29.01.07 - Dokumentation der Verwaltungsmodernisierung in ...

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29.01.07 - Dokumentation der Verwaltungsmodernisierung in ...

© Innovationsring NKR-SH und Kommunale Landesverbände Schleswig-Holsteins


Innovationsring NKR-SH

Dokumentation der Projektgruppe 1.2

- Produktbildung und Prozesse, Kosten- und Leistungsrechnung und Steuerung -

- Teilprojekt Produktbildung -

Version 3.0 Stand 29.01.07

Inhaltsverzeichnis

Seite

Vorwort.......................................................................................................................................4

1. Einleitung ..............................................................................................................................6

2. Empfehlung für eine Projektorganisation und einen Projektablauf im NKR ............................8

3. Projektarbeit und Beteiligte ...................................................................................................9

4. Grundlagen, Überblick und Aufgaben der Produktbildung und Prozesse ...............................11

4.1 Allgemeines zu den Produkten .......................................................................................11

4.2 Aufgaben von Produkten.................................................................................................13

4.3 Produkthierarchie – Produktbereich, Produktgruppe, Produkte - .....................................14

4.4 Produkte im Neuen Steuerungsmodell (NSM)..................................................................14

4.5 Elemente des NSM und ihre Vernetzung .........................................................................14

4.5.1 Produkte und Doppik ...........................................................................................15

4.5.2 Produkte und erweiterte Kameralistik ..................................................................16

4.6. Anforderungen und Inhalte nach der Größenordnung der Kommunalverwaltungen ........16

4.7 Produkte und Budgetierung .............................................................................................19

4.8 Produktbildung und Beschreibung...................................................................................20

4.9 Produkte und Ziele...........................................................................................................21

4.10 Produkte und Kennzahlen..............................................................................................21

4.11 Produkthaushalt.............................................................................................................23

5. Grundlagen für die Produktbildung

5.1.Produktrahmenplan für Schleswig-Holstein......................................................................24

5.2 Produkte – Ziele – Kennzahlen (Produktdefinitionen des Landes Baden-Württemberg)...24

5.3 Ist-Stand in den Kommunen

5.3.1 Produkte sind schon gebildet worden .....................................................................25

5.3.2 Produkte liegen noch nicht vor................................................................................26

6. Prozess der Produktbildung bei der erstmaligen Bildung von Produkten................................26

6.1 Verfahren der Produktbildung .........................................................................................27

6.2 Fazit................................................................................................................................28

7. Prozess der Umgestaltung eines bestehenden Produktkatalogs

7.1 Vor- und Nachteile ..........................................................................................................28

7.1.1 Beibehaltung der bisherigen Produktstruktur..........................................................28

7.1.2. Umstellung auf die neue Produktstruktur...............................................................28

7.2 Empfehlung.....................................................................................................................29

7.3 Möglicher Lösungsweg ...................................................................................................29

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Dokumentation der Projektgruppe 1.2

- Produktbildung und Prozesse, Kosten- und Leistungsrechnung und Steuerung -

- Teilprojekt Produktbildung -

8. Auswirkungen der Produktbildung

8.1 Auswirkung der Produktbildung auf die Aufbau- und Ablauforganisation.........................30

8.2 Auswirkung der Produktbildung auf die Mitarbeiter/innen................................................31

8.3 Auswirkung der Produktbildung auf die Selbstverwaltungsgremien.................................32

9. Produkte in der Kosten- und Leistungsrechnung ...................................................................33

10. Resümee.............................................................................................................................34

11. Schlussbetrachtung und Ausblick .......................................................................................35

Anlagen

Anlage 1: Produktbeschreibung .................................................................................................37

Anlage 2: Beispiel für Produktbildung in einer Amtsverwaltung ..................................................39

Literatur......................................................................................................................................40

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Vorwort

Die vorliegende Handlungsempfehlung befasst sich mit dem Bereich der „Produktbildung“ und

sollte ursprünglich zusammen mit der „Kosten- und Leistungsrechnung, Prozesse und Steuerung“

gemeinsam erarbeitet werden. Durch einen Beschuss der Projektgruppe werden beide

Bereiche getrennt dargestellt.

Die vorliegende Handlungsempfehlung soll den Beteiligten bei der Einführung von Produkten

oder der Umstellung der Produkte auf den Produktrahmenplan des Landes Schleswig-Holstein

als Leitfaden dienen.

Immer häufiger wird von unterschiedlichen Interessengruppen (ehrenamtliche und hauptamtliche

Verwaltung, Kultur, Wirtschaft, Sozialverbände, Sportvereine) gefragt, welche Leistungen

mit welchem Ressourcenverbrauch (Personal- und Sachmittel) in einer Kommune erbracht werden.

Diese Informationen wurden bisher in den Verwaltungen intern vorgehalten, z.B. durch

Arbeitsplatzbeschreibungen, Erfassung der Aufgaben, die dort wahrgenommen werden, innerhalb

der gesetzlichen Vorschriften (Welches ist die Grundlage für das Verwaltungshandeln?),

innerhalb des Haushalts (Welche Einnahmen und Ausgaben werden benötigt um die Aufgaben

zu erledigen?) usw. Somit ist das existierende System sehr unübersichtlich. Um die von allen

Verfahrensbeteiligten gewünschten Informationen / Leistungen zu bündeln, sind seit Beginn der

Neunziger Jahre immer mehr Verwaltungen dazu über gegangen, Produkte zu bilden.

Somit liefern Produkte für alle Interessengruppen (Politik, Wirtschaft, Kultur, Verwaltung, Bürger)

die nachfolgenden Informationen:

• wer (0rganisationzuordnung innerhalb der Verwaltung)

• für wen (Empfänger der erstellten Dienstleistungen),

• mit welchen Zielen / welchem Ziel,

• welchen Zielerreichungsgrad (Kennziffer),

• mit welchen Aufgaben ( die Dienstleistung),

• welchen Einnahmen und Ausgaben (entweder über das externe Rechnungswesen der erweiterten

Kameralistik oder der Doppelten Buchführung),

• welchen Verbrauch (über die Kosten- und Leistungsrechnung die Kosten und Leistungen),

• mit welchem Personaleinsatz (Anzahl der Mitarbeiter die zur Leistungserstellung notwendig

sind).

Die Verwaltung muss also ihre Leistungen zielorientiert, flexibel, wirtschaftlich, effektiv und mit

einem hohen Maß an Eigenverantwortlichkeit erbringen.

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Dokumentation der Projektgruppe 1.2

- Produktbildung und Prozesse, Kosten- und Leistungsrechnung und Steuerung -

- Teilprojekt Produktbildung -

In dieser Dokumentation wird dargestellt,

• was Produkte sind

• wie Produkte sinnvoll anhand der Aufgaben erarbeitet werden und

• welche Prozesse sich aus der Produktbildung für die einzelne Verwaltung ergeben können.

Jedoch muss erwähnt werden, dass der Produktbildungsprozess keine einmalige Maßnahme

der Verwaltung ist, sondern die Produkte und die daraus resultierenden Leistungen einem ständigen

Veränderungsprozess unterliegen, der regelmäßig überprüft werden sollte.



Allgemeine Hinweise zu dieser Dokumentation:

Zur Vermeidung von Missverständnissen wird darauf hingewiesen, dass die Begriffe Kommunen

und Verwaltung übergreifend zu verstehen sind. Darunter sind dementsprechend alle Körperschaften,

wie Kreise, kreisfreie Städte, Städte, Gemeinden, Amtsverwaltungen und Zweckverbände

(z.B. Schulverbände, Wegeunterhaltungsverbände etc.) zu verstehen.

Auf die weibliche Form der Darstellung wird aus Gründen der Lesbarkeit verzichtet.

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Dokumentation der Projektgruppe 1.2

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1. Einleitung

Schleswig-Holstein hat sich für einen koordinierten Umstieg auf das neue kommunale Rechnungswesen

entschieden. Die kommunalen Landesverbände beschreiten – gemeinsam mit

dem Land – einen einvernehmlichen Weg zur Umsetzung des Reformkonzeptes der Innenministerkonferenz

(IMK) im Hinblick auf eine künftige Verwaltungssteuerung nach betriebswirtschaftlichen

Methoden. Die wichtigsten Entscheidungen hinsichtlich des neuen Haushaltsrechts

werden im Konsens getroffen. Ausgangspunkt sind die inhaltlichen Vorgaben der IMK, welche

vom Innovationsring NKR-SH durch praktische Handlungsempfehlungen für die umstellenden

Kommunen unterstützt werden.

In Schleswig-Holstein wird die Verwaltungsmodernisierung zunehmend thematisiert.

Die Professionalität und Wirtschaftlichkeit einer Kommune sowie die Diskussion über die Aufgaben

einer Kommune sind in erheblichem Umfang abhängig von einem sachgerechten und

objektiven Bewertungsmaßstab. Dieser wird auch von den schleswig-holsteinischen Kommunen

zunehmend mit dem Instrumentarium der Doppik verbunden. Zudem sehen die Kommunen mit

der Einführung des doppischen Haushaltsrechts die Möglichkeit der betriebswirtschaftlichen

Steuerung der Kommune.

Alle schleswig-holsteinischen Landkreise stellen auf die kommunale Doppik um. Drei der vier

kreisfreien Städte haben Umstellungsbeschlüsse für die kommunale Doppik (Kiel, Lübeck,

Neumünster) gefasst. Viele Städte, Gemeinden und Ämter stellen ebenfalls um. Die Verwaltungsfachhochschule

Altenholz und die Verwaltungsakademie Bordesholm passen ihre Lehrund

Ausbildungsinhalte den veränderten Anforderungen an.

Im Juni 2004 wurde eine Arbeitsgruppe „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“ beim Land

eingerichtet 1 . Diese erarbeitet ein Regelwerk für ein kommunales Haushaltsrecht in den Kommunen,

die ihr Haushalts- und Rechnungswesen umstellen wollen. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe

sind Vertreter (Finanzverwaltungsfachleute, Kämmerer, Betriebswirte o.ä.) der vier

kommunalen Landesverbände, des Landesrechnungshofes, des Statistischen Amtes für Hamburg

und Schleswig-Holstein und des Innenministeriums (Vorsitz). Es soll ein möglichst einfaches

Regelwerk erarbeitet werden, das den Kommunen eine Umstellung ihres Haushalts- und

Rechnungswesens auf die Doppik erleichtert und frühestmöglich gesetzliche Bindung entfaltet.

1 Durch Beschluss der Lenkungsgruppe "kommunale Verwaltungsreform" wurde die Arbeitsgruppe "Reform des Gemeindehaushaltsrechts"

eingerichtet, die für Schleswig-Holstein die Umsetzungen des IMK-Beschlusses vom 21. November 2003 zur Reform

des Gemeindehaushaltsrechts begleitet.

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Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“ sind im Internet verfügbar

unter:

http://landesregierung.schleswigholstein.de/coremedia/generator/Aktueller20Bestand/IM/Information/Kommunales

2C20Sport/gemeindehaushaltsrecht.html.

Folgende Entwürfe und Feststellungen der Arbeitsgruppe - die im Konsens erzielt wurden - sind

öffentlich einsehbar:

• Entwurf der GemHVO-Doppik,

• Änderungen der GO,

• Abschreibungstabelle,

• Kontenrahmen,

• Produktrahmen,

• Verwaltungsvorschriften

sowie Erläuterungen, Verwaltungs- und Zuordnungsvorschriften.

Die neue künftige GemHVO-Doppik ist an die Vorschriften des Handelsgesetzbuches (HGB)

angelehnt. Entsprechende Verweise werden in den Erläuterungen ihren Niederschlag finden.

Verwaltungsvorschriften (Muster) treten an die Stelle von Ausführungsanweisungen. Diese werden

durch Handlungsempfehlungen des Innovationsringes NKR-SH ergänzt. Entsprechende

Regelungen für die erweiterte Kameralistik liegen noch nicht vor.

Der Innovationsring NKR-SH ist ein Gemeinschaftsprojekt der kommunalen Landesverbände in

Schleswig-Holstein. Dieses Selbsthilfeprojekt der Kommunen wurde gegründet, um den anstehenden

Umstellungsprojekten in den schleswig-holsteinischen Kommunen hinsichtlich des

Neuen Kommunalen Rechnungswesens Rechnung zu tragen.

Die Idee des Projekts ist die selbstständige Umstellung der schleswig-holsteinischen Kommunen

auf ein neues Rechnungswesen zu unterstützen und koordinieren. Dabei gehen die kommunalen

Landesverbände davon aus, dass 80% der Kommunen – mit Ausnahme der größeren

Städte – die Umstellung auf der Grundlage der Arbeitsgruppenergebnisse lt. „Reform des Gemeindehaushaltsrechts“

beim Innenministerium, durch die Partizipation von Erfahrungen anderer

Umstellungsprojekte (u.a. Uelzen, Salzgitter, Modellprojekte aus Nordrhein Westfalen) sowie

der Nutzung praxisorientierter wissenschaftlicher Erkenntnisse selbst vornehmen können.

Durch den Zusammenschluss hochqualifizierter Experten aller kommunalen Landesverbände

aus den Kreisen, Städten, Gemeinden und Ämtern werden im Innovationsring Kompetenzen

von Leistungsträgern der schleswig-holsteinischen Kommunen gebündelt. Diese Experten sind

u.a. Betriebswirte, Volkswirte, Kämmerer, Kassenverwalter, Personalentwickler. Hinzu kommen

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Dozenten der Verwaltungsfachhochschule aus Altenholz und der Verwaltungsakademie aus

Bordesholm. Nicht zuletzt durch die Mitarbeit der Kommunalberatungen und Beteiligungen der

Kommunalen Landesverbände (Kubus und Gekom) werden die Ergebnisse der Arbeitsgruppen

des Innovationsrings einem Qualitätsmanagement unterworfen.

Die Hauptzielsetzung ist die Unterstützung beim Umstieg der schleswig-holsteinischen Kommunen

(Städte, Gemeinden, Ämter, Kreise) auf ein neues (kommunales) Haushalts- und Rechnungswesen.

Dies geschieht schwerpunktmäßig auf der Grundlage von Handlungsempfehlungen.

Die Veröffentlichungen des Innovationsrings können eingesehen werden unter www.nkrsh.de.

Im Vordergrund des Umstellungsprozesses steht die systematische und kostengünstige Durchführung

des Umstiegs. Die Koordination erfolgt durch den Innovationsring NKR-SH, um Kosteneinsparungen

durch ein gemeinsames Vorgehen zu ermöglichen.

Diese Handlungsempfehlungen stellen einen Rahmen für Verwaltungen aller Größenklassen

dar, die im konkreten Projekt an die örtlichen Gegebenheiten angepasst werden muss. Hierzu

können die Empfehlungen ergänzt oder aber um die im örtlichen Projekt irrelevanten Punkte

reduziert werden.

2. Empfehlung für eine Projektorganisation und einen Projektablauf im NKR

Das Teilprojekt 3 (s.u.) wurde auf Beschluss der Gesamtprojektgruppe aufgeteilt in die Unterprojekte

Kosten- und Leistungsrechnung und Produkte.

Infolgedessen sind alle Projektbeteiligten bei der örtlichen Umsetzung in der einzelnen umsetzenden

Kommune in diesen Prozess mit einzubeziehen. Im Regelfall empfiehlt sich folgende

Projektorganisation zur Umstellung auf das NKR:

• Teilprojekt 1: Vermögenserfassung und - bewertung, Eröffnungsbilanz

• Teilprojekt 2: Softwareauswahl, - beschaffung und - implementierung

• Teilprojekt 3: Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung, des gesetzlich normierenden

Produktrahmens und eines betriebswirtschaftlichen Instrumentariums (u.a. Risikomanagements)

• Teilprojekt 4: Organisation mit anpassungsbezogenen Aspekten der Ablauforganisation und

der Geschäftsprozesse (Stichwort und Chance zur Optimierung der Geschäftsprozesse)

• Teilprojekt 5: Aus- und Fortbildung (Rechnungswesen, Führungskräfte, Politik)

• Teilprojekt 6: Haushaltsplanung im neuen System (NKR / Doppik)

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Die veröffentlichten Handlungsempfehlungen des Innovationsrings NKR-SH sind im Internet

unter der Adresse www.nkr-sh.de bzw. über die kommunalen Landesverbände und das Innenministerium

abrufbar. Ggf. wenden Sie sich bitte auch an den Hauptkoordinator des Innovationsrings

NKR-SH, den Fachverband der Kämmerer oder der Kassenverwalter Schleswig-

Holsteins. Diese Empfehlungen sind Standards sowie allgemein gültige Aussagen und sollten

unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten angepasst bzw. angewendet werden.

Die Empfehlungen des Innovationsrings wurden anhand der spezifischen gesetzlichen (neuen)

Regelungen (u.a. GemHVO-Doppik, Änderungen der GO etc.) und der vorliegenden Umstellungserkenntnisse

schleswig-holsteinischer und Kommunen in anderen Bundesländern (wie

Uelzen, Salzgitter, Dreieich, rheinland-pfälzische Projektergebnisse) ausgearbeitet.

Zur erfolgreichen Umsetzung des Gesamtprojektes ist eine detaillierte und realistische Projektplanung

erforderlich. Empfohlen wird an dieser Stelle auch der Einsatz von MS-Projekt. Dabei

sollten im Zuge der Kapazitätsplanung ausreichend Arbeitsstunden für die Projektmitglieder

eingeplant werden. Ebenso sind ausreichende Projektpufferzeiten zu berücksichtigen. Je nach

Größe der Verwaltung sind eventuell projektbedingte Freistellungen oder Freistellungszeiten

von Mitarbeitern zu berücksichtigen, denn bei der Umstellung auf das NKR handelt es sich um

ein komplexes Vorhaben. Unbedachtheiten ziehen zu einem späteren Zeitpunkt ggf. negative

Folgewirkungen nach sich.

Je nach inhaltlichen Erfordernissen und vorhandenen Mitteln kann es sinnvoll sein auch externer

Beratungsgesellschaften in Anspruch zu nehmen. Erfahrung auf dem Gebiet „Einführung

der Doppik in Kommunen“ dürfte hierbei von Vorteil sein. Die Auftragserteilung erfolgt nach dem

Vergaberecht. Hierfür ist im Vorwege die Ermittlung des konkreten Bedarfes an Unterstützung

erforderlich. Die konkrete Bedarfsermittlung geschieht in enger Abstimmung mit allen Teilprojektgruppen.

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3. Projektarbeit und Beteiligte

Projektleiterin ist Frau Cornelia Recker von der Stadt Pinneberg.

Folgende Projektmitarbeiter/ innen waren an dem Projekt und der Erstellung der Handlungsempfehlung

beteiligt:

Udo Albrecht, Amt KLG Eddelak St. Michaelisdonn – Email: udo.albrecht@amt-edd-sm.de

Jörg Blank, Stadt Lübeck – Email: joerg.blank@luebeck.de

Jens Buhs, Stadt Husum – Email: jens.buhs@husum.de

Thomas Carstens, Stadt Itzehoe – Email: thomas.carstens@itzehoe.de

Thomas Chmiel, Stadt Kiel –Email: thomas.chmiel@kiel.de

Lothar Gersch, Gemeinde Schönkirchen – Email: lothar.gersch@gemeinde.moenkeberg.de

Jens Mager, Kreis Pinneberg – Email: j.mager@kreis-pinneberg.de

Jörg Hatje, Amt Breitenburg – Email: joerg.hatje@amt-breitenburg.de

Anja Künzel, Stadt Lübeck – Email: anja.kuenzel@luebeck.de

Inger Lensch, Kreis Segeberg – Email: inger.lensch@kreis-segeberg.de

Arnold Prehls, Amt Ostholstein-Mitte – Email: a.prehls@amt-ostholstein-mitte.de

Cornelia Recker, Stadt Pinneberg – Email: recker@stadtverwaltung.pinneberg.de

Sönke Sießenbüttel, Amt Itzehoe-Land – Email: soenke.siessenbuettel@amt-itzehoe.landsh.de

Begleitet wird die Projektgruppe durch den Hauptkoordinator des Innovationsrings NKR-SH

Herrn Frank Dieckmann und im Projektbüro durch Frau Marion Sommer.

Allen Beteiligten gilt der besondere Dank der kommunalen Landesverbände für die Einsatzbereitschaft,

sich über ihre eigene Arbeit hinaus im Innovationsring NKR-SH zu engagieren.

Die Projektgruppe trifft sich künftig bei Bedarf in unregelmäßigen Abständen weiter. Sofern

sachliche Gründe (ggf. über das Projektteam des Innovationsrings) eine Weiterentwicklung des

zugrunde liegenden Leitfadens rechtfertigen, wird sich die Projektgruppe dieser annehmen und

die Handlungsempfehlung fortentwickeln.

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4. Grundlagen, Überblick und Aufgaben der Produktbildung und Prozesse

4.1. Allgemeines zu Produkten

In der Verwaltung lässt sich das Produkt nicht so gegenständlich definieren wie in der Privatwirtschaft.

Die Produktpalette einer Kommunalverwaltung ist verglichen mit derjenigen eines

Betriebes der Privatwirtschaft sehr komplex. Die Leistungen 2 reichen von eher juristisch geprägten

Tätigkeiten im Ordnungsamt über soziale Leistungen bis hin zu planerischen und baurechtlichen

Fragestellungen. Eine solche Leistungspalette findet sich in der Privatwirtschaft nur bei

multinationalen großen Konzernen. Dieses sehr differenzierte Leistungsangebot und die Uneinheitlichkeit

der Leistungen bewirkt einen erheblichen Steuerungsaufwand. 3

Kommunale Produkte sollen die Außendarstellung der Leistungen einer öffentlichen Verwaltung,

die politische Zieldiskussion über Produktschwerpunkte und die betriebswirtschaftliche

Steuerung (Wirtschaftlichkeit und Zielerreichungsgrade) unterstützen. Um als Grundlage einer

outputorientierten Budgetierung und Steuerung dienen zu können, muss jedes Produkt einer

näheren Beschreibung bezüglich seiner organisatorischen, inhaltlichen Aufgaben, den finanziellen

Inhalten sowie seinen Zielen und Kennzahlen unterzogen werden.

Generell werden Produkte als Ergebnisse des Verwaltungshandelns verstanden, die im Sinne

eines Sachzieles der Kommune (Organisationszweck) der Bedürfnisbefriedigung Dritter innerhalb

und außerhalb dienen sollen.

Dabei ist es unerheblich, ob es sich dabei um materielle Leistungen (z.B. Arbeitsleistungen

durch den Bauhof) oder um immaterielle Leistungen im Sinne von Dienstleistungen (z.B. Schulund

Wohnungsverwaltung) handelt.

Unerheblich ist auch, ob der Empfänger des Produkts dafür einen Gewinn bringenden, kostendeckenden,

subventionierten oder gar keinen Preis zahlt.

Für die Definition einer Verwaltungsleistung als Produkt ist auch nicht von Bedeutung, ob der

Empfänger die Verwaltungsleistung freiwillig nachfragt oder Betroffener einer hoheitlichen Maßnahme

ist.

2 Eine Leistung setzt sich zusammen aus einer Vielzahl von Aufgaben. Beispiel hierfür ist Wegeunterhaltung.

Diese setzt sich zusammen aus den Aufgaben der Instandhaltung des Weges, der Reinigung des

Weges, dem Freischnitt des Weges vom Straßenbegleitgrün und so weiter.

3 Steuern mit Produkten, Beitrag für das Handbuch Kostensteuerung, 03/1999 S. 7

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Dabei ist es irrelevant, ob es sich um einen externen oder internen Empfänger handelt. Ein Beispiel

für eine interne Verwaltungsleistung ist die Organisationsüberprüfung, für eine externe

Leistung die Abnahme eines Personalausweises.

Im letztgenannten Falle dient das Produkt ggf. der Befriedigung gesellschaftlicher Bedürfnisse.

Produkte sind solche Ergebnisse des Handlungsprozesses einer Kommune, die in der eigenen

Organisationseinheit nicht weiterverarbeitet werden, sondern an einen Empfänger ("Kunden")

außerhalb der eigenen Organisationseinheit gehen.

Die Definition des Begriffs "Produkt" wird in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich formuliert.

Inhaltlich sind die Differenzen jedoch bedeutungslos.

Produktbegriff

Bevor auf das zentrale Element den Produkthaushalt bzw. die Produktberichterstattung näher

eingegangen wird, gilt es, den Produktbegriff konkret einzugrenzen.

Hinweis:

Ein Produkt ist eine jeweilige Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von Stellen außerhalb

des jeweiligen Fachbereiches (innerhalb und außerhalb der Verwaltung) benötigt werden

(8/1994 KGSt).

Diese Definition ist pragmatisch und ermöglicht es, den Produkthaushalt zügig umzusetzen und

das Ergebnis des Verwaltungshandelns bei der Erfüllung der (ihnen) zugewiesenen Aufgaben

darzustellen.

Produkte sind nicht nur herzustellende Endprodukte (output), sondern auch zu bearbeitende

Ausgangsprodukte (input) oder Zwischenerzeugnisse. Sie entstehen in einem Geschäftsprozess

i.V.m. einem Ressourcenverbrauch und decken den Bedarf eines Kunden. Grundsätzlich

besitzen sie einen Wert, für den der Kunde theoretisch einen Preis zahlt / zahlen müsste. Sie

haben einen materiellen und immateriellen Charakter und können Kosten- und Informationsträger

sein.

Dazu gehören auch z.B. Wegeunterhaltung, kommunale Wohnungen, Leistungen der Jugendhilfe,

Abwassereinrichtungen, Kindergärten, Feuerwehren, Schulen usw.

In einer Verwaltung, die sich als Dienstleistungsunternehmen versteht, müssen die erbrachten

Leistungen im Zentrum des Interesses stehen. Sie werden als Produkte bezeichnet.

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4.2 Aufgaben von Produkten

Produkte stellen ein Bindeglied zwischen den verschiedenen Elementen des NSM dar. Dabei

haben sie die Möglichkeit, die nachfolgenden Aufgaben zu verbinden und Zusammenhänge

darzustellen. Sie haben demnach die Aufgabe

• die Steuerung zu verbessern,

• eine neue Transparenz herzustellen,

• eine Verbindung zwischen Ressourcenverbrauch und Zielen/Wirkungen herzustellen,

• Entscheidungsobjekte für den Rat und die Verwaltung darzustellen,

• das führende und verbindliche Gliederungsprinzip für den Haushalt zu sein,

• die Budgetierung zu unterstützen bzw. deren Grundlage zu sein,

• Informationen über das Verwaltungshandeln zur Verfügung zu stellen, das bedeutet, dass

sich Produkte um Kennzahlen und Ziele ergänzen lassen müssen, und

• die Finanzstatistik zu bedienen.

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4.3 Produkthierarchie - Produktbereich, Produktgruppe, Produkte-

Die Produkte sind im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften individuell nach eigenen Steuerungsinteressen

der Kommune zu definieren. Um eine detaillierte und damit unübersichtliche

Darstellung zu vermeiden, werden in der Regel Hierarchien gebildet.

4.4 Produkte im Neuen Steuerungsmodell (NSM)

Die Produkte sollen, wie unter 4.2 beschrieben, verschiedene Aufgaben erfüllen. Sie sind eine

Komponente des NSM. Damit die Outputorientierung und der Outcome von Produkten dargestellt

werden kann, ist es erforderlich die Verbindung der Produkte mit verschiedenen Instrumenten

des NSM theoretisch darzustellen. Diese Verbindung der Produkte im NSM wurde in

der Anlage 2 für die kleinen Gemeinden dargestellt.

4.5 Elemente des NSM und ihre Vernetzung

Zahlreiche Kommunen in Deutschland haben sich in den letzten zehn Jahren auf den Weg einer

umfassenden Verwaltungsreform im Sinne des von der KGSt entwickelten Neuen Steuerungsmodells

(NSM) begeben. Das NSM ist ein ganzheitlicher Ansatz zur Verbesserung des

Verwaltungsmanagements mit dem Ziel, durch eine bessere Steuerung und den wirtschaftlicheren

Einsatz von Ressourcen eine Qualitäts- und Effektivitätssteigerung der Verwaltung im Interesse

der Bürger sowie eine größere Zufriedenheit der Mitarbeiter zu erreichen.

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Das NSM basiert auf verschiedenen Instrumenten wie Zielvereinbarungen, Produkten, KLR,

Budgetierung, Berichtswesen und Controlling. Wichtig ist, dass diese Instrumente miteinander

vernetzt werden. Nur so sind die Ziele des NSM zu erreichen. So werden Ziele z.B. auf Basis

von Produkten definiert. Mit Hilfe von Controlling und Berichtswesen wird der Stand der Zielerreichung

gemessen und dargestellt. Der Grad der Erfüllung und der wirtschaftliche Umgang mit

den zur Verfügung gestellten Ressourcen lassen sich mittels einer KLR darstellen. Nicht allen

Kommunen ist es bei der Einführung des NSM in den vergangenen Jahren gelungen, diese

Vernetzung vollständig herzustellen. So erstellen z.B. viele Kommunen Produktpläne oder Produktbücher

mit Inhalts- und Kosteninformationen zu Produkten parallel zum Haushaltsplan.

Diese Zweigleisigkeit hat sich nicht bewährt, da in den meisten Fällen nach wie vor der Haushaltsplan

im Mittelpunkt von Haushalts- u.a. Beratungen steht. Bewährt hat sich aber bereits in

Erprobungen, dass der gesamte Verwaltungshaushalt in Produkte umgewandelt wurde und die

Beratung in den Selbstverwaltungsorganen sich ausschließlich darauf stützt.

Die Einführung der Doppik bietet die Chance, die einzelnen eingeführten und noch einzuführenden

Instrumente zu einem funktionierenden Steuerungssystem zusammenzuführen.

4.5.1 Produkte und Doppik

Die Aufgabe der Doppik ist u.a. die vollständige Darstellung von Ressourcenverbrauch und

Ressourcenaufkommen durch Erfassung von Aufwendungen und Erträgen statt Ausgaben und

Einnahmen. Die Doppik wird als Drei-Komponenten-Rechnung aufgebaut.

Hinsichtlich der Haushaltsgliederung unterscheidet man den produktorientierten Ergebnishaushalt

und Finanzhaushalt. Das Rechnungswesen ist so einzustellen, dass sich Leistungs- und

Finanzziele miteinander verbinden lassen. Erträge und Leistungen sowie Aufwendungen und

Kosten sind also produktbezogen zu ermitteln.

Weiterhin stellt sich die Frage nach dem Zusammenspiel vom Produkthaushalt und der Doppik.

Produktbildung ohne eine eindeutige Ergebnis- und Kostenverantwortung ist wirkungslos. Die

Wirksamkeit der Produktbildung setzt also die Integration in ein insgesamt ressourcenorientiertes

Rechnungswesen voraus. Solange der Haushalt und damit der entscheidungsrelevante Rechenstoff

kameralistisch geprägt ist, kann Produktbildung auch in Verbindung mit einer zusätzlich

betriebenen Kosten- und Leistungsrechnung keinen Paradigmenwechsel in der Steuerung

bewirken. Umgekehrt gilt: Ein kaufmännisches Planungs- und Rechnungswesen kann nur dann

die Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandels unterstützen, wenn es im Hinblick auf

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steuerungs- und entscheidungsrelevante Kategorien strukturiert ist, d.h. in einen produktorientierten

Haushalt integriert ist.

4.5.2 Produkte und erweiterte Kameralistik

Bei der erweiterten Kameralistik handelt es sich um ein Ressourcenverbrauchskonzept wie die

Doppik. Für die beiden Wahlformen bestehen keine unterschiedlichen finanzwirtschaftlichen

Anforderungen.

Mittels der erweiterten Kameralistik werden die Daten des Buchungsstoffes im Sinne einer kaufmännischen

Erfolgsspaltung in neutrale betriebliche Aufwendungen und Erträge unterschieden.

Unter Einbeziehung kalkulatorischer Zusatzkosten wird die Kameralistik im Rahmen einer Kosten-

und Leistungsrechnung erweitert. Hieraus ergeben sich zusätzliche Informationen für die

Analyse der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns.

4.6 Anforderungen und Inhalte nach der Größenordnung der Kommunalverwaltungen

Im Rahmen der Produktbildung entstehen für jede Verwaltung bestimmte Fragestellungen:

• Welche Leistungen sollten in Produkten dargestellt werden?

Hier geht es um die Frage, wie differenziert die externen und internen Dienstleistungen der

Verwaltung dargestellt werden müssen. Im Rahmen der Organisation ist es erforderlich, dass

jede Arbeitsleistung in Aufgaben, Aufgabengruppe und ggf. Aufgabenhauptgruppe differenziert

wird. Ist diese organisatorisch notwendige Maßnahme auch für eine Produktleistung erforderlich?

Oder reicht es aus, wenn die Hauptleistung, z.B. die Baugenehmigung, als Produktleistung

dargestellt wird und alle damit verbunden Arbeitsleistungen der Verwaltung mit

einschließt? Ansonsten müssen die Leistungen die erforderlich sind ausführlich dargestellt

werden (Antragsannahme, Bearbeitung, Einholung von Stellungnahmen etc.).

Entscheidend ist hierbei die vollständige Erfassung aller Dienstleistungen für den Bürger

durch die Verwaltung.

• Welche Leistungen können zusammengefasst werden?

Im Rahmen der Produktbildung sollte man sich mit der Frage auseinandersetzen, ob für jede

Leistung ein Produkt gebildet werden muss. Können gleichartige Dienstleistungen zu Produkten

zusammengefasst werden? Ein Beispiel hierfür sind die Dienstleistungen des Standesamtes.

Das Standesamt erbringt u.a. die Dienstleistungen Dokumentation der Geburten,

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der Sterbefälle, des Familienbuches und der Eheschließungen. Je nach Größe der Kommunalverwaltung

muss sich die Verwaltung entscheiden, ob die Dokumentation der o.g. Leistungen

in einem Produkt zusammengefasst wird und sie eine Differenzierung der Leistungen

über die Kosten- und Leistungsrechnung vornimmt, oder ob jede Leistung zu einem separaten

Produkt wird.

Zielsetzung sollte sein, zusammengehörende Leistungen zu bündeln und zu einem Produkt

zusammenzufassen.

• Welche Leistungen sollten getrennt werden?

Die ersten Erfahrungen mit dem Neuen Steuerungsmodell und nachfolgend mit dem Neuen

kommunalen Finanzmanagement haben ergeben, dass zunächst sehr viele Produkte für eine

Verwaltung gebildet wurden. Im Rahmen der Haushaltsausführung wurde dann erkannt,

dass diese Vielzahl nicht mehr zu steuern ist, allein durch die Informationen, die vorgehalten

werden, um die Produkte und damit die Verwaltung zu steuern. Somit wurden in einer zweiten

Welle die Produkte zusammengefasst. In einigen Fällen entsprach das Produkt dann der

größten Organisationseinheit. Auch in diesem Extrem fällt es schwer, die Verwaltung zu

steuern, weil vielfach wichtige Faktoren aufgrund der Unterschiedlichkeit der Voraussetzungen

nicht berücksichtigt wurden.

Hinweis:

Es ist zusammenfassend festzustellen, dass – soweit der Produktrahmenplan dies zulässt - die

Maxime gelten soll:

So viele Produkte wie notwendig (vorgeschrieben), so wenige Produkte wie möglich!

Der Produktrahmen setzt jedoch ganz klare Grenzen. Ein Beispiel hierfür könnten in einer Mittelstadt

die Bewirtschaftung der Straßen sein. Beim überwiegenden Teil handelt es sich um

Gemeindestraßen. Die Bewirtschaftung und Unterhaltung der vielleicht vorhandenen Kreis- und

Landesstraßen könnte in diesem Produkt mit abgewickelt werden. Dies ist aber nach dem Produktrahmenplan

nicht zulässig, so dass hier jeweils ein Produkt für den jeweiligen Straßentyp

zu bilden ist.

Es ist jedoch auch möglich, bisherige Aufteilungen in Unterabschnitte zusammenfassen. Ein

Beispiel hierfür sind die Schulen. Der Produktrahmenplan schreibt für jeden Schultyp eine Produktgruppe

vor. Somit könnte es ausreichend sein, für jeden Schultyp und nicht für jede Schule

ein Produkt zu bilden.

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Folgendes Beispiel soll verdeutlichen, welche Auswirkungen für die Verwaltung entstehen: Der

Entwurf der Zuordnungsvorschriften zum Produktrahmen schreibt im Produktbereich 2 „Schule

und Kultur“ in der Produktgruppe 211 4 „Grundschulen“ in den Hinweisen vor, dass unter anderem

auch die Schulkostenbeiträge zu den Leistungen für einen Schultyp gehören. In kleinen

Verwaltungen wird man jedoch in der Regel den Fall vorfinden, dass entsprechend der Bindung

im Produktrahmenplan jeweils eigenständige Produkte nur für die Leistung der Zahlung von

Schulkostenbeiträgen für weiterführende Schulen zu bilden sind. Das heißt, dass zur Zahlung

von Schulkostenbeiträgen z.B. jeweils für Grund- und Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien,

Gesamtschulen usw. ein Produkt anzulegen ist, auch wenn sich nur eine Buchungsstelle dahinter

verbirgt.

Hält eine Stadt mehrere gleichartige Schulen vor oder hat z.B. ein Schulverband mehrere Schulen,

so kann es sinnvoll sein, dass für jede Schule über eine Produktgruppe jeweils getrennte

Produkte z.B. für schülerbezogene Aufwendungen, für die Schulverwaltung, für das Schulgebäude

und für Sonstiges zusammengefasst werden. In größeren Verwaltungen könnte es sinnvoller

sein, dies über eine Kosten- und Leistungsrechnung zu steuern.

In ländlichen Gemeinden hat es sich auch bereits bewährt, dass z.B. bei der Feuerwehr für jede

Ortswehr ein Produkt gebildet wird, die künftig unter Beibehaltung der Produktstruktur über die

Produktgruppe dann wieder zusammengefasst werden können, um die Aufwendungen für den

Brandschutz darzustellen. Gleiches gilt auch beispielsweise für die getrennte Bildung von Produkten

je Mietwohngrundstück bei vermietetem Grundbesitz, die dann über die Produktgruppe

wieder zusammengefasst werden.

Voraussetzungen und Herangehen

Die Produktbildung in einer Kommunalverwaltung sollte nur dann erfolgen, wenn sich die Verwaltungsführung

aktiv für den Umsetzungsprozess entscheidet. Diese Entscheidung ist oft mit

dem Ziel verbunden, z.B. das kommunale Finanzmanagement einzuführen und sollte durch

einen Beschluss der politischen Gremien unterstützt werden.

Dabei ist innerhalb der Verwaltung zu klären, mit welchen Ressourcen der Umsetzungsprozess

in Angriff genommen werden sollte. Dabei sollten sich die Verantwortlichen unter anderem die

nachfolgenden Fragen stellen:

• Welche organisatorischen Voraussetzungen liegen vor?

4 S.5 des Entwurfs der Zuordnungsvorschriften zum Produktrahmen für die Haushalte der Gemeinden

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• Müssen Vorarbeiten geleistet werden?

• Sind externe Berater oder Schulungen notwendig?

• In welchem Zeitraum kann der Umstieg gewährleistet werden?

• Wie werden alle Mitarbeiter über den Umstrukturierungsprozess informiert?

Ein möglicher Ablauf der Maßnahmen zur Definition und Beschreibung von Produkten könnte

wie folgt aussehen:

Aufbau ergebnisorientierter Steuerung

auf der Grundlage der Produktpalette

und Produktbeschreibungen

Abstimmung der Produktbeschreibungen

durch die Lenkungsgruppe und Überarbeitung

durch die Projektgruppen

Flächendeckende Entwicklung von Produktbeschreibungen

durch Projektgruppen

Entwicklung exemplarischer Produktbeschreibungen durch Projektgruppen

und Qualitätskontrolle durch Lenkungsgruppe

Abstimmung der Produktpläne durch die Lenkungsgruppe und Überarbeitung

durch die Projektgruppen

Entwicklung von Produktplänen durch Projektgruppen und Abstimmung mit einzelnen

Organisationseinheiten

Bildung einer Lenkungsgruppe

Entscheidung für eine ergebnisorientierte Steuerung

In kleinen Gemeinden und Städten entfallen einige der obigen Schritte, z.B. die Einrichtung einer

Lenkungsgruppe.

4.7 Produkte und Budgetierung

Die Bedeutung der Budgetierung liegt darin, einem Fachbereich Finanzmittel als globalen Ansatz

vorzugeben. Die Budgetierung ist in § 20 GemHVO-Doppik für die Doppelte Buchführung

geregelt. Eine entsprechende Vorschrift für die erweiterte Kameralistik liegt zum jetzigen Zeitpunkt

noch nicht vor.

Der Fachbereich entscheidet während der Planrealisierung selbstständig darüber, wie die Mittel

am besten verwendet werden, um die ebenfalls vereinbarten Ergebnisziele zu erreichen (dezentrale

Finanzverantwortung). Die Budgets werden auf Ebene der Behörden und Produkte

geplant und stellen "echte" Ziele dar, d.h., sie sind nicht einfach rechnerisches Ergebnis der

Fachplanungen, sondern das Verhandlungsergebnis zwischen den Beteiligten.

(Anlage 2 Stand: 23.01.2006)

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Somit bedeutet Budgetierung die Verteilung von Finanzmitteln für Personal- und Sachaufwand,

Zuweisungen und Zuschüssen sowie für Investitionen über ein festgelegtes Verteilungssystem,

unter Beachtung bestimmter Regeln, mit Übertragung von Verantwortungen, unter vorgegebenen

Zielsetzungen, auf Budgetebenen (Organisationseinheiten) und für einen festgelegten

Budgetzeitraum (im Regelfall das Haushaltsjahr).

Je größer das Budget desto größer der Gestaltungsspielraum des Verantwortlichen. Jede Verwaltung

muss unabhängig von ihrer Größe entscheiden, ob Budgets auf Basis des Produktaufbaus

oder der Organisation erfolgen sollte. Detailliertere Informationen zum Thema Budgetierung

sind im Handlungsleitfaden zur Kosten- und Leistungsrechnung des Innovationsrings des

Landkreistages enthalten.

4.8 Produktbildung und Beschreibung

Unter Verwendung der Produktübersicht als Produktbuch(ohne ausgiebige Umschreibung der

einzelnen Produkte) oder als Produkthaushalt und der Bildung von Produktgruppen auf Sachgebiets-

bzw. Fachbereichsebene, gestaltet sich die Umsetzung auf den Produkthaushalt relativ

unkompliziert.

Im ersten Schritt ist die sinnvolle Produktbildung vorgesehen. Dazu müssen zunächst alle Leistungen,

die eine Verwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgabe produziert, ermittelt und aufgelistet

werden. Den Ausgangspunkt bilden dabei die gesetzlichen Vorgaben und die Beschlüsse der

Selbstverwaltungsgremien. Art und Umfang der bisherigen Leistungen werden bereits in dieser

Phase kritisch hinterfragt. Ziel ist es, sowohl eine Verbesserung der Wirtschaftlichkeit als auch

der Bürgerorientierung zu erwirken.

Die ermittelten Leistungen der Verwaltung werden anschließend zu Produkten zusammengefasst.

Dabei sind folgende wesentliche Fragestellungen zu berücksichtigen:

• Sind die Produktinformationen steuerungsrelevant?

• Werden die Wünsche und Interessen der Bürger angemessen berücksichtigt?

• Lässt sich die Produktverantwortung sinnvoll einer Organisationseinheit und/oder einem ehrenamtlichen

Ausschuss übertragen?

• Lassen sich die Einnahmen und Ausgaben, die mit der Produkterstellung verbunden sind,

dem Produkt eindeutig zurechnen?

Im Anschluss muss für jedes Produkt eine Produktbeschreibung erstellt werden. Folgende Informationen

müssen im Rahmen der Produktbeschreibung ihren Niederschlag finden:

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• eine allgemeine Kurzbeschreibung des Produktes,

• die Auftragsgrundlage, d.h. die rechtlichen Grundlagen und die maßgeblichen politischen

Beschlüsse,

• eine möglichst genaue Beschreibung der Zielgruppe und Ziele des Produkts,

der bzw. die Produktverantwortliche,

der Leistungsumfang, d.h. die in dem Produkt zusammengefassten Einzelleistungen,

• Informationen über Quantität und Qualität der Zielerreichung und

• Kosten- und Leistungen bzw. Einnahmen und Ausgaben, die mit der Bereitstellung und Vermarktung

des Produktes verbunden sind.

Ein Beispiel für einen möglichen Produktaufbau ist in der Anlage 1 beigefügt.

4.9 Produkte und Ziele

Im Rahmen der Produktbildung ist es erforderlich, Ziele für ein Produkt zu definieren.

Hinweis:

Ein Ziel beschreibt einen innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu erreichenden Sollzustand,

der durch Maßnahmen und Mittel erreicht werden kann, an dem sich eine Kommunalverwaltung

orientieren soll.

Ziele müssen ausformuliert, präzise und vor allem messbar sein; sie dienen auch als Grundlage

für Kennzahlenvergleiche und das Berichtswesen. Also präzisierte Ziele, klare Verantwortlichkeiten

und informative Berichte mit Rückschau und Prognose dienen der Verbesserung der

Steuerung und schließen damit den Managementkreislauf.

Die Ziele der Verwaltungen wurden bisher nicht – wie es das neue Haushaltsrecht fordert – in

die Planungsgrundsätze der Kommune mit aufgenommen. Die Kommunen haben aber auch

nicht ziel- und planlos gearbeitet. Die Ziele wurden dargestellt in der Flächennutzungs- oder

Kommunalentwicklungsplanung, oder auch aufgrund gesetzlicher Vorgaben wie dem Brandund

Katastrophenschutz, den Versorgungszielen in der Kinderbetreuung und so weiter. Diese

Ziele oder Zielsetzungen waren bisher nur in den Planungen enthalten oder bestimmten unausgesprochen

kommunales Handeln. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass alle Ziele

gleichwertig nebeneinander stehen.

Ein weiterer Aspekt der Produktbildung ist, operative (kurzfristig) und strategische (mittel- bis

langfristig) Ziele mit den Produkten bzw. der Produktgruppen oder den Produktbereichen zu

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verknüpfen. Die Zielerreichung bzw. der Wirkungsgrad des Zieles wird an Kennzahlen gemessen.

Dabei werden in einer Kommunalverwaltung vielfältige Ziele verfolgt. Diese haben jedoch unterschiedliche

Auswirkungen.

Man unterscheidet in

• Komplementäre Ziele (die Erreichung eines Ziel fördert ein weiteres Ziel)

• Konkurrierende Ziele(die Erreichung des Ziels steht im Gegensatz zu einem anderen Ziel)

• Neutrale Ziele (indifferent, die vorgenannten Wirkungen treten nicht auf)

Es gibt kein für alle Kommunen gültiges Zielsystem. Daher ist es erforderlich, dass für jede

Verwaltung in einem Zielfindungsprozess ein eigenes, auf die Interessen und Bedürfnisse der

Kommune abgestimmtes, Zielsystem erarbeitet werden muss.

Aufgrund der Komplexität der Aufgaben der Verwaltung durch externe Vorgaben wie Gesetze

und Rechtsverordnungen lässt sich das kommunale Handeln in der Regel nicht auf ein strategisches

Ziel reduzieren. Die Folge ist oftmals ein komplexes Zielsystem.

4.10 Produkte und Kennzahlen

Um das Leistungsergebnis darstellen zu können, müssen Kennzahlen festgelegt werden.

Kennzahlen sindquantitative und qualitative Größen, die in konzentrierter Form die Situation der

Leistungen oder des Produktes darstellen. Des weiteren informieren sie über den Stand und die

Entwicklung der quantifizierbaren Sachverhalte und stellen damit zweckorientiertes Wissen für

konkrete Entscheidungssituationen bereit. Zudem dienen Kennzahlen der Planung, Steuerung

und Kontrolle der Selbstverwaltung für interne oder externe Vergleiche im Sinne eines Benchmarkings.

Es sollten nur Kennzahlen gebildet werden, wenn

• sie mit einem vertretbaren Aufwand für die steuerungsrelevanten Berichte erstellt werden

können,

• die Inhalte der Kennzahlen ohne zusätzlichen Interpretationsbedarf (eindeutig) dargestellt

werden,

• sie für die Ebene der Produktverantwortlichen erstellt werden.

Man unterscheidet zwischen verschiedenen Kennzahlenarten. Diese sind:

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• Absolute Kennzahlen. - Diese verzichten auf das Aufeinanderbeziehen von zwei einzelnen

Werten. Dadurch sinkt der Informationsgehalt.

Beispiel: Öffnungsstunde im Bürgerbüro

• Relative Kennzahlen. - Relative Kennzahlen setzen absolute Zahlen in ein Verhältnis. Hier

wird die Aussagekraft erhöht.

Beispiel: Dauer für die Ausstellung eines Personalausweises

Über die Kennzahlenarten hinaus können die Kennzahlen noch unterschiedlichen Kennzahlensystemen

zugeordnet werden, z.B. Leistungskennzahlen (z.B. Qualitätskennzahlen wie Beschwerden,

Produktivität, Leistungsmenge), Budgetkennzahlen (z.B. Personalkostenanteil, Fixund

Gemeinkostenanteil, Zuschussanteil), Finanzkennzahlen (z.B. Zinsaufwendungen, Reinvestitionsgrad).

Die Entscheidung, welche Kennzahlen entweder einzeln oder durch Kombination zu einer steuerungsrelevanten

Größe werden, ist immer abhängig von dem örtlichen Zielsystem sowie den

aktuellen Handlungsschwerpunkten und Maßnahmen.

4.11 Produkthaushalt

Bisher sagt der Haushaltsplan mit einer Vielzahl von Haushaltsstellen aus, wie viel Geld die

Verwaltung ausgeben darf (Inputorientierung), aber nur unsystematisch und meist nur in groben

Zügen, was mit dem Geld passiert. Durch den Produkthaushalt ändert sich dieser eingeschränkte

Blickwinkel. Er lässt auch Aussagen zu, welche Leistungen (Produkte) die Verwaltung

mit den zur Verfügung gestellten Ressourcen in finanzieller, sachlicher und zeitlicher Hinsicht

erbringen soll. Dazu wird auf der jeweils untersten Budgetebene ein sogenanntes Produktblatt

im Haushalt eingeführt.

In einem ersten Schritt wird im Produkthaushalt zunächst nachrichtlich darüber informiert, welche

Art, Menge und Qualität von Produkten die jeweilige Organisationseinheit mit ihrem Budget

erbringen wird, welche Ziele und Wirkungen damit erreicht werden sollen und wie die sonstigen

Leistungskennzahlen (Stückkosten, Kapazitätsauslastung, Bedarfsdeckungsgrad, Kundenzufriedenheit

usw.) aussehen.

In einem zweiten Schritt sollen für die einzelnen Produkte Zielvorgaben von der Politik festgelegt

werden, mit einem möglichst engen Zusammenhang zu den Finanzvorgaben. Als Instrument

kommen dafür die Kontrakte in Frage (Kontraktmanagement).

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5. Grundlagen für die Produktbildung

5.1 Produktrahmenplan für Schleswig-Holstein

Im Jahr 2003 hat die Innenministerkonferenz einen Produktrahmenplan verabschiedet. Auf

Länderebene wird überprüft, ob alle für das Land alle wichtigen Produktgruppen enthalten sind

und ggf. Anpassungen vorgenommen. Der Produktrahmenplan löst die Gliederungsvorschriften

des Landes Schleswig-Holstein ab. Er stellt die Mindestgliederung dar und gilt allgemein als

Empfehlung. Die Produktbereiche und Produktgruppen werden durch den Gesetzgeber vorgeschrieben.

Auf der Ebene der Produkte besteht innerhalb der Normierungen Gestaltungsspielraum

für die Kommunen, so dass diese ihre Produkte den örtlichen Gegebenheiten anpassen

können.

Die neueste Fassung des Produktrahmensplans ist vom 23.01.2006 und ist auf den Internetseiten

des Innenministeriums Schleswig-Holstein hinterlegt. 5

5.2 Produkte –Ziele – Kennzahlen

(Produktdefinitionen des Landes Baden-Württemberg )

Bei der Definition von Produkten in einer Kommunalverwaltung stellt sich die Frage, welche

Informationen für die Produktbildung herangezogen werden können. Das Land Baden-

Württemberg hat unter der wissenschaftlichen Begleitung von Herrn Prof. Horvath ein Projekt

zur Produktbildung durchgeführt. An diesem Projekt waren Vertreter des Gemeindetages, des

Städtetages, des Landkreistages und Vertreter verschiedener Kommunalverwaltungen in Baden-Württemberg

beteiligt. Die Arbeitsergebnisse dieser Projektgruppe sind in der Dokumentation

„Produkte – Ziele – Kennzahlen Kommunaler Produktplan Baden-Württemberg“ niedergelegt

worden. Die Dokumentation verdeutlicht, dass vergleichbare Produkte gebildet (u.a. für

interkommunale Vergleiche) und je nach Größe der Kommunalverwaltung bei Bedarf weiter

differenziert werden können.

Zum Beispiel ist es in einer Großstadt zu Steuerungszwecken erforderlich, jeweils ein Produkt

für Eheschließungen, Geburten und Sterbefälle zu bilden. In einer Mittelstadt kann man die

Leistungen des Standesamtes zu einem Produkt Standesamt zusammenfassen, da der Detaillierungsgrad

ansonsten für die Mittelstadt zu groß wäre. In einer Amtsverwaltung hingegen hat

diese Differenzierung keine Bedeutung.

5 siehe unter http://landesregierung.schleswig-hostein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/IM/

Information/Kommunales_2C_20Sport/gemeindehaushaltsrecht.html

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5.3 Ist- Stand in den Kommunen

5.3.1 Produkte sind schon gebildet worden

Viele Kommunen in Schleswig-Holstein haben in den letzten Jahren, im Zusammenhang mit der

Einführung des Neuen Steuerungsmodells, Produkte gebildet und in Produktkatalogen und Produktbüchern

abgebildet. Dabei sind die unzähligen Einzelaktivitäten und -aufgaben der Verwaltung

zu einer überschaubaren Zahl von Leistungspaketen (=Produkten) zusammengefasst worden.

Die einzelnen Produkte sind mit Kosten- und inhaltlichen Informationen versehen worden.

Die Produktkataloge/Produktbücher der einzelnen Kommunen fallen recht unterschiedlich aus.

Manche Kommunen orientieren sich am dreistufigen Produktaufbau entsprechend der KGSt-

Empfehlung, andere Kommunen ziehen einstufige Produktpläne vor. Einerseits sind die Produkte

mit Zielen, Kennzahlen und KLR-Daten versehen, andererseits sind lediglich die enthaltenen

Leistungen dargestellt. Einige Kommunen haben ihre Produktbücher mit dem Haushaltsplan zu

Produkthaushaltsplänen verknüpft, andere erstellen Produktbücher und Haushaltspläne nebeneinander.

Diese Unterschiedlichkeit erschwert interkommunale Vergleiche. Mit der Einführung

der Doppik bietet sich die Chance, hier zu einer gewissen Vereinheitlichung zu kommen.

Bei der Landeshauptstadt Kiel wurde bereits Ende der neunziger Jahre ein Produktplan erstellt,

der sämtliche Aufgaben der Kommune abbilden soll. Damit wurde eine wesentliche Grundlage

für die produktorientierte Steuerung geschaffen. Der Produkthaushalt sowie die Kosten- und

Leistungsrechnung als Elemente des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens erfordern

eine hierarchisch aufgebaute Struktur von Kostenträgern, Produkten, Produktgruppen und Produktbereichen,

an der Finanzdaten, Leistungen und Kennzahlen festzumachen sind.

Voraussetzung für die Erstellung des im Rahmen der Doppikeinführung vorgeschriebenen Produkthaushaltes

ist ein Produktplan, der den Anforderungen des Landesgesetzgebers entspricht,

das Leistungsspektrum der Kommune abdeckt und Steuerungszwecken genügt. Um dies zu

gewährleisten, bedarf es der Überprüfung der ursprünglichen Produktbildung. Hinzu kommt das

Erfordernis, die Zahl der Produkte auf ein sinnvolles Maß zu beschränken und dies heißt im

Regelfall Reduzierung, da auch die KGSt innerhalb der letzten zehn Jahre ihre anfänglichen

Empfehlungen in diesem Sinn nach unten korrigiert hat. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen

werden, dass es zu einer Steigerung der Zahl von Produkten im Gegensatz zu den Unterabschnitten

aus dem kameralen Haushalt kommt. Eine weitere Möglichkeit ist, dass im Produkthaushalt

genauso viele Produkte wie vormals Unterabschnitte vorhanden sind. Was dann in

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den Kommunen tatsächlich umgesetzt wird, ist die Entscheidung der Selbstverwaltungsgremien

und der Verwaltungsführung.

5.3.2 Produkte liegen noch nicht vor

Ein Teil der Kommunen hat bis heute auf die Produktbildung verzichtet. Um einen kommunalspezifischen

Produktplan zu erstellen, können verschiedene Handlungsalternativen von den

Führungskräften gewählt werden.

Vorteilhaft ist es, wenn die Aufgaben der Kommune beschrieben werden. Gleichartige Aufgaben

werden zu Leistungen zusammengefasst. Dies kann mit einer organisationseinheitsübergreifenden

Aufgabenerfassung vorgenommen werden. Die daraus resultierenden Daten können

nunmehr ausgewertet werden und liegen dann dem Produktbildungsprozess zugrunde.

Welchen Weg eine Kommunalverwaltung wählt, hängt vielfach von den örtlichen Verhältnissen

und der Akzeptanz des Produkthaushalts sowohl von der Mitarbeiter- als auch von der Führungsebene

ab.

6. Prozess der Produktbildung bei der erstmaligen Bildung von Produkten

Während des Produktbildungsprozesses müssen sich die Verantwortlichen kritisch hinterfragen,

welche Informationen aus der Praxis zur Produktbildung herangezogen werden können.

Eine Option in diesem Zusammenhang ist das Zurückgreifen auf bestehende Stellen- bzw. Aufgabenbeschreibungen,

die in jeder Organisation vorliegen. Es stellt sich jedoch die Frage, ob

die vorliegenden Unterlagen noch den aktuellen Gegebenheiten entsprechen.

Des weiteren besteht die Möglichkeit, dass jeder Mitarbeiter seine Aufgaben auflistet. Dieses

Vorgehen ist immer dann vorteilhaft, wenn die Aufgabenbeschreibungen nicht dem aktuellsten

Stand entsprechen. Es sollte eine einheitliche Vorgehensweise sichergestellt und mit dem Personalrat

abgestimmt werden.

Neben den Aufzeichnungen aus der eigenen Kommunalverwaltung kann auf bereits vorliegende

Veröffentlichungen und Produktinformationen z.B. bei der KGSt (siehe auch www.kgst.de)

zurückgegriffen werden.

Über die genannten Möglichkeiten hinaus ist jede Kommune, wenn sie zum jetzigen Zeitpunkt

die Umstellung auf die Produkte vornimmt, verpflichtet, den Entwurf der Zuordnungsvorschriften

des Landes anzuwenden.

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Hinweis:

Die Aufbauorganisation folgt der Produktstruktur und nicht die Produktstruktur der Aufbauorganisation

6

Hier wird auch auf die Ausführungen unter Punkt 8.2 „Auswirkungen der Produktbildung auf die

Aufbau- und Ablauforganisation“ dieser Dokumentation verwiesen.

6.1 Verfahren der Produktbildung

Die Bildung von Produkten ist oftmals schwieriger und arbeitsaufwändiger als es auf den ersten

Blick erscheint. Dies ist darin begründet, dass der in der Literatur formalisierte und zu Anschauungszwecken

stark vereinfachte Aufbau der Produkte oftmals schwer in Einklang zu bringen ist

mit den örtlichen Gegebenheiten. Der Aufbau und die Struktur jeder einzelnen Gemeinde ist

individuell. Daher lassen sich mögliche konzeptionelle Erfahrungen anderer Kommunen nicht

ohne weiteres auf die eigenen Bedürfnisse anpassen.

Im Vorfeld müssen Überlegungen stattfinden, wie die Bildung der Produkte und damit die Einbindung

der Produkte in den Verwaltungsalltag erfolgen sollte. Der Weg zur Produktbildung

kann aus verschiedenen Richtungen in Angriff genommen werden.

Möglichkeiten der Produktbildung:

• Die Produktbildung erfolgt auf Basis von Vorschlägen zentral und wird anschließend mit den

jeweiligen Organisationseinheiten abgestimmt (Anwendung des Top-Down-Prinzips). Vorteilhaft

sind einheitliche Vorgaben und eine einheitliche Struktur der Produktbildung. Aus den

Sachgebieten müssen Fachkenntnisse vorhanden sein und jeder Mitarbeiter sollte sich in

den Umstrukturierungsprozess eingebunden fühlen.

• Die Produkte werden in den jeweiligen Organisationseinheiten gebildet und anschließend

zusammengefasst (Anwendung des Bottom-up-Prinzips).

6 Leitlinien für die Erarbeitung von Produktbeschreibungen und die Aufnahme in den doppischen Produkthaushalt

der Stadt Düsseldorf 12/2002 S. 7

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6.2. Fazit

Die Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass durch eine Kombination von top-down und bottom-up

(Gegenstromverfahren) die bestmöglichen Ergebnisse in den Verwaltungen erzielt werden.

Kleinere Gemeinden werden sich überwiegend für das top-down-Prinzip entscheiden.

Jede Kommune muss im vorgegebenen gesetzlichen Rahmen ihren eigenen Weg wählen.

7. Prozess bei der Umgestaltung eines bestehenden Produktkatalogs

Viele Kommunen verfügen seit Beginn der 90er Jahre über einen Produktkatalog. Im Zuge der

Einführung des NKR treten bei der Umgestaltung der bestehenden Produkthaushalte Fragen

auf, z.B.

• Wird die jetzige Produktstruktur beibehalten?

• Stellt man nur wegen der anderen Darstellungsform um?

• Passt der bestehende Produkthaushalt zu den neuen Rahmenvoraussetzungen?

• Ist es erforderlich, Abgleiche zuwischen den einzelnen Produkten zu erstellen?

7.1 Vor- und Nachteile

7.1.1. Man behält die Struktur bei, d.h. Gliederung nach der örtlichen Verwaltungsstruktur/

nach dem bestehenden Produktkatalog

Vorteile:

• Die Gliederung/ die bestehende Produktstruktur spiegelt die tatsächlichen Gegebenheiten

wider, daran angepasst kann ein örtliches Informations- und Steuerungssystem aufgebaut/

ausgebaut werden.

• Nur bei Übereinstimmung von Budgetbereichen und Organisationseinheiten lassen sich eindeutige

politische und administrative Abgrenzungen für die Fach- u. Ressourcenverantwortung

schaffen.

• Geringerer Aufwand, da grundsätzliche Umstellung und Anpassung der Verwaltungsmitarbeitern

an die neue Struktur entfällt.

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Nachteile:

• Die organische Haushaltsgliederung hat zur Folge, dass Haushaltsinformationen in Zukunft

für die Finanzstatistik entsprechend den normierten Produktrahmenplänen umsortiert werden

müssen. Dies ist technikunterstützt mit vertretbarem Aufwand möglich.

• Es muss eine Überleitung von der tatsächlichen (bisherigen) Struktur zum Produktrahmenplan

erstellt werden: dafür müssen die überörtlich definierten Produktbereiche soweit in Produktgruppen

und diese in Produkte aufgelöst werden, bis sie überschneidungsfrei den örtlichen

Organisationseinheiten und damit den Teilhaushalten zugeordnet werden können.

• Das Denken in der alten Struktur könnte erhalten bleiben und fördert somit nicht das Denken

gem. der Struktur des Produktrahmenplans.

• Es wird eine Chance vertan, den bestehenden Produktkatalog kritisch zu überprüfen.

7.1.2 Man passt die Struktur dem Produktrahmenplan an d.h. Gliederung nach

normierten Produktbereichen

Vorteile:

• Produktkatalog bleibt stabil, unabhängig von politischen, personellen oder ähnlich begründeten

Änderungen in der Organisation.

• Interkommunaler Vergleich wird erleichtert.

• Verantwortung für Aufgabenwahrnehmung, Ressourcen und Budget bilden eine Einheit.

• Chance, den bestehenden Produktkatalog kritisch zu überprüfen.

Nachteile:

• Erheblicher Aufwand für die Umstellung des Produktkatalogs und Gewöhnung der Verwaltungsmitarbeiter

an die neue Struktur.

• Gefahr, dass die Produktstruktur zu sehr an finanzstatistische Kriterien (anstatt an den Erwartungen

und Bedürfnisse der Kunden) ausgerichtet wird.

7.2 Empfehlung

Es wird vorgeschlagen, einen „Mittelweg“ zu gehen. Das heißt, die bestehende Struktur nicht

gänzlich „über Bord zu werfen“ und trotzdem die erforderliche Anpassung an den vorgegebenen

Produktrahmenplan vorzunehmen. Dabei empfiehlt es sich, in Schritten vorzugehen:

Kritische Überprüfung der bestehenden Produktstruktur: Sind die Leistungen der Verwaltung

vollständig erfasst? Hat man sich bei der Produktbildung und –strukturierung an den Erwartungen

der Bürgern an zusammengehörige Leistungen orientiert? Ist die Struktur an Output/ Out-

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come ausgerichtet? Ist der Produktkatalog transparent und nachvollziehbar? Produkte, die den

o.g. Kriterien entsprechen, werden abgehakt, die restlichen Produkte markiert.

Den bestehenden (und gem. a) gekennzeichneten Produktkatalog und den Produktrahmen gegenüberstellen.

Punkt für Punkt durchgehen. Dabei beide Seiten im Auge behalten. „Abgehakte“

Produkte zuordnen. Bei „markierten“ Produkten überlegen, ob und wie sie neu zu schneiden

und anschließend zuzuordnen sind. Ggf. auch einzelne Leistungen verschieben. Dabei auch

prüfen, ob bestehende Produkte weiter zu untergliedern bzw. zusammenzufassen sind.

Wenn der neue Produktkatalog steht: Überlegen, auf welcher Ebene (Produktgruppe, Produktbereich,

Produkt) Ziele und Kennzahlen abgebildet werden.

7.3 Möglicher Lösungsweg

Dazu bietet es sich an, im Rahmen von Workshops mit fachkundigen Mitarbeitern der kommunalen

Organisationseinheiten einen Abgleich zwischen dem Ist- und dem Soll-Stand vorzunehmen.

Die für Produkte zentrale Stelle sollte sich vor Durchführung der Workshops intensiv mit

der jeweiligen Produktstruktur auseinandersetzen und einen mit dem Rahmenplan abgestimmten

Vorschlag einbringen. So ist gewährleistet, dass den Organisationseinheiten einerseits ein

(eingeschränkter) Freiraum bleibt, ihre Produktstruktur zu gestalten, andererseits die zentrale

Stelle die Fäden im Hinblick auf die beschriebenen Ziele in der Hand behält.

8. Auswirkungen der Produktbildung

8.1 Auswirkungen der Produktbildung auf die Aufbau- und Ablauforganisation

Die Aufbauorganisation der Gemeinden und Städte wird beeinflusst von

inhaltlichen Zusammenhängen,

• tradierten Zuschnitten,

• den Empfehlungen kommunaler Dachverbände (KGSt),

• Schwerpunktsetzung der Entscheidungsträger.

Aufgrund des verbindlich vorgegebenen Produktrahmens des Innenministeriums wird es bei der

Produktbildung erforderlich, einen Zuschnitt zumindest auf Produktgruppenebene zu wählen,

der dieser Vorgabe entspricht. Die „kommunale Freiheit“ unterhalb dieser Ebene, d.h. innerhalb

der Produkte (und darunter Kostenträger im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung) sollte

dazu genutzt werden, um das Leistungsspektrum weitgehend vollständig abzubilden. Sofern

festgestellt wird, dass mehrere Bereiche der Verwaltung gleiche oder ähnliche Tätigkeiten erledigen,

erfordert dies eine Organisationsüberprüfung zum Aufbau. Hier sollten Überlegungen

angestellt werden, um überflüssige Schnittstellen zu bereinigen.

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Eine radikale Anpassung der Aufbauorganisation an die neue Produktstruktur kann allerdings

nicht uneingeschränkt empfohlen werden, da bewusst gewählte bzw. belassene Überschneidungen

mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung ausgeglichen werden können.

Je nach Leistungsfähigkeit der Finanzsoftware besteht die Möglichkeit, ein Produkt, das zu

mehr als einer Organisationseinheit gehört, mehrfach anzulegen. Damit wird ein „sauberes“

bebuchen gewährleistet. Allerdings erfordert eine solche Situation, eine weitere Ebene oberhalb

der Produkt- und unterhalb der Produktgruppenebene anzulegen, um die Zusammenführung

der kostenrechnerischen Buchungen auf das Produkt zu gewährleisten. Um dies zu vermeiden,

müssten ggf. organisatorische Bereinigungen durchgeführt werden. Ohnehin sollte die Produktbildung

als Chance genutzt werden, die Aufbauorganisation zu optimieren.

Die Ablauforganisation wird durch die Produktbildung deutlich weniger berührt, sollte jedoch im

Rahmen des Gesamtprozesses ebenfalls kritisch betrachtet werden. Vor dem Hintergrund der

kommunalen Zwänge, Haushaltskonsolidierung zu betreiben, darf das Einsparpotential durch

Straffung der Ablauforganisation nicht unterschätzt werden.

8.2 Auswirkungen der Produktbildung auf die Mitarbeiter

Wie bereits oben ausgeführt soll bei der Definition der Produkte das Leistungsspektrum der

Verwaltung abgebildet werden, in dem sich Ämter und Dezernate bzw. Fachbereiche und

Fachdienste sowie das Ehrenamt im Wesentlichen wieder finden sollten. Sofern eine Kostenund

Leistungsrechnung bereits vorhanden ist, kann eine spezifischere Darstellung der Aufgabenbereiche

durch die Bildung von Kostenträgern unterhalb der Produktebene erfolgen. Damit

stellen sich die Produkte neben den Produktbereichen und Produktgruppen als weitere Aggregationsstufe

dar. Bei der erstmaligen Bildung von Produkten, die selbstverständlich unter Beteiligung

der Fachämter/ Fachdienste erfolgen muss, ist mit einem gefährlichen Phänomen zu

rechnen. Da sich jede/r Mitarbeiter/in innerhalb der Organisationseinheiten Abteilung, Sachbereich,

Arbeitsgruppe, Projektgruppe usw. im Produktbuch wieder finden möchte, werden häufig

zu viele Produkte definiert. Hier sollte unter Verweis auf die Darstellungsmöglichkeiten in der

Kosten- und Leistungsrechnung Mut zur Lücke bei den Produkten gezeigt werden. Dieser von

den Mitarbeitern gewünschte „Wiedererkennungseffekt“ sollte aber gerade im Hinblick auf die

notwendige Akzeptanz des Neuen Kommunalen Rechnungswesens ernst genommen werden.

Dieser Aspekt macht deutlich, wie wichtig ausreichende Information der Betroffenen ist. Ohne

die Mitarbeiter/innen mit unnötigen Details zu verunsichern, sollte eine umfassende Unterrichtung

über die Neuerungen in der öffentlichen Verwaltung erfolgen mit der Möglichkeit, Fragen

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zu stellen. Nur so können Ängste abgebaut und Vertrauen aufgebaut werden. Dazu gibt es verschiedenen

Formen, wie Schulungen, Infomärkte, Konferenzen, Publikationen u.a. Empfehlenswert

ist eine Mischung entsprechend der Größe und den bisherigen Erfahrungen in der Mitarbeiterbeteiligung

der jeweiligen Kommune.

Bei der Beschreibung von Produkten stößt man unweigerlich auf die Frage der Verantwortlichkeit.

Während manche Gebietskörperschaften die obere Führungsebene in der Verantwortung

auch auf Produktebene sieht, gelingt es anderen, diese – sogar bis auf Sacharbeiterebene -

herunter zu brechen. In der öffentlichen Verwaltung finden sich – wie überall – Mitarbeiter, die

gerne Verantwortung übernehmen und andere, die sich am liebsten hinter Vorgesetzten verschanzen

und aus dieser Position heraus ihre Tätigkeit verrichten. Die Produktverantwortung

sollte in jedem Fall einvernehmlich übertragen werden und der Situation der jeweiligen Verwaltung

Rechnung tragen.

Sofern sich durch die Produktbeschreibung Aufbau- und/oder Ablauforganisation verändern,

muss insbesondere im Bereich der tariflich Beschäftigten untersucht werden, inwieweit dies

Auswirkungen auf die Stellenbewertung hat. Dies macht neue Stellenbeschreibungen bzw. Anforderungsprofile

notwendig, um festzustellen, ob die Eingruppierung noch richtig ist. Es wäre

sicherlich nicht sachgemäß, die vorhandene Personalstruktur zum Anlass zu nehmen, die Produktbildung

mit dem Teilziel vorzunehmen, jede negative finanzwirtschaftliche Auswirkung zu

vermeiden. Die Einordnung der kommunalen Aufgaben in ein Produktraster allein hat keine

Auswirkungen auf Stellenbemessung und –bewertung; dies kann nur eine mittelbare Folge sein.

8.3 Auswirkungen der Produktbildung auf die Selbstverwaltungsgremien

Ziel der Abbildung kommunaler Leistungen in Form von Produkten ist die outputorientierte

Steuerung. Produkthaushalte ersetzen daher innerhalb der nächsten Jahre die inputorientierten

kameralen Haushalte und erfordern von den politischen Entscheidungsebenen ein erhebliches

Maß an Umdenken. Da dieses neue Steuerungselement kommunaler Haushalte insbesondere

für die Selbstverwaltungsgremien geschaffen wurde, bedarf seine Einführung auch ihrer Beteiligung

in geeigneter Form. Je nach Größe der Gemeinde / Stadt kommen spezifische Seminare,

Infomärkte oder Konferenzen gemeinsam mit der hauptamtlichen Verwaltung in Frage. Häufig

gebräuchlich ist auch die Installation von Lenkungsgruppen für entsprechende Einführungsprozesse,

bei der jedoch nur eine geringe Zahl von Gemeindevertretern erreicht wird. Aufgrund der

knappen Zeit, die den ehrenamtlich Tätigen zur Verfügung steht, wird eine umfassende Beteili-

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gung und Information häufig erschwert. Hier gilt es – in Absprache mit den Beteiligten – das

richtige Mittel zu finden.

Ein Mehrwert der Produktbildung ist von einer positiven Einstellung der Selbstverwaltungsgremien

gegenüber dem neuen Steuerungsinstrument abhängig. Bleibt der Produkthaushalt eine

fremde unbekannte Größe für die ehrenamtliche Verwaltung wird er kaum als Steuerungsinstrument

gewinnbringend für die Gemeinde / Stadt eingesetzt werden können.

Weiterhin sollte eine klare Zuordnung der Produkte zu den Ausschüssen gewährleistet werden.

Ein Produkt sollte in diesem Zusammenhang nicht mehreren Ausschüssen zugeordnet sein.

Die Anzahl und der Aufgabenzuschnitt der Ausschüsse sollte in diesem Zusammenhang überprüft

werden.

9. Produkte in der Kosten- und Leistungsrechnung

Produkte stellen – wie bereits mehrfach erwähnt - ein Bindeglied zwischen den einzelnen Komponenten

des Neuen kommunalen Finanzmanagements und den Modulen des Neuen Steuerungsmodells

dar.

Dabei stellt sich auch die Frage, welcher Zusammenhang zwischen der Kosten- und Leistungsrechnung

und den Produkten besteht. Die KLR hat die Aufgabe, den Werteverzehr für eine Organisationseinheit,

eine kostenrechende Einrichtung oder ggf. auch ein Produkt in einem festgelegten

Abrechnungszeitraum darzustellen. Im Rahmen der Entwürfe zum neuen Haushaltsrecht

ist die Kosten- und Leistungsrechnung nicht verpflichtend aufzubauen. Durch die Verwaltungsführung

ist festzulegen, ob die KLR in Verbindung mit den Produkten flächendeckend oder

auch nur partiell aufgebaut werden sollte. Die KLR ist aufgeteilt in die Kostenarten-, die Kostenstellen-

und die Kostenträgerrechnung. Nun muss für jedes Produkt, welches um eine KLR ergänzt

wird, festgelegt werden, ob das Produkt einer Kostenstelle (also dem Ort der Kostenentstehung)

oder einem Kostenträger (wofür die Kosten entstanden) zugeordnet werden soll.

Grundsätzlich kann dabei nicht festgelegt werden, ob Produkte einem Kostenträger entsprechen

sollen oder nicht. Das hängt vielfach von der Größe der Kommunalverwaltung ab. In einem

gemeindlichen Haushalt entspricht der Kostenträger dem Produkt, währenddessen in einer

Amtsverwaltung die Kosten über die Kostenstellenrechnung auf Produkte zu verteilen und mit

den Gemeinden zu verrechnen sind.

Ab einer Einwohnerzahl von 20.000 Einwohnern ist oftmals davon auszugehen, dass mehrere

Kostenträger einem Produkt entsprechen, da der Detaillierungsgrad nach oben wesentlich größer

ist.

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Im Gegensatz zur Produktsystematik kann mit Hilfe der KLR, je nach Informationsbedarf, beliebig

differenziert ausgestaltet werden (z.B. es gibt ein Produkt „Grünflächen“ in einer Verwaltung).

Dies reicht vielleicht zu Steuerungszwecken der Verwaltungsführung aus, jedoch benötigt

der Produktverantwortliche zur internen Steuerung des Produktes Informationen darüber, welche

Grünflächen, Anlagen, Spielplätze oder auch Wälder welche Kosten verursachen und welche

Ressourcen erforderlich sind. Das Produkt „Grünflächen“ ist in diesem Beispiel eine Zusammenfassung

der unterschiedlichen Leistungen, um im Haushalt eine transparente und ü-

bersichtliche Steuerung zu ermöglichen.

Die KLR ist für jedes Produkt entscheidungsorientiert aufzubauen. Der Detaillierungsgrad der

KLR hängt von den benötigten Informationen u.a. für die interne Steuerung ab. Ggf. reicht eine

einfache Kostenermittlung aus.

An dieser Stelle wird auf das Teilprojekt Kosten- und Leistungsrechnung des Innovationsringes

NKR-SH verwiesen.

10. Resümee

Produkte stellen ein Bindeglied zwischen den unterschiedlichen Instrumenten des neuen kommunalen

Finanzmanagements dar. Sie ermöglichen im besten Fall eine Transparenz über die

Leistungserstellung der Kommunen. Jedoch ist wichtig, darauf zu achten, dass bei der Aufgaben-

und Leistungsvielfalt einer Kommune nicht zu viele Produkte gebildet werden. Denn die

Produkte und ihre Leistungen, ihre Ressourcen unterliegen einem kontinuierlichen Veränderungsprozess,

der immer wieder überprüft werden muss. Sofern sich negative Entwicklungen

einstellen, ist der Einsatz von Gegensteuerungsmaßnahmen unausweichlich.

Die Bildung von Produkthaushalten ist eine Chance, das Verhalten aller Leistungsempfänger

von Verwaltungsprodukten – unabhängig davon, ob es sich um Service- oder Steuerungsprodukte

handelt - zu beeinflussen oder zu ändern.

Da jede Verwaltung unterschiedlich aufgebaut ist und im Rahmen ihrer Möglichkeiten unterschiedliche

Prioritäten setzt, kann dieser Bericht nur eine Orientierung zur Produktbildung sein.

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11. Schlussbetrachtung und Ausblick

Die vorliegende Veröffentlichung stellt eine weitere Veröffentlichung der Handlungsempfehlungen

des Innovationsrings NKR-SH dar. Sie wird in unregelmäßigen Abständen durch die Projektgruppe

überprüft. Sofern sich aus Sicht der Praxis neue Erkenntnisse ergeben sollten, werden

diese in eine neue Version eingearbeitet und veröffentlicht.

Diese Handlungsempfehlung trägt den zahlreichen Umstellungsbemühungen der schleswigholsteinischen

Kommunen Rechnung und basiert auf den Festlegungen der Arbeitsgruppe „Reform

des Gemeindehaushaltsrechts“.

Für Hinweise zur Verbesserung ist die Projektgruppe sehr dankbar und greift diese gern in den

weiteren Veröffentlichungen auf.

Ansprechpartner:

Ansprechpartner:

Cornelia Recker, Projektleiterin dieser Projektgruppe Frank Dieckmann, Hauptkoordinator

Stadt Pinneberg

Innovationsring NKR-SH

Bismarckstraße 8 Reventlouallee 6

25421 Pinneberg 24105 Kiel

Email: recker@stadtverwaltung.pinneberg.de Email: frank.dieckmann@sh-landkreistag.de

Tel.: 04101/ 211 238 Tel.: 0431/57005047

Fax: 0431/57005020

Im Internet: www.pinneberg.de

Im Internet: www.nkr-sh.de

Bereits veröffentlichte Handlungsempfehlungen:

• Vermögenserfassung und -bewertung: im Dezember 2005

• Softwareeinsatz und -implementierung: im Dezember 2005

• Fort- und Ausbildung: im März 2006

• Kosten- und Leistungsrechnung, Prozesse und Steuerung: im März 2006

Weitere Veröffentlichungen des Innovationsrings NKR-SH werden in Kürze erscheinen:

• Ergebnis-, Vermögens-, Finanzrechnung, Abschlüsse, Rückstellungen: im Juni 2006 (Fertigstellung

im Mai 2006)

• Organisation des Rechnungswesens: im Juni 2006 (Fertigstellung im Mai 2006)

Viel Erfolg bei der Umsetzung dieser Handlungsempfehlung zur Umstellung in Ihrer Verwaltung

wünschen der Innovationsring NKR-SH und die kommunalen Landesverbände Schleswig-

Holsteins.

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Cornelia Recker; Projektleiterin dieser Projektgruppe

Frank Dieckmann, Hauptkoordinator Innovationsring NKR-SH

Kiel, 14. März 2006

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Anlagen

Anlage 1: Produktbeschreibung

Produktbeschreibung

1. Allgemeines

1.1. Produkt Nr. und Bezeichnung

1.2. Produktgruppe Nr. und Bezeichnung

1.3. Produktbereich Nr. und Bezeichnung

1.4. Produktverantworliche/r Name

1,5 externes / internes Produkt

1.6. Kurzbeschreibung

2. Zieldefinition und Zielerreichung

2.1. Zieldefinition

Lfd.

Nr.

Bezeichnung und

Kurzbeschreibung

der Leistung

Aufgabenwahrnehmung / Rechtsgrundlage

pflichtig

pflichtig,

Höhe freiwillig

freiwillig

freiwillig,

mit vertragl.

Bindung

Auftraggeber

Bezeichnung

Zielgruppe

Ziel

(strategisch / operativ)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1

2

3

4

2.2. Zielerreichung

Strategische

Ziele

operative Ziele

Fallzahl

Kennzahl

(Definition)

Istwerte

2005 2004 2003

in 1-2

Jahren

Sollwerte

in 5

Jahren

operatives Ziel 1

strat. Ziel 1

operatives Ziel 2

operatives Ziel 3

operatives Ziel 4

strat. Ziel 2

operatives Ziel 5

operatives Ziel 6

operatives Ziel 7

strat. Ziel 3

operatives Ziel 8

operatives Ziel 9

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- Teilprojekt Produktbildung -

3. Darstellung der Zahlungsströme

4. Personal

Bezeichnung Anzahl Anteil

Ist

Soll 2006 Soll 2005

2006

% *) % *) % *)

Bewertung

Anzahl Anteil

Bewertung

Anzahl

Anteil

Bewertung

Summe

*) dem Produkt zugeordnet

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Anlage 2: Beispiel für eine Produktbildung in einer Amtsverwaltung

Auch in einer kleinen Verwaltungsform wurden die NSM erprobt. Die Produkte wurden dabei im

Zuge der Einführung einer Budgetierung gebildet. Dabei zeigt sich in einer Amtsverwaltung mit

den amtsangehörigen, dass es sich in den einzelnen Körperschaften unterschiedliche Formen

der Produktentwicklung und der Produktstruktur ergeben haben. Ein Produkt entsprach dabei

einem Budget.

So wurden z.B. in amtsangehörigen Gemeinden die einzelnen Produkte auf die Ausschüsse

des Ehrenamtes verteilt. Der Finanzausschuss nahm z.B. die Produkte Ehrenamt, Feuerwehr,

Abwasserbeseitigung, sonst. wirtschaftliche Einrichtungen, bebauter und unbebauter Grundbesitz

und Finanzwirtschaft auf. Der Bauausschuss übernahm die einzelnen Produkte zur Heimatpflege,

Bauleitplanung, Abfallbeseitigung und Bauhof. Der Sozialausschuss übernahm die Produkte

zum Schulwesen, Jugendpflege/-Förderung, Kindertagesstätten, Bürgerbegnungsstätte,

Badestellen und Fremdenverkehrseinrichtungen. Die entscheidende Erkenntnis dieser Form

war, dass die Finanzverantwortung und Steuerung (im beschränkten Rahmen) dem Ehrenamt

zurückgegeben wurde, wodurch die Selbstverwaltung gestärkt wurde.

Bei einem Schulverband mit 2 Schulen wurden jeweils Produkte für schülerbezogene Auszahlungen

(Schulleiterbudget), für die Schulverwaltung (Budget mit Einfluss des/der Schulleiters),

für das Schulgebäude, Schulkostenbeiträge an andere Schulen und Projekte und Sonstiges

gebildet.

Bei der Amtsverwaltung selbst wurde die Organisationsstruktur der Aufbauorganisation in Produkten

wiedergespiegelt, die nach einer entsprechenden Organisationsentwicklung angepasst

wurde.

Als äußerst sinnvoll und effektiv zeigte sich die flexible Haushaltsführung innerhalb der Budgetierung.

Dabei wurde in großzügigem Maße von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, in den

Budgets/Produkten die gegenseitigen Deckungsmöglichkeiten bei den Ausgaben und Berechtigung

von Mehrausgaben bei Mehreinahmen sowie umfangreichen Bildungen von Haushaltsresten

zu nutzen. Insbesondere bei der Kalkulation wurden unter der Einbeziehung der Bildung

von Haushaltsresten bewusst die Haushaltsmittel „periodenübergreifend“ bereitgestellt. Dazu

zählen z.B. die zweijährigen Aufwendungen für die Hauptuntersuchung bei den Fahrzeugen

oder die dreijährigen Aufwendungen zur Atemschutzuntersuchung bei der Feuerwehr. Insbesondere

diese Handhabung haben in der Praxis zu Kosteneinsparungen bzw. zu erheblichen

Kostenbegrenzungen geführt. Dazu zählt auch, dass hauptsächlich bei übertragener Finanzverantwortung

z.B. auf die Ortswehr oder auf die Schulleitungen nicht verbrauchte Mittel in der

Regel zu 100 % auf das kommende Jahr übertragen wurden. Seit Beginn an wurden z.B. bei

der Feuerwehr oder bei den Schulleiterbudgets praktisch keine Überschreitungen mehr verzeichnet.

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Literatur

KGSt-Bericht 8/1994

Das neue Steuerungsmodell:

Definition und Beschreibung von Produkten

KGSt-Bericht 2/2005

Produkte auf dem Prüfstand

Verfahren zur Produktkritik –

Bayrischer Gemeindetag / KGSt

03/1999

Steuern mit Produkten –

Beitrag für das Handbuch „Kostensteuerung“

Mitteilungsblatt der Stadtverwaltung

Düsseldorf 12/2002

Leitlinien für die Erarbeitung von Produktbeschreiungen

und die Aufnahme in den doppischen Produkthaushalt

der Stadt Düsseldorf

Schriftenreihe des Innenministeriums

Baden-Württemberg zum kommunalen

Haushalts- und Rechnungswesen

Produkte – Ziele – Kennzahlen -

kommunaler Produktplan Baden-Württemberg

Schwarting, Gunnar in ESV Finanzwesen

der Gemeinden

Effizienz in der Kommunalverwaltung

Dezentrale Verantwortung, Produkte, Budgets, Controlling

Jüngel, Erwin

Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen

Haushalts

Möglichkeiten und Probleme einer Outputorientierung

Die Nutzung der Handlungsempfehlungen des Innovationsrings NKR-SH ist

grundsätzlich frei.

Die Handlungsempfehlungen sind urheberrechtlich geschützt.

Vervielfältigung, Änderung, Verbreitung, Nutzung oder öffentliche Wiedergabe

der Informationen oder Daten, insbesondere von Texten, ist nur mit vorheriger

Zustimmung des Innovationsrings NKR-SH oder der Kommunalen Landesverbände

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