Fachkräftemigration aus der Sicht von Partnerländern - GIZ

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Fachkräftemigration aus der Sicht von Partnerländern - GIZ

Fachkräftemigration

aus der Sicht von Partnerländern

Wege zu einer entwicklungsorientierten Migrationspolitik

Herausgegeben von:


Vorwort

Viele Industrieländer kämpfen aufgrund des demografischen

Wandels mit einem dramatischen Rückgang ihres

Fachkräftepotenzials: Jüngsten Szenarien zufolge werden

diesen Staaten in 20 Jahren über 200 Millionen qualifizierte

Fachkräfte fehlen. In einigen europäischen Ländern

wird in den kommenden zwei Jahrzehnten die Zahl der

Erwerbstätigen um bis zu ein Drittel abnehmen, wenn es

nicht gelingt, zusätzliche Potenziale zu erschließen

(Angenendt 2012: 10). Ein Lösungsansatz liegt in der

Zuwanderung von Fachkräften aus dem Ausland. Die Idee:

Der wachsende Bedarf an Fachkräften in den geburtenschwachen

Staaten könnte durch die jungen Bevölkerungsgruppen

zahlreicher Entwicklungs- und Schwellenländer

zum Teil abgedeckt werden. Zuwanderung ist für

viele Staaten keine Option, sondern ein Muss, wenn sie

ihre Konkurrenzfähigkeit erhalten möchten. Der globale

Wettbewerb um qualifizierte Fachkräfte – insbesondere im

Gesundheitssektor und in mathematisch-technischen

Berufen – hat längst begonnen.

Das verstärkte Engagement von Anwerbestaaten in

Entwicklungs- und Schwellenländern wird jedoch auch

kritisch gesehen. Eine Abwanderung von Fachkräften,

häufig als Brain Drain bezeichnet, kann die Innovationskraft

des Herkunftslandes hemmen oder zu Engpässen

führen, z.B. im Gesundheitswesen. Dem steht die

Erkenntnis gegenüber, dass die Migration von Fachkräften

viele positive Effekte haben kann: Geld und Ideen fließen

in die Herkunftsländer der Fachkräfte und viele

Auswanderer kehren befristet oder auf Dauer zurück und

tragen so zur Entwicklung ihres Heimatlandes bei.

2


Vor diesem Hintergrund gilt es, Strategien zu entwickeln,

um die positiven Effekte von Migration gezielt zu fördern

und mögliche negative Folgen der Abwanderung von

Fachkräften für die Entwicklungs- und Schwellenländer

abzuwenden. Das kann nur im Dialog mit den Herkunftsländern

gelingen. Um die Interessen der Herkunftsländer

zu erfassen und Anregungen für eine entwicklungsorientierte

Fachkräftemigrationspolitik zu bekommen, hat das

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit

und Entwicklung die Dialogreihe „Maximierung des

entwicklungspolitischen Nutzens von Fachkräftemigration

in Auftrag gegeben. Das Projekt wurde vom

Geschäftsbereich Migration der Deutschen Gesellschaft

für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH von

August bis Dezember 2012 durchgeführt. Der Ansatz ist

innovativ und experimentell, denn bislang fanden die

Diskussionen über geeignete Fachkräftemigrationsstrategien

überwiegend in den Anwerbestaaten statt. Unser Ziel

war es, die Perspektive der Entsendeländer in den

Vordergrund zu stellen. Im Rahmen von Experteninterviews

und Dialogveranstaltungen wurde in Armenien,

Georgien, Indien, Kolumbien, Marokko, Tunesien und

Vietnam eruiert, wie nachhaltige Modelle der Fachkräftemigration

geschaffen werden können. Der Fokus lag auf

Modellen, von denen sowohl die Migrantinnen und

Migranten als auch das Aufnahmeland und das

Herkunftsland profitieren können.

überzeugt, dass ein entwicklungspolitisch sensibles

Vorgehen bei der Fachkräftegewinnung auch die Attraktivität

des Standortes Deutschland in der Migrationspolitik

steigert.

Erste Ergebnisse wurden Mitte Dezember 2012 in einem

Fachsymposium in Berlin präsentiert und diskutiert. Die

zentralen Resultate der Dialogreihe werden im vorliegenden

Studienbericht zusammengefasst und stehen

damit allen Interessierten zur Verfügung.

Ich danke dem Projektteam der Deutschen Gesellschaft

für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH herzlich

für die engagierte und schnelle Umsetzung der Maßnahme

und allen Gesprächspartnern für ihre Bereitschaft,

mit uns in einen offenen Dialog zu treten.

Eine spannende Lektüre wünscht Ihr

Dr. Werner Bruns

Leiter der Abteilung Zentrale Dienste;

Zivilgesellschaft; Wirtschaft

Bundesministerium für wirtschaftliche

Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)

Insgesamt soll das Projekt einen Beitrag dazu leisten,

Migrationspolitik in Deutschland partizipativ unter

Einbeziehung der Interessen und Sichtweisen der

Herkunftsländer zu gestalten. Darüber hinaus sind wir

3


Inhalt

Vorwort .................................................................................................................................................................................................... 2

Abkürzungen ..........................................................................................................................................................................................7

Zusammenfassung ...............................................................................................................................................................................8

1. Ausgangslage und methodischer Hintergrund ................................................................................. 11

1.1 Ausgangslage ........................................................................................................................................................................... 11

1.2 Methodische Vorgehensweise ......................................................................................................................................... 11

1.3 Begriffliche Abgrenzung .................................................................................................................................................... 13

1.4 Fachkräftemigration und ihre entwicklungspolitischen Auswirkungen ................................................... 14

2. Fachkräftemigration begreifen: Abwägung von Chancen und Risiken .................... 17

2.1 Phase 1: Abwanderung ins Ausland .............................................................................................................................. 17

2.2 Phase 2: Aufenthalt im Ausland ..................................................................................................................................... 19

2.3 Phase 3: Mögliche Rückkehr ............................................................................................................................................ 20

3. Fachkräftemigration bewerten: Rahmenbedingungen auf dem Prüfstand ......... 23

3.1 Rechtlicher und administrativer Kontext in den Aufnahmeländern .......................................................... 23

3.2 Rahmenbedingungen in den Herkunftsländern ................................................................................................... 25

3.3 Internationaler Kontext ..................................................................................................................................................... 27

4


4. Fachkräftemigration gestalten: Verbesserungsvorschläge unterbreiten ................. 31

4.1 Arbeitsmarktanalyse, Monitoring, Kommunikation ........................................................................................... 31

4.2 Vorbereitung der migrierenden Fachkräfte ............................................................................................................. 32

4.3 Rekrutierung und Vermittlung der migrierenden Fachkräfte ........................................................................ 32

4.4 Willkommenskultur und Integrationsförderung .................................................................................................. 33

4.5 Zusammenarbeit mit der Diaspora .............................................................................................................................. 34

4.6 Optimierung der Verwendung von Geldtransfers ................................................................................................ 35

4.7 Rückkehranreize und Reintegrationsförderung .................................................................................................... 36

5. Fazit ................................................................................................................................................................................................ 38

Annex I: Länderberichte ................................................................................................................................................. 41

Armenien ......................................................................................................................................................................................... 41

Georgien ........................................................................................................................................................................................... 45

Indien ................................................................................................................................................................................................. 49

Kolumbien ....................................................................................................................................................................................... 53

Marokko ............................................................................................................................................................................................ 57

Tunesien ........................................................................................................................................................................................... 61

Vietnam ............................................................................................................................................................................................ 65

Annex II: Liste der Interview- und Diskussionspartner ................................................................. 68

Annex III: Literaturverzeichnis ............................................................................................................................... 71

5


Abkürzungen

ANAPEC .....Agence Nationale de Promotion de l’Emploi et des Compétences

(marokkanische Arbeitsagentur)

ANETI .......Agence Nationale pour l’Emploi et le Travail Indépendant (tunesische Arbeitsagentur)

BA ...........Bundesagentur für Arbeit

BIP ..........Bruttoinlandsprodukt

BMAS .......Bundesministerium für Arbeit und Soziales

BMWi .......Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BMZ .........Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

CNU .........Colombia Nos Une Programm

DDR .........Deutsche Demokratische Republik

DOLAB ......Department of Overseas Labour Affairs (Vietnam)

EU ...........Europäische Union

EURES .......European Employment Services

EZ ...........Entwicklungszusammenarbeit

FARC ........Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Revolutionäre Streitkräfte Kolumbiens)

GIZ .........Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH

H1B .........Vorübergehendes Arbeitsvisum für besondere Berufszweige in den USA

ISCED .......International Standard Classification of Education

IT ...........Informationstechnik

MEDA .......Mésures d’accompagnement financiers et techniques (EU Programm zur finanziellen und

technischen Begleitung für die Implementierung der euro-mediterranen Zusammenarbeit)

MOIA .......Ministry of Overseas Indian Affairs (Indien)

MINT .......Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften, Informatik

NGO .........Non-Governmental Organization

OCI .........Overseas Citizenship of India

ODA .........Official Development Assistance

PhD .........philosophiae doctor, wissenschaftlicher Doktorgrad

PIO. . . . . . . . . .Person of Indian Origin

USA .........United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika)

7


Zusammenfassung

Die Studie untersucht, wie die entwicklungspolitischen

Effekte von Fachkräftemigration maximiert werden

können. Um diese Frage aus der Perspektive der

Herkunftsländer zu beantworten, führte die Deutsche

Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)

GmbH in sieben ausgewählten Ländern – Armenien,

Georgien, Indien, Kolumbien, Marokko, Tunesien und

Vietnam – mit zahlreichen Experten Interviews.

Zusätzlich wurden fünf Dialogveranstaltungen mit jeweils

60 bis 90 Teilnehmern organisiert, wovon zwei Veranstaltungen

regionalen Charakter hatten (Maghreb,

Südkaukasus).

Die zentrale Erkenntnis lautet: Die meisten Gesprächspartner

bewerten die Migration von Fachkräften als

positiv und gewinnbringend, und sie betrachten sie als

einen Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit und

unterqualifizierter Beschäftigung im Herkunftsland. Viele

Experten weisen darauf hin, dass eine geregelte

Abwanderung auch von gut ausgebildeten Fachkräften

zumindest dann nicht als Brain Drain gewertet werden

kann, wenn diese im Herkunftsland keine geeigneten

Beschäftigungsmöglichkeiten finden können. Allerdings

wird durchaus befürchtet, dass eine ungeregelte und

massive Abwerbung im Herkunftsland dort zu Engpässen

führen kann. Geldtransfers aus dem Ausland werden als

ein wichtiger Beitrag zur Armutsreduktion im

Herkunftsland gesehen. Zudem bewerten die Experten die

zwischenstaatlichen Effekte und insbesondere die

Stärkung von partnerschaftlichen Beziehungen als positiv.

Aus Sicht der Herkunftsländer ergeben sich vor allem

dann positive Effekte, wenn die Fachkräfte zurückkehren

und dabei zusätzliche Qualifikationen und Kapital

mitbringen. Dann können Rückkehrer als Entwicklungsakteure

wirken, und sie können eine Vorbildwirkung im

Herkunftsland haben, indem sie deutlich machen, dass

sich Investitionen in Bildung und Ausbildung lohnen. Im

Fall einer dauerhaften Abwanderung setzen die Experten

Hoffnungen in eine verstärkte Kooperation mit der dabei

entstehenden Diaspora.

Aus den Interviews wird deutlich, dass die angestrebten

positiven Wirkungen für Herkunftsländer, Aufnahmeländer

und Migranten (Triple Win) keine Selbstverständlichkeit

darstellen. Neben den bereits angesprochenen

Risiken für die Herkunftsländer sehen die Interviewpartner

im Wesentlichen drei mögliche negative

Wirkungen. Diese werden insbesondere befürchtet, wenn

der Migrationsprozess ungeregelt stattfindet, wie dies bei

weniger qualifizierten Tätigkeiten häufig der Fall ist. Hier

gibt es kaum legale Zugangsmöglichkeiten zu den

Arbeitsmärkten der Industrieländer, was in den Augen der

Herkunftsländer irreguläre Migrations- und Beschäftigungsmuster

fördert, bei denen ein hohes Ausbeutungsrisiko

besteht. Daher wird angeregt, auch für diese

Berufsbilder legale Migrationsmöglichkeiten zu schaffen

und Arbeitsmarktzugänge nicht nur Personen mit

hochwertigen Abschlüssen zu ermöglichen. Ein zweites

nicht zu unterschätzendes Risiko sehen viele Gesprächspartner

in einer unterqualifizierten Beschäftigung im

Aufnahmeland. Ein solcher Brain Waste resultiert häufig

aus einer mangelhaften Beherrschung der Sprache des

Ziellandes. Ein dritter Problembereich betrifft die

Belastungen und Probleme, die sich aus der Trennung für

die Familie ergeben können.

8


Um den oben genannten Herausforderungen zu begegnen

und Fachkräftemigration entwicklungspolitisch

nachhaltig zu gestalten, halten die Gesprächspartner vor

allem bessere Möglichkeiten für eine legale Migration für

unabdingbar. Hier geht es insbesondere um eine

erleichterte Visumerteilung. Innerstaatlich werden

vorrangig eine strategische Gestaltung der nationalen

Migrationspolitik sowie eine verbesserte Koordination der

beteiligten Behörden gefordert. Darüber hinaus sind die

Ausbildungssysteme in vielen Herkunftsländern nicht auf

die Bedarfe des Arbeitsmarktes abgestimmt – hier besteht

aus Sicht der Experten dringender Handlungsbedarf.

Aufgeworfen wird auch die Frage, wie eine investive

Verwendung der Geldtransfers gefördert werden kann. Im

internationalen Kontext wünschen sich Herkunftsländer

eine partnerschaftliche und faire Gestaltung der

Zusammenarbeit sowie eine engere Kooperation

insbesondere mit der Europäischen Union. Darüber

hinaus befürworten die Gesprächspartner die

Entwicklung von internationalen Aus- und Weiterbildungskooperationen.

Die Gesprächspartner zeigen konkrete Handlungsfelder

auf, die für eine nachhaltigere Ausgestaltung von

Fachkräftemigration von zentraler Bedeutung sind.

So werden eine bessere Abstimmung von Fachkräfteangebot

und -nachfrage und ein entsprechender Informationsaustausch

vorgeschlagen. Ferner wird die gründliche

Vorbereitung der Migranten – durch fachliche sowie

sprachlich-interkulturelle Aus- und Weiterbildung – als

ein notwendiges Element für einen erfolgreichen Start im

Zielland betrachtet. Großen Wert legen die Gesprächspartner

außerdem auf faire Rekrutierungs- und Vermittlungsprozesse

mit transparenten und nachvollziehbaren

Verfahren. Als äußerst wichtig wird sodann die Gleichbehandlung

der Migranten mit einheimischen Fachkräften

erachtet, insbesondere bei Löhnen, Arbeitsbedingungen

und sozialer Absicherung. Außerdem wünschen sich die

Interviewpartner, dass den Migranten im Zielland mit

einer Willkommenskultur begegnet wird, d.h.

insbesondere mit Wertschätzung für ihre Persönlichkeit

und ihre kulturelle Identität, aber auch mit konkreten

Hilfestellungen bei der Integration in die aufnehmende

Gesellschaft. Im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit der

Diaspora lautet die Einschätzung der Gesprächspartner,

dass migrationsinteressierte Fachkräfte sowie das

Herkunftsland von den Erfahrungen und Qualifikationen

der bereits im Ausland lebenden Fachkräfte enorm

profitieren können. Konkrete Verbesserungsmöglichkeiten

werden schließlich für die Gestaltung der Rückkehr

und Reintegration gesehen, insbesondere in Bezug auf den

Informations-, Beratungs- und Erfahrungsaustausch.

9


1. Ausgangslage und

methodischer Hintergrund

Im Mittelpunkt dieser Studie stehen die verschiedenen

Sichtweisen der Entsendeländer zum Thema Fachkräftemigration,

wobei der Fokus auf folgenden Fragen liegt: Ist

Fachkräftemigration entwicklungsfördernd? Wie kann der

entwicklungspolitische Nutzen und der damit verbundene

Win-Effekt für die Herkunftsländer maximiert werden?

1.1 Ausgangslage

Die Bundesregierung geht in ihrer Fachkräftestrategie

davon aus, dass das deutsche Erwerbspersonenpotenzial 1

von 2010 bis 2025 um 6,5 Millionen Menschen

schrumpfen wird, wenn es nicht gelingt, zusätzliche

Potenziale zu erschließen (Bundesministerium für Arbeit

und Soziales 2011: 6). Dem drohenden Fachkräftemangel

soll zunächst durch eine verbesserte Ausschöpfung des

inländischen Fachkräftereservoirs entgegen gewirkt

werden, vor allem durch eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung

von Frauen und Älteren und durch Qualifizierungsmaßnahmen.

Da dies zur Deckung des Fachkräftebedarfs

langfristig jedoch nicht ausreichen wird (Hochrangige

Konsensgruppe 2011), hat die Bundesregierung die

Zuwanderungsmöglichkeiten für qualifizierte Zuwandererinnen

und Zuwanderer 2 und die Bleibemöglichkeiten für

ausländische Absolventen deutscher Universitäten 2012

deutlich verbessert. Sie wirbt seit Mitte 2012 mit dem

Onlineportal Make it in Germany im Ausland aktiv um

Arbeitskräfte 3 .

Fachkräfte sollten vor allem dort rekrutiert werden, wo

sie in einem Überangebot vorhanden sind. Dieses

Überangebot kann entweder kurzfristig konjunkturell

bedingt sein, oder auf längerfristige strukturelle,

wirtschaftliche Schwächen eines Landes zurückgehen.

Eine dritte Ursache liegt häufig in einem sehr starken

Bevölkerungswachstum, das selbst bei hohen volkswirtschaftlichen

Wachstumsraten eine steigende Arbeitslosigkeit

hervorrufen kann.

1.2 Methodische Vorgehensweise

Der größte Teil der weltweit migrierenden Fachkräfte

stammt aus bevölkerungsreichen Ländern. In Relation zur

Bevölkerungszahl kann die Abwanderung in bevölkerungsärmeren

Ländern wesentlich größere Ausmaße als

in bevölkerungsreichen Ländern erreichen. (Dumont et al.

2010: 27) . Daher wurden für die Dialogreihe sehr

1 Der Begriff Erwerbspersonenpotenzial bezeichnet nach dem Institut für Arbeitsmarkt- und

Berufsforschung (Forschungseinrichtung der Bundesagentur für Arbeit) die Summe aus

Erwerbstätigen, Arbeitslosen und „Stiller Reserve“. Letztere besteht aus nicht erwerbstätigen

Personen, die Arbeit suchen, ohne bei den Agenturen für Arbeit als Arbeitslose registriert zu

sein oder die bei aufnahmefähigerem Arbeitsmarkt ihre Arbeitskraft anbieten würden.

Das Erwerbspersonenpotenzial ist somit die maximale Anzahl aller erwerbsfähigen Personen

in Deutschland.

3 Das so genannte „Willkommensportal“ www.make-it-in-germany.com wirbt um die Gunst

ausländischer Fachkräfte, indem es umfangreiche Informationen zu Leben und Karriere in

Deutschland bereithält. Es ist ein Kernelement der gemeinsamen Fachkräfte-Offensive des

Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi), des Bundesministeriums für

Arbeit und Soziales (BMAS) und der Bundesagentur für Arbeit (BA). Weitere Informationen unter

www.fachkraefte-offensive.de.

2 Zur Erleichterung der Lesbarkeit wird im weiteren Verlauf des Textes nur die männliche Form

verwendet, jedoch ist die weibliche Form dabei explizit mit eingeschlossen.

11


unterschiedliche Länder ausgewählt. So war mit Indien

das Land mit der zweitgrößten Bevölkerung der Welt

beteiligt. Mit rund 1,2 Milliarden Einwohnern leben dort

mehr als doppelt so viele Menschen wie in der Europäischen

Union. Armenien – das bevölkerungskleinste Land

dieses Dialogvorhabens – weist hingegen nur knapp drei

Millionen Einwohner auf.

Abbildung 1: Auswanderung 4 aus den Dialogländern – absolute und relative Zahlen

Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Migration and Remittances Factbook 2nd

editon (The World Bank 2011)

Folgende Kriterien wurden bei der Auswahl der Dialogländer

berücksichtigt:

●●Interesse der jeweiligen Regierungen an einer aktiven

Gestaltung von Migrationspolitik

●●Berücksichtigung von Ländern, die eine Mobilitätspartnerschaft

mit der EU abgeschlossen haben bzw. diese

derzeit verhandeln

●●Einbeziehung von Ländern unterschiedlicher Größe,

wirtschaftlicher Bedeutung und geographischer Lage

●●Forschungspraktische Gegebenheiten

30

25

20

15

10

5

0

12

10

8

6

4

2

-

15

% Mio

%

Armenien

Georgien

Marokko

Ausgewanderte in Mio

Tunesien

Kolumbien

Deutschland

Vietnam

Indien

Ausgewanderte in Prozent der Bevölkerung

Als zentrales Erhebungsinstrument wurde ein qualitativer,

teilstrukturierter Interviewleitfaden entwickelt. Dieser

ermöglichte es, dass ausgewählte Interviewpartner aus der

Sicht ihres jeweiligen Landes und vor dem Hintergrund

ihrer Fachexpertise erläutern 30 konnten, welche Aspekte für

Fachkräftemigration aus ihrem

25

Land eine Rolle spielen

20

und wie sie beurteilt werden.

In den sieben Dialogländern 10 wurden umfassende Inter-

5

views mit Gesprächspartnern aus folgenden Bereichen

geführt: 5

0

●●Mit der Migrationsthematik befassten Verwaltungsfach-

Emigrants in millions Emigrants as a percentage of the pop

strukturen

●●Entwicklungszusammenarbeit

●●NGOs bzw. zivilgesellschaftliche Organisationen

●●Wissenschaft mit Bezug zum Thema Fachkräftemigration

●●Alumni-Organisationen

Armenia

●●Wirtschaft mit Bezug zum Thema Fachkräftemigration

●●Universitäten bzw. Berufsschulen

Georgiea

Morocco

●●Gewerkschaften und Interessensverbände

Tunisia

Colombia

Mit dieser Auswahl sollte sichergestellt werden, dass

möglichst alle Themen, die in politischen Debatten zur

Germany

Vietnam

4 Auswanderungsquote (engl. emigration rate): Im Ausland geborene Einwohner des jeweiligen

Herkunftslandes in anderen Ländern der Welt (Daten der Aufnahmeländer, teilweise

Schätzungen), bezogen auf die Bevölkerung des Landes.

5 Eine Liste der Interview- und Diskussionspartner (Name und Funktion) ist nach Ländern

sortiert im Annex II zu finden.

12


1. Ausgangslage

und methodischer

Hintergrund

Fachkräftemigration in den jeweiligen Ländern eine Rolle

spielen, zumindest durch einen Interviewpartner zur

Sprache gebracht werden. Das Gespräch wurde jeweils von

einer Person geführt, wobei eine zweite Person die

Kernaussagen protokollierte. Insgesamt wurden auf diese

Weise circa 1.500 Kernaussagen dokumentiert, welche die

analytische und inhaltliche Basis für die Erarbeitung des

vorliegenden Studienberichts darstellen. Die Aussagen

wurden in mehreren Schritten zusammengefasst,

verglichen und im Projektteam diskutiert, um zu

verhindern, dass Einzelaussagen ein zu hohes Gewicht

erhalten. Im folgenden Ergebnisteil wird auf einige dieser

Kernaussagen Bezug genommen. Den Interviewpartnern

wurde eine anonyme Zitierung zugesichert, sodass die in

dieser Studie dargestellten Kernaussagen nur in Bezug

zum jeweiligen Dialogland gesetzt werden.

Darüber hinaus wurden fünf Dialogveranstaltungen zur

Fachkräftemigrationsthematik mit landes- bzw. regionalspezifischem

Themenschwerpunkt durchgeführt. Zwei

dieser Veranstaltungen wurden regional abgehalten:

Dies betraf die Maghreb-Region (Marokko, Tunesien)

sowie die südliche Kaukasus-Region (Armenien,

Georgien). So wurde ein Austausch zwischen staatlichen

und zivilgesellschaftlichen Akteuren sowie Vertretern der

Wirtschaft und Wissenschaft angeregt. An den Dialogveranstaltungen

nahmen jeweils zwischen 60 und 90

Personen teil.

Vor dem Hintergrund steigender Fachkräftebedarfe der

Industriestaaten sollte im Rahmen der Studie ein

umfassendes Bild über Chancen und Risiken von größeren

Migrationsbewegungen gewonnen werden. Zahlreiche

Gesprächspartner begrüßten dieses Anliegen und

beklagten zugleich, dass in den bisherigen Anwerbeprozessen

die Konsequenzen von Migration für die

Herkunftsländer von den Zielländern gar nicht oder nicht

hinreichend in Betracht gezogen worden seien.

Eine erste Präsentation der Ergebnisse fand am 10.

Dezember 2012 in der GIZ-Repräsentanz in Berlin statt.

Im Rahmen eines Fachsymposiums erörterten Vertreter

von Bundesministerien, Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft

erste Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung

der deutschen Migrationspolitik.

1.3 Begriffliche Abgrenzung

Die begriffliche Abgrenzung von „Migration“ und

„Fachkräften“ ist Gegenstand von Auseinandersetzungen

in Wissenschaft und Politik. 6 Das für dieses Dialogvorhaben

gewählte Begriffsverständnis wurde den

Interviewpartnern erläutert.

6 Vgl. zu unterschiedlichen Begrifflichkeiten das Glossar des Europäischen Migrationsnetzwerks

(Europäische Kommission 2012)

13


Internationale Arbeitsmigration: Unter internationaler

Arbeitsmigration wird hier verstanden, dass eine Person

ihren Wohnsitz in ein anderes Land verlagert, um dort

eine bezahlte Arbeit aufzunehmen. Dieser breite Begriff

schließt die erstmalige Arbeitszuwanderung vom

Geburtsland in ein anderes Land ein, aber genauso die

Rückkehr ins Herkunftsland zu Erwerbszwecken und

wiederholte Wanderungen in beide Richtungen. Solche

wiederholten Wanderungen werden hier als zirkuläre

Migration bezeichnet, ob sie nun ursprünglich so

beabsichtigt waren und politisch gefördert wurden oder

nicht. Arbeitsmigranten werden zu einem Teil der

Diaspora, unter der hier alle Auswanderer und ihre

Nachkommen verstanden werden, die noch Bezug zum

Herkunftsland haben (Skeldon 2010: 151).

1.4 Fachkräftemigration und

ihre entwicklungspolitischen

Auswirkungen

Fachkräftemigration kann sich auf die ökonomische,

soziale und kulturelle Entwicklung eines Herkunftslandes

auswirken (z.B. Lindley 2012). Hier werden Effekte bei

Abwanderung, während eines Auslandsaufenthalts und

bei eventueller Rückkehr unterschieden und somit kurz-,

mittel- und langfristige Effekte beachtet. In der nationalen

wie internationalen Debatte dominieren zwei zentrale

Argumentationsmuster, die im Folgenden unter den

Stichworten Brain Drain und Triple Win zusammengefasst

werden.

Fachkräfte: Als Fachkräfte werden hier Arbeitskräfte mit

berufsqualifizierenden Abschlüssen in der internationalen

Klassifizierung von Bildungsstandards von Level 3 bis 8

(UNESCO 2011) verstanden. Dabei werden zwei Niveaus

unterschieden:

●●Hochqualifizierte Fachkräfte: Fachkräfte mit

Hochschulabschluss, die eine Universität oder

vergleichbare Einrichtung erfolgreich abgeschlossen

haben (ISCED Level 5-8) und dabei einen Abschluss

erwarben, der zur Ausübung eines Berufs qualifiziert.

●●Fachkräfte ohne Hochschulabschluss: Sie haben an

einer Fachschule oder im dualen System eine

Ausbildung absolviert, die zur Ausübung eines Berufs

qualifiziert (ISCED Level 3-4).

Brain Drain: Wenn qualifizierte Menschen eine Region

verlassen, wird dies als Verlust betrachtet – entweder weil

sie als Innovationsmotoren gelten, oder weil ihre

Abwanderung zu Engpässen (z.B. in der Gesundheitsversorgung)

führt. Es profitieren die Aufnahmegebiete, bei

denen es sich entweder um größere Städte in den

Herkunftsländern oder um wirtschaftlich besser

entwickelte Zielländer handelt, während die peripheren

Regionen in den weniger entwickelten Ländern verlieren

(Faist 2010: 69). Das Brain Drain-Argument wurde in den

Aufnahmeländern zur Rechtfertigung restriktiver

migrationspolitischer Regelungen genutzt. So soll im

Interesse der Herkunftsländer auf eine Zuwanderung von

Fachkräften verzichtet werden. Für Studierende ist

vorgesehen, dass sie wieder in ihre Ursprungsländer

zurückkehren. Solche Brain Drain-Argumentationen

14


1. Ausgangslage

und methodischer

Hintergrund

waren in den 1970er und 1980er Jahren verbreitet, haben

jedoch im vergangenen Jahrzehnt ihre Dominanz

gegenüber Argumentationen verloren, die positivere

Aspekte der Fachkräftemigration in den Mittelpunkt

stellten.

Triple Win: Eine positive Sicht auf die Potenziale von

Fachkräftemigration dominiert seit mehreren Jahren in

europäischen und internationalen politischen Debatten.

Dies wird auch in den vorbereitenden Diskussionen zum

geplanten zweiten „UN High Level Dialogue on Migration

and Development“ im Oktober 2013 deutlich (United

Nations General Assembly 2013). Wenn qualifizierte

Migranten wandern, wird dies im Triple Win-Ansatz als

Gewinn für drei Seiten betrachtet: Die Aufnahmeländer

beseitigen wachstumshemmende Engpässe im Arbeitsmarkt,

während die Herkunftsländer ihre Arbeitsmärkte

um überschüssige Arbeitskräfte entlasten und zunächst

durch Heimatüberweisungen der Migranten (Remittances)

und Technologietransfer gewinnen. Zudem profitieren sie

von intensivierten internationalen Beziehungen und

erhalten im Falle der Rückkehr einer Fachkraft einen

besser qualifizierten Experten mit Innovationspotenzial

und internationaler Vernetzung. Die Migranten selbst

gewinnen unmittelbar durch höhere Einkommen im

Aufnahmeland und möglicherweise längerfristig durch

bessere Positionen aufgrund ihrer erweiterten Kenntnisse

bei einer Rückkehr.

mit Chancen oder mit Risiken verknüpft ist? Welche

Rahmenbedingungen sind erforderlich, um sicherzustellen,

dass die Herkunftsländer einen Nutzen aus der

Fachkräftemigration ziehen? Was können Herkunfts- und

Aufnahmeländer unternehmen, um den entwicklungspolitischen

Gewinn der Fachkräftemigration zu

maximieren?

In den nächsten Kapiteln werden die Antworten auf

folgende Fragen zusammengefasst: Ist Fachkräftemigration

ein Phänomen, das für die Gesprächspartner eher

15


2. Fachkräftemigration begreifen:

Abwägung von Chancen und Risiken

Die Auswirkungen von Fachkräftemigration auf die

Entwicklung des Herkunftslandes werden sowohl in der

Politik als auch in der Wissenschaft intensiv diskutiert.

Viele Effekte der Fachkräftemigration sind umstritten,

wobei in der Forschung als unumstritten gelten kann, dass

Fachkräftemigration nicht per se „schlecht“ ist. Unter

bestimmten Bedingungen können Migranten einen

Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung in ihrem

Heimatland leisten – die Rückkehrer in Ostasien gelten

hier als ein Beispiel von vielen (Skeldon 2010). De Haas

(2010) zeigt auf, dass die Debatte um die potenziellen

Effekte von Migration lange Zeit zwischen den Polen der

„Entwicklungsoptimisten“ und der „Entwicklungspessimisten“

pendelte, bevor sich erst seit Ende der 1990er-

Jahre differenziertere Sichtweisen herausbildeten.

Die Frage nach Chancen oder Risiken ist also keine

„Entweder-oder-Frage“. Dies wurde auch im Rahmen der

Dialogreihe deutlich, in der sehr unterschiedliche, zumeist

auch außerordentlich differenzierte Beiträge gesammelt

werden konnten. Die Darstellung orientiert sich

nachfolgend an den drei Phasen eines hypothetischen

Migrationsverlaufes: Die Phase der Abwanderung, die

Phase des Aufenthaltes im Aufnahmeland und die einer

möglichen Rückkehr.

2.1 Phase 1: Abwanderung ins

Ausland

Die Verringerung der Arbeitslosigkeit und der unterqualifizierten

Beschäftigung im Herkunftsland wird von vielen

Interviewpartnern als positiver Effekt der Fachkräftemigration

genannt und erläutert. Gründe hierfür können in

einem Ungleichgewicht zwischen dem nationalen

Arbeitsmarkt- und dem vorhandenen Fachkräfteangebot

oder an einer schlechten wirtschaftlichen Situation liegen.

Arbeitslosigkeit im Herkunftsland wurde vor allem bei

den Interviewpartnern in Armenien, Tunesien, aber auch

in Kolumbien und Vietnam thematisiert.

Fachkräftemigration ist für Kolumbien ganz klar ein

Vorteil. Wir haben zu viele Fachkräfte im Land, die

hier keine Arbeit finden. Es gibt eine Schwemme von

Naturwissenschaftlern, Ingenieuren und Ärzten auf dem

nationalen Arbeitsmarkt.“ (Kolumbien)

Die Mehrheit der Gesprächspartner aus allen sieben

Dialogländern bewertet die Migration von Fachkräften

auch unter dem Aspekt der beruflich-fachlichen Weiterbildung

als positiv für das Herkunftsland.

„Da es in Marokko keine solide berufliche Ausbildung

gibt, kann es für mittelqualifizierte Fachkräfte Sinn

machen, ins Ausland zu gehen, um dort zusätzliche

Kompetenzen zu erwerben.“ (Marokko)

17


Diese Äußerung greift bereits den Aspekt der Rückkehr

der Migranten in ihr Herkunftsland auf. Die Interviewpartner

begreifen die Qualifikationsentwicklung der

Migranten im Ausland mehrheitlich dann als Chance für

das Herkunftsland, wenn die Fachkräfte zu einem

späteren Zeitpunkt wieder zurückkehren.

Gleichzeitig sehen viele Gesprächspartner auch gewisse

Risiken für ihr Land. Insbesondere in Armenien, Georgien,

Tunesien und Marokko betrachten die Interviewpartner

abwandernde Fachkräfte als Verlust, der mittel- bis

langfristig als hemmender Faktor für die wirtschaftliche

Entwicklung des Landes gewertet wird.

„Marokko ist ein Schwellenland und kann es sich nicht

leisten, dass qualifizierte Fachkräfte abwandern.“

(Marokko)

„Wir sind an einem Punkt angelangt, an dem Migration

immer selektiver wird. Dabei handelt es sich um eine

ungleiche Beziehung. Oft verlässt nur die Elite das Land.“

(Tunesien)

Teilweise führt die zunehmende Fachkräftemigration

auch zu Engpässen in den Arbeitsmärkten der Dialogländer.

Insbesondere in Armenien und Georgien merken

die Interviewpartner an, dass die Abwanderung qualifizierter

Kräfte in einigen Sektoren (z.B. IT) zum Problem

geworden ist. In solchen Konstellationen, so beklagen

einige Gesprächspartner, erscheint es als unfair, dass das

Herkunftsland neben dem Verlust an Humankapital auch

die Kosten für die Ausbildung der abwandernden Kräfte

tragen muss.

Daneben werden auch soziale Effekte thematisiert.

Insbesondere in Georgien und Armenien, vereinzelt auch

in Kolumbien, Tunesien und Vietnam, machen die

Interviewpartner auf Probleme aufmerksam, die durch die

Trennung von Familien entstehen.

„Die Migration reißt nicht nur Familien auseinander,

sie wirft auch neue Fragen und Probleme bezüglich der

Versorgung und Pflege älterer Familienmitglieder auf.“

(Vietnam)

„Die sozialen Effekte von Migration sind ein sehr sensibles

Thema. Oft gründen Männer im Ausland neue Familien

und kehren nicht mehr zurück. Darüber wird aber kaum

gesprochen.“ (Armenien)

Es wird auch auf durch Migration entstehende demographische

Ungleichgewichte in Bezug auf Alter und

Geschlecht sowie deren Auswirkungen auf die gesamtgesellschaftliche

Situation hingewiesen.

Fachkräftemigration ist in Georgien sicher ein

Genderthema. Anfang der 1990er Jahre gingen viele

Frauen ins Ausland, was die Männer in eine unerwartete

und schwierige Lage brachte und viele Familien

destabilisierte.“ (Georgien)

18


2. Fachkräftemigration begreifen:

Abwägung von Chancen und Risiken

2.2 Phase 2: Aufenthalt im

Ausland

Geldtransfers werden von fast allen Interviewpartnern

als höchst positiver Effekt und als größte Entwicklungschance

für das Herkunftsland gewertet. Die finanzielle

Unterstützung wird als Instrument zur Armutsreduzierung

beschrieben und trägt zum wirtschaftlichen

Aufstieg der Familien bei.

In der Mehrheit der Dialogländer führen die Geldtransfers

darüber hinaus auch maßgeblich zur Erhöhung der

Kaufkraft. So entsprechen sie in Armenien einem Anteil

von 8,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (vgl. Annex I).

Die Rückkehr von Migranten wird mit Blick auf diesen

Aspekt von einigen Interviewpartnern nicht als

notwendig beurteilt.

Auf der anderen Seite werden Geldtransfers auch als

sozialer und wirtschaftlicher Ungleichheitsfaktor

bewertet, da nur solche Familien (und somit auch

Regionen) von den Geldtransfers profitieren, die

Fachkräfte ins Ausland entsenden. Einzelne Gesprächspartner

gehen zudem davon aus, dass Geldtransfers auch

negative Wirkungen entfalten können, etwa indem sie

Anreize zur Eigeninitiative reduzieren oder den

Reformdruck auf Behörden der Herkunftsländer mindern.

„Remittances nach Indien kommen vor allem

den privaten Haushalten zugute. Das hat zwei

unterschiedliche Effekte: Zum einen steigen einige

Familien wirtschaftlich auf, zum anderen werden in

manchen Fällen die lokalen Regierungen (z.B. in den

Bundesstaaten) träge, und politische Änderungen

verlangsamen sich.“ (Indien)

In engem Zusammenhang mit Aussagen zu den

Geldtransfers stehen Äußerungen zu Investitionen von

Migranten. In nahezu allen Dialogländern wird der

Auslandsaufenthalt von Fachkräften von den Interviewpartnern

als Chance für die wirtschaftliche Entwicklung

des Landes gewertet.

„Es ist egal, von wo aus auf der Welt die Menschen zur

wirtschaftlichen Entwicklung unseres Landes beitragen.

Sie müssen nicht vor Ort sein.“ (Vietnam)

„Migranten tätigen viele Investitionen in ihrem

Herkunftsland. Für Auslandsmarokkaner ist Marokko ein

Markt.“ (Marokko)

Die meisten Interviewpartner vertreten die Auffassung,

dass ein Wissenstransfer zwar auch schon während des

Auslandsaufenthaltes erfolge, aber dass optimale

Wirkungen sich erst nach der Rückkehr eines Migranten

entfalten würden. Umgekehrt ermögliche es gerade der

Auslandsaufenthalt, positive zwischenstaatliche Effekte zu

generieren und das Image des Herkunftslandes zu fördern.

Die im Ausland lebende Diaspora wird als „Türöffner“,

„Botschafter“ und „Lobbyist“ bezeichnet, welche die

partnerschaftlichen Beziehungen zwischen den

Herkunfts- und Aufnahmeländern stärken kann.

„Natürlich ist jeder Kolumbianer im Ausland auch

ein Botschafter unseres Landes. Er kann dabei helfen,

ein gutes Image zu verbreiten und Investitionen nach

Kolumbien zu kanalisieren.“ (Kolumbien)

19


Dabei wird durchaus auch reflektiert, dass es nicht allein

auf die Qualifikation einer Fachkraft ankommt, sondern

auf ihren qualifizierten Einsatz. Die Gefahr der unterqualifizierten

Beschäftigung im Aufnahmeland (Brain Waste)

wird zwar bei gezielter Fachkräfteanwerbung über

offizielle Programme als gering eingeschätzt, insbesondere

von Interviewpartnern aus Georgien und Kolumbien,

jedoch als häufige Begleiterscheinung ungeregelter

Migration gesehen. Zudem sei eine höhere Betroffenheit

von Frauen zu verzeichnen, die im Ausland oft

unabhängig von ihrem Ausbildungsgrad für geringerwertige

Tätigkeiten in privaten Haushalten, der Kinderbetreuung

oder Altenpflege beschäftigt werden. Als Gründe

für die unterqualifizierte Beschäftigung führen die

Gesprächspartner unzureichende Sprachkenntnisse,

fehlende Berufsanerkennungen und einen fehlenden

Aufenthaltsstatus an.

2.3 Phase 3:

Mögliche Rückkehr

In allen Dialogländern wird die Rückkehr von Fachkräften

in ihre Heimat als Chance für das Herkunftsland bewertet.

Trotzdem stehen viele Gesprächspartner einer

erzwungenen Rückkehr nach einer befristeten Aufenthaltsphase

kritisch gegenüber. Sie sind überwiegend der

Überzeugung, dass eine Rückkehr freiwillig geschehen

sollte. Lediglich in Georgien und Armenien äußert eine

größere Zahl von Interviewpartnern den Wunsch, dass

vertragliche Vereinbarungen die Rückkehr der Fachkräfte

sicherstellen sollen. Chancen eröffnen sich im Rückkehrprozess

insbesondere durch die mitgebrachten Qualifikationen,

Ideen und finanziellen Mittel. Allgemein wird die

Hoffnung artikuliert, dass rückkehrende Fachkräfte als

Entwicklungsakteure für ihre Herkunftsländer agieren,

indem sie Arbeitsplätze schaffen und die wirtschaftliche

Entwicklung vorantreiben.

„Viele Migranten kehren zurück, um ein Unternehmen

aufzubauen. Es gibt einige gute Beispiele von

Rückkehrern, die heute ein erfolgreiches Unternehmen

führen.“ (Armenien)

„Bei den Rückkehrern profitiert Kolumbien vor allem von

den Sozialkompetenzen, vom Know-how, den Werten, der

Kultur und den gelernten Verhaltensweisen.“ (Kolumbien)

Als positiver Effekt wird eine Qualitätssteigerung der

Erzeugnisse und Dienstleistungen beschrieben. Im

Herkunftsland sind Fachkräfte mit internationaler

Arbeitserfahrung daher häufig sehr gefragt. In Bezug auf

den Gesundheitssektor erkennen kolumbianische

Interviewpartner besondere Chancen.

„Krankenschwestern, die im Ausland häufig in der

Altenpflege arbeiten, sammeln bereits wichtige und

zukunftsorientierte Arbeitserfahrungen, da auch in

Kolumbien die Gesellschaft altern wird.“ (Kolumbien)

Weniger häufig genannt, aber dennoch relevant, ist die

mögliche Vorbildfunktion von rückkehrenden

Fachkräften:

20


2. Fachkräftemigration begreifen:

Abwägung von Chancen und Risiken

„Erfolgreiche rückkehrende Fachkräfte motivieren junge

Menschen dazu, mehr in ihre eigene Bildung und Karriere

zu investieren.“ (Vietnam)

Insbesondere die Interviewpartner, die bei der

Abwanderung von Fachkräften auf die sozialen Probleme

durch Familientrennung hinwiesen, sehen im Umkehrschluss

in der Rückkehr der Fachkräfte die positiven

Effekte für genau diese Familien.

internationalen Kliniken und gehen damit dem

öffentlichen Gesundheitssektor verloren.“ (Vietnam)

Die Gespräche zeigten auch, dass die Rückkehr manchmal

als problematisch gewertet wird, wenn Rückkehrer sich

gegenüber Gebliebenen einen Vorteil auf Märkten

verschaffen können. So beklagen einzelne Gesprächspartner

aus Tunesien, Marokko und Vietnam einen

Preisanstieg bei Häusern und Grundstücken.

„Familien, die Geldtransfers erhalten, geht es bestimmt

besser als anderen Familien. Familien, zu denen die

Migranten zurückkehren, geht es natürlich noch besser!“

(Georgien)

Mit der Rückkehr von Fachkräften bringen die Interviewpartner

nur in geringem Maße negative Effekte für ihr

Herkunftsland in Verbindung. Reintegrationsprobleme

– und dadurch entstehende Arbeitslosigkeit, unterqualifizierte

Beschäftigung oder soziale Probleme – sowie soziale

Konflikte mit Nicht-Migrierten werden von den Interviewpartnern

sehr selten und nur im Zusammenhang mit

unfreiwilliger Rückkehr genannt.

In den Gesprächen in Vietnam wurde deutlich, dass die

Interessen rückkehrender Fachkräfte nicht notwendigerweise

entwicklungsförderlich sind. Wenn Fachkräfte

ihre Erfahrungen nach ihrer Rückkehr für einen

beruflichen Aufstieg nutzen, hilft dies der Allgemeinheit

unter Umständen eher wenig.

„Rückkehrende Fachkräfte, die im Gesundheitsbereich

arbeiten, finden häufig gute Jobs in privaten,

21


3. Fachkräftemigration bewerten:

Rahmenbedingungen auf dem

Prüfstand

Welche Rahmenbedingungen müssen erfüllt sein, damit

die Herkunftsländer von der Wanderung ihrer Fachkräfte

profitieren? Dieser Frage widmen sich die Gesprächspartner

im zweiten Teil der Interviews. In Bezug auf die

Aufnahmeländer werden vor allem die migrationspolitischen

Regelungen von der Visavergabe bis hin zur

Rückkehrförderung diskutiert. Auch wenn diese in erster

Linie das Aufnahmeland und die Migranten selbst

betreffen, haben sie dennoch Rückwirkungen auf das

Herkunftsland. Cassarino (2010) zeigt, dass die Auswirkungen

der Rückkehr von Fachkräften und anderen

Migranten sehr stark davon abhängen, wie gut die

Rückkehr geplant, vorbereitet und durch das Zielland

gefördert wird. Andere Autoren betonen etwa den Einfluss

grundlegender und nur langfristig beeinflussbarer

Rahmenbedingungen im Herkunftsland, insbesondere in

Hinsicht auf Rechtssicherheit und politische Stabilität.

Emigrierte und zurückkehrende Fachkräfte können sich

demnach dann produktiv einbringen, wenn in den

Herkunftsländern wirtschaftliche und gesellschaftliche

Entwicklung stattfindet (Skeldon 2010: 153).

Bemerkenswert ist auch die wachsende Bedeutung der

doppelten Staatsangehörigkeit, welche Fachkräften

dauerhaft eine Rückkehr offenhält und eine gleichzeitige

Integration in zwei Gesellschaften ermöglicht (Khadria

2010: 185). Viele Länder haben sich deshalb darum

bemüht, den eigenen Migranten staatsbürgerliche Rechte

zuzusichern, selbst wenn die Aufnahmeländer – wie etwa

Deutschland – eine doppelte Staatsangehörigkeit nicht

zulassen. So gibt es in Indien einen speziellen Rechtsstatus

für ausländische Staatsbürger indischer Herkunft

(Naujoks 2009).

3.1 Rechtlicher und administrativer

Kontext in den Aufnahmeländern

Legale Migration und Visa-Erteilung

Bei den rechtlichen Rahmenbedingungen zur Aufnahme

von Fachkräften sehen viele Interviewpartner Verbesserungspotenzial

und erhoffen sich eine Unterstützung

durch die Aufnahmeländer.

„Die Regierungen der Zielländer sollten entsprechende

rechtliche Bedingungen herstellen, sodass Fachkräfte

einfacher auf legalem Weg ein- und ausreisen können.“

(Armenien)

Außer dem Wunsch, Möglichkeiten für eine dauerhafte

Migration zu schaffen, liegt den Interviewpartnern auch

viel daran, dass bessere temporäre Wanderungsmöglichkeiten

erzeugt werden. Interessant ist, dass viele

Gesprächspartner es als unfair erachten, wenn nur

bestimmten Personen die Auswanderung erleichtert wird

– insbesondere in Tunesien, Armenien und Georgien wird

dies thematisiert.

„Die aktuelle europäische Politik gegenüber Tunesien

ist paradox: Man verhindert die legale Migration der

Unqualifizierten und schöpft die Besten ab.“ (Tunesien)

„Es kommen nur die Armenier wieder zurück, die in

Europa nicht gewollt werden. Die ,Schlechten‘ werden

zurückgeschickt, die ,Guten‘ behalten. Das ist nicht fair.“

(Armenien)

23


Einzelne Stimmen aus Georgien, Armenien und Marokko

machen auf die Situation von Staatsbürgern aufmerksam,

die sich illegal in Europa aufhalten. Dies schließt auch

qualifizierte Fachkräfte mit ein, selbst wenn sie nicht als

solche beschäftigt sind. Die Gesprächspartner weisen

darauf hin, dass insbesondere irreguläre Migranten in

einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis zu ihren

Arbeitgebern stehen. Sie sind häufig unterhalb ihres

Ausbildungsniveaus beschäftigt und können ihre Rechte

(z.B. faire Löhne) nicht einklagen.

„Meiner Meinung nach liegt einer der Hauptgründe für

die illegale Migration gerade im Schengen-Abkommen

und der Mystifizierung von Europa als dem Eldorado für

Arbeitssuchende.“ (Marokko)

Von den Dialogländern, die im Rahmen der Nachbarschaftspolitik

mit der Europäischen Union kooperieren,

wird von der EU gefordert, eine generelle „Blockade-

Haltung“ bei Visa-Regelungen zu beenden und soziale

Aspekte stärker in den Vordergrund der Migrationspolitik

zu rücken.

„Der Zugang zur EU und insgesamt zu den westlichen

Nationen ist schwierig geworden und hat ein

fragwürdiges, jedoch legales Visa-Business nach sich

gezogen.“ (Armenien)

„Den europäischen Ländern geht es in erster Linie

um sicherheitstechnische Fragen, dann um politischfinanzielle

Angelegenheiten und erst an dritter Stelle um

soziale Aspekte der Mobilität von Menschen.“ (Marokko)

Ebenso wird die Inkohärenz der Migrationspolitik

europäischer Mitgliedstaaten kritisiert.

„Mir scheint, in Europa ist man derzeit etwas unsicher,

ob Migration erwünscht ist oder nicht. Insgesamt ist die

Debatte zu stark emotional aufgeladen.“ (Marokko)

Zirkuläre Migration

Zirkuläre Migrationsmodelle werden von den Gesprächspartnern

unterschiedlich verstanden und aufgefasst.

Mangels eines einheitlichen Begriffsverständnisses halten

einige Interviewpartner zirkuläre Migration für eine

immer wiederkehrende Migrationsbewegung mit

mehrfachem Ein- und Ausreisen von einem ins andere

Land (z.B. Erntehelfer). Andere definieren eine Migrationsbewegung

als zirkulär, sobald eine Rückkehr erfolgt. 7 In

den Gesprächen und Diskussionsrunden in den Dialogländern

wurden zirkuläre Migrationsmodelle

insbesondere im Kontext der Rückkehrmodalitäten

diskutiert.

Vertragliche, im Vorfeld des Migrationsprozesses

getroffene Vereinbarungen, werden insbesondere von

Interviewpartnern aus Georgien und Armenien als

sinnvolle Steuerungsmöglichkeit für zirkuläre Migrationsprozesse

betrachtet. Dies sei speziell bei qualifizierten

Fachkräften sinnvoll, um Brain Drain entgegenzuwirken.

7 Zur unterschiedlichen Verwendung des Begriffs „zirkuläre Migration“ vgl. Angenendt (2007)

24


3. Fachkräftemigration bewerten:

Rahmenbedingungen auf dem

Prüfstand

„Es ist aus einer individuellen Sicht das gute Recht jedes

Armeniers, ins Ausland zu gehen, volkswirtschaftlich

betrachtet, müssen bilaterale Verträge jedoch sicherstellen,

dass diese Spezialisten wieder zurückkommen.“

(Armenien)

Im Gegensatz dazu äußern andere Gesprächspartner, dass

Rückkehrklauseln nicht praktizierbar sind.

„Was die Rückkehr von Tunesiern in ihr Herkunftsland

betrifft, da sind strikte Regelungen nicht passend. Es

wird häufig diskutiert, ob Rückkehr- oder Rückzahlungsklauseln

bei Stipendien vereinbart werden sollen. Solche

Vereinbarungen sind nicht anwendbar und auch nicht

der richtige Weg.“ (Tunesien)

„Die Rückkehr von Fachkräften sollte immer freiwillig

sein.“ (Indien)

Sofern zirkuläre Wanderungsbewegungen gewünscht

sind, erscheint es vielen Gesprächspartnern sinnvoll, mit

Anreizsystemen statt mit rechtlichen Verpflichtungen zu

arbeiten. So sollten Migranten die Gewissheit haben,

jederzeit in ihr Herkunftsland zurückkehren zu können,

aber durch eine Rückkehr nicht das Aufenthalts- und

Arbeitsrecht im Aufnahmeland verlieren. Zudem kommt

im Zusammenhang mit der Realisierung von zirkulären

Migrationsmodellen dem Aspekt der sozialen Sicherheit

eine große Bedeutung zu; vor allem die Übertragbarkeit

von Sozialversicherungsleistungen wird als wichtiger

Aspekt genannt.

3.2 Rahmenbedingungen in

den Herkunftsländern

Nationale Migrationspolitik

Die Interviewpartner in den Dialogländern, insbesondere

in den EU-Nachbarstaaten, gehen kritisch mit der

Entwicklung ihrer nationalen Migrationspolitik um und

formulieren auch Verbesserungsvorschläge an die eigenen

Regierungen. In Georgien wird u.a. die fehlende oder

falsche Allokation von staatlichen Mitteln zur Flankierung

von Migrationsprozessen kritisiert.

„Es gibt keine staatliche Behörde, welche

Migrationsaktivitäten und Auslandaufenthalte

koordiniert und unterstützt – das wäre aber hilfreich.“

(Georgien)

Ein armenischer Interviewpartner fordert die Registrierung

armenischer Migranten bei einer staatlichen

Stelle, um Migrationsströme besser steuern zu können.

Auch marokkanische Gesprächspartner formulieren den

Wunsch zur Schaffung einer staatlichen Institution.

„Es wäre hilfreich, eine Mobilitätsagentur aufzubauen,

welche die Interessen des privaten und öffentlichen

Sektors zusammenführt und die notwendigen Aktivitäten

koordiniert.“ (Marokko)

Tunesische Gesprächspartner beklagen hingegen die

Vielzahl von unkoordiniert agierenden staatlichen

Akteuren und das Fehlen einer nationalen Migrationsstrategie.

25


„Es gibt weder eine passende Politik noch eine Strategie

im Bereich Migration. Es befassen sich einfach zu viele

Akteure mit diesem Thema – z.B. das Außenministerium,

das Sozialministerium und das Arbeitsministerium.

Keines dieser Ministerien ist jedoch hauptverantwortlich.“

(Tunesien)

Wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsmarkt

Im Kontext der Wanderungsbewegungen von Fachkräften

formulieren viele Interviewpartner auch Verbesserungsvorschläge

für die wirtschaftliche und arbeitsmarktpolitische

Entwicklung in den Herkunftsländern. Hierbei

wünschen sie sich Unterstützung von den nationalen

Regierungen.

„Damit Fachkräftemigration zu einem nachhaltigen

Modell werden kann, müssen wir mehr Arbeitsplätze

für Rückkehrer schaffen und die Unternehmen von

den im Ausland erworbenen Kenntnissen überzeugen.“

(Kolumbien)

Die Vorschläge der Interviewpartner betreffen vor allem

die Verbesserung der Arbeitsbedingungen (z.B. Arbeitnehmerrechte,

Dauer der Arbeitswoche) und die Anhebung

von Löhnen und Gehältern im eigenen Land. Darüber

hinaus gibt es Forderungen, den formellen Arbeitssektor

zu stärken, Korruption zu bekämpfen und die staatliche

Gesundheitsversorgung zu verbessern. Außerdem werden

Investitionen in bestimmten Sektoren und wirtschaftlich

unterentwickelten Regionen, Exportförderung sowie die

Schaffung (infra-)struktureller Voraussetzungen (z.B.

Arbeitsausstattung, v.a. im Forschungs- und Gesundheitssektor)

angeregt.

„Die strukturellen Voraussetzungen im Gesundheitsbereich

sind oftmals nicht gegeben, z.B. in der Hygiene

und bei der Medizintechnik. Das macht es für indische

Ärzte, die im Ausland arbeiten, häufig so schwer, wieder

zurückzukommen.“ (Indien)

Nationale und berufliche Bildungssysteme

Die Entwicklung von Systemen und Programmen der

beruflichen Aus- und Weiterbildung und die Ausrichtung

der nationalen Bildungssysteme auf die Bedürfnisse des

Arbeitsmarktes sind weitere Aspekte, die von den

Gesprächspartnern insbesondere in Tunesien, Georgien

und Marokko und vereinzelt auch in Vietnam und Indien

gefordert werden.

„Was wir brauchen, das sind bessere Informationen

über die Arbeitsmarktbedürfnisse und entsprechende

Verknüpfungen mit dem Bildungssystem. Wir wissen

nicht einmal, wie viele Ärzte gebraucht werden.“

(Georgien)

Die geförderten Ausbildungen seien nicht auf das Arbeitsplatzangebot

abgestimmt, was in Georgien u.a. zu vielen

Arbeitsverhältnissen führe, in denen Arbeitskräfte nicht

entsprechend ihrer Qualifikation eingesetzt werden.

Umschulungsmaßnahmen würden bisher nicht

ausreichend gefördert. In Tunesien wird insbesondere das

Ungleichgewicht zwischen der Vielzahl an Hochschulabschlüssen

und den unzureichenden Arbeitsmöglichkeiten

für Akademiker beanstandet.

„Die Bildungspolitik des alten Regimes verfolgte das

Ziel, so viele junge Menschen wie nur möglich zu einem

Studium zu motivieren. Lange galt die Devise: Bereitet

26


3. Fachkräftemigration bewerten:

Rahmenbedingungen auf dem

Prüfstand

dem Volk Vergnügen und gebt ihm Diplome! Wir müssen

nun aber auch die berufliche Ausbildung fördern, denn

es gibt keinen Markt für all die Universitätsabsolventen. “

(Tunesien)

Insgesamt erscheinen den Gesprächspartnern die Ausund

Weiterbildungssysteme der Herkunftsländer stark

verbesserungsbedürftig. Häufig wird der Blick auf das

deutsche duale Berufsbildungssystem gerichtet.

Schließlich fragen sich die Gesprächspartner, wie der

Bedarf der Zielländer in der nationalen Politik der

Herkunftsländer eine stärkere Berücksichtigung finden

kann. Dies erfordere eine arbeitsmarktorientierte Form

der Vorbereitung.

„Wir richten unseren Arbeitskräfteexport an der

internationalen Nachfrage aus, d.h. wenn eine hohe

Nachfrage nach unqualifizierten Arbeitskräften besteht,

fokussieren wir uns auf diesen Bereich. Werden bestimmte

qualifizierte Kräfte gesucht, prüfen wir dort unsere

Angebotssituation.“ (Vietnam)

3.3 Internationaler Kontext

Migrationskooperationen und -partnerschaften

Der Wunsch und die Forderung nach mehr Migrationskooperationen

und -partnerschaften bestimmen viele

Gespräche in den Dialogländern maßgeblich. Viele

Gesprächspartner sind der Überzeugung, dass sich

erfolgreiche Migrationsmodelle und -partnerschaften

nicht einfach auf die Zusammenarbeit mit anderen

Ländern übertragen lassen und dass deshalb passende

bilaterale Modelle und Projekte entwickelt werden

müssen.

„Die Länder sollen das Thema Fachkräftemigration

auf bilateraler Ebene noch viel intensiver miteinander

diskutieren.“ (Georgien)

„Migration soll geregelt und würdevoll ablaufen.

Bilaterale Regierungsabkommen schaffen hierfür den

richtigen Rahmen.“ (Kolumbien)

Als Gründe für den Wunsch nach zwischenstaatlicher

Zusammenarbeit auf Basis klarer rechtlicher Regelungen

(Abkommen etc.) werden u.a. die Schaffung von legalen

Migrationsmöglichkeiten, bessere Koordinationsmöglichkeiten,

die Vermeidung von Arbeitskräfteausbeutung, die

Herstellung von Synergieeffekten sowie die Schaffung

und Umsetzung des Triple Win-Gedankens genannt.

„Abkommen zwischen den Regierungen beider Länder,

d.h. ein direktes Migrationsmanagement von staatlicher

Seite, vermeiden die Ausbeutung der migrierenden

Fachkräfte.“ (Vietnam)

Von den Aufnahmeländern fordern die Gesprächspartner

vor allem, dass Verhandlungen partnerschaftlich geführt

werden. Bei der Gestaltung der Migrationspolitik sei es

wichtig, die unterschiedlichen Systeme (z.B. Arbeitsmarkt,

Bildung, Gesundheit) zunächst besser zu verstehen.

„Bei der Entwicklung von Migrationspolitik muss man

sich in die Lage des Gegenübers hineinversetzen.“ (Indien)

27


„Um tatsächlich einen Triple Win erzielen zu können,

müssen die europäischen Länder auch einen Teil ihrer

Souveränität opfern, vor allem aber Gespräche in einem

ernsthaften und partnerschaftlichen Klima führen.“

(Marokko)

Die meisten Dialogländer haben bereits Abkommen und

Kooperationserklärungen mit anderen Ländern

abgeschlossen und führen diese häufig in Form von

konkreten Projekten mit einem bestimmten Schwerpunkt

(z.B. Kooperation in bestimmten Sektoren oder Berufskategorien)

durch. Während kleinere Länder Partnerschaften

auf nationaler Ebene bevorzugen, wird für Indien

aufgrund seiner Größe von verschiedenen Gesprächspartnern

vorgeschlagen, eher lokale oder regionale

Partnerschaftsverträge zu schließen.

Zusammenarbeit mit Europa

Die in der Nähe der EU gelegenen Staaten begrüßen eine

enge Kooperation mit der EU und wünschen sich eine

Intensivierung der Beziehungen. Hinsichtlich der

Zusammenarbeit mit Europa gibt es aber auch viel Kritik

– sowohl bezüglich der Verhandlungen zu künftigen

Mobilitätspartnerschaften als auch der Gestaltung der

bereits bestehenden Partnerschaften.

„Die EU investiert im Rahmen der

Mobilitätspartnerschaft überwiegend in technische

Zusammenarbeit (80%), kaum jedoch in konkrete

Programme (20%). Wir wissen, wie es geht; wir

brauchen keine technische Hilfe, sondern wollen

Migrationsprogramme entwickeln und durchführen.“

(Armenien)

Aus Sicht der Herkunftsländer wird im Rahmen der

Mobilitätspartnerschaften viel zu selten thematisiert,

welchen Beitrag die europäischen Mitgliedsstaaten zu

einer erhöhten Mobilität leisten könnten. Marokko

reduziert beispielsweise mit finanzieller und organisatorischer

Unterstützung der EU irreguläre Wanderungen

aus Subsahara-Afrika und erwartet dafür ein Entgegenkommen

für die eigenen Staatsbürger.

„Hinsichtlich der Mobilitätspartnerschaft sind wir guten

Willens, partnerschaftliche Verhandlungen mit der EU

zu führen. Marokko ist ‚Gendarm‘ Europas, aber im

Gegenzug wollen wir auch mehr Mobilität.“

„Ich halte nicht viel von der Mobilitätspartnerschaft

zwischen Tunesien und der EU: Wie kann man von

Partnerschaft reden, wenn man die Herkunftsländer

zwingt, zunächst Rückübernahmeabkommen auch für

Drittstaatenangehörige zu unterzeichnen?“ (Tunesien)

Gesprächspartner aus Tunesien und Marokko formulieren

des Weiteren den Wunsch nach einer regionalen Migrationspolitik,

die es Ländern südlich des Mittelmeers

ermöglicht, als gleichwertige Partner an Verhandlungen

teilzunehmen.

„Was wir brauchen, ist eine gemeinsame

Migrationspolitik der gesamten Maghreb-Region.

Damit könnten wir eine Nord-Süd-Kooperation mit der

Europäischen Union vereinfachen. Es wird jedoch viel

Zeit brauchen, eine solche Vision umzusetzen.“ (Tunesien)

28


3. Fachkräftemigration bewerten:

Rahmenbedingungen auf dem

Prüfstand

Internationale Aus- und Weiterbildungskooperationen

Länderübergreifend werden konkrete Wünsche und

Forderungen zur verstärkten Bildungskooperation an die

Aufnahmeländer gerichtet.

„Unsere Partnerländer sollten uns verstärkt im Bereich

der beruflichen Bildung unterstützen – zum Beispiel

mit Lehrkräften, technischer Ausstattung oder der

Durchführung von Sprachkursen.“ (Vietnam)

„Die Aufnahmeländer sollten sich in der beruflichen

Bildung in Marokko engagieren und gezielt Leute auf

ihren Bedarf hin ausbilden.“ (Marokko)

Darüber hinaus wird auch der Wunsch nach mehr

Kooperationen im universitären Bereich formuliert,

z.B. in Form von Universitätspartnerschaften und einem

verstärkten Angebot von bilateralen Studiengängen.

Im Kontext der Förderung der beruflichen Bildungskooperationen

wird auch mehrfach auf den Aspekt der

Finanzierung und Kostenübernahme eingegangen.

Hierbei fordern die Interviewpartner von den Aufnahmeländern,

sich insbesondere an den Ausbildungskosten der

Fachkräfte zu beteiligen, die sie in ihren eigenen Ländern

einsetzen.

„Unsere Arbeitskräfte sind ein „gutes Produkt‘. Wir

exportieren sie; die Aufnahmeländer müssen dafür

bezahlen.“ (Armenien)

Darüber hinaus ist auch die Anerkennung von im Ausland

erworbenen Berufs- und Ausbildungsabschlüssen ein

wiederkehrendes Thema, da diese häufig eine wichtige

Voraussetzung für die erfolgreiche Integration von

Fachkräften darstellt. Hierbei werden mehr Entgegenkommen

und eine höhere Kompromissbereitschaft von

den Aufnahmeländern (z.B. bei der Abschaffung der

Vorrangprüfung) gewünscht.

„Die vietnamesischen Ausbildungsstandards werden oft

international nicht anerkannt. Zwar muss Vietnam hier

auch noch einiges leisten, die Aufnahmeländer sollten uns

jedoch genauso entgegenkommen.“ (Vietnam)

„Die Nachfrage an Fachkräften in Europa muss mit den

bestehenden Qualifikationen tunesischer Fachkräfte

zusammengebracht werden. Hierbei müssen Tunesien

und die EU Kompromisse finden.“ (Tunesien)

„Es gibt gute Modelle, in denen sich Herkunfts- und

Aufnahmeland die Kosten für die Ausbildung der

benötigten Fachkräfte teilen. Es ist aber auch schon

wertvoll, Unterstützung bei der Gestaltung der Curricula

zu bekommen.“ (Kolumbien)

29


4. Fachkräftemigration gestalten:

Verbesserungsvorschläge unterbreiten

Welche konkreten Ansätze gibt es, um die Migration von

Fachkräften entwicklungspolitisch in Wert zu setzen? Es

gibt nur wenige gesicherte Erkenntnisse über die entwicklungsfördernden

Effekte von migrationsbezogenen

Maßnahmen. Zugleich ist oft unklar, ob eventuelle Effekte

nur aufgrund komplexer Wirkungszusammenhänge nicht

nachweisbar oder nicht vorhanden sind. Mit Blick auf die

Literatur konstatiert Ratha (2008: 4) z.B. keinerlei

nachweisbaren Effekt ethischer Rekrutierungsstrategien;

Meyer (2011) fächert einen Katalog von Beispielen für das

Engagement hochqualifizierter Diaspora-Netzwerke auf,

die jedoch oft in ihrer Reichweite und Nachhaltigkeit sehr

begrenzt geblieben sind; Dumont und Spielvogel (2008:

163) schätzen institutionelle Rahmenbedingungen als

potenziell wichtig ein, sehen aber keine nachweisbaren

Effekte von Rückkehrförderungspolitiken. Faist und

Fauser (2011) verweisen darauf, dass grenzüberschreitende

Kooperation gelingen kann, wenn engagierte Akteure auf

lokaler Ebene auf beiden Seiten beteiligt sind, wie sie das

in Fallstudien für die Kooperation zwischen Migrantenorganisationen

aus zwei spanischen Städten untersucht

haben. In Bezug auf Mexiko und Marokko, die inzwischen

eine fast vierzigjährige migrationspolitische Erfahrung

haben, kommt Iskander (2010) zu durchaus positiven

Bewertungen der institutionellen Rahmenbedingungen.

Allerdings fehle es an der Umsetzung konkreter migrationspolitischer

Projekte. Wie Zweig (2008) analysiert, kann

es auch darum gehen, dass der Staat den Wanderungsabsichten

potenzieller Migranten nicht im Wege steht. Bei

aller Skepsis, zu der die Literatur Anlass gibt, ist es wichtig,

zunächst einmal wahrzunehmen, welche Art von

konkreten Interventionen in den Herkunftsländern als

sinnvoll diskutiert und wo Kooperationsmöglichkeiten

gesehen werden.

4.1 Arbeitsmarktanalyse,

Monitoring, Kommunikation

„Angebot und Nachfrage des Arbeitsmarkts müssen

entsprechend analysiert werden. Dies ist ein notwendiger

erster Schritt.“ (Armenien)

Eine dem Migrationsprozess vorgelagerte Analysephase

wird von vielen Interviewpartnern als eine wichtige

Grundlage für einen erfolgreichen Vermittlungs- und

Migrationsverlauf erachtet. In diesem Zusammenhang

werden von einzelnen Gesprächspartnern u.a. folgende

Instrumente und Maßnahmen vorgeschlagen und als

wichtig betrachtet: die Durchführung von Arbeitsmarktanalysen

(sowohl in den Herkunfts- als auch in den

Aufnahmeländern) zur Ermittlung von Angebot an und

Nachfrage nach Fachkräften, ein einheitliches System zum

Monitoring der Migrationsbewegungen, umfassende

nationale Migrationsinformationssysteme in den

Herkunftsländern sowie die Evaluation von bereits

bestehenden Instrumenten und Maßnahmen.

Diese Maßnahmen sollten von den Aufnahmeländern und

von den Herkunftsländern – bestenfalls gemeinsam –

initiiert werden, z.B. durch die vermittelnden Organisationen.

Darin sehen viele Gesprächspartner die Voraussetzung,

um nationale Migrationsstrategien besser planen

31


zu können und auf nationaler wie bilateraler Ebene

effizienter zusammenzuarbeiten.

Ein weiterer Aspekt, der vor allem von indischen Interviewpartnern

hervorgehoben wird, ist der Informationsaustausch

zwischen Aufnahme- und Herkunftsländern

und das konkrete Benennen und Kommunizieren des

Fachkräftebedarfs. Dies sei u.a. wichtig, damit die

indischen Fachkräfte bedarfsgerecht ausgebildet werden

können. Von positiven Praxisbeispielen, z.B. mit Kanada

und Japan, wird in diesem Zusammenhang berichtet.

„Viele indische Arbeitskräfte können die teuren

Ausbildungen und Sprachtests nicht absolvieren, ohne

zu wissen, ob sie im Ausland tatsächlich gebraucht

werden. Sie müssen darüber Gewissheit haben. Daher ist

es für Indien wichtig zu erfahren, wie viele Fachkräfte im

Ausland benötigt werden.“ (Indien)

4.2 Vorbereitung der

migrierenden Fachkräfte

Die fachliche Ausbildung sowie die sprachlich-interkulturelle

Weiterbildung werden von den Interviewpartnern

als zentrale Aspekte während der Vorbereitungsphase des

Migrationsprozesses genannt. Viele Interviewpartner sind

der Überzeugung, dass eine solide Ausbildung im

Herkunftsland die Chancen der erfolgreichen Migration

ins Ausland erhöht. Aus Georgien, Kolumbien und Indien

wird von positiven Praxisbeispielen berichtet, die sich auf

die Entwicklung von besseren Ausbildungs- und Qualifikationsstandards

beziehen.

„Im Bereich der Qualifikationsentwicklung von

indischen Fachkräften orientieren wir uns an den

Ausbildungsstandards der Länder, die uns positiv bei der

Ausstellung von Visa gesinnt sind.“ (Indien)

In Bezug auf die sprachlich-interkulturelle Vorbereitung

wird hervorgehoben, dass ihr noch größere Beachtung

geschenkt werden muss. Hier wird nicht nur von den

Aufnahmeländern ein verstärktes Engagement erwartet,

sondern auch auf die Bedeutung geeigneter Maßnahmen

in den Herkunftsländern hingewiesen.

„Der Schlüssel für einen gelungenen Auslandaufenthalt

ist die sprachliche Qualifizierung und die Vorbereitung

auf die kulturellen Unterschiede. In diesem Bereich

müssen wir uns noch deutlich verbessern.“ (Vietnam)

„Die Marokkaner müssen auf ihre Ausreise vorbereitet

werden, denn viele wissen nicht, was sie im Zielland

erwartet, z.B. in Bezug auf Kultur, Klima und Sprache.

Dies ist für die Mittel- und Geringqualifizierten noch

wichtiger als für die Hochqualifizierten.“ (Marokko)

4.3 Rekrutierung und

Vermittlung der migrierenden

Fachkräfte

Die Forderung nach fairen Rekrutierungsprozessen findet

32


4. Fachkräftemigration gestalten:

Verbesserungsvorschläge

unterbreiten

besondere Erwähnung bei den Interviewpartnern.

Konkrete Praxisbeispiele zum Rekrutierungs- und

Vermittlungsprozess werden nur vereinzelt benannt und

beziehen sich vor allem auf den privaten Vermittlungssektor,

der überwiegend negativ bewertet wird.

„Der private Vermittlungssektor agiert häufig sehr

undurchsichtig und mit zweifelhaften Methoden.“

(Vietnam)

„Es gibt in Kolumbien ein großes Korruptionsproblem.

Der größte Schaden geht von vermittelnden Privatunternehmen

im Personalleasing aus.“ (Kolumbien)

Zur Korruptionsbekämpfung wird insbesondere eine

stärkere Kontrolle von privaten Agenturen vorgeschlagen.

Um die Qualität der Rekrutierung und Vermittlung von

Fachkräften im Allgemeinen zu verbessern und Vermittlungsprozesse

bedarfsgerecht zu gestalten, wird

empfohlen, die Arbeitgeber bei der Vermittlung einzubeziehen,

da sie wissen, welche Kompetenzen im Betrieb

gefragt sind.

4.4 Willkommenskultur und

Integrationsförderung

Alle Dialogländer wünschen sich von Ländern, die

Fachkräfte aufnehmen, Offenheit und Unterstützung der

Migranten während des Integrationsprozesses. Die

Willkommenskultur beginnt bereits in den Herkunftsländern.

Deshalb regen zahlreiche Gesprächspartner an,

Botschafts- und Konsulatsmitarbeiter entsprechend zu

schulen und somit zu gewährleisten, dass Migranten

bereits bei der Beantragung des Visums einen positiven

Eindruck von Deutschland bekommen.

Integration im Aufnahmeland

Interviewpartner aus allen Ländern wünschen sich für

ihre abgewanderten Landsleute faire Bedingungen und

eine offene Einstellung gegenüber Migranten im Aufnahmeland,

Unterstützung bei der Integration sowie Schutz

vor Ausbeutung.

„Eine humane und würdevolle Fachkräftemigration setzt

voraus, dass für alle das gleiche Arbeitsrecht gilt und alle

Fachkräfte sozial abgesichert sind.“ (Kolumbien)

„Die Migrationspolitik muss auch in den Köpfen der

Deutschen ankommen. Sie müssen ihre Einstellung

gegenüber Migranten ändern.“ (Indien)

Die Aufnahmeländer müssen die entsprechenden

Grundvoraussetzungen schaffen, damit Fachkräfte zu

ihnen kommen:

„Qualifizierte Fachkräfte gehen in Länder, wo sie aus

ihrer Arbeit den maximalen Nutzen für sich selbst ziehen

können. Genauso wollen sie sich auch ,zu Hause‘ fühlen.

Das geschieht nur, wenn die Fachkräfte ihre Familien

dabei haben dürfen, ein Netzwerk vor Ort haben und dort

auch willkommen sind.“ (Indien)

Daneben fordern die Gesprächspartner eine bessere

Vorbereitung der Arbeitgeber auf den Umgang mit

33


Migranten. Die Gesprächspartner machen darauf

aufmerksam, dass sich die Migrationspolitik der Aufnahmeländer

nicht zu häufig ändern dürfe: Migranten

können nur dann perspektivisch planen, wenn die

Migrationspolitik konstant bliebe. Bei Änderungen in der

Migrationspolitik solle es einen zeitlichen Rahmen geben,

der es Migranten ermöglicht, auf diese Wechsel zu

reagieren.

„Wenn sich die Migrationspolitik in den

Aufnahmeländern zu häufig verändert, kann das Chaos

verursachen. Viele Migranten stellen sich bereits bei ihrer

Studienwahl oder bei ihrer Ausbildung auf den Status quo

der Migrationspolitik des Ziellandes ein.“ (Indien)

4.5 Zusammenarbeit mit der

Diaspora

Die Zusammenarbeit mit der Diaspora eines Landes spielt

insbesondere in der Migrationspraxis in Marokko und

Indien eine relevante Rolle. Marokko betreibt bereits seit

mehreren Jahrzehnten eine aktive Politik in diesem

Bereich und kann nach Aussagen der Interviewpartner

bereits auf Vereine und bestehende Netzwerke in anderen

Ländern zurückgreifen. Darin sehen die Interviewpartner

vor allem die Möglichkeit, die Erfahrungen und Qualifikationen

der im Ausland lebenden Marokkaner für das Land

und für migrationsinteressierte Fachkräfte nutzbar zu

machen.

Aus Sicht der Gesprächspartner in Georgien soll die

Diaspora stärker in die konkrete Ausgestaltung von

einzelnen Komponenten in Migrationsprogrammen

einbezogen werden:

„Die Diaspora und die Rückkehrer sollten eine größere

Rolle bei der Vorbereitung der Migranten auf ihren

Auslandsaufenthalt übernehmen, als Ansprechpartner

zur Verfügung stehen und Hilfestellung bei der

Entscheidung leisten, ins Ausland zu gehen.“ (Georgien)

Auch in Indien ist die Mehrheit der Interviewpartner

davon überzeugt, dass das Land davon profitiert, mit der

Diaspora zusammenzuarbeiten.

„Die verschiedenen Diaspora-Netzwerke machen unsere

jeweiligen Wirtschaftsräume wettbewerbsfähig.“ (Indien)

In der praktischen Zusammenarbeit haben einige indische

Bundesstaaten bereits begonnen, in anderen Ländern

Auslandsbüros zu errichten, um die Zusammenarbeit mit

der Diaspora zu erleichtern. Die Durchführung

gemeinsamer Projekte wird insofern einfacher, als dass die

indische Politik rechtliche Rahmenbedingungen

geschaffen hat. Mit der Einführung von neuen Staatsbürgerschaftsmodellen

wie „Overseas Citizenship of India“

(OCI) oder „Person of Indian Origin“ (PIO) können z.B.

indischstämmige Deutsche bei einer Rückkehr oder

Geschäftstätigkeit in Indien ähnliche Rechte wie ansässige

indische Staatsangehörige wahrnehmen.

34


4. Fachkräftemigration gestalten:

Verbesserungsvorschläge

unterbreiten

4.6 Optimierung der Verwendung

von Geldtransfers

Die Bedeutung der Geldtransfers (Remittances) von

Migranten für die Herkunftsländer wird durchweg hoch

eingeschätzt und überwiegend positiv bewertet.

„Das große Potenzial der Remittances ist vielen noch

nicht ganz bewusst. Die Remittances betragen 4 Milliarden

US-Dollar in unserem Land und liegen damit weit

über den Einnahmen des Hauptexportprodukts Kaffee.“

(Kolumbien)

Die Frage, ob der Staat Geldtransfers fördern und ihre

Verwendung steuern kann, ist daher immer wieder

Gegenstand von Überlegungen. Viele Interviewpartner

verteidigen explizit den privaten Charakter dieser Gelder,

welche durch Arbeit von Migranten entstehen.

„Der Staat kann keine Vorgaben machen, wie das Geld

auszugeben ist, aber er kann unterschiedliche Optionen

und Auswirkungen aufzeigen.“ (Georgien)

Kritisiert werden fehlende Beratungsmöglichkeiten zur

effektiven Nutzung der Geldtransfers (Armenien) sowie zu

viele administrative Hürden für investitionsbereite, im

Ausland lebende, Migranten (Marokko).

„Es ist wichtig, dass es eine geeignete Anlaufstelle in

Marokko gibt, die Verständnis für die Bedürfnisse

und Schwierigkeiten des investitionsbereiten

Auslandsmarokkaners hat.“ (Marokko)

Viele Gesprächspartner postulieren Förderprogramme für

eine stärker investive statt rein konsumtive Verwendung

von Geldtransfers. Der übergreifende Vorschlag besteht

häufig darin, die Geldtransfers so zu steuern, dass sie einen

wirksameren volkswirtschaftlichen Nutzen haben. Dabei

werden Wünsche für konkrete Investitionen im Bildungsbereich,

bei der Förderung und Entwicklung von kleinen

und mittelständischen Unternehmen und wirtschaftlich

schwachen Regionen formuliert.

„Remittances sollten besser investiert werden und dazu

beitragen, dass neue Jobs entstehen. Migration soll

Entwicklung schaffen!“ (Armenien)

Dabei werden auch in anderen Ländern angewandte

Maßnahmen als Beispiel genommen, so etwa Vorschläge,

bei denen der Staat investiv verwendete Geldtransfers

durch Zuschüsse unterstützt, wie etwa bei dem in Mexiko

praktizierten Programm Tres por uno 8 .

Als Verbesserungsvorschläge werden mehrmalig auch die

Einrichtung von Beratungs- und Servicecentern (z.B.

Informationen zu Investitionsmöglichkeiten, rechtlichen

Rahmenbedingungen) sowie die stärkere Bewerbung von

wirtschaftlichen Investitionen durch die Diaspora

genannt.

8 In Partnerschaftsfonds wie dem „Tres por Uno“ (3x1) finanzieren Migranten und die

mexikanische Regierung gemeinsam Projekte zur Entwicklung der Infrastruktur in den

Heimatorten der Auswanderer. Die Migranten zahlen einen bestimmten Beitrag, die öffentliche

Hand steuert das Dreifache dazu.

35


4.7 Rückkehranreize und

Reintegrationsförderung

Ein besonders differenziertes Bild ergibt sich bei den

Aussagen zur Rückkehr und der Reintegration von

Fachkräften in ihr Herkunftsland. Es wird von positiven

und auch von negativen Praxisbeispielen berichtet. Die

Gesprächspartner formulieren sowohl Verbesserungsvorschläge

für die Aufnahmeländer als auch für die

Herkunftsländer.

„Als Staat kann ich meine Bürger nicht verpflichten,

zurückzukommen; aber ich kann Anreize schaffen.“

(Kolumbien)

„Vorbereitende Maßnahmen in Europa sind

ausschlaggebend für eine erfolgreiche Rückkehr.“

(Marokko)

„Wir bieten rückkehrenden Fachkräften Trainingskurse

an, in denen wir ihnen u.a. zeigen, wie sie sich bei in

Vietnam ansässigen internationalen Unternehmen

bewerben, oder wie sie ihr eigenes Business starten

können.“ (Vietnam)

Negative Erfahrungen und Beispiele in Bezug auf die

Rückkehr werden u.a. mit der aktuellen Wirtschafts- und

Finanzkrise in Europa in Verbindung gebracht. Arbeitsmigranten

müssen ungeplant zurückkehren und finden es in

einer solchen Situation oft schwierig, im Heimatland Fuß

zu fassen.

„Im Fall von Spanien zeigt sich, dass aufgrund der dort

herrschenden Krise viele kolumbianische Fachkräfte

entlassen werden. Kolumbien weiß bislang noch nicht,

wie das Potenzial dieser rückkehrenden Fachkräfte

genutzt werden kann.“ (Kolumbien)

Als allgemeines Hindernis für die Rückkehr wird die

Nichtübertragbarkeit von Sozialversicherungsleistungen

genannt. Neben Sozialversicherungsabkommen sollen

auch Anreize geschaffen werden, um es Fachkräften zu

ermöglichen, auf freiwilliger Basis ihren sozialen

Sicherungsstatus im Herkunftsland zu erhalten.

„Es müssen Anreize für die Auslandskolumbianer

geschaffen werden, damit sie in ihr Land zurückkehren.

Es gibt das Programm ‚Kolumbianer, sicher im Ausland‘.

Dieses eröffnet Auslandskolumbianern die Möglichkeit,

freiwillig in die kolumbianische Rentenkasse einzuzahlen,

ein Konto zu eröffnen und damit Zugang zum Kreditund

Bankensystem in Kolumbien zu bekommen.“

(Kolumbien)

Konkrete Verbesserungsvorschläge bei der Gestaltung der

Rückkehr und Reintegration von Fachkräften werden von

Interviewpartnern in nahezu allen Ländern gemacht.

Dabei überwiegen Forderungen, die an das Herkunftsland

gestellt werden. Viele Aussagen weisen auf die Verbesserung

der Informationsbereitstellung zur Rückkehrvorbereitung

hin. Es gäbe u.a. zu wenig Transparenz über die

Möglichkeiten der Wiederaufnahme von Arbeit im

Herkunftsland. Gefordert werden Informationssysteme

und Austauschplattformen, z.B. in Form von Internetportalen,

die über die Rückkehr ins Herkunftsland

informieren sowie konkrete Anlaufstellen (z.B. Behörden)

für rückkehrende Fachkräfte.

36


4. Fachkräftemigration gestalten:

Verbesserungsvorschläge

unterbreiten

„Es gibt kein Webportal der Regierung, wo Interessierte

konkrete Informationen über Rückkehr und Jobsituation

erhalten.“ (Georgien)

„Die Regierung sollte Institutionen – ähnlich der

deutschen Bundesagentur für Arbeit – einrichten, um

eine einzige Anlaufstelle für Rückkehrer und allgemein

Arbeitssuchende anbieten zu können.“ (Georgien)

Ebenso wird die Förderung und Unterstützung von

Unternehmensgründungen gefordert und darauf

aufmerksam gemacht, dass in diesem Bereich in den

Herkunftsländern nur wenig Wissen dazu besteht, wie

man rückkehrende Fachkräfte in diesem Zusammenhang

unterstützen kann.

„Man müsste in Kolumbien noch mehr in Richtung

,Start-Up‘-Unterstützung tun. Das ist auch ein Feld

für Kooperationen mit Deutschland: Wer deutsche

Maschinen und Materialien kennt, wird diese später

genauso in Kolumbien einsetzen wollen.“ (Kolumbien)

In Richtung der EU werden – insbesondere aus Georgien

und Marokko – weitere konkrete Forderungen laut: Die

bestehenden Programme und Budgets für Rückkehr- und

Reintegrationsprogramme seien unzureichend, weitere

Unterstützung durch die EU wäre wünschenswert.

„Die Programme der EU hinsichtlich der Unterstützung

von Rückkehrern nach Marokko sind lächerlich. Die EU

müsste hier viel mehr tun.“ (Marokko)

37


5. Fazit

Qualifizierte Arbeitskräfte werden immer knapper. Schon

heute werden Krankenpfleger und Softwareingenieure

weltweit gesucht. Der vom demographischen Wandel

verursachte Mangel an Fachkräften ist in den geburtenschwachen

Staaten deutlich spürbar. Junge und gut

ausgebildete Fachkräfte aus Entwicklungs- und Schwellenländern

werden stark umworben. Auf der Suche nach

besseren Beschäftigungs- und Verdienstmöglichkeiten

sind viele von ihnen bereit, ihr Heimatland zu verlassen

und eine Karriere auf dem internationalen Arbeitsmarkt

zu beginnen.

Das verstärkte Interesse der Industrie- und Schwellenländer

an Zuwanderern und die zunehmenden Anwerbebemühungen

werden jedoch nicht von allen Seiten

begrüßt. Einige Entwicklungsexperten unterstellen den

Befürwortern einer migrationspolitischen Öffnung, dass

sie den Brain Drain fördern, wenn sie die „klügsten Köpfe“

abwerben.

Die Studie zeigt hingegen, dass in den untersuchten

Partnerländern ein überwiegend positives Bild der

Fachkräftemigration vorherrscht. Unter den Experten

besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass Migranten

einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung ihres Herkunftslandes

leisten. Von nahezu allen Gesprächspartnern wird

in diesem Kontext die enorme Bedeutung der

Geldtransfers hervorgehoben. Darüber hinaus betonen

viele Interviewpartner die Wirkung von Knowhow- und

Wissenstransfers.

Allerdings wird auch deutlich, dass die Migration von

Fachkräften durchaus Risiken birgt. In Ländern mit

kleiner Bevölkerung, wie etwa Armenien und Georgien, ist

die Sorge vor dem Verlust von Arbeitskräften und

möglichen negativen Effekten sehr viel stärker als in

Ländern mit großer Bevölkerung, wie etwa in Indien oder

Vietnam. Aus diesem Grund wird in den kleineren Staaten

vor allem ein Interesse an zirkulären Migrationsprogrammen

geäußert und auch das Thema Rückkehr hat ein

größeres Gewicht. Viele Gesprächspartner weisen zudem

auf den besonderen Schutz hin, den Arbeitsmigranten

benötigen. Ausbeutung, schlechte Arbeitsbedingungen

und Ausgrenzung sollen unbedingt vermieden werden.

Migranten sollen nicht nur als Arbeitskräfte, sondern auch

als Menschen wahrgenommen werden, denen man

Wertschätzung entgegen bringt. In den Interviews wird

viel Wert auf die faire Gestaltung von Migration gelegt, die

beinhaltet, dass die Rechte von Migranten gesichert

werden.

Auffallend ist, dass nahezu alle Gesprächspartner einen

Dialog auf Augenhöhe fordern. Insbesondere die in die

EU-Nachbarschaftspolitik einbezogenen Staaten beklagen,

dass ihre Interessen im Rahmen der Mobilitätspartnerschaften

nicht hinreichend berücksichtigt werden.

Bilaterale Abkommen bieten aus Sicht der Herkunftsländer

eine ideale Grundlage für eine faire Partnerschaft.

Sie seien zugleich notwendige Bedingung für die

Erzielung eines Triple Win. So sei es beispielsweise

erforderlich, dass Herkunfts- und Zielland sich

gemeinsam darauf verständigen, in welchen Berufsbildern

konkrete Kooperationsvorhaben initiiert werden können,

ohne dass Brain Drain-Effekte entstehen. Ferner weisen

einige Gesprächspartner darauf hin, dass in solchen

38


Abkommen auch Eckpfeiler zur Gleichbehandlung der

Migranten mit einheimischen Fachkräften, zur Integrationsförderung,

zur Sprachausbildung etc. festgelegt werden

können.

Unter dem Gesichtspunkt einer fairen Lastenteilung

sprechen die Experten aus den Dialogländern immer

wieder auch die stärkere Beteiligung der Zielländer an den

Ausbildungskosten in den Herkunftsländern an. Zudem

wird eine enge Kooperation bei der Gestaltung der

Lehrpläne und Ausbildungsgänge angeregt, die wiederum

die schnelle Anerkennung von Berufs- und Ausbildungsabschlüssen

im Zielland erleichtern soll. Dies kommt

nicht nur der erfolgreichen Integration der Fachkräfte

zugute, sondern trägt auch dazu bei, Brain Waste zu

vermeiden.

Nicht zuletzt geht aus den Interviews auch die wachsende

Bedeutung der zu erwartenden Lebensqualität als

Kriterium für die Wahl der Zielländer von Migranten

hervor. Hier spielt die Willkommenskultur eine

entscheidende Rolle. Vielfach wird in den Interviews der

Wunsch nach Unterstützung der Migranten im Integrationsprozess

geäußert. Gute Deutschkenntnisse schaffen die

Basis für einen Austausch mit der einheimischen

Bevölkerung, und sie fördern die Integration der

Migranten in Deutschland. Vorbereitende Sprachkurse

und eine aktive Integrationsbegleitung steigern die

Attraktivität Deutschlands als Einwanderungsland für

Zuwanderer.

Wenn diese Hinweise aus den Herkunftsländern berücksichtigt

werden, kann Deutschland seine Attraktivität für

ausländische Fachkräfte steigern und sich damit im

zunehmenden Wettbewerb um internationale Fachkräfte

behaupten. Mit einer entwicklungssensitiven

Ausgestaltung der Fachkräftemigration kann Deutschland

zudem seiner politischen Verantwortung gegenüber den

Herkunftsländern gerecht werden.

Auf dem Weg zu einer partnerschaftlich orientierten

Migrationspolitik gibt es jedoch noch viel zu tun. Die

Ergebnisse der Dialogreihe zeigen insbesondere folgende

Handlungsfelder auf:

●●Eine Verbesserung der Kohärenz zwischen den

verschiedenen Politikfeldern bzw. Ressorts ist

unabdingbar; es bedarf einer einheitlichen und klaren

Migrationspolitik.

●●Engpässe und Überangebote müssen klar kommuniziert

werden.

●●Rekrutierungs- und Vermittlungsprozesse müssen

transparent sein, um Ausbeutung zu vermeiden.

●●Zuwanderer bereichern unsere Gesellschaft auf

vielfältige Weise, und es ist notwendig, diese

Einschätzung auch den Migranten zu vermitteln.

Der in Deutschland eingeschlagene Kurs einer weiteren

Öffnung gegenüber Fachkräften aus aller Welt sollte

beibehalten werden. Wer sich um gleichberechtige

Migrationspartnerschaften, faire Aufnahmebedingungen

für Migranten und kohärente Steuerungsmechanismen

bemüht, wird belohnt.

Ein Triple Win ist möglich – aber er muss gestaltet

werden!

39


Annex I: Länderberichte

Im Folgenden werden zentrale Ergebnisse der Dialogreihe nach Ländern getrennt vorgestellt. Da der unterschiedliche

historische Kontext und die jeweiligen politischen und ökonomischen Verhältnisse sich auch in unterschiedlichen

Gesprächsschwerpunkten niedergeschlagen haben, werden die Länderberichte jeweils durch eine kurze Beschreibung

der migrationspolitischen Rahmenbedingungen eingeleitet.

Armenien

Nr. Indikator [Jahr] Armenien

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 28,2

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 9.265

3 Netto-ODA (in Mio.US$) [2010] 343

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 824

5 Verhältnis Remittances/ ODA [2010] 2,4

6 Remittances in % des BIP [2010] 8,9

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] Russland, USA, Ukraine, Aserbaidschan, Georgien

9 Human Development Index / Platzierung [2012] 0,729/ 87 (von 186) - High Human Development

10 Fläche des Landes in km² 29.743

11 Einwohnerzahl [2013] 2.974.184

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Die ehemalige Sowjetrepublik Armenien im südlichen

Kaukasus ist traditionell durch massive Auswanderung

gekennzeichnet. Die weltweite Diaspora von Menschen

mit armenischen Wurzeln wird auf bis zu 9 Millionen

geschätzt, 9 während in Armenien selbst heute nur rund

2,9 Millionen Menschen leben.

„Man unterscheidet die „alte“ Diaspora des 19.

Jahrhunderts und die „neue“ Diaspora, deren Zerstreuung

in den 1990er Jahren stattgefunden hat. Die alte Diaspora

versucht die junge Diaspora zu ermutigen, wieder nach

Armenien zurück zu kehren.“

9 Quelle der zusammenfassenden Darstellung ist – wenn nicht anders angegeben – ein

Länderbericht von Manasyan und Poghosyan (2012). Für weiterführende Literatur siehe auch

www.carim-east.eu.

41


Anfang der 1990er Jahre haben der Übergang von der

Planwirtschaft zur Marktwirtschaft und der Krieg mit

Aserbaidschan um Bergkarabach, der 1994 mit einem

vorläufigen Waffenstillstand endete, eine massive

Auswanderungswelle hervorgerufen. So gibt es heute

noch eine extrem hohe Quote von Emigranten. Dementsprechend

wichtig sind die Geldtransfers, die von 1995 bis

2010 zwischen fünf und zwölf Prozent des Bruttoinlandsprodukts

betrugen. Während Armenien zu Beginn des

neuen Jahrtausends eine wirtschaftliche Erholung

verzeichnete, leiden heute viele Armenier im In- und

Ausland unter der Wirtschaftskrise.

„Viele Familien leben von den Remittances, welche zur

Armutsreduzierung beitragen.“

Armenische Männer wanderten schon zu Sowjetzeiten

häufig für befristete Beschäftigungsverhältnisse aus.

Zielländer waren insbesondere Russland, die Ukraine

sowie Kasachstan, wo die Migranten vor allem in der

Bauwirtschaft und in Handelsbetrieben der armenischen

Diaspora arbeiteten. Diese Praxis setzt sich, begünstigt

durch visafreie Einreisemöglichkeiten, bis heute fort. Die

Wege in den Westen, in die USA und zunehmend auch

nach Europa führen über das Studium, Asylanträge,

Familiennachzug bzw. Heiratsmigration und irreguläre

Migration. Hier ist zwar der Frauenanteil höher, insgesamt

dominieren aber Migrationsmuster mit primärer Männermigration

und Frauennachzug.

„Bis 2009/2010 sind hauptsächlich Männer abgewandert.

Nun emigrieren auch vermehrt Frauen, sodass es heute

quantitativ keine geschlechtsspezifischen Unterschiede

mehr gibt.“

Viele armenische Auswanderer halten sich irregulär im

Aufnahmeland auf. Dies führt dazu, dass sie oft in

unqualifizierten Beschäftigungsverhältnissen arbeiten,

obwohl sie über eine qualifizierte Ausbildung oder ein

Studium verfügen.

„Die Personen, die einer Fremdsprache mächtig waren,

haben eine qualifizierte Arbeit im Ausland gefunden.

Diejenigen, die keine Fremdsprache beherrschten, haben

häufig nur schlecht bezahlte Jobs annehmen können, die

nicht ihrer Qualifikation entsprachen.“

Trotz massiver Abwanderung gibt es in Armenien

weiterhin einen Fachkräfteüberschuss, u.a. im Gesundheitsbereich.

In Armenien selbst arbeitet nahezu die Hälfte

der Bevölkerung in informellen Beschäftigungsverhältnissen

(International Labour Organization 2012).

Die Regierung ist sich der bedeutenden Rolle der

Migranten bewusst und nimmt u.a. über eine staatliche

Migrationsagentur und ein Diasporaministerium Einfluss.

Es gibt Arbeitsmigrationsabkommen mit ehemaligen

Sowjetrepubliken, EU- und Golfstaaten (Aghababyan

2012). Mit der EU wurde 2011 eine Mobilitätspartnerschaft

abgeschlossen, die bisher primär auf die Bekämpfung

irregulärer Migration und Rückkehrförderung

ausgerichtet ist.

„In Europa leben viele armenische Migranten irregulär.

Sie kehren nicht zurück, weil sie dann nie wieder nach

42


Europa gehen könnten.“

Die mit armenischen Experten geführten Gespräche über

Fachkräftemigration zeigen den Wunsch auf, dass ein

größerer Teil der Migration in einem gesetzlich geregelten

Rahmen durchgeführt werden sollte.

„Wenn der Migrationsprozess reguliert und kontrolliert

abläuft, dann gibt es positive Effekte für das

Herkunftsland. Die Migranten tätigen Geldtransfers in

einem beträchtlichen Ausmaß und bringen Innovationen

nach Armenien.“

Damit verbinden die Experten die Hoffnung, dass die

unterqualifizierte Beschäftigung im Ausland sinkt,

Arbeitsrechte in höherem Maße respektiert werden, eine

Rückkehr seltener unfreiwillig erfolgt und sich der

Frauenüberschuss in Abwanderungsregionen verringert.

Die Rückkehr von Fachkräften wird von armenischen

Gesprächspartnern grundsätzlich als positiv und

wünschenswert betrachtet. Um diese zu gewährleisten,

werden konkrete Rückkehrklauseln gefordert:

Armenien eine Rückkehr der Migranten begünstigen

würde.

„Es ist sehr bitter für uns, dass wir aufgrund der

schlechten Bedingungen im Land – insbesondere

hervorgerufen durch Korruption, soziale Ungerechtigkeit

und schlechte Berufsaussichten – die Leute nicht im Land

halten oder später wieder erfolgreich zurückgewinnen

können.“

Während einige Gesprächspartner vor allem hervorheben,

dass eine bessere Wirtschaftsentwicklung mit weniger

Korruption und mehr Rechtssicherheit in Armenien die

Rückkehr fördern könnte, verlangen andere staatliche

Anreize für eine Rückkehrförderung.

„Erstens muss sichergestellt werden, dass

Fachkräftemigration zirkulär ist, zweitens soll das

Aufnahmeland die Ausbildung unterstützen und drittens

müssen attraktive Strukturen im Herkunftsland die

Rückkehr fördern.“

„Um dem Brain Drain entgegenzuwirken, muss vor

allem bei Fachkräften darauf geachtet werden, dass die

Migration lediglich von temporärer Natur ist.“

„Armenien braucht ganz dringend ernst gemeinte

Programme für zirkuläre Migration. Das ist unsere

einzige Hoffnung für die Entwicklung des Landes.“

Dabei machten mehrere Gesprächspartner deutlich, dass

vor allem eine Verbesserung der Rahmenbedingungen in

43


Georgien

Nr. Indikator [Jahr] Georgien

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 25,1

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 11.667

3 Netto-ODA(in Mio. US$) [2010] 625

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 824

5 Verhältnis Remittances/ ODA [2010] 1,3

6 Remittances in % des BIP [2010] 9,2

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] Russland, Armenien, Ukraine, Griechenland, Israel

9 Human Development Index / Platzierung [2012] 0,745 / 72. (von 186) - High Human Development

10 Fläche des Landes in km² 69.700

11 Einwohnerzahl [2013] 4.555.911

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Ähnlich wie Armenien weist auch die ehemalige Sowjetrepublik

Georgien seit der Unabhängigkeit im Jahr 1991 eine

sehr hohe Abwanderungsquote auf. Auf eine Bevölkerung

von rund 4,5 Millionen Menschen kommen mehr als 1,1

Millionen in Georgien geborene Personen, die im Ausland

leben. Darunter befinden sich auch viele Angehörige von

Minderheiten, die gar keine Verbindung mehr mit

Georgien haben. 10

Fachkräftemigration ist grundsätzlich etwas Positives,

aber es gibt auch einige negative Aspekte. Nur etwa die

Hälfte der qualifizierten Migranten kehrt nach Georgien

zurück.“

Seit der Unabhängigkeit ist Georgiens Geschichte durch

interne Konflikte, wie die Rosenrevolution im Jahr 2003

und durch externe Konflikte mit Russland, welche die

Grenzregionen Abchasien und Südossetien betreffen,

geprägt. Nach der letzten Eskalation im August 2008 sind

die Grenzregionen de facto unabhängig unter russischer

Protektion. Die Grenzen nach Russland – ein traditionelles

Auswanderungsgebiet – sind den Georgiern seitdem

verschlossen.

„Am Anfang sind die meisten Migranten nach Russland

oder in die Türkei ausgewandert. Seit dem Jahr 2000 stellt

Russland aber kaum mehr Visa für Georgier aus.“

10 Quelle der zusammenfassenden Darstellung ist – wenn nicht anders angegeben – ein

Länderbericht von Badurashvili und Nadareshvili (2012). Für weiterführende Literatur siehe auch

www.carim-east.eu.

45


Die Türkei, die seit 2006 eine visumfreie Einreise gewährt,

aber auch die EU- und die Golfstaaten sind als Zieleländer

wichtiger geworden. Dadurch haben auch Migrationsmuster

zugenommen, bei denen zunächst Frauen

auswandern und Männer zurückbleiben oder ggf. später

nachziehen. Geringqualifizierte männliche Migranten

dominieren die überwiegend temporäre Arbeitsmigration

in die Nachfolgestaaten der Sowjetunion, wo sie vor allem

im Bausektor sowie in Landwirtschaft und Industrie

Arbeit finden.

„Russland wäre vor allem im Engineering-Bereich

attraktiv, aber die Einreisebestimmungen sind sehr

restriktiv.“

Bei der Migration nach Europa und in die USA ist der

Frauenanteil hoch. In Deutschland lag dieser im Jahr 2010

bei 64 Prozent (Statistisches Bundesamt 2011: Tabelle 3).

Ein Teil der Migrantinnen wandert zu Studienzwecken

aus. Viele sind legal oder illegal im Erziehungsbereich (u.a.

als Au-pair) oder im Pflegebereich beschäftigt.

„Überwiegend gehen Frauen mit hohem Bildungsstand

ins Ausland und arbeiten unter ihrer Qualifikation –

zumeist in privaten Haushalten.“

Der Konflikt mit Russland hat die wirtschaftliche

Entwicklung, die sich Mitte der 2000er Jahre beschleunigt

hatte und die mit hohen ausländischen Direktinvestitionen

verbunden war, wieder gebremst. Trotz des

wirtschaftlichen Wachstums ist die Beschäftigungssituation

noch äußerst schwierig. Während ein großer Teil

der Bevölkerung nach offiziellen Angaben in der

Landwirtschaft selbstständig erwerbstätig ist, betrachten

sich laut einer Umfrage 71 Prozent der Georgier als

arbeitslos. Angesichts des intern kaum regulierten

Arbeitsmarktes ist es wenig verwunderlich, dass es in den

Fachgesprächen widersprüchliche Aussagen dazu gibt, ob

in einzelnen Sektoren, wie etwa dem Gesundheitswesen,

ein Fachkräftemangel oder ein Überschuss herrscht.

„Man kann nicht pauschal sagen, ob es in Georgien einen

Mangel oder Überschuss in bestimmten Berufsgruppen

gibt; es sind vielmehr in jedem Bereich Fachkräfte

vorhanden, die gebraucht werden, und solche die nicht

gebraucht werden.“

Der Staatsminister für Europäische und Euroatlantische

Integration ist für die seit 2009 bestehende EU-Mobilitätspartnerschaft

zuständig. Hier konzentrierte sich die

Zusammenarbeit in der Vergangenheit hauptsächlich auf

die Migrationskontrolle und Rückkehr von ehemaligen

Asylbewerbern und irregulären Migranten. In der

staatlichen Migrationsstrategie spielt Fachkräftemigration

bisher keine explizite Rolle. Es werden jedoch Abkommen

zur befristeten Arbeitsmigration angestrebt, die auch die

Entwicklung von Qualifikationen berücksichtigen sollen.

„Was in Georgien zum Thema Fachkräftemigration

passiert, geschieht im Wesentlichen aufgrund von

kleinen Programmen und der Zusammenarbeit auf

institutioneller Ebene. Der Staat tut hier nicht viel.“

In Georgien werden eine Vielzahl von Projekten mit

begrenzter Reichweite mit internationaler Finanzierung

durchgeführt, während Arbeitsmigrationsabkommen

noch in der Verhandlungs- oder Erprobungsphase stecken.

Allerdings gibt es schon eine Website, welche die indivi-

46


duelle Suche nach einem Arbeitsplatz über EURES, dem

Europäischen Portal zur beruflichen Mobilität,

unterstützen soll und auch einen landeskundlichen

Führer zu Deutschland mit vielen Kontaktadressen

beinhaltet. 11

Die besondere Bedeutung des Themas Rückkehr für

Georgien spiegelt sich auch in den Fachgesprächen im

Rahmen des Dialogvorhabens wider. Rückkehr wird

überwiegend als wünschenswert betrachtet, wobei sich die

Interviewpartner bewusst sind, dass die wirtschaftliche

Entwicklung Georgiens relevant für die Entscheidung für

eine Rückkehr ist. Darüber hinaus gibt es sehr

unterschiedliche Vorstellungen davon, welche Politiken

zur Rückkehrförderung zentral sind:

„Legal zwischen zwei Ländern frei hin und her zu

reisen, ist der erste Schritt, der Menschen letztendlich

dazu bewegt, wieder langfristig nach Georgien

zurückzukommen.“

Die Interviewpartner sehen die positiven Effekte der

Fachkräftemigration primär beim produktiven Einsatz der

Rückkehrer und bei ihren im Ausland erworbenen

Fähigkeiten. Die Geldtransfers sind für Georgien ebenfalls

sehr wichtig.

„Die Regierung muss den Hoffnungen und Bedürfnissen

potenzieller Rückkehrer gerecht werden und eine

Strategie entwickeln, wie positive Rahmenbedingungen

für die Rückkehr gesetzt werden können. Die Rückkehrer

sollen ihre erworbenen Fähigkeiten in Georgien effektiv

einsetzen können.“

„Der Schlüssel wäre ein gezielteres, koordiniertes

Migrationskonzept der beiden beteiligten Partnerländer,

worin vertraglich auch die Rückkehr ins Heimatland,

sprich nach Georgien, festgelegt würde.“

11 Die Website kann eingesehen werden unter: http://www.informedmigration.ge/en/

publications_IOM

47


Indien

Nr. Indikator [Jahr] Indien

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 0,9

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 1.729.010

3 Netto-ODA (in Mio. US$) [2010] 2.800

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 55.000

5 Verhältnis Remittances/ ODA [2010] 19,6

6 Remittances in % des BIP [2010] 3,2

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] Vereinigte Arabische Emirate, USA, Saudi-Arabien,

Bangladesch, Nepal

9 Human Development Index / Platzierung [2012] 0,554/ 136. (von 186) - Medium Human Development

10 Fläche des Landes in km² 3.287.263

11 Einwohnerzahl [2013] 1.220.800.359

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Das Territorium Indiens ist kleiner als das der Europäischen

Union, die Bevölkerung ist mit ca. 1,2 Milliarden

Einwohnern jedoch mehr als doppelt so groß. 12

Es bestehen gewaltige Einkommensunterschiede innerhalb

und zwischen den Regionen. Außerdem gibt es

einen großen informellen Sektor, eine substanzielle

Binnenmigration sowie Konflikte zwischen religiösen

und ethnischen Gruppen. Rund 30 Prozent der Bevölkerung

gelten in Indien als arm. Das Land ist heute ein

demokratischer Rechtsstaat, der allerdings unter massiver

Korruption leidet.

Erst Anfang der 1990er Jahre wurde die indische

Wirtschaft liberalisiert und für die Weltwirtschaft

geöffnet. Sie wächst derzeit trotz der weltweiten

Wirtschaftskrise. Schon wegen der absoluten Größe des

immer noch wachsenden Arbeitskräftepotenzials und

des indischen Marktes ist das Interesse an Indien in den

fortgeschrittenen Industrieländern groß.

Bereits in der Kolonialzeit bildeten sich in allen Teilen

des britischen Weltreichs indische Minderheiten, durch

Migranten, die als Kontraktarbeiter oder als Händler

dorthin kamen. Noch heute sind die englischsprachigen

Länder Hauptziele von indischen Auswanderern. Die

Zuwanderung nach Europa ist durch Fachkräftezuwanderung,

studentische Migration sowie durch irreguläre

Migration gekennzeichnet. Nach China ist Indien das

größte Entsendeland von Studierenden, woran sich

oftmals Arbeitsaufenthalte anschließen.

„In den 1970er Jahren sind bereits viele Inder

ausgewandert. Damals gab es jedoch tatsächlich keine

Arbeit in Indien.“

„Die hochqualifizierte und irreguläre Migration in Indien

ist von Männern dominiert. Indische Frauen emigrieren

vor allem als Haushaltshilfen und Krankenschwestern.“

12 Die Einführung in die indische Migrationssituation beruht im Wesentlichen auf Naujoks

(2009). Es gibt eine Vielzahl aktueller Texte zu Einzelaspekten, die im Rahmen des EU-Projekts

CARIM India erarbeitet wurden. http://www.india-eu-migration.eu.

49


Die befristete Arbeitsmigration in den Persischen

Golfstaaten setzte in den 1970er Jahren ein und wuchs

rasch.

„Viele Inder, vor allem die ungelernten und die niedrig

qualifizierten, emigrieren derzeit in die Golfstaaten —

bestimmt auch deshalb, weil diese Indien geographisch

sehr nahe sind. Würden sie jedoch in anderen Ländern

— in Europa oder den USA – Arbeit bekommen, gingen sie

auch dorthin.“

Von den Interviewpartnern wird mehrfach betont, dass

Indien die Migration von Fachkräften weder fördert noch

verhindert, dies gelte auch für die Rückkehr. Vielmehr

würden Strukturen zur Verfügung gestellt, die von

migrationsinteressierten Indern genutzt werden können.

„Der Migrationsmarkt in Indien funktioniert. Wir

brauchen keine Anreize für die indischen Migranten.“

In absoluten Zahlen erhält Indien weltweit die höchsten

Geldtransfers. Durch die Auswanderung in die Golfregionen

sind diese vor allem in Südindien (z.B. im südwestlichen

Bundesstaat Kerala) stark gestiegen und machen

einen erheblichen Teil des Sozialproduktes aus.

„In Kerala machen Remittances 30 Prozent des BIP

aus: Das führt dazu, dass dort die Ausbildung gut ist,

die Menschen gesund sind und die Entwicklung gut

voranschreitet. Es hat jedoch zur Folge, dass es dort

wenig Industrie gibt: Da die Leute genügend Geld haben,

möchten sie nicht mehr in der Industrie arbeiten.“

In diesem Zusammenhang vermitteln mehrere Interviewpartner

den Eindruck, dass Indien nicht primär an der

Rückkehr der Migranten interessiert sei, sondern vielmehr

an den Geldtransfers und an den Investitionen im Land.

„Das physische Zurückkehren der indischen Migranten

ist nur ein Aspekt in der Migrationsthematik. Man

kann auch durch Remittances etwas an sein Land

zurückgeben.“

„Vor allem die Investitionen in den indischen IT-Sektor

waren Investitionen, die aus dem Ausland kamen. Das

war quasi unser Brain Gain.“

In den letzten Jahren sind auch die Rücküberweisungen

von Hochqualifizierten aus westlichen Ländern stark

angestiegen. Für Personen mit besonderen Qualifikationen

gibt es in den USA das H1B-Visum, dessen größte

Empfängergruppe aus Indien stammt. Ein H1B-Visum ist

zunächst drei Jahre gültig und kann einmal um weitere

drei Jahre verlängert werden. Dieses Visum bietet die

Möglichkeit, Universitätsabsolventen für ausgewählte

Berufe, insbesondere in der Informationstechnologie, für

die genannte Dauer in die USA zu holen. Nach Verlängerung

um drei Jahre kann der Arbeitgeber den Daueraufenthalt

des Arbeitsmigranten beantragen. Durch die

H1B-Zuwanderung konnten Inder zu einer relevanten

Größe in der amerikanischen Computerindustrie werden.

Auch europäische Staaten haben Inder angeworben –

Deutschland vor allem im Rahmen der „Greencard“-

Initiative von 2000 bis 2005. In den 1960er und 1970er

Jahren hatte es in Deutschland auch schon Anwerbungen

indischer Krankenschwestern gegeben.

„Die indischen Migranten, die in die USA gehen, bleiben

häufig dort. Jene, die in die Golfstaaten gehen, wollen dort

vor allem Geld verdienen und hier damit auftrumpfen,

wenn sie zurück sind.“

Indien hat im Bereich der Informationstechnologie in

hohem Maße vom Wissen von Auslandsindern profitiert

und wissensintensive Produktion mit Hilfe von Auslandsindern

nach Indien gezogen. Dies ist besonders auf die

Verbindungen zwischen Kalifornien und Bangalore

zurückzuführen. Beide Pole konnten von Verlagerungen

von Menschen, Material und Produktionsanlagen

profitieren.

„Es gibt bestimmte Regionen und Bundesstaaten

aus denen die Bewohner häufig in dieselben Länder

auswandern. Ihre Vorfahren haben bereits den Weg

geebnet.“

Indische Diaspora-Netzwerke gelten als relativ effizient

(Meyer 2011: 168f). Der große Erfolg von Auslandsindern

hat dazu beigetragen, das Image Indiens als Land großer

Armut zu verändern und Vertrauen in indische Qualifikationen

zu fördern. Indien gilt als Paradebeispiel dafür, dass

Migranten, Herkunfts- und Aufnahmeländer

gleichermaßen von Fachkräftemigration profitieren

können. So haben etwa aus den USA zurückgekehrte Inder

erfolgreiche Software-Unternehmen gegründet und den

Handel mit den USA erweitert. Mittlerweile vergeben

indische Unternehmer im amerikanischen Silicon Valley

Aufträge an indische Firmen.

„Seit der Jahrtausendwende haben die Menschen in

Indien begonnen zu begreifen, welchen Nutzen die

qualifizierte Migration für ihr Land hat. Vor allem,

50


weil sie gesehen haben, welche bahnbrechenden

Entwicklungen im ‚Silicon Valley‘ durch indische

Ingenieure zustande gekommen sind.“

In den Gesprächen vor Ort wurde der Brain Drain nicht

als relevantes Thema bezeichnet. Hingegen wurde in den

Interviews eine Haltung deutlich, nach der Indien

problemlos Fachkräfte für den internationalen

Arbeitsmarkt zur Verfügung stellen kann. Von potenziellen

Aufnahmeländern werden insbesondere eine

direkte Kommunikation ihres Fachkräftebedarfes und

klare Erwartungen an die Zusammenarbeit gefordert.

„Die Ausbildung in Indien, besonders im Ingenieurwesen,

ist eine der günstigsten auf der Welt. Es ist in Ordnung für

uns, wenn Studenten nach der Ausbildung ins Ausland

gehen. In der Regel kommen sie zurück oder unterstützen

die Entwicklung des Landes mit Remittances.“

„An die Aufnahmeländer kann ich nur folgenden Appell

richten: Kommuniziert eindeutig, wie viele Fachkräfte

ihr braucht, errichtet entsprechende Systeme, die

Migrationsprozesse erleichtern, und setzt klare Anreize,

vor allem durch die erleichterte Ausstellung von Visa.

Wenn diese Voraussetzungen geschaffen sind, können wir

spezielle Ausbildungszentren für internationale Bedarfe

in Indien errichten und Fachkräfte ausbilden.“

Darüber hinaus werden von Interviewpartnern vereinzelt

auch kritische Stimmen laut und Wünsche an die

Entwicklung im eigenen Land formuliert. Kritisiert wird

u.a. die unzureichende Entwicklung von Institutionen, der

Infrastruktur und des formellen Arbeitsmarktes. Auch die

Entwicklung eines Berufsbildungssystems wird in diesem

Zusammenhang gefordert.

„Indien braucht ein ‚institutional setting‘, damit

Fachkräfte nach einer Rückkehr auf dem indischen

Arbeitsmarkt eine Chance haben, ihre neu erlernten

Fähigkeiten einzusetzen.“

„Die indische Gesellschaft ist noch nicht dafür gerüstet,

dass indische Migranten, besonders die qualifizierten,

zurück ins Land kommen. In Indien müssen sich vor

allem die Möglichkeiten im Bereich ‚Forschung und

Entwicklung‘ – sowie allgemein die Arbeitsbedingungen –

enorm verbessern.“

Geldtransfers stünden erhebliche Abflüsse gegenüber, die

indische Familien für das Studium junger Inder im

Ausland zahlen. Vor allem würden die Industrieländer

über die Anwerbung von fortgeschrittenen Studierenden

und Doktoranden die Elite jedes Jahrgangs abschöpfen

(Khadria 2010).

„In Bezug auf die Remittances gibt es einen dynamischen

Interessenskonflikt: Einerseits fließen zwar Remittances

aus den Zielländern zurück nach Indien, anderseits wird

dieses Geld aber wieder in die Ausbildung von jungen

Indern in eben diesen Ländern investiert.“

Im letzten Jahrzehnt betreibt die indische Regierung eine

koordinierte Politik gegenüber der indischen Diaspora, die

inzwischen auf 18,5 Millionen Menschen geschätzt wird.

Für Indischstämmige mit ausländischer Staatsangehörigkeit

wurde ein spezieller Status eingeführt. So sind

diese von Meldeauflagen, ökonomischen Restriktionen

und den Visabeschränkungen für Ausländer weitgehend

ausgenommen. Im Jahr 2004 wurde das Ministry of

Overseas Indian Affairs (MOIA) eingerichtet, das Kontakte

und politische Programme mit Diaspora-Bezug

koordiniert. Die indische Diaspora ist insbesondere in den

USA gut organisiert und bietet eine Vielzahl von Anknüpfungspunkten.

„Wenn das Herkunftsland einen guten Kontakt zu

seiner Diaspora pflegt, hat das auch eine geopolitische

Auswirkung.“

„Indien verfolgt eher den Gedanken, dass die Diaspora

in das Land investiert. Dafür gibt es allerdings keine

speziellen Anreize. Es ist schön, wenn die Menschen ihr

Land unterstützen, aber es ist nicht wesentlich.“

Indische Fachkräfte haben oft die Wahl zwischen

verschiedenen Zielländern, so dass für sie nicht nur die

Arbeitsbedingungen, sondern auch die Rahmenbedingungen

stimmen müssen. Die Rolle der Willkommenskultur

im Aufnahmeland und dessen grundsätzliche

Attraktivität wurde in einigen Expertengesprächen betont.

„In den USA sind die Einheimischen zu den Indern

freundlicher als zu anderen Migrantengruppen, da sie

realisiert haben, dass die indischen Migranten Gutes für

das Land gebracht haben.“

Ebenso würden die Kosten der Reintegration von

temporären Migranten und die Schwierigkeiten zurückgebliebener

Familien unterschätzt. Dem Geldzustrom durch

51


Kolumbien

Nr. Indikator [Jahr] Kolumbien

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 4,6

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 288.189

3 Netto-ODA (in Mio. US$) [2010] 901

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 3.942

5 Verhältnis Remittances/ ODA [2010] 4,4

6 Remittances in % des BIP (Angabe in %) [2010] 1,4

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] USA, Venezuela, Spanien, Ecuador, Kanada

9 Human Development Index / Platzierung [2012] 0,719/ 91. (von 186) – High Human Development

10 Fläche des Landes in km² 1.138.910

11 Einwohnerzahl [2013] 45.745.783

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Kolumbien hat rund 46 Millionen Einwohner. Ein

jahrzehntelanger, teils schwelender, teils eskalierender

Bürgerkrieg, in den staatliche Truppen, linksgerichtete

Guerillas (FARC), rechtsgerichtete Paramilitärs und die

Drogenmafia involviert waren, scheint überwunden. Der

Konflikt hat jedoch dazu geführt, dass viele Kolumbianer

aus ihrem Land geflohen sind.

„Kolumbien ist kein armes Land – ganz im Gegenteil!

Das Problem liegt vielmehr in der sozialen Ungleichheit.

Wir haben eine korrupte politische Klasse, kriminelle

paramilitärische Kräfte, die Drogenmafia und ähnliche

Gruppierungen.“

Die Nachbarländer Venezuela und Ecuador waren sowohl

das Ziel von Fluchtbewegungen als auch von Arbeitsmigration.

Die USA – dort hauptsächlich die Staaten New York

und Florida – sind das traditionelle Hauptziel der

Migranten. Die Auswanderung in die USA in den 1960er

und 1970er Jahren bestand zu einem großen Teil aus

hochqualifizierten Fachkräften wie Ärzten und

Ingenieuren und hat schon früh das Bewusstsein

gefördert, dass Bildung auch Mobilitätschancen bietet.

Später kamen geringer Qualifizierte in großer Zahl hinzu.

Eine Studie aus dem Jahr 2009 zeigt, dass Hochqualifizierte

nur minimale Rückkehrchancen sehen, während die

Rückkehr für Migranten mit mittlerer Qualifikation eher

attraktiv ist (Ramirez et al. 2010:14).

„Warum sollte man als hochqualifizierter, im Ausland

ausgebildeter kolumbianischer Forscher ins eigene Land

zurückkehren, wenn es dort nicht einmal die nötige

Forschungsausstattung gibt?“

53


Die Wirtschaftskrise um die Jahrtausendwende erzeugte

eine besonders große Auswanderungswelle, die sich erst

allmählich wieder abschwächte. Gleichzeitig wurden die

Zugangsmöglichkeiten in das Hauptaufnahmeland USA

beschränkt, was zu einem Anstieg der irregulären

Migration, insbesondere zu einem sprunghaften Anstieg

der Auswanderung nach Spanien führte. Hierbei waren

Frauen leicht in der Überzahl. In Spanien wuchs die Zahl

der Kolumbianer von weniger als 10.000 Menschen in den

1990er Jahren auf nahezu 300.000 Menschen im Jahr 2009

(Eurostat 2013). Danach kam es krisenbedingt zu einem

Rückgang. Die Einreise erfolgte in der Regel mit einem

Touristenvisum, gefolgt von einem illegalen Aufenthalt

und zum Teil einer späteren Legalisierung (Bérubé 2005).

„Viele Leute, die in den 1990er Jahren nach Spanien

gegangen sind, hätten sich Programme zur Begleitung

der Rückkehr gewünscht.“

„Unsere ersten Erfahrungen mit Spanien gingen schon

in die Richtung, dass viele Fachkräfte auswanderten und

nur ganz wenige zurückkehrten.“

Im Januar 2002 begegnete Spanien dem Anstieg der nicht

autorisierten Zuwanderung mit der Einführung einer

Visumspflicht, wobei ein Arbeitsmigrationsabkommen

(allerdings mit einem geringen Volumen von unter 2000

Personen pro Jahr) einen Ausgleich bilden sollte (Bérubé

2005). Die Arbeitsmigration in andere europäische Länder

hat für Kolumbien bisher kaum Bedeutung. Die Interviewpartner

vor Ort berichten, dass derzeit viele kolumbianische

Migranten aufgrund der Wirtschafts- und

Finanzkrise in Spanien wieder zurückkehren.

„Wenn man von Fachkräftemigration in die USA

oder nach Europa spricht, kommen neben kulturellen

und sprachlichen Barrieren natürlich auch die

Aufnahmebedingungen der Zielländer ins Spiel.“

Die kolumbianische Diaspora hatte ursprünglich wenig

Interesse an einer institutionalisierten Kooperation mit

Regierungsstellen im Herkunftsland, was auch mit dem

großen Misstrauen zu erklären sein mag, das staatlichen

Stellen während der politischen Unruhen entgegengebracht

wurde (Meyer et al. 1997). Inzwischen ist es

offizielles Ziel der kolumbianischen Regierungspolitik, die

Kontakte zur Diaspora zu intensivieren. Im Rahmen des

„Colombia Nos Une Programm“ (CNU) wurden bereits

mehrere Projekte realisiert. Seit 2004 wird an einer

integrierten Politik für Auslandskolumbianer und

Einwanderer in Kolumbien gearbeitet. Eine Rückkehr wird

positiv betrachtet und auch im Rahmen der CNU

gefördert.

„Kolumbien soll Mechanismen schaffen, um die Rückkehr

zu fördern und die im Ausland erworbenen Kompetenzen

der Migranten zu nutzen.“

Der Fachkräfteexport wird mehrheitlich positiv betrachtet

und als Teil der Entwicklungsstrategie gesehen. Der

Abschluss von Arbeitsmigrationsabkommen für eine

geregelte Migration wird vorangetrieben. Es bestehen

bereits Abkommen mit Kanada, Peru, Portugal und

Spanien – weitere werden verhandelt. Generell herrschte

in den Gesprächen eine pragmatische Sichtweise auf die

gegebenen Verhältnisse vor. Es wurde insbesondere

zwischen langfristig wünschenswerten Verbesserungen in

54


Kolumbien sowie kurz- und mittelfristig sinnvollen,

geregelten Migrationsbewegungen unterschieden, die sich

gegenseitig nicht ausschließen sollten.

„Eigentlich wollen wir die Leute davon überzeugen,

in Kolumbien zu bleiben. Erstens ist deren Ausbildung

volkswirtschaftlich betrachtet teuer, zweitens stellen sich

viele die Migration zu einfach vor.“

„Das kolumbianische Arbeitsministerium fördert die

Migration der Kolumbianer, sofern diese reguliert ist und

unter würdigen Bedingungen stattfindet.“

Entsprechend gibt es in Kolumbien bereits konkrete

Überlegungen, wie Arbeitsmigrationsmöglichkeiten mit

besseren Rückwirkungen auch auf das Herkunftsland

gestaltet werden können.

„Wenn mehr Mobilität nach Deutschland gewünscht

wird, sind drei Dinge zu tun: Die Anerkennung der

akademischen Ausbildung, eine Vereinfachung der

Einreisebestimmungen sowie eine sprachliche und

kulturelle Vorbereitung.“

aufgrund mangelnder Finanzierungsmöglichkeiten.

„Es gibt so viele Ärzte in Kolumbien, dass einige

sogar als Taxifahrer arbeiten müssen, um sich ihren

Lebensunterhalt zu verdienen.“

„Migration von Krankenschwestern ins Ausland ist

schlecht für unser Gesundheitssystem. Es gibt hier nicht

einmal genügend Fachkräfte für eine flächendeckende

Versorgung, trotzdem haben wir Arbeitslosigkeit.“

Viele Interviewpartner wünschen sich bei der

Vorbereitung von Migranten auf deren Auswanderung

sowie beim Prozess der Rückkehr nach Kolumbien mehr

Unterstützung.

„Bei einigen Pilotmaßnahmen mit Kanada haben wir

festgestellt, dass die Migranten nicht ausreichend auf die

kulturellen und klimatischen Umstellungen vorbereitet

waren. Es ist also wichtig, dass die Migranten vorbereitet

und während des gesamten Migrationsprozesses begleitet

werden.“

„Einen wesentlichen Anreiz zur Rückkehr würde die

Übertragbarkeit der Sozialversicherungsansprüche

darstellen.“

In den Interviews in Kolumbien wurde die Sonderrolle des

Gesundheitssektors mit seiner starken Abhängigkeit von

staatlicher Regulierung und Finanzierung besonders

deutlich angesprochen. Einerseits sehen die Interviewpartner

einen ungedeckten Bedarf an Arbeitskräften,

andererseits beklagen sie Fachkräftearbeitslosigkeit

55


Marokko

Nr. Indikator [Jahr] Marokko

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 9,3

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 91.196

3 Netto-ODA (in Mio. US$) [2010] 993

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 6.447

5 Verhältnis Remittances / ODA [2010] 6,5

6 Remittances in % des BIP [2010] 7,1

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] Frankreich, Spanien, Italien, Israel, Belgien

9 Human Development Index / Ranking [2012] 0,591/ 130. (von 186) – Medium Human Development

10 Fläche des Landes in km² 446.550

11 Einwohnerzahl [2013] 32.649.130

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Im gesamten 20. Jahrhundert fand überwiegend eine

männliche Arbeitsmigration aus dem Königreich Marokko

in französischsprachige Gebiete statt. Zunächst erfolgte

diese größtenteils nach Algerien, später auch verstärkt

nach Frankreich sowie nach den ersten Anwerbeabkommen

1963 auch nach Belgien, in die Niederlande und

nach Deutschland. Nach den Anwerbestopps in den

EU-Ländern Anfang der 1970er Jahre wurde die

Zuwanderung in diese Staaten durch Familienzusammenführung

fortgesetzt. Seit den 1980er Jahren hat die

Bedeutung von Spanien und Italien als neue Aufnahmeländer

zugenommen (de Haas 2009). Dort arbeiteten die

Migranten zunächst häufig illegal in der Landwirtschaft

und wurden später legalisiert, so dass seit Anfang des

Jahrtausends mehr marokkanische Staatsbürger in

Spanien als in Frankreich leben (Eurostat 2013). Auf eine

Bevölkerung von rund 32 Millionen Menschen in

Marokko kommen rund 3 Millionen in Marokko

Geborene, die im Ausland leben (The World Bank 2011).

„Migration hat sich innerhalb Marokkos auf alle

Regionen und alle sozialen Schichten ausgebreitet.“

Marokkanische Fachkräfte wurden von den USA und

Kanada angeworben, doch die Fachkräftemigration hat im

Verhältnis zur früheren Auswanderung niedrig Qualifizierter

noch ein geringes Niveau. Die arabischen Ölstaaten

rekrutieren ebenfalls in Marokko, aber rund 86 Prozent

der bei den marokkanischen Botschaften registrierten

Auslandsmarokkaner leben in Europa (Di Bartolomeo et

al. 2009).

„Tendenziell wandern in die USA und nach Kanada

eher qualifizierte Fachkräfte ab, nach Europa dafür eher

Studenten.“

57


„Geringqualifizierte Marokkaner gehen selten in

die Golfstaaten. Für die Hochqualifizierten sind die

Golfstaaten nach Europa die zweitwichtigste Zielregion.“

Nachdem die Entwicklung des Landes sich jahrzehntelang

auf die Industrialisierung des Küstenstreifens und die

Städte konzentriert hatte, werden zunehmend – auch

unter dem Einfluss von Migrantenorganisationen – die

zurückgebliebenen ländlichen Regionen einbezogen

(Iskander 2010). Ausbildung und Arbeitsmarkt sind nach

den Aussagen vieler Interviewpartner schlecht

aufeinander abgestimmt. In diesem Zusammenhang

wurden in den Interviews auch Wünsche nach einem

Berufsbildungssystem deutscher Prägung formuliert.

„Eine Änderung des Ausbildungssystems ist nötig.

Marokkanische Unternehmen sind dafür schon bereit,

was wichtig für den Bereich der beruflichen Bildung ist.“

Generell ist die Auswanderung von Fachkräften bisher

kein wichtiges Thema in Marokko, ist aber aufgrund der

hohen Akademikerarbeitslosigkeit erwünscht.

„Hierzulande gibt es viele Akademiker, die arbeitslos sind.

Es ist daher sehr wertvoll, wenn jemand die Möglichkeit

hat, nach dem Abschluss im Ausland Erfahrungen zu

sammeln.“

Zunehmend werden die gut ausgebildeten Nachkommen

der „alten“ Arbeitsmigranten als interessantes Potenzial

für Marokko betrachtet.

„Die Unterstützung der Familien durch

Auslandsmarokkaner ist ein wichtiger Beitrag. Es sollte

aber nun auch eine Unterstützung der heimischen

Wirtschaft beginnen, d.h. Migration sollte als

strategischer Entwicklungsfaktor genutzt werden.“

Bereits seit Beginn der Arbeitsmigration in den 1960er

Jahren boten Freundschaftsgesellschaften kulturelle

Dienstleistungen an. Seit 1990 bemühen sich staatliche

Organisationen und königliche Stiftungen mit

wechselnder Intensität und Ausrichtung um Auslandsmarokkaner,

wobei phasenweise eher partizipativ

ausgerichtete mit kontrollierenden Bemühungen

wechselten. Zahlreiche Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen

sind in diesem Bereich engagiert (Di

Bartolomeo et al. 2009). Der Wunsch nach einer

verstärkten Zusammenarbeit mit der marokkanischen

Diaspora wird auch in den Interviews deutlich. Hierbei

sehen die Interviewpartner insbesondere in den

wirtschaftlichen Investitionen durch Auslandsmarokkaner

eine Chance für die Entwicklung des Landes.

Gefordert werden in diesem Zusammenhang

hauptsächlich bessere Informations- und Beratungsangebote.

„Viele investitionsfreudige Auslandsmarokkaner haben

Geld, aber keine Ahnung, wie sie investieren können. Ihre

Möglichkeiten und die Rahmenbedingungen sind sehr

unklar.“

In vielen Fachgesprächen des Dialogvorhabens waren

sowohl Fördermaßnahmen zur Einbeziehung der

Diaspora in den marokkanischen Entwicklungsprozess als

auch die optimierte Nutzung von Geldtransfers und

Investitionen von Auslandsmarokkanern zentrales Thema.

58


Hier überwog die kritische Kommentierung vorhandener

Programme und die Klage über fehlende Maßnahmen.

„Die Politik interessiert sich nur für die Remittances

der Auslandsmarokkaner und unterstützt große

Investitionsvorhaben. Klein- und Mittelständler werden

nicht gefördert, obwohl gerade diese einen wichtigen

Beitrag zur Entwicklung des Herkunftslandes leisten.“

Marokko hat zahlreiche bilaterale Arbeitsmigrationsabkommen

abgeschlossen. Die staatliche marokkanische

Arbeitsagentur ANAPEC arbeitet zudem auch im Rahmen

des EU-finanzierten MEDA-Projektes „Institutionelle

Förderung legaler Migration“ mit europäischen Einrichtungen

zusammen und führt in diesem Zusammenhang

u.a. Bewerberdatenbanken. Seit in der letzten Dekade das

Thema „Migration und Entwicklung“ in internationalen

Debatten an Bedeutung gewonnen hat, wird Marokkos

langjährige Erfahrung vielfach beachtet. Im

Zusammenhang mit den Vermittlungsleistungen von

ANAPEC werden jedoch auch kritische Stimmen laut.

Aspekten wie der Verringerung der Arbeitslosigkeit auch

langfristige Auswirkungen wertschätzend hervor.

„Natürlich nützt Migration auch Marokko: Sie bringt

Devisen, sie senkt die Arbeitslosigkeit und ermutigt Leute,

sich weiterzubilden.“

In den langjährigen Kooperationsbeziehungen mit der

Europäischen Union werden vor allem mehr Partnerschaft

und bessere Migrationsmöglichkeiten – nicht nur

für Fachkräfte – eingefordert.

„Von den europäischen Ländern erwarte ich mir eine

vorsichtige Anwerbung von Fachkräften aus Marokko

mit einer sensiblen Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse

Marokkos.“

„Ich bin nicht zufrieden mit der Rolle, die ANAPEC

derzeit in der marokkanischen Migration spielt. Die

Agentur setzt sich nicht genug für die Rechte der

Migranten ein, sondern erfüllt nur die Wünsche der

Unternehmen. Außerdem lässt sich die Organisation ihre

Dienstleistungen nicht von den Zielländern bezahlen.“

Die Abwanderung gut ausgebildeter Akademiker wird von

den Gesprächspartnern einerseits bedauert und als

„Geschenk für Europa“ bezeichnet, andererseits heben

viele Gesprächspartner neben kurzfristig positiven

59


Tunesien

Nr. Indikator [Jahr] Tunesien

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 6,3

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 44.291

3 Netto-ODA (in Mio. US$) [2010] 550

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 1.960

5 Verhältnis Remittances / ODA [2010] 3,6

6 Remittances in % des BIP [2010] 4,4

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] Frankreich, Italien, Libyen, Deutschland, Israel

9 Human Development Index / Ranking [2012] 0,712 / 94. (von 186) – High Human Development

10 Fläche des Landes in km² 163.610

11 Einwohnerzahl [2013] 10.835.873

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

Tunesien ist mit knapp 11 Millionen Einwohnern nach

den Staaten des südlichen Kaukasus das Land mit der

drittkleinsten Bevölkerung in diesem Dialogvorhaben.

Nach den politischen Umwälzungen zu Beginn des Jahres

2011 („Jasmin-Revolution“, „Arabischer Frühling“) wurde

eine Übergangsregierung gewählt. Die Wirtschaft, die auch

einen bedeutenden Tourismusanteil aufweist, leidet unter

der politisch unsicheren Lage. Die wirtschaftlichen und

sozialen Ungleichgewichte zwischen den Küstenregionen

und dem Landesinneren sind groß.

Obwohl das Land zu den wirtschaftlich erfolgreichsten

Staaten Afrikas zählt, ist die Arbeitslosigkeit hoch (nach

offiziellen Angaben beträgt sie 14 Prozent). Personen mit

höherem Bildungsabschluss sind überdurchschnittlich

und in zunehmendem Maße betroffen – die Arbeitslosenquote

ist bei dieser Personengruppe zwischen 2007

und 2012 von 20 auf 34 Prozent gestiegen (Angenendt et

al. 2012: 2)

„In Tunesien verlassen jährlich 500.000 junge Leute

Universitäten mit einem Abschluss. Unser Arbeitsmarkt

kann diese Absolventen unmöglich alle absorbieren.“

Seit den 1950er Jahren gibt es eine intensive Arbeitsmigration

von Tunesien nach Europa: zunächst vor allem

individuell organisiert in die ehemalige Kolonialmacht

Frankreich, danach im Rahmen von Anwerbeabkommen

nach Deutschland, Belgien, in die Niederlande und nach

Ungarn. Es migrierten hauptsächlich niedrig qualifizierte

Männer, die in der Industrie arbeiteten. Nach dem

Anwerbestopp in diesen Ländern kehrten viele Migranten

zurück, andere holten ihre Familien nach und richteten

sich auf einen langen Aufenthalt oder eine dauerhafte

Auswanderung ein.

Ab den 1980er Jahren stieg vor allem der Anteil der

tunesischen Universitätsabgänger unter den Arbeitsmigranten.

Es ist anzunehmen, dass die Abwanderung zum

61


Studium mit anschließendem Verbleib im Ausland die

wichtigste Quelle darstellt, aus der sich die tunesischstämmige

Auslandselite rekrutiert. Die Rückkehrquoten

von tunesischen Studierenden in ihr Herkunftsland

werden als gering eingeschätzt (Katterbach 2010:11).

„Viele tunesische Studierende bleiben nach ihrem

Studium im Ausland – vor allem in Europa. Die Rückkehr

dieser gut ausgebildeten Gruppe ist jedoch sehr wichtig

für das Land. Der Brain Drain existiert vor allem bei

Studenten.“

Italien hat als neues Aufnahmeland an Bedeutung

gewonnen, wobei die Abwanderung auch hier häufig

zunächst illegal war, und Migranten dann zu einem

späteren Zeitpunkt legalisiert wurden. Nachdem beim

Zusammenbruch der staatlichen Ordnung im Januar 2011

die Zahl der illegalen Bootseinreisen zunächst stark

gestiegen war, bemühte sich die Übergangsregierung um

eine Unterbindung der unkontrollierten Auswanderung

mit Booten nach Italien (BAMF 2011). Im Gegenzug haben

mehrere EU-Staaten eine verstärkte Prüfung von legalen

Migrationsmöglichkeiten zugesagt.

„Die illegale Migration von Tunesien nach Europa ist

inakzeptabel.“

„Wir können die irreguläre Migration nicht alleine

eindämmen. Wir brauchen hierbei die ernsthafte

Unterstützung von Europa.“

Mit dem Nachbarland Libyen verbindet Tunesien eine

wechselhafte Migrationsgeschichte mit Abwanderungsund

Rückkehrphasen, seit in den 1970er Jahren die ersten

Arbeitsmigranten überwiegend temporär dorthin

abwanderten. Auch aktuell ist Libyen wieder ein wichtiges

Aufnahmeland. Die Golfstaaten mit ihren weitgehend

offenen Arbeitsmärkten und aktiven Anwerbepolitiken

(v.a. Katar) haben eine wachsende Bedeutung.

„Es gibt starke Migrationsbewegungen zwischen Tunesien

und Libyen, die teilweise historisch und teilweise

geografisch bedingt sind. In Libyen stehen den Tunesiern

sehr viele Möglichkeiten offen.“

Während der langjährigen Erfahrung mit Arbeitsmigration

haben tunesische Regierungen immer den Kontakt

zu Auslandstunesiern gehalten, um sie zu unterstützen

und positive Entwicklungseinflüsse zu fördern. Während

zunächst die Förderung von Investitionen durch

Rückkehrer und Geldtransfers im Vordergrund standen,

hat sich der Schwerpunkt seit den 1990er Jahren auf die

Förderung von Diaspora-Kontakten mit dem Ziel des

Wissenstransfers und der Investition durch Auslandstunesier

verlagert. Hier fand eine Vielzahl von Instrumenten

Anwendung (Katterbach 2010:23). Wie in den Gesprächen

mit tunesischen Experten deutlich zu erkennen war, wird

auch die Funktion von Arbeitsmigranten als Botschafter

Tunesiens im Ausland wahrgenommen.

„Mit der im Ausland lebenden tunesischen Diaspora

müssen wir verstärkt zusammen arbeiten. Sie kann die

wirtschaftliche Entwicklung Tunesiens vorantreiben.“

Insgesamt wird weniger das Fehlen von Instrumenten

beklagt, sondern vielmehr Funktionsmängel sowie die

fehlende Koordination zwischen einer Vielzahl von

Akteuren. Gefordert werden in diesem Kontext mehr

62


Koordination und Zusammenarbeit. Als erster Schritt in

diese Richtung wird u.a. der von der Übergangsregierung

geschaffene Posten eines Staatssekretärs für Migration

erwähnt.

Der tunesische Erfahrungsschatz in Bezug auf bilaterale

Kooperationen liefert Vorbilder und Anknüpfungspunkte

für weitere Partnerschaftsmodelle in bestimmten

Sektoren oder für bestimmte Berufsgruppen.

„Im Rahmen der Migrationspartnerschaft mit der

Schweiz geben wir jungen Tunesiern gute Chancen.

Zum einen können irreguläre Migranten freiwillig

zurückkehren und bekommen Geld, um sich in Tunesien

selbstständig zu machen, zum anderen können 150

Berufsanfänger in der Schweiz ein Jahr lang erste

Arbeitserfahrungen sammeln und anschließend entweder

bleiben oder zurückkehren.“

„Zwischen Tunesien und Österreich gab es in den 1990er-

Jahren eine sehr erfolgreiche Migrationspartnerschaft

bei der Vermittlung von 600 Krankenschwestern. Alle

Beteiligten wurden im Vorfeld sehr detailliert informiert

und gut vorbereitet. Sie waren anschließend mit den

Ergebnissen sehr zufrieden.“

„Wir haben in Tunesien viele gut ausgebildete

Wissenschaftler, wie etwa Historiker und

Sozialwissenschaftler, die hier keine Arbeit finden. Hier

besteht ein besonders hohes Ungleichgewicht zum

nationalen Arbeitsmarkt.“

In diesem Kontext werden Forderungen formuliert, um

das Ausbildungs- und das Arbeitsmarktsystem stärker

aufeinander abzustimmen und ein Berufsbezeichnungssystem

einzuführen. Außerdem wird der Wunsch

geäußert, mehr Aus- und Weiterbildungsangebote zu

entwickeln.

„Wir müssen die Aus- und Weiterbildung stärker mit den

Bedürfnissen des Arbeitsmarktes zusammenbringen.“

„In Tunesien gibt es kein Berufsbezeichnungssystem.

Das führt zu fehlender Stabilität: Rund 20 Prozent dieses

Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage

auf dem Arbeitsmarkt sind auf unterschiedliche

Berufsbezeichnungen zurückzuführen.“

Ein wichtiges Thema in vielen Gesprächen waren Missverhältnisse

zwischen dem Bildungssystem, das stark auf

akademische Abschlüsse ausgerichtet ist, und dem

Arbeitsmarkt, in dem auch mittlere Qualifikationen stark

nachgefragt werden, die jedoch von Universitätsabsolventen

nicht als besonders interessant angesehen werden.

63


Vietnam

Nr. Indikator [Jahr] Vietnam

1 Anteil der Emigranten an der Gesamtbevölkerung in % [2010] 2,5

2 BIP (in Mio. US$) [2010] 103.572

3 Netto-ODA (in Mio. US$) [2010] 2.940

4 Remittances (in Mio. US$) [2010] 7.215

5 Verhältnis Remittances / ODA [2010] 2,45

6 Remittances in % des BIP [2010] 7,0

7 Top 5 Emigrationsländer [2011] USA, Australien, Kanada, Kambodscha, Deutschland

9 Human Development Index / Platzierung [2012] 0.617 / 127. (von 186) – Medium Human Development

10 Fläche des Landes in km² 331.210

11 Einwohnerzahl [2013] 92.477.857

(Quelle: Eigene Darstellung, Daten von The World Bank 2011, UNDP 2013, OECD 2012, CIA 2013)

In der Sozialistischen Republik Vietnam wurden seit 1986

marktwirtschaftliche Reformen („Doi Moi“) durchgeführt,

die Privatinitiativen in gewissem Umfang zuließen und

ein rasches Wirtschaftswachstum auslösten, während die

politische Liberalisierung 2006 eher zögerlich begann. 13

Die Arbeitslosigkeit ist offiziell sehr niedrig, ebenso wie die

Löhne. Rund 75 Prozent der Bevölkerung leben in

ländlichen Regionen und sind überwiegend niedrig

qualifiziert. Die Bevölkerung von rund 92 Millionen

Menschen ist jung und muss jährlich rund 1,7 Millionen

Neuzugänge im Arbeitsmarkt integrieren. Viele Jahre lang

waren die Möglichkeiten zur Migration ins Ausland

begrenzt, und Vietnamesen kamen als Flüchtlinge in alle

Welt, vor allem aber in die USA, wo heute die größte

Bevölkerung der Auslandsvietnamesen („Việt Kiều“) lebt.

„Die vietnamesische Diaspora ist zwar groß, inklusive der

zweiten Generation wird die weltweite Zahl der Việt Kiều

auf etwa 3 Millionen Menschen geschätzt, aber sie ist

vergleichsweise nicht besonders gut vernetzt.“

Die organisierte Arbeitsmigration begann in den 1980er

Jahren mit Migrationsabkommen mit osteuropäischen

Staaten, darunter der DDR. Sie hatte in der Regel die Form

von Kontraktarbeit, bei der Vietnamesen isoliert

eingesetzt wurden und auch lebten. Seit 2000 ist die Zahl

der Arbeitsmigranten, die meist befristet als Werkvertragsarbeiter

ins Ausland gehen, rasch angestiegen. Im Jahr

2010 gingen mehr als 85.000 Vietnamesen mit

sogenannten Arbeitsexportfirmen ins Ausland, wobei der

Frauenanteil seit Beginn der 1990er Jahre von 10 auf 30

Prozent gestiegen ist.

13 Quelle der zusammenfassenden Darstellung ist ein Bericht für die vietnamesische Regierung

(Consular Department of the Ministry of Foreign Affairs of Viet Nam 2012).

65


Die Migration von Fachkräften wird von staatlicher Seite

gefördert und ist zentraler Bestandteil der Regierungspolitik.

Brain Drain wird nicht als Gefahr für das Land

gesehen. Die Interviewpartner vermitteln ein großes

Interesse an der Entsendung von Fachkräften und

betonen die Nachfrageorientierung ihrer Fachkräftestrategie.

„Der Arbeitskräfteexport ist zentraler Bestandteil der

Regierungspolitik, da der inländische Arbeitsmarkt keine

ausreichenden Potenziale bietet.“

„Bis jetzt sehen wir nicht die Gefahr eines Brain Drains –

die Leute stünden bei uns doch auf der Straße. Wir sind in

der Pflicht, ihnen dabei zu helfen, Arbeit zu finden.“

Nach Schätzung des vietnamesischen Arbeitsministeriums

arbeiten rund eine halbe Million Vietnamesen temporär

im Ausland. Ein illegaler Verbleib während oder nach

Ablauf eines Arbeitsvertrages kommt häufig vor. Der

überwiegende Teil der Arbeitsmigranten arbeitet in

unqualifizierten Beschäftigungen, wobei sich die

ausgeübten Tätigkeiten stark in den Aufnahmeländern

unterscheiden. In Europa leben in Frankreich,

Deutschland und Tschechien die meisten Menschen mit

vietnamesischen Wurzeln.

„Bei unserem Arbeitskräfteexport verfolgen wir

geographisch gesehen keine spezifische Strategie, sondern

richten uns eher nach der Nachfrage der anderen Länder.“

Vietnam hat Arbeitsmigrationsabkommen vor allem mit

asiatischen und arabischen Ländern (sowie außerdem

zahlreiche bilaterale Memoranden) abgeschlossen. Die

bilateralen Kooperationen werden vor allem als Schutz

der im Ausland arbeitenden Arbeits- und Fachkräfte

bewertet.

„Abkommen zwischen Regierungen beider Länder

– sozusagen ein direktes Migrationsmanagement

von staatlicher Seite – vermeiden die Ausbeutung der

migrierenden Arbeitskräfte.“

Bis Anfang der 1990er Jahre wurde die Vermittlung von

Arbeitskräften ausschließlich über staatliche Institutionen

abgewickelt. Auf Grundlage von Regierungsabkommen

mit anderen Ländern wählte das Department of Overseas

Labour Affairs (DOLAB) Arbeitskräfte aus. Seither dürfen

auch private Unternehmen Arbeitskräfte ins Ausland

vermitteln – auch direkt an Unternehmen. Für den

privaten Vermittlungssektor wird von Interviewpartnern

mehr Transparenz bei den Verfahren gefordert.

„Heute erfüllen etwa 170 private Vermittlungsagenturen

ca. 90 Prozent der Vermittlungsleistung, die übrigen zehn

Prozent gehen auf staatliche Vermittlung, z.B. durch das

DOLAB, zurück.“

„Der private Vermittlungssektor agiert häufig sehr

undurchsichtig und mit zweifelhaften Methoden.“

Die Zahl der vietnamesischen Studierenden im Ausland ist

in den letzten Jahren rasch gewachsen, wobei das Studium

meist selbstfinanziert ist. Rund 60 bis 70 Prozent finden im

Ausland Beschäftigung und bleiben dort, was die Interviewpartner

teilweise sehr bedauern.

Die vietnamesischen Gesprächspartner betonen, dass sie

bestrebt sind, internationale Ausbildungsstandards zu

erreichen. Dabei wünschen sie sich mit den Aufnahmeund

Partnerländern eine verstärkte Zusammenarbeit.

„Die vietnamesischen Ausbildungsstandards werden oft

international nicht anerkannt. Zwar muss Vietnam hier

auch noch einiges leisten, die Aufnahmeländer sollten uns

jedoch auch entgegen kommen.“

66


„Seit September 2011 haben wir in Vietnam einen

standardisierten Abschluss für Krankenpflegerinnen und

Krankenpfleger. Ziel ist es, die Lücke zu den ausländischen

Standards zu schließen.“

Die Rückkehr von im Ausland lebenden Vietnamesen wird

nach Aussagen der Interviewpartner verstärkt gefördert.

Gut ausgebildete Fachkräfte, die nach Vietnam zurückkehren,

sind nicht selten mit weniger attraktiven Lebensbedingungen

sowie dem Problem konfrontiert, dass ihre

im Ausland erworbenen Kompetenzen nicht gefragt sind.

Hinzu kommt, dass es oft an Infrastrukturen und

technischer Ausstattung mangelt.

„Die Regierung bemüht sich zunehmend,

Auslandsvietnamesen zu einer Heimkehr zu bewegen,

um hier zur ökonomischen Entwicklung des Landes

beizutragen.“

„Viele rückkehrende Fachkräfte sind unglücklich in

Vietnam. Die Löhne sind schlecht, die Arbeitsbedingungen

häufig auch und die Reintegration in die Familie

funktioniert oftmals nicht so, wie erwartet.“

Die Geldtransfers von vietnamesischen Arbeitsmigranten

sind hoch und wichtig für die vietnamesische Wirtschaft.

Die Regierung ist daran interessiert, sie auch durch

Förderung der befristeten Arbeitsauswanderung zu

erhöhen. Die aktive Förderung der temporären Arbeitsmigration

im Rahmen legaler Programme wird als wichtiges

Ziel der vietnamesischen Politik gesehen. Die Verbesserung

der „Qualität und Effektivität des Arbeitsexports“

ist ein Ziel der nationalen Entwicklungsstrategie für den

Zeitraum 2011 bis 2020. Arbeitsmigration wird positiv

gesehen und staatlich gefördert.

„Wir wollen den Anteil der qualifizierten Kräfte im

Rahmen unseres Arbeitskräfteexports erhöhen. Jedes Jahr

entsenden wir rund 1000 Ingenieure nach Japan, einige

auch nach Kanada oder Australien. Wir konzentrieren

unseren Fachkräfteexport auf den Gesundheits- und den

MINT-Bereich.“

Auch im Fall Vietnam werden Besonderheiten des

Gesundheitsbereiches deutlich, in dem es einerseits

Versorgungslücken gibt, andererseits Fachkräfte

unbeschäftigt sind.

„Wir würden gerne noch mehr Ärzte,

Krankenpflegerinnen und Krankenpfleger ins Ausland

senden, da wir in diesem Bereich in Vietnam keinen

Mangel aufweisen.“

„Wir haben keinen Überschuss an Krankenpflegerinnen

und Krankenpflegern, eher im Gegenteil. Das Problem

ist nur, dass der Staat die qualifizierten Kräfte nicht

bezahlen kann.“

Maßnahmen im gesamten Migrationsprozess sollen dazu

beitragen, dass der arbeitsrechtliche Schutz der

Vietnamesen im Ausland gewährleistet wird. Als

besonders wichtig werden Vorbereitungstrainings vor der

Ausreise angesehen. Da eine Rückkehr sowohl von

qualifizierten als auch unqualifizierten Arbeitskräften

erwartet wird, kann es bei der Reintegration von

Fachkräften in den weniger entwickelten vietnamesischen

Arbeitsmarkt zu Schwierigkeiten kommen. Aufstiegsaspirationen

werden ebenfalls als problematisch betrachtet.

„Problematisch ist, dass viele rückkehrende Fachkräfte

nicht mehr in ihrem früheren Bereich arbeiten, sondern

höhere Positionen auf Managementebene anstreben, und

somit ihre Arbeitserfahrungen nicht konkret mit in den

Arbeitsalltag hier vor Ort einbringen.“

67


Annex II: Liste der Interview- und

Diskussionspartner 14

Armenien

Tatevik BEZHANYAN Head People in Need, International NGO

Irina DAVTYAN Deputy head State Migration Service of the RA Ministry of Territorial

Administration

Arman KHACHATRYAN Second Secretary of EU Division RA Ministry of Foreign Affairs

Karine KUYUMJYAN

Head of Population Census and

Demography Division

National Statistical Service

Heghine MANASYAN Country Director Caucasus Research Resource Center

Garik SAHAKYAN Deputy Head State Employment Service Agency of the RA Ministry of Labour and

Social Issues

Ruben YEGANYAN President Armenian Social-Demographic Initiative

Georgien

Irina BADURASHVILI Director Georgian Centre of Population Research

Kakhaber CHELIDZE

Dean of Faculty for Physical Medicine and

Rehabilitation

Tbilisi State Medical University

Nato GAGNIDZE Director Innovations and Reforms Center, Georgia

Keti GOMELAURI

Head of Department for Cooperation with

Donor Organizations

Ministry of Justice of Georgia; Civil Service Development Agency

Bela HEJNA Project Director Targeted Initiative Georgia, EU-Georgia Mobility Partnership

Giorgi JASHI

Head of Migration Commission

Secretariat Unit

Civil Service Development Agency, Georgia

Mariam KABURIA Coordinator of the State Minister's Office The Office of the State Minister of Georgia for Diaspora Issues

Ketevan KHUTSISHWILI

Manana LOBZHANIDZE

Project Manager – Justice, Freedom,

Security

Head of the Department of Scientific

Researches and Development

European Union Delegation in Georgia

Tbilisi State University, Faculty of Economics and Business

Tornike NOZADZE Department of European Integration Office of the State Minister of Georgia on European and Euro-Atlantic

Integration

Maia TSERETELI Executive Director Key Management Solutions, Full Service HR Recruitment & Consulting

Agency

14 Die Funktionen und Positionen der Interview- und Diskussionspartner beziehen sich auf den

Zeitpunkt der Durchführung der Dialogreihe (Oktober/November 2012).

68


Indien

Shikhar AGRAWAL Advisor to the Prime Minister National Council on Skill Development

Guido CHRIST Deputy Director General Indo-German Chamber of Commerce, New Delhi

Dipankar GUPTA Sociologist and Professor (formerly at) Jawaharlal Nehru University

Amir HAMZA Analyst /CIM Returning Expert MicroSave India Foundation

Revathi JAYARAM Consultant and Returning Expert Mobility India

S. R. JOSHI Deputy Director General (Social Welfare) Ministry of Labour & Employment

Rajat KATHURIA Director and Chief Executive Indian Council for Research on International Economic Relations

(ICRIER)

Binod KHADRIA Professor of Economics and Education Zakir Husain Centre for Educational Studies, Jawaharlal Nehru

University New Delhi

Didar SINGH Secretary General Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry (FICCI)

Atul Kumar TIWARI Joint Secretary Ministry of Overseas Indian Affairs (MOIA)

Kolumbien

Juan Adolfo BERMUDEZ

Álvaro CALDERON PONCE

DE LEON

Programme Coordinator “Adaptation to

Climate Change in the Andean Region”

Department for Migration, Consular

Affairs and Citizen Service

GIZ and Alumni of Germany

Ministry of Foreign Affairs

Diana Isabel CARDENAS

GAMBOA

Director of Mobility and Professional

Formation, Vice-Director for Employment

and Retirement

Ministry of Labour

Julián CARDONA CASTRO National President Colombian Association of Engineers (ACIEM)

Gina CASALLAS Member of the Executive Board Association of Colombian Alumni from German Universities (ASPREA)

Ivonne FORERO

Julio Roberto GOMEZ

ESGUERRA

Department for Migration, Consular and

Citizen Services

President

Ministry of Foreign Affairs

General Confederation of Labour (CGT)

Monica GUTIERREZ Member of the Executive Board Association of Colombian Alumni from German Universities (ASPREA)

Henry A. LEON GALINDO Legal advisor Colombian Engineers Association (ACIEM)

Teresa MARTINEZ LEON Office Manager for External Relations University "Los Andes"

Pedro MONROY BECERRA

Esperanza MORALES

CORREA

Ginés Francisco SABATER

Nidia TARAZONA

César Camilo VALLEJO

Coordinator of the National Public

Employment Service

President

Director of the Department for

Employment and Social Security

Coordinator at the Migrant Information

and Support Centre (CIAMI – CGT)

Department for Migration, Consular

Affairs and Citizen Service

National Learning Service (SENA)

Colombian National Association of Nurses

Spanish Embassy in Colombia

General Confederation of Labour (CGT)

Ministry of Foreign Affairs

Elizabeth WARN International Labour Migration Expert International Organization for Migration (IOM)

69


Marokko

Mehdi ALIOUA Professor International University Rabat

Mohammed BERRIANE Professor University Mohammed V Agdal – Rabat

Taoufiq BOUDCHICHE

Director for International Cooperation

and Promotion of Economic

Development

Agency for Development of the Oriental Region

Nezha DERMOUMI Consultant IntEnt Morocco

Driss EL YAZAMI President Council for the Moroccan Community Abroad (CCME)

Moha EZZABDI

Consultant for Human Resources and

Reintegration

German Chamber of Commerce and Industry Morocco

Bachir HAMDOUCH Professor University Mohammed V Agdal – Rabat

Fatima ILYAS

Freelance Consultant on Migration Issues

Siham KAMEL Consultant IntEnt Morocco

Mohamed KHACHANI President, Professor for Higher Education National Association for Migration Studies (AMREM)

Faouzi LAKHDAR-

GHAZAL

President of the working group “Scientific,

technical and economic skills for codevelopment”

Council for the Moroccan Community Abroad (CCME)

Omar OUARITI Director National Agency for Promotion of Jobs and Skills (ANAPEC), Fès

Abdelfetha SAHIBI Director for Migration Ministry of Moroccans Residing Abroad

Tunesien

Adel ABIDI

Head of Section – International

Placement

National Agency for Employment and Self-Employment (ANETI),

Tunisia

Chokri ASLOUJE President Association of Tunisian Graduates from German Universities (ATDUA)

Abderrazak BEL HADJ

ZEKRI

Sociologist / Consultant for Migration

Tunisian Association for the Defence of Human Rights

Mehdi GUEDDAS President Association of the Tunisian Alumni of the French Grandes Ecoles

Houcine JAZIRI

Mohamed KRIAA

State Secretary for Immigration and the

Tunisian Community Abroad

Director of the Department for Economy

and Quantitative Methods

Ministry of Social Affairs

Higher Institute of Management of Tunis

Saloua LACHHEB FEZZANI Director for International Cooperation National Agency for Employment and Self-Employment

Habib LOUIZI Director General Office for Tunisians Abroad (OTE), Ministry of Social Affairs

Ahmed MESSAOUDI Director General Ministry of Vocational Training and Employment

Vietnam

DANG NGUYEN Ahn Head of International Department Vietnam Academy of Social Sciences

LE VAN Hien Director Ministry of Construction - LILMA2 Technical & Technology College

LE VAN Thanh Deputy Director General Ministry of Labour, Invalids and Social Affairs - Department of

Overseas Labour (DOLAB)

NGUYEN LUONG Trao Chairman Vietnam Association of Manpower Supply

NGUYEN NGOC Quynh Director General Ministry of Labour, Invalids and Social Affairs - Department of

Overseas Labour (DOLAB)

PAN DUC Muc Vice Director Ministry of Health - Department of Health Care Management

70


Annex III: Literaturverzeichnis

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71


Impressum

Herausgeber:

Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Sitz der Gesellschaft:

Bonn und Eschborn

Geschäftseinheit Migration

Friedrich-Ebert-Alle 40

53113 Bonn

E info@giz.de

I www.giz.de

Verantwortlich:

Anna Wittenborg, Dominik Ziller

Konzept und Redaktion:

Patricia Gehrlein, Dr. Mischa Skribot, Dr. Dita Vogel, Anna Wittenborg

Projektleitung:

Anna Wittenborg

Projektteam:

Patricia Gehrlein, Marilena Lambertz, Dr. Andrea Riester, Dr. Mischa Skribot, Dr. Dita Vogel,

Christian Wollnik

Redaktionelle Überarbeitung:

Janina Kömen, Anja Skribot

Gestaltung:

Wilde Beissel von Schmidt GmbH, Berlin

Druck:

Druckerei Lippert, Berlin

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Bildnachweis:

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Stand:

Mai 2013

Die GIZ ist für den Inhalt der vorliegenden Publikation verantwortlich.

Im Auftrag des

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Referat Bund-Länder-Kommunen; Migration und Beschäftigung; Rückkehrende Fachkräfte;

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