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Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Monika Bösche

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU Rechtssicherheit und -einheit garantiert [Monar 1998: 136; Müller-Graff 1997: 278]. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht "genießt Vorrang vor innerstaatlichem Recht" (Suprematie) und "gilt unmittelbar im innerstaatlichen Rechtsbereich" (direkte Wirkung) [Zott 1999: 290]. Desweiteren wird die schwerfällige Arbeitsstruktur des dritten Pfeilers abgeschafft: Der Titel IV EGV n.F. wendet die institutionellen Strukturen der ersten Säule bzw. der EG an, womit eine Vereinfachung und Beschleunigung der Verfahren verbunden ist [Monar 1998: 140]. Trotz dieser recht ausführlichen Bestimmungen ist die Vergemeinschaftung der Asylpolitik und Einwanderungspolitik i.e.S. nicht vollständig: Es werden mit Titel IV EGV n.F. zahlreiche intergouvernementale Elemente in die erste Säule übernommen [Monar 1998: 153]. Außerdem gibt es Ausnahme- und Sonderbestimmungen für diesen Bereich, der z.B. durch die Formulierungen Flexibilisierung und opt-out-Möglichkeiten beschrieben wird [Gimbal 1998: 126; Monar 1998: 154]. Müller-Graff kommt daher zu folgendem Schluss: "Insgesamt ist aber ein bedeutender Teil von Sachgegenständen aus dem Bereich Justiz und Inneres nunmehr auf Grund sachspezifischer Ermächtigungen zweifelsfrei der Politik der Europäischen Gemeinschaft zugänglich und den Verfahren der dritten Säule entzogen. Allerdings besteht der Preis dieser Errungenschaft in der Schaffung neuer Differenzierungselemente [...]". [Müller-Graff 1997: 275] Die wichtige Sonderbestimmung ist die Festlegung einer fünfjährigen Übergangsfrist nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages, mit der sehr stark intergouvernementale Elemente in die erste Säule übernommen werden [Müller-Brandeck-Bocquet 1997: 23]: In dieser Zeit muss die Beschlussfassung im Rat einstimmig66 nach Anhörung des EP erfolgen und die Mitgliedstaaten haben neben der Kommission ein Initiativrecht [Gimbal 1998: 130; Heimann 1999: 17; Monar 1998: 140]. Nach Ablauf der Frist entfällt das Ko-Initiativrecht der Mitgliedstaaten und das Mitentscheidungsverfahren, das eine recht weitgehende Beteiligung des EP bedeutet, kann durchgeführt werden, wenn der Rat dies nach Anhörung des EP einstimmig67 beschließt68 (Ausnahme: Visapolitik, vgl. oben) [Brübach 1997: 220; Gimbal 1998: 131; Heimann 1999: 49, 73; Müller-Brandeck-Bocquet 1997: 22; Oldag 1999a: 12]. Die Kommission erhält damit nach Ablauf der Übergangsfrist ihre 66 Die Einstimmigkeit ist hier in der Einwanderungs- und Asylpolitik aber etwas differenziert: Großbritannien, Irland und Dänemark nehmen aufgrund von Sonderregelungen nicht an den Maßnahmen des Titels IV EGV n.F. teil, so dass ihre Stimme auch zur einstimmigen Beschlussfassung in diesem Bereich nicht erforderlich ist [Heimann 1999: 48f]. Das bedeutet, "dass die neuen Flexibilitätsregelungen die praktischen Auswirkungen des Einstimmigkeitsprinzips beeinflussen werden" [Zott 1999: 148]. 67 Auch nach dem Ablauf der Übergangsfrist sind die Stimmen von Großbritannien, Irland und Dänemark nicht für eine einstimmige Beschlussfassung im Rat notwendig [Heimann 1999: 48f]. 68 Der automatische Übergang zum Mitentscheidungsverfahren wurde durch Deutschland auf Druck der Bundesländer verhindert, die "eine Benachteiligung Deutschlands in Fragen der Flüchtlings-, Vertriebenen- und Einwanderungspolitik" befürchteten [Heimann 1999: 49f]. Ein weiterer Grund war, dass hier eine "mögliche Berührung von Länderkompetenzen durch Entscheidungen auf EU-Ebene" möglich und denkbar gewesen wäre [Monar 1998: 140]. Deutschland setzte sich also damit durch, dass in den vergemeinschafteten Bereichen, die aus der dritten Säule übernommen wurden, auch weiterhin die Einstimmigkeit als Abstimmungsregel gilt. [Monar 1998: 140]. Druckdatum: 10.09.02 Seite 66 von 119

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU "typische Rolle als 'Motor der Integration' " in diesem Bereich [Zott 1999: 155]. Allerdings wird die Kommission trotz ihres Initiativmonopols vertraglich dazu "verpflichtet, jeden von einem Mitgliedstaat gestellten Antrag zu prüfen, in dem sie ersucht wird, dem Rat einen Vorschlag zu unterbreiten" [Zott 1999: 155]. Diese mit der Übergangsfrist verbundenen Regelungen bergen aber ein Problem, auf das Giering und Weidenfeld explizit hinweisen: "Diese Regelungen bedeuten aber, dass in den ersten fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages die Regierungen der Mitgliedstaaten Rechtsakte mit unmittelbarer Geltung in der gesamten Union erlassen können, ohne dass ein Parlament nach dem Prinzip der Gewaltenteilung dabei mitzubestimmen oder der Gerichtshof entsprechende Jurisdiktionsgewalt hätte" [Giering/Weidenfeld 1998: 36f] Insgesamt wurde bezüglich der Asyl- und Einwanderungspolitik i.e.S. eine vereinfachte institutionelle Struktur geschaffen und die Rolle der Kommission leicht gestärkt. In der Übergangszeit (und wahrscheinlich auch noch danach) ist allerdings nur in sehr begrenztem Maße ein Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in der Asyl- und Einwanderungspolitik i.e.S. zu erwarten [Monar 1998: 142f]. So kann z.B. bezüglich der Beteiligung des EP nach Ablauf der Übergangfrist die Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens vom Rat einstimmig beschlossen werden; dies muss aber nicht geschehen [Gimbal 1998: 131; Monar 1998: 143; Müller-Graff 1997: 278]. Der EuGH erfährt in diesem Bereich zwar eine Ausweitung seiner Kontrollrechte, diese sind aber immer noch nicht so weitreichend, wie dies im alten EG-Bereich der Fall ist [Monar 1998: 147; Müller-Graff 1997: 280; Zott 1999: 180]. Dieses Defizit soll nach Ablauf der Übergangsfrist beseitigt werden: Der Rat soll dann einen einstimmigen Beschluss fassen, "wonach die Bestimmungen über die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes weiter an die sonst im Gemeinschaftsrecht üblichen Regelungen angepasst werden sollen" [Gimbal 1998: 133]. Weiterhin beinhaltet der Vertrag von Amsterdam auch die Einbeziehung bzw. teilweise Vergemeinschaftung des Schengen-Besitzstandes69 : Dieser wird in die EU durch das sogenannte Schengen-Protokoll70 integriert, indem die einzelnen Regelungen der ersten oder dritten Säule zugeordnet werden [Gimbal 1998: 147f; Heimann 1999: 61; Müller- Brandeck-Bocquet 1997: 22; Riegraf 2000: 13]. Dazu müssen jedoch die einzelnen Schengen-Regelungen durch einstimmigen Ratsbeschluss auf die Rechtsgrundlagen des 69 Der Schengen-Besitzstand besteht konkret aus den beiden Schengener Übereinkommen, allen Betrittsprotokollen und Beitrittsübereinkommen mit den dazugehörigen Schlussakten und Erklärungen plus Beschlüssen und Erklärungen des Exekutivausschusses gemäß dem Durchführungsübereinkommen und Rechtsakten zur Durchführung des Übereinkommens, die von den Organen erlassen worden sind, denen der Exekutivausschuss Entscheidungsbefugnisse übertragen hat [Zott 1999: 314]. 70 Ganz genau handelt es sich um das "Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union" [abgedruckt in Khan 1998a: 193-197]. Druckdatum: 10.09.02 Seite 67 von 119

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