaftalerne hos Avropa efter forudgående

anmeldelse heraf. I Sverige findes der ikke en særskilt indkøbscentralt, som

primært laver rammeaftaler for kommunerne og regioner (länder).

I Danmark er statslige myndigheder forpligtet via det statslige indkøbscirkulære

til at købe ind via Statens Indkøb. Svenske statslige myndigheder er

ikke forpligtet til at anvende rammeaftalerne hos Avropa, hvis de kan godtgøre,

at de kan få en mere fordelagtig aftale på anden vis og samtidig afløfte

deres udbudspligt. Avropa håndterer således nogle af de opgaver, som i dag

varetages af Statens Indkøb og SKI i Danmark, dog uden at anvende købspligt

i sine aftaler. Erfaringerne med købspligt i Danmark er, at det har væsentlig

betydning for priserne på en rammeaftale, og SKI er derfor begyndt

at udbyde rammeaftaler med købspligt. 34

Danske kommuner er i stor udstrækning organiseret i frivillige indkøbsfællesskaber,

hvor kommunerne i mindre gruppe samarbejder om at gennemføre

udbud og etablere rammeaftaler. Herigennem opnår kommunerne ofte

lavere omkostninger forbundet med gennemførelsen af udbud, da de deler

transaktionsomkostningerne ved udbud. Endvidere opnår kommunerne i

indkøbsfællesskaber lavere priser, fordi fællesskabet med andre kommuner

sikrer en større omsætning og volumen. Ifølge SKL findes der ikke systematisk

organiserede samarbejder på tværs af kommunerne i stil med de

danske indkøbsfællesskaber. Der findes i Sverige flere ad hoc samarbejder,

og SKL forventer, at kommunerne vil begynde at organisere sig i fastere

indkøbsgrupper fremadrettet.

2.4.3. Vejledning og viden

Vejledning og viden om offentlig-privat samarbejde er ofte forudsætningen

for, at en myndighed vælger at skabe konkurrence om offentlige opgaver.

Et høj vejlednings- og vidensniveau sikrer, at myndigheders beslutning om

udbud af en given opgave foretages på et evidensbaseret grundlag, og at den

praktiske gennemførsel af udbuddet sker med så få transaktionsomkostninger

og overraskelser som muligt.

I Danmark arbejder flere institutioner med vejledning om udbudsreglerne.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen laver generelle juridiske vejledninger,

imens Udbudsrådet og Udbudsportalen stiller praksisorienteret vejledningsmateriale

til rådig for såvel ordregivere som tilbudsgivere. Endelig

har Udbudsrådet, Udbudsportalen og det tidligere Udliciteringsråd arbejdet

med at tilvejebringe viden om konkurrence om offentlige opgaver, herunder

også effekterne ved konkurrence. Eksempelvis har Udbudsportalen

33 For yderligere omkring Avropa se: www.avropa.se

34 Se: Finansministeriet og KL ”Analyse af det kommunale indkøb”, juni 2011, og

Udbudsrådet ”Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler”, juni 2011.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 29

udviklet en dokumentationsdatabase med let tilgængelig information om

konkrete udbudsprocesser og tilknyttede erfaringer.

I Sverige findes tilsvarende initiativer, der skal tilvejebringe vejledning og

viden om offentlig-privat samarbejde og konkurrence om offentlige opgaver.

Dog synes indsatsen mere begrænset end i Danmark.

Vejledningsindsatsen i Sverige i forhold til udbuds- og frit valg-reglerne er

primært forankret i Upphandlingsstödet, der blev etableret i 2009, som er

en enhed under Finansdepartementet. Upphandlingsstödet har til opgave

at give praktisk vejledning til ordregivende myndigheder og leverandører

om, hvordan en effektiv og juridisk korrekt udbudsproces kan gennemføres.

Endvidere har Upphandlingsstödet også til opgave at udvikle og drive en

annonceringsplatform, der kan anvendes i forbindelse med kommunernes

indførsel af Lag om Valfrihet, LOV. Ved siden af Upphandlinsstödet tilbyder

Konkurrensverket også vejledning om udbudsreglerne. Indholdsmæssigt

dækker vejledningerne fra Upphandlingsstöd nogenlunde de samme emner,

som de eksisterende danske vejledninger fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen,

Udbudsrådet og Udbudsportalen. Forskellene mellem Sverige

og Danmark består i, at der i Sverige fokuseres en smule mere på e-udbud

og e-auktioner, imens der i Danmark er udarbejdet langt flere vejledninger

om udbud på udvalgte sektorområder og funktionsudbud.

Hos SKL findes ikke målrettede vejlednings- og rådgivningsinitiativer i stil

med Udbudsportalen. Hos SKL er nedsat et erfaringsudvekslingsforum for

indkøbschefer i länder, Landstingsnetverket for Upphandling, som er den

eneste formaliserede aktivitet vedrørende udbud og frit valg hos SKL.

I Sverige findes en begrænset formel vidensopsamling sammenlignet med

Danmark. I Danmark laver Udbudsrådet og Udbudsportalen løbende undersøgelser

og dokumentationsartikler af konkrete erfaringer med at skabe

konkurrence om offentlige opgaver. Der kan i Sverige ikke identificeres

samme systematiske indsats fra centrale institutioner. Den væsentligste

indsats i Sverige for at få opsamlet viden om og dokumenteret effekterne

ved offentlig konkurrence er analysen ”Konkurrensens konsekvenser” fra

august 2011, som er en del af et større analyseprojekt fra SNS 35 . Konklusionerne

i ”Konkurrensens konsekvenser” understreger, at der i svensk kontekst

alene er begrænset viden: ” Den viktigaste slutsatsen av studien är att

det råder en anmärkningsvärd brist på kunskap om effekterna av konkurrens

i den svenska välfärdssektorn.” 36

Spørgeskemaundersøgelsen, som præsenteres mere udførligt i kapitel 4 og

bilag 2 37 , afspejler også indirekte, at der generelt er mindre viden om effekterne

af offentlig konkurrence i Sverige end i Danmark. Undersøgelsen

35 SNS (Studieförbundet Näringsliv och Samhälle) er en politisk uafhængig forening,

der gennem forskning, konferencer og bogudgivelser bidrager til at beslutningstagere

i politik, offentlig forvaltning og erhvervslivet kan træffe velbegrunede

beslutninger baseret på videnskab og saglige analyse.

36 Hartman, Laura, m.fl, ”Konkurrensens Konsekvenser”, august 2011, Forlaget

SNS

37 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets

hjemmeside: www.udbudsraadet.dk


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 30

viser, at danske indkøbere i større udstrækning end svenske angiver, at andres

erfaringer med udbud påvirker deres beslutning om at gennemføre udbud.

Se nedenstående figur 2.3, der viser, at knap 80 pct. af danske indkøbere

imod knap 40 pct. af svenske indkøbere vurderer, at de bliver påvirket

af andre myndigheders erfaring med udbud. Det vurderes, at denne forskel

skyldes, at adgangen til information om andre myndigheders erfaring med

udbud er mere begrænset i Sverige end i Danmark.

figur 2.3: andre myndigheders erfaring påvirker Beslutning om at gennemføre et udBud

Danmark

Sverige

Nej, andres erfaringer har

ikke påvirket brug af udbud

Ja, andres erfaringer

har inspireret til udbud

af lignende opgaver

Ja, men andres erfaringer

har afholdt os fra at udbyde

lignende opgaver

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %

3 %

2 %

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

9 %

28 %

35 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %

Til forskel fra Danmark arbejdes der i Sverige fra centralt hold med E-udbud

– det vil sige elektroniske udbud og yderligere digitalisering af udbudsprocessen.

E-udbud fremhæves flere steder som indsatsområde i Sverige.

Det ses eksempelvis i Upphandlingssödets kommissorium samt det igangværende

arbejde med en udbudsudredning, Upphandlingsudredningen (se

næste afsnit for yderligere herom). Upphandlingsstödet skal forberede konkrete

vejledninger omkring anvendelse af E-udbud for at understøtte den

svenske regerings målsætning om yderligere digitalisering af den svenske

forvaltning. Konkret har Upphandlinsstödet gennemført en analyse af den

fremtidige arkitektur for E-udbud i Sverige, og Upphandlingssödet arbejder

bl.a. med at standardisere udbudsprocessens elementer for at muliggøre

udviklingen af E-udbudsværktøjer samt udarbejde en analyse af erfaringer

og gode råd om indførelse af E-udbud i ordregivende myndigheder. Endvidere

beskriver kommissoriet til det igangværende udredningsarbejde i Sverige

eksempelvis E-udbud, som en mulig måde at effektivisere udbudsprocessen

og reducere omkostningerne forbundet med at gennemføre udbud.

Selvom Sverige fokuserer på E-udbud, så er der ingen konkrete planer om

at indføre en central udbuds- eller annonceringsplatform i stil med den

danske udbud.dk, der åbnede den 1. april 2012.

2.4.4. Funktionsudbud

Funktionsudbud giver i højere grad end traditionelle aktivitetsbaserede

udbud mulighed for at fokusere på kvalitet, resultater og innovation i den

offentlige opgaveløsning. Ved at anvende funktionskrav giver man den private

aktør frihed i opgaveløsningen, som dermed får incitament til at forbedre

og effektivisere opgaveløsningen løbende i kontraktperioden. Det kan

79 %


figur 2.4: anvendt funktionsudBud

Danmark

Sverige

Til udbud af vareindkøb

Til udbud af tjenesteydelser

med en teknisk karakter

Til udbud af tjenesteydelser med

en direkte, borgernær karakter

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 31

medføre, at den nyeste teknologi tages i anvendelse, og nye metoder eller

arbejdsgange kan udvikles undervejs.

Funktionsudbud er en anderledes måde at tilrettelægge udbud på og forudsætter,

at offentlige myndigheder kan udarbejde en kravspecifikation med

afsæt i funktionskrav. Funktionsudbud kan være sværere at følge op på end

aktivitetsbaserede udbud, og funktionskontrakter stiller derfor høje krav til

myndighedens indkøbere.

Forekomsten af funktionsudbud kan ses som et udtryk for myndighedernes

evne til at skabe rum til nytænkning og håndtere komplicerede udbud. Dermed

afspejler brugen af funktionsudbud de organisatoriske rammevilkår

for offentlig-privat samarbejde.

Udbudsrådet har tidligere undersøgt udbredelsen af funktionsudbud i Danmark.

38 Analysen viser, at der er gennemført få rene funktionsudbud, men

at der findes funktionslignende krav i cirka hvert fjerde udbud. Funktionsudbud

er mest udbredt inden for it, vej- og parkområdet og delvist udbredt

inden for beskæftigelsesområdet. På det sociale område har funktionsudbud

stort set ikke været anvendt.

I forbindelse med udarbejdelse af denne analyse er gennemført en spørgeskemaundersøgelse

blandt danske og svenske offentlige indkøbere. Spørgeskemaundersøgelsen

belyser anvendelsen af funktionsudbud og viser, at

indkøberne i Danmark anvender funktionsudbud i langt mindre grad end

i Sverige. Som det fremgår af figur 2.2, svinger danske offentlige indkøberes

anvendelse af funktionsudbud på tværs af opgavetyper fra 8 til 18 pct.,

mens den tilsvarende andel af svenske indkøbere svinger mellem 20 og 45

pct. I både Danmark og Sverige er funktionsudbud mest anvendt til udbud

af tjenesteydelser med teknisk karakter, imens funktionsudbud af ydelser

med en borgernær karakter ifølge indkøberne sjældent finder anvendelse.

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 % 50 %

8 %

15 %

18 %

20 %

33 %

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 % 50 %

38 Udbudsrådet ”Analyse af funktionsudbud”, november 2010.

45 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 32

Udbudsrådets tidligere analyse af funktionsudbud viste, at en af udfordringerne

ved at udbrede anvendelsen af funktionskrav var begrænset kendskab

til funktionsudbud både hos de offentlige myndigheder og de private

virksomheder. Mange ordregivere havde begrænset viden om, hvordan

kravsspecifikationerne udarbejdes. Denne tendens gør sig stadig gældende

i Danmark.

Over halvdelen (56 pct.) af de danske indkøbere, der ikke har anvendt funktionsudbud,

angiver i spørgeskemaundersøgelsen som forklaring, at deres

organisation har et begrænset kendskab til funktionsudbud. Begrænset

kendskab til funktionsudbud gør sig kun gældende for en tredjedel (33 pct.)

af de svenske indkøbere. 39 30 pct. af indkøberne både i Danmark og Sverige

angiver, at det ikke er muligt at anvende funktionskrav til de opgaver, de

udbyder.

Cirka en femtedel af både danske og svenske indkøbere peger på øvrige årsager

til ikke at have anvendt funktionsudbud. En stor andel af de danske

indkøbere angiver, at funktionsudbud er et nyt begreb for dem, men at de

overvejer at anvende funktionsudbud til at udarbejde organisationens første

funktionsudbud. Andre angiver, at de har en forventning om, at det vil

tage længere tid at udforme kravspecifikationerne, og at det vil være svært

at evaluere de indkomne tilbud efterfølgende. Endeligt bemærker en række

indkøbere, at de ikke har fundet det relevant eller hensigtsmæssigt at

gennemføre udbuddene som funktionsudbud. Samlet set lader manglende

viden altså også til at udgøre en væsentlig barriere for den fortsatte udbredelse

af funktionsudbud.

2.5. Politiske rammevilkår

De politiske rammevilkår karakteriserer, hvorvidt offentlig-privat samarbejde

ligger højt på den politiske dagsordenen og kan dermed betragtes som

et udtryk for emnets politiske prioritet. Er emnet en politisk prioritet, så vil

det ofte resultere i forekomsten af målrettede initiativer på området. Politiske

initiativer kan føre til lovgivningsmæssige eller organisatoriske tiltag,

som vil kunne udvikle området for offentlig-privat samarbejde. De politiske

rammevilkår er således væsentlige at belyse, når offentlig-privat samarbejde

i Danmark og Sverige sammenlignes.

I Danmark findes flere og mere omfattede politiske initiativer, som understøtter

udbredelsen af udbud og offentlig-privat samarbejde, end der gør i

Sverige. Det indikerer, at der fra centralt politisk hold i Danmark har været

større bevågenhed omkring området end der har i Sverige. Der er dog i Sverige

igangsat et større udredningsarbejde, som skal danne grundlag for nye

initiativer på området for offentlig-privat samarbejde.

2.5.1. Politiske initiativer

I tabel 2.4 præsenteres de identificerede initiativer i Danmark og Sverige.

Der er kun medtaget initiativer fra 2005 og frem. Der er i Danmark flere og

mere omfattende initiativer end der er fundet i Sverige.

39 Se bilag 2 for uddybning af spørgeskemaundersøgelsen og dens resultater. Bilagene

præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets hjemmeside:

www.udbudsraadet.dk


tAbel 2.4: politiske initiativer

Danmark

OPS-strategien, januar 2011

21 konkrete initiativer for både udbuds- og frit valg området,

hvoraf flere indgår i den politiske aftale, Konkurrencepakke,

mellem den tidligere VK-regering, Dansk

Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne.

IKU*-målsætningen, 2006-2010

I forbindelse med de årlige økonomiaftaler mellem den

tidligere VK-regering og kommunerne blev fastsat en

målsætning om, at kommuner skulle skabe konkurrence

om 26,5 pct. af driftsopgaverne i 2010.

Udbudsrådet, december 2008 og frem

Udbudsrådet har til opgave at tilvejebringe viden om

samt fremme dagsordenen om offentlig-privat samarbejde.

Udliciteringsrådet 2002-2005

Udliciteringsrådet havde til opgave at rådgive den daværende

regering, fremme debatten om konkurrenceudsættelse

af den offentlige sektor samt udarbejde analyser

og forslag om konkurrenceudsættelse

Projekter i Udbudsportalen finansieret via globaliseringsmidler,

2010-2012

En række konkrete dokumentations- og vejledningsaktiviteter

er igangsat for at hjælpe offentlige myndigheder

og virksomheder med at gennemføre udbud.

OPS-rejsehold, 2007-2009

Rejseholdet besøger kommuner, der overvejer at

anvende offentlig-privat samarbejde ved nybyggeri, renovering,

samt drifts-, service- og vedligeholdelsesopgaver.

Rejseholdet kan endvidere yde medfinansiering til

forundersøgelser og andre merudgifter, der er forbundet

med at lave offentlig-private samarbejder.

OPP-kontaktpunkt og OPP-standardmodel, 2010-

I forbindelse med udmøntning af Erhvervspakken

besluttede den tidligere VK-regning i december 2010

at etablere et OPP-kontaktpunkt i Konkurrence- og

Forbrugerstyrelsen samt lade en OPP-standardkontrakt

udarbejde.

Sverige

Note: * = IKU er Indikatoren for Konkurrenceudsættelse, som opgøres for alle kommuner og måler,

hvor meget opgaver kommunernes skaber konkurrence om.

** = Ved OPS i en svensk kontekst forstås der, der i Danmark betegnes offentlig-private

partnerskaber (OPP).

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 33

OPS**-vejledning, 2007

Banverket, Vejverket og VTI (Nationalt vej og transaportforskningsinstitut)

fik i 2007 af regeringen til opgave

at undersøge de juridiske, økonomiske og tekniske

betingelser for OPP (Offentlig-Privat Partnerskab) i

vej-og jernbanesektoren. Udvalget fik også til opgave at

udforme en svensk OPP-model.

Upphandlingsstod, 2009

I 2009 blev Upphandlingsstöd etableret for at hjælpe offentlige

myndigheder og virksomheder med at gennemføre

og deltage i udbud. Upphandlingsstöd udarbejder

vejledninger og afholder kurser mv. og fokuserer bl.a.

særligt på e-udbud.

Innovationsupphandlingsutredan, 2010

Den svenske regeringen besluttede i december 2009 at

gennemføre et udredningsarbejde, der skal identificere

forudsætningerne for øget innovation gennem udbud.

Upphandlingsutredan, 2011-2012

To-årigt udredningsarbejde bestilt af regeringen med

henblik på evaluering af de gældende udbudsregler i

Sverige.

-

-


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 34

2.5.2. Sveriges udredningsarbejde om innovationsudbud 2010 40

Den svenske regering ønsker at understøtte, at offentlige aktørers udbud

i større udstrækning bidrager til udviklingen af vidensintensive arbejdspladser.

Regeringen har derfor fået gennemført et udredningsarbejde om

innovation i udbud i Sverige. Arbejdet blev offentliggjort i august 2010. Udredningsarbejdet

havde til formål at identificere forudsætningerne for øget

innovation gennem udbud og skulle anvise konkrete initiativer, der kan

skabe yderligere innovation i den offentlige opgaveløsning og i det private

erhvervsliv.

Udredningsarbejdet konkluderer, at der er potentiale for at opnå yderligere

besparelser i den offentlige opgaveløsning ved at fokusere på innovationsvenlige

udbud og egentlige innovationsudbud. Der peges på fire større tiltag.

Dog er ingen af forslagene blevet gennemført på nuværende tidspunkt.

For det første foreslås det, at bestemmelserne i EU’s udbudsdirektiv om dynamiske

indkøbssystemer indføres i svensk ret. Til forskel fra Danmark har

Sverige endnu ikke indført bestemmelserne om dynamiske indkøbssystemer.

For det andet anbefales i udredningen, at der indføres en pligt til at tage

innovationshensyn i udbud, når udbuddets art tillader det. I den svenske

udbudslov er allerede indført en pligt for offentlige myndigheder til at tage

sociale og grønne hensyn i udbud 41 , når udbuddets art tillader det. Lignende

pligter findes ikke i Danmark.

For det tredje foreslås det, at der fra Upphandlingsstödet side tilbydes mere

information og vejledning om innovationsfremmende udbud, herunder

særligt om mulighederne for konkurrencepræget dialog og brug af indkøbscentraler.

For det fjerde og sidste anbefaler udredningen, at der indføres en lov om

prækommercielle indkøb i Sverige. Der refereres i udredningen til direktivets

bestemmelse om prækommercielle indkøb, og forslaget medfører en

indførelse af bestemmelserne om prækommercielle indkøb i svensk ret. Det

foreslås også, at der indføres en central annonceringsplatform til brug for

annoncering af prækommercielle indkøb i Sverige. Udbudsdirektivets bestemmelser

om prækommercielle indkøb finder allerede i dag anvendelse i

Danmark. Der findes ingen pligt til at registrere udbud af prækommercielle

indkøb i Danmark i en central database.

2.5.3. Sveriges udredningsarbejde om udbudsreglerne 2010-

2012

Ifølge SKL og SOI oplever offentlige myndigheder og kommunerne, at udbudsreglerne

er komplekse og svære at anvende i praksis. Det bekræftes af

spørgeskemaundersøgelsen, som er gennemført blandt danske og svenske

40 For baggrund om arbejdet samt den endelige udredning om innovationsfremmende

udbud, se: http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/150990

41 Lag om Offentliga Upphandling, §9a. Bestemmelsen er indført ved lovændring

570-2010.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 35

indkøbere, jf. kapitel 4 og bilag 2 42 . Undersøgelsen viser, at svenske indkøbere

– ligesom de danske – hyppigst angiver, at der er lovgivningsmæssige

barrierer forbundet med at skabe konkurrence om offentlige opgaver.

På grund af kritikken af de svenske udbudsregler har den svenske regering

igangsat udarbejdelsen af et større udredningsarbejde, Upphandlingsutredningen,

i september 2010 med henblik på at evaluere udbudsregelsættet

i Sverige.

Formålet med udredningen er at vurdere, om regelsættet i tilstrækkelig

grad muliggør for ordregivende myndigheder at foretage økonomisk gode

dispositioner gennem anvendelse af konkurrence og tage miljø-, sociale og

etiske hensyn samt inkludere små og mellemstore virksomheder. Udredningen

skal identificere eventuelle lovændringer og andre nødvendige tiltag,

som kan sikre gode udbud fremover.

Arbejdet med udredningen tager afsæt i en bred dialog med interessenterne

på udbudsområdet i Sverige, dvs. praktikere i ordregivende myndigheder

og virksomheder samt relevante organisationer på området. Lederen for

udredningsarbejdet er den tidligere europa-parlamentariker, Anders Wijkmann,

der er udpeget af civilminister Stefan Attefall.

En deludredning blev præsenteret i november 2011, imens den samlede udredning

forventes præsenteret i sommeren 2012. Deludredning konkluderer

bl.a., at mange kommuner og landsting ofte gennemfører udbud uden

en tydelig strategi og ikke i tilstrækkelig grad følger op på de gennemførte

udbud. Deludredningen indeholder ikke konkrete forslag til nye initiativer

på området. Det indikeres dog i deludredning, at man overvejer at foreslå

en forøgelse eller differentiering af beløbsgrænsen for annoncering på

280.000 SEK i den endelige udredning. Derudover identificerer deludredningen

potentiale for yderligere anvendelse af E-udbud, samt et behov for

mere vejledning fra Kommissionen i forhold til mulighederne for dialogen i

forbindelse med udbud.

42 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets

hjemmeside: www.udbudsraadet.dk


kApitel 3

udbredelse Af Offentlig-privAt

sAmArbejde

Af udbudsrådets sekretAriAt

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 36

3.1. Resumé og konklusioner

Kapitel 3 afdækker forskellen mellem Danmark og Sverige i forhold til omfanget

og udbredelsen af udbud og offentlig-privat samarbejde. Sammenligningen

er foretaget på baggrund af datamateriale fra EU-Kommissionen,

Tenders Electronic Daily (TED-databasen) samt beregninger af kommunale

regnskabstal.

Sammenligningen viser, at Danmark i større udstrækning end Sverige anvender

de forskellige de udbudsformer, som udbudsdirektivet giver mulighed

for. Samtidig viser opgørelsen af privat leverandørgrad for henholdsvis

danske og svenske kommuner, at danske kommuner i gennemsnit inddrager

private aktører i større udstrækning end svenske kommuner. Det gør

sig særligt gældende på de tekniske områder. Alene på dagtilbud- og folkeskoleområdet

anvender svenske kommuner private leverandører i større

udstrækning end danske kommuner. Endvidere viser opgørelsen af privatleverandørgrad

også, at danske kommuner ligger på et ensartet niveau for

inddragelse af private leverandører i den kommunale opgavevaretagelse,

mens niveauet for inddragelse af private leverandører i de svenske kommuner

er meget varierende.

3.2. Offentlige kontrakter

I Danmark og Sverige er det offentlige indkøb af varer og tjenesteydelser

fra private stort. I Danmark beløb det offentlige indkøb sig årligt til ca. 290

mia. kr. i 2010, hvilket svarer til 16,5 pct. af BNP, imens det tilsvarende tal

for Sverige er 580 SEK, hvilket svarer til 17,5 pct. af BNP.

I 2011 blev der i Danmark indgået ca. 2.000 offentlige kontrakter efter gennemførelsen

af EU-udbud. Til sammenligning blev der i Sverige indgået ca.

3600 kontrakter. Forskellen mellem Danmark og Sverige i antallet af indgåede

kontrakter skyldes primært, at der i Sverige er væsentlig flere offentlige

myndigheder end i Danmark. Eksempelvis er der i Sverige ca. tre gange som

mange kommuner og regionale myndigheder som i Danmark.

I nedenstående afsnit beskrives, hvordan de indgåede offentlige kontrakter

fordeler sig i forhold til myndighedstyper, opgavetyper, udbudsformer

og annulationer. Kun offentlige kontrakter med en kontraktværdi over udbudsdirektivets

tærskelværdi beskrives, fordi det hverken for Danmark eller

Sverige er muligt at opgøre disse karakteristika for kontrakter med en

værdi under direktivets tærskelværdi eller kontrakter mellem myndigheder

og selvejende institutioner. Desuden er udbud og kontrakter for forsyningsområdet

er også inkluderet.


3.2.1. Ordregivende myndigheder

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 37

Fordelingen af offentlige kontrakter mellem forskellige typer af ordregivende

myndigheder i Danmark og Sverige er stort set ens. Som det fremgår af

figur 3.1 bliver knap halvdelen af begge landes kontrakter indgået af lokale

myndigheder, det vil sige kommuner og regioner/län.

figur 3.1: offentlige kontrakter indgået efter eu-udBud fordelt på myndighedstyper år 2011

Danmark

Sverige

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

14 %

Kilde: Tenders Electronic Daily (TED), www.ted.europa.eu

22 %

Myndighed på

nationalt plan

50 %

46 %

Lokale

myndigheder

12 %

7 %

Forsyningsvirksomhed

18 %

2 %

Offentligretligt

organ

10 %

20 %

Andre

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

Fordelingen af Danmark og Sveriges kontrakter indenfor forskellige opgavetyper

– det vil sige bygge- og anlæg-, varer- og tjenesteydelseskontrakter

– er næsten identisk. Der forekommer en marginal variation, idet Danmark

indgår lidt flere bygge- og anlægskontrakter, mens Sverige har flere tjenesteydelseskontrakter.

Begge lande har dog samlet set flest tjenesteydelseskontrakter.

Lidt over 50 pct. af begge landes kontrakter er i form af tjenesteydelseskontrakter,

35 pct. er vareindkøbskontrakter, imens bygge- og anlæg

udgør ca.10 pct. 43

3.2.2. Udbudsformer

Fordelingen af offentlige kontrakter i forhold til de anvendte udbudsformer

er forskellig i Danmark og Sverige. Af nedenstående figur 3.2.fremgår

det, at svenske offentlige myndigheder i næsten 90 pct. af deres kontrakter

benytter sig af udbudsformen offentligt udbud. Størstedelen af de danske

kontrakter, lidt over 50 pct.,er lavet på baggrund af offentligt udbud. Der er

i Danmark til forskel fra Sverige en stor mængde kontrakter, der er indgået

efter begrænset udbud. Næsten 30 pct. af Danmarks kontrakter er indgået

efter begrænset udbud, hvorimod kun 3 pct. af kontrakter indgået i Sverige

er lavet på baggrund af denne udbudsform. Endelig skal det bemærkes, at

udbudsformen konkurrencepræget dialog anvendes i mindre end 1 pct. af

udbuddene i både Danmark og Sverige.

43 Tenders Electronic Daily (TED), www.ted.europa.eu

0 %


figur 3.2: offentlige kontrakter indgået efter eu-udBud fordelt på udBudsform 2011

Danmark

Sverige

Offentlige udbud

Begrænset udbud

Udbud efter forhandling

Konkurrence præget

dialog ved tildelingen

Tildeling af kontrakter uden

forudgående ofentliggørelse

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 38

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

0 %

0 %

3 %

4 %

1 %

7 %

13 %

29 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

Note: I Danmark er i 2011 indgået 4 kontrakter efter konkurrencepræget dialog, hvilket udgør 0,2

pct. af det samlede antal kontrakter. I Sverige er indgået 5 kontrakter efter konkurrencepræget

dialog, hvilket udgør 0,1 pct. af det samlede antal kontrakter.

Kilde: Tenders Electronic Daily (TED), www.ted.europa.eu

Forskellen mellem Danmark og Sverige har ingen entydig forklaring. En

mulig forklaring på forskellen er, at danske offentlige indkøbere er mere

strategiske i deres valg af udbudsform og benytter begrænsede udbud til

at reducere transaktionsomkostninger, når der forventes at være mange

potentielle tilbudsgivere til et konkret udbud. En anden mulig forklaring

på forskellen mellem Danmark og Sverige kan være, at svenske offentlige

indkøbere er mere skeptiske omkring markedsdannelse og forekomsten af

egnede tilbudsgivere, jf. næste kapitel, hvilke medfører, at de ikke oplever

samme behov for at begrænse mængden af tilbud og dermed anvende begrænset

udbud.

3.3. Privatleverandørgrad

I både Danmark og Sverige har der gennem længere tid været interesse for

at opgøre graden af konkurrence om opgaverne i den kommunale sektor.

I Danmark har der siden 1993 været opgjort en privatleverandørindikator

(PLI), der måler inddragelsen af private leverandører i løsningen af offentlige

driftsopgaver. PLI’en er siden 2006 blevet suppleret af en indikator for

konkurrenceudsættelse (IKU) 44 .

Fokus i de danske indikatorer for udbud har været brugen af private leverandører

i den kommunale opgaveløsning. Til forskel herfra har fokus i Sverige

i de eksisterende svenske opgørelser været på kommunernes markedsanvendelse

i bredere forstand. Konkret betyder det, at svenske opgørelser

fokuserer på køb hos eksterne producenter, hvilket også kan være varer eller

tjenesteydelser hos andre offentlige leverandører. De danske og svenske

indikatorer måler således konkurrenceudsættelse forskelligt.

44 Indikatoren for konkurrenceudsættelse (IKU) adskiller sig fra det private leverandørindeks

(PLI) ved, at IKU’en medtager de udbud, som kommunerne selv

har ”vundet” gennem kontrolbud.

55 %

89 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 39

Derudover er der også en række andre forhold, der gør det vanskeligt at

sammenligne indikatorerne 45 på tværs af landegrænsen. Blandt de mest

centrale sammenligningsudfordringer er opgavefordelingen i den offentlige

sektor, dvs. hvilke opgaver der befinder sig på hvilket forvaltningsniveau.

For eksempel er gymnasier og voksenundervisning i Sverige en kommunal

opgave, imens det i Danmark er en statslig opgave. Dernæst er det en central

udfordring at sammenligne indikatorerne, da de kommunale budget- og

regnskabssystemer er grundlæggende forskellige. I dansk kommunaløkonomi

sondres mellem dels brugerfinansierede område (hovedkonto 1), hvor

udgifterne over en årrække skal hvile i sig selv, dels det skattefinansierede

område. I Sverige går den overordnede sondring mellem forretningsvirksomhed

(affärsverksamhet) og egentlig virksomhed.

På grund af udfordringerne med at sammenligne eksisterende indikatorer

har Udbudsrådets sekretariat fået udarbejdet en indikator, privatleverandørgrad,

af Anvendt KommunalForskning, AKF. 46 Indikatoren gør det

muligt at sammenligne anvendelsen af private leverandører i Danmark og

Sverige. Privatleverandørgraden udtrykker, hvor stor en andel af kommunernes

samlede opgaveportefølje, 47 der varetages af private leverandører.

Indikatoren benyttes både til at sammenligne den private leverandørgrad

på aggregeret niveau og på udvalgte serviceområder.

Privatleverandørgraden er ikke sammenlignelig med indikator for konkurrenceudsættelse

(IKU), da privatleverandørgraden til forskel fra IKU’en ikke

sondrer mellem driftsopgaver og myndighedsopgaver. Derudover medtager

privatleverandørgraden heller ikke de opgaver, som kommunerne udbyder,

men hvor kommunen selv vinder opgaven.

Der er i forbindelse med denne analyse alene udviklet en indikator for privatleverandørgrad

i forhold til den kommunale opgaveløsning, fordi der

primært i diskussionen af offentlig-privat samarbejde i Danmark har været

fokuseret på det kommunale myndighedsniveau. Endvidere inddrager privatleverandørgraden

ikke alle kommunale områder (fx beskæftigelsesområdet),

da enkelte områder statistisk set har været for dårligt belyst i enten

Danmark eller Sverige.

Nedenstående figur 3.3. sammenligner privatleverandørgraden i 2010 mellem

Danmark og Sverige for dels den samlede opgjorte kommunale servicevirksomhed,

dels seks kommunale serviceområder. Som det fremgår af

figuren, var den samlede privatleverandørgrad for de seks serviceområder

19,3 pct. i 2010, mens den i Sverige var 14,0 pct. I 2010 var privatleverandørgraden

således 5,3 procentpoint højere i Danmark end i Sverige.

45 Se: Houlberg, Kurt & O. Helby Petersen (2012) ”Indikator for kommunernes køb

af eksterne ydelser i Danmark og Sverige”, København: AKF.

Anvendt KommunalForskning, AKF, har til denne analyse alene bidraget med

den talmæssige opgørelse og ikke tolkningen af tallene.

46 Se: Houlberg, Kurt & O. Helby Petersen (2012) ”Indikator for kommunernes køb

af eksterne ydelser i Danmark og Sverige”, København: AKF.

47 I forståelsen af den samlede opgaveportefølje indgår de udgiftsområder som

meningsfyldt kan sammenlignes. I Houlberg, Kurt & O. Helby Petersen (2012)

”Indikator for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige” er

beskrevet de ikke-inkluderende udgiftsområder.


figur 3.3: privatleverandørgrad i danmark og sverige

Danmark

Sverige

Servicevirksomhed i alt

Byudvikling, redningsberedskab,

miljø og erhvervsudvikling

Vej- og parkområdet

Udsatte børn og voksne

Ældre og handicappede

Folkeskole

Dagtilbud

4,4 %

Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF, for Udbudsrådet, jf. bilag 3

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 40

0 % 10 % 20 % 30 % 40 %

14,0 %

15,0 %

11,3 %

13,5 %

10,7 %

16,8 %

14,9 %

16,7 %

19,3 %

26,9 %

31,4 %

35,3 %

37,1 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 %

Som det fremgår af figuren, er det kun på serviceområderne dagtilbud og

folkeskole, hvor privatleverandørgraden er højere i Sverige end i Danmark.

På de øvrige fire serviceområder er privatleverandørgraden højere i Danmark

end i Sverige.

Figur 3.3. viser, at privatleverandørgraden på særligt de tekniske områder,

dvs. vej- og parkområdet og byudvikling, redningsberedskab m.m. er markant

højere i Danmark end i Sverige. På de bløde velfærdsområder ældre-

og handicappede og udsatte børn og voksne er privatleverandørgraden og

højere i Danmark end i Sverige.

I Sverige er spredningen i tallene for privatleverandørgrad på tværs af kommunerne

større end i Danmark. I flere svenske kommuner, fx Vellinge og

Nacka er der en meget stor grad af privat opgaveløsning. Det skyldes, at

disse kommuner har truffet en principbeslutning om, at man ønsker at udlægge

alle driftsopgaver til private leverandører. Samtidig findes der kommuner

i det nordlige Sverige, som har en meget lille privat leverandørgrad,

hvilke skyldes, at der kun er et begrænset antal leverandører for visse ydelser

i de nordlige og tyndtbefolkede egne i Sverige. I Danmark findes ikke

lignende eksempler på ekstrem høj eller lav grad af privatleverandørgrad,

og danske kommuner ligger sammenlignet med svenske kommune på et

relativt ensartet niveau for inddragelse af private leverandører. 48

3.3.1. Udvikling i privatleverandørgrad på serviceområderne

2007-2010

Opgørelsen af privat leverandørgrad er foretaget for de enkelte serviceområder

for årene 2007-2010. De enkelte grafer for udviklingerne præsenteres

i bilag 3. Udviklingerne på de forskellige serviceområder peger i forskellige

retninger.

48 For yderligere om spredningen mellem danske og svenske kommuner henvises

til: Houlberg, Kurt & O. Helby Petersen (2012) ”Indikator for kommunernes køb

af eksterne ydelser i Danmark og Sverige”, København: AKF.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 41

På dagtilbudsområdet og folkeskoleområdet har Sverige en højere privatleverandørgrad

end Danmark i 2010. Sverige har på begge områder øget

den private leverandørgrad over årerne 2007-2010 fra 12,3 pct. for dagtilbudsområdet

og 10,0 pct. for folkeskoleområdet til henholdsvis 16,7 pct. og

13,5 pct., imens Danmark har ligget på et stabilt niveau i årerne svarende

til ca. 11 pct. på både dagtilbudsområdet og folkeskoleområdet. På særligt

daginstitutionsområdet er der i Danmark mange selvejende daginstitutioner,

hvilke er inkluderet i opgørelsen af privatleverandørgrad. Driften af

selvejende daginstitutioner har ikke været konkurrenceudsat, hvorfor en

høj leverandørgrad på området ikke er ensbetydende med en høj grad af

konkurrence om opgaveløsningen.

Indenfor ældre- og handicapområdet har Sverige oplevet en stigning i brugen

af private leverandører fra 11,4 pct. i 2007 til 14,9 pct. i 2010, imens

Danmark har oplevet et mindre fald i perioden 2007-2010 fra 18,5 pct. til

16,8 pct.

Området for udsatte børn og voksne har en relativt høj privatleverandørgrad

i både Danmark og Sverige. I Sverige har den private leverandørgrad

udviklet sig fra 27,3 pct. i 2007 til 26,9 pct. i 2010, imens den i Danmark har

udviklet sig fra 28,6 pct. til 31,4 pct. i 2010.

Inden for de to undersøgte tekniske områder ligger Danmark væsentligt

over Sverige i forhold til inddragelse af private leverandører i den offentlige

opgaveløsning. I Danmark har privatleverandørgraden ligget stabilt på

ca. 34 pct. på vej- og parkområdet, og ca. 37-38 pct. på området for byudvikling,

redningsberedskab, miljø og erhvervsudviklingsområdet. I Sverige

er den private leverandørgrad steget fra 9,8 pct. i 2007 til 15,0 pct. i 2010

på vej- og parkområdet, imens den private leverandørgrad på området for

byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudviklingsområdet har

ligget stabilt på ca. 4 pct. i årene. Sidstnævnte område dækker således over

den største forskel mellem Danmark og Sverige i forhold til inddragelse af

private leverandører.


kApitel 4

Offentlige indkøberes vurdering Af

bArrierer fOr Offentlig-privAt

sAmArbejde

Af udbudsrådets sekretAriAt

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 42

4.1. Resumé og konklusioner

I kapitel 4 afdækkes danske og svenske indkøberes oplevelse af barrierer,

som vanskeliggør brugen af udbud. Undersøgelsen peger på tre overordnede

konklusioner. For det første, at danske indkøbere oplever større barrierer

for brug af udbud end svenske indkøbere. Dog er oplevelsen af markedsmæssige

barriere mest udtalt i Sverige. For det andet, at den væsentligste

barriere for danske indkøberes brug af udbud er af lovgivningsmæssig karakter.

De danske indkøbere har bl.a. svært ved at anvende reglerne i udbudsdirektivet,

og mener, at forhandlingsforbuddet gør dialog besværlig.

For det tredje, at den væsentligste barriere for svenske indkøberes brug af

udbud vedrører organisatoriske og styringsmæssige forhold. De svenske

indkøbere har særligt svært ved at udarbejde kravspecifikationerne og oplever,

at den efterfølgende kontrol med udførelsen af opgaven er vanskelig.

Dette kapitel er baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt danske og

svenske offentlige indkøbere, der blev gennemført i oktober-november 2011

i samarbejde med Foreningen af Offentlige Indkøbere (IKA) og Sveriges Offentliga

Inköpare (SOI). Spørgeskemaundersøgelsen beskrives nærmere i

bilag 2 49 .

Figur 4.1 illustrerer indkøbernes samlede oplevelse af barrierer for brug af

udbud. Foruden de lovgivningsmæssige og organisatoriske og styringsmæssige

barrierer er der udtalte holdningsmæssige barrierer blandt øvrige medarbejdere,

ledere og politikere.

49 Bilagene præsenteres i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets

hjemmeside: www.udbudsraadet.dk


figur 4.1: oplevede Barrierer for udBud i danmark og sverige

Danmark

Sverige

Lovgivningsmæssige

Organisatoriske

Holdningsmæssige

Økonomiske

Markedsmæssige

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 43

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %

Anm.: Tabellen opgør for både Danmark og Sverige hvor stor en andel (i procent), der under hver af

de 5 barrierer har svaret ja til mindst én svarmulighed.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

45 %

Oplevede barrierer for brug af udbud er væsentlige at afdække, fordi barriererne

kan stå i vejen for, at der arbejdes effektivt og strategisk med udbud.

En kortlægning af de oplevede barrierer giver grundlag for at imødekomme

de problemstillinger, der er forbundet med at gennemføre udbud, og

dermed styrke mulighederne for at realisere nogle af de fordele, der er ved

offentlig-privat samarbejde.

Udbudsrådet har tidligere undersøgt barrierer for konkurrenceudsættelse

i en analyse fra januar 2010. 50 Barriererne fordelte sig mellem holdningsmæssige,

organisatoriske og styringsmæssige, lovgivningsmæssige, økonomiske

og markedsmæssige barrierer. Analysen viste, at de væsentligste

barrierer dengang var af holdningsmæssig og økonomisk karakter. Området

har imidlertid udviklet sig siden da, og derfor undersøges det i denne

analyse, i hvilket omfang indkøberne i både Danmark og Sverige oplever de

samme barrierer for offentlig-privat samarbejde i dag.

Kapitlet bygger primært på et spørgeskema, der er besvaret af medlemmerne

af Foreningen af Offentlige Indkøbere (IKA) og Sveriges Offentliga

Inköpare (SOI) 51 . Hertil kommer interview med IKA og SOI, en række centrale

svenske og danske aktører på området på offentlig-privat samarbejde

i Sverige samt desk research.

50 Udbudsrådet: ”Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige

sektor”, januar 2010

51 Spørgeskemaundersøgelsen er beskrevet nærmere i bilag 2. Bilagene præsenteres

i en særskilt bilagsrapport, som findes på Udbudsrådets hjemmeside:

www.udbudsraadet.dk

55 %

58 %

60 %

63 %

66 %

67 %

66 %

78 %

81 %


4.2. Lovgivningsmæssige barrierer

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 44

Lovgivningsmæssige barrierer betegner indkøbernes vanskeligheder ved at

anvende lovgivningen på området, herunder mulighederne for vejledning.

Blandt danske indkøbere er der spurgt til EU’s udbudsdirektiv og tilbudsloven,

og blandt svenske indkøbere er der spurgt til den svenske udbudslov,

Lagen om Offentlig Upphandling (LOU), som også regulerer indkøb under

EU’s tærskelværdier. Lovgivningsmæssige barrierer er den største barriere

i Danmark og den næststørste barriere i Sverige.

Som figur 4.2 viser, oplever danske indkøbere særligt, at reglerne i EU’s

udbudsdirektiv er svære at anvende (49 pct.). Dog oplever et flertal af de

danske indkøbere (76 pct.) ikke, at de danske annonceringsregler i tilbudsloven

er svære at anvende. Som før nævnt har man i Sverige implementeret

Udbudsdirektivet i udbudsloven.

I modsætning til de danske indkøbere oplever kun godt en fjerdedel (29

pct.) af de svenske indkøbere, at den svenske udbudslov er vanskelig at anvende.

Dog vurderer flertallet af svenske indkøbere (54 pct.), ligesom de

danske indkøbere, at forhandlingsforbuddet gør dialog besværlig (62 pct.).

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) er meget kritiske over for udbudsloven,

som de anser for at være uoverskuelig og unødigt besværlig at

anvende. SKL’s holdning er, at udbudsloven tvinger indkøberne til at gå

unødigt op i formalia for at minimere risikoen for klagesager. 52

Den lovgivningsmæssige barriere var også markant i Udbudsrådets tidligere

barriereanalyse. Den tidligere barriereanalyse fra 2010 viste også,

at mangel på vejledning om udbud udgjorde en selvstændig barriere for

20 pct. af de kommunale indkøbere. Det niveau bekræftes af danske og

svenske indkøbere. Cirka en femtedel både af danske og svenske respondenter

oplever, at mulighederne for vejledning er utilstrækkelig i en grad,

så det vanskeliggør brugen af udbud. Blandt danske indkøbere angiver en

fjerdedel, at vejledningen er utilstrækkelig, mens 18 pct. af svenske indkøbere

oplever utilstrækkelig vejledning.

52 SKL,” Förenkla reglerna för upphandling”, februar 2011.


figur 4.2: lovgivningsmæssige forhold, der vanskeliggør Brugen af udBud

Danmark

Annonceringsreglerne i

tilbudsloven er svære at anvende

Udbudsloven er

svær at anvende

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 45

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

Sverige Udbudsreglerne i EU's

49 %

direktiv er svære at anvende

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

17 %

29 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

På spørgsmålet om hvorvidt respondenterne oplever andre lovgivningsmæssige

barrierer, svarer knap en femtedel af de danske indkøbere og 7 pct.

af de svenske respondenter ja. De danske indkøbere peger især på en inkonsekvent

og restriktiv praksis i Klagenævn for Udbud, der gør det unødigt

svært for indkøberne at beskrive kravspecifikationer. Klagenævnets praksis

fremhæves også som en væsentlig barriere i Udbudsrådets barriereanalyse

fra 2010. Også blandt de svenske indkøbere angiver en stor gruppe af indkøberne

inkonsekvent praksis i kendelser fra de svenske forvaltningsdomstole

som en barriere, der vanskeliggør brugen af udbud.

At frygten for klagesager udgør en væsentlig barriere for at gennemføre

udbud i både Danmark og Sverige bekræftes fra flere sider, inklusive IKA,

Svensk Næringsliv og SKL.

4.3. Organisatoriske og styringsmæssige barrierer

Organiseringen og styringen af opgaveløsningen kan udgøre en intern

barriere for gennemførslen af udbud. Organisatoriske barrierer vedrører

indkøbernes rutine, kompetencer og organisering i udbudsprocessen. Styringsmæssige

barrierer dækker over indkøbernes muligheder for at foretage

kontrol af opgaveløsningen i driftsfasen. Begge barrierer er udtalte i Danmark

og Sverige.

Den mest markante organisatoriske barriere, som indkøberne oplever, er

udarbejdelsen af kravspecifikationerne, hvilket fremgår af figur 4.3. Her angiver

52 pct. af de danske indkøbere og 41 pct. af de svenske indkøbere, at

opgaverne er komplekse og vanskelige at beskrive, og at det vanskeliggør

brugen af udbud. Det er en væsentlig udfordring for indkøberne at foretage

en dækkende markedsundersøgelse og beskrive kravspecifikationerne, særligt

for komplekse opgaver. Også rutine i at gennemføre udbud vanskeliggør

brugen af udbud for knap en tredjedel af indkøberne i Danmark.

Denne barriere gjorde sig også gældende i Udbudsrådets tidligere barriereanalyse.

Også dengang oplevede de ordregivende myndigheder udfordringer

med at agere som en effektiv og styrende bestiller. Analysen konkluderede

i den forbindelse, at én samlet udbudsenhed eller central indkøbsfunktion i


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 46

offentlige myndigheder kan bidrage til at sikre, at de rette kompetencer og

den rette erfaring er til stede.

figur 4.3: organisatoriske eller styringsmæssige forhold, der vanskeliggør Brugen af udBud

Danmark

Efterfølgende kontrol med

udførelse er vanskelig

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

Sverige

Opgaver er komplekse og

52 %

vanskelige at beskrive

41 %

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

4.4. Styringsmæssige barrierer

Ved udbud af en opgave overlader man i langt de fleste tilfælde en vis metodefrihed

til den private leverandør, hvilket medfører et tab af indflydelse

og kontrol. Som figur 4.3 viser, oplever cirka 41 pct. af både de danske og

svenske indkøbere, at den efterfølgende kontrol med udførelsen af opgaven,

efter at den er blevet udbudt, udgør en styringsmæssig barriere. Frygt for

at miste indflydelse på indflydelse på opgaven slår mere ud blandt danske

indkøbere (45 pct.) end blandt svenske indkøbere (30 pct.). Cirka en fjerdel

af både danske og svenske indkøbere angiver, at opgaverne ikke egner sig til

længere kontraktindgåelse.

Endelig peger en gruppe af de svenske indkøbere på ”dårlig planlægning”

som en væsentlig organisatorisk og styringsmæssig barriere. Barrieren indebærer,

at udbud påbegyndes for sent og dermed bliver svære at tilrettelægge

hensigtsmæssigt.

4.5. Holdningsmæssige barrierer

Holdningsmæssige barrierer dækker over indkøbernes oplevelse af, at offentlige

aktørers er tilbageholdne og eventuelt skeptiske over for at skabe

konkurrence om offentlige opgaver gennem udbud. Der er altså ikke tale

om ideologisk betingede holdninger, men om holdninger, der er baseret på

konkrete erfaringer og oplevelser med gennemførsel af udbud – eller mangel

på samme. Analysen viser, at indkøberne i både Danmark og Sverige

oplever, at tilbageholdenheden med at anvende udbud er udbredt både hos

medarbejdere, ledere og politikere i offentlige myndigheder.

4.5.1. Tilbageholdenhed fra medarbejdere

Holdningsmæssige barrierer er ifølge indkøberne udbredte både i Danmark

og Sverige. Mest markant oplever henholdsvis 49 pct. af de danske indkøbere

og 39 pct. af de svenske indkøbere tilbageholdenhed fra medarbejderne

som det fremgår af figur 4.4.

41 %

41 %


figur 4.4: tilBageholdenhed fra aktører

Danmark

Sverige

Medarbejdere

Ledere

Politikere

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 47

Danske indkøbere oplever, at de to væsentligste årsager til medarbejdernes

tilbageholdenhed over for udbud er, at de kvalitetsmæssige gevinster er for

få, og at de eksterne leverandører fokuserer mere på profit end på faglighed.

Danske indkøbere peger også på andre årsager til tilbageholdenhed fra

deres øvrige medarbejdere. En vis andel af indkøberne nævner, at øvrige

medarbejdere i organisationen har et generelt manglende ønske eller en

decideret frygt for forandring og foretrækker at købe varer og ydelser af de

sædvanlige leverandører. En anden hovedårsag til tilbageholdenheden hos

de danske medarbejdere vurderes af indkøberne at være manglende kendskab

til udbudslovgivningen.

De svenske indkøbere oplever, at de væsentligste årsager til tilbageholdenheden

hos øvrige medarbejdere er en holdning om, at de kvalitetsmæssige

gevinster er for få samt frygten for at skabe utryghed blandt det nuværende

personale, der er knyttet til opgaverne. Samtidig peger en stor gruppe af de

svenske indkøbere ligesom de danske indkøbere på, at flere medarbejdere

mangler viden om regelgrundlaget. Hertil kommer indkøbernes vurdering

af, at medarbejderne finder udbudsloven besværlig og tidskrævende at anvende.

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

27 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

39 %

38 %

40 %

40 %

4.5.2. Tilbageholdenhed fra ledere

Udbudsrådets tidligere barriereanalyse konstaterer, at ledere ofte fungerer

som ”drivere” for udbudsdagsordenen i kommunerne. Manglende lyst til

at gå forrest kan være relateret til manglende politisk opbakning. Som figur

4.4 viser, oplever 40 pct. af indkøberne i både Danmark og Sverige, at

ledere i de offentlige organisationer udgør en væsentlig barriere for brugen

af udbud.

Den primære årsag til ledernes modstand er ifølge både danske indkøbere

(56 pct.) og svenske indkøbere (47 pct.), at de kvalitetsmæssige gevinster

vurderes at være for få. Hertil kommer, at cirka halvdelen af de danske og

svenske indkøbere vurderer, at lederne er tilbageholdne med at anvende

udbud, fordi de ikke ønsker at skabe frygt blandt det nuværende personale.

49 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 48

Blandt den femtedel af de danske indkøbere, der angiver ”andre årsager”

som forklaring på tilbageholdenheden blandt lederne, kan der identificeres

to hovedårsager: Dels angiver de danske indkøbere ligesom de svenske, at

de oplever, at lederne mangler kendskab til udbudslovgivningen. Dels oplever

indkøberne, at lederne frygter at miste indflydelse på opgaven.

En stor gruppe (godt 35 pct.) af de svenske indkøbere angiver andre årsager

til, at lederne er tilbageholdne med at anvende udbud. Indkøberne vurderer

bl.a., at lederne mangler kendskab til udbudsloven, og at de opfatter den

som besværlig at anvende. Endelig finder de svenske indkøbere, at lederne

har en holdning til, at udbudsprocesser er meget tids- og ressourcekrævende.

4.5.3. Tilbageholdenhed fra politikere

Analysen viser også, at indkøberne oplever, at politikerne er tilbageholdne

med at skabe konkurrence om opgaverne. Som figur 4.4 viser, er tilbageholdenheden

ifølge indkøberne mere markant i Danmark (38 pct.) end i

Sverige (27 pct.). Politisk skepsis over for anvendelse af udbud er væsentlig,

fordi det ofte er en politisk beslutning, om man vil skabe konkurrence om

opgaverne eller ej.

Som årsag til tilbageholdenheden vurderer cirka halvdelen af både danske

og svenske indkøbere, at politikerne har en holdning til, at opgaverne bør

løses af det offentlige frem for af eksterne leverandører samt at eksterne

leverandører fokuserer mere på profit end faglighed. Knap halvdelen af de

danske indkøbere nævner samtidig politikeres frygt for at skabe utryghed

blandt det nuværende personale, mens knap halvdelen af de svenske respondenter

vurderer, at politikernes tilbageholdenhed med at gennemføre

udbud skyldes, at de kvalitetsmæssige gevinster er for få.

En stor gruppe af både de svenske og danske indkøbere peger på en anden

årsag til, at politikerne er tilbageholdne. Indkøberne oplever, at politikerne

er tilbageholdne med at gennemføre udbud og dermed konkurrenceudsætte

opgaver, der eksempelvis varetages af en kommunal leverandør, fordi politikerne

frygter, at et udbud vil medføre et tab af arbejdspladser i kommunen.

Derudover peger en gruppe svenske indkøbere på, at de oplever, at politikernes

manglende kendskab til den svenske udbudslov udgør en barriere.

I Udbudsrådets barriereanalyse fra 2010 var holdningsmæssige barrierer

den væsentligste barriere. Denne analyse viser, at der siden da er sket en

udvikling i Danmark – indkøberne oplever, at de holdningsmæssige barrierer

er udbredte, men holdninger udgør ikke længere den største barriere

for brug af udbud.

4.6. Økonomiske barrierer

Økonomiske barrierer dækker over respondenternes oplevelse af, om det

kan betale sig at gennemføre udbud set i forhold til den indsats og de omkostninger,

der er forbundet med det. Det vedrører altså både transaktionsomkostninger

ved at gennemføre udbud og de ressourcer, der skal anvendes

i driftsfasen.


figur 4.5: økonomiske forhold der vanskeliggør Brugen af udBud

Danmark

Omkostningerne ved

udbud overstiger gevinster

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 49

Der tegner sig for både de danske og svenske indkøbere tre primære økonomiske

barrierer. Mest markant er frygten for, at de fravalgte leverandører

vil klage over tildelingen. Knap 40 pct. af både danske og svenske indkøbere

oplever, at risikoen ved klageomkostninger overstiger de gevinster, der er

ved at gennemføre udbud, som det fremgår af figur 4.5.

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 %

Sverige

Risiko for klageomkostninger

40 %

overstiger gevinster

38 %

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 %

Herudover oplever indkøberne omkostninger i forbindelse med både gennemførsel

af og efterfølgende kontrol med den udbudte opgave, dog mere

udtalt hos de danske indkøbere. 40 pct. af de danske indkøbere og 34 pct.

af de svenske indkøbere angiver, at omkostningerne ved udbud generelt

overstiger gevinsterne. Endelig vurderer 37 pct. af de danske indkøbere og

25 pct. af de svenske indkøbere, at den efterfølgende kontrol med en udbudt

opgave er for omkostningsfuld.

At der er et stort potentiale i at nedbringe transaktionsomkostningerne ved

udbud bekræftes af en analyse fra Udbudsrådet. 53 Den peger på, at frygten

for aktindsigt og klagesager i forbindelse med udbudsprocesser får ordregiverens

transaktionsomkostninger til at stige, fordi det medfører, at ordregiveren

bruger unødigt store ressourcer på at dobbelttjekke og kvalitetssikre

udbudsmaterialet.

Flertallet af danske (55 pct.) og svenske (61 pct.) indkøbere oplever til gengæld

ikke, at de private leverandører sætter for høj en pris for opgaveløsningen.

På spørgsmålet om hvorvidt respondenterne oplever andre økonomiske

barrierer, angiver en række af de danske respondenter manglende

ressourcer i udbudsafdelingerne som en barriere for at gennemføre de ønskede

udbud. Samlet set lader de økonomiske barrierer til at være reduceret,

siden Udbudsrådet sidst undersøgte området.

4.7. Markedsmæssige barrierer

Markedsmæssige barrierer kan opstå, hvis markedet ikke er velfungerende.

Der kan for eksempel være tale om, at der ikke er tilstrækkeligt med kvalificerede

leverandører på markedet. Markedsmæssige barrierer gør sig – som

34 %

53 Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud, Udbudsrådet 2011

40 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 50

den eneste barriere – i højere grad gældende i Sverige end i Danmark. Den

største markedsmæssige barriere er ifølge indkøberne, som det fremgår af

figur 4.6, at der er for få eller ingen leverandører på markedet. 44 pct. af de

svenske indkøbere og 27 pct. af de danske indkøbere vurderer, at der er for

få leverandører på markedet.

figur 4.6: markedsmæssige forhold vedrørende de private leverandører, der vanskeliggør Brugen af

udBud

Danmark

Eksterne leverandører kan

ikke levere tilstrækkelig kvalitet

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 % 50 %

Sverige

For få eller ingen

leverendører på markedet

27 %

Anm.: Figuren viser antallet der har svaret ja ud af svarmulighederne ja, nej og ved ikke.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

9 %

20 %

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 % 50 %

En vis andel af svenske indkøbere oplever samtidig, at opgaven er for lille

til eksterne leverandører (30 pct.), eller at den er for stor til de eksterneleverandører

(21 pct.). Disse barrierer gør sig for et stort flertal ikke gældende

for danske indkøbere.

En del af de svenske respondenter peger samtidig på, at markedet er domineret

af et meget lille antal udbydere, altså at der findes en tendens til

oligopoldannelse. Oligopol-tendenserne gør sig dog kun gældende inden

for visse brancher – eksempelvis posttjeneste, leverance af it-systemer og

redningstjeneste.

En mindre gruppe af de danske respondenter peger på, at mindre leverandører

kan have svært ved at få del i konkurrencen, fordi deres kendskab til

reglerne er begrænset, og de skal bruge uforholdsmæssig meget tid på at

sætte sig ind i udbudsmaterialets krav.

Konstateringen af, at de markedsmæssige forhold blot udgør en mindre

barriere i Danmark flugter med Udbudsrådets tidligere barriereanalyse,

hvor de markedsmæssige barrierer heller ikke var markante.

Sverige har et langt større antal kommuner, som varierer stærkt i størrelse

og indbyggertal. Særligt mange nordsvenske kommuner har få indbyggere

spredt ud på et stort geografisk areal. Det er vurderingen hos Sveriges Kommuner

og Landsting, at markedsmodenheden i en række kommuner, særligt

i Nordsverige, er meget lille. Det kan være med til at forklare, hvorfor de

markedsmæssige barrierer er mere udtalte i Sverige end i Danmark.

44 %


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 51

Også vurderingen af markedets evne til at levere tilstrækkelig kvalitet er forskellig

i Danmark og Sverige. Som det fremgår af figur 4.6, oplever dobbelt

så mange svenske ordregivere (20 pct.) som danske ordregivere (9 pct.), at

de kvalitetskrav, som de ordregivende myndigheder stiller, er for høje til, at

de eksterne leverandører kan byde på opgaverne.

Samme tendens gør sig gældende, når man spørger til indkøbernes oplevelse

af den kvalitetsmæssige effekt, som gennemførslen af et udbud har haft.

Figur 4.7 viser gennemsnittet af de danske og svenske indkøberes vurderinger

af kvaliteten af vareindkøb og tjenesteydelser. De danske indkøbere har

generelt en mere positiv vurdering af den kvalitet, som de private leverandører

yder end de svenske indkøbere.

figur 4.7: vurdering af kvaliteten af løsningen af opgaver, efter at opgaven er Blevet varetaget af en

privat leverandør

Danmark

Sverige

Forbedret

Samme kvalitet

Forringet

Noget forbedret/

andet forværret

Ved ikke

Anm.: Figuren viser den gennemsnitlige besvarelse for vareindkøb, tjenesteydelser af en teknisk

karakter og tjenesteydelser af en direkte, borgernær karakter

Kilde: Spørgeskemaundersøgelse gennemført af AKF for Udbudsrådet, jf. bilag 2

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

3 %

3 %

11 %

11 %

18 %

25 %

25 %

25 %

29 %

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

Mere end dobbelt så mange danske indkøbere (29 pct.) som svenske indkøbere

(11 pct.) oplever, at kvaliteten er blevet forbedret, efter at opgaven

er overgået til privat regi. Tendensen er særligt markant inden for varekøb,

hvor 30 pct. af de danske indkøbere vurderer, at kvaliteten er blevet bedre,

mens blot 8 pct. af de svenske indkøbere oplever en forbedring.

Nærmere oplysninger om spørgeskemaet og interviewrækken, der danner

baggrund for kapitlet, kan findes i bilag 2.

60 %

51 %


kApitel 5

effekter Af kOnkurrence Om Offentlige

OpgAver på ældre- Og dAginstitutiOns-

Området

Af Anvendt kOmmunAlfOrskning (Akf), seniOrfOrsker Ole helby petersen Og

prOgrAmleder ulf hjelmAr

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 52

5.1. Resumé og konklusioner

I dette kapitel gennemgås de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse

i Danmark og Sverige med fokus på erfaringer fra velfærdsområdet.

Der fokuseres på tre kommunale områder, hvor der er gjort erfaringer

med konkurrence mellem offentlige og private leverandører:

– Hjemmehjælp, herunder praktisk hjælp, personlig pleje og madservice

– Plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv.

– Daginstitutioner for børn i 0-6-årsalderen

De tre sektorområder er udvalgt ud fra to præmisser. For det første er der

tale om opgaver på de bløde velfærdsområder, hvor der har været gjort erfaringer

med konkurrenceudsættelse, men hvor der indtil nu har manglet

et samlet overblik over de dokumenterede effekter. For det andet er områderne

udvalgt på grund af deres forskellighed i forhold til at belyse erfaringerne

med forskellige typer af konkurrence, fx frit valg-konkurrence og

udbudsdrevet konkurrence.

I 2011 repræsenterede de tre områder tilsammen knap 30 procent af kommunernes

budgetterede serviceudgifter i Danmark. Der er således tale om

tre centrale velfærdsområder, som fagligt såvel som udgiftsmæssigt spiller

en vigtig rolle i kommunernes opgaveløsning, hvilket gør det væsentligt at

etablere et samlet overblik over de dokumenterede erfaringer og effekter af

konkurrenceudsættelse på områderne.

Forståelsen af begrebet ”effekt” bygger på et notat om indikatorer ved effektanalyser

af konkurrenceudsættelse, som AKF tidligere har udarbejdet

for Udbudsrådet (Helby Petersen og Olsen, 2011). De relevante indikatorer

for effekter af konkurrenceudsættelse er her opgjort til at være: Økonomiske

effekter, kvalitetsmæssige effekter, brugertilfredshed, medarbejderforhold

samt øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel, innovation

mv.) (se bilag 4). Ideelt set skulle studier af effekter sammenholde

økonomiske effekter med kvalitetsmæssige og andre mulige afledte effekter.

Dermed ville man kunne vurdere, om der er et trade-off mellem forskellige

typer af effekter af konkurrenceudsættelse. Denne type studier er imidlertid

sjældne, og der må derfor tages et vist forbehold for de resultater, som præsenteres

i kapitlet.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 53

Kapitlets konklusioner bygger på en omfattede mængde litteratur, der er

indsamlet i perioden november 2011 januar 2012 med afsæt i en forskningsmæssigt

anerkendt metode. I litteraturindsamling blev der indledningsvist

identificeret i alt 1.543 artikler, rapporter, analyser mv., som kunne være

relevante fra dansk og svenske kilder. På baggrund af en screening af materialet

blev udvalgt 57 danske og 34 svenske studier, i alt 91 studier, som omhandlede

effekter af konkurrenceudsættelse på de tre udvalgte områder. En

nærmere gennemgang af materialerne resulterede i, at 18 effektstudier blev

udvalgt som relevante for forskningsoversigten, heraf 9 danske studier og 9

svenske studier. Enkelte studier belyser både danske og svenske forhold, og

enkelte studier belyser også flere af sektorområderne. Disse studier optræder

derfor flere steder, jf. tabel 5.1, der præsenterer den relevante litteratur.

Som det fremgår af tabel 5.1 er der flest studier af effekterne af konkurrenceudsættelse

på hjemmehjælpsområdet (i alt 15 studier), mens der for

plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv. er i alt 6 studier og på daginstitutionsområdet

4 studier. I bilag 1 beskrives den anvendte metode bag litteraturindsamlingen.


tAbel 5.1: oversigt over gennemgået litteratur

Sektorområde Land Inkluderede undersøgelser

Hjemmehjælp, herunder praktisk

hjælp, personlig pleje og madservice

Drift af plejeboliger, ældre boliger,

plejehjem mv.

Drift af daginstitutioner for børn i

0-6-årsalderen

Kilde: Anvendt KommunalForskning, jf. bilag 4

Danmark COWI/Erhvervsministeriet (2000)

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 54

Rambøll/Finansministeriet (2000)

Kommunernes Landsforening (2001)

Ankestyrelsen (2005)

Udliciteringsrådet (2006)

Rambøll/Udbudsrådet (2009)

Sverige Blomqvist (2004)

Indenrigs- og Socialministeriet m.fl. (2007-2009, 2011)

Socialstyrelsen (2004)

Finansministeriet (2004)

Gustafsson og Szebehely (2007)

Johansson (2008)

Lindgren (2009)

Sveriges Kommuner og Landsting (2009)

Statens offentliga utredningar (2011)

Danmark Rambøll/Udbudsrådet (2009)

Servicestyrelsen (2009)

Sverige Gustafsson og Szebehely (2007)

Johansson (2008)

Rambøll/Udbudsrådet (2009)

Stolt, Blomqvist og Winblad (2011)

Danmark Rambøll/Udbudsrådet (2011)

Sverige Blomqvist (2004)

Finansministeriet (2004)

Rambøll/Udbudsrådet (2011)

5.1.1. Opsamling

Gennemgangen af den eksisterende dokumentation på området viser, at

effekterne af konkurrence mellem offentlige og private leverandører inden

for hjemmehjælp, plejeboliger og daginstitutioner generelt er meget sparsomt

dokumenteret i både Danmark og Sverige. Der er på hvert af de tre

områder gennemført ganske få effektstudier, og de studier, der er, fokuserer

ofte på en enkelt eller få typer af effekter, hvilket gør det vanskeligt

at vurdere de samlede effekter af konkurrenceudsættelsen på områderne.

Desuden er antallet af cases i mange af studierne lavt, hvilket betyder, at

en generalisering af resultaterne ofte ikke er mulig eller er meget begrænset.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 55

På hjemmehjælpsområdet er der ikke dokumentation for, at konkurrenceudsættelse

har haft signifikante økonomiske effekter. I forhold til kvaliteten

på området peger flere studier på, at kvalitetsbevidstheden generelt

er steget som følge af konkurrenceudsættelse, men det er ikke påvist, om

indførelsen af frit valg har forbedret eller forringet den faktiske kvalitet.

I forhold til brugertilfredsheden er der varierende resultater. Der er en

tendens til lidt større tilfredshed med den private leverandør i forhold

til levering af praktisk hjælp, mens der er lidt større tilfredshed med den

kommunale leverandør i forhold til personlig pleje. I forhold til medarbejderne

er der ikke dokumenteret signifikante effekter i forhold til indførelsen

af frit valg, mens der blandt medarbejdere, der har været berørt af en

udlicitering, er indikationer på en lavere medarbejdertilfredshed. Endelig

fremgår det af flere studier på området, at konkurrenceudsættelse har ført

til en generel modning af markedet for hjemmehjælp, men der peges og

på væsentlige forskelle i antallet af private leverandører i henholdsvis bykommuner

og landkommuner.

På plejeboligområdet er der i enkelte studier indikationer af, at konkurrenceudsættelse

har ført til omkostningsbesparelser. Men generaliserbarheden

af studierne er lav pga. et meget lille antal cases, og gevinsten

ser desuden ud til at være aftagende ved 2. generationsudbud. Samtidig

fremgår det, at der ikke er entydig dokumentation for, i hvilket omfang

kvaliteten på plejeboligområdet påvirkes af konkurrenceudsættelse. Ser

man på brugertilfredsheden og medarbejderforhold kan der på baggrund

af studierne ikke konstateres generelle forskelle mellem offentlige og private

leverandører, men begge disse effekter er meget mangelfuldt belyst i

de eksisterende studier. Endelig er der flere studier som peger på, at der er

markedsmæssige barrierer, der gør det vanskeligt for private leverandører

at konkurrere om drift af plejecentre, ældreboliger og plejehjem.

På daginstitutionsområdet kan man på baggrund af de eksisterende studier

på området ikke konkludere noget omkring økonomiske effekter. Der

er i enkelte studier indikationer af, at kvaliteten er højere i de offentlige

institutioner i Danmark målt i forhold til pædagogisk uddannelsesgrad,

mens medarbejdernormeringen er bedre i de private institutioner i Sverige.

Kvalitetsaspektet er dog generelt meget mangelfuldt dokumenteret.

Der er i studierne en tendens til, at brugertilfredsheden er højere i de

private institutioner, men disse resultater bygger på et lille antal cases. I

forhold til medarbejdere er der generelt ikke dokumenteret systematiske

forskelle mellem offentlige og private institutioner. Jævnfør ovenfor ser

den pædagogiske uddannelsesgrad ud til at være højere i offentlige institutioner

i Danmark, mens sygefraværet omvendt ser ud til at være lidt

lavere i de private institutioner.

På trods af en detaljeret gennemgang af eksisterende danske og svenske studier

findes der ikke systematiske forskelle i de dokumenterede effekter af

konkurrenceudsættelse på tværs af Danmark og Sverige. Der er således ikke

i de eksisterende studier indikationer på, at svenske erfaringer med konkurrenceudsættelse

er hverken bedre eller dårligere end de hidtidige danske erfaringer

på området. Det manglende fund af systematiske forskelle på tværs

af landene skyldes ikke mindst, at der i både Danmark og Sverige generelt er


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 56

lidt eller meget lidt dokumentation af konkurrencens effekter for økonomi,

kvalitet, brugertilfredshed, medarbejderforhold og øvrige typer af effekter

på alle de tre undersøgte områder.

For kommunernes øvrige opgaver på socialområdet (herunder personer

med handicap og udsatte børn og unge) har søgningerne vist en tilsvarende

mangel på studier og systematisk viden om effekterne af konkurrenceudsættelse.

Litteratursøgningerne, som ligger til grund for kapitlet, har således

vist, at der både i Danmark og Sverige er et udtalt behov for flere og

mere omfattende analyser af effekterne af konkurrenceudsættelse. Denne

mangel på dokumentation af effekterne på de bløde velfærdsområder påpeges

også i de seneste forskningsoversigter på området i henholdsvis Danmark

og Sverige (Helby Petersen m.fl. 2011, Hartman 2011).

5.2. Dokumenterede effekter af konkurrence om

praktisk hjælp, personlig pleje og madservice

Der er fundet i alt 15 studier, som belyser effekterne af konkurrence om

praktisk hjælp, personlig pleje og madservice, heraf syv danske og otte svenske

studier. Studierne af frit valg af kommunal eller privat leverandør til

hjemmehjælp omfatter ydelsestyperne praktisk hjælp (rengøring, tøjvask,

indkøb mv.), personlig pleje (bad, toiletbesøg, påklædning mv.) og madservice

(med og uden udbringning). Enkelte studier dokumenter også effekter

af udbudsdrevet konkurrence på hjemmehjælpsområdet, hvor nogle kommuner

har gjort sig erfaringer med udlicitering af praktisk hjælp, personlig

pleje og især madservice. Tabel 5.2 opsummerer de dokumenterede effekter

på hjemmehjælpsområdet.


tAbel 5.2: dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på hjemmehjælpsområdet

Danmark Sverige

Økonomi Ingen dokumentation af økonomiske effekter

af frit valg på hjemmehjælpsområdet.

Enkelte case studier dokumenterer blandede

eller positive effekter ved udbud af

madservice.

Kvalitet Ingen dokumentation af kvalitetsmæssige

effekter.

Flere studier påpeger, at kvalitetsbevidstheden

generelt er steget både hos offentlige

og private leverandører.

Brugertilfredshed Praktisk hjælp: Lidt større tilfredshed med

de private leverandører.

Personlig pleje: Lidt større tilfredshed med

de kommunale leverandører.

Medarbejder-forhold Ingen dokumentation af effekter for

medarbejdere ved indførelse af frit valg på

hjemmehjælpsområdet.

Medarbejdere, som har været udliciteret,

er i gennemsnit mindre tilfredse med arbejdet

end før udliciteringen.

Øvrige effekter Flertallet af kommuner vurderer, at indførelse

af frit valg har medført mere administrativt

arbejde.

Kommuner oplever muligheden for tilkøbsydelser

hos private som årsag til, at

mange ældre vælger en privat leverandør.

Markedseffekter: Leverandørmarkedet er

mest udviklet i bykommuner og inden for

praktisk hjælp.

Kilde: Anvendt KommunalForskning, jf. bilag 4

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 57

Blandede resultater men generelt ingen

dokumentation af økonomiske effekter.

Enkelte case-studier viser små produktivitetsforbedringer,

men større studier viser

ikke omkostningsbesparelser.

Ingen dokumentation af kvalitetsmæssige

effekter. Flere studier påpeger, at kvalitetsbevidstheden

generelt er steget.

Et enkelt studie påpeger, at godkendelsessystemet

i praksis kan føre til kvalitetsforringelser.

Usikre resultater baseret på meget få cases,

men tendens til lidt højere brugertilfredshed

med de private leverandører.

Blandede resultater på tværs af eksisterende

studier.

Indikationer af at medarbejdersammensætning

og arbejdstempo er forskellig

afhængig af, om det er en offentlig eller

privat leverandør.

Barrierer ift. at skabe et mere effektivt

marked (bl.a. i form af administrative

omkostninger).

Et enkelt studie peger på øget innovation

blandt private leverandører.

Markedseffekter: Leverandørmarkedet er

mest udviklet i bykommuner og mindst i

landkommuner med stor geografisk spredning.

5.2.1. Økonomiske effekter

Der er i de eksisterende studier på hjemmehjælpsområdet kun gennemført

få analyser af de økonomiske effekter af indførelsen af frit valg-konkurrence

mellem kommunal og privat leverandør. Frit valg-konkurrence, jf. analysens

kapitel 2, er karakteriseret ved at være en konkurrence på kvalitet og

ikke pris. Frit valg-konkurrencens fokus på kvalitet udelukker i sig selv ikke

visse priseffekter, men det kan forklare, hvorfor litteraturen er relativt begrænset

i forhold til dokumentation af priseffekter af frit-valg konkurrence

på hjemmehjælpsområdet.

Den gennemførte litteraturgennemgang viser, at opgørelsen af effekter på

området ikke er entydig, dog er der en tendens til lidt mere positive erfaringer

i Sverige end i Danmark. Der peges i flere studier på, at der er behov

for at forbedre markedssituationen, så offentlige og private leverandører i


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 58

højere grad stilles lige. Danske kommuner nævner desuden forøgede administrationsomkostninger

og manglende mulighed for at tilbyde tilkøbsydelser

som en udfordring ved frit valg-ordningen på hjemmehjælpsområdet.

Et studie af svenske forhold har påvist små positive økonomiske effekter i

form af produktivitetsforbedringer hos de private leverandører (Finansministeriet

2004). Der indgår dog i denne opgørelse ikke en vurdering af omfanget

af transaktionsomkostninger, så resultatet skal tages med et vist forbehold.

Et andet studie konkluderer på baggrund af en undersøgelse blandt

socialchefer, at der ikke har været markante effekter for den kommunale

økonomi af konkurrenceudsættelse på hjemmehjælpsområdet (Sveriges

Kommuner og Landsting 2009). Samtidig fremgår det af undersøgelsen i

Sverige, at omkostninger til administration er øget, som konsekvens af indførelsen

af frit valg – 67 pct. af socialcheferne svarer dette. Et tredje studie

konkluderer på baggrund af en større statistisk analyse, at der ikke er belæg

for at konkludere, at konkurrenceudsættelse fører til lavere omkostninger

på hjemmehjælpsområdet (Socialstyrelsen 2004).

I forhold til madservice, hvor flere danske kommuner har gjort erfaringer

med udbudsdrevet konkurrence, har udbuddene generelt givet et uændret

eller lavere omkostningsniveau, men undersøgelserne peger også på, at der

samtidig med udbuddet er sket en omorganisering af ydelsen, hvilket gør

det svært at opgøre den isolerede effekt af konkurrenceudsættelsen (se Erhvervsministeriet/COWI

2000; Udbudsrådet/Rambøll 2009).

Ankestyrelsen har i en række undersøgelser belyst en række bredere forhold,

herunder markedssituationen og markedsbarrierer (Ankestyrelsen

2004a; Ankestyrelsen 2007). De private leverandører giver udtryk for, at

de primært har budt ind i kommuner med relativt korte kørselsafstande,

hvorimod kommuner med en høj geografisk spredning mellem kunderne

eller uden en tilstrækkelig distriktsopdeling i mindre grad karakteriseres

som et attraktivt marked for de private aktører (Ankestyrelsen 2004b:6).

Dette forhold er særligt udpræget i Sverige, hvor effekten af konkurrenceudsættelse

generelt vurderes til at blive betydelig hæmmet af, at der i mange

svenske kommuner er en lav befolkningstæthed og dermed også et mindre

attraktivt marked for private leverandører (Finansministeriet 2004).

To andre studier konkluderer, at markedssituationen kunne forbedres væsentligt,

hvis regelværket på området i højere grad tog hensyn til den måde,

private virksomheder fungerer på, og dermed udnyttede private leverandørers

potentiale bedre (Blomqvist 2004; Lindgren 2009). Denne argumentation

modsiges dog i et andet studie, som analyserer årsagerne til, at ældre

borgere gradvist vælger private leverandører (Ankestyrelsen 2004a). Her

angiver kommunerne muligheden for at købe tilkøbsydelser hos den private

leverandør som den væsentligste årsag til, at de ældre vælger en privat leverandør

frem for den kommunale leverandør.

5.2.2. Kvalitetsmæssige effekter

De kvalitetsmæssige effekter af konkurrenceudsættelse på hjemmehjælpsområdet

er kun i meget begrænset omfang dokumenteret i de eksisterende

undersøgelser på området. Generelt vurderes det i både Danmark og Sve-


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 59

rige, at kvalitetsbevidstheden er steget som en konsekvens af konkurrenceudsættelsen,

men det er ikke dokumenteret i de eksisterende studier, om

kvalitetsbevidstheden også har forbedret den faktiske kvalitet.

I en større survey gennemført blandt danske kommuner vurderes det i knap

90 pct. af udbuddene, at den leverede kvalitet svarer til det aftalte med leverandøren

(Kommunernes Landsforening 2001). Adspurgt i en surveyundersøgelse

vurderer kommunerne ikke, at indførelsen af det frie valg har

påvirket de ældres opfattelse af kvaliteten i hjemmehjælpen (Ankestyrelsen

2004). I enkelte cases, hvor der er gennemført udbud af hjemmehjælp,

vurderer danske kommuner, at kvaliteten er forbedret (Finansministeriet/

Rambøll 2000). Men ingen af studierne undersøger, om den faktiske kvalitet

er ændret, og der er således både i forhold til frit valg-konkurrence og

udbudsdrevet konkurrence meget begrænset dokumentation af de kvalitetsmæssige

effekter på hjemmehjælpsområdet.

Det påpeges i et studie, at fastprissystemet (godkendelsessystemet under

”frit valg” hvor der fastsættes en fast pris for ydelsen) kan føre til en forringet

kvalitet, da private leverandører ikke har mulighed for at tilpasse prisen

til den kvalitet, der ønskes af en kommune (Lindgren 2009). Det fremhæves

her, at kvalitetsbevidstheden blandt leverandører bør fremmes gennem regelværket

på området, og at det ikke helt er tilfældet i dag.

5.2.3. Brugertilfredshed

Brugertilfredshed er forholdsvis veldokumenteret på hjemmehjælpsområdet.

Der er varierende resultater, men en tendens til lidt større tilfredshed

med den private leverandør i forhold til levering af praktisk hjælp, mens

der er lidt større tilfredshed med den kommunale leverandør i forhold til

personlig pleje.

I en brugertilfredshedsundersøgelse fra 2005 er der en tendens til, at modtagere

af privat hjemmehjælp er lidt mere tilfredse end modtagere af den

kommunale hjemmehjælp (Ankestyrelsen 2005). En næsten tilsvarende tilfredshedsundersøgelse

gennemført i 2009 viser, at tilfredsheden med den

praktiske hjemmehjælp og den personlige pleje stort set er ens for kommunale

og private leverandører, dog med en tendens til, at der er lidt flere

modtagere af privat hjemmehjælp, der er ”meget tilfredse” (Indenrigs- &

Socialministeriet og KL 2009).

I den seneste brugertilfredshedsundersøgelse, som Social- og Integrationsministeriet

har gennemført i efteråret 2011, findes i det store og hele tilsvarende

resultater – der er samlet set lidt flere ”tilfredse” og ”meget tilfredse”

modtagere af praktisk hjælp fra private leverandører end fra kommunale

leverandører (Social- og Integrationsministeriet 2011). I forhold til modtagere

af personlig pleje er der dog i denne undersøgelse en lidt større brugertilfredshed

med de kommunale leverandører, end tilfældet er med de

private leverandører.

I et studie af svenske forhold, vises det, at der generelt inden for hjemmeplejen

er en lidt højere brugertilfredshed i forhold til private leverandører

end i forhold til offentlige leverandører (Finansministeriet 2004). Denne


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 60

konklusion bygger dog på forholdsvis få observationer af ældre dato, så

dette resultat skal tages med forbehold. Et andet studie – baseret på socialchefers

vurdering af brugertilfredshed – viser, at der hersker stor tvivl om,

hvordan indførelsen af frit valg har påvirket brugertilfredsheden (Sveriges

Kommuner og Landsting 2009).

5.2.4. Medarbejderforhold

Der er kun gennemført få undersøgelser af effekten af konkurrenceudsættelse

for medarbejderne inden for hjemmehjælp (i alt 5 studier), og undersøgelserne

har varierende resultater. Der er dog resultater i Danmark, som

peger på, at medarbejdere, som har været berørt af en udlicitering, er mindre

tilfredse med arbejdet end før udliciteringen. I Sverige er dokumentationen

mere blandet på tværs af studierne, og der findes både positive og

negative effekter med medarbejderne.

I Udliciteringsrådets analyse af medarbejdertilfredshed efter udlicitering

indgår ældreområdet som et af de belyste områder (Udliciteringsrådet

2006). Resultaterne viser, at ansatte inden for ældrepleje sammen med rengøringsområdet

er den gruppe, som tilkendegiver det største fald i tilfredsheden

i forbindelse med en udlicitering. Blandt de adspurgte tilkendegiver

medarbejderne på ni ud af ti parametre, at tilfredsheden er faldet (fx i forhold

til engagement, løn, arbejdsmiljø, lederskab, arbejdspres, karrieremuligheder

og medindflydelse). På en enkelt parameter, arbejdets rutinepræg,

er tilfredsheden vokset efter gennemførelse af udliciteringen.

Et svensk studie af medarbejderforhold viser, at der generelt ikke kandokumenteres

forskelle i centrale arbejdsforhold (arbejdsbelastning, medarbejderindflydelse

og afveksling i arbejdet) blandt henholdsvis offentlige

og private medarbejdere (Gustafsson & Szebehely 2007). To andre studier

af svenske forhold viser dog, at medarbejdertilfredsheden på hjemmehjælpsområdet

er lidt højere blandt private leverandører end blandt offentlige

leverandører, primært fordi medarbejderne oplever, at de har stor indflydelse

på deres arbejdssituation (Finansministeriet 2004; Lindgren 2009).

Endelig viser et andet svensk studie, at brugen af private leverandører ikke

generelt fører til lavere løn til medarbejderne. Det påpeges også, at der er en

tendens til, at private leverandører har en lavere personalebemanding, og

der blandt private leverandører er et højere arbejdstempo (Socialstyrelsen

2004).

5.2.5. Øvrige effekter

Øvrige effekter i forhold til forsyningssikkerhed, videnoverførsel, innovation

mv. er kun sporadisk undersøgt i de eksisterende studier. Der er resultater,

som peger på, at frit valg generelt er kendt og værdsat blandt brugerne.

Kommunerne i både Danmark og Sverige oplever desuden, at indførelsen af

frit valg har ført til mere administrativt arbejde.

Danske undersøgelser viser, at kendskabet til det frie valg inden for hjemmepleje

allerede i 2003 var udbredt blandt ca. 80 pct. af de ældre, og at ca.

40 pct. mente, at muligheden for frit valg var positivt (Ankestyrelsen 2003).

Senere undersøgelser viser, at kendskabet til det frie valg efterfølgende fak-


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 61

tisk er faldet en smule, således at kun 65 pct. af de ældre i 2009 svarede, at

de kendte til ordningen (Indenrigs- & Socialministeriet og KL 2009).

Med hensyn til anvendelsen af det frie valg viser en nyere undersøgelse, at

brugen af ordningen har været gradvist stigende (KREVI 2011). Undersøgelsen

viser dog også, at der er betydelige forskelle i brugen af private leverandører

inden for henholdsvis praktisk hjælp og personlig pleje. Ligeledes

er der indikationer af, at borgere med forskellige ressourcer i forskelligt omfang

er i stand til at gøre brug af det frie valg (Ankestyrelsen 2007).

Et svensk studie peger på, at konkurrenceudsættelsen har skabt innovation

i form af en tilførsel af nye ideer til drift af området (Lindgren 2009). Det

underbygges dog ikke af konkrete eksempler.

5.3. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse

af plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv.

Der er fundet i alt seks studier, som belyser effekterne af konkurrence af

plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv., heraf to danske og fire svenske

studier. Studierne af effekter af konkurrenceudsættelse inden for drift af

plejecentre tager primært udgangspunkt i erfaringer opnået gennem udbudsdrevet

konkurrence. Konkurrenceudsættelsen omfatter ofte hele

driften af plejecentret, inklusive personlig pleje og praktisk hjælp, såsom

bespisning, tøjvask og rengøring og i mange tilfælde også de bygningsmæssige

rammer. Tabel 5.3 opsummerer de dokumenterede effekter ved

konkurrenceudsættelse af plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv.


tAbel 5.3: dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse af plejeBoliger og plejecentre

Danmark Sverige

Økonomi Enkelte case-studier viser besparelser, men

generaliserbarheden er begrænset.

Besparelser ved 2. generationsudbud ser

ud til at være mindre end ved 1. generationsudbud.

Kvalitet Ingen systematiske forskelle mellem

kommunale og private leverandører, men

effekten er generelt mangelfuldt belyst i

eksisterende studier.

Brugertilfredshed Få studier, men indikation af at der ikke

er generelle forskelle i brugertilfredsheden

mellem kommunale og private leverandører.

Medarbejder-forhold Få studier, men indikation af, at der i centrale

arbejdsmiljøspørgsmål ikke findes nogen

generelle forskelle blandt henholdsvis

offentligt og privat ansatte medarbejdere.

Øvrige effekter Et studie peger på, at partnerskabselementer

kan have en positiv indvirkning på

konkurrenceudsættelsen.

Markedsmæssige effekter: En gennemgang

af årsregnskaberne for de tre private

leverandører af plejeboliger i Danmark

viser, at virksomhederne alle har kørt med

underskud.

Kilde: Anvendt KommunalForskning, jf. bilag 4

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 62

Enkelte case studier viser besparelser, som

er mindre end i Danmark.

Indikation af at transaktionsomkostningerne

er relativt små i forhold til de økonomiske

gevinster, der evt. kan realiseres.

Blandede resultater. Private udbydere

fokuserer mere på service, mens offentlige

udbydere fokuserer mere på strukturelle

forhold såsom bemanding.

Ingen resultater i eksisterende studier.

Få studier, men indikation af, at der i centrale

arbejdsmiljøspørgsmål ikke findes nogen

generelle forskelle blandt henholdsvis

offentligt og privat ansatte medarbejdere.

I en enkelt case gik den private leverandør

konkurs kort efter udbuddet. Kommunen

varetog forsyningspligten, men omkostningerne

hertil er ikke opgjort nærmere.

Markedsmæssige effekter: Der peges på

markedsmæssige barrierer, der gør det

vanskeligt for private leverandører at konkurrere

på området.

5.3.1. Økonomiske effekter

De eksisterende studier af de økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse

af plejeboliger mv. er alle casebaserede undersøgelser med en begrænset

generaliserbarhed. Studierne viser en tendens til besparelser på området,

men resultaterne er usikre.

I en rapport fra 2009 har Rambøll for Udbudsrådet analyseret effekterne af

konkurrenceudsættelse af plejecentre samt udlicitering af madservice (Udbudsrådet/Rambøll

2009). Studiet opgør en økonomisk besparelse på ca.

16-18 pct. ved privat drift at plejecentre i Gribskov, Solrød og Kolding Kommuner,

mens det i den fjerde case (Vejle Kommune) ikke har været muligt

at opgøre en økonomisk effekt. Analysen bygger på relativt få cases, og

effektopgørelsen bliver dermed usikker. Hvis eksempelvis den fjerde case

(Vejle-casen) var medregnet i de økonomiske effekter, ville den økonomiske

gevinst blive opgjort til ca. 12-14 pct. i stedet for de anførte 16-18 pct. I de to

svenske cases på drift af plejecentre opgøres besparelser på ca. 8 pct. Besparelserne

på konkurrenceudsættelse af plejecentre er i fire ud af fem tilfælde

opnået ved førstegangsudbud, mens effekterne ved 2. generationsudbud er

mindre (fx 1 pct. besparelse i Solrød).


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 63

I en anden undersøgelse har Servicestyrelsen (2009) undersøgt brugen af

offentlige-private servicepartnerskaber (OPSP) om driften af plejeboliger

(Kolding og Gribskov Kommuner). Der fremlægges ikke oplysninger om effekter

for økonomien, men det oplyses, at Kolding Kommune har ”foretaget

evalueringer, hvor man har sammenlignet medarbejdertilfredshed, kvalitet,

personaleflow og sygefravær. På disse relativt hårde parametre er der ikke

markante forskelle mellem kommunens kommunale plejecenter og Dreyershus.”

(Servicestyrelsen 2009:14).

I Gribskov-casen oplyses det, at de to private leverandører leverer løsningen

ved op til 20 pct. lavere omkostninger end kommunens tilbud. Det forklares

med, ”at de private leverandører har udviklet en stærkere metode til at

effektivisere og optimere ressourcer løbende. Samtidig har PlejeGribskov

leveret mere, end de skulle i forhold til de visiteringer, borgerne har”. (Servicestyrelsen

2009:10). De opnåede besparelser ved udlicitering af driften

af plejeboliger i Gribskov-casen forklares altså som en kombination af, at

kommunen hidtil har leveret flere ydelser, end borgerne faktisk har været

visiteret til, samt at de private leverandører har haft fokus på løbende optimering

og effektivisering. Generelt er det dog ikke gennemskueligt, hvordan

de rapporterede effekter i praksis er opgjort, ligesom det ikke er tydeligt,

hvorvidt (og i hvilken grad) partnerskaberne har haft en betydning for de

målte effekter, eller om effekterne primært eller udelukkende er et resultat

af udliciteringsaftalerne.

Potentielle økonomiske gevinster ved en konkurrenceudsættelse skal ideelt

set medregne transak tionsomkostninger. I et studie af transaktionsomkostninger

ved udlicitering af drift af plejecentre mv. er disse omkostninger

vurderet som betydelige, men samtidig er vurderingen, at transaktionsomkostningerne

er relativt små i forhold til de økonomiske gevinster, der kan

realiseres (Johansson 2008). Studiet peger på, at kommuner generelt tager

højde for de potentielle transaktionsomkostninger ved en udlicitering, og

det betyder, at en beslutning om udlicitering generelt kun sker, hvis det vurderes,

at transaktionsomkostningerne vil være mindre end de potentielle

økonomiske gevinster (Johansson 2008).

5.3.2. Kvalitetsmæssige effekter

Der er ikke en klar dokumentation af kvalitetsforskelle mellem offentlige

og private udbydere på plejeboligområdet, og kvalitetsmæssige effekter af

konkurrenceudsættelse på området er generelt mangelfuldt belyst. Det påpeges

i flere studier (se fx Statens offentliga utredningar 2011), at kvalitet er

særligt vanskelig at opgøre på velfærdsområderne, herunder ældreområdet.

Det begrundes med, at slutproduktet i ældreomsorgen (et godt og værdigt

liv) er vanskeligt at operationalisere. Det kan føre til, at prisen kommer til

at spille for stor en rolle i udbuddene, og at udbuddene dermed kan lede til

lavere kvalitet.

I en dansk analyse belyses de kvalitetsmæssige effekter primært gennem

sekundære kilder, såsom interview med fagforeninger og/eller Ældrerådet

samt tilsynsrapporter mv., og der findes her ikke systematiske forskelle i

kvaliteten hos henholdsvis kommunale og private leverandører (Udbudsrådet/Rambøll

2009).


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 64

Kvalitetsforhold i henholdsvis offentligt og privat drevne plejehjem i Sverige

er blevet undersøgt i et relativt omfattende studie (Stolt, Blomqvist &

Winblad 2011). Undersøgelsen viser, at antallet af ansatte pr. beboer i gennemsnit

er 9 pct. lavere end i kommunalt drevne plejeboliger. Samtidig viser

undersøgelsen, at der hos de private udbydere er 7 pct. flere beboere, der

aktivt deltager i udarbejdelsen af deres plejeplan, 26 pct. flere beboere, der

hver dag tilbydes en valgmulighed mellem to eller flere retter, og 15 pct. færre

beboere, der har mere end 11 timer mellem aftensmad og morgenmad.

Undersøgelsen tolker resultaterne som, at de offentlige udbydere fokuserer

på strukturelle forhold, såsom bemanding, mens de private udbydere fokuserer

mere på serviceelementer.

Et andet studie af svenske forhold viser, at kvaliteten i plejeboliger er lidt

højere blandt private leverandører end blandt offentlige leverandører (Finansministeriet

2004). Der er dog kun tale om små effekter baseret på et

meget lille antal cases, og det konkluderes i undersøgelsen, at andre forhold

end konkurrenceudsættelse har større betydning for kvaliteten af ydelsen,

herunder størrelsen af plejeenheden.

5.3.3. Brugertilfredshed

Brugertilfredshed har indtil nu kun været sparsomt belyst i effektstudier af

konkurrenceudsættelse af plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv., og der

er ingen klare resultater.

I Udbudsrådet/Rambølls analyse belyses brugertilfredsheden gennem

sekundære kilder såsom tilsynsrapporter, interview med fagforeninger,

Ældrerådet mv., hvorimod der ikke gennemføres egentlige brugertilfredshedsundersøgelser

blandt beboerne på henholdsvis offentlige og private

plejeboliger (Udbudsrådet/Rambøll 2009). Brugertilfredsheden vurderes

generelt som uændret, men dokumentationen herfor er meget begrænset.

I Servicestyrelsens undersøgelser af offentlige-private servicepartnerskaber

på plejeboligområdet henvises til eksisterende brugertilfredshedsundersøgelser,

som viser, at de private leverandører i en specifik kommune (Gribskov)

scorer lidt højere end den kommunale leverandør (Servicestyrelsen

2009).

Der er ikke gennemført svenske studier af brugertilfredshed ved konkurrenceudsættelse

på plejeboligområdet.

5.3.4. Medarbejderforhold

Medarbejderforhold er generelt meget sparsomt dokumenteret i de eksisterende

analyser af konkurrenceudsættelse af plejeboliger, ældreboliger,

plejehjem mv.

Et svensk studie påpeger, at der ikke kan påvises nogle gennemgående og

entydige forskelle i synet på arbejdsmiljøet mellem medarbejdere hos henholdsvis

private og offentlige leverandører på området for plejeboliger m.v.

(Gustafsson & Szebehely 2007). Undersøgelsen dokumenterer, at i centrale

arbejdsmiljøspørgsmål omkring arbejdsbelastning, medarbejderindflydel-


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 65

se og afveksling i arbejdet, findes der ikke nogle generelle forskelle blandt

henholdsvis offentlige og private medarbejdere.

I Udbudsrådet/Rambølls analyse bygger opgørelsen primært på sekundære

kilder, fx interview med FOA og Ældrerådet samt foreliggende tilsynsrapporter

mv. (Udbudsrådet/Rambøll 2009). Analyserne viser blandede resultater

i forhold til medarbejdertilfredshed og medarbejderforhold i øvrigt,

og der kan på baggrund af undersøgelsen ikke dokumenteres entydige forskelle

i arbejdsforhold mellem offentlige og private medarbejdere.

I Servicestyrelsens analyse af partnerskaber i Gribskov og Kolding refereres

der meget kort til kommunens tidligere gennemførte medarbejdertilfredshedsundersøgelser,

hvor der ikke findes markante forskelle mellem kommunens

plejecentre og den private leverandør (Servicestyrelsen 2009).

5.3.5. Øvrige effekter

Der påpeges i flere undersøgelser, at der typisk er mange markedsmæssige

barrierer, der gør det vanskeligt for private leverandører at konkurrere om

drift af plejecentre m.m.

En svensk undersøgelse påpeger, at der er betydelige barrierer inden for

ældreområdet i forhold til, at nystartede virksomheder får mulighed for at

blive leverandører. Det begrundes i, at tidligere erfaringer og solide referencer

spiller en stor rolle i forhold til vurderingen af leverandørens kapacitet

til at løse opgaven (Statens offentliga utredningar 2011).

I en anden undersøgelse, som både belyser danske og svenske forhold, påpeges

det, at private leverandører kan have svære driftsvilkår. I Danmark

viser en gennemgang af årsregnskaberne for tre private leverandører af

plejeboliger, at virksomhederne i året før undersøgelsen alle har kørt med

underskud. I en svensk case gik den private leverandør konkurs kort efter

udbuddet. Kommunen varetog i dette tilfælde forsyningspligten ved at overtage

ansvaret for drift og medarbejdere, men omkostningerne forbundet

med overtagelsen er ikke opgjort nærmere (Udbudsrådet/Rambøll 2009).

5.4. Dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse

på daginstitutionsområdet

Der er fundet i alt fire studier som belyser effekterne af konkurrence på

daginstitutionsområdet, heraf et dansk studie og tre svenske studier. På

daginstitutionsområdet i Danmark er der primært tale om konkurrenceudsættelse

gennem frit valg, idet kun ganske få kommuner har gjort sig

erfaringer med at udlicitere driften af daginstitutioner. I Sverige er der en

relativt stor udbredelse af private daginstitutioner (ca. 18 pct. af børnene

og 26 pct. af institutionerne), men ligesom i Danmark er der i Sverige primært

tale om erfaringer med frit valg-konkurrence mellem kommunale og

private leverandører (Udbudsrådet/Rambøll 2011:66). De gennemgåede

studier dokumenterer udelukkende effekter af frit valg-konkurrence, mens

der ikke findes dokumentation i forhold til udbudsdrevet konkurrence. Tabel

5.4 opsummerer de dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse

på daginstitutionsområdet.


tAbel 5.4: dokumenterede effekter af konkurrenceudsættelse på daginstitutionsområdet

Danmark Sverige

Økonomi Ingen dokumentation af omkostningsforskelle

ved kommunal og privat drift af

daginstitutioner.

Kvalitet Ingen dokumentation for systematiske

forskelle i offentlige og private daginstitutioners

kvalitet.

Brugertilfredshed Forældretilfredsheden ser ud til at være

højere i private end i offentlige institutioner,

men er kun undersøgt i få cases.

Medarbejder-forhold Andelen af pædagogisk uddannede er

højere i offentlige institutioner, mens sygefraværet

er lavere i private institutioner.

Der findes ingen forskelle i medarbejderomsætningen.

Øvrige effekter Øvrige effekter er ikke undersøgt systematisk

i de eksisterende studier på daginstitutionsområdet.

Kilde: Anvendt KommunalForskning, jf. bilag 4

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 66

Ingen dokumentation af omkostningsforskelle

ved kommunal og privat drift af

daginstitutioner.

Indikationer af, at kvaliteten er lidt lavere

hos private leverandører.

Private institutioner ser ud til at have flere

lukkedage end offentlige institutioner.

Forældretilfredsheden ser ud til at være

højere i private end i offentlige institutioner,

men er kun undersøgt i få cases.

Personalenormeringen opgjort som antal

børn per ansat er bedre i private end i offentlige

institutioner.

Øvrige effekter er ikke undersøgt systematisk

i de eksisterende studier på daginstitutionsområdet.

5.4.1. Økonomiske effekter

Der eksisterer kun meget begrænset dokumentation for omkostningsforskelle

ved kommunal og privat drift af daginstitutioner i Danmark og Sverige,

og på baggrund af denne dokumentation kan man ikke konkludere noget

entydigt omkring økonomiske effekter på området. På daginstitutionsområdet

er der i Danmark og Sverige frit valg, og denne konkurrenceform er

karakteriseret ved at være en konkurrence på kvalitet, og ikke pris, jf. analysens

kapitel 2. Kvalitetsfokusset i frit valg-konkurrence kan forklare, hvorfor

litteraturen er relativt begrænset i forhold til at dokumentere omkostnings-

og priseffekter af konkurrenceudsættelse på daginstitutionsområdet.

Det mest omfattende studie af økonomiske effekter af konkurrenceudsættelse

på daginstitutionsområdet er Udbudsrådets/Rambølls analyse af erfaringer,

muligheder og effekter ved offentlig og privat drift af daginstitutioner

i Danmark og Sverige (Udbudsrådet/Rambøll 2011). Studiet belyser

omkostningsniveauet i 48 kommunale og 29 private institutioner i Danmark

og 11 kommunale og 14 private institutioner i Sverige. Studiet viser, at

der ikke umiddelbart er forskel på driftsomkostningerne for disse to institutionstyper

i Danmark, men hvis der lægges et overhead på 3 pct. eller mere

på de kommunale institutioner, bliver de private institutioner signifikant

billigere. I Sverige findes der derimod ingen statistisk signifikant forskel på

udgiftsniveauet i henholdsvis offentlige og private institutioner.

Det fremgår desuden af rapporten, at resultaterne i forhold til økonomiske

effekter er behæftet med en vis usikkerhed, da det ikke har været muligt

at korrigere for fx antallet af vuggestuebørn og brugen af støttepædagoger


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 67

(Udbudsrådet/Rambøll 2011:10). Disse faktorer kan påvirke omkostningsniveauet,

enten hvis der er forskel i alderssammensætningen i offentlige og

private institutioner, eller hvis der er flere støttekrævende børn i enten offentlige

eller private institutioner. Samlet vurderer rapporten, at der på baggrund

af de relativt begrænsede undersøgelser af konkurrenceudsættelse på

daginstitutionsområdet ikke kan dokumenteres omkostningsforskelle ved

henholdsvis offentlig og privat drift af daginstitutioner i Danmark og Sverige.

Det er centralt at bemærke, at den eksisterende dokumentation næsten

udelukkende bygger på erfaringer med frit valg-konkurrence, hvorimod

økonomiske effekter af udbudsdrevet konkurrence på daginstitutionsområdet

indtil nu kun har været belyst i en enkelt case (Skovbo Børnehave),

hvor der ikke findes økonomiske effekter af udbuddet (Finansministeriet/

Rambøll 2000:103).

5.4.2. Kvalitetsmæssige effekter

Kvalitetsmæssige effekter er kun i mindre grad belyst i de eksisterende undersøgelser

på området, og resultaterne er usikre.

To studier med et begrænset antal cases viser, at andelen af pædagogisk

uddannede blandt personalet er højest i de offentlige daginstitutioner i

Danmark, mens normeringen opgjort som antal børn per ansat er bedre

i de private institutioner i Sverige (Finansministeriet 2004, Udbudsrådet/

Rambøll 2011).

I en svensk undersøgelse nævnes kvalitetsaspektet som et kritisk forhold

for de private leverandører, som i Sverige har ført til en debat på dagpasningsområdet

om kvaliteten af dagpasningen blandt private leverandører

og et forøget pres for at kunne dokumentere en tilfredsstillende kvalitet

(Blomqvist 2004). Studiet dokumenterer dog ikke kvalitetsmæssige effekter.

5.4.3. Brugertilfredshed

Brugertilfredsheden er kun sporadisk belyst, men der er indikationer af, at

brugertilfredsheden er højere i private institutioner. Et nyligt studie viser,

at forældretilfredsheden generelt er høj i daginstitutionerne men alligevel

er signifikant højere i private end i offentlige institutioner, idet den samlede

forældretilfredshed er henholdsvis 97 pct. i private daginstitutioner og 88

pct. i offentlige daginstitutioner i Danmark (Udbudsrådet/Rambøll 2011).

Resultaterne skal dog tages med forbehold, idet forældretilfredsheden kun

er målt i 25 af de i alt 77 undersøgte daginstitutioner i studiet. I Sverige

findes tilsvarende forskelle i forældretilfredsheden i et studie (Blomqvist

2004), mens et andet studie finder samme tendens dog uden at resultaterne

er statistisk signifikante (Udbudsrådet/Rambøll 2011).


5.4.4. Medarbejderforhold

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 68

Medarbejderforhold er kun i mindre omfang blevet belyst i de eksisterende

studier på daginstitutionsområdet, og der kan derfor ikke konkluderes noget

omkring systematiske forskelle på området.

Ét studie viser, at offentlige daginstitutioner i Danmark har en signifikant

højere andel af uddannede pædagoger (63 pct.) end de private institutioner

(50 pct.) (Udbudsrådet/Rambøll 2011). I Sverige findes tilsvarende forskelle

i uddannelsesgraden, men resultaterne er ikke statistisk signifikante. Med

hensyn til normering (børn pr. ansat) findes der i Danmark ingen forskelle

mellem offentlige og private institutioner, mens der i Sverige findes en signifikant

forskel i normeringen i offentlige og private institutioner (hhv. 4,5

og 6,5 børn pr. ansat). Den svenske del af undersøgelsen bygger dog kun

på 11 kommunale og 14 private daginstitutioner, og der skal derfor tages

det forbehold, at undersøgelsen bygger på et meget begrænset grundlag,

hvilket indskrænker studiets generaliserbarhed.

Der findes forskelle i sygefraværet i offentlige og private daginstitutioner,

idet det gennemsnitlige sygefravær i de undersøgte offentlige institutioner

i Danmark er 4,4 pct., mens sygefraværet i privatinstitutionerne i gennemsnit

er 2,7 pct.. Der findes ikke forskelle i medarbejderomsætningen i offentlige

og private daginstitutioner i Danmark. Medarbejderomsætning og

sygefravær er ikke undersøgt i de svenske daginstitutioner (Udbudsrådet/

Rambøll 2011).

5.4.5. Øvrige effekter

Øvrige effekter i forhold til forsyningssikkerhed, videnoverførsel, innovation

mv. er ikke systematisk undersøgt i de eksisterende studier på daginstitutionsområdet.


kApitel 6

litterAturliste

AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 69

Ankestyrelsen (2003): Frit valg i ældreplejen – 15 kommuners erfaringer

og brugernes oplevelser. København: Ankestyrelsens trykkeri.

Ankestyrelsen (2004a): Frit valg i ældreplejen – erfaringer fra landets

kommuner. København: Ankestyrelsens trykkeri.

Ankestyrelsen (2004b): Frit valg i ældreplejen – 22 private leverandørers

erfaringer. København: Ankestyrelsens trykkeri.

Ankestyrelsen (2005): Frit valg i ældreplejen – landsdækkende brugerundersøgelse.

København: Ankestyrelsens trykkeri.

Ankestyrelsen (2007): Frit valg i ældreplejen – det frie leverandørvalg til

personlig pleje. København: Ankestyrelsens trykkeri.

Blomqvist, P. (2004): The choice revolution: Privatization of Swedish welfare

services in the 1990s. Social Policy & Administration, 38(2):139-155.

Boyne, G. A. (1998): Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and

Service Contracting in U.S. Local Government. Public Administration Review,

58(6):474-484.

Domberger, S. & P. Jensen (1997): Contracting out by the public sector:

Theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13:67-78.

Erhvervsministeriet/COWI (2000): Veje til bedre udbud – Beskrivelse af

krav og ydelser ved tilbud: Vaskeriservice, kostpleje og ældrepleje. København:

COWI.

Finansministeriet (2004): Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i

Sverige. København.

Finansministeriet/Rambøll (2000): Effektivitet gennem konkurrence. Udbud

af velfærds service – hvad gør leverandøren anderledes? København:

Finansministeriet.

Finansministeriet og KL (2011) ”Analyse af det kommunale indkøb”, Købanhavn

Gough, D. (2004): Systematic research synthesis, i G. Thomas & R. Pring

(eds). Evidence-based Practice. Buckingham: Open University Press.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 70

Gustafsson, R. Å. & Szebehely, M. (2007): Privat och offentlig äldreomsorg

– svenska omsorgsarbetares syn på arbetsmiljö och politisk styrning. Socialvetenskaplig

Tidsskrift, nr. 1, 2007.

Hartman, Laura (red.) (2011): Konkurrensens konsekvenser: Vad händer

med svensk välfärd? Stockholm: SNS Forlag.

Helby Petersen, O. & L. Olsen (2011): Et notat om metoder og indikatorer

ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige

opgaver. København: AKF.

Helby Petersen, O., U. Hjelmar, K. Vrangbæk & L. l. Cour (2011): Effekter

ved udlicitering af offentlige opgaver: En forskningsbaseret gennemgang

af danske og internationale undersøgelser fra 2000-2011. København:

AKF.

Hodge, G. (1998): Contracting Public Sector Services: A Meta-Analytic Perspective

of the International Evidence. Australian Journal of Public Administration,

57(4):98-110.

Houlberg, Kurt & O. Helby Petersen (2012) Indikator for kommunernes

køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige, København: AKF

Indenrigs- og Socialministeriet og KL (2007-2009): Brugerundersøgelse af

hjemmehjælp til beboere i eget hjem og i plejebolig/plejehjem. København.

Johansson, T. (2008): Municipal contracting out: Governance choices, misalignment

and performance in Swedish local government. Financial accountability

& management, 24(3):243-264.

Kommunernes Landsforening (2001): Udbud og udlicitering i kommunerne

– fakta og tendenser. København.

KREVI (2011): Frit valg i ældreplejen. Århus: KREVI.

Lindgren, A. M. (2009): Ta tilbaka demokratin – en genomgång av effekterna

av privatiseringar inom tre sektorer. Stockholm: Arbetarrörelsens

Tankesmedja.

Servicestyrelsen (2009): Analyse af offentlig-private partnerskaber på ældreområdet.

Odense: Servicestyrelsen.

Social- og Integrationsministeriet (2011): Brugerundersøgelse af hjemmehjælp

til beboere i eget hjem og i plejebolig/plejehjem. København.

Socialstyrelsen (2004): Konkurrenutsättningen inom äldreomsorgen.

Stockholm.

Statens offentliga utredningar (2011): På jakt efter den goda affären – analys

och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. Delbetänkande av

Upphandlingsutredningen. Stockholm.


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 71

Statskontoret (2011): Lagen om valfrihetssystem – dess betydelse för

utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter,

Stockholm

Stolt, Ragnar, Paula Blomqvist & Ulrika Winblad (2011): Privatization of

social services: Quality differences in Swedish elderly care. Social Science

and Medicine, 72(4):560-567.

Sveriges Kommuner og Landsting (2009): Kundval i hemtjänsten. Stockholm:

SKL.

Sveriges Kommuner og Landsting (2009): Val av ersättningsmodell och

beräkning af ersättningsniveau, Stockholm: SKL

Sveriges Kommuner og Landsting (2011): Förenkla reglerna för upphandling,

Stockholm: SKL

Udbudsrådet (2009): Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af kommunale

pleje- og omsorgsopgaver, København.

Udbudsrådet (2010): Barrierer for konkurrence om offentlige opgaver,

København.

Udbudsrådet (2010): Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver,

København.

Udbudsrådet (2010): Analyse af funktionsudbud, København.

Udbudsrådet (2011): Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler,

København.

Udbudsrådet (2011): Effektanalyse af konkurrence om drift af kommunale

hjælpemiddeldepoter, København.

Udbudsrådet/Rambøll (2011): Konkurrence på daginstitutionsområdet-

erfaringer, muligheder og effekter. København: Udbudsrådet.

Udliciteringsrådet (2006): Undersøgelse af medarbejdertilfredshed ved

udlicitering. København: Udliciteringsrådet.

Webkilder:

EU-tidende, Tenders Electronic Daily (TED), EU-Kommissionen

www.ted.europa.eu

Kammerkollegiets valfrihetsweb, Sverige:

http://www.valfrihetswebben.se/startsidan.aspx

Konkurrensverket, Sverige: www.kkv.dk

Netavisen Upphandling 24, Sverige: www.upphandling24.se

Staten Indköbscentral, Avropa, Sverige: www.avropa.se


AnAlyse Af Offentlig-privAt sAmArbejde i dAnmArk Og sverige – 72

Sveriges Kommuner och Landsting, Sverige: www.skl.se

Udredning om innovationsfremmende udbud, Sverige:

http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/150990

More magazines by this user
Similar magazines