DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK IM KONTEXT ... - Fiala

fiala

DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK IM KONTEXT ... - Fiala

DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK

IM KONTEXT DER NATIONALEN SICHERHEIT UND

GLOBALER ZUSAMMENHÄNGE

Doris Fiala

Nationalrätin FDP

Mitglied der Schweizer Delegation im Europarat

A thesis submitted to the Department of Humanities, Social and Political

Sciences of the Swiss Federal Institute of Technology (ETH Zurich) in

partial fulfilment of the requirements for the degree of Master of Advanced

Studies in Security Policy and Crisis Management (MAS ETH SPCM).

1. Oktober 2010

Copyright 2010 Doris Fiala

All Rights Reserved


DANK

Die erhaltene fachliche Unterstützung verdanke ich insbesondere

folgenden Persönlichkeiten:

• Gnesa Eduard, Dr. iur.

Sonderbotschafter für Internationale Migrationszusammenarbeit

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA,

Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA, Freiburgstrasse

130, 3003 Bern, vormals Direktor des Bundesamtes für Migration

• Köppel Hugo

Schweizerisches Rotes Kreuz, Departement Gesundheit und Integration

Leiter Abteilung Integration und Rückkehr, Werkstrasse 18, 3084 Wabern

• Rohner Hannes

Zukunfts- und Innovationsforscher, Privatdozent, Inhaber b4u Forecast

und Innovation, Murten

• Wenger Andreas, Prof. Dr.

ETH Zürich Forschungsstelle für Sicherheitspolitik, Leiter des Center of

Security Studies an der ETH Zürich

• Zürcher Gottfried

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD, Bundesamt für

Migration BFM, Vizedirektor Direktionsbereich Migrationspolitik,

Quellenweg 6, 3003 Bern-Wabern

2


• Mitglieder des sogenannten „Runder Tisch zur

Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030“; es sind

dies insbesondere Vertreterinnen und Vertreter

• der politischen Parteien der SVP, SP, CVP,

• Schweizerischer Gewerbeverband

• Arbeitgeberverband Schweiz

• Avenir Suisse

• Caritas

• Schweizerisches Rotes Kreuz

• Politische Abteilung IV des EDA

• Bundesamt für Migration

• Travailsuisse

Meinen speziellen Dank richte ich an meine Familie, die mich in allen

politischen sowie beruflichen Belangen und insbesondere während des

Studiengangs MAS SPCM ETHZ unterstützt und viel Verzicht in Kauf

genommen hat.

3


Kapitel Seite

0. Inhaltsverzeichnis 4

0.1. Tabellenverzeichnis 8

0.2. Abbildungsverzeichnis 10

0.3. Abkürzungsverzeichnis 12

Zusammenfassung 15

1. Einleitung und Konzept 19

Kurzübersicht zu Kapitel 1

1.1. Migrationspolitik 24

1.1.1. Definition Migration 24

1.1.2. Definition Migrationspolitik 25

1.2. Sicherheitspolitik 27

1.2.1. Definition Sicherheit 28

1.2.2. Definition Sicherheitspolitik 29

2. Der globale Rahmen 32

Kürzübersicht zu Kapitel 2

2.1. Der globale Rahmen der Migration 33

2.1.1. Migration und Migrationspolitik allgemein 35

2.1.1.1. Migration und Fakten international 41

2.1.1.2. Fakten und Hintergründe zur Migrationspolitik der EU 44

2.2. Der globale Rahmen der Sicherheit 48

2.2.1. Sicherheit international,

am Beispiel der Grossmacht USA 54

4


2.2.2. Sicherheit international, am Beispiel EU 60

2.2.2.1. Zuwanderung in Zeiten des Terrors in den USA

und in der EU im Vergleich 65

2.2.2.2. Unterschiedliche Wahrnehmung des Ereignisses

und der Gefahren 65

2.2.2.3. Auswirkungen auf die sicherheitspolitische Debatte 67

2.2.3. Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik

am Beispiel Subsahara-Afrika 67

2.3. Schnittstellen des globalen Rahmens Migration und

Sicherheit 69

2.3.1. Schnittstelle Terrorismus international 69

2.3.1.1. Schnittstelle Terrorismus am Beispiel, am Deutschland 70

2.3.1.2. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Grossbritannien 74

2.3.1.3. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Spanien 81

2.3.1.4. Schnittstelle Terrorismus, respektive innere Sicherheit

am Beispiel Italien 85

2.3.1.5. Zusammenfassung und Vergleich im Bereich

Sicherheitspolitik 91

3. Der Rahmen Schweiz 97

Kürzübersicht zu Kapitel 3

3.1. Migration und Fakten Schweiz 98

3.1.1. Migration Schweiz und Wahrnehmung

in der Öffentlichkeit 98

3.1.2. Die mediale Beeinflussung der Öffentlichkeit, insbesondere

in der Wahrnehmung der Ausländerkriminalität 100

3.1.2.1. Wirklichkeitskonstruktion: Rolle der Medien 100

3.1.2.2. Verschiedene Kriminalitätstheorien 101

3.1.3. Migration und Demografie in der Schweiz 108

5


3.1.3.1. Demografische Entwicklung der Schweiz 108

3.1.3.2. Überalterung prägt Migrationspolitik in der Schweiz 108

3.1.4. Migration und Zulassungspolitik Schweiz 109

3.1.4.1. Zulassung zum Arbeitsmarkt 110

3.1.4.2. Zulassungspolitik in den letzten 30 Jahren 110

3.1.4.3. Neue Zuwanderung 111

3.1.4.4. Humankapital und Wettbewerb der Köpfe 112

3.1.4.5. Abstiegsangst der Mittelschicht und Stimmungsmache 113

3.1.4.6. Die neue Zuwanderung in Zahlen 114

3.2. Sicherheit und Fakten Schweiz 118

3.2.1. Sicherheitspolitischer Faktor Armee der Schweiz 119

3.2.2. Sicherheitspolitischer Faktor Nachrichtendienst

der Schweiz 123

3.2.3. Sicherheitspolitischer Faktor Neutralität

der Schweiz 127

3.2.4. Sicherheitspolitischer Faktor innere Sicherheit

der Schweiz 131

3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor Verträge mit der EU und

Gesetzgebung 142

3.2.5.1. Das Schengener System 143

3.2.5.2. Die Dublin-II-Verordnung 146

3.2.5.3. Schweiz reagiert mit Verschärfung im neuen Asyl- und

Ausländergesetz (AuG) 148

3.2.5.4. Interpol und Europol 149

3.2.6. Sicherheitspolitischer Faktor Diplomatie 151

3.3. Schnittstellen Migration und Sicherheit

in der Schweiz 154

6


3.3.1. Schnittstelle irreguläre Migration und Sicherheit 154

3.3.2. Schnittstelle Migration und Kriminalität sowie öffentliche

Sicherheit 163

3.3.3. Schnittstelle Integration und Sicherheit 164

3.3.3.1. Schnittstelle Sans-Papier und Sicherheit 168

3.3.4. Schnittstelle Friedensförderung und Sicherheit 170

3.4. Fazit Schweiz 174

3.4.1. Begründung der These 1 174

3.4.2. Begründung der These 2 178

3.4.3. Begründung der These 3 179

4. Schlusswort bzw. Empfehlungen 185

Kurzübersicht zu Kapitel 4

4.1. Empfehlungen im Bereich Migration 186

4.2. Empfehlungen im Bereich Sicherheit 189

5. Bibliographie 193

5.1. Nützliche Links 196

6. Anhang 198

Anhang 6.1. 198

„360-Grad Umfeld-Sphärenanalyse“ (Hannes Rohner Modell)

Entwurf des drafting Committee zuhanden des Runden

Tisches zur Langzeitperspektive der Migrationspolitik

bis 2030, Bericht zur schweizerischen Migrationspolitik 2030,

vom 2. Juni 2010, S.39.

Ein Auszug aus dem noch nicht publizierten Bericht.

Anhang 6.2. 211

MAS Richtfragen, Interview, am Beispiel Deutschland

7


0.1. Tabellenverzeichnis Seite

Tabelle 1: Migrationsentwicklung 43

Tabelle 2: Wichtigste Aufnahmeländer der Migranten 43

Tabelle 3: Wichtigste Herkunftsländer der Migranten 44

Tabelle 4: Übersicht der Gesetzessituation der gesetzgebenden

Gewalt in Frankreich, Deutschland

und Grossbritannien 96

Tabelle 5: Bestand der ständigen ausländischen

Wohnbevölkerung nach Ausländergruppe

seit Ende Dezember 1974 116

Tabelle 6: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres pro

Herkunft der beschuldigten Person,

Verstösse gegen das Strafgesetz 132

Tabelle 7: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009, Verstösse gegen das Strafgesetz 133

Tabelle 8: Anteil der Ausländer im schweizerischen

Freiheitsentzug, seit 2004 bis 2009 134

Tabelle 9: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres

pro beschuldigte Person, Jahr 2009,

Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz 137

Tabelle 10: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009,

Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetz 138

Tabelle 11: Beschuldigte nach Altersgruppen und

Staatsangehörigkeit, Jahr 2009,

Verstoss gegen Betäubungsmittelkonsum 139

8


Tabelle 12: Beschuldigte nach Altersgruppen und

Staatszugehörigkeit, Jahr 2009, Verstoss gegen

das Gesetz – Betäubungsmittelhandel 139

Tabelle 13: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres

pro beschuldigte Person, Jahr 2009,

Verstoss gegen das Ausländergesetz 140

Tabelle 14: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009, Verstoss gegen das Ausländergesetz 141

9


0.2. Abbildungsverzeichnis Seite

Abbildung 1: Grafik der regionalen Migrationsbewegungen 37

Abbildung 2: Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie

A Framework for Grand Strategy 55

Abbildung 3: Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009 114

Abbildung 4: Einwanderung aus den EU-27/EFTA-Staaten

und aus den übrigen Staaten, seit 1990 114

Abbildung 5: Einwanderung, Auswanderung und

Wanderungsbilanz, seit 1974 115

Abbildung 6: Einwanderung der ständigen ausländischen

Wohnbevölkerung nach Einwanderungsgrund,

Jahr 2009 115

Abbildung 7: Anzahl der Asylgesuche in der Schweiz pro Jahr 117

Abbildung 8: Prozentuale Verteilung der Personen in der

Vollzugsunterstützung nach Regionen

per 31. 12 2009 117

Abbildung 9: Asylgesuche nach den 10 zahlreichsten

Herkunftsländern, Jahr 2009 118

Abbildung 10: Beschuldigte Personen in der Schweiz nach

Staatszugehörigkeit und nach Gesetzen 132

Abbildung 11: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,

Verstösse gegen das Strafgesetz 136

10


Abbildung 12: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht,

Jahr 2009,

Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz 137

Abbildung 13: Ausländergesetz: Beschuldigte nach Alter und

Geschlecht, Jahr 2009,

Verstoss gegen das Ausländergesetz 140

11


0.3. Abkürzungsverzeichnis

ALV Arbeitslosenversicherung

AuG Asyl- und Ausländergesetz

BFF Bundesamt für Flüchtlingswesen

BFM Bundesamt für Migration

BfS Bundesamt für Statistik

BWIS Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung

der Inneren Sicherheit

DEZA Agentur für internationale Zusammenarbeit im

Eidgenössischen Departement für auswärtige

Angelegenheiten

CVP Chrisdemokratische Volkspartei

CSS Center of Security Studies ETH Zürich

EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige

Angelegenheiten

EFMS/efms European Forum for Migration Studies

EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement

EU Europäische Union

EULEX European Union Rule of Law Mission

EUMC Militärausschuss der Europäischen Union

EURODAC europaweites Fingerabdruckidentifizierungssystem

Europol European Law Enforcement Agency

EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftdepartement

EVP Evangelische Volkspartei

EWR Europäischer Wirtschaftsraum

12


ESVP Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

ETHZ Eidgenössische technische Hochschule Zürich

Fedpol Bundesamt für Polizei

Frontex Europäische Agentur für die operative

Zusammenarbeit an den Außengrenzen der

Mitgliedstaaten der Europäischen Union

GCIM Global Commission on International Migration

GLP Grün Liberale Partei

IDP internally displaced person

konfliktbedingte intern Vertriebene

KFOR Kosovo Force

KKJPD Konferenz der kantonalen Justiz- und

Polizeidirektorinnen und -direktoren

LMT Liaison and Monitoring Teams

MuB Migration-Info.de;

Migration und Bevölkerung Newsletter; ein Projekt des

Netzwerks Migration in Europa, der Bundeszentrale

für politische Bildung und des Hamburgischen

WeltWirtschaftsinstituts

NATO North Atlantic Treaty Organization

NDB Nachrichtendienst des Bundes

NGO Non-Governmental Organization

N-SIS nationaler Schengener Informationssystem

IGH Internationaler Gerichtshof

ILR Interdepartementalen Leitungsgruppe

IMES Bundesamt für Zuwanderung, Integration

und Auswanderung (innerhalb des BFM)

IOM International Organization for Migration

13


PKS Polizeiliche Kriminalstatistik

SiPol-Bericht Sicherheitspolitischer Bericht

SIS Schengener Informationssystem

VIS Visumsinformationssystem

SVG Strassenverkehrsgesetz

SVP Schweizerische Volkspartei

SWISSCOY Verband der Schweizer Armee (Swiss Company) im

Rahmen der friedensfördernden Militärmission KFOR

der NATO im Kosovo

TAK Tripartiten Agglomerationskonferenz - eine politische

Plattform von Bund, Kantonen, Städten und

Gemeinden für eine gemeinsame

Agglomerationspolitik in der Schweiz

u.a. unter anderem

UNDESA United Nations Department of Economic

and Social Affairs

UNDP United Nations Development Program

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees

Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten

Nationen

UNO United Nations Organization

USA United States of America

WEF World Economic Forum

WTO World Trade organization

VBS Eidgenössischer Departement für Verteidigung,

Bevölkerungsschutz und Sport

ZIS Zollinformationssystem

14


Zusammenfassung

Die nachstehende Master Thesis befasst sich mit der Migrations- und der

Sicherheitspolitik der Schweiz in einem internationalen Umfeld und

globalen Zusammenhängen. Insbesondere interessieren dabei

Schnittstellen der Migrations- zur Sicherheitspolitik, bzw. umgekehrt der

Sicherheits- zur Migrationspolitik. Inwiefern sich die Politikfelder Migration

und Sicherheit tangieren und gegenseitig beeinflussen, ist Gegenstand

der Auseinandersetzung dieser Arbeit.

Der Aufbau ist so gegliedert, dass systematisch zuerst von allgemeinen

Aussagen über globale und internationale Analysen und Feststellungen

beider Politiken (Migration und Sicherheit) zur EU über gegangen und erst

dann der Schweizteil abgehandelt wird. Oder anders ausgedrückt: Die

Überlegungen gehen vom „Grossen, Globalen zum „Kleinen, Nationalen“.

Die Arbeit dokumentiert, welches die aktuellen Herausforderungen der

Sicherheitspolitik sind unter Berücksichtigung der neuen globalen Risiken.

Der Quervergleich neuer Migrationstendenzen und Sicherheitsstrategien

geben Antworten auf die Frage, wie strategisch in der Schweiz

vorgegangen werden kann.

Die Autorin belegt mit ihrer Arbeit die drei von ihr formulierten Thesen:

1. Die Schweizer Migrationspolitik wird auch weiterhin in erster Linie

durch Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklungen beeinflusst. Die

demografische Entwicklung ist dabei von grosser Relevanz.

Überfremdung, der Grad der Integration von Ausländern und

sicherheitspolitische Determinanten wie Kriminalität beeinflussen

zwar die migrationspolitische Debatte, jedoch erst in zweiter Linie.

Determinanten wie Terrorismus und Extremismus spielen bei der

Formulierung einer zukünftigen Migrationspolitik unseres Landes

eine verhältnismässig untergeordnete Rolle, im Gegensatz zur

Situation in anderen Staaten.

15


2. Insbesondere aufgrund der öffentlichen Wahrnehmung beeinflusst

hingegen die Migrationspolitik Handlungsweisen und Strategien der

Schweizer Sicherheitspolitik massgebend; irreguläre Migration,

Ausländerkriminalität und eine steigende Zahl muslimisch Gläubiger

sind Einflussfaktoren, welche die Sicherheitspolitik in unserem Land

prägen.

3. Der „Sonderfall Schweiz“ hat aufgrund der Direkten Demokratie mit

ihrer konstanten Möglichkeit der Volksinitiativen und Referenden

einen anderen Umgang mit Migrations- und Sicherheitsfragen als

andere Staaten.

Die Begründungen der drei Thesen lauten kurz gesagt:

Recherchen und Analysen haben erstens einmal ergeben, dass die

Migrationspolitik kein explizites, eigenständiges politisches Aktionsfeld in

der Schweiz darstellt, wenngleich die Thematik weltweit ganz oben auf

den politischen Agenden steht. Auch der überparteilich gegründete so

genannte „Runde Tisch zur Migrationspolitik – Langzeitperspektiven für

die Schweiz“ stellt zuerst einmal Fragen rund um die Wirtschaftspolitik, wie

wir sie bereits aus der Vergangenheit kennen. Demografie (Überalterung

der Bevölkerung) und ein erwarteter, wachsender Mangel an Arbeits- und

insbesondere an hochqualifizierten Fachkräften dominieren die

Diskussionen zum Thema in der Schweiz im Zusammenhang rund um die

Sicherung des Wohlstandes des Landes. Erst in zweiter Linie benennt die

Schweizerpolitik Herausforderungen rund um Flüchtlingsproblematiken

sowie rund um die humanitäre Tradition unseres Landes. Die aktuelle

Migrationspolitik ist geprägt vom sogenannten Zwei-Kreise-Modell, d.h.

vom Freizügigkeitsabkommen mit den EU- und EFTA-Staaten sowie der

Beschränkung und Zulassung Drittstaatenangehörigen auf qualifizierte

Personen.

Die Master-Thesis dokumentiert jedoch klar, dass, zweitens, umgekehrt

die Migrationspolitik und globale Risiken die Sicherheitspolitik prägen. Ins

16


Feld geführt werden können die Ausweitung durch Menschen- und

Drogenhandel, illegale Migrations- und Flüchtlingsströme, ethnische

Konflikte sowie die Ressourcenproblematik und der Klimawandel.

Die Schweiz ist ein Land wie jedes andere. Aber darüber hinaus ist sie,

was nur wenige Staaten von sich behaupten können, auch ein politisches

Symbol. Sie repräsentiert ein spezielles Gedankengut, steht für direkt

Demokratie, Föderalismus und Mehrsprachigkeit im Inneren und

Neutralität in der Aussenpolitik, kurz, sie verkörpert eine spezifische Art

von Staatswesen. Im Gegensatz zu den anderen europäischen Staaten ist

die Schweiz keine rein parlamentarische Demokratie, sondern eine

Demokratie mit starken direkt-demokratischen Wurzeln. Das hat

weitreichende Konsequenzen. In beiden Demokratietypen entscheidet

nämlich nicht die gleiche Kategorie von Leuten über die Politik. Im

Ausland obsiegt in Grundsatzfragen meistens die politische Elite, in der

Schweiz hingegen das Volk – zusammen mit der Elite, oder gegen diese.

Oft stimmen Elite und Volk überein. Aber es kommt immer wieder vor,

dass der Souverän andere Prioritäten setzt. Er zwingt den Bundesrat und

Parlament, Wege zu begehen, die diese lieber meiden möchten.

Die dritte These der Verfasserin wird in diesem Sinne begründet, in dem

dokumentiert wird, dass Rechtsparteien und Populisten international wie in

der Schweiz auf dem Vormarsch sind und insbesondere das Thema der

Ausländerkriminalität und organisiertes Verbrechen massgebend die

Stimmbevölkerung einer Direkten Demokratie beeinflussen. Sogenannte

„Re-Nationalisierungstendenzen“ sind in weiten Teilen Europas erkennbar,

in der Schweiz aufgrund der direkten Demokratie aber weitaus

schwerwiegender.

Die Master-Thesis schliesst mit Empfehlungen für die Schweiz, sowohl für

eine künftige Migrations- wie für eine strategisch ausgerichtete

17


Sicherheitspolitik. Für beide Politikfelder gilt gemäss Verfasserin die

Einsicht, internationaler Kooperation nachzuleben, da die Schweiz im

Alleingang die anstehenden Herausforderungen nicht zu bewältigen

imstande ist. Deshalb, gemäss Masterarbeit und Ansicht der Verfasserin

zusammengefasst, sowohl eine umfassende Migrations- wie auch eine

umfassende Sicherheitsstrategie festzuschreiben und diese Departement

übergreifend zu formulieren, was heute noch nicht der Fall ist.

1. Einleitung und Konzept

Kurzübersicht zu Kapitel 1

18


Das erste Kapitel der Masterthesis beinhaltet eine allgemeine Einleitung

zur gewählten Thematik und beschreibt die relevanten Fragestellungen,

die konzeptionelle Vorgehensweise sowie die von der Verfasserin

aufgestellten drei Thesen, die sie mit dieser Arbeit belegen will.

Zudem werden die Definitionen zur (1.1.1,) Migration bzw. zur (1.1.2.)

Migrationspolitik sowie die Definitionen zur (1.2.1.) Sicherheit und (1.2.2.)

Sicherheitspolitik festgehalten.

Einleitung

Als Nationalrätin (u.a. als Mitglied in den nationalen Kommissionen für

Aussenpolitik, APK, sowie als Mitglied der den Bundesrat beratenden

Kommission für Entwicklungszusammenarbeit) und als Mitglied der

Schweizer Delegation im Europarat in Strassburg (Präsidentin der

Subkommission für Flüchtlingswesen), ist die Verfasserin der Thesis der

Bedeutung der Migrationspolitik für die Schweizer Sicherheitspolitik, in

einem globalen Umfeld nachgegangen. Die Thematik steht unbestritten

international, und insbesondere in fast allen 47 Mitgliedsstaaten des

Europarats, zuoberst auf den politischen Traktandenlisten. Die Frage stellt

sich, inwiefern die Stabilität der Länder davon abhängt, wie den aktuellen

Herausforderungen in diesem Zusammenhang und einem sich stark

veränderten Umfeld begegnet werden kann. Weiter muss beantwortet

werden, inwiefern die Migrationspolitik auch die Sicherheitspolitik

tangieren könnte, bzw. ob umgekehrt die Sicherheitspolitik von der

aktuellen Migrationpolitik beeinflusst wird, untersucht die Verfasserin

dieser Arbeit umfassend. Die Frage, ob es zutrifft, dass die Schweizer

Migrationspolitik wie in der Vergangenheit primär durch Wirtschafts- und

Arbeitsmarktentwicklung beeinflusst wird, ist allenfalls von Relevanz und

weniger neu, als der Sicherheitsaspekt in diesem Zusammenhang.

Globale und neue Risiken prägen die Sicherheitsdiskussionen

international. Ob diese durch die Migrationspolitik beeinflusst werden, und

falls ja, inwiefern, soll nachstehend aus Sicht der Verfasserin dokumentiert

19


eantwortet werden. Der sogenannte „Sonderfall Schweiz“ mit seiner

direkten Demokratie birgt besondere Herausforderungen. Die

Schnittstellen zu den einzelnen Politikbereichen werden daher speziell

aufgezeigt und die Frage stellt sich, ob unser Land mit der Möglichkeit von

permanenten Volksinitiativen, Referenden und seinem ausgeprägten

Föderalismus einen anderen Weg bezüglich Migrations- und

Sicherheitspolitik geht oder zu gehen hat, als das internationale Umfeld.

Unterschiedliche Aspekte sind von Bedeutung: Massgeblich geht es um

• sicherheitspolitische

• wirtschaftspolitische und

• sozialpolitische Aspekte der Migrationspolitik.

Die nachfolgende Arbeit befasst sich daher speziell mit der Migrationsund

der Sicherheitspolitik der Schweiz in einem internationalen Umfeld

und globalen Zusammenhängen. Besonderes Augenmerk wird den

Zusammenhängen nationaler Sicherheit im Kontext zur nationalen

Migrationspolitik gewidmet. Insbesondere interessieren die Schnittstellen

der Migrations- zur Sicherheitspolitik, bzw. umgekehrt der

Sicherheitspolitik zur Migrationspolitik. Die Autorin fokussiert sich auf diese

Themen und verzichtet bewusst darauf, auch die Sozialpolitik oder die

Gesundheitspolitik der Schweiz näher auszuführen, wenngleich diese

zweifelsfrei von Relevanz sind. Die Wirtschaftspolitik wird im

Zusammenhang mit der Migrationspolitik der Schweiz, bzw. mit der

Zuwanderungspolitik und den Bilateralen Verträgen aufgeführt (Schweiz –

EU).

Dabei gilt es aufzuzeigen, inwiefern Sicherheitspolitik in einem

veränderten, globalen Umfeld gefordert ist und aufgrund veränderter

Migrationstendenzen strategisch vorgegangen werden kann.

20


Haben Einwanderungspolitik (gesteuerte und irreguläre), Flüchtlings- und

Asylpolitik, Integrationspolitik sowie Rückführungspolitik einen Einfluss

auf unsere nationale Sicherheitspolitik?

Die Absicht der Verfasserin ist es zu dokumentieren, dass

Sicherheitspolitik nur erfolgreich sein kann, wenn internationale

Zusammenhänge und neue Risiken erkannt und verstanden werden und

in den einzelnen relevanten Punkten ein Quervergleich mit anderen

Ländern gemacht wird. Die Verfasserin hat daher u.a. systematische

Fragen zu den Zusammenhängen der Sicherheits- und der

Migrationspolitik in den Ländern Deutschland, Italien, Spanien und

England gestellt, aber auch das weitere globale Umfeld in Betracht

gezogen. Es handelte sich dabei um eine systematische Befragung,

Recherchen und Analysen. Die äusserst unterschiedlichen

Beantwortungen zeigen jedoch, dass die Politiken nicht über „einen

Leisten“ gezogen werden können und es kein „Patentrezept“ gibt, die

anstehenden Herausforderungen zu meistern. Die Unterschiede in den

Handlungsweisen zur Bewältigung der Probleme sind gross, auch das

dokumentiert die Arbeit. Die diversen Hintergründe sicherheitspolitischer

Ereignisse werden in der Thesis berücksichtigt.

Empfehlungen kann die Autorin nur betreffend die Schweiz geben. Sie

verzichtet bewusst auf die Formulierung von Fazits für das internationale

Umfeld und folgerichtig auch auf Empfehlungen für das globale Umfeld.

Konzept

Prinzipiell gliedert sich die Masterarbeit in vier Teile:

1. Einleitung und Konzept

2. Der globale Rahmen

3. Der Rahmen der Schweiz

4. Schlusswort und Empfehlungen

21


Systematisch wird jeweils von allgemeinen Aussagen über globale,

internationale Feststellungen zur EU übergegangen und erst dann

der Schweizerteil abgehandelt.

Es wird dabei systematisch der Frage der Ausgangslagen nachgegangen

und zwar sowohl international als auch Schweiz-bezogen. Definiert

werden sodann Ziele und Schnittstellen der Migrations- und

Sicherheitspolitik (Schweiz) sowie unterschiedliche politische

Handlungsweisen in den Bereichen Migrations- und Sicherheitspolitik

international und national aufgezeigt. Die Gewichtung der einzelnen

Aktionsfelder, bzw. die Schnittstellen werden festgehalten, gewichtet und

ein Fazit wird gezogen mit entsprechenden politischen Empfehlungen,

ausschliesslich für die Schweiz.

Die Verfasserin der Thesis stellt aufgrund der Fragestellungen (siehe

Einleitung) drei Hypothesen für die Schweiz auf, die sie mit der Arbeit

belegen will:

1. Die zukünftige schweizerische Migrationspolitik wird auch weiterhin in

erster Linie durch Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklungen

beeinflusst. Die demografische Entwicklung ist dabei von grosser

Relevanz. Überfremdung, der Grad der Integration und

sicherheitspolitische Determinanten wie Kriminalität sowie die

demografische Entwicklung, beeinflussen zwar zweifellos die

migrations- und die sicherheitspolitische (öffentliche) Diskussion und

entsprechende Strategien massgebend, jedoch erst in zweiter Linie.

Determinanten wie Terrorismus und Extremismus spielen bei der

Formulierung einer zukünftigen schweizerischen Migrationspolitik nur

eine verhältnismässig untergeordnete Rolle, ganz im Gegensatz zur

Situation in anderen Staaten (z.B. USA, Grossbritannien, Spanien).

2. Im Gegensatz zur Migrationspolitik, die primär durch Wirtschafts- und

Arbeitsmarkentwicklung beeinflusst wird und erst in zweiter Linie durch

sicherheitspolitische Aspekte, beeinflusst die Migrationspolitik

22


umgekehrt die Sicherheitspolitik, insbesondere aufgrund der

öffentlichen Wahrnehmung, massgebend: Irreguläre Migration,

Ausländerkriminalität und eine wachsende Zahl muslimisch Gläubiger

in der Schweiz sind Einflussfaktoren, welche die Sicherheitspolitik

prägen.

3. Die Schweiz hat aufgrund ihrer politischen und strukturellen

Rahmenbedingungen, z.B. aufgrund der Direkten Demokratie

(Volksinitiativen und Referenden), Föderalismus etc. einen anderen

Umgang mit sicherheits- und migrationspolitischen Fragen als andere

Staaten.

Als Grundlage für ihre Ausführungen hat die Verfasserin u. a. den Ansatz

der Recherche aufgrund wissenschaftlicher Literatur (national und

international), direkter Interviews mit Entscheidungsträgern und

Professoren bzw. deren wissenschaftlichen Arbeiten und Analysen,

eigener politischer Erfahrungen und politischer nationaler und

internationaler Zusammenarbeit mit entsprechenden Gremien und

Verantwortlichen sowie basierend auf standarisierte Fragebogen gewählt

und sich auf die Lektüre bestehender wissenschaftlicher Analysen und

Recherchen (national und international) abgestützt 1 .

Zudem hatte sie in ihrem Co-Referenten Dr. Eduard Gnesa einen der

schweizweit erfahrensten Migrationsexperten als Unterstützung. Eduard

Gnesa ist seit dem 1. September 2009 neu Sonderbotschafter für

Internationale Migrationszusammenarbeit (EDA) und ehemaliger Direktor

des Bundesamtes für Migration. Co-Referent und Leiter des Center of

Security Studies an der ETHZ, Prof. Dr. Andreas Wenger, verhalf ihr

insbesondere die generischen Elemente der Sicherheitspolitik sowie die

Zusammenhänge und Aspekte der neuen Risiken zu dokumentieren.

1 Die länderspezifischen Fragebogen sowie die Liste der befragten Personen befinden sich

im Anhang und die Liste der verwendeten Hintergrundliteratur im Kapitel Bibliografie

dieser Arbeit.

23


Diese Arbeit ist wesentlich von seinen Überlegungen und einzelnen

Kursblöcken der Ausbildung MAS in Washington (University of Defence)

geprägt.

1.1. Migrationspolitik

1.1.1. Definition Migration

Migration 2 (von lateinisch „migratio“, Wanderung) umschreibt in der

Soziologie eine Form der Mobilität, ist im weitesten Sinne jeder

längerfristige Wohnortswechsel eines Menschen. Man bezeichnet im

engeren Sinn den Wechsel der Heimat mit Überschreitung einer

Landesgrenze als internationale Migration 3 , innerhalb eines Landes

spricht man von Binnenmigration.

Prozesse der Migration sind ein wesentlicher Bestandteil der

Bevölkerungsentwicklung. Für die Sozialarbeit der meisten Europäischen

Länder ist die Immigration (Einwanderung von Ausländern) von grösserer

Bedeutung als die Emigration (Auswanderung von Einheimischen). In

Entwicklungsländern verhält es sich umgekehrt. Der so genannte „Brain

Drain“ spielt dabei eine grosse Rolle. Menschen, die einzeln oder in

Gruppen ihre bisherigen Wohnorte verlassen, um sich an anderen Orten

dauerhaft oder zumindest für längere Zeit niederlassen, werden als

Migranten bezeichnet. Pendler, Touristen und andere Kurzzeitaufenthalte

fallen nicht unter die Definition von Migration, saisonale Arbeitsmigration

wird jedoch manchmal einbezogen.

2 UN Bericht über die menschliche Entwicklung 2009, UNDP, Genf 2009

3 Wikipedia,

www.efhdarmstadt.de/fuw/download/sysbertexte/11_Beratung_in_multikulturellen_Konte

xtenl.pdf

24


Überschreiten Menschen im Zuge ihrer Migration Ländergrenzen, werden

sie aus der Perspektive des Landes, das sie betreten, Einwanderer oder

Immigranten genannt. Die Soziologie bezeichnet Immigration in der Regel

als Zuwanderung, Emigration entsprechend als Abwanderung.

In dieser Arbeit wird der Begriff „Migration“ in Anlehnung an UN-

Definitionen als grenzüberschreitenden Wechsel des Wohnortes von

Personen umschrieben, die sich dauerhaft (d.h. mehr als ein Jahr)

ausserhalb des Landes aufhalten, dessen Staatsangehörigkeit sie

besitzen.

1.1.2. Definition Migrationspolitik

Migrationspolitik (auch Zuwanderungspolitik) beinhaltet die bewusste

Steuerung von grenzüberschreitenden Wanderungen zwischen Staaten.

Die Migrationspolitik stellt eine Querschnittaufgabe dar, die neben den

eigentlichen Ausländer- und asylrechtlichen Bereichen noch weitere

Politikgebiete umfasst, insbesondere die Arbeitsmarktpolitik wie auch die

Migrationsaussenpolitik. Im internationalen Migrationsdiskurs wird heute

vor allem der Bezug der Migration zur Entwicklung betont mit den

Aktionsfeldern reguläre/zirkuläre Arbeitsmigration, Erleichterung und

Valorisierung der Rücküberweisung (Remittances), verstärkter Einbezug

der Akteure der Diaspora und Umgang mit den negativen Auswirkungen

der Migration (z.B. Brain Drain).

Dabei lässt sich Migrationspolitik in vier Aspekte zergliedern:

• Regelung der Zugangsberechtigung für definierte Personengruppen

im Interesse des Aufnahmestaates im Rahmen der

Zulassungspolitik

25


• Gestaltung der Lebensbedingungen im Aufnahmeland durch

Regelungen des Zuganges zu wirtschaftlichen, sozialen und

politischen Rechten (Integrationspolitik)

• Festlegung und Umsetzung einer Rückkehr- und

Reintegrationspolitik unter Berücksichtigung allfällig divergierender

Interessen von Transit- und Herkunftsstaaten; Gestaltung der

Migrationsaussenpolitik (Rückkehr-, Visapolitik, u. a.)

• Langfristig angelegte, nach aussen gerichtete Entwicklungs- und

Menschenrechtspolitik.

Es geht somit einerseits darum, wer wann und zu welchem Zweck

einreisen und wie lange ein Immigrant bleiben darf. Andererseits muss

die Frage beantwortet werden, ob die Zuwanderer in die

Aufnahmegesellschaft integriert, von ihr assimiliert oder von ihr separiert

werden sollen.

Grundlegendes Ziel von Migrationspolitik ist die Festlegung, wem ein

Recht auf Aufenthalt in einem Staat zugesprochen und wem es verwehrt

wird. Personen ohne Aufenthaltsrecht werden als illegale Immigranten

bezeichnet. Migrationspolitik legt also fest, unter welchen Bedingungen

man in ein Land einwandern darf, um dort dauerhaft zu wohnen und zu

arbeiten.

Die neuen, globalen Risiken tangieren die Migrationspolitik weltweit. Es ist

von Relevanz für die Migrationspolitik aller Länder, globale Risiken in die

Migrationspolitik einzubeziehen. Die Migrationspolitik wird von folgenden

Phänomenen geprägt:

• Organisiertes Verbrechen (z.B. Drogenhandel, Menschenhandel

und Menschenschmuggel)

• Terroristische Anschläge mit eingehenden „Vorurteilen gegenüber

ethnischen Gruppen und Religionen (insbesondere Islam)

• Unruhen (z.B. aufgrund ethnischer Konflikte)

26


• Sezessionsbewegungen und „Warlords“

• Klimawandel mit entsprechenden

Naturkatastrophen und damit einhergehenden Klimamigranten

• Ressourcenkonflikte (z.B. Öl, Wasser)

• Überbevölkerung und wirtschaftliche Not

Die Politiken sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich. Es wird

meistens unterschieden zwischen:

• legaler und illegaler Migration

• Staatsbürgerschaft durch Abstammung (ius sanguinis) oder

Geburtsort (ius solis)

• Migration bei besonderen Fähigkeiten oder Eigenschaften

(Wirtschafts- bzw. Arbeitsmarktimmigration)

• Aufenthalt durch Asyl und/ oder humanitäre Aufenthaltsregelung

• Integration oder Assimilation

• Duldung der irregulären Migration (Amnestie für Sans-Papiers) oder

konsequente Wegweisung illegal anwesender Ausländer

• Souveräne Migrationspolitik des einzelnen Staates oder

gemeinsame Migrationsregelung mehrer Staaten in gewissen

Bereichen (z.B. EU)

1.2. Sicherheitspolitik

Die Sicherheit ist in der Schweiz in der Verfassung verankert. Sie ist erste

Staatsaufgabe. Per Definition muss es in der Sicherheitspolitik darum

gehen, die Menschen in ihrer Selbstbestimmung und Integrität zu

schützen. Kein fremder Wille soll unserem Staat aufgedrängt oder den

Menschen in der Schweiz aufgezwungen werden.

27


1.2.1. Definition Sicherheit 4

Sicherheit = 1 – Risiko, indirekt heisst dies, die Sicherheit wird durch

bestehende Risiken definiert. Sicherheit bezeichnet den Zustand, der

weitgehend frei von Risiken oder als gefahrenfrei angesehen wird. Der

Zustand von Sicherheit ist ein Zustand des Unbedrohtseins, der sich

objektiv im Vorhandensein von Schutz (Schutzeinrichtungen), bzw. im

Fehlen von Gefahr (Gefahrenquellen) darstellt und subjektiv als

Gewissheit von Individuen oder sozialen Gebilden über die Zuverlässigkeit

von Sicherungs- und Schutzeinrichtungen empfunden wird. Es bietet sich

an, Sicherheit als Abwesenheit bzw. Schutz vor Risiken und Gefahren zu

definieren. Mit dieser Definition ist Sicherheit sowohl auf ein einzelnes

Individuum als auch auf andere Lebewesen, auf unbelebte Objekte oder

Systeme wie auch auf abstrakte Gegenstände bezogen.

In komplexen Systemen ist es unmöglich, Risiken völlig auszuschliessen.

Das vertretbare Risiko für jede mögliche Art der Beeinträchtigung hängt

von vielen Faktoren ab und wird zudem subjektiv und kulturell verschieden

bewertet. Im Allgemeinen werden höhere Wahrscheinlichkeiten für

Beeinträchtigungen mit steigendem Nutzen (z.B. Teilnahme am

Strassenverkehr) als vertretbar angesehen.

Um den Zustand von Sicherheit zu erreichen, werden Sicherheitskonzepte

erstellt und umgesetzt. Sicherheitsmassnahmen sind erfolgreich, wenn sie

dazu führen, dass mit ihnen sowohl erwartete als auch nicht erwartete

Beeinträchtigungen abgewehrt bzw. hinreichend gemacht werden.

Sicherheit kann jedoch nicht mehr sein, als ein relativer Zustand der

Gefahrenfreiheit, der stets für einen bestimmten Zeitraum, eine bestimmte

Umgebung oder unter Berücksichtigung von bestimmten Bedingungen

gegeben ist. Im Extremfall können sämtliche Sicherheitsvorkehrungen zu

4

Sipol-Bericht 2010, VBS; University of Defense in Washington; Wikipedia; Meyers grosses

Lexikon

28


Fall gebracht werden durch Ereignisse, die sich nicht beeinflussen oder

voraussehen lassen. Sicherheit bedeutet daher nicht, dass

Beeinträchtigungen vollständig ausgeschlossen sind, sondern nur, dass

sie hinreichend (beispielsweise im Vergleich zum allgemeinen

„natürlichen“ Risiko einer schweren Erkrankung) unwahrscheinlich sind.

Ein prägnantes Modell für die Relativität von Sicherheitsmassnahmen

beschreibt und bedeutet, zahlreiche Vorschriften, Überprüfungen und

somit Risikomanagement zu formulieren und zu betreiben. Das

Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit wird vor allem aus

dem liberalen Standpunkt kritisch beleuchtet, da es davor warnt, stärkere

Überwachung der Bürger durchzusetzen und damit die allgemeinen

Bürgerrechte und die Freiheit des Einzelnen zu schwächen. In diesem

Zusammenhang werden oft Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung als

Argumente für eine Einschränkung der Grundrechte herangezogen.

1.2.2. Definition Sicherheitspolitik

Als Sicherheitspolitik werden alle Massnahmen eines Staates oder einer

Gruppe von Staaten bezeichnet, die zur Abwehr bzw. Vermeidung von

Bedrohungen und Gefahren ergriffen werden, deren Ursprung ausserhalb

des Hoheitsgebietes des betreffenden Staates oder der Staatengruppe

liegen.

Die Sicherheitspolitik umfasst somit die Gesamtheit aller staatlichen Mittel

und Massnahmen zur Vorbeugung und Bewältigung

• der Androhung oder Anwendung von Gewalt strategischen

Ausmasses gegen ein Land, seine Bevölkerung und dessen

Lebensgrundlagen oder Interessen im Ausland,

• von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen überregionaler

oder nationaler Tragweite.

29


Nach dem Ende des Kalten Krieges wurde der so genannte „erweiterte

Sicherheitsbegriff“ geprägt. Es wurde festgestellt, dass künftig

Bedrohungen nicht ausschliesslich militärischer Natur sind; so wurden in

diesem Zusammenhang vielfältige neue Risiken ausgemacht:

Internationaler Terrorismus, Proliferation von Massenvernichtungswaffen

und deren Trägertechnologien, Destabilisierung von Staaten durch die

Ausbreitung von Pandemien, illegale Migration, Umweltgefahren,

organisiertes Verbrechen, vor allem Geldwäsche, Drogenkriminalität und

Menschenhandel, Ressourcenknappheit wie Erdöl und Wasser,

ökonomische Disparitäten und Cyber Crime, bzw. die Anfälligkeit der

Informationstechnologie.

Die vernetzte, zukunftsgerichtete Sicherheitspolitik bzw. eine umfassende

Sicherheitsstrategie vernetzt mehrere Elemente, nämlich: die Armee

mit ihrer Friedensförderung und Kooperationen im Ausland sowie in Form

von Public Private Partnership im Inland, die Polizeikräfte und den

Zivildienst mit der entsprechenden Katastrophenhilfe. Darüber hinaus

braucht es einen starken Nachrichtendienst, die vernetzte Aussenpolitik

und Diplomatie, gute Rahmenbedingungen für die Wirtschaft und eine

kluge Informationspolitik sowie interkulturelles Verständnis und

Verhandlungsgeschick. Vorausschauendes Risikomanagement und

Leadership sind auch in der Sicherheitspolitik unabdingbare

Voraussetzungen für gutes Gelingen.

Entscheidend ist, dass wir uns heute (in der Schweiz) nicht mit

symmetrischen Bedrohungslagen konfrontiert sehen. Die neuen

Sicherheitsrisiken dokumentieren eindrücklich, dass diese mit Teilgebieten

der Migrationspoltik untrennbar verbunden sind und bei entsprechenden

Problemlösungen auch die Migrationsseite berücksichtigt werden muss.

30


2. Der globale Rahmen

Kurzübersicht zu Kapitel 2

31


Das zweite Kapitel der Masterarbeit befasst sich mit dem globalen

Rahmen der Migrationspolitik (2.1.) und dem globalen Rahmen der

Sicherheit (2.2.).

Dabei wird zuerst der Migration bzw. der Migrationspolitik allgemein

(2.1.1.), der internationalen Migration und der Aufzählung der

entsprechenden Fakten (2.1.1.1.) das Augenmerk gewidmet. Den Fakten

und Hintergründen der Migrationspolitik der EU (2.1.1.2.) wird in einem

separaten Unterkapitel nachgegangen.

Der globale Rahmen der Sicherheit (2.2.) wird umfassender beschrieben

und es wird hierbei zuerst den generischen Elementen nachgegangen

sowie beschrieben, wie die sicherheitspolitische Ordnung des Kalten

Krieges geprägt wurde, bzw. wie die wichtigsten Trends in diesem

Zusammenhang seit der Wende der 90er Jahre aufgelistet werden

können. Im Anschluss an diese Ausführungen wird die internationale

Sicherheit einzeln an den Beispielen der Grossmacht USA (2.2.1.), sowie

der EU (2.2.2.) beschrieben und ein Vergleich gezogen (2.2.2.1.).

Das sicherheitsrelevante Risiko der Flüchtlingsproblematik wird am

Beispiel von Subsahara-Afrika (2.2.3.) dokumentiert. Eine spezielle

Erörterung dieser Situation ist insofern angezeigt, als sich diese

Problematik selbst in einschlägigen politischen Kreisen noch nicht in den

Köpfen verankert hat. Die UNO beispielsweise hat bis heute keine

Strategie formuliert, wie dem Phänomen der Klimamigranten begegnet

werden könnte.

Die diversen Schnittstellen werden allgemein, international am neuen

Risiko des Terrorismus behandelt (2.3.1.) und dieselbe Problematik

aufgrund systematischer Befragungen, bzw. aufgrund deren

Beantwortungen an verschiedenen Beispielen dokumentiert. Dabei wählte

die Verfasserin die Länder Deutschland (2.3.1.1.), Grossbritannien

32


(2.3.1.2.), Spanien (2.3.1.3.) und Italien (2.3.1.4.) und verglich die Politiken

der genannten Länder (2.3.1.5.).

2. 1. Der globale Rahmen der Migration

Generische Überlegungen zwingen, zuerst das Phänomen der weltweiten

Migration global abzuhandeln: Die Migration trat zu allen Zeiten der

Menschheitsgeschichte in Erscheinung, lokal, regional und

interkontinental. Das hat sich auch im 20. Jahrhundert nicht geändert und

wird im 21. Jahrhundert noch verstärkt durch Tendenzen der

Globalisierung, wirtschaftliche Zwänge und Flucht vor totalitären Staaten,

aufgrund von wirtschaftlichen Krisen, Kriegen oder auch

Naturkatastrophen weiter anhalten, ja zunehmen. Insbesondere die

„freiwillige Migration“ bedingt durch die Attraktivität einer wachsenden

Wirtschaft der Industrieländer und Dienstleistungsgesellschaften wird

weiterhin zunehmen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges eröffnete sich der Migration aufgrund

der Globalisierung eine neue Dimension. Der weltweite

Informationsaustausch, die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung und

die Liberalisierung im Warenhandel öffnen immer mehr den Blick auf die

Märkte sowie auf Attraktivität der Industrieländer. Die gleichzeitige

Marginalisierung und Verarmung weiter Gebiete, insbesondere in Afrika,

Asien und Lateinamerika begründen Krisen, welche „unfreiwillige

Migrationsbewegungen“ verstärken. Die Kettenreaktion der globalen

Finanzkrise, z.B. die potenzielle Kürzung der Entwicklungshilfegelder und

Reduktion des globalen Handels, werden einen massgeblichen Einfluss

auf die globale Migration haben. Weltweit gibt es zurzeit über 200

Millionen internationale Migranten, davon gelten 20 bis 30 Millionen als

„irregulär“. Die Anzahl Flüchtlinge beträgt rund 16 Millionen. Dazu

33


kommen 26 Millionen „konfliktbedingte intern Vertriebene“ (IDP’s) und

25 Millionen IDP’s auf Grund von Naturkatastrophen 5 .

Was zu Vorteilen und Profiten für die Einen gewertet werden kann (z.B.

Kompensation der mangelnden Arbeits- und Fachkräfte für die Schweiz),

kann als so genannter „Brain Drain“, als Verlust an ausgebildeten

Kräften für bestimmte Entwicklungsländer, zum Problem werden. So muss

die Innenpolitik die Migration im Zusammenhang mit Fragen der

Entwicklung der Bevölkerungsstruktur (vor allem in den entwickelten

Ländern) sowie den Anforderungen des Arbeitsmarktes und der

Integration mitberücksichtigen, und die Aussenpolitik sieht sich mit neuen

Herausforderungen konfrontiert bezüglich der Organisation und Kontrolle

der Migration, der Gestaltung des Verhältnisses zu Transit- und

Herkunftsstaaten sowie der Verhinderung unerwünschter

Zuwanderungsbewegungen.

Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit

Der wachsende Wanderungsdruck zwingt die industrialisierten Länder, die

Planung und Entwicklung einer internationalen Zusammenarbeit im Bezug

auf die Migration-Herausforderungen aktiv an die Hand zu nehmen. Nur

dank guter Kooperation und aufgrund von Absprachen mit allen

Betroffenen, also der Herkunfts-, der Transit- und Zielländer, kann

Migrationspolitik gemeistert werden. Nie zuvor lebten so viele Menschen

ausserhalb ihrer Herkunftsländer, auf der Suche nach einer sicheren und

menschenwürdigen Zukunft.

2.1.1. Migration und Migrationspolitik allgemein

Neu sind bei der Migrationspolitik zum einen das Ausmass der

internationalen Migration und die Dynamik, die angetrieben wird durch

5 IOM 2008 und UNHCR Statistical Online Population Database 2007

34


adikal sinkende Transportkosten und eine umfassende Kommunikation,

die bis in die hintersten Winkel der Erde reicht. Tendenzen der

Globalisierung, wirtschaftliche Zwänge und Flucht vor totalitären

Systemen, aufgrund von wirtschaftlichen Krisen, Krieg oder auch

Naturkatastrophen werden diese Entwicklungen weiter beschleunigen.

Dennoch lebt insgesamt weniger als drei Prozent der Weltbevölkerung

ausserhalb ihres Heimatstaates, was mit sprachlichen, kulturellen und

wirtschaftlichen Gründen sowie den Steuerungsmechanismen der

Herkunfts-, Transit- und Aufnahmestaaten zusammenhängt. Migration ist

daher die Ausnahme und nicht die Regel. Die menschliche Mobilität wird

oft als Problem angesehen, wird aber zunehmend auch als Chance

wahrgenommen. Migration eröffnet neue Möglichkeiten der

Lebensgestaltung, verändert Beziehungen zu anderen Menschen oder

beseitigt lebensbedrohliche Situationen 6 . Im Zusammenhang mit dem –

nicht zuletzt durch die Globalisierung ausgelösten - Anwachsen der

internationalen Mobilität – ist auch das Thema der internationalen

Migration an die Spitze der globalen politischen Agenda getreten. Dabei

wurde festgestellt, dass nicht nur die wachsende Komplexität des Themas

oder auch das Ausmass der Migrationsbewegungen neu grosse

Herausforderungen für nationale Migrationspolitikern darstellt, sondern

dass Migration durchaus auch sehr positive Auswirkungen auf eine

Gesellschaft, den privaten Sektor oder auch den Staat an und für sich

haben kann. Dies hat zur Folge, dass nebst Steuerungsmassnahmen

auch die Regelung einer Zuwanderung, die Förderung der Integration der

ausländischen Bevölkerung aber auch internationale Zusammenarbeit

sowie Massnahmen zur Ursachenbekämpfung (bzw. Entwicklungs-

Zusammenarbeit, Friedensförderung etc.) wichtige Komponenten einer

modernen Migrationspolitik sind.

6 siehe dazu auch „Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“

Bericht über die menschliche Entwicklung 2009, UNDP, Genf 2009: das

Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen hat sich in diesem Bericht erstmals mit

dem Thema Entwicklung und Migration umfassend auseinandergesetzt

35


Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Tatsache, dass die grössten

Migrationsbewegungen innerhalb einzelner Regionen stattfinden. Dies

führt dazu, dass zur Bewältigung der durch diese Bewegungen

hervorgerufenen Herausforderungen in regionalen und überregionalen

Konzepten gedacht werden muss.

Auf Initiative der Schweiz und anderer Staaten sowie auf Anregung des

damaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, wurde

im Jahre 2003 die Weltkommission für Internationale Migration ins Leben

gerufen. Die Kommission setzte sich aus 19 Personen aus verschiedenen

Teilen der Welt zusammen, die über hochrangige internationale

Erfahrungen verfügten und sowohl aus der Politik, als auch aus der

Verwaltung des privaten und zivilen Sektors stammen. Die

Weltkommission für Internationale Migration veröffentlichte nach

umfassenden Hearings in der ganzen Welt im Oktober 2005 ihren

Abschlussbericht, der im Jahre 2006 zu einer breit angelegten Diskussion

in der Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Verhältnis

zwischen Migration und Entwicklung führte und sowohl auf regionaler und

auch auf globaler Ebene wegweisend für die Ausgestaltung der

zukünftigen Migrationspolitik wurde. Die Diskussionen auf höchster

zwischenstaatlicher Ebene werden heute im Rahmen der globalen

Initiative der Staaten „Global Forum for Migration and Development“

weitergeführt 7 . An dem jährlich stattfindendem Global Forum (bisher in

Belgien, auf den Philippinen, Griechenland und 2010 in Mexiko) nehmen

ca. 140 Staaten, darunter auch die Schweiz teil.

7 So spricht man heute nicht mehr über Arbeitsmigration oder Kriegsflüchtlinge, sondern

auch von Mixed-Flows, Klimamigration, etc.

36


Abbildung 1: Grafik der regionalen Migrationsbewegungen 8

Die Weltkommission schlug für internationale Migration folgende

Handlungsprinzipien, die in die Ausgestaltung einer Migrationspolitik

einfliessen sollten, vor 9 :

I. Migration als freie Wahl: Migration und Weltwirtschaft

Frauen, Männer und Kinder sollten in ihrem Herkunftsland ihr Potenzial

ausschöpfen, ihre Bedürfnisse erfüllen, ihre Menschenrechte

wahrnehmen und ihre Ziele verwirklichen können. Sie sollten nur auf

Grund ihrer freien Wahl und persönlichen Entscheidung abwandern

und nicht, weil sie dazu gezwungen sind. Frauen und Männern, die

8 Bericht über die menschliche Entwicklung: Barrieren überwinden; Migration und

menschliche Entwicklung; UNDP 2009

9 Migration in einer interdependenten Welt: Neue Handlungsprinzipien; Bericht

Weltkommission für Internationale Migration; Oktober 2005, Seite 4, Deutsche Version

37


auswandern und in den globalen Arbeitsmarkt eintreten, sollte es

ermöglicht werden, dies auf sichere und legale Weise zu tun, und weil

sie und ihre Fähigkeiten von Aufnahmestaaten und– Gesellschaften

geschätzt und gebraucht werden.

II. Verstärkung der positiven Auswirkungen auf Wirtschaft und Entwick-

lung

Die Rolle von Migranten bei der Förderung von Entwicklung sowie der

Verringerung der Armut in ihren Herkunftsländern und der Beitrag, den

sie zum Wohlstrand ihrer Aufnahmeländer leisten, sollten anerkannt

und gestärkt werden. Internationale Migration sollte sowohl in

Entwicklungsländern als auch in Industriestaaten ein integraler

Bestandteil der nationalen, regionalen und globalen Strategien zum

Wirtschaftswachstum werden.

III. Irregulärer Migration entgegenwirken

Staaten, die in souveräner Rechtsausübung bestimmen, wer ihr

Territorium betreten und wer bleiben darf, sollten ihrer Verantwortung

und Verpflichtung nachkommen, die Rechte von Migranten zu

schützen und freiwillig oder zwangsweise zurückkehrende Bürger

wieder aufnehmen. Bei der Auseinandersetzung mit irregulärer

Migration sollten die Staaten zusammenarbeiten und sicherstellen,

dass ihre Massnahmen die Menschenrechte nicht beeinträchtigen.

Dies schliesst das Recht von Flüchtlingen auf den Zugang zu

Asylverfahren ein. Bei der Auseinandersetzung mit der irregulären

Migration sollten die Regierungen den Dialog mit Arbeitgebern,

Gewerkschaften und der Zivilgesellschaft suchen.

IV. Stärkung des sozialen Zusammenhalts durch Integration

Migranten und Bürger der Zielländer sollten ihre rechtlichen

Verpflichtungen einhalten. Weiterhin sollten sie von einem

38


wechselseitigen Prozess der Annäherung und Integration profitieren,

der zugleich kultureller Vielfalt Raum bietet und den gesellschaftlichen

Zusammenhalt fördert. Dieser Prozess sollte von den lokalen und

nationalen Behörden, Arbeitgebern und Mitgliedern der

Zivilgesellschaft aktiv unterstützt werden und auf einem Bekenntnis zur

Nichtdiskriminierung und Geschlechtergleichheit basieren. Ausserdem

sollte er durch einen objektiven Diskurs in der Öffentlichkeit, Politik und

in den Medien über internationale Migration geprägt werden.

V. Schutz der Rechte der Migranten

Um die Menschenrechte und Arbeitsstandards, die allen Migrantinnen

und Migranten zustehen, besser zu schützen, müssen die

entsprechenden rechtlichen und normativen

Menschenrechtsvereinbarungen gestärkt, effektiver umgesetzt und

nicht diskriminierend angewandt werden. Auf der Grundlage dieser

Verpflichtungen müssen Staaten und andere relevante Akteure mit

dem Thema Migration in einer konsequenteren und kohärenteren

Weise umgehen.

VI. Gutes Regieren durch Kohärenz, konzeptionelle und organisatorische

Kompetenz sowie Kooperation fördern

Gutes Regieren im Bereich der internationalen Migrationspolitik sollte

gefördert werden durch eine verbesserte Kohärenz und verstärkte

Kapazitäten auf nationaler Ebene, durch intensivere Konsultationen

und Kooperation zwischen Staaten auf regionaler Ebene, sowie durch

einen effektiveren Dialog und verstärkte Kooperation zwischen

Regierungen und zwischen internationalen Organisationen auf globaler

Ebene. Diese Anstrengungen müssen auf einem besseren Verständnis

der engen Verknüpfungen zwischen der internationalen Migration und

der Entwicklungspolitik sowie anderen politischen Kernbereichen wie

Handel, finanzielle Hilfe, staatliche Sicherheit, menschliche Sicherheit

sowie Menschenrechten basieren.

39


Diese Handlungsprinzipen prägen seit der Veröffentlichung des Berichts

und der darauf folgenden Debatte über internationale Migration und

Entwicklung an der Vollversammlung der UNO (High Level Dialog on

Migration and Development) im Jahr 2006 10 weltweit die Diskussionen um

ein zukünftige nationale und regionale Migrationspolitik.

Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) gelangte im

Jahre 2009 in seinem Bericht „Barrieren überwinden: Migration und

menschliche Entwicklung“ (Genf) weitestgehend zu den gleichen

Schlussfolgerungen wie die Weltkommission in den zitierten

Handlungsprinzipien.

Auch wenn diese willkommenen und notwendigen Debatten auf

internationaler Ebene – die vor einigen Jahren noch undenkbar gewesen

wären – die internationale Migrationspolitik einen Schritt weitergebracht

haben, sind wir noch weit von einer Regelung im Sinne einer weltweit

verbindlichen Migrationspolitik etwa im Sinne einer bindenden Konvention

entfernt. Nach wie vor prägen die souveränen Staaten die Migrationspolitik

ihres Landes, oder – wie im Abschnitt 2.1.1.2. Fakten und Hintergründe

zur Migrationspolitik der EU gezeigt werden soll – sind immerhin teilweise

Ansätze einer regionalen verbindlichen Normierung entstanden oder im

Entstehen begriffen 11 .

2.1.1.1. Migration und Fakten international

10 Vgl. auch http://www.un.org/esa/population/migration/hld/index.html

11 Quelle: Dr. Eduard Gnesa, Referat Migrationspolitik: „Welche Massnahmen

sind in der Schweiz wünschbar und vordringlich“ (gehalten am 10. März 2010, an

der Tagung der Vereinigung der ehemaligen Mitglieder der Bundesversammlung)

40


Von den in den internationalen Statistiken aufgeführten Migranten

beherbergt Europa mit rund 60 Millionen Menschen etwas weniger als ein

Drittel der über 210 Millionen Migranten. Gemessen an der

Gesamtbevölkerung machen Migranten in Europa im Durchschnitt 10 %

aus, verglichen mit 1,5% in Asien, 2 % in Afrika und 14 % in Nordamerika.

Die grösste Zahl der Migranten wandert von weniger entwickelten Staaten

in wirtschaftlich hoch entwickelte Staaten. Vor dem Hintergrund der

steigenden Zahl von Migrantinnen und Migranten stellt sich für Staaten

daher zunehmend die Frage nach einer wirksamen Steuerung. Um dahin

zu gelangen, ist es zunächst notwendig, sich mit den Gründen

auseinander zu setzen, weshalb Menschen zu welchem Zeitpunkt in

welches Land oder welche Region migrieren.

Hintergründe der Migration 12

Die Gründe zur Migration sind entweder im Herkunftsland (sog. „push-

Faktoren“), im Zielland (sog. „pull-Faktoren“) oder aber gleichzeitig in

beiden zu finden. Unterschieden werden kann zwischen ökonomischen

und nicht-ökonomischen Gründen. In den allermeisten Fällen ist aber

keine scharfe Trennung möglich. Zudem können sich die Motive und damit

auch das individuelle Migrationsprojekt im Verlaufe der Zeit ändern. Zu

berücksichtigen ist ferner, dass sich die Verhältnisse rasch ändern

können, sodass ein heutiges Auswanderungsland schon morgen ein

Aufnahmeland wird.

Das Ausmass der Migration lässt sich zu einem grossen Teil mit

wirtschaftlichen und demographischen Unterschieden erklären,

währenddem die Dynamik der Migration von Faktoren wie soziale

Netzwerke und Entwicklungen im Transport- , Informations-

Kommunikations- und Menschenrechtsbereich beeinflusst wird. Mit ihnen

12

Quelle: Philipp Marti/Gottfried Zürcher, Managing Migration: The Global Challange,

Population Bulletin 63, Nr.1(2008)

41


sowie den politischen Antworten der Regierungen lässt sich auch

hinreichend darlegen, weshalb zu welchem Zeitpunkt Migration auf

welchen Routen in welche Regionen und Staaten beobachtet werden

kann.

Die Reaktionen auf die vorgenannten Entwicklungen führen in den

meisten Aufnahmeländern des industrialisierten Nordens dazu, vermehrt

Steuerungsinstrumente vor allem zur besseren Kontrolle der irregulären

Migrationsbewegungen einzuführen. Diese äussern sich in einer

verschärften Visumspraxis, verstärkten Grenzkontrollen, dem

zunehmenden Ausbau der Inlandkontrollen, dem Einsatz von

Informatiklösungen zur Verknüpfung der Kontrollinstrumente und in

restriktiven Regelungen des Zugangs zu sozialen Rechten. Insgesamt

konnte damit eine Stabilisierung der unkontrollierten Migration zumindest

zeitweise erreicht werden. Entscheidende Fortschritte brachten hingegen

Anstrengungen im Bereiche der engeren regionalen Zusammenarbeit.

Diese regionale Zusammenarbeit steht auch im Zentrum der

Migrationsbeziehungen der EU und der Schweiz. Eine bilaterale und

multilaterale Zusammenarbeit mit der EU, den Herkunftsländern- und

Transitstaaten von Migranten ist unabdingbar zur Handhabung der mit

Migration verbundenen Probleme und Chancen.

42


Wichtigste Zahlen und Fakten der gegenwärtigen internationalen

Migration 13

Wie viele internationale Migranten gibt es?

Jahr Anzahl der internationalen

Migranten in Mio.

1970 82

2000 175

2005 200

2010 210

Tabelle 1: Migrationsentwicklung

Wie hoch ist der Anteil an Migrantinnen?

(entspricht der Bevölkerung von Brasilien, des

fünftgrössten Landes der Welt)

Fast die Hälfte der internationalen Migranten weltweit sind Frauen

(48,6 %).

Welches sind die wichtigsten Aufnahmeländer?

In folgenden Staaten wird die Anzahl der Migranten geschätzt:

USA 35 Mio.

Russische Föderation 13,3 Mio.

Deutschland 7,3 Mio.

Ukraine 6,9 Mio.

Indien 6,3 Mio.

Tabelle 2: Wichtigste Aufnahmeländer der Migranten

13 Quelle: Statistiken UNDESA, Weltbank, IOM, ILO und UNHCR

43


Welches sind die wichtigsten Herkunftsländer?

Die wichtigsten Herkunftsländer der Migration sind:

China 35 Mio.

Indien 20 Mio.

Philippinen 7 Mio.

Tabelle 3: Wichtigste Herkunftsländer der Migranten

Wie wirkt sich Migration auf die Demografie aus?

Zwischen 1990 und 2000 waren 56 % des Bevölkerungswachstums in den

entwickelten Ländern der Welt, 3 % in den Entwicklungsländern auf

internationale Migration zurückzuführen. Zwischen 1995 und 2000 waren

75 % des Bevölkerungswachstums in den USA auf Zuwanderung

zurückzuführen.

Wie viel Geld überweisen Migranten in ihre Heimatländer zurück?

Über offizielle Wege geleistete Rücküberweisungen lagen im Jahre 2004

bei etwa 150 Milliarden Dollar. Schätzungen besagen, dass heute etwa

300 Milliarden Dollar zusätzlich über inoffizielle Kanäle transferiert werden.

Der Wert der über die offiziellen Wege geleisteten Rückweisungen beträgt

damit fast das Dreifache der offiziellen Entwicklungshilfe 14 ’ 15 .

2.1.1.2. Fakten und Hintergründe zur Migrationspolitik der EU

In den USA sind Migranten und auch religiöse Minderheiten relativ gut

integriert, in den EU-Staaten sind jedoch insbesondere Muslime eher noch

„randständig“ und wenig akzeptiert. Entscheidender Unterschied ist, dass

14

Quelle: Global Commission on International Migration (GCIM), Migration in einer

interdependenten Welt, neue Handlungsprinzipien, Oktober 2005

15 „Barriere überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“, UNDP 2009

44


sich die USA als Einwanderungsland verstehen und auf die

Integrationskraft ihres Gesellschaftsmodells vertrauen, die Europäer sich

hingegen immer noch als ethnische Nationalstaaten sehen und als

säkulare Gesellschaften Mühe bekunden mit dem Wiederauftauchen des

Religiösen, gerade was die muslimischen Minderheitskreise betrifft. Diese

Ausgangslage prägt die Migrationspolitik der EU.

Bereits seit ca. 30 Jahren entwickelt die EU eine gemeinsame Asyl- und

Migrationspolitik, die sich in einer ersten Phase primär mit Fragen der

Flüchtlingspolitik befasst hat. In mehreren Schritten ist diese Politik ein

immer zentralerer Bestandteil der Union geworden und hat nun im

Lissabonner Vertrag eine neue Grundlage gefunden 16 .

Darin erhält die Union die Kompetenz, eine gemeinsame Politik in den

Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen der Aussengrenzen zu

entwickeln. Mit dem Stockholmer Programm 17 vom Dezember 2009 hat

sich die Union zudem ein konkretes Arbeitsprogramm für die nächsten

fünf Jahre gegeben (2010 bis 2014). Absehbar ist, dass weitere Bereiche

der Grenzschutzpolitik, der Asylpolitik und der Einwanderungspolitik noch

stärker vereinheitlicht oder mindestens harmonisiert werden.

Die Strategie der EU zur Migrationspolitik ist auch massgebend im

sogenannten „Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und

Recht in der Europäischen Union (EU; November 2004) begründet 18 .

16

siehe dazu auch Quelle: Anhang Titel V des Vertrages über die Arbeitsweise der EU,

Art. 67ff.

17 siehe dazu Quelle: Stockholmer Programm

http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/09/st17/st17024.de09.pdf

18 siehe dazu auch Haager Programm

http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_europea

n_union/l16002_de.htm

45


Das so genannte „Grünbuch“ („Angesichts des demografischen Wandels –

eine neue Solidarität zwischen den Generationen“) liefert darüber hinaus

ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration. Es liefert

gemeinsame Kriterien für die Zulassung von Wirtschaftsmigranten und

gemeinsame Kriterien, die dem Ziel dienen, den Verwaltungsaufwand für

die EU-Mitgliedstaaten rund um legale und illegale Migration sowie für

Drittstaaten so gering wie möglich zu halten. Insbesondere ist es Ziel des

sog. Grünbuchs, Diskussionen rund um das Thema vertiefter in Gang zu

bringen.

Seit dem Vertrag von Amsterdam 19 verfügt die Europäische Union über

die erforderliche Rechtsgrundlage, um Massnahmen in bestimmten

Bereichen der Einwanderungspolitik beschliessen zu können. Dessen

ungeachtet liegt das Recht zur Festsetzung von Zahlen für die Zulassung

von Drittstaatangehörigen bei den Mitgliedstaaten. Eine Präferenz für den

einheimischen Arbeitsmarkt wird klar formuliert, was bedeutet, dass vor

der Zulassung eines Arbeitnehmers aus einem Drittstaat den

Mitgliedstaaten gegenüber nachgewiesen werden muss, dass die

betreffende Stelle nicht mit einer einheimischen Arbeitskraft besetzt

werden kann, wobei für bestimmte Kategorien (z.B. Forscher) Ausnahmen

gemacht werden. Daueraufenthaltsberechtigte haben seit 2006 die

Möglichkeit, sich in einen zweiten Mitgliedstaat zu begeben und sich dort

zum Studium, zur Arbeit oder zu anderen Zwecken niederzulassen. Auch

flankierende Massnahmen zur Integration, Rückkehr und Zusammenarbeit

mit Drittländern sind in der EU klar geregelt. Bereits gemäss den

Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere vom Oktober

1999 hat die EU mit der Konzeption und Umsetzung einer umfassenden

Einwanderungspolitik begonnen. Die EU regelt mit vier Richtlinien die

Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für folgende Gruppen von

Erwerbstätigen:

19 Siehe Link: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-de.pdf

46


• Hoch qualifizierte Arbeitnehmer

• Saisonarbeiter

• Innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer

• Bezahlte Auszubildende

Darüber hinaus regelt 20 die Europäische Union

• die Zusammenarbeit mit Drittländern

• die Sicherung der Grenzen

• eine integrierte Verwaltung der Aussengrenzen

• sichere Reise- und Identitätspapiere

• die Bekämpfung von Menschenhandel

• den Status von illegal anwesenden Drittstaatenangehörigen

• und bekämpft gemeinsam die illegale Beschäftigung

• und formuliert eine gemeinsame Rückführungspolitik

Seit den siebziger Jahren und dem Auftreten von Wirtschaftskrisen als

zyklisches Phänomen, haben die Europäischen Staaten eine teilweise

restriktivere Einwanderungspolitik entwickelt. Der verbesserte Zugang zu

Information, die Entwicklung der Kommunikationsmöglichkeiten und des

Verkehrs auf langen Strecken, die Zunahme von Schlepperbanden, die

wachsende Mobilität im Bereich der Arbeit und die gesteigerten

Forderungen der Wirtschaft stellen Aspekte der Globalisierung dar, welche

die Migration auch in der EU fördern. Die weltweite Verarmung in

Entwicklungsländern verstärkt insbesondere die unfreiwillige Migration,

welche durch humanitäre Krisen und interne Konflikte erzeugt wird. Davon

ist die EU insbesondere an ihren Aussengrenzen stark betroffen.

20 Quelle:

http://europa.eu/legislation_summarise/justice_freedom_security/free_movement, 2009

47


2. 2. Der globale Rahmen der Sicherheit

Generische Elemente

Gemäss Joseph S. Nye ist der Begriff Sicherheit heute zum sozialen

Wertesymbol geworden 21 . Dabei ist Sicherheit nicht als eine absolute,

sondern als relative Grösse zu verstehen und enthält stark subjektive

Komponenten. Gefahrenlosigkeit darf als allen semantischen

Bedeutungen (des Wortes Sicherheit) unterliegendes gemeinsames

Sinnelement angesehen werden 22 . Unter Gefahr versteht man

demgegenüber allgemein die Möglichkeit des Eintritts eines als negativ

bewerteten Ereignisses. Sicherheitspolitik ist ein dynamischer Prozess

und bedarf ständiger individueller und kollektiver Evaluationsprozesse

sowie der politischen Willensbildung über den Konsens nationaler

23

Werte .

Seit Anfang der sechziger Jahre ist ein allmählicher Verlust des Primats

militärischer Sicherheit feststellbar. Dieser Prozess begann mit einer

Globalisierung und – nur wenig später – einer Mässigung des Ost-West-

Konflikts. Die militärische Fast-Konfrontation in Kuba gilt als der

entscheidende Wendepunkt in der Sicherheitspolitik.

Rüstungsbeschränkungsabkommen und wirtschaftliche Komponenten

(Öl,

Chemie und nukleare Energie) gewannen an Bedeutung.

Die Kontrahenten lernten die wechselseitige Abhängigkeit ihrer Sicherheit

verstehen und trafen sich zu Rüstungskontrollverhandlungen: als Folge

der militärischen Interdependenzen verlagerte sich der Schwerpunkt der

Abschreckung auf die begrenzt und flexibel einsetzbaren Optionen: und

21 Quelle: Joseph S. Nye, Kollektive wirtschaftliche Sicherheit, EA, BD. 29 (1974), 650ff.

22 Quelle: Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches

Problem: Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften.

2.umgearb. Aufl. Stuttgart 1973, S. 151f.

23 Quelle: Prof. Dr. Andreas Wenger, CSS Analysen

48


schliesslich hat sich durch früher nicht gekannte wirtschaftliche und

soziale Modalitäten der Sicherheitsgefährdung die wahrgenommene

Bedrohung von der militärischen auf die sozioökonomische Ebene

verlagert 24 ’ 25 . Die Ereignisse rund um den und nach dem zweiten

Weltkrieg waren noch geprägt von Abschreckungsverteidigung, nuklearen

Waffenstrategien und der Rolle der Verbündeten. Erst der Strategiewandel

1989/1991 leitete den effektiven Prozess der Globalisierung ein, durch

den Fall der Mauer in Berlin und die Informationsrevolution.

Die sicherheitspolitische

Ordnung des Kalten Krieges wurde geprägt

von

• Bipolarität (1947)

• der Teilung Deutschlands (1949)

• dem System der Allianzen

( NATO 1949/WTO 1955)

• nukleares Patt (1961)

• dem Status Quo des „langen Friedens“ (1962/63 Kuba Krise)

• Wirtschaftlichem, militärischem

und ideologischem Wettbewerb

• globalem Antagonismus

• Stellvertreterkriege (proxy wars)

und andere indirekte Konflikte

entlang der Ost/West-Trennlinie

• Sicherheitssubjekt = Staat; Verteidigung

militärisch (Armee); Bedrohung = von aussen

= reaktiv, national,

Wichtigste Trends seit der sogenannten Wende der 90er Jahren

24 Quelle: Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit als soziologisches und sozialpolitisches

Problem: Untersuchungen zu einer Wertidee hochdifferenzierter Gesellschaften.

2. umgearb. Aufl. Stuttgart 1973, S. 151f.

25 Quelle: Prof. Dr. Andreas Wenger, CSS Analysen

49


• Ausweitung der Gefahren und Risiken wie Terrorismus, Menschen-

und Drogenhandel Migrations- und Flüchtlingsströme und

verletzliche Infrastrukturen

• Transnationale Probleme

• Neue Risikotypen, globale Gefahren durch nichtstaatliche

Akteure

• Neue geografische Nähe (Erreichbarkeit) und dadurch

Gefahrenurheber

• Innerstaatliche Konflikte und regionale Destabilisierung

• Asymmetrische Bedrohungslage und Technologielücke

• Grösserer europäischer Sicherheitsraum

• Internationales Krisenmanagement

• Ethnische Konflikte im Balkan, Zentralasien und Kaukasus

• Aufgrund innerstaatlicher Konflikte

90 % zivile Opfer

• Komplexe Interdependenzen

erweiterte

• Erfolgreiche Umwandlungsprozesse der Osteuropäischen Länder

• Marginalisierungsprozesse in Afrika

• Reformstau im Mittleren Osten

• Kriegsgefahr der grossen Kräfte unwahrscheinlicher

• Regionaler Wettbewerb (Indien - Pakistan, Iran - Saudi Arabien)

• Ungleiche Kräfteverhältnisse (nicht mehr geografisch

gebunden)

• Globalisierung

(Souveränitätsverlust)

• Vergrösserung wirtschaftlicher Unterschiede

• Extremismus

• Proliferation

vernetzt Lokales mit Globalem

• Privatisierung der

Gewalt durch sogenannte Warlords, korrupte und

terroristische Netzwerke, Failing States

• Wasserknappheit, Ressourcenkonflikte und Klimawandel

• Islamisierung

• Umfassende Sicherheitsstrategien

(comprehensive approach)

50


• Neue Formen der Kooperation (durchlässige Allianzen/Sektor-

übergreifend)

• Präventionskultur nimmt zu

• Verstärkter Einsatz der Friedensförderung/Friedensdurchsetzung

normative Grundlagen, institutionelle Eigenheiten

und historische

Rahmenbedingungen und Erfahrungen sowie finanzielle

Rahmenbedingungen divergieren von Land

zu Land und beeinflussen den

Strategiebildungsprozess der Sicherheitspolitik.

Ein wachsendes Sicherheitsbedürfnis

wird unter anderem beeinflusst

durch:

• Verlust gemeinsamer

Normen


sowie für Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie und

freie Märkte

• Kombination militärischer und ziviler Instrumente

Bestimmungsgrössen nationaler Sicherheit sind heute gemäss Joseph S.

Nye sowohl ein Mindestmass an wirtschaftlichem Wohlergehen wie auch

eine gewisse politische und soziale Autonomie. Politische Prozesse,

• die Schwäche der liberalen Staaten

Komplexität der Gesellschaften und der Arbeit

• allgemeine Beschleunigung des Wachstums

• globale Risiken

Am Beispiel des Klimawandels kann exemplarisch die globale Form der

Risiken dokumentiert werden: Ein neueres und in der Bevölkerung noch

wenig bekanntes Phänomen stellt heute die unfreiwillige Migration durch

den Klimawandel dar 26 ’ 27 . Gemäss Expertenberichten erhöht der

26

Quelle: Dr. Christian Catrina, stellvertretender Chef der Direktion für Sicherheitspolitik

in der Schweiz, VBS

27

„Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung,

UNDP 2009

51


Klimawandel vor allem die Gefahren von Naturkatastrophen 28 . Dazu

gehören schwere Stürme genauso wie Überschwemmungen, Erdrutsche

als Folge ungewöhnlicher Durchnässung des Erdreichs, ebenso wie

Dürre, Waldbrände und Perioden extremer Kälte oder Hitze. Laut

Experten könnten der Klimawandel und seine Folgen eine Rolle bei der

Verschärfung internationaler Konflikte spielen. Die Ressourcenknappheit

in der Region südlich des Mittelmeers wird sich noch akzentuieren.

Es besteht ein kausaler Zusammenhang zwischen Klimawandel und

bewaffneten Konflikten. Dadurch werden Afrika, der Nahe Osten oder

auch die karibischen Inseln zu so genannten „hot spots“. Diese Debatte ist

nicht das Monopol von Sicherheitsexperten, auch die Vereinten Nationen

und die OSZE nehmen aktiv daran teil. In Somalia befanden sich im

Sommer 2010 über zwei Millionen Menschen auf der Flucht. Das hat mit

der Situation der sogenannten „failing states“ genauso wie mit dem

Klimawandel zu tun. Alles deutet darauf hin, dass die zunehmende

Wasserknappheit bestehende zwischenstaatliche Spannungen verschärft.

Die jüngsten Differenzen zwischen Ägypten und dem Sudan auf der einen

und Äthiopien auf der anderen Seite scheinen darauf hinzudeuten. Die

jüngsten Wettergeschehen in Pakistan (ca. 20 Millionen Menschen sind

auf der Flucht) und in China (geschätzte 12 Millionen Menschen verloren

ihr Obdach) wie auch Wald- und Torfbrände rund um Moskau im August

2010 (siehe NZZ vom 17.8.2010) deuten darauf hin, dass

Umweltmigration ernster als je zu nehmen ist und bei der Bewältigung

auch sicherheitspolitische Fragen von grosser Bedeutung sind. Neben

Überschwemmungen und Bränden können auch Erdbeben,

wie in Haiti,

oder auch Dürre Migrationsursachen sein, so sind z.B. im Norden Syriens

in den letzten Jahren mehrere Tausend Personen vor der Dürre

geflüchtet, z.T. in die syrischen Städte, z.T. ins Ausland.

28 Think Tank New Delhi, NZZ 22. Juli 2010, Vicken Cheterian

52


Klimaveränderungen werden heute als so genannte

„Gefahrenmultiplikatoren“

bezeichnet. Experten sprechen von sechs

ökologischen Bedrohungsfeldern:

1. Wasserknappheit

2. Bodenerosion

3. Waldzerstörung

4. Klimaveränderung

5. Anstieg des Meeresspiegels

6. Umweltverschmutzung durch Giftmüll sowie Freisetzung

radioaktiver Substanzen.

Umweltbedingte Migration und entsprechende Migrationsströme werden

mittelfristig zunehmen. Es wurden bereits einige Schätzungen der Anzahl

der Menschen vorgestellt, die in Folge des Klimawandels gezwungen sein

werden, ihre Heimat zu verlassen: sie reichen von 200 Millionen bis hin zu

einer Milliarde 29 . Die Umweltveränderungen variieren nicht

ausschliesslich, aber auch in Abhängigkeit des Reichtums eines Landes.

Das Gleiche spielt auch innerhalb eines Landes eine Rolle. Es ist zu

erwarten, dass der Verlust von Arbeitsplätzen wegen klimatisch bedingter

Veränderungen (z.B. in der Landwirtschaft, mit Folgewirkungen auch auf

die verarbeitende Industrie) der Migration Auftrieb geben wird. Das mag in

vielen Fällen nicht der allein entscheidende Grund sein, so verschiedene

Referate von Dr. Ch. Catrina, jedoch könnte auch die Schweiz mit

ansteigenden Zahlen von Schutzsuchenden konfrontiert werden, was

zunächst Betreuungsprobleme aufwerfen dürfte. Die sicherheitspolitischen

Instrumente Aussenpolitik, Armee und Bevölkerungsschutz wären auch in

der Schweiz betroffen. Die Schweiz und ihre Einwohner werden aller

Voraussicht nach künftig aufgrund der Klimamigranten als Arbeitnehmer,

29 „Barrieren überwinden: Migration und menschliche Entwicklung“, UNDP 2009, S.56

53


Touristen, als Asylland, Entwicklungshelfer und Friedensförderer bei

humanitären Aktionen betroffen sein.

Die Autorin bezieht sich im Folgenden auch auf Aussagen eines

bekannten Think Tanks in Indien, New Delhi. Die dort tätigen Experten

bezeichneten als grösste Bedrohung ihres Landes nicht etwa die atomare

Gefahr durch Pakistan, sondern den Klimawandel, der den Anstieg des

Meeresspiegels verursacht und mit entsprechenden Überschwemmungen

„Hunderte von Millionen Flüchtlinge“ nach Indien bringt. Den Klimawandel

als Sicherheitsrisiko zu betrachten, birgt jedoch die Gefahr, dass Staaten

sich der Suche nach militärischen Lösungen zuwenden (beispielsweise im

Hinblick auf potenzielle Flüchtlingswellen), obwohl das Problem

30

ökologischer, sozialer und ökonomischer Natur ist .

Wirksamste Sicherheits- und Migrationspolitik in diesem

Zusammenhang ist aus Expertensicht denn auch nicht die

Orientierung an einer Minderung der Immigration, sondern der Abbau

der Ursachen von notgedrungener und erzwungener Migration.

2.2.1. Sicherheit international, am Beispiel der Grossmacht USA

Die grosse nationale Sicherheitsstrategie der USA wird wie folgt

definiert 31 ’ 32 : Gemäss Dr. Alan Gropman, ist „eine grosse

Sicherheitsstrategie die Kunst und Wissenschaft, die Ziele der nationalen

Sicherheit zu erreichen“ oder anders ausgedrückt „die grosse

Sicherheitsstrategie ist ein konstanter Prozess, welcher sich wechselnden

30

siehe dazu auch Kapitel 2.2.3 „Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik am

Beispiel Subsahara-Afrika“

31 Quelle: Alan Gropman, US National Defense University in Washington

32

Prof. Dr. Andreas Wenger CSS, Dr. Victor Mauer, CSS Analysen zur Sicherheitspolitik,

CSS ETHZ

54


Bedingungen und Umständen bezüglich diversen Bedrohungsszenarien

in einem Umfeld von Chancen und Risiken anzupassen weiss, bzw.

(gemäss Hart) „die

Kunst, militärische Mittel einzusetzen, die einer

Sicherheitsstrategie zur

Umsetzung verhelfen“. Verschiedene Instrumente

müssen dabei aufeinander abgestimmt und angewandt werden. Dazu

zählen die USA harte und weiche Instrumente (hard and soft power

instruments)

• die Diplomatie

• die Wirtschaft

• die Information und Informationstechnologien

• sowie militärische Instrumente.

Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie lässt sich schematisch wie

nachstehend nach Dr. Alan Gropman darstellen:

Enduring Principles nachhaltige Grundsätze

National

Interests and Objectives nationale Interessen und Ziele

Domestic Environment nationales Umfeld

55


International Environment internationales Umfeld

Decision-making Process Entscheidungsprozess

Resources Mittel

Resources Allocation Mittelzuweisung; Mittelverwendung

Elements of National Power Elemente der nationalen Macht

Abbildung 2: Der grosse Rahmen der Sicherheitsstrategie

A Framework for Grand Strategy

Die nachhaltigen Grundsätze, „Enduring

Principles“, umfassen die in der

Verfassung verankerten Grundsätze wie:

• Alle Menschen wurden gleichwertig

erschaffen

• Alle Menschen haben die gleichen Grundrechte, zu diesen zählen

1. Die repräsentative Demokratie

2. Die Gewaltentrennung

(checks and balances)

3. Die Religionsfreiheit

Die nationalen Interessen und Ziele, „National Interests and

Objectives“, werden dabei massgebend vom nationalen und

internationalen Umfeld, „Domestic and International Environment“

beeinflusst.

„All politics is local“ (Tip O’Neil) oder anders ausgedrückt, die Politik wird

in erster Linie vom nationalen Umfeld bestimmt.

Stichworte hierzu sind:

• Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit

• National dominierende politische

Parteien

• Lokal dominierende politische Parteien

• Einfluss des internationalen Handels

• Ethnische, Rassen- und religiöse Bande

• Migration, insbesondere illegale Einwanderung

• Sämtliche freiwilligen Kräfte

Zu den nationalen Zielen der USA (Sicherheit) zählen:

56


• Das Überleben der USA als freies, unabhängiges Land und dessen

Grundrechte sowie die Menschen zu schützen,

• das Wirtschaftswachstum zu sichern,

• eine freie und sichere Welt gegen grosse Bedrohungen zu

verteidigen,

• das Wachstum menschlicher Freiheit, der Demokratie und freie

Märkte in der Welt zu fördern

• sowie gesunde und

kräftige Allianzen und Partnerschaften sicher zu

stellen mit all jenen Kräften, die gemeinsame Besorgnis mit den

USA teilen.

Das internationale Umfeld beeinflusst die Interessen und

Sicherheitsziele der USA ebenfalls massgebend. Stichworte in diesem

Zusammenhang sind:

• Regionale Spannungen

• Geopolitische Lage

• Allianzen und

Partnerschaften

• Schwerwiegende Feindseligkeiten

in Schlüsselregionen

• Schwerwiegender Antipathien in Schlüsselregionen

• Internationaler Handel

• Globaler und regionaler Terrorismus

• Krankheit

• Weit verbreiteter Armut

• Wachsende unbefriedigte Erwartungen

Der Entscheidungsprozess der USA zur Verteidigung nationaler Sicherheit

wird durch die Möglichkeit

zur Bereitstellung der Verteidigungsmittel

geprägt.

Dazu zählen jedoch nicht ausschliesslich militärische, sondern auch

die nachstehenden Elemente:

57


• Geografie

• Natürliche Ressourcen

• Bevölkerung, militärische Bereitschaft

• Kapazität der Industrie

• Nationaler Charakter

• Nationale Moral

• Qualität der Regierung

• Qualität der Diplomatie

• Nationaler Wille

Tragende Säule der US Sicherheitspolitik ist die Abschreckung seit

1945 und der klare Wille, Macht nicht nur anzudrohen, sondern auch

auszuüben. Eine weitere sicherheitspolitische Konstante ist die

globale Allianzenbildung. Die USA sind viele Partnerschaften

eingegangen: NATO (North Atlantic Treaty Organization, ANZUS

(Australien, Neuseeland, USA), BILATERALE (Philippinen, Japan, Korea,

Thailand etc.), sichtbare Bündnisse (Israel, Saudi-Arabien, Kuwait,

Vereinte Arabische Emirate etc.). Zudem leben die USA den globalen

Krieg gegen Terrorismus und den Kampf gegen radikalen

Fundamentalismus. Sie haben in diesem Zusammenhang den

Geheimdienst massiv gestärkt.

Die vier eingangs erwähnten Tools/Instrumente zur Erhaltung

nationaler Macht (Diplomatie, Ökonomie, Militär und Information) der

USA zur Verteidigung ihrer sicherheitspolitischen Ziele lassen sich wie

vorgehend erwähnt in „hard und soft power“-Instrumente unterteilen.

In diesem Zusammenhang ist „wahre Macht“ als so genannte „hard

power“ zu verstehen, als die direkte Möglichkeit zur territorialen Kontrolle,

militärische Macht, Ressourcen-Überlegenheit und die Macht

Verbindungen und Kohärenz herzustellen. Demgegenüber zählen die

58


Ökonomie, Information, Technologie und die Fähigkeit Konsens zu

bilden als „soft power“-Instrumente.

Je grösser internationale Abhängigkeiten werden, desto mehr Gewicht

wird den sogenannten soft power Instrumenten zuteil sowie der Forderung

nach Leadership, die zu einer grossen Sicherheitsstrategie zu führen hat.

Der wachsende Bedarf an nachhaltigen Konfliktbewältigungen

begünstigt die Stärkung der soft power Instrumente und der Kooperation.

Der emotionalen Intelligenz, interkulturellem Bewusstsein, Biss- und

Strategie- fokussiertem, umfassendem Denken und Handeln messen die

US-Sicherheitsexperten heute grösseres Gewicht bei als auch schon –

man hat aus den strategischen Fehlern der Vergangenheit gelernt

(Stichworte hierzu sind der Krieg im Irak und die schwierige, langwierige

Operation in Afghanistan).

Die USA sind gemäss Expertenaussagen heute zudem mehr besorgt rund

um Herausforderungen der Kräfte Russland, China, Pakistan etc., denn

um transatlantische Bündnisse einer NATO, welche in schwindendem

Masse gleiche Werte wie die USA vertritt und keine kohärente Meinung

zur NATO-Strategie unter den Mitgliedern zu formulieren vermag. Anders

als noch vor 10 Jahren ist die uneingeschränkte Führungsrolle der USA

nicht mehr unumstritten. Der Wegfall der sowjetischen Bedrohung und die

damit einhergehende Erweiterung des Handlungsspielraumes der

Mitgliedstaaten der NATO sowie das Ringen zwischen amerikanischer

Hegemonie und westeuropäischer Selbstbehauptung haben zu einer

Verschiebung des Gravitationszentrums innerhalb des Bündnisses

geführt. Während des Kalten Krieges lies sich die zelebrierte

Sonderstellung in einer weitgehend statischen Allianz, die den Europäern

aus strukturellen Gründen nur begrenzten Handlungsspielraum erlaubte,

noch rechtfertigen. Als sich aber das Bündnis nach dem Zerfall der

Sowjetunion als zentrale sicherheitspolitische Institution im erweiterten

59


euro-atlantischen Raum etablierte, wurde der politische und militärische

Preis des Abseitsstehens zunehmend unvertretbar. Die hervortretende

Divergenz nationaler strategischer Kulturen wird immer deutlicher.

Relativ neu sind die USA auch zunehmend beschäftigt mit der so

genannten „Homeland Security“ (innere Sicherheit). Dabei spielt die

illegale Migration (Mexico) eine immer dramatischere Rolle. Aufgrund der

wirtschaftlichen Krise, einem wachsenden Verschuldungsgrad,

Arbeitslosigkeit, Gesundheits- und Sozialkosten, wird auch in den USA

das Verteidigungsbudget

gekürzt.

Entscheidungsträger sind zusehends

auch in den USA gezwungen, in

neuen Szenarien zu denken. Casimir Yost zeigt in seinem

„methodologischen Fadenkreuz“ die Dimensionen „Wettbewerb“ versus

Kooperation“, bzw. fragmentierte internationale Systeme versus

Wachstum und Aufkommen nichtstaatlicher Akteure. Die treibenden Kräfte

dabei sind

• Wachsender Energiebedarf

• Globale Sicherheitsherausforderungen und neue globale Risiken

und die damit einhergehende

• Notwendigkeit zum internationalen Mittragen der

sharing“).

Lasten („burden

Die Wahrnehmung der USA als Akteur in der Rolle des globalen

Sicherheitsgaranten wird dabei zunehmend, insbesondere durch die EU-

Staaten hinterfragt (siehe dazu Kapitel 2.2.2.).

2.2.2. Internationale Sicherheit, am Beispiel der EU 33

33

Quelle: CSS Analysen ETHZ und National University of Defense in Washington sowie

Befragungen

der Parlamentarier des Europarats in Strassburg, insbesondere

60


Im Gegensatz zur im Kapitel 2.2.1. erörterten Sicherheitsstrategie der

USA , welche die Hegemonie, den ungebrochenen Führungsanspruch

der Grossmacht, nach wie vor dokumentiert, sieht sich Europa und

insbesondere die EU als Sicherheitssystem einem vollends veränderten

Umfeld gegenübergestellt. Der europäische Einigungsprozess hat

massgebend zu einem neuen Selbstbewusstsein in diesem

Zusammenhang beigetragen. Die Europäische Sicherheits- und

Verteidigungspolitik hat zudem bemerkenswerte Fortschritte erzielt.

Der bedeutsamste Wandel europäischer Sicherheit betrifft die

Überwindung des Krieges als Mittel innereuropäischer

Konfliktaustragung. Die Einigung Europas nach 1945 war eine Reaktion

auf das Versagen des traditionellen Sicherheitssystems des europäischen

Mächtegleichgewichts. Die EU zählt heute 27 Mitgliedstaaten mit

insgesamt einer halben Milliarde Einwohner.

Sie ist der weltweit grösste

Binnenmarkt und eine globale Handelsmacht. Sie hat Europa Wohlstand

und Frieden gebracht und beansprucht eine weltpolitische

Mitverantwortung und ist mit ihrem umfassenden Ansatz der

Friedensförderung zu einem wichtigen Akteur des internationalen

Krisenmanagements geworden.

Sicherheit durch Integration

Die unter dem militärischen Schutzschirm der NATO ermöglichte

wirtschaftliche Integration der EU ist zu einem zentralen

sicherheitspolitischen Paradigma Europas geworden. Entscheidend für

den Erfolg der Strategie „Sicherheit durch Integration“ war die

fortlaufende Ausweitung des Integrationsprozesses auf weitere

europäische Staaten. Die EU hat zudem die sich nach dem Fall der

Justizministerin Leutheusern Schnarrenberger, Deutschland, vormals Mitglied der

Liberalen Fraktion des Europarats

61


Berliner Mauer eröffnende strategische Chance einer Projektion ihres

Sicherheitsmodells auf Gesamteuropa konsequent genutzt.

Die einst weitgehend statische Allianz der NATO wird durch eine

gewisse Europäisierung des Bündnisses in Frage gestellt, wenngleich

regionale Unterschiede, Komplexität und die Divergenz strategischer

europäischer Kulturen und geschichtliche Vergangenheiten grosse

Herausforderungen für eine gemeinsame Sicherheitsstrategie darstellen

und die Bündnispartner zu überfordern und die Kompetenzregelungen der

NATO zu übersteigen scheinen. Nichts desto trotz ist der europäische

Wille zur Selbstbehauptung und zu neuen Verteidigungsansätzen

unverkennbar.

Wie eine ergänzende Partnerschaft zwischen der NATO und der EU in

der Zukunft konkret ausgestaltet werden kann, bleibt vorerst noch

umstritten. Denn, so sehr der amtierende Präsident der USA, Barak

Obama, den Bruch mit der Vorgängerregierung

betonte, so sehr stellte er

sich mit seinem Appell, wonach ein Wandel der amerikanischen Position

mit einer Veränderung der europäischen Haltung einhergehen müsse, in

die Tradition aller US-Präsidenten der Nachkriegsjahre. Der

Vertragsmultilateralismus der USA wird zwar nicht grundsätzlich in Frage

gestellt, hat aber wie der Fall Afghanistan verdeutlicht, keinen Vorrang

mehr, wenn er den eigenen Handlungsspielraum übermässig einschränkt

und keinen markanten Mehrwert im Hinblick auf Legitimität, europäische

Beiträge und europäische Selbstverpflichtung schafft.

Zivil-militärischer Gesamtansatz

Die EU Sicherheitsstrategie setzt - im Gegensatz zu den USA - mit seinen

unterschiedlichen historischen Erfahrungen stark auf den

Multilateralismus, Sicherheit dank Integration, zivile Instrumente und

internationales Recht. Die so genannte „soft power“, Wirtschaftskraft,

Diplomatie und Information haben Priorität. Die EU sieht sich denn

auch

62


mehr als „regionalen Architekten der Sicherheit“ denn als ausführende

Macht. Militärische Aktionen werden nur dann eingesetzt, wenn

diplomatische Instrumente versagen. Der Fokus liegt beim so genannten

zivil-militärischen Gesamtansatz (comprehensive civil-military

approach). Soziale Kohäsion und

Integration von Immigranten sind hierzu

wichtige Stichworte. Die Bedingungen für gutes Gelingen einer

„comprehensive approach strategy“ sind auf politisch-strategischem sowie

auf operationellem und taktischem Niveau:

• Einbindung der amtierenden Regierungen in Krisenherden

• Gesamt-(Regierungs-)Ansatz:

Prävention, Ermittlung und

Erkennung, Schutz, Management-Verbesserung- und Erholung

• Gemeinsame Konzeptentwicklung

• Zivile und militärische Interoperabilität, inkl. gemeinsames Training

• Klare Definition der Ziele

• Klare und gezielte Verteilung der möglichen Mittel

• Gemeinsames operatives Vorgehen aller Beteiligten

(Friedensförderung und Friedenssicherung)

• Gemeinsame nationale und internationale Sicht der Aufgaben

Innere Sicherheit 34

Seit die Themen Justiz und Inneres mit dem Vertrag von Maastricht 1993

zu einem EU-Kooperationsbereich wurden, hat sich die Zusammenarbeit

in der inneren Sicherheit dynamisch entwickelt. So wurden mehrere

Informationssysteme zum raschen Datenaustausch konzipiert. Mit dem

Schengen-Informationssystem besitzt die EU eine elektronische

Fahndungsdatei, die sich vor allem im Kampf gegen grenzüberschreitende

Verbrechen bewährt hat. Daneben existieren europaweit ein

Fingerabdruckidentifizierungssystem (Eurodac), ein Visums-Informations-

34 siehe dazu auch die Ausführungen des Kapitels 3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor

Verträge mit der EU und Gesetzgebung

63


System (VIS) und ein Zollinformationssystem (ZIS). Zudem ist

hinzuweisen auf die 2005 eingesetzte Zusammenarbeit an den

Aussengrenzen (Frontex) mit Sitz in Warschau, die u. a. ein

Küstenpatrouillennetz für das Mittelmeer koordiniert. Zudem wurde

Europol (europäische Polizeibehörde) und eine analoge Justizbehörde

(Eurojustiz) eingerichtet, um die Strafverfolgung in Bereichen wie

Drogenhandel, Geldwäscherei, Schleuserkriminalität und Terrorismus zu

koordinieren. Die innere Sicherheit ist eine zunehmend wichtige Säule der

europäischen Einigung. Der diesbezügliche Wandel europäischer

Sicherheit hat sich stark beschleunigt, seit 1998/1999 die Europäische

Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) im Rahmen der

gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) initiiert wurde.

Ungeklärte Frage rund um die Grenzen Europas

Bis heute unbeantwortet geblieben ist die Frage, wo Europas Grenzen

tatsächlich liegen sollen. Innerhalb der EU ist eine Erweiterungsmüdigkeit

unverkennbar. Dennoch stehen z.B. die Türkei und Kroatien in

Beitrittsverhandlungen. Ohne eine europäische Perspektive dürfte der

Westbalkan eine Zone der Instabilität bleiben. Viele Länder der EU

stehen jedoch insbesondere einem Beitritt der Türkei äusserst skeptisch

gegenüber. Themen rund um die muslimische Glaubensgemeinschaft

bilden eine Debatte, deren Ausgang äusserst ungewiss ist. Viele fragen

sich nicht zu Unrecht, ob die muslimische Diaspora sich an westlich

aufgeklärte, säkulare Werte halten kann und will und ob eine Integration

überhaupt gelinge könnte. Interessant in diesem Zusammenhang ist die

geopolitische, strategische Ansicht der meisten Sicherheitsexperten der

USA, welche geradezu auf einen EU-Beitritt der Türkei drängen 35 .

Ein Beitritt der Türkei zur EU würde 70 Millionen Menschen integrieren,

die heute keinem effektiven Sozialsystem angehören und deren religiöser

35 Quelle: National University of Defense in Washington

64


Hintergrund, der Islam, bereits heute zu populistischen und gefährlichen

Auseinandersetzungen innerhalb der politischen EU-Landschaften führt.

Experten, selbst muslimisch Gläubige

(unter ihnen Prof. Bassam Tibi,

Universität Göttingen), warnen vor diesem Schritt. Sie fordern

insbesondere einen „europäisierten, liberalen, aufgeklärten Islam“. Die

Türkei

dürfte der EU die Grenzen der Möglichkeiten der Integration in aller

Härte vor Augen führen und noch grosse Herausforderungen bereiten.

Nicht nur aus Sicht der Autorin dieser Master-Thesis könnte ein Türkei-

Beitritt zu unüberwindbaren Differenzen innerhalb der europäischen

Gemeinschaft und gar zum Bruch der EU führen.

2.2.2.1. Zuwanderung in Zeiten des Terrors in den USA und in der EU

im Vergleich 36

Seit September 2011 und den zahlreichen anderen Attentaten

islamistischer Terroristen gibt es weltweit eine neue Debatte über die

Frage, ob angesichts

der neuen Risiken und Gefahren die Prinzipien

offener

Gesellschaften aufrechterhalten werden können und inwieweit

Migration nebst Chancen auch Verlust von kultureller Homogenität

und

Identität darstellt. Internationale

Debatten über Migration, Integration und

Sicherheit finden unterschiedlich statt. Die Frage und Bewertung der

Zusammenhänge zwischen Migration und ihrem terroristischen

Bedrohungspotenzial sowie die politischen Konsequenzen werden

unterschiedlich gezogen. Exemplarische Beispiele hierfür liefern die USA

und Europa.

36 als Basis für diese Ausführungen verwendete die Autorin insbesondere Erkenntnisse

und zitiert Dr. Steffen Angenendt, Forschungsinstitut der DGAP in Berlin, Leiter

Programme internationale Migration sowie Belinda Cooper, World Policy Institute er New

School in New York, Koordinatiorin Programm Citizenship and Security sowie das

Bundesamt für Migration in Bern

65


2.2.2.2. Unterschiedliche Wahrnehmung des Ereignisses

und der Gefahren

Gewisse religiöse Minderheiten in den EU-Staaten und auch in der

Schweiz, z.B. die Muslime sind eher wenig akzeptiert. Die USA versteht

sich als Einwanderungsland, welches auf die Integrationskraft ihres

Gesellschaftsmodells vertraut. Die Europäer verstehen sich hingegen

immer noch als ethnische Nationalstaaten und bekunden als säkulare

Gesellschaften Mühe mit dem Wiederauftauchen des Religiösen, gerade

in muslimischen Minderheitskreisen. Europa und auch die Schweiz

befürchtet zudem seine Aufnahmekapazität zu überschreiten und

diskutiert darüber, wie verbindlich menschen-, bürgerrechtliche und

demokratische Normen im Kampf gegen Terrorismus sein müssen.

Besonders konservative Kreise vertreten die Ansicht, dass die Balance

zwischen offenen Grenzen und Sicherheit nicht gewährleistet sei.

Stellvertreterdiskussionen, gerade auch in der Schweiz (Minarett-Initiative

und Burka-Diskussionen) prägen den Alltag. Die Frage, inwieweit das

Zugehörigkeitsgefühl zur Aufnahmegesellschaft die Anfälligkeit zur

Kriminalität und extremistischen Versuchung schmälert, ist in der

öffentlichen Meinung umstritten, wenngleich von Experten immer wieder

bejaht. Gemäss Letzteren kann Sicherheit in diesem Zusammenhang nur

dank enormer Integrationsbemühungen gelingen.

Der grundlegende Unterschied zu den klassischen Einwanderungsländern

(USA, Kanada, Australien und Neuseeland) ist, dass die meisten

europäischen Staaten und auch die Schweiz sich nicht als

Einwanderungsland verstehen und dauerhafte Zuwanderung nur in

„Ausnahmefällen“ (humanitäre und wirtschaftliche Gründe) bewilligen

wollen. Eine wirkliche Offenheit für Zuwanderung in dem Sinne, dass

kulturelle und ethnische Heterogenität als etwas Positives empfunden

würde, ist in Europa nicht und auch in der Schweiz

nur sehr beschränkt

vorhanden. In Europa werden muslimische Zuwanderer vor allem deshalb

66


oft mit Argwohn betrachtet, weil ihnen (zu Recht oder Unrecht) unterstellt

wird, sie hätten aufgrund eines anderen Wertesystems ein geringeres

Interesse als andere Zuwanderer, sich zu integrieren. Diese Debatte gilt

es, in unserem Land aber auch im restlichen Europa versachlichter als bis

anhin, aber schonungslos zu führen, wollen wir lösungsorientiert handeln.

400‘000 muslimisch Gläubige leben allein in der Schweiz-Grund genug,

mehr als Minarette und Burka zu thematisieren.

2.2.2.3. Auswirkungen auf die sicherheitspolitische Debatte

In der sicherheitspolitischen Debatte wird ein direkter Zusammenhang der

neuen Form des Terrorismus mit Migration gesehen. Insbesondere wird

dabei betont, dass es sich beim neuen Terrorismus ausschliesslich um

einen „islamischen“ Terrorismus handelt, der innerhalb eines

unterstützenden Netzwerkes agiere. Nach Auffassung amerikanischer

Sicherheitsexperten geht die Terroristen-Rekrutierungstheorie dahin, dass

vor allem in Europa Islamisten versuchen könnten, potenzielle

Gefolgsleute unter legal anwesenden, aber sozial randständigen

Einwanderern

der zweiten und dritten Zuwanderungsgeneration, bzw. zum

Islam konvertierten Einheimischen anzuwerben. Interessant ist, dass

Experten darauf hinweisen, dass die

Mobilitätschancen, die offenen

Grenzen und Gesellschaften dazu führen, dass selbst der Touristenstatus

für das Ausüben von erfolgreichen Terrorakten reiche. Dennoch führt

umfassendes Verständnis rund um die Debatte der Zuwanderung nicht am

Konsens vorbei, dass Sicherheit mehr bedeutet, als „harte Sicherheit“,

also mehr als etwa Grenzkontrollen.

2.2.3. Sicherheitsrelevantes Risiko Flüchtlingsproblematik,

am Bespiel Subsahara-Afrika

Am Beispiel der Konflikte in Subsahara-Afrika kann aufgezeigt werden,

was mit den Aussagen gemeint ist, dass Sicherheit nur vernetzt und in

67


Kooperation mit anderen Staaten gewährleistet werden kann. Von 40

Subsahara-Staaten befinden sich zurzeit rund 26 Staaten in bewaffneten

Konflikten. Mindestens 3 Millionen Menschen befinden sich aufgrund

dieser Tatsache auf der Flucht. Auch wenn nicht alle dieser Flüchtenden

vor den Küsten der mediterranen Gewässer stranden, so sind es doch

Tausende, die vor Lampedusa, Malta oder Gran Canaria ankommen und

auf eine bessere Zukunft hoffen. Viele unter ihnen sind unbegleitete

Minderjährige (sog. „unaccompanied minors“). Sie sind aufgrund von

Unruhen und hoffnungslosen Situationen in ihren Ländern auf der Flucht

vor Bürgerkriegen, ethnischen Konflikten und so genannten „failing

states“. Sie kennen weder Rechtsstaatlichkeit noch Demokratie und haben

sozusagen nichts zu verlieren. Viele gehören aber auch zum neuen

Phänomen der Klimaflüchtlinge (Merke: der Begriff „Klimaflüchtlinge“ ist

nicht konform mit der Flüchtlingsdefinition der Genfer

Flüchtlingskonvention von 1951. Deshalb wird in dieser Master-Thesis

konsequent der Begriff „Klimamigranten“ verwendet). Die Verknappung

von Wasser hat gravierende Auswirkungen. In einigen afrikanischen

Ländern dürften die Erträge bis zu 50% zurückgehen (Quelle CSS). Die

Verknappung von Ressourcen wie Wasser und Landwirtschaftsflächen

kann die menschliche Sicherheit unterminimieren und Unter- und

Mangelernährung, Krankheiten und Armut und somit die Flüchtlingsströme

fördern und begünstigen. Entscheidend dafür, ob solche Konflikte politisch

gelöst werden können oder Destabilisierungsprozesse auslösen, sind die

lokalen Ordnungs- und Steuerungskapazitäten, sprich Governance. Die

Staaten rund um Subsahara-Afrika erfahren durch den Klimawandel eine

Verschärfung bereits bestehender Konflikte. Klimawandel stellt heute

unbestrittenermassen eine sicherheitspolitische Herausforderung dar und

ein Potenzial an Gewaltkonflikten. Mit einem erhöhten

Destabilisierungsprozess ist zu rechnen. Eine umfassende zivilmilitärische

Stabilisierung auch weit entfernter Konfliktherde, wird in

Zukunft mehr denn je auch im Interesse der inneren Sicherheit der

68


Schweiz liegen. Die Friedensförderung in Konfliktregionen wird weiter an

Bedeutung gewinnen. Der Ausbau der Friedensförderung wird vor dem

Hintergrund der sicherheitspolitischen Implikationen unumgänglich sein.

Der

Klimawandel wird künftig in sicherheitspolitische Bedrohungs- und

Lageanalysen mit einzubeziehen sein. Klimawandel und Energiesicherheit

sind künftig stärker zu berücksichtigen. Auch wenn dank dem Abkommen

Schengen / Dublin für die Schweiz in diesem Zusammenhang

grosse

Probleme gemildert werden, so ist nicht davon auszugehen, dass die

mediterranen Staaten auf Dauer die Problemlösung rund um die

Flüchtlingsströme aus Subsahara-Afrika im Alleingang zu bewältigen

gewillt sein werden.

2.3. Schnittstellen des globalen Rahmens Migration und Sicherheit

2.3.1 Schnittstelle Migration und Sicherheit im Allgemeinen

Die USA genauso wie die EU haben den direkten Zusammenhang

zwischen Migrations- und Sicherheitspolitik längst erkannt und – wenn

auch auf unterschiedliche Art – entsprechend reagiert. Die Unterschiede

zeigen sich insbesondere in den Antworten auf das neue Risiko des

Terrorismus. Während die USA Terrorismus als Krieg und Bedrohung

von

aussen interpretiert und entsprechend beantwortet, sieht Europa die

Terrorfrage als schwerstes Verbrechen an. Beide versuchen jedoch direkt

oder indirekt mit dem so genannten „comprehensive approach“

Extremismus und Islamismus anzugehen. Während die USA mehr

Friedenssicherung zu erzwingen sucht, begegnet die EU der drohenden

Gefahr mit Friedensförderung. Beide haben sich jedoch der

Demokratisierung und der Rechtsstaatlichkeit verschrieben. Dies zeigt u.a.

ihre Politik in Afghanistan genauso wie ihre Einsätze in Kosovo.

Viel besser dokumentieren die Herausforderungen rund um

die innere

Sicherheit jedoch die Schnittstellen Migrations- und Sicherheitspolitik

betreffend Flüchtlingsströme und illegale Einwanderung: Was in Europa

69


die bedrängende Flüchtlingsproblematik rund um Subsahara-Afrika

dokumentiert oder auch die umstrittene Einwanderung aus der Türkei

(bestes Beispiel hierfür ist Deutschland), bedeutet für die USA die illegale

Einwanderung aus Südamerika, insbesondere aus Mexiko. Illegale

Migration bedeutet für alle betroffenen Länder eine aktuelle und

anhaltende Bedrohung und Erhöhung der Kriminalitätsrate.

• Die USA hat eine eigentliche Mauer erstellt zwischen ihrem Land

und Mexiko. Die EU hat ihre Aussengrenzen verstärkt kontrolliert

und gesichert. Beide haben

zum Ziel, irreguläre Migration zu

bekämpfen in der Erkenntnis, dass Sicherheit und Migration

untrennbar verflochten sind.

• Die USA erwartet als klassisches Einwanderungsland volle

Integration der Immigranten ab initio, demgegenüber haben die

einzelnen EU-Länder verschiedene Integrationskonzepte. Die

Erkenntnis, dass verschiedene und vernetzte Massnahmen nötig

sind, teilen die USA mit der EU, leben jedoch sehr unterschiedliche

Einwanderungskriterien.

• Die Klimafolgen und deren Auswirkungen auf alle Staaten, die USA

wie die EU-Länder und den Rest der Welt, führen die Evidenz vor

Augen, dass globale Risiken des Klimawandels Einfluss auf die

Migrationsströme haben und

Massnahmen im Bereich der

Sicherheit zur Bewältigung unumgänglich sind. Entwicklungs- und

Schwellenländer versuchen ein Recht auf Entwicklungs-

und

Industrieaufholbedarf in dieser Frage geltend zu machen, die USA

weigern sich nach wie vor, das Kyoto-Protokoll zu unterzeichnen

währenddem die EU über weite Strecken von einer eigentlichen

politischen, grünen Welle unter Druck gesetzt wird. Weltweite

politische Kohärenz jedenfalls lässt sich in der Klimafrage bis heute

nur sehr bedingt erkennen.

2.3.1.1. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Deutschland

70


Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik

Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 hat der deutsche

Gesetzgeber umfangreiche Gesetzesänderungen zur Bekämpfung des

Terrorismus vorgenommen. Die Bundesregierung hat zudem mit ihrer in

die internationale Staatengemeinschaft eingebundenen Anti-Terror-Politik

auf die seit dem 11.9.2001 weltweit gravierend veränderte

Bedrohungsdimension des internationalen Terrorismus mit einer Vielzahl

politischer, diplomatischer, polizeilicher, nachrichtendienstlicher,

justizieller, humanitärer, ökonomischer, finanzieller und militärischer

Massnahmen zur Bekämpfung des internationalen

Terrorismus reagiert.

Ohne Anspruch auf Vollständigkeit nennt die Verwaltung des Bundestages

rund 25 Massnahmen. Kernelemente dieser neuen

„Sicherheitsarchitektur“ sind das Terrorismusbekämpfungsgesetz

vom 11.

Januar 2007 und das entsprechende Terrorismusergänzungsgesetz vom

10. Januar 2007.

Die Gesetze erweitern die Kompetenzen der Sicherheitsbehörden und

enthalten u. a. Regelungen zur

• Verbesserung des Datenaustausches,

• Verhinderung der Einreise terroristischer Straftäter,

• Einführung Identität- sichernder Massnahmen im Visumsverfahren,

• Verbesserung der Grenzkontrollen,

• Verstärkte Überprüfung von sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten,

• Aufnahme biometrischer Merkmale in Pässen und

Personalausweisen,

• Beschränkung extremistischer Ausländervereine,

• Erweiterung der Rasterfahndung hinsichtlich der verwendeten Daten,

• Beschränkung des Schusswaffengebrauchs in zivilen Luftfahrzeugen

auf Polizeibeamte,

71


• Sicherstellung der Energieversorgung

• und zum gemeinsamen Dateiengesetz: Anti-Terror-Datei und

Projektdateien

Allerdings unterstreicht Deutschland, dem Spannungsfeld zwischen

Freiheit und Sicherheit gerecht werden

zu wollen, das unveräusserliche

Bürgerrecht des Einzelnen nicht durch diese Befugniserweiterungen an

der einen oder anderen Stelle

in unangemessener Weise zu

beeinträchtigen-auch wenn der Staat mit seinem Gewaltmonopol Frieden

und Sicherheit zu gewährleisten habe.

Hauptziele und Handlungsschwerpunkte der deutschen Sicherheits

Politik seit dem 11. September 2001

Folgende Hauptziele der deutschen Sicherheitspolitik wurden nach dem

11. September 2001 definiert:

• Terroristische Strukturen zerstören – hohen

Fahndungs- und

Ermittlungsdruck aufbauen

• Den Terrorismus bereits im Vorfeld aufklären und abwehren

• Die internationale Zusammenarbeit

weiter ausbauen

• Die Bevölkerung schützen, vorsorgen und die Verwundbarkeit des

Landes reduzieren

• Die Ursachen des Terrorismus bekämpfen

Als wesentliche Handlungsschwerpunkte

zur Erreichung dieser Ziele

werden folgende Punkte genannt:

• Informationsaustausch aller Sicherheitsbehörden untereinander und

mit der Justiz


Enge Zusammenarbeit des Generalbundesanwaltes mit anderen

Staaten

• Betreffend Informationen und Personen, Plänen und

Zusammenhängen des Terror-Netzwerks Al-Qaida und anderer

72


islamistischer Gruppierungen, mit allen rechtsstaatlich zur Verfügung

stehenden Mitteln und Quellen beschaffen und gründlich auswerten

• Bessere Ausstattung der Sicherheitsbehörden personell und finanziell

Deutschland betont, dass die Bekämpfung des Terrorismus ein

wesentliches Element der nationalen, bilateralen und multilateralen

Aussen- und Sicherheitspolitik sei und sowohl z.B. die aktive

Zusammenarbeit mit internationalen Gremien, als auch die Bekämpfung

der Finanzierung des Terrorismus oder die Ausbildung der Polizisten in

diesem Zusammenhang gestärkt werden müsse. Zur Erreichung des Ziels,

die Bevölkerung zu schützen, vorzusorgen und die Verwundbarkeit des

Landes zu reduzieren, werden die Sicherheitsvorkehrungen regelmässig

untersucht und in gemeinsamen Schutzkonzepten von Staat und

Betreibern der aktuellen Bedrohungslage angepasst. Hierzu gehören u. a.

die erforderlichen Massnahmen zur Sicherung kerntechnischer

Einrichtungen durch zusätzlich technische, personelle und

organisatorische Sicherheitsmassnahmen. Die Justizministerin führt weiter

aus, dass zum Schutz der Bevölkerung vor den Folgen terroristischer

Angriffe auch die Bereithaltung und Einübung geeigneter

Krisenbewältigungsinstrumente zur Ermöglichung einer schnellen und

sicheren Erkennung von Krankheitserregern und eine gezielte

Risikobewertung gehöre. Deutschland verfügt gemäss eigenen Aussagen

über ein führendes System einer flächendeckenden rettungs-, notfall- und

katastrophenmedizinischen Versorgung.

Schwerpunkt der Bekämpfung der Ursachen des Terrorismus ist es, die

Radikalisierung und Rekrutierung von Personen für Terror-Netzwerke in

Deutschland zu verhindern, so die Justizministerin, und der Ausbreitung

islamistischen Gedankenguts entgegenzuwirken. Islamistische

Extremisten müssen innerhalb der gesellschaftlichen Gruppen, aus denen

sie stammen oder in die sie eingebunden sind, isoliert werden, damit

ihnen von dort keine materielle oder ideelle Unterstützung zuteil wird. Die

73


präventiven Massnahmen werden im In- und Ausland verfolgt. So wird ein

intensiver Dialog mit den in Deutschland lebenden Muslimen,

insbesondere im Rahmen der Deutschen Islamkonferenz, geführt, dessen

Ziel es ist, muslimische Zuwanderer und deren Nachkommen in den

demokratischen Rechtsstaat und die deutsche Zivilgesellschaft zu

integrieren, um einem Abgleiten

in radikale Positionen entgegenzuwirken.

Parallel dazu verstärkt Deutschland die Entwicklung weltoffener

Zivilgesellschaften und, um einem Abgleiten in radikale Positionen

entgegenzuwirken. Parallel dazu verstärkt Deutschland die Entwicklung

weltoffener Zivilgesellschaften und demokratischer und rechtsstaatlicher

Strukturen in terrorismusgefährdeten Staaten.

Fazit und Gewichtung

Deutschland hat mit einem eigentlichen Konzept auf das neue Risiko des

Terrors reagiert und zwar sowohl im Bezug auf die umfassende innere

Sicherheit wie auch mit verstärkter internationaler Zusammenarbeit. Die

Strategie umfasst politische, diplomatische, polizeiliche,

nachrichtendienstliche, justizielle, humanitäre, ökonomische, finanzielle

und militärische Massnahmen. Schwerpunkt bildet dabei, die

Radikalisierung und Rekrutierung von Personen für Terror-Netzwerke in

Deutschland zu verhindern und islamistische Extremisten gesellschaftlich

in ihrer eigenen Glaubensgemeinschaft zu isolieren. Der Deutschen

Islamkonferenz kommt in diesem

Zusammenhang hohe Bedeutung zu.

Deutschland

verstärkt zudem die Entwicklung weltoffener

Zivilgesellschaften und demokratische sowie rechtsstaatliche Strukturen

in

terrorismusgefährdeten Staaten. Bei der Integration von Ausländern im

Sinne der Prävention und in der Erkenntnis, dass Migrationspolitik stark

die Sicherheitspolitik prägt, handelt Deutschland gemäss einem

„comprehensive approach“.

2.3.1.2. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Grossbritannien

74


Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik

Am Morgen des 7. Juli 2005 kam es in London während des

Berufsverkehrs innerhalb kürzester Zeit zu insgesamt vier Explosionen,

ausgelöst durch Bombenträger (sogenannte Rucksackbomber) in drei U-

Bahn-Zügen und einem Doppeldeckerbus. Dabei wurden 56 Menschen

(inklusive der vier Selbstmordattentäter) getötet und über 700 teilweise

schwer verletzt. Viele Menschen waren bis zum Nachmittag in den

betroffenen Zügen eingeschlossen. Die Anschläge wurden in den

britischen Medien auch unter der Abkürzung 7/7 genannt, in Anlehnung an

die Terroranschläge vom 11. September 2001, 9/11, in den USA.

Aufgrund der Vorfälle wurden zunächst viele U-Bahn-Stationen evakuiert

und das gesamte Bus- und U-Bahn-Netz stillgelegt. Am Abend wurde der

öffentliche Verkehr teilweise wieder aufgenommen. Das Bankenviertel und

weit über 40 Strassen blieben zeitweise gesperrt. Der Handel an der

Londoner Börse wurde ausgesetzt.

Premierminister Tony Blair verliess

wegen der Anschläge vorübergehend das gleichzeitig stattfindende G-8-

Treffen in Schottland, um sich in London ein Bild der Situation zu machen.

Es ist unklar, ob die Anschläge in Zusammenhang mit dem gleichzeitig

stattfindenden G-8-Gipfel in Gleneagles oder der am Vortrag getroffenen

Entscheidung über London als Austragungsort der Olympischen

Sommerspiele 2012 standen.

Eine angebliche Gruppe namens „Geheime Gruppe von Al-Qaidas

Dschihad in Europa“, die bisher noch nie in Erscheinung getreten war,

hatte sich im Laufe des Vormittags im Internet zu den Anschlägen

bekannt. In der Erklärung hiess es, die Anschläge seien eine Vergeltung

für britische Militäreinsätze in Afghanistan und im Irak. Die Gruppe drohte

mit weiteren Anschlägen in Dänemark und Italien. Das Bekenntnis war

jedoch nicht auf einer der üblichen Al-Qaida-Webseiten erschienen,

wodurch der Verdacht eines Trittbrettfahrers aufkam. Die Echtheit konnte

bisher nicht richtig überprüft werden. Nachdem es zuerst nicht als

75


gesichert galt, dass es sich bei den Anschlägen um Selbstmordattentate

gehandelt hatte, da die mutmasslichen Täter Parkscheine und

Rückfahrtkarten gekauft und Ausweispapiere bei sich hatten, wurden die

vier mutmasslichen Attentäter auf Videoaufnahmen gefunden. Drei der

vier Täter waren Briten pakistanischen Ursprungs, die aus dem Raum

Leeds stammten. Bei der Durchsuchung ihrer Häuser wurde Sprengstoff

gefunden. Im Bekennervideo klagte einer der Attentäter die britische

Gesellschaft und die Regierung Tony Blair an, unmittelbar verantwortlich

zu sein. Er führte aus, dass seine Terrorgruppe einen regulären Krieg

gegen die demokratische britische Gesellschaft führe, er sei ein Soldat. In

der darauffolgenden Woche fanden zahlreiche Verhaftungen in Pakistan

und Ägypten statt. Am 9. April 2006 veröffentlichte die britische Zeitung

„The Observer“ Schlussfolgerungen aus einem Untersuchungsbericht,

demzufolge man eine Verbindung zu Al-Qaida nicht habe ermitteln

können. Nach den Anschlägen kam es im Land zu verschiedenen

Zwischenfällen, die von der Polizei als mögliche Racheakte interpretiert

wurden. Mehrere Moscheen wurden angegriffen und teilweise mit

Brandsätzen beworfen. Am 13. Juli wurde in Nottingham ein Pakistaner

von einer Gruppe Jugendlicher zu Tode geprügelt.

Nach den Anschlägen vom 7. Juli 2005 wuchs die Sorge in

Grossbritannien und insbesondere in Anti-Rassismus-Kreisen, dass

einzelne Personen und politische Parteien den religiösen Hintergrund der

Bombenleger instrumentalisieren und als Vorwand für rassistische

Übergriffe und Beschimpfungen von Minderheiten, insbesondere britischer

Muslime, nutzen könnten. Dies ist der Hintergrund für den entsprechenden

Bericht des EUMC 37 . Der Bericht bestätigt, dass die Zahl der

glaubensbedingten Hassverbrechen in der Zeit der Anschläge überall im

Vereinigten Königreich zeitweilig in Besorgnis erregendem Ausmass

37 Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit

http://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Stelle_zur_Beobachtung_von_Rassism

us_und_Fremdenfeindlichkeit

76


wuchs. Auf längere Sicht besteht jedoch Hoffnung: Nachdem

Spitzenpolitiker und Führer von Religionsgemeinschaften die Anschläge

übereinstimmend aufs Schärfste verurteilten und zugleich für die legitimen

Rechte von Muslimen eintraten, ging die Zahl wieder rasch zurück,

insbesondere liessen die Führer muslimischer Glaubensgemeinschaften

Europas keinerlei Sympathie für die Bombenleger erkennen. All diese

Faktoren erwiesen sich als entscheidend für die zurückgehende Zahl von

Übergriffen und Vorurteilen gegenüber Minderheiten und trugen dazu bei,

dass einem zunehmenden Trend zu Angriffen und Anschlägen von Beginn

an den Nährboden entzogen werden kann. Die wahre Prüfung besteht

jedoch darin, diese ersten ermutigenden Reaktionen in langfristige

wirksame Massnahmen münden zu lassen, die sich mit den

grundlegenden Fragen befassen, die in der Zeit nach den Ereignissen in

London aufgeworfen wurden:

Wie können Ausgrenzung und Diskriminierung aus Gründen der Rasse,

ethnischer Herkunft, Religion oder Weltanschauung bekämpft werden?

Politische Führer und Einrichtungen sowie auch die Medien tragen hier

eine besondere Verantwortung, Antworten auf diese Fragen zu finden. Der

Bericht des EUMC zeigt auf, dass ein

positiver Wandel möglich ist, sofern

eine klare politische Führung, Unterstützung durch die Institutionen und

Bürgergesellschaft und eine besonnene Berichterstattung in den Medien

gewährleistet sind. Solche gemeinsame Anstrengungen sind von

überragender Bedeutung für die Arbeit auf ein gemeinsames Europa, das

seine kulturelle Vielfalt wertschätzt, ohne die damit verbundenen

Herausforderungen zu ignorieren.

Initiativen der Regierung und der muslimischen

Gemeinschaft nach

den Anschlägen

Im Wesentlichen wurden zwei Initiativen zur Erörterung weiterer

Massnahmen gestartet:

77


1. Staatsminister des Innenministeriums trafen sich im Sommer mehrmals

mit Vertretern der muslimischen Gemeinschaften im ganzen Land zu

einem Meinungsaustausch.

2. Der Innenminister veranlasste die Bildung von sieben Arbeitsgruppen,

denen Führer der muslimischen Gemeinde und islamische Gelehrte

sowie Beamte des Innenministers

angehörten und die Vorschläge zur

Stärkung des Zusammenhalts und zur Bekämpfung des

Extremismus

entwickeln sollten.

Ergänzend zum Beratungsprozess

erörterten die sieben von der

Regierung gebildeten Arbeitsgruppen

die folgenden Themen:

• Einbeziehung der Jugend

• Bekämpfung von Extremismus und Radikalisierung

• Unterstützung regionaler und lokaler Initiativen und

Gemeinschaftsaktionen

• Einbeziehung von Frauen

• Schulung und Akkreditierung von Imamen

sowie die Rolle der

Moscheen als Glaubensquelle für die gesamte Gemeinde

• Bereitstellung umfassender Bildungsleistungen im Vereinigten

Königreich, die auf die Erfordernisse der muslimischen Gemeinde

zugeschnitten sind

• Sicherheit, Islamfeindlichkeit, Schutz der Muslime vor Extremismus

und Vertrauen der Gemeinde zur Polizei

Im September 2005 legten die Arbeitsgruppen ihre Vorschläge vor.

Darunter fanden sich auch die folgenden Vorschläge, die vom britischen

Innenminister besonders begrüsst wurden:

• Einrichtung eines nationalen Beirats für Imame und Moscheen:

Dieser soll Moscheen Empfehlungen geben, wie sie verhindern

78


können, von Extremisten instrumentalisiert zu werden; wie sie ihre

Abhängigkeit von Religionsministern aus dem Ausland verringern,

Massstäbe setzen und den Zusammenhalt und die

Führungsfähigkeiten von Imamen verbessern können

• Schaffung eines nationalen Forums gegen Extremismus und

Islamfeindlichkeit: Diese unabhängige Initiative würde ein

regelmässiges Forum für verschiedene Mitglieder der britischen

muslimischen Gemeinde zur Erörterung von Themen und

Zusammenhängen mit der Bekämpfung von Islamfeindlichkeit und

Extremismus schaffen, die sich auf die muslimische Gemeinde

auswirken. Erfahrung und Wissensaustausch könnten sichergestellt

werden.

• Landesweite Roadshow mit einflussreichen, volksnahen

Religionsgelehrten: Darin könnten der westlichen Welt die Lehre

des Islams erklärt und zugleich Extremismus verurteilt werden.

Zugleich kündigte das Innenministerium Beratungen über Vorschläge für

eine Kommission zu Fragen der Integration und Kohäsion an, d.h. ein

beratendes Gremium, das sich auf die Ermittlung und Umsetzung von

Möglichkeiten zur Überwindung der

Integrationsbarrieren und somit zur

Überwindung eines drohenden „homegrown Terrorismus“ konzentriert.

Muslime sollten stolz sein, Britische Staatsbürger zu sein, und sich

integriert fühlen.

Nach den Plänen des Innenministers sollte sich die Kommission mit den

folgenden vier Fragestellungen befassen, welche der so genannten Social

38

Identity Theory Rechnung tragen

38 Quelle : Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und

Medienforschung der Universität Zürich, 2005

« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,

Juni 2005

79


• Wie kann ein nationales Zusammengehörigkeitsgefühl geschaffen

werden, das alle Gemeinschaften einschliesst?

• Wie kann ein gemeinsames Bekenntnis zu kulturellen Normen und



Verhaltensweisen geschaffen werden, insbesondere bei Personen

unterschiedlicher Glaubensrichtungen und kultureller Identitäten?

• Wie können Ungleichheiten,

die Menschen unter Umständen an

den Rand der Gesellschaften drängen, entschlossener bekämpft

werden?

Wie können Gemeinschaften, die ein abgeschottetes Leben führen,

dazu ermutigt und ermuntert werden, sich in der Gesellschaft

umfassender zu engagieren?

Ein Bestandteil der Strategie als Beantwortung der Fragen ist der

Fonds „Faith Communities Capacity Building Fund“. Mit insgesamt

5 Mio. £, die in diesem Sektor investiert werden, verfolgt der Fonds

das Ziel, das staatsbürgerliche Engagement innerhalb von

Glaubensgemeinschaften und die Beziehungen zwischen den

Glaubensgemeinschaften zu verbessern. Besondere Priorität

erhalten Projekte für den Kompetenzaufbau von Jugendlichen und

Frauen innerhalb der Glaubensgemeinschaften; eine weitere

Priorität gilt Projekten, die in den 88 am stärksten benachteiligten

Gebieten und in den 50 Gebieten mit der grössten Glaubensvielfalt

durchgeführt werden 39 .

Insgesamt kann gesagt werden, dass Grossbritannien eine Strategie der

Integration und Prävention verfolgt, die mit Recht als „Comprehensive

Approach“ bezeichnet werde kann. Im Kampf gegen Terrorismus wählt die

Regierung den Ansatz der

so genannten 4P’s: Persue, Protect, Prevent,

Prepare, wobei der Prävention das grösste Gewicht beigemessen wird.

39 Quelle: http://communities.homeoffice.gov.uk/raceandfaith

80


Genannt werden Prävention gegen Radikalisierung, Prävention gegen

mangelnde Identität, Prävention gegen Armut, und Prävention gegen

mangelnde politische Einbindung und gegen Arbeitslosigkeit.

Fazit und Gewichtung

Die Erkenntnis, dass so genannter „homegrown terrorism“ vor allem bei

der zweiten Generation muslimisch Gläubiger, also bereits eingebürgerter

ehemaliger Migranten im Sinne der Prävention in Angriff genommen

werden muss, prägt die Antiterror-Massnahmen Grossbritanniens und ihre

Migrationspolitik. Der Einbezug der Jugend, Gemeinschaftsaktionen,

Einbezug von Frauen, die Schulung und Akkreditierung und die

Bereitstellung umfassender Bildungsleistungen sowie der Schutz der

Muslime vor Extremismus sind dabei tragende Säulen. Wie Deutschland

setzt

aber auch Grossbritannien zudem stark auf die internationale

Zusammenarbeit und in diesem Sinne auf die Stärkung so genannter

„failing states“, die Demokratisierung sowie die Förderung der

Rechtsstaatlichkeit gefährdeter Länder. Sicherheit Dank Kooperation mit

der globalen Welt zeigen sich in ihrem militärischen Ansatz, im

Engagement in Krisenherden und der Friedensförderung.

2.3.1.3. Schnittstelle Terrorismus, am Beispiel Spanien

Die Bombenexplosion,

die am Morgen des 11. März 2004 in der Zeit von

7:35 Uhr und 7:55 Uhr von zehn islamistischen Terroristen in eng

besetzten Madrider Vorortzügen ausgelöst wurden, forderten 191 Tote

und etwa 1500 Verletzte. Der dramatische Terrorakt vom 11. März 2004

ist jedoch gemäss Experten nicht direkt auf die mit der spanischen

Migrationspolitik vor den Anschlägen damals bestehenden Probleme

zurückzuführen.

Die dafür verantwortlichen islamistischen Terroristen stammten nicht aus

Kreisen der in Spanien lebenden Migranten, also nicht aus Kreisen bereits

in Spanien wohnhafter Muslime, sondern insbesondere aus Marokko. 3

81


Tage vor der Wiederwahl des amtierenden rechtsbürgerlichen

Staatspräsidenten José Maria Aznar der Partido Popular, wurde das Land

durch den Terrorakt schwer erschüttert und der Anschlag wurde als

symbolischer Akt gegen die politische Unterstützung Aznars zugunsten

des Irak-Kriegs gewertet. Die Informationspolitik nach den verheerenden

Madrider Anschlägen wurde durch die amtierende Regierung von

vornherein einseitig auf die baskische Untergrundorganisation ETA

gelenkt. Die sozialistische Arbeiterpartei PSOE wertete Aznars vorschnelle

Schuldzuweisung als gezielte Lüge, um angesichts der Unterstützung der

USA im Irakkrieg einer drohenden Abstrafung bei der Wahl am 14. März

zu entgehen. Aznars konsequenter Kurs an Seite des amerikanischen

Präsidenten Bush war von grossen Teilen der spanischen Bevölkerung

abgelehnt worden. Experten sind sich einig, dass der brutale Vorfall den

amtierenden Präsidenten zu Fall brachte und der Linken bei den Wahlen

Vorschub leistete, die seither das Land unter José Louis Zapatero (PSOE)

regieren.

Bis auf den Versuch der linken Regierung, mittels einer Politik der „offenen

Türe“ und der darin eingeschlossenen Regulierung des Aufenthalts von

illegalen Migranten weiteren islamistischen Terror zu bekämpfen,

scheinen die Anschläge von Madrid keine weiteren direkten Auswirkungen

auf die Sicherheitspolitik gehabt zu haben.

Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Migrationspolitik

Bis 1960 war Spanien vor allem ein Land der Emigration (unter Emigration

versteht man das Auswandern aus der eigenen Heimat). Erst 1995,

nachdem ein grosser Immobilienboom und so genanntes „fast

money/schnelles Geld“ einsetzte, war das Land neu auf Arbeitskräfte

durch Zuwanderung/Migration angewiesen. In nur 6 Jahren wuchs die

Bevölkerung aufgrund starker Arbeitskräftenachfrage von 40 Millionen

Einwohnern auf 46 Millionen. Insbesondere spanisch sprechende

Migranten, vor allem aus Lateinamerika und vor allem aus Ecuador

82


lieferten in ihre Herkunftsländer rund 12% des BIP’s (Beispiel Ecuador).

Viele Migranten stammten auch aus den Maghreb-Staaten; insgesamt

wanderten über 2 Millionen Muslime ein, und interreligiöse Probleme

begannen relativ rasch ein Gesicht zu bekommen. Vor allem im Süden

nahmen Konflikte rasant zu. Der Crash in der Region von Salt, wo 43 %

der Bewohner heute muslimischen Hintergrunds sind, dokumentiert die

Situation der eigentlicher Ghettos, die aber auch in Grossstädten wie

Barcelona und Madrid Realität sind. Die Ghettobildung und die damit

einhergehende Kriminalität zählen zu den eigentlichen grossen

Herausforderungen der spanischen Migration seit 1995. Auch illegale

Einwanderer stellen in Spanien eine sehr grosse Herausforderung dar.

Ganz offensichtlich gelang es zudem wenig bis gar nicht, Integration

zufriedenstellend zu verwirklichen.

Die Amtszeit von José Louis Zapatero (PSOE) ist geprägt von einer

starken Polarisierung der spanischen Innenpolitik durch

Auseinandersetzungen mit der grössten Oppositionspartei PP und einigen

gesellschaftlichen Gruppen, insbesondere der katholischen Kirche. Die

Linke Spaniens hat als Folge der Terroranschläge der Islamischen

Kampfgruppe Marokkos, Al-Quaida und als Lösungsansatz im Kampf

gegen islamistischen Terror im Migrationsbereich eine Politik der „offenen

Türen“ propagiert und umgesetzt. Insbesondere wurden rund 700‘000

irreguläre Migranten regularisiert. Ganz offensichtlich glaubte man daran,

mit einer entgegenkommenden, migrationsfreundlichen Politik die

Gefahren weiterer Terrorakte und muslimischer Unruhen in Spanien

selber entgegen treten zu können.

Erst seit der Wirtschaftskrise, ab 2006, wurde die Politik geändert und im

Bezug auf Ausländer- und Asylrecht verschärft verfahren, nachdem man

festgestellt hatte, dass die Gefängnisse Spaniens mit kriminellen

Migranten überfüllt waren. Die grösste Gruppe unter den in Spanien

lebenden Ausländern sind die Marokkaner mit etwa 600‘000, gefolgt von

83


Ecuadorianern, 400‘000. Aus den nordafrikanischen Ländern kommen fast

ausschliesslich Männer aus ländlichen Gebieten. Unter den Marokkanern

ist die Kriminalitätsrate höher als bei den Iberoamerikanern. Hingegen

sind jugendliche Schlägerbanden in Grossstädten ein gravierendes

Problem, bei welchem auch die Südamerikaner eine wesentliche Rolle

spielen. Rumänische Kinder üben sich zudem im Strassendiebstahl und

haben die einheimischen Bettler schon fast alle von den in diesem

Wirtschaftszweig üblichen Arbeitsplätzen verdrängt. Madrid hat in diesem

Zusammenhang die Regierungen Ungarns, Österreichs und Italiens

ersucht, ihre Grenzen besser zu kontrollieren. Spanien hält sich streng an

Schengen. An Quoten und Einladungen besonderer Berufsgruppen hat

man trotz der Probleme noch nicht gedacht. Man weiss in Madrid

allerdings, dass viele Afrikaner über die Pyrenäen-Grenze nach Norden

ziehen, auch wenn das den Franzosen nicht passt. In Spanien wächst

derzeit die Angst in der Bevölkerung vor unkontrollierter Zuwanderung,

insbesondere an den spanischen Aussengrenzen.

Interessant ist, dass die Linke nach wie vor Integrationsprobleme schön

redet und wenig auf die wachsende Ausländerarmut eingeht: Nachdem

die Hälfte der in Spanien lebenden Ausländer aus dem spanisch

sprechenden Amerika stammen, gelingt aufgrund ähnlichem kulturellem

Hintergrund und gleicher Sprache die Integration gemäss der amtierenden

Regierung gut. Sie erhalten ziemlich schnell die spanische

Staatsbürgerschaft und alle Rechte der in Spanien geborenen Personen.

Die anhaltenden Flüchtlingsströme aus den Subsahara-Staaten Afrikas

überfordern das Land jedoch immer mehr. Der Ruf nach einem erhöhten

„Burden Sharing“ der EU-Länder (gemeinsames Tragen der Lasten)

betreffend Flüchtlingsströme wird lauter und stellt auch für die

Europäische Union Herausforderungen dar, die letztlich nur gemeinsam

und vernetzt gemeistert werden können. In diesem Zusammenhang muss

daran erinnert werden, dass allein von rund 40 Staaten der Subsahara

84


sich zurzeit rund 26 in bewaffneten Konflikten befinden. Sogenannte

„failing states“, mangelnde Rechtsstaatlichkeit, Korruption aber auch die

Klimaproblematik weisen den schwierigen Weg der Zukunft: Es kann nicht

damit gerechnet werden,

dass die Flüchtlingsproblematik künftig

abnehmen wird. Ganz im Gegenteil ist davon auszugehen, dass die

Probleme zunehmen werden. Der Ruf nach einer kohärenten

europäischen Flüchtlings- und Migrationspolitik und vernetzten

Entwicklungshilfemassnahmen wird lauter. Das Thema steht denn auch in

den allermeisten Ländern zuoberst auf der Traktandenliste.

Fazit und Gewichtung

Die Bombenexplosion vom 11. März 2004 hat Spanien massiv erschüttert.

Allerdings durchlebte das Land bereits seit Jahrzehnten Terroranschläge

aufgrund eigener, innerer Konflikte und verfügte in diesem Sinne über eine

gewisse „Katastrophenerfahrung“. Auch illegale Einwanderung und

Ghettobildung mit der einhergehenden Kriminalität zählen zu den

aktuellen, eigentlichen grossen Herausforderungen des Landes. Bis heute

gelang es wenig bis gar nicht, Integration zufriedenstellend herzustellen.

Erst seit der Wirtschaftskrise ab 2006 wurde der Versuch, irreguläre

Migranten dank Regularisierung zu integrieren, gestoppt.

Jugendliche

Schlägerbanden

z.B., stellen auch heute noch eine grosse

Herausforderung dar. In Spanien wächst die Angst der Bevölkerung

vor

unkontrollierter Zuwanderung.

Anhaltende Flüchtlingsströme aus den

Subsahara-Staaten Afrikas überfordern die Regierung immer mehr. Eine

kohärente, Sicherheitspolitik, wie es die Beispiele Deutschland und

Grossbritannien zeigen, ist in Spanien nicht festzumachen.

2.3.1.4. Schnittstelle Terrorismus, respektive innere Sicherheit

am Beispiel Italien

Am 30. Oktober 2007 schockierte der brutale Sexualmord, verübt durch

einen 24-jährigen rumänischen Roma, der den Mord zuerst bestritt, an

einer 47-jährigen Soldatengattin, Giovanna Reggiani, in der Nähe eines

85


von rumänischen Flüchtlingen bewohnten Lagers in der römischen

Vorstadt Tor di Quinto nicht nur Italien sondern auch Rumänien. Der

Ehemann des Opfers war Chef der Antiminen-Einheit der italienischen

Marine. Der Fall erlangte Brisanz, weil er die heftigen, momentan nicht nur

in Italien, sondern in ganz Europa geführten, öffentlichen Debatten über

den Status von Flüchtlingen und legalen Ausländern weiter anheizte.

Manche Italiener reagierten mit hasserfüllter Gewalt: Nach dem Tod

Reggianis wurden in Rom drei Rumänen überfallen und mit Schlagstöcken

verprügelt. Die Politik beeilte sich zu betonen, dass das Problem der

illegalen Migration geregelt werden müsse. Der italienische Präsident

Giorgio Napolitano hatte unverzüglich ein Dekret unterzeichnet, das die

sofortige Ausweisung straffälliger EU-Bürger vorsah. Das Argument dieser

Sofortmassnahme seitens der Regierung war, dass nur mit harten

politischen Massnahmen gegen ausländische Straftäter die Ruhe in Italien

gewahrt und Selbstjustiz verhindert werden könne. Italiens Regierung

erinnerte an die gesetzlichen Verschärfungen nach den Anschlägen in

Madrid und argumentierte mit Vergleichen, die faktisch schwer zu

verteidigen waren, in der Bevölkerung aber ankamen und die drastische

Ausländerstrategie zu rechtfertigen suchten. Die Argumentationslinie

verlief dahingehend, dass erstens viel mehr zu befürchten sei, als einzelne

Gewalttaten (in Anspielung an islamischen Terrorismus), und dass

zweitens die Ausschaffung einzelner Individuen die allgemeine innere

Sicherheit verstärke. Die rumänische Regierung ihrerseits willigte ein, eng

mit Italien zusammenarbeiten. Übergriffe auf Migranten scheinen in Italien

eine Art „Nebenbeschäftigung“ für Jugendliche zu werden und die heutige

politische Rechte (Lega Nord) äussert sich öffentlich und rassistisch über

Muslime. Der Lega Nord-Bürgermeister scheute sich beispielsweise nicht,

Muslime öffentlich aufzufordern, in „ihre eigenen Moscheen zu pinkeln“

(September 2008). Seine Äusserungen begründete er damit, dass der Bau

von Moscheen ein „nationales Problem“ darstelle. In diesem

86


Zusammenhang darf an die vom Schweizer Volk mit grosser Mehrheit

angenommene Anti-Minarett-Initiative erinnert werden.

Heute leben schätzungsweise 550‘000 Rumänen in Italien, viele von ihnen

gehören der Volksgruppe der Sinti und Roma an. Seit Rumänien am 1.

Januar 2007 der EU beigetreten ist, hat die Zahl der Rumänen in Italien

drastisch zugenommen. Einige italienische und rumänische Politiker,

erpicht darauf, rasche und rigorose Lösungen durchzusetzen, gaben

skandalöse Stellungnahmen ab, die an die fremdenfeindlichen und

totalitären Slogans der Vergangenheit erinnerten. Eine groteske Art und

Weise des neuen „Nationalstolzes der Italiener“ konnte wahrgenommen

werden. Verärgerte Stimmen über die EU-Erweiterung wurden in Italien

lauter und die dadurch entstehenden Spannungen nahmen zu.

Tatsächlich ist die stärkere Migration ein alltägliches Faktum einer

zentrifugalen und globalen Modernität geworden. Nebst

sicherheitspolitischen Bedenken äussern sich italienische Politiker

dahingehend, dass wachsende Zuwanderung auch eine kulturelle

Herausforderung darstelle, die Diskussion um politische Rechte,

insbesondere rund um Asylrecht und Menschenrechte gesamteuropäisch

geführt werden müssten. Ein unkontrollierter Zuwachs an Ausländern

bedrohe zudem das Sozialsystem Italiens, dessen Sicherung längst auch

für Bürgerinnen und Bürger Italiens zu den täglichen politischen

Fragezeichen und zum besorgten Diskurs gehöre. Illegale Einwanderung

stützt Schwarzarbeit, welche dem Land Steuern und Sozialleistungen

entzieht. Nicht nur in Privathaushalten, auch im Gastgewerbe und in

Gewerbeunternehmen der Industrie sowie in der Betreuung alter

Menschen stellt die Schwarzarbeit ein wachsendes Problem Italiens dar.

Lohndumping aufgrund Schwarzarbeit findet insbesondere in jenen Jobs

statt, die von Italienern nicht ausgeführt werden wollen.

Anders als in der Schweiz wird das Dekret von Romano Prodi, dass selbst

EU-Bürger innert kürzester Zeit ausgeschafft werden können, in Italien

87


selbst von Linken unterstützt. Die „Vertreibung“ kann praktisch sofort

vollstreckt werden, und es gibt kein Recht auf einen Rechtsbehelf

innerhalb des Landes. Was erstaunt ist, dass die schweizerische Presse

wenig bis nichts über die Gesetzesänderungen Italiens berichtet hatte. Der

UN-Ausschuss gegen Folter hat sich kürzlich besorgt über „die sofortige

Vollziehung der italienischen Ausweisungsverfügungen ohne gerichtliche

Überprüfung“ ausgedrückt.

Das Ereignis und seine Auswirkungen auf die Migrationspolitik

Historisch zählte Italien zu den Auswanderungsländern. Erst nach der

Ölkrise 1973 und den gleichzeitig restriktiveren Aufnahmebedingungen in

traditionellen Einwanderungsländern Europas wird Italiens Migrationssaldo

positiv. Damals traf die Zuwanderung auf eine Politik der offenen Türen.

Kriminelle Mafia-Organisationen und Italien interner Terrorismus der Roten

Brigaden prägte das Land

seit jeher weitaus mehr als Migrationsfragen.

Das erste Ausländergesetz des Landes wurde denn auch erst 1986

verabschiedet, als Einwanderung noch nicht als Problem angesehen

wurde. Daher beschränkte sich das Gesetz grundsätzlich auf die

Regelung der Arbeitsbedingungen und den Zugang zum Arbeitsmarkt.

Es

folgten weitere Gesetze:

• 1990 das Zuwanderungsgesetz Nr. 39 als eigentliche

Legalisierungskampagne

• 1995 eine weitere Legalisierungskampagne per „DINI-Dekret“

• 1998 das Zuwanderungsgesetz Nr. 40, „Turco-Napolitano“

• 2002 das Zuwanderungsgesetz Nr. 189, die fünfte

Legalisierungskampagne, „Bossi-Fini“

Heute besteht die Praxis der Gesetzeserlassung per Rundschreiben, die

alle darauf abzielen, die illegale Einwanderung einzuschränken und die

illegale Einwanderung wirksamer zu bekämpfen. Italien ist besonders in

den Küstenregionen Ziel von

so genannten Flüchtlingsbooten. Im 1998er

88


Gesetz wurden u. a. das System der jährlichen Einreisequoten für

ausländische Arbeitnehmer und die Abschiebehaft für Ausreisepflichtige

eingeführt. Interessant sind Aussagen der Caritas, die angibt, dass

quantitativ ca. 650‘000 Zuwanderer mehr zu verzeichnen seien, als

offizielle Quellen angeben.

Offizielle Schätzungen besagen, dass in Italien rund 2,5 Millionen

Ausländer leben, inklusive derjenigen, die sich illegal im Land aufhalten,

bzw. auf die Entscheidung über ihren Legalisierungsantrag warten (vergl.

MuB 9/02). Italien hat somit einen Ausländeranteil von 4,2 %, der EU-

Durchschnitt liegt bei rund 5 %. Die meisten Ausländer mit legalem

Aufenthaltsstatus kommen aus Marokko, Albanien, von den Philippinen

und aus Tunesien. Stark vertreten sind auch Rumänien (Roma), China,

Senegal, Sri Lanka und Ex-Jugoslawien,

wobei in der Zwischenzeit die

Rumänen zur grössten Ausländergruppe in Italien geworden sind. Eine

besondere Herausforderung stellt der Anteil Romas dar, welcher zu

eigentlichen Hetzkampagnen führte.

„Verlässliche“ Aussagen zur Charakteristik der Zuwanderung in Italien

beschreiben diese wie folgt 40 :

• Einwanderung konzentriert sich im Norden wegen Arbeitsplatzangebot

• Einwanderung findet

hauptsächlich aufgrund Arbeitssuche statt

• Die Zugewanderten befinden sich vorwiegend im arbeitsfähigen Alter

• Eine wachsende Anzahl an Aufenthaltsgenehmigungen aus familiären

Gründen und ein steigender Anteil von Schülern mit Migrationshintergrund

in Italiens Schulen zeigen Stabilisierungstendenzen, v. a. in

Emilia-Romagna

• Flüchtlinge aus Subsahara-Afrika stellen eine der grossen

Herausforderungen dar

40 Quelle: efms, european forum for migration studies

89


• Die Roma-Problematik führt zu Rassismus und sogar zu Selbstjustiz.

Mit dem Gesetz, das im September 2002 in Kraft trat (vergl. MuB 6/02 41 ),

wurden verschiedene Neuerungen wirksam: Die Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung zwecks Arbeitssuche wurde abgeschafft, die

jährlichen Einreisequoten wurden auf Staatsbürger von Ländern

beschränkt, mit denen Rückübernahmeabkommen bzw.

Kooperationsabkommen bestehen. Ferner wurde die Durchsetzung der

Ausreispflicht verschärft, die maximale Dauer der Abschiebehaft von 30

auf 60 Tage verlängert und die obligatorische Abnahme von

Fingerabdrücken für alle Ausländer eingeführt, die eine

Aufenthaltsbewilligung bzw. deren Verlängerung beantragten. Heute ist

eine legale Einwanderung zum Zweck der Arbeitsaufnahme nur noch

möglich, wenn für Ausländer schon vor der Einreise ein konkretes

Stellenangebot im Rahmen der von der Regierung festgelegten

Einreisequoten vorliegt. Die drei Säulen der heutigen italienischen

Migrationspolitik beinhalten:

1. Staatliche Steuerung der Zuwanderung (Quotenregelung)

2. Bekämpfung illegaler Migration

3. Förderung der Integration ansässiger Zuwanderung

Italien kann illegalen Einwanderern auch nicht mehr mit Amnestien

die

Aufenthaltsbewilligung erteilen.

Die EU hat sich klar gegen Amnestien

ausgesprochen, weil damit keine Probleme gelöst werden. Amnestien

bewirken eine Sogwirkung für andere illegale Zuwanderer 42 .

Fazit und Gewichtung

41 Migration-Info.de; Migration und Bevölkerung Newsletter; ein Projekt des Netzwerks

Migration in Europa, der Bundeszentrale für politische Bildung und des Hamburgischen

WeltWirtschaftsinstituts, Ausgabe 6 in 2002

42 siehe gleiche Problematik nachstehend bezüglich Spaniens, Abschnitt 2.3.1.3.

90


Wie Spanien hat auch Italien aufgrund innerpolitischer Konflikte

langjährige Erfahrung mit Terroranschlägen. Die Roten Brigaden prägten

das Land weit mehr als Migrationsfragen. Wie Spanien war auch Italien

lange mehr Aus- als Einwanderungsland. Das erste Ausländergesetz

entstand erst 1986. Und wie Spanien hat auch Italien heute mit der

Flüchtlingsproblematik der Subsahara- Afrika-Staaten zu kämpfen. Die

Roma-Problematik schürt zudem eigentlichen Rassenhass bei

Einheimischen, und die italienische Regierung hat erkannt, dass

Integration

ansässiger Zugewanderter und die Bekämpfung illegaler

Migration prioritär sind. Die innere Sicherheit wurde auch in Italien

aufgrund einer zu langen und zu unklaren Migrationspolitik stark

beeinträchtigt.

2.3.1.5. Zusammenfassung und Vergleich im Bereich

Sicherheitspolitik

Bereits nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 wurden

weltweit in demokratischen Staaten Anti-Terrorismusgesetze mit dem Ziel

erlassen, sich gegen ähnliche Ereignisse auf eigenem Territorium zu

schützen. Beschränkungen der individuellen Versammlungs-, Religions-,

und Redefreiheit sowie des Schutzes der Privatsphäre liessen in der

Öffentlichkeit schon bald den Verdacht aufkommen, dass Regierungen die

angsterfüllte Stimmung unter den Bürgern ausnutzten, um übermässig

autoritäre Gesetze einzuführen. Während Regierungen die Massnahmen

als notwendiges Mittel rechtfertigten, um staatliche Fähigkeiten im Bereich

Anti-Terrorismus und Sicherheit auszubauen, sahen

Menschenrechtsorganisationen in den Gesetzen eine gefährliche

Einschränkung des Schutzes der Menschenrechte.

Untersuchungen zu

diesen zwei entgegen gesetzten Gesichtspunkten wurden bislang nur sehr

begrenzt vorgenommen, so dass sich weiterhin die Frage stellt, welches

Gleichgewicht zwischen Sicherheit und demokratischer Freiheit mit diesen

Gesetzen tatsächlich erreicht worden ist.

91


Vergleichende Analysen der Gesetzgebungen in Frankreich, Deutschland

und Grossbritannien zeigen, dass Grossbritannien härter durchgegriffen

hat als vergleichbare Staaten, werden die drei Länder hinsichtlich ihrer

Auswirkungen auf acht Kategorien von Freiheitsrechten (Privatsphäre und

informationelle Selbstbestimmung, Personenfreiheit, Freie

Meinungsäusserung, privates Eigentum, Bewegungsfreiheit (Asyl und

Immigration), Zuständigkeit der Geheimdienste, persönliche Identifikation

und Anderem) miteinander verglichen und es werden einige

Schlussfolgerungen möglich, um die bestehenden Unterschiede zwischen

den Ländern zu erklären. Nachdem Spanien und Italien mehr einen

„internen Terrorismus“ erlebten, konkretisiert die Autorin der Master Thesis

insbesondere Deutschland und Grossbritannien. Aufgrund der besonderen

liberalen Werte Frankreichs wurden aber auch diesem Lande

Überlegungen gewidmet.

Trotz der unvermeidlichen Unterschiede, wenn Systeme des Zivilrechts

mit denen des Gewohnheitsrechts verglichen werden, sind die drei

ausgewählten Länder in drei Aspekten ausreichend ähnlich, um ihre

Auswahl für diese Untersuchung nahe zu legen:

1. Ihre Gesetze haben sich aus einem bewährten politischen Konsens

liberaler und demokratischer Überlieferungen entwickelt, welche das

Individuum vor ungerechtfertigter Einmischung durch den Staat

schützen. Grosse Denker aller drei Länder (Deutschland: Althuisius

und Kant, Frankreich: Voltaire, Diderot und Rousseau,

Grossbritannien: Locke, Paine und Mill) errichteten ihre Theorien auf

dem Grundsatz der Dualität von Subjekt

und Objekt, vom Individuum

als Gegensatz zu Staat und Gesellschaft. Sie trugen massgeblich zur

Einbeziehung von Idealen wie Rede- und Pressefreiheit in die

jeweiligen nationalen Rechtstexte bei.

2. Alle drei Staaten hatten ihren jeweiligen Anteil an der Planung und

Ausführung der Anschläge 9/11, wodurch ähnliche Sorgen über

92


Europas, Brutstätte für religiösen Extremismus, Aufstände

eingewanderter Jugendlicher in Vorstätten; D: Mohammed Atta von

1992 - 1999 in Deutschland lebend, studierte an der Universität

Hamburg).

3. Die dritte Ähnlichkeit zwischen den drei Staaten war, dass sie es als

einzige europäische Staaten unter die ersten fünf (nebst Kanada und

den USA) in eine „Schand-Liste“ brachten, welche von mehreren

nichtstaatlichen, dem Schutz von Menschenrechten verpflichteten

Organisationen veröffentlicht wurden.

Vergleich der Auswirkungen auf die bürgerlichen Freiheiten

In der Zeit unmittelbar nach den Anschlägen war die plötzliche und

umtriebige Geschäftigkeit staatlicher Stellen in den drei Ländern nicht nur

auf Polizeiuntersuchungen beschränkt. Die Legislative – alarmiert durch

die Möglichkeit weiterer, unmittelbar folgender Angriffe auf ihre eigenen

Territorien und bedrängt durch ungeduldige Exekutiven – vergeudete

keine Zeit, die als notwendig erachteten Änderungen in ihre nationalen

Gesetze einzubringen. Ein bemerkenswerter Aspekt dieser Gesetze ist

zweifelsohne die Geschwindigkeit, mit der sie durch die nationalen

Gesetzgebungsvorlagen, welche die Einschränkung

bürgerlicher

Freiheiten mit sich bringen konnten,

ohne jahrelange Verhandlungen

zwischen verschiedenen Interessensgruppen,

politischen Parteien und

Fachausschüssen durchgeboxt

werden konnten.

93


Fazit und Gewichtung

Grossbritanien

• Grosse Besorgnis, stärkste Einschränkung der Grundfreiheiten

• Besondere Beziehung zu den USA

• Ihre Vergangenheit und fortgesetzte Unterstützung für die

amerikanischen militärischen

Operationen in der arabischen Welt

• Ihre kulturelle und rechtliche Verwandtschaft, welche im Vergleich zu

Frankreich und Deutschland, besonders empfindlich als Ziel für weitere

Terroranschläge machte

• GB Geschichte und Erfahrungen mit Terrorismus, durch den

territorialen Streit über Nordirland (nahtlose und erweiterte Fortsetzung

der Anti-Terror-Massnahmen)

• Grundsatz der Parlamentarischen Souveränität, nur schwacher

Einfluss der Justiz

(Jahr 2000, Human Rights Act, Europäische

Menschenrechtskonvention erstmals verankert)

• Fehlen einer schriftlichen Verfassung zwecks formalisierter Kontrolle

der Exekutive.

Deutschland

• Besorgt

• Deutsche Geschichte, vier Jahrzehnte „Halbherrscherstatus“, eher

neutrales und

nicht-militärisches Engagement in auswärtigen

Angelegenheiten

• Grosser Anteil der türkischen Staatsangehörigen unter der deutschen

Bevölkerung

94


• Liberalstes Asyl Gesetz auf dem Kontinent, welches dazu führte, dass

das Recht restriktiver zu verfassen um zu verhindern, dass

Ressentiments nicht auf Deutschland überschwappten

• Parlamentarische Souveränität als wesentlich eingeschränkteres

Prinzip (Verfassungsgericht)

• Verfügt über eine schriftliche Verfassung seit 1949.

Frankreich

• Wenig besorgt

• Frankreichs Geschichte gegenüber USA seit dem Ende des

Zweiten Weltkriegs

• Opponent gegen das hegemonistische Bestreben der USA in

politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Bereichen, inkl. NATO

Kommando und Führungsstrukturen

• Verschiedene Handelsstreitigkeiten (WTO) zwischen Frankreich

und den USA

• Beherbergt mehr als ein Drittel der muslimischen Bevölkerung

Europas (kontraproduktive Folgen bezüglich Antiimmigration und

Anti-Asylpolitik)

• Parlamentarische Souveränität ein wesentlich eingeschränktes

Prinzip (Verfassungsrat)

• Verfügt über eine schriftliche Verfassung seit 1958

95


Gesetz der

gesetzgebenden Gewalt

vorgelegt

Gesetz durch gesetzgebende

Gewalt gebilligt

Frankreich Deutschland Grossbritannien

16.10.2001 15.11.2001 12.11.2001

31.10.2001 20.12.2001 13.12.2001

Gesetz ausser Kraft treten 31.12.2003 11.01.2007 bis heute

Privacy X X unbeschränkt

Freedom of the Person X - X

Freedom of Expression - - X

Private Property - - X

Freedom of Movement - X X

Jurisdiction of Secret

Services

- X X

Personal Identification - X -

Miscellaneous X X X

Tabelle 4: Übersicht der Gesetzessituation der gesetzgebenden

Gewalt in Frankreich, Deutschland und Grossbritannien

96


3. Der Rahmen Schweiz

Kurzübersicht zu Kapitel 3

Den Rahmen Schweiz unterteilt die Verfasserin im Wesentlichen in die

Unterkapitel „Migration und Fakten Schweiz“ (3.1.), „Sicherheit und Fakten

Schweiz“ (3.2.) sowie die „Schnittstellen zwischen der Migration und der

Sicherheit in der Schweiz“ (3.3.). Sie zieht im Unterkapitel „Fazit Schweiz“

(3.4.) ein entsprechendes Fazit aus ihrer Sicht.

Ausführlich wird dabei zuerst die Migrationspolitik in den Bereichen

Wahrnehmung der Öffentlichkeit (3.1.1.) beschrieben und der

Ausländerkriminalität besonderes Augenmerk gewidmet (3.1.2.). Auch die

Rolle der Medien (3.1.2.1.) und verschiedene Kriminalitätstheorien werden

beschrieben (3.1.2.2.). Demografische Fakten (3.1.3), Zulassungspolitik

(3.1.4.) und neue Zuwanderung (3.1.4.3.) zeigen den Rahmen der

Schweizer Migrationspolitik ebenfalls erklärend auf.

Sechs sicherheitspolitische Faktoren (Armee, Nachrichtendienst,

Neutralitätspolitik, innere Sicherheit, Verträge mit der EU und Diplomatie)

werden unter Kapitel 3.2.1. bis 3.2.6. beschrieben. Am Ende der einzelnen

Unterkapitel werden Fazits gezogen und Gewichtungen vorgenommen.

Schliesslich werden unter Kapitel 3.3. die diversen Schnittstellen der

Migration zur Sicherheitspolitik beschrieben. Dabei wird das Augenmerk

auf vier, bzw. fünf relevante Schnittstellen gerichtet und zwar in den

Unterkapiteln 3.3.1. bis 3.3.4. Die Verfasserin der Masterarbeit erachtet

die Themenblöcke „Irreguläre Migration und Sicherheit“ (3.3.1.), „Migration

und Kriminalität sowie öffentliche Sicherheit“ (3.3.2.), „Integration und

Sicherheit“ (3.3.3) und in diesem Zusammenhang insbesondere auch die

„Schnittstelle Sans-Papiers“ (3.3.3.1.) sowie die „Friedensförderung und

Sicherheit“ (3.3.4.) von besonderer Relevanz.

97


3.1. Migration und Fakten Schweiz

3.1.1. Migration Schweiz und Wahrnehmung der Migration in der

Öffentlichkeit

In den migrationspolitischen Auseinandersetzungen in der Schweiz nimmt

das Thema individuelle und nationale Sicherheit eine zentrale Rolle ein.

Insbesondere steht Migration und Kriminalität immer wieder an der Spitze

der politischen Auseinandersetzungen. So ist oft festzustellen, dass das

Thema Ausländerkriminalität und neuerdings auch Arbeitsplatzsicherheit

und soziale Sicherheit (am Beispiel ALV) gezielt auch von den politischen

Parteien regelrecht zu ihren Gunsten bewirtschaftet wird. In diesem

Diskurs spielen auch die Medien eine ganz zentrale Rolle.

Gerade bei Themen wie Migration und Kriminalität, wo direkte Vergleiche

mit der unmittelbaren Umwelt fehlen, beziehen wir den grössten Teil

unserer Informationen aus den Massenmedien. Diese Informationen sind

durch charakteristische Züge vorselektioniert, einerseits durch die

Medienstelle der Polizei, anderseits durch die Massenmedien. Diese

Selektion ist nötig, damit sich der Rezipient in seiner Umwelt orientieren

kann, jedoch können sich durch eine problematische und allenfalls

einseitige Berichterstattung daraus ganz bestimmte, unter anderem auch

fremdenfeindliche Vorstellungen herausbilden. Bei der Darstellung der

Ausländerkriminalität ist die isolierte Interpretation von „nackten Zahlen“

wie beispielsweise die Tatsache der Zunahme schwerer Gewalttaten

durch Ausländer, die selten Auskunft über Veränderungen im

Anzeigeverhalten geben, in der Rechtsprechung sowie wirtschaftlichen

und sozialen Bedingungen, schwierig. So ist beispielsweise das

Nationalitätsmerkmal straftatverdächtiger und strafverfolgter Personen

neben Alter und Geschlecht eines der wenigen Merkmale, das mit

ziemlich hoher Wahrscheinlichkeit in allen Polizei- und Gerichtsstatistiken

erscheint. Über viele andere Merkmale wie sozioökonomischer Status,

Lebenslage oder den spezifischen Handlungskontext ist es viel

98


schwieriger irgendwelche Informationen zu erhalten. Löst man die

Statistiken nur nach dem Indikator Nationalität auf, dann ergibt sich das

Bild einer Gesellschaft, in der Ausländer massiv krimineller sind als

Einheimische. Jedoch kann man diesen Befund nicht direkt mit der

Bevölkerungsstatistik vergleichen, denn auch Touristen und Asylbewerber

werden straffällig. Betrachtet man zusätzlich noch andere Faktoren, wie

Alter und sozioökonomischer Status, so lässt sich kaum mehr ein

Unterschied zwischen Einheimischen und Ausländern feststellen. Es muss

aber klar darauf hingewiesen werden, dass die Kriminalstatistik nur einen

Teil aller Delikte erfasst. Vor allem Delikte, die nicht von Amtes wegen

verfolgt werden müssen, werden oft nicht angezeigt, zusätzlich ist zu

erwähnen, dass ein Ausländer eher angezeigt wird als ein Einheimischer.

Die im Rahmen der Studie untersuchten Selektionskriterien von

Journalisten zeigen offenbar, dass ein Ereignis von Nachrichtenfaktoren

und bestimmten Nachrichtenwerten mitgeprägt ist 43 . Bezüglich der

Kriminalität kann allgemein festgehalten werden, dass Medien eher selten

über Kriminalität im Alltag, sonder vornehmlich über besonders

spektakuläre und dramatische Vorfälle berichten. Wollte man Kriminalität

von Ausländern in einem weiteren Kontext verstehen, bräuchte es Artikel,

welche Hintergründe der Tat bzw. des Täters aufzeigen. Jedoch wird über

Kriminalität vorwiegend in Kurzmeldungen berichtet.

Wird nun Migration in den Medien vor allem über negative Themen wie

Ausländerkriminalität etc. definiert, so kann es sehr schnell dazu kommen,

43 Galtung und Ruge (1965) stellten folgende Nachrichtenfaktoren auf: Frequenz,

Schwellenfaktor, Eindeutigkeit, Bedeutsamkeit, Konsonanz, Kontinuität, Variation, Bezug

zu Elite-Nationen, Bezug Elite-Personen, Personalisierung sowie Negativismus

(vergleiche Kunczik / Zipfel 2001: 247f). Galtung und Ruge unterzogen ihre Theorie einer

Prüfung, indem sie die Berichterstattung norwegischer Zeitungen über Kongo-, die Kuba-

und die Zypern-Krise bezüglich ihrer Nachrichtenwerte untersuchten und stellten fest:

dass: „Je entfernter eine Nation ist, desto eher wird nur über Handlungen der Elite

berichtet; je niedriger der soziale Rang einer Person ist, desto negativer ist das Ereignis,

je weniger kultureller Nähe gegeben ist, desto bedeutsamer muss ein Ereignis sein, um

berichtet zu werden. Nicht bestätigt werden konnte der Zusammenhang zwischen

Entfernung einer Nation und Negativismus des Ereignisses“.

99


dass gerade bei der direkten Demokratie solche Ereignisse sehr schnell

die Migrationspolitik beeinflussen können 44 .

Im Kontext Kriminalität und öffentliche Sicherheit wird deutlich, welche

Wichtigkeit im Sinne der Prävention das Thema Integration von

Ausländern hat. Im nachstehenden Kapitel wird näher darauf

eingegangen.

3.1.2. Die mediale Beeinflussung der Öffentlichkeit, insbesondere

in der Wahrnehmung der Ausländerkriminalität

Es lässt sich leicht dokumentieren, dass die Schweiz zwar ein

Einwanderungsland ist, die Schweizer Bevölkerung sich jedoch mit dieser

Tatsache schwer tut, und insbesondere die Parteien ganz links und rechts

des politischen Spektrums Stimmung machen und davon zu profitieren

suchen, die Probleme medial für sich auszunutzen, bzw. die Probleme

rund um die Ausländerkriminalität zu ihren Gunsten bewirtschaften. Die

wissenschaftliche Studie des Teams rund um Prof. Dr. Werner Wirth 45

liefert relevante Erkenntnisse.

3.1.2.1. Wirklichkeitskonstruktion: Rolle der Medien

In einer komplexen, pluralistischen und ausdifferenzierten Gesellschaft

kommt den Massenmedien in Bezug auf die Wirklichkeitskonstruktion eine

44 Der Labeling Approach ist ein kritischer Ansatz und besagt, dass vor allem Akteure,

welche an der Macht sind, Normen durchsetzen können, welche in ihrem Interesse

stehen. Wenn man unter diesem Aspekt die direkte Demokratie beleuchtet, haben

Schweizer Bürger, welche durch Abstimmungen den Gesetzgebungsprozess

beeinflussen können mehr Macht und erhalten dadurch ihre Vormachtstellung vor den

Ausländern (vergleiche dazu auch erleichterte Einbürgerung, Asylgesetzgebung, usw.).

45 Quelle: Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und

Medienforschung der Universität Zürich, 2005

« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,

Juni 2005

100


sehr wichtige, in gewissen Bereichen sogar die entscheidende Rolle zu.

Gerade bei Themen wie Migration und Kriminalität, wo direkte Vergleiche

mit der unmittelbaren Umwelt fehlen, beziehen wir den grössten Teil

unserer Informationen aus den Massenmedien. Diese Informationen sind

durch charakteristische Züge vorselektioniert, einerseits durch die

Medienstelle der Polizei, anderseits durch die Massenmedien. Diese

Selektion ist nötig, damit sich der Rezipient in seiner Umwelt orientieren

kann, jedoch können sich durch eine problematische und allenfalls

einseitige Berichterstattung daraus ganz bestimmte, unter anderem auch

fremdenfeindliche Vorstellungen herausbilden.

Zusätzliche Relevanz erhält das Thema Kriminalität durch die stetige

Zunahme von gemeldeten Delikten, insbesondere der schweren

Gewalttaten. Im Kanton Zürich zum Beispiel hat die Anzahl der Straftaten

in den letzten 24 Jahren um 55.8% zugenommen, während die

Bevölkerung nur um 12,5 % gewachsen ist. Es ist klar, dass diese Zahlen

aus der Kriminalitätsstatistik nicht isoliert betrachtet werden dürfen, denn

auch das Anzeigeverhalten und die Rechtsprechung sowie die

wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen haben sich stark verändert.

Nicht weniger als 50% dieser schweren Gewaltdelikte im Kanton Zürich

werde von ausländischen Staatsangehörigen verübt. Dies lässt sich zwar

einerseits durch den Kriminaltourismus und anderseits durch die Altersund

Geschlechterstruktur der ausländischen Wohnbevölkerung erklären,

ist aber bezüglich fremdenfeindlichen Einstellung schwerwiegend, da die

„nackten Zahlen“ selbst einen falschen Eindruck vermitteln.

3.1.2.2. Verschiedene Kriminalitätstheorien

Die Arbeit von Prof. Dr. Werner Wirth beschäftigt sich in erster Linie mit

der Darstellung von Kriminellen in Schweizer Tageszeitungen. Wer sind

diese Kriminellen, aus welchen Gründen sind sie kriminell geworden und

101


welche Rolle spielt dabei die Migration, bzw. der einzelne Migrant in der

Kriminalität? Die Studie geht prinzipiell von vier allgemeinen Kriminali-

tätstheorien aus:

• Biologische Kriminalitätstheorie (Geschlechts spezifisch)

• Sozialpsychologische Kriminalitätstheorie (soziale Lerntheorien und

Kontrolltheorien)

• Sozialstrukturelle Kriminalitätstheorie (Anomie-Theorie, Labeling-

Theorie und Theorie der sozialen Desorganisation)

• Multifaktorielle Kriminalitätstheorie

sowie von drei speziellen Kriminalitätstheorien

• Kriminalität und Massenmedien

• Fremdenfeindliche Gewalt

• Ausländerkriminalität.

Von besonderer Bedeutung ist gemäss Prof. Dr. Wirth die Erkenntnis,

dass innerhalb einer Gesellschaft kulturelle Handlungsziele vorgegeben

werden und die soziale Struktur die Mittel zur Realisierung dieser Ziele zur

Verfügung stellt oder eben auch nicht; dabei steht nicht allen

Gesellschaftsmitgliedern der gleiche Zugang zu eben den legitimen Mitteln

von Handlungszielen zu. Diese Teile der Gesellschaft sind einem starken

Druck ausgesetzt, welcher durch Konformität (legitime Mittel zur

Zielerreichung), Innovation (illegitime Wege der Zielerreichung durch

leichtere Delikte), Rebellion (Ziele wie auch Mittel werden durch andere

ersetzt), Rückzug (Ziele und Mittel werden ersatzlos verworfen) und

Ritualismus (Ziele werden durch andere ersetzt, jedoch mit legitimen

Mitteln erreicht) ersetzt wird.

102


Sozialisationstheorien und Terroristen der zweiten Einwanderungsgeneration

Die Sozialisationstheorien gehen davon aus, dass bei Kriminellen die

Sozialisation der Person fehlgeschlagen ist und sie deshalb kriminell wird.

Als Sozialisation wird dabei die Anpassung an Normen und Werte der

sozialen Umwelt verstanden. Dieser Ansatz ist vor allem bei Ausländern

zweiter oder dritter Generation interessant, da diese oft in zwei Welten

leben. Einerseits in der durch die Eltern vermittelten Welt des

Herkunftslandes und anderseits im Einwanderungsland. Dabei können

Identitätskrisen ausgelöst werden. In Kapitel 3.2. hat die Autorin der

Master-Thesis am Beispiel der Terrorismus-Problematik Grossbritannien

auf eben diesen Umstand hingewiesen.

Subkulturtheorie und Jugendkriminalität

Die Subkulturtheorie ist eine Fortentwicklung der Theorie zur

Bandenkriminalität (Ansatz der Chicagoer Schule, Im Zentrum der Theorie

steht die Devianz, also die Abweichung von allgemein akzeptierten

Verhaltenserwartungen. Für ein Individuum besteht ein

Spannungszustand zwischen Situation, in der es sich befindet, z.B.

schlechte Ausbildung und dem angestrebten Ziel, z.B. Wunsch nach einer

„guten“ Arbeit. Daraus ergibt sich das Problem der Anpassung. Konkret

heisst das, dass die Person, die eine schlechte Arbeit annehmen muss,

durch diese Stellung im Subsystem Arbeit auch im Subsystem Prestige

eine schlechte, niedrige Stellung innehat und somit im ganzen sozialen

System „schlecht“ dasteht und unzufrieden mit der eigenen Lage ist.

Befinden sich mehrer Personen in einer ähnlichen Lage und können sich

darüber verständigen, besteht die Möglichkeit der Bildung einer Subkultur.

Es werden aufgrund der gemeinsamen Versager-Gefühle neue Normen

und Werte formuliert, und somit kann Aggression gegen das

gesellschaftliche System gerechtfertigt werden. Die Subkulturtheorie ist

zentral für das Verständnis von Jugendkriminalität.

103


Kulturkonflikttheorie und Ausländerkriminalität

Die Kulturkonflikttheorie geht auf den amerikanischen Soziologen Sellin

zurück, sie wird im Zusammenhang mit der Frage der Erklärung von

Ausländerkriminalität verwendet. Die Theorie beruht auf der Vorstellung

von Relativität der kulturellen Werte. Bei Migrationsbewegungen werden

kulturell vorgeprägte Verhaltensmuster mitgenommen. In einer kulturell

anders strukturierten Umgebung kann es dann zu Konflikten von

kulturellen Wert- und Verhaltensnormen kommen. Die Situation verlangt

eine Anpassungsfähigkeit gegenüber den neuen Werten und Normen auf

der einen und Toleranz auf der anderen Seite. Die Bewältigung dieser

Situation läuft nicht immer konfliktfrei ab. Aus der Konfliktsituation, sich

dem Normensystem des Gastlandes anzupassen, entstehen Aussen- und

Innenkonflikte:

Aussenkonflikte sind dann gegeben, wenn sich der Ausländer weiterhin an

dem Normensystem seines Heimatlands orientiert. Aussenkonflikte sind

auch alle Straftaten, die bei Ausländern durch Frustration ausgelöst

werden, bei der der Ausländer erkennt, dass er die Ziele und Normen des

Gastlandes mit seinen Kenntnissen und Fähigkeiten auf dem legalen Weg

nur bedingt oder gar nicht erreichen kann. Bei Innenkonflikten handelt es

sich um einen Konflikt in der Gruppe der Ausländer selbst (z.B. auch in

den Familien), der destabilisierend wirkt. Im Gegensatz zu ihren Eltern

verinnerlichen die Kinder durch ihren ständigen und engen Kontakt mit der

Umwelt weitgehend die Ziele, Normen und Wertvorstellungen des

Gastlands und rebellieren gegen vermeintlich rückständige Ansichten und

Auffassungen ihrer Eltern. Insbesondere erfolgt Rebellion gegen die

Moralvorstellungen und Erziehungsmethoden. Verstärkt werden die

Konflikte noch durch Sprachprobleme innerhalb der Familien und die

damit verbundenen unterschiedlichen Wertvorstellungen.

104


Polizeiliche Kriminalitätsstatistik und Merkmale, die zur Kriminalität

führen

Das Nationalitätsmerkmal straftatverdächtiger und strafverfolgter

Personen ist neben Alter und Geschlecht eines der wenigen Merkmale,

das mit ziemlich hoher Wahrscheinlichkeit in allen Polizei- und

Gerichtsstatistiken erscheint. Über viele andere Merkmale, wie

sozioökonomischer Status, Lebenslage oder den spezifischen

Handlungskontext ist es viel schwieriger irgendwelche Informationen zu

erhalten. Löst man die Statistiken nur nach dem Indikator Nationalität auf,

dann ergibt sich das Bild einer Gesellschaft, in der Ausländer massiv

krimineller sind als Einheimische. Jedoch kann man diesen Befund nicht

direkt mit der Bevölkerungsstatistik vergleichen. denn auch Touristen und

Asylbewerber werden straffällig. Betrachtet man zusätzlich noch andere

Faktoren, wie Alter und sozioökonomischer Status, so lässt sich kaum

mehr ein Unterschied zwischen Einheimischen und Ausländern feststellen.

Eine Studie aus Stuttgart, welche sich mit straffälligen Jugendlichen

befasst, berücksichtigt z.B. nur eine weitere Komponente, nämlich die der

Schulbildung, und kam zu einem völlig anderen Ergebnis, so dass gesagt

werden kann, dass die Staatsangehörigkeit keinen Einfluss auf die

Straffälligkeit von Jugendlichen hat. Daraus können wir schliessen, dass

Schulbildung weitaus wichtiger ist zur Vermeidung von Kriminalität als die

Nationalität. Es muss aber klar darauf hingewiesen werden, dass die

Kriminalstatistik nur einen Teil aller Delikte erfasst. Vor allem Delikte, die

nicht von Amtes wegen verfolgt werden müssen, werden oft nicht

angezeigt. Zusätzlich ist zu erwähnen, dass ein Ausländer eher angezeigt

wird als ein Einheimischer (vergleiche dazu den „Labeling Approach“).

Ein wichtiger Hinweis zur Strafurteilsstatistik ist der, dass 26% der

verurteilten Täter Ausländer ohne Schweizer Wohnsitz sind, also nicht zur

ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz zählen. Es bleiben gemäss

Statistik 20 % als verurteilte Ausländer mit Schweizer Wohnsitz. Verändert

105


man nun die Grundgesamtheit so, dass nur Täter mit Schweizer Wohnsitz

betrachtet werden, so liegt der Ausländeranteil bei rund 27 %, also ist die

Gefahr als Ausländer in der Schweiz wohnend kriminell zu werden beim

Faktor 1,3. Bei den Asylanten sieht das Bild leicht anders aus, bereinigt

man Alter und Geschlecht, haben junge männliche Asylanten eine

1,7fache 30 bis 39-jährige eine 1,3fache und über 40-jährige eine 2,6fache

Verurteiltenbelastung. Abschliessend kann gesagt werden, dass bei

Verurteilten nicht das Merkmal „Ausländer“, sondern der Aufenthaltsstatus

ausschlaggebend ist.

„Labeling Approach“ und wichtige Akteure

Der „Labeling Approach“ ist ein kritischer Ansatz und besagt, dass vor

allem Akteure, welche an der Macht sind, Normen durchsetzen können,

welche in ihrem Interesse stehen 46 . Wenn man unter diesem Aspekt die

direkte Demokratie beleuchtet, haben Schweizer Bürger, welche durch

Abstimmungen den Gesetzgebungsprozess beeinflussen können, mehr

Macht und erhalten dadurch ihre Vormachtstellung vor den Ausländern

(vergleiche dazu auch erleichterte Einbürgerung, Asylgesetzgebung,

usw.).

Nachrichtenwerttheorie

Dass die Medien nicht nur im Abstimmungsprozess grosse Einflussnahme

auf die Meinungsbildung haben können, dürfte unbestritten ein. Die

Selektionskriterien von Journalisten zeigen offenbar, dass ein Ereignis von

Nachrichtenfaktoren, bestimmten Nachrichtenwerten mitgeprägt ist.

Galtung und Ruge (1965) stellten folgende Nachrichtenfaktoren auf:

Frequenz, Schwellenfaktor, Eindeutigkeit, Bedeutsamkeit, Konsonanz,

46 Quelle: Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ – Institut für Publizistikwissenschaft und

Medienforschung der Universität Zürich, 2005

« Medien, Migration und Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von Schweizer Tageszeitungen,

Juni 2005

106


Kontinuität, Variation, Bezug zu Elite-Nationen, Bezug zu Elite-Personen,

Personalisierung sowie Negativismus. Galtung und Ruge unterzogen ihre

Theorie einer Prüfung, indem sie die Berichterstattung norwegischer

Zeitungen über Kongo-, die Kuba- und die Zypern-Krise bezüglich ihrer

Nachrichtenwerte untersuchten und stellten fest: dass: „Je entfernter eine

Nation ist, desto eher wird nur über Handlungen der Elite berichtet; je

niedriger der soziale Rang einer Person ist, desto negativer ist das

Ereignis, je weniger kulturelle Nähe gegeben ist, desto bedeutsamer muss

ein Ereignis sein, um berichtet zu werden. Nicht bestätigt werden konnte

der Zusammenhang zwischen Entfernung einer Nation und Negativismus

des Ereignisses“. Ganz allgemein wird festgehalten, dass Medien eher

selten über Kriminalität im Alltag, sondern vornehmlich über besonders

spektakuläre und dramatische Vorfälle berichten (vergleiche Wassermann

1997). Wollte man Kriminalität von Ausländern in einem weiteren Kontext

verstehen, bräuchte es Artikel, welche Hintergründe der Tat bzw. des

Täters aufzeigen. Jedoch wird über Kriminalität vorwiegend in

Kurzmeldungen berichtet.

Dieser Labeling-Ansatz ist auch insofern interessant, dass die

Normabwendung nicht ausschliesslich auf abweichendes Verhalten

bezogen wird, sondern auch von aktiven Vorgängen der Definition,

Selektion, Zuschreibung und Stigmatisierung begleitet wird. In der Realität

zeigt es sich daran, dass mehr Ausländer in der Tatverdächtigungsstatistik

aufgeführt sind, ohne dass später eine Anklage erhoben wird oder eine

Verurteilung stattfindet. Dieser Tatbestand verdeutlicht, dass Ausländer

eher verdächtigt werden als Einheimische. Der „Labeling Approach“ ist

relevant, da er auf der Mikroebene die Normanwendung von Anzeige,

Verhaftung bis zum Urteil beleuchtet und eine Stereotypisierung vorwirft,

sowie auf der Makroebene die erhöhte registrierte Kriminalität von

Ausländern in der Gesellschaft auf einen sozial-instanzlichen

Definitionsvorgang zurückführt.

107


3.1.3. Migration und Demografie in der Schweiz

Zwei Besonderheiten sind hervorzuheben: zunächst die Entwicklung

generell und vor allem die Überalterung.

3.1.3.1. Demografische Entwicklung der Schweiz

Bei der ersten Zählung im Jahr 1860 hatte die Schweiz 2,5 Millionen

Einwohner und Einwohnerinnen. Heute sind es weit über 7 Millionen.

Parallel zu dieser Zunahme stellt man eine Alterung der Bevölkerung fest,

d.h. anteilsmässig eine Abnahme der jüngeren und eine Zunahme der

älteren Personen. Diese Tendenz wird sich gemäss Bundesamt für

Statistik innerhalb der nächsten Jahrzehnte fortsetzen. Die sogenannten

Babyboomer kommen in die Jahre und bei wachsender Wirtschaftskraft

dürfte sich innert weniger Jahre ein markanter Arbeitskräftemangel

einstellen. Auch in diesem Sinne hat die Migration eine grosse Auswirkung

auf die Bevölkerungsstruktur der Schweiz, genauso wie auf die Sicherung

der Arbeitsplätze.

3.1.3.2. Überalterung prägt Migrationspolitik in der Schweiz 47

Für die Schweiz und die schweizerische Wirtschaft waren Ein- und

Auswanderungen immer sehr wichtig. Sie waren je nach der

Wirtschaftslage unterschiedlich und hatten einen grossen Einfluss auf die

bevölkerungsstatistische Dynamik des Landes. So hat zwischen 1986 und

1994 die Migrationsdifferenz 48 (Differenz zwischen der Zahl der

Einwanderungen und derjenigen der Auswanderungen) die natürliche

Differenz (Differenz zwischen Geburten und Todesfällen) überstiegen.

47

Quelle: Schweizerischer Arbeitsgeberverband, gestützt auf Zahlen des Bundesamtes

für Statistik

48 Quelle: Jahresstatistik 1994, Bundesamt für Migration

108


Eine Abnahme der Bevölkerung ab ungefähr 2030 dürfte ein

wahrscheinliches Szenario darstellen und die Migrationspolitik,

insbesondere die Zulassungspolitik prägen. Im Jahre 2035 wird einer von

vier Einwohnern 65 Jahre alt oder älter sein und bereits im Jahre 2015

werden wir mit einer abnehmenden berufstätigen Bevölkerung konfrontiert

sein. Die Frage stellt sich daher, ob die Einwanderung ein Mittel gegen die

Überalterung der Wohnbevölkerung sein kann. Zudem lassen sich

Migrationsbewegungen nur teilweise lenken. Es gilt ferner zu bedenken,

dass Migranten und Migrantinnen künftig selbst auch einmal Pensionierte

sein werden. Es gilt daher, in diesem Zusammenhang an

Produktionssteigerung und bessere Ausnutzung des Arbeitspotenzials der

Frau und der älteren Menschen zu denken.

3.1.4. Migration und Zulassungspolitik Schweiz

Die Migrationspolitik und insbesondere die Zulassungspolitik sind infolge

der unterschiedlichen Ansprüche aus verschiedenen Politikbereichen

gewissen Zielkonflikten ausgesetzt. Bei der Zulassung von

Ausländerinnen und Ausländern stehen gesamtwirtschaftliche Interessen

in Vordergrund, nicht in erster Linie humanitäre Aspekte. Umgekehrt sind

für humanitäre Überlegungen die allgemeinen wirtschaftlichen Interessen

der Schweiz nicht ausschlaggebend, auch wenn es immer gilt, die

souveränen Entscheide des Landes – unter Vorbehalt der

völkerrechtlichen Verpflichtungen – zu beachten. Es gibt in diesem Sinne

grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einreise und Gewährung des

Aufenthalts. Besondere Bedeutungen kommen der Einhaltung der

Menschenrechte zu. Diesem Aspekt wird ein spezielles Kapitel in dieser

Master-Thesis gewidmet. Die Schweiz ist Mitglied im Europarat und der

humanitären Tradition seit jeher verpflichtet.

109


3.1.4.1. Zulassung zum Arbeitsmarkt

In der Schweiz wird das so genannte duale Zulassungssystem verfolgt.

Dieses basiert auf dem Konzept der sogenannten Öffnung zwischen der

Schweiz und den EU-Staaten im Rahmen der Umsetzung des

Freizügigkeitsabkommens. Dieses Abkommen wird auf die EFTA-Staaten

ausgedehnt. Eine Aufenthalts- oder Kurzaufenthaltsbewilligung zur

Ausführung eine Erwerbstätigkeit soll in erster Linie Angehörigen von

Mitgliedstaaten der EU und der EFTA in Anwendung des

Freizügigkeitsabkommens erteilt werden. Nur wenn keine geeigneten

Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen aus der Schweiz oder einem

Mitgliedstaat der EU und der EFTA gefunden werden, können

Bewilligungen an Führungskräfte, Spezialisten oder andere qualifizierte

Arbeitskräfte aus Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten) erteilt werden. Bei der

Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen müssen zusätzlich die beruflichen

Qualifikationen, die berufliche Anpassungsfähigkeit, die Sprachkenntnisse

und das Alter eine nachhaltige Integration in den schweizerischen

Arbeitsmarkt und in das soziale Umfeld erwarten lassen.

3.1.4.2. Zulassungspolitik in den letzten 30 Jahren

Die Migrationspolitik der letzten 30 Jahre hat wegen der grosszügigen

Zulassung von Hilfskräften und Saisonniers zu einem kontinuierlich

steigenden Anteil niedrig qualifizierter Arbeitskräfte bei der ausländischen

Wohnbevölkerung geführt. Dies hat die Ausländerarbeitslosigkeit erhöht,

den strukturellen Wandel gehemmt und die Produktionsentwicklung

verlangsamt. Heute haben wir es allerdings mit einer neuen Zuwanderung

zu tun, die ein echter Trendbruch darstellt. Dieser wird in einem Buch des

Think Tanks Avenir Suisse untersucht und namhafte Wissenschaftler

beschreiben wissenschaftlich belegt wirtschaftliche und gesellschaftliche

Aspekte. Die Zahl der Einwanderer aus Nicht-EU-Staaten ging gegen

110


2001 deutlich zurück. Der Anteil der Nord- und Westeuropäer nimmt

bereits seit 1997 deutlich zu.

3.1.4.3. Neue Zuwanderung

Die neue Zuwanderung unterscheidet sich von der alten vor allem in

geografischer Zusammensetzung, im Qualifikationsniveau und den

Migrationsmotiven. Ein migrationspolitischer Paradigmawechsel hat

(Personenfreizügigkeit gegenüber der EU einerseits und striktere

Ausländer- und Asylgesetzgebung auf der anderen Seite) zu einem

Zuwanderungsmix geführt. Der Zuzug ist ein wichtiger Wachstumsmotor,

von welchem die einheimische Bevölkerung stark profitiert. Mit ca. 22 %

Migrationsanteil liegt die Schweiz höher als in klassischen

Einwanderungsländern wie z.B. Kanada und gar doppelt so hoch wie in

den USA. Eine ehemals unterschichtende Zuwanderung hat sich in eine

durch- und überdurchschnittliche Zuwanderung gekehrt.

Heute stammen zudem 70 % der Zugewanderten aus Ländern der

Europäischen Union 49 .

Der Schwerpunkt des Zuzugs hat sich somit in Regionen verlagert, die der

Schweiz sprachlich und kulturell nahestehen. Das erleichtert die

Integration. Während unter Migranten, die seit über zehn Jahren in der

Schweiz leben, weniger als 20 % einen tertiären Bildungsabschluss

haben, sind es unter neu Zugewanderten 58 %, eine Quote, die doppelt so

hoch ist, wie unter den Schweizern selbst. Die Zuwanderung führt in

diesem Sinne in den Arbeitsmarkt und nicht mehr in die Sozialsysteme.

Darüber hinaus gab es beim Aufenthaltsstatus eine Verschiebung von

Fremdarbeitern, Saisonniers und Flüchtlingen hin zu Jahresaufenthaltern

und Niedergelassenen.

49 siehe dazu Statistiken im Abschnitt 3.1.4.6.

111


Auslöser der neuen Zuwanderung sind der Strukturwandel im

Arbeitsmarkt und migrationspolitische Reformen. Zusammenfassend

könnte man sagen, dass wir den neuen Schweizer Einwanderungsmix

also einem Zusammenspiel zwischen veränderter Arbeitskräftenachfrage

und migrationspolitischen Reformen verdanken. Die Migrationspolitik von

heute kann dank der Personenfreizügigkeit als erfolgreiche liberale

Einwanderungspolitik bezeichnet werden: Die gesamte Zunahme der

Arbeitsproduktivität von 0,5 % jährlich lässt sich auf die Zuwanderung

zurückführen. Dies entspricht einem Beitrag zum BIP von 2,4 Milliarden

Schweizerfranken gemäss Avenir Suisse.

Inzwischen werden 27 % aller Arbeitsstunden in der Schweiz durch

Ausländer erbracht. 43 % der hier wirkenden Professoren sind Ausländer

und 60 % der Führungskräfte der SMI Schweizer Unternehmen sind

Ausländer. Die Migrationspolitik, die neue Zuwanderungspolitik kann mit

Recht als strategischer volkswirtschaftlicher Faktor betrachtet werden.

Personenfreizügigkeit wird von der Avenir Suisse denn auch als beste

„Antimigrationspolitik“ dargestellt.

3.1.4.4. Humankapital und Wettbewerb der Köpfe

Die Schweiz steht im Wettbewerb um die besten Köpfe. Humankapital ist

in diesem Zusammenspiel von grosser Bedeutung für den Wohlstand und

die wirtschaftliche Sicherheit des Landes. Die Wettbewerbsfähigkeit von

Ländern wird zunehmend von hochqualifizierten Mitarbeitern bestimmt, die

in wissensbasierten Volkswirtschaften etwa 20 bis 30 % der Beschäftigten

ausmachen. Björn Johansson, der internationale Personalberater, sagt,

dass die Schweiz das Land der höchsten Ausländerquote im

Topmanagement ist, und dass diese Internationalisierung innerhalb

weniger Jahre stattgefunden habe. Die neue Zuwanderung wird sogar

von Roger Köppel (Chefredaktor der Weltwoche) als wirtschaftlichen

112


„Glücksfall für unser Land“ genannt. Die Schweiz wird in den grösseren

Zusammengang der europäischen Integration gestellt und für ihre

Integrationskraft als Schmelztiegel gelobt.

3.1.4.5. Abstiegsangst der Mittelschicht und Stimmungsmache

Dennoch ist aufgrund dieses Migrationsphänomens der vergangenen

Jahre in der Schweiz eine gewisse „Abstiegsangst der Mittelschicht“ zu

beobachten. Es steht ausser Frage, dass die SVP in diesem

Zusammenhang seit Jahren Stimmungsmache betreibt. Neustes Bespiel

liefert sie mit der Broschüre (in alle Haushalte, Ende Juli 2010): „Welche

Ausländerpolitik wollen Sie?“ Mit den Suggestivfragen „Wie viel

Ausländerkriminalität wollen Sie? Wie viel Islam wollen Sie? Wie viel

Asylgesuche wollen Sie?“ werden aus Politmarketing-Gründen ganz

bewusst ungute Gefühle gegenüber der ausländischen Wohnbevölkerung

geschürt.

113


3.1.4.6. Die neue Zuwanderung in Zahlen

250'000

200'000

150'000

100'000

50'000

0

-50'000

-100'000

Solde migratoire

Immigrations

Emigrations

Les scénarios de l‘évolution de la population de la Suisse, 2010-2060

Raymond Kohli, OFS, Avril 2010

Eidgenössisches Departement des Innern EDI

Bundesamt für Statistik BFS

Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009

Les flux migratoires en Suisse depuis 1860-2009

-150'000

1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Abbildung 3: Migrationsfluss in der Schweiz seit 1860 bis 2009

Die nachstehenden Darstellungen stammen aus den Statistiken des BfS –

Bundesamt für Statistik.

Abbildung 4: Einwanderung aus den EU-27/EFTA-Staaten und aus

den übrigen Staaten, seit 1990

114

3


Abbildung 5: Einwanderung, Auswanderung und Wanderungsbilanz,

seit 1974

Abbildung 6: Einwanderung der ständigen ausländischen

Wohnbevölkerung nach Einwanderungsgrund,

Jahr 2009

115


Tabelle 5: Bestand der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung

nach Ausländergruppe seit Ende Dezember 1974

116


Abbildung 7: Anzahl der Asylgesuche in der Schweiz pro Jahr

Abbildung 8: Prozentuale Verteilung der Personen in der

Vollzugsunterstützung nach Regionen per 31. 12 2009

117


Abbildung 9: Asylgesuche nach den 10 zahlreichsten

Herkunftsländern, Jahr 2009

3.2. Sicherheit und Fakten Schweiz

Ausrichtung der schweizerischen Sicherheitspolitik

Unter der schweizerischen Sicherheitspolitik ist der koordinierte Einsatz

aller Kräfte der Nation zu verstehen, der Gefahren und Bedrohungen

strategischen Ausmasses präventiv und operativ begegnet. Sie umfassen

sowohl die Instrumente und Mittel der Aussen-, Wirtschafts-, Migrationsund

der Ressourcenpolitik wie diejenigen von Armee, Polizei und des

Staatsschutzes, insbesondere auch des Schweizerischen

Nachrichtendienstes. Aufgrund des Verfassungsauftrages (Artikel 2, BV -

Bundesverfassung) hat der Bund die Freiheit und die Rechte des Volkes

zu schützen, die Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes zu wahren

118


und sich für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung

einzusetzen. Die Schweiz verfolgt deshalb die folgenden

sicherheitspolitischen Ziele:

1.) Unversehrtheit der Bevölkerung und nachhaltig gewährleistete

Lebensgrundlagen

2.) Internationale Stabilität im Rahmen des Völkerrechts.

3.2.1. Sicherheitspolitischer Faktor Armee der Schweiz

Im Rahmen des Sicherheitsverbundes Schweiz ist die Armee ein

strategisches Mittel in der Hand der Landesregierung zur Wahrung ihrer

Handlungsfähigkeit. Sie bleibt auf absehbare Zeit die einzige

sicherheitspolitische Reserve des Landes. Im Falle eines militärischen

Angriffs ist sie somit das entscheidende Instrument. Qualitativ erbringt sie

Schlüsselbeiträge, z.B. den Schutz des Luftraums, Aufklärungen aus der

Luft, ABC-Abwehr, Katastrophenhilfe und Führungsinfrastruktur. Die

Aufgaben der Armee sind in Artikel 58 Absatz 2 der Bundesverfassung

definiert und in Artikel 1 des Bundesgesetzes von 1995 über die Armee

und die Militärverwaltung umschrieben. Sie umfassen Kriegsverhinderung

und Erhaltung des Friedens, Verteidigung, Unterstützung der zivilen

Behörden und Friedensförderung. Die definierten Aufgaben sind die

längerfristigen Vorgaben für die Armee, und aus ihnen werden auf Grund

einer jährlichen Überprüfung der Bedrohungen und Gefahren die Aufträge

an die Armee abgeleitet. Kurz könnte der ursprüngliche Zweck der Armee

auch dahingehend definiert werden, potenzielle Gegner davon abzuhalten,

die Schweiz militärisch anzugreifen. Seit geraumer Zeit dient die Armee

aber auch weiteren Zwecken. Sie dient zum Schutz von Bevölkerung und

deren Lebensgrundlagen und leistet schliesslich auch einen

vorbeugenden Beitrag im Ausland, um Auswirkungen bewaffneter

Konflikte auf die Schweiz zu verringern. Die Landesverteidigung leistet

Abwehr gegen einen militärischen Angriff und die Unterstützung der zivilen

119


Behörden zum umfassenden Schutz des Landes und dessen Bewohnern.

Die Armee leistet schon allein durch ihre Existenz, ihre Bereitschaft und

ihre Ausrüstung einen präventiven Beitrag zu Sicherheit, Frieden und

Stabilität im sicherheitspolitischen Umfeld der Schweiz. Dieser Beitrag

erfolgt teilweise in Zusammenarbeit, einerseits mit den

sicherheitspolitischen Partnern im Inland und anderseits durch

internationale Kooperation in der militärischen Ausbildung und der

Rüstungsbeschaffung, in der militärischen Friedensförderung und in der

Unterstützung humanitärer Hilfeleistung.

Auch wenn wir neue Risiken zu verkraften haben, und diesen zu

begegnen wissen, sind bewaffnete Konflikte zwischen staatlichen

Streitkräften nach wie vor eine wiederkehrende Realität. Beispiele dafür

sind der Angriff einer von den USA geführten Koalition auf den Irak im

Jahre 2003 und der Krieg in Georgien im August 2008. Aber auch im

europäischen Umfeld bestehen militärische Bedrohungspotentiale. Ein

umfassendes Gesamtsystem ist unumgänglich. Dieses umfasst Führung,

Führungsunterstützung und Aufklärung bis hin zum Kampf und der

Kampfunterstützung am Boden, in der Luft und aus der Luft sowie in den

Informations- und Kommunikationstechnologien. Der Wandel der

Bedrohung legt aber auch nahe, die Zweckmässigkeit der bisherigen

Mittel, Massnahmen und Einrichtungen zu überprüfen und zu

hinterfragen.

Entgegen der Darstellung des Sicherheitspolitischen Berichts 2010

(SiPol- Bericht) hat sich auch das sicherheitspolitische Umfeld der

Schweiz stark verändert: Heute sind wir von einem soliden Ring

befreundeter und friedlicher Länder umgeben, die miteinander in

weiträumigen Allianzen, namentlich der NATO und der EU, verbunden

sind und für Sicherheit und Stabilität in Europa sorgen. Auch die

Migrationspolitk wird von der EU über weite Strecken gemeinsam

formuliert und es bestehen erste Ansätze eines “burden sharing“ (z.B.

120


Dublin-System) in Angelegenheiten der Flüchtlingsthematik. und in der

Migrationsaussenpolitik (Prävention irreguläre Migration, Hilfe vor Ort,

Rückkehrprogramme, Aussengrenzenfonds, Frontex, etc). Mit der

Ausdehnung der EU und der NATO auf eine Reihe osteuropäischer

Staaten – heute 27 Mitglieder, ist der Sicherheitsraum um die Schweiz

noch grösser geworden. Ein allfälliger Angreifer müsste ihn zunächst

durchbrechen, bevor er die Schweizergrenze erreichen könnte. Sollte das

gelingen, hätte auch die beste autonome Landesverteidigung keine

Chance mehr. Die Landesgrenze ist nicht mehr unsere Sicherheitsgrenze,

weder aus verteidigungs- noch aus migrationspolitischer Sicht. Die

Bedeutung entfernter Konfliktherde hat hingegen auch für unser Land

zugenommen. Am schnellsten verletzlich ist unser Luftraum, denn

Luftangriffe können praktisch ohne Vorwarnung in kriegerischer oder

terroristischer Absicht auf strategisch sensible Objekte wie

Kernkraftwerke, Staumauern, Transversalen und andere

infrastrukturanlagen erfolgen. Entfernte Konflikte (zum Beispiel in

Subsahara-Afrika) zeigen aber auch auf, inwiefern Flüchtlingsströme die

mediterranen Gewässer erreichen und in der Folge unser Land betreffen

können. Die Bedrohung des Terrorismus wird zwar im SiPol-Bericht

erwähnt, doch werden daraus zu wenig konkrete Schlussfolgerungen

gezogen. Der zerstörerische Luftangriff auf die Twin Towers von New York

vom 11. September 2001 wie auch die terroristischen Anschläge auf Züge

und Bahnhöfe in London und Madrid haben die Verletzlichkeit von

vermeintlich sicheren Staaten mit aller Deutlichkeit illustriert. In dieser

Master-Thesis geht die Autorin explizit auf diese neuen Risiken ein und

zeigt explizit auch den Zusammenhang zur Migrationspolitik auf (Beispiel

des sogenannten „Homegrown Terrorismus“ in England).

Die heutige und auch die im sicherheitspolitischen Bericht vorgesehene

Armee entspricht dem sicherheitspolitischen Umfeld wie erwähnt nicht

mehr. Gemäss dem SiPol-Bericht ist der Hauptauftrag der Armee jedoch

121


noch immer die klassische Landesverteidigung. Auslandeinsätze und

Friedenswahrung sollen zwar möglich sein, aber nur mit sehr

bescheidenen Mitteln erfüllt werden. Dies ist ein deutlicher Widerspruch

zur Militärdoktrin in fast allen anderen europäischen Staaten. Selbst

bevölkerungsmässig kleine europäische Staaten leisten mehr. In den

letzten fünf Jahren befanden sich durchschnittlich 280 schweizerische

Armeeangehörige in Auslandeinsätzen zur Friedensförderung. Das ist die

Hälfte von Slowenien mit seinen bloss 2 Millionen Einwohnern, etwa

dreimal weniger als im Fall Finnlands und Schwedens und fast fünfmal

weniger als im Fall Österreichs. Eine Reihe kleiner Länder wie etwa

Belgien, Dänemark, Estland, Kroatien, Norwegen und die Slowakei stellen

sogar Kräfte für die Stabilisierung Afghanistans zur Verfügung, dies in der

Einsicht, dass der Kampf gegen den Terrorismus uns alle etwas angeht.

Ganz offensichtlich haben diese Länder zudem auch die Einsicht

gewonnen, dass die grossen Herausforderungen in der

Flüchtlingsproblematik nur dann gemeistert werden können, wenn wir vor

Ort, also im Konfliktland selber einen Beitrag leisten und dies insgesamt

nicht nur finanziell günstiger ist, sondern auch innerpolitische Konflikte

rund um die Flüchtlingsproblematik mindert.

Aufgrund der Bilateralen Verträge arbeiten wir in einer ganzen Anzahl von

Bereichen eng mit der EU zusammen: wirtschaftlich, im Polizei- und

Asylwesen, in der Forschung, der Bildung etc. (siehe dazu auch die

Ausführungen der Autorin dieser Master-Thesis betreffend

Schengen/Dublin). Es gibt über 100 Abkommen und weitere sind

unterwegs. Nur im eminent wichtigen Bereich der Sicherheit leben wir

dieser Politik nicht nach. Es ist schwer einzusehen, was uns daran hindert,

das Prinzip der Bilateralen Verträge auf die Sicherheitspolitik

auszudehnen. Je knapper die finanziellen Mittel sind, desto mehr ist die

Sicherheitspolitik auf internationale Zusammenarbeit angewiesen und je

122


mehr die Armee im europäischen Umfeld kooperiert, desto grösser dürften

ihre Erfolgschancen im Konfliktfall sein.

Fazit und Gewichtung

Wenngleich die Schweizer Bevölkerung mehrmals an der Urne deutlich ja

gesagt hat zu einer starken, modernen Armee, werden die Budgets seit

Jahren gekürzt, und der Wille des Souveräns in diesem Sinne nicht

respektiert. Innert 20 Jahren hat sich das Verteidigungsbudget von 1,8 %

auf 0,8 % des Bruttoinlandproduktes reduziert – was einen eigentlichen

Sinkflug bedeutet. Der neuste Sicherheitspolitische Bericht 2010 macht

besonders für Insider deutlich, dass ein Ringen im Gange ist zwischen der

Generation im Sinne einer „Armee von 1961“ (im Volksmund auch

„Stahlhelmfraktion“ genannt) und einer zukunftsgerichteten Optik, welche

Sicherheit dank Kooperation propagiert. Unheilige Allianzen zwischen

Kräften ganz links und ganz rechts verweigern eine Lageanalyse, die den

neuen Bedrohungslagen gerecht würde. Die Armee hat bei der

Bevölkerung nicht zuletzt aufgrund dieser unklaren Haltung und aufgrund

einer fehlenden umfassenden Sicherheitsstrategie massiv gelitten, was

der Sicherheitsfrage in einem Land der direkten Demokratie nicht eben

zuträglich ist.

3.2.2.. Sicherheitspolitischer Faktor Nachrichtendienst der

Schweiz 50

Der SiPol-Bericht äussert sich wenig konkret über die Möglichkeiten und

Effizienz des Nachrichtendienstes 51 , Mängel benennt er nicht. So steht im

Bericht etwa Folgendes:

„Die diffuse Bedrohungslage, mit der die Schweiz konfrontiert ist, erhöht

die Bedeutung nachrichtendienstlicher Aufklärung und Früherkennung.

Bundesrat und Parlament forderten angesichts der zunehmenden

50 Quelle: Entwurf Sicherheitspolitischer Bericht 2010, Abschnitt zum Nachrichtendienst

51 Quelle: Diskussionen mit Dr. Markus Seiler, Direktor Nachrichtendienst Schweiz

123


Interdependenzen von innerer und äusserer Sicherheit seit Längerem eine

verbesserte Zusammenarbeit zwischen dem Dienst für Analyse und der

Prävention (Inlandnachrichtendienst) und dem Strategischen

Nachrichtendienst (Auslandnachrichtendienst). Im Zuge der folgerichtigen

Fusion vom 1. Januar 2010 wird es auch darum gehen, Synergiepotentiale

zu suchen und zu nutzen. Der NDB ist das Kompetenzzentrum für

sämtliche nachrichtendienstliche Belange der inneren und äusseren

Sicherheit. Er unterstützt die politische und militärische Führung und

weitere Dienststellen bei Bund und Kantonen und trägt mit seinen

Erkenntnissen und Beurteilungen zu bedrohungsgerechten und breit

abgestützten Entscheiden bei. Der NDB richtet den Einsatz seiner Mittel

nach den Bedürfnissen und Erwartungen seiner Partner und

Leistungsbezüger. Der NDB hat den generellen gesetzlichen Auftrag, die

Lage umfassend zu beurteilen. Dazu gehören nicht nur die Aufklärung,

Beschreibung und Beurteilung der aktuellen Situation, sondern auch die

Früherkennung möglicher Gefährdungen. In erster Linie interessieren

dabei Entwicklungen, die direkt oder indirekt die Interessen der Schweiz,

insbesondere ihre Sicherheit und Handlungsfähigkeit betreffen.

Früherkennung ermöglicht es der politischen und militärischen Führung

und anderen Dienststellen der Verwaltung von Bund und Kantonen,

zweckmässige Entscheide zu treffen. Der NDB gewährleistet mit dem

Bundeslagezentrum die fortlaufende Lagedarstellung und Lagebeurteilung

im Bereich innere und äussere Sicherheit sowie die Warnung und

Alarmierung im Ereignisfall. Eine besondere Aufgabe hat der NDB mit der

Bearbeitung von Informationen der inneren Sicherheit. Er ist ein

wesentlicher Teil des Staatschutzes. Der Bund trifft zusammen mit den

Polizeiorganen der Kantone vorbeugende Massnahmen zur frühzeitigen

Verhinderung und Bekämpfung solcher Gefahren. Da sich innere und

äussere Sicherheit kaum noch voneinander unterscheiden lassen, tragen

sicherheitspolitisch relevante Informationen über das Ausland auch zur

Wahrung der inneren Sicherheit bei“.

124


Die Beschreibung der Aufgabenweise ist wenig konkret und benennt

lediglich, dass der NDB Informationen beschaffen muss, die andere

Bundesstellen mit ihren Rechtsgrundlagen und Mitteln nicht besorgen

können, und dass er diese unter Berücksichtigung öffentlich zugänglicher

Informationen auswerte. Der NDB erhalte, so liest man, exklusive

Informationen aus menschlichen Quellen, der Aufklärung von

Kommunikationsmitteln im Ausland und einem grossflächigen Netz

ausländischer Partnerdienste.

Der SiPol-Bericht verzichtet, darauf einzugehen, dass der

Nachrichtendienst in der Schweiz seit der Fichenaffäre unter „stumpfen

Waffen“ leidet. So ist es ihm verwehrt, in private Räume einzudringen,

Telefone abzuhören etc. Das scheint ein grosses Problem zu sein, denn

so kann er sich kein umfassendes Bild über die Bedrohungslage

verschaffen. Wir sprechen hierbei weniger von Monitoring als von

Prävention im Gegensatz zur Aufklärung von begangenen Attentaten.

Wenn man zudem weiss, dass das ND-Geschäft äusserst stark nach dem

Prinzip von Geben und Nehmen lebt, so läuft die Schweiz Gefahr, dass

sie auch auf internationalem Parkett kein attraktiver Partner sein kann.

Schliesslich ist davon auszugehen, dass sich Kriminelle, kriminelle

Organisationen (z.B. die Mafia) und Terroristen die Lücken im

Abwehrdispositiv der Schweiz ebenso zu Nutze machen wie fremde

Nachrichtendienste.

Was die Bedrohung durch Terrorismus betrifft, so ist die Lage durch die

Annahme der Minarett-Initiative und den Versuch der Instrumentalisierung

dieses Volksentscheids durch Libyen zur Diskreditierung der Schweiz in

der muslimischen Welt in der Tat komplexer geworden. Auch ist offenbar

zu beobachten, dass islamistische Homepages zunehmend in Deutsch

und Französisch abgefasst werden, was das Potenzial für Radikalisierung

vergrössert. Das überhöhte mediale Interesse an (konvertierten)

Extremisten kann ebenfalls dazu führen, dass das Risiko zunimmt,

125


wonach ein in der Schweiz lebender, radikalisierter Einzeltäter in Aktion

treten könnte. In diesem Falle hätten wir es mit dem so genannten

„homegrown Terrorismus“ zu tun. Einmal mehr muss daher gefordert

werden, dass man auch in der Schweiz, ohne zu übertreiben, die

Zusammenhänge zwischen Migration, sich verändernder

Bevölkerungsstruktur und den neuen Bedrohungen noch vertiefter

analysiert, akzeptiert und politisch die richtigen Folgerungen zieht: Eine

davon wäre, die präventive Tätigkeit (Dschihadismus Monitoring,

erweiterte Möglichkeiten zur Überwachung von mutmasslichen

Gewaltextremisten oder Terroristen gemäss Vorschlag des Bunderates

zur Revision des BWIS, welches leider vom Parlament abgelehnt wurde)

der Nachrichtendienste und der Kriminalpolizeien (Titel „Staatsschutz“) zu

stärken und auszubauen. Es kann nicht sein, dass Datenschutz zu

Täterschutz wird. Experten, gestützt auch auf internationale Erfahrungen

vieler Staaten, betonen in diesem Zusammenhang einmal mehr, dass die

politische Führung analog zu Deutschland eine Strategie entwickeln sollte,

wie sie mit dem Phänomen Sicherheit / Migration gesamthaft umgehen

will. In Kapitel 3.2. dieser Thesis wird der „Comprehensive Approach“

Deutschlands beschrieben.

Fazit und Gewichtung

Auch beim Nachrichtendienst zeigt sich das Fehlen einer umfassenden

Sicherheitsstrategie des Landes. Zwar wurden die zivilen

Nachrichtendienste im Januar 2010 fusioniert, jedoch ist der

Nachrichtendienst der Armee nach wie vor nicht unter der gleichen

Führung angesiedelt. Die Beschreibung der Aufgabenweise ist im neusten

sicherheitspolitischen Bericht wenig konkret und verzichtet auch darauf,

dass der Nachrichtendienst der Schweiz seit der „Fichenaffäre“ unter

„stumpfen Waffen“ leidet. Wenn man weiss, dass der Nachrichtendienst

stark nach dem Prinzip von Geben und Nehmen lebt, so läuft die Schweiz

Gefahr, dass sie auch auf internationalem Parkett kein attraktiver Partner

sein kann. Schliesslich ist davon auszugehen, dass sich Kriminelle,

126


kriminelle Organisationen (z.B. die Mafia) und Terroristen sowie fremde

Nachrichtendienste die Lücken im Abwehrdispositiv der Schweiz zu Nutze

machen können.

3.2.3. Sicherheitspolitischer Faktor Neutralität der Schweiz

Die CSS Analyse der ETHZ zur Sicherheitspolitik vom September 2007

beschreibt eindrücklich Differenzen, bzw. wie sich in der Schweiz

Traditionalisten und Öffnungsbefürworter um die Deutungshoheit der

Neutralität „streiten“. Die Omnipräsenz der Neutralität verdecke die

Tatsache, dass deren sicherheitspolitische Relevanz stark abgenommen

habe. Gleichzeitig behindere sie, so die Autoren der Analyse, eine

fundierte Diskussion über die sehr unterschiedlichen Visionen, deren

Unvereinbarkeit die Schweizer Handlungsfähigkeit beeinträchtige.

Erforderlich sei ein vom Neutralitätsbegriff losgelöster Strategieprozess,

der eine Festlegung der zentralen Interessen und Prioritäten und eine

bessere Koordination der zivilen und militärischen Mittel ermöglichen

könnte.

Die Neutralität geniesst in der Schweiz ungebrochene Zustimmung. In

Meinungsumfragen sprachen sich im Februar 2007 noch 92 % der

Schweizer für die Neutralität aus. Die Popularität dieses Konzepts

widerspiegelt sich auch in der Politik und insbesondere traditionell

konservative Kreise und unheilige Allianzen der Parteien ganz rechts und

ganz links des politischen Spektrums nutzen das Thema zur Verhinderung

von Armee-Reformen im Sinne der „Sicherheit dank Kooperation“. Sie

verhindern so gemeinsam eine interessensgeleitete Sicherheitspolitik. In

der Vergangenheit erwies sich die Neutralität für den multiethnischen

Kleinstaat als eine erfolgreiche Sicherheitsstrategie, um sich den

dynastisch, konfessionell und später nationalistisch geprägten Kriegen in

Europa zu entziehen und die innere Kohäsion zu wahren. Im

europäischen Gleichgewichtssystem des 19. und frühen 20. Jahrhunderts

127


wurde sie denn auch von den Grossmächten als Stabilitätsfaktor

anerkannt. Nicht zuletzt deshalb blieb die Schweiz von beiden Weltkriegen

verschont. Diese Argumentation wird noch heute von klassischen

Neutralitätsbefürwortern argumentativ ins Feld geführt. Während des

Kalten Kriegs verlor die Schutzfunktion der Neutralität jedoch an

Bedeutung. Die Schweiz positionierte sich im Ost-West-Antagonismus

ideell klar auf Seiten der westlichen Wertegemeinschaft. So beliebt die

Neutralität in der Schweiz nach wie vor sein mag, so umstritten ist heute

ihre konkrete inhaltliche Bedeutung, denn gegensätzliche Konzepte von

„aktiver“ und „integraler“ Neutralität prallen aufeinander und machen

deutlich, dass Neutralität losgelöst von ihrem völkerrechtlich definierten

militärischen Kern zu einem politischen Kampfbegriff geworden ist.

Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat sich die bereits in

den 1990er Jahren erkennbare Asymmetrie als Wesensmerkmal des

Bedrohungsbildes akzentuiert. Angesichts der fortschreitenden

Entstaatlichung und Entterritorialisierung aktueller Gefahren und Risiken

hat die Bedeutung der Neutralität als Sicherheitsstrategie weiter

abgenommen. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass Neutralität vor

islamistischem Terrorismus schützt, der gegen westliche Werte ebenso

wie gegen muslimische Andersgläubige gerichtet ist. Dieser Meinung ist

auch eine Mehrheit der Bevölkerung. Gemäss der Jahresstudie

„Sicherheit 2007“ gehen 66 % der Befragten davon aus, dass die

Neutralität eines Landes für Terroristen bei der Beurteilung möglicher

Anschlagsziele kein relevanter Faktor ist. Die auf zwischenstaatliche

Kriege ausgerichtete Neutralität kann aber auch auf andere aktuelle

Bedrohungen wie die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, das

Scheitern von Staaten mit entsprechenden Flüchtlingswellen oder die

organisierte Kriminalität keine Antworten liefern. Dass die Neutralität

trotzdem populärer denn je ist, hat offenbar mit der anhaltenden

Identifikationsfunktion der Neutralität zu tun. 80 % der Bevölkerung hält

die Neutralität als untrennbar mit dem helvetischen Staatsgedanken

128


verbunden. Die Traditionalisten anerkennen zwar durchaus, dass sich das

Bedrohungsbild seit 1989 stark verändert hat. Eine Anpassung des

aussen- und sicherheitspolitischen Instrumentariums lehnen sie aber ab.

Rechtskonservative Kreise in der Schweiz suggerieren deshalb nach wie

vor, dass eine Rückkehr zur integralen Neutralität der Nachkriegszeit die

nationale Sicherheit erhöhen würde. So sprechen sie sich gegen

sicherheitspolitische Kooperation aus, gegen militärische Auslandeinsätze,

einen EU-Beitritt und eine Einmischung in Konflikte mit nichtstaatlichen

Akteuren, da alle diese Massnahmen in ihren Augen die Neutralität der

Schweiz gefährden. Entgegen einem breiten internationalen Konsens,

wonach die heute dominierenden Risiken und Krisen nur im Verbund zu

bewältigen sind, sehen sie im nationalen Alleingang die beste

Überlebensstrategie. Dennoch erachtet gemäss Studien nur eine

Minderheit der Bevölkerung eine autonome Sicherheitsbewältigung als

machbar.

Die Vorsteherin des EDA, Bundesrätin Micheline Calmy Rey hat auf die

Traditionalisten mit dem Gegenkonzept der“ aktiven Neutralität“ reagiert.

Sie verwendet die Neutralität zur Legitimierung einer aktiven Aussenpolitik

mit der Begründung, dass gerade weil die Schweiz neutral sei,

Friedensförderung und aktives Verteidigen von Menschenrechten und das

Verteidigen des Völkerrechts der Solidaritätsmaxime entspreche und das

„Abseitsstehen“ der Schweiz kompensiere. Die Differenzen der ideellen

Überzeugungen spiegeln sich ganz konkret auch im Prozess rund um den

SiPol-Bericht 2010. Bundesrat Ueli Maurer (Vorsteher des VBS) und das

EDA schienen über gewisse Strecken regelrecht gelähmt ob der

Differenzen. Anstatt sich in einen fruchtlosen Deutungsstreit um die

„wahre Neutralität“ zu verstricken, sollten die politischen

Entscheidungsträger die dem Streit zugrunde liegenden grundsätzlichen

Differenzen bezüglich der Ausrichtung der Aussen- und Sicherheitspolitik

diskutieren und eine klare und kohärente sicherheitspolitische Strategie

129


formulieren. Gefragt wäre ein vom Neutralitätsbegriff losgelöster nationaler

Strategieprozess, in welchem die Schweiz aufgrund einer umfassenden

Bedrohungsanalyse ihre aussen- und sicherheitspolitischen Interessen

und Prioritäten festlegt und daraus klare Aufträge für geeignete

Instrumente ableitet. Interessant bei dieser Diskussion ist der Vergleich mit

unserem ebenfalls neutralen Nachbarn Österreich, der Neutralitätspolitik

aktiv lebt, sich ebenfalls zu den neutralen und Allianz-freien Staaten in

Europa zählt und (bis 2006) 1236 Truppen in Friedensmissionen engagiert

hat (die Schweiz dem gegenüber lediglich 274 Truppen im vergleichbaren

Zeitrahmen).

Fazit und Gewichtung

Traditionalisten (umfassende Neutralität) und Öffnungsbefürworter (aktive

Neutralität) stehen miteinander in der Thematik rund um die

Deutungshoheit der Neutralität im Widerspruch. Erforderlich wäre ein vom

Neutralitätsbegriff losgelöster Strategieprozess, der eine Festlegung der

zentralen Interessen und Prioritäten und somit eine bessere Koordination

der zivilen und militärischen Mittel ermöglichen könnte. Die Neutralität

geniesst zwar in der Schweiz ungebrochene Zustimmung des Souveräns.

Spätestens seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat sich

die Asymmetrie als Wesensmerkmal des Bedrohungsbildes allerdings

akzentuiert. Angesichts der fortschreitenden Entstaatlichung und

Entterritorialisierung aktueller Gefahren und Risiken hat die Bedeutung der

Neutralität als Sicherheitsstrategie weiter abgenommen. Es gibt jedenfalls

keine Anzeichen dafür, dass Neutralität z.B. vor islamistischem

Terrorismus schützen würde. Die Bevölkerung scheint sich bewusst zu

werden, dass eine autonome Sicherheitsbewältigung nicht mehr machbar

ist. Es gilt daher zu verdeutlichen, dass eine aktivere

Neutralitätsauslegung neue Staatsmaxime sein müsste. Interessant wäre

ein Vergleich mit unserem Nachbarn Österreich, der Neutralitätspolitik

aktiv lebt und sich dennoch als neutrales Land versteht und ebenfalls

ohne Allianz Partner agiert.

130


3.2.4. Sicherheitspolitischer Faktor Polizeikräfte der Schweiz und

innere Sicherheit

Die Schweiz ist verglichen zu anderen Ländern eine Heimat für ihre

Menschen, die grosse Sicherheit und öffentliche Ordnung gewährt. Der

Schutz vor kriminellen Übergriffen ist als gut zu bezeichnen, wenngleich

die effektiven Zahlen an Delikten nicht zu verharmlosen sind. Gewalttaten,

Sexualstraftaten, Vermögensstraftaten und der Verstoss gegen das

Betäubungsmittelgesetz sowie gegen das Ausländergesetz nehmen

insbesondere in der Öffentlichen Wahrnehmung einen hohen Stellenwert

ein.

Für diese Master-Thesis von Relevanz ist insbesondere die Frage

nach dem Anteil beschuldigter Ausländer und inwiefern

Migrationspolitik die Sicherheitspolitik beeinflusst.

Die neuste polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) gibt Auskunft über Fakten

und Zahlen über die im Jahr 2009 erfassten, gesamthaft 446‘505 Delikt-

Fälle. Von diesen Straftaten entfallen

• 82 % auf das Strafgesetzbuch

• 13 auf das Betäubungsmittelgesetz

• 4 % auf das Ausländergesetz

• 1 % auf weitere strafrechtlich relevante Bundesnebengesetze

In diesen Zahlen nicht berücksichtig sind Widerhandlungen gegen

kantonale Gesetze oder das Strassenverkehrsgesetz (SVG).

Das Bundesamt für Statistik erhebt jährlich im September die Daten zur

inneren Sicherheit, bzw. zu den Delikten und veröffentlicht die Zahlen

Anfang des Folgejahres. Es handelt sich bei der Statistik 2009 in diesem

Sinne um die neusten Zahlen der Schweiz, die zurzeit zur Verfügung

stehen, und in diese Arbeit integriert wurden. Die nachstehenden

Darstellungen stammen aus den Statistiken des BfS – Bundesamt für

131


Statistik, Neuchâtel, Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) Jahresbericht

2009.

Abbildung 10: Beschuldigte Personen in der Schweiz nach

Staatszugehörigkeit und nach Gesetzen

Tabelle 6: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres pro

Herkunft der beschuldigten Person,

Verstösse gegen das Strafgesetz

132


Tabelle 7: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009, Verstösse gegen das Strafgesetz

133


Im nachstehenden Excel-Dokument werden auch die Anteile der

einzelnen Regionen ausgewiesen. Die Kantone haben sich in Fragen

des Straf- und Massnahmevollzugs in drei Regionen zusammen

geschlossen:

• Strafvollzugskonkordat der Nordwest- und Innerschweiz

• Strafvollzugskonkordat der Ostschweiz

• Strafvollzugskonkordat lateinischen Schweiz

Einerseits zeigen die Daten aus der Erhebungsreihe Fakten zum

Ausländeranteil im Freiheitsentzug der Jahre 2004 – 2009. Andererseits

wird der Ausländeranteil in der Untersuchungshaft für das Jahr 2009

separat ausgewiesen.

Tabelle 8: Anteil der Ausländer im schweizerischen Freiheitsentzug,

seit 2004 bis 2009

Beschuldigte Personen

Der Anteil der aufgeklärten Straftaten ist insbesondere in Bezug auf die

Beschuldigten von Interesse. Je höher die Aufklärungsquote, desto

repräsentativer die Aussagen zu den beschuldigten Personen. Einmal

mehr betätigt sich repräsentativ die kriminologisch bereits gefestigte

Erfahrung, dass männliche Personen im Alter zwischen 18 und 30

Jahren besonders häufig polizeilich auffallen. Der Vergleich mit den

Bevölkerungszahlen zeigt aber, dass die 15- bis 17- jährigen

Beschuldigten die höchste Belastung aufweisen.

Neu werden Beschuldigte ohne Schweizer Staatszugehörigkeit auch nach

ihrem rechtlichen Aufenthaltsstatus unterschieden. Eine differenzierte

134


Betrachtung nach jeweiligem Gesetz oder sogar Straftatbestand ist dabei

wichtig. Der Anteil der ausländischen Beschuldigten bleibt im Bereich

des Strafgesetzbuches mit 47,8% im Rahmen der Vorjahre, auch

wenn zu berücksichtigen ist, dass früher noch nicht alle

Straftatbestände des Strafgesetzbuches enthalten waren.

Beschränkt man den Blick auf die ständige Wohnbevölkerung der

Schweiz, so sind 64 % der Beschuldigten Schweizer Staatsangehörige

und rund 36 % Ausländer mit Niederlassungs- oder

Jahresaufenthaltsbewilligungen. Der Ausländeranteil in der ständigen

Wohnbevölkerung betrug 2008 rund 22 %, ihr Anteil an den

Beschuldigten liegt mit 14 Prozentpunkten deutlich über ihrem

Bevölkerungsanteil. Inwiefern dies mit dem durchschnittlichen

tieferen sozioökonomischen Status der ständigen ausländischen

Wohnbevölkerung zusammenhängt, wird sich mit dem zukünftigen

Integrationsindikatorensystem des BFS bald besser eruieren lassen.

Mit 4,4 % aller Beschuldigten sind auch Personen aus dem Asylbereich

bei den Straftaten, gegen das Strafgesetzbuch gemessen, an ihrer

Zahl zu der Gesamtbevölkerung, übervertreten. Von den insgesamt

rund 9’300 Straftaten mit mutmasslichen Beteiligungen dieser

Beschuldigungsgruppe handelt es sich zum grössten Teil um

Vermögensstraftaten, Ladendiebstahl 2’243, allgemeinem Diebstahl 611

und Einbruchdiebstahl 537.

14,2% der registrierten Beschuldigten entfallen schliesslich auf die Gruppe

Ausländer ohne längerfristige Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Bei

dieser Personengruppe fällt trotz möglicherweise verkürzter

Aufenthaltsdauer und erschwerter Identifikationsmöglichkeiten auf, dass

der Anteil wiederholt registrierter Personen im Vergleich zu anderen

Beschuldigtengruppen erhöht ist: 5,1 % der Beschuldigten,

minderjährige Ausländer ohne längerfristige Aufenthaltsberechtigung

wurden innerhalb 2009 für mehr als 10 Straftaten polizeilich registriert.

Dieser Anteil liegt bei den beschuldigten erwachsenen Schweizern resp.

135


Ausländern der Wohnbevölkerung bei 2,1 %. 21,6 % der aufgeklärten

152‘417 Straftaten gegen das Strafgesetzbuch sind gemäss aktuellem

Wissensstand den Beschuldigten mit mehr als zehn registrierten

Straftaten zuzuschreiben.

Die Verteilung der Beschuldigten nach Nationalitäten entspricht

weitgehend den jeweiligen Bevölkerungsanteilen, insbesondere wenn man

sich auf die Beschuldigten der ständigen Wohnbevölkerung bezieht. Bei

den Beschuldigten ohne längerfristige Aufenthaltsbewilligung fallen im

Bereich Strafgesetzbuch in absoluten Zahlen hauptsächlich

Staatsangehörige von Frankreich (eingebürgerte Algerier, Tunesier etc.),

Serbien/Montenegro/Kosovo und Rumänien auf. Je nach Gesetz und

Kanton variiert die Verteilung der Nationalität der Beschuldigten jedoch

beträchtlich.

Abbildung 11: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,

Verstösse gegen das Strafgesetz

136


Abbildung 12: Beschuldigte nach Alter und Geschlecht, Jahr 2009,

verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz

Tabelle 9: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres

pro beschuldigte Person, Jahr 2009, Verstösse gegen

das Betäubungsmittelgesetz

137


Tabelle 10: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009, Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetz

138


Tabelle 11: Beschuldigte nach Altersgruppen und

Staatsangehörigkeit, Jahr 2009,

Verstoss gegen Betäubungsmittelkonsum

Tabelle 12: Beschuldigte nach Altersgruppen und

Staatszugehörigkeit; Jahr 2009,

Verstoss gegen das Gesetz - Betäubungsmittelhandel

Ausländergesetz

Erstmals liegen nun auch die Zahlen zu den polizeilichen Registrierungen

von Widerhandlungen gegen das Ausländergesetz vor.

Erwartungsgemäss betrifft ein Grossteil die illegale Einreise oder den

unrechtmässigen Aufenthalt in der Schweiz (69 %, 18‘543 Straftaten) –

Widerhandlungen, die sich gemäss rechtlichen Rahmenbedingungen auf

139


spezifische Nationalitäten beschränken. Daneben ist insbesondere noch

der Bereich der unrechtmässigen Beschäftigten resp. Erwerbstätigkeit mit

17 % resp. 4499 Straftaten zu erwähnen.

Tabelle 13: Anzahl Straftaten innerhalb eines Kalenderjahres

pro beschuldigte Person, Jahr 2009,

Verstoss gegen das Ausländergesetz

Abbildung 13: Ausländergesetz: Beschuldigte nach Alter und

Geschlecht, Jahr 2009,

Verstoss gegen das Ausländergesetz

140


Tabelle 14: Beschuldigte nach Nationalität und Aufenthaltsstatus,

Jahr 2009, Verstoss gegen das Ausländergesetz

141


Eine abschliessende Würdigung der Zahlen ist nur eingeschränkt möglich,

da der Jahresbericht noch teilweise unter dem Einfluss der Umstellungen

gegenüber Vorjahren erfolgte.

Fazit und Gewichtung

Es kann erhärtet festgestellt werden, dass der Anteil von Ausländern an

erfassten Delikten gross ist und die Migrationspolitik in diesem Sinne die

Sicherheitspolitik zweifellos stark beeinflusst (siehe dazu auch Kapitel

Integration und Kriminalitätstheorien).

Es besteht seit Jahren die Forderung nach mehr Polizeikräften. Innerhalb

von Expertenkreisen geht man davon aus, dass in der Schweiz der

Bestand um 1600 Polizisten erhöht werden und diese Forderung endlich

auch politisch Nachhall finden müsste. Dies wiederum bedingt höhere

Sicherheitsbudgets in den einzelnen Gemeinden und Kantonen. Auch die

Forderung nach erhöhten Mitteln zur besseren Integration, insbesondere

jugendlicher Ausländer und Ausländerinnen, erhärtet sich beim Lesen der

neusten polizeilichen Kriminalstatistik 2009 erneut. Dem Ruf nach einer

härteren Gangart gegenüber kriminellen Ausländern wird mit dem neuen

und verschärften Ausländer- und Asylgesetz Rechnung getragen. Die

Ausschaffungsinitiative betreffend kriminelle Ausländerinnen und

Ausländer sowie die neuste Initiative privater Kreise, gemäss derer die

Einführung der Todesstrafe gefordert wird, zeigt die Stimmung einer nicht

zu unterschätzenden Teilöffentlichkeit in der Schweiz – „ Perception is

reality“! Diesem Umstand hat die Politik Rechnung zu tragen.

3.2.5. Sicherheitspolitischer Faktor Verträge mit der EU und

Gesetzgebung

Diese werden als wichtige Elemente zur Schnittstelle irreguläre Migration

und Sicherheit betrachtet.

142


3.2.5.1. Das Schengener-System

Die Schengener Abkommen stehen für eine inzwischen weitverzweigte

Rechtsentwicklung, deren Kernbereich die Abschaffung der stationären

Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Schengenstaaten darstellt. Die

ursprünglichen Schengener Abkommen werden jedoch inzwischen fast

vollständig durch verschiedene andere Rechtsakte ersetzt oder überlagert.

Die Rudimente dieser Abkommen und das darauf aufbauende Recht

bilden den so genannten Schengener Besitzstand, der häufig auch als

Schengen-Acquis bezeichnet wird.

Mit dem Beitritt der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein zu

Schengen ist der Schengener Rechtsraum in Westeuropa geschlossen.

Das Schengener System, wie auch Dublin ist am 12.12.2008 für die

Schweiz in Kraft getreten.

Mobilität in Europa und Freizügigkeit in der Europäischen Union sind

damit endgültig Alltag – allerdings auch für Tatverdächtige. Weil Letztere

an der Grenze nicht mehr kontrolliert werden, ergeben sich daraus

Sicherheitsprobleme, die durch eine verstärkte grenzüberschreitende

Zusammenarbeit der Schengen-Staaten kompensiert werden müssen.

Der Vertrag über die Vertiefung der grenzüberschreitenden

Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der

grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration (Prümer

Vertrag) wird gelegentlich als Schengen II bezeichnet, da er die mit dem

Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) verstärkte polizeiliche

und justizielle Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten weiterführt.

Personenkontrollen fallen weg

Während innerhalb des Schengen-Gebietes die Personenkontrollen

weggefallen sind, werden Personen an den Aussengrenzen zu

Drittstaaten nach einem einheitlichen Standard kontrolliert. Dazu wurde

ein elektronischer Fahndungsverbund (Schengener Informationssystem)

143


geschaffen und einheitliche Einreisevoraussetzungen für Drittausländer

festgelegt. Daher ist an jedem Punkt der Schengen-Aussengrenze die

Einreise zu verweigern, wenn kein Schengen-Visum vorhanden ist oder

aus anderen Gründen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit eines

Schengenstaates festgestellt wird. An den Flughäfen gibt es getrennte

Abfertigungen für Flüge aus den Schengen-Mitgliedstaaten und aus

Drittstaaten. Ist ein so genanntes einheitliches Schengen-Visum von

einem Mitgliedstaat erteilt worden, besteht Reisefreiheit für einen

Kurzaufenthalt von max. 3 Monaten in allen Schengen-Staaten. Auch die

Inhaber eines Aufenthaltstitels eines Schengenstaates geniessen

Reisefreiheit in den anderen Mitgliedstaaten. Vor allem wurde die

grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit intensiviert, um der

erleichterten Mobilität der Straftäter begegnen zu können. Dazu gehören

der erleichterte Informationsaustausch, gemeinsame Streifen im

Binnengrenzraum, die Möglichkeit der grenzüberschreitenden Observation

oder Verfolgung von Straftätern.

Aufenthaltsverbote

Das Schengen-System beinhaltet ferner unter anderem

Aufenthaltsverbote für den gesamten Schengen-Raum. Diese

Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung im SIS, beruhen auf einer

nationalen Entscheidung wie beispielsweise der Wiedereinreisesperre

nach Ausweisung oder Abschiebung. Dem liegt der Gedanke zu Grunde,

dass Straftäter, die aus einem Schengenstaat wegen einer dauerhaften

Gefahr für die öffentliche Sicherheit fernzuhalten sind, grundsätzlich auch

in den anderen Schengenstaaten unerwünschte Personen sind. Dies ist

insbesondere auch für die im Kapitel „Sicherheitspolitische Schnittstelle

Terrorismus“ betreffend die Argumente und Aussagen zur neuen

Terrorismusgefahr relevant. Aber auch betreffend Ausnahmefälle, zum

Beispiel für Grossveranstaltungen (z.B. Fussball Europa und

Weltmeisterschaften, G8-Gipfel in Genua oder das WEF in der Schweiz)

144


ist das Aufenthaltsverbot von grosser Bedeutung für die Sicherheit, aber

auch für Sichercherheitsmassnahmen im Migrations- und

Flüchtlingswesen.

Zollkontrollen bleiben

Nicht weggefallen sind im Schengen-Gebiet die Zollkontrollen. Wer aus

einem Schengen-Staat in einen anderen Schengen-Staat einreist, der

nicht Mitglied der Zollunion ist (die Schweiz), hat die mitgeführten Waren

am Zoll zu deklarieren, wenn diese nicht innerhalb der Freigrenze des

Einreisestaates liegen. Die Nichtbeachtung des Prinzips der

Selbstdeklaration wird auch in der Schweiz hart bestraft.

Illegale Einwanderung: Kritik und gleichzeitig Nachweis, dass das

System „funktioniert“?

Die Folgen und Auswirkungen des Schengener Übereinkommens sind seit

den 1980er Jahren der Kritik ausgesetzt. Entgegen der zum Teil

populistischen aktuellen Stimmungsmache konservativer Kreise in der

Schweiz ist festzuhalten, dass der Wegfall von Grenzkontrollen zwischen

den Teilnehmerstaaten mit der Verpflichtung einhergeht, dass die

Aussengrenzen zum Zwecke der Fluchtabwehr, der Bekämpfung illegaler

Einwanderungen, angemessen, das heisst meist verstärkt, zu sichern

sind. Personen, die eine derartige Grenze dennoch rechtswidrig

überwinden wollen, nehmen teure und kriminelle Schleuser-Unternehmen

in Anspruch oder riskieren beim Grenzübertritt ihr Leben. Nach Angaben

von Pro Asyl sind z.B. an der Schengen-Südgrenze, insbesondere an der

Meerenge von Gibraltar und in der Ägäis, zwischen 1994 und 2004 mehr

als 5000 Menschen beim versuchten Grenzübertritt ums Leben

gekommen (Quellennachweis jungle-world.com). Allerdings muss dem

entgegen gehalten werden, dass das System nur funktioniert, wenn

Staaten ihren Verpflichtungen zur Grenzüberwachung nachkommen, weil

sonst automatisch andere Staaten betroffen sind: so gab es wiederholt

Vorwürfe, dass z.B. Italien sich illegaler Einwanderer entledige, die auf die

145


Insel Lampedusa gelangen (so genannte „Boat People“). Durch die

Zunahme illegaler Einwanderung in europäische Staaten, wie etwa aus

Spanien oder Italien, insbesondere aus afrikanischen Staaten, wird das

illegale Geschäft dahinter verstärkt und teilweise echtes Kapital daraus

geschlagen, indem die Rechtlosigkeit illegaler Einwanderer für Billigarbeit

ausgenutzt wird. Im Juni 2008 erklärte der damalige deutsche

Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble, die Erweiterung des Schengen-

Raums nach Osten habe keine Zunahme der illegalen Einwanderung und

der Kriminalität gebracht. Zugleich erklärte der Sprecher des Ministeriums

allerdings, dass ein Vergleich zum Vorjahr aufgrund der unterschiedlichen

Kontrollen nicht möglich sei.

3.2.5.2. Die Dublin-II-Verordnung

Gemäss der Dublin-Verordnung sind die Mitgliedstaaten gehalten, anhand

objektiver und hierarchischer Kriterien zu ermitteln, welcher Mitgliedstaat

für die Prüfung eines im Gebiet der Mitgliedstaaten gestellten Asylantrags

zuständig ist. Das System soll „Asyl-Shopping“ verhindern und gleichzeitig

sicherstellen, dass für einen Asylbewerber nur ein Mitgliedstaat zuständig

ist. Wird unter Zugrundlegung der Kriterien ein anderer Mitgliedstaat als

zuständig bestimmt, kann dieser andere Mitgliedstaat ersucht werden, den

Asylbewerber aufzunehmen und den Asylantrag zu prüfen. Wenn der

ersuchte Mitgliedstaat seine Zuständigkeit anerkennt, hat der erste

Mitgliedstaat für die Überstellung des Asylbewerbers in den anderen

Mitgliedstaat zu sorgen. Hat ein Mitgliedstaat einen Asylantrag bereits

geprüft oder bereits mit der Antragsprüfung begonnen, so kann er ersucht

werden, den sich unerlaubt in einem anderen Mitgliedstaat aufhaltenden

Asylbewerber wieder aufzunehmen. Der zuständige Mitgliedstaat, in den

der Bewerber überstellt wird, muss dann die Prüfung des Asylantrags

abschliessen.

146


Kriterien im Bezug auf den Grundsatz der Einheit der Familie

Handelt es sich bei dem Asylbewerber um einen unbegleiteten

Minderjährigen („Unacompanied Minor“), so ist der Mitgliedstaat, in dem

sich ein Angehöriger seiner Familie rechtmässig aufhält, für die Prüfung

seines Antrags zuständig, sofern dies im Interesse des Minderjährigen

liegt. Ist kein Familienangehöriger anwesend, so ist der Mitgliedstaat, in

dem der Minderjährige seinen Asylantrag gestellt hat, zuständig.

Kriterien im Bezug auf illegale Einreise oder Aufenthalt in einem

Mitgliedstaat

Hat ein Asylbewerber die Grenze eines Mitgliedstaates illegal

überschritten, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags

zuständig. Die Zuständigkeit endet zwölf Monate nach dem Tag des

illegalen Grenzübertritts. Wird festgestellt, dass sich der Asylbewerber

zum Zeitpunkt seiner Antragsstellung zuvor während eines

ununterbrochenen Zeitraums von mindestens fünf Monaten in einem

Mitgliedstaat aufgehalten hat, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung

des Asylantrags zuständig. Hat der Asylbewerber sich für einen Zeitraum

von mindestens fünf Monaten in verschiedenen Mitgliedstaaten

aufgehalten, so ist der Mitgliedstaat, wo er sich zuletzt aufgehalten hat, für

die Prüfung des Asylantrags zuständig. Stellt ein Drittstaatenangehöriger

(z.B. aus einem afrikanischen Land) einen Asylantrag in einem

Mitgliedstaat, in dem kein Visumszwang besteht, so ist dieser Mitgliedstaat

für die Prüfung zuständig. Im internationalen Transitbereich eines

Flughafens ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags

zuständig.

Herausforderungen rund um das Dublin-Abkommen, auch für die

Schweiz

Diese Rechtslage zeigt eindrücklich, wie umfassend und kompliziert sich

das Dublin-Abkommen für einzelne Länder darstellen kann. Insbesondere,

wenn Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen (wie es

147


z.B. Italien oder Spanien vorgeworfen wird) und illegal Eingewanderte in

Nachbarländer „abschieben bzw. durchwinken“, wie es unter Kapitel

Schengen „Kritik“ ausgeführt wurde, kann die Belastung für

Mitgliedstaaten, auch für die Schweiz, von grossem Ausmass sein.

Die Zwischenbilanz für die Schweiz zeigt erste Erfolge: so hat z.B. die

Schweiz 2009 im Fall von ca. 6’000 Personen einen andern Dublin-Staat

um Übernahme eines Asylsuchenden ersucht, weil dieser für die

Behandlung des Gesuchs zuständig ist; in ca. 4’600 Fällen erklärte sich

der betreffende Staat zuständig und zur Übernahme bereit (siehe

Asylstatistik BFM 2009).

Zu Schengen und Dublin kann festgehalten werden: Je enger sich die

Zusammenarbeit zwischen den EU-Staaten entwickelt, desto weniger

kann sich die Schweiz – sicherlich auch in Zukunft – ein Abseitsstehen

leisten, sei dies in sicherheitspolitischer Hinsicht, sei dies, um nicht zum

„Reserve-Asylland“ zu werden.

3.2.5.3. Schweiz reagiert mit Verschärfung im neuen Asyl- und

Ausländergesetz (AuG)

Ein Teil der Massnahmen zur Verbesserung der Situation im Migrations-

sprich Sicherheitsbereich sind durch das neue Ausländergesetz in

Sachen Missbrauchsbekämpfung abgedeckt und bereits erfolgt (das neue

Ausländergesetz trat am 1.1.2008 in Kraft). Als Beispiele können genannt

werden: Das Strafmass bei rechtswidriger Einreise, Aufenthalt und

Ausreise wie auch die Bekämpfung des Schlepperwesens werden

verschärft. Der Datenaustausch zwischen den Behörden wird verstärkt

(Art. 97 AuG bezüglich Scheinehen und Art. 118 AuG Scheinehe als

Straftatbestand). Carrier-Sanktionen für Luftfahrtunternehmen (neu nur

noch für Personen mit gültigem Ausweis möglich, Art. 92 AuG). Um den

Menschenhandel zu bekämpfen können heute Zeugen grundsätzlich

Aufenthaltsbewilligung erhalten (Art. 30 AuG). Die Bekämpfung für

148


Schwarzarbeit ist in Art. 117 des AuG geregelt, und das neue

Schwarzarbeitsgesetz ist seit Januar 2008 in Kraft. Ergänzungen der

Haftbestimmungen (z.B. Ausschaffungshaft) sind in Kraft, z.B. die

Durchsetzungshaft, die in Art. 78 geregelt wurde, für Personen, die die

Schweiz nach rechtskräftigem Urteil nicht verlassen wollen.

Das neue Asylgesetz (in Kraft seit 1.1.2008) regelt die Nothilfe an

Personen neu, indem nur noch Personen mit einem rechtskräftigen

Wegweisungsentscheid Nothilfe erhalten.

3.2.5.4. Interpol und Europol

Die internationale kriminalpolizeiliche Organisation Interpol ist eine 1923 in

Wien gegründete und von den Vereinten Nationen als Völkerrechtssubjekt

anerkannte Organisation mit Sitz in Lyon, Frankreich (mit 182

Mitgliedstaaten). Das europäische Polizeiamt Europol mit Sitz in Den

Haag ist wie die Schengener Polizeizusammenarbeit Teil des

Sicherheitsdispositivs der EU, deren Hauptaufgabe es ist, die EU-

Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von international organisierter

Kriminalität zu unterstützen. Die Errichtung von Europol wurde 1992 im

Vertrag von Maastricht beschlossen. Als Herzstück der Sicherheit wird oft

das Schengener Informationssystem, SIS, genannt. Es besteht aus einem

Zentralrechner in Strassburg und den nationalen Schengener

Informationssystemen, den sog. N-SIS.

Die Schweiz hat in diesem Zusammenhang -einmal mehr- zwar ein

Mitspracherecht, jedoch kein Mitentscheidungsrecht. Unser Land ist

allerdings verpflichtet, neue Rechtsakte der EG und der EU, die

Schengen-relevant sind, zu übernehmen und, soweit diese nicht

unmittelbar anwendbar sind, im nationalen Recht umzusetzen.

Die Zusammenarbeitsverträge mit Agenturen, einerseits der

Internationalen kriminalpolizeilichen Organisation Interpol und anderseits

149


der Europol, welche den Informationsaustausch unter den Mitgliedstaaten

erleichtern soll, sind für die internationale Zusammenarbeit und die

internationale Sicherheit und Bekämpfung von internationalen kriminellen

Handlungen von grosser Bedeutung betreffend die Kooperation rund um

die Rechtshilfe. Schengen ist heute als multidisziplinäres Konzept und

Dispositiv zu verstehen, welches auf die Erhöhung der Sicherheit im

„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ ausgerichtet ist. Die

polizeiliche Zusammenarbeit beruht bekanntlich auf den nachstehenden

Säulen: Grenzkontrolle, Terrorismusbekämpfung, Visa, Einreise und Asyl.

Informationsaustausch, grenzüberschreitende Observation und

grenzüberschreitende Kommunikationsverbindungen (Informationssystem

SIS) sind dabei zentral. Besonders ist auf das Dreiecksverhältnis

zwischen der Schweiz, Europol und EU hinzuweisen.

Dass alle Massnahmen zur Bekämpfung der Kriminalität und damit zur

Verbesserung der Sicherheit als Teil der Freiheit auch zu Beschränkungen

von Freiheitsrechten führen können, ist unbestreitbar (vergleiche dazu

auch Alexander Ruch, Sicherheit in der freiheitlichen, rechtsstaatlichen

Demokratie). Das Risiko unnötiger Freiheitsbeschränkungen von Seiten

derer, welche die Aufgabe haben, Sicherheit und damit Freiheit zu

gewährleisten, so gering als möglich zu halten, ist in erster Linie

Verpflichtung des Gesetzgebers und der Exekutive.

Fazit und Gewichtung

Seit dem Inkrafttreten der Abkommen Schengen und Dublin ist die

Mobilität und Freizügigkeit in der Europäischen Union auch für die

Schweiz endgültig Alltag. Die europäische Zusammenarbeit zur

Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und

der illegalen Migration sind für die Schweiz von grosser Bedeutung. Die

Verträge bringen nur dann grosse Sicherheit, wenn sich alle Mitglieder an

die Vereinbarung halten. Damit dies geschieht und richtig vollzogen wird,

ist es prioritär, dass sich alle Mitglieder an die Vereinbarungen halten. Nur

150


dann kann die Sicherheit für unser Land gewährleistet werden. Ein aktives

und kritisches Zusammenarbeiten ist Bedingung für ein Gelingen. Auch

die Schweiz muss sich bewusst sein, dass es ein Geben und Nehmen ist.

Das neue Ausländergesetz mit Verschärfungen in Sachen

Missbrauchsbekämpfung ist richtig, die mangelnde politische Bereitschaft,

mehr Lasten mitzutragen, kann die Kooperation jedoch gefährden.

3.2.6. Sicherheitspolitischer Faktor Diplomatie

Die Macht bestimmt über weite Strecken das Kräftefeld der Aussenpolitik

der Staaten. Für die Schweiz als Kleinstaat gelten andere Kräftefelder in

der Aussenpolitik. Hier kommt ganz besonders die Diplomatie zum Zuge.

Sie ist Machtpolitik mit anderen Mitteln. Sie hat zu versuchen, die

Projektion der Gewalt, die Demonstration der Stärke der Grossmächte,

das Diktat der Macht zurückzudrängen und durch die Kraft des Wortes

und durch ein verbindliches Netz des Völkerrechts zu „zähmen“. Denn in

einem Land wie der Schweiz ist die Aussenpolitik letztlich der Innenpolitik

untergeordnet. Wer den Vorrang der Aussenpolitik verföchte, würde schon

bei der nächsten Volksabstimmung zur Vernunft gebracht. Unser Land tat

sich lange sehr schwer, sich mit Aussenpolitik und Diplomatie

anzufreunden und sie als wichtigen sicherheitspolitischen Faktor zu

anerkennen. Erst in der Hälfte des 20. Jahrhunderts etablierte sich die

Diplomatie effektiv in unserem Land. Mit heute über 300 Aussen-

Vertretungen verfügt sie jedoch über ein ebenso dichtes Netz wie andere

europäische Staaten vergleichbarer Grösse. Aktuell unterscheidet sich die

Diplomatie in ihrer äusseren Erscheinung kaum von anderen Ländern.

Die Diplomatie zählt innerhalb einer Sicherheitsstrategie zu den so

genannten „weichen Faktoren“ (siehe dazu auch Ausführungen unter

Kapitel 2.2.1. „Sicherheit international am Beispiel der Grossmacht USA“),

innerhalb den Bemühungen eines Landes Konsens zu bilden, Länder

151


übergreifend Beziehungen zu pflegen und eigene Werte zu verteidigen. Je

grösser internationale Abhängigkeiten werden, desto mehr Gewicht wird

den weichen Faktoren, u. a. der Diplomatie als so genanntes „soft power

Instrument“ beigemessen.

Die Ausgangslage der Schweiz umfasst insbesondere:

• Freie, direkt demokratische Strukturen und Gesetzgebungen

• Unabhängigkeit und Neutralität (Allianz freies Land)

• Wohlfahrt/Wohlstand

• Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte Verfassungsbasis.

Ziele der Diplomatie sind:

1. Territoriale Integrität

• Erhalten und erweitern der bilateralen Beziehungen

• Aktive Neutralitätspolitik

2. Garantie einer sicheren Umwelt für die Bevölkerung

• Stärkung der Informationsbeschaffungskapazität

• Multinationales Netzwerk für den Schweizer Nachrichtendienst

• Vernetzung nationaler Instrumente

• Internationale Organisationen in der Schweiz, Rolle als Mediator

3. Förderung und Verteidigung der demokratischen Werte, Stärkung der

internationalen Rechtsstaatlichkeit und respektvolle Konfliktlösungen

• Aktive Teilnahme bei gemeinsamen internationalen Bemühungen

• Lancierung und Förderung von Initiativen bezüglich

Menschenrechte und deren Verankerung in den Gesetzgebungen

4. Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der globalen Märkte

• Abbau von Handelshemmnissen

152


• Stärkung des Finanz- und des Industrieplatzes Schweiz

• Beitragsleistungen im Sinne der Stärkung des Verständnisses für

den „Sonderfall Schweiz“ mit seiner direkten Demokratie

5. Erhalt der Fähigkeit, die Schweiz als unabhängiges Land zu bewahren

(siehe dazu obige Argumente).

Die direkt vorgesetzte Stelle der Schweizer Diplomatie ist das

Departement des Äusseren, jedoch auch das Sicherheitsdepartement, die

Wirtschaft sowie die Justiz sind Einfluss nehmend.

Das diplomatische Corps besteht aus allen bei der gleichen Regierung

akkreditierten Missionschefs (Botschaft). Es wird vom Doyen präsidiert.

Doyen ist normalerweise der ranghöchste Missionschef, der am längsten

im betreffenden Land akkreditiert ist. Einige Staaten räumen dem Nuntius

einen Sonderstatus hinsichtlich seiner Rangfolge ein. Er wird oft als Doyen

des diplomatischen Corps anerkannt. Bei offiziellen Anlässen ist der

Doyen der Sprecher des diplomatischen Corps. Er ist auch derjenige, der -

im Namen und nach Konsultation des diplomatischen Corps- allfällige an

den Residenzstaat gerichtete Protestnoten übergibt. Der Begriff

"Diplomatisches Corps" kann auch die Gesamtheit des diplomatischen

Personals in einem Staat bezeichnen.

Fazit und Gewichtung

Der sicherheitspolitische Faktor Diplomatie prägt die Schnittstelle

Migration- und Sicherheitspolitik vor allem indirekt und weniger messbar.

Die Diplomatie zählt denn auch zu den sogenannten „weichen Faktoren“

einer umfassenden Sicherheitsstrategie, deren Fehlen die Autorin

bemängelt. Die guten Beziehungen zum globalen Umfeld zu pflegen, darf

allerdings nicht unterschätzt werden. Insbesondere bei der Rückführung

illegal eingereister Migranten spielt sie eine gewichtige Rolle. Auch bei

populistischen Ausländerthemen, z.B. Islamophobie (Anti-Minarett-

Initiative) hat die Diplomatie eine aufklärende, wichtige Rolle im

153


internationalen Umfeld zu spielen und insbesondere unsere direkte

Demokratie und die Neutralitätspolitik unseres Landes, bzw. „den

Sonderfall Schweiz“, zu erklären, damit Goodwill erhalten bleibt. Zudem ist

die Diplomatie und der Nachrichtendienst in enger Verknüpfung zu sehen

und in diesem Sinne wichtiger Faktor der Sicherheitspolitik. Den im

Ausland tätigen Botschaftern unterstehen bekanntlich unsere

Militärattachées, was den direkten Bezug zur Armee, der

Friedensförderung und auch zur Terrorismusabwehr tangiert.

3.3. Schnittstellen Migration und Sicherheit in der Schweiz

3.3.1. Schnittstelle irreguläre Migration und Sicherheit

Der Begriff „irreguläre Migration“ wird verwendet, um eine Vielzahl

unterschiedlicher Phänomene zu beschreiben. Er bezieht sich auf

Personen, die gesetzeswidrig in ein fremdes Land einreisen oder sich dort

illegal aufhalten. Dazu zählen Migranten, die ein Land unerlaubt betreten

oder dort unerlaubt verbleiben, Personen, die über eine internationale

Grenze geschleust wurden, Opfer von Menschenhändlern sowie

abgelehnte Asylbewerber, die ihrer Verpflichtung zur Ausreiche nicht

nachkommen. Sie werden auch einfach als Migranten mit irregulärem

Status bezeichnet. Die Analyse der irregulären Migration wird weiterhin

durch den ernsthaften Mangel an präzisen Daten behindert. Dies

erschwert es, auch Trends zu identifizieren oder das Ausmass des

Phänomens in unterschiedlichen Teilen der Welt zu vergleichen. Gesichert

ist allerdings, dass die Zahl irregulärer Migranten ständig steigt. Die

Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)

schätzt, dass zwischen 10 bis 15 % der 56 Millionen Migranten in Europa

einen irregulären Status haben, und dass jährlich etwa eine halbe Million

undokumentierte Migranten in der EU ankommen. Was diese Zahlen

exakt für die Schweiz bedeuten, kann nur geschätzt werden.

154


Die irreguläre Migration untergräbt das souveräne Recht der Staaten zu

entscheiden, welche Personen ihr Staatsgebiet betreten dürfen und

welche nicht. Dieser Mangel an Kontrolle wirkt sich direkt oder indirekt auf

eine Vielzahl von Politikbereichen (z.B. Sicherheit, Gesundheit,

Arbeitsmarkt) aus.

Um ihre Souveränität und Sicherheit zu verteidigen, investieren Staaten

immense Mühen und Ressourcen in die Verhinderung der irregulären

Migration. Der Erfolg dieser Anstrengungen ist jedoch begrenzt. Die

Zunahme der irregulären Migration hängt zum Teil auch mit einem Mangel

an regulären Möglichkeiten der Zuwanderung zusammen. Sie wird

ausserdem durch kriminelle Netzwerke begünstigt, die von

Menschenschmuggel und -handel profitieren. Ferner hat die Zunahme von

Diasporagemeinschaften und transnationalen sozialen Netzwerken es für

Menschen leichter gemacht, irregulär von einem Land in ein anderes zu

reisen. Irreguläre Migration hat eine Reihe negativer Konsequenzen.

Wenn sie in grösserem Ausmass auftritt und die Aufmerksamkeit der

Medien auf sich zieht, kann irreguläre Migration das Vertrauen der

Öffentlichkeit in die Integrität und Effizienz der Migrations- und Asylpolitik

eines Staates untergraben. Sie stellt die Ausübung der staatlichen

Souveränität in Frage und kann insbesondere in den Fällen, in denen sie

mit Korruption und organisiertem Verbrechen einhergeht, zu einer

Bedrohung der öffentlichen Sicherheit werden. Wenn irreguläre Migration

zu schärferem Wettbewerb um knappe Arbeitsplätze führt, kann sie auch

zum Entstehen fremdenfeindlicher Gefühle beitragen, die nicht nur gegen

Migranten mit irregulärem Status, sondern oft auch gegen länger

ansässige Migranten und anerkannte Flüchtlinge und ethnische Minderheiten

gerichtet sind.

155


Gemäss dem im Juni 2004 veröffentlichten Bericht des Bundes zur

irregulären Migration 52 sind für die Schweiz Aussagen und Angaben über

die Ursachen, das Ausmass und die Auswirkungen der illegalen Migration

nur teilweise vorhanden. Dementsprechend können auch nur teilweise

sicherheitsrelevante Aussagen gemacht werden. Illegal Anwesende sind

offenbar insbesondere in strukturschwachen Branchen wie der

Landwirtschaft, dem Baugewerbe, in privaten Haushalten und dem

Sexgewerbe tätig. Trotz Arbeitslosigkeit existiert nach wie vor eine

Nachfrage nach billiger Arbeit. Gemäss Studie von Prof. Schneider

(Universität Linz) sind Zehntausende ausländischer Arbeitskräfte illegal

beschäftigt 53 . Gemäss dieser Studie sind dies Zehntausende mehr als

noch vor 10 Jahren. Erfahrung zeigen, dass illegale Einreisende und

Aufenthalte insbesondere in folgenden Situationen vorkommen:

• Selbstständige

Schwarzarbeit

Einreise zur Suche und Aufnahme einer

• Illegaler Nachzug von Verwandten und Bekannten (Erschleichen

von Visum und vermitteln von Arbeitsplatz (Kettenmigration)

• Persönliche Voraussetzung für den legalen Aufenthalt fehlen

(fehlende Finanzmittel nach Scheidung oder nichtbewilligter

Aufenthalt beim Konkubinatspartner oder beim

gleichgeschlechtlichen Partner)

• Nach einem befristeten legalen Aufenthalt erfolgt keine Ausreise

(z.B. nach abgeschlossener Ausbildung, nach Ablauf einer

Kurzaufenthaltsbewilligung etc.)

52 Bericht zur illegalen Migration (IMES, BFF; fedpol und Grenzwachtkorps; Juni 2004)

53 Illegale und deren Arbeitgeber bezahlen oft/meist keine Beiträge für die Sozialversicherungen

und keine Steuern. Wissenschaftliche Schätzungen sprechen von

Verlusten in der Höhe von bis zu 10 Milliarden Schweizerfranken pro Jahr!

156


• Illegale Einreise und illegaler Aufenthalt im Asylbereich (Umgehung

von Grenzkontrollen, Untertauchen während eines Asylverfahrens

oder nach negativem Asylentscheid) 54

• Schlepper-Organisationen ermöglichen illegale Einreise (kriminelle

Organisationen).

Irreguläre Migration kann auch mit einer Bedrohung des Lebens der

betroffenen Migranten verbunden sein: Das internationale Zentrum für

Entwicklung von Migrationspolitik schätzt, dass etwa 2000 Migranten

jedes Jahr bei dem Versuch sterben, das Mittelmeer aus Richtung Afrika

nach Europa zu überqueren. Menschenhändler beuten Migranten

skrupellos aus. Sie werden häufig für Tätigkeiten eingesetzt, die schlecht

bezahlt oder gar nicht bezahlt sind, oder sie werden zu erniedrigenden

Arbeiten gezwungen. Menschen, die unerlaubt in ein Land einreisen oder

sich dort aufhalten, sind dem Risiko der Ausbeutung auf verschiedenen

Ebenen ausgesetzt (Arbeitgeber, Vermieter etc.).

Die Mehrzahl der als Haushalthilfen und in der Sexindustrie tätigen

Migranten sind Frauen. In diesen Arbeitsfeldern besteht ein besonderes

Missbrauchsrisiko. Auch in der Schweiz ist heute das Thema

emotionsgeladen: Migrantenkinder mit irregulärem Status, die von ihren

Eltern getrennt sind, stellen eine besonders verletzliche Gruppe dar. Sie

können Opfer von Menschenhandel und zur Arbeit in der Sexindustrie

gezwungen werden. Ausserdem riskieren sie staatenlos zu werden. Opfer

von Menschenhandel sind schliesslich oft illegal anwesende Migrantinnen

im Bereich der Prostitution. Es handelt sich nach Schätzungen des fedpol

um mehrere tausend Personen, z.B. 6’000 im Jahre 2003.

54 Gemäss Asylstatistik des Bundesamts für Migration sind im Jahr 2009 2‘788

Personendes Asylbereichs untergetaucht

http://www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/statistik/asylstatistik/jahresstatistik/k

ommentierte_jahresstatistik.Par.0003.File.tmp/statistik-jahr-2009-kommentar-d.pdf

157


Fazit und Gewichtung

Grenzkontrollpolitik muss als Teil einer langfristigen Strategie im

Zusammenhang mit anderen Massnahmen zur Bekämpfung der

irregulären Migration verstanden werden. Die EU-Staaten, aber auch die

Schweiz haben aufgrund ihrer Erfahrungen eingesehen, dass allein mit

strengen Grenzkontrollen die irreguläre Migration nicht gebremst werden

kann. Im Umgang mit irregulärer Migration muss sich das Augenmerk

sowohl auf soziale und wirtschaftliche Defizite als auch auf Mängel in der

Regierungspraxis und bei der Gewährleistung von Menschenrechten

richten, die Ursachen dafür sind, dass Menschen ihre Heimatländer

verlassen.

Die Strategie zur Eindämmung irregulärer Migration muss auf

zwischenstaatlichem Dialog und auf Kooperation beruhen. Staaten sollten

die Situation der Migranten mit irregulärem Status durch Rückkehr oder

bei Härtefällen durch Legalisierung lösen. Generalamnestien wie vor

einigen Jahren in Italien oder Spanien lösen das Problem nicht, im

Gegenteil, die irreguläre Migration wird durch die mit einer Amnestie

verbundene Sogwirkung nur noch gefördert. Amnestien sind auch zutiefst

ungerecht, denn sie benachteiligen jene, die nach irregulärem Aufenthalt

das Land vorschriftsgemäss verlassen.

Jede Rückkehr sollte aber so durchgeführt werden, dass sie sicher und

menschenwürdig verläuft und die grundlegenden Menschenrechte

lückenlos berücksichtigt werden. Die betroffenen Migranten tragen

ebenfalls Verantwortung für ihre Rückkehr und sind verpflichtet, mit den

Behörden zusammenzuarbeiten, wenn sie aus legitimen Gründen dazu

aufgefordert werden, das Land zu verlassen. Es ist zudem allgemein

anerkannter Grundsatz, dass Staaten die Verpflichtung haben, ihre

eigenen Staatsangehörigen wieder in ihr Territorium aufzunehmen. In der

Praxis gestaltet sich dieser Grundsatz allerdings oft schwierig und

158


erfordert viel Zeit und Recherchen, die effektive Identität der Migranten

gesichert zu erheben.

In der EU und in der Schweiz haben die Verantwortlichen diese

Schnittstelle irreguläre Migration/Sicherheit seit geraumer Zeit erkannt und

verschiedene Abkommen, Gesetze und Reglemente mit diversen

Massnahmen erlassen, die den genannten Forderungen weitgehend, aber

nicht vollständig Rechnung tragen:

a) Mit dem Inkrafttreten der Schengen- und Dublinassoziierung am 12.12.

2008 ist die Schweiz ganz (Grenzschutzpolitik via Schengen) oder

teilweise (Asylpolitik via Dublin) in diese Politiken eingebunden und

übernimmt auch die entsprechenden Weiterentwicklungen. Diese

Zusammenarbeit ermöglicht der Schweiz, zusammen mit den EU-Staaten

die irreguläre Migration verstärkt zu bekämpfen. Eine Zwischenbilanz zeigt

erste Erfolge.

b) Die Schweiz ist an der Kontrolle und Sicherung der Aussengrenzen der

EU beteiligt (Frontex und Aussengrenzenfonds)

c) Über Schengen ist die Schweiz auch an der EU-Visumspolitik beteiligt

d) Auch auf der Basis der neuen schweizerischen Ausländer- und

Asylgesetze wurden in den letzten Jahren erfolgversprechende

Instrumente erarbeitet, die den Entwicklungen irreguläre

Migration/Sicherheit Rechnung tragen: Mit dem Konzept der

Migrationspartnerschaft (Art.100 des Ausländergesetzes) hat die Schweiz

ein Instrument geschaffen, das eine partnerschaftliche Migration mit den

Staaten und anderen Akteuren (internationale Organisationen, NGO`s,

Diaspora, Privatwirtschaft) ermöglichen soll. Mit diesem Instrument sollen

schweizerische migrationspolitische Interessen unter Einbezug der

Interessen des Partnerlandes durchgesetzt werden. Je nach Bedürfnis

kann eine Migrationspartnerschaft verschiedene Aktionsfelder beinhalten:

so z. B. polizeiliche Kooperation, Rückkehr, Rückkehrhilfe, Kampf gegen

159


Menschenhandel, Entwicklungszusammenarbeit, Visapolitik, Rechtshilfe

etc). Ein „Memorandum of Understanding“ konnte in diesem Sinn schon

mit Bosnien (14.4.2009), Serbien (30.6.2009) und dem Kosovo (3.2.2010)

unterzeichnet werden. Die Gespräche über ein ähnliches Abkommen mit

Nigeria schreiten voran (siehe dazu und zum Folgenden Stellungnahme

des Bundesrates zur Motion der Fraktion CVP/EVP/GLP „Verstärkung der

Migrationsaussenpolitik“ vom 9.3.2010)

e) Zur Bewältigung internationaler Migrations- und Flüchtlingsströme, die

zu irregulärer Migration oder gefahrvoller Weiterwanderung führen

können, hat der Bund ferner das Konzept des Schutzes von Flüchtlingen

in den Herkunftsregionen („protection in the region“) erarbeitet. Damit wird

das Engagement zugunsten Schutzbedürftiger im Erstaufnahmeland

verstärkt, indem die nationalen Schutzkapazitäten zugunsten von

Flüchtlingen verbessert werden. Verschiedene Bundesstellen (DEZA,

BFM, etc) haben z.B. in Jemen, einem wichtigen Aufnahmeland von

Flüchtlingen aus dem Horn von Afrika mit der Umsetzung von Projekten

begonnen. In Syrien, dem wichtigsten Aufnahmeland für Flüchtlinge aus

dem Irak, beginnt zurzeit die Umsetzung eines Programms.

f) Das Asylgesetz (Art. 93) sieht sodann die Förderung der freiwilligen

Rückkehr in Herkunfts- und Transitregionen vor, was ebenfalls ein

Element der Prävention irregulärer Migration darstellt. Die Schweiz hat

vor allem seit dem Krieg in Ex-Jugoslawien die Rückkehrhilfe gekoppelt

mit der nötigen Strukturhilfe drastisch verstärkt. So bewilligte der

Bundesrat z.B. im Jahre 1999 einen Verpflichtungskredit von 235 Mio.

Franken für solche Projekte, die in der Regel vom BFM zusammen mit der

DEZA erfolgreich realisiert wurden (siehe dazu im Einzelnen „Die Arbeit

der Interdepartementalen Leitungsgruppe Rückkehrhilfe ILR“, BFM/DEZA,

Bern 1999).

160


g) Der Schwerpunkt des schweizerischen Engagements zur Bekämpfung

des Menschenhandels liegt bei der Prävention sowie dem Schutz

betroffener und potenzieller Opfer. Dazu wurden v. a. Massnahmen zur

Steigerung von Kapazitäten von in- und ausländischen Akteuren

umgesetzt. Im Rahmen der UNO und der OSZE setzt sich die Schweiz

proaktiv für die Schaffung von Standards ein. Beim Einsatz im Ausland

geht es vor allem darum, die Herkunftsstaaten oder die Transitländer von

Menschenrechtsopfern in der Schweiz, wie z.B. Nigeria oder Serbien zu

unterstützen.

Staaten müssen ihre Bemühungen zur Bekämpfung der unterschiedlichen

kriminellen Phänomene der Schleuse-Tätigkeiten und des

Menschenhandels verstärken. In beiden Fällen müssen die Täter

strafrechtlich verfolgt, die Nachfrage an ausbeuterischen Dienstleistungen

unterbunden und den Opfern angemessener Schutz und Hilfe gewährt

werden. Menschenhändler- und Schmuggler werden selten angezeigt, da

die Opfer aus Angst vor Repression keine Aussagen machen. Die

Aufklärung wird insofern erschwert, als die Opfer von Menschenhandel bis

vor kurzem umgehend aus der Schweiz ausgewiesen wurden 55 . Eine

Gesetzesänderung von 2009 sieht nun vor, dass die Opfer aus wichtigen

Gründen in der Schweiz bleiben können, namentlich während der Dauer

des Prozesses oder aus humanitären Gründen.

Der Bundesrat und das Parlament haben zur Lösung der

Schnittstellenproblematik irreguläre Migration/Sicherheit den richtigen

Weg eingeschlagen; die Umsetzung seiner Strategie müsste aber rascher

erfolgen, weil auf politischer Ebene hiezu ein Grundkonsens besteht, was

verschiedene parlamentarische Vorstösse belegen. Ebenso müsste die

departementsübergreifende Zusammenarbeit bei internationalen

55

Vgl. auch Bericht zur illegalen Migration (IMES, BFF; fedpol und Grenzwachtkorps;

Juni 2004)

161


Migrationsfragen im Sinne einer ganzheitlichen, wirkungsvollen und

kohärenten Politik verbessert werden (z.B. bei der Bekämpfung der

irregulären Migration, bei der „protection in the region“, den

Migrationspartnerschaften, bei der Bekämpfung des Menschenhandels,

des Einbezugs der Entwicklungszusammenarbeit, etc.). Ebenso sollte der

Bund mit gezielten Informations- und Aufklärungsprojekten, v.a. in Afrika,

potenzielle Migranten auf die legalen Möglichleiten und die Risiken einer

Zuwanderung in die Schweiz aufmerksam machen. Bezüglich der

Schnittstelle Migration/Sicherheit müsste sich die Schweiz auch dringend

Überlegungen machen, wie mit sich abzeichnenden gemischten

Wanderungsströmen umzugehen ist – manche Personen fallen unter den

Flüchtlingsschutz, andere kommen irregulär als Arbeitsmigranten oder in

Zukunft womöglich als Umweltmigranten. Der Konnex zur Sicherheit ist

vor allem bei grösseren Wanderungsströmen evident.

Vermutlich zeigt sich nirgends der enge Zusammenhang zwischen

Migration- und Sicherheitspolitik so deutlich wie bei der irregulären

Migration. Irreguläre Migration untergräbt das souveräne Recht der

Staaten zu entscheiden, welche Personen ihr Staatsgebiet betreten dürfen

und welche nicht. Dieser Mangel an Kontrolle wirkt sich direkt und indirekt

auf den Politikbereich der Sicherheit aus. Dabei haben wir nicht nur an

Korruption, Menschenhandel und Menschenschmuggel zudenken,

sondern vielmehr auch die hohe Anzahl delinquenter Personen. Auch die

Schwarzarbeit ist dazu gewichtiges Stichwort. Nebst illegal arbeitenden

Haushalthilfen sind auch das Sexgewerbe sowie die Bauindustrie

betroffen. Die Strategie zur Eindämmung muss auf zwischenstaatlichem

Dialog und auf Kooperation beruhen. Nur in enger Zusammenarbeit mit

der EU kann es der Schweiz gelingen, eine kohärente Sicherheitspolitik in

diesem Bereich umzusetzen. Die Verträge Schengen und Dublin spielen

eine tragende Rolle in diesem Zusammenhang.

162


3.3.2. Schnittstelle Migration und Kriminalität sowie öffentliche

Sicherheit

In der Debatte um die öffentliche Sicherheit wird immer wieder die so

genannte Ausländerkriminalität als ein wichtiger Faktor, der das

Sicherheitsempfinden der Bevölkerung negativ beeinflusst, erwähnt. So

wird per Statistik nachgewiesen, dass sich einzelne Ausländergruppen

überdurchschnittlich an kriminellen Taten beteiligen, insbesondere bei

Drogenhandel, Diebstahl und Gewaltdelikten 56 .

In einer vom Team von Prof. Dr. Werner Wirth der Universität Zürich im

Jahr 2005 veröffentlichten wissenschaftlichen Studie zur Rolle der Medien

im Zusammenhang mit der Ausländerkriminalität 57 wird auch auf

verschiedene Theorien über die Ursachen eingegangen. Die Studie geht

prinzipiell von vier allgemeinen und drei speziellen Kriminalitätstheorien

aus 58 .

Von besonderer Bedeutung bezüglich der Kriminalität von Ausländern ist

gemäss Prof. Dr. Wirth die Erkenntnis, dass innerhalb einer Gesellschaft

kulturelle Handlungsziele vorgegeben werden und die soziale Struktur die

Mittel zur Realisierung dieser Ziele zur Verfügung stellt oder eben auch

nicht; dabei steht nicht allen Gesellschaftsmitgliedern der gleiche Zugang

zu eben den legitimen Mitteln von Handlungszielen zu. Diese, nicht in die

Gesamtgesellschaft integrierten Teile der Gesellschaft sind einem starken

Druck ausgesetzt, welcher durch Konformität (legitime Mittel zur

56 Bereits die Kriminalstatistik im Jahre 2003 wies bei den Verzeigungen einen

Ausländeranteil von 55,3 % auf, was den höchsten Stand der letzten zehn Jahre

bedeutet hatte. Eine gesamtschweizerische Auswertung neueren Datums, die auch den

Status der Ausländer berücksichtigte, bestand nicht, da die entsprechenden Daten von

den meisten Kantonen gar nicht erhoben wurden.

57 „Medien, Migration und Kriminalität: Eine Inhaltsanalyse von Schweizer

Tageszeitungen“ vom Juni 2005; IPMZ - Institut für Publizistikwissenschaft und

Medienforschung der Universität Zürich, 2005

58 Biologische (Geschlechts spezifisch), Sozialpsychologische (soziale Lerntheorien und

Kontrolltheorien), sozialstrukturelle (Anomie-Theorie, Labeling-Theorie und Theorie der

sozialen Desorganisation) und multifaktorielle Kriminalitätstheorie sowie als spezielle

Theorie Kriminalität und Massenmedien; fremdenfeindliche Gewalt und

Ausländerkriminalität

163


Zielerreichung), Innovation (illegitime Wege der Zielerreichung durch

leichtere Delikte), Rebellion (Ziele wie auch Mittel werden durch andere

ersetzt) Rückzug (Ziele und Mittel werden ersatzlos verworfen) und

Ritualismus (Ziele werden durch andere ersetzt, jedoch mit legitimen

Mitteln erreicht) ersetzt wird.

Fazit und Gewichtung

Das Kapitel 3.2.4. der inneren Sicherheit liefert dazu die wichtigsten

Erkenntnisse. So wird beispielsweise nachgewiesen, dass einzelne

Ausländergruppen überdurchschnittlich an kriminellen Taten beteiligt sind

(Drogenhandel, Diebstahl und Gewaltdelikte). Der Integration kommt in

diesem Punkt prioritäre Bedeutung zu.

3.3.3. Schnittstelle Integration und Sicherheit

Im Bericht „Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern

in der Schweiz“ 59 des Bundes von 2006 wird Integration als

Chancengleichheit verstanden. Integration ist dann gelungen (Soll-

Zustand), wenn Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz in den

verschiedenen Integrationsbereichen vergleichbare Kennzahlen aufweisen

wie Schweizerinnen und Schweizer, die sich insbesondere im Hinblick auf

Alter, das Geschlecht, die gesellschaftliche und wirtschaftliche Lage, die

Familiensituation sowie die berufliche Ausbildung in ähnlichen

Lebenssituationen befinden. Im Bericht werden folgende zentrale

Integrationsbereiche aufgeführt:

• Schulbildung

• Berufsbildung

• Arbeitsmarkt

59

Vgl. Bericht „Probleme der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der

Schweiz“ , EJPD, Juli 2006

164


• Soziale Sicherheit

• Gesundheit

• Sprache

• Quartierentwicklung

• Teilnahme am gesellschaftlichen Leben

• Religion und Kultur

• Öffentliche Sicherheit

Die Schnittstelle Integration / Sicherheit spielt nach Ansicht der Autorin in

folgenden Bereichen eine wichtige Rolle:

a) Eine besondere Bedeutung kommt nach den Terroranschlägen in New

York, Madrid und London der Integration betreffend Religion und Kultur

zu. Seit den Anschlägen haben sich Diskussionen über religiöse und

kulturelle Differenzen auch in der Schweiz zu einer eigentlichen „Islam-

Debatte“ entwickelt, die ihren vorläufigen Höhepunkt in der Annahme der

Anti-Minarett-Initiative fand. Das Spannungsfeld betrifft aber auch

Bekleidungsvorschriften (Kopftuch und Burka), der Teilnahme der Kinder

am Schulunterricht (Sport, Schullager), der Friedhöfe und Sakralräume

sowie weiterer Bereiche wie Zwangsheiraten. Das föderalistische System

hat über viele Jahre angepasste Lösungen ermöglicht. Die Abstimmung

zur Minarett-Initiative hat aber scharf vor Augen geführt, dass man in

Zukunft eine Gefährdung der Sicherheit nicht ausschliessen kann, wenn

nicht durch verbesserte Integration, durch ein kontrolliertes

Zulassungssystem, aber auch durch klares Aufzeigen der Rechte und der

Pflichten der Ausländerinnen und Ausländer fremdenfeindlichen

Tendenzen entgegengewirkt wird.

b) Gut integrierte Ausländerinnen und Ausländer gefährden die

Sicherheit in der Regel nicht. Auch wenn der erwähnte Bericht des

Bundes von 2006 zu Recht festhält, dass die Ausländerintegration in der

Schweiz angesichts des hohen Ausländeranteils (ca. 21,5 %) im Grossen

und Ganzen gelungen ist (S.103 spricht von grösstenteils friedlichen und

165


problemlosen Zusammenleben) werden auch die Probleme ungeschminkt

dargestellt. Der Konnex Ausländerkriminalität – Sicherheit – Integration ist

augenfällig. Gut Integrierte gefährden die Sicherheit nicht. Wo liegen somit

die Probleme?

Die Übersicht über die wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme

zeigt, dass eine schwierige sozio-ökonomische Lage und Bildungsferne

die wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme darstellen. Der Zugang

zu einer Erwerbstätigkeit ist dabei die zentrale Bedingung für eine

gelungene Integration, und folglich muss der Sprachkompetenz(lokale

Sprache) grosses Gewicht beigemessen werden. Zudem ist daher auch

die Integrationsförderung in den Bereichen Berufsbildung sowie

Arbeitsmarkt in den bestehenden Institutionen, den Berufsschulen und

Betrieben zu stärken. Besondere Risikogruppen sind ausländische

Jugendliche aus bildungsfernen Familien, insbesondere der zweiten

Zuwanderungsphase. Es zeigt sich, dass auf allen Ebenen (Bund, Kanton

und Gemeinden) bereits grosse Anstrengungen zur Integration

unternommen werden. Der Zeitgeist entspricht heute dem Credo von

„fordern und fördern“. Wir sprechen nicht nur von den Rechten der

Ausländerinnen sondern klar auch von ihren Pflichten.

Aufgrund der Problemanalyse von 2006 hat der Bundesrat am 22. August

2007 ein Massnahmepaket verabschiedet, das 46 Massnahmen

umfassen. Diese wurden von 15 Bundesstellen erarbeitet und sollen die

Integration der Ausländerinnen und Ausländer verbessern. Diese

Massnahmen setzen in den Bereichen Sprache, Bildung, Arbeit, soziale

Sicherheit und Förderung der gesellschaftlichen Integration im

Wohnumfeld an. Die Gewaltprävention und die Bereiche Sport,

Gesundheit oder Rassismusbekämpfung sind weitere ergänzende

Massnahmen im Kompetenzbereich des Bundes 60 . Der Bundesrat hat im

60 Quelle: Interdepartementale Arbeitsgruppe Migration IAM unter der Federführung des

Bundesamts für Migration BFM hat den Bericht "Umsetzung Massnahmenpaket

166


Januar 2010 die zweite Berichtserstattung zur Umsetzung des

Massnahmepakets zur Kenntnis genommen: der grösste Teil der

Massnahmen wurde planmässig umgesetzt. Zurzeit erarbeitet der

Bundesrat zuhanden des Parlaments einen Bericht zur Frage der

Weiterentwicklung der Integrationspolitik des Bundes 61 .

Fazit und Gewichtung

In der aktuellen Debatte muss es darum gehen, die wirtschaftlichen und

gesellschaftlichen Akteure noch stärker einzubinden. In diesem Sinne

empfiehlt beispielsweise die Tripartite Agglomerationskonferenz 62 ’ 63 (TAK)

richtigerweise, die schweizerische Integrationspolitik auf folgender Basis

weiter zu entwickeln:

Bund, Kantone sowie die Städte und Gemeinden bezeichnen die Stärkung

des gesellschaftlichen Zusammenhalts auf der Grundlage der Werte der

Bundesverfassung als gemeinsames Integrationsziel. Zur Verfolgung

dieses Ziels stützen sie ihre Integrationspolitik auf vier gleichwertige

Grundprinzipien ab: „Chancengleichheit verwirklichen“, „Potenziale

nutzen“, „Vielfalt berücksichtigen“ und „Eigenverantwortung einfordern“.

Im föderalistischen Staat ist es gerade bei der Integrationspolitik in

Zusammenhang mit Sicherheitsfragen zentral, dass die drei Ebenen

Gemeinde, Kanton, Bund eng miteinander zusammenarbeiten. Das

bedingt eine gute Koordination. Mit der Schaffung der Tripartiten

Agglomerationskonferenz sind diese Ebenen vertreten, was ein guter Start

Integration 2009" publiziert,

www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/integration/berichte.Par.0036.File.tmp/ber

-ums-integration-2009-d.pdf

61 Quelle: Die Medienmitteilung EJPD vom 27.01.2010,

www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2010/ref_2010-01-

27.html

62 Bei der Tripartiten Agglomerationskonferenz handelt es sich um eine politische

Plattform von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden für eine gemeinsame

Agglomerationspolitik in der Schweiz (www.tak-cta.ch)

63 Vgl. „Weiterentwicklung der schweizerischen Integrationspolitik“, Bericht und

Empfehlungen der TAK vom 29. Juni 2009

167


ist. Hingegen müsste in diesem Gremium wohl auch die Sicherheitspolitik

vermehrt zur Sprache kommen. Die Autorin ist überzeugt, dass der

Integrationsfaktor eine zentrale Rolle spielt im Zusammenhang mit der

Bekämpfung von Terrorismus und Ausländerkriminalität.

Gut integrierte Ausländer und Ausländerinnen gefährden die Sicherheit in

der Regel nicht. Auch wenn die Ausländerintegration in der Schweiz

angesichts des hohen Ausländeranteils im Grossen und Ganzen gelungen

ist, sind Probleme im Konnex zur Ausländerkriminalität augenfällig. Eine

schwierige sozio-ökonomische Lage und Bildungsdefizite sind die

wichtigsten Ursachen für Integrationsprobleme. Im föderalistischen Staat

Schweiz ist es gerade bei der Integrationspolitik im Zusammenhang mit

Sicherheitsfragen zentral, dass die drei Ebenen Gemeinde, Kanton und

Bund eng zusammenarbeiten. Mit der Schaffung einer Tripartiten

Agglomerationskonferenz sind diese Ebenen vertreten. Die

Sicherheitspolitik müsste jedoch vermehrt zur Sprache kommen.

3.3.3.1. Schnittstelle Sans-Papiers und Sicherheit

Im Jahre 2005 wurde in einer Studie, die das BFM beim Politologen

Claude Longchamp in Auftrag gegeben hat, festgestellt, dass ca. 100‘000

so genannte Sans-Papiers in der Schweiz leben 64 . Insbesondere die

Landwirtschaft und die Bauwirtschaft sollen davon profitiert haben. 6

Teilstudien wurden von den Kantonen Zürich, Baselstadt, Thurgau, Genf,

Waadt und Tessin erstellt aufgrund von Befragungen. Schliesslich wurden

die nationalen Expertenschätzungen auf die nationale Ebene

hochgerechnet.

Sans-Papiers, Papierlose und Schwarzarbeitende wurden in dieser Studie

als Menschen definiert, die sich länger als einen Monat ohne geregelte

Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufhalten und keine feste Absicht

64 Longchamp, Claude et al. (2005). Sans Papiers in der Schweiz: Arbeitsmarkt, nicht

Asylpolitik ist entscheidend. Bern: gfs.bern.

168


zur Ausreise aus der Schweiz haben. Die Diskussion dreht sich vor allem

um abgewiesene und untergetauchte Asylsuchende, die aber nicht à priori

mit Schwarzarbeitenden gleich gesetzt werden können, da Schwarzarbeit

auch verrichtet werden kann, wenn man legal in der Schweiz lebt.

Interessant ist, dass das Problem in der Romandie akuter ist als in der

Deutschschweiz. Auf den ersten Blick erscheint das Phänomen der Sans-

Papiers als reines Problem des städtischen Raums. Die eher anonymen

Lebensverhältnisse in städtischen Ballungsgebieten erlauben es Sans-

Papiers, sich nicht oder nur wenig erkannt in der Schweiz aufzuhalten.

Zudem ist das Bewusstsein um das Phänomen in der Romandie grösser

als in der deutschsprachigen Schweiz. Tatsache ist, dass gemäss

Auffassung von Experten Sans-Papiers vielerorts Spuren hinterlassen.

Insbesondere auch in Gebieten ausgeprägter Landwirtschaft. In diesem

Sinne sind Sans-Papiers ein Phänomen, das mit dem Arbeitsmarkt

verbunden ist. Sie arbeiten meist in prekären Arbeitsverhältnissen mit

schlechter Bezahlung und mit hoher Wochenstundenzahl. Sie sind nach

Expertenmeinung überwiegend nicht kriminell, denn sie wollen es nicht

riskieren, erkannt zu werden. Sans-Papiers kommen vor allem dort vor, wo

das Volkseinkommen überdurchschnittlich ist und/oder wo viele Ausländer

und Ausländerinnen leben. Ein systematischer Zusammenhang mit der

Asylpolitik lässt sich gemäss Studie Claude Longchamp dagegen für die

Zeit bis 2005 nicht belegen. Weder sind Sans-Papiers zahlreicher, wo es

viele Flüchtlinge gibt, noch kommen sie bisher auffällig häufig dann vor,

wenn es viele abgewiesene Asylsuchende gibt. Interessant ist, dass sich

die Experten einig sind, dass die Zahl der Sans-Papiers weiter steigen

wird. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Zuteilung

der Asylsuchenden in proportionalem Verhältnis zur kantonalen

Bevölkerung und nicht zum Arbeitsmarkt erfolgt. Dies erklärt auch die Zahl

der Sans-Papiers in den einzelnen Kantonen. Im Kanton Zürich sollen

gemäss Expertenschätzungen gegen 20‘000 Sans-Papiers wohnen, in

Genf gegen 10‘000 und im Tessin rund 2’000. Die Gesamtschätzung liegt

169


ei rund 90‘000 Sans-Papiers schweizweit und nicht wie Experten vorerst

befürchteten bei 300‘000. Die Sicherheit scheint verhältnismässig wenig

von Sans-Papiers betroffen. Die finanziellen Konsequenzen sind hingegen

beachtlich (keine Steuereinnahmen, keine Abgabe von Sozialleistungen!).

Fazit und Gewichtung

Die Sicherheit ist verhältnismässig wenig tangiert von den Sans-Papiers,

aber der Faktor Quantität spielt natürlich eine zentrale Rolle. Sollte die

Anzahl Sans-Papiers stark zunehmen, könnte die Sicherheit ernsthaft

gefährdet sein (Anonymität, soziale Unruhen, Proteste, etc). Deshalb ist

alles daran zu setzen, dass dieser Zustand in überschaubarem Ausmass

bleibt und keine kollektiven Gruppen-Regularisierungen oder Amnestien

für alle vorgenommen werden. Die Schwarzarbeit der Sans-Papiers führt

überdies zu Wettbewerbsverzerrungen, zu Steuerausfällen und wegen

Ausbleiben von Sozialleistungen zu Mehrbelastungen von einheimischen

und legal in der Schweiz erwerbstätigen Ausländerinnen und Ausländern.

3.3.4. Schnittstelle Friedensförderung und Sicherheit

Die Schweiz leistet in verschiedenen Ländern friedensfördernde Einsätze.

Zurzeit sind Soldaten und Soldatinnen im Libanon, in Korea, in Bosnien

und in Kosovo stationiert. Um die Schnittstelle „Friedensförderung und

Sicherheit“ zu dokumentieren, wählt die Autorin das Beispiel Kosovo, wo

im Sommer 2010, zur Zeit der Fertigstellung dieser Master-Thesis, rund

220 Angehörige der SWISSCOY (davon 20 Frauen) im Camp „Casa

Blanca“ stationiert waren.

Die sicherheitspolitischen Ereignisse in den Sommermonaten 2010 zeigen

auf, dass die Lage im Kosovo weiterhin angespannt ist.

• Die aktuelle Lage wird durch Machtkämpfe innerhalb der kosovoalbanischen

Parteien und Clanstrukturen die organisierte

Kriminalität, die weit verbreitete Korruption in Regierungskreisen

170


• Weiterhin sorgen aber auch interethnische Spannungen für einen

anhaltenden Unsicherheitsfaktor. Durch die Existenz serbischer

Parallelstrukturen ist die Lage im Norden des Kosovos sowie in den

wenigen verbleibenden serbischen Enklaven besonders

angespannt. Das Hauptkonfliktpotenzial liegt darin, dass der von

kosovo-serbischen Parallelstrukturen dominierte Norden nicht

gewillt ist, sich dem Diktat der Hauptstadt Pristina zu unterwerfen.

Beim Versuch Pristinas, oder der internationalen Gemeinschaft

(EULEX), die Strukturen des Staates Kosovo auch im Norden zu

implementieren, droht die Lage zu eskalieren. Die „hot spots“

befinden sich in der ethnisch geteilten nordkosovarischen Stadt

Mitrovica und an den Grenzübergängen zu Serbien.

• Dass sich die Lage im Kosovo zu einem weiteren bewaffneten

Regionalkonflikt entwickeln kann, wird jedoch als wenig

wahrscheinlich erachtet.

• Auch die NATO geht derzeit davon aus, dass der Abbau der KFOR

fortgesetzt wird und die weitere Lageentwicklung mit reduzierten

Kräften überwacht und beobachtet werden kann.

• Die Schweizer Armee wird ihr Engagement bis Ende 2011 im

bisherigen Rahmen (rund 220 Männer und Frauen) weiterführen.

Anstelle von Infanteriekräften werden jedoch vermehrt

nachrichtendienstliche Elemente, so genannte LMT’s („Liaison and

Monitoring Teams“) eingesetzt.

Beurteilung seitens der Armee

Der Entscheid des IGH (Internationaler Gerichtshof), Kosovo als

eigenständigen Staat zu akzeptieren, kann als politische Niederlage für

171


Serbien gedeutet werden. Dass es im Nachgang des Entscheids bisher zu

keinen sicherheitsrelevanten Ereignissen gekommen ist, lässt darauf

schliessen, dass Belgrad die lokalen kosovo-serbischen Politiker nördlich

des Ibar unter seiner Kontrolle hat und die Aufforderung des serbischen

Präsidenten zum Gewaltverzicht seine Wirkung zeigte. Sollte Pristina

jedoch das Urteil des IGH zum Anlass für einseitige

Souveränitätsansprüche im Norden nehmen, sind Protestaktionen seitens

der Kosovoserben zu erwarten. Daneben könnte auch eine allfällige

Ausweitung der Aktivitäten der EULEX im Nordkosovo zu Protesten

führen. Derzeit ist unklar, ob der Entscheid des IGH tatsächlich eine

internationale Anerkennungswelle auslösen wird.

Politische Beurteilung und Schnittstelle zur Sicherheit

Dass die Schweiz heute 400‘000 muslimisch Gläubige beheimatet

(gegenüber 40‘000 vor rund 20 Jahren), hat massgebend mit den Unruhen

und dem Krieg in Ex-Jugoslawien zu tun. Aber auch die grosse türkische

Diaspora zählt zu den muslimisch Gläubigen in der Schweiz. In der Phase

der schwersten Unruhen (1999) flüchteten innert weniger Monate rund

150‘000 Menschen in unser Land- inzwischen haben bereits über 60‘000

die Schweiz wieder verlassen und sind in ihre Heimat Kosovo

zurückgekehrt. Nicht zu Unrecht fragen sich viele Schweizer Bürgerinnen

und Bürger, ob sich die muslimische Kosovo Diaspora an unsere

Verfassung und Werte halten will und sich zu integrieren weiss. Die

Kriminalitätsstatistik weist eine hohe Prozentzahl Gesetzesbrecher aus

Ex-Jugoslawien auf (über 50 % aller ausländischen Delinquenten). Die

Stimmung in unserem Land gegenüber den Ausländern und insbesondere

gegenüber muslimisch Gläubigen und Ex-Jugoslawen ist kritisch, was

insbesondere die SVP aus Politmarketing-Gründen für sich zu nutzen

weiss und zusätzlich Stimmung macht, sich gleichzeitig jedoch

sicherheitspolitisch gegen Friedensförderungen im Ausland stellt. Aus

Sicht der Autorin gilt es die einfache Frage zu stellen, ob die Schweiz

172


einen internationalen Beitrag zu leisten gewillt ist, neue Flüchtlingsströme

zu verhindern und vor Ort in diversen so genannten „failing states“ Einsatz

zum Staatsaufbau und zur Friedenssicherung zu leisten. Das Beispiel des

Kosovos sowie das Beispiel Bosnien zeigen klar 65 , dass ein enger

Zusammenhang zwischen den politischen Spannungsfeldern

Auslandeinsätze und Flüchtlingsstrom-Verhinderung bestehen, und die

Schweiz nebst humanitären Gründen allein schon aus „Eigennutz“ an

solchen Langzeitoperationen sowie an der Strukturhilfe (z.B. dank

notwendigen Projekten seitens des DEZA) im Sinne des internationalen

„burden sharings“ beteiligt sein sollte. Gerade unsere

Rückführungsprogramme leisten einen wichtigen Beitrag, den Flüchtlingen

die Rückkehr in ihre Heimat zu erleichtern und langfristig zu sichern.

Fazit und Gewichtung

Die politische Rechte in der Schweiz kämpft vehement gegen

Auslandeinsätze/Friedensförderung. Einerseits wird in der Schweiz

Stimmung gemacht gegen irreguläre Migration und Flüchtlinge, anderseits

wird verweigert, die Hilfe zur Ursachenbekämpfung aktiv anzugehen. Die

Schweiz versteckt sich in diesem Sinne hinter einer Neutralitätspolitik, die

bei genauer Betrachtung den heutigen Bedrohungslagen nicht mehr

standhält. „Burden Sharing“ (Mittragen der Lasten) ist in diesem

Zusammenhang ein wichtiges Stichwort. Zur Erhaltung der Sicherheit der

Schweiz scheint der Autorin das Thema sicherheitspolitische

Kooperation, insbesondere mit Europa, von zentraler Bedeutung.

65 Quelle: Diskussionen mit VBS, Divisionär Peter Stutz und Geri Bezzola, leitender

Kommandant der SWISSCOY in Kosovo sowie eigene Beurteilung, insbesondere nach

dem Truppenbesuch vom 1. August 2010

173


3.4. Fazit Schweiz

3.4.1. Begründung der These 1

Die genaue Beobachtung und Recherchen zur nationalen Schweizer

Politik machen deutlich, dass die Migrationspolitik kein explizites,

eigenständiges politisches Aktionsfeld darstellt. Auch der 2009,

überparteilich, gegründete so genannte „Runde Tisch zur

Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030“ stellt zuerst

einmal Fragen rund um die Wirtschaftspolitik in diesem

Zusammenhang. Massgebende Fragen 66 wurden wie folgt

identifiziert:

Auf Grundlage der eruierten Szenarien zu den Entwicklungen der

Demografie und der Migrationsflüsse in der Schweiz lassen sich gewisse

Fragestellungen und Herausforderungen für die Schweizer

Migrationspolitik 2030 ableiten.

• Eine andauernde Migration von jungen Personen in die Schweiz

verursacht generell eine Verlangsamung der demografischen

Alterung und der Abnahme des Erwerbsquotienten. Gleichzeitig

ermöglicht sie durch eine Erhöhung an Erwerbstätigen eine

Zunahme an AHV-Beitragszahlern. Es stellt sich folglich die Frage,

ob die Migrationspolitik 2030 ein Mindestmass an Einwanderung

von der EU oder von Drittstaaten sicherstellen muss, um diesen

Herausforderungen zu begegnen.

• Zudem stellt sich die Frage, welche Rolle die Migrationspolitik mit

Blick auf den erwarteten Mangel an gut und hochqualifizierten

Arbeitskräften spielen soll. Sind Massnahmen notwendig, um die

Attraktivität des Schweizer Arbeitsplatzes für EU-Bürger zu

erhöhen? Oder ist eine Öffnung des Arbeitsmarktes gegenüber

66 Quelle: Bericht zur Schweizerischen Migrationspolitik 2030

174


hochqualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten erforderlich?

Welche Rolle spielt bei diesem internationalen Talentwettbewerb

der Privatsektor und welche die Migrationspolitik? Und welche

Massnahmen oder Unterstützungsprogramme sind angesichts einer

Dequalifizierung von einem bedeutenden Anteil der

hochqualifizierten Migranten notwendig, damit die Schweiz vom

ausländischen Humankapital (Brain Gain) verstärkt profitieren

kann?

• Oder kann durch Bildungsreformen ein genügender Nachwuchs

bereit gestellt werden, sodass solche Überlegungen in Bezug auf

eine zukünftige Migrationspolitik an sich überflüssig sind?

• Im Kontext der prognostizierten Tertiärisierung der erwerbstätigen

Bevölkerung stellt sich die Frage, ob bei einer gleich bleibenden

Migrationspolitik die Bedürfnisse nach niedrig qualifizierten

Arbeitskräften weiterhin gedeckt werden können. Bedeutet dies,

dass eine auf die demografischen Entwicklungen sensibilisierte

Migrationspolitik 2030 eine gewisse Öffnung bezüglich der

Zulassung von Arbeitskräften aus Drittstaaten vollziehen müsste?„

Den ersten aufgeführten Punkt zu den Zielen der geltenden

Migrationspolitik der Schweiz definiert die Expertengruppe des

Runden Tisches wie folgt:

1. Sie sichert und fördert den Wohlstand unseres Landes.

Dafür braucht es Arbeitskräfte aus dem Ausland. Ohne sie

könnten viele Wirtschaftszweige wie die Bauwirtschaft, der

Tourismus, das Gesundheitswesen oder der Finanz- und

Werkplatz Schweiz das aktuelle Niveau nicht halten.

• Während die Migrationspolitik der USA oder auch jene Europas

über weite Strecken Friedenssicherung im Ausland als äusserst

175


gewichtig beurteilen und Friedenssicherung (USA Beispiel

Afghanistan) zu erzwingen suchen, bzw. (z.B. Deutschland) mit

ihrer in die internationale Staatengemeinschaft eingebundenen

Anti-Terror-Politik und einer eigentlichen Islamkonferenz die

Prävention von Terrorismus zu beeinflussen und zu minimieren

suchen, formuliert die Schweiz nicht einmal explizit die Terrorgefahr

im Zusammenhang mit der geführten Debatte rund um die

Migrationspolitik unseres Landes.

• Fragen rund um das Zusammengehörigkeitsgefühl werden in der

Willensnation Schweiz eher aus Sicht der vier Schweizer

Sprachregionen gestellt als, denn im Sinne der Prävention gegen

Kriminalität und Radikalisierung ausländischer Wohnbevölkerung.

Das Verständnis, Migrationsströme auch in diesem Zusammenhang

zu erfassen, scheint weitgehend zu fehlen. Das mag entscheidend

damit zusammen hängen, dass unser Land bisher vor Terrorakten

verschont geblieben ist. Gemäss Ausführungen von Bundesrat Ueli

Maurer (vom 20. September 2010) hat die Sensibilisierung rund um

Terrorakte nur unmittelbar nach dem Ereignis 9/11 zugenommen,

jedoch nicht nachhaltig. Entsprechend wird Prävention in

Krisengebieten im Sinne von „Ursachen bekämpfen und nicht

Symptome bewirtschaften“ sogar von wichtigen politischen Kreisen

vollends in Abrede gestellt. Dies begründet und dokumentiert, dass

Terrorismus und Radikalisierung keinen namhaften Einfluss auf

unsere Migrationspolitik finden.

Erst in zweiter Linie hält die aktuelle schweizerische

Migrationspolitik als angestrebtes Ziel fest:

• Sie gewährt den Verfolgten Schutz, wie es der humanitären

Tradition der Schweiz entspricht. Wer vor Krieg, Verfolgung und

Folter fliehen muss, soll Aufnahme finden. Jedoch: längst nicht alle,

176


die ein Asylgesuch stellen, werden als Flüchtlinge anerkannt oder

vorläufig aufgenommen. Abgewiesene müssen das Land wieder

verlassen; diesem Zweck dient die Rückkehrhilfe.

• Der Runde Tisch mit seiner Expertengruppe führt ganz spezifisch

aus, dass die aktuelle Migrationspolitik primär geprägt sei von

einem Zwei-Kreise-Modell (Auszug aus dem migrationspolitischen

Bericht des Runden Tisches): Freizügigkeit mit den EU- und EFTA-

Staaten und Beschränkung und Zulassung von

Drittstaatsangehörigen auf qualifizierte Personen Übersetzt könnte

man „emotionslos“ sagen, dass der Arbeitsmarkt die

Migrationspolitik an erster Stelle prägt, vor anderen Kriterien.

• Selbstverständlich trägt der Expertenbericht umfassend unserer

humanitären Tradition Rechnung. Dennoch wird deutlich, dass die

erste Überlegung dem Arbeitsmarkt gilt. Diese Aussage ist nicht als

Kritik zu verstehen, Denn ohne prosperierenden Arbeitsmarkt kann

die Schweiz auch der humanitären Tradition nur in geringerem

Masse gerecht werden.

Sicherheitspolitische Aspekte werden jedoch erst in zweiter Linie

aufgeführt und tangieren die Migrationspolitik nur indirekt.

Demgegenüber kann gesagt werden, dass umgekehrt die

Migrationspolitik die Sicherheitspolitik ganz direkt tangiert, was in

der zweiten These der unter Kapitel 1 aufgeführten drei Thesen

festgehalten wurde.

177


3.4.2. Begründung der These 2

Die Master-Thesis der Verfasserin dokumentiert jedoch klar, dass

umgekehrt die Migrationspolitik und globale Zusammenhänge die

Sicherheitspolitik der Schweiz prägen.

Bereits in Kapitel 2.2. („Der globale Rahmen Sicherheit“), werden die

„wichtigsten internationalen Trends seit der sogenannten Wende der 90er

Jahre“ aufgelistet. Unter anderem ist dabei Folgendes von Relevanz, nicht

nur für das globale Umfeld, sondern vielmehr auch gültig für die Schweiz:

• Die Ausweitung der neuen Risiken durch Menschen- und

Drogenhandel

• Illegale Migrations- und Flüchtlingsströme

• Ethnische Konflikte, z.B. im Balkan und entsprechende

Flüchtlingsströme

• Ressourcenkonflikte und Klimawandel sowie

Marginalisierungsprozesse in Afrika und so genannte „failing states“

mit entsprechender Flüchtlingsproblematik etc.

Eine auffällig hohe ausländische Kriminalitätsrate in der Schweiz

dokumentiert die Bedrohung der inneren Sicherheit aufgrund der Migration

und insbesondere ungenügender Integration in diesem Zusammenhang.

Sicherheitsaspekte werden denn insbesondere von populistischen

Parteivertretern permanent im Zusammenhang mit illegaler Migrationsund

Flüchtlingswesen ins Feld geführt. Der Druck,

Sicherheitsvorkehrungen und Gesetze zu verschärfen, ist eine Folge

davon, genauso wie ein verschärftes Asyl- und Ausländergesetz. Der Ruf

nach einer grösseren Zahl Polizeikräfte wird aber auch von gemässigteren

Parteien geteilt. Schärfere Grenzkontrollen werden insbesondere auch

nach den Verträgen mit der EU („Schengen“) gefordert.

178


Im krassen Widerspruch zu dieser Realität steht die Tatsache, dass sich

die gleichen politischen Kräfte, welche die Ausländerkriminalität

permanent „bewirtschaften“, konsequent gegen Ursachenbekämpfung in

Krisengebieten (z.B. Friedensmissionen im Kosovo oder anderen „failing

states“) aussprechen und dabei die sogenannt umfassende Neutralität

über Gebühr bemühen, d.h. einer „Sicherheit dank Kooperation“ eine

Absage erteilen. Selbst den mit der EU vereinbarten Verträgen „Dublin“

zur gemeinsamen Bewältigung der Flüchtlingsproblematik attestieren die

Kreise rund um die SVP kein gutes Zeugnis. Sie betonen zwar unentwegt,

dass die Migrationspolitik unseres Landes versagt habe und fordern mehr

Sicherheit und Kriminalitätsbekämpfung, stellen jedoch die Prävention im

Ausland (z.B. Friedensförderung und Entwicklungshilfe) in Abrede. Die

öffentliche Meinung wird durch ein eigentliches „Campaining“ in diesem

Sinne geprägt, was zur Begründung der These 3 führt.

3.4.3. Begründung der These 3

Nicht nur in der Schweiz, auch international sind populistische

Rechtsparteien auf dem Vormarsch. Sie alle bewirtschaften das

Ausländerthema und insbesondere das Thema der

Ausländerkriminalität massgebend und erreichen die

Stimmbevölkerung mit ihren Aussagen.

Die Schweiz mit ihrer weltweit einzigartigen direkten Demokratie kann an

der obgenannten Tatsache nicht unbeteiligt vorbei sehen. Die öffentliche

Meinung, die öffentliche Stimmungsmache auch, beeinflusst in unserem

Lande mehr als im umliegenden Ausland. Nicht primär der ausgeprägte

Föderalismus ist hier ins argumentarische Feld zu führen, sondern die

mehrmals jährlichen Abstimmungen, die Möglichkeit der

Stimmbevölkerung, Referenden und Initiativen zu ergreifen. Als Beispiel

sind die Bilateralen Verträge mit der EU zur Personenfreizügigkeit sowie

179


Schengen und Dublin zu nennen. Die Androhung der Kündigung der

Verträge durch das Stimmvolk stellt ein reales Risiko dar und kann die

Schweiz nicht nur sicherheitspolitisch, sondern auch wirtschaftspolitisch

bedrohen. Diesem Umstand gilt es vermehrt Rechnung zu tragen. Die

verantwortlichen Politiker gemässigter Lager haben die Pflicht, mehr

Aufklärungsarbeit zu betreiben und der Bevölkerung die Zusammenhänge

und Schnittstellen der Sicherheits- und Migrationspolitik aufzuzeigen.

Permanente Budgetkürzungen im Sicherheitsbereich stehen im krassen

Widerspruch zur Forderung nach mehr Sicherheit. Nirgends kann wohl

derart direkter Schaden angerichtet werden in diesem Zusammenhang

wie in der Schweiz. Nirgends kann die bewusst gesteuerte öffentliche

Meinungsbildung derart direkt auf künftige Politiken, Massnahmen und

Mittel Einfluss nehmen.

Demgegenüber muss festgehalten werden, dass illegale Migrationsströme

und Flüchtlingswesen gemäss Experten weiterhin zunehmen dürften und

nur sehr beschränkt beeinflusst werden können, was bedeutet, dass

Diskussionen rund um Kriminalität und organisiertes Verbrechen noch

vermehrt die politische Landschaft in unserer direkten Demokratie prägen

werden. Eine ausgewogene Handlungsweise und umsichtiges

Stimmverhalten stellen eine grosse Herausforderung dar.

Allgemeinere abschliessende Feststellungen

Wird die Verbindung / Schnittstelle zwischen Migration und Sicherheit

bzw. umgekehrt also genauer untersucht, so kann festgestellt werden,

dass die Migration die Sicherheit eines Landes oft nicht nur in einem

Gebiet wie z.B. Arbeitsplatzsicherheit oder soziale Sicherheit beeinflussen

kann. Beispielsweise kann irreguläre Migration gleichzeitig die Sicherheit

des Arbeitsmarktes durch Schwarzarbeit, die öffentliche Sicherheit durch

Kriminalität und die innere Sicherheit durch terroristische Aktivitäten

negativ beeinflussen. Dies zeigt sich beispielweise auch in der

unterschiedlichen Wahrnehmung der Probleme. So kann es durchaus

180


vorkommen, dass beispielsweise aus der Sicht des Staates wegen der

Einkommensverluste die von irregulären Migranten verrichtete

Schwarzarbeit als grosses Problem angesehen wird, währenddessen

gewisse Sektoren der Wirtschaft je nach Konjunkturlage nur dank dieser

Schwarzarbeit überleben können und parallel dazu nimmt die Bevölkerung

diese Migranten als einen Teil der Kriminalität wahr 67 . Aufgrund dieser

Tatsachen kann davon ausgegangen werden, dass sich in der Regel

durch Migration ausgelöste Probleme im Bereich Sicherheit gegenseitig

beeinflussen und daher auch als Gesamtes angegangen werden müssen.

Eine zentrale Herausforderung für die Schweiz

Die Schweiz als europäisches Binnenland profitiert zwar von der

Sicherheitsgemeinschaft in Europa, tut sich jedoch nach wie vor schwer

mit der Frage, inwieweit sie am europäischen Einigungsprozess

partizipieren soll. Neben strukturellen Eigenheiten wie der direkten

Demokratie und dem ausgeprägten Föderalismus stehen einer EU-

Mitgliedschaft auch Befürchtungen bezüglich einer Schwächung der

Wirtschafts- und Finanzstandorts im Wege. Dazu kommt das historisch

geprägte Rollenverständnis der Schweiz als abseits stehender

Sonderfall 68 ’ 69 . Von ihrer traditionellen, durch die Erfahrung einer

konfliktreichen Nachbarschaft bestimmten Strategie „Sicherheit durch

Neutralität“ und autonome Landesverteidigung hat sich die Schweiz

mental erst begrenzt verabschiedet, obwohl deren Logik wohl durch den

im Kern irreversiblen europäischen Integrationsprozess und das sich seit

1989 stark veränderte Bedrohungsbild unterminiert worden ist. Die grosse

Zahl der Bilateralen Abkommen ist jedoch Ausdruck eines engen

Beziehungsgeflechts. Allerdings führen Steuerstreit und

Flüchtlingsproblematik vor Augen, wie krisenanfällig dieser technische

Bilateralismus ohne effektiven politischen Rahmen ist. Während Brüssel

67

Vgl. dazu z.B. die Vorfälle um die irregulären Plantagenarbeiter in Süditalien Ende

2009

68

Quelle: Botschafter Dr. Paul Widmer, Autor „Die Schweiz, ein Sonderfall“

69

Quelle: CSS Analysen zur Sicherheitspolitik März 2007

181


im Gegenzug für die selektive schweizerische Partizipation am

Einigungsprozess eine Respektierung europäischer Regelungen auch in

nicht durch die bilateralen Verträge abgedeckten Gebieten erwartet,

beharrt Bern auf einer strikt rechtlichen Interpretation des Sachverhaltes.

Die Frage der langfristigen Tragfähigkeit des bilateralen Weges stellt

neuerdings der Think Tank Avenir Suisse in Frage. Avenir Suisse stellt zur

Diskussion, ob ein EWR II oder ein EU-Beitritt nicht trotz allen Vorbehalten

für die Zukunft den einzig richtigen Schritt darstellt.

Im Bereich der inneren Sicherheit kooperiert die Schweiz unter

Federführung des EJPD bemerkenswert intensiv mit der EU. Auch hier

sind Nachteile einer Nichtmitgliedschaft in der EU sichtbar. So hat die

Schweiz bezüglich des sich dynamisch entwickelnden Schengenrechts

kein Stimmrecht. Eine Annäherung der Schweiz an die EU-

Aussensicherheitspolitik ist bisher ebenfalls weitgehend ausgeblieben,

trotz der im Sicherheitspolitischen Bericht formulierten „Sicherheit dank

Kooperation“. Der neuste Sicherheitspolitische Bericht ist zögerlich und

nicht umfassend. Der amtierende Bundesrat Ueli Maurer, SVP, tut sich

besonders schwer mit allem, was internationale Kooperation bedeuten

würde und beinhalten könnte. Anders als andere neutrale EU-Staaten,

z.B. Österreich, Schweden, Finnland und Irland, hat die Schweiz auch

davon abgesehen, ihre militärische Einsatz- und Fähigkeitsplanung

vermehrt auf die ESVP und das Konzept der sogenannten „Battle Groups“

auszurichten.

Wer sich mit internationaler Sicherheitspolitik beschäftigt (siehe dazu die

Kapitel 2.2.1 und insbesondere Kapitel 2.2.2 (Sicherheit international am

Beispiel der EU), kommt nicht umhin in aller Härte zu bemängeln, dass die

Schweiz zwar über einen sicherheitspolitischen Bericht 2010, nicht jedoch

über eine Sicherheitsstrategie verfügt. Dies ist für die Sicherheit und

insbesondere auch für die Migrationspolitik von Nachteil. Die Autorin

dieser Master-Thesis ist überzeugt, dass sich die Schweiz künftig, will sie

glaubwürdig und schlagkräftig Handlungsspielraum bewahren und

182


Sicherheit für unser Land gewährleisten und im Rahmen einer

bedrohungsgerechten Aussensicherheitspolitik handeln, verstärkt am

veränderten europäischen Sicherheitsumfeld zu orientieren hat (siehe

dazu auch Empfehlungen im Bereich Sicherheit unter Kapitel 4.2.). Im

Wahljahr 2011 dürften diese Themen äusserst kontrovers debattiert

werden.

Parallel zur Einführung des freien Personenverkehrs in der EU erfolgte ein

Sicherheitsabbau durch die Aufhebung der Grenzkontrollen (an den

Innengrenzen der EU). Dieser Sicherheitsabbau wurde weitgehend

kompensiert durch den Aufbau neuer Sicherheitsstrukturen (Verbindung

SIS II – VIS- EURODAC / Europol, Frontex, etc.)

Was in der Migrationspolitik verbunden mit Teilen der inneren

Sicherheitspolitik (Grenzsicherheit, Kriminalitätsbekämpfung, Visapolitik,

etc.)- somit weitgehend gelungen ist v. a. wegen der Einbindung der

Schweiz in die wichtigsten Migrationsinstrumente der EU (freier

Personenverkehr in Verbindung mit Schengen/Dublin, Frontex, Europol,

Aussengrenzenfonds, etc), kann von der Aussensicherheitspolitik auf die

ganze Welt bezogen leider nicht gesagt werden. Gerade der wichtige

Aspekt "Sicherheit durch Kooperation" und friedenserhaltende

Massnahmen würden dazu beitragen, im Verbund mit anderen Staaten mit

gleichen Interessen unkontrollierte, unerwünschte und schädliche

Migrationsströme zu verhindern. Eine kluge Aussensicherheitspolitik

müsste im Interesse der Schweiz das Engagement der Armee im Sinne

der Beteiligung an Friedensmissionen stark erhöhen, sei es in

Krisenregionen, sei es in Regionen, wo Umweltmigration entsteht. Ein

solches Verständnis der Aussensicherheitspolitik würde in Krisenregionen

mit grossem Migrationspotenzial einmal zur Stabilität der Region und zur

Hilfe vor Ort beitragen, und gleichzeitig die irreguläre Migration-mit den

bekannten Folgen auch für die Schweiz-eindämmen. Ein solches

Verständnis der Sicherheitsaussenpolitik würde Hand in Hand mit der

Migrationsaussenpolitk der Schweiz einhergehen: Sicherheit durch

183


Kooperation, friedenserhaltende Massnahmen, Migrationspartnerschaften,

Schutz und Hilfe vor Ort, humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit,

Rückkehrprojekte mit Strukturhilfe. Aktuell liesse sich dieser Ansatz sehr

gut am Horn von Afrika anwenden, wo das enorme Sicherheitsmanko den

Frieden in der Region stark gefährdet zu irregulärer Migration führt, was

auch für die Schweiz nachteilige Folgen hat (siehe z.B. auch Abschnitt

2.2.3. zu Subsahara-Afrika).

184


4. Schlusswort bzw. Empfehlungen

Kurzübersicht zu Kapitel 4

In Kapitel 4 stützt sich die Verfasserin dieser Master-Thesis auf die

Ausführungen und Überlegungen der vorgängigen drei Kapitel und zieht

einzeln Schlüsse bzw. formuliert Empfehlungen für die Bereiche

Migrations- und Sicherheitspolitik der Schweiz.

Unter Kapitel 4.1. finden sich Empfehlungen zum Bereich der Migration.

Im Wesentlichen geht es darum zu unterstreichen, dass die Schweiz mit

gleichgesinnten Staaten im Bereich der Migration kooperieren sollte, will

sie die grossen Herausforderungen der Zukunft in diesem Bereich

meistern. Es wird aber auch die Erkenntnis verdeutlicht, dass

Ausländerkriminalität als Schwerpunktthema der Integrationspolitik zu

verstehen ist. Und „last but not least“ werden u. a. Empfehlungen im

Bereich der Zuwanderungspolitik formuliert. Insgesamt werden 6

Empfehlungen zum Ausdruck gebracht, die alle vor Augen führen, dass

Verbesserungen dank Kooperation (international und national)

unausweichlich scheinen.

Dem von der Verfasserin der Masterarbeit ins Leben gerufene so

genannte „Runde Tisch zur Formulierung einer künftigen Migrationspolitik

für die Schweiz bis 2030) wird spezielles Augenmerk gewidmet.

Unter Kapitel 4.2. werden Empfehlungen zur Sicherheitspolitik der

Schweiz formuliert. Insbesondere bemängelt die Autorin das Fehlen einer

eigentlichen und umfassenden Sicherheitsstrategie und bedauert die

Tatsache, dass Finanzmittel im Bereich der Sicherheit sich nicht an einer

solchen Gesamtstrategie orientieren, sondern eher an parteipolitischen

Differenzen, welche wiederum die Wahrnehmung der Öffentlichkeit

negativ beeinflussen. Die Autorin stellt in diesem Zusammenhang sowohl

die innere wie auch die äussere Sicherheit zur Debatte mit ihren

185


Empfehlungen und plädiert dafür, Sicherheit als erste Staatsaufgabe nicht

zum Stiefkind der Schweizer Politik verkommen zu lassen.

4.1. Empfehlungen im Bereich Migration

Im Bereich Migration werden seitens der Autorin der Master-Thesis

folgende Empfehlungen formuliert:

1. Die Schweiz unterstützt mit gleichgesinnten Staaten internationale

Instrumente zur Lenkung von legalen und irregulären Migrationsbewegungen

• Der Bund hat eine noch aktivere Migrationsinnen- und

Aussenpolitik zu betreiben unter Einbezug der sicherheitspolitisch

verknüpften Interessen und Massnahmen.

• Eine vermehrte bilaterale und multilaterale Kooperation mit der EU,

den Herkunfts- und Transitstaaten von Migranten ist notwendig zur

Handhabung der mit Migration verbundenen Probleme und

Chancen.

• Die Zusammenarbeit mit der EU in sicherheits- und migrationspolitischer

Sicht ist weiterzuführen. Bei der Bekämpfung der

irregulären Migration, der Ausländerkriminalität, und der

Verhinderung, dass die Schweiz zum "Reserve-Asylland" Europas

wird, sind die künftigen Instrumente der EU (wie bisher) soweit

immer möglich zu übernehmen. Dies deshalb, weil die EU in der

Migrations- und Sicherheitspolitik weitestgehend die gleichen

Interessen hat wie die Schweiz.

2. Die Schweiz soll sich an einem "burden sharing" bei Asylsuchenden

noch aktiver beteiligen.

3. Die Schweiz muss die Integration der ausländischen Bevölkerung

verstärken, dies vermindert Kriminalität und trägt zu einer Verbesserung

186


des Zusammenlebens der einheimischen und ausländischen Bevölkerung

bei.

• Die Bekämpfung der Ausländerkriminalität und allgemein die

Gewaltbekämpfung ist als Schwerpunkt der Integrationsförderung

des Bundes aufzunehmen.

• Die Niederlassungsbewilligung soll erst nach bestandenem

Sprachtest erteilt werden. Die gesetzlich vorgesehenen

Integrationsvereinbarungen (Art. 54 Ausländergesetz) sind

konsequent einzusetzen, v.a. bei schwer integrierbaren Personen.

• Für Ausländer, die eine Betreuungs- und Lehrtätigkeit ausüben,

zum Beispiel religiöse Betreuungspersonen (z.B. Imame) oder

Lehrer für heimatliche Sprache und Kultur sind besondere

Zulassungsregeln einzuführen, die durch den Bund erlassen und

streng kontrolliert werden.

4. Der Bund soll zusammen mit den Kantonen, der Wirtschaft und den

Gewerkschaften rasch prüfen, inwieweit das Zwei-Kreise-Modell bei

Zuwanderung in die Schweiz auch noch in den kommenden Jahren zur

Anwendung kommen soll (Freizügigkeit mit der EU bei der Rekrutierung

von qualifizierten und weniger qualifizierten Erwerbstätigen und in Nicht-

EU- Staaten bloss von Hochqualifizierten). Angesichts der

demografischen Entwicklung in der Schweiz und in den EU-Staaten

(Alterung der Gesellschaft) ist absehbar, dass die Rekrutierung von

Arbeitskräften aus der EU nicht mehr genügt. Nach Bedarf muss auch

Erwerbstätigen aus Nicht-EU-Staaten in gewissen Berufen – nicht nur den

Hochqualifizierten - die Zulassung ermöglicht werden, selbstverständlich

kontingentiert und nach genau definierten Kriterien (z.B. bei der

Rekrutierung von Pflegepersonal).

187


5. Der Abschluss von Migrationspartnerschaften, die in erster Linie der

Schweiz dienen, aber auch die Interessen des Partnerstaates

miteinbeziehen, ist zu erhöhen. Folgende Aktionsbereiche stehen dabei im

Vordergrund: Rückübernahme, Visapolitik, Prävention irregulärer

Migration, Kampf dem Menschenhandel, legale Arbeitsmigration, Hilfe vor

Ort, Entwicklungszusammenarbeit, Entschuldungsmassnahmen,

Polizeizusammenarbeit.

• Die Schweiz soll mehr Projekte „protection in the region“, v.a. in

Afrika unterstützen. Dies dient dem Schutz von Verfolgten und

Vertriebenen in der Herkunftsregion und verhindert die irreguläre

Weiterwanderung.

• Die Schweiz soll mit gezielten Informations- und

Aufklärungsprojekten potenzielle Migranten auf die legalen

Möglichkeiten und auf die Risiken illegaler Einwanderung in die

Schweiz aufmerksam machen.

• Die departementsübergreifende Zusammenarbeit in internationalen

Migrationsfragen im Sinne einer ganzheitlichen, wirkungsvollen und

kohärenten Politik ist zu verbessern (z.B. bei den

Migrationspartnerschaften, der Bekämpfung des Menschenhandels,

des Einbezugs der Entwicklungszusammenarbeit, der Bekämpfung

der irregulären Migration). Die involvierten Dienststellen im

EJPD/EDA/EVD haben in Zukunft vermehrt auch mit den

sicherheitspolitischen Stellen des VBS zusammenzuarbeiten, damit

die Synergien bei Massnahmen im Interesse der Schweiz besser

genutzt werden können.

• Die Schweiz soll vermehrt mit der EU bei Projekten und

Programmen, wie z.B. die gemeinsame Rückführung von

abgewiesenen Asylbewerbern in den Heimatstaat, oder bei der

Prävention irregulärer Migration sowie der Hilfe vor Ort kooperieren.

188


6. Die Schweiz soll sich aktiv an Lösungsvorschlägen betreffend

Klimamigranten beteiligen. Es sind rasch Vorschläge zu erarbeiten, die

die rechtliche Situation, die Ursachenbekämpfung sowie den

Zusammenhang mit sicherheitspolitischen Fragen enthalten.

Die künftige Migrationspolitik der Schweiz steht auch im Zentrum der

Debatten des „Runden Tisches zur Langzeitperspektive der

Migrationspolitik bis 2030 “, der bis Ende 2010 einen Bericht zur

schweizerischen Migrationspolitik in den Jahren 2020 bis 2030

vorstellen wird.

Die Autorin nimmt an diesem Runden Tisch teil und ist sehr zuversichtlich,

dass die migrationspolitischen Perspektiven innovativ sind, und dass der

Bericht auch realistische und umsetzbare Empfehlungen enthalten wird.

Die Autorin erhofft sich, dass der Bericht auch die Zusammenhänge

Migration und Sicherheit darlegt und entsprechende Massnahmen enthält,

die zu einer Verbesserung der heutigen Situation führen werden.

4.2. Empfehlungen im Bereich Sicherheit

Zur Zeit der Verfassung dieser Master-Thesis steht der

sicherheitspolitische Bericht 2010 in den politischen Gremien zur Debatte

und wurde noch nicht abschliessend beurteilt. Ein Bericht ist aus Sicht der

Verfasserin dieser Masterarbeit allerdings noch keine Strategie.

Diese Tatsache führt zu folgenden Empfehlungen im Bereich Sicherheit:

1. Es ist eine umfassende Sicherheitsstrategie zu formulieren, welche so

genannte „hard power“ (Armee und Polizei) und „soft power“ (Diplomatie,

Aussenpolitik, Information inkl. Nachrichtendienst und Wirtschaftspolitik)

vernetzt darstellt. Dazu ist eine Gesamtlageanalyse zu erstellen, „worst

case“-Fälle sind zu berücksichtigen und in Szenarien denkend sollen die

Mittel- und Langzeitperspektiven im Bereich Sicherheit aufgezeigt werden.

Dabei ist den neuen globalen Risiken vermehrt Rechnung zu tragen.

189


2. Eine umfassende Sicherheitsstrategie denkt in verschiedenen

Szenarien und Bedrohungsbildern. Einflussfaktoren müssen in der

Analyse der Ausgangslage entsprechend gewichtet werden. Ist die

Lageanalyse nicht in Szenarien bearbeitet und auch ein so genannter

„worst case“ formuliert, werden oft falsche Fazits gezogen und allenfalls

nicht die richtigen Massnahmen eingeleitet, was die Empfehlung

begründet:

3. Die Einflussfaktoren, so genannte „Driver“ und „Wild Cards“, analog zur

„360-Grad Umfeld-Sphärenanalyse“ (Hannes Rohner-Modell), sind in die

Langzeitüberlegungen zu den Schnittstellen Migration- und

Sicherheitspolitik einzubeziehen. (siehe im Anhang „360-Grad Umfeld-

Sphärenanalyse“)

Aus Sicht der Verfasserin findet vernetztes und Departement

übergreifendes Handeln zu wenig statt. Die Empfehlung lautet daher:

4. Die Autorin empfiehlt, eine Expertengruppe zu den Schnittstellen

Migrationspolitik/Sicherheitspolitik auf nationaler Ebene zu bilden, welche

vernetzt die Schnittstellen der Departements Justiz, Armee, Aussenpolitik

in Zusammenarbeit mit der KKJPD an die Hand nimmt. Nach wie vor ist

sie als Nationalrätin der Meinung, es müsse in diesem Sinne ein

eigentliches Sicherheitsdepartement geschaffen werden.

Die Schweiz ist nicht zuletzt aufgrund ihrer geografischen Lage inmitten

der EU „sicher“. Niemand ist eine Insel – auch die Schweiz nicht.

5. Die internationale Zusammenarbeit und Kooperation soll deshalb

gestärkt werden unter Berücksichtigung der Neutralitätspolitik der

Schweiz. Die Autorin empfiehlt daher einen bilateralen Vertrag zum

Thema Sicherheit mit der EU an die Hand zu nehmen.

190


6. Der Begriff der Neutralität muss dabei umfassender definiert werden.

Aktive Neutralitätspolitik ist moderne Sicherheitspolitik. Die Beispiele

anderer Länder (z.B. Österreich) zeigen, dass wir als neutrales Land und

ohne Allianzpartner dennoch aktiver und globaler vernetzt handeln

könnten. Es ist zu prüfen, in welcher Form und in welchem Umfang

bilaterale Verträge mit der EU im Bereich Sicherheit und Migration

bestehen oder neu, bzw. umfassender in Angriff genommen werden

müssten.

7. Der Finanzmittelbedarf im Bereich der Sicherheit hat sich an einer

entsprechenden Gesamtstrategie zu orientieren und nicht am politischen

Kalkül, wo man vordergründig am ehesten sparen könnte.

Das Thema der inneren Sicherheit ist nicht nur in der Schweiz aktuell.

Neue Risiken sind global und können weder im schweizerischen

Alleingang noch von der Armee allein gemeistert werden. In überwiegend

vielen Szenarien der Bedrohung innerer Sicherheit sind insbesondere die

Polizeikräfte gefordert. Die Autorin unterstützt daher jene politischen

Stimmen, welche eine Stärkung der polizeilichen Mittel fordern.

8. Die innere Sicherheit sollte gestärkt werden: Die finanziellen Mittel zur

Aufstockung der Polizeikräfte müssten auf Gemeinde- und Kantonsebene

aufgrund eines transparenten und genau analysierten Bedarfs aufgestockt

werden. Experten sprechen von 1’600 fehlenden Polizeikräften

gesamtschweizerisch.

9. Die Wahrnehmung einer grossen Teilöffentlichkeit im Bereich Sicherheit

ist negativ. Es gilt mit Fakten und nicht mit Emotionen intensiver

Aufklärungsarbeit zu betreiben. Die Schweizer Stimmbevölkerung hat

mehrmals an der Urne „JA“ zu einer modernen, starken Armee

191


(verstanden als wichtiger Bestandteil der Sicherheitspolitik) gesagt. Es gilt

den Willen des Souveräns in diesem Zusammenhang zu respektieren.

Abschliessend kann festgehalten werden, dass gemäss Verfassung die

Sicherheit erste Staatsaufgabe ist.

10. Es gilt daher, dieser Tatsache gebührender Rechnung zu tragen.

192


5. Bibliographie

Bereich Thema Literatur

Situation

Schweiz

Situation

Schweiz

Allgemein

Elemente der

schweizerischen

Migrationspolitik

▪ Paul Widmer: Die Schweiz als

Sonderfall. Verlag Neue Zürcher

Zeitung, Zürich 2007

▪ Referat - Dr. Paul Widmer,

Botschafter, ständiger Vertreter der

Schweiz beim Europarat in Strassburg

«Historische Perspektiven der

Aussenpolitik der Schweiz», Grächner

aussenpolitische Herbsttagung, 2010

▪Botschaft zum Bundesgesetz über

Ausländerinnen und Ausländer (März

2002)

▪Botschaft zum Bundesgesetz über

Ausländerinnen und Ausländer,

Beitrag des EDA zur Migrationspolitik

2009 bis 2010 (EDA 2009).

Sicherheit ▪„Schlussbericht der Arbeitsgruppe

Ausländerkriminalität, AGAK“ (EJPD,

KKJPD; März 2001)

Zuwanderung ▪„Die neue Zuwanderung: Die Schweiz

zwischen Brain-Gain und

Überfremdungsangst“ (Avenir Suisse,

Oktober 2008)

Irreguläre Migration ▪ „Sans Papiers in der Schweiz:

Arbeitsmarkt, nicht Asylpolitik ist

entscheidend“ (gfs.bern / BFM, April

2005)

▪ „Bericht zur illegalen Migration

(IMES, BFF; fedpol und

Grenzwachtkorps; Juni 2004)

▪ „Wichtigste Massnahmen zur

Bekämpfung der illegalen Migration“

(IMES, BFF, fedpol. GWK; Juni 2004)

▪ „Aufnahme von Flüchtlingsgruppen

und Hilfe vor Ort“ (Bericht und

Empfehlungen der Eidgenössischen

Kommission für Migrationsfragen

EKM; 2008).

193


Internationale

Migration

EU-

Migrationspolitik

Integration ▪ „Probleme der Integration von

Ausländerinnen und Ausländern in der

Schweiz“ (BFM, Juli 2006)

▪„Weiterentwicklung der

schweizerischen Integrationspolitik

(Tripartite Agglomerations-konferenz;

Mai 2009)

▪„Frühförderung“ und „Jahresberichte

2008 und 2009 der EKM“,

(Empfehlung der Eidgenössischen

Kommission

EKM; 2009).

für Migrationsfragen

▪Studie von Dr. Werner Wirth, IPMZ –

Institut für Publizistikwissenschaft und

Medienforschung der Universität

Zürich, 2005, « Medien, Migration und

Kriminalität. Eine Inhaltsanalyse von

Schweizer Tageszeitungen, Juni 2005

▪Longchamp, Claude et al. (2005).

Sans Papiers in der Schweiz:

Arbeitsmarkt, nicht Asylpolitik ist

entscheidend. Bern: gfs.bern.

Allgemeines ▪ „Migration in einer interdependenten

Welt: Neue Handlungsprinzipien“

(Weltkommission für Internationale

Migration; Oktober 2005)

▪ „Bericht über die menschliche

Entwicklung 2009; Barrieren

überwinden: Migration und

menschliche Entwicklung“ (United

Nations Development Programme,

UNPD; 2009)

▪OSZE Bericht

Generelle Strategie ▪ „Haager Programm zur Stärkung von

Freiheit, Sicherheit und Recht in der

Europäischen Union“ (EU; November

2004)

Wirtschaftsmigration ▪ „Grünbuch über ein EU-Konzept zur

Verwaltung der Wirtschaftsmigration“

(EU-Kommission; Januar 2005)

▪„International Migration Outlook

(SOPEMI 2009)"Umsetzung

Massnahmenpaket Integration 2009"

194


Legale

Zuwanderung

▪ „Strategischer Plan zur legalen

Zuwanderung“ (EU-Kommission;

Dezember 2005)

Irreguläre Migration ▪Prioritäten bei der Bekämpfung der

illegalen Einwanderung“ (EU-

Kommission; Juli 2006)

Migration und

Entwicklung

Demografischer

Wandel

▪ „Migration und Entwicklung: konkrete

Leitlinien“ (EU-Kommission;

September 2005)

▪ „Zirkuläre Migration und

Mobilitätspartner-schaften zwischen

der Europäischen Union und

Drittstaaten“ (EU-Kommission; Mai

2007)

▪ „Bericht über die menschliche

Entwicklung 2009 – Barrieren

überwinden: Migration und

menschliche Entwicklung“

(Veröffentlichung für das

Entwicklungsprogramm der Vereinten

Nationen, UNDP).

▪ „Grünbuch angesichts des

demografischen Wandels – eine neue

Solidarität zwischen den

Generationen“ (EU-Kommission; März

2005)

Sicherheit ▪Kaufmann, Franz-Xaver: In Sicherheit

als soziologisches und

sozialpolitisches Problem:

Untersuchungen zu einer Wertidee

hochdifferenzierter Gesellschaften. 2. ,

umgearb. Aufl. Stuttgart 1973,

195


5.1. Nützliche Links

Allgemein

http://www.who.int/hrh/migration/code/WHO_global_code_of_practice_EN.

pdf

http://www.internationalepolitik.de/ip/archiv/2006/maerz2006/zuwanderung

-in-zeiten-des-terrors--hilft-erfolgreiche-integration-gegen-dieislamistische-bedrohung-.html

http://de.wikipedia.org/wiki/Schengener_Abkommen

http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_mov

ement_of_persons_asylum_immigration/l33153_de.htm

http://db.jhuccp.org/ics-wpd/exec/icswppro.dll?BU=http://db.jhuccp.org/icswpd/exec/icswppro.dll&QF0=DocNo&QI0=239877&TN=Popline&AC=QBE

_QUERY&MR=30%25DL=1&&RL=1&&RF=LongRecordDisplay&DF=Long

RecordDisplay

http://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/reden/2003/2003-

03-29.html

http://de.wikinews.org/wiki/Ausschreitungen_gegen_Roma_in_Italien

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/19.html

Deutschland

Bundesakademie für Sicherheitspolitik:

http://www.baks.bundeswehr.de/portal/a/baks/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPL

MnMz0vM0Y_QjzKL9403dXcHSYGZbq76kTCxoJRUfV-

P_NxUfW_9AP2C3IhyR0dFRQCYXSE1/delta/base64xml/L3dJdyEvd0ZN

QUFzQUMvNElVRS82X01fNUcx

Italien

Council of Refugees: http://www.cir-onlus.org/m

196


Grossbritannien

http://www.liberty-human-rights.org.uk/index.shtml ;

http://www.liberty-human-rights.org.uk/issues/2-terrorism/index.shtml

http://www.justice.org.uk/enterb/index1.html

http://www.icmpd.org/default.asp?nav=home

Schweiz

www.bfm.admin.ch/etc/medialib/data/migration/integration/berichte.Par.00

36.File.tmp/ber-ums-integration-2009-d.pdf

www.bfm.admin.ch/bfm/de/home/dokumentation/medienmitteilungen/2010

/ref_2010-01-27.html

197


6. Anhang

Anhang 6.1.

„360-Grad Umfeld-Spärenanalyse“ (Hannes Rohner Modell)

Ausgangslage, Rahmenbedingungen, Perspektiven,

Entwurf des drafting Committee zuhanden des Runden Tisches zur

Langzeitperspektive der Migrationspolitik bis 2030, Bericht zur

schweizerischen Migrationspolitik 2030, vom 2. Juni 2010, S.39.

Ein Auszug aus dem noch nicht publizierten Bericht.

198


199


200


201


202


203


204


205


206


207


208


209


210


Anhang 6.2.

MAS Richtfragen, Interview, am Beispiel Deutschland

_______________________________________________________________

MAS interview guidelines on policy of Germany

National security policy is the subject, especially public safety

(terrorism) but also economic safety (threat to hack into computers).

I would want to know what the strategic goals of the national security

policy and what the specific measures are. This leads to the

following key questions:

National security policy before the terror attacks in New York,

9. September 2001

1. What were the main goals of the national security policy before the

incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?

2. Principal axes of intervention to attain the goals?

3. How were the results of the implementations assessed before the

incident (SWOT if relevant)?

National security policy after the terror attacks in New York,

9. September 2001

1. What have been the main goals of the national security policy since

the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?

2. Principal axes of intervention to attain the goals?

3. How the results of this implementation are assessed (SWOT if

relevant)?

National migration policy is the subject, especially in the field of

immigration, integration, asylum\refugees and repatriation. I would

want to know what the strategic goals of the national migration

policy and what the specific measures are.

This leads me to the following key questions:

National migration policy before the terror attacks in New York,

9. September 2001

1. What were the main goals of the national migration policy before

the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?

2. Principal axes of intervention to attain the goals?

211


3. How the results of implementation were assessed (SWOT if

relevant)?

National migration policy after the terror attacks in New York, 9.

September 2001

1. What have been the main goals of the national migration policy

since the incident (main approaches, strategic objectives, etc.)?

2. Principal axes of intervention to attain the goals?

3. How have the results of implementation been assessed (SWOT if

relevant)?

Linking of national security policy and national migration policy

Before the terror attacks in New York, 9. September 2001

1. What were the main links between the national security policy and

the national migration policy before the incident (map of

connections, for example economic safety and immigration, etc.)?

2. How did the national security policy influence the national migration

policy in the context of these links (list of contents\measures for

each connection)

3. What were the results of the links and

4. How did you assess the effectiveness of the links?

After the terror attacks in New York, 9. September 2001

1. What have been the main links between the national security policy

and the national migration policy after the incident?

2. How has the national security policy influenced the national

immigration policy in the context of these links?

3. What were and are the results of these links and

4. How do you assess the effectiveness of these links?

5. As a part of migration policy what measures in terms of security

policy should be implemented to tackle the challenges and

6. How will those measures be assessed (SWOT if relevant)?

212


DIE SCHWEIZERISCHE MIGRATIONSPOLITIK

IM KONTEXT DER NATIONALEN SICHERHEIT UND

GLOBALER ZUSAMMENHÄNGE

THESIS FOR MAS ETHZ SPCM DEGREE

By

Doris Fiala

Approved: __________________________________________________

Prof. Dr. Andreas Wenger,

ETH Zürich Forschungsstelle für Sicherheitspolitik

Leiter des Center of Security Studies an der ETH Zürich

Approved: __________________________________________________

Dr. iur. Eduard Gnesa

Sonderbotschafter für Internationale Migrationszusammenarbeit

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten

EDA, Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit DEZA

Freiburgstrasse 130, 3003 Bern

(vormals Direktor des Bundesamtes für Migration)

213

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