Grundbegriffe des Haushaltsrechts* - Ja-Aktuell

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AUFSATZ Öffentliches Recht Staatsrecht mungen decken, in Einzelfragen aber auch abweichen. 4 Haushaltsrechtlich bedeutsam sind auch das »Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft« (StWG) 5 sowie europarechtliche Vorgaben für die Haushaltswirtschaft im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG). 6 Außer Betracht bleiben sollen an dieser Stelle das Haushaltsrecht der Gemeinden und der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die befugt sind, über den eigenen Haushalt selbst zu bestimmen. B. HAUSHALT Unter Haushalt versteht man das gemeinsame Wirtschaften der in einer Gruppe lebenden Personen, insb einer Familie. 7 Da auch Staaten als Körperschaften des öffentlichen Rechts sich aus natürlichen Personen zusammensetzen, nämlich den Staatsbürgerinnen und -bürgern, bezeichnet man auch ihr Wirtschaften als Haushalt. I. Haushaltsgesetz Anders als die meisten Familien wirtschaftet der Staat allerdings nach einem komplexen, schriftlichen und vor allem vorausschauenden Wirtschaftsplan, dem Haushaltsplan. Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben im Bewilligungszeitraum voraussichtlich erforderlich ist (vgl § 2 S 1 HGrG). In ihn – und nur in ihn – sind alle Einnahmen und Ausgaben einzustellen (Art 110 I 1 GG, sog Grundsatz der Einheitlichkeit und Vollständigkeit). Der Haushaltsplan für den Bund wird durch ein Bundesgesetz (Art 110 II 1 GG) und die Haushaltspläne der Länder werden jeweils durch Landesgesetz festgestellt. 8 Dabei ist der Haushaltsplan eine Anlage des Haushaltsgesetzes, das meist nur wenige Paragrafen umfasst. Das Haushaltsgesetz ist ein bloß formelles Gesetz. Das bedeutet, dass zwar das für die Gesetzgebung zuständige Organ (Bundestag, Landtag) in einem formellen Gesetzgebungsverfahren beschließen muss und dass die anderen Staatsorgane, insb die Exekutive, durch das Gesetz gebunden werden; der einzelne Bürger kann aus dem Plan aber weder Ansprüche ableiten noch werden seine Ansprüche auf Grund anderer Gesetze aufgehoben (§ 3 II HGrG). Das Erfordernis eines Haushaltsgesetzes war in der historischen Perspektive der entscheidende Schritt zum Parlamentarismus. 9 Denn durch das Budgetrecht hat es das Parlament in der Hand, die Exekutive zum Ausgeben von Geld zu ermächtigen – oder die Ermächtigung zu unterlassen. Gleichzeitig hat es die Möglichkeit, die Exekutive periodisch zu kontrollieren und zu beeinflussen. 10 II. Mittelfristige Finanzplanung Der Haushaltsplan wird für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres festgestellt (Art 110 II 1 GG). Dieser Grundsatz der Jährlichkeit bedeutet, dass der Haushaltsplan nicht aufzuzeigen vermag, wie sich Einnahmen und Ausgaben langfristig entwickeln sollen. 11 Insb ist nicht immer zu erkennen, mit welchen Belastungen in den nachfolgenden Haushaltsjahren zu rechnen ist. Deshalb müssen Bund und Länder ihrer Haushaltswirtschaft je für sich eine fünfjährige Finanzplanung zu Grunde legen (§ 50 I 1 HGrG, §§ 9 I, 14 StWG), wobei das erste Planungsjahr das Haushaltsjahr ist (§ 50 II HGrG). Der Finanzplan wird nicht vom Parlament beschlossen und hat deshalb auch keinen Gesetzescharakter. Er liefert ledig- lich Orientierungsdaten, mit denen die Deckung und der Finanzbedarf für einen mittelfristigen Zeitraum geprüft werden kann. 12 Die Regierung soll gem § 50 VII HGrG allerdings rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen, die nach der Finanzplanung erforderlich sind, um eine geordnete Haushaltsentwicklung zu sichern. C. DER HAUSHALTSPLAN I. Gliederung des Haushaltsplans Der Haushaltsplan besteht aus mehreren Einzelplänen und dem Gesamtplan (§ 10 I HGrG). Die Einzelpläne folgen idR dem sog Ressortprinzip, dh, es gibt für den Zuständigkeitsbereich eines jeden Ministeriums einen eigenen Einzelplan. 13 Jeder Einzelplan wird in Kapitel und Titel eingeteilt (§ 10 II 2 HGrG). Die Kapitel zeigen einzelne Sachgebiete an, zB nachgeordnete Behörden. Sie sind dann weiter in Titel unterteilt, die die Grundlage für die parlamentarische Einzelbewilligung bilden. Die Einteilung und Nummerierung der Titel richtet sich nach den »Verwaltungsvorschriften über die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Art«, den sog Gruppierungsplan (§ 10 II 3 HGrG). Dieser gibt eine bestimmte Systematik von fünfstelligen Titelnummern vor, wobei die ersten drei Ziffern für Bund und Länder verbindlich sind. 14 Die jeweils erste Ziffer zeigt an, ob der Titel eine Einnahme (Ziffern 0 bis 3) oder eine Ausgabe (Ziffern 4 bis 9) beinhaltet. Innerhalb der Einnahme- und Ausgabetitel wird streng danach unterschieden, ob sie Investitionen betreffen (Ziffern 3, 7, 8) oder nicht (die übrigen Ziffern). Was eine Investition ist, definiert § 10 III Nr 2 HGrG 15 : Ausgaben für Baumaßnahmen, bewegliche Sachen, soweit sie nicht als sächliche Verwaltungsausgaben veranschlagt werden, den Erwerb von unbeweglichen Sachen und von Beteiligungen oder sonstigem Kapitalvermögen, von Forderungen oder Anteilsrechten an Unternehmen, von Wertpapieren sowie für die Heraufsetzung des Kapitals von Unternehmen, Ausgaben für Darlehen, für die Inanspruchnahme aus Gewährleistungen und für Zuweisungen oder Zuschüsse zur Finanzierung von Ausgaben für die vorgenannten Zwecke. Alle Titel eines Haushaltsplans, die Investitionen in diesem Sinne betreffen, bilden zusammen den sog Finanzhaushalt (vgl § 9 II 1 HGrG), der auch Vermögenshaushalt genannt wird. Die Einnahmen bestehen hier aus Zuführungen vom – sogleich zu erläuternden – Verwaltungshaushalt (Überschuss), Einnahmen aus der Veränderung des Anlagevermögens und aus Rücklagen, Zuweisungen und Zuschüssen Dritter für Investitionen und für die Förderung von Investitionen 16 sowie schließlich – und in der Praxis derzeit am bedeutendsten – aus Einnahmen aus Krediten und inneren Darlehen, dh aus der Aufnahme von Schulden. 4 Aus Platzgründen wird nachfolgend auf den Nachweis der landes-(verfassungs-)rechtlichen Bestimmungen verzichtet. 5 Sartorius I 720 6 Sartorius II 150 7 Duden Bd 10: Das Bedeutungswörterbuch, 3. Aufl, 2002 8 In Hamburg wird der Haushaltsplan durch »Beschluss« der Bürgerschaft festgestellt. Auf diesen Beschluss finden die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren »entsprechende Anwendung« (Art 66 II HmbVerf). 9 Vgl Arndt JuS 1990, 343, 344 10 Kloepfer Jura 1979, 179, 180 11 Zu weiteren Nachteilen vgl Heller (Fn 3) Rn IV/41 12 Heller (Fn 3) Rn X/2 13 Heller (Fn 3) Rn V/23 § 10 II 1 HGrG spricht von »Verwaltungszweigen«. 14 Heller (Fn 3) Rn V/28 f 15 Zur Weite der Definition krit Kirchhof DVBl 2002, 1569, 1575; Siekmann in Sachs, GG, 3. Aufl, 2002, Art 115 Rn 37 ff; Henneke, Öffentliches Finanzwesen – Finanzverfassung, 2. Aufl, 2000, Rn 578 ff 16 Hierzu gehören insb die Zuschüsse und Zuweisungen des Bundes nach Art 91 a GG, dh für Gemeinschaftsaufgaben wie Hochschulen, Verbesserung der Agrarstruktur und Küstenschutz. JA 2004 · Heft 12 933
AUFSATZ Öffentliches Recht Staatsrecht Die Titel, die keine Investitionen betreffen, werden zum sog Verwaltungshaushalt (vgl § 9 II 1 HGrG) zusammengefasst, der auch als Betriebshaushalt bezeichnet wird. Die Einnahmen des Verwaltungshaushaltes bestehen im Wesentlichen aus Abgaben, dh aus Steuern, Gebühren und Beiträgen. Hinzu kommen Geldstrafen und Geldbußen, Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung und Zinseinnahmen. Die Ausgaben setzen sich im Wesentlichen aus Sach- und Fachausgaben, aus Personalausgaben und aus dem Schuldendienst zusammen. Die Abgrenzung von Verwaltungs- und Investitionsausgaben wird bei beweglichen Sachen idR anhand einer Wertgrenze vorgenommen. Grob zusammengefasst kann man sagen, dass im Vermögenshaushalt die mehr oder weniger einmaligen Investitionen in die Zukunft zusammengefasst werden, während im Verwaltungshaushalt die laufenden Einnahmen und Ausgaben aufgeführt sind. II. Inhalt des Haushaltsplans 1. Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen In den Haushaltsplan sind alle Einnahmen und Ausgaben (Art 110 I 1 GG, sog Vollständigkeitsgrundsatz) getrennt voneinander (vgl § 21 I S 1 HGrG, sog Bruttoprinzip) aufzunehmen, die in dem Haushaltsjahr kassenwirksam werden (vgl § 4 S 1 HGrG, sog Jährlichkeitsgrundsatz). Daneben können gem § 8 II HGrG auch sog Verpflichtungsermächtigungen (VE) erteilt werden. Diese erlauben es der Verwaltung, im aktuellen Haushaltsjahr zu Lasten künftiger Jahre über die bewilligten Kassenmittel hinaus Verpflichtungen einzugehen, §§ 5, 22 I 1 HGrG. Auf dieser Grundlage können zB Verträge geschlossen werden, die kassenmäßig erst nach Ablauf des Haushaltsjahres abgerechnet werden. 2. Kredite Die in den Haushaltsplan eingestellten Einnahmen müssen gem Art 110 I 3 GG die Ausgaben decken (sog Grundsatz des Haushaltsausgleichs). Reichen die laufenden Einnahmen nicht aus, dürfen Kredite aufgenommen werden. 17 Das GG erlaubt dies zwar nicht ausdrücklich; die Zulässigkeit ergibt sich aber im Umkehrschluss aus der Begrenzung der Kreditaufnahme in Art 115 I 2 Hs 1 GG 18 und wird darüber hinaus in Art 109 IV und Art 114 I GG vorausgesetzt. Kredite gelten ebenfalls als Einnahmen, so dass auf diese Weise ein Haushaltsausgleich wieder hergestellt werden kann. Umfasst werden von dem Kreditbegriff alle auf Grund einer Verschuldung entstandenen Haushaltseinnahmen. 19 Damit meint der Gesetzgeber nur die Nettokreditaufnahme. Gem § 12 I 2 HGrG wird die Kreditaufnahme abweichend vom Bruttoprinzip 20 netto im Haushaltsplan ausgewiesen, dh, die Kredite, die zur Tilgung alter, aber fällig gewordener Schulden aufgenommen werden, werden von der Summe aller Kreditermächtigungen abgezogen. 21 Von der Nettokreditaufnahme ist die Nettoneuverschuldung zu unterscheiden, die die tatsächliche Kapitalmarktbeanspruchung im Kalenderjahr umfasst. 22 a) Beschränkung der Kreditaufnahme durch das GG Die Kreditaufnahme ist allerdings in zweifacher Weise beschränkt: Zum einen dürfen gem Art 115 I 2 Hs 1 GG die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten. Für die Kreditaufnahme ist also die Unterscheidung von Finanzund Verwaltungshaushalt entscheidend: Nur die Ausgaben im Finanzhaushalt dürfen durch Kredite ausgeglichen werden. Dahinter steht die Idee, dass Kredite Zinsausgaben nach sich ziehen, die zukünftige Generationen belasten. 23 Diese Belastungen soll es nur geben, wenn ihnen in Zukunft auch Vermögensgegen- 934 JA 2004 · Heft 12 stände wie etwa eine Straße oder ein neues Schwimmbad gegenüberstehen. Zum anderen ist die Kreditaufnahme nach Maßgabe dessen eingeschränkt, was »in Wahrung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geboten erscheint« 24 . Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts wird im GG mehrfach verwendet (vgl Art 104 a IV und Art 109 IV GG), aber nicht näher definiert. Gemeinhin wird das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in einem sog magischen Viereck dargestellt, wobei die vier Ecken aus der Stabilität des Preisniveaus, einem hohen Beschäftigungsstand, dem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht und einem stetigen und angemessenen Wirtschaftswachstum gebildet werden (vgl § 1 S 2 StWG). Diese vier Teilziele sollen nicht alle zugleich erreicht werden, sondern verwirklicht werden soll eine relativ-optimale Gleichgewichtslage, welche wechselseitige Abstriche beinhaltet. Der verfassungsrechtliche Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist hierauf jedoch nicht festgelegt und kann weiterentwickelt werden. 25 Die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verlangen, die Kreditaufnahme zu dosieren, damit sich unterhalb der investitionsabhängigen Obergrenze kein stetig wachsender Schuldensockel herausbildet, der die Steuerungs- und Handlungsfähigkeit des Haushaltsgesetzgebers in Frage stellt. Daraus folgt die Verpflichtung, Spielräume zur Verschuldungsbegrenzung oder gar -rückführung zu nutzen, die sich in einem Haushaltsjahr entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eröffnen. 26 b) Praxis der Kreditaufnahme In der Praxis sind diese Grenzen der Kreditaufnahme in den letzten Jahren nicht immer gewahrt worden. Dies gilt ohne Frage für die zweite Grenze, aber nicht einmal die Kreditobergrenze konnte immer eingehalten werden. Grund ist vor allem, dass die Steuereinnahmen auf Grund der ¾nderung von Steuergesetzen und einem nur geringen Wirtschaftswachstum seit 2000 stark eingebrochen sind. Gegenwärtig wird frühestens für 2005 damit gerechnet, dass das Einnahmeniveau von 2000 wieder erreicht werden kann. In der mittelfristigen Finanzplanung des Jahres 2000 und auch der nachfolgenden Jahre wurde jedoch von ansteigenden Einnahmen ausgegangen; deshalb wurde auch bei den Ausgaben mit Zuwachs geplant. Erforderlich wäre es aber gewesen, die Ausgaben der Einnahmeentwicklung anzupassen, dh sie zu begrenzen oder gar zurückzuführen (sog Haushaltskonsolidierung). Wo dies nicht geschehen ist, ist es am Ende eines Haushaltsjahres zu Fehlbeträgen (Defiziten) im Verwaltungshaushalt gekommen. Bund und Länder mussten also Strategien entwickeln, Defizite nicht aufkommen zu lassen. Eine Strategie bestand darin, die Verfassung großzügig auszulegen: Art 115 I 3 GG überlässt es dem Gesetzgeber, das Nähere zur Aufnahme von Krediten auszugestalten. Dies hat dazu geführt, dass Kredite als Nettoneuverschuldung den gesamten Investitionsausgaben (sog Bruttoinvestitionen) gegenübergestellt werden 27 . Es werden also nicht die Einnahmen im Finanz- 17 BVerfGE 79, 311, 334 18 Klöpfer/Rossi, VerwArch 94 (2003), 319, 323, mN zu den unterschiedlichen Bestimmungen in den Ländern 19 BT-Ds V/3040, S 47 Rn 133 20 Hierzu oben unter II. 1 21 Henneke (Fn 15) Rn 532; Heller (Fn 3) Rn V/65, 113. Krit zur Nettobetrachtung Kirchhof DVBl 2002, 1569, 1575 22 Heller (Fn 3) Rn V/115 23 Vgl Klöpfer/Rossi VerwArch 94 (2003), 319, 325 f 24 BVerfGE 79, 311, 334 25 BVerfGE 79, 311, 338, 339 26 BVerfGE 79, 311, 355 f, 334 27 Landesrecht verlangt teilweise »eigenfinanzierte Investitionen«, vgl zB Art 65 II 1 Verf MV
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