Mellemledere i socialforvaltninger - Socialstyrelsen

socialstyrelsen.dk

Mellemledere i socialforvaltninger - Socialstyrelsen

Mellemledere i

socialforvaltninger

– undersøgelse af praksis i fem

kommuner

Af Frank Ebsen, Center for Forskning i

Socialt Arbejde

Februar 2004


Mellemledere i socialforvaltninger – undersøgelse af praksis i fem kommuner

Februar 2004

Udgiver

Styrelsen for Social Service

Skibhusvej 42, 3.

5000 Odense

Tlf. 6548 4000

servicestyrelsen@servicestyrelsen.dk

www.servicestyrelsen.dk

Udarbejdet for

Socialministeriet af Center for Forskning i Socialt Arbejde

Rapporten kan downloades fra www.servicestyrelsen.dk, www.metodemagasinet.dk, www.dshk.dk

og www.lundgaard-konsulenter.dk

Rapporten forefindes endvidere i en trykt udgave hos Center for Forskning i Socialt Arbejde, mail

fsa@dsh-k.dk


INDHOLD

Undersøgelsens metode_____________________________________________________ 2

Mellemlederes opgaver_____________________________________________________ 3

Om ledelse ____________________________________________________________________ 3

Mellemlederes opgaver __________________________________________________________ 4

”People processing” og vilde problemer _____________________________________________ 6

Mellemledere og de faglige opgaver i de fem kommuner ________________________________ 7

Mellemledere og administrative opgaver ____________________________________________ 10

Mellemlederes ledelsesmetoder _____________________________________________ 12

Kendskab til medarbejderne______________________________________________________ 12

Kontrol af arbejdet _____________________________________________________________ 14

Grupper af medarbejdere ________________________________________________________ 17

Afdelingens samarbejde med eksterne parter_________________________________________ 20

Den kommunale ledelse ___________________________________________________ 22

Chef og mellemleder ___________________________________________________________ 23

Politikere ____________________________________________________________________ 28

Påvirkninger af tanker om ledelse _________________________________________________ 31

Økonomi_____________________________________________________________________ 33

Budgetlægning ________________________________________________________________ 33

Styring af de klientrelaterede udgifter ______________________________________________ 34

Styring af medarbejderressourcer__________________________________________________ 35

Økonomiske rutiner og sædvaner__________________________________________________ 36

Sammenfatning __________________________________________________________ 38

Mellemledere og medarbejdere ___________________________________________________ 38

Mellemledere, chefer og politikere_________________________________________________ 41

Perspektiver __________________________________________________________________ 42

Litteratur:__________________________________________________________ 45

1


Undersøgelsens metode

I det følgende præsenteres resultaterne fra undersøgelsen af mellemledernes arbejde i

forbindelse med projektet Den gode Dialog. Den skal ses i sammenhæng med de fem

kommuner og den sammenfattende analyse. De er beskrevet i henholdsvis fem

kommunerapporter og i rapporten ”Dialog til Forandring”. I sidstnævnte gennemgår vi

hvilke faktorer som virkede fremmende og hindrende for, at det lykkes henholdsvis

ikke lykkes at gennemføre de ønskede forandringer. Der gøres også status over,

hvordan det gik, og det fremgår, at det lykkes for de tre kommuner at gennemføre de

ønskede forandringer af det klientrettede arbejde, en kommune nåede et stykke af vejen

og en kom ikke så langt.

Undersøgelsen af lederne har bestået af et observationsstudium, hvor vi har fulgt

lederne i de fem deltagende kommuner i to-tre dage. Vi har endvidere i forbindelse med

forløbsundersøgelsen interviewet dem op til tre gange i løbet af halvandet år. Endelig

har vi også interviewet chefer og medarbejdere i de respektive forvaltninger undervejs.

Det primære grundlag for det følgende er observationer, interviews af mellemledere og

chefer. a

De fem mellemledere sidder i flere forskellige positioner og har forskellige typer af

ansvar. Vi har fulgt afdelingsledere i tre større kommuner, hvor to havde ansvar for

gruppeledere og medarbejdere, og en ikke havde underordnede ledere. I de to mindre

kommuner fungerede den ene leder med en blanding af mellemleder- og chefopgaver,

og den anden var uformel leder med titel af koordinerende faglig konsulent.

Mellemlederne har været meget gæstfrie og åbenhjertige. Der er tale om fem personer,

som er meget engagerede i deres arbejde, og som det har været en fornøjelse at følge.

Det følgende vil være en præsentation af de opgaver, som mellemlederne håndterer i

deres daglige arbejde. Det vil blive fulgt af deres egne og deres chefers kommentarer,

bl.a. om deres overvejelser over, hvordan man kan og bør fungere som leder i

forvaltningen. Materialet er derfor en præsentation af opgaver og problemstillinger,

som gør sig gældende i disse fem tilfælde.

Undersøgelsens materiale kan bruges til at sige noget om, hvilke typer af ledere, som

findes i de danske socialforvaltninger, som naturligvis ikke er udtømmende, men et

skridt på vejen til en forståelse af betingelser for mellemlederes arbejde. Undersøgelsen

kan også bruges til at sige noget om de betingelser og vilkår, lederen fungerer under.

Det er samtidig en undersøgelse, som følger og interviewer ledere i et

forandringsforløb, hvorved analysen løbende åbner for flere aspekter, hvilket giver

mulighed for at se, hvad de gør, fremfor kun at høre, hvad de tror, de gør. Det er ikke

en repræsentativ undersøgelse af ledere, men et kvalitativt studie, hvor der ses på

fænomener som eksisterer, men ikke siges noget om, i hvilket omfang de eksisterer.

Det er den første undersøgelse af mellemledere i de danske socialforvaltninger, og som

sådan kan den bidrage til at kvalificere forståelsen for, hvilke forandringer som kan

realiseres, og hvilke som kræver en ekstraordinær indsats.

a Rapportens materiale er således interviews af ledere udført af Jens Guldager og Birgitte Roth Hansen i forbindelse med

kommuneundersøgelser samt et observationsstudie udført af Birgitte i tre kommuner og af Frank Ebsen i to kommuner.


Mellemlederes opgaver

Om ledelse

De kommunale afdelinger, som arbejder med mennesker, er præget af en række sædvaner

for arbejdet. Generelt gælder, at organisationer som arbejder med mennesker, i

lighed med andre organisationer, udvikler sædvaner og rutiner for arbejdet. Det bliver

til det ”man plejer at gøre”. Rutiner på socialkontorer kan have forskellige former,

såsom regulering af klienttilgang gennem tidsbestilling, regler for visitering,

strukturering af arbejdsdagen, prioritering af klienter, faste møder osv. 1 Det er sædvaner,

som gør det nemmere at være medarbejder. Der sker en vis vanedannelse, så

man hurtigt kan finde ud af, hvad der skal ske, og ikke behøver at bruge energi på at

tænke over, hvad der skal gøres 2 . Det rationaliserer tidsanvendelsen og bidrager til, at

medarbejdere kan skabe de ønskede resultater inden for en given ressourceramme.

Sædvaner i arbejdet angiver samtidig en række relationer mellem de forskellige typer af

ansatte i forvaltningerne. Når kontakter og relationer er faste og kan ses som handlemønstre,

der gentages, kan det betegnes som struktur. Det bliver sædvane at kontakte

nogle frem for andre, og det bliver sædvane, at nogle får tildelt roller, hvor de bestemmer

mere end andre. Opgavefordeling som udtryk for, hvem der plejer at lave hvad, og

de måder opgaverne løses på, rutinerne, er en måde at forstå struktur i en organisation

på 3 .

En af de strukturer, som er meget udbredt i kommuner, er opdelingen af forvaltningen i

afdelinger, hvor medarbejderne arbejder direkte med borgere. Afdelingerne har en

leder, som er underlagt en overordnet chef. Afdelingslederen eller mellemlederen

befinder sig således mellem medarbejdere og chef. Der hører en række opgaver med til

at være mellemleder uafhængigt af hvem der er leder. De forventes løst uanset, hvem

der sidder i stolen. Opgaverne og de forventede løsninger er udtryk for de sædvaner,

der gør sig gældende, og dermed for de forventninger, som retter sig mod

mellemlederen. Sædvaner opretholder en stabilitet i organisationen, som samtidig

begrænser mellemlederens mulighed for at gøre, hvad der passer ham. Omvendt er der

et selvstændigt udfoldelsesrum, hvor mellemledere selv kan præge, hvad der sker i

forvaltningen. På samme måde som medarbejdere og forvaltningschef er underlagt

visse rammer og har en vis frihed til at handle. Sædvaner begrænser, men determinerer

ikke mellemlederes handlinger.

I dette projekt har vi fulgt en række forandringsprocesser i fem forvaltninger. Det er

forvaltninger, som er præget af stabilitet, og som løbende og vedvarende tilpasser sig

ændrede forhold 4 . Det giver en ledelsesopgave, hvor lederen skal skabe en forandring

hos medarbejderne, og sikre at der arbejdes på nye måder og helst også opnås nye

resultater. Kommunerne og i de fleste tilfælde mellemlederne kunne selv bestemme,

hvad de ville forandre, og undersøgelsen ser derfor nærmere på, hvordan de forandrer,

1 Eksemplerne er fra Den Gode Balance 1999, Lipsky 1980, Sunesson 1985.

2 Det kan også kaldes institutionaliserede handlinger efter Berger & Luckman 1972.

3 Morén (1992) har bl.a. beskrevet en sådan organisationsforståelse, men den kan også genfindes hos

Lundstrøm & Sunesson 2002.

4 Det passer f.eks. med March’s (1995) beskrivelse af at organisationer er forholdsvis stabile.

3


og dermed på de sædvaner de har for forandring. I udgangspunktet kan mellemledere

have en traditionel holdning, hvor de afventer direktiver fra de overordnede og ønsker

fra medarbejdere om, hvad der skal forandres. Og når det er klart, går de i gang med at

organisere og implementere. Eller de kan søge at skabe noget nyt, som ikke blot er

afledt af de overordnedes eller medarbejderes forslag og ideer. Der er f.eks. en del af

ledelseslitteraturen, som ser ledere som afgørende aktører, hvor den ”stærke leder”

kommer ind med planer og strategier, som med et slag forandrer virksomheders liv og

fremtid. Det er der ikke stor empirisk dækning for, men det peger på, at ledere kan gøre

en vigtig forskel 5 . Ledelse betyder i denne sammenhæng, at man er på forkant med

forandringer, og kan skabe forandringerne i sin afdeling, før de kommer. Det indebærer

en ledertype, der kan overbevise både chefer og medarbejdere om nye måder at arbejde

på, og derved skabe nye sædvaner.

Uanset om ledere søger at tilpasse afdelingens arbejde ud fra en traditionel opfattelse

eller søger at skabe noget nyt og selvstændigt, står de over for, hvordan man plejer at

gøre, når man vil forandre det klientrettede arbejde. De møder sædvaner, som både

chef, politikere og medarbejdere udvikler og reproducerer, og som derfor i sin konkrete

form er et vilkår for mellemledernes ledelse. Det er disse vilkår vi vil se nærmere på i

denne rapport.

Mellemledere står overfor krav fra chefer og politikere, som har betydning for, hvad de

forventes at gøre. Chefer og politikere bestemmer, hvilke opgaver afdelingen skal løse,

og stiller mål op for aktiviteterne. Det er afgørende ved al ledelse, at man evner at

skabe de rutiner og sædvaner, som sikrer, at medarbejdere og afdelingen som helhed

løser de forventede opgaver.

I det følgende afsnit vil vi se på de opgaver som møder mellemlederne, og hvordan de

arbejder med forskellige typer af faglige og administrative opgaver. I forlængelse heraf

ses på mellemledernes ledelsesstil. Så kommer et afsnit om den kommunale ledelse

med samarbejdet mellem den overordnede chef og politikerne, mellemlederes

deltagelse i kommunens ledelse, et afsnit om eksterne påvirkninger af mellemledere

samt de opgaver, som kan sammenfattes under overskriften økonomi.

Mellemlederes opgaver

Som nævnt er arbejdet i socialforvaltningen præget af rutiner og sædvaner. Når

mellemlederne kommer på arbejde, er der en række opgaver, som møder dem. Der er en

opgavestrøm, som består af forskellige typer af opgaver, der tilflyder den person, som

fungerer som mellemleder. Strømmen skabes ved at chefer, politikere og andre

definerer opgaver, som skal løses, og som de sætter ind i strømmen. Opgavestrømmen

påvirkes, når mellemledere handler ved at stille og svare på spørgsmål, tale med andre,

skrive oplæg og i det hele taget behandle de opgaver, som forvendtes håndteret.

Dermed udfylder mellemlederen rollen på en særlig måde og giver den sin særlige

karakter. Der er således en vekselvirkning mellem de opgaver, som skal løses og den

måde mellemlederen vælger at løse dem på. Det betyder, at de øvrige aktører i takt med

at de øger kendskabet til den person, som udfylder rollen som mellemleder, også

tilpasser opgaverne til, hvad de forventer denne kan magte.

5 Her refereret fra Alvesson 2003.

4


Undersøgelsen viser, at mellemlederne umiddelbart går i gang med arbejdet, når de

møder. Der ligger en række opgaver, som de med det samme kan tage fat på at løse. De

fleste starter med at læse mails og forberede sig på de møder, som de skal deltage i

løbet af dagen. Derved bliver dagen struktureret af, hvad der ligger på bordet, i mailen

og kalenderen.

Der er også eksempler på ledere, som har en rutine med at indlede arbejdet ved at gå

rundt og snakke med medarbejderne. En leder gik rundt og snakkede med dem, som var

kommet, og brugte ofte vendinger som: ”hvordan har du det” og ”hvordan går det”. Det

gav f.eks. viden om sekretærers opfattelse af digitaliseret forvaltning, om manglende

afholdelse af ssp-møder i et skoledistrikt og en sag om tildeling af støtteperson.

En række opgaver løses på kontoret. De er enkeltvis karakteriseret ved et kort intenst

tidsforbrug, som dog kan gentages. De tilbagevende og kortvarige opgaver kan opdeles

i følgende typer:

Kommunikative opgaver: Læse og besvare mail, opringninger og post,

herunder også af mere generel karakter, indslag til

fødselsdag

Mødeforberedelse: Læse papirer, som der evt. gives respons på inden

de færdiggøres, udforme mødebilag og fastlægge

møder

Tidsstyring:

Ferieafholdelsesplan, flexkort, vikardækning

Økonomi:

Tildele bevillinger, udarbejde og underskrive bilag

om personaleudgifter (uddannelse, slik til samtaler

m.v.)

Ansættelse:

Udforme stillingsopslag, tale med potentielle

ansøgere, tale med personaleafdeling om løn,

deltage i afskedigelsessager, praktikanter o.l.

Eksterne henvendelser: Besvare spørgeskemaer, samarbejde med

institutioner, andre afdelinger m.v.

Egen kvalificering: Læse nyt lovstof, læse artikler, følge med i debatter

(hvilket dog kun i meget lille omfang foregik i

arbejdstiden)

Det er opgaver, som hele tiden presser sig på, og som skal laves. De fleste forsøger at

håndtere dem ind i mellem mødeaktiviteten. De tjekker løbende mail, svarer og ringer,

når der er tid. Nogle opgaver håndteres med det samme, andre kræver overvejelser eller

kontakter med andre.

Et slående fælles kendetegn er, at mellemlederne sjældent får ro til at arbejde, når de er

på kontoret. Folk stikker hovedet ind, de opsøges, kontaktes, og mange vil gerne lige

have en hurtig snak eller et svar på et tidligere stillet spørgsmål (se boks nedenfor).

Det er sjældent, at mellemlederne har mere end en halv time af gangen, hvor de kan

arbejde uforstyrret. Det er således begrænset, hvad de kan nå at læse af papirer eller

skrive af større oplæg. En enkelt tog ind imellem konsekvensen, og blev hjemme for at

lave større oplæg.

5


En stor del af arbejdsdagen

er præget af møder.

Nogle foregår på

kontoret, enkelte uden

for, men for det meste i et

mødelokale på rådhuset.

Mellemledernes

kalendere 6 viser, at de

bruger 59 % af deres tid

på møder. Det er godt en

tredjedel af møderne, som

afholdes som faste møder

med jævne mellemrum,

f.eks. hver uge eller

måned. Det er for det

meste møder med grupper

af medarbejdere og kun i

relativ lille omfang møder

med chefer og politikere.

De øvrige møder

planlægges fra gang til

gang og handler ofte om

projekter eller opgaver,

som løber i afgrænsede perioder.

Mellemleder Palle veksler uafladeligt mellem små, meget

vigtige opgaver med klienter, administrative opgaver,

svar på spørgsmål fra medarbejdere om stort og småt,

både om sager og andet, rollen som faglig støtte på

møder, information og aftaler med chefen og hjemmebesøg.

Der arbejdes sjældent med kun en opgave ad

gangen. Palle farer rundt i huset, passer telefon pga.

sygdom og en stor ny opgave for medarbejderne i sygedagpengegruppen

med de nye barselsregler. Folk stikker

hovedet ind, og han stikker selv hovedet ind til andre,

foretager telefonopringninger, også om praktiske ting som

f.eks. bestilling af mad til en temadag i DGD og bestilling

af lov- og vejledningsmateriale.

Det kræver et kæmpe overblik, hvis ikke der skal gå rod i

det hele. Selvom der er travlt, taler han ordentligt til

medarbejdere, og ved hjemmebesøget tager han god tid til

at snakke med borgeren.

Palle har ikke en eneste pause i løbet af dagen (heller ikke

til toiletbesøg). Selv i en 15-20 minutters frokost holdes

der frokostmøde med andre faglige konsulenter.

Der er forskel på de typer af møder, som de fem mellemledere deltog i. Mellemlederen

med det mest overordnede ansvar deltog i møder i amt, andre kommuner eller statslige

organer. Alle deltog i møder med ledere af institutioner udenfor forvaltningen, som de

havde et ledelsesmæssigt ansvar for, eller hvor der var et tæt samarbejde. En enkelt

mellemleder skilte sig ud ved at have relativ få faste møder og mange ad-hoc møder.

Det skyldtes bl.a., at perioden var præget af gennemførelsen af ca. 35 medarbejderudviklingssamtaler.

Chefer, politikere, medarbejdere og eksterne samarbejdsparter bidrager hver for sig

med opgaver, som lægges på mellemlederens bord. Og som mellemlederen påvirker og

giver sin særlige form.

”People processing” og vilde problemer

Socialforvaltningernes klientrettede afdelinger adskiller sig fra en lang række andre

organisationer ved, at genstanden for arbejdet er særlig og anderledes. De kan karakteriseres

som menneskebehandlende organisationer eller afdelinger, som arbejder med

”people processing”. Der arbejdes med at bedømme mennesker og på forskellig vis

påvirke dem, deres adfærd og livsforhold. Der laves vurderinger af personer for at give

den rette hjælp, som kan bestå i henholdsvis støtte/omsorg eller krav om vedvarende

6 Optællingen er foretaget udfra de fem mellemlederes kalendere. I fire af kommunerne er tallene for

september, oktober og november 2002, i en kommune er yderligere august medtalt, og i en er det januar,

februar og marts.

6


ændringer i adfærd. Klienter er mennesker midt i en bevægelse, som hele tiden har

betydning for, hvad der kan ske, og hvilken bistand medarbejderne kan give. Det

indebærer, at afdelingernes medarbejdere på relevant måde skal kunne bevæge sig med

og mod dem for at opnå de ønskede mål. Medarbejdere vil hele tiden skulle tilpasse

indsatsen og vurdere, hvad der skal og kan gøres overfor klienter 7 .

Et andet karakteristika ved afdelingernes arbejde er, at det er svært at opstille entydige

løsninger på de sociale problemer, der ønskes løst, og der hersker ofte uenighed om,

hvad målet er. De sociale problemer kan defineres som ”vilde” problemer, hvortil der

knytter sig forskellige former for løsninger, afhængig af hvordan de opfattes 8 . Det

betyder, at arbejdet ofte beskrives i processuelle termer, som i en kommunes

virksomhedsplan beskrives som ”afklaring”, ”indlæring”, ”forankring” og

”bearbejdelse” 9 . Disse termer angiver ikke særligt præcist, hvad indsatsen består i, men

illustrerer, at klienter og sagsbehandlere hele tiden flytter sig i forhold til hinanden og

deres respektive omverdener.

De uklare mål og de forskelligartede løsningsmuligheder betyder, at en række

beslutninger først tages, når klienten henvender sig og sagen påbegyndes. De bliver

overladt til det sociale system, som repræsenteres af socialarbejdere. Det er her

problemopfattelse og løsningsforslag realiseres, og det indebærer, at det er

socialarbejderes handlinger, der bliver det konkrete udtryk for socialpolitikken.

Realisering af målene og udvikling af den sociale indsats kommer således ikke uden om

at fokusere på socialarbejderen. Hermed bliver det vigtigt, at socialarbejderen

holdningsmæssigt kommer på linje med det, som er intentionerne i den kommunale

socialpolitik, og løbende er i stand til at konkretisere de overordnede mål overfor den

enkelte klient. Eller at der udformes en kontrol, hvor det sikres, at socialarbejderen

udfører det, som politikere, chefer og ledere forventer.

Det er mellemledernes opgave at skabe overensstemmelse mellem en kommunes

socialpolitik og socialarbejdernes faktiske handlinger. De er centrale ”oversættere”. Det

er denne oversættelse i forhold til arbejdet med klienter, som er den faglige opgave.

Mellemledere og de faglige opgaver i de fem kommuner

Mellemledernes arbejde kan opdeles på forskellige måder. De leder – kvalificerer,

udvikler og kontrollerer – medarbejdere i forhold til de opgaver, som deres afdeling

skal løse. Opgaverne kan opdeles i en række faglige og en række administrative, som

ofte i praksis hænger sammen. I det følgende ses først på mellemledernes engagement i

de faglige opgaver og indkredser derefter de administrative opgaver. I det efterfølgende

kapitel om mellemledernes arbejdsmetoder kommer vi tættere på kontrollen og

styringen af arbejdet.

De faglige opgaver definerer vi som kontakten med og behandlingen af klienterne samt

forståelsen af deres problemer (for-forståelsen). Når vi i det følgende taler om ledernes

7 Det er en forståelse, som kan genfindes hos Lundstrøm & Sunesson 2000, S. Morén 1992, Westrup

2002.

8 Se Krogstrup 1997 og Hulgård 1998.

9 Taget fra en virksomhedsplan i Sørensen 2001, s.12.(projekt socialforvaltning)

7


faglige opgaver, er det ledelsen af medarbejderne i forhold til disse opgaver f.eks. ved

at kvalificere behandlingen af klienter, kvalificere for-forståelsen, sikre og spørge til

kontakten til klienterne, o.l. Formålet med ledelsen af disse opgaver er, at få

medarbejderne til at skabe bedre løsninger samt sikre, at opgaven med at løse sociale

problemer sker i overensstemmelse med loven og de lokale politikeres beslutninger.

Undersøgelsen i de fem kommuner viser, at mellemlederne arbejder med at sikre, at

medarbejderne lever op til lovens intentioner og krav. Det gøres f.eks. ved at påpege at

medarbejderne aktivt og selvstændigt skal følge med i lovgivningen som en del af deres

faglighed:

”At du skal vide, her arbejder vi ikke sådan med ringbind, hvor du kan slå op og

så se, altså det er vigtigere at arbejde med de primære retskilder, og der har vi

hele dynen stående i love og bekendtgørelser osv.(…) Og det er en vigtig metode

stadigvæk at søge en viden i de primære retskilder, det må man aldrig miste, så det

gør vi meget for at understrege. 10

Generelt består loven mest af målsætninger og intentioner, som indebærer en række

skøn og fortolkninger, som medarbejdere skal omsætte over for klienter. Det giver et

behov for at konkretisere dels i forhold til kommunen dels i forhold til klienterne. Det

er derfor forholdsvis enkelt for mellemlederne at sige, at de lægger vægt på, at loven

følges. Vanskeligere er det at konkretisere intentioner og ideer i det klientrettede

arbejde, så der skabes en fælles opfattelse af, hvad der er i det enkelte tilfælde er målet,

og hvad der skal gøres.

En af de centrale opgaver i den sociale lovgivning er udredning af klienters problemer.

Der stilles f.eks. krav om en § 38-udredning på børne/ungeområdet, inddragelse af børn

gennem samtaler og arbejdsevnemetode på arbejdsmarkedsområdet. Sådanne krav

efterlader et stort konkretiseringsbehov. Der er kun meget generelle krav til, hvad en §

38-udredning skal indeholde. Det er op til kommunen at lave den konkrete undersøgelse

og til mellemlederen at skabe et fælles grundlag for en sådan undersøgelse. På

samme måde er der en stor arbejdsopgave for medarbejdere og ledere med at konkretisere,

hvordan man sammenvejer arbejdsevnemetodens 12 spørgepunkter.

Indsamlingen af den relevante viden om klienterne kan godt følge et koncept, som

imidlertid ikke kan stå alene. Grundlæggende indebærer det en behandling af

klienterne, så de oplyser det, som er relevant. Det indebærer, at der opbygges en tillid

mellem medarbejder og klient. Der er således en vekselvirkning mellem at vide, hvad

der er relevant, og samtidig opbygge en god kontakt. Det er det, som også er reflekteret

i Metodevejens metodebegreb, hvor der lægges vægt på at få en god problemforståelse,

forstået som en god for-forståelse og et godt personkendskab 11 .

Mellemledernes opgave bliver derfor at sikre, at medarbejdere i afdelingen er i stand til

at balancere mellem den gode kontakt og indsamling af den relevante viden - at de med

andre ord kan lave den gode udredning. Det er en udfordrende opgave, som begrunder,

at lederne i tre af de deltagende kommuner i Den gode Dialog vælger at arbejde med at

kvalificere udredningen.

10 Hvis der ikke står andet under citaterne stammer de fra en af mellemlederne i de fem kommuner

11 Se f.eks. Ebsen og Guldager, 2001

8


De tre kommuners projekter viser, at man kan kvalificere udredningen på forskellige

måder. I to af kommunerne forventer man, at udredningerne bliver bedre, hvis viden

om klienterne deles på tværs af de afdelinger, som arbejder med dem. Det skal skabe en

større helhed i arbejdet:

Jeg synes, det gode ved dem (de tværfaglige møder, red) er, at der er den udveksling

af informationer, som giver et bedre helhedsbillede af borgeren. Man får en

bedre koordinering, og man laver også aftaler på de møder: ” du har den rolle, og

du har den rolle”. Man laver en rollefordeling mellem sig, og det synes jeg er

godt. Det fungerer bedre.

I den ene af kommunerne arbejdes imidlertid også med at inddrage klienterne mere

direkte i udredningen ved at give dem et eksemplar af den. De får således mulighed for

at kommentere den og medvirke til, at afdelingen får den relevante viden. I en anden af

kommunerne forsøger man at kvalificere udredningen ved at lave konkrete

retningslinjer i form af en disposition for, hvordan en § 38-udredning skal se ud, og ved

at insistere på, at der som loven angiver, bliver gennemført børnesamtaler i alle sager.

Mellemlederne i de tre kommuner ser de gode udredninger som en vigtig forudsætning

for at udforme den relevante indsats, hvilket bringer os til opgaven med at lave en

formidling mellem problemforståelse og indsats.

Lovens anvisninger for indsatsen er, bortset fra den økonomiske ydelsesdel, mest vejledende.

Kommunerne beslutter, hvilke tilbud de selv etablerer og hvilke de køber sig til

hos forskellige leverandører. Dermed beslutter de også, hvor mange forskellige typer af

tilbud, der kan gives til klienterne. Hvis der er få tilbud, er der en risiko for, at

klienterne ”overtales” til at deltage i dem, uanset hvad deres sociale problem er (Ebsen

& Guldager, 2001). Nogle af mellemlederne er optaget af, hvordan de bedst muligt får

udnyttet de foranstaltninger, som lokalt er tilstedet. De udtrykker, at det er vigtigt, at

der er et samspil mellem udredning og foranstaltning:

Vi har en organisation, hvor vi har et meget velfungerende beskæftigelsesområde

eller beskæftigelsesprojekt. Vi har mange muligheder at spille på dér. Det vi kan

sige, der er vigtigt for at udnytte det fuldt ud, er, at samspillet mellem

sagsbehandleren, eller forvaltningen her, og så foranstaltningen dér fungerer.

Der er fælles viden en af de meget vigtige ting.

Det kan også formuleres mere præcist i forhold til, at udredningerne skal være gode for

at sikre, at det er de rigtige foranstaltninger, som bliver brugt. En anden leder udtrykker

det således:

Fordi det handler om at lave nogle ordentlige undersøgelser. (…). Så det er jo

hele den proces, og at have fokus på processen frem for foranstaltningen. Så det er

noget med at tænke processen og tænke metodikken. Og når det så ligger, jamen,

så skal de have grønt lys.

Denne mellemleder lægger vægt på, at problemforståelsen (for-forståelse og personkendskab)

er grundlaget for at kunne give det rette tilbud. Lederen peger på, at

medarbejdernes anvendelse af foranstaltninger kan være påvirket af, at de plejer at

bruge dem, eller at der er krav om, at de skal benytte dem. Der er løbende en risiko for,

at foranstaltningerne kommer til at styre, hvad medarbejderne gør, og dermed løsriver

sig fra klienternes behov. Hvis der ikke er overensstemmelse mellem udredning og

foranstaltning er der fare for, at klienten får et forkert tilbud, og dermed for et

menneskeligt og økonomisk spild.

9


Alle mellemledere indgår i diskussioner af, hvad de relevante foranstaltninger er. Det

fremgår af kommuneanalyserne, at det også for det meste er temaet for medarbejdernes

faglige diskussioner.

I de tre kommuner, hvor forandringen lykkes, arbejder de med at kvalificere

udredningen. Den ene kommunes projekt er mere vidtrækkende end de andres, da det

målrettet går på at udvikle og gennemføre udredningen med fokus på barnets stemme.

De to øvrige kommuner kvalificerer udredningen ved at samle forvaltningens viden om

klienterne, og dermed skabe et bedre grundlag for at tilbyde de mest relevante

foranstaltninger. I alle tre tilfælde er lederne optaget af, at medarbejderne får den

relevante viden og får en god kontakt til klienten. I de to øvrige kommuner er der

mindre fokus på udredningen, og lederne virker mere optaget af at diskutere

foranstaltninger og frister i lovgivningen. Der er således stor forskel på, hvor meget

lederne engagerer sig i at sikre en forbindelse mellem klienters problem, og de

foranstaltninger, som sættes i værk.

Når lederne ikke er opmærksomme på en bestemt opgave som udredning bliver det i

stedet et anliggende for den enkelte medarbejder. Det bliver op til den enkelte

sagsbehandler at lave en udredning, som dermed bliver afhængig af dennes præferencer

og kompetencer. Der bliver ikke en fælles faglig praksis, hvorved der er risiko for en

større vilkårlighed i arbejdet end dér, hvor der arbejdes målrettet og fælles med også at

kvalificere og kontrollere udredningsopgaven.

Hvis der ses på de fem kommuner samlet, fremstår kvalificering af udredning som et

vigtigt område for mellemledernes arbejde. Men også som noget, der kan forbedres og

forandres. Det er tydeligt, at lovens krav om bestemte typer af udredning, f.eks. om

børnesamtaler, ikke altid følges i praksis. Der er en bevidsthed om, at det bør være

sådan, og på den måde er lovens intentioner klart forståede, men der er et stykke vej til,

at det sikres gennem udvikling af nye sædvaner eller rutiner.

Mellemlederne arbejder alle på at kvalificere det faglige arbejde med at fortolke love og

regler og især diskutere indsats og foranstaltning. Den væsentligste forskel på ledelsen i

de fem kommuner er, hvorvidt lederne sikrer eller engagerer sig i at kvalificere

medarbejdernes arbejde med udredninger og opnåelse af den relevante kontakt til

klienterne. Der er forskel på, hvordan de sikrer forbindelsen mellem den viden om

klienterne og de tilbud og foranstaltninger, som er til rådighed.

Mellemledere og administrative opgaver

De kommunale forvaltninger er udviklet gennem flere hundrede år og præget af den

måde, som offentlig forvaltning har udviklet sig på. De kan ses som en særlig type

organisationer, som er hierarkisk opbyggede, og hvor hver medarbejder og leder har sin

specielle og velafgrænsede opgave.

I forhold til denne undersøgelse gælder, at medarbejderne grundlæggende er forpligtet

til at arbejde ud fra leder, chefer og politikeres direktiver. På den anden side har disse

direktiver ikke en personlig, men en generel karakter og især den statslige lovgivning

har betydning for, hvordan der skal arbejdes. En del af direktiverne eller reglerne

regulerer forholdet mellem borger og kommune, og rummer krav om anvendelse af

bestemte procedurer, tidsfrister for sagsbehandling, regler for borgerinddragelse m.v.

10


Det er opgaver som kan karakteriseres som administrative, og som eksisterer ved siden

af de faglige opgaver, og bør tillægges en tilsvarende vægt.

Når borgere og sagsbehandlere ikke er i kontakt med hinanden arbejdes der ofte videre

med borgerens sag. Det kan være gennem indhentning af ekspertudtalelser, gennem

indhentning af forslag eller accept af tilbud, gennem samtaler med andre om, hvad der

bør eller kan ske, osv. Det kan også karakteriseres som administrative opgaver, og er

ofte de, som fylder mest i arbejdet 12 .

En af medarbejdernes vigtige administrative opgaver består i lave en sag, hvor klientens

situation beskrives og dokumenteres. De faglige opgaver med udredning og bistand til

tilpasning eller til forandring skal beskrives i et administrativt, ofte juridisk præget

sprog i journaler, sagsfremstillinger m.v. Der er i lovgivningen indføjet en række

formkrav til sagsbehandlingen om partshøring, frister for sagsbehandling m.v., som

medarbejderne skal følge i deres arbejde. Den type administrative opgaver har til

formål at dokumentere, hvad der sker, så borgeren kan følge med i sin sag, og

forvaltningen kan begrunde, hvorfor den handler som den gør. Det sikrer klientens

retssikkerhed og legitimerer gennem dokumentation indsatsen overfor andre borgere.

Medarbejdernes faglige og administrative opgaver er ikke adskilte størrelser, men

smelter i forskellige tilfælde sammen. Det sker f.eks. ved kravet om partshøring, som

sikrer, at klientens stemme bliver hørt. Børnesamtale og krav om § 38-undersøgelse er

andre eksempler. Endelig er det særdeles tydeligt at regler om opfølgning osv., stiller

krav om møder og temaer for mødet med klienten.

Lederne arbejder forskelligt med de administrative regler. En leder brugte generelt

meget tid på administrative opgaver, hvor et eksempel var at bruge over en time på at

finde ud af kontering og refusion til en klient, som skulle anbringes på en særlig

institution. Der blev talt med medarbejder i bogholderi og sagsbehandler flere gange,

der blev lavet et lille møde, slået op i refusionsregler, søgt på internettet og talt igen

inden sagen blev opklaret, så sagsbehandleren kunne handle. Tre andre ledere fordelte

deres tid mellem de faglige og administrative opgaver mere ligeligt også de faglige og

administrative som integrerede i hinanden, f.eks. ved krav om samtaler med børn, § 38-

udredninger, dialogbog o.l. I en kommune var det svært at få øje på de administrative

dyder i behandlingen af borgerne, og det virker ikke som noget mellemlederen

prioriterede.

Mellemlederne leder både de faglige og administrative opgaver. I ledelsen ligger

opgaver med at kvalificere og udvikle området i forhold til omgivelsernes krav og

afdelingens kapacitet. Der ligger desuden en vigtig opgave med at kontrollere om

medarbejdere og afdeling opnår det, der forventes fra chef, politiker, mv. Lederne skal

således kontrollere og udvikle i forhold til både faglige og administrative opgaver.

12 Af tidsstudier i Den Gode Balance (Socialministeriet 1998) fremgår, at der bruges 20% på kontakt til

klienterne og 39% til administrativt brugerrelateret arbejde.

11


Mellemlederes ledelsesmetoder

De fem mellemledere arbejder med at påvirke og kontrollere de sædvaner og rutiner,

der formes af medarbejdernes handlinger, på en måde, så opgaverne bliver løst på

relevant vis.

Mellemlederne opbygger et personkendskab til medarbejderne ved at lære den enkelte

og gruppen at kende. Det sker gennem samtaler, møder og fælles aktiviteter.

Kendskab til medarbejderne

Tidligere blev det beskrevet, at arbejdet i de klientrettede afdelinger er processuelt. Det

er præget af etablering af forskellige balancepunkter mellem medarbejder og klient i

takt med, at klienter og omgivelser ændrer sig. Det er imidlertid ikke kun i forhold til

klienter, at sagsbehandlere bevæger sig, men også som følge af at de selv er personer,

som får andre indtryk, direktiver og ideer end de, som kommer fra klienter. De er

modtagelige for forvaltningens og her især mellemledernes påvirkninger og er derfor

mulige at bevæge i bestemte retninger.

De fem mellemledere reproducerer og skaber rutiner og arbejdsgange på forskellig vis.

Opgaven med at styre afdelingen er der sjældent andre, som blander sig i. De fem

mellemledere har en relativ stor frihed til at tilrettelægge kommunikation og møder

med medarbejdere. De har en autonomi i styringen af afdelingen, som minder om den

autonomi, som medarbejderne har i forhold til klienterne.

Ledelse er rettet mod medarbejdere, og mellemlederne arbejder mere eller mindre

bevidst med at få kendskab til medarbejderne og bruge dette til at optimere arbejdet i

afdelingen.

I alle afdelingerne er der en uformel omgangsform, som gør det nemt at kontakte

hinanden. Tiltaleformen er afslappet, og alle kan snakke med alle. Det uformelle bliver

alle steder sat i system på den lange åbningsdag, hvor der er en længere kaffepause,

spises kage og tales om andet end arbejde.

Nogle mellemledere søger bevidst et større kendskab til medarbejderne. Tidligere

beskrev vi en leder, som gik en morgenrunde og dermed fik et indtryk af

medarbejderne. Det sociale liv i afdelingen kan også organiseres, som en leder gjorde,

ved at koncentrere det sociale samvær på udvalgte tidspunkter med dage med

morgenmad, bestemte pauser og fejring af hinandens fødselsdage. Derved var lederen

mere uformelt tilstede og kunne danne sig et indtryk af, hvordan medarbejderne havde

det på arbejdspladsen og få et indblik i deres private liv. Lederen udtrykte, at det var en

måde at vise omsorg for medarbejderne og sikre, at de kunne klare arbejdet.

Når en leder udviser en sådan omsorg og støtte, er det også en anerkendelse af det

arbejde medarbejderen udfører. Lederen viser en opmærksomhed på såvel arbejdspresset

som på den enkeltes særlige evner og situation, som kan føre til, at der gøres

noget ekstra. F.eks. hvis den pågældende er i en svær periode af sit liv. Det var den

dominerende positive udlægning i forvaltningen. En kritisk udlægning er, hvis

medarbejdere oplever, at lederen ikke viser alle omsorg eller aldrig når rundt til alle.

Det kan give anledning til en opdeling i medarbejdergruppen, hvor de, der ”overses”,

kan opbygge en fornemmelse af utilstrækkelighed og manglende anerkendelse. På den

12


måde kan lederrunder og socialt samvær udover den omsorgsfulde ide også blive til et

anerkendelsessystem, som kan skabe usikkerhed hos nogle medarbejdere om værdien af

deres arbejde.

En anden mellemleder med en lignende intention fik viden om medarbejderne ved

systematisk at spise frokost og drikke kaffe med forskellige i løbet af en uge. Der blev

samtidig skabt en omgangsform, hvor medarbejderne vidste, at de kunne komme ind og

snakke. Der var en ”åben dør”, som bl.a. fungerede, fordi der i hele kommunen var en

relativ uformel kultur, hvor medarbejdere og leder fejrede forskellige begivenheder og

også i et vist omfang sås privat.

Formålet med kendskabet til medarbejderne formuleres således af en leder:

Det er baseret på nogle værdier, som hedder, at jeg tror på, at vi har brug for

nogle udfordringer for at have et godt arbejdsliv. Hvis vi bliver stillet over for

udfordringer i passende mængder, dvs. er ude at røre vores grænse for, hvad vi

synes vi kan, men også tilpasser udfordringerne i forhold til, hvad vi kan magte, så

tror jeg, at det giver tilfredshed at opleve, at man magter de opgaver. Og det er

selvfølgelig en balance og et spørgsmål om at kende den enkelte medarbejder

rimelig godt. Det er lidt noget med at blive smidt ud på dybt vand, men samtidig

have en redningskrans, så man synes, man kan komme i land, hvis man er ude,

hvor man ikke kan bunde.

Hvordan giver du dem den redningskrans, eller hvordan ved de, at den er der?

For det første ved at kende dem rimelig godt. Jeg vil sige, at ca. 90 % af

medarbejderne synes jeg, at jeg kender så godt, at jeg ved, hvor deres grænser og

styrker er, og den redningskrans der kan ligge i det.

Citatet illustrerer at kendskabet til medarbejderne bruges i ledelsen. Det giver mulighed

for at støtte og bistå den enkelte i belastede situationer, men også mulighed for at læsse

præcist så meget på, som medarbejderen kan holde til. Derved sikres det, at der opnås

en optimal arbejdsindsats, at afdelingens samlede kapacitet optimeres, og at alle kan

holde ud at være der.

Den ledelsesform, hvor lederen søger og bruger kendskabet til medarbejderne,

efterspørger også en særlig type medarbejdere. Det er nødvendigt at engagere sig i

arbejdet. Betingelsen for at lede på den måde er, at medarbejdere ønsker at deltage, og

der gøres store anstrengelser for at sikre, at alle får muligheden, selv om det nogle

gange kan betyde, at medarbejdere må søge væk:

Jamen der var en tre trins raket. Først at sige, at som udgangspunkt er det ikke

fordi de (medarbejderne, red.) ikke vil, men fordi de ikke kan, så må vi klæde dem

på så de kan. Så de fik faglige kurser, og de fik supervision og konsulentbistand i

den gruppe, jeg snakkede om. Og når de muligheder var udtømt, så kiggede vi på

omplaceringsmuligheder: Var der andre steder, man kunne passe bedre ind? Og

sidste mulighed var så at afskedige medarbejderen, og alle tre muligheder har vi

brugt.

Det er hyppigst de to første muligheder, men der har også været afskedigelser, og

jeg synes, man er nødt til at arbejde med muligheden for at komme ud af et

ansættelsesforhold, hvis ikke det virker. Hvis ikke den mulighed fremstår tydeligt

for begge parter, så mener jeg, man har spillet sig nogle muligheder af hænde.

Ikke for at sige, at jeg ville afskedige en medarbejder pga. vedkommendes

holdninger, men hvis det viser sig, at det er så svært for en medarbejder at arbejde

13


med de holdninger og metoder vi har her, så er det måske bedre at være et andet

sted. Men det er ikke pr. automatik.

Kendskabet til medarbejderne er ikke alene afledt af ledernes bevidsthed om, hvordan

det kan bruges til at få afdelingen til at fungere optimalt. Det er også indarbejdet som en

rutine i form af medarbejderudviklingssamtaler (MUS), som foretages i alle

kommunerne. Der er stor forskel på, hvor mange hver mellemleder skal tage, og

dermed på, hvor meget viden den enkelte leder får om medarbejderne. Og der er forskel

på, hvad de bruges til. I nogle tilfælde supplerer de mellemlederens viden, andre steder

er det en enestående lejlighed til at få viden om medarbejderne, og andre steder virker

det usikkert, hvad det skal bruges til.

De mellemledere, som lægger mindst

vægt på at få et kendskab til

medarbejdernes situation, kan have

regler for, hvad man gør i forskellige

situationer (se boks). Reglerne betyder,

at der er en velbeskrevet handlevej, som

kan kompensere for det relativt

overfladiske kendskab til den enkelte.

En måde at bruge kendskabet til

medarbejderne som led i en indarbejdet

rutine er, når der skal deles penge ud fra

lønpuljer. Der blev kendskabet et sted

brugt til at sikre, at de rette fik et beløb.

Det er samtidig en situation, som

En medarbejder brød grædende

sammen på grund af private forhold.

Afdelingslederen gik derefter ind og

fremdrog en kuvert med hendes navn

på. I kuverten stod navnet på den

medarbejder, som den pågældende helst

ville tale med i en krisesituation. Den

udvalgte medarbejder gik derefter ind

og snakkede med hende, og hjalp med

at få arbejdsdagen til at glide. Den

udvalgte medarbejder meldte efterfølgende

tilbage til afdelingslederen.

illustrerer, at det er lederen, som bruger kendskabet, og det er dennes vurdering af, hvad

det vil sige at være blandt ”de rette”, som er udslagsgivende. Anvendelsen af personkendskabet

er således afhængig af, hvad det er for mål lederen sætter for arbejdet.

De ledere, der baserer deres ledelse på et grundigt kendskab til hver enkelt

medarbejder, gør det for at styre afdelingen bedre. De bruger informationer af såvel

privat som arbejdsmæssig karakter i vurderinger af dagligdagens arbejde og afdelingens

udvikling. I de kommuner, hvor lederne handler ud fra grundigt kendskab til

medarbejderne, er der en forventning om, at de kan håndtere uforudsete situationer.

Medarbejdere forventer, at de handler og finder gode løsninger. Der er således en

fleksibel sammenhæng mellem ledernes viden om medarbejderne og deres måder at

løse problemer på.

Kontrol af arbejdet

En af ledernes styringsopgaver er at sikre sig viden om, hvad medarbejderne laver. Det

indebærer, at lederen skal skabe sig en indsigt i, hvad medarbejderne laver, og viden

om årsager til, at de handler som de gør. Det sker som nævnt ovenfor ved at få en bred

viden om medarbejderne og formidle hvilke ideer og værdier, som lederen anser for at

være bærende i arbejdet. Disse er ofte, som vi vender tilbage til senere, i

overensstemmelse med chefens og politikernes opfattelse af samme.

I alle de fem kommuner har lederne forskellige måder at skaffe sig viden om den

enkeltes arbejde. Der kan identificeres to måder, hvorpå lederen styrer opgaveløsningen

14


overfor den enkelte medarbejder, nemlig den ”åbne dør” og den systematiske kontrol af

enkeltsager.

Den ”åbne dør” giver medarbejderen mulighed for at opsøge lederen og få assistance til

at løse et fagligt eller bureaukratisk problem. Nogle af lederne udtrykker ideen om at

være tilgængelig via den ”åbne dør”, således:

… ved at være til rådighed så ofte det kan lade sig gøre. Altså når jeg er her, så

har jeg stort set sjældent min dør lukket… Og jeg smider også, hvad jeg har i

hænderne, hvis de står med en problemstilling, som de synes er vigtig. Jeg skal

virkelig være fyldt op, hvis jeg siger: ”Jeg kommer lige tilbage til dig”

… det er jo det de oplever. Der er nogen, der nogle gange har sagt: ”Jeg kommer

ned til dig efter gruppemødet” eller ”vi finder en tid i morgen kl. 14”, og måske

går ind og går de sager igennem, går ind og hjælper dem med at prioritere - det

kan jeg godt finde på. Og gå ind og sige: ”Ved du hvad, du skal fredes”. Det er

også noget der er indført her. ”Du skal fredes, du skal ikke have sager i en periode

nu, og hvad gør vi med det der?”

I det første tilfælde handlede det om en leder, som havde en meget optaget kalender.

Det var således relativt sjældent, at døren var åben, og medarbejderne kunne komme i

kontakt. Møderne var præget af, hvilke medarbejdere, som var der, når lederen også var

tilgængelig, og der var eksempler på, at møderne koncentrerede sig om presserende

problemer – ”brandslukning” – fremfor mere vedvarende problematikker.

Den relativt sjældne mulighed førte nogle gange til kødannelse udenfor lederens kontor.

Der blev ikke i forbindelse med køen lavet aftaler om at mødes på andre tidspunkter, og

nogle oplevede at gå forgæves.

I det andet tilfælde blev den ”åbne dør” etableret ved, at lederen ofte blev ”hængende”

nogle få minutter efter møder. Medarbejderne fik derved mulighed for at komme med

problemer, som de gerne ville tale om, og der blev derefter aftalt et møde om emnet.

Lederen ønskede at sikre sig, at

ingen gik forgæves.

En mellemleder afholdt

systematiske møder med den

enkelte medarbejder, der handlede

om klienter (enkeltsager), evt. med

deltagelse af en ekspert (se boks).

Mellemlederens mål med

samtalerne var tosidet:

På den ene side var det et mål at

forbedre sagsbehandlingen i sager,

som var vigtige at få behandlet,

bl.a. som følge af frister i

En gang om ugen holdt mellemlederen sammen

med en lægekonsulent møde med hver enkelt

medarbejder. Møderne formede sig som en

sagsgennemgang, hvor medarbejderen

fremlagde sagen, lederen spurgte om kontakt

til arbejdsgiver, konsulenten til sygdom, og

mødet blev afsluttet med en formaning om at få

beslutningerne noteret i sagen.

Lederen medbragte en liste over de klienter,

der skulle tales om. Efterfølgende er

medarbejdere også begyndt at sætte klienter på

til samtalerne.

lovgivningen. På mødet lagde lederen vægt på at sikre, at der var kontakt til

arbejdsgivere, og at den pågældende klient fik afsluttet sin kontakt til afdelingen. Enten

ved at den forvaltningsmæssigt blev afsluttet eller ved at den blev oversendt til en

anden afdeling. Det var desuden et vigtigt mål, at sagsbehandlerne fik skrevet i sagen

og ajourført deres journaler, og at lederen fik registreret, at der blev ført tilsyn.

15


På den anden side var mødet også en kontrol af medarbejderne. Lederen noterede sig,

hvordan de håndterede deres arbejde, og den medarbejder, som havde flest uafsluttede

sager, blev vurderet som mindre dygtig end de øvrige.

En lignende form for kontrol af den enkelte medarbejder blev udøvet i en anden

kommune, hvor der blev taget en stikprøve af et par sager pr. sagsbehandler pr. kvartal.

Mellemlederen siger:

Der kigger jeg på, om de har skrevet journalen rigtigt, hvad det er for nogle

løsninger, de finder på. Jeg kigger simpelthen på sagerne. Meget ud fra at det

bevillingsmæssige er i orden. Det er også pga. revisionen, men også hvad de laver

i sagerne.

Denne leder bruger imidlertid oplysningerne anderledes. I modsætning til det første

eksempel, hvor medarbejderne skulle følge de direktiver lederen gav, blev der her

etableret en dialog med flere medarbejdere af gangen. Lederen forsøgte med stor

dygtighed at overbevise medarbejderne om, at de burde handle anderledes, især hvis

der var store forskelle i den måde enslignende sager blev behandlet. Lederen gav

medarbejderne indflydelse og accepterede, at de havde det endelige ansvar for, hvad

der skete, så længe det ikke var ulovligt:

Vi vil gerne have, at de har et personligt mod og er fagligt kompetente til at kunne

træffe en beslutning. Og at de så efterfølgende prøver at få den oplevelse stemt af

via supervision eller ved at snakke på gruppemødet og få korrigeret det her:

”Denne her situation har jeg ikke stået i før, hvad siger du til det, jeg gjorde

der?”. Og det har været en vigtig snak at få med de nye medarbejdere, at det er

sådan vi gerne vil arbejde.

Sagsbehandlere var forpligtet til at tage sager op, hvis de var i tvivl om, hvordan de

skulle handle. Stikprøven skabte et grundlag for at påvirke, men ikke bestemme over

medarbejderne.

Nogle ledere bruger også styring af bevillinger som en direkte måde at kontrollere

medarbejderne på. De sikrer sig, at bevillinger af en vis størrelsesorden skal forelægges,

hvorpå de beslutter, om de skal imødekommes. Derved får de mulighed for at

kontrollere den enkeltes arbejde og f.eks. se, om de laver kvalificerede udredninger.

De to ledere, der kontrollerede medarbejderne via stikprøver, håndterede det på

forskellige måder, hvor begge kan ses som en slags kvalitetssikring. Den ene holdt fast

i de proceduremæssige aspekter af loven og gav retningslinjer for, hvad medarbejderne

skulle gøre. Der blev givet direktiver og dermed opretholdt en rutine i at overholde

lovens frister, så der blev en fælles praksis for behandling af sagerne. Men der

opretholdes også en sædvane om, primært at følge de anvisninger lederen giver og i

mindre grad selv handle. Den anden leder påpegede forskelle i sagsbehandlingen, som

var uhensigtsmæssige, og påvirkede medarbejderne i en dialog om, hvad der skulle ske.

Derved blev der opretholdt en rutine til at skabe fælles praksis, og der næres en

sædvane om, at medarbejderne må tænke og handle selv, og ikke skal vente på lederens

anvisninger. Lederen forsøger her at overbevise sagsbehandlerne om at handle som

denne finder rigtig, så de, når det lykkes, af sig selv gør det, der er rigtigt.

En tredje leder, som søger at skabe en fælles praksis via dialog lægger ikke alt ud til

dialog:

16


Hvis der er noget, der er til fælles beslutning, så bliver det lagt ud. Eller i arbejdsgrupper,

og så har man medindflydelse. Men der er noget, man ikke har

medindflydelse på, f.eks. det der med at vi skulle flytte kontor og sådan noget….

Jeg synes det er synd, hvis man lægger noget ud, som folk ikke rigtig har

indflydelse på. … Det sagde jeg til dem: ”Mit argument for at jeg har gjort det

sådan er lige præcis det…”. Alle kan ikke blive tilfredse.

Denne leder har en distinktion mellem de opgaver, som sagsbehandlere udfører, og en

række styringsprægede opgaver, som ofte er formuleret som direktiver fra chef og/eller

politikere. Distinktionen fungerede for det meste, dog ikke da et chefdirektiv ændrede

afdelingens kompetencestruktur. Det reagerede medarbejderne imod, og processen

tydede på, at der under den frie opgaveorienterede dialog, også var en usikkerhed om,

hvor fri dialogen var, f.eks. om man skulle tale lederen efter munden eller turde sige

imod.

Både direktiv og dialog fører til en fælles praksis. Direktiver vil have en tendens til at

udvikle rutiner, som kun ændres, hvis direktiverne ændres – altså en mere konservativ

kultur. Dialog er bedre til at fastholde processuelle faglige elementer og lægger op til,

at medarbejderne selv søger og formulerer løsninger.

Der er forskel på den ”åbne dør” og den systematiske kontrol. I den ”åbne dør” afventer

lederen medarbejdernes henvendelser og handler så i forhold til det. Der er en grad af

tilfældighed i, hvad der bringes på dagsordenen, og løsningerne er alene rettet mod den

enkelte medarbejder. Det bidrager kun til at skabe en fælles praksis eller til at

kvalificere fælles rutiner og sædvaner, hvis lederen følger det op og bruger sin viden i

nogle fælles fora. Ved den systematiske kontrol er lederen selv opsøgende og bidrager

dermed til at sikre fælles praksis ved at kontrollere, om medarbejderne handler på

nogenlunde samme vis. Den ”åbne dør” og den systematiske kontrol kan dog godt

kombineres, så medarbejderne både kan komme til orde individuelt og samtidig være

underlagt en systematisk kontrol. To af lederne kombinerede således en sådan

styringsform.

Hvis de to måder at styre den enkelte på sammenholdes med opbygningen af det brede

kendskab til medarbejderne, er det tydeligt, at nogle ledere får en omfattende viden om

deres afdelings kapacitet. Formålet med kendskabet er, udover at yde omsorg, at bruge

det, når den enkelte henvender sig i ”den åbne dør”, i bevillingsmødet, eller når

diskussionerne i forbindelse med den systematiske kontrol viser sig. Samtidig øges

kendskabet hele tiden til den enkelte igennem de ledelsesrutiner, som opbygges. De

ledere, som oparbejder det omfattende personkendskab, bruger det til at etablere en

dialog med den enkelte for at lede denne på rette spor og bliver derved retningsvisere

for, hvad den pågældende kan og bør gøre. Det gør det muligt at vurdere afdelingens

samlede potentiale, og hvad der kan lade sig gøre og ikke kan lade sig gøre.

Grupper af medarbejdere

Styringen af opgaveløsningen foregår ikke kun over for den enkelte medarbejder, men

sker også i ledernes mødevirksomhed med medarbejdere. En af de mest gennemgående

former for mødevirksomhed er gruppemøder 13 . De bliver afholdt i alle kommuner. Det

er møder, som kan have to formål. Ét formål er at give information om forhold, som er

13 I sammenfatningsrapporten ”Dialog til forandring” er gruppemøder nærmere beskrevet.

17


vigtige for afdelingens arbejde (se boks). Et andet formål er at behandle sager, som

sagsbehandlerne har behov for

at drøfte med lederen eller med

kolleger.

I en kommune afholdes

gruppemøder kun med et

generelt indhold. Det skyldes, at

lederen som følge af afdelingens

arbejdspres havde besluttet at

nedlægge de sagsorienterede

gruppemøder. I stedet blev

sagsdiskussionerne ført mellem

lederen og den enkelte

sagsbehandler, jf. tidligere.

En mellemleder afholder en gang om måneden

møde med alle medarbejdere i afdelingen.

Mødets dagsorden rummede punkter som:

• gennemgang af statistiske oversigter

over sagsudviklingen i afdelingen

• fremlæggelse af samarbejde med en

revalideringsinstitution

• afdelingens mødestruktur

• ændring af kompetenceregler

• økonomi

I andre tilfælde kombineres

sagsmøder med information og bredere diskussioner af god indsats, særlige metoder

m.v.:

Vi kunne tage det op på et møde. Det kunne være anvendelsen af nogle bestemte

tilbud, enten fordi der var gode resultater, så var det måske væsentligt for andre at

prøve også, eller også for at sige, det der tilbud går det ikke, vi anvender, for der

er for ringe resultater.

Det illustrerer, at lederne kan bruge gruppemøderne som et forum for forandring. De får

mulighed for at igangsætte udvikling og holde fast i, at medarbejderne skal tænke i

bestemte retninger og huske at gøre bestemte ting:

Spørger: Og det er vel også en måde fra din side at indarbejde børnesamtalen i

deres bevidsthed, og nævne det og blive ved med at…

Mellemleder: Nævne det, nævne det og nævne det, nævne det og nævne det, nævne

det.

De fleste steder behandles der sager, hvor gruppemøderne forløber meget målrettet, og

ofte omfatter mange sager.

Ledernes deltagelse i møderne er forskellig. I nogle tilfælde foregik de ved at

mellemlederen fremlagde et punkt, som medarbejderne kommenterede lidt på. Derefter

gik man over til næste punkt. Lederen talte meget i et stille og roligt toneleje. Det var

kun enkelte medarbejdere, der kommenterede, og der var stort set ikke nogen

diskussion. Nogle var tavse under hele mødet.

Andre steder deltager lederne som dialogpartnere, hvor de inviterer medarbejderne til at

komme med synspunkter og meninger, dels om sagen dels om generelle ting (se boks

næste side). Samtidig er de med til at sikre, at der bliver truffet beslutning om, hvad der

skal ske i sagen. En bruger lederrollen til at sikre, at møderne bruges målrettet:

18


Det er noget med at stramme op en gang imellem: ”Hvorfor har du denne sag med –

hvad er det, du gerne vil have af de andre?” Alt guldet ligger i det samspil med de andre.

Der er ikke nogen, der kan det hele her. Jeg kan heller ikke. Man er nødt til hele tiden at

trække på gruppen i dialogen, refleksionerne, og derfor skal man hele tiden justere på

gruppemøderne og lige stramme op. Altså: ”Hvad er det, du vil bruge dine kollegers tid

til?”

For nogle ledere er

dialogen på sagsmøderne

en måde at fremme en

fælles praksis på. De

melder deres holdninger

og overvejelser ud på

møderne og angiver

retningerne for arbejdet.

Det er også her de får

mulighed for at vise deres

faglige kompetence og på

den måde blive model

for, hvordan der bør

arbejdes. De forsøger at

eksemplificere den gode

udredning og den gode

formidling, samtidig med

at regler og procedurer

følges. Det er en

styringsform, der fordrer

en indsigt og et

engagement i afdelingens

faglige opgaver.

På et tværfagligt møde med medarbejdere, som

arbejder udenfor afdelingen, skulle man diskutere

indhold og fremmøde til møderne.

Lederen starter med at invitere til en uformel

drøftelse, som får en medarbejder til at pege på, at

hun og hendes kolleger får for lidt at vide om, hvad

der foregår. Lederen lytter og stiller uddybende

spørgsmål for at forstå ”klagen”. Han kommer ikke

med forklaringer og underkender ikke

medarbejderens oplevelser, men anerkender

derimod, at ønsket (medarbejderens) er at

medvirke til forbedring af samarbejdet. Han hører

medarbejderens undertone af anklager imod andre

og reformulerer den til en udelukkende positiv

intention.

De diskuterer, hvorfor planlagte møder ikke er

blevet afholdt. Alle synes møderne er gode, men

andre aktiviteter har været årsag til aflysningerne.

De diskuterer de forskellige temaer, der har været

Det er ikke alle ledere, der går aktivt ind i gruppemøderne. Et sted var medarbejderne

usikre på, hvornår mellemlederen

deltog i gruppemøderne (se boks).

De var desuden usikre på lederens

rolle, som de oplevede som en

aktiv diskuterende part, men ikke

som en der skabte fælles praksis 14 .

Mellemleder Ole kom til et gruppemøde og

blev mindet om, at det var for tidligt, da

gruppen de første to timer havde supervision

uden leder. Ole besluttede at deltage i en

anden gruppes møde, som allerede i gang.

Da Ole imidlertid havde lovet at vende

tilbage til det første møde, gik han fra det

andet, før det var færdigt. De var dog ikke

parate endnu, og Ole ventede en halv time

mere, inden han deltog i mødet, som han så

afbrudt af frokost deltog i resten af dagen.

Nogle ledere er klart

opmærksomme på deres rolle i

gruppemøderne, og bidrager

systematisk med at kvalificere

dem. I en kommune er

gruppemøder suppleret af

supervision, hvor lederen også leder supervisionen. Derved sikres en samlet diskussion

14 Betydningen og omfanget af gruppemøder er mere grundigt behandlet i kommunerapporterne B og E,

og i den sammenfattende rapport.

19


af forandringen af det klientrettede arbejde. Andre ledere er mindre bevidste om deres

rolle, som bliver sværere at forstå for medarbejderne.

En særlig type fællesmøde med emner af mere faglig karakter er egentlige stop-op

dage, hvor lederen inviterer medarbejderne til at diskutere og kommentere på afdelingens

aktiviteter. Et eksempel på sådan en dag viste et levende diskussionsmiljø, hvor

medarbejdere via indbyrdes gruppearbejde med indlagte opsamlinger gjorde en række

synspunkter gældende overfor ledelsen. Det fik lederne til at reflektere og overveje

revisioner og ændringer i udviklingsforløbet. Lederne inviterede hele tiden til kritiske

bemærkninger, og mødeformen med gruppearbejde sikrede, at alle kom til orde, selv

om nogle var mere aktive end andre i opsamlingerne.

Der kan også blive nedsat ad-hoc grupper om nye opgaver, særlige problemer, eller når

nye projekter som Den gode Dialog skal igangsættes. I den forbindelse fulgte mellemlederne

forskellige strategier for arbejdet. Nogle steder blev der nedsat arbejdsgrupper,

da man ikke havde organer, hvor der løbende kunne diskuteres udvikling og forandring.

Arbejdsgrupper fik kun en begrænset betydning, bl.a. i de to kommuner, hvor projektet

kun i mindre omfang blev realiseret.

Andre steder blev der holdt større fællesmøder med medarbejderne på tidspunkter, som

lederen vurderede som strategisk vigtige, og hvor man var vant til at holde den slags

møder:

Vi holder et møde med alle parterne, altså også alle holdlederne….Holdledere,

sagsbehandlere, beskæftigelseskonsulenter. Alle, der har en del i det her. Og så

gennemgår vi ændringerne. Vi gennemgår tænkningen, hvor vi snakker om bestille

- udføre, hvor vi snakker om at arbejde i forlængelse af hinanden og økonomisk

bevidsthed. Det gennemgår vi på stormøder, og der er nogle spørgsmål, og der

bliver givet nogle svar

… Og så bliver det klart for mig i slutningen af januar tror jeg, at der er nogle

problemer i forhold til udmøntningen af det. I forhold til forståelse af, hvad det her

går ud på.

Eksemplet viser, at man ikke behøver at nedsætte nye grupper og skabe nye strukturer

for at udvikle og forandre. I en anden kommune havde man i forvejen en mødestruktur,

hvor der kunne diskuteres forandringer, som man kunne kanalisere projektet ind i. De

var vant til at diskutere andet og mere end sagsbehandling og aktuelle problemer. En

sådan sædvane, hvor mellemleder og medarbejder plejer at diskutere forandring var

afgørende for tempoet og muligheden for at forbedre den måde, man plejede at løse

opgaverne på. Udviklingen blev en slags rutine i arbejdet. Der var altid noget nyt på

vej.

Afdelingens samarbejde med eksterne parter

Afdelingen har også kontakt til samarbejdsparter udenfor. Det er ofte med

medarbejdere og ledere fra andre afdelinger eller institutioner, som arbejder med de

samme klienter som afdelingen.

Samarbejdet med de eksterne parter foregår for eksempel ved, at lederen deltager i

møder med andre ledere. Det kan være på møder, hvor man mødes i en fast koordineringsvirksomhed

f.eks. på børneområdet med skole og daginstitution, psykiatriområdet

m.v. Det kan også være møder om fælles projekter, som eksisterer i en periode, ofte

20


finansieret af eksterne midler fra staten eller EU. Det er ofte møder, som primært består

af informationsudveksling. De kan ses som en slags bestyrelsesmøder, hvor informationsgangen

er formaliseret:

Og i øvrigt kan man sige, at de der møder jeg går til af den karakter, det er typisk

nogle møder, hvor der kommer referater. Og det der så bliver min opgave, det er

selvfølgelig at formidle de referater hen, hvor de skal formidles hen.

Denne leder deltog kun i meget få tværgående samarbejdsorganer. Det var en forvaltning,

som var præget af, at medarbejdere fra forskellige afdelinger kun sjældent mødte

hinanden uden for afdelingen. Det tværgående samarbejde foregik indirekte og som led

i en hierarkisk organisationsstruktur. Det var en samarbejdsform, som også gjaldt

lederne, hvor chefen forestod samarbejdet med andre forvaltninger og med parter

udenfor for kommunen.

En række tværgående møder er etableret af andre end mellemlederen. Det kan være

chefen, der har etableret fora, hvor mellemlederen i kraft af sin position skal møde

andre mellemledere. Eller det kan være samarbejdsstrukturer, som har eksisteret i

længere tid på tværs af skoler og daginstitutioner, af AF og kommunen m.v.

En anden form for samarbejde foregår, når lederen med medarbejdere mødes på tværs

af afdelinger og diskuterer konkrete sager eller deltager i fælles debatdage og uddannelsesforløb

m.v. Der får medarbejdere mulighed for at diskutere direkte med hinanden.

I beretningen om Dialogbogen fremgår, at samarbejdet mellem en ekstern

beskæftigelsesafdeling og en intern sagsbehandlerafdeling skulle forbedres og

udbygges. Der blev lavet en proces, hvor medarbejderne deltog i udviklingen af det nye

samarbejde. I en anden kommune blev en tværgående mødestruktur gennemført, fordi

lederen mente, at blot det at sætte medarbejdere fra forskellige steder sammen og lade

dem diskutere fælles klienter ville kvalificere arbejdet.

Mellemledere ser tværgående samarbejde som en vigtig mulighed for at opnå bedre

resultater i arbejdet både i forhold til klienter og i forhold til udgifter. Men ikke alle

steder prioriteres det højt, og især anvendelsen af ”bestyrelsesmodellen” kan begrænse

medarbejdernes engagement, f.eks. når informationerne filtreres af lederen og

videregives i en monolog. I modsætning hertil står det engagement, som kommer, når

medarbejdere selv deltager i de tværgående møder og oplever at få noget med hjem,

ved at de øvrige mødedeltagere giver kvalificerede bidrag til at oplyse sager, forstå

klienter og give indsigt i foranstaltninger.

De tværgående møder mellem medarbejdere medfører nogle steder en dynamik, som

skaber nye forståelser og nye ideer til egne handlinger. Afdelingen åbner sig derved

mod omgivelserne og modtager indtryk, som er anderledes end de, som kommer

indefra. Derved bidrager tværgående møder til at kvalificere arbejdet. Det kan

imidlertid også virke modsat, hvor en del af medarbejderne oplevede det tværgående

møde, som spild af tid, fordi nogle af deltagerne efter deres mening ikke kunne bidrage

kvalificeret til diskussionen. Både etableringen af tværgående møder og gevinsten af

dem var i stort omfang afhængig af mellemlederne i de fem kommuner.

21


Den kommunale ledelse

Mellemlederne bruger det meste af deres tid på at lede deres afdeling. De er imidlertid

stærkt optaget af, hvad målene med arbejdet er. To af dem siger:

… så kan det godt være, at man indimellem sejler ind til nogle kyster og så lige ud

igen, men dét at have et mål derude. Det tror jeg er smadder vigtigt. Det med ikke

at handle på må og få, hvis man vil noget lidt mere overordnet med sin

organisation, tror jeg er vigtigt at have.

…altså det at få fastlagt nogle mål gør jo, at vi ved, hvor vi skal bevæge os henad,

så det ikke er et diskussionsemne hele tiden. Så det vil sige, at vi kan snævre

diskussionerne ind til, hvordan vi kommer frem til de mål, mere end hvilke mål vi

skal nå frem til.

Målene angiver en retning for afdelingens arbejde, som ikke skal være for snævre, men

dog så klare, at lederen har en fornemmelse af, om man skal bevæge sig i den ene eller

anden retning. Målene angives ikke kun af afdelingen selv, men også af loven, de

lokale chefer og politikere.

Mellemlederne arbejder som en del af den kommunale organisation og indgår dermed i

et samspil mellem chef og politikere med henblik på at formulere og gennemføre

målsætninger for afdelingen. Men også med henblik på at kontrollere og berette om,

hvorvidt afdelingen lever op til målsætningerne, og dermed hvad der kommer ud af

arbejdet.

En væsentlig part i diskussionen af afdelingens arbejde er den chef, som er mellemlederens

overordnede. Deres kontakt, omgang og dialog har betydning for udviklingen

af afdelingen. Chefen er tættest på til at vurdere mellemlederens arbejde og give

anvisninger på, hvad der kan og bør gøres.

En anden væsentlig part er politikere, som spiller en central rolle som repræsentanter

for det omkringliggende samfund. De giver afdelingen en legitimitet til at handle over

for klienterne og dermed bidrage til at løse de sociale problemer, som lokalsamfundet

påvirkes af. Det er for det meste politikere i det sociale udvalg, som er tættest på

afdelingen, og som mellemlederne har mest kontakt til.

En tredje væsentlig part i den kommunale organisation er ledere og chefer uden for

fagforvaltningen. Afdelingen indgår som en del af den samlede kommunale organisation,

og er som sådan påvirket af de strategier, som udvikles for hele kommunen.

Endvidere er afdelingen påvirket af, hvordan der i samfundet diskuteres socialpolitik og

ledelse.

I det følgende vil vi se nærmere på betydningen af de tre parter i de fem kommuner.

Vi vil se på, hvordan de indgår i samspil med mellemlederne, og diskutere, hvilken

betydning de har for afdelingens arbejde.

I samspillet mellem de parter, som øver indflydelse på en afdelings udvikling fremkommer

en række rutiner og sædvaner, som udtrykker, hvad man plejer at gøre. Der er

således forskellige strukturer for samarbejdet og forskellige temaer, som bliver ved med

at dukke op. Et af de vigtigste og mest gennemgående er temaet økonomi, som vi ser på

til sidst i afsnittet.

22


Chef og mellemleder

Chefernes betydning for udviklingsarbejdet i Den gode Dialog var forskellig. I tre af

kommunerne var de meget aktive i opstartsperioden og i to var cheferne enige i, at

afdelingen deltog i projektet, men overlod ansvaret for forløbet til mellemlederne. To af

cheferne bevarede et engagement i projektet i hele perioden, men i alle forløb blev det i

stigende omfang mellemlederne, som fik ansvaret for at få det realiseret.

Mellemlederne beretter alle om, at en vigtig målestok for arbejdet er chefens anerkendelse.

Det er chefen, som sætter værdi på deres arbejde, og det er i dialogen med denne,

at mellemlederne ser sig selv

som en del af en større

kommunal enhed. Alle fem

mellemledere er særdeles

lydhøre og loyale overfor

deres chef og forsøger at

omsætte dennes krav til såvel

opgaveløsning som personalestyring.

Der er imidlertid forskel på

kontakten mellem chef og

mellemleder. Den kan være

formaliseret gennem en

mødestruktur, bestå af uformelle

kontakter eller være

afledt af faste arbejdsrutiner.

Den formaliserede

mødestruktur kan bestå af

afdelingsledermøder, hvor

mellemlederne mødes på

tværs af deres områder med

chefen som mødeleder. I

nogle kommuner sker det to

eller fire gange om måneden.

På møderne behandler man

punkter af generel karakter

efter en dagsorden, som er

udsendt på forhånd. De varer

to-tre timer, og der tages

referat. Et mødeforløb er

beskrevet i boksen.

Et møde blev indledt med meddelelser, hvor der

blev gjort noget særligt ud af sager, som havde

været i pressen, og kommende besparelser.

Dernæst orienterede chefen, Poula, om svarfrister,

praktikstuderende, kommunomuddannelse

og boliger.

Der blev brugt mest tid på at diskutere et punkt

om kommunikation fra ledelsen til medarbejderne,

herunder mellemlederne. Poula så gerne,

at mellemlederne mødte deres medarbejdere

ansigt til ansigt i større møder frem for via

skriftlig kommunikation. Informationen burde

formidles vedkommende og engageret til

personalet. På samme måder som chefen

formidlede til mellemlederne.

Der blev efterfølgende behandlet punkter om IT

og medarbejdernes kvalifikationer, og udviklingsplan

i 2003. Det var målet at medarbejderudviklingssamtaler

skulle være grundlag for en

samlet udviklings- og kompetenceplan for

forvaltningen. De skulle spille sammen med de

værdier, mellemlederne selv havde opstillet for

forvaltningens arbejde.

De sidste punkter var om ferieplaner og mindre

meddelelser blandt andet fra en af lederne.

Afslutningsvis gav Poula en ”peptalk” om at tale

positivt om medarbejdernes indsats og

lokalområdet, som hun tydeligvis var stolt af.

På afdelingsledermøderne styrede cheferne mødeforløbet. De talte mest og valgte

hvilke ledere, de ville høre en mening fra. Punkterne kunne være letløbende og mulige

at gribe fat i, men der var også mulighed for blot at sidde og lytte passivt til. Et sted

forløb det meste af mødet som en tovejskommunikation mellem chefen og den, der

”havde” punktet. Så var lederen ”på”, og de øvrige mødedeltagere kunne slappe af,

f.eks., som vi så et sted, ved at rejse sig og gå ned bag i lokalet for at ryge.

23


Cheferne adskilte sig ved de ideer, de forsøgte at lægge ind i møderne, og dermed hvor

visionære de var. Et sted var der stort engagement i lokalsamfundet, og visionen var at

få alle til at føle sig som en integreret del af noget større. Lederne skulle være en del af

en bred lokal helhed og ikke blot en socialforvaltning. Et andet sted var stilen præget af

at få arbejdet til at fungere så gnidningsløst som muligt. Diskussionerne handlede her

mest om møder med politikere, om budget og planer osv. Der blev lagt stor vægt på at

betjene politikerne, selv om chef og ledere ikke altid var enige i, hvad disse sagde og

gjorde. Chefen udtrykte det værdifulde i at sikre en sammenhæng mellem politikere

som den øverste myndighed og forvaltningen i form af chef, ledere og medarbejdere.

Det var vigtigt at overholde procedurer for styring og samarbejde.

Et sted var afdelingsledermøderne ophørt. Der var en fælles oplevelse af, at de ikke var

særligt udbytterige, da den enkelte mellemleder og chefen lige så godt kunne tale

sammen hver for sig. En leder udtrykte, at den slags møder kun var interessante, hvis

emnerne havde et fælles tema, f.eks. medarbejdersamtaler, arbejdsmiljø o.l.

Kontakten mellem chef og mellemleder rækker alle steder udover afdelingsledermøder,

Den kan være formaliseret som kvartalsmøder med en dagsorden med de opgaver, som

mellemlederen skal løse i forvaltningen af området. Der blev hvert kvartal fulgt op på,

hvad der var sket med de opgaver, som blev diskuteret sidst, og mellemlederen skulle

evt. forklare, hvorfor en opgave ikke var blevet løst. Det er en mødeform, som

mellemlederen er tilfreds med:

Men samtidig også en fastholdelse af, at jeg skal gøre nogle bestemte ting. Fordi

der er nogle datoer, der er nogle handlinger og sådan noget, der skal udføres. Så

det synes jeg personligt er et udmærket redskab. Jeg får lejlighed til at fortælle,

hvad det er for nogle større ting, jeg går og tumler med, og det er rart nok for mig

at fortælle. De skal vide, at jeg har de her ting, og at de altså fylder ret meget. Og

samtidig er det jo også en vis sikkerhed for organisationen i sin helhed, for at der

rent faktisk også sker noget. Eller at man kan forklare, hvorfor det ikke sker. Så

det er jeg vældig godt tilfreds med. Og det er også en dialogform, som jeg godt

kan lide, sådan en lidt systematiseret form.

Citatet illustrerer, at kontakten rummede en kontrol af mellemlederens arbejde i en

form, hvor det var muligt at komme med forklaringer. Ledelsen fik derved en god

indsigt i, hvordan mellemlederen løste en række opgaver såsom færdiggørelse af planer,

redegørelser til politikere, styring af personale, styring af budget osv. Endelig gav det

også mulighed for at diskutere de ideer, mellemlederen havde til ændringer i

afdelingens arbejde. Det er kun ét sted, hvor kontakten er så formaliseret.

I andre kommuner er der ikke en fastlagt mødestruktur, men alligevel jævnlige møder

med udgangspunkt i en række faste arbejdsrutiner, som jævnligt vender tilbage. Det er

f.eks. budget, tillægsbevillinger, planprocedurer og virksomhedsplaner. Det giver

anledning til periodisk mødevirksomhed og en del skriftlig kommunikation. Et evigt

tilbagevendende tema i kontakten er økonomi, som vi vender tilbage til nedenfor.

Den mest gennemgående type af formaliserede møder er medarbejdersamtaler, som dog

ikke altid bliver holdt eller ofte afholdes med forsinkelser. Endelig er der flere steder

årlige lederseminarer, hvor chef og leder tager af sted.

Alle steder er der en uformel kontakt mellem chef og mellemleder, f.eks. når politikere

spørger, når borgere klager, når chefen har brug for en orientering eller større indsigt i

24


et bestemt emne, i personalesager osv., eller når mellemlederen har behov for at drøfte

noget med chefen, f.eks. ”når der er ild i”.

Den uformelle kontakt kan foregå på telefon eller mail, men er ofte også fulgt af et

møde om det givne emne. Et sted var møderne hektiske og akutte, som følge af at alt

skulle nås, når chefen var i forvaltningen og henvendte sig til mellemlederen. Det

gjorde det vanskeligt for mellemlederen at diskutere andet, end hvad chefen havde i

tankerne (se boks nedenfor).

Kontakt mellem chef og mellemleder to tilfældige dage:

• Chefen, Georg, fortæller, da de mødes om morgenen, om en

medarbejder, som skal have psykologhjælp, og møde med en borger om

”færdselsregler” for samarbejde, hvor udvalgsformanden skal være

med

• Georg stikker hovedet ind i 10 min. og snakker om bofællesskab,

socialudvalgets behandling af strukturforslag samt EDB udstyr

• Fem minutters snak om personale. Mellemlederen tager ligeledes en

personalesag op i snakken.

• To min. udveksling af besked om borgersag

• Georg kommer med kopi af læserbrev, hvor en borger har rost

afdelingen

Eksemplet illustrerer i lighed med de andre kommuner, at møder mellem mellemleder

og chef ofte skabes fra situation til situation.

I de fire kommuner er den uformelle kontakt det mest udbredte og nogle gange den

eneste form for kontakt.

Når der ses på den tid, mellemleder og chef bruger sammen, er den relativ kort. Den

prioriteres til de særlige begivenheder, som forekommer vigtige at tale om.

Kommunikationen mellem de to er således afhængig af, hvad de aktuelt opfatter som

vigtigt. Mellemlederen skal kunne vurdere, hvornår en begivenhed eller situation skal

berettes til chefen, som er travlt optaget af andre gøremål. En mellemleder fortæller:

Og jeg er sådan indrettet, at hvis der er noget, jeg er i tvivl om, jamen, så går jeg

til ham, og så bruger jeg ham. Og jeg har også sagt til ham, at han behøver ikke

bruge energi på, hvordan vi har det. Fordi er der noget, jeg er i tvivl om eller

usikker på, så siger jeg det. Altså, jeg siger tingene højt, og sådan vil det også

være i.f.t. chefen. … Og også når jeg tænker ”Det her kan der gå ild i, så det skal I

altså lige vide, at det ser sådan og sådan ud”

De fleste mellemledere må således have et slags indre ur for, hvornår de skal gå til

chefen. Der er en forpligtigelse til at reagere, hvis en opgave bliver for svær at

håndtere.

Det er imidlertid kun i særlige situationer – når der ”går ild i” – at disse mellemledere

henvender sig til chefen. De er kun i begrænset omfang direkte selv udsat for ledelse.

Deres rolle er relativ fri, og de har gode muligheder for selv at fylde den ud.

25


Mellemlederne oplever generelt de store frihedsgrader positivt og kan lide selv at

tilrettelægge arbejdet. Det giver anledning til et ”flow af kontakter”, hvor lederen

møder egne og andres medarbejdere, andre ledere, chef, politikere, som giver et

løbende engagement og gode muligheder for selv at udvikle sig.

Undersøgelsen viser, at det i høj grad er op til mellemlederne selv at læse og forstå,

hvad deres opgaver består i. Det kan være svært at få råd om, hvad der er rigtigt eller

forkert. De arbejder alene og har kun sporadisk kontakt med andre mellemledere – selv

om der i den store kommune er eksempler på mere systematiske kollegiale fora.

Friheden eller autonomien til selv at organisere arbejdet i afdelingen gør mellemlederen

sårbar for kritik. Den autonome og ensomme situation kan betyde, at et uheldigt udfald

på en kritisk situation kan opleves som en individuel fejl. Når der ikke er større kontakt

til chefen, kan det være svært at begrunde ”fejl” med forhold, som ligger uden for lederen

selv, f.eks. en stresset arbejdssituation eller sygdom. Det personkendskab, som

nogle mellemledere systematisk opbygger til medarbejderne, er svært at genfinde i

forhold til dem selv og den ledelse, de møder fra cheferne.

Mellemledernes frie position giver mellemlederne et behov for den fornødne støtte hos

chefen. Flere udtrykker, at det skal være muligt at få støtte og opbakning, og at der skal

være mulighed for at tage kontakt til chefen, når der er problemer. En leder udtrykker

det på denne måde:

…ja, chefen er én af dem, altså chefen kan jeg jo altid gå til, når jeg synes, at

noget er svært, og han lytter. Altså han vil altid lytte til en, og han vil også hjælpe,

i det omfang han kan.

Hvis forventningen skal opfyldes, skal chefen være bevidst om sit ansvar og være villig

til at rådgive eller evt. tage opgaven over på sit bord og dermed løsne mellemlederens

ansvar, når det er nødvendigt. En chef vedkender sig ansvaret:

Forvaltningschef: Altså jeg kan sagtens, i det omfang jeg formår, er jeg ikke bleg

for at gå ind i rådgivningssituationer og som sparringspartner i hvert fald for

mellemlederen – også selv om jeg ikke er fagperson.

Det kan være svært for chefen at løse de problemer, som mellemlederen kommer med,

da politikere, lovgivning, økonomien eller eksterne forhold kan begrænse muligheden

for at løse problemet. Mellemlederne udtrykker, at det i stedet er vigtigt, at de oplever,

at chefen udnytter sit handlerum til at løse problemet. Og ligeledes vigtigt, at chefen i

sin måde at håndtere problemet udviser en personlig solidaritet, så mellemlederen

oplever at få den støtte, det er muligt at give.

Cheferne engagerer sig kun sjældent i udviklingen af de faglige opgaver. Mellemlederne

oplever, at det er deres ansvar at komme med ideer og forslag til fornyelser og

mulige nye løsninger på nye problemer:

Men bare forstået på den måde, at det er os, der har fingrene nede i fadet. Så det

gør jo også, at vores indsigt i problemstillingerne vil være større end chefens.

Men ofte udspringer det da af nogle fagfolk, der sidder med fingrene nede i et eller

andet stof, og så siger: ”Det er spændende det her, kunne vi mon gøre sådan og

sådan?”. Eller så får vi gang i nogle gode ideer, som vi så prøver at fremme, og

en gang imellem får vi nogle, der er knap så gode, og så kasserer vi dem igen.

26


Denne leders chef er ikke optaget af sagsbehandlernes opgaver og dermed heller ikke af

det faglige arbejdes særlige processuelle karakteristika. I stedet lægges der vægt på at

styre og organisere, hvilket kan betegnes som mere klassiske bureaukratiske dyder:

Forvaltningschef: Jo, men det er også derfor, at jeg siger, at gruppelederne skal

interessere sig noget mere for det styringsmæssige og så selvfølgelig det

ledelsesmæssige og mindre, mindre for det faglige. Sådan at sagsbehandlerne skal

beskæftige sig med det faglige.

Udvikling af arbejdet er her præget af en procedurel og regelorienteret synsvinkel, hvor

der lægges vægt på at sikre procedurer og regler – altså primært at de administrative

opgaver løses. Her sker udviklingen afledt af ny lovgivning og politikeres ideer m.v.,

som kanaliseres ind i forvaltningen fra toppen af organisationen. På den måde forsøger

chefen at fastholde en formel styringsstruktur med politikerne som centrale beslutningstagere

og medarbejderne som et objekt for ledelse.

I en anden kommune ønskede forvaltningschefen ikke at deltage direkte i udviklingen

af afdelingens opgaver, fordi arbejdet har en særlig karakter:

Forvaltningschef: Og samtidig så er der mange af deres arbejdsområder

(sagsbehandlernes, red.), der er utrolig skønsprægede. Man kan ikke lovgive sig

ud af sociale problemer, og man kan ikke lovstyre arbejdsmetoder og måden, man

arbejder med mennesker på, via lovgivning, ej heller ikke via interne regler alene.

Der skal noget andet til. Der skal en eller anden form for fagligt ”værdiskelet”,

som man som enkeltrådgiver kan hente hver gang, man sidder med en klient. Så

man føler, at man er på den brede vej … og det har man været utrolig god til her i

kommunen at skabe det der skelet af - skal vi kalde det værdier og holdninger, som

gør, at rådgiverne føler sig rimeligt sikre i deres daglige arbejde.

Chefen udtrykker her en respekt for det karakteristiske for arbejdet i en afdeling, der

behandler mennesker, og signalerer dermed en vilje til at sikre rammer, der sikrer en

god faglig opgaveløsning. Konkret giver det sig udslag i, at man i flere år har arbejdet

med et værdigrundlag for indsatsen, hvor der er angivet en række retningslinjer for det

klientrettede arbejde. Samtidig bliver der årligt lavet en virksomhedsplan, hvori der

indgår vurderinger af indsatsen og klienternes behov. Der skabes dermed en platform

for at diskutere afdelingens faglige arbejde og sætte dem i forhold til kommunens

prioriteringer. Der er her et rum for en faglig diskussion, som rækker ud over

afdelingen.

En vigtig opgave for cheferne set fra mellemledernes synspunkt er at skabe et godt

udviklingsmiljø i forvaltningen. Det lykkes i nogle af kommunerne, hvor

mellemlederen udtrykker, at der generelt er en ”ånd” i forvaltningen, som gør det

almindeligt at lave udvikling og forandring. Der er, som vi nævnte tidligere, nogle

steder en tradition for udvikling og forandring, så det bliver til noget der hele tiden

pågår.

Cheferne engagerer sig altid, når forandringer har betydning for parter uden for

afdelingen. Der er det nødvendigt for lederen at have chefens opbakning, som så også

bliver afgørende for gennemførelsen. Et sted havde mellemlederen arbejdet for at skabe

en fælles arbejdsformidlingsenhed med en revalideringsinstitution, hvilket dog ikke

havde fået nogen nævneværdig støtte. Men da staten meldte ud, at AF og kommunerne

skulle arbejde mere sammen, og der lokalt var optræk til at lave en fælles enhed, fik

ideen vind i sejlene og begyndte at blive realiseret med chefens støtte. Et andet

27


eksempel på chefens opbakning var gennemførelsen af et nyt samarbejde mellem skole,

daginstitution og familieafdeling, som krævede opbakning og godkendelse uden for

forvaltningen. Også der engagerede chefen sig i udviklingen.

Mellemledere har i alle kommuner et vigtigt ansvar for at styre og lede medarbejdere i

udførelsen af deres faglige og administrative opgaver. Men de har også et vigtigt ansvar

for at skabe udvikling ved at komme med forslag og ideer til, hvad der kan forbedres og

derefter evne at gennemføre dem. Cheferne blander sig sjældent i arbejdet, og

engagerer sig endnu mindre i hvad der skal laves om og hvad der kræver udvikling.

Udviklingen i afdelingerne er således primært afhængig af mellemledere og

medarbejdere, hvor mellemledere i høj grad er lydhøre overfor chefernes holdninger

samtidig med, at de forsøger at finde ud af hvad politikerne mener.

Politikere

Politikerne er formelt set i spidsen for kommunens arbejde og skal træffe beslutninger

om kommunens aktiviteter. De sociale opgaver er for det meste samlet i socialudvalget,

hvor politikerne får forelagt og diskuterer afdelingens arbejde. Politikere kan stille

spørgsmål, bestemme hvilke foranstaltninger, som kan tilbydes klienterne, blande sig i

enkeltsager, prioritere ressourcer osv. Det er umiddelbart opgaver, som gør dem til

noget centralt i afdelingens arbejde.

De fleste mellemledere har kontakt til politikere, men hyppigheden og intensiteten er

forskellig. Kun i den største kommune er der ikke kontakt mellem politikere og

mellemleder om afdelingens arbejde.

Et sted deltager lederen i det politiske udvalg, når dagsordenen rummer diskussioner af

mål og målopfyldelse af opgaver under afdelingens område. Det sker relativt sjældent,

og politikerne opleves ikke som en del af afdelingens hverdag. Der kommer en gang

imellem nogle forespørgsler, som griber ind i afdelingens hverdag:

Det der går mest galt, det er, når der kommer en eller anden politisk bestemt

opgave, som vi skal løse på et eller andet bestemt tidspunkt, og hvor det så lige

præcis kolliderer med en masse anden planlægning.

Mellemlederen her oplevede kun

sjældent, at det var relevant at

forholde sig til politikere i det

daglige arbejde. Der var en vis

afstand, og opfattelsen var, at de

politiske beslutninger, som var

relevante, blev formidlet af chefen.

Det stemte overens med chefens

opfattelse og indgik som et punkt i

deres kontinuerlige mødestruktur.

I de mindre kommuner er der en

relativ direkte forbindelse mellem

politikere og mellemledere. Et sted

deltog socialudvalgsformanden

således i udviklingsarbejdet med

På et tidspunkt stillede politikerne spørgsmål

om tilkendelser af førtidspension, hvilket fik

lederen til at foreslå, at socialudvalgets

formand og næstformand i en periode deltog

i møderne i tilkendelsesudvalget.

Det var et godt forløb, hvor politikerne fik en

god forståelse for området. De deltog ikke

længere i møderne. Lederen udtrykker:

”Og jeg tror det var godt. Både at det… altså det

bragte en fornuft ind i forbindelsen mellem det

politiske niveau og det administrative niveau, og

det tog luften ud af nogen undren over nogle

tilkendelser osv.”

Den gode Dialog, og politikerne blev opfattet som tætte og naturlige sparringspartnere.

28


Samtidig var projektet forankret i kommunalbestyrelsen, som havde haft en tematisk

diskussion af hele børneområdet.

Politikernes engagement kan variere, og lederne kan på forskellig måde forsøge at

inddrage dem. Det kan være ved at ”lære” dem, hvordan sager bliver behandlet (se

boksen ovenfor).

En kontaktform, som går igen flere steder er jævnlige temamøder i socialudvalget. Fire

af afdelingslederne var i løbet af året til møde med det sociale udvalg, og alle

Virksomhedsplan for Familierådgivningen 2002:

Planen beskriver afdelingens faglige principper:

• Alle familier har ressourcer

• Indsatsen skal undgå at overtage

familiernes ansvar

udformede en virksomhedsplan

(se boks til venstre). Møderne

om virksomhedsplanen gav

samtidig mellemlederne mulighed

for at høre politikernes

holdninger til afdelingens

prioriteringer:

Jeg skal ned (i socialudvalget) i

• Styrke familierne som eksperter på egne

morgen eftermiddag, og der kan

børn

man jo så selv vælge noget af det,

• Hjælp til selvhjælp

som jeg synes, det er vigtigt at tale

med dem om. Jeg vil klart gå ind

• Familierne skal kunne følge med i indsatsen og sige, at med de ressourcer vi

har på nuværende tidspunkt, og

• Børnenes perspektiv skal med

hvis vi skal lave nogle ordentlige

• Samarbejdsparternes perspektiv skal med undersøgelser, så tager det tid….

Vi har kun 14 dage til at svare

• Afdelingen tager ansvar for de børn, som samarbejdspartnere og borgere,

ikke kan forblive i hjemmet.

og nogle gange får vi klager, hvor

Herefter præsenteres familierådgivningen, hvem de

folk er utilfredse med, at vi ikke

kan tage dem ind, men det kan

har kontakt til, hvad de arbejder med (lov, undersøgelse

og indsats), projekter, særlige grupper som

være, at der går 1½ måned, og

sådan ser det ud. Så må det også

handicappede børn, døgnplejen.

være en politisk prioritering, om

Endelig præsenterer planen et underretningsskema man vil have nogle ordentlige

som et nyudviklet værktøj i arbejdet.

undersøgelser og nogle ordentlige

foranstaltninger, hvilket jeg hører

er det man vil have - at det ikke er tilfældigt, det vi laver.

I denne kommune er der ud over den formaliserede kontakt løbende orienteringer og

møder med politikere, når det er nødvendigt. Især bliver socialudvalgsformanden

hyppigt orienteret.

Et sted var der også en plan om ”Den brugerrettede forvaltning”, som rummede en ny

organisering af børne- og arbejdsmarkedsområdet. Den var politisk besluttet, og

strukturen var over en årrække gennemført i kommunen. Begrebet "den brugerrettede

forvaltning" var en del af de ideer, som chefen formidlede til mellemlederne, men var

kun i ret begrænset omfang retningsgivende for mellemleder og medarbejderes arbejde.

Forholdet til politikere forandrer sig. Det kan ske som følge af valg, hvor nye politikere

kommer ind, men kan også ske som følge af ændringer i ledelsen. En ny ledelse betød

et sted, at politikerne kom tættere på afdelingens arbejde. Der blev nedsat styregrupper

med forvaltningsfolk og politikere, hvor man kunne spørge:

29


”Vi bevæger os i denne her retning, hvad siger I som politikere? Er vi galt

afmarcheret, eller skal vi gøre noget mere af det der til det?”, og de fik at vide

hvorfor vi gjorde sådan. Og det gjorde så, at den dag, den skulle vedtages i

kommunalbestyrelsen, så gik den igennem, der var ikke nogen der… spørgsmålene

var kommet undervejs.

Senere begyndte de at afholde temamøder med politikere og tage politikere med i

møder (jf. boksen ovenfor), hvilket alt sammen var med til at opbygge en større tillid og

kontakt. Politikerne kunne tydeligere og bedre tage stilling til spørgsmål, som tidligere

alene var blevet i forvaltningen, og afdelingen fik en mere klar fornemmelse af politikernes

retning for arbejdet.

Generelt for alle mellemlederne gælder en opfattelse af, at det stort set aldrig er politikere,

som kommer med ideer til, hvad der skal ske. Det er mellemlederne og i et vist

omfang cheferne, der formulerer ideer, som politikerne så tiltræder eller accepterer.

Det er sjældent, at politikere ændrer på afdelingens og forvaltningens prioriteringer,

men de træffer beslutninger for, hvilke rammer arbejdet foregår inden for. Det giver

anledning til ændringer og nye initiativer, hvor nogle vender tilbage til den politiske

behandling. Det sker ofte i forbindelse med budgetlægningen.

Politikere stiller spørgsmål og problematiserer forvaltningens eksisterende arbejde. De

kan undre sig over tilkendelser i førtidspensionssager eller over en særlig udvikling.

Når der stilles spørgsmål, er det primært chefens ansvar, og nogle gange fører det til

overvejelser over manglende viden:

Forvaltningschef:…at vi har været alt, alt for dårlige til at dokumentere, hvad det

var der egentlig skete i afdelingen. Og det er synd for afdelingen, og det er synd

for politikerne, og ind i mellem så er det jo også synd for mig…men skidt nu med

det, det er også mit ansvar, om vi så gør noget ved det.

Det er mit problem at forklare politikerne, at sådan ser det ud. Hvor jeg jo godt

kunne ønske mig at få nogle signaler noget tidligere og også nogle forklaringer

på, hvorfor det går som det går. …det er også den øvelse, det her handler om,

altså at få afdelingslederen gjort mere ansvarlig for det, der foregår i hans

afdeling, og ansvarlig i den forstand at være i stand til dels at styre bedre, dels at

analysere bedre, så der kan fortælles, hvad der er årsagerne til det der sker, og at

blive bedre til at melde tilbage, så snart der er afvigelser.

Chefen giver en forklaring på, at det vigtige ikke kun er indholdet i opgaveløsningen

eller mangler i samme, men også at få det meldt korrekt og til rette tid tilbage til politikerne.

Det er et styringsproblem, der skal løses.

Politikerne opleves nogle steder som selektive i deres måder at drive politik på. Det

kommer til udtryk, når de reagerer på enkeltsager og ikke ser på den samlede indsats.

Forvaltningschef: Vi styres jo altså desværre af enkeltsager. Det er sådan, at folk

kaster sig over én sag ud af hundrede klagesager.

Sådan er det. Men altså nogle gange kan medarbejderne selvfølgelig blive lidt

frustrerede, for de synes jo, at de har gjort et godt stykke arbejde. (…) Vi skal bare

redegøre for en gang til, hvad det er, vi har gjort og så er det det. Det er jo

politikernes legale ret at rette henvendelse.

Sammenfattende kan det konstateres, at der er stor forskel på kontakten til politikerne. I

de mindre kommuner er den relativ tæt, men fulgt af en bevidsthed om, at forvaltningen

30


skal have en vis autonomi i arbejdet. I de større kommuner varierer det fra en relativ tæt

kontakt til ingen kontakt. Det giver en forskel i, hvordan de politiske budskaber indgår i

arbejdet, og en forskel i dybden af den viden, politikere har om arbejdet i

socialforvaltningerne. Der er dog ingen tvivl om, at mellemlederne alle steder er

optaget af, hvordan deres område behandles af politikerne, og hvordan de evt. kan øve

indflydelse på hinandens beslutninger.

Politikerne opleves ikke særligt nærværende i den daglige praksis, men bliver

nærværende, når der skal diskuteres temaer, virksomhedsplaner og budgetter. Når der

er kontakt, er der stor opmærksomhed om, hvad de mener, og mellemlederne bringer

løbende deres synspunkter og ideer ind i arbejdet overfor medarbejderne. Nogle

mellemledere peger på at kontakten er vigtig for at forstå, hvad politikerne mener, og

de bruger den viden i situationer, som politikere ikke umiddelbart har behandlet eller

har kendskab til. Derved forsøger de at lave en relevant ”oversættelse” af de lokale

politiske holdninger til medarbejderne i forbindelse med afdelingens opgaveløsning.

Påvirkninger af tanker om ledelse

Vi har tidligere fremhævet ændringer af lovgivningen som eksempler på påvirkninger

udefra, som får betydning for afdelingens arbejde.

En anden påvirkning kommer fra møder, hvor mellemlederne mødes med ledere fra

nærliggende kommuner, og snakken flyder om forskellige problematikker. Et særligt

eksempel var ”netværksmøder” mellem tre mellemledere, som diskuterede problemer i

at være mellemleder og støttede hinanden i at finde løsninger på komplicerede

problematikker.

…hvor jeg sådan egentlig deler de

svære ting, kan man sige; det som

nogle gange er sådan lidt øv, som

man ikke har lyst til at sige til nogen

andre. Og det tror jeg er godt. Det

har jeg altid arbejdet med, jeg har

altid arbejdet med at være en del af

et netværk, hvor jeg er tryg.

En tredje påvirkning sker som følge af

forandringer, som kommunens overordnede

ledelse ønsker gennemført.

Den kommer i flere tilfælde fra den

centrale forvaltning, som ledes af

kommunaldirektører. De bliver ofte

fortalere for ændringer i forvaltningens

administrative rutiner, medarbejderpolitik

m.v. Målet er at virke til gavn

for alle i kommunen og gå på tværs af

forvaltningerne. Det kan betyde, at de

bringer forvaltningschefen i krydspres

På et møde mellem vicekommunaldirektøren,

chef og mellemleder understreger

vicekommunaldirektøren, at det er nødvendigt,

at medarbejderne begynder at interessere

sig for økonomi, og at ledelsens

signaler på dette område skal være helt

klare. Mellemlederen gør opmærksom på,

at det er vigtigt, at ledelsen ikke siger, at

medarbejderne hidtil har handlet økonomisk

uansvarligt, da det ikke er tilfældet.

Vicekommunaldirektøren fastholder, at

medarbejderne skal forstå, at økonomi er

meget vigtig, for at de fremover kan opretholde

de aktiviteter, der er i kommunen.

Chefen runder diskussionen af med at sige:

”Vi vil ikke indføre en doktrin, der siger til

medarbejderne: ”Nu skal vi fortælle jer,

hvad I skal gøre”. Kompetencen skal fortsat

ligge ude i det yderste led.”

mellem direktør og mellemleder (se boks). Eksemplet viser her, at chefen åbenlyst

støtter mellemlederen, og dermed afgør sagen i denne omgang.

31


I nogle tilfælde har chefen ingen indflydelse på de forandringer, kommunaldirektøren

ønsker at gennemføre. Mellemlederne kan også have svært ved at se formålet med de

opgaver, som kommunaldirektøren har engageret kommunen i. Et sted skulle mellemlederen

administrere et projekt med ligestilling af køn og etniske minori-teter på det

sociale område, hvor en række institutioner skulle kontaktes, informeres og helst ændre

adfærd på området. Der var ikke mulighed for at sige nej til at udføre opgaven. Et andet

eksempel er angivet i boksen til venstre. I begge tilfælde får mellem-ledere ansvar for at

Der var indkaldt til møde med alle

mellemledere på rådhuset for at berette om

ESDH (elektronisk sags- og datahåndtering).

Kommunaldirektøren indledte mødet med at

tale indtrængende om vigtigheden af at

effektivisere og gøre servicen bedre for

borgerne. Dette var et startmøde til ”1½ års

rejse", hvor der nok ville komme frustrationer

undervejs. Og de frustrerede kunne

søge hjælp i kommunens ledelsesgrundlag,

hvor han efterfølgende nævnte sætninger

som ”rage op” og ”sprænge rammer” om

det nye system.

I forbindelse med projektet var der på

forhånd sparet syv stillinger.

Projektlederen pegede på, at alle skulle

forandre sig, og arbejdsgange skulle laves

om. Det valgte system kunne ikke laves om,

da det var valgt i fællesskab med andre

kommuner. Endvidere blev det understreget,

at det var mellemledernes ansvar at engagere

medarbejderne og sikre, at de kom med

i at få det på plads.

De tilstedeværende mellemledere stillede ved

afslutningen af mødet fire spørgsmål til

fremlæggelsen, hvorpå det sluttede.

Systemet var ikke afprøvet, og medarbejderne

var ikke orienterede. I Socialforvaltningen

havde man bedt om at se systemet,

men det var blevet afvist med et argument

om, at så ville man stille krav, som ikke

kunne imødekommes.

gennemføre noget, de ikke kender

indhold eller konsekvenser af. Det

kan derfor være svært at mønstre et

engagement, som kan smitte af på

medarbejderne. Det virker ikke som

om, at projekterne opfattes som

relevante for afdelinger-nes arbejde,

og der bliver ikke gjort noget for

specifikt at overbevise mellemledere

og medarbejdere om, hvad deres

afdeling får ud af det. Projekterne er

præget af direktiver frem for dialog,

og det virkede ikke som om, at der

var tale om ledelse i den forstand, at

der skulle skabes nye løsninger i

afdelingens opgave-løsning.

Målene i eksemplerne er afledt af

ydre forhold. I eksemplet med

digitalisering er der en diskussion i

samfundet af, hvordan man kan

effektivisere administrative funktioner

ved hjælp af digitalisering. Det

foregår ikke kun i denne kommune,

men er en del af en storstilet

kampagne, som på dette tidspunkt

mere målrettet retter sig mod

kommuner 15 .

Det er ikke kun på dette felt, at

generelle diskussioner af ledelse og

forvaltning trænger ind i, hvad ledere

og chefer tænker om ledelse. Et

andet eksempel var de medarbejderudviklingssamtaler,

som trængte

frem som en ny ledelsesmetode i

løbet af 80’erne, og som praktiseres

alle steder. Et tredje gennemgående eksempel var ”Ny Løn”, som er en ledelsesform fra

90’erne, som også gør sig gældende i mellemledernes arbejde.

15 Den digitale Taskforce i statslig og kommunal regi arbejder intenst på at få digitaliseret den

kommunale forvaltning. Den blev etableret i løbet af 2002.

32


Tanker udefra kan også genfindes i forskellige termer, som bruges, og som kommer til

at hænge fast i nogle kommuner. Et sted berettede mellemlederen om klienterne i afdelingen

som ”kunder”. Et andet sted var man optaget af, hvilke medarbejdere som var

”bestillere”, og hvilke som var ”udførere”:

Og det vil jo så sige, at vi skal kunne konkurrere på kvaliteten og på prisen… Det

fører så til, at vi meget tænker i bestiller- og udfører-modellen, som også er en

meget udbredt måde at tænke på. Det lægger meget godt op til vores tanke om at

arbejde i forlængelse af hinanden. Nemlig at man slipper en opgave, når man har

givet den videre til næste led, og måske endda slet ikke skal blande sig i det videre

forløb.

Andre termer, vi er stødt på, er ”kvalitet” og ”værdibaseret ledelse”, der aktuelt er sat i

system i tre kommuner, hvoraf den ene også arbejder med ”kompetenceudvikling”, og

forsøger at skabe en forbindelse mellem kvalitets- og økonomistyring.

Termerne er udtryk for, at mellemledere løbende påvirkes af tanker og diskussioner af

ledelse. De påvirkes ikke kun af diskussioner af opgaverne, men også af diskussioner

af, hvordan man styrer og organiserer medarbejdere i en kommune. Mellemlederes

ledelse er således påvirket af både generelle diskussioner af ledelse og diskussioner af

faglige emner.

Økonomi

Nogle af de opgaver, som er mest indarbejdede i afdelingernes arbejde, og som giver

anledning til en række fremtrædende rutiner, er de økonomiske opgaver. Det er

opgaver, som kan opdeles i tre dele: Budgetlægning, styring af klientrettede udgifter og

styring af personaludgifter (løn m.v.).

Budgetlægning

Den første opgave – budgetlægningen – består af en procedure, hvor afdelingens

forventede aktiviteter prissættes og indgår i en prioritering med andre afdelingers aktiviteter.

Mellemlederne bidrager de fleste steder til budgettets opgørelser og kommer

med forslag til, hvad der kan udvides eller indskrænkes. Budgetlægningen rummer en

kommunikation mellem alle parter i den kommunale forvaltning og er et af de steder,

hvor politikere træffer en række beslutninger af betydning for afdelingen.

Budgetlægning tydeliggør, hvordan aktiviteterne opdeles og fordeles mellem

afdelinger. De er opdelt i en række områder, som staten har fastlagt i en kontoplan, der

bestemmer, hvordan pengestrømme registreres og diskuteres. Det er opdelinger, som

passer med afdelingens arbejde, men som også afgrænser den fra andre afdelingers

arbejde. En afdeling har ikke ansvar eller indflydelse på en anden afdelings budget,

men angiver isoleret, hvad leder og medarbejdere kan disponere over.

Det giver problemer, når opgaver rækker udover afdelingen og indebærer en

koordination med andre afdelinger. Det fandt vi et eksempel på i sager, hvor børn

kunne undgå anbringelse, hvis forældrene blev tilbudt misbrugsbehandling.

Beslutningen om misbrugsbehandling lå imidlertid i en anden afdeling, der trods en

velvillig indstilling måtte afslå, fordi der ikke var flere penge på budgettet. Et andet

eksempel var arbejde på tværs af social- og skoleforvaltning, hvor det var nødvendigt at

33


sikre, at hver af de deltagende parter bidrog med et økonomisk bidrag til de aktiviteter,

som anses for fælles.

Budgettet indeholder regler for disponering af udgifter. Det kan give anledning til

modsætninger mellem, hvad der er billigst, og hvad der er fagligt bedst. Et eksempel

kom fra en kommune, hvor der i budgettet forlods var fratrukket et bestemt beløb til

drift af kommunens døgninstitutioner, uanset om man anvendte det antal pladser, der

var betalt for. Der kunne således ikke føres overskydende midler fra døgninstitutionskontoen

til familieplejen, som var i underskud. Det kom i afdelingen til at stå i modstrid

med kommunens overordnede mål om at bruge pengene på de fagligt bedste og billigste

løsninger.

Budgettet fremmer en række sædvaner og rutiner i arbejdet, som det vil være en fordel

for mellemlederen at følge. Det fremstår som et plus for mellemlederen, når budgettet

overholdes. Det kan derfor være en fordel, hvis klienterne udgiftsmæssigt flytter til

andre afdelinger, uagtet om det set ud fra en helhedsbetragtning ikke er en fordel for

kommunen. Budgettets opdelinger er ikke befordrende for samarbejde på tværs. Der er

et eksempel på, at det kan ske, hvis alle parter er enige om at afgive midler til et fælles

formål. Men for det meste går man ikke udover de organisatoriske rammer, som i

budgettet er afstukket for en afdelings arbejde. En meget rigid økonomiopdeling med

mange regler om at overholde ens eget budget kan have en tendens til at minimere

overblik og helhed.

Regler for disponering opstår og fastlægges ved budgetlægningen. De kan i et vist

omfang påvirkes af mellemledere, selvom de for det meste dels er fastlagt af staten,

dels er fastlagt af, hvad man plejer at gøre i kommunens økonomistyring.

Styring af de klientrelaterede udgifter

Den anden økonomiske opgave er styringen af de klientrelaterede udgifter. Opgaven

består dels i at ændre aktiviteter, dels at følge med i og kommentere udgiftsudviklingen.

Når budgettet er fastlagt, kan det indebære ændringer i omfanget af aktiviteter. Det kan

betyde flere eller færre tilbud til klienterne. Når de klientrettede aktiviteter skal

forandres, har mellemledere til opgave at sikre, at det sker.

En måde at styre udgifterne på er at indskrænke medarbejdernes handlerum ved selv at

tage stilling til bevillinger. Det var især tilfældet for de foranstaltninger, som blev

iværksat på børne/ungeområdet, hvor lederne fik forelagt forslag og tog stilling til, hvad

der skulle ske:

Man kan sige, lige nu står vi i, kan man sige… børnegruppen har indstillet f.eks.,

som vi snakkede om, inden vi gik på, til tyve nye anbringelser, som jeg godt kan se,

at det er der simpelthen ikke økonomi til, og der bliver vi nødt til at gå ind og

kigge på hvert enkelt sag, har vi gjort nok i hjemmet? Altså de tyve sager er vi

nødt til at kigge på igen.

Dermed fik økonomien direkte betydning for sagsbehandlingen, da en del af sagerne

ville blive vist tilbage til sagsbehandlerne med anmodning om at prøve andre – billigere

– løsninger. Det blev en understregning af økonomiens vigtighed, som i det konkrete

tilfælde blev anerkendt af medarbejderne. Der var således en norm i afdelingen om, at

økonomien havde primat i forhold til andre mål. Sagsbehandlerne omtalte med stolthed,

34


hvordan de tidligere havde været i stand til at reducere et stort overforbrug. De fortalte,

at de fik styr på økonomien, og følte sig stærkt involveret i styringen. Det havde givet

stor anerkendelse fra leder og chef. Aktuelt var det atter vanskeligt at styre budgettet,

og mellemlederen styrede nu direkte via bevillinger.

I en anden kommune var filosofien anderledes. Der var man ikke optaget af økonomien

eller budgettet, men fokuserede på medarbejdernes opgaver overfor klienterne. Man

forudsatte, at det gode faglige arbejde også var det billigste, og man kontrollerede, om

det var tilfældet, gennem nøgletalsanalyser, hvor kommunens udgifter jævnligt blev

sammenlignet med relevante omkringliggende kommuner 16 .

Ledere og medarbejdere giver generelt udtryk for, at de ikke mener, at økonomisk

ansvarlighed står i modstrid med fagligt optimale løsninger. I en kommune giver flere

medarbejdere på børneområdet udtryk for, at en øget økonomibevidsthed har givet

anledning til billigere løsninger, som har vist sig at være mindst ligeså gode som de

foranstaltninger, der ellers ville være valgt. De fortæller imidlertid også, at nye løsninger

kræver tid til planlægning, koordinering og opfølgning. Hvis der ikke er tid til det,

er det umiddelbart nemmere at følge gamle sædvaner og bruge de gamle og nogle

gange dyrere løsninger.

Styring af de klientrelaterede udgifter består også i at kontrollere og kommentere

udgiftsudviklingen – altså lave budgetopfølgning. Mellemledere får månedligt en

relativ summarisk og overfladisk udgiftsopgørelse, som kan være svær at ”oversætte”

til afdelingens termer og opgaver. Der var for eksempel uenighed om opgørelserne

mellem økonomiarbejdere i en afdeling og i den centrale forvaltning.

Mellemlederne har et ansvar for at melde, om udgifter og budget passer sammen og evt.

komme med forklaringer på forskelle. Hvis forklaringerne er plausible bliver de ofte

accepterede:

Nej, organisationen er da heldigvis indrettet sådan, at hvis man kan give nogle

acceptable forklaringer på, hvordan det går, så er det også okay. Og at man også

har demonstreret, at man tager det alvorligt, og man tager nogle initiativer, som

er fornuftige. Så er det normalt ikke noget problem. Det er selvfølgelig et problem,

hvis det løber løbsk, og der ikke er nogen, der gør noget.

I nogle tilfælde fører opfølgningen til, at der automatisk gives tillægsbevillinger. I

andre skal der udarbejdes mere omfattende analyser og forslag til forandringer, som

indgår i den politiske behandling af det næste års budget.

Styring af medarbejderressourcer

Den tredje økonomiske opgave er styring af medarbejderressourcer. Der var i undersøgelsesperioden

forskellige eksempler på reduktioner i antallet af ansatte. En leder fik

meddelt af chefen, at der skulle spares to stillinger:

Så sker der noget omkring personalebesparelser….Ja, vi har fået at vide, at vi skal

afgive to medarbejdere. "Du må selv finde ud af hvem". Så kan jeg så vurdere

situationen og sige, det bliver en administrativ medarbejder og en sagsbehandler.

16 Det er en nøgletalsanalyse udarbejdet af ECO-nøgletal, hvor analysen fra 2000 viser, at kommunen

ligger fint i forhold til sammenligningskommunerne.

35


Det bliver i virkeligheden en vurdering af, hvem du bedst kan undvære. Der er

nogle forskellige grupper, som principielt er lige trængte. Der er ingen grupper,

man kan sige, bedre kan undvære en i forhold til de andre. Så der forsvinder altså

en sagsbehandler.

I en anden kommune var der udmeldt en større reduktion i forvaltningens personale. Da

mellemlederen blev inddraget, var der et beredskab til at dokumentere afdelingens

arbejdspres, som umiddelbart kunne bringes i anvendelse:

Selvfølgelig kunne jeg argumentere og bevise noget med nogle tal, jeg lynhurtigt

havde liggende på mit bord, men det er bagsiden af medaljen, at de

(medarbejderne, red.) kunne blive skuffede, hvis det ikke gik.

Det lykkes mellemlederen at mindske reduktionen i afdelingen i forhold til deres antalsmæssige

andel. Derved blev medarbejdernes forventning til lederen opfyldt, selv om

det ikke helt lykkes at fjerne besparelsen. Det var en forventning, som lagde pres på

lederen i forhold, som denne egentlig ikke var herre over:

Jo og på en eller anden måde så ligger der også et pres, fordi man står, altså jeg

har jo også stået overfor noget, jeg jo i den sidste ende ikke har indflydelse på.

Økonomiske rutiner og sædvaner

Økonomien i form af budgetter skaber en række rutiner i mellemledernes arbejde. De

deltager i budgetlægningen, i udarbejdelsen af særlige budgetanalyser, de skaber

normer i afdelingen om økonomiens betydning i sagsarbejdet, de frembringer forklaringer

på bestemte udgiftsudviklinger, de medvirker til at udvikle nye og nedlægge

gamle foranstaltninger, de styrer selv ved at bevilge, de styrer afdelingens personaleressourcer

i forhold til afdelingens arbejdsmængde osv. Det er rutiner, som indgår i den

automatiske opgavestrøm, og som de hver dag arbejder med.

Økonomien er en faktor, som bringer alle parter i kommunen i kontakt med hinanden.

Cheferne følger op, bl.a. gennem tillægsbevillingsrunder og i budgetlægningen, hvor de

har ansvar for et større puslespil, hvor afdelingen kun er en blandt flere brikker.

Cheferne måles bl.a. på, om deres forvaltning overholder budgettet, og om der kommer

gode forslag til, hvordan aktiviteter kan forandres i en retning, som sænker udgifterne

og dermed øger kommunens muligheder for at prioritere. Politikerne deltager også i

budgetlægningen, og her har de stor direkte betydning for afdelingerne. I et tilfælde var

budgettet sat urealistisk lavt for at få det til at balancere. Det gav en usagt accept af

efterfølgende tillægsbevillinger, men indebar alligevel, at mellemlederen skulle

bestræbe sig på at overholde budgettet og komme med gode forklaringer på, hvorfor det

ikke skete.

Økonomien forstås imidlertid alene som styring af udgifter, og dermed som penge, der

bogføres. Der er stort set ingen steder, hvor man ser nærmere på, hvad der kommer ud

af aktiviteterne. Information om, hvad der sker med borgerne, kommer ofte kun fra en

simpel statistik over, hvor mange klienter, der er i afdelingen. Men der er ikke viden

om, hvor klienterne går hen, f.eks. til andre afdelinger eller ud af den offentlige

forsørgelse. Der indhentes ikke systematisk viden om, hvordan klienterne oplever

behandlingen, og en sådan viden efterspørges kun sjældent af chef og politikere. Lidt

skarpt sat op betyder det, at opmærksomheden rettes mod pengestrømme, men ikke

mod, om de bruges fornuftigt.

36


Når fokus er på pengestrømme uden måling af resultater eller tilfredshed, bliver

vurderingen af afdelingens effektivitet overladt til afdelingen selv. Derved bliver

diskussionen af, hvad der er det gode arbejde overladt til mellemledere og

medarbejdere, hvor især ledernes evne til at kunne lytte sig frem til, hvad der skal ske,

og hvad de selv tror på, bliver afgørende for, hvordan de leder afdelingen.

37


Sammenfatning

Undersøgelsen viser, at mellemledere i socialforvaltninger er et travlt folkefærd. Deres

arbejde er præget af en mængde opgaver. Der er en stor efterspørgsel fra medarbejdere

efter deres tilstedeværelse, engagement og støtte. Undersøgelsen viser også, at cheferne

er bevidste om mellemledernes centrale betydning for gennemførelse af de opgaver,

som politikere og de selv mener skal laves. Det stemmer overens med en undersøgelse

af organiseringen på hjemløse, sindslidende og misbrugsområdet (Ebsen, m.fl.)

Mellemledere og medarbejdere

Mellemlederne leder afdelinger, hvis opgaver kan opdeles i faglige og administrative

opgaver. Begge typer rummer særlige karakteristika, fordi afdelingen arbejder med at

behandle mennesker – klienter. Men det særlige kommer tydeligst til udtryk i de faglige

opgaver, hvor der skabes kontakt til klienterne, deres problem udredes, der findes og

diskuteres løsninger, og de sættes i værk.

Der er forskel på, hvor meget lederne engagerer sig i de forskellige faglige opgaver.

Alle deltager i fortolkninger af lovgivningens intentioner og krav. De deltager også i

diskussioner af, hvilke foranstaltninger som er relevante og mulige at iværksætte. De

formidler ofte i disse diskussioner de lokale prioriteringer, f.eks. økonomiske

begrænsninger eller muligheder. Det springende punkt er ledelse i forhold til kontakt til

klienter og udredning af deres problemer, som ikke alle engagerer sig i. De ledere, som

er optaget af udredning forsøger at bringe den ind som en vigtig norm i medarbejdernes

arbejde. De bliver ved med at pege på dens nødvendighed f.eks. ved at sørge for, at alle

forvaltningens oplysninger om klienter bliver samlet hos de relevante medarbejdere. De

andre overlader det til den enkelte sagsbehandler at skabe en forbindelse mellem lov,

problem og foranstaltning frem for at udvikle en fælles praksis. Klienterne bliver

dermed mere afhængige af, hvilken sagsbehandler de får og af dennes individuelle

dygtighed. Det giver en risiko for større vilkårlighed i arbejdet.

Det er i den forbindelse værd at notere sig, at det kan have stor effekt at inddrage

klienterne i arbejdet. Bengtsson påpeger således i en undersøgelse, at inddragelse af

klienten i beslutninger om førtidspension fører til, at der tilkendes færre pensioner 17 .

En anden forskel på ledernes prioritering er, at de i forskellig grad tager loven alvorligt.

Der er f.eks. et sted, hvor der ikke foretages de lovbestemte børnesamtaler. Det er her

en sædvane, at sagsbehandlerne selv bestemmer og har stor autonomi til at bestemme,

hvad der skal ske i sagerne og over for klienterne. Det er derfor ikke nemt for lederen at

forandre situationen, selv om der er risiko for, at afdelingen ikke overholder loven.

Lederne er ikke kun forskellige i forhold til faglige spørgsmål, men også i forhold til,

hvordan de leder medarbejderne og styrer dem i de ”rigtige” retninger. Styringen kan

foregå ved at skabe et fællesskab til at diskutere, hvad der er den bedste måde at handle

på. Her peger undersøgelsen på tre former for styring af medarbejdere:

Den ene form for er, når ledere tager en sag op i gruppen af medarbejdere. Derved

påvirkes såvel den enkelte som gruppen. Lederen viser sine holdninger og angiver,

hvad der er lederens (evt. kommunens) opfattelse af den ”rette” sagsbehandling. I

17 Bengtsson 2002

38


dialogen giver lederen sine medarbejdere mulighed for at ytre sig, hvilket på den ene

side kan modificere lederens angivelser, men på den anden side kan blive til en fælles

vedtagen norm, som medarbejderne efterfølgende selv kan håndhæve. Lederen kan

derved rationalisere medarbejdernes tidsanvendelse ved at få dem til at kontrollere

hinanden og følge en fælles norm om, hvad der er den rigtige måde at arbejde på.

Lederens opgave bliver at sikre, at medarbejderne selvstyring følger de mål og ideer

lederne – kommunen – finder væsentlige. Sådanne internaliserede normer, som medarbejdere

oplever som deres egne, er en mere omfattende og billigere form for styring,

end den hvor der foretages kontrol af den enkeltes arbejde.

En anden form for styring sker i lederens omgang med medarbejderne. Der opbygges et

kendskab til såvel den enkelte medarbejder som gruppen som helhed. Nogle ledere

opbygger kun sporadisk et sådant kendskab og andre gør det systematisk. Det kan føre

til et mindre synligt anerkendelsessystem. Når nogle medarbejdere fredes på grund af

problemer, overbelastning eller lignende, kan det opleves som en anerkendelse af deres

hidtidige arbejde. På samme måde kan mellemlederens besøg eller løbende konsultation

af nogle medarbejdere frem for andre opleves som en anerkendelse. Lederens opmærksomhed

kan blive til en karaktergivning i forhold til, hvilke medarbejder som anerkendes

som de gode og dygtige, og omvendt kan de, der ikke fredes, får besøg eller konsulteres,

opleve, at de er mindre gode medarbejdere. Det er vigtigt for lederen, at være

bevidst om ikke at blive identificeret med bestemte grupper af medarbejdere og i stedet

nå rundt til alle.

Flere af lederne brugte besøg og samtaler til at få et godt kendskab til medarbejderne,

som også rakte ud over det arbejdsmæssige. Det blev brugt til at tilrettelægge arbejde i

afdelingen så optimalt som muligt, hvilket gjorde afdelingen mere fleksibel og øgede

kapaciteten til f.eks. at lave de ændringer, som var en del af Den gode Dialog.

Der foregår en tredje form for styring gennem kontrol af den enkeltes arbejde. Det sker

ved at lederne udtager stikprøver af journaler eller går rundt og spørger om den enkelte

sag. De kan også have en godkendende rutine, hvor sager af en vis økonomisk størrelse

skal forelægges for dem, og hvor de kontrollerer, om den er fremstillet korrekt. Når

kontrollen er direkte, bliver kritik og ros formuleret ud fra, hvad lederen ser, hvilket

mindsker vilkårligheden på de punkter, lederen fokuserer på. Det er imidlertid

forskelligt, hvad der kontrolleres. I nogle tilfælde ses på, om der sker noget i sagen, og i

andre på faglige aspekter som f.eks. kontakt til klienten, den sociale problematik eller

foranstaltningen. Den direkte kontrol giver sagsbehandlerne lille indflydelse på det,

som kontrolleres, men stor indflydelse på det som ikke kontrolleres, og som de

alligevel skal udføre. Det er en relativ dyr form for styring, hvis ledere skal kontrollere

alle medarbejdere i alle aspekter af arbejdet, og den bliver da også mest praktiseret som

en punktvis kontrol.

De forskellige former for styring findes i flere af kommunerne. Der er imidlertid forskel

på, hvilken vægt lederne tillægger dem. De fleste er optaget af en indirekte, diskuterende

styring, hvilket signalerer en bevægelighed, som matcher den bevægelighed, der er

det særlige kendetegn i arbejdet med klienter. Andre er fokuseret på den tætte kontrol,

som fører til stor sikkerhed på de enkeltområder, hvor den udøves, men usikkerhed på

de områder, hvor det ikke er tilfældet.

Ledernes måder at styre på viser sig også i, hvordan de formulerer og formidler krav.

De tror alle på, at det er vigtigt at ”gå foran”. Det bliver især tydeligt på møderne med

39


medarbejderne. Der gør de klart, hvad de mener, er det vigtige i arbejdet. De ser sig

selv som værdisættere og normdannere, og de ønsker, at medarbejderne skal være

bevidste om, hvad der er fælles holdninger, arbejdsmetoder og krav til afdelingen.

Forskelle i lederrollen kan sammenfattes til:

♦ Nogle ledere har et stort kendskab til medarbejderne. De er opsøgende

og tilegner sig en viden, som ofte rækker udover arbejdsforholdet og

omfatter problemer uden for arbejdet. Det er en viden, som bruges til

dels at støtte den enkelte, dels at sikre højest mulig effektivitet i

afdelingen

♦ Nogle ledere styrer ved hjælp af regler og udvikler procedurer for,

hvad medarbejderne skal gøre. De kontrollerer, hvad der sker, og har

ofte fokus på det, som kan kontrolleres, f.eks. frister, skrivning i

journaler og bevillinger. Disse ledere giver direktiver for, hvordan

medarbejderne skal handle.

Andre ledere kontrollerer også, men bruger indsigten i en dialog med

medarbejderne om, hvad der er den bedste handling. Dermed arbejder

de med at danne fælles normer hos alle medarbejderne, så de kontrollerer

sig selv og hinanden i den retning, der i afdelingen bliver til den

rigtige

♦ Skabelsen af fælles normer sker både i møder med den enkelte medarbejder,

men også på gruppemøder, som eksisterer i alle kommuner.

Gruppemøderne bruges imidlertid forskelligt. Nogle steder bliver der

diskuteret sager, og alle typer af faglige opgaver bliver løst. Andre

steder diskuteres sager i spredt orden med fokus på foranstaltninger,

og atter andre steder bliver der ikke diskuteret sager, men kun mere

generelle punkter om afdelingens arbejde

♦ På gruppemøder og ved andre lejligheder er der forskel på, hvordan

lederne agerer. Nogle taler meget og har svært ved at skabe et rum,

hvor andre kan komme til orde. De angiver de ”rigtige” løsninger.

Andre mellemledere arbejder bevidst med at lade så mange som

muligt komme til orde, og de styrer ved i en stærk lederpåvirket dialog

at lade medarbejderne selv tage beslutninger

♦ Nogle ledere vil gerne have en åbenhed i afdelingen, hvor medarbejderne

formulerer nye perspektiver og ideer, og hvor deres påvirkning

udefra accepteres. De arbejder med at lade medarbejdere arbejde

direkte sammen med medarbejdere i andre afdelinger og dermed selv

stå for det relevante tværgående arbejde. Andre ledere udfører det

tværgående arbejde gennem en bestyrelsesmodel, hvor lederen mødes

med andre ledere og efterfølgende refererer tilbage til afdelingen. På

den måde går alle kontakter og informationer gennem dem.

40


Mellemledere, chefer og politikere

Kontakten mellem chef og mellemleder er tidsmæssigt forskelligt, men for de fleste

relativ begrænset.

Chefernes styring af mellemlederne sker for det meste ved at lægge opgaver ind på

mellemlederens bord. Der skal meldes, fortælles, summeres og gives overblik. Det er

relativt sjældent, at chefen har ideer eller forslag til, hvordan afdelingens opgaver skal

løses. I stedet rettes opmærksomheden på styringen af medarbejdere og påvirkning af

afdelingens ressourcer.

Kontakten mellem chef og mellemledere er i høj grad uformel og opgaveorienteret. Et

sted var den formaliseret i en tilbagevendende mødestruktur, men generelt gælder, at de

fem mellemledere har relativt store frihedsgrader til at udfylde deres rolle og tilrettelægge

deres arbejde. Cheferne blander sig næsten ikke i, hvordan mellemlederne leder

deres medarbejdere og organiserer deres afdeling. De forventer, at mellemlederne

henvender sig, hvis der ”er ild i den”.

Det betyder, at mellemlederne på den ene side har stor indflydelse på ledelsen af afdelingen,

som de udnytter med stort engagement. På den anden side er de også relativt

alene. Den autonome position gør dem både frie og sårbare, især hvis de løber ind i

problemer med medarbejdere eller får underkendt vigtige sager af chef eller politikere.

En af chefens vigtigste opgaver er at agere sparringspartner for lederen. Det sker

primært, når mellemlederen inddrager denne, f.eks. hvis der er problemer med at lede

afdelingen. Eller når udviklingsideerne rækker ud over afdelingen og kræver chefens

kompetence for at blive realiseret.

Mellemlederne er meget opmærksomme på chefernes mål og ledelsesform. Der er en

parallelitet i måden, der ledes på. De procedurelt prægede chefer har også procedurelt

prægede mellemledere, der primært satser på at få dagligdagen til at fungere optimalt.

De udviklingsorienterede chefer har også mellemledere, som afprøver nye veje inden

for hele opgavespektret. Der er således en overensstemmelse mellem chef og

mellemleder.

Kontakten mellem politikere og mellemledere er ikke særlig stor i dagligdagen.

Kontakten er forskellig og kan variere fra møder hver anden uge til ingen kontakt. Når

der er en løbende dialog med politikere, fornemmer mellemlederne en respekt for deres

arbejde, som øger deres engagement. Ofte er det afledt af, at politikerne har opnået

indsigt i, hvordan arbejdet foregår, og hvad der kommer ud af det. De gode kontakter

fremkommer, når der er lavet en kontinuerlig mødevirksomhed f.eks. om en virksomhedsplan,

hvor mellemlederen får mulighed for at forelægge afdelingens situation.

Politikernes betydning er således mest indirekte. Deres prioriteringer og meldinger blev

fulgt nøje, dels fordi cheferne løbende formidlede dem, når der var forventninger om

forandringer, dels fordi mellemlederne søgte efter pejlepunkter for, hvilke retninger de

skulle lede medarbejderne i. Der er især opmærksomhed på de prioriteringer, som

formidles i forbindelse med budgetlægningen.

Budgetlægning og udgiftsstyring giver anledning til, at der etableres kontakt mellem

alle deltagere i den kommunale beslutningsproces. En af de opgaver, som fylder meget

er styring af udgifterne. Det kan f.eks. være, når der skal realiseres besparelser ved at

ændre i de foranstaltninger og de metoder, afdelingen arbejder på. Eller det kan være,

41


når der skal skæres ned på personalet. Besparelser havde således stor betydning for de

fleste af forandringsprocesserne i Den gode Dialog, jf. kommunerapporterne.

Budgettets opdeling betyder også, at der kan være begrænsninger i, hvad man kan. Det

kan være vanskeligt at etablere samarbejde på tværs af afdelinger og forvaltninger, hvis

der ikke er mulighed for at etablere en tilstrækkelig fleksibel rokering af midlerne.

Det er påfaldende, at økonomien kun bliver behandlet som en styring af udgifter, hvor

man følger pengestrømme. Der er ingen steder målinger af, hvad der sker med

klienterne, hvor de bevæger sig hen, og hvad de synes om behandlingen. Dermed

frakobles pengestrømmene fra aktiviteterne og bliver talstørrelser i overordnede

prioriteringsbeslutninger. Der er behov for en økonomistyring, der lokalt kobler

resultater af klientbehandling sammen med pengestrømme.

Perspektiver

Det arbejde, ledere i fem kommuner udfører, kan naturligvis ikke give grundlag for

generaliseringer på vegne af mellemledere i klientrettede afdelinger i alle landets 275

kommuner. Men det kan give grundlag for en diskussion af, hvorvidt de måder, de fem

arbejder på, er gode eller mindre gode måder at lede på. I det følgende er der foretaget

en sammenfatning af undersøgelsen til at karakterisere mellemledere i to hovedroller –

direktivledere eller dialogledere. Det er ikke roller, som i ren form kan genfindes hos de

fem ledere, men som de i større eller mindre grad ligner i deres arbejde.

”Direktivledere” lægger vægt på:

• At sikre at medarbejdere kender og følger forvaltningens politiske og administrative

mål, der ofte er afledt af økonomiske eller kvantitative opgørelser.

Det er vigtigt at udnytte de foranstaltninger, som politikere og ledelse har

besluttet skal tilbydes klienterne, og som skal bidrage til at løse de sociale

problemer

• At dokumentere, hvad der gøres, overholde tidsfrister, udfylde korrekte

bilag m.v.

• Direkte kontrol af medarbejdere, hvor lederen følger medarbejderes arbejde.

Lederens direktiver om, hvad der skal ske, forventes fulgt. Der lægges vægt

på kontrol af lovgivningens frister og procedurer

• At medarbejdere kan finde ud af, hvad der er godt og dårligt, ud fra de regler

og direktiver, som er angivet. Det er det, de måles på.

”Dialogledere” lægger vægt på:

• At kunne læse, forstå og oversætte politikeres og chefers mål for medarbejdere.

Også når de ikke er formulerede

• At føre en retningsgivende dialog med medarbejdere, som bevarer en autonomi

til at træffe beslutninger. Det betyder, at mellemlederen bruger faglige

argumenter til at overbevise medarbejdere og udtrykker en respekt for det

socialfaglige arbejde

42


• At medarbejdere har den gode kontakt til klienter med henblik på at forbinde

udredning af det sociale problem, den ideelle indsats, og hvad det er

muligt at tilbyde ud fra love og lokale retningslinjer

• Indirekte kontrol af medarbejderne i en dialog, hvor medarbejderne viser,

hvad de kan, og hvordan de arbejder. Igennem dialogen styres i retning af

de mål, som leder og kommune stiller op

• At have kendskab til medarbejderne både i forhold til deres evne til at løse

arbejdsopgaverne og i forhold til betydende begivenheder i medarbejderens

liv.

De to lederroller giver sandsynligvis anledning til forskellige medarbejdertyper. En

”direktivleder” vil fremme en type medarbejdere, som primært gør det, lederen giver

besked om. Hvis lederen f.eks. ikke arbejder med at sikre udredning som grundlag for

indsatsen, behøver medarbejderen heller ikke gøre det. Hvis medarbejdere følger direktiverne,

lever de op til mellemlederens krav. Der er dog ofte en frihed til at arbejde på

områder og med metoder, som der ikke gives anvisninger på. F.eks. kan et godt udredningsarbejde

udføres, selv om lederen ikke er optaget af det, og give sig udslag i klienter,

som er tilfredse med den del af behandlingen. ”Direktivlederen” lægger ikke op til

at forpligte medarbejdere til at komme med forslag til forandringer, og de er som personer

ikke genstand for overvejelse, så længe de følger anvisningerne. I stedet lægges op

til, at medarbejderne skaber ro og sikkerhed for, at de angivne procedurer bliver fulgt,

hvor procedurerne forventes at sikre, at klienterne bliver behandlet korrekt.

”Dialoglederen” lægger op til en medarbejdertype, som har og demonstrerer en indsigt i

de faglige opgaver. Der lægges op til, at medarbejderne kender deres klienters sociale

problemer og har et kritisk øje til, hvilke metoder og indsatser, der virker bedst. Det er

en medarbejdertype, som skal være villig til at dele og diskutere egen viden med leder

og kolleger. Medarbejderen skal vise sig som aktiv forandringsagent over for både

ledere og kolleger. Der er en stor fælles frihed til at diskutere og udvikle de forskellige

opgaver, men mindre frihed til at gøre noget andet, end de fælles normer tilsiger, og

mindre frihed til ikke at stille sig til rådighed med mere end sin faglige arbejdskraft.

Her kræves et personligt engagement, og medarbejdere som kan leve i en afdeling, hvor

anerkendelsen antager former, der kun sjældent er klart definerede. Medarbejdere må

tænke og handle ud fra, hvad de tror lederen vil have.

I de fleste kommuner arbejdes der med ledelse i den forstand, at der skabes forandringer.

Forandringerne har imidlertid forskelligt mål og omfang. I afdelinger præget af

”direktivledere” er forandringen rettet mod regler og procedurer. Den kan ses som en

udbygning af rutiner og sædvaner afledt af forandringer i den automatiske opgavestrøm.

Det er en reaktiv form for ledelse, hvor lederen lægger vægt på at tilpasse

afdelingen til de nye krav, som stilles. Det er en lederform, hvor en vigtig udfordring er

at omsætte de nye krav i afdelingen til fælles regler for handling, hvilket ofte vil være

som nye administrative procedurer fulgt af nye former for kontrol af arbejdet.

I afdelinger præget af ”dialogledere” skabes forandringer ved, at medarbejderne inviteres

ind i en dialog, hvor de bidrager og efterfølgende uden lederens direkte kontrol

gennemfører ændringerne. Mellemledernes frihed til at tilrettelægge forandringen giver

mulighed for at vise en socialpolitisk indsigt, som betyder at nye love og nye metoder

43


kan sættes i perspektiv og ”oversættes” til de lokale forhold. Der er tale om en proaktiv

ledelse, hvor chefers og politikeres krav til arbejdet søges læst af ledere og medarbejdere,

så de handler i overensstemmelse med, hvad de tror, er chefer og politikeres mål.

Det giver en mere bredspektret opmærksomhed, hvor de faglige opgaver på grund af

dialogen får en mere central placering. Det er også en ledelse, som giver plads til at

diskutere mere end de mål og anvisninger, som udvikles internt i kommunen. Det

medfører en selvstændighed til at vurdere de krav og ideer, som politikere og chefer

selv måtte fremkomme med, og kan givetvis give anledning til en vis modstand, hvis de

opleves som uhensigtsmæssige og ineffektive.

De to lederroller er ikke udtryk for, at man bør søge det ene eller andet yderpunkt.

Det er næppe en fordel for opgaveløsningen at have rene dialogledere eller rene

direktivledere. Det vigtige er en kombination. I dagligdagens praksis vælges typen eller

rollen ud fra, hvad chefer og politikere søger, og de forventninger som udspringer af

medarbejdernes sædvaner for arbejdet. Bengtsson peger på, at den mindst effektive

forvaltning er, hvor der er meget regelkontrol og mange faste rutiner. Hvis der skal ske

udvikling og forandring af det klientrettede arbejde, så det får betydning for bedre

opgaveløsninger, tyder denne undersøgelse på, at dialogen er en nødvendig vej at gå.

44


Litteratur:

Alvesson, M: Organisajonskultur og ledelse. Oslo 2002

Bengtsson, Steen: Bestemmer forvaltningen om du får førtidspension.

Socialforskningsinstituttet 2002

Berger, P.& Luckmann, T.: Den samfundsskabte virkelighed., Vojens 1972

Ebsen, F., Henriksen, J. & Rieper, O.: Hænger det sammen, København 2003

Ebsen, F & Guldager, J.: Forståelse og praksis i arbejdsmarkedssager,

Socialministeriet, projekt Socialforvaltning, 2001

Hulgård, L.: Bløde mål og evaluering bottom up, i Samfundsforskning bottom-up (red.

Bogasson, P.& Sørensen, E.). Roskilde 1998

Klausen, Kurt Klaudi: Skulle det være noget særligt. København 2001

Krogstrup, H.: Brugerinddragelse og organisatorisk læring i den sociale sektor. Aalborg

1997

Lipsky, M.: Street level bureaucracy. New York 1980

Lundstrøm, T.& Sunesson, S.: Socialt arbete utförs i organisationer. I Socialt

arbete (red. Meeuwisse, Sunesson, Swärd) Falköping 2000

March, James: Fornuft og forandring. København 1995

Morén, S.: Förändringens gestalt. Stockholm 1992

Projekt Socialforvaltning: Den Gode Balance. Socialministeriet 1998

Sørensen, Tove: Forståelse og praksis i børnesager. Socialministeriet 2001 (projekt

Socialforvaltning)

Sunesson, S.: Ändra allt. Malmö 1985

Westrup, U.: Gränsoverskridande styrning. Ekonomihögskolan, Lund 2002

45

More magazines by this user
Similar magazines