Broschüre Sanierung - IIBW 2013 - Kommunalnet

kommunalnet.at

Broschüre Sanierung - IIBW 2013 - Kommunalnet

ISBN 978-3-902818-11-9

IIBW


IBW - Institut für Immobilien, Bauen und Wohnen GmbH

IIBW

IBW

Im Auftrag des

Bundesministeriums für

Wirtschaft, Familie und Jugend

Wohnhaussanierung in Österreich

ISBN 978-3-902818-11-9

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Inhalt

Hauptergebnisse

HAUPTERGEBNISSE 4

EINLEITUNG 6

1 GRUNDLAGEN 7

1.1 EU-Vorgaben zur Wohnhaussanierung 7

1.2 Sanierungsziele in Regierungsdokumenten 7

1.3 Definitionen 8

1.4 Sanierungsrate 9

2 SANIERUNGSFÖRDERUNG DER LÄNDER 12

2.1 Förderungsausgaben 12

2.2 Förderungszusicherungen 13

3 SANIERUNGSSCHECK DES BUNDES 14

3.1 Konzeption 14

3.2 Performance 16

3.3 Effektivität 19

3.4 Weichenstellungen – Seniorenbonus 20

ANHANG 22

EU-Vorgaben:

Die Wohnhaussanierung orientiert sich an zahlreichen EU-Richtlinien mit

dem Ziel der Reduktion von Treibhausgasen. Sie geht aber über umweltpolitische

Interessen hinaus und betrifft auch ganz wesentlich wirtschafts- und

sozialpolitische Ziele.

Definitionen schärfen:

Kenngrößen für die Zieldefinition der Wohnhaussanierung sind die „umfassende

thermische Sanierung“ und die „Sanierungsrate“. Beide Begriffe

bedürfen einer klareren Definition.

Sanierungsrate:

Unterschiedliche Datenquellen kommen zum übereinstimmenden Ergebnis

einer Rate umfassender thermischer Sanierungen von rund 1,0%, bezogen

auf den gesamten Wohnungsbestand (2011, Hauptwohnsitze bzw. Bruttogeschoßfläche).

In Bezug auf Einzelmaßnahmen liegt die Rate bei mindestens

dem Doppelten. Die bislang höchste Sanierungsrate wurde 2010 erreicht.

Sanierungsförderung der Länder:

Die österreichischen Bundesländer gaben 2011 im Rahmen der Wohnbauförderung

€ 730 Millionen für die Wohnhaussanierung aus. Das ist ein

Rückgang um 14% gegenüber 2010, aber ein ähnliches Niveau wie 2009. Die

Länder haben stark unterschiedliche Schwerpunktsetzungen bei der Sanierungsförderung.

Sanierungszusicherungen der Länder:

Die Länder fördern die Sanierung von jährlich konstant rund 60.000 Geschoßwohnungen.

Demgegenüber legte die Sanierung von Einfamilienhäusern

bis 2010 stark zu, ging aber 2011 auf 42.000 Zusicherungen zurück. Rund ein

Drittel der Zusicherungen sind umfassende thermische Sanierungen. Zwei

Drittel sind Einzel- und thermisch nicht relevante Maßnahmen.

Sanierungsscheck des Bundes ergänzt Länderförderung:

Seit 2009 steht der Sanierungsscheck des Bundes als Teil der Umweltförderung

Inland zur Verfügung. Die Förderungsinstrumente von Bund

und Ländern unterscheiden sich strukturell. Mit seiner niederschwelligen

3

4


Zugänglichkeit und Breitenwirksamkeit ist der Sanierungsscheck daraufhin

ausgelegt, additiv zur Länderförderung in Anspruch genommen zu werden.

Bisherige Erfahrungen zeigen, dass sich die beiden Förderungsschienen effektiv

gegenseitig verstärken.

Einfache Gestaltung des Sanierungsschecks:

Kennzeichen des Sanierungsschecks ist seine einfache Gestaltung und Abwicklung

mit einem Zuschuss von 20% der Investitionskosten für umfassende

Sanierungen bis maximal € 5.000. Ergänzende Regelungen ermöglichen Einzelbauteilsanierungen,

mit Boni werden weitere Maßnahmen angeregt. Der

heuer eingeführte Konjunkturbonus hat eine starke Belebung der Sanierungsnachfrage

bewirkt.

Überzeugende Performance:

Jährlich werden rund 16.000 Sanierungsschecks ausgestellt. Angesichts von

ausgelösten Bauvolumina von bis zu € 600 Millionen überwiegt der fiskalische

Nutzen die Förderungsausgaben bei weitem. Der Sanierungsscheck bewirkt

bei den Eigenheimen eine Erhöhung der Sanierungsrate um etwa einen

halben, im Geschoßwohnbau um einen viertel Prozentpunkt.

Senioren-Bonus:

Für 2014 ist die Einführung eines Senioren-Bonus geplant. Ergänzend zum

bisherigen umwelt- und konjunkturpolitischen Fokus soll der Sanierungsscheck

damit auch spezifisch in den Dienst sozialpolitischer Ziele gestellt

werden.

Effektivitätspotenziale:

Die Effektivität des Sanierungsschecks kann durch einfache Maßnahmen gesteigert

werden: Erweiterung der Antragstellung auf juristische Personen, vermehrte

Kommunikation und Werbung sowie wohnrechtliche Anpassungen.

Einleitung

Die Treibhausgasemissionen im Sektor Raumwärme sind im Laufe der vergangenen

zwei Jahrzehnte um 21% gesunken, obwohl gleichzeitig der Wohnungsbestand

um nicht weniger als 45% angewachsen ist. Dieser Erfolg ist neben

der konsequenten Umsetzung von anspruchsvollen thermischen Standards im

Neubau vor allem auf die Wohnhaussanierung zurückzuführen. Gleichzeitig

hinkt die Wohnhaussanierung hinter den von der Regierung gesteckten

Zielen hinterher. Die Rate umfassender thermischer Sanierungen liegt weit

unter den politisch akkordierten 3% pro Jahr. Auch sind große weitere Anstrengungen

nötig, um die längerfristigen EU-Ziele für den Gebäudebestand

zu erreichen, die eine Reduktion der Treibhausgasemissionen in diesem

Bereich um 80 bis 90% bis 2050 und um immerhin 40% bis 2030 vorsieht.

Es geht aber nicht nur um eine Minderung der Emissionen. Ein hohes Niveau

an Sanierungen ist wirtschafts- und beschäftigungspolitisch von eminent

hoher Bedeutung. Keine andere Bausparte hat eine ähnliche Beschäftigungswirkung.

Sanierungen sind ein Wirtschaftsmotor, wichtig insbesondere für

kleinere und mittlere Unternehmen und im ländlichen Raum. Investitionen in

den Bestand sind zentrale Voraussetzung für den Wertbestand jeder Immobilie.

Das betrifft den einzelnen Eigentümer, mehrt aber auch das Volksvermögen.

Wenn Wohnen als Infrastruktur verstanden wird, ist fortlaufende

Sanierung das Um und Auf zum Erhalt ihrer Funktionsfähigkeit. Schließlich

kommt der Sanierung angesichts der Alterung unserer Bevölkerung große

sozialpolitische Bedeutung zu. Es gibt viele Gründe dafür, warum der Wohnungsbestand

an die besonderen Bedürfnisse älterer Menschen angepasst

werden muss. Ein möglichst langes Leben in den eigenen vier Wänden nutzt

dem Einzelnen und der Gemeinschaft, nicht zuletzt aus Gründen der Leistbarkeit.

Die vorliegende Broschüre fasst die relevanten Informationen zur Wohnhaussanierung

in Österreich in knapper Form zusammen. Sie soll damit zur

konstruktiven Weiterentwicklung der Rahmenbedingungen beitragen.

5

6


1 Grundlagen

1.1 EU-VORGABEN ZUR WOHNHAUSSANIERUNG

Wohnungspolitische Vorgaben seitens der Europäischen Union beziehen

sich vor allem auf die Umsetzung der übergeordneten EU-Klimaziele, bis 2020

den Ausstoß von Treibhausgasen der Union um 20 Prozent zu reduzieren,

den Anteil erneuerbarer Energiequellen auf 20 Prozent zu steigern und die

Energieeffizienz um 20 Prozent zu erhöhen. Zur Umsetzung dieser Ziele im

Gebäudebereich dienen vor allem die Erneuerbare-Energien-Richtlinie (2009),

die neu gefasste EU-Gebäuderichtlinie (2010) und die Energieeffizienz-Richtlinie

(2012). Weiter verschärfte Vorgaben werden folgen, um die anspruchsvollen

langfristigen Klimaziele einer Emissionsminderung bei Gebäuden bis

2050 um 80 bis 90% zu erreichen.

1.2 SANIERUNGSZIELE IN REGIERUNGSDOKUMENTEN

Die nationale Umsetzung der baubezogenen EU-Vorgaben erfolgt durch eine

große Zahl an strategischen Regierungsdokumenten (z.B. Klimastrategie 2002,

Klimastrategie Anpassung 2007, Energiestrategie 2010, Regierungsprogramme),

Bundesgesetze (z.B. Bundesklimaschutzgesetz 2011, Energieausweisvorlagegesetz

2012, Energieeffizienzgesetz Entwurf 2013), 15a B-VG-

Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern sowie Ländergesetze (insb. das

Länderbaurecht und die Wohnbauförderung). In vielen dieser Dokumente

finden sich explizite Zielvorgaben und Umsetzungsmaßnahmen zur Wohnhaussanierung.

Die Klimastrategie Anpassung 2007 und die Energiestrategie

2010 sehen eine Steigerung der jährlichen Sanierungsrate auf zumindest 3%

vor. Das Regierungsprogramm 2007 sah eine nicht näher definierte Erhöhung

der Sanierungsrate vor, wodurch „die thermische Sanierung sämtlicher Nachkriegsbauten

(1950-1980) bis 2020 ermöglicht werden“ sollte. Mit dem noch

geltenden Regierungsprogramm 2008 wurde diese Vorgabe relativiert und

für 2020 das Ziel einer Instandsetzung „aller dringend sanierungsbedürftigen

Gebäude“ ohne nähere Spezifikation ausgegeben. In Regierungsdokumenten

auf Länderebene fehlen konkrete Sanierungsziele weitgehend. In der wichtigen

Art. 15a B-VG-Vereinbarung von 2009 „über Maßnahmen im Gebäudesektor

zum Zweck der Reduktion des Ausstoßes an Treibhausgasen“ wurde

nur eine Verlagerung der Wohnbauförderungsmittel vom Neubau zur Sanierung

und die Forcierung umfassender Sanierungen festgeschrieben.

1.3 DEFINITIONEN

Die politische Auseinandersetzung um die Wohnhaussanierung wird durch

unscharfe Begriffsbestimmungen erschwert.

UMFASSENDE SANIERUNGEN von Bestandsbauten können einen wesentlich

größeren Beitrag zur Erreichung der Klimaziele leisten als noch so ambitionierter

Wohnungsneubau. Bauherren sollen veranlasst werden, statt Einzelmaßnahmen

ein Bündel thermisch relevanter Maßnahmen zu treffen, um Energieeffizienz

möglichst nahe am Neubaustandard zu erreichen. Zu diesem

Zweck wurden in den OIB-Richtlinien 2007 und in der Art. 15a B-VG-Vereinbarung

von 2009 entsprechende Definitionen veröffentlicht. Sie lassen

sich auf die einfache Formel herunter brechen, dass mindestens drei thermisch

relevante Einzelmaßnahmen (Fenster, oberste Geschoßdecke, Fassade,

Kellerdecke, Haustechnik) mit definierten Reduktionszielen für das gesamte

Gebäude gesetzt werden müssen. Diese einfache Formel steht mittlerweile

in Diskussion. Die OIB-Richtlinien 2011 sind in Nachvollzug der EU-Gebäuderichtlinie

von dieser Begriffsbestimmung abgegangen und definieren nunmehr

eine „größere Renovierung“ aufgrund der von der Instandsetzung betroffenen

Gebäudehülle und der Änderung des Gebäudewerts (jeweils >25%). In

der Wohnbauförderung der Länder sucht man nach Wegen zur Erhöhung

der Sanierungsrate und sieht eine Lösung darin, den Begriff der umfassenden

Sanierung weiter zu fassen. In der voraussichtlich an den kommenden Finanzausgleich

gekoppelten neuen Art. 15a B-VG-Vereinbarung sollten die

Begrifflichkeiten neu festgelegt werden.

Die SANIERUNGSRATE ist das Verhältnis von in einem Jahr thermisch instandgesetzten

Wohneinheiten in Bezug auf den Gesamtbestand. So häufig dieser

Begriff zur Festlegung von Sanierungszielen Anwendung findet, so unklar ist

seine detaillierte Definition. Es fehlen insbesondere Festlegungen über die

Art der zugrunde liegenden Sanierungen (Einzeilbauteil-, umfassende Sanierungen

etc.) und die Grundgesamtheit (Hauptwohnsitze, alle Wohnungen,

nur unsanierte Wohnungen, Geschoßfläche oder Wohneinheiten). Eine Klärung

ist dringend erforderlich, da nur mit einer unstrittigen Definition Ziele

festgelegt und ihre Erreichung geprüft werden kann. Für die Berücksichtigung

nur umfassender thermisch-energetischer Sanierungen spricht, dass

damit ein dem Neubau ähnlicher thermischer Standard erreichbar ist und

dass Einzelbauteilsanierungen vielfach umfassende Maßnahmen dauerhaft

beeinträchtigen. Für die Bezugnahme auch auf Einzelmaßnahmen spricht

7

8


demgegenüber, dass jede solche Maßnahme zur Erreichung der Klimaziele

beiträgt. Vielversprechend ist der methodische Ansatz von „äquivalenten

Vollsanierungen“, wobei Einzelmaßnahmen fiktiv zu Gesamtsanierungen zusammengezählt

werden. Es stehen mehrere Datenquellen zur Ermittlung der

Sanierungsrate zur Verfügung, u.a. Berichte der Wohnbauförderungsstellen

und Sondererhebungen der Statistik Austria (Mikrozensus). Bei der Grundgesamtheit

für die Sanierungsrate spricht vieles für die Hauptwohnsitze,

insbesondere die Verfügbarkeit zuverlässiger Daten. Damit sind allerdings

Dienstleistungsgebäude und öffentliche Bauten nicht darstellbar.

1.4 SANIERUNGSRATE

In der öffentlichen Kommunikation der jüngeren Vergangenheit bezieht sich

die Sanierungsrate meist auf umfassende thermisch-energetische Sanierungen.

Mehrere Stellen publizieren unabhängig voneinander Auswertungen auf Basis

unterschiedlicher Datenquellen. Die Ergebnisse liegen in einer engen Bandbreite

mit einer Sanierungsrate von etwa 1,0% pro Jahr.

Das IIBW führt seit 2009 Vollerhebungen bei den Förderungsstellen der

Länder durch und erhebt die Zahl umfassender Sanierungen nach der Definition

der Art. 15a B-VG-Vereinbarung 2009 bzw. der OIB-Richtlinien 2007

(IIBW 2010, 2011, 2012). Für umfassende Sanierungen zeichnet die Datenquelle

ein weitgehend vollständiges Bild. 2011 wurden demnach 30.800

Wohneinheiten umfassend saniert, was einer Sanierungsrate von 0,9% entspricht

(bezogen auf Hauptwohnsitze, siehe Tabelle 1). Sie lag bei Geschoßwohnungen

bei 1,0% (20.800 Wohnungen), bei Eigenheimen demgegenüber

bei nur 0,7% (10.000 Häuser). Diese Zahlen liegen deutlich unter den Werten

des bisherigen Spitzenjahrs 2010 (34.700 Wohneinheiten, 1,0% Sanierungsrate),

aber in der Größenordnung von 2009. Die hohe Sanierungsleistung

2010 ist auf die zahlreichen Sonderprogramme der Länder und den

Sanierungsscheck des Bundes 2009 zurückzuführen.

Das Lebensministerium (2009, 2011, 2012, 2013) dokumentiert die Auswirkungen

der Art. 15a B-VG-Vereinbarung von 2009 aufgrund einer dort

festgeschriebenen Berichtspflicht der Länder. Für 2011 ist eine Rate umfassender

thermischer Sanierungen von 0,8% ausgewiesen (bezogen auf die

Bruttogeschoßfläche Hauptwohnsitze). 2010 lag die Rate bei ca. 1,2%.

Im Klimaschutzbericht 2012 (Umweltbundesamt 2012: 80) sind anhand

einer Sonderauswertung des Mikrozensus die Sanierungsaktivitäten in der

Dekade 2000-2010 dargestellt. Die Datenquelle erlaubt keine Zeitreihen,

dafür aber detaillierte Aussagen über die Art der Sanierung. Demnach lag

die durchschnittliche Sanierungsrate (bezogen auf Hauptwohnsitze) für Einzelmaßnahmen

in diesem Jahrzehnt bei 1,5% (Wärmedämmung der obersten

Geschoßdecke) bis 2,4% pro Jahr (Fenstertausch). Für umfassende thermische

Sanierungen liegt die Rate bei unter 1,0%. Die Rate von Fassadensanierungen

stieg von 1,04% in den 1990er Jahren auf 1,75% in den 2000er Jahren.

Seitens des Verbands gemeinnütziger Bauvereinigungen wird auf die im vergangenen

Jahrzehnt stark gestiegenen Sanierungsförderungen verwiesen und

in Bezug auf den „Fokusbestand“ der zwischen 1945 und 1980 errichteten

Wohnungen eine Sanierungsrate nahe den politisch geforderten 3% geortet

(Bauer 2013: 12). Die Erreichung der politischen Ziele hängt somit maßgeblich

von der Definition der Sanierungsrate ab. Die überwiegende Zahl der Kommentatoren

stellt allerdings eine starke Unterschreitung der Regierungsziele

fest (IIBW 2012, Umweltbundesamt 2012: 78, Lebensministerium, 2012: 7),

Die in Tabelle 1 dargestellten Sanierungsraten zeigen eine weitgehende Übereinstimmung

der verschiedenen Datenquellen, nicht nur für das gesamte Bundesgebiet,

sondern auch für die meisten Länder. 2009/10 weichen die Ergebnisse

nur für die Steiermark ab, 2011 allerdings für Kärnten, Vorarlberg und

Wien. Gemäß IIBW-Erhebung hat unter allen Bundesländern Oberösterreich

die mit Abstand höchste Rate umfassender thermischer Sanierungen mit

zuletzt 1,5% der Hauptwohnsitze (2010 sogar 2,1%). Über dem Durchschnitt

liegen noch Tirol, Niederösterreich und Kärnten, unter dem Durchschnitt

Salzburg und das Burgenland. Wien war 2009 Spitzenreiter unter den Bundesländern

mit 1,1% Sanierungsrate, fiel aber 2011 auf nur 0,4% zurück. Keines

der Bundesländer hat seit 2009 die politisch angepeilte Rate von 3% erreicht.

Innerhalb der Wohnungsbestandssegmente sind die Unterschiede erheblich.

Allerdings verfehlt auch der gemeinnützige Sektor die 3%-Marke deutlich.

Jährlich werden rund 15.000 Wohnungen thermisch saniert (GBV; Hüttler et

al. 2009: 18). Rund die Hälfte davon sind umfassende Sanierungen. Das sind

knapp ein Prozent der Hauptwohnsitze in gemeinnützigen Miet- und Eigentumswohnungen.

Allerdings sind die Sanierungsaktivitäten im eigenen Mietwohnungsbestand

der Gemeinnützigen bedeutend höher als bei den von

ihnen verwalteten Eigentumswohnungen.

9

10


Tabelle 1: Raten umfassender thermischer Wohnungssanierungen

Sanierungsrate 2000-2010

(Umweltbundesamt)

2009

2010

2011

Umfassende Sanierungen

in 1,000 (IIBW)

Sanierungsrate %

(IIBW)

Sanierungsquote %

(Lebensministerium)

Umfassende Sanierungen

in 1,000 (IIBW)

Sanierungsrate %

(IIBW)

Sanierungsquote %

(Lebensministerium)

Umfassende Sanierungen

in 1,000 (IIBW)

Sanierungsrate %

(IIBW)

Sanierungsquote %

(Lebensministerium)

Ö B K NÖ OÖ S ST T V W

1,0%

30,9 0,4 k.A. 9,1 6,8 2,2 1,2 2,0 0,6 8,6

0,9% 0,3% k.A. 1,4% 1,2% 1,0% 0,2% 0,7% 0,4% 1,1%

1,1% 0,3% 0,7% 1,2% 1,2% 0,6% 1,9% 0,7% 0,4% 1,1%

34,7 0,2 1,4 8,8 11,7 0,4 2,7 2,8 0,9 6,0

1,0% 0,2% 0,6% 1,4% 2,1% 0,2% 0,5% 1,0% 0,6% 0,7%

1,2% 0,2% 0,6% 1,1% 2,2% 0,2% 1,5% 0,9% 0,5% 0,9%

30,8 0,6 2,6 8,0 8,2 0,9 2,6 3,5 1,2 3,2

0,9% 0,5% 1,1% 1,2% 1,5% 0,4% 0,5% 1,2% 0,8% 0,4%

0,8% 0,4% 0,1% 1,0% 1,2% 0,5% 0,5% 0,9% 1,6% 0,9%

Anm.: Definition umfassende thermische Sanierung gem. Art. 15a B-VG Vereinbarung

2009, Art. 2 Z. 4; IIBW und Umweltbundesamt in Bezug auf den Gesamtbestand

an Hauptwohnsitzen (ohne „sonstige Rechtsverhältnisse“), Lebensministerium in Bezug

auf Bruttogeschoßflächen.

Quellen: IIBW Vollerhebung bei den Förderungsstellen der Länder (2009 ohne K);

Lebensministerium, 2011/ 2012 / 2013; Umweltbundesamt 2012.

2 Sanierungsförderung der Länder

2.1 FÖRDERUNGSAUSGABEN

Die Ausgaben der Länder für die Sanierungsförderung fielen 2011 gegenüber

dem Vorjahr um 14% auf € 730 Millionen (27,5% der Wohnbauförderungsausgaben).

Damit wurde der seit 2007 anhaltende Trend vom Neubau zur

Sanierung gebrochen. Lagen die Sanierungsausgaben bis Mitte der 2000er

Jahre bei rund € 550 Millionen pro Jahr (ca. 22% der Gesamtausgaben) stiegen

sie bis 2010 auf das Allzeithoch von € 850 Millionen (29% der Gesamtausgaben).

Einen besonders hohen Stellenwert hatte die Sanierungsförderung

2011 in Wien (40% der Förderausgaben) und in Vorarlberg (36%). Deutlich

unterdurchschnittlich waren die Sanierungsausgaben in Salzburg, Tirol und

Kärnten (jeweils unter 21%).

Grafik 2: Ausgaben der Sanierungsförderung der Länder

800

700

600

500

400

300

200

100

0

2002

2003

2004

2005

Sanierungsausgaben

Millionen €

Quelle: BMF, IIBW

2006

2007

2008

2009

2010

2011

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

% Sanierung an Wohnbauförderung

gesamt (rechte Skala)

11

12


2.2 FÖRDERUNGSZUSICHERUNGEN

In den vergangenen Jahren zeigten die Sanierungszusicherungen im großvolumigen

Bereich ein relativ konstantes Niveau von rund 60.000 Förderungsfällen

pro Jahr, während der Eigenheimbereich zwischen 2004 und 2010 eine

Verdreifachung auf gleichfalls rund 60.000 Zusicherungen erlebte. 2011 sank

die Zahl aber wieder auf den langjährigen Durchschnitt von 42.000 Förderungsfällen.

Der Großteil der geförderten Sanierungen ist thermisch relevant.

Für eine präzise Zuordnung fehlt es aber an Daten. Ein wichtiger Impulsgeber

für den Boom bei den Eigenheimsanierungen 2009 und 2010 waren Konjunkturprogramme

der Länder sowie der Sanierungsscheck des Bundes. Der

Rückgang der Sanierungszusicherungen betrifft überwiegend Einzelbauteilmaßnahmen,

während sich umfassende thermisch-energetische Sanierungen

stabil entwickeln (siehe Tabelle 1, S. 11). Die durchschnittlichen Kosten geförderter

Sanierungen stiegen von rund € 15.000 Mitte der 2000er Jahre auf

zuletzt € 20.000, bei Eigenheimen sogar auf € 23.000. Diese Entwicklung

spiegelt den zunehmenden Fokus auf umfassende Sanierungen.

3 Sanierungsscheck des Bundes

3.1 KONZEPTION

Der Sanierungsscheck des Bundes wurde 2008 als Maßnahme sowohl zur

Ankurbelung thermischer Sanierungen als auch zur Belebung der Konjunktur

in Folge der Globalen Finanzkrise entwickelt und 2009 mit einem Förderungsvolumen

von € 100 Mio. eingeführt. Die ursprünglich vorgesehen 50% des

Förderungsvolumens für den privaten Wohnbau wurden während des ersten

Förderungsjahrs auf knapp zwei Drittel aufgestockt. Förderungsfähig sind

Maßnahmen im Rahmen einer umfassenden Sanierung sowie bestimmte Einzelmaßnahmen

einschließlich der Umstellung bestehender Wärmeerzeugungssysteme.

Die Spezifikation der Förderung folgt im Wesentlichen der Art.

15a B-VG-Vereinbarung von 2009. Anträge müssen vor Beginn der baulichen

Maßnahmen gestellt werden. Die Förderung wird nach Genehmigung des Antrages

und nach Umsetzung des Sanierungsprojekts gegen Übermittlung der

Endabrechnung inklusive aller erforderlichen Unterlagen ausbezahlt.

Grafik 3:

120.000

Sanierungszusicherungen der Länder

Die Antragstellung erfolgt über die Bausparkassen, die Prüfung und das Management

der Förderung werden durch die Kommunalkredit Public Consulting

(KPC) durchgeführt.

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Eigenheime Mehrwohnungsbau

Quelle: BMF, IIBW.

2011

Der Sanierungsscheck des Bundes wird additiv zur Wohnbauförderung der

Länder ausbezahlt. Nur in Oberösterreich und der Steiermark kann der Bezug

des Sanierungsschecks die anrechenbaren Sanierungskosten in der Länderförderung

reduzieren. Die Förderungssysteme von Bund und Ländern

unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Zuordnung.

Der Sanierungsscheck ist in erster Linie der Umweltförderung zugeordnet,

während die Wohnbauförderung der Länder sozial-, wirtschafts-,

umwelt- und raumordnungspolitischen Zielen verpflichtet ist (verfassungsrechtliche

Kompetenz „Volkswohnungswesen“). Die Kombination beider

Förderungen ist aufgrund der unterschiedlichen Stärken zweckmäßig. Die

Wohnbauförderung der Länder kombiniert vielfache Ziele und regionale

Besonderheiten. Die Nähe zwischen dem Fördergeber und -nehmer ermöglicht

eine hohe Zielgenauigkeit der Förderung, wie auch striktere Kontrolle.

Die Förderhöhe liegt teilweise deutlich über jener des Sanierungsschecks

des Bundes. Demgegenüber macht es der schmalere Fokus der Bundesförderung

möglich, den Sanierungsscheck wesentlich einfacher zu gestalten und

beispielsweise auf Einkommensgrenzen zu verzichten. Die niederschwellige

13

14


Zugänglichkeit wird durch die bundesweit einheitlichen Regeln verstärkt.

Der Sanierungsscheck ist auf Breitenwirksamkeit ausgelegt. Aus diesem Grund

wurden die Bausparkassen als primäre Anlaufstelle der Förderung gewählt.

Es gibt keine andere Stelle mit einem ähnlich flächendeckenden Zugang zur

primären Zielgruppe der Eigenheimbesitzer. Gleichzeitig ist der Förderbarwert

mit maximal 20% der Sanierungskosten relativ gering. Der Sanierungsscheck

wirkt damit wie ein „Turbo“ für die Sanierungsförderung der Länder.

Allein ist der Förderbarwert im Allgemeinen zu gering, um die erwünschte

Wirkung zu entfalten. In Kombination mit der Wohnbauförderung der Länder

generieren demgegenüber alle Seiten Vorteile. In der Abwicklung ist die

kumulierte Förderung praktikabel; von Seiten der KPC werden beispielsweise

keine Originalrechnungen gefordert. Reformbedarf besteht demgegenüber

hinsichtlich unterschiedlicher Richtlinien zur Förderabwicklung, z.B. zum

Zeitpunkt der Einreichung. Größere Kohärenz wäre der Effektivität beider

Förderungen zuträglich.

Primäre Zielgruppe des Sanierungsschecks waren von Beginn an Besitzer von

Eigenheimen. Dieses Segment zeichnet sich durch besonders niedrige Sanierungsraten

und hohes Emissionseinsparungspotenzial aus. Seit 2012 rückt

zusehends auch der großvolumige Wohnbau in den Vordergrund, indem

auch Wohnungseigentümer und Mieter um eine Förderung ansuchen können.

Der Scheck ist als personenbezogene Förderung konzipiert, was die Einbeziehung

des großvolumigen Wohnbaus erschwert. Hier sind größere Emissionseinsparungen

nur mit gebäudeseitigen Maßnahmen erzielbar. Dafür bedarf

es Entscheidungen der Eigentümergemeinschaft (bei Eigentumswohnungen)

bzw. des Gebäudeeigentümers (bei Mietwohnungen), jedenfalls also eines

starken Engagements der Hausverwaltung. Der „Spagat“ zwischen den einzelnen

Bewohnern als Anspruchsberechtigten und den notwendigen Entscheidungen

für das gesamte Gebäude wird durch anspruchsvolle Abstimmungserfordernisse

erreicht: für Wohnungseigentumsanlagen ein jedenfalls nicht mehr

anfechtbarer Mehrheitsbeschluss, für Mietwohnungsanlagen eine Sanierungsvereinbarung

mit allen Mietern. 2012 wurden die Förderrichtlinien etwas erleichtert,

indem diese Beschlüsse nicht mehr bei Antragstellung vorliegen

müssen, sondern bis zum Baubeginn nachgereicht werden können. Notwendig

erscheint allerdings eine konzeptionelle Änderung des Sanierungsschecks,

dass auch juristische Personen um die Förderung einreichen können (Eigentümergemeinschaften

bzw. Gebäudeeigentümer bei Mietwohnanlagen). Auch

wären wohnzivilrechtliche Änderungen hilfreich, dass für Sanierungsvereinbarungen

statt Einstimmigkeit eine qualifizierte Mehrheit ausreicht.

Trotz des großen Erfolges des Sanierungsschecks 2009 und den positiven

fiskalischen Effekten, die die Förderungsausgaben bei Weitem übertrafen,

wurde diese Förderschiene aufgrund budgetärer Restriktionen 2010 nicht

fortgeführt. Für 2011 bis 2016 wurde die Wiederaufnahme der Förderung

mit einem Volumen von jährlich € 100 Millionen beschlossen, wovon bisher

70% für den privaten Wohnbau und 30% für Sanierungen im betrieblichen

Bereich vorgesehen sind.

Der Sanierungsscheck besteht aus einem nicht rückzahlbarer Zuschuss von

20% der förderbaren Investitionskosten. Von Beginn an war die „Grundförderung“

für umfassende Sanierungen mit € 5.000 gedeckelt, was einer

maximal förderbaren Investitionssumme von € 25.000 entspricht. Neben

umfassenden Sanierungen sollten aber auch Einzelbauteilsanierungen einschließlich

Maßnahmen am Heizungssystem ermöglicht werden. Dafür sind

Zuschüsse von 20% der Investitionskosten mit unterschiedlichen Deckelungen

vorgesehen, teilweise in Kombination mit Mindest-Emissionseinsparungen.

Der Sanierungsscheck wurde konzeptionell sukzessive weiterentwickelt.

Neben der „Grundförderung“ von maximal € 5.000 bei umfassenden Sanierungen

wurde darüber hinaus an „verschiedenen Schräubchen gedreht“, um

Bauherren zu Sanierungen zu bewegen. Umfassende Sanierungen sind an zu

erreichende Zielwerte gebunden (HWB 75-35 kWh/m².a bei einem Oberflächen/Volumenverhältnis

≥ 0,8 bis ≤ 0,2). Teilsanierungen werden ermöglicht,

wenn damit nachgewiesene Emissionseinsparungen erzielt wurden

(von € 1.000 Zuschuss bei 10% Emissionsreduktion bis € 3.000 bei 30%,

nachzuweisen mit Energieausweis). Mit Bonus-Förderungen sollen bestimmte

Maßnahmen forciert werden, z.B. die Sanierung denkmalgeschützter Gebäude,

der Einsatz von Dämmstoffen mit Umweltzeichen, der Einbau von

Holzfenstern, die Erstellung von Energieausweisen etc. Im ersten Halbjahr

2013 stand ein Konjunktur-Bonus von zusätzlich € 2.000 bei umfassenden

Sanierungen bzw. € 1.000 bei Teilsanierungen und Einzelbaumaßnahmen als

Anschub für die Inanspruchnahme des Schecks zur Verfügung.

3.2 PERFORMANCE

Der Andrang auf den Sanierungsscheck 2009 war sehr groß, sodass bereits

Mitte 2009 die vorgesehenen Förderungsmittel ausgeschöpft waren. Im privaten

Wohnbau wurden insgesamt 14.400 Projekte mit einem Volumen von

€ 61 Mio. gefördert. Die Förderung löste ein umweltrelevantes Investitions-

15

16


volumen im privaten Wohnbau von ca. € 484 Mio. aus. Die gesamte Sanierungsoffensive

2009 (privater Wohnbau und Betriebe) hatte einen Nettoeffekt

auf das Bruttoinlandsprodukt von 1,166% und sicherte mehr als 10.000

Arbeitsplätze (Kletzan-Slaming/Steininger 2010, Lebensministerium/KPC

2010). Die Förderung bewirkte eine Emissionsreduktion um rund 4,3 Mio. t

CO 2 -Äquivalent bezogen auf die Nutzungsdauer. Knapp die Hälfte der geförderten

Projekte waren umfassende Sanierungen, 30% betrafen Einzelmaßnahmen,

16% jeweils zwei Maßnahmen und 5% Sanierungen von Heizungssystemen.

Die durchschnittliche Förderungshöhe im privaten Wohnbau lag

bei € 4.200, das durchschnittliche Investitionsvolumen bei ca. € 34.000.

Knapp die Hälfte aller Sanierungsprojekte wurde in Niederösterreich und

Oberösterreich umgesetzt, gefolgt von der Steiermark (12%) und Kärnten

(11%). Wien verzeichnete angesichts einer vergleichsweise niedrigen Eigenheimquote

nur 2% der Förderfälle.

Bei der Wiedereinführung des Sanierungsschecks 2011 konnte nicht an die

Dynamik der ersten Periode angeschlossen werden. Insgesamt wurde zwar

die Sanierung von 17.500 Wohneinheiten mit einem umweltrelevanten Investitionsvolumen

von € 688 Mio. gefördert, es dauerte aber bis zum Jahresende,

bis der Topf ausgeschöpft war. Die Förderung bewirkte eine Emissionsreduktion

um 3,4 Mio. t CO 2 -Äquivalent bezogen auf die Nutzungsdauer.

Rund zwei Drittel der Projekte waren umfassende Sanierungen, ein

Drittel Teilsanierungen. Die durchschnittliche Förderhöhe war € 4.000.

Ähnlich dem Sanierungsscheck 2009 entfiel etwa die Hälfte der Zusicherungen

auf die Bundesländer Niederösterreich und Oberösterreich, gefolgt von

der Steiermark und Kärnten mit jeweils rund 10%. Nach Schätzung des

Lebensministeriums hatte der Sanierungsscheck 2011 einen Nettoeffekt auf

das Bruttoinlandsprodukt von 1,137% und sicherte runde 8.600 Arbeitsplätze

(Lebensministerium/KPC 2012: 42-50). Damit überwog auch 2011 der fiskalische

Nutzen ganz klar gegenüber den Förderungsausgaben.

2012 war der Sanierungsscheck mit rückläufigen Anträgen und Investitionsvolumina

konfrontiert. Im privaten Wohnbau wurden nur drei Viertel der

verfügbaren Förderung ausgeschöpft. Insgesamt wurde die Sanierung von

15.300 Wohneinheiten mit insgesamt € 53,0 Mio. gefördert. Es wurde ein

umweltrelevantes Investitionsvolumen von € 502 Mio. erreicht. Die Förderung

bewirkte eine Emissionsreduktion um 2,45 Mio. t CO 2 -Äquivalent

bezogen auf die Nutzungsdauer. Die durchschnittliche Förderhöhe sank gegenüber

dem Jahr zuvor auf € 3.500. Der großvolumige Wohnbau hat einen

2009

2011

2012

2013

Tabelle 4: Sanierungsscheck des Bundes 2009-2013

MERKMALE GRENZEN ZUSICHERUNGEN FÖRDERVOLUMEN

Einführung Maßnahme

zur Konjunkturbelebung

Wiedereinführung

des Sanierungsschecks

im Rahmen

einer Sanierungsoffensive

Einführung Bonus

Denkmalschutz,

Bonus für Dämmstoffe

mit Umweltzeichen;

Fokus auf

großvolumigen

Wohnbau

Gleiche Förderbedingungen

wie

2012; zusätzlich

Konjunkturbonus

für Einreichungen

bis 6/2013; Förderung

Energieausweis;

Bonus für Holzfenster;

vereinfachte

Förderrichtlinien

20% der förderbaren

Kosten; max. Betriebe: 1.200

Wohnbau: 14.400

€ 5.000; Umstellung Gesamt: 15.600

Heizungssystem

max. € 2.500

20% der förderbaren

Kosten; umfassende

Sanierungen

max. € 5.000, Teilsanierungen

max. €

3.000; Umstellung

Heizwärme zusätzlich

max. € 1.500

20% der förderbaren

Kosten; mit

allen Zuschlägen

max. € 7.000;

max. € 1,- pro eingesparter

kWh HWB

pro m² BGF

20% der förderbaren

Kosten; mit

allen Zuschlägen

max. € 9.300

(€ 5.000 für umfassende

Sanierung +

Wohnbau: 17.500

Betriebe: 800

Gesamt 18.300

Wohnbau: 15.300

Betriebe: 600

Gesamt: 15.900

Geringeres Volumen

pro Förderfall;

Fast 70% umfassende

Sanierungen

Gute Annahme des

Konjunkturbonus;

Per 31.5.:

Wohnbau: 9.200

Betriebe: ca. 200

Gesamt: 9.400

€ 2.000 Heizsystem Größeres Volumen

+ € 2.000 Konjunkturbonus

+ € 300 Mehr Einzelbauteil-

pro Förderfall;

Energieausweis) sanierungen

Wohnbau: € 61 Mio.

Betriebe: € 43 Mio.

Gesamt: € 104 Mio.

Wohnbau: € 71 Mio.

Betriebe: € 30 Mio.

Gesamt: € 96 Mio.

Wohnbau: € 53 Mio.

Betriebe: € 24 Mio.

Gesamt: € 77 Mio.

Fördervolumen von

€ 100 Mio. nicht

ausgeschöpft

Übertragung der

2012 nicht verbrauchten

Förderung

auf 2013,

Gesamtvolumen

€ 123 Mio;

Per 31.5.:

Wohnbau: € 46 Mio.

Quelle: www.umweltförderung.at; Lebensministerium/KPC, 2011: 37-43; Lebensministerium/KPC,

2012: 44-50; IIBW.

17

18


wachsenden Stellenwert von mittlerweile fast 50% der Förderungsfälle. Das

bewirkte einerseits geringere Investitionskosten pro Förderungsfall, andererseits

einen höheren Stellenwert der Ballungsräume. 2012 entfiel ein Zehntel

der Förderung auf Wien. Erstmals wurde auch die thermische Sanierung

von Mietwohnungsanlagen dokumentiert.

Das 2012 nicht in Anspruch genommene Fördervolumen in Höhe von € 23

Mio. wurde der Sanierungsoffensive 2013 zugeschlagen. Für Antragstellungen

im ersten Halbjahr wurde, zusätzlich zur „Grundförderung“ von maximal

€ 5.000 für umfassende Sanierungen, ein Konjunkturbonus in Höhe von zusätzlich

maximal € 2.000 angeboten. Dieser zusätzliche Anreiz, in Verbindung

mit verstärkten Werbemaßnahmen verschiedener Berufsgruppen und medialer

Präsenz zeigt Wirkung. Während der ersten fünf Monate legte die Zahl

der Förderungsfälle im Jahresvergleich um etwa die Hälfte, die der beantragten

Förderung auf rund das Doppelte zu. Die durchschnittliche Förderhöhe

lag bei rund € 5.000. Der Konjunkturbonus bewirkte nicht nur eine Belebung

des Sanierungsmarktes, sondern aufgrund seiner Befristung bis Mitte 2013

auch Vorzieheffekte. Eine genauere Prognose zur Performance des Sanierungsschecks

für das gesamte Jahr 2013 ist aufgrund dessen nicht möglich.

3.3 EFFEKTIVITÄT

Kritische Einschätzungen des heute angewandten Instruments fokussieren

auf Mitnahmeeffekte und unzureichende soziale Treffsicherheit des Sanierungsschecks.

Mitnahmeeffekte bedeuten, dass ein möglicherweise erheblicher

Teil der Maßnahmen auch ohne Förderung getroffen worden wäre.

Hinsichtlich der sozialen Treffsicherheit wird ins Treffen geführt, dass der

Scheck aufgrund seiner relativ geringen Höhe und fehlenden Einkommensabhängigkeit

nicht ausreicht, um umfassende thermische Sanierungen für

untere Einkommensschichten leistbar zu gestalten. Insgesamt aber stützt sich

der Sanierungsscheck auf breite Zustimmung. Explizit haben sich Arbeitgeber-

und Arbeitnehmervertreter wiederholt ausnehmend zustimmend zum

Sanierungsscheck geäußert. Es wird insbesondere auf seine große Hebelwirkung

verwiesen. Tatsächlich hat der Sanierungsscheck bei klar erwiesener

Aufkommensneutralität zu einer Erhöhung der thermischen Sanierungsrate

im Eigenheimsegment um etwa einen halben Prozentpunkt und im

großvolumigen Wohnbau um etwa einen Viertel Prozentpunkt geführt. Das

ist ein erhebliches Ausmaß angesichts der dargestellten Schwierigkeiten, die

Sanierungsrate auf die erwünschten 3% anzuheben.

3.4 WEICHENSTELLUNGEN – SENIORENBONUS

Der Anteil älterer und hochbetagter Mitbürger wächst ebenso rasch wie ihr

Pflegebedarf. Für die nächsten 40 Jahre ist mit einer Verdoppelung der Menschen

mit Pflegebedarf zu rechnen. Die verschiedenen Formen von Pflege

und Betreuung verursachen stark unterschiedliche Kosten. Zu den preiswertesten

Varianten sowohl für die betroffenen Menschen als auch für die

öffentliche Hand zählt die seniorenbezogene Adaption der „eigenen vier

Wände“ in Verbindung mit Pflege und Betreuung durch mobile Dienste

(Leitner & Koch 2010). In rund 1,7 Millionen Wohnungen in Österreich

leben Menschen mit Pension (EU-SILC 2010). Davon sind rund eine Million

thermisch sanierungsbedürftig, etwa 700.000 in Verbindung mit notwendigen

Maßnahmen für mobilitätseingeschränkte Menschen. Das größte Potenzial

liegt bei Eigenheimen.

Für den Sanierungsscheck 2014 steht die Einführung eines Senioren-Bonus

mit folgenden Eckpunkten in Diskussion (IIBW 2013):

Der Senioren-Bonus fokussiert gleichermaßen auf Eigenheime und Geschoßwohnbauten.

Förderbar sind gebäudeseitige (z.B. Einbau eines Lifts,

Maßnahmen Betreutes Wohnen) und wohnungsseitige Maßnahmen (z.B.

Beseitigung von Barrieren, barrierefrei zugängliche wohnungsbezogene

Freiräume).

Nachdem der Senioren-Bonus ebenso wie der Sanierungsscheck aus der

Umweltförderung Inland finanziert werden könnte, ist eine Bindung an

die thermische Sanierung unverzichtbar, außer ein entsprechender thermischer

Standard ist bereits gegeben. Es gelten dieselben Förderungsbedingungen

wie für den Sanierungsscheck.

Mit dem Senioren-Bonus soll der Sanierungsscheck um maximal z.B.

€ 4.000 ausgeweitet werden. Für thermische und senioren-bezogene Maßnahmen

sind demnach bis zu rund € 50.000 Investitionskosten förderbar.

Ein entsprechender Sanierungsanreiz wird durch die Kombination mit

Förderungsangeboten der Länder erreicht.

Alle Maßnahmen müssen den Ö-Normen B 1600 „Barrierefreies Bauen“

bzw. 16118 „Betreutes Wohnen“ entsprechen. Förderungsvoraussetzung

ist ein Gesamtkonzept für die seniorenbezogene Adaption der Wohnung,

19

20


die barrierefreie Zugänglichkeit der Wohnung sowie die Durchführung

der Maßnahmen durch befugte Experten.

Der Senioren-Bonus soll weder an die Rechtsform (Miete, Eigentum),

noch an das Alter des Bauherrn gebunden sein.

Bei entsprechenden Rahmenbedingungen kann damit gerechnet werden,

dass rund ein Drittel der Antragsteller für den Sanierungsscheck zusätzlich

auf den Senioren-Bonus zugreifen. Daraus ergibt sich ein zusätzlicher Förderungsaufwand

von € 15 bis 20 Millionen.

Die Effektivität des Sanierungsschecks kann darüber hinaus durch folgende

Maßnahmen gesteigert werden:

Erweiterung der Antragstellung auf juristische Personen (Eigentümergemeinschaften,

Gebäudeeigentümer von Mietwohnungen mit Ausnahme von

Gebietskörperschaften);

Vermehrte Kommunikation und Werbung durch alle involvierten Berufsund

Interessengruppen;

Anpassung wohnrechtlicher Rahmenbedingungen, insbesondere hinsichtlich

des Quorums für Sanierungsvereinbarungen im Wohnzivilrecht und

einer Mindestrücklage im Wohnungseigentumsbereich.

Anhang

LITERATUR

Amann, W. & Mundt, A. (2012): Berichtsstandard Wohnbauförderung 2012

(Wien: IIBW, im Auftrag des Landes Wien).

Amann, W., Weiler, T. (2009): Wohnbauförderung, Wohnrecht, Steuerrecht.

In: Hüttler et al. (2009).

Bauer, E. (2013): Die Sanierungsrate: Positive Entwicklung und negative

Presse. In: gbv News 1/13.

Hüttler et al. (2009): Zukunftsfähige Wohngebäudemodernisierung (ZUWOG)

(Wien: e7, gefördert vom Österreichischen Klimafonds).

IIBW (2010 / 2011 / 2012): Berichtstandard Wohnbauförderung 2010 /

2011 / 2012 (Wien: IIBW, im Auftrag des Landes Wien).

IIBW (2013): Machbarkeitsanalyse eines Bundes-Sanierungsschecks für seniorenbezogene

Maßnahmen (Wien: IIBW, im Auftrag des Bundesministeriums

für Wirtschaft, Familie und Jugend).

IIBW / Arge Eigenheim / Fachverband Steine Keramik (2012): Wohnbauförderung

in Österreich 2011 (Wien: IIBW – Institut für Immobilien, Bauen

und Wohnen).

Kletzan-Slaming, D. & Steininger, K. (2010): Gesamtwirtschaftliche Effekte der

klimarelevanten Maßnahmen im Rahmen der Umweltförderung im Inland

2009 (Wien: WIFO).

Lebensministerium & Kommunalkredit Public Consulting (Hg.) (2010 / 2011

/ 2012): Umweltförderungen des Bundes 2010 / 2011 / 2012 (Wien: Lebensministerium).

Lebensministerium (2009 / 2011): Wohnbauförderung und Kyoto-Finanzierung

2007-2008 / 2009 (Wien: Lebensministerium).

Lebensministerium (2012 / 2013): Maßnahmen im Gebäudesektor und Kyoto-

Finanzierung 2010 / 2011 (Wien: Lebensministerium).

Leitner, R., Koch, D. (2010): Volkswirtschaftlicher Vergleich von altengerechten

Wohnversorgungstypen (Graz, im Auftrag der Bundesinnung der

Baugewerbe).

Umweltbundesamt (2008 – 2012): Klimaschutzberichte 2008 – 2012 (Wien:

Umweltbundesamt).

21

22


TABELLEN- UND ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Tabelle 1: Raten umfassender thermischer Wohnungssanierungen 11

Grafik 2: Ausgaben der Sanierungsförderung der Länder 12

Grafik 3: Sanierungszusicherungen der Länder 13

Tabelle 4: Sanierungsscheck des Bundes 2009-2013 18

IMPRESSUM

IIBW/BMWFJ (2013): Wohnhaussanierung in Österreich 2012 (Wien, IIBW

Institut für Immobilien, Bauen und Wohnen).

Grafik: IIBW

Druck: Novographic Druck GmbH, 1230 Wien

Wien, Juni 2013

ISBN 978-3-902818-11-9

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