Download rapport - Center for Alternativ Samfundsanalyse

Arbejdsmiljøindsatsen i 25 år- succes eller fiasko?Juni 2000Peter Hasle, CASAOle Broberg, Institut for Teknologi og Samfund, DTUHans Hvenegaard, CASAUlla Brund Jensen, CASA

CASAArbejdsmiljøindsatsen i 25 år åå- succes eller fiasko?Juni 2000Center for Alternativ SamfundsanalyseLinnésgade 25 • 1361 København K.Telefon 33 32 05 55 • Telefax 33 33 05 54E-mail: casa@casa-analyse.dk • Hjemmeside: www.casa-analyse.dkCentre for Alternative Social AnalysisLinnésgade 25 • DK-1361 Copenhagen K. • DenmarkPhone +45 33 32 05 55 • Telefax +45 33 33 05 54E-mail: casa@casa-analyse.dk • Homepage: www.casa-analyse.dk

Arbejdsmiljøindsatsen i 25 år - succes eller fiasko?8 CASA, juni 2000ISBN 87-9 075 1-32 -9

Indholdsfortegnelse1 Indledning......................................................................................................52 Konklusion.....................................................................................................92.1 Foreløbige teser om arbejdsmiljøsystemet........................................... 92.2 Nye problemstillinger ........................................................................ 122.3 De mest påtrængende forbedringer.................................................... 133 Paradoksproblemet.....................................................................................173.1 Etableringen af det nuværende arbejdsmiljøsystem .......................... 173.2 Er der et paradoksproblem?............................................................... 183.3 Årsager til paradoksproblemet........................................................... 233.4 Konklusion......................................................................................... 284 Virksomhedsperspektivet...........................................................................294.1 Formningen af virksomhedens produktionsproces ogarbejdsmiljø........................................................................................ 304.2 Sikkerhedsorganisationen .................................................................. 334.3 Inddragelse af arbejdsmiljø i teknologisk forandringpå virksomheder................................................................................. 354.4 Nyere tendenser i virksomhedernes arbejdsmiljøarbejde .................. 384.5 Konklusion......................................................................................... 405 Eksterne aktørers rolle i virksomhedens arbejdsmiljøarbejde ..............415.1 En model ............................................................................................ 425.2 Arbejdstilsynet ................................................................................... 445.3 Bedriftssundhedstjenesten.................................................................. 466 Formålet med arbejdsmiljølovgivningen..................................................496.1 De politiske mål ................................................................................. 506.2 Et perifert politikfelt........................................................................... 527 Arbejdsmiljøsystemet.................................................................................557.1 Partsindflydelsen................................................................................ 567.2 Arbejdstilsynet ................................................................................... 608 Referencer....................................................................................................63Bilag 1: Udvalgte vigtige elementer i udviklingen på arbejdsmiljøområdet1975-2000 ................................................................................................69Bilag 2: AT-kampagner 1986-2000.....................................................................73

1 IndledningDenne udredning er udarbejdet af CASA på foranledning af arbejdsmiljøudvalgeti Ingeniørforeningen i Danmark (IDA). Udvalget har ønsket en indledendeudredning om effekterne af den forebyggende arbejdsmiljøindsats iDanmark de sidste 25 år samt nogle bud på, hvordan denne indsats kan styrkesfremover. Udredningen er udarbejdet i perioden 1. februar til 1. juli2000.Udgangspunktet for udredningen var spørgsmålet om, der er opstået et paradoksproblem:På trods af en stor indsats inden for arbejdsmiljøsystemet desidste 25 år er det ikke muligt at konstatere en klar helbredsmæssig effekt afdenne indsats.Det andet hovedspørgsmål drejer sig om, hvordan arbejdsmiljøsystemet harfungeret de sidste 25 år. Hvilke mekanismer og dynamikker har gjort siggældende, og hvordan bidrager de til at forklare arbejdsmiljøsystemets resultater?I en tidlig fase af udredningsarbejdet blev der formuleret fire hypoteseri form af spørgsmål, som vi anså som centrale bidrag til at forklarehvorfor arbejdsmiljøindsatsen ikke er lykkedes i betydelig større udstrækning,og hvorfor vi står med et paradoksproblem:1. Er det sådan, at udviklingen på arbejdsmiljøområdet og den teknologiskeudvikling er kendetegnet ved, at nogle problemer bliver løst samtidigmed at nye dukker op, således at der ikke kan ses nogen samlet positiveffekt af arbejdsmiljøindsatsen?2. Hvorfor er arbejdsmiljøsystemet isoleret i forhold til andre relevante aktiviteter(teknologiudvikling, organisationsudvikling, uddannelse m.m.),og hvad betyder det for forebyggende aktiviteter på samfunds- og virksomhedsniveau?3. Er arbejdsmarkedets parter inden for rammerne af arbejdsmiljøsystemet istand til at udvikle redskaber og gennemføre indsatser, der fremmer etbedre arbejdsmiljø i virksomhederne?4. Hvorfor er arbejdsmiljøhensyn ikke i langt større udstrækning integrereti teknologisk udvikling, projektering og planlægning på såvel samfundssomvirksomhedsniveau?Gennemførelsen af et ekspertseminar har været et helt centralt element i udarbejdelsenaf udredningen. Seminaret bidrog til at udvide forståelsen af,hvordan det danske arbejdsmiljøsystem har udviklet sig de sidste 25 år samttil at fokusere på flere spørgsmål i en forklaring på udviklingen. Seminaretblev gennemført med følgende deltagere ud over forfatterne:5

• Direktør Anders Kabel, BST Foreningen• Adjunkt Klaus T. Nielsen, TEK-SAM, Roskilde Universitetscenter• Docent Per Langaa Jensen, Institut for Teknologi og Samfund, DTUOplægget til seminaret var et debatoplæg omkring de fire spørgsmål. Dedeltagende eksperter blev bedt om at kommentere på dette samt i øvrigt givederes mening tilkende om udviklingen og dens årsager.Ansvaret for indholdet i denne rapport er alene udredningsgruppens og kanaltså ikke tillægges nogle af de deltagende eksperter. Resultatet af seminaretvar som nævnt en bredere tilgang til analyse af arbejdsmiljøindsatsen, endhvad der afspejles i de oprindelige fire spørgsmål. Det samlede resultat heraffremgår af denne rapport.MetodeovervejelserDe to centrale fremgangsmåder i udredningsarbejdet har dels været dokumentationenaf paradokset og undersøgelsen af de fire spørgsmål dels udredningsgruppensrefleksioner over ekspertseminaret. Undersøgelsen har ikkeværet styret af bestemte teoretiske tilgange til at analysere arbejdsmiljøindsatsen.Vi har dog ladet os inspirere af nogle udvalgte teoretiske modellerog forståelser. Det drejer sig om en politologisk model for, hvordan reguleringdannes og implementeres (Winter 1990), nyinstitutionelle teorierom hvad der driver forandringer i virksomheder (baseret på Csonka 2000),og en model for hvordan en virksomheds produktionsproces og dermed arbejdsmiljøforholddannes i et samspil mellem interne og eksterne aktører oginstitutioner (Badham & Couchmann 1996; Badham et all. 1997). Disseteorier og modeller har tjent til at inspirere analysen og systematisere fremstillingen.Endelig har vi refereret til tidligere undersøgelser af forskellige dele af arbejdsmiljøsystemet.Det har imidlertid ikke været muligt inden for rammerneaf projektet at lave en egentlig opsamling og diskussion af sådanne undersøgelser.I stedet har vi taget en genvej ved hjælp af ekspertseminaret.Vi har indsamlet en lang række informationer gennem Arbejdstilsynets årsberetningerog statistikker. Vi har ligeledes udarbejdet to lister over ”Udvalgtevigtige elementer i udviklingen på arbejdsmiljøområdet 1975-2000”og ”AT-kampagner 1986-2000”, der begge findes som bilag bag i rapporten.Rapportens opbygningRapporten indledes med et konklusionskapitel, der har tre dele:• en række foreløbige teser om arbejdsmiljøsystemet• en række spørgsmål, som bør analyseres nærmere• en række forslag til umiddelbare forbedringer6

Derefter behandles det oprindeligt stillede paradoksproblem (kapitel 3). Iden videre undersøgelse af, hvad der kan være med til at forklare dette paradoks,vurderes aktiviteterne på virksomhedsniveau - udviklings- og arbejdsmiljømæssigt(kapitel 4). Til at regulere og støtte virksomhedernes arbejdemed skabelsen af et bedre arbejdsmiljø er der en række eksterne aktører. Idenne udredning har vi koncentreret os om Arbejdstilsynets kredse og bedriftssundhedstjenesten(kapitel 5).Ovenover dette virksomhedsniveau findes, hvad man kunne kalde det nationalearbejdsmiljøsystem. For det første selve lovgivningen og det politiskeniveau, for det andet det overordnede reguleringssystem. Her har vi koncentreretanalysen omkring partsindflydelsen og Arbejdstilsynets rolle (kapitlerne6 og 7).7

2 KonklusionInden for de ressource- og tidsmæssige rammer denne udredning har haft,har det alene været muligt at skabe en første skitse til, hvilke problemstillingerder bør forfølges dybere. Et forsøg på at konkludere på denne udredningom arbejdsmiljøsystemet kommer derfor let til at indeholde en rækkepå den ene side og den anden side argumenter. Der mangler på mange områderdata og analyser, og i forhold til mange spørgsmål må der nødvendigvisvære tale om dilemmaer, som ikke kun har en korrekt løsning. Der ersamtidig mange forskellige elementer, der kan fortjene en kommentar i enkonklusion. For at fremme debatten forsøger vi os imidlertid med en rækkemere skarpt formulerede teser om udvalgte områder af systemet, selvom vived, at mange af dem bør undersøges nærmere og på forskellig måde kanproblematiseres. Der er derfor ikke tale om klippefaste konklusioner, menom foreløbige teser, som skal undersøges, ændres og måske forkastes af denfortsatte debat.2.1 Foreløbige teser om arbejdsmiljøsystemetVi skal her fremhæve følgende teser:• Helbredseffekten er i bedste fald en betinget succesDer kan ikke generelt konstateres en positiv helbredseffekt af arbejdsmiljøsystemet.Både arbejdsbetingede lidelser og ulykker har ligget stabilt ien årrække, og i den generelle sundhedstilstand i samfundet og førtidspensioneringkan der heller ikke konstateres klare effekter. Selvom der ermange forklaringer herpå, som også kan indebære, at der faktisk er en viseffekt, så må dette resultat mane til eftertanke. På afgrænsede områder(organiske opløsningsmidler og hjerneskader m.fl.) kan der imidlertidkonstateres klare effekter. Overfor de alvorlige ulykker kan til gengældkonstateres, at her har ingen effekt været af systemet. Det spiller ogsåind, at der har været en forbedret anmeldepraksis i perioden. Der kan haveværet tale om et efterslæb fra fortiden, som viser sig i statistikken.• En række udviklingstræk i samfundet som forøger den helbredsmæssigebelastning fra arbejdetSelv om det er vanskeligt af statistikkerne at se en helbredseffekt af indsatsen,kan der være andre forhold, der spiller ind, så det ville have setværre ud uden arbejdsmiljøindsatsen. Øget intensivering og fleksibilitet,udlicitering, outsourcing og øget arbejdsdeling på en række områder forøgerbelastningen i arbejdet. Dertil kommer arbejdsmarkedsforhold somfx flere kvinder på arbejdsmarkedet og udvikling i erhvervsstrukturen, såsom en øget andel af service-, velfærds- og informationsteknologiske arbejdspladser.9

• Viden om arbejdsmiljøsystemets effekter og funktionsmekanismer er ganskebegrænsetTil trods for 25 års udvikling af arbejdsmiljøsystemet er forskning i systemetseffekt og virkningsmekanismer meget begrænset og spredt. Derudvikles derfor nye strategier og metoder uden et systematisk vidensgrundlag.• Arbejdsmiljøsystemet - både på samfunds- og virksomhedsplan - manglersystematisk refleksion over opnåede resultaterSet over de 25 år har arbejdsmiljøsystemet kun i begrænset omfang fungeretsom en ”lærende organisation” der har været i stand til at reflektereover indsatser og virkemidler i forhold til opstillede mål og opnåede resultatermed henblik på at tilpasse og justere disse til skiftende samfundsmæssigeog virksomhedsmæssige betingelser. Dette på trods af, at arbejdsmiljølovenvar tænkt som en rammelov, der til enhver tid skulle værei stand til at løse nytilkomne problemer og dermed være en fleksibellov, der skulle sikre et sikkert og sundt arbejdsmiljø i takt med den tekniskeog sociale udvikling i samfundet.• Målsætningen på arbejdsmiljøområdet har forskubbet sig mod sundhedsøkonomienog en anden sundhedsopfattelse, og systemet er ikke nødvendigvisindrettet hertilSundhedsøkonomiske målsætninger spiller i dag en større rolle set i forholdtil vedtagelsen af arbejdsmiljøloven i 1975, hvor sundhed blev diskuteretsom fravær af sygdom. Det er derudover i særlig grad de merekomplekse sundhedsproblemer med relation til hjertekarlidelser og psykosomatiskesygdomme, som er blevet opprioriteret. Det er imidlertidspørgsmålet om arbejdsmiljøsystemet i tilstrækkelig høj grad er fulgtmed denne udvikling.• Arbejdsmarkedets parters legitime interesser kan i visse sammenhængestride mod de samfundsmæssige interesser i forbedret sundhedArbejdsmarkedets parter har som interesseorganisationer til opgave atvaretage deres medlemmers interesser. Det er en ganske legitim opgave,men den kan i visse tilfælde stride mod en bredere samfundsmæssig interessei at få løst et sundhedsmæssigt problem i arbejdsmiljøet. Eksempelviskan man spørge, om det er rimeligt, at arbejdsmarkedets parter harindflydelse på fastsættelse af acceptable niveauer for påvirkninger (eks.støj og stoffer og materialer), hvor det så bliver ”mindste fællesnævner”,der danner niveauet. Både arbejdsmarkedets parter og regeringen varetagerandre interesser end sundhedsinteresser, og disse har i en lang rækketilfælde forrang for sundhedsperspektiver. Der har tidligere været etstærkt trepartssamarbejde mellem regeringen, DA og LO, men opbruddeti dette og hovedorganisationernes svækkede muligheder for at lave bindendeaftaler på medlemmernes vegne har betydet et større gab mellemorganisations- og samfundsinteresser. Det samlede billede er ligeledes10

levet mere broget, idet der er kommet flere andre centrale aktører på banen:Det offentlige område, handel og service samt senest IT-branchen.• Arbejdsmiljøet er et perifert politikfelt - både på det samfundsmæssigeog det virksomhedsmæssige plan - der må slås for den nødvendige prioriteringHverken for politikerne, der passer samfundsøkonomien eller virksomhedslederne,der passer virksomhedsøkonomien opfattes arbejdsmiljøsom et højt prioriteret politikfelt. Det samme gælder organisationerne,der også skal varetage helhedsinteresser. Både de generelle og de lokalearbejdsmiljøaktører har derfor skulle kæmpe for en politisk prioriteringaf arbejdsmiljøet, hvilket har betydet, at de ofte er blevet opfattet som irriterende.Virksomhederne og arbejdsgiverne ser ligeledes arbejdsmiljølovensom krav, der i en lang række tilfælde er utidig indblanding.• Sikkerhedsorganisationen er placeret på et organisatorisk vigespor udenfor de reelle beslutningssammenhænge - og arbejdsmiljøarbejdet får ofteet rituelt skærSikkerhedsorganisationen er ifølge lovgivningen placeret uden for decentrale beslutningsprocesser i linieorganisationen, udviklingsafdelingerneog topledelsen. Det er derfor overordentligt svært at få indflydelse påde afgørende beslutninger, som har betydning for arbejdsmiljøet. Sikkerhedsudvalget- med en tiltænkt rolle som det organ, der skulle være tætterepå de overordnede arbejdsmiljøprioriteringer - er ikke blevet uddannettil dette og har meget sjældent fungeret som sådan. Sikkerhedsorganisationener i sin struktur i høj grad tænkt til den mellemstore ”jernindustriellevirksomhed”, hvorfor den i mange sammenhænge har været sværat tilpasse andre typer virksomheder. De aktiviteter, der gennemføres, fårofte et vist rituelt præg og bliver oplevet som havende begrænset praktiskbetydning, fordi de skal gennemføres ifølge lovgivning.• Det er mislykkedes at få integreret arbejdsmiljøhensyn i planlægning ogprojekteringEn række praktiske (normer, rutiner og tidspres) og juridiske (en svag ogi praksis reelt ikke strafsanktioneret bekendtgørelse) barrierer betyder, atarbejdsmiljøhensyn uhyre sjældent inddrages i planlægning og projektering.I bedste fald sker det, når de centrale beslutninger er taget, og derkun er detailspørgsmål tilbage.• Påbud med funktions- og systemkrav fra Arbejdstilsynet spiller en vigtigrolle for at sætte aktiviteter i gang i virksomhederneDet juridisk betingede påbud spiller en vigtig rolle for at give arbejdsmiljøaktørernei virksomhederne - specielt sikkerhedsorganisationen - tilstrækkeliglegitimitet og prioritering til at sætte arbejdsmiljøhandlinger igang.11

• BSTs vigtigste rolle er at være forandringsagent med et sundhedspolitiskperspektiv samt understøtte virksomhederne i deres egen læring og praksisi arbejdsmiljøarbejdet.BST har ifølge arbejdsmiljøloven en særlig opgave, som gør den forskelligfra andre konsulentfirmaer. Den skal sikre et sundhedsperspektiv, ogdette er ikke altid nærværende i den aktuelle praksis. Ikke mindst i lysetaf Arbejdstilsynets nye praksis med system- og funktionsregulering bliverBSTs rolle ligeledes at understøtte virksomhederne i deres måde atarbejde med arbejdsmiljøarbejde på og ikke kun at være problemløser.2.2 Nye problemstillingerSamfundet udvikler sig i disse år med rivende hast. Informationsteknologienog globaliseringen - for blot at nævne to vigtige træk - medfører radikaleændringer af arbejdet. Disse træk åbner mulighed for, at produktionen omorganiseresfuldstændigt. Traditionelle produktioner nytænkes fuldstændigt,deles op på andre måder, hvor nogle elementer placeres i udlandet, andresælges fra, og atter andre købes i virksomheden som serviceydelser. Samtidigsker der en kraftig vækst af serviceproduktionen både i den private og iden offentlige sektor. Disse muligheder fører også til en stigende konkurrence,hvor produktiviteten presses i vejret med en efterfølgende intensiveringaf arbejdet.Der er efterhånden flere tegn på, at denne udvikling medfører en række nyearbejdsmiljøproblemer for arbejdskraften. Arbejdstiderne bliver længere,der arbejdes ekstremt effektivt i meget højt arbejdstempo, og der er storekrav om konstant ansvarlighed med mange beslutninger af stor vigtighed.Samtidig er der et særligt stort pres på det manuelle arbejde, som betyder, atder her skal arbejdes stadig hurtigere. Det er formodentlig en væsentlig delaf årsagen til, at der stadig ses så mange helbredsproblemer til trods for denstore arbejdsmiljøindsats.Arbejdsmiljølovgivningen er imidlertid ikke særligt godt egnet til at reguleredenne udvikling og forebygge de nedslidende og belastende konsekve n-ser. Der er derfor behov for undersøgelser, der for det første kan opfange denye belastninger, inden de slår igennem i væsentlige helbredsproblemer.For det andet er der spørgsmålet om, hvordan man kan kontrollere disse nyebelastningstyper, der handler om bestemte organisatoriske udformninger afbåde den samfundsmæssige arbejdsdeling og den interne virksomhedsorganisering.Det er antageligt en ny type kontrolforanstaltninger, som lovgivningenog systemet ikke umiddelbart er indrettet til at indfange.Nogle af de forhold, som trænger til forskning - både i udbredelse, konsekvenserog mulige reguleringsværktøjer, er:12

• fleksibelt arbejde• længere arbejdstider• hjemmearbejde• løse ansættelsesforhold• intensivering• udlicitering og outsourcing2.3 De mest påtrængende forbedringerArbejdet med denne udredning har tydeliggjort, at der er behov for en udredningaf langt mere omfattende karakter end det, der har været muligt indenfor den her givne tids- og ressourceramme. Det skal derfor anbefales, atder iværksættes et større udredningsarbejde om de problemstillinger, somer rejst i denne udredning. Dette bør også omfatte sammenligninger medandre lande, eksempelvis Sverige, hvor flere kurver er ”knækket”. Også ensammenligning med andre politikområder kunne være relevant, eksempelvismiljøområdet, som er karakteriseret ved at inddrage et stort antal interessenterog operere med helt andre principper, fx miljøgodkendelser.Denne udredning lægger imidlertid også op til en række mere umiddelbareforbedringer af arbejdsmiljøsystemet som korrektiv inden for de nuværenderammer, der kan igangsættes uden den helt omfattende forskning. På nogleaf disse områder er der allerede positive udviklinger i gang i den retning, påandre skal der tages nye initiativer.SikkerhedsorganisationenDer er behov for en udvikling af sikkerhedsorganisationen, hvor sikkerhedsgruppenarbejder igennem linieorganisationen, og hvor sikkerhedsudvalgetfår en ny rolle som politisk aktør i virksomheden med ansvar for atlægge strategi, organisere systematisk refleksion og læring for arbejdsmiljøarbejdet.Det kræver bl.a., at den uddannelse af sikkerhedsudvalget, som harværet diskuteret i årevis, bliver etableret.PåbudspolitikkenArbejdstilsynet er i gang med at udvikle en ny tilsynspraksis i forhold til dettilpassede tilsyn, som i højere grad retter sig mod systemtilsyn. Denne udviklingbør følges op med en klarere prioritering af påbud som igangsætter ivirksomhederne og med en klarere definering af forskellige påbudstyper ogderes rolle. Desuden er det vigtigt med mere forskning/analyse af betydningenaf påbudspraksissen for virksomhedsindsatsen.Projektering og planlægningIndsatsen overfor inddragelse af arbejdsmiljø i projektering og planlægningmå prioriteres væsentligt op i hele arbejdsmiljøsystemet. Et afgørende ledheri er en stramning af bekendtgørelsen om projekterendes og planlæggen-13

des ansvar, som hidtil slet ikke har virket efter hensigten på grund af et forsvagt juridisk grundlag. Et vigtigt element heri er tillige inddragelse af arbejdsmiljøi de uddannelser, der faktisk uddanner de projekterende og planlæggende.Pålæggelse af arbejdsmiljøansvar til udbyderErfaringer inden for både bygge- og anlægssektoren med bygherrer og i forbindelsemed udlicitering viser, at de der, udbyder opgaver, har afgørendebetydning for, hvorledes arbejdsmiljøet bliver for dem, der skal udføre arbejdet.Udbyder kan desuden have en økonomisk interesse i at slække på arbejdsmiljøkravene,fordi arbejdet så kan udføres billigere, mens tilbudsgiver(både arbejdsgiver og lønmodtagere) modsat har en interesse i, at derbetales det nødvendige for et sikkert og sundt arbejdsmiljø. Der er derforbehov for klare regler, der giver bygherrer og udbydere af andre opgaversom fx rengøring og busdrift et klart ansvar for arbejdsmiljøet for de udførendepersoner.Udmeldinger fra parterneArbejdsmarkedets parter har fået stor indflydelse på både regeldannelse ogpraksis på arbejdsmiljøområdet. Det medfører et klart medansvar for, at arbejdsmiljøikke i deres egne organisationer bliver et appendiks, der halterefter de centrale beslutninger. Det er også nødvendigt at melde ud til medlemmerneog praktisere, at arbejdsmiljø er en vigtig opgave, der i højeregrad skal integreres i virksomhedernes centrale beslutningsproces, og at sikkerhedsorganisationenderfor skal tages mere alvorligt som et organ, derskal arbejde effektivt og ikke kun bidrage til et rituelt spil. Der skal stillesflere reelle krav til kvaliteten af arbejdet i sikkerhedsorganisationen.ForskningViden og dermed forskning er afgørende for at udvikle legitimiteten af detoffentlige rum for arbejdsmiljøregulering og forebyggelse. Det gælder ikkemindst med den sundhedspolitiske - sundhedsøkonomiske - dagsorden, somi stigende grad prioriteres i samfundet. Ressourcerne der tildeles den danskearbejdsmiljøforskning ligger samtidigt langt lavere end de lande, vi normaltsammenligner os med. Der er derfor behov for en øget prioritering af forskning- både den forskning, der handler om sammenhængen mellem ekspositionog skader og den, der handler om virkningsmekanismerne i arbejdsmiljøsystemet.Styrkelse af ArbejdstilsynetEn styrkelse af Arbejdstilsynet såvel ressource- som kompetencemæssigt eren forudsætning for en mere effektiv arbejdsmiljøindsats. Samtidig bør evalueringeraf tilsynets indsats og forskning i dets effektivitet igangsættes.14

Udbygning af BST-ordningenBST har vist sig at være en vigtig aktør som et formidlende led mellem arbejdsmiljøreguleringog igangsættelse af aktiviteter på virksomhederne.Denne rolle forstærkes i takt med, at Arbejdstilsynet i højere grad bevægersig over mod system- og funktionsregulering. Det er derfor uhensigtsmæssigt,at en udvidelse af tilslutningspligten har været sat i stå siden 1993.BST-ordningen bør udbygges til de resterende brancheområder.15

3 Paradoksproblemet3.1 Etableringen af det nuværende arbejdsmiljøsystemDen nuværende arbejdsmiljølov blev vedtaget i folketinget i 1975 og trådtei kraft i 1977. Den er i mange år blevet kaldt det nye arbejdsmiljø, fordi denpå det tidspunkt var udtryk for en omfattende reform af arbejdsmiljølovgivningenog -systemet. Der blev gennemført et omfattende forarbejde til loven,først og fremmest gennem Arbejdsmiljøgruppen af 1972. Før dennesamlede rammelov var der tre forskellige love, og de vigtigste begreber varsikkerhed og arbejderbeskyttelse. Siden arbejdsmiljølovens vedtagelse erder sket mindre justeringer i systemet, men det er grundlæggende bygget oppå samme måde og med samme indhold.I løbet af de omkring 25 år er der gennemført en omfattende indsats for atimplementere dette arbejdsmiljøsystem og forbedre arbejdsmiljøet (se bilag1 for en oversigt over de vigtigste aktiviteter). I de første 10 år blev derførst og fremmest satset på en udfyldning af rammeloven med en række forskelligebekendtgørelser, hvoraf de såkaldte hovedbekendtgørelser (tekniskehjælpemidler, stoffer og materialer, arbejdets udførelse og arbejdsstedetsindretning) var de vigtigste. Sideløbende hermed blev der lavet reglerom sikkerhedsorganisationen, implementeret for hele arbejdsmarkedet, ogBST blev etableret. Arbejdsmiljøfondet blev ændret væsentligt og fik fleremidler bl.a. til forskning. Arbejdsmiljøinstituttet blev ligeledes ændret ogudvidet betydeligt. Ligesom de arbejdsmedicinske klinikker kom til. Det ersåledes betydelige ressourcer, der er investeret med henblik på at forbedrearbejdsmiljøet.Fra midten af 80erne fik EU en væsentlig rolle, og der blev på centralt holdydet en stor indsats for at påvirke systemet. Kulminationen på denne indsatsvar EUs rammedirektiv fra 1989, som bl.a. indførte kravet om APV i Danmark.Siden aftog EU-indsatsen, og i løbet af 90erne blev der i særlig gradfokuseret på at få indsatsen til at virke (se også bilag 2 med en oversigt overArbejdstilsynets kampagner). Et hovedelement var ændringen af arbejdsmiljøloveni 1997, der særligt handlede om organisatoriske ændringer iform af ændring af Arbejdsmiljørådets rolle, oprettelse af et ankenævn, udvidelseaf pligten til at etablere en sikkerhedsorganisation og stramning afkvalitetskravene til BST.Sideløbende med denne udvikling af systemet har der været ydet en storindsats i virksomhederne. Sikkerhedsorganisationer blev etableret, sikkerhedsgruppernesmedlemmer uddannet, og mange steder blev der gennemførtomfattende aktiviteter for at forbedre arbejdsmiljøet.17

På denne baggrund er det naturligt at stille spørgsmålet, om ressourceindsatsenhar ført til et bedre arbejdsmiljø på danske arbejdspladser?3.2 Er der et paradoksproblem?Der har i perioden efter 1977 kun været begrænsede forsøg på at evalueredet samlede system og specielt effekten af systemet på arbejdsmiljøet og deefterfølgende helbredsskader. BST har været udsat for de mest omfattendeundersøgelser først med SFI/DTU-undersøgelsen i begyndelsen af 80erne(Bunnage, 1985) og sidst med BST-evalueringen i 1999 (Tybjerg Aldrich etal., 1999). Der er gennemført enkelte forskningsprojekter om sikkerhedsorganisationen,først og fremmest Møller et al. (1988) og Stranddorf et al.(1992). I de seneste år er arbejdspladsvurdering (APV) (Hasle et al., 1999)og ensidigt gentaget arbejde (EGA) (Hasle et al., 1998) undersøgt. Undersøgelserneaf sikkerhedsorganisationen peger på nogle væsentlige problemerfor denne. Bortset herfra viser de øvrige undersøgelser, at der er sketnoget positivt. Virksomhederne er gennemgående glade for BST og benyttersystemet. De fleste virksomheder gennemfører APV, og undersøgelsernetyder også på, at omfanget af EGA er blevet reduceret. Disse undersøgelsersiger imidlertid intet om en sundhedsmæssig effekt af indsatsen.Størstedelen af arbejdsmiljøforskningen har rettet sig mod sammenhængenmellem helbredsskader og arbejdsmiljøet (Hasle et al., 1999a), men denneforskning har først og fremmest rettet sig mod enkeltfaktorer og helbred, ogsjældent koblet resultater med indsatsen fra arbejdsmiljøsystemet. Det gælderogså de omfattende lønmodtagerundersøgelser gennemført af AMI ogSFI (Borg og Burr, 1997). Der kan være et redskab på vej hertil, idet Arbejdstilsynethar taget initiativ til et større projekt, der skal undersøge effektenaf ”rent arbejdsmiljø år 2005” (Arbejdsministeriet, 1996). Men detteprojekt vil antageligt have svært ved at undersøge effekten med tilbagevirkendekrav, og det bliver derfor først et godt redskab, hvis det gentages ifremtiden.Det afgørende mål for effekten af arbejdsmiljøsystemet må være helbredsudfaldet.Den forebyggende indsats, som systemet lægger op til, må i sidsteende føre til, at der kan konstateres færre helbredsskader, når relevante fejlkilderer fjernet. En sådan analyse er som nævnt ikke gennemført, men derkan hentes indikatorer fra generelle opgørelser over sundhed samt fra anmeldelserneaf arbejdsulykker og arbejdsbetingede lidelser.Generelt peger regeringens folkesundhedsprogram (Sundhedsministeriet,1999a) på, at der har været en utilfredsstillende udvikling på sundhedsområdeti Danmark. Vi er sakket agterud i forhold til andre europæiske lande iforhold til den gennemsnitlige dødelighed, og der er en betydelige socialskævhed i både forekomsten af sygdomme og overdødelig. Således har18

ufaglærte og faglærte arbejdere, der traditionelt har det mest belastende arbejdsmiljø,væsentligt større problemer end resten af befolkningen (Sundhedsministeriet,1999b). Tilsvarende har andelen af personer på førtidspension,som kan hænge sammen med et nedslidende arbejdsmiljø, været jævntstigende fra 7% af arbejdsstyrken til knap 8% - en stigning på knap 35%(Dansk Arbejdsgiverforening, 1999 og Socialpolitisk Forening, 1999). Tallenekan være svære at fortolke, da tilkendelsespraksis mv. har stor indflydelsepå dem. I 1996 ser det fx ud til, at væksten i førtidspensionering fladerud, men der er samtidig indført en betydelig mere restriktiv praksis, hvorder gøres mere ud af at fastholde målgruppen i erhverv. I forhold til den generelleudvikling på sundheds- og socialområdet kan der således i det mindsteikke umiddelbart konstateres effekter, som muligvis kan henføres til etbedre arbejdsmiljø.Fig. 3.1Udviklingen i antal modtagere af midlertidige og varige ydelser blandt 18-66 årige.1990-1998. Indeks: 1990=100135130Varige ydelser(omfatter førtidspension, efterlønog overgangsydelse)1251201151101051001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Kilde: Statistisk Tiårsoversigt og Nyt fra Danmarks Statistik nr. 292, 1999.Anmeldelser af arbejdsulykker og arbejdsbetingede lidelserAnmeldelser af arbejdsulykker og arbejdsbetingende lidelser kan direkte tilskrivesarbejdsmiljøet. Det har dog den store usikkerhed, at alle ulykker oglidelser ikke nødvendigvis anmeldes. For arbejdsulykkerne er det kendt, at19

kun ca. 50% af alle ulykker anmeldes (Borg og Burr, 1997). Det er dog u-middelbart det bedste grundlag der findes til at vurdere effekten af arbejdsmiljøsystemet.Hvis man ser på de anmeldte ulykker og arbejdsbetingede lidelser, så kander (med alt den statistiske usikkerhed) ikke umiddelbart konstateres nogetklart fald og dermed effekt af den forebyggende indsats (fig. 3.2).Fig. 3.2.Anmeldte ulykker og arbejdsbetingede lidelser pr. 1000 beskæftigede25201510UlykkerLidelser5019841986198819901992199419961998Kilde: Arbejdstilsynets årsberetninger 1984-1998 samt beskæftigelsen fra Danmarks Statistik.Det har ikke være muligt at gå længere tilbage for de samlede ulykker og lidelser,da både registreringsmetoder for skaderne og for de beskæftigede iarbejdsstyrken har ændret sig væsentligt. Stigningen i midten af 80erne kanogså hænge sammen med karensdagen fra 1983-1987, der dog ikke gjaldtved arbejdsbetinget sygdom, og en fælles anmeldelsesprocedure af arbejdsbetingedelidelser for Arbejdstilsynet og Arbejdsskadestyrelsen. Fælles anmeldelseaf ulykker blev indført 1993.Det må imidlertid antages, at anmeldefrekvensen af dødsulykker har væretrelativt stabil, og dette tal giver for dette område derfor et mere realistiskbillede af udvi klingen (fig. 3.3).20

Fig. 3.3. Antal dødsulykker 1977-1998Dødsulykker 1976-1998120100806040Dødsulykker1976-199820019761979198219851988199119941997Kilde: Arbejdstilsynets årsberetninger 1977-1998.Det fremgår heraf, at dødsulykkerne har varieret betydeligt. Årsagerne tilden kraftige stigning i slutningen af 70erne er ikke kendt, men ses der bortherfra, så har der forekommer 75-80 dødsulykker om året, og der kan ikkekonstateres nogen tendens til nedgang. Det samme resultat ses på den relativeforekomst fra 1984 (fig. 3.4).Fig. 3.4Antal dødelige ulykker pr. en million beskæftigedeDød/million4035302520151050død/million19841986198819901992199419961998Kilde: Arbejdstilsynets årsberetninger 1984-1998 samt beskæftigelsen fra Danmarks Statistik .En sammenligning med et andet ulykkesområde som trafikulykker viser, atman her kan konstatere en klar effekt af de forebyggende tiltag. Til trods foren stigende trafik i 90erne kan der konstateres et jævnt og klart fald i antalletaf ulykker (fig. 3.5). Det er måske også et af de få klare eksempler påsucces for denne type samfundsmæssig regulering.21

Fig. 3.5 Udviklingen i antal dræbte i trafikken 1986-199880070060050040030020010001986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Kilde: Rådet for Større Færdselssikkerhed og Danmarks Statistik. Tal for 1998 er foreløbige.(Her citeret fra Sundhedsministeriet 1999b).På enkelte afgrænsede områder er der imidlertid en kendt effekt. Antallet afanmeldte hjerneskader inden for malerfaget og grafisk branche og antageligtde fleste andre brancher falder, hvilket må tilskrives substitution og enbedre kontrol med opløsningsmidlerne (fig. 3.6). Det samme gælder antalletaf anmeldelser for asbestsygdomme, hvilket hænger klart sammen med forbuddetmod anvendelse af asbest. Et helt konkret problem som cementeksemblev løst efter, man begyndte at tilsætte jernklorid i begyndelsen af80erne (Sundhedsministeriet, 1999a).På andre områder er billedet meget mere uklart. Hvis man tager tunge løftsom eksempel, så er antallet af anmeldelser ikke gået ned til trods for enomfattende indsats startende med en AT-kampagne i 1987 og AT-meddelelsenom vurdering af tunge løft fra 1989 (fig. 3.6).Fig. 3.6.Anmeldte arbejdsbetingede lidelser i bevægeapparatet og hjerneskader9000800070006000500040003000200010000bevægehjerne19841986198819901992199419961998Kilde: Arbejdstilsynets årsberetninger 1984-1998.22

Konklusionen bliver derfor, at der er et paradoksproblem. Det er - bortsetfra enkelte afgrænsede problemstillinger - ikke muligt at konstatere en klarhelbredsmæssig effekt af 25 års arbejdsmiljøindsats. Det kan der imidlertidvære mange forklaringer på, og det behøver absolut ikke at betyde, at indsatsenikke har virket.3.3 Årsager til paradoksproblemetSom udgangspunkt for en diskussion af forklaringer på paradoksproblemetvender vi tilbage til eksemplet med tunge løft, som blev præsenteret i fig.3.6. Siden den første indsats fra Arbejdstilsynet er der gennemført mangeaktiviteter overfor tunge løft - understøttet af Arbejdstilsynet, branchesikkerhedsrådene,brancheorganisationerne og BST. Særligt personløft indenfor social- og sundhedssektoren har der været fokuseret meget på (se Korremann,1999). Uden det kan dokumenteres gennem undersøgelser, så er detindtrykket fra mange arbejdsmiljøprofessionelle, at de fleste medarbejdereinden for dette område har fået uddannelse i løfteteknik, ligesom der er indkøbthjælpemidler i stort tal. Alligevel stiger anmeldelserne. Hvad er årsagentil dette? Der kan umiddelbart tænkes flere forklaringer:• Der er et langt efterslæb af nedslidte rygge, som stadig fører til anmeldelser,selvom belastningen er nedsat, og der derfor kommer færre nyenedslidte rygge til.• De forebyggende foranstaltninger har ikke været tilstrækkeligt effektivetil faktisk at føre til mindre nedslidning. Dvs. der har ikke været tilstrækkeliginformation og uddannelse til at nå ud til alle. Der er ikkeindkøbt tilstrækkeligt med hjælpemidler (eller de rigtige hjælpemidler),og det er måske ikke muligt at bruge løfteteknik og hjælpemidler pågrund af bygningsmæssige eller andre forhold.• Klientgruppen kan være ændret, så der udføres flere løft end tidligere.• Der kan være tale om, at der anmeldes lettere tilfælde af rygskader endtidligere.• Der er andre årsager til rygskaderne end dem, der har været fokuseretpå. Det kan således være, at det faktisk er de psykiske belastninger, somer de væsentligste årsager til rygskader, og disse belastninger kan måskevære vokset, jf. næste punkt (Johansson, 1999).• Endelig er det muligt, at der parallelt med de forebyggende foranstaltningerer foregået en modgående udvikling, der har forøget belastningernei mere eller mindre tilsvarende grad. Der kan således være taleom, at tempoet er sat i vejret, således at der forekommer flere personløftpr. person, selvom om de enkelte løft foretages med bedre teknik oghjælpemidler. Det øgede tempo kan også give en forøget risiko for akutteskader, hvor klienten fx er ved at falde. Der kan også være tale om, atforøget tempo og forøgede kvalitetskrav medfører en øget anspændthed,23

som øger de psykiske belastninger, der i sig selv også kan medføre rygskader.Disse årsager kan antageligt også genfindes i de generelle tal, som bliveryderligere vanskelige at fortolke på grund af de mange specifikke forhold,som gør sig gældende inden for de forskellige brancher. Vi vil imidlertidprøve at se nærmere på de fire muligheder.AnmeldefrekvensenAlt i alt må det for det samlede system i første omgang betragtes som etsuccesmål, at der er forekommet flere anmeldelser, når der tages fat på nyearbejdsmiljøproblemer, idet den øgede opmærksom vil føre til flere anmeldelseraf flere hidtil upåagtede skader. I forlængelse af arbejdsmiljølovenhar denne tendens måske gjort sig gældende over en bred kam, mens den sidenhar været mere selektiv og afhængig af særlige indsatser. I sig selv erstigende anmeldelser i en årrække således ikke et tegn på en mangelfuldindsats.Det må dog antages, at ophobningen af skader i løbet af en årrække vil forsvinde,og at der skal ske et fald i anmeldelserne, således som det også ersket for hjerneskader og asbestbetingede sygdomme. Det kan dog også tænkesen underliggende udvikling, hvor antallet af svære skader bliver mindre,mens der i øget omfang anmeldes relativt lette skader. Dette er f.eks. observereti de arbejdsmedicinske klinikker i forbindelse med hjerneskader, indendet samlede antal anmeldelser begyndte at falde.Indsatsens effektivitetDette område er det sværeste at sige noget om, da det stort set ikke har væretundersøgt. Det kan konstateres overfor udvalgte problemer som hjerneskaderog asbest, og det modsatte kan antageligt konstateres for de alvorligearbejdsulykker med dødelig udgang. Her må det konkluderes, at det ser udtil, at indsatsen overfor alvorlige ulykker ikke har haft nogen påviselig effekt.Dette forstærkes af, at landbruget, hvor der sker det største antal dødsulykker(Arbejdstilsynet, 1998), har haft faldende beskæftigelse i hele arbejdsmiljølovenslevetid.Voksende eller nye belastningerDer kan desuden være god grund til at antage, at der på en række områderudvikler sig voksende eller helt nye belastninger, som modvirker effekten afde traditionelle indsatser. Disse udviklinger hænger typisk sammen med organisatoriskeudviklinger, som ofte bygger på nye teknologiske muligheder.Et eksempel er udlicitering og outsourcing.Inden for det offentlige gennemføres i stort omfang udlicitering af opgavertil private, og i de private virksomheder gennemføres i lige så stort omfangoutsourcing af opgaver til andre private virksomheder. Det er typisk de ke-24

deligste og mest belastende arbejdsopgaver, der flyttes ud af virksomheden.Det sker i et stærkt konkurrencepræget miljø, hvor der derfor typisk skerpersonalereduktioner og tempoopskruninger samtidig med, at mulighedenfor forbedringer af arbejdsmiljøet begrænses. Der har fx været peget på, atproblemerne ved rengøring kan løses gennem udvikling af bredere servicemedarbejderjob,hvor man laver mange andre ting end rengøring. Det erfaktisk forsøgt i enkelte kommuner og amter som alternativ til udlicitering(Hjermov og Hvenegaard, 1995). Men hvis man er ansat i et rengøringsfirma,der ikke laver andet, så er variationsmulighederne begrænsede. Detsamme gælder ved elektronikmontage. Den store virksomhed kan skabebrede gode job ved at lade en person eller en gruppe stå for den samledemontage af et helt apparat, mens det lille firma, som har fået til opgave atlodde printplader, ikke har mange variationsmuligheder.På det administrative område sker der en udvikling, hvor fx telefonbetjeningudskilles i call centre, og blankethåndtering koncentreres i særligevirksomheder eller afdelinger. Til trods for en omfattende samfundsmæssigindsats mod ensidigt gentaget arbejde (EGA), som har medført positive resultaterpå nogle områder, så foregår der en udvikling som på andre områdermåske genindfører EGA. Der peges i debatten imidlertid også på at udlicitering/outsourcingkan medføre fordele for arbejdsmiljøet, idet periferefunktioner i den oprindelige virksomhed bliver til primære funktioner i dennye virksomhed. Derved kan der være mulighed for en anderledes prioriteringaf de tidligere perifere funktioner i forhold til uddannelse, teknologi ogarbejdsorganisering. Der kan også i visse tilfælde være stordriftsfordele,som muliggør automatisering i den nye virksomhed, mens det ikke var muligti den oprindelige virksomhed.Et andet eksempel kan være en stigende intensivering. I hele arbejdsmiljølovenslevetid har samfundet været præget af en stadig stærkere indsats forat effektivisere ressourceanvendelsen. Både i den private og offentlige sektorsatses på øget produktivitet, forstået som større kvalitativ eller kvantitativproduktion pr. medarbejdertidsenhed. Det antages, at en væsentlig del afdenne produktivitetsudvikling stammer fra ny teknologi, men de seneste årer der kommer øget fokus på de mulige produktivitetsgevinster ved at organiseredet menneskelige arbejde på en anden måde. Her er kodeordene bl.a.udvikling af de menneskelige ressourcer, fleksibilitet, business process reengineeringm.v. En væsentlig del af gevinsten skal hentes gennem det enkelteindivids egne beslutninger. Herved opnås formentlig flere rigtigehandlinger og mindre spildtid med at vente på ledelsesbeslutninger; mensamtidig lægges der et øget ansvar på den enkelte, og en række af arbejdstidensnaturlige pauser forsvinder. Derved kan der ske en forøget belastningaf arbejdstagerne, som også fører til helbredsskader.25

Fig. 3.7Sammenhæng mellem eksponering og belastningEksponeringsniveauFrekvensVarighedBelastning oghelbredseffektSammenhængen kan illustreres af fig. 3.7, (med inspiration fra Winkel ogWestgaard, 1996), der viser, at det er ikke kun er eksponeringsniveauet fxen byrdes vægt, der betyder noget for belastningen. Hyppigheden og varighedenaf løftene betyder lige så meget. Tendensen har typisk været at regulerepå niveauet gennem arbejdsmiljølovgivningen, mens der har væretmindre regulering på frekvens og varighed. Disse øges gennem en intensiveringaf arbejdet og bliver i en række tilfælde defineret via overenskomsterne.De øgede belastninger virker måske stærkest på de ufaglærte arbejdere, dervanskeligt kan leve op til de nye krav, og som har svært ved at opnå de fordele,som de højtuddannede kan opnå i den forbindelse. Der er således fundeten stigende ulighed i sundhed (fig. 3.8), hvor de lavest uddannede fårdårligere helbred, mens de højtuddannede får et bedre helbred. Særligt forbuschauffører er der fundet en stigning i forekomsten af hjertekarlidelser itakt med den intensivering af deres arbejde, der har fundet sted i 80erne og90erne (Tüchsen og Endahl, 1999).26

Fig. 3.8Ændring i hospitalsindlæggelser for mænd (SHR=Standard Hospitality Rate) efterTüchsen og Endahl, 1999.200SHR180160140120BuschaufførerIkke-faglærtearbejdereFaglærte arbejdereAndre funktionærerLedende funktionær100Direktører80Overordnet funktionær601982 1984 1986 1988 1990 1992 1994Informationsteknologien skaber helt nye former for arbejde og job, hvor deførste tegn på belastninger og helbredsproblemer allerede begynder at visesig. Bevægeapparatsskader i tilknytning til skærmarbejde er kaldt museskader,men det er måske de psykosociale belastninger knyttet til nye ansættelserformerog nye måder at organisere det fleksible arbejde, der kommer tilat betyde mest.Andre samfundsmæssige forholdDer vil også kunne rejses en række andre problematikker uden for de meresnævre arbejdsbetingelser, som kan spille ind i eksistensen af paradokset.Betyder fx det, at kvinderne i hele perioden har fået en anden placering påarbejdsmarkedet, at der kan være sket en ændret forøget samlet sundhedsbelastning(forstået som både arbejde og fritid), som slår igennem i arbejdet?Hvilken rolle har det, at aftalesystemet mellem arbejdsmarkedets parter erblevet mere decentraliseret gennem perioden? Hvad har de økonomiskekonjunktursvingninger betydet i perioden? Hvad har de skiftende politiskesignaler betydet for udviklingen. Disse er alle spørgsmål, som ikke vil bliveforfulgt systematisk i denne udredning, men som givet har en vis betydningfor den samlede forståelse.27

3.4 KonklusionAlt i alt kan der således være mange årsager til, at der ikke kan findes etklart fald i de arbejdsbetingede skader. Nogle skyldes anmeldehyppighederandre et ret uafklaret spørgsmål om arbejdsmiljøindsatsens effektivitet ogatter andre nye voksende problemer. De to sidste årsager peger imidlertidpå et behov for at forstå arbejdsmiljøsystemet og dets virkningsmekanismerbedre og på det grundlag vurdere både effektiviteten i dag og mulighedernefor at forbedre systemet, således at det bliver bedre til opfange de nye problemer,der dukker op. Det er i den forbindelse vigtigt at prioritere analyseraf arbejdets udvikling, da helbredseffekter først kan konstateres, når skaderneer sket. Det må imidlertid mane til betydelig eftertænksomhed, at der ikkekan konstateres målbare helbredseffekter af 25 års arbejdsmiljøindsats,og at vi står uden begrundede forklaringer på arbejdsmiljøsystemets manglendeeffektivitet. Vi er ikke blevet meget klogere på årsagerne til paradoksproblemet,fordi en forskning, der kunne belyse det, har været meget sparsomi perioden.I en mere systematisk søgen efter forklaringer i selve arbejdsmiljøsystemetvil vi først kaste blikket mod virksomhederne (kapitel 4 og 5) og se på,hvordan virksomhederne har mødt og håndteret arbejdsmiljøspørgsmål oghvilke samfundsmæssige udviklinger, der har påvirket deres arbejdsmiljøindsats.I kapitel 6 og 7 ser vi nærmere på lovgivningen, dens formål og detmere overordnede arbejdsmiljøsystem til regulering af arbejdsmiljøindsatsen.28

4 VirksomhedsperspektivetEn række skift i samfundsmæssige betingelser de sidste 25 år må formodesat have spillet en betydelig rolle for virksomhedernes arbejdsmiljøindsatsog effekten af denne. Svingninger i beskæftigelsen er traditionelt blevet ansetfor at påvirke indsatsen. Høj arbejdsløshed kan lægge en dæmper påisær fagforeningernes og de ansattes engagement og aktivitetsniveau. Enbegyndende svækkelse af fagbevægelsens generelle position kan også spilleind, om end dette er lidt modsætningsfuldt, idet undersøgelser har vist, atmedlemmerne prioriterer netop arbejdsmiljø meget højt. På den politiskescene har skiftende regeringer givet forskellig og varierende opmærksomhedtil arbejdsmiljøområdet, hvilket bl.a. har påvirket Arbejdstilsynets aktiviteterover for virksomhederne og den centrale regeldannelse. Igen må viimidlertid konstatere, at de nævnte forhold reelt er dårligt undersøgt. I detfølgende vil vi primært koncentrere os om arbejdsmiljøsystemet på virksomhederne,og det vil hovedsageligt sige sikkerhedsorganisationen.Arbejdsmiljøindsatsens endemål er virksomhederne og det arbejdsmiljø, derher skabes for medarbejderne. Det er derfor indledningsvis vigtigt at haveen forståelse af, hvad der skaber forandring på en virksomhed. Traditioneltvil udgangspunktet være, at virksomhedens kerneopgave er produktion afprodukter eller serviceydelser til et marked og at tjene penge på det. Arbejdsmiljøreguleringener et forsøg på et ”korrektiv” til udviklingen af virksomhedernesproduktionsprocesser. I forhold til at udvikle og rationalisereteknologi og organisation spiller arbejdsmiljøreguleringen således kun enmindre rolle som et politikfelt i virksomheden.En nærmere forståelse af hvordan arbejdsmiljøreguleringen fortolkes og internaliseresaf virksomhederne kan fås ved at betragte virksomhederne udfra to forskellige perspektiver: et økonomisk og et legitimeringsmæssigt.Hermed er det synspunktet, at det er for snævert kun at forstå en virksomhedsom en organisation, der på rationel vis forfølger målet om at tjene penge.Inden for en såkaldt nyinstitutionel tilgang (se Csonka 2000) ses virksomhederneikke alene som organisationer, der tilpasser sig økonomiskeaspekter i omverdenen (markedsforhold og kundekrav), men også som enheder,der har behov for at opnå politisk magt og legitimitet. Virksomhedernekonkurrerer ikke kun om kunder og markeder, de skal også signaleretroværdighed og ansvarlighed i omverdenen. Det betyder, at forandringer ivirksomheden ikke udelukkende drives af økonomisk-tekniske rationaler.Eksempelvis peges på begrebet isomorfisme, som betyder, at virksomhedertenderer mod ændringer, der gør dem mere ens med andre virksomheder.Forandringer i organisationen kan altså finde sted uden ”dokumentation”for, at de bidrager til produktivitet og effektivitet. Forandringer kan såledesses som drevet af to mål: profitmaksimering og legitimitet.29

I det omfang forbedringer af arbejdsmiljøet er en forudsætning for - eller entilfældig bieffekt af produktionsrationaliseringer, bliver arbejdsmiljøet endel af virksomhedens økonomiske rationale. I disse tilfælde kan virksomhedernehave en økonomisk interesse i arbejdsmiljøforbedringer, men de behøverimidlertid ikke at udnytte disse. Samtidig vil der være mange områder,hvor arbejdsmiljøforbedringer ikke er økonomisk rentable.Udadtil vil de fleste virksomheder gerne kunne hævde, at de overholder landetsarbejdsmiljølovgivning, og at ledelsen af virksomheden finder stedmed inddragelse af et vist hensyn til medarbejdernes interesser og ønsker,som loven kræver. Problemet er, at der er tale om legitimeringsprocesser,der ikke indarbejder arbejdsmiljøreguleringens intentioner om et arbejdsmiljøarbejde,der overvåger alle virksomhedens aktiviteter med henblik påat inddrage arbejdsmiljøhensyn. Der er tale om en ”udtalt teori” (”espousedtheory”) og ikke en ”brugsteori” (”theory-in-use”). Arbejdsmiljøarbejdet tildelesikke ressourcer og får ikke den ledelsesopmærksomhed, der kunne bidragetil en større gennemslagskraft i virksomheden. Arbejdsmiljøarbejdetbliver af symbolsk eller rituel karakter.4.1 Formningen af virksomhedens produktionsproces ogarbejdsmiljøDet arbejdsmiljø, der findes og skabes på en virksomhed, er tæt forbundetmed, hvordan produktionsprocessen i bred forstand er ”skruet sammen”eller konfigureret. Fig. 4.1- på næste side - viser en simpel model for hvilkeforhold og aktører, der spiller ind på dannelsen af en bestemt produktionsproces-konfigurationog dermed også på arbejdsmiljøet (efter inspiration fraBadham & Couchman 1996 og Badham et al. 1997). Konfigurationsprocesserer de dynamiske processer, der omdanner råmaterialer m.v. (eller input)til produkter, service m.v. (eller output). De består af fire gensidigt afhængigeelementer (konfigurationer): teknologi/viden, driftsaktører, produkt- ogproduktionsudviklingsaktører samt strategi- og økonomiaktører.Teknologi/viden konfigurationen er den specifikke konstellation af viden,udstyr og procedurer, som udgør den strukturerede, materielle, tekniske, organisatoriskeikke-menneskelige del af et produktionssystem. Ifølge modellener specifikke teknologiske/vidensmæssige elementer blot en ressource,der først bliver til en fungerende teknologi og viden, når den bliver kombineretpå en hensigtsmæssig måde i en bestemt produktionssammenhæng.Med begrebet teknologi/viden konfigurationen understreges det, at teknologienog viden ikke er “givet” på forhånd; men at den også indeholder lokaletilpasninger og fortolkninger.Driftskonfigurationen er den lokale organisering af drifts- og kontrolmedarbejderesamt disses kvalifikationer, holdninger, interesser, roller og ressour-30

cer. Medarbejderne og lokale ledere er på den ene side involveret i formningenaf teknologi/videns konfiguration. På den anden side sætter teknologi/videnskonfiguration både muligheder og begrænsninger for, at de kangøre dette.Fig. 4.1Konfigurationsmodel for dannelse af produktionsproces og arbejdsmiljø på envirksomhedStrategi- ogøkonomiaktørerSamarbejdsudvalgSikkerhedsudvalgTeknologiVidenProduktionsprocesArbejdsmiljøDriftsaktørerSikkerhedsgruppeProdukt- ogProduktionsudviklingsaktørerProdukt- og produktionsudviklingskonfigurationen er virksomhedens organiseringaf de ledere- og medarbejdergrupper, der er beskæftiget med at udviklenye produkter og processer, indkøbe nyt produktionsudstyr, projekterenye anlæg og bygninger m.m. Den omfatter desuden disse medarbejdereskvalifikationer, holdninger, interesser og ressourcer.Strategi- og økonomikonfigurationen er de aktører i organisationen, derhåndterer både økonomiske, organisatoriske, tekniske, sociale forhold samtovervinder problemer således, at fungerende produktionssystemer kan designesog implementeres samt medvirker til organisationens overlevelse ogudvikling. Det gælder internt på virksomheden, men også i forhold til eksterneaktører og forhold. Det kan typisk topledelsen med tilhørende stab,men afhængigt af størrelse også produktions- og fabrikschefer. Den omfatterogså disse leders og medarbejderes kvalifikationer, holdninger, interesserog ressourcer.Uden om den viste model findes aktører og strukturer, som påvirker disselokale processer. Modellen peger således på, at det ikke er tilstrækkeligt atse på de lokale, virksomhedspecifikke konfigurationsprocesser. På makro-31

niveauet findes begivenheder, magtrelationer og strukturer, som har betydningfor, hvordan de lokale konfigurationsprocesser forløber. For teknologiens/vidensvedkommende er det f.eks. leverandører, teknologiske serviceinstitutter,forskningsinstitutioner m.m. For driftskonfigurationen drejer detsig fx om arbejdsmarkedet, uddannelsesinstitutioner, faglige organisationerm.m. For strategi- og økonomikonfigurationen kan det fx være konsulenter,fremherskende organisationsstrategier, professionelle selskaber m.m. Forholdetmellem det lokale og makro-niveauet skal ikke forstås deterministisk;men som mere flydende og gensidigt påvirkende.Vi har placeret sikkerhedsgruppen i relation til driftskonfigurationen, hvilketskal indikere, at indsatsen i praksis hovedsageligt retter sig mod dendaglige drift på virksomhederne. Sikkerhedsudvalgets placering, som overbygningpå sikkerhedsgrupperne, placerer således dette udvalg i relation tildriften og ikke i relation til strategi og økonomidelen. Vi har placeret samarbejdsudvalgeti relation til strategi- og økonomikonfigurationen. Hvilketskal indikere, at indsatsen hovedsageligt retter sig mod mere overordnedeforhold på virksomheden. Hermed er sikkerhedsudvalgets og samarbejdsudvalgetsgrundlæggende relationer til virksomheden forskellige.I opretholdelsen og udviklingen af ”produktionsprocessen” og det derafskabte arbejdsmiljø fortolker virksomheden en række forhold i omverdenenog indgår i relationer og netværk med andre aktører. Internt på virksomhedensker disse fortolkninger og transformationer i processer mellem forskelligeaktører, der kan have forskellige mål og dagsordener. Samspillet mellemaktørgrupperne vil være præget af virksomhedens historie og baggrund,traditioner for samarbejde, kulturelle forhold m.m. Virksomhedens størrelsevil naturligvis have betydning for, om der overhovedet er tale om gruppereller snarere enkeltpersoner.Det er i denne ”smeltedigel”, at arbejdsmiljødiskursen på virksomheden ogsåskal forstås. Det generelle billede er, at arbejdsmiljødiskursen ikke stårstærkt og derfor ofte først kommer sent på banen og kun med indflydelse påmindre ting. Den er kun i beskedent omfang til stede i strategi- og økonmi-,produkt- og produktions- samt teknologi/videns konfigurationerne.En sådan model kan godt virke lidt firkantet, strukturel og mangle de konkretemodsætninger, men den kan være med til at give en ramme at diskuterede historiske forhold ind i samtidig med, at den kan give et overblik overelementer og særlige aktører i arbejdsmiljøarbejdet, som så kan behandleshver for sig. Det er vores håb, at modellen er blevet brugt sådan i det efterfølgende.32

4.2 SikkerhedsorganisationenDe nuværende regler om sikkerhedsorganisation (SIO) går i deres grundudformningtilbage til begyndelsen af 1970erne og er hentet fra industrien.Sikkerhedsgruppen udgør kernen i organisationen. Det er her, der sker enintegration i linieorganisationen i og med, at sikkerhedsrepræsentanten udgørgruppen sammen med arbejdslederen i afdelingen.Sikkerhedsgruppen skal i den afdeling eller det område, den dækker, varetage og deltage i aktiviteternetil beskyttelse af de ansattes sikkerhed og sundhed og i aktiviteter til forebyggelse af sikkerheds-og sundhedsmæssige risici. (Bekendtgørelse om virksomhedernes sikkerheds- og sundhedsarbejde§35).Sikkerhedsudvalget (SIU) skal lede, koordinere og planlægge virksomhedensarbejdsmiljøarbejde og er tiltænkt en funktion ”svævende” over virksomhedensorganisation, hvorfra den skal sørge for, at arbejdsmiljø bliverbehandlet de rigtige steder på de rigtige tidspunkter.Sikkerhedsudvalget skal planlægge, lede og koordinere virksomhedens sikkerheds- og sundhedsarbejde,herunder sikkerhedsgruppernes arbejde. Sikkerhedsudvalget skal forestå de aktiviteter,der skal iværksættes til beskyttelse af de ansatte og aktiviteter til forebyggelse af risici samt registrerevirksomhedens arbejdsmiljøproblemer. Sikkerhedsudvalget rådgiver på baggrund heraf virksomheden om løsninger af arbejdsmiljømæssige spørgsmål. (Bekendtgørelsen om virksomhedernessikkerheds- og sundhedsarbejde § 40.1).Bestemmelserne om sikkerhedsorganisationens opbygning ser ud til at byggepå følgende idealvirksomhed:En maskinvirksomhed med 125 ansatte, opdelt i 5 afdelingermed røg-, støj- og møgproblemer og i øvrigtmeget optaget af sikkerhedsspørgsmål og kun lidt omkringsundhed.Hvor SIO på en sådan type virksomhed måske kan fungere rimeligt, ser detanderledes ud i det offentlige og på virksomheder, som siden er opstået indenfor industrialiserede serviceerhverv. Her er der ofte tale om andre typeraf arbejdsmiljøproblemer, ofte vævet sammen med personalepolitiske temaer.Dette er SIO ofte ikke gearet til at håndtere. Lovfæstningen af SIO på enbestemt måde har måske bidraget til at gøre den for usmidig i forhold tilændringer i erhvervsstruktur og på arbejdsmarkedet, hvilket kan virke paradoksalti og med intentionerne i loven var, at den skulle kunne sikre et sikkertog sundt arbejdsmiljø i takt med den tekniske og sociale udvikling isamfundet. I denne sammenhæng spiller det selvfølgelig en rolle, at arbejdsmiljølovenogså var tænkt ind i en medarbejderdeltagelsessammenhæng.Der foreligger ikke nyere undersøgelser af sikkerhedsorganisationens (SIO)måde at fungere på i praksis; men meget tyder på, at der ikke er sket væ-33

sentlige ændringer i forhold til gamle diagnoser som ”sidevognsfunktion”og ”nicheplacering” (Møller et al. 1988). SIO har stadig for lidt indflydelsepå mere afgørende valg og strategier i virksomheden. Sikkerhedsudvalget eri praksis blevet koordinator af sikkerhedsgruppernes arbejde og i langt mindregrad strategiudviklende og politiklæggende. I forhold til modellen i figur6.1 mangler der ofte en forbindelse mellem sikkerhedsudvalget og såvelstrategi- og økonomiaktører som produkt- og produktionsudviklingsaktører.Arbejdsmiljøloven har således skabt et partssammensat organ på virksomhederne,som stadig lider af et behov for bedre integration i virksomhedenfor at øge gennemslagskraften. At situationen ikke er væsentligt ændret kanforklares på flere niveauer. Ud over den manglende integration på virksomhedsniveauhandler det på et personorienteret niveau om holdninger, manglendeviden og engagement. Endelig kan der ikke identificeres et stærkt incitamenttil, at virksomhederne skulle udvikle deres SIO. Hele ordningen erblevet pålagt virksomhederne af lovgivningen, hvorfor der ofte kun er en legitimeringsmæssiginteresse i at have SIO kørende på et vist niveau, somofte bliver til symbolske eller rituelle aktiviteter. Den rolle, SIU skulle havesom svævende over hele organisationen, internaliseres ikke i virksomhedernesdaglige praksis. Der satses ikke på at udvikle kvaliteten af SIU-arbejdet.Sikkerhedsudvalget har sjældent fået den tiltænkte funktion som ”overvåger”af virksomhedens aktiviteter og strategiudvikler på arbejdsmiljøområdet.Rollen som en politisk aktør i det øvrige spil på virksomheden har SIUikke været klædt på til. Medlemmerne har ikke fået nogen særskilt uddannelsetil denne rolle, og ofte er SIUs formand ikke tilstrækkeligt stærkt placereti virksomhedens organisation. Arbejdet i SIU kommer til at bære prægaf rituelle handlinger uden læring og refleksion over, hvordan arbejdsmiljødiskursenkan fremmes. Der er langt til en lærende sikkerhedsorganisation,som kan opfange forandringer, analysere og handle på disse i takt med behovet(Hasle et al. 2000).På den anden side skal effekten af SIO ikke underkendes. Med SIO er deretableret et selvstændigt organ i virksomheden, der kun skal beskæftige sigmed arbejdsmiljø. Om end der måske råbes fra en sidevogn, har det bidragettil at sætte arbejdsmiljø på dagsordenen i mange virksomheder. Via SIOer det lykkedes at fastholde en arbejdsmiljødiskurs i virksomhederne, selv iperioder med tre hundrede tusinde arbejdsløse. På den måde har SIO væretsom et ”pip” i organisationen, der på et eller andet niveau har været med tilat opretholde en dynamik om arbejdsmiljøspørgsmål.Kravet om arbejdspladsvurderinger (APV) er en ekstern påvirkning, der påmange virksomheder har sparket nyt liv i og givet fornyet legitimitet tilSIO. Som et proceskrav har APV været dynamisk og været en succes påstørre virksomheder. Den danske tilgang til APV med metodefrihed har muligvisbetydet, at mange virksomheder har gået mindre rituelt til arbejdet.SIO har set APV som et håndtag, der kan føre til forandringer, og virksom-34

heden har gennemført APV og fået noget reelt ud af det (Hasle et al.1999b). På den måde kan APV i første omgang ses som et eksempel på etbrud med de rituelle handlinger i SIOs arbejde. Mange små virksomhederhar ikke lavet APV, men undersøgelser viser, at de godt kan, hvis de får denfornødne hjælp fra en ”mediator” (Alstrup 2000). Det kan fx være BSTkonsulentereller andre konsulenter, der besidder de rette mediator-kvalifikationertil at håndtere forandringsprocesser i små virksomheder.4.3 Inddragelse af arbejdsmiljø i teknologisk forandringpå virksomhederSikkerhedsorganisationen skal deltage i planlægningen af virksomhedenssikkerheds- og sundhedsarbejde.”Sikkerhedsudvalget har til opgave at deltage i planlægningen af ny produktion og ændringeri den eksisterende produktion vedrørende forhold, der har betydning for arbejdsmiljøet,fx: udvidelse eller ombygning af virksomheden eller en del heraf; anskaffelse ogændringer af maskiner og tekniske hjælpemidler; indkøb og brug af stoffer og materialer;nye eller ændrede arbejdsgange, arbejdsprocesser og arbejdsmetoder.” (AT-anvisning6.0.1.4: 20).Om end der ikke findes nyere undersøgelser af sikkerhedsorganisationenspraksis, synes det at være et generelt billede, at en reel inddragelse i teknologiskeforandringer på virksomheden kun finder sted i stærkt begrænsetomfang. Dette rejser spørgsmålet om, hvorfor arbejdsmiljøhensyn ikke ilangt større udstrækning er integreret i teknologisk udvikling, projekteringog planlægning? Undersøgelser peger på, at der ofte er en skarp adskillelsemellem en virksomheds produkt- og produktionsudviklingsfunktioner ogsikkerhedsorganisationen (Broberg, 1997).Denne adskillelse kan ses i forlængelse af sikkerhedsgruppernes primæretilknytning til den daglige drift, sikkerhedsudvalgets nicheplacering og etmere alment produktionsteknologisk problem: adskillelsen mellem produktionog udvikling, men hvor man med hensyn til det sidstnævnte problemhar arbejdet med mange tiltag for at sikre en tættere kobling, gør dette sigikke gældende, når det drejer sig om at tilbageføre arbejdsmiljøerfaringerfra produktion til udvikling. Adskillelsen kan også forstås i et politisk-kultureltperspektiv: Selvstændiggjorte udviklingsafdelinger er udtryk for enhistorisk rodfæstet arbejdsdeling i virksomhedsorganisationer. I udviklingsafdelingerfindes egne normer, værdier og forståelser, der delvis kan stå imodsætning til ”de andre” i produktionen. På den led kan interne politiskeprocesser være en hindring for, at arbejdsmiljøhensyn bringes ind i udvi k-lingsfunktioner.35

Eksempel 1: Arbejdsmiljø i produktudviklingUnder produktudvikling skabes dele af arbejdsmiljøet for brugere og fremstillere af produktet.Flere case-studier viser imidlertid, at arbejdsmiljø for disse mennesker stort setikke indgår i produktudviklingssprocessen på en virksomhed (Broberg 1997). Der erstort set vandtætte skodder mellem virksomheders udviklingsafdelinger og arbejdsmiljøsystemet.Ingeniørerne har ringe bevidsthed om og forståelse af, at de påvirker andremenneskers arbejdsmiljø. Hverken ledelsen eller arbejdsmiljøsystemet på virksomhedenstiller krav til dem eller har forventninger om, at de inddrager arbejdsmiljøhensyn ideres arbejde. Ingeniørerne har ringe kendskab til metoder og værktøjer, der kan brugestil at indtænke arbejdsmiljø.På en af case-virksomhederne satsede de arbejdsmiljøprofessionelle på et kommendemiljøstyringssystem, som også omfattede arbejdsmiljø. I en opfølgende vurdering afdette system ser det ud til, at det stort set ikke har hjulpet på ingeniørernes evne til atindtænke arbejdsmiljø. Det har dog haft den vigtige funktion, at miljø og arbejdsmiljøhar fået større legitimitet i fx produktudviklingsafdelinger. Men systemet i sig selv sikrerikke noget. Det skal understøttes af arbejdsmiljøaktører, nye dialog- og kommunikationskanaler,inddragelse af medarbejdere, udtrykkelig ledelsesopbakning o.lign.Eksempel 2: Arbejdsmiljø og ingeniørerEn bredere anlagt undersøgelse for IDA om ingeniørers relationer til arbejdsmiljø(Høgsbro et al. 1998) giver et lidt mere differentieret billede af ingeniørerne, alt efterhvilke jobtyper de har, og hvilke brancher de arbejder i. Men hovedbilledet er stadig, atde ikke er bevidst om deres rolle i arbejdsmiljøet, at arbejdsmiljø er lavest prioriteret ideres arbejde, at de mangler arbejdsmiljøviden og kendskab til metoder og værktøjer.Også i denne undersøgelse falder ingeniørerne ud som en isoleret subkultur i virksomheden- i forhold til arbejdsmiljøsystemet, men også ofte i forhold til produktionen. Defår ikke tilbagemeldinger, hvis de har bidraget til dårligt arbejdsmiljø. Årsagsanalyser ivirksomhedens arbejdsmiljøsystem - og fx i APV - føres sjældent tilbage til fx produktetseller processens konstruktion. Ledelsen stiller heller ikke arbejdsmiljøkrav til ingeniørerne.Trefjerdedele af ingeniørerne i undersøgelsen mener, at arbejdsmiljø bør væreobligatorisk i ingeniøruddannelserne. Samtidig viser undersøgelsen, at de, der harhaft arbejdsmiljøundervisning, ikke har anden adfærd eller andre holdninger end de,der ikke har haft det. Der kan naturligvis sættes spørgsmålstegn ved den sparsommeundervisning, de har fået. Men samtidig peger det også på betydningen af virksomhedskulturen/subkulturensom et væsentligt socialiserende element.Sikkerhedsudvalget har ikke formået at spille en medierende rolle mellemudvikling og produktion, hvad angår arbejdsmiljøspørgsmål. Meget arbejdei sikkerhedsudvalget går i stedet primært ud på behandling af sager fra sikkerhedsgrupperne.Hvis vi fastholder, at SIO er designet til den tidligerenævnte idealtypevirksomhed, har der aldrig været tænkt på, hvordan sikkerhedsudvalgetkunne komme i dialog med selvstændige udviklingsfunktioner.Det er klart, at det ikke er udvalgets opgave selv at arbejde med at inddragearbejdsmiljøhensyn i teknologiske forandringer, men det er dets opgaveat skabe de rammer og procedurer, der sikrer, at sagerne tages op derigtige steder. Denne politikudviklende rolle har sikkerhedsudvalget hidtilikke kunnet indfri.Heller ikke BST har tilsyneladende formået at trænge ind i udviklingsfunktionerpå virksomheder:36

”Forebyggelsesgraden i de løsninger, som virksomhederne vælger at gennemføre, måkarakteriseres som lav til middel, mens effekten typisk er middel til høj. Løsningerne hartypisk karakter af afhjælpende foranstaltninger i arbejdsmiljøet, mens de sjældnerehandler om grundlæggende bygningsmæssige, tekniske eller arbejdsorganisatoriskeændringer. Dette afspejler, at virksomhederne typisk henvender sig til BST med snævertafgrænsede arbejdsmiljøproblemer, som de ønsker løst med det samme.”(…)”Den relativt lave forebyggelsesgrad i de løsninger, der gennemføres, afspejler ikkealene, at virksomhederne henvender sig med håndgribelige arbejdsmiljøproblemer, menogså at sikkerhedsorganisationen på mange virksomheder ikke systematisk inddrages iplanlægningen af bygningsmæssige, tekniske og arbejdsorganisatoriske ændringer.”(Aldrich et al. 1999: 91).Grunden til at heller ikke BST kan komme ind og påvirke udviklingsfunktionernetilskrives, at BSTs umiddelbare kunde – sikkerhedsorganisationen –ikke selv er involveret i denne type aktiviteter. Det rejser spørgsmålet, omBST har andre muligheder for gå tættere ind i denne type forebyggende arbejde,hvilket vi vender tilbage i næste kapitel.”Den, der leverer et projekt til et teknisk hjælpemiddel, et produktionsanlæg eller et bygge-eller anlægsarbejde, skal i projektet tage hensyn til sikkerhed og sundhed ved arbejdetsudførelse og driften af det færdige byggeri eller anlæg m.v. Det samme gælder den,der på lignende måde rådgiver om arbejdsmiljømæssige forhold” (§33 i Arbejdsmiljøloven).Så tidligt som i 1978 kom bekendtgørelsen om projekterendes og rådgiverespligter baseret på §33 i arbejdsmiljøloven. Bekendtgørelsen pålægger projekterendeog rådgivere at inddrage arbejdsmiljøhensyn i deres projekter.Bekendtgørelsen er således typisk rettet mod arkitekter og rådgivende ingeniørfirmaer.Selv om bestemmelserne i bekendtgørelsen er strafsanktionerede,har Arbejdstilsynet uhyre sjældent retsforfulgt projekterende eller rådgiverefor at levere projekter, der har medført dårligt arbejdsmiljø for brugerne.Problemet med bekendtgørelsen er, at det er meget vanskeligt at retsforfølgeen rådgiver, fordi den juridisk er svag og i praksis reelt ikke er strafsanktioneret.Derudover er det begrænsende, at bekendtgørelsen mere errettet mod eksterne rådgivere frem for også mod selve projekterings- ogplanlægningsfunktionen på en virksomhed.Det er vores indtryk, at simple arbejdsmiljøtommelfingerregler i stigendeomfang inddrages ved projektering af fx decideret kontorbyggeri, men derkan peges på strukturelle barrierer mod inddragelsen af arbejdsmiljøhensyn.Det drejer sig fx om standardbyggeri til erhverv, hvor det på projekteringstidspunktetikke er afgjort hvilke aktiviteter, der skal foregå i bygningen.Her er det vanskeligt for en projekterende at inddrage arbejdsmiljøhensyn.37

4.4 Nyere tendenser i virksomhedernesarbejdsmiljøarbejdeI de senere år har vi set initiativer, der fortjener særlig opmærksomhed, fordide potentielt udgør brud med ”det gamle arbejdsmiljøsystem”. Ledelsessystemerer et sådant initiativ eller koncept. Arbejdsmiljø integreres i miljøstyringssystemersom ISO 14001 og EMAS, eller der opbygges parallellearbejdsmiljøledelsessystemer. I 1995 udgav Arbejdstilsynet ”Inspiration år2005: Systematisk arbejdsmiljøarbejde” (AT 1995), og flere private certificeringsfirmaerhar udarbejdet standarder for arbejdsmiljøledelsessystemer. INorge og Sverige er dette gået så langt, at det er blevet indskrevet i arbejdsmiljøloveni form af intern kontrol. Her integreres indsatsen til at omfattebåde arbejdsmiljø, miljø og sikkerhed. Senest har EU-kommissionens rådgivendearbejdsmiljøudvalg vedtaget en udtalelse om arbejdsmiljøledelsessystemersamt udarbejdet en overordnet beskrivelse for etablering af sådannefrivillige systemer.Omfanget og virkningerne af dette i Danmark er endnu svære at vurdere,men under alle omstændigheder rører det ved et grundlæggende dilemma:Skal indsatsen bygges op omkring medarbejderinddragelsen eller omkringledelsen? Den danske – og skandinaviske – model har hidtil bygget på ”protectionand participation” (Sørensen 1998). Arbejdstagerne skal beskyttesmod helbredsskadelige påvirkninger i arbejdet, og denne indsats organiseresud fra et demokratiserings- og deltagelsesperspektiv i form af partssamarbejdeti SIO. SIO er etableret som en position, hvorfra arbejdsmiljøets sagkan tales, hvor medarbejderne inddrages og er givet indflydelse. Ledelsessystemerkan udgøre en risiko for, at dette system bliver undermineret, menkan også være en chance for at styrke arbejdsmiljøindsatsen på virksomhederne(Kamp 1998). På den ene side kan ledelsessystemer ses som et forsøgpå at flytte ”sidevognen” ind på førerens plads. De er bygget over sammelæst som andre ledelsessystemer og taler derfor umiddelbart til ledelsen,hvorfor det er en chance for at give arbejdsmiljø en mere fremtrædende positioni virksomheden. På den anden side peger undersøgelser på, at ledelsessystemerikke taler til de menige medarbejdere, som det er vanskeligt atengagere i arbejdet (Kamp 1998). I ledelsessystemer er der desuden risikofor, at arbejdsmiljøbegrebet indsnævres, idet systemerne lægger meget vægtpå mål og målinger. Det vil sige, at kvantificerbare arbejdsmiljøproblemerkommer i fokus på bekostning af bredere problemer, som det er vanskeligereat måle.Ledelsessystemer er således måske udtryk for en forskydning væk fra ”participation”over mod en snævrere form for ”protection”. Samtidig er detmåske en chance for at gøre ledelsen mere ansvarlig og engageret i arbejdsmiljøspørgsmål.I værste fald dog kun i form af et ønske om en legitimeringudadtil over for myndigheder og kunder. Flere virksomheder, som vælger atsatse på ledelsessystemer, vælger typisk at integrere APV-arbejdet i systemerne.Der findes ingen systematiske vurderinger af dette møde mellem38

”bottom-up”-aktiviteter (APV) og ”top-down”-systemer. Men ledelsessystemerer ikke givne størrelser. De vil altid blive tilpasset og formet på denenkelte virksomhed. Derfor kan virksomhedens kultur og traditioner formedarbejderinddragelse spille en afgørende rolle for udfaldet af dette møde.Kan medarbejderinddragelsen fastholdes i ledelsessystemer, kan det derforses som en chance og ikke nødvendigvis en risiko.Et andet spirende forsøg på at skabe ny dynamik i arbejdsmiljøindsatsen erarbejdsmiljømærkning af produkter eller virksomheder (COWI 1999). Detkan ses som et forsøg på at bringe flere eksterne aktører ind på arbejdsmiljøbanen,idet der enten appelleres til forbrugerne (private eller virksomheder)eller til arbejdstagerne om kun at indgå i købs- og salgsrelationer medvirksomheder, der fremstiller arbejdsmiljøvenlige produkter eller har etgodt arbejdsmiljø. Herved udvides dynamikken i arbejdsmiljøindsatsen tilat omfatte nye aktører, og der lægges pres på den enkelte virksomhed for atstyrke arbejdsmiljøarbejdet.Også internt i virksomhederne ses der forsøg på at udvide aktørkredsen,bl.a. ved at forsøge at koble arbejdsmiljøpolitikfeltet med andre politikfelter.Det er fx til miljøområdet eller til produktivitets- og personalepolitikområdet(Kamp 1998). Miljøområdet ses som et område, hvor ledelsen ofrermere opmærksomhed på grund af stærkere relationer til eksterne aktørersom myndigheder, kunder og leverandører. Den høje samfundsmæssigeprofilering af miljødiskursen tvinger virksomheder til at agere, og områdeter traditionelt stærkere ledelsesorienteret. En kobling til dette område formodesderfor at kunne styrke arbejdsmiljøindsatsen i virksomheden.Med hensyn til at fremme arbejdsmiljøhensyn i teknologiske forandringsprocesserkan der skeles til to andre områder, hvor der de seneste år har væretgjort forsøg på at integrere nye kriterier. Det drejer sig om integration afmiljøhensyn i produktudvikling og metoder til at udvikle brugervenlige produkter.Relevante spørgsmål er, hvorfor disse to områder ser ud til at kunneslå igennem over for produktudvikling og på hvilken måde, de formidles tildesignerne. Umiddelbart ser det ud til, at slutbrugere og kunder har mere legitimadgang til designprocessen end operatører i den produktion, der fremstillerproduktet. Brugervenlighed er en markedsorienteret indsats og oftemarkedsdreven. Spørgsmålet er, hvordan arbejdsmiljø kan blive lige så vi g-tig som brugervenlighed. Endelig er der også grund til at undersøge hvilkenye koncepter og metoder, der lanceres inden for produktudvikling. Spørgsmåleter, om nogle af disse udgør en chance for at integrere arbejdsmiljø.Eksempelvis er ideen i integreret produktudvikling eller ”concurrent engineering”i princippet åben over for, at også arbejdsmiljøaktører integreres idesignprocessen. Det afgørende her bliver, hvordan sådanne globale konceptertransformeres på de enkelte virksomheder, og om SIO er i stand til atfå nogen rolle i den forbindelse. Men det er måske en chance for at nedbrydeskellet mellem arbejdsmiljøaktører og udviklingsaktører.39

4.5 KonklusionVirksomheders arbejdsmiljøindsats - hovedsageligt udtrykt i det lovpligtigesikkerhedsarbejde - indgår som en brik blandt andre i de forandringsprocesser,der finder sted i virksomheders produktionsprocesser. Produktivitetsogrationaliseringstiltag er stærke konkurrerende politikfelter i forhold tilarbejdsmiljøindsatsen, som primært er et ”korrektiv” til disse. Indsatsen isikkerhedsorganisationen og især i sikkerhedsudvalget antager ofte form afsymbolske eller rituelle handlinger: Det er noget virksomhederne skal have,og derfor er det ikke internaliseret i samme grad som andre politikfelter.Det er dog nødvendigt at kunne legitimere virksomheden over for medarbejderneog omverdenen. Sikkerhedsorganisationen og især sikkerhedsudvalgetender dermed i en sidevogn eller nicheplacering. Det skal dog ikkeundervurderes, at sikkerhedsorganisationen sidder og råber op om arbejdsmiljøfra sidevognen. Sikkerhedsorganisationen er en position, hvorframedarbejderne er sikret deltagelse, og som kan holde en arbejdsmiljødiskursi live i virksomheden.Det er ikke lykkedes at få arbejdsmiljø med tidligt i de processer, der danner/etablerer(konfigurerer) en virksomheds produktionsproces. Produkt- ogproduktionsudviklingsaktører samt strategi- og økonomiaktører har hidtilkunnet slippe for at inddrage arbejdsmiljøhensyn. Der har hverken væretpres fra topledelsen eller fra sikkerhedsorganisationen til, at de skulle gøredet. Aktørerne i produkt- og produktionsudviklingsfunktioner ved for lidtom arbejdsmiljø og om deres egen rolle og ansvar herfor. Bekendtgørelsenom rådgivere og projekterende har stort set ikke haft nogen effekt.En styrkelse af arbejdsmiljøindsatsen er i de sidste år etableret ud fra henholdsviset ”bottom-up”- og ”top-down”-perspektiv. På den ene side APVaktivitetenog på den anden side ledelsessystemer. Udfaldet af mødet mellemdisse to perspektiver er ikke klart endnu, men vil have væsentlig betydningfor indsatsen fremover.Alt i alt er det ikke lykkedes at skabe et arbejdsmiljøarbejde i virksomhederne,som har været inddraget i de reelle beslutninger, der til stadighed ændrerog former arbejdsmiljøet. Det være sig beslutninger i topledelsen, udviklings-eller produktafdelinger. Arbejdsmiljøarbejdet har primært mereværet en afhjælpning af opståede problemer end forebyggelse af, at de opstår.Arbejdsmiljøarbejdet har været meget lidt refleksivt over sammenhængenmellem måden at arbejde med arbejdsmiljøet på og de opstillede mål/-ønskede resultater, som skal opnås i forhold til sikkerhed og sundhed.De stive regler om sikkerhedsorganisationen har på den ene side sikret enorganiseret arbejdsmiljøaktivitet på virksomhederne, men har på den andenside også virket hæmmende for at udvikle aktiviteter i takt med nye måderat organisere virksomhed og produktion på, eller når de skulle tilpassesnogle branchers specifikke arbejdsmiljøvilkår.40

5 Eksterne aktørers rolle i virksomhedensarbejdsmiljøarbejdeTil at understøtte aktiviteterne på den enkelte virksomhed har arbejdsmiljølovgivningenopbygget et eksternt støttesystem, hvis hovedaktører er kredsenei Arbejdstilsynet og Bedriftssundhedstjenesten (jf. figur 5.1 ). Der findesogså andre aktører i virksomhedernes støttesystem. Her kan nævnes Arbejdsmiljøfondet(nu Arbejdsmiljørådets Servicecenter), de arbejdsmedicinskeklinikker, Branchesikkerhedsråd (nu Branchearbejdsmiljøråd) og lokalearbejdsmiljøaktiviter (fx arbejdsmiljøuger Skive). Inden for denne udredningsrammehar det ikke været muligt også at tage disse aktører med i vurderingen.En andet forhold, som heller ikke vil blive taget op her, er differentieret arbejdsskadeforsikringspræmier.Disse er tænkt som et økonomisk incitamentog motivation for virksomhederne til at gøre noget ekstra ved arbejdsmiljøet.Et kan vi dog konkludere, nemlig at økonomiske reguleringsinstrumenterikke har været anvendt, selv om der har været mange diskussioner om det iarbejdsmiljøapparatet i hele den 25 års periode, loven har fungeret.Når vi skal diskuterer det eksterne støttesystem, som er oprettet til at understøttevirksomhedernes arbejdsmiljøarbejde, må det ses som led i et størresystem, hvor de forskellige aktører er tildelt forskellige roller. Vi har derfornedenfor opstillet en model (med inspiration fra Winter, 1990), der viser deforskellige niveauer i transformationsprocessen fra lovgivning til aktiviteterpå arbejdspladserne - herunder de aktører, som skal understøtte virksomhederne.Med en sådan model er det ligeledes mulig at diskutere de forskelligeroller og opgaver, der ligger på de forskellige niveauer.De eksterne aktører er således sat til på den ene side at understøtte et samletsystem og på den anden side opfylde virksomhedernes behov og ønsker.Modellen kan selvfølgelig virke lidt for rationel og dermed ikke få fat i allede faktorer, som spiller ind, men på trods af dette har vi vurderet, at den kanbruges som udgangspunkt for diskussionerne i de kommende kapitler.41

5.1 En modelFig. 5.1En model for implementering af arbejdsmiljøreguleringenPolitik-dannelse(Politikerne,organisationer,offentlighedenm.fl.)Organisatorisk oginterorganisatoriskimplementering(Direktoratet,organisationer m.fl.)ImplementeringsprocesStreet-levelbureaucratic practise(AT-kredse ogBST)Målgruppepraksis(virksomheden)ArbejdsmiljøoutputHelbredseffektUdgangspunktet i modellen er politikdannelsen - som diskuteres i kapitel 6.Denne foregår i den øverste kasse og handler i dette tilfælde om arbejdsmiljølovgivningen.Politikdannelsen er grundlaget for implementeringen og resultatetaf denne (den store ”kasse”). En høj grad af konflikt i politikdannelsenses i flere tilfælde at føre til en implementering uden succes. Hvis ”politikmagerne”i beslutningsprocessen bygger på en gyldig årsagsteori (omsammenhæng mellem den problematiske adfærd, der skal reguleres og depåtænkte midler eller instrumenter), er der større chance for succes. Det erikke et ukendt fænomen, at den politiske logik afhænger af legitimiteten idet offentlige rum mere end, om en årsagsteori ud fra logiske eller viden-42

skabelige principper er gyldig. De vigtigste elementer, der indgår i udviklingenaf handlingsmuligheder, er:• begrebsliggørelse (herunder specificeret beskrivelse)• legitimitet• politisk pres (nogle ønsker en type forandring – andre ønsker andre).Det offentlige rum dannes af en lang række forskellige aktører med arbejdsministeren,folketinget, arbejdsmarkedets parter og medierne som de vigtigste,men også offentlig debat med udgangspunkt i forskningsresultater fraind- og udland, oplevelser af arbejdsmiljøproblemer fra konkrete virksomhederog konkrete erfaringer med systemet kan gennem bidrag fra mangeaktører spille en rolle. Debatten i dette offentlige rum kan i et vist omfangdirekte påvirke adfærden i virksomhederne, ligesom holdninger og erfaringerdér påvirker den politiske dannelsesproces. Denne proces har normaltlange tilløb, hvor der igennem flere år foregår debat om bestemte forhold,der på et tidspunkt kulminerer i ændret lovgivning. Det var tilfældet medhele tilløbet til arbejdsmiljøloven i 1975 (omkring ”Arbejdsmiljøgruppen af1972”), og det var tilfældet med ændringerne af loven i 1997.Indsatsen mod organiske opløsningsmidler er et eksempel på, hvorledes enlang indsats med aktiviteter i fagbevægelsen og forskning førte til anerkendelseaf problemet med hjerneskader i det offentlige rum, og der skete efterhåndenen meget vellykket implementering af forebyggende foranstaltninger.Asbest er derimod et mere tvetydigt eksempel, hvor anerkendelsen i detoffentlige rum førte til et berettiget forbud mod asbest, men også en indsatsmed at fjerne loftsplader og isolering for store beløb, som siden er blevetdiskuteret, om den var berettiget. Skifteholdsproblematikken er eksempletder viser, at det til trods for solid videnskabelig dokumentation af helbredsskadertilbage i 50erne og 60erne aldrig er lykkedes at etablere det offentligerum, der fører til reel forebyggelse (Andersen, 1970).I lyset af det foregående kapitels billede af, at sikkerhedsorganisationen stadiger en sidevogn, og at ledelsen ofte udfører symbolske eller rituelle handlingerpå arbejdsmiljøområdet, er behovet for støtte fra AT og BST så megetdesto større. Det er herfra, der kan leveres legitimitet og prioritet tilvirksomhedens arbejdsmiljøaktører. Grundlæggende består støtten på denene side af krav og kontrol og på den anden side af vejledning og rådgivningmed henblik på at skabe rammer for, at virksomheden selv kan håndterearbejdsmiljøet. Samtidig skal det erindres, at virksomhederne ikke kunpåvirkes af dette arbejdsmiljøstøttesystem, men ofte indgår i et samspil medregionale netværk af anden karakter, fx konsulenter, TIC m.m..Ligeledes er det væsentligt at være opmærksom på, at når vi ser på figur 5.1skifter de interesser og målsætninger, der forfølges af aktørerne ned gennemsystemet. På ”street-level bureaucrat” niveau (AT-tilsynsførende og BST)43

forfølges der i større omfang sundhedspolitiske interesser end højere oppe isystemet, hvor arbejdsmarkeds- og erhvervspolitiske interesser spiller enstørre rolle. Denne konflikt kan have negativ indflydelse på det samlede systemsindsats.5.2 ArbejdstilsynetI perioden efter den nye arbejdsmiljølov fra 1975 påbegyndtes et opbrud iArbejdstilsynets tilsynsarbejde: 1) fra detailregulering af forholdsvis enklematerielle forhold til et mere system- og funktionsorienteret tilsyn af stadigmere komplekse forhold og 2) fra en fokusering på sikkerhedsmæssige forholdtil en bredere fokusering på sundhed. I slutningen af 80erne var der iArbejdstilsynet overvejelser om at indføre systemtilsyn, bl.a. inspireret afintern kontrolreformen i Norge. På dette tidspunkt blev ideen dog ”skudtned”, men er i dag dukket op igen i en modificeret udgave som en del af dettilpassede tilsyn. Funktionskrav og systemtilsyn overlader mere til lokalfortolkning og medfører et øget behov for, at virksomheden får rådgivning.Tilsynsformen er i større grad afhængig af, at der er etableret en refleksivpraksis i virksomhederne: at virksomhederne lærer af tilsynet og bliver istand til bedre at løse arbejdsmiljøproblemer, men en sådan refleksiv praksiser ofte svag og kræver støtte.De tilsynsførende er stadig en del af et juridisk system, men den gamle rollesom juridisk myndighed er blevet vanskeligere at opretholde i en stadig merekompleks praksis med mere komplekse problemer. Arbejdstilsynets rollehar gennem perioden skiftet mellem politibetjent og vejleder, bl.a. afhængigaf signalerne fra skiftende regeringer og arbejdsministre. Dette har bl.a. afspejletsig i påbudspolitikken, hvilket fremgår af figur 5.2. Heraf fremgårdet, at den mest markante forandring sker fra 1987 til 1989 med et fald fraca. 35.000 til 10.000. Dette kan forklares ved, at der i 1988 kom det såkaldteKontrolcirkulære (6/1988) - Arbejdstilsynets kontrolfunktion, der medførteen klar skelnen mellem vejledning og kontrol samt at påbud, der ikkeoverholdes, skal følges op med retslig tiltale. Det er derfor nærliggende atantage, at de høje tal fra før 1987 er udtryk for både påbud og vejledning.Det store fald kan ud over denne statistiske ændring også tilskrives en visforsigtighed med at anvende påbudsmuligheden efter præciseringen af dejuridiske betingelser herfor. De øvrige udsving, herunder en kraftig vækstpå ca. 67% mellem 1991 og 1992 har det været vanskelig at give nogen forklaringpå ud fra det materiale, vi har haft adgang til.44

Fig. 5.2 Antallet af påbud fra Arbejdstilsynet i perioden 1985-1998AT-påbud400003000020000AT-påbud1000001985198719891991199319951997Kilde: Arbejdstilsynet årsberetningerHvilke tilsynsstrategier, der er mest effektive over for virksomheder, harværet påfaldende lidt genstand for systematiske undersøgelser. Meget tyderdog på, at det stadig er et klart (problemspecificerende) funktionspåbud, deroverlader løsningen til virksomheden, der er mest effektiv. I og med at detoverlades til virksomheden selv at finde ud af en løsning, skaber den signogle erfaringer, der kan bidrage til at udvikle en refleksiv praksis.Den nyeste tilsynsstrategi - det tilpassede tilsyn - kan ses som en reaktionpå mange års kritik af Arbejdstilsynets ressourceindsats. Det tilpassede tilsynopererer med en indplacering af virksomhederne i tre niveauer baseretpå virksomhedens egen indsats for at forbedre arbejdsmiljøet og arbejdsmiljøstandardenpå virksomheden. Niveauinddelingen er et prioriteringsredskab,der skal bidrage til, at Arbejdstilsynet lægger de fleste ressourcer i devirksomheder, hvor der er behov for det. Det tilpassede tilsyn indeholder såledesstærke elementer af systemtilsyn, hvor der fokuseres mere på virksomhedensorganisation af arbejdsmiljøindsatsen og på dens planlægningsogledelsessystemer. Samtidig er tilsynsstrategien udtryk for en erkendelseaf, at forskellige virkemidler skal bringes i anvendelse over for forskelligevirksomheder. Det er endnu for tidligt at sige noget om, hvordan denne tilsynsformvil påvirke virksomhederne. Det vil bl.a. afhænge af hvilken praksis,Arbejdstilsynet vil lægge til grund for indplacering af virksomhederne ide tre niveauer. Det ville være oplagt at få gennemført en systematisk undersøgelseaf implementeringen af det tilpassede tilsyn.De tilsynsførende - ”street level bureaucrats” i figur 5.1 - i Arbejdstilsynethar været genstand for påfaldende lidt opmærksomhed i undersøgelser af,hvordan arbejdsmiljøsystemet fungerer i forhold til virksomhederne. Hvorder tidligere i stor udtrækning var tale om en homogen gruppe bestående afmaskinmestre, ingeniører o.lign., er gruppen i perioden siden arbejdsmiljølovenfra 1977 blevet mere heterogen omfattende flere faggrupper, bl.a.45

sundhedspersonale. Dette har medført problemer med at få etableret en ensartettilsynspraksis på tværs af kredse og faggrupper. Det ser ud til, at derofres forholdsvis små ressourcer på uddannelse af de tilsynsførende, og atder især mangler et forum for erfaringsudveksling og faglig udvikling. Dettekan forstærke, at hver enkelt tilsynsførende udvikler sin egen strategi. Etandet problem er forholdet mellem en central planlægning af særlige indsatserog de tilsynsførendes daglige arbejde. Dette kan give en spænding mellemplanlæggere og de udførende. Undersøgelser fra andre områder tyderpå, at en høj inddragelse af de tilsynsførende i planlægningen sikrer en størreeffekt af en indsats (Winter 1990).De tilsynsførendes muligheder for at fremme arbejdsmiljøet på virksomhederneser forskellige ud inden for forskellige sektorer. På slagteriområdetstår et forholdsvist svagt arbejdsmiljøreguleringssystem (med stigende trækaf refleksiv regulering) over for et stærkt rationaliseringssystem på virksomhederne.Arbejdsmiljøreguleringen siger ikke noget om produktivitet,hvorved det i en sådan branche er særlig vanskeligt at afhjælpe arbejdsmiljøproblemer,der er tæt integreret i den centrale rationaliseringsstrategi ibranchen. Der er altså grænser for den overvågende myndigheds muligheder,som grundlæggende handler om, at der er en grænse for, hvor voldsomen regulering staten kan sætte i værk over for virksomhedernes profitproduktion.Denne grænse er dog ikke skarp, men flydende - afhængig af hvilkealliancer, der indgås på nationalt plan m.m.Fremtiden for Arbejdstilsynet tegner til i overvejende grad at være systemogfunktionskravstilsyn. Den omstilling, der er nødvendig, bør ses som enlæreproces og omfatte bl.a. uafhængige evalueringer af, hvordan det tilpassedetilsyn gennemføres i praksis, og hvilken effekt det har over for virksomhederne.I lyset af Arbejdstilsynets afgørende rolle over for virksomhederne er detyderst påfaldende, at vi ved så lidt om effektiviteten af forskellige tilsynsstrategierog indsatser. Grundige evalueringer og refleksion har ikke væretkendetegnende for denne del af arbejdsmiljøsystemet, hvilket står i skærendekontrast til andre områder som undervisning og trafiksikkerhed. Denmanglende dokumentation betyder, at det er vanskeligt at se, om der harfundet en læring sted i systemet, der kan åbne for helt nye måder at gøretingene på.5.3 BedriftssundhedstjenestenBST-systemet har allerede ved flere lejligheder (Aldrich et al., 1999) væretgjort til genstand for evaluering. Vi skal derfor ikke gå ind i en længere diskussionaf denne, men nøjes med at fremhæve nogle enkelte forhold vedBST-udviklingen.46

BST er en relativ ny aktør, der siden oprettelsen i 1980 har måttet udviklesin rolle i arbejdsmiljøsystemet såvel politisk som fagligt.Det danske BST-system fik fra starten, bl.a. i kraft af arbejdsmarkedets partersaktive deltagelse i oprettelsen, en drejning væk fra en traditionel medicinsksundhedstjeneste mod en mere teknisk/ergonomisk baseret rådgivningstjeneste.BST-systemet udviklede en faglighed, der adskiller sig framange andre landes traditionelt medicinsk dominerede BST-ordninger vedisær at se ”virksomheden som patienten” og opbygge en personalesammensætning,hvor teknikere og terapeuter dominerer over for lægefagligt personale,der næsten ikke er til stede (Limborg, 2000). Ergo- og fysioterapeuterneer den største faggruppe i BST-systemet, idet de udgør næsten 30% afdet faglige personale. Derefter kommer ingeniørerne, der udgør knap enfjerdedel. Andre større faggrupper er miljøteknikere, planlæggere m.v., ogsiden 1995 er gruppen af psykologer vokset betydeligt (Aldrich et al.,1999). BST-systemet har for nylig fået en positiv evaluering. Der er udbredttilfredshed med BST blandt de virksomheder, der bruger BST (ibid).Udbygningen af BST-ordningen har ved flere lejligheder været sat i stå.Aktuelt har der ikke siden 1993 været en udvidelse af de brancheområder,der pålægges en BST-aftale. Den manglende udbygning er problematisk,fordi den hindrer igangsættelse af lokale aktiviteter i de brancher, der ikkeendnu er omfattet af ordningen. Det er yderligere problematisk set i lyset af,at Arbejdstilsynets tilsynsstrategi drejes i retning af system- og performancetilsyn,hvilket forudsætter et professionelt støttesystem til virksomhederne.BSTs opgaveløsning var i systemets start snævert koblet til en ekspertrolle,hvor opmærksomheden blev rettet mod enkeltstående faktorer på virksomheden,ofte med udgangspunkt i problemforståelsen hos en bestemt faggruppei BST. I de seneste år har BST udviklet en bredere og mere tværfagligproblemforståelse og har dermed tilbudt en mere sammenhængende rådgivningtil virksomhederne. BST har i den forbindelse indgået i mere proceskonsultativeopgaver. Denne del synes i dog nogen grad at have fået siteget liv, og det kan i nogle tilfælde være svært at skelne sådanne ydelser fratraditionelle managementkonsulentfirmaer.Et andet problem, der delvist udspringer af systemets semiprivate karakter,er en manglende udvikling af BSTs samfundsmæssige opgave. BST har, udover at være konsulent for de enkelte medlemsvirksomheder, en samfundsmæssigopgave, der består i at motivere virksomhederne til at fremme enudvikling af arbejdspladsen, der understøtter det forebyggende arbejdsmiljøarbejdeog har et sundhedsperspektiv. BSTs rolle er således ikke identiskmed et hvilket som helst konsulentfirma. Den fra samfundets side ret upåagtedeudvikling BST har gennemgået, har fremmet en opfattelse af BSTsom en kundereguleret servicevirksomhed samtidig med, at BST primært47

har fungeret i kraft af lovkravet. De senere år er der dog gennemført krav tilen vis kvalitetskontrol af de enkelte BST-enheder.Mulighederne for, at BST kunne spille en større samfundsmæssig rolle, erdog ikke søgt fremmet. Dette kunne fx være i form af en systematisk opsamlingog analyse af dokumentation om arbejdsmiljøets tilstand samt opsamlingaf indhøstede erfaringer med afhjælpning, forbedring og forebyggelseaf aktuelle arbejdsmiljøproblemer. Arbejdsmarkedets parter har selvværet med til ikke at udvikle disse sider af BST, idet Arbejdsmiljøfondet,hvor parterne havde endog meget stor indflydelse, stort set konsekvent harafvist udviklings- og forskningsansøgninger fra BST.I og med at Arbejdstilsynet har skiftet rolle og nu prioriterer system- ogfunktionsregulering, bliver det også BSTs opgave at understøtte virksomhederneseget arbejde med udvikling af arbejdsmiljøsystemet. Dette lægger optil læreprocesser og refleksion i virksomhederne med henblik på at øge deresevner til selv at håndtere arbejdsmiljøspørgsmål. Som et vigtigt ”medierende”element mellem arbejdsmiljøreguleringen og virksomhederne, børBSTs opgave derfor være bredere end blot at deltage i en afgrænset problemløsning.Spørgsmålet er så, om udviklingen i BST peger hen imod, atder udvikles evner og kompetencer til at bestride denne bredere rolle. Detser ud til, at kompetenceprofilerne i BST igen går i retning af stigende enkeltfagligspecialisering på bekostning af en tværfaglig arbejdsmiljøforståelse,og at BST-enhedernes relationer til medlemsvirksomhederne får etmere kundeorienteret skær. Dette kan være en hindring for varetagelsen afden samfundsmæssige opgave, hvis det ikke fastholdes, at samfundet ogsåer ”kunde” hos BST.Traditionelt har BST-konsulentens rolle været beskrevet i to overordnederollemodeller: ekspert eller proceskonsulent (evt. i fire som så yderligereomfatter sparringspartner og planlægger som i DTI-undersøgelsen). Menmåske er der behov for at udvikle forståelse af BST-rollen og dermed ogsåhvilke kvalifikationer, der er nødvendige. Hvis BST skal være ”forandringsagent”i virksomhedens organisation , fx i forbindelse med at fremme evnentil at inddrage arbejdsmiljøhensyn i andre processer (produktion og økonomi),kræves der en større forståelse af den samlede produktionssproces samtde sociale og politiske processer i organisationen, som har betydning forskabelsen af arbejdsmiljøet, (jf. fig. 4.1 side 31). BST-konsulenten bliverselv en aktør i det netværk af aktører, der findes i organisationen og må besiddeevner til at navigere dér med et klart arbejdsmiljøperspektiv.Vi forlader nu virksomhederne og deres støttesystem i søgningen efter årsagertil arbejdsmiljøsystemets utilfredsstillende effektivitet og kigger ”opad”mod den statslige arbejdsmiljøregulering og arbejdsmiljøapparatet.48

6 Formålet med arbejdsmiljølovgivningenFor at forstå funktionen af arbejdsmiljølovgivningen er det relevant mednogle overvejelser om denne lovgivnings formål. Umiddelbart vil de flesteopfatte formålet som ganske banalt. Det drejer sig om at sikre, at arbejdstagereikke kommer til skade på eller bliver syge af arbejdet. En nærmere oglidt mere teoretisk undersøgelse kan imidlertid dykke ind under denne overfladeog give et mere nuanceret billede på lovgivningens funktion.Arbejdsmiljølovens tilblivelse må ses inden for en ramme, hvor tre forskelligeinteresseperspektiver spiller sammen, og hvor der kan ske forskydningermellem deres betydning og dominans. De tre perspektiver er:• Erhvervspolitik• Arbejdsmarkedspolitik• SundhedspolitikUd over disse tre perspektiver har arbejdsmiljøloven som mål at skabe legitimitetinden for det herskende politiske og økonomiske samfundssystem.Det sker ved at opfylde nogle etiske krav, at man ikke må komme til skadeog ved at regulere nogle forhold, som ellers vil give problemer for samfundet.Det bliver således den overordnede målsætning om legitimitet og målsætningernepå de tre politikområder, der bliver styrende for udformningen afarbejdsmiljøsystemet. Sammenhængen kan illustreres af figur 6.1.Fig. 6.1Målsætning om samfundsmæssig legitimitetEn model for sammenhængen mellem målsætningen med arbejdsmiljøloven og arbejdsmiljøsystemetErhvervspolitiskemålArbejdsmarkedspolitiskemålSundhedspolitiskemålUdformningen af arbejdsmiljølovgivningen og -systemet49

6.1 De politiske målDe tre politiske mål og den samfundsmæssige legitimitet, som har været påspil i udformningen af arbejdsmiljøloven og arbejdsmiljøsystemet, spillersammen, og det kan være vanskeligt præcist at sige, hvilken vægt de forskelligepolitikelementer har. Hver for sig kan de beskrives således:Det vigtigste erhvervspolitiske mål handler om konkurrencebetingelser. Arbejdsmiljølovenskal sikre, at der er lige konkurrencebetingelser for virksomheder,der konkurrerer med hinanden. Det skal ske ved at stille ensartedekrav til virksomhederne. Før arbejdsmiljølovens vedtagelse i 1975 varder tre forskellige arbejderbeskyttelseslove rettet mod forskellige brancher.Den erhvervspolitiske argumentation har fra midten af 80erne været centrali bestræbelserne på at skabe en europæisk samordning af arbejdsmiljølovgivningen- arbejdsmiljølovgivningen må ikke skabe konkurrenceforvridningmellem landene. Desuden er det vigtigt for erhvervspolitikken, at derikke sker ting i virksomhederne, der kan virke stødende for den almindeligeopfattelse i samfundet (hvorved legitimiteten forsvinder), og derved bringede pågældende virksomheder eller brancher i miskredit.De arbejdsmarkedspolitiske mål handler om at sikre de ansattes reproduktionsmulighederog virksomhederne den nødvendige arbejdskraft med de rigtigefærdigheder. Begge parter har deres klare interesser i reproduktionsbetingelserne,og disse interesser kan skabe spænding og udvikling. I periodenop til arbejdsmiljølovens vedtagelse var der mangel på arbejdskraft, ogvirksomhederne var interesserede i at tiltrække og fastholde arbejdskraftgennem diverse motivationsskabende aktiviteter. Herunder tilbud om bedrearbejdsmiljø. For de ansatte var dette muligheden for at få mere (job)udvidendeog (job)berigende arbejde.I Danmark bliver en række af reproduktionsforholdene ikke reguleret gennemlovgivning, men gennem overenskomster mellem arbejdsmarkedetsparter. Sikringen af disse interesser spiller således også ind på politiklægningen.Parterne vil i nogle tilfælde forsøge at undgå, at disse forhold bliverreguleret via lovgivningen. Denne konflikt i reguleringen af reproduktionsforholdenemellem lovgivning og overenskomster har vist sig flere gange iarbejdsmiljølovens levetid. Spørgsmål om skiftehold, arbejdstid, produktivitetsfremmendelønsystemer eller lønsystemer i det hele taget har i de sidste25 år været ”fanget” i denne problematik. Hele diskussionen om samarbejdsudvalgenesog sikkerhedsudvalgenes placering og opgaver fx om detpsykiske arbejdsmiljø er en anden side af denne problematik.Desuden skal arbejdsmiljølovgivningen også være et middel til at sikre ropå arbejdsmarkedet på dette område - et område, der kan rumme potentialerfor konflikt. I perioden omkring arbejdsmiljølovens vedtagelse var der uroog flere ”vilde strejker” med arbejdsmiljøperspektiver.50

Endelig er der de sundhedspolitiske målsætninger. De handler om at sikreden individuelle sundhed for arbejdskraften samtidig med, at arbejdsgivernesog de samfundsmæssige (økonomiske) omkostninger til reparation af ensyg arbejdskraft bliver begrænset mest muligt. I forbindelse med arbejdsmiljølovensetablering var skabelsen af den sikre og sunde arbejdsplads isig selv en motivationsskabende faktor på virksomhederne. Sundhedsdiskussionenhandlede her mest om ”sundhed som fravær af sygdom”. I dennediskussion lå også en legitimitetsbetragtning – ”vi kan etisk ikke leve medet samfund, der slider sine arbejdere og medborgere unødigt ned”. Sundhedsperspektivervar her knyttet til de ansattes perspektiver og interesser.I dag er der tendenser til, at sundhedsdiskussionen har mere vægt på virksomheds-og samfundsinteresser. Der er mere tale om sundhedsøkonomi,idet de statslige initiativer på arbejdsmiljøområdet fremføres med argumenterom besparelser på det offentlige sundhedsbudget. Det er da også dennesundhedsøkonomiske argumentation, som de økonomiske vismænd læggertil grund, når de i Vismandsrapporten gør sig til talsmand for strafafgifterfor virksomheder, der har et dårligt arbejdsmiljø (Aktuelt 23.5.2000). Påvirksomhedsniveau diskuteres der fraværspolitik ikke mindst i lyset af debesparelser, der kan finde sted ved nedbringelse af fraværet.Det kan være vanskeligt at afgøre, hvilken vægtning de forskellige målsætningerspillede for udformningen af arbejdsmiljølovgivningen i begyndelsenaf 70erne, men den foregik i en periode, hvor der både var højkonjunkturog større uro på arbejdsmarkedet end i dag. Desuden var der i pressen ogblandt kritiske studenter og senere forskere meget fokus på arbejdsmiljø, ogder blev hyppigt skrevet relativt aggressivt om nye arbejdsmiljøproblemerog deres helbredsskader i medierne. Ikke mindst kemiske stoffer var pådagsordenen. Derved blev der stillet spørgsmålstegn ved legitimiteten af arbejdsmiljøsystemet.Den arbejdsmarkedspolitiske dagsorden kommer dervedtil at spille en ganske betydelig rolle, idet der skulle sikres ro på arbejdsmarkedetsamtidig med, at der skulle tiltrækkes arbejdskraft i en periodemed lille arbejdsløshed. Derimod var der ikke den samme fokus påsundhedspolitikken, bortset fra en mere abstrakt opmærksomhed på et udvidetsundhedsbegreb, som omfattede de psykiske og sociale konsekvenser afarbejdet samt det etiske grundlag. Dette handlede først og fremmest om enkeltområdermed forholdsvis enkle årsagsvirkningssammenhænge som fxdebatten om organiske opløsningsmidler.Legitimiteten af, hvad man kunne foretage sig på arbejdspladsen med konsekvenserfor medarbejderne, ændrede sig ganske betydeligt efterhåndensom arbejdsløsheden fra slutningen af 70erne steg, og uroen omkring arbejdsmiljøetblev dæmpet. Her var fokus overhovedet at skabe og få arbejdefrem for kvaliteten af arbejdet og arbejdslivet.51

I dag er der langt større fokus på sundhedspolitikken, og risikoen for uro påarbejdsmarkedet anses næppe som særlig stor. Den sundhedspolitiske interesseskyldes, som sagt, ikke mindst de voksende udgifter til sundhedssystemetog vanskelighederne med at opretholde velfærdsstaten på dette område.Der tales i dag mere om sundhedsøkonomi end om sundhed i form af fraværaf sygdom. Det er (igen) i højere grad blevet økonomisk vigtigt at forebyggenedslidning, både for at fastholde arbejdskraften på arbejdsmarkedet(med en ny bølge af lav arbejdsløshed) og for at begrænse omkostningernetil fravær på arbejdspladserne. Regeringen har ligeledes klart markeret i detsundhedspolitiske program (Sundhedsministeriet, 1999), at der skal ske forbedringeraf sundheden.Helt overordnet kan der ses en drejning fra arbejdsmarkedspolitik til sundhedspolitik,siden loven blev vedtaget. Ud over større fokus på sundhedsøkonomiskeaspekter er der også tale om en - om end stadig spæd - udviklingi sundhedsbegrebet med bredere sundhedspolitiske problemstillinger,så som psykosociale aspekter, hjertekarlidelser og kræft, som har kompliceredevirkningsmekanismer, der både omfatter arbejdet og den personligelivsstil. Konsekvensen af denne bredere forståelse af sygdomsbegrebet harpå det seneste vist sig i de omfattende diskussioner af sundhedsfremme påarbejdspladserne, hvor individets ansvar for egen sundhed fremhæves. I lysetaf dette er de første spæde ryster da også blevet hørt om, hvor arbejdsgivernesobjektive ansvar i arbejdsmiljøspørgmål så er henne i arbejdsmiljølovsammenhænge.Systemmæssigt er arbejdsmiljøapparatet - som konsekvens af en stærk tilknytningtil arbejdsmarkedspolitikken - knyttet til og skruet sammen til dearbejdsmarkedspolitiske målsætninger og er da også placeret under Arbejdsministeriet.Sundhedspolitikken hører mere hjemme i Sundhedsministeriet(og måske Socialministeriet), mens sundhedsøkonomien vel mest afalt har sit centrum i Finansministeriet.6.2 Et perifert politikfeltArbejdsmiljø har altid været et relativt perifert politikfelt set i et genereltpolitisk perspektiv. Det er ikke her, skiftende regeringer ser de afgørendepolitiske målsætninger og udfordringer, og den integration af arbejdsmiljøhensyni megen anden politik, som kunne løse mange problemer, finderderfor ikke sted. Nogle eksempler kan illustrere dette.52

Eksempel 1: Regeringens erhvervsstrategi .dk21Regeringens nyligt lancerede erhvervsstrategi (”en ambitiøs vision for de erhvervsmæssigerammebetingelser, som udmøntes i konkrete pejlemærker for den erhvervsmæssigeudvikling og en række nye erhvervspolitiske initiativer”) indeholder mangepæne ord om samfundets menneskelige ressourcer og om, at erhvervslivet skal ydeet bidrag til samfundet ved bl.a. at skabe nyttig produktion og gode arbejdspladser.Dette fælles ansvar udmøntes i tre hovedområder: Et renere miljø, et rummeligt arbejdsmarkedog et etisk ansvar. ”Miljøhensyn skal være en naturlig del af de flestevirksomheders hverdag og strategi. Det kan bl.a. ske ved at udbrede miljøledelse tilalle dele af erhvervslivet”. Desuden vil regeringen i efteråret 2000 fremlægge en nygrøn erhvervs strategi. Det rummelige arbejdsmarked handler om, ”at der også erplads til dem, der aldrig har fået en uddannelse. Til dem, der ikke længere kan holdeet højt tempo.” Hele denne strategi lægges i hænderne på Socialministeriet, der er igang med at udvikle et indeks over virksomhedernes sociale ansvar. Om det etiskeansvar hedder det endelig, at det drejer sig om, ”at de [virksomhederne] overholderinternationale regelsæt om menneskerettigheder, arbejdstagerrettigheder, arbejdsmiljøog forbud mod børnearbejde mv.”. ”Regeringen vil kortlægge, hvor mange virksomheder,der allerede har udformet etiske retningslinier og opstille et mål for denvidere udvikling”.Det fremgår tydeligt, at miljøområdet inddrages på en langt mere offensiv og proaktivmåde end arbejdsmiljøområdet, hvor der blot refereres til at overholde internationaleregelsæt, som oftest ligger væsentligt under det danske niveau. Arbejdsmiljø bliver tilsyneladendeikke forstået som en væsentlig rammebetingelse for dansk erhvervsliv,der skal satses på i udviklingen af erhvervsstrategien.Eksempel 2: Arbejdsmiljø i FØTEK-programmetDet fødevareteknologiske forsknings- og udviklingsprogram (FØTEK, 1990-2002) er eteksempel på et af de mange statslige programmer siden starten af 1980erne. Der har ivarierende grad været knyttet særlige samfundsmæssige perspektiver til disse programmersåsom teknologivurdering, miljø og arbejdsmiljø, enten i form af parallelleprogrammer eller som et integreret element i programmet. Det er den almindelige vu r-dering, at disse forsøg på at påvirke den teknologiske udvikling aldrig rigtig er lykkedes(Clausen & Jensen 1993; Nielsen 1994; Posniak & Broberg 1996).Da FØTEK-programmet blev lanceret i 1990 indeholdt det også en klausul om, at alleprojekter, der fik støtte, skulle redegøre for de arbejdsmiljømæssige konsekvenser og iøvrigt stræbe efter at bidrage til en forbedring af arbejdsmiljøet. Den formulering skyldesbl.a. påvirkning fra fagbevægelsen (NNF) og Socialdemokratiet. Konkret lykkedesdet Arbejdsministeriet at få arbejdsmiljø på banen i de forhandlinger, der fandt stedmellem de tre deltagende ministerier og deres styrelser. Da Bjørn Westh blev landbrugsminister,blev der åbnet mulighed for at slå hårdere på arbejdsmiljøklausulen. Enevaluering i 1996-1997 af FØTEK 1 projekter med hensyn til, om arbejdsmiljø var blevettaget op, vi ste ikke overraskende, at arbejdsmiljø stort set ikke havde spillet nogenrolle i projekterne. Mange projekter angav blot, at “projektets arbejdsmiljømæssigeeffekter var neutrale”. Det er vurderingen, at situationen er den samme i FØTEK 2 ogFØTEK 3 projekter (Broberg og Posniak, 2000). På mange måder forblev arbejdsmiljøklausulenren retorik.FØTEK-eksemplet viser mere direkte vanskelighederne ved at påvirke denteknologiske udvikling ud fra arbejdsmiljøhensyn. Generelt har arbejds-53

miljøsystemet i dag ikke ressourcerne og kompetencen til at gå i dialog medteknologiudviklingssystemet. Det ville for det første kræve en højere prioriteringaf opgaven og for det andet en udvikling af begreber og metoder,der kan bidrage til at ”italesætte” opgaven og operationalisere den. En rækkestrukturelle forhold gør sig også gældende. Inden for nogle brancher udviklescentrale dele af produktionsteknologien hos nogle ganske få, ofteudenlandske, producenter, der ikke umiddelbart vil reagere på ønsker omændringer ud fra arbejdsmiljøhensyn på det danske marked.På det overordnede politiske plan ser det således ud til, at der ikke hidtil harværet tilstrækkeligt stærke samfundsmæssige kræfter til at placere arbejdsmiljøcentralt i udviklingen af samfundet. I det følgende kapitel ser vi nærmerepå implementeringen af arbejdsmiljølovgivningen, partsindflydelsen isystemet og Arbejdstilsynets rolle på det centrale plan.54

7 ArbejdsmiljøsystemetFor at få overblik over arbejdsmiljøsystemet, kan det være på sin plads atvende tilbage til modellen (fig. 5.1, side 42), hvor det store felt vedrører selveimplementeringsprocessen.I det første niveau ses der på den organisatoriske og inter-organisatoriskeimplementering. Hovedbudskabet er, at implementeringsresultatet bliverpåvirket af de deltagende organisationers interesser og motiver (her Arbejdstilsynetcentralt og arbejdsmarkedets organisationer). Institutionelle interesserog konflikter mellem flere deltagende organisationer er nøglepunkter.Disse interesser kan oven i købet være i konflikt med politikformuleringensmål. For at sikre en implementering er det imidlertid ikke tilstrækkeligt,at organisationerne har ”transformeret” den overordnede politik.En sådan transformation må også finde sted hos den enkelte feltarbejder(tilsynsførende, lokale organisationer og lignende) og endelig i målgruppenaf virksomheder. Arbejdsmiljøloven skal oversættes til handlinger, der hartil formål at regulere fx en virksomheds adfærd. Her kommer ”street-levelbureaucrats” ind i billedet (i vores tilfælde AT-tilsynsførende og BST-konsulenter).Problemet er imidlertid, at de anlægger forskellige strategier forderes arbejde. De prioriterer visse ting frem for andre, de håndterer ”klienten”forskelligt, de har forskellige ”coping” strategier og forskellige måderat udfylde rollen på. Det kan betyde, at implementeringen af et politisk program(lovgivning) kan blive forvredet på systematisk vis.Endelig er der målgruppen for lovgivningen - arbejdsmiljøet på virksomhederne.Problemet er her, at deres adfærd påvirkes af mange andre forholdend lige det aktuelle politiske program/lovgivning. En række forhold spillerind på, hvordan virksomhederne fx fortolker og forstår regulering og dermed,hvordan de reagerer på den.En vigtigt problemstilling er, at der kan sker forskydninger i målsætningerog fortolkninger ned igennem systemet. Street-level bureaucrats kan fx væretilbøjelige til at tage lovens sundhedspolitiske målsætninger mere alvorligt,fordi de ikke er indblandet i de politiske diskussioner højere oppe i systemet,mens de måske samtidig kan være tilbøjelige til at tage særlige lokalehensyn, der ikke stemmer overens med de overordnede prioriteringer.Tilbagemeldingen til de overliggende niveauer i implementeringsprocessensker bl.a. via påbud og afgørelser på ankede påbud. En proces, der sætternormer og standarder for det konkrete arbejde for feltarbejderne og arbejdspladserne.55

Vi har tidligere i kapitel 4 og 5 beskæftiget os med de to nederste led i densamlede transformationsproces. I dette kapitel fokuserer vi på den øverstedel af implementeringen - det organisatoriske og interorganisatoriske niveau,hvor specielt arbejdsmarkedets parter og Arbejdstilsynet (den del dertidligere hed Direktoratet) er de vigtigste aktører.Vi har foretaget en prioritering, der betyder at fx Arbejdsmiljøfondet (nuArbejdsmiljørådets Servicecenter), Arbejdsmiljøinstituttet og arbejdsmedicinskeklinikker ikke underkastes nærmere analyser.7.1 PartsindflydelsenBåde arbejdsmiljøloven og den efterfølgende praksis har givet en betydeligindflydelse til arbejdsmarkedets parter. Alle væsentlige nye regler behandlesi udvalg nedsat af Arbejdsmiljørådet, som efter udvalgsarbejdet afgiverindstilling om reglerne. I praksis er det meget vanskeligt at lave regler, hvisbetydende parter afgiver mindretalsindstilling. Der har således udviklet sigen konsensustradition, hvor arbejdsministeren og Arbejdstilsynet sjældentbenytter den formelle ret til at udstede regler mod parternes ønske.I forbindelse med lovændringen i 1997 var der imidlertid debat om systemetseffektivitet, og der blev fra politisk hold rejst krav til parterne om i højeregrad at leve op til det ansvar, som partsindflydelsen medfører. For at effektiviseresystemet blev Arbejdsmiljørådet trukket tættere ind til Arbejdsministeriet,og ankesager blev adskilt fra Arbejdsmiljørådet og lagt i et nyetableretankenævn, som dog har den samme partsrepræsentation som selverådet. Desuden blev branchesikkerhedsrådene (BSR) ændret til branchearbejdsmiljøråd(BAR) med tildeling af større ressourcer, men samme partsammensætning.Grundlæggende er der således ikke ændret på parternesindflydelse, som stadig er lige så stor, som da arbejdsmiljøloven blev vedtageti 1975. Der lægges dog op til at presse parterne til i højere grad at samarbejdepå en fremadrettet måde, hvilket bl.a. kan styres gennem bevillingspraksisi Arbejdsmiljørådet og Arbejdsministeriet.Det kan derfor være relevant at diskutere, i hvilken udstrækning arbejdsmarkedetsparter inden for rammerne af arbejdsmiljøsystemet er i stand tilat udvikle redskaber og gennemføre indsatser, der fremmer et bedre arbejdsmiljøi virksomhederne.De positive argumenter for den store partindflydelse er først og fremmest:• Når parterne bliver enige, opnår tiltag højere legitimitet og accept ivirksomhederne.• Parterne kan gennem kendskab og kontakt til baglandet sikre, at tiltag ihøjere grad bliver praktisk anvendelige.56

• Der sikres en demokratisk indflydelse til dem, der berøres af tiltag.De kritiske argumenter er først og fremmest:• Kravet om konsensus betyder, at den ene part kan blokere fremskridt.• Hensyntagen til det politiske bagland betyder, at holdningen bliver prægetaf den mindste fællesnævner, og det er derfor kun på det grundlag,der kan opnås enighed.• Varetagelsen af de samfundsmæssige interesser bliver nedprioriteret ellerfår for lidt gennemslagskraft, fx kan man stille spørgsmålet, om deter rimeligt, at arbejdsmarkedets parter har så relativ stor indflydelse påfastlæggelse af acceptable påvirkningsniveauer (eks. grænseværdier forstøj, stoffer og materialer), hvor en instans som fx Sundhedsstyrelsenkun perifert er inddraget.I boksen på næste side præsenterer vi en række konkrete eksempler, derbåde illustrerer de positive muligheder og mulighederne for at sætte tingenei stå, hvis parterne ikke kan blive enige.57

Konkrete eksemplerEGA-handlingsplanenDet mest positive eksempel er EGA-handlingsplanen, som bygger på en klar aftale mellemparterne og faktisk har medført resultater, jf. EGA-midtvejsevalueringen (Hasle etal., 1998). Her har myndighedsrollen til gengæld været meget omdiskuteret.IMO-aftalenAftalen om industriens miljøorganisation (IMO) er et eksempel på en progressiv aftale,der lagde op til klare fremskridt, der gik ud over den mindste fællesnævner, men hvordet viste sig, at baglandet i Dansk Industri var for store modstandere til, at aftalen kunneholde.Arbejdsmiljø og overenskomsterEGA-handlingsplanen forudsatte, at indsatsen mod EGA skulle føres ind i overenskomsterne,særligt i forhold til lønsystemerne. Det er imidlertid ikke lykkedes. Tættest påkommer slagteribranchens aftale om at lægge loft på arbejdstempoet på svineslagterierne.Inden for tekstilindustrien er der også lavet forsøg med at bryde med akkordlønsystemet.Et område som skifteholdsarbejde, der har store kendte arbejdsmiljøkonsekvenser,bliver der derimod ikke rørt ved.Uddannelse af SIODet er aldrig lykkedes at indgå aftaler, der hæver uddannelseskravene til sikkerhedsorganisationensmedlemmer, og det er aldrig lykkedes at indgå aftaler, der sikrer et kravom en særlig uddannelse af medlemmer af SIU, selv om det har været forudsat i loven.Psykisk arbejdsmiljøUenighed om psykisk arbejdsmiljø medførte, at der ikke kunne tages initiativer på områdetfra arbejdsmiljølovens fødsel og indtil 1995, hvor der blev truffet en aftale mellemparterne (Arbejdsministeriet, 1995), selvom om loven fra starten klart omfattede psykiskarbejdsmiljø. Og denne aftale betyder, at der er områder omkring mobning, chikane ogledelse, som Arbejdstilsynet ikke kan forholde sig til (jf. Politikens artikelserie fra marts2000).Ovenstående illustrerer, at der både er positive og negative eksempler, ogmåske også positive og negative elementer i de enkelte eksempler. Hvordanskal 1995-aftalen om psykisk arbejdsmiljø fx fortolkes? Den åbnede på denene side for en indsats over for det psykiske arbejdsmiljø, og på den andenside er det blevet kritiseret, at der er områder med betydning for sundheden,som er udgrænset.Det er imidlertid spørgsmålet, om man kan forvente, at partssystemet giverstørre resultater. Partsorganisationernes primære opgave er at vare deresmedlemmers interesser, som først og fremmest handler om reproduktionsbetingelserog fordelingspolitik. Disse interesser kan derfor falde uden forlovgivningens intentioner eller offentlighedens ønsker om regulering. Det er58

ganske naturligt og legitimt i medlemmernes interesser at forsøge at blokereet tiltag.Der er desuden det problem, at udviklingen de seneste år har medført en radikalforandring af først og fremmest hovedorganisationernes magt. Magtener i stigende grad flyttet fra DA og LO til brancheorganisationerne. SpecieltDA har mistet indflydelse til Dansk Industri (Due et al., 1993 og 1994b).Det betyder, at hovedorganisationerne har svært ved at forpligtige deresmedlemmer i forbindelse med centrale forhandlinger og aftaler. Selvom derudvikler sig et godt samarbejde mellem DA og LO, behøver det ikke atsmitte af længere nede i systemet. I forbindelse med EGA-handlingsplanenviste det sig således, at indsatsen på brancheplan dels organisationerne imellem dels i branchesikkerhedsrådene var meget mangelfuldt til trods foret velfungerende centralt samarbejde (Hasle et al., 1998).Denne problematik er blevet yderligere forstærket af de offentlige organisationersstigende rolle. Specielt Kommunernes Landsforening (KL) ogAmtsrådsforeningen har på den ene side vanskeligt ved at forpligtige medlemmerne,og på den anden side betyder refusionsaftalen med Staten (DUTprincippet- som betyder at nye krav til kommuner og amter skal være omkostningsneutrale)- en stærk mulighed for at blokere udgiftsfremkaldendetiltag.Det betyder, at partsindflydelsen kan komme i modstrid med en sundhedspolitiskinteressere som af samfundsmæssige årsager søges fremmet, og derkan derfor være behov for tiltag, så der kan undgås for store blokeringer ipartsystemet. Et muligt, men sjældent anvendt middel er direkte ministerudspil,som har været set i to tilfælde i forhold til fiskeindustrien og slagteriernei forbindelse med EGA-handlingsplanen (Hasle et al., 1998).Omvendt er det svært at forestille sig et alternativt system helt uden parter,som udelukkende bliver styret af Staten. For det første har parterne legitimeinteresser at varetage og et grundlæggende krav om demokratisk medindflydelse.For det andet vil de stærke interesseorganisationer antageligt alligevelfinde veje til at få den indflydelse, de har behov for.I forhold til en forbedring af systemet rejser der sig derfor to spørgsmål. Detførste drejer sig om, hvordan man kan finde den rette balance mellem direktestatslig styring og partindflydelse, og det andet om en diskussion afhvem de relevante parter er. På miljøområdet er der defineret en langt brederegruppe af interesseorganisationer, som deltager i høringer og diskussioneraf nye regler, og det kunne derfor overvejes om det dipolære system påarbejdsmiljøområdet er for snævert og om andre aktører, som har interesse iden sundhedspolitiske dagsorden, burde få medindflydelse.59

7.2 ArbejdstilsynetDet er Arbejdstilsynet, der har fået tildelt den afgørende rolle i implementeringenaf arbejdsmiljølovgivningen. Arbejdstilsynet har både pligten til attage nye initiativer for at sikre gennemførelsen af lovgivningen og for atsørge for, at de gennemføres i praksis. Parterne derimod har krav på at bliveinddraget og hørt og kan i en vis udstrækning i praksis blokere tiltag - altsåen mere uforpligtende position.Som en del af statsapparatet er Arbejdstilsynet imidlertid helt afhængig afden dagsorden, der sættes af regeringen. Det drejer sig dels om den direktearbejdsmiljørelaterede politik, der fastlægges af arbejdsministeren, dels omde økonomiske rammer, som først og fremmest fastlægges af finansministeren.Sidstnævnte styrer ud over råderummet i form af direkte bevillingerogså fordelingen af midler til amter og kommuner. Det tidligere omtalteDUT-princip betyder således, at Arbejdstilsynets indsats kan begrænsesganske betydeligt.Det betyder også, at Arbejdstilsynet er blevet underlagt de samme krav somden øvrige offentlige sektor i form af bl.a. mål og rammestyring, effektiviseringog forbedret service. Efter en vækst i begyndelsen af 80erne (se fig.7.1) har Arbejdstilsynet således siden haft et svagt fald i antallet af ansatte.Disse krav har medført et skisma mellem, hvad der kan kaldes politibetjentrolle(sikre overholdelse af lovgivningen) og en mere serviceorienteret rolle(rettet mod vejledning og rådgivning). Der er flere gange siden arbejdsmiljølovensvedtagelse skiftet signaler på dette område.Fig. 7.1Udviklingen i antal ansatte i Arbejdstilsynet10008006004002000198119831985198719891991199319951997Kilde: Koch og Nielsen, 1998 samt Arbejdstilsynets årsregnskab 1998.Antal ansatte iATDer er imidlertid ingen tvivl om, at Arbejdstilsynet spiller en afgørende rollesom drivkraft for udviklingen på arbejdsmiljøområdet. Det skyldes bådeden lovbestemte kerneydelse at sikre gennemførelse af arbejdsmiljøloven,60

og det skyldes den faglighed, som en stor gruppe arbejdsmiljøprofessionellemedarbejdere er udtryk for. For medarbejderne er det fagligt meningsfyldtud fra den sundhedspolitiske dagsorden at arbejde for et bedre arbejdsmiljø,og professionalismen er derfor i selv en væsentlig drivkraft. Bilag 1 og 2 illustrerersåledes en betydelig indsats for at udvikle metoder til regulering afarbejdsmiljøet. De har både omfattet planlægnings- og styringsværktøjer ogprioriteringer af bestemte faglige temaer. Problemet har været, som tidligerepåpeget, at der har manglet en grundig evaluering af og refleksion over indsatsenmed henblik på læring.To afgørende elementer de senere år har været Handlingsplanen for et rentarbejdsmiljø år 2005, som blev initieret af Arbejdstilsynet i begyndelsen af90erne samt det tilpassede tilsyn, der er taget i brug fra 1999. Her er udvikleten særlig tilsynsmetode, som retter sig mod virksomhedernes arbejdsmiljøsystem.En styrkelse af arbejdsmiljøindsatsen fremover forudsætter en ressource- ogkompetencemæssig udvikling af Arbejdstilsynet, herunder især aspekter dervedrører indsatsevalueringer og ”organisatorisk læring”.61

8 ReferencerAldrich, P.T., Forman, M., Holm, G., Mathiesen, L.B. & Seeback, M.(1999): Evaluering af erfaringer med nuværende BST-ordninger Tåstrup:DTI.Alstrup, L. (2000): Igangsætning af kontinuerlige forbedringer og læreprocesseri små virksomheder. I C. Clausen, P.L. Jensen, A. Kamp & K.T.Nielsen (red): Perspektivforandringer i arbejdsmiljøet. DTU, AAU, RUC.(under publicering)Andersen, J. (1970): Treskiftarbejde – en socialmedicinsk undersøgelse.Bind I og II. Socialforskningsinstituttet pub. 42, Teknisk Forlag. København.Arbejdsministeriet (1995): Psykosociale risikofaktorer i arbejdslivet. Rapportfra et af arbejdsministeren nedsat udvalg. København.Arbejdsministeriet (1996): Arbejdsministerens handlingsprogram - Rent arbejdsmiljøår 2005. København.Arbejdstilsynet (1995): Inspiration år 2005 - Systematisk arbejdsmiljøarbejde.Arbejdstilsynet (1998): Visionen for det ulykkesforebyggende arbejde iDanmark. København.Arbejdstilsynet: Diverse årsberetninger.Badham R & Couchman P (1996): Implementing team-based cells in Australia:a configurational process approach. Integrated Manufacturing Systems7, 5, 47-59.Badham R, Couchman P & McLoughlin I (1997): Implementing vulnerablesocio-technical change projects. In I McLoughlin & M Harris (eds.), Innovation,Organizational Change and Technology. London: InternationalThomson Business Press (146-169).Borg, V., H. Burr (red)(1997): Danske lønmodtageres arbejdsmiljø og helbred1990-1995. Arbejdsmiljøinstituttet, København.Bunnage, D. et al. (1985): Bedriftssundhedstjenesten i funktion. Socialforskningsinstituttet,pub. 143. København.63

Broberg, O. (1997): Inddragelse af arbejdsmiljøhensyn I produktudvikling.Arbejdsmiljøfondet, København.Broberg O. & Posniak I. (2000): Integrating aspects of working environmentinto a national research and development programme on food technology.Human Factors and Ergonomics in Manufacturing (under publicering).Clausen, C. & Jensen, P.L. (1993). Action-oriented approaches to technologyassessment and working life in Scandinavia. Technology Analysis &Strategic Management, 5, 83-97.COWI (1999): Udredningsprojekt om arbejdsmiljømærkning. Hovedrapport.Csonka A. (2000): Ledelse og arbejde under forandring. Socialforskningsinstituttetog Københavns Universitet.Dansk Arbejdsgiverforening (1999): Rapport om socialpolitikken og arbejdsmarkedet.København.Due J., J. Steen Madsen, C. Strøby Jensen (1993): Den danske model -En historisk sociologisk analyse af det kollektive aftalesystem. Jurist- ogØkonomforbundets Forlag, København.Due, J., J. Steen Madsen, H. Vistisen (1994a): Medarbejderindflydelse ogdecentralisering. En sociologisk evaluering af MAI-forsøgene i amter ogkommuner. Kommunernes Landsforening, København.Due, J., Steen Madsen, J., Kjerulf Petersen, J (1994b).: The Survival of theDanish Model - A historical sociological analysis of the Danish system ofcollective bargaining, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.Hasle, P., Ledskov, A., Jensen, U.B. (2000): Muligheder og perspektiver ien lærende sikkerhedsorganisation. København, CASA.Hasle, P., H.J. Limborg, P. Langaa Jensen, A. Ledskov (1999a): Kortlægningaf arbejdsmiljøforskningen i Danmark - en forundersøgelse. LO. København.Hasle, P., E. Thoft, J. R. Simonsen, P. B. Olsen (1999b): APV undervejs -om muligheder og barrierer i APV-arbejdet. Arbejdsmiljørådets ServiceCenter, København.64

Hasle P, Møller N, Nygaard E, El-Salanti N, Christiansen JM (1998). Midtvejsevalueringaf arbejdsmarkedets handlingsplan mod ensidigt gentagetarbejde. CASA, København.Hjermow, B. Hvenegaard, H. (1995): Serviceassistenter på RASK. DTI-Arbejdsliv. Taastrup.Høgsbro, M., Broberg, O., Hansen, N.J. (1998): Ingeniører og arbejdsmiljø.En undersøgelse af ingeniørers relationer til arbejdsmiljø udført for Ingeniørforeningeni Danmark. Lyngby, DTU.Johansson, H. (1999): Stress og arbetsskador. Perspektiv på Arbejdetslivet,7.Kamp, A. (1998): Den sociale praksis omkring arbejdsmiljø – forandringset i et politisk og kulturelt perspektiv. Lyngby, Institut for Teknologi ogSamfund, DTU.Koch, C., Nielsen T. K. (1998): Danish working environment regulation.How reflective - how political? A Scandinavian case. DTU, AAU, RUC.Korremann, G. (1999): Arbejdsliv og personløft – sikkerhedsarbejde i kampagneperspektiv:Midtvejsevaluering af Handlingsplan om personløft 1995-2000. Branchearbejdsmiljørådet.Limborg, Hans Jørgen (2000): Manus to be published in ”Human Factorsand Ergonomics in Manufacturing” 2001: “The Professional Working EnvironmentConsultant – a new actor on the Health and Safety Arena.”Mathiesen, K., H. Hvenegaard, P. Hasle, H. Hvid og L. Keller (1998): Udvidetmedarbejderindflydelse i staten (MIO). CASA og Finansministeriet ogCentralorganisationerne, København.Møller, N., Langaa Jensen, P. & Broberg Jensen, O. (1988): Arbejdsmåder isikkerhedsgruppen. Arbejdsmiljøfondet, København.Nielsen, K.T. (1994): Udvikling af materialeteknologi og integration af miljøhensynheri - et SCOT-inspireret casestudie af hvordan arbejdsmiljøhensynindgår i udviklingen af plastbaserede kompositmaterialer. Lyngby: Teknologivurderingsinitiativet,DTU.Posniak, I. & Broberg, O. (1996): Arbejdsmiljøaspekter i Det FødevareteknologiskeForsknings- og Udviklingsprogram. Rapport nr. 1: Resultater fraen spørgeskemaundersøgelse blandt 57 FØTEK 1 samarbejdsprojekter.Lyngby, Levnedsmiddelcentret og Institut for Teknologi og Samfund, DTU.65

Regeringen (2000): Regeringens erhvervsstrategi.dk21.Sennett R.: (1999). Det fleksible menneske eller arbejdets forvandling ogpersonlighedens nedsmeltning. Forlaget Hovedland.Socialpolitisk Forening og CASA (1999): Social Årsrapport. København.Stranddorf, J. Møller, N. & Jensen, P.L. (1992): Arbejdsmiljøarbejdet i udvikling,Arbejdsmiljøfondets forskningsrapporter. Institut for Arbejdsmiljø.DTH, København.Sundhedsministeriet (1999a): Regeringens folkesundhedsprogram 1999-2008 København.Sundhedsministeriet (1999b): Nøgletal om forebyggelse og folkesundhed.København.Sørensen, K.H. (1998): A sociotechnical legacy? A note on trajectories andtraditions in Norwegian research on technology and work. In K.H. Sørensen(ed): The spectre of participation. Scandinavian University Press, Oslo.Tüchsen, F; Endahl,LA. (1999): Increasing inequalities in ichaemic heartdisease morbidity among employed men in Denmark 1981-1993: the needfor a new preventive policy. International Journal of Epidemiology.28:640-4Winkel, J. & Westgaard, R.H. (1996): A model for solving work relatedmusculoskeletal problems in a profitable way. Applied Ergonomics 27(2):71-77.Winter S (1990): Integrating implementation research. In DJ Palumbo & DJCalista (eds), Implementation and the Policy Process – Opening up theBlack Box. New York: Greenwood Press (19-26).66

BilagBilag 1Udvalgte vigtige elementer i udviklingen på arbejdsmiljøområdet 1975-2000Bilag 2AT-kampagner 1986-200067

lank68

Bilag 1: Udvalgte vigtige elementer i udviklingen på arbejdsmiljøområdet 1975-2000Aktivitet Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaer Særlige referencerLovgivningArbejdsmiljøloven Vedtaget 1975.Ikrafttræden 1977, bortset fraBST som kom 1979.Væsentligste ændring 1997.Bekendtgørelse omprojekterendes ogrådgiveres pligter.Bekendtgørelsen omtekniske hjælpemidler.Bekendtgørelsen omstoffer og materialer.Bekendtgørelsen omarbejdets udførelse.Rammelov for hele arbejdsmarkedet.Indførelse af SIO for hele arbejdsmarkedetog BST efterudbygningsplan.1978. Krav om at inddrage arbejdsmiljøhensyni projektering og planlægning.1981.Suppleret med EU-maskindirektivfra 1989.Generelle krav til maskiner m.v.om arbejdsmiljø, bl.a. regler ombrugsanvisninger på dansk ogsenere EU-mærkning.1982. Krav om brugsanvisninger ogsubstitution.1983. Indeholder de grundlæggendekrav til beskyttelse mod de forskelligearbejdsmiljøfaktorer, bl.a.ergonomi og psykisk arbejdsmiljø.Definitionen af det brede sundhedsbegreb.Sjældent brugt af AT. Dog indsatseri 1998 og igen i 2000.Svagt juridisk grundlag for atrejse tiltale mod projekterende ogrådgivende.Forholdet mellem danske krav ogEU bl.a. om opretholdelse af detdanske krav om brugsanvisningerAnvendelse af substitution i praksis.Lange diskussioner om psykiskarbejdsmiljø, som først får etgennembrud efter et udvalgsarbejdei 1995.Psykosociale risikofaktorer iarbejdslivet. Arbejdsministeriet1995.

Aktivitet Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaer Særlige referencerBekendtgørelsen omarbejdsstedets indretning.Den sidste hovedbekendtgørelse,som lå stille i mange år pga.omkostninger ved krav til bygninger.Sikkerhedsorganisationen.EUs rammedirektiv(89/391/EØF).EUs skærmdirektiv(90/270/EØF).1992. Krav om indretning af bygningerm.v. herunder også velfærdsforanstaltninger.Dækker hele arbejdsmarkedet fra1977.Udvidet til alle virksomheder med>4 ansatte fra 1997.Muligheder for at sammenlæggeSIO og SU fra 1997.1989.APV-krav implementeret i bekendtgørelseom arbejdets udførelse1994 og 1997Krav om at vælge SR, og etablereSIG og SIU samt om en rækkebestemte aktiviteter.EUs rammelov bl.a. med krav omAPV og etablering af BST1990. Minimumskrav til arbejde medskærmterminaler bl.a. om ergonomiskindretning og arbejdsorganisering.Implementeret i flereforskellige regelsætSIOs sidevognsfunktionSystematisk arbejdsmiljøarbejdeRegionale SR til små virksomheder.Fordele og ulemper ved at sammenlæggeSIO og SU.IMO-aftalen (1991): SIO og BSTkan også beskæftige sig medmiljø (lovændring).Størst betydning i DK gennemAPV-kravet, som fra ca. midten af90erne har præget den danskedebatFortolkning af regler om bl.a.pauser og varighed af arbejdeforan skærmenArbejdsmåder i sikkerhedsgruppen1988.AMIU-projektet 1993.MAI-evalueringen i kommuner ogamter 1994.SIO-perspektivrapporten 1994.MIO-evalueringen i Staten 1999.AMF/CASA: APV-undervejs1999.BST Etableret efter lovændring i 1978Udviklet etapevis i 9 etaper.Væsentlig ændring med bekendtgørelseom godkendelse fra1998.Tværgående initiativerKrav om at alle virksomhederinden for de udvalgte branchertilslutter sig BST efter fast ydelsesnorm.Fokus på forebyggelse.Nytteværdien af BST har væretomdiskuteret siden starten, særligtarbejdsgiverne har haft enkritisk holdning og ønsker dennuværende obligatoriske ordningafløst af en mere liberal model .SFI/DTU-rapporter om BST1984-86.BST-perspektivrapport 1990.DTI: Evaluering af BST 1999.EGA-handlingsplanen Første AT-kampagne 1988Udarbejdet af parterne 1993Tiltrådt af ministeren primo 1994.Krav om at alle virksomhederskal lave en handlingsplan modEGA.Diskussion af Arbejdstilsynetsrolle specielt mulighed for atafgive påbud.CASA/DTU: Midtvejsevalueringaf handlingsplanen.

Aktivitet Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaer Særlige referencerEn række opfølgende centrale ogbrancherettede initiativer.En fond på ca. 100 millioner.Diskussion om der overhovedeter sket noget.Handlingsplan omsikring mod farligestoffer i arbejdsmiljøet.1987/1988. Fokus på KRAN-stofferne (kræft,reproduktion, allergi og neurotoksiskestoffer)Styrer ATs hovedindsatser i perioden1989-1994Rent arbejdsmiljø 2005.Handlingsprogram fra Arbejdsministeriet1996.Fulgt op af handlingsplan om 10farlige fag 1999.7 visioner om:DødsulykkerKræftfremkaldende og hjerneskadendestofferBørn og ungeTunge løft og EGAPsykosociale risikofaktorerIndeklimaStøj.En række forskellige er iværksatinden for hver af disse områderOmfattende projekt om overvågningaf fremdriften i planeniværksat 2000.Rent arbejdsmiljø år 2005 fraArbejdsministeriet 1996.7 visionsrapporter fra AT 1999.AT-kampagnerEn mere omfattende kampagnestrategiudviklede sig fra slutningenaf 80erne. Se særlig oversigt.Udviklingen er gået fra faktororienteredetil brancheorienteredeog mere blandede og tværgåendeindsatser.Ulykkesforebyggelse. 1998-1999. En samlet strategi for den ulykkesforebyggendeindsats med enopprioritering af indsatsen i Arbejdstilsynet og forskningen påArbejdsmiljøinstituttet. Ekstra bevillingerpå finansloven i 1999.Nytteværdien af kampagnerneEffektevalueringen stort set ikkegennemført.Diverse evalueringsrapportersom hovedsageligt indeholderaktivitetsbeskrivelser og undersøgelseraf kendskab til aktiviteter.Visionen for det ulykkesforebyggendearbejde i Danmark 1998.

Aktivitet Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaer Særlige referencerStyrings- og planlægningsredskaberRullende 5-års planer.Omkostninger ved atindføre arbejdsmiljøregler.Fra midten af 80erne begyndtemere langsigtet planlægning afaktiviteter, som startede medoffentlige planer og siden blev dettil arbejdsmiljørådets rullende 5-årsplaner.Begyndelsen af 80erne.Planerne indeholder beskrivelseraf regelarbejdet, kampagner ogsærlige initiativer Detaljeret fordet første år og tematiseret for denæste fire.Cost-benefit beregninger af nyeregler.DUT-princippet (statslig refusionaf (amts)kommunale udgifter.Hvor meget har parterne forpligtigetsig gennem planerne?Planlægningen startede med deoffentlige, som måske forpligtedesig mere end de private.På den ene side en diskussionom det urimelige i at indføre arbejdsmiljøregleruden at kendeomkostningerne, og på den andenside en diskussion om at omkostningsberegningerblokerer fornødvendige regler.Top 11 over de vigtigstearbejdsbetingedesygdoms- og ulykkesområder.Midt 80erne og fremefter.Liste over de vigtigste arbejdsbetingedelidelser og risici, somindsatser blev prioriteret efter.Styrede i lang tid AMIs forskningog ATs indsatser.

Bilag 2: AT-kampagner 1986-2000Titel Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaerStoffer og materialer(asbest).Særlig indsats inden forlandbrug, bygge, anlægog transport(1987-1990).1986. At gøre arbejdet medstoffer og materialer sålidt sundhedsfarligt sommuligt .1987. Nedbringelse af alvorligeulykker i de pågældendeerhvervTunge løft. 1987. Nedbringelse af antalletaf tunge løft.Asbestsanering.Traktorulykker.Branche indsats. 1988. Kranulykker.EGA 1988 VejledningKræftfremkaldendeStoffer og materialer(1989-90).Sikkerhedsarbejdet ijernindustrien og detailhandlen.1989/1990 Forhindre udsættelsenaf helbredsskadendemængder af kræftfremkaldendestoffer i arbejdet.1990Sorte pletter på arbejdsmiljølandkortet.1990 Unges farlige arbejdeSygehuse. 1991-1993 Forbedring af arbejdsmiljøetog systematis e-ring af SIOs arbejde.Byggepladser. 1991 ”Aktion tilsyn”.Hud og luftveje4 udvalgte brancher:Bagerier, rengøring,frisører samt jern ogmetalvirksomheder(svejsning).1991 Forebyggelse af hud ogluftvejslidelser.Europæisk arbejdsmiljøår 1992-1993 Kampagne arbejdsmiljøtog”SIO på banen””På sporet af et bedrearbejdsmiljø””Kemien skal være i orden”Sorte pletter på arbejdsmiljølandkortet- Aktioner.1993 Aften- og natarbejde73

Titel Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaerArbejdsmiljø og sundebørn1993-1994 Forebyggelse af reproduktionsskaderStøjende og farligt arbejde1994Børn og unges fritidsjobs 1995 Undersøgelse af børnog unges erhvervsarbejdeog oplysningskampagneomkring særligeregler for børn og ungeBST-pligtige virksomheder1995 Formål, tilmelding tilBST-ordningen og udarbejdelseaf retnings linierfor samarbejdetSkibsværfter 1995 Forbedring af det forebyggendearbejdeFælles kampagne medparterne efter kritik afforhold på skibsværfterneFiskeindustrien 1995 Samarbejde med parterneom forbedringer afarbejdsmiljøetRenovation 1995 Reduktion af omfangetaf arbejdsmiljømæssigebelastningerFremmedsprogede 1996-1997 InformationBagerier 1996-1997Autobranchen 1996-1998 Støj og vibrationer,kemi, ergonomi og børnog unges arbejdeFælles kampagne medparterne og BSTDørmænd 1997Vaskerier 1998Varer på vej – transport 1998Check på trucken 1998Sikkerhed i støbeskeen 1998Rene linier i arbejdsmiljøet– rengøringSpånsiloer 1998Rådgivende og projekterende1998 Visionsområderne og 12almindelige arbejdsprocesser1998 Sikring af at projekterendeog rådgivere leverop til deres lovmæssigeforpligtelser74

Titel Årstal Væsentligste indhold Særlige diskussionstemaerPsykisk arbejdsmiljø 1998BST-tilslutning 1998Leverandørbrugsanvis ninger- kemiEuropæisk indsats pålandbrugsområdet19991999Analyse af ulykker 1999Tekniske hjælpemidler,personløftere1999Børn og unge 1999Sikkerhedsorganisationenpå mindre virksomheder1999Kilde: Arbejdstilsynets ÅrsberetningerKommentar: Arbejdstilsynet besluttede i 1987 i overensstemmelse medWHOs anbefalinger at tage udgangspunkt i de alvorligste arbejdsbetingedesygdomme og tilstande ved prioriteringen af særlige indsatsområder (Årsberetningen1987, s. 14).75