Effekter af konkurrence om kommunal rengøring

www2.gladsaxe.dk
  • No tags were found...

Effekter af konkurrence om kommunal rengøring

BilagANALYSE AF Effekter afKONKURRENCE omKOMMUNAL RENGØRING2012


BILAGSRAPPORT TIL ”ANALYSE AF EFFEKTERNE AF KONKURRENCE OMKOMMUNAL RENGØRING”AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTINGBILAG 1METODE S. 2BILAG 2CASEBESKRIVELSER S. 19BILAG 3FREMSKRIVNINGSFAKTORER S. 154


2BILAG 1METODEAF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING1. METODISK TILGANGDen overordnede metodiske tilgang til effektanalysen er et traditionelt ”før”- og ”efter”-studie.Situationen forud for konkurrencen sammenlignes med situationen efter konkurrencen. I den forbindelsevurderes det, om forskellene mellem før- og efter-situationen skyldes konkurrencen ellerandre forhold.Effektanalysen er baseret på casestudier. Der er gennemført 11 casestudier om udbud afkommunale rengøringsopgaver (single service) og 3 casestudier om servicepartnerskaber.Derudover er der afdækket hollandske erfaringer med servicepartnerskaber gennem interviewmed ISS Facility Services A/S i Holland.Dette bilag giver en mere uddybende beskrivelse af den metodiske tilgang og redegør for, hvilkeyderligere metodiske valg der er fortaget i løbet af processen.I det følgende findes beskrivelser om følgende punkter:1. Operationalisering af effekt2. Valg af kommuner og kontakt til kommuner3. Valg af leverandører og kontakt til leverandører4. Dataindsamling5. Bearbejdning af data og rapportering6. Analyse af markedet7. Analyse af forklaringsfaktorer.1.1 Operationalisering af effekt1.1.1 Typer af effektDer skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter. Det er valgt at anlægge et bredtperspektiv på effekter, som både omfatter kvantitative og kvalitative effekter. Desuden skelnesmellem effekter, som er direkte og indirekte afledt af konkurrencen. Perspektivet på effekterneog de valgte indikatorer for hver effekt er illustreret i tabellen nedenfor 1 .Tabel 1: Typer af effekter og valgte indikatorerKvantitativeKvalitativeDirekte afledteØkonomi• Bruttobesparelse• NettobesparelseYdelse• Kvalitets- og serviceniveau• BrugertilfredshedIndirekte afledteOrganisation• Medarbejderforhold• MedarbejdertilfredshedUdvikling og samarbejde• Innovation• Videnoverførsel1.1.2 Operationalisering1 Perspektivet på effekter er det samme som anlagt i tidligere effektanalyser udarbejdet for Udbudsrådet, herunder "Effektanalyseaf hjælpemiddelområdet" fra 2011. De formulerede effekter bygger videre på og supplerer de opstillede effektindikatorer,der er udviklet af AKF i ”Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunens konkurrenceudsættelse afoffentlige opgaver”, 2011.


3Det fremgår, at der indgår fire typer af effekter og to indikatorer for hver effekt. I dette afsnitbeskrives, hvorledes hver af de otte indikatorer er operationaliseret.De valgte effekter og indikatorer fremgår af tabellen nedenfor. I skemaets første søjle vises deneffekt, som analyseres. I næste søjle vises de udvalgte indikatorer for hver effekt. I sidste søljebeskrives operationalisering af indikatorerne.Operationaliseringen udtrykker og tager højde for både en ideel situation, altså hvad dermetodisk er ønskeligt, samt hvad der forventes som minimum at være realistisk. Derfor er der inedenstående tabel både beskrevet udgangspunktet for operationaliseringen og et metodiskalternativ, som også vurderes at kunne fungere.Tabel 2: Analytisk tilgangEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedDifference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet og denårlige pris for vindende tilbud (omkostning efter).Alternativ: Hvis der ikke foreligger fx et kontrolbud eller anden opgørelse, beregnestotalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationeriht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 9 2 .Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostningerog følgeomkostninger.Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internttimeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter ogsåvirksomhedsoverdragelsesomkostninger.Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning ogopfølgning i forhold til leverandøren.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger,etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering afmedgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor.Udvikling fra før til efter udbud i forhold til:• Antal tilkomne og afgåede medarbejdere• Normering, arbejdstempo og arbejdstider• Lønvilkår og lønniveau• Uddannelses- og kompetenceniveau• Kontakt til nærmeste leder og feedback på arbejdsopgaverne• Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejderrepræsentanter.I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmerepå medarbejderforhold, bedes kommuner og leverandører om at beskrive generelleerfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrenceom rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information,men anvendes perspektiverende på tværs af cases.Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selvevirksomhedsoverdragelsesprocessen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser,som er repræsentative for personalet, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør ogmedarbejdere.I cases, hvor det på forhånd er vurderet, at det ikke er relevant at se nærmerepå medarbejdertilfredshed, bedes kommuner og leverandører om at beskrivegenerelle erfaringer med virksomhedsoverdragelse, fx fra tidligere konkurrenceom rengøringsopgaverne. Dette giver naturligvis ikke case-relevant information,men anvendes perspektiverende på tværs af cases.2 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881


4YdelseUdviklingog samarbejdeKvalitet ogserviceniveauAlternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviews med kommune, leverandør og medarbejdere.BrugertilfredshedInnovationVurdering af, om udbuddet har bidraget til forbedrede processer eller produkteri forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer ellernye produkter 3 afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør.VidenoverførselVurdering af, om der er sket systematiske ændringer i de udbudte opgaver,herunder i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx væreen sammenligning af den beskrevne opgave før og efter udbud.Ved systematiske ændringer er der foretaget en vurdering af den økonomiskeværdi.Sammenligning af brugertilfredshed og sammenligning af antal klagesager førog efter udbud.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser,beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviewsmed kommune og leverandør.Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring tilandre områder, afdækkes kvalitativt gennem interview med kommune og leverandør.Operationalisering af indikatorer er uddybet i endnu en tabel, som findes nedenfor. For hver indikatorbeskrives anvendte datakilder og de metodiske udfordringer, som var forventet forud foranalysen, samt hvorledes udfordringerne løses.I praksis har der vist sig at være nogle metodiske udfordringer i de enkelte cases, som har krævet,at der blev foretaget yderligere metodiske valg. Det har fx været muligt at tilvejebringe oplysningerog dokumentation for en given effekt i nogle cases men ikke i andre cases. De konkretevalg i hver case skal naturligvis beskrives. Derfor er der inkluderet et oversigtsskema i hver casebeskrivelse,som redegør for de konkrete metodiske valg i den pågældende case.Det skal dog bemærkes, at det i stort set samtlige cases har vist sig svært at få vurderet og dokumenteretudviklingen i kvalitets- og serviceniveau. Dette skyldes, at mange af casene er helteller delvist førstegangsudbud, hvor der ikke forud for udbud har været fastsat en standard forkvalitets- og serviceniveau. Af denne grund foreligger der ikke et entydigt billede af førsituationenpå dette punkt. Kun få af de interviewede kommuner påpeger, at der er forskelle på det aftalteog det realiserede kvalitets- og serviceniveau. Det realiserede kvalitets- og serviceniveau erdokumenteret i månedlige kvalitetsrapporter, som dog ikke kun måler kvaliteten, men også i nogengrad brugernes tilfredshed.I og med at kommunerne ikke har kunnet dokumentere eller frembringe anden, præcis informationom den økonomiske værdi heraf (pga. manglende viden om det præcise kvalitetsniveau forudfor udbud), har vi i stedet bedt om en skønnet vurdering, dvs. hvilken relativ andel af detsamlede udgiftsniveau der er tale om. I ingen cases har ændringerne givet anledning til en efterregningaf de økonomiske effekter.Sidst skal bemærkes, at effektanalysen ikke har omfattet bilagskontrol af de oplysninger, somkommunerne har tilvejebragt om økonomiske effekter. Der er foretaget en række vurderinger afoplysningerne, når det ikke har været muligt at frembringe og dokumentere alle de ønskedeoplysninger. De opstillede retningslinjer er blevet fulgt, og det er i alle tilfælde forsøgt at kommeså langt til bunds i oplysningerne som muligt. Casebeskrivelserne inklusive beregninger er sendttil validering og er blevet godkendt af alle casekommunerne.3 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.


5Tabel 3: Effekter og indikatorer – analytisk designKategori Indikator Operationalisering Datakilde Udfordring/opmærksomhedspunktØkonomiBruttobesparelseDifference mellem årlig omkostning foropgaveløsningen før udbuddet og denårlige pris for vindende tilbud (omkostningefter).Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbudeller anden opgørelse, beregnestotalomkostninger med udgangspunkt iprincipperne for omkostningskalkulationeriht. vejledning til budget- og regnskabssystemetskapitel 9 4 .Kontrolbud 5samtUdbudsprisKommunaleregnskabstal for• Direkte og• Indirekte omkostninger• Afskrivning ogforrentningDer foreligger ikke nødvendigvis opgørelse af udgifter før udbuddet, herunder egetkontrolbud eller kontrolberegning. Når dette er tilfældet, kan kommunens budget forserviceopgaverne bruges som udgangspunkt for beregningerne.Budgetterne indeholder som udgangspunkt kun de direkte omkostninger forbundetmed opgaveløsningen, fx omkostninger til løn, materialer og rekvisitter. Derfor skalder tages højde for indirekte omkostninger. Ingen kommuner har afholdt omkostningertil større investering, i fx maskinel, og derfor skal der ikke tages højde for afskrivningog forretning heraf.Til dette er der taget udgangspunkt i "Vejledning om omkostningskalkuler, kapitel 9"fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I afsnit 1.1.3 er de typiske omkostninger listet.Kommunerne er ikke forpligtet til at opgøre indirekte omkostninger, men det kanvære, at de er opgjort for dette eller et andet serviceområde, og at kommunen derforkan oplyse en fordelingsnøgle til indirekte omkostninger.Hvor dette ikke er tilfældet, er der indgået dialog med kommunen om størrelsen afde indirekte omkostninger. Rambøll har fastsat et konservativt estimat for indirekteomkostninger til 15 % af de direkte lønomkostninger. Dette er baseret på erfaringermed opgørelser af indirekte omkostningerne. Kommunerne er blevet forelagt detteog blevet bedt vurdere, hvorvidt de mener, at 15 % er et realistisk bud for dereskommune. Alle kommuner har accepteret estimatet. I en case, Aarhus Kommune,har kommunen selv anslået de indirekte omkostninger (13 %).Der korrigeres for ændringer i omfanget af opgaverne, således at hvis en kommuneudbyder en opgave af en anden størrelse eller anden kvalitet end den, der førhenblev varetaget internt, bliver der taget højde herfor. Det kunne fx være ændringer iantallet af rengjorte kvadratmeter.4 Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, på Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside:http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=28815 Der kan være tale om kontrolbud (= at kommunen selv byder på opgaven) eller kontrolberegning, som er en teknisk beregning af omkostninger på det givne udbudsgrundlag.


6Da alle cases omhandler igangværende kontrakter, har mange kommuner påpeget,at omfanget af opgaven formentlig ændrer sig i løbet af kontraktperioden, da detsker, at en skole eller en institution lukkes eller åbnes. Dette er der ikke taget højdefor i beregningerne, da det ikke vides med sikkerhed, om opgaven ændrer sig, oghvorledes den ændrer sig.Der er i alle beregninger korrigeret for inflation, således at alle tal omregnes til2012-priser. Der er brugt forskellige prisindeks til at korrigere forskellige tal:• Producentprisindeks for tjenester, specifikt for renhold, er brugt til at fremskriveudgifterne til rengøring.• Lønindeks for den offentlige sektor er brugt til at fremskrive internt tidsforbrug ikommunerne.• Lønindeks for den private sektor, specifikt for rådgivning, er brugt til at fremskriveudgifter til ekstern konsulent.Inflationsfaktorer findes i bilag 3.Endelig skal det bemærkes, at der har været nogle omkostninger, som kommunerneikke har været i stand til at opgøre. Det har fx drejet sig om husleje til rengøringsdepoterog omkostninger til el, vand og varme forbrugt i forbindelse med rengøringen.Kommunerne afholder dog som udgangspunkt disse omkostninger i både før-og eftersituationen, og derfor er det vurderet, at det ikke er nødvendigt at opgøreomkostninger hertil. I de enkelte cases er der derimod gjort opmærksom på, hvorvidtdet generelle omkostningsniveau på denne måde er undervurderet.NettobesparelseÅrlig bruttobesparelse fratrukket dengennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostningerog følgeomkostninger.Udbudsomkostninger: Omkostninger tilekstern rådgiver og værdien af internttimeforbrug til gennemførelse af udbuddet.Udbudsomkostninger omfatter ogsåvirksomhedsoverdragelsesomkostninger.Følgeomkostninger: Nye omkostningertil tilsyn, administration, afregning ogopfølgning i forhold til leverandøren.Dokumentationfor:• Udbudsomkostninger• FølgeomkostningerDet er en udfordring, at kommunerne ikke altid opgør følgeomkostninger og udbudsomkostninger.Der bliver ikke som udgangspunkt foretaget tidsregistrering iforbindelse med udbud i alle kommunerne. Det har derfor i enkelte cases væretnødvendigt at estimere disse.I alle casestudier er der efterspurgt dokumentation for såvel udbudsomkostninger ogfølgeomkostninger.Når disse er opgjort, er de indgået i vurderingerne efter at have taget højde for indirekteomkostninger, jf. beskrivelsen om bruttobesparelsen.


7Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentationfor udbuds- og følgeomkostninger,etableres et estimat på baggrundaf kommunens vurdering af medgåettid samt generelle erfaringer medniveauet herfor.Interview medkommunal ledelseog samlet realitetstjeki forhold til generelleerfaringerpå områdetNår omkostningerne ikke er opgjort, er der spurgt ind til det forbrugte antal timer ikommunen på forskellige niveauer af den kommunale organisation. Fx hvor lang tidbrugte hver institutionsleder på udbuddet? Hvor lang tid brugte arbejdsgruppen?Hvem sad i arbejdsgruppen? Hvordan følges der op på kvaliteten efter udbud?I relation til tidsforbrug er kommunerne så vidt muligt blevet bedt om at udarbejdeet skøn over tidsforbruget fordelt pr. medarbejderkategori (se nedenfor).Der er herefter taget afsæt i timesatser efter samme principper som i forbindelsemed AMVAB-målinger (aktivitetsbaseret måling af virksomhedernes administrativebyrder), hvor der ikke blot tages højde for medarbejdernes faktiske løn, herundersåvel lønmodtagers som arbejdsgivers andel af eventuelle bidrag til pensionsordninger,indtægter i form af A-skattepligtige personalegoder og indirekte omkostninger,men også for den præsterede arbejdstid. Med præsteret arbejdstid menes den tid,lønmodtageren rent faktisk har været på arbejde. Fraværstimer i forbindelse medsygdom, ferie eller andet er dermed trukket fra. Det er klart, at en sådan timesatser højere end den timesats, der opnås ved at dele en års- eller månedsløn med detnormerede antal timer. Det er vurderingen, at der hermed etableres det mest anvendeligesammenligningsgrundlag i de cases, hvor der sammenlignes kommunal ogprivat drift før og efter udbud. Konkret er der taget afsæt i satserne for "Løn efterlønkomponenter, lønmodtagergruppe, tid, arbejdsfunktion, aflønningsform og sektor"for ledere indenfor:• Servicefag (hovedaktiviteten)• OmsorgsarbejdeI en enkelt case (Haderslev) var det ikke muligt at foretage en vurdering af udbudsomkostningernemed denne tilgang. Derfor blev der udarbejdet et estimat for udbudsomkostningerpå baggrund af de andre cases, hvor udbudsprocessen blev vurderetsammenlignelig med den beskrevet af Haderslev Kommune. Tallet blev godkendtaf kommunen.Virksomhedsoverdragelsesomkostninger er medtaget som en udbudsomkostning ianalysen. Disse omfatter kommunens omkostninger til medarbejderne i varslingsperioden.Flere af kommunerne har valgt at sikre medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden.


8Virksomhedsoverdragelsesomkostninger kan opdeles i tre kategorier:• Direkte omkostninger forbundet med overenskomstmæssige og normeringsmæssigeforskelle mellem det offentlige og private• Fratrædelsesomkostninger• Afregning af feriepenge.Der er, i det omfang det er muligt, forsøgt at skelne mellem de tre typer af omkostninger,således at afregning af feriepenge kunne udgå fra nettobesparelsen. Det ervurderingen, at feriepengene skulle have været afholdt til medarbejderne, uansetom de var blevet virksomhedsoverdraget eller ej, og at de derfor ikke bør indgå somen omkostning specifikt i denne analyse.OrganisationMedarbejderforholdUdvikling fra før til efter udbud i forholdtil:• Antal tilkomne og afgåede medarbejdere• Normering, arbejdstempo og arbejdstider• Lønvilkår og lønniveau• Uddannelses- og kompetenceniveau• Kontakt til nærmeste leder og feedbackpå arbejdsopgaverne• Gennemsnitligt antal sygedage pr.medarbejder pr. årAlternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentationfor udviklingen, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviewsmed kommune, leverandør ogmedarbejdere.I cases hvor det på forhånd er vurderet,at det ikke er relevant at se nærmere påmedarbejderforhold, bedes kommunenog leverandører om at beskrive generellebetragtninger om, hvordan virksom-Skriftlig dokumentationfor disseforhold.Kvalitativ vurderingvia interviewmed- ledelse ikommunen- ledelse hosleverandøren- medarbejdere 6Der er forsøgt at få oplysninger og dokumentation for så mange af de nævnte medarbejderforholdsom muligt.Situationen for medarbejderne forud for udbud er undersøgt gennem oplysninger fraog interviews med kommunerne. Situationen for medarbejderne efter udbud er undersøgtgennem oplysninger fra og interviews med leverandørerne.Interviews med medarbejderne har suppleret oplysningerne om både før- og eftersituationen.Det har ikke været muligt at gennemføre interviews med virksomhedsoverdragnemedarbejdere i samtlige kommuner af flere årsager:• Kun en medarbejder blev virksomhedsoverdraget eller er fortsat ved leverandøren,og derfor kan medarbejderens anonymitet i forhold til arbejdsgiveren ikkesikres• Medarbejderne har ikke ønsket at medvirke i analysen• Det har ikke været muligt at arrangere og gennemføre interviews med medarbejderneinden for analysens tidshorisont.I de pågældende cases bruges kommunernes og leverandørernes vurderinger af udviklingen.Det har generelt været svært at få tilvejebragt oplysninger om sygefravær, da detteofte blev opgjort decentralt før udbuddet og ikke nødvendigvis er tilgængeligt for deinterviewede i kommunerne. Dertil kommer, at leverandørernes oplysninger om sy-6 Det vil være nødvendigt at koble medarbejdernes vurdering af medarbejderforhold sammen med medarbejdertilfredshed, se nedenfor.


9hedsoverdragelse påvirker medarbejderforholdene.gefravær tit er opgjort for en større medarbejdergruppe og ikke kun de virksomhedsoverdragedemedarbejdere. Derfor har vurderingerne om ændringer i sygefraværi flere tilfælde måtte udgå af casene, og de øvrige indikatorer har ligget tilgrund for analysen.Flere af kommunerne har valgt at sikre nogle af medarbejdernes vilkår i hele kontraktperioden.Her er således færre eller ingen ændringer i medarbejderforhold i perioden.Der er taget højde for kommunens omkostninger (virksomhedsoverdragelsesomkostninger)hertil i beregningerne, jf. afsnittet om nettobesparelsen.MedarbejdertilfredshedSammenligning af medarbejdertilfredshedfør og efter udbud i forhold til selvevirksomhedsoverdragelsesprocessen og iforhold til ændringerne i medarbejderforholdene.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentationfor udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgelser,som errepræsentative for personalet, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviewsmed kommune, leverandør ogmedarbejdere.Kvalitativ vurderinggennem:- FokusgruppeinterviewmedmedarbejdereDokumentationvia:- EksisterendetrivselsundersøgelseDet kan ikke forventes, at trivselsundersøgelser gennemført af kommunen (før) ogleverandøren (efter) er direkte sammenlignelige, da disse typisk udarbejdes for enstørre gruppe af medarbejdere end blot de virksomhedsoverdragne medarbejdere.Derfor er der gennemført fokusgruppeinterview eller telefoninterviews med et udsnitaf medarbejderne. Der er spurgt ind til deres tilfredshed umiddelbart ved virksomhedsoverdragelseog efterfølgende tilfredshed. Der er også spurgt ind til årsager tilændringerne i tilfredshed, fx ændringer i medarbejderforhold.I flere cases er der mange medarbejdere, som har valgt at sige op eller er blevet afskediget.Dette betyder, at det kun er vurderingerne og perspektiverne fra de tilbageværendemedarbejdere, som indgår i analysen. Derfor er der et perspektiv, somudgår i vurderingen af medarbejdertilfredsheden.I cases, hvor det på forhånd er vurderet,at det ikke er relevant at se nærmere påmedarbejdertilfredshed, bedes kommunenog leverandører om at beskrive generellebetragtninger om, hvordan virksomhedsoverdragelsepåvirker medarbejdertilfredshed.Medarbejdere, som er stoppet, kan forventes at have et andet syn på virksomhedsoverdragelsenend de medarbejdere, som har valgt at blive. Derfor kan der mangleet perspektiv i ændringerne i medarbejdertilfredsheden.Det er dog ikke vurderet muligt inden for analysens rammer at komme i kontaktmed medarbejdere, som ikke længere er ved leverandøren. Der er i stedet blevetspurgt ind til medarbejdernes årsag til at stoppe ved leverandøren ved de tilbageværendemedarbejdere.


10YdelseKvalitet ogserviceniveauVurdering af, om der er sket systematiskeændringer i de udbudte opgaver,herunder i kvaliteten og serviceniveaueti forhold til tidligere. Det kan fx være ensammenligning af den beskrevne opgavefør og efter udbud.Ved systematiske ændringer foretagesen kvalificering af den økonomiske nettogevinst.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentationfor udviklingen, beskrivesudviklingen kvalitativt gennem interviewsmed kommune, leverandør ogmedarbejdere.Dokumentationvia:- Kravspecifikation- Kontrakt- Samarbejdsaftale- Aktivitetsopgørelse- Ved genudbud:Udbudsmaterialefraførste udbudKvalitativ vurderingved interview:- Leverandør- Kommunal ledelseDer var forventninger om, at eventuelle præciseringer af kvalitet og serviceniveau iforbindelse med udbuddet eller i kontraktperiode ville kunne afdækkes via sammenligningaf udbudsmaterialet, kravspecifikation mv. med tidligere kvalitetsstandarder.Der er dog kun få kommuner, som har et centralt overblik over kvalitetsstandardenforud for udbud.De fleste leverandører udarbejder månedlige kvalitetsrapporter i samarbejde medkommunen. Der udarbejdes en karakter for hver enhed for såvel kvalitet som samarbejde.Kvalitetsparameteret bruges til at vurdere kvaliteten, og samarbejdsparameteretbruges til at vurdere brugertilfredsheden.Kommuner og leverandører har dog påpeget, at målinger på kvalitet og samarbejdeer svære at skille entydigt ad. Dette ses konkret i målingerne, ved at der ofte er givetden samme karakter for kvalitet og samarbejde.Det er kun et mindre antal kommuner (et udsnit af dem med anden- eller flergangsudbud),som har kvalitetsrapporter fra førsituationen.I mange tilfælde er kommunens, leverandørens og eventuelt medarbejdernes vurderingaf udviklingen heri den eneste indikator. Det har vist sig, at kommunerne og leverandørernetit har en anderledes opfattelse af omfanget af kvalitetsmæssige ændringer,end medarbejderne har. Alle perspektiver er blevet beskrevet, og der er såvidt som muligt forsøgt at vurdere retningen af ændringen.Der er spurgt ind til ændringer i kvaliteten med henblik på at kunne foretage enkvantificering af kvalitetsniveau og beregne konsekvenserne på besparelserne.Kommunerne vurderer dog ikke, at der er væsentlige ændringer i kvaliteten, somkræver en kvantificering.BrugertilfredshedSammenligning af brugertilfredshed ogsammenligning af antal klagesager førog efter udbud.Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentationfor udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser,beskrives udviklingenkvalitativt gennem interviewsKvalitativvurdering genneminterview med:- Kommuner- LeverandørerDet var forventet forud for analysen, at der kunne være kommuner, som ikke gennemførerbrugerundersøgelser. Derfor blev det planlagt i givet fald at supplere medkvalitative data fra interview.I praksis har det vist sig, at der ikke i nogen af de besøgte kommuner har væretgennemført systematiske brugerundersøgelser. De udarbejdede kvalitetsrapportergiver dog, jf. afsnittet om kvalitet og serviceniveau både en indikation for kvalitet ogbrugertilfredshed. Disse kan derfor bruges med nogen forsigtighed til at vurdere ud-


11med kommune og leverandør.Dokumentationviklingen i brugertilfredsheden i cases, hvor kvalitetsrapporterne er udarbejdet ivia:førsituationen. Derudover er vurderingen af denne effekt baseret på kvalitative vur-- Brugertilfreds-deringer.heds-undersøgelserDer kunne principielt have været gennemført brugerundersøgelser i de 13 cases.- Udvikling iDer er tale om både et økonomisk og et fagligt fravalg.antal klagesager.Både kommuner og leverandører har oplyst, at brugertilfredsheden ikke kun er relaterettil ydelsen. Tilfredsheden vurderes i lige så høj grad at være relateret til:• Hvorvidt brugerne er blevet involveret i fastsættelse af standarden og udbudsprocessen• Hvorvidt brugerne mener, at standarden af ydelserne er ændret med udbud• Hvorvidt brugerne mener, at leverandørerne leverer de aftalte ydelser• Forholdet mellem brugerne og de virksomhedsoverdragede rengøringsassistenter.En brugerundersøgelse vil derfor risikere at måle noget andet end det ønskede. Istedet er kommunernes vurderinger indgået i analysen.Sidst er der redegjort for brugernes tilfredshed, som indikeret i kvalitetsmålinger,efter udbuddet, selvom denne ikke kan sammenlignes med førsituationen. Redegørelsenviser, om der er tilfredshed efter udbud. I en kommune med høj brugertilfredshedefter udbud kan der med nogen sandsynlighed udelukkes, at brugertilfredshedener væsentligt forringet efter udbud.UdviklingInnovationVurdering af, om udbuddet har bidragetKvalitativEn sådan tilgang bygger i sagens natur på subjektive vurderinger, der kan væreog sam-til forbedrede processer eller produkter ivurdering gennemvanskelige at efterprøve i praksis. Metodisk er der derfor lagt vægt på at sammen-arbejdeforhold til bedre styring, effektive ar-interview med:holde kommunernes vurdering med leverandørernes udsagn. Som effekter vil derbejdsgange, hurtigere leverancer eller- Leverandørvære tale om eksempler, og ikke en systematisk dokumentation af forskelle i opga-nye produkter 7 , afdækkes kvalitativt- Kommunalveløsningen.gennem interview med kommune og le-ledelseverandør.Metodisk set vil sådanne forskelle desuden kunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor,jf. behovet for at forklare identificerede effekter, fx at ny teknologi påvirkerde økonomiske vilkår.7 Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.


12Viden-overførselVurdering af, om udbuddet har bidragettil øget videnoverførsel ved læring til andreområder, afdækkes kvalitativt genneminterview med kommune og leverandør.Kvalitativvurdering genneminterview med:- Leverandør- KommunalledelseSom ovenfor under innovation – det er muligt at indhente konkrete bud på, hvadder fremmer videndeling, men der er tale om aktørernes vurderinger. Denne vil tilsvarendekunne indgå som bagvedliggende forklaringsfaktor, jf. behovet for at forklareidentificerede effekter.


121.1.3 Datakilder til beregning af totalomkostningerKommunernes tilgang til kalkulation af totalomkostninger varierer. Derfor er det nødvendigt atsikre, at der tages højde for alle typer af relevante omkostninger i beregningerne.Som en bruttoliste ligger følgende parametre til grund for beregningen af de totale omkostningertil rengøringsopgaverne 8 .1. Direkte omkostninger• Løn• Materialer• Specielt anskaffet udstyr• Befordring• Tjenesteydelser• Reparations- og vedligeholdelsesudgifter• Husleje• Forbrugsafgifter• Forsikringer• Uddannelsesomkostninger.2. Indirekte omkostninger• Andele af fællesomkostninger fra den centrale administration (løn og personale,bogholderi mv.)• Andel af udgifter til centralt it• Andel af udgifter til telefonomstilling• Andel af udgifter til forsikringer• Andel af udgifter til ledelse.1.2 Valg af kommuner og kontakt til kommunerRengøringsservice er en tjenesteydelse, som der ofte er skabt konkurrence om i kommunerne.Derfor var der fra starten en forventning om, at det ville være muligt at sikre deltagelse fra 10-12 kommuner. Casene blev udvalgt med udgangspunkt i følgende karakteristika:• Cases skal omhandle kommuner, som på nuværende tidspunkt har udbudt rengøringsopgaver• Dvs. at casen ikke må være af væsentlig ældre karakter• Dvs. at der skal have været afholdt udbud af rengøringsopgaver• Cases skal omhandle såvel førstegangsudbud som anden- eller fler-gangsudbud• Cases skal omhandle såvel udbud med aktivitetskrav som funktionskrav• Cases skal have en vis geografisk spredning• Cases skal have en vis volumen, forstået som den samlede kontraktsum over perioden• Cases skal omfatte både større og mindre kommuner• Cases skal repræsentere flere forskellige leverandører på markedet• Cases skal omhandle forskellige udbudsformer.Det har været nødvendigt at kontakte et forholdsvist stort antal kommuner i løbet af rekrutteringsprocessen.Der blev sammensat en bruttoliste med 35 kommuner. Kontakten til kommunerneblev indledt telefonisk. Det var ikke muligt at træffe den relevante kontaktperson i alle kommuner.8 Helt konkret har ikke alle direkte omkostninger vist sig relevante at måle. Omkostninger til befordring, tjenesteydelser, reparationsogvedligeholdelsesudgifter samt uddannelsesomkostninger forekommer ikke i casene. Omkostningerne til husleje, forbrugsafgifter ogforsikringer for de enkelte enheder frafalder ikke kommunen ved udbuddet, og kommunerne har derudover ikke kunnet opgøre disseomkostninger. Disse er derfor heller ikke indregnet.


13Stort set alle kommuner var som udgangspunkt interesserede i at deltage i effektanalysen. Alleinteresserede kommuner fik tilsendt yderligere oplysninger om undersøgelsen i et følgebrevsammen med en liste over ønskede oplysninger til brug i analysen.Efterfølgende var der et relativt stort frafald i antallet af interesserede kommuner. Dette vurderesat være en kombination af:• At kommunerne skal afsætte en del tid til at medvirke i analysen, hvilket ikke har været muligtfor alle på nuværende tidspunkt,• At tidshorisonten til analysen løber hovedsageligt i sommerferieperioden, og• At perioden fra kontakt til deltagelse var kort.Trods udfordringer med at finde interesserede kommune til deltagelse blev der fundet i alt 10kommuner til analysen, svarende til 11 cases. De følgende kommuner har medvirket i analysen:• Aarhus Kommune (to udbud, 2009 og 2011, begge første udbud)• Ballerup Kommune (2010, første udbud) 9• Billund Kommune (2012, første udbud)• Egedal Kommune (2011, andet udbud i nye Egedal Kommune, udbudt første gang i nye EgedalKommune i 2008)• Frederikssund Kommune (2010, første udbud)• Helsingør Kommune (2008, fjerde udbud, årstal for første udbud er ikke oplyst)• Holstebro Kommune (2010, femte, sjette eller syvende udbud, udbudt første gang i1990'erne) 10• Odense Kommune (2011, andet udbud, første udbud 2007)• Struer Kommune (2011, første udbud)• Varde Kommune (2010, første udbud i nye Varde Kommune) 11 .Alle kriterier for udvælgelse er blevet helt eller delvist opfyldt med de valgte cases. Det har dogvist sig svært at opnå den ønskede geografiske spredning i casene. Det har fx ikke været muligtat finde en kommune i Nordjylland, som opfyldte kriteriet om udbud på nuværende tidspunktsamt havde tid til at medvirke. De øvrige regioner er repræsenteret blandt casestudierne.Det har ikke været muligt at finde kommuner, som udelukkende har anvendt funktionskrav ideres udbud af rengøringsopgaverne, men der er fundet eksempler med en kombination afaktivitets- og funktionskrav. Det er Rambølls vurdering, som bekræftes i dialog med markedet, atudbud alene med funktionskrav er meget sjældne.Casene om servicepartnerskaber skulle ønskeligt opfylde samme kriterier som cases omrengøring, med den tilføjelse at casene skal omfatte flere facilities managementopgaver, hvorafén opgave er rengøring. På grund af det meget begrænsede antal faktiske cases på området hardet ikke været muligt at opfylde kriterierne, til trods for at der er søgt efter egnede cases på flereforskellige måder og med forskellie indgangsvinkler:• Søgning i databaser, herunder TED og udbudsportalen• Søgning på kommuners hjemmesider• Interview med de største leverandører på markedet• Interview med rådgivere på markedet.Dertil kommer, at der blandt de relevante, udsøgte cases har været kommuner, som ikke havdetid til at deltage i analysen. I alle tilfælde har konklusionen været, at der foreløbigt er meget fåtilfælde, hvor danske kommuner udbyder et antal facility management-opgaver i etservicepartnerskab.Det er derfor valgt at inddrage et eksempel fra en offentlig, statslig myndighed,Forsvarskommandoen, som har udbudt flere facility management-opgaver i et samlet udbud.9 Området var udliciteret i år 2000, men kommunen valgte efterfølgende at hjemtage området. I 2010 blev området igen udbudt.10 Kommunen har ikke kunne oplyse årstal for første udbud, eller hvor mange gange området har været udbudt før. Den interviewedevurderer, at området har været udbudt 4 til 6 gange før nuværende udbud.11 Området var udbudt i gamle Varde Kommune før kommunesammenlægningen.


14Ligeledes blev det besluttet at inddrage Haderslev Kommune, som har udbudt rengøringsopgaverog vinduespolering i et udbud. Der er indgået kontrakt på partnerskabslignende forhold og medsærlig fokus på udvikling med ISS Facility Servicess A/S.Som et tredje eksempel er valgt at inddrage Langeland Kommune, hvor opførelsen og driften afØrstedskolen er blevet udbudt. Der tale om et offentligt-privat partnerskab (OPP) indgået mellemLangeland Kommune og et konsortium af private virksomheder, hvor Dan-Ejendomme står for atvaretage driften.Sidst er der set nærmere på udenlandske erfaringer. Holland bliver ofte betegnet som et land,som er meget langt fremme på området med offentligt-privat samarbejde. Kontakt til ISS FacilityServicess A/S i Holland har vist, at hollanske myndigheder, svarende til de danske kommuner,ikke skaber konkurrence om facility management-opgaver i servicepartnerskaber på nuværendetidspunkt. Derfor er der udarbejdet en mere perspektiverende case, som har fokus på generelleerfaringer samt markedets udvikling frem for at udarbejde et specifikt casestudie.Følgende casestudier om servicepartnerskaber indgår derfor i analysen:• Forsvarskommandoen (2010, første udbud)• Haderslev Kommune (2010, første udbud)• Langeland Kommune (2008, første udbud)• Hollandske erfaringer (beskrivelse af det hollandske marked til perspektivering).1.3 Udvælgelse af leverandører til interviewI flere af casene har kommunerne valgt flere leverandører til at udføre opgaverne. Antallet af leverandøreri hver case har varieret fra én til seks. Det har derfor været nødvendigt at foretagevalg om, hvilke leverandører der skulle indgå i analysen.I hver case er der foretaget en vurdering af forholdene, som hver leverandør har indgået kontraktmed kommunerne på. Såfremt en kommune har et stort antal leverandører på samme kontraktmæssigevilkår, er én til to leverandører udvalgt til analysen. Såfremt aftalerne er indgåetpå forskellige kontraktmæssige vilkår, er der udvalgt leverandører til analysen, som repræsentererde forskellige kontraktmæssige vilkår.I tabellen nedenfor ses antallet af leverandører for hver kommune, udvalgte leverandører samtdeltagende leverandører.Tabel 4: LeverandøroversigtKommune Leverandører Udvalgt leverandører Deltagende leverandørerAarhus (2009) Clean Service ApSISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/SElite Miljø A/SIDA Service A/SIntensiv Rengøring ApSISS Facility Services A/SAlliance+ A/SAarhus (2011) 12 Compass Group Compass Group -Ballerup Elite Miljø A/S Elite Miljø A/S Elite Miljø A/SBillund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/SEgedalRengoering.comRengoering.comRengoering.comAlliance+ A/SISS Facility Services A/SISS Facility Services A/SFrederikssund ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/SHelsingør Forenede Service Forenede Service Forenede ServiceHolstebro Forenede Service Forenede Service Forenede Service12 I Aarhus er der analyseret to forskellige udbud, et udbud fra 2009 og et udbud fra 2011.


15OdenseForenede ServiceForenede ServiceForenede ServiceBidstrup Jensen A/S (opkøbtaf Alliance+ i 2012)Alliance+ A/SBidstrup Jensen A/S (opkøbtaf Alliance+ i 2012)Alliance+ A/SStruer Kongsvang Rengøring Kongsvang Rengøring Kongsvang RengøringVarde Forenede Service Forenede Service Forenede ServiceForsvarskommandoenForenede Service Forenede Service Forenede ServiceHaderslev ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/S ISS Facility Services A/SLangeland Dan-EjendommeISS Facility Services A/SDan-EjendommeISS Facility Services A/SDan-EjendommeISS Facility Services A/SLeverandørerne blev først kontaktet telefonisk på overordnet niveau. Efter godkendelse fra virksomhedernetil at kontakte konkrete medarbejdere er dette blevet gjort per telefon. Alle kontaktedeleverandører var interesserede i at medvirke i analysen. I nogle tilfælde kunne dette dog ikkelade sig gøre (Aarhus 2011, Egedal og Odense). Årsagen er, at det ikke har været muligt atarrangere interviews med leverandørerne inden for analysens tidshorisont.1.4 DataindsamlingDataindsamlingen er foregået som angivet i nedenstående tabel.Tabel 5: Dataindsamling og datakilderInformationsbehovDatakildeKommunale oplysningerom udbud (udbudsmateriale,vurderingsnotat,kontrolberegninger osv.)Oplysningerne er indsamlet, så vidt muligt forud for interview og alternativt iforbindelse med interview.I nogle tilfælde er oplysninger ikke indsamlet, fx når der ikke har været et sammenligningsgrundlag(medarbejdertilfredshedsundersøgelser fra leverandører),eller når det er blevet vurderet for tidskrævende for kommunen at indhente oplysningerne.I disse tilfælde har kommunerne og leverandørerne oplyst de ønskede informationermundtligt, hvorfor der ikke foreligger skriftlig dokumentation.Kommunale vurderingerDer er gennemført personlige interviews med en eller flere af følgende personerfra kommunerne:• Den udbudsansvarlige i kommunen• Den områdeansvarlige• Controller på området.Antallet af interviews i hver kommune varierer fra ét til tre.I nogle kommuner er alle tre funktioner varetaget af én person. I andre kommunervaretages funktionerne af forskellige personer. Her har kommunerne oplyst,hvem der er mest relevant at snakke med i forbindelse med analysen. I det omfangdet har været nødvendigt at interviewe flere personer, er dette blevet gjort.Ellers har interviewpersonen fremskaffet ekstra oplysninger fra de relevante personer.LeverandørerMedarbejdereDer er gennemført interviews med seks forskellige leverandører, hvilke fremgåraf Tabel 4. Interviewene er gennemført telefonisk eller personligt alt efter leverandørernesønsker og muligheder.Der er gennemført interviews med medarbejdere i forbindelse med fire casestu-


16dier.Ønskeligt skulle der være gennemført interviews med medarbejdere i forbindelsemed ni casestudier. Dette var ikke muligt af følgende årsager:• Kun én medarbejder er tilbage ved leverandøren, og derfor kan medarbejderensanonymitet ikke sikres (to casestudier).• Medarbejderne ønskede ikke at deltage (ét casestudie)• Det kunne ikke lade sig gøre at arrangere interviews med medarbejderneinden for tidsperioden (ét casestudie)• Leverandøren kunne ikke nå at medvirke inden for tidsperioden, og derforkunne interviews med medarbejdere heller ikke arrangeres (ét casestudie).Rådgivende virksomhederDer er gennemført personlige interviews med to af de største rådgivende virksomhederi branchen; Dansk Servicerådgivning A/S og Servicemægleren A/S.1.5 Bearbejdning af data og rapporteringDer er udarbejdet en analyse i forbindelse med samtlige cases. Analysen er baseret på de indsamlededata og interviews. Afrapportering er sket i en casebeskrivelse, som indeholder såvel enbeskrivelse af før- og eftersituationen som en beskrivelse af kommunens udbudsproces.Casebeskrivelserne er efterfølgende godkendt hos de medvirkende kommuner og leverandører.Medvirkende medarbejdere er blevet orienteret om casebeskrivelse og har fået tilsendt en endeligversion af casebeskrivelsen.Alle casebeskrivelser indgår i den samlede analyse, som er udarbejdet sideløbende med godkendelsenaf casebeskrivelserne.Det var tiltænkt, at casene om servicepartnerskaber skulle indgå på perspektiverende vis i analysenog dermed kun i mindre grad i selve effektanalysen. Det er dog forsøgt at gøre casene omservicepartnerskaber så sammenlignelig som muligt med de øvrige cases. Det har vist sig, at datagrundlagenei casene om servicepartnerskaber generelt er mindre fyldestgørende end i de øvrigecases. Derfor er detaljeringsniveauet ikke særligt højt på mange indikatorer.Derfor indgår casene om servicepartnerskaber, som tiltænkt, kun som perspektiverende cases.Der er således udarbejdet en beskrivelse af forskellene mellem almindelige udbud af kommunalerengøringsopgaver og servicepartnerskaberne.1.6 Analyse af markedetMarkedet for facility management er ikke et veldefineret marked. De kommunale udgifter til rengøringeller facility management er heller ikke opgjort centralt.Derfor er analysen af markedet baseret på eksisterende opgørelser og studier, navnlig opgørelseraf omsætning i rengøringsbranchen fra Danmarks Statistik og én rapport fra Center for FacilitiesManagement: "Markedet for Facilities Management i Danmark" fra 2009.1.7 Analyse af forklaringsfaktorerEffektanalysen indeholder en analyse af forklaringsfaktorer for, at de identificerede effekteropstår. I denne forbindelse er der taget udgangspunkt i AKFs diskussion vedrørendevirkningsmodellen for kommunal konkurrence om offentlige opgaver.Modellen kan sammenfattes i en bevidst forenklet årsagskæde, således at den kommunalebeslutning om udbud fører til en aktivitet (udbudsprocessen mm.), som leder over i et resultat(opgaven løses af den vindende leverandør, evt. en privat), hvorefter der opstår nogle effekter iform af økonomi, kvalitet osv.Analytisk kan processen beskrives som illustreret i nedenstående figur 1.


17Figur 1: Oversigt over relevante forklaringsfaktorerTrin 1 – Først identificeres de ønskede effekter og de datakilder, der kan belyse, om effekterneer indfriet (dette spørgsmål er behandlet i det foregående afsnit).Trin 2 – Dernæst identificeres (empirisk såvel som hypotesebaseret) de relevante indre og ydrefaktorer, der har betydning for, om en effekt realiseres.Trin 3 – I den samlede analyse analyseres på tværs af cases, hvordan effekterne kan koblesmed de forskellige potentielle forklaringsfaktorer.Der er på forhånd identificeret mulige forklaringsfaktorer, som kan ses i tabel 6 nedenfor.Tabel 6: Oversigt over relevante forklaringsfaktorerIndre faktorerYdre faktorerProcesforløbetTilgang til kravspecifikationen, herunder brug affunktionskravOpgavens kompleksitetOpgavens omfangOrganisatorisk modenhedEffektivitetsniveau forud for udbudKlarhed i ydelsesbeskrivelserÆndring af national-politisk fastlagt serviceniveau elleranden lovgivningsmæssig ændringMarkedssituationenAntal modtagne tilbudGeografisk placering set i forhold til markedetLeverandørens organiseringDen private leverandørs konkrete tilgang, herunderkapacitetsudnyttelse, rationel drift, bedre indkøbspriserosv.Valg af udbudsform, herunder dialog1.- eller 2.-gangsudbud Valg af samarbejdsmodelÆndringer i konteringÆndringer i udgiftspres pga. udvikling i målgruppen(demografi mm.)I praksis vil det næppe være muligt entydigt at henføre en given effekt eller en konkret andelheraf til én faktor. Ovenstående skal derfor mest af alt ses som to bruttolister.Men det vil være muligt at analysere tilstedeværelsen af konkrete forhold i de enkelte cases og atsamle op på tværs af disse. Fx hvis der viser sig at være en systematisk forskel i økonomiske


18effekter på tværs af kommuner i forhold til kravspecifikationsstrategien. Ambitionen er såledescase for case at analysere den kontekst og de variabler, der har betydning for effekten og denudbudte opgave.Figur 2: Tilgang til forklaringKonkurrenceEffekterKontekstvariablerMere specifikt vil dette foregå i følgende trin i forbindelse med evalueringen:1. I forbindelse med interview vil kommunerne blive bedt om at beskrive og dokumentereeffekterne, jf. beskrivelsen af i tilbuddet.2. Efterfølgende vil der blive spurgt åbent til, hvad man vurderer som den eller de mestcentrale forklaringsfaktorer. Disse et blevet noteret.Samlet set vil dette give mulighed for at vurdere mere præcist, hvad der har haft den størstebetydning i de to effektanalyser på tværs af cases.


19BILAG 2CASEBESKRIVELSERAF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING2. CASEBESKRIVELSERDer er lavet casestudier om effekterne af at skabe konkurrence om kommunale rengøringsservicesi følgende 10 kommuner:• Aarhus Kommune (2 cases)• Ballerup Kommune• Billund Kommune• Egedal Kommune• Frederikssund Kommune• Helsingør Kommune• Holstebro Kommune• Odense Kommune• Struer Kommune• Varde KommuneDer er lavet casestudier om effekterne af at skabe konkurrence om kommunale facility management-opgaveri et servicepartnerskab. Der er lavet følgende fire casestudier:• Forsvarskommandoens udbud af rengøring, kantinedrift og arealpleje• Haderslev Kommunes udbud af rengøring inkl. vinduespolering med særlig fokus på samarbejdeog udvikling• Ørstedskolen (Langeland Kommunes OPP om opførslen og drift af Ørstedskolen)• Hollandske erfaringer.


202.1 Case: Aarhus Kommune2.1.1 IndledningI Aarhus Kommune er der set på to udbud, og derfor vil der reelt være tale om to cases, idethvert udbud har forskellige effekter. Det er præciseret under effekterne, hvilke udbud, som harmedført hvilke effekter.Casene omhandler udbud af rengøringsservice på børn og ungeområdet i Aarhus Kommune. Rengøringsservicener udbudt på nogle af områdets enheder i to omgange. Der er ikke tale om etførstegangsudbud og et andengangsudbud men i stedet et kombineret første- og andengangsudbudaf enheder i 2009 samt et førstegangsudbud i 2011.Tilbage i efteråret 2006 blev det vedtaget som en del af budgetforliget, at Aarhus Kommune skulleudbyde rengøringen på en del af enhederne på børn og ungeområdet. Formålet med udbuddetvar at afprøve, om en anden organisering kunne give samme rengøring til færre penge. Udbuddetomfattede rengøringen på daginstitutioner og klubber, som allerede havde ekstern rengøring,samt rengøringen på et mindre antal daginstitutioner, klubber og skoler med egen rengøringsassistent.Der blev kun medtaget hver fjerde skole for at afprøve forskellige former for organiseringaf skolerengøringen.Selv om en del dagtilbud havde ekstern rengøring før udbuddet, havde området ikke været udbudtsamlet før. Hver enkelt enhed havde førhen besluttet, hvorledes rengøringen skulle varetages.Nogle enheder havde lavet aftaler med et rengøringsfirma, og andre havde ansat en rengøringsassistent.Sammenlagt blev rengøringen på 306 adresser udbudt i 138 delaftaler med start fra september2009. Heraf havde 78 adresser intern rengøring og 227 adresser ekstern rengøring før udbud.Der viste sig at være en væsentlig besparelse, særligt på skolerne, og derfor besluttede AarhusKommune i 2010, at rengøringen på yderligere 40 skoleenheder samt 3 enheder, som havde fåetopsagt deres rengøringskontrakt fra 2009-udbuddet, skulle udbydes i 43 delaftaler med start frajanuar 2012. 2011-udbuddet blev direkte besluttet i et budgetforlig, mens der i 2009 var taleom, at der i budgetforliget blev besluttet en besparelse på rengøringen, som i udmøntningen blevaftalt til at omfatte forsøg med udbud.Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus forestod begge udbud med hjælp fra Dansk Servicerådgivning.Børn og Unge-forvaltningen havde i 2006 ikke erfaringer med udbud af tjenesteydelser,hvor der indgik virksomhedsoverdragelse. Siden har forvaltningen tillige fået erfaringer med atskabe konkurrence om den kommunale drift fra et udbud af serviceydelser til grønne områder.Denne opgave blev vundet af Aarhus Kommunes egen vej og park service.2.1.2 UdbudsprocesserneAarhus Kommunen forklarer, at der som sådan ikke var den store forskel på udbudsprocesserne ihenholdsvis 2009 og 2011, herefter kaldt 2009-udbuddet og 2011-udbuddet. Begge gange blevder nedsat en arbejdsgruppe internt i Børn og Unge-forvaltningen, som varetog alt arbejdet isamarbejde med Dansk Servicerådgivning.Rengøringsstandarden er beskrevet ved brug af aktivitetskravAllerede forud for 2009-udbuddet havde Aarhus Kommune en rengøringsstandard på børn og ungeområdet.Med henblik på at opnå økonomiske besparelser blev der lavet en revidering af standardenforud for første udbud. Aarhus Kommune valgte at sænke frekvensen af rengøring påskolekontorer og skoledepoter, men ellers blev det forhenværende kvalitetsniveau bibeholdt. Revideringenomfattede alle enheder, både dem med intern og dem med ekstern rengøring.Kommunens rengøringsstandard var beskrevet med programmeret rengøring 13 på dagtilbudsområdet,mens skolerengøringens funktionsbehov og behovsbeskrivelser blev omformuleret til pro-13 Programmeret rengøring er et frekvensbaseret system, som med en programkode (fx 5.1.1) indikerer, hvor ofte og hvor grundig derskal gøres rent i et givet lokale. Programkoden i eksemplet viser, at der skal gøres rent i lokalet 5 gange om ugen, at der skal udføresgrundig gulvrengøring 1 gang om ugen, og at der skal udføres grundig inventarrengøring 1 gang om ugen.


grammeret rengøring, hvilket også blev brugt i kravspecifikationen til udbuddene. Arbejdsgruppenovervejede en kombination af aktivitetskrav og funktionskrav. Arbejdsgruppen valgte overvejendeat bruge aktivitetskrav, fordi de vurderede, at det er nemmere at specificere kravene tilrengøringen med aktivitetskrav samt at kontrollere efterfølgende. Der blev også inddraget enkeltefunktionskrav til resultatet, fx at lokaler skal fremstå synsmæssigt og hygiejnisk rene.Arbejdsgruppen har generelt erfaret gennem de to udbud, at de skal have meget fokus på denefterfølgende opfølgning på kvaliteten. Det er vigtigt, at kontrakten giver mulighed for, at ordregiverkan følge op og give sanktioner hvis nødvendigt. I samme forbindelse understreges, at deter rigtig vigtigt at få beskrevet opgaverne meget præcist, så der ikke kan være misforståelser omdenne.Udbudsform: Begrænset udbudAarhus Kommunes gennemførte prækvalifikation forud for begge udbud.I 2008 blev 10 virksomheder ud af 13 ansøgere prækvalificeret. Udbudsmaterialet blev sendt tiltilbudsgiverne i slutningen af januar 2009. Der var fælles gennemgang af udbudsmaterialet fortilbudsgivere og obligatorisk besigtigelse af udvalgte enheder i februar 2009. Derefter stod dettilbudsgiverne frit for at besigtige de øvrige enheder fra slutningen af februar til midten af marts.Aarhus Kommune modtog konditionsmæssige tilbud fra alle 10 prækvalificerede virksomheder iapril 2009.I 2011 blev fem virksomheder prækvalificeret ud af 12 ansøgere. Udbudsmaterialet blev sendt tilvirksomhederne i august 2011. Der var mulighed for at stille spørgsmål indtil midten af oktober2011, og der var tilbudsfrist i slutningen af oktober.Ved begge udbud var enhederne opdelt i delaftaler, og leverandørerne kunne blive prækvalificerettil en eller flere delaftaler. Der var 138 delaftaler i 2009 og 43 delaftaler i 2011.Valg af leverandør: Pris og kvalitetAarhus Kommune modtog i 2009 seks tilbud og i 2011 tre tilbud. Kommunen bedømte tilbuddenepå pris og kvalitet. Kvalitet omfattede bl.a. beskrivelse af opstartsprocedure, beskrivelse af procedureved fejl og mangler, sygdom og fravær samt brug af rengøringsmaskiner.Tilbuddene blev vurderet som mest fordelagtige i forhold til pris (60 %) og kvalitet (40 %).I 2009 vandt alle seks leverandører, der indgav tilbud, en eller flere af de i alt 138 delaftaler:• ISS Facility Services A/S – 100 delaftaler• Intensiv Rengøring – 24 delaftaler• Clean Service ApS – 8 delaftaler• Alliance+ A/S – 3 delaftaler• Elite Miljø A/S – 3 delaftaler• IDA Service A/S – 1 delaftale2009-udbuddet har en kontraktperiode fra september 2009 til september 2012. Det er blevet besluttetat forlænge kontraktperioden med 1 år, hvilket kommunen havde option på.I 2011 vandt to leverandører de i alt 43 delaftaler:• Compass Group – 40 delaftaler• Elite Miljø A/S – 3 delaftaler2011-udbuddet har kontraktperiode fra januar 2012 til september 2014.I 2010 blev IDA Service A/S en del af Compass Group. Flere af de valgte leverandører havde førhengjort rent på nogle af enhederne. Kun samarbejdet med Alliance+ A/S i 2009-udbuddet varhelt nyt. Der blev virksomhedsoverdraget medarbejdere fra enhederne til leverandørerne vedbegge udbud.21


Medarbejderne i Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har erfaret, at udbudsprocesserer lange og ressourcekrævende. Det er derfor omkostningsfuldt at skifte leverandør midt i enkontraktperiode, hvis samarbejdet ikke fungerer, hvilket efter de interviewedes mening stiller ordregiveri en udsat position over for leverandører, der misligholder kontrakterne. Børn og Ungeforvaltningeni Aarhus Kommune har besluttet, at efterfølgende udbud skal ske på rammeaftale,hvor kommunen har mulighed for at opsige en leverandør, hvis denne ikke lever op til aftalen, ogerstatte leverandøren med en ny leverandør uden at skulle gennemgå en udbudsproces på ny.BetalingsmodelKommunen giver en fastpris per delaftale per år. Der er mulighed for at købe ekstra ydelser, fxpersienne-rens eller anden ekstra rengøring. Det er op til den enkelte enhed, hvorvidt de vil tilkøbeydelser, og det skal betales af eget budget.22Nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellen for rengøring på børn og ungeområdet i AarhusKommune.Tabel 1: Betalingsmodel, børn og ungeområdet i Aarhus KommuneOpgaveDaglig og periodisk rengøringBetalingsmekanismeFast pris pr. årTilkøb: Ekstra rengøring, persienne-rens mm. Fast pris pr. gang eller m 2 .Nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, børn og ungeområdet i Aarhus KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformBeskrivelseOmfatter rengøringBegrænset udbudErfaring Et kombineret første- og andengangsudbud af enheder i 2009samt et førstegangsudbud i 2011KravspecifikationAntal tilbudAktivitetskrav (programmeret rengøring)2009-udbuddet: 6 tilbudIKU (2011) 23,92011-udbuddet: 3 tilbudØvrige særlige forhold2009-udbuddet: 33 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget.2011-udbuddet: 77 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget.Udbuddet omfatter kun udvalgte enheder på børn og ungeområdeti Aarhus Kommune.2.1.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Aarhus Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved to førstegangsudbud. 2009-udbuddet omfattede både enheder med intern rengøring og enheder med ekstern rengøring. Enhedernemed ekstern rengøring var dog ikke tidligere udbudt. Ved 2011-udbuddet havde alle enhederintern rengøring, undtagen de 3 skoler fra 2009 udbuddet, som også kom med i 2011-udbuddet, fordi deres kontrakt var blevet opsagt. Begge udbud analyseres som førstegangsudbud.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews medAarhus Kommune og ISS Facility Services A/S (lokal ledelse). Compass Group ville gerne deltagei interview, men det kunne ikke praktisk lade sig gøre inden for analysens løbetid.Grundet virksomhedsoverdragelse blev det forsøgt at interviewe virksomhedsoverdragede medarbejdere.ISS Facility Services A/S har undersøgt muligheden for at gennemføre fokusgruppeinterviewsmed virksomhedsoverdragede medarbejdere, men det kunne heller ikke lade sig gøre.


23Der er kun få virksomhedsoverdragede medarbejdere tilbage ved ISS, og det har ikke vist sigmuligt at koordinere interviews i analysens løbetid.Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede fordatagrundlaget i Aarhus Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseDer udregnes en besparelse for hvert udbud.Bruttobesparelsen er beregnet ved sammenligning af Børn og Ungeforvaltningensbudget til rengøring i hhv. 2009 og 2011 med de årlige omkostningeri 2011 og forventninger hertil i 2012. Forventningerne til de årlige omkostningerfor 2012 kan anvendes til sammenligning, fordi der er tale om enfast pris, som Aarhus Kommune betaler leverandørerne. Tilkøbsydelser står deenkelte enheder selv for. Der findes ikke en opgørelse eller et budget for disse.Kommunen vurderer, at der er tale om mindre udgifter. Eftersom omkostningertil tilkøb ikke er opgjort, indregnes de ikke, hvilket medfører en undervurderingaf omkostningerne efter udbud samt en overvurdering af bruttobesparelsen.Kommunens budgetter omfatter lønomkostninger. Derfor tillægges omkostningertil materialer og forbrugsartikler (5 %) samt indirekte omkostninger (13 %).Estimatet for materialer og forbrugsartikler er baseret på tal fra de øvrige cases.Aarhus Kommunes kontrolbud i 2011 er blevet brugt til at estimere størrelsen afde indirekte omkostninger.Der korrigeres for pris- og løn-inflation, således at alle omkostninger er på2012-niveau. Opgavens omfang har ikke ændret sig i overgangen fra kommunalvaretagelse til privat leverandør, og derfor kontrolleres ikke herfor.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Der udregnesligeledes en nettobesparelse for hvert udbud.Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse,internt tidsforbrug samt ekstern konsulent. Det interne tidsforbruger vurderet af Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommunen, som selvhar lavet en beregning over tidsforbruget i udbudsprocessen. Beregningen erkun for 2011-udbuddet. Kommunen vurderer, at udbudsomkostningerne var endel højere ved udbuddet i 2009. Derfor tillægges 25 % til udbudsomkostninger i2011 for at opnå et mere realistisk estimat for udbudsomkostningerne i 2009.Omkostninger til virksomhedsoverdragelse blev kun afholdt af Aarhus Kommuneved første udbud. Ved 2011-udbuddet lå denne omkostning ved tilbudsgiveren.Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministration.Den ansvarlige for udbuddet har vurderet, at han bruger mellem 10 og 20% af sin tid på administration af kontrakterne, men kan ikke give en mere konkretvurdering af tidsforbruget til hvert udbud.Derfor antages, at han i perioden efter første udbud til andet udbud brugte ca.15 % af sin tid på kontraktadministration, og at han efter andet udbud bruger20 % af sin tid på kontraktadministration. Differencen i tidsforbruget ligger tilgrund for beregningen af følgeomkostningerne ved 2012-udbuddet.Kommunen har tre interne rengøringskonsulenter, som administrerer kontrakterne,men som også har opgaver relateret til enheder uden ekstern leverandør.Det er vurderet, at rengøringskonsulenterne bruger samme mængde tid før ogefter udbud på de udbudte enheder. Kommunen kan ikke vurdere, hvor stor enandel af deres tid der bruges på de udbudte enheder, og derfor indregnes omkostningerhertil ikke. Idet omkostningerne var de samme både før og efter udbud,påvirker dette ikke nettobesparelsen.


24YdelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før og efter udbuddene er afdækketgennem interviews med Aarhus Kommune og ISS Facility Services A/S. Dervar også andre leverandører, som fik overvirksomhedsoverdraget medarbejderei 2009, men eftersom ISS Facility Services A/S fik overdraget størstedelen afmedarbejderne, vurderes deres udtalelser om medarbejderforhold at være repræsentative.MedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselUdvikling fra før til efter udbud i forhold til:• Normering og arbejdstempo• Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau• Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår• Arbejdsforhold• Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation,tryghed og stress mm.Det har ikke været muligt at arrangere interviews med medarbejdere fra ISSFacility Services A/S grundet ferie.Aarhus Kommune har lavet medarbejdertilfredsundersøgelser på enhederne,men disse dækker al personale og ikke kun rengøringspersonalet. Derfor vurderesdisse ikke at kunne bruges som sammenligningsgrundlag med eventuelleopgørelser fra virksomhederne.Aarhus Kommune, leverandørerne og medarbejderne er blevet bedt om at vurderetilfredsheden før og efter.Aarhus Kommune brugte programmeret rengøring før og efter udbud. I forbindelsemed udbuddene valgte Aarhus Kommune at sænke hyppigheden af rengøringeni udvalgte lokaler, fx kontorer og depoter. Dermed blev der bevidst foretageten sænkning af kvaliteten.Der er ikke lavet undersøgelser om brugertilfredsheden før udbud. ISS FacilityServices A/S og Compass Group laver tilfredsmålinger på de enheder, som deforetager rengøring på. Derudover er kommunen og leverandørerne blevet bedtom at vurdere brugertilfredsheden før og efter udbuddene.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interviews med AarhusKommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interviews med AarhusKommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S.2.1.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseUdbuddet i 2009 omfattede både enheder med intern og ekstern rengøring.Aarhus Kommunes Børn og Unge-forvaltning har oplyst, at den interne driftsomkostning, som erangivet i budgettet for 2009, er den mest retvisende kilde til beregningerne. Det interne driftsbudgeter baseret på et givet rengøringsprogram. 2009-budgettet afspejler den rengøringsstandard,som udbuddet er baseret på. Budgettet i 2009 er på ca. 29,1 mio. kr.Heri er inkluderet løn til rengøringspersonalet, men ikke materialer, midler og indirekte omkostninger.Derfor tillægges omkostninger til materialer og forbrugsartikler på 5 % af det internebudget samt indirekte omkostninger i 2009 på 13 % af det interne budget.Aarhus Kommunes Børn og Unge-forvaltning har ligeledes oplyst den eksterne driftsomkostning ibudgettet i 2009. Omkostningerne i 2009 er på ca. 30,2 mio. kr. Her tillægges ikke indirekte omkostninger.Den samlede eksterne omkostning til rengøring i 2011 efter udbud beløb sig til ca. 48,4 mio. kr.I tabel 4 nedenfor beregnes bruttobesparelsen for udbuddet i 2009 i 2012 priser.


25Tabel 4: Bruttobesparelse 2009 udbudBruttoomkostningspostOmkostningFør situation (2009)Intern driftsomkostning budget 2009Materialer og forbrugsartikler (5 %)Indirekte omkostninger (13 %)Ekstern driftsomkostning budget 2009Driftsomkostninger i altKorrektion for inflation (2012-priser)29.060.333 kr.1.453.017 kr.3.777.843 kr.30.186.595 kr.64.477.788 kr.69.256.106 kr.Efter situation (2011)Driftsomkostning 2011Korrektion for inflation (2012-priser)48.384.054 kr.48.967.999 kr.DifferenceÅrlig Bruttobesparelse20.288.106 kr.Bruttobesparelse i % 29,3 %Bruttobesparelsen ved udbuddet i 2009 udgør ca. 20,3 mio. kr. per år. Det svarer til 29,3 %.Bruttobesparelsen i 2011-udbuddet er udregnet på samme vis som bruttobesparelsen i 2009-udbuddet. Børn og Unge-forvaltningen oplyser, at de interne omkostninger til rengøring udgjordeca. 70,8 mio. kr. for de omfattede enheder i 2011. Ingen af de omfattede enheder havde eksternrengøring forud for 2011-udbuddet. Hertil lægges omkostninger til materialer mv. (5 %) og indirekteomkostninger (13 %).Den årlige kontraktsum i 2011-udbuddet er aftalt til ca. 38,3 mio. kr.Bruttobesparelsen i 2012-priser opgøres i tabel 5 nedenfor.Tabel 5: Bruttobesparelse 2011 udbudBruttoomkostningspostOmkostningFør situation (2011)Intern driftsomkostning budget 2011Materialer og forbrugsartikler (5 %)Indirekte omkostninger (13 %)Driftsomkostninger i altKorrektion for inflation (2012-priser)70.845.103 kr.3.542.255 kr.9.209.863 kr.83.597.222 kr.84.606.154 kr.Efter situation (2012)Driftsomkostning 201238.349.271 kr.DifferenceÅrlig Bruttobesparelse46.256.883 kr.Bruttobesparelse i % 54,7 %Bruttobesparelsen ved 2011-udbuddet udgør ca. 46,3 mio. kr. per år. Det svarer til ca. 54,7 %.Der ses en væsentlig procentuel forskel på bruttobesparelserne i hvert udbud. Børn og Ungeforvaltningeni Aarhus Kommune har påpeget, at de økonomiske besparelser er langt større påde omfattede skoler end på de omfattede institutioner mv. 2009-udbuddet omfattede både skoler


og institutioner, hvorimod 2011-udbuddet kun omfattede skoler. Dette kan være en del af forklaringen.De interviewede i Børn og Unge-forvaltningen peger på, at den større besparelse på skoleområdetkan hænge sammen med en effektivisering af både udførelse og budgetniveauet forud forudbud.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger.Ved udbuddet i 2009 blev der brugt tid internt i kommunen både i arbejdsgruppen og på enhederne.Børn og Unge-forvaltningen har ikke en opgørelse men vurderer, at opgørelsen fra det senesteudbud kan bruges, såfremt der tillægges 25 %. Det interne tidsforbrug i 2011 var ca. 650timer.Børn og Unge-forvaltningen har afholdt omkostninger til ekstern konsulent, Dansk Servicerådgivning,på 460.000 kr. i 2009.Sidst har Aarhus Kommune afholdt virksomhedsoverdragelsesomkostninger i første udbud. I periodenfra 2009 til 2012 beløber virksomhedsoverdragelsesomkostningerne sig til 2,27 mio. kr.Aarhus Kommune afholder virksomhedsoverdragelsesomkostninger i hele perioden indtil september2013. Derfor tillægges 25 % til virksomhedsoverdragelsesomkostningerne for at tage højdefor det sidste år.Udbudsomkostninger for 2009-udbuddet er opgjort i nedenstående tabel 6.Tabel 6: Udbudsomkostninger 2009 udbud26UdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2011 omk. + 25 %) (2012 priser)Konsulent 2009Konsulent (2012-priser)Virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2009-2012 (2011 gns.)Virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser)I altPer år i kontraktperioden (4 år)286.366 kr.460.000 kr.483.570 kr.2.270.000 kr.2.297.397 kr.3.067.332 kr.766.833 kr.Udbudsomkostninger i 2011 er ligeledes internt timeforbrug (ca. 650 timer) samt omkostningertil ekstern konsulent på 295.000 kr.Ved dette udbud valgte arbejdsgruppen, at virksomhedsoverdragelsesomkostningerne skulle indgåi leverandørernes vederlag.Udbudsomkostninger for 2012-udbuddet er opgjort i nedenstående tabel 7.Tabel 7: Udbudsomkostninger 2011 udbudUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulent 2011Konsulent (2012-priser)I altPer år i kontraktperioden (2 år, 9 måneder)229.093 kr.295.000 kr.301.866 kr.530.959 kr.193.076 kr.


Kommunens følgeomkostninger ved begge udbud består af intern administration af kontrakterne.Aarhus Kommune har rengøringskonsulenter til at følge op på kvaliteten af leverandørernes ydelser.Kommunen vurderer, at omkostningerne til rengøringskonsulenterne er uændret fra før tilefter udbud. Disse medtages derfor ikke i beregningerne.Derudover bruger sektionslederen mellem 10 og 20 % af sin tid på administration af kontrakterne.Det vurderes, at der før udbud blev brugt mellem 5 og 10 % af tiden på rengøringsområdet.Grundet usikkerhed i estimatet af følgeomkostningerne, nedlægges nogle antagelser. Det antages,at sektionslederen i perioden efter første udbud til andet udbud brugte ca. 5 % ekstra af sintid på kontraktadministration, og at han efter andet udbud bruger 10 % ekstra af sin tid på kontraktadministration.Derved bruger sektionslederen ca. 5 % af sin tid til kontraktadministrationved hver kontrakt.Kommunens følgeomkostninger vises i de to nedenstående tabeller.Tabel 8: Følgeomkostninger 2009 udbud27Årlige følgeomkostningsposterOmkostningIntern administration (2012-priser) 5 % = 96 timer33.906 kr.Tabel 9: Følgeomkostninger 2011 udbudÅrlige følgeomkostningsposterOmkostningIntern administration (2012-priser) 5 % = 96 timer33.906 kr.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 10.Tabel 10: Nettobesparelse 2009-udbudÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning20.288.106 kr.Bruttobesparelse i % 29,3 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse766.833 kr.33.906 kr.19.487.367 kr.Nettobesparelse i % 28,1 %Nettobesparelsen ved første udbud i 2009 beløb sig til 19,5 mio. kr., hvilket er en besparelse på28,1 %.Som det fremgår af nedenstående tabel 11 beløber nettobesparelsen ved udbuddet i 2012 sig til46,0 mio., hvilket er en besparelse på 54,4 %.Tabel 11: Nettobesparelse 2011-udbudÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning46.256.883 kr.Bruttobesparelse i % 54,7 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse193.076 kr.33.906 kr.46.029.901 kr.Nettobesparelse i % 54,4 %


28Effekter på organisationI 2009 blev 33 medarbejdere overdraget fra kommunen til leverandører.ISS Facility Services A/S overtog 9 skoler og mellem 35 og 40 institutioner ved virksomhedsoverdragelse.På enhederne var der omkring 150 medarbejdere, som kunne blive virksomhedsoverdragettil ISS. Kun 23 af medarbejderne valgte at gå over til ISS. Aarhus Kommune valgte,at medarbejdernes løn- og ansættelsesforhold skulle forblive uændret i virksomhedsoverdragelsesperiodenpå trods af overgangen fra kommunal til privat overenskomst. ISS skønner, at enstor del af medarbejderne valgte ikke at blive overdraget, fordi Aarhus Kommune havde sikret allejobgaranti. I medio 2012 er omtrent otte virksomhedsoverdragede medarbejdere fra AarhusKommune tilbage ved ISS Facility Services A/S. De fleste medarbejdere har arbejdet som bijobog arbejder kun få timer om ugen.I forbindelse med 2011-udbuddet blev der i 2012 overdraget 77 medarbejdere fra Aarhus Kommunetil Compass Group. Da der ikke er gennemført interview med Compass Group, jf. 1.1.3, vilder i det nedenstående udelukkende blive taget udgangspunkt i de organisatoriske effekter, somer vurderet af ISS Facility Services A/S og kommunen i forbindelse med 2009-udbuddet.MedarbejderforholdMedarbejdernes løn og ansættelsesvilkår i virksomhedsoverdragelsesperioden er de samme somfør virksomhedsoverdragelse. Ændringer i medarbejderforhold består i henhold til Børn og Ungeforvaltningeni Aarhus Kommune i, at der er sket en omlægning af arbejdstiderne, en ændring iarbejdstakten, og at medarbejderne står over for en større risiko for at gå ned i antal arbejdstimer.Hvor rengøringen førhen hovedsageligt var synlig rengøring inden for enhedernes åbningstider,udføres rengøringen nu primært før åbning i tidsrummet fra kl. 5 til kl. 8 om morgen.ISS Facility Services A/S fremhæver som de væsentligste nye vilkår for medarbejderne følgende:• Ny arbejdsgiver – medarbejderne blev ISS'ere og skulle derfor bære ISS-uniform• Højere arbejdstakt – medarbejderne skulle arbejde efter arbejdstakt 130.• Ændrede arbejdstider.Derudover kom alle medarbejdere på obligatorisk introduktionskursus, og flere af medarbejdernehar efterfølgende deltaget i andre kurser, som ISS udbyder, herunder:• Danskkurser• Kurser i instruktionsteknik• Kurser i maskiner og gulvmetoder.Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at medarbejderne også havde mulighed for kurser før udbud.ISS Facility Services A/S fremhæver, at nye arbejdsmetoder og hurtigere arbejdstakt er med tilat indhente de besparelser, som Aarhus Kommune og alle andre kunder, oplever ved udliciteringaf rengøringsopgaverne.ISS Facility Service A/S har udarbejdet et koncept, "Cleaning Excellence", som er en standard,som beskriver, hvordan medarbejderne skal udføre arbejdet. Som en del af "Cleaning Excellence"udarbejder ISS såkaldte pictogrammer, som er en oversigt over arbejdsopgavernes rækkefølge,rengøringsmetode og rengøringsmidler. Dette medfører ændrede arbejdsgange for medarbejderne,men derigennem sikres effektive arbejdsmetoder og begrænsning af spildtid i arbejdet.Ved ISS Facility Services A/S har den interviewede afdelingschef forståelse for, at der er enskræk blandt medarbejderne for virksomhedsoverdragelse. Det er naturligvis ikke sjovt at skiftearbejdsgiver. Hun mener dog også, at der er muligheder for medarbejderne ved ISS, fx efteruddannelseog evt. som leder. Samtidigt påpeges, at ISS Facility Services A/S går meget op i, atder er et godt arbejdsmiljø for de ansatte, og at det er vigtigt for at lette en proces med virksomhedsoverdragelse,at ordregiverne har fokus på, at leverandørerne skal sikre medarbejderneet godt arbejdsmiljø.Medarbejdertilfredshed


Børn og Unge-forvaltningen har ikke gennemført medarbejdertilfredshedsundersøgelser, som giverudtryk for rengøringspersonalets tilfredshed. De interviewede i afdelingen kan ikke vurdereom tilfredsheden er ændret, men de ved, at der var en del frustrerede medarbejdere ved beggevirksomhedsoverdragelser. Dette begrundes med, at arbejdsgruppen blev mødt med megen konfrontationfra medarbejderne.ISS Facility Services A/S udarbejder årlige medarbejdertilfredshedsundersøgelser. Medarbejdernei Aarhus har samlet en tilfredshed på 4,2 ud af 5 i både 2011 og 2012. Dette viser dog kun, atISS-medarbejderne i Aarhus er overordnet tilfredse, og ikke om tilfredsheden har ændret sigblandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauDer var allerede før første udbud en klar afgrænsning af rengøringsniveauet på børn og ungeområdet.Før første udbud valgte Aarhus Kommune at nedsætte frekvensen af rengøringen i udvalgterum, såsom skolekontorer og skoledepoter. Ændringerne trådte i kraft sammen med udbuddet,men er gennemført på alle enheder og ikke kun udbudte enheder.Aarhus Kommune påpeger, at der var tale om mindre revideringer af rengøringsfrekvenserne,som ikke vurderes at have en indvirkning på kvaliteten.Der er rengøringskonsulenter ansat til at følge op på kvaliteten på såvel udliciterede som ikkeudliciteredeenheder. Konsulenterne hjælper lederne på enhederne med at lave daglig og månedligkontrol, giver sparring om ledelse af rengøringsassistenter eller samarbejde med rengøringsselskabersamt rådgiver om rengøringsstandarder og behovsrengøring.ISS Facility Services A/S udarbejder månedlige tilfredshedsmålinger blandt enhederne for at følgeop på kvaliteten. Derudover gennemgås enhederne af Aarhus Kommunes rengøringskonsulenter.Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at der har været flere tilfælde i begge udbud, hvor kvalitetenikke lever op til det aftalte, hvilket, de mener, afspejler sig i brugernes tilfredshed.ISS Facility Services A/S mener, at det ville være en fordel at lave tilstandsrapporter forud forudbud for at kunne dokumentere udviklingen i kvaliteten af opgaverne. Det er med til at sikre, atordregiver får, hvad denne vil have, eller at give det reelle billede af før og efter. Samtidig kandet sikre, at der ikke stilles uforholdsmæssige høje krav til rengøringen efter udbud eller omvendt.BrugertilfredshedDer er ikke lavet brugertilfredshedsundersøgelser før udbuddene. Der er altså ikke et sammenligningsgrundlagtil de tilfredshedsmålinger, som udarbejdes af ISS Facility Services A/S.Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune fortæller, at der efter udbuddet i 2009 var mangeutilfredse brugere – mellem 10 og 15 % var utilfredse. Dette tal er faldet i løbet af kontraktperioden.Utilfredsheden er mere udbredt ved 2011-udbuddet, her er op mod 25 % af brugerne utilfredse.Brugerne er, i henhold til de interviewede, primært utilfredse med rengøringen og samarbejdetmed det største rengøringsselskab. 13 af de 43 enheder i 2011-udbuddet er netop blevetopsagt af Compass Group. Børn og Unge-forvaltningen finder kritikken af rengøringsniveauet berettiget,hvilket bl.a. er kommet til udtryk i påtale af misligholdelse af kontrakterne på 10 skoler i2012 14 .ISS Facility Services A/S laver månedlige tilfredshedsmålinger på enhederne. Der gives karakterfor kvalitet og for samarbejde på følgende skala:• 1 – Meget utilfreds• 2 – Utilfreds• 3 – Acceptabelt2914 Opsigelsen af skolerne forventes at medføre ekstraomkostninger for Aarhus Kommune, f.eks. relateret til det interne tidsforbrug tilat håndtere sagen samt til midlertidigt rengøringspersonale til enhederne. Omkostningerne burde indregnes som en følgeomkostning,men omkostningerne er ikke opgjort på tidspunktet for analysens udarbejdelse og kan derfor ikke medtages i beregningen. Dette bevirker,at nettobesparelsen for 2011 udbuddet er overvurderet.


30• 4 – Tilfreds• 5 – Meget tilfredsKaraktererne har ligget mellem 3,7 og 3,9 for kvalitet siden opstart. Der er dog sket en ændring isammensætningen af afgivne karakterer. I 2010 blev der givet mange meget høje og meget lavekarakterer, hvor der nu gives flere middelkarakterer og således både færre meget høje og megetlave karakterer. Karaktererne 1 og 2 giver anledning til ekstra skriftlig opfølgning. Der sker opfølgningi alle tilfælde, hvor der er noget, som ikke er tilfredsstillende.Afdelingschefen fra ISS Facility Services A/S mener, at karakteren 3 er uhensigtsmæssig. Hunved ikke, om brugerne er tilfredse eller utilfredse, og derfor sker der ingen udvikling på baggrundaf karakteren 3. Såfremt denne blev udtaget fra skalaen, ville det være klart, hvorvidt en enheder tilfreds eller utilfreds, og om der skal skrides ind.Driftslederen fra ISS Facility Services A/S fortæller, at de både møder utilfredse og tilfredse brugere.Brugerne kan være utilfredse med rengøringen, med udbuddet og med beslutningen omudbuddet. Der er både utilfredshed blandt enheder, som før havde intern rengøring, og enheder,som før havde ekstern rengøring. En enhed var så utilfreds med ISS Facility Services A/S, atdenne blev sagt op.Compass Group laver ligeledes månedlige tilfredshedsundersøgelser med følgende skala:• Grøn – meget tilfreds• Blå – tilfreds• Gul – utilfreds• Rød – meget utilfredsMålingerne fra januar til april 2012 viser, at størstedelen af enhederne er meget utilfredse ellerutilfredse med rengøringskvaliteten. Der er også tilfredse og meget tilfredse enheder, men antalleter mindre end de utilfredse. Der er en positiv udvikling på nogle enheder, fx fra utilfreds til tilfreds,men det er endnu for tidligt at sige, om brugertilfredsheden generelt er på vej mod tilfreds.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselBørn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune mener, at de gennem udbudsprocesserne er blevetklogere på både udbud og rengøring. Denne viden kan anvendes fremadrettet og kan derforbetegnes som en innovativ effekt.ISS Facility Services A/S fremhæver, at de igennem kontrakten med Aarhus Kommune er blevetklogere på egen organisation. Opgaven for Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune var enmeget stor opgave for ISS Facility Services A/S ved opstarten, og ISS blev derfor klogere på,hvor vigtigt det er at have organisationen på plads fra kontraktstart.Derudover påpeger driftslederen fra ISS Facility Services A/S, at virksomheden konstant må udviklesig selv, og de anvendte metoder for at kunne blive på markedet. Der bliver konstant arbejdetmed udvikling, som letter arbejdsgangene, både for rengøringsassistenter og ledelsen.Det er vigtigt, at arbejdsgangene er optimale, så antallet af arbejdstimer kan sænkes, og medarbejderneskånes mest muligt. Samtidigt er det vigtigt at optimere ledelsens arbejdsgange, så derkan bruges tid på at vedligeholde kontakten til kunderne. Dette sker gennem udvikling af rengøringsmetoder,procedurer og den elektroniske udvikling, hvor der i højere grad anvendes smartphones,mails og tablets mm.Driftslederen fra ISS Facility Services A/S fortæller, at "Cleaning Excellence" er et eksempel påsådan en udvikling for medarbejderne, og at indførelse af smartphones er et eksempel på ledelsesniveau.Samarbejdet med leverandørerne betegnes i høj grad som et almindeligt kunde/leverandørforholdfra begge parter. I Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune mener


31man, at samarbejdet kører fint, med undtagelse af når leverandørerne ikke leverer den aftalteydelse, hvilket i høj grad belaster det aktuelle samarbejde med Compass Group.ISS Facility Services A/S fremhæver også samarbejdet som godt. Det er særligt positivt, at deraltid er rum til at tale om tingene. Det gode samarbejde menes fortrinsvist at være et resultat afbl.a. gode kunderelationer. De gode kunderelationer kan desværre også være hæmmende forsamarbejdet i den forstand, at begge parter mister en del af deres objektive synspunkt, når dekender hinanden godt. Det påpeger ISS Facility Services A/S som en meget væsentlig ting atholde fast i. Rollefordelingen skal være på plads og helt klar for at sikre objektivitet i vurderingenaf kvaliteten.2.1.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektBørn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune forklarer de økonomiske besparelser, som de haropnået med to faktorer:• Enten er leverandørerne meget billigere, eller• Fokus har mere været på, at der skulle være tale om attraktive job, hvor der også varplads til andre serviceydelser end rengøring.I forbindelse med første punkt nævner de interviewede i Børn og Unge-forvaltningen, at de opleverstor konkurrence på markedet, hvor leverandørerne gentagne gange underbyder hinanden.Dette skyldes til dels, at mange kommuner, inkl. Aarhus Kommune selv, opfatter udliciteringen afrengøring som en måde at spare penge på. Samtidigt må det, ifølge de interviewede, også til delsskyldes en tendens i branchen, for langt de fleste udbud af rengøringsopgaver vurderes somøkonomisk mest fordelagtige og ikke som laveste pris. Leverandørerne konkurrerer fortsat i højgrad på prisen.Det andet punkt forklarer de interviewede med, at enhederne førhen var ansvarlige for at styrerengøringsforbruget, og at dette ikke blev gjort så stramt, som det gøres nu. Her peger de interviewedeigen på flere årsager:• Der har været respekt for jobbet (rengøringsassistenterne skulle kunne leve af det)• Synlig rengøring har fungeret som et pædagogisk værktøj• Den decentrale ledelse har ikke været rengøringsfaglig• Den offentlige overenskomst er baseret på en lavere arbejdstaktISS Facility Services A/S forklarer den store besparelse, som Aarhus Kommune har opnået, medegen evne til at tilrettelægge arbejdet, hvilket sparer mandetimer og i sidste ende penge forkommunen. Der peges også på stordriftsfordele for leverandøren. ISS Facility Services A/S planlæggerarbejdet på en sådan måde, at der også er stordriftsfordele i indkøb af grej og midler.Dette er også med til at give besparelser. Sidst fremhæver ISS Facility Services A/S fokus på ledelseog organisering i egen virksomhed som vigtig.ISS Facility Services A/S forklarer primært det gode samarbejde med gode kunderelationer oguddannelse af både medarbejdere og ledere.2.1.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen om Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune er sammenfattet i tabel12 nedenfor.


32Tabel 12: Sammenfatning, Aarhus Kommune (Børn og Unge Forvaltningen) og ISS Facility Service A/Ssamt Compass Group A/SEffektØkonomiske effekterVurdering2009-udbud:Bruttobesparelse var på ca. 20,3 mio. kr., svarende til ca. 29,3 %.Nettobesparelsen var på ca. 19,5 mio. kr., svarende til ca. 28,1 %.2011-udbud:Bruttobesparelse var på ca. kr. 46,3 mio., svarende til ca. 54,7 %.Nettobesparelsen var på ca. kr. 46,0 mio., svarende til ca. 54,4 %.Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har tilføjet, at besparelsernevar størst ved udbud af rengøring på skoleenheder. Der varkun skoleenheder omfattet af 2011 udbuddet, mens der var bådeskoleenheder og institutioner omfattet af 2009 udbuddet.Effekter for organisationPotentielt kunne ca. 150 medarbejdere blive virksomhedsoverdragettil ISS Facility Services A/S i 2009-udbuddet. Kun 23 af medarbejdernevalgte at gå over til ISS. I medio 2012 er der fortsat otte virksomhedsoverdragedemedarbejdere fra Aarhus Kommune ved ISS FacilityServices A/S.Medarbejderne havde jobgaranti ved Aarhus Kommune, og derforvurderer ISS Facility Services A/S, at mange valgte ikke at blive virksomhedsoverdraget.For de virksomhedsoverdragede medarbejdere var der formelt kun fåændringer i ansættelsesforholdene, da Aarhus Kommune valgte, atansættelsesforholdene skulle forblive uændret i virksomhedsoverdragelsesperiodeni forhold til før. Ændringerne omfatter:• Ny arbejdsgiver og ISS-uniform• Højere arbejdstakt• Ændrede arbejdstider• Obligatorisk kompetenceudviklingEffekter for ydelsenRengøringsfrekvensen er sænket ved 2009-udbuddet i udvalgte rum,fx skoledepoter og skolekontorer. Aarhus Kommune vurderer, at kvalitetenikke er væsentligt ændret.Brugertilfredsheden er kun dokumenteret efter udbud, og der er såledesintet sammenligningsgrundlag til før udbuddet.Brugertilfredsheden har ligget mellem 3,7 og 3,9 på en skala fra 1 til5 siden opstart ved 2009-udbuddet.Brugertilfredsheden ligger generelt lavt i de fire måneder, hvor denneer målt i 2011-udbuddet.Børn og Unge-forvaltningen påpeger, at der særligt i starten af beggekontraktperioder var høj utilfredshed på enhederne. ISS Facility ServicesA/S tilføjer, at der blev givet mange lave karakterer i starten afkontraktperioden, hvilket er en overensstemmelse med kommunensobservationer. Utilfredsheden vurderes at være større ved 2011-udbuddet af Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune.Effekter for udvikling og samarbejde Børn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune har gennem 2009-udbuddet opnået viden, som blev anvendt i 2011-udbud, og som vilblive anvendt til efterfølgende udbudsprocesser.ISS Facility Services A/S er blevet klogere på egen organisation gennem2009-udbuddet.


33Derudover er der ingen innovative effekter af udbuddet. ISS FacilityServices A/S påpeger, at innovation og udvikling sker løbende i ISS.Børn og Unge-forvaltningen og ISS Facility Services A/S betegneroverordnet samarbejdet som godt. Det beskrives i høj grad som ettraditionelt kunde/leverandørforhold.ISS Facility Services A/S mener, at det er vigtigt, at samarbejdet holdesobjektivt, og at der er en klar rollefordeling.ForklaringsfaktorerBørn og Unge-forvaltningen i Aarhus Kommune fremhæver to forklaringerpå besparelserne:• Enten er leverandørerne meget billigere, eller• Fokus har mere været på, at der skulle være tale om attraktivejob, hvor der også var plads til andre serviceydelser endrengøring.ISS Facility Services A/S forklarer besparelserne med ISS' tilrettelægningaf arbejdet og stordriftsfordele.Det gode samarbejde forklares af ISS Facility Services A/S med godekunderelationer og uddannelse af både medarbejdere og ledere.


342.2 Case: Ballerup Kommune2.2.1 IndledningI år 2000 valgte Ballerup Kommune at udbyde driften af rengøringsområdet til eksterne leverandører.Samarbejdet blev ikke en stor succes, idet Ballerup Kommune var utilfreds med leverandørernesydelse og med deres personalepolitik. Herefter etablerede kommunen sin egen rengøringsenhed,KomRen, der indtil udgangen af 2010 har varetaget rengøringen på størstedelen afde kommunale enheder.De tidligere erfaringer med anvendelse af eksterne leverandører gav udfordringer med igen at fåudbud på den politiske dagsorden i kommunen. Imidlertid havde andre kommuner opnået godeøkonomiske effekter ved at udbyde rengøringsområdet, og kommunens nye medarbejdere havdeligeledes gode erfaringer med udbud fra andre kommuner. Derfor blev der igen skabt rum for enny proces med udbud, som gik i gang i foråret 2010.Udbuddet fra 2010 omfatter rengøring og vinduespolering på alle kommunale lokaliteter undtagenplejecentre. Casen her omhandler udelukkende erfaringerne og effekterne af rengøringsdelen.Kontraktperioden løber fra den 1. januar 2011 til den 31. december 2013 med option på forlængelse1 år. Hovedmålet med at udbyde ydelsen var omkostningsminimering, hvilket er blevetopfyldt.2.2.2 UdbudsprocessenUdbudsform: Aktivitets- og funktionsbestemt, offentligt udbud på 4 delaftaler 15Kommunen anvendte i udbudsprocessen en ekstern konsulent, ServiceConsult, der i samarbejdemed kommunen foretog en individuel vurdering af, hvordan hver enkelt lokalitet skulle rengøresmest optimalt. Denne proces medvirkede til en synliggørelse af behov og kvalitet, som har understøttetforventningsafstemningen af brugernes oplevelse af rengøringen og leverandørernesrammer.Den kommunale rengøringsenhed udførte sit arbejde efter aktivitetsbestemt 16 rengøring. I udbuddetønskede kommunen dog mulighed for, at der kunne vælges mellem både aktivitetsbestemtog funktionsbestemt rengøring. Den funktionsbestemte rengøring er fastlagt efter frekvensrengøringssystemet,mens den udfaldsbaserede rengøring bliver bedømt efter renhedsgradssystemet.Opgaverne blev i tilbudsmaterialet opdelt i 4 nogenlunde lige store geografiske områder. Der varsåledes tale om 4 delaftaler på rengøringsområdet, hvor det var op til de potentielle tilbudsgivere,om de ville byde på et, flere eller alle disse områder. I udbudsmaterialet blev der således lagtop til, at små lokale såvel som store rengøringsvirksomheder kunne byde på opgaven. Kommunenmodtog i alt 13 tilbud fra forskellige rengøringsfirmaer, men ingen af dem var fra mindre lokaleleverandører. Kommunens egen rengøringsenhed, KomRen, udarbejdede et kontrolbud, mendette var ikke økonomisk fordelagtigt.Valg af leverandørRengøringsdelen blev vundet af Elite Miljø A/S, idet kommunen vurderede, at firmaet havde afgivetdet økonomisk mest fordelagtige tilbud i forhold til blandt andet et realistisk tidsforbrug.Kommunen pointerede således i tildelingskriteriet, at tidsforbruget havde afgørende indflydelsepå den samlede vurdering. Derudover vurderede kommunen, at Elite Miljø A/S havde fokus påkvalitet i tilbudsmaterialet, samt at de havde den bedste miljøprofil. De anvendte delkriterier varvægtet som følger:• Pris: 40 %• Timeforbrug: 20 %• Plan for opstartsprocedure: 10 %15 Udbuddet blev udbudt i 4 geografiske områder på hhv. rengøring og vinduespolering, således at der i alt var tale om 8 delaftaler,der kunne bydes på. Da casen her udelukkende fokuserer på rengøring, ses der kun på de 4 delaftaler.16 Det skal bemærkes. at Ballerup Kommune anvender definitionerne funktionsbaseret om aktivitetsbestemt rengøring og kvalitetsbaseretom funktionsbestemt rengøring, hvor der her i analysen anvendes de andre definitioner.


35• Drifts- og leveringssikkerhed: 10 %• Personalepolitik: 5 %• Kvalitet og service: 5 %• Kompensation i forbindelse med mangler: 5 %• Miljøforhold: 5 %Udbuddet omfattede i alt 181 lokaliteter, som indtil da var blevet rengjort af 155 kommunalemedarbejdere. Medarbejderne blev virksomhedsoverdraget til Elite Miljø A/S ved kontraktens opstart.De faglige organisationer blev tidligt i overdragelsesprocessen inddraget, og dialogen medde faglige organisationer blev vægtet højt, særligt da der var stort politisk fokus på og interessefor udbud af området.I udbudsmaterialet lægger kommunen ligeledes særligt vægt på sociale klausuler, hvor leverandørenforpligtes til i videst muligt omfang at ansætte medarbejdere fra gruppen af personer ansatpå særlige vilkår samt at stille praktikpladser til rådighed for kommunens jobcenter til eksempelvisarbejdsprøvning. I kommunalt regi er det sociale fokus centralt i personalepolitikken,og kommunen ønskede fortsat at fastholde muligheden for integrering af personer på særlige vilkåri forhold til ydelsen. Dermed har kommunen sikret, at leverandøren imødeser det sociale ansvar,der er væsentligt i den lokale politiske strategi.Vedligeholdelse af kontraktenStyringen af kvaliteten og dialogen mellem kommunen, Elite Miljø A/S og brugerne er fra startenblevet højt prioriteret, og kommunen ønskede at fastholde de gode erfaringer med den tættekontakt til brugerne, der blev anvendt under udbudsprocessen. Til dette ønsker kommunen fastholdtekstern controlling under hele kontraktperioden. Kommunen understreger vigtigheden af atmodtage rådgivning fra en ekstern og uvildig part, som forstår at skabe en god dialog mellem alleparterne i forbindelse med de udfordringer og ændringsbehov, der altid opstår i forbindelsemed en rengøringsydelse.Overordnet set har kommunen gode erfaringer med og effekter af udbudsprocessen på rengøringsområdet,og dette har styrket den kommunale vilje til at skabe konkurrence inden for opgavernepå andre området, såsom vej og park og plantevedligeholdelse. Derfor er det vigtigt forkommunen at fastholde og styrke de gode effekter ved udbud, da processen inden for et fagområdekan påvirke sandsynligheden for udbud på andre fagområder.BetalingsmodelBetalingsmodellen er en fast pris pr. lokalitet pr. år. Desuden har alle lokaliteterne mulighed forhoved-/ekstrarengøring. De enkelte lokaliteter vurderer selv behovet for hoved-/ekstrarengøringog ekstra opgaver. Tilkøbsydelserne skal godkendes af den eksterne controller, og omkostningerneskal holdes inden for det afsatte budget for hver enhed. Der er afsat en decentral pulje til allelokaliteter og en central pulje til løsning af enkeltstående opgaver, hvor behovet opstår som følgeaf særlige omstændigheder.Nedenstående tabel viser en oversigt af betalingsmodellen for Ballerup Kommune.Tabel 1: Betalingsmodel, BallerupOpgaveDaglig rengøringPeriodisk rengøringBetalingsmekanismeFast pris pr. lokalitet pr. årFast pris pr. lokalitet pr. årTilkøbsydelserHoved-/ekstrarengøringEkstra opgaverPris pr. time på forskellige tidspunkterPris pr. opgave pr. stk., pr m 2 eller lignendeCasen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.


36Tabel 2: Opsamling, Ballerup KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter rengøring og vinduespolering – men i analysenses kun på rengøringOffentligt udbud1. generationsudbudFunktions- og udfaldskrav13 tilbudIKU (2011) 25Øvrige særlige forhold155 medarbejdere blev virksomhedsoverdraget2.2.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Ballerup Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne som førstegangsudbud fra offentlig tilprivat varetagelse af opgaven. Der fokuseres på effekterne af udbuddet i 2011, og der inddragesikke data fra udbuddet i 2000, idet der ikke foreligger nødvendige data for dette.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af Ballerup Kommune,samt interviews med kommunen og Elite Miljø A/S (lokal ledelse). Herudover er der foretaget etfokusgruppeinterview med fire udvalgte medarbejdere, der blev virksomhedsoverdraget pr. 1.januar 2012. Endelig har ServiceConsult gennemgået og kvalitetssikret analysen.Med afsæt i den i metodeafsnittet præsenterede analytiske tilgang, er der i tabellen nedenforgjort specifikt rede for grundlaget i Ballerup Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseBesparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens godkendte budgettil den kommunale rengøringsenhed, KomRen, for 2011 og den oplyste fastpriskommunen har til Elite Miljø A/S i 2011 tillagt puljer til hoved-/ekstrarengøringog omkostningen til intern og ekstern controlling.I KomRens budget 2011 er der ikke taget højde for indirekte omkostninger, såsomandele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle,som kan anvendes til fordeling. Der er derfor anvendt en fordelingsnøgle på 15%. Tallet er baseret på erfaringer fra andre eksempler på udbud, men er, jf.metodebilaget, en smule konservativt sat. Der tillægges kun indirekte omkostningertil den del af kommunens budgetterede omkostninger i 2011, som er interne.Ballerup Kommune har oplyst drifts-, udbuds- og følgeomkostninger, der samletdækker over både rengøring og vinduespolering. Det vurderes, at rengøring stårfor 90 % af de samlede omkostninger, hvilket har været udgangspunktet for defølgende beregninger.Der er korrigeret for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostningerer i 2012-niveau. Opgavens omfang og indhold har ikke ændret sig i overgangenfra kommunal varetagelse til privat leverandør, og derfor er der ikkekorrigeret herfor.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne omfatter primært omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse,internt tidsforbrug samt ekstern konsulent. Det internetidsforbrug er vurderet af Ballerup Kommune, mens det resterende er oplyst afkommune vha. adgang til internt regnskab.Følgeomkostninger omfatter opnormering i den centrale ejendomsadministrationi kommunen samt ekstern controller til blandt andet kvalitetsopfølgning på enhederne.Omkostningerne er oplyst af Ballerup Kommune vha. internt regnskab.


37YdelseDer er ligeledes korrigeret for udgifter til vinduespolering, som ved bruttobesparelse.OrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauEndvidere er kommunen, Elite Miljø A/S og medarbejderne blevet bedt om at foretageen vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau.BrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselUdbuds- og følgeomkostningerne er tillagt overheadomkostninger, da Rambøllhar fået indsigt i kommunens lønsumsomkostninger, hvor der ikke er tillagt huslejeomkostningog lign. for medarbejderne. Overhead er vurderet til at udgøre15 % af lønsumsomkostningerne.Udvikling fra før til efter udbud i forhold til:• Normering og arbejdstempo• Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau• Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår• Arbejdsforhold• Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation,tryghed og stress.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbuddet er afdækket genneminterview med Ballerup Kommune. Efter udbuddet er vilkårene afdækket genneminterview med Elite Miljø A/S.Der er ligeledes foretaget fokusgruppeinterview med udvalgte virksomhedsoverdragedemedarbejdere, der kaster lys over medarbejdernes oplevelser af deændrede forhold.Der foreligger ingen medarbejdertilfredshedsundersøgelse før udbuddet. EliteMiljø A/S udarbejder en årlig undersøgelse, som kun få af medarbejderne besvaredei 2011, og uden sammenligningsgrundlag kan den ikke anvendes.Medarbejdertilfredsheden før og efter er i stedet afdækket kvalitativt gennemfokusgruppeinterview med udvalgte virksomhedsoverdragede medarbejdere.Der foreligger en klar afgrænsning i kravspecifikationen i forhold til opgavensomfang og kvalitet i udbuddet. Der foreligger ingen klar afgrænsning fra før udbuddet,hvilket derfor er vurderet af kommunen gennem interviews.Der foreligger systematiske månedlige kvalitetsrapporter fra Elite Miljø A/S. Derer imidlertid ikke foretaget lignende målinger før udbuddet, hvorfor der ikke eret sammenligningsgrundlag.Elite Miljø A/S udarbejder månedlige kvalitetsrapporter, hvori brugertilfredshedenindgår som brugernes vurdering af samarbejdet, jf. ovenstående. Der foreliggerikke undersøgelser fra før udbuddet, og dermed eksisterer der ikke et udgangspunktfor sammenligning.Spørgsmålet er yderligere vurderet kvalitativt via interview med kommunen ogleverandøren.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med BallerupKommune samt med ledelsen i Elite Miljø A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med BallerupKommune samt med ledelsen i Elite Miljø A/S.2.2.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseBallerup Kommune har oplyst, at det godkendte budget for kommunens rengøringsenhed, Kom-Ren, i 2011 var på i alt 44 mio. kr. Det er vurderet, at lønsumsomkostningerne udgør 27 mio.kr., og de øvrige driftsomkostninger, såsom materialer, leasing af maskiner og driftsomkostningertil biler, udgør 17 mio. kr. Dermed er før-situationen reelt det forventede forbrug for 2011udarbejdet ud fra kendte omkostninger i 2010. Budgettet omfatter udgifter forbundet med Kom-Rens lønudgifter, materialer og ledelse. Omkostninger til indirekte omkostninger, såsom lønudbetalingog andel til udgifter til ledelse i ejendomsforvaltningen, er ikke medtaget i kommunensbudget, hvorfor der tillægges indirekte omkostninger til synliggørelse af KomRens andel af de


38kommunale fællesudgifter til lønsumsomkostningerne. På baggrund af erfaringer fastsættes deindirekte omkostninger til 15 % af lønsumsomkostningerne.Ballerup Kommune oplyser, at udgifterne til kontrakt med Elite Miljø A/S for 2011 andrager ca.30,2 mio. kr. i 2012-priser. Hertil kommer puljen til hoved- og ekstrarengøring.Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2011-budget for KomRen)Lønsumsomkostninger 2011Indirekte omkostninger (15 %)Øvrige driftsomkostninger 2011 (materialer mv.)Driftsomkostninger i altKorrektion for inflation (2012-priser)27.000.000 kr.4.050.00 kr.17.000.000 kr.48.098.000 kr.48.678.493 kr.Efter-situation (2011)Driftsomkostning 2011 (2012-priser)Pulje til hoved-/ og ekstrarengøring (2012-priser)Driftsomkostninger i alt (2012-priser)30.247.000 kr.2.910.942 kr.33.157.942 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse15.520.551 kr.Bruttobesparelse i % 31,9 %Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 15,5 mio. kr., svarende til en procentuelbesparelse på ca. 31,9 %.Udover de faste driftsomkostninger til periodisk rengøring er der på baggrund af et selvstændigtEU-udbud ligeledes indgået aftale om varetagelse af måtteservice. Denne omkostning blev tidligerebetalt af de enkelte lokaliteters driftsbudget, men er i forbindelse med udbuddet flyttet tilbetaling via den centrale ejendomsdrift. Den samlede omkostning til måtteservice er reduceretmed ca. 25 %.Som nævnt ovenfor, har Ballerup Kommune oprettet en fast årlig pulje til hoved-/ekstrarengøring. De enkelte lokaliteter vurderer selv behovet for hoved-/ ekstrarengøring i samarbejdemed leverandøren. De ekstra ydelser skal godkendes af den eksterne controller og væreinden for budgettet for hver enhed.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger er opgjort i nedenstående tabel.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostLønomkostninger til virksomhedsoverdragede medarbejdere inklusivefratrædelsesgodtgørelser (2012-priser)Internt lønsumsforbrug (2012-priser)Overheadomkostninger af internt lønsumsforbrug 15 % (2012-priser)Konsulent (2012-priser)Salg af KomRens bilerI altPer år i kontraktperioden (3 år)Omkostning11.162.319 kr.905.134 kr.135.770 kr.180.000 kr.-270.000 kr.12.113.224 kr.4.037.741 kr.


39Udbudsomkostningerne i Ballerup Kommune består hovedsageligt af omkostninger i forbindelsemed virksomhedsoverdragelse. Ballerup Kommune valgte at medarbejdernes ansættelsesforholdskulle forblive uændret, hvorfor kommunen har afholdt de direkte omkostninger forbundet medoverenskomst- og normeringsmæssige forskelle mellem de offentlige og private overenskomsterpå området til udløb af overenskomstperioden.Kommunen afholdt ligeledes feriepengehensættelser til medarbejderne. Feriepengeforpligtelsenandrog ca. 5,3 mio. kr. Denne omkostning er ikke medtaget i ovenstående beregning, da omkostningenville have belastet kommunens økonomi, uagtet om ydelsen blev udliciteret eller ej.Ballerup Kommune oplyser, at udbudsomkostninger internt i lønsum hos den udbudsansvarligeog økonomiafdelingen i kommunen andrager ca. 900.000 kr. Kommunen oplyser, at det blev prioriteretat anvende et større antal interne timer til udbuddet for at sikre en optimal udbudsprocesog fremadrettet styring.Kommunen har i udbudsprocessen anvendt en ekstern konsulent, ServiceConsult, der efterfølgendeer anvendt som controller til den faste opfølgning.I forbindelsen med udbuddet har kommunen haft indtægter i forbindelse med salg af KomRensbiler. Beløbet fremgår her under udbudsomkostningerne, idet det er en ekstra indtægt i forlængelseaf udbuddet. Indtægten fra salget af bilerne er ekstraordinær i forbindelse med udbuddet,da denne kun udløses i relation til udbudsprocessen, idet det antages, at bilerne fortsat ville væreen del af anlægsaktiverne i kommunen, indtil bilerne var fuldt afskrevet, hvis der ikke havde væretudbud på området.De samlede udbudsomkostninger for rengøring er i alt ca. 13 mio. kr. Disse fordeles over de treår, som kontraktperioden strækker sig over og udgør dermed ca. 4,3 mio. kr. per år. Hvis kontraktensoption på forlængelse anvendes, vil udbudsomkostningerne udgøre ca. 3,24 mio. kr. pr.år.Kommunens følgeomkostninger vises i nedenstående tabel 6.Tabel 6: FølgeomkostningerÅrlige følgeomkostningsposterOmkostningIntern administration (2012 priser) Kr. 180.000Overheadomkostninger af intern administration (15 %) Kr. 27.000Konsulent (2012 priser) Kr. 135.000I alt per år Kr. 342.000Kommunens årlige følgeomkostninger ved at udbyde området er fordelt mellem to centrale poster.Den første er en intern opnormering i administrationen til opfølgning på økonomien, dialogmed den eksterne controller og opfølgning på månedsrapporter vedr. kvalitet og brugertilfredshed.Herudover omfatter følgeomkostningerne den eksterne controller, der har den daglige kontakttil brugerne og leverandøren.I Ballerup Kommune udgør følgeomkostningerne alt i alt ca. 342.000 kr. om året over den 3-årige kontraktperiode.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7.


40Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning15.520.551 kr.Bruttobesparelse i % 31,9 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse4.037.741 kr.342.000 kr.11.140.810 kr.Nettobesparelse i % 22,9 %Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 11,1 mio. kr. perår. Det giver en reduktion i forhold til bruttobesparelsen, således at nettobesparelsen andragerca. 22,9 %. Reduktionen er særligt grundet høje udbudsomkostninger, primært omkostningerne iforbindelse med virksomhedsoverdragelse.Kommunen har som nævnt mulighed for at forlænge kontrakten med 1 år, hvormed anvendelseaf denne mulighed vil mindske de gennemsnitlige udbudsomkostninger og dermed resultere i enhøjere relativ nettobesparelse.Effekter for organisationMedarbejderforholdI forbindelse med udbuddet var virksomhedsoverdragelse af kommunens rengøringsmedarbejdereen del af vilkårene, hvor 155 medarbejderne blev overdraget fra Ballerup Kommune til EliteMiljø A/S. Efter overdragelsen er kun få af rengøringsassistenterne fratrådt. Leverandøren oplyser,at enkelte selv har opsagt deres stilling i løbet af den periode, som kontrakten har løbet pt.,men ikke flere end ved normal forventet afgang. Samtidigt er kun få blevet afskediget som led ieffektiviseringen af området. Det reelle antal virksomhedsoverdragede medarbejdere, der stadiger ansat hos Elite Miljø, er ikke oplyst. De interviewede medarbejdere vurderer, at ca. 35 blev afskedigeti starten af kontraktperioden, og at der var enkelte, der opsagde deres stilling pga. nedgangi arbejdstimer.Både kommunen og leverandøren fremhæver dialogen med de berørte medarbejdere og med defaglige organisationer i løbet af overdragelsesprocessen som en væsentlig faktor for en optimalvirksomhedsoverdragelse, hvilket bakkes op af medarbejderne. Medarbejderne har oplevet detsom et langt udbudsforløb med mange møder, men er i processen blevet godt informeret af særligtfagforeningen.Medarbejderne overgik til en privat overenskomst ved udløbet af deres hidtidige kommunaleoverenskomst, og Ballerup Kommune afholdt, som tidligere nævnt, den økonomiske merudgift,der var mellem den offentlige og private overenskomst indtil overenskomstperiodens udløb. Detteblev gjort for at give medarbejderne en glidende overgang til den nye arbejdsgiver, give leverandørenmuligheden for gradvist at justere normeringerne og arbejde med medarbejdernes forventningertil de nye forhold, såsom anden løn og andet arbejdstempo.Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter udløb afderes overenskomst. Følgende punkter, der uddybes efterfølgende, fremhæves som væsentligeændringer af enten kommunen, leverandøren eller medarbejderne:• Normeringen er reduceret• Arbejdstakten er steget fra takt 100 til takt 130 hos den private leverandør• Lønforholdene og andre ansættelsesforhold er ændret• Kompetenceniveauet vurderes øget af kommune og leverandør, dog ikke af medarbejderne.I dag er der et færre antal medarbejdere ansat til at varetage rengøringsopgaven på lokaliteterne,hvilket betyder, at det areal, der skal rengøres pr. time, er steget. Takten er steget fra takt100 til takt 130, hvormed rengøringsassistenterne når et 30 % større areal i dag end underkommunal ansættelse.


41De interviewede medarbejdere oplyser, at de har oplevet en væsentlig forringelse i løn- og andreoverenskomstmæssige forhold, hvor overgangen fra fast månedsløn til timeløn fremhæves afmedarbejderne som en særlig forringelse. Ligeledes fremhæves søn- og helligedagsbetaling ogferieforhold som mere administrativt tunge for medarbejderne i dag. I starten af kontraktperiodenoplevede medarbejderne mange fejl i deres løn, men der er generelt blevet rettet op på disse.Ifølge Elite Miljø A/S er det generelle kompetenceniveau styrket blandt medarbejderne. De overtogmedarbejdere, hvor ca. halvdelen havde gennemført kursus i rengøring via AMU. Herefter harder været fokus på opkvalificering af alle medarbejderne, også løbende, hvorfor der afholdes 8-10 AMU-grunduddannelseskurser om året for medarbejderne i Elite Miljø A/S, så alle modtagerpapir på deres kompetencer. Yderligere anvendes der i højere grad maskiner til arbejdet hos EliteMiljø A/S, end medarbejderne tidligere har været vant til, og til håndtering af maskinerne modtagermedarbejderne ligeledes opkvalificeringskurser.Leverandøren fremhæver, at medarbejderne og deres kompetencer er afgørende for virksomhedensindtjening, og derfor er der også et stort fokus på uddannelse af medarbejderne og på optimeringaf arbejdsgange.Medarbejderne fremhæver, at de ikke har deltaget i kursusforløb, og at deres oplevelse er, at leverandørenhar trukket mange af kursusforløbene tilbage, idet omkostninger hertil var for høje.Det skal pointeres, at de interviewede medarbejdere har mange års erfaring og selv ikke opleveret behov for et kompetenceløft.Kommunen og leverandøren pointerer, at de høje formelle krav har medvirket til en mere professionelhverdag for medarbejderne, hvor der er større fokus på deres faglighed. Ledelsesmæssigter fagligheden også kernen i hverdagen, hvilket ikke altid var tilfældet under kommunal ansættelse.Dermed opstår der mere dialog om arbejdets udførelse og om medarbejdernes ressourcer.I den relation har de interviewede medarbejdere dog ikke oplevet nogen ændring. De fremhæver,at deres tidligere ledelse i KomRen ligeledes var fagligt stærk. Her sammenligner medarbejderneden nærmeste og øverste ledelse i Elite Miljø A/S med KomRen og ikke med lederne i deenkelte lokaliteter. Ligeledes pointerer medarbejderne, at deres nuværende ledelse er fagligtstærk, og både den nærmeste og øverste ledelse har et godt kendskab til medarbejderne, arbejdsmetoderneog er tilgængelige for medarbejderne.Ifølge Elite Miljø A/S er der meget stor opmærksomhed på arbejdsmiljø, og derfor tages der ogsåfat tidligere, end kommunerne generelt gør, fx i forbindelse med forebyggende sygefraværssamtalerved vedvarende kortvarigt sygefravær. Det har betydet, at virksomheden har kunnet halveresygefraværet siden opstarten af kontraktperioden, hvor der bl.a. er afgivet advarsler, og virksomhedenhar været nødsaget til at afskedige et par medarbejdere. Overordnet vurderer EliteMiljø A/S, at det er en forbedring for arbejdsmiljøet og arbejdsforholdene, at der er en klar politikpå området.Medarbejderne bekræfter, at sygefraværet er faldet. De oplever ikke, at det har medført, at kollegaergår syge på arbejde. Derimod påpeger de, at arbejdstakten medfører, at arbejdet ikke kanudføres, hvis man er lidt syg, og at det vil gå ud over teamet, hvis man ikke er frisk. Derfor erdet i egen og teamets interesse at sygemelde sig ved sygdom. Medarbejderne udtaler samtidigt,at det er væsentligt lettere at få vikarer ind i dag i forhold til tidligere.MedarbejdertilfredshedDer er ikke udarbejdet medarbejdertilfredshedsmålinger i Ballerup Kommune forud for udbuddet.Elite Miljø A/S udarbejder årlige tilfredshedsundersøgelser blandt medarbejderne, men opleverdog, at kun en lille andel af medarbejderne besvarer undersøgelsen. Særligt medarbejdere medbegrænsede danskkundskaber undlader ofte at besvare undersøgelsen. Da der ikke foreligger tidligeremålinger, kan leverandørens ene måling ikke anvendes. Det følgende afsnit indeholder derforde vurderinger af medarbejdertilfredshed, som de virksomhedsoverdragede medarbejdere hargivet udtryk for gennem interviews, og det er dermed ikke fuldt repræsentativt for hele medarbejdergruppen.


De interviewede medarbejdere har forholdt sig til udviklingen i deres arbejdstilfredshed i dag iforhold til ansættelsen i kommunalt regi. Her pointerer 3 ud af de 4 interviewede, at de opleveren forringet tilfredshed, mens én synes, at den er lig med tidligere. Den forringede tilfredshed erbegrundet med den højere arbejdstakt, som, medarbejderne føler, forringer deres hverdag ogkvaliteten af deres arbejde. Yderligere fremhæver de, at arbejdstakten gør arbejdet mindre fleksibelt,hvilket medfører, at kun få uforudsete ændringer i hverdagen får den fastlagte arbejdsdagtil at falde sammen og øge medarbejdernes risiko for stress.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauBallerup Kommune og Elite Miljø A/S vurderer begge, at udbuddet har resulteret i en standardiseringaf rengøringsniveauet. Enhederne i kommunen var tidligere vant til meget forskellige serviceniveauer,alt efter interne aftaler, der ikke var synliggjort. Nu er området velbeskrevet, ogdet er medvirkende til en afgørende forventningsafstemning med brugerne om ydelsen. Bådekommunen og leverandører fremhæver, at det har forbedret kvaliteten af rengøringen. Somnævnt ovenfor, stiller de interviewede medarbejdere sig mere skeptiske over for udviklingen ikvaliteten, som de vurderer, er forringet pga. arbejdstakten.Elite Miljø A/S udarbejder hver måned kvalitetsrapporter for alle lokaliteter, hvilket giver en øgetstyring og standardisering af rengøringsniveauet. I kvalitetsrapporterne tilkendegiver lokaliteternederes tilfredshed med kvaliteten og samarbejdet for en måned på en fire-trinsskala (0-3),hvor 0 er meget utilfreds, og 3 er meget tilfreds. Gennemsnittet for enhederne har ifølge kommunenefter overgangsperiode ligget på ca. 2,4 for samarbejdet og på 2,3 for kvaliteten.BrugertilfredshedBallerup Kommune pointerer, at de aldrig har haft så stor tilfredshed blandt brugerne før. Derudarbejdes tilfredshedsskemaer i kommunen, hvor den samlede tilfredshed ligger på 2,35 ud afen mulig score på max. 3. Kommunen fremhæver dialogen gennem udbudsprocessen, hvor alleenhedernes rengøringsbehov og forventninger blev drøftet, som essentiel for tilfredsheden i dag.Kommunen havde en forventning om et stigende antal klager i forbindelse med leverandørskiftet,men det har der reelt ikke været tale om. Kommunen vurderer hertil, at brugerne oplever, at derer kommet struktur, synlighed og styring på området, hvilket har mindsket usikkerheden til kvalitetenog de krav, der kan stilles til ydelsen.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselDen vigtigste effekt for innovationen bliver af kommunen fremhævet som værende den standardisering,struktur og det overblik, som udbudsprocessen har givet kommunen. Det var altafgørendefor kommunen, at rengøringen blev standardiseret, og at kommunens lokaliteter nu bliverrengjort efter den samme standard. Det gør samarbejdet og dialogen vedrørende kvalitet og styringvæsentligt lettere.Ballerup Kommune mener ikke, at udbuddet har medført en direkte innovation af ydelsen, menfremhæver de løbende dialogmøder som værende afgørende for udviklingen, hvor særligt denadministrative del af samarbejdet drøftes og forbedres. Kommunen oplyser, at de erfaringer,man har gjort sig ved denne udbudsproces, har medvirket til en større politisk vilje til at skabeyderligere konkurrence inden for kommunale opgaver.Elite Miljø A/S pointerer, at de løbende arbejder med innovation af arbejdsgangene, som dog kunkan gennemføres i et mindre omfang, da det skal holdes inden for udbuddets rammer.Ifølge Elite Miljø A/S er konkurrenceniveauet inden for branchen afgørende for et stærkt stigendefokus på optimering og innovation hos de private leverandører. Branchen er meget fokuseret påat udvikle en rengøringsstandard og opfølgning, som bruger, kunde, medarbejder og leverandører trygge ved, og hvor der lægges mindre vægt på ressourceforbruget og mere vægt på resultatet.I øjeblikket er det en udfordring for innovationen, at kommunen indkøber ydelsen, alt efterhvilken indsats de skal præstere, hvorfor det er meget fastlåst, hvordan eksempelvis arbejdsgangeneudvikles. Elite Miljø A/S ser fordele ved at arbejde mod anvendelse af funktionsudbudfor dermed at kunne tilrettelægge indsatsen, selv inden for nogle faste rammer om resultater ogkvalitet.42


43Medarbejderne foreslår, at man inddrager dem mere i udviklingen, da de med deres erfaring haren god indsigt i arbejdsgangene. De pointerer, at det vil være fordelagtigt for både leverandør ogbruger, at medarbejderne får mere metodefrihed og tid til at udvikle rengøringen.Både Ballerup Kommune og Elite Miljø A/S fremfører, at trepartssamarbejdet har fungeret godtmellem controlleren, leverandøren og kommunen. Der bliver afholdt faste månedlige dialogmødermellem alle tre parter, hvor der drøftes samarbejdsrelationer, både opfølgende og med et fremadrettetsigte.2.2.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektBallerup Kommune fremhæver særligt den øgede styring og overblikket over rengøringsområdet ikommunen som værende afgørende for de økonomiske besparelser, der er centrale for udbuddet.Kommunen og Elite Miljø A/S vurderer begge, at de private leverandører har to særlige forhold,der resulterer i gunstige økonomiske forhold for kommunen:• Forskel mellem kommunale og private forhold• Øget faglighed.Ballerup Kommune fremhæver blandt andet, at der er forskel på den kommunale og den privateoverenskomst, samt at der er andre muligheder for at afskedige medarbejdere på det privatemarked. Ligeledes vurderer kommunen, at idet fagligheden er kernen i leverandørens ydelse ogdialog med medarbejderne, er der også et andet fokus på optimering af arbejdsgangene.Elite Miljø A/S vurderer særligt fagligheden som årsagen til de identificerede effekter. Leverandørerpointerer, at fokus på optimeringen af arbejdsgangene og opkvalificeringen af medarbejderneer medvirkende til et bedre flow og dermed besparelser. Det har resulteret i en anderledes hverdagfor medarbejdere, da der er kommet højere formelle krav, men langt større gennemsigtighedfor brugerne, kommunen og leverandøren.2.2.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Ballerup Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Ballerup Kommune og Elite Miljø A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 15,5 mio. kr., svarende tilca. 31,9 %.Nettobesparelsen andrager ca. 11,1 mio. kr. pr. år, svarende til ca.22,9 %.Effekter for organisation155 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til Elite Miljø A/S.En stor del er stadig ansat hos Elite Miljø A/S.Medarbejderne skal rengøre et ca. 30 % større areal pr. time i forholdtil tidligere. Samtidigt er det oplevelsen, at lønnen er faldet, og degenerelle medarbejdervilkår er forringet, da overenskomsten i detprivate er mindre attraktiv for medarbejderne.I forlængelse af virksomhedsoverdragelsen har leverandøren haft fokuspå sygefraværet, som er halveret fra overtagelsen til i dag.Effekter for ydelsenYdelsen er nu velbeskrevet, og der er en klarere forventningsafstemningmellem leverandør og bruger.Leverandøren og kommunen vurderer, at kvaliteten er steget. Derudarbejdes brugertilfredshedsundersøgelser, der viser et meget højt


44tilfredshedsniveau. Der er en klar standardisering af rengøringsniveauetpå tværs af enhederne, hvilket har givet et bedre overblik.Medarbejderne giver derimod udtryk for en kvalitetsforringelse i forlængelseaf det stigende arbejdstempo.Effekter for udvikling og samarbejdeKommunen pointerer, at standardiseringen og overblikket over ydelsen,såsom kvaliteten, er den væsentligste effekt ved udbuddet.Leverandøren pointerer, at der løbende arbejdes med optimering afarbejdsgangene, og at der er en mulighed for yderligere optimeringved indgåelse af aftale på baggrund af funktionsudbud.Trepartssamarbejdet mellem Elite Miljø A/S, ServiceConsult og BallerupKommune fremhæves som værende konstruktivt og velfungerende.ForklaringsfaktorerDe økonomiske effekter er særligt resultatet af den ændrede opgavestyringfra det offentlige til private arbejdsmarked. Den private leverandørmed rengøring som kernekompetence har større indsigt i optimeringaf arbejdsgange og fokus på opkvalificering af medarbejderne,hvilket medfører effektivisering på området.


452.3 Case: Billund Kommune2.3.1 IndledningDenne case omhandler et førstegangsudbud af rengøringsservice i Billund Kommune.Billund Kommune består af tidligere Grindsted Kommune og Billund Kommune. Den nye sammenlagteBillund Kommune besluttede, at driften af rengøringsområdet skulle udbydes i 2010. Pådet tidspunkt var der allerede nogle enheder i gammel Billund Kommune, som havde eksternrengøring, men i gammel Grinsted Kommune var der tradition for at varetage opgaven selv.Der har altid været frit valg om udbud på kommunens enheder, også i gammel Billund Kommune,hvilket betød, at rengøringsservicen kun blev udbudt på en del af kommunens enheder. 16enheder ud af kommunens ca. 50 enheder ønskede at udbyde deres rengøringsservice. På 11 afde 16 enheder blev rengøringen på forhånd varetaget af forskellige private leverandører. De resterendeca. 34 enheder i kommunen varetager selv rengøringen med egen rengøringsassistent,men indkøb af rengøringsmidler og rekvisitter er dog blevet udbudt på enhederne med internrengøring.Billund Kommune besluttede, at alle enheder, som valgte at skabe konkurrence om opgaverne,skulle udbydes i en samlet aftale frem for mindre delaftaler. Baggrunden herfor var, at kommunenønskede at opnå skarpere priser samt en standardisering af rengøringsniveauet.For at opnå en tilfredsstillende rengøringsstandard på tværs af alle kommunale enheder, bådeenheder med intern og enheder med ekstern rengøring, fik Billund Kommune udarbejdet en rengøringsanalyseaf Dansk Servicerådgivning. På baggrund af analysen tog byrådet i Billund Kommuneen politisk beslutning om standardisering af rengøringen, som efterfølgende blev indført påalle enheder i kommunen. På enhederne med intern rengøringsservice blev budgetterne justeret ihenhold til standarden.Kommunen valgte at standardisere rengøringsniveauet på frekvensniveau D, som i henhold tilkommunen er den laveste fællesnævner i branchen. Det blev politisk besluttet, at niveauet varacceptabelt og tilstrækkeligt, og der var en forventning om, at kvaliteten ikke ville blive påvirketheraf. Kommunen ville undgå at betale for en standard, som ikke er nødvendig. Rengøringsstandardenblev beskrevet vha. programmeret rengøring, så man vidste præcist, hvor mange gangeet rum af en bestemt art skulle gøres rent på flader, gulve mm. Man overvejede at udbyde medfunktionskrav, men Billund Kommune manglede erfaring og kompetencer til at medtage funktionskravi udbuddet. Problematikken for kommunen bestod særligt i, at man ikke vidste, hvordanman skulle måle og vurdere, hvorvidt leverandørerne levede op til funktionskravene. Kommunenformodede, at dette nok ikke ville være et problem, så længe der var et godt samarbejde medleverandøren, men at det ville blive problematisk i tilfælde af en konflikt.Billund Kommune gennemførte i stort set samme periode to andre udbud, udbud af måtteserviceog vinduespolering. Der var overvejelser om at sammenkoble ydelserne med rengøringsopgaven,men kommunen vurderede på baggrund af markedets struktur, at det ikke var fordelagtigt. Devurderede, at der ikke findes virksomheder, som er gode til det hele. Virksomhederne har hverderes kernekompetencer, og kommunen vurderede, at de ville få de bedste tilbud ved at udbydeenkeltstående opgaver.Billund Kommune opfatter sig selv som en kommune, der skaber konkurrence om mange opgaver.Eksempelvis har man erfaring med udbud på vejområdet, genbrugshjælpemiddeldepoter,måtteservice, vinduespolering samt udbud af diverse indkøb. Store dele af kommunens udbudsforretningforegår i en samlet enhed i kommunen, men der findes også områder, som varetages iandre dele af kommunen, herunder vejområdet. Kommunen har således en del erfaring på området.2.3.2 Udbudsprocessen


Til trods for et godt erfaringsgrundlag valgte Billund Kommune at bruge Dansk Servicerådgivningtil processen med den begrundelse, at konsulenten allerede var meget inde i området efter athave udarbejdet rengøringsanalysen og undersøgt rengøringsniveauet på alle enheder. Ifølgekommunen forløb processen rigtig godt med Dansk Servicerådgivning.Der blev nedsat en styregruppe til at være involveret i udbudsprocessen. Styregruppen deltog ide indledende møder, men var som sådan ikke involveret i den efterfølgende proces. Dansk Servicerådgivninghåndterede det meste af processen i samarbejde med en juridisk tovholder ikommunen.Udbudsform: Aktivitetsbaseret, begrænset udbudKommunen og Dansk Servicerådgivning gennemførte prækvalifikation af virksomheder i foråret2011. Der var 13 virksomheder, som gerne ville prækvalificeres, men kommunen valgte kun firevirksomheder på baggrund af virksomhedernes regnskab og referencer på lignende opgaver.Baggrunden for at gennemføre prækvalifikation af virksomheder var, at Billund Kommune ikkeønskede at modtage tilbud fra enhver virksomhed. Det skulle være virksomheder, som besidderden rette kapacitet og professionalisme. Ifølge kommunen var prækvalifikationen med til at begrænseudbudsomkostningerne, fordi der skulle gennemgås færre tilbud.I august 2011 udsendte man udbudsmaterialet. Materialet blev både offentliggjort i Dansk Servicerådgivningsudbudssystem og på kommunens hjemmeside. Desværre kom kommunens egenwebmaster til at skrive en forkert tilbudsfrist på kommunens hjemmeside, og udbuddet måttederfor trækkes kortvarigt tilbage. Det forsinkede dog ikke processen. Kommunen modtog tilbud idecember 2011 fra tre af de prækvalificerede virksomheder. Den sidste virksomhed mødte ikkeop til besigtigelse af enheder, hvilket var et minimumskrav for afgivelse af tilbud.Valg af leverandørBillund Kommune og Dansk Servicerådgivning vurderede tilbuddene på baggrund af følgende kriterier:• Vederlag: 60 %• Kvalitet: 40 %, herunder• Leverandørens plan for opstart• Leverandørens plan for instruktion og uddannelse af rengøringspersonale• Leverandørens plan for fastholdelse af rengøringspersonale• Leverandørens beredskab og håndtering af planlagt og ikke-planlagt fravær• Leverandørens procedurer for afhjælpning af fejl og mangler i ydelsen• Det summerede antal timer til rengøringsservice og serviceopgaver pr. år.Der blev truffet valg om leverandør i starten af januar 2012. ISS Facility Services A/S blev valgtsom leverandør i kontraktperioden fra den 1. marts 2012 til og med den 29. februar 2016. Kommunenhar option på et års forlængelse.Kommunen har understreget vigtigheden af at bruge et godt udbudssystem, altså et softwareprogram,til udbuddet. Det brugte Dansk Servicerådgivning, og kommunens erfaring er, at sådanet system fanger mange af de småfejl, som næsten er uundgåelige i løbet af en udbudsproces.I forlængelse heraf gives eksemplet med den forkerte tilbudsfrist på kommunens hjemmeside,som gjorde, at kommunen måtte trække udbuddet tilbage. Sådanne fejl kan ifølge kommunenhelt undgås ved at bruge et godt system til udbud. Kommunen har dog en politik om offentliggørelsepå egen hjemmeside, som bevirkede, at kommunen ikke kunne følge sit eget råd.BetalingsmodelBetalingsmodellen er en fast pris per år. Billund Kommune forventer, at der kommer udgifter tiltilkøbsydelser ud over den faste pris. Kontrakten omfatter nemlig ikke rengøringen i bestemtehøjder, og dermed skal der tilkøbes rengøring på enkelte enheder, som har meget højt til loftet,fx sportshaller. Kommunen kender ikke betalingsmodellen herfor endnu. Derudover har enhederneikke mulighed for at tilkøbe ydelser. I tabel 1 nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellenfor Billund Kommune.46


47Tabel 1: Betalingsmodel, Billund KommuneOpgaveDaglig og periodisk rengøringBetalingsmekanismeFast pris pr. årTilkøbsydelserRengøring over 3 m 50 cm Pris pr. m 2Casen opsummeres i nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Billund KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter daglig og periodisk rengøringBegrænset udbud1. generationsudbudAktivitetskrav3 tilbudIKU (2011) 25,8Øvrige særlige forhold Virksomhedsoverdragelse af én medarbejder. 11 ud af 16enheder havde ekstern rengøring forud for udbud, menkontrakterne var ikke indgået som følge af konkurrence.2.3.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Billund Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud. Nogle enhederhavde ekstern rengøring for udbud, men opgaverne var ikke udbudt på enhederne førhen.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews med BillundKommune samt ISS Facility Service A/S (lokal ledelse). Der er ikke gennemført interviewmed virksomhedsoverdragede medarbejdere, da der kun er én medarbejder, som blev virksomhedsoverdragetfra kommunen til ISS Facility Service A/S. Dermed kan medarbejderens anonymitetikke bevares. Dertil kommer, at virksomhedsoverdragelse udgør en meget lille del af casen,og det vurderes derfor, at aspektet kan afdækkes på tilfredsstillende vis gennem interview medkommunen og ISS Facility Service A/S.Der skete virksomhedsoverdragelse fra leverandør til leverandør, hvilket ikke indgår nærmere ianalysen, da man i dette tilfælde ville sammenligne vilkår mellem private leverandører.Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede foranalysegrundlaget i Billund Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseBruttobesparelsen beregnes ved sammenligning af kommunens årlige udgifter i2010, som dels er interne og dels eksterne, samt udgifterne til den eksterne leverandøri 2012.Kommunens interne budgetter medtager kun løn. Der er ikke indregnet omkostningertil materialer, anskaffelser, husleje (rengøringsdepoter) samt drifts- ogforbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme og vand). Kun omkostningernetil husleje, driftsomkostninger og forbrugsartikler som håndsæbe og papir afholdesfortsat af kommunen. Der tages højde for omkostningerne til materialer vedat tillægge 5 % af lønsummen til det interne budget.Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger,såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle,som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %.


Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat. Der tillæggeskun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger i 2010, somer interne.48Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostningerer 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig væsentligt fra 2010 til2012 17 , og derfor kontrolleres ikke herfor.Kommunen forventer at tilkøbe rengøring i lokaler med over 3 m 50 cm til loftet,men kan ikke angive, hvor meget dette vil beløbe sig til, eller hvor mange enhedereller m 2 der er tale om. Disse medtages ikke i beregningen, men der gøresopmærksom på, at bruttobesparelsen vil være en smule overvurderet.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Følgeomkostningerne omfatter timeforbrug til kontraktadministration. Der findesen rengøringsansvarlig for hver enhed i kommunen. Nogle er ansvarlige for flereenheder. Tidsforbruget til kvartårlige møder per enhed er vurderet af kommunen.OrganisationYdelseUdviklingog samarbejdeMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationVidenoverførselUdbudsomkostningerne omfatter omkostninger til internt tidsforbrug samt konsulentbistand.Heri indregnes omkostninger til rengøringsanalysen i 2010. BillundKommune har givet et skøn over timeforbruget i kommunen og på institutionerne.Omkostninger er opgjort for udbuddet af rengøringsservice og et sideløbendeudbud om rengøringsmidler. Kommune har ikke en særskilt opgørelse over omkostningertil hvert udbud, men vurderer, at der er brugt lige meget tid til hvertudbud. Derfor deles udbudsomkostningerne med to. Til udbudsomkostningernekommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse.Udviklingen i medarbejderforhold er vurderet af kommunen og ISS Facility ServicesA/S (lokal ledelse). Der er ikke foretaget interviews med den virksomhedsoverdragedemedarbejder af hensyn til anonymitet.Udviklingen i medarbejdertilfredshed er vurderet af kommunen og ISS FacilityServices A/S (lokal ledelse). Der er ikke foretaget interview med den virksomhedsoverdragedemedarbejder af hensyn til anonymitet.Udviklingen i kvaliteten og serviceniveauet er vurderet af Billund Kommune påbaggrund af rengøringsanalysen fra Dansk Servicerådgivning og kommunens politiskebeslutning om rengøringsstandarden.Der udarbejdes en månedlig servicerapport af ISS Facility Services A/S, som viserbrugernes vurdering af kvalitet og samarbejde. Kvalitetsvurderingen medtagesher som indikation for kvalitetsniveauet i dag.Der foreligger ikke systematiske undersøgelser, hverken før eller efter udbuddet.Udviklingen i tilfredsheden er vurderet af kommunen.Der udarbejdes en månedlig servicerapport af ISS Facility Services A/S, som viserbrugernes vurdering af kvalitet og samarbejde. Samarbejdsvurderingen medtagesher som indikation for brugertilfredsheden.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med BillundKommune samt med lokal ledelse i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med BillundKommune samt med lokal ledelse i ISS Facility Services A/S.2.3.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseBillund Kommune oplyser, at udgifterne til intern rengøring i 2010 udgjorde ca. 0,9 mio. kr., ogat dette beløb kun dækker lønomkostningerne. Udgifterne til ekstern rengøring udgjorde ca. 3,3mio. kr. i 2010. Dette beløb omfatter alle udgifter forbundet med rengøring. Den eneste udgift,der stadig påhviler kommune, er til forbrugsartikler. Kommunen kan ikke oplyse størrelsen af udgiften,men vurderer, at den er uændret i forhold til forhenværende udbud. Udgiften i 2012 tilISS Facility Services A/S udgør ca. 3,0 mio. kr.17 Kommunen skønner, at der grundet mindre udvidelse og sammenlægninger af enheder kunne være 30 til 40 m 2 mere at gøre rent i2012 i forhold til 2010, hvilket udgør under 1 % af det samlede rengøringsareal før udbud.


I beregningen af bruttobesparelsen tillægges overhead for kommunens direkte omkostninger tilmaterialer, anskaffelser mv. samt kommunens indirekte omkostninger, fx andelen af fællesudgifternei kommunen. Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages konservativtpå baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %. Overheaden tillægges kun den del afkommunens udgifter, som var til intern rengøring i 2010.49Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2010)Driftsomkostning (Intern)Materialer (5 %)Indirekte omkostninger (15 %)Driftsomkostning (ekstern)Driftsomkostning i altKorrektion for inflation (2012-priser)904.873 kr.45.444 kr.135.731 kr.3.213.394 kr.4.299.242 kr.4.439.147 kr.Efter-situation (2012)Driftsomkostning 20123.001.040 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse1.438.107 kr.Bruttobesparelse i % 32,4 %Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 1,44 mio. kr., svarende til en procentuelbesparelse på 32,4 %.Forbrugsartikler er ikke inkluderet i hverken før- eller efter-situationen, og derfor vil den procentuellebesparelse være den samme, mens det generelle omkostningsniveau vil være en smule højere.Tilkøbsydelser (dvs. rengøring over 3,5 meter.) var tidligere omfattet af opgaven, men ikke efter,og derfor er bruttobesparelsen en smule overvurderet.NettobesparelseFra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostninger opgøres som i nedenstående tabel 5.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningTidsforbrug og udgifter til konsulent, rengøringsanalysen (2010)Tidsforbrug og udgifter til konsulent, rengøringsanalysen (2012-priser)Tidsforbrug og udgifter til konsulent, udbud (2011)Tidsforbrug og udgifter til konsulent, udbud (2012-priser)Kompensation til medarbejder (2012-priser)Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostning 2012I altPr. år (5 år)177.793 kr.186.902 kr.112.354 kr.113.709 kr.20.000 kr.38.727 kr.359.339 kr.71.868 kr.


Udbudsomkostningerne består af udgifter til eget timeforbrug og konsulentbistand, først til gennemførelseaf rengøringsanalysen i 2010 og derefter til prækvalifikationen og udbudsprocessen i2011. Billund Kommune har oplyst, at der samlet set blev brugt 355.585 kr. til rengøringsanalysensamt 224.707 kr. i forbindelse med udbuddet af rengøringsservice og udbuddet af rengøringsmidler.Halvdelen af omkostningerne indregnes som udbudsomkostninger til udbuddet afrengøringsservice i henhold til kommunens vurdering. Beløbene indeholder både interne omkostningerog omkostninger til ekstern konsulent.Sidst er der omkostningerne til virksomhedsoverdragelse af en enkelt medarbejder. Kommunenoverholdte ved en fejl ikke kravene til medarbejderens varslingsperiode. Det blev derfor aftaltmed medarbejderen og fagforeningen, at medarbejderen skulle kompenseres økonomisk, da derreelt var tale om kontraktbrud. Kompensationen beløb sig til ca. 20.000 kr.Derudover var der også omkostninger forbundet med virksomhedsoverdragelsen, da kommunenindvilligede i at dække omkostninger som følge af overenskomstmæssige forskelle mellem detkommunale og det private indtil næste overenskomstforhandling den 31. marts 2013. Omkostningerneer aftalt med ISS til 38.727,09 kr.De samlede udbudsomkostninger andrager i alt 359.339 kr., hvilket er 71.868 kr. fordelt overkontraktperioden på fem år.Nedenfor opgøres Billund Kommunes følgeomkostninger i tabel 6.Tabel 6: Følgeomkostninger50FølgeomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser) per år11.278 kr.Billund Kommune har ansat rengøringsansvarlige for hver enhed, som mødes med leverandørenfire gange om året. Opgaven varetages fx af pedeller på institutionerne. Nogle enheder har densamme rengøringsansvarlige. Kommunen vurderer, at der anvendes ca. en halv time hvert kvartaltil møder per enhed, hvilket ikke blev brugt førhen.Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel 7.Tabel 7: NettobesparelseÅrlig BruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning1.438.107 kr.Bruttobesparelse i % 32,4 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse71.868 kr.11.278 kr.1.354.960 kr.Nettobesparelse i % 30,5 %Efter hensyntagen til udbuds- og følgeomkostninger har Billund Kommune opnået en nettobesparelsepå 1,35 mio. kr. pr. år, svarende til 30,5 %. 18I ovenstående er ikke taget hensyn til køb af de tillægsydelser, som, kommunen ved, vil blive tilkøbt,dog uden at kende størrelsesordenen af beløbet. Som følge af denne udladelse kan forventes,at den procentuelle besparelse er en anelse overvurderet, og at det generelle omkostningsniveauer undervurderet. Dertil kommer kommunens udgifter til forbrugsartikler til institutionerne,som heller ikke kunne medtages i beregningen. Medtagelse af disse udgifter i beregningen vilikke reducere den procentuelle besparelse, da de vurderes at være de samme før og efter udbud,18 Samlet set er der således tale om en brutto- og nettobesparelse på henholdsvis 32,4 % og 30,5 %. Som det fremgår af afsnittet omkvalitet nedenfor, er en del af forklaringen på besparelsen ifølge Billund Kommune relateret til, at kommunen i forbindelse med fastlæggelseaf ny rengøringsstandard foretager en standardisering på et lavere frekvensniveau, som, man dog fortsat vurderer, resultereri det samme kvalitetsniveau.


men de er med til at undervurdere det overordnede omkostningsniveau forbundet med rengøringi kommunen.Effekter på organisationMedarbejderforhold og medarbejdertilfredshedUdbuddet omfattede virksomhedsoverdragelse af én medarbejder. For at bevare medarbejderensanonymitet er der ikke lavet interview med denne, men i stedet er kommunen og leverandørenblevet bedt om at vurdere ændringerne for medarbejderen. 19Som beskrevet ovenfor fik Billund Kommune ikke varslet medarbejderen om virksomhedsoverdragelseni god nok tid, hvilket medførte, at kommunen kompenserede medarbejderen økonomiskefter aftale med fagforeningen. Kommunen og leverandøren opfatter, at denne handlingblev anset som meget positiv af medarbejderen og ud over alle forventninger. Medarbejderenanså det generelt ikke som problematisk at blive virksomhedsoverdraget.På denne baggrund vurderer Billund Kommune, at medarbejderen var glad for overdragelsen.Medarbejderen er en ung mand, som gerne ville have flere ugentlige arbejdstimer, men dettekunne Billund Kommune ikke tilbyde ham. I ISS Facility Services A/S fik medarbejderen flereugentlige arbejdstimer samt en højere timeløn, fordi han er en dygtig medarbejder.Kommunen er bekendt med forskellene mellem arbejdstakt mellem det offentlige og private, sombevirker, at der skal arbejdes hurtigere i det private. Billund Kommune mener dog, at dette ikkegør en forskel for den konkrete medarbejder.Med de begrundelser vurderer både Billund Kommune og ISS Facility Services A/S, at medarbejderener blevet mere tilfreds med og glad for sit arbejde efter virksomhedsoverdragelsen. ISSFacility Services A/S tilføjer, at virksomhedsoverdragede medarbejdere som regel er tilfredsemed arbejdet efter en tilvænningsperiode, grundet de muligheder ISS Facility Services A/S kantilbyde, såsom andre arbejdsopgaver og efteruddannelse, fordi de er en stor virksomhed. Medarbejderenfra Billund Kommune har også modtaget efteruddannelse og har dermed opnået et højerekompetenceniveau.ISS Facility Services A/S fortæller mere generelt om virksomhedsoverdragelse, at det er en storomvæltning for mange medarbejdere. Af den grund bruger ISS Facility Services A/S meget tid påat informere medarbejderne forud for virksomhedsoverdragelse. Kommunikation anses som etvigtigt element i processen.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauBillund Kommune valgte at standardisere rengøringsniveauet på frekvensniveau D. Kommunenfortæller, at dette er det laveste niveau inden for branchen, men at det samtidigt er det niveau,man synes er rimeligt i kommunen. Der er således blevet taget en politisk beslutning om, at rengøringsstandardenpå alle enheder skal være på dette niveau. Ifølge Billund Kommune blev rengøringsniveauetstandardiseret på et generelt lavere frekvensniveau end førhen. Det er dog megetforskelligt fra enhed til enhed. Nogle steder var der tale om en reducering af frekvensen, ogandre steder var der tale om en forøgelse.Generelt vurderer Billund Kommune, at der er en lavere frekvens efter standardiseringen. Kommunener dog også af den opfattelse, at der førhen flere steder var en højere frekvens, end derreelt var behov for, samt at dette ikke medførte en højere kvalitet. Derfor vurderes kvaliteten ikkeat være faldet med standardiseringen, da frekvensen ikke er identisk med kvaliteten.Dette har kommunen også erfaret på andre områder. Ved udbuddet af vinduespolering fastsatteBillund Kommune også en ny standard, hvorigennem kommunen opdagede, at en enhed havdeindkøbt vinduespolering på alle årets hverdage i de sidste mange år. Dette blev anset som etvæsentligt overforbrug, men enheden vurderede det alligevel som en reducering af kvaliteten, atkommunen fastsatte, at der fremadrettet skal poleres vinduer to gange årligt.5119 Metodisk har dette den svaghed, at der i de øvrige cases ofte har været det mønster, at kommune og leverandør generelt er merepositive over for udviklingen i medarbejderforhold og kvalitet end de interviewede medarbejdere.


52ISS Facility Services A/S kan ikke umiddelbart vurdere, om rengøringsniveauet er ændret medudbuddet, men ISS Facility Services A/S kan konstatere, at brugerne generelt er tilfredse medrengøringen, og at det er opfattelsen, at de også var tilfredse førhen. Mere om dette nedenfor.Medarbejderne i ISS Facility Services A/S udfører løbende egenkontrol, og en gang om månedenlaves en servicerapport for hver enhed. Denne udarbejdes af den tilsynsførende sammen medhver enhed. Der gives karakterer fra 1 til 5, hvor 1 er meget utilfreds og 5 er meget tilfreds. Denansvarlige kundechef i ISS Facility Services A/S har oplyst, at karaktererne har ligget stabilt omkring4 (tilfreds) siden opstarten af kontrakten på rengøring, hvilket indikerer, at brugerne i hvertfald er tilfredse med kvaliteten.Det er de rengøringsansvarlige i kommunen, som tjekker, at ISS Facility Services A/S lever op tilrengøringsstandarden. Den overordnede ansvarlige har endnu ikke hørt om problemer på detteområde, som kan tilskrives andet end opstartsvanskeligheder.BrugertilfredshedDer laves ikke brugertilfredshedsmålinger i Billund Kommune, hverken før eller efter udbuddet.Brugerne henvender sig til kommunen, hvis de mener, der er brug for det, og den ansvarlige ikommunen er ikke blevet kontaktet, siden kontrakten trådte i kraft i marts 2012. Derfor vurdererkommunen, at brugernes tilfredshed med rengøringen ikke er væsentligt ændret.ISS Facility Services A/S udarbejder som tidligere nævnt en månedlig servicerapport for såvelrengøringen som samarbejdet, som nævnt ovenfor.Den ansvarlige kundechef i ISS Facility Services A/S har oplyst, at karaktererne har ligget stabiltomkring 4 (tilfreds) siden opstarten af kontrakten på såvel rengøring og samarbejde. ISS vurderer,at et tæt samarbejde og løbende kontakt med brugerne, samt at ISS laver en handlingsplanfor forbedring, når der gives karakteren 3 eller under, er medvirkende til en høj brugertilfredshed.Derudover peges der på, at Billund Kommune og ISS har en fælles forståelse af kvalitetsniveauet,og dermed opstår der ikke utilfredshed pga. uenigheder herom.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselBillund Kommuner fremhæver, at de har fået overblik over rengøringen samt et overblik overkommunens bygninger fra rengøringsanalysen, som kan anvendes andre steder i den kommunaleorganisation. Eksempelvis kan tegningerne af enheder, som er brugt til at lave rengøringsprogrammer,også bruges i andre sammenhænge, fx når kommunen skal opdatere brandplaner mv.Her kan viden altså anvendes på andre områder.Billund Kommune overvejer at samle alle facility management-services i én kommunal enhed. Iforbindelse med det arbejde vil hele rengøringsanalysen også kunne bruges.Samtidigt mener Billund Kommune, at der er opnået en effektivisering med en tilhørende besparelse,fordi den private leverandør er professionel og forstår at optimere arbejdsgangene.Denne udtalelse understøttes af interview med ISS Facility Services A/S, som fortæller, at ISSkort før kontraktstart udviklede "Cleaning Excellence"-konceptet, som med nye arbejdsgange ermed til at minimere tidsforbruget til rengøringen. Derudover tilrettelægger ISS arbejdsopgaverneanderledes, hvilket kan kaldes for en effektvisering. Denne udvikling er dog ikke sket som følgeaf kontrakten med Billund. ISS Facility Services A/S tilføjer, at man ikke har oplevet, at effektiviseringhos ISS sker direkte som følge af et kommunalt udbud. Det er derimod noget, der sker løbendei organisationen og implementeres i forbindelse med opgaveløsning og fremtidig tilbudsafgivelse.Samarbejdet med ISS Facility Services A/S beskrives som meget positivt fra kommunens side.ISS Facility Services A/S er et professionelt firma, og samtidigt har kommunen en opfattelse af,at der er medmenneskelig forståelse i samarbejdet. ISS Facility Services A/S giver ifølge kommunengode og rettidige tilbagemeldinger og er lydhøre for kommunens input.


Sidst beskriver Billund Kommune det som positivt, at der fra begges side gives plads til, at derkan ske fejl. Man skeler ikke til kontrakten med det samme, men arbejder for at opnå en fællesforståelse.53ISS Facility Services A/S opfatter også samarbejdet med Billund Kommune som godt. Det påpeges,at kommunen er involveret i samarbejdet og er meget indstillet på, at samarbejdet skal fungeregodt. På den måde bliver ISS nærmere en samarbejdspartner end en leverandør for kommunen.Den tætte dialog med Billund Kommune påpeges af ISS som helt central i denne sammenhæng.2.3.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekterBillund Kommune nævner flere forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse, som må sigesat være den primære effekt af udbuddet i kommunen.Billund Kommune tror, at det betyder rigtig meget, at der blev indført en ensartet standard på alleenheder, og at standarden generelt er lavere end før. Den årlige omkostning havde været større,hvis der var valgt et højere rengøringsniveau end D.Billund Kommune vurderer konkret, at halvdelen af den opnåede besparelse kan relateres til reduktioni frekvensen (og dermed principielt kunne være opnået via en intern standardisering ogreduktion), mens den anden halvdel kan relateres til konkurrencen.Kommunen mener også, at ISS Facility Services A/S med deres professionalisme er en stor del afforklaringen på den opnåede besparelse. Her påpeger ISS Facility Services A/S selv deres rengøringskoncept"Cleaning Excellence" som en måde, hvorpå arbejdsgangene er blevet effektiviseret.Der peges også på, at kommunens organisering af udbudsforretningen, som primært håndteres ién afdeling i kommunen, er medvirkende til effekten.Virksomhedsoverdragelse vurderes i denne case at have medført øget tilfredshed hos den overdragedemedarbejder. Billund Kommune mener, at dette primært skyldes medarbejderens udgangspunkt.ISS Facility Services A/S tilføjer, at medarbejderen hos ISS fik mulighed for at gå opi antallet af ugentlige arbejdstimer, og at medarbejderen derfor var glad for virksomhedsoverdragelsen.ISS kunne tilbyde flere timer, fordi det er en større organisation med flere opgaver ogflere muligheder.2.3.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Billund Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Billund Kommune og ISS Facility Service A/SEffektVurderingØkonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. 1,44 mio. kr. pr. år, svarende til 32,4 %.Nettobesparelsen er på ca. 1,35 mio. kr. pr. år. Dette er enbesparelse på 30,5 %.Effekter for organisationEffekter for ydelsenDer er blevet virksomhedsoverdraget en enkelt medarbejder. Kommunenvurderer, at medarbejderen er mere tilfreds i jobbet hos ISSFacility Services A/S, fordi han både får mere i timeløn og mulighedfor at arbejde flere ugentlige timer. Dette understøttes af interviewmed ISS Facility Services A/S.Kommunen vurderer, at rengøringsfrekvensen generelt er standardiseretpå et lavere niveau, men at udgangspunkterne også var megetforskellige. Man har opnået en standardisering af ydelsen på områdetpå et for kommunen tilfredsstillende niveau, hvor kvaliteten svarer tiltidligere.


54Kommunen har ingen dokumentation for brugertilfredsheden, menvurderer, at tilfredsheden ikke er væsentligt ændret, da der ikke ermodtaget klager fra brugerne, siden kontrakten trådte i kraft i marts2012.ISS Facility Services A/S kan med deres månedlige servicerapporterdokumentere en høj brugertilfredshed, men dette kan dog ikke brugestil at vurdere udviklingen i brugertilfredsheden.Effekter for udvikling og samarbejdeBillund Kommune har opnået en viden om området, som kan anvendesi andre sammenhænge, både overordnet og helt konkret; fx kantegninger over bygningerne anvendes på andre områder.Desuden mener kommunen, at arbejdsgangene er effektiviseret. ISSFacility Services A/S mener også, at arbejdsgangene er blevet effektiviseret.ISS har dog ikke effektiviseret arbejdsgangene som følge afkontrakten med Billund Kommune. Sådanne tiltag sker løbende i organisationen.ForklaringsfaktorerDe væsentligste forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse erreduktion af rengøringsfrekvensen og ensartning af kvalitetsniveauetpå et niveau svarende til tidligere. Derudover fremhæves den privateleverandørs effektivitet og den kommunale organisering af udbudsforretningen.I forbindelse med virksomhedsoverdragelse fremhæves medarbejderenspersonale udgangspunkt som den primære årsag til, at medarbejderenikke blev utilfreds, men faktisk vurderes at være mere tilfredshos ISS Facility Services A/S. ISS Facility Services A/S påpeger,at ISS har mulighed for at tilbyde medarbejdere mere arbejde, og atdette er medvirkende til tilfredsheden.


552.4 Case: Egedal Kommune2.4.1 IndledningDenne case-beskrivelse præsenterer, hvordan Egedal Kommune har arbejdet med udbud på rengøringsområdet,og hvordan kommunen har oplevet forbedringer på både kvalitet, miljø og pris.Egedal Kommune består af tidligere Ledøje-Smørum, Stenløse og Ølstykke kommuner. Stenløseog Ølstykke kommuner udbød i fællesskab rengøring af kommunernes lokationer første gang i2003. I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2007 valgte Egedal Kommune at udbyderengøring for hele kommunen. Udbuddet i 2008 var medvirkende til en standardisering af rengøringsniveauernei de tre tidligere kommuner, således at ensartede lokationer havde det sammerengøringsniveau. Udbuddet i Egedal Kommune i 2011 byggede videre på de resultater, der varopnået i forbindelse med udbuddet i 2008.Kommunen havde oplevet utilfredshed med kontraktstyringen og med kvaliteten af rengøring hosden foregående leverandør, hvorfor kommunen ønskede at inddrage flere kriterier udover rengøringsniveauerog pris i det nye udbud.Da kommunen valgte at genudbyde rengøring i februar 2011, var det derfor særligt for at højnekvaliteten og gøre rengøring mere miljøvenlig. Herudover ønskede man også at skabe større synlighedog respekt på rengøring af kommunens lokationer, hvilket konkret blev gjort ved at gør aften-og natrengøring til dagrengøring. Denne omstrukturering skulle foretages for at forbedremedarbejdernes arbejdsforhold. Det viste sig, at dette ønske medførte en kommunal besparelsepå området, idet leverandørernes tilbud dermed kunne sættes lavere, end hvis der skulle indregnesaften-/nattillæg i deres tilbud.I kraft af at kommunen havde lagt vægt på højere kvalitet og miljøvenlig rengøring, forventedekommunen ikke at opleve økonomiske besparelser, og kommunen vedlagde deres årlige udgiftertil rengøring i udbudsmaterialet, således at tilbudsgiverne kunne se disse. Egedal Kommune blevderfor overrasket, da det viste sig, at de nye tilbud kunne spare kommunen for 8,8 mio. kr. bruttoom året samtidig med at opfylde de ønskede tildelingskriterier.2.4.2 UdbudsprocessenUdbudsform: Aktivitetsbaseret, offentligt udbud på 8 delområderRengøring af Egedal Kommunes lokationer blev udbudt som offentligt udbud, fordelt på 8 delaftaler.Fordelen ved denne udbudsform er, at mindre leverandører får mulighed for at byde. Kommunenoplever, at dét, at flere firmaer leverer rengøring i kommunen, gør, at der opstår en gradaf konkurrence mellem leverandørerne om at levere det bedste produkt. Rengøringslederen ikommunen, der bl.a. står for den daglige opfølgning, sørger for at videnoverføre mellem leverandørerne,og tilstedeværelsen af flere leverandører gør, at der er større chance for, at der udviklesinnovative løsninger.Udbuddet har været aktivitetsbaseret (programmeret rengøring). Programmeret rengøring er baseretpå et system af specifikke rengøringsfrekvenser pr. rum samt en rengøringsinstruks for deforskellige typer af rum. Valget af programmeret rengøring skyldes ifølge rengøringslederen ogden udbudsansvarlige i kommunen, at programmeret rengøring gør det nemmest for brugerne atkontrollere, at de får, hvad de betaler for. Rengøringsinstrukserne er detaljerede og udarbejdetaf rengøringslederen som del af udbudsmaterialet.Ved det forrige udbud havde enkelte lokaliteter afgivet kontrolbud og vundet opgaven, men lokaliteternevalgte ikke at afgive kontrolbud ved udbuddet i 2011, hvormed disse lokaliteter blevomfattet af virksomhedsoverdragelse i forbindelse med 2011-udbuddet.BetalingsmodelBetalingsmodellen for udbuddet er en fast pris, anført i kontrakterne mellem kommunen og leverandørerne.Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstraudgifter, idetleverandørerne er ansvarlige for at gøre rent på lokationer i henhold til de i kontrakten angivnetimer og rengøringsinstrukser.


56Der er i kontrakten fastlagt et fast antal timer pr. enhed, der skal anvendes til hovedrengøring.Yderligere er der mulighed for at købe ekstra ydelser afregnet efter en fast timepris.Tabel 1: Betalingsmodel, Egedal KommuneOpgavePeriodisk rengøringHovedrengøringTilkøbsydelserEkstra rengøringBetalingsmekanismeFast pris pr. lokalitet pr. årFast pris pr. lokalitet pr. årTimeprisEgedal Kommune har stor erfaring med udbud, hvilket betød, at kommunen selv varetog alle aktiviteterforbundet med udbuddet. Den udbudsansvarlige i Egedal Kommune har anslået, atkommunen i alt brugte ca. 300.000 kr. i lønkroner i forbindelse med udarbejdelsen af udbuddetog indgåelsen af kontrakter.Valg af leverandører: Pris og kvalitetDe 8 delområder i udbuddet blev fordelt mellem 3 leverandører: ISS, Rengeoering.com og Alliance+A/S med henholdsvis 5, 2 og 1 område. Tildelingskriteriet var ’det økonomisk mest fordelagtigetilbud’, og valget af leverandører var baseret på følgende vægtede og prioriterede delkriterier:1. Pris: 55 %Herunder:a. Samlet pris for rengøring (vægtet med 90 %)b. Timepris for ekstra rengøring (vægtet med 10 %)2. Kvalitet: 45 %Herunder:a. Den anførte kvadratmeterydelse (vægtet med 60 %)b. Det anførte metodevalg (vægtet med 30 %)c. Det tilbudte kvalitetssikringssystem (vægtet med 10 %)Vedligeholdelse af kontrakterneKontrakterne blev indgået for en periode på 4 år. Siden indgåelsen er nogle af kontrakterne medleverandørerne blevet udvidet kvadratmetermæssigt, fordi nye lokationer er kommet til. Tilsvarendeer enkelte lokationer udgået.I tilfældene med til- og fragang af lokationer har kommunen ikke lavet nye udbud, da der er tagethånd om dette forhold i udbudsmaterialet. I stedet er til- og fragangen blevet håndteret indenfor de eksisterende kontrakter på de 8 delområder, hvilket i praksis betyder, at nye lokationerkommer ind under leverandørens kontrakt i det pågældende geografiske område.Tabel 2: Opsamling, Egedal KommuneEmne/spørgsmålBeskrivelseDen udbudte opgaveUdbudsformOmfatter rengøringOffentligt udbudKontraktperiode 2011-2014 med option på 1 år til 2015ErfaringKravspecifikationAntal tilbudStor generel erfaring med udbud samt stærkt branchekendskab.3. generationsudbud på rengøringsområdet.Aktivitetskrav (programmeret rengøring)11 tilbud, hvoraf 8 var konditionsmæssige og 3 ikke konditionsmæssigeIKU (2011) 20 24,5Særlige forholdVirksomhedsoverdragelse af medarbejdere ved 2 af 8 delområder(14 medarbejdere 21 i alt)20 Bemærk, at IKU er opgjort efter 2012-definitionen.21 Heraf blev 8 medarbejdere virksomhedsoverdraget til Rengoering.com, og 6 medarbejdere virksomhedsoverdraget til Alliance+.


58YdelseUdviklingog samarbejdeKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationVidenoverførselDer foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før ogefter genudbud i kravspecifikationen.Kommunen er blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sketen udvikling i kvalitet og serviceniveau, herunder i forhold til opgavens omfang.Der udarbejdes månedlige kvalitetsrapporter, hvor brugerne vurderer rengøringskvalitetenpå en skala fra 0-4.Brugerne er med til at indberette de månedlige kvalitetsrapporter, hvor der sættesfokus på både kvalitet og samarbejde, hvor samarbejdet er en indikator forden nuværende brugertilfredshed. Dog foreligger der ikke undersøgelser fra førudbuddet, og dermed eksisterer der ikke et udgangspunkt for sammenligningen.Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at foretage en vurderingaf brugertilfredsheden.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med EgedalKommune samt med ledelse i Rengoering.com.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med EgedalKommune samt med ledelse i Rengoering.com.2.4.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseEgedal Kommune oplevede en økonomisk besparelse i forbindelse med det seneste udbud af rengøringaf kommunale bygninger. Den tidligere kontrakt på området androg 31,4 mio. kr. omåret, hvor de nye kontrakter samlet andrager 22,7 mio. kr. om året. Kommunen oplyser således,at den brutto sparer 8,8 mio. kr. pr. år, svarende til en besparelse på 27,7 % med de nye kontrakteri forhold til tidligere.Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør situation (2010)DriftsomkostningKorrektion for inflation (2012-priser)31.400.000 kr.31.778.966 kr.Efter situation (2011)Driftsomkostning i altKorrektion for inflation (2012-priser)22.700.000 kr.22.973.966 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse8.805.000 kr.Bruttobesparelse i % 27,7 %Det skal bemærkes, at der i før-situationen reelt set er højere omkostninger end beskrevet i tabellen.Det skal ses i sammenhæng med, at to lokationer i før-situationen havde vundet med dereskontrolbud og dermed havde 14 medarbejdere kommunalt ansat. Derfor er der indirekte omkostningerforbundet med de 14 kommunalt ansatte rengøringsassistenter. Kommunen vurderer,at disse omkostninger i et vist omfang er medtaget i driftsomkostningerne i før-situationen.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne i kommunen beløber sig til 300.000 kr., der omfatter internt timeforbrughos den udbudsansvarlige, den rengøringsansvarlige og en overordnet leder.Der er i kommunens interne lønsumsomkostninger ikke taget højde for overheadomkostninger,hvorfor der er tillagt 15 %, der skal afspejle kommunens faste omkostninger for den enkelte


medarbejder, såsom andele af husleje og fællesudgifter. Der tillægges kun overheadomkostningertil den del af kommunens udbudsomkostninger, der er interne.Kommunen vurderer, at man ikke har følgeomkostninger som et resultat af udbuddet. Kommunensopfølgning hos bruger og med leverandørerne foretages af rengøringslederen. Rengøringslederensarbejdstid i forhold til opfølgningen vurderes ikke at være ændret i forhold til den arbejdstid,der skulle have været anvendt ved kommunal rengøring. Dermed har udbuddet ikkemedført øgede opfølgningsomkostninger for kommunen, og følgeomkostningerne fastsættes derfortil at være 0 kr.59Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningerOmkostningUdbudsomkostninger i altOverheadomkostning af internt lønsumsforbrug (15 %)Udbudsomkostninger i altKorrektion for inflation (2012-priser)Pr. år i kontraktperioden (4 år)300.000 kr.45.000 kr.345.000 kr.346.968 kr.86.742 kr.Trækkes udbudsomkostningerne fra bruttobesparelserne, fås en årlig nettobesparelse på ca. 8,7mio. kr., svarende til 27,4 %.Tabel 6: NettobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostningÅrlig bruttobesparelse8.805.000 kr.Bruttobesparelse i % 27,7 %Årlige udbudsomkostningerÅrlig nettobesparelse86.742 kr.8.718.258 kr.Nettobesparelse i % 27,4 %Udover de ovenstående økonomiske effekter pointerer kommunen, at udbuddet har medvirket til,at lokationerne er blevet opmærksomme på, hvad der indgår i leverandørernes kontrakter. Leverandørerneleverer bl.a. rengøringsmidler og plastikposer til skraldespandene, og lokationernehar således sparet udgifter til disse poster. Dermed vil den reelle besparelse være marginalt størreend ovenstående angiver, men da der ikke foreligger præcise data for tidligere udgifter til rengøringsmidlerog plastikposer, medtages besparelsen ikke.Effekter for organisationenMedarbejderforhold og medarbejdertilfredshedFor to af delområderne under udbuddet er der blevet overdraget personale, som tidligere varkommunalt ansat. I alt er 14 medarbejdere blevet virksomhedsoverdraget, hvoraf 8 stadig er ansat,jf. kommunens oplysninger.Egedal Kommune har specificeret, at samtlige medarbejdere er omfattet af overenskomst mellemFOA og KL om løn- og ansættelsesvilkår for ikke-faglærte lønarbejdere, der er beskæftiget vedrengørings- og køkkenarbejde el. lign. I udbudsprocessen lagde Egedal Kommune vægt på, at devirksomhedsoverdragede medarbejdere fastholder deres hidtidige ansættelsesforhold under helekontraktperioden på trods af overgangen til privat overenskomst.I udbudsprocessen lagde Egedal Kommune vægt på at informere medarbejderne løbende om detkommende udbud samt udsende information, da udbuddet var gennemført, ligesom man inviteredetil informationsmøder. Den interviewede virksomhedsoverdragne medarbejder følte imidlertid,at medarbejderne var overladt til sig selv i forbindelse med udbudsprocessen. Særligt var der


en skuffelse over, at de enkelte lokationer ikke ønskede at afgive kontrolbud, ligesom det var tilfældetved den forrige udbudsproces.Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede forhold for virksomhedsoverdragedemedarbejdere. Følgende punkter er fremhævet af enten kommune, leverandør eller medarbejder,som værende væsentligt ændret. Punkterne uddybes efterfølgende:• Normeringen er faldet• Arbejdstakten er steget• Leders evne til at lytte til medarbejdere og påskønne gode præstationer er forbedret• Selvstændighed og indflydelse på arbejdet er forbedret.Den interviewede medarbejder oplevede, at overdragelsesperioden var frustrerende for de virksomhedsoverdragedemedarbejdere. Medarbejderne blev tilbudt 21 timer om ugen, og dermedventede de på, at nogle af kollegaerne skulle stoppe for dermed at kunne komme op i tid, fortællermedarbejderen. I dag betyder det, at det er muligt for medarbejderne at få flere timer, såfremtde ønsker dette, hvilket vurderes positivt af den interviewede medarbejder.Både Egedal Kommune, Rengoering.com og den interviewede virksomhedsoverdragede medarbejderangiver, at udbuddet har betydet, at kravet til rengøringspersonalets arbejdstempo ersteget, og at arbejdsforholdene for de virksomhedsoverdragede medarbejdere opleves derforsom forringet. Leverandøren fortæller, at udbuddene presser selskaberne og gør, at priserne pårengøring falder, så medarbejderne må løbe hurtigere. Leverandøren fortæller også, at udbuddeneog markedskonkurrencen generelt giver udfordringer i forhold til at leve op til kvalitetskrav ogegen personalepolitik, og at en af risiciene ved den tiltagende konkurrence er, at medarbejdernenedslides hurtigere.Den interviewede medarbejder fremhæver enkelte positive ændringer i medarbejderforholdeneved overdragelsen. Det opleves, at nærmeste og øverste ledelse er mere tilgængelig, og at dissehar en åben kommunikation. Derudover oplever medarbejderen, at ledelsen i højere grad påskønnerde gode præstationer end tidligere ledelse. Det begrundes særligt med, at ledelsen i dager fagligt uddannet inden for rengøring, hvorimod tidligere nærmeste ledelse var skoleledere,som ikke har rengøring som kernefagområde.Det opleves af den interviewede medarbejder, at Rengoering.com giver mulighed for selvstændighedog indflydelse på eget arbejde inden for de rammer, der er. Medarbejderen pointerer, atdet godt kan mærkes, at Rengoering.com tænker på pengepungen, hvorfor arbejdet skal udføreshurtigere end altid muligt, men oplever samtidigt ledelsen som menneskelige.Kommunen oplever, at de virksomhedsoverdragede medarbejdere har haft lidt vanskeligt ved atforholde sig til en ny ledelse og tit har henvendt sig til rengøringslederen eller pedellen på dereslokation og forventet, at de har kunnet hjælpe dem. Rengøringslederen har lyttet og vejledt dem,men har også måttet henvise dem til deres nye arbejdsgivere, leverandørerne.Kommunen fortæller, at personalet tit bliver en del af de lokationer, som de arbejder på, uansetom de er virksomhedsoverdragede eller ej. Dette betyder, at lokationerne ofte er utilfredse, nårrengøringskontrakten skal i udbud igen, fordi de er tilfredse med det rengøringspersonale, somarbejder på deres lokation. Leverandørerne har den modsatte oplevelse og fortæller, at noglevirksomhedsoverdragede medarbejdere ikke i lige så høj grad som tidligere føler sig som en delaf den lokation, som de gør rent på.Generelt vurderer den interviewede medarbejder, at det i udbudsprocessen er vigtigt at have fokuspå medarbejdervilkårene, da medarbejderne hurtigt kan føle sig overladt til en usikker arbejdssituation,der kan være svær at tackle.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauEgedal Kommune vurderer, at kvaliteten af rengøring er steget efter det seneste udbud. Kommunenlægger vægt på, at udbuddet har medvirket til, at brugernes og leverandørernes forventningertil rengøring er blevet afstemt. Den vigtigste årsag til den højnede kvalitet er, at der er skabt60


en større, gensidig respekt mellem rengøringspersonale og brugere, i kraft af at rengøring er blevetmere synlig.Kvaliteten af rengøring sikres ved, at leverandørerne hver måned laver kvalitetssikringer via enkvalitetsrapport hos kunderne. Her vurderes kvalitet på en skala fra 0-4, hvor 0 er meget utilfredsog 4 er meget tilfreds. Den generelle vurdering fra brugerne ligger over 3 for kvalitet.Den interviewede medarbejder vurderer, at kvaliteten er faldet på de enheder, som før havde internrengøring. Årsagen er den højere arbejdstakt, der gør, at kvaliteten må sænkes for at kunnenå arbejdet på den reducerede tid.BrugertilfredshedEgedal Kommune har ikke lavet nogen formel undersøgelse af brugernes tilfredshed med rengøringen.Kommunen fortæller, at antallet af klager over rengøring er blevet reduceret, efter de nyekontrakter er blevet indgået. Desuden oplever kommunen, at eventuelle klager i højere gradhåndteres personligt mellem brugerne og rengøringspersonalet, hvorved de sjældnere bliver såalvorlige eller formelle. Generelt er Egedal Kommune meget godt tilfreds med, hvordan rengøringenkører i kraft af det seneste udbud, og de er klar til det næste udbud, når de nuværende kontrakterudløber.Brugertilfredsheden afspejles i den månedlige kvalitetsrapport, som er nævnt ovenfor, hvor samarbejdetmellem bruger og leverandør vurderes af brugeren. Samarbejdet vurderes efter sammeskala fra 0-4 som ved kvalitet. Her ligger den generelle vurdering fra brugerne over 3 for samarbejde.Disse vurderinger stemmer overens med kommunens opfattelse af brugertilfredsheden.Effekter for udvikling og samarbejdeLeverandør og Egedal Kommune mener ikke, at udbudsprocessen har medført direkte innovationog videnoverførsel. Kommunen vurderer imidlertid, at der er nogle centrale effekter ved at skabekonkurrence om opgaverne, i kraft af at det er en professionel leverandør, der varetager rengøringsom sin kerneydelse.Egedal Kommune oplever, at udbuddet har medført et bedre samarbejde med leverandørerne, ogat Egedal Kommune har bedre styring med rengøringen og medarbejdernes forhold. Kommunenfremhæver også, at medarbejdernes metoder og materiel er blevet opdateret, uden at det harværet en merudgift for kommunen. Som forklarende faktorer fremhæver kommunen kravspecifikationernei udbuddet, både til metoderne og materiellet. Desuden pointerer kommunen, at udbuddethar introduceret leverandører med en anden indgangsvinkel, ballast og større faglighed,som dermed har kunnet levere rengøring af en højere kvalitet.Egedal Kommune fremhæver også to andre forhold af betydning for deres oplevelser forbundetmed udbuddet på rengøringsområdet. Det første er, at rengøringslederen med sin store fagligeerfaring har været en vigtig ressource. Hun har været utrolig vigtig i udarbejdelsen af kravspecifikationernei udbudsmaterialet, og derudover har hun haft nemmere ved at kommunikere medleverandørerne, og det har derfor været muligt at etablere et meget tæt samarbejde. Endelig harrengøringslederen været opmærksom på målrettet og kontinuerligt at optimere rengøringen.Det andet, men relaterede forhold, drejer sig om, at Egedal Kommune ikke har haft en eksternkonsulent eller controller til at lave udbuddet og indgå kontrakterne. I stedet har den udbudsansvarligeog rengøringslederen taget sig af dette i fællesskab, og de har således kunnet trække påderes lokale kendskab og rengøringslederens faglige og branchemæssige viden. Sammen med deøvrige beskrevne forhold har disse to forhold været afgørende for Egedal Kommunes positive erfaringermed udbud og samarbejde med leverandørerne.Også fra leverandørernes side fortælles det, at det er en central styrke i samarbejdet med kommunen,at kommunen selv direkte står for kontakten med leverandørerne og ikke anvender enekstern konsulent eller controller.612.4.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektDen økonomiske effekt for Egedal Kommune er ifølge Rengoering.com særligt fremkommet pågrund af de skærpede konkurrenceforhold på rengøringsområdet. Derudover har kommunen også


oplevet besparelse ved omlægning af rengøring fra aften- og natrengøring til dagrengøring. Dermedspares aften-/og nattillæg.62Omlægningen af rengøringen har også medvirket til den højnede kvalitet, som kommunen fremhæver.Det har skabt større synlighed og respekt for rengøringspersonalet ude hos de enkelte lokaliteter,hvilket også har styrket dialogen mellem bruger og rengøringspersonale, idet de tidligereikke mødte hinanden. Den øgede synlighed og det meget velbeskrevne udbudsmateriale harmedvirket til en bedre forventningsafstemning mellem lokationerne og leverandørerne, hvilket ligeledeshar medvirket til forbedret kvalitet.Både leverandør og kommune fremhæver organiseringen af samarbejdet og det faktum, at derikke er en ekstern konsulent inde hos kommunen som fremmende for samarbejdet.Generelt vurderer kommunen udbudsprocessen som central for at opnå de ønskede effekter,herunder højnet kvalitet, miljøforbedringer og økonomiske besparelser. Klare kravspecifikationermedvirker til øget kvalitetssikring. Det giver et godt udgangspunkt for samarbejdet og er etgrundlag for forventningsafstemning mellem udbyder og leverandør. Det er vigtigt at have gennemarbejdetmaterialet, hvilket også sikrer kommunen i tilfælde af stridigheder.2.4.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Egedal Kommune er sammenfattet i tabellen nedenfor.Tabel 7: Sammenfatning, Egedal Kommune, Rengoering.com, Alliance+ A/S og ISS A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 8,8 mio. kr. årligt, svarendetil 27,7 %.Nettobesparelsen andrager ca. 8,7 mio. kr. årligt, svarende til ca.27,4 %.Effekter for organisation14 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til to leverandører.Ca. 57 % af disse medarbejdere er fortsat ansat hos leverandørerneog udgør en stabil arbejdskraft.Den interviewede medarbejder oplevede, at overdragelsesperiodenvar frustrerende for de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Både kommune, leverandør og medarbejderen angiver, at udbuddethar betydet, at medarbejdernes arbejdstempo er hævet. Dette oplevessom en forringelse af medarbejderen.Virksomhedsoverdraget medarbejder oplever, at andre forhold, såsomledelsens faglige fokus og indflydelse på eget arbejdet, er forbedret.Samlet vurderes medarbejdertilfredsheden at være faldet.Effekter for ydelsenEgedal Kommune vurderer, at kvaliteten af rengøring er hævet efterudbuddet, og antallet af klager fra brugerne er faldet.Rengøring følger nu detaljerede kravspecifikationer. Desuden har udbuddetmedvirket til, at brugernes og leverandørernes forventningertil rengøring er blevet afstemt. Rengøring er nu morgenrengøring ogmere synlig, og der er skabt større gensidig respekt rengøringspersonaleog brugere imellem, hvilket ifølge rengøringslederen har medvirkettil at højne kvaliteten.Effekter for udvikling og samarbejdeFagligt professionelle leverandører, som har opdateret arbejdsgangeog materiel.Kommunen vurderer, at udbuddet har resulteret i et tættere og bedresamarbejde med leverandørerne, hvor eventuelle problemer løses løbendei samarbejde mellem brugerne, kommunen og leverandørerne.Både kommune og leverandør vurderer, at det har en vigtig og positiv


63betydning for samarbejdet, at Egedal Kommune selv varetager kontaktenmed leverandørerne.Øvrige effekterForklaringsfaktorerRengørings øgede synlighed fremhæves som en central effekt af udbuddet.Synligheden har bl.a. været med til at give et større tilhørsforholdblandt rengøringsassistenterne til lokationer samt en øgetgensidig respekt mellem kommunens og leverandørernes medarbejdere.Den væsentligste forklaringsfaktor bag den økonomiske besparelse pårengøringsområdet vurderes at være markedssituationen mellem leverandørernepå området.Den højnede kvalitet vurderes at være et resultat af klare kravspecifikationeri udbudsmaterialet.


642.5 Case: Frederikssund Kommune2.5.1 IndledningI denne case beskrives Frederikssund Kommunes udbud af rengøringsservice. Udbuddet omfattedesamtlige enheder i kommunen. Det var kommunens første udbud af rengøringsservice, menreelt blev en del af enhedernes rengøring varetaget af eksterne leverandører forud for udbuddet.Der var ingen central organisation til at varetage rengøringen ved kommunesammenlægningen i2007. Det var således op til den enkelte kommunale enhed at vælge, hvorledes opgaven skulleløses. Frederikssund Kommune anslår, at godt 60 % af enhederne varetog rengøringen internt,og godt 40 % havde aftaler med forskellige rengøringsvirksomheder.Der blev taget en beslutning i kommunen om at undersøge mulighederne for at skabe konkurrenceom opgaverne i august 2008. Det var en politisk beslutning, og politikerne var generelt megetinvolveret i hele forløbet. Dette skyldes ifølge den interviewede i Frederikssund Kommune, at detvar første udbud på området og desuden det første udbud af driftsopgaver i Frederikssund Kommune.Derfor var det vigtigt for Kommunen, at politikerne var meget involveret i processen, såman på den måde ville være forberedt til eventuelt at udbyde andre områder af den kommunaledrift.Forud for udbudsprocessen fik Frederikssund Kommune udarbejdet en analyse af området af eteksternt konsulentfirma. Firmaet havde tidligere lavet en gennemgang af det tidligere FrederikssundKommunes bygninger. Den pågældende analyse blev udvidet til at omfatte alle bygninger iden nye kommune.Grundet den decentrale organisering af området havde kommunen ikke på daværende tidspunktet overblik over området og omkostningerne forbundet med opgaveløsningen, hvilket var baggrundenfor at udarbejde analysen. Analysen gav kommunen det ønskede overblik, og kommunenpåpeger det som væsentligt for en god udbudsproces at have udført et grundigt forarbejde,så der er kendskab til området. Det var vurderingen, at der var store besparelser at hente, hvilketvar en del af årsagen til, at Frederikssund Kommune besluttede at udbyde rengøringsopgaverne.Det havde også en betydning for kommunen, at rengøring er opgaver, hvor der ikkeumiddelbart er borgerkontakt.2.5.2 UdbudsprocessenUdbudsform: Funktionskrav og aktivitetskrav på fire delaftalerAlle kommunale enheder blev udbudt, herunder skoler, institutioner, svømmehal, hal, biblioteker,fællesområder på ældrecentre og rådhus. Der var 126 enheder, som var opdelt i fire delaftaler:1. Frederikssund – 53 enheder2. Slangerup – 23 enheder3. Jægerspris – 26 enheder4. Skibby – 24 enheder.ServiceConsult, som var konsulent på udbuddet, udarbejdede udbudsmaterialet og gennemførteprocessen. Der blev både udbudt rengøring og vinduespolering, men i casen ses udelukkende pårengøring.Udbuddet blev gennemført som et offentligt udbud. Udbudsmaterialet blev offentliggjort i januar2010. 24 virksomheder var interesserede i udbuddet og fik tilsendt materialet. Derefter blev derafholdt orienteringsmøde og bygningsgennemgang i marts 2010.14 virksomheder bød på opgaven, enten rengøring, vinduespolering eller begge dele. Fem af tilbuddenevar ikke konditionsmæssige. Syv af de ni konditionsmæssige tilbud var på rengøringsopgaverne.Frederikssund Kommune havde i udbudsmaterialet fastlagt, at leverandørerne skulle afgive tilbudefter både et frekvensrengøringssystem, som også kaldes aktivitetskrav, og et renhedsgradssy-


stem, som også kaldes funktionskrav (kaldet kvalitetskrav i kommunen), inklusive enkelte fastlagteminimumsfrekvenser. Kontrakten bygger på rengøring efter renlighedsgradssystemet. Deter Frederikssund Kommunes opfattelse, at der ud fra kravspecifikationerne og en af ServiceConsultudarbejdet ServiceManual anvendes en en god kombination af funktionskrav og aktivitetskrav,hvorfor samme kravspecifikation vil danne grundlag for næste udbud.Valg af leverandørTilbuddene blev vurderet af ServiceConsult på baggrund af det økonomisk mest fordelagtige tilbudog ud fra følgende underkriterier og vægtning:• De tilbudte priser (40 %)• Det til opgaven kalkulerede timeforbrug (25 %)• Drifts- og leveringssikkerhed (15 %)• Kvalitet og service (10 %)• Tilbudsgivers specifikke miljøforhold (5 %)• Tilbudsgivers specifikke personalepolitik (5 %).ISS Facility Services A/S blev valgt som leverandør på rengøringsaftalerne, idet virksomhedensamlet set scorede højest på ovenstående underkriterier og dermed afgav det økonomisk mestfordelagtige tilbud.Kontrakten trådte i kraft d. 1. august 2010 og løber til 31. juli august 2013. Frederikssund Kommunehar option på et års forlængelse, hvilket kommunen har valgt ikke at gøre brug af. Dennye udbudsproces igangsættes derfor snart i gang.BetalingsmodelKommunen betaler en fast pris per år for den daglige rengøring. Derudover har FrederikssundKommune indregnet en række ekstraydelser, som leverandørerne også har budt ind på med enfast pris.Nedenfor ses en oversigt over betalingsmodellen for rengøring i Frederikssund Kommune.Tabel 1: Betalingsmodel, Frederikssund Kommune65OpgaveDaglig og periodisk rengøringDokumentation af tidEkstra rengøring, SFO-toiletterBetalingsmekanismeFast pris pr. årFast pris pr. årFast pris pr. årTilkøb:Hoved-/ekstrarengøringFast pris pr. årI tabel 2 nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre.


66Tabel 2: Opsamling, Frederikssund KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformKontraktperiodeErfaringKravspecifikationBeskrivelseRengøring og vinduespoleringOffentligt udbud3 årFørstegangsudbudAktivitets- og funktionskravAntal tilbud14 tilbud på rengøring og vinduespolering.Ni tilbud var konditionsmæssige.Heraf var syv tilbud på rengøringsopgaverne.IKU (2011) 22 25,1Særlige forholdVirksomhedsoverdragelse af 133 medarbejdere, heraf var110 kommunale medarbejdere.2.5.3 Analysetilgang og datagrundlagCasen om udbuddet i Frederikssund Kommune analyseres som en før-/efteranalyse, hvor formåleter at vurdere effekterne ved førstegangsudbud. Udbuddet omfattede enheder med såvel internrengøring som med ekstern rengøring, men det er første gang, at opgaverne er udbudt.Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede fordatagrundlaget i Frederikssund Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiAnalysen baseres på datamateriale stillet til rådighed af og interviews med Frederikssund Kommune,ISS Facility Services A/S (lokal ledelse) og et udsnit af virksomhedsoverdragede medarbejdere.BruttobesparelseNettobesparelseBruttobesparelsen er beregnet ved sammenligning af kommunens budget tilrengøring i 2010 med de årlige omkostninger til ISS Facility Service A/S, som erangivet i 2011 priser. Tilkøbsydelserne er indregnet i det årlige vederlag.Kommunens budgetter omfatter lønomkostninger på enheder med intern rengøringog vederlag på enheder med ekstern rengøring. Derfor skal tillægges:• Omkostninger til materialer• Omkostninger til forbrugsartikler• Indirekte omkostningerDer tages højde for omkostninger til materialer ved at tillægge 5 % til det internerengøringsbudget. Der tages højde for omkostninger til forbrugsartikler vedat tillægge de nuværende omkostninger. Sidst tages der højde for indirekte omkostningertil administration ved at tillægge 15 % til det interne rengøringsbudget.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostningerer i 2012 niveau. Opgavens arealmæssige omfang har ikke ændret sig i overgangenfra kommunal varetagelse til privat leverandør, hvorfor der ikke er behovfor at korrigere herfor.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Der udregnesligeledes en nettobesparelse for hvert udbud.Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger i forbindelse med virksomhedsoverdragelse,internt tidsforbrug samt ekstern konsulent.22 Bemærk, at IKU er opgjort efter 2012 definitionen.


67YdelseUdviklingog samarbejdeOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationVidenoverførselSamarbejdeOmkostninger til virksomhedsoverdragelse er de faktuelle omkostninger, somFrederikssund Kommune har afregnet til ISS Facility Services A/S, efter medarbejdernesvarslingsperiode ophørte efter et halvt år.Det interne tidsforbrug er vurderet af Frederikssund Kommune.Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministrationog til den interne controllerfunktion. Beløbet er vurderet af kommunen.Udvikling fra før til efter udbud i forhold til:• Normering og arbejdstempo• Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau• Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår• Arbejdsforhold• Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation,tryghed og stress mm.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før og efter udbuddet er afdækketgennem interviews med Frederikssund Kommune og ISS Facility Services A/Ssamt interviews med et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Der blev ikke lavet medarbejdertilfredshedsundersøgelser forud for udbud.Dermed findes ikke et sammenligningsgrundlag for ISS Facility Services A/S' årligemedarbejdertilfredshedsundersøgelser, som udarbejdes på såvel overordnetniveau som for Frederikssund Kommune.Frederikssund Kommune, leverandøren og medarbejderne er blevet bedt om atvurdere tilfredsheden før og efter.Frederikssund Kommune kan ikke dokumentere, hvorvidt der er sket ændringeri kvalitets- og serviceniveauet ved udbuddet, fordi niveauet ikke var dokumenteretforud for udbud.Frederikssund Kommune, leverandøren og medarbejderne er blevet bedt om atvurdere kvalitets- og serviceniveau før og efter udbud.Der udarbejdes månedlige statusrapporter, hvor kvalitet og samarbejde vurderesaf alle de omhandlede lokaliteter. Rapporten er med til at understøtte videnom kvaliteten efter udbud.Der er ikke lavet undersøgelser om brugertilfredsheden før udbud. ISS FacilityServices A/S laver tilfredsmålinger på de enheder, som de foretager rengøringpå. Derudover er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at vurdere brugertilfredshedenfør og efter udbuddene.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med FrederikssundKommune, samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med FrederikssundKommune samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med FrederikssundKommune samt med ledelsen i ISS Facility Services A/S.2.5.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseFrederikssund Kommunes budget til rengøring forud for udbud var 50 mio. kr. per år. Dette omfatterrengøring på både enheder med intern og ekstern rengøring. Frederikssund Kommune oplyser,at 60 % af de 50 mio. kr. var interne lønomkostninger. Hertil lægges et estimat på årligeudgifter til materialer og forbrugsartikler på 5 %. Dette er et estimat baseret på opdelingen mellemlønomkostninger og materialeomkostninger i andre casekommuner. Til beløbet lægges desudenindirekte omkostninger på 15 % af lønomkostningen. De indirekte omkostninger dækkeradministrative omkostninger og andele af fællesomkostninger. Estimatet er Rambølls erfaringstal.Estimatet er godkendt af Frederikssund Kommune.Det årlige vederlag til ISS Facility Services A/S udgør ca. 31 mio. kr. Dette inkluderer alle udgifterforbundet med rengøring, fx direkte og indirekte lønninger, forsikringer, arbejdstøj, rengøringsmidler,materialer, lift, forbrugsartikler, redskaber, arbejdsledelse og inspektion. Herudoverer der inkluderet en central oprettet pulje til hovedrengøring og ekstra rengøring.


68I tabel 4 nedenfor beregnes bruttobesparelsen.Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2009)Intern driftsomkostning budget 2009Materialer (5 %)Indirekte omkostninger (15 %)ForbrugsartiklerEkstern driftsomkostning budget 2009Driftsomkostninger i altKorrektion for inflation (2012-priser)30.000.000 kr.1.500.000 kr.4.500.000 kr.1.500.000 kr.20.000.000 kr.57.500.000 kr.59.371.152 kr.Efter-situation (2010)Driftsomkostning 2010Korrektion for inflation (2012-priser)31.096.906 kr.31.472.213 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse27.898.939 kr.Bruttobesparelse i % 47,0 %Bruttobesparelsen i Frederikssund Kommune udgør ca. 27,9 mio. kr. per år. Det svarer til en årligbruttobesparelse på 47,0 %.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger.I Frederikssund Kommune beløber det interne tidsforbrug til udbudsprocessen sig til ca. 500 timer.Derudover afholdte Frederikssund Kommune udgifter til to eksterne konsulenter. En konsulent foretogen registrering af bygningerne forud for beslutning om udbud, og en anden konsulent udarbejdedeanalysen og gennemførte udbudsprocessen. Bygningsgennemgangen blev lavet i 2008til en samlet pris af ca. 250.000 kr. Udgifterne til analyse og udbudskonsulent blev afholdt i2010. Det beløb sig til ca. 400.000 kr.Endvidere afholdte Frederikssund Kommune virksomhedsoverdragelsesomkostninger til medarbejdernei op til et halvt år efter overdragelsen. Disse omfatter både afregning af forskelle i ansættelsesforholdenesom følge af forskellige overenskomster, feriepenge og fratrædelsesomkostninger.De samlede omkostninger hertil beløb sig til ca. 11 mio. kr. Feriepenge indregnes ikke inettobesparelsen, da det er omkostninger, som Frederikssund Kommune ville have afholdt uansetudbuddet.


69Udbudsomkostninger er opgjort i nedenstående tabel 5.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulent til bygningsregistrering 2008Konsulent til bygningsregistrering (2012-priser)Udbudskonsulent 2010Udbudskonsulent (2012-priser)Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2011Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser)Afregning af fratrædelse 2011Afregning af fratrædelse (2012-priser)I altPr. år i kontraktperioden (3 år)176.225 kr.250.000 kr.279.773 kr.400.000 kr.420.495 kr.7.053.775 kr.7.138.907 kr.201.518 kr.213.059 kr.8.228.459 kr.2.742.820 kr.Kommunens følgeomkostninger består af intern administration af kontrakterne samt rådgivningfra ekstern konsulent. Frederikssund Kommune har oprettet en central funktion til opfølgning afkontrakten. Der bruges 600.000 kr. om året i denne funktion, hvilket primært er interne lønomkostninger.Derfor tillægges overheadomkostninger på 15 %.Kommunens følgeomkostninger vises nedenfor i tabel 6.Tabel 6: FølgeomkostningerÅrlige følgeomkostningsposterOmkostningKontraktopfølgning mm. 2010Overheadomkostninger 15 %Kontraktopfølgning mm. (2012-priser)600.000 kr.90.000 kr.704.268 kr.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7.Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning27.898.939 kr.Bruttobesparelse i % 47,0 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse2.742.820 kr.704.268 kr.24.451.851 kr.Nettobesparelse i % 41,2 %Nettobesparelsen i Frederikssund Kommune er opgjort til ca. 24,5 mio. kr. per år, hvilket er enbesparelse på 41,2 %.Effekter på organisationEn stor del af enhederne, som blev udbudt i Frederikssund Kommune, havde eget rengøringspersonaleforud for udbuddet. Der blev virksomhedsoverdraget 133 medarbejdere, hvoraf nogle varfra Frederikssund Kommune, og andre var fra eksterne leverandører. Konkret var 110 medarbej-


70dere fra Frederikssund Kommune. ISS Facility Services A/S fortæller, at 37 af de tidligere kommunalemedarbejdere fortsat er ansat.Frederikssund Kommune orienterede medarbejderne om gennemførelsen af udbuddet næsten etår forud for kontraktstart i december 2009. Efter udbuddet blev der holdt informationsmøder ibåde juni og august 2010. Mødet i august blev afholdt af ISS Facility Services A/S.ISS Facility Services A/S påpeger, at processen omkring virksomhedsoverdragelse er vigtig, og atISS Facility Services A/S generelt og også Frederikssund Kommune afsatte mange ressourcer tilinformation til medarbejderne. Der blev fx gennemført individuelle samtaler med medarbejderne,brugt tid på at instruere medarbejderne i nye metoder og brugt ekstra tid på ledelse af de nyemedarbejdere foruden tidsforbruget til de lovpligtige § 5-møder.Frederikssund Kommune betegner det som positivt, at leverandøren afsatte den fornødne kapacitettil at håndtere virksomhedsoverdragelsesprocessen på en god måde. Dette stemmer overensmed udtalelser fra ISS Facility Services A/S om, at der fokuseres meget på processen omkringvirksomhedsoverdragelse. ISS Facility Services A/S fortæller, at der til trods for fokus på processenvar flere medarbejdere, der var frustrerede i forbindelse med overtagelse.Medarbejderne giver udtryk for utilfredshed med overdragelsesprocessen, hvor de følte, at de fikbegrænset information. Herunder fremhæves det, at medarbejderne læste i avisen om dereskommende arbejdsgiverskift i stedet for at have modtaget orientering fra den kommunale ledelse.Der gives ligeledes udtryk for utilfredshed med informationsmøderne. Her var det medarbejdernesoplevelse, at de ikke blev værdsat for at være den værdifulde arbejdskraft, de reelt udgør.Dermed er det medarbejdernes oplevelse, at overdragelsesprocessen kunne være gennemførtmed mere fokus på medarbejdernes funktioner og vilkår. Imidlertid fremfører medarbejderne også,at der i dag er flere positive effekter ved udbuddet.MedarbejderforholdVirksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodensudløb. Varslingsperioden var individuel for den enkelte medarbejder afhængig af dennesanciennitet. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen, ISSFacility Services A/S (lokalt ledelsesniveau) eller medarbejderne. Punkterne uddybes efterfølgende:• Arbejdstakten er steget; fra takt 100 ved kommunal opgaveløsning til takt 130 hos denprivate leverandør 23• Normeringen er faldet tilsvarende; der er færre timer afsat til rengøring end før 24• Timelønnen er ændret, hvor særligt medarbejder på funktionærlignende vilkår oplever enforringelse• Der er mere kontakt til nærmeste leder• Motivationen og tilfredsheden med arbejdet er generelt forbedret• Ledelsens evne til at lytte til medarbejderne og påskønne gode resultater er forbedret.Frederikssund Kommune fremhæver forskellen i arbejdstakt mellem kommunal og privat rengøring,som den væsentligste ændring i medarbejderforholdene. De interviewede medarbejdere oplyser,at der anvendes færre timer til rengøringen end tidligere. De pointerer imidlertid, at der idag anvendes andre arbejdsgange og rengøringsmetoder, som muliggør dette.ISS Facility Services A/S fortæller, at medarbejderne havde forskellige ansættelsesvilkår forudfor udbud. Dette er naturligvis, fordi der blev overdraget medarbejdere fra både kommunalt ogprivat regi. Med udgangspunkt i medarbejdere, som førhen var ansat under den kommunaleoverenskomst, vurderer ISS Facility Services A/S, at der er en del forskelle i ansættelsesforholdenefra udbud til efter udbud.23 For de ca. 60 % af lokaliteterne hvor det tidligere var kommunalt ansatte medarbejdere der varetog rengøringsopgaven24 Forøgelsen af arbejdstakten og reduktion af normeringen forventes af respondenterne at være sammenhængende, men da der ikkeer en "1 til 1"-effekt, altså at normeringen falder med 30 %, når arbejdstakten stiger med 30 %, fremhæves effekterne separat.


ISS Facility Services A/S peger på, at de kommunale medarbejdere var fastlønnede hos kommunen,og at de er timelønnet hos ISS. Hertil kommer, at flere medarbejdere gik ned i tid. Dermeder der ændringer i medarbejdernes samlede løn.Medarbejdere, der tidligere har været ansat under funktionærlignende vilkår i kommunen, opleversærligt forringelser i løn og arbejdsvilkår. En af de interviewede medarbejdere fremhæverbl.a. ændringerne i forbindelse med barsel, hvor den arbejdsgiverbetalte periode er kortere påden private overenskomst end på den kommunale ditto. Til gengæld fremhæver de interviewedemedarbejdere, at det nu er muligt at få flere arbejdstimer, hvis dette ønskes, hvilket oftest ikkevar muligt under den kommunale ansættelse.Medarbejderne oplever, at der er mere kontakt til den nærmeste leder. I den forbindelse oplevermedarbejderne, at den nærmeste leders evne til at give konstruktiv feedback er væsentligt bedre.Medarbejderne fremhæver, at lederne fra ISS Facility Service A/S er mere fagligt funderedeog har en interesse i arbejdsgange og arbejdsmetoder, som de kommunale ledere ikke besad.Her var det ofte institutionsledere eller tekniske serviceledere, som var den nærmeste leder, ogder var ikke den samme interesse hos dem for det arbejde, rengøringsassistenterne udførte.MedarbejdertilfredshedFrederikssund Kommune fortæller, at der var mange utilfredse medarbejdere i starten af kontraktperioden.Dette begrundes med, at medarbejderne ikke vidste, hvad de gik ind til.ISS Facility Services A/S fortæller også, at de mødte en del frustrerede medarbejdere i starten afkontraktperioden, men at dette er bedre nu. Generelt viser ISS Facility Service A/S' medarbejdertilfredshedsundersøgelserstor tilfredshed. Dette gælder også for medarbejderne i FrederikssundKommune.De interviewede medarbejdere bekræfter, at der i starten var mange utilfredse og frustreredemedarbejdere, men begrunder det mere med manglende information og manglende styring påprocessen fra kommunen og ISS Facility Service A/S' side. Medarbejderne peger på, at uvishedenog den manglende styring fik en større andel til at opsige deres stilling som rengøringsassistent.Medarbejderne vurderer, at ca. 40 % enten sagde op eller blev opsagt inden for varslingsperioden.I dag oplever de interviewede medarbejdere, at der er kommet styr på organisationen, og de oplevergenerelt en øget arbejdsmotivation og øget tilfredshed med arbejdet, som bl.a. begrundesmed tættere kontakt til nærmeste leder, jf. ovenstående.En af de interviewede oplevede hos kommunen mange lederskift, hvilket var utilfredsstillende.Medarbejderne udtaler, at der i overgangsperioden ligeledes var mange lederskift hos ISS FacilityService A/S, men at man i dag har en stabil ledergruppe, som der udtrykkes tillid til. ISS FacilityService A/S bekræfter, at der var mange lederskift i forbindelse med kontrakten for FrederikssundKommune, og at det er en ting, som ISS Facility Service A/S gerne vil gøre anderledes enanden gang for at forbedre processen.En anden af de interviewede medarbejdere fremhæver, at tilfredsheden med arbejdet hængersammen med en synlighed i arbejdet. Dermed oplever man som medarbejder større tilfredshed,når man arbejder i dagstimerne, hvor kontakten til brugerne foregår, mens aften- og natterengøringikke på samme måde giver tilfredshed. I dagtimerne er der mere dialog med brugerne, ogdenne relation synes at være styrkende for medarbejdertilfredsheden.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauRengøringen blev varetaget forskelligt på de kommunale enheder før udbud. Udbuddet har medførten standardisering af kvalitetsniveauet. Generelt mener Frederikssund Kommune, at der ersket en forbedring af kvaliteten og at kvaliteten er mere stabil.Frederikssund Kommunes controller-funktion får månedlige statusrapporter fra ISS Facility ServicesA/S og udfører selv uanmeldte kontrolbesøg.71


Medarbejderne fra ISS Facility Service A/S udfører løbende egenkontrol, og servicelederen påenhederne følger op på medarbejdernes egenkontrol og udfører også selv kontrol. Dette rapporterestil Frederikssund Kommune i de månedlige statusrapporter.Der udarbejdes månedlige statusrapporter, hvor der måles på kvalitet og samarbejde på hverenhed i forhold til følgende skala:72• 1 Meget utilfreds• 2 Utilfreds• 3 Tilfreds• 4 Meget tilfredsKaraktererne ligger generelt højt på målingerne på de fleste enheder. Der har siden aftalestartværet givet flest 3 tallere, som indikerer, at enheden er tilfreds. Karaktererne viser en gennemsnitligpositiv udvikling fra 2010 til 2012 fra ca. 2,6 til 3,1. Frederikssund Kommune er af den opfattelse,at der generelt leveres den i forhold til kontrakten forventede kvalitet.Hvis der er klager eller på anden måde utilfredshed med ydelserne, bruger ISS Facility ServicesA/S ekstra ressourcer på at følge op på ydelserne.BrugertilfredshedDer er ikke lavet brugertilfredshedsundersøgelser før udbuddet. Der er altså ikke et sammenligningsgrundlagtil de månedlige statusrapporter, som udarbejdes af ISS Facility Services A/S.Frederikssund Kommune har fremsendt de månedlige statusrapporter nævnt i ovenstående, hvorder udover kvaliteten også bliver bedømt på samarbejdet. Vurderingen af samarbejdet afspejlertil en vis grad brugertilfredsheden, idet brugerne her ofte vurderer samarbejdet og kvaliteten ihenhold til den generelle tilfredshed, som brugerne oplever af den leverede ydelse fra ISS FacilityServices A/S.Generelt er der i hele perioden givet karakterer over 3, hvilket indikerer, at enhederne er tilfredsemed samarbejdet.Både Frederikssund Kommune og ISS Facility Services A/S oplyser, at der er mere end 90 %,der er tilfredse.ISS Facility Services A/S påpeger, at organiseringen af tilsynsopgaven ved Frederikssund Kommunemed en fast controller er medvirkende til, at eventuelle utilfredsheder afklares hurtigt oggodt, og dermed er controller-funktionen medvirkende til at opnå en høj brugertilfredshed.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselI interview med Frederikssund Kommune fremhæves det, at de har fået overblik over området,hvilket de ikke havde før. Desuden vurderer kommunen, at der bliver gjort bedre og mere effektivtrent nu end før.ISS Facility Services A/S har formået at effektivisere inden for kontraktens rammer. I startenblev der brugt væsentligt mere tid på at ramme det rette kvalitetsniveau. Nu håndteres alle ændringerindenfor de i aftalen fastsatte rammer, hvilket er en klar forbedring i forhold til tidligere.Kommunens controller-funktion og den eksterne konsulent mødes med ISS Facility Services A/Sen gang om måneden til et statusmøde.Forud for kontraktopstart mødtes Frederikssund Kommune, den eksterne konsulent og ISS FacilityServices A/S ved flere lejligheder. På møderne blev det aftalt, hvad målet for kommunen var.Frederikssund Kommunes mål blev sat til at minimum 90 % af alle enheder hver måned skullevære tilfredse med både samarbejdet og kvaliteten, og at der ikke må være en enhed, der erutilfreds i to på hinanden følgende måneder. Dette mål er - med undtagelse af gentagelser afutilfredsheden over flere måneder på ganske få lokaliteter - nået, hvilket dokumenteres via kvalitetssikringssystemet,hvor der hver måned laves en rapport med vurderinger fra enhederne,


controlleren og ISS Facility Service A/S. Derfor betegnes samarbejdet som konstruktivt og godtaf Frederikssund Kommune.73ISS Facility Services A/S påpeger, at samarbejdet med controlleren fungerer godt. Dels er det envigtig funktion, som controlleren udfylder, og dels håndterer controlleren opgaven på en god måde.Der er fokus på at løse problemerne, hvilket påpeges som væsentligt.2.5.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektFrederikssund Kommune fremhæver det som væsentligt, at der er en intern organisation, somkan følge op på kontrakten. I samme forbindelse påpeges det, at det kræver mange ressourcerat følge ordentligt op på alle forhold særligt i starten af en kontraktperiode. Derfor er det vigtigtmed en grundigt tilrettelagt opstartsproces. Det er også vigtigt, at enhederne bliver orienteretom og involveret i processen, så brugerne ved, hvad der venter, efter kontrakten træder i kraft.Samtidigt mener Frederikssund Kommune, at det er vigtigt at indlede samarbejdet med leverandørenmed hyppige møder og afklaring omkring organiseringen af arbejdet, i dette tilfælde atkontakten til kommunen sker gennem en controller, således at eventuelle opstartsproblemer ogudfordringer bliver håndteret hurtigt, når de opstår.Grundigt arbejde med at følge op på kontrakten menes at være årsagen til den høje brugertilfredshed,som man har oplevet i Frederikssund Kommune.Frederikssund Kommune har opnået en stor økonomisk besparelse ved udbud. Dette forklaressærligt med udgangspunktet i, at 60 % af udgifterne til rengøring lå i eget regi, og de 40 %, somvar eksterne, var fordelt på mange små kontrakter. Der var således et stort potentiale for at opnåbesparelser i Frederikssund Kommune gennem blandt andet de stordriftsmæssige muligheder.ISS Facility Services A/S påpeger, at ISS Facility Services A/S har megen fokus på arbejdsmetoder,gode arbejdsgange og kompetenceudvikling blandt medarbejderne, og at dette er med til ateffektivisere rengøringen i kommunen og give økonomiske besparelser.2.5.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Frederikssund Kommune ISS Facility Services A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. kr. 27,9 mio. svarendetil ca. 47,0 %.Nettobesparelsen er på ca. 24,5 mio. Kr. pr. år, svarende til ca. 41,2%.Effekter for organisation133 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget til ISS FacilityServices A/S fra såvel kommune som eksterne leverandører. 37 af devirksomhedsoverdragede kommunale medarbejdere er fortsat ansatved ISS Facility Service A/S.Effekterne for medarbejderne er primært højere arbejdstakt, overgangenfra fastløn til timeløn samt ændring i antal ugentlige arbejdstimer.Derudover påpeger både Frederikssund Kommune og ISS FacilityServices A/S (både ledelse og medarbejdere), at der var en del utilfredsemedarbejdere i starten af kontraktperioden.Medarbejderne har efter en indkørselsperiode oplevet en øget arbejdsmotivationbl.a. på grund af øget opmærksomhed fra nærmesteledelse, der har en faglighed bag sig på rengøringsområdet.Effekter for ydelsenUdbuddet har medført en standardisering af rengøringen i Frederiks-


74sund Kommune. Frederikssund Kommune mener, at standarden generelter højere end før udbud.Brugerne er generelt tilfredse med rengøringen og samarbejdet medleverandøren. Der ses en positiv udvikling over kontraktperioden,men der er intet sammenligningsgrundlag til før udbuddet.Effekter for udvikling og samarbejdeFrederikssund Kommune har fået overblik over området samt bedre,mere effektiv rengøring.Samarbejdet vurderes at fungere godt. Controller-funktionen påpegessom god for samarbejdet af ISS Facility Services A/S.ForklaringsfaktorerFrederikssund Kommune fremhæver, at en grundig opstartsproces oggrundig opfølgning gennem en controller-funktion er medvirkende tilhøj brugertilfredshed.Utilfredsheden i starten af kontraktperioden blandt medarbejderneskyldes, ifølge Frederikssund Kommune, at medarbejderne ikke vargodt nok forberedt på ændringerne i forhold til bl.a. arbejdstakt.Den økonomiske besparelse forklares primært med, at effektiviseringspotentialetvar stort forud for udbuddet i Frederikssund Kommune.ISS Facility Services A/S påpeger eget fokus på arbejdsmetoderog arbejdsgange samt kompetenceudvikling af medarbejdere.


752.6 Case: Helsingør Kommune2.6.1 IndledningHelsingør Kommune har udbudt en del af deres rengøringsservice fem gange. Denne casebeskrivelseomhandler effekter og erfaringer fra det fjerde udbud med en kontraktperiode fra 2008-2011. Helsingør Kommune havde mulighed for et års forlængelse af kontrakten, hvilket HelsingørKommune har anvendt. Dermed er kontrakten fra det fjerde udbud stadig gældende.Med forestående kontraktudløb er området igen blevet udbudt. Det nye udbud er vundet af to leverandører.Casen omhandler i mindre grad det nye udbud.2.6.2 UdbudsprocessenEt centralt ønske bag udbuddet var at skabe økonomiske besparelser på rengøringsområdet. Deter ikke alle enheder i Helsingør Kommune, som er udbudt. Udbuddet omfattede 10 administrationsbygninger,24 skoler, en vuggestue, 18 børnehaver, 25 integrerede institutioner, 31 klubberog SFO'er, 12 biblioteker og kulturhuse, 15 tekniske anlæg og fire øvrige bygninger. Plejehjem,sportshaller og svømmehaller er ikke en del af udbuddet.Begrænset udbudUdbuddet blev gennemført med prækvalifikation, hvilket kommunen har været godt tilfreds med,idet prækvalifikationsprocessen giver kommunen mulighed for at fokusere på de mest velegnedeleverandører fra et tidligt tidspunkt i udbudsprocessen. Derfor er der også gennemført prækvalificeringaf virksomheder i forbindelse med det femte udbud, som gennemføres i øjeblikket. Der erikke blevet lavet kontrolbud i forbindelse med udbuddet.Kommunen har udarbejdet udbudsmaterialet og gennemført udbuddet i samarbejde med en eksternkonsulent. I arbejdet er der desuden blevet trukket på kommunens interne juridiske konsulentfor at sikre, dels at kommunen agerer korrekt i forhold til lovgivning om udbud mm., og delsat kommunen får de ydelser og den samarbejdsform, som de ønsker og betaler for. Kommunenbeskriver i den sammenhæng, at de har udarbejdet et grundigt udbudsmateriale, som bl.a. beskriverde forskellige arbejdsgange i detaljer. Kommunen har i høj grad kunnet anvende materialefra tidligere udbud.En kombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskravKravspecifikationen er baseret på en kombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskrav(kaldet udfaldskrav i kommunens udbudsmateriale). Kommunen fortæller, at hvis leverandørenkan opnå kvaliteten, som er beskrevet i funktionskravene, med en anden metode end denopgivne, skal leverandøren bruge den mest hensigtsmæssige metode.I femte udbud, som kommer til at træde i kraft i 2013, har Helsingør Kommune også anvendt enkombination af frekvensbestemte aktiviteter og funktionskrav, og der er lagt vægt på at udarbejdeet endnu mere detaljeret udbudsmateriale.Den ansvarlige regionsdirektør fra kommunens leverandør, Forenede Service A/S, påpeger, atkombinationen af frekvensbaserede aktiviteter og funktionskrav i Helsingør Kommune har fungeretgodt, idet frekvensbestemmelser sætter rammen for rengøringen, mens funktionskravene sikrer,at rengøringen udføres i forhold til den valgte kvalitet.Han bemærker dog, at funktionskrav giver større ledelsesmæssige udfordringer end frekvenskravi forhold til at styre og dokumentere rengøringen, både for leverandøren og for ordregiver. Desudenkræver kontrakter, som er baseret helt eller delvist på funktionskrav, et tæt samarbejdemellem leverandør og ordregiver, fordi der med funktionskrav ofte er tale om subjektive vurderinger,som skal afstemmes. Regionsdirektøren påpeger, at funktionskravene derfor også oftebliver et dialogredskab mellem leverandør og kunde til at afstemme forventninger til rengøringenog drøfte nye frekvenser og løsninger samt til at komme i dialog med brugerne. Endelig påpegerregionsdirektøren, at funktionskrav kan være med til at give medarbejderne større ansvar i deresarbejde.


Funktionskravene har ikke været baseret på standarder, som fx INSTA800. Regionsdirektøren fraForenede Service A/S mener, at INSTA800 stiller store krav til dokumentation og uddannelse afmedarbejdere hos både leverandøren og kunden, hvilket anses som en ulempe ved at anvendestandarden.Valg af leverandørerUdbuddet blev vundet af to leverandører, Forenede Service A/S og Skandinavisk Rengøringsselskab(SRS). I løbet af de første måneder købte Forenede Service A/S dog SRS, sådan at ForenedeService A/S herefter stod for hele aftalen med kommunen.Helsingør Kommune baserede i høj grad deres valg af leverandører på det billigste tilbud. Kommunenbemærker, at de i det følgende og femte udbud har reduceret betydningen af prisen ivurderingen af tilbuddene og i stedet har lagt større vægt på leverandørernes reaktionstid og leveringssikkerhed.Kommunen er dermed overgået fra at vælge den billigste leverandør til denøkonomisk mest fordelagtige i nuværende udbud.I tabellen nedenfor opsummeres casen om Helsingør Kommunes udbud fra 2008.76Tabel 1: Opsamling, Helsingør KommuneEmne/spørgsmålBeskrivelseDen udbudte opgaveUdbudsformOmfatter rengøringBegrænset udbudKontraktperiode 2008-2011 med option på 1 år til 2012ErfaringKravspecifikation4. generationsudbudAktivitets- og funktionskravAntal tilbud 5IKU (2011) 24,1Øvrige særlige forholdVirksomhedsoverdragelse af 12 medarbejdere fra tidligere,eksterne leverandører til vindende leverandører.2.6.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Helsingør Kommune har givet anledning til at analysere casensom en før-/efteranalyse, hvor 2007 repræsenterer situationen før udbud, og 2008 repræsenterersituationen efter udbud. Der fokuseres ikke på det nye udbud, fordi kontraktperioden endnuikke er startet. Der fokuseres heller ikke på tidligere udbud, fordi der ikke eksisterer et tilstrækkeligtdatagrundlag.Analyserne er baseret på datamateriale, som er stillet til rådighed af Helsingør Kommune samtpå interviews, der er foretaget med henholdsvis den rengøringsansvarlige og den udbudsansvarligei Helsingør Kommune samt regionsdirektøren i Forenede Service A/S.Med afsæt i den analytiske tilgang er der i tabel 2 nedenfor gjort specifikt rede for datagrundlagetfor casen om Helsingør Kommune.


77Tabel 2: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiYdelseBruttobesparelseNettobesparelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselTil beregning af den økonomiske besparelse tages der udgangspunkt i HelsingørKommunes oplysninger til Udbudsportal (april 2009) om bruttobesparelsen fraudbuddet i 2008. Data er kvalificeret via interview med Helsingør Kommune.Helsingør Kommunes omkostninger før udbud er opgivet i 2008-priser. Omkostningernefør udbud var eksterne, og derfor skal der ikke tages højde for indirekteomkostninger i beregningen af bruttobesparelsen.Der korrigeres for pris- og løninflation, således at alle omkostninger er i 2012-priser. Omfanget af opgaven har ikke ændret sig, og derfor skal der ikke kontrolleresherfor.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger, som HelsingørKommune har oplyst til Udbudsportalen. Data er kvalificeret via interviewmed Helsingør Kommune.Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger til internt tidsforbrug samt omkostningertil en konsulent.Følgeomkostninger er internt timeforbrug til opnormering vedrørende opfølgningaf rengøringsindsatsen.Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger,såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle,som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på15 %. Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat. Der tillæggeskun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger,som er interne.Der har været virksomhedsoverdragelse i forbindelse med udbuddet fra en leverandørtil en anden. Virksomhedsoverdragelsen i denne case kan derfor ikkeanvendes til at belyse forskelle i medarbejderforhold mellem kommunalt og privatregi.Helsingør Kommune og Forenede Service A/S har udtalt sig om generelle betragtningeri forhold til virksomhedsoverdragelse. 25Medarbejdertilfredsheden er ikke afdækket i denne case, eftersom sammenligningfør og efter udbud vil afspejle forskelle mellem forskellige private leverandører.Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før ogefter genudbud i kravspecifikationen.Endvidere er kommunen blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidtder er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau, herunder i forhold til opgavensomfang.Helsingør Kommune har fremsendt månedlige kvalitetsoversigter, som til delsafspejler brugernes tilfredshed med kvaliteten. Der er dog intet sammenligningsgrundlagfra før udbuddet, og målingerne bruges derfor til at vurdere brugernestilfredshed med ydelsen og ikke udviklingen heri.Spørgsmålet om ændringerne i brugertilfredshed er afdækket kvalitativt via interviewmed Helsingør Kommune samt ledelsen i Forenede Service A/S.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med HelsingørKommune samt med ledelsen i Forenede Service A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med HelsingørKommune samt med ledelsen i Forenede Service A/S.2.6.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseEn vigtig effekt af udbuddet af rengøring af kommunale bygninger i Helsingør Kommune har væreten økonomisk besparelse for kommunen. Kommunen oplyser, at den årlige kontraktværdirundt regnet er 35 mio. kr. Helsingør Kommune har udregnet den årlige bruttogevinst til at være25 Der er således tale om vurderinger, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case. Vurderingerne er dogmedtaget, da de kan have en mere historisk og generel interesse, da der er tale om en kontekst, hvor udbud har været anvendt kontinuertover en årrække.


undt regnet 5 mio. kr. Dermed var driftsomkostningen før udbuddet rundt regnet 40 mio. kr.Det antages, at alle oplyste tal er 2008-priser, og derfor korrigeres for inflation i tabellen nedenfor.Tabel 3: Bruttobesparelse78BruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2007)Driftsomkostning i alt (2008-priser)Korrektion for inflation (2012-priser)40.000.000 kr.45.023.969 kr.Efter-situation (2008)Driftsomkostning i alt (2008-priser)Korrektion for inflation (2012-priser)35.000.000 kr.39.395.973 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse (2012-priser)5.627.996 kr.Bruttobesparelse i % 12,5 %Den årlige bruttobesparelse i Helsingør Kommune er ca. 5,6 mio. kr., hvilket svarer til en procentuelbesparelse på 12,5 %.NettobesparelseFor at udregne Helsingør Kommunes nettobesparelse fratrækkes den årlige værdi af udbudsomkostningernesamt årlige følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne i kommunen beløber sig til 400.000 kr. Heraf udgør 300.000 kr. konsulentbistand,mens 100.000 kr. omfatter internt timeforbrug.Til det interne timeforbrug tillægges indirekte omkostninger med en fordelingsnøgle på 15 %. Indirekteomkostninger er fx andel af fællesomkostninger til den centrale administration og andel afudgifter til ledelse.Kommunen forlængede kontrakten med et år, hvorfor udbudsomkostningerne fordeles over 5 årfra 2008 til og med 2012.Tabel 4: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningerOmkostningKonsulentbistand til udbud (2007-priser)Internt timeforbrug til udbud (2007-priser)Indirekte omkostninger (15 %) (2007-priser)Udbudsomkostninger i alt (2007-priser)Korrektion for inflation (2012-priser)Pr. år i kontraktperioden (5 år) (2012-priser)300.000 kr.100.000 kr.15.000 kr.415.000 kr.484.692 kr.96.938 kr.Kommunens følgeomkostninger er faldet fra sidste til dette udbud. Før dette udbud havde HelsingørKommune ansat tre koordinatorer på fuldtid. Det er i indeværende udbud reduceret til 1,5fuldtidsansatte koordinatorer 26 .26 Der regnes med 1.924 timer i en fuldtidsstilling


79Tabel 5: FølgeomkostningerFølgeomkostningerInternt timeforbrug før udbud (2012-priser)Internt timeforbrug efter udbud (2012-priser)Reduktion i timeforbrugIndirekte omkostninger (15 %)Reduktion i årlige følgeomkostningerOmkostning1.993.129,32 kr.996.564,66 kr.996.564,66 kr.149.484,70 kr.1.146.049,36 kr.Nedenfor opgøres nettobesparelsen som bruttobesparelsen fratrukket de årlige udbudsomkostningerog tillagt reduktionen i de årlige følgeomkostninger.Tabel 6: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning 2012-priser5.627.996 kr.Bruttobesparelse i % 12,5 %Årlige udbudsomkostningerReduktion i årlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse96.938 kr.1.146.049,36 kr.6.677.107,19 kr.Nettobesparelse i % 14,8 %Den årlige nettobesparelse er på ca. 6,7 mio. kr., svarende til 14,8 %.Effekter på organisationenMedarbejderforhold og medarbejdertilfredshedI forbindelse med udbuddet er der sket virksomhedsoverdragelser af 12 medarbejdere fra dentidligere leverandør til Forenede Service A/S, og ikke fra kommunen til Forenede Service A/S.Kommunen og leverandørerne har derfor givet generelle vurderinger om virksomhedsoverdragelse,som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case, men i stedet giveren perspektivering af ændringerne for medarbejderne.De generelle erfaringer er gengivet i nedenstående boks.Regionsdirektøren fra Forenede Service A/S påpeger, at det tit kan være en fordel for bådekunde og leverandør, at de eksisterende medarbejdere virksomhedsoverdrages, fordi medarbejdernekender lokaliteterne.Helsingør Kommunen bemærker, at der nu bruges færre timer på rengøring, og at ForenedeService A/S har sørget for, at medarbejderne har nyt og godt maskinel til rådighed. Samtidigter medarbejderne kommet på efteruddannelse, hvilket kan være en årsag til, at der kan skæresned på timerne. Forenede Service A/S understøtter, at der bruges flere maskiner i forhold tilfør, hvilket ifølge dem selv har været med til at effektivisere rengøringen og skåne medarbejdernemod fysisk belastende opgaver.Da virksomhedsoverdragelsen er sket fra en privat leverandør og ikke fra kommunen, faldervirksomhedsoverdragelsen dog uden for fokusset af denne analyse, og der gås ikke mere i dybdenhermed.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauDer er forskellige opfattelser af, hvordan udbuddet har påvirket kvaliteten af rengøringen i kommunen.Helsingør Kommune oplever, at der på nogle enheder er blevet renere, bl.a. fordi kommunenstiller større krav til rengøringen. På Udbudsportalen har kommunen angivet, at udbuddet


har mindsket kommunens udgifter til rengøring, og at den lavere pris har betydet, at "der er satfærre timer af til rengøringen, hvilket i nogle tilfælde gik udover kvaliteten". 27 Kommunen bemærkerdog, at dette kun var tilfældet begyndelsen af kontraktperioden.Forenede Service A/S oplever, at udbuddet har været med til at højne kvaliteten af rengøringen ikraft af det konstruktive samarbejde mellem Helsingør Kommune og Forenede Service A/S ogudviklingen af nye løsninger. Dette er beskrevet yderligere under afsnittet "Effekter for udviklingog samarbejde".Helsingør Kommune har servicekoordinatorer ansat til at følge op på kvaliteten af ydelsen, ogForenede Service A/S udarbejder månedlige servicerapporter sammen med brugerne på enhederne,typisk lederen. Servicekoordinatorerne efterser enheder, når der kommer klager, hvilketder kommer ca. 2 af om ugen. Servicekoordinatorerne reagerer desuden, hvis karakteren i denmånedlige servicerapport kommer under 4 ud af 5. 4 betegnes som tilfreds. Kommunen har ikkenogen oversigt over udviklingen i det ugentlige antal af klager, men vurderer, at antallet af klagerer væsentligt reduceret i forhold til tidligere.BrugertilfredshedTil denne analyse har kun informationer om brugertilfredsheden efter udbud været tilgængelige.Der laves månedlige kvalitetsrapporter af Forenede Service A/S, som udover at måle kvalitetenogså måler brugernes tilfredshed med samarbejdet med leverandøren. Helsingør Kommune harstillet kvalitetsrapporterne til rådighed. I januar til maj 2012 har tilfredsheden gennemsnitligt liggetpå ca. 4 ud af 5 på enhederne. Langt de fleste enheder har en tilfredshed på 4 eller 5. Dermedser der ud til at være god tilfredshed med rengøringen i Helsingør Kommune. Der er dog intetsammenligningsgrundlag fra før udbud.Det kan dog nævnes, at der er stort fokus på brugernes tilfredshed med rengøringen i HelsingørKommune. Forenede Service A/S' kvalitetsstyringssystem, som de månedlige servicerapporter erbaseret på, er ISO 9001-certificeret. Den månedlige rapport er med at sætte fokus på, at rengøringenmedfører en kvalitet, som brugerne er tilfredse med. Systemet giver kommunen mulighedfor at kontrollere, om de får den service, som de har betalt for, mens det giver leverandøren mulighedfor at følge op og sætte ind på bestemte områder, hvis der skulle være behov for det.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videndelingHelsingør Kommune og Forenede Service A/S oplever, at de har et godt, tæt og konstruktivtsamarbejde, og Forenede Service A/S bemærker, at samarbejdet har været med til at udvikle innovativeløsninger og højne kvaliteten i rengøringen.De innovative løsninger har fx bestået i at lægge måtter nye steder og ændre i metoderne tilrengøring af gulve andre steder. Kommunen har også indført sko-frie områder i visse institutioner,hvilket har reduceret behovet for rengøring i områderne betydeligt. Forenede Service A/Smener, at den aktive dialog mellem kommune og leverandør har været med til at initiere og udvikledisse ideer.802.6.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektAf analysen fremgår det, at Helsingør Kommune har opnået en årlig bruttobesparelse på ca. 5,6mio. kr., svarende til 12,5 %, gennem fortsat at skabe konkurrence om rengøringen af kommunensinstitutioner.Helsingør Kommune peger på leverandørens stordriftsfordele, nye gulvrengøringsmetoder ogøget brug af maskiner som en væsentlig forklaring på besparelserne.I forhold til den store økonomiske besparelse, som Helsingør Kommune opnåede med genudbuddet,bemærker Forenede Service A/S, at de ofte oplever, at de største besparelser ved udbudsker ved det første udbud, mens genudbud er med til at innovere ydelsen og fx tilpasse frekvensernei rengøringen.27 http://www.udbudsportalen.dk/Cases/Dokumentation/Udbud-af-rengoring-Helsingor-Kommune-2008-2011/


812.6.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Helsingør Kommune er sammenfattet i tabel 7 nedenfor.Tabel 7: Sammenfatning, Helsingør Kommune og Forenede Service A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved genudbuddet på ca. 5,6 mio. kr. årligt.Nettobesparelsen andrager ca. 6,7 mio. kr. årligt, svarende til ca.14,8 %. Kommunens nettobesparelse er større end bruttobesparelsen,fordi kommunen har nedbragt følgeomkostningerne.Effekter for organisation12 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget fra en leverandørtil en anden. Der gås ikke i dybden med effekterne for organisationen,da det er at sammenligne leverandører, hvilket ikke er formåletmed analysen.Den nye leverandøren har introduceret flere maskiner, end den tidligereleverandør brugte.Effekter for ydelsenOmrådelederen for rengøringen i Helsingør Kommune vurderer, at delavere omkostninger i begyndelsen er gået ud over kvaliteten, dog erkvaliteten gennem kontraktperioden blevet højnet vha. nye gulvrengøringsmetoderog øget brug af gulvvaskemaskiner, således at kvaliteteni dag lever op til de i kontrakten fastsatte krav. Det pointeres,at der er et højt niveau af forventninger til rengøringskvaliteten, somleverandøren generelt lever op til.Forenede Service A/S vurderer, at kvaliteten af rengøringen er højnetgennem udviklingen af innovative løsninger i samarbejdet mellemdem selv og kommunen.Effekter for udvikling og samarbejdeKommunen og leverandøren fremhæver, at det er et samarbejde medgensidig fleksibilitet og krav til hinanden.Forbedret arbejdsgange og nye rengøringsmetoder er blevet introduceret.ForklaringsfaktorerDe væsentligste forklaringsfaktorer bag den økonomiske besparelsepå rengøringsområdet anses for at være stordriftsfordele, andre arbejdsmetoderog brug af flere maskiner til rengøringen.


822.7 Case: Holstebro Kommune2.7.1 IndledningHolstebro Kommune valgte at udbyde driften på rengøringsområdet allerede i 1991. Al kommunalrengøring er udliciteret på såvel institutioner, skoler, fritidscentre, biblioteker, administrationsbygningerog sundhedsklinikker. Området har været udbudt 6 gange af fire-årige perioder, hvorafdet senest blev udbudt i efteråret 2010 med en kontrakt gældende fra august 2011 og fire årfrem.Før rengøringsområdet blev udbudt, havde hver enkelt enhed i Holstebro Kommune selv ansvaretfor rengøringen. En typisk model var, at enheden havde tilknyttet en eller flere medarbejdere,der stod for rengøring og andre praktiske gøremål i enheden. De øvrige gøremål kunne varieremeget efter typen af enhederne, fx stod nogle medarbejdere også for at lave kaffe eller modtagebørn, som kom tidligt i institution. Rengøringsmedarbejderen var typisk kun tilknyttet en enkeltenhed. En anden model var, at personalet i samarbejde stod for rengøring. Modellerne gav ikkenoget entydigt billede af, hvad de reelle omkostninger til rengøring var, idet disse kunne væreskjult i andre arbejdsopgaver og personaleudgifter.Kommunens hovedmål med udbuddet var omkostningsminimering og sikring af ensartet kvalitetaf rengøringen på tværs af enhederne. Ligeledes ville man gerne have overblik over omkostningernetil området.Holstebro Kommune havde ikke mulighed for at tilvejebringe kravspecifikationen tilbage fra førstegangsudbuddeti 1991. Ifølge Holstebro Kommune er der løbende blevet medtaget og udgåetenheder fra kravspecifikationen, som disse er åbnet eller lukket i årenes løb. Kravspecifikationenhar dog ikke ændret sig væsentligt mellem det nuværende udbud og det forhenværende.Holstebro Kommune har således relativt stor erfaring med udbud på rengøringsområdet, og manskaber også konkurrence om andre tjenesteydelser i kommunen. Det omfatter blandt andet snerydning,vedligeholdelse af veje mm. Disse områder administreres af Teknik og Miljø i kommunen.Kommunen har arbejde med udbud og kontraktadministration af øvrige områder, såsomrengøring og drift af hjælpemiddeldepot centralt i indkøbsafdelingen i kommunen, hvilket giverkommunen et godt overblik over de udbudte opgaver og samler ekspertisen et sted.2.7.2 UdbudsprocessenUdbudsform: Aktivitetsbaseret, offentligt udbud på 4 delområderForud for kontraktudløb den 31. juli 2011 påbegyndte Holstebro Kommune forberedelserne til atgenudbyde opgaven. Forberedelserne med at gennemgå udbudsmateriale og kravspecifikationstartede i efteråret 2010. I slutningen af december 2010 blev udbudsannoncen sendt af sted. Iløbet af foråret blev der afholdt informationsmøde, besigtigelse og tilbudsgivere fik mulighed forat stille spørgsmål. Afleveringsfristen var primo marts 2011. Kommunens relativt høje erfaringsniveaubevirkede, at det primært var egne medarbejdere, som udarbejdede udbudsmaterialet.Der blev anvendt et eksternt advokatfirma til at sikre, at alle juridiske aspekter og formalitetervar overholdt i udbudsmaterialet og kontrakten.Der blev truffet valg om leverandør i samme uge som afleveringsfristen, og kontrakten trådte ikraft den 1. august 2011. Der var således afsat en tidsperiode på fem måneder efter valg af leverandørtil kontrakten trådte i kraft. Udbuddet var opdelt i følgende fire delaftaler:• Delaftale 1 vedrører Holstebro Centralt• Delaftale 2 vedrører Holstebro Vestlig del, Ulfborg og Vemb• Delaftale 3 vedrører Holstebro Østlig del og Vinderup• Delaftale 4 vedrører hele Lemvig Kommune.


83Der ses i det følgende kun på delaftalerne 1 til 3 for Holstebro Kommune 28 . I disse tre delaftalerer der 102 enheder.Valg af leverandør: Pris, kvalitet og miljøKommunen opdelte området i mindre delaftaler for at gøre det muligt for mindre aktører at bydepå udbuddet. Kommunen modtog tilbud fra syv rengøringsfirmaer på alle tre delaftaler. ForenedeService A/S blev tildelt opgaverne på baggrund af nedenstående tildelingskriterier.• Pris: 55 %• Kvalitet: 40 %, herunder- Timer i alt: 25 %- Egenkontrolprocedure: 10 %- Opstartsplan: 5 %• Miljø: 5 %Forenede Service A/S scorede højt på alle parametre. Pris og timer i alt blev vurderet højt bådeabsolut og relativt set. Vurderingen af "opstartsplan" var absolut set lavere, men relativt set, iforhold til de øvrige tilbudsgivere, scorede Forenede Service A/S også højt på denne parameter.Holstebro Kommune fremhæver som særligt fordelagtigt ved Forenede Service A/S' tilbud, atvirksomheden har et elektronisk styringssystem, hvor de ansatte tjekker ind og ud i forhold til,hvornår de påbegynder og afslutter rengøring. Forenede Service A/S kan dermed kontrollere,hvor meget tid deres medarbejdere bruger på rengøring. Dette var en del af årsagen til den højevurdering på egenkontrolproceduren. Forende Service A/S deler relevante oplysninger medkommunen, således at kommunen kan se, at de får de aftalte timer.Vedligeholdelse af kontraktenI modsætning til det nuværende udbud med en fast fireårig kontraktperiode løb de tidligere udbudover en kontraktperiode på to år med option på to års forlængelse, som altid blev benyttet.Kommunen anser en fireårig kontraktperiode som rimelig, idet leverandørerne har store pengebindingeri en kontrakt af denne størrelse og dermed også en øget risiko. Ved at lave en længerekontraktperiode og dermed mindske risikoen for leverandøren øges sandsynligheden, ifølgekommunen, for en lavere pris på det samlede udbud. Kontrakten er uopsigelig for Forenede ServiceA/S' side i kontraktperioden, men kan af kommunen opsiges med seks måneders skriftligvarsel til udløb ved udgangen af en måned.BetalingsmodelBetalingsmodellen for ovenstående udbud er en fast pris. Det vil sige, at kommunen som udgangspunktikke kan forvente ekstra regninger, idet Forenede Service A/S står for at gøre rentude i enhederne i henhold til de i kontrakten angivne timer og den af kommunen valgte rengøringsinstruks.Det står enhederne frit for, om de vil betale for ekstra rengøringsydelser, fx hovedrengøring,yderligere gulvrengøring eller vinduespolering. Såfremt enhederne ønsker dette, skaldet finansieres af den enkelte enheds eget budget. I nedenstående tabel 1 ses en oversigt overbetalingsmodellen for Holstebro Kommune.28 Der er ikke talt med Lemvig Kommune om deres andel af udbuddet. I henhold til den udbudsansvarlige i Holstebro Kommune hardet ikke øget udbudsomkostningerne i Holstebro Kommune at udbyde sammen med Lemvig Kommune.


84Tabel 1: Betalingsmodel, HolstebroOpgavePeriodisk rengøringDaglig rengøringStationær arbejdsledelseTilkøbsydelserHovedrengøringPolish-behandlingVinduespolering udvendigVinduespolering indvendigPolering, internt glasPolering, ovenlysToiletter (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement)Grundig gulvrengøring (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement)Øvrige lokaler (udover sædvanlig rengøring, fx efter et arrangement)BetalingsmekanismeFast pris pr. årFast pris pr. årFast pris per institutionFast pris per institutionFast pris per institutionFast pris per institutionFast pris per institutionFast pris per institutionPris per m 2 .Pris per m 2 .Pris per m 2 .Casen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Holstebro KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter rengøring med mulighed for tilkøbsydelserOffentligt udbud4.-6. generationsudbudAktivitetskrav7 tilbudIKU (2011) 28,8Øvrige særlige forholdVirksomhedsoverdragelse af medarbejdere ved førstegangsudbuddeti starten af 1990'erne.2.7.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Holstebro Kommune har givet anledning til at analysere casensom en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved forsat at skabe konkurrenceom opgaverne. Dette vil fx give et perspektiv på, hvorvidt der selv efter en længere periode medflere på hinanden følgende udbud kan skabes besparelser, samt potentielt belyse betydningen aferfarne ordregivere på et givent område.At der fokuseres på effekterne af genudbuddet, skyldes en række forhold. Første udbud tilbage i1991 medførte en række ændringer i kvaliteten i opgaveløsningen. Kvaliteten vurderes som faldendefra før udbud til første udbud, men da der forud for udbuddet ikke forelå beskrivelser afkvalitetsstandarderne, er der ikke dokumentation for disse ændringer. Der foreligger ligeledes ikkeopgørelser over udgiftsniveauet i kommunen før udbud. Det er således ikke muligt på det foreliggendedatagrundlag at foretage en nærmere analyse af de økonomiske konsekvenser af førsteudbud. Kommunen har dog oplyst, at besparelsen på daværende tidspunkt blev opgjort til ca.28 % og beløbet blev budgetreguleret. Tilsvarende er det vurderingen, at en analyse af et næsten20 år gammelt udbud næppe har den store relevans, set i forhold til de muligheder, somudbud kan indebære fra danske kommuner i 2012. I den følgende analyse fokuseres derfor på effekterneaf genudbuddet, som både er mest aktuelt og bedst dokumenteret.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews medHolstebro Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse). Der er ikke gennemført interviewsmed medarbejdere, da virksomhedsoverdragelsen i den konkrete case ligger så langt tidtilbage, at dette ikke vurderes at have en betydning for den nuværende situation.


Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabellen nedenfor gjort specifikt rede foranalysegrundlaget i Holstebro Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator Operationalisering85ØkonomiYdelseBruttobesparelseNettobesparelseOrganisationMedarbejderforholdKvalitet ogserviceniveauMedarbejdertilfredshedBrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselDer fokuseres på bruttobesparelsen fra foregående til nuværende udbud. Besparelsener beregnet ved sammenligning af kommunens årlige udgifter. Konkretsammenlignes udgifterne i året 2010 med udgiftsbudgettet for 2012, da overgangentil Forenede Service A/S skete i august 2011. Udgiftsbudgettet, som er i2011-priser, forventes at stemme overens med det de faktiske udgifter, fordider er tale om en fast pris for ydelsen.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation) fra 2010 til 2012. Eftersomopgaven ikke ændres fra sidste udbud til nuværende udbud, er der ikke behovfor at korrigere for udvikling i opgavens omfang.Der er mulighed for at tilkøbe ydelser for hver enkelt enhed. Holstebro Kommunekunne ikke oplyse, hvorvidt enhederne har benyttet optionerne, hverken idenne eller i foregående kontraktperiode. De samlede udgifter til rengøringenkan således være større end angivet. Kommunen vurderer, at der er tale ommindre udgifter, samt at forbrugsmønstre i indeværende kontrakt i givet fald vilsvare til den foregående kontraktperiode. Derfor antages netto-differencen tiltilkøb fra år 2010 til 2012 at være nul.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne omfatter primært omkostninger til internt tidsforbrugsamt advokatbistand. Disse omkostninger er vurderet af Holstebro Kommune.Der er konkret udarbejdet skøn over timeforbruget.Følgeomkostningerne omfatter kontraktadministration, herunder møder medForenede Service A/S. Der afholdes løbende møder, men kommunen kan ikkevurdere, hvor meget tid der bruges til møder og opfølgning. Kommunen forventer,at udgifterne hertil er ensartet fra foregående til nuværende udbud. Derforantages nettoudgiften til følgeomkostninger fra år 2010 til 2012 at være nul.Der ses i den konkrete case ikke på udviklingen i medarbejderforhold, da der ikkehar været virksomhedsoverdragelse i forbindelse med nuværende udbud.Dermed har eventuelle udviklinger i medarbejderforhold ingen relation til konkurrencen.Som et supplement er der gennem interview indhentet Holstebro Kommunes ogForenede Service A/S' vurdering af ændringerne i medarbejdernes vilkår og ansættelsesforholdi udgangspunktet, dvs. ved første udbud. Vurderingerne erkvalitative 29 .Der ses i den konkrete case ikke på udviklingen i medarbejdertilfredshed, da derikke er sket virksomhedsoverdragelse i forbindelse med nuværende udbud.Dermed har eventuelle udviklinger i medarbejdertilfredsheden ingen relation tilkonkurrencen.Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang og kvalitet hhv. før ogefter genudbud i kravspecifikationen.Der er dog ingen dokumentation fra før første udbud til dette udbud. Derfor erkommunen blevet bedt om at foretage en vurdering af, hvorvidt der er sket enudvikling i kvalitet og serviceniveau.Der foreligger ikke systematiske undersøgelser. Kommunen får henvendelser frainstitutionerne, når rengøringen ikke er tilfredsstillende.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med HolstebroKommune samt med ledelse i Forenede Service A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med HolstebroKommune samt med ledelse i Forenede Service A/S.2.7.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelse29 Der er således tale om vurderinger, som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case. Vurderingerne er dogmedtaget, da de kan have en mere historisk og generel interesse, idet der er tale om en kontekst, hvor udbud har været anvendt kontinuerligtover en årrække.


Holstebro Kommune oplyser, at udgifterne i 2010 udgjorde ca. 30,4 mio. kr. Dette beløb omfatteralle udgifter forbundet med Forenede Service A/S' ydelser vedrørende ledelsestilsyn og personaleadministration,til rådighedsstillelse af vikarer ved sygdom og fravær, egenkontrol og rapportering,deltagelse i aftalte evalueringsmøder mellem institutioner og kommunen, alle relevante forsikringer,alle direkte og indirekte lønomkostninger til personalet, rengøringsmidler, maskiner ogredskaber samt plastposer til affaldsspande af enhver art. Udgifterne inkluderer dermed alle udgiftervedrørende rengøring.Holstebro Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Forenede ServiceA/S for 2012 andrager ca. 26,8 mio. kr. Det er således Forenede Service A/S, der er leverandørbåde før og efter udbuddet.86Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør situation (2010)Driftsomkostning 2010Korrektion for inflation (2012-priser)30.446.838 kr.31.437.632 kr.Efter situation (2011)Driftsomkostning 2011Korrektion for inflation (2012-priser)26.781.402 kr.27.104.626 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse4.333.006 kr.Bruttobesparelse i % 13,8 %Det fremgår, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 4,3 mio. kr., når der korrigeres for inflation,svarende til en procentuel besparelse på 13,8 %. Heri er ikke inkluderet tilkøb af ydelserog køb af papir. Beløbet er ikke inkluderet i hverken før- eller efter-situationen, og derfor vil denprocentuelle besparelse være den samme, men det generelle omkostningsniveau må antages atvære en smule højere.NettobesparelseFra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostninger opgøres, som det fremgår af nedenstående tabel 5.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Advokatbistand 2010Advokatbistand (2012-priser)I altPr. år (4 år)83.889 kr.100.000 kr.105.124 kr.189.013 kr.47.253 kr.Holstebro Kommune oplyser, at udbudsomkostningerne består af udgifter til eget timeforbrug ogadvokatbistand. Man vurderer timeforbruget i forbindelse med genudbuddet til ikke at overstige150 timer på ledelsesniveau samt en time pr. enhed til at gennemgå kravspecifikationen for enheden30 . Advokatbistanden beløb sig til ca. 100.000 kr. i 2010. De samlede udbudsomkostningerandrager i alt 189.013 kr., hvilket er 47.253 kr., fordelt over den fire-årige kontraktperiode.30 102 enheder


Kommunens følgeomkostninger ved at administrere kontrakten mv. kan ikke vurderes af kommunen,udover at følgeomkostningerne ikke har ændret sig væsentligt fra den tidligere udbudsperiode.En af de vigtigste årsager til dette er, at Forenede Service A/S fortsætter med at væreleverandør. Ligesom ved tilkøbsydelserne påvirkes den procentuelle besparelse ikke af, at følgeomkostningerneikke medregnes, men det generelle omkostningsniveau er en smule undervurderet.Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel 6.87Tabel 6: NettobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostningÅrlig bruttobesparelse4.333.006 kr.Bruttobesparelse i % 13,8 %Årlige udbudsomkostningerÅrlig nettobesparelse47.253 kr.4.285.753 kr.Nettobesparelse i % 13,6 %Der er en meget lille reduktion i nettobesparelsen i forhold til bruttobesparelsen, således at nettobesparelsenandrager 4.285.753 kr. pr. år, svarende til ca. 13,6 %.Usikkerheden omkring ovenstående estimat består i manglen på opgørelsen af tillægsydelser ogfølgeomkostningerne. Procentuelt er besparelsen den samme, da følgeomkostningerne og udgiftertil tillægsydelser ikke antages at have ændret sig siden forrige udbud. Dog må der forventesat være et højere udgiftsniveau generelt i kommunen, hvilket skal medtages i fortolkningen aftallene, så de samlede udgifter ikke underestimeres.Endelig skal det bemærkes, at kommunen har foretaget en vurdering af besparelserne ved at udbyderengøringsydelsen tilbage i 1991på mellem 28 %.


Effekter for organisationMedarbejderforhold og medarbejdertilfredshedDer er ikke sket virksomhedsoverdragelse fra kommune til leverandør i forbindelse med det analyseredeudbud. Kommunen og leverandørerne har derfor givet generelle vurderinger om virksomhedsoverdragelse,som ikke som sådan bidrager direkte til effektanalysen af den valgte case,men i stedet giver en perspektivering af ændringerne.De generelle erfaringer er gengivet i nedenstående boks.88I forbindelse med første udbud var virksomhedsoverdragelse en del af kontrakten, og medarbejderneblev ikke taget tilbage i den kommunale organisation efter kontraktperiodens afslutning.Der er således ikke sket virksomhedsoverdragelse af rengøringsmedarbejdere i HolstebroKommune siden 1991, og eventuelle ændringer i medarbejdernes forhold og tilfredshed harderfor ikke en relation til udbuddet i 2011, og disse undersøges derfor ikke nærmere.Kommunen har i stedet foretaget en generel vurdering af effekter på medarbejderforhold i forbindelsemed virksomhedsoverdragelse. Kommunen formoder, at virksomhedsoverdragelsemedfører væsentlige ændringer for medarbejderne, særligt i forhold til de overordnedes organiseringaf opgaven og i forhold til arbejdstempo.I forhold til førstenævnte påpeger kommunen, at medarbejdere ofte vil overgå fra at gøre rentpå en enkelt enhed til at gøre rent på flere enheder. I forhold til sidstnævnte påpeger kommunen,at de kommunale og private overenskomstforhold er anderledes i forhold til fx arbejdstakt.Medarbejderne forventes, at skulle arbejde hurtigere under en privat leverandør.Forenede Service A/S har også foretaget en generel vurdering af effekter på medarbejderforholdved virksomhedsoverdragelse. I forbindelse med virksomhedsoverdragelse opstår en deluro blandt medarbejderne, hvilket kan skabe konflikter mellem medarbejderne og den nye arbejdsgiver.Som følge heraf siger mange medarbejdere op ved virksomhedsoverdragelse. ForenedeService A/S vurderer, at rundt regnet 50 % af medarbejderne typisk vælger at sige op.Forenede Service A/S har både erfaringer med udbud, hvor procentdelen var lavere og højere.Efter virksomhedsoverdragelsen er foretaget, og der er kommet ro i dagligdagen, er det ForenedeService A/S' opfattelse, at de tilbageværende medarbejdere bliver glade for deres nyejob. Fx har Forenede Service A/S stadig den dag i dag nogle af de medarbejdere, som blev virksomhedsoverdragetfra Holstebro Kommune i 1991. Forenede Service A/S vurderer, at det primærter processen, der skaber uro og ikke de ændrede vilkår, såsom krav om højere arbejdstempo.Ifølge Forenede Service A/S kan en given kommune i samarbejde med den valgte leverandør ogfagforeningerne gøre meget for, at processen med virksomhedsoverdragelse forløber så optimaltsom muligt. Det påpeges, at det er vigtigt at holde medarbejderne godt informeret omændringerne, fx gennem et fællesmøde med medarbejderne, hvor leverandøren og fagforeningener til stede. Ifølge Forenede Service A/S er denne fremgangsmåde klart at foretrække, ogdet er vigtigt for medarbejderne, at en given kommune gør op med den berøringsangst, somkarakteriserer området.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauHolstebro Kommune vurderer, at udbuddet har haft en række effekter for kvalitet og serviceniveau.Som nævnt indledningsvis, er der sket en ændring af serviceniveauet ved første udbud,mens serviceniveauet ved det udbud, som er genstand for analysen, er stort set uændret.Ved førstegangsudbuddet er der sket en præcisering af ydelsen; konkret er der udarbejdet rengøringsinstrukser,som giver en mere ensartet rengøringskvalitet for alle enheder. Samtidigt konstatererkommunen, at der ikke er tvivl om, at kvaliteten ved det første udbud faldt, sammenholdtmed før-situationen.


Ved efterfølgende udbud vurderer Holstebro Kommune, at der kun er sket mindre ændringer iopgavens omfang, og at der slet ikke er sket ændringer fra sidste kontraktperiode til den nuværende,dvs. ved det seneste udbud, da samme kravspecifikationen og rengøringsinstrukser erblevet anvendt ved begge udbud. Dette understøttes af interview med leverandøren, som tilføjer,at antallet af rengøringstimer er uændret fra sidste til nuværende udbud. Sidst fortæller leverandøren,at der ikke er sket en udvikling i de månedlige servicerapporter før og efter udbud.BrugertilfredshedKommunen vurderer, at brugertilfredsheden faldt markant ved førstegangsudbuddet. Enhedernevar vant til at have deres egen rengøringsassistent, og der var mulighed for udførsel af ad hocopgaversamt opgaver, der ikke var rengøringsrelateret. Denne fleksibilitet forsvandt sammenmed udbuddet af rengøringsområdet, og dette resulterede i, at brugertilfredsheden ude på enhedernefaldt. Derudover blev der brudt personlige relationer, hvilket også skabte en utilfredshed.Holstebro Kommune fremhæver, at udbud og heraf følgende udlicitering kan være en følelsesbetonetproces.Ovenstående udvikling i brugertilfredsheden er ikke dokumenteret i brugertilfredshedsundersøgelser,men er i stedet kommunens vurdering af ændringerne. Kommunen vurderer, at faldet itilfredsheden dels skyldes utilfredshed med processen og udbuddet generelt, og dels utilfredshedmed det nye rengøringsniveau.Udviklingen i brugertilfredsheden i forbindelse med det seneste udbud er dokumenteret i de månedligeservicerapporter fra Forenede Service A/S. Brugertilfredsheden ikke er væsentligt ændretfra sidste til nuværende udbud, og tilfredsheden ligger desuden på et acceptabelt niveau. Udviklingenunderstøttes af udtalelser fra Holstebro Kommune, som vurderer, at tilfredsheden grundlæggendeer i orden. Dette begrundes bl.a. med udgangspunkt i udviklingen af antal årlige klagerfra institutionerne, som har været stabil henover den seneste årrække. Der findes ikke en kvantitativopgørelse over antallet af klager, hvorfor der er tale om et kvalificeret skøn fra HolstebroKommune.Holstebro Kommune er tilfreds med rengøringsniveauet, men erkender, at de jævnligt får henvendelserfra enheder, som ser rengøringskvaliteten som utilfredsstillende. Kommunen har mulighedfor at sende egenkontrol til enhederne for at vurdere, om rengøringen lever op til kravspecifikationen.Det er kommunens opfattelse, at rengøringen typisk lever op til kravene, men at deter forskellige opfattelser af renhed, der ofte fremprovokerer problemstillingen. Det understøttesaf Forenede Service A/S' månedlige undersøgelser, som viser, at kvaliteten af ydelsen er som aftalt.Samtidigt kan Forenede Service A/S gennem brug af deres tidsregistreringssystem, Pancomp,holde styr på antallet af rengøringstimer og dokumentere antallet over for HolstebroKommune.Forenede Service A/S fortæller, at der fra tid til anden opstår en utilfredshed på enhederne. Dertages hånd om denne i en kommunal arbejdsgruppe (Ajax-gruppen). Gruppen diskuterer sammenmed Forenede Service A/S, hvorledes utilfredsheden kan ændres til tilfredshed blandt brugerne.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselEfter Holstebro Kommunes vurdering har udbuddet ikke medført øget innovation i løsningen afopgaven. Man fremhæver, at private leverandører har stordriftsfordele i forhold til rengøringsdriften,hvilket anses for en nødvendighed, når leverandøren skal varetage kommunens rengøring.Stordriftsfordelene vil også kunne betyde mere effektivitet i form af maskiner og andre hjælpemidlertil at optimere rengøringstempoet.Kommunen oplever at have et rigtig godt overblik over området rent økonomisk i forhold til førdet første udbud. Desuden fremhæves det som positivt, at kommunen har et ensartet rengøringsniveau.Udtalelserne fra Holstebro Kommune understøttes af interview med Forenede Service A/S, somheller ikke mener, at udbuddet har medført innovation.89


Forenede Service A/S påpeger i stedet den løbende udvikling på området, som hverken betegnessom store eller radikale, men i stedet som løbende effektiviseringer og optimeringer for at leverandørersom Forenede Service A/S selv kan blive ved med at tilbyde service til en for kommunernefordelagtig pris. I samme forbindelse nævner Forenede Service A/S, at det er nødvendigtat udvikle og effektivisere, fordi markedet for rengøringsservice i øjeblikket er presset og megetkonkurrencepræget.90Kommunen har en positiv opfattelse af samarbejdet med Forenede Service A/S. Det er et åbentsamarbejde, som bygger mere på gensidig tillid end på formelle rammer, hvilket kommunen udtrykkersom positivt. Der arbejdes ikke med at udvikle samarbejdet yderligere.De samme aspekter påpeges af Forenede Service A/S. Samarbejdet opfattes som godt, særligt atder er en god kontakt mellem kommunen og Forenede Service A/S på flere forskellige niveauer,fx med Ajax-gruppen og med enhederne.2.7.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekterDen primære effekt i Holstebro Kommune af at udbyde rengøringsservicen er reducerede omkostninger.Det er lykkedes for kommunen at opnå gentagne besparelser. Ved første udbudskyldtes det i nogen grad en sænkning og ensartning af kvalitetsniveau på enhederne.At kommunen har formået at opnå efterfølgende besparelser tilskrives, at private leverandørerhar en mere forretningsmæssig tilgang til opgaven. Der er fokus på at optimere arbejdsgangeneog endvidere mulighed for at tænke i stordrift ved betjening af flere enheder samtidigt. Fortsatkonkurrence om opgaverne er på denne måde en forudsætning for, at man løbende kan få glædeaf de effektiviseringsgevinster, som opstår på markedet.Samtidigt er det en stor fordel, at opgaveløsningen er klart defineret i kravspecifikationen. Ikommunalt regi var der ikke samme klarhed omkring opgaven. En entydig kravspecifikation, etenkelt udbudsmateriale og en fast prisbetalingsmodel er desuden med til at sikre, at udgifter ikkebliver højere end forventet. Dette overblik og denne sikkerhed for udgiftsniveauet havde man ikkefør udbud. Samtidigt mener kommunen, at rengøring er en enkelt tjenesteydelse, som egnersig godt til en høj grad af specifikation.Sidst mener kommunen også, at det er en fordel at have den kommunale udbudsforretning placeretcentralt i kommunen frem for på tværs af forvaltninger.Forenede Service A/S fremhæver særligt de markedsmæssige forhold som en forklaring på gentagnebesparelser. Leverandørerne er nødsaget til at sænke priserne for at beholde markedsandele.Samtidigt fremhæver Forenede Service A/S, at de private virksomheder har mere fokus på atplanlægge arbejdsgangene optimalt.2.7.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Holstebro Kommune er sammenfattet i tabel 7 nedenfor.Tabel 7: Sammenfatning, Holstebro Kommune og Forenede Service A/SEffektVurderingØkonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. kr. 4,33 mio. per år svarende til 13,8 %.Nettobesparelsen er på ca. kr. 4,29 mio. per år svarende til 13,6 %.Effekter for organisationDer er ikke sket virksomhedsoverdragelse af medarbejdere, og derforses der ikke på effekter for organisationen ved dette udbud.Der vurderes generelt, at medarbejdere som virksomhedsoverdrageser underlagt andre arbejdsforhold, hvilket kan opleves både positivtog negativt af medarbejderne.


91Effekter for ydelsenEffekter for udvikling og samarbejdeDer vurderes ikke at have været væsentlige ændringer i brugertilfredshedenved det analyserede udbud. Dette understøttes af servicerapporternelavet af Forenede Service A/S samt udviklingen i klager,som er angivet som stabil af kommunen.Kommunen vurderer ikke, at der er fremkommet innovative effektersiden kommunen i første udbud fik et større overblik over området.Generelt vurderes samarbejdet at være positivt og baseret på gensidigtillid. Der arbejdes ikke med udvikling af ydelsen eller samarbejdet.ForklaringsfaktorerDe væsentligste forklaringsfaktorer til den økonomiske besparelse erklarhed og gennemsigtighed i udbudsmaterialet, kommunens organiseringaf udbudsforretningen samt fastprismodellen ind i forhold til atholde udgiften fast og faldende.Forenede Service A/S påpeger deres organisering af arbejdet som enforklaringsfaktor samt markedssituationen på området i øjeblikket,som er meget konkurrencepræget.


922.8 Case: Odense Kommune2.8.1 IndledningI Odense Kommune har rengøringsservicen været i udbud to gange ved den nuværende udbudskonsulent.Før første udbud havde hver enkelt enhed selv taget beslutning om, hvorvidt man ønskedeintern eller ekstern rengøring. Det var primært enheder på børneområdet, der havde indgåetegne aftaler med eksterne leverandører forud for første udbud. Det seneste udbud blevgennemført i 2011 og det forrige udbud blev gennemført i 2007. Begge udbud omfattede institutioner,enkelte skoler og administrationsbygninger, hvor størstedelen allerede var udliciteret.I Odense Kommune er der yderligere en interessant case, da man i løbet af det analyserede udbudskontraktperiode har opbygget en kommunal enhed til at varetage rengøring på alle enheder,som ikke er udbudt. Der er således en del af rengøringsservicen, som ikke er udbudt i OdenseKommune. På de enheder, som ikke er udbudt, havde man indtil for nyligt forskellige udgangspunkterfor rengøringsservicen. På nogle enheder havde man ansat en rengøringsassistent,og på andre enheder havde man købt den kommunale rengøringsenhed ind til tage sig af serviceydelsen.Der er sket en del ændringer i det seneste stykke tid i Odense Kommune på rengøringsområdet.Al rengøring, som ikke er udliciteret, blev samlet i en ny Teknisk Service (TS)-enhed i OdenseKommune per 1. juni 2012. Enheden tager sig af rengøring samt anden indvendig og udvendigdrift og vedligeholdelse, såsom kantinedrift og grønne områder. Vinduespolering er ikke inkluderet,da dette er udbudt i kommunen i EU-udbud med miniudbud og mulighed for E-auktion. Førden nye TS-enhed blev oprettet, var der ansat 144 medarbejdere i den kommunale rengøringsenhed.I den nye TS-enhed er der ca. 500 medarbejdere, som varetager rengøring, fordi man harinddraget alle rengøringsassistenter, som før var ansat på de enkelte enheder. Derudover er der iTS-enheden medarbejdere, som varetager de andre ydelser, som er beskrevet ovenfor. Samtidigter TS-enheden blevet budgetansvarlig, så man gennemgår i øjeblikket alle enheders budgetterfor at udlede budgettet til rengøringsservicen, vedligeholdelse osv. Chefen for rengøringsfunktionenpåpeger, at det er en meget omfattende opgave, man står overfor, men det er nødvendigtfor at opnå en ensartet standard på området, hvilket er et af målene med TS-enheden.Samtidigt er der i TS-enheden fokus på at videndele og udnytte hinandens kompetencer på tværsaf faggrupper, hvorfor enheden er konstrueret på tværs af områder i kommunen. Sidst er det etmål i rengøringsfunktionen, at der skal tages højde for medarbejdernes forskellige udgangspunkterog ønsker, fx vil man forsøge at få et større puslespil omkring medarbejdernes ønskede timeantalog arbejdsopgaver til at gå op. Chefen for rengøringsfunktionen mener, at man igennemsamarbejde og god dialog med medarbejderne opnår en bedre service i sidste ende. Med det somudgangspunkt anses samarbejdet med medarbejderne som en af rengøringsfunktionens vigtigsteopgaver.2.8.2 UdbudsprocessenDet nuværende udbud af rengøring i Odense Kommune, som blev gennemført i 2011, havde ogsåfokus på standardisering. I den forrige kontraktperiode, som løb fra 2007 til 2011, var rengøringsstandardenmeget forskellig på de enkelte institutioner. Konkret blev det første udbud gennemførtsåledes, at man indgik rammeaftaler med seks virksomheder, og efterfølgende stod hverenkelt enhed for at gennemføre et miniudbud i forhold til deres individuelle krav til rengøringen. Iløbet af 2009 begyndte man at diskutere strategiske indkøb og udbud på rengøringsområdet ikommunen. Man ønskede at opnå en generel standard for rengøringen, herunder standardiseredearbejdsgange og standardiseret anvendelse af midler på alle kommunens enheder.I kommunen udarbejdede man en business case, som kortlagde rengøringsområdet og arbejdsgangenepå alle enheder. Business casen viste, at der var meget store forskelle på rengøringenpå tværs af enheder, hvilket bl.a. kom til udtryk i lønkroner per m 2 , som varierede mellem 79 kr.og knap 300 kr. per m 2 for ensartede lokaler og belastning. Dermed kunne kommunen se, at derbåde var basis for at udarbejde en standard og derigennem effektivisere og opnå en besparelse.


I Odense Kommune har man en høj grad af decentral styring, og dermed er det op til den enkelteenhed, om man vil udbyde rengøringsservicen. 2011-udbuddet omfattede flere af enhederne medekstern rengøring end 2007-udbuddet.Aktivitets- og funktionsbaseret, offentligt udbud på 2 delaftalerI det følgende er der fokus på det seneste udbud fra 2011, hvor man ensrettede standarden påenhederne og udbød opgaven efter samme rengøringsinstruks. Kravspecifikationen indeholdt bådeaktivitetskrav (kaldt frekvensbestemte aktiviteter i kommunens udbudsmateriale) og funktionskrav(kaldt udfaldskrav i kommunens udbudsmateriale) i modsætning til udbuddet i 2007,som kun indeholdt aktivitetskrav.Man valgte at lave udbuddet med både aktivitetskrav og funktionskrav, fordi man i den forrigekontraktperiode oplevede, at der ikke blev rent nok ude på enhederne. I forrige udbud havdeman specificeret krav til antal rengøringstimer, men man fik ikke den rengøringsstandard, manønskede på de timer. Ved at inkludere funktionskrav mener kommunen, at man får en ekstra dimension,hvorpå man kan følge op på kvaliteten af ydelsen. Der kan være gjort rent nok såmange gange, men hvis der ikke er rent i henhold til funktionskravene, skal der gøres rent endnuen gang. Samtidigt har kommunen ret til, at rengøringsaktiviteterne, som beskrevet i kravspecifikationen,udføres, uanset tilstanden i et lokale.Kommunen valgte at kombinere aktivitetskrav og funktionskrav, fordi man mente, at det villekræve væsentlig mere opfølgning udelukkende at have funktionskrav.Kommunen mener, at såfremt leverandørerne forstår funktionskravene rigtigt, er der også mulighederfor dem i forhold til at effektivisere og opnå besparelser. Eftersom rengøringstimer ikkeer en del af aktivitetskravene, har leverandørerne mulighed for at optimere arbejdsgangene, sålænge de lever op til frekvens- og funktionskrav. Det, formoder kommunen, er motiverende forleverandørerne.Det omtalte udbud blev gennemført som et offentligt udbud med to delaftaler:• Delaftale 1: Daglig rengøring på op til 140 institutioner, opdelt i ni geografiske distrikter.Tilbudsgiver havde mulighed for at byde på ét, flere eller alle ni distrikter.• Delaftale 2: Daglig rengøring med virksomhedsoverdragelse på én skole,Der var således en enkelt skole i udbuddet, som i udgangspunktet havde intern rengøring. Dervar ansat tre medarbejdere på enheden, men to af disse valgte at sige op, fordi de ikke ønskedeat arbejde under ændrede forhold.Valg af leverandør: Økonomi, kvalitet, service og miljøUdbuddet blev offentliggjort i april 2011. Der blev afholdt spørgemøde i Odense Kommune i startenaf maj 2011, og tilbudsfristen var i slutningen af maj 2011. Kommunen afgav ikke kontrolbud.Odense Kommune modtog 12 tilbud. De tre leverandører med de økonomisk mest fordelagtigebud for hele distriktet blev tildelt rammekontrakt på delaftale 1, og de fem leverandører medde økonomisk mest fordelagtige bud for delaftale 2 blev tildelt rammekontrakt på baggrund afnedenstående tildelingskriterier.• Økonomi: 35-45 %, herunder:- Pris 70 %- Timepris for ekstra rengøring/ hovedrengøring: 20 %- Ekstra ydelser: 10 %• Kvalitet: 25-35 %, herunder- Drifts og leveringssikkerhed: 30 %- Kvalitetssikring, kvalitetskontrollen og organisering: 50 %- Personaleuddannelse: 10 %- Rengøringsmetoder: 10 %• Service: 15-25 %, herunder• Fleksibilitet/omstillingsparathed, synlig rengøring, ændringer af brugen af lokaler: 90%• Afklaringspladser: 10 %• Miljøegenskaber: 5–10 %93


På delaftale 1 blev opgaverne i distriktet efterfølgende fordelt per enhed til den leverandør af detre med rammekontrakt, som havde tilbudt den laveste pris for enheden. På delaftale 2 blev leverandørenmed det økonomisk mest fordelagtige bud af de fem tildelt kontrakten.Der kunne altså være op til otte forskellige leverandører på rammeaftaler i Odense Kommune, ogop til fire af disse kunne tildeles opgaver. I realiteten kom kun seks leverandører på rammeaftale,fordi nogle af de samme firmaer er på rammeaftale på både delaftale 1 og 2. Tre leverandørerer blevet tildelt opgaver i kommunen. Disse er Forenede Service A/S, Bidstrup Jensen A/S og Alliance+A/S. Bidstrup Jensen A/S blev opkøbt af Alliance+ A/S i 2012, og derfor er der på nuværendetidspunkt to leverandører af rengøring i Odense Kommune. Rammeaftalerne løber fra den1. august 2011 til den 1. august 2014, med option på forlængelse af kontrakten fra udbydersside i 3 x 12 måneder.Betalingsmodellen for ovenstående udbud er en fast pris pr. enhed pr. år. Det vil sige, at kommunensom udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet leverandører gør rent efterbåde aktivitets- og funktionskrav. I nedenstående tabel 1 ses en oversigt over betalingsmodellenfor Odense Kommune.94Tabel 1: Betalingsmodel, Odense KommuneOpgaveDaglig og periodisk rengøringTilkøbsydelserDiverse tilkøbsydelser, såsom soignering af toiletter, tæpperens mm.BetalingsmekanismeFast pris pr. årFast pris pr. enhedCasen opsummeres i nedenstående tabel i forhold til udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Odense KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter daglig og periodisk rengøring med mulighed fortilkøbsydelserOffentligt udbud med rammeaftalerMinimum 2. generationsudbudAktivitetskrav og funktionskrav12 tilbudIKU (2011) 23,9Øvrige særlige forholdUdbuddet omfatter 135 institutioner, fem skoler og 1 behandlingscenter,hvor Odense Kommune har ca. 650 enheder.Virksomhedsoverdragelse af medarbejdere på énenhed (delaftale 2).2.8.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Odense Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved forsat udbud. I Odense Kommunevalgte man efter at have haft området udliciteret flere gange at standardisere området for atopnå endnu større besparelser samt et ensartet serviceniveau.I analysen fokuseres der på udbuddet i 2011, hvor der foreligger fyldestgørende datamateriale.Der ses fortrinsvis på delaftale 1 i analysen, som omfatter 140 ud af de 141 udbudte enheder.Årsagen er, at kommunen ikke har haft mulighed for at tilvejebringe oplysninger om rengøringsbudgettetfør udbud på delaftale 2, hvor kommunen førhen havde intern rengøring.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews medOdense Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse). Alliance+ ville gerne deltage i et interviewom casen, men det var ikke praktisk muligt at få planlagt interviewet inden for analysens


tidsperspektiv. Der er ikke gennemført interviews med virksomhedsoverdragede medarbejdere,da der kun er én medarbejder, som fortsat arbejder hos leverandøren. Det vil derfor ikke væremuligt at bevare medarbejderens anonymitet.Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabel 3 nedenfor gjort specifikt rede foranalysegrundlaget i Odense Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator Operationalisering95ØkonomiYdelseBruttobesparelseNettobesparelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselDer udregnes en bruttobesparelse for delaftale 1, hvor Odense Kommunes omkostningertil rengøring på enhederne i 2010 sammenlignes med den nye prisgivet af leverandørerne i 2011, som er en fast pris per år. Delaftale 2 udeladesaf beregningen, fordi der mangler tilstrækkelig dokumentation herfor.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation) fra 2010 til 2012. Der er ikkesket ændringer i omfanget af opgaven, som skal kontrolleres for.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne omfatter kommunens timeforbrug til udarbejdelse afbusiness casen, udarbejdelse af rengøringsinstrukser og til selve udbudsprocessen.Kommunen har givet et skøn over timeforbruget. Tidsforbruget for institutionernetil udbudsprocessen kan kommunen ikke vurdere. Sidst har kommunenafholdt virksomhedsoverdragelsesomkostninger til én medarbejder på enhedenmed intern rengøring, som var omfattet af delaftale 2. Eftersom enheden medintern rengøring forud for udbuddet ikke er med i beregningen, medtages omkostningernetil virksomhedsoverdragelse ikke.Følgeomkostningerne omfatter kommunens timeforbrug på kontraktadministration,herunder møder med leverandørerne. Kommunen har givet et skøn overtimeforbruget. Dertil kommer omkostninger til ekstern kontrol.Ændringen i medarbejderforhold er en forholdsvis lille del af casen, da der kunblev virksomhedsoverdraget tre medarbejdere fra én af de 142 udbudte enheder,hvoraf kun én medarbejder fortsat arbejder ved den ene af de private leverandører.Det er således ikke repræsentativt at se på udviklingen i medarbejderomsætningog sygefravær.Udviklingen i medarbejderens forhold er søgt afdækket gennem interview medkommunen og leverandøren, som overtog medarbejderen.Der ses i den konkrete case kun på udviklingen i medarbejdertilfredshed, i detomfang kommunen og leverandøren bidrager med udtalelser herom.Udbuddet har medført en ensartning af rengøringsstandarden, som er dokumentereti efter-situationen, men ikke i udgangspunktet.Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om deres vurdering af ændringernei kvalitet og serviceniveau.Der foreligger ikke systematiske undersøgelser af brugertilfredsheden, hverkenfør eller efter udbud.Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om deres vurdering afeventuelle ændringer i brugertilfredsheden. Forenede Service A/S var leverandørpå nogle af Odense Kommunes enheder før 2011-udbuddet og er derfor blevetbedt om at vurdere udviklingen i brugertilfredsheden.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med OdenseKommune samt med ledelse i Forenede Service A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview medOdense Kommune samt med ledelse i Forenede Service A/S.2.8.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseOdense Kommune oplyser, at udgifterne i 2010 udgjorde ca. 20,2 mio. kr. Dette beløb omfatteralle udgifter forbundet med rengøringen på de udbudte enheder, som på forhånd var udliciteret.Inkluderet i beløbet er Odense Kommunes estimat på tilkøbte ekstraydelser.


Den samlede pris for det nye udbud er 15,8 mio. kr. i 2011-priser, hvilket også indeholder alleomkostninger forbundet med rengøring, inkl. rengøringsmidler og udstyr. Bruttobesparelsen opgøresnedenfor i tabel 4. Eftersom besparelsen er oplyst, er det driftsomkostningen i 2010-priser,der udregnes og korrigeres for inflation, for at finde besparelsen i 2012-priser.96Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør situation (2010)Driftsomkostning 2010Korrektion for inflation (2012-priser)20.238.993 kr.20. 897.606 kr.Efter situation (2011)Driftsomkostning 2011Korrektion for inflation (2012-priser)15.750.716 kr.15.940.811 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse4.956.795 kr.Bruttobesparelse i % 23,7 %Det fremgår, at der er tale om en årlig bruttobesparelse på ca. 4,9 mio. kr., når der korrigeresfor inflation, svarende til en procentuel besparelse på 23,7 %.NettobesparelseFra bruttobesparelsen trækkes den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostningerfra. Udbudsomkostninger opgøres i nedenstående tabel 5.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Ekstern konsulent (2012-priser)Ekstern konsulent (2012-priser)I altPr. år (3 år)211.570 kr.300.000 kr.315.371 kr.526.842 kr.175.614 kr.Odense Kommune håndterede hele processen selv. Man vurderer, at der er blevet brugt ca. 600timer internt i kommunen, primært af udbudskonsulenten og controlleren, til at arbejde medbusiness case og lave rengøringsstandard og udbudsmateriale.Før udbuddet gik i gang fik Odense Kommune fortaget en opmåling af alle enheder af en eksternkonsulent. Omkostningerne hertil beløb sig til 300.000 kr. Opmålinger er efterfølgende lagt ind iet it-system, så Odense Kommune kan bruge opmålingerne fremadrettet og fx selv opdatere tegningerog opmålinger, når der kommer ændringer til.De samlede udbudsomkostninger beløber sig til 526.842 kr. i 2012-priser, hvilket er 175.614 kr.,fordelt over kontraktens tre år.I tabel 6 nedenfor opgøres kommunens årlige følgeomkostninger.Tabel 6: FølgeomkostningerFølgeomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012 priser) kr. 53.342


Kommunens følgeomkostninger er ligeledes internt timeforbrug. Udbudskonsulenten har i 2011registret 64 timer til kontraktadministration. Det antages, at 64 timer er repræsentativt for defem måneder, som kontrakten løb over i 2011. Dette svarer til et årligt timeforbrug på kontraktadministrationpå 154 timer.Kommunen har mulighed for at købe ekstern kvalitetskontrol, hvilket man har benyttet sig af fleregange, siden kontrakten startede. Kommunen kan ikke fremadrettet vurdere, hvor ofte manvil have behov for ekstern kvalitetskontrol. Odense Kommune oplyser dog, at omkostningerne tilekstern kontrol siden kontraktstart er blevet mere end dækket af bodsbetalinger fra virksomhederne.Derfor medtages omkostningerne hertil ikke i beregningen.De samlede følgeomkostninger for Odense Kommune udgør dermed 53.342 kr. per år.Nettobesparelsen opgøres nedenfor i tabel 7.97Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning4.956.795 kr.Bruttobesparelse i % 23,7 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse175.614 kr.53.342 kr.4.727.839 kr.Nettobesparelse i % 22,6 %Nettobesparelsen i Odense Kommune beløber sig til ca. 4,7 mio. kr. per år. Den procentuelle besparelseer 22,6 %.Beregningen er foretaget for delopgave 1, da der, jf. tabel 3, ikke foreligger tilstrækkeligt datagrundlagtil at inkludere delopgave 2 i beregningen.Effekter for organisationMedarbejderforhold og medarbejdertilfredshedEftersom rengøringsservicen hovedsageligt overgik fra ekstern til ekstern leverandør ved OdenseKommunes udbud af rengøringsservice, er der meget få effekter på den kommunale organisation.Virksomhedsoverdragelse fra intern til ekstern fandt sted på én af de udbudte enheder. Der arbejdedetre medarbejdere på enheden, som blev virksomhedsoverdraget, men to af medarbejdernesagde op i forbindelse med overdragelsen. Den ene af disse fandt et rengøringsjob andetsteds i Odense Kommune.Dermed er der kun en enkelt medarbejder, som førhen arbejdede for Odense Kommune, somblev virksomhedsoverdraget ved udbuddet. Medarbejderen blev overdraget til Bidstrup JensenA/S, som efterfølgende er blevet opkøbt af Alliance+ A/S.I Odense Kommune har man en formodning om, at de to medarbejdere sagde op, fordi de ikkeønskede at arbejde under ændrede vilkår og den private overenskomst. Forskellen i arbejdstaktmellem det private og det offentlige fremhæves af kommunen som den eneste væsentlige forskel.Rengøringspersonalet arbejdede tidligere efter arbejdstakt 100, men arbejder under denprivate overenskomst efter arbejdstakt 130. Dermed skal medarbejdere efter den private overenskomstgøre et område, som er 30 % større, rent på samme tid.Odense Kommune mener dog også, at der er nogle kommunale medarbejdere, som gerne vil arbejdei det private. Her fremhæves, at rengøringspersonalet ikke er kernemedarbejdere i detkommunale, hvilket de er i et privat rengøringsfirma. I Odense Kommunes nye TS-enhed bliverrengøringsmedarbejderne til kernemedarbejdere på samme måde, som de er i et privat rengøringsfirma.


Kommunen tilføjer, at hvorvidt en given medarbejder er tilfreds med virksomhedsoverdragelse, ihøj grad vil afhænge af den pågældende person. Kommunen formoder, at de to medarbejdere,som sagde op, ikke hører under den kategori af rengøringspersonale, som gerne vil arbejde i detprivate, men det gør den tredje medarbejder måske.Der blev heller ikke virksomhedsoverdraget medarbejdere fra leverandør til leverandør i OdenseKommune. Den lokale ledelse fra Forenede Service A/S mener, at det ville være fordelagtigt forbåde den afgående leverandør og den nye leverandør, at medarbejderne blev virksomhedsoverdragetfra den afgående leverandør til den nye leverandør. Man begrunder dette med, at rengøringi en kommune er en meget omfattende opgave. Gennem virksomhedsoverdragelse lettesopgaven for både den private leverandør, som overtager opgaven, for den private leverandør,som afgår fra opgaven, og for medarbejderne, som hidtil har gjort rent.Den overtagende leverandør har derfor, ifølge Forenede Service A/S, nemmere ved at overtageopgaven, fordi personalet overdrages, og man dermed ikke skal rekruttere nyt personale. Den aftagendeleverandør slipper for problematikker med at overflytte medarbejderne til nye steder elleropsige disse. Sidst formoder leverandøren, at medarbejderne slipper for den utryghed, der erved kontraktskift. Medarbejderne vil på denne måde ikke opleve, at jobbet er i fare grundet forhold,de ikke selv er herrer over.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauI 2011 indførte man en fælles standard på alle sammenlignelige enheder i kommunen. Det varderfor også en del af 2011-udbuddet, at den nye rengøringsinstruktion skulle være med somkravspecifikation.Den nye rengøringsstandard blev udarbejdet på baggrund af markedsanbefalinger. For eksempelindførte Odense Kommune, at hårde gulve skulle rengøres med mikrofiberteknologi. Der er enrække fordele ved denne teknologi, fx at snavs opsamles mere effektivt. Behovet for almindeliggulvvask ville på den måde blive reduceret, uden at kvaliteten af rengøringen mindskedes. Formåletmed at ændre rengøringsstandarden samt kravene til måden, hvorpå denne udføres, vargenerelt at hæve standarden og undgå spredning af sygdomme, særligt på børneinstitutionerne.Brugerne på institutionerne havde svært ved at vende sig til de ændrede arbejdsgange og dennye rengøringsmetode. Brugerne på institutionen fik den opfattelse, at der blev gjort mindrerent, fordi almindelig gulvvask til dels blev erstattet med rengøring med fiberklud og moppe.Derfor valgte Odense Kommune at ændre standarden og indføre gamle metoder med hyppigeregulvvask kort tid efter udbuddet. Kvaliteten er den samme, fordi der stadig bruges fiberklud ogmoppe, men antallet af gulvvaske per uge er steget, hvilket har medført øgede omkostninger tilrengøringen for kommunen. 31Udbuddet har altså medført ændringer i kvaliteten og serviceniveauet. Det er dog svært entydigtat afgøre, om kvaliteten overordnet er faldet eller steget. Det skyldes de meget forskellige udgangspunkteri kommunen, hvor rengøringen blev varetaget meget forskelligt på de enkelte enheder.Den lokale ledelse i Forenede Service A/S mener ikke, at kvaliteten i rengøringen er faldet.Dette begrundes med, at Forenede Service gjorde rent på nogle af de udbudte enheder før2011-udbuddet, og man derfor kender den standard, der plejede at være på de pågældende enheder.Generelt nævner Forenede Service A/S, at der kun er mindre ændringer i rengøringsinstruktionenfra før til nu, men at dette nærmere har fået bugt med et overforbrug af rengøringsydelserend medført reduceret kvalitet.Kommunen er overordnet af den opfattelse, at kvalitet handler mere om den enkelte rengøringsassistent,end hvorvidt rengøringen håndteres internt i kommunen eller eksternt ved en privatleverandør.En del af formålet med udbuddet var standardisering af rengøringsniveuaet. Kommunen nævnernogle tilfælde, hvor niveauet faldt, og hvordan de har måttet kæmpe lidt med leverandøren for atopnå det aftalte niveau. Man formoder i kommunen, at dette hænger sammen med kombinatio-9831 Der er taget højde herfor i beregningen af brutto- og nettobesparelsen.


nen af aktivitetskrav og funktionskrav. I starten af kontraktperioden var der usikkerhed hos leverandørernepga. kombinationen af aktivitetskrav og funktionskrav.BrugertilfredshedKommunen har ikke målt brugertilfredshed, hverken før eller efter udbuddet, men har indsat somet minimumskrav til alle leverandører, at de skal måle brugertilfredsheden løbende i kontraktperioden.På de enheder, hvor Forenede Service A/S gør rent, laves der en månedlig servicerapport, hvorbrugerne indberetter deres tilfredshed. I henhold til Forenede Service A/S er tilfredsheden svingende.Nogle er tilfredse, og andre er bestemt ikke tilfredse. Ifølge Forenede Service A/S kandette både være med rengøringen såvel som med den valgte rengøringsstandard.Forenede Service A/S ser således på det, at den kommunale kontrakt tvinger enhederne ind i etsamarbejde med en virksomhed, og at enhederne ikke nødvendigvis føler noget ejerskab til samarbejdet.Derfor mener Forenede Service A/S, at det er rigtig vigtigt at inddrage enhederne i udbudsprocessen.Forenede Service A/S understreger dog, at man har været god til at inddragebrugerne i Odense Kommune, men at utilfredshed nok aldrig helt kan undgås.Effekter for udvikling og samarbejdeOdense Kommune påpeger, at opmålinger af enhederne, som er blevet lagt ind i et system ikommunen, kan bruges til efterfølgende udbud og muligvis andre formål.Derudover mener Odense Kommune, at de med den nye rengøringsstandard og indførsel af nyemetoder til rengøringen har opnået innovation i metoderne.Odense Kommune har en god opfattelse af samarbejdet med leverandørerne. Den udbudsansvarligehar både faste, årlige møder og løbende møder med begge leverandører, men meget af samarbejdetforegår på de enkelte enheder. For at styrke samarbejdet har kommunen lavet et oplægom kontrakthåndtering, som er blevet præsenteret for alle de udbudte enheder.Forenede Service A/S har en meget positiv opfattelse af samarbejdet, både med den udbudsansvarligeog med enhederne. Enhederne har taget godt imod Forende Service A/S, og der forekommeret godt samarbejde, selv når der opstår uenigheder.Forenede Service A/S er dog også af den opfattelse, at samarbejde med kommunerne generelt,og ikke kun med Odense Kommune, har udviklet sig i retning af det meget kontraktuelle. Kommunerneer hurtige til at falde tilbage på kontrakten, hvilket ikke giver de store muligheder forudvikling.Forenede Service A/S vurderer, at man hverken udvikler eller effektiviserer samarbejdet på nuværendetidspunkt. Forenede Service A/S er af den opfattelse, at dette typisk kommer med tiden.992.8.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effekterOdense Kommune fremhæver de økonomiske besparelser som den primære effekt af udbuddetsammen med standardiseringen af rengøringsniveauet. I kommunen mener man, at disse to ertæt forbundet. Standardiseringen og udarbejdelsen af meget klare og entydige kravspecifikationerer med til at sikre en økonomisk besparelse. Samtidigt har det forholdsvis store antal udbudteenheder og interessen fra leverandørerne om at byde på tilbuddet været stor, hvilket også bidragertil en stor økonomisk effekt.Kommunen mener, at kombinationen af aktivitetskrav og funktionskrav er meget centralt for atopnå den ønskede standard. Det kræver dog også, at der er en, der er kvalificeret til at følge oppå standarden, og det mener man ikke, at man selv er i kommunen. Derfor er inddragelse af enkvalificeret kontrollør også med til at sikre standarden. Funktionskravene alene er ikke nok.Forenede Service A/S mener, at de private leverandørers organisering og tilrettelæggelse af opgavener meget central, for at kommunen opnår en effekt. Særligt en effektiv ledelse hos leverandørernefremhæves som vigtig.


1002.8.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Odense Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Odense Kommune og Forenede Service A/SEffektVurderingØkonomiske effekter Bruttobesparelsen er på ca. 4,9 mio. kr. per år, svarende til 23,7 %.Nettobesparelsen er på ca. 4,7 mio. kr. per år, svarende til 22,6 %.Effekter for organisationDer er relativt fåeffekter på organisationen pga. et begrænset antalvirksomhedsoverdragede medarbejdere.To af de tre virksomhedsoverdragede medarbejdere sagde op i forbindelsemed overdragelsen. Kommunen formoder, at dette skyldesden højere arbejdstakt i det private, og at medarbejderne, som sagdeop, ikke ønsker at arbejde under de anderledes vilkår.Effekter for ydelsenMan har standardiseret rengøringsniveauet i kommunen i forbindelsemed udbuddet, hvilket har medført anderledes kvalitet og serviceniveau,alt afhængigt af enhedernes udgangspunkt. Hvorvidt der er taleom en generel forbedring eller forringelse er ikke entydigt.Der er ikke opgørelser over brugertilfredsheden før udbuddet. Manformoder, at nogle enheder er utilfredse, men hvorvidt dette er medrengøringen eller med udbuddet, eller om det er en kombination, kanikke afgøres.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation i udbudsforretningen og i arbejdsmetoderne til rengøringfremhæves af Odense Kommune.Samarbejdet vurderes at fungere godt både af Odense Kommune ogleverandøren. Der har været nogle implementeringsvanskeligheder,men intet udover hvad der normalvis kan forventes.ForklaringsfaktorerKommunen tilskriver den ensartede standard stor forklaringskraft iforhold til den økonomiske besparelse. Kombinationen af aktivitetskravog funktionskrav og kontrol heraf vurderes at have betydningfor, at man opnår standarden i henhold til kravspecifikationen.Leverandørerne peger på egne forhold og den måde, man i det privateorganiserer arbejdsgangene på, som en forklaringsfaktor i forholdtil kommunens opnåede besparelser.


1012.9 Case: Struer Kommune2.9.1 IndledningI Struer Kommune besluttede man at udbyde rengøringsservicen for første gang i efteråret 2010.Økonomiafdelingen i Struer Kommune udarbejdede en analyse for hele teknisk service-området,hvori der udover rengøring også indgår pedelopgaver. Analysen blev udarbejdet på ca. tre månederaf en medarbejder fra økonomiafdelingen. På baggrund af analysen besluttede man sig ikommunen for, at der skulle udarbejdes en mere dybdegående foranalyse af rengøringsområdet.Opgaven kom i udbud og blev vundet af Servicemægleren A/S.Servicemægleren A/S udarbejdede en detaljeret analyse af rengøringsområdet i Struer. Analysenomfattede såvel rengøringsydelsen som servicelederopgaven (pedelservice), men i denne casefokuseres udelukkende på rengøringsdelen. Servicemægleren A/S sammenlignede den daværendeorganiseringen af rengøringsområdet i kommunen med to scenarier: 1) oprettelse af en kommunalrengøringsenhed, og 2) udlicitering. I udgangspunktet var alle rengøringsassistenter ansatude på de enkelte enheder. I scenarie 1 ville rengøringen fortsat være kommunal men samlet ién enhed. I scenarie 2 ville rengøringen blive udbudt og derefter udliciteret til en ekstern leverandørog det nuværende rengøringspersonale virksomhedsoverdraget. På baggrund af analysen,som blev præsenteret for byrådet ultimo 2010, blev det besluttet, at rengøringsområdet skulleudbydes.Formålet med at skabe konkurrence om opgaverne var at opnå de økonomiske besparelser, somServicemægleren A/S havde kortlagt i deres analyse. Ligeledes ville man gerne standardisererengøringsydelsen på enhederne.I Struer Kommune havde man på forhånd erfaring med udbud på andre områder, fx serviceringaf elevatorer og ventilation, buskørsel og sygekørsel. Udbuddene i kommunen er forankret i depågældende afdelinger, som varetager området, og er således spredt over kommunen. I den pågældendeafdeling, som var ansvarlig for indeværende udbud, havde man tidligere erfaring medudlicitering af buskørsel i kommunen.2.9.2 UdbudsprocesserneUdbudsform: Aktivitetsbestemt, begrænset udbudKommunen gennemførte udbudsprocessen i samarbejde med Servicemægleren A/S. Det blev besluttet,at området skulle udbydes gennem et EU-udbud. Der blev lavet en personalehøring påenhederne og nedsat en arbejdsgruppe, som også involverede repræsentanter fra enhederne,primært til kvalitetssikring. De 37 enhederne, som skulle udbydes, blev gennemgået, og der blevudarbejdet en aktivitetsbestemt beskrivelse af rengøringen i hvert rum. Enhederne var såvel skoler,SFO'er og institutioner som administrationsbygninger, bibliotek og politistation. Opgaven blevopdelt i tre delaftaler. Den udbudte opgave omfattede daglig rengøring samt periodisk rengøring,herunder en månedlig hovedrengøring.Kommunen valgte at lave en aktivitetsbestemt rengøringsbeskrivelse for at opnå en kontrol medrenheden. Man ville være sikker på, at man fik det, man betalte for, og samtidigt kunne måle,hvorvidt man havde fået det. Kommunen overvejede ikke en anden kravspecifikation eller sammenkoblingaf ydelser, men vil ikke afvise, at der kan udvides med flere ydelser ved samme leverandørsenere.Forud for tilbudsafgivelse gennemførtes prækvalifikation af fem virksomheder. Kommunen valgteat prækvalificere virksomheder, fordi man hellere ville modtage fem seriøse tilbud frem for enmængde tilbud fra virksomheder, som ikke ville have kapacitet til at udføre opgaven. Efterfølgendehar kommunen erfaret, at prækvalifikation af 4 til 6 virksomheder ville have været mereoptimalt, da man i sådan et tilfælde ikke er forpligtet til at vælge fem, men kun skal vælge fireeller kan vælge helt op til seks virksomheder.Valg af leverandør: udfordringer og to udbudFire af de fem prækvalificerede virksomheder afgav tilbud på opgaven. Kommunen afgav desudenderes eget kontrolbud. Det mest økonomisk fordelagtige tilbud, under hensyntagen til følgendekriterier, blev valgt:


102• Pris: 52 %, herunder:- Samlet årligt vederlag- Optionspriser• Kvalitet: 48 %, herunder:- Timer- Metodebeskrivelse- Periodisk/ DørmærkaterAftalen trådte i kraft den 1. september 2011 med den valgte leverandør. Som en del af kontraktenvar indskrevet en 3-måneders prøveperiode, hvori begge parter kunne opsige kontraktenmed én dags varsel. Den sidste dag inden prøveperiodens udløb opsagde leverandøren kontraktenmed kommunen, og kommunen fik tilbageført de virksomhedsoverdragede medarbejdere,som ikke havde sagt op i prøveperioden, og stod for ansvaret for rengøringen på samtlige 37 enhederdagen efter.Prækvalifikation og udbud gennemførtes endnu en gang. Der blev udarbejdet et nyt udbudsmaterialetil offentliggørelse i februar 2012 og med frist for aflevering af tilbud ultimo marts 2012. Udbudsmaterialetblev kun ændret på enkelte områder. Prøveperioden blev udtaget for leverandørensvedkommende, således at leverandøren ikke havde mulighed for at opsige aftalen efter indgåelse,og desuden valgte kommunen, at omkostningerne til virksomhedsoverdragelse af medarbejdereskulle afholdes af kommunen i stedet for leverandøren.Kommunen valgte at afholde omkostninger til virksomhedsoverdragelse selv, fordi man havde enformodning om, at det ville få flere tilbudsgivere til. Kommunen vurderer, at det har virket somønsket, da man modtog væsentligt flere anmodninger om prækvalifikation i anden omgang. Ikommunen formoder man, at virksomhederne hellere vil være med under disse præmisser, dadet er meget svært at vide på forhånd, hvad omkostningerne til virksomhedsoverdragelse vil beløbesig til. Det afhænger af, hvorvidt medarbejderne fortsætter efter overdragelse, samt hvorlange varslingsperioderne er. Endelig vurderer kommunen, at de afgivne tilbud i anden omgangvar mere præcise og skarpe, fordi leverandørerne nu kun skulle tage højde for deres kernekompetenceog ikke skulle forsøge at gætte, hvad omkostningerne til virksomhedsoverdragelse villebeløbe sig til.I anden omgang vandt Kongsvang udbuddet. Kontrakten trådte i kraft den 1. juni 2012 og ophørerden 31. maj 2015. I kontrakten er inkluderet option for forlængelse af kontrakten på uændredevilkår i 2 x 1 år. Kontrakten blev tildelt Kongsvang på baggrund af et højt antal timer i forholdtil prisen. Som et led i kontrakten blev de medarbejdere, som var tilbage fra første udbudsrunde,virksomhedsoverdraget til Kongsvang. Der var tale om ca. 40 medarbejdere.BetalingsmodelBetalingsmodellen for udbuddet er en fast pris givet af Kongsvang. Man valgte i kommunen atskære alle tillægsydelser fra, således at udbuddet kun omfattede daglig rengøring og periodiskhovedrengøring. Det vil sige, at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger,idet Kongsvang står for at gøre rent ude i institutionerne i overensstemmelse med kravene ikravspecifikationen.


103Tabel 1: Betalingsmodel, Struer KommuneOpgaveDaglig og periodisk rengøringBetalingsmekanismeFast pris pr. årOptioner:Ekstra rengøringUdvidelse / reduktion af m2Polish-behandlingTæpperensAntistatbehandlingOliering af trægulveOvnrengøringSærlig rengøring på bibliotekerVaske af klude, viskestykker mm.Rengøring af ekstra lokalerPris pr. timePris pr. dagPris pr. m 2Pris pr. m 2Pris pr. m 2Pris pr. m 2Pris pr. gangPris pr. hylde/bogkrybbePris pr. enhedPris pr. gang pr. lokationCasen opsummeres i den nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Struer KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter daglig og periodisk rengøring samt stationær arbejdsledelseEU-udbud med prækvalifikation1. generationsudbudAktivitetskrav (programmeret rengøring)1. udbudsrunde: 4 tilbud fra prækvalificerede virksomheder2. udbudsrunde: 5 tilbud fra prækvalificerede virksomhederIKU (2011) 23,2Øvrige særlige forholdUdbudsprocessen blev gennemført to gange, fordi den vindendeleverandør i første udbudsrunde opsagde kontrakten i prøveperioden.Der var virksomhedsoverdragelse af medarbejdere i begge udbudsrunder.I anden runde blev der overdraget færre medarbejdere,fordi nogle havde sagt op i første runde.2.9.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Struer Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud. Der medregnesomkostninger fra den første udbudsrunde, da disse omkostninger reelt har været forbundetmed udbuddet. Der skelnes mellem omkostningerne forbundet med 1. og 2. udbudsrunde.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews medStruer Kommune samt Kongsvang. Det er med hjælp fra Kongsvang forsøgt at samle et udsnit afmedarbejdere til fokusgruppeinterview, men det har ikke været muligt.Den analytiske tilgang til casen opsummeres i tabel 3 nedenfor.


104Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringYdelseØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationDer er ikke udarbejdet brugertilfredshedsundersøgelser, hverken før eller efter udbuddet.UdviklingogsamarbejdeVidenoverførselDer fokuseres på bruttobesparelsen fra 2010, før området blev udbudt, til 2012,hvor området var udbudt til Kongsvang. Besparelsen er beregnet ved sammenligningaf kommunens udgifter i 2010 samt udgifterne til den eksterne leverandør,som budgetteret med per år i kontraktperioden. Budgettet anvendes, fordi derendnu ikke er gået et år i kontraktperioden. Da der er tale om en fast pris, er deren høj grad af budgetsikkerhed og dermed sikkerhed for beregningen.Kommunens interne budgetter medtager udgifter til løn og materialer. Der er ikketaget højde for øvrige andre udgifter, såsom husleje (rengøringsdepoter) samtdrifts- og forbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme og vand). Omkostningernetil husleje og driftsomkostninger indgår dog stadig i kommunens samledeudgifter. Da kommunen ikke kunne angive omkostningerne forbundet hermed, ogda omkostningerne forventes at være ensartet i 2010 og 2012, ses der i beregningenbort fra disse udgifter.Kommunen har ikke foretaget større anskaffelser, som skal indgå i beregninger.Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger,såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle,som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %.Tallet er baseret på erfaringer, men er en smule konservativt sat.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger erpå 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig fra 2010 til 2012, og derforkontrolleres ikke herfor.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne omfatter udgifter til ekstern konsulent samt kommunenstidsforbrug til udbud af konsulentopgaven og foranalysen, prækvalifikation og udbudaf rengøringsservice. Disse omkostninger er vurderet af Struer Kommune.Dertil kommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse.I denne case indgår mange af udbudsomkostninger to gange – til hhv. første oganden udbudsrunde. Alle udbudsomkostninger medtages.Der ses bort fra kommunens udgifter til indhentning af vikarer til rengøring i periodenfra første leverandør opsagde kontrakten, til næste leverandør overtog opgaven,men der indregnes de ekstra omkostninger, som kommunen måtte afholde tiladministration og styring af området i overgangsperioden.Følgeomkostninger er kommunens interne timeforbrug på kontrolarbejde og enhedernestimeforbrug på kvalitetsopfølgning. Dertil kommer udgifter til en eksternkonsulent til at foretage kvalitetsopfølgninger på enhederne.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbud er belyst gennem interviewmed Struer Kommune.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold efter udbud er belyst gennem interviewmed Kongsvang (ledelsen).Der foreligger ikke medarbejdertilfredshedsmålinger før udbuddet. Kongsvang erblevet bedt om at vurdere tilfredsheden blandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang efter udbud i kravspecifikationen,men ikke før udbud. Kommunen har vurderet, at omfanget ikke er ændretmed udbuddet.Servicemægleren foretog en vurdering af kvaliteten på enhederne før udbuddet,men der er på nuværende tidspunkt endnu ikke lavet første opfølgning, som kanbruges til sammenligning.Derfor er kommunen og leverandøren blevet bedt om at foretage en vurdering af,hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau.Derfor er kommunen og leverandørerne blevet bedt om at foretage en vurdering afbrugertilfredsheden.Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med StruerKommune samt med ledelse i Kongsvang.Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med StruerKommune samt med ledelse i Kongsvang.


1052.9.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseI Struer Kommune var udgifterne til rengøring i 2010 ca. 18,5 mio. kr., hvilket inkluderede omkostningertil løn og varekøb. Beløbet omfatter ikke driftsomkostninger, såsom el, vand og varme,husleje for rengøringsrum eller andel af fællesudgifterne i kommunen.Struer Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Kongsvang per år andragerca. 9,6 mio. kr. Dertil kommer et budget til ekstra udgifter, fx polish-behandling af gulve,linnedvask og rengøring efter specielle arrangementer, på 0,5 mio. kr. Kommunen afholder fortsatdriftsomkostninger, såsom el, vand og varme samt huslejen for rengøringsrum. Kommunenkunne ikke tilvejebringe en oversigt over driftsomkostningerne og huslejen, da disse er skjult i deøvrige drifts- og huslejeomkostninger for kommunen. Det forudsættes, at disse forbliver påsamme niveau før og efter udbuddet, dvs. nettoeffekten er nul.I beregningen af bruttobesparelsen tages højde for indirekte omkostninger i kommunen før udbuddet.Disse dækker andelen af fællesudgifterne i kommunen, fx andel af udgifter til lønudbetaling.Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages det konservativt,på baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %.Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2010)Driftsomkostning (intern)Indirekte omkostninger (15 %)Driftsomkostning i altKorrektion for inflation (2012-priser)14.480.139 kr.2.172.021 kr.16.652.160 kr.17.194.051 kr.Efter-situation (2012)Driftsomkostning (ekstern)Ekstra udgifter til polish-behandling, linnedvask og specielle arrangementerDriftsomkostning i alt (2012-priser)9.618.266 kr.500.000 kr.10.118.265 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse7.075.785 kr.Bruttobesparelse i % 41,2 %Det fremgår af tabellen ovenfor, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 7,1 mio. kr., nårder korrigeres for inflation, svarende til en procentuel besparelse på ca. 41,2 %.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne ses i nedenstående tabel 5 for bådeførste og anden udbudsrunde.


106Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningFørste udbudsrunde 2010 + 2011Internt timeforbrug (2012-priser)Foranalyse 2010Foranalyse (2012-priser)Konsulent bistand 2011Konsulent bistand (2012-priser)Virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2011Virksomhedsoverdragelsesomkostning (2012-priser)183.019 kr.200.000 kr.210.248 kr.125.000 kr.127.909 kr.700.000 kr.708.448 kr.Ekstra timeforbrug på administration i perioden fra den 1. december2011 til den 1. juni 2012 112.030 kr.Udbudsomkostninger i altPer år (3 år)1.341.654 kr.447.218 kr.Anden udbudsrundeInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulentbistand (2012-priser)Virksomhedsoverdragelsesomkostning (2012-priser)Udbudsomkostninger i altPr. år (3 år)17.623 kr.75.000 kr.500.000 kr.592.623 kr.197.541 kr.I første udbudsrunde var der i Struer Kommune omkostninger til eget timeforbrug internt i kommunenog ude på enhederne. Det vurderes, at det interne timeforbrug i forbindelse med udbuddethar været ca. 200 timer i arbejdsgruppen samt 10 timer per enhed. Der blev lavet en foranalysepå rengøringsområdet af Servicemægleren A/S, som beløb sig til 200.000 kr. i 2010, og derudoverhar kommunen haft ekstern konsulentbistand fra Servicemægleren A/S til prækvalifikationog udbud, hvilket beløb sig til 125.000 kr. i 2011. Kommunen har også haft omkostninger tilvirksomhedsoverdragelse, herunder til:• Økonomisk difference i varslingsperioden mellem offentlig og privat overenskomst• Fratrædelsesomkostninger 32 .De samlede virksomhedsoverdragelsesomkostninger beløb sig til ca. 700.000 kr. i 2011. Sidstindregnes det ekstra timeforbrug, som kommunen havde i perioden fra den 1. december 2011,da den oprindelige leverandør fratrådte kontrakten, til den 1. juni 2012, hvor Kongsvang overtogopgaven. Det ekstra timeforbrug er til en økonomiassistent på halv tid, som stod for at hyre ogadministrere de nødvendige vikarer, da 20 af de 60 virksomhedsoverdragede medarbejdere havdesagt op i løbet af prøveperioden.Kommunen havde også andre omkostninger, fx til opfølgning i prøveperioden og til vikarer i periodenfra den 1. december 2011 til den 1. juni 2012, men disse er ikke medregnet i udbudsomkostningerne.Førstnævnte omkostninger til opfølgning vurderes at være på størrelse med følgeomkostningerne,som kommunen alligevel ville afholde, og sidstnævnte omkostninger til vikarerudgør rengøringsudgifterne i perioden, om end de er lidt større til vikarer, end de ellers ville haveværet.Sammenlagt beløb udbudsomkostninger i første runde samt ekstra omkostninger i overgangsperiodensig til ca. 1,3 mio. kr. Fordelt på tre år er dette knap 450.000 kr.32 Der er en usikkerhedsgrad i forbindelse med, om der i beløbet er indeholdt feriepengegodtgørelsen til medarbejderne, da det ikke erafdækket, hvorvidt disse omkostninger er medtaget i de to udbudsprocesser.


Struer Kommune havde også omkostninger forbundet med anden udbudsrunde. Disse var dogikke så store som første udbudsrunde, da man i stort omfang kunne genbruge udbudsmaterialet.I anden udbudsrunde var der omkostninger til eget timeforbrug i kommunen, omkostninger tilkonsulent og virksomhedsoverdragelsesomkostninger.Sammenlagt beløb udbudsomkostninger i anden runde sig til ca. 600.000 kr., hvilket svarer tilca. 200.000 kr. hver år i løbet af den treårige kontrakt.Struer Kommunes følgeomkostninger vises i nedenstående tabel 6.107Tabel 6: FølgeomkostningerFølgeomkostningspost (årlige) 33OmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulent bistand 2012I alt per år249.141 kr.250.000 kr.499.141 kr.Kommunens følgeomkostninger består af internt timeforbrug, som er afholdt af den udbudsansvarlige,samt konsulentbistand til kvalitetskontrol på enhederne. Kommunen angiver, at den udbudsansvarligestimeforbrug udgør mellem 25 og 50 % af hans tid på et år. I ovenstående beregninger det antaget, at 37,5 % af hans tid bruges til kontraktadministration. Udgifterne tilkvalitetskontrol, foretaget af Servicemægleren A/S, udgør 250.000 kr. om året.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel 7.Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning7.075.785 kr.Bruttobesparelse i % 41,2 %Årlige udbudsomkostninger – runde 1Årlige udbudsomkostninger – runde 2Årlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse447.218 kr.197.541 kr.499.141 kr.5.931.885 kr.Nettobesparelse i % 34,5 %Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 5,9 mio. kr. per år.Nettobesparelsen reduceres dermed til 34,5 %.Effekter på organisationMedarbejderforholdDer blev virksomhedsoverdraget 60 medarbejdere fra kommunen til den private leverandør i2011. Kommunen afholdt i den forbindelse informationsmøder med samtlige medarbejdere.Da leverandøren fratrådte kontrakten, blev medarbejderne overført til kommunen igen. På dettetidspunkt havde 20 medarbejdere opsagt deres job. Struer Kommune sendte et brev ud til medarbejdernemed tilbud om midlertidig ansættelse. De tilbageværende 40 medarbejdere arbejdedei deres gamle job med gamle arbejdsvilkår, indtil den nye kontrakt med Kongsvang blev indgåetden 1. juni 2012, hvor de igen blev virksomhedsoverdraget til den private leverandør. Ved dennye overdragelse blev der også afholdt informationsmøder med medarbejderne.Efter godt to måneder arbejder fortsat ca. 10 virksomhedsoverdragede medarbejdere fra StruerKommune hos Kongsvang.33 Følgeomkostningerne er opgivet per år og er derfor ikke fordelt over kontraktperioden.


108I henhold til Kongsvang kan antallet af virksomhedsoverdragede medarbejdere, som vælger atopsige deres job, variere en del fra kontrakt til kontrakt. Det er dog ikke unormalt, at op til 75 %vælger at sige op, hvilket har været tilfældet i dette udbud. Kongsvang påpeger også, at der kanvære forskellige forhold, som bevirker, at flere eller færre virksomhedsoverdragede medarbejderevælger at sige op. Det kommer meget an på den enkelte medarbejder, om denne ønsker atarbejde i en privat virksomhed eller ved det offentlige, for der er forskel på ansættelsesvilkårene.Ligeledes kommer det an på, om der er andet arbejde at finde for medarbejderne. Kongsvangnævner, at man har kunnet konstatere geografiske forskelle og vurderer, at det kan have nogetat gøre med tilgængeligheden af andet arbejde.Kommunen fandt processen med virksomhedsoverdragelse svær. Kongsvang påpeger, at virksomhedsoverdragelsealtid er en svær øvelse, og at det er vigtigt at samarbejde med fagforeningenog informere medarbejdere grundigt om overdragelsesprocessen. Det vurderer Kongsvang,at Struer Kommune har gjort.Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodensudløb. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen ellerKongsvang. Punkterne uddybes efterfølgende:• Arbejdstakten er steget; fra takt 100 til takt 130• Arbejdstiderne er ændret• Nye muligheder, fxo Nye arbejdsopgavero Indflydelse på tilrettelæggelse af eget arbejdeo Mulighed for forbedring af kompetenceniveauet• Niveauet af styring af arbejdsgangene og kontrol med arbejdet er steget.Både Struer Kommune og Kongsvang påpeger, at arbejdstakten er ændret. Hos kommunen varder arbejdstakt 100, mens der i privat regi er arbejdstakt 130. Det betyder, at medarbejderneskal gøre et 30 % større areal end i det offentlige rent på samme tid i det private. Struer Kommunetilføjer, at arbejdstakten ikke var 100 for alle medarbejdere førhen, og at det nok er demedarbejdere, som har været væsentligt under niveau i arbejdstakt, som har valgt at sige op iprocessen. Begge parter mener, at dette er en af de væsentligste ændringer for medarbejderne.Kongsvang påpeger, at ændrede arbejdstider også opleves som en meget væsentlig ændringaf medarbejderne, måske endda mere væsentlig end ændringen i arbejdstakten. Førhen arbejdedemedarbejderne måske fra kl. 9 til kl. 15, hvilket er normale arbejdstider. Nu arbejder medarbejdernemåske før kl. 9 og efter kl. 15, dels fordi man på denne måde kan optimere arbejdsgangene,og dels fordi mange enheder har haft et ønske om, at der gøres rent på mindre travletidspunkter.Ifølge Kongsvang opleves dette som betydelige ændringer for medarbejderne. Kongsvang vurderer,at det kan være svært at have en fuldtidsarbejdsuge, i hvert fald hvis arbejdstiderne skalvære normale, forstået som fra kl. 8 til kl. 16. Da ikke alle medarbejdere kan klare sig med etdeltidsjob eller ikke har mulighed for at forene familielivet med meget tidlige eller sene arbejdstider,kan denne ændring alene betyde, at en medarbejder siger op.Medarbejderne har fået andre muligheder i Kongsvang. Fx har de fået mulighed for at blive forflyttettil andre enheder, hvor der laves andre former for rengøring, og nogle medarbejdere uddannesi arbejdsledelse. Derudover nævner Kongsvang, at man formentligt lytter til medarbejdernepå en anden måde i det private end i det offentlige. I det private er medarbejderen en kernemedarbejder,og man har en opfattelse af, at det er hos medarbejderne, at de gode idéer tilinnovation og udvikling opstår. Medarbejderne får på den måde også indflydelse på, hvordan dereseget arbejde skal udføres. Hvis de har en god idé til arbejdets udførelse, lytter man til idéen iledelsen. Sidst nævner Kongsvang, at medarbejderne har mulighed for at forbedre deres kompetenceniveaugennem kurser vedrørende brug af redskaber og midler samt læsning af arbejdsplaner.Generelt mener både kommunen og Kongsvang, at der er en højere grad af styring med arbejdetefter udbud. Dertil kommer, at arbejdet og kvaliteten nu kontrolleres løbende. Det vides ikke,


hvorledes medarbejderne opfatter denne ændring, men Kongsvang vurderer, at alle medarbejderegerne vil lægges mærke til i deres arbejde, og at styringen af arbejdet har medført netop dette.Man vurderer dog også, at der kan være nogle medarbejdere, som ikke bryder sig om den løbendekontrol, og at det nok er de medarbejdere, som har opsagt deres job.Det har ikke været muligt at vurdere både medarbejderomsætning og sygefravær, da der ikkeforeligger tal, som kan sammenlignes fra før til efter udbuddet.MedarbejdertilfredshedDer er ikke lavet medarbejdertilfredshedsundersøgelser i kommunen før udbud. Kommunen vurdererdog, at medarbejdertilfredsheden er faldet blandt de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Kommunen forestiller sig særligt, at det er de ældre eller mere udsatte medarbejdere, der erblevet utilfredse. Man har i kommunen en formodning om, at man så igennem fingre med medarbejdere,som arbejdede væsentligt langsommere end påkrævet, fx kunne en medarbejder godtarbejde helt nede på arbejdstakt 70 førhen. Hos den private leverandør forestiller Struer Kommunesig, at der ikke ses gennem fingre med dette, og at de medarbejdere, som reelt skullesætte arbejdstempoet op fra takt 70 til 130, har valgt at sige op. Kommunen tror dog også, at endel af medarbejderne er godt tilfredse i deres nye job.109Dette understøttes af interview med Kongsvang, som mener, at medarbejderne, som er blevet ifirmaet efter virksomhedsoverdragelse, på nuværende tidspunkt er tilfredse med deres job.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauKommunen vurderer, at kvaliteten af rengøringen ikke har ændret sig væsentligt siden udbuddet.Man arbejder på en lidt anderledes måde nu, fx gøres der løbende mindre grundigt rent og tilgengæld er der månedlig hovedrengøring.Servicemægleren A/S vurderede kvaliteten før udbud og skal løbende lave kvalitetskontrol påenhederne, men første måling er endnu ikke gennemført, og dermed er der intet sammenligningsgrundlag.På baggrund af besigtigelser af kommunale ejendomme forud for kontraktperioden mener Kongsvangikke, at kvaliteten er væsentligt ændret. Det påpeges dog, at der altid vil være ændringeralt efter niveauet førhen på de enkelte enheder. Nogle enheder havde måske en rigtig god rengøringsassistent,som udførte sit arbejde ud over forventningerne. Den øgede grad af styring medarbejdet hos Kongsvang medfører, at man hverken leverer en service under eller over det aftalteniveau.BrugertilfredshedStruer Kommune har ikke tidligere målt brugernes tilfredshed med rengøringen og kan ikke pånuværende tidspunkt vurdere udviklingen i antallet af klager.Kongsvang udtaler, at man ikke har bemærket stor utilfredshed blandt brugerne. Medarbejdernepå de forskellige enheder vil jo gerne fokusere på deres kerneopgaver, fx børnepasning på daginstitutionerne,og dette er der øget mulighed for at gøre, eftersom de ikke længere skal lede rengøringspersonalet.Kongsvang tilføjer, at der kan være personlige relationer til rengøringsassistentenpå en enhed, som spiller ind og bevirker, at brugerne er utilfredse med ændringerne.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselStruer Kommune fremhæver, at der er sket en standardisering af rengøringsniveauet i kommunen.Desuden mener man, at det er positivt, at medarbejderne på enhederne og særligt institutionernekan fokusere på deres fagområde frem for rengøringen. Derudover er der ikke forekommetsærlige innovative effekter.Kommunen mener, at dialogen med Kongsvang er positiv og konstruktiv. Man mener, at der erplads til at tale om tingene. Der arbejdes ikke endnu med udvikling af samarbejdet, men kommunenvil ikke afvise, at der kunne komme mere fokus på samarbejdet i fremtiden, når alle forholder afstemt i forhold til rengøringsopgaven.


110Dette understøttes af interview med Kongsvang, som også påpeger et godt samarbejde. Kongsvangnævner ligeledes, at man ikke arbejder med at udvikle hverken samarbejde eller ydelse.Samarbejdet karakteriseres som et almindeligt kunde-leverandørforhold.Kongsvang tilføjer mere generelt, at denne samarbejdsform er meget normal med deres kommunaleog offentlige kunder. Der er få tilfælde, særligt i kontrakter, hvor man har sammenkobletydelser, og hvor Kongsvang fx er underleverandør på rengøringsydelsen, hvor udvikling af samarbejdetog ydelsen er en del af kontrakten. Det er dog ikke særligt tit, at denne form for kontrakterses hos kommunerne. Kongsvang mener, at der er potentiale for denne form for samarbejdemed kommunerne, og at begge parter ville kunne få noget ud af sådan et samarbejde.Som en barriere herfor påpeger Kongsvang det fokus, der er på antal leverede arbejdstimer i tildelingaf kontrakter, hvilket medfører en meget lille grad af fleksibilitet for leverandøren i planlægningenaf samarbejdet. Såfremt kommunerne ville være villige til at acceptere et antal timerper år, så leverandøren selv kunne flytte rundt på timerne og tilrettelægge arbejdsgangene, villeman kunne opnå en bedre kvalitet.2.9.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektDe primære effekter, som er identificeret i casen, er økonomiske besparelser for kommunen samten række ændringer for medarbejdere.Ifølge kommunen er den første forklaring på effekterne styring og kontrol af området. Man har enformodning om, at der var et overforbrug af rengøring på enhederne, hvor der skulle være rentfor enhver pris. Eftersom enhederne selv ansatte rengøringspersonale og satte kravene for rengøring,kunne dette ikke kontrolleres af kommunen. Kommunen tillægger også forklaringskraft tiludbudsprocessen, hvor man inddragede en ekstern konsulent til at sætte rengøringsstandardenpå et fornuftigt niveau.Derudover mener Struer Kommune, at en del af forklaringen findes i, at de private virksomhederer mere professionelle og derfor mere effektive. Der nævnes også forskellen i den kommunale ogprivate rengøringstakt (100 i forhold til 130).Kongsvang tilføjer som en væsentlig årsag til, at de private leverandører kan opnå besparelserfor kommunerne, at rengøringen er leverandørens kernekompetence. Fokus på arbejdsopgaverog styring af arbejdsgangene er grunden til, at man kan være mere effektiv.2.9.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Struer Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.


111Tabel 8: Sammenfatning, Struer Kommune og KongsvangEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. 7,1 mio. kr., svarendetil ca. 41,2 %.Nettobesparelsen er på ca. 5,9 mio. kr. pr. år, svarende til ca. 34,5%.Effekter for organisationDer er sket virksomhedsoverdragelse af 60 medarbejdere i første udbudsrunde,hvorefter 40 medarbejder blev tilbageført til kommunen. Ianden udbudsrunde blev de 40 medarbejdere virksomhedsoverdragettil Kongsvang. 10 er stadig ansat.Medarbejderne skal generelt gøre et 30 % større areal rent og opleverændrede arbejdstider, hvilket i henhold til både kommune og leverandører medvirkende til frafaldet blandt medarbejderne.Der fremhæves, at medarbejderne har fået nye muligheder hosKongsvang, fx mulighed for at prøve kræfter med nye arbejdsopgaver,øge eget kompetenceniveau samt spille ind i forhold til tilrettelæggelsenaf eget arbejde.Der er kommet fokus på både medarbejdere og arbejdsopgaver i enanden grad, end der var i Struer Kommune.Effekter for ydelsenEffekter for udvikling og samarbejdeForklaringsfaktorerStruer Kommune har fået en mere klar beskrivelse af den udbudteopgave, og der er fundet en rengøringsstandard på tværs af enheder,som, kommunen mener, medfører samme kvalitet. Kongsvang menerheller ikke, at kvaliteten er væsentligt ændret.Kommunen og leverandøren mener, at der er et godt samarbejde.Der arbejdes ikke som sådan med udvikling af ydelsen eller samarbejdet.Forklaringsfaktorer omfatter forøget styring og opnået kontrol medrengøringsområdet.Kommunen mener, at de private leverandører er mere professionelleog derfor er i stand til at effektivisere arbejdsgangene. Kongsvangpeger på, at håndteringen af opgaven, herunder øget styring og kontrol,medfører besparelser for kommunen.


1122.10 Case: Varde Kommune2.10.1 IndledningDet nuværende udbud af rengøringsservice i Varde Kommune er et kombineret førstegangsudbudog flergangsudbud. Gammel Varde Kommune valgte at udlicitere driften af rengøringsområdet i1999. Området var udbudt to gange i gammel Varde Kommune begge gange i fire år. Efterkommunesammenlægningen besluttede man sig for at udbyde området samlet for hele kommunen.Dette blev besluttet politisk, da erfaringerne fra de tidligere udbud i gammel Varde Kommuneviste, at der var væsentlige økonomiske besparelser at hente. Beslutningen om, at områdetskulle udbydes samlet for Varde Kommune blev taget i oktober 2008.Udgangspunktet var således blandet i Varde Kommune. Rengøringen blev allerede varetaget iprivat regi på ca. 40 enheder i kommunen (herunder administrationscentre, børnehaver, skoler,plejehjem m.fl.), hvorimod rengøringen blev varetaget internt på de øvrige enheder. Udgangspunktetvar forskelligt på tværs af enheder med intern rengøring. Nogle steder havde man ansaten rengøringsdame, andre steder blev opgaverne varetaget af en pedel eller andet personale,som også stod for andre opgaver på enheden.Kommunens hovedmål med udbuddet var omkostningsminimering. Der var en helt klar politiskopfattelse af, at omkostninger til rengøring kunne reduceres, da det havde været tilfældet igammel Varde Kommune. Desuden forventede man som følge af udbuddet mere gennemsigtighedfor omkostningsniveauet på rengøringsområdet.I kommunen havde man erfaring med at skabe konkurrence om opgaverne på andre områder, fxhjælpemiddelområdet, kontorartikler, bilpark, materiel til Materielgården mv. Desuden overvejesudbud af andre områder, fx kantinedrift. Indeværende udbud var det første udbud for den udbudsansvarligefor rengøringsudbuddet i kommunen, men et tæt samarbejde med indkøbschefenmedbragte en del erfaring til processen.2.10.2 UdbudsprocessenUdbudsform: Aktivitetsbaseret, begrænset udbud på 6 delområderKommunen ønskede at bruge en ekstern konsulent til udbuddet og udbød derfor denne opgaveforud for den egentlige udbudsproces om rengøringsservice. Servicemægleren A/S vandt udbuddetog indgik samarbejde med Varde Kommune fra maj 2009. Selve udbudsprocessen forløb fraden 1. juni 2009 til den 1. januar 2010. Kommunen og Servicemægleren A/S foretog i samarbejdeen individuel vurdering af, hvorvidt hver enkelt enhed i kommunen skulle omfattes af udbuddet.Det blev besluttet, at 120 ud af kommunens ca. 170 enheder skulle omfattes af udbuddet.Dette inkluderede de 40 enheder, hvor rengøringsservicen allerede var udbudt, samt yderligere80 enheder. Godt 50 enheder indgik ikke i udbuddet grundet følgende årsager:• Rengøringen blev brugt som et pædagogisk værktøj på enhederne• Enhederne havde ikke et rengøringsbudget, da opgaven blev varetaget af personale, somalligevel ikke kunne fjernes (fx en nattevagt)• Rengøringen håndteredes af medarbejdere i kombinationsstillinger, og fjernelse af opgavenville ødelægge stillingen, hvilket der ikke var ønske om at gøre.Enhederne i Varde Kommune fik mulighed for at afgive et kontrolbud, såfremt enheden ønskedeat beholde opgaven. 21 af enhederne med intern rengøring gav kontrolbud, svarende til ca. ensjettedel af enhederne. De pågældende enheder blev udbudt i en delaftale for sig, således at enhederneskontrolbud kunne sammenlignes med de private leverandørers tilbud. Ingen af enhedernevandt udbuddet, og derfor blev rengøringsservicen på alle 120 enheder udliciteret.Der blev gennemført prækvalifikation af fem virksomheder, som efterfølgende gav tilbud på opgaven.Man valgte at prækvalificere virksomheder, fordi man i kommunen anser tilbudsprocessenfor meget omkostningsfuld for virksomhederne, og derfor ville man kun pålægge virksomheder,som havde en reel chance for at vinde udbuddet, denne byrde.


Udbuddet omfatter seks delaftaler om rengøring og seks delaftaler om vinduespolering. I det følgendeses kun på rengøringsaftalerne. Kommunen valgte at udbyde i delaftaler for at give mindrelokale virksomheder mulighed for at gå sammen og byde på opgaven i konsortium. Da ingen afde mindre virksomheder gik sammen for at byde, blev kun større virksomheder prækvalificeret.Valg af leverandør: Pris og kvalitetKommunen modtog tilbud fra alle fem prækvalificerede rengøringsfirmaer på alle seks delaftaler.Kommunen og Servicemægleren A/S vurderede tilbuddene i forhold til følgende kriterier:• Pris: 60 %• Kvalitet: 40 %, herunder:- Timer: 80 %- Organisation: 20 %Forenede Service A/S blev tildelt alle seks delopgaver på baggrund af pris og deres organisering.Kontrakten med Forenede Service A/S løber over en treårig periode fra den 1. januar 2010 til den31. december 2012. Kommunen havde en smule erfaring med leverandøren forud for kontrakten,da Forenede Service A/S stod for rengøringen på enkelte enheder i gammel Varde Kommune.Som et led i kontrakten blev 83 medarbejdere virksomhedsoverdraget.Betalingsmodellen for udbuddet er en fast pris givet af Forenede Service A/S. Kommunen valgteat skære alle tillægsydelser fra, således at udbuddet kun omfatter periodisk rengøring. Det vil sige,at kommunen som udgangspunkt ikke kan forvente ekstra regninger, idet Forenede ServiceA/S står for at gøre rent i overensstemmelse med kravspecifikationen.Tabel 1: Betalingsmodel, Varde113OpgaveBetalingsmekanismePeriodisk rengøringFast pris pr. årVarde Kommune har i forbindelse med gennemgangen af udbudsprocessen påpeget, at periodenfra juni 2009 til januar 2010 vurderes som for kort. Kommunen planlægger derfor at afsætte meretid til selve udbudsprocessen til næste udbud.Casen opsummeres i nedenstående tabel 2 i forhold til udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Varde KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseOmfatter rengøring og vinduespolering – men i analysen ses kunpå rengøringBegrænset udbud med prækvalifikation3. generationsudbud for 40 enheder1. generationsudbud for 80 enhederAktivitetskrav (programmeret rengøring)5 tilbud fra prækvalificerede virksomhederIKU (2011) 23,9Øvrige særlige forholdVirksomhedsoverdragelse af medarbejdere på 80 enheder, svarendetil 83 medarbejdere2.10.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Varde Kommune har givet anledning til at analysere casen somen før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et førstegangsudbud.For en tredjedel af enhederne er der ikke tale om førstegangsudbud, men derimod tredjegangsudbud.Rengøringen på ca. 40 enheder i gamle Varde Kommune har forud for dette udbud væreti udbud to gange. Rengøringen blev varetaget af én leverandør, og kontrakten blev administreretcentralt i gamle Varde Kommune. Derudover er der enkelte enheder i de fire øvrige kommuner,som blev slået sammen til Varde Kommune ved kommunesammenlægningen, hvor rengøringenvar lagt ud i privat drift. Kontrakterne blev administreret decentralt.


Casen analyseres alligevel som et førstegangsudbud, fordi alt materiale, herunder udbudsmateriale,kravspecifikationer mm., er udarbejdet samlet fra bunden for alle enheder, hvorfor udbudsomkostningerneforventes at være mere på niveau med omkostninger ved førstegangsudbud endtredjegangsudbud. Selvom rengøringen allerede var standardiseret i høj grad i gamle VardeKommune før udbud, har udbuddet medført en standardisering af niveauet på tværs af alle enhederi Varde Kommune, som denne ser ud nu.Sidst skal tilføjes, at materialerne fra de tidligere udbud ikke er tilgængelige, og at de tidligereimplicerede medarbejdere ikke længere er ansat ved kommunen, hvilket er med til at afgøre, atudbuddet analyseres som et førstegangsudbud.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale stillet til rådighed af og interviews medVarde Kommune samt Forenede Service A/S (lokal ledelse samt et udsnit af virksomhedsoverdragedemedarbejdere). De virksomhedsoverdragede medarbejdere har bidraget med deres vurderingeraf både fordele og ulemper ved udbudsprocessen og ved at skifte arbejdsgiver.Den analytiske tilgang til casen opsummeres i tabel 3 nedenfor.Tabel 3: Datagrundlag114Effekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseDer fokuseres på bruttobesparelsen fra 2009, hvor området delvist var udbudt, til2010, hvor området var udbudt. Besparelsen er beregnet ved sammenligning afkommunens årlige udgifter i 2009, som er delvist interne og delvist eksterne, samtudgifterne til den eksterne leverandør i 2010.Kommunens interne budgetter medtager udgifter til løn, materialer og øvrige anskaffelser.Der er ikke taget højde for andre udgifter, såsom husleje (rengøringsdepoter)samt drifts- og forbrugsomkostninger (vaskemaskiner, el, varme ogvand). Omkostningerne til husleje og driftsomkostninger indgår dog stadig i kommunenssamlede udgifter. Da kommunen ikke kunne angive omkostningerne forbundethermed, og da omkostningerne forventes at være ensartet i 2009 og 2010,ses der i beregningen bort fra disse udgifter.Der er ikke i kommunens interne udgifter taget højde for indirekte omkostninger,såsom andele af fællesomkostninger, og kommunen har ikke en fordelingsnøgle,som kan anvendes til fordelingen. Derfor anvendes en fordelingsnøgle på 15 %.Tallet er baseret på erfaringer, men det er en smule konservativt sat. Der tillæggeskun indirekte omkostninger til den del af kommunens omkostninger i 2009,som er interne.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostninger erpå 2012-niveau. Opgavens opfang har ikke ændret sig fra 2009 til 2010, og derforkontrolleres ikke for ændringer i omfang.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.Udbudsomkostningerne omfatter udgifter til ekstern konsulent samt kommunenstidsforbrug til udbud af konsulentopgaven, prækvalifikation og udbud af rengøringsservice.Disse omkostninger er vurderet af Varde Kommune. Der er konkretudarbejdet skøn over timeforbruget. Dertil kommer omkostninger til virksomhedsoverdragelse.Følgeomkostninger er kommunens interne timeforbrug på kontrolarbejde og enhedernestimeforbrug på kvalitetsopfølgning. Dertil kommer udgifter til en eksternkonsulent til at foretage kvalitetsopfølgninger på enhederne.Udbuds- og følgeomkostninger er for både rengøringskontrakten og vinduespoleringskontrakten.Da der kun ses på rengøringskontrakten, skal udbuds- og følgeomkostningerfor vinduespolering fratrækkes. I henhold til kommunen medførteudbud af vinduespolering kun begrænsede ekstraomkostninger, herunder udarbejdelseaf udbudsmateriale, gennemlæsning af tilbud og tildeling af leverandører.Der blev ikke foretaget besigtigelse eller udarbejdet rengøringsprogram for vinduespolering.Ligeledes er der enkelte følgeomkostninger, såsom vedligeholdelse afkontrakten. Der fratrækkes 10 % af såvel udbuds- som følgeomkostninger for attage højde for vinduespoleringens andel heri.


115OrganisationMedarbejderforholdUdvikling fra før til efter udbud i forhold til:• Normering og arbejdstempo• Medarbejdernes uddannelses- og kompetenceniveau• Lønvilkår samt øvrige ansættelsesvilkår• Arbejdsforhold• Medarbejdernes oplevelse af selvstændighed, kontakt til leder, motivation,tryghed og stress.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold før udbud er belyst i materiale frakommunen samt gennem interview med Varde Kommune. Varde Kommune har ligeledesoplyst sygefravær for grupper af medarbejdere, som typisk stod for rengøringi kommunen.Medarbejdernes vilkår og ansættelsesforhold efter udbud er belyst gennem interviewmed Forenede Service A/S og et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere.Forenede Service A/S opgør sygefravær på regionsniveau, men dettevurderes ikke at være sammenligneligt med tal for sygefravær for grupper afmedarbejdere i Varde Kommune.Øvrige vilkår er belyst kvalitativt gennem interviews med et udsnit af de virksomhedsoverdragedemedarbejdere.YdelseUdviklingogsamarbejdeMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationVidenoverførselVarde Kommune har lavet målinger vedrørende trivsel, stress, motivation mv. iforbindelse med APV, men disse er lavet decentralt, og Varde Kommune er ikkeblevet bedt om at indsamle data fra de mange enheder.Forenede Service A/S har for nyligt udarbejdet en medarbejderundersøgelse i denpågældende region, men denne vurderes ikke at kunne anvendes, da den dækkermange andre medarbejdere.Medarbejdertilfredshed før og efter udbuddet er sammenlignet gennem medarbejdernesudtalelser.Der foreligger en klar afgrænsning af opgavens omfang efter udbud i kravspecifikationen,men ikke før udbud. Kommunen har vurderet, at omfanget ikke er ændretmed udbuddet.Der foreligger systematiske månedlige kvalitetsundersøgelser fra 2010 og 2011,som er foretaget af Servicemægleren, men disse kan ikke anvendes uden et sammenligningsgrundlag.Derfor er kommunen, leverandørerne og medarbejderne blevet bedt om at foretageen vurdering af, hvorvidt der er sket en udvikling i kvalitet og serviceniveau.Brugerne er med til at indberette de månedlige kvalitetsundersøgelser, jf. ovenfor.Dog foreligger der ikke undersøgelser fra før udbuddet, og dermed eksisterer ikkeet udgangspunkt for sammenligningen.Derfor er kommunen, leverandørerne og medarbejderne blevet bedt om at foretageen vurdering af brugertilfredsheden.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med Varde Kommunesamt med ledelse i Forenede Service A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med VardeKommune samt med ledelse i Forenede Service A/S.2.10.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseI Varde Kommune var udgifterne til rengøring i 2010 opdelt på intern og ekstern rengøring. Ihenhold til udleveret materiale udgjorde de interne omkostninger til løn og varekøb ca. 14,5 mio.kr. i 2009. Udgifterne til ekstern leverandør, som gjorde rent på et udsnit af enheder, udgjordeca. 10,1 mio. kr. i 2009. Dette beløb omfatter løn, materialer og øvrige anskaffelser på de 80 enhedermed intern rengøring samt betalingen for tjenesteydelsen på de 40 enheder med eksternrengøring. Beløbet omfatter ikke driftsomkostninger, såsom el, vand og varme, husleje for rengøringsrumeller andel af fællesudgifterne i kommunen.Varde Kommune oplyser endvidere, at udgifterne til den nye kontrakt med Forenede Service A/Sfor 2010 andrager ca. 18,5 mio. kr. Dertil kommer et budget til varekøb, som kommunen afholderpå 1 mio. kr. per år. Desuden er der årlige tilkøb af behandling af gulve og måtter. Beløbet


varierer, 750.000 kr. i 2010 og 2011 samt 500.000 kr. i 2012. Kommunen afholder fortsat driftsomkostninger,såsom el, vand og varme samt huslejen for rengøringsrum. Kommunen kan ikketilvejebringe en oversigt over driftsomkostningerne og huslejen, da disse er en integreret del afde øvrige drifts- og huslejeomkostninger for kommunen. Det forudsættes, at disse forbliver påsamme niveau før og efter udbuddet, dvs. nettoeffekten er nul.I beregningen af bruttobesparelsen tages højde for indirekte omkostninger i kommunen før udbuddet.Disse dækker andelen af fællesudgifterne i kommunen, fx andel af udgifter til lønudbetaling.Kommunen har ikke en fordelingsnøgle til fællesudgifter. Derfor antages det konservativt,på baggrund af erfaring, at disse udgør 15 %.116Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør-situation (2009)Driftsomkostning (Intern)Indirekte omkostninger (15 %)Driftsomkostning (ekstern)Driftsomkostning i altKorrektion for inflation (2012-priser)14.482.500 kr.2.172.375 kr.10.118.181 kr.26.773.056 kr.28.757.153 kr.Efter-situation (2010)DriftsomkostningBudget til varekøbPuljemidler (gulv og måtter) 34Driftsomkostning i altKorrektion for inflation (2012-priser)18.512.446 kr.1.000.000 kr.666.667 kr.20.179.113 kr.20.835.777 kr.DifferenceÅrlig bruttobesparelse7.921.376 kr.Bruttobesparelse i % 27,5 %Det fremgår af tabel 4 ovenfor, at der er tale om en bruttobesparelse på ca. 7,9 mio. kr., når derkorrigeres for inflation, svarende til en procentuel bruttobesparelse på ca. 27,5 %.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger. Udbudsomkostningerne ses i nedenstående tabel 5.34 Der er afsat hh. kr. 750.000 i 2010 og 2011 samt 500.000 i 2012. Disse er sammenlagt og fordelt over den treårlige periode.


117Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulentbistand 2010Konsulentbistand (2012-priser)Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger 2010Direkte virksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser)Afregning, fratrædelsesgodtgørelser 2010Afregning, fratrædelsesgodtgørelser (2012-priser)I altI alt, fratrukket 10 %Pr. år (3 år)792.646 kr.200.000 kr.210.248 kr.3.700.000 kr.3.774.788 kr.300.000 kr.306.203 kr.5.083.885 kr.4.575.496 kr.1.525.165 kr.Varde Kommune oplyser, at udbudsomkostninger ved det seneste udbud består af udgifter tileget timeforbrug internt i kommunen og ude på institutionerne. Det vurderes, at det internetimeforbrug i forbindelse med udbuddet har været ca. 1.100 timer, hvoraf de 1.000 timer erbrugt af den udbudsansvarlige og de resterende 100 timer af indkøbschefen. Derudover vurderesdet, at hver enkelt enhed i gennemsnit har brugt 10 timer. Varde Kommune har haft eksternkonsulentbistand fra Servicemægleren A/S, både i forbindelse med prækvalifikation og udbud.Omkostninger hertil var 200.000 kr., hvilket korrigeres til 2012-priser.Kommunen valgte selv at afholde omkostninger til virksomhedsoverdragelse. Disse kan inddeles itre overordnede kategorier:• Direkte omkostninger forbundet med overenskomstmæssige og normeringsmæssige forskellemellem den offentlige og den private overenskomst• Fratrædelsesomkostninger• Afregning af feriepenge.Den første post (direkte omkostninger) opstår, fordi Varde Kommune har valgt, at alle medarbejderehar en varslingsperiode, når de overgår fra kommunen til den private leverandør. I denneperiode er ansættelsesvilkårene de samme, som de var i kommunalt regi, for medarbejderne.Kommunen afholder omkostningerne, svarende til forskellen mellem omkostningerne underkommunale vilkår og private vilkår. Heri indgår fx forskel i normering. Hvor de fleste medarbejdereførhen var ansat til 37 timer per uge, overgår mange til færre timer per uge ved den privateleverandør. Kommunen betaler forskellen i lønnen som følge heraf i varslingsperioden. Varslingsperiodener forskellig for medarbejderne efter anciennitet og varierer i Varde Kommune fra to tilseks måneder.Fratrædelsesomkostninger er omkostninger forbundet med de medarbejdere, som siger op ivarslingsperioden. Kommunen afholder omkostningerne forbundet hermed, fx løn i opsigelsesperiodenog eventuel overenskomstmæssig fratrædelsesgodtgørelse, såfremt medarbejderne haroptjent dette (typisk svarende til tre måneders løn).Sidste post er feriepenge til virksomhedsoverdragede medarbejdere.I beregningen ovenfor er post 1 og 2 medtaget. Post 3 medtages ikke, fordi disse omkostningerville være blevet afholdt over året uanset udbuddet. Modsat anses omkostninger beskrevet i post1 og 2 at være opstået pga. udbuddet. Post 3 er dog relevant at nævne, fordi det er en omkostning,som i stedet for at blive afholdt løbende, afholdes i løbet af en meget kort periode, og derforer det på kort sigt en belastning for den kommunale likviditet. I Varde Kommune beløb afregningaf feriepenge sig til 1,5 mio. kr. i 2010.De samlede udbudsomkostninger, fratrukket 10 % for udbuddet af vinduespolering, andrager såledesi alt ca. 4,6 mio. kr. Disse fordeles over tre år og udgør dermed ca. 1,5 mio. kr. per år.


118Kommunens følgeomkostninger vises i nedenstående tabel.Tabel 6: FølgeomkostningerFølgeomkostningspostOmkostningInternt timeforbrug (2012-priser)Konsulentbistand 2010Konsulentbistand (2012-priser)I alt per årI alt pr. år, fratrukket 10 %422.557 kr.250.000 kr.262.810 kr.685.367 kr.616.830 kr.Kommunens følgeomkostninger består af internt timeforbrug, afholdt af den udbudsansvarlige ogaf enhederne, samt konsulentbistand til opfølgning på enhederne. Kommunen angiver, at denudbudsansvarliges timeforbrug udgør ca. 10 % af hans tid på et år. Det anslås, at enhederne anvenderen time per enhed om måneden til det eksterne tilsyn, som foretages af Forenede ServiceA/S. Dette kommer ifølge den interviewede udover tidsforbruget før udbud. De samlede følgeomkostninger,fratrukket 10 % for udbuddet af vinduespolering, andrager ca. 600.000 kr. om året.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i nedenstående tabel.Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning7.921.376 kr.Bruttobesparelse i % 27,5 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse1.525.165 kr.616.830 kr.5.779.380 kr.Nettobesparelse i % 20,1 %Fratrukket udbuds- og følgeomkostninger beløber nettobesparelsen sig til ca. 5,8 mio. kr. per år.Nettobesparelsen udgør dermed 20,1 %.Effekter for organisationMedarbejderforholdI forbindelse med udbuddet blev der virksomhedsoverdraget 83 medarbejdere fra Varde Kommunetil Forenede Service A/S. Langt de fleste medarbejdere var rengøringsassistenter, men der varogså enkelte pædagogmedhjælpere iblandt. Man har efterfølgende oplevet, at et meget stort antalmedarbejdere har sagt op. Forenede Service A/S har fortalt, at der medio 2012 er 10 til 15medarbejdere tilbage ud af de oprindelige 83 virksomhedsoverdragede medarbejdere.Mellem 20 og 30 medarbejdere sagde op i løbet af deres varslingsperiode, dvs. fra den 1. januar2010 til den 1. juli 2010. Fra medio 2010 til ultimo 2011 har yderligere 40 til 50 af de pågældendemedarbejdere forladt Forenede Service A/S. Dette er ifølge Forenede Service A/S et megetstort frafald, som ikke er typisk for virksomhedsoverdragelse. Der forsøges i det følgende at redegørefor det store frafald, men da det kun har været muligt at interviewe medarbejdere, somfortsat er ansat ved Forenede Service A/S, er det usikkert, hvorvidt den egentlige årsag til frafaldetbliver afdækket.Varde Kommune indkaldte medarbejderne, Forenede Service A/S og fagforeningerne til et fællesmødeom virksomhedsoverdragelsen og betydningen for medarbejderne i 2009. Både kommunenog Forenede Service A/S mente, at man gav medarbejderne den nødvendige information. Interviewsmed et udsnit af de virksomhedsoverdragede medarbejdere har dog vist, at i hvert faldnogle af medarbejderne gerne ville have haft mere information fra kommunens side i forbindelsemed virksomhedsoverdragelsen.


119Virksomhedsoverdragelsen medførte en række ændrede vilkår for medarbejderne efter varslingsperiodensudløb. Følgende punkter fremhæves som væsentligt ændrede af enten kommunen,Forenede Service A/S (lokalt ledelsesniveau) eller medarbejderne. Punkterne uddybes efterfølgende:• Normeringen af faldet; der er færre timer afsat til rengøring end før• Arbejdstakten er steget; fra takt 100 til takt 130 i den private overenskomst• Kompetenceniveauet er steget; fordi medarbejderne kommer på kursus• Timelønnen ændres, men det er forskelligt fra medarbejder til medarbejder, om der ertale om en stigning eller et fald. Lønniveauet (pr. år) er generelt lavere• Der er mindre kontakt til nærmeste leder• Nogle medarbejdere oplever forbedret selvstændighed i arbejdet, mens andre opleverselvstændighedensom forringet• Nogle medarbejdere oplever forbedret motivation til at arbejde, mens andre oplever motivationensom forringet• Der opleves forøget stress af nogle medarbejdere.De interviewede medarbejdere vurderer, at der anvendes færre timer til rengøringen end tidligere.Samtidigt er arbejdstakten steget. Den kommunale arbejdstakt på området forud for udbuddetvar 100, og den private er 130. Dette betyder, at medarbejderne skal gøre et område, der er30 % større, rent på samme tid som før. Dette angives af medarbejderne som en af årsagernetil, at normeringen er faldet. Dette understøttes af interview med Forenede Service A/S' ledelseog Varde Kommune, hvor man i kommunen havde en formodning om, at dette ville være realitetenfor de pågældende medarbejdere.Ifølge Forenede Service A/S er det generelle kompetenceniveau styrket blandt medarbejderne.Dette begrundes med, at alle medarbejdere, i hvert fald i den pågældende region, sendes påEcolab-kurser, som omhandler Ecolabs rengøringsprodukter og deres anvendelse. Det er dog ikkealle de interviewede medarbejdere, som udtaler, at de er blevet tilbudt kurser. Medarbejderne,som nævner, at de har været på kurser, mener ikke, at det som sådan har styrket kompetenceniveauet,men blot at det har givet oplysninger om nye produkter.Timelønnen og det generelle lønniveau, forstået som den årlige løn, er i henhold til ForenedeService A/S faldet for nogle medarbejdere og steget for andre, afhængigt af udgangspunktet. Deforskellige udgangspunkter understøttes af interviews med medarbejderne. En medarbejdernævner, at hun steg i timeløn, men at lønniveauet samlet set over et år er faldet. Dette skyldes,at hvor hun før fik en fast månedsløn, får hun nu timeløn, og i lukkeperioder er lønnen væsentligtminimeret. En anden medarbejder gik ned i løn pga. nedgang i timer. De andre interviewedemedarbejdere har ikke udtalt sig om dette punkt.Forenede Service A/S vurderer, at den enkelte medarbejders adgang og kontakt til den nærmesteleder er formindsket. I Forenede Service A/S har man, udover regional ledelse, en række serviceledere(mellemledere), som har ansvaret for en række enheder, og som derfor kommer påenhederne løbende, men ikke er der hele tiden. Førhen gik rengøringspersonalet på enhedernesammen med deres nærmeste leder, fx en pedel eller institutionsleder, og kontakten anses derforsom formindsket. Der er dog forskellige meninger blandt medarbejderne om dette punkt. Noglemener, at kontakten til nærmeste leder er forøget, andre mener den er uændret, og sidst menernogle, at den er formindsket. Dette viser igen de meget forskellige udgangspunkter. Generelt beskrivermedarbejderne dialogen med deres serviceleder som god, om ikke andet så efter enovergangs- eller indkøringsperiode.Medarbejderne er blevet bedt om at vurdere deres selvstændighed i arbejdet og indflydelse påeget arbejde, deres motivation til at arbejde og oplevelsen af stress i arbejdet. Stress forstås hersom medarbejdernes oplevelse af, at der stilles krav til dem, som de har svært ved eller ikke kanleve op til. Her mener nogle, at man har opnået øget grad af selvstændighed i jobbet, hvor andremener det modsatte. Ligeledes er der medarbejdere, som ikke oplever ændringer i motivation ogstress, hvor andre oplever en formindsket og vedvarende lavere motivation til at arbejde samtføler sig stresset i jobbet.


Motivation og stress forbindes særligt med de ændrede rengøringskrav. De pågældende medarbejderemener, at kravene til rengøringen er væsentligt forringet, og når de så prøver at leve optil gamle krav, som efter deres egen mening var gode, er der ikke nok tid til at nå det hele, hvilketstresser dem. Medarbejderne ved dog godt, at de ikke skal leve op til gamle krav men til denye rengøringsinstrukser. Det har flere af medarbejderne dog haft svært ved at acceptere, da opfattelsenklart er, at rengøringen var bedre førhen. Ligeledes opleves de reducerede krav demotiverende,da medarbejderne ikke har lyst til at gå på kompromis med kvaliteten i ydelsen. Denøgede grad af tilsyn med arbejdet, særligt kvalitetsbedømmelserne fra Forenede Service A/S ogServicemægleren A/S, angives ligeledes som demotiverende. Her fortælles, at pedellen eller lederenførhen blot ville fortælle medarbejderen, hvis der var noget, som ikke levede op til forventningerne.Dette foretrak man frem for at få oplyst en karakter for sit arbejde.Derudover er medarbejderne blevet spurgt om deres vurdering af udviklingen på andre parametre.Medarbejderne mener dog ikke, at der er sket de store forskelle heri. Punkterne opsummeresi det følgende:• Øvrige vilkår vedr. ferie, pauser, pension, barsel og arbejdstid (tidspunkt på dagen)• Arbejdsforhold, fx adgangen til godt udstyr• Tryghed i jobbet.Det har ikke været muligt at vurdere såvel medarbejderomsætning og sygefravær, da der ikkeforeligger tal, som kan sammenlignes fra før til efter udbuddet. Leverandøren mener dog, at sygefraværetgenerelt er sænket, da der er en formodning om, at sygefraværet på rengøringsområdetgodt kan være højt i kommunerne generelt, og der er et meget lavt sygefravær i ForenedeService A/S i den pågældende region som helhed.MedarbejdertilfredshedDer er ikke lavet medarbejdertilfredshedsmålinger i Varde Kommune forud for udbuddet. HosForenede Service A/S i den pågældende region er man for nyligt begyndt med at måle medarbejdertilfredsheden.Der er dog kun foretaget en måling på nuværende tidspunkt, og denne kan ikkeanvendes uden et sammenligningsgrundlag. De følgende afsnit indeholder derfor de virksomhedsoverdragedemedarbejderes vurdering af deres tilfredshed.120De interviewede medarbejdere angiver alle, at de efter en svær overgangsperiode igen er tilfredsemed deres arbejde. For nogle har det dog krævet at se bort fra den oplevelse af reduceretkvalitet, som flere medarbejdere nævner.Her skal understreges, at der kun er gennemført interviews med medarbejdere, som er blevetved Forenede Service A/S. Perspektiverne fra de godt 70 medarbejdere, som valgte at sige op iløbet af 2010 og 2011, er ikke repræsenteret.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauVarde Kommune og Forenede Service A/S fremhæver begge den standardisering, der er sket afkvalitetsniveauet efter udbuddet. Grundet de forskellige udgangspunkter er det svært at vurderede konkrete effekter, som udbuddet har haft for kvalitet og serviceniveau.Det er kommunens opfattelse, at der var større fleksibilitet førhen. I dag er opgaven meget konkretsom følge af det aktivitetsbestemte udbud, hvor opgaven førhen var bestemt af medarbejderenseller enhedens egen opfattelse af rent og pænt.Forenede Service A/S vurderer på baggrund af besigtigelser af enhederne forud for udbuddet, atkvaliteten af rengøringen er steget. Samtlige interviewede medarbejdere oplever dog, at standardener blevet forringet.Forenede Service A/S udarbejder månedlige kvalitetsbedømmelser og Servicemægleren A/S stårogså for løbende tilsyn på enhederne. Der bliver givet en karakter fra 1 til 6, hvor 6 er den bedstekvalitet. Karaktererne ligger generelt over middel. Servicemægleren A/S har i 2010 og 2011givet karakteren 3 henholdsvis ca. 20 gange og ca. 15 gange. Antallet skal ses i forhold til de ca.


360 årlige kontrolbesøg foretaget af Servicemægleren A/S. Der er aldrig givet karakteren 2 eller1 på et kontrolbesøg.I Varde Kommune udløser karakteren 3 en bod svarende til 15 % af månedsvederlaget for detrengøringsområde, hvor manglen er konstateret.Det generelle billede er det samme for karaktererne givet af Forenede Service A/S, om end deroftere forekommer karakteren 3. Dette viser, at rengøringen lever op til de specificerede krav,men viser ikke hvorledes udviklingen har været fra før til efter udbuddet.Sidst har kommunen den opfattelse, at enkelte enheder mener, at kvaliteten er dårligere efterudliciteringen, sammenlignet med før. Kommunen mener dog, at dette er et udtryk for emotionelleopfattelser frem for faktuelle. Det vurderes alt i alt fra kommunens side, at der bliver gjortligeså godt rent i dag, sammenlignet med tidligere.BrugertilfredshedVarde Kommune gennemfører ikke egentlige brugertilfredshedsundersøgelser, og kvalitetsrapporternefra Forenede Service A/S, som udarbejdes sammen med enhederne, viser ikke et entydigtbillede af brugernes tilfredshed. Afsnittet baseres derfor på kommunens oplevelser med indberetningerfra enhederne.Kommunen modtager ca. en klage dagligt om rengøringen. Klagerne varierer fra stort til småt,og kommunen fremhæver bl.a., hvordan nogle enheder, selv efter 2,5 år, mener, at rengøringenikke lever op til kravene i kontrakten. Det ved kommunen dog, at den gør pga. kvalitetsbedømmelserne,som løbende udarbejdes. Kommunen mener, at dette er udtryk for en mere generelutilfredshed på enhederne med, at rengøringskravene blev ændret. Dette understøttes af interviewmed Forenede Service A/S, som påpeger, at nogle klager fra enhederne bærer præg af, atde ikke kender eller vil acceptere de nuværende krav til rengøringen.Effekter for udvikling og samarbejde:InnovationVarde Kommune oplever, at udbuddet har givet dem et rigtig godt overblik over området, og dermenes at være effektiviseringseffekter, som afspejles i de økonomiske besparelser. Derudovermener Varde Kommune ikke, at udbuddet har medført øget innovation i løsningen af opgaven.Forenede Service A/S mener, at der er forekommet effektiviseringseffekter i Varde Kommune, ogat man har opnået bedre arbejdsgange, fordi rengøringen nu varetages som en kerneydelse. ForenedeService A/S understreger, at de som et professionelt rengøringsfirma har en anden tilgangtil arbejdet samt bruger andre metoder og midler. Der planlægges under hensyntagen til stordriftsfordele,og lederne er uddannet til at lede inden for området og kan derfor styre arbejdsgangenebedre.VidenoverførselUdbuddet har efter Varde Kommunes vurdering ikke medført videnoverførsel. Det nævnes, atden viden, man har opnået i udbudsprocessen, måske kan anvendes ved udbud på andre områder.Både kommunen og Forenede Service A/S mener, at samarbejdet fungerer godt. Man startedemed at holde møder ca. hver anden måned, men med tiden forekommer møder ikke så hyppigt,fordi man vurderer, at der ikke er behov for det. Dette, mener man hos Forenede Service A/S, eren indikation på et godt samarbejde.Kommunen fremhæver, at processen omkring virksomhedsoverdragelse var svær, men det menesikke, at et anderledes samarbejde eller en anden indsats fra Forenede Service A/S kunne havehjulpet. Kommunen mener dog, at Forenede Service A/S kunne være bedre til at være nærværendepå de enkelte enheder. Enhederne oplever, at de ikke ved, hvem der er deres kontaktpersonhos Forenede Service A/S, og derfor henvender de sig i stedet hos kommunen. Der arbejdesløbende med dette på statusmøderne.121


1222.10.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektDe primære effekter, som er identificeret i casen, er økonomiske besparelser for kommunen samten række ændringer for medarbejdere og brugere. Varde Kommune vurderer, at der er flere forklaringsfaktoreri forhold til den økonomiske besparelse.For det første mener kommunen, der er opnået en standardisering af kvalitetsniveauet, som giveroverblik og mulighed for at effektivisere på anden vis, end hvis ydelsen var forskelligartet fraenhed til enhed.For det andet mener kommunen, at leverandøren er i stand til at klare opgaven billigere og bedre,fordi leverandøren er underlagt andre overenskomstmæssige vilkår, fx den øgede arbejdstakt.Kommunen har en opfattelse af, at vilkårene er mere barske for den private leverandør, hvilketsørger for, at leverandøren er på forkant, og derigennem fremmes de økonomiske effekter forkommunen. Man er dog også klar over, at det medfører ændrede og hovedsageligt forringede vilkårfor medarbejderne.Forenede Service A/S mener, at deres organisering af opgaven, herunder tilrettelæggelse af arbejdsgangeog ledelsesmæssige kompetencer, er med til at opnå en effektivisering på området,som udmunder i økonomiske besparelser for kommunen.Sidst mener både kommunen og leverandøren, at udbudsprocessen er helt central for at opnåøkonomiske besparelser. En entydig kravspecifikation og valg af fast betalingsmodel er med til atsikre, at kommunen ved, hvad den får, og hvad den skal betale, samt at leverandøren ved præcist,hvad der skal udføres, og hvordan arbejdet skal tilrettelægges.2.10.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen i Varde Kommune er sammenfattet i tabellen nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Varde Kommune og Forenede Service A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelse ved førstegangsudbud på ca. 7,9 mio. kr., svarendetil ca. 27,5 %.Nettobesparelsen andrager ca. 5,8 mio. kr. pr. år, svarende til ca.20,1 %.Effekter for organisationDer er sket virksomhedsoverdragelse af 83 medarbejdere, hvorafkun 10 til 15 stadig arbejder for Forenede Service A/S.Der er afsat mindre tid til opgaveløsningen i dag. Medarbejdernearbejder i arbejdstakt 130 frem for 100. Både kommune, leverandørog medarbejderne selv vurderer, at en række vilkår er blevetforringet for medarbejderne, herunder lønnen på årsbasis. På andreområder opleves der at være sket en forbedring, fx oplevesmedarbejdernes kompetenceniveau som forbedret.Nogle medarbejdere oplever, at deres motivation til at arbejde erfaldet, og nogle oplever stress i deres arbejde.Medarbejderne er efter et stykke tid igen tilfredse med deres arbejde.Alle medarbejdere understreger, at processen med virksomhedsoverdragelseer hård, hvilket muligvis er årsagen til detstore frafald i medarbejdere.Effekter for ydelsenVarde Kommune har fået en mere klar beskrivelse af den udbudteopgave, og det menes ikke fra kommunens side, at kvaliteten generelter forringet. Det mener de adspurgte medarbejdere dog.På baggrund af vurderinger fra Servicemægleren A/S og ForenedeService A/S vurderes kvaliteten af rengøringen at leve op til despecificerede krav.


123Effekter for udvikling og samarbejdeKommunen og leverandøren mener, at arbejdsgangene er bleveteffektiviseret. Men der arbejdes ikke som sådan med udvikling afydelsen.Samarbejdet vurderes som værende godt fra begge parter.ForklaringsfaktorerForklaringsfaktorer omfatter ensartning af opgaven og effektiviseringen,som er opnået gennem udbud. Forenede Service A/S erunderlagt andre vilkår og har kernekompetencerne til at tilrettelæggearbejdet på den rette måde, hvilket medfører effektivisering.Medarbejderne vurderer, at der er sket et fald i kvaliteten, sombidrager til de økonomiske effekter 35 .35 Medarbejdernes opfattelse af, at der er sket et fald i kvaliteten, stemmer ikke overens med kommunens og leverandørens vurderinger,og derfor er der ikke taget højde herfor i analysen.


1242.11 Case: Forsvarskommandoen2.11.1 IndledningDenne casebeskrivelse handler om Forsvarskommandoens nyligt indgåede servicepartnerskabmed Forenede Service A/S om dele af driften af Forsvarskommandoens etablissementer i Østdanmark.Driften omfatter rengøring, kantinedrift, simpelt bygningsvedligehold og arealpleje,herunder også mindre, afledte ydelser som vinduespolering, måtterens, linnedservice og lignende.Kun få danske kommuner har erfaringer med at indgå servicepartnerskaber med leverandører,og derfor er der kun meget lidt viden og inspiration at hente i kommunalt regi. Af denne årsager denne casebeskrivelse udarbejdet, idet den viser et servicepartnerskab, der er indgåetmellem en anden offentlig myndighed og en privat leverandør.Formålet med casebeskrivelsen er, at denne skal tjene som inspiration til landets kommuner for,hvordan disse kan arbejde med udbud af integrerede løsninger på facilities managementområdet,herunder at afdække, hvilke fordele der kan være ved at sammentænke opgaver.Beslutningen om at udbyde dele af etablissementsdriften indgik som en del af forsvarsforliget2010-2014. Udbuddet dækker over tre serviceaftaler:A) Rengøring og vinduespoleringB) KantinedriftC) Arealpleje og simpelt bygningsvedligehold (handyman-funktion).Aftalen omfatter over 150 etablissementer af varierende størrelse og karakter, hvor der på ca.150 etablissementer udføres faste opgaver og på ca. 100 etablissementer udføres bestillingsopgaverunder kontrakten.2.11.2 UdbudsprocessenErfaringerne med servicepartnerskabet er forholdsvis nye. Udbudsprocessen begyndte i 2010, ogkontrakten med den valgte leverandør blev underskrevet den 13. januar 2012. Leverandøren påbegyndteenkelte rengøringsopgaver den 1. februar 2012, og alle øvrige opgaver blev påbegyndtden 1. april 2012, hvor også alle medarbejdere blev overdraget. Ca. 270 medarbejdere er i forbindelsemed udbuddet blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoen til leverandøren,og desuden er 22 overdraget fra tidligere leverandører til Forenede Service A/S og HedeDanmarka/s, som forpligtende underleverandør. Leverandøren oplyser, at der i juli 2012 arbejder ca. 600personer inkl. vikarer med den samlede opgaveløsning.BaggrundBaggrunden for udbuddet var ifølge Forsvarskommandoen, at der skulle findes nye løsninger tilvaretagelsen af driften af Forsvarskommandoens etablissementer, som var billigere og af sammekvalitet som de hidtidige. Forsvarskommandoen havde en forventning om, at der kunne indhentesbesparelser ved at reducere Forsvarskommandoens egne udgifter til at administrere driftenog kontrakterne med leverandørerne.Single services eller integreret løsningForsvarskommandoen formodede, at de ville kunne spare udgifter til den interne administrationved at udbyde en integreret løsning frem for single services. Rationalet var, at der alt andet ligeville være færre snitflader at skulle håndtere med én leverandør frem for tre.I 2010, forud for udbuddet, forsøgte Forsvarskommandoen at finde ud af, om det ville være mestfordelagtigt at udbyde opgaverne hver for sig som single services eller som en integreret løsning(et servicepartnerskab). Det var ikke muligt, hverken for konsulenter eller leverandører på området,entydigt at fortælle, hvilken løsning der var mest fordelagtig. Leverandørerne favoriseredesom udgangspunkt egne kerneydelser, således at leverandører, som kun leverer single services,foreslog dette, og leverandører, som har fokus på integrerede løsninger, primært foreslog dette.Derfor valgte Forsvarskommandoen at udbyde opgaverne både enkeltvis og som en integreretløsning. Det skulle besluttes i konkurrence, hvilken løsning der var bedst for Forsvarskommando-


125en. Forenede Service A/S vandt udbuddet med et tilbud, som bygger på en integreret løsningmed HedeDanmark a/s.FunktionskravEn stor del af Forsvarskommandoens hidtidige administrationsomkostninger er gået til instruktionog kontrol af eksterne leverandører, og et ønske bag udbuddet har derfor været at reducere udgifternetil den direkte kontrol (af den enkelte medarbejder og konkret opgaveløsning) og erstattedenne med fx stikprøvekontrol og kontrol af leverandørens egenkontrol. Desuden har det væretønsket at lade konkret instruktion af medarbejdere samt nedbrydning og operationalisering afopgaver, tilrettelæggelse af den enkeltes arbejdsdag og -rutiner samt optimering af samme væreet anliggende for leverandøren. Disse ønsker har været medvirkende til, at udbuddet blev baseretpå funktionskrav.Forsvarskommandoen forestiller sig, at de ved et udbud med aktivitets- og frekvenskrav skalbruge mange ressourcer på at kontrollere, at leverandøren efterlever alle de specificerede frekvenser,mens de ved funktionskrav skal bruge færre ressourcer på at kontrollere, at resultatetaf opgaverne lever op til de specificerede standarder. Det vurderes som nemmere at vurdere, omet rum er rent og pænt, eller om græsset ser pænt ud, frem for om der er vasket gulv en gangom dagen. Det vurderes også som en enklere diskussion med en leverandør, om græsset er forlangt, sammenlignet med en diskussion om, hvorvidt det er slået 6 eller 7 gange på en givenmåned. Sidstnævnte stiller store krav til udbyderens bevisbyrde.I denne forbindelse tilføjer Forsvarskommandoen dog også, at der er en risiko for, at det bliversværere at følge op på leverandørernes ydelser, hvis ikke funktionskravene er meget klare. Detkan også være svært at måle leverandørens ydelser baseret på funktionskrav, og det kræverderfor, at der opstilles nogle gode og ofte alternative måleparametre, i hvert fald i forhold til aktivitetsbaseredeudbud.Forsvarskommandoen anvender måleparameter (KPI'er), som vist i nedenstående tabel 1, til atfølge op på leverandørens ydelser.Tabel 1: KPI'erRengøring Kantinedrift Arealpleje• Kundetilfredshed• Kundetilfredshed• Leverancefejl 36 • Leverancefejl• Brugertilfredshed• Brugertilfredshed• Tilslutningsgrad• Hygiejne (smiley)• Kundetilfredshed• LeverancefejlEn anden fordel ved at anvende funktionskrav er ifølge Forsvarskommandoen, at funktionskraveneflytter konkurrencen mellem leverandørerne til at dreje sig om, hvem der kan løse opgaven påden mest effektive og smarte måde, frem for hvem der billigst kan løse opgaven inden for degivne aktivitets- og frekvenskrav. Derfor forventede Forsvarskommandoen, at funktionskraveneville tilskynde leverandørerne til at anvende eller udvikle deres egne innovative løsninger. Dettekan fx være at indkøbe nye maskiner eller omlægge arbejdsgange.Brug af standarderFor at støtte anvendelsen af funktionskravene er udbuddet så vidt muligt baseret på standardkrav.Således er rengøringen under Serviceaftale A baseret på INSTA800-standarden. Forsvarskommandoenvalgte INSTA800, fordi alle konsulenter og leverandører pegede herpå, og fordistandarden allerede var under implementering i forsvaret. For arealplejen under Serviceaftale Char Forsvarskommandoen udviklet deres eget katalog, som både indeholder vejledende instruktionerog kvalitetskrav. Kataloget bygger på gængse anbefalinger, som Forsvarskommandoen harbrugt til at beskrive, hvordan eksempelvis en græsplæne, et krat eller en forhindringsbane skalse ud. Forsvarskommandoen har ikke kunnet finde nogen standarder på kantineområdet. I stedeter der udviklet en kostpolitik på baggrund af de 8 kostråd, Fødevarestyrelsens målsætninger for36En leverancefejl forstås som "leverandørens manglede efterlevelse af de aftalte serviceniveauer". En leverancefejl som er udbedretindenfor to timer anses dog ikke som en leverancefejl.


126sund kantinedrift, anbefalinger for den danske institutionskost 2009 samt ForsvarsministerietsMiljøstrategi 2003.UdbudsprocessenUdbudsprocessen indeholdte prækvalifikation af leverandører. Forsvarskommandoen havde etønske om at prækvalificere op til otte virksomheder per delaftale samt på den integrerede løsning.Forsvarskommandoen ønskede et stort antal prækvalificerede virksomheder, således at dervar plads til, at nogle kunne falde fra undervejs – enten trække sig inden tilbudsfristen eller aflevereukonditionsmæssige tilbud. Der var frist for ansøgning i februar 2011.Forsvarskommandoen prækvalificerede følgende antal virksomheder:• Serviceaftale A: 6 ansøgere• Serviceaftale B: 7 ansøgere• Serviceaftale C: 7 ansøgere• Integreret løsning: 3 ansøgereEfter prækvalifikationen udsendte Forsvarskommandoen i april 2011 udbudsmaterialet til alleprækvalificerede. Dernæst afholdte Forsvarskommandoen besigtigelse på alle de omfattede etablissementerfra midten af maj til midten af juni 2011. Etablissementerne og bygningsmassen underForsvarskommandoen er meget forskellige, og Forsvarskommandoen ønskede derfor at giveleverandørerne mulighed for at besigtige samtlige etablissementer. Fra maj til juli var der spørgeperioder.Forsvarskommandoen afsatte god tid til spørgeperioden for at sikre, at leverandørernehavde rig mulighed for at afklare eventuelle tvivlspørgsmål, før de afgav tilbud.Ved tilbudsfristen i september 2011 havde Forsvarskommandoen modtaget fem tilbud på hverdelaftale og fire tilbud på den integrerede løsning, inklusive deres eget kontrolbud. Enkelte prækvalificeredevirksomheder havde således valgt af forskellige årsager at afstå fra at afgive tilbud.Forsvarskommandoen gennemgik tilbuddene og erfarede, at alle buddene var mangelfulde; doghavde alle tilbudsgivere overholdt de formelle krav. Forsvarskommandoen valgte derfor at aflyseudbuddet og overgå til udbud med forhandling.Alle tilbudsgivere fik tilsendt en liste over manglede oplysninger og fik på den måde mulighed forkun at tilvejebringe de oplysninger, som manglede. En leverandør indsendte ikke oplysningerne.To firmaer, hvoraf kun det ene havde afgivet et tilbud, klagede imidlertid over overgangen til udbudmed forhandling. Klagen blev indleveret i slutningen af november 2011, efter at kravet omen maksimal behandlingstid af Klagenævnet for Udbud på 30 dage var udløbet. Klagen betødderfor, at hele udbudsprocessen trak ud. Dette var særligt problematisk, da Forsvarskommandoenallerede havde opsagt deres kontrakter med de tidligere leverandører og derfor i en periodeville komme til at stå uden en leverandør på bl.a. rengøringsområdet. Klagesagen bragte ogsåstor usikkerhed for de 270 medarbejdere, som skulle virksomhedsoverdrages til den nye leverandør.Den 28. december 2011 afgjorde Klagenævnet, at den indgivne klage ikke havde opsættendevirkning, og Forsvarskommandoen kunne derfor arbejde videre med udbuddet. Da Forsvarskommandoenplanlagde udbudsprocessen, blev der taget højde for eventuelle forsinkelser, fx at envirksomhed ville indgive klage. Tiden, som var afsat til sådanne forsinkelser, var dog alleredebrugt, da Forsvarskommandoen valgte at overgå til udbud med forhandling. Derfor blev udbudsprocessenforlænget pga. klagen.I starten af februar 2012 indgik Forsvarskommandoen forlig med de to firmaer, som havde indleveretklagen, hvorefter firmaerne trak klagen tilbage. Forsvarskommandoen oplyser, at forligsaftalenalene er "et udtryk for ønsket om at afværge en tids- og ressourcekrævende klagesagsbehandling".3737 http://Forsvarskommandoen.dk/FKO/Om%20Forsvarskommandoen/Udbud/FacilityManagement/udbud_east/Pages/nyheder.aspx


Valg af leverandører: Økonomisk mest fordelagtigtForsvarskommandoen og Forenede Service A/S indgik kontrakt den 13. januar 2012 på baggrundaf Forenede Service A/S' tilbud om integreret løsning af opgaverne. Problemerne med de opsagteleverandører blev løst ved, at Forenede Service A/S overtog rengøringen de steder, hvor derhavde været eksterne leverandører, med en kortere opstartsperiode end planlagt, og desudenblev enkelte aftaler forlænget, hvor det var mest hensigtsmæssigt, og den enkelte leverandørønskede dette.Valget af Forenede Service A/S som leverandør skyldtes, at firmaet havde afgivet det økonomiskmest fordelagtige tilbud. Forenede Service A/S havde både indleveret tilbud på serviceaftale A ogB og på en integreret løsning af aftale A, B og C.Forsvarskommandoen fortæller, at de i valg af leverandør lagde vægt på leverandørens pris,kvalitet i opgaveløsningen og evne til at implementere den løsning, som de havde budt ind med.Forsvarskommandoen lagde her vægt på leverandørernes beskrivelser af, fx hvordan de ville sikre,at de kunne levere maden fra første dag, og hvilke møder mm. de ville holde med de medarbejdere,som skulle virksomhedsoverdrages.Forsvarskommandoen havde i udbudsmaterialet til rengøringsservice lavet en række cases, somtilbudsgiverne skulle forholde sig til og beskrive deres løsning af.På delen omkring kantinedriften blev tilbudsgiverne desuden bedt om at præsentere madplanerog levere en prøvesmagning af deres mad for et testpanel, sammensat af Forsvarskommandoen.I forhold til arealplejen lagde Forsvarskommandoen vægt på, at leverandørerne viste forståelsefor arealernes anvendelse.Forsvarskommandoen gav de indkomne tilbud point efter et system og en række vurderingspunkter,som de havde vedtaget, inden de modtog tilbuddene, og som afspejlede de oplyste tildelingskriterierog underkriterier. For hvert enkelt kriterium angav Forsvarskommandoen overforden enkelte leverandør, hvorfor de havde fået de pågældende point med henblik på at skabegennemsigtighed i vurderingerne.Forsvarskommandoen udarbejdede vurderingspunkterne efter udsendelsen af udbudsmaterialet.Punkterne var således ikke med i udbudsmaterialet. Forsvarskommandoen vurderer, at dette vargodt, idet leverandørerne muligvis ville have målrettet deres tilbud til netop disse punkter, hvorveddet innovative potentiale i udbudsprocessen ville være blevet reduceret.Forsvarskommandoen fremhæver tildelingsprocessen som en lærerig proces. I enheden for udbudmåtte de erkende, at de ikke nødvendigvis så det fulde potentiale i en løsning, før de læsteløsningsbeskrivelsen. På baggrund af tildelingsprocessen er der således fremkommet inspirationtil, hvilke parametre de ville tillægge værdi i den næste udbudsproces.127


128Tabel 2: Opsamling, ForsvarskommandoenEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformBeskrivelseOmfatter rengøring, vinduespolering, kantinedrift, arealpleje ogsimpelt bygningsvedligeholdBegrænset udbud og derefter udbud med forhandlingKontraktperiode 2012-2017 med option på 2 år til 2019ErfaringKravspecifikationAntal tilbudØvrige særlige forholdDet er første gang, at forsvarskommandoen udbyder dele af driftenaf Forsvarskommandoens etablissementer i et samlet udbud.Udbuddet blev tilrettelagt på baggrund af erfaringer fra 2007-2009 med udbud af fem etablissementer og skal igen danne baggrundfor udbuddets fase 2 i VestdanmarkFunktionskravA: 5 tilbudB: 5 tilbudC: 5 tilbudIntegreret løsning: 3 tilbud(alle + kontrolbud)Virksomhedsoverdragelse af 270 medarbejdere.2.11.3 Analysetilgang og datagrundlagDa kontrakten først er trådt i kraft i foråret 2012, er det endnu ikke muligt at kvantificere og måleeffekterne af udbuddet. Det er desuden svært for Forsvarskommandoen at forudsige forventningernetil særligt de økonomiske effekter. Dette skyldes, at den samlede kontraktsum er fastlagtuden en baseline, og at der er mange variable ydelser indeholdt i kontrakten. Denne casebeskrivelseer derfor, i modsætning til de øvrige cases, ikke baseret på en før-/efteranalyse. I stedetskal casen tjene som en form for perspektivering og give kommunerne inspiration til, hvordande kan arbejde med funktionskrav og integrerede løsninger i udbud af opgaver på facilitiesmanagement.I det følgende præsenteres Forsvarskommandoens og leverandørens overvejelser om og forventningertil effekterne af det netop gennemførte udbud. Informationerne er indhentet via interviewsmed henholdsvis en projektleder og kontorchefen for Strategisk Udbudssektion i Forsvarskommandoenog chefen for den nye Forsvarskommando-region i Forenede Service A/S.Der er ikke gennemført interviews med de virksomhedsoverdragede medarbejdere, fordi bådekunde og leverandør har vurderet, at processen ikke opleves anderledes ved udbud af en integreretløsning i forhold til udbud af single services. Forsvarskommandoen påpeger dog, at det indenoverdragelsen var af betydning for medarbejderne, at de fortsat skulle arbejde tæt sammen, ogat der kunne være mulighed for at arbejde på tværs af de forskellige aftaler.2.11.4 Forventede effekterØkonomiske effekterForsvarskommandoen havde i 2009 direkte og indirekte driftsudgifter til de områder, som de tredelaftaler dækker, på ca. 309 mio. kr. Forsvarskommandoen gik ind til udbuddet med en ambitionom at sænke udgifterne med 50 mio. kr. årligt, svarende til 16 %.Det er på nuværende tidspunkt for tidligt at evaluere, hvilke økonomiske besparelser udbuddetvil medføre for Forsvarskommandoen. Dette skyldes især, at der er stor fleksibilitet og mangevariable i den indgåede aftale med Forenede Service A/S. Variablerne drejer sig bl.a. om, hvormeget snerydning, mødeforplejning eller mad i kantinerne der er behov for i løbet af kontraktperioden,og hvor mange tillægsydelser, som fx arrangementer i kantinerne, der tilkøbes. Derudoverindeholder kontrakten mulighed for, at kaserner lukkes ned og udgår af aftalen, eller at nyekommer til, samt at serviceniveauer ændres og tilpasses behovet løbende. På trods af variablerne


129kan Forsvarskommandoen oplyse, at alle bud inklusive kontrolbuddet indikerede besparelser iforhold til det tidligere udgiftsniveau på tocifrede millionbeløb.Det har været en omfattende udbudsproces, og Forsvarskommandoen har brugt mange timersamt en del konsulenttimer på udbuddet. Dette skyldes bl.a., at der er tale om et førstegangsudbud,og at Forsvarskommandoen brugte en del ressourcer på at afklare en lang række principiellespørgsmål og strategiske valg, herunder hvorvidt de skulle udbyde som single services eller integreretløsning. Eftersom valget faldt på begge dele, har dette også medført øgede udbudsomkostninger,fx har der været flere tilbud at gennemgå. Hvorvidt udbudsprocessen havde væretmindre ressourcekrævende ved udbud af single services, er svært at vurdere. Forsvarskommandoenhar opgjort udbudsomkostningerne til mellem 20 mio. kr. og 22 mio. kr. Beløbet dækkerløn og ressourcetræk på hele Forsvarskommandoens organisation.Udover usikkerheden omkring de reelle udgifter til de tre serviceaftaler er der en vis usikkerhedom, hvilke udgifter Forsvarskommandoen selv vil have til at administrere den integrerede aftale.Forsvarskommandoen forventer at have store besparelser på administrationen af aftalen efter atvære overgået fra single services til den integrerede løsning. I udbudsmaterialet har forsvarskommandoensåledes beskrevet, at de forventer en administrativ besparelse på 2,3 mio. kr. pr.år ved at have én leverandør til en integreret løsning i stedet for single service-leverandører til detre serviceaftaler.For at korrigere for de ekstra administrationsomkostninger, som Forsvarskommandoen forventedeat have ved brug af singleserviceløsninger frem for en integreret løsning, tillagde forsvarskommandoen2,3 mio. kr. pr. år til singleservicetilbuddene fordelt mellem de tre serviceaftaler.Beløbet på de 2,3 mio. kr. er baseret på et skøn fra konsulentfirmaet Ernest & Young. Hos Forsvarskommandoener der dog forventninger om større administrative besparelser.Som tidligere nævnt, er valget af leverandør baseret på pointgivning. Forsvarskommandoen fortæller,at der kun var en meget lille forskel i pointene mellem de integrerede tilbud og single service-tilbuddene.Med hensyn til pris viste single service-løsningerne inklusive den tillagte administrationsudgiftpå samlet set 2,3 mio. kr. pr. år at være en smule dyrere end de integrerede løsninger,og Forsvarskommandoen valgte som bekendt en integreret løsning. Der var større forskellepå tilbudsgivernes opfyldelse af kriterierne pris og implementering, dog uden at der er etentydigt billede af, om single service-buddene eller de integrerede bud var bedst.Forsvarskommandoen fortæller, at valget mellem at udbyde som single services og en integreretløsning, når prisforskellen mellem de to modeller er begrænset, også bør afhænge af en vurderingaf, hvor kvalificeret organisationen er til at administrere leverandørerne. Ved single serviceskan organisationen få leverandører, der er specialister inden for hver deres område, men en sådanløsning stiller store udfordringer til en organisations administration af kontrakter og leverandørersamt til organisationens evne til at optimere og effektivisere på tværs af ydelsesområderne.Effekter for organisationFormelle medarbejdervilkårI forbindelse med udbuddet er 270 medarbejdere blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoentil Forenede Service A/S.Både Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S fortæller, at virksomhedsoverdragelsen harværet ressourcekrævende for dem, og Forsvarskommandoen kommenterer yderligere, at usikkerhedeni forbindelse med virksomhedsoverdragelsen også har tæret på medarbejderne. Forsvarskommandoenforventer, at medarbejderne kan have haft et højere sygefravær pga. usikkerhedenforbundet med udbuddet.De virksomhedsoverdragede medarbejderes overenskomster fra før udbud udløber i 2013, et årefter virksomhedsoverdragelsen. Indtil nu har de pågældende medarbejdere været ansat påmange forskellige vilkår, men fra 2013 vil de blive ansat på et meget mere begrænset antal forskelligeoverenskomster. Ifølge Forenede Service A/S indebærer dette ændrede vilkår for medarbejderne.


Hverken Forsvarskommandoen eller Forenede Service A/S kan udtale sig om, hvorvidt virksomhedsoverdragelsenmedfører en forringelse eller en forbedring af medarbejdernes vilkår. ForenedeService A/S udtaler, at nogle medarbejdere vil gå lidt op i løn, mens andre vil gå lidt ned.Forsvarskommandoen vurderer, at medarbejderne ville have samme vilkår, uanset om udliciteringenvar sket som single service eller som en integreret løsning. Der er altså ikke andre effekterfor medarbejderne ved at udbyde som integreret løsning i et servicepartnerskab frem for somsingle services. Dog har den integrerede løsning givet medarbejderne mulighed for at skifte ansættelsesstedfra én serviceaftale til en anden, selvom Forenede Service A/S fortæller, at dettekun er sket i meget få tilfælde. Til gengæld har nogle medarbejdere skiftet geografisk ansættelsessted.Forenede Service A/S fortæller også, at langt de fleste af de virksomhedsoverdragedemedarbejdere har valgt at fortsætte hos dem.Praktiske arbejdsvilkårForenede Service A/S fortæller, at en del af de virksomhedsoverdragede medarbejdere føler, atder nu er mere opsyn med, hvad de laver, og at de skal gøre tingene på en anderledes måde endtidligere. Fx har Forenede Service A/S i nogle tilfælde indført nye arbejdsmetoder og maskinel.Samtidig er medarbejderne blevet uddannet i arbejdsmetoderne, og derfor har Forenede ServiceA/S kunne tilpasse antallet af medarbejdere på de enkelte lokaliteter, til de nye forhold.Forenede Service A/S fortæller, at denne omstilling til nye arbejdsmetoder har medført nogleklager fra medarbejderne. Forenede Service A/S tilføjer, at en del af Forsvarskommandoens ønskedebesparelser nødvendigvis må komme gennem effektiviseringer. Fx vil behovet for mangeog lange pauser blive reduceret, når man er bedre uddannet og arbejder efter ergonomisk rigtigearbejdsmetoder.For at styrke medarbejdernes trivsel og professionelle udvikling afholder Forenede Service A/SMUS-samtaler og kvalifikationssamtaler med medarbejderne.Det er endnu for tidligt at sige, om virksomhedsoverdragelsen har påvirket medarbejdernes sygefravær,og der er endnu heller ikke lavet tilfredshedsundersøgelser blandt medarbejderne.Der er ingen forventninger om, at de ændringerne i de praktiske arbejdsvilkår er anderledes forvirksomhedsoverdragede medarbejdere i integrerede udbud end i single service-udbud.Effekter for ydelsenKvalitetSom tidligere nævnt, er kravene til kvaliteten af ydelserne specificeret i udbuddet i videst muligtomfang via funktionskrav, som fx på rengøringsområdet er baseret på INSTA800. Førhen blevder også gjort rent efter INSTA800, hvilket var fastsat i et internt rengøringsdirektiv. Tidligereblev mange af Forsvarskommandoens etablissementer dog drevet meget isoleret, og udbuddethar været med til at standardisere de serviceydelser, som Forsvarskommandoen modtager.For at sikre at Forsvarskommandoen får de ydelser, som de har betalt for, i den rigtige kvalitet,har Forsvarskommandoen uddannet et antal af sine ansatte til at kunne følge op på leverancerneog leverandørens egenkontrol. Forsvarskommandoen vil føre kvartalsvis kontrol med ForenedeService A/S, men vil også sende medarbejdere ud, hvis brugere henvender sig med en klage.BrugereSamlet set har det ikke været hensigten at ændre på de eksisterende serviceniveauer, men i ogmed at Forsvarskommandoen har valgt at standardisere på tværs af etablissementerne, og dennestandardisering først rigtigt med overgang til ny leverandør er effektueret, har brugerne oplevetforbedringer visse steder, forringelser andre steder, og igen andre steder har der ikke væretoplevet ændringer.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovationUdbuddet søger på forskellige måder at fremme innovation og effektivisering. For det første erder i kontrakten indskrevet en årlig effektiviseringsbesparelse på 2 %. Dette er en effektiviseringsbesparelse,som leverandøren skal realisere ved at lave interne ændringer og effektivisere130


131arbejdsgangene. Forenede Service A/S forventer, at besparelserne især skal realiseres ved atfremme samarbejdet mellem medarbejdere under de forskellige serviceaftaler.For det andet indeholder kontrakten en optimeringsklausul. Denne betyder, at leverandøren skalkomme med forslag til, hvordan Forsvarskommandoen kan optimere deres bygninger, arealer ellerarbejdsgange. Forslagene kan fx være, at der installeres nye kaffemaskiner, som bruger mindreenergi, eller at der lægges fliser langs husmurene, sådan at græsslåningen bliver nemmereog hurtigere. Forsvarskommandoen afholder investeringsomkostningerne. De besparelser, deropnås gennem tiltagene, deles mellem Forsvarskommandoen og leverandøren.Ifølge Forsvarskommandoen handler optimeringsklausulen om at gøre Forsvarskommandoens ogleverandørens interesser i at reducere udgifter sammenfaldende. Forsvarskommandoen forventer,at klausulen vil fremme udviklingen af innovative løsninger.Et tredje element i udbuddet, som har til formål at promovere innovation, er, at leverandøren erforpligtet til at overlevere datamateriale om de gennemførte ydelser til Forsvarskommandoen.Dette kan fx være opgørelser over, hvor mange pærer der er blevet skiftet i en given periode.Forsvarskommandoen forventer at kunne bruge datamaterialet til at udbygge funktionskraveneog kvalificere fremtidige udbud. Data vil blive brugt som en baseline for næste udbud med henblikpå at sikre Forsvarskommandoen overblik.De innovative effekter er ikke som sådan knyttet til udbud af en integreret løsning. Samme kravkan medtages i et single service-udbud, men leverandøren vurderer, at en del af effektiviseringenkommer til at ske ved at sammentænke opgaveløsninger på tværs af opgavetyper. Forsvarskommandoenantager dog, at en leverandør har et større incitament til at foreslå forbedringer,der vedrører flere ydelsesområder, hvis han kan se frem til at få den fulde gavn af en given forbedringog ikke skal dele med en eller flere andre leverandører.I kontrakten mellem Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S er det specificeret, hvordansamarbejdet mellem de to parter organiseres. Øverst i samarbejdsorganisationen er en styregruppemed repræsentanter fra Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, Forsvarskommandoenog Forenede Service A/S. Under styregruppen ligger 'det taktiske niveau', og under detligger 'det operationelle niveau'. Det operationelle niveau består af 9 LSE'er, Lokale StøtteElementer,som omfatter alle de berørte etablissementer. For hvert LSE er der udnævnt en facilitymanager, som sidder lokalt. Det er på det operationelle niveau, at det daglige samarbejde foregår.Hvis eventuelle problemer ikke kan løses på det operationelle niveau, tages de op på detnæste niveau. Et centralt element i samarbejdsformen er således, at dialogen så vidt muligt tageslokalt.Forsvarskommandoen fortæller, at samarbejdet er konstruktivt med en vilje fra begge parter tilat afklare eventuelle uoverensstemmelser i opløbet. Det følger af kontrakten, at perioden frem tilden 1. juli skal anvendes til at afdække afvigelser fra det forventede, hvorfor det er Forsvarskommandoensforventning, at når afvigelser og identificerede uhensigtsmæssigheder samlet seter afdækket og drøftet mellem parterne, kan der indgås en aftale om håndteringen af udeståender,hvorefter alt kan koncentreres om driften.Forenede Service A/S oplever også, at de har et godt samarbejde med Forsvarskommandoen ogroser Forsvarskommandoens arbejde med udbuddet og udbudsprocessen. Forenede Service A/Snævner, at Forsvarskommandoen bruger mange ressourcer på at gennemføre kontrol af leverandørensydelser. Det tilføjes, at det ofte er kendetegnet ved førstegangsudbud, at ordregiver kanhave svært ved at slippe kontrollen med opgaverne. Forenede Service A/S påpeger, at det erfremmende for samarbejdet, at ordregiver slipper en del af kontrollen. Det kan samtidigt forøgeden økonomiske besparelse, da kontrollen er ressourcekrævende.Forsvarskommandoen vurderer, at der også ville have været et meget tæt samarbejde med leverandørernetil single service-ydelserne, såfremt disse havde vist sig mest fordelagtige. Det tilføjesdog, at samarbejdet forventes at forløbe nemmere, fordi der vil være mere kontakt med denene leverandør, end hvis der havde været tre leverandører.


1322.11.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektNår Forsvarskommandoen forklarer den økonomiske besparelse, som Forsvarskommandoen forventesat få i kraft af udbuddet, lægges der vægt på kontraktstyring og evnen til at kunne styre,hvad der bliver bestilt, betalt og leveret. Forsvarskommandoen har i udbuddet forsøgt at sikre enorganisering, som gør, at de skal bruge færre ressourcer på at instruere og kontrollere, mensamtidigt har mulighed for at styre hele tiden.Derudover fortæller Forsvarskommandoen, at de har ønsket at skabe besparelser uden at reducerekvaliteten ved at gøre serviceydelserne mere effektive, bl.a. ved at standardisere mere.Spørges Forenede Service A/S om deres forståelse af faktorerne bag besparelsen, lægger devægt på, at de med deres kerneydelse inden for facilities management i højere grad end Forsvarskommandoener i stand til at sammenligne effektiviteten og fremgangsmåderne på Forsvarskommandoensenkelte etablissementer med andre etablissementer.Derudover fremhæver Forenede Service A/S, at de ikke i samme grad som Forsvarskommandoener bundet af lokale aftaler og kutymer, men i højere grad kan rykke rundt på opgaverne og regnemed halve og kvarte mænd. Forenede Service A/S vurderer, at Forsvarskommandoens besparelsederfor overordnet set skyldes, at Forenede Service A/S udfører de pågældende opgaver anderledesog mere effektivt, end Forsvarskommandoen indtil nu har gjort.2.11.6 Sammenfatning på caseTabel 3 nedenfor opsummerer hovedpointerne fra casebeskrivelsen.Tabel 3: Sammenfatning, Forsvarskommandoen og Forenede Service A/SEffektØkonomiske effekterVurderingDet er endnu for tidligt at vurdere de økonomiske effekter af udbuddet,men Forsvarskommandoen forventer, de vil kunne spare 50 mio.kr. årligt, svarende til 16 % af deres tidligere direkte og indirektedriftsomkostninger, i kraft af lavere leverandøromkostninger og lavereudgifter til den interne administration.Der har været mange omkostninger forbundet med udbudsprocessen.Hvorvidt dette skyldes valg af den integrerede løsning, vides ikke,men det er ikke Forsvarskommandoens opfattelse, at det har værettilfældet.Forsvarskommandoen forventer, at omkostninger til kontraktadministrationvil være højere end før, i hvert fald det første år. Til gengældforventer Forsvarskommandoen, at omkostningerne til kontraktadministrationenvil falde efterfølgende.I forhold til et single service-udbud forventes der besparelser af administrativeomkostninger. Dette skyldes først og fremmest, at Forsvarskommandoenkun skal administrere én aftale med én leverandørog dermed har færre snitflader at skulle tage hensyn til.Effekter for organisation270 medarbejdere er blevet virksomhedsoverdraget fra Forsvarskommandoentil Forenede Service A/S. Forenede Service A/S fortæller,at medarbejderne i nogle tilfælde føler, at der nu er mere kontrolmed, hvad de laver, og at de skal gøre tingene hurtigere.Der vurderes ikke at være væsentlige forskelle i effekterne på organisationeni integreret udbud og single service-udbud. Det vurderes dogaf Forsvarskommandoen, at det på grund af medarbejdernes hidtidigeopgaver, der i vidt omfang gik på tværs af ydelsesområderne, er meresimpelt at virksomhedsoverdrage medarbejderne til én arbejdsgiverfrem for tre eller flere.


133Effekter for ydelsenUdbuddet har ifølge Forsvarskommandoen ikke haft til formål at ændrepå kvaliteten af ydelserne, men ydelserne er efter udbuddet blevetstandardiseret på tværs af etablissementerne.Der vurderes ikke at være væsentlige forskelle i effekterne for ydelseni integreret udbud og single service-udbud.Effekter for udvikling og innovationForsvarskommandoen forventer, at udbuddet vil være med til atfremme innovation i leveringen af ydelserne. Innovationen forventesat blive fremmet af konkurrencesituationen i kraft af udbuddet, af anvendelsenaf funktionskrav samt af optimeringsklausulen og effektiviseringsbesparelsen,som er skrevet ind i kontrakten.Der forventes at komme flere innovative effekter af et integreret udbud,fordi leverandøren har mulighed for at effektivisere på tværs afydelser og inddrage personale i flere opgaver.Forsvarskommandoen og Forenede Service A/S oplever begge at haveet godt og konstruktivt samarbejde. Forenede Service A/S opleverdog også, at Forsvarskommandoen har et stort behov for at kontrollereog styre Forenede Service A/S' arbejde.Antallet af snitflader mindskes, når der er færre leverandører, og derforforventes samarbejdet at være nemmere ved en integreret løsningend ved single services.ForklaringsfaktorerDen forventede økonomiske besparelse for Forsvarskommandoen ikraft af udbuddet forklares med følgende faktorer:• Udbuddet er medvirkende til at skabe innovation og derigennemeffektiviseringer og besparelser• En integreret løsning mindsker administrationsomkostningernehos Forsvarskommandoen• En integreret løsning mindsker leverandøromkostninger• Funktionskrav mindsker administrationsomkostninger til kontrolog til løbende instruktion af leverandøren.


1342.12 Case: Haderslev Kommune2.12.1 IndledningDenne case omhandler Haderslev Kommunes udbud af rengøringsservice med kontraktopstart imarts 2010. Casen perspektiveres som et servicepartnerskab. Der er ikke tale om et servicepartnerskabi den forstand, at Haderslev Kommune har udbudt flere facilities management-opgaver,men derimod i den forstand, at Haderslev Kommune har stor fokus på samarbejde, effektiviseringog kvalitet. Haderslev Kommune formulerede i udbudsmaterialet, at kommunen ønsker enudvikling af samarbejdet samt et fokus på effektivisering og kvalitet over kontraktperioden. HaderslevKommune ønskede, at der skulle ske en udvikling af samarbejdet over kontraktperioden.Udgangspunktet var forskelligt på enhederne i Haderslev Kommune forud for udbuddet. Om detre sammenlagte kommuner er oplyst, at:• I Vojens Kommune havde al rengøring været udbudt siden 1999• Haderslev Kommune havde ekstern rengøring af skoler og administrative bygninger• Gram Kommune havde intern rengøring.Ved kommunesammenlægning besluttede Haderslev Kommune, at området skulle undersøgesnærmere. I 2008 besluttede byrådet at igangsætte en foranalyse på rengøringsområdet for atbelyse fordele og ulemper ved udbud af rengøring. Foranalysen blev udført af et eksternt konsulentfirma,som Haderslev Kommune af ressourcemæssige årsager valgte at tilknytte. Foranalysenanbefalede, at Haderslev Kommune skulle hjemtage opgaven. I den forbindelse lagde HovedMED-udvalget 38 vægt på, at medarbejderne fik mulighed for at give eget bud.Haderslev Kommune valgte dog at udbyde rengøringsområdet af flere årsager. Der kan bl.a.nævnes regeringens beslutning, som stadfæstet i de daværende kommunale aftaler om, at PLIskulle op på 25 %. Mange af kommunens rengøringskontrakter udløb pr. 31.12.2008. Desudenønskede man en standardisering af rengøringsniveauet på tværs af de gamle kommuner, bådegenerelt og pr. driftsområde. Sidst men ikke mindst er der pres på kommunens økonomi, hvorformulige rationaliseringsgevinster skulle indhentes.2.12.2 UdbudsprocessenI forbindelse med udbuddet blev der nedsat to arbejdsgrupper, én til at udarbejde udbuddet ogén til at udarbejde kontrolbud.Arbejdsgruppen til udbuddet bestod af medarbejdere fra kommunens interne servicefunktion oghavde såvel tekniske kompetencer som erfaringer med udbud. En følgegruppe til arbejdsgruppenbestod af repræsentanter for forskelle serviceområder i kommunen samt en ekstern rådgiver.Arbejdsgruppen til kontrolbuddet bestod ligeledes af medarbejdere fra kommunens interne servicefunktion,herunder en økonomisk konsulent og en specialkonsulent. Derudover var kommunensserviceområder og rengøringspersonale repræsenteret. Sidst var der ekstern bistand, tekniskbistand og bistand fra de faglige organisationer.Begge arbejdsgrupper besad allerede en del erfaringer med udbud. En af interviewpersonerne iHaderslev Kommune fremhæver på baggrund af tidligere erfaringer, at det er utroligt vigtigt athave en uvildig part med i såvel udbudsproces som den efterfølgende kontraktadministration.Derudover blev det også anset som helt centralt at have en konstruktiv dialog internt i kommunenfor at afstemme forventninger forud for udbud.Erfaringerne blev anvendt i udbudsprocessen i 2010, hvilket generelt bevirkede, at der blev gennemførten meget grundig udbudsproces.38 Hoved MED er det udvalg i Haderslev Kommune (og andre kommuner), hvor både ledere og medarbejdere er repræsenteret, somarbejder for at sikre og udvikle kommunen som en god og attraktiv arbejdsplads.


Standardisering af rengøringenDer var som tidligere beskrevet meget forskellige udgangspunkter i Haderslev Kommune forudfor udbud. Dette gjorde sig også gældende for rengøringskvaliteten. I forbindelse med forarbejdetforud for udbud udarbejdede Haderslev Kommune en fælles rengøringsstandard for kommunenbaseret på programmeret rengøring. Alle enheder blev omfattet, også enheder som ikke blevudbudt. Det blev også undersøgt, om det var muligt at skære ned på nogle områder, fx rengøringpå administrationens kontorer, for derigennem at opnå en besparelse. Her understreger kommunen,at det har været vigtigt at have en god dialog med brugerne for at afstemme forventningernetil den fælles rengøringsstandard.Standardiseringen af rengøringen blev nedfældet i en kravspecifikation. Kravene blev baseret påaktiviteter og antal rengøringstimer. I den forbindelse blev en anden ekstern konsulent, DanskServicerådgivning ApS, inddraget som en uvildig part til at vurdere og fastsætte rengøringsstandarden.Brugerne havde meget fokus på, at der skulle udbydes hovedrengøring, så enhederne periodiskkunne blive gjort grundigere rent. Dette blev til 4 årlige periodiske rengøringer i kontrakten.Offentligt udbudUdbuddet blev gennemført som et offentligt udbud, og der var i alt 8 leverandører, der afgav tilbudpå opgaven. Desuden har en kommunal afdeling afgivet tilbud (kontrolbud).Udbuddet omfattede daglig og periodisk rengøring på en stor del af Haderslev Kommunes ejendomme.85 enheder, herunder skoler, institutioner, administrationsbygninger og tandklinikker eromfattet. Pleje- og ældrecentre samt enkelte andre enheder er ikke inkluderet.For hver enhed er der foretaget en praktisk vurdering af, om enheden skulle være omfattet afudbuddet. Enhederne blev udbudt i syv delaftaler, baseret på en geografisk opdeling i distrikter.Bag dette valg var bl.a. en hensyntagen til mindre, lokale firmaer, der ligeledes skulle have mulighedfor at byde.Valg af leverandør: Kvalitet, pris og miljøHaderslev Kommune valgte leverandør på baggrund af det økonomisk mest fordelagtige tilbud.Følgegruppen til arbejdsgruppen havde meget fokus på kvalitet, og kommunen ville generelt hellerehave en løsning med kvalitet frem for en billig løsning. Derfor blev der i tildelingskriteriernelagt større vægt på kvalitet (50 %) og mindre vægt på prisen (40 %). Derudover blev der lagtvægt på miljø og arbejdsmiljø (10 %).ISS Facility Services A/S vandt alle syv delaftaler. De scorede højt på deres kvalitetsprogram ogderes beskrivelse af opgaveløsningen.Kontraktperioden løber fra marts 2010 til marts 2013 med option på forlængelse i 2x1 år. HaderslevKommune har allerede besluttet at forlænge kontraktperioden med begge år, dvs. kontraktenudløber til marts 2015. Haderslev Kommune har valgt at forlænge kontraktperioden, fordikommunen har erfaret, at udbudsprocessen var meget omfattende og ressourcekrævende, og atder gik lidt tid, inden samarbejdet og udviklingen kom i gang. Ved at forlænge kontrakten ogsamarbejdet, som beskrives som godt og konstruktivt, er der større sandsynlighed for at udvikleog optimere, inden området igen skal udbydes.En tilbudsgiver klagede over kommunens valg af leverandør til Klagenævnet. Leverandøren fikikke medhold i klagen, og Haderslev Kommunes udbudsproces blev ikke væsentligt påvirket.BetalingsmodelHaderslev Kommune betaler en fast årlig pris for såvel basisydelser inkl. vinduespolering, der erden daglige og periodiske rengøring, som for tilkøbsydelser og særydelser.135


136Tabel 1: Betalingsmodel, Haderslev KommuneOpgaveDaglig og periodisk rengøringTilkøbsydelser og særydelser (regulering af standard)Fast pris per år.Fast pris per år.BetalingsmekanismeI tabel 2 nedenfor opsummeres casen på udvalgte parametre.Tabel 2: Opsamling, Haderslev KommuneEmne/spørgsmålDen udbudte opgaveUdbudsformErfaringKravspecifikationAntal tilbudBeskrivelseDaglig og periodisk rengøringOffentligt udbudFørstegangsudbud i Haderslev Kommune, menmed erfaringer fra de gamle kommunerAktivitetskrav8+1 (kontrolbud)IKU (2011) 22,7Øvrige særlige forholdSærlig fokus på samarbejdet og udvikling i kontraktperioden.2.12.3 Analysetilgang og datagrundlagDe konkrete omstændigheder i Haderslev Kommune har givet anledning til at analysere casensom en før-/efteranalyse, hvor formålet er at vurdere effekterne ved et flergangsudbud.Analyserne er foretaget på baggrund af datamateriale, som er stillet til rådighed af og interviewsmed Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S. Der er ikke foretaget interview med medarbejdere,da det først sent i processen blev oplyst, at der har været tale om virksomhedsoverdragelseaf medarbejdere fra kommunalt regi, og det derfor ikke var muligt at gennemføre disseinterviews inden for den tidsmæssige ramme for analysen.Med afsæt i den præsenterede analytiske tilgang er der i tabel 3 nedenfor gjort specifikt rede fordatagrundlaget i Haderslev Kommune.Tabel 3: DatagrundlagEffekt Indikator OperationaliseringØkonomiBruttobesparelseNettobesparelseBruttobesparelsen udregnes ved at sammenligne Haderslev Kommunes reguleredeårlige budget, som blev udarbejdet i forbindelse med udbuddet, med det årligevederlag til leverandøren. Der er lavet en revidering af årene 2010-2013. Dertages udgangspunkt i år 2011, fordi år 2010 kun indeholder omkostningerne for10 måneder. Budgettet er i 2010-priser.Kommunen havde ikke det samlede overblik over omkostninger til rengøring førudbud, men valgte i forbindelse med udbuddet at gennemgå regnskaber og forventedebudgetter med henblik på at skabe et så realistisk billede som muligt afomkostningerne. Budgetterne er efterfølgende reguleret i forhold til ændringer iudbuddets omfang, hvilket er dokumenteret i kommunens "Principper til budgetreguleringvedr. rengøringsudbud".Det regulerede budget tager højde for alle omkostninger til løn, midler, rekvisitterog forbrugsartikler. Budgettet omfatter enheder med såvel intern som eksternrengøring. Haderslev Kommune kan ikke vurdere, hvilke andel af budgettetder er intern, og hvilken der er ekstern. Det vurderes for usikkert at anlægge etskøn, og derfor behandles hele budgettet som eksternt. Der tillægges således ikkeandele af administrationsomkostninger og fællesomkostninger.Der korrigeres for pris- og lønudvikling (inflation), således at alle omkostningerer i 2012-priser.Nettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitligeårlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger.


YdelseOrganisationMedarbejderforholdMedarbejdertilfredshedKvalitet ogserviceniveauBrugertilfredshedInnovationUdviklingog samarbejdeVidenoverførselSamarbejde137Udbudsomkostningerne omfatter omkostninger til virksomhedsoverdragelse, forarbejdeog udbudsproces. Kommunen har opgjort omkostninger til virksomhedsoverdragelseog til ekstern bistand. Eget tidsforbrug er ikke opgjort og kan væresvært at værdisætte, fordi der ikke er foretaget tidsregistrering i forbindelse medudbuddet. Haderslev Kommune vurderer dog, at tidsforbruget var meget stort.Rambøll og Haderslev Kommune er i den forbindelse blevet enige om et estimat,baseret på erfaringer fra de øvrige cases.Følgeomkostninger omfatter kommunens omkostninger til kontraktadministration.Omkostningerne hertil har kommunen opgjort. Der tillægges andele af administrationsomkostningerog fællesomkostninger på 15 %. 15 % er et konservativtestimeret erfaringstal.Der var virksomhedsoverdragelse af medarbejdere fra Haderslev Kommune.Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har givet specifikke og generellevurderinger om virksomhedsoverdragelse.Der blev ikke udarbejdet medarbejdertilfredshedsundersøgelser før udbuddet.Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har vurderet udviklingen imedarbejdertilfredsheden.Haderslev Kommune valgte at standardisere rengøringen på tværs af enhederforud for udbud, men før dette var kvaliteten og serviceniveauet ikke dokumenteret.Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/S har vurderet udviklingen i kvalitets-og serviceniveau.ISS Facility Services udarbejder månedlige tilfredshedsundersøgelser på enhederne.Disse bruges til at vurdere tilfredsheden efter udbud, men kan ikke brugestil at vurdere udviklingen i tilfredsheden, da der ikke blev lavet undersøgelserforud for udbud.Udviklingen i brugertilfredshed er vurderet kvalitativt af Haderslev Kommune.Spørgsmålet om innovation er afdækket kvalitativt via interview med HaderslevKommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om videnoverførsel er afdækket kvalitativt via interview med HaderslevKommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S.Spørgsmålet om samarbejde er afdækket kvalitativt via interview med HaderslevKommune samt med ledelse i ISS Facility Services A/S.2.12.4 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterBruttobesparelseHaderslev Kommunes reviderede budget for rengøringsområdet viser, at Haderslev Kommunesomkostninger til rengøring forud for udbuddet udgjorde ca. 31,1 mio. kr. Dette inkluderer alleomkostninger forbundet med rengøring, herunder løn, materialer, rekvisitter og forbrugsartikler.Budgettet er tilrettet udbuddet af kommunen. Budgettet omfatter intern og ekstern rengøring,men kan ikke opdeles fra Haderslev Kommunes side uden en meget stor grad af usikkerhed. Derfortillægges ikke andele af administrationsomkostninger og fællesudgifter. Dette kan indebæreen mindre underestimering af bruttobesparelsen. Det reviderede budget er i 2010-priser.Det årlige vederlag til ISS Facility Services A/S er 28,0 mio. kr. Vederlaget omfatter basisydelseninkl. vinduespolering, budget til tilkøbsydelser og særydelser og er fratrukket en rabat fra ISS,fordi ISS vandt alle delopgaver.Bruttobesparelsen beregnes i tabel 4 nedenfor.


138Tabel 4: BruttobesparelseBruttoomkostningspostOmkostningFør situationDriftsomkostning revideret budget 2011 (2010-priser)Korrektion for inflation (2012-priser)31.100.000 kr.32.112.049 kr.Efter situationDriftsomkostning 2011 (2010-priser)Korrektion for inflation (2012-priser)26.800.000 kr.27.672.120 kr.DifferenceÅrlig Bruttobesparelse4.439.930 kr.Bruttobesparelse i % 13,8 %Der spares rundt regnet 4,4 mio. kr. i Haderslev Kommune hvert år, hvilket er en procentuel besparelsepå 13,8 %.NettobesparelseNettobesparelsen er beregnet som bruttobesparelsen fratrukket den gennemsnitlige årlige værdiaf udbuds- og følgeomkostninger.Tabel 5: UdbudsomkostningerUdbudsomkostningspostOmkostningInternt timeforbrugKonsulent 2008-2010Konsulent (2012-priser)VirksomhedsoverdragelsesomkostningerVirksomhedsoverdragelsesomkostninger (2012-priser)I altPr. år i kontraktperioden (5 år)950.000 kr.1.300.000 kr.1.398.864 kr.720.000 kr.743.430 kr.3.092.294 kr.618.459 kr.Haderslev Kommune har brugt en del tid på forundersøgelse, fastsættelse af rengøringsstandard,udbud og kontrolbud. Desværre kan timeforbruget ikke opgøres, da kommunen ikke har tidsregistrereti forbindelse med udbudsprocessen. Her påpeger kommunen, at det kan anbefales, at deri forbindelse med udbudsarbejde aftales regler for og vedrørende tidsregistrering.Der vurderes dog at have været brugt en del ressourcer på processen. Projektgruppen og styregruppentil udbud består af syv interne medarbejdere (2 er både i projektgruppe og styregruppe)samt repræsentanter for rengøringspersonale. Projektgruppen, styregruppen og følgegruppen tilkontrolbud består af otte interne medarbejdere (2 er både i projektgruppe og styregruppe).Rambøll har på baggrund af de andre cases og omfanget af involverede medarbejdere foreslåetHaderslev Kommune, at et bud på det interne tidsforbrug kunne være ca. 950.000 kr., hvilketkommunen har godtaget.Derudover har Haderslev Kommune købt eksterne konsulentydelser fra flere forskellige konsulenter,fx til forundersøgelsen, til sparring om rengøringsstandarden, til sparring i udbudsprocessenog til udarbejdelse og fremlæggelse af Service Manualen. Der er anvendt konsulenter i både2008, 2009 og 2010, og omkostningerne hertil udgør 1,3 mio. kr. Det er antaget, at beløbet er i2009-priser.Sidst har Haderslev Kommune afholdt omkostninger til virksomhedsoverdragelse af 25 medarbejdere.De samlede omkostninger i 2010-priser er 720.000 kr. Haderslev Kommune kan ikke


opdele beløbet, og derfor er feriepenge til medarbejderne, som ikke skal medregnes i kommunensudbudsomkostninger, inkluderet heri. Derfor er nettobesparelsen generelt undervurderet.Baseret på feriepengenes andel af de samlede omkostninger i andre cases udgør dette dog næppeet større beløb.De samlede udbudsomkostninger for Haderslev Kommune er opgjort til ca. 3,1 mio. kr. Dissefordeles over kontraktperiodens fem år.Følgeomkostningerne opgøres i tabel 6 nedenfor.Tabel 6: Følgeomkostninger139Årlige følgeomkostningsposterTilsynsopgaven 2010-2015 (2010 priser)Tilsynsopgaven 2012 priser inkl. fællesomkostningerPr. år i kontraktperioden (5 år)Omkostning6.200.000 kr.6.879.371 kr.1.375.874 kr.Haderslev Kommune har opgjort omkostninger til tilsynsopgaven for alle år i kontraktperioden.Disse omfatter løn til egne rengøringsmæglere, oplæring af mæglerne, transportgodtgørelse,administrativ bistand, ekstern konsulentbistand, etableringsudgifter og omkostninger til afholdelseaf kursus for institutions- og serviceledere.Beløbet er opgjort i 2010-priser. Til de interne omkostninger til rengøringsmæglernes løn tillæggeset beløb for andele af administrationsomkostninger og fællesomkostninger på 15 % af lønnen.De samlede følgeomkostninger i hele kontraktperioden udgør ca. 6,9 mio. kr. Beløbet fordelesover fem år.Udbuds- og følgeomkostninger fratrækkes bruttobesparelsen i tabel 7 nedenfor.Tabel 7: NettobesparelseÅrlig bruttobesparelseBrutto- og nettoomkostningspostOmkostning4.439.930 kr.Bruttobesparelse i % 13,8 %Årlige udbudsomkostningerÅrlige følgeomkostningerÅrlig nettobesparelse618.459 kr.1.375.874 kr.2.445.597 kr.Nettobesparelse i % 7,6 %Den samlede nettobesparelse, som dog er undervurderet, opgøres til ca. 2,4 mio. kr. per år. Besparelsenudgør 7,6 %.Effekter på organisationMedarbejderforhold og tilfredshedHaderslev Kommune fortæller, at der blev virksomhedsoverdraget 25 medarbejdere fra kommunaltregi til ISS Facility Services A/S. Derudover var der mulighed for virksomhedsoverdragelse afen del medarbejdere fra eksterne leverandører til ISS Facility Services A/S. Der er ikke måltmedarbejdertilfredshed forud for udbuddet, som kan sammenlignes med medarbejdertilfredshedsundersøgelserfra ISS. Derfor vurderes udviklingen i medarbejdertilfredsheden kvalitativt.Interviewpersonerne fra Haderslev Kommune fortæller, at der var mange frustrerede medarbejderei forbindelse med virksomhedsoverdragelsen. Medarbejderne blev informeret om virksomhedsoverdragelseni henhold til virksomhedsoverdragelsesloven, men der var alligevel megenusikkerhed blandt medarbejderne. Interviewpersonerne mener, at der godt kunne være gjortmere for at informere medarbejderne i processen.


Haderslev Kommune mener, at ISS Facility Services A/S var gode til at informere medarbejdernei starten af kontraktperioden og give dem instruktioner og vejledning. Interviewpersonerne fraHaderslev Kommune mener dog også, at ISS kunne have været mere vedholdende i denne indsatslængere henne i kontraktperioden.Haderslev Kommune mener, at det kunne lette processen for medarbejderne, hvis de ikke skullefortsætte på samme lokation efter udbud. Dette begrundes med, at medarbejderne kan havesvært ved at slippe vante arbejdsgange og overgå til nye, og at dette formodes at være endnusværere, når de er på samme lokation som før virksomhedsoverdragelsen.ISS Facility Services A/S har fortalt, at de leverandører, som før udbuddet varetog rengøringen iHaderslev Kommune, valgte at opsige deres medarbejdere på enhederne eller finde andet arbejdetil dem frem for at virksomhedsoverdrage medarbejderne.ISS Facility Services A/S ville dog gerne ansatte de forhenværende medarbejdere. Derfor indgikISS Facility Services A/S en aftale med 3F om, at de forhenværende rengøringsmedarbejdere iHaderslev Kommune kunne blive ansat i ISS Facility Services A/S med samme anciennitet ogderfor også samme anciennitetsafhængige løntillæg. Medarbejderne blev oplyst, at såfremt deønskede at arbejde for ISS Facility Services A/S, kunne de kontakte ISS ved at ringe til en hotline.ISS Facility Services A/S er generelt af den opfattelse, at virksomhedsoverdragelsesloven er engod ting for både medarbejdere og virksomhed, og at denne burde blive anvendt ved alle udbud,også når der er tale om overdragelse fra ekstern leverandør til ekstern leverandør.Virksomhedsoverdragelsesloven beskytter ifølge ISS Facility Services medarbejderne og sikrerdem arbejde efter kontraktudløb. Såfremt virksomhedsoverdragelsesloven ikke finder anvendelse,er det ifølge ISS Facility Services A/S ofte en konsekvens, at medarbejderne begynder at søgevæk fra deres arbejde forud for kontraktudløb. Den forhenværende leverandør har problemermed at levere ydelsen lige før kontraktudløb, og den overtagende leverandør står over for envæsentligt vanskeligere opstart.Haderslev Kommune fortæller, at det har været en udfordring at få lederne af enhederne og detekniske serviceledere til at fokusere på rengøringsniveauet i bygninger og ikke på leverandørensansatte, fordi det er en generel holdning, at det er synd for medarbejderne.Kommunen har gentagne gange måtte præcisere, at dette forhold er et mellemværende mellemleverandøren, den ansatte og deres faglige organisation, og i disse drøftelser er det præciseretover for lederne, at Haderslev Kommune har en aftale om rengøring og en rengøringskvalitet,som leverandøren skal sikre bliver leveret.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauI forbindelse med udbuddet blev der fastsat en standard for rengøringen i samarbejde med enekstern konsulent. Brugerne var også involveret i processen for at forventningsafstemme og forat opnå en standard, som alle kunne være tilfredse med.Udgangspunkterne var meget forskellige på enhederne før udbud, og derfor kan Haderslev Kommuneikke entydigt vurdere, om der er sket en forbedring af kvaliteten. Haderslev Kommunemener, at der er fastlagt et godt og tilstrækkeligt niveau, men tilføjer også, at nogle medarbejderenok synes, at kvaliteten er faldet.Haderslev Kommune fremhæver, at kvalitetsniveauet er blevet standardiseret i forhold til før.Standardiseringen har hævet frekvensniveauet på nogle enheder, mens frekvensniveauet er blevetsænket på andre enheder. Kommunen fremhæver et eksempel med rengøring på kommunenskontorer. Haderslev Kommune skar generelt ned på hyppigheden af rengøringen på kontorer.I samme forbindelse påpeger informanterne, at det er vigtigt at vurdere, hvad der er nødvendigt,og ikke at fastsætte frekvensniveauet over dette niveau.140Brugertilfredshed


Der er lavet brugertilfredshedsundersøgelser efter udbuddet, men ikke før. Der er altså ikke etsammenligningsgrundlag.Haderslev Kommune har ved tidligere udbud erfaret, at der er nogle udfordringer ved et førstegangsudbud,som påvirker brugernes tilfredshed. Brugerne ved måske ikke, hvad de kan forventeaf den nye leverandør, og hvis opgaveløsningen er ændret, hvilket den normalvist er, bliverbrugerne ofte utilfredse. Det påpeges også, at den gamle rengøringsassistent måske har varetagetandre opgaver end rengøring førhen, fx lavet kaffe, og når sådanne ekstraopgaver skæresvæk, kan det resultere i utilfredshed. Sidst kan brugerne opleve frustration, ved at kommunikationsvejeneændres, og de ikke ved, hvem de skal kontakte, når noget ikke er, som det skal være.Haderslev Kommune håndterede problematikken ved at få udarbejdet en såkaldt Service Manual,som beskriver ydelserne, som leverandøren skal levere, hvem der er brugernes kontaktperson oghvad brugerne skal gøre, hvis der ikke bliver leveret.Service Manualen blev præsenteret af den eksterne konsulent fra ServiceConsult, som udarbejdedemanualen på et kursusforløb af to halve dage, hvor både brugerne og personalet deltog.Udover præsentationen af Service Manualen, blev brugerne også orienteret om udbudsprocessenog de planlagte ændringer i forhold til økonomistyring, som Haderslev Kommune indførte. ISSFacility Services A/S fortalte også om deres tilgang til opgaven. Dette fremhæver HaderslevKommune som afgørende for en god brugertilfredshed efterfølgende.ISS Facility Services A/S udarbejder månedlige tilfredshedsundersøgelser på hver enkelt enhed.Tilfredshedsundersøgelserne måler brugernes tilfredshed med kvalitet og samarbejde på en skalafra 1 til 4 med følgende trin:• 1 – Meget utilfreds• 2 – Utilfreds• 3 – Tilfreds• 4 – Meget tilfredsI både 2011 og 2012 er der hovedsageligt givet karaktererne 3 og 4. Der er ikke de store forskellei karaktererne mellem årene. Enhedernes gennemsnitlige vurderinger af kvaliteten varierer i2011 og 2012 fra 1,4 til 4,0, og størstedelen af gennemsnittene ligger mellem 2,5 og 3,5. Karakterernefor samarbejdet ligger generelt en smule højere end karaktererne for kvaliteten.Der er udsving i målingerne med markant lavere karakterer. Ifølge ISS Facility Services A/S kanudsvingene både skyldes, at rengøringen ikke lever op til kravene, og at enhedens forventningerer højere end de fastsatte krav.Haderslev Kommune følger også selv op på rengøringsydelserne. Det er ServiceCenter, en centralenhed i kommunen, som varetager praktiske og administrative services, IT Service og kundeservice,der fører tilsyn. ServiceCenter har ansat to rengøringsmæglere til at sikre sig, at kommunenog institutionerne får den rengøring, som står i kontrakten. Mæglerne rapporterer til centeret,hvis de oplever, at der gentagne gange er problemer med rengøringen, men ellers varetagesproblemer løbende i tæt samarbejde mellem rengøringsmæglerne og servicelederne ved ISS FacilityServices A/S.Interviewpersonerne i Haderslev Kommune fortæller, at ServiceCenter nedlægges ved udgangenaf 2012. Det er endnu usikkert, hvor tilsynsopgaven skal varetages i kommunen efterfølgende.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselDer var meget fokus på udvikling i Haderslev Kommunes udbudsmateriale.Leverandøren mener, at dette har medført udvikling og mulighed for optimering inden for og udover eksisterende kontrakt i højere grad end ved andre kommunale kontrakter, men der påpeges,at udviklingen ikke har været så omfattende, som forventet.141


ISS Facility Services A/S forklarer primært dette med, at der er brugt meget tid på at få samarbejdettil at køre optimalt, og at et godt samarbejde er en forudsætning for at kunne udvikle ogskabe innovation.Eksempler på optimering, fremsat af ISS Facility Services A/S, er, at leverandøren har foreslåetfærre periodiske rengøringer i højderne (fx oven på lamper og rør). ISS Facility Services A/Sfremsatte forslaget, fordi det er meget tidskrævende for ISS at udføre de periodiske rengøringer,og det er samtidigt tidskrævende for Haderslev Kommune at følge op. Det bevirker naturligvisogså, at der ikke er så rent i højderne, som Haderslev Kommune havde ønsket fra starten, mender er stadig renere end før udbuddet, hvor rengøringen slet ikke blev foretaget. ISS Facility ServicesA/S brugte deres viden om et godt rengøringsniveau til at foreslå ændringen, og samtidigter Haderslev Kommune blevet kompenseret, så der kun betales for den periodiske rengøring,som faktisk udføres. Det er et kompromis, som både kommune og leverandør er tilfredse med.Haderslev Kommune valgte at centralisere økonomistyringsfunktionen i forbindelse med udbuddet.Hermed bliver regningerne fra rengøringen ikke sendt til de enkelte institutioner, men i stedettil ServiceCenter. På den måde er afregningen gjort mere effektiv, og det er ligeledes muligtfor kommunen at opretholde overblikket over udgifterne.Tidligere stod de enkelte enheder for egen rengøring inklusive tilsynsopgaven. Med udbuddet ertilsynsopgaven nu placeret centralt, hvilket er med til at effektivisere arbejdsgange og sikre, atproblemer løses løbende. Det har også betydet, at der nu holdes øje med standarden, samtidigmed at de enkelte institutioner ikke er forpligtet til at bruge tid på dette. Haderslev Kommunemener, at administrationen er blevet nemmere og enklere.Haderslev Kommune påpeger, at man har opsamlet erfaringer i udbudsprocessen, som kan brugestil efterfølgende udbud, og at forundersøgelsen, standardiseringen af rengøringskvaliteten,Service Manualen og andet materiale også vil kunne anvendes efterfølgende.Yderligere kan fremhæves, at næste udbud bliver væsentligt billigere at gennemføre i såvel eksternsom intern bistand, bl.a. fordi:• Tegningsmaterialet er godt gennemarbejdet og tilrettet løbende• Det økonomiske overblik er der lige fra start• Der er en generel erfaring med at skabe konkurrence om opgaverne.Haderslev Kommune orienterer om, at rengøringen er udbudt som programmeret rengøring, hvilketer et meget godt redskab i hverdagen, fordi det her klart fremgår, hvornår der er planlagtrengøring, og på hvilket niveau (tidspunkt og dag(e)).I hverdagen, når der følges op på rengøring, har Haderslev Kommune valgt at fokusere på rengøringskvalitetenfrem for at fokusere på tiden. Forstået på den måde, at hvis der er afsat 3 timer itilbuddet, og arbejdet kan udføres på 2,5 timer, fordi leverandøren har fundet nye og mere effektivemetoder, så er det leverandørens fortjeneste. I den sammenhæng følger kommunen lidtterminologien fra INSTA800 og har fokus på rengøringskvaliteten frem for tidsanvendelsen. Påden måde er der incitamenter for leverandøren til at effektivisere, svarende til brugen af funktionskrav.Samarbejdet mellem kommune og leverandør opleves som positivt. Forskellen på dette samarbejdeog et almindeligt kunde-/leverandørforhold er, at der bruges forholdsvist mere tid på samarbejdet.Haderslev Kommune påpeger, at det er vigtigt at fokusere på samarbejdet, når der skalske en effektivisering.Samarbejdet er organiseret på tre forskellige niveauer.Der holdes månedlige møder mellem servicelederne fra ISS Facility Services A/S og enhederne.Samtidigt holdes der månedlige møder mellem driftslederen fra ISS og kommunen, og sidst holdesder kvartalsmøder mellem servicecenterlederen i kommunen og den kontraktansvarlige vedISS Facility Services A/S.142


Enhedernes vurdering af samarbejdet med ISS Facility Services A/S er dokumenteret i de månedligetilfredshedsmålinger, som leverandøren udarbejder. Enhederne har vurderet samarbejdeti 2011 og 2012. Gennemsnitligt vurderes det til mellem 2,0 og 4,0 på en skala fra 1 til 4. Vurderingerneaf samarbejdet ligger generelt højt med størstedelen af målingerne på 3 eller 4 i beggeår.ISS Facility Services A/S mener, at det er vigtigt for et godt samarbejde, at der er fastsat tidspunkterfor møderne, og at parterne er indforstået med, hvad der diskuteres på møderne. Det ermed til at forventningsafstemme mellem parterne og sikre, at der bliver sat ord på tingene, herunderproblemerne.ISS Facility Services A/S påpeger som særligt positivt, at Haderslev Kommune har valgt at organiserekontraktadministrationen og opfølgningen i et internt servicecenter. Det giver et tæt samarbejde,som ifølge ISS Facility Services A/S forløber bedre, end hvis Haderslev Kommune havdevalgt at bruge eksterne konsulenter til opfølgning og administration af kontrakten. I den forløbnekontraktperiode har der været uenigheder om rengøringskvaliteten, hvor ISS har påpeget, at enhyppigere rengøring af specielle lokaliteter ville kunne sikre en bedre løbende rengøringskvalitet.Herudover har der været forskellig opfattelse af, hvad ordentlig rent er på fx gulvarealer.Haderslev Kommune bekræfter denne opfattelse, og i løbet af perioden blev det aftalt at inddrageen uvildig ekstern konsulent, som sammenfattede en rapport. ISS og Haderslev Kommune harefterfølgende fået en bedre fælles forståelse for rengøringskvalitet for gulvarealer.Haderslev Kommune fortæller også, at der har været enkelte uoverensstemmelse med ISS, og atde i et enkelt tilfælde valgte at inddrage en ekstern konsulent i problemløsningen.1432.12.5 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektEn væsentlig effekt i Haderslev Kommune er tilfredse brugere og effektivisering af området. Derer også opnået en stor bruttobesparelse om end en noget mindre nettobesparelse.Brugertilfredsheden forklares med det grundige forarbejde, hvor Haderslev Kommune inddrogbrugerne i fastsættelsen af rengøringsstandarden og efterfølgende brugte mange ressourcer påat informere brugerne om den nye opgaveløsning og deres rolle.Derudover bliver det fremhævet, at organiseringen af kontakten til ISS Facility Services A/S ogtilsynsopgaven er medvirkende til at øge brugertilfredsheden. Problemer løses på denne mådeforholdsmæssigt hurtigere, og der tages hånd om samtlige problemer. Her fremhæves Service-Centers mission om at frigive kræfter hos brugerne, så de kan fokusere på deres kerneopgaver.Effektiviseringen af området forklarer Haderslev Kommune med deres fokus på opgaven, altså atder på forhånd er en vilje og en klar indstilling til, at der skal udvikles og effektiviseres. Samtidigtspiller ISS naturligvis en rolle, da det er dem, der udfører opgaven. ISS er også kommet med effektiviseringsforslag.ISS og Haderslev Kommune fortæller dog begge, at man ikke har udvikletog effektiviseret så meget, som man gerne ville.Den økonomiske effekt forklares med, at der er blevet effektiviseret på flere områder. ISS FacilityServices A/S varetager opgaven anderledes, og Haderslev Kommune har også ændret arbejdsgange,som menes at være medvirkende til den økonomiske effekt. Nettobesparelsen er halvereti forhold til bruttobesparelsen. Dette skyldes, at kommunen har sat mange ressourcer ind i udbudsprocessenog i kontraktopfølgningen. Det forventes, at der vil blive brugt færre ressourcer iden næste udbudsproces.


1442.12.6 Sammenfatning på caseResultaterne af casen om Haderslev Kommune er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.Tabel 8: Sammenfatning, Haderslev Kommune og ISS Facility Services A/SEffektØkonomiske effekterVurderingBruttobesparelsen er opgjort til ca. 4,4 mio. kr. Den procentuelle besparelseer 13,8 %.Nettobesparelsen er opgjort til ca. 2,4 mio. kr. Den procentuelle besparelseer 7,6 %.Effekter for organisationDer har været virksomhedsoverdragelse af 25 medarbejdere frakommunen. Kommunen vurderer, at medarbejderne var frustrerede istarten af kontraktperioden pga. uvished. Kommunen mener, at mankunne have gjort mere for at informere medarbejderne om virksomhedsoverdragelse.ISS Facility Services A/S er af den opfattelse, at virksomhedsoverdragelseslovensikrer både medarbejderne og leverandøren og derforaltid bør være en del af udbud.Effekter for ydelsenBrugertilfredsheden blandt enhederne er generelt høj, og langt størstedelenaf enhederne er tilfredse med kvaliteten. Der er intet dokumenteretsammenligningsgrundlag fra før udbuddet.Der følges løbende op såvel fra ISS' side som fra kommunens side påkvaliteten af ydelserne.Effekter for udvikling og samarbejdeSamarbejdet vurderes som positivt. Der investeres meget i samarbejdetog afsættes en del ressourcer fra begge parter.Det tætte samarbejde og det faktum, at Haderslev Kommune havdefokus på samarbejde og udvikling i udbudsmaterialet, har medførtudvikling af opgaverne og optimering i højere grad end andre kommunalekontrakter, som ISS Facility Services A/S har kendskab til.Haderslev Kommune påpeger flere innovative effekter, herunder:• Centralisering af økonomistyringsfunktionen med overblik og effektiviseringtil følge• Centralisering af tilsynsopgaven med overblik hos kommunen ogadministrative lettelser på enhederne til følge• Erfaringer og materialer fra udbudsprocessen, som kan anvendesi senere udbud.ForklaringsfaktorerBrugertilfredsheden forklares med en grundig udbudsproces med involveringog informering af brugerne samt en god organisering af tilsynsopgaven.Begge dele er dog medvirkende til en halvering af besparelsen, bruttotil netto, hvilket viser, at der er et besparelsespotentiale, hvis man ervillig til at investere i den omfattende udbudsproces.Effektivisering og udvikling forklares med kommunens fokus på dettepunkt samt ISS Facility Services A/S' udførelse af opgaven.


1452.13 Case: Langeland Kommune2.13.1 IndledningI denne case beskrives det offentlig-private partnerskab (OPP), som Langeland Kommune harindgået med et konsortium af partnere om opførelsen og driften af Ørstedskolen i Rudkøbing. Casenhar til formål at beskrive andre former for samarbejder end beskrevet i de øvrige cases.Partnerskabet er indgået mellem Langeland Kommune og MT Højgaard, Dan-Ejendomme og BankDnB Nord. Hver partner har en specifik rolle i OPP'et. MT Højgaard var entreprenør på opførelsenaf skolen, som foregik fra efteråret 2008 til sommeren 2010. Dan-Ejendomme varetager dendaglige drift på skolen, som begyndte ved starten af skoleåret 2010. Bank DnB Nord varetagerdet finansieringsmæssige aspekt af partnerskabet. Langeland Kommune lejer sig ind på skolen ogbetaler et årligt bidrag, dækkende såvel leje, finansiering og drift. Kontraktperioden er 30 år,hvorefter Langeland Kommune overtager skolen fra konsortiet. På den måde er OPP'et en væsentliganderledes samarbejdsform end traditionelle driftsudbud.I casen fokuseres primært på det driftsmæssige aspekt af OPP'et, men der er også beskrevetaspekter, som omhandler byggefasen, hvor dette er vurderet relevant. Casen beskrives fra følgendetre aktørers vinkel: Langeland Kommune, Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S.2.13.2 Udbud af OPPFør OPP'et varetog Langeland Kommune selv driften af otte skoler. Driften var delvist håndteretdecentralt, hvor facility management-opgaver blev varetaget af et kommunalt selskab.Langeland Kommune besluttede efter kommunesammenlægningen i 2007, at opførelsen og driftenaf en ny stor skole på Langeland skulle udbydes som et OPP. Baggrunden for beslutningenvar, at Langeland Kommune havde svært ved at finansiere tiltrængte renoveringer af kommunensældre skolebygninger. Langeland Kommune indgik derfor en udviklingsaftale med et daværendeIndenrigs- og Sundhedsministerium, hvorigennem Langeland Kommune fik dispensationfra deponeringsreglerne til opførelsen af en ny skole. Ministeriet ønskede at udbrede OPP, dadenne samarbejdsform ikke var særligt udbredt på det tidspunkt.Dialogpræget udbudsprocesLangeland Kommune udarbejdede sammen med eksterne konsulenter en kravspecifikation, sombeskrev ønsker og krav til bygningens funktioner.Langeland Kommune brugte funktionskrav i kravspecifikationen, fordi de herigennem kunne beskrivederes behov til fx undervisningen, og hvordan bygningen og driften skulle understøtte undervisningen.Bygningen og driften blev derfor tilrettelagt under hensyntagen hertil.Udbuddet blev af denne grund gennemført som udbud med konkurrencepræget dialog. Fem konsortiervar med i starten af processen, men kun tre endte med at give tilbud. Konsortier bød indmed forslag, og den endelige beslutning om bygning og drift blev fastlagt gennem dialog. Udbuddetvar i høj grad modelleret efter Rigsarkivets OPP-model, da det var erfaringsgrundlaget på dettidspunkt.Langeland Kommune påpeger, at det var en omfattende udbudsproces, hvilket i stor grad skyldtes,at der var tale om sammenlægning af skoler. Det var vigtigt for kommunen, at interessenternevar en del af processen, og at de derigennem fik et ejerskab til udbuddet og den nye skole.Langeland Kommune involverede både lærere og skolebestyrelser for at sikre en god proces.Valg af leverandør og den efterfølgende procesKonsortiet af MT Højgaard, Dan-Ejendomme og Bank DnB Nord blev valgt, fordi de tilbød det forkommunen bedste projektforslag inden for den økonomiske ramme. Tilbuddet omfattede bådebygning af skolen og den efterfølgende drift. Dan-Ejendomme har tilføjet, at ISS Facility ServicesA/S, som varetager rengøringsopgaverne i de første fire år, var med i prissætningen af rengøringsopgaverne.Når kontraktperioden med ISS Facility Services A/S udløber i august 2014 efteren fireårig periode, bliver opgaverne udbudt.


146Som tidligere beskrevet, blev det endelige projektforslag fastlagt gennem dialog. Denne dialogfortsatte gennem hele opstartsfasen og byggeprocessen. Langeland Kommune og konsortiet tilrettelagdesammen alle aspekter. Dan-Ejendommes rolle, indtil skolen stod klar til drift, var atsikre, at skolen blev så optimal at drive som muligt. Dette inkluderede bl.a. valg af materialer forat optimere vedligeholdelsen af bygningen samt indretningen af skole for at optimere rengøringsbehovet.Langeland Kommune betaler en fast årlig pris, som omfatter både finansiering og betaling fordrifts- og serviceopgaver.2.13.3 Udbud af drifts- og ServiceopgaverDan-Ejendomme er ansvarlig for al drift på Ørstedskolen. Den interviewede fra Dan-Ejendommefortæller, at virksomheden har erfaring med denne rolle, selvom OPP'er ikke er særligt udbredt iDanmark. Dan-Ejendomme er nemlig med i de fleste af de danske OPP'er.Da skolen åbnede ved starten af skoleåret 2010, var en del af driftsopgaverne lagt ud til andreselskaber herunder rengøringsservice, snerydning, græsslåning på boldbaner og eftersyn af ventilationog brandteknik. Øvrige driftsopgaver varetager Dan-Ejendomme selv, fx servicefunktionen(pedeller) og græsslåning på skolens arealer ud over boldbanerne. Dan-Ejendomme har enpolitik om at bruge underleverandører, hvilket var baggrunden for at udbyde og udlicitere. Deninterviewede fra Dan-Ejendomme fortæller, at de selv kunne have varetaget alle driftsopgaver,men at de ser fordele i at have specialiserede firmaer til at udføre opgaverne. De specialiseredefirmaer er opdateret i forhold til teknikker og metoder inden for netop deres felt. Om ISS FacilityServices A/S blev fx nævnt, at ISS har stor viden samt et stort bagland til at organisere og gennemføreopgaven, hvilket giver fleksibilitet og administrative effektivisering for Dan-Ejendomme.ISS Facility Services A/S var, som tidligere nævnt, valgt som leverandør af rengøringsservice.ISS varetager desuden vinduespolering, måtteservice og står for håndprodukter til toiletter oghåndvaske. Udbuddet af opgaverne blev gennemført som et begrænset udbud. Dan-Ejendommehar som udgangspunkt brugt Langeland Kommunes kravspecifikation til at udbyde driftsopgaver,dog med enkelte specificeringer af opgaverne.Kontrakten med ISS Facility Services A/S løber fra august 2010 til august 2012 med option for 1års forlængelse.2.13.4 Analysetilgang og datagrundlagCasen om OPP'et mellem Langeland Kommune og Dan-Ejendomme, og de andre konsortiumdeltagerebruges mere til at foretage en perspektivering af OPP-modellen i forhold til almindeligeudbud af driftsopgaver end til at foretage en analyse af udbuddet. Det er der flere grunde til.For det første omfatter OPP'et mange flere aspekter end almindelig udbud af driftsopgaver, ogderved vil en analyse, om end foretaget på samme grundlag, ikke være direkte sammenligneligmed de øvrige cases. OPP'et adskiller sig tydeligvist ved, at der er indgået aftale om opførelse,finansiering og drift. Desuden adskiller driftsdelen sig fra de andre cases ved, at driftsdelen ermeget bredere og fx indeholder udvendigt bygningsvedligehold, hvilket ikke er omfattet af analyseni de øvrige cases.For det andet har OPP'et medført mange andre ændringer end blot driftsmæssige ændringer. Derer sket sammenlægning af kommunens skoler i forbindelse med OPP'et, og dette element komplicereranalysen af såvel økonomiske effekter som kvalitative effekter.For det tredje er før-situationen ikke sammenlignelig med efter-situationen i forhold til mangeaspekter. Det samlede areal, som drives, er anderledes, der varetages andre og flere driftsmæssigeopgaver, end der blev før, og bygningerne kræver ikke samme drift eller vedligeholdelse.Organiseringen af Ørstedskolen kan heller ikke sammenlignes med den forhenværende organiseringaf de kommunale skoler.


Derfor er der heller ikke indsamlet det samme datagrundlag for casen. Alle beskrevne effekter ervurderinger, som er foretaget af enten Langeland Kommune, Dan-Ejendomme eller ISS FacilityServices A/S.1472.13.5 Analyse og identificerede effekterØkonomiske effekterOPPLangeland Kommune har oplyst, at de kommunale udgifter til driftsopgaverne forud for OPP'etrundt regnet var 8 mio. kr. Dette beløb dækker udgifter til vand, varme, el, rengøring og pedelservicepå de fem kommunale skoler, som blev lagt sammen til Ørstedskolen.Efter indgåelse af OPP'et omfatter Langeland Kommunes udgifter både udgifter til driftsopgavernesamt finansieringen af bygningen, herunder afdrag og renter. Samtidigt er skolen nu væsentligtanderledes end kommunens gamle skoler, fx er skolen væsentligt opdateret rent teknologisk.Udgiften, som er væsentligt større, er derfor ikke sammenlignelig med tidligere udgifter til skoledrift.Den nye udgift er sammenlagt for drift og finansiering på ca. 23 mio. kr. årligt.Beløbene er af de ovenfor nævnte årsager ikke sammenlignelige, og selvom den nuværende udgiftkunne opdeles i finansiering og drift, ville udgifterne stadig ikke være sammenlignelig medudgifterne i Langeland Kommune før udbud. Derfor kan der ikke konkluderes, hvilke økonomiskeeffekter der har været for Langeland Kommune.Langeland Kommune har oplyst, at kommunen har afholdt mange udgifter til udbudsprocessen.Der er rundt regnet anvendt 4,4 mio. kr. på forskellige konsulentydelser til udbudsprocessen.Kommunen har ikke kunne oplyse eget tidsforbrug. Der fortælles dog, at næsten alle kommunensafdelinger har været involveret, og at det har været et mål for processen at inddrage alle relevanteparter. Der fortælles også, at størstedelen af tidsforbruget har omhandlet byggefasen ogikke det driftsmæssige aspekt.Langeland Kommune forventer, at der kommer til at være en væsentlig økonomisk effekt forLangeland Kommune, når kommunen overtager driften af Ørstedskole om godt 28 år. Det forventes,at kommunen modtager en vel vedligeholdt skole uden investeringsmæssige efterslæb.Kommunen vurderer, at der rent vedligeholdelsesmæssigt har været et efterslæb på skolerne iKommunen før OPP-samarbejdet.DriftDan-Ejendomme kunne ikke umiddelbart oplyse fordelingen af kommunens årlige betaling på 23mio. kr. på finansiering og drift. Dan-Ejendomme er ikke blevet bedt om at undersøge aspektetnærmere.Dan-Ejendomme har oplyst, at de har indgået samarbejde med ISS Facility Services A/S på baggrundaf det vederlag, som blev brugt ved prissætningen af rengøringsopgaverne i tilbudsfasen.Dan-Ejendomme oplever således ingen økonomisk effekt af at udbyde rengøringsopgaverne. Nåraftalen med ISS Facility Services A/S udløber, har Dan-Ejendomme planer om at udbyde opgaverne.Effekter på organisationI forbindelse med OPP'et blev der virksomhedsoverdraget rengøringspersonale og servicepersonaletil hhv. ISS Facility Services A/S og Dan-Ejendomme. Langeland Kommune fortæller, at detvar en lang og åben proces. Allerede da Langeland Kommune besluttede at indgå i et OPP, blevde omfattede medarbejdere informeret. Der blev gennemført de nødvendige og lovmæssige informationsmøder,og der blev også afholdt individuelle medarbejdersamtaler. Langeland Kommunebeskriver processen som god.Den væsentligste forskel fra denne proces til en hvilken som helst anden virksomhedsoverdragelsesprocesved et driftsudbud vurderes at være den lange periode mellem første information tiloverdragelsen, hvilket var omtrent to år.


148OPPDette afsnit beskriver virksomhedsoverdragelsen af medarbejdere fra Langeland Kommune tilDan-Ejendomme, som ikke videreoverdrages til ISS Facility Services A/S.Dan-Ejendomme modtog to servicemedarbejdere fra Langeland Kommune i forbindelse medoverdragelsen af driftsopgaven.Den interviewede fra Dan-Ejendomme kan på baggrund af medarbejderudviklingssamtaler og arbejdspladsvurderingerfortælle, at medarbejderne føler, at de har større indflydelse på eget arbejdenu, end de havde før. Den interviewede fra Dan-Ejendomme formoder, at arbejdet er merevarieret og måske mere spændende for medarbejderne nu end førhen, da de nu arbejder på enmeget moderne skole, som byder på andre udfordringer rent driftsmæssigt. Fx er der mange fleretekniske installationer, som skal vedligeholdes.Dan-Ejendomme fortæller, at medarbejderne har samme løn og arbejdstider som førhen, fordiDan-Ejendomme har valgt, at medarbejderne fortsætter med de samme overenskomstmæssigevilkår.Den interviewede fra Langeland Kommune mener heller ikke, at der er sket mange ændringer forde virksomhedsoverdragede medarbejdere, som nu er ved Dan-Ejendomme.Processen omkring virksomhedsoverdragelse beskrives som værende den samme for pedellerne,som den ville have været i et almindeligt udbud af drift.DriftDette afsnit beskriver virksomhedsoverdragelsen af rengøringspersonale fra Langeland Kommunetil Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S. ISS Facility Services A/S har fortalt, at der blevansat to medarbejdere, som førhen arbejdede ved Langeland Kommune.Dan-Ejendomme mener ikke, at virksomhedsoverdragelsesprocessen var anderledes for rengøringspersonaletved dette udbud. Der er dog efterfølgende den forskel, at rengøringspersonaletarbejder for en underleverandør og ikke for selskabet, som er en del af samarbejdet med kommunen.Effekter for ydelsenKvalitet og serviceniveauDer findes intet sammenligningsgrundlag, der kan bruges til at vurdere om kvalitets- og serviceniveaueter anderledes efter indgåelse af OPP og det videre udbud af rengøringsopgaver.Som beskrevet tidligere, er hele opgaven organiseret anderledes, det er en ny bygning, der drives,og der er et langt højere niveau af teknologi. Det påpeges af kommunen, at der nu er langtmere fokus på driften.Selve rengøringsopgaven tilrettelægges formentligt også anderledes.BrugertilfredshedLangeland Kommune fortæller, at der var utilfredshed blandt skolernes personale omkring nogledriftsmæssige aspekter i starten af perioden. Det drejede sig bl.a. om utilfredshed med de automatiskereguleringer af varme, lys og persienner, som brugerne ikke selv kan gøre noget ved.Langeland Kommune kender ikke til utilfredshed blandt brugerne vedrørende rengøringsopgaverne,men man formoder, at der ikke er særlige udfordringer hermed i et OPP end i forhold til etalmindeligt driftsudbud.Dan-Ejendomme fortæller også, at der var utilfredshed blandt brugerne i starten. Her mener deninterviewede, at det primært skyldes de organisatoriske ændringer frem for de bygningsmæssigeændringer, fx nedlæggelsen af flere af kommunens skoler. Dan-Ejendomme fortæller dog også,at der var nogle bygningsmæssige og tekniske aspekter, som brugerne skulle vænne sig til.


Af denne grund afholder skolen og Dan-Ejendomme et arrangement for brugerne i september2012, hvor de får forklaret mere om skolens tekniske aspekter samt informeres om, hvad de kangøre for at understøtte driften.Dan-Ejendomme måler brugertilfredsheden med rengøringen månedligt på skolen med stikprøverblandt skolens personale. I starten viste målingerne et lavt niveau af brugertilfredshed, men derhar været en positiv udvikling sidenhen. På nuværende tidspunkt beskrives brugertilfredshedensom god.Den interviewede fra ISS Facility Services A/S fortæller også, at der var nogle frustrationerblandt brugerne i starten. Dette formodes ikke at være relateret til rengøringsydelserne.Effekter for udvikling og samarbejdeInnovation og videnoverførselLangeland Kommune påpeger, at, efter Dan-Ejendomme har overtaget driften, har kommunen ogsærligt skoleledelsen fået frihed til at fokusere på deres kerneopgave, som er undervisning.I samme forbindelse påpeger Langeland Kommune, at opgaven formentligt løses bedre af Dan-Ejendomme end i kommunalt regi, fordi Dan-Ejendomme fokuserer på de driftsmæssige aspekteri meget højere grad, end kommunen gjorde førhen.Langeland Kommune har set flere optimeringer som følge af dette fokus. Fx var Dan-Ejendommemed til at vælge materialer, som minimerer vedligeholdelsen, samt at påvirke konstruktionen påen måde, så bygningen bliver mere driftsmæssig optimal. Der nævnes fx placeringen af vinduerog af bygningen i forhold til at minimere forbruget af lys og varme.Langeland Kommune fortæller, at der er indgået aftale om, at kommunen og Dan-Ejendommedeler væsentlige overskud fra driftsmæssige optimeringer. Dette beskrives som et godt incitamentfor, at Dan-Ejendomme arbejder for at optimere og effektivisere.Udtalelser fra Dan-Ejendomme understøtter kommunens udtalelser på dette område. Dette er enforretningstilgang, som Dan-Ejendomme også arbejder med i andre sammenhænge og dermed eren praksis, som de har erfaringer med.ISS Facility Services A/S fremhæver som en innovativ effekt, at samarbejdet forløber anderledesgrundet den særlige organisering af samarbejdet. ISS fremhæver, at der er en højere grad af løbendedialog med Dan-Ejendomme, som interviewpersonen ellers ikke oplever i andre samarbejder.Samarbejde i OPP'etSamarbejdet er organiseret således, at Langeland Kommune har interaktion med Dan-Ejendomme, og Dan-Ejendomme har interaktion med ISS Facility Services A/S. Medarbejdernefra ISS møder de kommunale brugere i den daglige gang på skolen og i de løbende kvalitetskontroller,men derudover har medarbejderne fra ISS ikke direkte samarbejde med Langeland Kommune.Dermed opstår der et led mere i samarbejdet, hvilket også påpeges af samtlige interviewede. ISSFacility Services A/S oplever ikke, at det daglige samarbejde er anderledes end ved et almindeligtdriftsudbud, men nævner, at det ekstra led i beslutningsprocessen bemærkes, når der skal tagesen beslutning, som ikke er specificeret i kontrakten på forhånd. Det kunne fx være, at der inddragesmaskinel til rengøring et sted, hvor dette ikke oprindeligt var medtaget i kontrakten.Dan-Ejendomme har kvartalsvise møder med Langeland Kommune, hvor der diskuteres de mereoverordnede rammer. Dan-Ejendomme har ligeledes kvartalvise møder med ISS Facility ServicesA/S. Derudover er der løbende møder mellem Dan-Ejendommes servicemedarbejdere og ISS'Serviceledere hver måned.Dan-Ejendomme beskriver begge samarbejder som gode, men hæfter sig ellers ikke ved nogetspecielt ved samarbejdet med hverken Langeland Kommune eller ISS Facility Services A/S.149


Sidst beskriver Langeland Kommune også samarbejdet med Dan-Ejendomme som godt. Organiseringenaf samarbejdet var beskrevet allerede før opstart. Organiseringen af samarbejdet beskrivessom vigtig af Langeland Kommune, men lige så vigtig er personerne i samarbejdet. Detunderstreges, at der skal være et ønske om et godt samarbejde blandt parterne, hvilket kommunenoplever hos medarbejderne fra Dan-Ejendomme.1502.13.6 Forklaringsfaktorer i forhold til identificeret effektDe primære effekter beskrives som undgåelse af investeringsefterslæb og optimering af driften.Begge dele vurderes at skyldes Dan-Ejendommes fokus på de driftsmæssige og vedligeholdelsesmæssigeaspekter ved en bygning. Effekterne vurderes at være særlige for OPP'et.2.13.7 Sammenfatning på caseResultaterne af casen er sammenfattet i tabellen nedenfor.Tabel 1: Sammenfatning, Langeland Kommune, Dan-Ejendomme og ISS Facility Services A/S.EffektØkonomiske effekterVurderingDe økonomiske effekter for Langeland Kommune kan ikke vurderes.Udbudsomkostningerne vurderes at være større ved dette udbud endved et almindeligt driftsudbud, hvilket primært skyldes byggefasen.Langeland Kommune påpeger som en økonomisk effekt, at kommunemodtager en vel vedligeholdt bygning efter kontraktudløb uden investeringsmæssigeefterslæb.Effekter for organisationDer er blevet virksomhedsoverdraget medarbejdere fra LangelandKommune til Dan-Ejendomme og fra Dan-Ejendomme til ISS FacilityServices A/S.Selve processerne vurderes ikke at være anderledes end ved et almindeligtdriftsudbud. Dog har processerne varet længere, fordi byggefasenbevirkede, at der gik længere tid fra beslutning til overdragelsen.Effekter for ydelsenYdelserne og kvalitets- og serviceniveauet forventes at være ændretved OPP på mere markant vis end ved et almindeligt udbud. Af sammeårsag er det ikke muligt at sammenligne før- og efter-situation.Alle interviewede påpeger utilfredshed blandt brugerne i starten afdriftsperioden, hvilket vurderes at skyldes de ændrede forhold og ikkeden som sådan leverede ydelse.Effekter for udvikling og samarbejdeLangeland Kommune fremhæver en række driftsmæssige optimeringersom følge af OPP'et, samt at kommunen og skoleledelsen opnåren høj grad af frihed til at fokusere på undervisningen.ISS Facility Services A/S fremhæver den anderledes samarbejdsmodelsom fremmende for egen måde at agere på.Samarbejdet beskrives som positivt fra alle parter. Samarbejdethverken beskrives eller forekommer mere ressourcetungt i forholdalmindelige driftsudbud.Øvrige effekter -ForklaringsfaktorerDer opleves klare effekter i form af driftsmæssig optimering og fokus,som vurderes at skyldes, at Dan-Ejendomme har fokus på sådanneaspekter i langt højere grad end kommunen.


1512.14 Hollandske erfaringer2.14.1 IndledningInternationale erfaringer med servicepartnerskaber er afdækket gennem interview med ISS FacilityServices A/S i Holland. Servicepartnerskaber er i denne sammenhæng, når der skabes konkurrenceom flere facility management-opgaver i en samlet pakke.Formålet med at kontakte ISS Facility Services A/S i Holland var oprindeligt at gennemføre ethollandsk casestudie om et servicepartnerskab. Gennem kontakten til ISS Facility Services A/S iHolland blev det imidlertid afdækket, at servicepartnerskaber mellem lokale myndigheder, svarendetil de danske kommuner, og private leverandører af facility management-opgaver sjældentforekommer i Holland 39 .Derfor blev det besluttet at gennemføre interview og udarbejde en case med mere generelle perspektiverpå servicepartnerskaber, herunder:• Størrelsen og udviklingen af det hollandske marked for facility management-opgaver og servicepartnerskaber• Karakteristika for ordregivere af servicepartnerskaber• Drivkræfter og barrierer for at indgå i servicepartnerskaber• Samarbejdsmodeller i servicepartnerskaber.2.14.2 Markedsstørrelse og udviklingServicepartnerskaber sprang frem som en måde, hvorpå der kunne skabes konkurrence om facilitymanagement-opgaver i Holland i den sidste halvdel af 1990'erne. Rengøring, kantine, receptionog sikkerhed er de facility management-opgaver, som oftest samles.Efter år 2000 kunne man tale om, at der var dannet et reelt marked med specialiserede leverandører.Størrelsen af det hollandske marked for facility management-opgaver kortlægges hvertandet år i en hollandsk undersøgelse. Følgende oplysninger er fra den seneste analyse fra 2010 40 :• Markedsstørrelse for facility management-opgaver 41 : 33,6 mia. euro.• Heraf markedsstørrelse for servicepartnerskaber: 4,4 mia. euro.• Grad af outsourcing af servicepartnerskaber: 2 %ISS Facility Services A/S indgik i det første servicepartnerskab i 2002. På nuværende tidspunkthar ISS Facility Services A/S 20 kunder, som kan betegnes som servicepartnerskaber. Heraf er14 private kunder, og seks er offentlige kunder.Der er en forventning hos ISS Facility Services A/S om fortsat vækst på markedet for servicepartnerskaber.På nuværende tidspunkt vurderes væksten på den outsourcede del markedet atvære ca. 20 % per år. Ligeledes er der forventninger om, at flere offentlige kunder vil udbyde facilitymanagement-opgaver i servicepartnerskaber, herunder lokale offentlige myndigheder.I modsætning hertil reduceres det samlede marked for enkelte facility management-opgaver. Bådemarkedet for rengøringsopgaver og kantinedrift er faldet med 8 % i løbet af det sidste år. Denvæsentligste faktor vurderes at være prisen. Der er meget fokus på prisen ved udbud af enkelteopgaver. Dette skaber pres på markedet, som er med til at reducere prisen og den samlede markedsstørrelse.Tendenserne i servicepartnerskaber går imod, at prisen på opgaverne tillægges mindre værdi itildelingen. Pris vægtes typisk 20 til 30 %, og kvalitet vægtes typisk 70 til 80 % i servicepartnerskaber.ISS Facility Services A/S værdsætter denne udvikling, fordi der typisk kan tilbringes mereværdi i opgaveløsningen fra leverandørens side, og markedet presses ikke så meget på prisen.39 ISS Facility Service A/S har endnu ikke vundet sådan en opgave.40 Analysen skelner ikke mellem det offentlige og det private.41 Ekskl. Bygningsvedligehold.


1522.14.3 Karakteristikker for ordregivereDe 14 private kunder er kendetegnet ved at være mellemstore eller store virksomheder. En typiskkontraktperiode er på fire til fem år.De seks offentlige kunder er ministerier eller departementer. Kontrakterne med de offentligekunder kan bedst sammenlignes med danske OPP'er. ISS Facility Services A/S indgår i et konsortiummed entreprenører og arkitekter om såvel design, opførsel og drift af bygninger. Kontraktperiodener oftest 20 til 30 år.Dermed er der et skel mellem de private og offentlige kunders måder at indgå i servicepartnerskaberpå. ISS Facility Services A/S påpeger, at der kun er få servicepartnerskaber, som alenevedrører driftsopgaver, der er udbudt af offentlige myndigheder i Holland. ISS Facility ServicesA/S har ikke på nuværende tidspunkt vundet sådan en kontrakt i Holland.2.14.4 Drivkræfter og barrierer for at indgå i servicepartnerskaberAfsnittet er opdelt i drivkræfter og barrierer for ordregivere og for leverandører.Drivkræfter og barrierer for ordregivereDer fremhæves følgende drivkræfter for ordregiverne for at indgå i servicepartnerskaber i forholdtil at skabe konkurrence om enkelte opgaver:• Økonomiske besparelser• Færre kontrakter at administrere• Større grad af standardisering (på tværs af flere områder)• Overflytning af en større grad af risiko til leverandørerne• Mere fleksible kontrakter.Der vurderes at være mulighed for mindst samme økonomiske besparelser ved at indgå i servicepartnerskabersom ved at skabe konkurrence om enkelte ydelser. Dertil kommer, at der erfærre kontrakter at administrere, og derved stiger potentialet for besparelser gennem reduceringaf egne administrationsomkostninger.Det påpeges, at der er mulighed for en større grad af standardisering, hvor der udvikles standarderpå tværs af forskellige opgaveområder. Dette menes at give større potentiale for effektiviseringerpå tværs af områder.Der overflyttes en større grad af risiko fra ordregiver til leverandør. Et konkret eksempel er, at risikoenfor, at opgaverne ikke udføres i forbindelse med sygdom, mindskes.Sidst ligger der bag servicepartnerskaberne ofte et ønske om mere fleksible kontrakter, hvor ordregiverhar større mulighed for at ændre på opgaverne inden for kontraktens rammer. Dettemenes der at være større mulighed for i servicepartnerskaber pga. det tættere samarbejde.Der fremhæves følgende barrierer for ordregiverne for at indgå i servicepartnerskaber i forhold tilat skabe konkurrence om enkelte opgaver:• Villighed til at indgå i større kommercielle partnerskaber• Anderledes rollefordeling mellem ordregiver og leverandør• Større krav til ordregivers organisation.Først fremhæves det som helt centralt, at ordregiver er villig til at indgå i et servicepartnerskab,hvor der er fokus på de forretningsmæssige perspektiver i opgaverne. Dette vurderes også atvære en generel barriere for at skabe konkurrence om facility management-opgaver, men denmenes at være større for servicepartnerskaber pga. kontraktens forholdsmæssige større omfang.


Det påpeges også, at servicepartnerskaber lægger op til en anderledes rollefordeling mellem ordregiverog leverandør, og særligt at ordregiver skal overgå fra netop blot at være ordregiver tilat være en partner.Sidst vurderes det, at indgåelse i servicepartnerskaber stiller større krav til ordregivers organisation.Denne skal kunne håndtere en stor kontrakt på forholdsvist centralt hold.Drivkræfter og barrierer for leverandørerFølgende drivkræfter fremhæves som væsentlige for leverandørerne for at indgå i servicepartnerskaber:• Bedre position i forhold til ordregiver• Opgaverne er af større omfang og kontrakterne af længere varighed• Mere fokus på kvalitet end pris• Færre kontrakter at administrere.Leverandørerne får ofte et tættere forhold til ordregiver i forbindelse med servicepartnerskaber,og dermed står leverandørerne stærkere over for ordregiver.Det samlede omfang af opgaver er ofte større og kontrakterne af forholdsmæssig længere varighed.Dette sikrer en større omsætning i en længere periode for leverandørerne.Der er ofte mere fokus på kvalitet og pris ved servicepartnerskaber. Det giver leverandørernemulighed for at differentiere sig.Sidst er der, ligesom for ordregivere, færre kontrakter at administrere. Ligesom for ordregiverkræver dette dog en organisation af en vis størrelse og karakter.Følgende barrierer fremhæves som væsentlige for leverandørerne for at indgå i servicepartnerskaber:• Større krav til udvikling og optimering• Større risiko.Der stilles større krav til udvikling og optimering hos leverandørerne for at kunne være med påmarkedet.De større kontrakter involverer en højere grad af risiko, men som tidligere nævnt også størremuligheder for omsætning og indtjening.1532.14.5 Samarbejdsmodeller i servicepartnerskaberSamarbejdet i servicepartnerskaber beskrives som tættere end ved almindelige kontrakter. Derer tale om et partnerskab frem for et almindeligt kunde- og leverandørforhold. Der menes ikke atvære en højere grad af kommunikation, men dog en anderledes form for kommunikation, hvorfokus er mere på udvikling frem for stringent opfølgning.


1BILAG 3FREMSKRIVNINGSFAKTORERAF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING3. FREMSKRIVNINGSFAKTORERFremskrivningsfaktorer er anvendt til at fremskrive kommunale omkostninger til 2012-priser. Derer anvendt følgende faktorer:RenholdErhverv i alt(Offentlig)RådgivningInflationsfaktor 2008-2012 1,13 1,14 1,12Inflationsfaktor 2009-2012 1,07 1,07 1,08Inflationsfaktor 2010-2012 1,03 1,02 1,05Inflationsfaktor 2011-2012 1,01 1,01 1,02Fremskrivningsfaktorerne er baseret på løn- og prisindeks fra Danmarks Statistik. Helt konkret:• Renhold: Producentprisindeks for tjeneste efter branche og tid, 812 Renhold.• Erhverv i alt (Offentlig): Lønindeks for kommuner og regioner efter branche og tid, EE Erhvervi alt.• Rådgivning: Lønindeks for den private sektor efter sæson-korrigering, branche og tid, MARådgivning mv.

More magazines by this user
Similar magazines