Das ganze Heft als PDF-Datei - Zeitschrift für Internationale ...

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ISSN 0946-7165

2/2003

10. Jahrgang

Heft 2

Dezember 2003

Hrsg.

im Auftrag

der Sektion

Internationale

Politik der

DVPW

Zeitschrift für

Internationale

Beziehungen

Aus dem Inhalt

Rainer Hülsse

Sprache ist mehr als Argumentation

Zur wirklichkeitskonstituierenden Rolle von Metaphern

Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk

Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Zur Implementationslogik marktkorrigierender Regelungen

in der EU

Paul W. Thurner/Clemens Kroneberg/Michael Stoiber

Strategisches Signalisieren bei

internationalen Verhandlungen

Eine quantitative Analyse am Beispiel der

Regierungskonferenz 1996

Reinhard Wolf

Tabu, Verrechtlichung und die Politik

der nuklearen Nichtverbreitung

Eine interessante Hypothese auf der Suche nach einem

tatsächlichen Problem

Matthias Dembinski/Harald Müller

Mehr Ratio als Charisma: Zur Entwicklung

des nuklearen Nichtweiterverbreitungs-Regimes

vor und nach 1995

Eine Replik auf Christopher Daase

Christopher Daase

Nonproliferation und das Studium

internationaler Legitimität

Eine Antwort auf meine Kritiker

NOMOS


INHALT

AUFSÄTZE

Rainer Hülsse

Sprache ist mehr als Argumentation

Zur wirklichkeitskonstituierenden Rolle von Metaphern .................................... 211

Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk

Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Zur Implementationslogik marktkorrigierender Regelungen in der EU .............. 247

Paul W. Thurner/Clemens Kroneberg/Michael Stoiber

Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Eine quantitative Analyse am Beispiel der Regierungskonferenz 1996 .............. 287

FORUM

Reinhard Wolf

Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen Nichtverbreitung

Eine interessante Hypothese auf der Suche nach einem tatsächlichen Problem ..... 321

Matthias Dembinski/Harald Müller

Mehr Ratio als Charisma: Zur Entwicklung des nuklearen

Nichtweiterverbreitungs-Regimes vor und nach 1995

Eine Replik auf Christopher Daase ...................................................................... 333

Christopher Daase

Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

Eine Antwort auf meine Kritiker ......................................................................... 351

Christoph Weller

Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Zur Konstruktion eines hegemonialen Diskurses –

eine Replik auf Ulrich Brand ............................................................................... 365

CURRICULARES

Siegfried Schieder

PolitikON

Nutzen und Nachteil der neuen Medien in der Lehre von den

Internationalen Beziehungen ............................................................................... 383

ZIB 2/2003


TAGUNGSBERICHT

Michèle Knodt/Barbara Finke

Europäisierung der Zivilgesellschaften oder Europäische Zivilgesellschaft

Ein Tagungsbericht .............................................................................................. 413

Neuerscheinungen .............................................................................................. 421

Mitteilungen der Sektion Internationale Politik ............................................. 427

Abstracts ............................................................................................................. 431

Autorinnen und Autoren dieses Heftes ............................................................ 435

Jahresregister ..................................................................................................... 437

Beilagenhinweis: Dieser Ausgabe liegen 3 Prospekte des Nomos Verlages bei.

Wir bitten freundlichst um Beachtung.


Rainer Hülsse

Sprache ist mehr als Argumentation

Zur wirklichkeitskonstituierenden Rolle von Metaphern

Sprache spielt im Konstruktivismus eine wichtige Rolle. Doch das Sprachverständnis

ist oberflächlich, denn untersucht werden nur Inhalte und Argumente. Wirklichkeit

wird aber nicht allein durch das, was wir sagen, konstruiert, sondern auch durch die

Art und Weise, wie wir es sagen – etwa durch Metaphern. Um zu verstehen, wie Wirklichkeit

entsteht, drängt sich daher die Analyse von Metaphern auf. Weil dies in den

Internationalen Beziehungen bisher kaum versucht wurde, will der vorliegende Beitrag

die dafür notwendigen theoretischen und methodischen Grundlagen legen. Er

argumentiert, dass Metaphern Wirklichkeit schaffen, indem sie abstrakte Phänomene

– zum Beispiel die EU-Erweiterung – im Lichte alltäglicher Lebenswelten – etwa

familiärer Beziehungen – deuten. Für ein abstraktes Phänomen wird dann das zur

selbstverständlichen Wirklichkeit, was in der betreffenden Alltagswelt als normal gilt.

Eine Analyse des deutschen Diskurses über die EU-Erweiterung macht schließlich

sichtbar, wie die dort verwendeten Metaphern die EU-Erweiterung als Identitätsfrage

konstruieren.

Metaphern sind die Traumarbeit der Sprache

(Davidson 1986: 343).

1. Einleitung 1

Metaphern sind in politischen Reden allgegenwärtig. Betrachtet man zum Beispiel

die Bundestagsdebatten über die Erweiterung der EU, dann meint man, dass es dabei

um vieles geht, aber nicht um eine nüchterne politische Entscheidung: Da wächst

etwas zusammen, werden Heimkehrer begrüßt und eine Familienzusammenführung

geplant. Und über die Beitrittsaspiranten heißt es zum Beispiel:

»Sie stehen noch draußen vor der Tür zur NATO und zur Europäischen Union: Sie klopfen

an und sagen: Laßt uns rein!« (Außenminister Kinkel, Bundestagsdebatte vom

26.3.1998: 20431).

Bedenkt man die Überzeugungskraft quantitativer Argumente in der Politikwissenschaft,

dann stünde also eine eifrige Forschungstätigkeit über die Metapher zu

erwarten. Doch weit gefehlt: So häufig Metaphern im politischen Diskurs verwendet

1 Für Kritik an einer früheren Version dieses Aufsatzes danke ich Anja Jetschke, Ralph Piotrowski,

Klaus Roscher, Antje Wiener sowie der Redaktion und den Gutachterinnen und

Gutachtern der ZIB.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 211-246

211


Aufsätze

werden, so selten finden sie das Interesse politikwissenschaftlicher Forschung. 2 Das

gilt auch für die Internationalen Beziehungen (IB), 3 was insofern erstaunlich ist, als

diese Teildisziplin im Zuge ihrer »konstruktivistischen Wende« (Checkel 1998)

einiges Interesse an Sprache und Diskursen entwickelt hat. 4 Gerade auch in der ZIB

wurde seit Anbeginn viel geschrieben über das »Reden« (Risse-Kappen 1995; Genschel/Plümper

1996). 5 Doch die Auseinandersetzung mit Sprache blieb hier wie in

der konstruktivistischen IB-Debatte generell eher oberflächlich. Das gilt wohlgemerkt

nicht nur für die Anhängerinnen des moderaten, sondern auch für die Verfechter

des radikalen Konstruktivismus: Beide Seiten befassen sich meist nur mit

Inhalten bzw. Argumenten, so gut wie nie mit Stil oder sprachlichen Mitteln. Aktuelles

Beispiel dafür ist die Operationalisierung »des ›sprachlichen Vordergrundes‹

[...] als die Gesamtheit aller erweiterungsbezogenen Argumentationen« (Ecker-Ehrhardt

2002: 218, meine Hervorh.) in der vorletzten Ausgabe der ZIB. Dies gilt im

Übrigen auch für Frank Schimmelfennigs (1997, 2001) Konzept des »rhetorischen

Handelns«, das sich – anders als sein Name vermuten lässt – ebenfalls in erster Linie

mit Argumentationen befasst. Als rhetorisch werden dort nicht die klassischen Stilmittel

bezeichnet, sondern der strategische Einsatz von Argumenten (Maier 2003).

Überhaupt scheint Rhetorik für Politikwissenschaftlerinnen eine entweder belanglose

oder anrüchige Sache zu sein, entweder Ornat oder Lug und Trug. Dass rhetorische

Mittel aber auch Realität schaffen, wird darüber vielfach vergessen. Wirklichkeit

wird nämlich nicht nur durch das konstruiert, was ich sage, sondern auch durch

die Art und Weise, wie ich es sage. Eine Disziplin der Internationalen Beziehungen,

die sich ausschließlich mit der ersten Ebene befasst, bekommt mithin nur einen Teil

2 Zumindest Ansätze metaphernanalytischer Forschung finden sich zum einen in der Politischen

Theorie (Miller 1979; Münkler 1994; Rigotti 1989), zum anderen in der Policy-Forschung

(Gamson/Modigliani 1989; Donati 1992; Nullmeier/Rüb 1993).

3 Um die Einführung der empirischen Metaphernforschung in die IB hat sich vor allem der

aus der Linguistik kommende Chilton bemüht (Chilton 1996a, 1996b; Chilton/Lakoff

1995; Chilton/Ilyin 1993). Aus dem engeren IB-Kreis haben meines Wissens bislang nur

Milliken (1996) und Fierke (1998) ausführlichere Analysen der Metaphorik politischer Diskurse

vorgelegt – Erstere zur amerikanischen Vietnamkriegs-Metaphorik, Letztere zur

amerikanischen Sicherheits-Metaphorik. Bei Hellmann (2000) werden einige Überlegungen

zur Metaphorik des deutschen Außenpolitikdiskurses angestellt. Stärker auf die Metaphorik

der IB, also auf die Metaphern in der Academia, nicht in der Politik, fokussiert

Deibert (1997). Wie Hellmann (2000, 2002) nähert er sich dem Phänomen der Metapher

aus der Perspektive des Pragmatismus. Schließlich sind noch einige sprachwissenschaftliche

Arbeiten zu Themen der internationalen Politik zu nennen, die die insgesamt doch eher

magere Bilanz der Erforschung der Metaphorik internationaler Beziehungen ein wenig aufpolieren

(Bachem/Battke 1991; Schäffner 1996; Böke 1997; Straehle et al. 1999).

4 Vgl. hierzu den ebenso guten wie kritischen Überblick bei Zehfuß (1998).

5 Man überzeuge sich durch einen Blick in die Inhaltsverzeichnisse vergangener Nummern:

In den ersten Jahren drehte sich fast alles um »kommunikatives Handeln« (Müller 1994,

1995; Schneider 1994; Schmalz-Bruns 1995; Keck 1995), später ergänzt, erweitert und

verfeinert in Aufsätzen über »Argumentatives Handeln« (Zangl/Zürn 1996), »Rhetorisches

Handeln« (Schimmelfennig 1997), »Verständigung« (von Prittwitz 1996), »Kommunikationsmodi«

(Holzinger 2001; Hitzel-Cassagnes 2002), »Sprache« (Zehfuß 1998)

und zuletzt über »Rhetorik« (Ecker-Ehrhardt 2002).

212


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

der Wirklichkeitskonstruktionen in den Blick. Dieser Aufsatz will zeigen, was ihr

dadurch verloren geht und dazu beitragen, ein Interesse an jenen sprachlichen Phänomenen

zu wecken, die bislang als »bloße Rhetorik« gelten und daher den Sprachwissenschaften

überlassen werden.

Metaphern, so meine zentrale These, sind Produzenten sozialer Wirklichkeit. Um

diese Behauptung zu begründen, werde ich der wirklichkeitskonstituierenden Rolle

von Metaphern nachspüren: Wie konstruieren Metaphern Wirklichkeit Das ist die

zentrale Fragestellung des Beitrags. Sie erinnert an eine, wenn nicht die Kernfrage

des Konstruktivismus, die in den IB mit der Ausbreitung des auf Erklärung fixierten

moderaten Konstruktivismus etwas in Vergessenheit geraten ist: Wie entsteht gesellschaftliche

Wirklichkeit (vgl. Berger/Luckmann 1977: 1). Ich werde zeigen, dass

Metaphern soziale Realität schaffen, indem sie alltagsweltliche Vorstellungen (z. B.

über Familien) auf abstrakte Phänomene (wie die EU-Erweiterung) projizieren.

Theoretisch zu wissen, wie Metaphern Wirklichkeit herstellen, hilft bei der empirischen

Analyse allerdings nur wenig. Hierfür bedarf es einer Methode der Metaphernanalyse.

Eine solche Methode wird hier entwickelt und theoretisch verankert.

Damit verbindet sich das Ziel, zum Abbau methodologischer Defizite konstruktivistischer

IB-Forschung und gleichzeitig zum Aufbau einer immer wieder angemahnten

»coherent constructivist methodological base that suggests a practical alternative

to imitating the physical sciences« (Adler 2002: 109) beizutragen. Denn obschon

der Konstruktivismus mitunter sogar für eine Methode gehalten wird (Checkel

1998: 325) und trotz oder vielleicht auch gerade wegen der scharfen epistemologischen

Auseinandersetzungen zwischen positivistischen und post-positivistischen

Konstruktivisten hat bisher noch kaum eine Debatte über die Konsequenzen für die

Methoden des Erkennens einer intersubjektiven Wirklichkeit stattgefunden.

Weil über den Nutzen einer Methode letztlich nur in der Praxis entschieden werden

kann, soll in diesem Aufsatz auch an einem empirischen Beispiel dargestellt

werden, wie die Metaphernanalyse funktioniert. Dazu betrachte ich den deutschen

Diskurs über die Erweiterung der EU um die mittel- und osteuropäischen Staaten

(MOE-Staaten) und die Türkei und frage, welche Wirklichkeit der EU-Erweiterung

die dort verwendeten Metaphern geschaffen haben. Allerdings dienen diese Ausführungen

in erster Linie der Veranschaulichung von Theorie und Methode; eine umfassende

Analyse der Erweiterungsmetaphorik ist aus Platzgründen nicht möglich. 6

Zunächst stelle ich den Bezug zur konstruktivistischen IB-Debatte her und zeige

den theoretischen und methodischen »Mehrwert« meines Beitrags auf (Kap. 2).

Anschließend lege ich dar, wie Metaphern Wirklichkeit schaffen, skizziere also eine

Theorie der Metapher (Kap. 3). Dann wird eine Methode der Metaphernanalyse entwickelt

(Kap. 4), mit deren Hilfe rekonstruiert wird, wie die Erweiterungsmetaphern

die EU-Erweiterung konstruieren (Kap. 5). In einem weiteren Kapitel wird dargelegt,

inwiefern die Metaphernanalyse auch für die Erforschung kommunikativen

Handelns nützlich sein könnte (Kap. 6). Abschließend werden die wichtigsten

Ergebnisse zusammengefasst (Kap. 7).

6 Sie ist aber an anderer Stelle nachzulesen (vgl. Hülsse 2003: Kap. 3).

ZIB 2/2003

213


Aufsätze

2. Theoretischer und methodischer Mehrwert des Beitrags

Der Konstruktivismus hat sich in den IB etabliert. Deshalb ist es mittlerweile nicht

mehr notwendig, ihn ausführlich zu erläutern und die Argumente seiner Gegnerinnen

und Fürsprecher zu diskutieren. Stattdessen kann ich sogleich in die innerkonstruktivistische

Debatte eintauchen, meinen Aufsatz dort verorten und deutlich

machen, inwiefern er über den momentanen Stand der Diskussion hinausweist.

Was den Konstruktivismus zusammenhält, ist die allgemein geteilte Auffassung,

dass soziale Wirklichkeit das Resultat intersubjektiver Konstruktionen ist. So breit

dieser ontologische Grundkonsens auch ist, in epistemologischen Fragen klafft ein

tiefer Graben: Er trennt moderate, genauer positivistische Konstruktivistinnen auf

der einen von radikalen oder post-positivistischen Konstruktivisten auf der anderen

Seite: Erstere versuchen, die konstruktivistische Ontologie mit einer positivistischen

Epistemologie bzw. Methodologie zu verbinden, also die soziale Welt auf die gleiche

Weise zu analysieren, wie dies im Rationalismus für die materielle Welt bzw. in

den Naturwissenschaften für die natürliche Welt getan wird. Nach Auffassung der

post-positivistischen Seite ist dieses Unterfangen zum Scheitern verurteilt, wohnt

ihm doch derselbe Widerspruch zwischen Ontologie und Epistemologie inne, den

Friedrich Kratochwil und John Gerard Ruggie (1986) für die Regimetheorie aufgedeckt

haben: Einerseits wird die Intersubjektivität der untersuchten Phänomene –

seien es Regime, Normen, Identitäten oder Ideen – angenommen, andererseits wird

zu ihrer Untersuchung zwischen Subjekt und Objekt getrennt. Intersubjektiv sind

besagte Phänomene also nur, solange sie nicht zum Gegenstand regimetheoretischer

oder positivistisch eingefärbter konstruktivistischer Forschung werden, denn dann

werden sie als gleichsam objektive Faktoren behandelt, die von außen beobachtet

werden können (vgl. Ruggie 1998a: 95; Smith 1996).

Die empirische Forschung im moderaten Konstruktivismus dreht sich in erster

Linie um die Erklärungskraft von Ideen (z. B. Ulbert 1997) und Identitäten (z. B.

Banchoff 1999), um die Erklärung von Identitäten mithilfe von Ideen bzw. Normen

(z. B. Busse 2000), um die Wirkung von Normen (z. B. Finnemore 1996) und ihre

Internalisierung (z. B. Schimmelfennig 2000) oder um die Wirkung verständigungsorientierten

Handelns (z. B. Risse 1999). Kurz gesagt: Es geht im Wesentlichen um

die Wirkung ideeller Faktoren. Die Frage, wie Ideen entstehen, wie die Konstruktion

von Wirklichkeit überhaupt funktioniert, verliert der moderate Konstruktivismus

dabei teilweise aus dem Blick. Man betrachte dazu nur zwei aktuelle Überblicksaufsätze

zur konstruktivistischen IB-Forschung (Risse 2003; Wiener 2003). Von der

Normenforschung etwa wird dort berichtet, dass sie »konstitutive und regulative

Wirkungen internationaler Normen« (Risse 2003) untersuche. Dagegen bleibe »die

Beantwortung der Frage nach der Entstehung und auch nach dem Verfall von Normen

[…] theoretisch unbeantwortet« (Wiener 2003). Solange sich der moderate

Konstruktivismus der Frage nach der Entstehung sozialer Wirklichkeit aber nicht

zuwendet, wird er sich den Vorwurf der Oberflächlichkeit gefallen lassen müssen.

Um Steve Smith zu zitieren: »Constructivism thus described does not seem to penetrate

very deeply into the social world« (Smith 2000a: 39).

214


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

Die Entstehung gesellschaftlicher Realitäten in den Mittelpunkt rückend, dringt

der post-positivistische Konstruktivismus deutlich tiefer in die soziale Welt vor. Er

beginnt dort, wo bereits die Arbeiten Max Webers angesetzt haben: »with the actual

social construction of meanings and significance from the ground up« (Ruggie

1998b: 884). Nur ein so verstandener Konstruktivismus vermag deshalb einzulösen,

was Emanuel Adler fälschlicherweise für alle Konstruktivisten reklamiert:

»constructivists of all types are not interested in how things are but in how they

became what they are« (Adler 2002: 101, meine Hervorh.). Wie aber wurden die

Dinge zu dem, was sie sind Aus der Sicht des radikalen Konstruktivismus ist die

Sprache der Schlüssel zum Verständnis dieses Prozesses, da sie das Material ist, mit

dessen Hilfe wir Bedeutung zuweisen. Ideen, Normen, Identitäten und andere ideelle

Faktoren sind sprachliche Konstrukte. Sie werden erst durch Sprechhandlungen,

die selbst wiederum in Diskurse eingebettet sind, wirklich (vgl. Smith 2000b: 156;

Diez 1999b: 599; Zehfuß 1998: 126). Die Entstehung einer Idee zu rekonstruieren

bedeutet folglich, den sie konstituierenden Diskurs zu analysieren. Deshalb sind

Arbeiten aus der Ecke des post-positivistischen Konstruktivismus in der Regel Diskursanalysen.

Insofern ist es treffend, wenn Thomas Diez von einem »constructivism

focusing on language« (Diez 1999b: 599) oder einem »diskursiven Konstruktivismus«

(Diez 1998: 143) spricht.

Doch auch der post-positivistische Konstruktivismus ist nicht der Weisheit letzter

Schluss, denn zum Ersten operiert er mit einem wortwörtlich oberflächlichen

Verständnis von Sprache und zum Zweiten steht er auf schwachen methodischen

Füßen. Zum ersten Punkt: In den empirischen Diskursanalysen des post-positivistischen

Konstruktivismus wird vor allem die inhaltliche Ebene der Diskurse betrachtet,

also das, was artikuliert wird. 7 Doch Wirklichkeit wird nicht nur auf der Textoberfläche

konstruiert, sondern auch unterhalb dieser, durch die Art und Weise, wie

etwas gesagt wird. Darauf hat vor allem die Sozialwissenschaftliche Hermeneutik,

auf die ich weiter unten noch ausführlich zu sprechen kommen werde, überzeugend

hingewiesen. Es ist also nicht nur bedeutsam (im Sinne von Bedeutung schaffend),

welche Argumente ich gebrauche, sondern auch, wo ich Pausen setze, in welchem

Tonfall und welcher Lautstärke ich spreche, was für rhetorische Fragen ich stelle

und – neben vielem anderen – eben auch, was für Metaphern ich auf welche Weise

verwende. Die Diskursanalyse bekommt diese Sinnproduktion zwischen den Zeilen

für gewöhnlich nicht in den Blick, sie betrachtet lediglich die Oberfläche der Texte

(vgl. Chilton 1996a: 38). Damit rekonstruiert sie aber nur einen Teil jener Wirklichkeit,

die im Diskurs geschaffen wird. Eine weniger oberflächliche, tiefschürfendere

Diskurs- bzw. radikal-konstruktivistische Analyse müsste deshalb unbedingt auch

die zweite Ebene von Sprache, das Wie, ins Visier nehmen. Dass dies nur selten

unternommen wird (etwa von Milliken 1996; Fierke 1998), erscheint umso verwunderlicher,

als im Vorwort zu einem der »klassischen« poststrukturalistischen Werke

in den IB (Der Derian/Shapiro 1989) vehement für eine Beschäftigung auch mit der

7 Zumindest so viel hat die Diskursanalyse mit der qualitativen Inhaltsanalyse (klassisch:

Mayring 2000) und der ZIB-Debatte über kommunikatives Handeln gemein.

ZIB 2/2003

215


Aufsätze

»rhetorischen« Ebene von Sprache plädiert wird (Gregory 1989). Ich werde darauf

in Kapitel 4 zurückkommen. Auch in der ZIB wurde bereits angeregt, die Rolle von

Metaphern in politischen Diskursen zu untersuchen (Zehfuß 1998: 132), auch dieser

Aufruf blieb jedoch folgenlos. Für die radikal-konstruktivistische IB-Forschung ist

somit ein eigentümlicher Widerspruch zu konstatieren: Der theoretischen Einsicht,

dass Sprache mehr als Inhalt und Argumentation ist, steht eine Vernachlässigung

der rhetorischen Ebene in empirischen Arbeiten gegenüber.

Das zweite Problem des post-positivistischen Konstruktivismus ist methodischer

Art: Weder existiert hier eine Methode im Sinne einer Anleitung dazu, wie wir eine

sprachlich konstituierte Welt erkennen können, noch gibt es überhaupt eine substanzielle

Diskussion über mögliche Methoden. 8 Das hat wohl damit zu tun, dass die

Beschäftigung mit Sprache und Diskursen in methodische Gegenden führt, die nicht

nur wesentlich weitläufiger, sondern auch weniger gut kartiert sind als die bekannten

Regionen standardisierter sozialwissenschaftlicher Methoden. Allerdings gibt es auch

hier so etwas wie einen Standard Approach: die Diskursanalyse. Was es allerdings

heißt, Diskursanalyse zu betreiben, bleibt in aller Regel vage. So ist Jennifer Milliken

nur zuzustimmen, wenn sie feststellt: »There has, however, been strikingly little

examination of appropriate methods and criteria for discourse study« (Milliken 1999:

226, vgl. auch 231). 9 Sicherlich wäre es übertrieben, die Diskursanalyse als Euphemismus

für methodischen Freistil zu bezeichnen, doch sonderlich viel Raum nimmt

die Erläuterung der konkreten Vorgehensweise in den wenigsten empirischen Arbeiten

ein. 10 Entsprechend diffus bleibt, was die Diskursanalytikerin tatsächlich macht. 11

Auch beim Blick über die Fachgrenzen hinaus wird nicht wesentlich klarer, was

die Diskursanalyse ist und vor allem nicht, wie sie funktioniert: So erheben beispielsweise

Jonathan Potter und Margaret Wetherell, die bekanntesten Vertreter der

Diskursanalyse in der Sozialpsychologie, das Unerklärliche geradezu zum Kennzeichen

der Diskursanalyse. Der Unterschied zwischen ihr und herkömmlichen Methoden

sei wie der zwischen Rad fahren und Kuchen backen:

8 Daher gilt die folgende Feststellung wohl noch mehr für die radikale als für die moderate

Variante des Konstruktivismus: »Methodology is the major missing link in constructivist

theory and research« (Adler 2002: 109).

9 Milliken erinnert daran, dass dies auch eine Reaktion auf die Methodenobsession herkömmlicher

IB-Forschung ist. Insbesondere der Poststrukturalismus begegnet jeglicher

Form des »Methodologismus« (Der Derian, zitiert nach Milliken 1999: 235) sehr skeptisch.

Aber auch wenn es die eine Methode der Diskursanalyse nicht gibt, hält sie es doch

für dringend geboten, über mögliche Methoden der Diskursanalyse nachzudenken (Milliken

1999: 231).

10 So spricht beispielsweise Keller von der Vorgehensweise Foucaults als einer »›freien‹

Analysearbeit als Zusammenschau von Texten« (Keller 1997: 325).

11 Die Darstellungen bei Larsen (1997b: 28-33), der ein Kapitel zu methodological issues

anbietet, und vor allem bei Diez (1999a: 64-71), der seine Dokumentenauswahl begründet

und seine Arbeitsschritte offen legt, zählen noch zu den expliziteren. Die ansonsten hervorragende

Diskursanalyse von Neumann (1998) über die »Uses of the Other« ist dagegen

mit »freier Analysearbeit als Zusammenschau von Texten« (vgl. die vorangehende Fußnote)

recht gut beschrieben.

216


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

»Analysis of discourse is like riding a bicycle compared to conducting experiments or

analysing survey data which resemble baking cakes from a recipe. There is no mechanical

procedure for producing findings from an archive of transcript […] Just as with bike

riding, it is not easy to convey the analytic process in abstract« (Potter/Wetherell 1987:

168).

Angesichts dieser und vergleichbarer »Konkretisierungen« des diskursanalytischen

Vorgehens befindet Reiner Keller zu Recht, dass diese nur »begrenzte Hilfestellungen«

bieten. Die Verfahrensvorschläge sind überwiegend auf so allgemeiner Ebene

gehalten, »dass sie nur bedingt eine spezifische Methodik der Diskursanalyse konstituieren«

(Keller 1997: 325). Deshalb plädiert er dafür, die Diskursanalyse weniger

als sozialwissenschaftliche Methode, denn als »Untersuchungsprogramm« (Keller

1997: 325) zu begreifen. Das erscheint mir sinnvoll. Die Ausgestaltung eines

solchen Programms ist in den IB bisher allerdings noch nicht sehr weit fortgeschritten,

sieht man einmal von der – wenig beachteten – Methode der Prädikationsanalyse

(Doty 1996; Milliken 1999) und ersten, methodisch indes undeutlichen Metaphernanalysen

(Chilton 1996a; Milliken 1996; Fierke 1998: Kap. 2) ab. Es ist also

an der Zeit, den post-positivistischen Konstruktivismus auf stabilere methodische

Füße zu stellen.

3. Theorie der Metapher

Die zentrale These meines Aufsatzes besagt, dass Metaphern soziale Wirklichkeit

konstruieren. Um zu zeigen, wie sie das tun, skizziere ich zunächst den Unterschied

zwischen dem Metaphernverständnis der antiken Rhetorik und dem heute in den

Sprachwissenschaften üblichen, konstruktivistischen Verständnis. Anschließend

wird dargelegt, inwiefern der in der Literatur vorherrschende kognitive Metaphernansatz

zu kurz greift und deshalb der diskurstheoretischen Erweiterung bedarf. Um

den diskursiven Charakter der Metapher zu verdeutlichen, stelle ich dann ihre intertextuelle

und interdiskursive Funktion heraus. Schließlich werden die Wirkungsweisen

der Metapher beschrieben.

Substitution/Konstitution

Der Begriff Metapher bezeichnet das Phänomen des bildhaften Sprechens. Die klassische

Rhetorik definiert die Metapher als »Ersetzung einer primären semantischen

Texteinheit durch eine sekundäre, die zu jener in eine Abbild- oder Ähnlichkeitsrelation

gesetzt wird« (Plett, zitiert nach Schmitt 1995: 66). Der eigentliche Ausdruck,

zum Beispiel die EU, wird durch einen uneigentlichen Ausdruck, etwa das Haus,

ersetzt. Sinn und Zweck dieser Substitution sind rein rhetorischer Art: Die Metapher

gilt der Antike als »rhetorisch-stilistisches Ornat« (Pielenz 1993: 66), als Instrument

zur Steigerung der poetischen Ausdruckskraft oder der Überzeugungskraft eines

Arguments (vgl. Schmitt 1995: 109; Chilton 1996a: 35). Vorausgesetzt wird eine

Sprecherin, die sich ihrer Sprache bewusst ist und sie zielgerichtet einzusetzen ver-

ZIB 2/2003

217


Aufsätze

mag, eben zu dem Zweck, ihren Gesprächspartner von ihrem Standpunkt zu überzeugen

oder ihn zu täuschen.

Kaum eine Sprachwissenschaftlerin würde heute indes noch behaupten, dass die

Metapher lediglich der Ausschmückung oder dem Überzeugen diene und nur der

eigentliche durch den uneigentlichen Ausdruck substituiert werde. Metaphern können

mehr: Sie erweitern die ursprüngliche Bedeutung des eigentlichen Ausdrucks,

reichern ihn an mit den Bedeutungen des uneigentlichen, kurz: sie konstituieren ihn

(vgl. Niedermair 2001: 150). Wenn zum Beispiel die EU als Familie metaphorisiert

wird, dann ist sie nicht mehr nur eine politische Organisation, sondern erlangt familienhafte

Züge: Sie bietet den Mitgliedsstaaten bzw. Familienmitgliedern Nestwärme,

vermittelt Zugehörigkeit und schafft Abgrenzung zu Anderen. Hierin liegt

das wirklichkeitskonstituierende Moment der Metapher.

Die moderne Linguistik operiert also mit einem konstruktivistischen Metaphernverständnis.

Dies hat für meine Zwecke, die Entwicklung einer sozialwissenschaftlichen

(nicht nur linguistischen) Methode der Metaphernanalyse, den Vorteil, dass

sich hieraus Anschlussmöglichkeiten an die sozialwissenschaftliche Literatur ergeben.

Insbesondere eine wissenssoziologische Interpretation der Metapher drängt

sich auf: Die Metapher lässt sich als sprachliche Manifestation des auf Edmund

Husserl und Alfred Schütz zurückgehenden Konzepts der Lebenswelt auffassen.

Dieses besagt im Kern, dass Menschen primär in ihrer alltäglichen Lebenswelt

Erfahrungen sammeln und dass für sie alles, was außerhalb dieser »sinnlich wahrnehmbaren

Welt« (Soeffner/Hitzler 1994: 38) liegt, nur schwer zugänglich ist (Miller

1979: 169; Soeffner/Hitzler 1994: 36-38). Im Prinzip wissen wir nicht und

nichts, was außerhalb unserer Alltagswelt ist. Die einzige Möglichkeit, die nicht

»sinnlich wahrnehmbare Welt« zu verstehen, liegt in der analogischen Übertragung

von der Alltagswelt auf die abstrakte Welt. Das Abstrakte wird mit Hilfe des konkret

Erlebten verstanden. Genau dieses Prinzip der Übertragung vom Bekannten auf

das Unbekannte liegt auch der Metapher zugrunde (vgl. Schäffner 1996: 32; Böke

1997: 166). Alltagsweltliche Begriffe und Vorstellungen werden auf ein abstraktes

Phänomen projiziert, wodurch dieses als quasi-alltägliches Phänomen neu erfunden

wird. Für den abstrakten Gegenstand wird somit das zur Realität, was im entsprechenden

alltagsweltlichen Kontext normal und selbstverständlich ist. Dadurch werden

Metaphern zu Produzenten einer als selbstverständlich empfundenen Wirklichkeit.

Wenn zum Beispiel die EU als Haus metaphorisiert wird, dann wird damit eine

Wirklichkeit erzeugt, in der allein die EU-Mitgliedsstaaten als Bewohner und

Eigentümer darüber entscheiden, wer wann und zu welchen Bedingungen als Mitbewohner

willkommen geheißen wird. Sie üben damit ein Recht aus, das wir im Alltag

jeder Hausbesitzerin selbstverständlich zuerkennen.

218


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

Kognition/Diskurs

Die meisten Linguisten halten das metaphorische Sprechen für einen Reflex metaphorischen

Denkens (so insbesondere Lakoff/Johnson 1998: 13f). 12 Tatsächlich

erinnert das Funktionsprinzip der Metapher stark an Kognitionsprozesse: Mit etwas

Unbekanntem konfrontiert, greifen wir auf bekannte Konzepte zurück (Pielenz

1993: 66). Wir übertragen unsere bestehenden Frames auf das Neue und machen es

uns auf diese Weise verständlich. Dass das metaphorische Sprechen genauso funktioniert,

interpretiert die Linguistik nun so, dass es sich dabei lediglich um die Versprachlichung

der Kognition handelt. Der Metapherngebrauch in der Sprache reflektiert

den Operationsmodus menschlichen Denkens. Wir reden in Metaphern, weil

wir bildhaft-vergleichend denken. 13 Aus der Sicht des kognitiven Metaphernansatzes

handelt es sich beim Metapherngebrauch also um das Ergebnis individueller

Wahrnehmungs- und Informationsverarbeitungsprozesse. 14 Die Metapher gilt als

individuelles Phänomen.

Unbestritten ist, dass jede Metapher irgendwann einmal erfunden worden sein

muss und dass es irgendjemanden geben muss, der sie zuerst benutzt hat. Jede Metapher

ist ursprünglich einmal eine kreative Metapher gewesen, wenn auch nicht

unbedingt eine absichtliche Erfindung, denn »nicht selten bringt ein Sprechender

Metaphern rein zufällig, durch unkontrollierbare Assoziationen oder durch einen

Fehler zustande« (Eco 1995: 191, vgl. auch 205). Die meisten kreativen Metaphern

bleiben indes Eintagsfliegen und geraten bald wieder in Vergessenheit. Ein kleiner

Teil wird jedoch mehr als nur einmal und nicht nur von ihrem Erfinder verwendet,

sondern breitet sich allmählich aus, wird immer wieder und personenübergreifend

zur Deutung eines Phänomens verwendet. 15 Der Gebrauch dieser Metaphern erfolgt

habitualisiert. Je nachdem wie stark der Grad der Habitualisierung ist, unterscheidet

die Linguistik zwischen konventionellen und toten Metaphern. Die Benutzung Letzterer

ist vollständig habitualisiert. Wir sind uns in aller Regel nicht mehr des bildhaften

Ursprungs von Metaphern wie dem Flaschenhals, dem Wolkenkratzer oder

dem Kotflügel gewahr, das Bild ist in diesem Sinne bereits gestorben (vgl. Böke

1997: 167). Etwas weniger stark habitualisiert sind die konventionellen Metaphern.

Sie werden zwar ebenfalls routinemäßig von einer Vielzahl verschiedener Sprecherinnen

verwendet, ohne dass diese sich der Metaphorik notwendigerweise bewusst

sind, doch ist die Bildhaftigkeit immer noch gegenwärtiger als im Falle der toten

Metaphern. Der metaphorische Ursprung konventioneller Metaphern ist noch nicht

vollständig verblasst.

12 Ein solches kognitives Metaphernverständnis findet sich auch bei Chilton, etwa wenn er

ausführt, dass Sprache die kognitiven Prozesse reflektiere (Chilton 1996a: 43).

13 Vgl. Miller (1979: 160); Fairclough (1992: 194); Chilton/Ilyin (1993: 9); Chilton/Lakoff

(1995: 38).

14 Womit auch der kognitive Metaphernansatz den blinden Fleck in Bezug auf soziale Prozesse

aufweist, der kognitive Ansätze insgesamt charakterisiert (vgl. Larsen 1997b: 3-7).

15 So stellt zum Beispiel Schäffner für den Integrationsdiskurs fest, »that there are a few

metaphors which seem to dominate political thinking about European integration«

(Schäffner 1996: 36).

ZIB 2/2003

219


Aufsätze

Idealtypisch durchläuft eine Metapher also eine Karriere, die durch fortschreitende

Habitualisierung gekennzeichnet ist. Zum Zeitpunkt ihrer Erfindung noch neu,

wird sie im Laufe der Zeit bekannter, wird von immer mehr Menschen zur Deutung

eines bestimmten Phänomens verwendet, bis sie schließlich überhaupt nicht mehr

als Metapher wahrgenommen wird, sie also lexikalisiert ist (vgl. Deibert 1997: 170;

Hellmann 2002: 16). Sieht man die Metapher vor dem Hintergrund eines solchen

Lebenszyklusmodells, wird auch deutlich, dass es keine scharfen Grenzen zwischen

kreativen, konventionellen und toten Metaphern gibt, sondern nur fließende Übergänge.

Für die Metaphorik des Erweiterungsdiskurses könnte man in Bezug auf die

Familienmetapher oder die Metapher des Zusammenwachsens wohl Übereinstimmung

dahingehend erzielen, dass diese konventionell sind. Schwerer dürfte das

schon fallen, wenn davon die Rede ist, dass sich die Beitrittskandidaten der EU

annähern oder dass sie Fortschritte machen. Handelt es sich hier noch um konventionelle

Metaphern oder sind sie schon tot Auf alle Fälle scheinen sie stärker habitualisiert

zu sein als die Familienmetapher oder die Metapher des Zusammenwachsens.

Mir geht es mit der Einführung dieser Kategorien aber auch gar nicht um eine

trennscharfe Unterscheidung. Vielmehr will ich deutlich machen, wie sich eine

Metapher im Lauf der Zeit von einem individuellen zu einem überindividuellen Phänomen

entwickeln kann. Und während der kognitive Ansatz gut geeignet scheint,

die Erfindung einer Metapher, also ihre Entstehungsphase, zu verstehen, macht es

bei konventionellen (und natürlich auch bei toten) Metaphern wenig Sinn, den einzelnen

Metapherngebrauch als Reflex einer individuellen Kognitionsleistung zu

sehen. Hier haben wir es mit Verwendungsroutinen zu tun, denen die Sprecher

gleichsam automatisch folgen. Eine häufig verwendete Metapher mag – darüber

können wir nur spekulieren 16 – ursprünglich aus einer individuellen Verstehensleistung

hervorgegangen sein, im Moment ihres Gebrauchs hat sie weniger mit Kognition

zu tun als mit dem Diskurs, in den sie eingebettet ist. Wir verwenden ebenso

zwangsläufig wie automatisch die Metaphern, die der Diskurs, in dem wir uns bewegen,

vorgibt. Und jeder Diskurs hat eine bestimmte Metaphorik im Gepäck, auf die

die Diskursteilnehmerinnen zurückgreifen müssen, denn nur diese Metaphern stehen

ihnen überhaupt zur Verfügung (vgl. Doty 1993: 302). Innerhalb eines Diskurses

gibt es somit feste Verknüpfungen zwischen bestimmten Metaphern und Phänomenen.

Wenn wir über einen Gegenstand sprechen, haben wir mithin kaum eine andere

Wahl, als die zu seiner Bezeichnung üblichen Metaphern zu verwenden. Daher

scheint mir ein diskursiver Metaphernansatz zur Analyse konventioneller Metaphern

besser geeignet als ein kognitiver. 17 Im Gegensatz zum kognitiven Ansatz

16 »Die innere Welt des Autors (als einem Modell-Autor) ist ein Konstrukt des Aktes der

Metaphern-Interpretation; sie ist keine psychologische Realität (die außerhalb des Textes

unerreichbar ist), die ebendiese Interpretation motiviert« (Eco 1995: 203).

17 In der Literatur ist ein explizit diskursives Metaphernverständnis bislang lediglich angedeutet

(etwa bei Milliken 1999: 235, Fn. 15), nicht jedoch ausgearbeitet worden. Auch

Chilton (1996a) unternimmt eine vorsichtige diskurstheoretische Öffnung seines kognitiven

Metaphernansatzes.

220


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

spielt das Individuum darin – wie in poststrukturalistischen Diskurstheorien insgesamt

(Larsen 1997a: 113) – nur eine untergeordnete Rolle. Sein Sprechspielraum,

seine Fähigkeit zur absichtsichtsvollen Metaphernverwendung ist gering. Wie es

über Dinge denkt und spricht, ist durch den Diskurs weitgehend vorgegeben. Die

Metaphernverwendung erfolgt automatisch, weil der Diskursgegenstand überhaupt

nicht anders gedacht und artikuliert werden kann als mithilfe der bereitgestellten

Metaphern. Konventionelle Metaphern lassen sich somit als diskursstabilisierende

Elemente auffassen, die nicht so sehr neue Wirklichkeiten schaffen, sondern vielmehr

bereits bestehende Wirklichkeiten reproduzieren. 18 Und selbst wenn sich ein

Individuum einmal anschickt, eine neue Metapher zu erfinden, so sind seinem Erfindungsreichtum

durch den Diskurs Grenzen gesetzt: Auch vermeintlich kreative

Metaphern sind vielfach nur »kreative Erweiterungen« (Böke 1997: 167) von konventionellen

Metaphern. So mögen die Metaphern von der europäischen Familie

oder vom europäischen Haus zwar erst in jüngerer Vergangenheit erfunden worden

sein, beide bauen jedoch auf etablierten Metaphern der Politik auf, nämlich der

Metaphorisierung von Staaten als Personen im ersten Fall und der für Staaten überaus

gebräuchlichen Container-Metapher im zweiten. 19

Diese Beispiele deuten auf zweierlei hin: Erstens, dass wir in unserem Metapherngebrauch

weniger kreativ sind als dies aus der Sicht des Pragmatismus zu erwarten

wäre. Während im Poststrukturalismus, so Gunther Hellmann, »nur ›Texte‹ in unterschiedlichen

Abstraktionsgraden« vorkommen würden, mithin die menschliche

Kreativität verkannt würde, kenne der Pragmatismus auch »sprechende Individuen

als Träger komplexer ›Überzeugungs- und Wunschnetze‹« (Hellmann 2000: 52,

Hervorh. dort). Meines Erachtens zeigt das Studium von Metaphern aber gerade, wie

wenig Spielraum die sprechenden Individuen haben, wie sehr sie als Träger komplexer

Überzeugungs- und Wunschnetze (man könnte auch sagen: als Teil von Diskursen)

in eben diese eingespannt sind. Neben den oben genannten Beispielen

scheint mir das auch die von Hellmann (2000) diskutierte Metapher der »Berliner

Republik« zu belegen, die eben kein wirklich neues Vokabular darstellt, sondern nur

die bekannte Metapher der »Weimarer Republik« variiert. Wir haben es hier also

bestenfalls mit einer kreativen Erweiterung einer konventionellen Metapher zu tun. 20

Zweitens deuten die Familien- und die Hausmetaphern darauf hin, dass es überaus

schwierig ist, den Ursprung einer Metapher zu bestimmen, gar ihren Erfinder und

dessen Motivation zu benennen. Metaphern haben keinen klar bestimmbaren

18 Das heißt nicht, dass sie überhaupt nichts verändern. Jeder Reproduktion wohnt auch ein

modifizierendes Moment inne. Die Metapher an sich ist zwar konventionell, doch die Art

und Weise, wie sie verwendet wird, der Ko-Text, in den sie eingebettet ist, wird selten nur

eine Kopie dessen sein, was andere bereits gesagt haben. Unsere Äußerungen sind kaum je

ausschließlich Zitat. Und durch jede noch so kleine Variation in der Metaphernverwendung

verschiebt sich ein Stück weit die Bedeutung, die durch die Metapher erzeugt wird.

19 Vgl. Chilton (1996: 50f) zur Container-Metapher und Chilton/Lakoff (1995: 39-50) zur

Staaten-als-Personen-Metapher.

20 Wobei – wie weiter unten noch gezeigt wird – zweifelhaft ist, ob die »Berliner Republik«

überhaupt eine Metapher ist (vgl. Fn. 22).

ZIB 2/2003

221


Aufsätze

Anfang (und auch kein Ende), sondern gehen aus bestehenden Metaphern hervor

und werden selbst wieder zur Quelle von Metaphern (vgl. Eco 1995: 211). Damit

liefe der Versuch, die Entstehung einer Metapher zu klären, darauf hinaus, die Entstehung

von Sprache zu erklären. Ich beschränke mich darauf zu untersuchen, wie

die konventionellen Metaphern eines bestimmten Ortes und einer bestimmten Zeit

eine bestimmte Wirklichkeit hervorgebracht haben. Mit anderen Worten: Ich rekonstruiere,

wie und was für eine Wirklichkeit aus dem Gebrauch von Metaphern hervorgeht,

nicht aber wie Metaphern und Sprache entstehen bzw. entstanden sind.

Intertextualität und Interdiskursivität

Konventionelle Metaphern sind also die Konstanten eines Diskurses. Sie tauchen in

verschiedenen Texten auf und schaffen dadurch Verbindungen über die Texte hinweg.

Jede Metaphernverwendung verweist auf die anderen Verwendungen der

Metapher, weist Spuren früherer Verwendungen auf und wird zum Referenzpunkt

späterer Verwendungen (vgl. Shapiro 1989: 11). Ihre Bedeutung resultiert nicht nur

aus dem Text, in den sie unmittelbar eingebettet ist, sondern auch aus den Beziehungen

zu anderen Texten (vgl. Der Derian 1989: 6; Eco 1995: 210-212). Kurz: Die

Metapher wird zu einem Glied einer »intertextuellen Kette« (vgl. Fairclough et al.

2003; Titscher et al. 1998: 180). Als intertextuelle Elemente sind Metaphern textübergreifende

Referenzpunkte und stellen als solche eine gewisse Einheitlichkeit

des Diskurses sicher, sie stabilisieren die Bedeutungen, die durch den Diskurs hergestellt

werden. Daraus erwächst ihnen eine hervorgehobene Stellung im Diskurs. In

der Literatur klingt das an, wenn Metaphern als »vitale Elemente« (Chilton/Lakoff

1995: 37) des Diskurses oder als der Diskursstruktur unterliegende »Basiselemente«

(Donati 1992: 153) bezeichnet werden. Mit dem intertextuellen Charakter von

Metaphern lässt sich die besondere Bedeutung der Metaphernanalyse im Rahmen

der Diskursanalyse begründen, untersucht sie doch nicht irgendein x-beliebiges rhetorisches

Phänomen, sondern diejenigen Elemente eines Diskurses, die ihn zusammenhalten

und integrieren.

Die besondere Bedeutung von Metaphern erschöpft sich jedoch nicht in ihrer

intertextuellen Funktion. Metaphern verknüpfen nämlich nicht nur verschiedene

Texte innerhalb eines Diskurses, sondern sind zugleich auch Scharniere zwischen

verschiedenen Diskursen. Sie lassen sich in Anlehnung an Jürgen Link (1986: 14,

1988a: 28f, 1988b: 48) als interdiskursive Elemente begreifen, die mehrere Diskurse

»durchwandern« und dadurch die Verständigung zwischen den Diskursen erst

ermöglichen. 21 Ausdifferenzierte Spezialdiskurse werden durch Metaphern ebenso

wie durch Kollektivsymbole, Analogien und Mythen re-integriert. So wird zum Beispiel

die Zukunft der EU sowohl im Diskurs über ihre Erweiterung als auch im Diskurs

über ihre Vertiefung mit Hilfe der Metapher eines zu bauenden Hauses veran-

21 Eine gute Zusammenfassung des Interdiskurs-Konzeptes von Link findet sich in der Dissertation

von Huffschmid (2002: 47f). Dem Interdiskurs-Konzept verwandt und in den IB

bekannter ist Diez’ Konzept der »diskursiven Knotenpunkte« (vgl. Diez 1999a: 76-86,

2001: 15-19).

222


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

schaulicht. Die Erweiterung wird beispielsweise als Vergrößerung des Hauses

vorgestellt, die Vertiefung als das Einziehen neuer oder das Stärken bestehender

Säulen. Auf diese Weise verknüpft die Hausbaumetapher die beiden Einzeldiskurse.

Sie macht den Zusammenhang zwischen Vertiefung und Erweiterung deutlich, etwa

dergestalt, dass zunächst das bestehende Haus stabiler werden muss, bevor ein

Anbau erfolgen kann. Da die Hausbaumetapher selbst wiederum nur die Hausmetapher

variiert, verknüpft sie die erwähnten Einzeldiskurse zusätzlich mit dem allgemeineren

Europadiskurs, in dem die Metapher vom europäischen Haus eine zentrale

Rolle spielt. Metaphern ziehen also Verbindungslinien über Diskursgrenzen hinweg.

Das scheint die Bedeutung der Metaphernanalyse noch zu steigern, denn sie befasst

sich mit Diskurselementen, die nicht nur – entsprechend ihrer intertextuellen Funktion

– einen Einzeldiskurs zusammenhalten, sondern zusätzlich – entsprechend ihrer

interdiskursiven Rolle – auch noch mehrere Diskurse miteinander verknüpfen. Eine

empirische Metaphernanalyse kann also darüber Aufschluss geben, in welchen größeren

Zusammenhang ein Gegenstand eingebettet wird. So wird meine Analyse des

Erweiterungsdiskurses auch zeigen, wie verschiedene Metaphern die Erweiterungsfrage

mit der Frage nach der europäischen Identität verknüpfen. Der Erweiterungsund

der Identitätsdiskurs werden durch die betreffenden Metaphern zueinander in

Beziehung gesetzt.

Metaphernwirkung I: Selbstverständlichung und Entpolitisierung

Sowohl die intertextuelle als auch die interdiskursive Rolle von Metaphern lässt sich

als spezifische Wirkungsweise von Metaphern begreifen: Konventionelle Metaphern

bewirken, dass Texte bzw. Diskurse integriert werden. Ebenfalls unter das

Stichwort Metaphernwirkung lässt sich der grundlegende Mechanismus fassen, nach

dem Metaphern funktionieren: Durch die Metapher – so behauptet die auf Max

Black zurückgehende Interaktionstheorie – werden wir »dazu veranlaßt, ein mit dem

metaphorischen Wort assoziiertes ›System von Selbstverständlichkeiten‹ auf das

Subjekt der Metapher anzuwenden« (Davidson 1986: 365). Durch die Projektion

von etwas Bekanntem auf ein abstraktes politisches Phänomen bewirken Metaphern

die Entstehung einer als Normalität erlebten, und daher nicht weiter hinterfragten

Realitätsordnung. Die Selbstverständlichkeiten der Alltagswelt werden von der

Metapher auf das betreffende abstrakte Phänomen übertragen. Am Beispiel: Wird

Europa als Familie metaphorisiert und die MOE-Staaten als unsere europäischen

Brüder, dann erscheint es als Selbstverständlichkeit, Letztere in die EU aufzunehmen,

gewissermaßen als familiäre Pflicht. Konventionelle Metaphern sind also

wichtige (wenn auch nicht die einzigen) Produzenten des Common Sense einer

Gesellschaft (vgl. Milliken 1999: 237). Anders formuliert bewirken Metaphern die

Herstellung selbstverständlicher Wirklichkeit.

Damit geht von Metaphern zugleich eine entpolitisierende Wirkung aus: Wenn

etwas durch Metaphern erst einmal als normal und selbstverständlich konstruiert

wurde, dann ist es der politischen Auseinandersetzung weitgehend entzogen. Wenn

der Beitritt der EU durch die Familienmetapher als selbstverständliches, gleichsam

natürliches Anrecht der MOE-Staaten konstruiert wurde, dann lässt sich über das

ZIB 2/2003

223


Aufsätze

grundsätzliche Ob der Erweiterung kaum mehr streiten. Der Verweis auf eine selbstverständliche

Pflicht sticht jedes andere Argument aus. Somit liegt die Wirkungsmacht

von Metaphern darin, zu definieren, was so selbstverständlich ist, dass es

politisch nicht mehr verhandelbar ist.

Wie verträgt sich die Selbstverständlichungs- und Entpolitisierungsthese nun mit

jener anderen Eigenschaft, die der Metapher häufig zugesprochen wird, nämlich

ihrer Unbestimmtheit Wegen ihrer Unschärfe lassen sich mit Metaphern Dinge

andeuten, die offen nicht ausgesprochen werden können. So bleibt genügend Spielraum,

sich gegebenenfalls als missverstanden und fehlinterpretiert darzustellen

(Obeng 1997: 58; Schäffner 1996: 33). Beide Thesen sind meines Erachtens durchaus

vereinbar: Metaphern produzieren sowohl Eindeutigkeiten (Selbstverständlichkeiten)

als auch Vieldeutigkeiten (vgl. Chilton/Ilyin 1993: 9). Die Herstellung von

Eindeutigkeiten ist jener Bereich der metaphorischen Wirklichkeitskonstruktion, der

der Metaphernverwenderin in aller Regel nicht bewusst ist. Geteilte Wirklichkeit

wird durch die impliziten Annahmen geschaffen, die einer Metapher zugrunde liegen

und die durch jede Verwendung reproduziert werden. Die Selbstverständlichungswirkung

von Metaphern reicht jedoch nicht bis ins letzte Detail. Es gibt nicht

nur die allgemein als normal bzw. selbstverständlich erlebte Wirklichkeit, sondern

vor dem Hintergrund (also in grundsätzlicher Übereinstimmung mit) dieser auch

individuelle Wirklichkeiten, wie sie von den Sprechern und den Zuhörerinnen konstruiert

werden. Die Unbestimmtheit der Metapher ermöglicht also unterschiedliche

Interpretationen, mithin unterschiedliche Konstruktionen von Wirklichkeit, die dann

im politischen Prozess miteinander konkurrieren. Insofern könnte man sagen, dass

Metaphern gleichzeitig politisieren und entpolitisieren. 22 Nehmen wir nochmals das

oben genannte Beispiel: Dass die EU ihre europäischen Brüder aufnimmt, ist selbstverständlich.

Wann sie das tun wird, ist mit dieser Metapher indes noch nicht festgelegt.

Hier bietet die Metapher viele Möglichkeiten: Sie lässt sich so auslegen, dass es

22 Hellmann (2000) dagegen versteht Metaphern in erster Linie als politisierende Elemente,

was angesichts seiner Analyse der »Metapher« der »Berliner Republik« auch plausibel

erscheint. Dass er die Selbstverständlichungs- und Entpolitisierungswirkung von Metaphern

nicht sieht, liegt meines Erachtens daran, dass er mit der »Berliner Republik« eine

Trope untersucht, der ein zentrales Merkmal der Metapher fehlt. Metaphern sind nach allgemeiner

Lesart nämlich dadurch charakterisiert, dass eine Ähnlichkeit zwischen dem

eigentlichen und dem uneigentlichen Ausdruck besteht oder – so Davidson (1986: 357) und

Eco (1995: 195) – eine solche bei der Interpretation hergestellt wird. Bei der »Berliner

Republik« ist allerdings »noch ziemlich verschwommen, wofür sie letzten Endes im Einzelnen

stehen wird« (Hellmann 2000: 45). Es ist unklar, was damit überhaupt auf den Zielbereich

projiziert wird, worin also die Ähnlichkeit zwischen der »Berliner Republik« und

der »Bundesrepublik nach dem Regierungsumzug« bestehen könnte. Ich argumentiere

aber, dass es gerade die allgemeine und alltagsweltliche Bekanntheit des Herkunftsbereichs

ist (Familie, Haus etc.), die für die Produktion von Selbstverständlichkeiten sorgt, weil

dadurch Selbstverständlichkeiten des Alltags auf den abstrakten Zielbereich übertragen

werden. Wenn es aber keinen deutlich umrissenen und hinlänglich verständlichen Herkunftsbereich

gibt, kann es auch keine Selbstverständlichungswirkung geben. So gesehen

verwundert es nicht, dass die »Berliner Republik« Widerspruch provoziert, statt – wie die

von mir untersuchten Metaphern – Selbstverständlichkeiten zu produzieren.

224


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

den Brüdern (den MOE-Staaten) überlassen sein muss zu entscheiden, wann sie ihre

Geschwister wieder sehen wollen; sie könnte aber auch so interpretiert werden, dass

von den Brüdern (den MOE-Staaten) Verständnis dafür erwartet werden darf, wenn

der Erweiterungsprozess längere Zeit in Anspruch nimmt, als diese sich das vielleicht

wünschen. Die Frage des Wann kann politisch verhandelt werden, nicht aber

diejenige des Ob, auf die längst eine selbstverständliche Antwort gefunden wurde.

Metaphernwirkung II: Ermöglichung von Handlungen

Außerdem kann als Wirkung von Metaphern auch das gewertet werden, was ideenorientierte

Politikwissenschaftlerinnen üblicherweise unter dem Stichwort Wirkung

diskutieren: 23 die Auswirkungen ideeller Faktoren auf konkrete Politik, insbesondere

die Policy-Folgen von Ideen. 24 Jede diskursive Konstruktion eines bestimmten Phänomens,

so lautet hier das Argument, bestimmt nicht nur die Art und Weise, wie dieses

vernünftigerweise gedacht werden kann, sondern legt auch die Bandbreite der

Handlungen fest, die angesichts dieser Wirklichkeit überhaupt möglich sind. Dies gilt

selbstredend auch für metaphorische Wirklichkeitskonstruktionen: Eine Metapher

bzw. die mit ihr konstruierte Wirklichkeit macht bestimmte Handlungen möglich,

andere nicht. Wenn beispielsweise die EU mithilfe der Metapher vom christlichen

Club als durch eine bestimmte Religion charakterisierte Einheit definiert wird, dann

ermöglicht dies die Aufnahme christlich geprägter Beitrittskandidaten wie den MOE-

Staaten, während es den Beitritt islamisch geprägter Kandidaten wie der Türkei ausschließt.

Ruft man sich in Erinnerung, dass in der Produktion selbstverständlicher

Wirklichkeit das Besondere der Wirklichkeitskonstruktion von Metaphern liegt, dann

könnte man mit Blick auf die Policy-Folgen sogar noch einen Schritt weiter gehen:

Die Clubmetapher macht die Aufnahme der MOE-Staaten nicht nur möglich, sondern

regelrecht selbstverständlich. Allerdings sollte man sich davor hüten, die Policy-

Folgen des Metapherngebrauchs deterministisch zu denken. Es besteht keine kausale

Verbindung zwischen der Verwendung einer bestimmten Metapher und einer in

ihrem Licht selbstverständlich erscheinenden Handlung. Metaphern ermöglichen,

aber sie verursachen nicht. 25 Sie legen den Handlungsrahmen fest, indem sie

bestimmte Handlungsoptionen sichtbar machen und als selbstverständlich nahe

legen, andere dagegen überhaupt nicht in das Blickfeld geraten lassen. Welche Hand-

23 Für einen sehr guten und umfassenden Überblick der Ideenforschung in den Politikwissenschaften

vgl. Maier (2003).

24 In den IB besonders bekannt ist die Kopenhagener Forschungsgruppe um Wæver, die sich

vor allem mit dem Einfluss nationaler Diskurse auf die allgemeine Ausrichtung der jeweiligen

Foreign Policy befasst. Vgl. hierzu etwa die Aufsätze von Wæver (1998, 2003) oder

die Arbeiten von Larsen (1997a, 1997b). Für eine ähnlich ausgerichtete aktuelle Arbeit

aus dem deutschen Sprachraum vgl. zum Beispiel die Dissertation von Piotrowski (2003)

über die diplomatische Anerkennung Kroatiens.

25 Zum Unterschied zwischen Verursachen (causation) und Ermöglichen (enabling) sowie

der damit verbundenen wissenschaftstheoretischen Diskussion vgl. etwa Diez (1999b:

611); Smith (2000b: 156-160); Wendt (1999: 77-88); Yee (1996).

ZIB 2/2003

225


Aufsätze

lungsmöglichkeit schließlich realisiert wird, vermag eine Metaphernanalyse genauso

wenig vorherzusehen wie andere Varianten der Diskursanalyse.

Der vorliegende Aufsatz befasst sich nur am Rande mit den Policy-Wirkungen

von Metaphern, etwa wenn im empirischen Teil angedeutet wird, welches Handeln

durch die von den Erweiterungsmetaphern geschaffene Wirklichkeit ermöglicht

bzw. ausgeschlossen wird. In erster Linie geht es mir um die Frage, wie Metaphern

überhaupt Wirklichkeit schaffen, also um die unmittelbare Wirkung von Metaphern

auf den metaphorisierten Gegenstand und nicht um ihre mittelbaren Handlungsfolgen.

Das erscheint mir gerechtfertigt, insofern die sprachliche Erzeugung von Wirklichkeit

vor allem in den IB noch wenig erforscht ist, wohingegen die mittelbaren

Handlungsfolgen diskursiver Wirklichkeitskonstruktionen bereits regelmäßiger

Gegenstand diskursanalytischer IB-Forschung sind.

4. Methode der Metaphernanalyse

Nachdem jetzt geklärt ist, was die Metapher ist, welche Bedeutung sie hat und wie

sie wirkt, will ich in diesem Abschnitt zeigen, wie ihre Analyse funktioniert. Da bislang

noch keine überzeugende Methode der Metaphernanalyse vorliegt (Niedermair

2001: 162), soll eine solche hier entwickelt werden – und zwar verstanden als

Methode im Rahmen des diskursanalytischen Untersuchungsprogramms.

Vorliegende empirische Metaphernanalysen sind methodisch in aller Regel

unzulänglich: Die Ergebnisse werden vorgelegt, ohne zu erläutern, wie sie gewonnen

wurden. Die Methode wird entweder gar nicht reflektiert 26 oder so allgemein

beschrieben, dass sie unscharf bleibt (vgl. Chilton 1996a: 6f). Doch was heißt es,

eine Metapher zu interpretieren, wie gelangt der Interpret zu einer bestimmten Deutung,

wie geht er vor, wenn er die Bedeutung einer Metapher zu entziffern versucht

Genau hier liegt die zentrale Schwierigkeit jeder Metaphernanalyse: Nur wenn die

Interpretationen der einzelnen Metaphern – ich bezeichne das als das eigentliche

Interpretieren – intersubjektiv nachvollziehbar sind, unterscheidet sich die Metaphernanalyse

vom alltäglichen Metaphernverstehen (vgl. Hitzler/Honer 1997b: 23;

Soeffner/Hitzler 1994: 36). Im Kern ist das eigentliche Interpretieren eine intuitive

Angelegenheit, ob wissenschaftlich oder alltäglich. Es wird daher nicht gelingen,

ein Interpretationswerkzeug zu entwickeln, das mit strengen Verfahrensregeln aus

den Metaphern Deutungen destilliert. 27 Ich werde jedoch zeigen, dass es gleichwohl

möglich ist, sich selbst und anderen die Technik des Interpretierens bewusst und

damit die Interpretationen nachvollziehbar zu machen. Doch nicht nur die Mikroanalyse

von Metaphern ist methodisch bisher unterentwickelt. Auch die Rückbindung

der Metaphernanalyse an die Makroebene des Diskurses wird in der Literatur

26 Vgl. Chilton/Ilyin (1993); Chilton/Lakoff (1995); Chilton (1996b); Schäffner (1995,

1996); Straehle et al. (1999).

27 Nicht umsonst gilt die Hermeneutik vielen als »Kunstlehre« (Hitzler 1993: 229).

226


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

nur selten systematisch versucht. Wie eine solche Verbindung aussehen könnte,

wird in diesem Kapitel ebenfalls diskutiert.

Sozialwissenschaftliche Hermeneutik und Poststrukturalismus

In Kapitel 2 habe ich den post-positivistischen Konstruktivismus dafür kritisiert,

dass die dort üblichen Diskursanalysen in erster Linie auf Argumente und Inhalte

abheben, also auf das, was gesagt wird. Dagegen behaupte ich, dass auch durch die

Art und Weise, wie etwas gesagt wird, Wirklichkeit geschaffen wird. Deshalb interessiere

ich mich für Metaphern. Diese Argumentation ist der Sozialwissenschaftlichen

Hermeneutik 28 entlehnt, die herkömmliche qualitative Analysemethoden mit

der Begründung zurückweist, dass diese nur an der Oberfläche von Texten kratzen

würden. Unterhalb der Textoberfläche befinde sich aber noch eine zweite Ebene der

Sinnproduktion: Wirklichkeit werde auch »zwischen den Zeilen« konstruiert. Entsprechend

zielt die Sozialwissenschaftliche Hermeneutik darauf ab, »methodisch

kontrolliert durch den oberflächlichen Informationsgehalt des Textes durchzustoßen

zu tiefer liegenden (d. h. eben in gewisser Weise ›latenten‹ bzw. ›verborgenen‹)

Sinn- und Bedeutungsschichten« (Hitzler/Honer 1997b: 23), um so die gesellschaftliche

Konstruktion der Wirklichkeit besser durchschauen zu können (Soeffner/Hitzler

1994: 29).

Indes plädieren nicht nur die Vertreterinnen der Sozialwissenschaftlichen Hermeneutik

für eine Hinwendung zu der Art und Weise, wie etwas gesagt wird, sondern

auch poststrukturalistische Autoren. Bei ihnen ist diese Ebene von Sprache vor

allem mit dem Konzept der Textualität angesprochen, das sich gegen die herkömmlichen

logischen und logozentrischen Lesarten von Texten richtet und fordert, auch

jene rhetorischen Dimensionen von Sprache zu berücksichtigen, »that are bracketed

off, obscured, denigrated, and ignored by readers interested only in an author’s

intended or declared meanings, or in the stipulated information a text conveys on its

moving belt of sentences« (Gregory 1989: xviii). Poststrukturalismus und Sozialwissenschaftliche

Hermeneutik sind sich also zum einen darin einig, dass

Bedeutung nicht nur im (logischen) Fortgang der Argumentation produziert wird,

sondern auch auf einer zweiten, rhetorischen Ebene von Sprache. Sie teilen zum

anderen ein Desinteresse am zentralen Anliegen der klassischen Hermeneutik, nämlich

herauszufinden, was der subjektiv gemeinte Sinn ist. 29 Was eine Sprecherin

meint, ob sie bestimmte Deutungen bewusst oder unbewusst kommuniziert und

28 Die Sozialwissenschaftliche Hermeneutik ist eine jüngere, vor allem in Deutschland sich

etablierende wissenssoziologische Theorierichtung, die in der Tradition der Arbeiten von

Alfred Schütz und Thomas Luckmann steht (Hitzler 1993; Hitzler/Honer 1997a: 15). Zu

ihren bekanntesten Vertretern zählen Soeffner, Oevermann und Hitzler – Letzterer ist Mitherausgeber

eines Sammelbands mit dem Titel »Sozialwissenschaftliche Hermeneutik«

(Hitzler/Honer 1997a), der eine sehr gute Einführung sowie einen umfassenden Überblick

des Ansatzes bietet.

29 Abgesehen davon, dass dem aus beiderlei Sicht ohnehin große methodische Probleme entgegenstehen,

da wir immer nur beobachten können, was oder wie jemand spricht, nicht

aber was er oder sie denkt (vgl. hierzu auch Fn. 41).

ZIB 2/2003

227


228

Aufsätze

auch, ob sie lügt 30 oder tatsächlich das sagt, was sie denkt, ist nach ihrer Auffassung

nicht von Belang (vgl. Soeffner/Hitzler 1994: 31, 34; Schwandt 1998: 226-228).

Denn zwischen den Zeilen befindet sich eine zweite Sinnebene, auf die die Sprecher

nur bedingt Zugriff haben und die sie nicht kontrollieren können. Für die Sozialwissenschaftliche

Hermeneutik ist diese Ebene der latente Sinn, im Poststrukturalismus

der Subtext. 31 Dort konstituiert sich Wirklichkeit gleichsam hinter dem Rücken der

Sprecherinnen (Schröer 1994: 10; Reichertz/Schröer 1994: 59). Das entspricht dem

hier skizzierten diskursiven Metaphernverständnis: Mehr noch als das, was wir

sagen, ist die Art und Weise, wie wir es sagen (etwa die Metaphern, die wir verwenden)

durch den Diskurs bestimmt. Zugespitzt formuliert: Wir sprechen, wie es im

betreffenden Diskurs üblich ist, nicht wie wir es wollen.

Mit dieser Rückbindung der Metaphernanalyse an die Sozialwissenschaftliche

Hermeneutik und den Poststrukturalismus gebe ich meiner Methode ein Fundament.

Allerdings ist damit zunächst einmal nur eine interpretatorische Grundhaltung angedeutet,

nämlich latenten Sinngehalten bzw. dem Subtext nachzuspüren (vgl. Soeffner/Hitzler

1994: 28). Es fehlt nach wie vor eine konkrete Antwort auf die Frage,

was der Interpret tut, wenn er eine Metapher deutet.

Künstliche Dummheit

Was also macht die Metaphernanalytikerin in der Interpretationspraxis Die hier

vorgeschlagene Technik lautet: Sie stellt sich dumm! Oder mit Umberto Eco: »Der

ideale Interpret einer Metapher sollte sich immer auf den Standpunkt dessen stellen,

der eine Metapher zum erstenmal versteht« (Eco 1995: 191).

Wissenschaftler wissen viel, das macht sie zu Wissenschaftlern. Aus der Sicht der

Sozialwissenschaftlichen Hermeneutik ist das nicht ungefährlich, führt es doch

dazu, dass sie als Experten vieles für offensichtlich und selbstverständlich halten.

Ihr Verstehen ist zu großen Teilen Routineverstehen und wird als solches nicht mehr

reflektiert. Damit unterscheidet es sich aber nicht vom Alltagsverstehen. Um dieser

Falle zu entgehen, schlägt die Sozialwissenschaftliche Hermeneutik die Interpretationstechnik

der »künstlichen Dummheit« (Hitzler 1993: 230) vor. Wohl wissend,

dass es ihr nie vollständig gelingen kann, versucht die künstlich dumme Wissenschaftlerin,

sich von ihren Wissensbeständen zu distanzieren, um möglichst wenig

als selbstverständlich ansehen zu können (Soeffner/Hitzler 1994: 29). Indem sie ihr

Routinewissen ausklammert, kann sie ihr Untersuchungsobjekt gleichsam aus ethnographischer

Perspektive analysieren (vgl. Hitzler/Honer 1997b: 13f). Der Text ist

für sie der einzige Zugang zum Feld, sie kann nur das wissen, was im Textkorpus

enthalten ist. Daher bleibt der Kon-Text bei dieser Analysetechnik außen vor. Der

auf diese Weise vom Ballast seines Vor- und Kontextwissens befreite Wissenschaftler

muss folglich auch das interpretieren, was andere qualitative Zugänge deshalb

übersehen, weil es für sie so offensichtlich ist, dass es keiner Auslegung bedarf. Und

30 Vgl. hierzu auch die Diskussion der Lügenproblematik in Kapitel 6.

31 Ganz ähnlich wird bei Freud zwischen Bewusstsein und Tiefenstruktur unterscheiden, in

der Semiotik zwischen Denotation und Konnotation.


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

durch diesen »prinzipiellen Zweifel« (Hitzler 1993: 230; Soeffner/Hitzler 1994: 29)

am Offensichtlichen kann die künstlich Dumme die dahinter verborgenen impliziten

Sinngehalte erkennen.

Auch hier sind Sozialwissenschaftliche Hermeneutik und Poststrukturalismus

wieder nicht sehr weit voneinander entfernt, auch wenn das von keiner der beiden

Seiten zur Kenntnis genommen zu werden scheint. Die Interpretationstechnik der

künstlichen Dummheit erinnert an die von Poststrukturalisten verfolgte Zielsetzung,

herkömmliche Wirklichkeit zu »denaturalisieren«, um auf diese Weise ihre Konstruiertheit

zu verdeutlichen. Es wird Distanz geschaffen zu dem, was als natürlich

gegeben akzeptiert ist, wodurch es plötzlich »strange« erscheint (Gregory 1989:

xiv). Allerdings handelt es sich bei dieser Art des Denaturalisierens, des Making

Strange kaum um eine Methode oder gar eine Interpretationstechnik, die Anleitung

dafür böte, wie ein konkreter Text zu interpretieren ist. Meines Erachtens umreißt es

nicht mehr als eine interpretatorische Grundhaltung, oder, wie Der Derian (1989) es

nennt, eine »organizing strategy« und »intellectual activity«:

»The approach taken can be loosely construed as postmodern and poststructural, in the

sense that our organizing strategy is to deconstruct or denaturalize through detailed interpretation

the inherited language, concepts, and texts that have constituted privileged discourses

in international relations. Not so much a method as a form of intellectual activity,

this deconstructive process often alienates familiar language (to show how

discourses construct rather than reflect reality) […] The method is to disturb habitual

ways of thinking and acting in international relations« (Der Derian 1989: 4).

Erneut sehe ich keinen grundsätzlichen Unterschied zwischen dem, was hier als

poststrukturalistische Vorgehensweise geschildert wird, und der Haltung der Sozialwissenschaftlichen

Hermeneutik. Nur dass bei Der Derian (1989) reichlich vage

bleibt, was es im Interpretationsalltag heißt, einen Text zu analysieren. Daher orientiere

ich meine empirische Metaphernanalyse an der wesentlich konkreteren Technik

der künstlichen Dummheit.

Speziell für die Interpretation von Metaphern bedeutet diese Technik, dass auch

eine stark habitualisierte Metapher an der Schwelle zur toten Metapher nicht von

vornherein als »natürlicher« Ersatz für einen eigentlichen Ausdruck abgetan wird,

sondern in ihrer vermeintlichen Offensichtlichkeit hinterfragt wird. Beispielsweise

erscheint an der Metapher von der Annäherung der Beitrittsaspiranten an die EU auf

den ersten Blick nichts bemerkenswert. Sie ist so gebräuchlich und scheint einen so

offenkundigen Sachverhalt zu beschreiben, dass sie keiner weiteren Interpretation

zu bedürfen scheint. Für die künstlich Dumme, vorgeblich ohne jedes Wissen über

die EU, ist die Interpretation dieser Metapher aber die einzige Möglichkeit zu erfahren,

was es mit der EU-Erweiterung auf sich hat. Und zu interpretieren heißt für sie,

sich die (auch ihr geläufige) Alltagswelt, aus der die Metapher stammt, zu

vergegenwärtigen und sie – mehr oder weniger wörtlich – auf den metaphorisierten

Gegenstand zu übertragen. Dergestalt verlangsamt sie den Interpretationsprozess,

zerlegt ihn in seine Einzelschritte und vermag dadurch Bedeutungen zu entdecken,

die beim flüchtigen Blick auf das Offensichtliche übersehen werden: Beim als

Annäherung metaphorisierten EU-Beitritt zum Beispiel ist das die Konstruktion des

ZIB 2/2003

229


Aufsätze

Beitritts als einseitige Anpassung der Beitrittsaspiranten an die EU, denn nur diese

bewegen sich (hin zur EU), wohingegen die EU unverändert an ihrem Standort

bleibt. Hier werden asymmetrische Beziehungen konstruiert – dem politikwissenschaftlichen

Experten würde das möglicherweise aber gar nicht auffallen. Oder –

um noch ein zweites Beispiel zu geben – wenn die EU im Zusammenhang mit der

Erweiterungsfrage als Festung beschrieben wird, dann erfolgt hier neben der offensichtlichen

Konstruktion der EU als abgeschlossene, sich abschottende Entität mit

kaum durchlässigen Grenzen noch eine weniger offensichtliche, implizite: Die Beitrittskandidaten

sind eine Bedrohung, vor der sich die EU mit einer Festung schützen

muss.

Von der Mikro- zur Makroebene

Was ich bisher beschrieben habe, ist die Analyse der Mikroebene: die Art und

Weise, wie bei mir einzelne Metaphern und ihre Ko-Texte 32 interpretiert werden.

Allerdings würde dies allein mein Vorgehen noch nicht als Diskursanalyse qualifizieren,

wären so doch lediglich Aussagen über einzelne Metaphern eines Diskurses

möglich, nicht aber über den Diskurs insgesamt, also über seine Makroebene. Tatsächlich

wird in der diskursanalytischen Literatur beklagt, dass in empirischen

Arbeiten auf entweder die eine oder die andere Ebene fokussiert wird, aber höchst

selten eine Verknüpfung von Mikro- und Makroebene gelingt oder auch nur versucht

wird (Wæver 2003; vgl. Diaz-Bone 2003: 5; Larsen 1997b: 14). 33 Während

sich linguistische Arbeiten in sprachlichen Details verlieren, ohne deren Bedeutung

in einen größeren Kontext zu stellen, suchen »französische Diskursanalysen« (vor

allem wenn sie genealogisch ausgerichtet sind) nach Strukturen im Diskurs, ohne

sich die Mühe zu machen, einzelne Texte genauer anzusehen. Ich behaupte nun,

dass die hier vorgeschlagene Methode der Metaphernanalyse in der Lage ist, die

Mikro- und die Makroebene zu verbinden. Wie in meinem Vorgehen die Analyse

der beiden Ebenen ineinander greift, will ich im Folgenden erläutern.

Meine oben skizzierte Mikroanalyse ist eingebettet in zwei makroanalytische

Untersuchungsschritte. Ihr voraus geht eine Durchsicht des gesamten Diskurses

bzw. des Textkorpus, bei der es zunächst einmal darum geht, die im Diskurs verwendeten

Metaphern zu identifizieren und verwandte Metaphern zu Gruppen

zusammenzufassen. Dabei werden nur solche Metaphern(-gruppen) berücksichtigt,

die im Diskurs wiederholt vorkommen und deren Bildhaftigkeit noch nicht verblasst

ist, sprich: konventionelle Metaphern. Wie erwähnt sind konventionelle Metaphern

für die Diskursanalyse deshalb interessant, weil sie im Gegensatz zu kreativen

32 Der Begriff Ko-Text bezeichnet die textuelle Umgebung einer Metaphernverwendung,

also den Satz oder auch Absatz, in den die Metapher eingebettet ist.

33 Eine Kombination aus Mikro- und Makroanalyse wird auch von den Vertreterinnen der so

genannten Critical Discourse Analysis angestrebt (zum Beispiel Fairclough 1992;

Fairclough et al. 2003), wobei dort nach meinem Dafürhalten die Mikroebene doch sehr

viel aufmerksamer betrachtet wird als die Makroebene (vgl. etwa die Arbeit von Wodak et

al. 1998).

230


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

Metaphern intertextuellen Charakter haben: Sie strukturieren den Diskurs und geben

folglich über die zentralen Konstruktionen des Diskursgegenstandes Aufschluss.

Mit Hilfe dieses ersten, makroanalytischen Untersuchungsschritts konnte ich zum

Beispiel für den von mir untersuchten Ausschnitt des Erweiterungsdiskurses feststellen,

dass dort im Wesentlichen vier Gruppen von Metaphern verwendet werden:

Es sind dies Haus-, Weg-, Beziehungs- und organische Metaphern (vgl. Hülsse

2003: Kap. 3). Erst in einem zweiten Untersuchungsschritt folgt die Analyse der

Mikroebene, also die detaillierte Interpretation der Metaphern unter Berücksichtigung

ihrer Ko-Texte, bei der die Technik der künstlichen Dummheit Anwendung

findet. Mit diesem Schritt enden die meisten Metaphernanalysen (Ausnahme: Chilton

1996a). Das Ergebnis solcher Arbeiten ist dann aber nicht viel mehr als eine

Zusammenschau verschiedener Metaphern und ihrer jeweiligen Konstruktionen.

Was fehlt, ist die intertextuelle Verarbeitung der Einzelergebnisse, also der erneute

Wechsel der Analyseebene, zurück zur Makroebene. Meine Metaphernanalyse

unternimmt auch diesen dritten Untersuchungsschritt, indem sie nach Gemeinsamkeiten

der einzelnen Konstruktionen fragt: So konnte ich für die Metaphern des

Erweiterungsdiskurses zeigen, dass in allen Metapherngruppen die EU-Erweiterung

als erstens überaus langwieriger und zweitens äußerst asymmetrischer Prozess

konstruiert wird. Und ich konnte drittens zeigen, dass fast alle Metaphern die

Erweiterungsfrage als Identitätsfrage konstruieren. Dies sind die – gemäß den im

Erweiterungsdiskurs verwendeten Metaphern – wesentlichen Charakteristika der

EU-Erweiterung. Diese Konstruktionen sind es, die den Erweiterungsdiskurs

zusammenhalten; sie bilden den Erweiterungskonsens, auf den sich fast alle Texte in

der einen oder anderen Weise beziehen. Im Hinblick auf die interdiskursive Funktion

von Metaphern wird schließlich in einem vierten und letzten, ebenfalls auf der

Makroebene angesiedelten Untersuchungsschritt untersucht, ob und gegebenenfalls

an welche anderen Diskurse die Metaphern bzw. die von ihnen konstruierten Wirklichkeiten

anknüpfen. Im Falle des Erweiterungsdiskurses ist das vor allem der Diskurs

über die europäische Identität. Der Erweiterungs- wird in den Identitätsdiskurs

regelrecht eingebettet, der Identitätsdiskurs wird zu einer Art »Metanarrativ« (Diez

1999a: 81, 2001: 16) des Erweiterungsdiskurses.

5. Wie Metaphern die EU-Erweiterung konstruieren

Wirklichkeiten, so die These dieses Beitrags, sind (auch) das Resultat bildhaften

Sprechens. In diesem Kapitel soll dem am Beispiel einer konkreten empirischen

Wirklichkeit nachgegangen werden, nämlich der Erweiterung der EU um die MOE-

Staaten und die Türkei: Wie wird die EU-Erweiterung durch die Metaphern des

deutschen Erweiterungsdiskurses konstruiert Anders gesagt: Um was geht es bei

der Erweiterungsfrage überhaupt

Wie bereits dargestellt, wird die EU-Erweiterung in der Erweiterungsmetaphorik

als langwierige, asymmetrische und identitätsgeladene Angelegenheit konstruiert.

An anderer Stelle (Hülsse 2003: Kap. 3) habe ich ausführlich beschrieben, welche

ZIB 2/2003

231


Aufsätze

Metaphern an diesen Konstruktionen beteiligt sind. Hier möchte ich mich auf einen

Aspekt der Erweiterungswirklichkeit konzentrieren, nämlich die Konstruktion der

Erweiterungs- als Identitätsfrage. 34 Den meiner Analyse zugrunde liegenden Textkorpus

bilden die Stenographischen Berichte all jener Debatten des Deutschen Bundestages

der Jahre 1990 bis 2000, in denen es um die Erweiterung der EG/EU um

die Türkei und/oder die MOE-Staaten ging. 35 Betrachtet wird hier also nur ein kleiner,

regional, temporal und durch die Quellen begrenzter Ausschnitt des Erweiterungsdiskurses.

Dies begrenzt zwar auch die Reichweite der Ergebnisse, doch ist das

der Preis, der für das Anliegen zu zahlen ist, auch die Mikroebene des Diskurses

auszuleuchten.

In einem ersten Abschnitt werde ich zeigen, welche Metaphern für die identitätspolitische

Aufladung der Erweiterungsfrage sorgen, mithin als interdiskursive

Scharniere den Erweiterungsdiskurs mit dem Diskurs über die europäische Identität

verbinden. Doch definieren die Metaphern nicht nur die Erweiterungsfrage als Identitätsfrage,

sondern sie bestimmen auch, inwiefern die unterschiedlichen Beitrittsaspiranten

den identitären Anforderungen an eine Mitgliedschaft in der EU genügen.

Die Erweiterungsfrage ist eine Identitätsfrage

An der Konstruktion der Erweiterungs- als Identitätsfrage sind im Wesentlichen drei

konventionelle Metaphern beteiligt: die Familienmetapher, die Heimkehrmetapher

und die Metapher des Zusammenwachsens. Sie spitzen die Erweiterungsfrage in

einer spezifischen Weise zu: Beitreten kann, wer europäisch ist. Sie integrieren den

Erweiterungsdiskurs, indem sie einen Aspekt der Erweiterungsproblematik besonders

hervorheben und zum Dreh- und Angelpunkt des Erweiterungsdiskurses (wie

auch der Erweiterungsentscheidung) machen; in diesem Punkt wird der intertextuelle

Charakter von Metaphern deutlich. Zugleich verknüpfen sie den Erweiterungsdiskurs

mit dem Diskurs über die europäische Identität; dies verweist auf die interdiskursive

Rolle von Metaphern.

Die Familienmetapher deutet die EU-Erweiterung als »Familienzusammenführung«

(Kinkel, Außenminister, 15.12.1994: 399). 36 Die Beitrittsaspiranten werden

als »unsere europäischen Brüder« (Kohl, Bundeskanzler, 15.12.1994: 420) metaphorisiert,

sie sind die Geschwister der EU-Mitgliedsstaaten. Europa wird hier als

Familie gedeutet, Beitrittsaspiranten und EU-Mitglieder gehören derselben »europäischen

Familie« (Kinkel 11.12.1997: 19112) an. Zuletzt waren die Mitglieder dieser

Familie allerdings voneinander getrennt – erst durch die Erweiterung der EU

werden sie wieder vereint. Internationale Beziehungen werden hier verständlich und

34 Aus Platzgründen wäre es anderenfalls nicht mehr möglich, hier anhand konkreter Textbeispiele

nachvollziehbar zu machen, auf welche Weise Metaphern Wirklichkeit schaffen.

35 Zur Begründung der Auswahl des Korpus vgl. Hülsse (2003: 58-61).

36 Alle Zitate sind durch Angabe des Sitzungsdatums und die betreffende Seitennummer im

»Stenographischen Bericht« gekennzeichnet. Die Sprecher weise ich durch Nachnamen

und bei ihrer ersten Nennung durch Amtsbezeichnung bzw. Parteizugehörigkeit aus.

232


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

damit wirklich gemacht, indem Staaten als Menschen gedeutet werden. Internationale

werden als zwischenmenschliche Beziehungen »realisiert«.

Bei der Heimkehrmetapher wird der EU-Beitritt zur »Heimkehr nach Europa«

(Kohl 30.1.1991: 85) oder auch zur »Rückkehr nach Europa« (Kinkel 26.3.1998:

20431). Die beteiligten Staaten werden auch hier anthropomorphisiert. Heimkehr

wie Rückkehr setzen voraus, dass man dort, wohin man zurückkehrt, schon einmal

gewesen ist. Damit ist Europa die Heimat, der Herkunftsort der Beitrittsaspiranten.

Irgendwann haben sie diese Heimat verlassen oder wurden aus ihr vertrieben – die

Metaphern lassen den genauen Grund nicht erkennen –, doch jetzt, durch die EU-

Erweiterung, kehren sie in ihre angestammte Heimat zurück:

»Prag, Warschau und Budapest, Sofia und Bukarest kehrten auch in unserem Bewußtsein

wieder dorthin zurück, wo sie immer hingehörten: in das eine, unteilbare Europa«

(Kinkel 20.5.1992: 7647).

Die Metapher des Zusammenwachsens schließlich deutet die EU-Erweiterung als

»Zusammenwachsen Europas« (Francke, CDU/CSU, 28.2.1997: 14532). Bei der

EU-Erweiterung geht es hier nicht um zwischenmenschliche Beziehungen, sondern

um einen biologischen Vorgang. Man kann sich die Beitrittsaspiranten und die EU-

Mitglieder vorstellen wie die zwei Teile eines gebrochenen Knochens. Was immer

die Gründe für die Fraktur gewesen sein mögen, durch die EU-Erweiterung wird der

Knochen wiederhergestellt. Die Erweiterung ist ein Heilungsprozess:

»Damit [dem Beginn der Beitrittsverhandlungen, RH] wächst in ganz Europa wieder

zusammen, was zusammen gehört« (Kinkel 26.3.1998: 20431).

Inwiefern tragen diese drei Metaphern nun dazu bei, dass die Erweiterungsfrage zur

Identitätsfrage wird Sie konstruieren, so meine Interpretation, Europa als natürliche

Entität. Die Zugehörigkeit zu Europa erscheint durch sie naturgegeben und damit

jeder sozialen Handlung vorgängig (vgl. van Ham 2001: 60): Man kann sich seine

Familie so wenig aussuchen wie den Ort, an dem man geboren wurde. In der Sprache

der Identitätstheorie könnte man sagen, dass die Metaphern europäische Identität

essentialisieren, dass sie die Illusion einer primordialen europäischen Identität

schaffen.

Die Beitrittsaspiranten werden als Teil dieses Europas konstruiert. Sie sind Träger

der uranfänglichen europäischen Identität, sie sind ein natürlicher Bestandteil Europas.

Ihre Zugehörigkeit steht somit außer Frage. Sie unterscheiden sich darin nicht

von den EU-Mitgliedern. Beitrittsaspiranten und EU-Mitgliedsstaaten bilden eine

natürliche Einheit. Folglich wird die EU-Erweiterung als Wiederherstellung des

ursprünglichen Zustands konstruiert. Sie beendet die künstliche Trennung Europas.

Die gemeinsame Identität von EU-Mitgliedsstaaten und Beitrittsaspiranten manifestiert

sich nun auch in einer gemeinsamen politischen Organisation. Oder metaphorisch

formuliert: Die EU-Erweiterung erlaubt es den europäischen Staaten, so zu

leben, wie es ihrer Natur entspricht.

Die von Familien- und Heimkehrmetapher konstruierte gemeinsame Herkunft von

Beitrittsaspiranten und EU-Mitgliedern hat auch emotionale Auswirkungen: Sie

sorgt für eine affektive Verbundenheit, vergleichbar dem »Wir-Gefühl«, das wir bei

ZIB 2/2003

233


Aufsätze

Familien oder in Dorfgemeinschaften beobachten können. Wie wir aus der Identitätsforschung

wissen, ist ein solches Zusammengehörigkeitsgefühl Bestandteil und

Kennzeichen gemeinsamer Identität (vgl. Eder 1999: 148; Segers/Viehoff 1999: 46;

Weller 1999: 266). Hier könnte man also von einem auf die Metaphern zurückgehenden

Emotionalisierungseffekt sprechen. Genau diese Wirkung wird auch in der

Literatur beschrieben, wenn es heißt, die Metapher

»functions as a symbol, rather than as a sign: which is to say that it does not give us

either a description or an icon of the thing it represents, but tells us what images to look

for in our culturally encoded experience in order to determine how we should feel about

the thing represented« (Hayden White, zitiert nach Campbell 1998: 87, Hervorh. dort).

Die Erweiterungsfrage wird – so ist festzuhalten – von der Erweiterungsmetaphorik

zur Identitätsfrage umgedeutet: Es geht nicht mehr so sehr um eine rational zu kalkulierende

politische Entscheidung auf der Grundlage festgelegter (Kopenhagener)

Kriterien, sondern um die Aufnahme von Staaten, mit denen man ursprünglich eine

Einheit gebildet hat und mit denen man sich daher affektiv verbunden fühlt. Es geht

mithin um europäische Identität. Mit der Überhöhung der EU-Erweiterung als Wiedervereinigung

Europas gewinnt diese eine Bedeutung, angesichts derer jeder Verweis

auf ökonomische oder politische Faktoren wie kleinliche »Erbsenzählerei«

erscheinen muss. Weil sich schwerlich Argumente gegen eine EU-Erweiterung finden

lassen dürften, wenn diese als Wiederherstellung der europäischen Identität

definiert wird, steht somit nicht mehr zur Debatte, ob sich die EU überhaupt vergrößern

soll. Und die Frage, wen sie aufnehmen soll, wird an einem maßgeblichen Kriterium

festgemacht, der »Europeanness« (Schlesinger 1994). Die Erweiterungsentscheidung

wird zur Frage, ob ein Kandidat europäisch ist. Wie ich im nächsten

Abschnitt zeigen werde, konstruieren die Erweiterungsmetaphern nicht alle Beitrittsaspiranten

als gleich europäisch. Manche sind europäischer als andere.

Die MOE-Staaten sind europäischer als die Türkei

Bisher habe ich nicht zwischen einzelnen Beitrittsaspiranten differenziert. Im Erweiterungsdiskurs

wird jedoch sehr wohl zwischen verschiedenen Staaten unterschieden.

Besonders oft findet sich die Unterscheidung zwischen der Türkei einerseits

und den im Diskurs regelmäßig zu einer Gruppe zusammengefassten MOE-Staaten

andererseits. 37 In diesem Abschnitt gehe ich der Frage nach, ob das Beitrittsstreben

der MOE-Staaten anders metaphorisiert wird als das der Türkei – und worin gegebenenfalls

der Unterschied besteht. Es wird sich zeigen, dass die MOE-Staaten als eindeutig

europäisch konstruiert werden, wohingegen die Europeanness der Türkei

mindestens bezweifelt, meist jedoch bestritten wird.

Zunächst einmal zu jenen drei Metaphern, die oben bereits vorgestellt wurden: Die

Metapher der Heimkehr und die des Zusammenwachsens werden im von mir untersuchten

Diskursausschnitt ausschließlich in Bezug auf die MOE-Staaten verwendet.

37 Auch Ecker-Ehrhardts (2002: 225) Inhaltsanalyse über den Erweiterungsdiskurs kommt

zu dem Ergebnis, dass die MOE-Staaten meist zu einer Gruppe zusammengefasst werden.

234


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

Nur bei den MOE-Staaten ist der EU-Beitritt eine Heimkehr nach Europa, nur sie

wachsen mit den Mitgliedsstaaten zusammen. Damit werden auch nur sie als

ursprünglicher Bestandteil Europas konstruiert, nur sie sind Träger europäischer

Identität. Für die Türkei gilt das nicht. Ähnlich verhält es sich mit der Familienmetapher:

Der wiederholten Metaphorisierung der MOE-Staaten als Teil der europäischen

Familie steht lediglich eine einzige solche Metaphorisierung der Türkei entgegen:

»Mit der gleichberechtigten Teilnahme an der Europakonferenz wollen wir ein Signal

setzen: Die Türkei gehört zur europäischen Familie« (Kinkel 11.12.1997: 19112).

Betrachtet man die Textpassage genauer, zeigt sich, dass hier zwar auf der Textoberfläche

die Zugehörigkeit der Türkei zu Europa bekräftigt wird, zwischen den Zeilen

aber Zweifel an genau dieser Zugehörigkeit durchscheinen. Die Mitgliedschaft in

einer Familie ist gewöhnlich qua Geburt gegeben, eine spätere Aufnahme kann

lediglich durch Adoption oder Heirat erfolgen. In jedem Fall lässt sich die Zugehörigkeit

zweifelsfrei bestimmen, hierfür genügt ein Blick ins Familienbuch. Daher

mutet es ungewöhnlich an, dass im Fall der Türkei ein Signal für etwas gesetzt werden

soll, das eindeutig bestimmt ist. Entweder gehört die Türkei zur europäischen

Familie oder nicht. Wenn ihr die Zugehörigkeit aber erst noch signalisiert werden

muss, dann muss genau daran Zweifel bestehen, denn anderenfalls wäre die Äußerung

ja gar nicht notwendig. Gegenprobe: Schwer vorstellbar, dass beispielsweise

ein Signal für die Zugehörigkeit der Schweiz zur europäischen Familie gesetzt werden

würde. Entgegen dem ersten Anschein wird die Türkei durch den zitierten

Metapherngebrauch also nicht als europäisch konstruiert, sondern als Land, an dessen

Europeanness Zweifel bestehen.

An der Konstruktion der MOE-Staaten als europäischer im Vergleich zur Türkei

sind noch weitere, bisher nicht eingeführte Metaphern beteiligt. Das ist vor allem die

Wegmetapher. Sie deutet den Beitritt zur EU als »Weg« (Schröder, 16.12.1999:

7213), den die Beitrittsaspiranten zurückzulegen haben, oder auch als »Annäherung«

(Stoiber, CDU/CSU, 11.3.1993: 16297) bzw. »Heranführung« (Kinkel

15.12.1994: 399) der Beitrittsaspiranten an die EU. Die EU bildet den Endpunkt des

Weges, das Ziel der Bewegung. Diese Metaphorisierung der EU-Erweiterung findet

sich im Erweiterungsdiskurs besonders häufig. Das hat nicht zuletzt damit zu tun,

dass wir gewisse Aspekte des Erweiterungsprozesses kaum anders auszudrücken

vermögen als mit Hilfe der Wegmetaphern: So fällt es schwer, die schrittweise

Übernahme des Acquis Communautaire anders auszudrücken denn als Fortschritt im

Beitrittsprozess, als Annäherung an die EU. 38 Der Habitualisierungsgrad des Metapherngebrauchs

ist hier vergleichsweise hoch, wir befinden uns bereits in der Nähe

der so genannten toten Metaphern. Bei der konkreten Verwendung der Wegmetapher

fällt ein zentraler Unterschied auf, je nachdem, ob es um die MOE-Staaten oder

die Türkei geht: Die MOE-Staaten werden meist als auf dem Weg in die EU metaphorisiert

(bzw. als sich an die EU annähernd, an die EU herangeführt) – die Türkei

38 So verwendet zum Beispiel auch Ecker-Ehrhardt (2002: 224f) die Metapher der Annäherung

als eine von mehreren Kategorien thematischer Bezüge in den Erweiterungsargumentationen

– freilich ohne sie als Metapher auszuweisen.

ZIB 2/2003

235


Aufsätze

wird fast ausschließlich als auf dem Weg nach Europa gedeutet. 39 Lediglich in den

frühen Neunzigerjahren finden sich einige Äußerungen, die auch die MOE-Staaten

als sich Europa nähernd beschreiben. 40 Danach sind sie ausschließlich auf dem Weg

in die EU. Die Türkei dagegen ist während des gesamten Untersuchungszeitraums,

also von 1990 bis 2000, unterwegs nach Europa.

Der Weg, den die Beitrittsaspiranten bis zur EU-Mitgliedschaft zurückzulegen

haben, lässt sich damit genauer beschreiben: Er führt die Beitrittsaspiranten

zunächst nach Europa, das gewissermaßen ihr Etappenziel auf dem Weg zur EU ist.

Erst wenn die Beitrittsaspiranten dieses Zwischenziel erreicht haben, können sie die

zweite Etappe in Angriff nehmen. Der Weg zur EU-Mitgliedschaft führt also

zwangsläufig über Europa. Somit wird die Europeanness als Voraussetzung für die

EU-Mitgliedschaft konstruiert, nur europäische Staaten können der EU beitreten.

Die MOE-Staaten haben die erste Etappe schon zu Beginn der Neunzigerjahre hinter

sich gebracht und befinden sich seither – und bis heute – auf dem Weg in die EU.

Die Türkei ist nach wie vor auf der ersten Etappe, sie ist noch nicht in Europa angekommen.

Daraus resultieren unterschiedliche Konstruktionen der MOE-Staaten

respektive der Türkei: Die Türkei wird als nicht-europäisches Land konstruiert. Ihr

fehlt damit die wichtigste Eigenschaft für eine Mitgliedschaft in der EU. Die MOE-

Staaten sind spätestens seit Mitte der Neunzigerjahre europäisch und erfüllen damit

die zentrale Beitrittsvoraussetzung. Die EU-Mitgliedschaft haben allerdings auch sie

noch nicht erlangt.

Eine vergleichbare Konstruktion findet sich auch bei einer ganz anderen Metapher:

Die Hausmetapher deutet die Beitrittsaspiranten als vor einem Haus stehend,

sei es, dass sie vor der Haustür »Schlange stehen« (Kinkel 8.10.1992: 9316), dass

sie rufen, »Laßt uns rein!« (Kinkel 26.3.1998: 20431), oder dass sie an die Türe

»klopfen« (Meckel, SPD, 18.3.1999: 2189). Das Beitrittsbegehren wird also als

Wunsch gedeutet, in ein Haus einzutreten. Doch stehen die MOE-Staaten und die

Türkei vor zwei verschiedenen Häusern: In den meisten Metaphernverwendungen

klopfen die MOE-Staaten an die Tür der EU, während die Türkei an die Tür des

europäischen Hauses klopft. Auf diese Weise wird die Türkei auch hier als nichteuropäisch

konstruiert. Solange sie noch vor dem Haus Europa steht, ist sie nicht

Teil desselben. Sie gehört nicht zu Europa, auch wenn sie durch das Klopfen deutlich

macht, dass sie dazugehören will. Dagegen scheint die Zugehörigkeit zu Europa

im Falle der MOE-Staaten außer Frage zu stehen. Ihr Bezugspunkt ist die EU.

Die Erweiterungsmetaphorik macht die Europeanness eines Beitrittsaspiranten

zur zentralen Beitrittsvoraussetzung. Diese Voraussetzung wird nur von den MOE-

Staaten erfüllt. Sie werden von der Erweiterungsmetaphorik als zweifelsfrei europäisch

konstruiert. Die Türkei wird nie als eindeutig europäisch konstruiert. Die Metaphern

machen sie bestenfalls zur »periphery of Europe« (van Ham 2001: 213), noch

39 Ein einziges Mal ist von ihrer »Heranführung an die Union« (Schröder 8.6.1999: 3487,

meine Hervorh.) die Rede, einmal vom »Weg in die Europäische Union hinein oder an sie

heran« (Schmidt, CDU/CSU, 16.2.1995: 1500, meine Hervorh.).

40 Zum Beispiel Kohl (6.11.1991: 4369); Zöpel, SPD (17.10.1991: 4094).

236


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

öfter aber schlicht zu einem außereuropäischen Land. In jedem Fall sind die MOE-

Staaten ungleich europäischer als die Türkei. Damit schafft die Erweiterungsmetaphorik

europäische Identität. Sie zieht die Grenze zwischen Innen und Außen, sie

konstruiert Self und Other. Diese Grenze erscheint uns als natürlich gegeben. Für

uns ist die Tatsache, dass die MOE-Staaten europäisch sind, genauso selbstverständlich

wie diejenige, dass sich die Türkei allenfalls am Rand Europas befindet. Außer

Frage steht für uns auch, dass es für einen Beitritt zur EU essenziell ist, dass ein

Land europäisch ist. Darüber diskutieren zu wollen erscheint aussichtslos. Die

Erweiterungsmetaphorik hat zentrale Aspekte der EU-Erweiterung der politischen

Auseinandersetzung entzogen.

Darüber hinaus hat die Metaphorik auch Auswirkungen auf das konkrete Erweiterungshandeln,

und zwar im Sinne des in Kapitel 3 erwähnten Ermöglichens

bestimmter Handlungen bei gleichzeitiger Verhinderung anderer Policies. Es ist

unmittelbar einsichtig, dass die Konstruktion der Türkei als wenig europäisch eher

eine Ablehnung ihres Beitrittsgesuchs möglich macht als eine Befürwortung. Vor

dem Hintergrund der Erweiterungsmetaphorik steht für die grundlegende Haltung

der EU zum türkischen Beitrittsgesuch eine ausgeprägte Zurückhaltung, gar Skepsis

zu erwarten. Umgekehrt ermöglicht die Konstruktion der MOE-Staaten als europäisch

ihre Aufnahme in die EU, ja macht sie angesichts der Verzahnung der Beitrittsmit

der Identitätsfrage sogar zum natürlichen Anrecht der MOE-Staaten, ergo auch

zur selbstverständlichen Pflicht der EU.

6. Alles gelogen

Eine wichtige, wenn auch meist nicht reflektierte Annahme fast aller Teilnehmerinnen

an der ZIB-Debatte über Sprache und Argumentation ist die, dass Sprecher rhetorisch

handeln können, dass sie zur Lüge fähig sind. Das Problem, das sich angesichts

dessen für die wissenschaftliche Beobachterin stellt, besteht darin

herauszufinden, ob das Untersuchungsobjekt nun sagt, was es denkt, oder ob es lügt.

Die in diesem Aufsatz vorgestellte Methode der Metaphernanalyse könnte auch bei

der Lösung dieses Problems nützlich sein und lässt weitere interessante

Rückschlüsse auf die EU-Erweiterungsdebatte zu.

Der politikwissenschaftliche Mainstream (einschließlich des moderaten Konstruktivismus)

unterscheidet zwischen – wie es in der vorletzten Ausgabe der ZIB

formuliert wurde – »sprachlichem Vordergrund« und »kognitivem Hintergrund«

(Ecker-Ehrhardt 2002). Was ein politischer Akteur in einem Interview oder in einer

Rede äußert, kann sich danach erheblich von seinen »tatsächlichen« Überzeugungen

unterscheiden (z. B. Risse 2000: 11; vgl. auch Ecker-Ehrhardt 2002: 216f). Sprache

wird für manipulierbar gehalten und der authentischen Kognition gegenübergestellt.

Aus dieser Unterscheidung ergeben sich dann Fragestellungen wie die, »inwieweit

wesentliche Argumente der moralisch aufgeladenen deutschen Debatte zur Osterweiterung

der Europäischen Union weniger rhetorisch als tatsächlich authentisch

sind« (Ecker-Ehrhardt 2002: 209, meine Hervorh.). Anders ausgedrückt: Lügen die

ZIB 2/2003

237


Aufsätze

Akteure oder sagen sie, was sie denken Und wie kann ich das als Beobachter wissen

Die empirische Unterscheidung zwischen instrumentellen und verständigungsorientierten

Sprechakten ist eines der zentralen und nach wie vor ungelösten Probleme

in der Debatte über argumentatives Handeln (Maier 2003).

Für die Diskursanalytikerin stellt sich die Lügenproblematik überhaupt nicht. Sie

versteht die Kognition als Teil des Diskurses, weshalb sie auch nicht zwischen Diskurs

und Kognition, zwischen Sprache und Überzeugungen unterscheiden kann. 41

Im diskurstheoretischen Ansatz gibt es keine Authentizität jenseits des Diskurses.

Dennoch sehe ich nicht, warum die hier entwickelte Methode der Metaphernanalyse

nicht im Prinzip auch in einem Untersuchungskontext verwendet werden könnte, in

dem zwischen Sprache und Kognition unterschieden wird. Tatsächlich deutet einiges

darauf hin, dass die Metaphernanalyse ein Weg sein könnte, um rhetorisches

von argumentativem Handeln zu unterscheiden. Wenn wir also für den Moment einmal

annehmen, dass Kognition und Sprache unterscheidbar seien, dann wäre eine

aus den Ergebnissen meiner empirischen Metaphernanalyse abgeleitete These, dass

die Rhetorik die »authentischen« Überzeugungen nicht verbergen kann. Die Sprecher

können versuchen zu lügen, doch werden sie von ihrer eigenen Metaphorik verraten.

Um diese These zu begründen, soll zunächst kurz skizziert werden, was in der einschlägigen

Literatur über die erweiterungsbezüglichen Überzeugungen der Akteure

berichtet wird. Das Bild, das sich hier ergibt, ist ziemlich eindeutig: Insbesondere

konservative Politikerinnen aus Deutschland, aber auch aus anderen EU-Staaten

seien gegen einen EU-Beitritt der Türkei, weil diese geographisch und vor allem

kulturell außerhalb Europas stehe (Müftüler-Bac 1997: 12, 55; vgl. Kramer 2000:

194). Diese Überzeugung sei für das Ergebnis des Europäischen Rats von Kopenhagen

im Dezember 1997, auf dem der Türkei der von ihr ersehnte Kandidatenstatus

verweigert wurde, zumindest mitverantwortlich (vgl. Baun 2000: 93, 100; Buzan/

Diez 1999: 45). Allerdings sei diese Überzeugung nie öffentlich geäußert worden,

man habe sie immer hinter der offiziellen Begründung versteckt, dass die Türkei die

Kopenhagener Kriterien nicht erfülle (vgl. Müftüler-Bac 1998, 1997: 63f). Tatsächlich

findet sich auch in den von mir analysierten Bundestagsdebatten kein einziges

Beispiel, in dem die Ablehnung des türkischen Beitrittsgesuchs explizit damit

begründet worden wäre, dass die Türkei kein europäisches Land sei. Im Gegenteil

finden sich mehrere Äußerungen, in denen die Europeanness der Türkei aus-

41 So lässt sich ein »kognitiver Hintergrund« auch nicht »in den Ergebnissen einer Umfrage

unter Mitgliedern der deutschen Positionselite [...] beobachten« (Ecker-Ehrhardt 2002:

211, meine Hervorh.), da ja auch die Umfrageergebnisse sowie die Fragen und Antworten,

aus denen sie generiert wurden, diskursive Wirklichkeitskonstruktionen sind (vgl. Larsen

1997b: 11, 1997a: 110; Maier 2003). Doch so bekannt und auch außerhalb der Diskursforschung

anerkannt (vgl. Haftendorn 1990: 416) dieses Argument ist, so hartnäckig halten

sich doch die Annahme der Unterscheidbarkeit von Sprache und Kognition und die damit

verknüpfte Annahme einer manipulierbaren und daher im Vergleich zur Kognition weniger

authentischen Sprache.

238


Rainer Hülsse: Sprache ist mehr als Argumentation

drücklich bejaht wird. 42 Es sieht also ganz so aus, als würden hier »sprachlicher

Vordergrund« und »kognitiver Hintergrund« auseinander fallen: In öffentlichen

Äußerungen wird die Zugehörigkeit der Türkei zu Europa bekräftigt, gedacht – und

in Kopenhagen dann auch gehandelt – wird jedoch ganz anders.

Allerdings gilt dies nur, solange man ausschließlich die Textoberfläche betrachtet,

also das, was die Diskursteilnehmer sagen. Ganz anders stellt sich die Angelegenheit

dar, wenn man sich näher ansieht, wie sie es sagen. Meine Metaphernanalyse

hat gezeigt, dass die Erweiterungsmetaphorik die Türkei als im Vergleich zu den

MOE-Staaten weniger europäisches Land konstruiert. Die rhetorische Ebene stimmt

also voll mit den (gemäß der Literatur) »authentischen« Überzeugungen überein.

Die Politikerinnen denken nicht nur, dass die Türkei kein europäisches Land ist, sie

verwenden auch Metaphern, die die Türkei als nicht-europäisches Land konstruieren.

In den Metaphern treten die »tatsächlichen« Überzeugungen ans Licht, die

Metaphern geben den »kognitiven Hintergrund« preis. Anders ausgedrückt: Metaphern

lügen nicht! Mit der Metaphernanalyse hätte man folglich eine Methode zur

Hand, mit der sich rhetorisches von verständigungsorientiertem Handeln unterscheiden

ließe.

7. Schlussbemerkung

Die einst gewagte These, dass soziale Phänomene konstruiert sind, ist in den IB

heute ein Gemeinplatz. Gleichwohl haben wir nach wie vor nur vage Vorstellungen

davon, wie soziale Fakten der internationalen Beziehungen entstehen, insbesondere

welche sprachlichen Mechanismen bewirken, dass etwas zu einer allgemein akzeptierten

Wirklichkeit wird. Diese Unklarheiten haben nicht zuletzt damit zu tun, dass

in den IB ein positivistischer Konstruktivismus den Ton angibt. Der Positivismus

aber ist, so Peter L. Berger und Thomas Luckmann, eine »philosophische Richtung

[…], welche die Forschungsobjekte der Sozialwissenschaften in Kanäle drängt,

durch die ihnen dann ihre wichtigsten Probleme wegschwimmen« (Berger/Luckmann

1977: 200). Die Forschungsobjekte der konstruktivistischen IB-Forschung

sind Ideen, Normen und Identitäten. Vom moderaten Konstruktivismus werden sie

in Kausalkanäle gedrängt. Die Frage, wie diese Phänomene entstanden sind, droht

der IB-Forschung dadurch zu entgehen. Das zu verhindern ist das Anliegen der radikalen

Konstruktivistinnen. Von der These ausgehend, dass sich Wirklichkeit in Diskursen

konstituiert, betreiben sie die Untersuchung der Entstehung von Realität als

Diskursanalyse. Doch ist ihr Bemühen nur teilweise erfolgreich, denn ein nicht

geringer Teil sprachlicher Wirklichkeitskonstruktionen wird in ihren Diskursanalysen

schlichtweg übersehen: Sie betrachten, was im Diskurs gesagt wird, nicht jedoch

42 Zum Beispiel im folgenden Redeausschnitt: »Erlauben Sie mir noch ein Wort zur Türkei;

das gehört zu dem Themenkomplex Erweiterung. Dieses traditionell mit uns befreundete

Land gehört zu Europa und muß auf der europäischen Schiene bleiben« (Kinkel

26.11.1997: 18702, meine Hervorh.).

ZIB 2/2003

239


Aufsätze

die Art und Weise, wie es gesagt wird. Die Wirklichkeit, die aus Metaphern und

anderen Formen »bloßer Rhetorik« hervorgeht, muss dabei unbeobachtet bleiben.

Dieser Beitrag wollte es besser machen und hat dazu die Rolle von Metaphern bei

der Konstruktion von Wirklichkeit unter die Lupe genommen. Metaphern, so sein

grundlegendes Argument, konstruieren Wirklichkeit, indem sie abstrakte soziale

Phänomene ins Licht alltäglicher Lebenswelten setzen. Für das abstrakte soziale

Phänomen wird dann das zur unhinterfragten Wirklichkeit, was in der betreffenden

Alltagswelt als normal gilt. Bedenkt man diese hervorgehobene Bedeutung der

Metapher im Prozess der Wirklichkeitskonstruktion, liegt die Annahme nahe, dass

die Metaphernanalyse eine wichtige Methode zu dessen Rekonstruktion sein

müsste. Weil sie dies bislang aber nicht ist, habe ich eine solche Methode entwickelt

und mit ihr die Metaphorik des Diskurses über die EU-Erweiterung untersucht. Die

Metaphern, so das empirische Ergebnis meines Beitrags, konstruieren erstens die

Erweiterungsfrage als Identitätsfrage und zweitens die MOE-Staaten als im Vergleich

zur Türkei europäischer.

Das empirische Ergebnis erscheint auf den ersten Blick banal: Es bestätigt, was

wir ohnehin schon über die EU-Erweiterung wissen oder besser: zu wissen glauben.

Wir halten es für ganz normal, dass die Identitätsproblematik in die Erweiterungsfrage

hineinspielt. Kaum jemand wird bezweifeln, dass die Türkei weniger europäisch

ist als die MOE-Staaten. Für uns sind dies »Tatsachen«, die wir nicht mehr hinterfragen.

Indes hat mein Beitrag gezeigt, dass es sich dabei um soziale

Konstruktionen handelt, an deren Erzeugung Metaphern maßgeblich beteiligt sind:

Metaphern projizieren Alltagswelten auf abstrakte Gegenstände. Was anderenfalls

unübersichtlich, widersprüchlich und unverständlich wäre, wird dadurch offensichtlich,

eindeutig und selbstverständlich. Dass uns das empirische Ergebnis dieses Beitrags

kaum überrascht, liegt daher nicht zuletzt am erfolgreichen Wirken der Metaphern:

Metaphern schaffen Selbstverständlichkeiten. Sie geben uns Gewissheiten,

wo keine sind, sie erlauben uns zu sagen: Das ist eben so! Damit bestimmen sie

zugleich den Rahmen des normalen Sprechens und Handelns, denn wer einen allgemein

für selbstverständlich gehaltenen Sachverhalt anzweifelt, bewegt sich außerhalb

der Normalität. Entsprechend kann etwas, das zur Selbstverständlichkeit

geworden ist, vernünftigerweise nicht mehr hinterfragt, nicht mehr anders bestimmt

und auch nicht mehr anders gestaltet werden. Der Wert einer empirischen Metaphernanalyse

besteht dann darin, solche Selbstverständlichkeiten zu »entzaubern«,

also aufzudecken, »wie es vor sich geht, dass gesellschaftlich entwickeltes, vermitteltes

und bewahrtes Wissen für den Mann auf der Straße zu außer Frage stehenden

›Wirklichkeit‹ gerinnt« (Berger/Luckmann 1977: 3). Die Metaphernanalyse führt

uns vor Augen, dass die Wirklichkeit weniger selbstverständlich ist als sie scheint

und folglich immer auch anders sein könnte.

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246


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk

Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Zur Implementationslogik marktkorrigierender Regelungen in der EU

Probleme bei der Um- und Durchsetzung von Recht jenseits des Nationalstaats sind in

den letzten Jahren verstärkt zum Gegenstand politikwissenschaftlicher Forschung

geworden. In diesem Rahmen wurden insbesondere die Schwierigkeiten »positiven«

Regierens (marktkorrigierender Steuerung) in Mehrebenensystemen diskutiert. Dieser

Beitrag greift das von Michael Zürn in seinem ZIB-Aufsatz von 1997 vertretene Argument

auf, dass marktkorrigierende Regelungen besonders anfällig für Implementationsprobleme

sind, und überprüft es anhand der Verstöße gegen Europäisches Recht.

Wir zeigen mit statistischen Analysen, dass der positive oder negative Charakter einer

Regelung keinen entscheidenden Einfluss auf ihre Um- und Durchsetzungschancen

hat. Es erweist sich allerdings, dass andere Politikbeschaffenheiten für das Auftreten

von Implementationsproblemen bedeutsam sein sollten. Neben Eigenschaften der

Politikfelder hängt die effektive Um- und Durchsetzung von Recht jenseits des Nationalstaats

insbesondere von systembezogenen Faktoren wie der Kapazität von Staaten

ab. Dies wird durch die Daten zu Verstößen gegen Europäisches Recht bestätigt.

1. Einleitung 1

In den Internationalen Beziehungen (IB) hat sich die Forschung lange Zeit auf die

Entstehung internationaler Regelsysteme konzentriert und dabei die Wirkung dieser

Normen und Regeln auf das Verhalten von Staaten vernachlässigt. Erst in den letzten

Jahren hat sich mit der Compliance-Literatur ein Forschungszweig entwickelt,

der sich weniger mit der Entstehung und Weiterentwicklung internationaler Institutionen

beschäftigt, sondern deren Wirkung auf staatliches Verhalten untersucht. Zur

Erklärung regelkonformen Verhaltens wird dabei zum einen auf die Bereitschaft

und zum anderen auf die Fähigkeit von Staaten abgestellt, sich an internationale

Normen und Regeln zu halten. Während die IB-Literatur deshalb vor allem auf länderspezifische

(systemische) Variablen für (nicht-)regelkonformes Verhalten

abhebt, betont die Implementationsforschung, die aus dem Bereich der Policy-Analyse

kommt, die Bedeutung politikfeldspezifischer (sektoraler) Erklärungsfaktoren.

Bisher wurden die Erkenntnisse der Implementationsforschung in den Internationa-

1 Für Kommentare und Anregungen danken wir Sieglinde Gstöhl, Diana Panke, Thomas

Gehring, Katharina Holzinger, Christoph Knill, Jürgen Neyer, Thomas Risse, den anonymen

GutachterInnen der ZIB, Nicole Deitelhoff sowie den TeilnehmerInnen der Tagung

der DVPW Ad-hoc-Gruppe »Politische Steuerung im Wandel: Steuerungserfolg und

Steuerungsversagen in Mehrebenensystemen«, 15.-16.11.2002, Jena. Unser besonderer

Dank gilt Meike Dudziak, Eric Sangar und Frederik Breuer, die uns bei den Recherchen

unschätzbare Dienste erwiesen haben.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 247-286

247


Aufsätze

len Beziehungen weitgehend ignoriert, was nicht zuletzt darauf zurückzuführen ist,

dass die Implementationsforschung von ihrem ursprünglichen Ziel theoretischer

Modellbildung abrückte und sich auf das Klassifizieren und Kategorisieren der als

relevant erachteten Variablen verlegte.

Mit der Diskussion um die Schwierigkeiten positiven Regierens jenseits des Nationalstaats

(Zürn 1997, 2002) hat die IB-Literatur jedoch begonnen, sich intensiver mit

sektorspezifischen Variablen auseinanderzusetzen. Die aus der Integrationsforschung

stammende Unterscheidung zwischen positiven (marktkorrigierenden) und negativen

(marktschaffenden) Politikprogrammen (Scharpf 1996, 1997a, 1997b) zielt auf sektor-

oder regelspezifische Erklärungsfaktoren ab, die zu unterschiedlichen Akteursund

Interessenkonstellationen im Politikprozess führen (Lowi 1964). Während sich

die Integrationsforschung vorwiegend mit den kooperationshinderlichen Interessenkonstellationen

positiver Regelungen in europäischen Entscheidungsprozessen

beschäftigt, hat Michael Zürn (1997) in einem erstmals in der Zeitschrift für Internationale

Beziehungen veröffentlichten Beitrag argumentiert, dass positive, marktkorrigierende

Regelungen auch einer anderen Implementationslogik unterliegen als negative,

marktschaffende Regelungen (vgl. auch Zürn 2002). Da sie den Staaten ein

positives Tun abverlangen, das in den meisten Fällen einen Eingriff in gesellschaftliche

und wirtschaftliche Transaktionen bedeutet, stellt die Um- und Durchsetzung

positiver Regelungen höhere Anforderungen an die Kapazitäten von Staaten als

negative Regelungen, die lediglich das Unterlassen von staatlichen Eingriffen erfordern.

Wenn es Staaten dann an den notwendigen Kapazitäten fehlt, um bei gesellschaftlichen

Akteuren die von den positiven Regelungen geforderten Verhaltensänderungen

herbeizuführen, kann es zu ungewollten Regelverletzungen kommen, die

als Problem bei der Implementation negativer Regelungen so nicht auftreten.

Dieser Beitrag argumentiert hingegen, dass kein entscheidender Zusammenhang

zwischen dem positiven oder negativen Charakter einer Regelung und den zu erwartenden

Implementationsproblemen besteht. Nach einem kurzen Überblick über die

wichtigsten Ansätze zur Erklärung regelkonformen bzw. regelverletzenden Verhaltens

im ersten Teil zeigt eine Analyse aller zwischen 1978 und 1998 aktenkundig

gewordenen Verstöße der Mitgliedsstaaten gegen Europäisches Recht, dass die EU-

Mitgliedsstaaten nicht häufiger gegen positive als gegen negative Regelungen verstoßen.

Zudem werden Regelungen mit marktkorrigierendem Charakter im Gegensatz

zu der Behauptung von Zürn (1997) in der Phase der effektiven Implementation,

also bei der Durchsetzung gegenüber nichtstaatlichen Akteuren, nicht häufiger

verletzt als Regelungen mit marktschaffender Wirkung. Die Ergebnisse belegen

außerdem, dass es zwar einen signifikanten Zusammenhang zwischen den Kapazitäten

eines Staates und dem Grad seiner Regelverstöße gibt. Entgegen des Zürnschen

Arguments besteht dieser Zusammenhang jedoch für negative und positive Regelverstöße

gleichermaßen. Der Beitrag schließt mit einer Zusammenfassung der wichtigsten

Ergebnisse und einigen Überlegungen zu alternativen Politik- bzw. Regeleigenschaften,

die für die Erklärung von Implementationsproblemen im Internationalen

und Europäischen Recht herangezogen werden könnten.

248


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

2. Die Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Die theoretischen Arbeiten und empirischen Studien im Bereich der Internationalen

Beziehungen suchen die Erklärung regelkonformen Verhaltens (Compliance) vor

allem bei den Staaten selbst. Grundsätzlich lassen sich zwei Ansätze in der Compliance-Literatur

unterscheiden (vgl. Tallberg 2002; Simmons 2002; Raustiala/

Slaughter 2002): Enforcement- und Management-Ansätze.

Enforcement-Ansätze beruhen vor allem auf spieltheoretischen Erwägungen, wie

sie in der institutionalistischen Kooperationstheorie entwickelt wurden. Sie gehen

davon aus, dass Staaten gegen internationale Regeln verstoßen, wenn ihnen die Kosten

der Regelbefolgung zu hoch erscheinen. 2 Ohne eine sanktionsbewehrte Zentralgewalt

lassen sich solche »gewollten Regelverstöße« nur schwer verhindern. Der

Neorealismus sieht in hegemonialen Staaten die einzige Möglichkeit, internationale

Regeln unter Bedingungen von Anarchie durchzusetzen (Gilpin 1981; Martin 1992).

Mächtige Staaten können schwächere Staaten durch Sanktionsdrohungen zur Regeleinhaltung

bringen und gegebenenfalls auch zwingen. Der neoliberale Institutionalismus

betont hingegen die Rolle internationaler Institutionen, die das Kosten-Nutzen-Verhältnis

zwischen Regeleinhaltung und Regelverstoß verändern können

(Keohane 1984; Gehring 1994; Legro 1997; Zürn 1997; Abbott et al. 2000). Staaten

haben ein prinzipielles Interesse an der Geltung von Regeln, sonst hätten sie ihnen

nicht zugestimmt. Gleichzeitig haben sie einen starken Anreiz zur Nichtbefolgung,

solange sich die anderen Staaten weiterhin an die Regeln halten. Ein solches Trittbrettfahrertum

wird dann unattraktiv, wenn die Wahrscheinlichkeit relativ hoch ist,

entdeckt und bestraft zu werden. Verschiedene empirische Studien haben gezeigt,

dass internationale Institutionen solche Überwachungs- und Sanktionsfunktionen

wirksam wahrnehmen können und damit die Kosten von Regelverstößen entscheidend

erhöhen. Darüber hinaus stellen sie Schlichtungsverfahren zur Beilegung von

Konflikten über die Bedingungen der Regeleinhaltung bereit und tragen zu einer fairen

Verteilung von Kosten und Nutzen der Regelbefolgung bei. 3

Die so genannten Management-Ansätze gehen hingegen davon aus, dass Staaten

grundsätzlich bereit sind, sich an internationale Regeln zu halten, selbst wenn sie

Kosten verursachen. Die meisten Regelverletzungen geschehen unbeabsichtigt, weil

den Staaten entweder die notwendigen Handlungskapazitäten zur Um- und Durchsetzung

fehlen oder die Verhaltensanforderungen der Regel nicht ausreichend spezifiziert

sind. 4 Staaten sind also prinzipiell willens, Regeln einzuhalten, jedoch fehlen

ihnen unter Umständen die notwendigen Ressourcen. Internationale Institutionen

spielen auch bei der Verhütung solcher »ungewollten« Regelverstöße eine wichtige

Rolle. Anstatt die Regeleinhaltung zu überwachen und Sanktionen gegen Regelver-

2 Vgl. Olson (1965); Axelrod (1984); Oye (1986); Downs et al. (1996); Yarbrough/Yarbrough

(1997); Fearon (1998).

3 Vgl. Mills/Rockoff (1987); Mitchell (1996); Subak (1997); Väyrynen (1997); Weitsmann/

Schneider (1997); Victor et al. (1998).

4 Vgl. Chayes/Chayes Handler (1993, 1995); Levy et al. (1993); Marauhn (1996); Jänicke/

Weidner (1997); Zürn (1997); Chayes et al. (1998); Young (1999).

ZIB 2/2003

249


Aufsätze

stöße zu koordinieren, liegt ihre vorrangige Funktion in der Bereitstellung finanzieller

und technologischer Unterstützung für die Staaten, denen es an notwendigen

Geldmitteln, Expertise und Technologie fehlt, um die Regeln umzusetzen. Neben

dem finanziellen und technologischen Ressourcentransfer (capacity building) stellen

Institutionen Verfahren zur Klärung von Regelinhalten bereit und fördern damit

die Herausbildung eines von den Staaten geteilten Verständnisses darüber, was die

Regeleinhaltung von ihnen erfordert bzw. was einen Regelbruch ihrerseits darstellt.

Während Enforcement-Ansätze auf den Willen von Staaten abstellen, sich an

internationale Regeln zu halten, betonen Management-Ansätze die Bedeutung der

Kapazität für die Regelbefolgung. Gemeinsam ist beiden, dass sie die Ursachen von

Regel(nicht)befolgung in bestimmten Eigenschaften von Staaten wie deren militärischen,

ökonomischen oder technologischen Kapazitäten suchen. Die Implementationsforschung,

die sich als Antwort auf die begrenzte Wirksamkeit politischer

Reformbestrebungen in den Siebzigerjahren im Bereich der Policy-Analyse entwickelt

hat, nimmt hingegen auch politikfeldspezifische (sektorale) Erklärungen für

nicht regelkonformes Verhalten in den Blick. So haben verschiedene Arbeiten

gezeigt, dass die Erfolgsbedingungen der Umsetzung wesentlich von den Programmtypen

abhängen, die nach ihrer Verteilungswirkung variieren und deshalb zu

unterschiedlichen Interessenkonflikten führen (vgl. Windhoff-Héritier 1980 und die

Beiträge in Mayntz 1983). Die in der Implementationsforschung gewonnenen

Erkenntnisse lassen sich allerdings wegen ihrer Vielfalt und Ambivalenz nur schwer

zusammenfassen und in generalisierbare Aussagen überführen. Angesichts der in

zahlreichen Fallstudien betonten Singularität einzelner Implementationsprozesse

rückte die Implementationsforschung von ihrem ursprünglichen Ziel theoretischer

Modellbildung ab und verlegte sich zunächst auf das Klassifizieren und Kategorisieren

der als relevant erachteten Variablen (Mayntz 1983: 10-18). Darauf aufbauend

wurden dann allgemeine Kontingenzmodelle entwickelt und Kontextkonstellationen

identifiziert, die bestimmte Implementationsergebnisse erklären sollen (Ingram/

Mann 1980; Linder/Peters 1989; Peters 1993). Ein theoriegeleitetes Forschungsprogramm,

wie es die Compliance-Forschung in den Internationalen Beziehungen entwickelt

hat, konnte sich aus dieser eher induktiven Herangehensweise nicht herausbilden.

Während sich einige der von der Implementationsforschung als relevant

erkannten Faktoren in der Compliance-Forschung wieder finden, hat es bisher kaum

Versuche gegeben, sektorspezifische Variablen systematisch in die Erklärung regelkonformen

Verhaltens von Staaten mit einzubeziehen. Auch die wenigen quantitativen

Studien zur Einhaltung von Internationalem und Europäischem Recht konzentrieren

sich ausschließlich auf länderspezifische Erklärungsfaktoren (Simmons 1998;

Mbaye 2001). Eine Ausnahme bilden die Arbeiten von Michael Zürn (1997, 2002),

in denen er argumentiert, dass positive, marktkorrigierende Regelungen einer anderen

Implementationslogik unterliegen als negative, marktschaffende Regelungen

und deshalb häufiger zu Regelverstößen führen.

Dieser Beitrag will untersuchen, inwieweit ein Ansatz, der systematisch länderspezifische

und sektorspezifische Variablen berücksichtigt, zur Erklärung von

Verstößen gegen Recht jenseits des Nationalstaats beiträgt. Es geht also weniger

250


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

darum, verschiedene Hypothesen aus der Compliance-Literatur gegeneinander zu

testen (siehe dazu Börzel et al. 2003), sondern es soll überprüft werden, inwieweit

die für die Integrationsforschung wichtige Unterscheidung zwischen positiven und

negativen Regelungen auch für die Compliance-Forschung relevant ist.

3. Zur Implementationslogik positiver und negativer Regelungen

3.1. Die Bedeutung positiver Regelungen für die Einhaltung von Recht jenseits des

Nationalstaats

Während wir eine zunehmende Verregelung und Verrechtlichung von Politik jenseits

des Nationalstaats beobachten können (Zürn 2002), wird nicht nur von Globalisierungskritikern

ein Ungleichgewicht zwischen internationalen Regelungen zur

Schaffung von integrierten Märkten einerseits und zur Regulierung dieser Märkte

andererseits beklagt. Diese Asymmetrie zwischen marktschaffender und marktkorrigierender

Regulierung, die sowohl für die internationale als auch die europäische

Ebene konstatiert wird, lässt sich auf unterschiedliche Interessenkonstellationen

zwischen Staaten zurückführen, die im Falle der Regulierung integrierter Märkte die

Einigung auf internationale bzw. europäische Regelungen erschweren (Scharpf

1996, 1997b; Streeck 1996). Michael Zürn argumentiert in seinem ZIB-Beitrag von

1997 außerdem, dass positives Regieren jenseits des Nationalstaats auf zusätzliche

Hindernisse trifft, weil marktkorrigierende Regelungen einer anderen Implementationslogik

unterliegen als marktschaffende Regelungen und deshalb anfälliger für

Implementationsprobleme sind (Zürn 1997, 2002).

Nach Zürn hat der positive oder negative Charakter einer Regelung einen wesentlichen

Einfluss auf die Um- und Durchsetzungschancen von Recht jenseits des

Nationalstaats. Er argumentiert, dass negative Regelungen lediglich erfordern,

bestimmte staatliche Handlungen zu unterlassen. Das Hauptproblem für die Stabilität

der internationalen oder europäischen Kooperation besteht vorwiegend darin

sicherzustellen, dass keine der beteiligten Parteien vorsätzlich »schummelt«. Alle

Beteiligten müssen sich verpflichten, den freien Austausch von Waren, Dienstleistungen,

Kapital und Personen nicht durch eigene Regelungen (z. B. Produktvorschriften)

zu behindern. Dazu reicht gewöhnlich das Prinzip der wechselseitigen

Anerkennung aus. Haben sich die Staaten auf einen von allen anzuerkennenden

Mindeststandard geeinigt, ist die Um- und Durchsetzung der entsprechenden Vereinbarungen

weitgehend unproblematisch, weil sie keine besonders hohen Anforderungen

an die Kapazitäten der Staaten stellt: Erstens sind die Staaten, welche die

Vereinbarungen treffen, gleichzeitig auch ihre Adressaten, und zweitens liegt die

Einhaltung der Vereinbarungen in ihrem Interesse (Zürn 1997: 53f).

Bei positiven Regelungen hingegen sind zumindest einige Staaten gezwungen,

bestimmte Handlungen zu unternehmen, um vereinbarte Ziele zu erreichen, die

gewöhnlich oberhalb des kleinsten gemeinsamen Nenners liegen. Gleichzeitig sind

die Staaten nicht die eigentlichen Regelungsadressaten, sondern wirtschaftliche und

ZIB 2/2003

251


Aufsätze

gesellschaftliche Akteure, die ihr Verhalten ändern müssen, um die Regelbefolgung

zu gewährleisten. Die zentrale Herausforderung für die Staaten besteht darin, private

Akteure zu den für die Regelbefolgung notwendigen Verhaltensänderungen zu veranlassen

(Regeldurchsetzung).

Anders als bei negativem Recht jenseits des Nationalstaats bedarf es nach Zürn

also einer doppelten Umsetzung von positiven Regelungen (Zürn 1997: 54):

(a) Im Rahmen der politischen oder legalen Implementation, die auch bei negativen

Regelungen notwendig ist, werden internationale oder europäische Regelungen

in nationales Recht umgesetzt.

(b) Die effektive Implementation verlangt eine tatsächliche Verhaltensänderung

gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Akteure, die bei negativen Regelungen

entfällt, da der Staat selbst Adressat der Norm ist.

Wenn Staaten die Kapazitäten zur Regeldurchsetzung fehlen, kann dies bei der

effektiven Implementation zu »ungewollter« Nichtbefolgung (involuntary defection)

führen (Putnam 1988). Zwar sind Staaten bzw. deren Regierungen gewillt, sich

an internationale oder europäische Regelungen zu halten, ihnen fehlen aber die notwendigen

Kapazitäten, diese auch um- und durchzusetzen. Das Problem der »ungewollten«

Nichtbefolgung stellt einen großen Unsicherheitsfaktor für die beteiligten

Staaten dar, der die institutionalisierte Kooperation im Bereich positiver Regulierungen

deutlich erschwert. Diese Unsicherheit trifft zudem auf eine kooperationshinderliche

Interessenkonstellation, in der Länder mit einem niedrigeren ökonomischen

Entwicklungsstand positive Regelungen ablehnen, da sie die Produktionskosten

ihrer Unternehmen überdurchschnittlich erhöhen und dadurch den Verlust von

Standortvorteilen im internationalen Wettbewerb bedeuten können (Scharpf 1996).

In solchen Situationsstrukturen beruht der Erfolg von stabiler Kooperation (wenn sie

überhaupt zustande kommt) auf Reziprozität, die wiederum von der Fähigkeit

abhängt, Trittbrettfahrer bzw. Regelverletzer zu identifizieren und wirksam zu sanktionieren

(Axelrod 1984). Genau das ist aber problematisch, da Regelverletzungen

vordringlich auf private, und nicht auf staatliche Akteure zurückgehen. Damit wird

die Überwachung der Regeleinhaltung erschwert, insbesondere, wenn es Staaten an

den notwendigen Um- und Durchsetzungskapazitäten fehlt. Aus der besonderen

Implementationslogik positiver Regelungen ergibt sich also gleich ein zweifaches

Problem für das positive Regieren jenseits des Nationalstaats: Nicht nur sind

(unfreiwillige) Regelverstöße zu erwarten, sondern »eine hohe Wahrscheinlichkeit

von unfreiwilligen Regelverletzungen senkt [...] die Chance, dass eine Regelung

überhaupt zustandekommt« (Zürn 1997: 56).

Der Kern des Zürnschen Arguments lautet mithin: Positives Regieren jenseits des

Nationalstaats ist nicht nur wegen kooperationshinderlichen Interessenkonstellationen

problematisch, sondern auch wegen seiner spezifischen Implementationslogik,

die besonders hohe Anforderungen an die Kapazitäten von Staaten stellt. In operationalisierter

Form kann das Argument folgendermaßen formuliert werden:

(a) Positive Regelungen werden häufiger verletzt als negative Regelungen (Zürn

1997: 53).

252


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

(b) Verletzungen positiver Regelungen treten überwiegend bei der effektiven Implementation

auf (Zürn 1997: 54).

(c) Anders als bei negativen Regelungen sind Verletzungen positiver Regelungen

auf mangelnde administrative, finanzielle und technologische Kapazitäten von

Staaten zurückzuführen (Zürn 1997: 54).

Zürn belegt seine These mit drei empirischen Beispielen aus der internationalen

Umweltpolitik sowie dem Verweis auf die hohen Umsetzungsquoten von EU-Richtlinien

ins nationale Recht. 5 Es gibt hingegen Implementationsstudien, die zeigen,

dass gerade auch einmal ins nationale Recht umgesetzte negative EU-Regelungen

gegen innerstaatliche Akteure durchgesetzt werden müssen. So haben Arbeiten zur

Marktöffnung vormals staatlicher und/oder kartellisierter Sektoren (Versicherungen,

Telekommunikation, Gas, Elektrizität, Bahn- und Straßengüterverkehr) gezeigt,

dass Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung häufig auf den Widerstand

früherer Monopolisten trifft (Eberlein 1997; Schmidt 1998, 2003; Eising 2000,

2002; Héritier et al. 2001).

Im Folgenden soll das Zürnsche Argument der besonderen Implementationslogik

positiver Regelungen einer kritischen Überprüfung unterzogen werden. Es kann als

widerlegt gelten, wenn anhand der Verstöße gegen Europäisches Recht gezeigt werden

kann, dass:

(a) kein signifikanter Zusammenhang zwischen dem positiven oder negativen Charakter

von Regelungen und ihrer Verletzungshäufigkeit besteht oder negative

Regelungen signifikant häufiger verletzt werden;

(b) es keinen signifikanten Zusammenhang zwischen dem positiven oder negativen

Charakter einer Regelung und der Phase des Implementationsprozesses gibt, in

der die Verletzung auftritt oder positive Regelungen im Bereich der politischen

Implementation und/oder negative Regelungen im Bereich der effektiven Implementation

häufiger verletzt werden;

(c) sich entweder kein signifikanter Zusammenhang zwischen mangelnder Staatskapazität

und Regelverstößen findet oder dieser Zusammenhang für positive und

negative Regelungen gleichermaßen zutrifft oder Staatskapazität für die Einhaltung

negativer Regelungen von entscheidenderer Bedeutung ist als für positive

Regelungen.

3.2. EU-Vertragsverletzungsverfahren als abhängige Variable des Hypothesentests

Die empirische Überprüfung der Hypothesen dieses Beitrags basiert auf einer

Datenbank, die alle aktenkundigen Verstöße der Mitgliedsstaaten gegen das Europäische

Gemeinschaftsrecht zwischen 1978 und 1998 erfasst. Sie enthält über 5500

5 Selbst wenn wir unterstellen, dass es sich dabei nur um Richtlinien aus dem Bereich der

negativen Integration handelt, können die hohen Umsetzungsquoten und die geringe Varianz

zwischen den Mitgliedsstaaten nur bedingt als Beleg für die relative Problemlosigkeit

der Implementation negativer Regelungen gelten. Diese Daten treffen keine Aussagen

über die effektive Implementation, die nur bei positiven Regelungen Probleme aufwerfen

sollte.

ZIB 2/2003

253


Aufsätze

begründete Stellungnahmen, die der ersten offiziellen Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens

nach Artikel 226 des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft

(EGV) entsprechen. 6 Aus diesen Daten werden ein sektoraler (politikfeldbezogener)

und ein systemischer (länderspezifischer) Datensatz gebildet. Der erste Datensatz

für die sektorale Analyse klassifiziert die Vertragsverletzungen nach 14 Politikfeldern.

Die Zahl der Politikfelder ergibt sich dabei aus einer Kombination der 20

Rechtsgebiete des Directory of Community Legislation in Force und der 23 Politikfelder,

welche die Kommission in ihren jährlichen Berichten über die Kontrolle der

Anwendung des Gemeinschaftsrechts zur Zuordnung von Verletzungen zu Generaldirektionen

verwendet. 7 Untersuchungseinheit ist hier das Politikfeldjahr. Der

zweite Datensatz für die systemische Analyse besteht aus jährlichen Daten über die

Mitgliedsländer der Europäischen Union, da hier der Einfluss der Kapazitäten von

Staaten getestet werden soll. Die Untersuchungseinheit ist folglich das Staatenjahr. 8

Der Wahl des Untersuchungszeitraums 1978-1998 liegen keine besonderen theoretischen

Überlegungen zugrunde. Daten zu Verletzungen des Europäischen Rechts

sind erst seit 1978 vollständig verfügbar. 1998 ist das letzte Jahr, für das zum gegenwärtigen

Zeitpunkt vollständige Daten der abhängigen Variable vorliegen.

Anders als in anderen Untersuchungen zu Verletzungen des Gemeinschaftsrechts

(Mbaye 2001) handelt es sich bei der abhängigen Variable nicht um die absolute

Anzahl der Verstöße pro Land oder Politikfeld und Jahr (»Verletzungen«), sondern

um die relativen Verletzungen pro Rechtsakt (»Verletzungen pro Rechtsakt«). Diese

Variable besitzt gegenüber der Anzahl der Verletzungen eine Reihe entscheidender

Vorteile, die nicht nur hinsichtlich der Wahl des Analyseverfahrens und der Interpretierbarkeit

der Analyseergebnisse von Bedeutung sind. Die Betrachtung von

»Verletzungen pro Rechtsakt« ermöglicht direkte Vergleiche über die Jahre und

zwischen den Politikfeldern, da sie sowohl die steigende Zahl der potenziell zu ver-

6 Zu einer Diskussion von Vertragsverletzungsverfahren als Proxy für Regelverstöße vgl.

Börzel (2001).

7 Um die Einteilung nach Rechtsgebieten mit der Einteilung nach Politikfeldern kompatibel

zu machen, wurden einige Politikfelder und Rechtsgebiete zusammengelegt. Während die

Kommission in ihren jährlichen Berichten beispielsweise sämtliche Verletzungen aus den

Bereichen Energie und Verkehr unter der Überschrift »Transport and Energy« in einem

einzigen Politikfeld zusammenfasst, werden die beiden Rechtsgebiete im Directory of

Community Legislation in Force getrennt aufgeführt. Umgekehrt unterscheidet die Kommission

Verletzungen in den beiden Politikfeldern Umwelt und Verbraucherschutz, während

das Directory of Community Legislation in Force kein separates Kapitel für diese

beiden Bereiche aufweist. Für die Berechnung der abhängigen Variable der sektoralen Analyse

ist es aber von entscheidender Bedeutung, dass die Rechtsgebiete des Directory of

Community Legislation in Force mit den Politikfeldern der Kommission übereinstimmen.

Entsprechend wurden einige Politikfelder und Rechtsgebiete zu neuen Klassen zusammengelegt.

Ergebnis sind 14 kompatible Politikfelder, die dieser Analyse zugrunde liegen.

8 Die Verwendung von zwei getrennten Datensätzen erlaubt die separate Überprüfung von

sektoralen und systemischen Hypothesen zur Verletzung von Gemeinschaftsrecht. Für die

weitere Forschung bietet sich aber die Integration der beiden Datensätze an, um auch

Interaktionseffekte zwischen politikfeld- und länderspezifischen Variablen berücksichtigen

zu können.

254


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

letzenden Rechtsakte als auch die wachsende Zahl der Mitgliedsstaaten als potenzielle

Verletzer berücksichtigt. 9 Erst dadurch wird eine sinnvolle Überprüfung des

Zusammenhangs von positivem oder negativem Charakter von Regelungen und

deren Verletzungshäufigkeit möglich, da die Verletzungshäufigkeit positiver oder

negativer Regelungen nur in Relation zur Anzahl der jeweiligen Regelungen Aussagekraft

gewinnt. Eine hohe absolute Anzahl an Verstößen gegen Regelungen eines

Typs könnte nämlich angesichts einer vergleichsweise hohen Anzahl an Regelungen

des jeweiligen Typs relativ bedeutungslos sein. Außerdem erlaubt die Variable

»Verletzungen pro Rechtsakt« den Verzicht auf das Berechnen ansonsten angemessener

Zähldatenmodelle.

Entscheidend für die Wahl der abhängigen Variable und des damit verbundenen

Schätzverfahrens ist jedoch auch, dass die Verletzungen pro Rechtsakt – im Gegensatz

zur Anzahl der Verletzungen – weder einen zunehmenden Zeittrend noch strukturelle

Brüche aufweisen (Börzel 2001), da sie für die im Zeitverlauf auftretende

Zunahme und Ausweitung des Gemeinschaftsrechts und den Beitritt neuer Mitgliedsländer

kontrolliert. Probleme, wie scheinbar signifikante Abhängigkeiten zwischen

den Variablen des Modells (Scheinkorrelationen), die im Zusammenhang mit

fehlender Stationärität 10 auftreten können, werden somit von vornherein vermieden

und die Analyse langfristiger Niveaus statt kurzfristiger Veränderungen der Verletzung

Europäischen Rechts ermöglicht (Banerjee et al. 1993; Enders 1995). Dies ist

auch notwendig, weil das Argument von Zürn (1997) nach einer Modellspezifikation

in Niveaus statt Differenzen verlangt. Von Interesse ist die Erklärung der Höhe

der Verletzungen pro Rechtsakt, und nicht die Erklärung der Veränderung der

Anzahl der Verletzungen im Zeitverlauf.

Die Variable »Verletzungen pro Rechtsakt« wurde folgendermaßen generiert:

Zunächst wurden diejenigen Verstöße aus der Datenbank aller aktenkundigen

Verstöße der Mitgliedsstaaten gegen das europäische Gemeinschaftsrecht ausgewählt,

die zwischen 1978 und 1998 begangen wurden, für die eine begründete Stellungnahme

der Kommission vorliegt und die sich einem Politikfeld zuordnen lassen.

Diese 5569 Verletzungen wurden nach Jahr und Land bzw. Jahr und Politikfeld zu

den Variablen »systemische Verletzungen« und »sektorale Verletzungen« aggregiert

und anschließend ins Verhältnis zu allen potenziellen Verletzungen pro Jahr

und Land oder Politikfeld gesetzt. Als Proxy für die potenziellen Verletzungen

wurde dabei für die systemische Analyse die Anzahl von geltenden Rechtsakten pro

9 Allein zwischen den Jahren 1983 und 1998 hat sich beispielsweise der Umfang des geltenden

Europäischen Rechts (Community Legislation in Force), das die Mitgliedsstaaten

potenziell verletzen können, von 4566 auf 9767 Rechtsakte mehr als verdoppelt. Parallel

dazu stieg die Anzahl der Mitglieder im Untersuchungszeitraum von zunächst neun auf 15

Staaten.

10 Fehlende Stationärität liegt bei Zeitreihen vor, wenn die Momente einer Verteilung über

die Zeit hinweg nicht konstant sind und aktuelle Variablenwerte durch ihre vorhergehenden

Variablenwerte vorhergesagt werden können. Dies ist bei der Anzahl der jährlichen

Verstöße gegen Europäisches Recht der Fall. Die Variable weist einen systematischen

Aufwärtstrend auf (Börzel 2001). Bewegen sich unabhängige Variablen in dieselbe oder

die entgegengesetzte Richtung, kann es zu Scheinkorrelationen kommen.

ZIB 2/2003

255


Aufsätze

Jahr (»systemische Rechtsakte«) und bei der sektoralen Analyse die Anzahl von geltenden

Rechtsakten pro Jahr und Politikfeld multipliziert mit der Anzahl der Mitgliedsländer

der Europäischen Union (»sektorale Rechtsakte«) verwendet. Hinter

dieser Operationalisierung verbirgt sich die Annahme, dass jedes Mitgliedsland

jeden Rechtsakt, der in Kraft ist, einmal pro Jahr verletzen kann. Die für die Relativierung

der Zahl der Regelverstöße notwendige Variable »systemische Rechtsakte«

beruht auf jährlichen Daten zur Legislation in Force (geltende Rechtsakte) aus dem

Directory of Community Legislation in Force.

Zur Generierung der Variable »sektorale Rechtsakte« mussten – mangels Daten

zur sektoralen Legislation in Force – zusätzlich Daten zum Legal Output (verabschiedete

Rechtsakte) herangezogen werden. 11 Zunächst wurde mithilfe der Daten

zu den geltenden Rechtsakten der Prozentsatz des kumulierten Legal Output berechnet,

der im Untersuchungszeitraum 1978 bis 1998 noch tatsächlich in Kraft war.

Dabei zeigte sich, dass dieser Prozentsatz für alle Politikfelder um jährlich rund

einen Prozentpunkt abnahm. Unter der Voraussetzung, dass über die Zeit das Verhältnis

von kumuliertem Legal Output zu Legislation in Force zwischen den einzelnen

Politikfeldern keinen erheblichen Schwankungen unterworfen ist, ermöglichte

dies wiederum eine zuverlässige Schätzung der Anzahl geltender Rechtsakte pro

Jahr und Politikfeld, auf denen die Variable »sektorale Rechtsakte« beruht.

Hinsichtlich der Zahl der Beobachtungen ergibt sich für die systemische Untersuchung

über den Untersuchungszeitraum von 21 Jahren eine maximal mögliche

Anzahl von 245 Staatenjahren und für die sektorale Untersuchung von 231 Politikfeldjahren.

12 Aufgrund von fehlenden Werten (missing values) für einige der unabhängigen

Variablen in bestimmten Jahren und für bestimmte Mitgliedsstaaten liegt

die Zahl der Beobachtungen jedoch in Abhängigkeit vom getesteten Modell unter

der maximal möglichen.

3.3. Die Kodierung der Politikfelder nach ihrem Regelungscharakter

Zum Testen der Zürnschen Hypothesen wurde jedes Politikfeld entweder als eher

positiv (marktkorrigierend), negativ (marktschaffend) oder als sowohl positiv wie

auch negativ eingeordnet (vgl. Tabelle 1).

Innerhalb der verschiedenen Politikfelder lassen sich sowohl einzelne Regelungen

mit marktschaffender als auch solche mit marktkorrigierender Wirkung finden, was

eine eindeutige Zuordnung des Politikfelds erschwert. Bisherige Studien zu positiver

und negativer Integration haben sich deshalb auf die Analyse eindeutig zuzuordnender

Regelungen beschränkt (Scharpf 1996, 1997a; Zürn 1997, 2002). Aber auch

auf der Ebene einzelner Rechtsakte fällt eine eindeutige Unterscheidung zwischen

marktschaffender und marktkorrigierender Wirkung häufig nicht leicht. Für die

empirische Anwendung des Konzepts ist es letztendlich unerheblich, auf welcher

11 Wir danken Wolfgang Wessels, dass er uns diese Daten zur Verfügung gestellt hat.

12 Die Zahl der Untersuchungseinheiten ergibt sich aus der Multiplikation der Mitgliedsländer

mit den Jahren ihrer Mitgliedschaft bzw. der Politikfelder mit den Jahren ab ihrer Einführung.

256


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Analyseebene – Rechtsakt, Regelung, Politikprogramm oder Politikfeld – die Unterscheidung

zwischen marktschaffender und marktkorrigierender Integration ansetzt.

Vielmehr deutet gerade die bereits auf der Ebene einzelner Rechtsakte schwierige

Zuordnung darauf hin, dass die empirische Unterscheidung von positiver und negativer

Integration ein eher substanzielles denn graduelles Problem darstellt. Wenn die

Charakterisierung einzelner Politikfelder und Rechtsakte als positiv bzw. negativ

grundsätzlich abgelehnt wird, stellt sich die Frage, ob die theoretisch durchaus sinnvolle

Unterscheidung zwischen positiver und negativer Integration überhaupt empirisch

überprüfbar ist. Wir halten es jedoch für durchaus möglich, auf der Grundlage

der allgemeinen Ziele, welche die Europäische Union mit den jeweiligen Politiken

verfolgt, sowie der zu deren Erreichung hauptsächlich genutzten Instrumente einzelne

Politikfelder als vorwiegend marktkorrigierend oder marktschaffend zu kategorisieren.

So verfolgt zum Beispiel sowohl die europäische Energie- als auch die Verkehrspolitik

das Ziel, den Binnenmarkt mit dem Auf- und Ausbau transeuropäischer

Netze zu verwirklichen bzw. weiter auszubauen, ist also eindeutig negativ (Art. 154-

156 EGV). Gleiches gilt für die Wettbewerbs- sowie die Industriepolitik, da die

Europäische Union hiermit eine offene Marktwirtschaft mit freiem und unverfälschtem

Wettbewerb (Art. 81-89 EGV) und einer entsprechend wettbewerbsfähigen

Industrie gewährleisten will (Art. 157 EGV). Mit den zur Marktschaffung eingesetzten

Instrumenten des Kartellverbots und der Fusionskontrolle wird zudem auch das

Unternehmensrecht erfasst. Schließlich kann auch der gemeinsamen Außenhandelspolitik

und der damit eng zusammenhängenden Zollpolitik marktschaffende Wirkung

zugeschrieben werden. Hier verfolgt die EU das Ziel, durch die Schaffung

einer Zollunion zur fortschreitenden Liberalisierung des europäischen Handelsverkehrs

beizutragen und die Wettbewerbsfähigkeit der mitgliedsstaatlichen Unternehmen

zu steigern (Art. 131 EGV). Schließlich dient auch die Wirtschaftspolitik der

Errichtung des Gemeinsamen Marktes (Art. 2, 98 EGV).

Hingegen soll die gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik den in der Landwirtschaft

tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten und die

Märkte stabilisieren (Art. 32, 33 EGV). Sie verfolgt damit ein für positive Regelungen

charakteristisches Ziel, durch Umverteilung der Ressourcen schwächere Marktteilnehmer

zu schützen (Zürn 2002: 91). Durch gemeinsame Marktordnungen mit

Absicherung der Preise wird in den Binnenmarkt eingegriffen. Ebenso verfolgt die

EU mit der Beschäftigungs- und Sozialpolitik ein marktkorrigierendes Ziel. So soll

ein hohes Maß an sozialem Schutz und eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen –

z. B. durch Regelungen zur Sicherheit am Arbeitsplatz oder im Krankheitsfall –

gewährleistet werden (Art. 136 EGV). Auch die gemeinsame Umweltpolitik zeichnet

sich durch positive Regelungen wie vor allem Richtlinien zu Umweltqualitäts-,

Verfahrens- und Produktnormen aus, die der Erhaltung und Verbesserung der Qualität

der Umwelt und der Bewältigung von Umweltproblemen dienen (Art. 174-176

EGV).

Die Politikfelder Verwaltung und Allgemeines, Justiz und Inneres und Bildung

und Forschung lassen sich hingegen weder als ausschließlich positiv noch negativ

ZIB 2/2003

257


258

Aufsätze

charakterisieren. Während Verwaltung und Allgemeines weder marktkorrigierend

noch marktschaffend ausgerichtet ist, finden sich in den beiden anderen Politikfeldern

beide Regelungsformen gleichermaßen wieder. So verfolgt die Europäische

Union im Rahmen ihrer Bildungspolitik das Ziel, durch die wechselseitige Anerkennung

von Bildungsabschlüssen die Mobilität von Personen innerhalb des Binnenmarktes

zu fördern (Art. 47 EGV), während die Forschungspolitik dazu dient, mit

Hilfe intensiver Forschungsförderung die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen

Industrie zu stärken und das industrielle Potenzial besser zu nutzen (Art. 163 EGV).

Ähnlich verhält es sich bei der Innen- und Justizpolitik, die mit der Beseitigung von

Grenzkontrollen (Schengen) ein tragendes Element des Binnenmarkts darstellt (Art.

62 EGV); gleichzeitig ist das Ziel einer gemeinsamen Visa-, Einwanderungs- und

Asylpolitik zur Sicherung der EU-Außengrenzen sowie die gemeinsame Kriminalitäts-

und Terrorismusbekämpfung darauf gerichtet, »negative Externalitäten« des

Binnenmarkts zu korrigieren (Art. 63 EGV). Da die beiden Politikfelder Justiz und

Inneres und Bildung und Forschung sowohl positive als auch negative Komponenten

beinhalten, haben wir sie in unserer Studie als neutral eingestuft. Das nicht kategorisierbare

Politikfeld Verwaltung und Allgemeines haben wir hingegen nicht

berücksichtigt.

Die Einteilung der restlichen Politikfelder nach ihrer vorwiegend marktkorrigierenden

bzw. marktschaffenden Wirkungsweise basiert neben der Analyse der jeweiligen

politikfeldbezogenen Zielsetzung und der gewählten Instrumente auf der

exemplarischen Untersuchung einzelner Rechtsakte. Dazu wurden die in einem

Politikfeld am häufigsten verletzten Rechtsakte herangezogen, die dementsprechend

die meisten Implementationsprobleme aufweisen. Eine inhaltliche Analyse der

meistverletzten Richtlinien und Verordnungen in Bezug auf deren positiven oder

negativen Charakter bestätigt die vorgenommene Einordnung der Politikfelder (vgl.

Appendix III).

So wird zum Beispiel in der häufig verletzten Verordnung über die gemeinsame

Marktorganisation für Milch 13 zwar betont, dass ein gemeinsamer Markt für Milch

und Milcherzeugnisse die Beseitigung von Handelshemmnissen erfordert. Jedoch

wird zugleich festgestellt, dass weitere Interventionsmaßnahmen zur Stabilisierung

der Märkte notwendig sind. Durch Festlegung von Richt-, Schwellen- und Interventionspreisen

für Milch, Milcherzeugnisse und Butter und von Qualitäts- und Vermarktungsnormen

greift die Verordnung zudem regulierend in den Markt ein, was

die Einteilung des Politikfelds Landwirtschaft als positiv bestätigt. Ebenso bestätigen

die meistverletzten Verordnungen im Bereich Energie und Verkehr die Charakterisierung

des Politikfelds als marktschaffend. Beispielsweise dient die Verordnung

zur Anwendung des Grundsatzes zum freien Dienstleistungsverkehr auf die Seeschifffahrt

14 der Erweiterung bestehender Märkte, während jene über den Zugang

13 Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation

für Milch und Milcherzeugnisse.

14 Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 zur Anwendung des

Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedsstaaten

sowie zwischen Mitgliedsstaaten und Drittländern.


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

von Luftfahrtunternehmen zu Strecken des innergemeinschaftlichen Luftverkehrs 15

die Schaffung eines neuen Marktes beabsichtigt (O’Reilly/Stone Sweet 1998).

Die häufige Verletzung der Verordnung zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer 16

scheint zunächst unserer Charakterisierung des Politikfelds Arbeit und Soziales als

marktkorrigierend zu widersprechen. Hier lässt sich aber argumentieren, dass die

Verordnung insofern eine Ausnahme darstellt, weil sie eine direkte Ausführung des

Art. 39 EGV darstellt, der im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts explizit

die Freizügigkeit der Arbeitnehmer festschreibt. Zudem wird mit den anderen meistverletzten

Rechtsakten, die sich nicht direkt auf die Umsetzung eines Vertragsartikels

beziehen, wiederum eine marktregulierende Intention verfolgt. Die Verordnung

zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit 17 dient dazu, die Nachteile

abzuschaffen, die sich bislang für innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandernde

Arbeitnehmer in Bezug auf den Genuss der Leistungen der sozialen Sicherheit ergaben,

und greift somit marktkorrigierend ein. Auch die Richtlinie zur Gleichbehandlung

von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zu Beschäftigung 18 hat eindeutig

zum Ziel, potenziell schwächere Marktteilnehmer zu schützen.

Tabelle 1: Einteilung der Politikfelder nach positiv und negativ

Politikfeld Abkürzungen Einteilung

Verwaltung und Allgemeines adm n.k.

Landwirtschaft agr +

Wettbewerb com -

Wirtschaft und Finanzen eco -

Bildung und Forschung edu -/+

Arbeit und Soziales emp +

Unternehmensrecht ent -

Umwelt env +

Fischerei fis +

Justiz und Inneres jah -/+

Binnenmarkt und Industriepolitik sem -

Zoll- und Steuerpolitik tax -

Energie und Verkehr ten -

Außenhandel tra -

n.k. nicht kategorisierbar, - negativ, + positiv

15 Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen

der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs.

16 Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit

der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft.

17 Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der

Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der

Gemeinschaft zu- und abwandern.

18 Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes

der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur

Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die

Arbeitsbedingungen.

ZIB 2/2003

259


260

Aufsätze

4. Zur Implementationslogik marktkorrigierender Regelungen in der EU

4.1. Operationalisierung der Hypothesen und Indikatoren

Verstöße gegen positive und negative EU-Regelungen

Die erste Hypothese, die aus dem Zürnschen Argument hinsichtlich der besonderen

Implementationslogik positiver Regelungen folgt, besagt, dass positive Regelungen

häufiger verletzt werden als negative Regelungen. Als abhängige Variable für die

ökonometrische Überprüfung dienen die sektoralen Verletzungen pro sektoralem

Rechtsakt je Politikfeld und Jahr, als unabhängige Variablen die beiden kategorialen

Variablen neutraler Regelungscharakter (»neutral«) und positiver Regelungscharakter

(»positiv«). Die beiden unabhängigen Variablen sind jeweils als Dummyvariable

mit den beiden Ausprägungen 0 und 1 kodiert und kontrastieren so neutrale und positive

Politikfelder jeweils gegenüber den beiden anderen Politikfeldern. Dies ermöglicht

den Vergleich der durchschnittlichen Verletzungshäufigkeit zwischen positiven,

neutralen und negativen Politikfeldern im Rahmen der Regressionsanalyse. Als Indikator

für die von Zürn behaupteten Implementationsprobleme positiver Regelungen

wird die Häufigkeit von Verletzungen pro Rechtsakt innerhalb der 14 gewählten

Politikfelder verwendet. In Politikfeldern, denen eine marktkorrigierende Wirkung

zugeschrieben wurde, müssten gemäß der Zürnschen These mehr Verletzungen pro

Rechtsakt zu finden sein als bei den als marktschaffend charakterisierten Politikfeldern.

Damit die Zürnsche Hypothese zur Bedeutung des Regelungscharakters für die

Verletzungshäufigkeit widerlegt werden kann, müssen wir demnach zeigen, dass

(a) kein signifikanter Zusammenhang zwischen positivem oder negativem Regelungscharakter

eines Politikfelds und der Häufigkeit von Verletzungen pro

Rechtsakt innerhalb dieses Politikfelds besteht; oder

(b) die Häufigkeit von Verletzungen pro Rechtsakt in den als positiv charakterisierten

Politikfeldern signifikant geringer ist als in den negativ kodierten Politikfeldern.

Art der Verstöße gegen positive und negative Regelungen

Die zweite Hypothese, die sich aus dem Zürnschen Argument ergibt, legt nahe, dass

Verletzungen positiver Regelungen vor allem im Bereich der effektiven Implementation

auftreten, wo sie gegen nicht-staatliche Akteure durchgesetzt werden müssen.

Das Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Union unterscheidet nicht nach

politischer und effektiver Implementation. Es nimmt jedoch eine Einteilung nach

vier verschiedenen Verletzungsarten vor, von denen sich jeweils zwei der politischen

und der effektiven Implementation zuordnen lassen. So stellen die mangelnde

oder falsche Umsetzung von Europäischem ins nationale Recht sowie die falsche

Anwendung Europäischen Rechts durch die Mitgliedsstaaten eine Vertragsverletzung

dar. Bei Verstößen gegen EU-Recht, die sich auf die rechtliche Umsetzung

beziehen, unterscheidet das Vertragsverletzungsverfahren zwischen der Nichtumsetzung

von Europäischen Richtlinien ins nationale Recht (Verletzungstyp 1) und

deren fehlerhaften Umsetzung (Verletzungstyp 2). Diese Art von Vertragsverletzungen

kann entsprechend nur in der Phase der politischen oder legalen Implementation


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

erfolgen, in der internationale Vereinbarungen in nationale Gesetze gegossen werden

(Zürn 1997: 54). Im Umweltbereich wurden zum Beispiel mehrere Vertragsverletzungsverfahren

gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet, weil diese die

Trinkwasser-Richtlinie zunächst gar nicht umgesetzt hatte und später eine Reihe der

in der Richtlinie zur Qualität von Trinkwasser spezifizierten Parameter nicht ins

nationale Recht übernahm (Börzel 2003a: 83).

Bei möglichen Verletzungen im Bereich der Anwendung Europäischen Rechts wird

zwischen der fehlerhaften Anwendung von einmal ins nationale Recht umgesetzten

Richtlinien (Verletzungstyp 3) und der fehlerhaften Anwendung von unmittelbar wirksamen

Verordnungen, Vertragsartikeln und Entscheidungen der Kommission (Verletzungstyp

4) unterschieden. Diese Verstöße beziehen sich auf Versäumnisse der Mitgliedsstaaten,

Europäische Rechtsakte innerhalb ihres Hoheitsbereiches gegenüber

gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Akteuren praktisch durchzusetzen und erfolgen

insofern in der Phase der effektiven Implementation von Rechtsakten. So wurden

mehrere Vertragsverletzungsverfahren gegen Spanien eingeleitet, weil nach Umsetzung

der Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung spanische Behörden Industrieanlagen

und Infrastrukturprojekte genehmigt hatten, ohne von den Antragstellern die

für die Genehmigung notwendige Umweltverträglichkeitsstudie zu verlangen bzw. die

Umweltverträglichkeitsstudien ordnungsgemäß zu prüfen (Börzel 2003a: 105).

Als Indikator für die von Zürn behaupteten Probleme positiver Regelungen in der

Phase der effektiven Implementation werden deshalb jene Verstöße gegen Europäisches

Recht pro Rechtsakt verwendet, die unter die Verletzungsarten 3 und 4 fallen.

Gemäß dem Zürnschen Argument müssten für den Fall positiver Regelungen entsprechend

mehr Vertragsverletzungsverfahren aufgrund dieser Verletzungstypen

eingeleitet worden sein als in den Kategorien 1 und 2. Damit die Zürnsche Hypothese

über den Zusammenhang zwischen Implementationsphase, Regelungscharakter

und Verletzungshäufigkeit widerlegt werden kann, müsste die statistische Analyse

daher ergeben, dass

(a) sich die Verletzung positiver Regelungen gleichermaßen auf Probleme in der

rechtlichen Umsetzungsphase (Verletzungstypen 1 und 2) und auf Probleme

während der Anwendungs- und Durchsetzungsphase (Verletzungstypen 3 und 4)

bezieht; oder

(b) für den Fall positiver Regelungen mehr Vertragverletzungsverfahren aufgrund

der Verletzungstypen 1 und 2 als aufgrund der Verletzungstypen 3 und 4 eingeleitet

wurden; oder

(c) die aufgrund der Verletzungstypen 3 und 4 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren

sich gleichermaßen auf positive wie auf negative Regelungen beziehen;

oder

(d) sich die aufgrund der Verletzungstypen 3 und 4 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren

häufiger auf negative als auf positive Regelungen beziehen.

Staatskapazität und Regelverstöße

Die dritte Hypothese von Zürn lässt erwarten, dass positive Regelverletzungen

durch mangelnde Kapazitäten von Staaten verursacht werden. Staatskapazität wird

ZIB 2/2003

261


Aufsätze

sowohl in der Implementations- als auch in der Compliance-Forschung als ein wichtiger

Erklärungsfaktor für systemische Varianz bei der Implementation und Befolgung

von Rechtsakten betrachtet (Mayntz 1983; Chayes/Chayes Handler 1995; Jänicke/Weidner

1997; Haas 1998). Als problematisch erweist sich jedoch, dass sowohl

der Begriff der Staatskapazität als auch dessen Operationalisierung in der Literatur

uneinheitlich sind. Während staats- oder ressourcenzentrierte Ansätze Kapazität als

die Handlungsfähigkeit eines Staates definieren, die sich aus der Summe seiner

rechtlichen Kompetenzen und finanziellen, militärischen und humanen Ressourcen

ergibt (Przeworksi 1990; Martin-Vazquez/Boex 1997; Haas 1998; Simmons 1998),

argumentieren neo-institutionalistische Ansätze, dass die innerstaatliche institutionelle

Struktur auf den Grad der Handlungsfähigkeit und Entscheidungsautonomie

des Staates einwirkt (Katzenstein 1978; Evans 1995).

Zürn bezieht sich auf beide Argumentationsstränge und versteht unter Staatskapazität

die Fähigkeit des Staates, Recht jenseits des Nationalstaats gegen den Widerstand

gesellschaftlicher Gruppen durchzusetzen (Zürn 1997: 53f). Für die Phase der

rechtlichen Umsetzung (politische Implementation) steht die Rolle von Vetospielern

im Vordergrund (Putnam 1988; Haverland 1999), die aber von Zürn vernachlässigt

werden. Zürn begründet die Auslassung von Vetospielern damit, dass die so

genannte Zwei-Ebenen-Spiel-Problematik für die rechtliche Umsetzung von positiven

und negativen Regelungen gleichermaßen zutreffe: Innenpolitische Akteure

könnten die Transposition positiver wie negativer Richtlinien ins nationale Recht

blockieren. Die besondere Implementationslogik positiver Regelungen komme erst

bei der effektiven Implementation zum Tragen (Zürn 1997: 54), weil sie – anders als

negative Regelungen – noch gegenüber den gesellschaftlichen Zielgruppen durchgesetzt

werden müssen. Um den Widerstand »faktischer« Vetospieler zu überwinden,

bedürfe der Staat administrativer, finanzieller und technologischer Kapazitäten. Um

die Aussagen Zürns zur Erklärung der unterschiedlichen Implementationslogik positiver

und negativer Regelungen zu testen, muss deshalb überprüft werden, inwiefern

einerseits die Vernachlässigung des Vetospielerkonzepts und andererseits die Aufnahme

der Staatskapazität als Erklärungsfaktoren gerechtfertigt sind.

Da für Zürn die administrativen, finanziellen und technologischen Kapazitäten

von Staaten für die effektive Durchsetzung internationalen Rechts entscheidend

sind, ziehen wir Indikatoren heran, die auf die finanzielle und personelle Ausstattung

von Staaten abstellen. Um bereits in nationales Recht umgesetzte internationale

Regelungen gegenüber gesellschaftlichen Zielgruppen durchzusetzen, benötigt der

Staat zum einen ausreichend qualifiziertes Personal (humane Ressourcen), das die

Anwendung und Einhaltung des Rechts gewährleistet (Brautigam 1996; Kaufmann

et al. 1999; Mbaye 2001). Zum anderen sind finanzielle Ressourcen erforderlich, um

die Personalkosten zu tragen sowie gegebenenfalls in die Infrastruktur zu investieren,

die zur Anwendung von Recht sowie zur Überwachung und Sanktionierung von

Rechtsverletzungen notwendig ist, so etwa in Messsysteme zur Überwachung von

Umwelt- oder Lebensmittelstandards. Drittens sind eventuell Ausgleichszahlungen

z. B. in Form von Subventionen an die »Verlierer« internationaler Regelungen zu

leisten (Börzel 2003a; Héritier 2001). Für die Phase der effektiven Implementation

262


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

wird deshalb im Sinne von Zürn argumentiert, dass die erfolgreiche Durchsetzung

internationalen Rechts umso wahrscheinlicher ist, je mehr humane und finanzielle

Ressourcen einem Staat für die Anwendung Europäischen Rechts sowie für die

Überwachung und die Sanktionierung von Regelverstößen zur Verfügung stehen.

Damit die Kapazitätshypothese von Zürn als widerlegt gelten kann, müssen wir

zeigen, dass

(a) eine größere Zahl von Vetospielern in der rechtlichen Umsetzungsphase (politische

Implementation) zu weniger Regelverletzungen führt bzw. Vetospieler

keine Auswirkung auf die rechtliche Umsetzung haben; oder

(b) Vetospieler auch für die Anwendung und Durchsetzung Europäischen Rechts

(effektive Implementation) eine Rolle spielen; und

(c) finanzielle und humane Ressourcen nicht nur in der Anwendungs- und Durchsetzungsphase

(effektive Implementation), sondern auch auf die rechtliche Umsetzung

(politische Implementation) einen Einfluss haben; oder

(d) finanzielle und humane Ressourcen sich gleichermaßen auf die Verletzungswahrscheinlichkeit

positiver und negativer Regelungen auswirken.

Um die von Zürn betonte unterschiedliche Bedeutung von institutionellen und parteilichen

Vetospielern einerseits und faktischen Vetospielern andererseits für die Um- und

Durchsetzung von internationalen Regelungen hervorzuheben, wird im Folgenden

zwischen zwei Kapazitätsbegriffen unterschieden (vgl. Schaubild 1). Die Fähigkeit

eines Staates, die zur Implementation internationaler oder europäischer Regelungen

notwendigen Veränderungen trotz der institutionellen und parteilichen Vetospieler

durchzusetzen (Duina 1997; Haverland 2000), wird als politische Kapazität bezeichnet.

Die von Zürn als zur Durchsetzung gegenüber »faktischen« Vetospielern relevant

erachteten administrativen, finanziellen und technologischen Kapazitäten (Zürn 1997:

54) werden schließlich zur administrativen Kapazität eines Staates zusammengefasst.

Im Vergleich zur administrativen Kapazität, welche die Fähigkeit des Staates zur

Durchsetzung von internationalen Regelungen gegenüber »faktischen« Vetospielern

als Ausdruck seiner finanziellen und humanen Ressourcen begreift, wird die politische

Kapazität dann durch das innerstaatliche Institutionengefüge bestimmt.

Schaubild 1: Operationalisierung der Zürnschen Kapazitätshypothese

Politische Kapazität Administrative Kapazität

finanzielle humane Ressourcen

Ressourcen

quantitativ

Anzahl der institutionellen

und parteilichen

Vetospieler

Bruttoinlandsprodukt

pro Kopf

Anteil der Steuereinnahmen

am BIP

Anteil der Staatsausgaben

für Beschäftigte

im öffentlichen

Dienst am BIP

Anteil der Beschäftigten

im öffentlichen

Dienst an der

Bevölkerung im

erwerbsfähigen Alter

qualitativ

höhere Bildungsdauer

in Jahren

bürokratische

Effizienz

ZIB 2/2003

263


Aufsätze

Um den ersten Teil der Zürnschen Kapazitätshypothese zu testen, die auf die politische

Kapazität von Staaten abstellt, greifen wir auf den von Tsebelis entwickelten

Vetospieler-Ansatz zurück (Tsebelis 1995, 2002a). Die verwendete Variable für

politische Staatskapazität (»Vetospieler«) ist die adjustierte Anzahl der Vetospieler

in einem politischen System nach Beck et al. (2001). Diese Variable ist der in vergleichbaren

Untersuchungen (Mbaye 2001) verwendeten, nicht adjustierten Anzahl

der Vetospieler nach Tsebelis (2002b) überlegen, da sie unter anderem die Abhängigkeit

der Vetospieler untereinander und die Art des Wahlsystems berücksichtigt.

Folglich wird politische Kapazität nicht nur pauschal als Konsequenz der Zahl der

Vetospieler betrachtet, sondern auch den Präferenzen der Akteure wird hinsichtlich

des Reformpotenzials von Staaten Bedeutung beigemessen (Tsebelis 2002a). Zwar

berücksichtigt auch ein solcher »adjustierter« Vetospielerindex nicht die Präferenzen

sämtlicher Vetospieler für den Untersuchungszeitraum von 21 Jahren, die 14

untersuchten Politikfelder und neun bis 15 Mitgliedsstaaten der Europäischen

Union, doch der Index ist durch die Berücksichtigung parteipolitischer Orientierung

und institutionell begründeter Interessen einer bloßen Auflistung potenzieller

Vetospieler – mit a priori unterstellter ideologischer Distanz – überlegen.

Den zweiten Teil der Zürnschen Kapazitätshypothese, die auf die administrative

Kapazität von Staaten rekurriert, testen wir anhand von Daten zur finanziellen und

personellen Ausstattung des Staates. Wir greifen dabei auf Indikatoren zurück, die

in vergleichsweise direktem Zusammenhang mit dem theoretischen Konzept der

administrativen Kapazität stehen und diese nicht nur indirekt über die wirtschaftliche

Leistung oder Leistungsfähigkeit von Staaten messen. 19 Als Indikator für die

finanziellen Ressourcen verwenden wir zunächst das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf

(»BIP pro Kopf«), anhand dessen eine Aussage über die Finanzkraft des Staates im

Allgemeinen getroffen werden soll. Wir gehen davon aus, dass der Reichtum eines

Staates Ausdruck seiner Möglichkeit ist zu entscheiden, ob und inwiefern er Mittel

zur Um- und Durchsetzung von Recht jenseits des Nationalstaats generiert und einsetzt.

Die Daten für die Variable Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in tausend konstanten

US-Dollar stammen aus den World Development Indicators der Weltbank

(World Bank 2001). Um eine direktere Aussage darüber treffen zu können, wie viele

Mittel dem Staat tatsächlich zur Verfügung stehen, um die zur Durchsetzung von

internationalem Recht nötigen Maßnahmen einleiten zu können, verwenden wir der

19 Aus diesem Grund verzichten wir auch – außer bei der Variable für bürokratische Effizienz

und Professionalität des öffentlichen Dienstes – auf die Verwendung gängiger Kapazitätsindizes,

für die aufgrund ihrer Zusammensetzung eine Aufnahme in das getestete Modell

nicht gerechtfertigt werden kann. Dies gilt beispielsweise auch für »Relative Political

Extraction« (Arbetman/Kugler 1997). Es ist nicht ersichtlich, warum die Förderung von

Rohstoffen oder Ausgaben zur Finanzierung des Gesundheitswesens in einem Zusammenhang

mit der Durchsetzung von Europäischen Regelungen gegenüber gesellschaftlichen

Zielgruppen stehen sollte. Erschwerend kommt hinzu, dass die gängigen Kapazitätsindikatoren

zwar weltweit allgemeine Kapazitätsunterschiede vergleichsweise gut erfassen,

dies jedoch innerhalb der Gruppe der Mitgliedsländer der EU nur unzureichend leisten.

Deshalb sind sie zur Erklärung der Varianz zwischen den Mitgliedsstaaten hinsichtlich der

jährlichen Anzahl an Verletzungen pro Europäischem Rechtsakt ungeeignet.

264


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Literatur folgend zusätzlich den Anteil der Steuereinnahmen am Bruttoinlandsprodukt

(»Steuereinnahmen«) (Martinez-Vazquez/Boex 1997; Byun 2001; Mbaye

2001). Die Daten hierzu stammen ebenfalls von der Weltbank (World Bank 2001).

Die Operationalisierung der Humanressourcen ist komplizierter. Zur effektiven

Anwendung und Durchsetzung von Recht benötigt der Staat ausreichend Personal,

das zudem hinreichend qualifiziert ist, Rechtsakte zu vollziehen. Dazu gehört neben

rechtlichen Kenntnissen der konkreten Verhaltensanforderungen, die sich aus Regelungen

ergeben, auch technische Expertise zur praktischen Anwendung und Überwachung

der Regelbefolgung. Zum einen gehen wir davon aus, dass je mehr ein

Staat anteilig am Bruttoinlandsprodukt für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten

aufwendet (»Ausgaben«) und je größer der Anteil der Beschäftigten im öffentlichen

Dienst an der Bevölkerung im erwerbstätigen Alter ist (»Beschäftige«), desto mehr

personelle Ressourcen stehen ihm für die Anwendung und Durchsetzung von Recht

zur Verfügung. Die Daten für die beiden Indikatoren quantitativer humaner Ressourcen

stammen jeweils von Cusack (Cusack et al. 1989; Cusack 1998). Um zum

anderen die Qualifikation des Personals zu erfassen, verwenden wir die durchschnittliche

»höhere« Bildungsdauer in Jahren der Bevölkerung über 20 Jahre eines

Landes (»Bildung«). Wir gehen davon aus, dass sich anhand dieses, über die höhere

Bildungsdauer ermittelten, allgemeinen Bildungsgrads der Bevölkerung auch eine

Aussage über die Qualifikation der im öffentlichen Dienst Beschäftigten treffen

lässt. Je höher der Bildungsgrad, desto wahrscheinlicher ist es, dass auch Staatsbedienstete

gut ausgebildet sind und damit über die nötige Expertise verfügen, um die

Verhaltensanforderungen einer internationalen Regelung zu erfassen und effektiv

durchzusetzen. Die Daten zur Bildungsdauer stammen von Barro und Lee (1993,

1994, 2001). Die zweite qualitative Variable zur Überprüfung der Bedeutung humaner

Ressourcen für Compliance mit Europäischem Recht folgt Mbaye (2001), die

unter Rückgriff auf Daten von Auer et al. (1996) einen Index für bürokratische Effizienz

und Professionalität des öffentlichen Dienstes (»Effizienz«) entwirft. 20

4.2. Analyseverfahren

Die Analyse der sektoralen und systemischen Modelle zur Erklärung von Verstößen

gegen Europäisches Recht erfolgt mit einem Regressionsverfahren für gepoolte

Daten nach Beck und Katz (1995, 1996). Dieses Verfahren besteht aus einer gepoolten

OLS-Regression mit panelkorrigierten Standardfehlern (PCSEs). Die Verwendung

dieses Verfahrens wird aufgrund der gewählten abhängigen Variable »Verletzungen

pro Rechtsakt« möglich, deren Vorteile gegenüber der absoluten Anzahl der

20 Im Vergleich zu anderen Indikatoren, mit denen die Effizienz von Verwaltungen zu messen

versucht wird, besitzen die Daten nach Auer et al. (1996) den Vorteil, dass sie nicht

nur Teile des für uns relevanten Zeitraums 1978-98 umfassen, sondern auch die Varianz

zwischen den Mitgliedsstaaten der EU ausreichend erfassen. Deshalb sind sie beispielsweise

auch gegenüber den etablierten Governance Indicators der Weltbank (Kaufmann et

al. 2003) vorzuziehen.

ZIB 2/2003

265


Aufsätze

Verstöße pro Land oder Politikfeld und Jahr bereits diskutiert wurden. 21 Für ein

gepooltes Modell und gegen ein einfaches Querschnittsmodell spricht neben der Verfügbarkeit

der Daten grundsätzlich insbesondere die zusätzliche Berücksichtigung

von Varianz innerhalb einzelner Länder und Politikfelder über die Zeit. Allerdings

bringen gepoolte Modelle auch eine Reihe methodischer Fallstricke mit sich (Hsiao

1986; Kittel 1999; Maddala 2001), die sich in der Verletzung von Annahmen des

klassischen linearen Regressionsmodells äußern (Greene 2000). Dem Problem der

Panelheteroskedastizität begegnet das Verfahren nach Beck und Katz (1995, 1996)

durch die Verwendung panelkorrigierter Standardfehler, die verhindern, dass die

Größe der Standardfehler unterschätzt und damit die Signifikanz der Regressionskoeffizienten

überschätzt wird. Ein weiteres häufiges Problem gepoolter Analysen ist

das Vorliegen serieller Autokorrelation. Dies ist – wie im Rahmen der Diskussion der

abhängigen Variable bereits angedeutet – hier nicht der Fall. Deshalb besteht auch

kein Bedarf an einer Korrektur für serielle Autokorrelation beispielsweise nach Prais-

Winston oder Cochrane-Orcutt (Gujarati 2003). Ebenso kann auf die Aufnahme einer

zeitlich verzögerten abhängigen Variable auf der Seite der unabhängigen Variabeln

verzichtet werden (lagged dependent variable), da auch aus theoretischer Sicht nichts

die Vermutung nahe legt, dass die Wahrscheinlichkeit einer Verletzung von der

Anzahl früherer Verletzungen beeinflusst wird.

Hinsichtlich der Verwendung von Fixed-Effects-Modellen entscheiden wir uns in

Übereinstimmung mit Plümper et al. (2003) gegen die Einführung von Länder-,

Politikfeld- oder sogar Jahresdummies. Dies liegt insbesondere an der Multikollinearitätsproblematik,

welche die gleichzeitige Verwendung von Dummies und Variablen,

die sich einerseits zwischen den Ländern und Politikfeldern unterscheiden und

anderseits im Zeitverlauf nicht variieren, auf der Seite der unabhängigen Variablen

nicht erlaubt. Bei den Variablen »neutral«, »positiv« und »Effizienz« handelt es sich

um solche zeitinvarianten Variablen. Erschwerend kommt hinzu, dass mit Fixed-

Effects nicht untersucht werden kann, warum sich die Länder oder Politikfelder hinsichtlich

ihrer Konstanten unterscheiden. Sie erklären im Rahmen des ökonometrischen

Modells gerade den aus komparativer Sicht interessanten Anteil an Varianz,

ohne in der Lage zu sein, eine substanzielle Erklärung für länder- oder politikfeldspezifische

Unterschiede zu geben. Außerdem gehen durch die Verwendung von

Fixed-Effects in großem Umfang Freiheitsgrade verloren.

4.3. Befund: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Verstöße gegen positive und negative EU-Regelungen

Welche Bedeutung haben nun marktkorrigierende und marktschaffende Regelungen

für die Verstöße gegen Europäisches Recht Die allgemeine Regressionsanalyse in

Tabelle 2 zeigt, dass die erste Hypothese einer empirischen Überprüfung anhand der

21 In Appendix II finden sich auch Regressionstabellen für die abhängige Variable »Verletzungen«.

Es zeigt sich, dass die Ergebnisse unserer Analyse nicht wesentlich vom gewählten

Schätzverfahren abhängen.

266


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Verstöße gegen Europäisches Recht nicht standhält. Es besteht kein statistisch signifikanter

Zusammenhang zwischen dem positiven oder negativen Charakter einer

Regelung und den Verletzungen pro Rechtsakt. Positive Rechtsakte werden im

Durchschnitt nicht häufiger verletzt als negative oder neutrale. Am Anteil der

erklärten Varianz und den anderen statistischen Kennzahlen lässt sich ebenfalls

erkennen, dass dieses allgemeine Modell keine Erklärungskraft besitzt.

Tabelle 2: Sektorale Modelle der Verstöße gegen Europäisches Recht 22

Variablen Allgemein Verletzungsart # Politikfeld-Fixed-

Effects

1 & 2 3 & 4

Konstante .01348*** 1.085*** 1.009*** .00168***

(.00081)

(.008)

(.000)

neutral .00732

-.056***

.061

(.01172)

(.015)

(.054)

positiv -.00083

-.017*

.000

(.00081)

(.009)

(.002)

com -.00003

eco .00028

edu .00156

emp .00858***

ent .06865***

env .03602***

fis -.00069*

jah .06010

sem .01172***

tax -.00058*

ten .00416**

tra .-.00158***

Obs. 261 261 261 261

Adj. r 2 .0000 .0014 .0256 .4352

Prob > F .4671 .3087 .0130 .0000

Root MSE .0321 .1849 .1061 .0241

Abhängige Variablen sind (transformierte) Verletzungen pro Rechtsakt. OLS-Regression

mit zweiseitigem t-Test, PCSEs in Klammern. *** = p < 0.01, ** = p < 0.05, * = p < 0.1.

#

Anmerkung zu den vergleichenden Modellen siehe Fn. 22.

22 Die vergleichenden systemischen und sektoralen Modelle nach Regelcharakter oder Verletzungsart

unterscheiden sich von den einfachen systemischen oder sektoralen Modellen, da

die Ergebnisse voneinander getrennt durchgeführter Regressionsanalysen nicht ohne weiteres

verglichen werden können. Die Koeffizienten der einfachen Modelle sind zwar für jede

einzelne Analyse interessant, ermöglichen aber keinen Vergleich des relativen Einflusses

von Kapazität oder Politikfeldeigenschaften, da sich die Anzahl der Verletzungen pro

Rechtsakt zwischen den negativen und positiven Rechtsakten und den einzelnen Verletzungsarten

unterscheidet. Deshalb werden für die Vergleiche konstante Elastizitätsmodelle

bzw. Log-lineare-Modelle (Gujarati 2003) verwendet, deren geschätzte Koeffizienten als

prozentuale Veränderung der abhängigen bei einer Veränderung der unabhängigen Variablen

interpretiert werden können. So wird ein direkter Vergleich der Koeffizienten möglich, auch

wenn dann nicht mehr die absoluten Einflüsse, sondern Elastizitäten verglichen werden.

ZIB 2/2003

267


268

Aufsätze

Art der Verstöße gegen positive und negative Regelungen

Die vergleichende Regressionsanalyse nach Verletzungsart in Tabelle 2 bestätigt,

dass es den von Zürn (1997) postulierten Zusammenhang zwischen dem positiven

oder negativen Charakter einer Regelung und der Art der Regelverstöße bzw. den

Phasen des Implementationsprozesses nicht gibt. Weder bei der legalen Implementation

(1 & 2) noch bei der effektiven Implementation (3 & 4) zeigt sich hinsichtlich

der Verletzungen pro Rechtsakt der erwartete Unterschied zwischen positiven und

negativen Rechtsakten. Im Bereich der effektiven Implementation werden positive

Regelungen genauso häufig verletzt wie negative und im Bereich der legalen oder

politischen Implementation anscheinend sogar signifikant seltener. Auch die verschwindend

geringen Determinationskoeffizienten (r 2 ) belegen, dass die unabhängigen

Variablen »neutral« und »positiv« in keinem der Modelle einen entscheidenden

Beitrag zur Erklärung der Varianz der abhängigen Variable beitragen

können. Der zweite Teil des Zürnschen Arguments muss mithin als widerlegt gelten.

Tabelle 3: Spaltenanteile von Verstößen gegen negative und positive Regelungen in

Bezug auf die vier Verletzungsarten

Verletzungsart Regelungscharakter Total

negativ

positiv

1 1374

50.65

1712

63.71

3086

57.15

2 186

6.86

265

9.86

451

8.35

3 470

17.32

321

11.95

791

14.65

4 683

25.18

389

14.48

1072

19.85

Total 2713

100.00

2687

100.00

5400

100.00

Verletzungsart 1: Nichtumsetzung von Richtlinien ins nationale Recht; Verletzungsart 2: fehlerhafte

Umsetzung von Richtlinien ins nationale Recht; Verletzungsart 3: fehlerhafte Anwendung

von Richtlinien; Verletzungsart 4: fehlerhafte Anwendung von Verordnungen,

Vertragsartikeln und Entscheidungen.

Dieser Befund wird in Tabelle 3 bestätigt, die zeigt, wie sich positive und negative

Verletzungen über die vier Verletzungsarten verteilen. Sowohl bei positiven als

auch bei negativen Regelungen treten anteilsmäßig die meisten Verletzungen im

Bereich der fristgerechten Umsetzung (legale Implementation) von Richtlinien ins

nationale Recht auf (63,71% bzw. 50,65%). Entgegen der Zürnschen Hypothese fallen

fast Zweidrittel aller positiven Verstöße in den Bereich der Nichtumsetzung

(politische Implementation). Während sich bei der fehlerhaften Umsetzung von

Richtlinien ins nationale Recht das Verhältnis von positiven und negativen Verletzungen

ungefähr die Waage hält (9,86% bzw. 6,86%), liegt der negative Anteil bei

der fehlerhaften Anwendung von Richtlinien höher (17,32% bzw. 11,95%). Schließlich

gibt es bei der Durchsetzung direkt anwendbarer negativer Verordnungen, Ver-


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

tragsartikel und Entscheidungen der Kommission (effektive Implementation) offensichtlich

sehr viel häufiger Probleme als dies bei positiven Verordnungen, Artikeln

und Kommissionsentscheidungen der Fall ist (25,18% bzw. 14,48%).

Insgesamt können wir feststellen, dass der negative oder positive Charakter einer

Regelung keine Auswirkung auf ihre Um- und Durchsetzungschancen hat. Das muss

jedoch nicht bedeuten, dass Politikbeschaffenheiten generell keinen kausalen Einfluss

ausüben. Es zeigt sich in Tabelle 2, dass sich durch eine Fixed-Effects-Spezifizierung

des Modells die statistische Erklärungskraft erheblich steigern lässt. Signifikante

Unterschiede der durchschnittlichen Verletzungen pro Rechtsakt treten

zwischen den einzelnen Politikfeldern zu Tage. Es gehört zu den bereits zuvor

beschriebenen grundlegenden Schwächen von Fixed-Effects-Modellen, dass das

Modell keinerlei inhaltliche Erklärung für die Unterschiede hinsichtlich der Anzahl

der Verletzungen pro Rechtsakt zwischen den Politikfeldern bietet. Interessant sind

die Ergebnisse aber insofern, als sie darauf hindeuten, dass über die Zeit konstante

Politikfeldeigenschaften einen bedeutsamen Einfluss auf Verstöße gegen Recht jenseits

des Nationalstaats besitzen müssen. Unsere Analyse hat gezeigt, dass es sich

dabei nicht um den positiven, neutralen oder negativen Regelungscharakter handelt.

Gleichwohl kann an dieser Stelle nur spekuliert werden, um welche Eigenschaften es

dabei geht. Es bleibt offen, wie sich die Politikfelddummies mit Inhalt füllen lassen.

Dieser Punkt wird in den Schlussfolgerungen des Beitrags nochmals aufgegriffen.

Staatskapazität und Regelverstöße

Die Analyse in Tabelle 4 belegt zunächst, dass es in der Tat einen Zusammenhang

zwischen der administrativen Kapazität eines Staates und der Anzahl an Regelverstößen

gibt (vgl. auch Jänicke 1990; Chayes/Chayes Handler 1995; Jänicke/Weidner

1997). Sieht man von den positiven Vorzeichen der Koeffizienten für das Bruttoinlandsprodukt

pro Kopf und die erste quantitative Humanressourcenvariable (»Ausgaben«)

ab, dann zeigt sich, dass eine größere administrative Kapazität eines Staates

weniger Verstöße gegen Europäisches Recht mit sich bringt. Die Koeffizienten sind

signifikant von Null verschieden und die Güte des Modells ausgesprochen gut. Es

bleiben aber zwei kontraintuitive Ergebnisse, für die nicht mehr als nur Ad-hoc-

Erklärungen gegeben werden können. Der positive Zusammenhang zwischen dem

wirtschaftlichen Wohlstand und den Verletzungen pro Rechtsakt könnte sich darauf

zurückführen lassen, dass das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf weniger die finanziellen

Ressourcen zur Einhaltung Europäischen Rechts misst, als vielmehr ökonomische

und möglicherweise auch politische Stärke und Macht. Auf Letztere bezieht

sich die in der Compliance-(through enforcement)-Literatur diskutierte Macht-

Hypothese, die einen positiven Zusammenhang zwischen Macht und Regelverstößen

postuliert (Börzel et al. 2003; Mbaye 2001).

Noch vager muss die Interpretation des zweiten kontraintuitiven Ergebnisses ausfallen.

Es stellt sich die grundsätzliche Frage, ob die am Bruttoinlandsprodukt anteiligen

staatlichen Aufwendungen für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst tatsächlich

administrative Kapazität und Steuerungsfähigkeit erfassen. Könnte es nicht sein,

dass gerade ein schlanker Staat in der Lage ist, Regelverletzungen zu unterbinden

ZIB 2/2003

269


Aufsätze

Wenn wir in Tabelle 4 zwischen Verstößen gegen positive und negative Regelungen

unterscheiden, zeigt sich, dass der oben gefundene Zusammenhang zwischen

administrativer Kapazität und Verletzungen pro Rechtsakt – von zwei Ausnahmen

abgesehen – sowohl für negative als auch für positive Regelverstöße gilt. Sowohl im

negativen als auch im positiven Modell können die unabhängigen Variablen einen

vergleichsweise großen Anteil der Varianz der Verletzungen pro Rechtsakt erklären.

Die Unterscheidung zwischen dem positiven und negativen Charakter einer Regelung

für den Einfluss von Kapazität auf Steuerungsversagen macht nur hinsichtlich

der Steuereinnahmen und der Beschäftigten im öffentlichen Dienst Sinn. Während

dieses Ergebnis den dritten Teil des Zürnschen Arguments, dass sich Verletzungen

positiver Regelungen auf die mangelnde Kapazitäten zurückführen lassen, zumindest

bedingt unterstützt, zeigt die vergleichende Analyse nach Phasen des Implementationsprozesses,

dass administrative Kapazitäten hier nicht die von Zürn prognostizierte

Rolle spielen, da sie eher im Bereich der rechtlichen Umsetzung von

Bedeutung sind. Scheinen »Steuereinnahmen« und »Beschäftigte« für die effektive

Implementation bedeutungslos zu sein, so sind die Koeffizienten im Bereich der

politischen Implementation auf dem 10%-Niveau signifikant.

Tabelle 4: Systemische Modelle der Verstöße gegen Europäisches Recht

Variablen Allgemein Regelungscharakter # Verletzungsart #

negativ positiv 1 & 2 3 & 4

Konstante .00255*

(.00144)

1.104***

(.136)

1.289***

(.186)

1.414***

(.208)

.811***

(.168)

Administrative

Kapazität:

BIP pro Kopf .00043***

(.00006)

.030***

(.006)

.050***

(.010)

.044***

(.010)

.038***

(.011)

Steuereinnahmen

-.00006*

(.00003)

-.001

(.003)

-.012**

(.005)

-.011*

(.005)

.001

(.005)

Ausgaben .00028***

(.00009)

.026***

(.008)

.028**

(.011)

.022**

(.011)

.044***

(.011)

Beschäftigte -.00014**

(.00006)

-.005

(.007)

-.019**

(.007)

-.014*

(.008)

-.010

(.009)

Effizienz -.00152***

(.00026)

-.121***

(.028)

-.140***

(.034)

-.152***

(.038)

-.137***

(.033)

Bildung -.00995***

(.00202)

-1.034***

(.202)

-.961***

(.279)

-.803***

(.238)

-1.428***

(.280)

Politische

Kapazität:

Vetospieler -.00016*

(.00009)

-.019**

(.010)

-.013

(.013)

-.028*

(.014)

-.004

(.018)

Obs. 166 166 166 166 166

Adj. r 2 .4911 .3367 .3224 .3004 .3130

Prob > F .0000 .0000 .0000 .0000 .0000

Root MSE .0019 .2124 .2629 .2654 .2878

Abhängige Variablen sind (transformierte) Verletzungen pro Rechtsakt. OLS-Regression mit

zweiseitigem t-Test, PCSEs in Klammern. *** = p < 0.01, ** = p < 0.05, * = p < 0.1.

#

Anmerkung zu den vergleichenden Modellen siehe Fn. 22.

270


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Wie man Tabelle 4 auch entnehmen kann, wird die Vetospielerhypothese von

unseren Daten eindeutig widerlegt. Der Zusammenhang zwischen Vetospielern und

Verletzungen pro Rechtsakt ist entweder nicht signifikant oder es zeigt sich das falsche

Vorzeichen. Wenn Vetospieler überhaupt von Bedeutung sind, dann scheinen

sie die Anzahl von Verletzungen pro Rechtsakt eher zu verringern als zu steigern.

Deshalb muss das Zürnsche Argument auch in einem letzten Punkt als widerlegt

gelten, nämlich dass mit der Anzahl der Vetospieler die Wahrscheinlichkeit von

Verletzungen in der rechtlichen Umsetzung von internationalen oder europäischen

Regelungen zunehme. Zwar zeigt sich tatsächlich, dass Vetospieler nur für die politische

Implementation relevant sind, entgegen der Hypothese scheinen Vetospieler

jedoch die fristgerechte und fehlerfreie Umsetzung von Richtlinien ins nationale

Recht zu fördern und nicht zu behindern. Länder mit mehreren Vetospielern begehen

weniger Verletzungen pro Rechtsakt als Länder mit wenigen.

5. Diskussion der Ergebnisse im Lichte der Integrations- und

Compliance-Forschung

Die Ergebnisse unserer Analyse zeigen, dass der positive oder negative Charakter

einer Regelung keinen entscheidenden Einfluss auf die Um- und Durchsetzung von

Recht jenseits des Nationalstaats hat. Dies gilt sowohl für die allgemeine Verletzungshäufigkeit

internationaler Regelungen als auch für die verschiedenen Implementationsphasen.

So zeigen unsere Ergebnisse, dass Regelungen mit marktkorrigierender

Wirkung nicht häufiger verletzt werden als jene mit marktschaffender

Wirkung. Ebenso ist der positive oder negative Regelcharakter für die Frage, ob und

inwiefern es in den Phasen der politischen oder legalen Implementation einerseits

und in der Phase der effektiven Implementation andererseits zu Regelverletzungen

kommt, nicht entscheidend.

Ein weiteres Ergebnis unserer Analyse ist, dass sich – wie von Zürn (1997)

behauptet – die Kapazität eines Staates zum größten Teil positiv auf die Um- und

Durchsetzung von Recht jenseits des Nationalstaats auswirkt. Allerdings ist die von

Zürn implizit anhand der beiden Implementationsphasen getroffene Unterscheidung

zweier Kapazitätsdimensionen zur Erklärung von Regelverletzungen weitestgehend

unerheblich bzw. fallen die Ergebnisse der empirischen Analyse anders aus als

erwartet. So spielt die Fähigkeit des Staates, sich gegenüber relevanten Vetospielern

durchzusetzen (politische Kapazität) zwar in der Phase der effektiven Implementation

tatsächlich keine Rolle, in der Phase der politischen oder legalen Implementation

aber überraschenderweise eine negative. Ebenso überraschend wirken sich die

Anzahl der Vetospieler (politische Kapazität) und das Ausmaß der finanziellen,

administrativen und technologischen Ressourcen (administrative Kapazität) in ähnlicher

Weise für Regelungen mit marktkorrigierendem und marktschaffendem Charakter

aus. Dies bestätigt zwar Zürns Hypothese insofern, als sich die Anzahl der

Verletzungen pro internationaler Regelung in der Phase der politischen Implementation

für positive und negative Regelungen nicht wesentlich unterscheidet. Der Groß-

ZIB 2/2003

271


272

Aufsätze

teil von Verstößen sowohl gegen positive als auch negative Regelungen entfallen

auf die rechtliche Umsetzung (vgl. auch Tabelle 3). Jedoch zeigen die Ergebnisse

auch, dass sich – anders als von Zürn behauptet – finanzielle, technologische und

administrative Kapazitäten eines Staates nicht nur auf die Verletzung positiver

Regelungen, sondern eben auch auf jene negativer Regelungen auswirken.

Erklärungsansätze für den mangelnden Einfluss des positiven oder negativen

Regelungscharakters auf die Regelbefolgung

Der fehlende Einfluss des positiven oder negativen Regelcharakters auf die Um- und

Durchsetzung von Recht jenseits des Nationalstaats lässt sich zum einen darauf

zurückführen, dass auch negative Regelungen meistens ein positives Tun der Staaten

erfordern. So verlangt die Abschaffung nationaler Handelsbeschränkungen nicht

nur die Änderung bzw. Aufhebung entsprechender rechtlicher Bestimmungen. Häufig

geht eine derartige Deregulierung oder Liberalisierung mit positiver Re-Regulierung

einher, um z. B. Marktversagen durch Monopolbildung zu verhindern oder

Marktprozesse im Sinne einer politisch gewollten Umverteilung zu korrigieren

(Majone 1993). Darüber hinaus können auch negative Regelungen gesellschaftlichen

Akteuren erhebliche Kosten aufbürden und somit zu ungewollten Regelverletzungen

in der effektiven Implementation führen. So wird die Um- und Durchsetzung

von negativen Regelungen zur Liberalisierung nationaler Märkte nicht selten

be- oder verhindert, wenn es den Verlierern der Liberalisierung (z. B. den früheren

Monopolisten) gelingt, eine politische Mehrheit hinter sich zu bringen, und/oder

wenn Liberalisierungsregelungen z. B. durch großzügige Ausnahmeregelungen aufgeweicht

werden (Eberlein 1997; Héritier et al. 2001; Schmidt 1998, 2003). Die

erfolgreiche Marktöffnung hängt eben nicht nur vom »staatlichen Unterlassen« ab,

sondern wird von privaten Verbänden und anderen gesellschaftlichen Akteuren

maßgeblich mitbestimmt. Umgekehrt führen marktkorrigierende Maßnahmen nicht

notwendigerweise zu Implementationsdefiziten. So hat Susanne Lütz (1999) gezeigt,

dass die internationale Kapitalmarktregulierung durchaus im Interesse wirtschaftlicher

Akteure liegt, weil sie Sicherheit für Kapitalanleger schafft.

Eine dritte Erklärung für den zu vernachlässigenden Zusammenhang zwischen

dem positiven oder negativen Charakter einer Regelung und zu erwartenden Implementationsproblemen

könnte eine Ausdifferenzierung positiver Regelungen sein,

die zwischen produkt- und mobilitätsbezogenen Maßnahmen einerseits und produktions-

und standortbezogenen Maßnahmen andererseits unterscheidet. Während produktions-

und standortbezogene Regelungen im Zusammenhang mit Produktionsfaktoren

wie Umweltschutz, Arbeitsschutz oder sozialpolitischen Regelungen

stehen und somit auf den Produktionsprozess gerichtet sind, beziehen sich produktund

mobilitätsbezogene Regelungen unmittelbar auf die Eigenschaften der zu vermarktenden

Produkte (Scharpf 1996: 116). Dabei werden Letztere eher als marktschaffend

denn als marktkorrigierend charakterisiert und rücken deshalb in die Nähe

negativer Regelungen. Da das ökonomische Interesse an einheitlichen produkt- und

mobilitätsbezogenen Regelungen für das Funktionieren des freien Austauschs notwendig

ist und deshalb über divergierende Einzelinteressen von Produzenten domi-


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

niert, lassen sich diese Arten positiver Regelungen ebenfalls weitgehend über das

Prinzip der wechselseitigen Anerkennung realisieren (Scharpf 1996: 118f; Zürn

1997: 44). Produkt- und mobilitätsbezogene Regelungen unterliegen mithin weniger

der besonderen Implementationslogik, die positive Regelungen so anfällig für

Implementationsprobleme macht. Könnte es also sein, dass Probleme vor allem bei

der Um- und Durchsetzung produktions- und standortbezogener Regelungen auftreten

(Szukala 1998: 254), deren Zahl auf europäischer Ebene sowieso begrenzt ist,

weil ihre Verabschiedung häufig am Widerstand von Ländern mit niedrigerer Faktorproduktivität

scheitert (Scharpf 1996)

Eine Unterscheidung zwischen produkt- und produktionsbezogenen Regelungen

kann allerdings auf der Ebene von Politikfeldern kaum getroffen werden. Selbst für

einzelne Politikprogramme ist dies oft schwierig. Aber vor allem entsprechen viele

Regelungen überhaupt nicht dieser Unterscheidung. Von den 22 meistverletzten

Rechtsakten, auf die sich ungefähr ein Zehntel aller Verstöße gegen Europäisches

Recht konzentrieren (vgl. Appendix III), lassen sich nur einige als produkt- oder

produktionsbezogen einordnen. Zunächst fallen die beiden meistverletzten Richtlinien

und Verordnungen sowie die diversen Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen

und jene zum freien Dienstleistungs- und Niederlassungsverkehr in den für

die Unterscheidung zwischen produkt- und produktionsbezogenem Charakter nicht

relevanten Bereich der negativen Integration. 23 Hingegen können weit mehr als die

Hälfte der weiteren meistverletzten Richtlinien sowie die Verordnungen zur Anwendung

der Systeme sozialer Sicherheit und zur gemeinsamen Marktorganisation für

Milch und Milcherzeugnisse als positive Regelungen verstanden werden. Darunter

lässt sich die Richtlinie zur Etikettierung von Lebensmitteln den produkt- oder

mobilitätsbezogenen Regelungen zuordnen. Und bei der Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung

handelt es sich um eine produktions- und standortbezogene

Regelung, weil sie durch zusätzliche Prüfungsverfahren und Auflagen die Produktionskosten

von Unternehmen erhöhen kann. Bei den anderen Richtlinien ist jedoch

eine entsprechende Zuordnung schwierig. So wirken sich die Richtlinien zur Wasserqualität

(Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat, Qualitätsanforderungen

an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung) allenfalls mittelbar

auf Produktionskosten aus, während sich die Naturschutzrichtlinien (Vogelschutz

und Flora-Fauna-Habitat) weder auf Produkte noch auf Produktionsprozesse beziehen.

Die diversen Richtlinien zu Bewirtschaftung und Beseitigung von Abfall (Allgemeine

Regeln zur Abfallbewirtschaftung, Verpackungsabfälle, Beseitigung

gefährlicher Abfälle) lassen sich schließlich sowohl als produkt- als auch als produktionsbezogen

bezeichnen. Trotz Schwierigkeiten bei der Zuordnung lässt sich

festhalten, dass weder positive Regelungen im Allgemeinen noch produktions- und

standortbezogene Regelungen im Besonderen eine überdurchschnittlich hohe Zahl

an Verstößen aufweisen.

23 Dies unterstützt damit auch für einzelne Rechtsakte die Feststellung, dass negative Regelungen

zumindest nicht weniger häufig verletzt werden als positive Regelungen.

ZIB 2/2003

273


Aufsätze

Schließlich bietet Zürn selbst eine Erklärung, weshalb positive Rechtsakte nicht

häufiger verletzt werden als negative Rechtsakte. Aus seiner Argumentation heraus

leitet er vier institutionelle Merkmale ab (C-4 Design), die internationale Regime

und Organisationen erfüllen müssen, um der spezifischen Implementationslogik

marktkorrigierender Regelungen gerecht zu werden (Zürn 1997: 56-61). Erstens

muss ein kooperationsförderliches »vertragliches Umfeld« (contractual environment)

geschaffen werden, das die Stabilität von Verhaltenserwartungen durch die

Bereitstellung von Informationen befördert. Anders als bei negativen Regelungen

geht es dabei weniger darum, die Kosten für Trittbrettfahrer zu erhöhen, sondern zu

vermeiden, dass »unfreiwillige Defektion« aufgrund fehlender Kapazitäten von

anderen als vorsätzlicher Regelverstoß missverstanden und mit Sanktionen beantwortet

wird. Zweitens bedarf es eines flexiblen Umgangs mit (unfreiwilligen) Regelverstößen

(compliance management), der die gegenseitige Anpassung von Regelungen

und deren Einhaltung ermöglicht. An die Stelle von Sanktionen rücken

kommunikative Prozesse zur Bearbeitung fallspezifischer Probleme bei der Regelbefolgung.

Drittens müssen Institutionen Mittel zum Aufbau von Staatskapazität

bereitstellen bzw. den Transfer von materiellen, administrativen und kognitiven Ressourcen

koordinieren (capacity building). Dies kann auch über eine differenzierte

Behandlung geschehen, indem implementationsschwachen Staaten Übergangsfristen

oder Ausnahmeregelungen eingeräumt werden. Schließlich sollen Institutionen zu

einer höheren Akzeptanz von Regelungen vor allem bei den gesellschaftlichen Zielgruppen

beitragen (concern building). Dies geschieht unter anderem über die Verbreitung

von Informationen über das zu regulierende Problem, um das Bewusstsein

für die Notwendigkeit der Regelung zu fördern. Zürn weist selbst darauf hin, dass

»die Anforderungen des C-4 Designs für positive Regelungen zu einem nicht unerheblichen

Teil in der EU erfüllt sind« (Zürn 1997: 62). Kooperation, Information,

Ressourcentransfer und Flexibilität sind neben der Androhung und Einleitung von

Sanktionen in der Tat zentrale Strategien des Compliance-Managements der Europäischen

Kommission (Börzel 2003b). Trotzdem verstoßen die Mitgliedsstaaten immer

wieder sowohl gegen positive als auch gegen negative Reglungen, gerade auch in

der Phase der effektiven Implementation. Selbst wenn die EU die institutionellen

Merkmale des C-4 Designs aufweist, erklärt das weder die immer noch auftretenden

Verstöße gegen positive Regelungen noch die beachtlichen Implementationsprobleme

bei der Anwendung und Durchsetzung negativer Regelungen.

Unsere Befunde, die sich aus der Falsifikation des Zürnschen Arguments von der

spezifischen Implementationslogik positiver Regelungen ergeben, sind zum Teil

kontraintuitiv und damit erklärungsbedürftig. Dabei gilt es allerdings zu beachten,

dass aus der Widerlegung einer Hypothese nicht ohne weiteres »positive« Erklärungskraft

gefolgert werden kann. Eine Korrelation ist nicht gleichbedeutend mit

Kausalität und bedarf somit immer einer theoretischen Unterfütterung. Es wäre

methodisch unlauter, wenn wir uns im Nachhinein eine Theorie passend zu unserem

Befund suchten und dann womöglich noch so täten, als ob wir die daraus abgeleitete

alternative Erklärung zur Zürnschen Argumentation von Anfang an getestet hätten.

274


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Implikationen für die Forschung zur Einhaltung von Recht (jenseits

des Nationalstaats)

Unsere Befunde regen allerdings zum Nachdenken über zentrale Aussagen der

Compliance-Forschung an. So bestätigen unsere Ergebnisse zwar wichtige Annahmen

der Compliance-Forschung, insofern wir feststellen können, dass sich das Ausmaß

der Kapazität eines Staates positiv auf die Einhaltung von Recht jenseits des

Nationalstaats auswirkt (Chayes/Chayes Handler 1995; Haas 1998). Je geringer die

Entscheidungsautonomie des Staates gegenüber institutionellen Vetospielern ist und

je mehr Ressourcen ihm zur Verfügung stehen, desto weniger internationale Regelungen

werden verletzt.

Wenn wir aber zum Beispiel zeigen können, dass eine negative Korrelation zwischen

der Anzahl der Vetospieler und den Verletzungen pro Rechtsakt besteht, und

zwar gerade auch noch in der rechtlichen Umsetzung (politische Implementation),

dann könnte das darauf hinweisen, dass Vetospieler lediglich rein zufällig ein Proxy

für eine andere Variable sind, die wir bisher vernachlässigt haben. 24 Der scheinbar

»förderliche« Einfluss von Vetospielern auf die Regelbefolgung könnte aber auch

dadurch zu erklären sein, dass diese bereits in den Prozess der Entscheidungsfindung

einbezogen sind und zu diesem Zeitpunkt von ihrer Vetomacht Gebrauch machen können.

Haben innerstaatliche Vetospieler aber schon die Entstehung und den Beschluss

einer internationalen Regelung nicht blockiert, so besteht auch in der Phase der Umsetzung

kein Anlass zur Blockade mehr. Allerdings könnte dieses Endogenitätsproblem

der hier verwendeten Vetospielerhypothese nur den Fall eines hohen Grads der Regelbefolgung

trotz hoher Anzahl von Vetospielern erklären – nicht aber, warum die

Anzahl der Regelverletzungen mit abnehmender Vetospielerzahl steigt. Zudem impliziert

dieser Erklärungsansatz, dass tatsächlich alle Akteure mit potenzieller Vetomacht

in den Verhandlungsprozess einbezogen werden. Gerade im Fall internationaler Regelungen

ist es jedoch wahrscheinlich, dass nicht alle innerstaatliche Akteure an der Entscheidungsfindung

partizipieren und sich deshalb gerade nur in der nachfolgenden

Phase der innerstaatlichen Umsetzung die Möglichkeit zur Blockade bietet.

Ein weiterer kontraintuitiver Befund zeigt sich bei der Analyse des Zusammenhangs

zwischen finanziellen und humanen Ressourcen eines Staates und den Verletzungen

gegen internationale Regelungen. Während vier der sechs gewählten Indikatoren

die erwartete negative Korrelation aufweisen, ergibt sich für die Ausgaben, die

der Staat für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten verwendet, sowie für die

Höhe des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf ein positiver Zusammenhang.

Im Fall des Bruttosozialprodukts pro Kopf ließe sich jedoch argumentieren, dass

dieser Indikator – obwohl in der Literatur durchaus gängig – weniger für die

Fähigkeit als vielmehr für die Bereitschaft des Staates steht, Recht jenseits des Nationalstaats

um- und durchzusetzen. Eine zentrale Annahme eines Zweigs der Compliance-(through

enforcement)-Forschung ist, dass reiche Länder es sich aufgrund ihrer

24 Unsere Vermutung wird durch die einzige quantitative Studie, die bisher zur Einhaltung

Europäischen Rechts vorliegt, gestützt; Mbaye (2001) findet, dass Vetospieler keine

Erklärungskraft für Regelverstöße haben.

ZIB 2/2003

275


Aufsätze

Machtposition eher leisten können, internationale Regelungen nicht einzuhalten als

arme Länder. »Gewollte« Regelverletzungen sind deshalb umso wahrscheinlicher, je

größer die Machtfülle des Staates als Regelungsadressat internationalen Rechts ist.

Dieser Ansatz könnte den vorgefundenen positiven Zusammenhang zwischen der

Höhe des BIP pro Kopf und der Anzahl von Verletzungen pro Rechtsakt erklären

(vgl. auch Mbaye 2001). Allerdings stellt sich auch hier wieder das Endogenitätsproblem,

dass mächtigere Staaten überproportional dazu in der Lage sein sollten, ihre

Interessen in internationalen Verhandlungen durchzusetzen und deshalb tendenziell

weniger Anreize zu Regelverletzungen haben als verhandlungsschwache Staaten

(vgl. Downs et al. 1996). Zürn geht jedoch in seinem Beitrag grundsätzlich von

»ungewollten« Regelverletzungen aus und greift damit einen anderen Zweig der

Compliance-Forschung auf, der Nichteinhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

explizit auf den Kapazitätsmangel von Staaten zurückführt. Unsere Daten lassen

jedoch eine Trennung zwischen »gewollten« und »ungewollten« Regelverstößen

– und damit letztlich zwischen mangelnder Bereitschaft oder mangelnder Fähigkeit

von Staaten als Ursache für Nichteinhaltung von Recht – nicht zu.

Im Hinblick auf die Compliance-Forschung zeigen unsere Ergebnisse sowohl die

Möglichkeiten als auch die Grenzen des Versuchs auf, alternative Hypothesen zur

Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats auf quantitativer Ebene zu testen.

Der Befund wird maßgeblich durch die Indikatoren für die unabhängigen Variablen

beeinflusst, die es sorgfältig zu wählen gilt, um zuverlässige Aussagen über vermutete

Kausalzusammenhänge treffen zu können. Die genaue Wirkungsweise der als

signifikant identifizierten Erklärungsfaktoren muss aber letztendlich in Fallstudien

nachgezeichnet (process tracing) werden. Quantitative Analysen ermöglichen es

jedoch, die Zahl der unabhängigen Variablen, die durch die Fallauswahl systematisch

kontrolliert werden sollen, zu reduzieren und damit das Problem der zu geringen

Fallzahl besser in den Griff zu bekommen.

6. Schlussbetrachtungen

Die statistische Analyse von über 5500 Verstößen gegen Europäisches Recht widerlegt

das Zürnsche Argument von der spezifischen Implementationslogik, die positive

Regelungen besonders anfällig macht für Implementationsprobleme, in ihren

wesentlichen Punkten. Es gibt keinen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem

positiven oder negativen Charakter einer Regelung und den zu erwartenden Verstößen

als Proxy für Probleme bei der Um- und Durchsetzung von Recht jenseits des

Nationalstaats. Zwar spielen die Kapazitäten des Staates eine Rolle, aber ihre Erklärungskraft

variiert nicht entscheidend hinsichtlich positiver bzw. negativer Verstöße

oder nach Phasen des Implementationsprozesses. Darüber hinaus fällt der Einfluss

politischer Staatskapazität im Sinne der Fähigkeit eines Staates, die für die Implementation

europäischer Regelungen notwendigen Veränderungen trotz seiner

Vetospieler einzuleiten, anders als erwartet aus – ebenfalls unabhängig von dem

positiven oder negativen Charakter der Regelungen und der Implementationsphase.

276


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Unser Befund hängt bis zu einem gewissen Punkt von der gewählten Einteilung

der Politikfelder nach positiv oder negativ ab. Unsere Analyse hat bereits gezeigt,

dass selbst auf der Ebene einzelner Rechtsakte eine solche Zuordnung schwierig

sein kann. Wenn die theoretisch sinnvolle Unterscheidung zwischen marktschaffenden

und marktkorrigierenden Regelungen empirisch vorgenommen werden soll,

dann folgt dieser Beitrag der in der Literatur gängigen Einteilung der Politikfelder

hinsichtlich der grundsätzlichen Zielsetzung und der gewählten Instrumente. Es

zeigt sich dann aber, dass die Unterscheidung für die Um- und Durchsetzung von

Recht jenseits des Nationalstaats keine Relevanz hat und die Annahmen über ihre

Auswirkungen überdacht werden müssen. Für die Möglichkeit positiven Regierens

jenseits des Nationalstaats legen unsere Ergebnisse jedenfalls nahe, dass die zu beobachtende

Schere zwischen marktschaffenden und marktkorrigierenden Regelungen

auf internationaler und europäischer Ebene – wie von Scharpf (1996, 1997a) postuliert

– im Wesentlichen auf die kooperationsfeindlichen Interessenkonstellationen

zwischen Ländern mit unterschiedlicher Faktorproduktivität in der Entscheidungsfindung

zurückzuführen ist. Wenn sich Staaten einmal auf marktkorrigierende Regelungen

geeinigt haben, sind bei der Implementation keine spezifischen Schwierigkeiten

zu erwarten.

Gleichzeitig bedeutet unser Befund aber nicht, dass sektorale (politikfeldspezifische)

Variablen insgesamt zu vernachlässigen sind. Vielmehr kommen wir zu dem

Schluss, dass andere Politik- bzw. Regelungseigenschaften für die Erklärung von

Regelverstößen gegen Europäisches Recht von größerer Relevanz sein müssen. Dies

lässt sich insbesondere an der vergleichsweise hohen statistischen Erklärungskraft

des in Tabelle 2 getesteten Fixed-Effects-Modells erkennen. Auch wenn es einerseits

keinen Hinweis darauf geben kann, warum es in einzelnen Politikfeldern zu

mehr Verletzungen pro Rechtsakt kommt als in anderen, so deutet es andererseits

doch darauf hin, dass zeitinvariante Regel- und Politikfeldeigenschaften zur Erklärung

der Varianz zwischen den Politikfeldern herangezogen werden können. Die

Implementationsforschung und die Compliance-Literatur weisen auf eine Reihe von

Regeleigenschaften hin, welche die Politikfelddummies mit Inhalt füllen könnten.

So haben zahlreiche Implementationsstudien gezeigt, dass Kosten eine wesentliche

Ursache von Um- und Durchsetzungsproblemen sein können (vgl. Mayntz 1983;

Duina 1997; Börzel 2003a). Diese Kosten können in Abhängigkeit von der Beschaffenheit

von Politikfeldern oder Politikprogrammen systematisch variieren (vgl. Wilson

1980; Windhoff-Héritier 1980; Majone 1993).

Auch die Verknüpfung sektoraler und systemischer Erklärungsfaktoren erscheint

grundsätzlich fruchtbar. Dies kann durch die Integration unserer beiden bisher

getrennt analysierten systemischen und sektoralen Datensätze auch quantitativ

geleistet werden. Dafür, dass Interaktionseffekte zwischen den unterschiedlichen

»Dimensionen« bestehen könnten, bietet die Compliance-Literatur durchaus

Ansatzpunkte. So verweist die Legalisierungsthese, die im Bereich der Internationalen

Beziehungen diskutiert wird, auf den Grad der Verbindlichkeit und den der Spezifiziertheit

von Regeln als wichtige Erklärungsfaktoren von Verstößen gegen Recht

jenseits des Nationalstaats (Goldstein et al. 2001). Dahinter steckt die Überlegung,

ZIB 2/2003

277


Aufsätze

dass unverbindliche und wenig spezifizierte internationale Regelungen Staaten mehr

Anlass und Gelegenheit zu Verstößen geben, weil ihre Verhaltensanforderungen

häufig nicht klar formuliert und von größerer Reichweite sind. Rechtlich bindende

und klar spezifizierte Regelungen sind für Staaten nicht nur schwerer zu umgehen,

sie sind für nichtstaatliche Akteure auch eher einklagbar (Keohane et al. 2000). Die

Einklagbarkeit einer Regelung hängt zum einen vom Grad ihrer Verbindlichkeit und

Spezifiziertheit ab. Neben diesen sektoralen Variablen spielen zum anderen aber

auch systemische Faktoren wie die Bereitstellung bestimmter Rechtsmittel durch

nationale Rechtssysteme an nichtstaatliche Akteure eine Rolle sowie die Kapazität

(organisatorische, finanzielle und personelle Ressourcen) und Bereitschaft dieser

Akteure, von den Rechtsmitteln Gebrauch zu machen (Conant 2002; Kelemen

2003). Entsprechende Hypothesen lassen sich über die Unterscheidung zwischen

Richtlinien und Verordnungen operationalisieren. Richtlinien sind nicht unmittelbar

wirksam, sondern müssen zunächst ins nationale Recht umgesetzt werden. Darüber

hinaus verpflichten Richtlinien die Mitgliedsstaaten nur hinsichtlich des zu erreichenden

Ziels, überlassen ihnen jedoch innerhalb einer festgelegten Frist die Art

und Weise der Umsetzung ins nationale Recht. Anders als Verordnungen fehlt es

Richtlinien damit nicht nur an der unmittelbaren Wirksamkeit im nationalen Recht,

was deren Einklagbarkeit zunächst erheblich einschränkt, 25 sondern sie sind als Rahmengesetzgebung

wesentlich weiter gefasst als Verordnungen, die gewöhnlich spezifische

Gegenstände regeln. Es zeigt sich, dass die meisten Verstöße gegen Europäisches

Recht auf die nicht fristgerechte Umsetzung von Richtlinien entfallen. Sind

die Richtlinien jedoch einmal ins nationale Recht umgesetzt, werden sie weniger

häufig verletzt als unmittelbar wirksame Verordnungen. Dabei gilt es allerdings zu

berücksichtigen, dass es schätzungsweise dreimal so viele potenziell zu verletzende

Verordnungen wie Richtlinien gibt. Die weitere Forschung wird zeigen, inwieweit

diese und andere Regeleigenschaften zu Problemen bei der Um- und Durchsetzung

von Recht jenseits des Nationalstaats führen und ob sie dabei mit systemischen

Variablen interagieren.

25 Richtlinien können unmittelbare Durchgriffswirkung entfalten, wenn sie nicht fristgerecht

umgesetzt wurden, unter der Bedingung, dass sie hinreichend spezifiziert sind (sic!).

278


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

7. Appendix

Appendix I

Deskriptive Statistik der unabhängigen Variablen

Variable Obs. Mean Std. Dev. Min Max Median

negativ 261 0.56 0.50 0.00 1.00 1.00

neutral 261 0.32 0.47 0.00 1.00 0.00

positiv 261 0.11 0.32 0.00 1.00 0.00

BIP pro 231 17.91 4.94 9.35 39.13 17.85

Kopf

Steuereinnahmen

227 33.81 5.98 17.72 43.98 33.65

Ausgaben 180 12.81 2.61 9.28 23.71 12.21

Beschäftigte 213 9.95 4.91 1.72 21.77 8.48

Effizienz 245 1.55 0.77 1.00 3.00 1.00

Bildung 224 0.26 0.12 0.05 0.54 0.24

Vetospieler 245 4.64 1.68 2.00 16.00 4.00

ZIB 2/2003

279


280

Aufsätze

Appendix II

Alternative systemische Modelle der Verstöße gegen Europäisches Recht

Variablen #

Modell aus

Tabelle 4

Modell aus

Tabelle 4 mit

Lags

.00306**

(.00134)

Dynamisches

Modell

Konstante .00255*

(.00144)

.83682*

(.43378)

2.81983

(2.48242)

Z -.54453***

(.10506)

Rechtsakte .00009*** -.00195 -.00252

(.00003) (.00410) (.00363)

Administrative

Kapazität:

BIP pro Kopf .00043*** .00039*** .05216** -3.13553 -7.14508**

(.00006) (.00006) (.02116) (3.84254) (3.20085)

Zähldatenmodell

Fehler-

Korrektur-

Modell

4.52224**

(2.11570)

Steuereinnahmen

(.00003)

-.00006*

Ausgaben .00028***

(.00009)

Beschäftigte -.00014**

(.00006)

Effizienz -.00152***

(.00026)

Bildung -.00995***

(.00202)

Politische

Kapazität:

Vetospieler -.00016*

(.00009)

-.00006*

(.00003)

.00031***

(.00008)

-.00014***

(.00005)

-.00137***

(.00025)

-.01186***

(.00191)

-.00015*

(.00008)

-.00372

(.00917)

.02807

(.02196)

-.03120**

(.01450)

-.25293***

(.08356)

-1.15611**

(.49118)

-.01219

(.02270)

.77297

(.78659)

.57377

(1.08283)

1.58190

(3.66893)

-43.22682

(37.82708)

.06751

(.56302)

.44712

(.66587)

-.34933

(.94780)

3.49402

(3.03351)

-12.41391

(32.11673)

.13916

(.46629)

Obs. 166 166 166 153 153

Adj. r∑ .4911 .5353 .0000 .2593

Prob > F .0000 .0000 .4441 .0000

Prob > Chi 2 .0000

Root MSE .0019 .0018 11.245 9.6747

Alpha .0000

(.0000)

Abhängige Variablen sind in Abhängigkeit vom Modell entweder Verletzungen oder Verletzungen

pro Rechtsakt. Regression mit zweiseitigem t-Test, Standardfehler in Klammern. ***

= p < 0.01, ** = p < 0.05, * = p < 0.1.

#

In Abhängigkeit vom getesteten Modell handelt es sich auch um zeitlich verzögerte Variablen

und/oder erste Differenzen.

Es zeigt sich, dass sowohl das Modell mit den um ein Jahr zeitlich verzögert aufgenommenen

unabhängigen Variablen, als auch das Zähldatenmodell mit der abhängigen Variable »Verletzungen«

die Ergebnisse unserer Analyse weitestgehend bestätigen. Während beim Modell mit

zeitlich verzögerten unabhängigen Variablen die Vorzeichen der Koeffizienten identisch mit

denen des Ausgangsmodells sind und sich auch weder an der Größe der Koeffizienten noch an

deren Signifikanz entscheidend etwas ändert, sind zwar beim Zähldatenmodell auch die Vorzeichen

identisch, jedoch verlieren drei der Koeffizienten ihre Signifikanz. Dies ist bei den beiden

Variablen »Steuereinnahmen« und »Vetospieler« wenig überraschend, da diese auch im Ausgangsmodell

nur bedingt signifikant sind. Anders verhält sich dies jedoch bei der Variable

»Ausgaben«: Das dynamische Modell und das Fehler-Korrektur-Modell bestätigen, dass sich

aus den langfristigen Zusammenhängen zwischen Kapazität und Verstößen gegen das

Europäische Recht keine direkten Rückschlüsse auf kurzfristige Veränderungen ziehen lassen.


Tanja A. Börzel/Tobias Hofmann/Carina Sprungk: Einhaltung von Recht jenseits des Nationalstaats

Appendix III

Tabelle der 22 meistverletzten Rechtsakte

Meistverletzte Richtlinien

31983L0189 Informationsverfahren bei

31988L0182 Normen

31998L0034

31977L0388 Harmonisierung der

Mehrwertsteuer

31971L0305

31993L0037

Meistverletzte Verordnungen

31968R1612 Freizügigkeit der Arbeitnehmer

31986R4055 Freier Dienstleistungsverkehr

in der Seeschifffahrt

Vergabe von Bauaufträgen 31971R1408 Anwendung der Systeme

sozialer Sicherheit auf zu- und

abwandernde Arbeitnehmer

31979L0409 Vogelschutz 31968R0804 Verordnung über die gemeinsame

Marktorganisation für

Milch und Milcherzeugnisse

31975L0442 Allgemeine Regeln für die

Abfallbewirtschaftung

31992L0043 Flora-Fauna-Habitat

31992L0050 Vergabe von Dienstleistungsaufträgen

31985L0337 Umweltverträglichkeitsprüfung

31979L0112

31986L0197

31993L0102

31997L0004

31978L0319

31991L0689

31976L0160

31976L0464

31977L0062

31994L0062

31980L0778

31975L0440

31991L0676

31973L0148

Etikettierung von

Lebensmitteln

Regeln zur Beseitigung gefährlicher

Abfälle

Badewasserqualität

Gewässerverschmutzung

Vergabe öffentlicher

Lieferaufträge

Verpackungen/

Verpackungsabfälle

Wasserqualität für den menschlichen

Gebrauch

Qualitätsanforderungen an

Oberflächenwasser für die

Trinkwassergewinnung

Schutz der Gewässer vor

Verunreinigung durch Nitrat

aus landwirtschaftlichen

Quellen

Freier Niederlassungs- und

Dienstleistungsverkehr

ZIB 2/2003

281


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286


Paul W. Thurner/Clemens Kroneberg/Michael Stoiber

Strategisches Signalisieren bei internationalen

Verhandlungen

Eine quantitative Analyse am Beispiel der Regierungskonferenz 1996

Die Wissenschaft von den Internationalen Beziehungen verfügt über wenige empirisch

fundierte, quantitative Erkenntnisse bezüglich der Prozessabläufe von komplexen

internationalen Verhandlungen. Um diese Defizite künftig zu verringern, plädieren

wir für eine an den empirisch-analytischen Sozialwissenschaften orientierte quantitative

Vorgehensweise. In unserem Beitrag konzentrieren wir uns auf die Analyse ausgewählter

Aspekte von Verhandlungsprozessen: das strategische Signalisieren von Verhandlungspositionen

zu Beginn und im Verlauf von Verhandlungen. Auf der

Grundlage eines opportunitätskostentheoretischen Ansatzes formulieren wir Hypothesen

bezüglich relevanter Einflussgrößen der Qualität und Quantität deklarierter Verhandlungspositionen.

Für die statistische Analyse verwenden wir Modelle diskreter

Entscheidungen. Hauptergebnis ist die Bestätigung der »riskanten« Hypothese eines

kurvilinearen Zusammenhangs zwischen Signalisierungshäufigkeit und der wahrgenommenen

internationalen Konfliktkonfiguration.

1. Einleitung

Die Wissenschaft von den Internationalen Beziehungen verfügt über wenige empirisch

fundierte, quantitative Erkenntnisse bezüglich der Prozessabläufe internationaler

Verhandlungen. Einzelfallstudien internationaler Verhandlungen bieten in der

Regel eine Fülle von Detailinformationen; die Vergleichbarkeit ist jedoch häufig

sehr eingeschränkt. Formale, spieltheoretische Ansätze schärfen hingegen das

Gespür für die grundlegenden Logiken sequenziellen Verhandelns. 1 Die Definition

der Spielsituation und des -ablaufs ist dabei jedoch notwendigerweise so stilisiert,

dass eine Übertragung auf reale Verhandlungen nur unter zusätzlichen Annahmen

und mittels Brückenhypothesen möglich ist. Sobald sich mehr als zwei Parteien mit

jeweils unterschiedlichen internen und externen Restriktionen gegenüberstehen,

sobald mehr als ein Verhandlungsgegenstand auf dem Tisch ist, entsteht für Teilnehmerinnen

und Beobachter oft der Eindruck einer Eigendynamik von Verhandlungen,

die zu nicht gewollten Ergebnissen (Boudon 1980; Schelling 1978; Mayntz

1997) führt. In diesem Fall ist die Wahl geeigneter Verhandlungsregeln und -sequenzen

von entscheidender Bedeutung für effiziente und stabile Lösungen (Fudenberg/

Tirole 1996: 398).

1 Für einen Überblick über die Anwendung spieltheoretischer Ansätze im Bereich der Internationalen

Beziehungen vgl. Morrow (1994); Kilgour/Laurier (2002); Bueno de Mesquita

(2003).

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 287-320

287


Aufsätze

Um diese Erkenntnisdefizite zukünftig zu überwinden, schlagen wir eine an den

empirisch-analytischen Sozialwissenschaften orientierte Vorgehensweise vor, bei

der Verhandlungsprozesse methodisch nachvollziehbar strukturiert, systematisch

beschrieben und im Hinblick auf relevante Zusammenhänge untersucht werden. In

unserer Arbeit orientieren wir uns an der empirisch-orientierten Verhandlungstheorie

innerhalb der Entscheidungs- und Spieltheorie (Raiffa 1982; Camerer 2003).

Empirische Analysen realer internationaler Verhandlungen können dazu beitragen,

einerseits die Grundlagenforschung von sozialen Prozessen voranzutreiben, andererseits

den Praktikern evidenzbasierte Erfahrungen zu vermitteln und damit zukünftige

Entscheidungen zu unterstützen.

Im Folgenden präsentieren wir eine quantitative analytische Rekonstruktion 2

eines ausgewählten Aspektes von Prozessen internationaler Verhandlungen: die

Deklarierung von Verhandlungspositionen zu Beginn und die Häufigkeit schriftlicher

Vorschläge und Interventionen der TeilnehmerInnen im Verlauf der Regierungskonferenz

1996. Speziell fragen wir, welche Mitgliedsstaaten bei welchen

Verhandlungsgegenständen überhaupt eine Ausgangsposition deklarierten und welche

darunter die Verhandlungen mit uneindeutigen Verhandlungspositionen eröffneten.

Zweitens gehen wir der Frage nach, welche Mitgliedsstaaten während der

Verhandlungen bei welchen Gegenständen schriftliche Vorschläge einbrachten und

wie häufig diese Interventionen erfolgten. Drittens sollen im Rahmen einer hypothesentestenden

Analyse relevante Determinanten des beobachteten Verhaltens statistisch

bestimmt werden. Theoretischer Hintergrund ist dabei ein »strategischer

Ansatz« (Bueno de Mesquita 2003) bei der Analyse außenpolitischer Entscheidungsvorbereitung

und Kommunikation.

In einer strategischen Sichtweise ist die Offenbarung von Präferenzen und die

Behauptung von Tatsachen mit einer Reihe bekannter Anreizprobleme behaftet, die

kontextspezifisch variieren. Mit dem Aspekt des Signalisierens zielen wir auf dieses

Problem der Glaubwürdigkeit von deklarierten Verhandlungspositionen. Die

Zurechnung von Glaubwürdigkeit stützt sich dabei einerseits auf Vermutungen über

die intranationale Geschlossenheit, mit der eine jeweilige Position vertreten wird.

Zum Zweiten müssen Delegationen umso weniger befürchten, falsche oder unvollständige

Informationen zu erhalten, je ähnlicher die Ziele und tatsächlichen Präferenzen

des Signal-Senders sind. Kennen die Akteure die entsprechenden Parameter,

dann können sie die richtigen Schlüsse aus Signalen ziehen.

Auf der Grundlage opportunitätskostentheoretischer Überlegungen formulieren

wir für internationale Verhandlungen relevante Hypothesen und testen sie mit einem

innovativen Analysedesign. Zunächst führen wir in das Verhandlungssystem Regierungskonferenz

1996 ein und beschreiben dessen Verlauf. In Anlehnung an die

Spieltheorie und die Theorie verteilter Entscheidungen nehmen wir eine grobe

Sequenzialisierung dieses Verhandlungssystems in relevante Phasen vor, die es

erlaubt, Determinanten der Qualität und Quantität des Signalisierens von Verhand-

2 Zum Ansatz analytischer Rekonstruktion von singulären Ereignissen vgl. King et al.

(1994); Thurner et al. (2002).

288


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

lungspositionen zu verorten. Dabei konzentrieren wir die Analyse auf einen Prozessabschnitt:

das Signalisieren von Verhandlungspositionen durch die Regierungen zu

Beginn der Verhandlungen und während der 16-monatigen Konferenz. Wir stellen

hierzu eine eigene theoretische Konzeptualisierung der Strukturierung internationaler

Verhandlungen vor. Dadurch können Verhandlungen analytisch rekonstruiert

und im Rahmen einer Einzelfallstudie quantitativ analysiert werden. Gleichzeitig

soll diese Vorgehensweise auch die Vergleichbarkeit der Abläufe verschiedener

Verhandlungssysteme im Rahmen einer kumulativen Wissenschaft gewährleisten.

2. Phasen internationaler Verhandlungen: Die Regierungskonferenz 1996

2.1. Ziele der Regierungskonferenz 1996

Die Regierungskonferenz 1996 wurde offiziell im April 1996 in Turin eröffnet und

endete mit dem Gipfeltreffen in Amsterdam am 16./17. Juni 1997 und dem Vertrag

von Amsterdam. EU-Regierungskonferenzen führen zu internationalen Verträgen

bzw. zur Reform bestehender Verträge. Sie haben die Funktion, graduell ein institutionelles

Gefüge, ja eine Verfassung für die EU zu entwickeln. In den internationalen

Beziehungen stellen intergouvernementale Verträge die konstitutionellen Spielregeln

dar. Deren Verbindlichkeit kann wie im nationalen Bereich mehr oder

weniger institutionell abgesichert und verhaltensbestimmend sein. Ebenso wie bei

innerstaatlichen Verfassungen definieren diese Texte globale Ziele und legen prozedurale

Regeln fest. Die Vertragsparteien ermitteln den Konsens über relativ breite

Ziele, bleiben aber dennoch vage genug, um flexibel auf nicht vorhergesehene

Umstände reagieren zu können (unilateral wie multilateral) und nicht schon operative

Politikentscheidungen vorwegzunehmen.

Anlass für die bereits in Artikel N des Maastrichter Vertrags vorgesehene Regierungskonferenz

1996 war das Ende des Kalten Krieges und die Möglichkeit, weitere

mittel- und osteuropäische Staaten aufzunehmen. Da die EU nach einer eventuellen

Osterweiterung auf über 20 Staaten anwachsen würde, stellten die Mitgliedsländer

insbesondere im Bereich der Entscheidungsprozeduren, der Kompetenzzuschreibung

an die Organe, des Kräfteverhältnisses zwischen kleinen und großen Mitgliedsstaaten

usw. (vgl. etwa Weidenfeld 1998) einen zunehmenden Reformbedarf

fest. Ins Auge gefasst wurden u. a. die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments,

die Reform der Zusammensetzung der Kommission und ihrer Entscheidungsverfahren,

die Neugewichtung der Stimmen der Mitgliedsländer sowie der

Ausbau der Zusammenarbeit im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

und der Innen- und Justizpolitik. Die Regierungskonferenz 1996 stellt insofern

einen interessanten Fall dar, weil sie im Vergleich zu den Vorgängerkonferenzen

sehr viel weniger von sozio-ökonomischen Triebkräften bestimmt war, als

vielmehr von dem Wunsch, das konstitutionelle Gefüge der EU zu verändern.

Amsterdam markiert deswegen einen Wendepunkt, da seither das organisatorische

Design der Europäischen Union im Vordergrund steht.

ZIB 2/2003

289


290

Aufsätze

2.2. Prozessanalysen internationaler Verhandlungen

Es stellt sich natürlich die Frage, welche bewährten theoretischen Ansätze für die

Untersuchung dieses Ereignisses und seines Prozesscharakters herangezogen werden

sollen. Die Analyse der Prozesse und Dynamiken internationaler Verhandlungen

nimmt ihren Ausgangspunkt bei der vergleichenden Untersuchung des Verhaltens

von Diplomaten (Ikle 1964; vgl. zusammenfassend Zartman 1978b). Die seither

einsetzende Forschung nahm Forschungsansätze aus der Soziologie, der Sozialpsychologie

und der Ökonomie auf. Formaltheoretische Prozessanalysen wurden insbesondere

im Rahmen von Untersuchungen zu Kriegsentstehung und Wettrüsten

durchgeführt (Bartos 1974; Neuneck 1995; Zagare/Kilgour 2000). Die zentrale

Bedeutung der Abfolge von Verhandlungen wird in einem neueren Überblicksartikel

von Dupont und Faure (1991) betont. Dabei heben die Autoren vor allem die klassifikatorische

Unterscheidung von diversen Phasen in der Literatur hervor (Dupont/

Faure 1991: 42). Unterschieden werden z. B. Vorverhandlungen unterschiedlichen

Formalisierungsgrades von den tatsächlichen Verhandlungen, Verhandlungen mit

mehr oder weniger Runden usw. Jede einzelne Phase hat eine eigene Funktion, dauert

unterschiedlich lange und kann mehr oder minder eindeutig unterschieden werden.

Eine quantitative Darstellung und Analyse tatsächlicher Prozessabläufe und

deren datenfundierte Erklärung aus sozialwissenschaftlicher Sicht vermisst man

jedoch seit den vielversprechenden Beiträgen in Zartman (1978a).

Wir orientieren uns an einem »strategischen Ansatz« (vgl. Bueno de Mesquita

2003: 166f), der von rationalen, eigeninteressierten Akteuren ausgeht, welche die

Kosten und Nutzen von Handlungsalternativen abwägen. Hierbei beachten diese

sowohl nationale wie auch internationale Restriktionen bei der Durchsetzung ihrer

Ziele. Da diese Restriktionen auch andere zielorientierte Akteure beinhalten und

damit die Zielerreichung eines Akteurs auch von Entscheidungen anderer abhängt,

ist die Spieltheorie die zentrale Methode einer sparsamen Abbildung von Verhandlungen.

Die gleichzeitige Berücksichtigung von nationalen wie internationalen Faktoren

ermöglicht das Verständnis von ansonsten anscheinend »irrationalen« außenpolitischen

Entscheidungen (Bueno de Mesquita 2003: 343f).

Verhandlungen werden folgendermaßen definiert: »Bargaining is any process

through which the players on their own try to reach an agreement. This process is

typically time-consuming and involves the players making offers and counteroffers

to each other« (Muthoo 1999: 2). Das nunmehr klassische Modell alternierender

Forderungen und Konzessionen unter perfekter Information von Rubinstein (1982)

bildet diese sequenzielle Verhandlungsfolge von abwechselnden Einigungsvorschlägen

ab. Allerdings entspricht die tatsächliche, eindeutige und effiziente Lösung

des Verhandlungsproblems durch rationale Akteure nicht dieser Sequenzialisierung,

da die Einigung hier sofort erfolgt (Güth 1995: 202). Hinzu kommt, dass die Eindeutigkeit

des Gleichgewichts durch eine Reihe eher unrealistischer Annahmen erkauft

wird (vgl. Güth 1995: 204). Modelle gleichzeitiger und damit unabhängiger Forderungen

zeichnen sich hingegen durch eine Vielzahl von Gleichgewichten aus. Nicht

zuletzt unterstellt auch Rubinstein (1982: 100) die völlige Freiheit, einmal gemachte

Forderungen zu verändern. Erweiterungen dieses Modells betrachten daher


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

zusätzlich die Glaubwürdigkeit bzw. Stabilität deklarierter Verhandlungspositionen

als variabel und beziehen deren Veränderung im Lauf der Verhandlungen in Hinblick

auf die dabei entstehenden Kosten mit ein (vgl. die Zusammenfassung dieser

Literatur bei Muthoo 1999: 211f). Akteure machen hierbei ihre Forderungen gleichzeitig

und unabhängig bekannt. Bei inkompatiblen Forderungen werden in einer

zweiten Stufe Konzessionsvorschläge zur Überwindung der Blockadesituation formuliert.

Konzessionen hängen dabei von der Informationsverteilung und den

akteursspezifisch auftretenden »Rücknahmekosten« ab, die beim Abweichen von

der ursprünglich deklarierten Position entstehen. Ähnlich wie im Rubinstein-Modell

werden im Gleichgewicht sofort kompatible Forderungen gestellt. Führt man nun

aber zusätzlich die (häufig realistische) Annahme unvollständiger Information ein,

dann zeichnen sich die Lösungsgleichgewichte dieser sequenziellen Spiele durch

ihre Uneindeutigkeit und Ineffizienz aus, sofern man nicht die restriktive Annahme

trifft, dass nur solche Akteure Verhandlungsangebote machen, die nicht im Besitz

privater Information in Bezug auf die eigene Bewertung des Gegenstandes sind

(Muthoo 1999: 293).

In einer Kritik der Anwendung spieltheoretischer Modelle in den Internationalen

Beziehungen hat Brams (2000) folglich davor gewarnt, die in Modellen unterstellten

Annahmen bezüglich der Regeln des Spiels bei historischen Fällen unreflektiert zu

verwenden, da damit eine Fehlspezifikation des Spiels und ein Nichtverständnis des

jeweiligen Falls geradezu vorprogrammiert seien. So existiert bei realen Verhandlungen

oft ein Status Quo, der als Referenzpunkt wichtige Auswirkungen auf die Verhandlungsstrategien

hat. Wichtig ist daher eine passende Spezifikation der Regeln

bzw. Verhandlungsprozeduren: »The procedure of bargaining is the structure of

moves of the bargaining process – it defines the rules of a bargaining procedure«

(Muthoo 1999: 187). Zentral für das Verständnis der Verhandlungsergebnisse sei hierbei

«who makes offers and when« (Muthoo 1999: 188). Gleichzeitig weist Muthoo

(1999: 188) allerdings darauf hin, dass wir über die tatsächliche Ausgestaltung von

Verhandlungsabläufen in realen Verhandlungen wenig gesichertes Wissen haben.

Eine völlige Forschungslücke bestehe dagegen bezüglich der Determinanten der Verhandlungsabläufe.

In neueren Analysen wird daher nicht zuletzt auf die Dringlichkeit

hingewiesen, bei den Annahmen über die Wahrnehmungen und Wahrscheinlichkeitsüberzeugungen

der EntscheidungsträgerInnen sowohl deren nationale wie auch internationale

Restriktionen zu berücksichtigen (vgl. Bueno de Mesquita 2003: 343f). Wir

nehmen diese Defizite als Anlass, Teilaspekte dieser Fragen aufzugreifen.

2.3. Makrophasen der Regierungskonferenz 1996

Um die Determinanten von Verhandlungsprozessen zu bestimmen, ist es notwendig,

einzelne Phasenabschnitte zu identifizieren. Für die Strukturierung des von uns

untersuchten Verhandlungssystems nehmen wir Anleihen bei formalen Entscheidungsmodellen

3 und schlagen folgende Phaseneinteilung vor:

3 Vgl. insbesondere Austen-Smith (1990a), der ein Modell politischer Debatte vorschlägt,

bei dem die Akteure Verlautbarungen dazu verwenden, um Informationen zu senden und

ZIB 2/2003

291


Aufsätze

Abbildung 1: Phaseneinteilung der Regierungskonferenz 1996

Die Einigung auf die Agenda in Form der Menge zu verhandelnder Gegenstände

(Issues), fand während multilateraler Vorverhandlungen 4 im Rahmen der so genannten

Westendorp-Gruppe von Juni 1995 bis Dezember 1995 statt. Der Bericht der

Westendorp-Gruppe beinhaltete die Agenda in Form breiter politischer Ziele und

Leitlinien. Auf Grund dieser Institutionalisiertheit der Vorverhandlungen handelt es

sich nicht allein um unverbindliche Vorgespräche, sondern um die Festlegung der

als verhandelbar angesehenen Gegenstände. Diese wurden vom Service Juridique

des Rates in unterscheidbare Issues mit präzisen, Europarecht-kompatiblen Optionen

übersetzt. Diese Optionen wurden bereits innerhalb der Originaldokumente

ordinal angeordnet, beginnend mit der Beschreibung des aktuellen rechtlichen Status

Quo und der damit verbundenen Trennung von Verhandlungsgegenständen. Die

Anordnung von Optionen innerhalb der Issues seitens des Ratssekretariats stellt eine

nicht zu unterschätzende institutionalisierte Form der Strukturierung der Verhandlungssituation

dar, welche die Transaktionskosten für die verhandelnden Parteien

enorm reduzierte. Nicht alle Optionen mussten daher paarweise betrachtet werden.

Nimmt eine Verhandlungspartei eine Position bei einem Issue ein, ist damit ihre

gesamte schwache Präferenzordnung in diesem Issue gegeben. Diese Dokumente

wurden an die Außenministerien verteilt, die in der Regel für die Koordination der

Vorbereitung nationaler Verhandlungspositionen zuständig waren. Die hierbei speziell

eingerichteten Einheiten hatten die Aufgabe, im Rahmen eines Projektmanagements

die in den Ministerien vorhandenen Informationen und Präferenzen zu aggregieren.

Wir konzipieren diesen Prozess als einen einmaligen Input-Outputvorgang:

Die vorgeschlagenen Vertragsregelungen wurden als extern von Spezialisten ausgearbeitete

Optionen zu den zuständigen Ministerien geschickt. Diese arbeiteten

Stellungnahmen und eigene Positionen aus. Mittels formaler wie auch informeller

Abstimmungsprozesse der interministeriellen Koordination wurden entweder kon-

zu erhalten. Dabei unterscheidet er zwischen einer Phase der Debatte, einer Phase des

Vorschlags und einer Phase der Beschlussfassung und fragt nach den Bedingungen, unter

denen die Signale auch glaubwürdigen Informationsgehalt haben und eine Debattenphase

überhaupt Mehrwert erbringt. Ein zentrales Ergebnis ist, dass die Spieler bei konfliktären

Präferenzkonstellationen keinen Anreiz haben, ihre privaten Informationen schon in der

Debattenphase zu offenbaren.

4 Gemäss Austen-Smith (1990a) bezeichnen wir diese Phase als die Debatten-Phase I, die

der Koordinierung der Auswahl der Verhandlungsgegenstände dient.

292


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

sensuelle oder aber konfliktäre Positionen in eine nationale Verhandlungsposition

überführt (Thurner/Stoiber 2002; Stoiber 2003).

Auf dieser Basis sendeten die Regierungen öffentliche Signale, in der Regel in

Form von Regierungserklärungen, um nunmehr die nationalen Präferenzen öffentlich

zu deklarieren. 5 Wir bezeichnen diese Positionen als deklarierte Ausgangspositionen.

Wie detaillierte Dokumentenanalysen offenbarten, sind diese aber nur mehr

oder weniger präzise, manchmal fehlen sie gar. 6 Als »Signale« werden sie deswegen

bezeichnet, weil die tatsächlichen, ergebnisbezogenen nationalen Präferenzen aufgrund

interner Restriktionen und national unterschiedlicher Auffassungen bezüglich

der Umsetzung von Vereinbarungen der jeweils anderen Regierung nur eingeschränkt

bekannt sind: Die tatsächlichen Präferenzen einer Regierung sind deren

private Information. In der Regel beinhalten die deklarierten Positionen daher

immer einen Unsicherheitsspielraum – nicht zuletzt auch wegen kulturell unterschiedlicher

Interpretationen der Gegenstände –, der gegebenenfalls erst im Verlauf

der Verhandlungen reduziert wird.

Die Delegationen verhandelten auf Basis dieser Signale über 16 Monate. Neben

der mündlichen Beratung wurden aber auch zusätzliche Anstrengungen in Form

weiterer schriftlicher Interventionen bei unterschiedlichen Verhandlungsgegenständen

unternommen, etwa um eigene Positionen klar zu machen, eine Präferenzänderung

zu verdeutlichen, oder aber neue Issues bzw. Optionen vorzuschlagen, welche

die Möglichkeit einer Einigung erhöhen sollten. Diese Aktionen können – bei gegebenen

signalisierten Verhandlungsinhalten – anderen Akteuren zusätzliche Informationen

über die Glaubwürdigkeit einmal signalisierter Positionen vermitteln und

ihnen ermöglichen, ihre Einschätzung gegebenenfalls zu revidieren. 7 Zur Abgabe

schriftlicher Interventionen kann es aufgrund verschiedener Überlegungen kommen.

Während der Verhandlungsrunden versuchen die Verhandlungsteilnehmer vor

allem, den jeweiligen Verhandlungsspielraum der Mitspieler sowie den eigenen –

aufgrund innenpolitischer Restriktionen festgelegt – zu bestimmen. Gleichzeitig

loten sie aus, welche innen- und außenpolitischen Kosten verschiedene Verhandlungsstrategien

zur Folge haben und ob sie eventuell das Risiko eines Scheiterns der

Verhandlungen bergen (vgl. Bueno de Mesquita 2003: 344f). Durch Kommunikation

und Testen der Sensitivität der öffentlichen Meinung (Thurner 2000) versuchen

die Delegationen in einem komplexen Spiel, gleichzeitig ihre internen und externen

Restriktionen festzustellen, die Bewertung der Verhandlungsgegenstände durch die

anderen Mitspieler zu erfahren und dadurch deren Konzessionsbereitschaft zu

bestimmen. Diese Restriktionen sind nun keineswegs fix oder objektiv von Anfang

an gegeben, sondern entwickeln sich graduell über die Zeit. Insofern bedeutet dies

keine Relativierung der Akteursannahme: Selbstverständlich haben diese weiter

5 Gemäß Austen-Smith (1990a) bezeichnen wir diese Phase als Vorschlagsphase, bei der

die Regierungen mehr oder weniger gleichzeitig ihre präferierten Optionen angeben.

6 Die Codierung der Dokumente wird in Thurner et al. (2002) ausführlich dargestellt.

7 In Anlehnung an Austen-Smith (1990a) bezeichnen wir diese Phase als Debatten-Phase II,

bei der es nunmehr um die Koordinierung der Auswahl von Optionen als verbindliche kollektive

Entscheidung geht.

ZIB 2/2003

293


Aufsätze

rationale Präferenzen, aber diese entwickeln sich nach Maßgabe von Veränderungen

der Rahmenbedingungen und des Lernvermögens der Akteure.

Diese erste Phase der Verhandlungen resultierte im vorliegenden Fall im Vorschlag

eines vorläufigen Vertragstextes seitens der irischen Präsidentschaft (Dublin

II-Bericht im Dezember 1996). Alle bis zu diesem Zeitpunkt ungelösten Verhandlungsgegenstände

betrachten wir als so genannte Final Game Issues, die aufgrund

ihrer hohen Konfliktträchtigkeit besonderer Verhandlungsanstrengungen bis hin zur

Involvierung der Staats- und Regierungschefs bei der Konferenz in Amsterdam

bedurften. Der resultierende Amsterdamer Vertrag wurde durch die Ratifikation in

den Mitgliedsstaaten formal implementiert (vgl. Stoiber/Thurner 2003). Die Einteilung

in unterscheidbare Phasen und die von uns vorgenommene Verbalisierung der

Prozesse sind eine Vorstufe für die Bestimmung prozessrelevanter erklärender Faktoren.

Dafür existieren bislang kaum theoretische Ansätze:

»The crucial problems consist of identifying the forces behind the dynamics observed,

the reasons why such stages seem to be useful, their roles and functions, and the way in

which they are instrumental in solving the basic challenge of negotiation to reach a joint

decision. […] Although no current theory pretends to have succeeded to decode the process

entirely, most contributions show a preference for the identification of a few key

factors« (Dupont/Faure 1991: 41).

Wir verwenden im Folgenden die dargestellte Phaseneinteilung, um daraus Hypothesen

bezüglich nationaler wie auch internationaler Determinanten der Signalisierung

von Verhandlungspositionen zu gewinnen. Methodisch orientieren wir uns bei

der Analyse an Arbeiten von Raiffa (1982) und Sebenius (1983). Die Autoren repräsentieren

den als Negotiation Dance bezeichneten Ablauf von Verhandlungen,

indem sie von einzelnen Verhandlungsteilnehmern vorgeschlagene Verhandlungstexte

im Hinblick auf die Zeitachse und die Implikationen der Texte in Diagrammen

ausweisen. Wir leiten aus einer opportunitätskostentheoretischen Perspektive eine

Reihe von Forschungsfragen bezüglich der Signalisierung von Verhandlungspositionen

zu Beginn und im Verlauf einer internationalen Konferenz ab, die wir dann

mittels eines innovativen Datendesigns und geeigneter statistischer Verfahren

modellieren und beantworten wollen.

3. Strategisches Signalisieren: Konzeptualisierung und Forschungsfragen

3.1. Definitionen und Annahmen zum strategischen Signalisieren

Welche Verhandlungszüge lassen sich bei internationalen Verhandlungen identifizieren

Wie lassen sie sich beschreiben und erklären Dies sind die zentralen Fragen

einer prozeduralen Analyse von Verhandlungen. Lax und Sebenius folgend bezeichnen

wir eine die statische Situation wiedergebende Konfiguration einer Verhandlung

als »a set of parties, the issues and underlying interests, a notion of the relationships

between them, the perceived alternatives to agreement, and the governing

rules or procedures« (Lax/Sebenius 1986: 215). In Anlehnung an grundlegende

294


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

soziologische Konzepte definieren wir Verhandlungsprozesse als Interaktionen zwischen

Akteuren (vgl. Bartos 1974: 24). Die Erfassung der Interaktionen erfolgt

durch die Operationalisierung und Messung von theoretisch als relevant erachteten

Attributen entlang der Zeitachse. Dabei eröffnet sich der Interaktionscharakter der

Handlungen in den Verhaltenshypothesen, nicht in den Attributen. Grundannahme,

die jedoch nicht überprüft wird, ist das Axiom rational entscheidender Akteure in

interdependenten Entscheidungssituationen. Auch in Ansätzen, die von rational entscheidenden

Akteuren ausgehen, werden symbolgestützte Kommunikation und

argumentative Auseinandersetzung berücksichtigt. Verhandlungs- und Spieltheorie

schließen sich also nicht gegenseitig aus: »A game model of the underlying conflict

can be converted into a game model of the negotiation simply by including a communication

component« (Kilgour/Laurier 2002: 2). Auch der engere Begriff »Bargaining«

umfasst das Senden und Empfangen von Informationen und Botschaften.

Diese Botschaften beinhalten »[…] offers, statements, questions, and threats, can be

explicit or implicit, precise or ambigous. Bargaining may be governed by rules or

constraints, as it is in formal negotiations and diplomacy, or be unrestrained, like

haggling in a market« (Kilgour/Laurier 2002: 2 ). 8

Ziel dieser Arbeit ist eine empirisch-operationale Beschreibung eines zentralen

Aspekts von Verhandlungsprozessen. Untersucht wird die Deklarierung von Verhandlungspositionen

in der von uns in Anlehnung an Austen-Smith (1990a) so

genannten Vorschlagsphase und der Debatten-Phase II. Signalisieren zu Beginn

dient dem Bekunden der eigenen Präferenzen (Fearon 1997) gegenüber dem nationalen

Elektorat und der internationalen Sphäre. Intervenieren im Verhandlungsverlauf

dient der Beeinflussung von Anderen (Insistieren auf der eigenen Position) oder

der Revision/Konzession (Begründung, Explizitmachen). Zentral ist nun, dass entscheidungs-

und spieltheoretische Ansätze dafür eine Reihe von anfallenden Kosten

in Rechnung stellen: Vorbereitungskosten, Überzeugungskosten, Kosten der Rücknahme

einmal deklarierter Verhandlungspositionen, Kosten der Umsetzung von kollektiven

Entscheidungen, die aufgrund der einmal signalisierten Position verbindlich

getroffen werden. Die geringsten Kosten verursacht selbstverständlich der

genuine Akt des Signalisierens. Jede dieser Kosten impliziert nun Opportunitätskosten,

d. h. Ressourcen, die man bei einem Verhandlungsgegenstand einsetzt, sind

nicht mehr bei anderen verfügbar: »The second type of costs – the alternative uses of

resources – are opportunity costs. Opportunity costs are not out-of-pocket expenses.

Rather, they are the foregone alternative uses of valuable resources« (Bueno de

Mesquita 2003: 85).

Spieltheoretische Analysen streben allein normative Schlussfolgerungen für Entscheidungssituationen

unter teilweise sehr realitätsfernen Annahmen an und bieten

bisher wenig bewährte Aussagen an, welches der in der Regel multiplen Gleichgewichte

Akteure aus welchen Gründen auswählen. Wir folgen der zunehmenden Forderung

(Güth 1995; Muthoo 1999; Camerer 2003), deduktive Ergebnisse mathemati-

8 Vgl. Morrow (1994); Kilgour/Laurier (2002) für Modelle internationalen Verhandelns bei

asymmetrischer unvollständiger Information.

ZIB 2/2003

295


Aufsätze

scher Modelle allein als hilfreiche Referenzmodelle für angewandte Analysen zu

betrachten und ausgewählte Teilbereiche empirisch zu untersuchen. Wäre die Deklarierung

von Ausgangspositionen wie auch von schriftlichen Interventionen kostenlos,

sollten wir von allen Akteuren präzise, eindeutige Ausgangspositionen bei

jedem Verhandlungsgegenstand erwarten. Gleichzeitig müssten wir eine Vielzahl

von (schriftlichen) Interventionen während der Verhandlungen beobachten. Wäre

die Deklarierung von Verhandlungspositionen kostenlos, würden wir keine voneinander

abweichenden Forderungen zu Beginn sehen, sondern sofort eine Einigung

inklusive der Nichtbehandlung eines Gegenstands. In der Regel erfolgen Reformverhandlungen

jedoch graduell, da die Risikowahrnehmungen akteursspezifisch variieren

und die Akteure durch Interimslösungen weitere Erfahrungen sammeln wollen

(Roland 2000). Eine »strategische« Sichtweise einnehmend erwarten wir hingegen,

dass die Akteure in Abhängigkeit von Kosten-Nutzen-Kalkülen zu Beginn wie auch

während der Verhandlungen selektiv Verhandlungspositionen deklarieren.

Dabei gehen wir von einem Verhandlungssystem aus, bei dem eine Vielzahl von

Gegenständen (N = 46; Thurner et al. 2002) annahmegemäß separat verhandelt wird.

Im Gegensatz zu Raiffa (1982), Sebenius (1983) und Spector (1994) unterstellen wir

daher nicht bereits das Vorliegen eines gemeinsamen Textes, über den global verhandelt

wird. Jedes Issue werde durch ein Einheitsintervall dargestellt, welches die

Abfolge der Optionen repräsentiert, von einem rechtlich verbürgten Status Quo 9 bis

zur weitestgehenden Option reichend. Für unser Forschungsanliegen genügt es,

wenn wir den Verhandlungsprozess auf zwei Ereignisse in der Zeit reduzieren:

Jede Regierung signalisiere in einem jeden Verhandlungsgegenstand k zum Zeitpunkt

t 1 eine Ausgangsposition, eine breite Ausgangsposition, die eine Reihe von

Optionen umfasst, oder aber keine Ausgangsposition. Das Ereignis schriftliche

Intervention 10 während der 16-monatigen Verhandlungen durch einen Akteur in

einem Gegenstand erfolge zu einem Zeitpunkt t 2 .

Die deklarierten Regierungspräferenzen stellen die Ausgangspunkte bei den Verhandlungen

dar. Die Präferenzen der Akteure bestehen aus der Bewertung der Optionen

innerhalb eines Verhandlungsgegenstands und der relativen Gewichtung der

Verhandlungsgegenstände selbst. Die Bewertung der Optionen kann mittels eingipfliger,

symmetrischer Distanzfunktionen abgebildet werden. 11 Das bedeutet, dass ein

Mitgliedsstaat eine Option (oder aber eine Menge benachbarter Optionen) vor allen

anderen präferiert und Abweichungen des Verhandlungsergebnisses von dieser Erstpräferenz

zu einem geringeren Nutzen führen. Für die Höhe des Nutzenverlustes im

9 So genanntes »fixed threat bargaining« (Bishop 1965). Die Fixierung des Status Quo

erfolgt annahmegemäß durch den EUGH als akzeptierte »Dritte-Partei«.

10 »Whether positions are expressed formally or informally may have tactical import. Formal-positioning

involves a conferee’s explicit association with a particular draft treaty or a

working paper. Informal-positioning is an oral statement of preference not associated with

any particular declaration« (Ramberg 1978: 134).

11 Dies impliziert die in empirischen Analysen räumlicher Wahlentscheidungen übliche

Annahme intervallskalierter Optionen; vgl. Thurner (1998). Eine empirische Überprüfung

dieser Annahme erfolgt in Thurner/Eymann (2000).

296


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Vergleich zur Erstpräferenz ist allein der Betrag, nicht jedoch die Richtung der

Abweichung entscheidend (Symmetrieeigenschaft). Aufgrund unterschiedlicher Rahmenbedingungen

weisen die deklarierten Verhandlungspositionen unterschiedliche

Grade der Glaubwürdigkeit bzw. der Verbindlichkeit (vgl. Muthoo 1999) auf. Das

Problem der Glaubwürdigkeit der deklarierten Präferenzen entsteht aus der Existenz

asymmetrischer Informationen. Die regierungsinternen Präferenzverteilungen und

die Gewichtung der Gegenstände sind jeweils private Information der Delegation,

d. h., sie sind den jeweils anderen Delegationen nicht bekannt. Die Regierungen zielen

darauf ab, dass sich in den verschiedenen Issues Verhandlungsergebnisse einstellen,

die möglichst nahe an der eigenen Erstpräferenz liegen. Als Mittel, dieses Ziel zu

erreichen, stehen Regierungen vor allem zwei verschiedene Formen des strategischen

Signalisierens zur Verfügung: die öffentliche Deklaration von Ausgangspositionen

und von Vorschlägen im Lauf der Verhandlungen. Ziel dieser quantitativen Analyse

ist die Aufdeckung derjenigen Determinanten, die den Kosten-Nutzen-Kalkülen bei

der Signalisierung von Ausgangspositionen wie auch bei der Intervention zugrunde

liegen. Dabei gehen wir davon aus, dass jeder Mitgliedsstaat über begrenzte Ressourcen

bezüglich der Vorbereitung der Regierungskonferenz verfügt. Die eigentlichen

Signalisierungskosten seien für jede Regierung gleich hoch. Da es sich jedoch um

eine multilaterale Verhandlung mit vielen verschiedenen Gegenständen handelt,

sehen sich die Regierungen mit dem zusätzlichen Problem von Opportunitätskosten

konfrontiert. Deren indirekte Bestimmung steht im Mittelpunkt dieser Analyse.

3.2. Forschungsfragen und Hypothesen

Wählt man im Rahmen einer empirischen Prozessanalyse den zentralen Aspekt des

Signalisierens seitens der Akteure, dann lässt sich zunächst die zusammenfassende,

sehr allgemeine Frage formulieren: Welcher Akteur signalisiert wann, zu welchem

Verhandlungsgegenstand, wie oft, in welcher Abfolge, wie und warum welche Idealposition

12 Im Detail konzentrieren wir uns in der empirischen Analyse auf die

beiden folgenden Fragen(-gruppen):

(1) Welche Akteure signalisieren in welchen Issues eine Ausgangsposition Welche

Akteure eröffnen die Verhandlungen mit breiten, d. h. mehrere Optionen umfassenden,

und damit uneindeutigen Verhandlungspositionen (Range-Positionen)

Welche Akteure signalisieren keine Ausgangsposition Wovon hängt dies ab Hierbei

beziehen wir uns auf die theoretische Literatur (vgl. etwa Bartos 1974; Ramberg

1978), welche die strategische Bedeutung der Eröffnungspositionen betont. Unterstellt

man die Nash Bargaining Solution als Lösungskonzept einer Verhandlungssituation,

13 dann sollten die wahrheitsgemäße Offenbarung der Ausgangspositionen

und deren Bewertung durch die Akteure sofort das letztendliche Verhandlungsergebnis

determinieren. Jedoch handelt es sich bei einer Ausgangsposition um ein

12 Diese Fragestellung stellt also eine erhebliche Erweiterung des von Muthoo (1999)

gestellten Problems dar.

13 Selbstverständlich nicht ad hoc, sondern bei gleichzeitiger Annahme, dass etwa das Rubinstein-Modell

eine adäquate mikrotheoretische Fundierung dieses Lösungskonzepts darstellt.

ZIB 2/2003

297


Aufsätze

Produkt mehrerer Kontextfaktoren, über deren Zusammenhänge bisher keine

gesicherten Erkenntnisse vorliegen.

(2) Welche Akteure intervenieren in welchen Verhandlungsgegenständen wie oft in

Form schriftlicher Vorschläge Welche Verhandlungsgegenstände zeichnen sich

durch eine besondere Aktivität der Akteure aus Wovon hängt dieses Aktivitätsniveau

ab Bei dieser quantitativen Analyse des jeweils spezifisch gewählten Aktivitätsniveaus

handelt es sich mit Einschränkungen um eine Vorstudie zum Verständnis von

Konzessionsverhalten und einen Beitrag zu einer »theory of moves« (Brams 1994).

Die Formulierung von Ausgangspositionen wie auch von schriftlichen Interventionen

bei laufenden Verhandlungen führt zu nationalen Organisations- bzw. Koordinationskosten

(vgl. Thurner/Stoiber 2002) sowie Kosten der glaubwürdigen Sicherstellung

der Verbindlichkeiten. Jeder Mitgliedsstaat verfügt aber nur über begrenzte

Ressourcen bezüglich der Vorbereitung der Regierungskonferenz, die sich in der

Regel sowohl in ihrer absoluten Höhe wie auch in der relativen Verteilung auf die

betrachteten sechsundvierzig Verhandlungsgegenstände zwischen den Mitgliedsstaaten

unterscheiden. Die spezifische Aufteilung dieser im Folgenden als Aktivitätsbudget

bezeichneten Ressourcen erfolgt annahmegemäß entsprechend der

Opportunitätskosten einer Aktivität in einem Issue. Hierbei handelt es sich um die

Kosten der alternativen Verwendung einer knappen Ressource. Die Mitgliedsstaaten

werden diese daher in denjenigen Issues einsetzen, in denen der erwartete Nutzen im

Vergleich zu demjenigen in anderen Issues am höchsten ist, bzw. in denen die

Opportunitätskosten einer Aktivität minimal sind. Zwischen den Signalisierungsaktivitäten

der Mitgliedsstaaten zu Beginn und im Lauf der Verhandlungen bzw. zwischen

den beiden entsprechenden Forschungsfragen lässt sich durchaus eine theoretische

Verbindung herstellen: Dazu wird angenommen, dass einem Mitgliedsstaat

Kosten entstehen, wenn er von seiner ursprünglichen Ausgangsposition in Form

eines öffentlich deklarierten Vorschlags abweicht (Rücknahmekosten im Sinne von

Muthoo 1999). Antizipiert ein Mitgliedsstaat diese Kosten, z. B. aufgrund bestimmter

Merkmale des Verhandlungsgegenstands, so ist es wahrscheinlich, dass er entweder

erst gar keine Ausgangsposition formuliert oder aber zumindest eine eindeutige

Festlegung vermeidet, d. h. eine Range-Position deklariert (siehe dazu noch

unten Hypothese 4). Nach der Formulierung einer Range-Position sind zwar auch

Rücknahmekosten möglich, da aber eine größere Menge an Optionen als Erstpräferenz

bekundet werden, verbleibt ein größerer Spielraum, und die erwarteten

Rücknahmekosten sind entsprechend geringer.

Wir unterstellen dabei, dass die offizielle Regel der Einstimmigkeit bei internationalen

Verhandlungen informell häufig durch Kommunikation und Koalitionsbildungen

außer Kraft gesetzt wird. Koalitionen üben insofern Entscheidungs- und

Zustimmungsdruck aus, als sie in Informationsvorsprünge investieren, um möglichst

breit akzeptierte Lösungsvorschläge zu präsentieren. Aufgrund von offensichtlichen

Informationsnachteilen ist es für die anderen Verhandlungsteilnehmer

mit ursprünglich anderen Idealpositionen nur unter Aufbringung zusätzlicher Bemühungen

möglich, einen solchen Vorschlag zu blockieren. Koalitionen üben aber

auch Macht aus, indem sie drohen, Entscheidungen zu treffen, die zu negativen Fol-

298


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

gen für die Nichtzustimmenden führen. Ein zu häufiges Einfordern der Anwendung

der formalen Einstimmigkeitsregel führt hingegen zu Reputationsverlusten und zur

Aushöhlung ebendieser Regel.

Im Folgenden identifizieren wir die konkreten Ursachen, die für das Fehlen eines

solchen Signals bzw. das absichtsvoll unvollständige Signalisieren von Verhandlungspositionen

verantwortlich sind. Analoges gilt für die Häufigkeit schriftlicher

Interventionen während der Verhandlungen. Die formulierten Hypothesen sind für

internationale Verhandlungen allgemein anwendbar, werden jedoch teilweise für

den vorliegenden Fall der Regierungskonferenz 1996 weiter spezifiziert.

Aufgrund der Menge an Verhandlungsgegenständen und der Komplexität der

internationalen Präferenzlage mag Desinteresse dazu führen, dass die Verhandlungsparteien

in denjenigen Gegenständen keine Ausgangspositionen signalisieren,

denen sie relativ wenig oder gar kein Gewicht zuordnen:

(1) Je höher die relative Gewichtung eines Verhandlungsgegenstands seitens eines

Mitgliedsstaates, desto niedriger sind die bei einem Vorschlag auftretenden

Opportunitätskosten und desto eher formuliert er eine wohldefinierte Verhandlungsposition

und desto häufiger interveniert er (Gewichtung). 14

Angesichts der Vielzahl von Verhandlungsgegenständen ist es vorstellbar, dass

kleine Staaten nicht in der Lage sind, in allen Issues eine wohldefinierte Position

vorzubereiten, da ihre Organisationskapazitäten niedriger ausfallen als die der großen

Staaten:

(2) Je größer die organisatorische Ressourcenausstattung eines Mitgliedsstaates,

desto niedriger sind die bei einem Vorschlag anfallenden relativen Organisationskosten

und desto eher formuliert er eine wohldefinierte Verhandlungsposition

oder zumindest eine breite Position und desto eher bzw. häufiger interveniert

er (Staatengröße). 15

Regierungsinterner Dissens bezüglich einer außenpolitisch zu vertretenden Verhandlungsposition

kann ebenfalls dazu führen, dass Verhandlungsparteien aufgrund

der erhöhten Transaktionskosten beim Finden einer wohldefinierten Verhandlungsposition

oder aber in Erwartung des erhöhten Ratifikationsrisikos nicht in der Lage

sind, eine einheitliche Position einzunehmen:

(3) Je größer die Meinungsverschiedenheiten bezüglich eines Issues zwischen den

Ministerien innerhalb einer nationalen Regierung, 16 desto höher sind die Einigungskosten

eines Vorschlags in einem solchen Issue sowie das zu erwartende

Ratifikationsrisiko und desto weniger wahrscheinlich ist die Formulierung einer

14 Die hier und im Folgenden in Klammer gesetzten Begriffe dienen der leichteren Identifikation

der den Hypothesen entsprechenden Variablen. Hinweise zur Operationalisierung

folgen im nächsten Kapitel.

15 Selbstverständlich werden diese Interventionen dann nicht zum Selbstzweck getätigt, sondern

um den Führungsanspruch zu zeigen und die anderen Teilnehmer zu beeinflussen.

16 Wir gehen davon aus, dass die Ministerien in parlamentarischen Regierungssystemen über

issue-spezifische Informations- und Entscheidungsmonopole verfügen; vgl. Thurner/

Stoiber (2002).

ZIB 2/2003

299


Aufsätze

wohldefinierten Ausgangsposition und desto seltener interveniert der Mitgliedsstaat

während der Verhandlungen (Nationaler Konflikt).

Manche Verhandlungsgegenstände, insbesondere solche, bei denen die Vertragsparteien

Handlungsrechte über zukünftige Entscheidungen abgeben und bei denen die

substanziellen Folgen nicht vorhersehbar sind, sind aus der Perspektive der Mitgliedsstaaten

prinzipiell riskanter. Um bei diesen Gegenständen nicht potenziell

große Nutzenverluste hinnehmen zu müssen, werden erhöhte Vorbereitungskosten

in Kauf genommen, um von Beginn der Verhandlungen an eine möglichst eindeutige

Position zu signalisieren:

(4) Je größer die mit einem Verhandlungsgegenstand verbundenen zukünftigen

Risiken aufgrund gegenwärtiger Informationsdefizite (Unsicherheit über die

Mitspieler und zukünftige Auswirkungen) sind, desto größer die Konflikte, desto

höher der Investitionsanreiz und desto höher die Wahrscheinlichkeit, dass die

Mitgliedsstaaten mit einer präzise formulierten Ausgangsposition in die Verhandlungen

gehen. Gleichzeitig verringert sich jedoch aufgrund einer wohlüberlegten

Festlegung und damit verbundenen erhöhten Rücknahmekosten die

Chance, dass im Verlauf der Verhandlungen zusätzliche weitere Anstrengungen

in Form von schriftlichen Interventionen unternommen werden (Riskante

Issues).

Direkt aus den Nutzenüberlegungen der Akteure ergeben sich für die Betrachtung

der schriftlichen Interventionstätigkeit während der Verhandlungen (Frage 2) die

folgenden Hypothesen:

(5) Je näher die deklarierte Verhandlungsposition eines Mitgliedsstaates am Status

Quo liegt, desto geringer der Anreiz für den Akteur während der Verhandlungen

aktiv zu werden, da dieser aufgrund des Prinzips der Einstimmigkeit seine konstitutionell

abgesicherten Verfügungsrechte garantiert (SQ-Trägheit).

(6) Je größer die erwartete Differenz zwischen dem Verhandlungsergebnis bei einer

Vorschlagsaktivität und dem Verhandlungsergebnis bei keiner Aktivität, d. h., je

größer die durch Intervention erwartete Verringerung der Differenz zwischen

Verhandlungsergebnis und eigener Idealposition, desto aktiver wird ein Mitgliedsstaat

während der Verhandlungen (Verhandlungssystemorientierung).

Diese letzte sehr allgemeine Hypothese muss sukzessive präzisiert werden. Ob ein

Mitgliedsstaat durch eine Intervention die Differenz zwischen Verhandlungsergebnis

und eigener Idealposition verringern kann, hängt insbesondere von der internationalen

Konfliktkonfiguration 17 in einem Verhandlungsgegenstand ab. Je höher der

zu erwartende Widerstand seitens der anderen Verhandlungsteilnehmer gegen die

eigene Idealposition, desto niedriger die Erfolgswahrscheinlichkeit eines Vorschlags

und desto niedriger sollte folglich die Vorschlagsaktivität sein. Wir gehen davon

aus, dass der zu erwartende Widerstand eine Funktion der Zentralität eines Mitgliedsstaates

innerhalb der internationalen Konfliktkonfiguration ist. Speziell:

17 Austen-Smith (1990a, b) bezieht sich dagegen auf die jeweiligen Auswirkungen dieser

Bedingungen auf die wahrheitsgemäße Enthüllung von Präferenzen.

300


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

– Je weniger zentral ein Mitgliedsstaat innerhalb der internationalen Konfliktkonfiguration

in einem Verhandlungsgegenstand ist, desto eher kann er erwarten,

dass sich die anderen Mitgliedsstaaten trotz eigener Aktivität auf ein Ergebnis

relativ weit von der eigenen Idealposition einigen werden. Ein Mitgliedsstaat

wird daher umso weniger aktiv, je weniger zentral er ist (Aussichtslosigkeit).

Dies ist eine direkte Folgerung aus der obigen opportunitätskostentheoretischen

Argumentation, nach der die Mitgliedsstaaten ihre knappen Ressourcen möglichst

effizient auf die verschiedenen Verhandlungsgegenstände zu verteilen versuchen. Es

folgt jedoch noch ein zweiter gegenläufiger Effekt:

– Je zentraler ein Mitgliedsstaat innerhalb der internationalen Konfliktkonfiguration

in einem Verhandlungsgegenstand ist, desto eher kann er erwarten, dass sich

die anderen Mitgliedsstaaten auch ohne eigene Aktivität auf ein Ergebnis sehr

nahe an der eigenen Idealposition einigen werden. Ein Mitgliedsstaat wird daher

umso weniger aktiv, je zentraler er ist (Glück).

Auf Basis dieser Überlegungen lässt sich die Hypothese 6 in zweierlei Hinsicht differenzieren:

(6a) Sowohl bei einer sehr niedrigen wie auch bei einer sehr hohen Zentralität

besteht kaum ein Anreiz zur Aktivität, weil die Situation relativ aussichtslos ist,

oder aber weil alle anderen Akteure ohnehin die Position des Akteurs teilen.

Wir erwarten daher, dass die Wahrscheinlichkeit einer Vorschlagsaktivität für

mittlere Werte der Zentralität in Form des erwarteten Widerstands maximal ist,

da hier sowohl die Notwendigkeit einer Einflussnahme als auch eine begründete

Aussicht auf Erfolg besteht. Dies sollte sich in einem kurvilinearen

Zusammenhang zwischen dem erwarteten Widerstand und der Wahrscheinlichkeit

einer Interventionsaktivität zeigen. Statistisch lässt sich ein derartiger kurvilinearer

Zusammenhang modellieren, indem die Variable, von welcher der

Effekt ausgehen sollte, zusätzlich auch noch in quadrierter Form in das entsprechende

Regressionsmodell aufgenommen wird. Da wir einen umgekehrt U-

förmigen Effekt des erwarteten Widerstands auf die Wahrscheinlichkeit einer

Vorschlagsaktivität erwarten, sollte der Haupteffekt des erwarteten Widerstands

(erwarteter Widerstand) positiv, der Effekt des quadrierten erwarteten

Widerstands (quadrierter erwarteter Widerstand) hingegen negativ sein.

(6b) Weiter kann man danach unterscheiden, ob die wahrgenommene internationale

Konfliktkonstellation auch die Kenntnis der Gewichtung eines Verhandlungsgegenstands

durch die anderen Akteure beinhaltet oder nicht. Wir erwarten,

dass aufgrund zu hoher Informationskosten die Gewichtung der Gegenstände

anderer Akteure nicht Common Knowledge ist, sondern diesbezüglich asymmetrische

Information vorherrscht (Common Knowledge).

Diese Hypothesen können mittels probabilistischer Modelle diskreter Entscheidungen

(vgl. Thurner 1998) abgebildet werden. Um die Anzahl der in einem Issue

getätigten Vorschläge vorherzusagen, werden zudem so genannte Zähldatenmodelle

verwendet. Dabei gehen wir davon aus, dass die Mitgliedsstaaten wegen der hohen

Institutionalisierung der Verhandlungen während der offiziellen Regierungskonferenz

nur wenig Anreize haben, nach Festlegung einer Ausgangsposition zusätzliche

ZIB 2/2003

301


Aufsätze

Signalisierungskosten zu tätigen. Wir erwarten daher sehr wenig schriftliche Vorschläge

während der Verhandlungen.

4. Quantitativ-empirische Analyse

4.1. Datengrundlage und Operationalisierung

Datenquelle sind die von Piepenschneider (1996), Griller et al. (1996) und Weidenfeld

(1998) herausgegebenen umfassenden Synopsen zu den Ausgangspositionen

der Mitgliedsstaaten, supranationaler Organe und diverser nationaler Akteure. Für

die Codierung der Ausgangspositionen dienten insbesondere die Synopsen von Griller

et al. (1996) und Piepenschneider (1996), deren Arbeiten auf veröffentlichen

Dokumenten beruhen. Für die Analyse der schriftlichen Interventionen wurde die

dem Buch von Weidenfeld (1998) beigefügte CD verwendet, auf der sämtliche von

den Mitgliedsstaaten und supranationalen Akteuren während der Verhandlungen

eingebrachten schriftlichen Vorschläge mit Datumsangaben vorhanden sind. Die

Verhandlungspositionen wurden auf der Grundlage der erwähnten 30 Dokumente

(CONF 3801/96 bis CONF 3830/96) und des daraus entwickelten standardisierten

Fragebogens (vgl. Thurner et al. 2002) zur Rekonstruktion des Verhandlungsraums

(46 Verhandlungsgegenstände) bezogen. Deren Codierung erfolgte zunächst unabhängig

durch die Autoren. Bei Abweichungen wurden nach erneuter Inspektion der

Sekundärquellen und Sekundärliteratur eine gemeinsame Lösung für die strittigen

Fälle gesucht. Für die Positionen und Gewichtungen der involvierten Ministerien

wurden standardisierte Interviews verwendet (Thurner et al. 2002; Stoiber 2003).

Die folgende Abbildung zeigt exemplarisch die Visualisierung eines Verhandlungstanzes

in einem ausgewählten Verhandlungsgegenstand (Abbildung 2). Als

Beispiel wurde ein »Tanz« ausgewählt, bei dem zwei Muster erkennbar sind, die

auch bei einer Reihe anderer Verhandlungsgegenstände typischerweise auftreten. Es

handelt sich um den Verhandlungsgegenstand »Demokratische Kontrolle im

Bereich der Innen- und Justizpolitik«. 18

18 Die Optionen sind wie folgt definiert: A: Status Quo (Intergovernmental, Unanimity); B:

Strengthening democratic control: areas covered by title VI (TEU) ; B1: by an increased

role of the national parliaments; B2: by an increased role of the EP (consultation); C:

Strengthening democratic role (areas brought under EC control) by using the codecision

procedure.

302


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Abbildung 2: Graphische Form eines »Tanzes«: Demokratische Kontrolle im

Bereich der Innen- und Justizpolitik

Nach einer frühen Intervention durch Griechenland (GR) präsentierte die irische

Präsidentschaft (Pres) im Juli 1996 einen die Ausgangspositionen und die bis dahin

erfolgte Diskussion zusammenfassenden breiten Bereich an Optionen, die als

Lösungen erachtet wurden – zu diesem Zeitpunkt noch sämtliche Optionen. Im Lauf

der Verhandlungen konkretisierte sich diese Position – häufig ein Ausdruck des sich

herauskristallisierenden Konsenses oder aber, wie in dem gewählten Beispiel, Ausdruck

der Mehrheitsmeinung. Zunächst formulierte die Präsidentschaft im September

1996 noch einmal zwei sich ausschließende mögliche Optionen, um sich dann

aber auf eine Position festzulegen. Bei dem Verhandlungsgegenstand »Demokratische

Kontrolle im Bereich der Innen- und Justizpolitik« lag die Mehrheit der Ausgangspositionen

bei der Option B2, der stärkeren Einbeziehung des Europäischen

Parlaments (EP) in Form des Konsultationsverfahrens im Bereich der Dritten Säule

(Thurner et al. 2002). Option C, nämlich die Einführung des Kodezisionsverfahrens,

wurde dagegen von Beginn an von allen Mitgliedsstaaten nicht in Betracht gezogen.

Selbstverständlich beharrte das EP bis zum Ende der Verhandlungen auf diesem

Standpunkt und signalisierte ihn auch noch einmal bekräftigend im April 1997.

Als zweites Muster lässt sich das wiederholte Deklarieren von Minderheitspositionen

identifizieren. Von der Mehrheitsmeinung setzen sich drei Mitgliedsstaaten

(Großbritannien, Frankreich und Dänemark) ab, die jeweils als Replik auf den Vorschlag

der Präsidentschaft einen eigenen Vorschlag in Form der Option B1 einbringen.

Diese Option sah zur Stärkung der demokratischen Kontrolle im Bereich Innen

und Justiz verstärkte Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente vor. Die erneute

Verlautbarung ihrer Positionen deutet darauf hin, dass diese Regierungen ein hohes

Interesse an diesem Gegenstand hatten und versuchten, mit diesen Vorschlägen ihre

offensichtliche Minderheitenmeinung doch noch durchzusetzen. Dennoch konnten

ZIB 2/2003

303


Aufsätze

sie den Mehrheitsvorschlag B2 nicht verhindern, der sich letztendlich im Amsterdamer

Vertrag wieder findet.

Die dergestalt vorliegenden Daten wurden in eine Datenmatrix transformiert, welche

die folgenden statistischen Auswertungen ermöglicht. Hierbei bildet jede

Akteurs-Issue-Kombination (N = 15*46 = 690) einen Fall. Die Fälle können dann

sowohl mittels akteurs- wie auch issue-spezifischer Attribute charakterisiert werden.

Issue-spezifische Attribute 19 variieren über die Verhandlungsgegenstände, sind aber

konstant zwischen Akteuren (Ministerien oder Mitgliedsstaaten): Akteursspezifische

Merkmale sind konstant über die Verhandlungsgegenstände, variieren aber

zwischen den Akteuren. Die Variablen zum Testen der Hypothesen 1-6 werden wie

folgt operationalisiert:

(1) Als Gewichtung spezifizieren wir das direkt abgefragte relative Interesse seitens

der Außenministerien an einem Issue (Gewichtung).

(2) Kleine versus große Staaten operationalisieren wir als Dummy-Variable, die den

Wert 1 einnimmt für Länder mit zwei Kommissaren, 0 für die anderen (Staatengröße).

(3) Das nationale Konfliktpotenzial operationalisieren wir über die Summe der Positionsabweichungen

vom Mittelwert der national involvierten Regierungsakteure

in den einzelnen Issues im Verhältnis zu den beteiligten Ministerien. Diese Variable

variiert also issue-spezifisch, ist jedoch akteurs-spezifisch konstant (Nationaler

Konflikt).

(4) Riskante und somit hoch konfliktäre Issues werden über die Hilfsvariable Final

Game Issues erfasst. Hierbei handelt es sich um Verhandlungsgegenstände, die

sich bis in die Schlussphase der Verhandlungen als strittig und ungelöst erweisen.

Wir bilden dazu eine Indikatorvariable, die den Wert 1 annimmt, wenn das

entsprechende Issue in der Endphase als ungelöst betrachtet und Bestandteil der

Schlussverhandlungen in Amsterdam wurde, d. h. der Entscheidungskompetenz

der Regierungschefs und Außenminister überantwortet wurde. Diese Variablen

sollten auch ex ante von den Mitgliedsstaaten als besonders riskant angesehen

werden (Riskante Issues).

(5) Hypothese 5 operationalisieren wir schlicht über den Abstand der deklarierten

Position vom Status Quo (SQ-Trägheit).

(6) Den erwarteten Widerstand operationalisieren wir über das Konzept der Zentralität,

wobei der erwartete Widerstand umgekehrt proportional zur Zentralität

eines Akteurs zunimmt. Wie oben erläutert, dient die Variable »erwarteter

Widerstand« als Annäherung für das ohne eigene Intervention erwartete Verhandlungsergebnis.

Diese Erwartung basiert auf der Wahrnehmung der Positionskonfiguration

der anderen Akteure. Ist Y hj der Idealpunkt eines Akteurs h in

einem Issue j, dann ergibt sich der erwartete Widerstand dieses Akteurs h im

Issue j als:

19 Datentechnisch handelt es sich z. B. bei der nationalen wie auch bei der internationalen

Konfliktkonstellation um issue-spezifische Attribute. Substanziell handelt es sich tatsächlich

um Systemeigenschaften.

304


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

wobei n die Anzahl der Akteure mit deklarierter Ausgangsposition ohne Akteur

h bezeichnet. Bestimmt wird also der Betrag der Differenz zwischen dem arithmetischen

Mittel der deklarierten Positionen aller anderen Akteure und der eigenen

Position (Erwarteter Widerstand). 20 Hierbei nehmen wir an, dass ausschließlich

die öffentlich deklarierten Ausgangspositionen Common Knowledge sind

und in die Erwartungsbildung eingehen. Dies impliziert, dass die Gewichtungen

der Verhandlungsgegenstände seitens anderer Akteure nicht bekannt und daher

nicht entscheidungsrelevant sind. Um diese Annahme auch empirisch zu testen,

wurde zusätzlich ein gewichteter erwarteter Widerstand konstruiert, bei dem die

Ausgangspositionen der anderen Akteure gewichtet mit ihrem jeweiligen Interesse

in die Berechnung des arithmetischen Mittels eingehen (Common Knowledge).

4.2. Das Signalisieren von Ausgangspositionen

Zunächst stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen es zu einer Signalisierung

einer Ausgangsposition kommt und wie präzise dieses Signal ausfällt. Hierzu

haben wir zunächst deskriptiv ausgewertet, welche Akteure bei welchen Verhandlungsgegenständen

keine Ausgangsposition signalisieren und welche mit einem

Range von Optionen bzw. einer Punktposition die Verhandlungen eröffnen:

Tabelle 1:Verteilung der Ausgangspositionen gemäß ihrer Präzision

Ausgangspositionen Häufigkeit Prozent

Keine Position 175 25.36

Range-Position 123 17.83

Punktposition 392 56.81

Gesamt 690 100.00

Es zeigt sich, dass bei ca. einem Viertel der Fälle seitens der Mitgliedsstaaten keine

schriftlichen Festlegungen in den Regierungserklärungen vorgenommen wurden

(vgl. Tabelle 1). Bei immerhin 18% wurden breite Bereiche von Optionen angege-

,

20 Bei der Berechnung des arithmetischen Mittels der Ausgangspositionen der jeweils anderen

Akteure werden Range-Positionen mit dem Mittelwert des Ranges berücksichtigt.

Dies ist eine annähernd neutrale Annahme, da dem jeweiligen Akteur bei Verwendung

eines der beiden Endpunkte des Ranges entweder Optimismus oder Pessimismus unterstellt

würde. Hat der Akteur, für den der erwartete Widerstand berechnet wird, selbst eine

Range-Position, so ist die Distanz Null, sofern der Mittelpunkt der anderen Akteure Element

desselben ist, ansonsten werden die Distanzen zur nächsten Range-Kante bestimmt.

ZIB 2/2003

305


Aufsätze

ben, für welche die Akteure Zustimmungsbereitschaft signalisierten. In über der

Hälfte der Fälle wurden eindeutige Punktpositionen deklariert. Im Folgenden weisen

wir diese Informationen noch einmal disaggregiert nach Issues und Akteuren

aus, um zu sehen, ob sich möglicherweise issue- und akteurs-spezifische Muster

nachweisen lassen:

Dazu interpretieren wir zunächst die Randverteilungen (vgl. Appendix A). Bezüglich

der Mitgliedsländer zeigt sich, dass Dänemark, Frankreich, Irland, Portugal und

Schweden unterdurchschnittlich (Durchschnitt: 34 pro Akteur) häufig eine Ausgangsposition

(Punkt- oder Range-Position) signalisieren. Während man für die vier

kleineren Mitgliedsstaaten Organisationskapazitäten verantwortlich machen könnte,

widersprechen dieser These Länder wie Frankreich (wenige Ausgangspositionen),

aber auch Belgien oder Luxemburg (viele Positionen). Bei den Issues erweisen sich

insbesondere die Gegenstände im Bereich der rechtlichen Grundfragen (Bereich 1) 21

und Gegenstände bezüglich der Kompetenzverteilung zwischen den Organen

(Bereich 5) als solche mit unterdurchschnittlich (Durchschnitt: 11 pro Issue) häufigem

Vorliegen von Ausgangspositionen. Das heißt im Umkehrschluss, dass insbesondere

bei Issues aus den Bereichen 2 (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik),

3 (Inneres und Justiz) und 4 (Entscheidungsfindung innerhalb der Organe)

– wie zu erwarten – sehr viel häufiger Positionen von Anfang an vorliegen. Das

Vorliegen einer Position scheint also mit der allgemein wahrgenommenen Wichtigkeit

von Issues zusammenzuhängen. Differenziert man die vorliegenden Ausgangspositionen

noch einmal dahingehend, ob es sich um breite, mehrere Optionen

umfassende Signale handelt, und bildet den Mittelwert über diese, dann zeigt sich

hinsichtlich der Akteure (Durchschnitt: 123/15 = 8), dass Deutschland, Dänemark,

Großbritannien, Irland und die Niederlande unterdurchschnittlich häufig mit einem

Range von Optionen in die Verhandlung gehen.

Zur statistischen Abbildung der diskreten Entscheidung über die Deklarierung

von »keiner Position«, einer »unpräzisen Position« und einer »präzisen Position«

verwenden wir Modelle diskreter Entscheidungen für Variablen mit mehreren Kategorien

als Ausprägungen, die nicht ordinal angeordnet werden können. 22 Diesem

Modell liegt ein Verhaltensmodell der Nutzenmaximierung zugrunde: Akteure wählen

demnach diejenige Alternative, die den höchsten Nutzen verspricht. Der Nutzen

ist eine Funktion der in den Hypothesen spezifizierten Variablen und wird indirekt

bestimmt. Die Auswahl erfolgt annahmegemäß probabilistisch, da der Beobachter

nicht alle Einflussgrößen der Entscheidung beobachten kann. Ein Vergleich der

Koeffizienten ermöglicht Aussagen über die Relevanz und die relative Größe der

Entscheidungsmotive. 23

21 Zur konkreten Bestimmung der einzelnen Bereiche vgl. Thurner et al. (2002); Stoiber

(2003).

22 Die Auswertungen wurden mit Stata 7.0 bzw. 8.0 durchgeführt. Entsprechende Testverfahren

weisen darauf hin, dass die Annahme der Unabhängigkeit von irrelevanten Alternativen

diese einfache Form der Modellierung der Entscheidung erlaubt. Die Verfahren

wurden mit dem Stata-Ado Mlogittest von Scott Long durchgeführt. Die Testergebnisse

werden auf Anfrage zur Verfügung gestellt.

306


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Allerdings sind die unabhängigen Variablen unterschiedlich skaliert: Die Gewichtungsvariable

und die Variable für die Erfassung des nationalen Konflikts sind kontinuierlich,

während die beiden anderen Variablen dichotom sind. Wir weisen daher

auch die so genannten multiplikativen Effektkoeffizienten aus. 24 Diese Werte

können zwar theoretisch von 0 bis 1 variieren, nehmen aber empirisch keine Werte

über 0,5 an. Frage 1 und die entsprechenden Hypothesen 1 bis 4 können nun anhand

der Ergebnisse überprüft werden (s. u. Tabelle 2).

Es zeigt sich, dass die geäußerte relative Gewichtung eines Verhandlungsgegenstands

sich gemäß Hypothese 1 signifikant positiv auf die Formulierung von Range-

(exp(b Std ) = 2,81) wie auch Punktpositionen (exp(b Std ) = 2,83) im Vergleich zur

Alternative »keine Position« auswirkt. Wenn die Gewichtung eines Verhandlungsgegenstands

um eine Standardabweichung steigt, erhöht sich die Chance, eine

Punktposition zu formulieren im Vergleich zu der Chance, keine Position zu beziehen,

unter Kontrolle der anderen unabhängigen Variablen um das 2,83-fache bzw.

bei einer Range-Position um das 2,81-fache. Allerdings unterscheidet dieser Effekt

nicht signifikant zwischen der Formulierung einer Range-Position und einer Punktposition

(exp(b Std ) = 1,01).

Analoges – und entgegen der in Hypothese 3 formulierten Erwartung – gilt für die

Auswirkung nationaler Konflikte: Je größer die nationalen Differenzen bezüglich

eines Verhandlungsgegenstands, desto eher signalisieren die Mitgliedsstaaten eine

präzise oder aber zumindest eine Range-Position. 25 National hoch konfliktäre

Gegenstände führten keineswegs zum Fehlen von Positionen zu Beginn der Verhandlungen.

Als mögliche Erklärungen bieten sich an, dass Regierungen ex ante

zusätzliche Kosten in Rechnung stellen, wie die internationalen Ausbeutungsmöglichkeiten

von intranational nicht einigen Regierungen, und gerade hier Anstrengungen

unternehmen, eine möglichst eindeutige Position zu deklarieren. 26 Diese Vermutung

bedarf jedoch weiterer systematischer Überlegungen.

23 Um eine mögliche Verletzung der Unabhängigkeitsannahme auszugleichen, weisen wir so

genannte robuste Standardfehler nach dem Huber-White-Verfahren (vgl. Huber 1967;

White 1980) aus. Zusätzlich wurde hierbei eine Gruppierung nach Mitgliedsstaaten (vgl.

Rogers 1993; Williams 2000) vorgenommen.

24 Für die kontinuierlichen Variablen sind diese wegen der unterschiedlichen Ausprä gungsbereiche

noch einmal standardisiert.

25 Wir haben zunächst vermutet, dass sich hinter diesem Ergebnis die Asymmetrie der Verteilung

verbirgt: Bezüglich ca. 50% der Issues besteht intern ein Konsens. Allerdings

bleibt dieser Effekt auch nach Kategorisierung nach Quartilen und der Spezifikation entsprechender

Dummy-Variablen bestehen.

26 Empirische Ergebnisse einer weiteren Analyse bestätigen diese Vermutungen: »[…] as

long as there is a governmental alignment on issues, member states increase the utility

income of their governmental pivot. Vice versa, within-governmental heterogeneity,

despite favouring international agreements […] is detrimental to the pivot’s utility

income« (Thurner/Linhart 2003: 31).

ZIB 2/2003

307


Aufsätze

Tabelle 2: Erklärung der Signalisierung einer Ausgangsposition (multinominale

logistische Regression)

Range vs. Keine Koeffizient b exp(b Std ) exp(b)

Konstante -1.69*

(-6.35)

Gewichtung 45.85* 2.81

(3.99)

Nationales Konfliktpotenzial 3.01* 1.51

(4.82)

Staatengröße 0.18

1.20

(0.59)

Final Game 1.03*

2.80

(2.95)

Punkt vs. Keine

Konstante -0.90*

(-3.08)

Gewichtung 46.16* 2.83

(3.98)

Nationales Konfliktpotenzial 3.00* 1.51

(3.73)

Staatengröße 0.32

1.38

(1.05)

Final Game 1.67*

5.32

(4.49)

Punkt vs. Range

Konstante 0.79*

(5.70)

Gewichtung 0.30

1.01

(0.12)

Nationales Konfliktpotenzial -0.00

1.00

(-0.01)

Staatengröße 0.13

1.14

(0.80)

Final Game 0.64*

1.90

(2.94)

N = 690

Wald chi 2 (8) = 92.86, Prob > chi 2 = 0.0000

Pseudo R 2 = 0.124

z-Werte in Klammern auf der Grundlage ›robuster Standardfehler‹;

* Statistisch signifikant (p< .01)

308


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Nicht bestätigt wird auch die Organisationskapazitäten-Hypothese (Hypothese 2).

Kleine Mitgliedsstaaten deklarieren zumindest genauso häufig keine oder unpräzise

Positionen.

Der Indikator, der die riskanten, hoch konfliktären Verhandlungsgegenstände

(Final Game Issues) misst, zeitigt die in Hypothese 4 erwarteten Effekte. Bei diesen

Issues formulieren die Mitgliedsstaaten signifikant häufiger eine präzise oder aber

zumindest eine Range-Position im Vergleich zu keiner Position. Gleichzeitig

besteht hier aber auch noch ein signifikanter Unterschied zwischen den beiden

Alternativen Range-Position und Punktposition: Die Mitgliedsstaaten formulieren

signifikant häufiger eine Punktposition als eine Range-Position bei diesen Issues.

Die Chance, eine Punktposition zu formulieren, ist um das 1,9-fache höher als die

Chance, einen Range als Ausgangsposition anzugeben. Dies scheint plausibel, da

die Mitgliedsstaaten ex ante erwarten durften, dass Final Game Issues auf der internationalen

Ebene konfliktär sein würden und eine unspezifische Position Überzeugungs-

und Beeinflussungsanstrengungen auf sich ziehen würde. Zudem dürfte bei

(objektiv) wichtigen Issues auch der Meinungsbildungsprozess innerhalb der Regierungen

intensiver sein und damit spezifischere Ausgangspositionen zur Folge

haben.

4.3. Aktivität im Verhandlungsverlauf

Im Folgenden geht es um die quantitative Beschreibung der Vorschlagsaktivität der

Mitgliedsstaaten und supranationalen Organe im Verlauf der Verhandlungen, d. h.

insbesondere um die Häufigkeit des Einbringens von schriftlichen Vorschlägen

während der Verhandlungsrunde.

Betrachtet man die detaillierte Auflistung der schriftlichen Interventionstätigkeit

in Appendix B, so fällt zunächst die insgesamt relativ geringe Interventionstätigkeit

auf. In der großen Mehrzahl aller Mitgliedsstaat-Issue-Kombinationen, 583 von 690

Fällen (84,49 %), findet keine Vorschlagsaktivität statt. In 98 Fällen (14,2 %) bringt

ein Mitgliedsstaat genau einen Vorschlag ein, in acht Fällen (1,16 %) werden zwei

Vorschläge und in nur einem Fall (0,14 %) drei Vorschläge eingebracht. Dies

bestätigt die unserem Opportunitätskostenansatz zugrunde liegende Knappheitsannahme

eines begrenzten Aktivitätsbudgets. Bezüglich der Akteure zeigt sich, dass

unterdurchschnittlich (Durchschnitt: 7,8) wenige Vorschläge von Österreich,

Dänemark, Finnland, Irland, Luxemburg, den Niederlanden und Portugal eingebracht

wurden. Hier scheinen die Organisationskapazitäten kleinerer Staaten nunmehr

deutlich auf. Im Fall der Niederlande und Irland muss allerdings berücksichtigt

werden, dass diese Länder jeweils für sechs Monate die Präsidentschaft

innehatten und sich in der Rolle eines Moderators daher mit der Formulierung von

nationalstaatlichen Positionen zurückhielten. Dies gilt nicht für Italien, das nur in

den ersten Monaten der Regierungskonferenz die Präsidentschaft stellte und sich mit

der synthetisierenden Wiedergabe der Ausgangslage begnügte. Überdurchschnittlich

(Durchschnitt: 2,5) viele Vorschläge wurden insbesondere in den Issues 1.3

(Introducing fundamental rights to the treaty), 2.5 (Art J4: Common Defence

ZIB 2/2003

309


Aufsätze

Policy), 2.6 (The Union‘s relation with the WEU) und 6.3 (Stricter Rules on environmental

policy by Member States) formuliert.

Zuzüglich zu unseren eingangs formulierten Hypothesen stellt sich nunmehr die

Frage, ob das Fehlen einer Ausgangsposition bzw. einer präzise formulierten Ausgangsposition

dazu führt, dass die Mitgliedsstaaten im Verlauf der Verhandlungen

signifikant eher bzw. häufiger intervenieren. Wir haben hierzu zunächst eine Reihe

von Einzeluntersuchungen durchgeführt, die belegen, dass Mitgliedsstaaten ohne

Ausgangsposition signifikant seltener im Verlauf der Verhandlungen schriftlich

intervenieren. Einfache Kreuztabellen bestätigen zudem, dass sich der Anteil von

Fällen mit Vorschlagsaktivität zu solchen ohne Vorschlagsaktivität nicht nach der

Art der formulierten Ausgangsposition unterscheidet: In beiden Gruppen (Range-

Position, Punktposition) liegt der Anteil der nicht aktiven Fälle bei etwas über 80%.

Daher wird in der weiteren Analyse der Aktivitätsentscheidungen auf eine diesbezügliche

Hypothesenbildung verzichtet und davon ausgegangen, dass die Nichtbetrachtung

dieser Fälle zu keiner Verzerrung bei der Verwendung unseres reduzierten

Samples führt.

Wir verwenden wieder multiple Regressionsmodelle zur Bestimmung der relativen

Auswirkung unserer Hypothesen auf die schriftliche Interventionstätigkeit der

Mitgliedsstaaten. Als abhängige Variable verwenden wir zum einen eine dichotome

Variable mit den beiden Ausprägungen »mindestens ein Vorschlag« und »kein Vorschlag«.

Diese abhängige Variable ermöglicht die Anwendung von binären Logitoder

Probitmodellen, die Entscheidungen zwischen zwei Alternativen abbilden können.

Da die Dichotomisierung der Vorschlagsaktivität einen Informationsverlust

impliziert, greifen wir vergleichend 27 auf so genannte Zähldatenmodelle (vgl.

Greene 2003) zurück, die als abhängige Variable die Spezifikation der diskreten

Anzahl der getätigten Vorschläge ermöglichen. 28 Genauer schätzen wir so genannte

Poisson-Regressionsmodelle. 29 Da sich die Signifikanz der Koeffizienten und Größenverhältnisse

sowohl bei Logit- als auch Poisson-Regression nicht unterscheidet,

fassen wir zunächst die substanziellen Ergebnisse zusammen (vgl. Tabelle 3).

27 Vgl. für ein ähnliches Vorgehen Winkelmann (2000: 243f).

28 Die abhängige Variable besitzt in diesem Fall zwar Verhältnisskalenniveau, ist aber

nichtsdestotrotz kategorial. Die üblichen linearen Regressionsmodelle können daher nicht

angewendet werden, da sie eine metrische abhängige Variable voraussetzen.

29 Die vorhergesagten Werte von Zähldatenmodellen folgen nur selten einer Poisson-Verteilung.

Insbesondere ihre Eigenschaft, nach der das arithmetische Mittel der vorhergesagten

Werte gleich ihrer Varianz ist, trifft empirisch oft nicht zu, da die Varianz relativ zum

arithmetischen Mittel in der Regel zu groß ist (»overdispersion«) (Long 1997: 218f.). Da

der hohe Institutionalisierungsgrad der Verhandlungen nur wenige Vorschläge eines Mitgliedsstaats

in einem Issue erwarten ließ, bestand in unserem Anwendungsfall jedoch die

theoretisch begründete Erwartung, dass die Varianz der vorhergesagten Vorschläge relativ

gering ausfallen würde. Es wurde daher aus der Klasse der Zähldatenmodelle das Poisson-

Modell gewählt. Diese Wahl wurde auch empirisch durch den sog. alpha-Test bestätigt, da

die Abwesenheit von overdispersion nicht auf dem 5%-Signifikanzniveau zurückgewiesen

werden konnte (vgl. Long 1997: 236f; Long/Freese 2001; Greene 2003).

310


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Tabelle 3: Regressionsmodelle zur Erklärung der Vorschlagsaktivität der

Mitgliedsstaaten

Logistische Regression

Poisson-Regression

Konstante -3.63*

(-7.76)

Gewichtung 23.86*

(6.13)

Erwarteter

Widerstand

Quadrierter

erwarteter

Widerstand

z-Werte in Klammern auf der Grundlage ›robuster Standardfehler‹;

*Statistisch signifikant (p chi 2 = 0.0000

Pseudo R 2 = 0.1285

AIC = 0.817, BIC = -3530.262

2.88 0.81*

(3.00)

1.37

2.53

0.41

1.41

1.00

0.66

2.25

N = 633

Wald chi 2 (7) = 148.93

Prob > chi 2 = 0.0000

AIC = 0.941, BIC = -3451.822

Nur die Hypothese bezüglich der Auswirkungen nationaler Konflikte muss demnach

zurückgewiesen werden. Je höher das Interesse, desto eher bzw. sogar desto häufiger

interveniert ein Mitgliedsstaat schriftlich in einem Issue während der Verhandlungen

(Hypothese 1). Die Zahl der Vorschläge steigt unter Kontrolle der anderen

Variablen durchschnittlich um 37% an, wenn sich das Interesse um eine Standardabweichung

erhöht. Während Organisationskapazitäten bei der Formulierung von

ZIB 2/2003

311


Aufsätze

Ausgangspositionen nicht zum Tragen kommen, erweisen sie sich bei Interventionstätigkeit

während der Verhandlungen gemäß Hypothese 2 als relevante Größe:

Die großen Mitgliedsstaaten intervenieren signifikant eher bzw. häufiger. Sie bringen

bei Kontrolle der anderen Variablen durchschnittlich 2,25 Mal mehr Vorschläge

ein als die anderen Mitgliedsstaaten.

Wie in Hypothese 4 erwartet, werden bei den riskanten Issues im Verlauf der Verhandlungen

keine zusätzlichen Investitionen mehr getätigt: Der Indikator »Final

Game Issue« wirkt sich negativ auf die gemessene Interventionstätigkeit aus. Hingegen

wirkt die zunehmende Entfernung zum Status Quo in Übereinstimmung mit

Hypothese 5 aktivitätsstimulierend. Anders formuliert: Mitgliedsstaaten, deren Idealposition

näher am Status Quo liegt, sind träger, sie sehen keine Notwendigkeit

weiter initiativ zu werden.

Auch im Hinblick auf unsere differenzierte Hypothesenbildung bezüglich der

Auswirkung der vom Akteur subjektiv wahrgenommenen internationalen Konfliktkonstellation

werden unsere Hypothesen erhärtet: Zunächst wird die Annahme

asymmetrischer Information in Bezug auf die Gewichtung der Verhandlungsgegenstände

durch die anderen Mitgliedsstaaten gemäß Hypothese 6b zurückgewiesen.

Ein entsprechendes Modell, das die Common-Knowledge-These testet und die

Gewichtung der Gegenstände berücksichtigt, führt zu insignifikanten Koeffizienten

der gewichteten Variablen »Widerstand« und »quadrierter Widerstand«. Verwendet

man die ungewichteten Variablen zeigt sich, dass, sofern die Mitgliedsstaaten in

einem Issue Widerstand gegen die von ihnen vertretene Position wahrnehmen, sie

signifikant häufiger intervenieren. Das dadurch ausgelöste Aktivitätsniveau weist

jedoch tatsächlich den in Hypothese 6b postulierten kurvilinearen Verlauf auf: Die

Wahrscheinlichkeit, dass zumindest ein Vorschlag eingebracht wird, wird maximal

in einem Mittelbereich. Zu hoher wie auch zu geringer erwarteter Widerstand wirkt

dagegen destimulierend. Auch dies ist ein Beleg für die strategische Qualität solcher

Verhandlungen. Zur Illustration dieses Zusammenhangs präsentieren wir zwei Grafiken,

die diesen Zusammenhang für unterschiedliche Konstellationen darstellen.

In Abbildung 3 haben wir die von einem binären Logitmodell vorhergesagte Aktivitätswahrscheinlichkeit

in Abhängigkeit vom erwarteten Widerstand und dessen

quadriertem Term für unterschiedliche Entfernungen des Idealpunkts des Mitgliedsstaates

zum Status Quo dargestellt. Gleichzeitig wurde ein mittleres Interesse, ein

mittleres intranationales Konfliktpotenzial, das Vorliegen eines großen Mitgliedsstaates

und Nichtvorliegen eines Final Game Issues unterstellt.

312


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Abbildung 3: Conditional-Effect-Plot zur Veranschaulichung des Effekts des erwarteten

Widerstands bei variierender SQ-Trägheit auf die vorhergesagte

Aktivitätswahrscheinlichkeit (Logitmodell)

Es zeigt sich der deutliche kurvilineare Zusammenhang, der maximal wird, sofern

der Mitgliedsstaat eine maximale Entfernung von 1 zum Status Quo aufweist. Weiterhin

ist interessant, dass die Krümmung der Kurve umso steiler wird, je weiter der

Idealpunkt eines Akteurs in einem Issue vom Status Quo entfernt ist. Das heißt, dass

Akteure mit Status Quo nahen Positionen bei gleichen Nebenbedingungen weniger

sensibel auf eine Konfliktkonfiguration reagieren als solche, die den Status Quo

weitergehend überwinden wollen.

In der folgenden Abbildung 4 haben wir nach unterschiedlicher Gewichtung

unterschieden. Der kurvilineare Zusammenhang ist hier am ausgeprägtesten bei

einem mittleren Interesse von 10%. Sowohl bei relativ niedrigem wie auch relativ

hohem Interesse ist der Kurvenverlauf hingegen flacher. Auch dies ist plausibel, da

Akteure mit sehr geringem Interesse und sehr hohem Interesse weniger sensitiv auf

die Konfliktkonfiguration reagieren: Bei geringem Interesse interveniert man ohnehin

weniger, und bei sehr hohem Interesse interveniert man ohnehin häufiger, gleich

welcher Konfliktkonfiguration man sich gegenübersieht.

ZIB 2/2003

313


Aufsätze

Abbildung 4: Conditional-Effect-Plot zur Veranschaulichung des Effekts des erwarteten

Widerstands bei variierendem Interesse auf die vorhergesagte

Aktivitätswahrscheinlichkeit (Logitmodell)

5. Zusammenfassung und Ausblick

Unsere Analyse von Verhandlungsprozessen fokussierte auf zwei ausgewählte zentrale

Aspekte: das Deklarieren von Ausgangspositionen unterschiedlicher Qualität

und die Häufigkeit von schriftlichen Interventionen, die wiederum dem Deklarieren

der eigenen Präferenzen im Hinblick auf einen Verhandlungsgegenstand dienen. Zur

Herleitung der Hypothesen haben wir uns an einem informellen Opportunitätskostenansatz

orientiert. Im Hinblick auf die erste Frage stellte sich heraus, dass die Formulierung

von Punktpositionen und weniger präzisen Range-Positionen vor allem

auf die zwischen den Mitgliedsstaaten variierende relative Gewichtung von Verhandlungsgegenständen

zurückzuführen ist. Auch bei riskanten Issues gehen die

Verhandlungsteilnehmer eher mit Punktpositionen oder aber zumindest Range-Positionen

in die Verhandlungen. Für uns erwies sich der Befund als kontraintuitiv, dem

gemäß mit zunehmendem Grad nationalen Konflikts auch die Wahrscheinlichkeit

der expliziten Formulierung von Ausgangspositionen steigt. Wir haben dies als

einen Hinweis darauf interpretiert, dass die Mitgliedsstaaten gerade bei solchen Verhandlungsgegenständen

aus strategischen Gründen besonderen Wert auf das Signalisieren

von Positionen legen, um damit Hinweise auf Meinungsverschiedenheiten

innerhalb der Regierung zu vermeiden. Im Hinblick auf die Frage nach den Determinanten

der schriftlichen Intervention in einem Verhandlungsgegenstand während

314


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

der Verhandlungen hat die regierungsinterne Gewichtung den erwarteten aktivitätsfördernden

Effekt. Weiterhin scheinen sich die Organisationskapazitäten und der

Führungsanspruch der großen Mitgliedsstaaten aktivitätsfördernd auszuwirken. Das

nationale Konfliktpotenzial erweist sich bei diesem Aspekt nicht als zusätzlich aktivitätsfördernd.

Riskante Issues hingegen weisen einen negativen Effekt auf: Die

Mitgliedsstaaten intervenieren hier signifikant seltener. Die Erwartung, dass internationale

Überzeugungsarbeit in diesen Bereichen kaum von Erfolg gekrönt sein

dürfte, und dass diese Issues innerhalb der Regierung wenig Bewegungsspielraum

erlauben, ist dafür verantwortlich. Als Hauptergebnis festzuhalten bleibt die Bestätigung

der »riskanten« Hypothese, dass der von einer Regierung subjektiv erwartete

Widerstand in einem kurvilinearen Zusammenhang zu der Wahrscheinlichkeit einer

schriftlichen Intervention steht. Dies zeigt die strategische Berücksichtigung der

Präferenzen der anderen Verhandlungsteilnehmer und die Bedeutung von Überzeugungen

bezüglich der Erfolgsaussichten von Informationsübertragungen. Dies gilt

jedoch nicht für die mit relativem nationalem Interesse (Gewichtung) gewichtete

wahrgenommene Konfliktkonstellation. Es kann daher geschlossen werden, dass in

die Erwartungsbildung der Mitgliedsstaaten nur die deklarierten Positionen der

anderen Mitgliedsstaaten eingehen, nicht aber deren Gewichtung. Es sind also insbesondere

diese Gewichtungen, die zumindest zu Beginn der Verhandlungen private

Information der Verhandlungsteilnehmer sind.

Insgesamt zeigt diese Analyse die Fruchtbarkeit des strategischen Ansatzes für die

quantitative Analyse internationaler Beziehungen auf. Erneut sei darauf hingewiesen,

dass dabei nicht das Axiom rational entscheidender Akteure zur Disposition

stand, sondern die daraus abgeleiteten Hypothesen, die für internationale Verhandlungen

generell anwendbar sein sollten. Die Ergebnisse machen deutlich, dass

sowohl nationale wie auch internationale Faktoren bei der Erklärung internationaler

Verhandlungsprozesse berücksichtigt werden müssen. Die Ergebnisse können

gleichzeitig für die Beurteilung der Glaubwürdigkeit und des Informationsgehalts

von signalisierten Positionen herangezogen werden. Wie von Austen-Smith (1990a)

deduktiv gezeigt wurde, sind Kommunikationsanstrengungen in der Vorentscheidungsphase

nur dann sinnvoll, wenn die Präferenzen homogen sind. Wir haben

diese Vermutung insofern modifiziert, als wir gezeigt haben, dass der Anreiz, bei

gegebener internationaler Präferenzkonstellation in der Debattenphase zu intervenieren,

einem kurvilinearen Verlauf folgt. Weitere Analysen können nun auf der

Grundlage dieser Erkenntnisse die Determinanten der Glaubwürdigkeit der Signale,

die Determinanten der erfolgten Konzessionen sowie die spezifische Struktur und

die Bestimmungsgründe der Verhandlungsdynamiken im Sinne einer »theory of

moves« (Brams 1994) identifizieren.

ZIB 2/2003

315


Aufsätze

Appendix A: Signalisierte Ausgangspositionen nach Akteur und Issue (R = Range)

Issues AUT B D DK F FIN GB GR I IRL L NL P SP SWE Total ( R )

1.1 1 R 1 1 1 R 0 1 1 0 1 0 0 0 0 1 0 8 (2)

1.2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1.3 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (0)

1.4 0 1 0 0 1 R 0 1 0 0 0 1 1 0 1 0 6 (1)

1.5 1 R 1 1 1 R 1 R 1 1 R 1 1 1 1 1 0 1 1 14 (4)

1.6 1 0 0 0 1 R 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 (1)

1.7 1 1 1 1 0 1 R 1 R 1 R 1 1 R 1 1 R 1 1 1 R 14 (6)

1.8 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 R 1 0 8 (1)

2.1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 R 1 1 1 R 1 R 1 1 R 1 R 15 (6)

2.2 1 R 1 1 1 R 1 1 1 1 R 1 1 R 1 R 1 1 R 1 R 1 R 15 (8)

2.3 1 R 1 1 1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 1 1 R 15 (3)

2.4 1 R 1 R 1 R 1 R 1 R 1 R 0 1 1 1 R 1 R 1 R 1 R 1 R 0 13(11)

2.5 1 1 1 1 1 1 0 1 1 R 1 1 1 1 1 1 14 (1)

2.6 1 1 1 1 1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 1 R 15 (2)

2.7 0 1 R 1 R 0 1 R 1 0 0 1 R 0 1 R 1 R 0 0 0 7 (6)

3.1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (0)

3.2 1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 R 1 15 (2)

3.3 1 R 1 R 1 1 1 R 1 1 R 1 1 R 1 1 R 1 1 R 0 1 R 14 (8)

3.3a 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 R 1 1 1 1 R 1 R 14 (3)

3.4 1 1 1 0 0 1 R 1 1 1 0 1 1 1 R 1 R 1 12 (3)

3.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 R 0 0 0 1 (1)

4.1 1 R 1 R 1 1 1 R 1 R 0 1 R 1 R 1 R 0 1 1 1 0 12 (7)

4.2 0 0 1 R 0 1 R 0 0 1 R 1 R 0 0 0 0 1 R 0 5 (5)

4.3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 R 1 1 15 (1)

4.4 1 R 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (1)

4.5 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 13 (1)

4.6 1 R 1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 R 1 1 1 1 15 (3)

4.7 1 1 1 R 1 1 R 1 1 R 1 1 R 1 1 1 1 1 R 1 15 (5)

4.8 1 1 R 1 1 1 1 R 1 R 1 1 1 1 R 1 1 1 1 R 15 (5)

4.9 0 1 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 11 (0)

5.1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 10 (0)

5.2 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (0)

5.3 1 1 1 0 1 1 1 1 1 R 1 R 1 1 R 1 1 0 13 (3)

5.4 1 R 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 6 (1)

5.5 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 3 (0)

5.6 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15 (0)

5.7 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (0)

5.8 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 4 (0)

5.9 1 1 1 0 0 1 0 1 R 1 R 0 0 0 1 R 1 0 8 (3)

5.10 1 0 0 0 0 0 0 1 R 0 0 0 0 1 1 0 4 (1)

6.1 1 1 R 1 1 1 R 1 R 1 1 1 1 R 1 R 1 R 1 R 1 R 1 R 15 (9)

6.1a 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 0 1 10 (0)

6.2 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 14 (0)

6.3 1 R 1 1 R 1 1 1 R 1 1 1 1 1 1 1 1 1 R 15 (4)

6.4 1 R 0 1 0 0 1 R 1 1 R 1 R 0 1 1 1 R 1 0 10 (5)

6.5 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15 (0)

Total

( R )

38

(12)

38

(8)

38

(6)

25

(5)

31

(10)

37

(9)

32

(6)

37

(8)

38

(9)

29

(7)

34

(8)

36

(7)

34

(9)

39

(9)

29

(10)

515

(123)

316


P. W. Thurner/C. Kroneberg/M. Stoiber: Strategisches Signalisieren bei internationalen Verhandlungen

Appendix B: Interventionsaktivität während der Verhandlungen nach Issue und Akteur

Issues AUT B D DK F FIN GB GR I IRL L NL P SP SWETotal mgs Pres Kom EP Total

1.1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2 1 0 0 3

1.2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1.3 3 1 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 2 1 9 3 0 0 12

1.4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 3 0 0 4

1.5 0 0 1 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 3 4 0 0 7

1.6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

1.7 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 0 0 3

1.8 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 4

2.1 0 0 0 0 1 0 2 1 1 0 0 0 0 0 0 5 1 1 2 9

2.2 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2 3 1 3 9

2.3 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 4 1 1 2 8

2.4 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 2 4

2.5 0 1 1 0 1 0 0 1 2 0 1 0 0 1 0 8 1 0 2 11

2.6 0 1 1 0 1 0 0 1 2 0 1 0 0 1 0 8 2 0 2 12

2.7 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2

3.1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 3 0 0 5

3.2 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 4 4 1 0 9

3.3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 4 1 0 6

3.3a 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 4 4 0 1 9

3.4 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 1 5

3.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

4.1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 2

4.2 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1

4.3 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 2 2 0 2 6

4.4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

4.5 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 3

4.6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 2

4.7 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2 1 0 0 3

4.8 0 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 5 4 1 1 11

4.9 0 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 5 4 1 1 11

5.1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1

5.2 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 2 4 0 0 6

5.3 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 1 5

5.4 0 0 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 3 0 0 1 4

5.5 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 2

5.6 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 1 5

5.7 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1

5.8 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1 0 1 4

5.9 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 3 1 0 0 4

5.10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1

6.1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2 5 4 0 2 11

6.1a 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2 5 4 0 2 11

6.2 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 4 2 0 0 6

6.3 1 0 2 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 7 2 0 0 9

6.4 0 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 3 2 1 0 6

6.5 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 3 1 0 6

Total 5 9 10 6 14 3 10 16 18 1 3 1 2 11 8 117 89 9 31 246

ZIB 2/2003

317


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320


Reinhard Wolf

Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen

Nichtverbreitung

Eine interessante Hypothese auf der Suche nach einem tatsächlichen Problem

Entgegen den Thesen von Christopher Daase wird in dieser Replik bestritten, dass die

unbefristete Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrags eine Legitimitätskrise der

Weltnuklearordnung heraufbeschworen hat. Daases Behauptungen wird u. a. entgegengehalten,

(1) dass Webers Idealtypus charismatischer Herrschaft schlecht auf zwischenstaatliche

Beziehungen zu übertragen ist, (2) dass nicht erst die Entfristung des

NV-Vertrags das Besitz-Tabu versachlicht hat, (3) dass viele von ihm angeführte Krisensymptome

weder präzedenzlos sind, noch in einem erkennbaren Zusammenhang

mit der Entfristung stehen und (4) dass nicht einmal die indischen Nukleartests von

1998 auf eine Legitimitätskrise des NV-Regimes zurückzuführen sind, wurden sie doch

u. a. durchgeführt, um einer erwarteten Stärkung des Besitz-Tabus zuvorzukommen.

1. Einleitung 1

Der Aufsatz von Christopher Daase provoziert durch eine unkonventionelle These,

die mit einer innovativen Kombination verschiedener Theoriestränge begründet

wird. Er ist nicht zuletzt deshalb zu beachten, weil er als zur Vorsicht mahnender

Einwand gegen die zunehmende Verrechtlichung internationaler Zusammenarbeit

gelesen werden kann (vgl. Goldstein et al. 2001; List/Zangl 2003; Raustiala/Slaughter

2002). Daase versucht, am Beispiel des Nichtverbreitungs-Regimes aufzuzeigen,

dass ein Zuwachs an Legalität auch zur Destabilisierung institutionalisierter Zusammenarbeit

führen kann, wenn nämlich eine dauerhafte Legalisierung von Ungleichheit

die Legitimität unterschiedlicher Besitzstände untergräbt. Daase zufolge ist mit

der unbefristeten Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrags (NV-Vertrag) genau

dies passiert: Die Vormachtstellung der offiziellen Kernwaffenstaaten sei zwar

erneut bekräftigt (und rechtlich für immer festgeschrieben) worden, sie habe damit

jedoch an Legitimität verloren. Im Endeffekt sei die Weltnuklearordnung nicht stabilisiert

worden. Vielmehr seien seit 1995 Zerfallserscheinungen zu beobachten, die

auf eine Krise schließen ließen.

So originell die These von Daase ist, so wenig vermag sie zu überzeugen. Der

überaus anregende Beitrag bleibt über weite Strecken eher spekulativ. Theoriestränge

aus Politikwissenschaft, Soziologie, Anthropologie und Psychoanalyse werden

so virtuos miteinander kombiniert, dass ihre wechselseitige Anschlussfähigkeit

1 Für hilfreiche Kommentare danke ich dem Team der ZIB und den anonymen Gutachtern

und Gutachterinnen.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 321-331

321


Forum

gelegentlich auf der Strecke bleibt. Empirische Überprüfungen von behaupteten

Zusammenhängen unterbleiben weitgehend. Dort wo sie versucht werden, widersprechen

sie bei näherem Hinsehen eher der Logik von Daases Argument, als sie zu

bestätigen. Fragwürdig erscheint schließlich auch seine Diagnose im Hinblick auf

die aktuelle Weltnuklearordnung: Dass sie nunmehr am Beginn einer revolutionären

Krise steht (Daase 2003: 8, 33), kann der Autor nicht überzeugend belegen. Insgesamt

zeichnet sich der Beitrag durch eine Fülle von Problemen aus. Er wirft weitaus

mehr Fragen auf, als er beantworten kann.

2. Das Argument im Überblick

Daase behauptet, dass die bisherige Weltnuklearordnung nicht allein auf Kosten-

Nutzen-Kalkulationen und internationalen Institutionen wie dem NV-Regime

beruhe, sondern dass sie wesentlich durch sich selbst verbietende Tabus stabilisiert

wurde, die z. B. auch das Verhalten von Regime-Außenseitern beeinflusst haben.

Dies gelte nicht zuletzt für das Besitz-Tabu, das die legitime Verfügungsgewalt über

Kernwaffen auf die fünf offiziellen Kernwaffenstaaten beschränke. Diese gemeinhin

akzeptierte Privilegierung, so Daase (2003: 22), habe auf einer Art charismatischer

Herrschaft beruht, insofern die Nicht-Kernwaffenstaaten den erklärten Nuklearmächten,

gleich einer nuklearen Priesterschaft, einzigartiges Geheimwissen zur

Hütung des »nuklearen Feuers« zugeschrieben hätten. Mit der unbefristeten Verlängerung

des NV-Vertrags sei indes dieser Zauber durch eine ernüchternde Versachlichung

verletzt worden. Der Versuch, ihre Vorherrschaft auf Dauer zu sichern, habe

die Kernwaffenstaaten als eigennützige Großmächte entlarvt, denen es in Wahrheit

nur um die einseitige Perpetuierung ihrer Vormachtstellung gehe. Rechtliche Institutionalisierung

habe so einen Zuwachs an Legalität mit dem Verlust an Legitimität

erkauft. Im Ergebnis sei das nukleare Tabu zerstört, die Weltnuklearordnung in eine

revolutionäre Krise gestürzt worden (Daase 2003: 33).

3. Generelle Schwächen des Arguments

Ob sich diese ganz unterschiedlichen Theoriestränge tatsächlich so konsistent miteinander

verknüpfen lassen, erscheint freilich mehr als fraglich. Vor allem die Interpretation

der Nuklearordnung als charismatische Herrschaft im Sinne von Max

Weber wirkt sehr gewagt. Weber betont schließlich ausdrücklich den interpersonalen

Charakter dieser Herrschaftsform: »Die charismatische Herrschaft ist eine spezifisch

außeralltägliche und rein persönliche soziale Beziehung« (Weber 1988: 485,

zweite Hervorhebung nicht im Original). Daase räumt zwar ein, »dass Webers Kategorien

des individuellen Herrschers nicht einfach auf die Staaten des internationalen

Systems übertragbar sind« (Daase 2003: 26). Er verkürzt dieses Problem jedoch auf

die Dimension der Sterblichkeit, die Staaten von Personen unterscheidet. Außen vor

bleiben die anderen Unterschiede, die Weber dazu bewogen haben, Charisma nur

322


Reinhard Wolf: Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen Nichtverbreitung

Personen, und nicht Institutionen zuzuschreiben. Weber charakterisiert charismatische

Herrschaft als Resultat

»affektualer Hingabe an die Person des Herrschers und ihre Gnadengaben (Charisma), insbesondere:

magische Fähigkeiten, Offenbarungen oder Heldentum, Macht des Geistes und

der Rede. Das ewig Neue, Außerwerktägliche, Niedagewesene und die emotionale Hingenommenheit

dadurch sind hier Quellen persönlicher Hingebung« (Weber 1988: 481).

Dass die Beziehungen zwischen Staaten (und anderen Institutionen) gemeinhin

etwas symmetrischer, emotionsloser, distanzierter, formalisierter, kontinuierlicher

und pragmatischer sind als das Verhältnis zwischen charismatischen Führern und

ihrem jeweiligen Gefolge, muss nicht näher belegt werden. Insofern kann man von

vornherein bezweifeln, ob Webers Idealtypus auf Interaktionen zwischen Staaten

überhaupt sinnvoll angewendet werden kann. Im vorliegenden Kontext erscheint es

vor allem unwahrscheinlich, dass die Staaten ohne Kernwaffen (oder besser gesagt

ihre zuständigen Ministerialbürokratien) jemals besondere »affektuale Hingabe« für

die Kernwaffenstaaten aufbringen konnten, selbst wenn man mit Daase unterstellt,

dass Letzteren besondere »spirituelle Macht« (Daase 2003: 22) oder ein Wissensvorsprung

zugeschrieben wurde, was die politischen und militärstrategischen Konsequenzen

nuklearer Proliferation anbelangte.

Noch weniger überzeugend ist die Argumentationslinie, mit der Daase die (angebliche)

Schwächung des nuklearen Besitz-Tabus mit der (angeblich) fehlgeschlagenen

Versachlichung der charismatischen Herrschaft verknüpft. Daase behauptet, die

Kernwaffenstaaten hätten der inhärenten Tendenz zur Versachlichung charismatischer

Herrschaft zu sehr nachgegeben, als sie die unbefristete Verlängerung des

NV-Vertrags durchsetzten. Tabu und Charisma seien durch diese eigennützige Formalisierung

gleichsam »entzaubert« worden. Diese Deutung leidet zunächst einmal

darunter, dass die eigentliche »Versachlichung« von Tabu und »charismatischer

Herrschaft« schon mit der Unterzeichnung des NV-Vertrags vollzogen worden ist.

Schon von diesem Zeitpunkt an beruhte die Dominanz der Nuklearmächte (auch)

auf »gesatzter Ordnung«, auf vereinbarten Normen, die ein give and take formalisierten.

1995 wurde ja nur ein bereits existierendes Vertragswerk verlängert. Daase

argumentiert indes, erst mit der unbefristeten Verlängerung sei »das nicht-diskriminierende

Tabu in eine diskriminierende Norm verwandelt […] worden« (Daase

2003: 28). Da die Nicht-Kernwaffen-Staaten seither nicht länger damit drohen

könnten, sich einer weiteren Verlängerung zu widersetzen, seien die Kernwaffenstaaten

faktisch von ihrer Pflicht zur Abrüstung entbunden worden (Daase 2003:

27). Dabei wird zum einen missachtet, dass auch den Nicht-Kernwaffenstaaten nach

Art. X des Vertrages unverändert die Option bleibt, ihre Mitgliedschaft aufzukündigen.

Schon daher kann keine Rede davon sein, dass die unbefristete Verlängerung

die bestehende Ordnung und Machtverteilung rechtlich ein für alle Mal festgeschrieben

habe. Und eine wachsende Anzahl von Austrittsdrohungen würde die etablierten

Nuklearmächte politisch kaum weniger unter Druck setzen als Einwände, die auf

Review-Konferenzen gegen eine neuerliche Verlängerung des NV-Vertrags geltend

gemacht würden. Zum anderen ist nicht klar, weshalb die unbefristete Verlängerung

das Tabu beseitigt und das Charisma der Nuklearmächte aufgehoben haben soll.

ZIB 2/2003

323


Forum

Charisma geht nach Weber durch ein »außergewöhnliches, das Prestige vernichtende

[…] Missgeschick« (Weber 1988: 484) verloren. Es kann ihm zufolge auch

schwinden, sofern Bewährung und Erfolg dauerhaft ausbleiben (Weber 1972: 140).

Davon kann hier jedoch keine Rede sein. Daase behauptet lediglich, die unbefristete

Verlängerung habe die Kernwaffenstaaten von der Pflicht zur Bewährung entbunden.

Diese Entbindung von ständiger Bewährung scheint für Weber im Übrigen

geradezu der Normalfall der Versachlichung zu sein und keineswegs ein Rezept für

deren Scheitern. Die Träger des Charismas versuchen, ihre Privilegien dauerhaft zu

sichern, indem sie ihre Stellung formalisieren, um sie von aktueller Performanz zu

entkoppeln:

»In ihrer genuinen Form ist die charismatische Herrschaft spezifisch außeralltäglichen

Charakters und stellt eine streng persönlich, an die Charisma-Geltung persönlicher Qualitäten

und deren Bewährung, geknüpfte soziale Beziehung dar. Bleibt diese nun aber

nicht rein ephemer, sondern nimmt sie den Charakter einer Dauerbeziehung: –

»Gemeinde« von Glaubensgenossen oder Kriegern oder Jüngern oder: Parteiverband,

oder politischer, oder hierokratischer Verband – an, so muß charismatische Herrschaft,

die sozusagen nur in statu nascendi in idealtypischer Reinheit bestand, ihren Charakter

wesentlich ändern: sie wird traditionalisiert oder rationalisiert (legalisiert) oder: beides

in verschiedenen Hinsichten. Die treibenden Motive dafür sind die folgenden: a) das ideelle

oder auch materielle Interesse der Anhängerschaft an der Fortdauer und steten Neubelebung

der Gemeinschaft, b) das noch stärkere ideelle und materielle Interesse des

Verwaltungsstabes: der Gefolgschaft, Jüngerschaft, Parteivertrauensmännerschaft usw.

daran: 1. die Existenz der Beziehung fortzusetzen, – und zwar sie 2. so fortzusetzen, dass

dabei die eigene Stellung ideell und materiell auf eine dauerhafte Alltagsgrundlage

gestellt wird: äußerlich Herstellung der Familien-Existenz oder doch der saturierten

Existenz an Stelle der weltenthobenen familien- und wirtschaftsfremden ›Sendungen‹«

(Weber 1972: 142f, Hervorh. dort).

Die dauerhafte Institutionalisierung materieller Vorteile muss nach Weber also keineswegs

zur Auflösung oder revolutionären Krise einer Herrschaftsordnung führen.

Sie erscheint eher als ein gewöhnlicher Transformationsprozess, der in der Regel im

Sinne der Herrschenden abläuft.

Selbst wenn man der These von der effektiven Pflichtentbindung zustimmen

könnte, wäre damit noch kein »Missgeschick« im Sinne Webers gegeben. Es handelte

sich allenfalls um einen Versuch, sich gegen die Folgen eines »Missgeschicks«

oder Versagens zu immunisieren. Statt den Nachweis für ein solches Missgeschick

zu führen, wendet Daase hier aber Stabilitätskriterien an, die für die

Legitimität legaler Ordnungen maßgeblich sind, wie z. B. Reziprozität (Daase 2003:

28). Hier wird also die Ebene gewechselt, insofern die Stabilität des Charismas an

rationalen Maßstäben für Fairness gemessen wird, die für »gesatzte Ordnungen«

gelten mögen, nicht aber für »affektive Hingabe« an einen exzeptionellen Führer. 2

Warum das nukleare Charisma, das ja angeblich immer neben dem NV-Vertrag fortexistierte,

plötzlich seinerseits von Veränderungen auf der formalen Ebene beeinträchtigt

werden kann, wird nicht überzeugend dargelegt. Stattdessen werden Stabilitätskriterien

vermischt.

2 Ich danke Dirk Jörke für den Hinweis auf diese Inkongruenz.

324


Reinhard Wolf: Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen Nichtverbreitung

4. Die angebliche Krise der gegenwärtigen Weltnuklearordnung

Während der theoretische Teil zumindest sehr anregend und innovativ ist, lassen die

empirischen Belege in vieler Hinsicht zu wünschen übrig. Dies gilt sowohl für die

Diagnose der aktuellen Situation als auch für die Veranschaulichung, mit der die

behauptete Krise erklärt werden soll. Daases Belege zeigen weder, dass das Nichtverbreitungs-Regime

heute in einer größeren Krise als je zuvor ist, noch beweisen

sie, dass aktuelle Krisentendenzen auf die unbefristete Verlängerung des NV-Vertrags

zurückgeführt werden müssen (vgl. auch die Ausführungen von Dembinski/

Müller 2003 in diesem Heft).

Daase (2003: 8) führt folgende Punkte als Krisensymptome der nuklearen Ordnung

an:

– Nordkoreas Nuklearprogramm und seine wiederholten Drohungen mit einem

Austritt aus dem NV-Vertrag;

– Iraks vermutete Nuklearprogramme und seine zahlreichen Versuche, die internationalen

Inspektoren zu täuschen;

– Indiens und Pakistans Nukleartests und ihre darauf folgende Selbstdeklaration

zu Kernwaffenstaaten;

– die amerikanische Weigerung, das umfassende Teststopp-Abkommen (CTBT)

zu ratifizieren und auf neue Einsatzoptionen zu verzichten; sowie

– Russlands Übergang zu einer Militärdoktrin, die den nuklearen Ersteinsatz nicht

länger ausschließt.

Diese Aufstellung kann aus mehreren Gründen nicht überzeugen. Zum einen fehlt

ein Vergleich mit früheren Krisen der Nichtverbreitungspolitik bzw. der Weltnuklearordnung,

der allein zeigen könnte, dass die gegenwärtigen Probleme weitaus

gravierender sind. Schließlich gab es auch schon vor 1995 Krisen und Proliferationsbestrebungen,

die dann zumeist doch noch eingedämmt werden konnten. Erinnert

sei nur an die Programme von Argentinien, Brasilien und Südafrika sowie an

die Proliferationsrisiken, welche die nuklearen Nachfolgestaaten der ehemaligen

Sowjetunion zeitweilig heraufbeschworen (Cirincione 2002: Kap. 19-22). Zum

Zweiten fällt es bei den meisten der oben genannten Punkte schwer, einen kausalen

oder konstitutiven Zusammenhang mit der unbefristeten Verlängerung des NV-Vertrags

herzustellen. Ein Problem ergibt sich allein schon aus der Chronologie:

Sowohl die Nuklearprogramme des Iraks und Nordkoreas als auch die ersten krisenhaften

Zuspitzungen, die beide Staaten in Konflikt mit den USA brachten, gingen

der Review-Konferenz von 1995 voraus (Cirincione 2002: 243-249, 273-275).

Ebenso erfolgte Russlands Hinwendung zum nuklearen Ersteinsatz bereits mit der

Sicherheitsdoktrin von 1993 und war vor allem durch die finanzielle Ausblutung

seiner konventionellen Streitkräfte bedingt (Bluth 2000: 52-56). Man kann in ihr

vielleicht eine Schwächung des Einsatz-Tabus sehen – mit dem Besitz-Tabu, dem

eigentlichen Schwerpunkt von Daases Ausführungen, steht sie aber in keinem

erkennbaren Zusammenhang. Letzteres gilt in ähnlicher Weise für Washingtons

Betonung nuklearer Einsatzoptionen und seine Weigerung, den umfassenden Teststopp-Vertrag

zu ratifizieren. Amerikanisches Beharren auf der eigenen Handlungs-

ZIB 2/2003

325


Forum

freiheit ist nichts Neues; es manifestierte sich nicht zuletzt schon in der bewussten

Einschränkung des partiellen Teststopp-Abkommens auf Versuche mit höherer

Detonationsstärke. Zudem ist die gegenwärtige Ablehnung eines umfassenden

Abkommens vor allem im Kontext der allgemeinen Rüstungskontroll- und Außenpolitik

der USA zu sehen. Vertrauen in Amerikas Fähigkeit, seine Interessen unilateral

durchzusetzen, findet sich bekanntlich in vielen Politikfeldern – und das nicht

erst seit dem Wechsel von Clinton zu Bush (Thränert 1999, 2003).

5. Die indischen Nukleartests und die Entfristung des NV-Vertrags

Aus all diesen Gründen liegt es nahe, einen Zusammenhang zwischen unbefristeter

Verlängerung und den behaupteten Krisenerscheinungen vor allem anhand der Nukleartests

aufzuzeigen, die Indien und Pakistan 1998 durchführten. Da Pakistans Versuche

als unmittelbare Reaktion auf die indischen Tests anzusehen sind – Islamabad

hatte nie einen Zweifel daran gelassen, dass es nach indischen Versuchsexplosionen

sofort mit Neu Delhi gleichziehen würde (Perkovich 1999: 368; Joeck 2000: 136;

Nizamani 2000: Kap. 5) –, konzentriert Daase seine Darstellung zu Recht auf Neu-

Delhis Testentscheidung. 3

Selbst die indischen Tests lassen sich jedoch nur zu einem geringen Teil mit der

Entfristung des NV-Vertrags erklären. Eine Vielzahl innerer und äußerer Faktoren

hat zu der Entscheidung beigetragen, die Versuche durchzuführen und damit die

Politik der nuklearen Ambivalenz aufzugeben (Kampani 1998; Perkovich 1999,

2002; Cohen 2000; Ganguly 2000):

(1) Die einflussreichen Rüstungs-Laboratorien argumentierten, dass ohne die Erprobungen

die Zukunft des indischen Nuklearprogramms in Frage gestellt sei, weil

für ein stagnierendes Programm nicht der notwendige wissenschaftliche Nachwuchs

zu gewinnen sei.

(2) Die nationalistische Hindu-Partei BJP sah in den Tests eine Möglichkeit, ihre

fragile Koalitionsregierung zu stabilisieren.

(3) Die Regierung hielt die Weiterentwicklung der Kernwaffen-Option für eine kostengünstige

Methode, um den schmerzhaften Statusnachteil gegenüber China zu

verringern.

(4) Mit der Desintegration der Sowjetunion und der merklichen Abkühlung der

indisch-russischen Beziehungen stand Neu-Delhi weitgehend isoliert seinen beiden

potenziellen Gegnern Pakistan und China gegenüber.

Soweit darüber hinaus ein Zusammenhang mit der Entwicklung der Nichtverbreitungspolitik

besteht, widerspricht er sogar eher Daases Erklärungsansatz, anstatt ihn

zu bestätigen. Zunächst gilt es festzuhalten, dass Indien nicht erst mit der Entfris-

3 Damit ist allerdings noch nicht geklärt, ob die Tests überhaupt das Besitz-Tabu

geschwächt haben. Daase sieht durchaus die Möglichkeit, dass »rituelle Überschreitungen«

die Stabilität von Tabus erhöhen, und gerade die Versuche von 1998 haben laut

Daase (2003: 16) »weltweite Empörung« ausgelöst. So betrachtet erscheint es noch keineswegs

ausgemacht, dass das nukleare Tabu im Endeffekt beeinträchtigt wurde.

326


Reinhard Wolf: Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen Nichtverbreitung

tung des NV-Vertrags zu einem entschiedenen Gegner des Regimes geworden ist:

Zum einen hat Indien den NV-Vertrag nie unterzeichnet; insofern war seine eigene

Rechtsposition von der Verlängerung überhaupt nicht tangiert. Zum anderen gehörte

Indien – gelinde gesagt – auch vorher schon nicht zu den Staaten, die dem NV-

Regime ein hohes Maß an Legitimität zuerkannten. Es schrieb den etablierten Nuklearmächten

nie »spirituelle Macht« oder einen durch besondere Leistungen

gerechtfertigten Sonderstatus zu. Im Gegenteil: Es fühlte sich immer schon diskriminiert

und sah im NV-Regime von Anfang an eine Art Neokolonialismus mit anderen

Mitteln (Paul 1998). Indische Kommentatoren ließen seit Inkrafttreten des NV-

Vertrags keinen Zweifel daran, »that opposition to the NPT would constitute a patriotic

duty and support of the treaty could be construed as an act of possible national

betrayal« (Nizamani 2000: 36). Das Schlagwort von der »nuklearen Apartheid«

(Singh 1998) gehört schon lange zum Standard-Repertoire indischer Experten. Es

verdankt seine Verbreitung nicht einer späteren »Entzauberung« der »charismatischen

Herrscher«. Neu-Delhi hat dem Zauber der etablierten Kernwaffenstaaten zu

keinem Zeitpunkt getraut. Dies belegen nicht nur die offiziellen Äußerungen, sondern

auch Indiens langjähriges Nuklearprogramm, das bereits seit 1988 auf die Entwicklung

einsatzfähiger Kernwaffen ausgerichtet war (Kampani 1998: 14; Singh

Sidhu 2001: 137; Paul 1998: 7). 4

Dennoch hat Daase Recht, wenn er in der Entfristung des NV-Vertrags einen der

Faktoren sieht, die zur Auslösung der indischen Tests beigetragen haben. Nur zeigt

eine genauere Betrachtung dieses Zusammenhangs, dass er Daases theoretischer

Argumentation zuwiderläuft. Daase sieht ähnlich wie viele andere Autoren in der

Verlängerung des NV-Vertrags und der Aushandlung des CTBT eine Entwicklung,

die Indiens bisherige Politik der »nuklearen Ambivalenz« unterminierte. Indien

geriet »nach der unbefristeten Verlängerung unter den fatalen Zugzwang ›to use it or

lose it‹: die nukleare Option einzulösen oder sie aufzugeben« (Daase 2003: 33). 5

Aber wodurch genau wurde dieser Zeitdruck geschaffen Er resultierte eben nicht

aus der Einschätzung, die bisherige Nichtverbreitungspolitik werde nach der Entfristung

des NV-Vertrags von Jahr zu Jahr in eine größere Legitimitätskrise geraten,

sondern im Gegenteil aus der Erwartung, Drittstaaten würden die Diskriminierung

zugunsten der offiziellen Kernwaffenstaaten in zunehmendem Maße akzeptieren.

4 Im Übrigen mag man durchaus bezweifeln, dass alle offiziellen Kernwaffenstaaten stets

das sie begünstigende Besitz-Tabu befürworteten und stabilisierten. So kritisierten Paris

und Beijing lange Zeit offen die amerikanische Nichtverbreitungspolitik und blieben dem

NV-Vertrag jahrzehntelang fern. (Frankreich und China traten erst 1992 bei.) Die Volksrepublik

hat das Nichtverbreitungs-Regime sogar aktiv unterminiert, indem sie technische

Hilfe für das pakistanische Kernwaffenprogramm leistete. Von einer einvernehmlichen

Wahrung des einzigartigen Wissens durch eine Priesterschaft, die nach außen geschlossen

auftrat, kann gerade für die Anfangsjahrzehnte des NV-Regimes nicht die Rede sein.

Einige der anerkannten Priester zogen aus ihren besonderen Kenntnissen offenbar ganz

andere Schlussfolgerungen als Washington. Diesen wichtigen Hinweis verdanke ich

einem der anonymen Gutachten.

5 Ähnlich Cirincione (2002: 192); Kampani (1998: 20); Singh Sidhu (2001: 147f); Perkovich

(1999: 376f); Ganguly (2000: 54).

ZIB 2/2003

327


Forum

Eine eingehende Untersuchung von Neu Delhis Testentscheidung, die Daase im

Text erwähnt (ohne auf ihren Befund näher einzugehen), beschreibt den Einfluss der

Entfristung folgendermaßen:

»There was fast emerging a global norm against any further horizontal proliferation of

nuclear weapons. After the NPT’s indefinite extension in 1995, and adoption of the

CTBT in 1996, the strategic community began to argue that India needed to conduct tests

and validate its more sophisticated weapon designs before the political window of

opportunity closed forever« (Kampani 1998: 20, meine Hervorh.).

Der wahrgenommene Zeitdruck resultierte nach dieser Lesart also genau aus der

steigenden Anerkennung der Nichtverbreitungs-Norm.

Daases eigene Belege untermauern diese Interpretation z. T. sogar, wenn auch

offenbar ungewollt. So zitiert er eine amtliche Stellungnahme der indischen Regierung,

die anlässlich der Entfristung des NV-Vertrags vor der UN erklären ließ, dieser

Schritt »legitimiere für alle Zeiten« die »Teilung der Welt in nukleare ›Haves‹

und nukleare ›Have Nots‹« (Daase 2003: 32) – wohlgemerkt: »legitimiere« nicht

»legalisiere«! Insofern widerspricht die offizielle indische Einschätzung – vorgetragen

von keinem Geringeren als Atal Behari Vajpayee (Perkovich 1999: 366), der

drei Jahre später als Premierminister die Tests anordnen sollte – diametral Daases

zentraler These, wonach »der Gewinn an Legalität […] mit einem Verlust an Legitimität

teuer erkauft [wurde]« (Daase 2003: 34). Probleme waren aus indischer Sicht

eher für den weitaus wahrscheinlicheren Fall zu befürchten, dass die bisherige Nuklearordnung

weiter an Legitimität gewänne. 6 In Indien interpretierte man die Entfristung

des NV-Vertrags ganz anders als Daase – nicht als Krisenerscheinung des

NV-Regimes und der nuklearen Weltordnung, sondern als ein Anzeichen für deren

wachsende Akzeptanz, welche eine zunehmende Isolierung des eigenen Landes

nach sich ziehen würde (Perkovich 1999: 360f). Man war in Neu-Delhi geradezu

bestürzt über die Leichtigkeit, mit der Washington und seine Verbündeten die Entfristung

des Vertrags durchsetzen konnten (Cohen 2000: 23; Ganguly 2000: 53).

Indiens traditionelle Ablehnung des Regimes ließ sich aber auch deshalb immer

schwerer nach außen rechtfertigen, weil die offiziellen Nuklearmächte (so wie es

Neu-Delhi immer gefordert hatte) anlässlich der Entfristung konkretere Abrüstungszugeständnisse

machten. Die Überprüfungskonferenz verabschiedete eine Erklärung

über »Principles and Objectives for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament«,

die neben weiteren Abrüstungsschritten der etablierten Nuklearmächte auch die baldige

Unterzeichnung eines umfassenden Teststopp-Abkommens sowie Verhandlungen

über ein Verbot der Herstellung von waffenfähigem Uran und Plutonium vorsah

(Perkovich 1999: 361; Text in: Cirincione 2000: 293-296).

Vor allem die zügigen CTBT-Verhandlungen – vereinbart war ein Abschluss bis

spätestens 1996 – konfrontierten Neu-Delhi mit einem Dilemma, das sich mit jedem

6 Von einer Legitimierung der bestehenden nuklearen Ordnung – und nicht von einer Legalisierung,

wie Daase (2003: 33) schreibt – spricht im Übrigen auch der außenpolitische

Berater von Vajpayee, Jaswant Singh (1998). Die gleiche Wortwahl findet sich bei K.

Subrahmanyam (2002: 66f, 70), der weithin als »the authoritative voice on national security

matters« (Nizamani 2000: 60) gilt.

328


Reinhard Wolf: Tabu, Verrechtlichung und die Politik der nuklearen Nichtverbreitung

Fortschritt der Gespräche verschärfen musste (Perkovich 1999: Kap. 14; Ganguly

2000: 54f): Indien konnte entweder getreu seiner bisherigen Linie am Ziel des vollständigen

Teststopps festhalten, die Delegitimierung nuklearer Erprobungen akzeptieren

und im Extremfall sogar Vertragspartei der CTBT werden. Dann musste es

aber die Politik der nuklearen Zweideutigkeit aufgeben und ein für alle Mal auf die

Test-Option verzichten mit all den Einschränkungen, die dies für die Entwicklung

indischer Kernwaffen bedeutet hätte. Oder aber Indien widersetzte sich dem Druck,

dem Vertrag beizutreten, und wandte sich offen gegen dessen Abrüstungs-Zielsetzungen.

Dann hätte es das pazifistische Erbe Gandhis und Nehrus verraten und seine

eigene Glaubwürdigkeit in Frage gestellt. Klar war (aus damaliger Sicht) lediglich,

dass eine Entscheidung bald fallen musste, weil die erfolgreiche NV-Überprüfungskonferenz

eine neue Dynamik erzeugt hatte, welche die Zeit für die Eindämmung

weiterer Rüstungsambitionen arbeiten ließ. (Letztlich entschied sich die indische

Regierung für eine Ablehnung der CTBT, die mit unzureichenden Abrüstungszugeständnissen

der Kernwaffenstaaten gerechtfertigt wurde).

Wenn Neu-Delhi aber, wie es der Logik von Daases Argumentation entspricht,

von der Entfristung des NV-Vertrags eine allmähliche Schwächung des Regimes

oder Tabus erwartet hätte, dann hätte es sich kaum mit einem Zeitdruck konfrontiert

gesehen. Im Gegenteil: Es hätte in diesem Fall erwarten können, dass die internationale

Kritik an etwaigen Versuchen tendenziell umso schwächer ausfallen würde, je

länger die indische Regierung die Erprobungen hinauszögern würde. Mit anderen

Worten: Der von Daase und anderen konstatierte Zeitdruck konnte aus indischer

Sicht allenfalls dann entstehen, wenn man davon ausging, dass der von Daase unterstellte

Zusammenhang zwischen Legalisierung und Delegitimierung gerade nicht

bestand. Aus indischer Sicht kann also keine Rede davon sein, die unbefristete Verlängerung

des NV-Vertrags habe das NV-Regime geschwächt und sei insofern »ein

wesentlicher ermöglichender Faktor« für die Tests gewesen (Daase 2003: 33, 26,

Fn. 30). Vielmehr war es die Sorge ob einer weiteren Stärkung des Proliferations-

Tabus, die aus indischer Perspektive erst den Zeitdruck schuf. Damit läuft selbst der

Fall, bei dem sich noch am ehesten ein Zusammenhang zwischen der Entfristung

des NV-Vertrags und der Missachtung von Nichtverbreitungs-Normen konstatieren

lässt, der Logik von Daases Argumentation zuwider.

6. Fazit

Christopher Daase hat einen sehr interessanten Beitrag mit einer originellen These

vorgelegt, die nicht nur für die akademische Fachdebatte wichtig ist. Wenn Politikwissenschaftlerinnen

die Aufmerksamkeit der Praktiker in Parteien, Ministerien und

internationalen Organisationen erringen möchten, dann müssen sie in der Tat zeigen,

dass sich mit Hilfe ihrer Theorien kontraintuitive Einsichten gewinnen lassen,

die aus der Nahperspektive des politischen Alltagsgeschäfts kaum wahrzunehmen

sind. Daases These, dass eine zunehmende Verrechtlichung die Legitimität und

ZIB 2/2003

329


Forum

Effektivität der nuklearen Weltordnung untergraben kann, entspricht genau dieser

Anforderung. Damit allein ist es jedoch noch nicht getan.

Theoretische Spekulation sollte nicht nur innovativ sein. Sie bedarf darüber hinaus

auch der empirischen Fundierung. Dies gilt umso mehr in den Fällen, wo aus

neuen theoretischen Hypothesen unkonventionelle Politikempfehlungen abgeleitet

werden. Schließlich wollen wir weder das Risiko eingehen, dass empirisch fragwürdige

Hypothesen einen Politikwandel mit weitreichenden Folgen provozieren, noch

kann uns daran gelegen sein, dass offenkundige empirische Schwächen unserer Thesen

von Praktikern wieder einmal als vermeintlicher Beleg für das Klischee genommen

werden, theoretisch versierten PolitikwissenschaftlernInnen fehle es an

Verständnis für die tatsächlichen Probleme der operativen Politik. Gewiss ist es

auch im vorliegenden Fall wenig wahrscheinlich, dass ein ZIB-Beitrag gleich einen

politischen Kurswechsel zur Folge haben wird. Ich fürchte eher, Daases Aufsatz

könnte manchen politiknahen Sicherheitsexperten in seinem Vorurteil bestärken, im

akademischen Elfenbeinturm würde an den wirklichen Problemen auf hohem

Niveau vorbei geschrieben. Und wer wollte schon ernsthaft behaupten, dass die

aktuellen Herausforderungen der Nuklearordnung durch Nordkorea und den Iran in

erster Linie mit der Entfristung des NV-Vertrages zu tun haben

Literatur

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ZIB 2/2003

331


Matthias Dembinski/Harald Müller

Mehr Ratio als Charisma: Zur Entwicklung des nuklearen

Nichtweiterverbreitungs-Regimes vor und nach 1995

Eine Replik auf Christopher Daase

Eine wachsende Zahl von Beobachtern, insbesondere jenseits des Atlantiks, diagnostizieren

eine Krise des nuklearen Nichtverbreitungsvertrags. Auch Christopher Daase

kommt in der letzten Ausgabe der ZIB zum Ergebnis, mit der unbefristeten Verlängerung

1995 sei zwar seine Legalität gestützt, seine Legitimität aber untergraben worden.

Diese Einschätzung stützt sich auf Ansätze der klassischen Soziologie, die es ihm

erlauben, die unbefristete Verlängerung als (fehlgeschlagenen) Versuch der Kernwaffenstaaten

zu deuten, ihre charismatische Herrschaft zu versachlichen. Der vorliegende

Beitrag führt gegen diese These zum einen empirische Beobachtungen ins Feld:

Weder lässt sich zeigen, dass das NV-Regime vor 1995 stabil war, noch dass es nach

1995 instabil wird. Zum anderen argumentieren wir, dass sich etablierte rationalistische

oder sozialkonstruktivistische Erklärungen besser mit den empirischen Daten in

Übereinstimmung bringen lassen.

1. Einleitung

Der Text von Christopher Daase (2003) enthält den originellen Ansatz, Konzepte

der klassischen Soziologie auf einen Kernbereich der Internationalen Beziehungen

anzuwenden. Er folgt damit einer Forderung, die sich zwingend aus der »soziologischen

Wende« eines Teils der IB-Forschung, namentlich der konstruktivistischen

ergibt (Ruggie 1998). Indem er die regulativen und herrschaftssoziologischen

Aspekte des Tabu-Begriffs miteinander verbindet, deckt er verdienstvollerweise

einen Mangel der bisherigen Diskussion über das »nukleare Tabu« auf: die

Beschränkung des Tabu-Begriffs auf den Einsatz von Kernwaffen, ohne in Erwägung

zu ziehen, was dies eigentlich für den Besitz dieser Waffen bedeutet. Freilich

geht er dabei zu weit, indem er nun auch die im nuklearen Nichtverbreitungsvertrag

(NVV) geregelten Besitzverhältnisse mit dem Tabu-Begriff zu erfassen sucht. Er

begibt sich damit in konzeptionelle Widersprüche und muss, um seinen Ansatz

bestätigen zu können, wesentliche Befunde der Empirie außer Acht lassen. Sie sollen

im Folgenden diskutiert werden, nachdem wir seinen Ansatz kurz zusammengefasst

haben. Unser Beitrag konzentriert sich vor allem auf die empirischen Belege,

die Christopher Daase anführt. Eine Reihe theoretischer Aspekte werden in der Replik

von Reinhard Wolf (2003) in diesem Heft diskutiert.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 333-350

333


Forum

2. Der argumentative Kern in Daases Aufsatz

Die Stärke, aber auch die entscheidende Schwäche von Christopher Daases (2003)

Aufsatz liegt in seinem Vorgehen. Zwar bildet ein von ihm diagnostiziertes empirisches

Phänomen den Ausgangspunkt seiner theoretischen Überlegungen: eine

scheinbare Legitimationskrise des nuklearen Nichtverbreitungs-Regimes ausgerechnet

in der Folge der unbefristeten Verlängerung des NVV 1995. Aber es geht ihm

nicht darum, die widerspenstige Realität in ihrer ganzen Komplexität zu erklären

oder die Plausibilität der eigenen theoretischen Erklärung in Konkurrenz mit der

anderer Modelle zu testen. Etablierte rationalistische oder sozialkonstruktivistisch

angeleitete Erklärungen finden bestenfalls beiläufig Erwähnung. Er will den Leser

von seiner Sicht der Dinge überzeugen. Entsprechend präsentiert er ein theoretisches

Modell, das empirisch eher illustriert als getestet wird. Problematisieren lässt

sich sowohl der empirische Befund als auch die Erklärungskraft des theoretischen

Modells im Vergleich zu der anderer Modelle.

Christopher Daase entfaltet sein theoretisches Argument in vier Schritten. Er stellt

erstens in Anlehnung an Thazha V. Paul (1995) und Nina Tannenwald (1999) eine

Tabuisierung des Einsatzes nuklearer Waffen fest. Allerdings grenzt er sich von beiden

mit dem Vorwurf ab, sie würden die Möglichkeiten des Tabu-Begriffs verschenken,

weil sie nicht über das enge Tabuverständnis als rationaler Norm hinausgehen

und ihn überdies auf den Einsatz von Kernwaffen beschränken (Daase 2003: 15).

In einem zweiten Schritt entfaltet Daase, anknüpfend an psychologische, soziologische

und ethnologische Untersuchungen, seinen erweiterten Tabu-Begriff. Tabus

ließen sich weder als rationale Normen noch als moralische Überzeugungen angemessen

verstehen. Vielmehr seien sie Institutionen sui generis (Daase 2003: 17).

Damit werde der Blick frei für ein reicheres Verständnis des nuklearen Tabus:

Tabus seien keine reinen Verbotsnormen; sie verbieten nicht gleichermaßen alles

allen. Stattdessen etabliere das Tabu dichotome Klassifikationsprinzipien und

schaffe soziale Ordnungen. Den Herrschern dieser Ordnung verleihe der Umgang

mit dem Verbotenen charismatische Macht. Diesem Verständnis folgend weist

Daase darauf hin, dass auch das nukleare Tabu kein grundsätzliches Einsatzverbot

etabliere, sondern den Einsatz von Kernwaffen in Konflikten erlaube, in denen das

Überleben der Kernwaffenstaaten auf dem Spiel steht. Weiterhin regle das nukleare

Tabu auch die Besitzverhältnisse: Es etabliere eine soziale Ordnung, die den anerkannten

Kernwaffenstaaten die Pflicht zur uneigennützigen Aufrechterhaltung dieser

Ordnung aufbürde, allen anderen aber den Besitz der gefährlichen Waffe verbiete.

Die Macht der »Priester der Weltnuklearordnung« (Daase 2003: 22) ruhe aber

wie alle charismatische Macht auf der Anerkennung durch die Nicht-Kernwaffenstaaten

und damit auf dem Erfolg ihrer Mission, d. h. ihrer Fähigkeit, die Stabilität

der sozialen Ordnung zu verteidigen, ohne dabei den rechtmäßigen Gebrauch ihrer

Vollmachten zu überschreiten (Daase 2003: 24).

In einem dritten Schritt interpretiert er die von ihm konstatierte Krise des NV-

Regimes als Ergebnis eines gescheiterten Versuchs der Institutionalisierung bzw.

Legalisierung charismatischer Herrschaft. Charismatische Herrschaft sei naturge-

334


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

mäß labil. Entsprechend seien charismatische Herrscher versucht, sie durch Legalisierung

zu stabilisieren und ihren Status und ihre Privilegien von Erfolg und Bewährung

abzukoppeln (Daase 2003: 26). Genau dies sei mit der unbefristeten

Verlängerung des NVV geschehen. Die Nuklearwaffenstaaten hätten ihren als temporär

gedachten Status auf Dauer gestellt. Damit sei aber der Aspekt der Bewährung

aufgehoben worden, der in der konditionalen und, so Daase, alle fünf Jahre erneut

zu bestätigenden Anerkennung des nuklearen Charismas lag. Dadurch wurde zwar

die Legalität der nuklearen Ordnung gestärkt, ihre Legitimität aber demontiert.

In einem vierten Schritt schließlich charakterisiert er die nukleare Ordnung nach

1995 als eine revolutionäre Ordnung: Soziale Ordnungen würden nicht nur, wie Gilpin

(1981) und andere vermuten, von aufsteigenden, nicht-saturierten großen

Mächten bedroht – ihre Regelsysteme könnten auch dann hohl werden, wenn kleine

Mächte die Gefolgschaft verweigern. Dies sei in Bezug auf die Nuklearordnung

nach 1995 der Fall. Weil mit der unbefristeten Verlängerung des NVV zudem die

Fähigkeit zur Bewahrung dieser Ordnung durch Anpassung ihrer Regeln an die veränderten

Bedingungen verloren gegangen sei (Daase 2003: 31), müssten wir uns, so

die unausgesprochene Implikation der theoretischen Überlegungen des Autors, darauf

einstellen, dass die zweite Hälfte des nuklearen Jahrhunderts sehr viel instabiler

und gefährlicher werde als die erste.

Diese theoretische Erklärung legt die Erwartung nahe, dass sich zwei zentrale

Beobachtungen machen lassen müssen: (a) Die nukleare Ordnung wurde vor 1995

als legitim empfunden und war stabil; sie wird (b) nach 1995 als illegitim empfunden

und ist instabil. Die Erklärungskraft seines Modells steht und fällt mit zwei

Bedingungen: Man muss diese Beobachtungen tatsächlich machen können, und sein

Modell muss diese und weitere Beobachtungen plausibler erklären können als

andere Modelle.

Was die Beobachtungen betrifft, illustriert Daase wie erwähnt sein theoretisches

Modell eher, als dass er es belegt. Bezüglich Punkt (a) verweist er auf zwei Befunde.

Zum einen sei der Kreis der Nuklearwaffenstaaten (NWS) deutlich kleiner geblieben

als in den Fünfziger- und Sechzigerjahren prognostiziert (Daase 2003: 8). Zum

anderen gelang es den Atommächten, Tabubrüche entweder zu sanktionieren, ohne

dass die Disziplinierung das Missfallen der Nicht-Nuklearwaffenstaaten (NNWS)

erregt hätte (Daase 2003: 24), oder Tabubrecher wurden im Fall opaker Proliferation

selbst tabuisiert. Die Beweislast in Bezug auf Punkt (b) beruht vor allem auf dem

indischen Verhalten. Die Entscheidung zur offenen Nuklearisierung 1998 wird als

Symptom einer allgemeinen Legitimitätskrise gedeutet.

In der kausalen Erklärung dieser Beobachtungen bleibt Daase an zentralen Stellen

unklarer, als es ein erster Eindruck erscheinen lässt. Die Frage, wodurch die Stabilität

der nuklearen Ordnung vor 1995 bewirkt wurde, beantwortet der Autor mit dem

Charisma der Nuklearwaffenstaaten als einer Herrscherkaste, das allgemein akzeptiert

wurde, weil in Grenzfällen die Sanktionsgewalt der »nuklearen Priester« eine

Durchsetzung des Verbots garantierte. Es wäre also zu erwarten, dass man aktive

Bemühungen der Kernwaffenstaaten zur Aufrechterhaltung der nuklearen Ordnung

beobachten kann.

ZIB 2/2003

335


Forum

Widersprüchlich wird es bei der Frage, warum mit der unbefristeten Verlängerung

die Stabilität dieser Ordnung untergraben wurde. Dies hängt mit der undeutlichen

Beschreibung der »Bewährungspflicht« der Atommächte zusammen. Worin bestand

sie Wodurch mussten sich die Atommächte bewähren Und welche Mittel galten

dabei als legitim An einigen Stellen führt der Autor aus, die Mission der Kernwaffenstaaten

bestünde in der Aufrechterhaltung der binären nuklearen Ordnung. An

anderer Stelle beschreibt er den Kern des Regimes als ein Quidproquo, wonach

»einige Staaten auf Erwerb und Besitz von Nuklearwaffen so lange verzichten, wie

die anderen sich um nukleare Abrüstung bemühen« (Daase 2003: 27), d. h. die soziale

Ordnung von sich aus demontieren. Wenn die Bewährung in der Aufrechterhaltung

der sozialen Ordnung bestand, wird nicht deutlich, warum die unbefristete Verlängerung

zu einen Legitimitätsverlust führen sollte. Wenn die Grundlage der

Ordnung ein Pakt zur Überwindung derselben war, wird nicht klar, wie sich dies mit

dem Konzept der charismatischen Herrschaft verträgt. Der einzige Ausweg aus dem

Widerspruch wird eher angedeutet als ausgearbeitet. Zumindest ließen sich Daases

(2003: 31, Fn. 41) Anmerkungen im Sinne eines Kausalmechanismus interpretieren,

dem zufolge die Atommächte durch die unbefristete Verlängerung die Hemmungen

fallen lassen, in der Durchsetzung der nuklearen Ordnung auf illegitime Mittel

zurückgreifen, sich ihr Status von dem eines Priesters und Königs in den eines Zauberers

und Tyrannen verwandelt und sie ihrerseits zur Bedrohung der Ordnung werden.

Die einschlägige Kritik an den USA erfreut sich zwar einer gewissen Beliebtheit

(Huntington 1999), dennoch müsste man, um diese These stark zu machen,

zeigen, dass sich (a) alle oder einige Nuklearwaffenstaaten nach 1995 illegitimer

Mittel zur Aufrechterhaltung ihrer Macht bedienen, dieser Wechsel (b) kausal mit

der unbefristeten Verlängerung verknüpft ist und (c) die aktuellen »Problemfälle«

des NV-Regimes als Reaktion auf diesen Wandlungsprozess und damit möglicherweise

als Symptom einer vorrevolutionären Phase zu interpretieren sind.

Wir argumentieren im Folgenden, dass sich gegen die These, mit der unbefristeten

Verlängerung sei die vormals legitime und stabile Nuklearordnung illegitim und

instabil geworden, eine Reihe von empirischen Beobachtungen ins Feld führen lassen,

und dass sich umgekehrt für die von Daase (2003) angebotenen kausalen Erklärungen

wenig empirische Evidenz finden lässt. Wir wollen weiterhin zeigen, dass

die aktuellen Problemfälle nicht als Vorboten einer revolutionären Phase missdeutet

werden sollten. Dies bedeutet freilich nicht, dass die dauerhafte Stabilität des

Regimes gesichert wäre; denn die seit 1967 im Regime schwelenden Kontroversen

zwischen Kernwaffenstaaten und Nicht-Kernwaffenstaaten behalten ihre Brisanz;

auch bleibt das Regime für Spill-Over-Effekte aus regionalen Konflikten – Naher

Osten, Südasien, Ostasien – anfällig. Abschließend argumentieren wir, dass sich etablierte

Erklärungen sehr viel besser mit den empirischen Daten in Übereinstimmung

bringen lassen.

336


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

3. Die Geschichte der nuklearen Ordnung

3.1. War die nukleare Ordnung vor 1995 stabil

Bestreitbar ist bereits die für Daases Argumentation zentrale Erwartung, wonach die

nukleare Ordnung bis 1995 stabil war und als legitim galt. Daase definiert selbst

keine Messlatte, die Aufschluss darüber geben könnte, woran man erkennt, dass

eine Ordnung als legitim empfunden wird und stabil ist. Dies kann hier ebenfalls

nicht geleistet werden. Aber es sollen eine Reihe von empirischen Daten angeführt

werden, die einen gegenteiligen Eindruck nahe legen. So wurde die Legitimität des

Regimes bereits vor 1995 von einer Reihe zentraler Akteure bestritten. Die Vorwürfe,

der NVV begründe eine diskriminierende Ordnung, zementiere die Vormachtstellung

einiger Staaten und schließe andere vom Zugang zu moderner Technologie

aus, wurde vor 1995 nicht nur von Indien und einer großen Anzahl

blockfreier Staaten erhoben, sondern bis zu ihrem Beitritt auch von Frankreich und

China geteilt – wahrlich kein Verhalten, das einem »Priester der nuklearen Ordnung«

entspräche. Die brüchige Legitimität des NV-Regimes fand ihren unmittelbaren

Ausdruck darin, dass zwei der vier Überprüfungskonferenzen vor 1995 ohne ein

Abschlusskommunique endeten. Insbesondere nach dem Scheitern der Konferenz

von 1990 sah man das Regime in einer schweren Krise (Müller et al. 1994). Das

NV-Regime sah sich zudem vor 1995 mit drei strukturellen Herausforderungen konfrontiert,

die seine Legitimität strapazierten und immer wieder Anlass für Krisen

gaben.

(1) Das NV-Regime war mit dem Problem belastet, dass sechs Schwellenmächte

dem Vertrag nicht beitraten und vier von ihnen ihre unkontrollierten Atomprogramme

bis an den Punkt der Militarisierung vorantrieben. Südafrika demontierte

den militärischen Teil seines Atomprogramms einschließlich der bis dahin produzierten

Waffen vor seinem Beitritt zum NVV (Stumpf 1995/96). Die inoffiziellen

Atommächte Israel, Pakistan und Indien gefährden bis heute die Stabilität des

Regimes. Die Strategie der Tabuisierung funktionierte dabei schon vor 1995 nicht.

Im Gegenteil zeigte sich, dass der principal guardian (Daase 2003: 24) unterschiedliche

Positionen zu den einzelnen Schwellenmächten bezog: Während die USA

Indien ignorierten und Pakistan aus scheinbaren geopolitischen Zwängen heraus

weiter stützten, entwickelten sich die Beziehungen zwischen Washington und Jerusalem

nach dem Sechstagekrieg zunehmend freundlicher, obwohl sich der nukleare

Status Israels immer deutlicher abzeichnete. Dies schlug sich in einem besonderen

Krisenpotenzial auf regionaler Ebene nieder. Für die arabischen Mitglieder des

NVV ist der ungleiche Nuklearstatus im Nahen und Mittleren Osten ein Skandalon –

und ein Sicherheitsproblem. Der Beitritt zum NVV fiel daher vielen arabischen Ländern

schwer und verzögerte sich teilweise um Jahrzehnte (Ägypten, Saudi-Arabien,

Algerien). Und die Akzeptanz des Regimes bleibt in der Region prekär, solange die

nukleare Differenz weiterbesteht. Damit ist jedoch auf absehbare Zeit zu rechnen

(Feldman 1997). Die unbefristete Verlängerung ohne arabische Gegenstimme wurde

ZIB 2/2003

337


338

Forum

1995 auch nur möglich, weil unter anderem ein besonderer Konsultationsmechanismus

zum Mittleren Osten geschaffen wurde.

(2) Das Vertrauen in den Vertrag litt unter einem legalen Schlupfloch: Die nichtnuklearen

Mitglieder dürfen den gesamten Brennstoffkreislauf aufbauen, sich dabei

sogar technologischer Hilfe von außen versichern und nicht-spezifizierte Mengen

von waffenfähigen Spaltstoffen herstellen und lagern, vorausgesetzt, sie unterwerfen

ihre deklarierten Anlagen und Materialien einem System umfassender Inspektionen.

Weil der Vertrag gleichzeitig die Möglichkeit der Kündigung innerhalb von 90

Tagen vorsieht, bietet er den Schwellenländern innerhalb des Vertrags die Option,

alle Teilkomponenten eines militärischen Nuklearprogramms herzustellen, den Vertrag

zu kündigen und sich als nicht-offizielle Atommächte zu konstituieren (Wohlstetter

1976/77). Präsident Carter versuchte, dieses Schlupfloch durch eine Kampagne

zum Verzicht auf die Plutoniumwirtschaft zu schließen, nur um feststellen zu

müssen, dass die Macht des nuklearen Oberpriesters nicht einmal reichte, um abhängige

Verbündete auf Linie zu bringen (Nye 1981). In Deutschland zerschellten die

Phantasien der Plutoniumwirtschaft erst an den ökonomischen Realitäten; in Japan

leben sie bis heute fort. Dieses Ausbruchsszenario blieb nicht rein hypothetisch: Im

Irak wurde ein möglicher derartiger Versuch durch eine präventive militärische

Aktion unterbunden – mit einem erheblichen Vertrauensschwund in das NV-

Regime. Die präventive Aktion erfolgte nämlich nicht durch die »nuklearen Priester«

– im Gegenteil hatte einer von ihnen, Frankreich, den Osirak-Reaktor geliefert –,

sondern ausgerechnet durch Israel (Snyder 1987). Schließlich wurde dieses Ausstiegsszenario

von Nordkorea, wenn auch unter besonderen Voraussetzungen, vorexerziert.

Und zwar nicht erst in den letzten Jahren, sondern zum ersten Mal 1994 –

ein Jahr vor der angeblichen Wende zum Schlechten (Dembinski 1995).

(3) Ein Vertrauensverlust drohte auch von einem illegalen, aber mit kalkulierbarem

Risiko gangbaren Schlupfloch: Kontrolliert werden von der IAEO (Internationale

Atom-Energie Organisation) die Anlagen, die von den nicht-nuklearen Mitglieder

deklariert worden sind; uranhaltige Materialien sind erst ab einem gewissen

Verarbeitungsgrad deklarationspflichtig. Dadurch wird es denkbar, dass in nichtdeklarierten

Anlagen nicht-deklariertes Material bis zur Waffenreife bearbeitet wird,

ohne dass das standardmäßige Safeguardsystem (INFCIRC 153) auf sich gestellt

diesen Vertragsbruch aufdecken könnte. Auch dieses Ausbruchsszenario ist nicht

rein hypothetisch, sondern wurde vom Irak geradezu idealtypisch vorgemacht

(Albright/Hamza 1998). Die in diesen Tagen so alarmistisch klingenden Warnungen,

dass der Iran diesem Beispiel folgen könnte, sind ebenfalls nicht neu, sondern

wurden von der CIA schon vor 1995 artikuliert.

3.2. Ist das NV-Regime nach 1995 instabil geworden

Christopher Daase führt als Belege für eine krisenhafte Delegitimierung des NV-

Regimes nach 1995 Verhaltensänderungen der Kernwaffenstaaten, die indischen

und pakistanischen Kernwaffentests sowie die Krisen um die Kernwaffenprogramme

des Iran und Nordkoreas an. Damit behandelt er – ob mit konstitutiver oder

kausaler Wirkung (Daase 2003: 23, Fn. 25) – die Verlängerung des NVV als Auslö-


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

ser der von ihm diagnostizierten Krise. Wir möchten die These einer dramatischen

Veränderung durch das Jahr 1995 auf einer breiteren Basis prüfen. Dazu schlagen

wir für die Operationalisierung der Delegitimierung und der daraus erwachsenden

Krise die folgenden Kriterien vor, für deren Eintreten es seit 1995 wachsende

Anzeichen geben müsste:

– Eine deutliche Zunahme der Kernwaffenprogramme nach diesem Zeitpunkt;

– keine neuen Beitritte zum NVV, sondern eine Reihe von Austritten;

– wachsende Nichterfüllung der vertraglichen Verpflichtungen durch die Nicht-

Kernwaffenstaaten;

– wachsende Uneinigkeit unter den Vertragsparteien.

Die Entwicklung der Kernwaffenprogramme

Abbildung 1: Staaten mit Kernwaffenaktivitäten, 1945-2000

Quelle: Eigene Forschungen: Nuclear Nonproliferation. A Success Story, in: XIII International

Amaldi Conference on Problems of Global Security, Rom, Accademia Nazionale

Dei Lincei 2001: 17-26.

Unter Kernwaffenaktivitäten werden alle Anstrengungen von Machbarkeitsstudien

bis zur Produktion eines vollen Arsenals verstanden. Die Abbildung zeigt deutlich,

dass nach 1995 kein neues Kernwaffenprogramm begonnen wurde. Alle heutigen

Problemfälle gehen weit in die Vergangenheit zurück: Israel begann in den Fünf-

ZIB 2/2003

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Forum

zigerjahren und erreichte seine Waffenfähigkeit Mitte der Sechzigerjahre. Indien

fing gleichfalls in den Fünfzigerjahren an und demonstrierte sein Waffenprogramm

erstmals 1974. Pakistan folgte Indien und beschleunigte sein Programm dramatisch

nach der indischen Nuklearexplosion von 1974 – dabei unterstützt von einem angeblichen

»Charismaträger«, China. Waffenfähigkeit wird dem islamischen Land seit

Mitte der Achtzigerjahre zugeschrieben. Das irakische Programm datiert in die frühen

Siebzigerjahre und hätte in den Neunzigerjahren ohne den Golfkrieg von 1991

sein Ziel erreicht (gegenüber der Abbildung ist die Minderung der aktiven Programme

von 11 auf 10 durch den Wegfall des irakischen – wahrscheinlich schon vor

der Besetzung im Jahr 2003 – die einzige Veränderung der jüngeren Zeit). Das iranische

Waffenprogramm startete der Schah; nach der islamischen Revolution wurde

es gestoppt und teildemontiert, da Ayatollah Khomeini es für unvereinbar mit islamischen

Glaubensgrundsätzen hielt. Er ließ sich Mitte der Achtzigerjahre – nach

den von der Weltöffentlichkeit praktisch unbeanstandeten irakischen Chemiewaffeneinsätzen

gegen den Iran – eines Besseren belehren. Seitdem betreibt die iranische

Republik wieder ein Waffenprogramm. Warnungen vor den iranischen Versuchen,

sich Zentrifugentechnik zuzulegen, gibt es bereits seit den späten

Achtzigerjahren; »Charismatiker« Russland unterstützt das zivile Nuklearprogramm

und bietet den Iranern damit transferierbares Know-how. Nordkorea schließlich

hatte sein Nuklearprogramm fraglos von Anbeginn an auf ein militärisches Ziel ausgelegt.

Die Rückständigkeit des Landes ließ es nur besonders lange benötigen, um

dieses militärische Ziel zu erreichen. Aber es muss daran erinnert werden, dass die

erste Krise auf der koreanischen Halbinsel bereits 1993/1994 – also vor der unbegrenzten

Verlängerung des NVV – in dem Vertragsaustritt der Volksrepublik kulminierte,

der erst am letzten Tag der Karenzzeit suspendiert wurde. Tabelle 1 gibt verlässliche

Auskunft, wie lange die jeweiligen Programme bereits im Gesichtsfeld der

Experten waren. Sie entwickelten sich mit linearer Kontinuität. Im Fall Nordkoreas

und des Irans kam es deshalb in den Neunzigerjahren zu krisenhaften Zuspitzungen,

weil sie nach langem Vorlauf technische Reife erreichten. Mit der Verlängerungsentscheidung

1995 hatte dies nichts zu tun.

340


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

Tabelle 1: Diskussion des Proliferationsrisikos heutiger »Problemfälle« in

Untersuchungen vor 1995

Iran Irak Israel Indien Pakistan Nordkorea

Spector (1984) x x x x

Spector (1985) x x x x

Goldblat (1985) x x x

Snyder/Wells (1985) x x x x

Müller (1987) x x x x

Spector (1987) x x x x x

Spector (1988) x x x x x

Spector (1990) x x x x x x

Spector et al. (1995) x x x x x x

Alle Kernwaffenprogramme der Gegenwart sind also alt. Die unbegrenzte Verlängerung

des NVV hat sie nicht motiviert oder ausgelöst. Hingegen ist Daase Recht zu

geben, dass die indische Testserie – und nur sie – mit der Verlängerung in Zusammenhang

steht. Zum Fall Indien verweisen wir auf die Replik von Reinhard Wolf

(2003).

Veränderungen in den Zahlen der Vertragsparteien

Die Zahl der Vertragsparteien hat seit dem Inkrafttreten 1970 beständig zugenommen.

Einen starken Beitrittsschub gab es vor der ersten Überprüfungskonferenz

1975. Danach steigerte sich die Zahl der Vertragsmitglieder gleichmäßig, und im

Jahrfünft vor 1995 ging die Wachstumsrate noch einmal nach oben. Das lag zum

Teil an der großen Zahl neuerlich unabhängiger Staaten, zum Teil an der diplomatischen

Kampagne der USA und der Europäischen Union, zum Teil an dem Anreiz,

bei der entscheidenden Konferenz 1995 dabei zu sein. Aber auch nach 1995 setzten

sich die Beitritte bis in die jüngste Zeit fort, wenn auch mit geringeren Wachstumsraten,

da die Zahl möglicher Beitrittskandidaten durch den hohen Saturationsgrad

natürlich abnimmt. Immerhin befinden sich so bemerkenswerte Neumitglieder darunter

wie der frühere Kernwaffenaspirant Brasilien, die letzten arabischen Staaten

sowie als bislang jüngstes Kuba. Der einzige Austrittsfall ist Nordkorea, das damit

nur vollzog, was es 1993 ankündigte.

Die Einhaltung der vertraglichen Pflichten durch die Nicht-Kernwaffenstaaten

Hierzu bietet sich ein Vergleich der Safeguards Implementation Reports der Internationalen

Atomenergie Organisation vor und nach 1995 an. Diese Berichte befassen

sich mit der Einhaltung der Bestimmungen aus dem NVV (Art. III), soweit sie von

der Organisation verifiziert werden: die Verpflichtung der Nicht-Kernwaffenstaaten,

ZIB 2/2003

341


Forum

kein Spaltmaterial für militärische Zwecke einzusetzen. Der größte Teil bleibt vertraulich,

doch gibt es eine öffentlich zugängliche Zusammenfassung (International

Atomic Energy Agency: laufend). Ein Vergleich dieser Dokumente für die

Zeiträume vor und nach 1995 weist keine signifikanten Unterschiede auf. Es gibt

stets eine gewisse Zahl von Staaten, bei denen Aufklärungsbedarf besteht (z. B.,

weil es Schwundmengen in kerntechnischen Anlagen gibt, die erst bei Reinigung

und Inventur wieder erfassbar werden). Außerdem haben nach wie vor zahlreiche

Länder kein Verifikationsabkommen mit der IAEO abgeschlossen (weil sie gar

keine kerntechnischen Anlagen betreiben).

Bemerkenswert ist gleichfalls, dass die Nicht-Kernwaffenstaaten nach den irakischen

Erfahrungen bereit waren, noch schärfere Verifikationsverpflichtungen auf

sich zu nehmen. Diese wurden im Zeitraum 1992-1997 verhandelt und in ein

Zusatzprotokoll zum NVV-Verifikationsabkommen gefasst (Hooper 1997). Dass

die Verhandlungen zäh waren, ist wenig verwunderlich. Die Nicht-Kernwaffenstaaten

müssen in Kauf nehmen, dass auch Unternehmen Inspektionen unterzogen werden,

die nur mittelbar etwas mit dem Nuklearsektor zu tun haben, etwa spezialisierte

Maschinenbaufabriken. Das warf Fragen der Wettbewerbsgleichheit mit den Kernwaffenstaaten

auf, die zu klären waren. Es handelte sich bei den Vorbehalten also

nicht um »Tabu-bezogene« Streitpunkte, sondern um wirtschaftliche Interessen

unter dem Gesichtspunkt der Reziprozität. Mittlerweile haben 79 Staaten dieses Protokoll

unterzeichnet und ratifiziert, es wird in 34 Staaten angewandt. Für ein neues

internationales Abkommen mit hohem technischen Gehalt ist diese relativ langsame

Implementationsrate normal. Mit dem Beitritt der Nicht-Kernwaffenstaaten der EU

wird die Zahl der Anwender des Zusatzprotokolls dramatisch (um 13) steigen; damit

wird bis Jahresende 2003 gerechnet. Für den NVV selbst brauchte diese Staatengruppe

sieben Jahre, von 1968 bis 1975, zur Ratifizierung (Howlett 1990: Kap. 8

und 9). Auch hier lässt sich also nichts Ungewöhnliches feststellen, das Daases

These einer Zeitenwende im Regime bestätigen würde. Im Gegenteil, die freiwillige

Übernahme neuer Lasten durch die Nicht-Kernwaffenstaaten attestiert dem Regime

einen erstaunlichen Grad an Stabilität. Wenn Verifikationsexperten 1999 von einer

»Evolution des Systems« sprechen, kann von einer revolutionären Krise wohl keine

Rede sein (Carlson et al. 1999).

Uneinigkeit zwischen den Vertragsstaaten

Hätte Daase Recht, so hätte die erste Überprüfungskonferenz nach 1995 in einem

Desaster enden müssen: Ein Fundamentalstreit zwischen Kernwaffenstaaten und

Nicht-Kernwaffenstaaten wäre zu erwarten gewesen. Stattdessen endete diese Konferenz

– zugegebenermaßen für viele überraschend – mit der bei weitem substanziellsten

Schlusserklärung seit Vertragsgründung, einschließlich einer weiteren Festlegung

der Kernwaffenstaaten auf Abrüstungsschritte. Von der insinuierten neuen

Instabilität zeigte sich nichts. Die üblichen Kontroversen entlang der alten zwei

Fronten traten selbstverständlich wieder auf, mündeten jedoch zuletzt in Kompromisse

(Johnson 2000).

342


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

Ein wesentlicher Grund für diese relative Stabilität des Regimes trotz seiner wichtigen

internen Kontroversen dürfte die Habitualisierung des Nicht-Kernwaffenstatus

sein, der im Verlauf einer Politiker- und Beamtengeneration als Teil der eigenen

Identität akzeptiert wurde, ohne dass damit die Forderung an die Kernwaffenstaaten

verstummt wäre, ernst zu nehmende Abrüstungsschritte vorzuweisen. Für Deutschland

ist gezeigt worden, wie sich die Einstellung zum Vertrag von Gegnerschaft

über Akzeptanz zum Proaktivismus entwickelt hat (Müller 1993). Auch andere

Staaten haben sich in diesem Regime eingerichtet und es zu ihrer Sache gemacht;

dazu zählen nicht zuletzt die mittelosteuropäischen Beitrittsländer zu NATO und

EU (Müller/Prystrom 1996).

3.3. Tritt das NV-Regime in eine vor-revolutionäre Phase ein

Obwohl zentrale Indikatoren der These widersprechen, das NV-Regime werde nach

der unbefristeten Verlängerung als illegitim betrachtet und folglich instabil, wollen

wir im Folgenden prüfen, ob Christopher Daase nicht möglicherweise dennoch

einen Punkt hat und das NV-Regime in eine vor-revolutionäre Phase eintreten

könnte, deren Symptome erst künftig sichtbar werden. Dazu wollen wir uns kurz

mit zwei Argumenten Daases auseinandersetzen.

Erstens mit seiner These, durch die unbefristete Verlängerung habe das NV-Regime

die Fähigkeit zur Anpassung und damit zur Bewährung verloren. Daase kann in diesem

Zusammenhang darauf verweisen, dass die binäre nukleare Ordnung nach den

Tests Indiens und Pakistans, des Austritts Nordkoreas sowie der zunehmend eingestandenen

Nuklearfähigkeit Israels offensichtlich nicht mehr mit den realen Gegebenheiten

übereinstimmt. Nur steht seine implizite Vermutung, mit einer anderen

Entscheidung wäre eine Lösung für die Kernwaffenstaaten außerhalb des Regimes

möglich gewesen, auf schwachen Füßen.

Zunächst ist anzumerken, dass die Option, Indien (und Pakistan) als Atomwaffenstaaten

anzuerkennen, durch eine andere Verlängerungsentscheidung nicht realistischer

geworden wäre. Da die Definition »Kernwaffenstaat« Vertragsbestandteil ist,

müsste eine Vertragsänderung her. Sie bedarf der Mehrheit aller Vertragsparteien

sowie aller Staaten, die zum Zeitpunkt der Änderung Mitglieder im Gouverneursrat

der IAEO sind. Ein einzelnes Veto eines dieser Länder verhindert die Änderung.

Eine gangbare Option, für die sich in der Phase 1995/96 ein Gelegenheitsfenster zu

öffnen schien, hätte darin bestanden, den opaken Status der beiden Schwellenländer

zu akzeptieren, bestehende Exportkontrollen anzupassen, wenn beide zu Parteien

multilateraler, nicht-diskriminierender Rüstungskontrollabkommen werden, die die

nuklearen Potenziale aller reduzieren bzw. begrenzen. Die Verhärtung der indischen

Position gegenüber einem umfassenden Teststopp-Vertrag und einem Vertrag zum

Verbot der Produktion spaltbarer Materialien ist auch auf die unbefristete Verlängerung

zurückzuführen, hatte aber vor allem mit der Konstellation der indischen Politik

zu tun (vgl. den Beitrag von Reinhard Wolf 2003 in diesem Heft).

Zweitens soll geprüft werden, wie belastbar der von Christopher Daase angedeutete

kausale Zusammenhang zwischen der unbefristeten Verlängerung und einem

stärker macht- und weniger regelorientierten Verhalten der Kernwaffenstaaten

ZIB 2/2003

343


Forum

einerseits und als Reaktion darauf ein Legitimationsverlust des NV-Regimes andererseits

ist. Auch hier kommen wir zu einer anderen Einschätzung. Zum einen entwickelte

sich das Verhalten der Nuklearwaffenstaaten sehr unterschiedlich. Frankreich

und Großbritannien verhielten sich nach 1995 bzw. nach den unklugen

französischen Nukleartests – in Paris lösten die Tests und die internationalen Reaktionen

ein Umdenken aus – regelkonformer als vorher. Im Fall der USA lassen sich

hingegen durchaus Anzeichen für ein weniger regelkonformes Verhalten feststellen.

Die Absage an den Teststopp-Vertrag kann als Indiz für eine Tendenz amerikanischer

Nonproliferationspolitik gelten, weniger auf vertragliche Absprachen und stärker

auf unilaterale Sanktionen zu setzen (Andréani 1999/2000). Nur steht dieses

Verhalten in keinem Zusammenhang mit der Verlängerungsentscheidung. Kontrafaktischen

Argumenten wird oft der Vorwurf der Beliebigkeit gemacht, sie sind aber

keine reine Spekulation. Und es lässt sich zeigen, dass die Ablehnung des Teststopps

innerhalb der republikanischen Partei bereits vor 1995 Mehrheitsposition war

und dass in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre unter dem Druck des republikanisch

beherrschten Kongresses zunehmend eine generelle Ablehnung bindender

internationaler Abmachungen die amerikanische Politik charakterisierte (Dembinski

2002; Müller/Schaper 2003). Zum anderen spricht, wie oben geschildert, bereits die

Genese der Problemfälle gegen einen kausalen Zusammenhang mit Veränderungen

der amerikanischen Nonproliferationspolitik.

Es ist nicht die unbegrenzte Verlängerung des NVV, sondern die teils strategisch,

teils innenpolitisch begründete Weigerung einiger Kernwaffenstaaten, die gerade im

Zusammenhang mit der Verlängerung sowie zusätzlich im Jahr 2000 als Quidproquo

akzeptierten konkreten Abrüstungsverpflichtungen – etwa den Teststopp oder

einen Vertrag zur Beendigung der Produktion von Spaltmaterial für explosive Zwecke

(Cut-off), die Einbeziehung taktischer Kernwaffen in die Abrüstung oder die

Stärkung des ABM-Vertrags (Anti-Ballistic-Missile) – einzulösen, welche gegenwärtig

zu wachsender Kritik unter den Nicht-Kernwaffenstaaten führt. Diese Entwicklung

mag tatsächlich zu einer Krise des Regimes führen, dies jedoch aufgrund

der konkreten, letztlich vertragswidrigen Politik der Kernwaffenstaaten. Dies verletzt

das rationale Interesse der Nicht-Kernwaffenstaaten an reziproken Gegenleistungen

der Kernwaffenstaaten ebenso wie ihren normativen Anspruch auf die Einhaltung

von Vertragspflichten.

4. Die relative Erklärungskraft

Christopher Daases theoretisches Modell ruht nicht nur auf unsicheren empirischen

Prämissen auf. Es muss sich darüber hinaus gefallen lassen, dass es auch mit weiteren

empirischen Tatbeständen schlechter in Einklang zu bringen ist als etablierte

rationalistische oder sozialkonstruktivistisch angeleitete Erklärungen. Weber setzt

die charismatische Herrschaft als das Außeralltägliche sowohl der rationalen und

insbesondere bürokratischen als auch der traditionalen Herrschaft schroff entgegen:

»Die bürokratische Herrschaft ist spezifisch rational im Sinne der Bindung an dis-

344


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

kursiv analysierbare Regeln, die charismatische spezifisch irrational im Sinne der

Regelfremdheit« (Weber 1972: 141).

Wenn man überhaupt mit dem Begriff der charismatischen Herrschaft operieren

möchte, wäre es überzeugender, den Beginn eines Prozesses der Versachlichung

dieser Herrschaft nicht auf das Jahr 1995 zu datieren, sondern auf den 1. Januar

1967. Denn die Verhandlungsgeschichte und die Struktur des NV-Regimes sind

sehr viel eher mit einem rationalistischen oder sozialkonstruktivistisch geleiteten

Akteursmodell als mit dem eines Tabu-abgestützten, charismatischen Herrschaftsregimes

in Einklang zu bringen (Shaker 1980; Bunn 1992: Kap. 4 und 5).

Der Vertrag ging aus einer doppelten Frontstellung zwischen den verhandelnden

Parteien hervor; dies waren zum einen die Kernwaffenstaaten und die Nicht-Kernwaffenstaaten.

Zwar gab es weitgehende Übereinstimmung darüber, dass die Weiterverbreitung

von Kernwaffen die Weltsicherheit und damit die Interessen aller

beeinträchtigen werde; dieser Konsens wurde auch in der Präambel verankert. Darüber

hinaus waren jedoch die wechselseitigen Verpflichtungen stark umstritten. Die

Nicht-Kernwaffenstaaten wünschten, im Vertrag selbst die Zusicherung zu verankern,

dass die Atomwaffenbesitzer von allen Drohungen oder gar Einsätzen mit

Kernwaffen gegen Vertragsparteien, die auf diese verzichtet hatten, Abstand nehmen

sollten. Außerdem sollte es Hilfszusicherungen für den Fall solcher Drohungen

und Angriffe geben. Sie wünschten außerdem eine Klarstellung, dass die im Vertrag

niedergelegte Ungleichheit ausdrücklich nur für eine Übergangszeit gedacht war,

verlangten also nach einer handfesten Abrüstungsverpflichtung der Kernwaffenstaaten.

In beiden Belangen waren sie nur teilweise erfolgreich: Sicherheitsgarantien

wurden außerhalb des Vertrags in einer Sicherheitsresolution mit begleitenden

Erklärungen der Kernwaffenstaaten ausgesprochen, also nicht in vertraglicher Form

(Kohler-Koch 1972; Goldblat 2002: 109-113; Bunn 1992: Kap.4).

Die Abrüstungsverpflichtung wurde zwar in den Vertrag eingeschrieben. Allerdings

wurde sie deutlich unbestimmter gefasst als die Pflichten der Nicht-Kernwaffenstaaten.

Von einer dauerhaften Anerkennung der Privilegien der Kernwaffenstaaten

war nicht die Rede, und das Feilschen um den Abrüstungsartikel VI, die

fünfjährigen Verlängerungskonferenzen sowie die vorläufige Vertragsdauer von 25

Jahren – samt und sonders aufgrund der Einreden von Nicht-Kernwaffenstaaten in

den ursprünglichen amerikanisch-sowjetischen Vertragsentwurf eingefügt – zeigten

deutlich, dass von einer Anerkennung eines »nuklearen Charismas« durch die Habenichtse

nicht die Rede sein konnte.

Das gilt auch für die zweite Frontlinie zwischen den Inhabern von kerntechnischem

Know-how (und damit aktuellen und potenziellen Exporteuren) und den (potenziellen)

Empfängerländern, die mehrheitlich aus den größeren Staaten der Dritten Welt

bestanden. Die Nicht-Kernwaffenstaaten insgesamt und die Entwicklungsländer im

Besonderen wollten unbedingt sicherstellen, dass der Verzicht auf Kernwaffen keine

Nachteile bei der Anwendung der friedlichen Nutzung der Kernenergie nach sich ziehen

würde, die damals noch im Ruf einer begehrenswerten Spitzentechnologie stand.

Sie verlangten nicht nur freien Zugang, sondern aktive Hilfe innerhalb der Vertragsgemeinschaft

und erreichten die Festschreibung dieses Wunsches im Artikel IV.

ZIB 2/2003

345


Forum

Allerdings gab es bei einer kleineren Staatengruppe auch einen über reinen Utilitarismus

hinausreichenden Überschuss: Länder wie Irland – ursprünglicher Initiator

des Vertrags –, Kanada, das 1946, und Schweden, das Mitte der Sechzigerjahre auf

Kernwaffen freiwillig verzichtet hatten, hielten die militärische Nutzung des Atoms

für unmoralisch; der Vertrag war für sie der erste, notwendige Schritt zur Abrüstung.

Der Kernwaffenbesitz erschien ihnen eher als Pathologie denn als Privileg.

Die Einstellung derjenigen Kräfte, die nicht rein nutzenorientiert, sondern politischmoralisch

engagiert waren, war insofern von der Anerkennung charismatischer

Herrschaft der »Fünf« womöglich noch weiter entfernt als die an enger definierten

nationalen Interessen orientierte der Mehrheit (van Dassen 1998; Huntley 1996; Sinnott

1995).

Keeley (1990) und Brzoska (1991) haben in früheren Aufsätzen darauf hingewiesen,

dass das NV-Regime von Anfang an aus zwei unterschiedlichen Diskursen

bestand: Dem Nichtweiterverbreitungsdiskurs, den die Kernwaffenstaaten führten,

und dem Abrüstungsdiskurs, den die Nicht-Kernwaffenstaaten favorisierten (beide

übersehen freilich die Schnittmenge beider, die in der gemeinsamen Einsicht beruht,

dass das Wachstum der Zahl der Kernwaffenstaaten in jedem Fall unerwünscht ist;

Müller 1989; Davis 1993). Diese Diskurs-Konfrontation verhinderte nicht nur die

ungetrübte Anerkennung der privilegierten Position der Kernwaffenstaaten, sie

führte in das Regime auch eine unterschwellige Instabilität ein, die sich in dem fehlenden

Konsens auf den Überprüfungskonferenzen niederschlug. Bis 1995 endeten

zwei der Konferenzen ohne Schlusserklärung; die Schlusserklärung der ersten

wurde durch die energische Vorsitzende Inga Thorsson nahezu im Alleingang einer

übermüdeten Versammlung abgenötigt (Marwah 1975), und die der dritten kam nur

durch die ingeniöse Formel zustande, dass man darin übereinstimme, in einer zentralen

Frage (Abrüstung/Teststopp) unterschiedlicher Meinung zu sein (Goldblat

1986). Von einer Situation der Anerkennung von Herrschaft und der gesicherten

Regimestabilität war man in der Periode bis 1995 von daher weit entfernt.

Die beiden zentralen Kontroversen machen überdies eindeutig klar, dass es hier

um den Ausgleich von Interessen in rechtlicher Form ging: Alle Staaten sahen ihre

Sicherheit durch die Eingrenzung des Kernwaffenbesitzes auf die bisherigen Inhaber

besser gewährleistet als durch viele kleine, weltweit verteilte Abschreckungspotenziale.

Die Nicht-Kernwaffenstaaten wollten zudem die Perspektive der völligen

nuklearen Abrüstung festschreiben und die Entfaltung ihrer eigenen Kerntechnik

absichern. Diese rationalistischen Orientierungen und das generelle Misstrauen, das

den Kernwaffenstaaten in den Verhandlungen entgegenschlug, widerspricht klar

und deutlich Daases Definition charismatischer Herrschaft und des damit verbundenen

Tabus. Sie bestimmten auch die Haltung der Mehrheit der Nicht-Kernwaffenstaaten

zur unbegrenzten Verlängerung im Jahr 1995.

Fehlte also von Anbeginn die im Begriff »charismatischer Herrschaft« ebenso wie

im Konzept des Tabus angelegte Ehrfurcht der Beherrschten vor den spezifischen,

»als übernatürlich (im Sinne von: nicht jedermann zugänglich) gedachter Gaben«

(Weber, zit. nach Daase 2003: 22 Hervorh. dort), dem Charisma der Herrschenden,

so war der NVV als Ergebnis rationalen Verhandelns eben nichts anderes als ein

346


Matthias Dembinski/Harald Müller: Mehr Ratio als Charisma

Element legaler Ordnung. Dies gilt insbesondere für die Frage der Dauer seiner Geltung;

in Bezug auf diese Frage unterliegt Daase offensichtlich einem Missverständnis,

das möglicherweise seine Sichtweise, das Jahr 1995 stelle diesbezüglich eine

Wasserscheide dar, unterfüttert hat: Daase nimmt an, der Vertrag habe alle fünf

Jahre erneuert werden müssen (Daase 2003: 27). Dies ist jedoch nicht richtig. Die

im Fünfjahresrhythmus abgehaltenen Überprüfungskonferenzen hatten vielmehr die

Aufgabe, die Vertragserfüllung gemeinsam zu besprechen, abzuschätzen, inwieweit

der NVV sich bewährt hatte, und eine Art Rahmenprogramm für die weitere Stärkung

des Vertrags festzulegen. Die Vertragsdauer selbst war hingegen auf zunächst

fünfundzwanzig Jahre festgeschrieben worden, wobei Deutschland eine wesentliche

Rolle gespielt hatte. Nach fünfundzwanzig Jahren sollte eine Konferenz über die

weitere Dauer entscheiden, wobei der Vertrag nur die Wahl zwischen unbegrenzter

Verlängerung sowie der Ausdehnung um eine oder mehrere (unbestimmte) Perioden

zuließ. Mit anderen Worten: Die Möglichkeit einer unbegrenzten Verlängerung war

kein Mitte der Neunzigerjahre von den Kernwaffenstaaten aufgenötigter Akt der

»Versachlichung«, sondern war in die legale Ordnung des Vertrags von Anbeginn

durch den Kompromiss der Verhandlungsparteien eingeschrieben (Bunn et al.

1991). Die Abrüstungsverpflichtung der Kernwaffenstaaten besteht weiter und ist

mit der unbegrenzten Verlängerung keineswegs aufgehoben; und die Austrittsklausel,

die allen Staaten den Rückzug vom Vertrag unter Darlegung der Gründe gestattet,

relativiert die Dauerhaftigkeit der Bindung, die Daase zu einem wichtigen Argument

seiner »Entlegitimierungsthese« macht.

Dass die Option der unbegrenzten Verlängerung schließlich gewählt wurde, war

primär einer großen Zahl von Nicht-Kernwaffenstaaten zu verdanken, die es gleichfalls

für das Beste hielten, den Vertrag auf Dauer zu stellen, um ihm größere Stabilität

zu verleihen. Dazu zählten alle Mitglieder der EU, der NATO, der OSZE und des

südpazifischen Forums, die in Entschließungen die unbegrenzte Verlängerung forderten.

Die EU betrieb zu diesem Zweck sogar ihre erste »Gemeinsame Aktion« im

Rahmen der in Maastricht festgeschriebenen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

(GASP). Auf der Konferenz waren insbesondere Kanada und Südafrika die

treibenden Kräfte auf Seiten der Nicht-Kernwaffenstaaten. Kanada leitete eine

Unterschriftenaktion ein und hatte zum Ende der dritten Konferenzwoche etwa 120

Stimmen für die unbegrenzte Verlängerung gesammelt, wodurch klar war, dass bei

einer Abstimmung deren Befürworter gewinnen würden. Südafrika machte den entscheidenden

Kompromissvorschlag, die unbegrenzte Verlängerung mit einem

gestärkten Überprüfungsprozess und einem Aktionsplan (Principles and Objectives)

zu verbinden, der u. a. eine Präzisierung der Abrüstungsverpflichtungen für die

Kernwaffenstaaten enthielt (Müller/Fischer 1995). Die Motive der Nicht-Kernwaffenstaaten

glichen denen der aktiven Unterstützer des NVV bei den ursprünglichen

Vertragsverhandlungen: Die Begrenzung der Weiterverbreitung diente ihren Sicherheitsinteressen;

und vielen galt der Vertrag als ein legitimer Bestandteil der Weltsicherheitsordnung,

dessen Unterstützung für ein Mitglied der Staatengemeinschaft

nach der »Logik der Angemessenheit« geboten war.

ZIB 2/2003

347


Forum

5. Fazit

Christopher Daases Ansatz ist zweifellos originell. Nur eignet er sich nicht dazu, die

empirischen Phänomene zu erklären, die er erklären soll. Zum einen lassen sich die

zwei zentralen Beobachtungen, die sein Modell erwarten lassen, nicht machen.

Weder war das NV-Regime vor 1995 stabil, noch wurde es nach 1995 instabil. Die

indische Herausforderung ist kein Symptom einer vor-revolutionären Phase, sondern

mit den sehr spezifischen Umständen Indiens als zu spät gekommene Nuklearmacht

zu erklären. Zum anderen ist ein alternatives Erklärungsmodell, das rationalistische

und sozialkonstruktivistische Elemente kombiniert, eher mit den

empirischen Befunden in Übereinstimmung zu bringen. So lässt sich erklären,

warum die Implementation des NV-Regimes vor und nach 1995 kontrovers und die

Legitimität des Regimes gebrochen war. Darüber hinaus entspricht ein Rückgriff

auf rationalistische und sozialkonstruktivistische Erklärungsmuster eher dem Entstehungshintergrund

und der Struktur des NV-Regimes als das von Daase vorgestellte

Modell.

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350


Christopher Daase

Nonproliferation und das Studium

internationaler Legitimität

Eine Antwort auf meine Kritiker

Die Repliken auf meinen Aufsatz zum Ende des nuklearen Tabus konzedieren zwar

seine theoretische Originalität, bestreiten aber die Existenz einer Legitimationskrise

und beharren auf der überlegenen Erklärungskraft traditioneller Ansätze. In meiner

Entgegnung weise ich nach, dass die Kritik weitgehend ungerechtfertigt ist, weil sie

sich auf ungeeignete Parameter zur Beurteilung von Legitimität stützt, das konstitutiv

gemeinte Argument als kausales missversteht und die Analyseebenen internationaler

Legitimität durcheinander bringt.

1. Einleitung

Wenn innovative Erklärungen von natürlichen und sozialen Phänomenen vorgetragen

werden, reagiert die etablierte Wissenschaft meist mit einem argumentativen

Dreischritt: Sie bestätigt die Originalität des Erklärungsversuchs, leugnet dann die

gemachten Beobachtungen und bekräftigt schließlich die überlegene Erklärungskraft

der »normalen Wissenschaft« (Kuhn 1970). So auch die vorliegenden Repliken

auf meinen Aufsatz »Der Anfang vom Ende des nuklearen Tabus« (Daase 2003)

von Matthias Dembinski und Harald Müller (2003) einerseits und Reinhard Wolf

(2003) andererseits. Die Autoren konzedieren zwar die innovative Kombination

soziologischer Theorien und ihre originelle Anwendung auf die internationale Nuklearpolitik;

sie bestreiten aber die Existenz einer Legitimationskrise der Weltnuklearordnung

und weisen – wenig überraschend – nach, dass ihre eigenen Theorien

ihre eigenen Beobachtungen besser erklären können.

Man kann freilich nicht erwarten, dass Autoren, die jahrzehntelang die westliche

Nonproliferationspolitik begleitet, auf internationalen Konferenzen vertreten und

insbesondere die unbegrenzte Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrags (NVV)

als historischen Erfolg gepriesen haben (vgl. Müller 1995), nach der Lektüre eines

provokativen Artikels ihre Meinung widerrufen und die Verlängerung des NVV als

»Pyrrhussieg« bezeichnen. Man kann aber erwarten, dass die Frage nach der delegitimierenden

Wirkung von Legalisierung ernst genommen, die Begrifflichkeit sorgsam

geprüft und die theoretischen Behauptungen an ihren eigenen Ansprüchen

gemessen werden.

Denn obwohl sich die Autoren bemühen, die Argumentation des Ausgangsartikels

unverfälscht wiederzugeben, unterlaufen ihnen doch größere und kleinere Irrtümer

und Missverständnisse. Auf der einen Seite deuten diese auf Fehleinschätzungen

ihrerseits, aber auch Ungenauigkeiten meinerseits hin, und ich hoffe, beide hier kor-

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 351-364

351


Forum

rigieren zu können. Auf der anderen Seite zeigen sie aber auch, dass es grundlegendere

Probleme bei der Analyse internationaler Legitimität gibt, denn viele ihrer

Behauptungen sind in der Literatur schon mehrfach erhoben und zurückgewiesen

worden. Ich will deshalb die Kritikpunkte aufnehmen und ihre systematische Relevanz

für das Studium internationaler Legitimität untersuchen. Nur so kann eine akademische

Debatte über die Rechthaberei in Detailfragen hinaus zur »notwendigen

Spannung« beitragen, die Thomas Kuhn (1977) als Voraussetzung wissenschaftlichen

Fortschritts angesehen hat.

Im Folgenden möchte ich deshalb zeigen, dass die Kritik von Dembinski, Müller

und Wolf sich im Wesentlichen auf vier Fehleinschätzungen stützt: Erstens knüpfen

sie die Beobachtbarkeit von Legitimität und Legitimitätskrisen an dafür ungeeignete

Parameter; zweitens werden konstitutiv gemeinte legitimationstheoretische Aussagen

als kausale Behauptungen überinterpretiert; drittens werden Analyseebenen der

Legitimität durcheinander gebracht; und viertens werden kontraproduktive Forderungen

für die Praxisrelevanz theoretischer Forschung erhoben.

2. Zur Beobachtbarkeit von Legitimität und Legitimitätskrisen

Ein Kernargument beider Repliken ist, dass es die von mir diagnostizierte

Legitimitätskrise der Weltnuklearordnung nicht gibt. Wolf bezweifelt, dass das

»Nichtverbreitungs-Regime heute in einer größeren Krise als je zuvor ist« (Wolf

2003: 325); und Dembinski/Müller behaupten: »Weder war das NV-Regime vor

1995 stabil, noch wurde es nach 1995 instabil« (Dembinski/Müller 2003: 348). Die

Argumentation der Autoren leidet vor allem an zwei Problemen: Sie ist unterkomplex,

und sie verwendet ungeeignete Parameter für die Beobachtung von Legitimität.

Die Handlungsmotivation von Akteuren und der relative Repressionsgrad eines

Regimes sind angemessenere Indikatoren, um Legitimität und Legitimationskrisen

zu identifizieren.

Komplexität charismatischer Legitimität

Zunächst überrascht die Undifferenziertheit der von den Autoren gemachten Aussage.

Sollen wir annehmen, dass sich die Legitimität des Nichtverbreitungs-Regimes

von 1967 bis heute nicht verändert hat und auch seine Stabilität gleich geblieben ist

Das widerspricht nicht nur der herrschenden Meinung in der wissenschaftlichen

Literatur, 1 sondern auch den öffentlichen Äußerungen einflussreicher Politiker 2 und

1 Vgl. etwa Davis (2000), der das Nonproliferations-Regime in Schwierigkeiten, aber

nicht in Scherben sieht; Walker (2000), der einen Wandel von nuclear order zu nuclear

disorder feststellt; Ogilvie-White/Simpson (2003), die empfehlen, das Nonproliferations-Regime

auf die »Intensivstation« zu bringen.

2 Hier seien nur drei so unterschiedliche Akteure genannt wie Jayantha Dhanapala (1999),

ehemals Vorsitzender der NVV-Verlängerungskonferenz, der das Nichtverbreitungs-

Regime in akuter Gefahr sieht; Mohamed ElBaradei (2003), Generaldirektor der Internationalen

Atomenergiebehörde (IAEA), der dringend eine Reform des kollektiven Sicherheitsarrangements

zur Nichtverbreitung anmahnt; und George Tenet (2003), CIA-Direktor,

352


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

den Einschätzungen von internationalen Beamten. 3 Wer wie Dembinski und Müller

(2003) leichtfertig Differenzierungen verwischt, läuft Gefahr, bald gar keine Unterschiede

mehr zu erkennen, die es lohnten, erklärt zu werden.

Zugegeben, die Legitimität des NVV war auch vor 1995 schon umstritten. Genau

das beschreibe ich als die »spezifische Labilität charismatischer Herrschaft« (Daase

2003: 23-25). An keiner Stelle spreche ich von einer »ungetrübte[n] Anerkennung«

der Herrschaft der Nuklearwaffenstaaten, wie Dembinski/Müller (2003: 346) suggerieren.

Allerdings interpretiere ich die Labilität als eine Bedingung charismatischer

Stabilität. Das heißt: Nur dort, wo die Beherrschten den Herrschenden die Vorläufigkeit

ihrer Herrschaft demonstrieren können (z. B. durch eine kurzfristige Infragestellung

des Herrschaftsanspruchs), sind sie tatsächlich bereit, den Herrschenden zu

folgen. Das mag den Autoren als »widersprüchlich« erscheinen (Dembinski/Müller

2003: 336; Wolf 2003: 326), entspricht aber der paradoxen Natur charismatischer

Herrschaft, die gleichzeitig einen weltlichen Machtanspruch erhebt und ihn in den

Dienst seiner außerweltlichen Überwindung stellt. 4 Nichts anderes steht im NVV:

Das Privileg des legitimen Nuklearwaffenbesitzes gilt so lange, bis das Ziel der allgemeinen

nuklearen Abrüstung erreicht und damit der Herrschaftsanspruch der Nuklearwaffenstaaten

erloschen ist. Widersprüchlich vielleicht, aber der Kern des NVV.

Deshalb ist auch das »Scheitern« der Überprüfungskonferenzen von 1980 und

1990 kein Beweis für die Instabilität des Nonproliferations-Regimes und eignet sich

nicht als Widerlegung meiner These von der relativen Stabilität der Weltnuklearordnung

vor 1995, wie Dembinski/Müller (2003: 337) meinen. Denn bei den Überprüfungskonferenzen

ging es in der Tat nicht um die Verlängerung des NVV (die stand

erst 1995 zur Diskussion), sondern um die Analyse des Implementationsprozesses.

Die Bedeutung für das Regime lag dabei vor allem in der rituell wiederholten, symbolischen

Bestätigung und Bekräftigung der Abmachungen und Verpflichtungen.

»Ritual is a specialized form of symbolic validation marked by ceremonies […] that

provide unenunciated reasons or cues for eliciting compliance with the commands

of persons and institutions« (Franck 1988: 723). Das »Scheitern« durch die Verweigerung

einer Schlusserklärung durch die Nicht-Nuklearwaffenstaaten habe ich als

»Demonstration der Vorläufigkeit« im oben genannten Sinne gedeutet, die als solche

»Teil der konditionalen Anerkennung des nuklearen Charismas« war (Daase

2003: 27, Fn. 32).

der vor dem Senate Select Committee on Intelligence das Nichtverbreitungs-Regime

bereits öffentlich abgeschrieben hat.

3 Ergebnisse von Hintergrundgesprächen bei der IAEA in Wien, Juni 2003.

4 Ein ähnliches Paradox besteht hinsichtlich der Bewährungspflicht charismatischer Führer,

die einerseits die Ordnung aufrechterhalten müssen, ohne dass ihnen explizite Sanktionsgewalten

zur Verfügung stehen. Wieder werfen Dembinski/Müller (2003: 243) mir

eine »undeutliche Beschreibung« vor, obwohl die Ambivalenz in der Natur charismatischer

Herrschaft begründet ist.

ZIB 2/2003

353


354

Forum

Parameter der Beobachtbarkeit

Die Kritik von Dembinski/Müller und Wolf leidet aber nicht nur an einem unterkomplexen

Verständnis charismatischer Herrschaft. Wichtiger und von allgemeinerem

Interesse für das Studium internationaler Legitimität ist die methodologische

Haltlosigkeit ihrer Beweisführung. Denn die Belege, die sie gegen die These von der

Legitimationskrise und zum Beweis der fortdauernden Stabilität des Nichtverbreitungs-Regimes

anführen, erlauben gar keine Aussage über dessen Legitimität. Da

dies ein in der Literatur häufig begangener Fehlschluss ist, verdient er, hier ausführlicher

behandelt zu werden. Das Problem besteht darin, dass Legitimität zwar eine,

nicht aber die einzige Motivation für regelgeleitetes Handeln ist. So schreibt Max

Weber:

»Die ›Legitimität‹ einer Herrschaft darf natürlich auch nur als Chance, dafür in einem

relevanten Maße gehalten und praktisch behandelt zu werden, angesehen werden. Es ist

bei weitem nicht an dem: dass jede Fügsamkeit gegenüber einer Herrschaft primär [...]

sich an diesem Glauben orientierte. Fügsamkeit kann vom Einzelnen oder von ganzen

Gruppen rein aus Opportunitätsgründen geheuchelt, aus materiellem Eigeninteresse

praktisch geübt, aus individueller Schwäche und Hilflosigkeit als unvermeidlich hingenommen

werden« (Weber 1980: 123, Hervorh. dort).

Es gibt demnach drei Gründe, warum Akteure Regeln befolgen: Erstens, weil sie die

Bestrafung derjenigen fürchten, die die Regeln durchsetzen; zweitens, weil sie einsehen,

dass die Einhaltung der Regeln in ihrem Eigeninteresse liegt; und drittens,

weil sie fühlen, dass die Regeln legitim sind und befolgt werden sollten. Diese drei

Gründe – Zwang, Eigeninteresse und Legitimität – gelten auch für die internationalen

Beziehungen (vgl. Kratochwil 1984; Franck 1988; Hurd 1999; Steffek 2003).

Allerdings sind hier die Zwangs- und Interessensgründe durch realistische beziehungsweise

rationalistische Ansätze weit gründlicher erforscht als die

Legitimitätsgründe, die einen konstruktivistischen Zugang erfordern. Das Problem

besteht aber nicht nur darin, dass es noch keine überzeugenden Erklärungen gibt,

»how legitimacy works« (Hurd 1999: 380), sondern darin, dass ein paradigmenzentrierter

Ansatz verkennt, dass sich die genannten Gründe nicht ausschließen müssen.

Es ist nämlich völlig abwegig, leugnen zu wollen, dass auch andere Motivationen

das Handeln bestimmen als Legitimität. Genau das impliziert aber, dass man vom

Brechen einer Regel nicht einfach auf den Verlust ihrer Legitimität schließen, oder

das Einhalten einer Regel als Beleg ihrer fortdauernden Legitimität werten darf.

Zwang kann zum Beispiel die Einhaltung einer nicht länger legitimen Regel sicherstellen,

und Eigeninteresse kann das Brechen einer eigentlich für legitim gehaltenen

Regel bewirken. Das tatsächliche Befolgen und Brechen einer Regel sagt nichts –

oder zumindest nicht viel – über ihre Legitimität aus (Franck 1988: 712; Hurd 1999:

388). »Since compliance can occur in the absence of beliefs in legitimacy, and in

turn legitimacy beliefs can exist in the absence of compliance, these two phenomena

are conceptually independent« (Steffek 2003: 255).

Meine Kritiker scheinen sich dessen nicht bewusst zu sein und begehen einen –

zugegebenermaßen verbreiteten – behavioristischen Fehlschluss. Sie führen völlig

unstrittige »empirische Daten« an: zum Beispiel, dass der NVV schon immer

umstritten war (Dembinski/Müller 2003: 337f; Wolf 2003: 325f), dass er insbeson-


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

dere von Indien bekämpft wurde (Wolf 2003: 326), dass seit 1995 keine neuen Nuklearwaffenprogramme

begonnen worden sind (Dembinski/Müller 2003: 339-341),

dass die erste Überprüfungskonferenz nach 1995 nicht scheiterte (Dembinski/Müller

2003: 343f). Daraus schließen sie – methodisch zu Unrecht –, dass »von einer revolutionären

Krise wohl keine Rede sein« könne (Dembinski/Müller 2003: 342). Ihre

angeblichen Gegenbeweise sind aber keine. Denn ebenso wenig wie das Befolgen

von Regeln allein ein Hinweis auf die Legitimität einer Regel ist, ist als Folge einer

Legitimitätskrise notwendig das Brechen der Regel zu erwarten. Ihre Kritik geht

deshalb am Kern meines Arguments vorbei.

Motivation und Repressionsgrad als Indikatoren für Legitimitätskrisen

Wenn aber aus der reinen Beobachtung von Verhalten kein Aufschluss über die

Legitimität einer Regel zu erhalten ist, müssen alternative Wege beschritten werden.

Einer ist, die Motivationsstruktur der Akteure zu untersuchen:

»[L]egitimacy is indicated not by obedience, but by the discomfort disobedience induces

in the violator. […] The variable to watch is not compliance but the strength of the compliance

pull, whether or not the rule achieves actual compliance in any one case« (Franck

1988: 712).

Die methodischen Schwierigkeiten bei der Analyse zumal kollektiver Motivationslagen

ist allerdings nicht zu unterschätzen. Denn sie erfordert die Kenntnis von

Beweggründen, die den Akteuren oft selbst nicht ganz bewusst sind (Hurd 1999:

390). Jürgen Habermas, der sich ausgiebig mit der Beobachtbarkeit von

Legitimitätskrisen beschäftigt hat, stellt lapidar fest, dass »sich das zeitgenössische

Krisenbewusstsein post festum oft als trügerisch« (Habermas 1973: 13) herausstellt.

Eine Gesellschaft, sei sie national oder international, kann folglich auch dann in eine

Krise geraten, wenn sich ihre Mitglieder dessen nicht bewusst sind. Die Frage ist

nur, wie sich Krisenideologie und Krisenerfahrung trennen und wirkliche Legitimationskrisen

identifizieren lassen.

In meinem Aufsatz habe ich deshalb versucht, auf zwei Ebenen einen Nachweis

der Legitimationskrise zu liefern. Einerseits habe ich auf der Akteursebene den

Wandel der Motivationslage Indiens, sich offen als Nuklearwaffenstaat zu präsentieren,

dargestellt und mit dem Wandel der Legitimitätsstruktur des Nichtverbreitungs-

Regimes nach der unbefristeten Verlängerung des NVV 1995 in Beziehung gesetzt

(Daase 2003: 32f). Das nach 1995 gewachsene Gefühl in Indien, zu einem Nuklearwaffentest

berechtigt zu sein, habe ich als Hinweis auf einen Verbindlichkeitsverlust

(Franck würde sagen: »loss of compliance pull«) des Nonproliferations-

Regimes erklärt (ich komme auf Indien weiter unten zurück).

Andererseits habe ich mit dem Konzept der »revolutionären Ordnung« die systemische

Konsequenz einer Legitimitätskrise beschrieben (Daase 2003: 29-33). Meine

Prognose für die Weltnuklearordnung war dabei ausdrücklich nicht der nahe

Zusammenbruch des Nonproliferations-Regimes, ein Hegemonialkrieg oder die

massenweise Entwicklung neuer Nuklearwaffenprogramme, wie Dembinski/Müller

(2003: 339) nahe legen, sondern zunehmende Statusinkonsistenzen, die durch Sanktionen

immer schwerer unter Kontrolle zu halten sind (Daase 2003: 29f). Denn

ZIB 2/2003

355


Forum

wenn es zutrifft, dass die Einhaltung von Regeln durch Zwang, Eigeninteresse und

Legitimität gewährleistet wird, dann ist bei einer Legitimationskrise mit einer Betonung

des Eigeninteresses und/oder mit einer Erhöhung des Zwangsaufwands zur

Einhaltung der Regeln zu rechnen. Habermas begründet das folgendermaßen:

»Sobald jedoch der Glaube an die Legitimität einer bestehenden Ordnung schwindet,

wird die ins Institutionensystem eingelassene latente Gewalt freigesetzt – entweder als

manifeste Gewalt von oben (was nur temporär möglich ist) oder in Form einer Erweiterung

der Partizipationsspielräume (wodurch sich auch der Verteilungsschlüssel für

Chancen legitimer Bedürfnisbefriedigung, d. h. der Repressionsgrad der Herrschaft verändert)«

(Habermas 1973: 132).

Da die Nuklearwaffenstaaten allerdings gleichzeitig mit der Verlängerung des NVV

die Möglichkeit »erweiterter Partizipationsspielräume« kategorisch ausgeschlossen

haben, bliebe (bei einer angenommenen Legitimitätskrise) für die Stabilitätserhaltung

des Nonproliferations-Regimes vor allem ein Weg: Den Repressionsgrad des

Regimes zu erhöhen und die Zwangsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung der Weltnuklearordnung

zu verstärken. Genau dies können wir seit ein paar Jahren deutlich

beobachten: Angefangen mit der Einführung schärferer Inspektionsverfahren durch

das Zusatzprotokoll zum NVV-Verifikationsabkommen (Hooper 1997, 2003), über

die Sanktionen und Militäraktionen gegen den Irak, die ausdrückliche Bereitschaft

zu Präventivkriegen nicht nur in der amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie

(Slocombe 2003), sondern auch im Entwurf einer Europäischen Militärstrategie

(Solana 2003), die zunehmend schärfer werdenden Drohungen der USA und der EU

gegenüber dem Iran, bis hin zur im Mai dieses Jahres in Krakau gegründeten Proliferation

Security Initiative (PSI), 5 deren Ziel das Abfangen von Waffenlieferungen

in internationalen Gewässern ist (Friedman 2003). Es zeigt sich eine Entwicklung

zur Stärkung der Zwangselemente des einstmals ohne nennenswerte Sanktionsmechanismen

ausgestatteten Nonproliferations-Regimes. Auch bei gleichbleibender

relativer Stabilität des Regimes könnte man von einem zunehmenden Repressionsgrad

Rückschlüsse auf eine Legitimitätskrise des Nonproliferations-Regimes ziehen.

Denn nur wo die freiwillige Befolgung von Regeln nicht länger gesichert ist, muss

der Zwang erhöht werden (Franck 1988: 710).

Freilich, auch die in meinem Aufsatz entwickelten und hier spezifizierten Indikatoren

sind nicht unproblematisch, denn ihnen fehlt letztlich die Falsifizierbarkeit

(Hurd 1999: 392). Aber sie sind dennoch methodisch sauberere und verlässlichere

Parameter zur Bestimmung internationaler Legitimität als die, die meine Kritiker ins

Feld geführt haben.

3. Zur Ursachenanalyse von Legitimitätskrisen

Ein zweiter zentraler Kritikpunkt der beiden Repliken ist der Vorwurf, dass die theoretische

Erklärung der Legitimitätskrise als Folge der Legalisierung charismatischer

Herrschaft nicht haltbar ist. So meinen Dembinski und Müller, dass sich für einen

5 Zur PSI gehören Australien, Frankreich, Deutschland, Italien, Japan, die Niederlande,

Polen, Portugal, Spanien, Großbritannien und die Vereinigten Staaten.

356


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

»kausalen Zusammenhang zwischen der unbefristeten Verlängerung und einem stärker

macht- und weniger regelorientiertem Verhalten der Kernwaffenstaaten einerseits

und als Reaktion darauf ein Legitimationsverlust des NV-Regimes

andererseits« (Dembinski/Müller 2003: 343f) wenig Anhaltspunkte finden; und auch

Wolf ist der Ansicht, dass viele der aktuellen Krisentendenzen sich nicht auf die

Verlängerung des NVV zurückführen lassen (Wolf 2003: 325). Davon abgesehen,

dass sich beide Repliken damit schwer tun, die Erklärung von etwas zurückzuweisen,

das sie gar nicht beobachten (können), leidet ihre Argumentation an zwei zentralen

Schwächen: Erstens werden konstitutive Argumente als kausale

überinterpretiert, und zweitens wird der Prozess der Legalisierung und der damit

zusammenhängende Wandel der Legitimitätsstruktur des Nichtverbreitungs-

Regimes missverstanden. Letztlich lassen sich Legitimitätskrisen am besten aus

einem Widerspruch zwischen primären und sekundären Regeln erklären.

Kausale Überinterpretation eines konstitutiven Arguments

Beide Repliken monieren, dass mein Beitrag »eher spekulativ« (Wolf 2003: 321) sei

und das theoretische Modell mehr »illustriert als getestet« (Dembinski/Müller 2003:

334) werde. Insbesondere Dembinski/Müller kritisieren, dass für die von mir »angebotenen

kausalen Erklärungen wenig empirische Evidenz« (Dembinski/Müller

2003: 336) zu finden sei und ein systematischer Theorievergleich die überlegene

Erklärungskraft »etablierte[r] rationalistische[r] und sozialkonstruktivistische[r]«

Ansätze bewiesen hätte (Dembinski/Müller 2003: 334, 344-348). Nur: Ich habe gar

keine kausalen Erklärungen angeboten! Und auch einen Theorievergleich habe ich

bewusst vermieden. Der Grund ist, dass ich mit Bedacht ein konstitutives und kein

kausales Argument mache und dies auch ausdrücklich betone (Daase 2003: 23, Fn.

25). Offenbar verkennen aber die Autoren diesen Unterschied und machen es sich

auf diese Weise leicht, eine nicht erhobene Behauptung zurückzuweisen.

Die Unterscheidung zwischen kausaler und konstitutiver Theoriebildung ist

inzwischen in den Internationalen Beziehungen etabliert. Aber weil, wie auch hier,

immer wieder kausale »Überinterpretationen« konstitutiver Argumente vorkommen,

lohnt es sich, die Unterscheidung noch einmal am Beispiel der Legitimitätskrise der

Weltnuklearordnung zu erläutern. Für Alexander Wendt (1998) besteht der Hauptunterschied

in der Art der Fragestellung: Kausale Erklärungen antworten auf

»Warum-Fragen« und bestimmen die Variable X, die für das Zustandekommen

einer anderen Variable Y ursächlich ist, wobei X unabhängig von Y existieren und

X zeitlich Y vorausgehen muss. Konstitutive Erklärungen antworten demgegenüber

auf »Wie-ist-es-möglich-Fragen«. 6 »Constitutive theories have a different objective,

which is to account for the properties of things by reference to the structures in virtue

of which they exist« (Wendt 1998: 105). Man kann also einerseits »kausal« fra-

6 Dabei ist darauf hinzuweisen, dass es nicht auf das Interrogativpronomen ankommt, sondern

auf den Charakter der Frage. Auch ein Satz, der das Wort »warum« enthält, kann

eine konstitutive Frage stellen; und eine Frage nach »was« oder »wie« kann kausal

gemeint sein.

ZIB 2/2003

357


358

Forum

gen: Warum hat die Weltnuklearordnung ihre Legitimität verloren Aber auch

»konstitutiv«: Wie ist es möglich, dass die Weltnuklearordnung ihre Legitimität verloren

hat Dieser subtile aber entscheidende Unterschied hat Konsequenzen für die

Form der Argumentation und die Art der Evidenz, die als Beleg für ihre Richtigkeit

gelten darf.

Es wäre nicht schwer, aber ein anderer Aufsatz gewesen, hätte ich nach den Ursachen

oder kausalen Mechanismen fragen wollen, die die Legitimität der Weltnuklearordnung

untergraben. Dembinski und Müller (2003: 336) scheinen meine

Argumentation in diesem Sinne misszuverstehen. In Fußnote 41 nenne ich einige

Variablen, die für eine Kausalanalyse in Frage gekommen wären (Daase 2003: 31).

Doch interessierte mich weniger die kausale als die vorgelagerte konstitutive Frage,

wie es überhaupt möglich ist, dass ein relativ stabiles Regime seine Legitimität verliert

– und das entgegen der Erwartung, es würde durch seine Legalisierung seine

Legitimität erhöhen. Die Antwort, die ich gebe – nämlich, dass die durch die NVV-

Verlängerung entstandenen Widersprüche »zwar nicht als alleinige Ursache, aber

als Ermöglichungsbedingung für den Legitimitätsverlust des Nichtverbreitungsregimes

und die Destabilisierung der Weltnuklearordnung angesehen werden« (Daase

2003: 23) können – ist dezidiert nicht kausal, sondern konstitutiv.

Aus diesem Grund ist auch ein Test konkurrierender Theorien abwegig, wie ihn

Dembinski/Müller (2003: 334) fordern. Abgesehen davon, dass sich selbst die Theoriekonkurrenz

zwischen Neorealismus und Neoinstitutionalismus, die in den Achtziger-

und Neunzigerjahren so beliebt war (vgl. Keohane 1986; Powell 1994; Kegley

1995), als wenig ergiebig erwiesen hat, würde man im hiesigen Fall ganz unterschiedliche

Theorietypen miteinander vergleichen. Zu Recht ist aber schon die Forderung,

die Robert Keohane in seiner ISA Presidential Address 1988 erhob, der

Konstruktivismus solle endlich kausale Hypothesen bilden und sich der Konkurrenz

mit dem Neoinstitutionalismus stellen (Keohane 1988), vielfach kritisiert und

zurückgewiesen worden. Die relative Erklärungskraft kausaler und konstitutiver

Theorien lässt sich eben nicht in ein und demselben Forschungsdesign testen.

Legitimitätskrise durch Wandel der Herrschaftsform

Während Dembinski und Müller den epistemologischen Kern meines Arguments

verkennen, ist das Missverständnis von Reinhard Wolf von elementarerer Art. Er

wirft mir vor, dass ich ein »Missgeschick«, das nach Max Weber zum Verlust des

Charismas führt, nicht nachweisen könne. Stattdessen würde ich »Stabilitätskriterien«

vermischen, um die Legitimitätskrise trotzdem glaubhaft zu machen (Wolf

2003: 324). Dabei scheint Wolf der Meinung zu sein, dass charismatische Legitimität

allein durch Missgeschick oder Misserfolg verloren gehen kann. Das aber steht

weder bei Weber, noch habe ich ein solches Argument gemacht. Charismatische

Legitimität kann auch schwinden, wenn die Herrschaftsform sich wandelt, und neue

Formen der Legitimität an ihre Stelle treten. Dies ist mit »Versachlichung« des Charismas

gemeint (Weber 1980: 661). Erst wenn die neuen Legitimitätsgründe nicht

akzeptiert werden, kommt es zu einer Legitimitätskrise; diesen Prozess habe ich als

»gescheiterte Versachlichung des Charismas« bezeichnet (Daase 2003: 26-28). Nir-


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

gends sage ich, dass die charismatische Nuklearordnung an einem Missgeschick

gescheitert ist. Nirgends schreibe ich, dass ein Ende charismatischer Ordnung zwingend

zu einer revolutionären Krise führen muss. Vielmehr behaupte ich, dass die

unbegrenzte Verlängerung des NVV die Herrschaftsform der Weltnuklearordnung

gewandelt hat und neue Legitimationsgründe für das Nonproliferations-Regime

erforderte: nämlich rational-legale anstatt charismatische. Von einer »Vermischung

der Stabilitätskriterien« kann also keine Rede sein, denn nach 1995, so mein Argument,

handelte es sich – soziologisch betrachtet – um ein anderes Regime.

Widerspruch zwischen primären und sekundären Regeln

Aber was tritt an die Stelle des nuklearen Tabus, wenn die Weltnuklearordnung

nicht länger eine charismatische, sondern eine legale ist »What distinguishes

modern rational legitimation from such traditional ways [i. e. traditional and charismatic

legitimation] is the fact that reasons can and must be given for it to succeed«

(Steffek 2003: 262). Nach Weber ist die rationale Begründbarkeit der Kern jeder

modernen Rechtsordnung (vgl. Winckelmann 1957) – auch der nuklearen. Doch

gestaltete sich die rational-legale Legitimation der Weltnuklearordnung weit

schwieriger als vermutet. Denn das Nonproliferations-Regime basiert nicht nur auf

einer Unterscheidung, die dem Gleichheitsgrundsatz des internationalen Rechts

widerspricht, sondern wird auch auf erstaunlich inkonsistente Weise angewendet:

»If a rule is unequally applied, its legitimacy is placed in question. If the inequality

is also unprincipled, the legitimacy of the rule – its capacity to obligate – will be

severely depleted« (Franck 1988: 743). Es handelt sich also um genau die Art von

Widerspruch, die auch Habermas als den Grund von Legitimationskrisen ansieht.

Wo nämlich die Legalität einer Ordnung selber nicht weiter legitimiert ist, können

auch die formal korrekt durch Verfahren erzielten rechtmäßigen Akte keine Legitimität

gewinnen (Habermas 1973: 138). Verfahren alleine genügen nicht; legitime

Verfahren sind nötig, die auf sekundäre Regeln rekurrieren. Denn: »[A] rule community

operates in conformity not only with primary rules but also with secondary

ones – rules about rules – which are generated by valid legislative and adjudicative

institutions« (Franck 1988: 759).

Aber die primären Regeln des Nonproliferations-Regimes lassen sich nicht ohne

Weiteres mit den sekundären Regeln des internationalen Systems in Übereinstimmung

bringen. Die ungleich verteilten Rechte und Pflichten nuklearer Teilhabe lassen

sich nicht mit den »core principles of equality and generalizability« (Steffek

2003: 267) begründen. Nur für eine Übergangszeit im Sinne charismatischer Herrschaft

war diese Ungleichheit, die ich als »Priesterschaft der Nuklearwaffenstaaten«

(Daase 2003: 22) bezeichnet habe, akzeptabel; 7 als Dauereinrichtung im Rahmen

einer legalen Ordnung ist sie »selbstzerstörerisch«. Es ist diese Situation des Widerspruchs

primärer und sekundärer Regeln, die ich als »revolutionäre Ordnung«

(Daase 2003: 29-31) gekennzeichnet habe.

7 Dabei spielt nicht die absolute Dauer eine Rolle, sondern die Idee von Bestand und Vergänglichkeit.

ZIB 2/2003

359


360

Forum

4. Vom Nutzen der Herrschaftssoziologie für die Internationalen Beziehungen

Ein dritter Kritikpunkt der Repliken richtet sich gegen die Verwendung von Max

Webers Herrschaftssoziologie in den Internationalen Beziehungen. Wolf meldet

Zweifel an, »ob Webers Idealtypus auf Interaktionen zwischen Staaten überhaupt

sinnvoll angewendet werden kann« (Wolf 2003: 323), und glaubt, am Beispiel von

Indien nachweisen zu können, dass der von mir »unterstellte Zusammenhang zwischen

Legalisierung und Delegitimierung gerade nicht bestand« (Wolf 2003: 329;

Hervorh. dort). Im Übrigen stimmt er mit Dembinski/Müller (2003: 347) überein,

dass der NVV-Vertrag schon seit 1967 »ein Element legaler Ordnung« ist und die

Bezeichnung des Regimes als charismatisch daher in die Irre führt (Wolf 2003:

323). Dabei verkennen die Autoren den heuristischen Sinn von Idealtypen und

unterschätzen den Wert der Herrschaftssoziologie für die Analyse internationaler

Legitimität.

Weber und die Internationalen Beziehungen

Wolf hält es für eine generelle Schwäche meines Arguments, dass es sich auf Theoreme

stützt, von denen man »von vornherein« bezweifeln kann, dass sie auf die

internationale Politik angewendet werden können (Wolf 2003: 323). Dabei trifft zu,

dass Weber die charismatische Herrschaft als »rein persönliche soziale Beziehung«

ansieht. Aber das spricht nicht generell gegen ihre Anwendung auf andere

Zusammenhänge, zumal wenn man die damit verbundenen Probleme reflektiert, wie

ich es tue (Daase 2003: 26). Die Kritik ist um so erstaunlicher, als der Autor selbst

keine Probleme damit hat, in guter realistischer Tradition von Staaten als Akteuren

(und damit als Personen) zu sprechen. Wollte man seinen Einwand ernst nehmen,

müsste man auch die Validität des Neorealismus in Frage stellen, denn er stützt sich

auf die Übertragung mikroökonomischer Theoreme auf die internationale Politik

(vgl. Waltz 1979); man müsste den Neoinstitutionalismus kritisieren, denn er importiert

den Rational-Choice-Ansatz, der ganz anderen Zusammenhängen entsprang

(Keohane 1984); man müsste die Perzeptionsforschung zurückweisen, weil sie auf

der Übertragung psychologischer Theorien auf internationale Entscheidungssituationen

basiert (vgl. Jervis 1976); kurz: Man müsste den gesamten Theoriebestand der

Internationalen Beziehungen entsorgen, weil er im Grunde eine einzige große interdisziplinäre

Transferleistung ist.

Man kann aber auch akzeptieren, dass die meisten theoretischen Innovationen

gerade derartigen Theorietransfers entspringen. Man kann sich von anderen Disziplinen

und Ansätzen zu neuen Fragestellungen inspirieren lassen und aus der Konfrontation

unterschiedlicher Theorietraditionen Erkenntnisgewinne ziehen. Einen

Generalvorbehalt gegen die Anwendung der Weberschen Herrschaftssoziologie auf

die internationalen Beziehungen sollte es deshalb nicht geben.

Idealtypen als heuristische Mittel

Denn gerade Webers Idealtypen legitimer Herrschaft können helfen, dort Differenzierungen

sichtbar zu machen, wo meine Kritiker so große Mühe haben, welche zu


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

entdecken. Es ist dabei allerdings wichtig, die begriffstheoretische Besonderheit von

Idealtypen zu bedenken, um Missverständnisse zu vermeiden. Anders als positivistische

Begriffe haben Idealtypen nicht die Absicht, Wirkliches darzustellen. Sie sind

vielmehr heuristische Werkzeuge, um soziale und politische Phänomene in Hinblick

auf ein ideales Konstrukt zu analysieren. Dabei werden Idealtypen durch die Steigerung

von Elementen und Charakteristika tatsächlicher Phänomene gewonnen

(Weber 1988). Der Idealtypus der charismatischen Herrschaft verlangt also nicht,

die Existenz charismatischer Herrschaft an absolute Kriterien zu knüpfen. Vielmehr

erlaubt er, Abstufungen zu identifizieren und individuelle Fälle genauer (d. h. hinsichtlich

ihres Grades an charismatischer Herrschaft) zu bestimmen. Eine soziale

Ordnung ist deshalb nicht entweder charismatisch oder legal, sondern tendenziell

mehr das eine oder das andere. Eine legale Ordnung kann demnach durchaus Elemente

charismatischer Herrschaft enthalten, und die Existenz eines Vertrags muss

nicht den charismatischen Charakter einer Ordnung zunichte machen.

Es ist deshalb müßig, darüber zu streiten, ob das Nonproliferations-Regime in den

Siebziger- und Achtzigerjahren legal oder charismatisch war (Dembinski/Müller

2003: 346; Wolf 2003: 323). Abgesehen davon, dass ich ausdrücklich einen Unterschied

zwischen dem Nonproliferations-Vertrag und dem Nonproliferations-Regime

mache (Daase 2003: 20), geht es mir um die Differenz zwischen der Weltnuklearordnung

vor und nach 1995, und nicht um ihre endgültige Bestimmung. Genau diese

Differenz ist mit den Weberschen Idealtypen gut erfassbar: Vor 1995 war das

Regime tendenziell eher charismatisch, nach 1995 tendenziell eher legal. Es ist diese

– durch die idealtypische Begrifflichkeit Webers mögliche – Differenzierung, die

Ausgang meiner Überlegungen ist. Die Behauptung, dass die Existenz »rationalistischer

Orientierungen« der Akteure beim Zustandekommen des NVV »klar und

deutlich [meiner] Definition charismatischer Herrschaft und des damit verbundenen

Tabus widersprechen« (Dembinski/Müller 2003: 346), basiert also einzig auf der

verkannten Unterscheidung zwischen idealtypischer und positivistischer Begriffsbildung.

Analyseebenen internationaler Legitimität

Ein zweiter Grund, warum die Webersche Herrschaftssoziologie auf Vorbehalte

stößt, scheint das Missverständnis zu sein, sie erlaube die Analyse internationaler

Legitimität nur auf der individuellen Ebene der Wahrnehmung spezifischer Akteure.

In der Tat ist die Legitimität einer Regel oder eines Regimes eine Funktion der

Wahrnehmung von Mitgliedern einer Gemeinschaft, dass diese Regel oder dieses

Regime durch einen rechtmäßigen Akt, durch rechtmäßige Akteure und rechtmäßige

Verfahren zustande gekommen ist. Aber während Hurd Legitimität als »the normative

belief by an actor« (Hurd 1999: 381) definiert und sie damit als subjektive Qualität

individueller Perzeption bestimmt, definiert Franck sie als »the quality of a

rule« (Franck 1988: 706), also als emergentes, objektives soziales Faktum. Offenbar

hängt beides eng zusammen, muss aber doch analytisch getrennt werden. Wo das

nicht geschieht, kommt es zu Fehlurteilen über den Zusammenhang internationaler

Legitimität auf unterschiedlichen Analyseebenen.

ZIB 2/2003

361


Forum

Genau das ist das Problem, wenn Wolf seinen Gegenbeweis antritt, der meine

Behauptung widerlegen soll, dass die »Legalisierung zu Delegitimierung« geführt

habe (Wolf 2003: 329). Es ist nicht leicht nachzuvollziehen, wie mein Argument

hier verdreht wird, doch scheint der Kern des Missverständnisses darin zu liegen,

dass Wolf annimmt, ich führte die indische Entscheidung, Nuklearwaffen zu testen,

kausal auf die Delegitimierung des Nonproliferations-Regimes zurück. Allerdings

behaupte ich weder, dass die indische Opposition gegen das Nonproliferations-

Regime durch die »Entzauberung […] der charismatischen Herrschaft« (Wolf 2003:

327) verursacht wurde, noch legt die Logik meines Arguments nahe, Neu-Delhi

hätte »von der Entfristung des NV-Vertrags eine allmähliche Schwächung des

Regimes oder Tabus erwartet« (Wolf 2003: 329). Vielmehr würde ich Wolf ausdrücklich

zustimmen, dass es vielmehr die von Indien wahrgenommene Gefahr war,

das Nonproliferations-Regime könnte als legale Ordnung an allgemeiner Legitimität

gewinnen, die Neu-Delhi unter Zugzwang setzte. Das Zitat von Vajpayee, die Verlängerung

des NVV »legitimiere für alle Zeiten die Teilung der Welt in nukleare

›Haves‹ und nukleare ›Have Nots‹«, widerspricht deswegen aber keineswegs »diametral«

meinem Argument, wie Wolf meint (Wolf 2003: 328). Denn auch Wolf

glaubt doch wohl nicht, dass Vajpayee die angesprochene Legitimierung »nuklearer

Apartheid« als tatsächlich legitim ansieht; vielmehr leitet er aus ihr das indische

Recht ab, Nuklearwaffen zu testen!

Der angebliche Widerspruch existiert nur, weil Wolf den Ausspruch Vajpayees,

der eigentlich eine Infragestellung der Legitimität des legalisierten Nonproliferations-Regimes

ist, als Hinweis für die systemische Legitimität des Regimes wertet.

Nur so kann er leugnen, dass eine Delegitimierung stattgefunden hat und meine

Behauptung zurückweisen. Man kann aber nicht von der individuell geäußerten subjektiven

Legitimität auf die Legitimität einer Regel schließen – schon gar nicht,

wenn diese Äußerung eigentlich in kritischer Absicht gemacht worden ist. Das gilt

freilich auch andersherum: Die individuell ausgedrückte Infragestellung von Legitimität

ist noch kein Hinweis auf die allgemein geteilte Legitimitätskrise und damit

die Delegitimierung einer Institution. Das subjektive Gefühl von Legitimität ist das

eine, die Existenz systemischer Legitimität etwas ganz anderes.

5. Fazit

Schließlich kritisiert eine der Repliken, dass mein Aufsatz mehr Fragen aufwirft, als

er löst (Wolf 2003: 322). Damit kann ich gut leben. Es gibt genug, die immer die

gleichen Fragen stellen, und noch mehr, die immer die gleichen Antworten geben.

Aber nur wenn wir neue Fragen stellen, haben wir auch die Möglichkeit, neue Antworten

zu entwickeln. Die Frage nach der Legitimitätswirkung von Verrechtlichung

ist so eine Frage. Und die Repliken haben mir keineswegs gezeigt, dass diese Frage

unberechtigt, irrelevant oder bereits beantwortet ist. Stattdessen haben sie gezeigt,

dass die traditionellen Theorien die Probleme anders sehen – oder gar nicht.

Genau hier liegt nach meiner Einschätzung die primäre Verantwortung von Wissenschaft:

Fragen zu stellen, die sonst nicht gestellt werden. Die Forderung, in erster

362


Christopher Daase: Nonproliferation und das Studium internationaler Legitimität

Linie Antworten zu produzieren, die »die Aufmerksamkeit der Praktiker in Parteinen,

Ministerien und internationalen Organisationen erringen« (Wolf 2003: 329),

halte ich für vollkommen kontraproduktiv. Nicht, dass politikwissenschaftliche Forschung

keine Praxisrelevanz haben sollte, – und ich weise ausdrücklich darauf hin,

dass sich aus meiner Analyse in einem anderen Papier und in einer anderen Form

politische Konsequenzen für eine legitime Nonproliferationspolitik ableiten ließen

(Daase 2003: 35). Doch gute Politikberatung beginnt mit hochqualitativer theoretischer

Forschung, nicht mit dem Blick auf die »tatsächlichen Probleme der operativen

Politik« (Wolf 2003: 330, meine Hervorh.); mit Fragen, nicht mit Antworten.

Die Frage nach der Stabilität der Weltnuklearordnung ist von hoher Brisanz. Legitimität,

soweit scheint Einigkeit zu bestehen, ist eine entscheidende Bedingung. Ihre

Erforschung ist aus theoretischen und praktischen Überlegungen geboten. Die

scharfe, wenn auch, wie ich glaube, dargelegt zu haben, weitgehend unberechtigte

Kritik an meinem Aufsatz hat mich doch gezwungen, einige Gedanken schärfer zu

fassen. Ich möchte meinen Kritikern deshalb hier ausdrücklich danken, denn es zeigt

sich einmal mehr, dass man vor allem durch Fehler, eigene und fremde, lernt.

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ZIB 2/2003

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364


Christoph Weller

Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Zur Konstruktion eines hegemonialen Diskurses –

eine Replik auf Ulrich Brand

Mit seiner These von Global Governance als möglichem hegemonialen Diskurs verbindet

Ulrich Brand eine Aussage über die Dominanz eines bestimmten Deutungsmusters

der internationalen Politik mit dessen politischer Kritik. Damit handelt er sich

zahlreiche methodische wie theoretische Probleme ein, denen er in seinem Beitrag zu

wenig Aufmerksamkeit schenkt. In Übereinstimmung mit Brand gehe auch ich davon

aus, dass hegemoniale Diskurse zu Fragen der internationalen Politik erheblichen

Einfluss besitzen, insbesondere auf das gesellschaftliche Legitimationspotenzial

bestimmter außenpolitischer Handlungsmuster. Nicht nur die Welt, in der sich außenpolitische

Akteure bewegen, sondern auch deren Vorstellungen von der Welt sowie

Diskurse, in denen kollektive Konstruktionen der internationalen Politik hervorgebracht

und verfestigt werden, sind folglich in den Analysen der Internationalen Beziehungen

zu berücksichtigen. Und auch die Dominanz eines Deutungsmusters im Diskurs

über internationale Politik besitzt zweifellos große Relevanz. Doch nur wenn die

Unterscheidung dieser vier »Welten« theoretisch wie methodisch reflektiert wird,

könnte die vorgetragene Kritik an Global-Governance-Ansätzen überzeugen.

1. Einleitung

Die Wirklichkeit internationaler Politik ist durch immer neue Beobachtungen des

Wandels zunehmend unübersichtlicher geworden: Globalisierung, Transnationalisierung,

Neoliberalismus, Multi- bzw. Unipolarität, Denationalisierung, Postfordismus,

postnationale Konstellation und auch Global Governance sind Begriffe, die

diesen Wandel oder zumindest seine wesentlichen Aspekte erfassen sollen. Mit

jeder entsprechenden begrifflich-theoretischen Brille, die sich AnalytikerInnen,

BeobachterInnen und Handelnde der internationalen Politik aufsetzen, sehen sie

bestimmte Aspekte überdeutlich – und andere möglicherweise gar nicht. Daraus

erwachsen gegenseitige Anregungen, aber auch Kommunikationsschwierigkeiten,

die teilweise den Eindruck entstehen lassen, die jeweiligen BrillenträgerInnen lebten

in unterschiedlichen Welten. Der wissenschaftlichen Reflexion der internationalen

Politik und ihren Beobachtungen sollte es jedoch möglich sein, solche Differenzen

und Orientierungsprobleme wenn nicht aufzulösen, so doch wenigstens verstehbar

zu machen. Darauf zielt dieser Beitrag, der sich mit der von Ulrich Brand (2001,

2003) vertretenen These von »Global Governance als möglichem hegemonialem

Diskurs des internationalen Politischen« auseinandersetzt. 1

1 Vgl. Brand, Ulrich 2003: Nach der Krise des Fordismus. Global Governance als möglicher

hegemonialer Diskurs des internationalen Politischen, in: Zeitschrift für Internationale

Beziehungen 10: 1, 143-166. Für hilfreiche Anregungen zur Präzisierung dieser

Replik danke ich den GutachterInnen der ZIB.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

10. Jg. (2003) Heft 2, S. 365-382

365


Forum

Ulrich Brand hat mit seinem Beitrag »Nach der Krise des Fordismus« (Brand

2003), aber auch schon früher (vgl. Brand 2001, Brand et al. 2000) den Versuch

unternommen, insbesondere die TrägerInnen von Global-Governance-Brillen auf

den spezifischen Schliff ihrer Augengläser hinzuweisen. Sein Beitrag zur Selbstreflexion

der Wissenschaft von der internationalen Politik, der hier zum Ausgangspunkt

einer Debatte um die Beobachtungsmöglichkeiten von Diskursen und ihrer

Hegemonie sowie um die Rolle von »Global Governance« in den Beobachtungen

der aktuellen Entwicklungen internationaler Politik genommen werden soll, bleibt

m. E. nicht nur hinter seinen selbst formulierten Ansprüchen zurück, sondern leidet

vor allem an einem Mangel an Reflexion dessen, wie sich Diskurse und Weltbilder

sowie ihre politische Relevanz wissenschaftlich analysieren lassen.

Um diese Problematik sowie meine Zweifel an der von Brand formulierten These

zu erläutern, werde ich zunächst meine Lesart seines Textes vorstellen (Abschnitt

2), dann einige grundsätzliche Anmerkungen zur wissenschaftlichen Beobachtung

verschiedener »Welten« einfügen (Abschnitt 3), ehe ich meine Kritik an Brands

Vorgehen anhand meiner Beschreibung seiner Beobachtungsweisen in den fünf

Abschnitten seiner Argumentation verdeutliche (Abschnitt 4). Dem folgen als

Schluss einige Anmerkungen zu Duisburger Global-Governance-Analysen sowie

die Reflexion der Beobachtungsweise dieser Replik, die vom Konflikt der Welten

ausgehend eine Perspektive für »Welten im Konflikt« skizzieren will.

2. Die Brandsche These

In einer fünfteiligen Darstellung seiner Argumentation zielt der Beitrag »Nach der

Krise des Fordismus« von Ulrich Brand (2003) auf die Plausibilisierung einer

These, die ich vor allem aus den Übergängen und Verklammerungen seiner Argumentationsschritte

rekonstruieren möchte und die etwa so formuliert werden

könnte: 2 Eine bestimmte Variante des Global-Governance-Diskurses dominiert das

Denken über internationale Politik in Deutschland bzw. in EU-Europa, verstellt so

den Blick auf die zu kritisierende »postfordistisch-neoliberale Gesellschaftstransformation«

(Brand 2003: 147) und trägt damit »zur Festigung der dominanten neoliberal

geprägten postfordistischen Verhältnisse bei« (Brand 2003: 145). 3 Damit will

2 In seiner Einleitung schreibt Brand: »Als Diskurs, so die zentrale These, ist Global Governance

Teil des (Formations-) Prozesses sich herausbildender postfordistischer Politik und

ihrer wissenschaftlichen wie nicht-wissenschaftlichen Begründung« (Brand 2003: 144).

Wäre dies wirklich seine zentrale These, wäre dem Beitrag seine Substanz entzogen, denn

jeder und damit auch der regulationstheoretische Diskurs ist ohne Zweifel ein Teil dieses

Prozesses bzw. »Teil eines Suchprozesses zur komplexen Bearbeitung der Widersprüche

in Institutionen und Orientierungen« (Brand 2003: 155). Wie anders als in Diskursen ließen

sich Verständnisse internationaler Politik entwickeln

3 An anderen Stellen ist von der »globalisierungsvermittelten Restrukturierung des Politischen,

insbesondere auf der internationalen Ebene« (Brand 2003: 143) bzw. von der

»postfordistischen Restrukturierung von Politik« (Brand 2003: 145) die Rede.

366


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Brand (2003) ganz offensichtlich den Widerspruch – oder die Einsicht – jener provozieren,

die in ihren wissenschaftlichen Analysen mit dem Begriff »Global Governance«

arbeiten, sich aber keineswegs als Steigbügelhalter neoliberaler Interessen

für die Hegemonie des Finanzkapitals (Brand 2001: 94), zur Stützung entsprechend

»herrschender Kräfte« und zur Stärkung der »dominanten Klassen gegenüber den

Lohnabhängigen« (Brand 2003: 151) verstehen wollen.

Zugleich schmeichelt der Beitrag natürlich jenen Kritisierten, wenn er ihren Diskurs

nicht nur als »wichtiger werdenden« (Brand 2003: 150) und im Untertitel sogar

als »möglichen hegemonialen Diskurs des internationalen Politischen« beschreibt,

sondern ihn schon »auf dem besten Weg« sieht, die von ihm identifizierte »Restrukturierung

zu ›rahmen‹« (Brand 2003: 145), und Elemente des Global-Governance-

Diskurses dadurch »mit-definieren, welche Entwicklungen und deren Begründungen

als unhintergehbar und legitim erscheinen« (Brand 2003: 145, Hervorh. dort). 4

Brands Einsichten, »wie der dominante Global-Governance-Diskurs Vorstellungen

des internationalen Politischen begrifflich verdichtet« (Brand 2003: 161), lassen ihn

folgern: »Ein bestimmtes Set von Orientierungen und Praktiken wird durch den Diskurs

als angemessen legitimiert, während andere ausgegrenzt werden« (Brand 2003:

145). Dass er mit Letzteren (auch) die von ihm favorisierte »regulations- und kritisch-staatstheoretisch

inspirierte Analyse und Terminologie« (Brand 2003: 146, Fn.

5) meint, die seiner Ansicht nach »kaum eine Rolle spielen im Kampf um die Deutungshoheit

der Verhältnisse« (Brand 2001: 94, Fn. 2) legt nahe, dass er mit seiner

Argumentation nicht nur auf die erwähnten politischen Implikationen, sondern auch

auf Dominanzstrukturen in der Wissenschaft hinweisen will.

Wie wird nun die Brandsche These zu stützen versucht Die Argumentation setzt

ein mit der »Frage, inwiefern der Global-Governance-Diskurs zu einer Hegemoniebildung

postfordistischer Politik beitragen kann (oder bereits beiträgt)« (Brand

2003: 143). 5 Es geht also »um den Stellenwert von Global Governance als Diskurs«

im Kontext »der globalisierungsvermittelten Restrukturierung des Politischen, insbesondere

auf der internationalen Ebene« (Brand 2003: 143). Um diesen zu ermit-

4 Vgl. Brand (2003: 145). Parallel dazu schüttet Brand (2003) jedoch auch Wasser in diesen

Wein, wenn er zu Beginn darauf hinweist, dass »die verschiedenen Beiträge zum Global-

Governance-Diskurs […] bislang nicht das hegemoniale Muster des Politischen begrifflich

verdichten« (Brand 2003: 144, Hervorh. dort) – eine für ein pluralistisches Wissenschaftsverständnis

letztlich durchaus beruhigende Beobachtung.

5 Dass der Diskurs nach Brands Auffassung dazu bereits beiträgt, wird daran deutlich, dass

Abschnitt 3.2 (Brand 2003: 155-161) zeigen soll, »inwieweit zentrale Elemente des Global-Governance-Diskurses

an die skizzierten Veränderungen [der neoliberalen Globalisierung]

anschließen und sie verstärken, die dominanten Entwicklungen also ›rahmen‹ und

ihnen damit Legitimität verschaffen« (Brand 2003: 155). Dies könnte einem marginalen

Diskurs wohl kaum gelingen, was Brands implizite Annahme von der Dominanz des Global-Governance-Diskurses

verdeutlicht. Nur dann lässt sich nämlich auch von der »Effektivität

der Intellektuellen einer Re-Regulierungsperspektive« (Brand 2003: 160) ausgehen,

denen es angeblich gelingt, »praktische und theoretische Herrschaftskritik zu delegitimieren«

(Brand 2003: 160f). Vgl. dazu auch: »Der hegemoniale Charakter zeigt sich darin:

An Global Governance ist kaum vorbei zu kommen, wenn es um internationale Verhältnisse

und Politik geht« (Brand 2001: 98).

ZIB 2/2003

367


Forum

teln, wird auf den Diskurs-Begriff Foucaults (1977) hingewiesen und die Machtwirkung

hegemonialer Diskurse betont. 6 Neben der Betrachtung des Diskurses – wobei

explizit »keine Diskursanalyse geleistet wird« (Brand 2003: 145) – soll aber auch

die Realität erfasst werden. Dieser Analyse liegt jedoch eine andere theoretische

Perspektive zugrunde:

»Allerdings können die strukturellen Veränderungen des Politischen bzw. die hier interessierende

postfordistische internationale Politik, auf die sich der Global-Governance-

Diskurs zentral bezieht, mit einer diskurstheoretischen Perspektive allein nicht ausreichend

erfasst werden. Die Strukturen des postfordistischen Politischen bilden sich teilweise

unabhängig von Diskursen heraus« (Brand 2003: 145, Hervorh. dort).

Obwohl Brand der These zuzustimmen scheint, »dass es keine für Akteure bedeutsame

Wirklichkeit außerhalb von Diskursen gibt« (Brand 2003: 146), will er doch

auch jener Strukturen habhaft werden, die jenseits von Diskursen handlungsleitend

wirken (Brand 2003: 146). Dieser Aufgabe dient ein historisch-materialistischer

Strukturbegriff, der nach Ansicht von Brand (2003: 146) »den hier diskutierten

Sachverhalten angemessen« ist. Dadurch gelingt es dem Autor, schon in seinen einleitenden

methodisch-theoretischen Überlegungen zu folgender Einschätzung zu

gelangen: »Die Dynamik der gegenwärtigen Entwicklungen kann in dieser [historisch-materialistischen]

Perspektive mithilfe der Regulationstheorie verstanden werden,

insbesondere die hier interessierenden Veränderungen des internationalen Politischen«

(Brand 2003: 146). Diese, die Betrachtung von Diskurs-Hegemonie

ergänzende – oder ihr vorausgehende () – Realitätsanalyse scheint ihm erforderlich

zu sein, um »zu zeigen, wie sich Diskurs und strukturelle Veränderungen miteinander

verbinden« (Brand 2003: 147), denn wie anders könnte den Beteiligten am Global-Governance-Diskurs

der Vorwurf gemacht werden, ihre letztlich ideologischen

Beobachtungen der internationalen Politik verstellten den Blick auf die Realität 7

Der »Diskurs des internationalen Politischen« (Brand 2003: 143), innerhalb dessen

die Hegemonie-Frage und der Stellenwert des Global-Governance-Diskurses zu

bestimmen wäre, spielt jedoch im weiteren Verlauf der Argumentation keine Rolle

mehr. Es wird noch nicht einmal der gesamte Global-Governance-Diskurs als

bescheidener Ausschnitt des im Untertitel benannten Untersuchungsgegenstands in

den Blick genommen, sondern eine von zwei Varianten, die sich sowohl in ihren

Zielsetzungen als auch in ihren sprachlichen Verankerungen unterscheiden: 8

6 »Als hegemonial können Diskurse bezeichnet werden, wenn sie zur ›historisch-organischen

Ideologie‹ (Antonio Gramsci) herrschender Akteure werden, die damit ihre partikularen

Interessen zu gesellschaftlich akzeptierten machen (in der Regel durch in sozialen

Auseinandersetzungen abgerungene Zugeständnisse und Kompromisse)« (Brand 2003:

145).

7 »Eine Kritik des Global-Governance-Diskurses sollte neben der Ideologiekritik vor allem

die Mechanismen offen legen, wie Realität interpretiert und unter welchen Bedingungen

der Diskurs wirkungsmächtig wird – eine ›Genealogie‹ im Foucaultschen Sinne als

(Brand 2001: 106f).

8 Eine differenziertere Unterscheidung der Herangehensweisen findet sich bei Brand et al.

(2000: 21f); dabei wird eine empirisch-analytische Begriffsverwendung von einer emphatischen

und politisch-strategischen Variante unterschieden.

368


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

»Die neoliberale Variante wurde konzeptionell seit den frühen Siebzigerjahren in außenpolitischen

Foren international operierender Kapitalgruppen und think tanks der USA

vor dem Hintergrund der Regimetheorie entwickelt: Ihren intellektuellen VertreterInnen

ging es zuvorderst um die Sicherung der Rechte an Privateigentum gegenüber einzelnen

Staaten und internationalen Organisationen. Die Essenz von Global Governance als Diskurs

in der deutschsprachigen Diskussion, die dieser Beitrag zum Gegenstand hat, bildet

dagegen die rot-grüne Variante, in deren Zentrum die kooperative Bearbeitung der negativen

Folgen neoliberaler Globalisierung steht« (Brand 2003: 144f).

Vor diesem Hintergrund werden dann die »zentralen Beiträge und Kernargumente

des Global-Governance-Diskurses« (Brand 2003: 147), begrenzt auf wenig mehr als

ein Dutzend vornehmlich wissenschaftliche Beiträge, mehrheitlich aus dem Kontext

der Internationalen Beziehungen, 9 vorgestellt und daraus sechs »Kernelemente« dieses

Diskurses destilliert (Brand 2003: 149).

Im zweiten Teil seines Beitrags versucht Brand zu verdeutlichen, dass jene Widersprüche

postfordistischer Politik, die aus einer regulationstheoretischen Betrachtung

resultieren, im – von ihm betrachteten – Global-Governance-Diskurs keine ähnlich

große Aufmerksamkeit finden. Hierfür werden vier Dimensionen postfordistischer

Politik im Zuge der neoliberalen Gesellschaftstransformation und die von ihnen

erzeugten Widersprüche dargestellt, bei deren Regulation der Global-Governance-

Diskurs seine verheerende Wirkung entfalte (Brand 2003: 151-155): 10

»Neoliberale Projekte waren bislang zentral in der Herausbildung des Postfordismus,

dabei entstehen zunehmend Widersprüche und Krisen. Der Global-Governance-Diskurs

wird somit Teil eines Suchprozesses zur komplexen Bearbeitung der Widersprüche in

Institutionen und Orientierungen. Dies war bereits Mitte der Neunzigerjahre der Fall.

Der Diskurs gewinnt in dem Moment noch größere Bedeutung, in dem die Widersprüche

neoliberaler Globalisierung als Krisen offensichtlich und politisiert werden« (Brand

2003: 155).

Um dies zu verdeutlichen und herauszuarbeiten, wie der Global-Governance-Diskurs

der neoliberalen Globalisierung Legitimität verschafft, werden fünf Elemente

des Global-Governance-Diskurses konstruiert, die belegen sollen, dass der Global-

Governance-Diskurs gar nicht in der Lage sei, die zuvor genannten regulationstheoretischen

Widersprüche angemessen zu erfassen (Brand 2003: 155-161).

Als Fazit seines Beitrags hält der Autor schließlich fest, dass gezeigt worden

wäre, »wie der dominante Global-Governance-Diskurs Vorstellungen des internationalen

Politischen begrifflich verdichtet und damit ›rahmen‹ könnte. Dieser Diskurs

steht keineswegs per se in Widerspruch zu den dominanten Formen von Politik, son-

9 Czempiel/Rosenau (1992); Rosenau (1995); Commission on Global Governance (1996);

Reinicke (1998); Reinicke et al. (2001); Gruppe von Lissabon (1997); Messner/Nuscheler

(1996); Hauchler et al. (2001); Enquete-Kommission (2001, 2002); Zürn (1998); Altvater/

Mahnkopf (1999); Prakash/Hart (1999); Ruppert (2000); Wichterich (2000); Ruf (2000);

Bello (2001).

10 Brand will verdeutlichen, »dass der gesellschaftliche Entwicklungen legitimierende und

Handeln orientierende Diskurs keineswegs [der] postfordistisch neoliberalen Gesellschaftstransformation

entgegensteht, sondern eher dazu dient, die Bearbeitung von globalisierungsinduzierten

Krisen zu effektivieren« (Brand 2003: 147).

ZIB 2/2003

369


Forum

dern könnte durchaus zu einem hegemonialen Diskurs werden« (Brand 2003: 161).

Unter welchen Voraussetzungen dies geschehen könnte, mit wem er um diese mögliche

Hegemonie konkurriert, um welchen Teildiskurs es geht – einen wissenschaftlichen,

gesellschaftlichen, publizistischen, massenmedialen, Eliten-Diskurs, in

Deutschland, in EU-Europa, englischsprachig, multilingual oder global 11 – bleibt

ebenso unthematisiert wie die Frage, wie einheitlich die Konzepte innerhalb eines

Teildiskurses eigentlich sein müssten, um die unterstellte politische Wirkung entfalten

zu können. Alles Fragen, die der Reflexion wert gewesen wären, wenn die mögliche

Hegemonie einer angeblich ziemlich unkritischen, »allzu versöhnlerischen

Utopie« (Brand et al. 2000: 157) thematisiert wird, die vor allem den dominanten

politischen Entwicklungen Legitimität verschaffe (Brand 2003: 155).

3. Welten in der Beobachtung

Es ist nicht häufig der Fall, dass eine Wissenschaft ihre eigenen Weltsichten in den

Blick nimmt und danach fragt, wie diese zustande kommen und welche (politischen)

Wirkungen mit spezifischen Weltsichten verbunden sind. Insofern ist es außerordentlich

zu begrüßen, dass der Beitrag von Ulrich Brand (2003) den Global-Governance-Diskurs

in kritischer Absicht daraufhin zu analysieren sucht, zu welchen

Dimensionen politischer Entwicklungen spezifische Beiträge eines Global-Governance-Diskurses

welche politisch bedeutsamen Interpretationen leisten könnten.

Damit wird eine politische Wissenschaft sowohl auf ihre gesellschaftspolitische

Verantwortung hingewiesen und zugleich ihre – gesellschaftlich konstruierte – Wissenschaftlichkeit

thematisiert. Ein solches Unterfangen kann seinem politischen wie

wissenschaftlichen Anliegen aber m. E. nur dann erfolgreich dienen, wenn die Beobachtung

der Wissenschaft und der von ihr hervorgebrachten »Welten« in theoretisch

und methodisch konsistenter Weise erfolgt.

Die Beobachtung eines wissenschaftlichen Diskurses als Produktionsstätte eines

Weltbildes, wie Brand (2003) es bezüglich eines Global-Governance-Diskurses versucht,

geht zwangsläufig mit der Behauptung einher, dass wissenschaftliche

11 Die Titelformulierung »Nach der Krise des Fordismus. Global Governance als möglicher

hegemonialer Diskurs des internationalen Politischen« (Brand 2003, meine Hervorh.)

könnte vermuten lassen, es gehe um den globalen politischen Diskurs, in der Einleitung

wird dies scheinbar eingegrenzt auf den »Diskurs postfordistischer internationaler Politik«

(Brand 2003: 147), in Abschnitt 3 dann variiert auf den »Diskurs postfordistischer Politik«

und im Fazit dann spezifiziert auf die »ökonomischen und politischen Eliten von EU-

Europa« (Brand 2003: 162), während die Darstellung des Diskurses in Abschnitt 2 sich

weitgehend an einem transatlantischen Wissenschaftsdiskurs orientiert. Diese Inkonsistenz

lässt sich wohl auch kaum mit der Behauptung rechtfertigen, dass »es kein klares Kriterium

der Zurechnung zum Global-Governance-Diskurs gibt« (Brand 2003: 147, Fn. 6).

Eine solche Eingrenzung des Global-Governance-Diskurses muss ja für Brand implizit

existieren, denn wie anders könnte er sonst die »als dominant eingeschätzten« bzw. »im

deutschsprachigen Raum am stärksten rezipierten Beiträge« (Brand 2003: 149, Fn. 8)

identifizieren.

370


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Ansätze, Theorien, Modelle, Denkschulen oder Herangehensweisen Einfluss darauf

nehmen, wie die Welt beobachtet wird und welches Weltbild daraus resultiert. Wer

mit einem Global-Governance-Ansatz die Welt betrachtet, richtet – folgt man für

diese exemplarische Veranschaulichung Brands »Diskurs«-Analyse – seine Aufmerksamkeit

auf die politischen Steuerungsmöglichkeiten von Staaten, geht von der

Existenz objektiver Weltprobleme aus, deren Bearbeitung vornehmlich durch Kooperation

aufgrund eines weltgesellschaftlichen Allgemeininteresses ermöglicht wird

etc. (vgl. Brand 2003: Abschnitt 3.2). Wer dagegen einen regulationstheoretischen

Ansatz wählt, dessen Augenmerk richtet sich – auch hier wieder Brand folgend –

auf »die Konkurrenz in der internationalen Politik und Ökonomie als Strukturprinzip

bürgerlich-kapitalistischer (Welt-)Vergesellschaftung« (Brand 2003: 146) bzw.

eine »postfordistische Politik und ihre Widersprüche« (Brand 2003: 151): auf

abnehmende nationalstaatliche Regulierungsmöglichkeiten, auf die Sicherung des

Privateigentums durch internationale Normsetzung, die Aushöhlung demokratischer

Strukturen und neoliberale Diskurse (vgl. Brand 2003: Abschnitt 3.1).

Die Darstellung und schon die Wahrnehmung der empirischen Realität ist also

theorieabhängig, weshalb aus verschiedenen Theoriepräferenzen unterschiedliche

Weltbilder resultieren (vgl. Krell 2000). Dabei kann es sich um individuelle oder

kollektive Weltbilder handeln oder um ein Bild dessen, welches Bild sich andere

Menschen und Gruppen von der Welt machen. Indem auf diese Weise Weltbilder

unterschieden werden, geraten auch die den Weltbildern zugrunde liegenden Beobachtungsweisen

ins Blickfeld der Aufmerksamkeit, die je nachdem, was beobachtet

wird, differieren. Geht man davon aus, dass sich die Welt, wie sie ist (»Realität«),

von der Welt unterscheiden lässt, wie sie uns erscheint (»Realitätskonstruktionen«),

lassen sich etwa die folgenden vier »Welten« unterscheiden, die auf je unterschiedliche

Art und Weise beobachtet werden:

– die Realität, von der wir uns mithilfe zumeist unbewusster Annahmen, »Theorien«

und Denkmuster unsere je individuellen Weltbilder machen.

– Individuelle Konstruktionen der Realität, deren Kontingenz uns dann auffällt,

wenn sie differieren. 12 Die Realitätskonstruktionen anderer Menschen beobachten

wir in deren Kommunikationsbeiträgen oder anhand von ihnen verfasster

Texte.

– Kollektive Konstruktionen der Realität, die sich in der Kommunikation, im Diskurs

von Gruppen beobachten lassen. Solche Gruppen können z. B. epistemic

communities, unterschiedliche gesellschaftliche Teilgruppen, ganze staatlich

organisierte Gesellschaften oder noch größere Kommunikationsgemeinschaften

sein, die sich aufgrund ihrer Kommunikation einig darüber sind, wie die »Welt«

12 Im Alltag stoßen wir dann auf diese »Welt«, wenn sich in der Kommunikation herausstellt,

dass andere Menschen eine von der eigenen Realitätskonstruktion unterschiedliche

Weltsicht haben. Differenzen zwischen individuellen Realitätskonstruktionen sind für die

Einzelnen Anlass zur Überprüfung oder Anpassung der individuellen Realitätskonstruktionen

an kollektiv geteilte Weltbilder. Unter anderem auf diese Weise entstehen in der

Kommunikation, im Diskurs kollektive bzw. gesellschaftliche Konstruktionen der Realität

(vgl. Berger/Luckmann 1980).

ZIB 2/2003

371


Forum

bzw. ein spezifischer Ausschnitt der Realität beschaffen ist. Diskursanalysen

dienen der Untersuchung solcher kollektiver Realitätskonstruktionen.

– Die Dominanz einer kollektiven Realitätskonstruktion in bestimmten gesellschaftlichen

(Teil-)Gruppen. Da bezüglich der politischen Realität nicht die

Einigkeit, sondern die Differenz kollektiver Weltbilder der Normalfall ist, interessiert

sich eine politikwissenschaftliche Betrachtung häufig auch dafür, welche

Realitätskonstruktion in wichtigen sozialen Zusammenhängen dominiert, welche

Vorstellung der Welt die Hegemonie in bestimmten (Teil-)Diskursen

besitzt. 13

Mit der Beobachtung von »Diskurshegemonie« wird die Aufmerksamkeitsrichtung

und Beobachtungsweise grundlegend verändert: Das Interesse richtet sich nicht

mehr auf die Welt, wie sie uns, anderen oder ganzen Gruppen erscheint, sondern

ausschließlich auf die Muster der Kommunikation über die Welt, auf den Diskurs

zwischen den AnhängerInnen differierender oder übereinstimmender Realitätskonstruktionen

und seine Struktur. Eine wissenschaftliche Beobachtung von Diskurshegemonie

stellt die Behauptung auf, dass sich die Dominanz bzw. Hegemonie einer

bestimmten Realitätskonstruktion im Diskurs unabhängig davon feststellen lasse,

welcher Realitätskonstruktion die BeobachterInnen der Diskurshegemonie selbst

anhängen. 14 Dies setzt bei der Analyse insofern eine reflexive Betrachtung voraus

(vgl. dazu Weller 2003a), weil auch die eigenen Diskursbeiträge ihre Relevanz nicht

mehr aus der Angemessenheit ihrer Realitätsbeschreibung beziehen, sondern allein

aus ihrem diskursiven Gewicht innerhalb der gesellschaftlichen Umstrittenheit von

Realitätskonstruktionen. Diskursbeiträge, die bei politischen Auseinandersetzungen

in aller Regel Realitätskonstruktionen sind, sind also unter zwei völlig verschiedenen

Aspekten zu betrachten: Welchen Beitrag leisten sie zum Verständnis der Realität

Welchen Beitrag leisten sie zur Hegemonie einer bestimmten Realitätskonstruktion

Diese zwei Aspekte bezogen auf die eigene Realitätskonstruktion zu unterscheiden,

setzt die genannte Reflexivität voraus, denn für das Verständnis der Realität gilt

das eigene Weltbild bekanntlich als die richtige Abbildung derselben. Bezüglich der

Diskurshegemonie ist das eigene Weltbild aber nur eine von verschiedenen Realitätskonstruktionen,

die im Hinblick auf die gesellschaftliche Umstrittenheit von

Realitätskonstruktionen alle prinzipiell den gleichen Anspruch von Angemessen-

13 Diskurshegemonie lässt sich beispielsweise beobachten anhand der Aussagen anerkannter

prominenter SprecherInnen, einflussreicher Medien, ständiger Bezugnahmen auf einzelne

Äußerungen oder Texte, wiederkehrender Deutungsmuster für bestimmte Themen und

etwa auch anhand der Ergebnisse von Meinungsumfragen, Meinungstrends in Massenmedien

etc., um nur einige Beispiele zu benennen.

14 Beispielhaft verdeutlicht ließe sich annehmen, in einer bestimmten Kommunikationsgemeinschaft

gäbe es bezüglich eines spezifischen Aspekts der politischen Welt zwei differierende

Weltbilder, von denen eines zu einem nicht lange zurückliegenden Zeitpunkt eine

gewisse Diskurshegemonie erlangt hätte – dann würde genau diese Feststellung als wissenschaftliche

Aussage akzeptiert werden, wenn sie die AnhängerInnen beider Weltbilder

– unabhängig von allen Einschätzungen der Realität – als richtige Aussage über den

Zustand der Welt diskursiver Hegemonie anerkennen könnten.

372


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

heit, Richtigkeit und Übereinstimmung mit der »wirklichen« Realität erheben. Die

Einsicht in diese Grundvoraussetzung einer Beobachtung von Diskurshegemonie

wirft für (selbst-)kritische BetrachterInnen unmittelbar die Frage auf, wie unterschiedliche

soziale Gruppen zu solch unvereinbaren Weltbildern gelangen können,

dass Diskurshegemonie die entsprechende politische Relevanz gewinnen kann.

Ganz allgemein gesprochen lässt sich davon ausgehen, dass die Beobachtungsweisen

unterschiedlich sind, die den verschiedenen Realitätskonstruktionen zugrunde

liegen.

Gerade einer wissenschaftlichen Betrachtung der vier oben unterschiedenen Welten

sind vier weitere »Welten« zugänglich, nämlich jene der Beobachtungsweisen

oder der Beobachtungsinstrumente. Man kann dies auch als die methodischen

Aspekte der Analyse bezeichnen:

– Theorien, Ansätze, Herangehensweisen, Modelle, Denkschulen, Wahrnehmungsmuster

und ähnliches können Gegenstände der selbstreflexiven Beobachtung

eigener Realitätskonstruktionen oder der Analyse fremder – individueller wie

kollektiver – Realitätskonstruktionen sein.

– Die Vorgehensweisen beim Interpretieren und Deuten von Texten und Kommunikation

also von Realitäts-Konstruktionen – ist eine zweite Welt der Beobachtungsweisen.

Hier handelt es sich nicht um Theorien über die Welt, sondern um

Text- und Kommunikationstheorien, die einen systematischen Umgang mit

Sprache und deren Interpretationen ermöglichen.

– Davon zu unterscheiden ist die Welt der Diskursanalysen, also jener Beobachtungsweisen,

mit denen die Kommunikation einer bestimmten Gruppe beobachtbar

wird, in der sich kollektive Konstruktionen der Realität herausbilden oder

unvereinbar gegenüberstehen.

– Die Beobachtungsweisen einer dominanten Realitätskonstruktion in einem

bestimmten Diskurs bilden eine von den bisher genannten abgrenzbare »Welt«,

denn hier spielen Kategorien wie Häufigkeit, Einfluss, Anschlussfähigkeit und

ähnliche Faktoren die zentrale Rolle.

Auch diese Beobachtungsweisen des Beobachtens der vier oben unterschiedenen

Welten lassen sich natürlich wiederum daraufhin beobachten, wie dabei das Beobachten

beobachtet wird. Es handelt sich dabei um jenen berühmten infiniten

Regress, da auf einer nächsten Stufe dann auch diese Beobachtung der Beobachtungsweisen

wiederum beobachtet werden kann. Aus den damit eröffneten (unendlichen)

Möglichkeiten der Selbstreflexion lässt sich jedoch kein Argument gewinnen,

dass jegliche Reflexion von Beobachtungsweisen deshalb bodenlos sei, weil sie sich

durch weitere Reflexion auf der nächsten Ebene wieder in Frage stellen lassen

müsse. Sie muss nicht, denn solche Reflexion ist kein Selbstzweck, sondern dient

bestimmten Erkenntniszielen, die in der wissenschaftlichen Kommunikation aufgeworfen

werden. Dies soll nun am Beispiel jener Welten, die bei Brand (2003) unterschieden

und beschrieben werden, verdeutlicht und damit zugleich die oben schon

angedeutete Kritik an seiner Argumentation weiter ausdifferenziert werden.

ZIB 2/2003

373


Forum

4. Die Welten der Brandschen Argumentation

Zur Explikation seiner These von der möglichen Hegemonie eines bestimmten

Weltbilds, das den Blick auf die Realität verstelle, beobachtet Brand (2003) im Zuge

seiner Argumentation verschiedene Welten, ohne jedoch seinen eigenen Beobachtungsweisen

die ihnen gebührende (selbstreflexive) Aufmerksamkeit zukommen zu

lassen. Damit verstellt er sich den Blick auf die Verschiedenartigkeit dieser Welten,

welche er in seinem letzten Argumentationsschritt dann in eine direkte Relation miteinander

bringen will, ohne jedoch nachvollziehbar zu machen, welche sozialen

Zusammenhänge hier überhaupt existieren. Insbesondere aufgrund dieses Mangels

an methodischer und erkenntnistheoretischer Reflexion bleibt meines Erachtens

seine These stumpf und sein Anliegen kraftlos.

(1) Gleich im ersten Absatz seiner Einleitung, mit dem die Themensetzung des

Titels aufgegriffen wird, thematisiert Brand (2003) seine Beobachtung jenes Diskurses,

der mit dem Begriff »Global Governance« operiert. 15 Sein zentrales Thema soll

die Welt kollektiver Realitätskonstruktionen sowie zugleich auch deren mögliche

Hegemonie im Teildiskurs »des internationalen Politischen« (Brand 2003: Untertitel)

sein. Brand geht damit implizit von verschiedenen, letztlich konkurrierenden

kollektiven Realitätskonstruktionen aus, von denen ihn eine besonders interessiert:

Er möchte verstehen, »warum Global Governance zu einem derart attraktiven Diskurs

in den Sozialwissenschaften geworden ist« (Brand 2003: 144). Als Beobachtungsinstrument

bedient er sich dann aber nicht einer Form der Diskursanalyse, sondern

er verlässt sich auf eine unsystematische Kenntnis der Globalisierungsliteratur

(vgl. Brand 2003: 147-150), auf deren Grundlage er uns seine individuelle Konstruktion

eines Diskurses vorstellt. Was ihm die Realität dieses Diskurses zu sein

scheint, kann sich gegen andere Einschätzungen dieses Diskurses kaum durchsetzen,

denn ungeklärt bleiben: Warum wurden diese und nicht andere Diskursbeiträge

ausgewählt Was war die Vorgehensweise beim Interpretieren und Deuten dieser

angeblich zentralen Beiträge des Global-Governance-Diskurses, und welche Beobachtungsinstrumente

dienten zur Erfassung der Kommunikation, in welcher die

beschriebene kollektive Realitätskonstruktion erkennbar wird

(2) Im zweiten Teil seiner Einleitung (Brand 2003: 145) thematisiert er dann

Aspekte jener Welt des wissenschaftlichen Beobachtens, in welcher Diskurshegemonie

als bedeutender Faktor der gesellschaftlichen Konstruktion von Realität gilt.

Diese Welt der Konstruktionen und Diskurse wird jedoch dann auch schnell wieder

verlassen zugunsten einiger Reflexionen verschiedener Beobachtungsweisen von

15 »Die sozialwissenschaftliche Debatte um Global Governance gehört gegenwärtig sicherlich

zu den spannendsten in der Politikwissenschaft, und auch die politische Bedeutung

des Terminus nimmt weiter zu. Synonym werden vielfach die Begriffe ›Re-Regulierung‹

(der Weltwirtschaft) oder ›globales Regieren‹ verwendet. Global Governance thematisiert

insbesondere die sich verändernde Rolle des Staates sowie internationaler Institutionen in

der internationalen Politik. Als deskriptive Kategorie beschreibt der Begriff Global

Governance die tiefgreifenden Veränderungen des Politischen bzw. politischer Regulierungsprozesse«

(Brand 2003: 143).

374


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Realität (Brand 2003: 146) und einer kaum begründeten Entscheidung für die Regulationstheorie

als eigene »Brille« der Realitätsbeobachtung (Brand 2003: 146). Die

sich daraus ergebende Realitätskonstruktion versucht, ihre Relevanz nicht aus ihrer

Verankerung innerhalb des beobachteten Diskurses zu beziehen, sondern allein aus

der behaupteten politischen Angemessenheit als Realitätsbeschreibung: Es

»existieren […] ›verselbstständigte‹ Strukturen, die den Akteuren als nicht oder schwer

veränderbar gegenübertreten. […] Strukturen sind zwar theoretische Konstrukte, verweisen

aber – ohne die Wirklichkeit in ihrer Gänze zu erfassen – auf Handlungs-›Korridore‹

im Sinne von Restriktion und Ermöglichung, die jenseits nicht-theoretischer diskursiver

Praxen liegen. […] Ein historisch-materialistischer Strukturbegriff ist daher den hier diskutierten

Sachverhalten angemessen« (Brand 2003: 146).

Mit den »Sachverhalten« meint Brand (2003) an dieser Stelle die Realität, von

welcher er unter Heranziehung der Regulationstheorie eine Konstruktion beschreibt,

die besonderes Gewicht auf »Konkurrenz in der internationalen Politik und Ökonomie

als Strukturprinzip bürgerlich-kapitalistischer (Welt-)Vergesellschaftung«

(Brand 2003: 146) legt. Mit solchen Beobachtungen hätte der Wechsel zurück in die

Welt der Beobachtungsweisen, der Wahrnehmungsmuster, Theorien, Ansätze,

Denkschulen und Herangehensweisen mit ihren je spezifischen Aufmerksamkeiten

für einzelne Elemente der Realität zur reflexiven Beobachtung der eigenen Beobachtungsweise

nahe gelegen, aber Brands Argumentation verbleibt bezüglich der

eigenen Realitätskonstruktion in der Welt selbstreferenziell gesicherter Weltbilder.

(3) Als ob sich ein Diskurs im Hinblick auf seine Beobachtungsweise von der

Realität nicht prinzipiell unterschiede (s. o.), beschreibt Brand (2003) im zweiten

Kapitel seine individuelle Konstruktion »des Global-Governance-Diskurses«.

Weder erläutert er, welche Texte zum Thema internationale Politik bzw. »des internationalen

Politischen« als Elemente oder gar »zentrale Beiträge« dieses spezifischen

Diskurses gelten können (vgl. Brand 2003: 147, Fn. 6), noch, wie sich die von

ihm identifizierten »Kernelemente des Diskurses« (Brand 2003: 149) von dessen

Randelementen bzw. peripher thematisierten Zentralelementen der Global-Governance-Diskussion

unterscheiden lassen. So klar Brand (2003: 146, 151) die theoretisch-methodischen

Voraussetzungen seiner Realitätsanalyse betont, so sehr unterschätzt

er die theoretisch-methodischen Voraussetzungen einer Diskursanalyse.

Auch die Beobachtung eines Diskurses basiert auf – impliziten oder expliziten –

Theorien, Herangehensweisen und Wahrnehmungsmustern, und diese bestimmen

darüber, was innerhalb eines Diskurses als bedeutsam wahrgenommen wird und was

nicht. Zwar soll hier nicht über diese Wahrnehmungsmuster bei Brands Konstruktion

des Global-Governance-Diskurses spekuliert werden, 16 aber seine Nicht-

Beachtung aller methodischen Aspekte, der Welten des Interpretierens und Deutens

von Texten und Kommunikation sowie ihrer Theorien für einen systematischen

Umgang mit Sprache und deren Interpretationen führt dazu, dass er für eine aus-

16 Dass die Bedeutung der von Brand (2003) als zentral eingeschätzten Beiträge auch grundlegend

anders bewertet werden kann, zeigt etwa der Aufsatz von Jachtenfuchs (2003) zum

entsprechenden Forschungsstand in den Internationalen Beziehungen.

ZIB 2/2003

375


Forum

schnitthaft und beliebig wirkende sowie theoretisch vorbelastete Rezeption einiger

Global-Governance-Texte Allgemeingültigkeit beansprucht, indem er sie zu dem

Global-Governance-Diskurs erklärt. Die politische Kritik eines solchen Diskurses,

die Brand mit seinem Beitrag eigentlich beabsichtigt, kann kaum mehr als auf den

Konstrukteur des Diskurses zurückfallen, die Global-Governance-DiskursteilnehmerInnen

aber nicht erreichen.

(4) Mit dem Abschnitt 3.1 knüpft Brand (2003) an seine oben (2) schon erwähnte

regulationstheoretische Realitätskonstruktion an und lenkt die Aufmerksamkeit vornehmlich

auf die in ihr auftretenden Widersprüche und Krisen der internationalen

Entwicklung und Politik (Postfordistische Politik und ihre Widersprüche). Brand

bezeichnet seine Realitätskonstruktion zwar explizit als »regulationstheoretische

Perspektive« (Brand 2003: 154), stellt sie damit aber nicht auf eine Stufe mit anderen

Perspektiven oder Realitätskonstruktionen, etwa jener eines Global-Governance-Ansatzes.

Stattdessen verknüpft er die in seiner Perspektive erkennbaren

Widersprüche und Krisen unmittelbar mit seiner individuellen Konstruktion des

Global-Governance-Diskurses: Dieser lasse den – falschen () – Eindruck entstehen,

die Widersprüche ließen sich bearbeiten und damit den Krisen vorbeugen, während

die regulationstheoretische Perspektive vier Transformationsprozesse am

Werke sieht, »denen spezifische Widersprüche inhärent sind« (Brand 2003: 151).

(5) Diese spezifische Verknüpfung von »Diskurs«- und »Realitäts«-Analyse zur

Stützung seiner These wird in Abschnitt 3.2 noch weiter vertieft (Brand 2003: 155-

161): Auf der Grundlage seiner (regulationstheoretischen) Realitätskonstruktion

kann Brand zahlreiche Themen, Aspekte und Probleme erkennen, die in Global-

Governance-Ansätzen seiner Meinung nach keine ähnlich zentrale Bedeutung besitzen:

»Die Transformation des Staates zum nationalen Wettbewerbsstaat, der globale

liberale Konstitutionalismus, die neoimperiale Weltordnung und die grundlegende

Herrschaftsförmigkeit von Politik werden in dem von Global Governance geschaffenen

Diskursterrain ignoriert« (Brand 2003: 156). Die von Brand gewählte Theorie

für seine Realitätskonstruktion ermöglicht die Beobachtung von Sachverhalten, die

sie als zentral erachtet, die aber im Rahmen der von Brand rezipierten Global-

Governance-Texte – in seiner Konstruktion eines Global-Governance-Diskurses –

nicht oder seiner Meinung nach nur unzureichend auftauchen. Dies mag damit

zusammenhängen, dass mit der Realitätsbeobachtung immer auch unterschiedliche

Ziele verfolgt werden können, dass verschiedene Grundannahmen (z. B. Menschenbild,

Wissenschaftsverständnis etc.) verwendet werden oder dass thematische Interessen

und Kompetenzen differieren. Weil solche Fragen der Beobachtungsweisen

nicht ausreichend reflektiert werden, liefert dieser Abschnitt keinen überzeugenden

Beleg für den Vorwurf, Integration und Konsens seien die Mittel von Global-Governance-Ansätzen,

um die Konflikthaftigkeit der internationalen Politik zu übertünchen

(Brand 2003: 161). Aus der Vermischung von Realitäts- und Diskursanalyse

lässt sich weder ein Argument gegen Global Governance noch eines für die

Regulationstheorie gewinnen und noch viel weniger die Einsicht verbreiten, »Global

Governance« verschleiere die wirkliche Realität.

376


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Die Beobachtungsweisen von Global-Governance-Ansätzen kommen zwar teilweise

ins Blickfeld, wenn Brand (2003: 156-160) auf zahlreiche Gefahren, problematische

Verständnisse, parteiische Betrachtungen, einseitige Interpretationen und

unhinterfragte Annahmen innerhalb des Global-Governance-Diskurses hinweist.

Auch wenn diesen Aspekten unter dem Vorbehalt, dass es sich zunächst allein um

Elemente der Konstruktion eines Global-Governance-Diskurses durch Brand handelt,

begegnet werden muss, kann es sich doch um hilfreiche Hinweise auf die

Beschaffenheit der Beobachtungsinstrumente von Global-Governance-Ansätzen

handeln. In einer systematischen Beobachtung der eigenen wie fremden Beobachtungsweisen

und im Diskurs darüber, der auch die Beobachtungsweisen beim Interpretieren

und Deuten von Texten reflektieren sollte, liegt m. E. ein produktives

Potenzial der Kommunikation über Denkschulen- und Theorie-Grenzen hinweg, das

viel mehr als bisher genutzt werden sollte. 17 Voraussetzung ist allerdings, nicht nur

die Texte anderer, sondern auch die eigenen als Realitätskonstruktionen und Diskurselemente

aufzufassen, die ihren Beitrag zur gesellschaftlichen Konstruktion der

Wirklichkeit leisten (wollen).

Angenommen, Brand (2003) hätte eine umfassende Bestandsaufnahme aller mit

dem Begriff »Global Governance« operierenden politischen und wissenschaftlichen

Texte der vergangenen Jahre vorgenommen, diese auch mithilfe von Text- und

Kommunikationstheorien danach systematisiert, was in den jeweiligen Realitätskonstruktionen

als zentraler Motor der internationalen Entwicklung angesehen wird und

außerdem mithilfe von Diskursanalysen untersucht, welche Teildiskurse über internationale

Politik in welchem Maße von welchen Global-Governance-Verständnissen

dominiert werden bzw. wie marginal die Rolle aller Global-Governance-

Ansätze in nahezu allen Teildiskursen ist. Dann wäre zwar immer noch nicht nachgewiesen,

dass der Global-Governance-Diskurs zur »Festigung der dominanten

neoliberal geprägten postfordistischen Verhältnisse beiträgt« (Brand 2003: 145),

denn dazu müsste auch geklärt sein, welche politischen Entscheidungen diese Entwicklung

festigen, welche Weltbilder diesen Entscheidungen zugrunde liegen und

welche Rolle Global-Governance-Ansätze zur inhaltlichen Ausgestaltung und Festigung

dieser Weltbilder geleistet haben. Und auch wenn es, was bezweifelt werden

darf, relevante Teildiskurse gäbe, in denen es der Begriff »Global Governance« zu

einer hegemonialen Position gebracht hätte, wäre dies wohl eher auf dessen »Offenheit

und Vieldeutigkeit« (Brand 2001: 98) zurückzuführen. 18 Dies wiederum beraubt

ihn seiner Weltbild-prägenden Kraft und reduzierte damit die von Brand (2003) heraufbeschworene

Gefahr deutlich, dass der Global-Governance-Diskurs es den »ökonomischen

und politischen Eliten von EU-Europa« ermöglichen könnte, »ihre Interessen

als Allgemeininteressen zu definieren und unter dem Begriff generelle

Vorstellungen gesellschaftlicher Ordnung und Entwicklung« (Brand 2003: 162) zu

17 Um dazu beizutragen, wird in dieser Replik den Beobachtungsweisen, den erkenntnistheoretisch-methodischen

Aspekten so große Aufmerksamkeit geschenkt.

18 »Global Governance wird im Diskurs über Weltpolitik vor allem als Schlagwort benutzt

und bleibt dabei oft merkwürdig unbestimmt« (Brand et al. 2000: 21).

ZIB 2/2003

377


Forum

verbreiten. Aber befreit von diesen allzu hohen Zielen könnte das in Brands Beitrag

zum Ausdruck kommende Interesse an Global-Governance-Ansätzen durchaus eine

Grundlage für einen stärker entgrenzten Diskurs über internationale Politik sein.

5. Welten im Konflikt oder Konflikt der Welten

Ein solcher entgrenzter Diskurs sollte sich jedoch nicht an einer umstrittenen Konstruktion

eines Diskurses abarbeiten, sondern vielmehr an konkreten Texten. Dies

würde nicht nur die große Heterogenität in der Verwendung des Global-Governance-Begriffs

verdeutlichen, sondern auch den Dialog über differierende Realitätskonstruktionen

und die ihnen zugrunde liegenden Beobachtungsweisen ermöglichen.

So wurden in den vergangenen Jahren beispielsweise von verschiedenen

Autorinnen und Autoren des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität

Duisburg-Essen Beiträge zum Thema Global Governance vorgelegt, auf die

einzelne der Kritikpunkte Brands durchaus zutreffen können. 19 Das aus der Brandschen

Konstruktion eines Global-Governance-Diskurses erwachsene Missverständnis

scheint mir aber darin zu liegen, dass nicht unterschiedslos unterstellt werden

kann, jeglicher diskursive Beitrag zur Bearbeitung von Globalisierungsfolgen sei

schon allein deshalb negativ zu bewerten, weil er »zur Festigung der dominant neoliberal

geprägten postfordistischen Verhältnisse« (Brand 2003: 145) beitragen

könnte. Ob er es wirklich kann, wäre ebenso zu plausibilisieren wie der Weg, auf

welchem er seine politische Wirkung erzielen könnte. Die Heterogenität des Diskurses

und die unterschiedlichen Einschätzungen über die Möglichkeiten positiver Entwicklungen

machen es unmöglich, ohne eine entsprechend differenzierte Diskursanalyse

die politischen Wirkungen von Diskursbeiträgen einzuschätzen. So stehen

beispielsweise in Beiträgen aus dem INEF immer wieder ganz unterschiedliche

Aspekte im Zentrum von Global-Governance-Analysen. 20 Geht es beispielsweise

um die Analyse relevanter Akteure der internationalen Politik, betrachtet ein Global-Governance-Ansatz

neben Staaten und Regierungen auch internationale Institutionen

sowie nationale und transnationale Nichtregierungsorganisationen und deren

grenzüberschreitendes Handeln. Würden diese bei der Analyse internationaler Politik

ausgeblendet, wäre der Blick sowohl auf bestimmte Chancen (z. B. transnationale

Entwicklungszusammenarbeit) wie Risiken (z. B. transnationaler Terrorismus)

gesellschaftlicher Entgrenzung verstellt (vgl. etwa Messner et al. 2003). In einem

anderen Zusammenhang kann ein Global-Governance-Ansatz die Aufmerksamkeit

beispielsweise auf die Normen der grenzüberschreitenden Interaktionen richten.

Dann spielt die internationale Verrechtlichung sowie die Rückbindung internationaler

Institutionen an gesellschaftlich verankerte Normen und Werte eine wichtige

19 Siehe dazu etwa Nuscheler (2000) sowie verschiedene Elemente der Weiterentwicklung

von Global Governance, jetzt etwa bei Hauchler et al. (2003).

20 Vgl. etwa Messner/Nuscheler (1996, 1997, 2003); Messner (1999, 2000, 2001, 2002),

Hauchler et al. (2001) und Messner et al. (2002).

378


Christoph Weller: Die Welt, der Diskurs und Global Governance

Rolle (vgl. etwa Weller 2003b; Nuscheler/Weller 2002). Fragt man nach staatlicher

Außenpolitik im Kontext von Global Governance, lassen sich die Einbindungen

etwa des deutschen Regierungssystems in die internationale Politik beobachten (vgl.

etwa Eberlei/Weller 2001; Messner 2002). Bei diesen und ähnlichen Global-Governance-Analysen

spielen die von Brand (2003: Kap. 2) destillierten Kernelemente

des Global-Governance-Diskurses teilweise eine wichtige Rolle. Aber die Vielfalt

der Beiträge, die mit dem Global-Governance-Begriff operieren, lässt sich nicht

über seine Konstruktion des Diskurses abbilden. Seine Kernelemente eines Global-

Governance-Diskurses und deren möglicherweise legitimatorischen Kräfte sind

keine geeigneten Gegenstände für die Förderung der Kommunikation zwischen VertreterInnen

unterschiedlicher Weltbilder.

»Global Governance« ist ein positiv konnotierter politischer Begriff, der nicht nur

in wissenschaftlichen, sondern auch in politischen Zusammenhängen Verwendung

findet und für unterschiedliche Zielsetzungen herangezogen wird (vgl. Brand et al.

2000: 21f). In seiner analytischen Verwendung dient er häufig dazu, die Aufmerksamkeit

auf die vielfältigen Verflechtungen und Begrenzungen staatlicher Politik auf

globaler Ebene zu lenken. Damit ist jedoch weder ein Kernelement noch ein Kennzeichen

»des Global-Governance-Diskurses« benannt, sondern allein auf eine Verwendungsweise

verwiesen, die in der deutschsprachigen Diskussion insbesondere

bei Beiträgen aus dem Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität

Duisburg-Essen vorherrscht (vgl. Mürle 1998). Zu welcher politischen Karriere dieser

Begriff in der Lage ist, und inwiefern er das Denken und die Weltbilder über

internationale Politik spürbar beeinflussen kann, muss – auch nach dem jüngsten

Beitrag zu dieser Themenstellung von Brand (2003) – weiterhin als ungeklärt gelten.

Angesichts der Tatsache, dass spätestens seit dem Ende des Ost-West-Konflikts

die gesellschaftliche Konstruktion internationaler Politik einem beinahe ständigen

Wandel unterliegt und zugleich – gerade unter Zuhilfenahme positiv konnotierter

Begriffe wie etwa »Global Governance« – als Legitimationsressource für staatliche

Außenpolitik von erheblicher politischer Bedeutung ist, scheint es eine politisch wie

wissenschaftlich höchst lohnenswerte Fragestellung zu sein, die Bedeutung des

Begriffs »Global Governance« und spezifischer, mit ihm verbundener Vorstellungen

der politischen Bearbeitung globaler Probleme für die strukturelle Ausrichtung

der internationalen Politik zu untersuchen. Die Identifikation eines Global-Governance-Diskurses

scheint dafür jedoch weniger bedeutsam zu sein als die Analyse

grundlegender gesellschaftlicher Deutungsmuster bei der Interpretation globaler

Ereignisse. Ebenso scheint die Entscheidung darüber, mit welchen Kategorien und

Schwerpunkten die jüngsten Entwicklungen der internationalen Politik am besten zu

analysieren sind, hierfür viel weniger bedeutsam zu sein als die Frage, welche konkurrierenden

Deutungsmuster der Hegemonialität von Global Governance eigentlich

entgegenstehen und insofern mindestens ähnlichen Einfluss auf das Verständnis

der internationalen Politik nehmen, wie es Brand (2003) von seinem Global-Governance-Diskurs

annimmt.

Mit seiner Schwerpunktsetzung auf die politische Bedeutung des Diskurses verweist

Brand (2003) – völlig zu Recht – auf die Vielfältigkeit gesellschaftlicher Welt-

ZIB 2/2003

379


Forum

Konstruktionen. Wir leben in der Realität, über deren Beschaffenheit wir jedoch

keine endgültige Kenntnis, stattdessen jedoch unsere jeweils individuellen, viablen

Realitätskonstruktionen haben, um deren Verifikation wir uns vornehmlich in der

Kommunikation innerhalb unseres sozialen Umfelds bemühen. Dies führt zu kollektiv

geteilten gesellschaftlichen Konstruktionen der Realität, die gerade in politischen

Fragen durchaus umstritten bleiben können und damit der Frage nach Diskurshegemonie

erhebliche Relevanz verleihen. Vor einem solchen Hintergrund wirft Brand

(2003) die Frage nach der möglichen Hegemonialität des Global-Governance-Diskurses

auf und verfehlt zugleich ihre Beantwortung, indem er die seiner Meinung