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Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Monika Bösche

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU EGV n.F. und EUV n.F. aufgeteilt werden. Solange eine Regelung nicht durch Beschluss einer Rechtsgrundlage zugeordnet worden ist, verbleibt die Regelung in der dritten Säule. [Gimbal 1998: 148; Monar 1999: 165; Müller-Graff 1997: 276] Heimann weist darauf hin, dass "diese nachträgliche Verteilung gültiger Normen auf höherrangiges Recht" ohne Vorbild ist [1999: 63]. Die Aufteilung auf EGV n.F. und EUV n.F. ist sehr entscheidend, da dadurch entschieden wird, ob es sich um eine vergemeinschaftete oder intergouvernementale Regelung handelt [Monar 1999: 165; vgl. Problematisierung von Gimbal 1998: 152]. Der EuGH hat hier die Möglichkeit, gegebenenfalls die Zuordnung des Besitzstandes auf die Rechtsgrundlagen zu überprüfen [Heimann 1999: 65; Zott 1999: 316]. Dennoch besteht die Gefahr, dass "Politiken nominell in die erste Säule überführt wurden, aber de facto in der dritten Säule behandelt werden", da sie bisher oder sogar dauerhaft keiner Rechtsgrundlage explizit zugeordnet wurden [Giering/Weidenfeld 1998: 81]. Auch im Rahmen des Schengen-Besitzstandes ist der EuGH in seinen Kompetenzen stark eingeschränkt im Vergleich zum EG-Bereich. Diese Einschränkung wird auch nicht automatisch aufgehoben, sondern muss sogar durch eine Vertragsänderung erfolgen. [Heimann 1999: 65] Eine weitere Besonderheit der Einbeziehung des Schengen-Protokolls besteht in der Assoziierung von Island und Norwegen. Diese beiden Staaten gehören neben Dänemark und den skandinavischen EU-Staaten zur nordischen Passunion, die deren Mitglieder verständlicherweise nicht aufgeben wollten. So wird erreicht, dass hinsichtlich des Schengen-Besitzstandes und seiner Weiterentwicklung auch Island und Norwegen daran teilnehmen und die gesamte nordische Passunion erhalten bleibt. [Gehring 1998: 48; Heimann 1999: 70; Zott 1999: 317f] Technisch erfolgt die Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den institutionellen und rechtlichen Rahmen der EU dadurch, dass die Schengen-Institutionen aufgelöst bzw. in den EU-Rahmen integriert werden (z.B. ersetzt der Rat den Schengener Exekutivausschuss, und das Schengen-Sekretariat wird in das Generalsekretariat eingegliedert) [Gimbal 1998: 147; Heimann 1999: 62]. Die Eingliederung des Schengen-Besitzstandes funktionierte relativ einfach, da Schengen schon als Vorläufer für künftige Zusammenarbeit in der EU angelegt wurde71 [Gimbal 1998: 147]. Die Einbeziehung des Schengen- Besitzstandes stellt auch die "erste Form der 'Flexibilität' in den Bereichen Justiz und Inneres" dar, da für einige Mitgliedstaaten hier Sonderregelungen gelten [Monar 1998: 148]. Sonderregelungen gelten im Bereich der Einwanderungs- und Asylpolitik für Großbritannien, Irland und Dänemark sowohl bezüglich der Anwendung des Titels IV EGV n.F. 71 Schengen wird daher manchmal auch als "funktionelles Nebenrecht zum Unionsvertrag" charakterisiert [vgl. DiFabio, Udo (1997): Die "Dritte Säule" der Union - Rechtsgrundlagen und Perspektiven der europäischen Polizei- und Justizzusammenarbeit. in: Die öffentliche Verwaltung 1997, S. 89, 92. zitiert in Gimbal 1998: 147 Fussnote 73 und Heimann 1999: 75]. Druckdatum: 10.09.02 Seite 68 von 119

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU als auch der Anwendung des Schengen-Protokolls [Müller-Brandeck-Bocquet 1997: 22; Heimann 1999: 15, 17]. Für Großbritannien und Irland gilt etwas Besonderes aus geopolitischen und geographischen Gründen [Heimann 1999: 58]: Diese beiden Staaten haben schon seit langem ein einheitliches Reisegebiet (common travel area) ohne Grenzkontrollen [Monar 1998: 150; Gimbal 1998: 34]. Desweiteren besitzt Großbritannien besondere Beziehungen zu den Ländern des Commonwealth. Außerdem profitieren sowohl Irland als auch Großbritannien von ihrer Insellage: Es gibt nur eine einzige Landgrenze und an dieser werden schon seit langem keine Grenzkontrollen mehr durchgeführt aufgrund des einheitlichen Reiseraum [Gimbal 1994a: 77; Zott 1999: 45, 124, 300]. Die Sonderregelungen sind im "Protokoll über die Position des Vereinigten Königreiches und Irland" festgelegt [Kahn 1998a: 198-200]. Hier bekommen diese Mitgliedstaaten die ausdrückliche Erlaubnis, ihren eigenen einheitlichen Reiseraum auch weiterhin aufrecht zu erhalten [Monar 1998: 149]. Sie sind daher nicht durch den Schengen-Besitzstand gebunden, können aber beantragen, diesen ganz oder teilweise zu übernehmen [Gimbal 1998: 149; Heimann 1999: 67; Zott 1999: 316f]. Über den Antrag entscheidet der Rat mit einem einstimmigen Beschluss72 [Monar 1998: 149]. Weiterhin "wird beiden Mitgliedstaaten ein vollständiger 'Opt-out' aus Titel IV EGV [...] gewährt, gleichzeitig aber auch die Möglichkeit eines späteren Einstiegs eröffnet", der sofort oder nachträglich erfolgen kann73 [Monar 1998: 150, Hervorhebung von der Autorin; Heimann 1999: 17, 59]. Wichtig ist hier, dass mit dieser Ausnahme ein Rückzug von Großbritannien und Irland aus der bisher schon erreichten Vergemeinschaftung einhergeht: Für diese gelten die bisherigen Vergemeinschaftungen aus Art. 100c EGV a.F. (zwei Aspekte der Visapolitik) nicht mehr [Heimann 1999: 58-60; vgl. Brübach 1997: 119f; Zott 1999: 79f]. Das opt-out dieser beiden Staaten aus dem Titel IV EGV n.F. bedeutet, dass sie sich weder an den Maßnahmen nach Titel IV EGV n.F. noch an den dadurch entstehenden Kosten74 beteiligen75 [Heimann 1999: 58]. Aus diesem Grund werden die Stimmen dieser beiden Länder auch nicht für die einstimmige Beschlussfassung des Rates in diesem Bereich benötigt [Heimann 1999: 58]. Erfolgt von einem der beiden Staaten ein opt-in, dann unterliegt 72 Durch die Notwendigkeit des einstimmigen Beschlusses im Rat erhält jeder einzelne Schengen-Staaten gegenüber den Nicht-Schengen-Staaten ein gewaltiges Druckmittel. "Die 'integrative' Innenseite des inkorporierten Schengen-Systems hat somit auch eine mögliche 'exklusive' Außenseite." 73 [Monar 1998: 149] Das genaue Verfahren eines sofortigen oder nachträglichen opt-ins wird von Zott genauer beschrieben [1999: 297f]. 74 Verwaltungskosten der Organe für den Titel IV EGV n.F. werden aus praktischen Gründen von allen Mitgliedstaaten getragen: Da die Gemeinschaftsorgane im gesamten EU-Bereich tätig sind, ist eine Abgrenzung der Kosten, die hier konkret durch den Titel IV EGV n.F. entstehen, praktisch nicht möglich [Zott 1999: 298]. 75 Heimann weist hier berechtigterweise darauf hin, dass damit für diese beiden Länder ein Rückschritt in der Integration verbunden ist: Nach Art. 100c EGV a.F. wurden Negativliste und einheitliche Visumgestaltung voll vergemeinschaftet. Dies gilt nun aber nicht mehr für diese beiden Staaten, da Titel IV EGV n.F. nicht mehr anzuwenden ist. [Heimann 1999: 58f] Druckdatum: 10.09.02 Seite 69 von 119

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