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Erste Bewertung einer Folgenabschätzung

der Europäischen Kommission

Viertes Eisenbahnpaket:

Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie zur

Öffnung des Marktes für inländische

Schienenpersonenverkehrsdienste und die Verwaltung

der Eisenbahninfrastruktur

Folgenabschätzung (SWD (2013) 12, SWD (2013) 13 (Zusammenfassung)) zum

Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des

Rates zur Änderung der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des

Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen

Eisenbahnraums bezüglich der Öffnung des Marktes für inländische

Schienenpersonenverkehrsdienste und der Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur

(COM (2013) 29).


Hintergrund

Dieses Themenpapier soll als erste Analyse der Stärken und Schwächen der Folgenabschätzung

(FA) der Kommission in Bezug auf den oben erwähnten Vorschlag dienen, der am

30. Januar 2013 eingereicht wurde. In dieser Folgenabschätzung wird die Regulierung der

Infrastrukturverwaltung der betreffenden Richtlinie behandelt. Auf die Marktöffnung für

inländische Schienenpersonenverkehrsdienste wird in einer eigenen Folgenabschätzung

eingegangen (SWD (2013) 10).

In ihrem Weißbuch zur Verkehrspolitik vom März 2011 legt die Kommission ihr Ziel der

Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums dar, womit ein von unnötigen

Hindernissen befreiter Eisenbahnbinnenmarkt gemeint ist. Der Bedarf für einen integrierten,

offenen Eisenbahnmarkt wurde sowohl von der Kommission als auch vom Europäischen Rat

zum Ausdruck gebracht. 1 Die Trennung der Rechnungslegung für Eisenbahninfrastruktur und

Verkehrsbetrieb wurde bereits vor vielen Jahren durch die Richtlinie 91/440/EWG reguliert.

Mit drei legislativen Eisenbahnpaketen, die in den vergangenen zehn Jahren eingeführt wurden,

wird der Eisenbahnmarkt auf europäischer Ebene weiter reguliert, um nationale Märkte zu

öffnen und Eisenbahnunternehmen auf EU-Ebene wettbewerbsfähiger und verstärkt

interoperabel zu machen, dabei gleichzeitig aber ein hohes Maß an Sicherheit zu wahren

(FA, S. 5). Mit dem ersten Paket im Jahr 2001 wurden weitere Trennungsvorschriften

1 Mitteilung der Kommission über Maßnahmen für Stabilität, Wachstum und Beschäftigung vom Mai 2012

(COM (2012) 299); Mitteilung der Kommission über eine bessere Governance für den Binnenmarkt (COM

(2012) 259); Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Januar 2012.

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hinzugefügt. Gemäß der Neufassung des ersten Pakets von 2012 2 ist eine Stärkung der

Regulierungsstellen vorgesehen, um den Rahmen für Investitionen in den Schienenverkehr zu

verbessern und einen faireren Zugang zur Eisenbahninfrastruktur sowie zu

schienenverkehrsbezogenen Einrichtungen und Leistungen sicherzustellen. Inzwischen wurde

ein viertes Eisenbahnpaket vorgelegt, um die Qualität und Effizienz der

Schienenverkehrsdienste durch Beseitigung der noch verbleibenden identifizierten Hindernisse

unterschiedlicher Art zu fördern und dadurch die Leistung und Wettbewerbsfähigkeit des

Eisenbahnsektors zu unterstützen (FA, S. 6). Das vierte Eisenbahnpaket enthält sechs

Vorschläge, die sich auf drei Bereiche erstrecken: Interoperabilität 3 , Öffnung des Marktes für

inländische Schienenpersonenverkehrsdienste 4 und Infrastrukturverwaltung 5 .


Sachverhalt

Die Kommission stellte im Jahr 2010 in einer Mitteilung zur Entwicklung eines einheitlichen

europäischen Eisenbahnraums 6 fest, dass trotz der bestehenden Rechtsvorschriften „mangelnde

Transparenz der Marktbedingungen und ein ineffizienter institutioneller Rahmen [...] in den

meisten Mitgliedstaaten noch immer ein[e] Erschwernis für wettbewerbsfähige

Schienenverkehrsdienste“ sind (FA, S. 16).

In der FA werden zwei wesentliche Problembereiche für die Verwaltung der

Eisenbahninfrastruktur hervorgehoben, die sich aus der Besonderheit des Sektors ergeben. Die

zugrunde liegenden Probleme, die darin bestehen, dass es sich bei der Eisenbahninfrastruktur

um ein natürliches Monopol handle und, dass Bau und Instandhaltung der

Schieneninfrastruktur größtenteils nicht kommerziell tragfähig sind und von öffentlicher

Unterstützung abhängen (FA, p. 9), resultieren unweigerlich in zwei Problembereichen, die das

reibungslose Funktionieren eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums erschweren:

- Einerseits ergibt sich aus den Aspekten des effizienten Betriebs ein Mangel an Anreizen für

Infrastrukturbetreiber (IB), sich den Anforderungen des Marktes zu stellen und für eine

effiziente Leistungserbringung zu sorgen.

- Andererseits beinhalten die Aspekte des gleichberechtigten Zugangs diskriminierende und

protektionistische Praktiken der etablierten Bahnbetreiber, die sich aus

Interessenkonflikten ergeben.

In einer grafischen Darstellung in der Folgenabschätzung werden die Grundursachen,

Problemverursacher und Probleme für die beiden oben beschriebenen Problembereiche

dargestellt (FA, S. 30). Allerdings entspricht die grafische Darstellung nicht durchgehend dem

Text der Folgenabschätzung und macht eine zweifelhafte Trennung zwischen Grundursachen,

Problemverursachern und Problemen geltend.

Für die Effizienzaspekte werden drei Grundursachen angeführt:

2 Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur

Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung).

3 Hierauf wird in der Folgenabschätzung SWD(2013)8 eingegangen, die sich auf die Vorschläge

COM(2013)27, COM(2013)30 und COM(2013)31 bezieht.

4 Hierauf wird in der Folgenabschätzung SWD(2013)10 eingegangen, die sich auf die Vorschläge

COM(2013)28 und COM(2013)29 bezieht.

5 Hierauf wird in der betreffenden Folgenabschätzung SWD(2013)12 eingegangen, die sich auf Vorschlag

COM(2013)29 bezieht.

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1. Erstens sind die Infrastrukturbetreiber nicht ausreichend marktorientiert, das heißt,

der Bau neuer, aber auch die Instandhaltung und Stilllegung bestehender Trassen

können durch politische Erwägungen vorgegeben werden, anstatt aus einer

eingehenden Prüfung der möglichen Markttendenzen hervorzugehen (FA, S. 17).

2. Zweitens kann die Verwaltung der Infrastruktur inkohärent 7 sein, da die beiden

„wesentlichen Funktionen“ (Trassenzuweisung und Erhebung von

Streckenzugangsentgelten) möglicherweise einer Zuweisungs- oder Entgeltstelle

(FA, S. 18) übergeben wurden, auch wenn es beträchtliche Wechselwirkungen zwischen

den Funktionen gibt, sodass die Aufteilung zwischen verschiedenen Marktteilnehmern

zu Unstimmigkeiten im Infrastrukturbetrieb und gesteigerten Koordinierungskosten

führen kann (FA, S. 19).

3. Drittens gilt die grenzübergreifende Kooperation zwischen Infrastrukturbetreibern

als unzulänglich, da IB nicht effizient zusammenarbeiten, um Verkehrsstörungen und

vorübergehende Verkehrseinschränkungen zu bewältigen, insbesondere wenn mehr als

zwei IB betroffen sind (FA, S. 21). Überdies unterliegen grenzübergreifende

Infrastrukturinvestitionen zahlreichen einschränkenden Faktoren, und für Güterzüge

wurde die Abwicklung an den Grenzen noch nicht geordnet, um von den Vorteilen des

Binnenmarkts und den Schengen-Regeln zu profitieren (FA, S. 21). Daraus ergibt sich,

dass einerseits der internationale Personenverkehr im Vergleich zum inländischen

Personenverkehr eine sehr marginale Rolle spielt und andererseits trotz der

möglicherweise größeren Wettbewerbsfähigkeit des Schienengüterverkehrs im

Vergleich zu anderen Verkehrsträgern über mittlere und Langstrecken der

internationale Frachtverkehr weiterhin rückläufig ist (FA, S. 23). Während sich die

Verordnung zum Güterverkehr 8 und die Neufassung des ersten Eisenbahnpakets mit

diesem Problem auseinandersetzen, besteht weiterhin Bedarf, an einer Behebung der

Koordinierungsprobleme in Bezug auf Entwicklung, Instandhaltung und Betrieb über

die EU-Schienengüterverkehrskorridore hinaus zu arbeiten und für Einheitlichkeit bei

den bestehenden Ansätzen zu sorgen (FA, S. 23).

Aufgrund dieser Grundursachen ist der Infrastrukturbetrieb insgesamt von Ineffizienz

gekennzeichnet, und dies wird zum Problemverursacher, auf den wiederum das Problem der

mangelnden Servicequalität zurückzuführen ist.

In Bezug auf die Zugangsaspekte wurden zwei Grundursachen ermittelt:

1. Die fehlende Trennung von Tätigkeiten der Infrastrukturbetreiber, z. B. Entwicklung,

Betrieb und Instandhaltung, in integrierten Strukturen verursacht mögliche

Interessenkonflikte und kann zur Diskriminierung von Wettbewerbern führen, d. h.

kein gleichberechtigter Zugang zu allen wichtigen Funktionen.

6 COM(2010)474.

7 Laut Definition umfasst der Infrastrukturbetrieb vier Hauptfunktionen: Infrastrukturentwicklung,

Erhebung von Streckenzugangsentgelt, Infrastrukturbetrieb, einschließlich Trassenzuweisung und

Verkehrsmanagement, sowie Infrastrukturinstandhaltung.

8 Verordnung 913/2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen

Güterverkehr

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2. Trotz der bestehenden Vorschriften über die Trennung gibt es weiterhin

Interessenkonflikte der Infrastrukturbetreiber und diskriminierende Praktiken im

Hinblick auf den Zugang zur Schieneninfrastruktur und die damit verbundenen

Leistungen. Die bestehende Verordnung macht es nicht möglich,

Quersubventionierungen von Infrastrukturbetreibern an etablierte Unternehmen

aufzudecken und zu verhindern. Die bestehenden Regeln werden unterschiedlich

interpretiert, weil die EU-Gesetzgebung keine konkreten Kriterien für

Infrastrukturbetreiber vorgibt. Da sich die Durchsetzung der Vorschriften zur

getrennten Rechnungslegung als schwierig und unzulänglich erwies, stellt sich die

finanzielle Transparenz weiterhin als mangelhaft dar und birgt das Risiko der

Quersubventionierung. Obwohl davon ausgegangen wird, dass die Neufassung des

ersten Eisenbahnpakets eine Verbesserung dieser Situation bewirken wird, bleibt die

Überwachung der Verwendung öffentlicher Mittel innerhalb integrierter Strukturen

und die Aufdeckung von Quersubventionspraktiken ein besonders komplexes und

schwieriges Unterfangen (FA, S. 29).

Diese Grundursachen sind für die Schaffung von Hindernissen für den Infrastrukturzugang

verantwortlich, die sich als Problemverursacher auf den zweiten Problembereich der geringen

Betriebseffizienz auswirken.

Die Kommission liefert eine gründliche Beschreibung des gesetzlichen Rahmens auf EU-Ebene

und in den Mitgliedstaaten, einschließlich einer Tabelle über die institutionellen Gegebenheiten

auf nationaler Ebene und einer Erörterung der gegenwärtigen und möglicherweise zukünftigen

Reformen in den Mitgliedstaaten (FA, S. 10-15). In diesem Zusammenhang verweist die

Kommission darauf, dass mehr als die Hälfte aller Mitgliedstaaten mit einem

Eisenbahnverkehrssystem (13 von 25) die gesetzlichen EU-Anforderungen übererfüllt und sich

für eine institutionelle Aufteilung auf einen vollwertigen Infrastrukturbetreiber, der die

Verantwortung für alle Funktionen des Infrastrukturbetriebs trägt, und einen Verkehrsbetreiber

entschieden haben (FA, S. 12).

Allerdings erläutert die Kommission nicht, warum sich die restlichen Mitgliedstaaten gegen

einen solchen institutionellen Rahmen entschieden haben, und sie erklärt nicht, warum manche

Mitgliedstaaten (z. B. Deutschland und Österreich) nicht gewillt sind, ihr Holding-Modell

aufzugeben (FA, S. 14). Ferner werden auch nicht hinreichend Informationen über die

Erfahrungen der Mitgliedstaaten mit der Liberalisierung und Entflechtung im Eisenbahnsektor

und insbesondere mit deren Auswirkungen auf Wettbewerbsfähigkeit, Betriebseffizienz,

Leistungsqualität, Sicherheit, Beschäftigung und Arbeitsbedingungen bereitgestellt.

Zwar legt die Kommission das Problem ausführlich dar, sie verdeutlicht jedoch nicht, warum

ein neuer Vorschlag unterbreitet wird, noch bevor die Neufassung der Richtlinie, deren

Änderung angestrebt wird, implementiert wird (die Richtlinie muss bis 16. Juni 2015 umgesetzt

werden), wobei zu bedenken ist, dass mit der Neufassung mehrere ähnliche Ziele verfolgt

werden. Zudem erklärt sie auch nicht, warum dieser neue Vorschlag von der Kommission vor

der Veröffentlichung des Berichts über die Umsetzung von Kapitel II der Richtlinien-

Neufassung, der sich auf die Entwicklung der EU-Eisenbahnen gemäß Artikel 63 Absatz 1

dieser Richtlinie bezieht, vorgelegt wird.

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Ziele des Legislativvorschlags

Alle Vorschläge des vierten Eisenbahnpakets haben das allgemeine Ziel, durch Beseitigung noch

bestehender rechtlicher, institutioneller und technischer Hindernisse und Förderung der

Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn die Qualität und Effizienz des

Schienenverkehrs zu erhöhen und damit den einheitlichen europäischen Eisenbahnraum

auszubauen (FA, S. 31). In Übereinstimmung mit dem Weißbuch von 2011 zur Verkehrspolitik

und der Agenda Europa 2020 für ein intelligentes, nachhaltiges und innovatives Wachstum

sollte der betreffende Vorschlag zu einer Verkehrsverlagerung von Flug- und

Straßenkraftfahrzeugen auf die Schiene und zur Senkung der THG-Emissionen beitragen.

Das allgemeine Ziel des Kommissionsvorschlags besteht darin, die Verwaltung der

Eisenbahninfrastruktur weiter zu stärken und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit des

Eisenbahnsektors im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern zu verbessern und den

einheitlichen europäischen Eisenbahnraum weiter auszubauen (FA, S. 32). Die Einzelziele

lauten wie folgt: Im Hinblick auf die Effizienzaspekte: Verbesserung der Möglichkeiten des

Infrastrukturbetreibers, die Infrastruktur im Interesse der Nutzer effizient zu verwalten; im

Hinblick auf die Zugangsaspekte: Beseitigung von Interessenkonflikten und

Wettbewerbsverzerrungen beim Infrastrukturzugang (FA, S. 32).

Die operativen Ziele für einen effizienteren Betrieb lauten:

1. Sicherstellung einer besseren Koordinierung/Abstimmung zwischen

Infrastrukturbetreibern und Eisenbahnunternehmen

2. Gewährleistung eines einheitlichen Ansatzes bei der Ausübung der verschiedenen

Funktionen des Infrastrukturbetreibers

3. Angemessene Berücksichtigung der grenzübergreifenden und europaweiten

Dimension der Eisenbahninfrastruktur

Im Hinblick auf die Zugangsaspekte lauten die operativen Ziele:

1. Ausweitung des Anwendungsbereichs der „wesentlichen Funktionen“ auf alle

Tätigkeiten von Infrastrukturbetreibern, die Quellen von Interessenkonflikten und

Wettbewerbsverzerrungen sein könnten

2. Anwendung geeigneter Sicherheitsmaßnahmen zur Vermeidung von

Interessenkonflikten und Wettbewerbsverzerrungen bei allen „wesentlichen

Funktionen“ von Infrastrukturbetreibern

Die GD MOVE vertritt die Auffassung, dass für diese Ziele keine Einzelziele festgelegt werden

können (FA, S. 32).


Umfang der erwogenen Optionen

Fünf Optionsgruppen werden in Betracht gezogen, die jeweils Optionen enthalten, mit denen

auf die Beseitigung der unterschiedlichen, oben identifizierten Problemelemente abgezielt wird.

Insgesamt werden 19 Strategieoptionen (einschließlich Basisoptionen) geprüft.

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Effizienzaspekte:

Problem: Unzulängliche Marktausrichtung der Infrastrukturbetreiber

1. Optionen C: Koordinierung zwischen Infrastrukturbetreibern und

Eisenbahnunternehmen

a. Option C0: Basisszenario - in der Neufassung des ersten Eisenbahnpakets

vorgesehene Verbesserungen

b. Option C1: Beteiligung der Eisenbahnunternehmen am Verwaltungs- oder

Aufsichtsrat der Infrastrukturbetreiber

c. Option C2: Koordinierungsgremien

Koordinierungsgremien, in denen alle Eisenbahnunternehmen vertreten

sind

Abgabe von Stellungnahmen an die Infrastrukturbetreiber

d. Option C3: Abstimmung mittels finanzieller Anreize

Finanzielle Anreize tragen zur Umsetzung von Effizienzeinzelzielen bei

Nach einer Vorabprüfung blieben die Optionen C0 und C2 übrig.

C2 ist die letztlich bevorzugte Option.

Problem: Inkohärente Ausübung der Funktionen des Infrastrukturbetreibers

2. Optionen F: Kohärente Ausübung zentraler Funktionen

a. Option F0: Basisszenario - Klärung des Inhalts bestehender wesentlicher

Funktionen durch den EuGH;

b. Option F1: Neuer Koordinierungsmechanismus

c. Option F2: Bündelung der IB-Funktionen

Nach einer Vorabprüfung blieben die Optionen F0 und F2 übrig.

F2 ist die letztlich ausgewählte Option.

Problem: Unzulängliche grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen

Infrastrukturbetreibern

3. Optionen CB: Grenzübergreifendes IB-Management

a. Option CB0: Basisszenario - Durchführung vorhandener EU-Vorschriften

b. Option CB1: Einrichtung eines EU-Netzwerks von IB;

c. Option CB2: Schaffung einer EU-Struktur zur Integration der nationalen

Infrastrukturbetreiber

Nach einer Vorabprüfung blieben die Optionen CB0 und CB1 übrig.

CB1 ist die Option, die von der GD MOVE ausgewählt wurde.

Zugangsaspekte:

Problem: Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zu allen zentralen Funktionen

2. Optionen SF: Funktionen, für die Trennungsvorschriften gelten

a. Option SF0: Basisszenario - Trennungsvorschriften nur für die

Trassenzuweisung und die Erhebung von Streckenzugangsentgelten

b. Option SF1: Trennungsvorschriften für die derzeitigen wesentlichen

Funktionen und das Verkehrsmanagement

c. Option SF2: Trennungsvorschriften für die derzeitigen wesentlichen

Funktionen und das Verkehrsmanagement sowie die Instandhaltung

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d. Option SF3: Trennung in Bezug auf alle IB-Funktionen

Nach einer Vorabprüfung blieben die Optionen SF0 und SF3 übrig.

Aus der Folgenabschätzung geht SF3 als bevorzugte Option hervor.

Problem: Interessenkonflikte bei der Ausübung von IB-Funktionen

3. Optionen S: Art der Trennung der Infrastrukturbetreiber von den

Eisenbahnunternehmen

a. Option S0: Basisszenario - bestehende Trennungsvorschriften für wesentliche

Funktionen werden durch das anstehende EuGH-Urteil geklärt

b. Option S1: Zusätzliche Zuständigkeiten der Regulierungsstellen

Regulierungsstellen kontrollieren die bestehenden

Unabhängigkeitsvorschriften

c. Option S2: Klärung des bestehenden EU-Rechts

Überarbeitung der bestehenden Vorschriften

d. Option S3: Institutionelle Trennung zwischen Infrastrukturbetreibern und

Eisenbahnunternehmen

e. Option S4: Compliance-Beauftragter in integrierten Strukturen

Nach einer Vorabprüfung blieben die Optionen S0, S2 und S3 übrig.

S3 ist die ausgewählte Option für das bevorzugte Strategieszenario.


Umfang der Folgenabschätzung

Da Zypern und Malta über kein Eisenbahnsystem verfügen, betrifft die Folgenabschätzung nur

25 Mitgliedstaaten. Nachdem die Komplexität der möglichen Kombinationen bei 19 Optionen

eingeschränkt werden sollte, führte die Kommission eine Vorabprüfung basierend auf den

Ansichten der Interessenträger, der Einhaltung des Subsidiaritäts- und

Verhältnismäßigkeitsprinzips, der Wirksamkeit im Hinblick auf die Strategieziele und der

allgemeinen Machbarkeit durch. Aus dieser Prüfung gingen elf Optionen, einschließlich fünf

Basisszenarien, hervor, die anhand eines Basisszenarios und drei Strategieszenarien bewertet

wurden:


Szenario 0: Basisszenario

Szenario 1: Nur Implementierung von Effizienzmaßnahmen (C2, F2, CB1, SF3, S0)


Szenario 2: Effizienzmaßnahmen kombiniert mit besserer Durchsetzung der bestehenden

Trennungsvorschriften (C2, F2 CB1, SF3, S2);

Szenario 3: Effizienzmaßnahmen kombiniert mit neuen institutionellen

Trennungsvorschriften (C2, F2, CB1, SF3, S3).

Die GD MOVE entscheidet sich für Szenario 3 als bevorzugte Kombination von

Strategieoptionen, da sich damit laut Folgenabschätzung der Kommission das gleiche oder

ein besseres Ergebnis erzielen lässt wie mit den beiden anderen Szenarien.

Im Hinblick auf das Basisszenario erwartet die GD MOVE, dass aufgrund der in Europa

vorherrschenden Modelle der IB-Verwaltung weder die Optimierung des Infrastrukturbetriebs

noch gleiche Spielregeln für den Infrastrukturzugang gewährleistet werden können und, dass

trotz verstärkter Regulierungsaktivitäten davon auszugehen ist, dass die gegenwärtigen

Wettbewerbsverzerrungen Bestand haben werden (FA, S. 31).

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Die Analyse der Auswirkungen setzt sich aus einer qualitativen Folgenabschätzung und einem

relativen Vergleich in mehreren Kategorien der drei Strategieszenarios zusammen. Die GD

MOVE bewertet die direkten Auswirkungen in den folgenden Kategorien: Durchsetzungs-,

Transaktions- und Regulierungskosten, Kosten diskriminierender Praktiken und von

Quersubventionierung sowie Effizienz der Infrastrukturnutzung. Die Betrachtung der

mittelbaren Folgen erstreckt sich auf den Grad des Wettbewerbs, die Wirtschaftstätigkeit der

Eisenbahnbetreiber, die Investitionen in Infrastruktur und Verkehrsbetrieb, die Dienstqualität,

die Sicherheit und die Folgen für kleine und mittlere Unternehmen. Die wirtschaftlichen,

sozialen und ökologischen Folgen werden kurz in Verbindung mit den indirekten

Auswirkungen analysiert: zu den untersuchten Aspekten gehören eine mögliche

Verkehrsverlagerung von Luft und Straße auf die Schiene, die Effizienz des Verkehrssystems

im Hinblick auf Staus und Beförderungszeiten, die Auswirkungen auf die europäische

Wirtschaft, die Auswirkungen auf Klimawandel, Lärm und Verschmutzung, Beschäftigung und

Arbeitsbedingungen sowie Verkehrssicherheit. Die Unterscheidung zwischen direkten,

mittelbaren und indirekten Folgen ist noch nicht ausreichend geklärt.

Die Vorabprüfung und Auswahl von sechs zusätzlichen Optionen neben den Basisoptionen

wird nur in den Anhängen erläutert. In Anhang IV werden die Ergebnisse der Vorabprüfung

der unterschiedlichen Kategorien dargelegt, wobei aber keine Erläuterungen der Begründung,

sachdienlichen Beweise und quantitativen Belege mitgeliefert werden. Nach dieser Vorauswahl

bleiben für jeden Problembereich nur ein oder zwei realisierbare Alternativen zum

Basisszenario übrig, was eine Einschränkung der Strategieoptionen zur Folge hat.

Argumente gegen die ausgewählten Optionen, z. B. das Risiko einer Fehlausrichtung und der

Verlust von Systemeffizienz, der aus der institutionellen Trennung resultiert, oder die Vorteile

nationaler Lösungen, die an nationale Besonderheiten angepasst sind, werden allem Anschein

nach nicht in Erwägung gezogen. Die Kommission vertritt einfach die Auffassung, dass die

Risiken des Verlusts von Synergie- und Verbundeffekten durch die verbesserte Koordinierung

zwischen Infrastrukturbetreiber und Infrastrukturnutzer sowie die vollständige Umsetzung der

finanziellen Anreize, die in der Neufassung vorgesehen sind, abgeschwächt werden (FA, S. 43).

Die von Arbeitnehmerorganisationen angesprochene Möglichkeit von Arbeitsplatzverlusten

und einer Einschränkung der Mobilität von Arbeitskräften wurden kaum evaluiert und

beiläufig ohne ausführliche Begründung abgetan.

Aufgrund des Mangels quantitativer Hinweise auf Auswirkungen ist es äußerst schwierig,

einen allgemeinen Vergleich der Strategieszenarien über alle Kategorien hinweg anzustellen.

Die GD MOVE räumt ein, dass in Verbindung mit Berechnungen aggregierter Auswirkungen

hohe Unsicherheiten bestehen, da (1) nur bedingt empirische Daten vorhanden sind, (2) alle

Effekte von der jeweiligen Ausgangssituation in den Mitgliedstaaten abhängen und (3) andere

maßgebliche Ungewissheiten für die Entwicklung der Ausgangsbedingungen sowie exogene

Faktoren gelten (FA, S. 57). Aus diesem Grund beschränkt sich der Optionsvergleich auf

Sensitivitätstests, mit denen Synergien zwischen Trennungs- und Marktzugangsmaßnahmen

des vierten Eisenbahnpakets aufgezeigt werden.


Subsidiaritätserwägungen

Die rechtliche Grundlage des Vorschlags ist die Gemeinsame Verkehrspolitik der EU (Art. 58,

90 und 100 AEUV). Die Kommission stellt fest, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten allein die

Kohärenz des Marktzugangs und die Wettbewerbsregeln nicht gewährleisten können, die für

das Entstehen eines echten Eisenbahnbinnenmarkts erforderlich sind (FA, S. 31). Es wird davon

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ausgegangen, dass die unterschiedlichen Auslegungen der bestehenden EU-Vorschriften und

der Fortbestand nationaler Vorschriften sowie die suboptimale Arbeitsweise nationaler

Institutionen zu Hindernissen im Binnenmarkt führen. Angesichts des Ziels, einen einheitlichen

europäischen Eisenbahnraum mit konsolidierten rechtlichen und verlässlichen wirtschaftlichen

Rahmenbedingungen für Eisenbahnbetreiber zu schaffen, wird ein Tätigwerden der EU für

notwendig erachtet.

Sechs nationale Parlamente haben eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben (der

Seimas der Republik Litauen, die luxemburgische Abgeordnetenkammer, das schwedische

Parlament, der niederländische Senat, das niederländische Abgeordnetenhaus, der französische

Senat). Einige melden Bedenken im Hinblick auf die Folgen der Marktöffnung für ihre relativ

kleinen Länder an. Die luxemburgische Abgeordnetenkammer widerspricht dabei ausdrücklich

der Folgenabschätzung, der eine mangelhafte Berücksichtigung der Subsidiaritätsfolgen der

verschiedenen Optionen angelastet wird.


Auswirkungen auf den Haushalt oder die öffentlichen Finanzen

Auswirkungen auf die Ausgaben auf EU-Ebene werden nur im Rahmen der

Meinungsbewertung in der Kategorie der Durchsetzungskosten dargestellt. Für Mitgliedstaaten

ohne institutionelle Trennung werden diese auf einmalige Kosten in Höhe von 0,7 % der

jährlichen Betriebskosten geschätzt, wobei Ausgaben auf EU-Ebene in Höhe von 0,24 Mrd. Euro

vorausgesetzt werden (FA, S. 40). Der Vorschlag enthält keine weiteren Informationen über

Auswirkungen auf den Haushalt.


KMU-Test

Die Auswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen werden in der Bewertung der

mittelbaren Folgen im Hinblick auf Geschäftschancen kurz in Betracht gezogen (FA, S. 50).


Wettbewerbsfähigkeitstest

In die Folgenabschätzung wurde kein konkreter Wettbewerbsfähigkeitstest aufgenommen.

Allerdings enthält die Bewertung der mittelbaren Folgen einen Abschnitt über den Grad des

Wettbewerbs, in dem die erwarteten Folgen der drei Szenarien im Hinblick auf

diskriminierende Praktiken und Marktzugang erörtert werden (FA, S. 45).


Konsultation der Interessenträger

Die Interessenträger sind definiert als die nationalen Behörden (beispielsweise

Eisenbahnregulierungsstellen, Wettbewerbsbehörden und Verkehrsministerien), die

Infrastrukturbetreiber, die Eisenbahnunternehmen (sowohl etablierte als a uch neue

Marktteilnehmer) und „andere Interessenträger“ wie Schienenfahrzeughersteller,

Fahrzeughalter, Waggonvermietgesellschaften, Betreiber von Umschlagsanlagen,

Instandhaltungs- und Werkstattbetreiber, Anbieter von bahnverwandten Dienstleistungen,

Kunden- und Fahrgastorganisationen und Bahnmitarbeiterorganisationen (FA, S. 73). Da es sich

hier um eine technisch anspruchsvolle Angelegenheit handelt und Zweifel in Bezug auf den

Repräsentationsgrad bestehen, leitete die GD MOVE keine offene Konsultation ein. Eine

unterstützende Studie samt gezielten Konsultationen wurde von einem externen

Sachverständigen durchgeführt (Steer Davies Gleave, 2012). Die Konsultationen bestanden aus

Fragebögen, die an Interessenträger von Eisenbahnunternehmen, Infrastrukturbetreibern,

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Betreibern von öffentlichen Verkehrsmitteln, Sicherheitsbehörden, Ministerien,

Vertreterorganisationen und Sozialpartner ausgegeben wurden und eine Antwortrate von 40

Prozent erbrachten. Die Kommission bzw. der Berater führten in zehn Mitgliedstaaten

persönliche Gespräche durch. Kommissionsdienststellen trafen sich mit Vertretern von

Interessengruppen im Eisenbahnsektor. In einer Eurobarometer-Umfrage, die unter 25 000

Teilnehmern aus 25 Mitgliedstaaten mit Eisenbahnen durchgeführt wurden, wurden die

Meinungen von Fahrgästen über eine Marktöffnung im Allgemeinen erfasst.

Aus den gezielten Konsultationen ging hervor, dass die Mehrheit der Interessenträger der

Meinung ist, dass Qualität und Wettbewerbsfähigkeit im Eisenbahnsektor durch Hemmnisse

wie die unterschiedliche Auslegung von Gesetzen und Engpässe bei der Infrastrukturkapazität

beeinträchtigt werden. Polarisierte Ansichten über Lösungen wurden festgestellt, wobei sich

einige Interessenträger für eine komplette Trennung einsetzten, während sich andere für eine

stärkere Regulierungsaufsicht aussprachen. Laut der Tabellen in Anhang IV handelt es sich bei

den ausgewählten Optionen um diejenigen, die bei den Interessenträgern auf die größte

Unterstützung stießen. Allerdings wurden keinerlei Belege für die Konsultationen als Nachweis

beigefügt. Die Folgenabschätzung und die dazugehörigen Anhänge enthalten keine Grafiken

oder Tabellen mit Konsultationsergebnissen. Dennoch besteht laut Feststellung der GD MOVE

mehrheitliche Übereinstimmung dahingehend, dass sich die Qualität der

Eisenbahnverkehrsdienste auf die Wettbewerbsfähigkeit des Eisenbahnsektors auswirkt und,

dass das allgemeine Problem und die Problemverursacher gemäß Darlegung in der

Folgenabschätzung sowie die Idee eines Koordinierungsgremiums, der Vereinigung von IB-

Funktionen und der institutionellen Trennung mehrheitlich unterstützt werden (FA, S. 80-81).


Qualität der Daten, Untersuchungen und Analysen

Wie oben erwähnt, wurde ein externer Sachverständiger mit der Durchführung einer

unterstützenden Studie beauftragt (Steer Davies Gleave, 2012), jedoch konnte in der

Folgenabschätzung kein Link zur Webseite der Studie gefunden werden. Insgesamt scheint es

der Folgenabschätzung an schlüssigen Verweisen auf verlässliche Nachweise zu mangeln, auf

die sich die Begründungen, Argumente und Schlussfolgerungen stützen (beispielsweise in

Bezug auf den Zusammenhang zwischen dem Grad an Trennung und den behaupteten

positiven Auswirkungen auf die Intensität der Infrastrukturnutzung, Investitionen in

Infrastruktur und Verkehrsbetrieb, Servicequalität usw.). Die GD MOVE selbst räumt ein, dass

nur vereinzelt Belege vorliegen, die die Problemdefinition untermauern, und äußert Bedenken

im Hinblick auf die Vergleichbarkeit von Infrastrukturverwaltung und Effizienz sowie

Infrastrukturzugang zwischen Mitgliedstaaten sowie mit anderen Volkswirtschaften außerhalb

Europas (FA, S. 16). Die Beispiele und Fallstudien, die in der Folgenabschätzung vorgelegt

werden, sind somit nicht auf alle EU-Länder übertragbar. Die Kommission erkennt außerdem

an, dass aufgrund der Abstriche, die angesichts der beschränkten empirischen Daten sowie im

Hinblick auf den Datenzugriff und die Messbarkeit von Vorteilen gemacht werden müssen,

keine vollumfängliche Kosten-Nutzen-Analyse bereitgestellt werden kann (FA

Anhang V, S. 109). Die Kosten-Nutzen-Analyse in den Anhängen stützt sich daher auf

Schätzungen, die aus Fallstudien in einzelnen Ländern und ähnlichen Sektoren abgeleitet

wurden, und stellt somit keine Grundlage für eine Verallgemeinerung dar. Angesichts der

Unsicherheiten im Hinblick auf die Schätzungen sowie der Unterschiede zwischen den

Sektoren seien die angeführten Zahlen mit Vorsicht zu behandeln (FA Anhang V, S. 113).

Darüber hinaus wurden keine Berechnungen zu den Kosten einer mangelnden

Übereinstimmung zwischen den Mitgliedstaaten angestellt, mit der Begründung, dass diese

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durch die im Vorschlag vorgesehene Einrichtung von Koordinierungsgremien verhindert

werden.

Obwohl manche Interessenträger die Ansicht vertraten, dass es keine empirischen Belege für

die Vorteile der kompletten Trennung gibt und, dass in der verfügbaren Fachliteratur zum Teil

die Nachteile einer solchen Trennung dargelegt werden (FA Anhang II, S. 81), enthält die

Folgenabschätzung keine kritische Literatur in Bezug auf die institutionelle Trennung.


Ausschuss für Folgenabschätzung der Kommission

Der Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) gab am 7. November 2012 eine erste

Stellungnahme ab, wobei er erhebliche Verbesserungen und eine erneute Vorlage forderte. Als

Reaktion auf die Empfehlungen des IAB bestätige die GD MOVE offen die begrenzte

Verfügbarkeit von Daten, nahm Beispiele für Leistungsunterschiede, die sich aus verschiedenen

Regulierungen ergeben, in die Problemdefinition auf, und lieferte Argumente von

Interessenträgern gegen eine institutionelle Trennung von Infrastrukturbetreibern und

Eisenbahnunternehmen, eine Kosten-Nutzen-Analyse der Trennung im Anhang und

Definitionen der Bewertungskriterien. Eine Stellungnahme des IAB zum geänderten Entwurf

folgte am 30. November 2012. Trotz weiterer Forderungen des IAB werden die Ansichten von

Interessenträgern in der endgültigen Fassung der Folgenabschätzung immer noch nicht

systematisch dargelegt, und auf die Bedenken einiger Interessenträger in Bezug auf die

voraussichtlichen Auswirkungen des angestrebten verbesserten Wettbewerbs auf

Beschäftigung und Sicherheit wird nicht ausreichend eingegangen. Überdies sind die

Differenzierung der Strategiepakete, deren Vergleich und die bekräftigenden Belege immer

noch dürftig.


Kohärenz zwischen dem Legislativvorschlag der Kommission und der

Folgenabschätzung

Die Kohärenz zwischen dem Vorschlag für die Richtlinie und der Folgenabschätzung

erscheint nur teilweise gegeben zu sein. In der Folgenabschätzung spricht sich die

federführende Dienststelle GD MOVE für Szenario 3 mit Koordinierungsgremien,

vereinigten Infrastrukturbetreibern, Einrichtung eines EU-Netzwerks von IB, Trennung aller

IB-Funktionen und vollständiger institutioneller Trennung aus (C2, F2, CB1, SF3, S3).

Obwohl der Vorschlag der Kommission den meisten dieser Optionen entspricht, ist im

Rahmen der vorgeschlagenen Maßnahmen der Fortbestand bereits bestehender vertikal

integrierter Strukturen bzw. von Holdings möglich, unter der Bedingung, dass diese die

ausgeführten Trennungsvorschriften erfüllen.

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Verfasserinen: Joana Elisa Maldonado und Alexia Maniaki-Griva

Referat Folgenabschätzungen

Direktion G für Folgenabschätzung und Europäischen Mehrwert

Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union (GD IPOL)

Europäisches Parlament

Dieses Themenpapier, das vom Referat Folgenabschätzung für Verkehr und

Fremdenverkehr (TRAN) des Europäischen Parlaments erstellt wurde, analysiert, ob die in

den eigenen Leitlinien der Kommission zur Folgenabschätzung festgelegten wichtigsten

Kriterien sowie die vom Parlament in seinem Handbuch zur Folgenabschätzung

identifizierten zusätzlichen Faktoren durch die Folgenabschätzung erfüllt werden. Es

versucht nicht, sich mit dem Inhalt des Vorschlags zu befassen. Die Folgenabschätzung wird

zur Bereitstellung allgemeiner Informationen und von Hintergrundinformation erstellt, um

die jeweiligen Parlamentsausschüsse und Abgeordneten umfassender bei ihrer Arbeit zu

unterstützen.

Dieses Dokument ist auch im Internet verfügbar:

http://www.europarl.europa.eu/committees/de/studies.html

Wenn Sie sich an das Referat Folgenabschätzung wenden möchten, schicken Sie eine E-Mail

an: impa-secretariat@ep.europa.eu.

Die hier vertretenen Auffassungen stellen nicht einen offiziellen Standpunkt des

Europäischen Parlaments dar. Nachdruck und Übersetzung dieses Dokuments – außer zu

kommerziellen Zwecken – mit Quellenangabe ist gestattet, sofern der Herausgeber vorab

unterrichtet und ihm ein Exemplar übermittelt wird.

Redaktionsschluss: Mai 2013

Brüssel © Europäische Union, 2013.

ISBN: 978-92-823-4417-0

DOI: 10.2861/23273

Katalognummer: BA-01-13-011-DE-N

PE 507.508

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