Kapitel III - De Økonomiske Råd

dors.dk

Kapitel III - De Økonomiske Råd

III.1 IndledningÆndret politik,bedre metoder ognye data ændrervurderingen overtidForbedringer sidensidst skyldesprimærttilbagetrækningsaftaleog mindreudhuling afskattegrundlagFortsat vigtigeudfordringerOverordnet kan der skelnes mellem tre typer af årsager til,at vurderingen af holdbarheden ændrer sig fra år til år:Dataopdateringer, metodeændringer og ændringer af denøkonomiske politik. For det første udvikler verden omkringos og den danske samfundsøkonomi sig hele tiden, og detgiver naturligt anledning til ændringer i fremskrivningen.Eksempelvis kommer der hvert år en ny befolkningsfremskrivning,og adfærden på arbejdsmarkedet ændrer sig.Sådanne observerede ændringer indarbejdes i kommendefremskrivninger. For det andet forbedres metodegrundlagetfor fremskrivninger løbende, og historisk har der lejlighedsvisværet større revisioner, der har påvirket den beregnedeholdbarhedsindikator mærkbart. Forbedringen fra 2006 til2007 i tabel III.1 skyldtes således i høj grad en revurderingaf de forventede konsekvenser af velfærdsaftalen fra 2006.For det tredje påvirker reformer og andre ændringer af denøkonomiske politik selvfølgelig de fremtidige offentligefinanser og dermed holdbarheden. Således var den såkaldtegenopretningsaftale i 2010 hovedårsagen til forbedringen itabellen fra 2010 til 2011.Når finanspolitikken nu vurderes at være holdbar i modsætningtil sidste års fremskrivning i Dansk Økonomi, forår2011, hvor der var et holdbarhedsproblem på ½ pct. af BNP,skyldes det også primært to økonomisk-politiske tiltag: Delstilbagetrækningsaftalen fra sidste år, og dels beslutningenfra finanslovsaftalen for 2012 om fremover at indeksere enrække punktafgifter mv., sådan at udhulingen af skattegrundlagetfra det såkaldte nominalprincip mindskes. Underantagelse af, at denne indeksering fortsætter fremover, erdet nu kun ejendomsværdiskatten, der omfattes af nominalprincippetog dermed fortsat vil blive udhulet i takt medprisstigningerne på ejendomme på længere sigt.Den holdbare finanspolitik betyder dog ikke, at der ikkefortsat er alvorlige udfordringer for finanspolitikken fremover.Langsigtede fremskrivninger af denne karakter byggeri sagens natur på mange usikre forudsætninger, og hvisnogle af disse skrider til den negative side, kan Danmarkalligevel havne i en uholdbar situation. Historisk har enrække af de forudsætninger, man i tidligere år har lagt tilgrund for fremskrivningerne, vist sig ikke at holde stik. Det211


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012gelser bag fremskrivningen er nævnt i boks III.1. Antagelserneom udviklingen i arbejdsstyrken er specielt beskrevet iboks III.2. Dernæst kommenteres udviklingen i offentligsaldo og gæld under fremskrivningens forudsætninger.Holdbarhedsbegrebet kommenteres, og forskellene til dentilsvarende beregning sidste forår beskrives nærmere. Tilsidst i afsnittet sammenlignes fremskrivningen med regeringensseneste tilsvarende fremskrivning, jf. Regeringen(2012a).Svagt fald iarbejdsstyrken somandel afbefolkningenEfter 2020 fortsætter arbejdsstyrken ifølge beregningen medat stige. Da befolkningen også stiger i fremskrivningsperioden,falder den overordnede erhvervsfrekvens imidlertidmed ca. 3 pct. i løbet af de følgende 15 år. I 2050 er erhvervsfrekvensenigen på samme niveau som i 2020, hvorefterden ifølge beregningerne stiger i resten af århundredet,jf. figur III.2. Udviklingen skyldes dels befolkningsudviklingenog dels ændringerne i tilbagetrækningsreglerne.Figur III.2 Arbejdsstyrken efter 20202020 = 100135Arbejdsstyrke130 Arbejdsstyrke som andel af befolkningen125120115110105100952020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100Anm.: Erhvervsfrekvensen angiver arbejdsstyrken som andel af densamlede befolkning.Kilde: DREAM’s befolkningsregnskab og egne beregninger.214


III.2 De offentlige finanser på lang sigtBoks III.1Forudsætninger bag fremskrivningenFremskrivningen af den realøkonomiske udvikling og udviklingen på de offentligefinanser efter 2020 samt den finanspolitiske holdbarhed er udarbejdet vedhjælp af den anvendte generelle ligevægtsmodel DREAM. Da DREAM ikke er enkonjunkturmodel, er saldoforløbet frem til 2020 bestemt af den mellemfristedeSMEC-fremskrivning, som er beskrevet nærmere i kapitel I. Ligeledes er udviklingenfrem til 2020 med hensyn til bl.a. BNP, ledighed samt forbrugs- og investeringskvotebestemt af den mellemfristede fremskrivning baseret på SMEC.Centrale forudsætninger:• Fremskrivning af arbejdsstyrke og antallet af personer på indkomstoverførslerbygger på DREAM’s befolkningsfremskrivning fra maj 2012. Denærmere forudsætninger er beskrevet i boks III.2• Den strukturelle ledighed er forudsat at være 3½ pct. af den strukturellearbejdsstyrke, svarende til godt 100.000 personer• Den underliggende timeproduktivitetsvækst i alle sektorer forudsættes atvære 1½ pct. om året• Væksten i det individuelle offentlige forbrug følger det demografisketræk, hvor der tages højde for forventet sund aldring i form af år-til-dødkorrektion,dvs. efterhånden, som levetiden stiger, falder de aldersbetingedesundheds- og plejeudgifter for en person på et givet alderstrin. Væksteni det kollektive offentlige forbrug følger BNP• Allerede vedtagen finanspolitik er indregnet, herunder tilbagetrækningsaftalenfra 2011 og indekseringen af en række punktafgifter vedtaget medfinansloven for 2012. Ikke-vedtagne tiltag og målsætninger uden nærmereangivne midler er ikke medregnet, f.eks. regeringens uddannelses- ogklimamålsætninger• Skattestoppets nominalprincip for ejendomsværdiskatten videreføres til2100• På lang sigt antages inflationen at være 1¾ pct. årligt og den nominellestatsobligationsrente at være 4¾ pct.215


III.2 De offentlige finanser på lang sigtTilbagetrækningsalderenhæves med12 til 14 år overhele århundredetDe forudsatte tilbagetrækningsaldre i fremskrivningenfremgår af tabel III.2. Som følge af velfærdsaftalen fra 2006og tilbagetrækningsaftalen fra 2011 hæves aldersgrænsenfor efterløn gradvis til 64 år i 2023, og aldersgrænsen forfolkepension hæves til 67 år i 2022. Derefter vil beggealdersgrænser fremtidig blive sat op, hvis levetiden stiger.Med den stigende levetid, som forudsættes i befolkningsfremskrivningen,vil dette medføre en yderligere stigning ibegge aldersgrænser på 10 år i løbet af resten af århundredet.Tabel III.2 Tilbagetrækningsaldre i DREAM’s befolkningsfremskrivning 2012Efterlønsalder Pensionsalder Efterlønsalder Pensionsalder2012 60 65 2040 67 702014 60,5 65 2042 68 702015 61 65 2045 68 712016 61,5 65 2047 69 712017 62 65 2050 69 722018 62,5 65 2052 69,5 722019 63 65,5 2055 69,5 72,52020 63 66 2057 70 72,52021 63 66,5 2060 70 732022 63,5 67 2062 70,5 732023 64 67 2065 70,5 73,52027 65 67 2067 71 73,52030 65 68 2070 71 742032 66 68 2072 71,5 742035 66 69 2075 71,5 74,52037 67 69Anm.: Tabellen viser alle år indtil 2075, hvor der ifølge fremskrivningen sker ændringer i entenefterløns- eller pensionsalderen. Fra 2075 til 2100 sker der fortsatte stigninger, sådan at efterlønsaldereni 2100 er 74 år og folkepensionsalderen 77 år.Kilde: DREAM.217


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Den private formueændrer sigEt yderligere karakteristisk træk ved den realøkonomiskeudvikling på lang sigt i fremskrivningen er, at der sker envæsentlig ændring i sammensætningen af den private sektorsformue, jf. figur III.3. Pensionsformuerne bliver fordobletpå grund af modningen af arbejdsmarkedspensionssystemet.Der bliver stadig flere årgange, som har en højopsparing i arbejdsmarkedspensioner. En del af den voksendepensionsformue repræsenterer udskudte skattebetalinger,fordi pensionsopsparing først beskattes, når denkommer til udbetaling. Nettopensionsformuen som andel afBNP vokser med ca. 25 pct.point frem mod 2020 og medyderligere 30 pct.point indtil 2040. Samtidig falder dog denprivate opsparing i frie midler, især efter 2020. Den samledefinansielle efter-skat-formue stiger dermed fra godt 80 pct.af BNP til 100 pct. i 2020, men falder derpå monotont igen.Ifølge beregningerne vil den igen have et niveau på godt 80pct. af BNP omkring 2070. Nettoudlandsfordringerne stigeri fremskrivningen indtil omkring 2025, hvorefter de igenfalder og på et tidspunkt bliver negative. De udgør et spejlbilledeaf udviklingen i dels den private opsparing, dels denoffentlige gældsudvikling.Figur III.3Finansielle formuerPct. af BNP200Fri finansiel formueFinansiel nettoformue150100500-50NettopensionsformueNettoudlandsfordringer-1002010 2020 2030 2040 2050 2060 2070Anm.: Nettopensionsformuen er beregnet som 60 pct. af den ubeskattedeformue. Den finansielle nettoformue er lig summen af nettopensionsformuenog den fri finansielle formue.Kilde: DREAM og egne beregninger.218


III.2 De offentlige finanser på lang sigtFlere årsager tilnedsparing i friformueDer er flere årsager til nedsparingen i den frie formue. Denstigende opsparing i arbejdsmarkedspensioner medførernaturligt nok, at husholdningerne ønsker at spare mindre oppå anden vis. Derudover betyder den senere tilbagetrækningsom følge af velfærds- og tilbagetrækningaftaler og ethøjere uddannelsesniveau, at den typiske person nu forventerat tilbringe flere år på arbejdsmarkedet. Hun vil dermedtjene en større del af sin livsindkomst på et relativt senttidspunkt i livet og dermed ønske at spare mindre op tidligerei livet. I DREAM har husholdningerne fuld forudseenhedmed hensyn til deres fremtidige livsindkomster frem til 77-års-alderen. Samtidig er der ikke nogen kreditrationering imodellen. Unge generationer er dermed i stand til at lånemeget store beløb, og da husholdningerne ønsker at have etrelativt jævnt forbrug over livet, giver dette anledning tilrelativt kraftige ned- og opsparingseffekter. Nedsparingenhar i øvrigt sit modstykke i den private forbrugskvote, somstiger i fremskrivningen efter 2020.Udviklingen i de offentlige finanser efter 2020Tilsvarende stiger antallet af personer på overførselsindkomsteri det første årti efter 2020 med ca. 4 pct., jf. figurIII.4. Som andel af befolkningen svarer dette til en stigningpå ca. 1 pct. Efter 2025 falder andelen igen, og i andenhalvdel af århundredet kommer den ned på et mærkbartlavere niveau, der omtrent modsvarer den højere erhvervsfrekvens.Erhvervsfrekvensenstigerførst på lang sigtAndel påoverførslerUdviklingen i de offentlige finanser efter 2020 afhænger afforskellige langsigtede udviklingstendenser. Som nævntstiger antallet af beskæftigede monotont, mens arbejdsstyrkensom andel af befolkningen falder i de første 15 år efter2020, fordi befolkningen også vokser. Først efter ca. 2035begynder erhvervsfrekvensen at stige igen, jf. figur III.2.219


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Figur III.42020 = 100115Antal personerAndel af befolkningen1101051009590Personer på overførselsindkomster852020 2030 2040 2050Kilde: DREAM og egne beregninger.20602070Aldersrelateretoffentligt forbrugvil stige betragteligtStigenderentefradrag, menstørreskatteindtægter frapensionerSkatteindtægter fraNordsøenforsvinderDe gennemførte ændringer i tilbagetrækningsreglernemedfører, at aldringen af befolkningen ikke længere slår udi en stigning i indkomstoverførslerne som andel af BNP.Aldringen har imidlertid også en anden konsekvens, som deændrede tilbagetrækningsregler ikke direkte påvirker: Dealdersrelaterede offentlige forbrugsudgifter, ikke mindst tilsundhed og ældrepleje, vurderes frem mod 2050 at stigebetragteligt som andel af BNP.Udviklingen i den private sektors formue og forbrugskvote,som blev beskrevet i det foregående afsnit, påvirker også deoffentlige finanser. På den ene side medfører den stigendefinansielle gældsætning i husholdningerne, at rentefradragenestiger, og kildeskatteindtægterne dermed falder. Fra 2020og frem mod 2100 medfører dette i sig selv et fald i skatteprovenuetpå over 1 pct. af BNP. Omvendt medfører devoksende pensionsformuer og -udbetalinger stigende skatteindtægter,herunder også stigende forbrugsafgifter.De offentlige finanser påvirkes derudover negativt af udtømningenaf olie- og gasressourcerne i Nordsøen og af denudhuling af ejendomsværdiskatterne, som er konsekvensenaf det såkaldte nominalprincip. Sidstnævnte vil i fremskriv-220


III.2 De offentlige finanser på lang sigtningen reducere de offentlige skatteindtægter svarende tilca. 0,4 pct. af BNP i resten af århundredet efter 2020.Kraftig forværringfra 2020 til 2035Kombinationen af disse forhold vil fra 2020 medføre enforværring af de offentlige finanser i en længere årrække.Den primære saldo går fra et overskud, som topper omkring2020 med godt ½ pct. af BNP, til et underskud på omkring1¼ pct. af BNP omkring 2035, jf. figur III.5. Derefter skerder ifølge beregningerne en kraftig forbedring i de kommendeårtier, men den primære saldo bliver først positivigen efter 2055. I årene omkring 2075 ligger den på omkring¾ pct. af BNP. Der er dermed en tydelig hængekøjeprofili den primære saldo.Figur III.5Pct. af BNP3Saldo2 Primær saldo10-1-2-3-4Saldo og primær saldo i grundforløbet-52010 2020 2030 2040 2050 2060 2070Anm.: Grundforløbet viser den forventede udvikling med uændretpolitik.Kilde: Beregninger på DREAM.Forværringenskyldes en rækkemodsatrettedetendenserForværringen på 1¾ pct. fra 2020 til 2035 skyldes en rækkeforskellige, delvis modsatrettede tendenser, jf. tabel III.3.Det offentlige forbrug som andel af BNP stiger med ca. 1½pct. i perioden, hvilket stort set udelukkende skyldes stigningeri udgifterne til sundhed og social omsorg (primærtplejehjem, hjemmehjælp og børnehaver). Dertil kommer, atdet højere offentlige forbrug medfører et behov for et størreoffentligt kapitalapparat i form af sygehuse mv., og niveauet221


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012for de offentlige investeringer stiger derfor med 0,6 pct. afBNP i løbet af de 15 år. Derimod er overførselsindkomsternesandel af BNP lige stor i 2020 og 2035, hvilket er summenaf forskellige modsatrettede effekter. Samlet stiger deoffentlige udgifter eksklusive renter med godt 2 pct. af BNPfra 2020 til 2035.De offentligeindtægter er ensmule større i 2035end i 2020På indtægtssiden sker der et fald som følge af tre fænomener:Indtægterne fra Nordsøproduktionen falder med knap ½pct. af BNP, den fortsatte udhuling af ejendomsværdiskattensom følge af nominalprincippet formindsker skatteindtægternemed godt 0,1 pct. af BNP, og husholdningernes rentefradragstiger kraftigt. Det sidste skyldes nedsparingen i friemidler i den private sektor, bl.a. som følge af større arbejdsmarkedspensionerog senere tilbagetrækning, jf. foregåendeafsnit. Det reducerer isoleret set skatteindtægternemed 0,4 pct. af BNP. Til gengæld betyder et større forbrug,som følger af den tidligere nævnte nedsparing, flere afgiftertil det offentlige, hvilket i sig selv giver en tilsvarendestigning på 0,4 pct. af BNP. Derudover stiger indtægternefra pensionsafkastskatten og de personlige indkomstskatter iøvrigt. BNP-væksten er lidt større end produktivitetsvæksteni perioden, hvilket dog kun påvirker indkomstskatternesom andel af BNP meget lidt, men bl.a. større udbetalingerfra arbejdsmarkedspensionerne øger skattegrundlaget iforhold til BNP. Tilsammen stiger de offentlige indtægtermed ca. 0,2 pct. af BNP fra 2020 til 2035.222


III.2 De offentlige finanser på lang sigtTabel III.3 Ændring i primær saldo 2020-35Pct. afBNPOffentligt forbrug 1,6- heraf sundhed 0,8- heraf social omsorg 0,7Offentlige investeringer 0,6Indkomstoverførsler 0,0Offentlige udgifter i alt 2,1Nordsøen -0,4Indirekte skatter 0,4Pensionsafkastskat 0,3Rentefradrag -0,4Ejendomsværdiskat -0,1Kildeskat i øvrigt 0,6Offentlige indtægter i alt 0,2Primær saldo i alt -1,9Anm.: Tabellen viser udvalgte udgifts- og indtægtsposter. De enkeltedelposter summer derfor ikke til de samlede udgifter henholdsvisindtægter.Kilde: Beregninger på DREAM.Struktureltunderskud på godt2 pct. af BNP i over20 årSes der i stedet på udviklingen i den samlede saldo, udviserden grundlæggende den samme hængekøjeprofil som denprimære saldo, jf. figur III.5. Saldoen når lige op på 0 pct. afBNP i 2021 og 2022, men forværres så igen i de kommendeår. Ud over forværringen i den primære saldo skyldes det destigende renteudgifter pga. den stigende gældskvote, jf.figur III.6. Underskuddet når et niveau på over 2 pct. afBNP i en årrække fra 2035 til 2060. Derefter sker der engradvis forbedring, men i hele perioden indtil 2075 erunderskuddet fortsat på over 1 pct. af BNP, og det overstiger½ pct. af BNP uafbrudt fra 2025. Da forløbet ikke destomindre er overholdbart, vil saldoen på meget lang sigt (efterfigurens afslutning) blive positiv, og med en fortsat uændretfinanspolitik ville der derefter permanent optræde større ogstørre overskud på saldoen.223


III.2 De offentlige finanser på lang sigtTabel III.4BefolkningOffentligeserviceydelserArbejdsudbudEksempler på usikkerhedsfaktorer ved fremskrivningerneUsikkerhedsfaktorer• Udvikling i levetid• Udvikling i fødselstal• Omfang og sammensætning af ind- og udvandring• Anden vækst end det demografiske træk• Sundhedsudgifternes afhængighed af restlevetid• Integration af indvandrere og efterkommere• Uddannelsesniveauets betydning for erhvervsfrekvensen• Velstandseffekt på tilbagetrækning og arbejdstid• Velfærds- og tilbagetrækningsaftalens virkning på beskæftigelsenOffentlig saldoAndre forhold• Strukturledighed• Globaliseringens betydning for skattebaserne• Årlig regulering af overførselsindkomster• Konsekvenser af ændrede miljøforanstaltninger• Ændringer i den private sektors op- og nedsparing• Rente, vækst og inflationForløbet er mereend holdbartDen beskrevne udvikling indebærer, at de offentlige finanserer mere end holdbare. Holdbarhedsindikatoren er 0,2pct. af BNP, hvilket betyder, at den primære saldo kanforværres med 0,2 pct. af BNP i form af skattesænkningereller større offentlige udgifter fra nu af og i al fremtid, udenat gældskvoten vokser på helt lang sigt. I boks III.3 erholdbarhedsbegrebet forklaret nærmere.225


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Boks III.3HoldbarhedsberegningHoldbarhedsindikatoren (HBI) er et operationelt mål, der samler den fremtidigeudvikling på de offentlige finanser i ét tal. De offentlige finanser siges at væreholdbare, hvis der kan køres videre med uændret finanspolitik i al evighed, udenat den offentlige gæld (eller formue) stiger eksplosivt.Holdbarhedsindikatoren beregnes som den tilbagediskonterede værdi af de fremtidigeprimære saldi tillagt den initiale formue, jf. (1), hvor r er den vækstkorrigerederealrente, W 0 er den initiale offentlige nettoformue i pct. af BNP, og B er denprimære saldo i pct. af BNP:t∞ 1 HBI = r ⋅ W0 + B .t=1 t⋅ 1+r (1)En negativ værdi af holdbarhedsindikatoren indikerer, at der er et holdbarhedsproblem,og en positiv værdi af HBI peger på, at finanspolitikken er overholdbar.En negativ HBI udtrykker dermed, hvor meget der mangler i en permanent forbedringaf den primære saldo (målt i pct. af BNP) hvert år i al uendelighed for atsikre, at nutidsværdien af de fremtidige primære overskud (inkl. denne forbedring)netop svarer til den initiale gæld. Nettogælden udgjorde 3½ pct. af BNP i2011, hvilket vil sige, at der fra nu af i gennemsnit skal være små overskud på denprimære saldo, for at finanspolitikken er holdbar. Der er tale om et vægtet gennemsnit,hvor fremtidige over/underskud indgår med mindre og mindre vægt somfølge af diskonteringen.Et forløb kan være holdbart med store underskud i de første mange år og efterfølgende(små) overskud i al evighed. Det forudsættes dermed, at staten til en uændretrente (lig den vækstkorrigerede realrente anvendt i HBI-beregningen) kanbelåne de fremtidige overskud for at finansiere de nuværende underskud.Holdbarhed af de offentlige finanser indebærer, at den offentlige gæld vil stabiliseres,men et vilkårligt, stabilt gældsniveau kan være foreneligt med holdbarhed.Det resulterende gældsniveau kan derfor vise sig at være så stort, at det vil giveanledning til øgede finansieringsomkostninger på gælden i forhold til den konstanterente, som forudsættes i beregningen. Det vil ske, hvis de finansielle markederikke har tillid til, at regeringen faktisk kan og vil overholde deres gældsforpligtelser.Pålægges en restriktion om, hvor stor gælden må blive for at undgå ensådan negativ renteeffekt, kan det indebære krav om en strammere finanspolitik,end finanspolitisk holdbarhed i sig selv tilsiger.226


III.2 De offentlige finanser på lang sigtEfterlønsreform ogreduceretskatteudhulingforbedrer markantMere positivuddannelsesfremskrivningMere negativbefolkningsfremskrivningØvrige forholdforringertilsammen med 0,2pct. af BNPI forhold til den langsigtede fremskrivning i Dansk Økonomi,forår 2011 er der sket en markant forbedring af holdbarheden.Holdbarhedsberegningen fra foråret 2011 viste etholdbarhedsproblem på 0,5 pct. af BNP. Holdbarhedenberegnes altså at være forbedret med 0,7 pct. af BNP i detforløbne år. Heraf beregnes tilbagetrækningsaftalen fra2011 at have forbedret holdbarheden med 0,4 pct. Afskaffelsenaf nominalprincippet for ejerafgifter på biler og enrække punktafgifter har isoleret set forbedret holdbarhedenmed 0,6 pct. 1 Størsteparten heraf skyldes, at der i modsætningtil fremskrivningen fra foråret 2011 nu ikke sker enudhuling af disse skatter efter 2020.DREAM’s seneste uddannelsesfremskrivning, der inddragerdata fra adfærden i uddannelsessystemet til og med efteråret2010, medfører et højere samlet uddannelsesniveau i befolkningen.Dette resulterer i en større erhvervsfrekvens.Arbejdsstyrken vokser som følge heraf gradvis med op til20.000 personer på helt lang sigt, og det forbedrer holdbarhedenmed 0,1 pct. af BNP.Den nyeste befolkningsfremskrivning fra maj 2012 forværreromvendt de offentlige finanser en anelse på den langebane. I perioden indtil 2020 medfører den en stigning iarbejdsstyrken i forhold til den tidligere befolkningsfremskrivningpå grund af større indvandring. På længere sigtvender det imidlertid, da antallet af børnefødsler er lavere,hvilket medfører et lavere arbejdsudbud på længere sigt.Samlet forværrer befolkningsfremskrivningen holdbarhedenmed 0,2 pct. af BNP.Derudover er der en række andre ændringer i form af nyedata og tekniske metodeændringer. Det dækker blandt andetover ændrede vurderinger i den mellemfristede fremskrivningtil 2020 (jf. kapitel I), ændret metode til konjunkturrensningi DREAM og en nyere fremskrivning fra Energistyrelsenaf produktionen i Nordsøen. Tilsammen forringerdisse ændringer holdbarheden med 0,2 pct. af BNP.1) Det antages i fremskrivningen, at beskatningen fra finanslovsaftalen2012 om at indeksere disse afgifter videreføres i alle følgendeår.227


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Sammenligning med regeringens holdbarhedsberegningAnden vurdering afsaldoudviklingen ikonvergensprogrammetIfølge regeringen erfinanspolitikkenikke helt holdbarÆndringen iregeringensholdbarhedsberegningsidensidste årRegeringen fremsendte i slutningen af april et konvergensprogramtil EU, som indeholder en langsigtet fremskrivningaf de offentlige finanser, jf. Regeringen (2012a). Overordnetset ligner regeringens fremskrivning på mange måder denfremskrivning, der er præsenteret ovenfor. Der er dog enrække forskelle i antagelserne, som fører frem til lidt forskelligevurderinger af profilen i den offentlige saldoudviklingpå længere sigt og finanspolitikkens holdbarhed.I et “neutralt” forløb, hvor der ikke skaffes ny finansiering,og det offentlige forbrug vokser med godt 0,8 pct. om åretindtil 2020, omtrent svarende til det demografiske træk, harregeringen beregnet holdbarhedsindikatoren til at udgøre-0,1 pct. af BNP, sådan at der er et beskedent holdbarhedsproblem.Dette forløb benævnes udfordringsforløbet, jf.Regeringen (2012b). Regeringen regner også med et såkaldt“basisforløb”. Her er der en lavere realvækst (nemlig 0,6pct. årligt) i det offentlige forbrug indtil 2020, svarende tilen besparelse på omkring 7 mia. kr. i alt i perioden, sådan atder er balance på den strukturelle saldo i 2020. Basisforløbet,der er et kravforløb pga. den forudsatte lave offentligeforbrugsvækst, er overholdbart med en holdbarhedsindikatorpå 0,3 pct. af BNP. Endelig italesætter regeringen etreformforløb med en overholdbarhed på mindst 0,3 pct. afBNP. Det angiver regeringens vigtige økonomisk-politiskeprioriteringer og indeholder både en række ønsker til initiativer,der vil forbedre saldoen (skattereform, trepartsforhandlinger,reform af førtidspension og fleksjobordning,besparelser på forsvaret mv.), og tilsvarende ønsker tiludgiftskrævende tiltag som et højere offentligt forbrug (iforhold til basisforløbet), produktivitetsfremmende initiativermv.I konvergensprogram 2011 var den umiddelbare holdbarhedsindikator-0,4 pct. af BNP, men vedtagelsen af tilbagetrækningsaftalenog andre tiltag skønnedes at forbedreholdbarheden med 0,6 pct. af BNP, sådan at nettoresultatetblev overholdbart med en indikator på 0,2 pct. af BNP. Vedudarbejdelsen af det nye konvergensprogram 2012 harregeringen imidlertid indregnet en række ændrede faktorer,228


III.2 De offentlige finanser på lang sigtder tilsammen forværrer vurderingen af holdbarheden med5 mia. kr. eller 0,3 pct. af BNP og dermed igen gør udviklingensvagt uholdbar. Blandt disse er en langsommerekonjunkturgenopretning og dermed større gældsætning i deførstkommende år, der sammen med en lavere rente på langsigt forværrer holdbarheden med 0,15 pct. af BNP. Denstørre søgning til videregående uddannelser, som er observereti de seneste år, svækker i regeringens beregningerholdbarheden med 0,05 pct. af BNP. Nogle af initiativerne iFinansloven for 2012 (bl.a. afskaffelsen af starthjælp mv.)vurderes at sænke arbejdsudbuddet og dermed forværreholdbarheden ligeledes med 0,05 pct. af BNP, og et lavereskøn for skatteprovenuet fra Nordsøen på længere sigtforværrer med det samme beløb.Forskellene dogsmå i betragtningaf usikkerhedenRegeringens beregning af den finanspolitiske holdbarhed eraltså lidt mere negativ end fremskrivningen i nærværendekapitel. Med den store usikkerhed, der er i sådanne langsigtedefremskrivninger, er forskellen dog ikke påfaldende.Begge fremskrivninger beskriver forløb, der er omtrentholdbare, og begge forløb udviser en tydelig hængekøjeprofili saldoen, jf. figur III.7.Figur III.7Pct. af BNP2DØR1 KP120-1-2-3-4Offentlig saldo-52010 2020 2030 2040 2050 2060Anm.: KP12 står for Konvergensprogram 2012.Kilde: Regeringen (2012a) og beregninger på DREAM.2070229


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012MangemodsatrettedeforskelleForskellen i vurderingen af underskudsprofil og holdbarhedi de to forløb skyldes en lang række, delvis modsatrettede,forskelle i antagelserne bag beregningerne. Blandt de antagelser,der trækker i retning af en mere positiv holdbarhedsvurderingi nærværende kapitel end i KP12, er:• et bedre niveau for den primære saldo i 2020, jf.kapitel I (betyder ca. 0,2 pct.point)• en mere optimistisk vurdering af udviklingen i deældres helbredstilstand (sund aldring) (betyder ca.0,2 pct.point)• intet fald i energiintensiteten (betyder ca. 0,4pct.point)• anden vurdering af effekten af større uddannelsessøgningOmvendt er der forskellige antagelser i nærværende fremskrivning,der isoleret set gør vurderingen mere negativ endi KP12:• nominalprincippet for ejendomsværdiskatten videreførestil 2100 (betyder ca. -0,3 pct.point)• andre antagelser om det nødvendige investeringsniveaufor at vedligeholde det offentlige kapitalapparat(betyder ca. -0,4 pct.point)• en nyere befolkningsfremskrivning (betyder ca. -0,2pct.point)Derudover er der en række andre forskelle med hensyn tildata og metode i de to fremskrivninger. Regeringen anvendersåledes ikke en anvendt generel ligevægtsmodel somDREAM i sine langsigtede beregninger, men et mere simpeltbogholderiagtigt system. Antagelser om effekten påerhvervsdeltagelse af et højere uddannelsesniveau er hellerikke de samme, ligesom regeringen anvender et langsigtetrenteniveau for statsobligationer, der er lidt højere (nemlig 5pct. mod 4,75 pct.).230


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?Hængekøje ogbudgetlovSelv overholdbartforløb kan skabemistillid påfinansmarkederneTroværdighed omfinanspolitikken ervigtigFinansiel tillidafhænger af flerefaktorerSelvom finanspolitikken ifølge fremskrivningen i foregåendeafsnit er mere end holdbar i det lange løb, er der stadiggrund til at advare med hensyn til den fremtidige saldoudvikling.For det første er sådanne fremskrivninger somallerede nævnt behæftet med stor usikkerhed med hensyn tilmange af de anvendte forudsætninger. Historisk har dersåledes været en klar tendens til, at det offentlige forbrug ersteget med en højere vækstrate end den, som forudsættes ifremskrivningen. Det er blandt andet sket, fordi budgetterneer skredet, sådan at udgifterne er steget mere, end der varbudgetteret med. Den nye budgetlov, der er fremsat i april,skal være med til at forebygge tilsvarende overskridelserfremover. For det andet kan selv en midlertidig gældsopbygningsom følge af forskellig timing af indtægter ogudgifter give selvstændige problemer med tilliden på finansmarkederne.I dette afsnit diskuteres hængekøjeproblemeti saldoen og de formodede konsekvenser heraf.Selvom Danmarks finanspolitik er mere end holdbar med deanvendte antagelser i fremskrivningen, betyder den vistehængekøjeprofil, at der alligevel kan tænkes at opstå problemerpå længere sigt. Hvis aktørerne på de finansiellemarkeder ikke tror, at regeringen kan eller vil overholdesine finansielle forpligtelser, vil statsobligationsrenten stige,og det vil blive dyrere at finansiere de løbende underskudog refinansiere den eksisterende gæld. Dette kan betyde, atfinanspolitikken alligevel ikke er holdbar, og i værste faldkan renten blive så høj, at det bliver umuligt at refinansierestatsgælden, så staten går konkurs. Sådan en situation ermulig selv for en regering, der i sin egen selvforståelse føreren holdbar finanspolitik, hvis finansmarkedernes aktørerikke har tillid til, at regeringens antagelser om den fremtidigefinanspolitik eller andre fremtidige forhold vil bliverealiseret. Man kan udtrykke det sådan, at finanspolitikkenikke blot skal være holdbar, men også troværdig.Risikoen for, at en sådan ødelæggende tillidskrise på definansielle markeder kan opstå for en regering, der ellersforsøger at føre en holdbar politik, kan tænkes at afhænge afforskellige forhold. Ud over det pågældende lands omdøm-231


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012me og historiske resultater med hensyn til at overholde egneløfter kan den løbende udvikling i gælden spille en vigtigrolle.Svært at findeentydigsammenhængmellem gæld ogrenteniveauerBruttogældoverstigernettogæld med 30pct. af BNPMaksimalgældskvote på 30pct. kræverforbedringer på 6mia. kr.Forskellige empiriske studier har forsøgt at måle sammenhængenmellem udviklingen i de offentlige finanser ogstatsobligationsrenten, jf. diskussionen i Dansk Økonomi,forår 2011. Generelt er det svært at måle en sådan sammenhængmed væsentlig sikkerhed og præcision, idet mistillidtil et lands offentlige finanser kan skyldes mange andreforhold end lige udviklingen i gælden og saldoen. Derforskal resultaterne tages med væsentlige forbehold. Med detteforbehold peger flere undersøgelser på, at effekten af stigendegæld på renterne er ikke-lineær og afhænger af, hvorstor den offentlige gæld er i forvejen. Undersøgelser harpeget på, at der kan være en sådan tærskelværdi på bruttogældskvotermellem 65 og 100 pct. af BNP.I den beskrevne langfristede fremskrivning når nettogældenop på 50 pct. af BNP omkring 2060, hvor den er størst. Detantages i fremskrivningen, at forskellen mellem bruttogældog nettogæld i 2020 udgør ca. 30 pct. af BNP. Regnes dermed, at dette niveau vil holde sig stabilt i årtierne efter2020, vil bruttogælden altså nå op på 80 pct. af BNP. Dermedvil man i anden halvdel af århundredet med forudsætningernei fremskrivningen nå ind i det interval, hvor finansmarkederneifølge de ovennævnte undersøgelser begynderat reagere på gældskvoternes størrelse.I figur III.8 illustreres et mere forsigtigt forløb, hvor nettogældenaldrig overskrider 30 pct. af BNP, svarende til enbruttogæld på 60 pct. af BNP. Dette er lig med gældsloftet iEU’s stabilitets- og vækstpagt. Forløbet kan betragtes somet forløb, hvor regeringen ønsker at være på den sikre sideog sørger for, at gælden ikke når at blive faretruende stor.Med en nettogæld på højst 30 pct. vurderes sandsynlighedenfor, at selv et større økonomisk tilbageslag kan true troværdigheden,at være begrænset. I det viste forløb er den nødvendigeændring i forhold til grundforløbet opnået vedantagelse af en permanent forbedring fra og med 2014 på0,3 pct. af BNP eller ca. 6 mia. kr. Overholdbarheden i detteforløb ville være ca. ½ pct. af BNP. Venter man i stedet til232


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?2020 med at forbedre saldoen, kræves der en permanentforbedring på 7 mia. kr. for at holde nettogælden under 30pct. af BNP på lang sigt.Figur III.8 Forløb med 30 pct. gældsgrænse fra 2014Pct. af BNP8Saldo6Primær saldoNettogæld (h.akse)420-2-4Pct. af BNP403020100-10-20-6-302010 2020 2030 2040 2050 2060 2070Anm.: Det antages, at den primære saldo fra 2014 permanent forbedresmed 0,3 pct. af BNP i forhold til grundforløbet. Dette svarernetop til, at nettogældskvoten aldrig overstiger 30 pct. af BNP.Kilde: DREAM og egne beregninger.Stadig underskudpå over 1½ pct. afBNP i en årrækkeAlternativ medunderskud på højst½ pct. af BNPSelvom nettogælden aldrig overstiger 30 pct. af BNP iforløbet i figur III.8, vil den strukturelle saldo have etunderskud på mere end 1 pct. af BNP i hele perioden fra2030 til 2055. Fra 2035 og knap 20 år frem vil underskuddetoverstige 1½ pct. af BNP. Det vil dermed være i strid medmålet om et strukturelt underskud på højst ½ pct. af BNP istabilitets- og vækstpagten og den nye finanspagt, jf. kapitelII.Vil man alternativt lave en permanent saldoforbedring for atundgå, at den strukturelle saldo nogen sinde kommer under-½ pct. af BNP efter 2020, skal der med de øvrige forudsætningeri fremskrivningen ske en forbedring af den primæresaldo på 0,9 pct. af BNP eller knap 18 mia. kr. årligt fra ogmed 2014 (indfaset, så den fulde virkning opnås fra 2019).Man ville så få et forløb som i figur III.9. Her er nettogælden7 pct. af BNP i 2020 og når aldrig senere over 6 pct. af233


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012BNP. Forløbet har en overholdbarhed på over 1 pct. afBNP, sådan at saldoen efter 2050 vil kunne forværresganske betydeligt uden at bringe de offentlige finanser på enuholdbar kurs.Figur III.9Pct. af BNP6SaldoPrimær saldo4 Nettogæld (h.akse)Forløb med underskudsgrænse på ½ pct.,forbedring indfaset fra 2014Pct. af BNP302020-2-4100-10-20-6-302010 2020 2030 2040 2050 2060 2070Anm.: Det antages, at den primære saldo fra 2014 forbedres med 0,9 pct.af BNP (indfaset, så fuld virkning opnås fra 2019). Dette medfører,at saldoen aldrig bliver lavere end -0,5 pct. af BNP.Kilde: DREAM og egne beregninger.Tilpasning efter2020 også enmulighedKonsekvensen af at vente til efter 2020 med at forbedresaldoen for at undgå underskud på mere end ½ pct. af BNPses i figur III.10. Her indfases fra 2021 gradvis en permanentprimær saldoforbedring på 1,2 pct. eller 23 mia. kr.(med fuld virkning fra 2030). Saldoforbedringen i forholdtil grundforløbet kommer altså senere, men skal til gengældvære større. I dette forløb er nettogældskvoten relativtkonstant på knap 10 pct. indtil hen imod 2050.234


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?Figur III.10 Forløb med underskudsgrænse på ½ pct.,forbedring indfaset fra 2021Pct. af BNP8Saldo6Primær saldoNettogæld (h.akse)4Pct. af BNP40302020-2-4100-10-20-6-302010 2020 2030 2040 2050 2060 2070Anm.: Det antages, at den primære saldo fra 2021 forbedres med 1,2 pct.af BNP (indfaset, så fuld virkning opnås fra 2030). Dette medfører,at saldoen aldrig bliver lavere end -0,5 pct. af BNP.Kilde: DREAM og egne beregninger.Nutidensgenerationer sparerop tilefterkommerneDe foregående eksperimenter illustrerer det dilemma, derligger i overvejelser om forskellige udviklinger på denoffentlige saldo. I den centrale fremskrivning er finanspolitikkeni forvejen mere end holdbar, hvilket vil sige, at manpå et tidspunkt i fremtiden kan lempe finanspolitikken iforhold til i dag. Med de nuværende finanspolitiske reglerog forudsætninger sparer nutidens generationer altså op tilfremtiden via den offentlige sektor. Ikke desto mindre erprofilen sådan, at vi i årene efter 2020 har udsigt til enmidlertidig saldoforværring i 25 år, inden udsigterne med deantagelser, der ligger i fremskrivningen, automatisk forbedresigen på det helt lange sigt. Det skyldes ikke mindst denforventede demografiske udvikling og den forskydning aftilbagetrækningsaldrene fremover, som er planlagt i velfærdsaftalenfra 2006 og tilbagetrækningsaftalen fra 2011.Den forskellige timing af hospitalsudgifter, overførsler,skatter på arbejdsmarkedspensioner, selskabsskatter osv.indebærer altså en vis forskydning af udgifterne i forhold tilderes finansiering – og dermed udsving i gælden.235


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Mere forsigtigpolitik vil øgedenne opsparingUdvikling medgæld tæt på 0 vilvære robust, menikke udnyttefinansmarkedernesfordeleKonstante skatterforvrider mindreend svingendeskatterVelfærdsstatenomfordeler mellemgenerationerneSelv under antagelse af, at den primære saldo udvikler sigsom ventet, kan man frygte, at finansmarkederne på ettidspunkt vil miste tilliden til danske statsobligationer. Detvil ske, hvis aktørerne her får indtryk af, at den danske statikke vil eller kan overholde sine fremtidige forpligtelser.Det vil i givet fald slå ud i stigende renter, som i værste faldkan gøre situationen uholdbar. Som nævnt kan man formindskerisikoen for dette ved at føre en mere forsigtigpolitik, der begrænser gældsætningen i de kommende årtier.En sådan politik vil samtidig føre til en endnu større opsparingtil fremtiden, sådan at de fremtidige lempelser vil blivetilsvarende større.Vil man sørge for at føre en finanspolitik, hvor den strukturellesaldo aldrig kommer under -½ pct. af BNP, som erkravet i de EU-regler, som Danmark har tilsluttet sig, vil detbetyde, at udsvingene i gælden over tid bliver minimeret, ogat nettogælden vil forblive tæt på 0 pct. af BNP i al fremtid.En sådan situation vil selvsagt være meget robust over forbevægelser i renten, men samtidig ikke gøre brug af depotentielle fordele, der kan være ved at udnytte finansmarkedernetil at udjævne midlertidige udsving i saldoen.En mulig ulempe ved at operere med en strukturel saldo, derer meget tæt på 0 i hver periode, er et større samfundsøkonomiskvelfærdstab i form af forvridninger. Forestiller mansig, at udgifterne i hver periode skal finansieres ved samtidigeskatter, vil skatterne svinge over tid. Da forvridningstabetved skatter i almindelighed stiger mere endproportionalt med skattesatsen, vil det medføre, at detsamlede velfærdstab fra skatterne bliver højere end i ensituation, hvor skatterne har et konstant niveau over tid.Skatteudjævning giver altså et mindre effektivitetstab endgældsudjævning. Selvom den periodevise balancering afbudgettet tænkes foretaget ved offentlige besparelser istedet for skatteændringer, vil argumentet om fordelen vedkonstante satser/serviceniveauer stadig grundlæggende væredet samme.En anden vigtig problemstilling drejer sig om de fordelingsmæssigekonsekvenser af forskellig udvikling i saldoog gæld. Den offentlige sektor omfordeler under alle om-236


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?stændigheder store beløb på kryds og tværs af de forskelligegenerationer. Grundlæggende går generationsfordelingen ien velfærdsstat som den danske ud på, at de midaldrendegenerationer som skatteydere på hvert enkelt tidspunktbetaler dels til deres børn (hovedsageligt i form af daginstitutionerog uddannelse) og dels til deres forældres generation(hovedsageligt i form af folkepension og udgifter tilsygehuse og ældrepleje). Hen over livet vil hver generationopleve sig selv i alle tre roller.En nyfødt i 2012modtager knap500.000 kr. fra detoffentlige over livetDen danskevelfærdsstatomfordeler fraældre til yngregenerationerVed hjælp af et generationsregnskab kan man udregnenettovirkningen af de forskellige skatter og ydelser, somhver enkelt generation henholdsvis betaler til og modtagerfra det offentlige over hele livet, jf. boks III.4. I det præsenteredegrundforløb vil gennemsnitspersonen i hver fremtidigfødselsårgang netto modtage i størrelsesordenen 4-500.000kr. fra det offentlige over hele livet, målt som nutidsværdipå fødselstidspunktet, jf. figur III.11. Personerne, der fødes i2012, modtager således netto 488.000 kr. i gennemsnit. Nåralle danskere, der bliver født fremover, permanent kanmodtage mere, end de betaler, uden at finanspolitikken eruholdbar, skyldes det to forhold: Dels, at de nulevendegenerationer, der er født før 2005, omvendt tilsammen ernettobidragsydere i resten af deres levetid, og dels, at deydelser, personer modtager i starten af deres liv (primærtdaginstitutioner og uddannelse), på grund af diskonteringenvejer tungere end deres egne betalinger senere i livet. 2Denne sammenhæng, der virker overraskende på mange,uddybes nærmere i boks III.5. 3 Nettogevinsten på 488.000kr. for de nyfødte illustrerer, at den grundlæggende omfordelingi den danske velfærdsstat primært går fra ældre til2) Bemærk, at selvom de nulevende personer er nettobidragere iresten af deres liv regnet fra i år, kan de også sagtens være nettomodtagereover hele deres livsforløb fra fødsel til død. At bedømme,hvorvidt dette faktisk er tilfældet, ville kræve udarbejdelsenaf et historisk generationsregnskab, jf. Schou mfl. (2005).3) I et forløb, der netop er holdbart, og hvor den offentlige nettogælder 0 i udgangspunktet, kan det vises, at nutidsværdien af deallerede fødte generationers samlede nettobidrag i resten af dereslevetid (som sammenlagt er positivt i generationsregnskabet) erlig med den absolutte værdi af nutidsværdien af de negative nettobidragfor alle de generationer, der fødes fremover.237


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012yngre generationer. En pæn del af den naturlige overførselaf midler, som forældre til alle tider har givet deres børn,foregår i Danmark altså via den offentlige sektor.Figur III.11 Nettobidrag over resten af livsforløbet1.000 kr.3000200010000-1000-2000-30001910 1930 1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070Anm.: Figuren viser for hvert fødselsår fremtidige nettobidrag til denoffentlige sektor pr. person. For personer, der allerede er født idag, viser grafen altså nettobidraget for betalinger efter 2008, ogder tilbagediskonteres til 2008. For personer, der fødes i 2012 ogsenere, vises nettobidraget over hele livet, tilbagediskonteret tilfødselstidspunktet. Personer, der fødes efter 2004, har et negativtnettobidrag, dvs. at de i gennemsnit modtager mere fra denoffentlige sektor, end de antages at betale over livsforløbet. Detsamme gælder for personer, der er født inden 1957, for denresterende del af deres livsforløb. De anvendte beløb er i nutidskroner(dvs. korrigeret for realvækst og inflation).Kilde: Beregninger på DREAM.238


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?Boks III.4Generationsregnskabet i DREAMEt generationsregnskab fordeler de offentlige udgifter og indtægter i hvert enkeltår på de aldersgrupper, der betaler den pågældende indtægt eller modtager denpågældende ydelse. Den makroøkonomiske model DREAM har tilknyttet et sådantgenerationsregnskab, der automatisk foretager denne fordeling ud fra enrække antagelser, jf. DREAM (2004). For en del posters vedkommende har mangode data for, hvilke individer og dermed aldersgrupper de påvirker. Det gælderf.eks. personlige indkomstskatter, overførsler og forskellige offentlige tjenesteydelsersom undervisning og sundhedsudgifter. I andre tilfælde er det nødvendigtat foretage nogle beregningsmæssige antagelser for at kunne fordele den pågældendepost. Det antages således, at udgifterne til kollektive offentlige tjenesteydelser(som forsvaret) fordeles ligeligt på alle personer, der lever i økonomien,unge som gamle. For 2012 ser sammenhængen over livet ud som i figur A. De 0-23-årige er nettomodtagere af offentlige bidrag. Deres skattebetalinger er lavereend de modtagne ydelser (primært udgifter til daginstitutioner og undervisning). Ialderen fra 24 til 63 år er gennemsnitspersonen nettoyder, mens de ældre aldersgrupperigen modtager mere, end de betaler til det offentlige. Profilen over tidafhænger selvfølgelig af de gjorte antagelser. Eksempelvis henregnes børne- ogungeydelse i generationsregnskabet til det pågældende barn, hvor man kunneargumentere for, at overførslen reelt snarere kommer forældrene til gode. Omvendthenregnes udgifter som grundforskning og offentlige investeringer ligeligttil alle eksisterende personer uanset alder, selvom det må formodes, at de yngsteårgange (og de endnu ufødte) vil få størst glæde af sådanne tiltag.Figur A Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor 20121. 000 kr.2001000-100-200-300-400-50001 020304050Alder60708090100Anm.: Figuren viser nettobidraget for en gennemsnitsperson, der har nået den pågældende alder.Selvom udgiften for de ældste aldersgrupper er meget betydelig pr. person, er den totale udgift fordisse aldre relativt beskeden for det offentlige, fordi der er få personer i disse aldersgrupper. Denlodrette streg angiver middellevetiden på 79½ år. Godt halvdelen af befolkningen opnår denne alder.239


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Boks III.5Hvordan kan fremtidige generationer modtage mere, end de betalerfra det offentlige i et holdbart forløb?Et enkelt eksempel (inspireret af Velfærdskommissionen (2004)) kan forklare,hvordan alle fremtidige generationer kan være nettomodtagere af offentlige ydelser,uden at det giver problemer for de offentlige finanser. I eksemplet har denoffentlige sektor kun udgifter til én aktivitet: folkeskoler. Befolkningen består afto generationer: Unge, der går i en offentligt betalt folkeskole, og ældre, der viaindkomstskatter finansierer udgiften til folkeskolen. Den generation, der som denførste har betalt til deres børns skolegang over skatterne, har været nettobidragsyderei forhold til staten, idet de aldrig selv har modtaget nogle ydelser. Deresbørn og alle kommende generationer vil først modtage en ydelse som folkeskoleeleverog senere som voksne betale det samme beløb tilbage i egenskab af skatteydere.Her ses bort fra vækst og inflation i økonomien. Denne situation er illustrereti figur A. Her angiver blå kasser skatteindtægter for den offentlige sektor,mens røde kasser angiver udgifter til undervisning. Den offentlige saldo i hvertidsperiode fås ved at summere lodret. Det ses, at der i alle perioder er balance påbudgettet: Indtægter og udgifter er lige store i hvert år. Regnskabet for hver enkeltgeneration fås ved at tilbagediskontere beløbene vandret til fødselstidspunktet.Den første generation er udelukkende betaler, mens alle efterfølgende generationerbåde modtager og betaler. Så længe renten er positiv, vil alle generationerbortset fra den første imidlertid være nettomodtagere, når man udregner nutidsværdienaf deres mellemværender med det offentlige over livet, set fra fødselstidspunktet.Det skyldes, at den undervisningsydelse, de modtager, falder tidligerei livet end den skat, de betaler som voksne.Figur AFinansiering af folkeskole: Offentlig saldo og generationsregnskabGeneration1234561 2 3 4 5Tid240


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?Boks III.5Hvordan kan fremtidige generationer modtage mere, end de betalerfra det offentlige i et holdbart forløb, fortsatEksemplet illustrerer den ene type omfordeling mellem generationer, som findersted i en velfærdsstat som den danske: Skatteyderne betaler i en række tilfælde forydelser, som kommer yngre generationer til gode. Den anden type omfordelinghar den stik modsatte virkning: Skatteyderne betaler også til generationer, der erældre end dem selv. Folkepensionen er et eksempel herpå. Her kunne man tegneet tilsvarende stiliseret eksempel, hvor den første generation, der modtager enskatteyderfinansieret folkepension, vil være nettomodtagere, mens alle seneregenerationer, der først betaler til deres forældregenerations pension over skatterne,og senere selv modtager et tilsvarende beløb fra deres børn, vil være nettoydere,når man opgør regnskabet som nutidsværdi på fødselstidspunktet. Det skyldes,at betalingen i dette tilfælde falder tidligere i livet end den modtagne ydelse.Virkeligheden er naturligvis noget mere kompleks end disse stiliserede eksempler.Således stifter staten gæld i nogle perioder og opbygger formue i andre, hvilket tilen vis grad forskyder finansieringsbyrden mellem generationerne. Desuden ændrervelfærdsstatens udseende sig over tid ved udbygning, ændring eller afviklingaf de forskellige ordninger, sådan at der er forskellige tilbud til de forskelligegenerationer.Når nettoresultatet i et forløb, som er holdbart, er, at alle fremtidige generationerer nettomodtagere i størrelsesordenen knap 500.000 kr. over hele livet, illustrererresultatet altså, at den første type omfordeling under antagelserne i DREAM’sgenerationsregnskab betyder mere i den danske velfærdsstat end den anden: Skattebetalingerneover livet finansierer i højere grad ydelser til yngre end til ældregenerationer.Tallet kan derimod ikke direkte bruges til en vurdering af, om de offentlige finanserhænger sammen på længere sigt eller ej, selvom man somme tider hører tilsvarendetal blive brugt i netop denne sammenhæng. Afhængigt af, hvor meget vægtden offentlige sektor lægger på udgifter til uddannelse mv. i forhold til eksempelvisældrepleje, kan nettobidraget for nyfødte i et holdbart forløb sagtens væreenten positivt eller negativt, stort eller lille.241


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Vigtigt at væreopmærksom påfordelingskonsekvenserafændringer i saldoenGenerationseffektaf opstramning idet enkelte år kanvære vidt forskelligEr yderligereopsparing på grundaf ½ pct.-kravetgenerationsmæssigtrimeligt?I forhold til grundforløbet vil finanspolitiske opstramninger,som tager sigte på at forbedre finanserne midlertidigt forsenere at kunne lempe dem yderligere, alt andet lige medføreen større opsparing fra de nuværende til de kommendegenerationer, end ovenstående figur viser. Den økonomiskevidenskab siger ikke noget om, hvordan den rette fordelingmellem generationerne bør være. Det er grundlæggende etpolitisk spørgsmål, hvordan den omfordeling mellem generationer,som det offentlige foretager, ideelt skal se ud. Mendet er vigtigt at være opmærksom på, hvordan timingen afreformer og andre tiltag, som ændrer væsentligt på udviklingeni den offentlige saldo over tid, vil påvirke de forskelligegenerationers forbrugsmuligheder.Ikke blot timingen, men også karakteren af de tiltag, derforbedrer eller forværrer den offentlige saldo, vil have vidtforskellige intergenerationelle fordelingsvirkninger. Udenen nærmere analyse er det derfor ikke muligt at sige, hvilkegenerationer der især vil blive ramt af en finanspolitiskstramning i et givet år. En saldoforbedring kan således findested ved at fjerne særrettigheder til ældre eller spare påældreplejen, hvilket vil ramme folk over pensionsalderen.Den kan ske ved højere skat på arbejdsindkomst, hvilket vilramme de erhvervsaktive aldre. Den kan ske ved besparelserpå folkeskolen, der vil ramme børn i skolealderen, ellereventuelt ved nedskæringer i langsigtede investeringer somgrundforskning eller klimaindsats, hvilket vil ramme endnuufødte generationer. Alt andet lige vil det dog være sådan, atjo tidligere en skattestigning eller udgiftsbesparelse falder,jo ældre generationer vil den ramme. En udvikling som ifigur III.10, hvor der foretages saldoforbedringer på mellemlangsigt, mens overskuddet på saldoen på et tidspunkt iden fjernere fremtid bliver meget stort, kan således medføreen påfaldende stor opsparing til fremtiden under fremskrivningensforudsætninger.Allerede i grundforløbet sker der som nævnt en overførselfra ældre til yngre, og under alle omstændigheder vil kommendegenerationer blive rigere end de nuværende alene pågrund af den økonomiske vækst. Man kan derfor stillespørgsmålstegn ved, om en yderligere opsparing til fremti-242


III.3 Hvordan håndterer vi udsvingene i saldoen?den som følge af ½ pct.-kravet er i overensstemmelse medbefolkningens opfattelse af en rimelig generationsfordeling.Saldoprofilen kanpåvirkes udenrealøkonomiskekonsekvenserOPP et eksempelherpåFremrykning afpensionsbeskatninger et andeteksempelDilemmaet ved at følge en regel om, at underskuddet på denstrukturelle saldo højst må være ½ pct. af BNP, ligger altsåi, at man på den ene side vil undgå risiko for alvorligekonsekvenser af renteforhøjelser på statsobligationer. Påden anden side kan det forhindre en i øvrigt fornuftig udnyttelseaf de internationale kapitalmarkeder til en offentligforbrugs- eller skatteudjævning. Der kan dog også i princippettænkes forskellige tiltag, der påvirker saldoens profilover tid uden at få nogle realøkonomiske konsekvenser ogdermed også uden at påvirke den intergenerationelle fordeling.Et eksempel herpå kunne være et offentlig-privat partnerskab(OPP), hvor traditionelle offentlige anlægsinvesteringer(veje, skoler, hospitaler) afløses af et privat finansieretbyggeri, der bagefter lejes ud til det offentlige. Hvis denløbende offentlige betaling svarer til de driftsomkostninger,der under alle omstændigheder ville være, plus en normalforrentningaf den investerede kapital, vil den samledeudgift for den offentlige sektor målt som nutidsværdi væreden samme i begge tilfælde, men den tidsmæssige profil afudgifterne vil være forskellig: I det sidstnævnte tilfælde vilde falde senere.Et andet eksempel, der ofte nævnes i debatten, er en fremrykningaf beskatningen af pensionsindkomst fra udbetalings-til indbetalingstidspunktet. Omlægges pensionsbeskatningenfremadrettet, så indbetalinger beskattes påindbetalingstidspunktet, mens udbetalingerne til gengældgøres skattefri, vil den offentlige saldo blive mærkbartforbedret i en periode på mindst 30 år. Dermed vil gældenblive formindsket. Samtidig vil omlægningen som udgangspunktvære neutral over for den enkelte pensionsopsparer,idet hans pensionsindkomst efter skat ikke vil ændre sig.Beregninger i Dansk Økonomi, forår 2011, pegede på, atden offentlige saldo ville forbedres mærkbart i en periodepå mere end 30 år, dvs. frem til efter 2040, ved en sådanomlægning. Saldoen ville således blive forbedret svarendetil godt 3 pct. af BNP i 2015. Efterhånden vil saldoforbed-243


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012ringen forsvinde, sådan at omlægningen på lang sigt vilvære neutral over for saldoen. Den offentlige formue vilimidlertid blive permanent forøget, i det lange løb med over100 pct. af BNP. Denne stigning ville dermed mere endopveje den gældsætning, som sker i den langsigtede fremskrivning.En sådanomlægning kan dogfristebeslutningstagerneover evneI princippet ville sådan en omlægning altså ikke påvirkeholdbarheden, men potentielt styrke troværdigheden, idetden ville fjerne hængekøjen i saldoen ved at omdanne detimplicitte offentlige aktiv, der ligger i den udskudte skat ipensionsformuerne, til et eksplicit aktiv. Det er imidlertid envæsentlig indvending mod en sådan omlægning, at detmeget store, men midlertidige overskud på de offentligefinanser kunne friste befolkningen og politikerne til at brugeflere penge end ellers. Dermed er der en fare for, at omlægningeni sig selv vil øge de offentlige udgifter og dermedsætte holdbarheden over styr. 4 Skulle man undgå dette pres,burde omlægningen doseres ved kun at omfatte en del afpensionssystemet, så der ikke skabes for store overskud vedomlægningen. Alternativt kunne de ekstra skatteindtægterbåndlægges, f.eks. ved opbygningen af en konsolideringsfondpå linje med den norske oliefond.III.4 Sammenfatning og anbefalingerFinanspolitikkenvurderes at væresvagt overholdbarI den langsigtede fremskrivning af samfundsøkonomien ogde offentlige finanser, som præsenteres i dette kapitel,vurderes finanspolitikken at være godt og vel holdbar. Detvil sige, at regeringen vil kunne overholde sine forpligtelseri al fremtid uden at skulle ændre de finanspolitiske regler iforhold til de allerede vedtagne, givet de centrale forudsætningersom ligger til grund for fremskrivningen. Holdbarhedsindikatorenberegnes til 0,2 pct. af BNP, hvilket vilsige, at politikerne permanent kan hæve de offentlige udgiftereller sænke skatterne svarende til 0,2 pct. af BNP ogstadig opretholde en stabil gældskvote på lang sigt.4) Samtidig vil den mulighed, det nuværende pensionsskattesystemgiver til at udglatte indkomsten for skatteydere, hvis årsindtægtersvinger meget, forsvinde.244


III.4 Sammenfatning og anbefalinger- for første gang,siden DetØkonomiske Rådbegyndte atberegneholdbarhedenÆndringer i denøkonomiske politikforklarer mere endhele forbedringensiden sidstHoldbarfinanspolitik børikke være sovepudeDet er første gang siden 1998, hvor Det Økonomiske Rådbegyndte at lave holdbarhedsberegninger, at finanspolitikkenvurderes at være holdbar. Sammenligner man medsituationen i mange andre europæiske lande er de offentligefinanser i Danmark således relativt godt rustet til fremtiden.Det skyldes ikke mindst den tradition, Danmark har haft ide sidste ca. 15 år med at udstikke rammer for finanspolitikkeni form af mellemfristede planer, som igen har byggetpå beregninger af den langsigtede finanspolitiske holdbarhed.Dette har medvirket til, at de mere langsigtede udfordringer,som følger af befolkningsudviklingen, udtømningenaf ressourcerne i Nordsøen mv., har været relativtmeget i fokus. Selvom finanspolitikken i perioden ikke altidhar været hensigtsmæssig, har opmærksomheden på problemernei den fjernere fremtid affødt flere reformer ogandre tiltag, som vurderes at give permanente forbedringeraf den offentlige saldo.I forhold til holdbarhedsberegningen i Dansk Økonomi,forår 2011, hvor holdbarhedsindikatoren var -0,5 pct. afBNP, skyldes mere end hele forbedringen ændringer i denøkonomiske politik. Tilbagetrækningsaftalen fra 2011, somreducerer efterlønsperioden til tre år og fremskynder nogleforhøjelser af tilbagetrækningsaldrene fra velfærdsaftalen i2006, vurderes således at forbedre holdbarheden med 0,4pct. af BNP. Beslutningen i forbindelse med Finanslov 2012om at genoptage indekseringen af en række afgifter indebæreren ophævelse af en stor del af den udhuling af skattegrundlaget,som er indeholdt i skattestoppets såkaldtenominalprincip. Ophævelsen af nominalprincippet (bortsetfra ejendomsværdiskatten, hvor skattegrundlaget fortsat vilblive udhulet på længere sigt) vurderes at forbedre holdbarhedenmed yderligere 0,6 pct. af BNP. I modsat retningtrækker blandt andet en ny befolkningsfremskrivning, somviser en større arbejdsstyrke i de første årtier, men et laverearbejdsudbud derefter.Der er dog stadig væsentlige finanspolitiske udfordringer pådet længere sigt. Den positive vurdering af holdbarhedenbør derfor ikke virke som en sovepude. For det første er deri sagens natur meget stor usikkerhed om den økonomiskeudvikling i de kommende årtier. Mange forhold kan tænkes245


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012at udvikle sig anderledes end forudsat i beregningen. Fremskrivningenskal dermed heller ikke opfattes som en egentligprognose for udviklingen, men snarere som en konsekvensberegningaf, hvordan økonomien kan udvikle sigunder de givne forudsætninger. Hvis nogle af disse skridertil den negative side, kan udviklingen alligevel hurtigt bliveuholdbar. En højere vækst i det offentlige forbrug endforudsat, et lavere arbejdsudbud eller en højere statsobligationsrenteer blandt de vigtige risikomomenter. Det er derforvigtigt at opretholde fokus på de langsigtede udfordringerog dermed sikre, at Danmark fortsat er på en holdbar kurs.Stigendeunderskud og gældi mange årTroværdighedafhænger af flereforholdFor det andet indebærer fremskrivningen en længere periodemed stigende underskud og gæld, selvom udviklingen ermere end holdbar i det lange løb. Konjunkturgenopretningmv. i de kommende år medfører, at der ventes omtrentbalance på den strukturelle saldo i 2020, men derefter er derudsigt til en mærkbar forværring af de offentlige finanser. Ien periode på 25 år fra 2035 til 2060 ventes underskuddetpå saldoen at overstige 2 pct. af BNP. Først derefter vil detfalde igen, og på helt lang sigt vil saldoen ifølge fremskrivningenblive positiv. Der er altså en tydelig og langvarighængekøjeprofil i den offentlige saldo. Tilsvarende vurderesnettogælden at vokse til 50 pct. af BNP omkring 2065.Bruttogælden vurderes at overstige nettogælden med ca. 30pct. af BNP og dermed nå op på 80 pct. af BNP. Først efter2065 vil gælden igen falde, og på helt lang sigt vil nettogældenifølge fremskrivningen blive negativ, så den offentligesektor akkumulerer formue.Et sådant forløb med stigende underskud og gæld i enårrække kan tænkes at frembringe mistillid hos aktørerne påde finansielle markeder. Hvis disse på et tidspunkt begynderat miste tilliden til, at den danske stat fortsat vil overholdesine gældsforpligtelser, vil de kræve en højere risikopræmiefor at holde danske statsobligationer. Dermed vil rentenstige, og er rentestigningen tilstrækkelig høj, vil situationenalligevel blive uholdbar. For at undgå dette er det nødvendigt,at den danske finanspolitik virker troværdig for depotentielle investorer. Det kan betyde, at udviklingen iunderskud og gæld skal holde sig inden for snævrere rammerend i det fremskrevne forløb. Det er dog svært at forud-246


III.4 Sammenfatning og anbefalingersige, nøjagtigt hvilke forhold der er afgørende for tilliden påde finansielle markeder. Ud over den løbende udvikling igælden må også landets omdømme og historiske resultatermed hensyn til at overholde egne løfter formodes at spilleen vigtig rolle.I strid med EUforpligtelserneGældsgrænse på 30pct. kræver ekstraforbedringer på 6-7mia. kr.Underskudsgrænsepå ½ pct. kræverforbedringer på 18mia. kr.Ud over risikoen for at skabe mistillid på finansmarkederneer udviklingen i fremskrivningen også i strid med forpligtelserneover for EU. Bruttogælden vil som nævnt på et tidspunktoverstige EU-traktatens gældsgrænse på 60 pct., ogden strukturelle saldo vil i mange årtier efter 2025 have etunderskud, der er større end ½ pct. af BNP, som er underskudsgrænseni finanspagten. Hvis den danske stat skaloverholde disse krav, er der altså brug for yderligere forbedringerpå den offentlige saldo.I kapitlet vises en beregning, hvor det kræves, at nettogældenaldrig må overstige 30 pct. af BNP, svarende til enØMU-gæld på omkring 60 pct. af BNP. Dermed vil EU’sgældsgrænse blive overholdt. Med en sådan grænse vurderessandsynligheden at være begrænset for, at gælden vil nået utroværdigt højt niveau, selv i tilfælde af et større økonomisktilbageslag. En sådan begrænsning på gældensstørrelse kan opnås med en permanent forbedring af denprimære saldo på ca. 6 mia. kr. fra og med 2014. Venterman i stedet til 2020, kræves der en lidt større forbedring,nemlig 7 mia. kr. Da forløbet i forvejen er godt og velholdbart, vil en sådan forbedring medføre et endnu størreoverskud på lang sigt, som kan udmøntes i større udgiftereller skattesænkninger på et senere tidspunkt.Ønsker man at forbedre saldoen for at undgå, at den strukturellesaldo nogen sinde kommer under -½ pct. af BNP efter2020, kræver det med de øvrige forudsætninger i fremskrivningenen forbedring af den primære saldo på 0,9 pct. afBNP eller ca. 18 mia. kr. årligt fra og med 2014 (indfaset, såden fulde virkning opnås fra 2019). Det ville medføre, atnettogælden aldrig efter 2020 ville blive større end 7 pct. afBNP. Dette forløb ville have en overholdbarhed på ca. 1pct. af BNP, sådan at saldoen på lang sigt (efter 2050) villekunne forværres ganske betydeligt uden at bringe de offentligefinanser på en uholdbar kurs.247


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Forbedringernekan udskydes tilefter 2020Dilemma:Udnyttelse affinansmarkedernesfordele kan givestørre sårbarhedHver nyfødtmodtager knap500.000 kr. frastaten over livetPerioden indtil 2020 er i forvejen præget af større strukturelleforbedringer af den offentlige saldo som følge afblandt andet skattereformen fra 2009, genopretningsaftalenfra 2010 og tilbagetrækningsaftalen fra 2011. Ønsker manderfor at vente lidt længere med yderligere forbedringer forat sikre overholdelse af ½ pct.-kravet, kan dette også opnåsved tiltag efter 2020. En permanent primær saldoforbedring,som indfases fra 2021 med fuld virkning fra 2030, skal værepå 1,2 pct. af BNP eller ca. 23 mia. kr. En sådan forbedringvil holde nettogældskvoten relativt konstant på ca. 10 pct. afBNP indtil hen imod 2050, hvorefter den vil falde, hvis ikkeman vil vælge at benytte sig af den meget overholdbarestilling på det tidspunkt.Der ligger et væsentligt dilemma i den fremskrevne saldoudvikling.Som nævnt er finanspolitikken med de givneforudsætninger mere end holdbar, hvilket vil sige, at man pået tidspunkt kan lempe finanspolitikken i forhold til i dag.Med de nuværende finanspolitiske regler og forudsætningersparer nutidens generationer altså op til fremtiden via denoffentlige sektor. Ikke desto mindre er profilen sådan, at deri årene efter 2020 er udsigt til en længerevarende forværringi 25 år, inden saldoen igen forbedres på lang sigt. Vil manundgå denne udvikling ved at sørge for, at den strukturellesaldo hele tiden holder sig meget tæt på 0, vil det krævestore saldoforbedringer i de kommende 10-15 år. Det vilsikre en udvikling, der er robust over for bevægelser irenten, men samtidig betyde, at der ikke gøres brug af depotentielle fordele, der kan være ved at udnytte finansmarkedernetil at udjævne midlertidige udsving i saldoen. Altandet lige er der samfundsmæssige fordele ved at opretholdekonstante skattesatser og serviceniveauer, selvom skattegrundlagetsvinger fra år til år, idet svingende skatter mv.medfører større forvridninger.Der er desuden en væsentlig problemstilling, der handlerom fordelingen mellem generationerne. En beregning ikapitlet baseret på et generationsregnskab viser, at i fremskrivningen,hvor finanspolitikken er svagt overholdbar,modtager hver nyfødt person i 2012 knap 500.000 kr. merefra staten, end vedkommende betaler over livet, regnet somnutidsværdi fra fødselstidspunktet. Også alle fremtidige248


III.4 Sammenfatning og anbefalingergenerationer vil være nettobidragsmodtagere i størrelsesordenen4-500.000 kr. med de beregningsmetoder, der anvendesi generationsregnskabet. Når det kan lade sig gøre, atalle fremtidige generationer får mere fra staten, end demodtager, i et forløb, hvor finanspolitikken er holdbar,skyldes det, at alle de nulevende generationer i gennemsnitomvendt er nettobidragydere i resten af deres livsforløb. Denulevende generationer har til gengæld som yngre modtagetydelser i form af skolegang mv., som er blevet betalt aftidligere generationer. Beregningen illustrerer, at den grundlæggendeomfordeling i vores velfærdsstat primært går fraældre til yngre: Betalingerne til daginstitutioner, uddannelsemv. betyder mere for gennemsnitspersonen over livsforløbetend betalinger til folkepension, ældrepleje mv.Reel viden omgenerationsfordelingenvigtigFlere måder atudjævnesaldoprofilenBeregningen baseret på generationsregnskabet afspejler, aten væsentlig del af den naturlige overførsel af midler, somforældre til alle tider har givet deres børn, ikke mindst viabetaling for opvæksten, i Danmark foregår via den offentligesektor. Hvilket niveau de offentlige overførsler mellemgenerationerne ideelt set bør have, er et etisk og i sidsteende politisk spørgsmål, som befolkningen og dens folkevalgterepræsentanter bør tage stilling til. Man kan altsåikke fra et fagøkonomisk standpunkt give noget objektivtsvar. Men i overvejelserne om, hvordan perioden medstigende underskud skal håndteres, bør konsekvenserne forgenerationsfordelingen også spille en væsentlig rolle. Samtidigbør det ske ud fra reel viden om, hvordan generationsfordelingener i udgangspunktet, så politikere og offentlighedkan vurdere de forskellige valgmuligheder på et oplystgrundlag.Ønsker man at sikre en udvikling med mindre udsving isaldoen, end fremskrivningen lægger op til, kan det ske påflere måder. Ved at hæve skatterne eller sænke overførselsindkomstereller andre offentlige udgifter i perioden op tilhængekøjen får man mulighed for i senere årtier at blivemere gavmild. En sådan strategi vil medføre realøkonomiskeomprioriteringer mellem de forskellige tidsperioder ogdermed også få væsentlige generationsmæssige konsekvenser:Den vil gavne fremtidige generationer på bekostning afde nulevende.249


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012Forebyggelse afhængekøjen kan fåpåfaldendegenerationseffektKravet om højst ½pct. struktureltunderskudmedfører reeltdilemmaImplicitte offentligeaktiver kan gøreseksplicitteFremrykning afpensionsbeskatningvil ændreprofilen …… men erforbundet medstore risiciMed de antagelser, der ligger i fremskrivningen, vil fremtidigegenerationer som nævnt være nettomodtagere i forholdtil den offentlige sektor. Samtidig vil de modtagne beløbgenerelt stige som følge af den fremtidige reale vækst, somblandt andet giver mulighed for et stigende offentligt forbrugpr. person over tid. Hvis man i en sådan situationønsker at forebygge hængekøjen i saldoen ved at gennemføresaldoforbedrende tiltag på kort sigt, vil det give fremtidensgenerationer en samlet gevinst, der virker meget betydelig.Finanspagtens krav om, at underskuddet på den strukturellesaldo aldrig må overstige ½ pct., rejser dermed også et reeltdilemma, for så vidt dette krav resulterer i en strammerefinanspolitik end det, der er nødvendigt for at bevare troværdighedenover for finansmarkederne. Både hensyn tilden samfundsøkonomiske effektivitet og til fordelingenmellem generationerne kan føre til ønsker om større underskudi nogle perioder, end dette krav tillader.I princippet findes der også tiltag, der påvirker saldoensprofil over tid uden at få nogle realøkonomiske konsekvenser.Sådanne tiltag vil ændre fordelingen mellem implicitteog eksplicitte offentlige aktiver og dermed påvirke denopgjorte saldo og finansielle statsgæld, men ikke ændregrundlæggende på finanspolitikkens holdbarhed, som netopi forvejen indregner implicitte aktiver og passiver.Et af disse mulige tiltag er en fremrykning af beskatningenaf opsparede pensioner fra udbetalings- til indbetalingstidspunktet.Den udskudte skattebetaling af pensionsopsparingudgør et meget stort implicit aktiv for den offentlige sektor.Ved at fremrykke beskatningen til indbetalingstidspunktetvil den offentlige saldo blive forbedret i en årrække. Det vilmindske gældsopbygningen og dermed spare renteudgifter.På længere sigt vil der ikke være nogen saldoforbedring,men den offentlige finansielle gæld vil være vendt til enformue.En sådan omlægning indebærer dog store risici. Først ogfremmest kan saldoen blive forbedret så meget, at beslutningstagernefristes til at bruge pengene til øgede offentlige250


III.4 Sammenfatning og anbefalingerudgifter eller skattelettelser, sådan at de vil mangle pålængere sigt. Manøvren vil i dette tilfælde betyde, at finanspolitikkensholdbarhed bliver forringet. For at undgå detteburde de ekstra skatteindtægter i givet fald båndlægges, såde ikke bruges i utide, eller en fremrykning begrænses til atomfatte en del af den samlede pensionsopsparing (eksempelvisindbetalinger på kapitalpensioner, der i forvejen harsærlige skatteregler). Et andet problem er, at de nuværenderegler for pensionsskat giver en hensigtsmæssig mulighedfor at udglatte indkomsten for skatteydere med en svingendeårsindkomst. Hvis denne mulighed forsvinder, skaber det altandet lige et problem for denne gruppe.Privateinvesteringer kanerstatte offentligeRegeringensneutrale forløbvurderer, atfinanspolitikkenknap nok erholdbarEn anden mulighed for at påvirke saldoens profil uden atændre de reelle serviceydelser, den offentlige sektor stillertil rådighed, ville være at lade fremtidige offentlige investeringererstatte af former for offentligt-private partnerskaber.I stedet for at anlægge en motorvej eller et sygehus kunneman forestille sig, at det offentlige indgår en aftale med enprivat virksomhed, der foretager den pågældende investeringog derefter driver eller udlejer den mod betaling for detoffentlige. Hvis den offentlige betaling består af almindeligedriftsomkostninger og en normal forrentning af den investeredekapital, vil den samlede omkostning være uændret fordet offentlige, men udgifterne vil være spredt over et længeretidsrum, hvilket tjener til at udjævne saldoprofilen. Enforudsætning for dette er igen, at ordningen ikke fører tilstørre investeringer og dermed et større offentligt forbrug,men at der udelukkende er tale om en erstatning for anlæg,som det offentlige under alle omstændigheder ville havefået opført.Regeringen har i foråret offentliggjort Danmarks konvergensprogram2012 og 2020-planen. Ud over en mellemfristetfremskrivning og en oversigt over påtænkte reformerindeholder publikationerne også en langfristet fremskrivningog en beregning af den finanspolitiske holdbarhedbaseret på regeringens fremskrivningsprincipper. Regeringenopererer med et såkaldt udfordringsforløb, der er detforløb, der bedst kan sammenlignes med fremskrivningen inærværende kapitel. I udfordringsforløbet er finanspolitikkenkun lige knap holdbar, idet holdbarhedsindikatoren er251


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012-0,1 pct. af BNP. Regeringens vurdering af den nuværendefinanspolitiks holdbarhed er altså lidt mere negativ end i detovenfor beskrevne forløb. I betragtning af den store usikkerhed,der er om udviklingen i de kommende årtier, erforskellene dog ikke store. Begge beregninger peger på, atvi er meget tæt på en finanspolitik, der lige netop er holdbaruden yderligere tiltag.Omkostningen vednominalprincippetundervurderes2020-planennævner en rækkereformønskerHængekøjen efter2020 adresseresikke i 2020-planenDer er mange forskelle i antagelserne i de to beregninger,der imidlertid til dels opvejer hinanden, hvad angår konsekvensernefor de offentlige finanser. En relativt betydendeforskel er, at regeringen ikke indregner et provenutab fraden fortsatte udhuling af ejendomsværdiskatten på grund afnominalprincippet efter 2020, selvom dette må anses for atvære en naturlig konsekvens af det generelle princip om atfremskrive nuværende regler uændret. Derved undervurderesomkostningen ved nominalprincippet. Omvendt erfremskrivningen i dette kapitel mere optimistisk med hensyntil antagelserne om den fremtidige sundhedstilstand hosde ældre generationer.I 2020-planen fremlægger regeringen en række reformønsker.Heriblandt er ønsker om reformer og andre tiltag,der skal øge arbejdsudbuddet med 60.000 personer ogstyrke de offentlige finanser med 14 mia. kr. i 2020. Detdrejer sig bl.a. om ændringer for fleksjob og førtidspensionister,udspil i de kommende trepartsforhandlinger, en nyskattereform og udspil om kontanthjælp/aktivering, tidligerefærdiggørelse af studier mv. Sammen med 3 mia. kr. frabesparelser på EU-bidrag og forsvar skal de 14 mia. kr.bruges dels til at sikre balance i 2020, dels til at finansiereforøgede offentlige udgifter til uddannelse, produktivitetsfremmendeinitiativer, grøn omstilling mv.I forhold til udfordringsforløbet medfører kun de 9 mia. kr.en forbedring af de offentlige finanser, idet de øvrige 8 mia.kr. blot finansierer tilsvarende ekstra udgifter. De 9 mia. kr.kunne ifølge regeringen alternativt skaffes ved at holdevæksten i det offentlige forbrug nede på 0,6 pct. om åretindtil 2020, hvilket er forudsætningen i regeringens såkaldtebasisforløb. I begge tilfælde ville det medføre strukturelbalance på den offentlige saldo i 2020 og en holdbarhedsin-252


III.4 Sammenfatning og anbefalingerdikator på 0,3 pct. af BNP. Med opfyldelsen af et af dissekrav vil finanspolitikken altså i regeringens optik være mereend holdbar (hvilket er et selvstændigt mål i regeringsgrundlaget).Der vil imidlertid stadig være en betydelighængekøje i saldoen efter 2020. Denne problemstillingadresseres ikke i 2020-planen. Som nævnt ovenfor kan derogså stilles spørgsmål ved, om det er hensigtsmæssigt atadressere den ved nye økonomisk-politiske tiltag inden2020. Da nogle af de initiativer, der kan forbedre saldoen pålængere sigt, med fordel kan italesættes og eventuelt vedtagesi god tid, inden de træder i kraft, er problemstillingendog væsentlig og relevant allerede i dag.En anden kilde til at forbedre de offentlige finanser villevære en forhøjelse af den effektive beskatning af indtægterneved udvinding af olie og gas i Nordsøen. Som beskrevet iØkonomi og Miljø 2012 kan en sådan skat i princippetindrettes, så den ikke vil forvride de fremtidige investeringsbeslutningeri Nordsøen. Det skyldes den særligeovernormale profit, som den såkaldte ressourcerente fra deikke-fornybare ressourcer giver anledning til. Kompensati-EjendomsværdiskatoplagtfinansieringskildeSkatteforhold iNordsøen børændresEn ophævelse af nominalprincippet for ejerboliger er enoplagt mulighed, der enten kan forbedre de offentlige finanserpå længere sigt og dermed afhjælpe troværdighedsproblemetved en stigende gældsætning, finansiere lavereskatter på andre områder eller anvendes til at finansiere nyeudgiftskrævende tiltag. En ophævelse af nominalprincippetvil mindske den nuværende favorisering af investeringer iejerboliger i forhold til anden produktiv kapital og genskabeen vigtig automatisk stabilisator ved konjunkturudsving.Det kunne konkret gøres ved at lade ejendomsværdiskattenudgøre 1 pct. af den aktuelle ejendomsværdi allerede fra2013, men samtidig indføre en skatterabat, som for hverejerbolig beregnes som forskellen mellem den nye ejendomsværdiskatog den skat, der skulle betales, hvis nominalprincippethavde været fastholdt. Skatterabatten kanfastholdes i en periode og derefter aftrappes. Med en sådanordning vil ændringer i boligpriserne fra det nuværendeniveau øjeblikkeligt give fuldt gennemslag i ejendomsværdiskatten,hvilket vil sikre en mere stabil konjunkturudvikling,jf. Dansk Økonomi, efterår 2011.253


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012onsklausulen i aftalen mellem regeringen og A.P. Møller-Mærsk fra 2003 kan dog tænkes at lægge hindringer i vejenfor en ændring af skatteforholdene for den del af udvindingsaktiviteterne,der er omfattet af aftalen. Der bør derforske en grundig afklaring af de juridiske muligheder forenten at ændre beskatningen inden for den eksisterendeaftales rammer eller iværksætte en genforhandling.254


III LitteraturLitteraturDREAM (2004): Indvandrere, offentlige udgifter og finanspolitiskholdbarhed. Arbejdsgruppen om ByrdefordelingsmæssigeKonsekvenser. Rapport.Hansen, J.Z. og M.F. Hansen (2011): Fremskrivning afbefolkningens arbejdsmarkedstilknytning. Socioøkonomiskfremskrivning 2011. DREAM.Regeringen (2012a): Konvergensprogram Danmark 2012.Regeringen (2012b): Danmark i arbejde – udfordringer fordansk økonomi mod 2020.Schou, P., D. le Maire og S. Jørgensen (2005): Poor parents,rich children? - A hundred years of distribution. Arbejdspapir2005:1. DREAM. www.dreammodel.dk.Velfærdskommissionen (2004): Fremtidens velfærd kommerikke af sig selv. Analyserapport, maj 2004.www.fm.dk/publikationer/velfaerdskommissionen/2008/rapporter-fra-velfaerdskommissionen/.255


Langsigtede finanspolitiske udfordringer. Dansk Økonomi, forår 2012256

More magazines by this user
Similar magazines