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Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Monika Bösche

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU geschieht (vgl. Kapitel 2.2.1, S. 18) [vgl. Moravcsik 1993: 475f] 96 . Verbunden ist dieses Problem natürlich auch mit der Frage, ob notwendigerweise spill-over-Effekte bei allen Politikfeldern stattfinden müssen97 [vgl. Hoffmann 1964: 88, 94]. Zwar gehen die Neofunktionalisten davon aus, dass spill-over-Effekte nicht automatisch stattfinden, für den Fall der europäischen Integration sind sie aber sicher, dass spill-over-Effekte stattfinden werden [Haas 1966: 327; Schmitter 1969: 164; Schmitter 1970a: 847]. Weiterhin hat der Neofunktionalismus Probleme, jegliche intergouvernementale Arrangements zu erklären, wie z.B. das Schengen-Regime, das zudem noch außerhalb des institutionellen Rahmens der EG/EU entstanden ist, oder die in der dritten Säule des Maastrichter Vertrages getroffenen Regelungen bezüglich der Einwanderungs- und Asylpolitik [vgl. IA.16; IA.17; Epiney 1995a: 24; Gimbal 1994a: 62f; Monar 1996: 59; Müller-Graff 1996b: 27; Nanz 1996: 67]. Auch scheitert der Neofunktionalismus an der Erklärung, warum im Amsterdamer Vertrag Ausnahmeregelungen für Großbritannien, Irland und Dänemark zugelassen wurden [vgl. Müller-Brandeck-Bocquet 1997: 22; Heimann 1999: 15, 17]. Die Erklärungsprobleme des Neofunktionalismus, nämlich wann die Vergemeinschaftung konkret in den Politikfeld der Einwanderungs- und Asylpolitik stattfindet und warum es zunächst intergouvernementale Ausnahmeregelungen und später Ausnahmeregelungen für bestimmte Staaten gab, werde ich im folgenden Kapitel mit dem konstruktivistischen Modell von Marcussen u.a. [1999] näher betrachten sowie nachvollziehbar und verständlich erklären. 3.5 Das konstruktivistische Modell als Erklärung der Unzulänglichkeiten vom liberalen Intergouvernementalismus und Neofunktionalismus Mit dem Modell von Marcussen u.a. [1999] wird in diesem Kapitel die Einwanderungsund Asylpolitik der EU genauer betrachtet und erklärt. Vor allem werden dabei die Erklärungsprobleme der beiden klassischen Integrationstheorien beachtet und die Unzulänglichkeiten dieser Theorien durch das konstruktivistische Modell beseitigt bzw. verständlich gemacht. 96 Moravcsik schreibt dazu: "[...] (N)eo-functionalism appears to mispredict both the trajectory and the process of EC evolution" [1993: 475f]. Er kritisiert, dass es sich bei der europäischen Integration nicht um einen kontinuierlichen, automatischen Integrationsprozess, sondern um eine Abfolge mehrerer intergouvernementaler Verhandlungen gehandelt habe [Moravcsik 1993: 476]. Moravcsik geht in seiner Kritik sogar noch weiter und bezeichnet den Neofunktionalismus als Ad-hoc-Ansatz, der als solcher jegliche Möglichkeit zur Weiterentwicklung und Nutzung als Theorie verliere und nur noch ein Idealtyp sei [Moravcsik 1993: 477f]. 97 Hoffmann selbst ist Intergouvernementalist und grenzt sich auch überaus deutlich von den (Neo-)Funktionalisten ab: "Unification is not automatic, and one can't trust 'spill-overs' that may never occur: all still depend on wills and they may be missing or diverge." [Hoffmann 1964: 100] Druckdatum: 10.09.02 Seite 76 von 119

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU 3.5.1 Der Vertrag von Maastricht: Intergouvernementaler Einbezug der Einwanderungs- und Asylpolitik in die EU Für eine intergouvernemental koordinierte Einwanderungs- und Asylpolitik gab es vor dem Maastrichter Vertrag einige Anknüpfungspunkte [vgl. Marcussen u.a. 1999: 615, 617, 631]: Wichtigster Resonanzboden für diese Idee war der gemeinsame Binnenmarkt, der das Element der Personenfreizügigkeit beinhaltete [IA.16; IA.17; Müller-Graff 1996b: 21f]. Ein weiterer wichtiger Anknüpfungspunkt war das Schengen-Regime98 und die mit diesem Regime gesammelten Erfahrungen99 [Epiney 1995a: 21f, 24]. Das Schengen-Regime enthielt schon zu dieser Zeit intergouvernementale Regelungen aus diesem Politikfeld [Brübach 1997: 22; Schütz 1995: 511]. Jedoch befand es sich einerseits außerhalb des EG/EU-Rahmens, war aber auch andererseits gemeinschaftskompatibel gehalten [Brübach 1997: 23; Epiney 1995a: 21f, 24; Gimbal 1994a: 61f]. Ein weiterer, jedoch weniger wichtiger Anknüpfungspunkt, war das Dubliner Abkommen, das selbst aber stark an Schengen orientiert war und somit nicht direkt als neuer Anknüpfungspunkt gelten kann [Achermann 1995: 83; Gehring 1998: 55, 57; Zott 1999: 34]. Dennoch ist Dublin auch nicht zu vernachlässigen, da dieses Abkommen zum ersten Mal im Bereich der Asylpolitik von allen EG-Staaten unterschrieben wurde, auch wenn dies nicht im Rahmen der EG/EU erfolgte [Müller-Graff/Kainer 1998: 125; vgl. Achermann u.a. 1995: 243]. Damit eine koordinierte Einwanderungs- und Asylpolitik überhaupt in die politische Ordnung der EG/EU aufgenommen werden konnte, musste es einen kritischen Zeitpunkt geben [vgl. Marcussen u.a. 1999: 614, 616, 631]. Im Fall des Maastrichter Vertrages kamen mehrere außenpolitische Ereignisse zusammen, die dann innenpolitisch bei den Mitgliedstaaten zur Wahrnehmung einer Krise führten. Zu nennen sind hier der Zerfall der Sowjetunion mit den daraus folgenden Unruhen und Wanderungen sowie der Zerfall von Jugoslawien mit dem daraus folgenden Bürgerkrieg [Ausschuss der Regionen 1999: 1; Brochman 1996: 186; Achermann 1995: 80f]. Innenpolitisch führten diese Ereignisse in 98 Wichtig ist hier zu erwähnen, dass auch das Schengen-Regime an bestimmte, schon vorher bestehende Ideen anknüpfte: Schon das Schengen-Regime hatte den Binnenmarkt und das Ziel der Freizügigkeit als Ideenvorläufer [vgl. Epiney 1995a: 23; IA.16; IA.17; Müller-Graff 1996b: 21f]. Darüber hinaus konnte Schengen sich auf ältere und vergleichbar strukturierte Systeme beziehen, wie z.B. das vorher geschlossene bilaterale Abkommen zwischen Deutschland und Frankreich, Benelux und die Nordische Passunion [vgl. Brübach 1997: 22; Schelter 1996: 20]. Kritischer Zeitpunkt für die Entstehung des Schengen-Regimes war einer, der nur von einigen Mitgliedstaaten, nämlich den Gründerstaaten von Schengen (Deutschland, Frankreich und Benelux), wahrgenommen wurde [vgl. Brübach 1997: 22; Epiney 1995a: 24; Gehring 1998: 53; IA.16; IA.17]. Konkret handelte es sich hier um das endgültige Scheitern der Passunion im Rahmen der EG [Epiney 1995a: 23]. Während sich außerhalb des EG- Rahmens damit der Ansatz zur Umsetzung der Personenfreizügigkeit abzeichnet [vgl. Gehring 1998: 53; Epiney 1995a: 21f, 24], dominieren innerhalb des EG-Systems die Gegner der allgemeinen Personenfreizügigkeit als Blockadestaaten (vor allem Großbritannien), wie die Regelungen in der EEA verdeutlichen [Brübach 1997: 18f; Gehring 1998: 50f; Zott 1999: 30]. 99 Schengen wird oft auch als Vorläufer, Vorbild oder Laboratorium für die europäische Integration bezeichnet [Brübach 1997: 166; Gehring 1998: 55, 57; Gimbal 1998: 147; Leitner 1997: 129]. Druckdatum: 10.09.02 Seite 77 von 119

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