Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut - Verlag Neue Praxis

Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
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5/2012
Ursula Winklhofer/Thomas Schübel
Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut:
Handlungsspielräume für Soziale Arbeit
Kinderarmut in Deutschland ist in den vergangenen Jahren in vielen einschlägigen
Publikationen thematisiert und problematisiert worden (vgl. für einen Überblick
Holz et al., 2010; Zander, 2010). Als sozialpolitischer Sprengstoff erwächst daraus
die Gefahr einer »sozialen Spaltung« in den Kommunen (Hanesch, 2011). Im
Hinblick auf die kommunale Sozialverwaltung zeigen sich vielfache Versuche
einer stärkeren Sozialraumorientierung (Dahme et al., 2011). Um wirkungsvoll
auf den Entstehungsprozess und auf die Auswirkungen von Kinderarmut in den
Kommunen Einfluss nehmen zu können, sollten Konzepte Sozialer Arbeit nicht nur
lebensweltorientiert ausgerichtet sein, sondern auch gesellschaftlich-strukturelle
Bezüge berücksichtigen, wie von Thiersch (2008) wiederholt betont. Wir stellen im
Folgenden Ergebnisse einer empirischen Studie am Deutschen Jugendinstitut 1 vor,
in der es um erfolgreiche Strategien von Kommunen im Umgang mit Kinderarmut
geht. Die Ergebnisse zeigen Möglichkeiten zur Verzahnung von Politik, Verwaltung
und Sozialer Arbeit auf und wie sich daraus Handlungsspielräume im Umgang mit
Kinderarmut sowie für die Kinder selbst ergeben.
Wir werden zunächst (1) kurz skizzieren, inwiefern Kinderarmut gerade ein
kommunales Problem darstellt und anschließend (2) unser methodisches Vorgehen
beschreiben. In diesem Zusammenhang werden wir auch die in die Studie aufgenommenen
Kommunen kurz beschreiben. Danach werden wir (3) aus unseren
qualitativen Daten diejenigen Strategien herausfiltern, welche den Kommunen
Handlungsspielräume eröffneten für ihr Vorhaben, Kinderarmut in der Kommune
aktiv zu begegnen. Wir werden dazu Thesen generieren, die in obigem Sinne
als Erfolgskriterien gelten können. Wir werden (4) im Anschluss an die Thesen
verdeutlichen, dass diese Strategien zumindest die Voraussetzung bieten, armen
Kindern mehr Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Im Anschluss (5) werden wir
zeigen, was dies für Politik, Verwaltung und Soziale Arbeit bedeutet.
Studie des
Deutschen
Jugendinstituts
1 Die Studie wurde im Rahmen des DJI-Projektes »Wissenschaftliche Begleitung des Nationalen
Aktionsplans ›Für ein kindergerechtes Deutschland 2005-2010‹« durchgeführt. In den ausgewählten
Kommunen führten wir Interviews mit politisch und fachlich Verantwortlichen, sowie
mit pädagogischen Fachkräften »an der Basis«, also in unterschiedlichen Einrichtungen oder
Initiativen. Ergänzend führten wir Expertengespräche sowie teilnehmende Beobachtungen durch
und sichteten eine Fülle von schriftlichen Materialien (z.B. Selbstbeschreibungen der Kommune
bzw. einzelner Projekte).
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Kommunale
Armutsprävention
Kindbezogene
Armutsprävention
1 Kinderarmut als kommunales Problem
Kinder und Jugendliche in armen 2 Familien leben nicht nur mit knappen materiellen
Möglichkeiten, sondern erfahren gerade auch in ihrer gesellschaftlichen Teilhabe
und ihren persönlichen Entwicklungsmöglichkeiten Einschränkungen. Armutsprävention
auf der kommunalen Ebene kann nur begrenzt die Einkommensarmut von
Eltern und ihren Kindern verhindern – über die Regelsätze der Sozialtransfers wird
auf Bundesebene entschieden. Auf der kommunalen Ebene werden jedoch vielfältige
Angebote und ihre Zugangsmöglichkeiten gestaltet, z. B. im Bereich von Bildung
und Gesundheit, Kultur und Freizeit, Sport und Vereinsleben. Armutsprävention auf
der kommunalen Ebene bedeutet also vielfach, die Folgen zu geringer Geldmittel
zu bekämpfen (vgl. Löher, 2010). Folgt man dem Stufenmodell von Zander (2008,
128 f.), so entspricht dies der Sekundärprävention: Es sind bereits individuelle oder
familiäre Armutsrisiken eingetreten und es gilt, akute oder potenzielle Folgen der
Gefährdung abzuwehren (z.B. durch Angebote der Berufsförderung, Beratung,
kostenfreie Angebote der frühen und außerschulischen Bildung). Demgegenüber
richtet sich die Primärprävention darauf, Armut grundsätzlich zu vermeiden durch
erweiterte Zugangsmöglichkeiten zu entsprechenden Ressourcen wie Einkommen,
Erwerbsarbeit, Bildung etc. Tertiäre Prävention bedeutet in diesem Kontext,
Vorkehrungen zu treffen, um die Verfestigung von Armut oder einer »sozialen«
Vererbung über Generationen abzuwenden.
In vielen Kommunen gibt es einzelne Initiativen, um benachteiligte Kinder und
Jugendliche zu unterstützen. Die unterschiedlichen Leistungen innerhalb einer
Kommune sind jedoch zumeist nicht systematisiert oder in eine Gesamtplanung
eingebunden. Kindbezogene Armutsprävention als umfassendes Konzept folgt
dagegen dem Ansatz, die gesamte Lebenssituation von Kindern und ihren Familien
in den Blick zu nehmen und von der Kindperspektive auszugehen. Leitorientierung
ist ein »Aufwachsen im Wohlergehen« für alle Kinder und Jugendlichen (vgl. Holz,
2010b: 114). Hauptziel dabei ist es, kindspezifische Armutsfolgen zu vermeiden
bzw. zu begrenzen und Ursachen auf Seiten der Eltern/Familie und des Umfeldes
positiv zu beeinflussen. Sie wirkt demnach sowohl indirekt durch eltern- und
familienorientierte oder sozialraumbezogene Maßnahmen als auch direkt durch
kindorientierte Maßnahmen. Eine (sozial)pädagogische Handlungsperspektive auf
diesen drei Ebenen beinhaltet auch das Resilienzkonzept, mit dem sich Zander
(2008) im Hinblick auf Armutsprävention intensiv auseinandersetzt: Die Analyse
2 Es gibt keinen fachlichen Konsens darüber, wie Kinderarmut letztlich zu definieren sei. Ein Problem
dürfte sein, dass sich empirische Forschung und normative Interessen hier nur schwer trennen
lassen. Selbst für eine scheinbar objektiv-statistische Annäherung an das Phänomen Kinderarmut
über das zur Verfügung stehende (Familien-) Einkommen bedarf es der Normierung einer Grenze, ab
der Kinder und ihre Familien als arm gelten sollen (vgl. zu den verschiedenen Konzepten, Armut zu
definieren Chassé et al., 2010). Nach der EU-Armutsrisikogrenze gilt ein Haushalt als arm, wenn er
über weniger als 60% des mittleren bedarfsgewichteten Nettoeinkommens (Median) verfügen kann
(Holz, 2010a). Diese Grenze wird jedoch häufig auch niedriger angesetzt bei 50% des Äquivalenzeinkommens
(vgl. z.B. Bertram et al., 2010). Beisenherz (2005) unterscheidet zwischen strenger
Armut (unter 40% des Medianeinkommens [MEK]), armen (40-50% MEK) und armutsgefährdeten
(50-60% MEK) Haushalten. Im Kontext kommunaler Programme gilt als Armutsdefinition häufig
der Anspruch auf Sozialtransfers (nach SGB II und SGB XII, teilweise auch Kinderzuschlag oder
Wohngeld), so dass nach diesen Kriterien der Zugang zu spezifischen Angeboten und Vergünstigungen
geregelt wird.
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von Risiko- und Schutzfaktoren setzt sowohl beim Kind selbst, in seinem unmittelbaren
sozialen Umfeld (Familie/Ersatzfamilie) sowie in seinem weiteren sozialen
Umfeld (Nachbarschaft, Kita, Schule usw.) an.
Kindbezogene Armutsprävention reagiert nicht nur auf einzelne Defizite in der
Gegenwart, sondern entwickelt gleichzeitig eine Zielperspektive für die Zukunft,
um das Entstehen verfestigter Ausgrenzung zu verhindern. Ein Modell dafür ist
die »Lebensbiografische Präventionskette«, die als Vorreitermodell in der Stadt
Monheim initiiert wurde und alle Bildungseinrichtungen von der Krippe bis zur
Berufs(aus)bildung untereinander sowie mit weiterführenden Beratungsangeboten
vernetzt (Berg, 2010).
Nach Gintzel et al. (2008) können Ansätze von Kommunen im Umgang mit
Kinderarmut hinsichtlich ihrer kommunalpolitischen Zielsetzung und Reichweite
in vier verschiedene Typen unterschieden werden: (1) kommunalpolitische Gesamtstrategie,
in der alle Politikbereiche systematisch ineinander greifen in Hinblick
auf die Lebenslagen von Kindern; (2) direkte Verbesserung der materiellen
Situation der betroffenen Kinder (z.B. durch Kostenfreistellung für den ÖPNV,
kostenlose Nutzung kommunaler Einrichtungen etc., (anteilige) Übernahme von
Mitgliedsbeiträgen für Vereine, insbesondere Sport und musisch-kulturell; (3)
Förderung entlastender Projekte und Ansätze (Durchführung von Gesundheitsprojekten
in Kooperation mehrerer Institutionen und stadtteilvernetzt, Aufbau
zusätzlicher Förderangebote im Bereich Bildung, Herabsetzung der materiellen
Zugangsvoraussetzungen zu Bildungs- und Kulturangeboten); (4) Verbesserung der
sozialen Infrastruktur (Förderung sozialer Netzwerke mit dem Ziel, die Kontakte
der Menschen zu fördern und damit Ressourcen für arme Kinder zur Verfügung
zu stellen; Schaffung, Förderung, Professionalisierung dezentraler Beratungsangebote).
Die vier unterschiedlichen Strategien unterscheiden sich vor allem darin,
welche Ressourcen sie in welchem Umfang zur Verfügung stellen. Erfahrungen mit
dem sog. »Bildungs- und Teilhabepaket« der Bundesregierung kamen in der Studie
noch nicht zum Tragen, da die Erhebung vor der Einführung Anfang des Jahres
2011 stattfand. Allerdings umfassen die untersuchten kommunalen Programme
auch jene Angebote, zu denen in Armut lebende Kinder mit Hilfe des »Bildungsund
Teilhabepakets« leichter Zugang finden sollen: Mitgliedsbeiträge in den Bereichen
Sport, Spiel, Kultur und Geselligkeit; Unterricht in künstlerischen Fächern
und vergleichbare angeleitete Aktivitäten der kulturellen Bildung; Teilnahme an
Freizeiten (vgl. Apel et al., 2012).
Betrachtet man die unterschiedlichen kommunalen Handlungsansätze eher aus
dem Blick der Kinder und Jugendlichen, so kann man fragen, welche Handlungsspielräume
sich aus den jeweiligen Strategien für Kinder und Jugendliche konkret
ergeben. Chassé et al. (2010, mit Bezug auf Krieger et al., 1987) unterscheiden
aus der Kindperspektive zwischen fünf unterschiedlichen Bereichen: Einkommens-
und Versorgungsspielraum, Lern- und Erfahrungsspielraum, Kontakt- und
Kooperationsspielraum, Regenerations- und Mußespielraum, Dispositions- und
Entscheidungsspielraum.
Die Aktivierung kommunaler Ressourcen garantiert noch nicht, dass Kinder
befähigt werden, ihre Spielräume zu erweitern. Der kritische Blick auf Art und
Umfang der Ressourcen, welche eine Kommune willens und fähig ist einzusetzen,
gibt jedoch einen ersten wichtigen Hinweis darauf, ob ein kommunales Programm
gegen Kinderarmut überhaupt eine realistische Chance hat, wahrgenommen und
Kommunale
Strategien
gegen Kinderarmut
Handlungsspielräume
für Kinder
und Jugendliche
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Strukturen
der Hilfeleistung
Best-Practice-
Kriterien
Forschungsfrage
angenommen zu werden. Apel und Engels (2012) resümieren in ihrem Abschlussbericht
»Bildung und Teilhabe von Kindern und Jugendlichen im unteren Einkommensbereich«
neben vielen im Sinne des Gesetzgebers positiven Ergebnissen, dass
viele Leistungsberechtigte das »Bildungs- und Teilhabepaket« gar nicht kennen
bzw. zu dessen Nutzung einer Beratung bedürfen, welche im Rahmen einer solchen
anlassbezogenen Leistung gar nicht vorgesehen ist. Weil die Erreichbarkeit der
Zielgruppe in deren Lebenswelt immer eine große Herausforderung für Soziale
Arbeit darstellt (Thiersch, 2008), hatte unser Projekt von Anfang an die Zielrichtung,
keine einzelnen Maßnahmen oder Leistungen für in Armut lebende Kinder
und Jugendliche zu untersuchen, sondern solche kommunale Programme, welche
bei den Strukturen der Hilfeleistung selbst ansetzen.
2 Methode
Für die Suche nach Kommunen entlang der oben dargestellten Kriterien führten
wir zwei ausführliche Expertinnen-Interviews 3 . Die Auswertung der Interviews
ergänzt durch eine ausführliche Internet-Recherche ergab eine Auswahl von
Kommunen, die unsere »Best-Practice«-Kriterien erfüllten. Mit dieser theoriegeleiteten
Auswahl sollte erreicht werden, gerade solche Kommunen zu beforschen,
die nicht mit einfachen Antworten auf die komplexe Problematik Kinderarmut
reagieren, sondern möglichst vielschichtig und an der kindlichen Lebenswelt orientiert
handeln.
Die ausgewählten Kommunen legten ihre Anstrengungen gegen Kinderarmut als
breite kommunalpolitische Gesamtstrategie an – im Sinne von Kategorie (1) der
oben zitierten Kriterien von Gintzel et al. (2008). Ein ressortübergreifendes kommunales
Programm wurde in Augsburg, Nürnberg und Dortmund konzipiert. Wir
haben darüber hinaus zwei Kommunen einbezogen, die – im Sinne von Kategorie
(3) – innerhalb eines Ressorts einen Projektschwerpunkt setzen, ihre Maßnahmen
aber innerhalb dieses Schwerpunkts sehr breit anlegen (Schulsozialarbeit in Wiesbaden,
verbunden mit umfassenden Strategien zur Sicherung der Bildungsteilhabe
von sozial benachteiligten Kindern (vgl. Hock et al., 2010); »Bildungslandschaft«
in Mühlhausen/Thüringen, verbunden mit einem beginnenden übergreifenden
Vernetzungsprozess).
In Anlehnung an die Arbeiten von Zander zum Zusammenhang zwischen
Resilienzfaktoren und Kinderarmut (Zander, 2008; 2010) sollten sich möglichst
alle in die Studie einbezogenen Kommunen an folgenden (sozial)pädagogischen
Handlungsansätzen orientieren: direkte (sozial)pädagogische Arbeit mit Kindern
und Jugendlichen, die explizite Einbeziehung der Eltern und Familien sowie stadtteilbezogene
Vernetzungsarbeit. Als übergreifende Handlungsprinzipien waren
somit Sozialraumorientierung, Vernetzung der Akteure und Selbstbemächtigung
im Sinne von Empowerment relevante Kriterien (Gintzel et al., 2008).
Die vorliegende Studie stellt keine Evaluation dar, sondern setzt die grundsätzliche
(relative) Qualität der Ansätze im Sinne der eben beschriebenen Kriterien
bereits voraus. Die Forschungsfrage lautete: Wie schaffen es die Kommunen, über
einen längeren Zeitraum trotz knapper Finanzen und struktureller Zwänge um-
3 Wir danken Prof. Dr. Margarete Zander von der Fachhochschule Münster und Gerda Holz vom
Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik e.V. in Frankfurt a. M.
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fangreiche Programme gegen Kinderarmut umzusetzen und dabei Hilfe effektiver
zu gestalten?
Die Feldphase des Projekts dauerte vom Herbst 2009 bis zum Herbst 2010. Im
Zentrum der Erhebung stand die Durchführung leitfadengestützter qualitativer
Experteninterviews in Verbindung mit einem Besuch ausgewählter Einrichtungen
oder Initiativen der Kommune. In der Interviewführung wurden einzelne Elemente
narrativer Interviews einbezogen, insbesondere durch Beginn des Interviews mit
einer offenen Eingangsfrage. Die Interviews wurden unter anderem im Rahmen von
zwei zweitägigen Forschungswerkstätten interpretiert. Dabei ging es zum einen um
das Wissen und die Einschätzungen der Interviewpartner/innen und zum anderen
um dessen subjektive Bedeutung für das eigene Alltagshandeln, wie es vor allem
in der Verbindung von Erzählung und Argumentation offensichtlich wird. 4 Die
Interviewpartner/innen stammen aus Politik, Verwaltung und Sozialer Arbeit vor
Ort (z.B. Stadtverwaltung, Behörde, Schule, Kindertageseinrichtungen).
Bei einer Vielzahl von kommunalen Anstrengungen gegen Kinderarmut ist deren
Strategieansatz von außen kaum ersichtlich, geschweige denn dokumentiert. Diese
Kommunen entsprachen somit nicht unseren Auswahlkriterien. Im Verlauf unserer
Recherche wurde deutlich, dass die »Leuchttürme« schnell zu finden waren, dass
wir in unseren Recherchen immer wieder auf diejenigen Kommunen stießen, die
schon als besonders engagiert bekannt waren. Dazu zählt auch die bereits erwähnte
Stadt Monheim, die wir allerdings nicht in unsere Studie aufgenommen haben, weil
es zum Ansatz Monheims gegen Kinderarmut bereits umfangreiche Forschungsliteratur
gibt (vgl. Orosz, 2005; Holz, 2010b).
2.1 Skizze der ausgewählten Kommunen
Folgende kommunale Beispiele wurden in die
Studie einbezogen: Die Stadt Augsburg (ca.
268.000 Einwohnerinnen und Einwohner) hat
die 2005 anstehende Umstrukturierung des
Sozialamtes sowie die Initiative des damaligen
Sozialdezernenten für bürgerschaftliches Engagement
genutzt, um eine innovative Ausrichtung
und neue Vernetzungen in der Armutsprävention
auf den Weg zu bringen. Das Besondere am
Augsburger Modell ist, dass die Sozialbehörde
nicht nur mit sozialen Trägern kooperiert,
sondern in ihrer eigenen Herangehensweise
versucht, nachhaltig Armut zu verringern. Zu
diesem Zweck wurde von Amtsseite eine Reihe
von städtischen Projekten gegründet. Im »Sozialpatenprojekt«
unterstützen Ehrenamtliche
vor Ort in sogenannten Sozialregionen die Hilfebedürftigen
bei behördlichen Angelegenheiten
sowie im Umgang mit Schuldenproblemen. Das
Projekt »Kinderchancen« bietet in Kooperation
mit einem Förderverein unbürokratische finanzielle
Hilfen, die direkt Kindern und Jugendlichen
zugutekommen. Zielgruppe sind die Kinder
selbst, nicht die Bedarfsgemeinschaften als
Sozialgeldempfänger. Einen Schwerpunkt
bildet dabei die individuelle Förderung von
armen Kindern im sozio-kulturellen Bereich.
Neben der Finanzierung von Schulmaterial und
Nachhilfestunden werden (über die gesetzlich
geregelten Betreuungserfordernisse hinaus)
städtisch finanzierte Räume zur Verfügung gestellt,
in denen Kinder abseits ihres belasteten
familiären Umfeldes in Ruhe lernen können. Die
soziale Integration von armen Kindern wird vor
allem hinsichtlich der Möglichkeit gefördert, in
Vereinen Sport zu treiben und an musischen
Angeboten teil zu haben. Die Förderung reicht
von der Übernahme des Mitgliedsbeitrags bis
zur Erstausstattung mit Sportartikeln bzw. der
Finanzierung eines Musikinstruments. Ein neues
Modellprojekt »Kleine Hilfen« bietet praktische
Hilfe von Ehrenamtlichen im Alltag, etwa die
Reparatur eines kaputten Türscharniers. Damit
können oft weitaus höhere Folgekosten und
damit einhergehende soziale Problemlagen
vermieden werden. Alle Projekte sind direkt im
Amt für soziale Dienstleistungen angesiedelt
und werden dort koordiniert und betreut. Der
Qualitativer
Zugang
Augsburg
4 Wir danken Prof. Dr. Werner Schefold für die Durchführung zweier Forschungswerkstätten, in
deren Rahmen wir mit ihm gemeinsam das Interviewmaterial strukturiert und gleichberechtigt
interpretieren konnten.
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Dortmund
Nürnberg
Erfolg des Augsburger Programms zeigt sich
darin, dass Kinderarmut nicht nur verwaltet wird,
sondern unter breiter bürgerschaftlicher Beteiligung
Teilhabechancen teilweise kompensiert
werden können. Die Inanspruchnahme von Hilfe
im Rahmen des Projekts »Kinderchancen« durch
Betroffene stieg von 2005 bis 2007 um mehr als
das Doppelte. 5
Initialzündung in Dortmund (ca. 580.000
Einwohnerinnen und Einwohner) war die Entscheidung,
die Ergebnisse einer Studie zur
Sozialstruktur der Stadt öffentlich zu machen.
Diese Veröffentlichung sollte jedoch direkt mit
einem Maßnahmenplan von aufeinander abgestimmten
Aktivitäten zur Armutsprävention
verbunden werden. Im Zuge des »Aktionsplans
Soziale Stadt Dortmund« wurden ressortübergreifende
Kooperationen in der Stadtverwaltung
eingerichtet. Ein zentrales Ziel ist die Bekämpfung
der Kinderarmut, eine starke Betonung
liegt auf dem frühkindlichen Bildungsbereich.
Gemeinsam mit einer Grundschule wurde das
Projekt »Aufwachsen im sozialen Brennpunkt:
Kinderstube im Wohnblock« ins Leben gerufen.
Dieses soll gewährleisten, dass insbesondere
Kleinkinder mit Migrationshintergrund altersgemäße
Sprachkenntnisse erwerben und der
Übergang in Kindergarten und Grundschule
erleichtert wird. Durch ein spezielles Finanzierungsmodell
kann eine überdurchschnittliche
Tagesmutter-Kind-Relation von 1 zu 3 erreicht
werden. Die Eltern der Kinder werden persönlich
angesprochen, der nachbarschaftliche Kontakt
soll den rein behördlichen Kontakt ersetzen.
Neben den Tagesmutter-Einrichtungen im
Rahmen der »familienergänzenden Bildungseinrichtungen
in Dortmund« (FABIDO) finanziert
die Stadt auch kleinere Projekte in Kooperation
mit Schulen, etwa ein Schulfrühstück. Durch die
Verzahnung von Schule, Sozialhilfe, Jugendhilfe
und Stadtentwicklung wird es möglich, auch
unkonventionelle Projekte umzusetzen, etwa die
Erstellung eines »Angst-Atlas« unter Beteiligung
von Kindern und Jugendlichen. Dabei ging es um
die Wahrnehmung des öffentlichen Raums durch
die Kinder und Jugendlichen und Maßnahmen für
deren subjektive und objektive Sicherheit. Die
Stadt ist in »Aktionsräume« eingeteilt, in denen
Kinder, Jugendliche und Eltern mit weiteren
Projekten angesprochen werden. Bürgerbeteiligung
spielt eine wichtige Rolle. Der Erfolg des
Dortmunder Programms zeigt sich zum Beispiel
in der Beteiligung schwer zu erreichender Zielgruppen
(z.B. Eltern mit Migrationshintergrund).
In diesem Zusammenhang ist auch der aktuelle
Ausbau von Kindertageseinrichtungen zu Familienzentren
zu sehen. Ein weiterer Erfolg besteht
in den verbesserten Übergängen von armen
Kindern in weiterführende Bildungseinrichtungen
und in der starken bürgerschaftlichen und
institutionellen Beteiligung. 6
Nürnberg (ca. 503.000 Einwohnerinnen und
Einwohner) hat ein integriertes Gesamtkonzept
mit dem Ziel der »Verbesserung von Kinderchancen
und Verringerung der Kinder- und
Familienarmut« entwickelt. Als übergreifende
Aufgaben hat sich die Stadt zum Ziel gesetzt,
die Infrastruktur auszubauen (von den Frühen
Hilfen über Kitas bis zur Familienbildung) und
die qualifizierte Erwerbstätigkeit für Eltern zu
fördern. Handlungsfelder sind außerdem die
Initiative »Jedem Kind eine helfende Hand«
mittels Hilfen zur Erziehung und ehrenamtlicher
Patenschaften sowie innovative Hilfeangebote
wie »Stadtteilmütter«. Die Maßnahmen gegen
Kinderarmut werden darüber hinaus verstanden
als Förderung der demokratischen Teilhabe von
Kindern, der Stärkung ihrer Fähigkeiten und ihres
Empfindens von Selbstwirksamkeit. So gibt es
etwa im sozial benachteiligten Stadtteil Gibitzenhof
einen Stadtteilladen, der eng vernetzt
mit Vermietern, Kinder- und Jugendeinrichtungen
kooperiert. Eine Mitarbeiterin des Jugendamtes
ist vor Ort tätig und organisiert Unterstützung
eher als Nachbarschaftshilfe denn als behördliche
Hilfe. Der Stadtteilladen fungiert sowohl
als Büro als auch als Ort für Familienfeiern und
Kochkurse. Es besteht eine enge Verzahnung
mit einer »Lern- und Spielstube«, in der Kinder
unterschiedlichen Alters betreut werden. Die
Einrichtung bietet Ganztagsbetreuung für die
Kleinen und Nachmittagsbetreuung für Schulkinder,
um jenseits beengter und belasteter
Wohnverhältnisse einen Raum für Lernen und
Spielen zu ermöglichen. Die Kinder können in der
Einrichtung essen. Die Beteiligung der Eltern ist
hoch, die Schwelle zur Herstellung von Kontakt
zum Jugendamt ist im Bedarfsfall niedrig. Auch
in anderen sozial benachteiligten Stadtteilen
steht die Verzahnung von Hilfe mit den Familien
im Vordergrund. Schulen und Kindertageseinrichtungen
wurden deshalb schrittweise zu
Familienzentren ausgebaut. Beispielsweise
werden in einer Kindertageseinrichtung Mitar-
5 Vgl. den »2. Bericht über das Projekt Kinderchancen der Stadt Augsburg« aus dem Jahr 2008 unter
http://www.armutspraevention.augsburg.de.
6 Vgl. »Gremienbericht_’Aktionsplan_Soziale Stadt’ Stand_Maerz 2011« unter http://www.dortmund.
de/de/rathaus_und_buergerservice/lokalpolitik/aktionsplan_soziale_stadt/startseite_aktionsplan/index.html
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beiter behördlicher Dienststellen eingeladen,
eine Kinderärztin hält Sprechstunde ab oder
eine Realschullehrerin bietet einen Deutschkurs
an bei Kaffee und Kuchen. Die aktive Beteiligung
und niedrigschwellige Unterstützung wird stark
betont. Die institutionelle Verzahnung von
Jugendhilfe, Sozialhilfe und Bildung zeigt sich
auch in personellen Überschneidungen. So leitet
eine langjährige Mitarbeiterin des Jugendamtes
nun vor Ort ein solches Familienzentrum, was im
Bedarfsfall kurze Wege zu behördlichen Stellen
ermöglicht. Als Erfolg des Nürnberger Programms
kann gelten, dass die Sozialen Dienste die
betroffenen Kinder und deren Eltern viel besser
erreichen. Dass Eltern unter diesen Bedingungen
Hilfen für ihre Kinder verstärkt annehmen, konnte
in einer Studie für Nürnberg gezeigt werden. 7
Mühlhausen (in Thüringen, ca. 36.000 Einwohnerinnen
und Einwohner) ist dabei, eine
eigene Gesamtstrategie gegen Kinderarmut zu
entwickeln. Die relative Wirtschaftsschwäche der
Region führt zu einer erhöhten Armutsquote bei
Kindern und Jugendlichen und trägt außerdem
zu einer hohen Abwanderungsrate bei. Bislang
war das Hilfesystem zur Bekämpfung von Kinderarmut
in Mühlhausen noch wenig vernetzt:
Die Maßnahmen waren auf unterschiedliche
Träger verteilt, ohne dass eine gemeinsame
kommunale Strategie für die Prävention bzw.
Bekämpfung von Kinderarmut bestand. Dies hat
die Kommune erkannt und sich dem Thüringer
Bildungsmodell »Neue Lernkultur in Kommunen«
(nelecom) angeschlossen. Ein Netzwerk aus
haupt- und ehrenamtlichen Akteurinnen und
Akteuren wurde ins Leben gerufen, das den
Informationsaustausch fördern, Lücken in der
Angebotsstruktur aufspüren und entsprechende
Strategien und Maßnahmen planen will: »Mühlhäuser
Netzwerk zur Kinderarmutsprävention«.
Generelles Ziel ist die Bereitstellung vernetzter
und bedarfsorientierter Hilfen. Zugrunde liegt ein
explizit als solches benanntes »Lebenswelten-
Konzept«. So werden etwa beim Bildungswerk
der Thüringischen Wirtschaft in Armut lebende
Eltern nicht nur arbeitsmarktbezogen, sondern
auch gezielt in ihren Handlungskompetenzen
mit Blick auf ihre Kinder unterstützt. Das umfasst
haushaltsbezogene Alltagskompetenzen ebenso
wie die kreative Erweiterung kindgerechter
Spielideen. In diesem Rahmen finden auch mit
den Kindern gemeinsame Veranstaltungen und
Festivitäten statt. Im Rahmen von Freiwilligen-
Projekten (»Brückenbauer«) und unter dem Dach
eines Mehrgenerationenhauses werden gezielt
Angebote für benachteiligte Kinder und Jugendliche
organisiert. Der Erfolg des Mühlheimer
Programms kann mittlerweile auch aus den Evaluationsergebnissen
bezüglich »nelecom« abgelesen
werden. Demnach können benachteiligte
Kinder und Jugendliche kommunale Ressourcen
besser nutzen und für ihre eigene z.B. schulische
Entwicklung positiver nutzen. 8
Die Stadt Wiesbaden (ca. 277.000 Einwohnerinnen
und Einwohner) verfügt über ein Amt für
Soziale Arbeit, in dem sowohl Jugend- als auch
Sozialhilfe angesiedelt sind und eng kooperieren.
Wiesbaden ist auch Optionskommune 9 und
ermöglicht damit eine enge Kopplung der Bereiche
»Grundsicherung« und »Kinder- und Jugendhilfe«.
Diese Koppelung führt zu einem hohen
Bewusstsein für das Thema Kinderarmut. Ein
Ziel des Amtes ist eine bessere Ausbildung der
nachwachsenden Generation, damit diese nicht
in der Armut bleibt oder in sie hineinrutscht. Aus
diesem Grund liegt der Fokus seit über zehn
Jahren auf dem Übergang von Schule zu Beruf
und wird jetzt erweitert auf das Thema Frühe
Förderung und Chancen der Bildungsteilhabe.
Der gelungene Übergang von der Schule in den
Beruf wird durch eine gut etablierte Vernetzung
zwischen Hauptschulen und Schulsozialarbeit
unterstützt. Schulsozialarbeit wird hier nicht
als eine Maßnahme unter vielen verstanden, die
neben der Schule her angeboten wird, sondern
sie soll alle Schülerinnen und Schüler erreichen.
Da sie konzeptionell in den Schulalltag integriert
wurde, ist sie zum festen Bestandteil der Schulentwicklung
geworden. Als ein wichtiges Instrument
der Schulsozialarbeit ist das Kompetenz-
Entwicklungs-Programm (KEP) entstanden. Ziel
ist die Erlangung der Hauptschulreife und der
Übergang in eine Ausbildung oder eine andere
passende zielführende Maßnahme nach dem
Verlassen der Schule. Im Rahmen von KEP wurde
zum Beispiel in den 7. Klassen der Hauptschulen
ein Fokus auf soziales Lernen gesetzt. Es gibt
ehrenamtliche »Integrationslotsen«, die bei
schwierigen Gesprächen helfen. Außerdem
wurden »Übergabekonferenzen« eingerichtet,
um die Jugendlichen kontinuierlich zu betreuen
Wiesbaden
Mülhausen
7 Vgl. die Studie von Werner Wüstendörfer im Auftrag der Stadt Nürnberg: http://www.nuernberg.
de/imperia/md/sozialreferat/dokumente/befragung_nuernberg_pass.pdf
8 Vgl. http://www2.uni-jena.de/svw/devpsy/projectw/nele.html, auch in: Weichold, K. et al. (2007).
Positive Jugendentwicklung und Prävention. In B. Röhrle (Hrsg.), Prävention und Gesundheitsförderung
für Kinder und Jugendliche (S. 103-126). Tübingen
9 Eine Optionskommune übernimmt freiwillig den Bereich des SGB II von der Bundesagentur für
Arbeit und ist somit auch für die Auszahlung des Arbeitslosengeldes II zuständig.
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beim Übergang zwischen Bildung und Beruf.
Der Erfolg des Wiesbadener Programms zeigt
sich vor allem in erhöhten Schulabschluss- und
Ausbildungsquoten. Es ist Teil der Initiative
»Kompetenzagenturen« des Bundesministeriums
für Familie, Frauen und Jugend, für die eine
umfangreiche Dokumentation vorliegt. 10
3 Kommunale Strategien gegen Kinderarmut
Die Analyse der untersuchten Modelle zeigt eine Reihe von Ansatzpunkten,
Ressourcen und Handlungsstrategien, die für die erfolgreiche Umsetzung eines
kommunalen Programms gegen Kinderarmut bedeutsam sind. Im Folgenden
werden vier Aspekte genauer in den Blick genommen: (1) die Anfangsphase einer
kommunalen Initiative, (2) die Bedeutung von Öffentlichkeit und Beteiligung, (3)
die Ziele und (4) die strukturelle Absicherung der Nachhaltigkeit des Programms.
Zu diesen Aspekten werden erfolgreiche Strategien der Kommunen thesenartig
formuliert. Zentrales Ziel der Kommunen war die Erweiterung von Handlungsspielräumen
für Politik, Verwaltung und soziale Einrichtungen, um möglichst effektive
Handlungsstrategien im Umgang mit Kinderarmut zu entwickeln.
3.1 Wie kommt ein Programm gegen Kinderarmut ins Rollen?
Entscheidungsmacht
Auch wenn die konkreten Anlässe und Gelegenheiten, aus denen die kommunalen
Initiativen gegen Kinderarmut entstehen, ganz unterschiedlich sind, so zeigen sich
doch einige Gemeinsamkeiten in der Startphase der Programme.
These 1: Kommunale Programme gegen Kinderarmut brauchen die Initiative von
bereits engagierten Akteurinnen und Akteuren und daran anknüpfend die Macht,
Entscheidungen zu treffen.
Damit überhaupt ein Programm gegen Kinderarmut entsteht, muss jemand
die Initiative ergreifen. Die initiierenden Akteurinnen und Akteure können aus
verschiedenen Bereichen kommen: aus Politik oder Verwaltung, aus Kindertageseinrichtungen,
Schule oder Sozialarbeit, aus Wirtschaft oder Wissenschaft. Damit
ihre Ideen umgesetzt werden, brauchen sie allerdings Einflussmöglichkeiten. Falls
sie darüber nicht selbst verfügen, müssen sie andere Akteurinnen und Akteure mit
Entscheidungsmacht für die Sache gewinnen. Die Initiative engagierter Akteurinnen
und Akteure wird also nur dann zur Ressource, wenn sie Entscheidungsmacht
und Einflussmöglichkeiten gewinnt.
Also, man muss bloß den Willen aufbringen, und
man muss zum Beispiel eine Politikerin oder
einen Politiker finden, das war zum Beispiel für
diese Stadt der damalige Sozialdezernent. Der
hat die Initialzündung gegeben und hatte dann
das Glück, dass er einen Partner gefunden hat
hier in dem System, der gesagt hat: »O.K., da
machen wir mit!«, und darum stehen wir jetzt
da, wo wir jetzt sind.
Das Thema Kinderarmut ist in der Regel nicht neu in der Kommune – wenn
auch nicht immer im öffentlichen Fokus und nicht immer zielgerichtet bearbeitet
hinsichtlich konkreter Maßnahmen. Die explizite programmatische Ausrichtung
der Kommune auf ein Konzept gegen Kinderarmut setzt immer bereits an einer
Vorgeschichte an.
10 Vgl. http://kompetenzagenturen.inbas.com/download.html
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These 2: Ein kommunales Programm gegen Kinderarmut kann leichter initiiert
werden, wenn an bestehende Erfahrungen angeknüpft wird und vorhandene fachliche
und strukturelle Ressourcen genutzt werden.
Eine wichtige Frage in der Anfangsphase ist also: An welchen bestehenden
Vernetzungen, Initiativen oder Projekten können wir anknüpfen? Es zeigte sich
in der Studie, dass die meisten Kommunen erfolgreich an bestehende Bündnisse
oder Kooperationen anknüpfen konnten. In der Stadt Nürnberg entstand die
strategische Beschäftigung mit dem Thema Kinderarmut z. B. im Kontext des seit
einigen Jahren bestehenden »Lokalen Bündnisses für Familie«. Aber auch personelle
Veränderungen in Politik oder Verwaltung können entscheidende Anstöße
geben, wie dies z. B. in Augsburg durch den neu gewählten Sozialdezernenten der
Fall war, der die Armutslagen in einer an sich als eher wohlhabend geltenden Kommune
kritisch in den Blick nahm und Anstöße für ein umfassendes Konzept gab.
Anknüpfungspunkte können auch politische Programmatiken oder übergreifende
kommunalpolitische Ziele sein, die parteiübergreifend Konsens finden oder aber
durch einen Politikwechsel neu entstehen.
Die Gestaltung der Strukturen in der Verwaltung erweist sich in den Kommunen
als entscheidende Unterstützung für die Umsetzung eines Programms gegen
Kinderarmut. Strukturelle Veränderungen können es erleichtern, das Thema Kinderarmut
in seiner weitgreifenden Komplexität politisch sowie verwaltungsintern
zu thematisieren und koordiniert zu bearbeiten. Hilfreich sind darüber hinaus
Erfahrungen und Wissenstransfer aus thematisch ähnlich gelagerten Modellprojekten.
Den entscheidenden Anstoß können schließlich auch aktuelle Daten der
Sozialstatistik geben.
Erfahrung
Wenn eine Kommune Armut hat, dann existiert
das seit langer Zeit und es existiert auch schon
seit längerer Zeit ein Umgang mit diesem Problem.
Wie sollen die dann anfangen? Also bei
uns war es einfach ganz schön, dass wir einen
konkreten Anlass hatten durch unsere Sozialberichterstattung
und damit sagen konnten, jetzt
machen wir weiter, jetzt gucken wir mal, ob wir
die richtigen Schwerpunkte haben.
3.2 Welche Rolle spielen Öffentlichkeit und Beteiligung?
Eine Kommune, die bereit ist, sich mit dem Thema Kinderarmut intensiver auseinanderzusetzen
und für ihre Gegebenheiten passende Konzepte zu entwickeln,
muss sich dem Thema auch in der Öffentlichkeit stellen.
These 3: Ein entscheidender erster Schritt besteht darin, das Thema Kinderarmut
öffentlich zu machen.
Mehrere Kommunen berichteten, dass im Hinblick auf Öffentlichkeit eine
wichtige Grundsatzentscheidung getroffen wurde: Teilweise nach einigem Zögern
beschlossen sie, mit dem Thema Armut offen umzugehen, vorliegende Ergebnisse
der Sozialberichterstattung zu veröffentlichen und diese zur Diskussion zu stellen.
Dies ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die Bürgerinnen und Bürger ebenso
wie Institutionen ein kommunales Programm gegen Kinderarmut mittragen. Im
Hinblick auf den öffentlichen Umgang mit dem Thema besteht oft die Befürchtung,
dass die Kommune mit ihren Zahlen zur Verbreitung von Arbeitslosigkeit,
Familien im Sozialtransfer und damit zusammenhängend Kinderarmut »schlecht
dasteht«. Um eine aktive Strategie zu entwickeln, ist Öffentlichkeit jedoch eine
wichtige Voraussetzung. Das Thema muss auf die Tagesordnung der städtischen
Transparenz
437

np
5/2012 Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
Beteiligung
Gremien, von Verbänden und Parteien. Die Berichterstattung in den lokalen Medien
ist eine wichtige Voraussetzung, um auch das Engagement ehrenamtlicher
Kräfte zu motivieren.
Für die Entwicklung eines Gesamtkonzepts gegen Kinderarmut spielt die Beteiligung
der in diesem Feld handelnden Akteurinnen und Akteure eine entscheidende
Rolle.
These 4: Ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Umsetzung kommunaler Programme
gegen Kinderarmut ist die Beteiligung der relevanten Akteurinnen und Akteure.
Da Vernetzung und Kooperation, gegenseitige Information und die Nutzung von
Synergieeffekten entscheidende Handlungsformen sind, ist es sinnvoll, wenn alle
relevanten Träger, Organisationen und Initiativen vor Ort in den Prozess eingebunden
werden. In Zeiten knapper kommunaler Kassen ist dies umso wichtiger, da die
relevanten Akteure und Akteurinnen (berechtigte) Angst vor dem Entzug eines
Teils ihrer Ressourcen haben könnten und auf diese Weise den Prozess blockieren
könnten. Ein wichtiger Schritt in der Anfangsphase besteht deshalb darin, sich zu
vergegenwärtigen, welche Akteure vor Ort in dem Handlungsfeld aktiv sind und wie
sie eingebunden werden können. Häufig bestehen bereits Vernetzungen zwischen
Trägern der Kinder- und Jugendhilfe, während Kooperationen mit der Schule, der
Agentur für Arbeit und der ARGE oder auch zwischen verschiedenen Bereichen
der Kommunalverwaltung erst konstituiert werden müssen. In Mühlhausen gelang
es z. B., die gesamte Spannbreite der kommunalen Akteure von Beginn an in den
Prozess einzubinden, wobei neben den Jugendhilfeträgern auch kleinere Projekte
und Initiativen sowie bestehende Bündnisse, Kindertageseinrichtungen und die
Schulverwaltung, die politische Ebene sowie die Arbeitsvermittlung beteiligt sind.
In diesem Anfangsprozess der Vernetzung und Programmentwicklung kann eine
externe Moderation hilfreich sein, um die Rolle jedes Akteurs zu klären und die
unterschiedlichen Anliegen zu einem gemeinsamen Konzept zu bündeln.
Erfolg versprechend für die Entwicklung eines kommunalen Programms und erst
recht für dessen Umsetzung ist jedoch nicht nur die Beteiligung der Fachkräfte,
sondern auch die Beteiligung der Bürgerschaft sowie gerade auch der Kinder und
Jugendlichen. Intensive Bürgerbeteiligung braucht für die Durchführung sowie für
die Vor- und Nachbereitung finanzielle und personelle Ressourcen. Aus der Reihe
unserer Beispiele hatte vor allem die Stadt Dortmund an dieser Stelle investiert
und damit gute Ergebnisse erzielt: Auf den Bürgerversammlungen in den jeweiligen
Aktionsräumen fanden sich viele Bürgerinnen und Bürger, die die Initiative
aktiv unterstützen wollten, so dass es zum Beispiel mit den Kirchengemeinden zu
konkreten Kooperationen kam.
Wir haben dann dementsprechend eine Bürgerbeteiligung
organisiert, auf der diskutiert, eingeschätzt
und Projektideen entwickelt wurden.
Ja, das war eigentlich sehr erfolgreich. Das hat
uns selbst so überrascht. Also bei der Auftaktveranstaltung
im Rathaus waren über 600 Leute,
damit hatten wir nicht gerechnet. Da sind dann
auch sehr vielfältige Ideen herausgekommen,
bei denen man im ersten Moment denkt: Wie
passt das denn alles zusammen? Aber vor Ort
passte das sehr gut und dementsprechend hat
das etwas gebracht.
In Dortmund zeigte sich jedoch auch, dass mit Methoden wie Bürgerversammlungen,
auch wenn sie direkt im Stadtteil stattfinden, vor allem engagierte und
aktive Bürgerinnen und Bürger erreicht werden, weniger jedoch die Zielgruppen
der Programme. Diese lassen sich leichter z. B. über die Kindertageseinrichtungen,
Familienzentren oder die Schulen erreichen, wenn es entsprechend niedrigschwellige
Angebote gibt. Für die Einbindung der Kinder und Jugendlichen selbst ist ein
438

Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
np
5/2012
partizipatives Konzept in den Institutionen unterstützend; darüber hinaus gibt es
vielfältige methodische Ansätze gerade auch für den kommunalen Bereich (z. B.
Stadtteilerkundungen, Projekte zur Gestaltung von Freiräumen etc.). 11
3.3 Welche Ziele verfolgt ein kommunales Programm gegen Kinderarmut?
Kinderarmut kann in der politischen Debatte unterschiedlich thematisiert werden.
Um das Thema im politischen Diskurs ausreichend zu etablieren, bedarf es einer
konkreten Aussage darüber, was unter Kinderarmut verstanden wird und welche
politischen Ziele gesetzt werden sollen. Neben übergreifenden politischen Zielen
wie z. B. der Verringerung von Einkommensarmut, der Förderung des sozialen
Friedens, gesellschaftlicher Integration oder einer kinder- und familiengerechten
Kommune gilt es, konkrete Ziele zu definieren, die auf der kommunalen Ebene
Erfolg versprechend angepackt werden können.
These 5: Für die Konzeption eines kommunalen Programms gegen Kinderarmut
ist die Formulierung konkreter politischer Ziele und spezifischer Handlungsschwerpunkte
sinnvoll.
Für die Formulierung konkreter Ziele ist es im ersten Schritt nötig, sich darüber
zu verständigen, welche Auswirkungen von Armutslagen auf Kinder, Jugendliche
und ihre Familien den Fachkräften in der Praxis begegnen (z. B. Sprachschwierigkeiten
im Kindergartenalter, Abmeldung vom Mittagessen in der Schule), über
die Sozialstatistik deutlich werden (z. B. vermehrte gesundheitliche Probleme)
oder aus grundsätzlichen, auch theoretisch fundierten Überlegungen heraus als
wichtig erachtet werden (z. B. die Förderung früher Bildung, Elternarbeit). Es gilt
also, sich mit den Fragen zu beschäftigen: Wie wird Armut in unserer Kommune
sichtbar und was sind die grundlegenden bzw. besonders drängenden Probleme,
auf die reagiert werden soll?
Was verstehen wir eigentlich unter Kinderarmut?
Da kann man ja verschiedene Definitionen
zugrunde legen. Also die Einkommenssituation
oder die soziale Integration. Für uns ist dieser
zweite Begriff der sozialen Integration oder Inklusion
handlungsleitend. Und zwar aus dem ganz
einfachen Grund, weil wir auf den ersten Bereich,
also die Hartz-IV-Sätze beispielsweise oder die
Renten, als Kommune sowieso kaum Einfluss
haben. Unsere Handlungsstärken sind in dem
anderen Bereich, also indem man Kinderstuben 12
macht, indem man Schulen stärkt, indem man
Nachbarschaftszentren organisiert.
Für zielführendes Handeln vor Ort in den Sozialräumen ist die Formulierung spezifischer
Handlungsschwerpunkte, abgeleitet aus den politischen Zielen, die ideale
Voraussetzung. Auf diese Weise können die übergeordneten politischen Ziele des
Programms gegen Kinderarmut auf konkrete Ziele vor Ort heruntergebrochen und
somit leichter realisiert werden. Die politischen Handlungsschwerpunkte können
die übergeordneten Ziele, die Zielgruppen, die Orte, die Maßnahmen und die
Zuständigkeiten konkret benennen: In welcher Weise ist z. B. eine direkte Arbeit
mit Kindern vorgesehen, die Einbeziehung der Eltern, eine stadtteilbezogene
Vernetzung? So wurde z. B. in Wiesbaden die bereits gut etablierte Zusammenarbeit
zwischen Schulen und der Schulsozialarbeit systematisch weiterentwickelt
Umsetzbarkeit
11 Vgl. dazu auch das Themenheft 1 »beteiligen!« (Download unter www.kindergerechtes-deutschland.
de)
12 Die »Kinderstube« ist eine Einrichtung im sozialen Brennpunkt zur Frühförderung von Kindern im
Alter von zwei bis vier Jahren, vgl. dazu www.fabido.dortmund.de
439

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5/2012 Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
in Richtung auf eine gezielte Förderung der Jugendlichen bereits zwei Jahre
vor dem Übergang in die Ausbildung im Rahmen des sogenannten Kompetenz-
Entwicklungs-Programms und die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft weiter
ausgebaut.
3.4 Welche Strukturen stützen ein kommunales Programm gegen Kinderarmut,
damit es nachhaltig wirken kann?
Tragfähigkeit
Innovation
Nachhaltigkeit
Ein kommunales Programm gegen Kinderarmut kommt nur zustande, wenn sich
die Kommune förmlich dazu bekennt. Nur wenn der politische Wille in verbindliche
Beschlüsse mündet, können öffentliche Mittel in Form von personellen und
finanziellen Ressourcen für das Programm eingesetzt werden.
These 6: Ein kommunales Programm gegen Kinderarmut sollte von tragfähigen
Beschlüssen des Stadt- oder Gemeinderates gestützt werden.
Erst tragfähige kommunale Beschlüsse machen aus einem Bündel von Maßnahmen
ein »Programm«, das nicht nur Ziele für die Kommune formuliert, sondern
auch kommunale Ressourcen für deren Erreichen bereitstellen kann. Je mehr ein
kommunales Programm gegen Kinderarmut auf konkrete Beschlüsse von Verwaltung
und Politik aufsetzen kann, umso leichter kann es strukturelle Spielräume
vor allem für ein flexibles und zielgerichtetes Verwaltungshandeln ausschöpfen.
Kommunale Beschlüsse können verhindern, dass die Maßnahmen versickern bzw.
früh an Verwaltungsvorschriften oder politischen Interessenkonflikten scheitern.
Die Kommunen der Studie zeichnen sich dadurch aus, dass sie ihrem kommunalen
Programm gegen Kinderarmut konkrete Beschlüsse zugrunde gelegt haben.
Dies ermöglichte z. B. die Reorganisation des Sozialamtes in Augsburg oder die
Zusammenlegung einzelner Verwaltungsbudgets in ein gemeinsames Budget in
Dortmund.
These 7: Ein Erfolgsfaktor für die Umsetzung kommunaler Programme gegen
Kinderarmut ist die Nutzung von strukturellen Spielräumen im Verwaltungshandeln,
vor allem hinsichtlich der Finanzierungsstrukturen.
Die Möglichkeit von gezielten Umstrukturierungen in Politik und Verwaltung
stellt eine zentrale Ressource dar für die Realisierung kommunaler Programme.
Finanzielle Umschichtungen, bspw. in ein zentrales ressortübergreifendes Programmbudget,
können die Umsetzung erheblich vereinfachen. Darüber hinaus
spielen unterstützende Rahmenbedingungen vor Ort (bspw. die Ausstattung von
Bürger- oder Aktionsbüros) eine wichtige Rolle.
These 8: Programme gegen Kinderarmut erhalten durch nachhaltige strukturelle
Veränderungen beständige Anreize für langfristige Wirksamkeit.
Die Umsetzbarkeit eines kommunalen Programms gegen Kinderarmut scheint
insbesondere abhängig von der Eindeutigkeit fachlicher Zuständigkeiten, von
personellen Kapazitäten und der Federführung des Programms durch eine entscheidungsbefugte
Person (z.B. Oberbürgermeisterin oder Oberbürgermeister,
Sozialdezernentin oder Sozialdezernent). Für die längerfristige Sicherung der
Handlungsfähigkeit spielen beständige Anreize eine wesentliche Rolle. Hier ist
noch einmal zu betonen, dass als nachhaltig wirkende Ressourcen nicht nur direkte
finanzielle oder personelle Mittel wirken, sondern auch strukturelle Veränderungen,
wie die Kooperation von Verwaltungsbereichen, die Absicherung von Vernetzungen
zum Beispiel durch ein Steuerungsgremium sowie die Verankerung von freiwilligem
Engagement und Beteiligung.
440

Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
np
5/2012
4 Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
Die vorgestellten Thesen zeigen, dass zur Realisierung eines kommunalen Programms
gegen Kinderarmut eine Vielzahl von Ressourcen zur Verfügung steht,
die weitgehend kostengünstig oder kostenneutral genutzt werden können. Wenn
Verwaltungsstrukturen anders gestaltet, neue Kooperationen aufgenommen oder
der Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern gesucht wird, sind die Probleme
oft weniger finanzieller Art, sondern eher in Vorbehalten, Befürchtungen oder
ablehnenden Haltungen begründet. Zu den kommunalen Ressourcen gegen Kinderarmut
gehören zum einen durch Politik und Verwaltung zur Verfügung gestellte
Ressourcen (z.B. Finanzmittel und Personal), zum anderen alle übrigen förderlichen
Umstände, welche die Umsetzung der Strategien gegen Kinderarmut maßgeblich
erleichtern (z.B. das Engagement bestimmter Personen).
In Zusammenfassung unserer acht Thesen können diese Ressourcen und die
Möglichkeiten ihrer Aktivierung in folgendem Schema auf den Punkt gebracht
werden:
Zusammenfassung: Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
Ressourcen Möglichkeiten der Ressourcenaktivierung
der Kommunen für die Kommune
Entscheidungsmacht Akteure und Akteurinnen mit Entscheidungsmacht ausstatten
Erfahrung
An bestehenden Erfahrungen und Strukturen anknüpfen
Transparenz Öffentlichkeit herstellen
Beteiligung
Alle Akteure vernetzen
Umsetzbarkeit Ziele konkret formulieren
Tragfähigkeit Beschlüsse bindend fassen
Innovation
Strukturelle Spielräume nutzen
Nachhaltigkeit Absicherung neuer Strukturen und Vernetzungen
Kostenneutrale
Ressourcen
Kommunen können prinzipiell sehr unterschiedliche Programme gegen Kinderarmut
entwerfen – in der Reichweite ihres Vorgehens und in der Bezugnahme
auf die Lebensbereiche von Kindern und Jugendlichen in Armut. In Betrachtung
der kommunalen Ressourcen fällt auf, dass es weniger eine einzelne Ressource
ist, welche aufwändig von einer Kommune zum Einsatz gebracht worden wäre,
um ein Programm gegen Kinderarmut erfolgreich zu implementieren. Vielmehr
scheinen es die Kommunen vermieden zu haben, das Armutsthema mit einem
»Mehr Desselben« (Watzlawick) anzugehen. Sie fanden einen Ressourcenmix,
der dem komplexen Problem Kinderarmut in ihrer Kommune gerecht werden
konnte.
Die Kommunen konnten als Erfolgsindikatoren kaum Zahlen nennen, die auf
die Effizienz ihrer Bemühungen Rückschlüsse zulassen. Sie weigerten sich sogar,
als Ziel ihrer Maßnahmen die Senkung von Kinderarmut gelten zu lassen. Dafür
betonten sie die Bedeutung der Effektivität ihrer Vorhaben im Sinne einer
Kompensation von Armutsfolgen: Vermehrte Integration der Zielgruppen durch
Beteiligung von Bürgerinnen und Bürger (Dortmund, Augsburg, Mühlhausen);
vermehrte Teilhabechancen durch Steigerung von Übergangsquoten (Dortmund,
Wiesbaden); Empowerment durch »Lustgewinn« und dadurch, dass »Leute nicht
aus der Wohnung geworfen werden« (Augsburg); Indvidualisierung durch zuge-
Ressourcenmix
441

np
5/2012 Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
schnittene Hilfeleistungen (Nürnberg, Augsburg, Mühlhausen). Den Kommunen
scheint es vor allem gelungen zu sein, Gelegenheitsstrukturen zu schaffen, innerhalb
deren Hilfen besser greifen können.
Koordiniertes
Handeln
Ziel dieses Beitrags war es, verantwortlichen Akteurinnen und Akteuren in Politik,
Verwaltung und Sozialer Arbeit zu zeigen, dass Ressourcen für einen sinnvollen
Umgang mit Kinderarmut auch ohne große zusätzliche Finanzbudgets aktiviert
werden können.
Die Ergebnisse der Studie machen deutlich, dass Kommunen in der Bekämpfung
der Folgen von Kinderarmut zielgerichtet und effektiv handeln können. Trotz
begrenzter finanzieller Ressourcen haben die untersuchten Kommunen vielfältige
Lösungen gefunden, um Kindern und Jugendlichen mehr soziale Teilhabe und
persönliche Entwicklung zu ermöglichen. Dazu gehört der Mut, die Auswirkungen
von Kinder- und Jugendarmut in den Blick zu nehmen und nicht zu verdrängen, die
Lebenslagen in ihren unterschiedlichen Facetten wahrzunehmen und die Thematik
öffentlich zu machen. Die Erfahrung zeigt, dass der Wille zu einem koordinierten
Handeln auf Seiten von Politik und Verwaltung nicht nur den Einsatz von Fachkräften,
sondern auch Engagement aus der Bürgerschaft hervorruft. Beteiligung
gerade auch der Erwachsenen, Kinder und Jugendlichen, an die sich die Programme
richten, erhöht die Bereitschaft zu Eigenaktivität und die Erfahrung von Selbstwirksamkeit
in der eigenen Lebensgestaltung.
Dabei können die Kommunen prinzipiell sehr unterschiedliche Programme gegen
Kinderarmut entwerfen – in der Auswahl von Themen und in der Bezugnahme
auf die unterschiedlichen Lebensbereiche von Kindern und Jugendlichen. Um
auf das komplexe Bedingungsgefüge benachteiligter Lebenslagen einzuwirken,
müssen sie die Vielfalt der einsetzbaren Ressourcen zusammenführen und für
ihre Ziele nutzen. Kinderarmut ist eine politische Querschnittsaufgabe (Merten,
2001). Programme gegen Kinderarmut müssen langfristig angelegt werden, um
nachhaltig zu wirken. Sie brauchen tragfähige kommunalpolitische Beschlusslagen
und ausreichende Ressourcen. Kommunen eröffnen dann am wirkungsvollsten
Kindern in Armut neue Spielräume, wenn ihre konkreten Strategien vor Ort mit
einer gezielten Ressourcenaktivierung und Netzwerkbildung einhergehen (vgl.
Oelschlägel, 2000).
Die Aktivierung kommunaler Ressourcen erfolgte in den untersuchten Kommunen
immer auch unter Beteiligung von Akteuren und Akteurinnen Sozialer
Arbeit. Durch die Aktivierung kommunaler Ressourcen gegen Kinderarmut kann
Soziale Arbeit leichter lebensweltorientiert (Thiersch, 2008) auf die Spielräume
von Kindern und Jugendlichen einwirken, weil sie sich (weniger) an strukturellen
Defiziten abarbeiten muss. Auf diese Weise und unter Beteiligung der Kinder, Jugendlichen
und ihrer Eltern entsteht Handlungswissen im Sinne einer »reflexiven
Sozialpädagogik« (Dewe et al., 2002), die sich der Bedingungen – Restriktionen
wie Ressourcen – des eigenen professionellen Handelns bewusst wird. Auf diese
Weise wird eine verstärkt sozialpolitische Ausrichtung Sozialer Arbeit greifbar, wie
sie unter anderem Böhnisch (2005) eingefordert hat. Allerdings läuft ein solches
Anliegen immer Gefahr, Armut lediglich zu verwalten, so lange sie keine wirk-
Programmvielfalt
Spielräume
5 Schlussfolgerungen für Politik, Verwaltung und
Soziale Arbeit
442

Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
np
5/2012
samen politischen Strategien findet, die Kinderarmutsquote in den Kommunen
nachhaltig zu senken.
Für Soziale Arbeit ist es entscheidend, Strategien gegen Kinderarmut als in
Macht- und Ressourcenstrukturen eingebettetes Handeln zu begreifen und die
kommunalen Ressourcen selbst aktiv zu nutzen. Dabei kommt Sozialer Arbeit eine
Schlüsselposition zu, weil sie die kommunalen Strategien gegen Kinderarmut mit
den betroffenen Menschen in ihrer konkreten Lebenswelt in Verbindung bringt.
Schlüsselpartien
Sozialer
Arbeit
Literatur
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443

np
5/2012 Winklhofer/Schübel, Kommunale Ressourcen gegen Kinderarmut
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Zander, M., 2010 (Hrsg.): Kinderarmut: Einführendes
Handbuch für Forschung und soziale Praxis. Wiesbaden
Verf.: Ursula Winklhofer, M.A., Diplom-Sozialpädagogin, Deutsches Jugendinstitut,
Abteilung Kinder und Kinderbetreuung, Nockherstr. 2, 81541 München
E-Mail: winklhofer@dji.de;
Thomas Schübel, M.A., Diplom-Soziologe, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-
Nürnberg, Rechts- und wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für
Empirische Wirtschaftssoziologie, Findelgasse 7-9, 90402 Nürnberg
E-Mail: Thomas.Schuebel@wiso.uni-erlangen.de
Holger Backhaus-Maul/Martin Kunze/Karsten Speck
Unternehmenskooperation in der Sozialen Arbeit
Der Wandel der sozialpolitischen Rolle privat-gewerblicher
Unternehmen am Beispiel des Energiemarktes. 1
Zunahme
von Risiken
gesellschaftlicher
Exklusion
1 Einleitung
Risiken gesellschaftlicher Exklusion, wie Armut und Überschuldung, gehören für
einen wachsenden Teil der Bevölkerung zur Normalbiografie. Auch wenn einzelne
gesellschaftliche Gruppen von dieser Entwicklung in besonderer Art und Weise
betroffen sind, deutet sich eine Prekarisierung der sozialen Lage breiter sozialer
Schichten an, die auf eine »Renaissance« der klassischen sozialen Frage hindeuten
könnte (vgl. Bäcker et al., 2010; Castel/Dörre, 2009; Lohmann, 2008). Angesichts
dieser armutspolitischen Entwicklung stehen – neben der Sozialpolitik – einerseits
öffentliche und freigemeinnützige soziale Dienste vor der Herausforderung,
konzeptionell und organisatorisch neuartige Lösungsstrategien für sozialpolitische
Probleme zu entwickeln. Auf der anderen Seite werden Unternehmen in zunehmendem
Maß direkt oder vermittelt über ihre Kunden mit sozialpolitischen Problemen
konfrontiert. Dieses gilt besonders für Unternehmen in der öffentlichen
Grundversorgung, die unter sozialstaatlichen Bedingungen Menschen mit öffent-
1 Der vorliegende Text basiert in Teilen auf einem Vortrag auf der Jahrestagung der Sektion Sozialpolitik
der Deutschen Gesellschaft für Soziologie im Jahr 2011 (vgl. Backhaus-Maul/Kunze, 2012).
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