Boligsocialt arbejde - Center for Alternativ Samfundsanalyse

casa.analyse.dk

Boligsocialt arbejde - Center for Alternativ Samfundsanalyse

Boligsocialt arbejde

– beboerrådgivning i boligområder

Januar 2004

Birgitte Mazanti, CASA

Rapporten er udarbejdet i et samarbejde mellem:

Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA)

Konsulentkompagniet og

Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte


Boligsocialt arbejde

- beboerrådgivning i boligområder

Januar 2004

Birgitte Mazanti

Rapporten er udarbejdet i et samarbejde mellem:

Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA)

Konsulentkompagniet

Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte


Boligsocialt arbejde

- beboerrådgivning i boligområder

© CASA, Januar 2004

ISBN 87-91285-88-7

Elektronisk udgave: ISBN 87-91285-89-5

CASA

Linnésgade 25, 3.

1361 København K.

Tlf. 33 32 05 55

Konsulentkompagniet

Højvangen 13

3360 Espergærde

Tlf. 49 70 45 55

Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

Suhmsgade 3, st.

1125 København K.

Tlf. 33 17 09 00


Forord

I 1993 nedsatte den daværende regering Byudvalget. Der var tale om et

tværministerielt initiativ. Det overordnede formål med nedsættelsen af Byudvalget

var et ønske om at dæmme op for sociale problemer i belastede

boligområder.

På anbefaling af Byudvalget blev der foretaget en samlet boligsocial indsats

i et stort antal boligområder med bl.a. ansættelse af beboerrådgivere og

iværksættelse af en række sociale aktivitetsprojekter for perioden 1994-

1998. I 1997 besluttede Byudvalget at fortsætte disse aktiviteter i en ny 5

årig periode fra 1998-2003. Erfaringerne fra den første projektperiode viste,

at der bl.a. var behov for supervision og processtøtte til beboerrådgiverne.

Byudvalget igangsatte i den anledning en ordning med processtøtte og metodeudvikling.

Formålet var at give støtte til de boligsociale medarbejdere

(beboerrådgivere og kommunale projektmedarbejdere) i relation til de mange

forskellige problemstillinger, som medarbejderne oplever, og samtidig

opsamle erfaringerne fra det boligsociale arbejde i boligområderne med fokus

på:

1. Udvikling af samarbejdet mellem boligselskab/afdelingsbestyrelse, beboere,

kommunen og andre relevante parter i området.

2. Udvikling af samarbejdet om en indsats, der gavner de svageste beboergrupper.

Processtøtten er blevet givet til næsten 100 beboerrådgivere i 80 boligområder

rundt i landet i perioden 1999-2003. Formålet har været at bidrage til at

udvikle de boligsociale medarbejderes kompetence med henblik på udvikling

af metoder i det boligsociale arbejde og give støtte til medarbejderne i

arbejdet med at tilgodese de svageste beboergruppers behov.

Sideløbende med processtøtten har der været foretaget en opsamling af de

løbende erfaringer fra boligområderne med vægt på tre hovedtemaer:

• Beboerrådgivernes rolle og funktioner

• Organisering af arbejdet

• Arbejdet med de svageste grupper i boligområderne.

De foreløbige erfaringer er tidligere blevet præsenteret i midtvejsrapporten

“Dilemmaer og muligheder i det boligsociale arbejde – midtvejsrapport”,

april 2001.

Det er de samlede erfaringer fra projektet processtøtte og metodeudvikling,

som præsenteres i den foreliggende rapport. Ud over de løbende indsamlede

erfaringer fra processtøtten bygger rapporten på selvstændigt indsamlet ma-


teriale fra konkrete boligområder. Der er udvalgt seks boligområder som cases,

hvor der er gået i dybden med de tre temaer samt problemstillinger fra

de øvrige boligområder. Der er foretaget kvalitative interview med de forskellige

aktører i boligområderne dvs. beboere, beboerrådgivere, medlemmer

af afdelingsbestyrelser, styregruppemedlemmer samt personer fra de

kommunale socialforvaltninger.

Projektet processtøtte og metodeudvikling er gennemført af et konsortium

bestående af CASA, Konsulentkompagniet og Videns- og Formidlingscenter

for Socialt Udsatte (tidligere Formidlingscentret Storkøbenhavn). Processtøtten

er foretaget af konsulenter fra Konsulentkompagniet ved Bjørn

Christensen, John M. Nielsen og Lars Johansen og Formidlingscentret Storkøbenhavn

ved Kay Jokil, Lis Døssing og Ole Thomsen, mens CASA har

forestået erfaringsopsamlingen ved Helle Hagemann frem til hendes barselsorlov

januar 2003 og derefter af Birgitte Mazanti.

Projektet har været ledet af afdelingsleder Finn Kenneth Hansen, CASA.

Den foreliggende rapport er skrevet af Birgitte Mazanti.

Projektet er blevet finansieret af Socialministeriet. Med oprettelse af Ministeriet

for Integration, indvandrere og flygtninge i november 2001 overgik

projektet til dette ministerium.

Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA)

Konsulentkompagniet

Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

Januar 2004


Indholdsfortegnelse

1 Beboerrådgiverordning i boligområder .....................................................8

1.1 Processtøtte og metodeudvikling ..........................................................8

1.2 Erfaringsopsamlingen .........................................................................10

1.3 Boligsocialt arbejde.............................................................................11

1.4 Metoder i erfaringsopsamlingen..........................................................12

2 Sammenfatning ...........................................................................................15

2.1 En lokal funderet velfærdspolitik........................................................15

2.2 Koordinering og samarbejde ...............................................................16

2.3 Koordinering og beboerrådgivernes rolle ...........................................18

2.4 Byudvalgsindsatsens fokus .................................................................21

2.5 Hvad kan byudvalgsindsatsen? ...........................................................23

3 Erfaringsopsamlingens form .....................................................................26

3.1 Et historisk rids ...................................................................................26

3.1.1 Byudvalget nedsættes ................................................................28

3.2 Den boligsociale indsatsform..............................................................33

3.3 Bypolitik..............................................................................................36

3.3.1 Det lokale i fokus.......................................................................39

3.4 Analytisk blik ......................................................................................41

4 Samarbejde og styring................................................................................44

4.1 Byudvalgssamarbejdet ........................................................................44

4.2 Samarbejdsformer ...............................................................................48

4.3 Kunsten at skabe konsensus ................................................................49

4.3.1 Klip en hæl og hug en tå ............................................................52

4.4 Den todelte organisering af samarbejdet.............................................53

4.4.1 Todelingens konsekvenser.........................................................56

4.5 Læreprocesser .....................................................................................57

4.6 Perspektiver på samarbejdet................................................................60

5 Beboerrådgivernes rolle og funktion ........................................................64

5.1 De officielle krav til beboerrådgivernes rolle og funktion..................64

5.2 Indfaldsvinkler ....................................................................................65

5.3 Koordinering af samarbejde................................................................69

5.4 Beboerrådgiverordningens særegenhed ..............................................73

5.5 Perspektiver på beboerrådgivernes indfaldsvinkel..............................76

6 Indsats og metoder......................................................................................79

6.1 Definitionen på svage grupper ............................................................79

6.1.1 Parternes refleksion over problemgrupper.................................81


6.2 Holdning til indsats .............................................................................83

6.3 Tilrettelæggelsen af den konkrete indsats ...........................................86

6.3.1 Forskellige typer af aktiviteter...................................................87

6.4 Anvendte metoder ...............................................................................92

6.5 Det professionelle samarbejde som metode........................................93

6.6 Erfaringer samt holdning til indsatsen ................................................94

6.7 Perspektiver på indsats og metode ......................................................96

Litteratur ............................................................................................................100

Bilag 1..................................................................................................................103


1 Beboerrådgiverordning i boligområder

Denne rapport sætter fokus på det boligsociale arbejde i boligområder med

sociale problemer. Hvilke erfaringerne er der fra det boligsociale arbejde,

og hvilken betydning har arbejdet haft for boligområderne?

I 1993 blev der nedsat et Byudvalg. Det overordnede formål med nedsættelsen

af Byudvalget var et ønske om at dæmme op for de sociale problemer i

belastede boligområder.

På anbefaling fra Byudvalget blev der foretaget en samlet boligsocial indsats

med bl.a. ansættelse af beboerrådgivere og iværksættelse af en række

sociale aktivitetsprojekter for perioden 1994-1998. I 1997 besluttede Byudvalget

at fortsætte disse aktiviteter i en ny 5 årig periode fra 1998-2003.

Erfaringerne fra den første byudvalgsperiode viste, at der bl.a. var behov for

en styrkelse af beboerrådgivernes kompetencer i form af supervision og

processtøtte samt en udvikling af metoder i det boligsociale arbejde. Det

drejede sig bl.a. om beboerinvolvering – specielt i forhold til de svage beboergrupper,

samarbejde mellem de forskellige parter i boligområderne

samt styring og planlægning af de forskellige byudvalgsindsatser. Byudvalget

besluttede på den baggrund, at der skulle gennemføres en ordning med

processtøtte og metodeudvikling.

I dette kapitel vil der kort blive redegjort for projektet Processtøtte og metodeudvikling.

Projektet har haft to formål:

• at yde processtøtte til cirka 100 beboerrådgivere i 78 boligområder

• at opsamle erfaringer fra dette arbejde samt erfaringerne med udvikling

af samarbejdet mellem forskellige parter og udvikling af metoder i forhold

til de boligsvage grupper i boligområderne.

1.1 Processtøtte og metodeudvikling

Udgangspunktet for processtøtten og metodeudviklingen var på den ene side

et konstateret behov hos de boligsociale medarbejdere (beboerrådgivere

og kommunale projektmedarbejdere) for støtte i relation til de mangefacetterede

boligsociale problemstillinger i boligområderne, og på den anden side

et ønske fra Byudvalget om, at de boligsociale medarbejdere fik udviklet

kompetencer, således at de i højere grad kunne sætte fokus på udvikling af

samarbejdet med de relevante parter i området og en indsats for de svageste

beboergrupper.

Formålet med processtøtten har derfor været at give den enkelte boligsociale

medarbejder støtte til at udvikle egen faglig kompetence og blive en re-

8


fleksiv praktiker. Det primære fokuspunkt for støtten har været de mål for

arbejdet, som er opstillet i det enkelte boligområde og med særlig fokus på:

• at udvikle samarbejdet mellem beboere, boligselskab/afdelingsbestyrelse,

kommunen og andre parter i området, herunder det frivillige sociale

arbejde, fritids- og foreningslivet samt det lokale erhvervsliv. Perspektiverne

for samarbejdet har været at sikre en planlagt og samordnet indsats

på tværs af sektorgrænser og interesser og forankre samarbejdsfor-

mer og metoder i boligområderne

• at udvikle et tæt samarbejde i forhold til de svageste beboergrupper. Perspektiverne

har været at sikre opmærksomhed på disse gruppers behov

ikke nødvendigvis gennem initiativer fra boligområdet, men ved en koordinering

og prioritering af de kommunale ressourcer.

Processtøtten har været organiseret i geografisk afgrænsede grupper med 4-

7 beboerrådgivere i hver gruppe. Processtøtten har i høj grad bestået i at

støtte en udvikling, som rummer de samfundsmæssige rammer for lokalsamfundsudviklingen,

de konkrete boligsociale indsatser, organisations- og

samarbejdsformer samt medarbejderens faglige og personlige kompetence.

Derudover har den mere konkret bestået i at udvikle den boligsociale medarbejders

lokalsamfundsorientering, problemforståelse, handleorientering

og kyndighed med henblik på en kompetenceudvikling i boligsocialt arbejde,

som omfatter både personlig og faglig kompetence.

Processtøtten har bestået af fire faser. Det første år med en “begyndelsesfase”

og derefter en “stabiliseringsfase”, hvor møderne mellem processtøttegrupperne

og processtøttekonsulenten var hyppige. Arbejdet i processtøttegrupperne

i projektets første år tog udgangspunkt i de konkrete problemstillinger,

som de boligsociale medarbejdere mødte i deres dagligdag.

Disse faser blev efterfulgt af “selvstændighedsfasen”, hvor grupperne gradvist

kørte mere og mere selvstændigt, og hvor møderne med processtøttekonsulenten

var knap så hyppige. Selvstændighedsfasen var den fase, hvor

processtøttekonsulenten satte fokus på den enkelte boligsociale medarbejders

læring og kompetenceudvikling. I selvstændighedsfasen arbejdede

grupperne i højere og højere grad med metodeudvikling.

Den sidste fase i processtøtten har været “forankringsfasen”. I denne fase

har processtøttegrupperne været mere og mere selvkørende, og konsulentstøtten

har gradvis været nedtonet. Processtøttekonsulenterne har især diskuteret

problemerne i relation til at forankre byudvalgsprojekterne.

Processtøtten har indeholdt tilbud om en årlig lokalsamfundsdag, hvor der

fx kunne sættes fokus på aktuelle udviklingsmuligheder i byudvalgsprojektet,

samarbejdsrelationer mellem parterne eller planlægning af nye indsatsområder.

9


Erfaringerne fra den første del af projektet var, at det var vanskeligt at afholde

disse lokalsamfundsdage, og mange lokalsamfundsdage blev omsat til

individuel processtøtte for den enkelte beboerrådgiver.

På den baggrund tog proceskonsulenterne direkte kontakt til styregrupperne

med tilbuddet om en lokalsamfundsdag. Det har betydet, at der er afholdt

lokalsamfundsdage i flere boligområder, men ikke i det omfang som var

forudsat i projektet.

Processtøttekonsulenten har planlagt lokalsamfundsdagen i samarbejde med

beboerrådgiver, styregruppe og andre interessenter til byudvalgsprojektet.

Lokalsamfundsdagene har været med til at give processtøttekonsulenterne

andre synsvinkler på arbejdet i boligområdet, fordi andre interessenter end

beboerrådgiverne har været inddraget i drøftelsen af boligområdets udvikling

og problemstillinger.

Processtøtten har været evalueret en gang årligt. Formålet med evalueringen

har været at justere den metodiske tilgang til processtøtten og forbedre arbejdet

i den enkelte processtøttegruppe. Fremgangsmåden har været, at deltagerne

har givet deres vurdering af processtøttens indhold, funktion og udbytte.

Det er Konsulentkompagniet og Formidlingscentret Storkøbenhavn, der har

varetaget processtøtteforløbene i projektet. En nærmere beskrivelse af processtøttearbejdet

er givet i midtvejsrapporten “Dilemmaer og muligheder i

det boligsociale arbejde – midtvejsrapport”, 2001.

1.2 Erfaringsopsamlingen

Knyttet til processtøtten, som har fundet sted i forhold til den enkelte boligsociale

medarbejder, til grupper af boligsociale medarbejdere og til boligområdet/lokalsamfundet,

har der været tale om en erfaringsopsamling af

metoder og arbejdsformer på flere forskellige planer.

Erfaringsopsamlingen har bestået i at registrere og opsamle erfaringerne i

håndteringen af de forskellige boligsociale problemstillinger i boligområderne

og sætte fokus på det boligsociale arbejde, som kan relateres til beboerrådgivernes

arbejdsfelter.

Erfaringsopsamlingen har særligt været koncentreret omkring metoder inden

for:

• Tværfagligt samarbejde, herunder samarbejdsmodeller og udvikling af

partnerskaber i boligområdet/lokalsamfundet

• Arbejdet med grupper, herunder særligt socialt truede grupper.

10


Erfaringsopsamlingen har således primært haft til formål at

• beskrive og vurdere samarbejdet i boligområderne

• beskrive og vurdere indsatsen over for svage grupper

• beskrive og vurdere beboerrådgiverens rolle og betydning for arbejdet i

boligområdet.

Derudover har der været lagt vægt på at belyse sammenhænge mellem beboerrådgiverens

rolle og funktion, indsatsen over for svage grupper og

flygtninge og indvandrere samt organiseringen af samarbejdet/indgåelsen af

partnerskaber.

Det organiserede samarbejde/indgåelse

af

partnerskaber

Beboerrådgiverens rolle og

funktion

Indsatsen over for svage

grupper og flygtninge og

indvandrere

Sammenhængen mellem disse tre temaer giver et ganske godt indtryk af det

boligsociale arbejde i boligområderne. Det er formålet med erfaringsopsamlingen

på baggrund af det konkrete samarbejde og indsatsen over de svage

grupper at kunne give et overordnet billede og samtidig et konkret indblik

af de forskellige metoder, som karakteriserer det boligsociale arbejde i boligområderne.

1.3 Boligsocialt arbejde

I tilgangen til processtøtten og metodeudviklingen og som grundlag for

denne rapport anvendes begrebet boligsocialt arbejde som et samlende udtryk

for socialt arbejde i et lokalsamfund. I andre sammenhænge bruges begreberne

lokalsamfundsarbejde, socialt miljøarbejde eller community work.

Traditionelt opdeles boligsocialt arbejde i 3 delmetoder, inspireret af angelsaksisk

teori på området:

1. Community development, som er arbejdet med udvikling af lokalsamfund,

især baseret på selvorganisering af beboergrupper.

2. Community organization, som er samarbejdet mellem etablerede parter

om udviklingen af et lokalsamfund.

3. Social planning, som omhandler planlægning af bedre rammer og vilkår

for et lokalsamfund.

Der er tale om teoriopfattelser, som siden er videreudviklet i skandinavisk

sammenhæng. (Se en nærmere omtale i kapitel 2).

11


Boligsocialt arbejde indeholder alle 3 delmetoder. Vi karakteriserer derfor

boligsocialt arbejde som en samlende metode til problemløsning og forandring

med udgangspunkt i et lokalsamfund. I den sammenhæng anser vi et

lokalsamfund for at være et geografisk afgrænset område med en social organisation,

som er bygget op omkring de mennesker, der bruger, bor og arbejder

i området. Lokalsamfundet består af et specifikt sæt af kulturer, normer

og spilleregler.

Det overordnede mål for en boligsocial indsats er at skabe varige sociale

forandringer i et geografisk afgrænset område. Det kan ske ved:

• at skabe rum for bestemte grupper, som er faldet uden for områdets kul-



turer, normer og spilleregler

at bidrage til forbedring af områdets livskvalitet

at forny kommunale arbejdsformer i retning af mere lokalt baserede løsninger.

En af forudsætningerne for at opfylde dette mål er, at det boligsociale arbejde

udvikler sig i en dialog med områdets beboere. Det gælder om at skabe

en fælles forståelse og forholden sig til det, som man i området har defineret

som sociale problemer. For at kunne indfri det overordnede mål, er

det en forudsætning, at der skabes en involveringsproces, der giver plads til

og mulighed for, at andre stemmer i området end de sædvanlige bliver hørt

og taget alvorligt.

1.4 Metoder i erfaringsopsamlingen

Undersøgelsen er baseret på indsamlede data i forbindelse med processtøtten

– i form af registreringsskemaer. Der er foretaget en registrering af de

faglige temaer, målgruppen for indsatsen samt andre problemstillinger, som

de boligsociale medarbejdere møder i deres daglige arbejde. Registreringen

er foretaget en gang årligt. Det samme har været tilfældet med de lokalsamfundsdage,

som er blevet gennemført i boligområderne. Disse registreringer

har været præsenteret i generaliseret form på erfa-møderne og i midtvejsrapporten.

I forhold til metodeudviklingen er der blevet lagt vægt på processtøttedeltagernes

egne beskrivelser af metoderne i forhold til konkrete projekter.

I forbindelse med den løbende erfaringsopsamling er der foretaget dataindsamling

i form af spørgeskemaoplysninger, og der er foretaget kvalitative

interview med beboerrådgivere og styregruppemedlemmer.

En væsentlig del af erfaringsopsamlingens datagrundlag er imidlertid baseret

på casestudier i seks boligområder. Årsagen til valget af casestudiet er at

denne metode, ifølge bl.a. Flyvbjerg (1991), er rettet mod at undersøge og

forstå konkrete aktørers tolkning af givne sociale fænomener og praksisser i

bestemte kontekster. Ved at dykke ned i den specifikke kontekst og inter-

12


viewe bestemte aktører opnås der på denne måde dels en forståelse indefra

af den givne praksis, dels en forståelse af den givne praksis som den udspiller

sig i sin nære konkrete kontekst. (Mazanti, 2002).

Set i forhold til formålet med erfaringsopsamlingen giver casestudiet mulighed

for at gå i dybden med forskellige aktørers oplevelser og forståelse af

et boligområdes udvikling, problemstillinger, ressourcer og behov.

Derudover er der i erfaringsopsamlingen løbende afholdt dialogmøder med

proceskonsulenterne omkring de problemer, som har rørt sig i boligområderne

og de metoder, som har været taget i anvendelse både med hensyn til

samarbejde og i relation til de svage grupper i boligområderne.

Når der i erfaringsopsamlingen generelt refereres til “erfaringer”, henviser

disse primært til proceskonsulenternes erfaringer fra processtøtten, herunder

de registreringer konsulenterne har foretaget i forbindelse med lokalsamfundsdagene.

På denne måde suppleres og kombineres henholdsvis de generelle

erfaringer (fra processtøtten) med casematerialets mere specifikke erfaringer.

Rent metodisk er der lagt vægt på, at det er byudvalgsperiodens

anden indsatsperiode, som danner ramme for ovennævnte diskussioner.

Caseudvælgelse

De seks boligområder, som indgår i casestudiet, er udvalgt på baggrund af

følgende udvælgelsesparametre:

• Indsatsområder i handlingsplanen

• Boligområdets størrelse

• Bymæssig placering

• Geografisk placering

• Antallet af boligorganisationer/boligafdelinger

• Beboersammensætning

• Organiseringen af projektet.

Disse udvælgelsesparametre giver mulighed for at opnå en forskellighed,

som åbner for at undersøge, hvorvidt forskellighed i fx indsatser og organisering

af samarbejdet indvirker på aktørernes tolkning og forståelse af

byudvalgsindsatsen. Som grundlag for udvælgelsen af boligområderne er

anvendt både databasen over byudvalgsprojekterne – oprettet af Formidlingscentret

Storkøbenhavn for Socialministeriet samt de enkelte boligområders

handlingsplaner.

Interview

Kriterierne for udvælgelse af interviewpersoner har været deres placering i

byudvalgsindsatsen. Interviewpersonerne har alle kendskab til eller indgår i

den overordnede og/eller i den konkrete tilrettelæggelse af indsatsen. På

denne måde sikres en viden om såvel den overordnede politiske og forvalt-

13


ningsmæssige prioritering af indsatsen som den mere konkrete tilrettelæggelse

og implementering af indsatsen.

I alt er der gennemført 41 interview. Gruppen af interviewpersoner dækker

beboerrådgivere, medlemmer af styregrupper (repræsentanter fra hhv. kommuner,

afdelingsbestyrelser samt repræsentanter fra boligorganisationer) og

brugere af udvalgte boligsociale projekter.

Interviewpersonerne er alle blevet spurgt om deres vurdering af byudvalgsindsatsen

i de enkelte boligområder, bl.a. i forhold til strukturen på og organiseringen

af samarbejdet, indsats og metoder, byudvalgsprojektets betydning,

herunder beboerrådgiverens rolle og funktion.

Casestudierne har strakt sig over et år, fra august 2001 til august/september

2002.

For en nærmere præsentation af de forskellige metoder i undersøgelsen henvises

til bilag 1: Metoder i undersøgelsen.

Ud over denne rapport, som angiver de generelle erfaringer fra beboerrådgiverordningen

omkring det boligsociale arbejde, vil der på baggrund af erfaringsopsamlingen

og den metodeudvikling, som har fundet sted i boligområderne,

blive udarbejdet et undervisningsmateriale med særlig henblik på

belysning af metoder i det boligsociale arbejde. Undervisningsmaterialet vil

rette sig mod de faggrupper, som arbejder i boligområderne, samt andre

med interesse for boligsocialt arbejde, ligesom materialet kan anvendes i

undervisningen på grund- og efteruddannelserne på det sociale område.

14


2 Sammenfatning

Denne erfaringsopsamling diskuterer de erfaringer, der kan fremdrages i

forbindelse med Byudvalgets anden indsatsperiode. Dette gøres med udgangspunkt

i tre udvalgte undersøgelses- og analysetemaer:

• Samarbejde og styring

• Beboerrådgivernes rolle og funktion

• Indsats og metoder

Et andet centralt forhold, som erfaringsopsamlingen mere implicit søger at

belyse, er: Hvad er det, som den boligsociale indsatsform kan set i forhold

til den mere traditionelle velfærdsmæssige og kommunale sociale indsatsform?

Hvilke styrker og problemer kan der peges på?

2.1 En lokal funderet velfærdspolitik

Byudvalgsindsatsen er først og fremmest kendetegnet ved at være centreret

omkring fysisk afgrænsede boligområder, hvor der igangsættes en lokal velfærdspolitik,

hvis mål er at afhjælpe en række sammensatte primært boligsociale

problemstillinger. Set i forhold til en traditionel kommunal indsatsform

kan man sige, at byudvalgsindsatsen først og fremmest adskiller sig

ved at være rettet mod en gruppe borgere med specifikke problemer, som

bor i bestemte (bolig)områder i kommunerne frem for at være rettet mod alle

kommunernes borgere med samme type af problemer.

Med byudvalgsindsatsen går man således fra en “generel” indsatsform til en

specifik områdebaseret indsatsform. Byudvalgsindsatsen adskiller sig også

fra en kommunal traditionel indsatsform ved, at kommunerne og boligområderne

skal samarbejde omkring løsningerne af problemerne. På denne måde

anskues problemerne ikke alene som et kommunalt ansvar, men som et

delt ansvar mellem kommunerne og boligområdernes aktører (boligorganisationer,

afdelingsbestyrelser og beboere).

Byudvalgsindsatsen adskiller sig også ved at være helhedsorienteret. Det vil

bl.a. sige, at beboernes problemer søges løst ved at kombinere forskellige

socialpolitiske redskaber og ved at udvikle nye metoder i det sociale arbejde,

som anskuer beboernes problemer ud fra en helhedsbetragtning. Disse

helhedsbetragtninger vedrører både fysiske og sociale forhold: De fysiske

forhold som fx forbedringer af boligen, huslejeniveau og mødesteder, hvor

man kan mødes og have kontakt med medbeboere – de sociale forhold som

misbrugsproblemer, problemer relateret til børn og unge, arbejdsløshed, integration

m.v. Denne helhedsorienterede tilgang nødvendiggør en koordinering

af indsatsen på tværs af og mellem diverse kommunale fagforvaltninger,

fx mellem en teknisk og en social forvaltning.

15


Også samarbejdet mellem kommunerne og boligområdernes aktører kan ses

som en del af det helhedsorienterede sigte, idet de ressourcer, som parterne

besidder, ses som afgørende for løsning af boligområdernes (det vil sige

beboernes) problemer. Dette betyder også, at borgerinddragelse og indflydelse

står centralt i byudvalgsindsatsen.

Man kan på denne baggrund sige, at byudvalgsindsatsen bidrager til en udvikling

og nyorientering af socialpolitiske og velfærdsmæssige indsatsformer,

hvor det lokale forstået som boligområdet (inklusive forskellige professionelle

aktører samt frivillige foreninger) og dets beboere står i centrum.

De erfaringer, som ligger til grund for denne rapport, viser, at byudvalgsindsatsen

har givet anledning til ændringer i såvel den kommunale som i

boligorganisationernes praksis, hvor forhold som nærhed til beboerne samt

samarbejdet internt i de kommunale forvaltninger samt samarbejdet mellem

kommuner og boligselskaber blot er nogle af de lærerprocesser, som byudvalgsindsatsen

har givet anledning til.

Hvordan den helhedsorienterede byudvalgsindsats, herunder organisering,

borgerinddragelse m.v. konkret tilrettelægges i boligområderne, er der ingen

“faste” udmeldinger om fra Byudvalgets side. Dette kan bl.a. ses i forhold

til, at indsatsens organisering og formen på samt graden af borgerinddragelse

m.v. skal afstemmes efter lokale og kontekstuelle forhold. Det vil

sige afstemmes efter boligområdernes institutionelle “klima” (fx traditioner

for samarbejde mellem boligområdernes aktører, typer af netværk m.v.)

samt sociale og fysiske problemstillinger. Erfaringerne viser, at boligområderne

på trods af forskellige kontekstuelle forhold overordnet set har de

samme typer af problemer samt, at boligområderne udviser de samme tendenser,

når man ser på erfaringsopsamlingens tre undersøgelses- og analysetemaer:

Organiseringen af samarbejdet, beboerrådgivernes funktion og

rolle samt metoder. Disse tendenser vil blive diskuteret og uddybet i det efterfølgende.

2.2 Koordinering og samarbejde

Byudvalgets helhedsorienterede sigte fordrer en koordinering først og fremmest

af ressourcer på og mellem forskellige niveauer. Kun med en målrettet

koordinering kan de forskellige ressourcer udnyttes og sættes i spil.

En forudsætning for koordinering af ressourcer mellem kommuner og boligområder

på styregruppeniveau har været at udvikle redskaber til at håndtere

interessemodsætninger mellem parterne. Disse redskaber har i begyndelsen

(den første periode af byudvalgsindsatsen) bestået i, at parterne har

fået etableret en viden om og anerkendelse af hinandens respektive ressourcer

og her implicit deres forskellige interesser. Værdien af parternes respektive

ressourcer skal ses i sammenhæng med parternes forskellige organisatoriske

tilhørsforhold: Kommunerne har den faglige indsigt i og viden om

16


løsning af sociale problemer, og boligområdernes aktører har viden om problemstillingernes

fremtrædelsesform samt boligområdernes ressourcer i

form af fx frivillige organisationer.

Fælles forståelsesramme

Via parternes anerkendelse af hinandens ressourcer, som bl.a. er muliggjort

gennem forskellige konkrete projekter, diskussioner, afklaring af konflikter

m.v., har det i langt de fleste styregrupper været muligt at etablere en fælles

forståelsesramme i forhold til byudvalgsindsatsens overordnede tilrettelæggelse.

Det er en forståelse, som i høj grad hviler på en anerkendelse af, at

såvel kommunerne som boligområdernes aktører er gensidigt afhængige af

hinanden i forhold til løsning af deres fælles problem: De sociale problemer

i boligområderne. Et forhold, som også kan ses i sammenhæng med, at der

fra Byudvalgets side er krav om, at parterne samarbejder, hvis der ønskes

del i de økonomiske midler til indsatsen.

Etableringen af den fælles forståelsesramme har i den anden byudvalgsperiode

muliggjort, at konflikter og interessemodsætninger kan håndteres,

hvilket samtidig har gjort styregrupperne handledygtige i forhold til at kunne

styre indsatsen. Det betyder ikke, at interessemodsætningerne er elimineret,

men de blokerer ikke for indsatsen. Dette har bevirket, at der stort set i

alle styregrupper har været en enighed om at prioritere indsatsen over for

svage grupper. Det er en enighed, som set i et mere pragmatisk perspektiv

kan kædes sammen med, at fokus på de svage grupper er et politisk krav.

Som eksempel på de konflikter, der stadig kan blusse op, er fx konflikter

mellem bl.a. kommune og boligorganisation på den ene side og afdelingsbestyrelse

på den anden side, når det gælder indsatsen over for de svage

grupper. Nogle afdelingsbestyrelser har svært ved at acceptere et stort og

øget fokus på en indsats målrettet de svage grupper. I sådanne styregrupper

har man dog formået at håndtere sådanne konflikter, bl.a. ved at finansiere

og også prioritere aktiviteter for “alle” beboere samt at bruge beboerrådgiverne

som mediatorer mellem afdelingsbestyrelse og kommune (samt boligorganisation).

Samarbejdets todeling

Behovet for koordinering af samarbejdet mellem kommuner og boligområdernes

aktører træder også tydeligt frem, når man ser på den todeling af

samarbejdet, der eksisterer. Samarbejdet mellem parterne foregår både på

det overordnede niveau og på det konkrete og udførende niveau (praktisk

tilrettelæggelse og implementering) i såkaldte undergrupper (koordinationsgrupper,

dialogfora, aktivitetsråd m.m). Erfaringerne viser, at der stort set i

alle boligområder er etableret undergrupper, hvis sammensætning samt indflydelse

på den overordnede tilrettelæggelse af indsatsen varierer. Tendensen

er, at i de typer af undergrupper, som primært består af beboere og beboerrådgivere,

kan gruppernes indflydelse ikke karakteriseres som høj.

17


Erfaringerne viser, at opdelingen af samarbejdet mellem et overordnet og et

konkret niveau på den ene side er fordelagtig, idet opdelingen bl.a. åbner

for en fleksibel organisation og arbejdsgang: Styregrupperne, som består af

medlemmer, som sidder tæt på de politiske beslutninger i henholdsvis det

kommunale system og administrationen i boligorganisationerne, tager sig af

de overordnede beslutninger, herunder økonomi. Undergrupperne består af

aktører tæt på boligområdernes hverdag og besidder dermed en viden om

boligområdernes ressourcer og problemer, som kan videregives til styregruppen,

der så kan sørge for, at der bliver taget hånd om problemerne. På

denne måde udnyttes de forskellige aktørers ressourcer, viden og kompetencer

ideelt.

Todelingen kan også virke modsat. Hvis undergrupperne ikke har indflydelse

på styregruppens prioriteringer, udnyttes undergruppernes ressourcer ikke.

En manglende udnyttelse som i sin yderste konsekvens sætter spørgsmålstegn

ved graden af borgerinddragelse.

En maksimal udnyttelse af todelingen af samarbejdet fordrer en udstrakt opmærksomhed

på sikringen af en gensidig ressourceudveksling mellem samarbejdets

to niveauer. Og her har beboerrådgiverne et stort ansvar, idet de

som medlem af såvel styregrupperne som undergrupperne har mulighed for

at videreformidle undergruppernes behov og ønsker.

2.3 Koordinering og beboerrådgivernes rolle

Koordinering står centralt, når man ser på beboerrådgivernes arbejde. Hvordan

denne funktion anskues af beboerrådgiverne er afhængig af deres indfaldsvinkel

til deres arbejde og dermed til indsatsen. En indfaldsvinkel, som

igen er afhængig af, hvordan prioriteringen af den overordnede tilrettelæggelse

af indsatsen ser ud.

Professionel orientering

Erfaringerne viser, at beboerrådgiverne set over tid har rykket sig fra det

udførende niveau (undergrupperne) til det overordnede styregruppeniveau

(det politiske og forvaltningsmæssige niveau). Det betyder, at beboerrådgivernes

indfaldsvinkel i højere grad centreres omkring styregruppens prioriteringer.

Årsagen til denne forskydning kan ses i sammenhæng med, at styregrupperne

set over tid er blevet bedre til at konkretisere handlingsplanerne

for indsatsen. Et forhold som styregrupperne i evalueringen af den første

periode af byudvalgsindsatsen blev kritiseret for ikke at gøre (SBI-rapport,

1999). At styregrupperne er blevet bedre til at konkretisere og dermed også

at styre indsatsen kan hænge sammen med, at styregrupperne er blevet mere

handledygtige i kraft af etablering af en fælles forståelsesramme. Tidligere

var det i højere grad beboerrådgivernes opgave at formulere og i de fleste

tilfælde at konkretisere indsatsen. Et andet forhold, som også spiller ind, er

det politiske krav om, at indsatsen i den anden byudvalgsperiode målrettes

18


de svage grupper. Dette krav gør det “nemmere” for styregrupperne at

formulere og konkretisere indsatsen.

Professionaliseringens konsekvenser

Konsekvensen af styregruppens prioriteringer er for det første, at den brede

indsats over for alle beboere kommer i anden række. For det andet er konsekvensen,

at beboerrådgiverne koordinerer indsatsen med professionelle

aktører, det vil sige kommunale sagsbehandlere, distriktspsykiatriske team,

SSP-medarbejdere m.v. Erfaringerne viser, at indsatsen over for de svage

grupper i langt de fleste tilfælde varetages af professionelle aktører. Dette

skal for det første ses i sammenhæng med, at de professionelle aktører er

dem, som er fagligt kompetente til at løse sociale problemer knyttet til bestemte

beboergrupper. For det andet viser erfaringerne, at alle involverede

parter i byudvalgsindsatsen er enige om, at indsatsen over for disse beboergrupper

er og bliver et kommunalt ansvar. Det betyder midlertidigt, at mobiliseringen

af beboere både i forhold til brede aktiviteter for alle beboere

og aktiviteter for svage grupper ikke spiller en fremtrædende rolle.

Den professionelle orientering har bevirket, at beboerrådgiverne efterhånden

har fået skabt et overblik over samt opdyrket de professionelle ressourcer,

som allerede findes i boligområderne. Og set i et forankringsperspektiv

er det særdeles vigtigt, at der udvikles funktionsdygtige netværk og et samarbejde

mellem boligområdets professionelle aktører, således at indsatsen

over for de svage grupper kan fastholdes og videreudvikles, når byudvalgsindsatsen

stopper, og beboerrådgiverne ikke længere er i boligområderne.

Beboerrådgivernes og hele indsatsens professionelle orientering kan dog

også problematiseres.

Erfaringerne viser for det første, at beboerrådgiverne ifølge de involverede

parter – det vil sige kommuner, beboere samt boligorganisationer – anses

som neutrale og uvildige personer. Dette bevirker, at beboerrådgiverne set i

forhold til kommunale sagsbehandlere har lettere ved at etablere et tillidsforhold

til beboerne og dermed også lettere ved at hjælpe og støtte beboere

med bl.a. sociale problemer. Beboerrådgivernes neutralitet skal ses i forhold

til, at beboerrådgiverne ikke er ansat af kommunerne og dermed heller ikke

repræsenterer og bliver opfattet som en “kommunal kontrolforanstaltning”.

Beboerrådgivernes neutralitet bevirker også, at de ikke skal følge en bestemt

kommunal praksis og arbejdsgang. Dermed har beboerrådgiverne mulighed

for at afprøve nye metoder bl.a. over for beboere med sociale problemer,

fx inddrage dem i forskellige indsatsformer.

Indsatsen over for svage grupper

Når indsatsen over for de svage grupper primært varetages af professionelle

aktører i boligområderne, kan der for det første være en risiko for, at beboerne

oplever en øget (kommunal) overvågning og kontrol, idet det ikke læn-

19


gere er beboerrådgiverne, som (alene) varetager indsatsen og kontakter beboere

med sociale problemer. Med andre ord vil det tillidsforhold, som er

oparbejdet mellem beboere og beboerrådgivere, være i fare for at forsvinde,

og dermed vil der også være en fare for, at beboere med sociale problemer

ikke får den type af hjælp, de har behov for.

For det andet kan der være en risiko for, at der ikke udvikles nye metoder.

Via beboerrådgivernes neutralitet i forhold til et kommunalt system samt

deres tætte kendskab til beboerne har beboerrådgiverne haft friere muligheder

for at afprøve forskellige metoder. På trods af, at erfaringerne viser, at

visse kommuner på baggrund af bl.a. beboerrådgivernes arbejdsmetoder har

ændret og udviklet deres egen praksis, er det spørgsmålet om professionelle

netværk kan erstatte beboerrådgivernes neutralitet og uvildighed. Konsekvensen

kan være, at beboerne oplever en øget grad af kontrol og overvågning.

For det tredje kan der være en risiko for, at fokus på borgerinddragelsen og

i det hele taget mobiliseringen af beboere mindskes i takt med den professionelle

orientering af beboerrådgivernes indfaldsvinkel og arbejdsmetoder.

Erfaringerne viser, at inddragelsen af beboerne ikke indtager en central rolle

i det professionelle samarbejde. Dette kan skyldes, at de professionelle aktører

er mest egnede til at behandle sociale problemer. Men det kan også

skyldes, at fokus i den anden periode af byudvalgsindsatsen ligger på

aktiviteter for svage beboergrupper.

Der er sket en tydeligere opdeling i aktiviteter for alle beboere og aktiviteter

for de svage grupper. Denne udvikling kan ses i sammenhæng med kritikken

af den første runde af byudvalgsprojektet, som blev fremført i SBI-rapporten

fra 1999. Ifølge SBI-rapporten var det i den første periode af byudvalgsindsatsen

især den brede og almene indsats, som blev prioriteret, hvor

man forsøgte at inddrage de svage grupper i denne indsats. Resultatet blev

midlertidig ifølge rapporten, at de udsatte grupper ikke i tilstrækkeligt omfang

fik gavn af denne indsatsform. Og derfor valgte man i den anden runde

af byudvalgsprojektet at lægge vægten på en indsats møntet især på svage

grupper.

Opdelingen af indsatsen kan betyde, at man “isolerer” de svage beboergrupper

i specifikke projekter, og at der i indsatsformen ikke sker en social udveksling

mellem såkaldte ressourcestærke og svage beboergrupper. Ved at

skabe rum for, at de svage grupper også reelt kan indgå i de brede aktiviteter,

kan der etableres en accept af social forskellighed. Her har beboerrådgiverne

et stort ansvar for etableringen af forudsætningerne for et sådant rum.

Beboerrådgivernes professionelle orientering kan siges at være forståelig

set i forhold til styregruppernes prioriteringer samt det politiske krav om fokus

på indsats over for boligområdernes svage grupper. Men orienteringen

20


har som vist også nogle konsekvenser. Det er konsekvenser, som peger på

et øget behov for at klarlægge, hvad det er, man som bevillingsgivende

myndighed, kommune, boligorganisation, afdelingsbestyrelse og beboer vil

med byudvalgsindsatsen, hvilket bringer os frem til det næste diskussionspunkt.

2.4 Byudvalgsindsatsens fokus

Som nævnt har der ikke været nogen faste udmeldinger fra Byudvalget om,

hvordan man konkret i boligområderne skulle løse de forskellige problemstillinger

samt, hvordan man konkret skulle angribe organiseringen, borgerinddragelsen

m.v. Byudvalgsindsatsens inspirationskilder kan findes inden

for den angelsaksiske tradition for lokalsamfundsarbejde, hvor begreberne

“community development” og “community organization” spiller en central

rolle. Begrebet “community development” kan kædes sammen med det noget

senere lancerede empowerment-perspektiv (Andersen, m.fl., 2003).

Begge begreber er rettet mod en mægtiggørelse af borgerne således, at de

får mulighed for at tage aktiv del i og få indflydelse på samfundslivet samt

deres egen situation. Det er med andre ord borgerens behov og ønsker, der

tages udgangspunkt i. Begreberne handler også om at gøre op med en ulig

fordeling af økonomiske, sociale, kulturelle og symbolske ressourcer samt

på udvikling af en retfærdig og solidarisk samfundsorganisering således,

“at underprivilegerede befolkningsgrupper og lokaliteter får en styrket

stemme og magtposition i forhold til at påvirke udviklingen.” (Andersen,

m.fl., 2003, p.12).

“Community organization” tager udgangspunkt i kommunale og offentlige

instansers problemforståelse, hvor også borgere og frivillige organisationer

inddrages (Lemche & Sidelmann, 1998). Her er det altså primært de kommunale

og offentlige aktørers prioriteringer, som danner ramme for en given

indsats.

Hvorvidt byudvalgsindsatsen i de enkelte boligområder hælder til denne ene

eller anden organisationsform er som sagt op til aktørerne i boligområderne.

Empowerment eller pragmatisme

Hvis man ser på diskussionerne angående en bred og specifik indsat i hhv.

et “community development/empowerment” samt et ”community organization”-perspektiv

kan man sige, at byudvalgsindsatsens fokus på en professionel

indsats over for de svage grupper falder ind under “community organization”.

Dette skal ses i forhold til, at indsatsen over for de svage grupper

udspringer af et politisk krav, altså en politisk forståelse af boligområdernes

problemer samt deres løsning.

Det er en tilgang, som kan kaldes for en pragmatisk forståelse af byudvalgsindsatsens

formål, hvilket skal ses i forhold til, at de sociale problemer i bo-

21


ligområderne koster såvel kommunerne som boligorganisationerne økonomiske

ressourcer. Kommunerne i form af overførselsindkomster og boligorganisationerne

i form af udlejningsvanskeligheder. Man er derfor som kommune

og boligorganisation interesseret i, at disse problemer løses.

Byudvalgsindsatsen blev i den første periode delvist finansieret via kommunal

medfinansiering. I den anden periode af byudvalgsindsatsen er den

kommunale medfinansiering øget. Set i et kommunalpolitisk perspektiv er

det alt andet lige lettere at legitimere en indsats, som er målrettet løsning af

sociale problemer frem for finansiering af aktiviteter for alle og hermed også

for “ressourcestærke” beboere. Derfor kan den målrettede indsats over

for svage grupper anskues som en pragmatisk forståelse af boligområdernes

problemer og deres løsning.

Dermed ikke sagt, at der ikke også tænkes i empowerment og lokalsamfundsudvikling,

men da det ligger uden for denne erfaringsopsamling at

evaluere effekterne af indsatsen, er det svært at sige noget entydigt om,

hvorvidt indsatsen over for de svage grupper har resulteret i en mægtiggørelse

af de svage beboergrupper. Erfaringerne viser, at beboerrådgiverne i

visse boligområder arbejder med metoder, der fokuserer på hjælp-til-selvhjælpsprojekter

for svage grupper, men denne metode synes ikke særlig udbredt.

Erfaringerne viser også, at mobilisering af ressourcestærke beboere i

indsatsen over for svage beboergrupper ikke indtager en fremtrædende rolle.

Årsagen til dette kan igen ses i sammenhæng med, at indsats over for svage

beboergrupper opfattes som en professionel opgave. Hvis man i overvejende

grad prioriterer indsatser over for enkelte grupper i boligområderne, hvor

andre beboere ikke er inddraget, mindskes mulighederne for solidaritet mellem

de “svage” og “stærke” grupper. Dermed mindskes også mulighederne

for, at beboerne i fællesskab kan styrke og bemægtige boligområderne således,

at områdernes situation og udvikling grundlæggende ændres.

Hvorvidt man kan tale om, at byudvalgsindsatsen lever op til de overordnede

målsætninger må altså ses i sammenhæng med, hvad det er, man vil med

indsatsen. Vil man primært løse de sociale problemstillinger knyttet til bestemte

beboergrupper, kan man umiddelbart sige, at det er der gode forudsætninger

for. Vil man derimod med indsatsen igangsætte en empowerment-proces

og lokalsamfundsudvikling i boligområderne er svaret flertydigt.

Man kan stille spørgsmålstegn ved, hvor realistisk empowement-perspektivet

i sin rene form er. Som evalueringer af forskellige typer af udviklingsprojekter

i by- og boligområder viser, kan borgernes deltagelse og engagement

i boligområder langt fra tages for givet (bl.a. Larsen, 2001 og Mazanti,

2002a). Borgernes engagement i deres boligområde hviler på interesse.

22


Nogle beboere er interesseret i at deltage i den overordnede organisering af

og samarbejde omkring indsatsen, andre er interesseret i den konkrete implementering

af aktiviteter, mens andre begrænser deres engagement til at

deltage i aktiviteter. Hertil kommer, at man som beboer ikke nødvendigvis

centrerer deltagelse og engagement i sociale og kulturelle aktiviteter til eget

boligområde, men til andre steder uden for boligområdet.

Desuden er det spørgsmålet, hvorvidt man som borger er interesseret i at

deltage i indsatser målrettet fx svage beboergrupper, hvilket i princippet vil

sige, om man som borger mener, man har et ansvar for at udvise “praktisk”

solidaritet over for svage beboere. I takt med, at velfærdsamfundet har overtaget

næsten alle sociale opgaver, er man som borger vænnet fra at have et

praktisk ansvar over for svage medborgere. Dermed ikke sagt, at man overhovedet

ikke udviser solidaritet, men det er en solidaritet, som i overvejende

grad kommer til udtryk via skattebilletten. Det betyder, at der er behov

for en stadig politisk opmærksomhed på udsatte grupper i lokalområder og

et generelt behov for at støtte, videreudvikle og “løfte” udsatte lokalområder.

2.5 Hvad kan byudvalgsindsatsen?

De erfaringer, som er kommet til udtryk i denne erfaringsopsamling, viser,

at byudvalgsindsatsen inden for de tre undersøgelses- og analysetemaer:

Samarbejdet og styring, beboerrådgivernes rolle og funktion samt indsats

og metoder har givet anledning til mange læreprocesser samt udvikling af

nye metoder i det boligsociale arbejde. Erfaringsopsamlingens formål har

ikke været at vurdere effekten af indsatsen i boligområderne, men såvel casematerialet

samt erfaringerne fra processtøtten peger på, at der er opnået

mange positive resultater af indsatsen. Det drejer sig bl.a. om en forbedring

af boligområdernes image, mindskelse af fraflytningsprocenten og udlejningsvanskeligheder,

opbygning af netværk mellem beboerne, tryghed m.v.

Og det handler om, at byudvalgsindsatsen har givet anledning til udvikling

af såvel praksis som metoder hos såvel kommuner som boligorganisationer.

Erfaringerne peger på, at disse resultater er opnået ved at:

• styregrupperne er handledygtige. Det vil sige, at der er etableret en fæl-




les forståelsesramme i forhold til byudvalgsindsatsen

beboerrådgiverne formår at koordinere de forskellige interesser og ressourcer

mellem alle involverede parter samt at fastholde resultater

de professionelle aktører i boligområderne samarbejder omkring indsatsen

målrettet de svage grupper i boligområderne

beboerne er blevet inddraget i indsatsen og har fået en “stemme”.

Udnyttelse af ressourcer

Erfaringsopsamlingen viser, at en områdebaseret indsatsform kan bidrage til

en positiv ændring af boligområdernes situation. Den områdebaserede indsats

med beboerrådgiverne som primusmotor medvirker til, at allerede eksi-

23


sterende ressourcer udnyttes og koordineres. En udnyttelse, som giver mulighed

for udvikling af nye metoder og læreprocesser, som kan forankres og

videreudvikles hos både kommuner og boligorganisationer. Sidst, men ikke

mindst åbner indsatsformen for, at såvel de såkaldte svage som ressourcestærke

beboere har en mulighed for at påvirke tilrettelæggelsen af indsatsformen.

Erfaringerne viser, at det er forskelligt, hvordan og i hvilket omfang indsatsformen

konkret er blevet udmøntet i boligområderne. Dermed er der også

forskel på, hvordan indsatsen er blevet “udnyttet”.

I nogle boligområder kan styregrupperne være kendetegnet ved at være

handledygtige. Til gengæld handler beboerinddragelsen og indflydelsen om,

at beboerne har mulighed for at blive hørt, men ikke nødvendigvis har en

indflydelse på den overordnede tilrettelæggelse af indsatsen. Alligevel peger

erfaringsopsamlingen på, at der i disse boligområder er opnået de ønskede

resultater af indsatsen, fx et forbedret image, mindskelse af fraflytningsprocenten,

etablering af netværksrelationer m.v. Hvorvidt man kan tale

om, at indsatsen i sådanne boligområder er en “succes” eller ikke, er afhængig

af, hvordan parterne har formuleret formålet med byudvalgsindsatsen.

Tidsperspektivet

Et andet (men ikke nyt) forhold, som denne erfaringsopsamling også viser

er vigtig for byudvalgsindsatsens funktionsdygtighed og dermed resultater,

er tidsperspektivet:

• Det tager tid at etablere funktionsdygtige samarbejdsrelationer på de for-



skellige niveauer

Det tager tid at få mobiliseret beboerne

Det tager tid for beboerrådgiverne at etablere et tillidsforhold til beboerne.

At tidsperspektivet må anses som væsentligt understøttes i andre lignende

erfaringsopsamlinger og evalueringer af by- og boligudviklingsprojekter

(bl.a. Vestergaard m.fl., 1999, Larsen, 2001, Mazanti, 2002b).

Den tredje part

Erfaringerne viser, at resultaterne af byudvalgsindsatsen samt forudsætningerne

for disse er afhængige af en udefra kommende tredje part. Denne

tredje part er Byudvalget, som både med pisk: – krav om samarbejde mellem

kommuner og boligorganisationer – og gulerod: – økonomiske ressourcer

– har været den direkte anledning til, at de to organisationer er begyndt

at samarbejde og med tiden har fået etableret et funktions- og handledygtigt

samarbejde.

24


Det kan umiddelbart virke ulogisk, at disse to parter ikke førhen har samarbejdet

omkring deres fælles problem: Boligområder med sociale problemer.

Årsagen til dette kan ud over de tidligere opridsede grunde ses i sammenhæng

med, at kommunerne ikke har været opmærksomme på, at de ved at

henvise sociale klienter til de almene boligområder efterhånden har været

skyld i en koncentration af problemer i visse boligområder. Boligorganisationernes

traditionelle opgave har ikke været at løse, men at huse en vis andel

beboere med sociale problemer. Med Byudvalgets krav om samarbejde

mellem kommuner og boligorganisationer er der efterhånden udviklet en

forståelse parterne imellem om, at de har et fælles problem, som de nødvendigvis

også må tage et fælles ansvar for og løse i fællesskab. Drivkraften i

denne forståelse er erkendelsen og anerkendelsen af det gensidige afhængighedsforhold,

der eksisterer mellem parterne. Det er en erkendelse, som

spiller en afgørende rolle for indsatsens forankring og videre udvikling.

blank

25


3 Erfaringsopsamlingens form

I dette kapitel vil vi beskrive byudvalgsindsatsen historisk og diskutere indsatsen,

herunder det særlige ved indsatsten set i forhold til andre sociale

kommunalt initierede indsatsformer. Endvidere vil vi udvikle en analytisk

ramme, indenfor hvilken de forskellige forståelser og tolkninger af byudvalgsindsatsen

kan diskuteres.

3.1 Et historisk rids

Byudvalgsindsatsen udspringer af Byudvalget, som den daværende regering

nedsatte som et tværministerielt udvalg i 1993. Indsatsen har kørt siden

1994, hvor de første byudvalgsprojekter blev igangsat i omkring 100 boligområder

(www.boligliv.dk). Meningen var, at projekterne skulle strække

sig over en fireårig periode, men allerede i 1997 valgte man fra politisk

hold at forlænge projektperioden med fem år – fra 1998 til og med 2003.

Langt størstedelen af de boligområder, som havde modtaget støtte til byudvalgsprojekter

under den første periode af byudvalgsindsatsen, blev forlænget.

Kun i nogle få områder er den boligsociale indsats først igangsat i

1998.

Baggrunden for byudvalgsindsatsen og den boligsociale indsats skal først

og fremmest ses i sammenhæng med de problemer, som begyndte at dukke

op i især mange almennyttige bebyggelser i løbet af 1980erne, og som i

mange tilfælde kulminerede i begyndelsen af 1990erne. Noget som man i

øvrigt også så i andre europæiske lande (Thor Andersen, 2001, Vranken

m.fl., 2003). Således lyder det fx i en SBI-rapport fra 1993: “I en række europæiske

lande opstod der i løbet af 1980erne massive problemer i nyere,

større forstadsbebyggelser. Dagspressen bragte alarmerende overskrifter

om “betonslummen”, og jævnligt blev forholdene i enkelte bebyggelser skildret

dramatisk med vægt på druk, vold og kriminalitet.” (Christiansen m.fl.,

1993, p. 7).

Formålet med denne SBI-rapport var at evaluere den fysiske og økonomiske

indsats, som blev igangsat i midten af 1980erne i en række forstadsbyggerier.

Af rapporten fremgår det, at indsatsen især var rettet mod de almennyttige

boliger, der var blevet opført fra midten af 1960erne til slutningen af

1980erne. Boligområdernes problemer blev karakteriseret som et miks af

tekniske, sociale, økonomiske og miljømæssige problemer, hvor de boligområder,

som havde alle fire problemkategorier, blev betegnet som samspilsramte

afdelinger (Christiansen m.fl., 1993, Mazanti, 2002 (a)).

Rapportens konklusioner er, at man ikke kan løse sociale problemer alene

via fysiske tiltag.

26


Dette miks af sociale problemer, som blev påpeget i SBI-rapporten, går igen

i den segregationsdebat 1 , som dukkede op i 1980erne. Således lyder det

f.eks. i et nordisk projekt om storbypolitik fra 1985: “En betydelig del af

storbyproblemerne har at gøre med skævheder internt i de enkelte regioner.

Der er først og fremmest tale om segregationstendenser af forskellig art

mellem kommunerne og bydelene internt i storbyregionerne: Socioøkonomisk

segregation, demografisk segregation, etnisk segregation. Segregationen

slår især igennem i form af en koncentration af socialt og økonomisk

vanskeligt stillede befolkningsgrupper i centralkommunernes ældre og dårligt

vedligeholdte boligmasse samt i visse forstadskommuner med en stor

andel almennyttigt byggeri fra 1960erne og 1970erne.” (Grønlund & Larsen,

1985, p. 8).

I slutningen af 1980erne og i begyndelsen af 1990erne ser man en øget opmærksomhed

på almennyttige boligområder med problemer (Christiansen,

1993, Mazanti, 2002 (a). Når man dykker ned i diverse dagblades dækning

af debatten om de sociale og fysiske problemer i visse typer af almene boligområder,

er der to forhold, der springer i øjnene. Det første er ordet

“ghetto”. Det andet er, at en bestemt person, nemlig Hvidovre Kommunes

borgmester bliver sat direkte i forbindelse med nedsættelsen af Byudvalget i

1993 (Mazanti, 2002 (a)).

Med overskrifter som “Til kamp mod de sociale ghettoer” (Berlingske Tidende,

oktober 1993) og “Ghetto for sociale tabere” (Det fri Aktuelt, juli

1993) blev den danske ghettodebat for alvor et hot medieemne i sommeren

1993. Især ét boligområde blev trukket frem, når medierne skulle beskrive,

hvordan en dansk ghetto så ud: Det almennyttige boligområde Avedøre Stationsby,

beliggende i Hvidovre Kommune.

En af årsagerne til, at det var Avedøre Stationsby, der blev brugt som et

billede på den danske ghetto, var Hvidovre Kommunes borgmester Britta

Christensens ulovlige stop for indflytning af flygtninge og indvandrere i juli

1993 i kommunen som helhed og i Avedøre Stationsby i særdeleshed (Mazanti,

2002 (a)). Denne opmærksomhed på Hvidovre Kommune og Avedøre

Stationsby bevirkede, at Hvidovre Kommunes borgmester sammen med en

række andre borgmestre, primært fra den københavnske Vestegn, blev kaldt

til forhandlinger med den daværende boligminister. Dagsordenen var en

mere ligelig fordeling af flygtninge og indvandrere på landsplan.

1 Segregering eksemplificeres ofte som de processer, der fører til, at visse boligområder

bliver opfattet som “socialt belastede”, “problemramte” og “marginaliserede”. I den sektororienterede

forskning og i den politiske debat ses marginaliserings- og segregeringsprocesserne

primært som et resultat af velfærdspolitikkens forandring, hvor blandt andet

den økonomiske omfordelingspolitik, boligpolitikken og bybygningen har bevirket, at bestemte

grupper i samfundet bor bestemte steder (Mazanti, 2002 (a)). Segregation ses ofte

inden for denne tilgang defineret som: “en rumlig adskillelse af socialt eller kulturelt forskellige

befolkningsgrupper, der har som effekt, at de sociale og/eller kulturelle forskelle

mellem grupperne øges (her Skifter Andersen & Ærø, 1997, p. 44).

27


Når der i de efterfølgende år blev refereret til årsagen til nedsættelsen af

Byudvalget, var det borgmester Britta Christensens stop for indflytning af

flygtninge og indvandrere, der fik æren. Dette er imidlertid en for forenklet

forklaring, idet bl.a. også Boligselskabernes Landsforening (BL) samt

Kommunernes Landsforening (KL) må ses som vægtige aktører med interesse

i at få løst op for problemerne i de socialt belastede boligområder. BL,

fordi problemerne i visse boligområder medførte udlejningsvanskeligheder

og dermed en dårlig økonomi for boligorganisationerne. KL, fordi visse

kommuner også led økonomiske kvaler på grund af en koncentration af

borgere på bl.a. overførselsindkomster, som ikke bidrog positivt til kommunernes

økonomi 2 .

3.1.1 Byudvalget nedsættes

I september 1993 bliver Byudvalget så nedsat og allerede i oktober samme

år udsendte Byudvalget sin første rapport. Det er her den officielle definition

af socialt belastede boligområder for første gang ser dagens lys: “Det er

byggeri med en række fællesstræk: Høj husleje, høj flyttefrekvens, mange

arbejdsløse og bistandsklienter, stor nedslidning af byggeriet, misbrugsproblemer,

vold og hærværk m.m. Samtidig er det karakteristisk med en stor

procentdel fremmedsprogede indvandrere og flygtninge, som i praksis ofte

kun har adgang til denne begrænsede del af boligmarkedet.” (Byudvalget,

1993, (bilag), p. 1).

På baggrund af definitionen på problemtyper formulerer Byudvalget i den

første rapport tredive forslag, som “skal sætte en ny og positiv udvikling i

gang.” (Byudvalget, 1993, p. 1). I midten af 1994 udsender Byudvalget

endnu to (del)rapporter, som konkretiserer problemer og indsats. I den første

af disse rapporter skrives der, at indsatsen handler om “en række initiativer,

der direkte retter sig mod beboerne i de belastede boligområder. Det

gælder initiativer, der vedrører bosætning og fordeling af socialt udsatte

danskere samt flygtninge og indvandrere. Det gælder desuden [...] initiativer,

der har til formål at [...] forebygge kriminalitet og styrke de lokale netværk.”

(Byudvalget, 1994, (a), forord) 3 .

2 Denne diskussion af årsagen til problemer i de såkaldte socialt belastede boligområder

kan udfoldes endnu mere. Bl.a. kan kommunernes anvisningspolitik samt den almennyttige

boligsektors rolle i forstadsudbygningen inddrages. I forhold til det sidste forhold skriver

bl.a. Skifter & Ærø: “Den måde, byerne blev udbygget [på] især i 1960erne og

1970erne, har skabt segregation. Det gælder ikke kun de store boligplaner med ensartede

ejerformer og hustyper, men også det forhold at der i høj grad var en lokal politisk kamp i

kommunerne om boligbyggeriet. Før 1980 er det sociale boligbyggeri meget koncentreret

i større byer og i socialdemokratiske dominerede forstadskommuner, mens mindre byer

og borgerligt dominerede forstadskommuner næsten kun byggede ejerboliger.” (Skifter &

Ærø, 1999, p. 51).

3 I rapport fra Byudvalget fremgår det, at indsatsen skal sikre:

– at der ydes en koordineret indsats fra alle relevante myndigheder og organisationer

over for de sociale problemer i boligområderne

– at koncentrationen af socialt truede danskere og udlændinge i bestemte boligområder

eller bebyggelser ændres med henblik på en bredere beboersammensætning

28


De 30 forslag til boligsociale projekter og initiativer i de kategoriserede

socialt belastede boligområder blev med en spørgeskemaundersøgelse til alle

landets kommuner udbygget og “udmøntet i egentlige lovinitiativer, administrative

initiativer eller andet inden for hvert enkelt ministerområde.”

(Byudvalget, 1994, (a), p. 3). Som det fremgår af rapport fra Byudvalget er

det overordnede mål med indsatsen: “at skabe et bedre hverdagsliv” for beboerne

i de socialt belastede boligområder (Byudvalget, 1994, (b), p. 12).

Set i forhold til de indsatser, som blev igangsat i løbet af 1980erne, der primært

var rettet mod fysiske forbedringer i de såkaldte samspilsramte boligområder,

blev der med Byudvalget sat fokus på en politisk erkendelse af, at

sociale problemer ikke (alene) løses via fysiske tiltag 4 .

Som noget helt centralt i byudvalgsindsatsen lanceres beboerrådgiverordningen:

“Beboerrådgiverne skal som nøglepersoner indgå i det forebyggende

arbejde rettet mod boligområdet og den enkelte beboer. Deres opgaver

skal bl.a. være at styrke det sociale liv og netværk i boligområdet. De skal

indgå i det generelle, forebyggende arbejde i og omkring boligområderne,

herunder f.eks. koordinere de forskellige aktivitetstilbud, medvirke til information

om udlændinges forhold og kultur eller information til beboerne i

bebyggelserne om aktiviteter. […] Endvidere skal beboerrådgiverne indgå i

et støttende, forebyggende arbejde i forhold til enkeltpersoner, der på forskellig

måde har problemer med at klare dagligdagen i egen bolig […], og

som hyppigt opleves som belastende og svære at have kontakt med af de øvrige

beboere. Beboerrådgiverne kan f.eks. udføre opsøgende arbejde og

formidle kontakt til socialforvaltning, alkoholambulatorium eller psykiatrisk

hospital/distriktspsykiatri, når det er nødvendigt.” (Byudvalget (a),

1994, 3/4). Det præciseres desuden, at beboerrådgiverens arbejdsfelt afstemmes

efter de pågældende boligområders problemer og behov.

I februar 1994 udarbejder Byudvalget en vejledning til kommunerne og de

almennyttige boligorganisationer, som ønsker at få del i de sociale byudvalgsprojekter.

Et vigtigt kriterium for at kunne ansøge om del i byudvalgsmidlerne

er, at kommunernes ansøgning er udarbejdet i samarbejde med

– at der sikres en mere retfærdig byrdefordeling mellem kommunerne i relation til de socialt

belastede boligområder

– at kriminaliteten i de belastede boligområder forebygges, herunder tendenser til hærværk,

vold og bandekriminalitet

– at udlændinge allerede fra førskolealderen lærer dansk

– at fremmedsprogede elevers indlæring af dansk i skolerne forstærkes

– at voksne udlændinge straks efter at have opnået ophold i Danmark påbegynder undervisning

i dansk sprog, kultur og samfundsforhold

– at der stilles krav om forsørgelsesevne i forbindelse med familiesammenføring.

4 Byudvalgsindsatsen omfatter ikke kun en social indsats, men også huslejenedsættelser

og egentlige fysiske forbedringer som afhjælpning af byggeskader, forskønnelse af bygninger

samt udearealer og forbedring af fællesfaciliteter.

29


den pågældende almennyttige boligorganisation, det vil sige den boligorganisation,

som administrerer det boligområde, der blev søgt støtte til.

I vejledningen fremgår det, at såvel indsatsen som beboerrådgivernes opgaver

kan inddeles i to funktioner: Socialt miljøarbejde og indsats over for udsatte

grupper. Det vil sige en indsats, som både er rettet mod alle beboere i

bebyggelsen, og en, som er rettet mod bestemte beboergrupper med særlige

behov. I vejledningen er der gjort meget ud af kravene til ansøgningens udformning.

Som udgangspunkt skal ansøgerne udarbejde en helhedsplan for

indsatsen i det boligområde, som der søges støtte til, og planen skal indeholde

følgende fem punkter (Byudvalget, 1994, (b), bilag 2, p. 12):

1. Beskrivelse af konkrete lokale forhold og problemer (en tilstandsbeskrivelse)

2. Målsætninger for en forstærket indsats set i forhold til de lokale forhold

og problemer

3. Indholdet i de påtænkte aktiviteter

4. Organisering af indsatsen; hvordan det fremtidige samarbejde mellem

kommune og boligområde herunder inddragelse af kirkelige netværk,

skoler, foreninger og andre lokale parter tænkes organiseret

5. Finansiering.

Byudvalgsindsatsens problemdefinition, målsætning og middel kan skematisk

fremstilles således (Mazanti, 2002 (a)):












Problemdefinition Målsætning Middel

Selve koncentrationen

af problemer

Høj husleje

Høj flyttefrekvens

Manglende stabile netværksrelationer

Nedslidning

Arbejdsløshed og mange

på overførselsindkomster

Vold og hærværk

Misbrugsproblemer

Dårligt fungerende

familier

Flygtninge og indvandrere

Skæv fordeling i forhold

til alder, køn og familiesituation

• Dårlig økonomi

• Skabe et bedre hverdagsliv

• Bedre kontakt mellem

beboerne

• Mindsket afhængighed

af offentlige tilbud/overførselsindkomster

• Social bæredygtighed

• Helhedspræget indsats,

omfattende flere sider

af hverdagslivet

• Udvikling af samarbejdsformer/partnerskab

mellem kommune

og boligområde

• Forebyggelse: Projekter,

der omfatter det fysiske

miljø, beskæftigelse,

uddannelse og

fritidsaktiviteter

• Deltagelse og ansvar

• Fordeling, bosætning

og beboersammensætning

• Forbedring af image

30


Meget kort opridset viser evalueringer af den første runde af byudvalgsindsatsen

foretaget af SBI i 1999, at de afdelinger, som havde problemer relateret

til for høje huslejer, problemer med fysisk nedslidning, lav beboeraktivitet,

få sociale aktiviteter, problemer relateret til børn og unge samt et dårligt

image, var på vej ind i en “god cirkel”. I forhold til problemer vedrørende

beboere på overførselsindkomster, flygtninge og indvandrere samt problemer

relateret til manglende aktiviteter for børn og unge fremføres det i

rapporten, at det især er beboerrådgivernes fortjeneste, at nogle af disse problemer

er mindsket.

Med hensyn til arbejdsløshed gøres der i rapporten opmærksom på, at arbejdsløsheden

for det første ikke er noget, der kan løses inden for den korte

årrække, indsatsen har været i gang (på det tidspunkt i fire år). For det andet

fremføres det i rapporten, at løsning af problemer relateret til arbejdsløshed

i høj grad er afhængig af samfundsmæssige og strukturelle forhold, bl.a. de

økonomiske konjunkturer, og derfor ikke kan løses isoleret inden for et boligområdes

eller en kommunes grænser.

Indsatsen var i den første runde af byudvalgsprojekter opdelt i en tostrenget

strategi, en bred og almen indsats, som omfatter alle beboere, og en mere

specifik indsats over for særlige udsatte grupper i boligområderne. Ifølge

SBI-rapporten har det vist sig, at det især har været den brede og almene

indsats, som blev prioriteret, idet man forsøgte at inddrage de udsatte grupper

i denne indsats. Resultatet blev midlertidig ifølge rapporten, at de udsatte

grupper ikke i tilstrækkeligt omfang fik gavn af denne indsatsform. Derfor

valgte man i den anden runde af byudvalgsprojekter at lægge vægten på

en indsats møntet især på udsatte grupper.

SBI-rapportens hovedkonklusioner kan sammenfattes til 4 punkter:

1. Beboerinvolvering B er beboerne med?

Det blev påpeget, at svage beboergrupper generelt ikke får glæde af den boligsociale

indsats, ligesom der er barrierer for involvering af de almene beboere

i de boligsociale aktiviteter. Der er problemer med at få etableret et ligevægtigt

samarbejde mellem professionelle og frivillige, og der er en

manglende accept hos de almene beboere af, at der bruges ressourcer på de

svage beboergrupper.

2. Samarbejde – er parterne nået frem til et fælles mål?

Grundlaget for det enkelte byudvalgsprojekt er en helhedsplan for indsatsen.

I en del af boligområderne har der vist sig betydelige vanskeligheder

med at omsætte helhedsplanen til konkrete mål. Det har vist sig, at parterne

har forskellig tilgang og dermed forskellige forventninger til indsatsen. Ikke

mindst har det vist sig uventet svært i praksis at skabe et samarbejde mellem

de forskellige forvaltninger i kommunen om en indsats, der har lokalområdet

som omdrejningspunkt.

31


3. Organisation – hvem har kompetencen og ansvaret?

Det konstateres, at styringen af byudvalgsprojekterne er organiseret forskelligt

i de forskellige byudvalgsområder. Men fælles for områderne er der ud

over den formelle organisering af styring af indsatsen, også en uformel organisering.

I en del områder er der udviklet et modsætningsforhold mellem

den formelle og uformelle organisering i stedet for synergiforhold. Typisk

har det været beboerne eller beboerrepræsentanterne, som er blevet holdt

uden for den formelle styring, fordi det i den formelle styring var uoverskueligt

reelt at inddrage dem. Omvendt har der på andre områder været tale

om en for løs organisering af styringen, hvilket har medført, at de boligsociale

indsatser ikke fungerer, som det var planlagt i helhedsplanen.

4. Planlægning – er problemstillinger, ønsker og behov i området kortlagt,

og er de konkretiseret?

Mange planlægningsbestræbelser led en krank skæbne. Nogle indsatser blev

planlagt og igangsat uden tilstrækkelig opmærksomhed på, om målgruppen

for indsatsen rent faktisk var til stede. Andre indsatser, blandt andet over for

svage beboergrupper, har i utilstrækkelig grad bygget på deres ønsker og

behov, og de har derfor været umulige at få til at fungere i praksis.

Siden Byudvalgets første projekter er flere typer af indsatsformer kommet

på banen, som alle kan ses som en videreudvikling af Byudvalgets første

indsatsform. I denne sammenhæng skal bl.a. nævnes “Byer for alle”, der

især fokuserer på forpligtende lokale partnerskaber, beskæftigelser og integration

samt “Bypuljen”. Bypuljen støtter mindre projekter, som arbejder

for fremme af lokale bæredygtige samarbejdsprojekter om byudvikling, og

støtter en lang række byudviklingsprojekter inden for en bred vifte af indsatsfelter

og temaer (www.inm.dk).

Den sidste nye større samlede indsatsform, som Byudvalget har igangsat, er

den såkaldte kvarterløftindsats, som blev lanceret i 1996. Denne indsats er

en videreudvikling af byudvalgsprojekterne, hvor helhedsorientering, partnerskab

mellem offentlige og private aktører omkring indsatsen og borgerinddragelse

spiller en fremtrædende rolle. Der er siden 1996 i alt blevet

igangsat 12 kvarterløftprojekter, hvoraf ca. halvdelen på nuværende tidspunkt

er afsluttet (www.inm.dk).

Kvarterløftindsatsen adskiller sig fra byudvalgsprojekterne ved især at have

et større fokus på helhedsorientering. Dette helhedsorienterede sigte er rettet

mod “en bred og tværgående indsats, hvor forskellige sektorpolitikker

kan indgå afhængig af kvarterløftområdernes behov.” (www.inm.dk). På

denne måde handler helhedsorientering, ligesom det er tilfældet i byudvalgsprojekterne,

om, at indsatsen i kvarterløftområderne koordineres mellem

og på tværs af de kommunale fagforvaltninger. Det vil f.eks. sige, at en

social indsats rettet mod unge med problemer også kan indeholde en beskæftigelsesindsats,

og omvendt: “Den helhedsorienterede indsats har be-

32


virket, at traditionelle løsninger, strukturer og organiseringer udfordres,

bl.a. fordi arbejdet med kvarterløft stiller krav til koordinationen på tværs

af forvaltninger i kommunen.” (www.inm.dk). Den helhedsorienterede indsatsform

handler også om at kombinere en social og fysisk indsatsform

samt handler om at udbrede samarbejdet mellem kommune og boligområdernes

aktører.

Som tidligere nævnt kan Byudvalgets første projekter ses som en erkendelse

af, at man ikke kan løse sociale problemer alene via fysiske tiltag. I byudvalgsprojekterne

er der således fokus på den sociale indsats, men også

fysiske tiltag spiller en rolle, såsom afhjælpning af byggeskader, forskønnelse

af bygninger samt udearealer og forbedring af fællesfaciliteter. Forskellen

mellem byudvalgsprojekterne og kvarterløftprojekterne er, at de

fysiske og sociale tiltag ikke i samme grad bliver benyttet som en integreret

indsatsform i byudvalgsprojekterne, men holdes adskilte. I kvarterløftprojekterne

er fysiske og sociale indsatsformer derimod en integreret del af

kvarterløftindsatsen. Et typisk eksempel på en sådan integration mellem en

social og fysisk indsats i kvarterløftprojekterne er fx etablering af uden- og

indendørs mødesteder, der bliver brugt som redskab til at fremme den

sociale integration og netværksdannelse mellem beboere (Mazanti, 2002

(a)) 5 .

3.2 Den boligsociale indsatsform

I dag, hvor byudvalgsindsatsen har været i gang i 10 år, benyttes begreberne

“boligsocial indsats” og “boligsocialt arbejde” helt naturligt om den særlige

type af indsats, som bliver iværksat i boligområder med særlige problemer.

Begreberne dækker over en type af indstats, som adskiller sig fra det, som

man kan kalde den traditionelle kommunale social indsatsform og arbejdsmetode.

Som Lemche & Sidelmann (1998) skriver, har den boligsociale

indsats og det boligsociale arbejde rødder tilbage til den form for lokalt frivilligt

samfundsarbejde, som er blevet udført af forskellige privat- og offentligt

støttede foreninger i mange år i bl.a. USA og England. Dette lokalsamfundsarbejde

eller community development, som er den angelsaksiske

benævnelse for denne type af samfundsarbejde, har været centreret om boligområder,

kendetegnet ved en massiv koncentration af fattigdomsproblemer.

Metoden i lokalsamfundsarbejdet kan ifølge Hermansen (1975) karakteriseres

på følgende måde: “Community development er en proces, hvorunder

lokale grupper bistås med at klarlægge og udtrykke deres behov og mål

samt med at foretage kollektive aktioner for at opnå disse mål. Borgernes

deltagelse understreges som vigtig såvel ved formuleringen af deres behov

5 Det er en indsatsform, som er blevet kritiseret for forsøg på at designe det sociale gennem

fysiske rammer (bl.a. Pløger, 2002, Mazanti, 2002 (a).

33


som i bestræbelserne på at imødekomme disse behov.” (Hermansen, 1975,

p. 22). Community development handler altså om, at “professionelle” yder

hjælp-til-selvhjælp og således støtter borgere til dels at tage aktiv del i samfundslivet,

dels til at formulere egne krav og behov i forhold til deres egen

situation og liv.

Denne måde at arbejde med sociale problemstillinger på har ikke været specielt

udbredt i Danmark, hvor det sociale arbejde traditionelt set har været

forankret i offentlige institutioner. Dog kan hele settlement- samt højskole-

og friskolebevægelsen ses som en form for community development, hvor

borgerne lærer at tage aktivt del i samfundsanliggender og herigennem får

mulighed for at påvirke deres eget liv.

Først i løbet af 1980erne ser vi i Danmark egentlige offentlig initierede forsøg

med lokalt samfundsarbejde som f.eks. SUM-projekterne (Sociale Udviklingsmidler).

Vi ser også, at der i løbet af 1980erne flyttes forskellige

former for rådgivningsfunktioner ud i boligområder med sammensatte sociale

problemer. Det er en tendens, som er blevet yderligere forstærket i løbet

af 1990erne med bl.a. etablering af lokale socialcentre. Kommunerne og boligorganisationer

begynder også i 1980erne at ansætte miljømedarbejdere/socialrådgivere,

hvis opgave var at tage sig af miljøarbejdet i boligområder

med særlige problemer (Lemche & Sidelmann, 1998).

Den boligsociale indsats- og arbejdsform, som den ser ud i dag, er stærkt inspireret

af den angelsaksiske tradition for lokalt samfundsarbejde og kan

inddeles i to hovedformer (Lemche & Sidelmann, 1998).

Den ene benævnes “community development/community action”, som kan

oversættes med “lokalsamfundsudvikling” og “lokalsamfundshandlen og

mobilisering”. Denne type af indsatsform “baseres på den lokale befolknings

eller de lokale beboeres initiativer og ønsker og i de muligheder og

ressourcer, der er i området. Beboerne inddrages i alle arbejdets faser […]

Dette kaldes under et også “græsrods”-samfundsarbejde eller at arbejde

nedenfra.” (Lemche & Sidelmann, 1998, p. 17).

Den anden hovedform tager udgangspunkt i “community organization”,

oversat: “Lokalsamfundsorganisation”. Her er det de kommunale og offentlige

instansers problem- og løsningsforståelser, der tages udgangspunkt i,

hvor også frivillige beboere og lokale organisationer inddrages, “denne linie

kendes også som forvaltnings- eller behandlingsorienteret indsats på

det social- og sundhedsmæssige område.” (Lemche & Sidelmann, 1998, p.

17). Lemche & Sidelmann mener, at begge indsatsformer kan genfindes i

den boligsociale indsats- og arbejdsform.

Overordnet og opsummeret kan man sige, at byudvalgsindsatsen, herunder

det boligsociale arbejde, handler om:

34


• at arbejde områdebaseret i forhold til sociale (og fysiske) problemstillinger

• at forny den kommunale arbejdsform i retning af mere lokalt baserede

og helhedsorienterede løsninger

• at koordinere lokale ressourcer

• at forbedre beboernes hverdagslivsbetingelser.

Det karakteristiske for byudvalgsindsatsen er således for det første, at der

tages udgangspunkt i et afgrænset by- eller boligområde og ikke i den enkelte

borger. Det vil sige, at det er de samlede fysiske og sociale problemstillinger,

som optræder i boligområderne, der er i fokus. Nu er det jo sådan,

at et boligområde ikke kan have sociale problemer, det kan derimod de beboere,

som bor i området.

Derfor kan man for det andet sige, at den boligsociale indsats er rettet mod

de problemer, som beboerne har der, hvor de lever og bor. Nærmere betegnet

er det beboernes hverdagsliv, som det udspiller sig der, hvor de bor, der

er i fokus. Hverdagsliv henviser ifølge bl.a. Bech-Jørgensen (1994) til:

“[…] det liv , vi lever, opretholder og fornyer, genskaber og omskaber hver

dag” (Bech-Jørgensen, 1994, p.17), hvilket indbefatter individuelle reproduktionsfaktorer,

som muliggør en sådan reproduktion af hverdagslivet.

Uden at komme ind på en mere grundlæggende diskussion af hverdagsliv

og reproduktionsfaktorer kan man sige, at sådanne faktorer favner meget

bredt og henviser til både sociale og fysiske forhold. Dette betyder, at når

hverdagslivet er i fokus, er der i princippet tale om, at alle facetter af (hverdags)livet

er omdrejningspunkt for byudvalgsindsatsen: Det fysiske som

bostedet fx boligens størrelse, huslejeniveau og mødesteder, hvor man kan

mødes og have kontakt med medbeboere m.v., og de sociale forhold som

misbrugsproblemer, problemer relateret til børn og unge, arbejdsløshed, integration

m.v. På denne måde anerkender man, at der eksisterer et samspil

eller gensidighed mellem fysiske og sociale forhold, hvor hverken den ene

eller anden indsatsform kan stå alene.

For det tredje fodrer et sådant hverdagslivsorienteret fokus, at byudvalgsindsatsen

har et helheds- og integreret sigte, som nødvendiggør en koordinering

af indsatsen på tværs af og mellem diverse fagforvaltninger i kommunerne,

fx mellem en teknisk forvaltning og en social forvaltning. Dette

bevirker samtidig, at man anskuer boligområdets og de enkelte beboers problemer

ud fra en helhedsbetragtning, hvor såvel fysiske som sociale løsningsstrategier

bliver anvendt.

For det fjerde bygger indsatsen på borgerinddragelse og på samarbejde

mellem kommune og boligområde omkring løsning af de givne lokale problemstillinger

i boligområdet. Det vil sige, at udgangspunktet for indsatsen

tilrettelægges i et samarbejde mellem kommune (inkl. de lokale kommunale

institutioner, som ligger i boligområdet), beboere, beboerdemokrati og bo-

35


ligorganisation. På denne måde kan parternes respektive ressourcer, viden

og kompetencer koordineres og udnyttes til løsning af parternes fælles problem:

De sociale problemstillinger i boligområderne.

For det femte er der i tilknytning til den boligsociale indsats ansat beboerrådgivere,

hvis arbejdsområde er de givne fysiske som sociale problemstillinger

og behov, der eksisterer i boligområdet, og hvis samarbejdspartnere

er kommuner, boligorganisationer og beboere.

Set i forhold til en mere traditionel social og kommunal initieret indsatsform

kan man sige, at disse fem opridsede karakteristika ved byudvalgsindsatsen

adskiller sig og udfordrer den “vanlige” kommunale praksis på en

lang række områder. Udfordringerne består bl.a. i at:

• de kommunale fagforvaltninger nu skal samarbejde og deles om ansvar

og kompetence samt lære at arbejde helhedsorienteret

• borgere og boligorganisationer inddrages i kommunale dispositioner,

som førhen (suverænt) har været et kommunalt anliggende

• der ansættes beboerrådgivere, som modsat “traditionelle” kommunale

sagsbehandlere skal arbejde på tværs af problemkategorier, og hvis ansættelse

ligger uden for kommunalt regi.

Det er ikke kun den kommunale praksis, som bliver udfordret. Også beboerdemokrati

og boligorganisation bliver udsat for en omstillingsproces. Dette

skal ses i sammenhæng med at forhold, som traditionelt set har hørt ind under

beboerdemokratiets ansvars- og kompetenceområde, fx kulturelle projekter

og initiativer, med byudvalgsindsatsen bliver frigivet således, at menige

beboere fx med hjælp fra beboerrådgiveren kan igangsætte projekter.

For boligorganisationerne handler det, ligesom det er tilfældet med kommunerne,

om, at organisationerne nu skal lære at samarbejde med en anden

part (kommunerne) om forhold, som traditionelt set ikke hører ind under

boligorganisationernes ansvarsområde, fx en social indsats.

3.3 Bypolitik

Set i et lidt mere overordnet perspektiv skal byudvalgsindsatsen også ses i

sammenhæng med den (velfærds)politiske udvikling. Som det fremgår af

ovenstående historiske rids, er omdrejningspunktet for indsatsen “det lokale”,

forstået som boligområdet samt de offentlige og private aktører, som

bor, lever og arbejder i boligområdet. Således defineres regeringens bypolitik

af Indenrigsministeriet: “Den statslige bypolitik skal bidrage til at

udvikle den lokale velfærd ved at skabe rammerne for en lokal

områdebaseret indsats […] For at styrke det lokale engagement og ansvar

lægges stor vægt på inddragelse af lokale aktører som fx erhvervslivet,

lokale foreninger, institutioner, borgere m.v.” (www.inm.dk).

36


Dette fokus på “det lokale” kan ses i forlængelse af den decentraliseringsproces,

som organiseringen af den offentlige opgavevaretagelse har været

igennem de sidste 10-15 år. Firkantet sagt har decentraliseringsprocessen

først og fremmest handlet om, at staten har overgivet kompetencen og ansvaret

for en række velfærdsydelser til kommunerne. Decentraliseringsprocessen

handler også om, at kommunerne inden for de sidste år har arbejdet

med bruger- og borgerinddragelse i forhold til en række kommunale serviceydelser

bl.a. på ældre- og skoleområdet.

I forlængelse af det kommunale fokus på borgerinddragelse samt decentralisering

af en række offentlige serviceydelser talte man i 1980erne om et velfærdsmiks,

hvor det private erhvervsliv/markedet og civilsamfundet/borgerne

skulle inddrages i produktionen af bestemte typer af serviceydelser

(Evers, 1990). I dag kan man sige at betegnelsen velfærdsmiks er afløst af

begrebet “partnerskab”, som dækker over en samarbejdsrelation eller forhandlet

arbejdsdeling mellem offentlige og private aktører, der sammen

varetager (styrer) en given afgrænset opgave og/eller serviceydelse.

Denne partnerskabsmodel er den styringsmodel, som byudvalgsindsatsen er

bygget op omkring, og som også er styringsprincippet for andre typer af byudvalgsindsatser,

bl.a. kvarterløftindsatsen. Partnerskabsmodellen er nærmest

blevet et synonym for “bypolitik”, som, inspireret af lignende by- og

boligområders specifikke indsatsformer i Europa, begyndte at blive en naturlig

betegnelse for denne type af indsatsformer i slutningen af 1990erne.

I den danske og udenlandske teoretiske litteratur, som beskæftiger sig med

byindsatser og bypolitik (urban governance), kædes “partnerskab” ofte sammen

med “governance”, der handler om styring gennem netværk eller partnerskab:

“Governance er relateret til udviklingen i den offentlige sektor

som ændringer i samarbejds- og styreformer i forhold til virksomheder,

borgerne/brugerne og inden for forvaltningen, fx ved udlicitering, borgerinddragelse

eller ved tværsektorielt samarbejde i forvaltningerne.” (Engberg

m.fl., 2000, p. 94) og videre: “Begrebet governance bruges overordnet

til at beskrive måden eller formen, hvormed der ledes, rådgives, styres,

samarbejdes eller handles. Alle former for koordinering mellem gensidigt

afhængige relationer i netværk kan således betegnes som governance.”

(Engberg m.fl., 2000, p. 94).

Det modsatte af “governance” er “government”. Government kan karakteriseres

som en top-down styringsform, hvor det er den offentlige myndighed,

der suverænt styrer, bestemmer og har ansvaret for og kompetencen til at tage

beslutninger. Som bl.a. Engberg (2000) gør opmærksom på, så er begreberne

“government” og “governance” teoretiske og kan som hovedregel

ikke genfindes som rene enten/eller styreformer. I praksis vil givne partner-

37


skaber være præget af både government og governance relationer og styreformer

6 .

Årsagerne til de ændringer, som er sket i måden at opfatte, organisere og

styre den offentlige opgavevaretagelse på, herunder bypolitikken, er mange.

En måde at forklare ændringerne på er, at velfærdssystemerne og herunder

velfærdsydelserne generelt er kommet under økonomisk pres, en situation,

som ikke kun er kendetegnende for Danmark, men som også kan ses i resten

af Europa (Thor Andersen, 2001, Vranken m.fl., 2003). I de europæiske

lande, som efter anden verdenskrig opbyggede deres velfærdsstat på

keynesianske og universalistiske principper med fokus på løsning af sociale

problemer (skattefinansierede sociale ydelser såsom uddannelse, sygesikring

samt statslig og kommunal finansieret sociale boliger) måtte man i løbet

af 1980erne erkende, at ydelserne ikke i tilstrækkelig grad løste problemerne.

Denne erkendelse bevirkede bl.a. ifølge Thor Andersen (2001), at den europæiske

socialpolitik samt den politik, der var blevet ført på by- og planlægningsniveau

– bypolitikken – påbegyndte en ændringsproces. Processen

var bl.a. kendetegnet ved, at man begyndte at bevæge sig væk fra universalistiske

velfærdsprincipper og strategier til mere målrettede indsatsformer,

bl.a. såkaldte områdespecifikke indsatsformer til løsning af sociale

problemer: “One striking trend has been the growing confidence in spatial

solutions to severe social problems in cities, e.g. the shift from universalist

to targeted policies.” (Thor Andersen, 2001, p. 238).

Dette politiske fokus på løsning af sociale problemer bredte sig også til

“den europæiske bypolitik” i slutningen af 1980erne og er i dag den mest

anvendte metode/strategi over for sociale problemer koncentreret i bestemte

geografiske og rumlige afgrænsede (bolig)områder (Vranken, m.fl., 2003).

Den europæiske bypolitik er på trods af forskellige politiske systemer, forskellige

typer og styrke af problemer samt forskellige traditioner for løsning

af sociale problemer relativ ens, når det kommer til opfattelsen af, hvordan

problemerne bedst kan løses: “A successful policy must be formulated locally,

i.e. form the bottom up, if the policy is to be efficient and effective. This

change in strategy underlies the current confidence in area-based strategies.

As social exclusion is not caused by single events or problems, solutions

to such problems cannot be made by single initiatives. This in itself

forces a break with the universalist approach, the “traditional” and sectoral

policy. Instead, a more holistic and co-ordinated strategy is needed.”

(Thor Andersen, 2001, p. 240).

6 Denne både/og form kan sammenlignes med Lemche & Sidelmanns beskrivelse af de to

tilgange til den boligsociale indsatsform – community development og community organization.

38


Den førte bypolitik kan på denne måde ses i sammenhæng med en generel

europæisk udvikling kendetegnet ved et velfærdspolitisk skift fra universalistisk

indsatsformer til en lokal områdebaseret indsatsform. Udviklingen

kan opsummeret siges at være kendetegnet ved fire overordnede forhold:

• Løsning af bypolitiske problemstillinger via områdebasede indsatsformer

• Indsatsen styres og organiseres med udgangspunkt i offentlige/private

partnerskaber

• Bottom-up tilgang, hvor borgerne inddrages i løsning af problemer

• Problemer løses via en helhedsorienteret tilgang.

3.3.1 Det lokale i fokus

Som det fremgår, er “det lokale”, forstået som et fysisk afgrænset by- og

boligområde, omdrejningspunktet for den boligsociale og bypolitiske indsats.

I de sidste år har dette fokus på “det lokale” være diskuteret med forskellige

udgangspunkter.

I en af tilgangene til denne diskussion ses bl.a. ændringen fra den universalistiske

indsatsform til en områdespecifik indsatsform som et udtryk for, at

staten “vælter” ansvaret for sociale opgaver over på borgerne (bl.a. Pløger,

1999, 2002). I denne tilgang stilles der bl.a. spørgsmål ved, hvorvidt ansvaret

over for fx beboere med psykiske og/eller misbrugsproblemer er boligområdets

problemer eller et kommunalt/statsligt problem. I forlængelse af

dette spørgsmål sættes der også fokus på, hvorvidt beboerne overhovedet er

i stand til samt er interesseret i at påtage sig et sådant ansvar.

Også Byudvalgets fokus på netværksrelationer og deltagelse i forskellige

lokale kulturelle og sociale aktiviteter bliver i denne tilgang udsat for kritisk

diskussion. Dette skal ses i forhold til, at undersøgelser af beboernes forhold

til det sted de bor, hvad enten der er tale om boligområder med problemer

eller såkaldte velfungerende boligområder, viser, at det langt fra er

alle beboeres liv, som er funderet i og centreret omkring bostedet. Tværtimod

viser undersøgelser, at det snarere er reglen end undtagelsen, at folks

sociale netværksrelationer samt engagement i diverse sociale og kulturelle

aktiviteter og projekter finder sted uden for boligområdet (Simonsen, 1993

Pløger, 2002, Juul Sørensen, 2000, Mazanti, 2002 (a)).

Med til denne diskussion hører også spørgsmålet om, hvorvidt en områdespecifik

indsats kan løse strukturelle og samfundsmæssige problemer som

fx arbejdsløshed. Det er den problematik, som også blev rejst i den føromtalte

SBI-rapport (1999). Desuden rejses spørgsmålet om, hvorvidt man via

en indsats i et boligområde ikke bare flytter problemerne til et andet boligområde:

“Critics have pointed out that the area-based approach simply displaces

social and economic problems, moving them between different

neighbourhoods (a zero-sum game) without solving any problems.” (Thor

Andersen, 2001, p. 244).

39


En anden tilgang til byudvalgsindsatsens fokus på det lokale og i det hele

taget til lokalt funderet socialt arbejde kan findes inden for en såkaldt empowerment-tilgang.

Med fare for at øve vold på denne tilgang kan man sige,

at inddragelsen af borgerne og civilsamfundet i løsning af samfundets

sociale opgaver i empowerment-tilgangen som udgangspunkt anses som

positivt (bl.a. Lemche & Sidelmann, 1998).

Empowerment-tilgangen har mange fællestræk med kommunitarismen,

hvor civilsamfundet og nærmiljøet sættes i centrum, og hvor de små lokale

fællesskaber som udgangspunkt for en social indsats og social ansvarlighed

vægtes højt: “Kommunitarismen er de små fællesskabers isme, som understreger

vigtigheden af det civile samfund. I Danmark er der grund til at udvikle

bypolitikken som ledelsesinstrument med henblik på at styrke de små

fællesskaber i boligområderne.” (Aaberg, 1999). Fortalerne for kommunitarisme

findes både i den liberalistiske og i den venstreorienterede lejr med

hver deres udgangspunkt. Et fælles mål for såvel liberalister som venstreorienterede

er dog, at kommunitarismen kan være medvirkende til, at borgerne

får mere indflydelse på og ansvar for deres lokalsamfund og eget liv.

Dette kan bl.a. gøres ved, at familien, arbejdspladsen og foreninger tager

del i den velfærdsmæssige opgavevaretagelse.

I empowerment-tilgangen vægtes især det, som kaldes for empowermentperspektivet.

Empowerment kan i første omgang oversættes med “at bemægtige”

eller at give “hjælp til selvhjælp”. En mere normativ definition på

empowerment finder man i bogen “Empowerment i storbyens rum” (Andersen

m.fl., 2003), hvor empowerment defineres således: “Empowerment er

uløseligt forbundet med kritik af og kamp mod uretfærdige fordelinger af

økonomiske, sociale, kulturelle og symbolske ressourcer. Empowerment indebærer

visioner om, at samfundet kan indrettes og organiseres på en mere

retfærdig og solidarisk måde, og at dette over tid kræver social mobilisering

og mindre ulige magtrelationer i samfundet.” (Andersen m.fl., 2003, p.

9).

I bogen udvikles et empowerment-perspektiv, som benyttes til at analysere

typer af og former på empowerment i forskellige lokale (by)projekter. Perspektivet

defineres i sammenhæng med ovenstående udlægning af empowerment-begrebet

således: “Vores tilgang til mulighederne for empowerment

i storbyens rum forudsætter opfattelsen af, at en vigtig forudsætning

for en social holdbar og demokratisk samfunds- og byudvikling er, at underprivilegerede

befolkningsgrupper og lokaliteter får en styrket stemme og

magtposition i forhold til at påvirke udviklingen. Det skal dog ske, uden at

én gruppe opnår empowerment på bekostning af andre underprivilegerede

befolkningsgrupper.” (Andersen, m.fl., 2003, p. 12).

Udgangspunktet for empowerment-perspektivet kan umiddelbart sammenlignes

med den kommunitaristiske tilgang, idet empowerment ifølge bl.a.

40


Andersen m.fl. (2003) kan være medvirkende til at give og styrke borgerne

indflydelse på såvel deres eget liv som deres lokalsamfund. Desuden benyttes

empowerment-perspektivet – som det også er tilfældet med kommunitarismen

– af både liberalistiske og venstreorienterede fortalere. Som Andersen

m.fl. påpeger, så ligger den venstreorienterede tilgang til empowerment-perspektivet,

som ovenstående citat er funderet i, i skarp diskursiv

konkurrence og politisk kamp med en mere højreorienteret tilgang, hvor “fx

privatisering af offentlig service og tilbagerulning af kollektive velfærdsordninger

fremstilles som empowerment.” (Andersen m.fl., 2003, p. 17).

Selvom empowerment-perspektivet ikke benyttes eksplicit i Lemche & Sidelmanns

gennemgang og diskussion af boligsocialt arbejde i praksis, så

kan der alligevel spores store lighedspunkter mellem deres opfattelse af boligsocialt

arbejde og ovenstående definition på empowerment. Især ligger

definitionen på community development meget tæt op ad empowermentperspektivet.

Lemche & Sidelmann (1998) mener således, at det boligsociale

arbejde og indsats ideelt bør handle om: “[…] målrettet arbejde med sociale

forhold, ressourcer og muligheder i et geografisk defineret boligområde.

Boligsocialt arbejde sikrer de enkelte beboere medansvar og aktiv inddragelse

i at bestemme og løse boligområdets opgaver med det formål at

skabe den optimale trivsel og velfærd for alle. Boligsocialt arbejde er dermed

også at udvikle demokrati, organisering og at arbejde mod uligheder i

magtforhold, værd og levekår” (Lemche & Sidelmann, 1998, p. 18).

3.4 Analytisk blik

Dette kapitel har som sagt dels haft til formål at indsætte byudvalgsindsatsen

i en historisk/politisk kontekst og diskutere, hvad indsatsen kan ses som

et udtryk for, herunder det særlige ved indsatsten set i forhold til andre sociale

indsatsformer. Dels har formålet været at udvikle en analytisk ramme,

inden for hvilken de forskellige forståelser og tolkninger af byudvalgsindsatsen

kan diskuteres.

Som kapitlet har vist, kan byudvalgsindsatsen og bypolitikken ses i sammenhæng

med et velfærdspolitisk skift fra mere universalistiske til områdebaserede

løsningsstrategier, hvor “det lokale”, partnerskaber, borgerinddragelse

og helhedsorienterede løsningsstrategier er i højsædet. Det er et skift,

som ikke alene ses herhjemme, men også i resten af Europa, som den danske

bypolitik da også er inspireret af. Disse områdebaserede løsningsstrategier

skal selvfølgelig også ses i forhold til, at koncentrationen af forskellige

typer af problemer i løbet af 1990erne blev særligt synlige i bestemte boligområder.

I forlængelse af skiftet fra et universalistisk til et områdebaseret fokus blev

også teoretiske begreber som bl.a. “urban governance” introduceret i forsøg

på at forstå og udvikle nye former for styring af de områdespecifikke ind-

41


satsformer. Selvom disse udviklingstræk startede i andre lande, var vi herhjemme

relativ hurtige til at adoptere indsatsformen og tilpasse den vores

nationale og lokale problemstillinger og behov. Som diskuteret i kapitlet begynder

udviklingen hen imod en mere lokal og borgerinddragende indsats

så småt i 1980erne, en udvikling, som bliver særlig tydelig og politisk retorisk

manifesteret i begyndelsen af 1993, hvor Byudvalget nedsættes. Ligesom

vi også begynder at benytte bl.a. “bypolitik” og “governance” til at diskutere

og udvikle de nye styreformer og partnerskabsmodeller, som danner

ramme for samarbejdet og organiseringen af byudvalgsindsatsen.

På denne måde kan byudvalgsindsatsen ses som et udtryk for ændret forståelse

af og holdning til, hvor og hvordan sociale problemer skal løses, og

hvordan velfærdspolitik formuleres. I bypolitikken og byudvalgsindsatsen

er udgangspunktet et afgrænset by- eller boligområde, dvs. det er de borgere,

som bor og lever her, deres problemer og hverdagslivsbetingelser, der er

i centrum. Ud fra disse hverdagslivsbetingelser udformes der en såkaldt

kommunal lokal helhedsorienteret velfærdspolitik, som tager udgangspunkt

i borgernes sammensatte behov. Dette står i modsætning til den mere traditionelle

kommunale praksis, hvor det er borgerne, “der kommer til kommunen

og ikke omvendt”, og hvor borgernes sociale problemer anskues og løses

isoleret fra hinanden. Desuden tilrettelægges indsatsen i et samarbejde/partnerskab

med boligområdernes frivillige og professionelle aktører og er

således ikke – modstat tidligere – alene forankret i offentlige institutioner

som kommunerne.

Hvis man ser på de forskellige forståelser og fortolkninger af byudvalgsindsatsen,

viser den første samlede evaluering af indsatsen, at en del af boligområdernes

(borgernes) problemer er blevet afhjulpet eller er godt på vej til

at blive løst. Evalueringer viser også, at byudvalgsindsatsens særlige organiseringsform

og metode(r) har givet anledning til en række konflikter og

udfordringer af traditionel praksis. Det gælder bl.a. samarbejdet mellem

kommuner og boligorganisationer og samarbejdet mellem professionelle og

frivillige, fx afdelingsbestyrelser, beboere, lokale institutioner og foreninger

i forhold til en utraditionel social indsatsform.

Fortolkning og forståelse af byudvalgsindsatsen er i dette kapitel også blevet

diskuteret i relation til to forskellige tilgange med hver deres vinkel på

indsatsformen. I den ene tilgang ses indsatsen som et udtryk for velfærdsstatens

tilbagetrækning, hvor flere og flere opgaver “væltes” over på civilsamfundet.

I denne tilgang stilles der en række kritiske spørgsmål til bl.a.

idealet om borgerinddragelse og medansvar. I den anden tilgang fokuseres

der på byudvalgsindsatsens muligheder og udviklingspotentialer i forhold

til bl.a. styrkelse af det lokale demokrati samt mulighed for mindskelse af

ulige magtforhold.

42


De nuværende erfaringer fra byudvalgsindsatsen samt de to tilgange til indsatsen

vil blive brugt til at diskutere og nuancere de erfaringer, der kan

fremdrages i forhold til denne erfaringsopsamlings analysetemaer: Beboerrådgivernes

rolle og funktion, samarbejdet og indsatstyper.

43


4 Samarbejde og styring

I dette kapitel diskuteres de forskellige typer af samarbejdsfora, der er etableret

i forbindelse med byudvalgsarbejdet. Dette vil blive gjort ved først at

se på de overordnede rammer for byudvalgssamarbejdet, hvilket bl.a. vil sige

de interesser, hovedaktørerne – kommuner og boligorganisationer – har

for at indgå i samarbejdet. Herefter vil kapitlet med udgangspunkt i begrebet

“governance” opstille en begrebsramme, som samarbejdsrelationerne

mellem de to parter kan diskuteres i sammenhæng med. Kapitlet vil desuden

belyse de læreprocesser, som samarbejdet har givet anledning til.

4.1 Byudvalgssamarbejdet

Da byudvalgsindsatsen blev igangsat i begyndelsen af 1990erne var der et

stort fokus på etablering af samarbejde mellem boligområdernes hovedaktører,

kommuner og boligorganisationer (boligområdets aktører). Dette fokus

blev udmøntet i et krav om, at boligorganisationer og kommuner, som et

“bevis” på deres samarbejdsvilje, begge skulle underskrive ansøgningen til

Byudvalget om del i de afsatte midler til indsatsen. Dette indebar også, at de

to parter i samarbejde skulle udarbejde helhedsplanen for indsatsen i boligområderne

(problemdefinition samt løsningsstrategier). Sådan lød det mere

officielle krav til samarbejdet mellem kommuner og boligområdets aktører

ved byudvalgsindsatsens start:

“Regeringen vil skabe aktiviteter og nyt liv i de belastede boligområder.

Det skal ske ved, at der med et antal boligområder som centrum

gøres en målrettet indsats, der involverer lokale parter i et gensidigt

forpligtende samarbejde; boligorganisation, boligforening, frivillige

organisationer, kommunen, daginstitutioner, erhvervslivet, faglige organisationer

m.v.”

Byudvalget, 1994 (a), p. 5

Nu er det som bekendt sådan, at et samarbejde mellem forskellige aktører

ikke bare fuldendes ved et (officielt) krav. Som diverse evalueringer og erfaringsopsamlinger

angående Byudvalgets indsats, der efterhånden er produceret

(bl.a. Vestergaard m.fl., 1997, Uggerhøj, 1997, Engberg m.fl. 2000,

Børresen & Nielsen, 2003), viser, har samarbejdet mellem kommunerne og

boligområdernes aktører (afdelingsbestyrelser, lokale institutioner, frivillige

organisationer og beboere) været præget af forskellige konflikter og interessemodsætninger,

som har varieret i styrke og intensitet.

Samme rapporter viser i lighed med de erfaringer, der ligger til grund for

denne rapport, at interesseforskellene mellem kommunerne og boligområdernes

aktører udspringer af aktørernes forskellige organisatoriske tilhørsforhold

med dertil hørende kultur, traditioner og forretningsgange. På trods

44


af disse interesseforskelle eksisterer der et gensidigt afhængighedsforhold

mellem kommunerne og boligområdernes aktører.

For det første har parterne et fælles problem: Boligområder, hvor beboere

med sociale problemer er koncentreret. For det andet kan ingen af parterne

få tilført byudvalgsmidler til løsning af problemerne, hvis de ikke formelt

set kan bevise et samarbejde. For det tredje har såvel kommunerne som boligområdernes

aktører et behov for at vise, at de forholder sig proaktivt til

ophobningen af sociale problemer i visse boligområder. Det er et behov,

som ikke mindst, jf. forrige kapitel, skal ses i lyset af det store politiske og

offentlige fokus på socialt belastede boligområder og den tilhørende ghettodebat.

Set i et pragmatisk perspektiv er disse de tre væsentligste grunde til,

at kommuner og boligorganisationer samarbejder omkring løsningen af problemer

i visse typer af boligområder.

Det gensidige afhængighedsforhold, der eksisterer mellem boligorganisationerne

og kommunerne samt kravet om samarbejde mellem aktørerne, kan

som nævnt i kapitel 3 karakteriseres som en governance-relation. Governance

kan karakteriseres som udvikling af selvstyrende governance- eller

netværksrelationer bestående af offentlige og private aktører, som samarbejder

på tværs om løsning af afgrænsede kollektive problemer og/eller varetager

styring af en given offentlig opgave. Med udgangspunkt i Kooiman beskriver

Sehested governance på denne måde: “I et komplekst samfund kan ingen

besidde total viden, information, overblik eller ressourcer til at løse de komplekse

kollektive problemer. Der opstår derfor en erkendelse af, at de forskellige

aktører – både offentlige og private – er gensidigt afhængige af hinanden for at

løse problemerne. Governance er på den måde resultatet af en interaktiv politisk

styring, hvor formålet først og fremmest er at udvikle fælles forståelser af de kollektive

problemer og deres løsning.” (Sehested, 2002, p. 47, egen understregning).

Diskuteres samarbejdet mellem kommuner og boligområdernes aktører i

forhold til denne opfattelse af governance kan man sige, at det netop er

kombinationen af alle aktørernes forskellige ressourcer, viden og kompetencer,

der skaber mulighed for, at parterne kan løse op for de sociale problemer

i boligområderne. Kommunerne har deres professionelle stab, viden

og ekspertise, og boligområdernes aktører har et stort lokalt kendskab til de

forskellige problemstillingers fremtrædelsesform, netværk, frivillige organisationer/foreninger.

Disse ressourcer, viden og kompetencer udspringer af

parternes forskellige organisatoriske tilhørsforhold med dertil hørende forskellige

interesser. På denne måde kan interesseforskelle mellem parterne

betragtes som både naturlige, legale og som konstruktive for samarbejdet og

dermed konstruktive for løsningen af det fælles problem.

Som nævnt indledningsvis er et gensidigt afhængighedsforhold mellem parterne

i forhold til at løse en fælles problemstilling ikke automatisk lig med

et velfungerende samarbejde. For at interesseforskellene ikke skal blokere

45


for resultater, er det, som ovenstående citat indikerer, nødvendigt, at der

etableres en fælles forståelse af problemernes karakter og løsning. Det betyder

ikke, at interesseforskellene skal elimineres, men de skal kunne håndteres

således, at samarbejdet er handledygtigt.

Governance-dilemmaer

I empiriske undersøgelser er governance-relationer bl.a. blevet anskuet som

et spørgsmål om, hvordan forskellige mere eller mindre autonome netværk

virker samt, hvilke problematikker og styrker der kan knyttes til disse netværk

7 (Sehested, 2002, Engberg m.fl. 2000). Set i et analytisk perspektiv

kan disse netværk have karakter af enten policynetværk eller emnenetværk

(Hansen & Sehested, 1999). Hansen & Sehested definerer, med udgangspunkt

i Rhodes (1997), det idealtypiske policynetværk på følgende måde

(Hansen & Sehested, 1999, p. 132):

• Et begrænset antal deltagere med bevidst udelukkelse af nogle

• Stort samspil mellem deltagerne

• Vedholdende værdier, medlemmer og politisk resultat

• Konsensus mellem deltagerne

• Alle deltagere, som fordrer udbytte og forhandling

• Der er balance mellem parterne, så der opnås en positiv magtsum

• Der etableres hierarkiske relationer i den konkrete organisationsform, så

en leder kan styre.

Og et idealtypisk emnenetværk defineres ligeledes med udgangspunk i Rhodes

(1997) således:

• Mange deltagere og åbenhed

• Skiftende interaktion mellem deltagerne og mellem skiftende deltagere

• Begrænset konsensus, ofte konflikter

• Mange parter konsulteres uden, at de behøver at få indflydelse

• Ulige magtbalancer på grund af forskellige ressourcer.

Som det fremgår, kan policynetværket karakteriseres som et formelt og

struktureret netværk. Begrebet indikerer, at der er tale om et netværk, som

formulerer politiske strategiske beslutninger, hvor deltagerne ofte er politisk

udpegede på baggrund af deres “ekspertviden”, ressourcer samt faglige indsigt.

Emnenetværk karakteriseres derimod som løst forbundne og ad hoc organiseret.

Engagementet og deltagelsen i sådanne netværk hviler på interesse.

Det vil sige, at medlemmerne ikke på forhånd er udpeget, men deltager

på baggrund af interesse for et givent projekt og/eller aktivitet 8 .

7 Disse undersøgelser er foretaget i forbindelse med diskussioner og analyse af styringsformer

i byindsatser og byudviklingsprojekter.

8 Da disse netværkstyper som sagt er idealtypiske, kan der i praksis forekomme overlap.

Det vil bl.a. sige, at begge typer af netværk vil kunne forekomme inden for det samme

boligområde, derfor vil de to netværkstyper som hovedregel heller ikke kunne genfindes

som enten/eller styreformer i boligområderne. Desuden vil graden af formel og struktureret

organisering, hvad enten der er tale om policy- eller emnenetværk, variere.

46


I diskussionen af de dilemmaer eller udfordringer, der kan knyttes til de to

netværkstyper bl.a. i forhold til etablering af en fælles forståelsesramme,

kan følgende forhold nævnes (Engberg m.fl., 2000, Engberg, 2003):

Åbenhed – lukkethed

Samarbejdet mellem aktører, som ikke er vant til at samarbejde, og som er

forankret i forskellige institutionelle tilhørsforhold, kræver forhandling og

afstemning af forskellige interesser. Forhandling samt afstemning af interesser

kræver, at der opbygges en tillid mellem aktørerne, hvor der sker en

afklaring “af interessefællesskaber og fælles spilleregler. Tilliden fremmes af en

vis lukkethed, fordi en stadig ind- og udtræden af netværket kræver vedvarende

forhandling af spilleregler og åbner mulighed for tillidsbrud. Etablerede netværk

tenderer derfor mod at lukke af for inklusionen af nye partnere, der i princippet

kunne bidrage positivt med nye ressourcer og kompetencer.” (Engberg, 2003,

p.135).

Styring – fleksibilitet

Udviklingen af tillid og fælles spilleregler kan resultere i, at netværket bliver

fastlåst i en bestemt måde at anskue problemstillinger og styring af indsats.

Dette er på den ene side godt i forhold til effektivitet og målopfyldelse,

på den anden side hæmmes mulighederne for fleksibilitet, og derved opstår

der en risiko for, at “mulighederne for læring og udvikling af samarbejdsrelationerne[reduceres].

Fleksibilitet bidrager til at skabe dynamik i samarbejdet, men

gør samtidig grundlaget for samarbejdet mere usikkert og modvirker – alt andet

lige – den strategiske optimering af aktørernes ressourcer i den fælles målopfyldelse.”

(Engberg, 2003, p.135).

Kollektivt samarbejde – strategisk opportunisme

Dette dilemma kan relateres til to forhold: Selvom man er gensidig afhængig

af hinanden i forhold til at løse et fælles problem, betyder det ikke nødvendigvis,

at man som organisation glemmer sine egne interesser. Motivationen

for at indgå i en given samarbejdsrelation udspringer af de fordele,

man kan opnå ved at gøre dette – altså egennyttemaksimering. Dermed er

der i princippet altid fare for, at trangen til egennyttemaksimering vil overskygge

det fælles projekt, bl.a. ved at prioritere egen vinding over det fælles

udbytte, hvilket sætter aktørerne over for et strategisk valg, “hvor meget skal

de vove pelsen for at skabe nye muligheder og ressourcer i kraft af samarbejdet,

og hvor meget skal de holde fast i egne interesser på bekostning af det mulige fælles

udbytte.” (Engberg, 2003, p.136). Den anden del af dette dilemma handler

om, at i et samarbejde, hvor de forskellige interesseforskelle og konflikter

er minimeret, “hæmme[s] mulighederne for såkaldte kreative spændinger,

som kunne fremme organisatorisk læring og fleksibilitet i samarbejdet.”

(Engberg m.fl., 2000, p. 96).

Denne gennemgang af netværkstyper samt dilemmaer og udfordringer knyttet

til disse typer benyttes i det efterfølgende som et analytisk perspektiv.

Det vil sige, at samarbejdet mellem kommuner og boligområdernes aktører

47


vil blive diskuteret i forhold til, hvordan interesseforskellene er blevet håndteret.

Udgangspunktet vil således være at se på, hvordan og hvorvidt parterne

har formået at udvikle en fælles forståelsesramme i relation til boligområdernes

problemer og deres løsning.

4.2 Samarbejdsformer

Hvis vi først ser på de formelle samarbejdsformer, er styregrupperne i diverse

byudvalgsprojekter det “sted”, hvor samarbejdet mellem kommune og

boligområde udfoldes. Som navnet indikerer, er det disse grupper, som styrer

indsatsen, og kan betragtes som samarbejdets organisatoriske udtryk:

Det er som oftest her, de overordnede rammer og målsætninger for indsatsen

formuleres og tilrettelægges ud fra politiske og administrative prioriteringer.

Erfaringerne viser, at sammensætningen af styregrupperne varierer, og dermed

er det også forskelligt, hvilke interesser som bliver repræsenteret på

styregruppeniveau. Disse variationer skal bl.a. ses på baggrund af særlige

lokale forhold og traditioner, fx traditioner for samarbejde mellem kommune

og boligområde samt boligområdernes konkrete problemstillinger (Uggerhøj,

1997).

Erfaringerne, herunder kortlægningen af styregruppernes sammensætning

foretaget i forbindelse med Midtvejsrapporten (2001), viser følgende generelle

træk ved styregruppernes sammensætning:

• Kommunerne og boligorganisationerne er repræsenteret i langt størstedelen

af styregrupperne, typisk har en kommunal embedsmand formandskabet.

Hvorvidt der er tale om en ledende eller “mening” kommunal





embedsmand varierer.

Beboerne er via afdelingsbestyrelserne repræsenteret i hovedparten af

styregrupperne.

Den kommunale administration er også repræsenteret i hovedparten af

styregrupperne via forvaltninger og/eller repræsentanter fra de lokale institutioner.

I meget få styregrupper er det kommunalpolitiske niveau repræsenteret,

hvorimod ledere fra fagforvaltninger, typisk fra socialforvaltningerne,

ofte er faste medlemmer af styregrupperne.

I langt det fleste styregrupper er beboerrådgiverne repræsenteret. Beboerrådgivernes

rolle i grupperne varierer fra fx at have en sekretærfunktion

uden egentlig indflydelse til “fuldgyldigt” medlem med indflydelse.

De samlede erfaringer viser således, at stort set alle relevante aktører fra

kommuner og boligområder indgår i størstedelen af de nedsatte styregrupper.

Dog med undtagelse af det kommunalpolitiske niveau, som er markant

underrepræsenteret.

48


Men en ting er sammensætningen af styregrupperne en anden ting er, hvordan

samarbejdet har udviklet sig gennem tiden.

4.3 Kunsten at skabe konsensus

I den første periode af byudvalgsindsatsen bundede interesseforskelle og

konflikter mellem parterne som oftest i manglende tradition for den type af

samarbejde, som byudvalgsindsatsen lagde op til. Den manglende tradition

for samarbejde betød, at parternes kendskab til hinandens forskellige organisatoriske

verdener med dertil hørende interesser, kultur og forretningsgang

som udgangspunkt var lille. Således viser erfaringerne, at i den første

periode af byudvalgsindsatsen var samarbejdet i styregrupperne stort set alle

steder kendetegnet ved en manglende tillid mellem parterne.

Denne manglende tillid kan generelt set henføres til spørgsmål om kompetencefordeling,

manglende kendskab til hinandens styrker/ressourcer samt

fordomme. De samlede erfaringer viser, at det typiske mistillidsforhold i

styregrupperne har haft to udgangspunkter: Et mellem boligorganisation/beboere

og kommuner og et mellem kommuner/boligorganisationer og beboere.

Konflikter mellem boligorganisation/beboere og kommune

Hvis vi først ser på, hvordan mistilliden mellem boligorganisation/beboere

på den ene side og kommuner på den anden side kommer til udtryk, handler

det især om, at parterne i starten havde forskellige forestillinger om og forventninger

til indsatsen og til hinanden. Disse forskellige forestillinger og

forventninger blokerede for en fælles forståelse af problemernes karakter og

deres løsninger. Det er en problemstilling, som også kan relateres til et

spørgsmål om, hvordan kompetencefordelingen mellem parterne skulle tilrettelægges.

En ledende kommunal embedsmand beskriver problematikken

således:

“Det handler om forskellige forventninger til indsatsen. Det har været

[svært] i startfasen at få hinandens fortrolighed og tillid. Der var en

stor skepsis mod kommunen, og vi har da også haft en skepsis over for

beboerne i starten – vi opfattede dem som useriøse. Vi synes nok ikke,

de havde forstand på socialt arbejde […] [beboerne] havde også den

holdning, at det kunne være lige meget, hvad de sagde, for byrådet besluttede

bare det hele alligevel. Det er dilemmaet, for det var også byrådet,

som skulle lægge de sidste penge i, og dermed var det også

dem, der skulle sige ja eller nej til, hvad de syntes var rigtigt. På den

måde havde beboerdemokratiet ret, der er ikke en fuldstændig ligestilling

mellem beboerdemokratiet og byrådet, fordi byrådet sidder på

pengene og beslutter.”

Dette eksempel på konflikter mellem kommune og beboere, som opstår på

styregruppeniveau, er ikke enestående og illustrerer problematikken angående

det manglende kendskab til og også anerkendelse af hinandens styrker

49


og ressourcer. Beboerne opleves umiddelbart som useriøse i forhold til at få

indflydelse på forhold, som førhen har været et kommunalt anliggende –

løsning af sociale problemer.

Erfaringerne fra casematerialet blotlægger en række forskellige måder,

hvorpå parterne har søgt at løse disse typer af konflikter. En af løsningsmodellerne

har været at benytte beboerrådgiverne som mediator mellem kommune

og boligområde:

“Beboerrådgiveren har en meget væsentlig rolle i at være bindeled

mellem kommune og boligområde. Han har været god til at pege på

de velmenende ting, kommune og afdelingsbestyrelse har villet. Han

har prøvet at være konfliktløser inden møderne og gøde jorden i afdelingsbestyrelserne

inden styregruppemøderne.”

Kommunal embedsmand

En anden måde at skabe fortrolighed og tillid mellem parterne har været at

gøre projekter og aktiviteter “tilgængelige” for alle beboere således, at indsatsen

ikke bliver for snævert målrettet specifikke grupper. Sidst, men ikke

mindst, har succesfulde projekter og resultater af indsatsen spillet en central

rolle for mindskelsen af mistilliden mellem parterne.

Igennem den første periode af byudvalgsindsatsen er konflikter og interessemodsætninger

mellem parterne blevet mindsket, hvilket dels skal ses i

sammenhæng med etableringen af tillid mellem parterne. Dels skal mindskelsen

af konflikter også ses i sammenhæng med, at partnerne har opnået

en viden om og en anerkendelse af hinandens styrker og ressourcer. Disse

to forhold er væsentlige for etableringen af en fælles forståelsesramme i forhold

til boligområdernes problemer og løsninger.

Det betyder ikke, at interesseforskellene i den anden periode af byudvalgsindsatsen

er elimineret. Casematerialet viser, at den fælles forståelsesramme

primært er at finde på styregruppeniveau. Det vil sige, at den fælles forståelse

handler om, at der eksisterer en konsensus parterne imellem i forhold

til den overordnede tilrettelæggelse af indsatsen. Når man når ned til

de konkrete projekttiltag, kan den fælles forståelse virke (lidt) usikker, som

en kommunal repræsentant fra en styregruppe udtrykte det:

“På det overordnede plan har vi en fælles forståelse. Kommer vi ned i

de konkrete ting, ser vi lidt forskelligt på det.”

Det vil sige, at når det gælder konkrete projekter, kan interesseforskellene

og modsætningerne dukke op og det på trods af, at der på styregruppeniveau

hersker en enighed om den overordnede indsatsform. Denne problematik

vendes der uddybende tilbage til senere i dette kapitel.

Konflikter mellem boligorganisationer/kommuner og beboere

Den anden type af konflikter, som udspringer af mistillid mellem kommune

og boligorganisation på den ene side og beboerdemokrater på den anden

50


side, kan eksempelvis bunde i en markant uenighed mellem parterne omkring

tilrettelæggelsen af indsatsen. Som eksempel på sådan en uenighed

kan fremhæves beboerdemokraternes manglende interesse i overhovedet af

få igangsat en boligsocial indsats. Hvis beboerdemokraterne er imod indsatsen,

og indsatsen alligevel bliver igangsat, er jorden gødet for et intensivt

modsætningsforhold og en stor grad af mistillid, som en repræsentant for en

boligorganisation siger:

“I den situation kan jeg godt forstå, at afdelingsbestyrelserne har mistillid

til kommune og boligorganisation, fordi de har sagt nej, og vi

har gennemført det alligevel. Hvis der sidder nogle mennesker, som

har mistillid til systemet, og systemet spørger, om de vil have det, og

de siger nej, og så siger systemet: “Det skal I”, så kan jeg godt forstå,

at de føler, at de ikke er blevet taget alvorligt.”

Baggrunden for, at nogle afdelingsbestyrelser i begyndelsen enten har stillet

sig tvivlende eller har sagt direkte nej tak til indsatsen, kan henføres til to

forhold. Det ene har at gøre med den stigmatiserende effekt en boligsocial

indsats kan have, idet der bliver sat stort fokus på boligområdernes sociale

problemstillinger. Det andet forhold bunder i det, man kan kalde dilemmaet

mellem en specifik og en generel indsatsform:

“Det vi søgte [Byudvalget] om […] var at målrette indsatsen over for

børn og unge […] og arbejdsløse indvandrere: kvinder og mænd. Beboerdemokraternes

holdning var: Hvorfor skal I kun lave noget for de

fremmede? Hvorfor laver I ikke noget for os? Derfor har vi selvfølgelig

også skrevet [i ansøgningen til Byudvalget] generelle beboeraktiviteter.

De har stadig den dag i dag svært ved at acceptere, at vi laver

noget med fokus på de fremmede. Til hvert styregruppemøde diskuterer

vi med beboerdemokratiet, om det vi gør for beboere med problemer,

og de mener stadig det er for meget.”

Repræsentant for en boligorganisation

Citatet her illustrer, at i styregrupper, hvor der eksisterer denne type af interessemodsætninger

mellem parterne, er det svært at etablere fælles forståelsesramme

i forhold til den overordnede indsats. Det betyder, at interessemodsætningerne

mellem styregruppens medlemmer, her mellem boligorganisationen/kommunen

og afdelingsbestyrelsen, fra tid til anden dukker op

til overfladen. Som en kommunal repræsentant fra en styregruppe udtrykte

det:

“Der er en rimelig konsensus, men den er også kun rimelig. Den er ikke

100%, det vil jeg ikke kalde den. Der er underlæggende spændinger,

som en gang imellem stikker hovedet frem. Men det er lykkedes at

få det til at hænge pænt sammen.”

Kommunal repræsentant

Casematerialet viser, at styregrupper, som er præget af ovenstående interessemodsætninger,

har søgt at håndtere modsætningerne ved at tilstræbe, at

indsatsen både omfatter en specifikke og generelle indsats. Bl.a. har afde-

51


lingsbestyrelserne har fået andel i en del af de boligsociale midler til igangsætning

af generelle aktiviteter og projekter:

“Vi har faktisk været rimelig venlige [i styregruppen] i forhold til afdelingsbestyrelserne

forstået på den måde, at de ressourcer, vi er fælles

om at forvalte, også er med til at styrke afdelingsbestyrelsernes position

i deres eget bagland, fordi de får noget økonomi at gøre godt

med.”

Ledende kommunal embedsmand

4.3.1 Klip en hæl og hug en tå

Som det fremgår, viser erfaringerne, at interessemodsætninger og forskelle

mellem kommuner og boligområder siden byudvalgsindsatsens start har

været et generelt træk ved samarbejdet i styregrupperne. Erfaringerne viser

også, at styregrupperne i langt de fleste boligområder har formået at håndtere

disse modsætninger således, at de ikke har blokeret for indsatsten. Et vigtigt

forhold er her anerkendelsen af det gensidige afhængighedsforhold mellem

parterne i forhold til løsning af boligområdernes problemer. Denne anerkendelse

er ikke kommet fra den ene dag til den anden. Anerkendelsen er

blevet etableret over tid, hvor parterne efterhånden har fået etableret et tillidsforhold

og særligt vigtigt fået et kendskab til og anerkendelse af hinandens

forskellige ressourcer, viden og kompetencer.

Anerkendelsen af det gensidige afhængighedsforhold og håndteringen af interessemodsætninger

og forskelle betyder ikke, at modsætningerne og forskellene

er elimineret. Konflikter eller ubalancer relateret til forskellige interesser

eksisterer således stadig og kan dukke op til overfladen i forbindelse

med konkrete projekter. Dette kan, hvis man følger de opridsede styringsdilemmaer,

især det dilemma, som vedrører forholdet mellem det kollektive

samarbejde og strategisk opportunisme, skyldes, at parterne stadig

holder fast i deres egne interesser.

Selvom kommuner, boligorganisationer og beboere i princippet er gensidig

afhængige i forhold til at løse boligområdernes problemer betyder det som

sagt ikke, at de glemmer deres “egne” interesser. Et eksempel på dette kan

være de føromtalte forhold mellem en generel/bred indsats og en indsats

målrettet specifikke beboergrupper. Afdelingsbestyrelserne er valgt af beboerne

til at varetage alle beboeres interesser og er derfor interesseret i, at

der også skabes brede og almene aktiviteter. Kommunerne (og boligorganisationerne)

er først og fremmest interesseret i at få løst op for de specifikke

sociale problemstillinger, som koster kommunen og dermed borgerne penge

via den påkrævede kommunale medfinansiering at byudvalgsindsatsen. Set

i et (kommunalt) politisk perspektiv kan det kan være svært at legitimere, at

en indsats målrettet sociale problemstillinger også skal finansierer aktiviteter

for “velfungerende” borgere. Som casematerialet viser, har kommunerne

i visse tilfælde valgt at lade afdelingsbestyrelser få del i de boligsociale

52


midler til etablering af almene/brede aktiviteter i forsøg på at lette samarbejdet.

Parternes evne til at håndtere interessemodsætninger og interesseforskelle

spiller en central rolle for samarbejdsklimaet i styregrupperne. Og dermed

spiller håndtering også en central rolle for styregruppernes handledygtighed

i forhold til løsning af de sociale problemstillinger i boligområderne.

Erfaringerne viser, at styregrupperne har formået at håndtere konflikter og

ubalancer relateret til interesseforskelle. I nogle tilfælde kan man tale om, at

der er udviklet en mere eller mindre stabil forståelsesramme og konsensus

omkring tilrettelæggelsen og prioriteringen af indsatsen.

Det betyder, at man i disse styregrupper ikke oplever de store uenigheder i

forhold til konkrete projekter og indsatstyper. I andre styregrupper kan konsensus

ikke karakteriseres som stabil, her kan der ofte forekomme kampe

omkring konkrete projekttiltag. Disse kampe kan, som det efterfølgende

afsnit vil vise, betyde, at der opstår konflikter, når de konkrete projekter

skal igangsættes.

Den ustabile konsensus skal ikke alene ses som blokerende for styregruppernes

handledygtighed, idet de spændinger, der kan opstå i boligområder,

hvor konsensus kan synes mindre stabil, kan bidrage til nye løsningsstrategier.

Det er det, som under dilemmaet “det kollektive samarbejde og strategisk

opportunisme”, bliver kaldt kreative spændinger, som kan være medvirkende

til at fremme organisatorisk læring og fleksibilitet i samarbejdet.

Dette forhold vendes der tilbage til i den afsluttende opsamling.

4.4 Den todelte organisering af samarbejdet

Ser man på, hvordan tilrettelæggelsen og organiseringen af den konkrete

indsats foregår, viser de samlede erfaringer, at der i de fleste projekter er

udviklet et mere eller mindre tilsigtet “underniveau”, hvor samarbejdet er

centreret om det daglige konkrete arbejde. Dette samarbejde udfoldes i såkaldte

undergrupper med varierende betegnelser: Koordineringsgrupper,

dialogfora, aktivitetsråd m.m.

Hvis vi ser nærmere på disse undergruppers organisationsstruktur: Formaliseringsgrad

og sammensætning, gør følgende karakteristika sig gældende:

• Grupperne kan optræde som formelt organiserede koordinationsgrupper,

hvor medlemmerne er udpeget af styregrupperne til at varetage den daglige

koordinering. Medlemmerne er her typisk kommunale medarbejdere

fra relevante fagforvaltninger samt institutionsledere eller medarbejdere

fra lokale institutioner som fx skoler, fritidsordninger, psykiatriske

team, sundhedsplejersker m.v. samt beboerrådgivere.

53



Koordinationsgrupperne kan også bestå af en mere snæver personkreds,

fx forretningsfører fra boligorganisationerne og beboerrådgivere.

Desuden kan de praktiske udførende undergrupper også være mindre formelle

og løst organiserede grupper bestående af interesserede og/eller aktivt

involverede beboere, som er med i givne projekter og aktiviteter. En forretningsfører

karakteriserer sådan en undergruppe som “det impulsive demokrati”,

der fungerer på denne måde:

“I aktivitetsrådet komme dem, som har lyst til at være med til at beslutte,

og når man ikke gider mere, så kan man træde ud igen. Jeg og

beboerrådgiveren sidder med for at kunne sige ja og nej i de afgørende

situationer. Så er man ude over dem, der hele tiden vil lave regler

og organisation, for der er ingen tvivl om, at folk er ved at brække sig

over regler og demokrati. De gider ikke. De vil ud og være med til det,

de har lyst til. Man kan jo sige, at folk, der bor i villakvarterer, de farer

jo heller ikke til noget hele tiden. Hvorfor skal man så gøre det,

når man bor i en almen bolig?”

Også de samarbejsrelationer og netværk, som beboerrådgiverne selv etablerer,

kan siges at falde ind under undergruppekategorien. Som det vil blive

diskuteret i næste kapitel etablerer beboerrådgiverne ofte selv deres “egne”

formelle og uformelle samarbejdsrelationer, når aktiviteter og projekter skal

igangsættes. Som næste kapitel vil vise, samarbejder beboerrådgiverne både

med afdelingsbestyrelserne, beboere samt relevante kommunale medarbejdere,

og hertil kommer også fx boligorganisationernes ejendomsfunktionærer.

De samlede erfaringer viser, at nogle af disse samarbejdsrelationer har karakter

af ad hoc samarbejde omkring enkeltstående projekter. Mens andre

har karakter af mere formelle samarbejdsrelationer omkring en strategisk

indsats, fx samarbejde omkring indsatsen over for psykisk syge beboere,

hvor ejendomsfunktionærerne, distriktspsykiatriske team samt relevante

kommunale sagsbehandlere deltager.

Undergruppernes kompetence og indflydelse

De specifikke erfaringer viser, at det er forskelligt, hvor meget kompetence

og indflydelse undergrupperne har på styregruppernes beslutninger og dermed

på indsatsen. Nogle steder kan undergruppernes indflydelse og kompetence

karakteriseres som høj, hvor undergrupperne mere eller mindre suverænt

styrer indsatsen inden for styregruppernes udstukne rammer. Disse

grupper er typisk dels de netværk, som beboerrådgiverne selv danner i forbindelse

med tilrettelæggelsen og implementeringen af en konkret aktivitet,

dels de formelt organiserede koordineringsgrupper bestående af udpegede

medlemmer fx forretningsfører og beboerrådgivere:

54


“Vi laver de aktiviteter, som beboerne gerne vil have igangsat. Mange

gange igangsætter vi et hav af aktiviteter, som vi blot efterfølgende

orienterer styregruppen om. Den daglige indsats besluttes ikke i styregruppen,

det vil betyde en alt for langsommelig proces.”

Forretningsfører

På trods af, at erfaringerne viser, at beboerne via afdelingsbestyrelserne er

repræsenteret i styregrupperne, viser casematerialet eksempler på styregrupper,

hvor beboerne ikke er repræsenteret. Denne manglende beboerrepræsentation

skal ifølge en forretningsfører ses i forbindelse med, at styregruppen

forbindes med en professionel styring af byudvalgsindsatsen, som beboerne

ikke menes at have interesse i:

“[…] Hvis man skal være lidt fræk, så er styregruppen på et lidt mere

strategisk politisk plan. Det interesserer nok ikke beboeren så frygteligt

meget. Vi har så koordineringsgruppen, hvor beboerne sidder

sammen med alle de andre.”

Som dette citat illustrerer, kan nedsættelsen af undergrupper ses som udtryk

for, at selvom beboerne ikke er repræsenteret i styregruppen, har de alligevel

mulighed for en vis indflydelse på indsatsen. Hvor meget indflydelse

undergrupperne har på indsatsen varierer som sagt, og i nogle tilfælde er

undergrupperne “kun” høringsberettigede. Disse grupper er typisk selvbestaltede

og meget løst organiseret, og består primært af beboere, som deltager

på grund af interesse for enkelte projekter og aktiviteter. Beboerrådgiverne

har en rådgivende funktion for disse grupper. Denne høringsstatus er

ikke alle afdelingsbestyrelsesmedlemmer lige tilfreds med. En utilfredshed,

som især skinner igennem, når afdelingsbestyrelserne heller ikke er repræsenteret

i styregrupperne:

“Vi oprettede en tænketank for at få lidt indflydelse […]Vi headhuntede

folk til tænketanken, men alligevel er vi et høringsorgan, hvor vi

har lov til at komme med forsalg. Jeg synes, at tænketanken har været

for meget en kaffeklub, folk melder ikke afbud osv. Tager ikke noget

ansvar.”

Afdelingsbestyrelsesformand

Som det fremgår, er der i hovedparten af byudvalgsprojekterne med tiden

etableret en todeling af samarbejdets organisering: En formel organiseret

forvaltningsmæssig/politisk styregruppe, som står for at formulere og tilrettelægge

de overordnede målsætninger for indsatsen, og mere eller mindre

formelle undergrupper, som står for organiseringen af det praktiske og udførende

samarbejde omkring konkrete initiativer og projekter.

Hvor stor grad af indflydelse undergrupperne har på styregruppens tilrettelæggelse

af indsatsen varierer. Der er en tendens til, at de undergrupper,

hvis medlemmer er udpeget af styregruppen, har en relativ høj grad af kompetence

og indflydelse på indsatsen. Det samme kan siges at være gældende

for de netværk og samarbejdsrelationer, som beboerrådgiverne etablerer,

hvor især ansatte i lokale institutioner er repræsenteret. Mens de undergrup-

55


per, som er mere løst organiseret, og hvor medlemskabet afhænger af interesse,

har en mindre grad af kompetence og indflydelse på den overordnede

tilrettelæggelse af indsatsen. Disse undergrupper består typisk af “menige”

beboere og afdelingsbestyrelsesmedlemmer, hvor beboerrådgiverne har en

rådgivende funktion.

4.4.1 Todelingens konsekvenser

Erfaringerne viser, at årsagen til todelingen af samarbejdet i de fleste tilfælde

skal ses i sammenhæng med tid. Dette skal forstås i forhold til, at man

gennem tiden har fundet det mere hensigtsmæssigt med en opdeling, der både

giver mulighed for en overordnet styring af hele indsatsen, og giver mulighed

for, at der hurtigt kan handles og igangsættes aktiviteter. Med andre

ord åbner todelingen for en mere fleksibel organisations- og arbejdsgang.

Desuden kan opdelingen også ses i sammenhæng med, at selvom der er personoverlap,

er styregrupperepræsentanterne ofte “langt væk” fra boligområdernes

liv, hvorimod medlemmerne af de såkaldte undergrupper har deres

daglige gang i boligområderne. På denne måde kan de personer, som er

med i undergrupperne, ideelt set “fodre” styregruppen med informationer

om boligområdernes problemer og behov, hvorefter styregrupperne kan tage

sig af den politiske/strategiske planlægning (herunder økonomi).

Sammenlignes todelingen af samarbejdet med de to typer af idealtypiske

netværk, som blev beskrevet i afsnit 3.1: Policynetværket og emnenetværket,

kan følgende diskuteres: Styregrupperne kan siges at have karakter af et

policynetværk med en begrænset og ofte politisk udpeget medlemsskare, og

de er typisk hierarkisk opbygget med en udpeget formand. Erfaringerne viser,

at styregrupperne (efterhånden) er kendetegnet ved en fælles forståelse

og konsensus omkring målsætningerne og tilrettelæggelsen af indsatsen

mellem deltagerne. Det betyder dog ikke, at der ikke fra tid til anden kan

forekomme kampe eller konflikter angående konkrete projekttiltag. Men

disse konflikter kan håndteres via forhandlinger, hvor hver part indgår kompromiser,

som er med til at fremme løsningen af det fælles problem.

Undergrupperne kan derimod siges at have karakter af emnenetværk, som er

kendetegnet ved for det første at være begrænset til specifikke aktiviteter og

projekter. For det andet er der en tendens til, at undergrupperne er ad hoc

organiseret og åbne, det vil sige, at de personer, som er engagerede i projekter,

træder ind og ud af grupperne alt efter behov og interesse. For det tredje

er en del af undergrupperne kendetegnet ved, at de ikke har direkte indflydelse

på eller kompetence i forhold til styregruppernes overordnede styring

og tilrettelæggelse af indsatsen. Dette gælder især for de undergrupper, som

primært består af beboere og beboerrådgivere, hvorimod de undergrupper,

som består af beboerrådgivere og boligområdets professionelle aktører, har

en større grad af indflydelse på styregruppernes prioriteringer.

Følger man de opridsede styringsdilemmaer, der er knyttet til disse netværkstyper,

kan todelingen af det organiserede samarbejde diskuteres i for-

56


hold til problematikken omkring åbenhed versus lukkethed samt i forhold til

styring versus fleksibilitet.

Styregrupperne er kendetegnet ved, at medlemmerne ideelt set repræsenterer

kommunernes og boligområdernes interesser. En forudsætning for, at de

forskellige interesser ikke har virket blokerende for resultater, har været at

etablere og opbygge en fælles forståelse og konsensus mellem medlemmerne

af styregrupperne omkring den overordnede indsats. Denne konsensusproces

har været kendetegnet ved en vis lukkethed, hvilket skal ses i forbindelse

med, at en etablering af konsensus kræver, at der ikke hele tiden kommer

nye medlemmer til. En kontinuerlig tilgang af nye medlemmer vil betyde,

at de fælles spilleregler gang på gang skal genforhandles.

Set i et styringsperspektiv kan man sige, at todelingen af samarbejdet virker

fordelagtigt, idet delingen som sagt åbner for en fleksibel organisations- og

arbejdsgang, hvor de forskellige aktørers ressourcer udnyttes på det niveau,

der stemmer overens med aktørernes viden og kompetence. På denne måde

skabes der gode muligheder for en strategisk optimering af aktørernes ressourcer.

Set i forhold til de erfaringer, som ligger til grund for denne rapport, kan

der dog stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt denne optimering sker. Hvis

ikke undergrupperne har indflydelse på styregruppernes tilrettelæggelse og

prioritering af indsatsen, som det er tilfældet med visse typer af undergrupper,

er der både nogle interesser, som ikke tilgodeses, og nogle ressourcer,

som ikke anvendes. Det vil sige, at der er fare for, at nogle interesser, ønsker

og behov ikke bliver repræsenteret på styregruppeniveau og dermed ikke

afspejles i indsatsformen.

De typer af undergrupper, der er tale om her, er som sagt de undergrupper,

som primært består af beboere, hvor beboerrådgiverne har en rådgivende

funktion. Da beboerrådgiverne som oftest også indgår i styregrupperne, har

de en væsentlig koordinationsfunktion mellem det overordnede og det konkrete

niveau. Dermed har beboerrådgiverne et stort ansvar for, at undergruppernes

indflydelse på den overordnede tilrettelæggelse af indsatsen sikres.

4.5 Læreprocesser

De foregående afsnit har vist, at samarbejdet mellem kommuner og boligområder

ikke været en hel ligetil proces, og undervejs har de involverede

parter været nødt til at forholde sig til og arbejde med de udfordringer, samarbejdet

har medført. Etableringen af konsensus har ikke været gratis, der er

således blevet brugt mange ressourcer på at udvikle funktionsdygtige organisationsmodeller

i diverse byudvalgsprojekter.

57


Set i dette perspektiv virker det som oplagt at undersøge, hvorvidt samarbejdet

mellem kommuner og boligområder, herunder organiseringen af og

formen på indsatsen, har givet anledning til ændringer i samt udvikling af

kommunernes og boligorganisationernes praksis og forretningsgang.

Når det gælder kommunerne, viser de samlede erfaringer, at organiseringen

af indsatsen, hvor kommunale medarbejdere fx har deltaget i de forskellige

undergrupper, har skabt større viden om beboernes problemstillinger og

dermed banet vejen for mere målrettede løsningsstrategier. Denne erfaring

har i nogle kommuner været med til at sætte fokus på behovet for mere opsøgende/udadgående

medarbejdere. Desuden har et helhedsorienteret syn på

beboernes problemstillinger bidraget med værdifulde erfaringer i forhold til,

hvordan forskellige fagforvaltninger kan samarbejde:

“Der er kommet en tættere kobling mellem social- og sundhedsforvaltningen

og børne- og kulturforvaltningen. Der er nogle forældre

med sociale vanskeligheder, og der er nogle børn, der er knyttet til de

forældre. Det giver anledning til et tættere samarbejde.”

Kommunal embedsmand

Casematerialet viser eksempler på, at repræsentanter fra kommunerne ligefrem

taler om en kommunalisering af det boligsociale arbejde. I disse kommuner

er det især den helhedsorienterede tilgang til borgernes problemstillinger

samt opbygning af netværk mellem de lokale institutioners medarbejdere,

der inkorporeres som en del af den almindelige kommunale praksis.

Kommunernes samarbejde med boligorganisationer og afdelingsbestyrelser

kan ses som en væsentlig årsag til ændringerne af den kommunale praksis,

og her spiller positive resultater og erfaringer en væsentlig rolle:

“Det samarbejde, vi for mange år siden indgik med den almene boligsektor

og [den kommunale] forvaltning har båret frugt. Det var der,

jeg selv begyndte at tænke i de tanker med at komme ud og være i de

enkelte områder for at få flyttet på nogen ting,”

Kommunal embedsmand

Erfaringerne viser også, at i de boligområder, hvor byudvalgsindsatsen er

stoppet, ønsker især kommunerne at bevare og udbygge samarbejdet med

boligorganisationer og afdelingsbestyrelser.

Casematerialet indikerer, at kommunerne har benyttet den boligsociale indsats

som springbræt for en udvikling af den traditionelle måde at angribe

sociale problemstillinger på. Dog viser erfaringerne, at der også er mange

kommuner, hvor den boligsociale indsats ikke har givet anledning til ændringer

i den vanlige kommunale praksis. I disse kommuner er indsatsen ofte

kommet oven i medarbejdernes andre opgaver og har således ikke været

specielt prioriteret. Dette har givet anledning til frustrationer hos medarbejderne,

som har følt den boligsociale indsats som en uvelkommen ekstra og

ofte meget tidskrævende opgave.

58


Den boligsociale indsats har også udfordret den vanlige praksis i boligorganisationerne.

Set i et tidsperspektiv, det vil sige inden byudvalgsindsatsen

blev igangsat til nu, kan man sige, at de væsentligste ændringer overordnet

set består i, at boligorganisationerne nu går ind og tager ansvar for de sociale

problemer i boligområderne. Der er således sket en holdningsændring hos

den almennyttige boligsektor, som nu ikke bare “huser” beboere med sociale

problemer, men også er aktivt involveret i løsningen af problemerne.

Erfaringer fra casematerialet viser således eksempler på, at de medarbejdere,

der er ansat til at tage sig af driften i boligområderne – ejendomsfunktionærer,

gårdmænd og viceværter – nu også indgår i løsningen af sociale

problemer. Et eksempel på dette er boligområder, som har etableret netværk

omkring indsatsen over for psykisk syge beboere, hvor ejendomsfunktionærerne

indgår som en vigtig part.

At få ejendomsfunktionærerne inddraget i løsning af sociale problemer har

ikke altid været lige nemt, idet denne arbejdsopgave traditionelt set ikke er

en del af driftsopgaven, men er, som en repræsentant fra en boligorganisation

siger, nødvendig fordi:

“Man kan ikke lave boligsocialt arbejde, hvis ikke driften er med. Men

det er en kamp at få driften med, fordi de ikke mener, at det er deres

opgave […] boligorganisationernes struktur trænger til at blive diskuteret

i forhold til den nye verdensorden. Vores organisation er ikke organiseret,

så den er hensigtsmæssig for trivslen i boligområdet, den er

hensigtsmæssig for medarbejdernes trivsel på arbejdspladsen – ejendomsfunktionærerne

og beboerne kender ikke hinanden. Det er et alt

for stift system. Og det er i princippet det samme i kommunerne, hvor

sagsbehandlerne sidder på deres kontor i stedet for at komme ud i boligområderne.”

Nogle boligorganisationer har som en konsekvens af denne problematik etableret

kurser for alle deres driftsmedarbejdere:

“Vi har lavet fælles uddannelser af vores medarbejdere. Vi har haft

kurser for gårdmændene bl.a. om psykisk syge. Vi samler viceværter

og kontorfolk. Kurserne har været med til at gøre vores medarbejdere

mere socialt bevidste. De tænker lidt mere socialt, end de ville have

gjort, hvis vi ikke havde lavet kurserne.”

Repræsentant fra en boligorganisation

De samlede erfaringer viser således, at måden at organisere samarbejdet

mellem kommuner og boligområder, herunder tilrettelæggelsen af og formen

på indsatsen, generelt har haft en afsmittende effekt på såvel den kommunale

som boligorganisationernes praksis. Dermed har samarbejdet mellem

parterne ikke kun været en gevinst for den boligsociale indsats, det vil

sige løsningen af sociale problemstillinger, men også en gevinst set i forhold

til omstilling og organisatorisk udvikling hos såvel kommuner som boligorganisationer.

59


Denne udvikling samt de oparbejdede erfaringer med samarbejdet mellem

parterne spiller en vigtig rolle, når byudvalgsindsatsen stopper, og indsatsen

skal forankres. I de boligområder, hvor samarbejdet mellem parterne ikke

har givet anledning til udvikling af den vanlige praksis, kan der derimod

være en fare for, at indsatsen ikke forankres, når den statslige initierede

byudvalgsindsats stopper.

4.6 Perspektiver på samarbejdet

Dette kapitel har blotlagt forskellige erfaringer vedrørende organiseringen

af samarbejdet omkring den boligsociale indsats. I det følgende vil vi se

nærmere på forskellige problematikker og udfordringer ved denne organisering.

Først og fremmest kan man sige, at samarbejdet mellem hovedaktørerne –

kommunerne og boligorganisationerne/boligområderne – har karakter af en

governance-relation. Motivationen for samarbejdet – ud over et officielt

krav – har således været erkendelsen af et gensidigt afhængighedsforhold i

relation til at løse det fælles problem: De boligsociale problemstillinger i

boligområderne. Og der er på denne baggrund udviklet netværksrelationer/samarbejdsrelationer

mellem aktørerne. Karakteriseringen af disse relationer

kan opdeles i nedenstående tematikker.

Organisationsformer

Samarbejdet mellem byudvalgsindsatsens hovedaktører – kommuner (herunder

lokale institutioner) og boligorganisationer (herunder afdelingsbestyrelser,

lokale foreninger samt beboere) har set over tid udviklet sig fra et

modsætnings- og konfliktfyldt samarbejde til et konsensus-baseret samarbejde.

Dette samarbejde udfoldes i styregrupperne, hvor den overordnede

strategiske tilrettelæggelse af indsatsen foregår.

Set i et governance-perspektiv har styregrupperne karakter af et policyneværk,

som er kendetegnet ved at have en formaliseret organisationsstruktur

med en begrænset og ofte politisk udpeget medlemsskare. De er som oftest

hierarkisk opbygget med en udpeget formand.

Den etablerede konsensus mellem styregruppens parter har karakter af “klip

en hæl og hug en tå”. Eller sagt med andre ord er konsensus afhængig af

forhandlinger, hvor hver part må give lidt for at få det fælles projekt til at

lykkes. Det betyder også, at konsensus mellem parterne i styregrupperne

ikke kan betragtes som stabil – aktørernes egeninteresse er stadig “intakt”,

og dermed eksisterer grundlaget for interessemodsætningerne endnu, men

modsætningerne kan håndteres. Og det er netop håndteringen af disse interessemodsætninger,

som gør samarbejdet i styregrupperne handledygtigt.

60


Kapitlet har også blotlagt en organisatorisk todeling af samarbejdet således,

at der i tilgift til det overordnede niveau er etableret et niveau, hvor samarbejdet

omkring den konkrete indsats udfoldes. Dette samarbejde kommer til

udtryk i såkaldte undergrupper, hvis organisatoriske formaliseringsgrad:

Kompetence og indflydelse på styregruppens prioriteringer samt sammensætning

varierer. Disse undergrupper har karakter af emnenetværk, som er

kendetegnet ved at være ad hoc og uformelt organiseret, og i modsætning til

policynetværk er medlemmerne typisk ikke politisk udpegede. Medlemmerne

af sådanne netværk deltager derimod på baggrund af interesse.

Årsagen til en todeling af samarbejdet kan for det første ses i sammenhæng

med en mere fleksibel og hurtig beslutningsgang: Styregrupperne tager sig

af de overordnede rammer, mens undergrupperne tager sig af den konkrete

tilrettelæggelse og implementering af aktiviteter og projekter. Fordelen ved

etablering af undergrupper er, at beboerne har mulighed for at deltage på

baggrund af interesse for konkrete projekter uden at beskæftige sig med den

overordnede strategiske tilrettelæggelse af hele indsatsen. Desuden er undergrupperne

ofte åbne, hvilket vil sige, at deltagerne kan komme og gå alt

efter behov og lyst. Set i et beboerperspektiv kan dette have sin fordel, idet

undergrupperne åbner for en mere fleksibel deltagelsesform, hvor det er interessen

for de konkrete aktiviteter, som er drivkraften for deltagelsen.

Konsekvenserne af denne todeling kan diskuteres i sammenhæng med de

opridsede styringsdilemmaer:

Åbenhed versus lukkethed/styring versus fleksibilitet: For at styregrupperne

kan styre den boligsociale indstats og skabe resultater, skal der etableres en

konsensus mellem parterne omkring fælles spilleregler. Konsensus etableres

på baggrund af tillid og kendskab til hinanden således, at interesseforskelle

kan forhandles og dermed håndteres. Etablering af tillid og konsensus

kræver, at styregrupperne er lukkede, da en stadig ind- og udtrædning af

grupperne vil betyde en kontinuerlig genforhandling af de fælles spilleregler.

De aktører, som ikke er at finde på styregruppeniveau, er i stedet med i de

løst organiserede undergrupper. Visse typer af undergrupper har ikke direkte

indflydelse på styregruppens prioriteringer, men er høringsberettigede.

Dermed har disse undergrupper en ringe grad af gennemslagskraft i forhold

til den overordnede tilrettelæggelse af indsatsen.

Den organisatoriske todeling åbner for en diskussion af indflydelse og om,

hvem der har magten til at influere på indsatsformen. Hvis undergruppernes

indflydelse kan karakteriseres som lav, minimeres udveksling af viden og

ressourcer mellem de to niveauer. Konsekvensen er, at der opstår en fare

for, at styregruppens prioriteringer kommer ud af trit med boligområdernes/beboernes

reelle problemer. Endvidere minimeres mulighederne for en

61


strategisk optimering af aktørernes ressourcer i forhold til at kunne løse det

fælles problem. En mindskelse af disse negative konsekvenser kræver, at

beboerrådgiverne, som ofte er repræsenteret i såvel styregrupper som undergrupper,

er opmærksomme på nødvendigheden af at koordinere ønsker,

behov og ressourcer fra undergrupperne til styregrupperne.

Det gensidige afhængighedsforhold

Styregruppernes oparbejdede konsensus omkring fælles spilleregler kan ikke

betragtes som stabil. Dette skal ses i sammenhæng med det sidste af de

opridsede styringsdilemmaer: Kollektiv samarbejde og strategisk opportunisme.

Samarbejdet mellem kommuner og boligorganisationer vil altid være

præget af interesseforskelle, som udspringer af, at parterne arbejder med

hvert sit område/felt. Den viden, som er knyttet til parternes respektive arbejdsfelt,

er samtidig vigtige ressourcer i forhold til at løse det fælles problem.

Kommunerne har således den professionelle faglige indsigt i løsning

af sociale problemer, og boligorganisationerne har viden om og overblik

over boligområdernes problemstillinger (og ressourcer). For at etablere en

platform, hvor aktørernes forskellige ressourcer, viden og kompetencer kan

udnyttes (den strategiske optimering af ressourcer), er det på den ene side

nødvendigt, at parterne indgår kompromiser i stedet for at fastholde og

fremme egeninteressen. På den anden side skal disse egeninteresser ikke

elimineres, idet disse for det første skal ses som en ressource, og for det andet

skal ses i sammenhæng med de såkaldte kreative spændinger, som kan

være medvirkende til at fremme organisatorisk læring og fleksibilitet i samarbejdet.

Som erfaringerne viser, kan denne organisatoriske læring ses i forhold til de

læreprocesser, der er affødt af byudvalgssamarbejdet mellem kommunerne

og boligområderne. Samarbejdet mellem kommunerne og boligorganisationerne/boligområderne,

herunder formen på den boligsociale indsats, var i

den første periode kendetegnet af en del konflikter eller spændinger. Gennem

samarbejdet har parterne i løbet af den anden periode fået et større

kendskab til hinanden. Det er et kendskab, som har resulteret i aflivning af

en række fordomme og myter om hinanden og resulteret i en anerkendelse

af hinandens respektive kompetencer og ressourcer. Desuden har samarbejdet

generelt haft afsmittende effekt på parternes vanlige praksis.

Denne organisatoriske læreproces har således på den ene side været medvirkende

til at styrke erkendelsen af det gensidige afhængighedsforhold

mellem parterne i relation til løsning af de sociale problemstillinger i boligområderne.

På den anden side består læreprocessen også i, at der især i

kommunerne, men også i boligorganisationerne, er udviklet nye metoder til

løsning af sociale problemstillinger.

Fastholdelsen af samarbejdet, herunder erkendelsen af det gensidige afhængighedsforhold

mellem parterne, er vigtig set i et forankringsperspektiv.

62


Når byudvalgsindsatsen stopper, vil der til stadighed være behov for en boligsocial

indsats i mange af de nuværende byudvalgsområder samt i andre

boligområder, hvor koncentrationen af sociale problemstillinger bider sig

fast. En fastholdelse og videreudvikling af samarbejdet vil således kunne

betyde, at man er parat til at håndtere de givne problemstillinger, der (måske)

dukker op i nye boligområder. Desuden kan samarbejdet også bidrage

til udvikling af forebyggende redskaber således, at man på kommunalt plan

undgår en fortsat koncentration af sociale problemer i bestemte boligområder.

63


5 Beboerrådgivernes rolle og funktion

I dette kapitel ses der nærmere på de erfaringer, der kan fremdrages i forbindelse

med beboerrådgivernes rolle og funktion i byudvalgsarbejdet. I kapitlet

vil spørgsmålet om beboerrådgivernes rolle og funktion blive diskuteret

både i forhold til styregruppernes prioritering af den boligsociale indsats

og de forskellige samarbejdsrelationer, som beboerrådgiverne indgår i. Til

slut vil der blive sat fokus på det særegne ved beboerrådgiverordningen.

5.1 De officielle krav til beboerrådgivernes rolle og

funktion

De officielle krav til beboerrådgivernes rolle og funktion handler om, at beboerrådgiverne

skal være nøglepersoner i det forebyggende arbejde rettet

både mod boligområdet, underforstået alle beboere i boligområdet, og rettet

mod enkelte beboere med forskellige sociale problemer. I den første byudvalgsperiode

søgte man at integrere indsatsen rettet mod såkaldte svage beboergrupper

med sociale problemer med en indsats rettet mod alle beboere.

Erfaringerne fra den første byudvalgsperiode viste imidlertid, at de svage

beboergrupper ikke i tilstrækkeligt omfang fik gavn af denne indsatsform.

Man besluttede derfor fra Byudvalgets side, at indsatsen i den anden byudvalgsperiode

skulle målrettes indsatsen over for de udsatte beboergrupper.

Det betyder dog ikke, at den brede indsats over for alle beboere er forsvundet,

men det er ikke hovedfokus.

Undersøgelser og evalueringer af beboerrådgivernes arbejdsfelt viser, at beboerrådgivernes

daglige arbejde omfatter mange forskellige opgaver (bl.a.

Uggerhøj, 1997, Vestergaard, 1999). Lemche & Sidelmann (1998) har med

udgangspunkt i bekendtgørelser og vejledninger om beboerrådgivernes opgavefelt

opstillet følgende centrale funktioner for beboerrådgivernes arbejde

(s. 101):

• Igangsætning af aktiviteter og projekter

• Information og formidling

• Etablering og formidling af samarbejde i og uden for boligområdet

• Koordinering af samarbejde og initiativer

• Konfliktløsning

• Samordning af områdets ressourcer og fremskaffelse af flere ressourcer

• Motivering, involvering og mobilisering af beboerne

• Opsøgende arbejde.

Beboerrådgivernes arbejdsfelt spænder således meget bredt; lige fra en indsats

over for udsatte beboergrupper, en bred indsatsform målrettet inddragelse

af beboere samt indsats over for udsatte beboergrupper til organisering

og koordinering af samarbejde mellem forskellige parter.

64


5.2 Indfaldsvinkler

Spørgsmålet er, hvordan beboerrådgiverne i de enkelte boligområder angriber

dette brede arbejdsfelt. Erfaringerne viser, at beboerrådgivernes indfaldsvinkel

til deres arbejde kan karakteriseres som koordinerende. Denne

koordinationsfunktion skal først og fremmest ses i sammenhæng med, at

beboerrådgivernes arbejde i høj grad kan siges at handle om at koordinere

forskellige ressourcer og interesser og samarbejdet på og mellem forskellige

niveauer. Disse niveauer kan med udgangspunkt i Bygge- og Boligstyrelsens

målsætninger for beboerrådgivernes arbejde groft optegnet siges at være

inddelt i:

• Et forvaltningsmæssigt/politisk niveau

• Et udførende niveau.

Det forvaltningsmæssige/politiske niveau er rettet mod samarbejdet mellem

kommune og boligorganisation. Dette niveau kan også kaldes det professionelle

eller strategiske niveau. Det er her målsætningerne for den boligsociale

indsats formuleres og tilrettelægges. Dette niveau er som oftest forbundet

med styregruppens arbejde. Styregrupperne er beboerrådgivernes

arbejdsgivere, som med udgangspunkt i helhedsplanerne for indsatsen skal

definere beboerrådgivernes arbejde, herunder rolle og funktion. Beboerrådgivernes

rolle i styregrupperne varierer, men generelt handler koordineringen

på dette niveau om, at beboerrådgiverne skal:

• Være med til at koordinere samarbejdet om indsatsen mellem styregruppens

medlemmer

• Formidle og informere om boligområdets “tilstand”, dvs. de problemer

og behov, beboerrådgiveren oplever, der eksisterer i boligområdet.

Det udførende niveau omfatter beboerrådgivernes implementering og tilrettelæggelse

af den konkrete indsats i boligområdet. Dette udførende niveau

varetages og koordineres af de forskellige undergrupper, som er etableret i

boligområderne (jf. forrige kapitel). Den koordinerende funktion og rolle

handler her om:

• at følge de politiske prioriteringer for indsatsen, dvs. styregruppens

målsætninger for arbejdet

• at igangsætte den konkrete indsats inden for rammerne af styregruppens

målsætninger

• at koordinere den konkrete indsats mellem relevante aktører: Ansatte/professionelle

i de lokale institutioner, afdelingsbestyrelser og beboere

• at være lydhør og opsøgende i forhold til beboernes ønsker og behov til

indsatsen

• at motivere, involvere og mobilisere beboerne

• at løse konflikter

• at formidle og informere boligområdet (afdelingsbestyrelser/beboere)

om styregruppens prioriteringer af indsatsen.

65


Som denne opdeling indikerer, må koordination mellem niveauerne anses

som væsentlig. Dette skal især ses i sammenhæng med, at et af byudvalgsindsatsens

vigtigste formål er at bane vejen for en samordning og koordinering

af ressourcer mellem kommuner og boligområder. Det vil sige, at beboerrådgiverne

ideelt set skal befinde sig lige midt imellem de to niveauer

således, at de to niveauers ressourcer, viden og kompetencer kan udnyttes.

I praksis tager beboerrådgivernes indfaldsvinkel til deres arbejde udgangspunkt

i enten det forvaltningsmæssige/politiske niveau eller i det udførende

niveau. Konsekvensen af dette er, at midterniveauet – koordineringen mellem

det forvaltningsmæssige/politiske niveau og det udførende niveau – ikke

er fremtrædende. I princippet vægter beboerrådgiverne koordineringen

af samarbejde og interesser mellem henholdsvis det forvaltningsmæssige/politiske

og det udførende niveau. Men hvordan denne koordinering varetages

konkret er afhængig af, “hvorfra beboerrådgiveren anskuer sin rolle

og funktion; fra det administrative/politiske niveau eller det udførende niveau?”

Som det vil blive uddybet i det følgende, viser erfaringerne, at en af de væsentligste

årsager til forskelle skyldes styregruppens prioriteringer. Som

diskuteret i forrige kapitel skal styregruppens prioriteringer dels ses i sammenhæng

med boligområdernes problemstillinger, dels i sammenhæng med

det politiske krav om, at indsatsen målrettes de svage grupper i boligområderne.

Desuden viser materialet, at uanset beboerrådgivernes indfaldsvinkel til deres

arbejde kan man tale om, at der er sket en form for professionel orientering

af beboerrådgiverfunktionen. Denne orientering kommer især til udtryk

ved, at beboerrådgiverne vægter udvikling og koordinering af samarbejde

mellem forskellige professionelle aktører i de lokale institutioner og i de

kommunale forvaltninger.

Den udførende indfaldsvinkel

Casematerialet viser, at for de beboerrådgivere, hvis indfaldsvinkel til arbejdet

tager udgangspunkt i det udførende niveau, består den koordinerende

funktion i at koordinere aktiviteter så demokratisk som muligt. Derudover

består koordineringen i at få det forvaltningsmæssige/politiske niveau (styregruppen)

til at acceptere beboernes ønsker. Som en beboerrådgiver udtrykker

det:

“Det er væsentligt, at beboerrådgiveren har øjne for, at der skal være

noget for alle beboere i boligområdet. Og så påpege det over for styregruppen.

Beboerrådgiveren skal have den indfaldsvinkel, at det er

boligområdets tarv det gælder, og ikke de stærkestes ønsker.”

Beboerrådgiver

Denne type af beboerrådgivere opfatter sig selv som talsmand for beboerne,

hvor den vigtigste rolle og funktion både består i at koordinere beboernes

66


ønsker og interesser, være tovholder og være opfølgende på igangsatte projekter.

Udgangspunktet for denne type af beboerrådgivere er beboernes

“liv” i boligområdet, hvor trivsel, som en beboerrådgiver udtrykker det,

spiller en central rolle:

“Beboerne skal være i centrum hele tiden – trivsel skabes for den enkelte,

når de er med i nogle ting, som de får en rimelig succes med, og

det kan vi hjælpe med. Projekterne, som vi laver, handler også om at

skabe en identifikation med området: at området er godt, at andre fra

kommunen også kommer i boligområdet og ser, at det er et unikt og

godt område […] jeg synes, det vigtigste er at støtte op om beboerne.

At være deres talerør.”

Beboerrådgiver

Helhedsplanerne i de boligområder, hvor beboerrådgivernes indfaldsvinkel

til arbejdet er funderet i det udførende niveau, spiller ikke en stor rolle i beboerrådgivernes

daglige arbejde. Dette skyldes, at helhedsplanerne har været

meget overordnet formuleret omkring de enkelte indsatsområder. Det

har i disse boligområder været op til beboerrådgiverne at undersøge problemernes

omfang samt beboernes behov og ønsker til indsatsen og herefter

konkretisere indsatsformen.

En metode til at konkretisere indsatsen har bestået i at skabe kontakter til

beboerne og til beboerdemokratiet og finde ud af, hvilke ønsker og behov

der var til indsatsen ud over de problemstillinger, som styregrupperne havde

fokus på. Det karakteristiske for de boligområder, hvor helhedsplanerne er

meget overordnet formuleret, er, at styregrupperne spiller en relativ lille rolle

for beboerrådgivernes daglige arbejde. Det vil sige, at styregrupperne formulerer

de overordnede rammer for indsatsen, men er ikke direkte involveret

i den daglige og konkrete tilrettelæggelse af indsatsen.

I de boligområder, hvor styregruppen forholder sig meget overordnet til

indsatsen, har beboerrådgiverne både fokus på løsning af sociale problemer

og på det, man kan kalde for den generelle lokale velfærd, fx ønsket om at

skabe trivsel. Dette har for nogle beboerrådgivere bevirket, at de i starten i

udpræget grad har arbejdet med en tostrenget indsats: En specifik indsats

målrettet løsning af sociale problemer i forhold til bestemte beboergrupper,

fx psykisk syge, som styregruppen har prioriteret, samt en mere generel og

bred indsats til gavn for alle beboergrupper, som en beboerrådgiver udtrykker

det:

“Jeg var selv opsøgende […] Jeg syntes, det handlede om noget handling

fra start. Der var ikke brug for en masse skriverier, det [problemerne]

var jo kortlagt i forvejen. Kommunen var interesseret i, at jeg

tog fat i de problemer fra starten af. Så måtte jeg forsøge at lave noget

med beboerne ved siden af.”

Beboerrådgiver

67


Den forvaltningsmæssige/politiske indfaldsvinkel

Casematerialet viser eksempler på, at styregruppernes prioriteringer og styring

af indsatsen spiller en mere fremtrædende rolle for de beboerrådgivere,

hvis koordinerende funktion og rolle tager udgangspunkt i det forvaltningsmæssige/politiske

niveau. Beboerrådgiverne opfatter sig som embedsmænd,

der er ansat til at løse de opgaver, som der er politisk enighed om:

“Jeg siger, jeg arbejder som neutral embedsmand, og at styregruppen

er min arbejdsgiver. Det man bliver enige om i styregruppen, det er

det jeg gør.”

Beboerrådgiver

I de boligområder, hvor beboerrådgivernes indfaldsvinkel til arbejdet tager

udgangspunkt i det forvaltningsmæssige/politiske niveau, er styregrupperne

både involveret i den overordnede og i den konkrete indsats. Fokus i disse

styregrupper er i høj grad lagt på løsning af specifikke sociale problemstillinger,

som bl.a. integration og/eller indsats over for børn og unge, hvor den

brede indsats målrettet aktiviteter for alle beboere kommer i anden række.

Beboerrådgiverfunktionen i disse boligområder består primært i at koordinere

og organisere den specifikke indsats således, at relevante parter fra det

offentlige samt evt. parter fra frivillige organisationer og/eller boligorganisationer

samarbejder om løsningerne.

“Vi skal lave en prioritering i forhold til de midler, der er. Det giver

problemer, men det er den type problemer, jeg er sat til at løse. Så

skal jeg holde en finger på pulsen i forhold til, hvad der har politisk

bevågenhed. Hvilke svage grupper fokuserer man på for tiden? Nogle

år er det narkomaner, sindslidende osv. Så skal man være parat til at

skrive en ansøgning, der binder folks ønsker sammen med, hvad der er

muligt politisk og administrativt.”

Beboerrådgiver

Forklaringen på, hvorfor den ene eller den anden koordinationsfunktion er

fremtrædende, kan som sagt ses i forhold til, hvordan det forvaltningsmæssige/politiske

niveau prioriterer indsatsen.

Erfaringerne, som ligger til grund for denne rapport, viser, at de beboerrådgivere,

hvis indfaldsvinkel er funderet i det forvaltningsmæssige/politiske

niveau, som oftest har styregrupper, som er meget involveret i såvel den

overordnede som i den konkrete tilrettelæggelse af indsatsen. Og denne indsats

er primært rettet mod løsning af sociale problemstillinger. Denne involvering

kan bl.a. ses i sammenhæng med, at styregrupperne etablerer formelt

organiserede undergrupper/koordinationsgrupper på det udførende niveau.

Medlemmerne er her udpeget af styregrupperne og består typisk af kommunale

medarbejdere fra relevante fagforvaltninger og beboerrådgivere.

Der, hvor styregrupperne lader den konkrete tilrettelæggelse af organiseringen

af indsatsen være op til beboerrådgiverne, tilrettelægger beboerrådgiverne

typisk en tostrenget indsats. Det vil sige en indsats, som både er mål-

68


ettet løsning af specifikke sociale problemstillinger og målrettet aktiviteter

og projekter for “alle” beboere. Disse beboerrådgiveres indfaldsvinkel er typisk

at finde på det udførende niveau. I de boligområder, hvor beboerrådgiverne

har denne indfaldsvinkel til deres arbejde, har indsatsen karakter af en

mere eller mindre ligelig fordeling mellem en specifik og en bred indsats.

De erfaringer, som ligger til grund for denne rapport, viser, at beboerrådgivernes

indfaldsvinkel til deres arbejde med tiden i højere grad er at finde på

det forvaltningsmæssige/politiske niveau. Det vil sige, at todelingen mellem

den ene eller anden type af beboerrådgivere ikke længere er så udtalt. Årsagen

til denne ændring skal bl.a. ses i forhold til, at det politiske fokus i den

anden periode af byudvalgsindsatsen er på løsning af de problemer, der er

knyttet til bestemte beboergrupper. Som det vil blive diskuteret i det efterfølgende,

kan dette fokus også ses afspejlet i det, som tidligere er blevet

kaldt en professionel orientering af beboerrådgivernes rolle og funktion.

5.3 Koordinering af samarbejde

Koordineringen af samarbejdet omkring tilrettelæggelsen og implementeringen

af den konkrete indsats er som sagt en væsentlig del af beboerrådgivernes

arbejdsfelt. Denne koordinering består både i koordinering af samarbejde

mellem boligområdernes relevante professionelle aktører: Offentlige

institutioner samt afdelingsbestyrelser, frivillige foreninger og beboere.

Samarbejdet med de professionelle aktører

Casematerialet viser, at det især er koordineringen af samarbejdet mellem

områdets professionelle aktører omkring indsats over for specifikke problemstillinger

i boligområderne, som fylder meget i beboerrådgivernes daglige

arbejde. Dette gælder uanset, om beboerrådgivernes indfaldsvinkel tager

udgangspunkt i det forvaltningsmæssige/politiske niveau eller i det udførende

niveau.

En af årsagerne til, at koordineringen af samarbejdet mellem boligområdernes

professionelle aktører optager meget tid, skal bl.a. ses i forbindelse

med, at sådanne typer af samarbejde, inden byudvalgsindsatsen blev igangsat,

ikke har været udbredt. En stor opgave for beboerrådgiverne bestod således

i at etablere kontakt mellem aktørerne i begyndelsen af byudvalgsperioden

og herefter at koordinere samarbejdet og siden at vedligeholde samarbejdsrelationerne

mellem aktørerne. Som en beboerrådgiver udtrykker

det:

“Det er en utrolig stor øvelse af få samarbejdet mellem de professionelle

og frivillige til at fungere. Den øvelse, at få de to grupper til at

forstå hinanden og få et fælles verdensbillede af, hvad der skal ske

derude [i boligområdet], det er vanskeligt […]. Jeg har brugt en del

tid på at snakke med de professionelle i lokalområdet og høre dem

om, hvordan de stiller sig over for det at blive mere udfarende. Det er

69


jo tydeligt, at man gemmer sig væk som professionel institution bag

sine egne fire vægge. Man bliver på sin skole, man bliver i sin klub, i

sin børnehave. Man bevæger sig ikke ud.”

Beboerrådgiver

Som sagt kan beboerrådgivernes vægt på samarbejde med boligområdernes

professionelle aktører ses i sammenhæng med løsning af specifikke sociale

problemstillinger knyttet til bestemte beboergrupper. Beboerrådgiverne kan

(og skal) ikke yde en professionel behandlende indsats over for disse beboergrupper

(fx alkoholikere og psykisk syge beboere). Det skal derimod de

aktører, som er uddannet til det.

Beboerrådgivernes fokus på samarbejde med boligområdernes professionelle

aktører kan karakteriseres som en form for professionel orientering af beboerrådgiverfunktionen.

Erfaringerne viser, at jo længere tid man har været

ansat som beboerrådgiver (i det samme boligområde), jo mere involveret

bliver man i diverse forvaltningsmæssige og politiske fora, som er knyttet

til indsatsen. Mange gange har beboerrådgiverne selv etableret disse fora eller

undergrupper, som de blev kaldt i forrige kapitel, fx koordinationsgrupper

bestående af boligområdets professionelle aktører, som koordinerer og

implementerer en konkret indsats/aktivitet over for udsatte beboergrupper.

Som en beboerrådgiver fortæller om sin flertydige rolle:

“En af mine roller er at være forhandler, [og] jeg har også en vedligeholdelsesrolle

i forhold til det, der er i gang. Jeg prøver at trække

mig ud af projekterne, når de er kommet i gang, men jeg har en naturlig

placering i de projekt- og handlegrupper, som findes her [i boligområdet]

og på rådhuset. Sidste år havde jeg 353 møder, og i mange

af møderne har jeg en sekretariatsfunktion med mødeindkaldelse, og

jeg sørger for, at tingene bliver gjort mellem møderne, at informationerne

bliver hentet, og at oplæggene og ansøgningerne bliver skrevet.

Så jeg har også en rolle i forhold til vedligeholdelse af samarbejde og

projekter. Så er der innovationsopgaven. Det handler om at gå ud og

kigge på, hvad der er af behov. Hvem vil være med til at dække de behov?

Hvad mener man i de forskellige fora: Forvaltning, boligorganisation,

institution om det her problem, fx de unge kriminelle?”

Samarbejdet med beboerne

Som sagt spiller koordineringen af samarbejdet mellem beboere og mellem

beboere og professionelle også en central rolle. En væsentlig opgave for beboerrådgiverne

er her at mobilisere beboerne til at deltage. Erfaringerne fra

casematerialet viser, at mobiliseringen af beboerne primært handler om at få

beboerne til at formulere og køre de såkaldte brede og almene aktiviteter.

Den mest benyttede metode til at mobilisere beboerne er at være opsøgende

og lydhør over for de interesser, beboerne har:

“Det er vigtigt at kunne binde interessefællesskaber sammen. Alle har

en interesse i noget, som man kan vække. Derfor bevæger jeg mig

70


undt i klubberne og til festerne og hører, hvad folk har at sige. Jeg er

også med på afdelingsbestyrelsesmøderne.”

Beboerrådgiver

Det generelle træk er, at beboerrådgiverne ikke selv formulerer aktivitets-

og projektbehov, førend hun/han er sikker på, at der er beboeropbakning og

sikker på, at der er nogle frivillige og/eller professionelle, der fungerer som

ankerpersoner i projekterne. I denne forbindelse viser casematerialet, at

nogle beboerrådgivere stiller krav om, at der bliver oprettet foreninger, når

nye aktiviteter og projekter skal igangsættes. Dette gøres for dels at forpligte

beboerne, dels for at været sikker på, at der en generel opbakning hos beboerne

til projektet.

Beboerrådgiverne finder det generelt svært at mobilisere beboere til at engagere

sig og deltage i projekter og aktiviteter. Dette kan ifølge en interviewet

beboerrådgiver skyldes, at ikke alle beboere har tid eller lyst til at

deltage aktivt i de aktiviteter, som foregår i boligområdet:

“Vi har måtte erkende, at der bor forskellige grupper i sådant et boligområde.

Der er nogen, der bor her, fordi de synes, det er en god

lejlighed, og de har deres fritidsaktiviteter andre steder i byen, og der

tager de hen. Og de deltager ikke i det sociale liv i boligområderne

[…] der er mange forskellige måder at være beboer på […]Man skal

også respektere, at folk bare bor et sted. Jeg havde en fornemmelse af,

at ca. halvdelen af beboerne i området havde et socialt liv uden for

bebyggelsen. De havde bare valgt at bo der.”

Beboerrådgiver

Vanskeligheder med at mobilisere beboere til at deltage stemmer overens

med andre undersøgelser af beboers forhold til deres bosted. Disse undersøgelser

viser, jf. citatet, at mange beboere centrerer deres sociale engagement

til “steder” uden for boligområdet (bl.a. Pløger, 1997, Mazanti, 2002 (a)).

Det vil sige, at man som beboer ikke (kun) bruger sit eget boligområdes tilbud

om deltagelse i sociale og kulturelle aktiviteter, man bruger (også) andre

områders tilbud om aktiviteter. Disse områder kan fx være tilstødende

boligområder og/eller “byens centrum”, hvor beboerne fx deltager i diverse

fritids- og sportsklubber arbejder frivilligt i foreninger m.v.

Desuden viser samme undersøgelser, at man som beboer også har mange af

sine sociale netværksrelationer lokaliseret uden for boligområdet. Det vil

sige, at man ser og er sammen med venner og familie, som bor i andre områder.

Der er således mange beboere, som ligger deres sociale engagement

uden for det sted, hvor de bor. Beboernes manglende engagement i de sociale

og kulturelle aktiviteter, som findes i deres boligområder, går igen i undersøgelser

og evalueringer af beboerdeltagelse i kvarterløftprojekterne.

Undersøgelserne viser for det første, at beboernes deltagelse ikke er kontinuerlig,

men periodisk (Larsen, 2001, Skifter Andersen, 2003). For det andet

afhænger beboernes deltagelse af, hvor i livet de befinder sig, om de har

71


ørn, alder, længde på botid, arbejdsmarkedstilknytning m.v. Hvis man som

beboer fx har børn og fuldtidsarbejde, har man ikke det store overskud til på

kontinuerlig vis at deltage i diverse projekter og aktiviteter. Det samme

gælder for beboergrupper med sociale, psykiske og fysiske problemer, som

af den ene eller anden årsag ikke kan overskue at deltage. For det tredje er

beboernes deltagelse afhængig af interesse. Erfaringer fra kvarterløftprojekterne

viser således, at nogle beboere er interesseret i at deltage i den overordnede

koordinering og organisering af indsatsen i deres boligområde. For

andre beboere bunder interessen for enkeltsager, fx etablering af en legeplads.

Mens deltagelse for endnu andre begrænser sig til alene at gøre brug

af etablerede aktiviteter og projekter (Mazanti, 2002 (b)).

Samarbejdet med afdelingsbestyrelserne

Som diskuteret i forrige kapitel var samarbejdet med afdelingsbestyrelserne

i den første periode af byudvalgsindsatsen i mange tilfælde præget af interessekonflikter.

Som før diskuteret viser casematerialet eksempler på, at

disse interessekonflikter kan bunde i forskellige opfattelser af indsatsens fokus.

Denne forskellighed kom især til udtryk i forbindelse med indsatsen

målrettet specifikke beboergrupper.

Casematerialet viser således, at beboerdemokratiet i visse boligområder har

haft svært ved at anerkende, at de havde en massiv koncentration af sociale

problemer i deres afdelinger. I visse tilfælde er beboerrådgiverne direkte

blevet modarbejdet af afdelingsbestyrelserne, når forskellige projekter for

svage beboergrupper skulle igangsættes. I disse tilfælde har beboerrådgiverne

brugt mange kræfter på at få etableret et tåleligt samarbejde med

beboerdemokratiet:

“Jeg har brugt mange kræfter på at komme ind og samarbejde med

den [afdelingsbestyrelsen] i den afdeling, hvor de ikke var interesseret

[i at samarbejde]. Der ville jeg gerne ind og arbejde, for der syntes

jeg, behovet var allerstørst. Den væsentligste modstand mod beboerrådgiverfunktionen

kom der fra. Det var jo, fordi man ikke ville se

problemerne i øjnene, man ville ikke vedkende sig, at der var problemer.

Problemer var et fy-ord.”

Beboerrådgiver

Som diskuteret i forrige kapitel har modviljen mod beboerrådgivernes arbejde

i visse tilfælde hængt sammen med, at afdelingsbestyrelserne var bange

for, at en påpegning og synliggørelse af sociale problemer havde en stigmatiserende

virkning på boligområdet. I andre tilfælde tilhører afdelingsbestyrelsesmedlemmerne

måske selv målgruppen for indsatsen, hvilket kan

gøre indsatsen svær og ømtålelig. Og atter i andre tilfælde har afdelingsbestyrelserne

ment, at byudvalgsmidlerne skulle komme alle beboere til gode

og ikke kun de svage grupper.

Med tiden er disse interessekonflikter mellem afdelingsbestyrelserne og styregrupperne/beboerrådgiverne

blevet betydeligt nedtonet. Det betyder ikke,

72


at interessemodsætningerne er elimineret. Som diskuteret er der således eksempler

på, at der stadig kan opstå konflikter mellem styregrupperne og beboerrådgiverne

på den ene side og afdelingsbestyrelserne på den anden side

i forhold til indsatsen over for svage beboergrupper.

En anden årsag til interessekonflikter mellem styregrupperne/beboerrådgiverne

og afdelingsbestyrelserne kan ses i sammenhæng med, at der med byudvalgsindsatsen

er blevet rykket ved magtbalancerne 9 . Traditionelt set har

det været afdelingsbestyrelserne, som har igangsat og implementeret både

sociale og kulturelle projekter i boligområderne. Med Byudvalget er der åbnet

for, at også aktive beboere samt foreninger og organisationer med hjælp

fra beboerrådgiverne selv kan igangsætte aktiviteter.

På denne måde kan man sige, at afdelingsbestyrelserne er blevet sidestillet

med beboere, organisationer og foreninger – de har altså ikke længere en

særstatus eller eneret i forhold til at bestemme, hvilke typer af aktiviteter

der skal igangsættes. Casematerialet viser eksempler på beboerrådgivere,

som bevidst arbejder på at mindske afdelingsbestyrelsernes magt og således

bane vejen for, at aktive beboere har mulighed for at igangsætte og være ansvarlige

for aktiviteter og projekter. Som nedenstående citat illustrerer, er

dette ikke altid lige nemt:

“De frivillige, der sætter aktiviteter i gang og står for dem, er ikke

nødvendigvis afdelingsbestyrelserne. De [frivillige] har lige så mange

problemer og konflikter med afdelingsbestyrelserne som os [beboerrådgivere].

Afdelingsbestyrelserne kan sig nej [til aktiviteter], det er

trods alt dem, der har magten i sidste ende. Derfor er det vigtigt, at vi

bakker de frivillige op. Men der er opstået rigtig mange aktiviteter her

i området, som afdelingsbestyrelserne ikke er ansvarlig for. Det er frivillige

over hele linien. Så på den måde har de [frivillige] fået en position,

som de også er blevet hakket oven i hoved med af afdelingsbestyrelserne.”

Beboerrådgiver

5.4 Beboerrådgiverordningens særegenhed

Som nævnt indledningsvis skal dette kapitel også forsøge at kaste lys over,

hvad der kan siges at være det specielle ved beboerrådgiverordningen:

Hvad er det, som ordningen kan? Til at besvare dette spørgsmål er det ikke

nok at fokusere på beboerrådgivernes egen tolkning, men også at se på,

hvordan nogle af hovedaktørerne i byudvalgsindsatsen, det vil sige, hvordan

boligorganisationer, beboere og kommuner anskuer beboerrådgivernes

“kunnen” set i forhold til en områdespecifik indsatsform som byudvalgsindsatsen.

9 Denne type af problematikker relateret til beboerdemokratiet går igen i kvarterløftprojekterne

jf. “Konsensus-styring i kvarterløft” af Lars Engberg m.fl. (2000).

73


Der er en række fællesstræk mellem beboernes, boligorganisationernes,

kommunernes og beboerrådgivernes egen forståelse af, hvad der gør beboerrådgiverfunktionen

“speciel” set i forhold til en traditionel kommunal

sagsbehandlerfunktion. Disse er især spørgsmålet om neutralitet samt det,

man kan kalde for opdyrkning af netværk.

Neutralitet

Neutraliteten fremhæves som en af de væsentligste kvaliteter ved beboerrådgiverfunktionen.

Selvom beboerrådgiverne er ansat af boligorganisationerne,

opfattes de af beboerne, og opfatter også sig selv, som neutrale personer.

For beboerrådgiverne består neutraliteten især i, at man ikke bliver

pålagt en bestemt metode, som skal anvendes i arbejdet. Desuden betyder

det også meget for beboerrådgiverne, at beboerne ikke forbinder dem med

et myndighedssystem som fx en kommune eller en boligorganisation/afdelingsbestyrelse.

En kommunal repræsentant udtrykker det således:

“Man er [som] kommunal ansat tvunget til at stå meget til regnskab

for alt, hvad man gør i praksis og økonomisk, projektmæssigt og tidsmæssigt.

Der skal være styring på tingene, der skal være klare formål,

succeskriterier. Vi vil have projektbeskrivelser, inden vi sætter noget i

gang. Vi vil have succeskriterier, vi vil have en deadline, vi vil have en

tvungen evaluering […]Den form for styring er vi jo vant til her, men

det er man ikke ude i boligområderne. Der kan man bedre li’ at have

friere tøjler. En hurtigere adgang til et beboerønske. Det kan være

meget banalt: En gruppe beboere, der ønsker tilskud til et arrangement,

hvor vi efter den praksis, vi har fået opbygget her, ikke bare kan

sige, det kan I bare gøre. Men vi er nødt til at sige, at de må vente til

næste forretningsudvalgsmøde. Det kan vi godt lide, men det kan de

[beboerne] ikke lide.”

Kommunal repræsentant

Generelt peger parterne på følgende vigtige styrker ved beboerrådgiverordningen:

• Koordinering og organisering af projekter og indsats

• Kvalitetssikring af projekter og aktiviteter

• Videreformidling af behov og problemstillinger.

Sidst men ikke mindst viser erfaringerne, at især repræsentanter fra boligorganisationerne

samt kommunerne mener, at beboerrådgivernes kendskab til

“alt”, hvad der foregår i boligområderne, er en særdeles vigtig og nyttig viden

for prioriteringen og tilrettelæggelsen af indsatsen.

Synlighed samt opdyrkning af netværk

Casematerialet viser, at såvel beboere som kommunale repræsentanter generelt

sætter stor pris på beboerrådgivernes synlighed i boligområdet. Jf.

forrige kapitel viser casematerialet, at en del kommuner på baggrund af gode

erfaringer med beboerrådgiverordningen ændrer praksis således, at kom-

74


munale sagsbehandlere skal “ud i marken” og bl.a. opdyrke netværksrelationer:

“Jeg tror godt, at de enkelte medarbejdere kan arbejde som beboerrådgivere

eller netværkskoordinatorer. Det er der, vi skal skabe vores

succes. Vi har ikke stor succes som socialarbejdere i forvejen. Vi har

ikke noget image, der er jo ikke nogen prestige i at arbejde socialt. Så

hvis vi skal fremme vores eget image og legitimere os på en eller anden

måde, så tror jeg, vi skal skabe nogen succeser på den måde […]

men det kræver også en anden måde at tænke socialt arbejde på, og

som bryder med den måde, man hidtil har tænkt socialt arbejde på.

Jeg tror, vi kommer til at se en udvikling, hvor der ikke tages udgangspunkt

i skrivebordsarbejdet […]. Men i stedet at den enkelte

medarbejder har en større gruppe af borgere, som de arbejder med.

Enten i forhold til at skabe nogen netværk omkring dem eller med at

fremme deres egen evne til at kunne gøre noget ved deres liv.”

Kommunal repræsentant

Man kan sige, at dette citat illustrerer, at beboerrådgiverordningen har udfordret

og anvist vejen til en ny måde at organisere det kommunale sociale

arbejde på. Som det fremgår, har opdyrkningen og etableringen af netværk

mellem beboere været en af de metoder, der virker inspirerende for en fremtidig

mulig kommunal arbejdsmetode. Som en kommunal repræsentant påpeger,

er det dog nødvendigt at oparbejde et stærkt tillidsforhold mellem

beboerne og de kommunale sagsbehandlere, som evt. sendes ud for at “arbejde

i marken”. Risikoen er, at en kommunal myndighedsperson, som er

meget ude i boligområdet, let kan blive opfattet som en kontrolforanstaltning,

som en kommunalt ansat beboerrådgiver udtrykker det:

“Der kan være en mistillid mellem boligområdet og kommunen, det

kan være en opfattelse af en kontrolfunktion, som man [beboerne] ikke

ønsker. Jeg er sikker på, at hvis Jette [beboerrådgiver ansat af boligorganisationen]

gad at gå en tur ud i området en fredag aften, så ville

det være fedt for mange beboere. De ville synes, det var fint, hvis hun

kom, men det er ikke sikkert, det ville være fint, hvis jeg kom [kommunalt

ansat medarbejder]. Eller hvis en socialrådgiver kom.”

Dette citat samt nedenstående citat peger på et generelt paradoks ved den

boligsociale indsatsform; anonymitet. I og med at indsatsen er lokalt funderet,

kan man som beboer måske føle, at indsatsen kommer for tæt på, at ens

privatsfære bliver overskredet ved, at kommunale sagsbehandlere har deres

gang i boligområdet. Førhen henvendte man sig til kommunen, når man

havde problemer, nu kan man opleve, at sagsbehandlere af sig selv kommer

til beboerne. Dette bringer også spørgsmålet om overvågning og kontrol på

banen:

“Jeg tror også nok, at nogen oplever, at overvågning og kontrol er

blevet en større del, fordi vi er blevet så synlige ude i området. Jeg fik

en henvendelse fra et tv-selskab, som ville have mig til at sige noget

om overvågning, fordi en række svage grupper, som de havde kontakt

til, havde sagt en masse om, at de bliver overvåget. Først forstod jeg

75


det ikke, men da jeg begyndte at tænke over det, så kunne jeg godt se,

at i forhold til den måde at arbejde på, er vi som myndighed blevet

meget mere synlige ude i området. Derfor oplever man en større social

kontrol, end man har oplevet tidligere, hvor man anonymt kunne gå

rundt i området, uden at blive set.”

Kommunal repræsentant

Opsummerende og foreløbig kan man således sige, at beboerrådgivernes

særegenhed især handler om “neutralitet i forhold til et systemisk tilhørsforhold”.

Beboerrådgiverne behøver ikke i samme grad som kommunale

medarbejdere at holde sig stringent til diverse administrative procedurer.

Dette bevirker, at beboerrådgiverne kan afstemme deres metoder efter boligområdets

“klima”; organisationsstruktur, konflikter, problemer, behov

osv.

Man er som beboerrådgiver således ikke bundet til en bestemt køreplan for,

hvordan man håndterer den konkrete indsats. Desuden bevirker beboerrådgivernes

neutralitet, at der etableres et tillidsforhold mellem rådgiverne og

beboerne. Dette tillidsforhold er som udgangspunkt sværere at få etableret

for en repræsentant for det kommunale system, som let kan blive opfattet

som en myndighedsperson, der kontrollerer beboerne.

Beboerrådgiverne er ude i boligområderne – det er beboerne, der er beboerrådgivernes

arbejdsfelt uanset, hvilke problemer der er tale om. Beboerrådgiverne

er ikke som en kommunal medarbejder forankret i en bestemt forvaltning,

fx en socialforvaltning, og dermed er beboerrådgivernes muligheder

for at tænke i helheder og på tværs af den gængse kommunale forvaltningspraksis

i forhold til problemstillinger umiddelbart mere fordelagtige.

Beboerrådgiverne har således mulighed for at angribe sociale problemstillinger

på en anderledes måde ved fx at inddrage professionelle, som ikke

førhen har samarbejdet omkring løsning af specifikke problemstillinger relateret

til fx psykisk syge.

5.5 Perspektiver på beboerrådgivernes indfaldsvinkel

Dette kapitel har beskrevet beboerrådgivernes væsentligste funktion som

“koordinerende”. Beboerrådgiverne udfylder deres koordinerende funktion

forskelligt afhængigt af, om han/hun anskuer sin rolle og funktion fra det

forvaltningsmæssige eller det udførende niveau. Dette afhænger bl.a., hvordan

de nedsatte styregrupper prioriterer indsatsen og dermed rammen for

beboerrådgivernes arbejdsfelt, som også afhænger af boligområdernes problemstillinger.

Endelig spiller de politiske krav om en målrettet indsats over

for svage grupper også ind på beboerrådgivernes orientering mod det ene

eller andet niveau.

76


Skred i rolle og funktion

Erfaringerne viser, at styregruppernes prioriteringer i forhold til organiseringen

og tilrettelæggelsen af indsatsen er målrettet en specifik indsats, hvor

den brede indsats kommer i anden række. At styregrupperne er blevet mere

målrettet denne indsatsform kan ses i forbindelse med, at man i den første

periode af byudvalgsindsatsen var mere fokuseret på at afdække og afsøge

arten og styrken af sociale problemstillinger samt det generelle “klima” i

boligområderne og herefter igangsætte indsatsen. Her spillede beboerrådgiverne

en central rolle i forhold til at være opsøgende og koordinere de forskellige

indsatsformer herunder samarbejde med de professionelle aktører,

beboere og frivillige organisationer samt konkretisering af den konkrete

indsats. Med andre ord var beboerrådgivernes rolle og funktion i højere

grad at finde på det udførende niveau.

I den anden periode er det et (politisk) krav, at indsatsen målrettes løsningen

af sociale problemstillinger. Dette krav bevirker, at man i den anden

periode af byudvalgsindsatsen som styregruppe er blevet mere obs på nødvendigheden

af at styre såvel den overordnede som den konkrete indsats

mod løsning af sociale problemer. I denne proces er beboerrådgivernes rolle

og funktion blevet mere hægtet på det forvaltningsmæssige/politiske niveau.

Det handler nu i højere grad om, at beboerrådgivernes funktion og

rolle er at vedligeholde og koordinere en politisk defineret og målrettet type

af indsatsform, fx integration og/eller indsats over for børn og unge. Dette

betyder ikke, at der ikke bliver igangsat projekter, som ikke falder ind under

de prioriterede indsatsformer, men de kommer i anden række.

Den professionelle orientering

Beboerrådgivernes forvaltningsmæssige/politiske indfaldsvinkel til deres

arbejde kan som sagt diskuteres som en form for professionalisering af beboerrådgivernes

rolle og funktion. Med fokus på løsning af sociale problemstillinger

er beboerrådgiverne nødt til at agere på et professionelt niveau.

Som sagt kan og skal beboerrådgiverne ikke løse sociale problemstillinger,

det skal de professionelle aktører. Derfor består en stor del af beboerrådgivernes

arbejde i at etablere og vedligeholde funktionsdygtige samarbejdsrelationer

mellem diverse relevante professionelle aktører, hvor beboerrådgiverne

fungerer som ankerpersoner.

Den professionelle orientering af beboerrådgivernes funktion og rolle samt

den forvaltningsmæssige/politiske indfaldsvinkel åbner for centrale diskussioner

af koordineringen mellem det forvaltningsmæssige/politiske niveau

og det udførende niveau. Det vil sige koordineringen mellem styregruppeniveauet

og beboernes niveau. Som nævnt i starten af dette kapitel er det,

set i forhold til en udnyttelse af ressourcer på begge niveauer, nødvendigt,

at der sker en koordinering mellem det politiske og det udførende niveau. Et

forhold, som også kan relateres til problematikken angående undergruppernes

indflydelse på styregruppernes prioriteringer jf. forrige kapitel. Her blev

77


der sat fokus på beboerrådgivernes centrale rolle for sikring af visse typer af

undergruppers indflydelse, idet beboerrådgiverne typisk indgår på både styre-

og undergruppeniveau.

Med beboerrådgivernes fokus på løsning af sociale problemstillinger i samarbejde

med professionelle aktører er det spørgsmålet, hvor meget især motiveringen,

involveringen og mobiliseringen af beboerne fylder i beboerrådgivernes

daglige arbejde. Som diskuteret finder beboerrådgiverne det svært

at mobilisere nok aktive beboere. På trods af, at dette som nævnt ikke er en

ny problemstilling i by- og boligudviklingsprojekter (jf. bl.a. Larsen, 2001,

Mazanti, 2002 (b), Skifter Andersen, 2003), kan man alligevel spørge, om

beboerrådgiverne ved at fjerne fokus fra den brede indsatsform for alle beboere

ikke i endnu højere grad vanskeliggør mobiliseringen af aktive beboere.

Dette spørgsmål kan diskuteres i forhold til det, som i kapitel 3 kaldes for

empowerment-tilgangen. I denne tilgang handler det om at opruste beboerne

til at være medbestemmende og deltagende omkring udviklingen af deres

boligområde, at skabe solidaritet mellem forskellige grupper i boligområdet

samt mindske ulige magtforhold.

Med beboerrådgivernes professionelle orientering er det spørgsmålet, hvor

medbestemmende beboerne er i forhold til tilrettelæggelsen af indsatsen.

Selvfølgelig kan man sige, at beboerne lige som beboerrådgiverne ikke kan

og heller ikke skal yde en professionel indsats over for medbeboere med fx

psykiske problemer. Men man kan sige, at beboerne kan være inddraget i

indsatsen på anden måde, fx ved at indgå som frivillig arbejdskraft i væresteder.

Pointen er ikke, at man skal overlade ansvaret for sådan en indsats til beboere.

Pointen er snarere, at der skal skabes rammer, som muliggør, at aktive

beboere, hvis de har lyst og interesse, kan yde en frivillig indsats, herunder

muligheder for at beboerne kan inddrages i såvel organiseringen som

tilrettelæggelsen af den specifikke målrettede indsats over for beboergrupper

med sociale problemstillinger.

78


6 Indsats og metoder

Hvor de to forrige kapitler har opridset beboerrådgivernes indfaldsvinkel til

rolle og funktion samt organiseringen og styringen af byudvalgsindsatsen,

vil dette kapitel se på de mere konkrete erfaringer vedrørende indsats og

metoder i det boligsociale arbejde.

Kapitlets omdrejningspunkt er indsatsen over for de såkaldte svage beboergrupper.

Dette skal ses i sammenhæng med, at hovedfokus i den anden periode

af byudvalgsindsatsen er målrettet en specifik indsats over for beboergrupper

med sociale problemer.

Kapitlet vil blive indledt med en diskussion af begrebet “svage grupper”,

herunder kommunernes, boligorganisationernes og beboerrådgivernes definition

af disse grupper. Herefter vil eksempler på forskellige konkrete indsatstyper

og metoder blive diskuteret.

6.1 Definitionen på svage grupper

Definitionen på, hvornår og hvordan nogle beboere falder ind under betegnelsen

svag eller udsat, er ofte blevet problematiseret og diskuteret: Er man

fx svag eller udsat (blot) fordi man er arbejdsløs, eller fordi man er flygtning

eller indvandrer? I diskussionerne af begreberne er en mere nuanceret

fremstilling af, hvem og hvornår nogle beboere kan kaldes svage eller udsatte

blevet efterlyst (bl.a. Børresen, Jensen & Nielsen, 2002, Kristensen,

2000). Som Bauman (bl.a. 1993)og Foucault har påpeget i deres teoretiske

værker, skal kategoriseringen og inddelingen af befolkningsgrupper ses i

sammenhæng med magt- og dominansforhold (Foucault, 2002).

Det vil sige, at de, som har magten, også sætter dagsordnen for, hvornår og

hvordan nogen kan karakteriseres som marginaliserede, udstødte, svage

m.m. På denne måde kan kategoriseringen af grupper, som tilhørende den

ene eller anden kategori, anskues som et politisk redskab til at ordne og

gennemskue forskellige sociale problemstillinger.

I den politiske logik kan der ikke igangsættes indsatser og dermed heller ikke

allokeres penge, hvis ikke målgruppen for indsatsen samt gruppens problemer

er defineret. Der igangsættes med andre ord ikke indsatser medmindre,

der er et veldefineret problemfelt. Set i dette perspektiv kan inddelingen

af svage og udsatte grupper i den boligsociale indsats anskues som et

politisk redskab til at løse de givne sociale problemstillinger, som eksisterer

her.

Dette ændrer imidlertid ikke problematikken vedrørende nuanceringen, herunder

den negative signal- og stigmatiseringseffekt, som inddelingen i sva-

79


ge og stærke beboergrupper har. Det er en problematik, som også er blevet

diskuteret i kapitel 5 i forbindelse med nogle afdelingsbestyrelsers frygt for,

at byudvalgsindsatsen ville være med til at stemple boligområderne endnu

mere: Hvis man ikke gør opmærksom på problemer, får man ingen støtte.

Omvendt er denne opmærksomhed med til at udstille og stemple boligområderne

som socialt belastede.

Som dette kapitel vil vise, er især beboerrådgiverne opmærksomme på problemerne

ved at inddele og betegne nogle grupper som svage. Et centralt

spørgsmål er i denne forbindelse også, hvem de sociale problemer er et problem

for. Er det fx et problem for beboerne i de kategoriserede socialt belastede

boligområder, at der bl.a. er en koncentration af arbejdsløse og flygtninge/indvandrere?

Undersøgelser viser, at det ikke nødvendigvis er tilfældet (Mazanti, 2002

(a)). Beboerne kan således have et positivt forhold til deres “socialt belastede

boligområde” på trods af en koncentration af en bestemt type af problemer

og beboergrupper. Problemopfattelsen, herunder hvornår og hvordan

nogle grupper kan siges at tilhøre den ene eller anden gruppe, kan som udgangspunkt

derfor siges at være “afhængig af øjet, som ser”.

Kommunerne definerer de socialt udsatte beboergrupper ud fra en socialpolitisk

vinkel. Det drejer sig om grupper med forsørgelsesproblemer bl.a. arbejdsløse

samt udsatte grupper som sindslidende og misbrugere. Disse

grupper opleves ikke nødvendigvis som problematiske af beboerne og boligorganisationen,

fx kan arbejdsløse og sygedagpengemodtagere opleves

som ressourcestærke, idet de har tid og overskud til at deltage i og arrangere

aktiviteter.

Omvendt kan nogle beboere, som ikke er kendt i det kommunale system, og

som heller ikke opfattes som udsatte her, udgøre et problem i boligområderne.

Det kan fx være børn og unge, som laver småkriminalitet og chikanerer

i boligområdet.

De erfaringer, som ligger til grund for denne rapport, viser, at de typer af

problemer, der overordnet dækker såvel kommunernes som boligområdernes

problemopfattelse er:

• Voksengrupper, som er på overførselsindkomst og har sociale problemer,

herunder grupper som sindslidende og misbrugere. Problemerne

ved disse grupper retter sig primært mod deres adfærd, som kan virke

skræmmende og dermed skabe utryghed i boligområderne.

• Børn og unge, der har en udadreagerende adfærd i boligområder, som

skaber utryghed, og som er vanskelige at skabe kontakt til for både professionelle

og beboere. Der kan være tale om såvel danske børn som

børn af indvandrere og flygtninge.

80



Indvandrere og flygtninge, som gennem deres adfærd kommer i modsætningsforhold

til de øvrige beboere 10 .

6.1.1 Parternes refleksion over problemgrupper

Erfaringerne viser, at kommuner, boligorganisationer samt beboerrådgivere

er bevidste om den signaleffekt, opdelingen af beboere, som tilhørende en

udsat eller svag gruppe, har. Selvom definitionen på sociale problemstillinger

knyttet til bestemte beboergrupper fremgår af helhedsplanerne for indsatsen

i boligområderne er denne definition typisk meget overordnet formuleret.

Som det vil blive uddybet i de følgende afsnit, og som også er blevet

nævnt i kapitel 5, er det ofte op til beboerrådgiverne at konkretisere handlingsplanerne.

Det vil sige, at det er beboerrådgiverne, som skal undersøge

samt uddybe behov og løsningsmodeller relateret til de overordnede definerede

problemgrupper.

Definitionen af beboere med problemer hænger sammen med riskoen for en

yderligere negativ stempling af boligområderne. Dette er et paradoks, da en

definition på problemer som sagt er nødvendig for en politisk legitimering

af indsatsen: Hvis ikke der kan udpeges særlige problemstillinger, kan en

indsats ikke retfærdiggøres. En kommunal embedsmand udrykker dilemmaet

på denne måde:

“Ja, det er jo også hårfint. Det er jo det, vi snakker om på kommuneplan.

Der er også en stigmatiseringsproblematik omkring det at beskæftige

sig med alle de her problemer. Hvad giver det af overflow i

pressen, hvis vi lancerer en artikel om, at nu laver vi en indsats over

for sociale grupper. Det kan afholde andre fra at flytte til kommunen.

Det er så modsatrettet.”

Kommunal embedsmand

Samtidig kan denne problematik også vendes til noget positivt, hvor kommunen

kan vise, at de tager hånd om problemerne. Den samme kommunale

embedsmand fortæller således, at ved at vende problematikken fra at handle

om stigmatisering til at handle om, at kommunen tager ansvar for og forholder

sig proaktivt til de sociale problemstillinger, kan stemplingseffekten

mindskes:

“[…] hvis jeg skal sige det lidt groft, så var det tidligere byråd præget

af en holdning der hed: Det går nok over, alt det med det sociale og

det etniske. Det var som strudsen, der stikker hovedet i en busk. Der

har vi nu en klar prioritering: Vi gør det med åben pande, vi melder

ud, hvad vi gør. Vi vil ikke finde os i, at der er svage sociale grupper,

der ikke bliver støttet, vi vil ikke finde os i bandekriminalitet og alle de

andre ting. Vi tror, at det virker mere positivt end negativt at gøre det.

Så den stigmatiseringsproblematik, den mener vi ikke længere, er der,

hvis vi gør det på den måde.”

Kommunal embedsmand

10 For en uddybning af en mere overordnet diskussion af problematikken omkring definitionen

på svage og udsatte grupper henvises i øvrigt til Midtvejsrapporten (2001).

81


Ser man på, hvordan beboerrådgiverne har håndteret udpegningen af beboergrupper

med bestemte typer af problemer, viser casematerialet, at det ikke

altid har været lige nemt. Problemet for beboerrådgiverne kan dels bestå i,

at man fx ikke føler, man er faglig kompetent til at kategorisere beboere

som tilhørende den ene eller anden gruppe, dels at styregruppens overordnede

definitioner på problemgrupper måske ikke stemmer (helt) overens

med den virkelighed, som beboerrådgiverne møder i boligområderne:

“Det er en svær diskussion om, hvilke etiketter man skal sætte på folk.

Og det mener jeg slet ikke, jeg er kompetent til at udpege nogen til at

være svage. Det viser sig jo netop, at når man kommer ud og får kontakt

til de almindelige mennesker, der bor i lokalområderne, så indeholder

de jo utrolige ressourcer på forskellig vis.”

Beboerrådgiver

Når beboerrådgiverne skal forsøge at konkretisere, hvornår en gruppe af beboere

kan betegnes som tilhørende en udsat gruppe, viser casematerialet, at

der ofte er tale om en meget bred formulering:

“En svag gruppe er en gruppe, som har problemer med at få deres liv

til at hænge ordentligt sammen personligt, som har problemer med at

have en autoritet i forhold til deres egen tilværelse. Det er en gruppe,

som ingen rigtigt gider at høre på, og som i nogen udstrækning kan

være problematisk i forhold til andre beboergrupper […] Bortset fra

det, er det sjældent, der bliver talt om, at svage grupper har meget

mere tid end os andre. De svage grupper har tid til at holde cafeen

åben eller etablere et klubliv og kan være formand for skakklubben.

Mange af de svage er dem, der understøtter et socialt og kulturelt

stykke arbejde. Så det er modsætningsfyldt at tale om svage og stærke.”

Beboerrådgiver

Som en konsekvens af problemerne ved at kategorisere svage beboergrupper

samt frygten for at forstærke stigmatiseringen af boligområderne er

nogle beboerrådgivere helt holdt op med at tale om svage/stærke beboergrupper.

Desuden viser casematerialet, at beboerrådgiverne også er opmærksomme

på problematikken angående, hvem som definerer problemerne

set i forhold til de, som har problemerne:

“Helt overordnet er det et problem at fotografere nogle som svage.

Når du går frem til en gruppe som svage, og vil hjælpe dem, fordi du

oplever dem som svage, så har du et problem fra starten af. Det samme

problem, som styregruppen havde fra starten, fordi man kom fra

Byudvalget og ville hjælpe socialt belastede boligområder, hvor beboerdemokraterne,

som skulle være med til at hjælpe deres egne socialt

belastede, bestemt ikke mente, at de var socialt belastede.”

Beboerrådgiver

Beboerrådgivernes problemer med at definere, hvornår nogle beboere kan

siges at tilhøre en svag grupper, betyder ikke, at beboerrådgiverne ikke

igangsætter indsatser, som er målrettet specifikke beboergrupper. Beboer-

82


ådgivernes påpegning af problemer vedrørende definition på svage/stærke

beboere skal mere ses om et holdningsspørgsmål og en opmærksomhed på

den signaleffekt kategorisering af beboerne har.

6.2 Holdning til indsats

Erfaringerne viser, at holdningen til, hvorvidt den specifikke indsats over

for grupper med sociale problemer er et kommunalt ansvar eller et fælles

ansvar, spiller en central rolle. Som tidligere nævnt er der sket en ændring i

boligorganisationernes holdning til sociale problemer. Løsningen af sociale

problemer anses nu som en væsentlig og nødvendig del af organisationernes

arbejdsopgaver. Også kommunerne kan i langt de fleste tilfælde se det fordelagtige

i at samarbejde med boligorganisation/boligområde omkring løsninger

af de sociale problemer. Dette ændrer midlertidig ikke ved, at boligorganisationerne,

beboerdemokratierne og kommunerne selv anser den konkrete

specifikke indsats over for beboere med sociale problemer som et

kommunalt ansvar.

Enigheden betyder dog ikke, at parterne ikke har oplevet uoverensstemmelser

omkring den konkrete tilrettelæggelse af indsatsen samt ansvaret for

indsatsen. I det følgende vil vi se på erfaringerne vedrørende parternes

holdninger til tilrettelæggelsen af indsatsen.

Boligorganisationernes og beboerrådgivernes holdning

Hvis vi først ser på, hvordan boligorganisationerne opfatter deres rolle i løsningen

af sociale problemstillinger, handler det om, at boligorganisationerne

i mange tilfælde er de første, som mærker og ser problemerne. Casematerialet

viser eksempler på boligorganisationer, som har været primus motor

for igangsætning af en indsats målrettet beboere med specifikke problemstillinger.

Argumentet for disse boligorganisationer har været, at problemstillingerne

har påvirket hele bomiljøet negativt:

“Vi ser det mest ud fra den synsvinkel: Hvad gavner boligafdelingen?

Vi tænker ikke så meget over, hvad der er et kommunal ansvar. Vi ved

godt, at vi ikke kan behandle, der står vi af. Det har vi intet med at gøre.

Vi er blevet skældt ud for et projekt […]. Det handlede om traumatiske

familier fra krigen, og det projekt tog vi op. Styregruppen fik at

vide, at det skulle vi holde nalderne væk fra, det var en kommunal opgave.

Men vores argument var, at de fylder meget i vores boligområde,

og det er en gruppe, man ikke gør noget for at få integreret i boligområdet.”

Repræsentant for en boligorganisation

Dette citat illustrerer, at boligorganisationernes engagement i den sociale

indsats (selvfølgelig) tager udgangspunkt i deres interessefelt: Boligområdernes

ve og vel. Dette engagement kan i visse tilfælde udfordre kommunernes

faglighed eller traditionelle “eneret” på at definere og igangsætte sociale

indsatser. På trods af, at boligorganisationerne i visse tilfælde tager

83


initiativer til en social indsats, anser de generelt ikke denne indsats for deres

primære ansvarsområde:

“Det er jo en kommunal opgave, vi forsøger at løse, men vi gør det

for at hjælpe de boligområder, der er svagest stillet. I bund og grund

for at få en bedre udlejning ud af det. Samfundet burde have nogle ønsker

om at få folk i arbejde og bedre integreret, det er jo ikke noget,

der hører direkte under boligorganisationerne. Men i og med vi har

stillet os til rådighed, så er det kommet over i vores regi. I bund og

grund synes jeg, det er sociale opgaver, som det kommunale burde varetage

sammen med os i stedet for, at det er omvendt.”

Repræsentant for en boligorganisation

Holdningen til, at løsningen af sociale problemer er et kommunalt ansvar,

afspejles også hos beboerrådgiverne. Erfaringerne viser for det første, at

den specifikke og konkrete indsats over for bestemte beboergrupper tilrettelægges

i samarbejde med de professionelle i området, dvs. kommunalt ansatte

i diverse institutioner samt socialrådgivere, distriktspsykiatriske team,

sundhedsplejen m.v.

Beboerrådgiverne er meget opmærksomme på, at de ikke har den faglige

viden og kompetence til at varetage den konkrete indsats over for beboergrupper

med specifikke problemer, fx misbrugsproblemer eller psykisk syge.

Beboerrådgivernes rolle i dette samarbejde er primært at koordinere de

professionelle ressourcer og gøre opmærksom på behov. For det andet viser

casematerialet, at en del beboerrådgivere er opmærksomme på, at de mere

brede og almene aktiviteter, der igangsættes, også skal være åbne for beboere

med problemer dog uden, at beboerrådgiverne specifikt indtager en behandlerrolle.

Nedenstående citat illustrerer et eksempel på denne holdning:

“Der har det sociale system en opgave [i forhold til de svage beboergrupper].

Jeg mener ikke, beboerrådgiverne har en opgave i at lege

sjælesørger. En beboerrådgiver skal sammen med de aktive beboere

skabe en vifte af aktivitetsmuligheder, der også kan rumme de svage.

Dukker de svage ikke op, er det ikke beboerrådgivernes problem. Kom

der fx psykisk syge til vores møde om skakklubben, så blev de budt velkommen

som alle andre. Men jeg kunne ikke have ressourcer eller viden

i forhold til at gå ind i en behandling af dem. Så kunne jeg sende

dem videre til socialcentret. Jeg mener, man skal arbejde på at kunne

rumme de svage grupper i specifikke projekter, der er fx lavet en blok

i en af ejendommene for misbrugere, hvor professionelle har døgnvagt.”

Beboerrådgiver

De erfaringer, som ligger til grund for denne rapport, viser, at dette citat illustrerer

en generel problematik, som handler om, at beboerrådgiverne har

svært ved at integrere beboere med sociale og psykiske problemer i diverse

aktiviteter. Det er bl.a. også det forhold, som ligger til grund for byudvalgsindsatsens

fokus på en særskilt indsats over for beboere med specifikke problemer.

Beboerrådgiverne kan og skal ikke agere som professionelle be-

84


handlere, men de spiller en væsentlig rolle for etableringen af tilbud og aktiviteter

målrettet de såkaldte svage grupper. Endvidere spiller de også en

rolle for, at der i aktiviteter målrettet alle beboere skabes et rum og dermed

mulighed for, at de svage grupper kan deltage.

Et andet forhold, som også spiller ind på såvel beboerrådgivernes som boligorganisationernes

holdning til, hvor ansvaret for den konkrete indsats

over for beboere med sociale problemer skal placeres, er problematikken

omkring frivillighed. Det vil sige, hvorvidt det er muligt/realistisk at få beboere

til at engagere sig i løsning af sociale problemer. Som en beboerrådgiver

udtrykker det:

“Selvom jeg nu mener, at tolerancen i boligområderne generel er stor,

så er der faktisk mange, som kommer og siger, at de ikke kan magte de

sociale opgaver. Ligesom nogle ejendomsfunktionærer kan komme og

sige, at de simpelthen ikke kan klare at tage sig af de psykisk syge.

Man kan sige, at frivilligt arbejde er godt, men det er for meget forlangt

af den almindelige beboer, som lige kan klare sit eget liv. Vi oplever

mange steder, at de grupper, vi skal gøre noget for, er grupper,

som er opgivet af systemet, og så står vi der som beboerrådgivere,

hvad skal vi gøre? Kan vi få beboerne til frivilligt at gå ind og løse sådanne

opgaver? Jeg mener ikke, at det hænger sammen.”

Beboerrådgiver

Denne holdning betyder dog ikke, at beboerrådgiverne ikke forsøger at få

inddraget frivillige i indsatsen over for beboergrupper med sociale problemer.

Erfaringerne viser således, at nogle beboerrådgivere bevidst har arbejdet

på at få også såkaldte ressourcestærke beboere engageret i aktiviteter og

projekter målrettet løsning af sociale problemstillinger.

Erfaringen er, at de frivillige beboeres engagement ikke er kontinuerligt,

men afhængig af forhold som tid og interesse (jf. kapitel 5). Derfor er det risikabelt

at opbygge aktiviteter målrettet de såkaldte svage beboergrupper,

hvor frivillige beboere er ankerpersoner. Desuden er aktive ressourcestærke

beboere en “mangelvare”, der, som også diskuteret i kapitel 5, efterlyses af

beboerrådgiverne.

Kommunernes holdning

Ser man på kommunernes holdning til ansvarsplaceringen for den konkrete

indsats over for beboergrupper med sociale problemer, stemmer denne stort

set overens med boligorganisationernes og beboerrådgivernes ditto. De specifikke

erfaringer viser således, at kommunerne er bevidste om, at man ikke

når de svageste grupper i boligområdet uden en specifik og målrettet professionel

indsats. Som en kommunal embedsmand udtrykker det:

85


“Vores rolle bliver så at være ansvarlige over for det sociale område.

Det vil sige, at vi må acceptere, at vi ikke kan få [frivillige] borgere

ind, men så må jeg stille nogen professionelle til rådighed ude i marken,

som kan arbejde med området [de svage grupper].”

Kommunal embedsmand

Casematerialet viser også eksempler på kommuner, som via byudvalgsindsatsen

har fået afprøvet forskellige metoder i indsatsen over for beboere

med sociale problemer. Som det vil blive uddybet senere i dette kapitel, er

nogle af de projekter, som er etableret for disse beboergrupper, blevet sat i

gang af beboerrådgiverne i samarbejde med frivillige beboere. I de tilfælde,

hvor sådanne projekter har været succesfulde, har kommunerne, som en del

af en forankringsstrategi, taget projekterne til sig og forankret projekterne i

den kommunale forvaltning. Det vil sige, at projekterne er blevet en del af

kommunens blivende aktiviteter i boligområderne (jf. kapitel 4).

Et professionelt ansvar

Erfaringerne understreger det gensidige afhængighedsforhold, der eksisterer

mellem parterne i forhold til de sociale problemstillinger i boligområderne.

Som diskuteret i kapitel 4 har boligområdets aktører (boligorganisationer,

beboerrådgivere, beboerdemokratier og beboere) viden om boligområdernes

problemstillinger, som de optræder i “hverdagen”.

Kommunerne har deres professionelle stab af medarbejdere, som er uddannet

til at tage sig af sociale problemer. En optimal udnyttelse af kommunernes

og boligorganisationernes/boligområdernes forskellige kompetencer og

ressourcer kræver en fælles forståelse af problemstillinger samt en anerkendelse

af og respekt for parternes forskellige ressourcer.

Som diskuteret i kapitel 4 er det en forståelse og anerkendelse, som parterne

med tiden har opnået.

Denne fælles forståelse kan bl.a. ses afspejlet i parternes enighed om, at

indsatsen over for beboergrupper med sociale problemer skal varetages af

professionelle. Det betyder ikke, at boligområdets aktører, her især beboerrådgiverne,

kan undværes. Tværtimod spiller beboerrådgiverne en central

rolle for videreformidling af de behov og ønsker, som de svage beboergrupper

har til indsatsen.

6.3 Tilrettelæggelsen af den konkrete indsats

Som nævnt indledningsvis viser de samlede erfaringer, at indsatsen over for

beboere med specifikke problemer dækker over følgende tre grupperinger:

• Voksengrupper, som er på overførselsindkomst og har sociale proble-

mer, herunder grupper som sindslidende og misbrugere.

• Børn og unge, der har en udadreagerende adfærd i boligområder, som

skaber utryghed, og som er vanskelige at skabe kontakt til for både pro-

86



fessionelle og beboere. Der kan være tale om såvel danske børn som

børn af indvandrere og flygtninge.

Indvandrere og flygtninge, som gennem deres adfærd kommer i modsætningsforhold

til de øvrige beboere.

I det efterfølgende vil vi se på, hvordan beboerrådgiverne har konkretiseret

indsatsen over for disse grupper herunder, hvilke metoder beboerrådgiverne

anvender.

6.3.1 Forskellige typer af aktiviteter

Når det handler om indsats over for de ovennævnte beboergrupper, viser erfaringerne,

at beboerrådgiverne i starten typisk har brugt meget tid på opsøgende

arbejde for at finde frem til ønsker og behov hos de forskellige grupper.

Det har bl.a. bestået i at deltage i beboermøder, fester, afdelingsbestyrelsesmøder

o.l. Desuden er der også en del beboerrådgivere, som i samarbejde

med kommuner har gennemført forskellige typer af undersøgelser, fx

spørgeskemaundersøgelser, for at afdække, hvordan beboerne generelt oplever

problemerne i boligområderne 11 .

Dette arbejde har ledt frem til følgende eksempler på aktiviteter målrettet

løsning af nogle af de problemstillinger, som er knyttet til de tre ovennævnte

beboergrupper:

Aktiviteter for indvandrere og flygtninge samt voksengrupper

Ser vi først på aktiviteter målrettet indvandrere og flygtninge og voksengrupper

generelt er disse typisk rettet mod integration:

Forening for danskere og flygtninge/indvandrere

Casematerialet viser eksempler på bl.a. integrationsfremmende aktiviteter,

hvor det er frivillige beboere, som har taget initiativet. Sådanne aktiviteter

omfatter bl.a. en forening, hvis formål er, at danskere og flygtninge/indvandrere

kan mødes og lære hinanden at kende. Aktiviteten kom i stand ved, at

en dansk beboer tog kontakt til beboerrådgiveren, hvorefter beboerrådgiveren

hjalp med at finde lokaler og søge økonomiske midler til aktiviteter

m.v. Beboerrådgiveren fungerer i dag som konsulent for foreningen primært

i forhold til praktiske spørgsmål som fx økonomiske tilskud.

Sammenhængende integrationsindsats

De samlede erfaringer viser dog, at det som oftest er beboerrådgivere samt

professionelle, som etablerer aktiviteter for flygtninge og indvandrere. Ofte

er disse aktiviteter etableret som led i en samlet strategi for integrationsindsatsen

i boligområdet, hvor beboerrådgiverne er primusmotor. De specifikke

erfaringer viser, at baggrunden for en sådan strategi er, at beboerrådgiverne

har oplevet, at det ikke er nok kun at koncentrere sig om fx integrati-

11 For uddybning af de forskellige metoder, der kan anvendes i opstarten af boligsociale

aktiviteter, henvises bl.a. Til Lemche & Sidelmann, 1998 samt Vestergaard m.fl., 1999.

87


on af flygtninge og indvandrerkvinder. Hvis endemålet er en generel integration

af flygtninge og indvandrere både i boligområdets aktiviteter og i

samfundet som helhed, er det nødvendigt, at indsatsen omfatter hele “familien”:

“Vi starter med mødregruppen og de små unger. Så går vi videre til

lektiecafeen for de lidt større. Så er der klubben, hvor alle drengene

kommer, og så er der basket for de store drenge med træner, og pigebasket

er kommet til også. Så er der pigeklubben, som udfylder et

kæmpestort behov. Som både pigerne selv og forældrene har peget på.

Og så er der lavet et kulturhus – en slags moské – som har været der i

mange år. Det er de tyrkiske mænd, der besøger det.”

Beboerrådgiver

Formålet med aktiviteternes opdeling i alder og køn er at undgå de forskellige

kulturelle og religiøse barrierer, der kan opstå, hvis aktiviteterne især

målrettes begge køn. Erfaringer fra andre integrationsfremmende indsatser

viser desuden også problemer ved at blande forskellige nationale og religiøse

flygtninge- og indvandrergrupper (bl.a. Vestergaard m.fl., 1999).

Denne problematik har dog ikke været fremtrædende i ovennævnte eksempel.

Ifølge den beboerrådgiver, som har været primusmotor for en sammenhængende

integrationsindsats, er formålet først og fremmest at få indvandrere

og flygtninge “ud af lejligheden og se, hvad boligområdet kan tilbyde”.

På længere sigt er formålet at introducere flygtninge og indvandrere til

boligområdets andre aktiviteter, hvor de også møder deres danske medbeboere.

Beboerrådgiverens metode til at få etableret indsatsen har været at opdyrke

og etablere et netværk mellem de lokale institutioner i boligområdet: Skole,

ungdomsklub, SSP-koordinator, bibliotek samt den kommunale socialforvaltning.

Disse institutioner har påtaget sig ansvar for de forskellige aktiviteter

for flygtninge og indvandrere. Desuden har beboerrådgiveren også været

opsøgende i forhold at få afdækket behov og ønsker til aktiviteter hos

gruppen af flygtninge og indvandrere i boligområdet.

Erfaringerne fra de boligområder, hvor en sammenhængende integrationsindsats

er blevet afprøvet, er, at det er en langsommelig proces. For det første

tager det tid at få etableret et funktionsdygtigt koordineret samarbejde

mellem de relevante parter. For det andet tager det også tid, før resultaterne

af indsatsen viser sig.

Bo dansk

Af andre eksempler på aktiviteter målrettet flygtninge og indvandrere kan

nævnes aktiviteter, som formidler kendskab til at “bo dansk”. Det vil sige

normer for, hvordan man fx håndterer affaldssortering samt brug af udearealer.

Formålet med aktiviteterne har været at mindske konflikterne mellem

danskere og flygtninge/indvandrere. De specifikke erfaringer viser, at

88


initiativtager til sådanne projekter typisk er beboerrådgiverne, som kontakter

boligorganisationen og etablerer “kurser”. Erfaringen fra disse projekter

viser, at ved hjælp af en forholdsvis lille indsats er konflikter mellem danskere

og flygtninge/indvandrere blevet betydelige mindre.

Traumatiserede flygtninge

De specifikke erfaringer viser også, at en del beboerrådgivere har oplevet

problemer med flygtninge og indvandrere, som har været stærkt psykisk belastede

på grund af krigstraumer. Det handler både om børn og voksne. Her

har beboerrådgiverne enten selv – via opsøgende arbejde – fået kendskab til

problemerne eller er blevet gjort opmærksomme på problemerne af beboere

eller ejendomsfunktionærer. I disse tilfælde har beboerrådgiverne kontaktet

den kommunale socialforvaltning, som så har foranstaltet krisehjælp.

Indsats over for psykisk syge

Også indsats over for psykisk syge beboere er et typisk eksempel på aktiviteter

målrettet såvel flygtninge og indvandrere som andre voksengrupper i

boligområderne.

Som tidligere nævnt er der i casematerialet eksempler på etablering af en

tværgående indstats over for psykisk syge beboere. I disse tilfælde har beboerrådgiverne

været initiativtagere til etablering af netværk mellem sagsbehandlere

i den kommunale forvaltning, distriktspsykiatriske team samt

ejendomsfunktionærer. Formålet med netværkene er at koordinere indsatsen

mellem de personer, der har den faglige kunnen – de professionelle – og de

personer, som dagligt ser og mærker de problemer, de psykisk syge beboere

har, nemlig ejendomsfunktionærerne og beboerrådgiverne.

Det er lykkedes gennem møder mellem parterne at få etableret en indgang

til det kommunale system, når ejendomsfunktionærerne observerer eller får

henvendelser om beboere med psykiske problemer. Desuden har ejendomsfunktionærerne

gennem kurser fået en viden om psykisk syge, som har

mindsket berøringsangsten, som en ejendomsfunktionær udtrykker det:

“ […] Når man har været med på sådan et kursus, så får man jo øjnene

op for, hvad der er galt, når folk opfører sig på en underlig måde.

Jeg tror mange føler, at når der er en, der er lidt forskellig fra en selv,

så er det noget der smitter. Så vil vi helst have lidt afstand til dem.

Hvis man er klædt lidt mere på til det, kan man bedre sige: Ta’ det nu

lige roligt og lad og snakke om, hvad der er galt. Når man så stille og

roligt snakker med det menneske, kan man danne sig et billede af, om

man skal blande myndighederne ind i det. Skal vi have fat i læge, ambulance,

politi eller, hvad kan det være. Det synes jeg nok, at vi er rimeligt

godt klædt på til nu.”

Ejendomsfunktionær

Som tidligere nævnt har det ikke været lige nemt at få ejendomsfunktionærerne

til at involvere sig i indsatsen, hvilket skal ses i sammenhæng med, at

89


en socialt indsats ikke falder ind under funktionærernes traditionelle arbejdsområde.

Desuden har problematikken angående tavshedspligt samt

kontrol også været et område, som har været diskuteret på kurserne:

“Vi vil ikke være bussemand over for beboerne. Hvis en er lidt syg i

hovedet, og man går videre med det. Hvis de finder ud af, at det er viceværten,

og han går også og stikker sin næse i alting, så kunne man

godt forestille sig, at vi kunne få nogen personlige problemer med

dem, hvis de opsøgte os. Vi vil gerne have, at myndighederne går ind

og tager over, når vi har observeret noget.”

Ejendomsfunktionær

Erfaringer fra netværk etableret i forbindelse med indsats over for psykisk

syge beboere viser, at etableringen koster tid og tålmodighed. Erfaringen er

også, at når netværkene er funktionsdygtige, får især ejendomsfunktionærerne

et redskab til at håndtere og hjælpe de psykisk syge beboere. Sidst

men ikke mindst har indsatsen bevirket, at beboerklager over larm- og støjgener

er mindsket betydeligt.

Aktiviteter for børn og unge

Erfaringerne viser, at aktiviteter for børn og unge både er rettet mod danske

og flygtninge-/indvandrerbørn og unge og specifikt målrettet flygtninge- og

indvandrerbørn og unge.

Dobbelteffekt

Der er eksempler på, at beboere, der selv har sociale problemer, har været

initiativtagere til projekter for børn og unge.

I et af disse eksempler har det handlet om at etablere fritidsaktiviteter for

børn, som “hang ud” i boligområdet. Beboerne, som igangsatte projektet,

følte selv, at de på trods af egne problemer, havde overskud til at gøre noget

for børnene. Beboerrådgiveren blev kontaktet og beskriver sin rolle på denne

måde:

“Ved gruppens start var min rolle at være diskussionspartner og i øvrigt

give støtte og opmuntring og hjælp med PR og økonomi til gruppens

ideer. Senere blev min rolle i højere grad at være almindelig opdrager.

Den mere “faglige” del af opdragelsen såsom mødeteknik og

referatskrivning kom til at fylde meget lidt i forhold til den mere generelle

del, såsom at tale ordentligt, at holde en aftale, at diskutere problemer

etc. I sidste ende blev det min rolle at afslutte gruppen, så alle

havde æren i behold og et kommende samarbejde – måske i andre

sammenhæng – var muligt.”

Beboerrådgiver

Erfaringer fra en sådan aktivitet viser, at de konkrete aktiviteter for børnene

spillede en mindre rolle set i forhold til beboernes egen læreproces. Denne

læreproces beskriver samme beboerrådgiver således:

90


“Jeg mener […], at det er en god metode at lade beboerne få råderum

for deres ideer, uanset hvor uegnede til at udføre et projekt, de synes

at være. Der skal støttes så langt som muligt, gives hjælp til at få hold

på ideerne og struktureret projektet […] Men der er også grænser,

især når man er beboerrådgiver og ikke psykolog […] Jeg mener, at

[aktiviteten] er et udmærket eksempel på, hvor langt man kan gå […]

uden, at det går ud over alle andre aktiviteter og processer, der også

skal varetages.”

Beboerrådgiver

Dette eksempel illustrer beboerrådgivernes førnævnte holdning til og oplevelse

af, at selvom man som beboer tilhører en såkaldt svag eller udsat

gruppe, har man ressourcer, der kan bruges i den boligsociale indsats. Eksemplet

illustrerer også, at en inddragelse af beboere med problemer kræver,

at beboerrådgiverne fungerer både som proceskonsulenter og som “opdragere”.

Det betyder også, at beboerrådgiverne skal bruge meget tid og

mange kræfter på sådan en type af indsats, hvilket alt andet lige betyder, at

beboerrådgiverens tid går fra andre aktiviteter og projekter.

Fritidsaktiviteter

De samlede erfaringer viser, at indsatsen over for børn og unge, som “hænger

ud” i boligområdet typisk består i at få gruppen indrullet i de eksisterende

fritidstilbud i boligområder – som oftest sportsaktiviteter. Målsætningen

for en sådan indsats er tostrenget: Dels får man gruppen væk fra boligområdet,

dels har aktiviteterne også en opdragende effekt, som en beboerrådgiver

udtrykker det:

“[…] der ville dels ligge en opdragende effekt i at skulle indordne sig

under en forenings rammer og regler, dels ville der været tale om et

kriminalitetsforebyggende sigte.”

Målet for denne beboerrådgiver var at etablere en fodboldklub for indvandrer-

og flygtningedrenge, som drengene selv skulle være med til at opbygge.

Beboerrådgiveren fungerede som konsulent for de unge i forhold til at

oplære drengene i foreningsarbejde og i løsning af de konflikter, som opstod

undervejs. Klubben betragtes i dag som velfungerende:

“Processen har været en forudsætning for, at der er etableret en velfunderet

klub, som hviler på de demokratiske spilleregler […] hvilket

har en opdragende og positiv effekt på de unge. De lærer at indordne

sig under givne rammer og samarbejde. I spørgsmålet om projektets

kriminalitetsforebyggende virkning er det vanskeligt at måle noget

konkret.”

Beboerrådgiver

Erfaringerne fra dette konkrete projekt er, at drengene for det første ikke

længere “hænger ud” i området, hvilket har tryghedsskabende effekt. For

det andet kan sådanne projekter være medvirkende til at aflive fordomme

og myter om især unge drenge med anden etnisk baggrund. Klubben er således

et eksempel på, at drengene kan bidrage positivt til boligområdets so-

91


ciale miljø. Sidst, men ikke mindst kan etableringen af klubben give drengene

tillid til, at de kan magte en selvstændig opgave. En tillid, som drengen

kan bruge i andre sammenhæng uden for boligområdet i forbindelse

med bl.a. uddannelse og arbejde.

6.4 Anvendte metoder

Når man ser på de metoder, som er anvendt i de ovennævnte eksempler på

aktiviteter målrettet beboere med specifikke sociale problemer, kan der

umiddelbart udledes tre generelle metoder, som beboerrådgiverne benytter

sig af: Koordinering, konsulentbistand samt opsøgende arbejde.

Koordinering

Hvis vi først ser på koordinering som metode, handler det om, at beboerrådgiverne

etablerer samarbejde mellem de professionelle i boligområdet. Afhængig

af problemstilling kontakter beboerrådgiverne relevante professionelle,

fx skoler, daginstitutioner, sundhedsplejersker, distriktspsykiatriske

team, og beboerrådgiverne afdækker behov samt tilrettelægger indsatsen

over for beboergrupperne i samarbejde med de professionelle:

“Med lektiecafeen, der talte jeg med mine professionelle samarbejdspartnere.

Vi satte os ned og fandt ud af, hvad det var for nogle unger,

vi havde med at gøre. Vi lavede en projektbeskrivelse af målet og

børnene, og hvad der var det vigtigste.”

Sådanne samarbejdsrelationer er fx etableret i forbindelse med sammenhængende

integrationsindsatser samt i forbindelse med indsats over for psykisk

syge beboere. Beboerrådgivernes rolle i det professionelle samarbejde

er først og fremmest at være initiativtagere og herefter at være primusmotor

og ankerperson. Erfaringerne vedrørende det professionelle samarbejde er

yderligere beskrevet og diskuteret i kapitel 4.

Konsulentbistand

Konsulentbistand som metode er især målrettet rådgivning af frivillige beboere

med etablering af indsats over for beboergrupper med sociale problemer.

Disse beboere, der ønsker at engagere sig i indsatsen, kan inddeles i tre

grupper:

• Det kan enten være beboere, som selv har problemer, men overskud til

at hjælpe andre.

• Det kan være beboergrupper, som er udpeget som en udsat gruppe, hvor

beboerrådgiveren etablerer det, man kan kalde for “hjælp-til-selvhjælpsprojekter”.

• Eller det kan være såkaldte ressourcestærke beboere, som ønsker at etablere

en aktivitet for en udsat gruppe.

De samlede erfaringer viser, at beboerrådgivernes rolle i de første to indsatstyper

primært består i at fungere som konsulent, hvor resultatet spiller

92


en mindre rolle end selve processen. Det handler her i høj grad om at give

beboerne selvværd og en tro på, at de trods problemer har ressourcer til at

hjælpe andre og/eller sig selv. Beboerrådgivernes funktion er her både opdragende

og konfliktløsende, hvor de mere praktiske forhold som fx økonomi

og lokaler spiller en sekundær rolle.

Erfaringerne viser, at der er en grænse for, hvor mange af sådanne indsatstyper

beboerrådgiverne kan overkomme. Dette skal især ses i forhold, at

proceskonsulentfunktionen i sådanne typer af projekter kræver meget af beboerrådgivernes

tid, idet projekterne ikke er selvkørende. Det betyder, at

beboerrådgiverne skal deltage i (alle) møder samt være kontinuerlig opfølgende

på projekt og proces. Dermed går tiden fra andre af beboerrådgivernes

opgaver.

I de typer af projekter, hvor såkaldte ressourcestærke beboere etablerer projekter

for beboere med sociale problemer, er beboerrådgiverens rolle mere

praktisk orienteret og ikke så tidskrævende. Her handler det primært om at

hjælpe med at fremskaffe nødvendig økonomi samt egnede fysiske rammer

afhængig af aktivitet.

Opsøgende arbejde

Opsøgende arbejde som metode henviser som sagt til konkretiseringen af

indsatsen i startfasen over for de såkaldte udsatte eller svage grupper udpeget

af styregruppen. Casematerialet viser, at denne form for opsøgende arbejde

som nævnt primært har bestået i at deltage i beboermøder, beboerfester

samt afdelingsbestyrelsesmøder.

Erfaringerne viser også, at det opsøgende arbejde set over tid nu typisk består

i dels at skabe kontakt til samt koordinere samarbejdet mellem professionelle

i boligområderne, dels består i at afdække behov og ønsker til projekter

og indsats hos de såkaldte svage grupper og herefter koordinere indsatsen

med relevante professionelle aktører. Det opsøgende arbejde kan

desuden også bestå i at mobilisere især ressourcestærke beboere til at deltage

i aktiviteter og projekter ved bl.a. at informere om aktiviteter og behov

på beboer- og afdelingsbestyrelsesmøder.

6.5 Det professionelle samarbejde som metode

Som det fremgår af ovennævnte eksempler på indsatsformer, spiller beboerrådgiverne

den altafgørende rolle, når det handler om koordinering, igangsætning

og implementering af den konkrete indsats over for de såkaldte

svage og udsatte grupper. Det er sjældent, beboerrådgiverne direkte selv

står for en indsats, hvilket heller ikke er formålet med beboerrådgiverordningen,

jf. kapitel 5. I de tilfælde, hvor beboerrådgiverne fungerer som proceskonsulenter

for beboere med sociale problemer, bevæger beboerrådgi-

93


verne sig dog på grænsen til direkte at udøve en professionel behandlerindsats.

Der, hvor man kan sige, at beboerrådgivernes vægt på indsats og metoder

ligger, er på det professionelle koordinerende niveau. Denne indfaldsvinkel

til indsats og metoder er tidligere blevet diskuteret som en professionel orientering

af det boligsociale arbejde, hvor beboerrådgiverne set over tid i

højere grad centrerer deres samarbejde omkring indsats over for de såkaldte

svage grupper til de professionelle i lokale institutioner og kommunale forvaltninger.

Som diskuteret i kapitel 4 kan denne udvikling ses i sammenhæng

med styregruppernes fokus på en målrettet indsats over for de svage

grupper.

Dette fokus afspejles i beboerrådgivernes indfaldsvinkel til deres arbejde,

som i den anden byudvalgsperiode i højere grad er forankret på det forvaltningsmæssige/politiske

niveau – altså forankret på styregruppeniveau – i

stedet for på det udførende/konkrete niveau. Set i forhold til beboerrådgivernes

metoder bevirker denne ændring i beboerrådgivernes indfaldsvinkel,

at det opsøgende arbejde samt konsulentfunktionen rettet mod mobilisering

af beboere er mere tonet mod samarbejde med de professionelle. Dette, fordi

det er i samarbejde med de professionelle, en målrettet effektiv/professionel

indsats kan etableres.

Det opsøgende arbejde handler stadig om at afdække beboernes ønsker til

og behov for indsats, men tilrettelæggelsen af indsatsen foretages i samarbejde

med de professionelle i området. Konsulentfunktionen synes også i

højere grad at være rettet mod det professionelle samarbejde – mod vedligeholdelse

og udvikling af samarbejdet – hvor beboerrådgivernes rolle er at

koordinere samt yde praktisk og faglig støtte.

6.6 Erfaringer samt holdning til indsatsen

I det følgende vil vi se nærmere på, hvordan kommuner og boligorganisationer

vurderer resultater af og erfaringer med såvel indsatsen målrettet beboergrupper

med specifikke sociale problemer som den mere generelle og

brede indsats.

Casematerialet viser, at kommuner og boligorganisationer stort set vurderer

de positive resultater af indsatsen ens. Det handler især om, at indsatsen har

været medvirkende til at udvikle og danne sociale netværksrelationer mellem

beboere. Disse netværk har været medvirkende til, at beboerne har engageret

sig og deltaget i diverse aktiviteter og projekter, hvilket parterne

mener har bidraget til en større fællesskabsfølelse mellem beboerne:

“Det er den mobilisering, der sker af borgerne, at de deltager i de aktiviteter,

der interesserer dem, og de interesserer sig for deres boligområde

og for deres naboer. En indsats, som bryder isolationen for en

94


ække mennesker frem for, at de sidder i hvert deres hul og kigger ud

ad vinduet, så samles de nu og udveksler erfaringer. Det, tror jeg, er

betydningsfuldt. De har jo ikke så stort et netværk, så hele netværksopbygningen

er utrolig vigtig. Også det at de får øje på, at de har

nogle ressourcer, som de ikke troede, de havde.”

Kommunal embedsmand

Set i forhold til de problemstillinger, som har præget boligområderne, bl.a.

udlejningsvanskeligheder, negativt image, konflikter mellem beboere, kriminalitet

m.v. viser de specifikke erfaringer, at kommuner og boligorganisationer

mener, at indsatsen har dæmpet og i visse tilfælde løst problemerne.

Som en repræsentant fra en boligorganisation oplever det:

“Noget af det rigtigt gode er, at kun 1-2 ud af 10 ville takke nej til en

bolig herude i dag, i 1994 ville det være det modsatte billede. Imaget

er forandret, og der er sket en forbedring af livsvilkårene […]der er

slet ikke den uro, som der var før i tiden. Hvis man går en tur igennem

området om aftenen, så er der fuldstændigt stille. Før i tiden var der

en mærkelig uro. Man ser heller ikke alle de børn, som blaffede rundt

og skabte uro. Alle fulderikkerne har fået et godt sted at komme hen,

og de unge mennesker kan komme over i hallen.”

En repræsentant fra en boligorganisation

Såvel repræsentanter fra boligorganisationer som fra kommuner giver udtryk

for, at de positive resultater skal ses i forhold til tid. Det har således

taget lang tid fx at mobilisere beboerne til at deltage samt opbygge netværk

både mellem beboere og også mellem de professionelle i boligområderne.

De opnåede resultater skal også ses i forbindelse med beboerrådgivernes arbejdsindsats.

Især boligorganisationerne frygter for indsatsen den dag, hvor

beboerrådgiverne ikke er i boligområderne længere:

“[…] jeg tror, der kommer til at mangle en uvildig sparringspartner,

som man kan snakke med, som hverken er fedtet ind i kommune eller

afdelingsbestyrelse. Det er en vigtig helle at have i et boligområde,

hvor der er modstridende interesser, og hvor beboerne har mulighed

for at blive hele mennesker. Der er mange, som gerne vil noget, men

som ikke bliver accepteret eller respekteret af dem, som bestemmer.

Med beboerrådgiveren har de [beboerne] fået lov til at gøre nogle

ting. De er ikke stærke nok til selv at tage den kamp op. Vi håber på at

give dem nogle kontakter til nogle foreninger, som kan hjælpe dem.

Men det bliver aldrig det samme. Man kan jo ikke stille de samme

krav til frivillige, som man kan til professionelle. Det bliver et stort

tomrum.”

Som tidligere nævnt har byudvalgsindsatsen i visse kommuner givet inspiration

til udvikling af nye metoder i det sociale arbejde, og derfor er indsatsen

også i en del kommuner på vej til eller allerede forankret i den kommunale

forvaltning. Erfaringerne viser dog, at dette langt fra gælder alle kommuner,

som på undersøgelsestidspunktet (efteråret 2002) kun lige var begyndt

at diskutere forankringsstrategier.

95


I de kommuner, hvor man har taget de boligsociale metoder til sig, bl.a. den

tidligere omtalte sammenhængende integrationsindsats, har byudvalgsindsatsen,

herunder beboerrådgivernes koordinerende funktion i forhold til det

professionelle samarbejde, spillet en afgørende rolle:

“[…] jeg tror ikke, vi ville have haft den fornødne indfaldsvinkel til at

starte det op [integrationsindsatsen], hvis ikke Byudvalget havde været

igangsætter på det. Der er ingen tvivl om, at viljen er til stede, men

der er en, der skal tage initiativet eller gøre noget.”

Kommunal embedsmand

6.7 Perspektiver på indsats og metode

Dette kapitel har sat fokus på en række problematikker og udfordringer,

som kan knyttes til indsatsen over for beboergrupper med specifikke sociale

problemer. Problematikkerne dækker over: Definition af svage grupper, ansvaret

for indsatsen over for disse grupper og de metoder samt deres effekter,

som benyttes i det boligsociale arbejde målrettet indsatsen over for de

svage grupper.

Definitionen af svage grupper

Ser vi først på definitionen af de såkaldte svage grupper viser erfaringerne,

at de involverede parter: Kommuner, boligorganisationer og beboerrådgivere

finder definitionen svær og ømtålelig. Dette skal først og fremmest ses i

forbindelse med den negative signaleffekt såvel definition på grupperne,

som de problemer, der er knyttet til grupperne, har. Ved at fremhæve sociale

problemer og implicit de grupper, som har problemerne, fremhæver man

samtidig de negative forhold ved boligområderne, hvilket forringer boligområdernes

attraktionsværdi i omverdenen. Samtidig er en definition på

såvel problemer som problemgrupper – svage grupper – nødvendig dels for

at legitimere en statslig og kommunal finansieret indsats, dels er en definition

nødvendig for at igangsætte og styre en indsats.

Erfaringerne viser, at parterne er opmærksomme på denne problematik. Casematerialet

viser således eksempler på, at kommuner har vendt problematikken

fra at handle om stigmatisering til at handle om, at man som kommune

tager hånd om problemerne. For beboerrådgiverne, som møder de

beboere, der er kategoriseret som tilhørende en svag gruppe, fx beboere på

overførelsesindkomster, har det været særligt vanskeligt at definere, hvornår

en beboer kan siges at tilhøre en svag gruppe. Dette skal ses i forhold

til, at beboerrådgiverne oplever, at sådanne beboere i “virkeligheden” har

en masse ressourcer i form af lyst til at engagere sig og tid til det.

Problematikken omkring definitionen på svage grupper, herunder de problemer,

som er knyttet til disse grupper, skal ikke ses som et spørgsmål, om

der er problemer, men mere ses som et spørgsmål om måden, hvorpå problemer

og beboergrupper kategoriseres og fremhæves. Som kapitlet viser,

96


er der behov for, at fremstillingen af svage grupper og sociale problemer

nuanceres bl.a. i forhold til, hvem de forskellige problemer er et problem

for og hvordan. Ved en sådan nuancering kan der bl.a. sættes fokus på de

ressourcer, der ligger hos beboerne, hvad enten der er tale om misbrugere

eller beboere på overførelsesindkomster. Hermed kan den stigmatiserende

fremstilling af boligområderne også nuanceres.

Ansvarsfordeling og det gensidige afhængighedsforhold

Traditionelt set har kommunerne haft ansvaret for at løse sociale problemstillinger.

Med byudvalgsindsatsen er der lagt op til, at boligområdet; beboere

samt boligorganisationer også går ind og tager et ansvar for de problemer,

der eksisterer i boligområderne. Som dette kapitel samt de forrige viser,

er boligorganisationerne med byudvalgsindsatsen blevet en aktiv part i

løsningen af problemerne. Dette rykker dog ikke ved, at boligorganisationerne

og kommunerne selv mener, at det i sidste ende er en kommunal opgave

at varetage indsatsen over for beboere med specifikke sociale problemer.

Casematerialet viser, at nogle boligorganisationer mener, at kommunerne i

nogle tilfælde har været lidt for “langsomme” til at gå ind i løsningen af

problemer, som har haft stor betydning for boligområdernes trivsel. Ligesom

beboerrådgiverne oplever, at kommunerne er dårlige til at koordinere

de ressourcer, som allerede anvendes i boligområderne. Det handler her om

de professionelle kommunale medarbejdere: Børne- og ungeinstitutioner,

sundhedsplejen, distriktspsykiatrien m.v. Her er det beboerrådgiverne, som

varetager denne koordinering. Desuden mener, hverken boligorganisationer,

kommuner eller beboerrådgivere, at løsningen af specifikke sociale problemstillinger

kan overlades til frivillige beboere. Der eksisterer således en

fælles forståelse mellem parterne om, at indsatsen over for boligområdernes

svage grupper skal varetages af professionelle. Men det betyder ikke, at der

ikke er behov for boligområdets aktører i indsatsen over for sociale problemer,

idet især beboerrådgiverne spiller en central rolle for at videreformidle

de behov, der eksisterer, og for koordinering af en professionel indsats.

Dette sætter (igen) fokus på det gensidige afhængighedsforhold, der eksisterer

mellem kommuner og boligområdets aktører i forhold til at løse de sociale

problemstillinger i boligområderne. Kommunerne har medarbejderne

med den professionelle og faglige viden om håndteringen af sociale problemer.

Men de kommunale medarbejdere har som oftest ikke den nødvendige

viden om boligområdernes konkrete problemstillinger. Det har boligorganisationerne

og beboerrådgiverne til gengæld.

På denne måde kan kommunerne stille med den professionelle viden og

kunnen, når boligorganisationerne og beboerrådgiverne har vist, “hvor skoen

trykker”. På denne måde udnyttes og koordineres parternes ressourcer

optimalt. Som også diskuteret i kapitel 4 åbner den fælles forståelse, samar-

97


ejdet mellem parterne samt udnyttelsen af forskellige ressourcer for bl.a.

organisatorisk læring. Dette kan ses afspejlet i, at nogle kommuner har ændret

praksis og har lært nye tilgange til det sociale arbejde via især beboerrådgivernes

metoder i forbindelse med koordineringen af de professionelle

ressourcer i boligområderne.

Umiddelbart kan det undre, at kommuner og boligområder ikke af sig selv

har etableret et samarbejde omkring løsning af boligområdernes problemstillinger.

Det vil sige, at de ikke tidligere har ankerkendt det gensidige afhængighedsforhold

samt nødvendigheden af et samarbejde. Den umiddelbare

årsag til dette bunder som diskuteret i kapitel 4 i forskellige organisatoriske

interessemodsætninger, som har affødt konflikter og ubalancer, der har

virket blokerende for samarbejdet. En anden væsentlig årsag kan også ses i

sammenhæng med, at netop på grund af disse modsætninger mellem parterne,

har der været behov for, at en tredje part – Byudvalget – med pisk: krav

om samarbejde og gulerod og økonomiske ressourcer, har tvunget parterne

til at samarbejde.

Professionaliseringen

Erfaringer viser, at beboerrådgivernes metoder i det boligsociale arbejde

målrettet beboere med sociale problemer primært tager udgangspunkt i en

koordinering af samarbejdet mellem de professionelle i boligområderne.

Også opsøgende arbejde samt konsulentfunktionen som metode benyttes,

men er i højere grad end tidligere rettet mod det professionelle samarbejde.

Vægten på dette samarbejde skal ses i sammenhæng med udviklingen i beboerrådgivernes

funktion og rolle – som diskuteret i kapitel 5 – der kan karakteriseres

som en professionel orientering af indsatsen. Denne udvikling

skal ses i sammenhæng med styregruppernes fokus på en målrettet indsats

over for svage grupper. Som en konsekvens er beboerrådgivernes indfaldsvinkel

til deres arbejde i den anden periode af byudvalgsindsatsen i højere

grad end tidligere forankret på styregruppeniveau (det forvaltningsmæssige/politiske

niveau) frem for på det udførende/konkrete niveau.

Med denne professionelle orientering af indsatsen er der for det første en risiko

for, at der ikke udvikles metoder til at inddrage de såkaldte svage grupper

i aktiviteter. En problematik, som også blev diskuteret i kapitel 5. Casematerialet

viser, at de steder, hvor beboerrådgiverne har søgt at inddrage

grupperne i forskellige indsatstyper, har inddragelsen haft en stor betydning

bl.a. i forhold til et øget selvværd samt anerkendelse fra medbeboere.

Hvis beboerrådgiverne skal kunne udvikle metoder til at inddrage de såkaldte

svage grupper i enten aktiviteter for andre beboergrupper eller i såkaldte

“hjælp-til-selvhjæpsprojekter” og samtidig tage sig af de brede aktiviteter,

kræver det flere ressourcer. Disse ressourcer kan fx være ansættelse

af egentlige aktivitetsmedarbejdere, som kunne varetage den brede og almene

indsats. Samtidig skal man holde sig for øje, at man bevæger sig i

98


grænselandet mellem en professionel faglig kunnen og en ikke-professionel

tilgang og dermed være bevidst om, hvilke begrænsninger en ren ikke-professionel

tilgang har. En beboerrådgiver kan og skal ikke udøve psykologisk

rådgivning – det skal en professionel uddannet.

For det andet er risikoen ved beboerrådgivernes professionelle orientering,

at beboerrådgiverne mister følingen med både beboerens behov og ønsker

til indsatsen, samt de ressourcer beboerne har i forhold til at kunne indgå og

være aktive i indsatsen.

99


Litteratur

Andersen, J. et al. red. (2003): “Empowerment i storbyens rum”. Socialpædagogisk

Bibliotek. København: Hans Reitzels Forlag.

Bauman, Z. (1993): “Postmodern Ethics”. Oxford: Blackwell Publishers.

Bech-Jørgensen, B. (1994): “Når hver dag bliver til hverdag”. København:

Akademisk Forlag.

Byudvalget (1993): “Første rapport fra Byudvalget”. København.

Byudvalget (1994a): “Rapport 1 fra Byudvalget”. København.

Byudvalget (1994b): “Rapport 2 fra Byudvalget”. København.

Børresen, S.K. & Tabitha Wright Nielsen (2003): “Partnerskab og brugerindflydelse”.

2003:1. Center for forskning i socialt arbejde.

Børresen, S.K. et al. (2002): “Nye veje i den by- og boligsociale indsats”.

2002:1. Center for forskning i socialt arbejde.

Christiansen, U. et al. (1993); “Bedre bebyggelser – bedre liv”. SBI-Byplanlægning

65. Hørsholm, Statens Byggeforskningsinstitut.

Engberg, L. (2003): “Konsensusstyring i kvarterløft”. I: Bypolitik mellem

hierarki og netværk (Karina Sehested, red.) pp. 129-165. København: Akademisk

Forlag.

Engberg, L. et al. (2000): “Konsensusstyring i kvarterløft”. Hørsholm: Statens

Byggeforskningsinstitut.

Evers, A. (1990): “Shift in the welfare mix – introducing a new approach

for the study of transformations in welfare and social policy”, i: Shift in the

welfare mix, their impact on social service and welfare policies (A. Evers &

H. Wintersberg edt.), Westview Press, Frankfurt, pp. 7-31.

Flyvbjerg, B. (1991): “Rationalitet og magt – bind 1”. Akademisk Forlag

A/S og Bent Flyvbjerg.

Foucult, M. (2002): “Overvågning og straf. Fængslet fødsel”. Frederiksberg:

Det lille forlag.

Grønlund, B. & Larsen, H. (1985): “Storbypolitik i Norden”. (Nordisk Udredningsserie

NU 1985:7). Stockholm: Nordisk Ministerråd.

100


Hansen, K.E. & Karina Sehested (1999): “Udviklingen i planlægningens

karakter – fra mål og midler til organisering og demokrati”. I: Bypolitik,

kvarterløft og velfærd – en antologi, pp. 121-140. SBI-rapport 312. Hørsholm:

Statens byggeforskningsinstitut.

Hermansen, O.F. (1975): “Socialt arbejde i de lokale fællesskaber”. København:

Socialpædagogisk bibliotek, Munksgaard.

Juul, S. (2000): “Det moderne og solidariteten”. Paper til Dansk Sociologkongres,

København, august, 2000. Upubliceret.

Kristensen, C.J. (2000): “Marginalisering – en begrebsudredning”. I: Larsen,

J.E. et al. (red.) (2000): Kontinuitet & forandring. Nye differentierings-

og integrationsformer i samfundet?. Samfundslitteratur.

Larsen, J. N. (2001): “Borgerdeltagelse i kvarterløft”. (By og Byg dokumentation

008). Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Lemche, J.B. & Sidelmann, M. (1998): “Liv i gård og gade – Boligsocialt

arbejde i praksis”. København: Frydenlund.

Mazanti, B. (2002a): “Fortællinger fra et sted”. Ph.d. afhandling. Hørsholm:

Statens Byggeforskningsinstitut.

Mazanti, B. (2002b): “Forankring af kvarterløft”. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Midtvejsrapport (2001): “Dilemmaer og muligheder i det boligsociale arbejde”.

Forfattere: Bjørn Christensen, Lars Johansen, John M. Nielsen,

Konsulentkompaniet. Kay Jokil, Lis Døssing, Ole Thomsen, Lars Messell,

Formidlingscentret og Helle Hagemann og Finn Kenneth Hansen. København:

CASA.

Pløger, J. (1999): ““Det lokale” som grundlag for bypolitikken – en illusion?”

Samfundsøkonomen, november 1999:7. DJØF.

Pløger, J. (2002): “Den fragmentariske by og det “gode byliv” – Udfordringer

for fremtidens by- og boligplanlægning”. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

“Postmodern Society”. Edward Elgar.

Rhodes, R.A.W. (1997): “Understanding Governance”. Buckingham-Philadelphia,

Open University Press.

SBI-rapport (1999): “Virkninger af Byudvalgets indsats i almene boligafdelinger

1994-1997”. SBI-Rapport 321. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

101


Shested, K. (2002): “Netværksstyring i byer – Hvad med planlægningen og

demokratiet?”. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Simonsen, K. (1993): “Byteori og hverdagspraksis”. København: Akademisk

Forlag.

Skifter Andersen, H., & Ærø, T. (1999): “Byudvalgets indsats 1993-98:

Sammenfattende evaluering”. SBI-Rapport-320. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Skifter Andersen, H., & Ærø T. (1997): “Det boligsociale Danmarkskort:

Indikatorer på segregation og boligsociale problemer i kommunerne”. SBIrapport

287. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Skifter Andersen, H. (2003): “De syv kvarterløft, sammenfattende evaluering

af udviklingen 1997-2000”. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Thor Andersen, H. (2001): “The New Urban Politics of Europe: The Areabased

Approach to Regeneration Policy”. I: Governing European Cities,

pp. 233-253. Brulington USA: Ashgate.

Uggerhøj L. & Maria De Palo (1995): “Samspil og samliv i boligområder”.Center

for forskning i socialt arbejde.

Uggerhøj, L. (1997): “Beboerrådgiveren – en spørgeskemaundersøgelse

om erfaringer fra det boligsociale arbejde”. 1997:5. Center for forskning i

socialt arbejde.

Vestergaard, H. et al. (1999): “Byudvalgets boligsociale aktiviteter – 20 eksempler”.

SBI-rapport 311. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Vranken, J. et al. (2003): “Social inclusion, Urban Governance and Sustainability

– Towards a conceptual Framework”. Antwerpen-Apeldoorn:

Garant.

Aaberg, H. (1999): “Kommunitarisme: Det civile samfunds rolle i bypolitikken”.

Samfundsøkonomen, november 1999:7. DJØF.

Internetadresser

www.boligliv.dk

www.inm.dk

Avisartikler

Til kamp mod de sociale ghettoer. (1993, 10. oktober). Berlingske Tidende

Ghetto for sociale tabere (Sidste Station). (1993, 28. juli). Det Fri Aktuelt.

102


Metoder i undersøgelsen

Datamaterialet i midtvejsrapporten bygger på:










Bilag 1

Database vedrørende byudvalgsprojekterne, som er oprettet af Formidlingscentret

Storkøbenhavn for Socialministeriet

Kortlægning af boligområderne gennemført af processtøttekonsulenterne

Spørgeskema til beboerrådgiverne

Interview med styregrupperepræsentanter

Registreringsskemaer vedrørende processtøtteforløb

Referater fra lokalsamfundsdage og individuelle samtaler

Dialog på erfa-møderne om processtøtteforløbene

Dialog på tværs i konsortiet (Formidlingscentret Storkøbenhavn, Konsulentkompagniet

og Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA))

Casebeskrivelser

I det følgende redegøres for indholdet i de forskellige datasæt.

Database om byudvalgsprojekterne

Databasen er oprettet af Formidlingscentret Storkøbenhavn for Socialministeriet.

Databasen indeholder oplysninger fra de statusredegørelser, der indsendes

1 gang årligt fra de 92 byudvalgsprojekter til Socialministeriet.

Statusredegørelserne er projekternes egne oplysninger om handlingsplan,

organisering, uforudsete vanskeligheder i projektet, igangsatte og gennemførte

aktiviteter og planer for det kommende projektår. Desuden er der oplysning

i databasen om, hvor det er muligt at hente yderligere oplysninger

om et givent projekt.

Kortlægning af boligområderne

Kortlægningen tager udgangspunkt i strukturerede beskrivelser af boligområder,

som processtøttekonsulenterne har beskrevet efter de første introducerende

besøg. Der i alt gennemført 61 kortlægninger af boligområderne.

Kortlægningen omfatter:

• Baggrundsoplysninger

(Kommune, boligområdets status, antal boligorganisationer, antal lejemål,

antal beboere).

• Målsætninger for arbejdet

(Opgaver i helhedsplanen, indsatsområder, nedsatte arbejdsgrupper, økonomi).

103


• Organisering af partnerskab/samarbejde

(Styregruppens sammensætning og kompetence, beboerrådgiverens organisatoriske

kompetence, beboerdemokratisk organisering, status vedrørende

partnerskab, beboerrådgiverens egen beskrivelse af evt. problemstillinger i

partnerskabet/samarbejdet).

• Indsats, redskab og metoder i forhold til svage grupper samt afgrænsningen/forståelsen

af svage grupper i boligområderne

(Boligområdets og beboerrådgiverens forståelse af svage grupper, status for

arbejdet med svage grupper, fokusfelter i arbejdet i forhold til svage grupper).

Spørgeskema til beboerrådgiverne

Formålet med spørgeskemaundersøgelsen har været at tegne et generelt billede

af beboerrådgivernes metoder med henblik på teori- og metodeudvikling

af det boligsociale arbejde. Beboerrådgiverne er spurgt om følgende:

Samarbejde/partnerskaber

1. Hvad forstår du ved et godt samarbejde?

2. Hvem er dine væsentligste samarbejdspartnere?

3. Er der indgået partnerskaber, forstået som forpligtende, gensidige samarbejder

i boligområdet?

4. Beskriv årsagen til at der er − eller ikke er − indgået partnerskaber i forbindelse

med indsatsen i boligområdet

5. Hvor ofte mødes du med din styregruppe?

6. Betragter du styregruppen som et partnerskab?

Fokusfelter i arbejdet med svage gruppe

7. Hvilke svage grupper er beskrevet i helhedsplanen?

8. Hvad er formålet med indsatsen i forhold til de enkelte målgrupper?

9. Kan du beskrive dine metoder i forhold til de enkelte målgrupper?

10. Hvad anser du for din væsentligste metode i arbejdet med svage grupper

i boligområdet?

11. Er helhedsplanen justeret ud fra dit arbejde i det daglige med de svage

grupper?

Telefoninterview med styregrupperepræsentanter

I interview med styregruppepræsentanter er der lagt vægt på:

• Den formelle organisation og målsætningerne med denne

• Baggrund for sammensætningen af organisationen (styregruppen)

• Styregruppens metoder: Hvordan arbejdes der, hvor tit holdes der møder,

hvordan informeres/informerer styregruppen?

• Hvordan fungerer partnerskaberne, hvad er succeserne, og hvad er problemstillingerne?

104


Der er udvalgt repræsentanter, så forskellige kommunetyper er repræsenteret.

Derudover er styregrupperepræsentanterne udvalgt, så der både er interviewet

beboerrepræsentanter, kommunale repræsentanter og boligorganisationernes

repræsentanter i styregrupperne. Der er gennemført fem interview

med styregrupperepræsentanter.

Registreringen i processtøttegrupperne

Processtøttekonsulenterne har registreret de temaer, som processtøtteforløbene

har omhandlet. De enkelte registreringer af processtøtteforløbene er

kun tilgængelige for den involverede processtøttekonsulent, mens de generelle

erfaringer og den læring, der sker i processtøtteforløbene er indgået i

rapporten.

Referater fra lokalsamfundsdagene

Lokalsamfundsdagene er gennemført med styregrupperne. Referaterne er

struktureret ud fra fokusfelterne på lokalsamfundsdagene.

Dialog på erfa-møderne om processtøtteforløbene

Processtøttekonsulenterne har evalueret processtøtteforløbene i de enkelte

erfa-grupper og generaliseret de temaer, som er gået på tværs inden for processtøttegrupperne

i de enkelte erfa-grupper. Evalueringen på erfa-møderne

og den efterfølgende dialog er indgået som erfaringer i midtvejsrapporten.

Dialog på tværs i konsortiet

Konsortiet har løbende, som minimum en gang i kvartalet, udvekslet erfaringer

og gjort status over processtøtteforløbenes udvikling og faser. Denne

dialog er indgået i erfaringsopsamlingen.

Casebeskrivelserne

En væsentlig del af erfaringsopsamlingens datagrundlag er baseret på casestudier

i seks boligområder. Årsagen til, at casestudiet er valgt som metode,

er, at denne, ifølge bl.a. Flybjerg (1991), er rettet mod at undersøge og forstå

konkrete aktørers tolkning af givne sociale fænomener og praksisser i

bestemte kontekster. Ved at dykke ned i den specifikke kontekst og interviewe

bestemte aktører opnås der på denne måde dels en forståelse indefra

af den givne praksis, dels en forståelse af den givne praksis som den udspiller

sig i sin nære konkrete kontekst. (Mazanti, 2002).

Set i forhold til formålet med erfaringsopsamlingen giver casestudiet mulighed

for at gå i dybden med forskellige aktørers oplevelser og forståelse af

et boligområdes udvikling, problemstillinger, ressourcer og behov. Den metode,

som oftest knyttes sammen med casestudiet, er den kvalitative metode

idet denne, modsat den kvantitative, er rettet mod en indsigt i subjektive

forståelses- og erfaringsrammer, det vil fx sige, hvordan forskellige aktører

tolker og forstår fx byudvalgsindsatsen i et givent boligområde.

105


Det er dette, som Flybjerg kalder for specifikke kontekstafhængige situationer.

Med kontekstafhængighed menes den konkrete kulturelle, sociale og

historiske kontekst, hvori den studerede handling foregår. Overføres dette

til erfaringsopsamlingen handler det om, at de udvalgte boligområders historie

– fx hvordan samarbejdet mellem kommune og boligorganisation har

udviklet sig samt boligområdernes kulturelle og sociale klima, fx typen og

karakteren af problemstillinger – spiller en central rolle. På denne måde vil

aktørernes forståelse og fortolkning af byudvalgsindsatsen i de udvalgte boligområder

være præget af boligområdets kontekstuelle betingelser.

Caseudvælgelse

De seks boligområder er udvalgt på baggrund af følgende parametre:

• Indsatsområder i handlingsplanen

• Boligområdets størrelse

• Bymæssig placering

• Geografisk placering

• Antallet af boligorganisationer/boligafdelinger

• Beboersammensætning

• Organiseringen af projektet.

Årsagen til, at det lige netop er disse udvælgelsesparametre, der er anvendt,

er, at parametrene giver mulighed for at opnå en forskellighed i boligområdernes

kontekstuelle betingelser. Denne forskellighed åbner for at undersøge,

hvorvidt forskellighed i fx indsats- og problemområder samt organiseringen

af samarbejdet indvirker på aktørernes tolkning og forståelse af byudvalgsindsatsen.

Som grundlag for udvælgelsen af boligområderne er både

databasen over byudvalgsprojekterne – oprettet af Formidlingscentret Storkøbenhavn

for Socialministeriet – og de enkelte boligområders handlingsplaner

og andet skriftligt materiale blevet benyttet.

De 6 valgte boligområder er:

• Nivåhøj

• Taastrupgaard

• Nørrebropark

• Esbjerg

• Horsens

• Århus (Gellerup)

Interview

Kriterierne for udvælgelse af interviewpersoner har været deres placering i

byudvalgsindsatsen. Interviewpersonerne skulle have kendskab til samt indgå

i den overordnede og/eller i den konkrete tilrettelæggelse af indsatsen.

På denne måde sikres en viden om såvel den overordnede politiske og forvaltningsmæssige

prioritering af indsatsen som den mere konkrete tilrettelæggelse

og implementering af indsatsen.

106


I alt blev der gennemført 41 interview med personer, som levede op til disse

udvælgelseskriterier. Gruppen af interviewpersoner dækker beboerrådgivere,

medlemmer af styregrupper (repræsentanter fra hhv. kommuner, afdelingsbestyrelser

samt repræsentanter fra boligorganisationer) og brugere af

udvalgte boligsociale projekter. Interviewpersonerne blev spurgt om deres

vurdering af byudvalgsindsatsen i de enkelte boligområder, bl.a. i forhold til

strukturen på og organiseringen af samarbejdet, indsats og metoder, byudvalgsprojektets

betydning, herunder beboerrådgiverens rolle og funktion.

Interviewpersoner/kategori Antal

Beboerrådgiver .................................................................................... 10

Boligselskab (ledelse).......................................................................... 6

Ansatte i boligselskab (varmemestre, ejendomsinspektører).............. 1

Projektmedarbejder (kommunal) ......................................................... 2

Kommune (ledelse).............................................................................. 5

Afdelingsbestyrelse.............................................................................. 8

Frivillige beboere/brugere af aktiviteter................................................ 9

Casestudierne har strakt sig over et år, fra august 2001 til august/september

2002.

107

More magazines by this user
Similar magazines