UmweltR 2.4 - Gewerbeaufsicht - Baden-Württemberg

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UmweltR 2.4 - Gewerbeaufsicht - Baden-Württemberg

UmweltR 2.4

Schreiben des Ministeriums für Umwelt und Verkehr über die IVU-Richtlinie –

Hinweise zur Umsetzung der IVU-Richtlinie

Vom 13. April 2004 (Az.: 4-8800.10/18)

In einem Workshop am 1./2.07.2003 in Villingen-Schwenningen wurden die Grundzüge eines den Vorgaben

der IVU-Richtlinie entsprechenden Genehmigungsverfahrens mit Vertretern der Regierungspräsidien und

der Gewerbeaufsichtsämter diskutiert. Ein Ergebnis der Veranstaltung war die Erkenntnis, dass in der Genehmigungspraxis

teilweise Unsicherheit über die Rahmenbedingungen für Zulassungsverfahren an IVU-

Anlagen herrscht. Nachfolgend informiert das Ministerium für Umwelt und Verkehr über die wesentlichen

Grundzüge dieser Zulassungsverfahren. Es wird gebeten, im Sinne eines einheitlichen Verwaltungsvollzuges

diese Hinweise in der Genehmigungspraxis zukünftig zu beachten.

1. Auswirkung der IVU-Richtlinie auf immissionsschutzrechtliche und wasserrechtliche Genehmigungsverfahren

Mit der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung

der Umweltverschmutzung (ABl. EG Nr. L 257 S. 26) – kurz: IVU-Richtlinie – hebt die EU nicht

mehr nur auf den Schutz der einzelnen Medien Luft, Wasser oder Boden ab, sondern nimmt die Belastung

der Umwelt in ihrer Gesamtheit in den Blick. So schreibt sie Maßnahmen zur Vermeidung und zur Verminderung

von Emissionen in Luft, Wasser und Boden vor, um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt

zu erreichen. Bei der Festlegung der Emissionsgrenzwerte ist darüber hinaus die Gefahr einer Verlagerung

der Verschmutzung von einem Medium auf ein anderes (Wasser, Luft, Boden) zu berücksichtigen. Der Integrationsansatz

der IVU-Richtlinie kommt aber auch in den Grundpflichten zu Schutz und Vorsorge gegen

schädliche Umwelteinwirkungen zum Ausdruck, verursacht durch Freisetzungen von Stoffen und anderen

Erscheinungen in Luft, Wasser oder Boden. Bei der Vorsorge gegen solche Umweltverschmutzungen sind

insbesondere die besten verfügbaren Techniken einzusetzen, die auf ein allgemein hohes Schutzniveau für

die Umwelt insgesamt zielen. Das integrierte Konzept beschränkt sich aber nicht auf Maßnahmen zum

Schutz und zur Vorsorge gegen die durch die Emissionen hervorgerufenen Umweltverschmutzungen, sondern

erfasst bei den materiell-rechtlichen Anforderungen insbesondere mit den abfall-, energie- und unfallbezogenen

Grundpflichten alle sonstigen schädlichen Auswirkungen des Betriebs der Anlage. Verfahrensrechtlich

muss zudem bei Beteiligung mehrerer Zulassungsbehörden zur Sicherstellung eines wirksamen

integrierten Konzepts eine Koordinierung des Genehmigungsverfahrens und der Genehmigungsauflagen

erfolgen.

Zu den verfahrensrechtlichen Anforderungen der Richtlinie gehört, dass für die Genehmigung neuer Anlagen

eine förmliche Genehmigung (Artikel 4 der Richtlinie) sowie Anforderungen an Inhalt und Umfang des

Genehmigungsantrags (Artikel 6), an die Öffentlichkeitsbeteiligung (Artikel 15), an die grenzüberschreitende

Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung (Artikel 17), an die Koordinierung des Genehmigungsverfahrens

und der Genehmigungsauflagen bei mehreren beteiligten Zulassungsbehörden (Artikel 7) und an die formalen

Anforderungen für die Genehmigungsentscheidungen (Artikel 8) vorgesehen sind.

Entsprechend der IVU-Richtlinie sind seit 30.10.1999 bei Neuanlagen richtlinienkonforme Zulassungsverfahren

durchzuführen. Da die Richtlinie in Deutschland erst mit 2 Jahren Verspätung mit dem Artikelgesetz vom

27.07.2001(BGBl I S. 1950) sowie den jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften im Wasserbereich (in BW:

IVU-VO Wasser vom 10.09.2002 - GBl. S. 371) umgesetzt wurde, existiert erst seit diesem Zeitpunkt eine

national verbindliche Rechtsgrundlage. Bestehende Anlagen sind bis zum 30.10.2007 (also 8 Jahre nach

Anwendung der Richtlinie) an die Anforderungen der Richtlinie heranzuführen. Daraus ergeben sich folgende

Konsequenzen für wasserrechtliche Verfahren bei IVU-Anlagen:

1.1 Direkteinleiter I

Ein wasserrechtlicher Erlaubnis- oder Bewilligungsbescheid (§ 7 WHG) wird neu erteilt, ohne Änderung der

IVU-Anlage, bspw. aufgrund einer Befristung des alten Bescheids (vgl. Fließbild 1).

In diesem Fall ist von der Wasserbehörde ein koordiniertes wasserrechtliches Verfahren entsprechend § 2

Satz 1 der IVU-Verordnung Wasser durchzuführen. Die Öffentlichkeit ist entsprechend zu beteiligen. Dabei

ist – so weit erforderlich – auch an die grenzüberschreitende Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung zu

denken.

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1.2 Direkteinleiter II

Änderung der wasserrechtlichen Erlaubnis bei gleichzeitiger Änderung der IVU-Anlage, bspw. durch Modernisierung

der Verfahrenstechnik zur Anpassung an den aktuellen Stand der Technik (vgl. Fließbild 2).

Bei dieser Fallkonstellation sind zwei zu koordinierende Verfahren durchzuführen:

- die Wasserbehörde führt ein Erlaubnisverfahren für die Gewässereinleitung nach § 2 IVU-VO Wasser

durch;

- die Immissionsschutzbehörde führt ein immissionsschutzrechtliches Änderungsgenehmigungsverfahren

nach § 16 BImSchG unter Beachtung von § 10 Abs. 5 BImSchG und der Regeln der 9. BImSchV

durch.

Im immissionsschutzrechtlichen Verfahren werden alle Tatbestände mit Ausnahme der Einleitungserlaubnis

konzentriert, also bspw. auch ein wasserrechtliches Genehmigungsverfahren zum Bau und Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage

nach § 45e WG, sofern die Abwasserbehandlungsanlage erneuert oder erweitert

werden soll.

Für den Fall, dass ein Betreiber einen Antrag nur bei der Wasserbehörde einreicht, hat die Wasserbehörde

die Immissionsschutzbehörde zu informieren. Die Immissionsschutzbehörde hat dann zu klären, ob durch

die Maßnahmen ein immissionsschutzrechtliches Schutzgut bzw. daraus abgeleitete Betreiberpflichten betroffen

sind (Luft, Wasser, Boden, Abfall, Energieeffizienz). Wird dies bejaht, ist der Betreiber aufzufordern,

einen entsprechenden Änderungsantrag zu stellen (vgl. oben). Die Immissionsschutzbehörde führt dann das

Genehmigungsverfahren unter Einbeziehung aller erforderlichen Behörden durch. Wenn kein immissionsschutzrechtlicher

Wirkungszusammenhang zwischen den Vorhabensteilen besteht, führt die Wasserbehörde

ein wasserrechtliches Verfahren entsprechend der IVU-Verordnung Wasser durch. Dabei gilt selbstverständlich

auch die Koordinierungs- und Abstimmungspflicht mit den anderen Behörden gem. § 2 Satz 1 IVU-VO

Wasser.

1.3 Indirekteinleiter

Liegen die Voraussetzungen des BImSchG vor, so ist ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren

durchzuführen, in welchem Aspekte aller betroffenen Umweltmedien zu konzentrieren sind (vgl.

Fließbild 3). Dies ist auch dann der Fall, wenn ausschließlich die Abwasserbehandlungsanlage eines Indirekteinleiters

geändert wird, also nur eine wasserrechtliche Genehmigung notwendig wäre, sofern diese

Abwasserbehandlungsanlage der IVU-Anlage zumindest als Nebeneinrichtung „dient“:

Dies ist bei betrieblichen Kläranlagen regelmäßig der Fall, da sie entweder als Anlagenteile anzusehen sind,

die zum Betrieb notwendig sind (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV), oder als Nebeneinrichtungen, die für die

Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen von Bedeutung sind (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV, vgl.

oben 1.2). Dies gilt auch dann, wenn nur ein geringer Teil des Abwassers aus dem Betrieb der IVU-Anlage

herrührt. Da das wasserrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 45e WG nicht IVU-konform ist (bspw.

wegen des Fehlens von Vorgaben zur Öffentlichkeitsbeteiligung), muss hier ein immissionsschutzrechtliches

Verfahren durchgeführt werden. Die Herstellung der Konformität war der erklärte Wille des Gesetzgebers.

Ein separates wasserrechtliches Genehmigungsverfahren ist nur dann möglich und ausreichend, wenn die

Immissionsschutzbehörde bei Prüfung der Unterlagen zum Ergebnis kommt, dass kein einschlägiges

Schutzgut bzw. keine entsprechende Betreiberpflichten (siehe 1.2) von der Maßnahme betroffen sind.

Bei der Prüfung der Immissionsschutzbehörde, ob eine wesentliche Anlagenänderung vorliegt, ist von folgenden

Überlegungen auszugehen:

Zuerst ist zu ermitteln, ob die beabsichtigte Änderung der Anlage Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 1

BImSchG haben kann. Ferner müssen die so ermittelten Auswirkungen in bezug auf die Genehmigungsvoraussetzungen

des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG von Bedeutung sein. Nicht erfasst sind dabei die Auswirkungen,

die allein für die in § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG genannten anderweitigen Vorgaben des öffentlichen

Rechts von Bedeutung sind. Dies sind z.B. Vorschriften des Baurechts. Da nach § 1 Abs. 2 BImSchG zu den

Schutzgütern des Gesetzes bei genehmigungspflichtigen Anlagen auch die integrierte Vermeidung und Verminderung

schädlicher Umwelteinwirkungen durch Emissionen in Luft, Wasser und Boden gehört, fallen die

wasserrechtlichen Belange nicht unter die Nr. 2, sondern unter die Nr. 1 des § 6 Abs. 1 BImSchG. In der

letzten Stufe der Prüfung ist zu eruieren, ob die Auswirkungen nachteilig und nicht offensichtlich gering sind.

Sie müssen wenigstens in einer Hinsicht die Schutzgüter des § 1 stärker belasten. Bezugspunkt ist die genehmigte

Anlage. Eine Saldierung von positiven Auswirkungen ist nicht möglich. Auswirkungen unterhalb

der Bagatellgrenze des § 16 Abs. 1 S. 2 BImSchG führen zu keiner genehmigungspflichtigen wesentlichen

Änderung. Es ist immer zu prüfen, ob die Verbesserung in einem Umweltmedium eine Verschlechterung in

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einem anderen nach sich zieht. Beispiele dafür sind bessere Reinigungsergebnisse bei Abluft oder Abwasser

auf Kosten eines höheren Energieeinsatzes oder höheren Abfallaufkommens.

Begründung:

Ein IVU-Richtlinien-konformes Genehmigungsverfahren basiert auf zwei wesentlichen Elementen:

Koordiniertes Genehmigungsverfahren unter Einbeziehung aller Umweltmedien einschließlich Anforderungen

an die Energieeffizienz und den Rückbau von Anlagen nach Stillegung sowie Koordinierung der Inhalts-

und Nebenbestimmungen für das Vorhaben zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt

Umfangreiche Beteiligung der Öffentlichkeit – einschließlich einer grenzüberschreitenden Behörden- und

Öffentlichkeitsbeteiligung - vor, während und nach dem Genehmigungsverfahren.

Der Schutzzweck des BImSchG, welches die „Hauptlast“ der Umsetzung der Richtlinie trägt, wurde wesentlich

erweitert (s. § 1 Abs. 2 BImSchG): Soweit es sich um genehmigungsbedürftige Anlagen handelt, dient

das Gesetz auch der integrierten Vermeidung und Verminderung schädlicher Umwelteinwirkungen durch

Emissionen in Boden und Wasser. In der Konsequenz ist im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen

Verfahrens auf Grund einer Neuerrichtung oder wesentlichen Änderung (vgl. § 16 BImSchG, der durch das

Artikelgesetz nicht geändert worden ist) einer IVU-Anlage stets zu prüfen, ob eines oder mehrere der

Schutzgüter des § 1 Abs. 2 BImSchG betroffen sind. Dies gilt grundsätzlich auch für den Fall, dass sich

durch eine Änderung der Anlage die Energieeffizienz verschlechtert.

Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang § 13 BImSchG. Danach schließt die immissionsschutzrechtliche

Genehmigung andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen, insbesondere

öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen ein. Ausdrücklich

ausgenommen von der Konzentrationswirkung sind Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher

Betriebspläne, behördliche Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften sowie wasserrechtliche

Erlaubnisse und Bewilligungen nach den §§ 7 und 8 WHG. Daraus folgt, dass bei der Errichtung einer

IVU-Anlage auch die wasserrechtliche Genehmigung z.B. für den Bau und Betrieb der Kläranlage nach §

45e WG und die in dieser Genehmigung enthaltenen Anforderungen für die Einleitung in eine Kläranlage (§

5 Abs. 2 IndVO) eingeschlossen sind.

Der Umfang der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG ist durch das Artikelgesetz nicht verändert worden.

Die Konzentrationswirkung wird durch zwei Aspekte eingegrenzt:

Zum einen richtet sich ihre Reichweite nach dem gegenständlichen Umfang der genehmigungsbedürftigen

Anlage – also nach den von der Genehmigungserfordernis umfassten Anlagenteilen und Verfahrensschritten

sowie den Nebeneinrichtungen. Zum anderen erstreckt sich die Konzentrationswirkung nur auf anlagenbezogene

Zulassungsvorbehalte sonstiger Rechtsvorschriften, deren Tatbestände sich zumindest teilweise mit

dem des § 4 Abs. 1 BImSchG decken.

Dies ist auch der eigentliche Grund dafür – unabhängig von den ausdrücklichen Ausnahmen in § 13

BImSchG, dass sich die Konzentrationswirkung nicht auf die wasserrechtliche Erlaubnis und Bewilligung

nach den §§ 7 und 8 WHG erstreckt. Denn Erlaubnis und Bewilligung beziehen sich auf zweckgerichtete

Handlungen der Gewässerbenutzung. Sie entscheiden jedoch nicht über die Zulässigkeit der Anlage, zu

deren Betrieb die Gewässerbenutzung dient. Der wasserrechtlichen Erlaubnis und Bewilligung fehlen also

die Anlagenbezogenheit und die damit zusammenhängende notwendige Freigabewirkung. Nicht eingeschlossen

sind ferner persönliche Erlaubnisse, die allein Anforderungen an die Person des Anlagenbetereibers

stellen. Diese sind nicht anlagenbezogen.

Es stellt sich die Frage, ob die beantragte Änderung einer Abwasserbehandlungsanlage, für die eine im

Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens erteilte Genehmigung vorliegt, auf

die unverändert bleibenden Anlagenteile für die Genehmigungsvoraussetzung gemäß §§ 5 und 6 BImSchG

relevante Auswirkungen hat. Wenn dies zu bejahen ist, sind auch diese Anlagenteile Gegenstand des Änderungsgenehmigungsverfahrens.

Das hängt unter anderem davon ab, ob die Abwasserbehandlungsanlage

als Teil der Anlage oder als Nebeneinrichtung anzusehen ist und ob sie Voraussetzung ist für den Bau und

Betrieb der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage, also wenigstens teilweise eine

Freigabewirkung entfaltet. Bisher ist dies nur für den Fall angenommen worden, dass die Abwasserbehandlungsanlage

der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage überwiegend dient. An dieser

Auffassung kann nicht mehr festgehalten werden. Kann eine immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige

Anlage, bei deren Betrieb Abwasser anfällt, nur betrieben werden, wenn das anfallende Abwasser in

einer Kläranlage behandelt wird, dann dient diese Kläranlage in jedem Fall dem Betrieb der Anlage und ist

zumindest als Nebeneinrichtung i.S.v. § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV zu betrachten. Das Genehmigungsverfahren

bezieht sich auf die von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasste wasserrechtliche

Erlaubnis nach § 45e WG sowie auf die Gesamtanlage. Dabei ist es unerheblich, ob die Kläranlage auch

noch Abwasser aus anderen Teilen des Betriebs aufnimmt. Diese Betrachtungsweise erscheint nach der

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Änderung des BImSchG aufgrund des sog. Artikelgesetzes vom 27.07.01 (BGBl. I S. 1950) zwingend. Denn

ein richtlinienkonformes Genehmigungsverfahren verlangt eine medienübergreifende Betrachtung aller Aspekte.

So ist z.B. eine Kläranlage, die zur Behandlung von Abwasser aus einer unter die Nr. 4.3 des Anhangs

der Spalte 1 der 4. BImSchV fallenden Produktionsanlage erforderlich ist, eine Nebeneinrichtung

i.S.v. § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV, denn ohne die Kläranlage könnte die Anlage so wie beantragt nicht

genehmigt werden. Für diese Wertung ist es unerheblich, ob der Kläranlage auch Abwasser aus anderen

Betriebseinrichtungen zugeführt wird.

2. Definition Wirkbad zu Nr. 3.10 Spalte 1 der 4. BImSchV

Im Jahr 2000 wurde von einer Arbeitsgruppe (Herr Zimpel, Industrieverbände, Prof. Gräf) eine Definition des

Begriffs Wirkbad erarbeitet. Diese wurde im Verwaltungsvollzug angewandt, um festzustellen, ob ein Betrieb

unter die Bestimmungen der IVU-Richtlinie fällt. Diese Definition wurde auf der EPER-Website veröffentlicht

und ist Grundlage des deutschen Beitrags zum EPER. Die Definition wurde ebenfalls in die Begründung

zum Artikelgesetz (Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie

und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz) aufgenommen. Diese Definition ist der EU-Kommission

bekannt und wird von ihr akzeptiert. Eine sinngemäße Definition ist in den MusterVwVen des LAI zu §5 1 (3)

BImSchG für Anlagen der Ziff. 3.10 enthalten.

Der Entwurf einer Neudefinition durch den LAI UA Luft/Technik, welcher zur Zeit in LAI-Kreisen diskutiert

wird, weicht von der im Verwaltungsvollzug etablierten Definition ab. Hier können „bestimmte Entfettungs-

und Dekapierbäder“ – wobei der Begriff „bestimmt“ nicht weiter definiert wird – hinzugerechnet werden, in

der bestehenden Definition sind diese generell ausgenommen. Dies könnte zur Folge haben, dass Betreiber

erneut überprüfen müssten, ob sie entsprechend der neuen Definition dann in den Geltungsbereich der IVU-

Richtlinie fallen würden.

Unabhängig von dem Beratungsergebnis des LAI ist in Baden-Württemberg die Definition aus dem Jahr

2000 anzuwenden.

3. Umsetzungsfrist 2007 für bestehende Anlagen

Bestehende Anlagen sind bis zum Jahr 2007 an die Richtlinie heranzuführen. Dies bedeutet einerseits, dass

die Betreiber die Anlagen richtlinienkonform betreiben müssen. Die Anpassung bestehender Anlagen setzt

aber andererseits nicht in jedem Fall die Durchführung eines neuen Zulassungsverfahrens voraus. Denn die

Art und Weise der Erfüllung der Verpflichtungen aus Artikel 5 Abs.1 der IVU-Richtlinie ist den Mitgliedsstaaten

freigestellt. Damit besteht keine Verpflichtung zur Durchführung von nachträglichen Genehmigungsverfahren.

Vielmehr können die Anforderungen der IVU-Richtlinie durch nachträgliche Anordnungen (§ 17

BImSchG) oder in Änderungsgenehmigungsverfahren (§16 BImSchG, § 2 IVU- VO Wasser) sowie aufgrund

der §§ 5 und 7 WHG durchgesetzt werden. Ein koordiniertes, medienübergreifendes Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung

dürfte allerdings dann erforderlich sein, wenn die durch die nachträgliche Anordnung

notwendig werdende Anpassung der Anlage eine wesentliche Änderung darstellt und den Betreiber zu einem

entsprechenden Änderungsantrag „zwingt“.

Weil die Bundesrepublik Deutschland die IVU-Richtlinie verspätet umgesetzt hat, gelten die in dem Zeitraum

vom Beginn der Umsetzungspflicht (30.10.1999) bis zur tatsächlichen Umsetzung (03.08.2001) errichteten

Anlagen national als vorhandene Anlagen. EG-rechtlich haben sie diesen Status jedoch nicht. Um evtl. Vertragsverletzungsverfahren

der Kommission vorzubeugen, sollten diese Anlagen in erster Linie überprüft und

auf den Stand der Richtlinie gebracht werden. Die Durchführung eines neuen, den Vorgaben der Richtlinie

entsprechenden Genehmigungsverfahrens ist dabei nicht erforderlich (siehe Fließbild 4).

4. Bericht über die Umsetzung der IVU-Richtlinie

Deutschland muss aufgrund Artikel 16 Abs. 3 der IVU-Richtlinie der EU-Kommission über die Implementierung

der Richtlinie berichten. Hierzu muss das UVM dem BMU einen entsprechenden Beitrag für Baden-

Württemberg zuarbeiten.

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Die Immissionsschutzbehörden und die Wasserbehörden werden daher gebeten, jährlich zum 31. März des

folgenden Jahres die im jeweiligen Amtsbezirk vorhandenen IVU-Anlagen und die mit diesen verbundenen

Genehmigungsverfahren dem UVM mitzuteilen. Für das Jahr 2003 ist bis zum 30.06.2004 zu berichten. Die

Regierungspräsidien werden gebeten, die Abfrage in ihrem Regierungsbezirk zu koordinieren und zu bündeln.

Das UVM wird den Regierungspräsidien in Kürze eine Excel-Datei zur Verfügung stellen.

Die Regierungspräsidien werden gebeten, die unteren Wasser- und Immissionsschutzbehörden zu unterrichten.

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