Die Zeitschrift für stud. iur. - Iurratio

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Fallbearbeitung
SACHVERHALT
Examenskandidaten im Öffentlichen Recht: „Tabakwerbeverbot“
Prof. Dr. Christoph Herrmann, LL.M. / Akad. Rat Dr. Ferdinand Wollenschläger
Der Autor Herrmann ist Inhaber der Lehrstuhls für Staats- und Vewaltungsrecht, Europarecht, Europäisches und Inter-
nationales Wirtschaftsrecht an der Universität Passau, der Autor Wollenschläger Akademischer Rat am Lehrstuhl für
Öffentliches Recht und Staatsphilosophie (Prof. Dr. Peter M. Huber) der Juristischen Fakultät der Ludwig-Maximilians-
Universität München.
Das Europäische Parlament und der Rat erlassen formell ordnungsgemäß
eine Richtlinie über die Herstellung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen
sowie über die Werbung für diese (Tabakrichtlinie). Die Richtlinie wurde im
Amtsblatt der EU vom 31.3.2009 veröffentlicht. In der Richtlinie werden
Grenzen für den zulässigen Gehalt an Nikotin, Teer und Kohlenmonoxid ge-
regelt und es wird die Anbringung von Warnhinweisen und Angaben über
die Gehalte an o.g. Stoffen vorgeschrieben. Zudem enthält die Richtlinie ein
Verbot der Werbung für Tabakwaren in Zeitungen und Zeitschriften sowie
durch Restaurantausstattungen (Sonnenschirme, Aschenbecher etc.). Zur Be-
gründung wird angeführt, ein Handeln der EU auf diesem Gebiet sei ange-
zeigt, da ansonsten infolge auseinander laufender Gesetzgebung in den Mit-
gliedstaaten der Binnenmarkt für Tabakerzeugnisse ebenso wie der für Zei-
tungen und Zeitschriften beeinträchtigt würde. Bereits mehrere Mitgliedstaa-
ten hatten angekündigt, dass sie ihre Vorgehensweise gegen das Rauchen ver-
schärfen wollten und hierzu verschiedene Maßnahmen in Betracht ziehen,
u.a. Werbeverbote sowie Einfuhrverbote für Zigaretten, die bestimmte
Höchstwerte an Nikotin etc. übersteigen.
Die Rauchgenuss AG, ein führender deutscher Hersteller von Tabakwaren,
sieht sich durch die Richtlinie in erheblichem Maße wirtschaftlich beein-
trächtigt. Die Richtlinie erleichtere den Handel zwischen den Mitgliedstaaten
nicht, vielmehr verhindere sie ihn praktisch vollständig. Im Übrigen dürfe die
EU im Bereich des Gesundheitsschutzes überhaupt nicht tätig werden. Zu-
mindest sei es ihr diesbezüglich verboten, die Rechtsvorschriften der Mit-
gliedstaaten zu harmonisieren. Das Vorgehen der EU stelle insoweit eine
klare Umgehung dar.
Auch die BRD sieht sich in ihren Zuständigkeiten rechtswidrig beschnitten.
Genauso wie die Rauchgenuss AG hält sie die EU für unzuständig; jedenfalls
widerspreche aber ein Tätigwerden der Union dem Subsidiaritätsgrundsatz.
Schließlich verletzten die Verbote die Eigentums-, Berufs- und Meinungsfrei-
heit.
Die Rauchgenuss AG und die BRD erheben deshalb am 16.6.2009 Klage beim
Gerichtshof.
Bearbeitervermerk:
Prüfen Sie gutachterlich die Erfolgsaussichten der Klagen.
Iurratio
Ausgabe 3 + 4 / 2009
LÖSUNGSHINWEISE
Vorbemerkung: Ungeachtet etwaiger Übergangsfragen beruht die Lösung
auf dem Vertrag von Lissabon.
A. EINSCHLÄGIGER RECHTSBEHELF
Die BRD und die Rauchgenuss AG begehren die Nichtigerklärung einer EU-
Richtlinie. Hierfür kommt die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV in Be-
tracht (vgl. Art. 264 AEUV).
B. ZULÄSSIGKEIT DER KLAGEN
I. ZUSTÄNDIGKEIT
Für Klagen der Mitgliedstaaten sowie der Unionsorgane ist grundsätzlich der
EuGH zuständig (Art. 256 I 1 AEUV i.V.m. Art. 51 Satzung EuGH; dort auch
zu Ausnahmen). Für sonstige Klagen ist das EuG zuständig (Art. 256 I 1
AEUV i.V.m. Art. 51 Satzung EuGH e contrario).
II. KLAGEBERECHTIGUNG
Klageberechtigt sind die Mitgliedstaaten, die Unionsorgane sowie natürliche
und juristische Personen. Die BRD ist als Mitgliedstaat klageberechtigt, die
Rauchgenuss AG als juristische Person i.S.d. Art. 263 IV AEUV (unions-
rechtlich-autonomer Begriff 1 ).
III. BEKLAGTER
Die Klage ist gegen das Unionsorgan zu richten, welches den streitgegen-
ständlichen Rechtsakt erlassen hat, d.h. hier gegen EP und Rat als Unionsge-
setzgeber im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, dem Mitentscheidungs-
verfahren (Art. 289, 294 AEUV).
IV. KLAGEGEGENSTAND
Als privilegiert klageberechtigter Mitgliedstaat kann die BRD ohne Weiteres
eine Richtlinie anfechten.
Natürliche und juristische Personen konnten gemäß Art. 230 IV EG gegen an
sie und an Dritte ergangene Entscheidungen sowie gegen Entscheidungen,
1 EuGH, Rs. 135/81, Slg. 1982, 3799, Rn. 10 – Groupement des agences
de voyages; W. Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV-Kommentar,
2007, Art. 230 (jetzt: Art. 263 AEUV), Rn. 27.
die als Verordnung ergangen sind („Schein-Verordnung“) Klage erheben.
Eine Schein-Verordnung ist ein der Form nach als Verordnung erlassener
Rechtsakt, der allerdings keine allgemeine Geltung (vgl. Art. 249 UA 2 S. 1
EGV, jetzt Art. 288 UA 2 S. 1 AEUV) aufweist und damit seinem Inhalt nach
kein normativer Akt ist. Mit der Einbeziehung von Schein-Verordnungen in
Art. 230 IV EG „sollte insbesondere verhindert werden, dass die Gemein-
schaftsorgane allein durch die Wahl der Form der Verordnung die Klage eines
Einzelnen gegen die Entscheidung ausschließen können, die ihn unmittelbar
und individuell betrifft; es sollte klargestellt werden, dass die Wahl der Form
die Rechtsnatur einer Handlung nicht ändern kann“. 2 Nach der Rechtspre-
chung des EuGH konnten darüber hinaus sogar „echte“ Verordnungen mit
der Nichtigkeitsklage angegriffen werden, wenn sie „bestimmte natürliche
oder juristische Personen individuell betreffen und damit ihnen gegenüber
Entscheidungscharakter haben“. 3 Dies war dann im Rahmen der Klagebefug-
nis zu prüfen.
Richtlinien waren vom Wortlaut des Art. 230 IV EG aber überhaupt nicht er-
fasst. Daher war umstritten, ob sie Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein
können. Gegen eine solche Möglichkeit sprach der eindeutige Wortlaut. Sah
man hierin kein generelles Hindernis, so stellte sich weiter die Frage, ob –
analog zum eben zu Verordnungen ausgeführten – nur sog. „Scheinrichtli-
nien“ oder auch „echte“ Richtlinien angreifbar sein sollten. Jedenfalls „Schein-
Richtlinien“ wurden überwiegend für angreifbar gehalten mit dem Argument,
dass insoweit genauso wie bei Verordnungen die Gefahr des Formmiss-
brauchs bestünde (Entscheidung im Gewande einer Richtlinie) und der Ge-
meinschaftsgesetzgeber nicht mittels der Formwahl über Rechtsschutzmög-
lichkeiten bestimmen dürfe. 4 Ob auch „echte“ Richtlinien erfasst waren, war
genauso – wie bei „echten“ Verordnungen – umstritten. Die neuere Recht-
sprechung des EuG bejahte dies; argumentiert wurde analog zur Problematik
bei „echten“ Verordnungen. 5
Der neu gefasste Art. 263 IV AEUV sieht vor, dass natürliche und juristische
Personen „gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell
betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter,
die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach
sich ziehen“ Nichtigkeitsklage erheben können. Da der Begriff der Handlun-
gen auch Richtlinien umfasst (vgl. Art. 288 AEUV), stellen Richtlinien seit In-
Kraft-Treten des Vertrags von Lissabon unproblematisch einen tauglichen
Klagegegenstand dar.
Zwischenergebnis:
Die Tabak-Richtlinie ist mithin tauglicher Klagegegenstand.
2 EuGH, Verb. Rs. 789 und 790/79, Slg. 1980, 1949, Rn. 7 – Calpak u.a.
3 EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677, Rn. 36 – Unión de Pequeños
Agricultores; ferner Rs. C-358/89, Slg. 1991, I-2501, Rn. 13 f. – Extramet;
Rs. C-309/89, Slg. 1994, I-1853, Rn. 19 – Codorníu. Näher: W. Cremer, in:
Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV-Kommentar, 2007, Art. 230, Rn. 30 ff.
4 EuG, Rs. T-223/01, Slg. 2002, II-3259, Rn. 28 – Japan Tobacco Inc. u.a.;
T-321/02, Slg. 2003, II-1997, Rn. 21 – Vannieuwenhuyze-Morin; Rs. T-
310/03, Slg. 2006, II-36, Rn. 40 ff. – Kreuzer.
5 EuG, Rs. T-135/96, Slg. 1998, II-2335, Rn. 67 f. – UEAPME; ferner verb.
Rs. T-172, T-175–177/98, Slg. 2000, II-2487, Rn. 30 – Salamander; Rs. T-
223/01, Slg. 2002, II-3259, Rn. 28 ff. – Japan Tobacco Inc. u.a.; Rs. T-
321/02, Slg. 2003, II-1997, Rn. 21 ff. – Vannieuwenhuyze-Morin; T-
310/03, Slg. 2006, II-36, Rn. 47 – Kreuzer; R. Streinz, Europarecht, 2008,
Rn. 591; siehe aber auch Rs. T-99/94, Slg. 1994, II-871, Rn. 17 f. – Asocarne.
I. E. str., näher: W. Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV-
Kommentar, 2007, Art. 230 (jetzt: Art. 263 AEUV), Rn. 38 ff.
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Ausgabe 3 + 4 / 2009
V. KLAGEBEFUGNIS
Fallbearbeitung
Fraglich ist, ob die BRD und die Rauchgenuss AG klagebefugt sind. Insoweit
ist zwischen ersterer als privilegiert (1.) und letzterer als nicht-privilegiert (2.)
Klageberechtigten zu differenzieren. Sog. „privilegiert Klageberechtigte“ sind
stets klagebefugt (Art. 263 II AEUV). Damit ist die Klagebefugnis der BRD
ohne Weiteres zu bejahen. Für sog. „nicht-privilegiert“ Klageberechtigte muss
die Klagebefugnis demgegenüber gesondert festgestellt werden. Natürliche
und juristische Personen sind bei an sie gerichteten Handlungen stets klage-
befugt. Im Übrigen ist eine unmittelbare (aa) und individuelle (bb) Betroffen-
heit erforderlich.
A) UNMITTELBARE BETROFFENHEIT
Die angegriffene Maßnahme muss sich auf die Rechtsstellung des Betroffen
unmittelbar auswirken, d.h. es dürfen entweder keine Vollzugsakte mehr er-
forderlich sein (formelle Unmittelbarkeit) oder trotz Notwendigkeit eines
Vollzugsakts keinerlei Ermessensspielräume bzgl. des „Ob“ und „Wie“ der
Umsetzung bestehen (materielle Unmittelbarkeit). 6 Da Richtlinien einer Um-
setzung in das nationale Recht bedürfen (vgl. Art. 288 III AEUV), kommt nur
die zweite Alternative in Betracht. Bei der Umsetzung dürfte den Mitglied-
staaten mithin kein Ermessensspielraum zukommen. Dies kann für die zwin-
genden Vorschriften einer Richtlinie angenommen werden (str. mit Blick auf
Umsetzungsbedürftigkeit). 7
Hinsichtlich der Umsetzung des Werbeverbots besteht kein Spielraum für die
Mitgliedstaaten. Damit ist eine unmittelbare Betroffenheit der Rauchgenuss
AG zu bejahen.
B) INDIVIDUELLE BETROFFENHEIT
Die Rauchgenuss AG müsste aber auch individuell betroffen sein.
Ausgangspunkt für die Bestimmung der individuellen Betroffenheit ist die
sog. „Plaumann-Formel“ des EuGH. Danach erfordert die individuelle Be-
troffenheit, dass die „streitige Vorschrift … den Kläger wegen bestimmter
persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen
Personen heraushebenden Umstände [betrifft] und … ihn daher wie den
Adressaten einer Entscheidung [individualisiert]“. 8 Wann dies der Fall ist, ha-
ben der EuGH und das EuG in ihrer Rechtsprechung für den Einzelfall kon-
kretisiert. 9
Die bloße (nachteilige) Betroffenheit durch einen Unionsrechtsakt qua Grup-
penzugehörigkeit genügt damit nicht. Demnach wäre die Rauchgenuss AG
nicht klagebefugt, da sie durch die Richtlinie lediglich als Tabakwarenherstel-
lerin nachteilig betroffen ist. In der Rs. Jégo-Quéré hat das EuG das der Recht-
sprechung des EuGH zugrunde liegende restriktive Verständnis der individu-
6 W. Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV-Kommentar, 2007,
Art. 230 (jetzt: Art. 263 AEUV), Rn. 46 ff. Siehe aber auch EuG, verb. Rs.
T-172 und 175-177/98, Slg. 2000, II-2487, Rn. 54, 64 ff. – Salamander
u.a.
7 So auch U. Ehricke, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV-Kommentar, 2003,
Art. 230 (jetzt: Art 263 AEUV), Rn. 49. Siehe demgegenüber aber auch
EuG, verb. Rs. T-172 und 175-177/98, Slg. 2000, II-2487, Rn. 54, 64 ff. –
Salamander u.a.; C. Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht/
Staatsrecht, 2009, Rn. 225.
8 EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 199 (238) – Plaumann.
9 Vgl. EuG, Rs. T-177/01, Slg. 2002, II-2365, Rn. 32 ff. – Jégo-Quéré.
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