Deutsche UN-Politik von 1984-87 - Deutsche Gesellschaft für die ...

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Deutsche UN-Politik von 1984-87 - Deutsche Gesellschaft für die ...

Deutsche UN-Politik von 1984-87

Hans-Werner Lautenschlager

(Ständiger Vertreter der Bundesrepublik Deutschlandbei den UN von 1984 bis 1987)

Allgemeine Grundsätze

Für jeden deutschen Missionschef im Ausland sind die Grundlinien deutscher

Außenpolitik selbstverständliche Richtschnur seines Handelns. Er stützt sich

dabei aufdie oft vieljährige Arbeit seines Vorgängers und bemüht sich, in sei

ner Zeit seinen eigenen Beitrag bei derDefinition, Weiterentwicklung und Um

setzung dieser Politik zu leisten. Jeder tut dies natürlich in der ihm eigenen

Form ineinem sich verändernden Umfeld und mitdem Ziel, das vorgefundene

Fundament zu verbreitern, aufdem dann seine Nachfolgerwiederweiterbauen

können. All dies gilt vielleicht in besonderem Maße für dendeutschen Missions

chef bei den Vereinten Nationen. Kontinuität, Berechenbarkeit, Verläßlichkeit

und dassichhierauf gründende Vertrauen spielen im UN-Bereich eine wichtige

Rolle; sie bestimmen vielleicht mehrnoch als im bilateralen Bereich überAnse

henundEinfluß beieinerTätigkeit, diesich mit den verschiedensten Bereichen

internationaler Zusammenarbeit zu befassen hat.

Diese Überlegungen und Gesichtspunkte galten natürlich auch für mich, als

ich Mitte Juli 1984 dieVertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Ver

einten Nationen übernahm; sie bestimmten meine mehr als dreijährige Tätig

keit bis Ende Oktober1987 als Missionschef in New York. Ich konnte aufbauen

auf dererfolgreichen Arbeit mir vertrauter Vorgänger und mich stützen auf ein

bewährtes Team von vorzüglichen und vor allem auch engagierten Angehöri

gen der Vertretung. Wir hatten einen angesehenen Platz in den Vereinten Na

tionen; unsere Mitarbeit in allen Gremien der UN war geschätzt, unsere Bereit

schaft, wo immer möglich zur Verwirklichung der Ziele der UN beizutragen,

fand positive Würdigung. Soist es —wie ich glaube —bisheute geblieben.

Deutsche Außenpolitik der Nachkriegszeit diente immer zugleich auch derVer

wirklichung derGrundsätze der UN-Charta. Sie hat sich stets an ihren Grund

prinzipien orientiert. Sie war und ist Friedenspolitik und bekennt sich damit zu

den gleichen Zielen, die auch die UN sich gesetzt haben und die deren Leben

bestimmen. So sinddie bewährten Grundsätze und Ziele unserer Außenpolitik

zugleich immer auch die Leitlinien unserer UN-Politik gewesen. Sie lassen sich

stichwortartig etwa wie folgt zusammenfassen:

• Friedenssicherung aufder Basisvon Gewaltverzicht, Lösung oder Begren

zungvon Konflikten mit ausschließlich friedlichen Mitteln

• Kodifikation des internationalen Rechts und Stärkung des Völkerrechts

• Abbau der Rüstungspotentiale, Rüstungskontrolle und Vertrauensbildung,

Stärkungder Sicherheit, Verhinderung jeden Krieges

• Durchsetzung der Menschenrechte, einschließlich des Selbstbestim

mungsrechts in allen Teilen der Welt

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• Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungs

ländern mit dem Ziel eines gerechten Interessenausgleichs und der Sicher

heit der ökologischen Lebensgrundlagen der Menschheit, gleichberechtig

te Partnerschaft aller Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen

• Unterstützung der UN und ihrer Institutionen (insbesondere des UN-

Generalsekretär) und konstruktive Mitarbeit in allen UN-Gremien.

Nach diesen Maximen handelnd, hat sich die deutsche Vertretung bei den UN

auch während meiner Amtszeit bemüht, ihren Beitrag zur Arbeit der UN zu lei

sten. Sie hat dabei in den gleichsam »traditionellen« Bereichen wie Abrüstung

und Sicherheit, Wirtschafts- und Entwicklungsfragen, Menschenrechte und

Weiterentwicklung des Völkerrechts durch eigene Beiträge unser politisches

Profil weiter verdeutlichen können. Neue, wichtige Aufgaben kamen hinzu, die

die Tätigkeit der UN-Vertretung 1984-1987 in besonderem Maße besimmten:

unsere Wahl zum nicht-ständigen Mitglied des Sicherheitsrats im Herbst 1986

und damit verbunden unsere Tätigkeit im Sicherheitsrat 1987-1988 sowie die

jahrelangen Bemühungen um eine angemessene Reform der UN und die

sung ihrer Finanzkrise. Diese Krise drohte in jenen Jahren die Funktionsfähig

keit der UN ernsthaft in Frage zu stellen; sie entwickelte sich zu einer Frage von

hoher politischer Bedeutung. Der UN-Generalsekretär ging soweit, in seinem

Bericht an die 41. Generalversammlung 1986 von einer Krise des Multilateralis

mus zu sprechen.

Die UN im Jahre 1984 und der 40. Jahrestag 1985

Im Juli 1984 waren die UN in keiner guten Verfassung. Frustration war überall

bemerkbar. Die 38. Generalversammlung 1983 war noch gekennzeichnet durch

das Fortbestehen oder die Verschärfung regionaler Konfliktherde in der Welt,

bei denen sich Lösungen nicht abzeichneten. Das gespannte Verhältnis zwi

schen den beiden Supermächten wirkte sich negativ auf die Arbeit in den UN

aus. Die damalige Diskussion um die INF-Stationierung, der seinerzeitige Ab

schuß des koreanischen Verkehrsflugzeuges durch die Sowjetunion und als

Folge davon die Nichtteilnahme des sowjetischen Außenministers an der 38.

Generalversammlung, die Besetzung Grenadas — alle diese Faktoren trugen

dazu bei, daß die 38. Generalversammlung in eher düsterer und pessimisti

scher Atmosphäre verlief. Während der 39. Generalversammlung im Herbst

1984 begann sich das weltpolitische Klima durch die Wiederaufnahme des Rü

stungskontrolldialogs und der Perspektive des späteren Gipfeltreffens zwi

schen Präsident Reagan und Generalsekretär Gorbatschow spürbar aufzuhel

len. Das neue Denken Gorbatschows in der Sowjetunion begann sich schon

sehr frühzeitig in den UN positiv auszuwirken. Die sowjetische UN-Politik, lan

ge Jahre von Abwehr und Skepsis geprägt, zeigte Anzeichen deutlichen Wan

dels, z.B. ganz konkret mit der Zahlungsaufnahme für die UN-Friedenstruppe

im Libanon (UNIFIL) im Jahre 1985 und grundsätzlich mit dem Prawda-Artikel

Gorbatschows im September 1987.

Indem Maße allerdings, wie sich die Sowjetunion den UN wieder öffnete und zu

konstruktiver Mitarbeit zurückkehrte, wurden Skepsis und Ablehnung gegen

über den UN in der öffentlichen Meinung der USA immer ausgeprägter. Die

Welle der UN-Kritik in der amerikanischen Öffentlichkeit erreichte rasch auch

den Kongreß und führte dort zu jenen Beschlüssen, deren finanzielle Auswir

kungen in den Folgejahren die UN in starke Bedrängnis brachten. Die US-Ad

ministration wurde durch Kongreßbeschlüsse zu Kürzungen auch ihres Pflicht

beitrags an die UN gezwungen, die der ohnehin stets vorhandenen latenten Fi

nanzkrise eine neue und gefährliche Dimension verliehen.

Es war gut, daß sich gerade in jenen Jahren die politische Zusammenarbeit in

nerhalb der EG verdichtete. Sie bemühte sich — gestärkt durch ihre neuen Mit

glieder Spanien und Portugal — wo immer möglich durch einheitliches Auftre

ten und Handeln gerade auch zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der UN bei

zutragen.

Hand in Hand damit ging ein Prozeß der zunehmenden Entideologisierung der

Dritten Welt. Pragmatismus und Sachbezogenheit gewannen dort mehr und

mehr die Oberhand. Ausgeprägteres Verantwortungsbewußtsein ihrer Mitglie

der für die Belange und Aufgaben der Weltorganisation, aber auch ihrer Gren

zen kennzeichnete das Verhalten von immer mehr Ländern gerade in der Drit

ten Welt. Die unfruchtbare, konfrontative Frontstellung zwischen Nord und Süd

wich dem Bemühen um schrittweise und sachlich vertretbare Fortschritte; re

gionale Fragen traten in den Vordergrund, wie auch das Bemühen um mehr

Konsens bei der Bewältigung der gemeinsamen Zukunftsaufgaben.

Und trotz der Krise der UN, ja vielleicht gerade deswegen, fanden sich 1985 zur

Feier ihres 40jährigen Bestehens nicht weniger als 25 Staatsoberhäupter, 7

stellvertretende Staatsoberhäupter, 28 Regierungschefs und 32 »special envoys«,

meist Außenminister, in New York ein, unter ihnen Bundeskanzler Kohl

und Außenminister Genscher. Es war dies sicher ein denkwürdiges Ereignis.

Man mag darüber streiten, ob Aufwand und Ertrag im rechten Verhältnis ge

standen haben; aber es war doch eindrucksvoll und symbolträchtig zu sehen,

wie die Völker der Welt sich mit ihren führenden Repräsentanten im Plenarsaal

der UN versammelten und sich durch ihre Anwesenheit zu Aufgaben und Zie

len ihrer Organisationen bekannten. Dieses Treffen war insofern mehr als eine

große Medienshow; das war sie auch, und das ist in unserer Zeit legitim, ja viel

leicht sogar notwendig. Vor allem aber symbolisierte es das Bekenntnis der Völ

kergemeinschaft zum friedlichen Austauch als oberster Maxime für das Zusam

menleben der Völker. So vermittelte diese Jubiläumsveranstaltung Zuversicht,

den nach dem letzten Kriege begonnenen Weg entschlossen fortzusetzen in ei

ner Zeit, in der die UN von vielen schon als Organisation angesehen wurden,

die sich überlebt hatte und sich anschickte, das Schicksal des Völkerbundes zu

teilen.

In diesem insgesamt von mehr Hoffnung geprägten Umfeld galt es, unsere UN-

Politik zur Geltung zu bringen, mit eigenen Beiträgen zur Konsensfindung bei

zutragen und in dem Bestreben, bei Wahrung spezifischer Eigeninteressen zu

gleich das UN-System und ihre Institutionen zu stärken.

Aus der Fülle der Aktivitäten jener Jahre möchte ich vor allem auf zwei Komple

xe etwas näher eingehen, weil sie während meiner Amtszeit von besonderer

Bedeutung für die gesamte Tätigkeit der Vertretung waren: Unsere Mitglied

schaft im Sicherheitsrat 1987/88, die Bemühungen um die Reform der UN und

um die Beendigung ihrer Finanzkrise.

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Unsere Mitgliedschaft im Sicherheitsrat 1987

In der 41. Generalversammlung 1986 wurden wir im ersten Wahlgang in den Si

cherheitsrat gewählt. Mit uns traten neu in den Sicherheitsrat ein Italien und Ja

pan sowie Argentinien und Sambia. Damit gehörten 6 Teilnehmerländer des

Weltwirtschaftsgipfels und zugleich 4 Mitgliedstaaten der EG dem zur Erfüllung

der Friedensaufgaben der UN wohl wichtigsten Gremium an. Zusammen mit

dem UN-Generalsekretär und den anderen Partnern im Sicherheitsrat wollten

wir diese günstige, weil auch das weltpolitische Kräfteverhältnis besonders

ausgeprägt reflektierende Zusammensetzung des Sicherheitsrates nutzen,

um, wo immer möglich, zur friedlichen Lösung regionaler Konflikte in der Welt

beizutragen. Wir hatten dabei zugleich die Hoffnung, daß jeder auch nur kleine

Fortschritt in dieser Hinsicht die UN aus ihrem Tief herausführen und ihr zu

gleichauch im Blick auf die amerikanische Öffentlichkeit neue Wirkungsmög

lichkeiten eröffnen könnte. Die beginnende Entkrampfung des Verhältnisses

zwischen der Sowjetunion und den USA barg eine zusätzliche Chance. So lag

es nahe, daß der Sicherheitsrat Anfang 1987 sich ganz bewußt vor allem des

Golfkonflikts annahm, einem Konflikt, in dem die beiden Supermächte sich

nicht unmittlbar gegenüber standen, der aber voller potentieller Gefahren für

den Weltfrieden war.

Wir haben von Anfang an die Bemühungen der fünf Ständigen Sicherheitsrats-

Mitglieder unterstützt, zunächst unter sich einen konsensfähigen Resolutions

text zu erreichen, der als Grundlage für eine Feuereinstellung zwischen Iran

und Irak und für eine spätere Konfliktlösung dienen konnte. Wir taten dies in der

Erkenntnis, daß ohne einen Konsens der fünf Ständigen Mitglieder ein positives

Ergebnis des Sicherheitsrat nicht zu erreichen war; wir agierten dabei in enger

Abstimmung vor allem mit Italien und Japan und bei ständigen Kontakten mit al

len fünf Ständigen Sicherheitsrats-Mitgliedern. Dabei behielten wir uns gleich

zeitig vor, zum gegebenen Zeitpunkt eigene Beiträge einzubringen. Wir hatten

dabei stets die Hoffnung, daß die Verabschiedung einer möglichst im Konsens

des Sicherheitsrats beschlossenen Resolution eine ähnliche Bedeutung für

den Friedensprozeß am Golf haben könnte, wie es z.B. noch heute die Resolu

tion 242 für den Nahen Osten oder die Resolution 435 für Nambia hat. Wir wuß

ten, daß Entschlossenheit, aber auch Geduld notwendig waren, um die durch

die gegebene politische Konstellation bestehende Gunst der Stunde zu nutzen.

Natürlich war uns auch klar, daß eine Sicherheitsrats-Resolution nur ein erster

Schritt zum Frieden am Golf sein könnte, die Lösung des Konflikts selbst aber

ihre Zeit beanspruchen würde.

So kam es dann bekanntlich im Juli 1987 zur Verabschiedung der Resolution

598, die schließlich zur Einstellung der Kampfhandlungen im Iran-Irak-Konflikt

führte.

Der Entwurf für die Resolution 598 war von den fünf Ständigen Mitgliedern des

Sicherheitsrats in geheimen Verhandlungen während der ersten Jahreshälfte

1987 erarbeitet und dann den nicht-ständigen Mitgliedern zugeleitet worden. Ei

nige der Fünf machten deutlich, daß sie eine rasche Annahme ihres Entwurfes

ohne Änderungen vom Sicherheitsrat erwarteten. Wir hatten schon vordiesem

Zeitpunkt vor allem in Kontakten mit Frankreich und Großbritannien unsere Vor

stellungen indirekt in die Verhandlungen der Fünf eingebracht. Der schließlich

von den Fünf vorgelegte Entwurf schien uns gleichwohl noch nicht voll kon-

sensfähig zu sein; auch wollten wirsicher sein, daß er, wenner schon nichtdie

Zustimmung der Konfliktparteien erhalten sollte, jedenfalls nicht auf ihren er

klärten Widerspruch stoßenwürde. Dawir anders als die meisten der fünf Stän

digen Mitglieder des Sicherheitsrats überintakte Beziehungen zu beiden Kon

fliktparteien verfügten, war dies nach unserer Beurteilung insbesondere im

Hinblick auf die iranische Haltung nichtgewährleistet. Wirmachten deshalb ei

nige Änderungsvorschläge, um die Resolution ausgewogenerzu gestalten und

fanden für diese Vorschlägedie Unterstützung der anderen beiden nicht-stän

digen Mitglieder Italien und Japan, wie auch Verständnis bei den meisten Un

gebundenen. Verständlicherweise zögerten die Ständigen Mitglieder anfäng

lich, überhauptVorschläge der nicht-ständigen Mitglieder zudiskutieren, da sie

nicht ohne Grund befruchteten, daß dadurch die zuvor unter ihnen mühsam er

reichteEinigung wiederinGefahr geraten könnte. Schließlich fandendann aber

doch etliche unserer Änderungs- und Ergänzungsvorschläge nach mehrwöchi

gen Erörterungen im endgültigen Resolutionstext Aufnahme.

Die nicht zuletzt durch die Mitwirkung der nicht-ständigen Mitglieder des Si

cherheitsrats erreichte einstimmige Verabschiedung der Resolution 598 hatte

eine wichtige und von uns erhoffte Wirkung: Iranentschloß sich unterdem Ein

druck dieses Ergebnisses zu einem Abbau seiner jahrelangen Konfrontations

haltung gegenüber dem Sicherheitsrat und trat nach einigem Zögern in Ver

handlungen mit dem Generalsekretär über die Verwirklichung der Resolution

ein.

Kurz nach Verabschiedung der Resolution598 (20.7.1987) übernahmen wiram

1.8.1987 für 4 Wochen den Vorsitz im Sicherheitsrat. Wir hatten damit zugleich

die Verantwortung dafür übernommen, die ersten entscheidenden Schritte zur

Implementierung der Resolution 598 in die Wege zu leiten. Der Sicherheitsrat

erwartete von seinem Präsidenten insoweit Vorschläge und Orientierungen,

der Generalsekretär seinerseits konnte und wollte nur mit voller Rücken

deckung des Sicherheitsrats handeln.Wir haben uns im Monat August 1987 be

müht, dieser Aufgabe gerecht zu werden. Es waren arbeitsreiche und verant

wortungsvolle Wochen. Wir haben gemeinsam mit dem UN-Generalsekretär

den ersten Plan zur Implementierung der Resolution 598 entwickelt. Dazu be

durfte es täglicher Gespräche mitdem Generalsekretär, an die ich michmitgro

ßem Respekt und aufrichtiger Dankbarkeit erinnere. Die Gespräche mit den

beiden Konfliktparteien Iran und Irak, viele Kontakte mit den anderen Sicher

heitsratsmitgliedern, sei es einzeln, sei es ingeschlossenen Sitzungendes Si

cherheitsrates, führten schließlich dazu, daß der Sicherheitsrat im Konsens ei

nen ersten Implementierungsplan (ohne Aussprache) verabschiedete. Dieser

Plan interpretierte einige Passagen der Resolution 598, gab gewisse Orientie

rungen fürzeitliche Abläufe zu ihrerImplementierung und gewährtevor allem

dem UN-Generalsekretär die volle Unterstützung des Sicherheitsrats bei sei

nen weiteren, ihm von der Resolution 598 vorgegebenen Bemühungen.

So kam es schließlich zur Verkündung eines zunächst noch sehr fragilen Waf

fenstillstands (20.8.1987) und zur Reise des UN-Generalsekretärs nach Bagdad

und Teheran MitteSeptember 1987. Bei beidem spielte der erste Implementie

rungsplan eine wichtige Rolle.

Alle Mitglieder des Sicherheitsrats waren an diesem Ergebnis beteiligt; jeder

hat an seinem Zustandekommen mitgewirkt. Dabei spielten natürlich auch bila-

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terale Kontakte in den Hauptstädten der Konfliktparteien eine wichtige Rolle,

wobei die Bundesregierung durch Außenminister Genscher im Hinblick auf ihre

guten Kontakte zu beiden Konfliktparteien eine besonders konstruktive Rolle

spielen konnte.

Vielleicht kann man rückblickend heute sagen, daß mit der Resolution 598 Mit

te 1987 die Völkergemeinschaft sich wieder bewußt geworden war, daß sie in

den UN ein höchst wirksames Instrument zur Eingrenzung oder Lösung von

Konflikten besitzt, das zu lange ungenutzt geblieben war. Vielleicht auch war

dies der Auftakt für jene Erfolge, die die UN in der Folgezeit bei der Entschär

fung anderer Krisenherde in der Welt erzielen sollten.

Die Zusammenarbeit zwischen der Sowjetunion und den USA, die bereits An

fang 1987 praktische Gestalt annahm, war zugleich der Vorbote für die späteren

Bemühungen der beiden Supermächte zur schrittweisen Regelung anderer re

gionaler Konflikte. Die Resolution 598 war ein Erfolg der UN und ein Erfolg ins

besondere auch ihres Generalsekretärs. In der amerikanischen Öffentlichkeit

besann man sich seitdem wieder mehr auf die Möglichkeiten der UN und die

Notwendigkeit ihrer Unterstützung, was den Bemühungen um UN-Reform und

Lösung der Finanzkrise zugute kam.

Im übrigen hat sich bei dem Ringen um die Iran/Irak-Resolution 598 vielleicht

auch gezeigt, daß zwar die Einigkeit der fünf Ständigen Mitglieder des Sicher

heitsrats für seine Handlungsfreiheit unerläßlich ist, daß er aber um so hand

lungsfähiger ist, je mehr auch die nicht ständigen Mitglieder ihr spezifisches

politisches Gewicht zur Durchsetzung der gemeinsamen Sache einbringen

können.

Kritiker mögen einwenden, daß der Konflikt Iran/Irak bis heute nicht gelöst ist.

Das ist wahr; aber ein Anfang ist gemacht, die Waffen schweigen und die

Grundorientierungen sind vorhanden, auf denen künftige Lösungen aufbauen

können. Am Ende müssen natürlich die Konfliktparteien in der Region sich un

tereinander verständigen. Aber die UN haben dafür Lösungsmöglichkeiten auf

gezeigt und stehen zur weiteren Vermittlung zur Verfügung. Das ist viel. Mehr

zu erwarten, hieße die UN zu überfordern.

Finanzkrise und Reformbemühungen

Im Jubiläumsjahr der UN, 1985, beschloß der US-Kongreß das sogenannte

»Kassebaum-Amendment«, das eine Kürzung der US-Beitragszahlungen von

25 auf 20 Prozent vorsah, falls die UN nicht bis zum Beginn des nächsten US-

Haushaltsjahres (1.10.1986) eine Stimmgewichtung bei allen Haushaltsent

scheidungen entsprechend dem Beitragsschlüssel einführen würden. Diese

Forderung lief auf eine Änderung der UN-Charta hinaus, die weder durchsetz

bar war noch von irgend jemandem, auch den USA selbst nicht, gewünscht

wurde. Dennoch wurde die US-Administration durch den Kongreßbeschluß zu

Beitragszurückhaltungen ab 1985 veranlaßt. Der 1986 verabschiedete

»Gramm-Rudman-Act« zur US-Haushaltskonsolidierung, der auch auf die inter

nationalen Finanzverpflichtungen der USA angewendet wurde, verschärfte die

Situation zusätzlich.

Anläßlich des 40. Jahrestages der UN ergriff Japan eine Initiative zur Einset

zung einer Gruppe von »eminent persons«, welche die Haushalts- und Verwal

tungsverfahren der UN einer Prüfung unterziehen sollten. Obwohl die japani

sche Initiative ursprünglich nichts mitdem Kassebaum-Amendment und der Fi

nanzkrise zu tun hatte, wurde im Verlaufe der weiteren Entwicklung ein Zusam

menhang zwischen beiden unvermeidlich.

Die japanische Initiative führte zur Einsetzung einer »hochrangigen Experten

gruppe zur Verbesserung der Effizienz im UN-Bereich (sog. Gruppe der 18)«

durch den Präsident der 40. Generalversammlung. Zum Vorsitzenden der

Gruppe wurde der norwegische UN-Botschafter Vraalsen bestimmt. Der imAu

gust 1986 vorgelegte Berichtder Gruppe enthielt Empfehlungen zur Straffung

des Konferenzbereiches, zur besseren Koordinierung der operativen Aktivitä

ten, zur Reorganisation des VN-Sekretariats einschließlich einer generellen

Personalkürzung um 15% (bei Spitzenämtern sogar 25%) binnen drei Jahren.

In der zentralen Frage der zukünftigen Programm- und Haushaltsplanung

konnte die Gruppe allerdings kein Einvernehmen erzielen und stellte drei alter

native Modelle zur Wahl. Die Reaktion der Staaten der Dritten Welt auf den Be

richt war kritisch. Es schien daher anfänglich nicht sicher, daß sich die 41. Ge

neralversammlung die Empfehlungen des Berichtes zu eigen machen würde.

In dieser Situation fiel es erheblich ins Gewicht, daß der Generalsekretär von

sich aus damit begann, diejenigen Empfehlungen durchzuführen, die sich an

ihn richteten. Insbesondere begann er ohne Verzug mit den Personalkürzun

gen auch durch Verhängung eines Einstellungsstops.

Während der 41. Generalversammlung haben wir uns aktiv an den Bemühun

gen um die Annahme des Berichtes der Gruppe der 18 beteiligt. Ich selbst ge

hörte einer vom Präsidenten der Generalversammlung berufenen Konsultativ

gruppe von zunächst 27 und später 18 Staaten an, die sich inder Schlußphase

der Generalversammlung vor allem um einen Kompromiß in der entscheiden

den Frage des künftigen Haushaltsverfahrens bemühte. Ich erinnere mich an

viele Sitzungen dieser Gruppe, manche bis in die frühen Morgenstunden. Ich

denke an bilaterale und multilaterale Sondierungsgespräche mit Vertretern aus

vielen Ländern und an intensive Abstimmungsbemühungen in der europäi

schen Gemeinschaft. Zusammen mit unseren EG-Partnern stellten wir uns ent

schieden hinter den Vorschlag Vraalsens (einem der drei Modelle), der auf fol

gende Verbesserungen zielte:

• Verstärkte und frühzeitige Einflußnahme der Mitgliedstaaten auf die Progamm-

und Haushaltsplanung durch Konsensentscheidung

• Planung nur im Rahmen voraussichtlich vorhandener Mittel

• Begrenzung späterer Ausgabenbeschlüsse der Generalversammlung auf

höchstens 2% des Haushaltes

Mit der Annahme der Resolution 41/213, die von der Bundesrepublik Deutsch

land mit eingebracht wurde, indossierte die Generalversammlung schließlich

den Bericht der Gruppe der 18 und einigte sich auf ein neues Haushaltsverfah

ren, das den Interessen der großen Beitragszahler stärker Rechnung trägt,

ohne den Grundsatz der Gleichheit und das Prinzip der Mehrheitsentschei

dung im Haushaltsverfahren in Frage zu stellen. Der erzielte Kompromiß war

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ein Ausdruck des politischen Willens aller UN-Mitgliedstaaten, der durch die Fi

nanzkrise sichtbar gewordenen Vertrauenskrise der UN zu begegnen. Es muß

alle, die sich damals um sachgerechte Lösungen bemüht haben, mitGenugtu

ung erfüllen, daß in der Folgezeit die USA ihre Zahlungen an die UN wieder auf

zunehmen begannen. Ebenso zuversichtlich sollte es stimmen, daß in der 43.

Generalversammlung 1988 wichtige finanzpolitische Beschlüsse seit langer

Zeit wieder im Konsens verabschiedet werden konnten (z.B. Nachtragshaus

halt, Beitragsskala und die sog. »budget outline« für das Haushaltsvolumen

1990-91).

Die kritische Wirtschaftslage Afrikas

Im Rückblick auf die Jahre 1984-1987 bedarf sicher auch noch ein Thema der

besonderen Erwähnung, mit dem die UN sich in dieser Zeit vorrangig befaßt ha

ben: die kritische Wirtschaftslage Afrikas.

Das Thema hat auch uns und die EG in jenen Jahren im besonderen Maße be

schäftigt. Angesichts der sich verschlechternden wirtschaftlichen Lage in Afri

ka drängte die afrikanische Gruppe — die zahlenmäßig stärkste Regionalgrup

pe in den UN — auf neue Initiativen zur Behandlung der krisenhaften Wirt

schaftslage Afrikas in den UN. So kam es Mitte Mai 1986 zu einer Sonder-Generalversammlung,

in der das Thema umfassend diskutiert und Lösungsvorschlä

ge erarbeitet wurden. Diese Konferenz war in mehrfacher Hinsicht bemerkens

wert: Zum ersten Mal nahm sich die Generalversammlung in dieser Form eines

regionalen wirtschaftlichen Themas an; sie verzichtete damit darauf, wirtschaft

liche oder entwicklungspolitische Fragen wie bisher nur unter dem Vorzeichen

eines globalen Nord-Süd-Dialogs mit den festgelegten Strukturen, bestehen

den Vorurteilen und Verfahren zu führen. Die anderen Regionen der Dritten

Welt nahmen, wenn auch ohne sichtbares Engagement, teil, behinderten aber

die Sonder-Generalversammlung über Afrika nicht. Die afrikanischen Länder

sprachen mit einer um Konsens bemühten, gemäßigten Stimme (Vorsitz: Au

ßenminister Senegals). Die EG handelte geschlossen und profilierte sich er

neut als der eigentliche und anerkannte Gesprächspartner mit einer Region

der Dritten Welt, mit der sie durch die Lome-Konvention eng verbunden ist. Das

schließlich in vielen, auch nächtlichen Sitzungen erzielte Ergebnis hob sich

wohltuend ab von der formelhaften Diktion der UN-Resolutionen früherer Jahre

in diesem Bereich. Das Bemühen, Sachfragen objektiv zu behandeln, der Wil

le, auf eher konfrontative, meist unrealistische Forderungskataloge an die Indu

strieländer zu verzichten, trat mehr in den Vordergrund. So findet sich z.B. das

Prinzip der Eigenverantwortlichkeit der einzelnen afrikanischen Entwicklungs

länder in dem nach langen Verhandlungen zustande gekommenen Abschluß

dokument. Auch die Bedeutung marktwirtschaftlicher Elemente für den Ent

wicklungsprozeß kommt zum Ausdruck. Die Resolution hat leider in der Folge

zeit nicht die Aufmerksamkeit gefunden, die sie als Handlungsanweisung viel

leicht verdient hätte. Sie teilt damit das Schicksal so mancher Resolution der

UN. Es bleibt aber gleichwohl ein Dokument, auf das nach Bedarf zurückgegrif

fen werden kann. Zugleich mag es mittelbar die Diskussion in den Gremien, in

denen es damals konkret um mehr Hilfe für Afrika ging, durchaus beeinflußt ha-

Möglichkeiten zur Verbesserung der wirtschaftlichen Lage zusätzliche Impulse

vermittelt.

Andere Aktivitäten

Ein Wort noch zu den Bereichen der UN, indenen wir immer ein besonderes

Profil gezeigt haben.

Im Bereich Abrüstung undSicherheit haben wir mit einerResolutionsinitiative

zurumfassenden Kriegsverhinderung weitere Akzente setzen können. Inder41.

Generalversammlung gelang uns die Verabschiedung einer Resolution über

vertrauensbildende Maßnahmen, einem Anliegen, dem wir nicht nur im regio

nalen, sondern auch im weltweiten Rahmen besondere Bedeutung beimessen.

Im Menschenrechtsbereich haben wir uns weiter engagiert. Wir haben uns be

müht, das Instrument der Sonderberichterstatter der UN-Menschenrechtskom

mission konsequent auszubauen und daswestliche Menschenrechtsverständ

nisanhand konkreter Fälle wo immer möglich zufördern. Fortschritte sind in je

nen Jahren erzielt worden; ebenso wichtig aber bleibt es, um der Sache willen

gerade in diesem Bereich die kontinuierlichen Anstrengungen fortzusetzen.

Die Weiterentwicklung des Völkerrechts im UN-Bereich war weiterhin Gegen

stand unserer besonderen Bemühungen. In den Jahren 1984-1987 haben wir

früher begonnene Initiativen zur Abschaffung der Todesstrafe und zur Konflikt

prävention fortgeführt. An der Gewaltsverzichtsdeklaration, die von der 42. Ge

neralversammlung nach langjähriger Arbeit ohneAbstimmung verabschiedet

wurde, haben wir bei der Formulierung des Textes mit konkreten Vorschlägen

prägend mitgewirkt.

Einen besonderen Erfolg konnten wir mit dem erfolgreichen Abschluß unserer

Flüchtlingsinitiative 1986 in der 41. Generalversammlung erzielen. Sie war von

Bundesminister Genscher sechs Jahre zuvor vorgeschlagen worden. Ziel der

von uns eingebrachten Resolution war die Verbesserung der internationalen

Zusammenarbeit, um neuen, massiven Flüchtlingsströmen rechtzeitig und ge

meinsam vorbeugen zu können. Der Generalsekretär erhielt ein Mandat, das

ihm eigene Instrumente und Rechte zur Verbesserung der internationalen Zu

sammenarbeit mit dieser Zielsetzung an die Hand gibt. Dadurch soll es der

Weltorganisation ermöglicht werden, sich nicht bloß mit den Folgen von Konflik

ten konfrontiert zu sehen, die durch Flüchtlingsströme zur Destabilisierung

ganzer Regionen geführt haben; vielmehr soll sie sich möglichst früh auch der

Ursachen annehmen können, um die Entstehung neuer Flüchtlingsströme zu

verhindern. Eswar nicht einfach, dieseÜberlegungen in dieForm einer Resolu

tion zu gießen und schließlich ihre Annahme im Konsens zu erreichen. Es gab

Widerstände vielfältiger Art: die Vorbehalte der Länder, diefür das Entstehen

neuer Flüchtlingsströme potentiell in Betracht kommen, ihre Ablehnung der

sog. Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten; die Zurückhaltung anderer,

dem UN-Generalsekretär eigene, zusätzliche Kompetenzen einzuräumen. Um

so erfreulicher war es, daß die Generalversammlung sich am Ende den Kern

unserer Vorschläge in einer im Konsens angenommenen Resolution zu eigen

machte. Ob und inwieweit dieses Instrument inder Praxisgenutztwerdenkann,

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hängt von den auch personellen Möglichkeiten des UN-Generalsekretärs und

von seiner Beurteilung der jeweils gegebenen politischen Situation ab.

Schließlich sollte Erwähnung finden, daß wir uns auch in den Jahren 1984 bis

1987 bei wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Fragen in den verschie

denen UN-Gremien weiter aktiv engagiert haben. Inder Europäischen Gemein

schaft und mitihr spielten wirin diesem Bereich eine wichtige Rolle.

In den vielen Sondergremien der UN,die der deutschen Öffentlichkeit nur we

nig bekanntsind, die aber im Geflechtdes UN-Systems ihreverantwortungsvol

le Arbeit tun, haben wir unverändert unseren konzeptionellen und materiellen

Beitrag geleistet, ob im Rahmen von UNDP, wo die technische Hilfe der Verein

ten Nationen abgewickelt wird, bei UNFPA, die sich den Bevölkerungsfragen

der Welt annimmt, ober bei UNICEF, dem Kinderhilfswerk der Vereinten Natio

nen und manch anderen Gremien mehr.

Es bleibt auch anzumerken, daß wirschon sehr frühzeitig im 2. Ausschuß der

Generalversammlung immer wieder auf die Bedeutung der Umweltfragen für

den Entwicklungsprozeß hingewiesen haben, anfänglich gegen großen Wider

stand von Ländernder Dritten Welt. Je kontinuierlicher und engagierter wir und

andere aber das Thema behandelten, umso mehr stellte sich allmählich ein

wachsendes Verständnis auch dieser Länder ein. Noch sind die Widerstände

groß. Und dochscheint mirunser sehr frühzeitiges Engagementindieser Frage

mitder Perspektiveeiner 2. globalen Umweltkonferenz 1992Früchte zu tragen,

ein Beispiel dafür, wie Arbeit in den UN mit dazu beitragen kann, in längeren

Prozessen öffentliches Bewußtsein zu schaffen, aus dem dann auch mitunter

konkretes Handeln erwächst.

Zusammenarbeit in der Europäischen Gemeinschaft,

mit anderen Missionen und dem UN-Sekretariat

In den drei Jahren von 1984-1987 war es unser besonderes Anliegen, die Zu

sammenarbeit in der EG in allen Bereichen zu intensivieren und die Hand

lungsfähigkeit der Gemeinschaft zu stärken. Dieneuen Mitglieder Spanien und

Portugalwaren in diesen Prozeßzu integrieren.Sie sind gerade auch mitihren

weitreichenden Beziehungen zu Lateinamerika und, was Portugal betrifft, zu

den lusophonen Staaten Afrikas und Brasilien eine große Bereicherung fürdie

Gemeinschaft. Mehrund mehr hat die Gemeinschaft indieser Zeitihreigenes

Profil verdeutlichen können. Sie ist in den UN als ernstzunehmender Ge

sprächspartner zu einer festen Größe geworden. Die Zusammenarbeit unter

den Zwölfwar in meiner Zeit, ebenso wie heute, eng und vertrauensvoll. Wäh

rend der Generalversammlung trafen sich die zwölf Missionschefs wöchentlich,

um sich abzustimmen, einheitliche Stellungnahmen vorzubereiten oder ge

meinsame Erklärungen zu formulieren. Selbstverständlich standen darüber

hinaus alle Mitarbeiter der Vertretungen der Zwölf in einem ständigen Kontakt

über alle Fragen, die in den Vereinten Nationen behandelt wurden. Mit diesem

—allerdings zeitaufwendigen — permanenten Konsultationsprozeß ist es mehr

und mehr gelungen, zu gemeinsamen Positionenzu kommen, immer häufiger

auch konnte die Gemeinschaft sich durch eine Erklärung ihrer Präsidentschaft

zuWort melden. Gewiß geschah dies mitunter aufder Basiseines nursehr klei

nen gemeinsamen Nenners; aber auch dann war die Aussage in der Regel

doch noch deutlich genug, um erkennbar werden zu lassen, wodie Gemein

schaft stand oder welcher Auffassung sie tendenziell zuneigte. In dem Maße,

wie es der Gemeinschaft gelang, mit einer Stimme zu sprechen, hat sie so

auch zusätzlichen Einfluß auf die Meinungsbildung in den UN gewonnen. Im

mer wiederwares mit Händen zu greifen, was die Europäische Gemeinschaft

inden UN bewirken kann, wenn sie geschlossen handelndauftritt, undwelche

Chancen sie vergibt, wenn sie es nicht tut. Hier ist noch manches zu tun; es

bleibt eineebenso dringende wie lohnende Aufgabe, die Geschlossenheit und

Handlungsfähigkeit derEuropäischen Gemeinschaft auch in den UN weiter zu

festigen. Nur so kann auch daswerdende Europa derihm im politischen, wirt

schaftlichen und sozialen Bereich der UN zufallenden Aufgabe und Verantwor

tung gerecht werden.

Mit der Mission der Vereinigten Staaten haben wir eng und vertrauensvoll zu

sammengearbeitet, vor allem im Sicherheitsrat, aberauchin anderen Gremien.

An die Zusammenarbeit mit dem jetzigen US-Botschafter in Bonn und damali

gen UN-Botschafter Walters denke ich mit besonderer Dankbarkeit zurück.

Die Beziehungen zurDDR waren geschäftsmäßig, gelegentlich, je nach betei

ligten Personen, auch mehr alsdas.Jederwußte vom anderen, wo erstand. Be

sondere Probleme hat es während meiner Zeit nicht gegeben. Die Beziehun

gen vor Ort reflektierten ziemlich genau den Stand derinnerdeutschen Bezie

hungen in jenen Jahren.

Mit vielen anderen Delegationen derinsgesamt 159 Mitgliedstaaten der UN ha

ben wir die Zusammenarbeit fortgesetzt, insbesondere auch mit den Ländern

der Dritten Welt, deren Vertreter auch in meinerZeitvonhoher Professionalität

waren und von denen es viel zu lernen gab.

Das gleiche gilt für das UN-Sekretariat mit seinen Bediensteten aus allen Mit

gliedstaaten, deren Engagement, Sachkenntnis, Einfühlungsvermögen, Kreati

vität im Dienste ihrer Aufgabe ich dankbarzu schätzen gelernt habe. Es istmir

stetsgegenwärtig, wenn dieser Tage immer wieder vom Einsatz der UN in Kri

sengebieten unserer Welt die Rede ist. Dies gilt natürlich in besonderer Weise

für den Generalsekretär der UN, der sich bemüht, eine der schwierigsten Mis

sionen, die unsere Staatengemeinschaft zu vergeben hat, mit Umsicht, Takt

und Mut gerecht zu werden. Die Mitgliedstaaten haben es ihm mit einer ein

stimmigen Wiederwahl 1986 gedankt. Er ist in dieser PhasederUN-Geschichte

gewiß derrichtige Steuermann, derdie UN durch eine tiefe Krise gesteuert hat

und dem in seiner zweiten Amtszeit die verdienten Erfolge dann auch nicht ver

sagt blieben.

Schlußbetrachtung

Deutsche Politik in und für die UN ist ein wichtiger Teil unserer Außenpolitik.

Das muß so bleiben. Die Mitarbeit in den Gremien der UN gibt ihr eine zusätzli

che weltweite Dimension. Die UN mit all ihren Schwächen und Unzulänglich

keiten, vielleicht auch Geburtsfehlern, sind das einzigeInstrument zur weltwei-

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ten friedlichen Streitbeilegung, über das die Völkergemeinschaft verfügt Es

bedarf der Pflege und des behutsamen Einsatzes. Die UN sind das Forum in

dem soetwas wie eine Weltmeinung artikuliert und formuliert wird. Sie setzt da

mit auch Maßstäbe für die Standortbestimmung nationaler Politiken der Mitgl.edstaaten.

N.emand möchte sich zu lange und zu oft mit diesen Maßstäben

im Widerspruch befinden. So wirkt dieser in den UN entwickelte und sich im

mer wieder neu entwickelnde Konsens doch auf die Politik der Mitgliedstaaten

ein Dafür gibt esetliche Beispiele - und das ist ermutigend. Die UN bieten die

Plattform für unauffällige Gespräche zwischen den verschiedensten Gruppie

rungen und Ländern, auch solchen, die im Zwist leben. Dort ist die Schule der

Konsensfindung und die Stelle, wo die Staaten der Welt sich kontinuierlich be

gegnen und voneinander lernen, wo Lösungsmöglichkeiten zur Konfliktbereini

gung vorbereitet und neue Bereiche weltweiter Zusammenarbeit erschlossen

werden Dort auch wird durch zunächst Diskussionen, später Resolutionen und

schließlich Konventionen Völkervertragsrecht geschaffen.

Die UN sind so gut oder schlecht, wie ihre Mitgliedstaaten sie haben wollen- si

cher sind sie verbesserungsfähig und -bedürftig. Aber bei mancher Enttäu

schung über die UN sollte man nicht vergessen, daß sie nur den Zustand unse

rer Welt reflektieren, sie verändern unsere Welt kurzfristig jedenfalls nur selten

Und doch wirken die UN langfristig auf die Weltpolitik ein, und sie leisten täglich

ihren unverzichtbaren Beitrag zum Frieden, nicht zuletzt durch ihre Blauhelme

die zurecht für ihren Friedenseinsatz den Nobelpreis bekamen.

In der Vielzahl oft ermüdender Sitzungen und vielfach überflüssiger Resolutio

nen spiegelt sich das Gespräch unter Völkern wieder, die sich um Durchset

zung ihrer Anliegen bemühen, die um Verständnis dafür werben und die immer

wieder dabei erleben müssen, daß dies umso leichter gelingt, je mehr die jewei

lige nationale Politik sich zugleich versteht als ein eigener Beitrag zur Verwirkli

chung der Ziele der UN.

Deutsche UN-Politik hat sich immer so verstanden. Sie hat sich bewährt Die in

allen Bereichen vorbehaltlos und entschlossen fortzuführen, ist ein Gebot eiqenen

Interesses und von gleichbleibender Dringlichkeit. Der deutschen Außen

politik bleibt im Geflecht der Vereinten Nationen und ihrer Organisationen ein

weites Feld für aktive Friedenspolitik. Sie wird sich wie bisher, dessen bin ich

gewiß auch in Zukunft dieser Aufgabe stellen mit Engagement, verantwor

tungsbewußtem Sinn für das Machbare, zugleich aber auch mit jenem Quent

chen Passion, ohne die die Aufgabe, dem Frieden in der Welt zu dienen auf

Dauernicht voll gelingenkann.

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