Volatile Agrar- und Nahrungsmittelpreise (pdf, 0.38 MB, DE) - GIZ

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Volatile Agrar- und Nahrungsmittelpreise (pdf, 0.38 MB, DE) - GIZ

Ländliche Entwicklung und Agrarwirtschaft

Themeninfo

Volatile Agrar- und Nahrungsmittelpreise

Hintergrund

Stark schwankende, also volatile Preise für Agrarprodukte

sind in den letzten Jahren zunehmend zu einem

zentralen Problem für die Ländliche Entwicklung und

Ernährungssicherung geworden. Während langfristig

steigende Preise landwirtschaftlichen Betrieben zugutekommen

und die Grundlage für eine nachhaltige

Entwicklung der Landwirtschaft bilden, können kurzfristige

Preisschwankungen drastische Auswirkungen

für die Ernährungssituation in Entwicklungs- und

Schwellenländern haben. Das haben die Nahrungsmittelpreiskrise

2007 / 2008 und zuletzt der internationale

Preisanstieg 2010 / 2011 verdeutlicht.

Für Kleinbauern und Kleinbäuerinnen in Entwicklungs-

und Schwellenländern sind volatile Preise eine

alltägliche Situation. Die Schwankungen entstehen

hauptsächlich, weil das kurzfristig hohe Angebot von

Agrargütern zum Erntezeitpunkt auf eine ganzjährig

gleichbleibende Nachfrage trifft. Meist müssen die

Bauern ihre Produkte bald nach der Ernte zu niedrigen

Preisen verkaufen, damit sie an dringend benötigtes

Bargeld kommen oder weil ihnen die Lagermöglichkeiten

fehlen. Später dann, meist in den Monaten

vor der neuen Ernte, sind die Vorräte aufgebraucht

und sie müssen Nahrungsmittel zu höheren Preisen

kaufen. Andere Faktoren, die preissteigernd wirken,

sind zum Beispiel steigende Kosten für Dünger und

Energie, Extremwetterereignisse oder Anbauentscheidungen,

die auf mangelhafter Marktinformation beruhen.

Aber auch der unzulängliche Ausgleich zwischen

Überschuss- und Bedarfsregionen aufgrund fehlender

Marktintegration und fehlender ländlicher Infrastruktur

führt zu Preisschwankungen.

Zusätzlich zu diesen bekannten lokalen und regionalen

Preisschwankungen lässt sich in den letzten Jahren das

Phänomen zunehmend schwankender Agrar- und

Nahrungsmittelpreise auch auf internationalen Märkten

beobachten. Die Gründe für diese zunehmender

internationale Preisvolatilität sind vielfältig. Da ist

einmal die Tatsache, dass die globale Steigerung des

Nahrungsmittelangebots nicht Schritt hält mit der

wachsenden Nachfrage. Denn lange Jahre wurde die

Landwirtschaft in vielen Entwicklungsländern vernachlässigt,

vielerorts sind die natürlichen Ressourcen

degradiert. Gleichzeitig führen geänderte Konsumgewohnheiten

und die Wirtschaftsentwicklung in den

Schwellen- und Entwicklungsländern zu einer Ausweitung

des Anbaus von Agrarrohstoffen, Energie- und

Futterpflanzen und damit zu einer wachsenden Nutzungskonkurrenz.

Ein weiterer Grund für die erhöhte Anfälligkeit der

Nahrungsmittelpreise ist der Abbau internationaler

Lagerkapazitäten und die Konzentration der Exporte

in den Händen weniger Exportnationen und Händler.

Aber auch die zunehmende Preiskorrelation mit anderen

Märkten, zum Beispiel durch den Anbau von

Pflanzen zur Bioenergiegewinnung oder durch wachsende

Finanzmarktspekulationen an den internationalen

Rohstoffbörsen.


Generell gelten Warentermingeschäfte als wichtiges

Instrument der Preisfindung und des Risikomanagements,

sowohl für Händler als auch für Produzenten.

Umstritten ist allerdings, in welcher Art und in welchem

Ausmaß das wachsende Engagement von Finanzmarktakteuren

an den Agrarrohstoffbörsen die

Preisbildung auf den Spotmärkten beeinflusst. Kritiker

sehen in der sogenannten Finanzialisierung der Agrarrohstoffmärkte

auch deswegen ein Problem, weil sie

zu einer stärkeren Korrelation mit anderen Anlagemärkten

führt und damit einer Preisentwicklung Auftrieb

gibt, die unabhängig ist von Angebot und Nachfrage.

Vor diesem Hintergrund können kurzfristige Angebotsveränderungen

starke Preisschwankungen auslösen.

Dazu zählen Ernteausfälle durch extreme Wetterereignisse

ebenso wie politisch induzierte Änderungen

von Angebot und Nachfrage, zum Beispiel durch den

Auf- und Abbau staatlicher Lagerbestände oder die

kurzfristige Verhängung von Handelsbeschränkungen.

Von internationalen Preisschwankungen betroffen

sind in erster Linie die einkommensarmen Nahrungsmitteldefizitländer

(LIFCD) und die Netto-

Nahrungsmittelimportländer (NFIC), die ohnehin

schon unter Ernährungsunsicherheit leiden. Zumeist

verfügen diese Länder nur über unzureichende Finanzmittel

und Sozialsysteme, um die wirtschaftlichen

und sozialen Folgen steigender Nahrungsmittelpreise

abzufedern. Preissteigerungen erhöhen Einfuhrrechnungen,

belasten Staatsbudgets und können den

Schuldenstatuts beeinflussen. Sie können darüber

hinaus die Inflation beschleunigen und soziale und

politische Unruhen auslösen.

Ärmere Bevölkerungsgruppen versorgen sich oftmals

mit wenig verarbeiteten Agrarprodukten. Preissteigerungen,

beispielsweise bei Reis, werden daher in vollem

Umfang an sie weitergegeben. Auf Haushaltsebene

können kurzfristige Preisanstiege schädliche Bewältigungsmechanismen

verursachen. Das kann zum

Beispiel der Verzehr des Saatguts sein oder der Verkauf

von Vieh. Ein Preisanstieg bei Grundnahrungsmitteln

kann außerdem zu einem Abrutschen unter die

Armutsgrenze führen und zu nachteiligen Veränderungen

der Essgewohnheiten führen. Zum Beispiel

mehr Kohlenhydrate und weniger Eiweiß und Vitamine,

kleinere Portionen oder weniger Mahlzeiten insgesamt.

Das hat fast immer einen Anstieg der Mangelernährung

von Kindern und Frauen zur Folge, denn traditionell

bekommen zuerst die Männer das Essen. Frauen

und Kinder müssen sich mit dem begnügen, was übrig

bleibt.

Unkalkulierbare und stark schwankende Preise wirken

sich in doppelter Weise nachteilig auf kleinbäuerliche

Haushalte aus. Sie erhöhen das Einkommensrisiko der

kleinbäuerlichen Familien in ihrer Funktion als Produzenten

und gefährden unmittelbar ihre Ernährungssicherheit

als Konsumenten. Die Unsicherheit über die

Preisentwicklung reduziert zudem langfristig die Investitionsbereitschaft

bäuerlicher Betriebe. Doch gerade

diese ist eine wesentliche Voraussetzung für nachhaltige

ländliche Entwicklung und Ernährungssicherung.

Wie sich internationale Preisschwankungen auf die

nationale Produktion von Nahrungsmitteln auswirken,

hängt auch von der Preistransmission in den vor- und

nachgelagerten Wertschöpfungsketten ab. So ist häufig

zu beobachten, dass Kleinbauern und Kleinbäuerinnen

nur in einem verhältnismäßig geringen Ausmaß

von Preissteigerungen profitieren. Denn die Preistransmission

hört häufig bei Großhändlern, Mühlen

oder Großlagern auf. Auch spiegeln sich die stark

schwankenden Preise für ölpreisabhängige Betriebsmittel

wie Düngemittel und Treibstoffe oft nicht in

voller Höhe in den Verbraucherpreisen wider. Beide

Phänomene zeugen von wenig preisdurchlässigen

Grundnahrungsmittelmärkten und Lieferketten.

Bei der Frage, welche Maßnahmen am besten geeignet

sind, um einer exzessiven Preisvolatilität vorzubeugen,

gehen die Meinungen auseinander. Ebenso bei der

Frage, wie die Auswirkungen auf die dadurch am

stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen abzufedern

sind.


Unsere Standpunkte

Preisschwankungen, gleich welcher Ursache, können

ein Ausmaß annehmen, das die Entwicklung des ländlichen

Raums und die Ernährungssicherheit bestimmter

Gruppen oder gar ganzer Staaten bedroht.

Vor diesem Hintergrund vertritt die GIZ die folgenden

Standpunkte:

1. Marktinformation und marktbasierte Risikomanagementinstrumente

sind hilfreich

Generell sollten Eingriffe in möglichst geringem

Umfang erfolgen und nur da, wo sie zur Erreichung

sozial-, wirtschafts- oder gesellschaftspolitischer

Ziele unumgänglich sind. Maßnahmen zur

Verbesserung der internationalen Markttransparenz

sind begrüßenswert. Eine solche ist zum Beispiel

das von der G20 ins Leben gerufene Agricultural

Market Information System (AMIS). Auch

Frühwarnsysteme wie das Global Information and

Warning System (GIEWS) der Welternährungsorganisation

(FAO) oder das Famine Early Warning Systems

Network (FEWS NET) der USamerikanischen

Entwicklungshilfeagentur USAID

sind begrüßenswert. Marktbasierte Instrumente

des Risikomanagements, wie Warentermingeschäfte,

Ernteausfall- oder Wetterindexversicherungen

können effizient und langfristig Landwirte beim

Risikomanagement unterstützen. Diese Instrumente

erfordern aber funktionierende regulatorische

Rahmenbedingungen und Infrastruktur (Börsen

/ Frühwarnsysteme) sowie ein Minimum an

Ressourcenausstattung und Know-how auf der Nutzerseite.

Sie sind also nicht für alle Zielgruppen

geeignet.

2. Öffentliche Lagerhaltung nur mit Vorbehalt

geeignet

Öffentliche Interventionen zur Preisstabilisierung

sind mit Vorsicht zu beurteilen. Dies gilt vor allem

für eine direkte Steuerung der Preise. Die strategische

Lagerhaltung als Instrument zur Preissteuerung

wurde bereits in der Vergangenheit eingesetzt;

sie findet derzeit wieder zunehmend Raum

in der internationalen Diskussion. Eine öffentliche

Lagerhaltung ist als wirtschafts- und sozialpolitisches

Instrument sinnvoll, solange ihr Management

transparent erfolgt und die Empfänger der

Reserven genau definiert sind.

3. Handelspolitische Maßnahmen können landwirtschaftliche

Entwicklung behindern

Handelspolitische Maßnahmen zur Preissteuerung

sind unter Umständen vertretbar. Denn durch die

Anpassung von Steuern und Zöllen oder die Einführung

von Importsubventionen kann die inländische

Preisentwicklung in Krisenzeiten unmittelbar

beeinflusst werden. Allerdings können diese

Maßnahmen sehr kostspielig sein. Exportverbote

können Preisanstiege im Inland dämpfen, sie können

aber auch die Situation der Handelspartner

verschlimmern. Verstetigen sich die Exporthemmnisse,

können sie die landwirtschaftliche

Entwicklung behindern.

4. Transparenz der Warenterminbörsen muss

erhöht werden

Regulatorische Eingriffe an Börsen mit dem Ziel,

die Spekulation zu begrenzen, sind differenziert zu

betrachten. Begrüßenswert sind Maßnahmen zur

Verbesserung der Transparenz und Marktinformation,

beispielsweise Berichtspflichten oder Transaktionsregister.

Die Hinterlegung einer höheren

Sicherheit oder die Einführung einer progressiven

Steuer auf spekulative Transaktionen können helfen,

Spekulation wirksam einzudämmen. Allerdings

erhöhen sie auch die Kosten für diejenigen

Marktteilnehmer, die Warenterminbörsen als Mittel

zur Risikominderung oder zur Vorfinanzierung

von Investitionen nutzen.

5. Soziale Sicherungssysteme bewahren Arme

vor Hunger

Arme oder armutsgefährdete Haushalte mit geringem

Selbsthilfepotenzial sind auf funktionierende

soziale Sicherungssysteme angewiesen. Diese können

helfen, sie vor Hunger zu bewahren, Preisspitzen

zu überbrücken und die Produktion von

Nahrungsmitteln zu stabilisieren. Kurzfristige humanitäre

Hilfe hat gerade für produktive Haushalte

eine wichtige stabilisierende Funktion. Sie verhindert,

dass Produktionsmittel verkauft und notwendige

Investitionen unterlassen werden. In

Kombination mit Lagerhaltung können Transfers

zudem wichtige Impulse zur langfristigen Stärkung

der kleinbäuerlichen Landwirtschaft geben.


Unsere Handlungsempfehlungen

Die internationale Zusammenarbeit kann die Partnerländer

beim Aufbau eines umfassender Risikomanagements

unterstützen.

Nach Ansicht der GIZ sind dies die wichtigsten Handlungsempfehlungen:

1. Funktionierende Märkte schaffen

Maßnahmen, die die Funktion der landwirtschaftlichen

Märkte verbessern, können einen Beitrag

zur Stabilisierung der Preise leisten, ohne die

Märkte zu verzerren oder gar außer Kraft zu setzen.

Beispiele hierfür sind Investitionen in Transport,

Infrastruktur, Kommunikation, Marktinformationssysteme,

Wettbewerb sowie lokale private

Lagerhaltung. Die Aufarbeitung bisheriger Erfahrungen

hilft, das vorhandene Know-how zugänglich

zu machen.

2. Risiken absichern

Die internationale Zusammenarbeit kann mit dazu

beitragen, die Verbreitung und Anwendung

marktbasierter Risikomanagementstrategien zu

fördern. Warentermingeschäfte zum Beispiel erfordern

den Aufbau funktionierender Warenterminbörsen.

Dazu gehören standardisierte Kontrakte

ebenso wie die Schaffung von Kontrollund

Sanktionsmechanismen. Versicherungssysteme

wie Wetter- oder Ernteversicherungen benötigen

Expertise und genaue Daten über Ausfallwahrscheinlichkeiten.

3. Transferleistungen für Bedürftige

Der Aufbau von Nahrungsmittelnotfallreserven

ermöglicht einkommensarmen Nahrungsmitteldefizitländern

(LIFDC) in Zeiten extrem schwankender

Preise einen verlässlichen und ausreichenden

Zugang zu Nahrungsmitteln. Geld- und Nahrungsmitteltransfers

sowie Cash for Work- beziehungsweise

Food for Work- und Coupon-Systeme

sind bei Nahrungsmittelpreissteigerungen als kurzfristig

wirkende Instrumente geeignet. Wichtig für

ihre Anwendung ist, dass eine genaue Bedarfsanalyse

vorliegt und die Zielgruppe klar definiert ist.

Das langfristige Ziel einer nachhaltigen Intensivierung

der kleinbäuerlichen Landwirtschaft sollte

dabei stets mitgedacht werden. Ansatzpunkte sind

beispielsweise die Versorgung mit landwirtschaftlichen

Betriebsmitteln, wie Saatgut, Dünger, Geräten

und durch die Aufstockung von Viehbeständen.

4. Agrarpolitik neu gestalten

Die internationale Zusammenarbeit kann die

Partnerländer dabei unterstützen, Empfehlungen

zur Gestaltung und Umsetzung einer modernen

Agrarpolitik zu erarbeiten. Die lokale Produktion

von Nahrungsmitteln entscheidet in vielen LIFDC

darüber, wie sich Preissteigerungen auf die Bevölkerung

auswirken. Daher muss neben einem Risikomanagement

im engeren Sinne die langfristige

Steigerung der Produktivität und die Resilienz lokaler

Nahrungssysteme gefördert werden. Dazu

gehört auch die Einbindung von Kleinbauern und

Kleinbäuerinnen in nachhaltige Wertschöpfungsketten

und die langfristige und transparente Ausgestaltung

von Geschäftsbeziehungen mit Unternehmen

des Handels und der Verarbeitung.

Impressum

Herausgeber:

Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Abteilung Ländliche Entwicklung und Agrarwirtschaft

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65760 Eschborn

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T +49 228 24934-275

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März 2013

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