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Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU

Monika Bösche

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU noch sehr stark am Binnenmarkt und am Ziel der Personenfreizügigkeit, wie die Formulierung von Art. K.1 EUV a.F. zeigt: "Zur Verwirklichung der Ziele der Union, insbesondere der Freizügigkeit, betrachten die Mitgliedstaaten [...] folgende Bereiche als Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse" [Khan 1998a: 10, Hervorhebung von der Autorin; vgl. Brübach 1997: 51f]. Das nächste Kapitel betrachtet den Vertrag von Amsterdam und die Weiterentwicklung dieser neuen Idee. 3.5.2 Der Vertrag von Amsterdam: Weitgehende, aber schrittweise und vorsichtige Ver- gemeinschaftung der Einwanderungs- und Asylpolitik in der EU Vorläuferideen und Anknüpfungspunkte für den Amsterdamer Vertrag waren zunächst einmal die intergouvernementale Zusammenarbeit in der dritten Säule, die trotz einiger institutioneller106 und inhaltlicher Schwierigkeiten107 dennoch zu recht ansehnlichen Ergebnissen führte (vgl. Kapitel 3.2.3, S. 54). Im Amsterdamer Vertrag ist auch nun deutlich die Verselbständigung der Idee einer gemeinsamen Einwanderungs- und Asylpolitik zu erkennen: Diese wird nicht mehr auf den Binnenmarkt bezogen, sondern ist Teil eines eigenständigen Konzepts bzw. Ziels der Gemeinschaft: Es soll ein "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" geschaffen, erhalten und weiterentwickelt werden [Khan 1998a: 238; Monar 1998: 129; Zott 1999: 70, 272]. Wichtig ist, das dieses Ziel nun gleichberechtigt neben dem Ziel der Vollendung des Binnenmarktes steht [Khan 1998a: 238; Monar 1998: 129, 131f; Zott 1999: 70, 272]. Der kritische Zeitpunkt, zu dem die Idee einer vergemeinschafteten Einwanderungs- und Asylpolitik in die politische Ordnung der EG/EU aufgenommen werden konnte, war ein vom EU-System selbstinduzierter bzw. selbsterzeugter: Durch die im Maastrichter Vertrag vorhergesehene Vertragsrevision mussten zu diesem Zeitpunkt die bisherigen Ergebnisse und Politiken aufgrund des Maastrichter Vertrages zusammengefasst und bewertet werden108 [Giering/Weidenfeld 1998: 22f]. Dies führte dazu, dass die institutionellen und inhaltlichen Schwächen des Maastrichter Vertrages offensichtlich wurden und diese Unzulänglichkeiten behoben werden mussten [vgl. Brübach 1997: 204-212]. Dieser selbsterzeugte kritische Zeitpunkt öffnete außerdem für die Mitgliedstaaten ein "Fenster", so dass sie versuchen konnten, ihre Interessen durchzusetzen [vgl. Marcussen u.a. 1999: 629f]. So konnte Großbritannien für sich zweierlei erreichen: Einerseits ließ es eine weitergehende, vergemeinschaftete Zusammenarbeit und die Integration des Schengen-Regimes zu, da es ja das Parallelsystem Schengen sowieso nicht mehr 106 Zu nennen sind hier z.B. die komplexe Arbeitsstruktur in der dritten Säule sowie ihre Schwerfälligkeit durch das Einstimmigkeitserfordernis [Lobkowicz 1996: 50, 52]. 107 Zu nennen sind hier z.B. die Frage der gerechten Lastenverteilung bei der Asylpolitik und die Frage der Außengrenzen (vgl. nicht unterschriebenes Außengrenzabkommen) [Achermann 1995: 85f; Brübach 1997: 31, 144; IA.5; Zott 1999: 34, 333]. 108 Vergleiche hierzu auch die Arbeit der Reflexionsgruppe [Brübach 1997: 204f, 207]. Druckdatum: 10.09.02 Seite 80 von 119

Monika Bösche Die Einwanderungs- und Asylpolitik der EU verhindern konnte [Heimann 1999: 19; vgl. Gehring 1998: 61-67]. Faktisch hielt es sich aber die Möglichkeit offen, an vergemeinschafteten Maßnahmen teilzunehmen [Monar 1998: 150; Heimann 1999: 17, 24, 59, 66f]. Durch diese Möglichkeit des fakultativen opt-in verhinderte Großbritannien, dass es ausgeschlossen wird aus Maßnahmen, an denen es gegebenenfalls doch teilnehmen will [vgl. Heimann 1999: 17, 59]. Andererseits erreichte Großbritannien aber auch, und zwar relativ unbemerkt, dass es nicht mehr an den schon bereits vergemeinschafteten Maßnahmen der Visapolitik in Zukunft teilnehmen wird [vgl. Heimann 1999: 58-60]. Zu erklären ist dieses Verhalten von Großbritannien mit seiner traditionellen skeptischen Haltung gegenüber Europa und gegenüber supranationalen Regelungen [Marcussen u.a. 1999: 625-628]. Großbritannien hängt immer noch an seiner Idee, dass es ein vom Kontinentaleuropa getrennter Inselstaat ist: Diese Idee würde gefährdet werden, wenn sich Großbritannien zu stark in die vergemeinschaftete Einwanderungs- und Asylpolitik einbinden lassen würde [vgl. Gimbal 1994a: 77f, Marcussen u.a. 1999: 625f; Werbke 2000: 16]. Irland selbst hat zwar großes Interesse an einer Vergemeinschaftung der Einwanderungs- und Asylpolitik, ist aber durch den einheitlichen Reiseraum mit Großbritannien so stark gebunden und davon abhängig, dass es seine Interessen - zum Zeitpunkt des Amsterdamer Vertrages zumindest - nicht durchsetzen konnte und sich voll der Position Großbritanniens anschloss [Monar 1998: 150; Gimbal 1998: 34; Zott 1999: 298f]. Allerdings setzte Irland durch, dass es auch später noch voll an der vergemeinschafteten Einwanderungs- und Asylpolitik teilnehmen kann, sofern es das will [Heimann 1999: 60; Monar 1998: 150; Zott 1999: 298]. Dänemark war und ist innenpolitisch und verfassungsrechtlich so gebunden, dass es eine volle Vergemeinschaftung der Einwanderungs- und Asylpolitik nicht mittragen kann [Heimann 1999: 60]. Daher bleibt auch das, was vor Amsterdam erreicht wurde, weiterhin für Dänemark verbindlich: Die zwei Aspekte der Visapolitik gelten auch in Zukunft supranational für Dänemark und der bisherige Schengen-Besitzstand bleibt völkerrechtlich verbindlich, da diese Errungenschaften ja schon innenpolitisch durchgesetzt wurden [Gimbal 1998: 149; Heimann 1999: 66; Zott 1999: 318]. Die komplizierte Ausnahme, die Dänemark weiterhin erlaubt, auf völkerrechtlicher Basis an der Fortentwicklung des Schengen-Besitzstandes teilzunehmen, zeigt die starke Rückbindung der Regierung Dänemarks an ihre Wählerschaft [Heimann 1999: 17, 68f; Monar 1998: 151]. Dass die Regierung selbst gerne weiter in Richtung Vergemeinschaftung gegangen wäre, zeigt die Regelung, dass Dänemark jederzeit seine Sonderrolle aufgeben kann, soweit dies innenpolitisch und verfassungsrechtlich möglich ist [Heimann 1999: 61]. Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde Deutschland vor ein ähnliches, innenpolitisches Problem wie Dänemark gestellt, nur wurde hier eine andere Lösung gewählt, da Deutschland seine traditionelle pro-europäische Haltung auch weiterhin behalten will: Deutschland beharrte bei der gemeinsamen Asylpolitik auf Einstimmigkeit, da hier eine mögliche Berührung von Druckdatum: 10.09.02 Seite 81 von 119

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