Vilkår, begrænsninger og muligheder for Styring i den offentlige sektor

opgavebank.dk

Vilkår, begrænsninger og muligheder for Styring i den offentlige sektor

Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Vilkår, begrænsninger og muligheder for Styring i den

offentlige sektor

Indledning

Jeg vil i opgaven foretage en gennemgang af de vilkår der gør sig gældende i

Danmark udfra forskellige teoretiske perspektiver, herunder primært

organisationsteori og netværksteori. Vilkår definerer jeg som de omgivelser og den

omfattende kontekst den offentlige sektor (DOS) fungerer i, herunder den danske

decentrale struktur. Muligheder defineres som fordelen ved af at indføre bestemte

tiltag i DOS og begrænsninger som problemer og konsekvenser herved.

Styring forstår jeg som ”en strategisk intervention i andre (individuelle eller

institutionelle) aktørers valg”, før, efter eller mens de træffer valg 1 :

Dette afføder forskellige styringsstrategier hvis udformning bl.a. kan determineres

ved valg af følgende strategier 2 :

- Økonomi : Herunder markedsstyring. (outputorienteret)

- Regler : Defineret som hierarkisk, ”rigide” regelstrukturer.(input)

- demokrati : Defineret som folkevalgtes kontrol med den offentlige

sektor og borgerens indflydelse.(input)

Jeg vil som grundlag for moderniseringen af DOS primært koncentrere mig om

økonomistyring og markedsstyring, herunder tendensen/strømningen New Public

Management(NPM). Udgangspunktet bliver som nævnt DOS i Danmark, da empirisk

valg er afgørende for hvordan en teoretisk gennemgang munder ud. Forvaltningsfaget

har ikke en ensidig videnskabelig kerne og er derfor yderst praksis/case orienteret. 3

1. Vilkår for styring i DOS

1.1. DOS i Danmark

1

Lotte Jensen, forelæsning 30.9.02

2

ibid

3

Raadschelders, A coherent framework for the study af public adm., s. 17

1


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

I Danmark er forvaltningen og hele det administrative styringssystem indvævet i det

repræsentative system, som er rammen på nationalt såvel som kommunalt niveau 4 .

Herudover spiller interesse-organisationer mv. en afgørende rolle i udformningen af

generel politik og lovgivning, dette kaldes den korporatistiske model.

Der eksisterer en slags herskende model for organiseringen/udformningen af den

danske velfærdsstat der har eksisteret siden 1970: En statslig styring kendetegnet ved

ministerstyret, et regionalt styre i kraft amterne og et lokalt styre som varetages af

kommunerne. Decentral styring er et udbredt fænomen i og karakteriseres ved

amterne og kommunernes omfattende varetagelse af statens serviceopgaver især inden

for socialsektoren. 5 !970’erne blev planlægningens årti, der med betænkning 743

betød totalplanlægning og en meget ensrettet styringstænkning – alle sektorer og

opgaveområder i det offentlige skulle underlægges samme planlægningslogik. De

offentlige udgifter skulle under kontrol af samfundsøkonomiske hensyn, med

finansministeriet som udgiftspolitisk center. Der foregik altså en samfundsøkonomisk

centralisering parallelt med en decentralisering/kommunalisering. 6

1.2. Vilkårene for styring i et teoretisk perspektiv

DOS indgår i staten/ den parlamentariske styringskæde og dermed de vilkår staten er

underlagt. Dette betyder at den står til ansvar for de folkevalgte og skal sikre

retssikkerhed, minoritetsbeskyttelse, lige deltagelse og ytringsfrihed etc. – en slags

offentlig etos. Den offentlige sektor er i denne forbindelse derfor underlagt specielle

normative pligter og vilkår, som også afspejles i måden at styre på, hvilket jeg vil

behandle senere.

Bureaukratiet/forvaltningen er en central aktør og skal varetage ”The Public Interest” 7

gennem Max Webers model for det idealtypiske bureaukrati 8 , hvor den udøvende

magt er neutral og kontrolleret af politikere – en slags ”good administration”. Dette

er dog ikke hele sandheden om de egentlige vilkår i den offentlige sektor da det er

idealtyper og en konkretisering er derfor nødvendig. 9

4 Grønnegård, pol og forv. s. 13

5 ibid s. 60-61

6 Hanne F Hansen, Den his arv, s. 86-87 og Melander, økonomist.diskurs i staten, s. 54-55.

7 W. Lippman definerer the public interest “to be what men would choose if they saw clearly, thought

rationally, acted disinterestedly and benevolently. ( Lane, The public sector s. 8.)

8 Klassisk og moderne samfundsteori, red. Heine Andersen, s. 96.

9 Lane, The Public Sector, s. 188-200.

2


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Med indføreslen af A-60 modellen og den stigende decentralisering som nævnt

ovenfor 10 11 , er det svært at se DOS som en samlet organisation, men snarere en masse

forskellige organisationer, der fungerer afhængigt og uafhængigt af hinanden som

netværk.

En organisation 12 har både formelle og uformelle strukturer.

– Det formelle indebærer mål og strategi, eksempelvis formålserklæringer eller

internt erklærede mål indenfor eksempelvis en ressort, samt den formelle

organisationsstruktur – arbejdsdeling og specialisering.

– Det uformelle indebærer organisationskultur, herunder normer, værdier,

socialt sammenhold m.m., hvilket kan fungere som et supplement til det

formelle alt afhængig af organisationens magtforhold og medlemmernes

indstilling til de formelle/officielle mål i organisation. 13

Disse organisationer er afhængige af omgivelserne både direkte og indirekte, hvilket

skaber nogle komplekse vilkår.

I denne sammenhæng at jeg gerne vil drage en parallel fra den danske korporatistiske

model til teorien/antagelsen om, at staten/DOS er baseret på policy netværk, en slags

governance 14 model, hvor organisationer, private, semiprivate og offentlige arbejder

både horisontalt og vertikalt sammen og er interdependente. 15 Det er her vigtigt at slå

fast, at staten fungerer som en speciel netværksdeltager, da den som nævnt skal tage

demokratiske / legalistiske hensyn, herunder repræsentation, legitimitet og

borgerindragelse, altså en eksemplarisk/ ideel adfærd. 16 Dette stiller også krav til den

enkelte embedsmand og dennes ansvar og etik. Staten vil derfor indtage rollen som

principal i forhold til det private. 17

10

A –60 modellen indebærer, at en stor del af det centraladministrative arbejde lægges ud til styrelser.

Det skal tilføjes at enhedsmodellen også benyttes af nogle resorter.

11

Grønnegård, pol. og forv., s 46-47.

12

Organisation er defineret : Et sosialt system som er bevisst konstruert for å realisere bestemte må l

(Jakobsen og Torsvik, s. 12.)

13

ibid 16-17

14

Netværksteori og governance er til stadighed omgivet af uklarhed og kan findes indenfor stort set alle

institutionelle retninger og jeg benytter den derfor både med rationel aktør fokus og senere sociologisk

institutionelt. (Bogason, s. 36)

15

Klijn, Public management and policy networks, s. 136.

16

Korporatisme indebærer her også borgerens inddragelse i udvalg og nævn,høringer etc.

17

Klijn, public management and policy networks, s. 151-155.

3


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Teoriens tilgang er interorganisationelt og antager at organisationers omgivelser

består af andre organisationer der gensidigt behøver hinandens ressourcer for at

overleve. Aktørerne interaktionerer med hinanden gennem strategiske spil og deres

position bestemmes af perception, ressourcer og regler i netværket. Jo større

ressourcer jo større veto magt og jo mere uundværlig er aktøren for netværket.

Forudsætningen er, at aktørerne forfølger en fælles interesse eller at de dominerende

aktører forsøger at sætte en given interesse igennem.. For at opnå de laveste

transaktionsomkostninger kræver dette konstituerede netværk for forhandlinger. 18

Grundlaget for disse netværk kan så både være formelt og uformelt under de samme

kriterier som for organisationer, netværket bliver derfor en slags ”dynamisk

organisation”.

I forlængelse heraf nævner Peter M Christiansen fire centrale aktører for den

korporatistiske danske model : Interesseorganisationer, ministre, embedsmænd og

folketinget. Disse kan være eksempler på netværk, hvor man formelt og uformelt

forbereder og beslutter. Udgangspunktet er et rationelt aktørperspektiv under

institutionelle begrænsninger(regler, normer) der øger aktørernes sikkerhed. Jo mere

specialiseret jo mere indflydelse, da man så i netværket har en ressource at

tilbyde/handle med som nævnt ovenfor.

Interesseorganisationerne kan eksempelvis ligge inde med viden om arbejdsmarkedet

og dermed besidde ressourcer til at deltage aktivt i udvalgsarbejdet med betydelig

indflydelse. Embedsmændene, der i modsætning til ministeren kan være en kollektiv

aktør, har på den anden side ”administrativ magt” og kan vejlede ministeren på en

måde der falder til deres fordel i beslutningsprocessen. 19 Netværkene fungerer mellem

eksempelvis offentlige organisationer som styrelser, direktorater eller ministerier er så

konstitueret i henhold til de relevante aktører på området, herunder f.eks.

miljøministeriet som arbejder tæt med styrelser, interesse-organisationer og EU. 20

Det skal desuden nævnes at der på lokalt plan i kommunerne og amterne er en

tilsvarende tilstedeværelse netværk og positioner, hvor man forhandler om budget og

politik.

18 Klijn, Public management and policynetworks, 139-148.

19 P.M Christiansen, Interesseorganisationer, centraladministrationen…s. 119-130.

20 Disse netværk fungerer både indenfor DOS, men også med den private sektor, hvilket dog skaber

andre krav til netværkene.

4


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Et godt eksempel på netværk er udarbejdelsen af finansloven. Finansministeriet spiller

her som nævnt den koordinerende rolle og fungerer her som ”guardian” – den der

administrerer pengekassen, mens de forskellige ressorter og organisationer er

”spenders”- dem der bruger pengene, altså forskellige roller. 21 Finansministeriet

forhandler med hjemmel i loven, mens ressorternes ressource er den store

viden/kompetence indenfor deres område. 22

Der foregår her et både formet og uformelt spil mellem både spenders og guardians,

men i høj grad også mellem de politiske aktører og organisationer på Christiansborg i

udformningen af finansloven. 23

1.3. Problematiske vilkår for styring

I ovennævnte har jeg forklaret enkelte vilkår for styring i Danmark og vil nu kort

skitsere enkelte problemer ved ovenstående antagelser.

Et problem er tjenestemænds adfærd som ”budget maximizers”, der benytter deres

viden og kontrol med information til at sløre de egentlige omkostninger ved at udføre

deres ydelser. Omkostninger stiger derfor kraftigt uden lovgiverne kan kontrollere

udviklingen. Denne antagelse bygger på en ”public choice” antagelse om

at det enkelte bureaukrat har incitament til at optimere afdelingens/organisationens

størrelse - altså en form for aggregeret interesse. 24

Problemet her er, at den enkelte intet vinder ved denne adfærd, grundet restriktive

hierarkier og organisationens størrelse. Antagelsen underminerer også en vigtig

faktor, nemlig de folkevalgtes kontrol med den offentlige administration og

budgetterne. Dagsordenen er sat ved autoritet, ikke information. Nok er viden vigtig,

men lovgivningsmagten sætter regler og initiativer samt sanktioner og vil ikke tillade

en manipulation. 25 Lovgivningsmagten er principal og bureaukratiet er agent. 26

21

Rollefordelingen kan blive meget kompleks. Eksempelvis kan læger sidde i et hospitals ledelse og

samtidig skulle tildele penge til de enkelte afdelinger, hvilket skaber en slags dobbeltrolle.

Klarlæggelse af rollefordelingen er derfor vigtig for at kunne placere de enkelte aktører i netværket.

Yderligere har stigende selvstændig økonomisk autonomi gennem rammestyring delvist afspændt

guardian – spender forholdet. (Lotte Jensen, Regering og embedsmænd, s. 227)

22

Kelly og Wanna, NPM and the politics of government budgeting, s. 35-36 samt Mouritzen,

udgiftspolitik og budgetplanlægning, s. 179-183.

23

Foredrag i Finansministeriet d. 6.11.02.

24

Peters, Politics of bureaucracy, s 13 samt Terry Moe, The positive theory of public bureaucracy, s.

458-461.

25

Dette kræver dog mere udførlig empirisk redegørelse og dette er derfor en begrænset antagelse.

26 Terry Moe, s. 460.

5


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Dette understreges yderligere i Danmark, hvor en stigende inddragelse af

eksperter/embedsmænd og interesseorganisationer, også kaldet ”den udvidede

styreform”, har skabt debat om folketingets kompetence til at kontrollere processen.

Konklusionen blev, at det stadig var de folkevalgte, der i kraft af deres initiativret –

muligheden for at sætte dagsordenen – havde kontrol med beslutningsprocessen. 27

Et andet anført argument om DOS vilkår er teorien om Bureaukratisk kultur – det

tunge bureaukrati, der gennem standard procedurer skaber en ineffektiv

opgaveløsning, også kaldet ”garbage - can modellen” fremhævet af ny -

institutionalisterne March og Olsen : Rigiditet og rutiniserede procedurer skaber

ensidig respons på konkrete problemer, i stedet for kontekstuelt fleksible løsninger. 28

Dette skaber ugunstige forhold for forandring og tilpasning.

I forlængelse heraf kan man nævne teorien om ”path dependency”, hvor organistionen

grundet sine historiske rødder følger en bestemt udvikling. Forandring er kun mulig i

det omfang der sker asymmetriske chok. 29 Eksempler i Danmark er ministerstyret,

styring på basis af lovgivning, pragmatisme i forvaltning etc.

Et tredje problem er netværkenes udformning. De kan ofte blive for lukkede/rigide og

uigennemsigtige fungerer derfor kun mellem/for bestemte aktører(f.eks. embedsmænd

og interesseorganisationer). Dette kan betyde manglende legitimitet for

beslutningsprocessen, da den bliver udemokratisk og umulig at kontrollere/styre.

Netværk som begreb er desuden teoretisk problematiske at afgrænse og definere –

hvem er med hvornår og er meget empirisk betingede. Netværk bliver derfor et slags

metabegreb. 30

1.4. Styringsperspektiver

27

Ove Kaj Pedersen, interesseorg. i dansk politik, s. 197-132.

28

Guy Peters, The new institutionalism, 1999, s. 33.

29

ibid, s. 63-78.

30

Tanja Börzel, Organizing Babylon, s. 256.

6


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

I det omfang DOS løbende udvider samarbejdet med den private sektor stilles der

yderligere krav til DOS internt. Offentlige organisationer fungerer mellem politik og

produktion i en offentlig kontekst(locus) som indebærer 31 :

- En opgave kontekst som bl.a. modsvarer de formelle mål i en

organisation.

- En normativ kontekst som indebærer organisationens specielle rolle

som legalistisk ansvarlig

- En organisatorisk kontekst der kan ses som de vilkår organisationen

har - i dette tilfælde forskellige netværk som nævnt ovenfor.

Dette kan ses som en sociologisk institutionalistisk 32 tilgang og lægger megen vægt

organisationens identitet og normer, som den opnår i samspillet mellem både sin

funktion, men også i forhold til de andre aktører i netværket. Organisationerne er

kendetegnet ved et produktions og forbrugskredsløb(produktion og distribution af

forbrugsydelser, både materielle og materielle) og et legitimerings og

magtkredsløb(aktører og der har interesse i og indflydelse på organisationens

eksistens – myndighederne).

Denne model indeholder de vilkår som DOS ligger under for, når man tager

udgangspunkt i offentlige organisationer. Den består af netværk med offentlige

aktører der fungerer under bestemte præmisser med konkrete mål og opgaver og er

således en slags samlet ”styringskontekst” for DOS. Jeg denne model relevant, da den

sætter den stigende markeds(defineret som stigende samarbejde med det private

erhvervsliv) og økonomi styring(defineret som økonomisk effektivisering 33 af DOS)

indenfor DOS i relief, hvilket bliver emnet for anden del af opgaven.

Hvilken styring ovenstående vilkår relaterer afhænger af den teoretiske tilgang og den

begrænsning man lægger. Jeg har således udeladt den stigende internationalisering af

centralforvaltningen i forhold til EU og de ændringer det medfører i DOS, herunder

specielt i den offentlige administration. 34

31 T. Beck, Off. org. mellem pol. og prod.

32 Guy Peters, The new institutionalism, s. 97.

33 Effektivitet defineret som mål for omkostninger ved at realisere politiske må( S. Winther,

Implementering og effektivitet, s. 19).

34 T. Beck, Forvaltningsinternationalisering i dag, kap 4.

7


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Det kan også være svært at adskille struktur og proces som klare vilkår og

afgrænsningen synes her at være overlappende. Netværkstilgangen kan bl.a. lægge op

til mere regelstyring, for bedre at kunne kontrollere udviklingen og processen, mens

problemerne med bureaukratisk kultur og budgetmaksimerende bureaukrater lægger

mere op til en intentionsbaseret/økonomisk styring, hvor man forsøger at ændre

incitamentet og tankegangen i organisationen. Til sidst kan nævnes at den

demokratiske styring indtil videre synes nogenlunde intakt i kraft af folketingets

position og borgerens mulighed for deltagelse/indflydelse hvilket er et grundvilkår i

DOS. Det er svært at se disse styringsstrategier uafhængigt af hinanden men snarere

som en krydsning, dog kan en strategi være dominerende.

2. Modernisering af DOS i Danmark

Som grundlag for moderniseringen af den offentlige sektor i Danmark tager jeg

udgangspunkt i Regeringens Moderniserings Program fra maj 2002: Med borgeren

ved roret. 35 Her fremhæves valgfrihed, borgerens evne til at træffe egne valg og

nødvendigheden af udlicitering samt større inddragelse af private leverandører til at

udføre servicefunktioner. Der skal være højere grad af konkurrence og der skal være

større fokus på resultater og effektivitet. Man vil gøre op med indgroede strukturer i

forvaltningen og indføre nye ledelsesformer samt øget brug af IT og digitale

ressourcer for at sikre åbenhed og oplysning hos borgeren.

Dette udkast lægger op til øget markedsbaseret økonomistyring af den offentlige

sektor. Dette vil jeg belyse i et NPM perspektiv og påpege muligheder, konsekvenser

og implementeringsvanskeligheder ved denne form for styring af DOS i forhold til de

skitserede vilkår.

35 Publikationen kan hentes på internetadressen www.fm.dk.

8


2.1. NPM som tendens/strømning

Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

NPM er ikke en teori eller en reform 36 , men en tendens og transformation i DOS, et

slags metabegreb, og indebærer eksplicit følgende elementer:

- ”Hands – on” professional management: Ansvar skal kunne placeres

direkte.

- Eksplicitte målestandarder : Gør det nemmere at placere ansvar

- Ressourcer og belønninger er knyttet til resultater: Fokus på output

frem for proces(input) – hvad produceres, ikke hvordan.

- Disaggregering af offentlige organisationer: Opsplitning mellem den

der beslutter og dem der udfører – ”manageble bits”.

- Større konkurrenceelement : Rivalisering betyder bedre effektivitet for

individer og organisationer.

- Privat sektor ledelsesformer : Mere ledelses frihed til at afskedige,

ansætte og fastlægge lønforhold.

- Større ressource disciplin : Gøre mere med mindre og begrænse

”compliance costs”. 37

I Danmark tog NPM tendenser deres begyndelse med det nævnte fokus på offentlige

udgifter som mundede budget reformen af 1984 og mål og rammestyring bliver et led

det nye paradigmatiske styringsprincip i staten 38 , som ovenstående

moderniseringsprogram skal ses i forlængelse af og indebærer både markedsstyring

og økonomistyring.

2.2. Muligheder og perspektiver for NPM i DOS

NPM kan løse nogle af de problemer der er for styring i staten. Ved at stille større

krav til de enkelte organisationer i staten gennem rammestyring, kan man reducere

guardian – spender problematikken ved at lade det være op til den enkelte enhed at

36 NPM tager sit teoretiske udgangspunkt i ”new institutional economics” og ideerne om public choice,

transaction cost og principal – agent teori, altså en slags administrative reform doktriner bygget på

brugervalg, gennemsigtighed og incitament.

37 C. Hood, ”A public management for all seasons”, s. 1-6.

38 Jarlov og Melander, Økonomistyringsdiskursen i staten, s. 56-59 og N Å Andersen,

Forvaltningspolitikkens udvikling, s. 41-42.

9


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

administrere – man er selv økonomisk ansvarlig og ”snyd” betaler sig ikke. Man

bliver medspiller ikke modspiller. 39

Ved at give borgeren frit valg fjerner man den form for ”take it or lave it” mulighed

brugeren har og fokus kommer på den service man leverer. Dette skal ses i

forlængelse af digitalisering af DOS som skal oplyse borgeren til at træffe det bedste

valg og kan bl.a. gøre op med lukkede netværk(borgeren er selv direkte medspiller)

og tung bureaukratisk regelkultur, der modsvares af krav om effektivitet. Ansvaret

kan i øvrigt placeres direkte hos service enheden og skaber mere klarhed for brugeren.

Desuden skaber ledelsesfriheden en mere livlig organisation, der er mindre

forandringsresistent og relaterer sig til nye værdier og en fladere mere fleksibel

struktur. 40

Man flytter fokus fra input til output og mindsker mulighederne for politisering og

gør derfor op med de vilkår offentlige organisationer har gennem udlicitering. Man

adskiller beslutningstager og udfører.

Med oprettelse af bl.a. Kommunedata og Datacentralen er udviklingen af IT i DOS

relativt centraliseret og ikke udelukkende relateret til NPM. Dette kan være vejen mod

den ”papirløse” administration, hvor man effektivt kan udveksle information internt i

DOS, hvilket skal sikre koordinering og hurtig informationsbehandling på tværs af og

indenfor organisationerne 41 og dermed gå på tværs af rigide hierarkier og netværk.

2.3. Begrænsninger og problemer for NPM i DOS

MPM ligger inde med en del begrænsninger i henhold til DOS i Danmark som jeg

gerne vil fremhæve.

2.3.1.Udlicitering

Den stigende inddragelse af private virksomheder stiller staten i en ny position. Man

adskiller beslutning og udførelse, hvilket skaber et principal – agent forhold mellem

offentlig og privat. Udlicitering betyder at staten står som eneste efterspørger på

markedet og der sker derfor en slags governmentalizing af den private sektor – der

39 Lotte Jensen , Regering og embedsmænd, s. 227.

40 Ugebrevet Mandag Morgen, personligt lederskab skal sikre fremtidens virksomheder, 2002/1.

41 Elektronisk udveksling af sager og dokumenter er bl.a. indført i kirkeministeriet, hvilket kan

koordinere ministeriet i forhold til de mange decentrale enheder under ministeriet.

10


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

opstår samarbejde ikke konkurrence. 42 For det andet er statens mål ofte uklare og

forandres alt afhængig den politik der bliver ført, staten kan derfor risikere at få anden

ydelse end den forventede. Dette sætter krav til staten som ”smart buyer” og er

problematisk hvis man vil bevare en form for demokratisk kontrol og indsigt.

Vigtigt er også viden om den billigste og bedste løsning. Når staten ikke selv udbyder,

kræver det viden om agenten, som ofte kan være uigennemskuelig og kan føre til

forkerte valg og dyre løsninger og dermed føre til en privatiseret udgave af en ”budget

Maximizer” 43 Dette sætter store krav til statens rolle som ”network manager”, der

som repræsentant for ”public interest” skal styre netværket og dets ”nye deltagere”. 44

45 Staten skal tilfredsstille ikke optimere og kan ikke indgå i netværket som almen

aktør.

Desuden kan den viden/kapacitet en offentlig virksomhed besidder tabes ved

udlicitering. Et eksempel er f.eks. udlicitering af togdriften til engelske Arriva.

Et alternativ til den nuværende offentlige organisation kan her være statslige

aktieselskaber, som nok bryder med det ministerielle hierarki, men lægger op til en

mere markedsstyring under mere demokratiske kår, såsom politikere og

interesseorganisationer i bestyrelserne, hvilket bedre stemmer overens med statens

vilkår. Dette vil også minimere overvågningsaspektet(agency –cost). 46

2.3.2.The Public Interest

Økonomisk styring forudsætter en anden form for Public Interest. I stedet for good

administration og varetagelse af værdier, fastsættes Public Interest” som sund

økonomi udfra de mål der er fastsat af finansministeriet. 47 Dette stiller også nye krav

til embedsmandens etik, der nu mere fungerer som en producent på et marked hvor

folk forbruger frem for at bruge og det bliver uklart hvad f.eks. normerne for

ansvar/accountability er. Dette forstærkes yderligere af tiltag som ny løn, hvor

42

Dette nuanceres af kravene om EU udliciteringsregler, projekter over 300.000 ecu, skal udliciteres og

mulighederne er ikke kun ét marked eller én stat

43

Mod sat den grundlæggende præmis i økonomisk teori om fuld information(D.F Kettl, Sharing

power.)

44

Pratt og Zeckhaus, Principal and agents – the structure of business.

45

Dette understreges yderligere af Opgavekommissionens betænkning nr. 1366, hvor det konkluderes

at stigende tendens til selvejende selskaber m.m. skaber et demokratisk kontrolproblem.

46

Grønnegård, Statsselskaber og privatisering, s. 49-59.

47

Lotte Jensen, Regering og embedsmænd, s. 227

11


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

produktive/målbare resultater belønnes, mens det uproduktive tilsidesættes – det er

antallet af afsluttede sager der tæller.

2.3.3.Implementering

Det stigende fokus på målstyring gør det relevant at spørge hvad mål egentlig er.

Brugerrettede ydelser kan måles, mens almene ydelser straks opstiller problemer –

hvad er eksempelvis god integrations eller socialpolitik ? 48

Vigtigt er hvordan organisationen selv ser sine mål. Som nævnt skabes mål både

internt og eksternt og afgørende er hvordan de enkelte organisationer tolker

målsætninger, herunder hvorvidt man arbejder med brugergrupper/klienter eller

opgaver. 49 Definer en kommunal organisationen en sine mål anderledes end

regeringen, vil resultatet også være derefter. Man handler eksempelvis udfra en

værdibaseret normativ(solidarisk) kontekst, frem for en

markedsbaseret(konkurrencepræget) eller er imod ændringer i arbejdsgangen,

herunder bureaukratisk kultur og forandringsresistens.

Interesser er også afgørende og kan determinere ”holdningen” til eksempelvis

udlicitering. 50 Politikere og embedsmænd mister kontrol med serviceprocessen og

dermed tab af magt. Det kan også være upopulært og man vil ikke tabe stemmer. 51

Det er primært op til den enkelte sagsbehandler og ”street level bureaucrat” i ledtog

med målgruppen, at implementere(bottum – up) de fra højere sted(top – down)

formulerede mål i eksempelvis kommunerne. Indførelsen af målestandarder i

folkeskolen kræver et tæt samarbejde med lærere og forældre for at det skal få en

effekt. 52 Der er en lang række aktører i DOS og processen mellem input og output

skaber derfor en slags missing link/sort kasse.

2.3.4. Evaluering

Dette er eneste måde at kontrollere/sikre at de erklærede mål er blevet realiserede.

Dette kræver ironisk nok store ressourcer og skaber mulighed for nye bureaukrati

former, herunder konsulentvirksomhed og ”controllerenheder” – jo mere præcise

48

Carsten Greve, Målstyring, kontraktstyring og udlicitering i den offentlige sektor, s. 111.

49

Jakobsen og Torsvik, s. 42-43.

50

Søren Winther, s. 55-66.

51

Jyllandposten d. 16.11.02 : ”kommuner frygter udlicitering” samt Guy Peters, Politics of

Bureaucracy, s. 135-174.

52 Søren Winther, s.59.

12


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

målene er, jo mere evaluering og kontrol kræver det at opfylde dem. Vage

målformuleringer åbner omvendt for en bred tolkning i en offentlig kontekst. 53 Igen er

kvalitet svær at måle og ”benchmarke”. 54

Økonomistyrelsen konkluderede således i 1999, at den økonomistyring man begyndte

i 80’erne ikke er tilfredsstillende implementeret i 85 ud af 115 institutioner og er et

eksempel på manglende implementering. 55

I forlængelse heraf skal nævnes, at ny ledelse ikke nødvendigvis er svaret på nye pust

i organisationerne, da mere ansættelsesfrihed kan føre til overvægt af politiske

ansættelser.

2.3.5.Digitalisering og borgerinddragelse

Til sidst vil jeg nævne indførelsen af IT i DOS, herunder muligheden for mere

effektiv forvaltning og større åbenhed for borgeren. Problemet er bl.a. at man ikke har

sagen fysisk og derfor ”kan tabe en sag” – den ligger simpelthen i cyberspace eller er

”ude af syne”. Samtidig er der en chance for ”informations – overload, hvor den

enkelte medarbejder eller leder overbebyrdes med e-mails m.v. Dette er et problem

når man ”splitter” og disaggregerer forvaltningen og derfor er stigende afhængig af

denne form for koordinering. 56

IT i forhold til borgeren er i moderniseringsprogrammet kilden til borgerinddragelse.

Borgeren skal sikres indsigt og mulighed for at oplyse sig selv. Dette kan ses som en

substitut for den mistede politiske kontrol og borgerinddragelse i NPM. Man tager her

som udgangspunkt at alle borgere er ressourcestærke nok til selv at søge information,

hvilket ikke er sandsynligt. For det andet afhænger det af eksempelvis kommunens IT

kundskaber at udvikle brugervenlige hjemmesider o.l. og hjemmesiderne synes at

være af yderst svingende kvalitet. Samtidig er politikernes digitale dialog med

borgerne begrænset. 57

53

Desuden kan organisationen sætte sine mål lavere og dermed end nødvendigt og dermed sikres en

hvis handlefrihed.(Søren Winther, s. 40-43).

54

Hanne Foss Hansen og Anja Hansen, Evaluering i Danmark, s. 170-173.

55

Jarlov og Melander, s. 66.

56

Kim V. Andersen, IT organisation og forandring.

57

Nordisk Administrativt Tidsskrift 3/2002 : Åbenhed og dialog. En vurdering af kommunernes

hjemmesider 2002.

13


Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

Samlet kan man sige at Moderniseringsprogrammet møder modstand i DOS og

implementeringen synes at bero på andet en marked og økonomi, nemlig

organisationelle, etiske og demokratiske krav.

Opsplitningen af forvaltningen og indførelsen af mål og ramme styring fører til en

”del og hersk” mentalitet. Kontraktstyring fører til koordinering mellem

Finansministeriet, departementerne og organisationerne, men politikerne er hægtes af.

Det skaber et legitimitetsproblem og udvander de eksisterende netværk demokratiske

netværk. 58 Stigende udlicitering stiller herudover store krav til statens kompetence.

Desuden synes embedsmandsrollen at blive udfordret kraftigt.

3.Konklusion

konkluderende kan man sige, at staten er organiseret i en korporatistisk model baseret

på netværk, hvor den fungerer under bestemte forpligtelser og opgaver i forhold til

sine borgere. Udformningen heraf bestemmes i høj grad af den styringsmodel man

vælger. Korporatistiske netværk lægger op til en forhandlende statsmodel, mens den

stigende reduktion af statens rolle gennem markeds og økonomistyring mere lægger

op til en responsiv statsmodel, hvor borger inddragelse beror på ”exit”(politisk

forbruger) frem for ”voice”(politisk bruger). En hybrid er dog det mest sandsynlige i

dag, da NPM kun er indført delvist og spørgsmålet er om det overhovedet kan

gennemføres fuldstændigt, grundet implementeringsproblemer m.v.

Et andet spørgsmål er om det private overhovedet er interesseret – måske er der større

og bedre markeder end den danske stat? Yderligere må man spørge om nogle dele af

DOS ikke er for vigtige til markedet, herunder socialpolitik og integration som er

udtryk for den normative kontekst staten fungerer i. Stigende deltagelse af private

aktører i og udenfor netværkene er ikke partout et problem, men det synes væsentligt

at de folkevalgte bevarer en vis demokratisk kontrol.

Hvad fremtiden bringer vil realiseringen af regeringens Moderniseringsprogram

måske give nogle svar på.

58 Jarlov og Melander, s. 70.

14


.

Forvaltningseksamen 18.12.02

Eksamensnummer 2015

15

More magazines by this user
Similar magazines