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Welcome to Germany I

Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Heimatkunde - Dossier

Juni 2014

Heimatkunde

Heinrich-Böll-Stiftung

D 10117 Berlin

Schumannstraße 8

Telefon +49.30.2 85 34-00

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Impressum

Herausgeberin: Heinrich-Böll-Stiftung

Redaktion:

Elisabeth Gregull & Heimatkunde Redaktion

V.i.S.d.P.:

Julia Brilling

Erscheinungsort: www.heimatkunde.boell.de/dossier-welcome-to-germanyfachkraeftemigration

Erscheinungsdatum: Juni 2014

Das gesamte Dossier und die einzelnen Beiträge stehen unter einer

Creative Commons Lizenz. (CC BY-NC-ND). Sie dürfen verbreitet,

vervielfältigt oder öffentlich zugänglich gemacht werden unter

folgenden Bedingungen:

• Namensnennung – Sie müssen den Namen des Autors/

der Autorin und des Rechteinhabers (Heinrich-Böll-Stiftung)

sowie die URL des Werks (Direktlink) nennen.

• Keine kommerzielle Nutzung - Dieses Werk darf nicht für

kommerzielle Zwecke verwendet werden.

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Abweichungen von diesen Bedingungen bedürfen der Genehmigung

des Rechteinhabers: heimatkunde@boell.de -

ausführlicher Lizenzvertrag unter: http://creativecommons.org

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Heimatkunde – das migrationspolitische Portal der Heinrich-Böll-Stiftung

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Das migrationspolitische Portal „Heimatkunde“ präsentiert Informationen, Analysen und

Meinungen zu den großen Themen Migrationspolitik, Teilhabegesellschaft, Diversity

Management. Darüber hinaus bietet es Raum für künstlerische Interventionen und

kulturelle Ausdrucksformen. So vielfältig wie die Gesellschaft sind auch unsere

Themen.

Eine Übersicht aller Dossiers ist online zu finden unter:

http://heimatkunde.boell.de/dossiers

Elisabeth Gregull studierte Germanistik, neugriechische Literatur und Geschichte in

Berlin und Thessaloniki. Sie arbeitete zehn Jahre für Stiftungen und Organisationen im

Bereich demokratischer und interkultureller Bildung. Nach ihrem Zweitstudium (Fachjournalismus)

ist sie seit 2011 als freie Journalistin zu den Themen Migration, Diversity

und Folgen der NS-Zeit tätig.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

„Welcome to Germany“ – Eine Dossier-Reihe zu

Migration und Willkommenskultur in Deutschland

Der Begriff „Willkommenskultur“ gewinnt auch in Deutschland immer mehr an Popularität.

Nachdem Deutschland realisiert hat, dass es ein Einwanderungsland ist, steht nun

immer mehr die Frage nach Teilhabe im Vordergrund: Willkommenskultur als Konzept

zur Förderung einer bundesdeutschen Teilhabepolitik, das Menschen aus EU- und

Drittstaaten Teilhabe in allen Teilen der Gesellschaft erleichtern soll. Der Begriff wird

derzeit vor allem im Kontext von Zuwanderung von begehrten Fachkräften aus dem

Ausland verwendet. Angesichts des demografischen Wandels soll der angestrebte

„Kulturwandel“ dazu dienen, dem Fachkräftemangel zu begegnen.

Doch wie sieht es mit der Willkommenskultur für jene Migrant_innen aus, die schon

(lange) in Deutschland leben? Rechtliche Regelungen, die mangelnde und sehr spät in

Gang gekommene Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse stell(t)en alltägliche

Hindernisse dar. Ganz besonders gilt dies für Asylsuchende und Geflüchtete. Was

bedeutet Willkommenskultur angesichts struktureller Diskriminierung im Bildungssektor

und auf dem Arbeitsmarkt?

Die Dossier-Reihe „Welcome to Germany“ möchte die zum Teil verengte Diskussion

um Willkommenskultur öffnen und in den Kontext „Migration – Arbeit – Menschenrechte“

stellen. Der erste Teil widmet sich der „Fachkräftemigration“, der zweite Teil dem

Thema „Flucht und Asyl“ und der dritte dem Thema „Menschenhandel“. Aus unterschiedlichen

Blickwinkeln beleuchten die Dossiers die Frage, wie eine Willkommenskultur

aussehen müsste, die die Arbeits- und Menschenrechte aller Migrant_innen und

People of Color umfasst.

Julia Brilling

Heinrich-Böll-Stiftung

Elisabeth Gregull

Dossier-Redaktion

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Über das Dossier

„Welcome to Germany I“ – Fachkräftemigration und

Willkommenskultur

Seit einigen Jahren wirbt Deutschland gezielt um Fachkräfte aus dem Ausland. Zu

diesem Zweck wurden mit der Zeit auch rechtliche Regelungen vereinfacht. Gleichzeitig

steht ein neues Motto hoch im Kurs: „Willkommenskultur“. Modellprojekte, Websites,

Welcome Center in Städten und solche an Universitäten entstehen.

Nicht nur die Debatten um die angebliche „Armutsmigration“ zeigen, wie weit der Weg

zu einer echten Willkommenskultur für Menschen, die in Deutschland arbeiten und

leben wollen, noch ist. Unter den aus Rumänien und Bulgarien Zugewanderten ist ein

großer Teil erwerbstätig, darunter auch viele Fachkräfte, darauf weist der „Mediendienst

Integration“ gemeinsam mit Wissenschaftler_innen hin. Auch wenn die Zahlen

und Fakten eine andere Sprache sprechen, wird immer noch das Bild gepflegt,

Deutschland profitiere nicht von Migration, sondern „zahle nur drauf“.

Gleichzeitig werden Migrant_innen auf dem deutschen Arbeitsmarkt nach wie vor in

vielen Bereichen diskriminiert. Schlechterer Zugang zu Bildung, Ausbildung und Arbeit

auf der einen, Benachteiligung bei Bewerbungsverfahren und in Arbeitsverhältnissen

auf der anderen Seite gehören zum Alltag – auch für jene, die schon lange da sind

oder in Deutschland geboren wurden.

Das Dossier betrachtet zunächst aus wissenschaftlicher Perspektive Diskurse zu

Willkommenskultur und Migration nach Deutschland, speziell auch aus anderen EU-

Ländern. Es stellt dann das aktuelle grüne Konzept zur Fachkräftemigration vor. Das

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge skizziert seinen Ansatz für eine „Willkommens-

und Anerkennungskultur“. Und der Sachverständigenrat für Migration und

Integration schätzt den aktuellen Stand der rechtlichen Neuerungen im Zuwanderungsrecht

ein.

Julia Brilling

Heinrich-Böll-Stiftung

Elisabeth Gregull

Dossier-Redaktion

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Inhaltsverzeichnis

„Welcome to Germany“ – Eine Dossier-Reihe zu Migration und

Willkommenskultur in Deutschland 4

Über das Dossier

„Welcome to Germany I“ – Fachkräftemigration und Willkommenskultur 5

Maria Kontos

Willkommenskultur versus Integrationsforderung 7

Herbert Brücker

Profitiert Deutschland von der Arbeitsmigration in der EU? Daten, Fakten und

Analysen 16

Mark Holzberger

Arbeitsmigration: Eine grüne Nachhaltigkeitsstrategie 25

Laura Kolland und Miriam Rado

Auf dem Weg zu einer konsequenten Willkommens- und Anerkennungskultur 33

Christine Langenfeld und Holger Kolb

Vom ‚Außenseiter‘ zum ‚Musterschüler‘: Deutschland und die

Arbeitsmigrationspolitik 45

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Maria Kontos

Willkommenskultur versus Integrationsforderung

Seit einigen Jahren wird in Deutschland Fachkräftemangel als Folge des demografischen

Wandels diagnostiziert und als Zukunftsproblem wirtschaftlichen Wachstums

diskutiert. Auf verschiedenen Ebenen werden Potentiale zur Fachkräftegewinnung

identifiziert: benachteiligte Jugendliche (insbesondere zweite und dritte

Migrant_innengeneration), Frauen, ältere Arbeitnehmer_innen, Anwerbung im Ausland

(Bundesagentur 2011).

Die Debatte um den Fachkräftemangel stellt jedoch die Anwerbung von qualifizierten

Migrant_innen in den Mittelpunkt. Es wird dabei auf den globalen „Kampf“ oder gar

„Krieg“ um die besten Köpfe (Collett und Zuleeg 2008) hingewiesen. Die aggressive

Kriegsmetapher offenbart die scharfe Konkurrenz unter den Nationalwirtschaften bei

der Anwerbung von Hochqualifizierten. Denn Wissen und Intelligenz werden zu

wichtigen Produktivkräften in der Wissensgesellschaft. Die Debatte über die globale

Konkurrenz um die „besten Köpfe“ zeigt, dass es dabei um mehr als um formale

Bildung geht. Es geht darum, nicht nur die „seltenen Qualifikationen“ (scarce skills),

sondern auch die „Super-Qualifikationen“ (super skills), die exzeptionell Talentierten,

anzuwerben (Collett und Zuleeg 2008).

Gekoppelt mit der Fachkräftemangel-Debatte ist das Aufkommen einer breiten Debatte

über eine „zu entwickelnde bzw. zu verbessernde Willkommens- und Anerkennungskultur“

(Roth 2013, S. 6). Dadurch soll Deutschland attraktiver für migrationsbereite

Hochqualifizierte aus anderen Ländern werden (BAMF 2011). In diesem Kontext sind

eine Reihe von institutionellen Änderungen entstanden, wie Zuwanderungserleichterungen

für Hochqualifizierte im Zuwanderungsrecht, Green Card für IT-

Spezialist_innen, Blue Card für Hochqualifizierte, aber auch Forderungen nach

Änderungen von Institutionen in Richtung einer „interkulturellen Öffnung“.

Im Kontrast dazu geht die Diskussion um die restliche Zuwanderung – hauptsächlich

die Zuwanderung von Familienangehörigen – und um die Situation der im Land

lebenden Migrant_innen mit der Forderung der Integration einher. Unter diesen

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Gruppen befinden sich auch Hochqualifizierte, die aber häufig qualifikationsinadäquat

beschäftigt sind.

In diesem Beitrag möchte ich die aktuelle Differenzierung der deutschen Migrationsund

Integrationspolitik - in eine Willkommenskultur fördernde Politik der Rekrutierung

von Hochqualifizierten auf der einen und eine Integrationsleistung der im Land

lebenden Migrant_innen fordernde Integrationspolitik auf der anderen Seite - zum

Ausgangspunkt nehmen, um die Verweigerung von Anerkennung seitens der Akteur_innen

der Wirtschaft gegenüber den im Inland lebenden und im Ausland qualifizierten

Migrant_innen aufzuzeigen.

Willkommenskultur versus Integrationsforderung:

Aktuelle Differenzierungen deutscher Migrations- und Integrationspolitik

„Willkommens- und Anerkennungskultur“ und Integrationsforderung haben sehr

unterschiedliche Schwerpunktsetzungen und konstruieren migrantische Akteur_innen

in Bezug auf ihre Bedeutung für die Gesellschaft sehr unterschiedlich (Ulbricht 2013).

Der Begriff „Willkommenskultur“ bleibt zwar unscharf; er wird jedoch in Richtung einer

„gewisse(n) Grundhaltung der Offenheit und Akzeptanz gegenüber Migranten“

(Heckmann 2012, S. 2) benutzt. Damit konnotiert ist die Wandlungsleistung, welche die

Aufnahmegesellschaft zu erbringen hat, wenn sie für hochqualifizierte Migrant_innen

attraktiv werden soll. Willkommenskultur enthält aber auch das Versprechen der

Anerkennung. Anerkennungskultur bezieht sich auf die Aufgabe, „Ressourcen und

Potentiale der Zugewanderten und ihrer Familien wahrzunehmen und zu fördern“ (Roth

2013, S. 6). Darin enthalten ist der Vorsatz, den Zugewanderten über ihre Nützlichkeit

für die Wirtschaft hinaus in ihrer Individualität anzuerkennen. Willkommenskultur heißt

somit, auf die Mentalitäten der Einheimischen, sowohl der Einzelnen als auch der

Akteur_innen in den Institutionen, in der Art und Weise einzuwirken, dass diese die

Abwehr gegenüber dem Neuankommenden, das heißt dem kulturell Anderen, ablegen.

Die Integrationsforderung auf der anderen Seite fokussiert darauf, dass Migrant_innen

bestimmte Voraussetzungen erfüllen müssen, die nötig sind, um einen Arbeitsplatz zu

finden und den Alltag zu bewältigen. Das Erlernen der Sprache ist eine zentrale

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Forderung. Die Integrationsforderung ist in Annahmen über den/die Migrant_in als

Akteur_in eingebettet: Die/der mitgedachte Akteur_in sei nicht an der eigenen sozialen

Integration interessiert, sondern eher am Gegenteil, nämlich in Parallelgesellschaften

zu verharren und damit die Kohäsion der Gesellschaft in Gefahr zu bringen. Die/der

Akteur_in wird als integrationsunwillig und integrationsverweigernd konstruiert (Kontos

2014, im Erscheinen). Der Beitrag für die Wirtschaft dieser Kategorie von Migrant_innen

wird außerdem gering veranschlagt. Integrationspolitik wirkt somit nicht

anerkennend, sondern eher im Gegenteil. Dies führt dazu, dass der öffentliche

Integrationsdiskurs von vielen Migrant_innen als Assimilationsdruck erlebt wird, auch

wenn Assimilation in den Medientexten nicht explizit gemacht wird (Rauer und

Schmidtke 2004).

Die fehlende Anerkennung als „Fachkraft“ der in Deutschland

lebenden und im Ausland qualifizierten Migrant_innen

Im Zusammenhang mit der Fachkräftemangel-Debatte kam unter dem Aspekt der

Verschwendung von Potentialen (brain waste) und ungenutzter Kompetenzen die

Forderung der Mobilisierung des Potentials der im Inland lebenden, fachfremd

beschäftigten Migrant_innen mit im Ausland erworbenen beruflichen Bildungsabschlüssen

auf. Diese sind nach Deutschland insbesondere im Zuge der Familienzusammenführung

(Heiratsmigrant_innen), als Aussiedler_innen oder Asylsuchende

zugewandert. Mehr als die Hälfte der zugewanderten Erwerbstätigen mit ausländischem

akademischem Abschluss arbeitet unterhalb ihres Qualifikationsniveaus (BMAS

2009, S. 2).

Bezüglich der Arbeitsmarktintegration sind diese Migrant_innen mit einer Reihe von

Anerkennungs-Barrieren und Hindernissen konfrontiert. Sie sind auf die Anerkennung

ihrer Qualifikationen auf zwei Ebenen angewiesen.

▬ Die rechtliche Ebene der Bestätigung der Gleichwertigkeit des Abschlusses

mit in Deutschland angebotenen Abschlüssen, eine zwingende Voraussetzung

für die Arbeit in reglementierten Berufen (zum Beispiel Ärzt_innen, Apotheker_innen

und andere).

▬ Die Ebene der Anerkennung der Qualifikationen auf dem Arbeitsmarkt, das

heißt durch die sie qualifikationsadäquat anstellenden Arbeitgeber_innen.

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Zur rechtlichen Anerkennung der Abschlüsse

Die undurchsichtigen institutionellen Rahmenbedingungen und Praxen für die Anerkennung

der beruflichen Abschlüsse und Kompetenzen sind ein großes Hindernis für

die qualifikationsadäquate Arbeitsmarktintegration der im Inland lebenden, aber im

Ausland qualifizierten Migrant_innen (Engelmann et al 2009). Die Fragmentierung nach

reglementierten und nicht reglementierten Berufen, nach Nationalitäten und nach

Aufenthaltsstatus (EU und Nicht-EU-Ausländer) sowie die fehlende Transparenz der

Prozeduren ist nicht nur für die Betroffenen, sondern auch für die Angehörigen von

Institutionen wie IHKs oder Arbeitsagenturen eine große Herausforderung. Das Gewirr

auf diesem Gebiet erhöht sich durch die Vielfältigkeit der anerkennungsrelevanten

Professionsregelungen. Die in diesem „Anerkennungswirrwarr“ zum Ausdruck kommende

Praxis der Nicht-Anerkennung korrespondiert mit der langjährigen Praxis der

Nicht-Registrierung der im Ausland erworbenen Abschlüsse durch die Bundesagentur

für Arbeit, eine Praxis, die erst kürzlich aufgegeben wurde, so dass arbeitslose, im

Ausland qualifizierte Migrant_innen unter bestimmten Voraussetzungen eine Beratungsmöglichkeit

bezüglich der Anerkennung ihrer Bildungsabschlüsse erhalten

können.

Da die Anerkennungsprozedur auch mit einer Teilanerkennung enden kann und für die

Anerkennung der vollständigen Gleichwertigkeit des Abschlusses das Nachholen von

Studienanteilen erforderlich ist, sind Anpassungsqualifizierungen, die aber nur von

einigen wenigen Bildungsträgern angeboten werden, beispielsweise der Otto-Benecke-

Stiftung, von zentraler Bedeutung.

Auf die Verbesserung der Bedingungen der Anerkennung ausländischer Diplome zielt

das Anerkennungsgesetz des Bundes, in Kraft seit dem 1. April 2012. Das Gesetz

enthält zwar einen allgemeinen Rechtsanspruch auf die Prüfung der Gleichwertigkeit

des Abschlusses für alle Migrant_innen, das heißt unabhängig von Nationalität und

Aufenthaltsstatus. Jedoch wurde erhebliche Kritik am Gesetz geübt. So kritisierte der

Vorsitzende des Sachverständigenrates deutscher Stiftungen für Integration und

Migration, Klaus Bade, dass das Gesetz diejenigen Migrant_innen nicht erreiche, die

bereits seit mehreren Jahren in Deutschland lebten und fachfremd arbeiteten (bekannte

Beispiele: als Taxifahrer_innen, Hausmeister_innen) (SVR 2011). Ferner hat das

Gesetz den Bedarf nach Nachqualifizierungen der Zuwander_innen, deren Berufsab-

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schluss nur zum Teil anerkannt wird, nicht berücksichtigt. Die Nicht-Berücksichtigung

der Nachqualifizierungen ist ein „Rückschritt“ im Vergleich zu den Absichten, die in den

Vorschlägen des BMAS für ein Gesetz zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen

(Mai 2009) und den Eckpunkten der Bundesregierung (Juni 2009) festgelegt worden

waren.

Die Anerkennung der Berufsqualifikationen und -erfahrungen durch

die Arbeitgeber_innen

Die im Rahmen der Studie „Ungenutzte Kompetenzen. Verbesserung der Arbeitsmarktintegration

von hochqualifizierten Migrantinnen und Migranten“ (Kontos und Voswinkel

2011) durchgeführten Interviews mit Personalverantwortlichen zeigen, dass erhebliche

Skepsis für die Einsetzbarkeit von im Ausland qualifizierten Migrant_innen in Bezug auf

a) kulturelle Verhaltensweisen, b) sprachliche Kompetenz und c) berufsbiografische

Typiken vorliegt.

Diese sind Barrieren der Arbeitsmarktintegration und können als Zeugnisse für die

Nicht-Anerkennung des Wertes der Qualifikation gesehen werden.

▬ a. Die normative Missbilligung des vom Dominanten abweichend vermuteten

Habitus der Migrant_innen wird von den Personalverantwortlichen als Sorge

um die Passung ins Unternehmen zum Ausdruck gebracht. Dieser Habitus

wird auf die benötigten Kompetenzen und Schlüsselqualifikationen, die

Teamarbeit erst ermöglichen, bezogen. Da diese Qualifikationen schwer zu

erfassen sind, werden sie meistens über Vermutungen und Stereotypisierungen

eingeschätzt. Dabei geht es um Zweifel über die Passung der Bewerberin/

des Bewerbers innerhalb des Unternehmens, im Team und in der Arbeit

mit den Kund_innen. Das Kulturargument und der generelle Verdacht, dass

die aus anderen Kulturkreisen Kommenden nicht in das Team passen könnten,

sind in der Argumentation miteinander verwoben. Insbesondere das

„selbständige, unternehmerische Handeln“ wird in den Mittelpunkt gestellt,

wobei bei vielen ethnischen Gruppen passives, unselbständiges Verhalten

gesehen wird. Dieser Punkt erweist sich als sehr komplex. So wird als das

Problematische an einer Person die fehlende Selbständigkeit und Eigeninitiative

dargelegt; bei einer anderen Person wird die „Über-Selbständigkeit“ als

problematischer kultureller Zug notiert.

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▬ b. Mit dem Kulturargument verbunden ist das Argument der sprachlichen

Kompetenz. Personalverantwortliche haben besonders häufig die Problematik

der Sprachkompetenz der vom Ausland zugewanderten Bewerber_innen

angesprochen. Nicht nur die Fachsprache ist dabei von Bedeutung, sondern

auch die Fähigkeit, sich situationsadäquat sprachlich sensibel auszudrücken,

so dass Missverständnisse oder Konflikte nicht aufkommen. Es geht dabei

auch um die nonverbale und paraverbale Kommunikationsebene, die emotional-ästhetische

und Beziehungsdimensionen anspricht. In dieser Gesamtheit

gesehen ist die Sprachbeherrschung gleichsam die Beherrschung von

kulturell angemessenen Kommunikationsformen und -stilen. Damit wird der

kulturell begründete Vorbehalt gestärkt.

▬ c. Darüber hinaus werden Annahmen der Personalverantwortlichen über den

Wert der Qualifikationen unter Bedingungen berufsbiografischer Diskontinuität

zu einem zentralen Hindernis für die Akzeptanz. Im Prozess der Personalauswahl

kommt der bisherigen Berufsbiografie eine zentrale Bedeutung

zu. Das Lebenslaufscreening orientiert sich am Kriterium der Lückenlosigkeit,

Kontinuierlichkeit, Stabilität und des „Aufwärtstrends“. Anhand des Lebenslaufs

werden die Persönlichkeit und die generelle Orientierung der Bewerberin

/ des Bewerbers gegenüber Arbeit und Beruf eingeschätzt. Darüber hinaus

werden daraus der Stand und die Entwicklung des fachlichen Wissens

abgeleitet. Wissensverfall wird aus der Diskontinuität entnommen. Außer der

sozialmoralischen Dimension wird damit der berufliche Werdegang zu einem

spezifischen Indikator für fachliche Qualifikation. Größere Lücken in der beruflichen

Entwicklung sind ein Nachteil für die Beschäftigungschancen von

Bewerber_innen. Dieses Kriterium ist bei einer Migrationsbiografie von großem

Nachteil, da der Übergang von einem gesellschaftlichen Kontext zum

anderen Verluste an Zeit bedeutet in dem Sinne, dass Neues gelernt werden

muss, neue soziale Kontakte geknüpft werden müssen, das ganze Lebensarrangement

wiederhergestellt werden muss. Zudem ergibt sich häufig die

Notwendigkeit, während der Anpassungszeit eine fachfremde Beschäftigung

einzugehen. All dies bedeutet erhebliche Unterbrechungen der berufsbiografischen

Kontinuität (Kontos und Voswinkel 2011).

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Schließlich – parallel zu der oben dargelegten Skepsis gegenüber der Einsatzfähigkeit

der im Ausland qualifizierten Migrant_innen – existiert ein eher untergeordnetes

Interesse an der Anerkennung der Abschlüsse. Was die Anerkennung der Berufsabschlüsse

betrifft, betonen die Interviewpartner_innen die Notwendigkeit, Informationen

zu bekommen, um Inhalte und Schwerpunkte ausländischer (insbesondere außereuropäischer)

Studiengänge zu bewerten. Jedoch ist die Anerkennung der Abschlüsse

nicht das zentrale Thema der Personalverantwortlichen. Sie empfehlen vielmehr, dass

Bildungsausländer_innen noch einen Abschluss in Deutschland machen sollten. In

diesem Zusammenhang befürworten sie, vorhandene Kenntnisse besser anzurechnen,

um die Dauer des Zweitstudiums zu verkürzen. Zudem bevorzugen es die Unternehmen,

die Absolvent_innen unmittelbar nach ihrem Abschluss und direkt von der

Universität einzustellen. Ein zeitnah abgeschlossenes Studium würde das Problem der

Lücken in der Berufsbiografie überwinden helfen, so die Argumentation.

Ähnlich argumentieren Vertreter_innen der Wirtschaftsverbände. Die Erfolgsaussichten

und damit die Nützlichkeit der Anpassungsqualifizierung wird in Frage gestellt, mit der

Begründung, dass bei denjenigen, die jahrelang fachfremd gearbeitet haben, kaum

Fachwissensubstrat übrig geblieben ist, auf deren Basis nachqualifiziert werden kann.

Zudem stellt sich die Frage der Kosten einer Anpassungsqualifizierung, die den Wert

dieser Qualifikationen steigern könnte. Diese wären kaum von den Unternehmen zu

tragen. Dabei wird der Anwerbung von Fachkräften aus dem Ausland der Vorzug

gegeben.

Schlussfolgerungen

Die Forderung nach „Willkommens- und Anerkennungskultur“ mit dem Ziel, Deutschland

für hochqualifizierte Migrant_innen, insbesondere jene mit seltenen oder „Super“-

Qualifikationen, attraktiv zu machen, hat in der gesamten Migrationsdebatte neue

Möglichkeiten eröffnet. Anknüpfend an die Unschärfe der Konturen der „Willkommensund

Anerkennungskultur“ haben verschiedene Akteur_innen, zum Beispiel die Selbstorganisationen

der Migrant_innen und Organisationen der Sozialarbeit (Paritätische

Jahrestagung Migration 2013), die Frage ihrer Verallgemeinerung auf alle im Land

lebenden Migrant_innen aufgeworfen. Dies würde die Integrationsforderung noch mehr

in ein kritisches Licht stellen.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Die Analyse der Haltung der Personalverantwortlichen und der Vertreter_innen der

Wirtschaftsverbände gegenüber den im Land lebenden Migrant_innen mit im Ausland

erworbenen Qualifikationen hat allerdings den Mangel an Anerkennungskultur gezeigt.

Trotz der vorherrschenden Annahmen über Fachkräftemangel haben die Vertreter_innen

der Betriebe einmal wegen ihrer Vorbehalte gegenüber der kulturellen

Andersartigkeit der Migrant_innen und den diskontinuierlichen Berufsbiografien und

zum anderen wegen der unbeantworteten Frage der Kosten von benötigten Anpassungsqualifizierungen

der Rekrutierung aus dem Ausland den Vorzug gegeben. Die

damit einhergehende Erwartung scheint zu sein, ready made actors zu gewinnen, die

gleich einsetzbar sind und keine Anpassungsqualifizierungen benötigen. Die Frage der

kulturellen Andersartigkeit wird in diesem Fall nicht gestellt.

Literatur

Bundesagentur für Arbeit (2011): Perspektive 2025: Fachkräfte für Deutschland.

Nürnberg: BA.

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2011: Willkommenskultur und Anerkennungskultur.

http://www.bamf.de/SharedDocs/Meldungen/DE/2011/20110519-

nuernberger-tage-integration-willkommenskultur.html (Letzter Zugriff am

22.01.2014).

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2009): Kompetenzen wahrnehmen,

anerkennen und fördern. Vorschläge des BMAS für ein Gesetz zur Anerkennung

ausländischer Qualifikationen. 28. Mai 2009.

Collett, Elizabeth und Fabian Zuleeg (2008): Soft, Scarce, and Super Skills: Sourcing

the Next Generation of Migrant Workers in Europe. Washington, DC: Migration

Policy Institute.

Englmann, Bettina / Müller, Martina (2007): Brain Waste. Die Anerkennung von

ausländischen Qualifikationen in Deutschland. Hrsg. von Tür an Tür Integrationsprojekte

gGmbH. Augsburg.

Heckmann, Friedrich (2012): Willkommenskultur – Was ist das, und wie kann sie

entstehen und entwickelt werden? Bamberg: efms.

Kontos, Maria (2014) (im Erscheinen): Restrictive Integration Policies and the

Construction of the Migrant as “Unwilling to Integrate”: The Case of Germany. In:

Floya Anthias und Mojca Pajnik (Hg.): Contesting Integration, Engendering Migration:

Theory and Practice, Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire,

UK, S. 125-142.

Kontos, Maria und Stephan Voswinkel (2011): Ungenutzte Kompetenzen. Verbesserung

der Arbeitsmarktintegration von hochqualifizierten Migrantinnen und Migranten.

Forschungsbericht, Frankfurt am Main, Institut für Sozialforschung an der

Johann Wolfgang Goethe-Universität und Berami e.V.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Rauer, Valentin und Oliver Schmidtke (2004): Integration als Exklusion: Mediale

und alltagspraktische Rahmungen eines sozialwissenschaftlichen Konzepts, in:

Klaus Eder, Valentin Rauer und Oliver Schmidtke. Die Einhegung des Anderen.

Türkische, polnische und russlanddeutsche Einwanderer in Deutschland. Wiesbaden:

VS Verlag, 249-273.

Roth, Roland (2013): Willkommens- und Anerkennungskultur in Deutschland –

Herausforderungen und Lösungsansätze. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.

SVR (2011), Anerkennungsgesetz ist Fortschritt, greift aber zu kurz, Presseinformation

29. September 2011. http://www.svr-migration.de/content/?p=3057 (Letzter

Zugriff am 22. 01.2014).

Ulbricht, Christian (2013) Doing National Identity. Categorizations and Mechanisms

of Inequality in Integration Debates. Präsentation in der Marie Jahoda

Summer School "Migration and Inequality", 08.-12. Juli 2013, Wien

Maria Kontos, Dr. Phil., ist seit 2002 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für

Sozialforschung an der Johann Wolfgang Goethe-Universität in Frankfurt/Main. Sie hat

mehrere EU Forschungsprojekte zu Migration, Gender, Arbeitsmarkt und Integrationspolitik

koordiniert.

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Herbert Brücker

Profitiert Deutschland von der Arbeitsmigration in der

EU? Daten, Fakten und Analysen

Die Zuwanderung von ausländischen Staatsbürger_innen nach Deutschland ist in den

vergangenen Jahren kräftig gestiegen. Belief sich die Nettozuwanderung nach

Deutschland in der vergangenen Dekade noch auf rund 100.000 Personen im Jahr, so

betrug das Wanderungssaldo ausländischer Staatsbürger_innen 2012 bereits 369.000

Personen. Die Halbjahreszahlen sprechen dafür, dass die Nettozuwanderung im Jahr

2013 auf etwa 400.000 Personen steigen wird. Deutschland ist damit wieder in

absoluten Größen das wichtigste Zuwanderungsland in der EU geworden (Statistisches

Bundesamt 2013a, 2013b).

Die Umlenkung der Wanderungsströme durch die Eurokrise

Der Anstieg der Zuwanderung hängt wesentlich mit der Eurokrise und der damit

verbundenen Wirtschaftskrise vor allem in den südlichen Ländern der EU zusammen.

Vor der Finanz- und Wirtschaftskrise waren Spanien und Italien die wichtigsten

Zuwanderungsländer in der Gemeinschaft, gefolgt von Großbritannien und Irland. Auch

Griechenland hat, relativ zur Bevölkerung, deutlich mehr Zuwander_innen als etwa

Deutschland aufgenommen. In Spanien ist in weniger als einer Dekade der Anteil der

im Ausland geborenen Personen an der Bevölkerung von 2 auf 14 Prozent gestiegen.

In Deutschland, mehr als 50 Jahre seit Beginn der Gastarbeiterzuwanderung, beträgt

der Anteil 12 Prozent. Die Wanderungsmagneten in Europa vor der Eurokrise sind –

mit Ausnahme Großbritanniens – heute keine attraktiven Zielländer mehr für Migrant_-

innen. Die Arbeitslosigkeit insbesondere unter der ausländischen Bevölkerung ist hoch,

Quoten von 20 bis 30 Prozent sind nicht selten. Auch die Löhne sind deutlich gefallen.

Umgekehrt hat sich der Arbeitsmarkt in Deutschland im Zuge der Eurokrise als

überraschend stabil erwiesen und die Löhne steigen. Deutschland profitiert zudem von

der Kapitalflucht aus den Krisenstaaten. Diese asymmetrischen Auswirkungen der

Eurokrise haben eine Umlenkung der Migrationsströme in Europa bewirkt. Viele

Menschen aus der EU, die vor der Krise nach Spanien, Italien, Großbritannien oder

Irland gewandert wären, gehen heute nach Deutschland.

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Das sind überwiegend Menschen aus den neuen Mitgliedsstaaten der EU: Im Jahr

2012 belief sich der Anteil der zehn neuen EU-Mitgliedsstaaten aus Mittel- und

Osteuropa (mit Bulgarien und Rumänien) an der Zuwanderung nach Deutschland auf

52 Prozent, der Anteil der vier Krisenländer in Südeuropa (Griechenland, Italien,

Portugal und Spanien) auf 19 Prozent. Insgesamt kamen drei Viertel der Zuwander_innen

nach Deutschland aus Mitgliedsstaaten der EU. Zwar hat die Eurokrise auch

einen Anstieg der Zuwanderung aus den direkt betroffenen Staaten ausgelöst.

Quantitativ viel bedeutender sind jedoch die Umlenkungseffekte von den alten

Wanderungsmagneten nach Deutschland.

So zeigt eine jüngere Studie, dass rund 70 Prozent des Anstiegs der Zuwanderung

nach Deutschland im Jahr 2012 gegenüber dem Vorkrisenjahr 2007 auf die Verschlechterung

der wirtschaftlichen Bedingungen in alternativen Zielländern und zu rund

10 Prozent auf die Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zurückzuführen sind

(Bertoli et al., 2013). Die Verbesserung der wirtschaftlichen Bedingungen in Deutschland

hat also nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Daraus leiten sich wichtige

Schlussfolgerungen für die Zukunft ab: Erholen sich die Krisenstaaten in der EU von

der Eurokrise, wird auch die Zuwanderung nach Deutschland wieder stark zurückgehen.

Der gegenwärtige Wanderungsboom könnte wie ein Soufflee zusammenfallen.

Kurzfristig ist aber mit einem weiteren Anstieg der Zuwanderung zu rechnen: In den

Jahren 2012 und 2013 betrug die Nettozuwanderung aus Bulgarien und Rumänien

jeweils gut 70.000 Personen. Nach Einführung der Freizügigkeit könnte dieser Anteil

auf 100.000 bis 180.000 Personen steigen. Das ist vor allem darauf zurückzuführen,

dass Spanien und Italien, wo gegenwärtig mehr als zwei Millionen Bulgar_innen und

Rumän_innen leben, heute wirtschaftlich keine attraktiven Zielländer mehr sind.

Steigende Qualifikation der Zuwander_innen

Das Bild, dass es sich bei Migrant_innen überwiegend um geringer qualifizierte

Personen handelt, die schlecht in Arbeitsmarkt und Bildungssystem integriert werden

können, ist heute nicht mehr korrekt. Nach den Angaben der Labour Force Survey

belief sich der Anteil der Hochschulabsolvent_innen im Jahr 2010 unter den Neuzuwander_innen

auf 43 Prozent im Vergleich zu 28 Prozent in der deutschen Bevölkerung.

Das ist ein Anstieg um knapp 20 Prozentpunkte im Vergleich zum Jahr 2000. Der

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Anteil der Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung belief sich auf 22 Prozent,

er hat sich damit gegenüber dem Jahr 2000 halbiert. Allerdings ist er immer noch rund

doppelt so hoch wie bei den deutschen Staatsbürger_innen (11 Prozent) (vgl. Brücker,

2013; Eurostat, 2013).

Die hohe Qualifikation der Neuzuwander_innen ist im Wesentlichen auf zwei Trends

zurückzuführen: Erstens beobachten wir in den Herkunftsländern der Migration eine

deutliche Zunahme des Bildungsniveaus. Sowohl in den Ländern Mittel- und Osteuropas

ist seit Beginn der Transformation das Bildungsniveau deutlich gestiegen als auch

in den südeuropäischen Mitgliedsstaaten der EU. Das gilt vor allem für die Zahl der

Hochschulabsolvent_innen. Zweitens ist die Mobilität unter den qualifizierten Personen

deutlich gestiegen. Global ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine Person mit Hochschulabschluss

migriert, rund viermal so hoch wie die, dass eine Person ohne abgeschlossene

Berufsausbildung auswandert. Das gilt auch für die jungen Deutschen, die heute

in großer Zahl im Ausland studieren und arbeiten. Dazu haben die fallenden Kommunikations-

und Transportkosten, die Angleichung der Bildungsabschlüsse durch den

Bologna-Prozess, die Erasmus-Programme und die steigende Sprachkompetenz

jüngerer Menschen beigetragen. Dieser Prozess wird sich weiter fortsetzen (Boeri et

al., 2012).

Natürlich wandern nicht nur die Hochqualifizierten, sondern auch viele Menschen mit

mittleren Bildungsabschlüssen oder ohne abgeschlossene Berufsausbildung. Das gilt

insbesondere für Länder, in denen berufliche Bildung nicht wie bei uns durch ein

duales Ausbildungssystem, sondern durch schulische Bildung und Anlernung in den

Betrieben vermittelt wird. Das unterscheidet sich auch nach Herkunftsländern. In

Deutschland hatten die Zuwander_innen aus Bulgarien und Rumänien zunächst ein

sehr hohes Bildungsniveau, mit einem Anteil der Hochschulabsolventen von mehr als

60 Prozent. Dieser Anteil ist für die Neuzuwander_innen aus Bulgarien und Rumänien

im Jahr 2010 auf 25 Prozent gesunken, zugleich ist der Anteil der Personen ohne

beruflichen Bildungsabschluss auf 35 Prozent gestiegen. Hinter diesem Prozess

verbirgt sich nicht nur das, was in der Öffentlichkeit unter dem Begriff der „Armutszuwanderung“

diskutiert wird. Da durch die Übergangsfristen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit

weite Teile des Arbeitsmarktes für Bulgar_innen und Rumän_innen bis zum

1.1.2014 noch geschlossen waren, haben sich viele Staatsbürger_innen aus diesen

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Ländern in Deutschland in Nischen niedergelassen. Die wichtigste dieser Nischen ist

die Saisonarbeit, die schon vor der Arbeitnehmerfreizügigkeit freigegeben wurde. Die

Zahl der Saisonarbeitskräfte kann auf rund 200.000 Personen pro Jahr geschätzt

werden, die sich allerdings nur einige Monate in Deutschland aufhalten. Diese Gruppe

ist nicht besonders gut qualifiziert, für Mittel- und Hochqualifizierte sind andere

Tätigkeiten und eine längere Aufenthaltsdauer interessanter. Die Einführung der

vollständigen Arbeitnehmerfreizügigkeit wird deshalb voraussichtlich das Qualifikationsniveau

der Zuwander_innen aus Bulgarien und Rumänien wieder erhöhen (Brücker

et al., 2013a). In welchem Umfang das geschieht, bleibt abzuwarten.

Viele Zuwander_innen werden unterhalb ihrer Qualifikationen beschäftigt. Das gilt zu

einem gewissen Grad auch für einheimische Beschäftigte – bei ihnen werden nach

einer Schätzung des DIW 27 Prozent unterhalb ihres Qualifikationsniveaus beschäftigt.

Personen mit Migrationshintergrund, die in Deutschland geboren sind, erreichen ein

recht ähnliches Niveau (rund 33 Prozent). Bei Zuwander_innen, die aus dem Ausland

zugewandert sind und die ihre Abschlüsse im Ausland erworben haben, liegt dieser

Anteil allerdings um zehn bis 20 Prozentpunkte höher (Brenke und Neubecker, 2013).

Insofern kann nicht ohne Weiteres aus der formalen Qualifikation der Zuwander_innen

auf ihren Beitrag auf dem Arbeitsmarkt geschlossen werden. Allerdings werden auch

nicht alle Zuwander_innen unterhalb ihres Qualifikationsniveaus beschäftigt. Der Anteil,

der qualifikationsadäquat beschäftigt wird, steigt mit der Aufenthaltsdauer. Ein gutes

Drittel der Zuwander_innen mit ausländischen Bildungsabschlüssen hat seine Ausbildungsabschlüsse

anerkennen lassen, in vielen Fällen ist eine Anerkennung formal

aber auch nicht notwendig. Dennoch ist die Anerkennung von Abschlüssen und die

qualifikationsadäquate Beschäftigung eine der großen Herausforderungen der

Integrationspolitik in Deutschland.

Gewinne durch die Ausweitung des Arbeitsangebots

Die Ausweitung des Arbeitsangebots durch Zuwanderung ist die wesentliche Quelle

von Wohlfahrtsgewinnen durch Zuwanderung. Zugleich verbindet sich mit der Zuwanderung

von Arbeitskräften die Angst, dass die Löhne fallen und die Arbeitslosigkeit

steigen könnte. Diese Angst ist wohl die wesentliche Ursache dafür, dass Deutschland

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über Jahrzehnte versucht hat den Arbeitsmarkt gegen Zuwanderung zu schützen und

sich nicht als Einwanderungsland verstanden hat.

Aus theoretischer Perspektive sind diese Ängste fragwürdig, empirisch sind sie nicht

belegt. Zwar ist es richtig, dass aus theoretischer Perspektive die Ausweitung des

Arbeitsangebots durch Zuwanderung in einem einfachen Modell, das die Anpassung

anderer Märkte nicht berücksichtigt, zu fallenden Löhnen und steigenden Kapitaleinkommen

führen würde. Insgesamt ergäbe sich zwar ein Nettogewinn für die einheimische

Bevölkerung, weil der Anstieg der Kapitaleinkommen höher als die Verluste der

Arbeitseinkommen ausfiele. Aber der Faktor Arbeit, und damit die Mehrheit der

Bevölkerung, würde verlieren. Das gilt jedoch nicht mehr, wenn wir die Anpassung der

anderen Märkte berücksichtigen. Die Ausweitung des Faktors Arbeit führt zu einem

Anstieg der Kapitaleinkommen. Das wiederum führt zu mehr Investitionen, sei es aus

dem Inland, sei es durch Kapitalzuflüsse aus dem Ausland. Am Ende wächst die

Volkswirtschaft nicht nur durch die Ausweitung des Arbeitsangebots, sondern auch

durch zusätzliche Investitionen. Das Verhältnis von Kapital zu Arbeit und damit das

gesamtwirtschaftliche Lohnniveau und der Zins auf Kapital bleiben unverändert. Das

Einkommen der einheimischen Bevölkerung steigt mit den Kapitalvermögen. Allerdings

gewinnen nicht alle: Diejenigen Gruppen auf dem Arbeitsmarkt, die mit den Zuwandern

im direkten Wettbewerb stehen – technisch spricht man hier von einer Substitutionsbeziehung

– verlieren. Dafür steigt die Arbeitsnachfrage nach anderen Gruppen, die in

einer Komplementaritätsbeziehung stehen. Sie gewinnt durch höhere Löhne und

niedrigere Arbeitslosigkeit.

Wer durch Zuwanderung gewinnt oder verliert, ist also eine empirische Frage. Sie

hängt natürlich auch davon ab, wie die Zuwander_innen qualifiziert sind und wie sie in

den Arbeitsmarkt integriert sind. Bei den Neuzuwander_innen aus Europa haben wir es

mit einem großen Anteil von Hochqualifizierten zu tun, auch wenn nicht alle qualifikationsadäquat

beschäftigt sind. Empirische Untersuchungen zeigen, dass

Zuwander_innen auch dann, wenn sie über das gleiche Ausbildungsniveau und die

gleiche Berufserfahrung verfügen, nicht perfekt mit einheimischen Arbeitskräften im

Wettbewerb stehen. Das gilt für Deutschland noch stärker als für andere Länder. Das

hat wichtige Folgen für die Verteilung der Gewinne und Verluste der Zuwanderung.

Während die einheimischen Arbeitskräfte in eigentlich allen Qualifikationsniveaus

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durch Zuwanderung gewinnen, verlieren die bereits im Lande lebenden Ausländer_innen

zum Teil kräftig.

Löhne: Veränderung in Prozent, Arbeitslosenquoten: Veränderung in Prozentpunkten

Alle

Erwerbspersonen

Personen ohne

Personen mit

Tabelle 1: Arbeitsmarktwirkungen der Zuwanderung von 1 Prozent der Erwerbspersonen

Migrationshintergrund

Migrationshintergrund

Löhne

AL-

Quote

Löhne AL-Quote Löhne AL-Quote

Niedrige Qualifikation

Mittlere Qualifikation

-0,02 0,22 0,09 -0,08 -0,16 0,61

0,57 -0,20 0,61 -0,24 0,22 -0,02

Hohe Qualifikation -0,69 0,22 -0,52 0,10 -1,76 0,98

Alle 0,00 -0,03 0,11 -0,13 -0,58 0,38

Anmerkungen: Es wurde die Qualifikationsstruktur der Zuwanderung des Jahres 2010

zu Grunde gelegt. Das Simulationsmodell wurde Brücker et al. (2013) entnommen.

Tabelle 1 stellt die Effekte der Zuwanderung bei der gegebenen Qualifikations- und

Beschäftigungsstruktur der Neuzuwander_innen nach Deutschland auf Grundlage des

empirisch geschätzten Modells von Brücker et al. (2013) dar. Bei der Zuwanderung von

einem Prozent der Erwerbspersonen – das entspricht 450.000 Personen – würden das

gesamtwirtschaftliche Lohnniveau konstant bleiben, die Arbeitslosenquote ganz leicht

zurückgehen. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Neuzuwander_innen aus

Europa das Arbeitsangebot vor allem in Arbeitsmarktsegmenten ausgeweitet haben,

die sich durch hohe Lohnflexibilität und geringe Arbeitslosigkeit auszeichnen. Das sind

vor allem die Hochqualifizierten. Eine Zunahme des Arbeitsangebots in diesen

Segmenten erhöht die Arbeitsnachfrage in anderen Segmenten mit geringerer

Lohnflexibilität und höherer Arbeitslosigkeit. Per saldo sinkt deshalb die gesamtwirtschaftliche

Arbeitslosenquote leicht. Bei der Zuwanderung von geringer qualifizierten

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Arbeitskräften wäre das umgekehrt. Die Arbeitskräfte ohne Migrationshintergrund

gewinnen – ihre Löhne steigen um 0,11 Prozent und ihre Arbeitslosenquote sinkt um

0,13 Prozentpunkte. Allerdings verlieren die Hochqualifizierten, weil sich hier die

Neuzuwanderung konzentriert. Die großen Verlierer_innen sind die Personen mit

Migrationshintergrund: Ihre Löhne fallen um 0,58 Prozent und ihre Arbeitslosenquote

steigt um 0,38 Prozentpunkte. Das liegt daran, dass sich hier die negativen Effekte

aufgrund des unvollkommenen Wettbewerbs von Einheimischen und Migrant_innen

konzentrieren. Es gibt also Gewinner_innen und Verlierer_innen auf dem Arbeitsmarkt,

aber gesamtwirtschaftlich gewinnt die Volkswirtschaft durch die Zuwanderung aus

Europa, weil die Kapitaleinkommen steigen. Die Gesamtgewinne für die Volkswirtschaft

bei einer Zuwanderung von einem Prozent der Erwerbspersonen können auf 0,1

bis 0,2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes geschätzt werden.

Gewinne für den Sozialstaat

Nun wirkt sich Migration nicht nur auf den Arbeitsmarkt aus. Eines der zentralen

Argumente für die Migration in der Öffentlichkeit ist der demografische Wandel.

Tatsächlich würde das Arbeitsangebot in Deutschland bis zum Jahr 2050 in einem

hypothetischen Szenario ohne Wanderungen bei den gegenwärtigen Geburtenraten

und der gegenwärtigen Erwerbsbeteiligung um etwa 40 Prozent sinken. Das ist nur als

Gedankenexperiment zu verstehen, natürlich wird es immer Wanderungen geben. Bei

einer Nettozuwanderung von 200.000 Personen im Jahr – das entspricht dem langfristigen

historischen Durchschnitt in Deutschland – und einer steigenden Erwerbsbeteiligung

wird sich der Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials auf knapp 20 Prozent

begrenzen lassen. Durch Zuwanderung kann der demografische Wandel zwar nicht

aufgehalten, aber doch erheblich gemildert werden.

Eine fortlaufende Zuwanderung hat einen erheblichen Einfluss auf die Altersstruktur

der Bevölkerung und damit die Belastungen für die Sozialversicherungssysteme. Mit

der Alterung der Bevölkerung werden immer weniger Erwerbspersonen einen immer

größeren Anteil an der Bevölkerung, der nicht mehr im Erwerbsleben steht, finanzieren

müssen. Natürlich werden auch Migrant_innen älter. Aber das Durchschnittsalter der

Neuzuwander_innen in Deutschland beträgt 28 Jahre. Ein fortlaufender Wanderungsstrom

trägt deshalb dazu bei, dass das Durchschnittsalter der Bevölkerung sinkt und

der Anteil der Erwerbstätigen steigt. Dadurch entstehen Gewinne für die umlagefinan-

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zierten Sozialversicherungssysteme, vor allem die Rentenversicherungen. Auch die

Krankenkassen, deren Ausgaben besonders in der letzten Lebensphase steigen,

profitieren. Schließlich verteilt sich die Belastung aus der öffentlich aufgelaufenen

Verschuldung, die von Generation zu Generation weiter gegeben wird, auf eine

größere Zahl von Steuerzahler_innen. Das senkt die Pro-Kopf-Belastung für die bereits

in Deutschland lebende Bevölkerung. Diesen Gewinnen stehen Ausgaben gegenüber,

weil Migrant_innen höhere Arbeitslosigkeitsrisiken als einheimische Erwerbspersonen

haben, mehr Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II (besser bekannt als Hartz-IV)

beziehen und geringere Steuern und Abgaben bezahlen. Nach einer Studie von Holger

Bonin (2006) ergeben sich dennoch per saldo erhebliche Nettogewinne: 2.000 Euro

pro Ausländer_in und Jahr und 14.000 Euro über den Lebensverlauf. Dies gilt für den

Durchschnitt der in Deutschland lebenden ausländischen Bevölkerung, die vergleichsweise

schlecht qualifiziert ist und erheblichen Problemen der Arbeitsmarktintegration

ausgesetzt ist. Der Nettobeitrag der sehr viel besser ausgebildeten Nettozuwander_innen

aus Europa dürfte darum noch deutlich höher ausfallen.

Literatur

Bertoli, Simone, Herbert Brücker und Jesús Fernández-Huertas Moraga (2013):

“The European crisis and migration to Germany: expectations and the diversion of

migration flows.” IZA Discussion Paper Nr. 7170.

Brenke, Karl und Nina Neubecker (2013): „Struktur der Zuwanderungen verändert

sich deutlich“. DIW Wochenbericht 49, S. 3-21.

Boeri, Tito, Herbert Brücker, Frédéric Docquier und Hillel Rapoport (Hrsg.) (2012):

“Brain drain and brain gain: the global competition to attract high-skilled migrants”,

Oxford: Oxford University Press.

Bonin, Holger (2006): „Der Finanzierungsbeitrag der Ausländer zu den deutschen

Staatsfinanzen: eine Bilanz für 2004“. IZA Discussion Paper Nr. 2444.

Brücker, Herbert (2013): „Auswirkungen der Einwanderung auf Arbeitsmarkt und

Sozialstaat: Neue Erkenntnisse und Schlussfolgerungen für die Einwanderungspolitik“.

Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.

Brücker, Herbert, Andreas Hauptmann und Ehssan Vallizadeh (2013a): „Zuwanderer

aus Bulgarien und Rumänien: Arbeitsmigration oder Armutsmigration?“, IAB-

Kurzbericht, 16/2013.

Brücker, Herbert, Andreas Haupmann, Elke J. Jahn, Elke und Richard Upward

(2013b): “Migration and imperfect labor markets: theory and cross-country evidence

from Denmark, Germany and the UK.” European Economic Review, im Erscheinen.

Eurostat (2013): Labour Force 2010, Luxembourg: Eurostat.

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Statistisches Bundesamt (2013a): „Bevölkerung und Erwerbstätigkeit: Vorläufige

Wanderungsergebnisse 2012“, Wiesbaden: Mai 2013.

Statistisches Bundesamt (2013b): „Bevölkerung und Erwerbstätigkeit: Vorläufige

Wanderungsergebnisse im ersten Halbjahr 2013“, Wiesbaden: November 2013.

Herbert Brücker ist seit 2005 Forschungsbereichsleiter im Institut für Arbeitsmarktund

Berufsforschung (IAB) und seit 2008 Professor für Volkswirtschaftslehre an der

Universität Bamberg. Er studierte Soziologie, Politik und Volkswirtschaftslehre an der

Universität Frankfurt a.M. und promovierte dort 1994 in Wirtschaftswissenschaften. Im

Jahr 2005 habilitierte er sich in Volkswirtschaftslehre an der Technischen Universität

Berlin. Herbert Brücker war Gastprofessor an der Universität Aarhus und wissenschaftlicher

Mitarbeiter am DIW Berlin, am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

und an der Universität Frankfurt.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Mark Holzberger

Arbeitsmigration: Eine grüne Nachhaltigkeitsstrategie

Der „Tagesspiegel“ fordert ein „neues Einwanderungsgesetz“ (14.10.13). Der Migrationsforscher

Professor Bade empfiehlt in der „Zeit“ „kluge Antworten“ auf die globalen

Herausforderungen von Flucht und Migration (15.10.13.). Und der Sachverständigenrat

deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) schlägt in einer Pressemitteilung

(27.09.2013) einen „Nationalen Aktionsplan Migration“ vor, „der demografische,

ökonomische, soziale und humanitäre Aspekte bei der Steuerung von Zuwanderung

gebündelt berücksichtigt.“

Bisherige Maßnahmen der Bundesregierung

Die Bundesregierung – der Adressat dieser Ratschläge – aber taumelt hin und her

zwischen ökonomischer Vernunft und der Versuchung des rassistischen Ressentiments

(„Armutsmigration“). Dabei könnte das Bundeskabinett durchaus selbstbewusst

auf die Arbeit der letzten Jahre verweisen: Insbesondere seit dem „Aktionsprogramm

zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland“ aus dem Jahr 2007 ist viel geschehen:

So wurde etwa die sogenannte Blue Card–Richtlinie der EU umgesetzt und die

sogenannte Beschäftigungsverordnung neu gestaltet. Damit wurde nicht nur die

Vorrangprüfung für Fachkräfte faktisch abgeschafft, sondern auch die Verfestigungsmöglichkeiten

für diese Menschen erleichtert. Verbesserungen gab es zudem für

ausländische Unternehmensgründer_innen, Studierende und Auszubildende (aber

auch für deren Ehegatt_innen sowie erleichterte Vorrangprüfungen beim Arbeitsmarktzugang

für Asylsuchende und Geduldete) sowie für Arbeitssuchende. Auch wurde

(fraktionsübergreifend!) ein Gesetz zur erleichterten Anerkennung ausländischer

Berufsabschlüsse beschlossen.

Die Bundesregierung richtete zudem ein sogenanntes Willkommensportal – „Make it in

Germany" ein – flankiert durch ein Pilotprojekt in drei prominenten Herkunftsländern

(Indien, Indonesien und Vietnam) zur individuellen Beratung und Unterstützung

interessierter Fachkräfte. Zudem wurden Absprachen zum Beispiel zwischen der

Bundesarbeitsagentur und China beziehungsweise den Philippinen über Vermittlung

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

von Pflegekräften beschlossen. Die Bundesregierung hat also einiges unternommen

(was ihr viele nicht zugetraut haben). Und dennoch bleibt vieles nur Stückwerk:

▬ Es fehlt ein transparentes Gesamtkonzept, in das sich die einzelnen migrationspolitischen

Maßnahmen eingliedern. Das aber wäre notwendig. Denn eine

verlässliche Einwanderungspolitik muss von der Bevölkerung verstanden

und getragen werden.

▬ Darüber hinaus will die Bürokratie auch in Zukunft hier alles allein entscheiden

können – ohne Einfluss der Parlamente.

▬ Der Begriff der „Willkommenskultur“ ist faktisch zu einer Worthülse verkommen.

Schließlich brauchen Migrant_innen keine hohlen Phrasen, sondern

adäquate materielle und rechtliche Möglichkeiten, die ihnen eine Teilhabe am

gesellschaftlichen Leben in Deutschland ermöglichen.

▬ Und zu guter Letzt bleiben zwei wichtige Aspekte ausgeklammert: Zum einen

wird bei den bisherigen Maßnahmen kein Bezug darauf genommen, welche

Rolle Migration spielen kann, um den demografischen Alterungsprozess zu

verringern. Und zum anderen fehlt der offiziellen Fachkräftepolitik jegliche

Bezugnahme auf den Grundsatz der Nachhaltigkeit.

Um die beiden letztgenannten konzeptionellen Leerstellen zu schließen, hat die grüne

Bundestagsfraktion im Frühjahr 2013 einen Antrag verabschiedet (BT-Drs. 17/13555

vom 15.05.2013). Wir verstehen diesen auch als Beitrag für eine neue, kreative

Diskussion um das scheinbare Gegensatzpaar von Migration und Entwicklung.

Grüne Verantwortungspyramide

Alle Welt redet vom Prozess der Globalisierung. Dieser besteht aber nicht nur aus

einem zunehmenden Austausch von Gütern und Dienstleistungen. Er führt auch zu

einer Zunahme von Wanderungsprozessen von Arbeitsmigrant_innen. Wir Grünen

wollen diese Entwicklung nun zum Wohl aller gerecht gestalten. Um dies zu erreichen,

wollen wir den Grundsatz der Nachhaltigkeit auch im Politikfeld der Arbeitsmigration

verankern. Hierbei müssen unterschiedliche Interessen in Einklang gebracht werden:

▬ Zum einen wollen und sollen die Aufnahmeländer die Chancen nutzen, die

sich ihnen aus dem Einwanderungsprozess für ihre Wirtschaft, für ihren Ar-

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

beitsmarkt und Sozialstaat sowie für die Entwicklung einer Gesellschaft der

Vielfalt bieten.

▬ Gleichzeitig muss man auch den Interessen der Einwandernden (und ihrer

Angehörigen) gerecht werden.

▬ Und schließlich müssen die Ansprüche der Herkunftsländer auf Wahrung

ihrer Entwicklungspotentiale berücksichtigt werden.

Alle drei Aspekte müssen in Ausgleich gebracht und dürfen nicht gegeneinander

ausgespielt werden.

Förderung freiwilliger Mobilität

Wir leben in einer Welt, die immer mehr zusammenrückt. Dadurch verändern sich auch

menschliche Wanderungsprozesse. Heute aber wandern viele Arbeitsmigrant_innen

mehrfach und für unterschiedliche Zeiträume zwischen ihren Herkunfts- und Aufnahmeländern

hin und her.

Dieses Phänomen wird oft als „zirkuläre Migration“ bezeichnet. Aber leider ist dieser

Begriff unscharf und missverständlich – so dass hiermit ganz unterschiedliche Dinge

beschrieben werden. Konservative (aber auch der SVR in seiner ansonsten lesenswerten

Studie aus dem Jahr 2011 „Triple-Win oder Nullsummenspiel? Chancen, Grenzen

und Zukunftsperspektiven für Programme zirkulärer Migration im deutschen Kontext“)

verstehen „zirkuläre Migration“ als eine Art Rotationsmigration: Arbeitsmigrant_innen

müssen das Aufnahmeland demzufolge nach einer bestimmten Frist wieder verlassen,

um Platz zu machen für neue temporäre Einwandernde. Wir meinen, dass man damit

nur die Fehler der alten „Gastarbeiterpolitik“ wiederholen würde.

Dem grünen Konzept zufolge sollen alle Arbeitsmigrant_innen (im Sinne von Artikel 8

Abs. 2 Aufenthaltsgesetz) grundsätzlich die Möglichkeit einer Aufenthaltsverfestigung

haben. Dies entspricht nicht nur den Empfehlungen der EU-Kommission (Europäische

Kommission (2007), S. 11), sondern auch dem Fazit einer Studie des Bundesamtes für

Migration und Flüchtlinge aus dem Jahr 2011 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

(2011), S. 19). Denn wir Grünen meinen: Erst auf dieser Grundlage macht es Sinn,

seitens des Aufnahmelandes gezielte Anreize zu setzen, um Formen freiwilliger

Mobilität zu unterstützen. Dies kann zur Förderung des selbstbestimmten Engage-

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ments von Migrant_innen für eine demokratische, ökologische, wirtschaftliche und

soziale Zukunft ihrer Herkunftsländer beitragen.

Einwanderungskriterien, die Allen nutzen

Als operatives Steuerungsinstrument unseres Einwanderungskonzeptes schlagen wir

das sogenannte Punktesystem vor. Bei diesem Ansatz verteilt ein Aufnahmeland an

einwanderungswillige Menschen anhand bestimmter Variablen (zum Beispiel Bildungsabschluss,

berufliche Fertigkeiten, Berufserfahrung und Sprachkenntnisse der

Antragsteller_innen) Qualifikationspunkte - Kriterien, die allen und nicht nur einigen

wenigen nutzen.

EXKURS 1: Der Streit um das Punktesystem in Deutschland

Seit über zehn Jahren wird über die Einführung eines Punktesystem (wie in den USA

und Kanada) debattiert: Vorgeschlagen wurde dies – nicht zuletzt unter Hinweis auf die

demografische Entwicklung – erstmals von der sogenannten Süßmuth-Kommission im

Jahr 2001. Unterstützt wird eine solche Idee von den deutschen Wirtschaftsforschungsinstituten,

den Verbänden der Deutschen Wirtschaft, aber auch (wenn auch

zurückhaltend) vom DGB und der SPD (vgl. BT-Drs. 17/3862 vom 23.11. 2010) sowie

zuletzt (2011) von der sogenannten „Hochrangigen Konsensgruppe Fachkräftebedarf

und Zuwanderung“.

Die Einführung scheiterte bislang an der Union. Diese lehnt dieses Steuerungselement

ebenso strikt ab wie die LINKE („ein Instrument neokolonialer, selektiver Einwanderungspolitik“)

in ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2013 (S.77).

Dabei wird im Rahmen der Einwanderung von Jüdinnen und Juden aus den Nachfolgestaaten

der ehemaligen Sowjetunion ein solcher Punktekatalog (wenn auch in sehr

kleinem Maßstab) erfolgreich angewandt. Selbst die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung

kam zu dem Fazit, dass dieses Punktesystem „ein mögliches Instrumentarium

[ist], um eine qualifizierte Zuwanderung zu steuern“ (vgl. BT-Drs. 17/2836 vom 31.

08. 2010).

Die grüne Bundestagsfraktion schlägt nun vor, die beiden migrationspolitischen

Ansätze (Punktesystem und zirkuläre Migration) miteinander zu verknüpfen. Denn das

Punktesystem erscheint uns besonders geeignet, eine auf Zirkularität setzende

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Arbeitskräfteeinwanderung zu gestalten, ohne die menschenrechtliche beziehungsweise

entwicklungspolitische Verantwortung Deutschlands aus dem Blick zu verlieren.

Zwar soll auch in Zukunft die bisherige Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte möglich

sein, die sich primär an den Partikularinteressen der einzelnen Unternehmer_innen

ausrichtet. Das Punktesystem bietet demgegenüber aber drei Vorteile:

▬ Zum einen lassen sich hiermit – das zeigen die Vorbilder in den USA und

Kanada – auch größere Einwanderungskontingente steuern. So kann Zuwanderung

ein Baustein (neben anderen) werden, um dem demografiebedingten

Alterungsprozess unserer Gesellschaft entgegenzuwirken.

▬ Zweitens können mit dem Punktesystem gesamtgesellschaftliche Belange

berücksichtigt / operationalisiert werden.

▬ Und drittens beinhaltet das Punktesystem die Möglichkeit der Evaluierung

und Nachsteuerung. Und dies sollte unseres Erachtens nicht nur durch Behörden

(wie das BAMF beziehungsweise die Bundesagentur für Arbeit) erfolgen,

sondern auch durch Politik und Zivilgesellschaft (wie zum Beispiel Migranten-Communities

und Diasporagemeinden).

Wir Grünen haben vorgeschlagen, den Kriterienkatalog dieses Punktesystems um das

Merkmal „Herkunftsland“ zu ergänzen. Das soll helfen, mögliche negative Rückwirkungen

unserer Fachkräfteanwerbung für bestimmte Herkunftsländer zu vermeiden bzw.

zu reduzieren. Damit wollen wir dazu beitragen, die Entwicklungschancen dieser

Staaten zu wahren.

Dies ist ein wichtiger, aber kniffliger Punkt. Denn - so die Befürchtung - werden so nicht

Menschen aus bestimmten Herkunftsländern diskriminiert? Wir meinen: Nein. Denn die

Unterscheidung nach Herkunftsländern erfolgt (innerhalb des für alle Seiten transparenten

Prozesses) zu dem alleinigen Zweck, das Recht der Herkunftsländer auf

Entwicklung sicherzustellen. Und das ist ein seitens der internationalen Politik gewolltes

Differenzierungskriterium. Zudem ist eine zu diesem Zweck vorgenommene

Unterscheidung auch völkerrechtlich zulässig (vgl. Art. 2 des „Annex on movement of

natural persons supplying services under the General Agreement on Trade in Services”).

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Und schließlich ist das Punktesystem ja ohnehin mehrdimensional aufgebaut. Das

heißt die Einwanderung wird anhand diverser Kriterien erleichtert oder erschwert.

Diese Mehrdimensionalität bietet unseres Erachtens damit die Gewähr, dass kein_e

Antragsteller_in allein wegen ihres/seines Herkunftslandes von einer Zuwanderung

nach Deutschland ausgeschlossen - und damit diskriminiert - würde.

EXKURS 2: Die besondere Rolle des Gesundheitswesens in der

Migrationspolitik

Die Gewährleistung einer effektiven Gesundheitsfürsorge ist für jedes Land – im

wahrsten Sinne des Wortes – (über)lebenswichtig. Wir Grünen meinen: Elementare

Bereiche der Grundversorgung (insbesondere der Bildungs- und Gesundheitssektor)

dürfen durch eine aktive Einwanderungspolitik keinesfalls untergraben werden.

Diesem Ziel hat sich nicht nur die Weltgesundheitsorganisation (WHO) verpflichtet (mit

ihrem “Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel”),

sondern auch der von Nicht-Regierungsorganisationen (wie zum Beispiel Action for

Global Health) initiierte “Code of Conduct for Health Systems Strengthening”.

Deutschland ist nicht nur Unterzeichner des oben genannten Verhaltenskodexes der

WHO. Umgesetzt hat ihn die Bundesregierung bislang aber nur sehr begrenzt (vgl. BT-

Drs. 17/11346; S. 8 ff. vom 07.11.2012).

Wir Grünen fordern einen nationalen Aktionsplan zur Umsetzung dieses WHO-

Leitfadens. Ein Ziel: Die Unterstellung auch privater Anwerbeagenturen von Gesundheitspersonal

unter den Verhaltenskodex der WHO.

Neuausrichtung des bisherigen „Rückkehrmanagements“

Wenn man diesen grünen Ansatz, nämlich die Förderung freiwilliger Mobilität, konsequent

zu Ende denkt, dann führt dies notwendigerweise auch zur einem grundlegenden

- und wie wir meinen - wirklich innovativen Kurswechsel beim sogenannten

Rückkehrmanagement: Damit wird derzeit nämlich lediglich die dauerhafte Ausreise

gefördert. Dies aber widerspricht dem Ansatz freiwilliger Zirkularität. Wir finden:

Wirklich zukunftsweisend wäre eine umfassende Förderung freiwilliger Mobilität, mit

dem Ziel, über das Hin-und-Her-Pendeln der Migrant_innen einen intensiven und

nachhaltigen Austausch nicht nur materieller Güter, sondern auch von Erfahrungswissen

und neuen Kontakten zwischen den Herkunfts- und Aufnahmeländern zu fördern.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Wir meinen, dass Beratung oder Förderung nicht mehr ausschließlich auf eine

(dauerhafte) Rückkehr ausgerichtet sein sollte, sondern zumindest gleichberechtigt

auch auf zirkuläre Migrationsprozesse. Auch erscheint uns sinnvoll, eine zusätzliche

Beratungskompetenz in neuen Nachhaltigkeitsthemen herauszubilden (wie zum

Beispiel Demokratie- und Menschenrechtsbildung, Ökologie, Geschlechtergerechtigkeit,

Gesundheitsförderung) beziehungsweise die Beratungs- und Fördertätigkeit auf

neue Zielgruppen hin auszurichten (wie zum Beispiel Selbstständige und Investor_innen

oder ehrenamtliche Tätigkeiten).

Ein erster institutioneller Schritt in diese Richtung war die Einrichtung einer „Koordinierungsstelle

Rückkehr und Reintegration“ beim BAMF. Und ein sinnvoller - aber

ausbaufähiger - Projektansatz erscheint uns das durch das BMZ beziehungsweise die

Bundesagentur für Arbeit kofinanzierte Programm „Rückkehrende Fachkräfte“ des

„Centrums für Migration und Entwicklung“ (CIM).

Es lohnt(e) sich!

Die fraktionsinterne Debatte um diesen Antrag war ein Experiment; in langen Runden

trafen „zwei Welten“ aufeinander – die von grünen Migrations- und die von grünen

Entwicklungspolitiker_innen. Nie zuvor hatte man sich (zusammen mit Expert_innen

aus der Wissenschaft, von Diakonie und Caritas, aber auch aus NGOs) einem derart

strukturierten und langwierigen Dialog unterworfen.

Und wir meinen, die Mühe hat sich gelohnt! Sicher, dieser Antrag ist „nur“ ein erster

Aufschlag. Aber es ist der erste Versuch einer Fraktion im Deutschen Bundestag, ein

kohärentes Konzept zur Auflösung des Spannungsfeldes von Migration und Entwicklung

vorzulegen – nicht mehr, aber auch nicht weniger.

Literatur

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2011): „Zirkuläre und temporäre Migration:

Empirische Erkenntnisse, politische Praxis und zukünftige Optionen in

Deutschland“, Nürnberg

Europäische Kommission (2007): „Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften

zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten“; KOM (2007) 248 vom

16.05.2007.

http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:DE:P

DF

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2011):

„Triple-Win oder Nullsummenspiel? Chancen, Grenzen und Zukunftsperspektiven

für Programme zirkulärer Migration im deutschen Kontext“, Berlin. http://www.svrmigration.de/content/wp-content/uploads/2011/09/svr-info-zirkulaere-migrationchancen-und-grenzen.pdf

“The NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening Initiative” (c/o

Health Alliance International): „The NGO Code of Conduct for Health Systems

Strengthening”. http://ngocodeofconduct.org/

World Health Organization: “Global Code of Practice on the International Recruitment

of Health Personnel”.

http://www.who.int/hrh/migration/code/WHO_global_code_of_practice_EN.pdf

Mark Holzberger (*1965) ist seit 2001 Referent für Migrations- und Integrationspolitik

der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Laura Kolland und Miriam Rado

Auf dem Weg zu einer konsequenten Willkommens-

und Anerkennungskultur

Erfolgreiche Integration ist ein wichtiges gesellschaftspolitisches Ziel und dient der

Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts. Zugleich ist sie eine zentrale

Schlüsselaufgabe für die Zukunft, denn unsere Gesellschaft wird immer vielfältiger und

älter, kurzum heterogener: Von den etwa 80 Millionen Einwohner_innen in Deutschland

haben etwa 15 Millionen einen Migrationshintergrund (Zensus 2011). Mehr als die

Hälfte davon hat bereits jetzt die deutsche Staatsbürgerschaft. Während die Bevölkerungszahl

insgesamt sinkt, steigt der Anteil der Migrant_innen. Jedes dritte Kind in

Deutschland unter fünf Jahren hat ausländische familiäre Wurzeln. Damit aber ein

Miteinander ohne Vorurteile gelingt, gilt es diese Vielfalt zu gestalten.

Ein weiterer Aspekt ist der demografische Wandel: Die Bevölkerung in Deutschland

wird schrumpfen. Einhergehend damit ergeben Prognosen einen Rückgang der

Erwerbsbevölkerung von 50 Millionen auf etwa 42 Millionen. Der demografische

Wandel verstärkt somit die Frage, wie vorhandene Talente besser eingebracht werden

können, um Engpässe zu beheben und den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu

stärken. Zugleich müssen wir aber auch darüber diskutieren, wie die in vielen Bereichen

benötigten Fachkräfte aus dem Ausland gewonnen werden können. Deutschland

muss sich anstrengen, denn im internationalen Wettbewerb um Fachkräfte steht es im

Ruf, eine restriktive Einwanderungspolitik zu haben. Deutschland muss als weltoffenes

und attraktives Zielland besser in Erscheinung treten.

Einstellungen in der Bevölkerung gegenüber Einwanderung

Allerdings spielen auch die Einstellungsmuster in der deutschen Bevölkerung hinsichtlich

der Offenheit für kulturelle Vielfalt eine Rolle: Die häufig defizitorientiert geführten

Debatten um Zuwanderung und Vielfalt sind nicht folgenlos geblieben, sondern haben

sich negativ auf das Zugehörigkeitsgefühl der Menschen mit Migrationshintergrund

ausgewirkt. Auf die Frage, ob Mehrheits- und Zuwanderungsbevölkerung ungestört

miteinander leben, stimmten 2011 nur noch 9,1 Prozent der eingewanderten Bevölkerung

zu, 2009 waren es hingegen noch 21,7 Prozent (Integrationsbarometer Sachver-

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

ständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2012). Insbesondere 71

Prozent der Personen mit familiären Wurzeln in der Türkei gaben an, aufgrund ihrer

Herkunft schon einmal selbst Benachteiligung/Ausgrenzung erlebt zu haben (Deutsche

Post „Glücksatlas“ 2013). Diese Wahrnehmung erscheint durch den erschreckenden

Befund bestätigt, dass bei etwa einem Viertel der Bevölkerung in Deutschland ausländerfeindliche

Einstellungen vorhanden sind (Friedrich-Ebert-Stiftung „Die Mitte im

Umbruch. Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland“ 2012).

Erfreulicherweise zeigen jüngere Umfrageergebnisse des German Marshall Fund

(Transatlantic Trends 2013), dass sich seit 2008 nun erstmals wieder ein Trend in

Richtung Einwanderungsoptimismus abzeichnet. Die Problemwahrnehmung gegenüber

Einwanderung ging deutlich zurück. So beurteilen inzwischen 62 Prozent der

Befragten in Deutschland Einwanderung eher als Chance. Darüber hinaus sehen 71

Prozent Einwanderung auch als eine kulturelle Bereicherung. Im internationalen

Vergleich zeigt sich Deutschland damit sogar als besonders offenes, einwanderungsfreundliches

Land.

Diese jüngsten Ergebnisse sollten sicherlich als wünschenswerter Trend dafür

gewertet werden, dass sich innerhalb der Aufnahmegesellschaft in Hinblick auf die

Anerkennung von Neuzuwandernden und der Vielfalt der Lebensweisen etwas zu

verändern scheint. Eine Veranlassung sich auszuruhen, können sie hingegen noch

nicht bedeuten, zumal die Diskriminierungserfahrungen im Alltag vieler Migrant_innen

sowohl ihre subjektive Integrationsbereitschaft als auch ihre tatsächliche Integration

beziehungsweise Teilhabe negativ beeinflussen können, wie die Expertise „Wechselwirkung

zwischen Diskriminierung und Integration“ (Antidiskriminierungsstelle des

Bundes 2013) belegen konnte.

Es kann also festgehalten werden, dass die Diversität der deutschen Gesellschaft

inzwischen eine unbestrittene gesellschaftliche Realität geworden ist, der Weg hin zu

Vielfalt als allgemein akzeptierter Normalität allerdings noch weiter gefestigt werden

muss. Damit Integration gelingen kann, steht Deutschland deshalb vor der Aufgabe,

der Verantwortung als Einwanderungsland gerecht zu werden und die Bedingungen für

gesellschaftliche Teilhabe und Chancengerechtigkeit herzustellen.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Ein wichtiger Schritt in diese Richtung ist die Stärkung einer flächendeckenden und von

allen gelebten Willkommens- und Anerkennungskultur in Deutschland, die auch im

Koalitionsvertrag beschlossen wurde. Diese gilt es nun zu gestalten.

Integration als gesamtgesellschaftliche Gestaltungsaufgabe

Seit Integration im Jahr 2005 als Aufgabe des Staates gesetzlich verankert wurde, hat

das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zentrale Aufgaben des Bundes im

Bereich Integrationsförderung und Migrationsforschung übernommen und als Kompetenzzentrum

für Migration und Integration ein Großteil der Integrationsaufgaben des

Bundes gebündelt.

Erfolgreiche Integrationsarbeit erfordert Engagement, Bereitschaft und Offenheit von

der gesamten Gesellschaft: von Jungen und Alten, Zugewanderten und solchen ohne

Zuwanderungsgeschichte. Das Bundesamt versteht Integration dementsprechend als

einen gesamtgesellschaftlichen Prozess, der sich nicht schnell und einseitig, sondern

wechselseitig und langfristig vollzieht. Integration ist auf die umfassende und gleichberechtigte

Teilhabe in allen gesellschaftlichen Bereichen ausgerichtet. Damit ist die

Integrationsförderung und die Integrationsleistung von Zuwandernden die eine Seite

des Integrationsprozesses. Aus einem zweiseitigen Integrationsverständnis und den

Anforderungen an eine kulturell vielfältige Gesellschaft heraus nimmt das Bundesamt

aber auch verstärkt die Integrationsbereitschaft der Aufnahmegesellschaft in den Blick.

Denn nur unter Einbeziehung der Aufnahmegesellschaft kann das Ziel des gesellschaftlichen

Zusammenhalts erreicht werden. Im Koalitionsvertrag heißt es dazu: „Zur

Willkommens- und Anerkennungskultur gehört die interkulturelle Öffnung von Staat und

Gesellschaft“.

Der gesellschaftliche Zusammenhalt ist zudem notwendige Voraussetzung für den

sozialen und wirtschaftlichen Erfolg einer Gesellschaft. Insofern ist Integration auch vor

dem Hintergrund des demografischen Wandels angezeigt. Die Zukunft Deutschlands

ist dabei in vielen Bereichen ganz wesentlich auf Menschen mit Migrationshintergrund

angewiesen. Eine erfolgreiche Integration von Zuwandernden, das heißt eine gleichberechtigte

Teilhabe am sozialen, politischen, kulturellen Leben und am Arbeitsmarkt, ist

aber nicht nur für die Bewältigung des demografischen Wandels, sondern auch für den

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

gesellschaftlichen Zusammenhalt sowie die Zukunftsfähigkeit unserer Gesellschaft von

grundlegender Bedeutung.

Aufbau einer Willkommens- und Anerkennungskultur

Das Bundesamt hat es sich zur Aufgabe gemacht, einen Beitrag zu leisten und den

gesellschaftlichen und demografischen Herausforderungen im Sinne einer Willkommens-

und Anerkennungskultur offensiv zu begegnen. Um dazu konkrete Vorschläge

zu entwickeln, wurden Anfang 2012 Expert_innen aus unterschiedlichen Bereichen der

Integrationsarbeit an einem Runden Tisch „Aufnahmegesellschaft“ im Bundesamt

zusammengebracht. Ziel war es, gemeinsam mit erfahrenen Praktiker_innen, unter

anderem aus Ausländerbehörden, kommunalen Einrichtungen, politischen und privaten

Stiftungen sowie natürlich auch Migrant_innenorganisationen, praxisorientierte

Empfehlungen zur Etablierung einer Willkommens- und Anerkennungskultur zu

erarbeiten. Hierzu wurden zwei Arbeitsgruppen (AG) eingerichtet, zum einen die AG

„Etablierung einer Willkommenskultur“ und zum anderen die AG „Interkulturelle

Öffnung durch politische Bildung“ für den Bereich der Anerkennungskultur.

Zur Betrachtung und integrationspolitischen Einordnung der Begriffe „Willkommensund

Anerkennungskultur“ kann ein modellhafter Zuwanderungsprozess herangezogen

werden. Zuwanderung besteht im Wesentlichen aus drei Phasen: „Vorintegration“,

„Erstorientierung in Deutschland“ und „Etablierung in Deutschland“. Innerhalb dieser

Phasen müssen Willkommen und Anerkennung in unterschiedlicher Gewichtung

signalisiert, umgesetzt und etabliert werden. Die rechtlichen Bedingungen rahmen

dabei den Gesamtprozess der Zuwanderung ein.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Phase der

Zuwanderungsentscheidung/

„Vorintegration“

Phase der

Erstorientierung in

Deutschland

Phase der

langfristigen Etablierung

in Deutschland

„Willkommenskultur“

„Anerkennungskultur“

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Der Begriff „Willkommenskultur“ bezieht sich vorrangig auf die unmittelbaren Phasen

der Zuwanderung. Um Neu-Zuwandernden möglichst frühzeitig ein „Willkommen“ zu

signalisieren, ist es in dieser Phase notwendig, bestehende strukturelle Rahmenbedingungen

attraktiver auszugestalten.

Parallel, mit dem Fokus auf eine langfristige Etablierung in Deutschland, stellt der

Begriff der „Anerkennungskultur“ die interkulturelle Öffnung der Aufnahmegesellschaft

in den Mittelpunkt. Anerkennungskultur richtet sich in der Betrachtungsweise auf die

gegenseitige gesellschaftliche Anerkennung aller in Deutschland lebenden Personen

mit und ohne Migrationshintergrund und sucht Wege, wie Vorbehalte und Vorurteile in

der Bevölkerung abgebaut und eine Anerkennungskultur geschaffen werden können.

Beide Sichtweisen beschreiben somit eine Gesellschaft, die das Ziel hat, kulturelle

Vielfalt anzuerkennen, attraktive Rahmenbedingungen für Zuwandernde bereitzustellen

und diese als gesellschaftliches Leitbild zu verankern.

Umsetzungsschritte für eine Willkommenskultur

Um Deutschland als Lebens- und Arbeitsstandort weiter attraktiv zu machen, brauchen

wir eine Willkommenskultur. Hierzu müssen in erster Linie die strukturellen Rahmenbedingungen

in den Blick genommen werden: Obwohl die bestehenden gesetzlichen

Zuwanderungsbestimmungen für ausländische Fachkräfte in Deutschland vergleichsweise

offen sind, ist die Zuwanderung von Fachkräften nach Deutschland im internationalen

Vergleich sehr gering (OECD 2013). Fragt man nach den Gründen, zeigt sich,

dass Zuwandernde aus subjektiver Sicht die bestehenden Regelungen und Vorgaben

für intransparent und kompliziert halten. In jüngster Zeit rücken außerdem die Ab- und

Rückwanderung von in Deutschland lebenden Fachkräften stärker in den Forschungsfokus.

Es gilt also aufzuklären, zu werben und zu informieren und das „Image“

Deutschlands und des deutschen Zuwanderungssystems insgesamt attraktiver zu

machen.

Das Bundesamt verfolgt mit seinen Partner_innen hier bereits unterschiedliche

Ansätze: Zum einen bieten wir mit einem telefonischen Bürgerservice kostenlose

Beratung zu allgemeinen Fragen wie beispielsweise dem Aufenthaltsgesetz, Integrationskursen,

Migrationsberatung. Zum anderen haben wir seit April 2012 außerdem

einen Hotline-Service rund um das Thema Anerkennung ausländischer Berufsqualifika-

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

tionen eingerichtet. Allein bei diesem meldeten sich in den ersten beiden Jahren fast

20.000 Ratsuchende mit Fragen zur Anerkennung von Abschlüssen aus dem In- und

Ausland.

Weitere Empfehlungen des Runden Tisches für den Bereich Willkommenskultur

betreffen mit Blick auf die Phase der Vorintegration beispielsweise eine deutliche

Verbesserung der Informationslage, damit die Entscheidung für die Zuwanderung

erleichtert und eine zielführende Vorbereitung auf das neue Umfeld optimal ermöglicht

werden können. Ebenso sollen Zuwandernde aber auch nach der Einreise, während

der Phase der Erstorientierung, auf verlässliche Informations- und gut vernetzte

Beratungsstrukturen stoßen. Damit Zuwandernde ihr Potenzial von Anfang an in vollem

Umfang in die Gesellschaft einbringen können, soll ein möglichst reibungsloser

Einreiseprozess sichergestellt werden.

Dieses Ziel wurde letzten Herbst im Koalitionsvertrag festgeschrieben, da man in der

Integrationspolitik die Fehler der Vergangenheit nicht wiederholen dürfe, sondern

Zuwanderung und Integration von Anfang an Hand in Hand gehen müssen.

Von der Ausländerbehörde zur „Willkommensbehörde“

Dieses Anliegen wird als ein weiteres zentrales Ergebnis des Runden Tisches bereits

bearbeitet: Zuwandernde, die ihr Leben in Deutschland neu organisieren müssen, sind

vielfach auf unterschiedlichste Behördenkontakte angewiesen und die zuständige

Ausländerbehörde ist dabei meist erste Anlaufstelle. Ausländerbehörden stehen

allerdings in einem Spannungsverhältnis zwischen ihrem ordnungspolitischen Auftrag

einerseits und ihrer Funktion als „Gesicht Deutschlands“ gegenüber Neuzuwandernden

und Anfragenden andererseits. Drittstaatsangehörige ohne dauerhafte Aufenthaltserlaubnis

sind zumeist sogar auf einen regelmäßigen Kontakt mit Ausländerbehörden

angewiesen. Ebenso kann die deutsche Bevölkerung in Kontakt mit Ausländerbehörden

stehen, wenn beispielsweise ausländische Familienangehörige oder Freunde

eingeladen werden. Darüber hinaus sind auch Wirtschaftsunternehmen oder Universitäten

im Rahmen der Fachkräfteanwerbung mit aufenthaltsrechtlichen Angelegenheiten

befasst und stehen dabei in direktem Austausch mit Ausländerbehörden.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Vor diesem Hintergrund hat das Bundesamt im Oktober 2013 ein Modellprojekt

gestartet, in dem bis 2015 insgesamt zehn Melde- und Ausländerbehörden aus

verschiedenen Bundesländern durch ein Beratungspaket sowie Fortbildungsangebote

auf dem Weg der interkulturellen Öffnung und Organisationsentwicklung hin zu

„Willkommensbehörden“ begleitet und modellhaft unterstützt werden. „Willkommensbehörde“

steht dabei für eine Servicebehörde, die durch die Vernetzung mit anderen

Institutionen adressatenorientierte Beratung aus „einer Hand“ anbietet und somit

grundsätzlich eine positive Haltung Deutschlands gegenüber Zuwandernden vermittelt.

Im Ergebnis wird mit dem Projekt der Anspruch umgesetzt, Willkommens- und

Anerkennungskultur in unterschiedlichen Bereichen staatlichen Handelns zum

Leitmotiv zu machen. Um hierzu nachhaltig Impulse für den Prozess hin zu einer

„Willkommensbehörde“ zu geben, wird im Verlauf des Modellprojekts eine praxisorientierte,

übertragbare Anleitung entwickelt. Diese soll es interessierten Ausländerbehörden

ermöglichen, einzelne Bausteine zur interkulturellen Öffnung vor dem Hintergrund

ihrer jeweiligen Situation selbstständig anzuwenden. Erste Zwischenergebnisse

wurden im März 2014 vorgestellt.

Umsetzungsschritte für eine Anerkennungskultur

Strukturelle Verbesserungen können jedoch nur dann etwas bewirken, wenn eine

grundsätzliche Anerkennung und Offenheit für kulturelle Vielfalt in der Gesellschaft

gelingt. Deshalb brauchen wir neben einer Willkommenskultur auch eine Kultur der

Anerkennung, sowohl für Zugewanderte als auch deren Nachkommen gegenüber.

Einer Befragung der Bertelsmann-Stiftung (Willkommenskultur in Deutschland 2012)

zufolge sind 70 Prozent der Meinung, dass mehr für Toleranz und Anerkennung getan

werden müsse. Gleichzeitig wird mehrheitlich aber die Eigeninitiative der Zuwandernden

gefordert.

Die zweite und dritte Generation der in Deutschland lebenden Zugewanderten stellt

völlig zu Recht den Anspruch, mitzugestalten, mitzureden und ein selbstverständlicher

Teil der Gesellschaft zu sein. Die Realität ist aber oft noch eine andere: Es kommt

noch immer zu häufig zu der Situation, dass eine Person mit einem ausländisch

klingenden Namen in einem Gespräch erklären muss, warum er/sie gut Deutsch

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

spricht und was er/sie an fachlichen Kompetenzen mitbringt. Erst wenn Name und

Herkunft im Miteinander keine Rolle mehr spielen, fühlen sich Zugewanderte und deren

Nachkommen anerkannt und willkommen. Dies verdeutlicht, dass gerade dem Abbau

von Vorurteilen und der Beseitigung von unhinterfragten Stereotypen in der Integrationsarbeit

besondere Bedeutung zukommt, um den gesellschaftlichen Zusammenhalt

nachhaltig zu stärken. Daran müssen wir arbeiten.

Das Miteinander muss also unabhängig von Herkunft oder Aussehen gestaltet werden

können. Die wachsende Vielfalt muss sich in allen Bereichen widerspiegeln. Unsere

Gesellschaft kann auf den Beitrag von Menschen mit Zuwanderungsgeschichte nicht

verzichten. Dies gilt auch für den öffentlichen Dienst. Unsere Gesellschaft braucht

mehr Menschen mit Migrationshintergrund in Schulen, bei der Feuerwehr, der Polizei

sowie auch in der Verwaltung.

Im Bundesamt beträgt ihr Anteil nach einer anonymisierten Umfrage, an der nahezu 60

Prozent der Beschäftigten teilnahmen, 16 Prozent und bei den Auszubildenden des

Bundesamtes seit Jahren etwa ein Drittel – das ist mehr als in vielen anderen Behörden.

Um den Anteil von Menschen mit Zuwanderungsgeschichte im öffentlichen Dienst

zu erhöhen, hat das Bundesministerium des Inneren im Januar 2013 die im Bundesamt

für Migration und Flüchtlinge entwickelte Internetseite „Wir sind bund“ eingerichtet, die

sich an Jugendliche mit Migrationshintergrund als potenzielle Auszubildende und ihre

Eltern richtet und über rund 130 verschiedene Ausbildungsberufe in der Bundesverwaltung

informiert.

Interkulturelle Öffnung auf allen gesellschaftlichen Ebenen

Interkulturelle Öffnung betrifft aber die gesamte Gesellschaft. Wir brauchen für den

gesellschaftlichen Zusammenhalt ein Miteinander, kein Nebeneinander, wir brauchen

Engagement und Identifikation mit der Gesellschaft und ein offenes Aufeinander-

Zugehen. Ziel ist, einen selbstverständlichen und pragmatischen Umgang mit kultureller

Vielfalt zu erreichen und eine Kultur der Anerkennung zu fördern.

Im Rahmen des Runden Tisches „Aufnahmegesellschaft“ hat sich eine der beiden

Arbeitsgruppen mit dem Thema „Interkulturelle Öffnung durch politische Bildung“

befasst und Empfehlungen erarbeitet, wie diese gestärkt werden kann. Die Empfehlun-

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

gen richten sich in erster Linie an Akteur_innen, Verantwortliche und Multiplikator_innen

in der politischen Bildungsarbeit und Weiterbildung sowie auch an bürgerschaftliche

Gremien oder Integrationsbeiräte. Dabei sollen diejenigen Teile der

Bevölkerung adressiert werden, bei denen Vorbehalte bestehen und die bislang mit

den herkömmlichen Angeboten noch nicht in ausreichendem Maße erreicht werden.

Beispielhaft seien an dieser Stelle zwei Empfehlungen genannt: Zum einen haben

Stiftungen und Träger der politischen Bildungsarbeit ein großes Netz an Fort- und

Weiterbildungsangeboten und erreichen breite Schichten der Bevölkerung. Die

Verankerung von Fragestellungen zu Migration und Integration als Sub-Thema in den

unterschiedlichen (Weiter-)Bildungsangeboten könnte dazu beitragen, kulturelle Vielfalt

als selbstverständlichen Bestandteil jedes Lebensbereiches zu vermitteln.

Zum anderen muss zur Förderung einer Anerkennungskultur vor Ort der gleichberechtigte

Dialog zwischen unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen ermöglicht und gefördert

werden. Indem sich Bürger_innen eines Stadtteils zusammen für ihre gemeinsamen

Interessen einsetzen, können sie zugleich das kommunale Zusammenleben nachhaltig

stärken. Dies kann beispielsweise im Rahmen von selbstorganisierten Bürgerplattformen

oder Bürgerinitiativen, in Prozessen der Bürgerbeteiligung oder auch in der

Gemeinwesenarbeit geschehen. Hierfür gilt es sowohl Beteiligungsmöglichkeiten

auszubauen als auch vorhandene Beteiligungsstrukturen kontinuierlich Schritt für

Schritt interkulturell zu öffnen.

Ausblick

Was lässt sich abschließend für den Prozess der Etablierung einer Willkommens- und

Anerkennungskultur in Deutschland festhalten? Zunächst einmal, dass wir mit dem

Runden Tisch „Aufnahmegesellschaft“ einen wichtigen Beitrag für den gesellschaftlichen

Öffnungsprozess leisten konnten. Neben konkreten Empfehlungen und Umsetzungsschritten

ist durch den Austausch zwischen vielfältigen Akteur_innen eine

fruchtbare Dynamik für die künftige Ausgestaltung kultureller Vielfalt als gesellschaftlichem

Leitbild in Deutschland entstanden. Dies hat sich auch im großen Beteiligungsinteresse

widergespiegelt. Den Austausch mit Expert_innen wird das Bundesamt

deshalb in Zukunft fortführen. An dieser Stelle konnten nur ausgewählte Beispiele

umrissen werden, einen tiefergehenden Einblick in die Diskussion sowie sämtliche

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Empfehlungen des Runden Tisches „Aufnahmegesellschaft“ sind aber in einem

Abschlussbericht nachzulesen.

Daneben ist außerdem deutlich geworden, dass nicht nur die Potenziale von gesellschaftlicher

Vielfalt enorm sind, sondern auch die Themen- und Fragestellungen, die

damit verbunden sind. Bei all diesen Überlegungen geht es im Kern um die Frage, was

die gemeinsame Idee unserer Gesellschaft ist und wie wir sicherstellen können, dass

alle Menschen, die hier dauerhaft leben, sie mitgestalten können. Für die Gestaltung

einer Willkommens- und Anerkennungskultur gilt es deshalb zu bedenken, dass neben

den Herausforderungen, die sich für unsere Gesellschaft im Zuge des demografischen

Wandelns und des zunehmenden Fachkräftemangels stellen, die Zuwanderung

unterschiedliche Ursachen haben kann.

Willkommenskultur und Flüchtlingspolitik in Deutschland

Neben Fachkräftezuwanderung und Familiennachzug werden auch in Zukunft Menschen

als Flüchtlinge kommen und aus humanitären Gründen in Deutschland Schutz

suchen. Auch im Jahr 2013 ist die Zahl der Flüchtlinge erneut gestiegen. Im Vorjahresvergleich

gingen beim Bundesamt 68,2 Prozent mehr Asylgesuche ein als noch 2012

(Aktuelle Zahlen zu Asyl). Allein im ersten Quartal 2014 wurden 32.949 Asylerstanträge

gestellt, darunter 5.160 von Asylsuchenden aus Syrien. Wann und ob diese Menschen

in ihre Heimat zurückkehren können, ist aufgrund der Situation in ihren Herkunftsländern

oft nicht abzusehen. Im Sinne einer konsequenten Willkommens- und Anerkennungskultur

und um ein selektives „Willkommen-Heißen“ zu verhindern, müssen wir

deshalb auch für diese Menschen Perspektiven entwickeln.

Der Koalitionsvertrag legt hier für die kommenden Jahren wichtige Grundlagen. So soll

künftig der Arbeitsmarkt für Asylsuchende und Geduldete bereits nach drei Monaten

geöffnet werden. Flankiert wird diese Maßnahme durch die Einführung einer altersund

stichtagsunabhängigen Bleiberechtsregelung unter der Voraussetzung, selbstständig

den Lebensunterhalt sichern zu können. Die Perspektive der Arbeitsmarktintegration

bedeutet eine große Chance für viele Menschen wie auch für Deutschland.

Doch das Recht auf Erwerbstätigkeit allein reicht nicht aus, der Zugang zum Arbeitsmarkt

muss auch möglich gemacht werden. Für die Integrationspolitik als gesellschaftliche

Querschnittsaufgabe ergeben sich hieraus neue Aufgabenstellungen. Zum einen

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

bestehen für die Arbeitsmarktintegration ausländischer Beschäftigter strukturelle

Hindernisse wie unter anderem die gesetzliche Pflicht zur Nachrangigkeitsprüfung, die

bei Arbeitgeber_innen häufig Unsicherheit und Einstellungsvorbehalte erzeugt. Zum

anderen müssen wir aber auch die Lebenssituation von Flüchtlingen ausreichend

berücksichtigen, die oftmals nach traumatisierenden Fluchterfahrungen zugleich vor

einer Fülle von Herausforderungen stehen. Um diese meistern zu können und ein

selbstständiges Leben aufzubauen, werden gezielte Unterstützungsangebote wie

insbesondere Sprachkurse oder auch Hilfe beim Zugang zum Wohnungsmarkt

unerlässlich sein. Als Bundesamt werden wir diese Aspekte aufgreifen.

In einer pluralen Gesellschaft wie der unseren kann es in Anbetracht dieser Herausforderungen

immer auch zu Auseinandersetzungen und Konflikten kommen. Aber wenn

wir auf die enorme Integrationsleistung schauen, die unsere Gesellschaft in den letzten

Jahrzehnten vollbracht hat – bereits hier lebende genauso wie hinzugekommene

Menschen – können wir zuversichtlich sein, dass es uns gelingen wird, eine konsequente

Willkommens- und Anerkennungskultur zu entwickeln.

Literatur

Antidiskriminierungsstelle des Bundes (2013): „Wechselwirkung zwischen Diskriminierung

und Integration“, Berlin

Bertelsmann Stiftung (2012): „Willkommenskultur in Deutschland“, Gütersloh

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2013): „ Aktuelle Zahlen zu Asyl“, Nürnberg

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2013): „ Willkommens- und Anerkennungskultur“,

Nürnberg

CDU, CSU und SPD (2013): „Koalitionsvertrag. Deutschlands Zukunft gestalten“,

Berlin

Deutsche Post (2013): „Glücksatlas“, Bonn/München

Friedrich-Ebert-Stiftung (2012): „Die Mitte im Umbruch. Rechtsextreme Einstellungen

in Deutschland“, Bonn

German Marshall Fund of the United States (2013): „Transatlantic Trends 2013“,

Washington DC

OECD (2013): „Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte“, Deutschland (German

version), OECD Publishing

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR)

(2012): „Integrationsbarometer“, Berlin

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Statistisches Bundesamt (2013): „Zensus 2011“, Wiesbaden

Miriam Rado arbeitet als Referentin im Referat „Grundsatzangelegenheiten der

Integration“ im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Die Volljuristin war zuvor als

Referentin im Thüringer Landtag, in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und in einer

NGO tätig.

Laura Kolland ist Referentin für „Grundsatzangelegenheiten der Integration“ im

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Die Politik- und Kommunikationswissenschaftlerin

arbeitete zuvor für Citizens For Europe e.V., das Deutsche Institut für

Menschenrechte sowie in der Forschung.

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

Christine Langenfeld und Holger Kolb

Vom ‚Außenseiter‘ zum ‚Musterschüler‘: Deutschland

und die Arbeitsmigrationspolitik

Jedes Land besitzt ein bestimmtes Image. Zum Bild Deutschlands in der deutschen

und internationalen Öffentlichkeit gehört die Vorstellung, dass Deutschland Zuwanderung

grundsätzlich ablehnt und selbst hochqualifizierten und international umworbenen

Fachkräften nur in sehr eng und restriktiv definierten Ausnahmefällen Zugang gewährt.

Auch unter Fachleuten dominiert dabei immer noch ein Bild Deutschlands als ‚Zuwanderungsverhinderungsland‘.

Mitte 2012 sahen Süßmuth/Kober (2012: 20) beispielsweise

„das deutsche Zuwanderungsrecht […] immer noch eher in den Kontext eines

‚Abwehrrechts‘ eingebunden“. Klagen über ein vermeintlich restriktives deutsches

Zuwanderungsrecht im Bereich der Arbeitsmigration gehören aber auch zum Standardrepertoire

deutscher Unternehmer_innen. In einer im Auftrag des World

Competitiveness Yearbook 2012 durchgeführten Umfrage gaben deutsche Personalverantwortliche

besonders oft an, dass die deutschen “immigration laws prevent their

company from employing foreign labour” (zitiert nach OECD, 2013: 120).

Es ist Zeit mit diesem Mythos aufzuräumen. Mag in der Vergangenheit das Bild

zutreffend gewesen sein von Deutschland als einem zuwanderungsfeindlichen Land,

das sich nicht einmal dazu durchringen konnte, in Deutschland aus Steuermitteln

ausgebildete ausländische Hochschulabsolvent_innen im Land zu behalten und

arbeiten zu lassen, geschweige denn entschlossen war, aktiv um hochqualifizierte

Zuwander_innen aus Drittstaaten zu werben, so hat sich in den letzten Jahren politisch

und rechtlich Bemerkenswertes getan. Die Geschichte der Arbeitsmigrationspolitik der

letzten 15 Jahre ist die Geschichte einer permanenten Liberalisierung (Ette/Sauer/Rühl

2012).

Als wichtiger „Eisbrecher“, der das Thema der Zuwanderung erstmals aus einer

potenzial- und wirtschaftspolitischen Perspektive auf die Agenda setzte, ist dabei die

2000 eingeführte und als Green Card bekannt gewordene Sondermaßnahme für

ausländische Spezialist_innen der Informations- und Kommunikationstechnologie zu

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

nennen (Jurgens 2010, 345-355). Das nach langem Ringen 2005 verabschiedete

Zuwanderungsgesetz schaffte erstmals die rechtlichen Grundlagen für eine allgemeine

und damit über bestimmte Branchen hinausgehende Anwerbung von hochqualifizierten

Drittstaatsangehörigen (SVR 2011). Verbunden wurde diese Neuerung mit der

Einführung eines hochwertigen Aufenthaltstitels von Anfang an, der sogenannten

Niederlassungserlaubnis, die eine weitgehende Gleichbehandlung mit deutschen

Staatsbürger_innen bzw. EU-Bürger_innen bedeutete. Weitere Reformen erfolgten

durch das Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz, die Änderung verschiedener Rechtsverordnungen

wie der Beschäftigungs-, der Beschäftigungsverfahrens- und der

Arbeitsgenehmigungsverordnung sowie im Rahmen der Umsetzung der EU-

Forscherrichtlinie. Mit der Umsetzung der EU-Hochqualifiziertenrichtlinie am 1.8.2012

erreichte ein fast anderthalbjahrzehnte dauernder Reform- und Liberalisierungsprozess

seinen vorläufigen Höhepunkt.

1. Blue Card-Umsetzung und Punktesystem ‚light‘: Die bemerkenswerten

Reformen vom Sommer 2012

Die Ära eines - zumindest was die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Gewinnung

ausländischer Hochqualifizierter angeht – liberalen Deutschlands hat ein Geburtsdatum:

Am 1.8.2012 erfolgte nicht nur die Umsetzung der EU-Hochqualifiziertenrichtlinie,

die (über)fällige Gesetzesänderung wurde auch zu einer grundsätzlichen Neuaufstellung

des rechtlich-institutionellen Portfolios an Maßnahmen zur Anwerbung von

hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen genutzt. Doch zunächst zur Blue Card-

Umsetzung: Diese erfolgte durch den Bundesgesetzgeber auf eine Art und Weise, wie

es viele nicht erwartet hätten, nämlich so liberal und „migrantenfreundlich“ (Thym,

2012: 6) wie möglich. Drei Aspekte verdienen dabei Erwähnung.

▬ In der Richtlinie wurden die als Voraussetzung für die Erteilung einer Blue

Card erforderlichen Mindestgehälter eher niedrig definiert. Die Vorgaben der

Richtlinie, als minimales Bruttojahresgehalt das 1,5-Fache (bzw. bei Mangelberufen

das 1,2-Fache) des durchschnittlichen Bruttojahresgehalts im jeweiligen

Land (Art. 5 Abs. 3 i. V. m. Abs. 5 RL 2009/50/EG) anzusetzen, überprüft

der Gesetzgeber über die Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen

Rentenversicherung. Eine Blue Card ist entsprechend für Drittstaatsangehörige

mit akademischer Ausbildung vorgesehen, deren Bruttojahresgehalt

mindestens zwei Drittel bzw. bei Mangelberufen 52 Prozent der Beitragsbe-

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Dossier Welcome to Germany I - Fachkräftemigration und Willkommenskultur

messungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung entspricht. Die in der

Erstfassung des Zuwanderungsgesetzes definierten Gehaltsgrenzen wurden

damit fast halbiert und bei Mangelberufen sogar um fast 60 Prozent reduziert.

Diese Gehaltsgrenzen für Hochqualifizierte entsprechen etwa Tarifgehältern

der Stufe TVöD 13 im öffentlichen Dienst, bei Mangelberufen liegen

sie sogar darunter, sie dürften für Arbeitgeber_innen kein ernsthaftes Einstellungshemmnis

mehr darstellen.

▬ Trotz der im Richtlinientext (Art. 8 Abs. 2) explizit vorgesehen Möglichkeiten,

vor der Erteilung einer Blue Card zunächst die Arbeitsmarktsituation im Inland

zu prüfen, hat die Bundesregierung auf die Anwendung einer Vorrangprüfung,

die Stellenbesetzungsprozesse in Unternehmen zumindest verzögern

kann, im Rahmen von Blue Card-Verfahren verzichtet.

▬ Schließlich hat der Gesetzgeber auch der empirisch erwiesenen Bedeutung

des Arbeitsmarktzugangs für Familienangehörige (Heß 2009) als Determinante

der Migrationsentscheidung Rechnung getragen und gewährt Familienangehörigen

von Blue Card-Inhaber_innen einen sofortigen und unbegrenzten

Arbeitsmarktzugang.

Das deutsche Punktesystem: Der Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche

für qualifizierte Fachkräfte

Die Art und Weise der Umsetzung der Richtlinie mag also durchaus überraschen, noch

weniger erwartbar war allerdings eine unionsrechtlich nicht vorgegebene Erweiterung

des deutschen Systems der Arbeitsmigrationssteuerung. Angesprochen ist damit der

§ 18c AufenthG, der Personen mit akademischem Abschluss einen Aufenthaltstitel zur

Arbeitsplatzsuche für sechs Monate ermöglicht, falls ausreichende finanzielle Mittel zur

Sicherung des eigenen Lebensunterhalts während der Suchphase nachgewiesen

werden können. Bei erfolgreicher Jobsuche kann einem hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen

– ohne wieder auszureisen – direkt ein Aufenthaltstitel nach Maßgabe der

§§ 18, 19 und 19a AufenthG erteilt werden. Gerade für kleine und mittelständische

Unternehmen, die eine Rekrutierung im Ausland oftmals auch aus Kostengründen

gescheut haben, kann die neue Option des § 18c AufenthG eine wertvolle Ergänzung

ihrer Möglichkeiten betrieblicher Personalpolitik darstellen.

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Der in § 18c AufenthG kodifizierte ›Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche für qualifizierte

Fachkräfte‹ ist trotz der harmlos und unspektakulär anmutenden formaljuristischen

Bezeichnung nichts weniger als ein Paradigmenwechsel der deutschen Arbeitsmigrationssteuerung.

Mit der Einführung des § 18c AufenthG ist der über viele Jahre gültige

zentrale arbeitsmigrationspolitische Grundsatz „Keine Einwanderung ohne Arbeitsvertrag“

durchbrochen und die Systematik und Dogmatik der deutschen Arbeitsmigrationssteuerung

verändert worden. Konzeptionell stellt dieser neue Passus nicht weniger

als ein einfaches und binär kodiertes (im Sinne von vorhanden/ nicht vorhanden)

Punktesystem dar, das das vormals exklusiv arbeitsvertragsorientierte deutsche

Steuerungssystem im Bereich der Arbeitsmigration erstmals um Instrumente ergänzt,

die humankapitalorientierten Steuerungsprinzipien unterliegen.

Deutschland folgt damit einem internationalen Trend zu arbeitsmigrationspolitischen

„Hybridmodellen“ (Papademetriou/Sumption 2011), die verschiedene Steuerungsprinzipien

und –ideen zu kombinieren versuchen. Hierbei bleibt das deutsche System zwar

ein aus der Arbeitsvertragssteuerung stammendes und von dieser zentral beeinflusstes

und geprägtes Modell, weil der nun mögliche arbeitsvertragslose Aufenthalt auf

maximal 6 Monate begrenzt bleibt und nur im Falle einer erfolgreichen Jobsuche in

einen längeren oder gar einen Daueraufenthalt überführt werden kann. Und dies aus

gutem Grund: Die hohe Bedeutung eines vorliegenden Arbeitsvertrages und damit eine

entsprechende ‚Erdung am Arbeitsmarkt‘ hat sich in Deutschland durchaus bewährt.

Auch in anderen Ländern (siehe dazu Punkt 2) werden die konkreten Knappheiten auf

den nationalen Arbeitsmärkten als arbeitsmigrationspolitisches Entscheidungskriterium

wieder stärker berücksichtigt. Dies ändert aber nichts daran, dass strukturell durch die

beschriebene Änderung eine Flankierung der deutschen Steuerungssystematik durch

humankapitalorientierte Elemente erfolgt ist mit der Folge, dass der (zunächst zeitlich

befristete, allerdings verlängerbare und ggf. in einen Daueraufenthalt mündende)

Zugang von ausländischen Akademiker_innen nach Deutschland fast vollständig

liberalisiert ist (Langenfeld 2013: 5).

Liberalisierung der Zuwanderungsgesetze für Hochqualifizierte:

Deutschland als Vorreiter

Die hier als ‚Doppelreform‘ beschriebenen Maßnahmen der liberalen und weitgehenden

Blue Card-Umsetzung einerseits und der Ergänzung der arbeitsvertragsorientier-

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ten Säule der Arbeitsmigrationssteuerung durch ein Humankapitalverfahren andererseits

haben Deutschland von einem zurückhaltenden und „unwilligen“ Einwanderungsland

in einen – zumindest was die Anwerbung von Hochqualifizierten betrifft – liberalen

Vorreiter verwandelt. Dies gilt umso stärker, als mit der Neufassung der sogenannten

Beschäftigungsverordnung im Sommer 2012 nun auch der Arbeitsmarktzugang für

nicht akademisch gebildete Fachkräfte in Mangelberufen eröffnet worden ist. An dieser

Stelle kommt es zu einer Verknüpfung des Zuwanderungsrechts mit dem im April 2012

in Kraft getretenen Anerkennungsgesetz des Bundes, denn Voraussetzung für die

Zuwanderung ist die Feststellung der Gleichwertigkeit der im Ausland erworbenen

Berufsqualifikation mit einer inländischen qualifizierten Berufsausbildung. Auch das

Anerkennungsgesetz, das auch für Akademiker_innen in bestimmten Berufen höchst

relevant ist, hat die Attraktivität Deutschlands für internationale Fachkräfte also

maßgeblich erhöht.

Entsprechend hat auch die OECD (2013: 15) in einem im Februar 2013 und damit

wenige Monate nach Inkrafttreten der beschriebenen Reformen erschienenen ausführlichen

Bericht zum Stand der Arbeitsmigrationspolitik in Deutschland ein klares und

hinsichtlich seiner Eindeutigkeit und Direktheit überraschendes Ergebnis gefällt:

„Germany’s policy for highly skilled migration is among the most open in the OECD“

und „Recent reforms have put Germany among the OECD countries with the fewest

restrictions on labour migration for highly skilled occupations“.

2. Braucht Deutschland ein (zusätzliches) Punktesystem? Vorgaben

aus Europa, Lehren aus Kanada

Trotz der beschriebenen Reformen reißt das Lamento über eine vermeintliche

Restriktivität der deutschen Zuwanderungspolitik auch im Bereich der Arbeitsmigration

nicht ab. Empfohlen wird dabei (meist in Unkenntnis über den neu geschaffenen § 18c

AufenthG) die Einführung eines „Punktesystems wie in Kanada“, gemeint ist dabei in

der Regel ein ausschließlich an Humankapitalkriterien (Alter, Ausbildung, Berufserfahrung,

Gehalt etc.) ausgerichtetes Zuwanderungssystem. Ohne hier auf die an anderer

Stelle gut dokumentierten Schwächen des lange Zeit ausschließlich Humankapitalkriterien

folgenden kanadischen Punktesystems eingehen zu können (siehe dazu exemplarisch

O’Shea 2009, Picot/Sweetman 2012, Reitz 2013), soll aber auf eine Entwicklung

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hingewiesen werden, die zeigt, dass Kanada und Deutschland sich rein steuerungssystematisch

bereits ähnlicher geworden sind.

Grundlegende Änderungen am Punktesystem in Kanada

Nicht nur in Deutschland, sondern auch in Kanada haben sich die rechtlichinstitutionellen

Rahmenbedingungen zur Anwerbung ausländischer Hochqualifizierter

deutlich verändert (Langenfeld/Waibel 2013). In Kanada wurde dabei das Punktesystem

durch verschiedene Zulassungskriterien deutlich nachjustiert mit der Folge, dass

am regulären Punktesystem (dem sogenannten Federal Skilled Worker Program)

derzeit nur Personen teilnehmen können, die entweder ein konkretes Arbeitsplatzangebot

von kanadischen Arbeitgeber_innen („arranged employment“) oder Berufserfahrung

in einem von derzeit 24 Engpassberufen aufweisen können. Ähnlich wie das

deutsche Steuerungsverfahren durch Blue Card und § 18c AufenthG von einem rein

arbeitsvertragsorientierten Verfahren diversifiziert und in ein Hybridmodell verwandelt

wurde, fand in Kanada ein Hybridisierungsprozess in Form einer stärkeren Berücksichtigung

des Arbeitsvertrages und der Sektorzugehörigkeit im System der Zuzugssteuerung

statt. Sowohl Deutschland als auch Kanada verfügen damit über Hybridsysteme,

die sich nicht mehr ausschließlich auf eine ‚Steuerungsphilosophie‘ verlassen, sondern

die (vermeintlichen) Vorteile verschiedener Verfahren zu kombinieren versuchen.

Zusätzliches Punktesystem für Deutschland nicht ratsam

Gerade weil in Deutschland eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration ohne entsprechende

und im Land akzeptierte Zertifikate sehr schwierig ist, ist ein am Arbeitsmarkt

geerdetes System der Zuwanderungssteuerung erfolgversprechender als ein von den

konkreten Knappheiten am Arbeitsmarkt stärker abgekoppeltes reines Humankapitalverfahren.

Eine Umstellung beziehungsweise ein Ausbau des deutschen Instrumentariums

auf ein klassisches Punktesystem ist aber auch deshalb nicht ratsam, weil

Deutschland an EU-Vorgaben gebunden ist und ein Punktesystem den Kern des

deutschen Anwerbeinstrumentariums für Hochqualifizierte, die Blue Card, nicht

ersetzen, sondern nur neben sie treten könnte. Dem Gesetzgeber stünde es natürlich

frei, neben den europarechtlich vorgegebenen Verfahren auch eigene zusätzliche

Maßnahmen (etwa ein von Kanada inspiriertes Punktesystem) zu verabschieden. Dies

wäre allerdings angesichts der sehr weitreichenden Regelungen der Blue Card und

des § 18c AufenthG nicht nur nicht erforderlich, sondern würde das erst in den letzten

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Jahren mühsam entbürokratisierte deutsche Zuwanderungsrecht für Hochqualifizierte

wieder verkomplizieren. Bemühungen zur Veränderung des Einwanderungsrechts

sollten vielmehr darauf ausgerichtet sein, die bestehenden Regelungen, soweit

möglich, transparenter und einfacher zu gestalten und ihre Anwendung in der Praxis zu

forcieren.

3. Ins Schaufenster und nicht unter die Ladentheke:

Ein Zuwanderungsmarketing für Deutschland

Mit der Blue Card-Umsetzung ist Deutschland zuwanderungspolitisch definitiv in eine

neue Ära gestartet. Für den Erfolg im internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte

Fachkräfte sind attraktive rechtliche Rahmenbedingungen notwendig, aber nicht

hinreichend. Mindestens ebenso bedeutsam sind außerhalb des Zuwanderungsrechts

gelagerte oder gänzlich politisch unbeeinflussbare Faktoren (Höhe der Nettolöhne und

die damit verbundene Rendite auf das Humankapital, die allgemeine Offenheit des

Landes für Zuwander_innen und das entsprechende Renommee eines Landes, die im

Land gesprochene(n) Sprache(n), die Existenz von Netzwerken bzw. von Migrationsprozessen

in der Vergangenheit etc.). Die zuwanderungsrechtlichen Voraussetzungen

und nur um diese geht es in diesem Beitrag - sind jedenfalls vorhanden. Es ist aber

trotzdem nicht alles gut. Die aktuellen Reformen der rechtlichen Rahmenbedingungen

sind zweifellos gelungen, allerdings lebt Politik auch von der Darstellung und Kommunikation

seiner Inhalte. Und genau an dieser Stelle hat Deutschland noch deutlichen

Nachhol- und auch Lernbedarf. Die neuen Regelungen – und dies betrifft nicht nur,

aber auch § 18c AufenthG – sind bislang nicht nur zu wenig im Ausland bekannt, es

fehlt in Deutschland an einer Strategie eines Zuwanderungsmarketings wie es andere

Einwanderungsländer schon seit vielen Jahren kennen und praktizieren. Zwar gibt es

auch hier einige vielversprechende Ansätze wie etwa das vom Bundeswirtschaftsministerium

betriebene Internetportal www.make-it-in-germany.de, eine auf den Bereich der

Zuwanderung von Hochqualifizierten ausgerichtete Marketing-Gesamtstrategie fehlt

allerdings ebenso wie eine aktive Werbung um ausländische Fachkräfte im Ausland.

Hier sind vor allem Botschaften, Konsulate, Außenhandelskammern, aber auch im

Ausland tätige deutsche Unternehmen gefragt. Es ist an der Zeit, kommunikativ in die

Offensive zu gehen, wenn man nicht riskieren will, ein gutes und durchaus erfolgversprechendes

‚Produkt‘ durch ein mangelndes Marketing scheitern zu lassen.

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Literatur

Ette, Andreas / Rühl, Stefan / Sauer, Lenore 2012: Die Entwicklung der

Zuwanderung hochqualifizierter Drittstaatsangehöriger nach Deutschland, in:

Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 32: 1–2, 14–20.

Heß, Barbara 2009: Zuwanderung von Hochqualifizierten aus Drittstaaten nach

Deutschland. Ergebnisse einer schriftlichen Befragung. Working Paper 28 der

Forschungsgruppe des BAMF, Nürnberg.

Jurgens, Jeffrey 2010: The Legacies of Labor Recruitment: The Guest Worker and

Green Card Programs in the Federal Republic of Germany, in: Policy and Society,

29: 4, 345-355.

Langenfeld, Christine 2013: Gute Gesetze - schlechtes Marketing, in: Frankfurter

Allgemeine Zeitung vom 2. Juli 2013, 10.

Langenfeld, Christine / Waibel, Stine 2013: Von der Begrenzung zur Steuerung:

Deutschlands Abkehr vom „widerstrebenden“ Einwanderungsland, in: Georg

Jochum, Georg/Fritzemeier, Wolfgang/Kau, Marcel (Hrsg.):

Grenzüberschreitendes Recht - Crossing Frontiers. Festschrift für Kay

Hailbronner, Heidelberg/München/Landsberg/Frechen/Hamburg, 169-184.

O’Shea, Edwina 2009: Missing the Point(s). The declining fortunes of Canada’s

economic immigration program. Washington DC: Transatlantic Academy Paper

Series.

OECD 2013: Recruiting Immigrant Workers: Germany, Paris.

Papademetriou, Demetrios G./Sumption, Madeleine 2011: Rethinking Point

Systems and Employer-Selected Immigration, Washington.

Picot, Garret / Sweetman, Arthur 2012: Making It in Canada: Immigration Outcomes

and Policies. Montreal: IRPP Study.

Reitz, Jeffrey 2013: Closing the Gaps Between Skilled Immigration and Canadian

Labor Markets: Emerging Policy Issues and Priorities, in: Triadafilos

Triadafilopoulos (Hrsg.): Wanted and Welcome? Policies for Highly Skilled Immigrants

in Comparative Perspective. New York, 147-163.

Süßmuth, Rita / Kober, Ulrich 2012: Nachholbedarf: Vom Einwanderungsland wider

Willen zu einem Land mit Willkommenskultur in: Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.):

Deutschland, öffne Dich. Willkommenskultur und Vielfalt in der Mitte der Gesellschaft

verankern, Gütersloh, 13-24.

SVR 2011: Migrationsland 2011. Jahresgutachten 2011 mit Migrationsbarometer,

Berlin.

Thym, Daniel 2012: Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses

des Deutschen Bundestags am Montag, den 23. April 2012 zum Gesetzentwurf

der Bundesregierung zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie

der Europäischen Union (BT-Drs. 17/8682 v. 15. 02. 2012). Berlin.

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Christine Langenfeld ist Professorin für Öffentliches Recht an der Georg-August-

Universität Göttingen und Vorsitzende des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen

für Integration und Migration (SVR).

Holger Kolb ist Leiter der Stabsstelle Jahresgutachten in der Geschäftsstelle des

Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR).

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