Notat: Tillidskrise i den offentlige sektor - Cevea

cevea.dk

Notat: Tillidskrise i den offentlige sektor - Cevea

Notat: Tillidskrise i den offentlige sektor

Den offentlige sektor er i krise. Danskerne oplever faldende tillid til den

offentlige sektor og mere end 70 procent oplever ifølge ny undersøgelse

fra Cevea den offentlige sektor som tung og langsommelig.

Undersøgelsen angiver tre årsager bag den igangværende tillidskrise.

Den offentlige sektor under krydspres

Den offentlige sektor er under pres. Og særligt den manglende tillid tegner til at blive en af de helt

store udfordringer, som vi bliver nødt til at adressere, hvis vi ønsker at fastholde et stærkt og

innovativt velfærdssamfund, som kan sikre lige muligheder for alle danskere.

Figur 1 – Tillid til den offentlige sektor

Kontakt

Jens Jonatan Steen, direktør

Telefon: 29 44 60 23

Email: jjs@cevea.dk

Jeg har faldende tillid til den

offentlige sektor

46%

9%

0%

45%

Den stigende mistillid kommer til udtryk på en række områder. I befolkningen er der en bestyrket

fornemmelse af, at den offentlige sektor er presset. I en undersøgelse, som analyse instituttet

Interresearch har lavet for Cevea, illustrerer, at danskerne netop oplever velfærdsstaten som værende

under pres. I april 2011 erklærede 78 pct. af danskerne sig enige i udsagnet ”velfærdsstaten er under

pres”, mens yderligere 63 pct. var enige eller meget enige i, at ”velfærdssamfundet er blevet svækket

under de sidste 10 år”. Næsten halvdelen af danskernes oplever jf. figur 1 faldende tillid til den

offentlige sektor, selvom gentagne internationale undersøgelser viser, at danskerne generelt nærer stor

tillid til hinanden (OECD).

Notat

Tema: Markedsgørelse

Publiceret d. 01-08-2011

Nærværende rapport må kun

citeres med udtrykkelig kilde-

henvisning til Cevea

Enig eller Helt enig

Uenig eller Helt uenig

Ved ikke


At danskerne oplever velfærdsstaten som værende svækket og mindre tillidsvækkende er på mange

måder en paradoksal erkendelse ovenpå de sidste 10 år, hvor den økonomiske fremgang har gjort det

muligt at bruge flere midler op offentlige ydelser. Det kunne tyde på, at pengene enten er blevet brugt

forkert af de etablere aktører eller brugt af en helt ny type af aktører. Men uanset hvordan de

økonomiske ressourcer har været brug de forgangne 10 år, så vil den offentlige sektor blive sat under

yderligere pres fremover. Det handler om et massivt krydspres, som er forårsaget af en række eksterne

og interne faktorer.

De eksterne faktorer handler især den faldende produktivitet, som kan gøre det svært at finansiere det

nuværende velfærdsniveau og den demografiske udvikling, som skaber store generationer af

plejekrævende ældre. Det er de udefrakommende udfordringer – udfordringer vi kan måle i kroner og

ører, men som den offentlige sektor ikke kan løse isoleret. Og som har fået stadig flere borgerlige

stemmer til at kræve en mindre offentlig sektor.

Men det eksogene pres udgør kun en del af udfordringen for fremtidens offentlige sektor. Det største

pres kommer nemlig indefra, fordi New Public Management-inspirerede styringsmekanismer gennem

de seneste mange år har sneget sig længere og længere ind i kernen af den offentlige sektor. Det

handler konkret om øget teknokratisme, en rettighedsegoisme samt overdreven tiltro til de mulige

gevinster ved en markedsgørelse af det offentlige. Disse tendenser må rulles tilbage og nytænkes, hvis

danskerne igen skal have tillid til velfærdsstaten.

Teknokratisme – bedrevidende embedsmænd skaber mistillid

Det først eksempel på de t endogene pres er den stigende teknokratisme. Da velfærdsstaten under Jens

Otto Krag for blev opbygget og udvidet, fik de samfundsvidenskabeligt uddannede ”djøf’ere” en større

og større rolle at spille i det politiske system. Jo flere velfærdsgoder borgerne fik, desto mere magt fik

disse nye embedsmænd, og deres logik smittede af på politikerne, der holdt op med at lede landet og i

stedet begyndte at styre staten gennem små institutionelle reformer og nye love og regler.

Embedsmandslogikken bredte sig også til nye områder af samfundet, hvorfor optimismen til, hvad

man fra statslig side kunne løse med politiske tiltage og detailregulering, bare voksede og voksede.

Figur 2 – Lovgivningsbyrden i Danmark

Det ville gavne den

offentlige sektor, hvis

der var færre regler

og love

Hvis politikerne

vedtager mere

lovgivning, ville

Danmark være et

tryggere samfund

0 20 40 60 80

Denne udvikling er desværre kun blevet bekræftet de senere år, hvor politikernes ’styringsambitioner’

trænger sig stadig mere på (Togeby 2003). Når medierne gang på gang sætter fokus på enkeltsager, er

politikernes svar som oftest mere regulering og flere skemaer. Dermed skaber man ovenfra mistillid til,

hvorvidt fagpersonerne på de enkelte områder formår at levere velfærd, uden at politikeres og

embedsmænds kontrol. Styringsparadigmet kommer også til udtryk over for borgerne, især på

2

Helt uenig

Ved ikke

Helt enig


dagpengeområdet, hvor man sætter dagpengemodtagerne til ved meningsløst tidsfordriv at bygge

spaghettitårne eller finde deres indre fugl. Summen af disse mange symbolske tiltag bliver en labyrint

at lappeløsninger – på dagpengeområdet var der i 1951 421 sider regler, i 2010 var tallet 22.408 sider

(Steen 2011). Det er hverken borgernes behov, danskernes ønsker til samfundet (jf. figur 2) eller

frontmedarbejdernes faglige viden, der er i centrum, når disse mange regler vedtages, men snarere

politikernes og embedsmændenes lyst til styring.

Mængden af regler på

dagpengeområdet er

steget fra 421 sider i 1951

til 22.408 sider i 2010

I den forbindelse leverede den evigt kontroversielle Svend Auken en

særdeles relevant og skarp pointe i sit politiske testamente, hvor han

understregede, at: ”[u]dbygningen (red. af velfærdsstaten) var rigtig,

det er der ingen tvivl om. Men man kan diskutere, om det med bare at

fylde mere på de eksisterende systemer var den rigtige metode. Om

ikke man skulle have taget en meget mere kritisk vurdering af hvert

eneste tiltag.”(Mortensen 2009) Budskabet fra Auken tilsiger, at

staten netop ikke er og aldrig skal være et mål i sig selv. Men det er netop dét, den bliver, når den

politiske debat djøf’iseres og der skabes en uoverskuelig mængde regler, der ikke fører til bedre eller

billigere velfærd. Når politikere og teknokrater mener at vide bedst og derfor skaber staten i deres eget

billede frem for at lytte til borgenes behov, skaber det distance og mistillid (Rutherford 2010).

Rettighedsegoisme – opskruede forventninger skaber mistillid

Den anden tendens, der har bidraget til at øge mistilliden, er den rettighedsbaserede tilgang, som har

nydt fremme gennem de seneste år. I takt med at befolkningen er blevet mere veluddannet og dermed

mere opmærksomme på, hvad de har krav på, har politikerne skiftet de langsigtede visioner ud med

kontraktpolitikken. Det har fodret en kræverkultur, hvor borgernes rettigheder bliver beskrevet stadig

mere konkret og detaljeret, som i Socialdemokraternes ’29 velfærdsrettigheder’ fra 2009, der lovede

minimum fire kvadratmeter gulvplads per barn i daginstitutionerne og bad hver dag til de ældre. Men

jo mere politikerne beskriver borgernes rettigheder, des mindre frihed og fleksibilitet får den offentlige

sektor til at manøvrere dens knappe ressourcer mellem borgernes forskelligartede behov.

Rettighedsegoismen kommer til udtryk i den ”hvad for jeg ud af det”-tilgang mange har til systemet,

som når man kræver ventelistegaranti på ikke-akutte operationer eller når man kun fokuserer på sit

eget barns udvikling og glemmer alle klassekammeraternes behov. Den socialdemokratiske

velfærdsstat byggede på mantraet om at ”gøre sin pligt og kræve sin ret”. Men borgernes pligter er

efterhånden reduceret til at gå på arbejde og betale skat. Og rettighederne er skiftet fra det

overordnede til det specifikke – fra at have ”en betryggende sundhedsforsorg” som mål til at udstikke

behandlingsgarantier. Desuden er der forskel på, hvor gode borgerne er til at kræve sin ret. I 2009

viste det sig, at folk i arbejde bliver behandlet før studerende, arbejdsløse og pensionister (Risom

2009). Så ikke nok med, at rettighedsegoismen fører til mindre fleksibilitet i ressourceforbruget, det

betyder også, at de, der allerede har flest ressourcer, også oftest tilgodeses.

Selvom borgerne er gode til at kræve deres rettigheder, er det ikke kontraktpolitik, sådan som især

Venstre og Socialdemokraterne har ført de seneste år, danskerne ønsker. Som en meningsmåling

foretaget af Interresearch for Cevea i maj 2010 viser, så mener en meget stor del af danskerne, at den

offentlige sektor skal blive bedre til at lytte til den enkelte borgers behov og til at tænke nyt (figur 3).

Det kunne ligne en ond cirkel, hvor flere specifikke rettigheder giver en mindre fleksibel offentlig

sektor, som så mindsker borgernes tillid.

Men mistilliden er ikke blot en uheldig sideeffekt af rettighedsegoismen, det har også været en bevidst

politik, at få borgerne til at miste troen på den offentlige sektors værdi. To af Velfærdsstatens største

kritikere Ronald Reagan og Margaret Thatcher var angiveligt meget opmærksom på denne tankegang:

hvis borgerne får stadigt flere og mere konkrete rettigheder, så stiger deres forventninger tilsvarende,

hvilket gør det lettere at skuffe dem og dermed på længere sigt øge mistilliden til den offentlige sektor.

Derved eroderer støtten til velfærdsstaten gradvist (Madsen 2007). Det vil over en længere årrække

øge sandsynligheden for, at en stadigt større del af borgerne i stedet vil vælge private alternativer, og

dermed bryde med den universelle velfærdsstat, som vi kender den i dag.

3


Figur 3 – Opfattelser af den offentlige sektor

Den offentlige sektor skal

tage mere hensyn til den

enkelte borger og dennes

konkrete behov

Den offentlige sektor burde

lytte mere til borgerne

Den offentlige sektor er for

langsom til at udvikle og

nytænke deres

velfærdsydelser

Jeg oplever den offentlige

sektor som tung og

langsommelig

0 20 40 60 80 100

Politisk definerede rettigheder, rettighedsegoisme og forventninger så konkrete, at de nemt skuffes,

skaber en ufleksibel offentlig sektor, der har svært ved at tilpasse sig borgernes faktiske behov, kun har

begrænset spillerum til at finde på innovative løsninger og ikke kan fordele de knappe ressourcer mest

hensigtsmæssigt. Når borgernes forventninger ikke honoreres, er der potentiale til at skabe mistillid til

frontmedarbejderne og til hele sektorens evne til at løse borgernes problemer.

Neoliberalisme – blind konkurrenceudsættelse skaber mistillid

Den tredje og sidste tendens er markedsgørelsen af den offentlige sektor, der har gjort sit indtog i form

af udlicitering og New Public Management-styring. Udviklingen bygger på et decideret værdiskifte,

hvor en gruppe af liberalistiske kræfter begynder at opfatte staten som et redskab til at fremme deres

egne målsætninger om at mindske statens rolle og få markedet til at

fylde mere. Disse grupper ser på staten som en ineffektiv, vildtvoksende

kæmpe, der kun kan tæmmes af konkurrence fra markedet, helt konkret

ved hjælp af udlicitering og offentlig-private partnerskaber.

Der er i udgangspunktet intet galt med at anvende private

virksomheder, men det er kun inden for bestemte områder, det kan

betale sig (Petersen et al. 2011), og derfor er der grund til at se på de

private aktører med lige så kritiske øjne, som man ser staten med. Denne sunde skepsis har desværre

ikke præget de seneste års udliciteringer, hvor man har givet de private aktører lov til at ”skumme

fløden”, både på beskæftigelsesområdet, hvor kravene til private aktører de første år var lavere og

priserne højere, og på sundhedsområdet, hvor privathospitaler har kunnet gennemføre simple

operationer på samlebånd, mens den offentlige sektor står tilbage med de fejlopererede patienter, de

komplicerede behandlinger og uddannelsen af nye læger og sygeplejesker.

Ligesom udliciteringen ikke sjældent ender i ”flødeskumning” er konsekvenserne af NPM-reformerne i

praksis ofte øget systematisering, kontrol, evaluering og dokumentation, fx i de kommunale

døgninstitutioner hvor den helhedsorienterede og kvalitative tilgang til omsorg erstattes af

standardiserede indikatorer og læringsmål for om barnet ”kan”, ”kan næsten” eller ”kan ikke.”

(Lautrup 2009). Eller regeringens kvalitetsreform fra 2007, hvor kontraktstyring fremføres som et

redskab, der kan skabe kvalitet, og hvor kvalitetsmålene er defineret ved hjælp af kvantificerbare mål

(Andersen 2008).

4

Helt uenig

eller uenig

Ved ikke

Helt enig

eller enig

60 pct. af danskerne

mener at fælles løsninger

på samfundets problemer

er at foretrække frem for

individuelle


VK-regeringens kontinuerligt stigende mål for udliciteringen af velfærden – i 2012 skal 31,5 pct. af

velfærden udliciteres – er endnu et symptom på markedsgørelsen. De forholder sig ikke til, hvad der i

praksis er bedst for samfundet som helhed og hvordan borgerne får den bedste velfærd. Denne

ukritiske tro på markedets meritter skaber en skepsis til den offentlige sektor. Og at fortalerne ofte selv

vinder økonomisk eller får bedre services – fx gennem private sygesikringer – ud af NPM-tankegangen

svækker fællesskabet og tilliden blandt dem, der ikke får mere eller billigere velfærd.

Konklusion

De tre tendenser teknokratisme, rettighedsegoisme og markedsgørelse viser tydeligt, at presset ikke

alene kommer udefra den store verden, men at den offentlige sektor også er ramt af en trojansk hest

der bekæmper systemet – de store visioner og gode intentioner – indefra, og det hjælper ikke at

politikerne i deres omtale af frontmedarbejderne beklikker disses faglighed. Så selvom de moderne

styringssystemer besidder en stor del af nøglen til at løse fremtidens udfordringer, så skaber de også

selv en stor del af de problemer, som frontmedarbejderne i den offentlige sektor og borgerne møder i

deres hverdag. Derfor bør den offentlige sektor slække på styringsambitionerne og i højere grad

fokusere på de langsigtede visioner og de overordnede linjer. Her kommer seks forslag fra

Tænketanken Cevea til hvordan politikere og teknokrater sammen kan skabe en offentlig sektor, der

leverer bedre velfærd på en mere hensigtsmæssig måde, så danskerne igen kan få tillid til den

offentlige sektor:

Skab en ansvarskultur: detailreguleringen af frontmedarbejderne skal skrottes, i stedet

for kontrol skal de have ansvar.

Flyt fokus til frontmedarbejderne: der bruges alt for mange ressourcer på de

administrative medarbejderes stabsfunktioner frem for på de centrale velfærdsydelser, som

frontmedarbejderne leverer til borgerne.

Ny evalueringskultur: evaluering er nødvendig, men den skal være reflekteret og

dialogorienteret. Og den må ikke tage uproportionelt meget af frontarbejdernes tid i forhold

til, hvad systemet for ud af den.

Gør op med nul-fejls-kulturen: fejlfrihed er en utopi, i stedet bør den offentlige sektor

tilstræbe at lærer af de fejl, der uvægerligt vil blive begået.

Tag en regel-pause: politikere og teknokrater glemmer ofte, at det tager tid at

gennemfører nye kontrol- og evalueringsmekanismer, og har derfor initieret alt for mange

tiltag. Nu har frontmedarbejderne brug for en pause.

Tid til selvransagelse: flere tidligere teknokrater og politikere har erkendt, at

reformiveren greb om sig – man bør indse, at mere styring ikke altid er lig bedre styring.

Nedsæt en sandhedskommission: til at hjælpe refleksionen på vej bør der nedsættes en

kommission, der kan arbejde med at skabe bedre styring af velfærden. For at undgå, at den

skaber mere af det samme, skal den ikke kun bestå af djøf’ere og politikere, men også

inkludere frontmedarbejdere, eksperter og borgere.

i Metode

Analyseinstituttet interresearch a|s har stået for afvikling af undersøgelsen og bearbejdning af data.

Dataindsamlingen er foregået via Interresearch Panelet. Panelet er repræsentativt for befolkningen i

Danmark. Dataindsamlingen har fundet sted i perioden 25. august – 2. september 2009. Det elektroniske

spørgeskemaværktøj defgo.net® er blevet anvendt til indsamlingen af data.

5


Kilder:

Andersen, P. Ø., K. Hjort & L. S. K Schmidt (2008): Dokumentation og evaluering mellem

forvaltning og pædagogik. BUPL, http://www.bupl.dk/iwfile/AGMD-

7VQJY7/$file/dokumentation_og_evaluering.pdf

Lautrup, L. H. (2009): Neo-liberalisme som kommunal styring – en politisk ideologi og ideologisk

paradoks? Kritisk Debat, 1. september,

http://kritiskdebat.dk/articles.php?article_id=571

Madsen, P. G. H. (2007): Thorning fortsætter hvor Reagan og Thatcher slap. Ugebrevet A4, 27.

august.

Mortensen, H. (2007): Det Sven mener, er… Gyldendal.

Risom, Jesper (2009) i Dagens Medicin.

http://www.dagensmedicin.dk/nyheder/2009/03/09/patienter-med-jobbehandle/index.xml

OECD (2011): Society at a glance: OECD social indicators.

http://dx.doi.org/10.1787/888932382064

Rutherford, Jonathan (2010): http://www.social-europe.eu/2010/10/labours-good-society/

Steen (2011): Papirarbejde – Bureaukrater drukner velfærden. Politiken, 10. august.

Togeby, Lise et al. (2003): Magtudredningen. Århus Universitetsforlag.

6

More magazines by this user
Similar magazines