Schlanke Regulierung nur - Bundesverband Neuer Energieanbieter

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Schlanke Regulierung nur - Bundesverband Neuer Energieanbieter

Berlin, Essen, Frankfurt, Hannover, 14.01.2004

Vergleich von Nettosubstanzerhalt und Realkapitalerhalt:

Schlanke Regulierung nur bei Realkapitalerhalt möglich

Bei der Berechnung angemessener Netznutzungsentgelte muss ein Verfahren gefunden werden,

Abschreibungen auf das Sachanlagevermögen und Verzinsung des Eigenkapitals der

Netzbetreiber möglichst genau und transparent zu erfassen. Dabei soll die Reinvestitionsfähigkeit

des Netzbetreibers über die Investitionszyklen hinweg, auch bei steigenden Preisen, erhalten

werden. Diskutiert werden die beiden Konzepte Nettosubstanzerhaltung (NSE) und Realkapitalerhaltung

(RKE). Ein Vergleich der beiden Systeme kommt zu folgendem Ergebnis:

Fazit:

• Die Nettosubstanzerhaltung führt zu überhöhten Netznutzungsentgelten (überhöhte Rendite

aufgrund des zusätzlichen Eigenkapitalaufbaus und –verzinsung)

• Aufgrund der langen Nutzungsdauern ist es äußerst unwahrscheinlich, dass die einzelnen

Komponenten eines Netzes nach Ablauf der Nutzungsdauer wieder jeweils einzeln so reinvestiert

werden, wie sie einmal (vor bis zu 50 Jahren) beschafft wurden.

• Die Methode der Realkapitalerhaltung ist Voraussetzung für eine schlanke Regulierung. Sie

ist wesentlich transparenter und trennt Gewinne sauber von den Kosten. Daher ist sie für

Dritte, d. h. insbesondere die Regulierungsbehörde, wesentlich einfacher nachzuvollziehen

und die korrekte Ermittlung der Netzentgelte einfacher zu überprüfen.

Die nachfolgende Analyse spricht eindeutig dafür, im Sinne einer schlanken Regulierung statt

des Nettosubstanzerhaltes das Realkapitalerhaltungssystem anzuwenden. Möglicherweise auftretende

Übergangsprobleme können durch die Einführung einer Übergangsregelung gelöst

werden.

Analyse:

1. Nettosubstanzerhaltung

Die Abschreibung erfolgt – entgegen Handels- und Steuerrecht – auf der Basis von (bis zum

Zeitpunkt der tatsächlichen Reinvestition fiktiven) Tagesneuwerten (TNW). TNW sind die um die

jährliche anlagenspezifische Inflation fortgeschriebenen Anschaffungskosten einer Sachanlage.

Der Inflationsausgleich wird also in den Abschreibungen berücksichtigt. Die Verzinsung auf den

Restwert erfolgt anhand eines Realzinses, der sich aus einem marktüblichen Nominalzins abzüglich

Inflationsrate ergibt.

Anlage 1


2. Realkapitalerhaltung

- 2 -

Hierbei erfolgt die Abschreibung (im Einklang mit Handels- und Steuerrecht) auf die tatsächlichen

Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten (AHK). Der Inflationsausgleich erfolgt durch Verzinsung

des Restwertes auf Nominalzinssatz (der um die Inflationsrate über dem Realzins liegt).

3. Vergleichende Bewertung der beiden Konzepte

Unter einer ganz bestimmten Annahme führen beide Systeme zu dem gleichen Kapitalrückfluss

(vgl. Abbildungen 1 und 2): nämlich dann, wenn in beiden Fällen die über die Netzentgelte eingenommenen

Abschreibungen sowie – im Fall der Realkapitalerhaltung – die Differenz zwischen

Nominal- und Realzins (Inflationsausgleich) über die Laufzeit der Abschreibungsdauer vollständig

so angelegt werden, dass sie am Ende der Abschreibungsdauer für eine Reinvestition ins

Netz zur Verfügung stehen. Nur dann ist die Summe der über die Abschreibungsdauer kumulierten

und inflationsverzinsten Abschreibungen gleich dem TNW am Ende der angesetzten Nutzungsdauer:

200,0

150,0

100,0

50,0

Spezielle Kenngrößen bei Nettosubstanzerhalt (NSE)

(AHK = 100, EK-Quote = 100, Realzins = 6,5%, Inflation = 2%)

300,0

Tagesneuwert

NSE: Kumulierte Abschreibung (=Kapitalrückfluss) inkl. Inflationsausgleich

NSE: Kumulierte Abschreibung (=Kapitalrückfluss)

250,0

0,0

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46

Jahre

Vom Netzbetreiber

"extern" aus den (in den

Netzentgelten erhaltenen

Abschreibungen zu

generierender Anteil am

Inflationsausgleich

Von Netznutzern in den

Entgelten bezahlter

Inflationsausgleich

300,0

250,0

200,0

150,0

100,0

50,0

Spezielle Kenngrößen bei Realkapitalerhaltung (RKE)

(AHK = 100, EK-Quote = 100, Realzins = 6,5%, Inflation = 2%)

Tagesneuwert

RKE: Kumulierte Abschreibung (=Kapitalrückfluss) inkl. Inflationsausgleich

RKE: Kumulierte Abschreibung (=Kapitalrückfluss)

0,0

1 6 11 16 21 26

Jahre

31 36 41 46

Abb. 1: Nettosubstanzerhalt Abb. 2: Realkapitalerhalt

Vom Netzbetreiber

"extern" aus den

Abschreibungen zu

generierender

Inflationsausgleich

In den kumulierten Abschreibungen ist bei der NSE aufgrund der TNW-Abschreibungen bereits

ein Inflationsausgleich enthalten (vgl. Abbildung 1). Allerdings reichen die über die Netzentgelte

eingenommenen kumulierten Abschreibungen am Ende der Abschreibungsdauer nicht aus, um

das tatsächliche Reinvestitionsvolumen abzudecken. Die verbleibende Lücke muss der Netzbetreiber

selbst decken. Dazu kann er z.B. die über die Netzentgelte eingenommenen Abschreibungen

in Form anderer Netzanlagen reinvestieren oder am Kapitalmarkt („extern“) anlegen und

sie „inflationsverzinsen“ lassen. Auch beim Nettosubstanzerhalt muss also ein großer Teil des

Substanzerhalts außerhalb der Abschreibungen erfolgen, d.h. genau wie beim Realkapitalerhalt.

Bei der reinen Realkapitalerhaltung entfällt aber diese Zweiteilung (Abbildung 2). Die in den

Netzentgelten enthaltenen Abschreibungen werden nur auf Basis der AHK verrechnet – dafür

erhält der Netzbetreiber statt des Realzinses einen Nominalzins und nimmt im Gegenzug die

Inflationsverzinsung „in eigener Regie“ vor.


- 3 -

3.1. NSE kann zu doppelten Zinseinnahmen führen

Beim Nettosubstanzerhalt entstehen dabei höhere Gewinne des Netzbetreibers: Ursache dafür

ist, dass die Bemessungsgrundlage für die Eigenkapitalverzinsung nicht das im Netzbetrieb tatsächlich

bereit gestellte Eigenkapital ist, sondern das sogenannte „betriebsnotwendige Eigenkapital“,

das sich als Summe der kalkulatorischen Restwerte des Anlagevermögens u. a. zuzüglich

von Finanzanlagen ergibt. Die jährlich eingenommenen und wegen der TNW-Basis ansteigenden

Abschreibungen sammeln sich als Finanzanlagen an, erhöhen damit jährlich das betriebsnotwendige

Eigenkapital und führen dadurch zu einer zusätzlichen Eigenkapitalverzinsung. Das

heißt, bei der Nettosubstanzerhaltung können die eingenommenen Abschreibungen zweifach

verzinst werden: erstens über die Anlage und Verzinsung am Kapitalmarkt und zweitens über

die Verzinsung, die im Rahmen der Netzentgeltkalkulation auf Finanzanlagen gewährt wird. Bei

der Realkapitalerhaltung dagegen erfolgt die Verzinsung ausschließlich über die „externe“ Anlage

der eingenommenen Abschreibungen (am Kapitalmarkt).

Durch die Abschreibung auf TNW-Basis wird so getan, als ob das Netz zum Zeitpunkt der Reinvestition

genau in der Art wieder errichtet würde, das heißt, dass jede Einzelkomponente in identischer

Form reinvestiert würde. Erfordert (wie aufgrund des technischen Fortschritts regelmäßig

der Fall) zum Zeitpunkt der Wiederbeschaffung die Reinvestition einer Systemkomponente geringere

Finanzmittel als Tagesneuwerte jeder historischen Einzelkomponente, kann die Differenz

zwischen den akkumulierten Abschreibungen und der tatsächlichen Reinvestition als Gewinn

ausgeschüttet werden. Dadurch können bei der Nettosubstanzerhaltung spätere Gewinne des

Unternehmens zunächst als Kosten angesetzt werden.

3.2. NSE erfordert hohen regulatorischen Aufwand

Das System der Realkapitalerhaltung gewährleistet die größere Transparenz: Sowohl AHK als

auch der Nominalzins sind allgemein verfügbar bzw. aus den Unterlagen ablesbar. Die Ermittlung

des TNW im System der Nettosubstanzerhaltung dagegen erlaubt einen erheblichen Spielraum.

Dies führt bei der NSE zu systemimmanenten Fehlern der Entgeltbestimmung: Jeder angenommene

TNW unterliegt vor der tatsächlichen Wiederbeschaffung erheblichen Unsicherheiten.

Dies gilt einerseits für die tatsächlich eintretende Höhe der Wiederbeschaffungskosten einer

bestimmten Sachanlage, andererseits aber auch für die Frage, ob überhaupt wiederbeschafft

(oder stattdessen rückgebaut) wird. Diese Frage lässt sich auch von einem Regulator nicht ex

ante beantworten, so lange nicht entweder reinvestiert oder rückgebaut wurde.

Aufgrund der langen Nutzungsdauern ist es äußerst unwahrscheinlich, dass die Einzelkomponenten

eines Netzes nach Ablauf der Nutzungsdauer wieder genauso reinvestiert werden, wie

sie vor bis zu 50 Jahren beschafft wurden. Häufige Gründe dafür sind

• der technische Fortschritt (Kunststoffrohe statt Gussrohre in der Gaswirtschaft),

• geänderte Systemtechnik (historisch gewachsene Strukturen werden bei Reinvestitionen so

nicht reproduziert: statt mehrerer paralleler Verbindungskabel zum Umspannwerk würde ggf.

bei einer Reinvestition eine Anbindung auf eine höhere Spannungsebene verlagert)

• Überkapazitäten (rückläufiger Energiebedarf, z. B. in den neuen Bundesländern).

Damit ist offensichtlich, dass ungerechtfertigte Eigenkapitalerhöhungen und Zinsgewinne (es

wird Kapital verzinst, das nie vom Netzbetreiber investiert wurde) während der Betriebszeit

kaum verhindert werden können. Selbst wenn sich zu einem späteren Zeitpunkt herausstellen

sollte, dass die kalkulatorischen Abschreibungen überhöht waren – was nur mit einem erheblichen

regulatorischen Aufwand möglich wäre –, könnte allenfalls der Differenzbetrag zum tat-


- 4 -

sächlichen Wiederbeschaffungswert abgeschöpft werden; eine rückwirkende Verrechnung zuviel

berechneter Zinsen auf das Eigenkapital wäre praktisch kaum durchführbar. Der Vorschlag, statt

Einzelkomponenten künftig auf die TNW von Systembaugruppen abzuschreiben, schafft nur

zusätzlich Intransparenz und Manipulationsspielraum: Baugruppen (z.B. Umspannwerke) setzen

sich typischerweise aus Einzelinvestitionen unterschiedlichster Zeitpunkte zusammen und müssten

entsprechend dem technischen Fortschritt immer wieder neu gruppiert werden – ein für die

Regulierungsbehörde kaum kontrollierbares Verfahren.

Somit übt das Prinzip der Nettosubstanzerhaltung auf jeden Netzbetreiber einen Anreiz aus,

• Stranded Investments möglichst lange nicht als solche offen zu legen, sondern stattdessen

Eigenkapital auf der Basis einer fiktiven Wiederbeschaffung zu Tagesneuwerten aus den

Entgelten zu generieren;

• abgeschriebene und nicht mehr benötigte Anlagenkomponenten möglichst lange formal zu

betreiben, statt einen Rückbau vorzunehmen, um weiterhin eine Verzinsung für das (nie

mehr benötigte) Eigenkapital auf der Basis von TNW zu erhalten.

4. Übergang von NSE zu RKE ist auch während einer laufenden Abschreibung möglich

Gegen die Einführung der RKE wird von Netzbetreiberseite eingewendet, dass der Übergang

während einer laufenden Abschreibung zu einer gravierenden Anhebung der Netznutzungsentgelte

führen müsse. Dieser Effekt entsteht aber nur, wenn der Systemwechsel nach folgenden

- von Netzbetreiberseite diskutierten - Prinzipien erfolgt (in Abbildung 3 als Übergang A bezeichnet):

• die zum Zeitpunkt des Systemwechsels geführten TNW werden eingefroren und als fiktive

AHK über die Restlaufzeit linear abgeschrieben;

• die Verzinsung mit dem nunmehr höheren Nominalzinssatz erfolgt auf den Restwert, der

sich aus dem eingefrorenen TNW (unter Berücksichtigung der linearen Abschreibung) ergibt.

Bei diesem Ansatz entsteht in der Tat im Jahr des Übergangs ein höheres Netznutzungsentgelt,

da die Auswirkungen des Übergangs auf Abschreibungs- und Restwert (in Richtung sinkender

Werte) erst im Laufe der weiteren Abschreibungsdauer nach Übergang spürbar werden, andererseits

aber der höhere Nominalzinssatz sofort angewendet wird. Der Anstieg entspricht daher

genau der Differenz von Real- und Nominalzins auf den Restwert, der bei diesem Übergangsansatz

unverändert übernommen wird. Allerdings ist kaum nachvollziehbar, warum nach einem

Übergang auf RKE der höhere Nominalzinssatz auf Tagesneuwerte angewendet werden sollte,

da die ja de facto vom Netzbetreiber nie finanziert wurden.

Dieser Effekt einer Netzentgelterhöhung bleibt aus, wenn als Basis für die Verzinsung mit dem

Nominalzinssatz ab dem Zeitpunkt des Übergangs nicht der Restwert auf TNW-Basis gewählt

wird, sondern derjenige, der sich – wie bei der RKE – aus den ursprünglichen AHK (unter Berücksichtigung

der linearen Abschreibung) ergibt (Übergang B in Abbildung 3). Die Berücksichtigung

der Abschreibungen erfolgt wie bei Übergang A.


12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

- 5 -

Jährliche kalkulatorischen Kapitalkosten (in NNE)

NSE: Summe Zins auf RW und Abschreibung (in Netzentgelt)

RKE: Summe Zins und Abschreibung (in Netzentgelt)

Üb A: Summe Zins auf RW und Abschreibung (in Netzentgelt)

Üb B: Summe Zins und Abschreibung (in Netzentgelt)

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49

Abb. 3: Übergang von NSE zu RKE

Mit diesem Übergangsansatz sind sinkende Netznutzungsentgelte verbunden. Es käme hierbei

zu einer geringfügigen Lücke im Kapitalrückfluss gegenüber einer Situation, in der der NB immer

und von Beginn des Abschreibungszeitraumes nach dem Prinzip der NSE vorgegangen wäre.

Wie die Abbildung 3 aber zeigt, sind die auch mit einem Übergang zu erzielenden Netznutzungsentgelte

immer noch höher als wenn von Anfang an nach RKE kalkuliert worden wäre.

Grundsätzlich trifft allerdings die Annahme, dass die zurzeit existierenden Betriebsmittel seit

Beginn ihrer Lebensdauer nach dem System der Nettosubstanzerhaltung abgeschrieben wurden,

gar nicht zu: So wurde in der Erdgaswirtschaft bislang noch nie nach dem System der NSE,

sondern nach dem Prinzip der Anlegbarkeit kalkuliert. Auch im Stromnetzbereich galten meist

völlig andere Kalkulationsprinzipien (Anlegbarkeit, Konkurrenz durch Eigenerzeugung). Das

Prinzip der Nettosubstanzerhaltung wurde einheitlich erst mit der Verbändevereinbarung Strom

II eingeführt. Viele Beispiele zeigen, dass an unterschiedlichen Stellen Netzbetreiber von den

Regelungen der Verbändevereinbarungen abgewichen sind. Erst mit der Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes

im Mai 2003 gewann durch die Vermutungsregelung „guter fachlicher

Praxis“ für die Verbändevereinbarung II plus das System der Nettosubstanzerhaltung eine rechtliche

Relevanz.

Es ist also davon auszugehen, dass der weitaus größte Teil der langlebigen Anlagegüter (nur für

diese spielen die mit NSE bzw. RKE verbundenen unterschiedlichen Zinseffekte eine Rolle)

nicht nach dem System der Nettosubstanzerhaltung abgeschrieben bzw. verzinst wurde. Daher

steht einem flächendeckenden Übergang zur Realkapitalerhaltung nichts im Wege. Um in Einzelfällen

möglicherweise auftretende unbillige Härten zu vermeiden, könnte eine Ausnahmevorschrift

vorgesehen werden: Es wird den Netzbetreibern ausnahmsweise eine Erhöhung der Entgelte

im übergangsbedingten Ausmaß zugestanden, soweit sie gegenüber der Regulierungsbehörde

nachweisen, dass sie für diese Anlagegüter in der Vergangenheit immer nach NSE kalkuliert

haben.

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