Gutachten (PDF) - MIK NRW

Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen
letzte Kritikpunkt nicht notwendigerweise auf einen Mangel der Regressionsanalyse hin, sondern eher
auf einen erhöhten Kommunikations- und Erklärungsbedarf ihrer Ergebnisse, Interpretation und Überführung
in Bedarfsansätze. Das gilt es auch zu berücksichtigen, wenn bewertet wird, wie genau Regressionskoeffizienten
in den Finanzausgleichsmechanismus übernommen werden sollen. Steht die Plausibilität
der Ergebnisse infrage, werden sie kritisch hinterfragt und geprüft. Hierzu können auch produktbereichsspezifische
Analysen vergleichend herangezogen werden (siehe unten).
Gesamtzuschussbedarf: Des Weiteren wird bemängelt, dass eine einzelplanspezifische Analyse der
kommunalen Einnahmen und Ausgaben generell einen höheren Informationswert habe als die durchgeführte
Analyse mit dem einzelplanübergreifenden Gesamtzuschussbedarf (Deubel 1984, S. 73, Deubel
2011, S. 44–46). Es erscheint zunächst plausibel, dass die nach Einzelplänen bzw. Produktbereichen gegliedert
vorliegenden Einnahme- und Ausgabedaten eine genauere Abbildung der gemeindlichen Bedarfssituation
erlauben mögen, als dies bei der Betrachtung der aggregierten Gesamtzuschussbedarfe
der Fall ist. Beispielsweise könnte für sehr bedeutsame Aufgabenbereiche wie den der sozialen Leistungen
gesondert verifiziert werden, welche Faktoren im Detail bedarfsbestimmend sind. Bei aufgabenspezifischen
Regressionen können sich möglicherweise auch Indikatoren als signifikant erweisen, deren Effekt
in einer Regression des Gesamtzuschussbedarfs aufgrund des viel größeren Volumens der abhängigen
Variable nicht identifizierbar wäre. Andererseits bringen Regressionen der produktbereichsspezifischen
Zuschussbedarfe auch Probleme mit sich. So besteht die Schwierigkeit, die einzeln ermittelten
Bedarfsfaktoren und -ansätze wieder zu einem konsistenten Ganzen zusammenzufügen und dabei das
richtige Verhältnis zu wählen. Dieser Schritt entfällt bei einer Regression des Gesamtzuschussbedarfs.
Zudem ist die Abgrenzung der einzelnen Produktbereiche zueinander nicht eindeutig. Letzterer Punkt ist
hauptausschlaggebend dafür, dass in diesem Gutachten davon abgeraten wird, die Ermittlung des fiktiven
Bedarfs vollständig oder überwiegend auf produktbereichsspezifische Betrachtungen zu stützen.
Zwar ist der Produktrahmen mit den zweistelligen Produktbereichen nach § 4 GemHVO für alle Gemeinden
in NRW verbindlich. Für die Meldungen zur kommunalen Finanzstatistik sind zudem die dreistelligen
Produktgruppen bindend. Welche Leistungen mit ihren Ein- und Auszahlungen dabei in welcher Produktgruppe
zu verorten sind, ist durch die „Zuordnungsvorschriften Produktgruppen“ festgelegt. Grundsätzlich
sollte daher auch die Vergleichbarkeit der aufgabenspezifischen Zuschussbedarfe zwischen den
Kommunen gewährleistet sein. Durch den Gesetzgeber eingeräumte Ermessensspielräume tragen aber
ebenso wie unterschiedliche Buchungsgewohnheiten und Buchungsfehler der Kommunen, die im Zuge
der Umstellung zum Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) gehäuft aufgetreten sind, dazu bei,
dass die Ein- und Auszahlungen nach Produktbereichen und –gruppen nicht ausreichend verlässlich und
vergleichbar sind. 18 Der Gesamtzuschussbedarf ist demgegenüber robust. Dennoch sollte das Informationspotential
der aufgabenspezifischen Daten nicht vernachlässigt werden. Deskriptive Analysen zu produktbereichsspezifischen
Zahlungsströmen können wichtige Auskünfte über ausgleichsrelevante Bedarfsbereiche
und Dynamiken in der Bedarfsentwicklung geben. Produktbereichsspezifische Regressionen
können vergleichend zur „typischen“ aufgabenübergreifenden Regression für Plausibilitätschecks
und Detailanalysen herangezogen werden. Diese Idee wird im Folgenden verfolgt.
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Als Gründe für abweichende Verbuchungen werden zum Beispiel unterschiedliche Organisationsformen
oder die Fremdvergabe kommunaler Leistungen angeführt.
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