16.09.2013 Views

Sammenfatning af teknisk analyserapport - Finansministeriet

Sammenfatning af teknisk analyserapport - Finansministeriet

Sammenfatning af teknisk analyserapport - Finansministeriet

SHOW MORE
SHOW LESS

Create successful ePaper yourself

Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.

Velfærdskommissionen<br />

<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong> ─<br />

Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og<br />

makroøkonomiske strategier<br />

November 2005


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong> ─<br />

Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og<br />

makroøkonomiske strategier<br />

November 2005<br />

Oplag: 450<br />

ISBN: Trykt udgave 87-990692-2-9<br />

Omslag: Esben Bregninge Design<br />

Tryk: Schultz Gr<strong>af</strong>isk<br />

Pris: DKK 50,00<br />

Yderligere eksemplarer <strong>af</strong> denne publikation kan bestilles hos:<br />

Schultz Information<br />

Herstedvang 10-12<br />

2620 Albertslund<br />

T +45 43 63 23 00<br />

F +45 43 63 19 69<br />

E www.schultz.dk<br />

Publikationen sælges hos boghandlere og indtil 31. december 2005 hos<br />

Velfærdskommissionens sekretariat:<br />

E kontakt@velfaerd.dk<br />

T +45 33 95 10 60<br />

www.velfaerd.dk<br />

Henvendelse om publikationen kan fra 1. januar 2006 ske til:<br />

Danish Rational Economic Agents Model<br />

Christiansborg Slotsplads 1<br />

1218 København K<br />

E info@dreammodel.dk<br />

T +45 33 95 15 94<br />

F +45 33 92 40 00


1. Indledning<br />

I Danmark har vi et samfund, hvor der stilles en række serviceydelser som<br />

undervisning, sundhed, pleje osv. til rådighed for befolkningen. Samtidig<br />

gives der en række indkomsterstattende ydelser til personer under uddannelse,<br />

arbejdsløse, personer med nedsat arbejdsevne og pensionister.<br />

Alle ydelser finansieres ved skattebetalinger, der hovedsageligt stammer<br />

fra de beskæftigede. Denne type ordninger med til, at vi opfatter Danmark<br />

ikke alene som et land med en høj materiel velstand, men som et velfærdssamfund.<br />

Hvis denne position skal opretholdes fremadrettet er det vigtigt i tide at<br />

forholde sig til de faktorer, der kan påvirke den fremtidige udvikling <strong>af</strong> samfundet.<br />

Velfærdskommissionen har i et debatoplæg og en <strong>analyserapport</strong><br />

fra 2004 fremhævet nogle <strong>af</strong> de væsentligste udviklinger og de der<strong>af</strong> følgende<br />

muligheder og udfordringer. I 2005 er der offentliggjort debatoplæg<br />

og rapporter om globaliseringen og reformerfaringer i andre lande.<br />

En del <strong>af</strong> debatten om fremtidens velfærdssamfund og Velfærdskommissionens<br />

arbejde har drejet sig om fremskrivninger <strong>af</strong> de offentlige finanser.<br />

Hvorledes vil de offentlige indtægter og udgifter udvikle sig, og vil der være<br />

finansiel dækning for vores velfærdsordninger? Dette er en vigtig debat,<br />

da det selvfølgeligt er et centralt udgangspunkt, at velfærdssamfundet finansielt<br />

hænger sammen. Velfærdskommissionen har påpeget, at vi står<br />

overfor en systematisk tendens til en markant forværring <strong>af</strong> de offentlige<br />

finanser, som fører til fremtidige systematiske offentlige underskud – ved<br />

bare at fastholde de velfærdsordninger, vi kender i dag. Samtidigt er det<br />

påpeget, at dette hverken er en diskussion om fallit eller <strong>af</strong>montering <strong>af</strong><br />

velfærdssamfundet. Det reelle spørgsmål er et prioriteringsspørgsmål –<br />

hvordan og til hvem vil vi fordele vores fremtidige velstand og muligheder<br />

skabt <strong>af</strong> længere levetid.<br />

I det følgende sammenfattes resultaterne og diskussionen i en <strong>teknisk</strong><br />

<strong>analyserapport</strong> ”Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske<br />

strategier” omhandlende fremskrivninger <strong>af</strong> de offentlige finanser.<br />

Analysen ser først og fremmest på størrelsesordenen <strong>af</strong> de finansielle<br />

konsekvenser <strong>af</strong> ændret befolkningssammensætning samt <strong>af</strong> stigende<br />

krav til offentlig velfærdsservice og ønsker om mere fritid (det såkaldte<br />

velstandsdilemma). Fælles for disse udfordringer er, at de vil betyde en<br />

systematisk og markant forværring <strong>af</strong> de offentlige finanser og dermed<br />

skabe et finansieringsproblem. Usikkerheden om fremskrivning <strong>af</strong> de offentlige<br />

finanser diskuteres og en række følsomhedsberegninger præsenteres.<br />

Selvom det er vanskeligt med stor præcision at fastlægge størrelsen<br />

<strong>af</strong> finansieringsproblemet, viser analysen at der med meget stor sikkerhed<br />

vil være et finansieringsproblem. Usikkerheden er knyttet til størrelsesordenen<br />

<strong>af</strong> finansieringsproblemet, og ikke til om der er et sådant problem.<br />

Med dette udgangspunkt diskuteres mulige strategier for at sikre en finansieringen<br />

<strong>af</strong> velfærdssamfundet. Som grundlag for denne diskussion<br />

3


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

sammenlignes en strategi, hvor man løbende tilpasser den økonomiske<br />

politik til at sikre balance mellem udgifter og indtægter med en strategi,<br />

hvor man en gang for alle laver en tilpasning til løsning <strong>af</strong> finansieringsproblemet.<br />

På baggrund <strong>af</strong> analysen formuleres en række principper for<br />

fastlæggelsen <strong>af</strong> den fremtidige økonomiske politik.<br />

Der har været en diskussion omkring en række <strong>af</strong> de forudsætninger som<br />

Velfærdskommissionen har anvendt til fremskrivningen <strong>af</strong> de offentlige finanser.<br />

Denne diskussion er vigtig da den netop vedrører usikkerheden<br />

knyttet til fremskrivningerne. De temaer der har været rejst i denne debat<br />

kommenteres, og der laves uddybende begrundelser for Velfærdskommissionens<br />

valg. Med baggrund i denne diskussion konkluderes det, at<br />

Velfærdskommissionens fremskrivning i en samlet vurdering ikke ligger til<br />

den pessimistiske side.<br />

Udviklingen i de offentlige finanser i fremtiden <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> i høj grad <strong>af</strong><br />

udviklingen i middellevetiden. Det skyldes, at fremtidige stigninger i middellevetiden<br />

især er knyttet til en forøget restlevetid for fremtidens pensionister.<br />

På denne baggrund har Velfærdskommissionen tidligere peget på<br />

at et bidrag til en løsning <strong>af</strong> det fremtidige finansieringsproblem kunne være<br />

en gradvis stigning i pensionsalderen. I det <strong>af</strong>sluttende <strong>af</strong>snit analyseres<br />

effekten på de offentlige finanser <strong>af</strong> forskellige stiliserede eksempler<br />

på ændringer i reglerne for tilbagetrækningsordningerne.<br />

2. Den sociale kontrakt<br />

Et væsentligt træk ved den danske velfærdsmodel er veludbyggede velfærdsordninger<br />

med individuelle rettigheder og kollektiv finansiering via<br />

skatter. Dette skaber automatisk en social kontrakt mellem generationer i<br />

form <strong>af</strong> en stærk alders- eller livscyklusprofil i både træk på velfærdsordninger<br />

og finansielle bidrag via forskellige former for skattebetalinger.<br />

Børn/unge og ældre er nettomodtagere, mens erhvervsaktive personer i<br />

”midtergruppen” er nettobidragsydere, jf. figur 1. Ud over denne alders-<br />

eller generationsprofil er der selvfølgelig også på et givet tidspunkt omfordeling<br />

langs andre dimensioner som indkomst, arbejdsevne, helbred osv.<br />

På et givet tidspunkt vil de positive nettobidrag (dvs. skattebetalinger minus<br />

modtagne ydelser) fra ”midtergruppen” således være det finansielle<br />

grundlag for det, som børn/unge og ældre modtager fra den offentlige sektor.<br />

Dette udstrækker således det traditionelle overlappende generationsprincip<br />

inden for den enkelte familie, hvor ”forældrene tager sig <strong>af</strong> deres<br />

børn/unge og deres egne forældre”, til at gælde på samfundsplan.<br />

4


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 1: Nettobidrag til den offentlige sektor <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> alder<br />

1.000 kr.<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

-50<br />

-100<br />

-150<br />

-200<br />

-250<br />

-300<br />

2-6 12-<br />

16<br />

22-<br />

26<br />

32-<br />

36<br />

42-<br />

46<br />

Anm.: Det gennemsnitlige nettobidrag for aldersgrupperne 67-76 år er højere end for<br />

omkringliggende aldersgrupper pga. <strong>teknisk</strong>e forudsætninger i DREAM vedrørende<br />

placeringen <strong>af</strong> skat og arve<strong>af</strong>gift på kapitalpensioner.<br />

Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />

52-<br />

56<br />

62-<br />

66<br />

72-<br />

76<br />

82-<br />

86<br />

92-<br />

96<br />

1.000 kr.<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

-50<br />

-100<br />

-150<br />

-200<br />

-250<br />

-300<br />

3. Befolkningsudvikling<br />

Befolkningen og arbejdsstyrken bliver mindre. I år 2040 forventes befolkningen<br />

at være reduceret til 5¼ mio. Faldet ventes at fortsætte, således at<br />

befolkningen er under 5 mio. i 2070. Faldet i arbejdsstyrken forventes at<br />

blive mere markant – alene frem til 2040 er faldet på godt 300.000 personer.<br />

De offentlige finanser <strong>af</strong>hænger primært <strong>af</strong> befolkningens sammensætning<br />

efter oprindelse og alder og ikke <strong>af</strong> dens størrelse. Antallet <strong>af</strong> personer i<br />

alderen 15 til 64 år falder med 10 procent fra 2002 til 2040 og med 16 procent<br />

frem til 2080. I de samme to perioder stiger antallet <strong>af</strong> ældre (65+)<br />

med henholdsvis 52 og 47 procent. Vi oplever således på samme tid et<br />

fald i antallet <strong>af</strong> personer i de aldersklasser, der bidrager til finansieringen<br />

<strong>af</strong> velfærdssamfundet, og en stigning i antallet <strong>af</strong> personer i de aldersklasser,<br />

som er nettomodtagere <strong>af</strong> velfærdsydelser.<br />

Den væsentligste årsag til denne ændring er stigende middellevetid. Velfærdskommissionens<br />

befolkningsfremskrivning er baseret på en fortsat<br />

moderat stigning i middellevetiden svarende til ca. 1 måned om året. Det<br />

betyder, at middellevetiden i Danmark først i år 2040 svarer til middellevetiden<br />

i Sverige i dag. Ifølge FN’s befolkningsfremskrivning forventes væksten<br />

i middellevetiden i det øvrige Vesteuropa at være ca. dobbelt så stor.<br />

Danmark vil således fortsat have lavere vækst i middellevetiden end øvrige<br />

vesteuropæiske lande. De seneste tre års vækst i middellevetiden i<br />

Danmark har været højere end den seneste historiske udvikling og har<br />

5


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

med en vækst på 2,5 til 3,5 måneder pr. år ligget på det vesteuropæiske<br />

gennemsnit. Fastholdes de seneste år udvikling vil Velfærdskommissionens<br />

grundforløb undervurdere væksten i middellevetiden.<br />

Befolkningsandelen <strong>af</strong> indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede<br />

lande vil derudover stige betydeligt i fremtiden. I 2003 udgjorde disse befolkningsgrupper<br />

4,7 procent <strong>af</strong> befolkningen, og denne andel vil vokse til<br />

11,8 procent i 2040. Dette har særlig betydning for de offentlige finanser,<br />

da gennemsnittet <strong>af</strong> personer i disse to befolkningsgrupper har lav arbejdsmarkedstilknytning,<br />

og de er derfor i betydeligt omfang nettomodtagere<br />

<strong>af</strong> offentlige ydelser over livet.<br />

Figur 2: Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerbrøk i grundforløbet og under<br />

alternative antagelser<br />

Kilde: Velfærdkommissionens befolkningsfremskrivning og 2001<br />

befolkningsfremskrivningen (DREAM).<br />

6<br />

Forsørgerkvote<br />

150<br />

140<br />

130<br />

120<br />

110<br />

100<br />

90<br />

80<br />

80<br />

1981 1991 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081<br />

2001 fremskrivning grundforløb<br />

Forsørgerkvote<br />

150<br />

Der er selvfølgelig usikkerhed omkring fremskrivninger <strong>af</strong> befolkningens<br />

størrelse og sammensætning. Omfattende analyser <strong>af</strong> udviklingen viser, at<br />

det særligt er ændringer i levetiden, der kan give permanente ændringer i<br />

forholdet mellem antallet <strong>af</strong> børn/unge og ældre på den ene side og erhvervsaktive<br />

aldersgrupper på den anden. Forholdet kaldes forsørgerbrøken<br />

og er vist i figur 2. 1<br />

Usikkerheden viser sig også ved ændringer i befolkningsfremskrivningerne.<br />

I figur 2 sammenstilles velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning<br />

med en fremskrivning fra 2001. Den tidligere fremskrivning illustrerer<br />

den opfattelse mange har, at befolkningsændringen er midlertidig og pri-<br />

1<br />

Forsørgerbrøken måler antal børn, unge (0-14-årige) og antal ældre (65+ årige) i forhold<br />

til antal personer i alderen 15-64 år.<br />

140<br />

130<br />

120<br />

110<br />

100<br />

90


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

mært knyttet til ”aldringen” <strong>af</strong> de store efterkrigsårgange. De nyeste fremskrivninger<br />

viser, at der er en sådan ekko-effekt <strong>af</strong> efterkrigsårgangene,<br />

men at den permanente effekt forårsaget <strong>af</strong> stigende levetid er <strong>af</strong> større<br />

betydning.<br />

4. Betydning <strong>af</strong> uændrede velfærdsordninger<br />

Det følger umiddelbart ved kombination <strong>af</strong> befolkningsudviklingen (figur 2)<br />

og de alders<strong>af</strong>hængige nettobidrag til den offentlige sektor (figur 1), at de<br />

offentlige finanser vil blive belastet. Umiddelbare overslag over de økonomiske<br />

konsekvenser kan nemt gøres ved at kombinere ændringer i antallet<br />

<strong>af</strong> erhvervsaktive og ældre med de gennemsnitlige nettobidrag. I 2040<br />

er der ca. 350.000 færre erhvervsaktive med et gennemsnitligt årligt nettobidrag<br />

på ca. 100.000 kr. og ca. 400.000 flere over 65 år med et gennemsnitligt<br />

nettotræk på ca. 100.000. De offentlige finanser i 2040 vil derfor<br />

umiddelbart forværres med 75 mia. kr. i forhold til i dag. (I Velfærdskommissionens<br />

mere detaljerede beregning er forværringen til 2040 vurderet<br />

til at være ca. 90 mia. kr.)<br />

En mere dybtgående vurdering må imidlertid nødvendigvis være baseret<br />

på en grundig modellering <strong>af</strong> ordninger og regler i det danske velfærdssystem.<br />

Ikke mindst er det vigtigt at tage hensyn til samspillet med andre<br />

faktorer, f.eks. opbygningen <strong>af</strong> pensionsformue og betydningen her<strong>af</strong> for<br />

det fremtidige skatteprovenu og pensioner. Velfærdskommissionens analyser<br />

er baseret på den økonomiske model DREAM, der blandt andet udmærker<br />

sig ved en grundig modellering <strong>af</strong> eksisterende ordninger og regler,<br />

samt en struktur, der gør det muligt at håndtere ændringer i befolkningens<br />

sammensætning.<br />

Beregningerne tager udgangspunkt i et grundforløb baseret på uændrede<br />

velfærdsordninger, dvs. det forudsættes, at der i fremtiden skal være adgang<br />

til de samme velfærdsordninger og tilbud som i dag, at bidragene til<br />

finansiering via skatter er uændrede samt at indkomstfordelingen i bred<br />

forstand (erhvervsaktive vs. ikke erhvervsaktive) er uændret.<br />

Med uændret indretning <strong>af</strong> velfærdssamfundet vil den offentlige budgetsaldo<br />

udvikle sig som vist i figur 3. Den primære saldo (dvs. saldo eksklusive<br />

renter) udviser i udgangssituationen et overskud. I takt med at de<br />

demogr<strong>af</strong>iske forskydninger slår igennem, vil der imidlertid gradvist ske en<br />

bevægelse hen imod en situation med systematiske underskud på den<br />

primære saldo på knap 4 procent <strong>af</strong> BNP.<br />

7


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 3: Udviklingen i den primære og den samlede budgetsaldo<br />

8<br />

Pct.<strong>af</strong> BNP<br />

8<br />

4<br />

0<br />

2001<br />

-4<br />

2021 2041 2061<br />

-8<br />

-12<br />

-16<br />

Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik<br />

Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Stigende velstand giver anledning til et velstandsdilemma<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

Det ovenfor præsenterede grundforløb tager udgangspunkt i de eksisterende<br />

velfærdsordninger m.m., samt uændret arbejdstid.<br />

Historisk har der i takt med at det danske samfund er blevet rigere været<br />

ønsker om både udbygget offentlig velfærdsservice og mere fritid. Udgifterne<br />

til offentlig velfærdsservice (undervisning, sundhed og social omsorg)<br />

er således vokset fra 13,3 % <strong>af</strong> BNP i 1971 til 17,8 % i 2001. Dette<br />

svarer til en mervækst i forhold til BNP på 0,15 procentpoint pr år. Over<br />

den samme periode er den årlige arbejdstid faldet med 0,5 % pct., om end<br />

faldet har været lidt mindre de senere år.<br />

Fremadrettet forudsættes en fortsat velstandsfremgang drevet <strong>af</strong> årlige<br />

produktivitetsstigninger på 2 procent om året. Det rejser spørgsmålet, om<br />

grundforløbet har en ”status quo” skævhed ved ikke at tage højde for,<br />

hvorledes forsatte velstandsstigninger vil påvirke krav og behov til såvel<br />

offentlig velfærdsservice som fritid.<br />

8<br />

4<br />

0<br />

-4<br />

-8<br />

-12<br />

-16


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 4: Samlet budgetsaldo med og uden historisk vækst end i velfærdsservice<br />

og fritid<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

5<br />

0<br />

2001<br />

-5<br />

2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071<br />

-10<br />

-15<br />

-20<br />

-25<br />

Den totale offentlige saldo VFK fremskrivning<br />

Den totale offentlige saldo med historisk vækst<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

5<br />

Øget velstand skaber et dilemma for velfærdssamfundet. På den ene side<br />

betyder højere velstand øgede krav og forventninger til den offentlige velfærdsservice,<br />

herunder formentligt især sundhedsydelser. Det skaber et<br />

udgiftspres. På den anden side mindsker øget fritid skattebetalingerne og<br />

dermed grundlaget for finansieringen <strong>af</strong> velfærdsordningerne. Historisk har<br />

dette velstandsdilemma ikke været så tydeligt, dels fordi udviklingen <strong>af</strong><br />

velfærdssamfundet er en relativ ny ting, og dels fordi øget erhvervsdeltagelse<br />

for kvinder og øget beskatning har medvirket til at sikre finansieringen<br />

under opbygningen <strong>af</strong> velfærdssamfundet. Fremadrettet bliver velstandsdilemmaet<br />

imidlertid mere tydeligt, fordi mulighederne for at finansiere<br />

en øget efterspørgsel efter offentlig velfærdsservice gennem øget<br />

erhvervsdeltagelse og beskatning ikke er de samme som tidligere.<br />

Velstandsdilemmaet – øget behov og krav til service, samt mere fritid – vil<br />

forstærke det finansielle pres forårsaget <strong>af</strong> de demogr<strong>af</strong>iske forskydninger.<br />

Til illustration her<strong>af</strong> er det antaget, at udviklingen i den offentlige velfærdsservice<br />

følger den historiske trendmæssige udvikling med en årlig vækst<br />

på 0,15 pct. pr. person. Tilsvarende antages, at der er en trendmæssig<br />

reduktion i den årlige arbejdstid på ca. halvdelen <strong>af</strong> det historisk observerede,<br />

således at denne falder med 0,15 procent eller ca. 2 timer om året<br />

de første år.<br />

Den forøgede offentlige velfærdsservice og reducerede arbejdstid fører til<br />

en betydelig mere skarp nedadgående udvikling i budgetbalancen i forhold<br />

til grundforløbet, jf. figur 4.<br />

0<br />

-5<br />

-10<br />

-15<br />

-20<br />

-25<br />

9


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Konklusionen er klar: Såvel den demogr<strong>af</strong>iske udvikling som velstandsdilemmaet<br />

sætter de offentlige finanser under et betydeligt pres.<br />

5. Tilpasningskrav<br />

Velfærdssamfundet står over for det problem, at med en uændret indretning<br />

<strong>af</strong> velfærdssamfundet vil udgifterne løbe fra indtægterne. Baggrunden<br />

for denne problemstilling er imidlertid positiv: Den skyldes nemlig primært,<br />

at vi lever længere, og at vi får højere materiel velstand. Udgangspunktet<br />

er således ikke noget ”fallit-scenarie” eller ”dommedagsforløb”, men et<br />

spørgsmål om hvordan det danske velfærdssamfund skal tilpasses disse<br />

positive fremskridt.<br />

Der er et behov for reformer. Før der tages hul på en diskussion <strong>af</strong> reformmuligheder<br />

er det nødvendigt at have en ide om tilpasningsbehovets<br />

størrelse. Desuden er det et væsentligt spørgsmål, om tilpasningen skal<br />

ske øjeblikkeligt eller gradvist.<br />

For at kaste lys over disse spørgsmål præsenteres beregninger for krav til<br />

ændringer i bundskattesatsen for at sikre det finansielle grundlag for eksisterende<br />

velfærdsordninger. At bundskattesatsen benyttes til illustration <strong>af</strong><br />

effekten betyder ikke, at det anbefales at basere reformer på en stigning i<br />

bundskattesatsen. Det er der ikke taget stilling til ved beregningerne. Formålet<br />

er alene at anskueliggøre en størrelsesorden.<br />

Reformer kan sammensættes på mange måder via tilpasning <strong>af</strong> velfærdsordninger<br />

og/eller finansieringen her<strong>af</strong>. Det er et vigtig økonomisk politisk<br />

spørgsmål at tage stilling til sammensætningen <strong>af</strong> sådanne reformer, men<br />

det finansielle krav er, at reformerne skal sikre et provenu, der svarer til de<br />

præsenterede ændringer i bundskattesatsen.<br />

År-for-år finansiering<br />

En mulig strategi er, år-for-år, at ændre beskatningen i takt med at udgiftspresset<br />

for den offentlige sektor udvikler sig, dvs. man sikrer, at der<br />

hvert år er tilstrækkelige indtægter til at dække udgifterne. Konkret antages<br />

det, at den økonomiske politik tilrettelægges således, at den offentlige<br />

finansielle formue, målt som andel <strong>af</strong> BNP, er uændret fra år til år. Denne<br />

politik kaldes herefter for en år-for-år finansiering.<br />

10


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 5: Udviklingen i bundskattesatsen ved år-for-år finansiering i<br />

forløbet med og uden historisk vækst i velfærdsservice og fritid<br />

Pct.<br />

Pct.<br />

20<br />

20<br />

18<br />

18<br />

16<br />

16<br />

14<br />

14<br />

12<br />

12<br />

10<br />

10<br />

8<br />

8<br />

6<br />

6<br />

4<br />

4<br />

2<br />

2<br />

0<br />

0<br />

2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051<br />

Velfærdskommissionens fremskrivning<br />

Med historisk vækst i velfærdsservice og arbejdstid<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Den gradvise ændring i befolkningens sammensætning i retning <strong>af</strong> flere<br />

ældre og færre i den erhvervsaktive alder, og det der<strong>af</strong> følgende udgiftspres<br />

nødvendiggør stigninger i bundskattesatsen, jf. figur 5. Profilen for årfor-år<br />

bundskatten <strong>af</strong>spejler den underliggende profil i forsørgerbrøken, jf.<br />

figur 2. Årsagen er, at den andel <strong>af</strong> livet, hvor den enkelte er i arbejdsstyrken,<br />

gradvist reduceres under antagelse <strong>af</strong> de eksisterende regler for tilbagetrækning.<br />

Det fører til, at de beskæftigede må betale noget mere i<br />

skat.<br />

År-for-år finansieringen antages at blive introduceret fra 2011, hvor den<br />

offentlige sektor i fremskrivningen fortsat har et overskud. Det betyder, at<br />

bundskatten i starten kan sænkes og vil ligge under det nuværende niveau<br />

i en ca. 10-årig periode. Niveauet vil derefter stige hastigt til knap 12 procent<br />

– eller 6,5 pct.point over det nuværende niveau – i 2040. I de følgende<br />

20 år stabiliseres niveauet, hvorefter stigningen forsætter, og bundskattesatsen<br />

når over 16 procent i slutningen <strong>af</strong> århundredet.<br />

Hvis der også tages hensyn til velstandsdilemmaet bliver den nødvendige<br />

skattestigning selvsagt større. I 2020 er bundskattesatsen steget til over 8<br />

pct., hvilket er 2 pct.point mere end i grundforløbet. I 2050 er forskellen i<br />

bundskattesatsen mellem de to forløb vokset til mere end 6 pct.point og i<br />

forløbet hvor velstandsdilemmaet er medtaget er niveauet for bundskattesatsen<br />

18 procent, mens det i dag er 5,5 procent.<br />

11


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Holdbar skattesats og finanspolitisk holdbarhed<br />

Vurderingen <strong>af</strong> finansieringsproblemets omfang ved år-for-år finansiering<br />

har den ulempe, at problemet ikke kan sammenfattes ved et enkelt tal.<br />

Samtidig stiller år-for-år strategien krav om ændring i skattesatsen hvert år<br />

for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Dette er en unødigt hård<br />

binding <strong>af</strong> den økonomiske politik, særligt da Danmark i øjeblikket har et<br />

budgetoverskud, som kan udnyttes til at finansiere fremtidige udgiftsstigninger.<br />

Den såkaldte 2010 plan er således baseret på mulighederne for at<br />

udnytte aktuelle overskud som finansieringsgrundlag for fremtidige udgiftsstigninger.<br />

For at komme uden om disse problemer kan man lave en såkaldt holdbarhedsberegning<br />

for de offentlige finanser. Beregningen stiller spørgsmålet<br />

om, hvilket niveau f.eks. bundskattesatsen permanent skal have – den<br />

holdbare skat - for at der er finansiel dækning for de eksisterende velfærdsordninger.<br />

Med finansiel dækning forstås, at fremtidige indtægter<br />

skal være tilstrækkeligt store til at de fremtidige udgifter kan <strong>af</strong>holdes<br />

uden, at det fører til en ukontrollabel stigning i den offentlige gæld. Hermed<br />

tillades det, at der i perioder kan være underskud, bare de i andre<br />

perioder modsvares <strong>af</strong> tilstrækkelige overskud på de offentlige finanser.<br />

At vurdere den finanspolitiske holdbarhed er en naturlig del <strong>af</strong> den mellemfristede<br />

økonomiske politik og kan medvirke til at undgå pludselige eller<br />

store ændringer i den økonomiske politik.<br />

Hvis den holdbare bundskattesats er højere end bundskattesatsen i udgangspunktet,<br />

er finanspolitikken ikke holdbar. Hvis det er tilfældet er en<br />

tilpasning nødvendig på et tidspunkt, dvs. forløbet for offentlige udgifter og<br />

indtægter med de eksisterende velfærdsordninger kan ikke realiseres.<br />

Holdbarhedsberegningerne siger imidlertid intet om, hvornår tilpasningen<br />

senest må komme, eller at den nødvendigvis skal ske ved f.eks. en skattestigning.<br />

Holdbarhedsberegningen er således et diagnoseværktøj.<br />

Velfærdskommissionens analyser viser, at et forløb med ”uændrede regler”<br />

ikke er foreneligt med finanspolitisk holdbarhed. Den nødvendige stigning<br />

i bundskattesatsen er på 8,7 pct.point, 2 (da det nuværende niveau er<br />

5,5 pct. svarer det til en stigning til fremtidig sats på 14,2 pct.) dvs. for at<br />

sikre finanspolitisk holdbarhed er en betydelig stigning i bundskattesatsen<br />

eller en anden form for tilpasning nødvendig.<br />

Forløbet med den holdbare skat kan tolkes på den måde, at man laver en<br />

opadgående parallelforskydning <strong>af</strong> det offentliges indtægter, og dermed <strong>af</strong><br />

den primære offentlige budgetsaldo. Parallelforskydningen er netop så<br />

stor, at den formue, der akkumuleres i den første årrække med overskud,<br />

kan finansiere de fremtidige primære underskud skabt <strong>af</strong> de demogr<strong>af</strong>iske<br />

2<br />

Beregnings<strong>teknisk</strong> er det antaget, at ændringer i skattesatsen indfases over en periode<br />

fra 2011-2021.<br />

12


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

forandringer. I beregningerne svarer dette til, at den primære saldo forbliver<br />

positiv til omkring 2060. Som en konsekvens her<strong>af</strong> udviser det samlede<br />

offentlige budget et permanent overskud, jf. figur 6.<br />

Figur 6: Primær og samlet budgetsaldo med hhv. uændrede regler og<br />

holdbar finanspolitik finansieret ved en permanent skattestigning<br />

Pct.<strong>af</strong> BNP<br />

8<br />

4<br />

0<br />

2001<br />

-4<br />

2021 2041 2061<br />

-8<br />

-12<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

-16<br />

Primær offentlig balance (excl. rente)<br />

Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik<br />

Den total offentlige balance (inkl. rente)<br />

Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

De samlede budgetoverskud betyder at den offentlige sektors formue vil<br />

vokse som andel <strong>af</strong> BNP, jf. figur 7. Man kan derfor sige, at det bliver en<br />

opsparingsstrategi. Det fremgår <strong>af</strong> figuren, at formuen overstiger 100 procent<br />

<strong>af</strong> BNP i 2060. I tilfældet uden finansiering vil gælden på dette tidspunkt<br />

være på knap 100 procent <strong>af</strong> BNP med hastigt stigende gældsniveau.<br />

Pr. definition har år-for-år forløbet en uændret offentlig formue fra<br />

2011, svarende til 17 procent <strong>af</strong> BNP, og ligger således midt mellem de to<br />

øvrige forløb.<br />

8<br />

4<br />

0<br />

-4<br />

-8<br />

-12<br />

-16<br />

13


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 7: Offentlig formue (inkl. ATP) i procent <strong>af</strong> BNP med alternative<br />

finansieringsantagelser<br />

-100<br />

-150<br />

-200<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

14<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

150<br />

100<br />

50<br />

0<br />

0<br />

2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081<br />

-50<br />

-50<br />

Holdbar skat Ufinansieret År-for-år<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

150<br />

100<br />

50<br />

-100<br />

-150<br />

-200<br />

Inkluderes velstandsdilemmaet bliver de nødvendige skattestigninger større.<br />

Ved at antage en ekstra vækst svarende til den historiske vækst på<br />

0,15 pct.point om året i offentlig individuel service øges den holdbare skattestigning<br />

fra 8,7 til 15,1 pct.point. Det svarer til en fremtidig bundskattesats<br />

på 20,6 pct. Tilsvarende vil et fald i arbejdstiden på 0,15 pct.point årligt<br />

kræve en skattestigning på 15,4 pct.point (svarende til en fremtidig<br />

bundskattesats på 20,9 pct.), hvis finanspolitikken skal være holdbar. Inddrages<br />

begge dimensioner <strong>af</strong> velstandsdilemmaet samtidigt bliver kravet<br />

en permanent stigning i bundskattesatsen på 21,9 pct.point (svarende til et<br />

fremtidigt niveau for bundskattesatsen på 27,4 pct.). Der er tale om ganske<br />

betragtelige stigninger for begge dimensioner <strong>af</strong> velstandsdilemmaet –<br />

mere offentlig service og mere fritid.<br />

Sammenligning <strong>af</strong> år-for-år strategien og holdbar skat<br />

Beregningerne vist ovenfor kan anskues som to forskellige strategier til at<br />

løse velfærdssamfundets finansieringsproblemer. Med år-for-år finansiering<br />

ændres velfærdsordninger og/eller finansiering fra år til år. Med den<br />

holdbare skat vælges en engangsændring, hvorefter man kan fastholde<br />

velfærdsordninger og dermed finansiering uforandret over tid.<br />

Det er et centralt spørgsmål om velfærds- og finansieringsordninger skal<br />

være ens over tid og dermed på tværs <strong>af</strong> generationer. De to strategier<br />

betragtet her viser to yderpunkter i forhold til dette spørgsmål.<br />

Figur 8 viser udviklingen i bundskattesatsen under de to tilgangsvinkler til<br />

finansiering. Den holdbare skat overstiger i den første del <strong>af</strong> fremskrivnin-


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

gen skatten under år-for-år finansiering, og ligger omvendt under i den senere<br />

del. Man kan løst tolke den holdbare skat som et vejet gennemsnit<br />

(via nutidsværdiberegning) <strong>af</strong> skattesatsen under år-for-år finansiering.<br />

Figuren viser tydeligt, at den holdbare skat betyder, at nuværende og<br />

fremtidige erhvervsaktive kommer til at have de samme skattesatser. Omvendt<br />

fører år-for-år finansieringen til, at fremtidige generationer kommer<br />

til at have højere skattesatser end nuværende generationer. Dette understreger,<br />

at problemstillingen i høj grad vedrører fordelingen mellem generationer.<br />

Figur 8: Bundskattesatsen ved år-for-år-finansiering og ved holdbar<br />

finanspolitik finansieret ved permanent skattestigning<br />

Pct.<br />

18<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

0<br />

2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081 2091 2101<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Holdbar skat År-for-år-finansiering<br />

Finansieringen med holdbar skat betyder, at alle generationer født før<br />

2030 vil skulle betale mere i skat til den offentlige sektor over livet sammenlignet<br />

med år-for-år finansiering, jf. figur 9. Omvendt vil generationer<br />

født efter 2030 betale mindre i skat. Generationerne født mellem 1970 og<br />

2000 oplever den højeste forskel i skattebetalingerne til det offentlige over<br />

livet.<br />

Pct.<br />

18<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

15


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 9: Merbetaling til den offentlige sektor over livet fordelt på fødselsårgange.<br />

Finansiering med holdbar skat målt i forhold til år-for-år<br />

finansiering (mio. kr. pr. person)<br />

1935 1950 1965 1980 1995 2010 2025 2040 2055 2070<br />

-0,05<br />

-0,10<br />

-0,15<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

16<br />

Mio. kr<br />

0,25<br />

0,20<br />

0,15<br />

0,10<br />

0,05<br />

0,00<br />

Merbetaling over livet ved holdbar skat<br />

6. Valg <strong>af</strong> strategi: År-for-år tilpasning, opsparing eller?<br />

Fordele og ulemper ved år-for-år strategien og holdbar skat<br />

Mio. kr<br />

0,25<br />

0,20<br />

0,15<br />

0,10<br />

0,05<br />

0,00<br />

-0,05<br />

-0,10<br />

-0,15<br />

År-for-år strategiens fordel er, at politikerne løbende kan tage stilling til<br />

behovet for ændringer. Strategien er ikke <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> præcise prognoser<br />

for den fremtidige udvikling. Omvendt er det en ulempe, at denne strategi<br />

medfører stor usikkerhed for borgerne – hvad vil reglerne være om bare få<br />

år? Samtidigt er det et meget rigidt krav, at det offentliges budget skal være<br />

i balance hvert år. Alene konjunkturforhold gør dette meget vanskeligt<br />

og uhensigtsmæssigt. Også i forhold til strukturelle forhold <strong>af</strong>skærer strategien<br />

muligheden for at bruge kapitalmarkederne til at flytte ressourcer<br />

over tid, f.eks. at udnytte aktuelle budgetoverskud som en del <strong>af</strong> grundlaget<br />

for at finansiere fremtidige udgiftsstigninger.<br />

Strategien med den holdbare skat har den fordel, at den tilstræber ensartethed<br />

i ordninger over tid og dermed generationer. Det skaber en større<br />

sikkerhed for den enkelte borger. Ulempen er, at strategien er baseret på<br />

skøn for den fremtidige udvikling på en række økonomiske og demogr<strong>af</strong>iske<br />

variable meget langt frem i tiden. Da fremtiden selvsagt er usikker,<br />

kan man ikke en gang for alle <strong>af</strong>stikke fremtidens indretning <strong>af</strong> velfærdssamfundet.<br />

I takt med ny viden kommer der justeringer, og derfor vil tilpasninger<br />

ikke kunne undgås. Sidst men ikke mindst kræver strategien en<br />

betydelig opsparing i den offentlige sektor.<br />

De to strategier deler et fælles problem, nemlig, om man politisk kan holde<br />

sig til strategien. Der er tale om langsigtede økonomisk-politiske målsæt-


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

ninger og problemstillingen udvikler sig over en lang årrække. Det er således<br />

ikke tilstrækkeligt alene at fastlægge en strategi, men også nødvendigt<br />

at fastholde den. År-for-år strategien kan virke attraktiv, da den ikke<br />

aktuelt, men først senere kræver større ændringer. Derfor kan valg <strong>af</strong><br />

denne strategi risikere at ende med, at man hele tiden skubber problemerne<br />

foran sig - i morgen tager vi fat. Strategien med den holdbare skat<br />

har ikke umiddelbart dette problem, da den kræver øjeblikkelig tilpasning.<br />

Da strategien implicerer en betydelig stramning <strong>af</strong> finanspolitikken og opbygning<br />

<strong>af</strong> en stor offentlig formue, er der imidlertid også et problem i at<br />

fastholde denne strategi. Kan man over en lang årrække fastholde en<br />

stram udgiftspolitik samtidig med store offentlige overskud og opbygning<br />

<strong>af</strong> en stor offentlig formue?<br />

Som vist ovenfor indebærer de to strategier vidt forskellige fordelinger<br />

mellem generationer. Strategien med permanente ændringer indført inden<br />

for en kort tidshorisont indebærer, at nuværende og umiddelbart kommende<br />

generationer kommer til at finansiere en betydelig del <strong>af</strong> velfærden for<br />

fremtidige generationer.<br />

Principper for en robust finansieringsstrategi uden stor omfordeling<br />

mellem generationer<br />

Gennemgangen <strong>af</strong> fordele og ulemper ved år-for-år strategien og strategien<br />

med holdbar skat viser, at der er fordele ved begge strategier, som bør<br />

søges sikret ved den praktiske tilrettelæggelse <strong>af</strong> den økonomiske politik.<br />

Samtidig er der en række problemer ved hver <strong>af</strong> de to strategier, som bør<br />

søges undgået.<br />

Indretningen <strong>af</strong> velfærdsydelserne og deres finansiering bør søge at sikre<br />

borgerne mod pludselige ændringer i velfærdssystemet og samtidig søge<br />

at gøre den økonomiske politik robust over for de usikkerheder, der er ved<br />

den langsigtede udvikling. Samtidig bør det sikres, at politikken ikke giver<br />

tilskyndelse til at udskyde beslutninger, der sikrer den langsigtede finansiering<br />

og dermed troværdigheden <strong>af</strong> det fremtidige velfærdssystem. Det<br />

er en betingelse for, at velfærdssystemet skaber den tryghed for borgerne,<br />

som er et <strong>af</strong> de centrale elementer i et velfærdssystem. Endelig er det<br />

vanskeligt at forestille sig, at velfærdsamfundets indretning kan blive robust,<br />

hvis den økonomiske politik fører til, at der sker store omfordelinger<br />

mellem generationerne via den offentlige opsparing. Principperne kan<br />

formuleres som:<br />

17


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

18<br />

• Grundlæggende er det hensigtsmæssigt med stabile velfærdsordninger.<br />

Velfærdspolitikken fastlægges derfor i videst muligt omfang<br />

med henblik på at sikre borgerne mod pludselige ændringer i velfærdsydelserne.<br />

Gennemføres der ændringer bør disse som udgangspunkt<br />

være permanente. Det kan i visse tilfælde være nødvendigt<br />

med en lang indfasning <strong>af</strong> ændringerne.<br />

• Langsigtede finansieringsproblemer, der stammer fra systematiske<br />

udviklinger som levetid og velstandsudvikling bør ikke søges løst<br />

ved øjeblikkelige og permanente ændringer i velfærdspolitikken.<br />

Hvis sådanne systematiske udviklinger kan forudses at føre til finansieringsproblemer<br />

inden for en rimelig horisont, søges de i stedet<br />

imødegået ved at tilrettelægge reguleringsmekanismer i den<br />

økonomiske politik, der løbende sikrer, at politikken tilpasses den<br />

aktuelle situation.<br />

7. Usikkerhed og følsomhedsberegninger<br />

Fremskrivningen, som er præsenteret i det forudgående, er behæftet med<br />

usikkerhed. Det er derfor væsentligt at lave såkaldte følsomhedsanalyser,<br />

hvor man vurderer betydningen <strong>af</strong> forskellige centrale forhold for størrelsesordenen<br />

<strong>af</strong> det finansielle problem. Det følgende præsenterer og diskuterer<br />

sådanne følsomhedsberegninger. For overskuelighedens skyld er<br />

beregningerne i tabel 1 præsenteret med udgangspunkt i finansieringen<br />

med den holdbare skat, men tilsvarende analyser kan laves for år-for-år<br />

finansieringen, og nogle <strong>af</strong> disse præsenteres efterfølgende.<br />

Tabel 1 giver en oversigt over nogle <strong>af</strong> de væsentlige følsomhedsberegninger.<br />

En stor del <strong>af</strong> følsomhedsberegninger vil blive inddraget i diskussionen<br />

i det efterfølgende <strong>af</strong>snit, der forholder sig til nogle <strong>af</strong> de argumenter,<br />

der har været fremført i debatten om fremskrivningen. Her skal der først og<br />

fremmest peges på det forhold, at holdbarhedsproblemet især er meget<br />

følsomt over for ændringer i levetiden.<br />

Med uændret levetid vil holdbarhedsproblemet være betydeligt reduceret,<br />

idet den nødvendige skattestigning i dette tilfælde vil være 1,9 pct.point.<br />

Grundforløbet med en skattestigning på 8,7 pct.point er baseret på en forøgelse<br />

<strong>af</strong> levetiden på 2-3 år frem til 2040 og 5-6 år frem til 2080. FN’s<br />

skøn over levetidsstigningen for Vesteuropa under ét er baseret på en årlig<br />

vækst, der svarer nogenlunde til udviklingen i den danske middellevetid<br />

i de seneste 3-4 år. Denne fremskrivning, som implicerer levetidsstigninger<br />

på 5-6 år frem til 2040 og 9-10 år frem til 2080, betyder at kravet til<br />

bundskattestigningen bliver på 16 pct.point. Den store følsomhed i holdbarhedsberegningen<br />

over for levetiden <strong>af</strong>spejler en forskydning <strong>af</strong> balancen<br />

mellem antallet <strong>af</strong> år man tilbringer som pensionist i forhold til det an-


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

tal år man bidrager på arbejdsmarkedet. Det faktum, at holdbarhedsproblemet<br />

er beskedent med uændret levetid, understreger samtidigt, at<br />

holdbarhedsproblemet i væsentligt omfang er knyttet til middellevetidsudviklingen<br />

og dermed til fremtidige generationer.<br />

Tabel 1: Følsomhedsberegninger – ændringer i nødvendig stigning i<br />

bundskattesats under alternative forudsætninger<br />

Skattestigning i pct.point<br />

Grundforløb<br />

Demogr<strong>af</strong>i<br />

8,7<br />

Konstant middellevetid 1,9<br />

DREAMs middelevetidsforudsætning[1] 5,8<br />

FNs middellevetidsvækst 16<br />

Ekstra fødsler, fertilitet stiger fra 1,7 til 1,8 8,9<br />

5.000 ekstra indvadrere fra mere udviklede lande p.a. 8,5<br />

5.000 ekstra indvadrere fra mindre udviklede lande p.a. 10,7<br />

5.000 ekstra udvandrere, der vender tilbage svarende til historisk<br />

9<br />

adfærd p.a.<br />

5.000 ekstra udvandrere, der ikke vender tilbage p.a.<br />

Velfærdsservice og fritid<br />

10,1<br />

En ekstra ferieuge 9,9<br />

0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr. år 15,1<br />

0,15 pct. mervækst i individuel service<br />

Arbejdsmarked<br />

15,4<br />

1 pct.point højere ledighed 9,9<br />

Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udvilkede<br />

7,1<br />

lande<br />

Rente og vækst<br />

1 pct.point højere rente 5<br />

0,5 pct.point ekstra BFI vækst 12,8<br />

Sundhed<br />

Restlevetid- og alders<strong>af</strong>hængighed <strong>af</strong> sundheds-, sociale og<br />

7,6<br />

plejeydelser<br />

Både restlevetids- og alders<strong>af</strong>hængighed <strong>af</strong> sundheds-, sociale<br />

og plejeydelser og udgiftsvækst på sundhedsydelser på 0,5 22,1<br />

pct.point mere end produktivitet<br />

[1] Forudsætninger anvendes <strong>af</strong> finansministeriet (2004) og DØR (2004).<br />

Anm.: Alle beregninger på nær sidste række i tabellen har tidligere været offentliggjort i<br />

enten Velfærdskommissionen (2004) eller Velfærdskommissionen (2005a). Beregningen <strong>af</strong><br />

effekten <strong>af</strong> uændret middellevetid er ændret i forhold til det tidligere offentliggjort niveau på<br />

1,6. Middellevetiden var <strong>teknisk</strong> blevet fastholdt på et forkert niveau.<br />

Kilde: Velfærdskommissionen (2004,2005).<br />

Kombinationer <strong>af</strong> ændrede forudsætninger<br />

Det kan også være relevant at diskutere kombinationer <strong>af</strong> ændrede forudsætninger,<br />

f.eks. ændret levetid og ændret rente samtidigt. Det er imidlertid<br />

vigtigt at understrege, at effekterne i tabel 1 ikke umiddelbart kan lægges<br />

sammen. Der vil i de fleste tilfælde være meget store samspilseffekter,<br />

når mere end en forudsætning ændres ad gangen. Et eksempel er gen-<br />

19


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

nemgået i Velfærdskommissionen (2004, side 365), hvor effekten <strong>af</strong> forskelle<br />

mellem Det Økonomiske Råds (DØRs) og Velfærdskommissionens<br />

antagelser om vækst og middellevetid er gennemgået.<br />

Der er to hovedforskelle på Velfærdskommissionens og DØRs antagelser.<br />

Velfærdskommissionen har en større vækst i middellevetiden end DØR og<br />

Velfærdskommissionen forudsætter samtidig en højere økonomisk vækst i<br />

fremtiden end DØR (½ procent mere om året).<br />

De to forudsætninger forklarer tilsammen en forskel i holdbarhedsproblemet<br />

på 1,92 procent <strong>af</strong> BNP. Hvis kun middellevetiden ændres er forskellen<br />

0,65 procent <strong>af</strong> BNP, og hvis kun væksten ændres er forskellen 0,56<br />

procent <strong>af</strong> BNP. Summen <strong>af</strong> de to enkeltvise effekter er derfor kun godt<br />

halvdelen <strong>af</strong> effekten, hvis begge ændres samtidig. Resten skyldes et<br />

samspil mellem de to ændringer. Dette samspil opstår, fordi den højere<br />

vækst fører til en lavere rente korrigeret for vækst og dermed en lavere<br />

diskontering <strong>af</strong> fremtidige udgifter. Samtidig påvirker den højere vækst i<br />

middellevetiden især de fremtidige udgifter. Samspilseffekten opstår således<br />

ved, at det er de fremtidige udgifter, der ændres ved den ene forudsætning,<br />

mens det er den tilbagediskonterede værdi, der ændres ved den<br />

anden forudsætning.<br />

En helt tilsvarende samspilseffekt opstår, hvis man anvender DØRs<br />

vækstforudsætninger og betragter f.eks. ændringer i efterkommernes erhvervsfrekvens.<br />

Den højere vækstdiskonterede rente vil i dette tilfælde<br />

føre til at effekten <strong>af</strong> at hæve efterkommernes erhvervsdeltagelse vil få<br />

mindre betydning – fordi det først er på længere sigt at antallet <strong>af</strong> efterkommere<br />

vil være vokset til at udgøre en betydelig del <strong>af</strong> befolkningen.<br />

8. Det første års diskussion <strong>af</strong> Velfærdskommissionens fremskrivning<br />

I det følgende diskuteres kort nogle <strong>af</strong> de forhold, der har været genstand<br />

for debat i relation til Velfærdskommissionens første del-rapport.<br />

Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede<br />

lande?<br />

Øget indvandring kan på kort sigt have stor betydning for den demogr<strong>af</strong>iske<br />

udvikling. I forhold til holdbarhedsproblemet er det <strong>af</strong>gørende imidlertid,<br />

i hvilket omfang indvandrere og deres efterkommere får fodfæste på<br />

det danske arbejdsmarked.<br />

En øget indvandring fra mere udviklede lande vil stort set ikke påvirke<br />

holdbarhedsproblemet, mens en permanent stigning i indvandringen fra<br />

mindre udviklede lande vil forøge holdbarhedsproblemet, jf. tabel 1, fordi<br />

denne gruppe indvandrere og deres efterkommere generelt har lav arbejdsmarkedstilknytning<br />

og lavt uddannelsesniveau.<br />

20


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Der knytter sig særlig usikkerhed til den fremtidige erhvervstilknytning mv.<br />

for efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande. Det skyldes,<br />

at der kun er registreret meget få efterkommere <strong>af</strong> denne oprindelse,<br />

som er over 25-30 år gamle. I Velfærdskommissionens analyse er det antaget,<br />

at gruppens arbejdsmarkedstilknytning ligger højere end erhvervsdeltagelsen<br />

for indvandrere fra mindre udviklede lande, men lavere end<br />

erhvervsdeltagelsen for efterkommere fra mere udviklede lande. Forskellen<br />

mellem efterkommergruppernes erhvervsfrekvens er mindre end forskellen<br />

mellem indvandrergruppernes.<br />

Er dette for pessimistisk og kan man forvente større erhvervsdeltagelse fra<br />

efterkommere fra mindre udviklede lande? Som sagt er erfaringsgrundlaget<br />

tyndt, og der er derfor usikkerhed om dette spørgsmål.<br />

Desværre peger en række indikatorer på, at den gruppe har svært ved at<br />

klare sig på arbejdsmarkedet på lige fod med andre. En række nyere undersøgelser<br />

peger entydigt på, at gruppen <strong>af</strong> efterkommere fra mindre udviklede<br />

lande klarer sig dårligt i skolesystemet, hvor halvdelen ifølge PISA<br />

undersøgelserne har begrænsede funktionelle læsefærdigheder, ligesom<br />

der er 65 procent, som ikke gennemfører en ungdomsuddannelse. Udgangspunktet<br />

for denne gruppe unge er derfor bekymrende.<br />

Erfaringer fra Tyskland – hvor indvandringen startede tidligere end i Danmark<br />

– tyder ikke på, at ældre efterkommere fra mindre udviklede lande i<br />

gennemsnit klarer sig bedre end de yngre grupper, dvs. arbejdsmarkedstilknytningen<br />

forbliver forholdsvis lav for efterkommere efter indvandrere<br />

fra mindre udviklede lande.<br />

Følsomhedsanalyser viser, at hvis denne gruppes erhvervstilknytning forbedres<br />

i forhold til forudsætningerne, svarer det til en reduktion i den permanente<br />

stigning i bundskattesatsen på mellem 1 og 2 pct.point. I disse<br />

beregninger er der set bort fra, at en stigning i erhvervstilknytningen for<br />

denne gruppe næppe kan opnås uden en forøget ressourceindsats i uddannelsessektoren.<br />

Bedre arbejdsmarkedsintegration for efterkommerne<br />

vil derfor have positive men begrænsede finansielle implikationer, ud over<br />

den lange række andre argumenter, der er for at forbedre integrationen <strong>af</strong><br />

såvel indvandrere som efterkommere.<br />

Satsregulering – skjulte besparelser?<br />

I Velfærdskommissionens fremskrivning er det antaget, at satserne for<br />

overførselsindkomster følger med lønudviklingen. En tilsvarende antagelse<br />

anvendes i <strong>Finansministeriet</strong>s og Det Økonomiske Råds fremskrivninger.<br />

Satsreguleringen indeholder den såkaldte satspulje, hvortil en del <strong>af</strong><br />

midlerne overføres. Det betyder, at den årlige automatiske regulering <strong>af</strong><br />

21


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

satserne for overførslerne som hovedregel er 0,3 procent lavere end lønudviklingen.<br />

3<br />

Der har været en del diskussion om denne forudsætning. Tilsyneladende<br />

er der to misforståelser om satspuljen, som hver især kan føre til den fejlagtige<br />

konklusion, at satspuljen indebærer en automatisk, gradvis forbedring<br />

<strong>af</strong> de offentlige finanser, som Velfærdskommissionen ikke har taget<br />

højde for.<br />

Misforståelse 1: ”Satspuljepenge er kun 1-årige, mens forhøjelserne <strong>af</strong><br />

satserne for overførselsindkomsterne er permanente”.<br />

Misforståelse 2: ”Satspuljepengene udhules, fordi de beløb, der går via<br />

satsreguleringspuljen, ikke reguleres årligt”.<br />

Faktum er, at de penge, der hvert år føres over i satspuljen er permanente<br />

bevillinger. Puljemidlerne akkumulerer således over tid. Hvis overførslen<br />

hvert år udgør f.eks. ½ mia. kr., så vil der i år 2 være 1 mia. nutidskroner,<br />

2,5 mia. nutidskroner i år 5, 5 mia. nutidskroner i år 10 osv.<br />

Satspuljen finansierer aktuelt i størrelsesordenen 200 initiativer. F.eks. kan<br />

nævnes førtidspensionsreformen fra 2003, som i 2020 forventes at koste<br />

over 2 mia. kr. Hovedparten <strong>af</strong> initiativerne er permanente, dvs. at initiativerne<br />

vil fortsætte i al fremtid, medmindre det politisk besluttes at ændre<br />

reglerne/grundlaget for initiativet. En vigtig pointe er i den forbindelse, at<br />

pengene ikke falder bort, hvis et initiativ ophører eller reduceres i omfang.<br />

Pengene lægges i så fald tilbage i satspuljen til genudmøntning med ”renters<br />

rente”. De initiativer, som er finansieret <strong>af</strong> satspuljen, reguleres i øvrigt<br />

hvert år med relevante pris- og lønindeks. Pengene ”forrentes” altså også,<br />

mens de er i spil.<br />

Satsreguleringspuljens midler skal i al væsentlighed bruges på initiativer,<br />

der henhører under overførselsindkomster eller velfærdsservice. Velfærdskommissionens<br />

antagelse svarer til, at alle de <strong>af</strong>satte midler anvendes<br />

til forbedringer <strong>af</strong> overførselsindkomsterne. I det omfang satspuljens<br />

midler i stedet bruges til forbedringer <strong>af</strong> velfærdsservice, så vil kommissionens<br />

fremskrivning overvurdere udgifterne til overførselsindkomster. Til<br />

gengæld undervurderes udgifterne til velfærdsservice tilsvarende.<br />

I forhold til vurderingen <strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarhed skal man være<br />

opmærksom på, at bevillinger til serviceydelser ikke beskattes i første led,<br />

hvilket er tilfældet for de fleste overførselsindkomster. Ved at antage, at<br />

hele reguleringen tilfalder overførselsindkomst overvurderes skatteeffekten,<br />

mens det finanspolitiske holdbarhedsproblem undervurderes.<br />

3 I 2005 er det dog kun 0,2 pct., fordi den opgjorte lønstigning kun var 2,2 pct. I alle tidligere<br />

år siden ordningens start i 1993 er der dog blevet <strong>af</strong>sat 0,3 pct.<br />

22


Er renten sat for lavt?<br />

<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Særligt for beregningen <strong>af</strong> den holdbare skat er antagelser om diskontering<br />

væsentlige, da udgangspunktet er nutidsværdien <strong>af</strong> udgifter og indtægter.<br />

Desto lavere rente, desto større vil nutidsværdien <strong>af</strong> de fremtidige<br />

(netto) udgiftsstigninger være, og derfor desto større bliver den holdbare<br />

skat.<br />

To rentebegreber er vigtige. Den vækstkorrigerede realrente betegner realrenten<br />

på obligationer korrigeret for vækst. Denne rente ligger til grund<br />

for beregningen <strong>af</strong> nutidsværdier <strong>af</strong> offentlige indtægter og udgifter. Merrealrenten<br />

angiver <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> aktier og obligationer. Sidstnævnte rente er<br />

væsentlig for størrelsen <strong>af</strong> udbetalingerne fra pensionsselskaberne, som<br />

vil blive en væsentlig beskatningskilde i fremtiden. Indbetalinger på pensionsordninger<br />

er fradragsberettigede, mens udbetalinger er skattepligtige<br />

og derfor er der i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> opbygning <strong>af</strong> pensionsmidler en ganske betydelig<br />

udskudt skat, dvs. fremtidige indtægter for det offentlige. Op mod halvdelen<br />

<strong>af</strong> pensionsselskabernes formue er således udskudte skatter.<br />

I Velfærdskommissionens fremskrivning forudsættes en årlig nominel rente<br />

på 5 procent, en inflation på 2 procent og en produktivitetsvækst på 2<br />

procent svarende til en vækstkorrigeret realrente (for obligationer) på 0,92<br />

procent. For aktier antages en risiko-præmie på 3 procent og under antagelse<br />

<strong>af</strong> en aktieandel på 40 procent og en pensions<strong>af</strong>kastskat på 15 procent<br />

bliver merrealrenten i pensionsselskaberne på 1,72 procent.<br />

Den historiske udvikling i den vækstkorrigerede realrente for 3 udvalgte<br />

renteserier, hhv. en obligation med 1-årig løbetid, 5-årig løbetid og 10-årig<br />

løbetid fremgår <strong>af</strong> figur 10. Den gennemsnitlige vækstkorrigerede realrente<br />

for en obligation med 1-årig løbetid i perioden 1949-2004 er 0,32 procent.<br />

Det tilsvarende gennemsnit for en obligation med 5-årig løbetid er<br />

0,84 procent, mens gennemsnittet for obligationen med 10-årig løbetid er<br />

1,61 procent.<br />

Den vækstkorrigerede realrente var særlig høj i 1970’erne og 1980’erne.<br />

Det hænger sammen med den høje og varierende inflation, samt den valutarisiko,<br />

der var knyttet til den løbende devalueringspolitik, der førtes frem<br />

til 1982. Efter at lavinflationspolitikken fra 1982 er slået igennem og fastkurspolitikken<br />

har opnået stor troværdighed, er den vækstkorrigerede realrente<br />

igen kommet ned på et lavere niveau.<br />

23


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 10: Vækstkorrigerede realrenter for obligationer med 1-årig, 5årig<br />

og 10-årig løbetid<br />

Pct.<br />

0,20<br />

0,00<br />

1949<br />

-0,05<br />

1959 1969 1979 1989 1999<br />

-0,10<br />

-0,15<br />

Kilde: Egne beregninger.<br />

24<br />

0,15<br />

0,10<br />

0,05<br />

1 år 5 år 10 år<br />

Pct.<br />

0,20<br />

0,15<br />

0,10<br />

0,05<br />

0,00<br />

-0,05<br />

-0,10<br />

-0,15<br />

Baseres renteantagelsen på et simpelt historisk gennemsnit vil den være<br />

påvirket i opgående retning <strong>af</strong> et politikregime, som <strong>af</strong>viger betydeligt fra<br />

det nuværende. Det er lagt til grund for Velfærdskommissionens fremskrivning,<br />

at Danmark fastholder en fastkurspolitik over for Euroen, og at<br />

de ledende nationalbanker fortsat fører en pengepolitik, der er baseret på<br />

en inflationsmålsætning. På denne baggrund er det antaget, at det internationale<br />

inflationsniveau stabiliseres omkring 2 procent pr. år. Man kan således<br />

diskutere om den gjorte renteantagelse ligger til den høje side givet<br />

lavinflationspolitikken.<br />

Renten – <strong>af</strong> betydning for det reelle problem?<br />

I diskussionen om rentens størrelse er det vigtigt at gøre sig klart, hvilken<br />

betydning den har for den økonomiske politiske diskussion.<br />

Renteantagelsen har ingen reel betydning for det egentlige problem, der<br />

består i at de offentlige finanser systematisk forværres, og at der derfor vil<br />

være tendens til fremtidige systematiske budgetunderskud. Det fremgår <strong>af</strong><br />

figur 11, som viser udviklingen i den primære budgetsaldo for en vækstkorrigeret<br />

realrente på henholdsvis 0,92 procent (svarende til Velfærdskommissionens<br />

grundforløb - samme kurve som i figur 3) og 1,43 procent,<br />

for i øvrigt uændrede forudsætninger. En vækstkorrigeret rente på 1,43<br />

svarer til antagelsen i DØR (2004) (rente: 4,75, inflation 1,75, produktivitetsvækst<br />

1,75) Det fremgår, at forløbene <strong>af</strong> den offentlige sektors primære<br />

saldo under de to sæt <strong>af</strong> forudsætninger for alle praktiske formål er de<br />

samme. Når der overhovedet er forskel, skyldes det, at skattebetalingerne<br />

<strong>af</strong> pensionsudbetalingerne påvirkes <strong>af</strong> antagelserne.


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 11: Primær budgetsaldo i Velfærdskommissionens fremskrivning<br />

og en tilsvarende fremskrivning med DØRs rente og vækst antagelser<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

2001<br />

-2<br />

2021 2041 2061<br />

-4<br />

-6<br />

-8<br />

-10<br />

-12<br />

Primært budget overskud (ekskl. renter), i pct. <strong>af</strong> BNP<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

6<br />

Primært budget overskud (ekskl. renter) med DØR antagelser, i pct. <strong>af</strong> BNP<br />

Den vækstkorrigerede realrente har derimod stor betydning for beregningen<br />

<strong>af</strong> den holdbare skat. Øges renten med 1 procentpoint reduceres den<br />

nødvendige skattestigning fra 8,7 procentpoint til 5 procentpoint. Forklaringen<br />

er simpel. Den holdbare skat implicerer en opsparingsstrategi for at<br />

sikre dækning <strong>af</strong> fremtidige udgiftsstigninger. Desto højere rente, desto<br />

højere <strong>af</strong>kast på opsparingen, og derfor bliver den nødvendige opsparing<br />

og dermed skattestigning mindre. Man kan derfor sige, at desto højere<br />

renten er, desto mere attraktiv er opsparingsstrategien og omvendt.<br />

Ved brug <strong>af</strong> den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets<br />

omfang er renten imidlertid <strong>af</strong> mindre betydning. Er renten lav vil den<br />

holdbare skat være høj, men givne reformer med effekter over tid vil også<br />

have større effekt på den holdbare skat (effekten diskonteres mindre).<br />

Omvendt hvis renten er høj, vil den holdbare skat ikke være så høj, men<br />

effekten <strong>af</strong> reformer med effekter over tid vil være tilsvarende mindre. Kort<br />

sagt, ved brug <strong>af</strong> den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets<br />

størrelse har renten primært betydning for skalering <strong>af</strong> målestokken.<br />

Vækst – en automatisk løsning <strong>af</strong> problemet?<br />

Vækst medfører øget velstand for den enkelte og dermed adgang til forbedrede<br />

forbrugsmuligheder. Det er en almen opfattelse, at øget økonomisk<br />

vækst også automatisk vil mindske det offentlige finansieringsproblem.<br />

På den måde velfærdssamfundet er indrettet i dag er dette imidlertid<br />

ikke korrekt.<br />

4<br />

2<br />

0<br />

-2<br />

-4<br />

-6<br />

-8<br />

-10<br />

-12<br />

25


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Indledningsvist kan man tage udgangspunkt i det såkaldte neutralitetsresultat.<br />

Indretningen <strong>af</strong> det danske velfærdssamfund gør, at øget vækst ikke<br />

alene øger skatteindtægterne, men også de offentlige udgifter. Det sidste<br />

følger <strong>af</strong>, at offentlige lønninger følger lønudviklingen på det private<br />

arbejdsmarked, og at reguleringen <strong>af</strong> overførselsindkomster er baseret på<br />

den private lønudvikling, jf. ovenfor om satsreguleringen. Disse egenskaber<br />

betyder, at såvel offentlige udgifter som indtægter vokser parallelt med<br />

den økonomiske vækst. Som udgangspunkt fører vækst således hverken<br />

til en forbedring eller en forværring <strong>af</strong> det offentlige finansieringsproblem.<br />

Imidlertid er det ikke helt korrekt, at alle offentlige indtægter udvikler sig<br />

proportionalt med den generelle indkomstudvikling i samfundet. Årsagen<br />

er, at en del <strong>af</strong> indtægterne stammer fra beskatning <strong>af</strong> udbetalte pensionsmidler.<br />

Da disse i sagens natur er baseret på indbetalinger ud <strong>af</strong> tidligere<br />

perioders indkomster, vil denne offentlige indtægtskilde ikke vokse<br />

hvis den fremtidige vækst i samfundet stiger. Af denne grund betyder øget<br />

vækst en forværring <strong>af</strong> det offentlige finansieringsproblem.<br />

Størrelsesordenen <strong>af</strong> forværringen kan illustreres ved at se på skattestigninger<br />

under år-for-år strategien med henholdsvis Velfærdskommissionens<br />

antagelser og DØRs antagelser, jf. ovenfor. I år 2040 er satsen med<br />

DØRs rente og vækstantagelser ca. 10 procent, mens den er knap 12<br />

procent med Velfærdskommissionens. De 35 år med ½ procent højere<br />

årlig vækst i Velfærdskommissionens fremskrivning betyder altså, at det er<br />

nødvendigt at hæve skatten i 2040 med 2 procent ekstra, fordi skattebetalingerne<br />

<strong>af</strong> pensionsudbetalingerne ikke følger med væksten.<br />

I forhold til beregninger <strong>af</strong> den holdbare skattesats er der en yderligere<br />

effekt <strong>af</strong> vækst. I Velfærdskommissionens fremskrivning er den permanente<br />

stigning i bundskattesatsen fra 2021 på 8,7 pct.point, mens stigningen<br />

”kun” bliver på 5,3 pct.point, hvis man anvender DØRs forudsætninger.<br />

Forskellen ved den permanente stigning er således større end forskellen<br />

mellem år-for-år forløbene med de to forskellige antagelser om den<br />

vækstkorrigerede realrente, jf. figur 12.<br />

26


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 12. Sammenligning <strong>af</strong> år-for-år finansiering og holdbar finanspolitik<br />

med permanent skatteændring ved alternative forudsætninger<br />

om vækstkorrigeret realrente<br />

Pct.<br />

18<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

2001 2016 2031 2046 2061 2076 2091<br />

Holdbar skat VFK Holdbar skat DREAM<br />

År-for-år VFK År-for-år DREAM<br />

Kilde: Egne beregniger på DREAM-modellen.<br />

Årsagen skal findes i, at den holdbare skat har som udgangspunkt, at alle<br />

– nulevende og fremtidige generationer - skal stå overfor de samme skattesatser.<br />

Med øget vækst vil fremtidige generationer have højere indtægter<br />

og dermed betale mere i skat. Fremtidige udgifter vil imidlertid også –<br />

jf. diskussionen ovenfor – være større, og det vil dominere over indtægtsstigningen<br />

pga. de demogr<strong>af</strong>iske forandringer. Da nulevende generationer<br />

skal medvirke til finansieringen her<strong>af</strong>, og da deres indkomster er lavere<br />

end fremtidige generationers, bliver det derfor nødvendigt med en højere<br />

skattesats, når væksten er højere.<br />

Faldende arbejdsstyrke – hvor meget?<br />

Arbejdsstyrken forventes at falde i de kommende år. Det er der enighed<br />

om, men der har været en del debat om størrelsen <strong>af</strong> faldet. Velfærdskommissionens<br />

fremskrivning indebærer, at arbejdsstyrken reduceres<br />

med godt 320.000 personer frem til 2040 og med ca. 550.000 personer<br />

frem til 2080.<br />

Det samlede arbejdsomfang <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> antal arbejdstimer i løbet <strong>af</strong> året<br />

samt antallet <strong>af</strong> personer på arbejdsmarkedet. I grundforløbet er det antaget,<br />

at det gennemsnitlige årlige antal arbejdstimer pr. person i arbejdsstyrken<br />

er konstant i fremtiden, selvom der historisk har været gradvise<br />

reduktioner i den årlige arbejdstid i takt med velstandsstigningen. Det er i<br />

relation til velstandsdilemmaet diskuteret, hvordan en et fald i arbejdstiden<br />

påvirker problemstillingen. Derfor diskuteres her udviklingen i arbejdsstyrken<br />

målt i antal personer.<br />

Pct.<br />

18<br />

16<br />

14<br />

12<br />

10<br />

8<br />

6<br />

4<br />

2<br />

0<br />

27


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 13: Den summariske erhvervsfrekvens 1901-2080<br />

1,2<br />

1,0<br />

0,8<br />

0,6<br />

0,4<br />

0,2<br />

0,0<br />

0,0<br />

1901 1916 1931 1946 1961 1976 1991 2006 2021 2036 2051 2066 2081<br />

28<br />

Summarisk erhvervsfrekvens Alle<br />

Summarisk erhversfrekvens kvinder<br />

Summarisk erhversfrekvens mænd<br />

Anm.: Den summariske erhvervsfrekvens kan overstige en, når antallet <strong>af</strong> personer i arbejdsstyrken<br />

er større end antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive alder. Dette kan f.eks<br />

forekomme hvis der er tale om børnearbejde.<br />

Kilde: Niels Kærgård, ADAM, Danmarks statistik og DREAM-modellen.<br />

Antallet <strong>af</strong> personer i arbejdsstyrken kan beskrives ved antallet <strong>af</strong> personer<br />

i den erhvervsaktive alder (15 – 64 år) gange den summariske erhvervsfrekvens,<br />

dvs. hvor stor en andel <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive<br />

alder, der er i arbejdsstyrken.<br />

Historisk har der været en svag tendens til fald i den summariske erhvervsfrekvens,<br />

jf. figur 13. I perioden fra 1961 til 1989 bliver dette fald<br />

dog domineret <strong>af</strong> stærkt stigende erhvervsfrekvenser for kvinder. Den underliggende<br />

svage tendens til faldende erhvervsfrekvens hænger sammen<br />

med den forøgede velstand gennem perioden.<br />

I Velfærdskommissionens fremskrivning <strong>af</strong> erhvervsfrekvenserne ses der<br />

bort fra denne velfærdseffekt. Det antages, at den alders-, køns- og oprindelseslandsbestemte<br />

erhvervsfrekvens fastholdes uændret i fremskrivningen.<br />

Der kan især stilles spørgsmålstegn ved denne antagelse i forhold til<br />

tilbagetrækningsbeslutningen, fordi opbygningen <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionsordningerne<br />

og udbredelsen <strong>af</strong> disse til hele det organiserede arbejdsmarked<br />

betyder, at fremtidens pensionister kan forventes at være<br />

væsentligt mere velstillede også målt i forhold til fremtidens erhvervsaktive.<br />

Der er dog også en modsatrettet tendens som følge <strong>af</strong> den længere<br />

forventede levetid og forhåbentlig bedre helbredstilstand i befolkningen.<br />

Den længere forventede levetid betyder, at den nødvendige opsparing til<br />

tilbagetrækning ved en given alder stiger, fordi opsparingen skal finansiere<br />

en længere forventet pensionistperiode.<br />

1,2<br />

1,0<br />

0,8<br />

0,6<br />

0,4<br />

0,2


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Når den samlede summariske erhvervsfrekvens falder i Velfærdskommissionens<br />

fremskrivning skyldes det den ændrede befolkningssammensætning<br />

i retning <strong>af</strong> flere indvandre og efterkommer som har en lavere arbejdsmarkedstilknytning<br />

end gennemsnittet <strong>af</strong> befolkningen. Hidtil har indvandrere<br />

og efterkommere kun udgjort en meget begrænset del <strong>af</strong> befolkningen.<br />

I 2003 udgjorde indvandrere og efterkommere 8,0 procent <strong>af</strong> befolkningen,<br />

mens andelen i 2040 er vokset til 16,9 procent ifølge Velfærdskommissionens<br />

befolkningsfremskrivning. Omkring 2080 forventes<br />

indvandrere og efterkommere at udgøre 25 procent <strong>af</strong> befolkningen, jf.<br />

Velfærdskommissionen (2005a).<br />

Øget uddannelse – flere på arbejdsmarkedet?<br />

Det har været diskuteret om ikke et stigende uddannelsesniveau vil trække<br />

i retning <strong>af</strong> øget erhvervsdeltagelse. Argumentet er, at uddannelsesniveauet<br />

i arbejdsstyrken er voksende, og at personer med højere uddannelsesniveau<br />

har højere erhvervsdeltagelse. Begge de to sidste udsagn er<br />

isoleret set korrekte.<br />

Velfærdskommissionen indregner en positiv effekt <strong>af</strong> stigende uddannelsesniveau<br />

på erhvervsfrekvensen. Denne er på 35.000 personer på langt<br />

sigt. I lyset <strong>af</strong> det historiske forløb vurderes dette imidlertid som en optimistisk<br />

effekt, jf. nedenfor.<br />

Uddannelsesniveauet er stigende. Dette kan illustreres ved at opdele uddannelse<br />

i tre niveauer: Uden kompetencegivende uddannelse, Erhvervsfaglig<br />

uddannelse og Videregående udannelse (KVU, MVU, LVU, Bachelorer,<br />

Erhvervsbachelorer og Forskeruddannelse), jf. figur 14. Det ses <strong>af</strong><br />

figuren, at der er en betydelig stigning i uddannelsesniveauet for personer<br />

i den erhvervsaktive alder i perioden 1981 til 2003. For befolkningen som<br />

helhed vokser den andel, der har en videregående uddannelse således fra<br />

13 til 25 procent <strong>af</strong> de erhvervsaktive årgange. Også andelen <strong>af</strong> personer<br />

med erhvervsfaglig uddannelse er voksende i perioden. I 1981 var det 31<br />

procent <strong>af</strong> personerne i de erhvervsaktive aldre, der havde en erhvervsfaglig<br />

uddannelse, mens andelen var vokset til 38 procent i 2003. Denne<br />

udvikling med en gradvist voksende andel <strong>af</strong> de to uddannelseskategorier<br />

betyder, at andelen <strong>af</strong> personer uden kompetencegivende uddannelse falder<br />

fra 50 procent til 36 procent <strong>af</strong> personerne i den erhvervsaktive alder.<br />

Der er i høj grad tale om en generationseffekt, hvor de unge generationer,<br />

der kommer til, er bedre uddannet end de generationer, der forlader arbejdsstyrken<br />

på grund <strong>af</strong> alder. Der er således grund til at forvente at dette<br />

fortsætter, selvom omfanget kan diskuteres.<br />

29


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 14: Uddannelsesfordeling<br />

1981-2003<br />

Andel<br />

0,6<br />

0,5<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0<br />

30<br />

1981 1985 1989 1993 1997 2001<br />

Erhvervsfaglig udd.<br />

Videregående udd.<br />

Uden kompetencegivende udd.<br />

Kilde: Danmarks Statistik.<br />

Andel<br />

0,6<br />

0,5<br />

0,4<br />

0,3<br />

0,2<br />

0,1<br />

0,0<br />

Figur 15: Uddannelsesbetingede<br />

erhvervsfrekvenser 1981-2003<br />

Andel<br />

1,0<br />

0,9<br />

0,8<br />

0,7<br />

0,6<br />

0,5<br />

1981 1985 1989 1993 1997 2001<br />

Befolkningen i alt<br />

Erhvervsfaglig udd.<br />

Videregående udd.<br />

Uden kompetencegivende udd.<br />

Andel<br />

1,0<br />

Der er imidlertid to vigtige forhold, der skal tages i betragtning for at vurdere<br />

betydningen <strong>af</strong> et øget uddannelsesniveau for erhvervsdeltagelsen.<br />

Det første – som umiddelbart kan <strong>af</strong>læses <strong>af</strong> figur 15 – er, at selvom erhvervsdeltagelsen<br />

er voksende i uddannelsesniveauet, er der for alle<br />

grupper et betydeligt fald over tid i erhvervsfrekvenserne. For personer<br />

uden kompetencegivende uddannelse er faldet i erhvervsdeltagelsen<br />

størst, idet det er på 8 pct.point over perioden, mens de tilsvarende fald for<br />

de to andre uddannelseskategorier er 6 pct.point for erhvervsfagligt uddannede<br />

og 5 pct.point for videregående uddannede. En del <strong>af</strong> forklaringen<br />

på, at der er en faldende erhvervsdeltagelse for alle tre grupper kan<br />

være velstandsstigningen, jf. diskussionen ovenfor.<br />

Årsagen til, at det har været muligt at fastholde en nogenlunde konstant<br />

gennemsnitlig erhvervsdeltagelse for alle uddannelsesgrupper under ét, er<br />

således, at stigningen i uddannelsesniveauet har ført til, at der er blevet<br />

flere personer i de grupper, der har den højeste erhvervsdeltagelse. Det<br />

kræver altså en fortsat stigning i uddannelsesniveauet for at kunne fastholde<br />

en konstant erhvervsfrekvens i fremtiden, hvis tendensen til faldende<br />

erhvervsfrekvens inden for den enkelte uddannelsesgruppe fortsætter.<br />

Det kan blive vanskeligt at fastholde samme vækst i uddannelsesniveauet<br />

fremadrettet, fordi de generationer, som forlader arbejdsmarkedet, efterhånden<br />

også vil være bedre uddannet i gennemsnit.<br />

For det andet er det ikke oplagt, at en given ændring i uddannelsessammensætningen<br />

i fremtiden vil få samme effekt. Det skyldes, at et stigende<br />

uddannelsesniveau ikke alene vil påvirke gruppen, der får en given uddannelse,<br />

men også gruppen <strong>af</strong> personer uden kompetencegivende uddannelse.<br />

Sidstnævnte gruppe indeholder personer med en f.eks. studentereksamen<br />

som højeste uddannelsesniveau. Samtidig indeholder gruppen<br />

også personer som pga. fysiske eller psykiske handicaps ikke er i<br />

stand til at gennemføre en uddannelse og derfor heller ikke har mulighed<br />

for en høj arbejdsmarkedstilknytning. Når gruppen <strong>af</strong> personer uden kompetencegivende<br />

uddannelse reduceres, sker dette hovedsageligt ved at de<br />

bedst kvalificerede i gruppen sikres en uddannelse. Det betyder, at den<br />

0,9<br />

0,8<br />

0,7<br />

0,6<br />

0,5


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

gennemsnitlige erhvervstilknytning falder for de, der er ”tilbage” i gruppen<br />

uden kompetencegivende uddannelse. Man kan således ikke realistisk<br />

antage uændrede erhvervsfrekvenser for alle grupper i takt med at der<br />

sker et uddannelsesløft.<br />

Dette problem ses endnu mere markant, når man betragter udviklingen i<br />

antallet <strong>af</strong> førtidspensionister som følge <strong>af</strong> en ændret uddannelsessammensætning.<br />

Tager man udgangspunkt i konstante alders-, køns- og uddannelsesbetingede<br />

førtidspensionsfrekvenser for perioden 1980 til 2001<br />

og benytter den faktiske udvikling i uddannelsessammensætning vil man<br />

forvente et faldende antal førtidspensionister. Årsagen er, at de historiske<br />

erfaringer udviser den sammenhæng, at hyppigheden for førtidspension er<br />

faldende med uddannelsesniveauet. Faktisk steg antallet <strong>af</strong> førtidspensionister<br />

over denne periode. Problemet opstår, fordi man ikke tager højde<br />

for at de bagvedliggende faktorer – fysiske eller psykiske – der begrunder<br />

tildeling <strong>af</strong> førtidspensioner også i mange tilfælde er årsagen til, at de pågældende<br />

ikke får en uddannelse.<br />

Samlet vurderet er det således ikke oplagt, at øget uddannelse vil øge erhvervsdeltagelsen.<br />

Det niveau for stigningen i erhvervsdeltagelsen, der er<br />

indarbejdet i Velfærdskommissionens grundforløb, kan derfor vise sig at<br />

være for optimistisk.<br />

Længere levetid og ny teknologi – mindre eller mere behov for sundhedsvæsenet?<br />

Sundheds- og plejeområdet er centralt for den fremtidige udvikling <strong>af</strong> velfærdssamfundet.<br />

Det er en <strong>af</strong> de vigtigste velfærdsopgaver at sikre et tidssvarende<br />

og velfungerende sundhedsvæsen. Samtidigt er det et spørgsmål<br />

om hvor markant den ændrede demogr<strong>af</strong>i vil påvirke sundhedsvæsenet.<br />

Flere ældre vil umiddelbart betyde et øget pres på sundhedsvæsenet,<br />

da der er en klar sammenhæng mellem alder og brug <strong>af</strong> sundhedsvæsenet,<br />

jf. nedenfor. Da hovedkilden til den ændrede demogr<strong>af</strong>i er en stigende<br />

middellevetid, er det et spørgsmål i hvilket omfang ”flere sunde leveår” vil<br />

medvirke til at mindske presset på sundhedsvæsenet.<br />

Velfærdskommissionen har taget udgangspunkt i det faktum, at flere ældre<br />

vil betyde et øget behandlingsbehov i sundhedsvæsenet og dermed i<br />

sig selv trække i retning <strong>af</strong> et øget udgiftsbehov. I forhold til dette grundforløb<br />

er der to væsentlige usikkerhedsfaktorer. Den ene er den nævnte mulighed<br />

for at stigende levetid giver sig udslag i ”flere sunde leveår” og dermed<br />

en forskydning i den aldersmæssige brug <strong>af</strong> sundhedsvæsenet. Dette<br />

kan betyde en mindre udgiftsstigning end i Velfærdskommissionens fremskrivning.<br />

Den anden faktor er udviklingen inden for sundhedsområdet,<br />

hvor der – heldigvis - løbende opdages nye og bedre behandlingsformer,<br />

som gør lægevidenskaben i stand til at behandle sygdomme, der tidligere<br />

ikke kunne behandles eller forbedre den eksisterende behandling <strong>af</strong> andre<br />

sygdomme.<br />

31


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Hvorvidt stigende levetid betyder en aldersmæssig forskydning i brugen <strong>af</strong><br />

sundhedsvæsenet er ikke umiddelbar oplagt. Det er ganske vist rigtigt, for<br />

nogle vil længere levetid vise sig i form <strong>af</strong> flere sunde leveår, og dermed<br />

en senere ”kontakt” med sundhedsvæsenet. For denne gruppe er det mere<br />

relevant at knytte brugen <strong>af</strong> sundhedsvæsenet til den forventede restlevetid<br />

(ofte kaldet terminalbehandling) og ikke til alder som sådan. Imidlertid<br />

er den stigende middellevetid også for nogle grupper skabt <strong>af</strong> forbedringer<br />

inden for sundhedsvæsenet og dermed et resultat <strong>af</strong> samfundets<br />

brug <strong>af</strong> ressourcer på området. For denne gruppe er stigende middellevetid<br />

dermed ikke forbundet med mindre, men snarere mere brug <strong>af</strong> sundhedsvæsenet.<br />

Endelig vil der med stigende alder kunne tilstøde alders- og<br />

livsstilsbetingede sygdomme.<br />

Forenklet kan man sige, at usikkerheden er knyttet til om den længere<br />

middellevetid er drevet en udvidelse <strong>af</strong> den raske periode i livet eller en<br />

udvidelse <strong>af</strong> den periode, hvor man ved lægelige behandlinger holdes<br />

længere i live. Der findes empiriske undersøgelser, der understøtter begge<br />

effekter. De fleste undersøgelser finder, at i hvert fald en del <strong>af</strong> levetidsforlængelsen<br />

finder sted som en forlængelse <strong>af</strong> den raske <strong>af</strong> livet. Samtidig<br />

finder undersøgelser også typisk, at der er en tendens til at forskellen i<br />

sundhedsudgifter mellem de forholdsvis billige unge aldersgrupper og de<br />

forholdsvis dyre ældre aldersgrupper vokser, således at aldersfordelingen<br />

over tid bliver mere stejl.<br />

Den teknologiske udvikling på sundhedsområdet er central, og i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong><br />

landvindinger gjort inden for lægevidenskaben er der i sundhedsvæsenet<br />

sket en kr<strong>af</strong>tig forbedring i de behandlinger befolkningen kan tilbydes. Dette<br />

er en væsentlig del <strong>af</strong> fremgangen i velfærden. Der er en stigende erkendelse<br />

<strong>af</strong>, at den teknologiske udvikling på det lægevidenskabelige område<br />

har <strong>af</strong>gørende betydning for udviklingen i sundhedsudgifterne. Teknologiudviklingen<br />

betyder på den ene side, at der kan tilbydes behandlinger<br />

på sygdomsområder, der ikke tidligere var mulige at behandle og på<br />

den anden side, at behandlingen med eksisterende teknologier bliver billigere<br />

over tid. I en række lande viser undersøgelser, at effekten <strong>af</strong> flere og<br />

bedre behandlingsformer er klart dominerende og hovedforklaringen på, at<br />

sundhedsudgifterne i de fleste lande udgør en voksende andel <strong>af</strong> BNP. En<br />

række undersøgelser i forskellige lande leder til det resultat, at teknologiudviklingen<br />

kan forklare en mervækst i sundhedsudgifterne pr. person ud<br />

over den generelle økonomiske vækst på typisk mellem 0,5 til 1,5 pct. pr.<br />

år.<br />

Der er en betydelig international diskussion om betydningen <strong>af</strong> udviklingen<br />

inden for sundhedsvæsenet for fremskrivninger <strong>af</strong> udgiftsudviklingen. Den<br />

generelle konklusion er, at effekten <strong>af</strong> at se bort fra den teknologiske udvikling<br />

er klart dominerende i forhold til effekten <strong>af</strong> ”flere sunde leveår”.<br />

Den internationale litteratur tager udgangspunkt i en undersøgelse på<br />

amerikanske data for perioden 1950-87. Heri findes, at den traditionelle<br />

metode – svarende til den Velfærdskommissionen anvender - implicerer<br />

32


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

en realvækst i sundhedsudgifterne i USA på i under halvdelen <strong>af</strong> den faktiske<br />

i perioden. 4 Efterfølgende undersøgelser i andre lande har givet anledning<br />

til samme fortegn, mens størrelsesordenen typisk er mindre end<br />

den, der findes på amerikanske data.<br />

Den konkrete antagelse i Velfærdskommissionens grundforløb er, at de<br />

alders<strong>af</strong>hængige udgifter til denne type udgifter vokser med samme rate<br />

som væksten i økonomien. Metoden er ofte anvendt i internationale analyser,<br />

selvom det er velkendt, at de to ovenfor nævnte forhold kan trække i<br />

hver sin retning i forhold til dette udgangspunkt.<br />

Spørgsmålet omkring betydningen <strong>af</strong> længere levetid og ændrede og forbedrede<br />

behandlingsformer og –metoder i sundhedsvæsenet kan hensigtsmæssigt<br />

diskuteres med udgangspunkt i figur 16. Figuren viser de<br />

alders<strong>af</strong>hængige sundhedsudgifter for Danmark og en række andre lande.<br />

Det fremgår, at der er den forventede alders<strong>af</strong>hængighed i brugen <strong>af</strong><br />

sundhedsvæsenet. Sammenhængen findes for alle lande, og formen <strong>af</strong><br />

kurven er påfaldende ens på tværs <strong>af</strong> landene givet forskellige i middellevetider<br />

m.m.<br />

I figur 17 svarer udgangspunktet bestemt <strong>af</strong> de historiske aldersbetingede<br />

sundhedsudgifter til den fuldt optrukne linie mærket A. Effekten <strong>af</strong> øget<br />

levetid drevet <strong>af</strong> ”flere sunde leveår” og dermed en tilknytning <strong>af</strong> sundhedsudgifterne<br />

til forventet restlevetid frem for alder vil svarer til, at den<br />

aldersfordelte kurve forskydes mod højre i takt med væksten i middellevetiden,<br />

f.eks. til den stiplede kurve mærket B. Det vil føre til en begrænsning<br />

i stigningen i sundhedsudgifterne i procent <strong>af</strong> BNP, men ikke forhindre, at<br />

den ændrede befolkningsfordeling med flere pensionister og færre i den<br />

erhvervsaktive alder fører til en stigning i sundhedsudgifternes andel <strong>af</strong><br />

BNP.<br />

4<br />

Newhouse, J. P.: Medical Care Costs: How much Welfare Loss?, Journal of Economic<br />

Perspectives 1992.<br />

33


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 16. Aldersfordelte sundhedsomkostninger i EU-15 og Australien<br />

målt som pct. <strong>af</strong> BNP pr. capita<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

34<br />

5<br />

0<br />

0-4<br />

5-9<br />

10-14<br />

15-19<br />

20-24<br />

25-29<br />

30-34<br />

35-39<br />

40-44<br />

Austria Belgium Finland France<br />

Germany Greece Ireland Italy<br />

Luxembourg Netherlands Portugal Spain<br />

Sweden United Kingdom Australia Denmark<br />

Kilde: OECD health data.<br />

45-49<br />

Den teknologiske udvikling har en tendens til at gøre behandlingen dyrere<br />

og dermed forskyde de aldersfordelte sundhedsudgifter opad, jf. den stiplede<br />

kurve mærket C i figur 17. 5<br />

For at analysere de to effekters relative betydning, er de begge indlagt i<br />

Velfærdskommissionens fremskrivning. Effekten <strong>af</strong>, at levetidsstigningen<br />

fører til flere raske leveår, er medtaget ved at antage, at de aldersfordelte<br />

sundhedsudgifter reguleres delvist med restlevetiden, således at stigninger<br />

i restlevetiden slår igennem med 50 procent på de alders<strong>af</strong>hængige<br />

udgifter. Det svarer til de aldersfordelte sundhedsomkostninger i Figur 16<br />

rykker mod højre med stigende middellevetid, men kun halvt så hurtigt<br />

som stigningen i restlevetiden, dvs. fra kurven A til kurven B. Derved fås<br />

en antagelse om, at den forlængede levetid både giver anledning til flere<br />

raske år og flere år med høj sygdomsfrekvens. Isoleret set betyder dette,<br />

at sundhedsudgifterne ikke stiger så meget i procent <strong>af</strong> BNP som i Velfærdskommissionens<br />

fremskrivning. Indregnes kun denne effekt fås, at<br />

bundskattesatsen skal stige med 6,5 pct.point for at sikre den finanspolitiske<br />

holdbarhed i stedet for de 8,7 pct.point, som er tilfældet i fremskrivningen.<br />

5 Teknologiudviklingen er i figuren antaget at påvirke alle aldersgrupper ens. Det er mere i<br />

overensstemmelse med eksisterende undersøgelser, at effekten er størst for de ældste<br />

generationer, således at fordelingen bliver mere stejl.<br />

50-54<br />

55-59<br />

60-64<br />

65-69<br />

70-74<br />

75-79<br />

80-84<br />

85-89<br />

90-94<br />

95+<br />

35<br />

30<br />

25<br />

20<br />

15<br />

10<br />

5<br />

0


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 17. Skematisk illustration <strong>af</strong> udviklingen i den reale fordeling <strong>af</strong><br />

sundhedsudgifterne over livet<br />

Sundhedsudgifter<br />

per capita<br />

Demogr<strong>af</strong>i før<br />

Demogr<strong>af</strong>i, indkomst og teknologi<br />

Demogr<strong>af</strong>i efter<br />

Unge Primær alder Gamle<br />

Sundhedsudgifter<br />

per capita<br />

Indregnes både den delvise restlevetids<strong>af</strong>hængighed og en mervækst i de<br />

alders<strong>af</strong>hængige sundhedsomkostninger på 0,5 pct. om året, således at<br />

der tages højde for begge effekter i figur 17 – dvs. effekten <strong>af</strong>, at gå fra<br />

kurven A til kurven C - fås, at stigningen i bundskattesatsen skal være på<br />

22,1 pct.point for at sikre finanspolitisk holdbarhed. Det svarer til hele13,4<br />

pct.point mere end i Velfærdskommissionens fremskrivning.<br />

Ved at sammenligne de to forhold – flere sunde leveår, og forbedre teknologi<br />

– fremgår det <strong>af</strong> beregningerne, at usikkerhed knyttet til effekten <strong>af</strong><br />

”flere sunde leveår” kun giver en begrænset effekt på finansieringsproblemet,<br />

set i forhold til effekten <strong>af</strong> ændret teknologi. Selv en meget begrænset<br />

årlig merstigning i sundhedsudgifterne som følge <strong>af</strong> den teknologiske<br />

udvikling er tilstrækkelig til at eliminere de positive effekter, der forhåbentlig<br />

kommer som følge <strong>af</strong>, at antallet <strong>af</strong> raske leve år stiger med den stigende<br />

levetid. Set i dette perspektiv må grundforløbet i Velfærdskommissionens<br />

fremskrivninger for så vidt angår sundhedsområdet siges at ligge<br />

til en optimistisk side.<br />

I Danmark er sundhedsudgifterne overvejende offentligt styret, og derfor<br />

er det ultimativt et politisk spørgsmål, hvor mange ressourcer, der skal anvendes<br />

på sundhedsområdet. En stram styring <strong>af</strong> området er muligt, men<br />

det vil betyde et stigende spænd mellem, hvad det offentlige sundhedsvæsen<br />

kan tilbyde befolkningen og både sundhedsvæsenets muligheder<br />

og befolkningens ønsker i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> den teknologiske udvikling. De problemer<br />

dette kan <strong>af</strong>stedkomme er diskuteret generelt i forbindelse med velstandsdilemmaet<br />

i <strong>af</strong>snit 9 nedenfor.<br />

C<br />

A B<br />

35


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

9. Tilbagetrækningsregler – en del <strong>af</strong> en løsning på levetidsvæksten<br />

Den væsentligste faktor bag de demogr<strong>af</strong>iske forskydninger er den stigende<br />

middellevetid. Dette er en velfærdsgevinst for den enkelte, men skaber<br />

med uændrede ordninger et finansielt problem for velfærdssamfundets<br />

sociale kontrakt. Årsagen er simpel, længere levetid forrykker balancen<br />

mellem det antal år, man bidrager til velfærdssamfundet via arbejdsmarkedsdeltagelse<br />

og det antal år, man drager fordel <strong>af</strong> velfærdssamfundets<br />

tilbud til ældre (i form <strong>af</strong> en længere periode som pensionist). Det har derfor<br />

været et løbende tema i den offentlige debat, hvorvidt tilbagetrækningsalderen<br />

skulle stige i takt med den stigende middellevetid. Velfærdskommissionen<br />

har også peget på dette som en oplagt mulighed.<br />

Senere tilbagetrækning sigter mod at øge arbejdsudbud og beskæftigelse.<br />

Dette har direkte betydning for arbejdsmarkedet ved at modvirke den underliggende<br />

tendens til en faldende arbejdsstyrke, og samtidig vil det have<br />

en positiv betydning for de offentlige finanser (igennem øgede skattebetalinger<br />

og færre udgifter til overførselsindkomster). En senere tilbagetrækning<br />

kan således ses som en del <strong>af</strong> en strategi, der dels sigter mod at løse<br />

velfærdssamfundets problemer ved en udvidelse <strong>af</strong> arbejdsstyrken og beskæftigelsen,<br />

og som er baseret på en tilpasningsstrategi.<br />

Formålet med dette <strong>af</strong>snit er at angive størrelsesordenen i forhold til både<br />

arbejdsstyrke og offentlige finanser <strong>af</strong> forskellige stiliserede ændringer på<br />

tilbagetrækningsområdet. Der er ikke tale om egentlige reformforslag, men<br />

alene en vurdering <strong>af</strong> størrelsesorden ved forskellige reformretninger og<br />

en påpegning <strong>af</strong> nogle <strong>af</strong> de centrale forhold <strong>af</strong> betydningen herfor.<br />

I det følgende betragtes to måder til sikring <strong>af</strong> senere tilbagetrækning. De<br />

illustrerer begge en størrelsesorden på lige fod med de beregnede skattestigninger<br />

præsenteret ovenfor. En sammenligning <strong>af</strong> ændret tilbagetrækning<br />

og skatteberegningerne ovenfor understreger samtidigt, at der skal<br />

tages stilling til et væsentligt politisk prioriteringsspørgsmål: Skal tilpasningen<br />

ske ved at de erhvervsaktive betaler mere i skat mens de er på arbejdsmarkedet,<br />

eller skal de erhvervsaktive blive længere tid på arbejdsmarkedet<br />

i takt med den stigende levealder?<br />

Levetidsindeksering<br />

En oplagt måde, til at sikre en højere tilbagetrækningsalder på, er at lade<br />

efterløns- og folkepensionsalder følge udviklingen i middellevetiden.<br />

Stigende levetid betyder en forrykkelse <strong>af</strong> balancen mellem det antal år,<br />

man bidrager aktivt med skattebetalinger, og det antal år man er på pension.<br />

Det skyldes, at aldersgrænserne for at gå på efterløn og folkepension<br />

er faste. Gør man aldersgrænserne <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> levetiden, opnår man<br />

flere fordele. Man indbygger for det første en mekanisme til at fjerne en<br />

del <strong>af</strong> den negative systematiske udvikling i den offentlige saldo. For det<br />

36


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

andet er det ikke nødvendigt i dag at tage stilling til, hvorledes levetiden vil<br />

udvikle sig om mange år – det må vise sig, og tilpasningen sker automatisk<br />

til den faktiske udvikling i levealderen. På den måde tager man hånd<br />

om usikkerheden. Endelig, sikrer man sig, at tilpasningen i høj grad forløber<br />

således, at de grupper, der får glæden <strong>af</strong> længere levetid, også tager<br />

den væsentligste del <strong>af</strong> tilpasningen.<br />

En simpel mekanisme kunne være at hæve efterløns- og folkepensionsalder<br />

med en måned om året. Det svarer til den forventede stigning i levetiden<br />

i befolkningsfremskrivningen. Med faste intervaller f.eks. hvert 10 år<br />

sammenholdes reguleringen med den faktiske stigning i middellevetiden<br />

for at sikre, at aldersgrænserne vokser i samme takt som middellevetiden.<br />

Levetidsindekseringen betyder, at den del <strong>af</strong> de offentlige udgifter til ældre,<br />

der stammer fra folkepension eller efterlønsindkomster, ikke vokser<br />

som følge <strong>af</strong> den længere levetid. Samtidig betyder indekseringen, at der<br />

kommer flere skatteindtægter som følge <strong>af</strong>, at beskæftigelsen blandt ældre<br />

stiger på grund <strong>af</strong> den gradvist højere pensionsalder. På den anden side<br />

må man i takt med en øget alder for efterløn og folkepension regne med,<br />

at udgifterne til førtidspension og andre overførselsindkomster, som f.eks.<br />

fleksjob stiger. Det skyldes, at når efterløns- og pensionsalderen øges vil<br />

en del <strong>af</strong> den gruppe, der efter indekseringen ikke kan få en <strong>af</strong> de to ydelser,<br />

i stedet kunne opnå førtidspension. Det fører til, at den gennemsnitlige<br />

tilbagetrækningsalder stiger langsommere end stigningen i efterløns-<br />

og pensionsalderen. Det er en <strong>af</strong> grundene til, at indekseringen ikke tilstrækkelig<br />

til at forhindre, at den gennemsnitlige periode som tilbagetrukket<br />

fra arbejdsmarkedet vokser. Samtidig påvirker en indeksering <strong>af</strong> aldersgrænserne<br />

ikke direkte, at man i takt med længere levetid trækker i en<br />

længere periode på forskellige former for velfærdsservice. Derfor er det<br />

klart, at levetidsindeksering ikke i sig selv er et tilstrækkeligt indgreb til at<br />

sikre den fremtidige finansiering.<br />

En levetidsindeksering <strong>af</strong> aldersgrænserne for efterløn og pension er heller<br />

ikke tilstrækkeligt til at forhindre et fald i arbejdsstyrken. Frem til 2040<br />

forventes arbejdsstyrken at blive reduceret med 320.000 personer alene<br />

som følge <strong>af</strong> ændringer i befolkningens sammensætning. En indeksering<br />

<strong>af</strong> efterløns- og pensionsalderen med en måned om året fra år 2011 betyder,<br />

at faldet reduceres med en ¼ (dvs. med ca. 80.000) personer.<br />

Det er et centralt og omdiskuteret spørgsmål om den senere tilbagetrækning<br />

også vil betyde en tilsvarende stigning i beskæftigelsen eller om det<br />

vil føre til stigende ledighed blandt ældre. Det sidste kunne frygtes, da der<br />

er en betydelig mer-ledighed blandt personer i aldersgruppen fra 57-59 år.<br />

Med stigende tilbagetrækningsalder er spørgsmålet om mer-ledigheden<br />

fortsat vil gælde for denne aldersgruppe (og de ældre) eller om tendensen<br />

til mer-ledighed for specifikke aldersgrupper vil følge med tilbagetrækningsalderen<br />

op. Der er meget, der tyder på det sidste. For det første må<br />

det forventes, at arbejdsmarkedet er under pres og vil mangle arbejdskr<strong>af</strong>t<br />

37


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

pga. den faldende arbejdsstyrke. For det andet peger både historiske og<br />

internationale erfaringer i denne retning.<br />

Dette understøttes bl.a. <strong>af</strong>, at den gradvise <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> overgangsydelsen<br />

6 har betydet, at både arbejdsudbuddet og beskæftigelsesfrekvensen<br />

for den berørte aldersgruppe er vokset betydeligt. Der har derfor ikke været<br />

tendenser til en efterfølgende stigning i mer-ledigheden for denne aldersgruppe.<br />

Velfærdskommissionen har endvidere undersøgt sammenhængen mellem<br />

mer-ledighed for ældre og tilbagetrækningsalderen i de nordiske lande.<br />

For alle lande findes, at der er en betydelig mer-ledighed i de aldersgrupper,<br />

der er 2-3 år yngre end den normale tilbagetrækningsalder, jf. Figur<br />

18. I Finland, hvor der er en førtidig tilbagetrækningsmulighed, der kan<br />

sammenlignes med efterlønnen fra 60 år, er der lige som i Danmark en<br />

mer-ledighed for de 57-59-årige. I Sverige er der ikke en frivillig mulighed<br />

for førtidig tilbagetrækning. I Sverige er den normale tilbagetrækningsalder<br />

derfor 65 år, og mer-ledigheden gælder de 63-64-årige, mens der ikke er<br />

tendens til mer-ledighed for personer, der er yngre. Umiddelbart kunne<br />

man forvente, at ledighedspuklen indtrådte tidligere i Norge, idet der eksisterer<br />

en særlig tilbagetrækningsordning for aldersgruppen 62-66 år (Avtalefestet<br />

Pensjon). Ordningen omfatter dog kun 34.000 personer (i 2003)<br />

eller 18 pct. <strong>af</strong> de 62-66-årige og 10 pct. <strong>af</strong> de 62-årige. Til sammenligningen<br />

omfatter den danske efterlønsordningen 45 pct. <strong>af</strong> de 60-66-årige og<br />

30 pct. <strong>af</strong> de 60-årige. Den norske ordning er derfor formentlig ikke i samme<br />

omfang dominerende for tilbagetrækningstidspunktet som det er tilfældet<br />

med efterlønsordningen. Hertil kommer, at det norske dagpengesystem<br />

indeholder en forlængelsesregel for aldersgruppen 64-66 år, hvilket<br />

sandsynligvis er en væsentlig forklaring på, at ledighedspuklen først kommer<br />

efter 62 år. I Danmark er der en tilsvarende forlængelsesregel, men<br />

den gælder fra 55-59 år – altså før efterlønsalderen.<br />

Konklusionen er derfor, at det ikke er personernes alder, men derimod <strong>af</strong>standen<br />

til den forventede tilbagetrækningsalder, der har stor betydning<br />

for mer-ledigheden.<br />

Der er således en række grunde til at forvente, at en gradvis forøgelse <strong>af</strong><br />

tilbagetrækningsalderen vil betyde ikke alene stigende arbejdsudbud, men<br />

også stigende beskæftigelse for de berørte grupper. Samtidig må det dog<br />

forventes, at også antallet <strong>af</strong> beskæftigede i støttede ordninger (fleksjobs)<br />

og antal førtidspensionister vil stige.<br />

6 Overgangsydelsen var en frivillig tilbagetrækningsmulighed for langtidsledige i alderen 50-<br />

60 år. Tilgangen til ordningen blev standset i 1996.<br />

38


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 18. Merledighed fordelt på aldersgrupper i de nordiske lande<br />

Indeks, 50-årige=1 Indeks, 50-årige=1<br />

4,0<br />

3,5<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

0,0<br />

0,0<br />

50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67<br />

Danmark Finland Sverige Norge<br />

Anm: Danmark: Gennemsnit for årene 2000-2003. Sverige: Gennemsnit for årene 2001-<br />

2004. Finland: 2001. Norge: 2004.<br />

Kilde: Danmark : Danmarks Statistik (Registerbaseret arbejdsstyrkestatistik). Sverige :<br />

Særkørsel fra Eurostat. Finland : OECD, Ageing and Employment Policies, 2004. Norge :<br />

Særkørsel fra Eurostat, Statiske sentralbyrå og oplysninger fra det norske<br />

arbejdsdirektorat (AETAT).<br />

Betragtes den offentlige sektors saldo betyder levetidsindekseringen <strong>af</strong><br />

efterløns- og folkepensionsalderen, at væksten i udgifterne til overførselsindkomst<br />

begrænses. Som det fremgår <strong>af</strong> figur 19 bliver tendensen til systematiske<br />

underskud knap så markant som i grundforløbet (kurven bliver<br />

mindre stejl). Levetidsindeksering er imidlertid et godt stykke fra at være<br />

tilstrækkeligt til helt at fjerne tendensen til systematisk forværring <strong>af</strong> de offentlige<br />

finanser.<br />

Hvis det antages, at merledigheden for de 57-59-årige følger med ændringen<br />

i efterløns- og pensionsalder, og at 20 pct. <strong>af</strong> de, der efter indgrebet<br />

ikke er berettiget til efterløn eller folkepension, i stedet bliver førtidspensionister,<br />

vil levetidsindekseringen løse ca. 40 pct. <strong>af</strong> det samlede finansieringsproblem.<br />

Men som det fremgår <strong>af</strong> Figur 19 er effekten på den offentlige<br />

sektors saldo meget begrænset i de første 20 år efter, at indekseringen<br />

er iværksat. Det er derfor et indgreb der især har virkninger på langt sigt.<br />

4,0<br />

3,5<br />

3,0<br />

2,5<br />

2,0<br />

1,5<br />

1,0<br />

0,5<br />

39


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

Figur 19. Den samlede offentlige saldo ved levetidsindeksering og<br />

<strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> efterlønnen for personer under 50 år<br />

-10<br />

-12<br />

40<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

4<br />

2<br />

0<br />

2001<br />

-2<br />

2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071<br />

-4<br />

-6<br />

-8<br />

Udgangsforløb<br />

Levetidsindeksering<br />

Afsk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> efterløn for personer under 50 år<br />

Efterløn reduseres med 2 år fra 2011<br />

Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.<br />

Pct. <strong>af</strong> BNP<br />

4<br />

Levetidsindeksering kan derfor være et element i en strategi, der gør velfærdssamfundet<br />

robust overfor ændringer, men det kan ikke stå alene.<br />

Efterløn<br />

En alternativ metode til at sikre en senere tilbagetrækning er en <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse<br />

<strong>af</strong> efterlønsordningen. Argumentet for netop at se på denne ordning er,<br />

at ordningen giver mulighed for førtidig tilbagetrækning (før pension), der<br />

ikke er betinget <strong>af</strong> tab <strong>af</strong> arbejdsevne (som f.eks. førtidspension). En forøgelse<br />

<strong>af</strong> den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder er stort set ikke muligt<br />

uden at se på aldersgrænserne for efterlønsordningen, fordi denne ordning<br />

er den dominerede vej til tilbagetrækning for personer, der ikke er<br />

nødt til at trække sig tilbage pga. manglende arbejdsevne og derfor berettiget<br />

til førtidspension.<br />

For at vurdere betydningen <strong>af</strong> efterlønsordningen for tilbagetrækning og<br />

offentlige finanser betragtes her et regneeksempel, hvor efterlønnen er<br />

<strong>af</strong>sk<strong>af</strong>fet fra 2016, dvs. for alle personer, der i dag er under 50 år. Afsk<strong>af</strong>felsen<br />

<strong>af</strong> efterlønnen betyder, at efterlønsbidrag fra personer under 50 år<br />

stoppes, og at allerede indbetalte beløb tilbagebetales. Som alternativ ses<br />

på en situation, hvor efterlønnen begrænses til personer i alderen 62 til 65<br />

år. I dette tilfælde reduceres efterlønsbidraget til 3/5 <strong>af</strong> det nuværende for<br />

de generationer, der i analysen kun opnår ret til efterløn i 3 år.<br />

Bortfaldet <strong>af</strong> efterlønsordningen fører ligesom levetidsindekseringen til, at<br />

der vil komme et pres på andre tilbagetrækningsordninger, først og fremmest<br />

førtidspension. I beregningen antages som ovenfor, at 20 procent <strong>af</strong><br />

2<br />

0<br />

-2<br />

-4<br />

-6<br />

-8<br />

-10<br />

-12


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

de, der alternativt ville være gået på efterløn, bliver førtidspensionister.<br />

Som ovenfor antages også, at merledigheden for de 57-59-årige forskydes<br />

opad, når efterlønsalderen stiger eller efterlønnen helt bortfalder.<br />

Stigningen i antallet <strong>af</strong> førtidspensionister og det faktum, at efterlønsordningen<br />

dækker ca. halvdelen <strong>af</strong> befolkningen i de relevante aldre, betyder<br />

tilsammen, at en <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> de 5 års efterløn kun forøger den gennemsnitlige<br />

tilbagetrækningsalder med 1½-2 år eller omkring 1/3 <strong>af</strong> reduktionen<br />

i efterlønsalderen.<br />

Ligesom levetidsindeksering er bortfaldet <strong>af</strong> efterlønnen i sig selv ikke tilstrækkeligt<br />

til opveje det forventede fald i arbejdsstyrken på 320.000 personer<br />

frem mod 2040. Stigningen i arbejdsstyrken som følge <strong>af</strong> <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felsen<br />

<strong>af</strong> efterlønnen forventes at være på godt 100.000, svarende til mindre<br />

end 1/3 <strong>af</strong> faldet i arbejdsstyrken. Fjernes 2 år <strong>af</strong> efterlønsperioden således<br />

at startalderen bliver 62 vil det skønsmæssigt forøge arbejdsstyrken<br />

med ca. 30.000 personer omkring 2040, hvilket svarer til knap 10 procent<br />

<strong>af</strong> det forventede fald i arbejdsstyrken frem til dette tidspunkt.<br />

En <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> efterlønnen for personer, der er under 50 år i dag, vil udskyde<br />

det tidspunkt, hvor der opstår et offentligt budgetunderskud (inkl.<br />

ATP) med ca. 10 år (til omkring 2030-35), og det samlede budgetunderskud<br />

kan holdes på omkring 1 procent <strong>af</strong> BNP frem til 2050, jf. figur 19.<br />

Det er altså en betydelig tidsmæssig udskydning <strong>af</strong> det tidspunkt, hvor den<br />

fortsatte middellevetidsstigning vil føre til en tendens til fortsat forværring<br />

<strong>af</strong> det offentlige budget. Målt på det samlede holdbarhedsproblem betyder<br />

en hurtig fjernelse <strong>af</strong> efterlønnen en reduktion på omkring 50 procent. I<br />

modsætning til levetidsindekseringen vil et sådan indgreb især virke på det<br />

kortere sigt.<br />

Der er to væsentlige årsager til, at øget tilbagetrækningsalder opnået ved<br />

enten levetidsindeksering eller <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> efterlønnen ikke fuldstændigt<br />

løser det finansielle problem skabt <strong>af</strong> stigende levetid. For det første kommer<br />

stigende levetid alle i samfundet til gode – erhvervsaktive og ikkeerhvervsaktive.<br />

Hvis de brede skuldre (de erhvervsaktive) skal bære denne<br />

byrde, så er det ikke tilstrækkeligt, at tilbagetrækningsalderen alene<br />

øges i forhold til den enkeltes længere levetid. Der skal i den sociale kontrakt<br />

også skabes et bidrag i forhold til de ikke-erhvervsaktive. Det gælder<br />

især, såfremt et stort antal <strong>af</strong> de ældre helt eller delvist har mistet arbejdsevnen<br />

og derfor er berettiget til f.eks. en førtidspension Omvendt betyder<br />

dette også, at ordninger med mulighed for tidlig tilbagetrækning for potentielt<br />

erhvervsaktive, gør det sværere at få den sociale kontrakt til at hænge<br />

sammen. For det andet involverer den sociale kontrakt ikke alene overførselsindkomster<br />

med også en række servicetilbud, som man i takt med<br />

længere levetid trækker mere på. Finansieringsspørgsmålet rejst <strong>af</strong> længere<br />

levetid er således ikke kun et spørgsmål om at finansiere pensioner<br />

<strong>af</strong> forskellige slags, men også servicetilbuddene.<br />

41


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

10. Velstandsdilemmaet – mulige løsninger<br />

Som tidligere nævnt er det et særligt dilemma, at øget velstand både skaber<br />

øgede krav og behov i forhold til den offentlige sektor samt ønsker om<br />

mere fritid. Begge dele presser de offentlige finanser.<br />

Forudsætningen om uændrede regler i grundforløbet kan således dække<br />

over et stigende spænd mellem ønsker og forventninger i forhold til den<br />

faktisk leverede offentlige velfærdsservice. Forsat økonomisk vækst vil<br />

skabe et underliggende pres for en stigning i offentlige servicetilbud, dvs.<br />

en vækst større end den generelle velstandsstigning. At modvirke dette<br />

stiller i sig selv store krav til den økonomisk politiske styring. Selvom det<br />

viser sig muligt at gennemføre denne styring, vil et stigende spænd mellem<br />

efterspørgslen og det offentlige udbud <strong>af</strong> velfærdsservice have <strong>af</strong>gørende<br />

betydning for opbakningen til velfærdssamfundet. Det er således i<br />

sig selv en central udfordring at adressere dette problem.<br />

Den offentlige sektor vil derfor komme til at stå i en situation som skitseret<br />

i figur 20. Krav og behov vil vokse hurtigere end ressourcerne tilgængelige<br />

for opgaveløsningen.<br />

Det stigende spænd mellem det offentliges tilbud og borgenes krav og behov<br />

rejser en række væsentlige spørgsmål:<br />

42<br />

• Kan vi begrænse spændet ved effektivisering <strong>af</strong> den offentlige sektor,<br />

udlicitering m.m. for at få givne opgaver løst til lavere omkostninger?<br />

I givet fald, hvordan, og på hvilken måde følger vi op på<br />

det?<br />

• Skal vi ændre på opgavefordelingen, således at vi indskrænker de<br />

områder, hvor det offentlige skal stå for opgaveløsningen, for at<br />

sikre, at man på disse områder kan imødekomme udviklingen i<br />

krav og behov?<br />

• Skal vi i større udstrækning tænke på det offentliges tilbud som en<br />

grundpakke, og hvor det overlades til den enkelte, familierne, virksomhederne,<br />

arbejdsmarkedets parter eller andre at stå for de opgaveløsninger<br />

der skal til for at dække ”spændet”. Det sidste vil betyde<br />

øget brug <strong>af</strong> ”tilvalg” eller ”tilkøb”.<br />

• Vil det være muligt at hæve skatterne eller at finde andre finansieringskilder<br />

for at skabe mulighed for at løfte de offentlige tilbud?<br />

Mulighederne for at svare på disse spørgsmål varierer selvfølgelig på<br />

tværs <strong>af</strong> forskellige velfærdsområder, dvs. den samme reaktion behøves<br />

ikke nødvendigvis at gælde alle områder <strong>af</strong> den offentlige velfærdsservice.<br />

Det har været fremført, at det øgede udgiftstryk, øget serviceefterspørgsel<br />

og mere fritid kan finansieres via skattestigninger. Dette er selvfølgeligt et<br />

politisk valg. Med en underliggende velstandsstigning vil der trods skattestigninger<br />

fortsat være muligheder for stigninger i den disponible indkomst,<br />

jf. Velfærdskommissionen (2004). Det er imidlertid et åbent spørgsmål, om


<strong>Sammenfatning</strong> <strong>af</strong> <strong>teknisk</strong> <strong>analyserapport</strong><br />

øget materiel velstand i sig selv øger villigheden til at betale mere i skat.<br />

De senere års udvikling giver ikke umiddelbart støtte til, at dette vil være<br />

tilfældet. Endvidere vil forvridninger <strong>af</strong> bl.a. arbejds- og opsparingsbeslutninger<br />

være stigende i skatternes niveau samtidig med, at skattesystemet<br />

presses direkte og indirekte i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> globaliseringen, jf. Velfærdskommissionen<br />

(2005a).<br />

Velstandsdilemmaet vedrører centrale spørgsmål for vores velfærdssamfund.<br />

Det er vigtigt at slå fast, at disse problemer ikke løser sig <strong>af</strong> sig selv.<br />

Hvis man ikke forholder sig til spørgsmålene vil der være risiko for stigende<br />

frustration i befolkningen i takt med, at de oplever et spænd mellem<br />

”ønsker” og realiteter. Samtidig må man forvente, at der på mange områder<br />

vil være nogle, som finder ”private” løsninger på problemet. Begge dele<br />

kan være problematiske for velfærdssamfundet, da det kan lede til at<br />

flere stiller spørgsmålstegn ved, hvad de egentlig får for skatterne, hvilket i<br />

sidste ende kan påvirke opbakningen til velfærdssamfundet.<br />

Figur 20. Ressourceklemmen<br />

Krav og behov<br />

Offentlige<br />

tilbud/uændrede<br />

standarder<br />

En langsigtet strategi, der gør velfærdsordningerne robuste over for forudsete<br />

systematiske udviklinger, indebærer, at der indbygges mekanismer,<br />

som sikrer, at den vækst i serviceefterspørgslen, der ligger ud over den<br />

generelle vækst i indkomsten, kan imødekommes uden at skabe et permanent<br />

finansieringspres. At sikre dette samtidig med en lige adgang til<br />

centrale serviceydelser er en <strong>af</strong> hovedudfordringerne for velfærdssamfundet<br />

i fremtiden. At løse dette grundlæggende dilemma er langt vanskeligere<br />

end at tilpasse de eksisterende velfærdsordninger til den stigende levetid.<br />

Tid<br />

43

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!