2. Die politische Dynamik ökonomischer Reformen - Institut für ...

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2. Die politische Dynamik ökonomischer Reformen - Institut für ...

JOHANNES GUTENBERG-UNIVERSITÄT

MAINZ

INSTITUT FÜR POLITIKWISSENSCHAFT

Abteilung politische Auslandsstudien und Entwicklungspolitik

Wolfgang Muno

Die politische Dynamik

ökonomischer Reformen

23 Dokumente

und Materialien


Wolfgang Muno:

Die politische Dynamik ökonomischer Reformen,

Mainz, Institut für Politikwissenschaft, Abteilung Politische

Auslandsstudien und Entwicklungspolitik [Dokumente und

Materialien Nr. 23] Juli 1997.

ISBN 3-929520-43-5

Die Schriftenreihe Dokumente und Materialien wird

herausgegeben von Prof. Dr. Manfred Mols.

Sie kann bezogen werden über das

Institut für Politikwissenschaft

Abteilung Politische Auslandsstudien und Entwicklungspolitik

Johannes Gutenberg-Universität Mainz

Colonel-Kleinmann-Weg 2

55099 Mainz

Tel.: 06131/392728

Fax: 06131/393328

e-Mail: wagner@politik.uni-mainz.de

Redaktion:

Sabine Stohldreyer

Shermin Eftekari

Thomas Vogt


Inhaltsverzeichnis

Einleitung........................................................................................................................1

1. Reformpolitik in Lateinamerika........................................................................8

2. Die politische Dynamik ökonomischer Reformen ....................................18

2.1 Demokratie .................................................................................................. 19

2.2 Demokratie und ökonomische Reformen .............................................. 21

2.3 Transformationskosten................................................................................ 23

2.4 Die Dynamik ökonomischer Reformen.................................................... 24

2.5 Politische Konsequenzen........................................................................... 27

2.6 Fazit................................................................................................................ 29

3. Fallbeispiel Venezuela.....................................................................................31

3.1 Historische Entwicklung ............................................................................. 31

3.2 Ökonomische Krise und Reformpolitik..................................................... 37

3.3 Politische Dynamik ...................................................................................... 45

4. Fallbeispiel Costa Rica .....................................................................................60

4.1 Historische Entwicklung ............................................................................. 60

4.2 Ökonomische Krise und Reformpolitik..................................................... 66

4.3 Politische Dynamik ...................................................................................... 72

5. Zusammenfassung und Schlußbetrachtung .............................................78

Literaturverzeichnis....................................................................................................91


1

Einleitung

„Was wissen wir über die politische Ökonomie wirtschaftlicher Reformpolitiken?“

Stephan Haggard und Steven Webb 1

„Erste These: Wir wissen eine ganze Menge - und nicht nur Einzelheiten von zweifelhaftem

intellektuellem Interesse, sondern vor allem auch Dinge, die nicht nur von größter

praktischer Bedeutung sind, sondern die uns auch tiefe theoretische Einsicht und ein erstaunliches

Verständnis der Welt vermitteln können.

Zweite These: Unsere Unwissenheit ist grenzenlos und ernüchternd ... Mit jedem Schritt,

den wir vorwärts machen, mit jedem Problem, das wir lösen, entdecken wir nicht nur

neue und ungelöste Probleme, sondern wir entdecken auch, daß dort, wo wir auf festem

und sicherem Boden zu stehen glaubten, in Wahrheit alles unsicher und im Schwanken

begriffen ist.“

Karl R. Popper 2

Die achtziger Jahre gelten in Lateinamerika aus ökonomischer Sicht als década perdida, als verlorene

Dekade. Die Erschöpfung des bis dato vorherrschenden wirtschaftspolitischen Modells

einer binnenmarktorientierten, importsubstituierenden Industrialisierung und die Verschuldungskrise

haben den Subkontinent in eine tiefe wirtschaftliche Krise gestürzt. Als

Ausweg aus dieser Krise wurde eine „neoliberale“ Transformation angestrebt, d. h. eine politisch

bewirkte, grundlegende Restrukturierung des Wirtschaftssystems mit dem Ziel der

Etablierung effizienter, marktwirtschaftlicher Allokationsverfahren. Nacheinander haben alle

lateinamerikanischen Staaten, die etablierten Demokratien wie die jungen Demokratien, den

neuen wirtschaftspolitischen Kurs eingeschlagen. Ursachen, Ideologie, Verlauf und Ergebnisse

der Reformpolitik in Lateinamerika werden im ersten Kapitel der vorliegenden Arbeit

ausführlicher dargestellt.

Aus politikwissenschaftlicher Perspektive stellt sich die Frage nach Zusammenhängen zwischen

dieser ökonomischen Transformation und der Demokratie in Lateinamerika. George

Philip bringt es auf den Punkt, wenn er einem Aufsatz den Titel gibt: „Der neue ökonomische

Liberalismus und Demokratie in Lateinamerika: Freunde oder Feinde?“ 3

1 Vgl. HAGGARD/WEBB 1993.

2 POPPER 1995:1.

3 Vgl. PHILIP 1993.


2

Die Frage nach Zusammenhängen zwischen ökonomischer und politischer Entwicklung hat

in der sozialwissenschaftlichen Beschäftigung mit Lateinamerika immer eine herausragende

Rolle gespielt, wie auch Bernhard Thibaut meint: 4

„Man kann sogar sagen, daß Lateinamerika in hohem Maß die empirische Grundlage konkurrierender

Globaltheorien über diesen Zusammenhang abgegeben hat. Die lateinamerikanische

Entwicklung der letzten Jahrzehnte spiegelt auf politischer wie auf wissenschaftlich-theoretischer

Ebene die Auseinandersetzung über Wege und Ziele wirtschaftlicher,

gesellschaftlicher und politischer Modernisierung wider, wie dies in kaum einer anderen

Region der Erde der Fall ist.“

Den Beginn machten in den fünfziger und sechziger Jahren modernisierungstheoretische Ansätze

US-amerikanischer Sozialwissenschaftler, die, beeinflußt von den systemtheoretischen

Arbeiten Talcott Parsons, aus einer funktionalistischen und evolutionistischen Perspektive

heraus Modernisierung als einen Prozeß der Nachahmung und Angleichung unterentwickelter

Gesellschaften, deren Rückständigkeit sie für kulturell und mental bedingt hielten, an die

entwickelten westlichen Gesellschaften ansahen. Bestimmend war die wirtschaftliche Entwicklung,

verstanden als Wachstum und Industrialisierung, deren Endziel die moderne Industriegesellschaft

nach US-amerikanischem Vorbild war. Auf einer bestimmten Stufe der

wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung sollte sich automatisch die Demokratie

einstellen, da Politik als Derivat sozioökonomischer Strukturen behandelt wurde. Einer der

wichtigsten Beiträge war Seymour Martin Lipsets Studie „Political Man - The Social Bases of

Politics“ (1960), in der er Daten über wirtschaftlichen Wohlstand, Industrialisierung, Bildungsniveau

und Urbanisierung europäischer, angelsächsischer und lateinamerikanischer

Staaten der Art ihres politischen Systems (unterschieden in diktatorisch und demokratisch)

gegenüberstellte und die zentrale These entwickelte: „Demokratie ist mit ökonomischer

Entwicklung verknüpft. Je wohlhabender ein Volk, desto größer die Aussicht, daß es eine

Demokratie entfalten wird.“ 5 Aus der Erfahrung wirtschaftlicher und politischer Instabilität

in vielen Demokratien der Dritten Welt, allem voran die Regimewechsel in Richtung autoritärer

Regierungen in Lateinamerika in den sechziger Jahren, enstanden dann auch Variationen

modernisierungstheoretischer Ansätze, die explizit die transitorische Notwendigkeit

diktatorischer Regime zum Aufbrechen von Entwicklungsblockaden und zur Forcierung der

Modernisierungsprozesse behaupteten. In erster Linie ist hier Samuel P. Huntington zu nen-

4 THIBAUT 1994:124. Vgl. dazu MENZEL 1992:40ff., TÖPPER 1990 sowie WERZ 1992:167ff.

5 LIPSET 1962:42.


3

nen, der in „Political Order in Changing Societies“ (1968) Demokratie in unterentwickelten Gesellschaften

als Entwicklungshemmnis ansah. 6

Gegen eine solche Interpretation wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsprozesse gewandt,

entstanden in den sechziger Jahren, vor dem Hintergrund unverändert krasser sozioökonomischer

Ungleichheiten, in Lateinamerika selbst dependenztheoretische Ansätze, die

die Hauptursache der gesellschaftlichen Entwicklungsmisere in der strukturell abhängigen

Einbindung Lateinamerikas in den kapitalistischen Weltmarkt sahen und die von Modernisierungstheoretikern

propagierte liberale Demokratie als formalistisch ablehnten, da sie offenbar

nicht in der Lage war, tradierte Machtverhältnisse zu verändern. Der mexikanische

Soziologe Pablo González Casanova drückte diese Auffassung folgendermaßen aus: „Demokratie

muß man an der Partizipation der Bevölkerung an Einkommen, Kultur und Macht

messen - alles andere ist demokratische Folklore oder Rhetorik.“ 7

Ebenfalls gegen das optimistische modernisierungstheoretische Modell gewandt, entwickelte

der argentinische Politikwissenschaftler Guillermo O’Donnell in „Modernisation and Bureaucratic-Authoritarianism“

(1973) die Konzeption des „bürokratischen Autoritarismus“, der das

Entstehen der technokratischen Militärdiktaturen in den sechiger und siebziger Jahren in Lateinamerika

erklären sollte. In einer Verbindung von modernisierungstheoretischen und

marxistisch-dependenztheoretischen Ansätzen verstand O’Donnell die Diktaturen als das

politische Pendant einer bestimmten, problematischen Stufe der durch die industrielle Modernisierung

bewirkten gesellschaftlichen Entwicklungsprozesse. 8

Die Gleichzeitigkeit von Demokratisierungsprozessen und der Wirtschaftskrise der achziger

Jahre in Lateinamerika haben zu einer Infragestellung bisheriger Ansätze und zu neuen Vorgehensweisen

und Fragestellungen geführt, die Ulrich Menzel von einer „Krise der

Großtheorien“ und, in Anlehnung an Habermas, von einer „neuen Unübersichtlichkeit“

sprechen lassen. 9 Karen Remmer identifiziert in ihrem „Neuer Wein oder alte Schläuche?“

betitelten Aufsatz über Studien zur Demokratie in Lateinamerika drei Trends: 10

6 Vgl. HUNTINGTON 1968.

7 Zitiert nach WERZ 1992:168.

8 O’DONNELL 1979. Über O’Donnell Vgl. LAUTH 1985 und WERZ 1992:202ff.

9 Vgl. MENZEL 1992.

10 Vgl. REMMER 1991.


4

(a) „Barfuß-Empirizismus“, ein „bloßes“ Faktensammeln in Ermangelung eines allgemein

anerkannten theoretischen Ansatzes, das zu vielen neuen Einzelfallstudien geführt hat.

(b) Eine Renaissance der Modernisierungstheorie, deren Initialschub Ende der achtziger Jahre

Studien des finnischen Politologen Tatu Vanhanen gaben, die eine Korrelation zwischen

Demokratie und einem hohen Stand sozioökonomischer Entwicklung feststellten, gemessen

durch die Verteilung von Ressourcen anhand der Variablen städtische Bevölkerung, nichtlandwirtschaftlich

Beschäftigte, Anzahl der Studenten, der alphabetisierten Bevölkerung und

Bauernhöfe in Familienbesitz. 11 Chile sowie die „vier Tiger“ in Südostasien (Taiwan, Südkorea,

Hongkong und Singapur), die aufgrund ihrer wirtschaftlichen Erfolge als Paradebeispiel

nachholender Entwicklung gelten, gaben, nachdem sie Ende der achtziger Jahre auch Demokratisierungsprozesse

begonnen hatten, neomodernisierungstheoretischen Ansätzen Auftrieb,

besonders der Diskussion über Entwicklungsdiktaturen. Im lateinamerikanischen Kontext

wird mit dem Verweis auf das „Modell Pinochet“ Demokratie sogar als Hinderungsfaktor

effizienter Wirtschaftspolitik angesehen. 12 Obwohl Karen Remmer in einer komparativen

Studie keinen signifikanten Unterschied in der wirtschaftspolitischen Leistungsfähigkeit zwischen

autoritären und demokratischen Regimes in Lateinamerika feststellen konnte, wird

nach wie vor der „Mythos des autoritären Vorteils“ gepflegt. 13 Die Kritik an der Modernisierungstheorie,

seitens der Dependenztheorien, der Autoritarismusforschung, oder auch

von modernisierungstheoretisch orientierten, makrosoziologisch-quantitativen Studien

selbst, wurde nicht rezipiert. 14 1992 bestätigte Larry Diamond in einer Untersuchung die

Grundannahmen Lipsets einer

„starken kausalen Beziehung zwischen ökonomischer Entwicklung und Demokratie.

...sozioökonomische Entwicklung fördert Demokratie in zweifacher Hinsicht. Wo Demokratie

bereits existiert, trägt beständige Entwicklung signifikant zur Legitimation und Stabilität

bei, besonders im Anfangsstadium eines Regimes. Wo Demokratie nicht existiert,

führt sie (früher oder später) zur letztendlichen (wenn nicht anfänglichen) erfolgreichen

Etablierung der Demokratie.“ 15

(c) Untersuchungen, die prozessanalytisch und akteursorientiert sind und, in Abkehr von

dem bis dato die Lateinamerikaforschung dominierenden makrosoziologisch-struk-

11 Vgl. VANHANEN 1984, besonders VANHANEN 1989.

12 Vgl. CODEVILLA 1993.

13 So José Maravall in MARAVALL 1994. Vgl. REMMER 1986.

14 Makrosoziologisch -quantitative Studien, die keine Korrelation zwischen sozioökonomischen Variablen und Demokratie

feststellen, sind beispielsweise ARAT 1988 oder BERG-SCHLOSSER 1985.

15 DIAMOND 1992:125.


5

turalistischen approach, das Verhalten von politischen Akteuren von einer mikropolitologischen

Perspektive ausgehend, die Politik nicht mehr nur als Derivat sozioökonomischer

Faktoren ansah, analysierten. Der akteurstheoretische Ansatz hat sich in der Lateinamerikaforschung

mit dem 1986 von Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter und Laurence Whitehead

herausgegebenen Band „Transitions from Authoritarian Rule“ mit Studien über Demokratisierungsprozesse

in Lateinamerika etabliert. 16 Aus der akteurstheoretischen Perspektive

wird die makrosoziologische Perspektive, in der „ein Ergebnis einzig von Umständen determiniert

[ist] und Geschichte abläuft, ohne daß irgendjemand jemals irgendetwas tut“, als

zu deterministisch kritisiert. 17 Makrostrukturelle Faktoren werden zwar als constraints, als

Handlungsmöglichkeiten einschränkende Zwänge, anerkannt, diese aber nicht als ergebnisdeterminierend

angesehen. Vielmehr gehen akteurstheoretische Ansätze von Situationen aus,

in denen die Unvorhersagbarkeit der Ergebnisse inhärent ist, da unvorhergesehene Ereignisse

und die Fähigkeiten der politischen Akteure, fortuna und virtú, eine bestimmende Rolle

spielen. 18 Seymour Martin Lipset selbst befürwortete in einem 1993 erschienenen Aufsatz

diesen Perspektivenwechsel als den richtigen Schritt: 19

„Wir können, mit beträchtlicher Gewißheit, strukturelle, kulturelle und institutionelle

Faktoren bestimmen, die der Entwicklung von Demokratie förderlich sind. (...) Die verschiedenen

Faktoren, die ich hier angesprochen haben, gestalten in der Tat die Möglichkeiten

für Demokratie, aber sie bestimmen nicht die Ergebnisse. (...) Ob Demokratie erfolgreich

ist oder scheitert, hängt weiterhin entscheidend von Wahlhandlungen [choices],

Verhalten und Entscheidungen politischer Führer und Gruppen ab.“

Nachdem sich akteurstheoretische Studien zunächst mit den Demokratisierungsprozessen

der achtziger Jahre in Lateinamerika befaßt haben, richtete sich das Interesse auf Probleme

der Konsolidierung der neuen Demokratien aus demokratietheoretischer Sicht 20 sowie auf

politisch-ökonomische Probleme. 21

Auch der Politikwissenschaftler Adam Przeworski, einer der bedeutendsten Akteurstheoretiker,

widmete sich politisch-ökonomischen Problemen und ging George Philips Frage nach.

In seiner 1991 erschienenen Studie „Democracy and the market. Political and economic reforms in

16 Vgl. O’DONNELL/SCHMITTER/WHITEHEAD 1986. Es gab allerdings bereits in den sechziger Jahren akteurstheoretische

Arbeiten. Hervorzuheben sind hierbei vor allem Albert O. Hirschmans Studien, beispielsweise das 1963

erschienene „Journeys toward Progress. Studies of Economic Policy-Making in Latin America“. Vgl. HIRSCHMAN 1963.

Siehe dazu auch HIRSCHMAN 1993.

17 PRZEWORSKI 1991:96.

18 Vgl. MARKS 1992:66, O’DONNELL/SCHMITTER 1986:5, PRZEWORSKI 1986:48.

19 LIPSET 1993:17f.

20 Vgl. beispielsweise MAINWARING/O’DONNELL/VALENZUELA 1992.


6

Eastern Europe and Latin America“ unternahm er den ambitionierten Versuch, die politische

Dynamik ökonomischer Reformen aus akteurstheoretischer, dem Rational choice-Paradigma

verpflichteter Perspektive zu analysieren. 22 Przeworski kam zu der Antwort, neoliberale Reformpolitik

und Demokratie seien nicht miteinander verträglich, im Sinne Philips „Feinde“.

Das zweite Kapitel der vorliegenden Arbeit stellt die Prämissen und die Argumentation seines

Ansatzes ausführlicher vor.

Im vierten und fünften Abschnitt werden zwei Fallbeispiele, Venezuela und Costa Rica, analysiert,

deren Entwicklungen ein erhellendes Licht auf die Frage nach dem Verhältnis von

Demokratie und neoliberaler Reform werfen sollen. Beide Länder sind etablierte Demokratien

und haben in einem demokratischen Kontext ökonomische Reformen neoliberaler Prägung

durchgeführt. 23 Während Venezuela in eine profunde politische Krise geriet, wurde

Costa Ricas demokratische Stabilität von der neoliberalen Transformation bisher nicht in

Mitleidenschaft gezogen. Von der Analyse der historischen Ausgangssituation ausgehend,

werden wirtschaftliche Krise und Reformpolitik dargestellt und die politische Dynamik der

ökonomischen Reformen analysiert.

Der fünfte und letzte Abschnitt analysiert abschließend durch den Vergleich der politischökonomischen

Geschehnisse in Venezuela und Costa Rica die politische Dynamik ökonomischer

Reformen. Ziel ist es, einen Beitrag zur Diskussion der Problematik ökonomischer

Reformen in Demokratien im Sinne der Frage George Philips zu leisten. In diesem Zusammenhang

werden die heuristischen Möglichkeiten und Grenzen von Przeworskis Ansatz aufgezeigt.

Der Schwerpunkt der Analyse liegt dabei auf der kritischen Reflexion kausaler

Zusammenhänge, wobei der Vergleich der beiden Fallbeispiele als heuristische Methode

21 Vgl. beispielsweise BRESSER PERREIRA 1993, PRZEWORSKI 1991 oder SMITH/ACUÑA/ GAMARRA 1994.

22 Vgl. PRZEWORSKI 1991.

23 Im lateinamerikanischen Kontext bilden Venezuela und Costa Rica aufgrund ihrer etablierten demokratischen politischen

Systeme Ausnahmeerscheinungen. Da sich Przeworskis Argumentation aber grundsätzlich auf die politische

Dynamik ökonomischer Reformen in Demokratien bezieht, sind sie als Fallbeispiele dennoch geeignet, zudem sie

miteinander und nicht mit neuen Demokratien verglichen werden, die zusätzlich zu Problemen marktwirtschaftlicher

Transformationen Probleme demokratischer Transitionen lösen müssen. Explizit unterscheidet Przeworski e-

tablierte von neuen Demokratien nur graduell durch die These, letztere seien aufgrund ihres oftmals provisorischen

institutionellen Charakters besonders verletzlich. Eine Annahme, der Hirschman mit der Behauptung widerspricht,

neue Demokratien besäßen eine Art Vorschublegitimation, eine spezielle Reserve an gutem Willen und Vertrauen

als Ergebnis der Einrichtung und Beachtung von politischen Freiheiten und Menschenrechten. Vgl. HIRSCHMAN

1987:28.


7

sammenhänge, wobei der Vergleich der beiden Fallbeispiele als heuristische Methode

dient. 24

24 Vgl. zur Problematik des Vergleichs in der Politikwissenschaft AAREBROT/BAKKA 1992 sowie BEYME

1988:50ff.


8

1. Reformpolitik in Lateinamerika

1991 schrieb der amerikanische Politologe Riordan Roett über „das Wiedererwachen von

Demokratie und Marktwirtschaft in Lateinamerika“. 25 Er stellte, nach den demokratischen

Transitionen der achtziger Jahre, eine zweite Phase des Überganges fest, in der Zivilregierungen

die Bühne betraten, „die zu bedeutsamen strukturellen Veränderungen in den Volkswirtschaften

der Region entschlossen [schienen]“ und sich nicht nur politisch, sondern auch

ökonomisch auf ein liberales, marktorientiertes Modell verpflichteten. 26 Diese marktorientierte

Wirtschaftspolitik war die Antwort auf die ökonomische Krise der achtziger Jahre, der

sogenannten década perdida. Lateinamerika erlebte zwischen 1981 und 1983 die tiefste Rezession

seit der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) fiel

1981 und 1982 um 1,2% bzw. 2,8%, um sich dann zu erholen, wuchs aber insgesamt in den

80er Jahren nur um 0,9%, während weltweit das Wachstum bei 3,1% lag. Bei steigender Bevölkerungszahl

lag das BIP pro Kopf 1990 ca. 11% unter dem Niveau von 1980 (Vgl. Tabelle

1). 1982 brach zudem die Verschuldungskrise aus: Mexiko erklärte sich für unfähig,

seinen Schuldendienstverpflichtungen nachzukommen. Bereits 1981 hatte sich Costa Rica für

zahlungsunfähig erklärt, aber erst die Zahlungsunfähigkeit des Großschuldners Mexiko offenbarte

ein Problem größeren Ausmaßes. 1983 folgten Brasilien, Bolivien, Chile, Ecuador,

Uruguay, Peru und Venezuela, 1987 kam es nach kurzer, zwischenzeitlicher Besserung

nochmals zu Zahlungsproblemen seitens Brasiliens, Boliviens, Costa Ricas, Kubas, der Dominikanischen

Republik, Ecuadors, Honduras’, Nicaraguas und Perus. 27

25 ROETT 1991.

26 ROETT 1991:7.

27 Vgl. NOHLEN/THIBAUT 1992, ausführlich zur Verschuldungskrise BODEMER 1990, BORIS 1987, HANKEL

1988, SANGMEISTER 1988, SANGMEISTER 1992, SCHRÖDER 1988.


9

Tabelle 1: Wirtschaftsentwicklung Lateinamerikas 1981-1989

(jährliche Wachstumsraten in %)

BIP

BIP/Kopf

Argentinien -1,9 -3,3

Bolivien -0,8 -3,5

Brasilien +2,1 -0,1

Chile +2,9 +1,2

Costa Rica +2,2 -0,6

Dominikanische Rep. +2,6 +0,2

Ecuador +2,0 -0,7

El Salvador -0,9 -2,3

Guatemala +0,6 -2,2

Honduras +2,3 -1,2

Kolumbien +3,5 +1,3

Mexiko +1,2 -1,1

Nicaragua -1,7 -5,0

Panama 0,0 -2,1

Paraguay +3,1 0,0

Peru -0,6 -3,1

Uruguay 0,0 -0,6

Venezuela +0,1 -2,6

QUELLE: NOHLEN/THIBAUT 1992

Die Wirtschaftskrise wurde nicht nur als konjunkturelle Schwankung, sondern als strukturelle

Krise der seit der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre angewandten, keynesianisch inspirierten

Entwicklungsstrategie der binnenmarktorientierten, importsubstituierenden Industrialisierung

(ISI), in der dem Staat ein großer Einfluß im Wirtschaftsprozeß zukam, gesehen.

Als Hauptursachen wurden zwei Gründe angegeben: (a) ein exzessiver Etatismus, der zu

Protektionismus, Überregulierung der Ökonomie und einem überdimensionierten öffentlichen

Sektor geführt hatte, sowie (b) ökonomischer Populismus, der durch eine großzügige

Ausgabenpolitik und einem kaum existierenden Steuersystem zu einem permanenten staatlichen

Defizit geführt hatte. 28

Zur Überwindung der Krise wurden ökonomische Reformen propagiert, die kurzfristig

durch Stabilisierungsmaßnahmen, in erster Linie eine restriktive Geld- und Fiskalpolitik, zu

einem finanziell solventen Staat und langfristig durch eine Strukturanpassung der Ökonomie

zu einer rationaleren Ressourcenallokation führen sollten. Durch die effizientere Allokation


10

sollte sich ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und somit die Konkurrenzfähigkeit auf dem

Weltmarkt einstellen. Überzeugt von der Überlegenheit von Marktmechanismen bei der effizienten

Nutzung knapper Ressourcen, gab es eine ideologische Präferenz für marktorientierte

Reformen. Durch den radikalen Abbau staatlicher Eingriffe in den Wirtschaftsablauf sollte

die ungestörte Funktionsweise der Märkte für Güter und Dienstleistungen, Arbeit und

Kapital die Wirtschaftskrise überwinden und funktionsfähige Ökonomien aufbauen. John

Williamson nennt neun Maßnahmen der Agenda marktorientierter Reformen: 29

(a) Reduzierung des öffentlichen Defizits;

(b) Reduzierung öffentlicher Ausgaben;

(c) Steuerreformen;

(d) Liberalisierung des Finanzwesens;

(e) Freigabe von Wechselkursen;

(f) Außenhandelsliberalisierung;

(g) Liberalisierung ausländischer Direktinvestitionen;

(h) Privatisierung;

(i) Deregulierung der Wirtschaft generell.

Diese Perspektive basiert auf einem intellektuellen Trend, der als „Gegenrevolution im politischen,

ökonomischen und sozialen Denken“ 30 gegen das wohlfahrtsstaatliche Denken der

Nachkriegszeit verstanden wird und als new liberalism oder „Neoliberalismus“ bezeichnet

wird. 31 Neoliberalismus ist keine geschlossene Theorie, sondern vielmehr eine Anzahl verschiedener

philosophischer und sozialwissenschaftlicher, vornehmlich ökonomischer Konzeptionen,

die auf den gleichen Grundprinzipien basieren. Im Zentrum des neoliberalen

Denkens steht, gründend in den Vorstellungen des klassischen Liberalismus’ und Utilitarismus’,

besonders den Ideen Adam Smiths, der Individualismus des homo oeconomicus’ als eigennutzorientiertem,

rationalem Wesen, welches am kompetentesten entscheiden kann, was

in jeder Lebenslage das Beste ist. Eigennütziges Streben nach Vermehrung des persönlichen

Wohlstands bildet die bestmögliche Grundlage für Fortschritt und Verwirklichung des Gemeinwohls

im Sinne der greatest happiness of the greatest number, des größtmöglichen Glücks für

28 Vgl. BRESSER PEREIRA 1993:19, zur ISI Vgl. ausführlich HIRSCHMAN 1987 sowie WERZ 1991.

29 Vgl. WILLIAMSON 1990.

30 GREEN 1987.


11

die größtmögliche Zahl von Menschen. Dieses Streben reguliert sich selbst, wie von unsichtbarer

Hand. 32 Ausgehend von dieser Prämisse entwickelten sich neoliberale Konzeptionen

von Gesellschaft und Staat, Politik und Ökonomie, die sich gegen den interventionistischen

Wohlfahrtsstaat keynesianistischer Prägung richteten. Wichtige philosophische Beiträge zum

Neoliberalismus kamen von Friedrich Hayek, dem Liberalisten Robert Nozick und von James

Buchanan, einem der Begründer der Public-Choice-Schule. Bestimmender für die politökonomische

Realität waren die ökonomischen Analysen des Monetarismus. 33 Der Monetarismus

ist eng verbunden mit den Ideen des Chicagoer Ökonomen Milton Friedman, der in

seinen Arbeiten versuchte, der keynesianischen fiskalistischen Makroökonomie eine eigene

entgegenzusetzen. 34 Monetaristen gehen davon aus, daß konjunkturelle Schwankungen nicht

durch eine antizyklische Fiskalpolitik, wie im Keynesianismus angenommen, zu kontrollieren

sind, allein die Geldmenge ist dazu in der Lage, antizyklische Fiskalpolitik ist dagegen gerade

eine Hauptursache der Konjunkturschwankungen. Um ein Entstehen von Inflation zu

vermeiden, gilt es, die Geldmenge restriktiv zu handhaben und das Geldmengenwachstum

an der Wachstumsrate der Wirtschaft zu orientieren. Staatsinterventionismus, um in Rezessionen

die Nachfrage zu stimulieren oder die Arbeitslosigkeit unter die „natürliche Rate“ zu

drücken, bewirkt nur eine hohe Inflation und eine hohe Staatsverschuldung, was ebenfalls die

inflationäre Tendenz verstärkt, und führt langfristig schließlich zu Rezession, ist somit kontraproduktiv.

Ein marktwirtschaftliches System tendiert bei natürlichem Geldmengenwachstum

automatisch zu Stabilität und zu stabilem Wachstum, deshalb ergibt sich aus monetaristischer

Sicht die Notwendigkeit einer umfassenden Deregulierung der Wirtschaft, einer freien

Marktwirtschaft: 35

„Das funktionierende Modell einer Gesellschaft, die durch das Mittel des freiwilligen

Austauschs organisiert wird, ist die freie, auf privatem Unternemertum basierende

Marktwirtschaft - was wir den Wettbewerbskapitalismus genannt haben.“

31 Neoliberalismus meint nicht den Ordo-Liberalismus der Freiburger Schule, der auch als deutschsprachige neoliberale

Richtung bezeichnet wird. (Vgl. hierzu IMBUSCH 1994:11ff.).

32 Ausgeführt hat Smith seine wesentlich komplexere Philosophie in seinen Werken „Theory of Moral Sentiments“ (Theorie

moralischer Gefühle, 1759) und „Inquiry into the Nature and the Causes of the Wealth of Nations“ (Untersuchung

über die Natur und die Ursachen des Wohlstands der Nationen, 1776). Vgl. über Smith SCHWAN 1991:230ff., sowie

besonders TRAPP 1987.

33 Vgl. zu Neoliberalismus GREEN 1987, IMBUSCH 1994, KING 1987, LIEDMAN 1982, THOMPSON 1990

sowie WARD 1986.

34 Friedman hat zwar auch politische Bücher geschrieben, wie z. B. „Kapitalismus und Freiheit“ (Capitalism and Freedom,

1962), seine politische Philosophie zeigt jedoch nicht die gleiche Originalität wie seine praktisch -politischen Vorschläge

und nicht die gleiche Komplexität wie seine ökonomischen Analysen, daher beschränke ich mich auf den

Monetarismus. Vgl. zum Monetarismus GREEN 1987:55ff., IMBUSCH 1994:13ff., KING 1987:65ff., NISSEN

1993.

35 FRIEDMAN 1984:34.


12

Der Aufstieg neoliberaler Ökonomie begann mit der Krise des Keynesianismus. Ende der

60er und Anfang der 70er Jahre geriet der „keynesianische wohlfahrtsstaatliche Konsens“

unter Druck. 36 Das Phänomen der Stagflation in den siebziger Jahren, also das gleichzeitige

Auftreten von wirtschaftlicher Stagnation und hoher Inflation, konnte durch die herrschende

keynesianische Orthodoxie nicht adäquat analysiert werden. 37 Zudem wurde Inflation, und

nicht mehr Arbeitslosigkeit wie aus keynesianischer Sicht, als zentrales wirtschaftliches Problem

angesehen. Sichtbares Zeichen der Wertschätzung neoliberaler Ökonomie auch in Wissenschaftskreisen

waren die Verleihungen des „Preises für Wirtschaftswissenschaften in Anlehnung

an Alfred Nobel“ der Schwedischen Akademie für Wissenschaften an Friedrich August

Hayek 1974, an Milton Friedman 1976 und an James Buchanan 1986. Die Regierungen

Thatcher und Reagan schließlich setzten in Großbritannien und den USA die neoliberale

Ökonomie politisch um, deregulierten die Wirtschaft, privatisierten Staatsbetriebe und bauten

Wohlfahrtsstaatlichkeit ab. Auch in internationalen Finanzinstitutionen wie der Weltbank,

dem Internationalen Währungsfond (IWF) oder der Interamerikanischen Entwicklungsbank

(IDB) zog neoliberales, vor allem monetaristisches Gedankengut ein. Gemeinsame

Überzeugungen von US-Regierung, Großbanken und Finanzinstitutionen hinsichtlich

wirtschaftspolitischer Grundannahmen führten dazu, von einem „Washington Konsens“ in

der Entwicklungspolitik zu sprechen, der neoliberale Konzepte auch in Entwicklungsländern

propagiert. 38 Bresser Pereira faßt den Aufstieg der neoliberalen Perspektive folgendermaßen

zusammen: 39

Die Ursprünge dieser Perspektive sind offensichtlich. Ihre Wurzeln liegen im Zusammenbruch

des keynesianischen Konsenses und der Krise der Entwicklungsökonomie. Sie

ist gekennzeichnet durch den Aufstieg einer neuen Rechten - Neoliberalismus -, die im

Felde der Ökonomie repräsentiert wird durch die Österreichische Schule (Hayek, von Mises),

Monetaristen (Friedman), die Neoklassik (Lucas, Sargent), die Freihändler (Krueger,

Balassa) und die Public-Choice Schule (Buchanan, Olsen, Tullock, Niskanen). Diese Ansichten,

gemildert durch ein gewisses Maß an Pragmatismus, werden vertreten durch multilaterale

Organisationen in Washington, die US-Zentralbank, das US-Schatzamt, die Finanzministerien

der G-7 Staaten und die Vorsitzenden der zwanzig wichtigsten Banken.

Sie bilden den ‘Washington Konsens’: den neoliberalen Ansatz, der, mit Washington als

36 Vgl. IMBUSCH 199413ff. sowie KING 1987:49ff.

37 Die Phillips-Kurve, eine zentrale Grundlage des Keynesianismus, stellt den Zusammenhang zwischen Inflation und

Arbeitslosigkeit dar, wobei bei sinkender Arbeitslosigkeit die Inflationsrate steigt und vice versa. Das gleichzeitige

Auftreten von Arbeitslosigkeit und Inflation ist nicht vorgesehen.

38 Der Ausdruck stammt von John Williamson und kennzeichnet gemeinsame Ansichten von „sowohl dem politischen

Washington des Kongresses und höherer Mitglieder der Administration wie dem technokratischen Washington der internationalen

Finanzinstitutionen, der Wirtschaftsbehörden der US-Regierung, des Federal Reserve Board und der think tanks“

(WILLIAMSON 1990:9).

39 BRESSER PEREIRA 1993:19.


13

geographischem Ursprung, einen mächtigen Einfluß über Regierungen und Eliten in Lateinamerika

hat.“

Externer Druck, vor allem auferlegt von IWF und Weltbank in Form von Stabilisierungs-

und Strukturanpassungsprogrammen zur Wiederherstellung der Zahlungsfähigkeit, sorgten

für den Aufstieg des neoliberalen Ansatzes in Lateinamerika. Aber auch im internen Diskurs

setzten sich neoliberale Auffassungen durch. Die lateinamerikanische „Renaissance liberalen

Denkens“ begann bei politisch aktiven Literaten wie Octavio Paz, Carlos Rangel und Mario

Vargas Llosa und bekam eine besondere Qualität durch die wissenschaftliche Studie von

Hernando de Soto „El otro sendero“ (Der andere Pfad, dt. Titel „Marktwirtschaft von unten“),

in der der peruanische Wirtschaftswissenschaftler den informellen Sektor Perus analysierte

und als eine marktwirtschaftliche Aufstandsbewegung gegen die etatistisch-merkantilistische

Ökonomie seines Landes sah. Die Studie hatte eine sehr große Resonanz und entwickelte

sich zu einem Referenzpunkt des antietatistischen, neoliberalen Denkens in Lateinamerika. 40

Die kritische Sicht bisheriger etatistischer und binnenmarktorientierter Wirtschaftsstrategien

und eine Hinwendung zu weltmarktorientierten Konzepten vollzog auch die CEPAL, die

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, die Wirtschaftskommission der Vereinten

Nationen für Lateinamerika und die Karibik, die in den 50er und 60er Jahren unter ihrem

damaligen Vorsitzenden Raúl Prebisch maßgeblich an der Ausarbeitung und theoretischen

Begründung der Strategie der ISI beteiligt war. 41 In der 1990 veröffentlichten Schrift „Transformación

productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa“

(Umgestaltung der Produktionsmuster bei sozialem Ausgleich. Die prioritäre Aufgabe für

Lateinamerika und die Karibik in den neunziger Jahren) vertrat sie eine Position, die eine

produktive, wettbewerbsorientierte Erneuerung der Wirtschaft und eine aktive Integration in

den Weltmarkt forderte. Zwar dachte die CEPAL im Gegensatz zu antietatistischen Konzepten

dem Staat eine wichtige Funktion bei der Restrukturierung der Ökonomien zu, weshalb

dieser Ansatz auch als „Neostrukturalismus“ bezeichnet wurde, unumstrittener Referenzrahmen

für ökonomisches Handeln war aber der Weltmarkt. 42

Der Aufstieg neoliberaler Wirtschaftsstrategien in Lateinamerika zog sich über einen Zeitraum

von fast zwanzig Jahren. Ein Vorläufer bildete Chile unter der Pinochet-Diktatur. Dort

40 Vgl. DE SOTO 1992 sowie zur „Renaissance liberalen Denkens“ in Lateinamerika WERZ 1992:325ff.

41 Vgl. WERZ 1991 und WERZ 1992:161ff.

42 CEPAL 1990. Vgl. MÜLLER-PLANTENBERG 1993 sowie THIERY 1991.


14

begannen 1973 die sogenannten Chicago-boys, in Chicago ausgebildete chilenische Ökonomen,

mit der Anwendung einer radikalen neoliberalen Wirtschaftspolitik, die die chilenische Ökonomie

nachhaltig veränderte. 43 Die ökonomische Krise der achtziger Jahre schließlich führte

in einigen Ländern, wie Costa Rica seit 1982 unter Luis Alberto Monge Alvarez und Bolivien

seit 1985 unter Victor Paz Estenssoro, zu einer Umorientierung in der Wirtschaftspolitik,

in den meisten Ländern waren die neuentstandenen demokratischen Regierungen jedoch

zu sehr mit den politischen Problemen der Demokratisierung beschäftigt, um den wirtschaftlichen

Problemen die notwendige Aufmerksamkeit zu widmen. 44 Mit der Amtsübernahme

einiger neu gewählter Präsidenten in den Jahren 1988-1990 - Carlos Salinas de Gortari

in Mexiko (1988), Carlos Menem in Argentinien (1989), Carlos Andrés Pérez in Venezuela

(1989), Luis Alberto Lacalle in Uruguay (1990), Fernando Collor de Mello in Brasilien

(1990), Alberto Fujimori in Peru (1990) -, die, ungeachtet ihrer politisch unterschiedlichen

Herkunft und ursprünglichen Programmatik, neoliberale Reformen implementierten, setzte

sich der Neoliberalismus als vorherrschende wirtschaftspolitische Strategie in Lateinamerika

durch. 45 Die Interamerikanische Entwicklungsbank bezeichnete dies als „stille Revolution“,

was den Charakter der totalen Abkehr von der bisherigen Wirtschaftsstrategie und den Versuch

der radikalen Transformation der lateinamerikanischen Ökonomien betont. 46

„Setzen nach den asiatischen Tigern nun die südamerikanischen Jaguare zum Sprung nach

vorne an?“ fragte der Journalist Carl Goerdeler anläßlich des Treffens der amerikanischen

Staatschefs in Miami am 10. Dezember 1994. 47 In der Tat sehen die makroökonomischen

Daten nach den Jahren der Rezession der década perdida gut aus. Ein kräftiges Wirtschaftswachstum

und kontrollierte Inflation in fast ganz Lateinamerika, Fluchtkapital kehrt zurück,

Auslandskapital wird angezogen. Es herrscht Aufbruchstimmung (Vgl. Tabelle 2).

43 Der Umstrukturierungsprozeß verlief allerdings sehr krisenhaft. Nach einer anfänglichen Kapitalflucht, einer Deindustrialisierung,

einem Rückgang des Reallohnes und einem starken Anstieg der Armut kam es zudem 1983 noch

zu einer schweren Bankenkrise, die den damaligen chilenischen Finanzminister Büchi zu einer Abkehr vom reinen

Neoliberalismus hin zu einer pragmatischen, keynesianische und neoliberale Elemente verknüpfenden Wirtschaftspolitik

bewegte. Dennoch galt Chile als gelungenes Beispiel neoliberaler Reformpolitik, da sich ab 1985 ein Aufschwung

einstellte, der Chile an die Spitze der lateinamerikanischen Ökonomien brachte. Vgl.

MESSNER/MEYER-STAMER 1992, THIERY 1991 sowie VALDÉS 1993.

44 Vgl. ROETT 1991:9f.

45 Vgl. SANGMEISTER 1991 und SANGMEISTER 1993.

46 Vgl. NOLTEb 1991:13.

47 GOERDELER 1994:34.


15

Tabelle 2: Wirtschaftsentwicklung Lateinamerikas 1990-1994

(jährliche Wachstumsraten in %)

Wirtschaftswachstum

Inflation

1990 1994 1990 1994

Argentinien 0,1 7,6 1343,9 3,8

Brasilien -4,4 5,5 1584,6 *

Chile 2,0 4,2 27,3 11,0

Costa Rica 3,4 4,0 27,3 19,0

Ecuador 2,0 3,0 49,5 27,0

Kolumbien 4,0 5,1 32,4 22,0

Mexiko 4,4 2,0 29,9 7,0

Peru -5,6 10,0 7649,6 21,0

Uruguay 0,9 1,0 128,9 35,0

Venezuela 6,8 -4,5 36,5 80,0

* seit der Währungsreform vom 1. Juli 1994 monatlich 4%

Quelle: DEUTSCH-SÜDAMERIKANISCHE BANK 1995

Die positiven Effekte der Reformpolitik werden allgemein anerkannt. Die neoliberalen Reformen

haben makroökonomische Ungleichgewichte abgebaut, ineffiziente und verkrustete

Wirtschaftsstrukturen zerstört, nicht wettbewerbsfähige Unternehmen liquidiert. Sparmaßnahmen

und Ausgabendisziplin haben öffentliche Defizite abgebaut, der Finanzpoltik wurde

der Stellenwert eingeräumt, der ihr nach Auffassung des herrschenden wirtschaftswissenschaftlichen

Mainstreams zukommt, und unter lateinamerikanischen Wirtschaftswissenschaftlern

und Politikern herrscht Konsens, daß wirtschaftliche Entwicklung jenseits des Referenzrahmens

des Weltmarkts weder wünschenswert noch möglich ist. 48 Der Aufbau freier

Marktwirtschaften wurde und wird begleitet von der Wiederbelebung alter Strukturen, wie

des Andenpakts oder des Mittelamerikanischen Gemeinsamen Marktes (MCCA), und der

Schaffung neuer Zusammenschlüsse, wie des Gemeinsamen Marktes des Südens (Mercosur)

oder der Freihandelsabkommen der Gruppe der Drei (Kolumbien, Mexiko und Venezuela)

und der Nordamerikanischen Freihandelsassoziation (NAFTA) Kanadas, Mexikos und der

USA, zwecks regionaler Wirtschaftsintegration. Die Akzente der neuen Integration sind:

kurze Fristen für die Verwirklichung einer Freihandelszone oder eines gemeinsamen Marktes;

Verbindung von intraregionalem Handel und Öffnung zum Weltmarkt; Gleichbehandlung

aller Wirtschaftssektoren; positiv bewertete Funktion des Auslandskapitals; Zurücknahme

der Rolle des Staates zugunsten privater Wirtschaftsakteure; Harmonisierung der

48 Vgl. ESSER 1994.


16

makroökonomischen Politik. Sie sollen die Hinwendung zum Weltmarkt und seine Akzeptation

als Referenzrahmen seitens der Länder Lateinamerikas verdeutlichen und unterstützen. 49

Dieser makroökonomischen Erfolgsbilanz stehen allerdings die hohen sozialen Kosten der

Verschuldungs- und Wirtschaftskrise sowie der neoliberalen Restrukturierung der lateinamerikanischen

Ökonomien gegenüber. Karin Stahl führt aus: 50

Die Privatisierung von staatlichen Unternehmen und Dienstleistungsbetrieben, die wirtschaftliche

Rezession und die Kürzungen in der staatlichen Ausgabenpolitik setzten einen

beträchtlichen Teil der im urbanen und staatlichen Sektor Beschäftigten frei und erhöhten

die Rate der offenen Arbeitslosigkeit in einem bisher nicht bekannten Ausmaß. (...) Durch

die Beschäftigungskrise wurde ein Teil der Arbeitskräfte hin zu weniger produktiven Beschäftigungen

verlagert mit der Folge von erheblichen Einkommenseinbußen. Gleichzeitig

weitete sich der informelle Sektor aus, der als traditionelles Auffangbecken für die aus

dem formellen Wirtschaftskreislauf Ausgegliederten in vielen lateinamerikanischen Staaten

ohnehin einen Großteil der ökonomisch aktiven Bevölkerung absorbiert. Dadurch erhöhte

sich der Konkurrenzdruck unter den dort Beschäftigten mit der Folge zusätzlicher

Einkommensverluste und einer weiteren Verschlechterung ihrer Arbeitsbedingungen. Die

zunehmende Ausrichtung der landwirtschaftlichen Produktion auf großflächige Exportproduktion

hat darüber hinaus einen Großteil der landlosen Bauern und Kleinbauern freigesetzt.

Migration in die urbanen Zentren, ein Anwachsen der Verelendungsgürtel um die

großen Städte und ein Anwachsen des informellen Sektors waren und sind die Folgen.

Die krisenhafte Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt drückt sich auch in erheblichen Reallohnverlusten

aus. Zwischen 1980 und 1987 wurden in Argentinien, Brasilien, Chile,

Kolumbien, Costa Rica und Venezuela durchschnittliche Reallohneinbußen von 28% errechnet.

Dazu trugen auch die hohen Inflationsraten bei. Für die sogenannten ‘autoempleados’,

die vorwiegend im informellen Sektor selbständig Beschäftigten, sanken

die realen Einkommen sogar um 40%.“

Die lateinamerikanischen Sozialversicherungssysteme waren nicht in der Lage, dieser

Entwicklung entgegenzuwirken, weshalb es zu einem starken Anstieg der Armut kam. 51

Diese Armut, die deuda social, die soziale Schuld Lateinamerikas, stellt sich statistisch wie

folgt dar: 52

• mindestens 5,8 Millionen unterernährte Kleinkinder im Alter bis zu 5 Jahren;

• etwa 18 Millionen schulpflichtige Kinder, die keine Schule besuchen;

• mehr als 70 Millionen erwachsene Analphabeten;

49 Vgl. zur regionalen Integration Lateinamerikas LAUTH/MOLS 1993.

50 STAHL 1993:34.

51 Vgl. MESA-LAGO 1994.

52 Vgl. SANGMEISTER 1994.


17

• mindestens 95 Millionen Lateinamerikaner ohne Zugang zu sauberem Trinkwasser;

• über 100 Millionen Menschen ohne Zugang zu Gesundheitsdiensten.

Berechnungen der CEPAL zufolge erhöhte sich der Anteil der Menschen in Lateinamerika,

die unterhalb der Armutsgrenze leben, in den achtziger Jahren von 41% (1980) auf 43%

(1986) und auf 46% (1990). Neben marginalisierten Gruppen der Gesellschaft, die aus dem

formalen Wirtschaftskreislauf ausgeschlossen sind und nur unzureichenden Zugang zu Gesundheitsversorgung,

Beschäftigungs- und Ausbildungsmöglichkeiten besitzen, wie die arme

ländliche Bevölkerung, die Bewohner urbaner Elendsviertel und indigene Minoritäten, wurden

von der Wirtschaftskrise und der neoliberalen Reformpolitik gesellschaftliche Gruppen

der Mittelschicht erfaßt, die bisher ökonomisch abgesichert waren und sich nun Einkommenseinbußen

und Entlassungen ausgesetzt sahen: Arbeiter und Angestellte aus Staatsbetrieben

und dem öffentlichen Dienst, Professoren und Lehrer, Studenten und Rentner. Zu

der traditionellen Armut Lateinamerikas kam eine neue Armut hinzu. Schneider urteilte bereits

1989 bezüglich der sozialen Auswirkungen von Wirtschaftskrise und Strukturanpassung

in Lateinamerika: 53

Die sozialen Auswirkungen ... sind verheerend. In ökonomischer und sozialer Hinsicht

wird eine ganze Generation Lateinamerikas heute in ihren Lebensverhältnissen um Jahrzehnte

zurückgeworfen.“

Die „Demokratien in Lateinamerika zwischen wirtschaftlichem Aufbruch und sozialer Verelendung“

54 haben zu einer Diskussion über die Vereinbarkeit neoliberaler Transformation

mit Demokratie geführt. Wie bereits erwähnt, lautet beispielsweise der Titel eines Aufsatzes

von George Philip „Der neue ökonomische Liberalismus und Demokratie in Lateinamerika:

Freunde oder Feinde?“. 55

53 SCHNEIDER 1989:65. Vgl. zum Ausbleiben sozialer Fortschritte auch JUNG 1995:91ff.

54 So der Titel eines Aufsatzes von Detlef Nolte, NOLTE 1992.

55 Vgl. PHILIP 1993.


18

2. Die politische Dynamik ökonomischer Reformen

Ausführlich und systematisch beschäftigt sich die 1991 erschienene Studie „Democracy and the

market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America“ des Politikwissenschaftlers

Adam Przeworski, der als einer der bedeutendsten Akteurstheoretiker gilt, mit der

Frage der Vereinbarkeit neoliberaler Reformen mit Demokratie. 56 Przeworski analysiert

dieses Problem mit der Konditionalität von „wenn, dann-Sätzen“ und ceteris-paribus-

Klauseln, unter Bezugnahme auf Rational Choice-Annahmen, mit Hilfe der Spieltheorie. 57

Rational Choice basiert auf drei Grundannahmen: 58

(1) Soziale Situationen können auf individuelle Handlungen zurückgeführt werden

(Methodologischer Individualismus).

(2) Individuelle Handlungen beruhen auf durch rationale Wahlen (rational choices) getroffenen

Entscheidungen.

(3) Wahlen sind dann rational, wenn das Entscheidungskriterium für die Auswahl der

Handlungsalternative unter Berücksichtigung aller damit verbundenen Vor- und

Nachteile den Präferenzen des Individuums am meisten entspricht (Nutzenmaximierung).

Situationen, in denen Entscheidungen eines Akteurs Rückwirkungen auf die Entscheidungen

anderer beteiligter Akteure haben und deswegen eine strategische Wahl (strategic choice) erfordern,

werden von der Spieltheorie analysiert, die mathematische Vorstellungen und Überlegungen

über strategische Spiele auf komplexe Situationen strategischer Interaktionen überträgt.

59 Von dieser Basis ausgehend, entwickelt Przeworski ein probabilistisches, formalisiertes

Modell der politischen Dynamik ökonomischer Reformen in Demokratien. Vor einer

näheren Betrachtung dieses Modells und der zugrunde liegenden Hypothesen folgen zunächst

einige Ausführungen über Przeworskis Verständnis von Demokratie.

56 PRZEWORSKI 1991. Vgl. auch seine akteurstheoretischen Arbeiten über Transition: PRZEWORSKI 1986 und

PRZEWORSKI 1992. Über Przeworskis vgl. BOS 1994 sowie MERKEL 1994b.

57. Besonders deutlich wird sein spieltheoretischer Ansatz in der Transitionsforschung in seinem Aufsatz „The games

of transition“ (PRZEWORSKI 1992a). Vgl. dazu BOS 1994:83 sowie COLLIER/NORDEN 1992.

58 Vgl. ZIMMERLING 1994:16. Einen sehr guten Überblick über Rational Choice gibt WIESENTHAL 1987.

59 Über Spieltheorie vgl. beispielsweise DAVIS 1993, über den Bezug zur Politikwissenschaft ORDESHOOK 1986.


19

2.1 Demokratie

Przeworski betont den Konkurrenzcharakter von Demokratie: 60

„Demokratie ist ein System, in dem Parteien Wahlen verlieren. Es gibt Parteien, unterschiedliche

Interessen, Werte und Meinungen. Es gibt durch Regeln organisierten Wettbewerb.

Und es gibt periodisch Gewinner und Verlierer.“

In Anlehnung an den von ihm ausdrücklich erwähnten Robert A. Dahl sieht Przeworski ein

zentrales Merkmal als kennzeichnend für Demokratie an: Wettbewerb, offen für Partizipation.

61

Die Vorstellung von Demokratie als einem System des politischen Wettbewerbs geht zurück

auf Joseph Schumpeter. 62 Schumpeter lehnte in seinem 1942 erschienen Buch „Capitalism,

Socialism and Democracy“ die „klassische“ rousseauistische Lehre ab, die Demokratie teleologisch

versteht als „jene institutionelle Ordnung zur Erzielung politischer Entscheide, die das

Gemeinwohl dadurch verwirklicht, daß sie das Volk selbst die Streitfragen entscheiden

läßt“. 63 Er stellte die Existenz eines solchen Gemeinwohls grundsätzlich in Frage und setzte

seine „realistische“, methodologische Definition von Demokratie dagegen als „diejenige

Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne

die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes

erwerben.“ 64 Um den Konkurrenzcharakter der Demokratie aufrecht zu erhalten, sah

Schumpeter die Notwendigkeit eines ausreichenden Maßes an zivilen und politischen Rechten

und Freiheiten, v.a. das allgemeine Wahlrecht, Meinungs-, Presse-, Vereinigungs-und

Versammlungsfreiheit.

An diese Definition anknüpfend, analysiert Przeworski aus spieltheoretischer Perspektive

Demokratie als das unsichere Ergebnis von Interessenkonflikten: 65

„Demokratie ist ein System, mit Konflikten zu verfahren, bei dem die Ergebnisse vom

Handeln der Beteiligten abhängen, ohne daß eine einzelne Kraft die Geschehnisse kon-

60 PRZEWORSKI 1991:10.

61 Vgl. DAHL 1971, der den Begriff „Demokratie“ ablehnt, da er ihn aufgrund der vielfältigen Diskussionen und

Auseinandersetzungen über das Wesen und den Inhalt von „Demokratie“ für zu vorbelastet hält, und stattdessen

den Begriff „Polyarchie“ (Vielherrschaft) bevorzugt.

62 Vgl. FENSKE 1991, LENK 1991 sowie STROM 1992. Kurt Lenk sieht Schumpeter neben Rousseau sogar als

einen der beiden Pole in der Geschichte der Demokratietheorie an.

63 SCHUMPETER 1993:397.

64 SCHUMPETER 1993:428.

65 PRZEWORSKI 1988, folgend PRZEWORSKI 1991:12.


20

trolliert. Die Ergebnisse der Konflikte sind keiner der konkurrierenden politischen Kräfte

im Voraus bekannt, da die Konsequenzen ihres Handelns vom Handeln anderer abhängt,

das wiederum nicht vorhersehbar ist. (...) Demokratie erzeugt Unsicherheit, da sie ein System

dezentralisierten strategischen Handelns ist.“

Mit Unsicherheit meint Przeworski, daß die beteiligten Akteure zwar über Möglichkeiten

und Wahrscheinlichkeiten informiert sind, da die Ergebnisvarietät nicht beliebig, sondern

durch institutionelle Rahmenbedingungen und Ressourcen der konkurrierenden Parteien

eingeschränkt ist, letztlich aber das spezifische Ergebnis, das eintritt, nicht definitiv vorherbestimmbar

ist. Dies ist der Grad an Unsicherheit, der Demokratie inhärent ist. Demokratie

ist dann stabil, ist „selbsttragend“, wenn „die politisch relevanten Kräfte erstens ihre Werte

und Interessen dem ungewissen Zusammenspiel demokratischer Institutionen unterordnen

und zweitens die Resultate des demokratischen Prozesses respektieren.“ 66

Angesichts der Unsicherheit und der Möglichkeit einer Niederlage im Konkurrenzkampf, in

der Regel gleichbedeutend mit der Nichtdurchsetzung der spezifischen Interessen, stellt sich

die Frage, wann Verlierer weiterhin Demokraten bleiben: „Wie kommt es, daß politische

Kräfte, die im Wettbewerb verlieren, sich nach den Ergebnissen richten und weiterhin teilnehmen

statt die demokratischen Institutionen umzustürzen?“ 67 Przeworski nennt zwei Aspekte.

Zum einen müssen die Verlierer die Chance sehen, ihre Interessen weiterhin vertreten

zu können und zu einem späteren Zeitpunkt Gewinner zu werden, zum anderen muß auch

das Verlieren in der Demokratie seine Vorzüge haben, zumindest hinsichtlich nichtdemokratischer

Alternativen. Diejenigen politischen Kräfte, die eine „outside option“ haben, daß heißt,

die Demokratie umstürzen können (beispielsweise das Militär), müssen auch wiederholtes

Verlieren unter der Demokratie der Zukunft unter einem Alternativsystem (beispielsweise

einer Dikatur) vorziehen, wobei die Erreichbakeit einer solchen Alternative die Stabilität

politischer Systeme bedingt. Przeworski hält, entgegen der weitverbreiteten, von Max Webers

Ausführungen beeinflußten Theorien, nicht den Zusammenbruch der Legitimation eines

politischen Regimes, sondern die Erreichbarkeit einer Alternative als bestimmend für Stabilität:

„Für die Stabilität eines Regimes kommt es nicht auf die Legitimation dieses Systems

an, sondern auf das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein bevorzugter Alternativen“. 68

66 PRZEWORSKI 1990:190.

67 PRZEWORSKI 1991:15.

68 Vgl. PRZEWORSKI 1986:51f. Er benutzt „legitimacy“ in deskriptivem Sinn, also im Sinn von Max Webers „Legitimitätsglaube“.

Gemeint ist also Legitimation, oder, wie er selbst sagt, „support“ oder „acquiescence“. Ausführlich und


21

Przeworski nennt die beiden Aspekte, die ein Verlieren in einer Demokratie akzeptabel machen,

Fairness und Effektivität: 69

„Zusammenfassend müssen demokratische Institutionen vom statischen Gesichtspunkt

aus ‘fair’ sein: Sie müssen allen relevanten politischen Kräfen die Chance geben, von Zeit

zu Zeit im Wettbewerb der Interessen und Werte zu gewinnen. Vom dynamischen Gesichtspunkt

her müssen sie ‘effektiv’ sein: Sie müssen sogar das Verlieren unter der Demokratie

attraktiver machen als eine Zukunft unter nichtdemokratischen Alternativen.“

Fairness meint dabei nicht nur die reale Möglichkeit, wichtige Interessen durchsetzen zu können,

Fairness impliziert auch die Sicherheit vor willkürlicher Gewalt, die Achtung der

Menschenrechte. Eine wichtige Dimension der Effektivität ist ökonomische Effizienz, die

reale Möglichkeiten zur Verbesserung der materiellen Situation beinhalten sollte. 70 Um

Fairness und Effektivität zu gewährleisten, muß eine demokratische Regierung gleichzeitig

Stärke und Schwäche zeigen, oder, in den Worten Przeworskis: „eine stabile Demokratie

erfordert, daß Regierungen stark genug sind, um effektiv zu regieren, aber ausreichend

schwach sind, um nicht gegen wichtige Interessen zu regieren.“ 71

2.2 Demokratie und ökonomische Reformen

Unter Berücksichtigung dieses Demokratieverständnisses werden im folgenden nun Przeworskis

Hypothesen über die politische Dynamik ökonomischer Reformen unter demokratischen

Bedingungen dargestellt.

gründlich geht Garzón Valdés auf begriffliche Unterscheidungen und Bedeutungen von „Stabilität“, „Legitimität“

und „Legitimation“ ein. Vgl. GARZÓN VALDÉS 1986.

69 PRZEWORSKI 1991:33.

70 Dies meint zwar nicht, daß Wirtschaftskrisen deterministisch zum Ende eines demokratischen Systems führen

müssen, aber dennoch müssen vitale materielle Interessen berücksichtigt werden. Przeworski geht davon aus:

„...diejenigen, die erwarten, unter demokratischen Institutionen eine fortgesetzte Deprivation erleiden zu müssen, werden sich gegen

sie wenden.“ PRZEWORSKI 1991:32.

71 PRZEWORSKI 1991:37. Die Ausführungen Przeworskis entsprechen Arbeiten von Juan Linz, der im Rahmen der

Erforschung des Zusammenbruchs demokratischer politischer Systeme ein Modell politischer Stabilität für Demokratien

entworfen hat. Linz geht von einem Beziehungsgeflecht zwischen Legitimität im deskriptiven Sinn, also Legitimation,

Performance, Efficacy und Effectiveness aus, welches Stabilität konstituiert. Efficacy meint dabei die Fähigkeit,

Probleme wahrzunehmen und Lösungen zu erstellen, Effectiveness meint die erfolgreiche Umsetzung dieser Lösungen.

Beide Elemente können als Bedingung für erfolgreiche Politik, für Performance angesehen werden. Performance

meint Przeworskis Effektivität. Legitimation gründet sich auf den vorherrschenden Glauben in der Gesellschaft

(oder zumindest der Elite), daß das existierende politische System unter den gegebenen Bedingungen das bestmögliche

bzw. notwendige ist, um gewisse Ziele zu erreichen. Die Legitimation einer Demokratie gründet sich in Performance

bzw. Effektivität und in Legitimität im normativen Sinne, also in der Beachtung der Rechtsstaatlichkeit und

demokratischer Spielregeln, in dem also, was Przeworski mit Fairness bezeichnet. Effektivität und Fairness, bzw.

Performance und Legitimität, sind demnach konstitutive Elemente einer stabilen Demokratie. Vgl. LINZ 1978:19.


22

Przeworski konstatiert vier logische Möglichkeiten eines Zusammenhangs von Demokratie

und ökonomischen Reformen (Vgl. Abbildung 1): 72

(a) Reformen schreiten voran in einer Demokratie;

(b) Demokratie leidet bzw. verschwindet, Reformen werden weiter verfolgt;

(c) Demokratie bleibt bzw. überlebt, die Verfolgung von Reformen wird aufgegeben;

(d) Demokratie leidet bzw. verschwindet, Reformen werden nicht weiter verfolgt.

Abbildung 1: Demokratie und Reformen

Demokratie

Reform

(a) + +

(b) - +

(c) + -

(d) - -

Kernfrage ist, ob eine strukturelle ökonomische Transformation hin zu marktorientierten

Ökonomien, wie sie zum Beispiel die neoliberale Reformpolitik in Lateinamerika darstellt,

unter den Bedingungen einer Demokratie durchführbar ist, oder ob entweder die Reformen

oder die Demokratie aufgegeben werden müssen. Die Frage betrifft seiner Meinung nach in

erster Linie transitionale Effekte, vor allem eine zu erwartende, übergangsweise Verschlechterung

materieller Verhältnisse, die ausreichen könnten, entweder die Demokratie oder den

Reformprozeß zu unterminieren. Er stellt drei Teilfragen:

(1) Welche ökonomischen Kosten beinhaltet eine marktorientierte Transformation?

(2) Unter welchen politischen Bedingungen werden diese Kosten am ehesten

akzeptiert?

(3) Welchen Effekt hat eine solche Transformation auf demokratische Institutionen?

72 Vgl. PRZEWORSKI 1991:138.


23

2.3 Transformationskosten

Zunächst zu den Kosten einer marktorientierten Transformation einer Ökonomie. Przeworski

geht von der Grundthese aus:

„Eine zeitweilige ökonomische Verschlechterung ist unvermeidbar. Inflation muß auflodern,

wenn Preise dereguliert werden. Beschäftigungslosigkeit von Kapital und Arbeit

muß zunehmen, wenn Wettbewerb intensiviert wird. Allokationseffizienz muß

zeitweise zurückgehen, wenn die gesamte Wirtschaftsstruktur transformiert wird.“ 73

Inflation entsteht durch die Anpassung regulierter Preise an Marktpreise sowie die Abschaffung

von Subventionen, die zu Preissteigerungen führen. Es handelt sich nur um temporäre,

anpassungsbedingte Inflation, die aber zu einem dauerhafteren Problem werden

kann. Vier Faktoren können die Inflationsspirale in Gang setzen:

(1) Forderungen nach Lohnerhöhungen;

(2) die monopolistische Struktur nationalistisch-protektionistischer Ökonomien, wenn sie

nicht schnell genug durch verstärkten Wettbewerb transformiert wird und existierende

Monopole ihre marktbeherrschende Stellung zu Preiserhöhungen ausnützen;

(3) Staatsdefizite, die nicht durch Erhöhung der Einnahmen oder Senkung der Ausgaben,

beides möglicherweise politisch nicht erwünschte Maßnahmen, sondern durch hohe Zinsraten

oder die Erhöhung der Geldmenge refinanziert werden;

(4) die Auswirkungen des Wettbewerbs auf das Warenangebot, wenn durch time lags die Angebotsseite

mit der Nachfrageseite nicht standhalten kann und nicht angemessen auf die

neue ökonomische Situation reagiert und so eine Verknappungssituation entsteht, die zu

Preiserhöhungen führt. 74

Mehr Wettbewerb, der Abbau von Subventionen und protektionistischen Maßnahmen und

mögliche Forderungen nach Lohnerhöhungen, bedingt durch die Inflation, führen zum Abbau

von Überkapazitäten sowie einer Steigerung der Produktionskosten, die nichtkonkurrenzfähige

Unternehmen zur Aufgabe zwingen. Die Folge ist eine Verringerung des Kapital-

73 PRZEWORSKI 1991:136.


24

stocks und ökonomischer Aktivitäten sowie die Entlassung von Arbeitern. Der Abbau des

öffentlichen Sektors und die Privatisierung bis dato geschützter öffentlicher Unternehmen,

die sich nun ebenfalls der Weltmarktkonkurrenz stellen müssen, führen ebenfalls zu einem

Beschäftigungsabbau. 75 Die Transformation der Wirtschaftsstruktur führt zu temporärer

allokativer Ineffizienz, da die Ungewißheit, die Reformen inhärent ist, von Investitionen abhält,

Märkte noch nicht voll ausgebildet sind und notwendiges Wissen über Marktgeschehen

und effektives Marktverhalten noch nicht ausreichend verbreitet ist. 76

Diese die gesamte Ökonomie betreffenden Kosten bezeichnet Przeworski als „transitionale

aggregierte Effekte“. Dem entsprechen „transitionale distributive Effekte“: vorübergehende

Veränderungen der jeweiligen, individuellen Einkommen. Einkommensverluste erleiden

aufgrund der Reduzierung des öffentlichen Sektors Bürokraten und öffentlich Bedienstete

ebenso wie viele entlassene Arbeiter, wobei ungelernte Arbeiter aufgrund der größeren

Schwierigkeit, neue Arbeit zu finden, besonders stark betroffen sind. 77

Zusammenfassend äußert sich Przeworski über die transitionalen Kosten marktorientierter

ökonomischer Reformen: „Was immer die langfristigen Konsequenzen sind, kurfristig tendieren

Reformen dazu, Inflation, Arbeitslosigkeit und die Misallokation von Ressourcen

genauso wie kurzfristige Einkommenswechsel zu verursachen.“ 78

2.4 Die Dynamik ökonomischer Reformen

Die Fragen nach politischen Bedingungen und Auswirkungen ökonomischer Reformen behandelt

Przeworski, indem er ein Modell der politischen Dynamik von Reformen entwirft.

Anhand diesem diskutiert er, welche politischen Kräfte mit welcher Strategie das „Tal der

Tränen“ einer ökonomischen Strukturanpassung zu überqueren versuchen. 79

Neben der Option, gar keine Reformen durchzuführen, dem Festhalten an der Status-quo-

Situation (S), sieht er zwei Möglichkeiten der Durchsetzung ökonomischer Reformen:

74 Vgl. PRZEWORSKI 1991:147ff.

75 Vgl. PRZEWORSKI 1991:152f.

76 Vgl. PRZEWORSKI 1991:157ff.

77 Vgl. PRZEWORSKI 1991:159ff.

78 PRZEWORSKI 1991:161.

79 PRZEWORSKI 1991:162ff.


25

a) Eine radikale Strategie (R), die Strategie der „bitteren Pille“, bei der in Form eines

Schockprogramms die wichtigsten Stabilisierungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen

auf einen Schlag implementiert werden. In diesem Fall ist das „Tal der Tränen“, das

durchschritten werden muß, nur kurz, dafür aber sehr tief. Die Kosten der Transformation

sind also sehr hoch, die Wirtschaft erholt sich aber schnell.

b) Eine graduelle Strategie (G), bei der die Reformmaßnahmen nach und nach implementiert

werden. Das „Tal der Tränen“ ist nicht so tief wie bei R, dafür aber breiter. Die

Transformationskosten sind niedriger, die Wirtschaft benötigt aber mehr Zeit zur Umstrukturierung

und zur Erholung.

Bei der Wahl der Handlungsoption sieht Przeworski drei entscheidende Akteure: Technokraten,

Regierungspolitiker und die Bevölkerung.

Die Technokraten, Wirtschaftsexperten, die die Reformen entworfen und geplant haben,

streben eine stabile, solvente und effiziente Ökonomie an, die sich durch eine möglichst

schnelle und genaue Realisierung ihrer Vorstellungen einstellt. Jegliche Verzögerung oder

Abweichung wird als eine ärgerliche und unnötige Kosten verursachende Verhinderung unumgänglicher

Maßnahmen angesehen. Sie bevorzugen daher R > G > S.

Regierungspolitiker erfahren ökonomischen und finanziellen Druck sowie das Drängen ihrer

technokratischen Berater, die sie von der Notwendigkeit von Reformen überzeugen. Andererseits

streben demokratische Politiker als rationale vote maximizer nach Zustimmung seitens

der Bevölkerung, daher fürchten sie die sozialen Kosten einer Transformation, die zu sozialem

Unfrieden und der Ablehnung der Bevölkerung und somit zur Nichtwiederwahl führen

könnten. Politiker, die sich zur Wahl stellen, werden sich gegen soziale Kosten verursachende

Reformen aussprechen oder die Kosten verharmlosen, um gewählt zu werden. Auch

wenn sie wirklich gegen Reformen waren, werden sie, einmal im Amt, aufgrund des Drucks

zu Reformen neigen. In der Hoffnung, das „Tal der Tränen“ bis zum Zeitpunkt der möglichen

Wiederwahl überwunden zu haben, optieren sie wie die Technokraten für R > G > S.

Die Präferenzen der Bevölkerung hängen von den Erwartungen ab, die sie hinsichtlich ihrer

zukünftigen Lage haben. Sind die Wähler zuversichtlich und vertrauen darauf, daß die Zukunft

besser sein wird als die Gegenwart, so liegt die Präferenz bei R > G > S. Sind sie skep-


26

tischer, liegt die Präferenz bei G > R > S. Schwindet das Vertrauen oder lag erst gar nicht

vor, liegt die Präferenz bei S > G > R.

Przeworski geht von einer Abnahme des Vertrauens in den Erfolg der Reformen mit zunehmender

Erfahrung und Wahrnehmung sozialer Kosten aus. Die Oppostion äußert sich in

ablehnenden Umfragen, der Wahl oppositioneller Parteien und Kandidaten, Streiks und

möglicherweise Aufständen, was die Regierung zu Kursänderungen bringen kann.

Der wahrscheinlichste Weg, den der Reformpfad nimmt, ist der folgende: Die Regierung

wählt die radikale Reformstrategie. Unter dem Eindruck sozialer Kosten entwickelt sich

dagegen Opposition, egal welche Präferenz die Bevölkerung ursprünglich hatte. Dem Druck

der Opposition nachgebend, verfolgt die Regierung nun eine gradualistische Reformstrategie,

die möglicherweise im Status quo endet, bis eine neugewählte Regierung an die Macht

kommt und, sei es aus Überzeugung oder Notwendigkeit, wieder eine radikale Reformstrategie

verfolgt. Um also möglichst viele der Reformmaßnahmen durchzusetzen, bevor der

Widerstand zu groß wird, ist die Regierung also angehalten, eine radikale Reformstrategie

einzuschlagen. 80 „Vorankommen, stocken, zurückweichen, und wieder vorankommen.“ 81 So

beschreibt Przeworski den sprunghaften Weg, den Reformen nehmen (Vgl. Abbildung 2).

Wolfgang Merkel faßt zusammen: 82

„Unter dem Dilemma von ökonomischer Vernunft und der Handlungsrestriktion politischer

Rationalität ist die optimale und wahrscheinlichste Strategie von demokratischen

Transitionspolitikern inkonsistent. Sie wird zwischen radikaler Transformation und graduellem

Reformismus oszillieren.“

80 Diese Überlegungen Przeworskis erinnern an Machiavellis Ratschlag, notwendige Grausamkeiten alle auf einen

Schlag auszuführen, damit sie weniger empfunden werden und weniger erbittern, und Wohltaten nach und nach zu

erweisen, damit sie nachhaltiger wirken, um so seine Untertanen für sich zu gewinnen. Vgl. MACHIAVELLI

1990:75f.

81 PRZEWORSKI 1991:179.

82 MERKEL 1994b:320.


27

Abbildung 2: Reformpfad

t 0 .........................................t 1 ................................................t 2 ...........................................t 3 ........................................t n

Politische Strategie: konsensual konfliktiv konsensual

konfliktiv

R 1

G 1

R 2

G 2

R n

politischer

Druck

ökonomischer

Druck

politischer

Druck

ökonomischer

Druck

2.5 Politische Konsequenzen

Die politischen Konsequenzen der schwankenden Reformstrategie sieht Przeworski negativ:

„Trotz des Hin und Hers können Reformen unter den Bedingungen einer Demokratie ziemlich

weit vorankommen, aber sie sind politisch destabilisierend.“ 83

Ob sie weit vorankommen, bzw. ob sie destabilisierend sind, hängt von der Situation und

dem Verhalten der relevanten politischen Kräfte ab. Von besonderem Interesse ist die Lage

der Reformopposition, in erster Linie Oppositionsparteien und Gewerkschaften. Sind diese

Kräfte stark und unterstützen das Reformprogramm, oder sind sie zwar gegen die Reform,

aber zu schwach, um effektiv dagegen zu protestieren, dann können die Reformmaßnahmen

umgesetzt werden und eine politische Destabilisierung ist wenig wahrscheinlich. Ist die Opposition

dagegen stark und antireformerisch, gibt es starken Widerstand gegen die Durchsetzung

von Reformmaßnahmen. Wie bereits erwähnt, geht Przeworski davon aus, daß mit

zunehmender Erfahrung und Wahrnehmung sozialer Kosten der Reformen die Opposition

gegen Reform zunimmt.

Reformorientierte Regierungen haben nun grundsätzlich die Wahl, mit der Reformopposition

zu verhandeln oder sie zu schwächen (beispielsweise Gewerkschaften über eine veränderte

Gesetzgebung) bzw. zu ignorieren und mittels Dekreten zu regieren.

Bei einer starken Antireformopposition wird die Regierung, falls sie sich für den konsensualen

Weg entscheidet, zu langwierigen Verhandlungen und weitreichenden Kompromissen


28

gezwungen werden. Da sie aber von der Notwendigkeit und der Richtigkeit von Reformen

überzeugt ist, werden politische Konflikte und Diskussionen oft als „Zeitverschwendung“

angesehen, die die unvermeidbare Reformpolitik behindern und so weitere Ressourcen verschwenden,

und die Regierung wird geneigt sein, Reformen kompromißlos, beispielsweise

qua Dekrete, zu implementieren, was ebenso politischen Widerstand hervorrufen wird wie

der Versuch, die Opposition zu schwächen oder zu zerschlagen.

Demokratische Regierungen sind aber auf politische Unterstützung seitens der Wähler,

Unternehmerverbände, Gewerkschaften, möglicherweise zum Erreichen notwendiger

Mehrheiten im Kongreß auch von Oppositionsparteien angewiesen und so zu

Verhandlungen gezwungen.

Przeworski beschreibt die Situation wie folgt: 84

„Wenn der Druck wächst, beginnen die Regierungen auf der Suche nach einer friedlichen

Lösung der Konflikte zwischen decretismo und pactismo zu schwanken. Da die Idee der

Konfliktlösung durch Übereinkünfte verlockend ist, beginnen sie zu verhandeln, wenn

der Druck gegen Reformen wächst; sie kehren zum technokratischen Stil [Dekretierung]

zurück, wenn der Kompromiß die Reformen gefährdet. Sie versprechen Konsultationen

und schockieren die möglichen Partner mit Dekreten; sie verabschieden Dekrete und erhoffen

Zustimmung. Als Ergebnis scheint es so, als mangelte es den Regierungen an klaren

Konzeptionen und der Entschlossenheit bei der Durchsetzung von Reformen. Der

Staat wird als Hauptquelle ökonomischer Instabilität wahrgenommen. Dann kommt die

Zeit für Zauberer mit noch einer weiteren magischen Formel. (...) Marktorientierte Reformen

mögen ökonomisch stimmig sein. Aber sie erzeugen voodoo politics.“

Der Effekt dieser „voodoo politics“ liegt in einer Unterminierung der Demokratie: 85

„Wenn Kandidaten ihr ökonomisches Programm während des Wahlkampfes verschweigen

oder wenn Regierungen Politiken anwenden, die diametral zu ihren Wahlversprechungen

stehen, zeigen sie damit der Bevölkerung, daß Wahlen keine wirkliche Rolle bei

der Politikgestaltung haben. Wenn Regierungen entscheidende Politikmaßnahmen per

Dekret verkünden oder ohne Debatte durch die Legislative durchdrücken, zeigen sie damit

Parteien, Gewerkschaften und anderen repräsentativen Organisationen, daß sie keine

Rolle bei der Politikgestaltung spielen. Wenn sie an den Verhandlungstisch zurückkehren,

nur um Unterstützung für bereits festgelegte Politiken zu arrangieren, erzeugen sie

Mißtrauen und Verbitterung. Demokratie wird so geschwächt. Der politische Prozeß wird

auf Wahlen, Dekrete der Exekutive und sporadische Ausbrüche von Protest reduziert.(...)

Ist die Demokratie einmal geschwächt, kann das weitere Verfolgen der Reformen politisch

destabilisierend wirken. An einem bestimmten Punkt kann die Alternative darin bestehen,

entweder die Reformen oder die repräsentativen Institutionen aufzugeben.“

83 PRZEWORSKI 1991:180.

84 PRZEWORSKI 1991:186.

85 PRZEWORSKI 1991:186f.


29

Die „voodoo politics“ marktorientierter ökonomischer Reformen führen zu einem Konflikt

zwischen Effektivität und Fairness. Einerseits gebietet die makroökonomische Effektivität,

Reformen zügig und weitestgehend, also radikal, umzusetzen. Aufgrund der Transitionskosten

sind vitale Interessen großer Bevölkerungsteile negativ tangiert, was zu Widerstand

seitens dieser Gruppen führt. Zur Durchsetzung einer stimmigen ökonomischen Politik

ist dann eine demokratiefeindliche Politik der Dekretierung und Schwächung der Oppositionskräfte

erforderlich.

Andererseits gebietet die demokratische Fairness, vitale Interessen zu achten und den protestierenden

Bevölkerungsteilen die Möglichkeit zu geben, im demokratischen Prozeß ihre

Interessen vertreten zu können.

2.6 Fazit

Przeworski zieht als Schlußfolgerung seiner Überlegungen: 86

„...strukturelle Transformationen ökonomischer Systeme sind ein Sprung ins Unbekannte;

angetrieben von Verzweiflung und Hoffnung, nicht von verläßlichen Entwürfen. Aus politischen

Gründen ist die wahrscheinlichste Reformstrategie nicht diejenige, die soziale

Kosten minimiert. Es ist die Strategie der „bitteren Pille“, die eine Hinwendung zur

Marktwirtschaft mit Transformationen der Besitzverhältnisse kombiniert. Und auch wenn

solch ein Programm anfangs Unterstützung durch Individuen und organisierte politische

Kräfte erhält, wird diese Unterstützung mit zunehmendem Leiden schwächer und schwächer.

Inflation flammt wieder und wieder auf. Arbeitslosigkeit, auch nur zeitweise, ist

schwierig zu ertragen. Zunehmende Ungleichheit heizt den Verdacht an, daß einige

Gruppen die Reformen nur unterstützen, um sich selbst zu bedienen. Und im Angesicht

politischer Reaktionen schwanken Regierungen zwischen dem marktorientierten Reformen

inhärenten technokratischen politischen Stil und dem zur Aufrechterhaltung eines

Konsenses erforderlichen partizipatorischen Stil. Sie brechen Reformen ab oder schieben

sie auf, nur um sie zu einem späteren Zeitpunkt erneut zu versuchen. Und jedes Mal stoßen

sie auf weniger Vertrauen. Letztendlich führt das hin und her finanziell bankrotter

Regierungen zu politischer Destabilisierisierung.

Autoritäre Versuchungen sind dann unvermeidlich. Die Aufschreie Unzufriedener, Verzögerungen,

bedingt durch den Zwang, einem bestimmten Prozedere folgen zu müssen,

die scheinbare Irrationalität von Konflikten führt unausweichlich zu Ungeduld und Intoleranz

auf Seiten der Reformbefürworter. Andererseits unterminieren die kontinuierliche

Verschlechterung der Lebensverhältnisse, der technokratische politische Stil und die Ineffektivität

repräsentativer Institutionen die Unterstützung der Demokratie durch das

Volk.“

86 PRZEWORSKI 1991:189f.


30

Die Notwendigkeit struktureller ökonomischer Transformation macht die Anforderung

Przeworskis an eine stabile Demokratie, nämlich eine Regierung zu haben, die stark genug

ist, um effektiv zu regieren, aber schwach genug, um nicht gegen vitale Interessen regieren zu

können, zu einer schwierigen Herausforderung, zu einem Spagat zwischen Effektivität und

Fairness. Dieser Spagat wiederum beeinträchtigt die Neigung politischer Akteure, ihre Konflikte

innerhalb demokratischer Institutionen auszutragen.

Im Ergebnis kommt Przeworski hinsichtlich der politischen Dynamik ökonomischer Reformen

in Demokratien also zu einer pessimistischen Einschätzung. Demokratie und neoliberale

Reformen vertragen sich nicht, sind „Feinde“ im Sinne der Frage George Philips Um

nun die heuristischen Möglichkeiten und Grenzen von Przeworskis Analyseansatz aufzuzeigen,

erscheint die Betrachtung konkreter Fallbeispiele als adäquates Herangehen. Im folgenden

werden zu diesem Zweck die politisch-ökonomischen Entwicklungen Venezuelas und

Costa Ricas dargestellt. Beide Länder haben in einem demokratischen Kontext ökonomische

Reformen neoliberaler Prägung durchgeführt. Während Venezuela in eine profunde

politische Krise geriet, wurde Costa Ricas demokratische Stabilität von der neoliberalen

Transformation bisher nicht in Mitleidenschaft gezogen. Anscheinend entspricht Costa Ricas

politische Entwicklung nicht Przeworskis pessimistischer Einschätzung.


31

3. Fallbeispiel Venezuela

3.1 Historische Entwicklung

In der Kolonialzeit war Venezuela bis Ende des 18. Jahrhunderts ein unbedeutendes, verlassenes

Randgebiet, bis der Anbau tropischer Agrarprodukte, vor allem Kakao, es in eine

dynamische Exportregion verwandelte. Die reiche, einheimische kreolische Elite, von Ideen

der Aufklärung beeinflußt, wurde unter der Führung von Simón Bolívar der Motor der Unabhängigkeitskämpfe

Lateinamerikas und besiegte die royalistischen Kräfte von Venezuela

bis Alto Peru (später nach Bolívar Bolivien benannt). 87

Nach dem blutigen Unabhängigkeitskrieg kam es in Venezuela im Laufe des 19. Jahrhunderts

zu Unruhen und Bürgerkriegen, das Land schwankte zwischen Anarchie und Caudillismus

und wurde zum Prototyp eines politisch instabilen und ökonomisch wie kulturell

rückständigen lateinamerikanischen Staates.

Im 20. Jahrhundert durchlebte Venezuela grundlegende Veränderungen. Die Diktatur von

José Vicente Gómez 1908 bis 1935 entwickelte sich zum Idealtypus einer personalistischen

lateinamerikanischen Diktatur. Gómez beutete Venezuela wie seine private Hacienda aus. Er

wurde zum reichsten Mann und größten Landbesitzer, Widerstand wurde auf brutalste Weise

unterdrückt, jegliches politisches Leben wurde in den siebenundzwanzig Jahren seiner

Diktatur verboten. Dennoch modernisierte sich Venezuela während seines Regimes grundlegend.

Politisch zentralisierte Gómez Venezuela, in dem er die regionalen Caudillos entmachtete.

Sozio-ökonomisch profitierte das Land von der gestiegenen Nachfrage nach Erdöl.

Bereits Ende des 19. Jahrhunderts wurden große Erdölvorkommen in Venezuela entdeckt,

die Gómez nun gegen Konzessionsgebühren von der englisch-niederländischen Royal

Dutch/Shell, später von der US-amerikanischen Standard Oil fördern ließ. 1920 betrug die

Erdölförderung eine Million Barrel pro Jahr, 15 Jahre später 150 Millionen Barrel. Schon

1925 rangierte das Erdöl an der Spitze der Exporterlöse. Venezuela war nach den USA zum

zweitgrößten Erdölproduzenten der Welt geworden, Kaffee, das bis dato wichtigste Exportprodukt,

verlor an Bedeutung. Die Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre verstärkte

87 Zur historischen Entwicklung Venezuelas Vgl. BOECKH 1980, HALPERIN DONGHI 1994, LOMBARDI 1985

sowie PEELER 1985.


32

diesen Trend, da der Kaffeemarkt zusammenbrach, die Dynamik des Erdölsektors aber nur

kurz unterbrochen wurde. Der Kaffeexport ging von 1929 bis 1935 um 76% zurück, der

Anteil der Landwirtschaft am BIP sank zwischen 1925 und 1936 von 34,7% auf 18,7%, der

des Erdöls stieg von 9,5% auf 34,6%. 88 Tulio Halperin Donghi bemerkt über die sozioökonomischen

Veränderungen in Venezuela: 89

„Das Erdöl begann das Leben in Venezuela in einer Weise zu verändern, die bereits Parallelen

in Lateinamerika kannte: In den Genuß des Wohlstands kamen unmittelbar nur

die städtischen Bevölkerungsgruppen des sekundären oder tertiären Sektors; der primäre

Sektor hingegen verlor an Bedeutung...“

Dieser Modernisierungsprozeß bewirkte die rasante Verstädterung Venezuelas: 1920 lebten

noch 80% der Venezolaner auf dem Land, vierzig Jahre später betrug der städtische Bevölkerungsanteil

fast 80%. Caracas wurde zum unumstrittenen Zentrum der Nation, und die

Modernisierung der Armee sowie umfassende Infrastrukturmaßnahmen stellten die Kontrolle

des Hinterlandes sicher. Die Staatsausgaben stiegen von 1920 bis 1930 um 257%. 90 Auch

John Lombardi betont die modernisierende Wirkung, die Gómez´ Regime aufgrund des

Erdöls für Venezuela hatte: „Juan Vicente Gómez brachte Venezuela in die moderne

Welt.“ 91

Nach dem Tod Gómez’ kam es zu einer Liberalisierung des politischen Systems. Unter den

Regierungen López Contreras (1936 bis 1941) und Medina Angarita (1941 bis 1945) wurden

Presse- und Organisationsfreiheit zugelassen, die ersten legalen politischen Parteien entstanden,

als wichtigste jener Phase 1941 die sozialdemokratisch orientierte Acción Democrática

(AD), die sofort mit einer Kampagne der Massenorganisation begann. Es gelang der AD

innerhalb von vier Jahren, eine landesweite Organisationsstruktur aufzubauen, zudem übernahm

sie die Führungsrolle innerhalb der entstehenden Gewerkschaften, bzw. des Gewerkschaftsdachverbandes

Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV).

1945 kam es zu Streitigkeiten zwischen Medina Angarita und der AD bezüglich der Geschwindigkeit

des Demokratisierungsprozesses, die zu einem „demokratischen“ Putsch der

AD im Bündnis mit einer Gruppe junger Offiziere führte. Eine Junta unter dem Gründer der

AD, Rómulo Betancourt, veranlaßte 1946 Wahlen zu einer verfassunggebenden Versamm-

88 Vgl. THIBAUT 1992.

89 HALPERIN DONGHI 1994:398.

90 Vgl. BOECKH 1980.


33

lung, die die AD aufgrund ihrer starken Massenbasis mit 78% der Stimmen vor der 1946

gegründeten, christdemokratisch orientierten COPEI (Comité de Organización Política Electoral

Independiente) und der 1945 gegründeten liberaldemokratischen Unión Republicana Democrática

(URD) gewann. Auch die ersten freien Präsidentschafts- und Kongreßwahlen in der venezolanischen

Geschichte im Dezember 1947 konnte die AD mit überwältigendem Vorsprung

gewinnen.

Die hegemoniale Stellung der AD, die diese politisch ausnutzte, führte zu Kritik seitens der

Opposition, der Kirche und des Militärs, das die dreijährige AD-Demokratie, das Trienio,

1948 durch einen Militärputsch beendete. Unter den nun herrschenden Militärs setzte sich

Marcos Pérez Jiménez durch, der bis 1958 an der Macht blieb.

Ökonomisch setzte Venezuela nach wie vor auf Erdöl, wenn auch Medina Angarita den

Zweiten Weltkrieg dazu benutzt hatte, die venezolanische Steuerhoheit gegenüber den ausländischen

Ölunternehmen durchzusetzen, was zu höheren Staatseinnahmen führte. Mit Hilfe

dieser Einnahmen sollte eine umfassende wirtschaftliche Entwicklung in Gang gesetzt werden.

„Das Öl aussäen“, „Sembrar el petróleo“, hatte auch die AD propagiert, setzte aber populistisch

auf ein verbessertes Angebot importierter Massenkonsumgüter, finanziert durch die

50%-Besteuerung der Gewinne der Ölgesellschaften.

Pérez Jiménez setzte die großzügige Politik Gómez´ den Ölkonzernen gegenüber fort, so

daß das Time Magazine 1953 schreiben konnte: „...die größte Überseekolonie amerikanischer

Geschäftsleute ist glücklich, in einem der profitabelsten Märkte der Welt zu arbeiten.“

92

Mit zunehmender Dauer wurde das Regime autokratischer, repressiver und korrupter, woraufhin

die Opposition immer größer wurde und Parteien, Gewerkschaften, Unternehmer,

Kirche sowie große Teile des Militärs erfaßte. Alle Oppositionsparteien verbündeten sich im

Mai 1957 gegen das Regime und gründeten die Junta Patriótica mit dem Ziel, Pérez Jiménez

zu stürzen. Die Gelegenheit kam am Neujahrstag 1958, als ein Putschversuch unzufriedener

Militärs scheiterte. Die Junta Patriótica, unterstützt durch die Gewerkschaften, die Kirche und

Unternehmerverbände, rief zu Demonstrationen und Streiks auf, am 22. Januar 1958 gab es

91 LOMBARDI 1985:217.

92 Zit. nach HEIN 1983:64.


34

einen landesweiten Generalstreik gegen das Regime. Die Miltärs weigerten sich, gegen die

Demonstranten vorzugehen, und Pérez Jiménez verließ am 23. Januar 1958 Venezuela. Eine

Junta unter der Führung des Admirals Wolfgang Larrazábal übernahm die Macht und leitete

die Demokratisierung Venezuelas ein. 93

Noch unter dem Pérez Jiménez-Regime hatten sich die Führer der drei wichtigsten Oppositionsparteien,

Rómulo Betancourt (AD), Rafael Caldera (COPEI) und Jóvito Villalba

(URD), unter Ausschluß der Kommunistischen Partei Venezuelas (PCV), heimlich in New

York getroffen, um nach der Erfahrung des Scheiterns der Demokratie im Trienio die Post-

Pérez Jiménez-Zeit gemeinsam zu planen. Die Parteiführer, die alle drei der in Venezuela

legendären Studentenbewegung Generación del 28 angehörten, die 1928 gegen Gómez gekämpft

hatte, schlossen schließlich am 31. Oktober 1958 den Pacto de Punto Fijo, in dem sie

sich grundsätzlich zur Demokratie bekannten und sich verpflichteten, die Ergebnisse der für

Dezember 1958 geplanten Wahlen anzuerkennen und zu verteidigen. Zusätzlich verpflichteten

sich die beteiligten Parteien auf die Bildung einer „Regierung der Nationalen Einheit“

sowie auf ein gemeinsames Minimalprogramm für die neue Regierung, zu dem eine neue

Verfassung, ein langfristiger Entwicklungsplan und die Einführung einer Sozialgesetzgebung

gehörten. 94 Zu dem Pacto de Punto Fijo wurden 1958 noch Abkommen mit den Gewerkschaften

und den Unternehmerorganisationen sowie informell mit den Streitkräften geschlossen.

Gegenstand dieser Pakte waren nicht nur politische Spielregeln, sondern auch das desarrollistische,

binnenmarktorientierte Entwicklungsmodell und der Verteilungsmodus der Erdölrente

zwischen den verschiedenen Gruppen. Nikolaus Werz faßt die Bedeutung des Paktes

wie folgt zusammen: 95

„Insgesamt kann man den Pakt von Punto Fijo als einen Gesamtentwurf für eine Demokratisierung

und Modernisierung des Landes mit reformistischen Zügen und sozialstaatlichen

Elementen bezeichnen. Das Abkommen wurde zm Ausgangspunkt für eine Form

des ausgleichenden Regierens zwischen den staatstragenden Parteien und Interessengruppen,

die entscheidend zur Festigung der Präsidialdemokratie beitrug.“

93 Vgl. dazu und zum Folgenden LEVINE 1978, LEVINE 1989, MAIHOLD 1988 sowie PEELER 1992.

94 Vgl. den Originaltext PACTO DE „PUNTO FIJO“, abgedruckt in Síntesis 5/1988:462ff..

95 WERZ 1984:49. Kritischer beurteilt Terry Lynn Karl den Pakt, der, auch unter dem Druck einer drohenden US-

Invasion, wichtige ökonomische Fragen dem politischen Placet der Öffentlichkeit entzog und aufgrund des Ausschlusses

der PCV zur bis dato größten Guerillabewegung Lateinamerikas führte. Vgl. KARL 1988:85f.


35

Dieses Abkommen bildete die Grundlage für die 1961 beschlossene und bis heute gültige

Verfassung. 96

Die Verfassung wird als ausgeprägte Präsidialverfassung charakterisiert. 97 Die starke Stellung

des Präsidenten ergibt sich aus seiner sehr starken institutionellen Stellung mit weitreichenden

Machtbefugnissen, die sich auch auf die Gesetzgebung erstrecken. Vom Kongreß

erlassene Gesetze gelten fast schon als außergewöhnlich, ein sehr hoher Anteil ergeht als gesetzesvertretende

präsidentielle Verordnungen. 98 Der venezolanische Soziologe Carlos Sabino

spricht von einer immensen Machtkonzentration in den Händen des Präsidenten, der im

fast monarchischen venezolanischen Präsidentialismus für fünf Jahre ein „König ohne Krone“

ist. 99

Nach dem politischen Niedergang der URD entwickelte sich eine Art Zwei-Parteien-System

zwischen AD und COPEI. Die COPEI eroberte unter Caldera 1969 zum ersten Mal das

Präsidentenamt, die Machtübergabe verlief reibungslos. AD und COPEI stellten schließlich

bei den Wahlen in den siebziger und achtziger Jahren abwechselnd den Präsidenten und erreichten

über 90% der Erststimmen und fast 80% der Zweitstimmen (Vgl. Tabelle 3). 100

Tabelle 3: Präsidenten Venezuelas 1958-1994:

Rómulo Betancourt AD 1959-1964

Raul Leoni AD 1964-1969

Rafael Caldera COPEI 1969-1974

Carlos Andrés Pérez AD 1974-1979

Luis Herrera Campíns COPEI 1979-1984

Jaime Lusinchi AD 1984-1989

Carlos Andrés Pérez AD 1989-1993

Ramón Velásquez Unabhängig 1993-1994 (Interimspräsident)

Rafael Caldera Unabhängig seit 1994

(Wiederwahl nach Ablauf von zwei Amtsperioden mö glich)

Das politisch-ökonomische System, das sich in Venezuela nach der Etablierung demokratischer

Herrschaftsformen nach 1958 aufgrund des Paktes herausbildete, bezeichnet der vene-

96 Vgl. KORNBLITH 1991.

97 Vgl. BOECKH/HÖRMANN 1992:529.

98 Vgl. COMBELLAS 1988:11ff. sowie SPOERR 1990:26ff.

99 Vgl. SABINO 1995:152.

100 Vgl. HUNEEUS/THIBAUT 1993.Die einzige Partei, die sich bisher dauerhaft neben AD und COPEI etablieren

konnte, ist die 1971 gegründete, reformerische, demokratisch -sozialistische Movimiento Al Socialismo MAS (Bewegung


36

zolanische Politologe Juan Carlos Rey als „sistema populista de conciliación“, als populistisches

System des Ausgleichs. 101 Die steigenden Einnahmen aus der Ölrente ermöglichten die

Ausweitung der im Pakt festgeschriebenen Interessenaussöhnung. 102 Über ein wachsendes

Klientel- und Subventionssystem wurde durch die Konzertierung der relevanten soziopolitischen

Akteure, den politischen Parteien, dem Unternehmerdachverband FEDECAMARAS

(Federación de Cámaras de Comercio y Producción), dem Gewerkschaftsdachverband CTV, den

Militärs und der Kirche, ein effektives, integrierendes Konfliktmanagement betrieben. Andreas

Boeckh beschreibt die „populistischen Verteilungskoalition“: 103

„Durch eine Vielzahl direkter und indirekter staatlicher Transfers, von denen die direkten,

d.h. über den Staatshaushalt laufenden, meist von der jeweiligen Regierungspartei

auch zur Schaffung parteipolitischer Loyalitäten (Klientelismus) instrumentalisiert wurden,

den geschickten Einsatz politischer Symbole, welche die „Erlösung der Massen“

zum Thema hatten, und durch vergleichsweise offene Karrierepfade für die Funktionäre

der Gewerkschaften und Bauernverbände in den beiden großen Parteien gelang es, die organisationsfähigen

Teile der Gesellschaft politisch zu integrieren und gegenüber dem politischen

System stabile und stabilitätsfördernde Loyalitäten zu schaffen.“

Die Verteilung der Ölrente, von der auch die Dynamik der Nichterdölsektoren abhing, ü-

bernahm wie abgesprochen der Staat. Die Regierungen verteilten in populistischer Manier

Wohltätigkeiten an alle Gruppen der Gesellschaft: es gab Nahrungsmittelsubventionen für

die Bevölkerung, protektionistische Zölle und Subventionen für Unternehmer, Unterstützungen

für Bauern, High-Tech-Waffen für die Militärs, Arbeitsplatzgarantien und übertariflichen

Lohn für öffentlich Bedienstete, Stipendien und kostenlose Schulen sowie Universitäten

für Schüler und Studenten.

Die Ölrente und die etatistisch-desarrollistische Wirtschaftsstrategie führten zur Herausbildung

einer umfassenden staatlichen Bürokratie, eines bürokratischen Entwicklungsstaates,

eines Estado omnipotente, so daß das venezolanische Wirtschaftsystem mit einer

Staatsquote von schließlich über 60% auch als „gemischte Wirtschaft“ oder „Staatskapitalismus“

bezeichnet worden ist. 104

zum Sozialismus), die sich von der moskauorientierten PCV abspaltete und bei Parlamentswahlen zwischen 5 und

10% der Stimmen erzielte. Vgl. ELLNER 1989.

101 REY 1989.

102 Die ökonomische Entwicklung verlief dank der Einnahmen aus dem Erdölgeschäft stetig positiv, 1960 war das pro-

Kopf-BIP Venezuelas bereits das höchste Lateinamerikas.

103 BOECKH 1988:643.

104 Vgl. zum bürokratischen Entwicklungsstaat BOECKH 1988 sowie SONNTAG 1988; zur venezolanischen Ökonomie

ESCOBAR 1986 sowie YAÑEZ BETANCOURT 1987.


37

Die staatliche Bürokratie wiederum wurde von AD und COPEI, die durch informelle Übereinkünfte

der jeweiligen Oppositionspartei eine angemessene Beteiligung an den staatlichen

Pfründen erlaubten, dominiert. Dieser Sachverhalt wird von den Venezolanern Partidocracia

genannt: nach eigenen Angaben haben AD und COPEI zusammen über fünf Millionen Mitglieder

(fast die Hälfte der Wahlberechtigten), jeder vierte Venezolaner wiederum bezieht

ein Staatsgehalt. Neben der als selbstverständlich angesehen Besetzung der hohen und mittleren

Verwaltungsämter durch die Parteien sind Korruption, Ämterpatronage und Klientelismus

verbreitete Phänomene. Nach Ansicht von Werz gehört „das ausgeprägte Patronagesystem

zu den ‘partizipativen’ und systemstabilisierenden Auswirkungen des Abkommens

von Punto Fijo.“ 105

Seinen Höhepunkt erreichte der Estado omnipotente während der ersten Amtszeit von Carlos

Andrés Pérez. 106 War bis dato die Ölrente langsam, aber stetig gestiegen, was Venezuela ein

Wirtschaftswachstum von 6,6% pro Jahr bescherte, so löste die Erdölpreisexplosion im Zuge

der Ölkrise 1973 eine Boomphase aus, in deren Verlauf der Staat seinen Einfluß auf die

Wirtschaft weiter ausdehnte. Die Staatseinnahmen verdreifachten sich schlagartig, zudem

wurden 1975/76 die Erdöl- und die Eisenerzindustrie verstaatlicht. Mit den Öleinnahmen

wurden großangelegte Entwicklungsprojekte in den Grundstoffindustrien (Petrochemie,

Aluminium, Stahl) und der Energieerzeugung (Wasserkraftwerke) finanziert, die materielle

und soziale Infrastruktur wurde weiter ausgebaut, die Anzahl der Beschäftigten im öffentlichen

Sektor ebenso wie die Löhne erhöht, das Konsumniveau allgemein angehoben (Vgl.

zur allgemeinen Wirtschaftsentwicklung Tabelle 4). Pérez propagierte ein „Groß-

Venezuela“, die Venezolaner sprachen von Venezuela saudíta, von Saudi-Venezuela. 107

105 WERZ 1983a:104. Die enge Zusammenarbeit der beiden staatstragenden Parteien wird von den Venezolanern auch

als „Guanábana-Politik“ bezeichnet. Die Guanábana ist eine tropische Frucht mit grüner Schale und weißem Fruch t-

fleisch; grün ist die Parteifarbe der COPEI, weiß die der AD.

106 Vgl. ausführlich zu dieser Periode FEBRER 1989.

107 Der Petro-Dollar-Segen, kombiniert mit einem festen Wechselkurs des Bolívar (4,3 für einen Dollar), machte aus

Caracas neben Tokyo eine der teuersten Städte der Welt, Venezuela erreichte den weltweit höchsten Konsum an

schottischem Whiskey und importierte in großen Mengen Äpfel aus Europa. Es entstand eine für lateinamerikanische

Verhältnisse breite Mittelschicht, die ihre Wochenenden auf Shopping-Tour in Miami verbrachte, wo Venezolaner

den Spitznamen „Damedos“-“Gib mir zwei“ erhielten.


38

3.2 Ökonomische Krise und Reformpolitik

Die Fiesta endete schon unter Pérez´ Nachfolger Herrera Campíns. Die Ölgelder waren in

Luxuskonsum und als langfristige Geldanlagen ins Ausland abgeflossen, während die Entwicklungsprojekte

durch die Aufnahme günstiger, kurzfristiger öffentlicher Kredite finanziert

wurden. Der Rückgang der Erdölpreise Anfang der achtziger Jahre korrespondierte

mit dem starken Anstieg der Zinsen auf den internationalen Kreditmärkten, so daß die öffentlichen

Unternehmen die Zinsen für ihre kurzfristigen Kredite nicht mehr zahlen konnten

und sich Venezuela 1983 zahlungsunfähig erklären mußte. Die Öleinnahmen waren 1982 und

1983 um 18 bzw. 12% gefallen, während sich die Auslandsverschuldung zwischen 1978 und

1981 von 16,6 Mrd. US-$ auf 32,1 Mrd. US-$ verdoppelt hatte und die Schuldendienstverpflichtungen

1983 13 Mrd. US-$ betrugen (Vgl. Tabelle 4). 108 Dazu kam eine exorbitante

Kapitalflucht (die venezolanischen Privatguthaben im Ausland beliefen sich 1984 auf ca. 30

Mrd. US-$), weshalb sich die Regierung gezwungen sah, am 18. Februar 1983, dem „schwarzen

Freitag“ Venezuelas, den Bolívar um 300% abzuwerten.

Um den rezessiven Tendenzen der Wirtschaft entgegenzuwirken, setzte die Regierung Lusinchi

trotz weiter sinkender Erdölpreise (1985/86 reduzierten sich die Erdöleinnahmen um

fast die Hälfte) auf eine expansive Fiskalpolitik, finanziert aus den zwischenzeitlich durch die

Währungsabwertung erwirtschafteten Überschüssen, den Rückgriff auf die Währungsreserven

sowie eine steigende Auslandsverschuldung.

Die nachfrageorientierte Politik brachte Venezuela zwar wieder positives wirtschaftliches

Wachstum, hinterließ dem neugewählten Präsidenten Pérez aber ein Land am Rande des

Bankrotts.

108 Vgl. ASHOFF 1992.


39

Tabelle 4: Wirtschaftsentwicklung Venezuelas 1952-1988

(a) 1952-1988 (durchschnittliche jährliche Wachstumsraten in %)

1952-73 1973-78 1978-82 1982-86 1986-88

BIP 6,6 5,9 -0,1 -0,5 4,4

BIP/Kopf 2,9 2,3 -3,1 -3,2 2,1

Inflation 1,7 8,2 14,8 10,5 28,8

Quelle: ASHOFF 1992:24

(b) 1970-1988 (1980-88 Durchschnitt pro Jahr)

1970 1974 1978 1980-82 1983-85 1986-88

Ölpreis a 1,9 10,5 12,2 27,8 25,9 14,2

Ölexporte b 2,4 10,8 8,7 17,7 13,8 8,2

Gesamte Auslandsschuld b k.A. k.A. 16,6 31,2 36,8 34,6

Öffentliche Aulandsschuld b 0,7 1,5 6,9 11,5 17,0 25,2

Schuldendienstquote k.A. k.A. k.A. 33,8 28,6 48,9

a US-$/Faß, b Mrd. US-$

Quelle: ASHOFF 1992:25

Bereits 1936 warnte der Intellektuelle und Politiker Arturo Uslar Pietri in einem berühmten

Zeitungsartikel vor der Gefahr, daß sich „Venezuela in ein unproduktives und untätiges

Land verwandeln könnte, in einen riesigen Petroleumparasiten, der auf einem momentanen

und korrumpierenden Überfluß schwimmt und einer unaufhaltsamen und drohenden Katastrophe

entgegengeht“. 109

In der Tat hat Venezuela den Ölreichtum nicht umsetzen können. Die Versuche, das Erdöl

zu „säen“, d.h. mit Hilfe der Ölrente eine Diversifizierung der Wirtschaft zu erreichen, sind

gescheitert, die venezolanische Ökonomie ist hochgradig abhängig vom Erdöl. Bis Mitte der

achtziger Jahre erwirtschafteten die Erdöleinnahmen 90 bis 95% der Exporterlöse und 60

bis 80% der Haushaltseinnahmen der Regierung. Neben der schlechten ökonomischen Bilanz

schlägt besonders negativ die „düstere soziale Bilanz nach der Erdölbonanza“ 110 zu

Buche.

1988 lag das Pro-Kopf-Einkommen real um fast 10% unter demjenigen von 1970, wobei

sich hinter diesen Durchschnittszahlen eine sehr ungleiche Einkommensverteilung, die sich in

den achtziger Jahren noch verschlechtert hatte, verbirgt, die zu massiver Armut und sozialen

Problemen führte. Ende der achtziger Jahre lebten über 50% der Venezolaner in Armut;

109 Zit. nach WERZ 1983b:50.


40

gemessen an sozialen Indikatoren wie Kindersterblichkeit, Analphabetenquote und Einschulungsrate

bot Venezuela im Vergleich mit anderen lateinamerikanischen Ländern, die nicht

über die Öleinnahmen verfügen konnten, ein ungünstiges Bild.

Die negative Bilanz aller Versuche, mit Hilfe der Ölrente und des bürokratischen Entwicklungsstaates

die Wirtschaft zu diversifizieren und den allgemeinen Wohlstand der Venezolaner

zu erreichen, faßte der mehrfache Minister und Mitbegründer der OPEC, Juan Pablo

Pérez Alfonso, bereits 1976 in einem Buch zusammen, das übersetzt den Titel trägt: „Wir

versinken in den Exkrementen des Teufels“. 111

Keine zehn Jahre nach der Ankündigung, einem „Groß-Venezuela“ entgegen zu gehen, und

nach einer Verfünfzehnfachung der Ölpreise von 1970 bis 1981, sprachen die Venezolaner

angesichts der höchsten Pro-Kopf-Verschuldung Lateinamerikas, der massiven Abwertung

des Bolívars, einer wirtschaftlichen Stagnation bzw. Rezession sowie fallender Realeinkommen

zynisch vom „venezolanischen Wirtschaftswunder“.

Die Präsidentschaftswahlen vom 3. Dezember 1988 gewann Carlos Andrés Pérez, der Kandidat

der regierenden AD, mit 52,9 % der Stimmen gegen seinen schärfsten Konkurrenten,

Eduardo Fernández von der COPEI. Die AD verlor zwar ihre absolute Mehrheit in beiden

Häusern des Kongresses, wurde aber dennoch wieder stärkste Partei. Im Wahlkampf hatten

beide Politiker wirtschaftspolitische Programme vertreten, die auf die Notwendigkeit von

Reformen hinwiesen, ohne aber ihre diesbezüglichen Ausagen, die zudem in Widerspruch zu

anderen Teilen der Wahlprogramme standen, zu präzisieren, weshalb die wirtschaftspolitischen

Statements von der Öffentlichkeit, wenn überhaupt, nur als Wahlrhetorik wahrgenommen

wurden. 112

Am 2. Februar 1989 trat Carlos Andrés Pérez seine zweite Amtsperiode als Präsident Venezuelas

mit großem Pomp an, mußte aber schon bald feststellen, daß das Land nahezu bankrott

war: 113

110 ASHOFF 1992:20. Vgl. zum Folgenden ebenda.

111 PÉREZ ALFONSO 1976.

112 Vgl. die Analyse der Wahl von 1988 in WELSCH/WERZ 1990.

113 Vgl. ASHOFF 1992:27 sowie HAUSER 1990:164f.


41

Die offiziellen Devisenreserven lagen bei 3 Mrd. US-$, der liquide Anteil daran betrug

lediglich 300 Mio. US-$, bei kurzfristigen Verbindlichkeiten von 6,3 Mrd. US-$.

Die Schuldendienstquote stieg 1988 auf über 50%.

• Das Leistungsbilanzdefizit erreichte 1988 9,6% des BIP.

• Dem offiziellen Wechselkurs von 14,50 Bolívares pro US-$ stand ein inoffzieller Wechselkurs

von 42 Bolívares pro US-$ gegenüber.

• Real betrug der Zinssatz -15% (1988), was zu Kapitalflucht und verstärkter Inflation führte.

Die Inflation erreichte mit 40% (1987) und 35,5% (1988) für Venezuela enorm hohe Werte.

• Das Defizit des öffentlichen Sektors betrug 9,3% (1988).

Angesichts dieser Situation schien ein klarer Bruch mit der bisherigen Wirtschaftspolitik und

die Durchführung radikaler marktorientierter Reformen, wie sie auch der IWF von dem

hohverschuldeten Land vehement einforderte, die sinnvollste Option für den neuen Präsidenten.

Aber nicht nur ökonomischer Druck motivierte Pérez zu dem unerwarteten Umschwung.

Auch sein missionarischer Eifer, als Retter Venezuelas in die Geschichte einzugehen, motivierte

ihn persönlich, wie er selbst behauptete: 114

„Ich habe oft gesagt, daß ich nur eine Ambition habe - Geschichte. Ich will in die Geschichte

eingehen als Mann, der die schlimmste Krise in Venezuelas heutiger Zeit überwinden

konnte. Ich will in die Geschichte eingehen als der Mann, der ein Erbe hinterließ

und die notwendigen Maßnahmen für die Modernisierung und Dezentralisierung Venezuelas

durchführte. Ich will, daß die Geschichte sagen wird, daß die gegenwärtig in unserem

Land stattfindenden, unwiderruflichen Veränderungen das Ergebnis des Mutes waren,

mit dem ich diese Phase unseres nationalen Lebens handhabte... Ich bin der Präsident,

der den meisten und schwierigsten Krisen gegenüberstand und sie überwand.“

Das erste Anzeichen für den wirtschaftspolitischen Kurswechsel war die Berufung von

„Technokraten“ in sein Kabinett. Entgegen der politischen Praxis wurden nicht altgediente


42

Parteisoldaten Minister, sondern eine Gruppe von relativ jungen, im Ausland studierten,

parteilosen und politisch unerfahrenen Wissenschaftlern aus dem Umfeld des Instituto de

Estudios Superiores de Administración (IESA). Mit ihnen hielten neoliberale Vorstellungen des

„Washington Konsenses“ Einzug in die venezolanische Wirtschaftspolitik, und am 16. Februar

1989, vierzehn Tage nach seinem Amtsantritt, gab Peréz die neue Wirtschaftspolitik

seiner Regierung bekannt und verkündete el gran viraje, die große Wende, ihr Stabilisierungsund

Strukturanpassungsprogramm. 115

Das sehr kurzfristig angelegte, größtenteils zwischen dem 17. Februar und dem 1. April

1989 durchgeführte, schockartige Stabilisierungsprogramm beinhaltete die Freigabe der

Wechselkurse, die Abschaffung von Preiskontrollen, die Einführung marktorientierter Zinsen,

die Reduzierung öffentlicher Ausgaben sowie Preiserhöhungen bei öffentlichen Gütern

und Dienstleistungen, eine komplette Überholung des Steuersystems, wobei die Einführung

einer Mehrwertsteuer beabsichtigt war, und die Neuverhandlung der Schuldenrückzahlungen

mit dem IWF.

Das Stabilisierungsprogramm war als Voraussetzung für den strukturellen Umbau der venezolanischen

Ökonomie gedacht, der durch ein mittelfristig geplantes Strukturanpassungsprogramm

erreicht werden sollte, das Handelsliberalisierung, die Deregulierung

der Wirtschafts- und Finanzmärkte ebenso wie des Arbeitsmarktes, ein umfassendes

Privatisierungsprogramm sowie eine Reform der Sozialpolitik beinhaltete. Zusätzlich

plante die Pérez-Regierung administrative Reformen, die auf Dezentralisierung abzielten. 116

Innerhalb kurzer Zeit wurden wesentliche Teile des Stabilisierungsprogramms umgesetzt. 117

1989 wurden der Wechselkurs, die Zinsraten sowie fast alle Preise freigegeben, die Preise für

öffentliche Dienstleistungen erhöht. Im August 1990 erreichte Pérez aufgrund seines Anpassungsprogramms

in Verhandlungen mit dem IWF erfolgreich die Umschuldung Venezuelas,

wodurch die Schuldendienstquote halbiert wurde. Im gleichen Jahr reduzierte die Regierung

drastisch die Zölle, verringerte Subventionen, schaffte Importlizenzen ab und liberalisierte

die Bestimmungen über ausländische Investitionen und Aktienhandel. Bis 1991 wurden ver-

114 Zit. nach NAÍM 1993b:46.

115 Vgl. ASHOFF 1992:29f., HAUSER 1990:165f., NAÍM 1993a:52f. sowie QUENAN 1990:117f.

116 Solche Reformen wurden von der 1984 gegründeten Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), der

präsidentiellen Kommission für die Staatsreform, in ihrem 1988 vorgelegten Abschlußbericht gefordert. Vgl.

ELLNER 1994 sowie WERZ 1990.


43

schiedene Privatisierungsprojekte durchgeführt. Die staatliche Fluggesellschaft VIASA wurde

verkauft, mehrere Banken, Werften, Hotels und eine staatliche Telephongesellschaft, weitere

Verkäufe waren geplant. Die angekündigte Steuerreform wurde ausgearbeitet, aufgrund

heftigen Widerstands im Kongreß jedoch nicht umgesetzt.

In der Sozialpolitik wurde die bisherige Praxis indirekter Subventionen, die die Preise von

Nahrungsmitteln künstlich billig hielten, aufgegeben und durch Programme der direkten

Armenhilfe, Nahrungsmittelhilfen und Schulspeisungen ersetzt. 118

Im politischen Bereich wurde die Direktwahl von Bürgermeistern und den Gouverneuren

der Bundesstaaten, die zuvor vom Präsidenten ernannt worden waren, eingeführt.

Das Stabilisierungsprogramm entfaltete die beabsichtigte „schöpferische Zerstörungskraft“.

Mit einem Rückgang des BIP von 8,6%, einer Inflationsrate von 81%, einem Anstieg der

offiziellen Arbeitslosigkeit auf fast 10% (nichtoffizielle Zahlen gehen von einer doppelt so

hohen Zahl aus und schätzen die Unterbeschäftigung auf über 40%), sowie einem massiven

Kaufkraftverlust der Bevölkerung (die Einkommen sanken um 11%, das verfügbare persönliche

Einkommen sogar um 14%) erlebte Venezuela 1989 die schlimmste Rezession seiner

Geschichte. 119

1990 und 1991 schloß sich daran ein bemerkenswertes Wachstum an, woran allerdings die

im Zuge der Golfkrise gestiegenen Erdölpreise einen gewichtigen Anteil hatten. Das BIP

wuchs um 6,5% (1990) und 10,4% (1991), womit Venezuela das weltweit höchste Wachstum

erreichte. Das öffentliche Defizit wandelte sich ebenso wie das Leistungsbilanzdefizit in einen

Überschuß, die Arbeitslosigkeit ging auf 7,8% zurück. Die Devisenreserven stiegen wieder

auf 13 Mrd. US-$ an, die Inflation ging ebenfalls zurück, blieb aber mit 31% (1991) immer

noch auf einem für Venezuela sehr hohen Niveau (Vgl. Tabelle 5). 120

117 Vgl. ASHOFF 1992:35ff., EWELL 1993:121, NAÍM 1993a:54f sowie STAMBOULI 1993.

118 Vgl. MÁRQUEZ 1994.

119 Vgl. ASHOFF 1992.

120 Vgl. PURROY 1991 sowie PURROY/ESPINASA 1992.


44

Tabelle 5: Wirtschaftsentwicklung Venezuelas (1988-1991)

1988 1989 1990 1991

BIP a 5,8 -8,6 6,5 10,4

Saldo des öffentlichen -9,3 -1,1 0,2 0,7

Sektors b

Saldo der Leistungsbilanz b -9,6 5,0 17,0 3,1

Schuldendienstquote 50,3 27,3 23,2 27,7

Inflation 35,5 81,0 36,5 31,0

Arbeitslosigkeit 6,9 9,6 9,9 8,7

BIP/Kopf 3,0 -10,8 4,0 7,8

Einkommen c -3,6 -25,9 -4,4 -5,4

a Wachstum in %, b in % des BIP, c Veränderung des Familieneinkommens aus unselbständiger Arbeit in %

Quelle: ASHOFF 1992:36ff., PURROY 1991 sowie PURROY/ESPINASA 1992.

Der makroökonomisch eindrucksvollen Wachstumsbilanz steht aber eine sozial ungünstige

Entwicklung gegenüber. Der damalige Industrieminister Moisés Naím räumt ein: 121

„Trotz dieser positiven Ergebnisse litt die Befriedigung elementarer Grundbedürfnisse unter

der Abschaffung der Subventionen und Preiskontrollen. Zudem schuf die Reduzierung

der öffentlichen Ausgaben und die dadurch bedingte Einschränkung der Qualität und Erreichbarkeit

öffentlicher Dienstleistungen zusätzliche Schwierigkeiten für die Armen.“

So verbergen die Zahlen, die von der Erholung des Arbeitsmarktes zeugen, daß dahinter

starke Einkommenseinbußen stehen, da viele Arbeiter gut bezahlte Arbeitsplätze verloren

hatten und sich mit wesentlich schlechter bezahlten Jobs zufrieden geben mußten. Die Reallöhne

waren 1990 noch unter das Lohnniveau von 1955 gesunken. 122

Die Reform der Sozialpolitik hinkte weit hinter den Bedürfnissen und Erwartungen hinterher,

nicht zuletzt aus dem einfachen Grund, daß die Abschaffung von Subventionen mit einer

Unterschrift dekretiert werden kann, sozialstaatliche Maßnahmen aber, die nur Bedürftigen

zugute kommen, einer sozialstaatlichen Bürokratie bedürfen, die es in Venezuela in dieser

Form nicht gab und die nicht schnell und effektiv genug aufgebaut werden konnte.

Die Einsparungen im öffentlichen Sektor brachten die öffentlichen Dienstleistungen im

Wohnungssektor, im Gesundheits-, Erziehungs- und Transportwesen an den Rand des Zusammenbruchs,

eine Tatsache, die Naím mit den Worten kommentierte: „Makroökonomi-

121 NAÍM 1993c:80.

122 Vgl. BAPTISTA 1991.


45

sche Stabilisierung ohne fließendes Wasser, arbeitende Krankenhäuser und ein öffentliches

Transportwesen erwirbt keine politische Unterstützung“. 123

Besonders problematisch erwies sich die Abschaffung der Subventionen auf Nahrungsmittel,

was zu einer Preissteigerung führte, die noch über der durchschnittlichen Inflationsrate lag

(Vgl. Tabelle 6).

Tabelle 6: Preisanstieg in Venezuela 1989-1991

1989 1990 1991

Inflationsrate 81,0 36,5 31,0

Nahrungsmittel 103,0 40,0 32,4

Quelle: ASHOFF 1992:45(FN37)

Die Einkommenseinbußen sowie die Preisanstiege bei Nahrungsmitteln führten unweigerlich

zu einem Anstieg der Armut, so daß 1991 zwei Drittel der Venezolaner in Armut leben, ein

Drittel gar in kritischer Armut. 124

Edgardo Lander weist zudem noch auf die Zunahme der Einkommenskonzentration hin

(die reichsten 10% der Bevölkerung vergrößerten ihren Anteil am gesamten venezolanischen

Vermögen von 30,3% (1988) auf 43% (1991)), und charakterisiert die sozialen Auswirkungen

der neoliberalen Reformpolitik folgendermaßen: 125

Dies alles bedeutet eine Verschlechterung der Lebensverhältnisse, der Ernährung und

des Gesundheitszustandes eines großen Teils der venezolanischen Bevölkerung. Von

1989 bis 1991 ist ein Rückgang im Pro-Kopf-Konsum einiger der wichtigsten Nahrungsmittel

zu beobachten. Eine 1991 durchgeführte Sozialerhebung stellt bei 17,8% aller

Kinder unter sechs Jahren Anzeichen von Unterernährung fest. Krankheiten, die man für

besiegt hielt, tauchten wieder auf. Die Sterblichkeitsrate und die Kindersterblichkeit, seit

Jahrzehnten am fallen, stiegen 1989 und 1990 wieder an.“

3.3 Politische Dynamik

Die erste Reaktion auf el paquete, auf die Reformmaßnahmen, kam bereits am 27. Februar

1989. Am 26. Februar waren die Benzinpreise um fast 80% erhöht worden, von um-

123 NAÍM 1993b:171.

124 Vgl. LANDER 1994:45f. Lander führt Zahlen an, die Armut anhand der Möglichkeit der ausreichenden Ernährung

messen. (Relative) Armut liegt dann vor, wenn das vorhandene Einkommen für nicht mehr als das Doppelte des

Mindestbedarfs an Lebensmitteln ausreicht, reicht das vorhandene Einkommen nicht einmal für das Existenzminimum,

so herrscht kritische oder extreme Armut. Geringere Zahlen gibt Márquez an: 11% extreme Armut, 24%

kritische Armut, wobei sein Kriterium für kritische Armut das Existenzminimum ist. Unklar ist das Kriterium für

extreme Amut, relative Armut wird nicht erwähnt. Vgl. MÁRQUEZ 1994:157ff.


46

gerechnet sieben auf dreizehn Pfennige pro Liter, die Transportpreise sollten um 30% erhöht

werden, woraufhin die zumeist privaten Kleinunternehmer, die den Bustransport im

Großraum Caracas organisieren, mit einer Verdreifachung der Fahrpreise reagierten, um die

gestiegenen Kosten aufzufangen. Die Fahrgäste, zumeist aus ärmeren Verhältnissen, konfrontiert

mit den erhöhten Fahrpreisen und der Weigerung der Busunternehmer, gesetzlich

verbürgte, verbilligte Tarife für Schüler und Studenten zu akzeptieren, reagierten mit Protesten

und Ausschreitungen. Rasch eskalierte die Situation. Busse gingen in Flammen auf, die

Proteste weiteten sich aus, es kam zu Plünderungen. Die Unruhen griffen auf andere Städte

über, während die Polizei tatenlos zusah oder sich sogar mit den Aufständischen solidarisierte.

Auf die spontane soziale Explosion folgten gezielte Aktionen organisierter Banden und

militanter linker Splittergruppen, woraufhin die Regierung Militär und Nationalgarde antreten

ließ und den Ausnahmezustand verhängte. Der massive Schußwaffengebrauch der Militärs

beendete den Volksaufstand rasch, forderte aber in den Armutsvierteln viele Todesopfer.

Die Angaben über deren Anzahl schwankt zwischen offiziellen 246 Toten und weit über

1000 Toten nach Angaben von Menschenrechtsgruppen. Heinz R. Sonntag und Thais

Maingón sprechen von 2227 Todesopfern durch Schußwaffengebrauch, laut einem nichtöffentlichen

Bericht der militärischen Geheimpolizei. 126 Noch lange Zeit später wurden geheime

Massengräber entdeckt.

Dieser spontane Volksaufstand, der Caracazo, führte national und international zu großer

Beunruhigung, signalisierte er doch das Ende der durch die Ölrente erzeugten „Illusion von

Harmonie“ 127 und offenbarte die „Lateinamerikanisierung“ Venezuelas: „Das reiche Venezuela,

so signalisieren die Ereignisse, ist ein Land mehr im krisengeschüttelten Lateinamerika,

und die Hoffnungen, mit Hilfe der Ölgelder die Schwierigkeiten der Nachbarländer umschiffen

zu können, gehören der Vergangenheit an.“ 128

125 LANDER 1994:46.

126 Vgl. SONNTAG/MAINGÓN 1992a:76(FN15).

127 So der Titel eines bereits 1974 erschienen Buches: „El Caso Venezuela: Una Illusión de Armonía“, Vgl.

NAÍM/PIÑANGO 1986 (überarbeitete Ausgabe).

128 WERZ 1990:241. Zum Caracazo Vgl. ausführlich KORNBLITH 1989 und SALAMANCA1989.


47

Trotz dieser Ereignisse änderte Pérez den Wirtschaftskurs nicht und hielt an den neoliberalen

Reformen fest. 129

Die Reformpolitik wurde quasi im Alleingang von der Regierung ohne Diskussion per Erlaß

und Dekret implementiert. Die relevanten politischen Akteure, die Parteien, die Gewerkschaften

und die Unternehmer kritisierten sie zumindest teilweise oder lehnten sie grundsätzlich

ab, wurden aber nicht konsultiert und waren auch nicht in der Lage, eine organisierte

Opposition oder gar eine Alternative zu stellen. Nur in einzelnen Fällen, in denen die Opposition

geeint und entschieden auftrat, konnte sich die Regierung nicht durchsetzen. 130

Im Kongreß ging die Spaltung der Reformgegner und -befürworter quer durch die Parteien.

Die Pro-Reformer der AD, die Renovadores, die Erneuerer, wurden von einer COPEI-

Fraktion um Eduardo Fernández unterstützt. Beide sahen sich der Kritik des COPEI-

Gründers, Rafael Calderas, ausgesetzt, der einer der Wortführer der Anti-Reform-

Opposition wurde. Unterstützt wurde er nicht nur von gleichgesinnten COPEI-

Abgeordneten, besonders die Ortodoxos des populistischen Mehrheitsflügels der AD, die bereits

gegen die Kandidatur Pérez’ gewesen waren, opponierten mit ihm.

Dieser Parteiflügel war auch besonders gewerkschaftsnah, was die gewerkschaftliche und

parteiliche Opposition gegenseitig verstärkte. Die CTV bezog klar Stellung gegen die mit

Entlassungen und Einkommenseinbußen verbundene Wirtschaftspolitik. Die korporatistischen

Jahre des Populismus hatten die Gewerkschaft jedoch „flügellahm“ werden lassen, mit

Funktionären, die sich besonders der Parteiführung der AD unterworfen und nur geringe

Unterstützung ihrer Basis hatten. 131

Die FEDECAMARAS war zwar grundsätzlich einer marktorientierten Reformpolitik gewogen,

der erhöhte Konkurrenzdruck und die stark gesunkene Binnennachfrage führten aber

schnell zu Kritik seitens einzelner Branchen. Diese Interessenkonflikte innerhalb der

FEDECAMARAS erschwerten die explizite Vetretung einer politischen Position.

129 In in einer Absichtserklärung an den Direktor des IWF, Michel Camdessus, vom 24.Mai 1989 bekräftigten der

Zentralbankdirektor, der Finanz- und der Planungsminister im Auftrage der Regierung die Absicht, an den Wirtschaftsreformen

festzuhalten. Vgl. TINOCO/ITURBE DE BLANCO/RODRÍGUEZ 1989.

130 So bei der beabsichtigten Liberalisierung des Arbeitsmarktes, die von Kongreß und Gewerkschaften abgelehnt wurde.

Der Kongreß verabschiedete 1990 statt der Regierungsvorlage ein von Caldera vorgelegtes Arbeitsgesetz, das

Naím als „Rückfall in die schlimmsten Exzesse des Populismus“ kritisiert. Vgl. NAÍM 1993c:83.

131 Vgl. DÍAZ 1993.


48

Naím faßt die Vorbehalte zusammen: 132

„Der Privatsektor verspürte die Handelsliberalisierung als existenzielle Bedrohung der Industrie.

Die Gewerkschaften fürchteten die Auswirkungen der Privatisierung und Politiker

aller Parteien waren nicht sehr angetan von der Vorstellung eines freien Marktes, der

gleichbedeutend war mit der Abschaffung von Praktiken, die die von ihnen kontrollierte

öffentliche Bürokratie mit dem Privileg des Gewährens oder Nichtgewährens der Abertausenden

von Wohltätigkeiten, die die Bevölkerung von einer regierungskontrollierten

Wirtschaft verlangte, ausstattete.“

Doch von keiner oppositionellen Seite ist ein kohärentes und konstruktives Alternativkonzept

zur Regierungspolitik vorgelegt worden. Unter dem Eindruck des anarchischen,

von keiner politischen oder gesellschaftlichen Gruppe gesteuerten Volksaufstandes vom 27.

Februar 1989 hielten sich die politischen Akteure zudem zurück, wohl auch, um Venezula

nicht der Gefahr erneuter anomischer Auseinandersetzungen auszusetzen. Diese Schwäche

der Zivilgesellschaft, die nicht in der Lage war, wichtige politische Interessen zu artikulieren,

führte dazu, daß große Teile der Bevölkerung, die mit der Regierungspolitik unzufrieden

war, ihre Unzufriedenheit auf alle etablierten politischen Akteure ausdehnten.

Die Bevölkerung äußerte ihre anhaltende Unzufriedenheit bei den Direktwahlen der Gouverneure

der Bundesstaaten und der Bürgermeister der Stadt- und Landgemeinden am 3.

Dezember 1989, die erstmals in der Geschichte Venezuelas stattfanden. 133 Die Ergebnisse

der Wahlen waren deutlich: die Regierungspartei AD erlitt eine klare Niederlage, die Wahlenthaltung

von 55% im nationalen Durchschnitt, in Caracas sogar von 70% der Wahlberechtigten

(trotz einer bestehenden Wahlpflicht!) wurde als eindeutiger Protest, nicht nur gegen

die Regierungspartei, sondern auch gegen die politischen Akteure generell verstanden. 134

Der Unmut der Bevölkerung äußerte sich (außer bei dieser Protestwahl) in einem massiven

Anstieg von Streiks und Demonstrationen, bei denen Lehrer, Krankenhausbedienstete, Universitätsdozenten,

Studenten, Bauern, Apothekern, Polizisten, Hypothekenschuldner, öffentlich

Bedienstete und andere Bevölkerungsgruppen gegen die schweren sozialen und

ökonomischen Auswirkungen der Wirtschaftspolitik protestierten. Im November 1991 fand

ein Generalstreik aller Gewerkschaftsverbände statt, um gegen die Kosten der Reformen zu

132 NAÍM 1993a:71.

133 Vgl. die Wahlanalysen in VIRTUOSO 1990 sowie WELSCH/WERZ 1990:111ff.

134 Vgl. MARTA SOSA 1993.


49

Generalstreik aller Gewerkschaftsverbände statt, um gegen die Kosten der Reformen zu

demonstrieren. 135

Ungeachtet der Opposition und der Proteste verfolgte die Regierung weiterhin ihre Reformpolitik,

bestärkt durch die sich einstellenden makroökonomischen Erfolge. Venezuela

galt in internationalen Finanz- und Wirtschaftskreisen bereits als gelungenes Beispiel einer

neoliberalen Reformpolitik unter demokratischen Bedingungen.

Diese Einschätzung änderte sich mit dem Putschversuch vom 4. Februar 1992. 136 Gruppen

von Eliteeinheiten der venezolanischen Armee, angeführt von Offizieren mittlerer Ränge,

versuchten, den Präsidentenpalast sowie mehrere militärische Einrichtungen in Caracas und

in anderen Städten des Landes unter ihre Kontrolle zu bringen. Präsident Pérez konnte entkommen

und gelangte zu einer privaten Fernsehstation, von wo aus er die Befehlshaber der

mehrheitlich loyalen Streitkräfte kontaktierte und in einer Fernsehansprache die durch die

Kämpfe verunsicherte Bevölkerung beruhigen konnte. In den frühen Morgenstunden war

der Putschversuch unter Kontrolle, die von den Putschisten erhoffte Unterstützung durch

die Bevölkerung hatte nicht stattgefunden, nicht zuletzt deshalb, weil es die Aufständischen

nicht schafften, Fernseh- oder Radiostationen unter ihre Kontrolle zu bringen. 137

Der Regierung unterlief dann aber ein folgenschwerer Fehler: Um die verbliebenen Aufständischen

zur Aufgabe zu bewegen, sollte der Anführer, Oberstleutnant Hugo Chávez Frías, in

einem vorbereiteten Videoband zur Kapitulation auffordern. Stattdessen ging er kurz vor

Mittag am 4. Februar live und landesweit auf Sendung. In seiner Rede übernahm er die volle

Verantwortung für den Aufstand, den er „leider“ für gescheitert erklärte (mit dem Zusatz

„por ahora“ - für heute), lobte aber die „gute Arbeit“ der anderen Beteiligten und forderte sie

auf, die Waffen zu strecken, um weiteres Blutvergießen zu vermeiden. Er schloß mit dem

135 Vgl. NAÍM 1993a:57.

136 Vgl. zu Verlauf und Analyse des Putschversuches ausführlich OCHOA ANTICH 1992 , SCHÖNBOHM 1992,

SONNTAG/MAINGÓN 1992b sowie ZULETA 1992.

137 Naím berichtet von dilletantischen Versuchen: Eine Gruppe die Aufständischen hatte versucht, eine private Fernsehstation

zu erobern, mußte aber feststellen, daß diese ihren Sendebetrieb drei Jahre zuvor verlagert hatte. Eine andere

Gruppe eroberte den öffentlichen Fernsehsender und verlangte, eine Videokassette mit einer Ansprache an die Bevölkerung

zu senden. Der Leiter des Senders konnte die Soldaten davon überzeugen, daß dieses Videoband ein inkompatibles

Format hatte, und die Überspielung zog sich derart in die Länge, daß loyale Truppen die Situation

längst unter Kontrolle hatten. Ein weiteres Beispiel für die fast lächerliche Unprofessionalität ist, daß es Pérez gelang,

den Putschisten durch eine Hintertür des Präsidentenpalastes zu entkommen. Solche Fehler verleiten nicht nur

Naím zu dem Urteil, es habe sich um ein „nicht sehr abgeklärtes und eher primitives Herangehen der Verschwörer“ gehandelt.

Vgl. NAÍM 1993b:176(FN7).


50

Hinweis: „Es werden neue Umstände eintreten. Das Land muß endlich einer besseren Zukunft

entgegengehen.“ 138

Naím beschreibt den Eindruck, den die Rede bei vielen Venezolanern hinterlassen hatte: 139

„Eine öffentliche Person, die ihr persönliches Versagen eingesteht und die gute Arbeit

anderer lobt, die trotz Versagens und Niederlage nicht schwankt, die zu ihrer Verantwortung

steht und sich nicht den Auswirkungen ihrer Handlungen zu entziehen versucht, war

ein ungewöhnlicher Anblick für die Fernsehzuschauer, die die verbalen und politischen

Ausweichungen der traditionellen Politiker gewöhnt waren. Aber mehr als alles andere

vermittelte dieses gesendete Bild die Möglichkeit des Wechsels, des unmittelbaren Bruchs

mit den politischen und ökonomischen Schemen, die immer für die Probleme des Landes

herhalten mußten. Ein neues Gesicht, unverbunden mit den herkömmlichen Machtstrukturen,

die das politische und ökonomische Leben dominiert hatten, das anbot, die Nation

zurück zum gelobten Land des Wohlstands, der Gleichheit und der Ehrlichkeit zu führen,

war ein Produkt, das unbeachtet seiner Verpackung, sehr anziehend auf die Zuschauer

wirken mußte.“

Die Anführer der Aufständischen waren gut ausgebildete Offiziere im Range von Oberstleutnants

(Chávez besaß zudem einen Universitätsabschluß in Politikwissenschaft), die seit

längerer Zeit ihre Unzufriedenheit über die sozioökonomischen und politischen Zustände in

Venezuela nicht verhehlt und sogar Kontakt zu linken Guerrillagruppen wie der Bandera Roja

oder dem Tercer Camino gesucht hatten. 140

Die soziale Explosion am 27. Februar 1989, die das Militär niederschlagen mußte 141 , die

anhaltenden Unruhen und Demonstrationen der Bevölkerung in den folgenden Jahren, wie

auch die am eigenen Leib erfahrenen Kosten der Reformpolitik radikalisierten die Politisierung

der Offiziere des venezolanischen Militärs, das bis dato für Lateinamerika als vorbildlich

professionalisiert und zivil kontrolliert galt 142 .

138 Abdruck der Rede in der Tageszeitung EL UNIVERSAL, 5.Februar 1992.

139 NAÍM 1993b:150.

140 Zudem waren sie auch persönlich von den ökonomischen Reformen betroffen, die auch dem Militär Opfer abverlangt

hatten. Der Lebensstandard der einfachen Soldaten, Unteroffiziere und jüngeren Offiziere unterer Ränge war

stark gesunken, vielfach konnten sie sich Mieten und Gesundheitsfürsorge kaum mehr leisten. Ende 1991 hatte der

Kongreß einen Vorschlag des Verteidigungsministeriums, der die Verbesserung sozialstaatlicher Leistungen als

Ausgleich für Militärpersonal vorsah, um die Hälfte gekürzt. Vgl. EWELL 1993:124.

141 Den 27.Februar 1989 empfanden viele Soldaten als traumatisches Erlebnis: sie mußten, weder ausgebildet noch

vorbereitet auf einen solchen Einsatz, auf die Straße gehen, um durch einen Angriff auf das eigene Volk Ruhe und

Ordnung wiederherzustellen, um mit Waffengewalt die Fehler der Politiker ausbaden. So beschreibt der pensionierte

General und Politologe Alberto Müller Rojas die Stimmung der Soldaten. Vgl. MÜLLER ROJAS 1989

142 Im Gegensatz zu den Streitkräften vieler anderer lateinamerikanischer Staaten war das Militär Venezuelas nach den

Guerrillakämpfen der sechziger Jahre nicht mehr für den internen Einsatz vorgesehen und galt als professionalisiert

und zivil kontrolliert. Vgl. MACHILLANDA PINTO 1988.


51

Die Guppe, die sich Movimiento Nacionalista Bolivariano Revolucionario-200 nannte, kritisierte

unter Berufung auf die Ideale des venezolanischen Nationalhelden Simón Bolívar die immense

und strafrechtlich nicht verfolgte Korruption, den „Ausverkauf des Vaterlandes“ durch

die Privatisierungspolitik und die zu nachgiebige Haltung der Regierung im Grenzstreit mit

Kolumbien, die Ineffizienz des öffentlichen Dienstes sowie generell die Wirtschaftspolitik,

die eine große Zahl von Venezolanern in Armut ließ, und forderte die Einrichtung einer

zivil-militärischen Regierung, die die Demokratie erneuern sollte. 143 Diese Forderungen

stießen auf große Sympathie bei der Bevölkerung, in einer im Juli durchgeführten Umfrage

führte Chávez eine Rangliste möglicher Präsidentschaftskandidaten an. 144 Besonders in den

Armenvierteln und bei Studenten wurde Chávez als Held glorifiziert. 145

Neben dem Auftritt Chávez’gab es am 4. Februar noch eine weitere bemerkenswerte Rede.

Am Nachmittag übertrugen sämtliche Fernseh- und Radiostationen Venezuelas eine Sitzung

des Kongresses, in der alle Parteien Pérez ihre Unterstützung versichern und der Verhängung

des Ausnahmezustandes zustimmen wollten. Der angesehene Altpräsident Caldera

nutzte die Gelegenheit, um in einer Rede, die ihn schließlich neben Chávez zum beliebtesten

Venezolaner machen sollte, Mißbilligung, aber auch Verständnis für die Putschisten zu äußern

sowie eine harsche Kritik an der Regierung und besonders an der Wirtschaftspolitik,

die er für die Verarmung der Bevölkerung und letztendlich auch für den Putschversuch verantwortlich

machte, zu üben.

Der Putschversuch und die Reden von Chávez und Caldera „elektrisierten“ die Opposition.

In der Zeit von Februar bis Juni gab es 451 Demonstrationen gegen Pérez, 199 davon gewalttätig,

Nachbarschaftskomitees organisierten Bürgerstreiks, bei denen ein ganzer Stadtteil

mitmachte, am 10. März äußerten zwei Millionen Caraqueños ihren Protest, indem sie auf

Kochtöpfe und Pfannen schlugen und Lärm machten (Cacerolazo), am 8. April wiederholte

sich das ganze mit Trillerpfeifen (Pitazo). Diese Proteste waren von keiner politischen Gruppierung

organisiert und wie der Caracazo vom 27. Februar 1989 spontaner Ausdruck des

143 Vgl. den Abdruck einer Proklamation von Chávez in OCHOA ANTICH 1992:105ff.

144 Vgl. EWELL 1993:124.

145 Es existierten „Untergrundversionen“ der Nationalhymne und des Vaterunsers mit Chávez, an der UCV, der Zentraluniversität

in Caracas, wurden Bilder und Schriften von ihm verkauft, an den Wänden dort und in den Barrios,

den Armenvierteln waren vielfach Graffitis mit „Viva Chávez y los Bolivarianos“ zu sehen, bei Demonstrationen in den

Barrios wurde ebenfalls vielfach „Chávez, Chávez“ skandiert. Vgl. auch MISSER 1992 sowie WELSCH 1992.


52

Protestes der Bevölkerung nicht nur gegen die Regierung, sondern auch gegen die etablierten

politischen Akteure. 146

Die parlamentarische Opposition, gestärkt in ihrer Ablehnung der Regierungspolitik, verlangte

vehement eine Revidierung des wirtschaftspolitischen Kurses und den Rücktritt des

Präsidenten. Unterstützung erhielt sie von Gewerkschaften, Teilen der Unternehmer sowie

verschiedenen Sektoren und Gruppen der Gesellschaft, die durch die ökonomischen Reformen

eine Verschlechterung ihrer ökonomischen Situation hatten hinnehmen müssen: öffentlich

Bedienstete, Lehrer, Professoren, Studenten, Berufsverbände, Bauern, etc. In der Forderung

nach dem Rücktritt Pérez´, der nicht nur für die ökonomischen Einbußen, sondern nun

auch für die Krise der Demokratie persönlich verantwortlich gemacht wurde, fand sich der

kleinste gemeinsame Nenner einer hierin übereinstimmenden Opposition. Naím ist der Meinung:

„Niemals - bis zu dem Putsch - war ihr gemeinsames Vorgehen möglich.“ 147

Pérez reagierte auf die Angriffe mit kosmetischen Korrekturen der Reformpolitik 148 , mehreren

Kabinettsumbildungen und dem Versuch, die politische Basis seiner Regierung zu vergrößern.

149

Außerdem versuchte er, im Rahmen des Ausnahmezustandes der Kritik an seiner Regierung

und seiner Amtsführung durch Pressezensur Einhalt zu gebieten, was zu internationalen und

nationalen Protesten führte und seine Popularität weiter schmälerte. 150

Insgesamt zeigte Pérez ein nervöses Schwanken zwischen decretismo und Versuchen des pactismo,

um seine Regierung zu konsolidieren, doch durch die Stärkung der Opposition im

Gefolge des Putschversuches war es zu einer Blockadesituation der Politik gekommen: 151

„Bei unvermindert anhaltender Kritik an Präsident und Regierung war zu dieser Zeit kein

Individuum und keine politische Gruppe mächtig genug, mehr zu tun, als die Initiativen

146 Vgl. MELCHER 1993:268.

147 NAÍM 1993c:105.

148 Nicht Willens, wesentliche Elemente der Reformen zurückzunehmen, gab er neue Ausgabenvorhaben im Sozial-,

Wohnungs- und Verkehrswesen, den Aufschub von Preiserhöhungen für Elektrizität und Benzin sowie die Subvention

von fünf Grundnahrungsmitteln bekannt. Naím berichtet, von all diesen Ankündigungen im Kongreß hätte

einzig der Aufschub der Benzinpreiserhöhung zu Applaus im Auditorium sowie zu Schlagzeilen in der Presse geführt.

Der Benzinpreis war seit dem Caracazo zum Symbol der Anti-Reformopposition geworden, der Aufschub

der Preiserhöhungen folglich ein symbolträchtiger Sieg gegen Pérez. Vgl. NAÍM 1993c:176f.(FN9).

149 Dieser Versuch schlug weitestgehend fehl. Zwar traten mehrere COPEI-Politiker als Minister in die umgebildete

Rgierung ein, doch die informelle Koalitionsregierung hielt nur wenige Woch en. Vgl. NAÍM 1993b:155.

150 Vgl. GROHMANN 1992.

151 NAÍM 1993c:108.


53

anderer zu blockieren. Während dieses Patt der Regierung Pérez die Aufrechterhaltung

des in den ersten drei Jahren des Reformprogramms erreichten Tempos sehr schwierig

machte, war es den reformoppositionellen Gruppen gleichfalls nicht möglich, wesentliche

Änderungen durchzusetzen.“

Die Zeit der politischen Unruhen und Instabilität hielt an, zu den permanenten Demonstrationen

kamen Mordanschläge hinzu, die Regierung verschärfte daraufhin die Repression.

152 Dazu kam ein rasanter Anstieg der Kriminalität, Anzeichen einer sozialen Zersetzung,

auf die die Staatsgewalt mit zunehmender Mißachtung der Menschenrechte reagierte.

153 Pérez betonte in dieser Situation seinen Willen, seine Amtsperiode bis zum vorgesehenen

Ende durchzustehen und trotz des Putschversuches am Reformprogramm festzuhalten.

154

Am 27. November 1992 putschte das Militär ein zweites Mal, wiederum erfolglos. 155 Einheiten

der Luftwaffe, kommandiert von Generälen und hochrangigen Offizieren, griffen den

Präsidentenpalast und militärische Einrichtungen in Caracas und Maracay an, wurden jedoch

innerhalb eines Tages von regierungstreuen Truppen besiegt. Ein Teil der Putschisten flüchtete

nach Peru, wo ihnen Asyl gewährt wurde. Der Putschversuch, der offiziellen Angaben

zufolge 500 Opfer forderte, unterschied sich wesentlich von dem Putschversuch im Februar.

Eine Rebellengruppe sollte die staatliche Fernsehstation erobern, um ein vorbereitetes

Videoband mit einer Ansprache der vier hochrangigen Putschanführer zu senden. Statt

dessen wurde die seinerzeit nicht ausgestrahlte Rede vom 4.Februar des inhaftierten Chávez’

gesendet. Bandera Roja und Tercer Camino hatten sich dem Putschversuch angeschlossen und

einen „Putsch im Putsch“ durchgeführt. Es kam allerdings nicht zu dem erhofften spontanen

Volksaufstand, sondern nur zur Verwirrung der Bevölkerung. 156 In dem vorbereiteten,

nichtgesendeten Videoband ist die Rede von „verschiedenen sozialen Gruppen“, die die

Erhebung unterstützten. Lancierte Informationen der Putschisten aus Peru deuten auf eine

Verschwörung der Generäle mit hochrangigen Persönlichkeiten aus Kirche, Universitäten

und politischen Parteien, auch aus AD und COPEI. Ziel der Erhebung war die Errichtung

einer zvil-militärischen Regierung der „nationalen Einheit“, die Ruhe und Ordnung wiederherstellen

und das Land zurück auf den Pfad der Prosperität führen sollte. Im Gegensatz zu

152 Vgl. EWELL 1993:125.

153 Vgl. den Venezuela-Rundbrief von AMNESTY INTERNATIONAL 1995.

154 Vgl. COMAS 1992.

155 Vgl. MELCHER1993, NAÍM 1993c:108ff, VINOGRADOFF 1992.

156 NAÍM 1993c:110.


54

der Erhebung von jüngeren Offizieren mittlerer Ränge mit einem deutlichen nationalistischpopulistischen

Impetus vom 4.Februar hatte die Erhebung vom 27. November einen konservativen

Charakter, aufgrund der hochrangigen Beteiligung halten Sonntag/Maingón den

Putschversuch für „eine verschärfte Wiederauflage des 4. Februar.“ 157

Mit den Putschversuchen wurde das Militär wieder ein relevanter politischer Akteur in Venezuela.

Die beiden Rebellionen zeigen jedoch auch die interne Spaltung des Militärs in einen

linkspopulistischen und einen rechtskonservativen Flügel, beide demokratiekritisch, sowie

einen demokratietreuen Flügel. Diese Spaltung hat wesentlich zum Scheitern beider Putschversuche

beigetragen und die Position als politischer Akteur geschwächt.

Einige Tage nach dem zweiten Putschversuch, am 6. Dezember 1992, fanden Regional- und

Kommunalwahlen statt. 158 Obwohl die Wahlenthaltung leicht zurückging, blieb sie mit über

50 % immer noch sehr hoch. Klarer Verlierer war die AD, die nur noch in fünf Bundesstaaten

den Gouverneursposten gewann. Die COPEI gewann zwölf, MAS zwei. Zu den Siegern

zählt auch die linke, radikaldemokratische Partei LCR (La Causa Radical), die den drei Jahre

zuvor überraschend eroberten Gouverneurssitz im wichtigen Industriestaat Bolívar verteidigte

und völlig überraschend in Caracas das wichtigste Bürgermeisteramt des Landes gewann.

159

Nach wie vor blieb Pérez sehr unbeliebt. In einer Umfrage der Tageszeitung El Nacional hielten

91,8% der Befragten die Politik Pérez´ für schlecht oder ziemlich schlecht, zudem kursierten

Korruptionsverdächtigungen. 160

In den folgenden Monaten verschlechterte sich das politische Klima weiter: Mordanschläge

auf Oppositionspolitiker, für die Hardliner der AD verantwortlich gemacht wurden, schwere

Studentenunruhen, die Schulen und Universitäten lahmlegten, langandauernde Streiks von

Lehrern und Justizangestellten, die Opposition im Kongreß buhte Pérez anläßlich einer Rede

öffentlich aus, doch weiterhin weigerte sich Pérez beständig, den von allen Seiten erhobenen

Rücktrittsforderungen nachzukommen, und betonte seine Absicht, bis zu den Präsident-

157 SONNTAG/MAINGÓN 1992a:71.

158 Vgl. die Wahlanalyse von VIRTUOSO 1993.

159 Die LCR hatte über die Jahre eine starke Bindung zu den neuen unabhängigen Gewerkschaften des Nuevo Síndicalismo

im Industriestaat Bolívar aufgebaut. Diese syndikalistische Verbindung. zusammen mit den basisdemokratischen

Ansichten der demokratisch -sozialistischen Partei, verschafften der LCR einen großen Sympathieaufschwung.

Vgl. zur LCR LÓPEZ MAYA 1994.


55

schaftswahlen im Dezember, bzw. bis zur Amtsübergabe an seinen gewählten Nachfolger im

Amt zu bleiben. 161

Der Oberstaatsanwalt Venezuelas, Ramón Escovar Salom, erhob schließlich im März 1993

Anklage gegen Pérez wegen angeblicher Unterschlagung von 17 Mio. US-$ aus einem geheimen

Guthaben des Innenministeriums, das für nationale Sicherheit und Verteidigungsausgaben

bestimmt war. Im Mai wurde Pérez, der vehement seine Unschuld betonte, vom

Kongreß von seinem Amt suspendiert, der Senatspräsident Octavio Lepage übernahm die

Amtsgeschäfte, bis der Kongreß mit AD- und COPEI-Mehrheit im Juni den angesehenen

Historiker und Senator Ramón Velásquez zum Interimspräsidenten ernannte. 162

Die Interimsregierung sah sich in ihrer etwa sechsmonatigem Amtszeit der Aufgabe ausgesetzt,

die politische Instabilität in den Griff zu bekommen, und gleichzeitig die ökonomischen

Probleme zu lösen. Während das BIP 1992 noch einmal kräftig gewachsen war (7,3%,

der Privatsektor sogar um 13,1%), war die Inflation mit 31,9% auf einem hohen Niveau

geblieben. Der öffentliche Sektor hatte ein Defizit in Höhe von 6,1% des BIP erwirtschaftet

(Vgl. Tabelle 7). 1993 war Venezuela dann in eine Rezession geraten, nicht zuletzt aufgrund

sinkender Erdölpreise auf dem Weltmarkt. Mit steigender Inflation, einem öffentlichen Defizit

und einem Rückgang des BIP konfrontiert, sah sich die Regierung gezwungen zu handeln.

Der Kongreß erließ im August 1993 ein Ermächtigungsgesetz, das Ley Habilitante, das der

Regierung Vollmachten über die Durchführung schneller ökonomischer Maßnahmen ohne

Konsultation der Legislative erteilte. Mit diesem Gesetz konnte die Regierung Reformmaßnahmen

wie die Einführung einer Mehrwertsteuer durchführen, also im wesentlichen der

Wirtschaftspolitik Pérez’ folgen, während die Parteien im Kongreß, die sich immer gegen

eine Mehrwertsteuer ausgesprochen hatten, der Öffentlichkeit gegenüber keine Verantwortung

für diese Maßnahmen übernahmen. 163

160 Angaben laut EL FINANCIERO 18.November 1992:56.

161 Vgl. MELCHER 1993:274f.

162 Eine wichtige Rolle spielte bei diesem Vorgehen auch der Eindruck des Korruptionsverfahrens gegen Brasiliens

Präsident Collor de Mello, das diesen im Dezember 1992 zum Rücktritt zwang, um einer Amtsenthebung zuvorzukommen.

Bei diesem Impeachment ging es aber nicht nur um die längst bekannte Korruption Pérez’, Korruption

gab es bei allen Präsidenten Venezuelas (und nicht nur bei ihnen). Fred Rosen vermutet zurecht, daß Pérez als

Sündenbock geopfert wurde, um die unzufriedene Bevölkerung zu beruhigen. Vgl. RAMONET 1992, ROSEN

1994 und VINOGRADOFF 1994.

163 Vgl. PURROY 1993b.


56

Tabelle 7: Wirtschaftsentwicklung Venezuelas 1992-1993

1992 1993

BIP a 7,3 -1,0

Privatsektor a 13,1 -2,1

Inflation a 31,9 46

öffentlicher Sektor b -6,1 -6,7

a Wachstum in %, b Saldo in % des BIP

Quellen: PURROY 1993(a), PURROY 1994

Die politischen Akteure waren seit März mit den Vorbereitungen für den Präsidentschaftswahlkampf

beschäftigt. 164 Die etablierten Parteien ließen ihre Kandidaten in Vorwahlen

aussuchen, die COPEI öffnete diese sogar für die ganze Bevölkerung. Bei der AD siegte

Claudio Fermín, ehemaliger Bürgermeister von Caracas, ein politischer Zögling Pérez´

zwar, aber dennoch als moderater Kritiker der neoliberalen Politik bekannt. Er führte einen

zurückhaltenden Wahlkampf, in dem kaum programmatische Aussagen gemacht wurden.

Die COPEI schickte den Gouverneur des Bundesstaates Zulia, Osvaldo Alvarez Paz ins

Rennen. Paz, der als Kandidat der Wirtschaft galt und dementsprechend Gelder zur Verfügung

hatte, startete als integrer und angesehener Regionalpolitiker, verlor aber als entschiedener

Befürworter neoliberaler Reformpolitik zunehmend an Sympathien in der Bevölkerung.

Enttäuscht über das Ergebnis der COPEI-Vorwahlen war der Pérez-Kritiker Rafael Caldera,

der selbst Ambitionen als Präsidentschaftskandidat hatte. Er trat schließlich als unabhängiger

Kandidat an und scharte ein buntes Spektrum an Kleinparteien von links (MAS) bis

rechtsextrem um sich, die ein Wahlbündnis, die Convergencia Nacional, bildeten. Die COPEI

schloß den Parteigründer daraufhin aus der Partei aus.

Ein weiterer Kandidat mit Chancen war Andrés Velásquez von der LCR, Gouverneur des

Bundestaates Bolívar, der als Anti-Establishment-Kandidat auftrat und so große Sympathien

erwarb.

Die Wahlen gewann Caldera mit 30,5% der Stimmen, vor Fermín, Paz und Velázquez (Vgl.

Tabelle 8).

164 Vgl. zu den Wahlen MOLINA/PÉREZ 1994 und WELSCH/WERZ 1994.


57

Tabelle 8: Präsidentschaftswahlen in Venezuela 1988 und 1993

1988 1993

Kandidat % Kandidat %

Carlos Andrés Pérez (AD) 53,0 Claudio Fermín (AD) 23,6

Eduardo Fernández (COPEI) 40,4 Osvaldo Alvarez Paz (COPEI) 22,1

Teodoro Petkoff (MAS) 2,7 Rafael Caldera (Convergencia) 30,5

Andrés Velásquez (LCR) 0,3 Andrés Velásquez (LCR) 21,9

Sonstige 3,4 Sonstige 1,3

Wahlbeteiligung 81,9 Wahlbeteiligung 60,2

Quelle: HUNEEUS/THIBAUT 1993, MOLINA/PÉREZ 1994.

Calderas Sieg fiel überraschend eindeutig aus. Einen Achtungserfolg erreichten auch Velásquez

und Fermín als Kandidat der Partei des ungeliebten Präsidenten Pérez, überraschend

schlecht schnitt Paz ab, der in frühen Umfragen als Favorit gehandelt wurde.

Allerdings hatte Caldera im Parlament zunächst keine Mehrheit hinter sich (Vgl. Tabelle 9).

Die ihn unterstützenden Gruppierungen, Convergencia und MAS, gewannen nur 50 von 203

Abgeordneten und 11 von 50 Senatoren.

Tabelle 9: Parlamentswahlen in Venezuela 1988 und 1993

1988 1993

Partei %/Senatssitze/Abgeordnete Senat a Abgeordnetenhaus a

AD 43,3/22/97 24,1/16 23,3/55

COPEI 31,1/20/67 22,9/14 22,6/53

MAS 10,2/3/18 10,9/5 10,9/24

LCR 1,6/-/3 20,8/9 20,7/40

Convergencia -/-/- 13,4/6 13,6/26

Sonstige 8,9/1/16 8/- 9/5

Wahlbeteiligung 81,7 60,2

a getrennte Wahl

Quelle: HUNEEUS/THIBAUT 1993, MOLINA/PÉREZ 1994

Die Tatsache, daß die Altparteien bei den Präsidentschaftswahlen fast 50% und bei den Parlamentswahlen

fast 30% der Stimmen einbüßten, ließ Kommentatoren bereits vom Ende

der Zweiparteienhegemonie in Venezuela sprechen. 165

Der mexikanische Politologe Jorge Castañeda sah die Wahlen als Protestwahl, als klares Votum

gegen die neoliberale Reformpolitik: „...der wichtigste Grund für den Bruch mit den

165 Vgl. MOLINA/PÉREZ 1994:87f. und WELSCH/WERZ 1994:160.


58

traditionellen politischen Gleichgewichten liegt in der Ablehnung der gemeinhin als Neoliberalismus

bezeichneten ökonomischen und sozialen Politiken durch die Wählerschaft.“ 166

Castañeda betonte die Tatsache, daß über 50% der Wähler für Caldera und Velásquez, ausgesprochene

Gegner der neoliberalen Politik, gestimmt haben; Fermín, der sich gar nicht

festgelegt hatte, erhielt knapp über 20%, mehr noch als Paz, der einzige Kandidat, der sich

für eine Fortführung der Reformpolitik ausgesprochen hatte. 167

Ebenso argumentierte der venezolanische Sozialwissenschaftler Alfredo Keller, der in dem

Erfolg von Caldera und Velásquez bzw. Convergencia und LCR den Ausdruck einer Protestwahl

sah. Aufgrund von Umfragen zeigte sich, daß die Motivation zur Stimmabgabe hauptsächlich

darin bestand, eine Änderung der Wirtschaftspolitik herbeizuführen und die etablierten

politischen Parteien, vor allem AD und COPEI, als Mitverantwortliche für die Misere

Venezuelas zu bestrafen. Caldera verkörperte nicht nur als prominenter Reformkritiker und

abtrünniges COPEI-Mitglied diesen Wunsch, als erfahrener Politiker kam er auch dem Bedürfnis

nach, die Regierungsmacht in bewährte Hände zu übergeben, und verkörperte so

optimal Kontinuität und Wandel gleichzeitig. 168

Die Regierung Caldera erreichte schließlich die Tolerierung seitens der AD und vollzog mit

deren Unterstützung den versprochenen wirtschaftspolitischen Wechsel, wodurch die weitere

Destabilisierung des venezolanischen politischen Systems aufgehalten werden konnte. Der

venezolanische Politologe Aníbal Romero beurteilte Calderas Strategie: 169

„Calderas anachronistische Wirtschaftspolitik -abzielend auf die Wiedererrichtung von

Etatismus und Populismus- half, da sie Wünschen der Bevölkerung entgegenkam und dadurch

die essentielle Unterstützung von AD (...), MAS und Calderas eigener Partei, der

Convergencia Nacional, erreichte, die Politik für eine gewisse Zeit zu stabilisieren. Zwischen

1994 und 1996 verschlechterte die etatistische und populistische Politik des Präsidenten

(Wechselkurs-, Preis- und Zinskontrollen, Protektionismus, Subventionen und ein

Stop der Privatisierung) die ökonomische Situation des Landes, half aber auch, dessen politische

Krise einzudämmen.“

166 CASTAÑEDA 1993:21.

167 Die kommentatoren der Wahl weisen selbstverständlich daraufhin, daß die Wirtschaftspolitik nicht der einzige Faktor

bei der Stimmabgabe war. Neben den parteipolitischen Bindungen, ohne die Fermín seinen Achtungserfolg

nicht geschäfft hätte, spielte auch die Korruption eine wichtige Rolle. Außer Fermín, dem Korruptionsverdächtigungen

anhingen, galten allerdings sowohl Caldera als auch Velásquez und Paz als integer, so daß keiner der drei

Kandidaten hier einen Vorteil hatte. Vgl. CASTAÑEDA 1993.

168 Vgl. KELLER 1994:58.

169 Vgl. ROMERO 1996.


59

Rezessionen 1994 (Rückgang des BIP um 2,8%) und 1996 (Rückgang des BIP um geschätzte

1%), anhaltend hohe Inflationsraten (1994: 70,8%, 1995:56,6%, 1996: geschätzte 105%) sowie

eine weiter steigende Arbeitslosigkeit (1996 offiziell ca. 15%, bei einer hohen versteckten

Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung im informellen Sektor) - die krisenhafte Entwicklung

der venezolanischen Ökonomie zwang Caldera allerdings zum Abbruch seiner dirigistischen

Wirtschaftspolitik. Im April 1996 leitete die Regierung im Rahmen der sogenannten

„Agenda Venezuela“ mit der Freigabe von Preisen, Zinsen und Wechselkursen eine Rückkehr

zur marktwirtschaftlichen Reformpolitik ein und sah sich gezwungen, erneut Verhandlungen

mit dem IWF aufzunehmen. 170 Es bleibt abzuwarten, ob und wie sich dieser erneute

Kurswechsel politisch auswirken wird, aber nach wie vor befindet sich Venezuela in einer

schwierigen Phase und hat die politische, wirtschaftliche und soziale Krise noch nicht überwunden.

171

170 Vgl. ROMERO 1996, DRESDNER BANK 1996.

171 Vgl. KORNBLITH 1996, ROMERO 1997.


60

4. Fallbeispiel Costa Rica

4.1 Historische Entwicklung

In der Kolonialzeit war Costa Rica ein dünn besiedeltes, wirtschaftlich unbedeutendes und

daher politisch vernachlässigtes Randgebiet, ohne Bodenschätze, ohne indianische Arbeiter,

fern und abgelegen vom Verwaltungssitz in Guatemala, was dem Land blutige Auseinandersetzungen

um die Unabhängigkeit ersparte. 172 Im 19. Jahrhundert begann Costa Rica mit

dem großangelegten Anbau von Kaffee für den britischen Markt. Kaffee wurde rasch das

wichtigste Exportprodukt, und es entwickelte sich eine Elite der reichen Kaffeefarmer, der

cafetaleros. Ende des Jahrhunderts begann auch der Anbau von Bananen durch amerikanische

Investoren. Auch dieses Geschäft erwies sich als sehr profitabel, und 1899 wurde die United

Fruit Company (UFCO) gegründet, die Produktion, Transport und Vermarktung der costaricanischen

Bananen beherrschte. Als Exporteur tropischer landwirtschaftlicher Produkte

erreichte Costa Rica ein beachtliches Wohlstandsniveau, Kaffee und Bananen sind bis heute

die wichtigsten Exportprodukte und wurden erst in den letzten Jahren durch den Tourismus

als wichtigsten Devisenbringer abgelöst.

Politisch dominierte die cafetalero-Elite Costa Rica von der Unabhängigkeit 1824 bis 1882

direkt, Auseinandersetzungen zwischen einzelnen, liberalen oder konservativen Familien

bestimmten die politische Agenda, ohne allerdings wie in den meisten anderen lateinamerikanischen

Ländern in einen Bürgerkrieg auszuarten. Autoritär-patriarchalische Caudillos

wechselten sich an der Regierung ab, seit der Diktatur Braulio Carillos (1838-42) dominierten

die liberalen cafetaleros aus San José. Erst unter der „Entwicklungsdiktatur“ von Tomás

Guardia (1870-82) wurde der direkte Einfluß der Kaffeebarone zurückgedrängt und eine

politische Entwicklung eingeleitet, die der Periode von 1882 bis 1948 den Namen „liberale

Republik“ gab. 173 Zwar dominierte weiterhin die cafetalero-Elite, aber die klassisch liberalen

politischen Führer dieser Zeit, die sogenannten „Olympier“ Cleto González Víquez und Ricardo

Jiménez Oreamuno, standen nicht nur für freies Unternehmertum, sondern auch für

politische Freiheiten. Das Bildungswesen wurde ausgebaut, die politische Partizipation wur-

172 Zur historischen Entwicklung Costa Ricas Vgl. AMERINGER 1982, BRIXIUS 1993, BOOTH 1989, FUCHS 1991,

HALPERIN DONGHI 1994, HIEDL/RAUSCH 1986, PEELER 1985

173 Vgl. PEELER 1985:64.


61

de auf die städtische Mittelschicht ausgeweitet, der Präsident durch direkte Wahlen bestimmt,

programmatische Parteien entstanden. 174 Der Trend zur verfassungsmäßigen demokratischen

Ordnung wurde nur durch Federico Tinoco unterbrochen, der 1917 durch einen

Putsch an die Macht kam, aufgrund des Drucks von US-Präsident Wilson aber 1919 zur

Abdankung gezwungen war. 175

Die sozioökonomische Entwicklung, die Costa Rica in dieser Periode durchlief, unterminierte

aber die politische Ordnung der liberalen Republik. 176 Das Wachstum der ländlichen

Bevölkerung überforderte die Absorptionskapazität des agrarischen Arbeitsmarkts

und führte durch die Landflucht zu einem Anwachsen der städtischen Bevölkerung, die sich

wiederum politisch weiter emanzipierte. Durch den Ausbau des Bildungswesens lernten immer

mehr (männliche) Bürger lesen und schreiben und erfüllten so die Anforderung an das

Wahlrecht. Besonders aber das Entstehen einer agroindustriellen Arbeiterschaft durch den

Ausbau der Bananenplantagen erwies sich als Herausforderung für die „liberale Republik“,

da sich die Arbeiterschaft politisch organisierte. 1920 bis 1923 kam es zu großen Streikbewegungen

und einem ersten Generalstreik zur Durchsetzung des Acht-Stunden-Tages, 1931

gründete sich die Kommunistische Partei Costa Ricas, PCCR. 177

Die Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre brachte auch das liberale, agrarexportorientierten

ökonomische Entwicklungsmodell der cafetaleros in die Krise. 178 Die costaricanischen

Exporterträge gingen zwischen 1928 und 1933 um 50% zurück, das BIP/Kopf sank

um 21,3% zwischen 1926 und 1932. Zusätzlich zu den ökonomischen Problemen zwang ein

massiver Schädlingsbefall in den Bananenanbaugebieten am Atlantik die UFCO, große Teile

der Plantagen stillzulegen, was zu extremen Lohnkürzungen und Massenentlassungen führte,

auf die die von der PCCR dominierte Arbeiterbewegung mit mehreren großen Streiks reagierte.

1934 fand der wichtigste statt. Nach sechs Monaten Streik mit zum Teil gewalttätigen

Auseinandersetzungen gelang es, der UFCO große Zugeständnisse in bezug auf Löhne, Arbeitszeiten,

hygienische Verhältnisse und Sicherheitsvorkehrungen abzutrotzen, was der cos-

174 Vgl. AMERINGER 1982:20.

175 Vgl. BRIXIUS 1993:60ff.

176 Vgl. PEELER 1985:65.

177 Vgl. HIEDL/RAUSCH 1986:388ff.

178 Vgl. THIBAUT 1992.


62

taricanischen Linken großen Respekt und Sympathien bei der Bevölkerung, die unter den

sozialen Auswirkungen der Krise litt, verschaffte. 179

Ökonomisch erholte sich Costa Rica zwar in der zweiten Hälfte der dreißiger Jahre, dennoch

war das klassische liberale Modell durch die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise in eine

nachhaltige Krise geraten. 180 Die Elite, organisiert in der seit 1923 das politische Geschehen

dominierenden Partido Republicano, hielt aber nach wie vor ökonomisch wie politisch am liberalen

Ordnungsmodell fest, das nun durch Antikommunismus ergänzt wurde.

1940 wurde Rafael Angel Calderón Guardia Präsident. Er wurde unterstützt von der cafetalero-Elite

und der städtischen Bevölkerung, die sich mittlerweile Partido Republicano Nacional

(PRN) nennende Partei erhielt 81,9% der Stimmen gegenüber 10%, die der einzige ernsthafte

Gegenkandidat, ein Kommunist, erhielt. 181 Calderón, beeinflußt von der katholischen Soziallehre,

begann nun eine sozialreformerische Politik, was die konservativen Kreise Costa

Ricas befremdete. 182 Die politische Entmachtung seines Vorgängers im Präsidentenamt und

immer noch wichtigsten PRN-Politikers, León Cortés Castro, führte zum Bruch mit der

Elite. Der konservative Flügel der PRN um Cortés gründete 1941 die Partido Democrático.

Auf der Suche nach neuer Unterstützung wandte sich Calderón an die katholische Kirche

und, in populistischer Manier, direkt an die Arbeiterschaft, die er mit seiner Sozialgesetzgebung

gewann. Der Zweite Weltkrieg bot ihm die Möglichkeit, seine Machtbasis zu

erweitern. Durch die Kriegsallianz der USA mit der Sowjetunion war auch die PCCR „hoffähig“

geworden und 1942 beteiligten sich die Kommunisten an der Regierung. Calderón

hatte nun die Unterstützung der PRN, der Kirche und der PCCR. Die Opposition setzte

sich aus der Partido Demócrata und der Unión Nacional zusammen, zweier konservativer Gruppierungen,

die die sozialreformerische Politik ablehnten, sowie verschiedenen sozialdemokratischen

Gruppierungen, die sich 1945 in der Partido Social Demócrata vereinten und zwar

die sozialen Maßnahmen der Regierung befürworteten, aber die Korruption und caudillistische

Politik Calderóns kritisierten. 1944 gewann Calderóns Kandidat, Teodoro Picado,

deutlich gegen den Oppositionskandidaten, Otilio Ulate, was die Fronten verhärtete. José

Figueres, der sozialdemokratische Führer, bereitete sich auf eine bewaffnete Ausein-

179 Vgl. HIEDL/RAUSCH 1986:390.

180 Vgl. BRIXIUS 1993:83ff.

181 Vgl. FANGER 1984:20ff.

182 Vgl. zum folgenden PEELER 1992:92ff.


63

andersetzung vor. Das Kriegsende 1945 beendete nicht nur die Allianz der USA mit der

Sojetunion, es zeigten sich bereits die Vorboten des Kalten Kriegs, was auch innerhalb der

costarricanischen Regierungskoalition zu Spannungen führte. Dennoch kandidierte Calderón

1948 als Regierungskandidat gegen den erneuten Oppositionskandidaten Ulate. Calderón

erhielt 45% der Stimmen gegenüber 55% für Ulate, die Regierungskoalition erhielt aber im

Kongreß eine Mehrheit von 29 zu 21 Sitzen. Aufgrund von Irregularitäten bei der Wahl weigerte

sich Calderón, das Ergebnis anzuerkennen, und warf der Opposition, die das Wahlgericht

kontrolliert hatte, Wahlbetrug vor. Figueres, zusätzlich motiviert durch einen persönlichen

Streit mit Calderón, mobilisierte seine Milizen, und ein etwa sechswöchiger Bürgerkrieg,

dem schätzungsweise zweitausend Menschen zum Opfer fielen, fand statt. 183 Die Regierungstruppen

und kommunistischen Milizen waren Figueres’ Truppen nicht gewachsen.

Nachdem Figueres bei Verhandlungen zusicherte, die sozialen Errungenschaften nicht abzuschaffen,

kapitulierte die Regierung, und Figueres zog am 24. April 1948 in San José ein. In

Absprache mit Ulate übernahm die Junta Fundadora de la Segunda República, die Gründungsjunta

der zweiten Republik, für 18 Monate die Regierungsgeschäfte, um sie dann Ulate als gewähltem

Präsidenten zu übergeben. In dieser Zeit wurde eine neue Verfassung ausgearbeitet

und die wesentlichen Grundlagen des bis heute gültigen demokratischen costarricanischen

politischen und sozioökonomischen Modells geschaffen.

Die Verfassung von 1949 definiert Costa Rica als demokratische Republik mit einem präsidentiellen

politischen System. 184 Die Kompetenzen des Präsidenten sind gegenüber Parlament

und Rechnungshof allerdings derart eingeschränkt, daß Ulrich Fanger von einem Semi-

Präsidialsystem spricht. 185 Zusätzlich ist die Regierungsgewalt durch die Existenz von annähernd

zweihundert autonomen Körperschaften eingeschränkt, die öffentliche Dienste in der

Energie- und Trinkwasserversorgung ebenso wie das Telephonnetz, Universitäten, die Zentralbank

und die nationale Fluglinie umfassen. Die Verfassungswirklichkeit beschreiben Ulrich

Fanger und Bernhard Thibaut daher als ein nahezu reibungslos funktionierendes System

der „checks and balances“. 186 Alle politischen Akteure des Landes, sogar die nach dem Bürgerkrieg

vom politischen Wettbewerb ausgeschlossenen Kommunisten, haben die Verfassung

183 Zum Bürgerkrieg in Costa Rica Vgl. AMERINGER 1982:32ff. sowie BRIXIUS 1993:112ff.

184 Vgl. FUCHS 1985 und FUCHS 1987.

185 Vgl. FANGER 1986:287

186 FANGER/THIBAUT 1992:74.


64

bis heute anerkannt und tragen ihre Konflikte im Rahmen dieser Verfassung aus. 187 Deren

bemerkenswertester Artikel enthält das Verbot der Aufstellung einer Armee in Friedenszeiten.

188

Dominierende Partei der Nachkriegszeit ist die aus der Partido Social Demócrata und einem

Intellektuellenzirkel, dem Centro para el Estudio de los Problemas Nacionales (Zentrum für das

Studium nationaler Probleme), hervorgegangene Partido Liberación Nacional (Partei der Nationalen

Befreiung, PLN). 189 Als programmatisch und organisatorisch gefestigte Partei war

die PLN lange dem personalistisch orientierten, weitgehend desorganisierten und

programmatisch diffusen liberal-konservativen Lager strukturell überlegen und errang außer

bei den Wahlen von 1978 und 1990 die Mehrheit im Parlament. Durch Bündnisse und

gemeinsame Kandidaten konnte die antiliberationistische Opposition, die oposición antiliberacionista,

dennoch mehrfach das Präsidentenamt gewinnen und ist seit 1983 in der Partido

Unidad Social Cristiana (Sozialchristliche Einigkeitspartei, PUSC) auch organisatorisch

konsolidiert. 190 Bereits vor der Gründung der PUSC wurde das costaricanische Parteiensystem

als unechtes Mehrparteiensystem bezeichnet. 191 Die Tatsache, daß sich in der

PLN und der PUSC mittlerweile zwei Parteien gegenüberstehen, die bei Präsidentschaftsund

Parlamentswahlen über 90% der Stimmen auf sich vereinen, bei anhaltender Schwäche

der kleineren Parteien, deuten auf die Herausbildung einer Zweiparteienstruktur hin (Vgl.

Tabelle 10). 192

187 Vgl. LEHOUCQ 1996.

188 Zwar wurde diese Bestimmung innenpolitisch durch die Aufrüstung der Polizei und paramilitärischer Sicherheitskräfte

in den achtziger Jahren ausgehöhlt, außenpolitisch war dieser Artikel aber von hoher symbolischer und politischer

Bedeutung. Unter dem Eindruck des Contra-Krieges in Nicaragua, in den Costa Rica durch Grenzverletzungen

und Druck seitens der US-Administration verwickelt zu werden drohte, verkündete Präsident Monge im Dezember

1982 in einem feierlichen Akt die aktive, dauerhafte und unbewaffnete Neutralität Costa Ricas in internationalen

Konflikten. Vgl. ERNST 1986.

189 Zur PLN Vgl. TIPPMANN 1986.

190 Zur PUSC Vgl. RABENEICK 1986.

191 Vgl. FANGER 1986:287.

192 Vgl. THIBAUT 1993:224 sowie VEGA CARBALLO 1992. Erwähnenswert ist auch die anhaltende Schwäche der

radikalen Linken. Die Partido Vanguardia Popular (PVP, Partei der Avantgarde des Volkes), wie die PCCR seit 1942

hieß, wurde von der Junta Fundadora verboten. Bis 1974 konnte die PVP offiziell nicht als Partei akzeptiert, konnte

also nicht an Wahlen teilnehmen, durfte aber politisch weiterarbeiten und war weiterhin in der Arbeiterbewegung aktiv.

Nach der Legalisierung erreichte die PVP in einem linken Parteienbündnis bei den Wahlen 1978 7,7% der Stimmen,

hat aber seitdem kontinuierlich an Stimmen eingebüßt und erreichte bei den Wahlen 1994 weniger als 1,5%

der Stimmen. Parteiinterne Auseinandersetzungen und 1983/84 die Spaltung der Partei zwischen dem eurokommunistisch

orientierten Flügel von Manuel Mora, der 1929 die PCCR gegründet hatte, und jungen, orthodoxrevolutionär

gesinnten Parteimitgliedern trugen wesentlich zu diesem Niedergang bei. Heinrich Meyer meint sogar,

„daß in Costa Rica die organisierte politische Linke nicht mehr in relevanter Weise existent ist“. Vgl. MEYER 1994:34 sowie

über die Entwicklung der PCCR bzw. PVP ALEXANDER 1986.


65

Tabelle 10: Präsidenten Costa Ricas 1949-1994

Otilio Ulate Blanco Unión Nacional (UN, konservativ) 1949-1953

José Figueres Ferrer PLN 1953-1957

Mario Echandi Jiménez UN 1957-1962

Francisco Orlich Bolmarcich PLN 1962-1966

José Trejos Fernández Unificación Nacional (konservativ) 1966-1970

José Figueres Ferrer PLN 1970-1974

Daniel Oduber Quirós PLN 1974-1978

Rodrtigo Carazo Odio UNIDAD (konservativ) 1978-1982

Luis Alberto Monge Alvarez PLN 1982-1986

Oscar Arias Sánchez PLN 1986-1990

Rafael Angel Calderón Fournier PUSC 1990-1994

José Figueres Olsen PLN 1994

(Seit 1974 ist die Wiederwahl nicht möglich.)

Die dominierende Stellung der PLN zu Beginn der zweiten Republik führte auf ökonomischem

Sektor neben der traditionellen Agrarexportökonomie zur Anwendung des cepalistischen

Entwicklungsmodells einer ISI. 193 Diese ökonomische Strategie wurde flankiert

durch eine wohlfahrtsstaatliche Politik. In der Verfassung von 1949 sind in den Artikeln 50

bis 74 ausführlich soziale Grundrechte angeführt. 194 Dank dieser Verankerung von Wohlfahrtsstaatlichkeit

partizipierten breite Bevölkerungsschichten bis in die achtziger Jahre am

Wirtschaftswachstum und Costa Rica hat für lateinamerikanische Verhältnisse ein hohes soziales

Niveau erreicht. 195

In den Jahren 1945 bis 1980 hatte Costa Rica ein Wirtschaftswachstum von durchschnittlich

6,7%, das Pro-Kopf-Einkommen verdoppelte sich fast zwischen 1960 und 1980 von 780

US-$ auf 1430 US-$. Die Staatseinkünfte flossen vor allem in den Ausbau des Sozial- und

Bildungswesens und in die Verbesserung der Infrastruktur. Die Bevölkerung kam in den Genuß

einer für Lateinamerika vorbildlichen Versorgung mit Trinkwasser und Elektrizität und

einer weitgehend gesicherten Gesundheitsversorgung, bis 1980 waren über drei Viertel der

Bevölkerung vom staatlichen System sozialer Sicherheit erfaßt, wenn auch auf einem niedrigeren

Leistungsniveau als in westeuropäischen Ländern. Costa Rica hat die niedrigste Kindersterblichkeitsrate,

die höchste Alphabetenquote, die höchste Lebenserwartung und den

193 Vgl. CALVO COIN 1993.

194 U.a. Bestimmungen über Mindestlohn, Achtstundentag und Mindesturlaub, Arbeitssicherheit, ein Sozialversich e-

rungssystem, Ausbildungsförderung und den Bau von Sozialwohnungen, die nahezu wörtlich den unter Calderón

und den Kommunisten verabschiedeten sozialen Reformen entsprechen. Vgl. FUCHS 1986:271 sowie FUCHS

1987:185.

195 Vgl. zum folgenden FANGER/THIBAUT 1992:71f.


66

höchsten Kalorienverbrauch aller zentralamerikanischen Länder. 196 Bei den Ausgaben für

das Bildungswesen gehört Costa Rica zu den lateinamerikanischen Spitzenreitern. Die Tatsache,

daß die sozialen Indikatoren auch im Vergleich zu reicheren Ländern wie Venezuela,

Argentinien oder Chile ein sehr günstiges Bild zeigen sowie die für Lateinamerika beeindruckende

demokratische Stabilität führten dazu, von einem wohlfahrtsstaatlichen demokratischen

„Modell Costa Rica“ zu sprechen. 197

Doch hat die ISI nicht die erhoffte ökonomische Entwicklung gebracht. 198 Die mit Hilfe von

ausländischem Kapital erfolgte Ansiedlung von Industrien führte nicht zu den erhofften linkages,

es entstand keine nationale, selbsttragende Industrialisierung. Der Industriesektor erwirtschaftete

nur etwa die Hälfte der von ihm selbst benötigten Devisen. Die Kosten der

Wirtschafts- und Sozialpolitik wurden nach wie vor von agrarischen Exportprodukten sowie

in zunehmenden Maße durch die Aufnahme von Krediten finanziert. 199

4.2 Ökonomische Krise und Reformpolitik

Ende der siebziger Jahre geriet Costa Rica in eine schwere Krise. Die terms of trade für landwirtschaftliche

Produkte, die trotz der ISI 1980 noch 65% der Exporte ausmachten, verschlechterten

sich zwischen 1979 und 1980 um 22%. Vor allem der Rückgang des Kaffeepreises

nach der Hausse 1976/77 führte zu Einbußen bei den Exporterlösen, während die

Ausgaben für Ölimporte aufgrund des zweiten Ölpreisschocks infolge des politischen Umsturzes

im Iran von 1979 (zwischen Dezember 1978 und November 1980 stieg der Preis pro

barrel von US-$ 15 auf US-$ 40) rapide zunahmen. Die Einnahmen aus dem Kaffeexport

gingen von der Rekordhöhe von US-$ 319 Millionen 1977 auf US-$ 248 Millionen 1980 zurück,

gleichzeitig stiegen die Ausgaben für Ölimporte von US-$ 83 Millionen auf US-$ 186

196 Vgl. BOOTH 1989:405.

197 Vgl. BRIXIUS 1993:112ff.

198 Vgl. FANGER 1985 sowie HUMMER 1986.

199 Die Verschuldung stieg von 1970 bis 1978 von 164 Millionen US-$ auf 1034 Millionen US-$. Auch die Ölkrise von

1973, die strukturelle Defizite der costaricanischen Wirtschaft offenbarte, führte zu keiner wirtschaftspolitischen Änderung.

Die PLN-Regierungen Figueres und Oduber, die die Krise als zyklische Erscheinung ansahen, verstärkten

sogar die staatskapitalistischen Aktivitäten. Unter Präsident Oduber wurden große Industrieunternehmen durch die

Kombination von staatlichem und privatem Kapital gegründet, so zum Beispiel CODESA (Corporación Costarricense

de Desarrollo). Die CODESA, ursprünglich als Entwicklungsbank gedacht, entwickelte sich rasch zu einer großen,

staatseigenen aber autonomen Holding, die in vielen Wirtschaftssektoren tätig wurde. Wesentlichen Anteil am konjunkturellen

Aufschwung des Interventionismus hatte eine Naturkatastrophe, die Costa Rica unerwartete Einnahmen

bescherte: 1976 wurde ein großer Teil der brasilianischen Kaffee-Ernte durch Frost zerstört, wodurch der Kaffeepreis

um 97% und die Exporterlöse Costa Ricas um 39% stiegen. Vgl. CALVO COIN 1993 sowie BRIXIUS

1993:173ff.


67

Millionen. 200 Zudem stieg das internationale Zinsniveau aufgrund der Hochzinspolitik der

Regierung Reagan sprunghaft an, und die variablen Zinssätze erreichten, nachdem sie zeitweise

unter der Inflationsrate lagen, zu Beginn der achtziger Jahre 20%. Die Finanzierung

des „Modells“ Costa Rica durch Verschuldung hat das Land 1980 im Pro-Kopf-Vergleich

zum höchstverschuldeten Land Lateinamerikas gemacht. Die öffentliche Auslandsverschuldung

war von 1977 bis 1980 von US-$ 833 Millionen auf US-$1,8 Milliarden gestiegen, die

Gesamtverschuldung von 1,8 Milliarden auf über 3 Milliarden. Im August 1981 mußte Costa

Rica die Zahlungsunfähigkeit erklären, ein Vorbote der Verschuldungskrise Lateinamerikas.

201

Die Dimensionen der wirtschaftlichen Krise nach Jahrzehnten des Wachstums stellen sich

wie folgt dar (Vgl. Tabelle 11): 202

• Das BIP ging 1981 um 2,3 und 1982 um 7,3% zurück.

Die Inflation stieg auf 81,8%.

Die Arbeitslosenquote stieg auf 9,4% an, die Unterbeschäftigung auf 23,8%.

• Das durchschnittliche Realeinkommen ging 1980 um 4,1, 1981 um 15,3 und 1982 um

29% zurück.

• Das Defizit der Haushaltsbilanz erreichte 13% des BIP.

Die Auslandsverschuldung stieg, bei einem BIP von US-$ 3,5 Milliarden 1980, auf über

drei Milliarden US-Dollar.

200 Vgl. SCHMIDT 198:60f.

201 Als Ausbruch der Verschuldungskrise wird die Zahlungsunfähigkeit Mexikos 1982 angesehen, da die Banken einem

relativ kleinen Schuldnerland wie Costa Rica keine große Bedeutung zumaßen. Vgl. BRIXIUS 1993:199.

202 Vgl. ausführlich ROVIRA MAS 1987:43ff.


68

Tabelle 11: Wirtschaftsentwicklung Costa Ricas 1976-1982

1976-79 1980 1981 1982

BIP a 6,4 0,8 -2,3 -7,3

Inflation b 7,8 17,8 65,1 81,8

Arbeitslosigkeit b 5,1 5,9 8,7 9,4

Realeinkommen a 9,3 -4,1 -15,3 -29,0

Haushaltsbilanz c -10,4 -13,3 -13,7 -9,3

Verschuldung d 1004,8 2254,2 2732,7 3116,7

Handelsbilanz d -283,5 -522,1 -200,4 -22,8

a Veränderung in %, b in %, c in % des BIP, d in Millionen US-$

Quelle: ROVIRA MAS 1987:44

Die Regierung Carazo konnte dieser Krise keine effektive Wirtschaftspolitik entgegensetzen.

Das Parteienbündnis UNIDAD, das 1978 die Wahl Carazos ermöglicht hatte, war ein

Zweckbündnis unterschiedlicher Interessengruppen, die sich auf kein konsensfähiges Wirtschaftsprogramm

einigen konnten. Gelang dennoch einmal in einem Punkt eine Einigung, so

konnte das mehrheitlich von der Opposition besetzte Parlament die Durchführung jeglicher

Regierungsbeschlüsse blockieren, so daß die Wirtschafts- und Finanzpolitik unter der Regierung

Carazo „anarchische Züge“ annahm. 203 Allein zwischen Oktober 1980 und September

1981 ergriff die Regierung 38 verschiedene wirtschaftspolitische Maßnahmen, die sich zum

Teil widersprachen, sich selbst aufhoben oder relativierten, die Verhandlungen mit dem IWF

wurden abgebrochen, im Juli 1981 erklärte der Oberste Gerichtshof sogar den Versuch Carazos,

den Colón, die costaricanische Währung, freizugeben, für verfassungswidrig, da ihm

hierfür nicht die verfassungsmäßige Kompetenz zugestanden hatte. 204

Angesichts der Wirtschaftskrise und der ineffizienten Regierungspolitik war bei den Präsidentschafts-

und Parlamentswahlen im Februar 1982 der klare Sieg der PLN keine Überraschung.

Luis Alberto Monge Alvarez gewann mit 58,8% der Stimmen klar gegen fünf weitere

Präsidentschaftsbewerber, der Kandidat der UNIDAD, Rafael Angel Calderón Fournier,

erreichte 33,6%. Im Kongreß erreichte die PLN mit 55,2% der Stimmen 33 von 57 Mandaten,

die UNIDAD mit 29,1% 18 Mandate. 205

Die neue Regierung sah in Anbetracht der wirtschaftlichen Situation und der verfahrenen

internationalen Finanzbeziehungen nach der Verkündigung des Schuldenmoratoriums und

203 Vgl. SCHMIDT 1986a:65.

204 Vgl. SCHREINER 1988:411ff.

205 Vgl. THIBAUT 1993.


69

der chaotischen Politik Carazos keine andere Möglichkeit, als die von den internationalen

Gläubigern geforderte neoliberale Wirtschaftspolitik durchzuführen. 206 Präsident Monge

sagte: „Mit dem IWF zu verhandeln, ist schlecht, aber nicht mit dem IWF zu verhandeln, ist

katastrophal“. 207

Um einen wirtschaftspolitischen Neuanfang zu machen, formierte Monge ein technokratisches

Wirtschaftsteam, das new economic team, das in der internationalen Finanzwelt großes

Ansehen genoß. Ein US-Banker urteilte im Wall Street Journal über sie: „Das gegenwärtige

Wirtschaftsteam ist erstklassig. (...) Es sind sehr eindrucksvolle Leute, die die Probleme richtig

einschätzen.“ 208

Das ursprüngliche Regierungsprogramm wurde durch ein 100-Tage-Notstandsprogramm

ersetzt, das die Regelung der Beziehung zum IWF, die Stabilisierung der Währung und die

Wiederbelebung der Wirtschaft als Ziele hatte. 209 Die Regierungsausgaben wurden um 16%

gesenkt, insbesondere sollte weniger für Schulen, Schulspeisung, Krankenhäuser, Erziehung,

Kanalisation, Straßen und Brücken ausgegeben werden. Die Preise für Strom und Wasser

wurden um 90%, für Benzin um 70% erhöht, Telephongebühren ebenso wie Preise für öffentliche

Verkehrsmittel angehoben, die Subventionierung der Grundnahrungsmittel gekürzt.

Nach drastischen Abwertungen (der Colón war von Juli 1981 bis Juli 1982 von 23,3

auf 65,52 Colónes pro US-Dollar gefallen) wurde die Währung auf 47 Colónes pro Dollar

aufgewertet, um die Zahl der Firmenzusammenbrüche zu reduzieren. Um die Staatseinnahmen

zu erhöhen, wurde eine Verkaufssteuererhöhung um 10% beschlossen. Die Kreditzinsen

wurden auf 25% angehoben, wobei Agrarkredite mit einem reduzierten Zinssatz von

18% ausgenommen waren.

Die PLN-Mehrheit im Kongreß unterstützte die Monge-Regierung bei der Durchführung

der neoliberalen Politik, und so konnte im Dezember 1982 ein erstes stand-by-Abkommen

mit dem IWF unterzeichnet werden. Das Abkommen sah die Zahlung von US-$ 100 Millionen

vor, im Gegenzug verpflichtete sich Costa Rica zur Reduzierung des Haushaltsdefizits,

zur stufenweisen Abwertung des Colón, zur Begrenzung der Aufnahme von weiteren Krediten,

Zinsanpassungen und einer Begrenzung von Lohnerhöhungen. Durch diese Vereinba-

206 Vgl. SOLÍS ARENDAÑO/ROJAS BOLAÑOS 1986 sowie WILSON 1994.

207 Zit. nach BRIXIUS 1993:209.

208 Zit. nach BRIXIUS 1993:210.


70

rung galt Costa Rica wieder als kreditwürdig und konnte weitere Umschuldungsverhandlungen

führen. 210

Nach dieser ersten Stabilisierungsphase 1982/83 begann 1984 die zweite Phase der ökonomischen

Reformpolitik der Regierung Monge, die Phase der Strukturanpassung. 211 Unter

dem starken Druck der Finanzgeber, IWF, Weltbank und der US-amerikanischen Entwicklungsbehörde

AID (Agency for International Development), verfolgte Costa Rica eine neoliberale

Strukturanpassungspolitik, die folgende Programmschwerpunkte hatte: 212

• Den Abbau des öffentlichen Sektors durch die Privatisierung öffentlicher Unternehmen

und die Entlassung öffentlich Bediensteter.

• Eine Liberalisierung des nationalisierten Bankensystems.

Die Aufhebung der Preiskontrollmechanismen und eine Verringerung der Subventionen.

• Eine Außenhandelsliberalisierung durch die Reduzierung der Zölle und Vereinfachung

der Importbestimmungen.

Wie groß der internationale Druck war, läßt sich am Beispiel der geforderten Liberalisierung

des Bankenwesens zeigen. 213 Bei der Aufnahme und Verteilung von Auslandskrediten hatte

die costaricanische Zentralbank ein Monopol. 1984 machte AID die Auszahlung eines Kredites

in Höhe von 58 Millionen US-$ von der Änderung des Bankengesetzes abhängig, da

die Behörde einen Teil des Geldes direkt an private Stellen vergeben wollte, und hielt das

Geld solange zurück, bis der Kongreß im August 1984 das Ley de Moneda, das Gesetz über

die Zentralbankreform, billigte. Doch trotz dieses internationalen Drucks vermerkt Edgar

Fürst „[einen] bemerkenswerten Gradualismus in der realpolitischen Durchführung der Stabilisierungs-

und Strukturanpassungsprogramme während der Jahre 1985 und 1986“. 214

In der Umsetzung durch die costaricanische Regierung erfuhr die orthodox-liberale Programmatik

der internationalen Finanzinstitutionen zahlreiche Veränderungen. Zölle wurden

209 Vgl. ROVIRA MAS 1987:62ff. sowie SCHMIDT 1986a:73f.

210 Vgl. BRIXIUS 1993:210.

211 Vgl. FÜRST 1990.

212 Vgl. FÜRST 1990:179ff.

213 Vgl. BRIXIUS 1993:230.

214 FÜRST 1990:181f.


71

nicht umfassend und schockartig, sondern graduell und differenziert abgebaut, der öffentliche

Sektor wurde kaum reduziert, der Staatshaushalt wurde nicht durch Einsparungen bei

den Ausgaben entlastet, sondern durch eine Steigerung und Umschichtung der Staatseinnahmen.

Fanger und Thibaut vermuten: „Das sozialstaatliche Institutionengefüge und die gut

organisierte Interessenvertretung der Staatsbediensteten erwiesen sich als starke Hemmnisse

gegen eine ‘orthodoxe’ Wende in der Fiskalpolitik“. 215

Martin Brixius verweist auf die Zentralamerikapolitik der USA als wichtigen Faktor, der

Costa Ricas wirtschaftspolitischen Spielraum erweiterte. 216 Die Reagan-Administration

interpretierte die zentralamerikanische Krise allein aus der Perspektive des Ost-West-

Konfliktes und setzte alles daran, befreundete Regierungen zu unterstützen und sozialrevolutionäre

Bewegungen, wie die Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMNL) in El Salvador,

insbesondere aber die sandinistische Regierung in Nicaragua, als „marxistischtotalitärer“

Brückenkopf der Sowjetunion und Kubas im „Hinterhof der USA“, zu bekämpfen.

217 Costa Rica war als international renommierte Demokratie und als Nicaragua-

Frontstaat eine besondere Rolle zugedacht. Von hier aus wurde die Contra, die antisandinistische

Rebellenorganisation, unterstützt und so die südliche Front gegen Nicaragua

aufgebaut. Als Gegenleistung versprach Washington Unterstützung bei den Schuldenverhandlungen

und großzügige finanzielle Hilfen, um somit das westliche Costa Rica als Gegenmodell

zum sandinistischen Nicaragua zu profilieren (Vgl. Tabelle 12). 218

Tabelle 12: Hilfen der USA an Costa Rica 1982-1990

Jahr 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Mio. US-$ 53,8 213,5 169,4 208,7 163,3 181,3 113,8 84,7 68,0

Quelle: BRIXIUS 1993:218.

Insgesamt erwies sich die Wirtschaftspolitik der Monge-Administration als relativ erfolgreich

(Vgl. Tabelle 13). Das BIP stieg wieder an, die Inflation ging zurück, ebenso die Arbeitslosigkeit,

die Realeinkommen erhöhten sich, das Defizit in der Haushaltsbilanz sank.

215 FANGER/THIBAUT 1992:66.

216 Vgl. BRIXIUS 1993:214ff.

217 Alle Maßnahmen, legal oder illegal, unterhalb einer direkten US-amerikanischen militärischen Intervention wurden

ergriffen. Diese Strategie bezeichnete die Regierung als low intensity warfare, als „Kriegsführung niedriger Intensität“.

Vgl. HIPPLER 1986.

218 Allein zwischen 1982 und 1986, der Regierungszeit Monges, erhielt Costa Rica 645,4 Millionen US-$. Vgl. BRIXIUS

1993:218.


72

Die Verschuldung konnte zwar nicht reduziert werden, zumindest aber der starke Anstieg

der Neuverschuldung wurde gebremst.

Tabelle 13: Wirtschaftsentwicklung Costa Ricas 1982-1986

1982 1983 1984 1985 1986

BIP a -7,3 2,9 8,0 1,0 5,4

Inflation b 81,8 10,7 17,4 10,9 15,4

Arbeitslosigkeit b 9,4 9,0 7,9 6,8 6,2

Realeinkommen a -29,0 10,9 7,8 9,0 6,1

Haushaltsbilanz c -9,3 -5,1 -4,2 -2,9 -4,1

Verschuldung d 3116,7 3532 3752 3742 3791

Handelsbilanz d -22,8 -16 24 -45 38

a Veränderung in %, b in %, c in % des BIP, d in Millionen US-$

Quellen: FÜRST 1990:175, ROVIRA MAS 1987:44

Ein besonderer Erfog war die rasche Bekämpfung der sozialen Auswirkungen der Wirtschaftskrise

und der Stabilisierung. 1982 sanken die Realeinkommen noch um 29%, 1983

konnte wieder ein Anstieg um 10,9% erreicht werden. Durch eine erfolgreiche, zielgruppenorientierte

Sozialpolitik konnte nach dem signifikanten Sinken des Lebensstandards besonders

ärmerer Bevölkerungsgruppen in den Jahren 1979 bis 1982 durch den Plan de Compensación

Social bereits seit 1983 eine Erholung des Lebensstandards verzeichnet werden. 219 Der

politische Wille, eine funktionierende Sozialpolitik zu betreiben, die erfolgreiche Stabilisierung

und die finanzielle Hilfe der USA führten trotz der finanziellen Restriktionen durch die

Verschuldungs- und Wirtschaftskrise nicht zu einer Krise des costaricanischen Wohlfahrtsstaates,

der durch seine Leistungsfähigkeit und seinen redistributiven Charakter die sozialen

Kosten der neoliberalen Politik kompensierte. 220

4.3 Politische Dynamik

Die Öffentlichkeit reagierte auf die neoliberale Politik Monges zwar mit Streiks und Demonstrationen,

der Protest verlief aber friedlich und hielt sich in Grenzen. 221

Die einzig relevanten politischen Akteure, die gegen die Reformen opponierte, waren die

das syndikalistische Szenario beherrschenden kommunistischen Gewerk-

219 Vgl. SOJO 1989a. Allerdings lagen die Realeinkommen 1991 noch immer 16,9% unter dem Niveau von 1980. Vgl.

HANSEN-KUHN 1993:183.

220 Vgl. SOJO 1989b sowie SOJO 1994.


73

schaftsorganisationen, die angesichts der massiven Reallohneinbußen und der gestiegenen

Arbeitslosigkeit zu Streiks und Demonstrationen aufriefen. In der Hochphase der Wirtschaftskrise

hatten die Gewerkschaften großen Zulauf, die Mitgliederzahlen des kommunistischen

Gewerkschaftsdachverbands CUT (Confederación Unitaria de Trabajadores) stiegen zwischen

1980 und 1981 von 20 000 auf 51 000 Mitglieder. 222 Das Verfolgen einer Strategie der

großteils partei- und nicht arbeitspolitisch orientierten Streiks kostete allerdings in der Öffentlichkeit,

wie auch bei der eigenen Basis, viel Unterstützung. 223 Zudem hatten interne

Streitigkeiten in Gewerkschaft und Partei zwischen radikalen, auf Konfrontation setzenden,

und gemäßigten, auf Kooperation setzenden, Gruppen die Schwächung der politischen Position

zur Folge. Die Spaltung der PVP im Dezember 1983 führte auch zum Auseinanderfallen

der CUT. Die Fraktion, die ein defensives Verhalten der Gewerkschaften im Interesse

der gesamtgesellschaftlichen Systemerhaltung forderten, spaltete sich 1984 ab und

gründete die CTCR, die Confederación de Trabajadores de Costa Rica. 224 Eine weitere Schwächung

der Gewerkschaften ergab sich aus dem von seiten der Kirche, des Staates und der

Arbeitgeber geförderten Aufschwung solidaristischer Vereinigungen, der Asociaciones Solidaristas.

225 Diese Vereinigungen wurzeln in der katholischen Soziallehre und setzen der klassenkämpferischen

Gewerkschaftsstrategie die harmonische, solidarische Kooperation zwischen

Arbeitgeber und Arbeitnehmer entgegen. 226 Zu Beginn der neunziger Jahre waren jeweils

15% der arbeitsfähigen Bevölkerung Costa Ricas in Gewerkschaften und solidaristischen

Vereinigungen organisiert. 227

Die Regierung Monge reagierte auf die gewerkschaftliche Opposition mit einer flexiblen

Strategie der Repression gegenüber radikalen und Kompromißbereitschaft gegenüber gemäßigten

Forderungen. 228 Einzelne Protestaktionen, Streiks und Demonstrationen wurden

221 Vgl. NELSON 1989:149.

222 Vgl. SCHMIDT 1986b:133.

223 Vgl. MAIHOLD 1993:328.

224 Vgl. SCHMIDT 1986b:134.

225 Vgl. MAIHOLD 1993 und SCHMIDT 1986b.

226 Praktisch bedeutet das die Einrichtung von Gemeinschaftsfonds von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, aus denen

die Solidargemeinschaft spezielle Dienstleistungen für ihre Mitglieder wie Wohnungsbau und Kredite finanziert.

Die solidaristischen Vereinigungen sehen sich dabei großer Kritik, vor allem aus gewerkschaftlicher Perspektive, ausgesetzt:

„Der Solidarismus ist das geeignete ideologische, organisatorische und produktive Instrument, das das Privatunternehmen

neoliberaler Orientierung gefunden hat, um sowohl den Sozialpakt zwischen Arbeiter und Unternehmer innerhalb der Fabrik -

nicht vom Staat aus - neu zu organisieren, wie auch die grundlegenden neoliberalen Prämissen auf die Arbeitsbeziehungen zugeschnitten

umzusetzen, was die Neuordnung der Beziehungen zwischen den Tarifpartnern, den gewerkschaftlichen Forderungen und

der Arbeitsorganisation selbst gänzlich zu seinen Gunsten entscheidet.“ Vgl. BLANCO BRAKENRIDGE 1990:128.

227 Vgl. MAIHOLD 1993:315.

228 Vgl. NELSON 1989:149.


74

mit dem Einsatz der Polizei und Nationalgarde beantwortet, gemäßigte Gewerkschafter

wurden mit den Lohnerhöhungen, die rasch die Inflationsrate wieder überstiegen und so

wieder für den Anstieg der Realeinkommen sorgten, zufriedengestellt.

Die Wirtschaftsexperten der Monge-Administration verwandten zudem sehr viel Zeit darauf,

die Notwendigkeit der ökonomischen Reformmaßnahmen in der Öffentlichkeit darzustellen

und auf Kritik einzugehen. 229 Im Kabinett, im Parlament, mit führenden Managern

der öffentlichen Dienste und mit der breiten Öffentlichkeit wurde die Diskussion gesucht.

Angesichts der schwierigen ökonomischen Situation konnten auch anfängliche Kritiker überzeugt

werden, daß es keine reelle Alternative zu der Reformpolitik gab. 230 Ein Prozeß der

Konsultation und der Konsensfindung fand statt, der zu einer Art „Nationalem Übereinkommen

über die Notwendigkeit der Anpassung“ geführt hat. 231

Die konsensuale Strategie Monges hatte zur Folge, daß es trotz der neoliberalen Transformation

zu keinen politischen Umbrüchen kam. In einer 1985 durchgeführten Umfrage erhielt

Monge sogar Sympathiewerte von 83,9%, was ihn zum beliebtesten lebenden Politiker Costa

Ricas machte. 232

Die demokratische Normalität Costa Ricas zeigte sich auch bei den Präsidentschaftswahlen

von 1986, die Mitchell Seligson und Miguel Gómez als „gewöhnliche Wahlen in außergewöhnlichen

Zeiten“ charakterisiert haben: 233

„Zusammengefaßt erscheinen die Wahlen von 1985 nur als eine Fortsetzung in der langen

Reihe normaler Wahlen, die Costa Rica seit 1953 erlebt hat. Es gab keinen Anstieg der

Stimmenzahl extremistischer Parteien, kein Anzeichen größerer parteilicher Neuausrichtung,

keinen Anstieg der Wahlenthaltung.“

Die Wahlen brachten den PLN-Kandidaten Oscar Arias Sánchez an die Macht (Vgl. Tabelle

14). Er erreichte, bei einer normalen Wahlbeteiligung von über 80%, 52,2% der abgegebenen

Stimmen, gegenüber 45,8% seines Gegenkandidaten Calderón Fournier von der PUSC.

229 Vgl. NELSON 1989:155.

230 Vgl. NELSON 1989:148.

231 Vgl. ROJAS BOLAÑOS 1992:18.

232 Vgl. SELIGSON/GÓMEZ B. 1989:172.

233 Vgl. SELIGSON/GÓMEZ B. 1989.


75

Im Kongreß hatte die PLN zwar Sitze verloren, mit 29 von 57 Mandaten aber dennoch wieder

die absolute Mehrheit. 234

Tabelle 14: Präsidentschafts- und Parlamentswahlen in Costa Rica 1986

Präsidentschaftswahlen Parlamentswahlen

Stimmen in % Stimmen in %/Sitze

Wahlbeteiligung 81,8 81,8

Arias Sánchez/PLN 52,3 47,8/29

Calderón Fornier/PUSC 45,8 41,4/25

Sonstige 2,0 a 10,8 b /3 c

a vier Kandidaten, b verteilt auf 14 Parteien, c Pueblo Unido, Unión Agricola Cartaginesa, Unión Generaleña

Quelle: THIBAUT 1993

Der wirtschaftliche Niedergang Costa Ricas war zwar unter Monge aufgehalten worden, die

strukturellen Defizite aber noch nicht behoben. Besonders die Verschuldung erwies sich als

langwieriges Problem, zu dessen Behebung eine Fortsetzung der neoliberalen Politik, wie sie

weiterhin auch von den Gläubigern gefordert wurde, unumgänglich schien, da zudem auch

der wirtschaftspolitische Spielraum Costa Ricas durch den Rückgang der finanziellen Hilfe

aus den USA beschränkt blieb. 235

Die Nachfolger Monges bewahrten und erfüllten den „Anpassungskonsens“. Sowohl Arias

Sánchez als auch sein Nachfolger, Rafael Angel Calderón Fournier, der 1990 als Kandidat

der oppositionellen PUSC das Präsidentenamt eroberte, verfolgten weiterhin eine neoliberale

Reformpolitik. Aufgrund des hohen Haushaltsdefizits intensivierte Calderón sogar die

Reformpolitik, die öffentlichen Ausgaben wurden stark eingeschränkt, die Preise für öffentliche

Dienstleistungen drastisch erhöht. Diese Verschärfung der Reformen wurde als

„Schockanpassung“ bezeichnet, aber auch diese Maßnahmen stießen nicht auf großen Widerstand,

obwohl die Anzahl der unter der Armutsgrenze lebenden Bevölkerung innerhalb

234 Vgl. THIBAUT 1993.

235 Vgl. BRIXIUS 1993:231ff. Ironischerweise war die erfolgreiche Außenpolitik Arias Sánchez’ der Hauptgrund für das

Zurückgehen der Hilfe. Solange die zentralamerikanische Krise virulent war, flossen große Summen. Arias Sánchez

nun war der Initiator eines Friedensplanes für Zentralamerika, dem am 7.August 1987 in Esquipulas unterzeichneten

„Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en Centroamérica“, dem „Übereinkommen zur Schaffung eines

tragfähigen und dauerhaften Friedens in Zentralamerika“, wofür er im Oktober 1987 den Friedensnobelpreis erhielt.

Die Umsetzung des Abkommens führte zu einer Entspannung der zentralamerikanischen Krise, in Nicaragua wurde

1988 ein Waffenstillstandsabkommen geschlossen. Diese Entwicklung bewegte auch die USA zu einer Modifizierung

ihrer Politik und bewirkte im Rahmen neuer Schwerpunktsetzungen einen Rückgang der Hilfsleistungen an

Costa Rica. Brixius weist auf die Tatsache hin, daß von 1988 auf 1989 die Hilfeleistungen der USA an Costa Rica um

ein Viertel zurückgingen, während gleichzeitig die Hilfeleistungen an ganz Zentralamerika um ein Viertel anstiegen.

Die militärischen Hilfeleistungen stiegen sogar um 150% auf 344,3 Millionen US-$, von denen Costa Rica mangels

Armee nur 1,7 Millionen US-$ erhielt, an.Vgl. BRIXIUS 1993:246.


76

eines Jahres sprunghaft von 20% 1990 auf 35% 1991 stieg. 236 Im Januar 1994 waren gar 65%

der Bevölkerung in einer Unfrage mit Calderóns Regierungspolitik zufrieden. 237 1994 übernahm

wieder ein PLN-Politiker das Präsidentenamt, José Maria Figueres Olsen, der bisher

ebenfalls die wirtschaftspolitische Kontinuität wahrt und die Reformpolitik weiterführt. 238

Trotz nach wie vor ungelöster wirtschaftlicher Probleme, vor allem der Verschuldung, aber

auch eines hohen Haushaltsdefizits, gilt die costaricanische Reformpolitik als gelungen. 239

Das BIP wächst kontinuierlich, die Inflation ist relativ gering, die Arbeitslosigkeit auf einem

niedrigen Stand (Vgl. Tabelle 15). Daher ist, sowohl aufgrund der bis dato erzielten Erfolge

als auch aufgrund der aus den noch ungelösten Problemen erwachsenen Restriktionen, eine

Abkehr von der neoliberalen Reformpolitik nicht zu erwarten.

Tabelle 15: Wirtschaftsentwicklung Costa Ricas 1986-1995

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

BIP a 5,4 4,5 3,2 5,5 3,4 2,1 7,2 6,1 4 2,5

Inflation b 15,4 16,4 25,3 10,0 27,3 25,3 17,0 9,0 19 22,6

Arbeitslosigkeit b 6,2 6,2 5,5 3,8 5,4 6,0 4,3 4,1 4,2 k.A.

Realeinkommen a 6,1 -9,6 -4,5 0,6 1,7 -4,6 4,1 10,3 k.A. k.A.

Haushaltsbilanz c -4,1 -2,0 -2,1 -4,0 -4,4 -3,1 -1,9 -1,9 -7,5 -1,8

Verschuldung d 3791 4384 4471 4487 3930 4015 4051 4052 k.A. 4150

a Veränderung in %, b in %, c in % des BIP, d in Millionen US-$

Quellen: FÜRST 1990:175, INFORPRESS CENTROAMERICANA 29.9.1994, DRESDNER BANK 1996

Die politische Entwicklung Costa Ricas beweist die demokratische Kontinuität. Die Präsidentschaftswahlen

von 1986 haben dies ebenso gezeigt wie die Wahlen von 1990 und 1994,

die alle die von Seligson und Gómez erwähnten Kriterien einer gewöhnlichen Wahl erfüllen

(Vgl. Tabellen 16 und 17). Die beiden hegemonialen Parteien, PLN und PUSC, haben ihre

dominierende Stellung ausgebaut, so daß von einem konsolidierten Zweiparteien-System

gesprochen werden kann. Sie erreichten bei den Präsidentschaftswahlen 1994 über 97% der

abgegebenen Stimmen, bei den Parlamentswahlen immerhin noch 85% der Stimmen, was zu

93% der Parlamentssitze reichte. Der übrige Stimmenanteil von 15% verteilt sich zudem auf

13 Parteien, wovon nur drei den Einzug ins Parlament schafften und 4 Sitze errangen, was

die beherrschende Stellung von PLN mit 28 und PUSC mit 25 Parlamentssitzen betont. Der

größte Teil der Stimmen für die Minderheitsparteien ging zudem an systemtreue Regional-

236 Vgl. INFORPRESS CENTROAMERICANA 17.September 1992, INFORPRESS CENTROAMERICANA 5.Mai

1994, ROJAS BOLAÑOS 1992:18f.

237 Vgl. MEYER 1995:34.

238 INFORPRESS CENTROAMERICANA 12.Mai 1994.

239 Vgl. DEUTSCH-SÜDAMERIKANISCHE BANK 1994:48, kritisch dazu HANSEN-KUHN 1993, die auf nach

wie vor ungelöste ökonomische Probleme, soziale und ökonomische Folgen der Reformpolitik verweist.


77

parteien. 240 Die Tatsache, daß es außerdem 1990 und 1994 zu friedlichen und unproblematischen

Regierungswechseln kam, betont einmal mehr die demokratische Kontinuität Costa

Ricas. 241

Tabelle 16: Präsidentschaftswahlen in Costa Rica 1990 und 1994

1990 1994

Kandidat % Kandidat %

Calderón Fournier (PUSC) 51,4 Rodríguez E. (PUSC) 47,6

Castillo (PLN) 47,2 Figueres Olsen (PLN) 49,6

Sonstige a 1,4 Sonstige 2,8

Wahlbeteiligung 81,8% Wahlbeteiligung 81,1

a verteilt auf fünf Kandidaten

Quellen: THIBAUT 1993, MEYER 1994

Tabelle 17:Parlamentswahlen in Costa Rica 1990 und 1994

1990 1994

Partei Stimmen(%)%Sitze Stimmen(%)/Sitze

PLN 41,9/25 44,7/28

PUSC 46,2/29 40,3/25

Sonstige a 11,9/3 15/4 b

Wahlbeteiligung 81,8 81,1

a 1990 verteilt auf 12 Parteien, 1994 verteilt auf 13 Parteien, b Fuerza Demócratica 2 Sitze, Agrícola Cartaginés,

Agrario Nacional je einen.

Quellen: THIBAUT 1993, MEYER 1994

Trotz der sozialen Einschränkungen, mit denen die neoliberale Reformpolitik verbunden ist,

geriet die politische Stabilität bisher nicht ernsthaft in Gefahr. Das „Modell Costa Rica“ einer

sozialstaatlichen Demokratie wird in den Nachbarländern nun auch als Modell einer gelungen

wirtschaftlichen Reformpolitik unter Wahrung der demokratischen Stabilität angesehen.

242

240 Vgl. MEYER 1994.

241 Vgl. FANGER 1991 und RILLAERTS 1990 zu den Wahlen 1990 sowie DABÈNE 1994 und MEYER 1994 zu

den Wahlen 1994.

242 Vgl. ALTENBURG/HEIN 1994.


78

5. Zusammenfassung und Schlußbetrachtung

Das politische Szenario in Venezuela zeigt in hohem Maß Übereinstimmung mit Przeworskis

Ausführungen über die politische Dynamik ökonomischer Reformen. Bei der Präsidentschaftswahl

gerierte sich Carlos Andrés Pérez als vote-maximizer im Sinne Przeworskis,

der die ökonomische Situation seines Landes verharmlost, um seine Wahl nicht zu gefährden.

Im Amt vollzog Pérez, geradezu missionarisch von sich überzeugt, die neoliberale gran

viraje. Pérez und seine ökonomischen Berater implementierten radikale neoliberale Reformen

in einem technokratischen Politikstil, den Przeworski mit dem Begriff decretismo bezeichnet

und als marktorientierten Reformen inhärent ansieht. Die neoliberale Politik von

Pérez bedeutete einen offenen Bruch mit den tradierten politisch-ökonomischen Integrationsmustern

des ausgleichenden populistischen Verteilungssystems. Es gab keine Diskussion

über die Notwendigkeit dieser Maßnahmen und keinen Versuch, Unterstützung für die Reformen

zu erreichen. Dem Bruch des bisherigen politisch-ökonomischen Konsenses setzte

Pérez keine Strategie der Konsultation und Konzertation, kein pactismo, entgegen, die notwendig

gewesen wäre, um durch Diskussion und Kompromiß einen neuen demokratischen

Konsens und Unterstützung für die notwendige Reformpolitik zu erreichen. Der technokratische

Politikstil, mit dem Pérez die Reformen implementierte, der decretismo, intensivierte

die politisch-gesellschaftlichen Konflikte, die durch die neoliberale Politik entstanden. Die

Bevölkerung, die bereits die sozialen und wirtschaftlichen Kosten der ökonomischen Krise

in den achtziger Jahren hinnehmen mußte, reagierte auf das mit Transformationskosten (Inflation,

Arbeitslosigkeit, Einkommenseinbußen) verbundene Schockprogramm mit massiven

Protesten. Acht Monate nach seinem Regierungsantritt hatte Pérez bereits über 30% an

Beliebtheit verloren. 243 Die etablierten politischen Akteure waren nicht in der Lage, diesen

Protest zu kanalisieren, und zeigten sich generell in einer Situation der Schwäche, sowohl was

die Unterstützung wie die Opposition der neoliberalen Politik betraf. Diese Schwäche der

politischen Akteure erklärt sich zu einem beträchtlichen Teil durch die historisch-strukturelle

Entwicklung des venezolanischen staatskapitalistischen rentismo, der eigenständiges Handeln

der Zivilgesellschaft über die Verteilung der Ölrente hinaus bis dato nicht erfordert hatte.

Die neue Situation überforderte schlicht die Akteure, die, analog zur neoliberalen Transformation,

einen Prozeß der Anpassung hin zu eigenverantwortlichem, selbständigen Handeln

243 Vgl. KELLER 1995:385.


79

bewältigen müssen. Diese Schwäche bestärkte zum einem Pérez’ Tendenz zum decretismo,

zum anderen führte es dazu, daß die von der Regierung enttäuschte Bevölkerung ihren Unmut

auch auf die übrigen etablierten politischen Akteure ausdehnte, was zu einer Legitimationskrise

der venezolanischen Demokratie führte. Das Ausmaß des Verlustes der

Glaubwürdigkeit zeigte sich anhand einer im April 1992 durchgeführten Umfrage (Vgl. Tabelle

18).

Tabelle 18: Glaubwürdigkeit politischer Institutionen in Venezuela 1992

(in % der Befragten)

viel/etwas

wenig/keine

Militär 55 42

Staatsanwaltschaft 44 50

Oberster Gerichtshof 18 75

Gewerkschaft CTV 14 81

Regierung 14 84

Kongreß 12 85

Parteien 6 91

Quelle: NICODEMO/BISBAL 1992

In dieser Situation betrat das Militär wieder die politische Agenda als Akteur, als politischer

Akteur, der Alternativen zur bestehenden Demokratie offerierte und auch die reale Möglichkeit

einer outside-option hatte. Die Fraktionierung des Militärs ließ die Aufstände scheitern,

dennoch offenbarten die Putschversuche die Existenzkrise, in die die venezolanische Demokratie

geraten war.

Im Gegensatz zur Entwicklung in Venezuela steht das politisch-ökonomische Szenario in

Costa Rica. Die Präsidentschaftswahl von 1982 gewann auch Luis Alberto Monge Alvarez

nicht, indem er offen die Notwendigkeit ökonomischer Reformen vertrat. Auch er agierte

als rationaler vote-maximizer. Im Amt vollzog auch er eine Abkehr von der bisherigen wirtschaftlichen

Strategie und eine Hinwendung zu neoliberalen Konzepten. Im Gegensatz zu

Pérez optierte Monge allerdings für eine graduelle Strategie, die die grundlegenden Elemente

des demokratischen Wohlfahrtsstaates in Costa Rica erhalten sollte. Ein weiterer Unterschied

zu Pérez ist, daß Monge keine Begeisterung über seine historische Mission an den Tag

legte, sondern, wie seine Äußerung über die notwendigen Verhandlungen mit dem IWF

zeigte, mit skeptischem Pragmatismus die Sache anging. Durch Diskussion und Konsultation,

durch pactismo, erreichten Monge und sein ökonomisches Team einen nationalen Kon-


80

sens über die Notwendigkeit der Durchführung ökonomischer Reformen, der der Regierung

Unterstützung und das notwendige Vertrauen sicherte. Die anhaltende Unterstützung der

Bevölkerung für das politische System Costa Ricas zeigte eine 1985 durchgeführte Umfrage

(Vgl. Tabelle 19).

Tabelle 19: Glaubwürdigkeit des politischen Systems in Costa Rica (1985)

(Skala von 1=niedrigste Zustimmung bis 7=höchste Zustimmung)

Glauben Sie, daß die Gerichte ein faires Verfahren garantieren? 5,1

Respektieren Sie die politischen Institutionen? 6,1

Glauben Sie, daß die Grundrechte der Bürger geschützt werden? 5,7

Sind Sie stolz auf das politische System Costa Ricas? 6,5

Glauben Sie, es ist das bestmögliche politische System? 6,2

Glauben Sie, man sollte es unterstützen? 6,5

Glauben Sie, Sie und ihre Freunde werden vom politischen System Costa Ricas

gut repräsentiert? 5,3

Quelle: SELIGSON/GÓMEZ1989.

Der direkte Vergleich der Popularität der Präsidenten zeigt deutlich die Unterschiede zwischen

Venezuela und Costa Rica. Während im November 1992 Pérez in einer Umfrage von

über 90% der Befragten eine negative Beurteilung erhält, wird Monge gegen Ende seiner

Amtszeit von über 80% positiv beurteilt.

Während es in Venezuela im Gefolge der neoliberalen Reformpolitik zu einer existentiellen

Legitimationskrise des politischen Systems kam, hat die neoliberale Reformpolitik trotz ihrer

Anpassungskosten die demokratische Stabilität Costa Ricas nicht gefährdet. In diesem

Sinne ist Costa Rica ein Gegenbeispiel für Przeworskis pessimistische Einschätzung hinsichtlich

der politischen Dynamik ökonomischer Reformen.

Auffällig ist die Diskrepanz zu Przeworskis Modell bei der Wahl der Reformstrategie. Während

Przeworski davon ausgeht, daß eine radikale Reformstrategie gewählt wird, optierte

Monge für eine gradualistische Strategie. Die Wahl der Strategie bedingte dann auch den

Politikstil, mit dem die Reformen durchgesetzt wurden, der Politikstil beeinflußte die politische

Dynamik. Während ein radikales Schockprogramm dekretiert werden muß, um möglichst

viele Reformmaßnahmen möglichst schnell durchzusetzen, da es sonst ökonomisch

ineffektiv oder gar kontraproduktiv ist, läßt eine graduelle Reformstrategie Zeit für eine

Diskussion, bzw. führt automatisch zu einer solchen hin, da keine vollendeten Tatsachen geschaffen,

sondern Reformmaßnahmen angekündigt werden, und ermöglicht so, für Vertrau-


81

en und Unterstützung zu werben. Pérez’ Schockprogramm, am 16. Februar 1989 angekündigt,

wurde ohne Diskussionen zwischen dem 17. Februar und dem 1. April 1989 umgesetzt.

Der autokratische Regierungsstil mobilisierte starken Widerstand, der letztendlich in einer

Legitimationskrise mündete. Dagegen wurde Monges Stabilisierungspolitik gradualistisch

angelegt und diskutiert, ebenso die daran anknüpfenden costaricanischen Anpassungsprogramme,

die die Maßnahmen der Reformpolitik formulierten, was Monge und seinen

Nachfolgern die notwendige Unterstützung und Vertrauen sicherten.

Der Unterschied erklärt sich nicht aus Przeworskis Modell. In seinen Thesen geht er von der

Annahme einer vollständigen, uneingeschränkten Rationalität aus, woraus er schlüssig seine

Ergebnisse folgert. Unberücksichtigt bleiben aber die Handlungsalternativen und die Handlungsrationalität

einschränkenden Restriktionen. Ellen Bos weist darauf hin, daß die mangelnde

Berücksichtigung des Kontextes, in dem Akteure handeln, zu großer Kritik an akteurstheoretischen

Ansätzen geführt hat. 244 So kritisiert Karen Remmer, Politik sei seiner

sozialen Verankerungen entrissen und spricht von einem „Rückfall in Voluntarismus“. 245 Terry

Lynn Karl kritisiert ebenfalls die „Gefahr eines Abstiegs in exzessiven Voluntarismus“,

wenn akteurstheoretische Ansätze den „Rahmen strukturell-historischer constraints“ nicht

explizit berücksichtigen und verweist auf die offensichtliche Tatsache, daß strukturelle und

institutionelle constraints die Handlungsoptionen beschränken und Akteure bei der Wahl der

Handlungsoption beeinflussen. Karl schlägt deshalb einen Analyseansatz vor, der strukturelle

und institutionelle constraints und ihre Interdependenz mit Handlungen der Akteure berücksichtigt.

246

Hartmut Sangmeister weist auf die strukturellen ökonomischen constraints hin, die die Durchführung

neoliberaler Reformen in Lateinamerika beeinflußten: 247

„Der wirtschafts- und entwicklungspolitische Paradigmenwechsel, der sich in den meisten

lateinamerikanischen Volkswirtschaften vollzieht, war in den wenigsten Fällen das bewußt

kalkulierte Ergebnis rationaler Entscheidungen der wirtschaftspolitischen Akteure;

vielmehr hat sich dieser Richtungswechsel im Zuge der Verschuldungskrise geradezu

zwangsläufig ergeben als Teil des Suchprozesses nach einem Ausweg aus den wirtschaftlichen

und sozialen Dilemmata der Region.“

244 Vgl. BOS 1994:103.

245 Vgl. REMMER 1991:483.

246 Vgl. KARL 1990:7, dazu BOS 1994:103.

247 SANGMEISTER 1995:228.


82

Übertragen auf Przeworskis Modell hieße das, die Status-quo-Option als Handlungsalternative

aufgrund der strukturellen ökonomischen constraints nicht zu berücksichtigen.

Tatsächlich hat die Darstellung der ökonomischen Zwangslage sowohl von Venezuela als

auch von Costa Rica, die in beiden Ländern ökonomische Reformen notwendig machte, die

Einschränkung der Status-quo-Handlungsalternative deutlich gemacht.

Aber auch politisch-institutionelle constraints beeinflußten die Wahl der Reformstrategie wie

auch die politische Dynamik. Institutionelle Fragestellungen haben derzeit in den Sozialwissenschaften

Konjunktur. Das wiederentdeckte Interesse an Institutionen, auch als „Neuer

Institutionalismus“ bezeichnet, richtete sich im Kontext Lateinamerikas nach den Demokratisierungen

und Redemokratisierungen der achtziger Jahre auf Fragen nach politischinstitutionellen

und insbesondere konstitutionellen Aspekten der Konsolidierung von Demokratien.

248 Im Zentrum steht dabei gegenwärtig die Debatte Präsidentialismus versus Parlamentarismus,

wobei die Arbeiten von Juan Linz den wichtigsten Referenzpunkt der Debatte

bilden. 249 Linz geht von Idealtypen präsidentieller und parlamentarischer Systeme aus

und kritisiert, präsidentielle Systeme verursachten durch den Nullsummencharakter der Präsidentschaftswahlen,

die für eine festgelegte Zeit die absolute Kontrolle über die Exekutive

verleihen, einen Winner-takes-all-Ansatz in der Politik, der die Verlierer frustiert, während es

in parlamentarischen Systemen für Wahlverlierer mehr Optionen der Beteiligung gibt, sei es

über Koalitionen, Übereinkünfte, oder die Kooperation in der Gesetzgebung. Zudem führe

die direkte Wahl von Präsidenten, die unabhängig von der Wahl der Legislative stattfindet,

zu zwei gleichrangig demokratisch legitimierten Institutionen, während im Parlamentarismus

die Legislative die letztentscheidende Instanz ist. In präsidentiellen Systemen fördert diese

Situation Spannungen zwischen Präsident und Kongreß und kann zu eskalierenden Feindseligkeiten

führen, während parlamentarische Systeme durch ihren moderierenden Charakter

einer stabilen Demokratie förderlicher sind. Arend Lijphart formuliert diese Position prägnant:

„Der Präsidentialismus [steht] Kompromißlösungen und -absprachen entgegen, die im

248 Vgl. KOELBLE 1995, THIBAUT 1992.

249 Vgl. JACKISCH 1995, LINZ 1990a, LINZ 1990b, LINZ/VALENZUELA 1994, MAINWARING 1990,

NOHLEN/FERNÁNDEZ 1991, STEPAN/SKACH 1993, THIBAUT 1992. Linz griff diese Frage bereits in einem

„Exkurs über präsidentielle und parlamentarische Demokratien“ im Zusammenhang mit der Analyse des Zusammenbruchs

demokratischer Regime auf. Vgl. LINZ 1978.


83

Demokratisierungsprozeß und in Krisenzeiten notwendig sein können. (...)[Daher] ist der

Präsidentialismus dem Parlamentarismus unterlegen.“ 250

Diese auf Idealtypen basierende Kritik des Präsidentialismus sieht sich seinerseits vielfältiger

Kritik ausgesetzt. 251 In der politischen Realität Lateinamerikas spielt sie zudem nur eine untergeordnete

Rolle. Mit Ausnahme von Brasilien wurden die realexistierenden präsidentiellen

Systeme nicht ernsthaft in Frage gestellt. 252 Tatsächlich stellt Detlef Nolte trotz der

akademischen Kritik am Präsidentialismus die Tendenz fest, die Befugnisse der Exekutive zu

erweitern und imme mehr Macht in der Exekutive zu konzentrieren, worin er eine Voraussetzung

erfolgreicher ökonomischer Reformpolitiken sieht. 253 Auch George Philip verweist

auf die Bedeutung zentralisierter politischer Entscheidungskompetenzen für den Erfolg oder

Mißerfolg ökonomischer Reformen, worunter in erster Linie die Fähigkeit von Präsidenten,

Reformen durchzusetzen, gemeint ist. In einem Vergleich von acht lateinamerikanischen

Staaten kommt er zu dem Ergebnis: „Wenn man sich die acht Länder betrachtet, gibt es eine

einfache und wirkungsvolle Korrelation zwischen präsidentieller Dominanz des politischen

Systems und einer effektiven neoliberalen Politik.“ 254

Philips „effektive Staaten“ werden allerdings als deformierte „Anpassungsdemo-kratien“ 255

oder als „delegative Demokratien“ kritisiert. Mit diesem Begriff bezeichnet Guillermo

O’Donnell politische Systeme, in denen die Demokratie zwar weiterhin formal-juristisch

existiert, Regierungen bzw. Präsidenten aber repräsentative demokratische Institutionen

schwächen, und über Dekrete ihre Vorstellungen autokratisch, ohne Diskussion, exekutieren,

also Przeworskis decretismo praktizieren. „Delegativ“ bezeichnet demnach ein Konzept und

eine Praxis plebiszitärer exekutiver Autorität, der mittels Wahlen das Recht übertragen wird,

250 Zit. nach NOHLEN 1992:91.

251 Statt einer ausführlichen Darstellung vgl. die Zusammenfassung in NOHLEN 1992.

252 Vgl. MAINWARING 1990:171, NOLTE 1995:16f. In Brasilien fand im April 1993 eine Volksabstimmung über die

Staatsform -Republik oder Monarchie- und das Regierungsystem -Präsidentialismus oder Parlamentarismus- statt.

Die Abstimmung ergab 13,4% der Stimmen für die Einführung der Monarchie, 30,8% für ein parlamentarisches

System, 69,2% für die Beibehaltung des Präsidentialismus. Den begrenzten Widerhall, den diese Frage beim brasilianischen

Wähler hervorrief, zeigt die Tatsache, daß trotz Wahlpflicht ein Viertel der Wähler nicht zur Wahl ging und

ein Fünftel der abgegebenen Stimmen ungültige oder leere Stimmzettel waren. Vgl. NOLTE 1995:17.

253 Vgl. NOLTE 1995:14.

254 PHILIP 1993:568. Die acht Länder sind: Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Mexiko, Peru, Uruguay und Venezuela.

Brasilien und Uruguay sieht er als Länder, in denen die Einführung neoliberaler Politiken an eingeschränkten

präsidentiellen Kompetenzen scheiterte, Peru und Venezuela als Länder, in denen es Neoliberalismus und eine demokratische

Krise gab, Mexiko und Chile als Länder, die Neoliberalismus in autoritärem Kontext implementierten,

und Bolivien und Argentinien als Länder, in denen eine effektive neoliberale Politik von starken Präsidenten in demokratischem

Rahmen implementiert wurde.

255 Vgl. RAIMONDO/ECHEGARAY 1991.


84

alles zu tun, was als zum Wohle des Landes notwendig angesehen wird, ohne Rücksicht auf

intermediäre Organisationen und Interessengruppen, und die demzufolge Formen einer repräsentativen

institutionellen Demokratie ebenso ablehnend gegenübersteht wie Formen

einer Kontrolle der Exekutive durch Legislative oder Judikative. 256 Laurence Whitehead

spricht angesichts solcher, die liberale Demokratie einschränkenden Tendenzen von einem

„demokratischen Cäsarismus“. 257 Die unterschiedliche Beurteilung der institutionellen Struktur

und Dynamik präsidentieller Systeme beruht größtenteils auf der unterschiedlichen Perspektive

der Autoren. Während einerseits explizit auf die Entscheidungs- und Problemlösungsfähigkeit,

die Effektivität, als Beurteilungskriterium rekurriert wird, wird andererseits

ein Mangel an Konsens- und Kompromißfähigkeit, an Fairness, kritisiert.

Im Hinblick auf die Problematik ökonomischer Reformen verdeutlicht diese Debatte Przeworskis

Anforderung an eine demokratische Regierung (stark genug sein zu müssen, um effektiv

regieren zu können, aber gleichzeitig schwach genug zu sein, um nicht gegen vitale

Interessen regieren zu können), macht aber gleichzeitig deutlich, daß dieses Dilemma nicht

allein eine Frage rationalen Regierungshandelns ist, sondern politisch-institutionelle Einflußfaktoren

aufweist.

Im Falle Venezuelas zeigt es sich, daß die politisch-institutionelle Struktur des venezolanischen

Präsidentialismus die Dimension Effektivität betont. Die starke Stellung des

venezolanischen Präsidenten, des „Königs ohne Krone“, ermöglichte Pérez die Implemen-

256 Vgl. O’DONNELL 1994. Als Paradebeispiel einer delegativen Demokratie gilt Argentinien. Von der Opposition

wurde der argentinische Präsident Menem angegriffen, ein „totalitäres institutionelles“ Gebäude errichten zu wollen,

mit einer Justiz, die der Regierung hörig sei, und einer Regierung, die zusehends per Dekret regiere. Tatsächlich sind

Menem und die peronistische Regierungspartei in einer hegemonialen Position und dominieren Exekutive, Legislative,

Provinzregierungen und Judikative. Menem hat mehr Dekrete diktiert als alle früheren, verfassungsmäßigen

Präsidenten zusammen. Um den obersten Gerichtshof, der die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Dekreten

überwachen soll, gefügig zu machen, erhöhte er einfach die Zahl der Mitglieder von fünf auf neun (das entsprechende

Gesetz wurde in 41 Sekunden im Kongreß durchgebracht) und besetzte die neuen Richterstellen mit treu ergebenen

Gefolgsleuten. Journalisten, die regierungskritisch berichten, werden von Schlägertrupps angegriffen. Kritiker

bezeichneten Menem als „intuitiven Machiavelli“, für den einzig die Macht zählt. Um seine von der Verfassung

verbotene Wiederwahl zu ermöglichen, schloß er mit der größten Oppositionspartei UCR (Unión Civica Radical)

den „Pakt von Olivos“, der die Zustimmung der UCR zu einer Verfassungsänderung, die die Wiederwahl Menems

ermöglicht, vorsieht. Als Gegenleistung willigte Menem ein, die präsidentiellen Kompetenzen zu beschränken. Bei

den Wahlen vom 14.Mai 1995 erreichte Menem dann auch 49,5% der Stimmen (gegenüber 29,6% des Zweitplazierten),

was ihm schon ihm ersten Wahlgang zum Sieg verhalf. Kritiker fürchten allerdings, Menem könnte die Beschränkung

seiner Kompetenzen nach seinem überzeugenden Wahlsieg wieder rückgängig machen. Vgl.

HÜBENER 1994. Zur Entwicklung der Demokratie In Argentinien auch PÉREZ ESQUIVEL/BAYER 1994. Zu

den Wahlen 1995 FRANKENTHAL 1995.

257 Vgl. WHITEHEAD 1992:151. Der Begriff geht im lateinamerikanischen Kontext auf den venezolanischen Soziologen

Laureano Vallenilla Lanz zurück, der mit seinem 1919 erschienen Buch „Cesarismo Democrático. Estudios sobre las

Bases Sociológicas de la Constitución Efectiva de Venezuela“ (Demokratischer Cäsarismus. Studien über die soziologischen

Grundlagen der tatsächlichen Verfassung Venezuelas) die diktatorische Herrschaft von Gómez in Venezuela

wissenschaftlich legitimieren wollte. Vgl.VALLENILLA LANZ 1990, sowie über Vallenilla Lanz KLEIN 1993.


85

tierung radikaler Reformen ohne Diskussion, was gleichbedeutend war mit der Aufkündigung

des in den Pakten festgeschriebenen konsensualen Elements der venezolanischen Demokratie.

In Costa Rica sah sich Monge bei der Wahl der Reformstrategie durch politisch-institutionelle

constraints eingeschränkt. Die politisch-institutionelle Struktur des costaricanischen

Präsidentialismus mit der Beschränkung präsidentieller Kompetenzen durch die autonomen

Institutionen und das System der checks and balances betont die konsensuale Dimension des

politischen Prozesses und schränkte die Möglichkeit einer radikalen, dekretistischen Implementierung

von Reformmaßnahmen stark ein.

Die politisch-institutionelle Struktur hatte auch auf die Durchführung der Reformmaßnahmen

und die politische Dynamik Einfluß. So ermöglichten funktionierende sozialstaatliche

Institutionen in Costa Rica eine kompensatorische Sozialpolitik, während Naím im

Falle Venezuelas die unzureichende sozialstaatliche Bürokratie für das Scheitern kompensatorischer

Maßnahmen verantwortlich macht.

Die Schwäche der zivilgesellschaftlichen Institutionen in Venezuela wiederum hatte großen

Anteil an der Legitimationskrise, die in den Putschversuchen des Militärs gipfelte. In Costa

Rica dagegen wurde beispielsweise der gewerkschaftlichen Krise durch die konsensual orientierten

solidaristischen Vereinigungen eine Alternative entgegengesetzt, ein Putschversuch

durch Militärs ist schließlich nicht möglich, da es das Militär als Institution nicht gibt. 258

Dies macht deutlich, daß institutionelle Faktoren nicht nur als Handlungsmöglichkeiten einschränkende

Restriktionen, sondern auch als Handlungsmöglichkeiten erweiternde Faktoren

auftreten können: „[Institutionen] setzen Restriktionen, eröffnen aber auch Möglichkeiten.“

259

Dennoch ist die akteursorientierte Perspektive grundsätzlich richtig, wie Jon Elster, in Anlehnung

an Max Weber, bestätigt: „Die elementare Einheit des sozialen Lebens ist die indi-

258 Obwohl bereits darauf hingewiesen wurde, daß die Polizei und paramilitärische Sicherheitskräfte in Costa Rica innenpolitisch

durchaus auf eine gewisse Militarisierung hindeutet. Vgl. ERNST 1986.

259 Vgl. WINDHOFF-HÉRITIER 1991:40.


86

viduelle menschliche Handlung. Soziale Institutionen und sozialen Wandel zu erklären, heißt

zu zeigen, wie sie als Ergebnis der Aktionen und Interaktionen von Individuen entstehen.“ 260

Allein die simple Beschränkung auf die Mikroperspektive ist nicht ausreichend. Elster weist

auf die Verbindung von Makro- und Mikroperspektive hin, wenn er ein einfaches Schema

zur Erklärung von Handlung entwirft. 261 Handlung ist demnach das Ergebnis von zwei Filterprozessen.

Der erste Filter wird aus strukturellen constraints, die die Handlungsmöglichkeiten

definieren, gebildet. Der zweite Filter wird aus dem Mechanismus der Handlung selbst,

der aus dem Satz an Handlungsmöglichkeiten auswählt, gebildet. Kern dieses Mechanismus

bildet eine Theorie menschlichen Handelns.

In den Sozialwissenschaften dominierten lange Zeit zwei handlungstheoretische Modelle des

Menschen: Der homo oeconomicus der Ökonomie, der unter der Annahme vollständiger Information

und Rationalität zweckrational handelt, und der homo sociologicus der Soziologie, der

strukturalistisch determiniert handelt. Beide Modelle werden als zu einseitig und beschränkt

kritisiert. 262 Das für sozialwissenschaftliche Erklärungen geeignete Menschenmodell, das mit

den gesamten Hintergründen der conditio humana vereinbar sein soll, beschreibt Hartmut Esser

als RREEMM-Modell. Das Modell postuliert fünf grundlegende Eigenschaften eines

Akteurs in sozialwissenschaftlichen Erklärungsmodellen: Der Mensch sei ein Resourceful (findig,

geschickt), Restricted (eingeschränkt), Expecting (erwartend), Evaluating (bewertend), Maximizing

(seinen Nutzen maximierend) Man, kurz RREEMM. 263 Handlungstheoretisch bietet

dieses Modell den Vorteil, daß es, obwohl es grundsätzlich vom Rationalitätsprinzip ausgeht,

dieses nicht verabsolutiert. Im Rahmen einer abnehmenden Abstraktion bei der Handlungstheorie

können auch nichtrationale Handlungstypen in Analysen eingebaut werden. 264

Esser beurteilt das RREEMM-Modell als adäquat für die Erklärung sozialer Prozesse: 265

„[Das RREEMM-Modell unterstellt] also, daß der Akteur sich Handlungsmöglichkeiten,

Opportunitäten bzw. Restriktionen ausgesetzt sieht; daß er aus Alternativen seine Selektionen

vornehmen kann; daß er immer eine ‘Wahl’ hat; daß diese Selektionen über Er-

260 ELSTER 1989:13.

261 Vgl. ELSTER 1989:13f.

262 Vgl. ESSER 1993:231ff.

263 RREEMM basiert auf den Überlegungen von William H. Meckling, der das REMM-Modell entworfen hat, von

Siegwart Lindenberg um die Aspekte der Restriktion des Handelns und der Erwartung erweitert.Vgl. ESSER

1993:237.

264 Vgl. ESSER 1993:135f. Über die Unzulänglichkeit des ökonomischen Rationalitätsmodells eines bloßen Eigennutzenmehrers

als handlungstheoretische Erklärung Vgl. ELSTER 1989:30ff. sowie ausführlich dazu ELSTER 1987.

265 ESSER 1993:238f.


87

wartungen (expectations) einerseits und Bewertungen (evaluations) andererseits gesteuert

sind; und daß die Selektion des Handelns aus den Alternativen der Regel der Maximierung

folgt. (...) Es vermeidet die Einseitigkeiten des homo sociologicus ebenso wie die

des homo oeconomicus. Andererseits sind die darin vorkommenden Variablen und Annahmen

durchaus (noch) einfach und überschaubar. Das Modell ist aber gleichzeitig flexibel

für neue Einsichten und für eine stärkere Anpassung an komplexere Verhältnisse. Es

läßt die schrittweise und an weiteren Erkenntnissen orientierte inhaltliche Füllung von

Brückenhypothesen und die Verfeinerung von Annahmen über die Logik der Situation

wie über die Logik der Selektion im Rahmen einer abnehmenden Abstraktion zu.“

Unter Berücksichtigung des RREEMM-Modells entwirft Esser, in expliziter Anlehnung an

Max Weber, ein Mehrebenenmodell zur Analyse sozialer Prozesse (Vgl. Abb. 3). 266

Abbildung 3: Soziologisches Analysemodell

Logik der

Situation

Logik der

Selektion

Logik der

Aggregation

Soziale Situation Akteure Handeln kollektives Explanandum

Vor dem Hintergrund dieses Analyseschemas wird die Schwäche von Przeworskis Analyseansatz

deutlich. Er vernachlässigt die Situation eminent und erklärt handlungstheoretisch die

Logik der Selektion durch die Selektionsregel eines homo oeconomicus, wobei er zwar eine

sophisticated Version von Rational choice, die Spieltheorie, benutzt, aber dennoch dem Paradox

von Rational choice-Ansätzen verfällt, die, entgegen ihrem grundsätzlichen Programm, Akteuren

keine Wahl lassen, da sie sich rational verhalten müssen. 267

Letztlich zeigt sich, daß Przeworskis probabilistisches Modell der politischen Dynamik ö-

konomischer Reformen durch die Selbstbeschränkung auf den methodologischen Individualismus

eines Rational choice-Ansatzes, der mit dem vollständig informierten und uneingeschränkt

zweckrationalen homo oeconomicus als Modell des Menschen arbeitet, zwar an innerer

Kohärenz gewinnt, aber an analytischem Wert verliert. Das simplifizierende Diktum solch

zweckrationalen Verhaltens innerhalb seiner Annahmen führt zu seiner pessimistischen Ein-

266 Vgl. ESSER 1993:245ff.

267 Jon Elster ist deshalb der Auffassung, Rational choice sei in erster Linie eine normative Theorie und erst in zweiter

Linie ein analytischer Ansatz. Vgl. ELSTER 1990.


88

schätzung und verspielt den großen Vorteil akteursorientierter Ansätze, das Denken in Möglichkeiten.

Gerade dieses Denken in Möglichkeiten forderte Albert O. Hirschman, der in seinem Essay

„Notes on Consolidating Democracy in Latin America“ die Frage nach Gestaltungsmöglichkeiten

der politischen Eliten in den Mittelpunkt stellte. 268 Seiner Meinung nach geht es nicht nur um

einen probabilistischen Ansatz, nicht nur um Wahrscheinlichkeiten der demokratischen

Konsolidierung oder Schwächung, sondern in erster Linie um einen possibilistischen Ansatz,

um das Aufzeigen von Pfaden, die angesichts und trotz ungünstiger Situationen und Bedingungen,

zur Konsolidierung der Demokratie beitragen.

In einer neueren Studie verfolgt Przeworski gemeinsam mit Luiz Carlos Bresser Pereira und

José Maria Maravall einen solchen possibilistischen Ansatz. 269 Ausgehend von der politischökonomischen

Analyse ökonomischer Reformen in Lateinamerika, Südeuropa und Osteuropa,

entwickeln sie, neoliberale Standardrezepte kritisierend 270 , einen Entwurf für ein

„pragmatisches, ‘sozialdemokratisches’ Herangehen“ an marktorientierte, ökonomische Reformen.

Aus dieser Perspektive heraus müssen Reformen, um erfolgreich zu sein, auf

Wachstum, soziale Sicherheit und die Konsolidierung der Demokratie abzielen. Ohne ein

Standardrezept geben zu wollen, da das Design spezifischer Reformstrategien von lokalen

constraints und den Ergebnissen demokratischer Prozesse abhängt, sehen sie die Notwendigkeit

einer kompensatorischen Sozialpolitik sowie eines soziale Kosten minimierenden, aber

dennoch effizienten ökonomischen Reformprogramms. Dieses Reformprogramm muß das

Ergebnis eines demokratischen Diskussionsprozesses sein, da zum einem durch Konsultation

und Konzertation die technische Qualität verbessert werden kann, zum anderen durch

Diskussionen und Verhandlungen politische Unterstützung für die Reformen erworben werden

kann. Schließlich ist aber das politische Kriterium autonom. Eine stabile Demokratie

erfordert Effektivität und Fairness, und beide Kriterien gebieten, eine solch profunde Ver-

268 Vgl. HIRSCHMAN 1986.

269 Vgl. BRESSER PEREIRA/MARAVALL/PRZEWORSKI 1993:199ff. Zusammenfassend. BRESSER

PEREIRA/MARAVALL/PRZEWORSKI 1994.

270 Vgl. zur Kritik an neoliberalen Rezepten auch PRZEWORSKI 1992b.


89

änderung, wie es eine marktorientierte Transformation von Ökonomien darstellt, unbedingt

einem demokratischen Diskussionsprozeß zu unterziehen. 271

Dieser Entwurf zeigt große Ähnlichkeit mit dem Geschehen in Costa Rica. Im Vergleich mit

Venezuela zeigt sich, daß die konsensuale Reformstrategie Costa Ricas ökonomisch wie politisch

erfolgreicher war. Neuere Studien über ökonomische Reformen und Demokratie sehen

ebenfalls die ökonomische wie politische Überlegenheit konsensualer Reformstrategien.

272

Es zeigt sich, daß marktwirtschaftlich orientierte Reformen trotz sozialer Kosten keine negativen

politischen Konsequenzen haben müssen und auf demokratischem Wege verfolgt werden

können. Demokratie kann sogar als wichtige Ressource bei der Herausbildung eines

langfristigen, öffentlichen Konsenses hinsichtlich der notwendigen Unterstützung ökonomischer

Reformen fungieren. Der neue ökonomische Liberalismus und die Demokratie in Lateinamerika

können „Freunde“ sein.

Hinsichtlich Adam Przeworskis akteursorientiertem Rational choice-Ansatz bleibt letzlich die

offensichtliche, vielleicht banale Erkenntnis, daß die politische Dynamik ökonomischer Reformen

in keiner Weise determiniert ist, auch nicht von zweckrationaler Logik, sondern von

einer Vielzahl von Variablen abhängt, von politisch-institutionellen und ökonomischen

constraints, wie auch von den hier vernachlässigten sozialstrukturellen und externen constraints,

vom Verhalten der beteiligten Akteure generell, wobei eben auch Zufälligkeiten und Unwägbarkeiten,

fortuna und virtú, eine Rolle spielen. So wies Albert O. Hirschman darauf hin,

daß die Suche nach alles erklärenden Paradigmen angesichts der Komplexität sozialer Ereignisse

das Verständnis solcher Ereignisse eher behindern denn fördern kann. 273

271 Solch eine possibilistische Perspektive lehnte Przeworski in „Democracy and the market“ noch als unwahrscheinlich

ab. Zwar sah er die Möglichkeit, in einem Land mit entsprechenden Verfassungsvorschriften die Regierung zu einer

konsensualen Reformstrategie zu bewegen, und führte als Beispiel Spanien an, verwarf dieses Beispiel aber als exzeptionell.

Wie nun das Beispiel Costa Rica zeigt, ist dieses Beispiel so exzeptionell nicht. Vgl. PRZEWORSKI

1991:187.

272 Vgl. MARAVALL 1994, NAÍM 1994 und NELSON 1994. Naím und Nelson unterscheiden dabei in ihren Analysen

verschiedene Stadien ökonomischer Reformpolitik. Während in der ersten Phase, der ökonomischen Stabilisierung,

eine dekretierte Schocktherapie politisch wie ökonomisch meist nötig und meist möglich war, erfordert die

zweite Phase der Reform, die organisatorische und institutionelle strukturelle Reform der Ökonomien, aufgrund ihrer

Komplexität und den langfristigen Auswirkungen auf Staat und Gesellschaft eine Politik der Konsultation und

Diskussion, um so Vertrauen und Unterstützung zu erreichen.

273 HIRSCHMAN 1971:342ff.


90

Im Zusammenhang wissenschaftstheoretischer Reflexionen formulierte dies Paul Feyerabend

provokativ: 274

„Es ist also klar, daß der Gedanke einer festgelegten Methode oder einer feststehenden

Theorie der Vernünftigkeit auf einer allzu naiven Anschauung vom Menschen und seinen

sozialen Verhältnissen beruht. Wer sich dem reichen, von der Geschichte gelieferten Material

zuwendet und es nicht darauf abgesehen hat, es zu verdünnen, um seine niedrigen

Instinkte zu befriedigen, nämlich die Sucht nach geistiger Sicherheit in Form von Klarheit,

Präzision, ‘Objektivität’, ‘Wahrheit’, der wird einsehen, daß es nur einen Grundsatz

gibt, der sich unter allen Umständen und in allen Stadien der menschlichen Entwicklung

vertreten läßt. Es ist der Grundsatz: Anything goes.“

Für die Wissenschaft fordert Feyerabend deshalb einen Methodenpluralismus und eine Theorienvielfalt,

die in interdisziplinärem und intermethodischem Diskurs Phänomene auf eine

Art und Weise analytisch erhellen, die der Vielfältigkeit der conditio humana angemessen ist.

Für die Analyse der politischen Dynamik ökonomischer Reformpolitiken bedeutet dies,

unser Wissen mit Hilfe eines der Komplexität des Untersuchungsgegenstands angemessenen

"pragmatischen Ekklektizismus" 275 zu vergrößern.

274 FEYERABEND 1986:31.

275 Vgl. BEYME 1996:23.


91

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