Handlungsoptionen zur Vitalisierung der Demokratie

Handlungsoptionen zur
Vitalisierung der Demokratie
Expertise für die Bertelsmann Stiftung
von Prof. Dr. Roland Roth

Handlungsoptionen zur Vitalisierung
der Demokratie
Expertise für die Bertelsmann Stiftung
von Prof. Dr. Roland Roth
Kontakt:
Dr. Anke Knopp
Projectmanager
Programm Integration und Bildung
Bertelsmann Stiftung
Telefon 05241 81-81305
Fax 05241 81-681305
Anke.Knopp@bertelsmann-stiftung.de
www.bertelsmann-stiftung.de
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Inhalt
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1 „Vitalisierung der Demokratie“ – eine unspezifische Reformagenda.................................. 4
2 Demokratiepolitische Prämissen der Vitalisierungsdebatte................................................ 5
3 Zeitdiagnosen zwischen Krisen, Potentialen und Herausforderungen – oder:
warum kann und sollte Demokratie vitalisiert werden? ...................................................... 6
4 Maßstäbe vitaler Demokratie – das Instrument Demokratie-Audit ................................... 11
5 Vitalisierung der Demokratie als Reformprojekt – das Beispiel der
kommunalen Ebene ........................................................................................................ 15
6 Wege zur politischen Integration von Migrantinnen und Migranten................................. 18
7 Vitalisierung der Demokratie durch bürgerschaftliches Engagement ............................... 33
8 Instrumente und Verfahren.............................................................................................. 38
9 Der demokratische Charme „kleiner“ Gesellschaftsverträge............................................ 41
10 Vitalisierung der Demokratie als politischer Lernprozess................................................. 43
11 Literatur........................................................................................................................... 46

1 „Vitalisierung der Demokratie“ – eine unspezifische
Reformagenda
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Wer heute eine Neuerfindung, Erneuerung, Vertiefung oder Vitalisierung der Demokratie fordert,
kann sich breiter Unterstützung sicher sein. Nachdem vor zwei Jahrzehnten mit dem Zusammenbruch
Osteuropas der „Sieg der Demokratie“ unaufhaltsam schien, meldeten sich bald kritische
Stimmen zu Wort. Bereits 2002 widmete sich der Human Development Report der Vereinten Nationen
umfassend dem Thema „Deepening democracy in a fragmented World“ (UNDP 2002) und
benannte zentrale Krisenzonen demokratischer Zukunftsentwicklung (wie z.B. politische Korruption,
Parteien- und Wahlkampffinanzierung, Verfassung der medialen Öffentlichkeit, Missachtung
demokratischer Grundrechte), die uns bis heute umtreiben. Es ging in diesem Bericht nicht nur um
die Festigung neuer Demokratien, sondern gleichzeitig um die Überwindung demokratischer Defizite
in konsolidierten westlichen Demokratien und eine Vertiefung demokratischer Politik auf
globaler Ebene. Während dieser, globale Entwicklungen und alle Weltregionen einbeziehende Diskurs
in Deutschland vergleichsweise wenig Resonanz fand, hat sich in den letzten Jahren auch
hierzulande der Eindruck verstärkt, dass es erheblichen demokratischen Erneuerungsbedarf in den
etablierten westlichen Demokratien gibt. Zu einem zentralen wissenschaftlichen Stichwort entwickelte
sich dabei der Begriff „Postdemokratie“, von Colin Crouch 2004 populär gemacht (vgl. Jörke
2005). Seit der Übersetzung der schmalen Studie im Jahre 2008 wird diese Zeitdiagnose auch in
der Bundesrepublik breiter wahrgenommen. Die Debatte über eine heraufziehende „Postdemokratie“
ist allerdings nur eine Ausdrucksform einer allgemeinen „democratic recession“, die nach einer
Welle der Demokratisierung nach dem Ende des Kalten Krieges durch eine Rückkehr autoritärer
bzw. illiberaler Regime, aber auch sinkender demokratischer Unterstützung und Demokratiezufriedenheit
in vielen Ländern gekennzeichnet ist, die ihre demokratischen Strukturen erhalten konnten
(Zakaria 2003; Diamond 2008).
Die Erwartungen, die im öffentlichen Raum mit dem Wunsch nach einer „Vitalisierung der Demokratie“
bislang verbunden werden, gehen weit auseinander. Dies mögen zwei beliebig ausgewählte
Beispiele verdeutlichen. In seiner dritten Berliner Rede vom 17. Juni 2008 („Arbeit, Bildung, Integration“)
forderte Bundespräsident Horst Köhler eine „Agenda 2020“, die auch eine „Vitalisierung
unserer Demokratie, der Sozialen Marktwirtschaft und der Bürgergesellschaft“ umfassen soll. Seine
Vorschläge zur demokratischen Vitalisierung, die das Themenfeld Bürgergesellschaft
erstaunlicherweise aussparen, reichen von der Einführung eines Mehrheitswahlrechts über gemeinsame
Wahltermine, um den „Dauerwahlkampf“ zu beenden, bis zur Aufforderung zu mehr
Engagement in den „bewährten“ politischen Institutionen wie Parteien und Kommunalparlamenten.
Für Horst Köhler heißt Vitalisierung wesentlich den bestehenden Institutionen etwas mehr Leben
einzuhauchen.
Eine „Vitalisierung der Demokratie“ hatte Anfang 2005 auch der Oppositionsführer der Linken/PDS
Bodo Ramelow im Thüringer Landtag in seiner Antwort auf eine Regierungserklärung zur politischen
Kultur des Bundeslandes gefordert. Seine Vorschläge waren u.a. mehr Transparenz des
Regierungshandelns durch ein Informationsfreiheitsgesetz, mehr direkte Demokratie und die Stärkung
der kommunalen Ebene im föderalen Gefüge. Bei Ramelow klingt an, dass mehr oder
weniger tiefgreifende Strukturreformen gebraucht werden und Appelle alleine nicht genügen, wenn
eine Vitalisierung der Demokratie gelingen soll.
Immerhin scheint die Metapher „Vitalisierung“ so assoziationsoffen, dass sie ein breites Spektrum
möglicher Interventionen von höchst unterschiedlicher Eingriffstiefe anregen kann. Dies mag zwar

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wissenschaftlich unbefriedigt lassen, könnte aber durchaus ein Vorteil für mögliche politische Reforminitiativen
und -bewegungen sein.
2 Demokratiepolitische Prämissen der Vitalisierungsdebatte
„Democracy is not an all-or-nothing affair. It is a question of the degree to which citizens exercise
control over political decision-making and are treated as equals. These values of democracy are
realized through political institutions and practices. There is no universal model of democracy. A
country’s political institutions and practices are often shaped by its history, culture, social and economic
factors. Democratization is not a linear process that moves from an authoritarian to a
democratic regime. It is a multi-faceted, multi-disciplinary process that moves back and forth,
where some institutions are more developed than others.
A functioning democracy therefore requires many interdependent elements and processes that
are based on a culture of citizen participation in public affairs”
(IDEA, Citizen Assessment of Democracy)
Das ausführliche Zitat einer Initiative, die sich seit vielen Jahren in demokratischer Absicht der
Demokratiemessung und –bewertung durch die Bürgerinnen und Bürger 1 verschrieben hat, fasst
einige Prämissen zusammen, die für die Debatte über Optionen für eine „Vitalisierung der Demokratie“
orientierend sein können. Demokratie wird hier nicht als ein hehres Ideal oder abstraktes
Modell verstanden, das über der profanen Werktagspolitik schwebt. Vielmehr geht es um eine gelebte
und erlebte politische Alltagspraxis, die stets - völlig unabhängig vom bereits erreichten
demokratischen Niveau - verbesserungswürdig und verbesserungsfähig ist. Folgende acht Grundüberzeugungen
sollten den Ausgangspunkt einer Demokratie vertiefenden Suchbewegung bilden:
1. Demokratie ist keine Alles-oder-Nichts-Angelegenheit, sondern ein offener Prozess, in dem eine
Gesellschaft ihren demokratischen Idealen näher kommt oder sich von ihnen entfernt.
2. Es gibt kein universelles Modell von Demokratie. Historische und nationale Besonderheiten
spielen eine wichtige Rolle. Aber es lassen sich unterschiedliche Entwicklungsniveaus identifizieren
2 .
3. Ohne den Rückgriff auf explizite demokratische Normen und Werte (politische Gleichheit, Verantwortlichkeit
der Regierung, Rechtsstaatlichkeit etc.) kann nicht sinnvoll von Demokratie
gesprochen werden. Die Geltung dieser Normen, d.h. ihre institutionelle Umsetzung und alltagspraktische
Bedeutung, kann erlebt, beobachtet und eingefordert werden. In diesem Sinne gibt es
„schwache“ oder „starke“ Demokratien.
4. Akzeptierte und gelebte demokratische Normen sind auf individueller Ebene, im Alltagshandeln,
in zivilgesellschaftlichen Organisationen und politischen Zusammenschlüssen wie in der Regierungspraxis
und im staatlichen Handeln von Bedeutung.
5. Demokratisierung und Demokratieentwicklung sind offene Prozesse, Fortschritte und Rückschritte
sind immer möglich. Da sich Demokratie in vielfältigen Institutionen, Praxisformen und
Lebensbereichen manifestiert, kann es in einer Gesellschaft – je nach Bereich – unterschiedliche
1
Aus Gründen der Lesbarkeit wird nachfolgend weitgehend auf Zusätze in der weiblichen Form verzichtet, wenn sie
nicht unmittelbar geboten sind.
2
Gross schlägt ein vierstufiges Entwicklungsschema vor: basic, developed, stable and strong (Parliamentary
Assembly 2008: 12).

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Entwicklungen geben. In einigen Lebensbereichen ist das demokratische Entwicklungsniveau weiter
fortgeschritten als in anderen.
6. Gute und gefestigte Demokratien zeichnen sich durch eine Vielfalt von demokratisch geprägten
und demokratieförderlichen Institutionen und Prozessen in allen gesellschaftlichen Bereichen aus.
Ihre Grundlage ist die möglichst intensive Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an allen öffentlichen
Angelegenheiten.
7. Diese Vielfalt an Möglichkeiten sollte auch das Nachdenken über demokratische Vitalisierungen
inspirieren. Es gibt nicht den einen Schlüssel und den einen Weg, der zum gewünschten Zustand
führt. Nicht alle denkbaren Reformanstrengungen passen zueinander und in den jeweiligen nationalen
Entwicklungspfad. Oft wird die öffentliche Debatte durch Beiträge bestimmt, die
ausschließlich auf eine demokratische Methode setzen, ohne Grenzen, Kosten und das notwendige
Zusammenspiel mit anderen demokratischen Formen zu bedenken. Klassisch ist die
reflexartige Verteidigung repräsentativer Formen (Wahlen, Parlamente) gegen jede demokratische
Konkurrenz, aber auch Alternativen, wie z.B. Bürgerentscheide oder Bürgergutachten, werden
zuweilen absolut gesetzt. Dabei wird übersehen, dass wir es bereits heute in der Praxis mit vielfältigen
Kombinationen demokratischer Verfahren zu tun haben. Eine Vertiefung der Demokratie
benötigt neue Gewichtungen und demokratische Formen. Ihre wechselseitige Verträglichkeit und
erwünschte Synergieeffekte werden sich oftmals erst im Reformprozess selbst erweisen.
8. Gefordert ist ein fehlerfreundliches experimentelles Design, das Beteiligungserfahrungen und –
bewertungen der Bürgerinnen und Bürger immer wieder als Anstoß für Veränderungen einbezieht.
Programme zur Vitalisierung der Demokratie können ihren normativen Ansprüchen und Qualitätsvorstellungen
nur gerecht werden, wenn sie möglichst vielfältige Formen partizipativer
Rückmeldung und Evaluation einbauen.
3 Zeitdiagnosen zwischen Krisen, Potentialen und Herausforderungen
– oder: warum kann und sollte Demokratie vitalisiert
werden?
Jenseits der mit den beiden Äußerungen angesprochenen Frage nach der möglichen und nötigen
Eingriffstiefe reformpolitischer Vitalisierungen dürfte deren Gelingen davon abhängen, ob sie vorhandene
Ressourcen und Entwicklungstendenzen aufgreifen und angemessene Antworten auf
jene Krisenprozesse versprechen, die in den letzten Jahren immer wieder in unterschiedlichen
Tonlagen beschworen (und bestritten) wurden. Einige Stichworte zu verbreiteten Krisendiagnosen
mögen genügen:
- Substanzkrise des Politischen. Mit dem Rückzug des Staates (Privatisierung öffentlicher Güter,
Regulierungsverzicht des Staates bzw. wachsende Selbstregulierung privater Akteure) schrumpft
der politisch zu gestaltende öffentliche Raum und damit die Reichweite demokratischen Handelns.
- Verantwortungskrise repräsentativer Demokratie. Responsivität und Verantwortlichkeit von Regierungen
erreichen in den Bewertungen von Bürgerinnen und Bürgern immer neue Tiefststände. 3
Dem entspricht eine wachsende Korruptionsintensität, die Besetzung des öffentlichen Raums
3 Der niederländische Demokratiereport (“The state of our democracy 2006”) präsentiert folgende Daten: “The responsiveness
of government leaves much to be desired. Thus 83 % of people feel that the government pays little attention to
the problem of citizens, 90 % feel that the government scarcely involves citizens in the policy-making and 79 % feel
that the government is not sufficiently accountable for its performance” (Ministry 2006).

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durch in sich abgeschlossene politische Eliten, eine von ungewählten Experten und Lobbyisten
beherrschte „Räte“republik, der wachsende Einfluss des „großen Geldes“, von Medienunternehmen
und starken Lobbygruppen 4
- Performanzkrise des politischen Systems. Negative Leistungsbilanzen in zentralen Politikfeldern
von der ökonomischen Entwicklung bis zu ökologischen Aufgaben haben in der Bevölkerung Erwartungen
in die Leistungsfähigkeit von Politik drastisch reduziert. So gehen heute etwa zwei
Drittel der jungen Menschen davon aus, dass die Politik nicht in der Lage sein wird, die großen
Herausforderungen unserer Zeit zu lösen.
- Grenzen der Verteilungspolitik. Westliche Demokratien hatten ihre beste Zeit, als sie über
wohlstandsgestützte Handlungsspielräume verfügten. Seit dem Ende des „kurzen Traums immerwährender
Prosperität“ schwinden die Verteilungsspielräume und höhlen eine zentrale Prämisse
wohlfahrtsstaatlicher Interessenberücksichtigung aus.
- Repräsentations- und Strukturkrise der politischen Interessenvertretung und –vermittlung. Um
das System politischer Interessenvermittlung steht es nicht gut. Zu den Krisensymptomen zählen
sinkende Wahlbeteiligung, die „Erosion der Mitgliederparteien“ 5 . Auch die Wertschätzung von und
die Mitgliedschaft in Verbänden und Gewerkschaften wird kleiner. Dem stehen ein wachsendes
bürgerschaftliches Engagement und intensivere politische Aktivitäten außerhalb der institutionellen
Kanäle in Bürgerinitiativen, Protesten und sozialen Bewegungen gegenüber.
- Vertrauens- und Akzeptanzkrise in der Bürgerschaft. Systemvertrauen und Demokratievertrauen
sind rückläufig. Ein Bedeutungsverlust der Volkssouveränität wird empfunden und ein sinkender
Einfluss von Wahlentscheidungen beklagt. Hinzu kommen uneingelöste Sicherheitsversprechen,
seien sie nun auf Terrorgefahren, ökologische und technologische Risiken, oder materielle Unsicherheiten
bezogen.
- Krise der Menschen- und Bürgerrechte. Nach dem 11. September 2001 sind Menschen- und Bürgerrechte
in vielen Demokratien verstärkt in eine Abwärtsspirale geraten, indem sie teils
programmatisch hinter sicherheitspolitischen Erwägungen zurück gestellt werden, teils zu den Kollateralschäden
des „Kriegs gegen den Terror“ gehören (Rückkehr der Folter, Entrechtung von
Gefangenen à la Guantanamo etc. – zu den verschiedenen internationalen Facetten vgl. Wilson
2005)
- Vereinigungskrise. Sie markiert eine spezifisch deutsche Herausforderung, indem sich die Krisenprozesse
der westlichen Demokratien und die der Transformationsprozesse in den
osteuropäischen Länder in Deutschland überlagern (Buzogany/Frankenberger 2007).
Die genannten Krisenelemente bilden bei weitem keine vollständige Liste (vgl. ergänzend diverse
Beiträge in Brodocz et al. 2008). Nun gehören Krisendiagnosen untrennbar zur
demokratischen Entwicklung. Über die „Krisen der Krisentheorien“ ist schon häufiger gelächelt
worden. Die Erfahrungen mit dem Untergang des Ostblocks könnte sogar zu einer paradoxen Bewertung
von Krisendiagnosen verführen: Nur wenn es sie nicht gibt (bzw. wenn sie nicht
zugelassen werden), ist der Systembestand wirklich bedroht. Wie weit sich die genannten Krisen
zu realen Bedrohungen auswachsen oder zur „normalen“ Begleitmusik stets angesagter demokratischer
Neujustierungen gehören, mit denen wir entspannt leben sollten, sei hier einmal dahin
gestellt (bestürzende demoskopische Befunde für die Bundesrepublik bietet Embacher 2009).
4 Robert Reich (2008: 174 ff.) hat die Dynamik dieser Eroberung des politischen Raumes anschaulich beschrieben und
als Konsequenz verschärfter internationaler Konkurrenzbedingungen plausibel gemacht.
5 Eindrucksvolle internationale Daten zum Niedergang der Parteimitgliedschaft liefert der UNDP-Bericht (2002: 69),
wobei die Entwicklung in Deutschland (auch vereinigungsbedingt) moderater ausfällt als in Ländern wie Frankreich,
Italien oder den USA, wo sich die Zahl der Parteimitglieder in den letzten beiden Dekaden des 20. Jahrhunderts mehr
als halbiert hat. Zuwächse werden lediglich für die „neuen“ Demokratien ausgewiesen.

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Der Ruf nach demokratischer Erneuerung muss jedoch nicht krisenpolitisch inspiriert oder gar begründet
sein. Vorliegende Zeitdiagnosen beschreiben auch große demokratische Potentiale und
Ressourcen (z.B. mit Blick auf politisches Interesse, Engagementbereitschaft, neue technologische
Möglichkeiten demokratischer Kommunikations- und Entscheidungsprozesse), die durch Vitalisierungsprozesse
demokratieförderlich genutzt werden könnten. Krisendiagnosen konzentrieren sich
häufig auf einen bestimmten institutionellen Ausschnitt und vernachlässigen konträre Entwicklungen
in anderen Bereichen. Folgende gegenläufige Tendenzen sind als unterstützende Ressourcen
für das Thema „Vitalisierung der Demokratie“ besonders interessant:
- Partizipatorischer Überfluss. Der Niedergang konventioneller Formen der politischen Beteiligung
ist in vielen westlichen Demokratien mit einem Aufschwung „unkonventioneller“ Beteiligung verbunden.
Es ist, so lauteten schon die Befunde der frühen „Political Action“-Studie (Barnes u.a.
1979), zu einer Verschiebung im Handlungsrepertoire der Bürgerinnen und Bürger gekommen –
und nicht zu einem Zerfall politischen Interesses, demokratischer Orientierungen und politischen
Handelns. Für diese Verlagerung werden viele Ursachen genannt (bessere Bildungsressourcen,
mehr freie Zeit, materielle Sicherheit als prägende Erfahrung, Zunahme postmaterialistischer, auf
Partizipation und Selbstverwirklichung gestimmter Werthaltungen, Abschied von der patriarchalen
hin zur demokratische Orientierungen stärkenden „Verhandlungsfamilie“, sinkende Gewaltneigung
und Zivilisierung des öffentlichen Lebens, eine an Assoziationen, Vereinen und Initiativen reiche
Zivilgesellschaft). Eine solide, international vergleichende Studie zu diesem Thema von Pippa Norris,
deren Befunde vielfach bestätigt wurden, trägt daher den hoffnungsvollen Titel „demokratischer
Phönix“ (2002).
Diese Erneuerungserwartung ist allerdings daran gebunden, dass aus der Asche der alten Institutionen
neue Formen und Institutionen der politischen Beteiligung entstehen, die zu einer
Demokratisierung liberaler Demokratien beitragen. „Vitalisierung der Demokratie“ bedeutet in dieser
Perspektive, diese neuen Motive (ökologische Themen, globale Gerechtigkeit, Gender etc.)
und praktischen Anstöße (projektorientierte Beteiligung mit starken Selbstgestaltungsansprüchen,
Politik jenseits der traditionellen politischen Lagergrenzen etc.) in den zentralen politischen Institutionen
zur Geltung zu bringen und sie entsprechend zu renovieren.
In der Bundesrepublik ist die politisch-institutionelle Nutzung dieser neuen demokratischen Ressourcen
bisher kaum gelungen 6 . Das politische Engagement in Bürgerinitiativen, sozialen
Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen ist seit den 1960er Jahren deutlich angestiegen.
Dies gilt auch für bevorzugte Protestformen wie z.B. Straßendemonstrationen. Demokratie stellt
das gewichtigste übergreifende Thema der Mobilisierungen dar, sei es nun in Gestalt der Sorge
über Rückbildungen („Notstand der Demokratie“, bedrohte Bürgerrechte etc.) oder in der Forderung
nach mehr Mitsprachemöglichkeiten (etwa bei der Technikwahl im Energiebereich, dem
Einsatz gentechnisch veränderter Pflanzen oder bei großen Reformentscheidungen, wie bei der
Agenda 2010). Auf diese Weise ist eine anspruchsvolle demokratische Reformagenda entstanden
(vgl. Roth 1999), die zuletzt durch globalisierungskritische Bewegungen um die Dimension transnationaler
Demokratie erweitert wurde (Rucht/Roth 2008). Wenn auch nicht jede Forderung nach
demokratischer Gestaltung ihren Anlass überdauert hat, ist im Rückblick durchaus erstaunlich, wie
sensibel und innovativ das demokratische Agenda-Setting durch die neuen sozialen Bewegungen
gewesen ist – und wie wenig davon bislang von institutionellen Akteuren aufgegriffen wurde. Trotz
einiger Brückenschläge, wie der Gründung der Partei „Die Grünen“, die zunächst als Bewegungs-
6 Zu dieser Diagnose im Detail vgl. das Schlusskapitel unseres Handbuchs zu sozialen Bewegungen in Deutschland
nach dem Zweiten Weltkrieg (Roth/Rucht 2008: 635ff.). Es geht vor allem auf die demokratischen Herausforderungen
und Impulse der Protestbewegungen und deren durchaus begrenzte Resonanz ein.

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partei antrat und mit der Metapher „Spielbein und Standbein“ den Spagat zwischen Parlamenten
und sozialen Bewegungen versuchte, ist es weitgehend bei separaten Welten geblieben (Roth
1994), ohne dass die Bereitschaft zum Protest nachgelassen hätte. Anlässlich der aktuellen weltweiten
Finanz- und Wirtschaftskrise sei nur daran erinnert, dass ein zentraler Mobilisierungsträger
der globalisierungskritischen Bewegung, das 1998 in Frankreich gegründete und inzwischen weltweit
verbreitete Netzwerk „attac“ 7 , seinen Namen dem Bestreben verdankt, die globalen
Finanzmärkte zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger politisch zu regulieren. Dass sich dieses
Netzwerk zudem als „Volkshochschule“ in Sachen globaler Ökonomie versteht und seit Jahren
entsprechende Angebote in Sommerschulen und Themenabenden, auf Netzseiten und in Buchpublikationen
anbietet, macht auf innovative politische Potentiale aufmerksam, die im Rahmen
einer Vitalisierungsdebatte besondere Beachtung verdienten 8 .
- Große Bereitschaft zu freiwilligem Engagement. Eine vitale Demokratie ist in hohem Maße von
einer lebendigen, demokratisch gestimmten Zivilgesellschaft abhängig. Auch hier gibt es positive
Signale. Die Botschaft der Freiwilligensurveys von 1999 und 2004 (Gensicke u.a. 2006) fällt eindeutig
aus: bürgerschaftliches Engagement gibt es in der Bundesrepublik auf hohem und
steigendem Niveau. Um die Förderung des bürgerschaftlichen Engagements bemühen sich nach
den Anstößen durch eine Enquete-Kommission des Bundestags „Zukunft des bürgerschaftlichen
Engagements“ (2000-2002) Bund, Länder und Kommunen. Engagementpolitik gewinnt mehr und
mehr die Umrisse eines eigenen Politikfeldes. Hier scheint der Transfer zu den bestehenden politischen
Institutionen insgesamt besser zu gelingen als im Umgang mit Protesten und neuen
sozialen Bewegungen. Allerdings fällt auf, dass die demokratiepolitische Dimension des bürgerschaftlichen
Engagements bisher eher an den Rand gedrängt wird. Ein zentrales Motiv der
Engagierten ist es, wie wir aus vielen Studien wissen, zumindest im Kleinen etwas gestalten zu
können – ein genuin demokratisches Anliegen, auch wenn es sich überwiegend in politikfernen
Bereichen verwirklicht bzw. verwirklichen muss. Von den Möglichkeiten einer Vitalisierung von
Demokratie durch Engagementpolitik soll weiter unten (VII.) noch die Rede sein.
- Neue technologische Möglichkeiten. Die Ausbreitung neuer Informationstechnologien und die
enorme Verbilligung von Transportkosten erlauben eine Ausweitung politischer Räume und die
Intensivierung politischer Kommunikation. Das schnelle Anwachsen internationaler Nichtregierungsorganisationen
in den letzten beiden Jahrzehnten ist eine der konkreten Ausdrucksformen
(vgl. Brunnengräber u.a. 2005). Es gibt zwar keinen technologischen Determinismus, aber Email
und Internet haben erheblich zu einer transnationalen Öffentlichkeit, einer dichten Folge transnationaler
Mobilisierungen und zu neuen globalen politischen Vernetzungen beigetragen, wie z.B. dem
2001 begründeten Weltsozialforum. Preisgünstige Internetkommunikation hat nicht nur die grenzüberschreitende
Wahrnehmung und Vernetzung erleichtert, sondern auch lokalen Initiativen zur
Demokratieentwicklung Auftrieb gegeben (e-democracy). Neue Informationstechnologien sind dabei,
politische Kampagnen und Wahlkämpfe zu verändern – und dies nicht nur im negativen Sinne
gesteigerter Manipulationsmöglichkeiten, sondern auch zugunsten eines demokratischen Mehrwerts,
wie z.B. deliberative und gemeinschaftsbildende Elemente der Obama-Wahlkampagne
gezeigt haben. In den Übersichten zu demokratieförderlichen Verfahren und Instrumenten finden
sich vor allem in den USA eine Reihe von Vorschlägen und Projekten, die auf moderne Kommunikationsmöglichkeiten
gestützt, den repräsentativen Charakter von Wahlen und
Regierungsentscheidungen steigern wollen.
7
„Attac“ ist ein Akronym für Association pour la taxation des transactions financières pour l’aide aux citoyens.
8
In dieses Bild passt auch, dass prominente Politiker, wie Heiner Geißler, und Bürgerrechtler, wie Friedrich Schorlemer,
inzwischen als Mitglieder von attac auftreten.

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Was bei den technologischen Möglichkeiten schon positiv anklang, verweist auf gewichtige Herausforderungen,
denen sich eine Vitalisierung der Demokratie heute stellen muss. Folgende
Aufgaben dürften uns noch anhaltend beschäftigen:
- Politische Globalisierungsprozesse. Ohne sie hier im Detail beschreiben zu wollen, stellen die
verstärkten Globalisierungsprozesse der letzten Jahrzehnte eine Herausforderung für jede nationalstaatlich
verfasste Politik dar. Dies reicht von der oft beklagten Einengung nationaler
Handlungsspielräume 9 bis zu den Anforderungen an eine transnationale Zusammenarbeit im Angesicht
von zahlreichen ungelösten transnationalen Problemlagen (Klimawandel, Hunger, Krieg,
Armut, Seuchen etc.).
Auch hier sind nicht nur die Problemberge angewachsen. Mit den Globalisierungsprozessen findet
auch ein verstärkter internationaler Austausch neuer politischer Formen und Initiativen statt. Die
weltweite Karriere der zunächst in brasilianischen Städten erprobten „Bürgerhaushalte“ (zuerst
1989 in Porto Alegre) bietet hierfür ein markantes Beispiel. Der Trend zu einer globalen Zivilgesellschaft
hat nicht nur eine neue Ebene transnationaler Politik hervorgebracht, sondern auch zu
vielfältigen Rückwirkungen von globalen Entwicklungen auf die nationale und lokale Ebene geführt
10 , die z.B. unter dem Stichwort „Neuformatierung von Politik“ analysiert wird (Dean u.a. 2006).
Der Rückzug auf eine, vermeintlich einen sicheren Hafen versprechende lokale Politik (Hauck
2008) dürfte angesichts der aufgelaufenen Probleme jedenfalls keine Chance haben – auch wenn
schon aus demokratischen Gründen eine Stärkung der lokalen Ebene Vorrang haben sollte. Bedingungen
und Möglichkeiten einer demokratisch verfassten transnationalen Politik sind nicht nur
heftig umstritten, sondern liegen auch in ihren institutionellen Ausprägungen noch weitgehend im
Dunkeln (Roth 2005; Bohman 2007).
- Regionalisierung, EU-Politik. Die verstärkte regionale Zusammenarbeit ist ein Motor globaler
Konkurrenz, aber auch eine Reaktionsbildung auf Globalisierungsprozesse (vgl. die „Lissabon-
Strategie“ der Europäischen Union mit dem Leitbild verbesserter Wettbewerbsfähigkeit). Wir erleben
dies in der Bundesrepublik als Intensivierung und Erweiterung der Europäischen Union. Die
Demokratiebilanz der EU-Politik wird zumeist negativ erlebt und thematisiert: als Aushöhlung nationaler
Handlungsräume ohne entsprechende demokratische Zugewinne auf der EU-Ebene.
Dennoch oder gerade deshalb macht sich z.B. der Europarat seit Jahren mit vielen Vorschlägen
für eine demokratische Vitalisierung der europäischen Politik und die ihrer Mitgliedsländer stark
(vgl. Council of Europe 2005 & 2007)
- Migration. Die bereits beschriebenen Prozesse haben dazu geführt, dass Migration und Zuwanderung
zum Normalfall vieler europäischer Gesellschaften geworden sind. Dies ist zwar schon
länger der Fall, wurde aber viele Jahre als Gastarbeiterfrage heruntergespielt. Migrationsbedingte
kulturelle Vielfalt ist zur besonderen Herausforderung für jene westlichen Demokratien geworden,
9 In einer Studie zur Demokratie in Norwegen heißt es: “Both politic and economic power is increasingly exercised
above and outside the nation state, that is, beyond the reach of national democratic institutions; while within the nation
state, the chain of command from below is weakening, outside the nation state a new chain of command is emerging
from above that limits and directs national legislation but over which citizens and their representatives have virtually no
say or control” (Stein Ringen, What Democracy is For, Princeton: Princeton University Press 2007, zitiert nach Parliamentary
Assembly 2008, 62).
10 Einen guten Überblick mit soliden Daten über die vielfältigen Dimensionen dieses Prozesses bietet das seit 2001
zunächst bei Oxford University Press und dann bei Sage erscheinende, vom Center for the Study of Global Governance
der London School of Economic and Political Science und dem Center for Civil Society an der University of California
in Los Angeles herausgegebene Jahrbuch „Global Civil Society“ – zur demokratischen Entwicklung vgl. besonders die
Ausgabe von 2007/2008 (Albrow u.a. 2008).

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die auf homogenere Gesellschaften ausgelegt waren 11 . Gefragt ist eine verstärkte, auch politische
Partizipation von Migranten und eine größere Inklusionskraft des demokratischen Prozesses (Parliamentary
Assembly 2008) – ein Thema das weiter unten (VI.) noch detaillierter aufgegriffen wird.
Diese eng miteinander verwobenen Prozesse fordern zwei klassische demokratische Normen heraus:
a. Von politischen Entscheidungen Betroffene müssen an diesen Entscheidungen angemessen
beteiligt werden. Diese Norm wird gegenwärtig (und vermutlich auf absehbare Zeit) auf globaler
Ebene nicht eingelöst. Dies schien solange verzichtbar, wie die Tragweite von Entscheidungen auf
Gipfeltreffen, in internationalen Organisationen und themenspezifischen „Regimen“ begrenzt war
und prinzipiell durch nationale Politik – zumindest die der größeren Staaten - beeinflussbar schien.
Angesichts des Bedeutungsgewinns transnationaler Politik ist dies selbst für starke und einflussreiche
Nationen wie der Bundesrepublik nur noch sehr eingeschränkt gegeben. Gefordert ist
deshalb, wie in einem Dokument des Europarats ohne weitere Konkretisierung formuliert wird, die
Ausweitung demokratischer Teilhabe auf die transnationalen Ebene („enlarge it to the transnational
level“ - Parliamentary Assembly 2008: 12).
b. Es ist mit demokratischen Normen nicht vereinbar, wenn größere Bevölkerungsgruppen dauerhaft
von politischen Entscheidungsprozessen ausgeschlossen werden. Deshalb muss, wie in
einem Papier des Europarats gefordert, der Zugang zu Bürgerrechten generell, aber auch zu politischen
Rechten wie dem Wahlrecht für Nicht-Bürger ermöglicht werden, die sich dauerhaft und
legal in einem Lande aufhalten. Die folgenreiche Unterscheidung von EU-Bürgern und Drittstaaten-
Ausländern, wie sie etwa für das Grundgesetz (Art. 28) maßgeblich ist, sollte deshalb überwunden
werden (Parliamentary Assembly 2008: 9). Zudem komme es nicht nur auf eine formale Gleichstellung,
sondern auf eine effektive Beteiligung an, was den Abbau institutioneller Barrieren und
gesellschaftlicher Hindernisse einschließt. Entscheidend für die demokratische Entwicklung sei
eine Balance zwischen dem Respekt vor der Vielfalt und Integration. „Integration, which is basically
aimed at eliminating exclusion and segregation of the society, has to go hand in hand with respect
for diversity, different cultures, languages and religions, on full respect for human rights. Assimilation
is not to be confused with integration and would undermine it” (Parliamentary Assembly 2008:
12).
Es ist sicherlich kein Zufall, dass diese Herausforderungen zu den kontroversen Themen öffentlicher
Debatten gehören. Sie sind heute zentrale Mobilisierungsthemen für rechtsradikale und
rechtspopulistische Gruppierungen, die ihren überraschenden Aufstieg nicht zuletzt darauf gründen
können. Solche politischen Zuspitzungen verdeutlichen, wie dringlich demokratische
Lösungsangebote auf diesem Terrain sind.
4 Maßstäbe vitaler Demokratie – das Instrument Demokratie-
Audit
Wer von „Vitalisierung der Demokratie“ spricht, sollte wissen, dass es dafür keine allgemein akzeptierten
und verbindlichen Maßstäbe gibt. Es bedarf der Entscheidung für einen normativ
ausgewiesenen Zugang zum Thema. Davon kündet bereits die anhaltende Auseinandersetzung
um angemessene Demokratiekonzepte, die von den lange Zeit dominierenden, relativ anspruchs-
11 „Migration is the major cause of this cultural diversification within European nation states. According to reliable
estimates, there are 64,1 million migrants in Europe, which amounts to 8,8 % of the total population and this figure is

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losen „realistischen“ Modellen einer durch die „demokratische Methode“ geregelten Elitenzirkulation
in der Tradition von Joseph A. Schumpeter bis zu anspruchsvollen Visionen einer „starken“, auf
ein demokratisches Gemeinschaftsleben („civic culture“) gegründeten Demokratie reichen, die sich
gerne auf Alexis de Tocquevilles US-Reiseberichte aus dem 19. Jahrhundert berufen (zu dieser
Tradition vgl. Wolin 2001). Die nach dem Ende des Kalten Krieges eingetretenen Entwicklungen
(„dritte Welle“ der Demokratisierung, aber auch Rückbildungen sowohl in den neuen wie den konsolidierten
Demokratien) haben eine neue Runde demokratietheoretischer Debatten ausgelöst.
Konsens dürfte lediglich darin bestehen, dass weder das „schlanke“ Modell der „demokratischen
Methode“ (d.h. vor allem durch regelmäßige allgemeine Wahlen zustande gekommene Regierungen)
noch das basisdemokratische Modell der zivilgesellschaftlich fundierten „starken Demokratie“
ausreichen, um auf die aktuellen politischen Herausforderungen in neuen, aber auch konsolidierten
Demokratien angemessene Antworten zu geben.
Die wissenschaftliche Bewertung von Demokratiequalität ist stark von den gewählten Konzepten
abhängig, wobei klassisch prozedurale und substanzielle Ansätze konkurrieren. An Verfahren orientierte
Konzepte lassen sich wiederum unterscheiden in ihrer Präferenz für repräsentative, direktdemokratische
oder deliberative Demokratieformen (Lauth 2008: 33 ff.). An Versuchen und Ansätzen
zur vergleichenden Demokratiebewertung herrscht in der wissenschaftlichen Debatte kein
Mangel, wobei sich eine Tendenz zu komplexen Messbatterien abzeichnet, die sich stark an quantifizierenden
Wissenschaftsidealen der vergleichenden Politikwissenschaft orientieren. Ihr
aufklärender Wert und praktisch-politischer Nutzen nimmt allerdings mit wachsender szientifischer
Komplexität ab (vgl. die Synopse in Beetham et al. 2008: 306). Die Präzisierung der Messinstrumente
und Indikatoren sollte zudem nicht darüber hinweg täuschen, dass es immer auch um
„subjektive“ Bewertungen durch die jeweilige Bevölkerung geht und es unterschiedliche institutionelle
Ausprägungen und damit auch Qualitäten von (westlicher) Demokratie gibt, die ein
kontextsensibles Vorgehen erfordern (Abromeit 2004).
Das zuerst am britischen Beispiel entwickelte Demokratie-Audit bietet den gegenwärtig wohl interessantesten
Ansatz, weil er die Bewertung von Demokratiequalität mit praktischen
Reformabsichten verknüpft. „Unter Demokratie-Audit versteht man...ein Analyseinstrument, welches
ausgehend von einer präzise operationalisierten Definition des Basiskonzepts Demokratie
und davon abgeleiteten Beurteilungskriterien Regierungssysteme und ihre Bestandteile, d.h. korporative
Akteure, Institutionen und Verfahren der politischen Meinungs- und Willensbildung sowie
Entscheidungsfindung auf ihren Demokratiegrad prüft und Defizite diagnostiziert“ (Kaiser/Seils
2005: 133f.). Demokratie-Audits wurden inzwischen in rund 20 Ländern in verschiedenen Regionen
der Welt und für die Europäische Union vorgenommen. Es besteht seit 1993 als
Orientierungsrahmen für unterschiedliche Projekte zur Erforschung der Demokratiequalität ganzer
Nationen, wird aber auch zu kleinteiligen Assessments von verschiedenen institutionellen Bereichen
und Handlungsfeldern (von der Parteien- und Wahlkampffinanzierung bis zur
Korruptionsbekämpfung), zur Bewertung von Reformregierungen (z.B. der Blair-Agenda in Großbritannien)
oder der demokratischen Qualität von wichtigen Einzelentscheidungen, etwa solchen
außenpolitischen Weichenstellungen wie dem Eintritt in die „Koalition der Willigen“ im Kontext des
„war on terror“ und dessen innenpolitische Rückwirkungen auf Demokratie und Bürgerrechte in
Großbritannien. Dieses von David Beetham, Stuart Weir u.a. in reformpolitischer Absicht (im Kontext
der britischen Charta 88) entwickelte Konzept hat beachtliche Resonanz vor allem in den
angelsächsischen Ländern, aber auch z.B. in Italien, den Niederlanden und in Schweden gefunden.
Das seit 2002 geförderte australische Demokratie-Audit zum Beispiel stellt sich neben dem
increasing” (Parliamentary Assembly 2008).

Kopfzeile | Seite 13
Anspruch, verbesserte Methoden der Demokratiebewertung zu entwickeln, auch die Aufgabe
durch internationale Vergleiche benchmarks für Demokratiereformen zu gewinnen und dadurch die
Reformdebatte in Australien zu beleben. Demokratie-Audits müssen sich, wie das australische
Beispiel zeigt, keineswegs auf staatliches Handeln und politische Kerninstitutionen beschränken.
Zu den veröffentlichten Reports gehört z.B. auch eine Studie über die Repräsentation von benachteiligten
Bevölkerungsgruppen in der australischen Politik durch Nichtregierungsorganisationen
(http//democratic.audit.anu.edu.au).
Von den üblichen Formen der Demokratiemessung, die sich stark an neuen Demokratien und ihren
Konsolidierungsproblemen ausrichten, unterscheidet sich das Demokratie-Audit dadurch, dass
es ein hinreichend differenziertes Instrumentarium anbietet, um auch demokratisch bedeutsame
Veränderungen und Unterschiede in entwickelten westlichen Demokratien zu erfassen und zu bewerten
12 . Es wendet sich nicht nur an ein wissenschaftliches Publikum, sondern an demokratische
politische Reformkräfte in Regierungen, Parteien und der Zivilgesellschaft. Die Ergebnisse dieser
Bemühungen wurden im letzten Jahr in Form eines Praxishandbuchs (Beetham u.a. 2008) und in
einer Überblicksbroschüre (Landman 2008) zusammengefasst. Das Verfahren wurde zwar auch in
der deutschsprachigen Politikwissenschaft – überwiegend positiv - wahrgenommen (Kaiser/Seils
2005; Lauth 2004 und 2008), allerdings bislang nicht reformpolitisch zugespitzt und praktisch genutzt
13 .
Im Zentrum des Demokratie-Audits stehen zwei demokratische Schlüsseldimensionen, die als relativ
unumstritten gelten können: die öffentliche Kontrolle staatlichen Handelns (popular control) und
die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger in der Ausübung dieser Kontrolle (political equality).
Auch die aktuelle Agenda von „International IDEA“ setzt dort an: Politische Entscheidungen können
von allen Bürgerinnen und Bürgern beeinflusst und kontrolliert werden, und alle Bürgerinnen
und Bürger haben die gleichen politischen Rechte. Aus diesen Prämissen ergibt sich implizit ein
demokratischer Sollwert: Ein demokratisches politisches System ist inklusiv, partizipatorisch, repräsentativ,
verantwortlich, transparent und reagiert auf Wünsche und Erwartungen der
Bürgerinnen und Bürger. Zwischen diesen Prinzipien können Spannungen bestehen, die besonders
bei Reformvorschlägen zu berücksichtigen sind, wenn Interdependenzen und Rückwirkungen
nicht zu unbeabsichtigten Folgen führen sollen. Am Anfang von Länderbeobachtungen steht deshalb
ein möglichst umfassendes Audit. Normative Schwerpunktsetzungen sind nicht (allein) die
Aufgabe von Wissenschaftlern, sondern Ergebnis der Präferenzen in der Bevölkerung und/oder
Ausdruck von benchmarks, die durch internationale Vergleiche gewonnen werden.
Ihre Konkretisierung erfahren die demokratischen Grundprinzipien in verschiedenen Varianten. Für
die deutsche Debatte dürfte die jüngste zusammenfassende Version von International IDEA die
interessanteste sein. Aus den beiden Grundprinzipien öffentliche Kontrolle und politische Gleichheit
werden sieben Mittlerwerte abgeleitet: Partizipation, Autorisierung, Repräsentation,
Verantwortlichkeit, Transparenz, Responsivität und Solidarität (Landman 2008: 11), die als Maß-
12
Interessant scheint mir besonders die Variante der Selbstevaluation der Demokratiequalität nach niederländischem
Vorbild. Im Jahre 2006 haben die Niederlande einen Bericht „The State of Our Democracy“
(Ministry 2006) vorgelegt, dessen Aufbau sich an den Untersuchungsfragen des Stockholmer „International
Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA)“ orientiert. Im Unterschied zu anderen
Demokratiemessverfahren (vgl. Lauth 2008) richten sich die IDEA-Fragekataloge nicht an ein wissenschaftliches
Publikum, sondern stehen direkt an die Bürgerinnen und Bürger eines Landes zur Verfügung, die im
Sinne eines „Gesundheitschecks“ die Qualität der Demokratie in ihrem Lande beurteilen und eine entsprechende
Reformagenda entwickeln wollen.
13
Immerhin wurde das Instrument eines ähnlich gerichteten Demokratie-Audits für die demokratische Schulentwicklung
aufgegriffen (vgl. Eikel 2009).

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stäbe für die Untersuchung von vier Säulen demokratischer Gemeinwesen geltend gemacht werden:
- Bürgerstatus, Gesetze und Rechte
i. Nationaler Rahmen und Bürgerstatus
ii. Rechtstaatlichkeit und Zugang zu Gerichten
iii. Zivile und politische Rechte
iv. Ökonomische und soziale Rechte
- Repräsentative und verantwortliche Regierung
i. Freie und faire Wahlen
ii. Demokratische Rolle politischer Parteien
iii. Effektive und responsive Regierung
iv. Demokratische Effektivität des Parlaments
v. Zivile Kontrolle von Militär und Polizei
vi. Integrität des öffentlichen Lebens
- Zivilgesellschaft und öffentliches Engagement
i. Demokratische Medien
ii. Politische Partizipation
iii. Dezentralisierung
- Demokratie jenseits des Staates
i. Externe Einflüsse auf die Demokratie des Landes
ii. Die demokratische Wirkung des Landes im Ausland
Aus dieser Struktur ergeben sich 15 übergreifende Fragen, die durch 75 spezifische Auswertungsfragen
ergänzt werden (Landman 2008: 25ff.). All diese Fragen sind inzwischen im Rahmen von
Länderstudien durch eine Serie von empirischen Indikatoren konkretisiert (und oft auch den jeweiligen
nationalen Gegebenheiten angepasst) worden, die Anschluss an die üblichen
Demokratiemesskonzepte halten (Beetham et al. 2008: 70-282). Gleichzeitig betonen die Vertreter
des Demokratie-Audits, dass es sich dabei selbst um ein demokratisches Verfahren („democratic
audit“) handeln muss. Die Qualität der Bewertung von Demokratie lebt davon, dass sie sich auf
eine möglichst breite öffentliche Beteiligung stützen kann und dabei Vorstellungen der Bevölkerung
aufgreift, wie eine qualitative Verbesserung der Demokratie aussehen könnte und sollte. Die
Chance, dass Demokratie-Audits zu demokratischen Reformprozessen beitragen können, steigt in
dem Maße, wie bereits der Prozess des Assessments gesellschaftlich getragen und von wichtigen
NGOs sowie anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren unterstützt wird, d.h. nicht ausschließlich in
der Hand einer Regierungskommission oder wissenschaftlichen Expertengruppe bleibt. Mit dem
Prozess der Demokratie-Bewertung ist in jedem Fall eine Selbstaufklärung über die Stärken und
Schwächen der aktuellen demokratischen Verfassung verbunden. Der Einfluss von Demokratie-
Audits auf den demokratischen Prozess ist umso größer, je stärker eine allgemeine Reformbereitschaft
in einem Land zu spüren ist. Zu einer Reflexion und Stärkung der demokratischen
Ansprüche der Zivilgesellschaft und zu einer Vitalisierung der Demokratie können solche Demokratie-Audits,
so die Zwischenbilanz (Beetham et al. 2008: 285ff.), längerfristig auf jeden Fall
beitragen.

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Die vorliegenden Audits verdeutlichen den Nutzen einer umfassenden Demokratiemessung. National
spezifische Stärken und Schwächen können deutlicher hervorgehoben werden. Die Kluft
zwischen den großen Krisendiagnosen einerseits und oft sehr pragmatischen Reformvorschlägen
mit geringer Reichweite andererseits, die sich zudem meist auf einzelne Instrumente konzentrieren,
wird zumindest sichtbar. Bei wiederholten Bewertungen lässt sich zudem überprüfen, ob die
realisierten Reformen den erwarteten demokratischen Mehrwert erbracht haben. Zudem wird in
den Studien sichtbar, dass Demokratisierungsprozesse gerade in „alten“ Demokratien in nationale
Pfade eingebettet sind und voller Widersprüche stecken. Steigerungen der demokratischen Qualität
in einer Dimension können durch Rückbildungen in anderen Dimensionen konterkariert werden,
von den regelmäßig zu erwartenden nicht-intendierten Folgen einmal ganz abgesehen.
Es dürfte deutlich geworden sein, dass ein beteiligungsorientiertes Demokratie-Audit selbst ein
wichtiger Beitrag zur Vitalisierung von Demokratie sein kann. Es konzentriert sich nicht nur auf
eine Leistungsbilanz der bestehenden politischen Institutionen und der sie tragenden Zusammenschlüsse,
sondern nimmt auch die demokratische Verfassung der Zivilgesellschaft in den Blick.
Zudem wird die zunehmend bedeutende Frage des Einflusses transnationaler Institutionen und
regionaler Zusammenschlüsse (EU) auf den nationalen Politikprozess gestellt, ohne wiederum
dessen transnationale Wirkungen zu vernachlässigen. 14
Wir verfügen in der Bundesrepublik und durch internationale Vergleiche über eine Fülle von Informationen
zu einzelnen Dimensionen eines solchen Audits (von den Resultaten der Parteien- und
Wahlforschung bis zu den Ergebnissen der Freiwilligensurveys). Gleichzeitig fällt auf, dass es enorme
Wahrnehmungs-, Wissens- und Bewertungslücken gibt. Zum Beispiel liegen die letzten
Versuche, die Praxis von Bürgerinitiativen systematisch zu erfassen (Themen, Aktionsformen,
Teilnehmerstruktur, Erfolge etc.) und in ihren demokratischen Wirkungen zu bewerten, bereits drei
Jahrzehnte zurück, obwohl wir auch heute davon ausgehen können, dass in solchen Initiativen
regelmäßig mehr Menschen engagiert sind als in den politischen Parteien. Dabei dürfte nicht nur
die Zahl der Initiativbürger von Interesse sein, sondern gerade auch die demokratische Qualität
ihres Engagements – eine Frage, die nicht erst durch das Vordringen rechtsextremer Kräfte in
Heimatvereinen oder Bürgerinitiativen gegen Moschee-Bauten an politischer Brisanz gewonnen
hat (s. Häusler 2008).
5 Vitalisierung der Demokratie als Reformprojekt – das Beispiel
der kommunalen Ebene
Im Rahmen dieses Textes kann nicht der Anspruch erhoben werden, ein umfassendes Demokratie-Audit
für die Bundesrepublik auch nur anzudeuten, das nötig wäre, um systematisch Potentiale
und Ansatzpunkte für notwendige demokratische Vitalisierungsbemühungen zu identifizieren. Die
zahlreich vorhandenen Reports – wie z.B. das Jahrbuch von Amnesty International, der jährliche
„Grundrechte-Report“ von zentralen Menschenrechtsorganisationen oder das Jahrbuch des „Komitees
für Grundrechte und Demokratie“ – können eine systematische Inspektion der verschiedenen
Ebenen, Bereiche und Handlungsfelder demokratischer Praxis nicht ersetzen. Ansatzpunkte lassen
sich, davon können wir ausgehen, auf allen Ebenen und in allen Politikbereichen finden. Hier
soll zunächst nur kursorisch die lokale Ebene angesprochen werden, in der sich in den letzten bei-

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den Jahrzehnten die größte Reformbereitschaft gezeigt hat. Gleichzeitig werden die Grenzen von
Versuchen deutlich, die auf eine Ebene oder einen Bereich der Politik beschränkt bleiben bzw.
keine Unterstützung von anderen politischen Ebenen erfahren.
Mit Blick auf die Staatsorganisation bietet die Bundesrepublik im Prinzip eher günstige institutionelle
Voraussetzungen für eine „starke“ Demokratie. Föderale Strukturen und eine Tradition starker
kommunaler Selbstverwaltung eröffnen mehr und angemessenere Einflussmöglichkeiten für die
Bürgerinnen und Bürger, als dies in zentralistischen Strukturen üblicherweise der Fall ist. Diese
vergleichsweise offenen Einflussstrukturen sind nach der Vereinigung durch den „Siegeszug“ der
süddeutschen Ratsverfassung mit ihren verstärkten direktdemokratischen Einflusschancen noch
verbessert worden. Blicken wir auf die demokratischen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der
Bürgerinnen und Bürger, dann ist die Kommune die mit Abstand demokratischste Sphäre der Bundesrepublik.
Hier können Wählerinnen und Wähler zumeist durch Kumulieren und Panaschieren
ihre „eigene“ Liste zusammensetzen. Auch Nicht-Parteien (Wählervereinigungen etc.) können zur
Wahl antreten. Hinzu kommen noch Sach- und Personenvoten (Bürgerbegehren und Bürgerentscheide,
Direktwahl und Abwahl von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern), die auf keiner
anderen staatlichen Ebene in diesem Umfang vorhanden oder ähnlich partizipationsfreudig ausgestaltet
sind. Jugendliche dürfen häufig früher wählen, und EU-Bürger sind kommunal (und bei
Europawahlen) wahlberechtigt. Die Gemeindeordnung von Sachsen-Anhalt enthielt sogar einen –
inzwischen aufgehobenen - Paragraphen 24 a, der lokalen Bürgerinitiativen die Möglichkeit einräumte,
ihre Anliegen dem Gemeinde- bzw. Stadtrat zu unterbreiten. Viele Kommunen
experimentieren immer wieder mit zusätzlichen Beteiligungsangeboten, die von gelegentlichen
themenbezogenen Foren und Bürgergutachten über regelmäßige Beteiligungsgremien für spezifische
Bevölkerungsgruppen – wie Kinder- und Jugendbeiräte, Integrationsräte,
Behindertenvertretungen und Seniorenbeiräte – bis hin zu ambitionierten Experimenten mit Bürgerhaushalten,
regelmäßigen Demokratieberichten (Viernheim, Heidelberg) und gezielter
Engagementförderung, wie sie von reformorientierten Bürgerkommunen unternommen werden
(vgl. Bogumil u.a. 2003; Roth 2006a) 15 . Hinzu kommen zahlreiche Impulse aus Bundes- und Landesprogrammen,
die gezielt auf eine Beteiligung der lokalen Bürgerschaft setzen, wie etwa im
Programm „Soziale Stadt“ oder den Bundesprogrammen gegen Rechtsextremismus, die zentral,
neuerdings mit Hilfe von „Lokalen Aktionsplänen“, auf Zivilgesellschaft setzen. Demokratische Initiativen
sind auch durch transnationale Programme und Initiativen angestoßen worden, wie z.B. die
lokale „Agenda 21“ im Gefolge des Rio-Gipfels von 1992 oder verstärkte lokale Beteiligungsinitiativen
für Kinder und Jugendliche im Anschluss an die Ratifizierung der Kinderrechtskonvention der
Vereinten Nationen (1989 bzw. 1992). Eine ähnliche Wirkung kann lokal von der Unterzeichnung
der Barcelona-Deklaration für die verstärkte Beteiligung von Menschen mit Behinderungen in Städten
ausgehen.
Ein Blick auf die internationale Demokratiereformdebatte zeigt, dass es auf lokaler Ebene auch in
Zukunft noch sehr lebendig zugehen wird, denn ein Großteil der Modelle und Formate kommt von
der lokalen Ebene und ist auf deren Bedingungen zugeschnitten. Diese Dynamik dürfte durch disparate
demografische Entwicklungen und vor allem die Folgen der aktuellen Finanz- und
14 Die übergreifende Fragestellung lautet: „Ist die Wirkung externer Einflüsse unterstützend für die demokratische Entwicklung
des Landes?“. Und umgekehrt: „Trägt die Außenpolitik eines Landes dazu bei, globale Demokratie zu
stärken?“ (Landman 2008: 30)
15 Die Bertelsmann Stiftung hat mit ihrem „Civitas“-Netzwerk früh und in erheblichem Umfang zur Entwicklung der
Agenda „Bürgerkommune“ beigetragen. Auch wenn sich immer neue Ansätze und Handlungsmöglichkeiten aufgetan
haben, ist die „Bürgerkommune“ kein Selbstläufer. Die Gründe hierfür wären eine eigene Studie wert.

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Wirtschaftskrise noch an Schwung gewinnen, denn Wege aus der Krise werden – jenseits zentralstaatlicher
Stabilisierungsbemühungen – vermutlich vor allem lokal gefunden werden müssen.
Trotz dieses enormen Demokratisierungspotentials kommt man für die lokale Ebene bestenfalls zu
einer gemischten Bilanz. Auf zentrale Fragen des Demokratie-Audits für die lokale Ebene
- „Are decisions taken at the level of government that is most appropriate for the people
affected?“
- “How independent are the sub-central tiers of government from the centre, and how
far do they have the powers and resources to carry out their responsibilities?”…
- “How extensive is the cooperation of government at the most local level with relevant
partners, associations and communities in the formation and implementation of
policy, and in service provision?” (Landman 2008: 30)
dürften eher skeptische und negative Antworten gegeben werden. Als Beleg mögen hier die Empfehlungen
eines Bürgergutachtens im Rahmen der Kommunal- und Verwaltungsreform in
Rheinland-Pfalz aus dem letzten Jahr genügen. Sie scheinen nur dann trivial, wenn man unterstellt,
diese Empfehlungen müssten längst Wirklichkeit sein. Die erste Forderung der
Planungszellen an die Landespolitik lautete, die kommunale Handlungsfähigkeit zu stärken und
nicht zu schwächen. Die Kommunen sollten möglichst viele Aufgaben übernehmen und sie bürgernah
ausgestalten. Dazu gehöre auch die kommunale Zuständigkeit für Schulen, der Erhalt
ortsnaher Bildungseinrichtungen und Kindergärten, lebenslanges Lernen und generationsübergreifende
Unterstützung. An Kommunalverwaltung und –politik richteten die Bürgerinnen und Bürger
die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung und neuen Partnerschaften: „Bürger wollen Verantwortung
übernehmen und sich an politischen Prozessen und Entscheidungen beteiligen, dafür soll
die Politik die Bedingungen verbessern“ (Böhm u.a. 2008: 14). Damit wird auch eine demokratische
Aufwertung der Bürger/Kundenrolle bei öffentlichen Dienstleistungen eingefordert (im Sinne
von user involvement und Koproduktion) 16 . Oft sind gerade Menschen mit Migrationshintergrund
besonders aktive Protagonisten der interkulturellen Öffnung lokaler Dienste und Einrichtungen (von
den Kindergärten bis zu den Alteneinrichtungen). Ihre Produktivkraft entfalten sie dabei häufig als
bürgerschaftlich Engagierte (Lotsen, Mentoren, Mediatoren, Stadtteilmütter etc.).
In diesem Bürgergutachten spiegeln sich einige Grunderfahrungen mit der kommunalen Selbstverwaltung
in Deutschland. Ihre grundgesetzlich garantierte „Allzuständigkeit“ (Art. 28, 2 GG) ist
faktisch längst zu einer Restzuständigkeit geworden, zumindest wenn es um eigensinnige Gestaltungsmöglichkeiten
und frei verfügbare Ressourcen geht. Mehr als 90 Prozent der kommunalen
Tätigkeit dürfte inzwischen durch das Land, den Bund und die EU weitgehend rechtlich und oft
auch sachlich vorgeben sein. Die verbleibenden Gestaltungsmöglichkeiten bei den „freiwilligen
Aufgaben“ werden durch die – notorisch desolate – kommunale Kassenlage zusätzlich beschnitten.
Die seit den 1990er Jahren in immer neuen Schüben erfolgten Gebiets- und
Verwaltungsreformen haben in ihrer binnenorientierten Managementperspektive die Bürgerinnen
und Bürger zunächst fast völlig vergessen und die zivilgesellschaftlichen Kooperationspotentiale
vernachlässigt. Die Föderalismus- und Finanzreformen des letzten Jahrzehnts hatten gänzlich andere
Prioritäten. Das Herunterzonen von öffentlichen Aufgaben auf die kommunale Ebene, ihre
angemessene finanzielle Ausstattung, verbunden mit einer gehörigen Portion Bürgerbeteiligung bis
hin zur Ausgestaltung der kommunalen Dienste gehörten jedenfalls nicht dazu.
Wenn diese Beschreibung des Kontextes zutreffend ist, geraten die vielfältigen Vitalisierungsversuche
lokaler Demokratie in eine paradoxe Situation, die in der Entwicklungspolitik gelegentlich als

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„Demokratisierung der Machtlosigkeit“ beschrieben worden ist. Ohne strukturelle Reformen, wie
sie im Bürgergutachten aus Rheinland-Pfalz angemahnt werden, geraten die lokalen Beteiligungsangebote
in eine „Niedlichkeitsfalle“, Beteiligung wird zur „Treppe ins Nichts“. Weniger dramatisch
lässt sich dieses Phänomen auf lokaler Ebene immer wieder besichtigen. Kommunalparlamente
weisen Bürgerbegehren zurück, weil die kommunale Ebene nicht zuständig sei oder ist. Kinder und
Jugendliche werden eingeladen, Vorschläge zur Gestaltung von Jugendräumen zu machen, für
deren Realisierung dann kein Geld vorhanden ist. Eltern werden eingeladen, sich an der familienfreundlichen
Planung ihres Quartiers zu beteiligen, während die Schulverwaltung die zentrale
Schule des Stadtviertels schließt. In einer kleinen Gemeinde gewinnt eine Initiative die Unterstützung
der Schülerinnen und Schüler in der Auseinandersetzung mit Rechtsextremismus – aber
genau deren Schule fällt demografischen Anpassungszwängen zum Opfer. Gemeinsam ist diesen
Beispielen, dass es nicht nur auf neue demokratische Formen, Methoden und Beteiligungsangebote
ankommt, sondern auch die jeweiligen rechtlichen und institutionellen Kontexte
demokratiefreundlich gestaltet werden müssen. Von der Schulträgerschaft bis zur Arbeitsverwaltung
fehlt es den Kommunen im Rahmen einer bürokratisch überregelten Politikverflechtung häufig
an jenen Gestaltungsräumen, die eine erfolgreiche und nachhaltige Bürgerbeteiligung erlaubten.
Dies gilt auch für die im Engagement möglichen politischen Lernprozesse. Theoretisch gibt es keine
bessere Demokratiepädagogik als jene, die durch praktisches Engagement vermittelt wird.
Auch wenn intensive Evaluationen eher selten sind, finden sich auch im bürgerschaftlichen Engagement
genügend Beispiele für einen „heimlichen Lehrplan“, der mehr zu Ohnmacht und Zynismus
beiträgt als zum „homo democraticus“. Kontextsensibilität ist deshalb eine wichtige Voraussetzung
für die Auswahl und den Einsatz von erweiterten demokratischen Beteiligungsverfahren, wenn sie
nicht mehr Schaden als Nutzen anrichten sollen.
6 Wege zur politischen Integration von Migrantinnen und
Migranten 17
„Integration is both a necessary condition as well as
a criterion for evaluating the quality of democracy“
(Parliamentary Assembly 2008: 14)
Eine Initiative des Europarats. Es wurde bereits betont, dass es mit demokratischen Normen
nicht vereinbar ist, wenn größere Bevölkerungsgruppen dauerhaft von politischen
Entscheidungsprozessen ausgeschlossen werden. Vitalisierung der Demokratie hat sicherlich
vordringlich hier anzusetzen. In einem neueren Positionspapier sprechen sich
Mitglieder des Europarats für einen uneingeschränkten Zugang von Migrantinnen und
Migranten zu allen Bürgerrechten, besonders zu politischen Rechten wie dem Wahlrecht für
16 In Skandinavien und den angelsächsischen Ländern gibt es seit einiger Zeit eine intensive Debatte über Möglichkeiten
und Grenzen, Kosten und Nutzen einer partizipatorischen Erweiterung der Kundenrolle im öffentlichen Sektor (vgl.
Brannan u.a. 2006; Rosenbaum 2006; Carr 2007; Cowden/Singh 2007).
17 Dieser Abschnitt beruht weitgehend auf einem Text des Autors, der mit dem Titel „Integration durch politische Partizipation
und bürgerschaftliches Engagement“ in Gesemann/Roth 2009 erscheinen wird.

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Personen aus, die sich dauerhaft und legal im Lande aufhalten18. Die Unterscheidung von
EU-Bürgern und Drittstaaten-Ausländern, wie sie etwa für das Grundgesetz für Art. 28, 2
maßgeblich ist, sollte überwunden werden (Parliamentary Assembly 2008: 9). Da in vielen
Ländern auch die Nachfahren von Migranten, die inzwischen volle Bürgerrechte genießen,
faktisch weitgehend aus dem politischen Prozess ausgeschlossen sind, kommt es nicht nur
auf formale Gleichstellung, sondern auf reale Beteiligung an, was den effektiven Abbau gesellschaftlicher
Beteiligungshindernisse einschließt. Der Zugang zu politischen
Beteiligungsrechten durch erleichterte Einbürgerung und doppelte Staatsbürgerschaft19,
sowie die Ausweitung von Beteiligungsrechten auf Nicht-Bürger stellen zwei Wege dar, die
sich – aus Sicht des Europarat-Papiers - wechselseitig ergänzen können. Entscheidend für
die demokratische Entwicklung sei eine Balance zwischen dem Respekt vor der Vielfalt und
gesellschaftlicher Integration. „Integration, which is basically aimed at eliminating exclusion
and segregation of the society, has to go hand in hand with respect for diversity,
different cultures, languages and religions, on full respect for human rights. Assimilation is
not to be confused with integration and would undermine it” (Parliamentary Assembly 2008:
12).
Ausländischen Residenten ohne EU-Bürgerschaft wird bereits in Irland, Schweden, Dänemark,
den Niederlanden, in Estland, Lettland, Slowenien, der Slowakei und Belgien ein lokales Wahlrecht
zugebilligt. Dennoch wäre es irrig, mit der Zubilligung des Wahlrechts bereits auf die Chance zu
gleicher politischer Beteiligung zu schließen. Migrantinnen und Migranten beteiligen sich in der
Regel nicht nur in geringerem Umfang an Wahlen, sondern haben auch besonderen Anteil am
Trend sinkender Wahlbeteiligung. In Schweden sank die generelle Beteiligung an Kommunalwahlen
zwischen 1976 und 1994 von 90 % auf 84 %, bei Migranten im gleichen Zeitraum von 60 % auf
40 % (Parliamentary Assembly 2008: 146). Ein Schlüssel für diese Entwicklung dürfte die geringe
Repräsentanz von Zugewanderten in Machtpositionen sein. Bei den Lokalwahlen in Luxemburg im
Jahre 2005 machten z.B. ausländische Residenten 39 % der Wahlberechtigten aus, stellten aber
nur 10 % der Wähler, 5,9 % der Kandidaten und 1,2 % der gewählten Repräsentanten (Parliamentary
Assembly 2008: 147). Ähnlich gering fällt die Repräsentation von Zugewanderten in nationalen
Parlamenten aus. Ein Ausgangspunkt ist die vergleichsweise geringe Mitgliedschaft in Parteien
und ihre noch geringere Chance, in diesen Parteien einflussreiche Funktionen zu übernehmen.
Politische Rechte von Zugewanderten in der Bundesrepublik. So verdienstvoll die Vorschläge des
Europarats sind, greifen sie doch für die Bundesrepublik zu kurz. In den Gemeindeordnungen der
Bundesländer findet sich die konstitutive Unterscheidung von Einwohnern und Bürgern bzw. Einwohnerinnen
und Bürgerinnen. Zahlreiche Beteiligungsangebote – von den Wahlen bis zu
Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden – sind auf diese Weise nicht nur mit Altersschranken versehen,
sondern an die Staatsangehörigkeit gebunden. Der eingeschränkte Status von Menschen
ohne deutschen Pass kommt nicht nur in zahlreichen restriktiven Regelungen des Ausländerrechts
18 Auch für illegale Zuwanderer, Asylsuchende und Flüchtlinge ohne verfestigten Aufenthaltsstatus sind humane, menschenrechtlich
akzeptable Formen des Umgangs zu entwickeln. Gerade auf lokaler Ebene wird diese Aufgabe oft
intensiver wahrgenommen als dies die rechtlichen Vorgaben vorschreiben (Aumüller 2009). Zudem haben gerade diese
Gruppen von Migranten häufiger durch Proteste auf ihre Lage aufmerksam gemacht (Rucht/Heitmeyer 2008).
19 Der Europarat hat seine Haltung zur doppelten Staatsbürgerschaft erheblich verändert. Während er 1963 eine Konvention
vorlegte, die darauf abzielte, mehrfache Staatsbürgerschaften abzubauen, unterstützten 1977 zwei Resolutionen
die doppelte Staatsbürgerschaft für Kinder und nachziehende Ehegatten. In einer 1997 vorgelegten Konvention wird es
den Mitgliedsstaaten anheim gestellt, wie sie mit Mehrfachstaatsbürgerschaften umgehen. (Parliamentary Assembly
2008: 121). Dass mit doppelten Staatsbürgerschaften auch zusätzliche Belastungen verknüpft sein können, wird mit
Blick auf Wehrpflicht und Besteuerung deutlich. Während die Niederlande und die Schweiz relativ freizügig mit der

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und in Einzelgesetzen (z.B. dem Asylbewerberleistungsgesetz) oder den ausländerrechtlichen
Vorbehalten zur UN-Kinderrechtskonvention zum Ausdruck, sondern ist auch für das Grundgesetz
zentral, das zwischen allgemeinen Menschenrechten und jenen Bürgerrechten unterscheidet, die
in vollem Umfang nur deutschen Staatsbürgern vorbehalten bleiben. „Die Chancen, am öffentlichen
Leben teilzuhaben, die eigenen Interessen wahrzunehmen, am Arbeits- und
Wohnungsmarkt, am sozialen Sicherungssystem und nicht zuletzt an der politischen Macht zu partizipieren,
variieren je nach Rechtsstatus der Zuwanderungsgruppe“ (Feldhoff/Scheffer 1993: 584).
Dies gilt nicht zuletzt für die klassischen politischen Bürgerrechte (Versammlungs-, Vereinigungsund
Koalitionsfreiheit), auf die sich Ausländer nicht unmittelbar berufen können, weil sie als ‚Deutschen-Rechte‘
konzipiert sind (vgl. Leutheusser-Schnarrenberger 2001). Dennoch bieten
Einzelgesetze (z.B. Vereins- und Versammlungsgesetze), wenn auch mit Einschränkungen, entsprechende
Betätigungsmöglichkeiten. Kompensatorisch wirksame „Minderheitenrechte, wie etwa
die Reservierung von Sitzen in Regierungen, Verwaltungen und Gerichten, gibt es in Deutschland
nicht“ (Wiedemann 2006: 265). Die in einer Vielzahl der Städte eingerichteten kommunalen Ausländerbeiräte
sind in der Regel nur beratend tätig. 20
Die Einschränkung von Partizipationsrechten konzentriert sich im politischen Bereich vor allem auf
das vorenthaltene Wahlrecht. Versuche, zumindest ein kommunales Wahlrecht für Zugewanderte
– wie z.B. in auch für kurze Zeit in der Kommunalverfassung der Wende-DDR vom Mai 1990 –
durchzusetzen 21 , sind zuletzt 1989 am Bundesverfassungsgericht gescheitert, das die Norm der
Volkssouveränität erneut an die Zugehörigkeit zum ‚Deutschen Volk‘ gebunden hat, obwohl das zu
Grunde gelegte Postulat eines „relativ homogenen“ Staatsvolks weder im historischen Rückblick
und noch weniger für die aktuelle Zuwanderungsgesellschaft überzeugen kann (vgl. Sieveking
2008). Immerhin brachte die Umsetzung des Maastricht-Vertrags von 1992 allen EU-Bürgerinnen
und -Bürgern das kommunale Wahlrecht (GG Art. 28,2), ohne allerdings am Repräsentationsdefizit
der größten Zuwanderungsgruppe ohne deutschen Pass, den Einwohnern türkischer Herkunft,
etwas zu ändern. Ob und in welcher Weise das im Jahr 2000 reformierte Staatsangehörigkeitsrecht
und die seit 2004 einerseits erleichterte, aber andererseits mit neuen Barrieren versehene
Zuwanderung daran längerfristig etwas ändern wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht abschätzen.
Dass auf diesem Wege Beteiligungsbarrieren für alle Zuwanderergruppen deutlich abgesenkt werden
und damit das deutsche Einbürgerungsdefizit behoben wird (vgl. Thränhardt 2008b: 7ff.),
zeichnet sich jedoch nicht ab. „Im Gegenteil: Mit der Verschärfung der Voraussetzungen und der
Privilegierung von EU-Bürgern und Menschen aus Nichtausbürgerungsländern in Bezug auf mehrfache
Staatsangehörigkeit auf der einen Seite und dem Ausschluss der Türken und
Südosteuropäer auf der anderen Seite...wird die existierende Asymmetrie noch verstärkt, begleitet
von einem Klima des Verdachts in der Öffentlichkeit gegenüber Muslimen“ (Thränhardt 2008a:
136).
Geringe Erfolgsaussichten dürften angesichts der politischen Mehrheitsverhältnisse auch einer
Bundesratsinitiative von SPD-regierten Bundesländern und zahlreichen kommunalen Initiativen für
die Einführung eines kommunalen Wahlrechts für Nicht-EU-Bürgerinnen und Bürger beschieden
sein (vgl. www.wahlrecht-fuer-migranten.de). „Solange sieben Millionen Zuwanderer kein Wahl-
Möglichkeit der doppelten Staatsbürgerschaft umgehen, ist sie in einer Mehrzahl der europäischen Länder, wie auch in
der Bundesrepublik und in Österreich, nur in Ausnahmen möglich.
20 Eckpunkte für einen systematischen EU-Ländervergleich zur politischen Partizipation von Migranten bietet
der „Migrant Integration Policy Index“, der auch andere Integrationsbereiche umfasst. Die Bundesrepublik
nimmt insgesamt einen eher mittleren Rang ein (Niessen et al. 2007: 77).
21 Eine Bilanz der Erfahrungen mit der Einführung des kommunalen Wahlrechts in anderen EU-Ländern betont,
dass es in keinem Land zu besonderen Problemen geführt habe, aber sicherlich auch nicht alle Integrations-

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recht haben und sich nicht am politischen Prozess beteiligen, ist dieser einer Schieflage ausgesetzt
und es wird immer wieder Versuchungen geben, sich auf Kosten und gegen Einwanderer-
Gruppen zu profilieren. Von daher ist das politische System erst dann voll funktionsfähig, wenn die
Identität zwischen ständiger Bevölkerung und Staatsbürgerschaft wiederhergestellt ist“ (Thränhardt
2008b: 14).
Vermutlich leidet unter dieser gern genutzten Gelegenheit zur „mobilization of bias“ weniger die
Funktionsfähigkeit des politischen Systems, aber sehr wohl die politische Gleichheit und damit
seine demokratische Qualität des Gemeinwesens. Die in jüngerer Zeit bedrückend erfolgreichen
populistischen Mobilisierungen in den Niederlanden oder in Dänemark sprechen zudem dafür,
dass die Anti-Ausländer-Karte auch bei wesentlich höheren Einbürgerungsraten und uneingeschränktem
kommunalem Ausländerwahlrecht stechen kann. Offensichtlich gibt es noch andere,
vor allem „einheimische“ Quellen, aus denen sich „moralische Paniken“ speisen können.
Gemessen an einer gerade auch kommunal nachlassenden Wahlbeteiligung und einer allgemeinen
Parteienverdrossenheit scheint das Wahlrecht insgesamt einen Bedeutungsverlust erlitten zu
haben. Die Wahlbeteiligung von EU-Bürgern, eingebürgerten Migranten und Aussiedlern hat keine
nachhaltigen Verschiebungen im Ausgang von Wahlen zur Folge gehabt, weil sich eher konservative
Präferenzen bei zugewanderten Aussiedlern und eher sozialdemokratische Neigungen bei
süd- und südosteuropäischen Zuwanderern die Waage hielten. Diese Aussage gilt vor allem für die
Bundesebene, die lokalen Effekte sind dagegen nicht systematisch erforscht. Erst die Wahlberechtigung
für türkeistämmige Migranten könnte die Mehrheitsverhältnisse maßgeblich beeinflussen
(vgl. Kohlmeier/Schimany 2005: 64ff.; Wiedemann 2006: 271ff.).
Da es Ausländern (mit Ausnahme anerkannter Minderheiten wie den Dänen in Schleswig-Holstein)
nach geltender Rechtslage verwehrt ist, eigene politische Parteien zu gründen, bleibt ihnen nur der
Weg in die bestehenden Parteien. Die Bereitschaft, Mitglied in einer Partei zu werden, liegt deutlich
unter der von Einheimischen, wobei erst mit der Einbürgerung solche Mitgliedschaften
attraktiver werden (Wiedemann 2006: 278).
Daraus zu folgern, das Wahlrecht sei für die Integrationspolitik irrelevant, verkennt jedoch seine
vielfältigen sekundären Wirkungen, die sich im Rückblick auf die Ausweitung des Wahlrechts auf
nichtbesitzende Schichten oder auf Frauen erschließen. Das Wahlrecht kann erheblich zur Herausbildung
einer kontinuierlichen Interessenvertretung (Parteien, Wahlvereine, Verbände etc.)
beitragen. Dies gilt gerade für Deutschland mit seinen starken korporatistischen Traditionen, einer
umfänglichen staatlichen Parteienfinanzierung und vielfältigen Privilegien für anerkannte Vereinigungen
(z.B. Gemeinnützigkeitsrecht). Damit eng verbunden begünstigt das Wahlrecht durch die
Parteienkonkurrenz die Entfaltung einer entsprechenden politischen Agenda. Es unterstützt die
Herausbildung und Qualifizierung des politischen Personals bzw. von gesellschaftlichen Eliten und
führt – zumindest potentiell – zur größeren Berücksichtigung der öffentlich vorgebrachten Interessen.
All dies könnte gleichzeitig die öffentliche Sichtbarkeit der Zugewanderten, ihrer Wünsche,
Interessen und Bedürfnisse fördern und so die Abschottung einer ‚inländischen‘ von diversen,
meist informellen ‚ethnischen‘ Öffentlichkeiten überwinden helfen (vgl. Hunger 2006). Diese – auch
in den Parteien gegenwärtig weitgehend fehlende – öffentliche Agenda wirkt im günstigen Fall als
Frühwarnsystem und Aushandlungschance für Integrationsprobleme der Zugewanderten wie der
Aufnahmegesellschaft. Dabei ist es unerheblich, ob es sich um übergreifende Interessen entlang
von Aufenthalt und Zuwanderung, um herkunftsorientierte bzw. kulturell definierte Bedürfnisse bestimmter
Migrantengruppen oder um politische Orientierungen handelt, die in der
Zuwanderungsgesellschaft bereits fest verankert sind.
aufgaben lösen konnte (vgl. Cyrus/Vogel 2008: 23ff.).

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Es geht somit bei der – verweigerten – Beteiligung an Wahlen nicht nur um ein individuelles Recht,
sondern um einen, in repräsentativen Demokratien zentralen Modus politischer Inklusion. Er ist
gerade nicht auf den Wahlakt beschränkt, sondern bietet Gelegenheiten und Ressourcen zur politischen
Selbstorganisation (Parteibildung unterstützt durch die öffentliche Parteienfinanzierung,
Herausbildung parteinaher Stiftungen, Übernahme von öffentlichen Ämtern etc.), stärkt die gesellschaftliche
Anerkennung (via Amtsautorität, Beteiligung an Aushandlungsprozessen im Vorfeld der
Gesetzgebung etc.) und nimmt auf die öffentliche Debatte über Zuwanderung und Integration Einfluss.
Neben der im Durchschnitt niedrigeren formalen Bildung wird vor allem das fehlende
Wahlrecht (für Migranten aus Drittstaaten) für die im Vergleich zu den Deutschen geringere politische
Beteiligung von Zuwanderern verantwortlich gemacht (Wiedemann 2006: 283).
Dabei soll nicht übersehen werden, dass es sich bei der Migrationsbevölkerung „um ein äußerst
heterogenes Konglomerat von Personen und Personengruppen handelt, die teilweise einen extrem
unterschiedlichen rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Status haben und zudem sehr unterschiedlichen
Kulturen angehören“ (Rucht/Heitmeyer 2008: 655). In Sachen Bildungsabschluss,
Erwerbsarbeit und Einkommen verfügen die meisten Zuwanderer über einen niedrigeren Status
(vgl. Wiedemann 2006: 266ff.). Rückkehrorientierung oder negative Erfahrungen im Herkunftsland
können zusätzlich als Beteiligungsbarriere wirken (vgl. Cyrus/Vogel 2008: 10f.). In diese Richtung
wirken auch historische Unterschiede in Sachen Migration und Integration in West- und Ostdeutschland,
wobei die weitaus geringere Zuwanderung und die Abschottungspraxis der DDR
besonders integrationshemmend zu Buche schlagen (vgl. Weiss/Kindelberger 2007).
Umso stärker fällt der statusbedingte Mangel an Gelegenheitsstrukturen für Migranten ins Gewicht,
gemeinsame Interessen zu entwickeln und zu artikulieren. Hier dürfte eine wichtige strukturelle
Ursache dafür liegen, dass Migrantenorganisationen in Deutschland gerade auch in den Integrationsdebatten
nur eine geringe öffentliche Wahrnehmung entfalten konnten (vgl. Thränhardt 2008a)
und sich wenig sichtbar, aber teilweise sehr erfolgreich – wie z.B. die Arbeit der spanischen Elternvereine
mit Blick auf die Bildungsabschlüsse ihrer Kinder zeigt – auf alltägliche Integrationshilfen
beschränken.
Die Organisationsschwäche, das Fehlen von anerkannten Spitzenorganisationen und legitimen
Sprechern einerseits 22 , sowie das Überwiegen symbolischer Politik, die Bedeutung einzelner Personen
und die Beliebigkeit der Einbeziehung durch selektive Einladung (wie etwa bei den jüngsten
Integrationsgipfeln) sind ein zumindest indirekter Ausfluss verweigerter politischer Bürgerrechte.
Von daher verwundert es auch nicht, dass sich die Situation für Aussiedler mit deutscher Staatsbürgerschaft
teilweise anders darstellt. Sie verfügen über ein weit höheres Niveau an
Selbstorganisation und ihre Verbände werden zudem staatlich gefördert und anerkannt.
Zivilgesellschaftliche Organisationen können die eingeschränkte rechtliche und politische Integration
nicht ausgleichen und Diskriminierungen nur partiell kompensieren. Ein Beispiel gibt die frühe
Öffnung der Gewerkschaften für ‚Gastarbeiter‘. Im Jahr 1968 schuf die IG-Metall das Referat „Ausländische
Arbeitnehmer“ und 1972 führte der DGB das passive Wahlrecht ein. Dies hat zwar den
Organisationsgrad der ausländischen Arbeitskräfte in Teilbereichen über den der einheimischen
steigen lassen. Allerdings sinkt ihre Präsenz in Gremien mit deren Bedeutungszunahme. So
kommt es zu dem Paradox, dass Migranten zwar besser organisiert, aber schlechter repräsentiert
sind (Kohlmeier/Schimany 2005: 62ff.).
Die kommunale Ebene kann das diskriminierende Festhalten am „Ausländertum“, das Michael
Walzer mit Blick auf die „Gastarbeiter“-Praxis der Nachkriegszeit kritisiert hat (Walzer 1992: 98ff.),
22
Aktuelle Beispiel bieten die begrenzte Anerkennung des Koordinierungsrats der Muslime und die asymmetrische
Kommunikationsstruktur der Islamkonferenzen.

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nicht kompensieren. Besonders Städte mit starker Zuwanderung haben jedoch bereits in den
1970er Jahren damit begonnen, eigene Partizipationsangebote zu entwickeln. Sie reichen von früh
eingerichteten, mehr oder weniger repräsentativen Beratungsgremien wie den Ausländerbeiräten,
über die Förderung und Zusammenarbeit mit Migrantenorganisationen in verschiedenen Politikfeldern,
besondere Beteiligungsangebote im Rahmen städtebaulicher Programme (z.B. ‚Soziale
Stadt‘) bis zur bürgerschaftlichen Mitwirkung und Mitgestaltung in sozialen Diensten (z.B. durch
Integrationslotsen, ‚Stadtteilmütter‘ etc.), die nachfolgend in ihren Grundlinien skizziert werden. In
neueren kommunalen Integrationskonzepten wird u. a. der Versuch gemacht, diese Beteiligungsformen
in einem institutionell abgesicherten Gefüge zu kombinieren und stärker mit den
Regelstrukturen der kommunalen Selbstverwaltung zu verknüpfen. An vielen Orten wurde z.B. der
Weg von der Ausländervertretung zum kommunalen Integrationsrat gegangen, der durch die Beteiligung
von Mandatsträgern aufgewertet wird.
Schon rechtlich bedingt, konzentrieren sich in Deutschland die Partizipations- und Engagementangebote
für Zugewanderte auf die lokale Ebene. Die Fülle an Experimenten und Ansätzen kann
nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie als entscheidungs- und ressourcenschwächste Ebene
vielerorts nur unverbundene, institutionell ungesicherte und unverbindliche Formen der politischen
Beteiligung mit zumeist geringen Gestaltungsspielräumen anzubieten hat, die zudem mit den politischen
Mehrheiten und dem lokalen Führungspersonal variieren. Gemessen an ihren Alltagsnöten
erscheinen sie den angesprochenen Migranten oft als ‚Treppe ins Nichts‘. Geringe Wirkungsmöglichkeiten
und fehlende Verbindlichkeit – bei fortdauernder Diskriminierung in zentralen
Lebensbereichen wie Bildung und Erwerbsarbeit – tragen dazu bei, dass Migrantinnen und Migranten
solche Einladungen zur Partizipation häufig ausschlagen. Dies wurde schon früh bei der meist
geringen, in der Tendenz weiter nachlassenden Wahlbeteiligung für die Besetzung von repräsentativen
Ausländerbeiräten deutlich (vgl. Wiedemann 2006: 272). Diese Erfahrung konnte auch in
vielen Aktivierungsprogrammen, etwa in den Problemgebieten des Bund/Länder-Programms ‚Soziale
Stadt‘ gemacht werden (für Berlin vgl. Kast 2006). Zu den interessanten Befunden gehört
dabei, dass dieses Beteiligungsdefizit in der Regel nicht einem allgemein geringeren politischen
Interesse und Verantwortungsgefühl oder fehlender Identifikation mit dem Quartier und der Stadt
geschuldet ist. Es scheint vielmehr das Resultat einer Mischung aus fehlender Anerkennung und
erlebter Machtlosigkeit zu sein (an Beispielen des Umbaus Ost siehe Bernt/Fritsche 2008). Solche
Erfahrungen machen jedoch nicht nur Migranten, sondern viele Gruppen, die sich jenseits der konventionellen
Bahnen einmischen wollen.
Problemorientierte Formen des politischen Engagements. Für Proteste und Mobilisierungen gilt die
gleiche Strukturschwäche, wenn auch in abgeschwächter Weise. Immerhin zeigen die Proteste
von Migranten, dass sie nicht passiv geblieben sind, sondern sich, auch ungebeten, in die politischen
Debatten des Bundesrepublik eingemischt haben – sei es durch ‚Problemimport‘ aus den
Herkunftsländern, seien es die Verhältnisse in Deutschland.
Die politische Beteiligung von Migranten weist mit Blick auf problemorientierte Formen – von Bürgerinitiativen
bis zum Zivilen Ungehorsam – geringere Abstände zur deutschen Bevölkerung auf,
als dies bei Wahlen oder Parteimitgliedschaften der Fall ist (vgl. Wiedemann 2006: 279ff.). Im
Rückblick lässt sich eine spezifische Themenfolge ausmachen (vgl. Rucht/Heitmeyer 2008). In den
1960er und 1970er Jahren waren es vor allem die autoritären und diktatorischen Regime der Herkunftsländer,
die Beschäftigte aus Spanien, Portugal und Griechenland auf die Straße gehen ließ.
Von großer Bedeutung sind dabei auch die Zusammenschlüsse ausländischer Studierender, die
häufiger gegen autoritäre Regime in ihrer Heimat, deren Unterstützung durch die Regierung der
Bundesrepublik und die Ausweisung von politisch aktiven Studierenden gemeinsam mit deutschen
Unterstützern protestierten. Der Kongo zu Zeiten Tschombés, der Iran des Schahs, Chile unter der

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Herrschaft des Generals Pinochets oder das militärische Vorgehen der Türkei gegen die kurdische
Bevölkerung markieren einige Etappen dieser Proteste (vgl. Seibert 2008). Parallel kam es in vielen
Städten zu Mobilisierungen gegen die Lebens- und Arbeitsbedingungen von Migranten
(Mietstreiks und Hausbesetzungen, Forderung nach muttersprachlichem Unterricht, Proteste gegen
sozialpolitische Benachteiligungen etc.), die durch eine intensive Beteiligung an
gewerkschaftlichen und betriebsbezogenen Aktivitäten (vom 1. Mai bis zu den wilden Streiks in der
Automobilindustrie) flankiert wurden. Ein weiterer Schwerpunkt der Proteste von Migranten und
ihren Unterstützern bildeten die restriktive Ausländergesetzgebung, die Asyl- und Abschiebepraxis
in der Bundesrepublik. In der Nachkriegsgeschichte erreichten die Proteste von Migranten aber
erst in den 1980er und 1990er Jahren entlang der Themenschwerpunkte Asyl, Rassismus und
Einbürgerung ein zahlenmäßig hohes Niveau.
Sie bekamen schließlich den Charakter von – in der Regel zahlenmäßig weitaus stärkeren – Gegenmobilisierungen,
seit eine sich von Medien und Politik (‚Das Boot ist voll‘) durchaus ermutigt
fühlende, selbstbewusster auftretende rechtsextreme Szene durch Mobilisierungen, Bandanschläge
und Mordtaten zu einer ausländerfeindlichen Radikalisierung des Themas Zuwanderung
beitrugen. Einen ersten Höhepunkt erreichten diese Konfrontationen in der Zeit nach der Vereinigung
bis zum ‚Asylkompromiss‘ von 1992, d.h. der weitgehenden Abschaffung des Asylrechts. Sie
sind jedoch bis heute virulent und entzünden sich an immer neuen, auch lokalen Konfliktthemen –
vom Kopftuch bis zum Moscheebau, vom Wahlrecht für Ausländer bis zur doppelten Staatsanghörigkeit.
Die ethnische, politische und soziale Heterogenität der Zugewanderten verhindert zumeist
eine breite Mobilisierung entlang objektiv gemeinsamer Interessen: „Nur relativ selten, etwa in Reaktion
auf ausländerfeindliche Übergriffe und Pogrome, kam es zu einer punktuellen Allianz und
gemeinsamen Aktionen politisch und ethnisch distinkter Gruppierungen von Migranten“
(Rucht/Heitmeyer 2008: 586).
Die kulturelle Vielfalt der Migrationsbevölkerung wird eher bei Stadtteilfesten und Festivals wie
dem Berliner ‚Karneval der Kulturen‘ sichtbar als in gemeinsamen politischen Mobilisierungen.
Auch wenn es zu einzelnen gewaltsamen Protesten, etwa im Kontext des Kurden-Konflikts, gekommen
ist, hat nicht zuletzt der vergleichsweise geringere Segregationsgrad in deutschen
Städten bislang verhindert, dass es zu Unruhen bzw. riots gekommen ist, wie wir sie aus französischen
Banlieues oder britischen Städten kennen.
Ausländerbeiräte. Ausländerbeirate haben die längste Tradition in der jüngeren Geschichte kommunaler
Beteiligungsangebote für Zugewanderte (vgl. Bommes 1992). Die Anfänge liegen in den
späten 1960er und frühen 1970er Jahren. So fand bereits 1973 in Nürnberg die erste Wahl zum
Ausländerbeirat statt. Heute stellt der Ausländerbeirat eine, auch in einigen Kommunalverfassungen
der Länder vorgesehene, meist freiwillige Möglichkeit dar, Einwohner ohne Wahlrecht an der
kommunalen Selbstverwaltung zu beteiligen. Vor wenigen Jahren wurden 400 Ausländerbeiräte
gezählt, die sich teilweise über Landesverbände und einen Bundesverband koordinieren. In der
Alltagspraxis ist es zu sehr unterschiedlichen Ausprägungen gekommen: „Die Beiräte differieren in
ihren politischen Kompetenzen (z.B. Anhörungs- und Beteiligungsrechte), der Ausstattung (z.B.
eigener Etat, hauptamtliche Geschäftsführung), der Zusammensetzung (Ernennung oder Wahl, nur
Ausländer oder nur Deutsche, Sitze für Parteien etc.) und dem Wahlmodus (z.B. nationale Listen,
Parteien, Personen). Entsprechend haben einige Ausländerbeiräte den Charakter von Verwaltungstreffen
(ohne demokratische Funktion), andere eher den Charakter eines Schülerparlaments
(ohne materiale Kompetenz)“ (Scheffer 1998: 777).
Insgesamt genießen sie nach anfänglicher Euphorie spätestens seit Ende der 1990er Jahre nicht
mehr den Ruf eines effektiven und nachhaltigen Beteiligungsinstruments. Dies liegt einerseits daran,
dass solche Konsultationsgremien kein Ersatz für ein fehlendes Wahlrecht sein können und in

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hohem Maße vom Wohlwollen der Ratsmitglieder abhängig sind. Zudem sind die kommunalen
migrationspolitischen Handlungsspielräume seit den terroristischen Anschlägen vom 11. September
2001 kleiner geworden. So hat eine, nicht zuletzt sicherheitspolitisch begründete
Zentralisierung wichtiger Handlungsfelder (Aufenthaltsstatus, Bleiberechte etc.) stattgefunden
(Thränhardt 2007). Entsprechend rückläufig ist auch die Wahlbeteiligung für repräsentative Ausländerbeiräte.
In Düsseldorf lag sie 2004 nur noch bei 6,2 Prozent der Wahlberechtigten, in den 37
Städten, in denen 2004 in Nordrhein-Westfalen gewählt wurde, betrug die Wahlbeteiligung durchschnittlich
11,4 Prozent (Wiedemann 2006: 272). Auch in Bundesländern wie in Nordrhein-
Westfalen, in denen gewählte Ausländerbeiräte in der Gemeindeordnung von 1994 verbindlich
gemacht wurde, blieben die strukturellen Schwächen erhalten: „fehlende Beschlussrechte, fehlende
Anbindung an den Rat und Unverbindlichkeit der Entscheidungen und Empfehlungen, die in
diesen Gremien getroffen wurden“ (Keltek 2006: 20). Vor diesem Hintergrund wurde in NRW auf
Drängen der Ausländerbeiräte im Jahr 2004 im Kontext einer Experimentierklausel der Gemeindeordnung
die Möglichkeit eröffnet, kommunale Ausschüsse zu bilden, die auch mit gewählten und
stimmberechtigten Ratsmitgliedern, sowie Vertretern der Migranten besetzt sind und damit potentiell
verbindlichere Beschlüsse fassen können. Allerdings wurde diese Möglichkeit zur Bildung von
„Integrationsräten“ in den rund 100 Städten in NRW, in denen Integrationsräte, Migrationsräte,
Ausländerbeirate sowie Ausschüsse für Migration und Integration existieren, sehr unterschiedlich
genutzt. Das Spektrum reicht von der bloßen Namensänderung bis zur Gewährung von weitgehenden
Mitsprache- und Entscheidungsrechten zu einem breiten Themenspektrum (vgl. Keltek
2008). Eine zusammenfassende Bilanz der mit den Integrationsräten gemachten Erfahrungen
steht noch aus, aber erste Übersichten sprechen dafür, dass zumindest die in ihren Befugnissen
aufgewerteten Gremien zu mehr politischer Partizipation beitragen konnten (LAGA 2007). Unterstützend
wirkte auch, Migranten als ‚sachkundige EinwohnerInnen‘ an der Arbeit der
Kommunalparlamente und ihrer Ausschüsse zu beteiligen. Dies gilt auch für die Arbeit der Ausländerbeauftragten
(später Integrationsbeauftragten), die sich zumeist als Themenanwalt und Mittler
zwischen lokaler Migrantengemeinde und den Institutionen der kommunalen Selbstverwaltung
verstehen. Integrationsräte können zwar nicht das vorenthaltene Wahlrecht kompensieren. Je
mehr es jedoch gelingt, sie zu kompetenten Konsultativgremien zu entwickeln, desto einflussreicher
sind sie auf dem integrationspolitischen Feld (vgl. Cyrus/Vogel 2008).
Migrantenorganisationen. Ihre historischen Ursprünge hat die Selbstorganisation von Migranten in
der Auseinandersetzung, gelegentlich auch in der offenen Kritik an der paternalistischen Interessenwahrnehmung
durch die großen Wohlfahrtsverbände, die bereits seit den 1950er Jahren, teils
mit Traditionslinien bis ins 19. Jahrhundert, arbeitsteilig entlang der Herkunftsländer bzw. Religionszugehörigkeiten
Betreuungsangebote für Zuwanderer entwickelten. Die Zuwanderer wurden
somit früh „in das bundesdeutsche Verbändesystem eingebaut, gleichzeitig aber mediatisiert und
klientelisiert“ (Thränhardt 2007). Formen der Selbstorganisation wurden nicht gefördert, sondern
eher argwöhnisch betrachtet. Ausgehend von den frühen Arbeitervereinen der 1950er Jahre ist
dennoch ein thematisch breit gefächertes Netz von Vereinen und Initiativen entstanden, das ein
‚zweites System der Sozialbetreuung‘ anbietet und die Lücken der kommunalen und verbandlichen
Angebote schließen hilft. Zumindest für den Westen gilt, „die Anbindung der verschiedenen Nationalitäten
an die unterschiedlichen Wohlfahrtsverbände wirkt bis in die Gegenwart fort“ (Hunger
2002: 4).
Es wäre jedoch falsch, Migrantenorganisationen auf ihre sozialen Integrationsleistungen zu reduzieren.
Das konkrete Profil der einzelnen Verbände und Vereine ist nicht nur breiter angelegt,
sondern wandelt sich häufig auch im Zeitverlauf: „Die Selbstorganisationen der Migranten sind
vielfältig. Sie dienen der Gemeinschaftspflege, der Fortführung heimatlicher Aktivitäten oder der

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Bearbeitung lebenspraktischer Fragen“ (Scheffer 1998: 777). Dies gilt allerdings in vollem Umfang
nur für Westdeutschland, denn die Organisationsstrukturen von Migranten und Aussiedlern befinden
sich in den neuen Bundesländern allenfalls im Aufbau (Kindelberger 2007). Oft fehlt es ihnen –
bei einem niedrigen Migrantenanteil von zwei bis drei Prozent der Wohnbevölkerung – schlicht an
der ‚kritischen Masse‘. Eine eindrucksvolle Ausnahme bildet die Selbstorganisation von Vietnamesen,
die bereits unter den restriktiven Bedingungen der DDR einsetzte, und nach der Wende
differenzierte Selbsthilfestrukturen konsolidieren konnte (vgl. Weiss 2005).
Auch wenn die Selbstorganisationen der Migranten nationalspezifisch unterschiedliche Wege gegangen
sind, lässt sich aktuell folgender gemeinsamer Nenner festhalten: „Heute dient die
Mehrzahl der Vereine als Freizeit- und Begegnungsstätte, während politisch orientierte Organisationen,
außer im gewerkschaftlichen Rahmen, kaum eine Rolle spielen. Darüber hinaus gibt es eine
große Zahl an Wirtschafts- und Berufsvereinen“ (Huth 2007: 30).
Migrantenselbstorganisationen agieren in idealtypischer Weise zwischen Identitätspolitik und Diaspora-Politik.
Von Identitätspolitik kann dann gesprochen werden, wenn die Aktivitäten des
Zusammenschlusses auf die Aufnahmegesellschaft gerichtet sind. Sie dienen der „Binnenintegration
in kultureller, politischer oder religiöser Hinsicht sowie der öffentlichen Interessenartikulation
zur Verbesserung des ökonomischen, sozialen oder kulturellen Immigrantenstatus. Beide Zielsetzungen
sind miteinander verbunden. Die Binnenintegration ist zum Teil Voraussetzung für die
Artikulationsfähigkeit auf der öffentlichen politischen Bühne“ (Rucht/Heitmeyer 2008: 655). Mit Diaspora-Politik
werden dagegen jene Aktivitäten bezeichnet, die in erster Linie auf das
Herkunftsland bezogen sind und dabei gelegentlich dessen Konfliktlinien reproduzieren, sei es
durch ‚Konfliktimport‘ oder in Form einer ‚Außensteuerung‘ durch Kräfte des Herkunftslandes.Vorliegende
Studien lassen jedoch grundsätzliche Zweifel an der Klassifizierung von
Migrantenorganisationen in herkunftsland- und aufnahmelandbezogene aufkommen, weil in der
Praxis häufig beide Richtungen kombiniert werden. Die in Migrantenorganisationen Engagierten
haben zudem mehr soziale Kontakte und zwar nicht nur zu Landsleuten, sondern auch mit Deutschen
(vgl. Cyrus 2005: 37ff.)
Allerdings gibt es auch gegenläufige Trends verstärkter Selbstethnisierung in der zweiten und dritten
Generation von Zuwanderern. Im internationalen Vergleich zeigt sich zudem, dass die
nationale Ausgestaltung der Bürgerrechte für Migranten, wie eingangs vermutet, erheblichen Einfluss
auf deren Organisationsgefüge hat (vgl. Koopmans et al. 2005), d.h. die Entscheidung für
oder gegen ethnisch homogene Vereinigungen nicht nur eine Frage individueller Präferenzen von
Zugewanderten darstellt.
Als Funktionen von Migrantenorganisationen werden heute nach innen vor allem Identitätsstärkung,
gegenseitige Hilfe, Pflege kultureller Traditionen, Anerkennung und die Entfaltung von
sozialen Kompetenzen betont, nach außen übernehmen sie Mittler- und Brückenfunktionen, wenn
es um die Beteiligung von Migranten geht.
Vereinswesen und bürgerschaftliches Engagement. Das Vereinswesen wird als wesentliches Element
integrativer Strategien angesehen. Dies gilt sowohl für ethnische Vereinsbildungen wie für
die interkulturelle Öffnung deutscher Vereine. Besonders im letzten Fall liegt die integrationspolitische
Bedeutung des Vereinslebens in der Erzeugung von sozialem Kapital in Gestalt von lockeren
Bindungen (‚bridging social capital‘), die den Kontakt zwischen Zuwanderern und Einheimischen
intensivieren. Die Befunde zu den Auswirkungen von ethnischen Vereinsbindungen auf andere
Engagementformen sind nicht eindeutig. Während in der öffentlichen Debatte aus der geringeren
Beteiligung von Migranten oft auf eigenethnische Orientierungen geschlossen wird, gewinnt inzwischen
die Sichtweise an Bedeutung, die anstehende kulturelle Öffnung des deutschen
Vereinswesens stärker in den Blick zu nehmen.

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In ihrem Abschlussbericht beschrieb die Enquete-Kommission des Bundestags zur „Zukunft des
bürgerschaftlichen Engagements“ eine schwierige und höchst ambivalente Situation:
„Für den Integrationsprozess von Minderheiten in die Aufnahmegesellschaft und die gleichberechtigte
Koexistenz unterschiedlicher Lebensformen kommt dem bürgerschaftlichen Engagement eine
wichtige und bislang unterschätzte Rolle zu. Die geltenden ausländer- und aufenthaltsrechtlichen
Regelungen und die daraus resultierende Sorge um den eigenen Aufenthaltsstatus setzen der
Bereitschaft von Migrantinnen und Migranten, sich für allgemeine Belange des Gemeinwesens zu
engagieren, Grenzen“ (Enquete-Kommission 2002: 219).
Dennoch gibt es eine breite Palette von Engagementformen, in denen sich Migranten zusammenfinden.
Von kaum zu unterschätzender Bedeutung sind dabei die Solidaritätspotentiale in Familien
und darauf gegründete Formen der Selbsthilfe. In Familien-, Mütter-, Sozial- oder Nachbarschaftszentren
wird dieses familienbezogene Engagementpotential aufgegriffen und professionell
gestärkt. Formen und Inhalte werden dabei stark von den engagierten Migranten selbst bestimmt.
Öffentlich sichtbarer sind Vereine und Verbände, von denen schon die Rede war. Ihre praktischen
Integrationshilfen für die Einwanderer der ersten Generation sind unbestritten. Besonders jüngere
Migranten organisieren sich stärker in Vereinigungen des Aufnahmelandes (von Freizeiteinrichtungen
über Sportvereine bis zu Gewerkschaften) oder gründen Vereine, die gezielt ihre Interessen in
der Aufnahmegesellschaft geltend machen (Bürgerrechtsgruppen, Berufs- und Unternehmensverbände
etc.). Die Enquete-Kommission „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements“ ging noch
vor wenigen Jahren von einem weithin unterschätzten Engagement von Migranten aus: „Die öffentliche
Wahrnehmung und die Förderung der eigenständigen Migrantenorganisationen und Projekte
ist bislang zu kurz gekommen, da das Selbsthilfepotenzial der ethnischen Gemeinschaften und
deren Integrationsarbeit für die Gesellschaft unterschätzt wurde“ (Enquete-Kommission 2002:
222). Um deren Sichtbarkeit und politisches Gewicht zu stärken, forderte die Enquete-Kommission
in ihrem Abschlussbericht eine verstärkte Förderung von „Eigeninitiative und Selbstorganisation
der Migrantinnen und Migranten“ ... „ergänzend zur öffentlichen Förderung der Wohlfahrtsverbände“
(ebd.: 223).
Auch wenn die empirische Forschung über die verschiedenen Formen der Beteiligung von Migranten
noch viele Wünsche offen lässt, haben neuere Untersuchungen zum bürgerschaftlichen
Engagement einige interessante Befunde zutage gefördert (vgl. Geiss/Gensicke 2006; Halm/Sauer
2007). Dabei wird zwischen aktiver Mitgliedschaft in Vereinigungen aller Art (Gemeinschaftsaktivitäten)
und der anspruchsvolleren Übernahme von ehrenamtlichen Funktionen und Aktivitäten für
Andere in solchen Zusammenschlüssen (freiwilliges Engagement) unterschieden. Die Migrantenstichprobe
des Freiwilligensurveys, die methodisch über Telefoninterviews vor allem
deutschsprachige und gut sozial eingebundene Migranten erreichte, weist ein hohes Niveau bei
den Gemeinschaftsaktivitäten von 61 Prozent aus, das jedoch unter dem der Nicht-Migranten (71
%) liegt (Geiss/Gensicke 2006: 304). Bei den Engagierten ist der Abstand größer: 23 Prozent der
Migranten, aber 37 Prozent der Nicht-Migranten sind engagiert. Das Engagementpotential liegt bei
Migranten dabei deutlich höher als bei den Nicht-Migranten: 17 Prozent der befragten Migranten
äußern ihre nachdrückliche Bereitschaft zum Engagement (bei 11 % der Nicht-Migranten). Eventuell
bereit zum Engagement sind 25 Prozent der Migranten gegenüber 20 Prozent der Nicht-
Migranten. Besonders hoch ist das Potential bei jugendlichen Migranten (vgl. Geiss/Gensicke
2006: 304f.). Dies rechtfertigt das politische Fazit: „Das bürgerschaftliche Engagement von Migrantinnen
und Migranten ist demnach in hohem Maße weiter ausbaufähig“ (Beauftragte der
Bundesregierung 2007: 116).
Die Aktivitätsstruktur von Migranten und Einheimischen (Schwerpunkte sind Sport und Bewegung,
Freizeit und Geselligkeit, Kultur und Musik sowie der soziale Bereich) ist ähnlicher als erwartet.

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Aber Schule und Kindergarten sind – entgegen der öffentlichen Wahrnehmung – ihr größtes Engagementfeld
(41 % der freiwillig aktiven MigrantInnen engagieren sich für – ihre – Kinder und
Jugendlichen), während bei Einheimischen Sport und Freizeit dominieren. „Bildungsthemen sind
ein Schlüsselfaktor für die Aktivierung von MigrantInnen“ (Hanhörster/Reimann 2007: 91). Diese
thematische Gewichtung dürfte auch den Integrationshürden in den Schulen (siehe PISA) wie den
Barrieren im Vereinsbereich geschuldet sein. Interessant ist auch das größere Gewicht kommunaler
Angebote für das Engagement von MigrantInnen als bei Einheimischen (17 % der MigrantInnen
engagieren sich in staatlichen bzw. kommunalen Einrichtungen, nur 12 % der Deutschen, bei Vereinen
ist es umgekehrt).
Auf individueller Ebene zeigt das bürgerschaftliche Engagement von MigrantInnen wenig überraschende
Befunde (Freiwilligensurvey 2004), sondern weist das übliche Sozialprofil (ansteigend mit
Bildungsniveau und Sozialstatus) auf. Das insgesamt niedrigere Engagement dürfte der geringeren
sozialen und politischen Einbindung geschuldet sein. Je länger sich Migranten in Deutschland
aufhalten, desto mehr bürgerschaftliches Engagement entwickeln sie. Generell ähneln sich die
Aktivitätsstrukturen von MigrantInnen und Einheimischen.
Eine an den Freiwilligensurvey angelehnte zweisprachige Erhebung unter türkischen Migranten
weist dagegen ‚Kirche und Religion‘ als stärksten Bereich der Gemeinschaftsaktivitäten aus (vgl.
Halm/Sauer 2007: 52). Zwei Fünftel der Befragten betätigen sich – nach dieser Studie – ausschließlich
in türkischen Vereinen und Gruppen. Eigenethnische Strukturen prägen nicht nur den
religiösen und kulturellen Bereich, sondern auch die Freizeitgestaltung. Immerhin wird ein Drittel
der Befragten sowohl in deutschen wie in türkischen Vereinen aktiv, 16 Prozent bewegen sich nur
in deutschen Kontexten, neun Prozent in internationalen Zusammenhängen. Sport, berufliche und
politische Interessenvertretung und quartiersbezogene Probleme begünstigen dabei interethnische
Aktivitäten.
In ihrer Studie zur Integrationsförderung durch bürgerschaftliches Engagement kommt Huth zu
dem Fazit: „Auch ein Engagement, das auf die eigene ethnische Gemeinschaft bezogen ist, ist als
bürgerschaftlich zu verstehen, wenn es der Erschließung und Förderung von Beteiligungs- und
Mitgestaltungsmöglichkeiten dient, sei es politisch, in der Beschäftigungsförderung oder im Nachbarschafts-,
Kinder-, Jugend-, Frauen- und Seniorenbereich etc.“ (Huth 2006: 24). Auch bei der
Diskussion des bürgerschaftlichen Engagements gilt es stärker als bisher kulturelle Besonderheiten
zu berücksichtigen. Als Beispiel wird die besondere Bedeutung des Spendens im Islam
genannt (Huth 2006: 25). Mit dem Nationalen Integrationsplan von 2007 erfährt bürgerschaftliches
Engagement eine deutliche politische Aufwertung. Früher diagnostizierte Gefahren und Ambivalenzen
scheinen vergessen:
„Es wirkt identitätsstiftend und stärkt die Handlungskompetenz. Deshalb hat bürgerschaftliches
Engagement eine besondere Katalysatorenfunktion auch für die Menschen mit Migrationshintergrund.
Integration wird dann erfolgreich gelingen, wenn das freiwillige Engagement in
klassischen Vereinen, Verbänden, Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie in Migrantenorganisationen
gleichberechtigt und eigenverantwortlich bei der Gestaltung der Gesellschaft
einbezogen wird“ (Bundesregierung 2007: 173).
Seit den 1980er Jahren ist die Selbsthilfeförderung in der Kultur, im Gesundheits- und Sozialbereich
zu einem verbreiteten kommunalen Handlungsfeld geworden (vgl. den Berliner ‚Fink-Topf‘
oder den ‚Bremer Topf‘), von dem nicht zuletzt Migranteninitiativen stimuliert und gefördert wurden.
Die lokalen Unterschiede sind auch dabei sicherlich erheblich. Immerhin zeigt eine Analyse der
Förderschwerpunkte in Bremen für den Berichtszeitraum 1993-1999, dass dort Ausländerinitiativen
den größten Einzelbereich ausmachen, allerdings auch eine erhebliche Fluktuation aufweisen
(Osthorst/Prigge 2003: 46).

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Beteiligungsorientierte politische Programme (‚Soziale Stadt‘, Aktionsprogramme gegen Rechtsextremismus
etc.), Wettbewerbe (Bertelsmann Stiftung /Bundesministerium des Innern: Erfolgreiche
Integration ist kein Zufall, Bürger für Bürger: Teilhabe und Integration von MigrantInnen durch bürgerschaftliches
Engagement) und Stiftungsinitiativen unterstützen vielfältige Formen der
Beteiligung und betrachten sie als Qualitätsmerkmal. Positiv daran ist in jedem Fall die größere
Sichtbarkeit der Migrationsbevölkerung und deren zumindest symbolische Anerkennung. Damit ist
ein Zustand ‚politischer Ausgrenzung‘ überwunden, der viele Bundesprogramme früherer Jahre
kennzeichnete. Gelegentlich kommt es allerdings auch zu ‚leerlaufender Partizipation‘, weil es
nicht gelingt, die projektorientierten Beteiligungsvorhaben mit der lokalen Politik und ihren Regelstrukturen
zu verbinden (zur Terminologie vgl. Häußermann/ Wurtzbacher 2005). Die Situation im
Umfeld dieser Programme ist nicht frei von Ambivalenzen. Einerseits werden die eigenen Integrationsressourcen
der Migrationsbevölkerung betont und gefördert, andererseits kommt es immer
wieder zu krisen-, konflikt- und problemorientierte Thematisierungen (Parallelgesellschaften, Ausländerkriminalität,
Bildungsferne, Ehrenmorde etc.), die prägend auf die öffentliche Debatte wirken.
Problematisch ist zudem die Selektivität der Themenfelder und der sozialen Zusammensetzung
der Angesprochenen in den zumeist projektorientierten Angeboten. Die Beteiligung und Aktivierung
von Migrantinnen und Migranten als Mittler, Lotsen, Paten oder Mentoren gehört in einzelnen
Politikfeldern inzwischen zum Standard. So werden z.B. Kitas durch überwiegend ehrenamtlich
tätige Integrationslotsinnen unterstützt, die niedrigschwellige Elterncafés und Elternbildung anbieten
oder als Stadtteilmütter unterwegs sind (vgl. Kast 2006: 15ff.; Roth 2007). Dieses
Angebotsprofil schlägt sich auch in den Individualdaten des Freiwilligensurvey 2004 nieder. Partizipation,
genauer die Koproduktion durch Migranten, wird in diversen Programmen als wichtige
Integrationshilfe genutzt. Dies ist auch notwendig, weil in es zahlreichen Feldern an entsprechenden
interkulturellen Kompetenzen und Beschäftigten mit Migrationshintergrund in Verwaltungen
und Organisationen fehlt. Über die dabei von Migrantinnen und Migranten gemachten Erfahrungen
wissen wir wenig.
Dass sich mit wachsendem bürgerschaftlichen Engagement auch die sozialen Dienste und – wenn
auch weniger ausgeprägt – Bildungseinrichtungen verändert haben, hat bislang wenig öffentlich
Beachtung gefunden. Auf Partizipation angelegte und von Beteiligung getragene soziale Dienstleistungen,
die ihre ‚Klienten‘ und ‚Kunden‘ zu Mitgestaltern und Koproduzenten aufwerten, sind in
einer breiten Palette von Arbeitsverhältnissen (von der klassischen professionellen Tätigkeit bis
zum Ehrenamt in vielen Mischungen) und institutionellen Formen (von den Wohlfahrtsverbänden
bis zu Freiwilligenagenturen und Bürgerstiftungen) im Vormarsch (vgl. Evers 2008). Die mit Integration
und Migration befassten Tätigkeitsfelder haben dabei eine Vorreiterrolle (vgl. Roth 2007).
Aktivierung, Beteiligung, Empowerment, Potentiale, Ressourcenorientierung sind einige der Stichworte,
mit denen eine Neudefinition sozialer Dienste in vielen Bereichen, aber mit besonderem
Nachdruck in der kommunalen Integrationspolitik vorangetrieben wird. Die Vorzüge dieses Weges
von der professionellen „Betreuung zur Eigenverantwortung“ (Hunger 2002) liegen auf der Hand:
Für die einbezogenen Migranten bedeuten sie u. a. die Anerkennung als handlungsfähige Akteure
mit spezifischen kulturellen und religiösen Orientierungen, längerfristig auch die Chance zu vielfältigen
informellen Lernprozessen im Engagement, nicht zuletzt die Stärkung ihrer ‚life skills‘
insgesamt (vgl. Huth 2007). Partizipation kann so als zeitgemäße Übersetzung des alten Anspruchs
der ‚Hilfe zur Selbsthilfe‘ erfahren werden und das Versprechen auf Mitgestaltung jener
Dienste und Leistungen einlösen, die den Alltag prägen. Zudem fördert dieser neue Zugang das
‚soziale Kapital‘ der Beteiligten, indem Formen der Gemeinschaftsbildung unterstützt, aber auch
intensivere Kontakte zu Akteuren der Mehrheitsgesellschaft ermöglicht werden. Für Kommunen
und Wohlfahrtsverbände werden so Qualitätsverbesserungen ihrer Dienstleistungen erreicht, die

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passgenauer auf die Adressaten zugeschnitten sind, weil sie von ihnen (mit-)gestaltet werden.
Unter Bedingungen knapper Ressourcen ist die aktive Einbeziehung von Migranten – von der Betroffenenselbsthilfe
über das freiwillige und ehrenamtliche bürgerschaftliche Engagement bis zu
Formen eines ‚professionalisierten‘ Ehrenamts, wie das der ‚Stadtteilmütter‘ oder verschiedenen
Varianten von ‚Integrationslotsen‘ (für die Stadt Münster siehe Michalowski 2005) - in die kommunale
Sozial- und Bildungspolitik oft die einzige Chance, dem Postulat der interkulturellen Öffnung
von Verwaltungen und Diensten zu entsprechen. Dass mit Aktivierungsstrategien immer auch Erwartungen
in Richtung Kostenreduzierung durch Eigenhilfe verbunden werden, macht sie
zusätzlich für die Auftraggeber attraktiv – unabhängig davon, dass der damit verbundene Mobilisierungseffekt,
wie Skeptiker befürchten, durchaus auch zu potentiell kostensteigernden Ansprüchen
der Aktivierten führen kann.
Weniger im Blick sind die möglichen Kosten und (unerwünschten) Nebenwirkungen solcher partizipativ
angelegten sozialen Aktivierungsstrategien. Auf der Ebene der Adressaten drohen
Selektions- und Diskriminierungseffekte, weil die Fähigkeiten zur Teilhabe sozial sehr unterschiedlich
ausgeprägt sind. Die Einladung zur aktiven Mitwirkung an der Lösung von
Integrationsproblemen findet – und darin liegt ihr paradoxer Charakter – besonders bei jenen
Gruppen Resonanz, die über entsprechende individuelle und kollektive Ressourcen verfügen. Im
Ergebnis droht das bereits im ‚Kampf gegen die Armut‘ in den USA beobachtete ‚creaming of the
poor‘, d.h. die ‚Abschöpfung‘ bzw. Mobilisierung einer vergleichsweise besser gestellten Migrantenschicht,
ohne dass die Situation der großen Zahl der besonders Benachteiligten positiv
verändert würde. Auch mit negativen Effekten der thematischen Selektivität ist zu rechnen. Während
man zur Partizipation zu einem bestimmten Thema (z.B. der Stadtentwicklung) eingeladen
wird, bleibt man von wichtigen Gestaltungsentscheidungen (etwa der Schulentwicklung) ausgeschlossen.
Auf institutioneller Ebene wird nicht nur vor einer beteiligungsgetriebenen
‚Anspruchsinflation‘ gewarnt. Aktivierungsstrategien stehen in der Regel quer zur Verwaltungsroutine,
erfordern zusätzlichen Aufwand und ein entsprechend qualifiziertes Personal. Daher wird auf
sie eher zurückgegriffen, wenn entsprechende Programmförderungen dies ermöglicht. Zum Wesen
des Projekts gehört jedoch die Befristung – mit der Folge, dass die kommunalen Landschaften mit
verlassenen Beteiligungsruinen übersäht sind, die Betroffene schrecken. Ernst zu nehmen ist auch
der Einwand, dass Aktivierungsstrategien lokale Gerechtigkeitsprobleme nicht lösen, sondern sogar
verstärken können, weil sich Mitnahmeeffekte für die Aktiven auf Kosten der nicht erreichten
Gruppen einstellen können. Solche Kosten und unerwünschten Nebeneffekte sprechen nicht gegen
partizipative Strategien, sondern erfordern reflexive Formen der Umsetzung, die sie
minimieren helfen (so auch Kast 2006: 50ff.). Gegen die Vermutung, es fehle Migranten an Beteiligungsbereitschaft,
sprechen nicht zuletzt Erfahrungen in den Programmgebieten der ‚Sozialen
Stadt‘. Obwohl sich dort auf individueller Ebene soziale und kulturelle Beteiligungsbarrieren verdichten,
konnte besonders mit niedrigschwelligen, aufsuchenden und zielgruppenspezifischen
Angeboten an bestehende Formen der sozialen Beteiligung angeknüpft werden, denen sonst zumeist
die öffentliche Anerkennung – Kast (2006: 47) spricht von einem „blinden Fleck“ in der
öffentlichen Wahrnehmung – verwehrt bleibt. „Tatsächlich haben MigrantInnen ein großes Interesse
an vielfältigen Themenkomplexen, sie fragen Beratungsangebote und Kurse nach, sie
organisieren sich und arbeiten ehrenamtlich. Oft allerdings bedarf es spezifischer Ansprachemethoden
oder Zugeständnisse an ihre kulturellen und sozialen Besonderheiten und Bedürfnisse“
(Kast 2006: 47). Dazu gehört vor allem, jenseits von individuell ansetzenden Angeboten die Entwicklung
von lokalen Kooperationen, quartiersbezogenen Netzwerken und stadtteilorientierter

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Öffentlichkeitsarbeit mit Migranteninitiativen und –organisationen (vgl. Hanhörster/Reimann
2007). 23
Integrationsgipfel und Nationaler Integrationsplan. „Integration durch bürgerschaftliches
Engagement und gleichberechtigte Teilhabe stärken“, wird im NIP als eines von zehn Themenfeldern
benannt (Bundesregierung 2007: 173ff.). Bürgerschaftliches Engagement wird
darin als eigener Integrationsort – neben Markt und Staat – anerkannt. Betont werden vor
allem das gemeinschaftliche Engagement von Migranten und Einheimischen (bridging) unter
dem Stichwort „öffentliche Verantwortungsteilung durch Vernetzung deutscher
Verbände und Migrantenorganisationen“ (Bundesregierung 2007: 174), aber auch Religionsgemeinschaften
finden Anerkennung. Grundsätzlich wird die gleichberechtigte Teilhabe
von Migrantenorganisationen als wesentliches integrationspolitisches Vehikel von Bund
und Ländern betont. Starke Erwartungen werden auch auf die interkulturelle Öffnung traditioneller
Vereine, Verbände, Kirchen und Religionsgemeinschaften gesetzt. Besonders
betont werden die Lernchancen und der Kompetenzerwerb im bürgerschaftlichen Engagement.
Ohne solche Lernorte gering zu schätzen, geraten sie angesichts der benachteiligten
Situation im Schulsystem in Gefahr, dass ihnen ein kompensatorischer Status für unzulängliche
formale Bildungschancen zugewiesen wird. Dies gilt auch für die neuerliche
Anerkennung und Förderung von Bildungspatenschaften durch erfolgreiche Migrantinnen
und Migranten, die in Vorschule, Schule und in der Ausbildung tätig werden. Patinnen und
Paten – teilweise mit Migrationshintergrund – unterstützen junge Menschen mit und ohne
Migrationshintergrund in unterschiedlichen Projekten und Organisationsmustern dauerhaft
auf dem Weg durch Bildungs- und Ausbildungslandschaften (vgl. Huth 2008). Gefördert
werden solche Patenschaften durch die ‚Aktion Zusammenwachsen‘ des Bundes. Es wird
sich zeigen, ob davon nachhaltige Reformimpulse für eine Öffnung des Bildungs- und Ausbildungssystems
in Richtung Integration ausgehen. Immerhin signalisiert das Programm,
dass bürgerschaftliches Engagement als Reformtriebkraft (oder Kompensation) genutzt
werden soll.
Auch wenn mit Veranstaltungen vom Typus ‚Integrationsgipfel‘ in der Regel mehr Symbolik als
materiell folgenreiche Politik einhergeht, haben die Selbstorganisationen der Migranten eine unerwartete
Anerkennung erfahren, auch wenn nicht alle Beobachter so weit gehen werden wie
Thränhardt (2008a: 131):
„Mit der Einbeziehung von Migrantenverbänden in die ‚Integrationsgipfel’ bei der Bundeskanzlerin
und in die ‚Deutsche Islamkonferenz’ beim Bundesinnenminister seit 2006 ist diese Ausgrenzung
durchbrochen worden, was den türkischen Verbänden 2007 auch die Gelegenheit zu einem spektakulären
Boykott bot, als sie den Eindruck gewannen, sie würden zwar zu einer Inszenierung
eingeladen, bei den eigentlichen Entscheidungen über Einwanderung und Einbürgerung aber nicht
einmal konsultiert.“
Es handelt sich nach der ‚Green Card‘-Initiative und der Süssmuth-Kommission um eine weitere
symbolische Einbeziehung von Migranten in die deutsche Interessen- und Verbändelandschaft,
wobei die materiellen Einflussmöglichkeiten der Migrantenverbände gering blieben.
Auch die Kommunalen Spitzenverbände wollen in den Selbstverpflichtungen des NIP eine stärkere
Beteiligung von Zugewanderten „an den Entscheidungs- und Gestaltungsprozessen in den unterschiedlichen
Bereichen des sozialen und politischen Lebens“ (Bundesregierung 2007: 32), ihr
23 Die Vernetzung von Migrantenorganisationen untereinander und darüber hinaus hat als wichtiges integrationspolitisches
Handlungsfeld inzwischen Anerkennung gefunden: „Netzwerke schaffen – Potenziale von Migrantenorganisationen
bündeln“ (Mansury 2006: 125ff.).

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bürgerschaftliches Engagement fördern und „Zuwanderer als Multiplikatoren und Konfliktmoderatoren
einbeziehen“ (Bundesregierung 2007: 32). Auf kommunaler Ebene hat die Stadt Wiesbaden
durch Integrationsvereinbarungen einen interessanten Weg gefunden, die wechselseitigen Ansprüche
von Kommune und Migrantenvereinen auf eine vertragliche Grundlage zu stellen, die sich
bereits in lokalen Konflikten bewährt hat (vgl. Müller 2008).
Die rechtliche Gleichstellung (Wahlrecht für Zuwanderer aus Nicht-EU-Staaten) wird aber explizit
nicht in Aussicht gestellt (Bundesregierung 2007: 176). Die Widerstände gegen integrationspolitische
Maßnahmen sind offensichtlich dort am stärksten, wo es um strukturelle Veränderungen
geht: etwa bei der interkulturellen Öffnung des öffentlichen Dienstes durch die Einstellung von
Migranten, bei der Steigerung des Migrantenanteils in den Parlamenten.
Die auf unverbindlichen Selbstverpflichtungen beruhenden Bekundungen des Nationalen Integrationsplans
bergen auch die Gefahr, dass die Kluft zwischen dem öffentlichen Diskurs und der realen
Politik in der Integrationspolitik noch größer und die gesellschaftliche Wirklichkeit ausgeblendet
wird.
„Im politischen Diskurs setzt sich ... ein assimilatorisch gefärbter Integrationsdiskurs durch, der von
den wirtschaftlichen Erfordernissen und sozialen Realitäten weitgehend abgelöst ist. Im Zuge der
Ausgliederung aus den sozialen Systemen werden schwächere Einwanderergruppen marginalisiert
und es wird ihnen erschwert, sich in das soziale, politische und ökonomische System zu
inkludieren“ (Thränhardt 2007).
Damit wächst zugleich die Anfälligkeit für populistische Inszenierungen und Moralpaniken.
Fazit: In vielen kommunalen Politikfeldern werden Beteiligung und bürgerschaftliches Engagement
als wichtige Integrationschance begriffen (vgl. Beauftragte der Bundesregierung 2007: 114ff.; Bundesregierung
2007: 173ff.). Wie die vorbildliche Praxis in einzelnen Kommunen zeigt, bietet
umfassende und systematisch unterstützte Partizipation enorme Integrationspotentiale. Dies gilt
besonders für eine alltägliche Integrationspraxis in verschiedenen Bereichen der kommunalen Daseinsvorsorge.
Die Beteiligungspraxis ist jedoch von erheblichen Restriktionen (verwehrter Bürgerstatus, institutionelle
Diskriminierungen etc.) und Unzulänglichkeiten (by invitation only etc.) geprägt. Ihre
Potentiale sind noch weitgehend ungenutzt. „Alles in allem besitzt die Kommunalpolitik einen unschätzbaren
Standortvorteil im Ausgleich für die relative Machtlosigkeit im staatlichen
Institutionengefüge: Vor Ort ist es möglich, Probleme trefflich zu analysieren und mit den Beteiligten
kleinzuarbeiten“ (Scheffer 1998: 779).
Eine grundlegende, institutionell garantierte Aufwertung der lokalen Partizipation von Migranten ist
nicht in Sicht. Dafür sorgen auch die ‚großen‘ nationalen Diskurse über Zuwanderung, die bislang
nicht darauf angelegt sind, die bürgerrechtlichen Einschränkungen und Beteiligungsbarrieren für
Menschen ohne deutschen Pass abzubauen. Diese demokratische Herausforderung bleibt auf
nationaler Ebene unbeantwortet (vgl. Schoch 2001). „In einer Gesellschaft, in der Menschen mit
einem Migrationshintergrund einen immer größeren Anteil ausmachen, in der in manchen Großstädten
die ‚Mehrheitsgesellschaft’ in verschiedenen Quartieren bereits in der Minderheit ist,
entstehen ohne die Mitwirkung der MigrantInnen demokratiefreie Zonen. Das kann und darf sich
die Bundesrepublik nicht leisten“ (Keltek 2006: 21).
Der Rückblick stärkt die Hoffnung, dass die nun auch auf Bundes- und Landesebene stärker gewordene
Bereitschaft zu einer aktiven Integrationspolitik aus jener Sackgasse führt, in die sich
Deutschland in den zurückliegenden Jahrzehnten manövriert hatte. So stellte ein Beobachter noch
zu Beginn des Jahrzehnts fest: „Die Weigerung der Schweizer und der Deutschen, eine aktive Integrationspolitik
zu entwickeln und Migranten zu Bürgern zu machen, hatte nur genau jene
Konsequenzen, welche die Befürworter dieser Politik vermeiden wollten: Migranten selbst der

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zweiten und dritten Generation in diesen Ländern identifizieren sich auch Jahrzehnte nach deren
Ankunft mit ihrer Heimatnation und Ursprungskultur und agieren als Mitglieder dieser Nation, anstatt
einen konstruktiven Beitrag zum demokratischen Prozess der Schweiz und Deutschlands zu
leisten“ (Koopmans 2001: 111). Die auf bürgerschaftliches Engagement und Migrantenselbstorganisation
gerichteten lokalen Partizipationsangebote haben daher den Charakter einer „Integration
durch die Hintertür“ (Berger et al. 2004), weil „der kürzeste Weg zur Integration – politische Partizipation“
24 nur zögerlich beschritten wird.
Immerhin hat die alternative Perspektive, Bürgerschaft – gerade auch für Zuwanderer – von der
kommunalen Ebene aus neu zu denken und eine lokale Bürgerschaft („local citizenship“) auszugestalten,
die für alle Einwohner einer Gemeinde gilt, in den letzten Jahren Fürsprecher gewonnen
(z.B. Friedmann 2002: 284ff.). Sie reichen bis zu dem Vorschlag, die Einbürgerung von Migranten
lokal zu organisieren und den Bürgerstatus auf aktive Teilhabe zu gründen. Eine umfassend partizipativ
verstandene lokale Selbstverwaltung, die unter dem Stichwort ‚Bürgerkommune‘ seit mehr
als einem Jahrzehnt erprobt wird, könnte zum „Königsweg der Integration“ werden (Hoffmann-
Axthelm 2004: 157), wenn es gelingt, Beteiligungsmöglichkeiten gerade auch für ‚partizipationsferne‘
Gruppen zu entwickeln und auszubauen. Dies erfordert die besondere Unterstützung von
Migranten und ihren Vereinigungen, die in ein erst noch zu etablierendes, umfassendes kommunales
„Partizipationsmanagement“ (vgl. Holtkamp et al. 2006) einzubetten wäre. Ohne garantierte
politische Bürgerrechte für Zugewanderte wird dies allerdings nicht zu verwirklichen sein. Die Aufwertung
von Migrantenorganisationen und bürgerschaftlichem Engagement könnte immerhin dazu
beitragen, die Bereitschaft hierfür in der einheimischen Bevölkerung und im politischen Prozess zu
stärken.
7 Vitalisierung der Demokratie durch bürgerschaftliches
Engagement 25
„How can we become a citizen culture, a country whose inhabitants think it normal,
right and even pleasurable to be concerned with and actively involved in public affairs?
…And by public affairs is not just meant the relationships of inhabitants to the state and government,
but also to all those institutions intermediate and mediating between the individual and the
state which we call civil society…” (Crick 2001: 1).
Bernard Crick fasst prägnant die demokratischen Ambitionen von Engagementpolitik zusammen.
Dass sie in Frageform und als Aufgabe formuliert sind, verweist auf Barrieren, die es zu überwinden
gilt. Bürgerschaftliches Engagement wird zwar weithin geschätzt, seine demokratiepolitische
Bedeutung ist jedoch umstritten. In einer eher konservativen Sicht wird es in die vorpolitische
Sphäre gemeinwohlorientierten Handelns verbannt und dort als subsidiär betrachtet, d.h. eine engagierte
Bürgerschaft ersetzt oder entlastet staatliches Handeln und sorgt für den nötigen
gesellschaftlichen Zusammenhalt (von der Leyen/Schäuble 2009). Leitbilder dieser Sichtweise sind
24
So das Veranstaltungsmotto der LAGA (Landesarbeitsgemeinschaft der kommunalen Migrantenvertretungen) in
NRW von 2002.
25 Dieser Abschnitt fasst Ergebnisse eines Beitrags zusammen, der mit dem Titel „Engagementförderung als
Demokratiepolitik – Besichtigung einer Reformbaustelle“ in einem von Ansgar Klein, Thomas Olk und Birger
Hartnuß editierten Band über „Engagementpolitik. Die Entwicklung der Zivilgesellschaft als politische Aufgabe“
2009 im VS Verlag erscheinen wird.

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das Vereinswesen und das Ehrenamt. Die engere Zone der Politik bleibt fest in der Hand von politischen
Eliten, die sich vor allem in der Wahlkonkurrenz auszuweisen und zu bewähren haben,
aber ansonsten „für“ die Bürgerinnen und Bürger agieren und diese von eigenem politischem Engagement
entlasten. Stärker im linken Spektrum wird Engagementpolitik wesentlich als
Demokratiepolitik verstanden. „Mehr Demokratie wagen“, Empowerment von Bürgerinnen und
Bürgern, die Demokratisierung von Institutionen und Lebensbereichen, eine veränderte Staatlichkeit,
die Demokratisierung repräsentativer Demokratien durch direkt-demokratische Formen sind in
dieser Perspektive wesentliche Orientierungen für eine nachhaltige Engagementpolitik. Engagierte,
aktive Bürgerinnen und Bürger und ihre Zusammenschlüsse werden als Voraussetzung und Kraftquelle
demokratischer Gemeinwesen wiederentdeckt. Ihre Leitbilder sind Bürgerinitiativen und
neue soziale Bewegungen. Angestrebt wird ein Umbau bzw. eine Erweiterung liberaler Demokratien
in Richtung Bürgerdemokratie („citizen democracy“), in der wesentliche
Lebenszusammenhänge in die Reichweite einer aktiven Bürgerschaft gebracht werden. Dies setzt
eine Rücknahme repräsentativer Alleinvertretungsansprüche und von Parteienprivilegien voraus.
Auch die öffentliche Verwaltung kann sich nicht mehr ausschließlich an den Vorgaben der politischen
Spitze orientieren, sondern muss die Bürger selbst als Auftraggeber, Mitgestalter und
Koproduzenten mit ins Boot holen. Engagementpolitik ist somit in wesentlichen Komponenten mit
dem Ziel einer Vitalisierung der Demokratie kompatibel, ohne damit identisch zu sein.
Wer sich mit realen Zivilgesellschaften auseinandersetzt und das dort versammelte Engagement
auf seine Demokratieverträglichkeit hin überprüft, wird zu dem Ergebnis kommen, dass
das Verhältnis von bürgerschaftlichem Engagement und Demokratie keineswegs eindeutig ist.
Lebendige Zivilgesellschaften gibt es auch ohne Demokratie (wie z.B. im deutschen Kaiserreich)
und aktuelle Zivilgesellschaften sind zuweilen mit Gruppen bevölkert, denen – wie z.B. rechtsextremen
Kameradschaften - jegliche demokratische Ambition abgeht, selbst dann wenn sie
Hüpfburgen für die Dorfkinder aufbauen. 26 Positive, sich wechselseitig verstärkende Verknüpfungen
von Engagement und Demokratie sind dann am wahrscheinlichsten, wenn
- zivilgesellschaftliche Vereinigungen weitgehend demokratischen bzw. demokratieförderlichen
Normen verpflichtet sind und eine Sphäre der „Zivilität“ begründen, in der das Alltagsverhalten von
gegenseitigem Respekt und Toleranz geprägt ist,
- Politik möglichst auf umfassende demokratische Beteiligung setzt und der engagierten Bürgerschaft
Gestaltungsräume überlässt,
- engagementpolitische Optionen bestehende Ungleichheiten in den Engagementchancen korrigieren
und eine möglichst egalitäre Beteiligung ermöglichen,
- Engagement in ein breites Spektrum institutionell garantierter und klug darauf abgestimmter, demokratischer
Handlungsformen eingebettet sind und
- die Austauschbeziehungen mit den anderen Gesellschaftsbereichen (Staat, Ökonomie, Gemeinschaften
etc.) den Eigensinn der Zivilgesellschaft nicht beschädigen, sondern respektieren und
fördern.
Für eine auf die Stärkung von demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten angelegte Engagementpolitik
ergeben sich aus diesen Vorüberlegungen einige Hinweise:
1. Nicht jede Engagementförderung ist auch demokratieverträglich oder gar
demokratiestärkend. Dabei geht es nicht um gute Absichten, sondern um die realen Effekte. Die
ungleiche Verteilung von individuellen Ressourcen, institutionellen Zugängen und Beteiligungserfahrungen
gilt es stets - in korrigierender Absicht - zu berücksichtigen, soll Engagementförderung
26
Eine ausführliche Auseinandersetzung mit diesen dunklen Seiten der Zivilgesellschaft habe ich an anderer Stelle
versucht (s. Roth 2004).

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nicht zur weiteren Privilegierung der ohnehin politisch Aktiven und Durchsetzungsfähigen führen.
Ohne entsprechende Korrektive führt Engagementförderung „naturwüchsig“ zu mehr politischer
Ungleichheit, die den angestrebten demokratischen Zugewinn durch Beteiligung aufzuzehren
droht.
2. Die demokratische Substanz des Engagements muss in und von den Assoziationen der Zivilgesellschaft
selbst erzeugt werden. Anders als in Pluralismustheorien häufig unterstellt, die Prozesse
in der Zivilgesellschaft analog zum Marktgeschehen denken, ist die demokratische Qualität nicht
das Ergebnis einer unsichtbaren Hand, die aus dem Zusammenspiel von egoistischen Interessenverbänden,
bornierten Vereinen und autoritären oder exklusiven Vereinigungen automatisch
demokratischen Nutzen erwachsen lässt.
3. Auch das demokratische Potential zivilgesellschaftlicher Assoziationen ist in hohem Maße abhängig
von Erfahrungen und Einstellungen, die sie nicht selbst erzeugen können, sondern in
Gemeinschaften, in staatlichen Institutionen und in der Wirtschaft zirkulieren (oder auch nicht).
4. Engagementpolitik ist so anzulegen, dass der Eigensinn zivilgesellschaftlicher Assoziationen
(freiwillig, selbstgewählt, ohne Erwerbszweck etc.) gewahrt wird. Versuche, sie „von oben“ und
„von außen“ zu formatieren oder gar herzustellen, dürften gegenläufige Nebenwirkungen hervorbringen
und keine dauerhafte oder allenfalls destruktuve Prägekraft besitzen.
5. Wie auch in anderen Lebensbereichen sollte für Engagementpolitik als erste Maxime gelten,
keinen Schaden zu stiften („do no harm!“). Zweitens muss es stets darum gehen, Beteiligungsbarrieren
abzusenken, die ansonsten Engagement zum Exklusivgut der Bessergestellten und –
gebildeten werden ließen. Drittens muss Engagementförderung selbst in ihren Methoden und Anreizen
demokratische Normen verkörpern. Viertens kann Engagementpolitik nur erfolgreich sein,
wenn sie einen realen Zugewinn an Gestaltungsmöglichkeiten für die Beteiligten versprechen
kann.
Wie politisch ist das Engagement. Ein staatsfixiertes Politikverständnis taugt wenig, um aktuelle
Formen des politischen Engagements zu erfassen. Vor allem die neuen sozialen Bewegungen
haben systematisch zu einer Politisierung vormals „unpolitischer“ Bereiche beigetragen (Geschlechterverhältnis,
Technikwahl, Naturverhältnis, Konsumstile etc.) und damit das Feld
demokratischer Gestaltungsansprüche ausgeweitet. Hier sei nur exemplarisch auf zwei neuere
Themenfelder verwiesen:
- Die Schnittfläche von Zivilgesellschaft und Unternehmen hat in jüngster Zeit erheblich an politischer
Dynamik gewonnen. Einerseits verpflichten sich Unternehmen mehr oder weniger freiwillig
und folgenreich, „gute Bürger“ zu sein (Corporate Citizenship, Corporate Social Responsibility etc.)
und müssen sich in der Folge auch an diesen Maßstäben messen lassen. Ob diese, zunächst mit
wachsenden Erwartungen verbundene Unternehmenspraxis die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise
überleben wird und sogar als Strategie einen weiteren Aufschwung erfährt, die das verlorene
Vertrauen von Kunden und Konsumenten zurückzugewinnen hilft, lässt sich noch nicht absehen.
Zum anderen sind „aktive Konsumenten“ zu einem ernstzunehmenden Akteur geworden, die durch
ethisch-politisch motivierte Kaufentscheidungen je nach Branche erheblichen Druck entfalten können.
Ohne die Bedeutung dieser „Politik mit dem Einkaufswagen“ (Baringhorst u.a. 2007)
überzeichnen zu wollen, gingen von ihr in den letzten Jahren deutlich mehr regulative Impulse aus,
die Unternehmen auf ethische Maßstäbe verpflichteten, als etwa von Regierungen.
- Selbsthilfegruppen, Protestbewegungen und Alternativszenen haben über die Jahre die Institutionen
und Etappen des Lebenslaufs zumindest in dem Sinne politisiert, dass Alternativen
eingefordert werden und möglich sind. Dies beginnt bei der Pränataldiagnostik, gilt für die Geburt,
die Varianten der Kindererziehung und vieles andere mehr, aber auch für den Umgang mit Krankheiten,
mit Alter und Sterben. Hospizinitiativen bemühen sich um menschenwürdige Formen, den

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letzten Lebensabschnitt zu gestalten. Brustkrebs-Initiativen fordern einen anderen Umgang mit
dieser todbringenden Krankheit. Die Schwulenbewegung hat in der Bundesrepublik erheblich dazu
beigetragen, dass sich seuchenpolizeiliche Ansätze im Umgang mit AIDS nicht durchsetzen konnten.
Die Liste der Beispiele ließe sich lange fortsetzen. Gemeinsam ist ihnen, dass mal mehr, mal
weniger offensiv institutionell eingespielte Formen der Behandlung und Verwaltung von Lebenslagen,
sowie die sie tragenden Professionen herausgefordert werden. Der italienische Psychologe
und Soziologe Alberto Melucci hat in diesen herausfordernden alternativen kulturellen Codes sogar
die eigentliche politische Herausforderung der zeitgenössischen sozialen Bewegungen gesehen
(Melucci 1996).
In den Freiwilligensurveys finden wir deutliche Spuren dieses erweiterten Politikverständnisses. In
der öffentlichen Debatte werden häufig Spaß und Geselligkeit hervorgehoben, wenn es um die
Erwartungen geht, die vor allem von Jugendlichen mit freiwilligem Engagement verbunden werden.
Offen bleibt dabei, woran die Engagierten eigentlich Spaß haben. Eine genauere Analyse ihrer
Motive bringt interessante Aufschlüsse. Die Aussage „Ich will durch mein Engagement die Gesellschaft
zumindest im Kleinen mitgestalten“ findet bei zwei Dritteln der freiwillig Engagierten volle
Zustimmung. „Wenigstens teilweise wird dieses Motiv sogar von fast allen Engagierten angegeben“
– nämlich von 95 % (Gensicke/Geiss 2006: 322). Selbst im größten und vergleichsweise
politikfernen Bereich Sport und Bewegung erheben noch 59 % der Engagierten voll und ganz diesen
Anspruch.
„Erstaunlich ist aber auch, dass fast die Hälfte des Engagements der Bürgerinnen und Bürger (wenigstens
teilweise) politisch gemeint ist (48 %). Mit einem Fünftel der Engagierten, die ihr
Engagement sogar voll und ganz als politisch motiviert einstufen (absolut 7, 5 % der Bevölkerung),
ist der Prozentsatz deutlich höher als der jener 2,5 %, die sich selbst als freiwillig für politische
Zwecke engagiert eingestuft haben“ (Gensicke/Geiss 2006: 323f.).
Die Distanz junger Menschen zur konventionellen Politik ist (noch) nicht auf ein allgemeines politisches
Desinteresse zurückzuführen oder auf eine mangelnde Bereitschaft zum freiwilligen
Engagement. Die Kluft zur konventionellen Politik ist vielmehr Ergebnis einer wahrgenommenen
Distanz, fehlender Kommunikation und Einflusslosigkeit, die in der Konsequenz eher unkonventionelle
und gemeindebezogene Formen der Einflussnahme nahe legt. Ohne institutionelle Reformen,
die neue Wege der Beteiligung ermöglichen, und den Ausbau von Engagementmöglichkeiten, die
eigensinnige Gestaltungsmöglichkeiten erlauben, wird die Kluft zur konventionellen Politik nicht
kleiner werden 27 .
Demokratiefördernde Dimension des bürgerschaftlichen Engagements. Wenn „Mitgestalten im
Kleinen“ als das stärkste Motiv für bürgerschaftliches Engagement angesehen wird, geht es um die
Ausgestaltung solcher Möglichkeiten, um entsprechende „Passungen“. Wer sich beteiligt, will mitbestimmen.
Hier liegen auch wesentliche Barrieren für traditionelle Großorganisationen, nicht
zuletzt für die politischen Parteien (vgl. Mielke 2007), dieses Engagementpotential anzuziehen. Ihr
Rollenangebot an Mitglieder und zur Mitwirkung bereite Menschen ist in der Regel eher bescheiden
ausgestattet. Die Gestaltungsansprüche der freiwillig Engagierten stellen deshalb eine
Herausforderung für Institutionen (an ihr Personal, an ihre Routinen und Arbeitsteilung) dar, die
bürgerschaftliches Engagement mobilisieren wollen 28 . Statt sich dieser Zumutung zu stellen, ist es
27 John Gastil (2008) hat eine eindrucksvolle Palette von Möglichkeiten am Beispiel der USA zusammen getragen. Im
Zentrum steht die Überzeugung: „Conversation is the soul of democracy“. Die aus der Werbebranche adaptierten Public
Relation Strategien, die heute die öffentliche politische Kommunikation vielfach prägen, ist als Propaganda das Gegenteil
einer auf Verständigung orientierten deliberativen Praxis – zum Siegeszug von PR vgl. Miller/Dinan 2008.
28 Dies wird bei der Lektüre des umfangreichen Handbuchs zum Qualitätsmanagement für bürgerschaftliches Engagement
bei der Arbeiterwohlfahrt deutlich (GOS 2007).

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wesentlich einfacher, auf subalterne Hilfskräfte (wie ABM- und MAE-Beschäftigte) zu setzen und
ansonsten über nachlassendes Engagement zu klagen. Wie sehr Gestaltungschancen zählen,
lässt sich z.B. an der besonderen Attraktivität von jugendgeführten Organisationen („youth led organizations“)
verdeutlichen, die sich schon aus biografischen Gründen ständig neu erfinden
müssen und damit jeder neuen Aktivengeneration ein Maximum an Gestaltungsmöglichkeiten bieten
können. Während sich in den USA „youth led organizations“ um „harte“ Themen wie Drogen
und Gewalt kümmern und gesellschaftliche Anerkennung finden (Kim/Sherman 2006), fehlt es in
der Bundesrepublik noch weithin an entsprechender Wertschätzung und Förderung, obwohl es
durchaus Organisationen gibt, die Jugendliche nicht mit symbolischen und spielerischen Formen
der Beteiligung abspeisen, sondern anspruchsvolle Projekte realisieren 29 .
Engagementpolitischer Reformbedarf. Ohne eine demokratiepolitische Öffnung der Kerninstitutionen
wird Bürgerengagement randständig bleiben. Dies ist z.B. die Botschaft der intensiven Debatte
über die „innere“ und „äußere Öffnung“ von Schulen als praktischer Voraussetzung für eine auf
Engagement gestimmte Schulkultur (vgl. Evers 2002; Hartnuß 2007).
Für die Wohlfahrtsverbände wurden schon vor Jahren entsprechende Leitsätze formuliert, die
nichts an Aktualität verloren haben:
„Freiwilliges Engagement kontrolliert und korrigiert (reguliert) einen überbürokratischen, überregulierten
und überprofessionellen Wohlfahrtsstaat... Freiwilliges Engagement gedeiht auf Dauer nur
dort, wo Institutionen für ein hohes Maß an Eigeninitiative und Engagement offen sind und die Bereitschaft
besteht, Freiwillige unkompliziert in Mitwirkungs- und Verantwortungsstrukturen
einzubinden. Freiwilliges Engagement bedarf der Anerkennung. Die wichtigste Form der Anerkennung
ist es, freiwilliges Engagement nicht mehr als ‚fünftes Rad am Wagen’ anzusehen, sondern
es als konstitutiv für eine offene, demokratisch organisierte und vom Gestaltungswirken der Bürger
getragene Gesellschaft anzuerkennen“ (Zinner 1999: 369).
Wer sich heute engagiert, will sich in die eigenen Verhältnisse einmischen und nicht als subalterne
Hilfskraft verkümmern. Mögliche Umrisse einer anspruchsvollen Engagementförderung in demokratischer
Absicht sind detailliert im Bericht der Enquete-Kommission des Bundestags „Zukunft des
Bürgerschaftlichen Engagements“ (2002) skizziert worden. Bürgerschaftliches Engagement ist
demnach eine Ressource, die (auch) durch staatliche Politik gehegt und vermehrt werden kann,
indem die individuellen Voraussetzungen und Anreize für Engagement verbessert (Bürgerrechte,
Lernchancen, Absicherungen, Nachteilsausgleich, Ermöglichung, Anerkennung etc.), gemeinschaftliche
Handlungsmöglichkeiten gefördert (Vereinsrecht, Gemeinnützigkeit, Vernetzung,
Empowerment, Infrastrukturförderung etc.) und die Öffnung zentraler ökonomischer gesellschaftlicher
und politischer Institutionen für Engagementbereite vorangetrieben wird (z.B. corporate
citizenship, demokratische Schulen, beteiligungsorientierte Gesetze, Programme und Verwaltungen).
Engagementpolitik gewinnt ihr spezifisches Profil durch das Zusammenspiel von solchen
individuellen, kollektiven und institutionellen Ermöglichungsstrategien. Auch nach dem UN-Jahr der
Freiwilligen (2001) und dem Abschluss der Enquete-Kommission „Zukunft des bürgerschaftlichen
Engagements“ kann von einer integrierten Engagementpolitik in der Bundesrepublik nicht geredet
werden. Immerhin ist es gelungen, einige institutionelle Fixpunkte zu schaffen (vor allem das Bundesnetzwerk
Bürgerschaftliches Engagement, ein Unterausschuss Bürgerschaftliches
Engagement im Bundestag und entsprechende Arbeitsgruppen und Initiativen im BMFSFJ), die die
Hoffnung nährten, dem Wunschkonzert der Enquete könnten Taten folgen. Die vorliegenden Zwi-
29 Ein eindrucksvolles Beispiel bietet der Verein „Schüler helfen Leben“, der bereits seit 1992 Unterstützungsprojekte
in den kriegszerstörten Ländern von Ex-Jugoslawien durch Kampagnen wie den Sozialen Tag ermöglicht (zu den damit
verbundenen Lernchancen vgl. Roth/Lang 2007).

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schenbilanzen (Bürsch 2008; Dettling 2008; Embacher/Lang 2008; Olk 2008) fallen ambivalent
aus. Hilfreiche Fortschritte im Kleinen, ausgebliebener Erfolg im Großen, dürfte die Stimmungslage
am besten kennzeichnen. Gerade die großen Reformen („Agenda 2010“, Föderalismusreform,
Gesundheitsreform etc.) und die seit Mitte 2008 angesagte Krisenpolitik sind durch einen fast vollständigen
Verzicht auf die Mobilisierung bürgerschaftlichen Engagements und demokratischer
Mitgestaltung geprägt. Stattdessen droht die Abwrackprämie zur krisenpolitischen Botschaft zu
werden, für die charakteristisch ist, dass sie die Bürgerinnen und Bürger nur in ihrer Konsumentenrolle
anspricht. Die parallelen bürgerschaftlichen Mobilisierungen in den USA, die mit der
Kandidatur und Präsidentschaft Barack Obamas verbunden sind, verdeutlichen, dass es Alternativen
gibt.
Demokratiepolitische Herausforderungen. Gemeinsamer Nenner von Demokratiepolitik ist die Annahme,
dass es demokratieförderliche Gestaltungsoptionen in der Wahl politischer Verfahren und
Institutionen gibt, die auf veränderte gesellschaftliche Anforderungen, Proteste, Gestaltungsansprüche
und Bedürfnisse antworten. Sie ist angemessen nur als Mehrebenenansatz zu
konzipieren. Ihr Leitbild ist eine starke bzw. gestärkte Demokratie, die sich u.a. daran ausweist, wie
weit es gelingt,
- Bürgerrechte und Teilhabegarantien zu stärken,
- eine möglichst breite Palette demokratischer Verfahren und Formen zu etablieren, die sich
wechselseitig stärken und nicht blockieren,
- demokratische Gestaltungsspielräume in möglichst allen Lebensbereichen zu erhalten bzw.
zu eröffnen,
- Empowerment für bislang politisch und sozial randständige gesellschaftliche Gruppen zu
betreiben und dadurch die soziale und politische Inklusion zu steigern und
- die Beschränkung von demokratischer Beteiligung auf nachrangige politische Ebenen und
Politikbereiche aufzubrechen.
Dazu kann Engagementpolitik einen Beitrag leisten und damit zur Vitalisierung der Demokratie
beitragen..
8 Instrumente und Verfahren
Ein Blick in die einschlägige internationale Literatur (z.B. Hirst/Khilnani 1996; Europarat 2004;
Gastil/Levine 2005; Smith 2005; Gastil 2008; Goodin 2008; Kersting 2008) zeigt, dass die Vitalisierung
der Demokratie durch die Erprobung einer Vielzahl neuer, teils wiederentdeckter, teils
erweiterter Formen der Beteiligung in vollem Gange ist. Keine dieser neuen (und älteren) Formen
bedeutet per se einen Frontalangriff auf die repräsentativen Grundfesten westlicher Demokratien,
d.h. weder Wahlen noch Parteien oder Parlamente sollen abgeschafft und durch andere demokratische
Modelle gänzlich ersetzt werden. Jedenfalls sind programmatische Abwehrhaltung, nur
„Representation is Democracy“ (Plotke 1997), seltener geworden. Die meisten Vorschläge verstehen
sich vielmehr als notwendige oder wünschbare Ergänzungen, die zu einer Verbesserung und
Vertiefung liberaler Demokratien beitragen sollen 30 . Längst ist ein entsprechender Markt entstanden.
„Die Anzahl neuer Beteiligungsinstrumente ist mannigfaltig. Beratungsfirmen neigen dazu, ihr
eigenes Instrument neu zu erfinden. Häufig werden ähnliche Ansätze unter anderen Labels neu
vermarktet. Zum Teil werden nur Nuancen verändert. Um das geistige Eigentum zu schützen, wer-
30 Diese Sichtweise wird von einigen konservativen Vertretern des Faches in der Bundesrepublik allerdings nicht geteilt.
Mit der Suche nach mehr Bürgerbeteiligung verbindet sich für sie die Gefahr einer „Hyperdemokratie“, die den
Boden liberaler Demokratien verlassen habe (vgl. Zittel 2008).

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den eigene Trademarks entwickelt (s. Deliberative Poll). Zum Teil werden Verfahren verknüpft und
hierüber neu entwickelt“ (Kersting 2008: 28).
Ihre Verbreitung wird als notwendig angesehen, weil es darum geht, die wachsende Kluft zwischen
den institutionellen Praktiken der „konventionellen“ Parteiendemokratie einerseits und zivilgesellschaftlichen
(vormals „unkonventionellen“) Formen der politischen Beteiligung zu verkleinern (so
Kersting 2008: 11). Die präsentierten Modelle und Innovationen liegen in dieser Brückenfunktion
einmal näher am Ufer der konventionellen Politik, ein anderes Mal lagern sie näher am unkonventionellen
Ufer der Bürgerinitiativen und Nichtregierungsorganisationen, der Proteste und sozialen
Bewegungen. Sie reichen deshalb von Neuerungen im Bereich der repräsentativen Praxis, etwa
durch verstärkte Nutzung neuer Medien in Wahlkämpfen und in der Kommunikation mit den Bürgern,
wie sie zuletzt US-Präsident Barack Obama in eindrucksvoller Weise genutzt hat, über
direktdemokratische Verfahren, die zwar bereits zum antiken Kulturgut gehörten, aber in den letzten
20 Jahren eine erstaunliche Karriere in vielen westlichen Demokratien erfahren haben, bis zu
diskursiv und interaktiv angelegten Modellen deliberativer Politik, die nicht zuletzt durch die eindrucksvolle
Praxis des Weltsozialforums und seine Ausstrahlung auf regionale und lokale Foren
eine enorme Aufmerksamkeit und Verbreitung gefunden haben.
Eine detaillierte Darstellung der Instrumente und Verfahren, die zur Vitalisierung von Demokratie
beitragen können und sollen, würde den Rahmen sprengen. Im Green Paper des Europarats
(2005) werden 28 Reformempfehlungen ausgesprochen, wovon sich ein Großteil auf innovative
Verfahren und Modelle bezieht. Graham Smith hat im gleichen Jahr 57 demokratische Innovationen
aus aller Welt zusammengetragen (Smith 2005). In ihrem Handbuch über deliberative
Demokratie versammeln John Gastil und Peter Levine (2005) ausführlich 17 verschiedene Zugänge
dieser Reformrichtung, in einer jüngeren deutschen Publikation werden 13 dialogorientierte
Instrumente präsentiert und zugleich mit Qualitäts- bzw. Evaluationskriterien versehen (Kersting
2008). Eine vergleichende Synopse ist schwierig, weil es zu viele Differenzierungsangebote für
Formen der politischen Beteiligung gibt (vgl. Kersting 2008: 20 ff.). Für eine Bewertung ihrer
Reichweite, Qualität und Übertragbarkeit fehlt es zumeist an soliden Evaluationen – zumindest gibt
es bislang keinen Versuch, das auch in dieser Dimension möglicherweise vorhandene Wissen
zusammenzutragen.
Einige Innovationen werden in nahezu allen Bänden abgehandelt. Dies gilt vor allem für den Bürgerhaushalt,
der von Porto Alegre aus im letzten Jahrzehnt einen erstaunlichen Siegeszug
angetreten hat. Der Grund ist einfach, denn die partizipative Erarbeitung und Verabschiedung eines
kommunalen Haushalts stellt den weitestgehenden Versuch dar, direkte und partizipatorische
Demokratie umfassend zu verwirklichen. Denn es geht dabei nicht nur um Einzelentscheidungen
und abgegrenzte Themen, sondern um die finanziell gestützte Festlegung der Gesamtpolitik einer
Kommune - ein Feld, das nicht nur in der Bundesrepublik explizit von direktdemokratischen Entscheidungen
ausgenommen und ausschließlich den Repräsentativorganen vorbehalten ist. Das
Original von Porto Alegre weist eine Fülle von faszinierenden Details auf, ist es doch z.B. gelungen,
den Prozess der Haushaltsplanung so zu organisieren, dass Kinder und Jugendliche, selbst
weitgehend illiterate und sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen und Quartiere ihr Votum wirkungsvoll
einbringen konnten (Streck 2006). Auf dem Weg in andere Weltregionen ist nach
schnellen Anfangserfolgen 31 Ernüchterung eingekehrt. Während in Porto Alegre mit diesem In-
31
2008 versuchten sich mehr als 150 Kommunen in Europa an der partizipativen Haushaltsplanung – von Sevilla bis
Berlin-Lichtenberg.

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strument wirklich etwas bewegt werden konnte, erwies es sich an anderen Orten als stumpfes
Schwert, nicht zuletzt weil es an disponiblen Ressourcen und lokalen Zuständigkeiten mangelte 32 .
Unter den Innovationen finden sich erstaunlich viele Ansätze, die versuchen, z.B. durch „minipublics“
und „deliberation days“ die Rationalität von Wahlen und die themenbezogene Repräsentativität
von Vertretungskörperschaften und ihren Entscheidungen zu verbessern. Das Gros der
Bemühungen geht in Richtung unverbindliche konsultative Angebote, die sich möglichst auf aussagekräftige,
intensive diskursive Angebote wie Open Space, Zukunftswerkstatt und World Café,
aber auch auf Planungszelle, Bürgerforum und Bürgerpanel (Klages u.a. 2008) stützen. Einen enormen
Zuwachs finden wir bei den direktdemokratischen Optionen wie z.B. Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid 33 . Auch hier sind die großen Erwartungen deutlich zurückgeschraubt worden,
auch wenn die Beurteilung durch Experten dieses Feldes verhalten positiv ausfällt: „Die seit den
1990er Jahren vermehrt eingeführten und angewendeten direktdemokratischen Verfahren bieten
eine effektive Möglichkeit, die politische Beteiligung über die Wahlbeteiligung hinaus auszudehnen.
Initiativrechte bieten Potenziale der Agenda-Gestaltung, in der Rolle als Entscheidungsträger können
Bürger zur Machtkontrolle und zu einer erhöhten Verbindlichkeit beitragen. Die
vergleichsweise hohen Kosten für die Durchführung von Verfahren auf Seiten der Bürger wie auf
Seiten der Gemeinden lassen es auch bei niedrigen Einstiegshürden unwahrscheinlich erscheinen,
dass die Anzahl der Verfahren der Anzahl parlamentarischer Entscheidungen nahe kommt“ (Mittendorf/Schiller
2008: 155).
Die Mehrzahl der demokratischen Verfahren greift heute auf elektronische Unterstützung zurück.
Das gilt für die klassische repräsentative Demokratie, die neuerdings als „electronic democracy“
mit virtuellen Bürgerinformationsdiensten, Internetbefragungen, online Konferenzen, Webforen und
online Wahlen antritt. Auch direktdemokratische Verfahren gehen mit der Zeit, werben für elektronisch
gestützte Sachvoten, für die entsprechende Netzseiten angemessen aufbereitete Materialien
bereithalten. Selbst komplexe Quartiersplanungen können heute ins Internet verlagert werden und
finden dort ihr aktives Publikum – wobei es zuweilen, wie deutsche Beispiele zeigen, nicht gelingt,
die Planungsergebnisse für die Entscheidungsträger interessant oder gar verbindlich zu machen.
Zur Ausgestaltung, Verbindlichkeit und Qualität von Beteiligungsverfahren tragen rechtliche Regelungen
bei, die verstärkt eingefordert werden. Auf individueller Ebene sind dies z.B.
Informationsfreiheitsgesetze, Verbraucherschutzgesetze und der Whistleblower-Schutz. Auf Gruppenebene
schlägt sich dies in Beteiligungsrechten nieder (etwa in der Kinder- und Jugendpolitik) 34 .
Hinzu kommen schwächer institutionalisierte Vertretungsformen (Beauftragte für verschiedene
Bevölkerungsgruppen).
Wenn wir auf das Gefüge wohlorganisierter Interessengruppen in der Bundesrepublik schauen,
wird die Dringlichkeit der Unterstützung von Zusammenschlüssen „schwacher Interessen“ und der
Förderung von „Themenanwälten“ deutlich. Migrantenselbstorganisationen, jugendgeführte Vereine
(youth led organizations) wie z.B. Schüler Helfen Leben, Betroffenenzusammenschlüsse wie
„People First!“ bedürfen der Unterstützung, damit ihre Stimme im Originalton gehört werden kann.
„Schwache Interessen“ leiden in der Regel unter einem Vertretungsdefizit. Wo sie auf Unterstützer
32
Das Journal „Eurotopia“ betitelte deshalb sein Themenheft zum Bürgerhaushalt 2008 vorsichtig: „Participatory democracy
at the crossroads“.
33
Zum Ausbau direktdemokratischer Formen auf kommunaler Ebene (Positiv- und Negativkataloge, Quoren,
Zulassungsbedingungen etc.) und darüber hinaus (bis zu den EU-Referenden) gibt es eine aktuelle Übersicht
für die EU-Länder (Walter-Rogg 2008), zu internationalen Entwicklungen vgl. IDEA 2008.
34
Erste Evaluationen sprechen für regelmäßige und verpflichtende lokale Dialogtage nach finnischem Vorbild,
wo Kinder und Jugendliche das Beteiligungsangebot der Stadt bewerten, städtische Gremien Rede und
Antwort stehen und jährliche Fortschrittsberichte für Verbindlichkeit sorgen.

Kopfzeile | Seite 41
treffen, droht ihnen Paternalisierung und Klientelisierung. Die dänische Sozialpolitik hat einen interessanten
Versuch gestartet. Sie unterstützt selbstorganisierte Sozialgruppen, die ihre soziale
Agenda mit Empowermenteffekt selbst bestimmen können 35 .
Die beschriebenen Instrumente und Methoden benötigen Empowerment und Ermöglichung („facilitation
”) durch Moderatoren, Kommunikationslotsen, Mentoren etc., die dazu beitragen, in bisher
beteiligungsarmen Feldern Partizipation zu ermöglichen bzw. vorhandene Partizipationsbarrieren
abzubauen 36 .
Unverbindlich, aber oft ausgesprochen innovativ sind eine Vielzahl von Projekten, Modellprogrammen
und Wettbewerben, die gerade im Bereich der Demokratieentwicklung immer wieder
aufgelegt werden. Ihre Stärken liegen zumeist im agenda setting und in exemplarischer Praxis, die
neue Standards setzen können. Ihre Nachteile sind ebenfalls deutlich: Sie können weder Nachhaltigkeit
noch Breitenwirkung garantieren. Da sie oft parallel zu Regelstrukturen betrieben werden,
bleibt das Problem der Übertragbarkeit häufig ungelöst. Es lauert die Gefahr von „Modellruinen“
und einer „Projektitis“, wo häufig wechselnde Projekte positive Entwicklungen eher simulieren als
gestalten.
In der Fülle der Formate und Optionen droht der Blick dafür verloren zu gehen, wie es um deren
Kompatibilität und Kombinierbarkeit steht. Kosten- und Zeitstrukturen gehören ebenfalls zu den
wenig beleuchteten Seiten der Vitalisierungsangebote. Politische Barrieren und Widerstände derer,
die kein Interesse an einer potentiell machtverschiebenden Vitalisierung haben, bleiben zumeist
unbelichtet und damit auch unbearbeitet.
9 Der demokratische Charme „kleiner“ Gesellschaftsverträge
In einige der innovativen Beteiligungsmodelle sind kontraktualistische Elemente eingebaut, d.h. es
werden zu Beginn eines Projekts Verträge geschlossen, die Beteiligungsrechte und Pflichten der
Beteiligten fixieren. Sie haben sich vor allem in jenen Bereichen ausgebreitet, die mit den beschriebenen
Herausforderungen zu tun haben, für die es (noch) keine verbindlichen Lösungen
gibt. Kontrakte sind eine Form, in der Ungewissheiten ausgehandelt werden können, wenn es keine
verbindlichen institutionellen Regelungen und geteilten Erwartungen gibt oder diese
Erwartungen unsicher geworden sind.
Ein Blick auf die Vertragstheorien der frühbürgerlichen Gesellschaften – von Locke bis Rousseau –
und ihre aktuellen Wiederbelebungen von Carole Pateman bis T. M. Scanlon macht den genuin
demokratischen Charakter von Gesellschaftsverträgen deutlich. Dies gilt vor allem dann, wenn es
nicht um implizite Gesellschaftsverträge, sondern um offen ausgehandelte Rechte und Pflichten
geht. Dass sie gesellschaftliche Ungleichheiten nicht einfach überwinden können und deshalb in
der Regel in asymmetrischen Konstellationen verhandelt werden, gilt es dabei ebenso im Blick zu
behalten wie die ausgesparten, stillschweigend vorausgesetzten Elemente der Verträge, von den
nicht-kontraktuellen Geltungsbedingungen der Verträge ganz abgesehen. Einige wenige Beispiele
mögen die demokratische Produktivität solcher Verträge, besonders der vorgängigen Vertragsverhandlungen
verdeutlichen:
1. In den letzten Jahren haben sich Kitas in einigen norddeutschen Kommunen Verfassungen gegeben,
die auf einem längeren Aushandlungsprozess zwischen Erzieherinnen, Kindern und Eltern
35
Dadurch sind z.B. eine Wohnungslosengewerkschaft und eine Drogennutzervertretung entstanden.
36
Auswertungen des Programms „Soziale Stadt“, aber auch verschiedene Lokalstudien belegen grundsätzlich diese
Möglichkeit (vgl. Dörner/Vogt 2008: 212).

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beruhen. In ihnen wird oft bis ins kleinste Detail geregelt, wer von den Beteiligten zu welchem
Thema zu befragen ist, und welche Institutionen und Regelungen geschaffen werden, um die Umsetzung
des Katalogs von Rechten und Pflichten zu garantieren. Es geht dabei um scheinbar so
banale Dinge wie den Speiseplan, Schlafzeiten für die Kinder oder Ausflugsziele. Nicht nur für die
Kita-Kinder geht es aber um die Gestaltung ihres Kita-Alltags und um das Aushandeln der Bedürfnisse
und Anforderungen, die Erzieher und Eltern in diesen Alltag einbringen. Die Kita-
Verfassungen versuchen Regelungen zu erfinden, wie der Prozess des Interessensabgleichs aussehen
sollte, welche Entscheidungsregeln gelten und wie bei möglichen Konflikten zu verfahren
ist. Kita-Verfassungen sind ein gutes Beispiel, wie die Norm der auch von der Bundesrepublik ratifizierten
UN-Kinderrechtskonvention eingelöst werden kann, Kinder gemäß ihrer „evolving
capacities“ an ihren Angelegenheiten zu beteiligen und den Willen der Kinder angemessen zu berücksichtigen
(Art. 12, 1). Zugleich handelt es sich um einen Prozess wechselseitiger
Anerkennung. Eltern und Erzieherinnen respektieren den Subjektstatus der Kinder. Erzieherinnen
ratifizieren, dass Kinder und Eltern mit Rechten ausgestattete Partner im Erziehungs- und Bildungsprozess
sind usw. Gleichzeitig übernehmen alle Beteiligten explizit Verantwortung für den
Kita-Alltag. Gelingen die Vertragsaushandlungen und führen sie zu einem lebbaren, freilich immer
auch revidierbaren Ergebnis, dann ist die Kita potentiell zu einem demokratischen Lernort für alle
Beteiligten geworden.
2. Zu einer demokratisch ambitionierten Schule gehören heute ebenso Verträge wie zu verschiedenen
Modellen der schulischen Gewaltprävention. Schüler und Lehrer handeln, gelegentlich auch
mit Beteiligung der Eltern, z.B. aus, welche Verhaltensweisen sie wechselseitig voneinander erwarten
und welches Schulklima sie sich wünschen. Wird gegen die Leitlinien eines zivilen,
anerkennenden und respektvollen Umgangs verstoßen, treten zuvor ausgehandelte Sanktionsinstanzen
und –mechanismen in Kraft, die einen fixierten Sanktionskatalog umsetzen. Die
Festlegung auf zivile Umgangsformen ist für alle Beteiligten verbindlich, aber in der Regel keineswegs
selbstverständlich. Dies gilt für Lehrer wie für Schüler gleichermaßen. Sie machen die
Schule potentiell zu einem zivilen und angstfreien Ort – und verbessern damit nebenbei die Lernbedingungen.
3. Verträge sind ein anerkanntes Mittel der Integrationspolitik geworden. Sie können zur Grundlage
vergleichsweise konfliktarmer kommunal unterstützter Moscheebau-Projekte werden, wenn sie auf
einer Vereinbarung zwischen Stadt, Repräsentanten der Bürger und Moschee-Vereinen gründen,
in der vorab Rechte, Pflichten und Erwartungen ausgehandelt worden sind. Auch hier werden potentielle
Konflikte vorab verhandelt und ihr Austrag reguliert. Die Verhandlungssituation bedeutet
potentiell die Anerkennung der legitimen Interessen der jeweils Beteiligten. Dies schließt faire
Kompromisse bei widerstreitenden Erwartungen ein. Die Stadt Wiesbaden hat mit dieser Linie gute
Erfahrungen gesammelt und sie zur Grundlage ihrer Integrationspolitik im religiösen Bereich gemacht
(Müller 2008). Die Stadt Chemnitz schließt mit jedem Zuwanderer eine individuelle
Integrationsvereinbarung ab. Ein Kontraktmodell (individuelle Hilfepläne, Coaching etc.) wendet
auch Dortmund zur Eingliederung von Spätaussiedlern und jüdischen Immigranten an. Auch hier
geht es um das Aushandeln von Rechten und Pflichten. Was können die Zuwanderer von der
Stadt an Unterstützung erwarten, was erwartet wiederum die Stadt an integrationsförderlichen Aktionen?
Diese individuelle Ebene ist aufgrund der Machtasymmetrie zwischen den Beteiligten sicherlich
problematischer als die institutionellen Beispiele zuvor. Gleichwohl deutet die Nutzung des Instruments
„Vereinbarung“ darauf hin, dass hier Gesellschaftsverträge im Kleinen ausgehandelt
werden, die den Subjektcharakter und die Integrität der Beteiligten respektieren. Sie sind Teil und
Ergebnis eines deliberativen Prozesses, der einen expliziten Erwartungs- und Interessenausgleich

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zu ermöglicht. Er macht auch Befürchtungen und Wünsche artikulierbar, die sonst keine Chance
auf eine diskursive Bearbeitung hätten.
10 Vitalisierung der Demokratie als politischer Lernprozess
Auf individueller Ebene benötigt die Vitalisierung der Demokratie Menschen mit entsprechenden
sozialen und politischen Kompetenzen. Über die Konturen gelingender citizenship education wissen
wir nach einigen Forschungsrunden heute mehr. Sie setzt früh in der Familie und im
Kindergarten an, vermittelt Empathiefähigkeit und andere soziale Kompetenzen. Schon in der Vorschule
sind demokratische Entscheidungs- und Mitwirkungsmodelle gefragt, entwickelt sich in
ersten Ansätzen moralische Urteilskraft. Weiter geht es in Schulen mit demokratischer Schulkultur
und ausgebauten Klassenräten, in Schulen, die sich zum Gemeinwesen öffnen und so eine allmähliche
Ausweitung des politischen Horizonts „urbi et orbi“ befördern. Peer groups stehen
hilfreich und prosozial zur Seite. Ich breche diese idealisierte Skizze an dieser Stelle ab. Sie kann
sich durchaus auf Forschungsergebnisse aus der Gewalt- und Rechtsextremismusforschung berufen,
weniger jedoch auf real existierende Verhältnisse. Sie macht aber deutlich, dass ein Großteil
der Maßnahmen zur Förderung demokratischer Kompetenzen, von Toleranz und Zivilität zu spät
einsetzt und zumeist ein unterstützendes Umfeld fehlt.
Dies ist oft die Ausgangslage für Bildungsmaßnahmen zur Vermittlung von Basiskompetenzen und
demokratischen Werten, durch Kurse und Formate, die im Rahmen schulischer und außerschulischer
Projekte eingesetzt werden können (von Betzvata, Eine Welt der Vielfalt, Achtung (+)
Toleranz, Blue Eyes/Brown Eyes bis zu den NDC-Formaten). Ihre Vorteile sind offensichtlich, denn
es sind handliche und erprobte, gelegentlich sogar gut evaluierte Formate, die in verschiedenen
Kontexten einsetzbar sind, ohne dort große Reformen vorauszusetzen, und je nach Kontext auch
ein freiwilliges Angebot mit hohem Anregungspotential darstellen. Auch die Nachteile sind offensichtlich:
Wir wissen fast nichts über deren Nachhaltigkeit, es handelt sich in der Regel um
Kurzzeitpädagogik ohne gesicherten Transfer und ohne Einbettung in Alltagsstrukturen. Ihr „Inselcharakter“
macht die individuelle Rezeption und Nutzung ungewiss. Ihre Qualität lässt sich bereits
durch Vor- und Nachbereitung (z.B. in Schulen und Jugendeinrichtungen) und durch Anpassung
der Formate an die jeweilige Zielgruppe verbessern.
Die strukturelle Antwort auf die Frage nach den Orten und Formen des Demokratielernens ist vergleichsweise
einfach. Politische und soziale Alltagserfahrungen stellen ein „heimliches Curriculum“
mit formativen Wirkungen dar. Wenn heute über Politik-, Politiker- und Parteienverdrossenheit in
der Bevölkerung geklagt wird, ist es notwendig, dies - auch und vermutlich in erster Linie - als
Ausdruck von alltäglichen Erfahrungen mit Politik zu begreifen. Enttäuschung, Zynismus und
Rückzug können durchaus rationale Reaktionsformen von Bürgerinnen und Bürgern sein, die „ihre“
Erfahrungen mit Politik und Politikern gemacht haben (vgl. Offe 2008). Wer diese Vermutung zulässt,
stellt andere, ungleich schwerer zu realisierende Ansprüche an politische Lernprozesse, als
dies in einer curricular orientierten Werteerziehung vorgesehen ist.
Wenn es wesentlich die Alltagserfahrungen in Familien, Bildungseinrichtungen, Arbeitsstätten,
freiwilligen Vereinigungen, aber auch mit Medien und Politik sind, die zur Vermittlung von demokratischen
Werten und zivilen Haltungen beitragen (oder eben auch nicht), dann heißt
Demokratielernen jene alltagsrelevanten Institutionen so zu demokratisieren und zivilisieren, dass
ihr „heimliches Curriculum“ zumindest demokratieverträglich, wenn nicht gar -förderlich ist.

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Dies bedeutet gerade auch für Bildungs- und Erziehungseinrichtungen, dass sie sich nicht auf curriculare
Innovationen, Lehrplanrevisionen und neue pädagogische Formate beschränken können,
so wichtig und sinnvoll sie im Einzelnen auch sein mögen (zu den curricularen Desiderata im Umgang
mit kultureller Vielfalt in der Einwanderungsgesellschaft vgl. Hormel/Scherr 2004). Vielmehr
muss sich ihre Alltagspraxis an demokratischen Normen ausweisen können. Dies ist, wenn ich es
richtig sehe, die Botschaft von Kita-Verfassungen, die Kindern und Eltern Mitwirkung und Verantwortung
garantieren, dies ist die Botschaft des BLK-Programms „Demokratie lernen & leben“ und
des Demokratie-Audits für eine demokratische Schule, der Initiative „mitWirkung!“, aber auch von
systematischen Überlegungen zum moralischen Lernen oder zur interkulturellen Pädagogik 37 . Der
beachtliche pädagogische Mehrwert einer praxisorientierten Strategie zur Vitalisierung von Demokratie
läge darin, dass damit zugleich neue demokratische Lernchancen eröffnet werden.
Dies sollte entsprechende curriculare Angebote und Formate einschließen, wie etwa im Bereich
des sozialen Engagements im Rahmen des mit dem Carl Bertelsmann Preis ausgezeichneten
Themenorientierten Projekts Soziales Engagement (TOP SE) in Baden-Württemberg, der jugendgeführten
Initiative „Schüler Helfen Leben“ (vgl. Roth/Lang 2007) oder den vielfältigen Versuchen,
„service learning“ in der Bundesrepublik heimisch zu machen.
Das „Lernen im Engagement“, wie das informelle bzw. nicht-formalisierte Lernen insgesamt, hat in
den letzten Jahren eine enorme wissenschaftliche Aufmerksamkeit und politische Aufwertung erfahren
(Kuhn u.a. 2000; Oser u.a. 2000; Chrisholm u.a. 2005; Rauschenbach u.a. 2006; Huth
2007; Rauschenbach 2007; Otto/Rauschenbach 2008). Dies sicherlich zu Recht, denn mit der
Freiwilligkeit und dem Ernstcharakter der Aktivitäten sowie einem hohen Selbstorganisations- und
Selbstbestimmungsanteil bieten Engagement und Beteiligung nahezu ideale Bedingungen für soziale
und politische Lernprozesse. Vorliegende Evaluationen bestätigen weitgehend diese
Annahmen (Huth 2007; Roth/Lang 2007; Düx u.a. 2008). Einrichtungen der Erwachsenenbildung
(Voesgen 2006) und Weiterbildung (Faulseit-Stüber u.a. 2008) haben begonnen, „Lernen im Engagement“
für sich zu erschließen und nach passenden pädagogischen und institutionellen
Unterstützungsformen Ausschau zu halten. Vielversprechende Impulse kommen aus Integrationsprojekten
mit Migrantinnen und Migranten oder mit Jugendlichen aus bildungsfernen Schichten, wo
z.B. Mentoren- und Patenschaftsmodelle dabei helfen, interkulturellen Kompetenzlücken ehrenamtlich
zu schließen (Colley 2005), die in den meisten Institutionen der Zuwanderungsgesellschaft
Bundesrepublik anzutreffen sind und die sich besonders diskriminierend im Bildungsbereich auswirken
(Huth 2008).
Die produktive Wirkung neuer Curricula, außerschulischer Bildungsangebote und informellen Lernens
im und durch Engagement bleibt jedoch an institutionelle Rahmenbedingungen gebunden,
die zur Verstärkung und Anerkennung solcher Erfahrungen beitragen – also an Möglichkeiten der
eigenen Gestaltung und Selbstbestimmung, letztlich z.B. an eine demokratische Schulkultur und
soziale Dienste, in denen die Menschenrechte der Nutzer geachtet und in ihren Mitwirkungswünsche
geschätzt und aufgenommen werden. Treffen solche Veränderungsimpulse auf Blockaden
und Ignoranz, führt dies zu Parallelwelten oder im schlechtesten Fall zur Abwertung informeller wie
formeller Lernorte.
Eine Mehrzahl der demokratischen Innovationen der jüngeren Zeit ist darauf ausgelegt, die Rationalität
und die Wissensgrundlagen politischen Handelns und Entscheidens zu verbessern. Das
reicht von deliberativen Mini-Öffentlichkeiten, die vor Wahlentscheidungen und politischen Weichenstellungen
zur Qualität der politischen Debatten beitragen sollen, über Sachvoten, die
37 Zentrale Anforderungen für die institutionellen Rahmenbedingungen pädagogischer Prozesse in der Einwanderungsgesellschaft
haben z.B. Ulrike Hormel und Albert Scherr formuliert (Hormel/Scherr 2004: 285ff.).

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zumindest einen Minimum an Informationen über den Abstimmungsgegenstand voraussetzen, bis
zu partizipativen Haushaltsplanungen auf kommunaler Ebene, die eine pädagogische Aufbereitung
eines komplizierten Stoffes voraussetzen und entsprechende kognitive Mobilisierungen fördern.
Es ist früh bemerkt worden, dass Bürgerinitiativen, Proteste und soziale Bewegungen ungewöhnlich
produktive Lernorte sein können, weil sie dazu nötigen, öffentlich mit guten Argumenten für die
eigenen Interessen und Anliegen einzutreten 38 . Wer sich in Bürgerinitiativen oder sozialen Bewegungen
engagiert, muss sich mit den Standpunkten von Opponenten auseinandersetzen und
Unterstützer gewinnen, Kenntnisse über politische Entscheidungswege und Verwaltungsverfahren
erwerben und Öffentlichkeitsarbeit betreiben, um erfolgreich zu sein. Bürgerinitiativen und soziale
Bewegungen müssen zudem angemessene Lern-, Diskussions- und Entscheidungsmuster entwickeln,
die ihre Anhänger und Unterstützer zumindest nicht vergraulen, im besseren Fall sogar zum
weiteren Mittun motivieren.
Gerade die Erfahrungen in den Bundesprogrammen gegen Rechtsextremismus und Fremdenfeindlichkeit
machen deutlich, dass die Entfaltung von demokratischen Werten, Einstellungen und
Handlungspotentialen, dass der zivile Umgang mit Fremden ohne solche Kontextveränderungen
und damit verbundene Gegenerfahrungen kaum vermittelt werden kann (Roth/Benack 2003; Lynen
von Berg/Roth 2003). Dies spricht nicht grundsätzlich gegen aufklärende und aufrüttelnde Projekttage,
kurzzeitpädagogische Angebote und die breite Palette außerschulischer politischer Bildung.
Wenn sie mit einer gehörigen Portion Selbsterfahrung und Interaktion verbunden sind, verbessern
sich auch die Lernchancen. Dennoch gleichen solche Angebote ohne Einbettung in den institutionellen
Alltag in der Regel einem Blindflug. Überraschungen sind nicht ausgeschlossen 39 . Dass es
in Landstrichen, wie weithin in den neuen Bundesländern, mit einem Anteil von Migrantinnen und
Migranten von weniger als zwei Prozent an der Wohnbevölkerung schwierig ist, interkulturelle
Konzepte im Alltag zu verankern, liegt auf der Hand. Zumal dann, wenn ein erheblicher Teil der
lokalen Migrationsbevölkerung rechtlich und institutionell diskriminiert in Asylbewerberunterkünften
außerhalb der Ortschaften untergebracht ist. Das Menschenbild, das Überlegungen zugrunde liegt,
man könne die Zivilität der Zivilgesellschaft allein in der Deliberation und durch kognitive Angebote
begründen, wird der tatsächlichen Komplexität von zumal wertebasierten Entscheidungen in keiner
Weise gerecht. Es privilegiert darüber hinaus diejenigen politisch, die über die kulturellen Ressourcen
verfügen, ihre Emotionen in einen rationalen Diskurs zu übersetzen und damit unsichtbar
werden zu lassen (Pernau 2008).
Das Glück, gemeinsam öffentlich zu handeln, die Erfahrungen von Solidarität und Gemeinsamkeit,
oder von Streit, Kompromiss und Aussöhnung – all dies kann authentisch nur im politischen Engagement
selbst erlebt werden. Hier liegt ein besondere Chance von demokratischen
Vitalisierungsstrategien: indem sie erprobt und ermöglicht werden, verbessern sie ihre Gelingensbedingungen
und verbreitern ihre Anhängerschaft.
38 Als Dokument von Bewegungsakteuren, die ihre Lernprozesse reflektieren s. Vack 1993. Weitere Hinweise finden
sich in einem Handbuch zur politischen Sozialisation, das auch Bewegungszusammenhänge und unkonventionelle
Beteiligungsverfahren aufgreift (Claußen/Geißler 1996).
39 In der Evaluation einzelner Maßnahmen (Projekttage, Ausstellungsbesuche, Interaktionstrainings etc.) mussten wir
gerade bei Importen von pädagogischen Formaten aus anderen Ländern gelegentlich die Erfahrung machen, dass nicht
wenige der Beteiligten das Gegenteil von dem gelernt hatten, was eigentlich angestrebt wurde (Roth/Benack 2003).

11 Literatur
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Abromeit, Heidrun: Die Messbarkeit von Demokratie: Zur Relevanz des Kontextes. In: Politische
Vierteljahresschrift 45 (2004) 1, S. 73-93
Albrow, Martin et al. (eds.): Global Civil Society 2007/8. Los Angeles u.a.: Sage, 2008
Aumüller, Jutta: Die kommunale Integration von Flüchtlingen. In: Gesemann/Roth, 2009, S. 111-
130
Baringhorst, Sigrid/Kneip, Veronika/März, Annegret/Niesyto, Johanna (Hg.): Politik mit dem Einkaufswagen.
Unternehmen und Konsumenten als Bürger in der globalen Mediengesellschaft.
Bielefeld: transcript Verlag, 2007
Barnes, Samuel et al.: Political Action. Beverly Hills: Sage, 1979
Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (Hg.): 7. Bericht der
Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der
Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland. Berlin, 2007
Beetham, David/Carvalho, Edzia/Landman, Todd/Weir, Stuart: Assessing the Quality of Democracy.
A Practical Guide, Stockholm: IDEA, 2008
Berger, Maria/Galonska, Christian/Koopmans, Ruud: Integration durch die Hintertür. Ethnisches
Sozialkapital und politische Partizipation von Migranten in Berlin. In: Klein, Ansgar et al. (2004):
251-272
Bernt, Matthias / Fritsche, Miriam: Kooperation – mit wem? Bewohnerbeteiligung im „Stadtumbau
Ost“. In: Vetter, Angelika (2008): 237-258
Böhm, Birgit/Bach, Nicolas/Düben, Ansgar: Verlässlich. Verantwortlich. Bürgernah. Bürgergutachten
zu den Eckpunkten der Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz. Berlin: Nexus,
2008
Bogumil, Jörg/Holtkamp, Lars/Kißler, Leo: Verwaltung auf Augenhöhe. Strategie und Praxis kundenorientierter
Dienstleistungspolitik. Berlin: edition sigma, 2001
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