Das ganze Heft als PDF-Datei - Zeitschrift für Internationale ...

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Das ganze Heft als PDF-Datei - Zeitschrift für Internationale ...

ISSN 0946-7165

2/2002

9. Jahrgang

Heft 2

Dezember 2002

Hrsg.

im Auftrag

der Sektion

Internationale

Politik der

DVPW

Zeitschrift für

Internationale

Beziehungen

Aus dem Inhalt

Jürgen Rüland

»Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Der Neue Regionalismus im Zeichen von Globalisierung und

Asienkrise

Matthias Ecker-Ehrhardt

Alles nur Rhetorik

Der ideelle Vorder- und Hintergrund der deutschen Debatte

über die EU-Osterweiterung

Frank Wendler

Neue Legitimationsquellen für Europa

Verbände in der europäischen Sozialpolitik

Christoph Görg

Einheit und Verselbstständigung

Probleme einer Soziologie der »Weltgesellschaft«

Martin Beck

Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Der Vordere Orient in den Internationalen Beziehungen

Andreas Hasenclever

Sie bewegt sich doch

Neue Erkenntnisse und Trends in der quantitativen

Kriegsursachenforschung

NOMOS

Cornelia Ulbert/Anja Jetschke

Überlegungen zur Sicherung und Steigerung

der Qualität der Lehre im Bereich der

Internationalen Beziehungen

Ergebnisse eines Workshops


INHALT

AUFSÄTZE

Jürgen Rüland

»Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Der Neue Regionalismus im Zeichen von Globalisierung und Asienkrise .......... 175

Matthias Ecker-Ehrhardt

Alles nur Rhetorik

Der ideelle Vorder- und Hintergrund der deutschen Debatte über

die EU-Osterweiterung ......................................................................................... 209

Frank Wendler

Neue Legitimationsquellen für Europa

Verbände in der europäischen Sozialpolitik ......................................................... 253

Christoph Görg

Einheit und Verselbstständigung

Probleme einer Soziologie der »Weltgesellschaft« .............................................. 275

LITERATURBERICHTE

Martin Beck

Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Der Vordere Orient in den Internationalen Beziehungen ..................................... 305

Andreas Hasenclever

Sie bewegt sich doch

Neue Erkenntnisse und Trends in der quantitativen Kriegsursachenforschung ... 331

CURRICULARES

Cornelia Ulbert/Anja Jetschke

Überlegungen zur Sicherung und Steigerung der Qualität der Lehre

im Bereich der Internationalen Beziehungen

Ergebnisse eines Workshops ................................................................................ 365

ZIB 2/2002


Neuerscheinungen ................................................................................................379

Mitteilungen der Sektion ....................................................................................385

Abstracts ...............................................................................................................393

Autorinnen und Autoren dieses Heftes ..............................................................397

Jahresregister 2002 ..............................................................................................399


Jürgen Rüland

»Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Der Neue Regionalismus im Zeichen von Globalisierung und Asienkrise

Der Beitrag geht davon aus, dass Globalisierung nicht nur konfliktverschärfend

wirkt, sondern auch ordnungsstiftende Kraft in den internationalen Beziehungen zu

entfalten vermag. Mit ihr geht eine funktionale und räumliche Ausdifferenzierung

der zwischenstaatlichen Politik einher, die vor allem auf der regionalen Ebene ihren

Niederschlag findet. Viele neu gegründete Regionalorganisationen weisen jedoch

einen sehr geringen Grad der Institutionalisierung auf. Damit stellt sich die Frage

nach der Effektivität dieser Organisationen. Als Lackmustest dafür kann die Krisenbewältigung

gelten. Der Artikel zeigt, dass schlanke Institutionen nicht notwendigerweise

eine größere Flexibilität und mithin größere Krisenresistenz aufweisen als

dichte Institutionen. Vielmehr zeigen Regionalorganisationen sowohl in puncto Krisenverhalten

als auch Institutionalisierung Varianz. Dies bedeutet, dass die institutionelle

Ausstattung bestenfalls eine notwendige, nicht aber eine hinreichende

Bedingung für effizientes Krisenverhalten sein kann. Entscheidender für die Krisenresistenz

von Regionalorganisationen ist das Verhältnis von Opportunitäts- und

Governance-Kosten, die ihrerseits wieder durch einen Kranz von Kontextvariablen

beeinflusst werden.

1. Globalisierung, Fragmentierung und politischer Wandel

Globalisierung ist das Resultat Raum und Zeit komprimierender und zugleich kostensenkender

Innovationen im Bereich der Verkehrs-, Kommunikations- und Informationstechnologien,

die eine präzedenzlose Intensivierung, Verdichtung und

Beschleunigung politischer, ökonomischer, sozialer und kultureller Trans- und

Interaktionen in weltweitem Maßstab ermöglichten (Robertson 1993; Schwengel

1999). Hinter dieser zugegebenermaßen abstrakten Definition stehen – gewissermaßen

als Triebkraft der Globalisierung – überaus konkrete ökonomische Prozesse wie

ein sprunghaftes Wachstum des Welthandels, eine noch raschere Zunahme ausländischer

Direktinvestitionen und Unternehmenskooperationen sowie eine auf der

Hebelwirkung derivater Finanzinstrumente beruhende exponentielle Expansion des

internationalen Kapitalverkehrs (Gottwald/Hemmer 1999). Mit dem Vordringen des

Marktes in immer neue Grenzbereiche werden zugleich althergebrachte gesellschaftliche

Ordnungsprinzipien wie Staatlichkeit, Territorialität, Souveränität und

Demokratie einem einschneidenden Wandel unterworfen (Narr/Schubert 1994; Held

1995; Menzel 1995; Ohmae 1995; Neyer 1995; Altvater/Mahnkopff 1996; Dahrendorf

1997; Beck 1997; Beisheim/Walter 1997; Zürn 1998; Beck 1998). In der

Gemengelage von wirtschaftlicher Verflechtung, grenzübergreifenden Problemen

und dem vervielfachten Auftreten transnationaler Akteure (transnationale Konzerne,

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 175-208

175


Aufsätze

international operierende Kapitalanleger, global organisierte Nichtregierungsorganisationen)

vollzieht sich nach Ansicht vieler Beobachter eine »Entgrenzung sozialer

Räume« (Ruggie 1993; Brock/Albert 1995). Deren herausragendes Merkmal ist ein

schleichender Verlust der Regelungs- und Steuerungskompetenzen des innerhalb

eines festumrissenen Territoriums organisierten Nationalstaats. 1

Dass ein solcher Wandel nicht ohne Rückwirkungen auf die Struktur des internationalen

Systems bleiben kann, ist in der Forschung kaum kontrovers. Jedoch hat die

Tatsache, dass Globalisierung ein ungleichmäßiger und ungleichzeitiger, ja ein in

vielerlei Hinsicht widersprüchlicher Prozess ist, je nach theoretischem Standpunkt

zu sehr divergierenden Zustandsbeschreibungen der internationalen Beziehungen

geführt. Realisten wie Samuel P. Huntington (1993, 1996) und Alain Minc (1994)

sehen – symptomatisch für das Umsichgreifen einer neuen »Weltunordnung« – in

der Fragmentierung (Menzel 1998) das strukturbildende Prinzip der postbipolaren

Welt. Ihr Hauptmerkmal sind sich allenthalben ausbreitende Konflikte, denen auch

internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen wenig entgegenzusetzen

haben. In einer Welt, in der die staatlichen Strukturen in Auflösung begriffen sind,

gibt es keine durchorganisierten Systeme mehr, fallen die Politikebenen auseinander,

weichen Regeln der Beliebigkeit, greift Orientierungslosigkeit um sich und verschwindet

jedes Zentrum. Stattdessen beherrschen inmitten verschwommener

Kräfteverhältnisse und unscharfer Konflikte fließende und flüchtige Gesellschaften

das politische Geschehen (Minc 1994: 71). Während Minc aus diesem Befund das

Heraufziehen eines »neuen Mittelalters« ableitet, prognostiziert Huntington einen

»Zusammenprall der Kulturen« mit zahlreichen Bruchlinienkonflikten als konstitutives

Merkmal internationaler Politik im 21. Jahrhundert. Die damit verbundene

Gewaltförmigkeit zwischenstaatlicher Beziehungen resultiert aus dem Widerstand

der Modernisierungsverlierer, die vor allem in nicht-westlichen Gesellschaften Globalisierung

häufig als Verwestlichung, das heißt kulturellen Identitätsverlust, und

somit Hauptursache für die um sich greifenden Modernisierungspathologien wahrnehmen

(Huntington 1993, 1996).

Demgegenüber vermögen liberale Institutionalisten der Globalisierung durchaus

ordnungsstiftende Kraft zuzugestehen, ohne dabei aber die vornehmlich außerhalb

der Triade Nordamerika, Westeuropa und Ostasien wirkenden Fragmentierungsprozesse

aus dem Blick zu verlieren. Mit der Globalisierung, so ihr Argument, steigen

die Anforderungen, zur Lösung grenzüberschreitender Probleme kooperative und

möglichst demokratisch legitimierte Regierungsformen »jenseits des Nationalstaats«

(Zürn 1998) (er-)finden zu müssen. In der Tat lässt sich zeigen, wie im Zeichen der

Globalisierung Konturen einer global governance entstehen, die Ansätze einer

zunehmenden Arbeitsteiligkeit im Rahmen eines tiefgestaffelten Mehrebenensystems

aufscheinen lassen. Zum Schrittmacher dieser institutionellen Ausdifferenzierung

avancierte vor allem der so genannte Neue Regionalismus, mit dem nicht nur eine

1 Kritiker dieser These monieren weniger den Tatbestand als solchen, als vielmehr die

Intensität des Bedeutungsverlusts des Nationalstaats. Vgl. hierzu u.a. Link (1998); Dittgen

(1999).

176


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

weltweite Proliferation von Regionalorganisationen einherging. Als Novum der

internationalen Beziehungen brachte er auch zahlreiche neue inter-, trans- und subregionale

Vermittlungsinstanzen hervor, die mit unterschiedlicher Effektivität die

Funktion von Scharnieren zwischen globaler und regionaler sowie regionaler und

nationalstaatlicher Handlungsebene übernahmen (Rüland 1996, 1999; Maull 1997;

Maull/Tanaka 1997; Dieter 1996; Roloff 1998, 2001; Hänggi 1998, 1999, 2000).

Das Erkenntnisinteresse des vorliegenden Beitrags knüpft nun bei der Beobachtung

an, dass viele dieser neuen Regionalorganisationen und Dialogforen einen nur

geringen Institutionalisierungsgrad aufweisen. Dies, so ließe sich argumentieren, ist

in erster Linie ein Resultat ihrer geringen Bestandsdauer. Im Laufe der Zeit würden

sie sich wie die europäischen Institutionen in einem evolutionären Prozess konsolidieren

und nach neofunktionalistischem Verständnis über Spill-over-Effekte gewissermaßen

eigengesetzlich weiterentwickeln. Dem wird hier jedoch entgegengehalten,

dass der schwachen Institutionalisierung vieler neuer und einiger älterer

Regionalorganisationen ein sehr bewusstes, an Opportunitäts- und Governance-

Kosten orientiertes Kalkül politischer Eliten zugrunde liegt, das Ausdruck einer in

kulturellen Tiefenschichten verwurzelten skeptischen Sicht der Außenwelt, einschlägiger

historischer Erfahrungen und funktionaler Erfordernisse ist. Rationale

Kosten- und Nutzenkalküle verbinden sich so mit kognitiven Prozessen, die in ihrer

Quintessenz ein Normensystem stützen, das nationaler Souveränität und außenpolitischer

Handlungsautonomie höchste Priorität zuweist.

Der Befund einer bewusst gewählten schwachen Institutionalisierung drängt die

Frage nach der Effizienz dieser Regionalorganisationen geradezu auf. Effizienz

bezeichnet dabei in erster Linie die Problemlösungskapazitäten regionaler Institutionen.

Gemeint sind deren Fähigkeit zur friedlichen Konfliktbearbeitung, der Vertrauensbildung

und Schaffung von Erwartungssicherheit für die Akteure, der Minderung

von Transaktionskosten, der regionalen Identitätsbildung und Solidarität nach außen

sowie insbesondere ihre Fähigkeit, auf externe Schocks zu reagieren. Während sich

etliche der neu entstandenen Regionalorganisationen durchaus bewährt haben,

Gewalt zwischen Mitgliedsstaaten einzuhegen (Kivimäki 2001), reichten Vertrauensbildung,

Erwartungssicherheit und Identitätsbildung jedoch selten aus, um extern

verursachten Krisen wirkungsvoll zu begegnen.

Antworten auf die Effizienzfrage müssen bei neueren, institutionalistisch inspirierten

Versuchen zur Erklärung von Varianz internationaler Kooperation anknüpfen.

So bestreiten Kahler (1995) und Abbott/Snidal (2000), dass »dichte

Institutionalisierung« und »harte Legalisierung« grundsätzlich effektiver sind als

»schlanke«, »flache« und dezentralisierte Institutionen (Kahler 1995; Abbott/Snidal

2000). Ob dies wirklich zutrifft, lässt sich freilich erst entscheiden, wenn man die

»schlanken« Institutionen dem Lackmustest unterzieht: Wie reagieren sie auf Krisen

Welche Fähigkeiten zum Krisenmanagement sind ihnen zu eigen Unter welchen

Bedingungen überstehen sie Krisen bzw. zerfallen sie Aufgrund ihrer

geringeren Legitimitätsausstattung stellen Krisen für internationale Institutionen in

den meisten Fällen eine ungleich größere Belastungsprobe dar als für Nationalstaaten.

Wie kein anderer Faktor provozieren sie Kooperationsverweigerung und Exit-

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Aufsätze

Verhalten. Dahinter steht die Furcht der weniger von einer Krise gebeutelten Mitgliedsstaaten,

durch die Verbindung mit den Partnern selbst tiefer in die Krise hineingezogen

zu werden, wohingegen die von einer Krise am stärksten betroffenen

Mitglieder eines Kooperationsverbundes dazu tendieren, das Verhältnis zu ihren

Partnern aus der Perspektive relativer Verluste bewerten. Relative Verluste stellen

aber ein noch größeres Kooperationshemmnis dar als relative Gewinne.

Die Asienkrise und ihre Auswirkungen auf regionale Kooperationsstrukturen

legen die These nahe, dass gerade die als besonders anpassungsfähig dargestellten

schwach institutionalisierten Organisationen weniger krisenresistent sind als »dicht«

institutionalisierte. Freilich wird ein solch pauschaler Befund der Komplexität regionaler

Kooperation nur unzureichend gerecht. Vielmehr spricht einiges dafür, dass

internationale Organisationen nicht nur im Hinblick auf ihre Institutionalisierung,

sondern auch im Krisenverhalten Varianz zeigen. Dies bedeutet, dass die institutionelle

Ausstattung bestenfalls eine notwendige, keinesfalls jedoch eine hinreichende

Bedingung für effizientes Krisenverhalten ist. Entsprechend müssen weitere Erklärungsfaktoren

wie etwa die Größe einer Organisation, ihre Ressourcenausstattung,

die Rolle von Hegemonen, Ideen, Weltbilder und historische Erfahrungen mit herangezogen

werden. Sie beeinflussen gerade auch unter Krisenbedingungen das im

folgenden Abschnitt zunächst theoretisch zu behandelnde Verhältnis von Opportunitäts-

und Governance-Kosten, die ihrerseits wiederum über den Entwicklungsweg

von Kooperationsgemeinschaften entscheiden. In diesem Sinne versteht sich der

Beitrag auch als Versuch, von der neueren Forschung behauptete Gesetzmäßigkeiten

des Regionalismus kritisch zu hinterfragen.

2. Regionale Kooperation, Institutionalisierung und Krisen

Mit dem Neuen Regionalismus der Achtziger- und Neunzigerjahre verlor das bis

dahin dominante Kooperationsmodell der EU seine Anziehungskraft. Formelhaft

verkürzt lässt es sich am besten durch die Prinzipien Kodifizierung, dichte Institutionalisierung

und (selektiver) Supranationalismus kennzeichnen. Ihm liegen elaborierte

völkerrechtliche Verträge zugrunde, die von den Mitgliedern detailgenau

ausgehandelt werden. Die darin festgelegten Rechte und Pflichten sind verbindlich

und einklagbar. Eine diversifizierte supranationale Bürokratie sorgt für die Vorbereitung

und Durchführung politischer Beschlüsse, deren Rechtmäßigkeit und Einhaltung

in den vergemeinschafteten Politikfeldern von einer eigenen Gerichtsbarkeit

überwacht werden. Zugleich ist die Festlegung des EU-Vertrags, nur Mitglieder aufzunehmen,

die auf dem Boden einer demokratischen Ordnung stehen, Garant für

eine homogene Wertegrundlage. 2

Demgegenüber bevorzugen viele neu gegründete (oder wie die ASEAN runderneuerte)

Regionalorganisationen eine weniger kontraktualistische und legalistische Koo-

2 Diesem Argument wird insbesondere von Neofunktionalisten große Bedeutung für den

Integrationserfolg zugemessen. Vgl. Deutsch et al. (1957); Nye (1971).

178


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

perationskultur. Vor allem im asiatisch-pazifischen Raum wurde diese in aller Regel

lockere, ausgeprägt voluntaristische, in der Literatur auch als »soft regionalism«

bezeichnete Form der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit unter Federführung der

Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) zur außenpolitischen Maxime

eines eigenen politischen und wirtschaftlichen Ordnungsmodells erhoben. Dabei

wurde in kulturrelativistischer Absicht und bewusster Abgrenzung zum »kartesianischen«

Kooperationsmodell 3 des Westens auf die Prägekraft jahrtausendealter asiatischer

Werte (Mahbubani 1993, 1995) rekurriert und auf diese Weise ein Begründungszusammenhang

für die wirtschaftlichen Erfolge der Achtziger- und

Neunzigerjahre hergestellt. Die herausragenden Merkmale dieses so genannten

ASEAN Way 4 sind enge persönliche Beziehungen der Entscheidungsträger, Pragmatismus,

Flexibilität, Harmonie, Konsens, eine tiefe Aversion gegen dichte Institutionalisierung,

ein Faible für informelle Abläufe, Diskretion und die Nichteinmischung in

die inneren Angelegenheiten der Partner (Acharya 1997, 1998). Die Übereinkunft zur

Zusammenarbeit beruht nicht auf völkerrechtlichen Verträgen, sondern lediglich auf

kurzen Prinzipienerklärungen. Nicht »institution-building«, sondern »relationshipbuilding«

(Ba 1997) ist das Leitmotiv des ASEAN Way, der dementsprechend fest im

Boden des Intergouvernementalismus wurzelt. Oberstes Gebot ist die Wahrung eines

Höchstmaßes an nationaler Souveränität und außenpolitischer Handlungsautonomie.

Anders als in Europa gilt Kooperation nicht als Wert an sich; vielmehr dient sie im

komplementären Zusammenspiel von national und regional resilience 5 primär dem

Aufbau nationaler Macht. Oder anders ausgedrückt: Nicht um »sovereignty pooling«,

sondern um »sovereignty enhancement« geht es (Higgott 1998: 343).

Zwischen diesen beiden, um die Entfaltung von soft power 6 konkurrierenden Kooperationsmodellen

nehmen die Regionalorganisationen der Amerikas (Schirm 1997)

eine Zwischenstellung ein. Sie teilen mit dem asiatischen Regionalismus die intergouvernementale

Struktur und ein gewisses Maß an Pragmatismus, mit der europäischen

Kooperationskultur die kontraktualistische und legalistische Orientierung.

Die politikwissenschaftliche Forschung hat auf diese zunehmende Varianz internationaler

Institutionen bislang nur recht sporadisch reagiert. Sofern sie es hat, ließ

sie sich jedoch zu sehr von politisch interessierter Rhetorik und wissenschaftlichen

Modetrends leiten und gelangte dabei zu Schlussfolgerungen, die einem Paradigmenwechsel

gleichkommen. In letzter Konsequenz lassen sich diese zumeist institutionalistisch

oder konstruktivistisch inspirierten Beiträge als Versuch deuten, eine

3 Der Begriff des kartesianischen Kooperationsmodells stammt von Nordin Sopiee, vgl.

hierzu Asian Approach Best Way to Build Enduring APEC, in: The Straits Times, 1. September

1994: 27.

4 Zum ASEAN Way, mitunter auch Asian Way, vgl. auch Haas (1989); Dosch (1993, 1997);

Higgott (1994); Rüland (1996); Acharya (1997, 1998) und Johnston (1998).

5 National resilience (ketahanan nasional) ist eine von drei zentralen außenpolitischen

Doktrinen Indonesiens. Was darunter zu verstehen ist, formulierte Dewi Anwar Fortuna

wie folgt: »The ability of a nation to cope with, endure and survive any kind of challenges

or threats she meets in the course of her struggle to achieve her national goals« (Anwar

1992: 27). Zum Verhältnis von national and regional resilience, siehe Dahm (1996).

6 Zum Begriff der soft power siehe Nye (1990).

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Aufsätze

theoretische Begründung dezentralisierter, wenig institutionalisierter Kooperationsverbünde

auf der Grundlage einer »weichen« Legalisierung (soft legalization) vorzulegen.

Dabei wird auf normative Begründungen weitgehend verzichtet; im Vordergrund

der Argumentation stehen vornehmlich Aspekte der Effizienz und der

Identität. Gegen einen »naiven Institutionalismus« (Kahler 1995: 18), der »harte«

Regeln und zentralistische Strukturen einfordert, werden »schlanke« Institutionalisierung

und flache Hierarchien gestellt, die angesichts des im Zeitalter der Globalisierung

beschleunigten politischen und ökonomischen Wandels inklusive der damit

einhergehenden externen Schocks größere Flexibilität und Anpassungsfähigkeit versprechen.

Entsprechend werden Kooperationen, die auf »harten« Regeln und »dichter«

Institutionalisierung gründen, als fragile, Exit-Verhalten geradezu herausfordernde

Formen zwischenstaatlicher Zusammenarbeit kritisch hinterfragt (Kahler

1995: 120). Der Institutionalisierungsgrad bemisst sich dabei nach dem Grad der

Regelhaftigkeit und der Verbindlichkeit der Kooperation, ihrer Reichweite (scope),

den Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen und der Materialität kooperativer Institutionen

in Form von Organisationen.

Die empirische Evidenz dieser Befunde ist freilich unbefriedigend – wie schon

Robert O. Keohane (1995) skeptisch anmerkte. Nicht minder große Skepsis ist dem

durch Spill-over- und Lerneffekte gespeisten Kooperationsdeterminismus dieser

Arbeiten entgegenzubringen. Kahler etwa vertritt die Hypothese einer kurvilinearen

institutionellen Entwicklung, der zufolge sich dezentrale und schwache Institutionen

besonders für die Start- und die Spätphase regionaler und multilateraler Zusammenschlüsse

eignen, wohingegen »dichte« Institutionalisierung in Übergangssituationen

vorteilhafter ist (Kahler 1995: 16). Hätte Kahler Recht, müsste beispielsweise die

bereits 1967 gegründete ASEAN längst das Stadium der »schlanken« Institutionalisierung

überwunden und sehr viel »dichtere« Institutionen entwickelt haben, wohingegen

die »reife« EU in einen Prozess institutioneller Verschlankung eingetreten

sein müsste. Man mag Kahler noch folgen, wenn er behauptet, dass auch »dicht«

institutionalisierte Kooperationsverbünde vor Krisen nicht gefeit sind und dabei

wiederholt Exit-Verhalten und Unilateralismus an den Tag legen. Doch geht er allzu

schnell darüber hinweg, dass sowohl der Internationale Währungsfonds (IWF) nach

dem Kollaps des Bretton-Woods-Währungsregimes in den frühen Siebzigerjahren

als auch die EU nach der Krise des Europäischen Währungssystems (EWS) 1992/

1993 sehr wohl in der Lage waren, alsbald neue Regelwerke auszuhandeln, die eine

Fortführung der Zusammenarbeit erlaubten. Umgekehrt gelingt es Kahler (1995)

ebenso wenig wie Abbott und Snidal (2000), den Nachweis zu führen, dass schwach

institutionalisierte Kooperationsformen im Krisenfall durchgängig flexibler und

anpassungsfähiger sind. Die European Free Trade Area (EFTA) und die australischneuseeländische

Closer Economic Relations (CER), zwei Beispiele, auf die sich

Kahler beruft, wurden niemals einer extern verursachten Zerreißprobe ausgesetzt. 7

7 Dies gilt selbst für den EU-Beitrit führender EFTA-Mitglieder wie Schweden, Finnland

und Österreich, der nur noch eine Rumpf-EFTA zurückließ. Doch durch den Europäischen

Wirtschaftsraum wurden etwaige negative Folgewirkungen für die verbleibenden EFTA-

Mitglieder weitestgehend abgefedert.

180


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Hinzu kommt, dass in beiden Fällen »schlanke« Institutionalisierung durch die ausgeprägten,

auf die Außenbeziehungen übertragenen rechtsstaatlichen Traditionen

der Kooperationspartner kompensiert wird. Ein noch weit durchschlagenderer Beleg

gegen die Thesen Kahlers (1995) und Abbott/Snidals (2000) ergibt sich aus den Folgen

der Asienkrise: »Flache«, »schlanke« Institutionen und »weiche« Legalisierung

schufen zwar Spielräume für flexible Reaktionen einzelner Mitglieder, allerdings

um den Preis der Lähmung regionaler Kooperation, die zeitweise sogar von regelrechten

Auflösungserscheinungen befallen wurde.

Wenn also der Institutionalisierungsgrad für sich genommen Krisenverhalten

nicht befriedigend erklären kann, bedarf es eines alternativen Erklärungsmodells.

Ein solches soll im Folgenden in partieller Anlehnung an David Lake (1999) entworfen

werden, der für die Entwicklung von Institutionen der global governance

von einem pareto-optimalen Gleichgewicht zwischen Opportunitäts- und Governance-Kosten

ausgeht. Zugrunde liegt Lakes Überlegungen ein Begriff kollektiven

Handelns, der zu heuristischen Zwecken in eine Aushandlungs- und eine Vertragskomponente

unterteilt wird (Lake 1999). Entsprechend werden zwischenstaatlich

ausgehandelte Übereinkommen mit Opportunitätskosten belegt. Diese bezeichnen

den Schaden, der für vertragstreue Mitglieder einer Gemeinschaft entsteht, wenn

andere Akteure aus den Vereinbarungen ausscheren. Er variiert allerdings nach Politikfeldern

und der Bedeutung, die ihnen die einzelnen Mitglieder beimessen, sowie

der Verfügbarkeit von alternativen Kooperationsmöglichkeiten. Die Spannbreite

von Exit-Verhalten reicht dabei von der bewussten Missachtung einzelner Kooperationsvereinbarungen

über alle Formen des Trittbrettfahrertums bis hin zur Kooperationsverweigerung

und zum Boykott und schlussendlich zum Austritt aus einer

Gemeinschaft.

Wie die Kosten zustande kommen, lässt sich letztlich nur fallweise bestimmen. So

kann in einem Staatenverbund die Wahrscheinlichkeit groß sein, dass einzelne Mitglieder

im Verlaufe der Kooperation auftretende oder bereits von Anbeginn vorhandene,

sich jedoch weiter verschärfende Interessengegensätze zum Anlass für den

Austritt oder zur Kooperationsverweigerung nehmen. Daraus folgen jedoch nicht

zwingend hohe Opportunitätskosten. Vielmehr kommt es auf die Bedeutung des

jeweiligen Politikfeldes und die Intensität der Zusammenarbeit an. Ist sie in beiden

Fällen gering, so fallen auch die Opportunitätskosten für die Mitglieder eher gering

aus. Umgekehrt ist in hochverflochtenen Staatengemeinschaften die Wahrscheinlichkeit

eines Austritts eher gering, doch kann hier schon die Nichtbefolgung einzelner

Vereinbarungen hohe Kosten für die Mitglieder verursachen. Sie steigen vor

allem in Krisenphasen, wenn sich die Kooperation nur auf ein Politikfeld erstreckt,

wohingegen die Verknüpfung von mehreren Politikfeldern ambivalente Kosteneffekte

erzeugt. So kann Interdependenz im Krisenfall auch andere Kooperationsbereiche

negativ beeinflussen, sie kann aber auch neue Handlungsspielräume durch

die Verlagerung der Gemeinschaftsaktivitäten auf krisenresistentere Politikfelder

eröffnen und so einem Kooperationsverbund genügend Substanz für sein Fortbestehen

geben. Opportunistisches Verhalten und die dabei entstehenden Kosten können

auf zweierlei Weise gesenkt werden. Einmal dadurch, dass die einer Kooperations-

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181


Aufsätze

vereinbarung zugrunde liegenden Normen im Laufe der Zeit solche Geltungsmacht

entfalten, dass Staaten, die sich ihnen zu entziehen suchen, mit Sanktionen und Vergeltung

zu rechnen haben, die ihnen so hohe Kosten auferlegen, dass sich Exit-Verhalten

nicht auszahlt. Zum Zweiten lassen sich Opportunitätskosten auch durch

vertragliche Regelungen mindern (Lake 1999). Verträge legen den Kooperationspartnern

völkerrechtlich verbindliche Verpflichtungen auf. Sind diese etwa durch

die Einrichtung einer Schiedsgerichtsbarkeit, die im Zweifelsfall auch Sanktionen

verhängen kann, einklagbar, so steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Verträge

auch eingehalten werden.

In beiden Fällen entstehen Governance-Kosten. Zum einen dadurch, dass Staaten

die Voraussetzungen schaffen müssen, die Vereinbarungen innergesellschaftlich

durchzusetzen, zum anderen aber auch durch die Bereitschaft der Kooperationspartner,

zur Realisierung gemeinsamer Interessen Souveränität abzutreten, sowie gemeinschaftliche

Institutionen und Organisationen aufzubauen, denen die Aufgabe obliegt,

Informationen zu sammeln, das Übereinkommen umzusetzen, über seine Durchführung

zu wachen und gegebenenfalls weiterzuentwickeln. Die Bereitschaft zur Übernahme

von Governance-Kosten hängt von mehreren Kontextfaktoren ab. Diese

können sowohl auf einer systemischen als auch einer akteursbezogenen Ebene angesiedelt

sein und ökonomischer, struktureller oder kognitiver Natur sein. Um einen

ökonomischen Faktor mit systemischem Bezug handelt es sich beispielsweise bei

den konjunkturellen Rahmenbedingungen. So sind die Governance-Kosten in wirtschaftlichen

Boom-Phasen geringer als in Krisenphasen. Dies ist zunächst, aber

keinesfalls ausschließlich, eine Frage der Perzeption. Während in Boom-Phasen die

Wahrnehmung absoluter Gewinne dominiert, bestimmt in Krisenzeiten die Wahrnehmung

relativer Verluste das Verhalten der Kooperationspartner. Doch auch

objektiv steigen die Governance-Kosten: Auf der einen Seite schrumpfen in Krisen

die Ressourcen, während auf der anderen Seite die Governance-Kosten allein schon

dadurch steigen, dass Exit-Verhalten anderer – etwa durch kostspielige Zugeständnisse

– vereitelt werden muss.

Das Entwicklungsniveau eines Staates lässt sich dagegen als eher akteursbezogener

ökonomischer Kontextfaktor begreifen. Danach sind wohlhabendere Staaten

eher als ärmere willens und in der Lage, Governance-Kosten zu tragen. Dies ist

zunächst ebenfalls eine Frage der Wahrnehmung. In Anbetracht knapper Ressourcen

und einer Vielzahl konkurrierender prioritärer staatlicher Aufgaben werden Governance-Kosten

von den Regierungen und Öffentlichkeiten in Entwicklungsländern

oftmals überbewertet. Damit einher geht eine verminderte Bereitschaft, für langfristige

Gewinne höhere Anfangskosten zu übernehmen. Der politische Wille zur Übernahme

von Governance-Kosten hängt daher auch damit zusammen, wie rasch

Kooperationsgewinne realisiert werden können. Strukturelle Kontextfaktoren zielen

auf die Beschaffenheit von Regionalorganisationen: ihren Verflechtungsgrad, die

Größe der Organisation und die internen Machtverhältnisse. Dabei handelt es sich

im Wesentlichen um akteursbezogene Faktoren. Stark verflochtene Staaten sind beispielsweise

mehr daran interessiert, Exit-Verhalten ihrer Partner zu vereiteln, und

daher leichter bereit, höhere Governance-Kosten aufzubringen, wiewohl in diesem

182


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Fall der hohe Grad der Interessenverklammerung die Neigung der Mitglieder, aus

Vereinbarungen auszuscheren, bereits a priori in Grenzen halten müsste. Des Weiteren

lässt sich eine Verbindung zwischen den Governance-Kosten und der Größe

einer Organisation herstellen. Je mehr Mitglieder einem Staatenverbund angehören,

desto langwieriger und aufwändiger gestaltet sich der Aushandlungsprozess und

desto schwieriger ist das Monitoring der Vereinbarungen. Schließlich kommt es auf

die Machtverhältnisse innerhalb eines Kooperationsverbundes und die sich daraus

ergebende Verteilung der Governance-Kosten an. So lässt sich etwa im Sinne hegemonialer

Stabilität argumentieren, dass Hegemone ein großes Interesse daran haben,

zwischenstaatliche Zusammenarbeit nach den ihnen genehmen Spielregeln zu

gestalten. Das erklärt ihre Bereitschaft, einen überproportionalen Anteil der entstehenden

Governance-Kosten zu übernehmen. Kosten dieser Art mögen durch den

Aufbau einer gemeinsamen Organisation, diplomatische Unterstützung der Partner

oder handfester durch materielle Zuwendungen in Form von Militär-, Wirtschaftsund

Entwicklungshilfe entstehen. Doch auch für die Klientelstaaten eines

solchermaßen asymmetrisch gestalteten Verbundes entstehen Governance-Kosten,

etwa in Form von Autonomie- und Souveränitätsverlusten.

Die durch einen benign hegemon inszenierte Kooperation funktioniert allerdings

nur solange, wie für den Hegemon und die Klientelstaaten die Governance-Kosten

die Opportunitätskosten – also die bei unilateralem Handeln entstehenden Kosten –

auf lange Sicht nicht übersteigen. Für den Hegemon werden die Governance-Kosten

auf Dauer untragbar, wenn die Kooperation der Klientelstaaten nicht mehr freiwillig

erfolgt und sie nur durch massiven Druck oder gar Zwang aufrecht erhalten werden

kann. Die Klientelstaaten ihrerseits sind nur an einer Kooperation interessiert,

solange die sich aus der Zusammenarbeit ergebenden Gewinne die Governance-

Kosten übersteigen. Die Opportunitätskosten sind in diesem Fall dann höher als die

Governance-Kosten, die Exit-Bereitschaft nimmt ab. Doch selbst bei fortgesetzten

Kooperationsgewinnen können die Governance-Kosten für sie auf ein intolerables

Niveau ansteigen. Dies ist der Fall, wenn durch die Kooperation nationale Souveränität

in einer Weise beschnitten wird, dass die Legitimität der Regierung ausgehöhlt

wird. Eine solche Situation kann eintreten, wenn ein malign hegemon durch Ausübung

von Druck konformes Partnerverhalten zu erzwingen sucht, oder wenn Dispute

stets zugunsten des Hegemons gelöst werden und etwaige Sanktionen einseitig

die Klientelstaaten treffen. Kooperationsmindernd wirken auch häufige und als willkürlich

wahrgenommene Regeländerungen, mangelnder Informationsfluss sowie

durch den Hegemon zu verantwortende Verteilungsungerechtigkeiten. Unter derartigen

Umständen ist davon auszugehen, dass Klientelstaaten nicht mehr bereit sind,

ihren Verpflichtungen nachzukommen, neuen tunlichst aus dem Wege gehen und zu

guter Letzt sogar den Verbund verlassen. Die Governance-Kosten können aber auch

dann die Opportunitätskosten übersteigen, wenn es keinen Hegemon gibt, der diese

Kosten übernimmt. Dies ist vor allem dort der Fall, wo die Mitglieder eines Verbundes

ökonomisch schwach sind oder das wirtschaftlich leistungsfähigste Mitglied ein

kleiner Staat ohne politischen Einfluss ist. Dagegen helfen in nichthegemonialen

Kooperationsverbünden Arrangements wie die Strukturfonds der EU oder andere

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Aufsätze

Formen des Finanzausgleichs, die Governance-Kosten ökonomisch weniger entwickelter

Mitglieder zu mindern.

Die hier gewählte theoretische Perspektive ist damit im Wesentlichen durch institutionalistische

und rationalistische Grundmuster geprägt. Da es sich bei den

zugrunde liegenden Kosten- und Nutzenkalkülen allerdings um zumeist nicht präzise

messbare Größen handelt, ihnen mithin vielfach eine subjektive Dimension

innewohnt, die sich ihrerseits wiederum aus der Wahrnehmung von historischen

Erfahrungen, Identitäten, Rollenperzeptionen und Rollenzuweisungen speist, fließen

notwendigerweise auch kognitive Kontextfaktoren in die Argumentation ein. Denn

es sind die von den Handlungsträgern internalisierten Ideen und Weltbilder (Goldstein/Keohane

1993; Jachtenfuchs 1995), die den Bewertungsmaßstab für die

gegenüber anderen Akteuren verfolgten Interessen abgeben. In sie fließen sowohl

die zu politischer Kultur geronnenen innerstaatlichen Entscheidungsabläufe als auch

Bewertungen mit systemischem Bezug ein – etwa dergestalt, ob das internationale

System als anarchisch wahrgenommen wird oder nicht. Dennoch überwiegt bei den

kognitiven Faktoren der Akteursbezug, da die sich aus zwischenstaatlichen Interaktionen

ergebende Erfahrungswelt innenpolitisch verarbeitet und erst darüber vermittelt

in außenpolitisches Handeln umgesetzt wird. Innenpolitische Kräfteverhältnisse

und historischer Erfahrungsbestand entscheiden dabei darüber, inwieweit Staaten zu

Souveränitätsverzicht bereit sind.

Zusammengefasst lassen sich die bisher angestellten theoretischen Überlegungen

in die folgenden Hypothesen überführen:

(1) Der Institutionalisierungsgrad ist keine hinreichende, sondern allenfalls eine notwendige

Bedingung für das Krisenverhalten von Regionalorganisationen.

(2) Unabhängig vom Institutionalisierungsgrad steigt die Wahrscheinlichkeit, dass

Regionalorganisationen Krisen ohne große Performanzeinbußen überstehen, wenn

die Opportunitätskosten potenziell hoch sind und die zu ihrer Senkung notwendigen

Governance-Kosten langfristig nicht die Opportunitätskosten übersteigen.

(3) Die Bereitschaft, Governance-Kosten zu übernehmen, hängt von ökonomischen,

strukturellen und kognitiven Kontextfaktoren ab: Die Mitgliedsstaaten sind vergleichsweise

wohlhabend, sie können rasche Kooperationsgewinne erwarten, sie

sind ökonomisch vergleichsweise stark verflochten, der Kooperationsverbund

umfasst nur wenige Mitglieder und ist vorzugsweise hegemonial strukturiert,

und die politische Kultur der Mitgliedsstaaten lässt Souveränitätsverzicht zu.

3. Vor der Asienkrise: Globalisierung, Regionalismus und die Ausdifferenzierung

der internationalen Beziehungen

Ein für die internationale Politik bedeutsames Ergebnis der Globalisierung ist die

durch sie beschleunigte funktionale und räumliche Ausdifferenzierung des internationalen

Systems. Eine funktionale Antwort, die im Rahmen der hier behandelten

Thematik aber nicht weiter verfolgt zu werden braucht, ist die Bildung von internationalen

Regimen in einzelnen Politikfeldern wie im Bereich des Welthandels, der

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Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Rüstungskontrolle, der Nichtweiterverbreitung, der Meeresnutzung, des Weltraums

und im Umweltbereich, um nur einige besonders geläufige Beispiele herauszugreifen

(Krasner 1983; Kohler-Koch 1989; Müller 1993; Rittberger/Mayer 1997;

Hasenclever/Rittberger/ Mayer 2000). Der zweite und für unsere Zwecke interessantere

Ausdifferenzierungsprozess der internationalen Politik ist räumlicher Natur. Mit

der Globalisierung entstand ein tief gestaffeltes Mehrebenensystem der global

governance (Messner/Nuscheler 1996), das über den Flickenteppich internationaler

Regime hinaus erste Anzeichen funktionaler Verzahnung erkennen ließ. Dessen globale,

multilaterale und damit zugleich höchste Ebene – zu nennen wären hier etwa

die Vereinten Nationen, die Welthandelsorganisation (WTO), der Internationale

Währungsfonds (IWF), die G-7/8, die Blockfreienbewegung, etc. – verzeichnete in

der Nachkriegszeit ein sprunghaftes organisatorisches Wachstum (Shanks et al.

1996; Zürn 1998).

Vieles spricht indes dafür, dass globale Regime und Organisationen angesichts

der Proliferation von Akteuren und technisch zunehmend diffiziler Verhandlungsmaterien

8 immer häufiger in eine Komplexitätsfalle gerieten. Die Konsequenz

waren Entscheidungsblockaden und mit den in ihnen zum Ausdruck kommenden

Effizienzdefiziten ein allmählicher Legitimitätsverfall (Rüland 1996, 1999). Es war

daher kein Zufall, dass sich in den Achtzigerjahren eine Verlagerung von Entscheidungsbereichen

auf regionale Ebenen abzuzeichnen begann. 9 Was eine Region konstituiert,

blieb indes aus politikwissenschaftlicher Sicht umstritten. Klar war nur,

dass es sich zunächst um internationale, also Makro-Regionen handelte. Diese sind

jedoch keineswegs ausschließlich naturräumlich vorgegeben, sondern soziale Konstrukte.

Bausteine der Regionenbildung sind auf gemeinsamen historischen Erfahrungen

und kulturellen Werten beruhende kollektive Identitäten – vor allem der

Eliten –, bereits bestehende funktionsspezifische organisatorische Verflechtungen

und die Dichte ökonomischer und sozialer Transaktionen (Daase 1993; Hänggi

1998, 1999; Higgott 1998).

Wie eingangs angedeutet, kennzeichnen diesen Neuen Regionalismus zwei

Trends: erstens ein sprunghaftes Wachstum regionaler Organisationen in allen Teilen

der Welt und zweitens eine zunehmende Ausdifferenzierung der regionalen

Interaktionsebenen. Vorreiter dieser zweiten Regionalismuswelle war allerdings wie

schon in den Fünfziger- und Sechzigerjahren einmal mehr die Europäische Gemeinschaft

(EG), die sich mit ihrem Binnenmarktprojekt und der Währungsunion gegen

die steife neoliberale Brise zu wappnen suchte, die in der Reagan-Ära von der anderen

Seite des Atlantiks nach Europa herüberzuwehen begann. Im Windschatten der

EG zogen andere Weltregionen nach. Die doppelte Furcht vor einer »Festung

8 Wie neuerdings etwa die E-Commerce-Materie.

9 Diesem Befund scheint die empirische Analyse von Shanks et al. (1996) zu widersprechen.

Deren Resultate lassen jedoch viele Fragen offen. So deckt der Untersuchungszeitraum

nur die Anfangsphase des Neuen Regionalismus ab. Wenn also global operierende

internationale Organisationen schneller wachsen als regionale, lässt sich dann daraus

ableiten, dass die funktionale Ausdifferenzierung unter Globalisierungsbedingungen

rascher voranschreitet als die räumliche Oder verbergen sich hinter dem prozentualen

Rückgang regionaler Organisationen Regimeverknüpfungen

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Aufsätze

Europa« und dem Scheitern der Uruguay-Runde löste im Zusammenspiel mit den

zuvor dargelegten allgemeineren Überlegungen zahlreiche regionale Initiativen aus:

Neue Regionalorganisationen wie das North American Free Trade Agreement

(NAFTA), der Mercado Común del Sur (MERCOSUR) und die South Asian Association

for Regional Cooperation (SAARC) entstanden, während bestehende wie die

ASEAN, die Economic Cooperation Organization (ECO), die Southern African

Development Cooperation (SADC) oder der Andenpakt Prozesse der Intensivierung,

der Erweiterung oder Neubelebung durchliefen (Palmer 1991; Hurrell 1995;

Wyatt-Walter 1995; Schirm 1996; Dieter 1997).

Dass dieser Neue Regionalismus eine Kooperationskultur kreierte, deren Merkmale

dezentrale, schwache Institutionen und soft legalization sind (Abbott/Snidal

2000), hängt mit dem ihm eigenen Verhältnis von Opportunitäts- und Governance-

Kosten zusammen. Zwar ist die Wahrscheinlichkeit von Exit-Verhalten der Mitglieder

vergleichsweise groß, doch bleiben die damit verbundenen Opportunitätskosten

trotzdem eher gering. Während sich die größere Exit-Wahrscheinlichkeit primär aus

der politischen und wirtschaftlichen Heterogenität der zweiten Regionalisierungswelle

ergibt, erklären sich die vergleichsweise niedrigen Opportunitätskosten aus

der geringen intraregionalen Verflechtung und der Begrenzung der Kooperation auf

wenige Politikfelder. So liegt bei den meisten dieser neuen Regionalorganisationen

der Anteil des intraregionalen Handels am Gesamthandelsaufkommen unter 10%.

Mit circa 20% intraregionalem Handel ist die Interessenverklammerung in der

ASEAN noch eine der größten. 10 Damit sinkt zugleich die Bereitschaft, hohe Governance-Kosten

auf sich zu nehmen. Ungünstige ökonomische Kontextfaktoren mindern

diese Bereitschaft noch mehr. So ist beispielsweise zu berücksichtigen, dass die

meisten neuen Regionalorganisationen außerhalb der wohlhabenden OECD-Welt

gegründet wurden und ihre Mitglieder daher nur über sehr begrenzte Ressourcen

verfügen, die sie nur dann in Form von Governance-Kosten zu investieren bereit

sind, wenn sie schnell realisierbare und signifikante Kooperationsgewinne erwarten

dürfen. Angesichts der oben bereits erwähnten geringen wirtschaftlichen Verflechtung

und Komplementaritäten bleiben diese freilich bescheiden, so dass ein Ausscheren

einzelner Staaten aus Kooperationsabsprachen weder für den Kooperationsverbund

als ganzen noch für die einzelnen Mitglieder unmittelbar

existenzbedrohend ist.

Auf der strukturellen Ebene kommt hinzu, dass die meisten dieser neuen Regionalorganisationen

über keinen Hegemon oder external federator verfügen, der bereit

wäre, diese Kosten zu übernehmen. Im Gegenteil: Brasilien, Südafrika und Indien

ließen sich nur widerstrebend in Regionalorganisationen einbinden – einmal ganz

davon abgesehen, dass ihnen die ökonomische Statur fehlt, eigene Governance-Kosten

und die anderer in nennenswertem Umfang zu tragen. Auch einen intraregionalen

Finanzausgleich oder Strukturfonds, die einen Anreiz zur Übernahme höherer

Governance-Kosten schaffen könnten, sucht man in den Verbünden der zweiten

10 Klammert man allerdings Singapur aus diesen Berechnungen aus, so reduzierte sich der

Intra-ASEAN-Handel auf 4-6%. Siehe Dreis-Lampen (1998: 95).

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Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Regionalismuswelle vergebens. Gering bleibt die Bereitschaft zur Übernahme von

Governance-Kosten auch dann, wenn – wie innerhalb der Triade – der Neue Regionalismus

in Form subsidiärer Organisationen auftritt, deren Hauptfunktion in der

Vorbereitung von Beitrittskandidaten auf bevorstehende Erweiterungen der Vorreiterorganisationen

besteht. Die Central European Free Trade Area (CEFTA) und der

Ostseerat sind typische Beispiele solcher »Wartesäle«. Mehr als eine Minimalinstitutionalisierung

ist unter diesen Umständen kontraproduktiv und würde vom eigentlichen

Ziel des EU-Beitritts ablenken.

Ein weiterer, die Bereitschaft zur Übernahme nennenswerter Governance-Kosten

prägender Faktor ist die Tatsache, dass der Neue Regionalismus zugleich ein »multipler

Regionalismus« ist (Bowles 1997). Dies bedeutet, dass etliche Staaten Mitglied

in mehreren, zuweilen sogar konkurrierenden Regionalorganisationen sind. Je

nach Interessenlage kommen diesem multiplen Regionalismus sehr unterschiedliche

Funktionen zu. Für viele Dritte-Welt-Staaten signalisiert er ein Vertrauensdefizit in

die Effizienz neuer Regionalorganisationen mit sehr heterogenen Interessenlagen,

das durch Mehrfachmitgliedschaften kompensiert wird. Zugleich lässt er sich aber

auch vorzüglich in sicherheitspolitisch motivierte Gleichgewichtsspiele einbeziehen.

Beispielhaft dafür sind die gleichzeitige Mitgliedschaft Thailands in der

ASEAN und der 1997 gegründeten Bangladesh, India, Myanmar, Sri Lanka, Thailand

Economic Cooperation (BIMSTEC), die beide Balancefunktionen gegenüber

der VR China wahrnehmen, oder Pakistans Mitgliedschaft in der SAARC und der

ECO, die nur vor dem Hintergrund des spannungsgeladenen Verhältnisses zum Erzfeind

Indien gesehen werden kann.

Noch entscheidender ist freilich, dass den Institutionen des Neuen Regionalismus

sowohl im Bereich der wirtschaftlichen als auch der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit

primär das Motiv der Gegenmachtbildung zugrunde liegt. Dieses Verhalten

ist – und hier sind wir bei den kognitiven Kontextfaktoren angelangt – Reflex

tief internalisierter historischer Erfahrungen, die in kooperationsmindernde realpolitische

Handlungsmuster umgesetzt werden. Wenn, wie etwa in weiten Teilen Asiens,

sakral legitimierte ethnozentrische Weltbilder und Herrschaftslehren die

Wahrnehmung der Außenwelt bestimmten, ist das Denken in Kategorien von

Macht- und Realpolitik geradezu vorprogrammiert (McCloud 1986, 1995; Rüland

1995). Macht- und Gleichgewichtsdenken bestimmen daher auch primär den

Respons auf den wachsenden wirtschaftlichen Globalisierungsdruck. So wird etwa

der verschärfte ökonomische Wettbewerb von kleineren und wirtschaftlich weniger

entwickelten Ländern gerade in Krisenphasen als »ökonomischer Krieg« wahrgenommen.

Insofern erhoffen sich vor allem diese Staaten aus dem Pooling von Ressourcen

mehr Verhandlungsmacht in globalen, multilateralen Foren. Regionale

Zusammenarbeit bietet ihnen unter den Bedingungen eines als Nullsummenspiel

wahrgenommenen wirtschaftlichen Wettbewerbs eine Chance, internationalen

Investoren hinreichend attraktive Anlagebedingungen und Skaleneffekte zu bieten

und damit ihre Wettbewerbsfähigkeit in der verschärften Standortkonkurrenz zu

bewahren.

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Aufsätze

Oft findet die ökonomische Gegenmachtsbildung ihr Pendant in sicherheitspolitischem

Gleichgewichtsdenken. Während sich beispielsweise die Intensivierung der

ASEAN-Kooperation zu Beginn der Neunzigerjahre mit plausiblen Argumenten als

Anpassung an wachsenden wirtschaftlichen Konkurrenzdruck interpretieren lässt,

scheidet diese Lesart für die 1995 begonnene Erweiterung angesichts der wirtschaftlichen

Rückständigkeit der neuen Mitglieder weitgehend aus. Sie ist vielmehr im

Sinne eines präventiven Containment der VR China, aber auch als Akt zur Aufrechterhaltung

des intraregionalen Kräftegleichgewichts zu deuten (Rüland 1998, 2000).

Gleichfalls der Ausbalancierung vermuteter chinesischer Hegemonialambitionen

dient die 1997 gegründete BIMSTEC, während die CEFTA jenseits der auf den EU-

Beitritt gerichteten Zielsetzungen ihrer Mitglieder auch ein Ausfluss des Sicherheitsstrebens

gegenüber Russland ist. Wieder andere Regionalorganisationen dienen

als Vehikel der Einflussnahme politisch isolierter regionaler Vormächte. Die angesichts

ihres steinigen Weges nach Europa von der Türkei forcierte Schwarzmeerkooperation

und die ECO mögen für diesen Typ regionaler Kooperation stehen. Mit

ihnen versucht die Türkei, ihren Einfluss in die kaukasischen und zentralasiatischen

Nachfolgestaaten der Sowjetunion zu projizieren. Gleichgewichtspolitik und Gegenmachtbildung

sind indes häufig eher kurzfristig angelegt. Mit der Veränderung der

Machtgleichung, die in der Wahrnehmung der Akteure bereits durch eine tatsächliche

oder vermeintliche asymmetrische Verteilung der Kooperationsgewinne herbeigeführt

werden mag, schwindet häufig zugleich auch die Einsicht in den Nutzen

und das Interesse an einer Kooperation. Aus dieser Perspektive macht es wenig

Sinn, ohnehin knappe Ressourcen in den Aufbau aufwändiger gemeinsamer Institutionen

zu stecken. Damit bleiben auch – anders als etwa von Abbott/Snidal (2000)

prognostiziert – institutionelle Lerneffekte, die das Verhalten der Mitgliedsstaaten

beeinflussen, vergleichsweise gering (Abbott/Snidal 2000: 423).

Aber auch innenpolitische Befindlichkeiten, sich aus der herrschenden politischen

Kultur herleitende Faktoren, schränken die Bereitschaft zur Übernahme von Governance-Kosten

beträchtlich ein. Dazu zählt beispielsweise die Tatsache, dass viele der

von der zweiten Regionalismuswelle erfassten Staaten erst vor wenigen Jahrzehnten

die Unabhängigkeit erlangt haben. Dass deren Eliten angesichts eines oft noch nicht

vollständig abgeschlossenen Nationenbildungsprozesses nur geringe Neigung verspüren,

die teilweise unter großen Opfern erstrittene Eigenstaatlichkeit schon wieder an

supranationale Organisationen abzutreten, erfordert wenig Phantasie. Die damit verbundenen

Governance-Kosten sind für sie untolerierbar hoch, da sie angesichts leicht

entflammbarer nationalistischer Emotionen rasch den Bestand der betreffenden Regierungen

in Frage stellen. Dennoch schließt dieses außenpolitische Autonomiestreben

ein gewisses Maß an Souveränitätsverzicht nicht völlig aus: dann nämlich, wenn

Regierungen ihre Nachfolger auf eine bestimmte Politik, etwa wirtschaftliche Liberalisierung,

festlegen wollen. Zu diesem Zweck – freilich nur im Rahmen des gesellschaftlich

Tolerierbaren – werden höhere Governance-Kosten zur Begrenzung der

Opportunitätskosten in Kauf genommen. Dem steht jedoch entgegen, dass schwache

innerstaatliche Institutionen ein Merkmal vieler Entwicklungsgesellschaften sind

(Huntington 1968). Die politischen Institutionen werden damit integraler Bestandteil

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Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

der tagespolitischen Auseinandersetzung. Manipulierbare Institutionen indes verfügen

über wenig Legitimität. Da institutionelle Schwäche in aller Regel gepaart ist mit fehlender

Rechtsstaatlichkeit, rechtsfreien Räumen und Rechtsunsicherheit, tun sich die

Regierungen der betreffenden Staaten schwer, Kooperationsabsprachen innenpolitisch

durchzusetzen. Die Nichteinhaltung von Kooperationsabsprachen kann im ungünstigen

Falle Sanktionen nach sich ziehen, was wiederum ein Grund mehr ist, warum

viele der neuen Regionalorganisationen auf strikte Verifizierungsmaßnahmen,

Schiedsgerichtsbarkeit und Sanktionen verzichten.

3.1. Neue regionale Vermittlungsinstanzen

Mit ihrer Proliferation im Zuge des Neuen Regionalismus begannen viele Regionalorganisationen

zunehmend, eigenständige Akteursqualität zu entwickeln und Beziehungen

untereinander herzustellen. Auf diese Weise entstanden in den Neunzigerjahren

als Novum der internationalen Politik inter- und transregionale Kooperationsstrukturen

(Rüland 1996, 1999, 2001; Maull 1997; Maull/Tanaka 1997; Roloff

1998, 2001; Hänggi 1998, 1999, 2000; Higgott 1998; Aggarwal 1998, 2001). Interregionale

Dialoge (hierunter fallen beispielsweise die ASEAN-EU-, EU-MERCO-

SUR-, ASEAN-MERCOSUR-Dialoge, der San-Jose-Prozess, etc.) und transregionale

Konsultationsforen wie die Asia-Pacific Economic Cooperation, (APEC), das

Asia-Europe Meeting (ASEM) und die Indian Ocean Rim Association for Regional

Cooperation (IOR-ARC) vermitteln zwischen globaler und regionaler Politikebene.

Zugleich übernehmen sie für die in der Komplexitätsfalle gefangenen globalen

Organisationen wichtige Vorklärungs- und Entlastungsfunktionen, Aufgaben des

agenda-setting sowie des institution-building (Rüland 1996, 1999; Maull 1997;

Maull/Tanaka 1997). In einigen Fällen, zu nennen sind der Abschluss der Uruguay-

Runde und das 1996 vereinbarte Informationstechnologie-Abkommen (ITA), leisteten

sie auf diese Weise tatsächlich wichtige Beiträge zur globalen Regimebildung.

Doch mehr als diese im Sinne eines institutionalistischen Theorieverständnisses

zentralen Aufgaben nahmen sie vor der Asienkrise auch Balancefunktionen wahr

(Roloff 1998, 2001). So ist die Gründung von ASEM eine Reaktion auf die zeitweilig

von den USA forcierte APEC und das North American Free Trade Agreement

(NAFTA), die Neue Transatlantische Agenda von 1995 ein Respons auf ASEM und

APEC, die 1997 aus der Taufe gehobene IOR-ARC eine Reaktion auf alle drei

transregionalen Triadenverbindungen. Dass inter- und transregionale Foren mithin

vorwiegend Balancefunktionen wahrnehmen, führt wie schon bei den Regionalorganisationen

zu vergleichsweise niedrigen Opportunitätskosten und analog auch zu

geringer Bereitschaft, Governance-Kosten zu übernehmen. Diese Bereitschaft wird

durch strukturelle Kontextfaktoren weiter gemindert. So ist beispielsweise festzuhalten,

dass inter- und transregionale Foren noch heterogener sind als die ohnehin

schon disparaten Institutionen der meisten neuen Regionalorganisationen. Die Heterogenität

wird dadurch noch vergrößert, dass anders als während des ersten Regionalisierungsschubs

in den Sechzigerjahren nun vermehrt Industrie- und

Entwicklungsländer gemeinsam unter dem Dach regionaler Foren zusammenarbei-

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Aufsätze

ten. 11 Die Gründe für dieses Zusammengehen liegen vornehmlich im Bestreben der

Industriestaaten und global operierender, transnational organisierter Unternehmen,

die Kapitalverwertungsbedingungen in den Staaten des Südens zu verbessern und

damit die Kosten für weitere Markterschließungen zu senken. Den Regionalorganisationen

wird dabei die Aufgabe zuteil, in Gesellschaften mit einem hohen Maß an

Rechtsunsicherheit und politischen Risiken all jenen Normen und Regeln zur

Durchsetzung zu verhelfen, die Investoren aus den Gesellschaften der Triade Erwartungsverlässlichkeit

und Berechenbarkeit sichern (Bowles 1997).

Angesichts der Größe dieser Foren mit oft deutlich über 20 Mitgliedern und der

schon erwähnten geringen Opportunitätskosten ist die Bereitschaft von Hegemonen

gering, Governance-Kosten zu übernehmen. Dennoch lässt sich sowohl am Beispiel

der APEC als auch partiell von ASEM zeigen, dass die Industrieländer aufgrund

oben genannter Interessen eine stärkere Verregelung dieser Beziehungen anstreben

und dafür bereit sind, in Maßen höhere Governance-Kosten auf sich zu nehmen. Die

meisten Entwicklungsländer hingegen sehen darin eine empfindliche Beschneidung

ihrer Handlungsautonomie. Angesichts dieser Interessengegensätze verwundert es

wenig, dass inter- und transregionale Institutionen zugleich Arenen der Auseinandersetzung

um die Definitionsmacht über ordnungspolitische Rahmenbedingungen

sind. Während dabei das Bemühen der EU, die eigenen Institutionen zu exportieren,

im Falle des MERCOSUR auf vergleichsweise günstigen Nährboden fällt (Bessa-

Rodrigues 1999: 84), gelang es vor Ausbruch der Asienkrise weder ihr noch den

USA, die eigenen Kooperationsprinzipien auf jene Institutionen zu übertragen, die

sie gemeinsam mit der asiatischen Seite formierten. Dies gilt für ASEM, APEC und

das ASEAN Regional Forum (ARF) gleichermaßen (Johnston 1998; Abbott/Snidal

2000: 450; Garofano 2002). Vielmehr gestaltete sich in all diesen Foren transregionale

Zusammenarbeit auf der Grundlage der von der ASEAN gesetzten Spielregeln.

Die ASEAN vermochte dabei im Verbund mit anderen asiatischen Staaten ihr wirtschaftliches

Hochwachstum in politische Definitionsmacht umzumünzen. Für die

entsprechenden inter- und transregionalen Foren bedeutet dies, dass auch sie über

einen niedrigen Institutionalisierungsgrad nicht hinaus kamen.

Auch die kognitiven Kontextfaktoren wirken in Richtung schwacher Institutionalisierung.

So wird in der Literatur verschiedentlich zu Recht darauf verwiesen, dass

inter- und transregionale Foren regionale kollektive Identitäten stärken (Gilson

1998; Hänggi 2000). Während die EU über ihren Wertekanon Demokratie, Menschenrechte

und Rechtsstaatlichkeit in der Interaktion mit anderen Regionalorganisationen

tatsächlich integrationsvertiefende Effekte zu erzielen vermochte, haben

sich im pazifischen Asien kollektive Identitäten in dezidierter Abgrenzung zu jenen

der EU herausgebildet. Kollektive Identitäten werden hier angesichts großer Interessendiversität

allerdings durch den kleinsten gemeinsamen Nenner begrenzt, der in

erster Linie seinen Ausdruck im Bestreben findet, Gegenmacht in internationalen

Foren bilden zu können. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass auch unterhalb

der Ebene von Regionalorganisationen im Zuge des Neuen Regionalismus zwi-

11 Beispiele sind die NAFTA, die APEC, das ASEM, das ARF oder auch die IOR-ARC.

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Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

schenstaatliche Vermittlungsinstanzen proliferierten (Hrbek/Weyand 1994; Nölke

2000). Dabei handelt es sich um subregionale Kooperationsmechanismen, die

zumeist grenzübergreifende Verbindungen an den Nahtstellen und Außengrenzen

regionaler Organisationen herstellen. Beispielhaft dafür mögen in Europa die Euroregionen

(Hrbek/Weyand 1994), in Südost- und Ostasien die so genannten Wachstumsdrei-

und -vierecke (Marty 1996), in Nordamerika die Grenzregionen der USA

zu Mexiko und Kanada (Nölke 2000) stehen. 12 Doch wiederum sind die europäischen

Verbünde durchweg stärker institutionalisiert als jene im pazifischen Asien.

Dies hat mehrere Ursachen. So sind in Europa die grenzübergreifenden Kooperationen

lokaler Gebietskörperschaften Ausdruck integrationsbedingter Handlungsinterdependenzen,

die Euroregionen entlang der EU-Ostgrenze Teil eines komplexen

Stabilisierungs- und Erweiterungsregimes (vgl. hierzu Röger 2000). In Asien hingegen

entstand subregionale Kooperation eher dann, wenn sich Regionalorganisationen

als unfähig erwiesen, auf nationale Egoismen gründende Blockaden

wirtschaftlicher Integration zu durchbrechen. Darüber hinaus fungieren sie als halbherzige

Versuche zur Erschließung von Hinterlandregionen, wo nationalstaatliche

Regionalpolitik versagte. Angesichts nicht abgeschlossener Nationenbildungsprozesse,

dem ungebrochenen Vorherrschen zentralistisch-unitarischer Regierungssysteme

und der manischen Furcht der Zentralregierungen vor den zentrifugalen

Kräften separatistischer Bewegungen operieren alle diese subregionalen Kooperationsvereinbarungen

auf der Basis des institutionellen Minimums. Da es sich außerhalb

Europas bei den subregionalen Institutionen ohnehin nur um Ersatzlösungen

handelt, werden die Opportunitätskosten niedrig veranschlagt, so dass auch die

Bereitschaft zur Übernahme von Governance-Kosten verhalten bleibt.

4. Nach der Asienkrise: Internationale Beziehungen im Zeichen der Regression

Nachdem in den vorausgegangenen Ausführungen die globalisierungsbedingte Entstehung

neuer internationaler Ordnungsstrukturen dargestellt und zugleich gezeigt

wurde, dass sie von wenigen Ausnahmen abgesehen (NAFTA, mit erheblichen

Abstrichen MERCOSUR) durchweg nur schwache Institutionen hervorbrachten,

geht es nun darum, die Auswirkungen von (Globalisierungs-)krisen auf die neuen

Regionalorganisationen und die internationalen Beziehungen zu analysieren. Im

Mittelpunkt der Betrachtung steht dabei die Asienkrise, doch soll aus Vergleichsgründen

zumindest ein kursorischer Blick auch auf die EWS-, die Mexiko- und die

Brasilienkrise geworfen werden.

Bis zum Ausbruch der Asienkrise im Juli 1997 gehörten Ost- und Südostasien zu

den Gewinnern der Globalisierung. Indikatoren dafür waren ein sprunghaftes

Exportwachstum mit jährlichen Zuwachsraten, die sich zeitweise in Größenordnungen

zwischen 30% und 40% bewegten, und ein massiver Zustrom ausländischer

12 Auch in Süd- und Zentralasien sind subregionale Kooperationen dieser Art in rudimentärer

Form entstanden.

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Aufsätze

Direktinvestitionen, der nach dem New-York-Plaza-Abkommen 1985 vor allem aus

Ostasien gespeist wurde. Nach der Deregulation der Finanzmärkte Anfang der

Neunzigerjahre wurden Ost- und Südostasiens emerging markets immer mehr auch

zum Anlageziel für Portfolio-Investitionen. Das Resultat dieser fortschreitenden

Integration in die internationalen Güter- und Kapitalmärkte waren über zwei Jahrzehnte

hinweg präzedenzlos hohe jährliche Zuwachsraten des Bruttoinlandsprodukts

um 7%. Sie lagen damit um das Zweifache über dem nordamerikanischen und

um das Dreifache über dem europäischen Wirtschaftswachstum. Die Durchsickereffekte

dieses Wachstums reichten zwar nicht annähernd aus, den geschaffenen Wohlstand

regional und sozial gerecht zu verteilen, wohl aber um die Armutsraten

signifikant zu senken und damit den auf ökonomischer Performanz gründenden tradierten

Legitimitätsvorstellungen zu entsprechen.

Die Asienkrise transformierte gewissermaßen über Nacht Wirtschaftswunderländer

13 in Krisenstaaten. Binnen Jahresfrist schrumpften die Volkswirtschaften Indonesiens

um 13,2%, Thailands um 8%, Malaysias um 7,5% und Südkoreas um 6%.

Es ist an dieser Stelle weder möglich noch angesichts einer ohnehin kaum mehr

überschaubaren Literatur nötig, auf die Kontroversen über die Ursachen der Asienkrise

einzugehen. 14 Hier genügt vollauf, auf die vielschichtige Verkettung interner

und externer Krisenauslöser zu verweisen. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang

eine 1996 einsetzende unerwartete Verschlechterung der Außenhandelsposition

einiger südostasiatischer Volkswirtschaften, allen voran Thailands, eine

galoppierende, kurzfristige, nicht gegen Wechselkursrisiken abgesicherte Auslandsverschuldung

der Privatwirtschaft, die in Verbindung mit innenpolitischen Strukturdefiziten

internationale Währungsspekulanten geradezu magisch anzog, das

Versagen der internationalen Rating-Agenturen und die panikartige Kapitalflucht

der ausländischen Anleger, nachdem die Krise mit der Freigabe und dem darauffolgenden

dramatischen Kursverfall des thailändischen Baht im Juli 1997 einmal

offenkundig geworden war. Zugleich hatten der Dominoeffekt der Krise ebenso wie

die weltweiten Krisenauswirkungen nachdrücklich die hochgradige – freilich asymmetrische

– Interdependenz globalisierter Volkswirtschaften demonstriert. Dies lässt

den Rückschluss zu, dass Nationalstaaten, schwache zumal, nur geringe Chancen

besitzen, externe Schocks dieser Größenordnung aus eigener Kraft zu bewältigen.

Damit sind zwischenstaatliche Zusammenarbeit und das Krisenmanagement internationaler

Organisationen gefordert.

Vor allem die Institutionen des Neuen Regionalismus haben die Bewährungsprobe

der Asienkrise jedoch nicht bestanden. Sie befinden sich seither in einer tiefen Sinnkrise.

Die Asien- und auch die ihr nachfolgende Brasilienkrise haben das ausdifferenzierte

System des Regionalismus nachhaltig erschüttert. Dies gilt in allererster

Linie für den Regionalismus im asiatisch-pazifischen Raum, mit der nun auf die

13 So der Titel einer vielgelesenen Weltbankpublikation, vgl. World Bank (1993).

14 Vgl. hierzu in einem wachsenden Literaturfundus u.a. Montes (1997); Rosenberger

(1997); Weggel (1997); Dieter (1998, 1999); Henderson (1998); Jomo (1998); McLeod/

Garnaut (1998); Draguhn (1999); Wolff (2000); Spanger (2000); Dosch/Faust (2000);

Rüland (2000).

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Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Brasilienkrise folgenden Argentinienkrise aber immer mehr auch für Lateinamerika.

Man mag nun die ASEAN nicht unbedingt als Produkt des Neuen Regionalismus

ansehen, sollte dabei aber nicht vergessen, dass auch sie in den Neunzigerjahren

tiefgreifende Veränderungen durchlief. Gerade ihr als Regionalorganisation mit dem

größten Prestige in Asien wäre naturgemäß eine Schlüsselrolle beim Krisenmanagement

zugefallen. Sie war damit jedoch in jeder Hinsicht überfordert. Der gegen

diese Argumentation bisweilen erhobene Einwand, die Regionalorganisationen des

pazifischen Asien seien nicht für diese Art von Krisenbewältigung geschaffen worden,

zielt am Kern der Problematik vorbei. Denn wie bereits dargelegt, stand sowohl

hinter den Neugründungen als auch den Erweiterungen und Intensivierungen regionaler

Zusammenschlüsse das primäre Motiv, sich gegen Globalisierungsrisiken zu

wappnen. So wäre denn durchaus vorstellbar gewesen, dass die ASEAN als kollektiver

Akteur die Krisenländer in ihrem Tauziehen mit dem IWF um günstigere bail

out-Bedingungen unterstützt hätte. Eben dies geschah nicht; wohl auch deswegen,

weil einzelne Mitglieder wie Singapur befürchteten, eine Konfrontation mit dem

IWF würde sich nachteilig auf den eigenen Wirtschaftsstandort auswirken.

So ebbte denn eine kurze Solidaritätsphase unmittelbar nach Ausbruch der Krise

rasch ab (Funston 1998, 1999; Acharya 1999; Wesley 1999). Stattdessen bestimmten

zunehmend ruppigere Schuldzuweisungen und unilaterale Handlungen den

Umgang miteinander. Damit lässt sich, was Miles Kahler mit wenig überzeugenden

Argumenten zu bestreiten scheint (Kahler 2000: 570-571), im konkreten Krisenfall

nachweisen: Die Staaten der Region votierten angesichts der Krise

tatsächlich für die Exit-Variante. Darüber können auch die auf den ASEAN-Gipfeln

in Hanoi (1998) und Manila (1999) beschlossenen Schadensbegrenzungsmaßnahmen

nicht hinwegtäuschen. Sie stützen sich ausschließlich auf die in

Krisenphasen wenig wirksame peer group pressure und sind im Wesentlichen an

die Adresse der ausländischen Investoren gerichtet. Dass mit Singapur und Malaysia

ausgerechnet die beiden wohlhabendsten Staaten des Verbundes eigene Wege

gehen, musste sich auf den Gemeinschaftssinn der anderen Mitglieder besonders

demotivierend auswirken. So verhängte Malaysia im September 1998 ohne Konsultation

seiner Partner Kapitalverkehrskontrollen und schädigte damit sowohl den

Finanzplatz Singapur als auch den Nachbarn Thailand auf nachhaltige Weise, dessen

Süden in erheblichem Maße vom kleinen Grenzhandel mit Malaysia lebt. Mit

der Ankündigung, seine Automobilindustrie bis zum Jahre 2005 – drei Jahre länger

als vereinbart – dem Zollabbauregime der AFTA zu entziehen, hat Malaysia

nun eine noch brisantere Entwicklung eingeleitet. Werden aber eingegangene Verpflichtungen

erst einmal aufgekündigt, leiten die anderen Mitglieder daraus die

Berechtigung ab, ihrerseits all jene Konzessionen zurückzunehmen, die ihnen

selbst erhebliche Liberalisierungskosten auferlegen. Und in der Tat: Thailand, dessen

prosperierender Automobilsektor Hauptleidtragender der malaysischen Maßnahme

ist, droht nun seinerseits mit Vergeltung und erwägt, seine Palmölindustrie

aus der Liberalisierung herauszunehmen, wodurch wiederum der malaysischen

Volkswirtschaft großer Schaden zugefügt würde. Die Philippinen denken über

besondere Schutzmaßnahmen für ihre im Entstehen begriffene petrochemische

ZIB 2/2002

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Aufsätze

Industrie 15 nach, und auch die indonesische Industrie- und Handelskammer forderte

wiederholt eine Aussetzung der Handelsliberalisierung. 16

Aber mehr noch als diese Trends verdeutlicht die durch die Krise ausgelöste

Debatte über die ASEAN-Kooperationsprinzipen den Rückzug aus eingegangenen

Verpflichtungen. Sowohl die Philippinen als auch Thailand haben in der Vergangenheit

mehr oder minder explizit die identitätsstiftenden Normen des ASEAN Way in

Frage gestellt. Dies gilt vor allem für das Nichteinmischungsgebot, das Thailand

angesichts zunehmender grenzübergreifender Problemlagen durch ein flexible engagement

ersetzt sehen wollte. Die Handlungsunfähigkeit der ASEAN während der

Osttimor-Krise ist beredter Ausdruck dieses Prinzipienstreits. Auch der dritte informelle

ASEAN-Gipfel, der im November 1999 in Manila stattfand, vermochte entgegen

manch voreiliger Prognose und entgegen Kahlers (2000: 571) Behauptung, keine

Trendwende zu bewirken. Gewiss, die ASEAN-Regierungschefs übten massiven

Druck auf den seinerzeit frisch gekürten indonesischen Präsidenten Abdurrahman

Wahid aus, wegen der befürchteten Signalwirkung für Separatisten im eigenen Land

nach Osttimor kein weiteres Unabhängigkeitsreferendum, etwa in der Bürgerkriegsprovinz

Aceh, zuzulassen. Doch die in Manila beschlossene sicherheitspolitische

»Troika« der ASEAN wird angesichts der vielen daran gebundenen Kautelen kaum

eine Abkehr vom überkommenen Souveränitätsprinzip einleiten. 17 So wird denn

allzu verständlich, warum derzeit die Existenzberechtigung der ASEAN in Teilen der

Medien und der akademischen Welt so vehement wie nie zuvor in Frage gestellt

wird. Selbst die offiziöse Trägerschicht der ASEAN kann sich diesen Selbstzweifeln

nur mit Mühe entziehen. Die Auflösungstendenzen werden damit freilich nur noch

weiter beschleunigt. Singapur, das schon bald nach Krisenausbruch einige seiner auf

die asiatische Wertehypothese gegründeten asianistischen Positionen aufgab und sich

durch den Verweis auf die große Diversität der Region zugleich auch von den Nachbarn

und deren wirtschaftlichen Problemen distanzierte, schloss trotz heftiger Kritik

aus Malaysia und Indonesien bilaterale Freihandelsabkommen mit Neuseeland, Japan

und den USA ab. Im Stadium der Aushandlung befinden sich derzeit weitere 30

Abkommen ebenso wie eine für 2010 ins Auge gefasste bilaterale Freihandelszone

zwischen China und der ASEAN (Dent 2002). Was anderes aber sind all diese

Abkommen als nicht eine dezidierte Misstrauensbekundung gegen die Liberalisierungsprojekte

sowohl der ASEAN als auch der APEC 18 Fast noch bedenklicher

15 Vgl. hierzu Far Eastern Economic Review, 20. Juli 2000, in: http://www.feer.com/articles/

2000/0007_20/p21region.html; 24.09.2002.

16 Vgl. The Jakarta Post, 12. März 2001, in: http://www.thejakartapost.com/Archives/

Archiveset2aspFileID=20010312.C03; 24.09.2002.

17 Birma lehnte beispielsweise den von UN-Generalsekretär Kofi Annan ins Spiel gebrachten

Vorschlag brüsk ab, die ASEAN-Troika zur Vermittlung im Konflikt zwischen der

Junta und der von Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi geführten Opposition zu

entsenden. Vgl. Chairman Press -Statement (ASEAN 3 rd Informal Summit, 28. November

1999), Manila, und The Nation Review, 21. September 2000: 4.

18 Dafür spricht, dass andere pazifische Nationen ebenfalls im Begriff sind, die Chancen für

bilaterale Freihandelsabkommen zu erkunden, so etwa Neuseeland mit den USA und

Chile sowie Japan mit Südkorea.

194


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

muss indes stimmen, dass mit dieser Bilateralisierung die intraregionalen Machtgleichgewichte

gravierend verändert werden. Daraus entstehen wenig kooperationsförderliche

Rivalitäten. Der neue multiple Bilateralismus dürfte damit noch kooperationshemmendere

Wirkungen entfalten als der im vorangegangenen Abschnitt

behandelte multiple Regionalismus.

Parallel dazu, undenkbar in den vergangenen dreißig Jahren, werden neue Regionalorganisationen

lanciert, denen primär die Aufgabe zugedacht ist, im globalen

Rahmen Gegenmachtbildung zu betreiben. So räsonierte der indonesische Präsident

Abdurrahman Wahid 1999 über eine Big Asia Five mit China, Japan, Indien, Südkorea

und Indonesien als Mitgliedern. Wenig später, beim vierten informellen Gipfel

in Singapur im November 2000, schlug er die Gründung eines (South)Western

Pacific Forum mit Indonesien, den Philippinen, Malaysia, Osttimor, Papua Neuguinea,

Australien und Neuseeland als prospektiven Mitgliedern vor, 19 während man in

Singapur mit der Formation einer Pacific Five liebäugelt, bestehend aus der Inselrepublik

selbst, Australien, Neuseeland, den USA und Chile. 20 Am ehesten besitzt

noch die seit 1997 forcierte ASEAN+3-Kooperation das Potenzial zu solcher

Gegenmachtbildung. Es handelt sich dabei um ein Forum, dem neben den zehn

ASEAN-Staaten die VR China, Japan und Südkorea angehören (Dieter 2000;

Stubbs 2002; Hund 2002). Das ihm inhärente hohe Maß an Heterogenität, die Interessengegensätze

und latenten Rivalitäten seiner Mitglieder bieten jedoch wenig

Ansatzpunkte für eine Vertiefung der Kooperation.

Versucht man auf diese Vorgänge das eingangs entwickelte theoretische Erklärungsmodell

anzuwenden, so wird mit Blick auf die ASEAN Folgendes deutlich:

Zum Ersten bleiben die Opportunitätskosten selbst unter Krisenbedingungen trotz

zunehmenden Exit-Verhaltens einzelner Mitglieder moderat. Denn selbst nach

Gründung der AFTA ist die intraregionale Wirtschaftsverflechtung seit 1993 nur

langsam vorangekommen. Sie ist wesentlich dichter mit Handelspartnern außerhalb

des Verbunds. Zum Zweiten fordert es Exit-Verhalten geradezu heraus, wenn wie

im ASEAN Way Prinzipien wie Flexibilität und Pragmatismus zu identitätsstiftenden

und damit kulturell überhöhten Werten hochstilisiert und so die moralischen Hemmschwellen

für unilaterales Verhalten gesenkt werden. Das für langfristige Zusammenarbeit

unabdingbare Quantum an Vertrauen und Erwartungssicherheit kann

unter diesen Umständen nicht entstehen. Die viel beschworene peer group pressure,

die Mitglieder mit sanftem Druck, aber unter Wahrung der Fiktion nationaler Handlungsautonomie

zum Einschwenken auf gemeinschaftliche Positionen bewegen soll,

verpufft somit unter Krisenbedingungen. Der Rückfall in die realistische Position

des Gefangenendilemmas – ausgedrückt in der Losung »rette sich wer kann« – ist

damit vorprogrammiert. Zum Dritten zog die Durchsetzung der von westlichen

Industriestaaten und IWF als Medizin verschriebenen Austeritätsmaßnahmen hohe

19 Siehe Far Eastern Economic Review, 29. März 2001, in: http://www.feer.com/

articles2001/0103_29/p030fcol.html; 24.09.2002.

20 Siehe Far Eastern Economic Review, 17.August.2000 und 7. Dezember 2000, in: http://

www.feer.com/articles/2000/0012_07/p082money.html; 24.09.2002 und http://

www.feer.com/articles/2000/0008_17/p26region.html; 24.09.2002.

ZIB 2/2002

195


Aufsätze

Governance-Kosten nach sich. Sie lösten schwere Regierungs- und Systemkrisen

aus und führten zum Sturz der Regierungen in Thailand und Indonesien. Extern

oktroyierte Austeritätspolitik inklusive der mit ihr einhergehenden Übernahme von

Vermögenswerten durch ausländische Investoren speiste eine überbordende Welle

des Nationalismus, der als kognitiver Faktor auf bis heute wirksamen ethnozentrischen

Weltbildern aufbaute, und damit bereits a priori jede Form des Souveränitätsverzichts

erschwerte, wenn nicht gar ausschloss. Dem Panoptikum des Realismus

entlehnte außenpolitische Doktrinen wie »bebas dan aktif« (frei und aktiv) oder

»ketahanan nasional« (etwa: nationale Widerstandskraft) wirkten so angesichts

einer weiterhin als anarchisch wahrgenommenen Außenwelt ungebrochen fort, ja

gewannen für die außenpolitischen Eliten sogar noch an Überzeugungskraft.

Verstärkt werden diese Denkmuster durch eine von den handelnden Akteuren als

instabil wahrgenommene regionale Machtverteilung (Möller 2002), die u.a. in

gegenseitigen territorialen Ansprüchen nahezu aller ASEAN-Staaten zum Ausdruck

kommt. Viertens ergibt sich für die ASEAN ein weiteres Problem aus dem strukturellen

Dilemma, dass sie über keinen Hegemon verfügt, der hohe und in der Krise

noch rapide ansteigende Governance-Kosten übernehmen könnte. Indonesien als

primus inter pares und größter ASEAN-Staat artikuliert zwar mitunter weltpolitische

Ambitionen, ist zugleich aber einer der ökonomisch schwächsten und am tiefsten

in die Krise verstrickten ASEAN-Staaten. Dahingegen ist der prosperierende

Stadtstaat Singapur kaum in der Lage, eine politische Führungsrolle zu übernehmen,

die selbst dann auf Akzeptanzprobleme stieße, wäre Singapur bereit und in der

Lage, einen signifikanten Anteil der Governance-Kosten zu übernehmen. Insofern

werden auch die schon erwähnten Absetzbewegungen aus der ASEAN-Solidarität

besser verständlich. Hinzu kommt, dass der ASEAN ein external federator fehlt.

Japan, ein potenzieller Kandidat für diese Rolle, fällt schon infolge seiner eigenen

wirtschaftlichen Schwächung dafür weitgehend aus, und auch die USA eignen sich

trotz ihrer Avancen an die ASEAN im Rahmen der Terrorismusbekämpfung nicht

dafür. 21

Das Nachbeben der Asienkrise in Lateinamerika mit zunächst Brasilien als Epizentrum

sorgte auch im MERCOSUR für Verwerfungen bis dato nicht gekannten

Ausmaßes. Nie zuvor in der noch jungen Geschichte des Verbundes waren die von

Anbeginn divergenten Interessen der beiden Hauptprotagonisten Brasilien und

Argentinien so unvermittelt aufeinander geprallt. Die von der brasilianischen Zentralbank

krisenbedingte Freigabe des Real verursachte einen Wertverlust von 40%

und verschlechterte damit die argentinische Außenhandelsposition dramatisch.

Dabei sorgte vor allem die Tatsache, dass die Maßnahme – dem malaysischen Verhalten

in der Asienkrise nicht unähnlich – unilateral und ohne vorherige Konsultation

der Partner verfügt wurde, für einen erheblichen Vertrauensverlust. Die sich

daraus entwickelnde Abwärtsspirale wechselseitiger Vergeltungsmaßnahmen

konnte letztlich nur mit Mühe und auf höchster politischer Ebene durch Intervention

der Präsidenten gestoppt werden (IRELA 1999).

21 Siehe Far Eastern Economic Review, 15. August 2002: 22.

196


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

Doch ungeachtet aller Turbulenzen rührte die Brasilien-Krise nicht an den Grundfesten

der regionalen Zusammenarbeit wie die Asienkrise im Fall der ASEAN. Dass

der MERCOSUR – wohlgemerkt ebenfalls eine eher schwache, wenngleich für das

Projekt einer Zollunion mehr und tiefer als die ASEAN institutionalisierte Regionalorganisation

– die Brasilienkrise weniger beschadet zu überstehen vermochte und

die Aussichten auch aus der darauf folgenden Argentinienkrise ohne irreparable

Rückschläge hervorzugehen, besser erscheinen als die derzeitige wirtschaftliche

Lage, hängt vor allem mit dem günstigeren Verhältnis von Opportunitäts- und

Governance-Kosten zusammen. Denn zweifelsohne sind die Opportunitätskosten

für die MERCOSUR-Mitglieder höher als im Falle der ASEAN. Dies zeigt sich

schon daran, dass die MERCOSUR-Mitglieder anders als einige ASEAN-Staaten

bislang nicht ernsthaft über die Formation alternativer Regionalorganisationen nachdenken.

Zudem eskalierten die krisenbedingten Animositäten zwischen den Partnern

bislang nicht zu mehr oder weniger unverhüllten Gewaltandrohungen wie im Falle

Indonesiens gegenüber Singapur. 22 Bewaffnete Grenzscharmützel wie zwischen

Birma und Thailand oder im Südchinesischen Meer sind im südlichen Lateinamerika

ebenfalls nur schwer vorstellbar. Zudem ist der MERCOSUR ein zahlenmäßig

kleiner Verbund; das Ausscheren eines der beiden großen Mitglieder Brasilien oder

Argentinien führte unweigerlich zur Lähmung, wenn nicht gar zum Ende des Verbunds.

Zwar übersteigt die Handelsverflechtung mit etwa 25% (1998) 23 das der

ASEAN nur unwesentlich, für die Bereitschaft Governance-Kosten zu tragen, sorgt

hier jedoch die Tatsache, dass dieses Niveau in weniger als zehn Jahren erreicht

wurde und damit die Vorteile der Kooperation deutlich sichtbar wurden, während

im Falle der ASEAN der intraregionale Handel seit 1967 anteilsmäßig nur unwesentlich

zugenommen hat. Exit-Verhalten eines der beiden Hauptprotagonisten des

MERCOSUR würde selbst dessen Minimalziel, die Gegenmachtbildung gegen die

USA und die NAFTA, erheblich einschränken. Zugleich verlöre der MERCOSUR

seine Attraktivität für andere Kooperationspartner wie die EU und die ASEAN.

Hohe Opportunitätskosten erklären so auch die Bereitschaft, höhere Governance-

Kosten zu akzeptieren. Wo die Grenzen dafür liegen, wird die Argentinienkrise

allerdings erst noch zeigen müssen. Zwar stellen auch in Lateinamerika kognitive

Faktoren eine schwere Hypothek für zwischenstaatliche Kooperation dar. Weltbilder,

die durch koloniale, später neokoloniale Abhängigkeiten, autoritäre Staatstraditionen

und eine in der Vergangenheit vom Militär durch geopolitische Ambitionen

und ökonomische Autarkievorstellungen geprägte nationale Sicherheitsdoktrin hervorgebracht

werden, bedingen Verhaltensmuster, die im Wesentlichen auf nationale

Souveränitätsmaximierung abheben. Doch stehen dem mehrere, teilweise bis in die

frühen Sechzigerjahre zurückreichende, indes beileibe nicht übermäßig erfolgreiche

Experimente mit regionaler Integration entgegen.

22 So vor allem Präsident Wahid während des informellen Gipfels der ASEAN im Jahre

2000, als er Malaysia dazu aufforderte, die Wasserlieferungen an Singapur einzustellen.

23 Siehe hierzu die Mercosur Homepage http://www.mercosur.com/in/info/

economia_finanzas.jsp; 28.09.2001

ZIB 2/2002

197


Aufsätze

Die Brasilienkrise macht mithin deutlich, dass nicht allein der Institutionalisierungsgrad

das Ausmaß des ASEAN-Versagens beim Krisenmanagement erklären

kann. Gleiches gilt für die Mexiko-Krise, die an der NAFTA mehr oder minder

spurlos vorbeiging. Zwar weist die NAFTA einen erheblich höheren Grad an Regelverbindlichkeit

auf als die ASEAN und der MERCOSUR, verzichtet aber im

Gegensatz zur EU ebenfalls auf supranationale Integrationsziele. Dass die mexikanische

Peso-Krise 1995 dennoch so rasch bewältigt werden konnte, hängt hauptsächlich

mit der hegemonialen Struktur des Verbunds zusammen. In der Mexiko-Krise

standen vitale Interessen des Hegemons USA auf dem Spiel, so dass dieser über entsprechend

große Anreize verfügte, zur Realisierung langfristiger Vorteile Maßnahmen

des Krisenmanagements einzuleiten, einen Großteil der Krisenkosten zu

absorbieren und damit zumindest kurzfristig Governance-Kosten zu tragen, die die

Opportunitätskosten deutlich überstiegen. Dazu gehört auch, dass die USA in der

Triadenkonkurrenz ihre komparativen Vorteile in Mexiko gegenüber der EU sichern

wollten, die sich zu jener Zeit um den Abschluss eines Freihandelabkommens mit

dem zentralamerikanischen Staat bemühte. 24

4.1. Neue regionale Vermittlungsinstanzen

Als Ausfall beim Krisenmanagement erwiesen sich auch die transregionalen Vermittlungsinstanzen.

Sowohl APEC als auch ASEM leisteten bestenfalls marginale

Beiträge. Bei beiden handelt es sich um »zerrissene Foren«, 25 denen es nicht gelang,

widerstrebende Kooperationsprinzipien so zu verschmelzen, dass daraus ein handlungsfähiger

Akteur erwachsen konnte (Gallant/Stubbs 1997).

Im Falle der APEC war die Zusammenarbeit allerdings schon vor Ausbruch der

Asienkrise ins Stocken geraten. Zu heterogen waren die Interessen der mittlerweile

auf 21 Mitglieder angewachsenen Organisation. 26 Vor allem die asiatischen Mitglieder

sahen in ihr ein Vehikel der USA, ihre Handelsinteressen in der Region

durchzusetzen. In der Tat versuchte Washington im Verbund mit den anderen

anglo-pazifischen Mitgliedern, die APEC zum Vorreiter einer globalen Handelsliberalisierung

im Sinne eines »WTO-Plus«-Konzeptes zu machen. Damit verband

sich die Strategie einer sektoralen Handelsliberalisierung, mit deren Hilfe eine

selektive Marktöffnung der asiatischen Mitglieder dort erzwungen werden sollte,

wo die USA wie im Dienstleistungssektor und der Telekommunikation komparative

Vorteile besaßen (Langhammer 1999; Ravenhill 1999). Es erfordert wenig

Phantasie sich auszumalen, welches Ziel sich hinter dieser Vorgehensweise verbarg:

der Abbau der horrenden Handelsbilanzdefizite mit den Staaten des Westpa-

24 Zu den Auswirkungen der Mexiko-Krise auf die lateinamerikanischen Regionalismen vgl.

Faust (1995).

25 In Anlehnung an Huntingtons »torn societies« (Huntington 1996).

26 Der APEC gehören sieben ASEAN-Staaten (Brunei, Indonesien, Malaysia, Philippinen,

Singapur, Thailand, Vietnam), China, Taiwan, Hongkong, Japan, Südkorea, Papua Neuguinea,

Australien, Neuseeland, die USA, Kanada, Mexiko, Peru, Chile und Rußland an.

198


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

zifiks. 27 Die von den USA vorangetriebene ergebnisorientierte, kontraktualistische

und legalistische Handelsagenda traf auf einen sich zunehmend versteifenden

Widerstand der asiatischen APEC-Mitglieder, vor allem der weniger entwickelten

Staaten. Dem amerikanischen Drängen auf Marktöffnung stand ihr Interesse an

einer ihrem Entwicklungsstand flexibel anpassbaren, auf längere Zeiträume ausgelegten

Handelsliberalisierung, flankiert durch generöse Entwicklungshilfeleistungen,

entgegen. 28 Mit Hilfe des der ASEAN entlehnten, vorgeblich asiatischen

Traditionen verpflichteten informellen Kooperationsstils, dem so genannten Asian

Way, machten sie sich mit Erfolg daran, den Liberalisierungsprozess zu verlangsamen

und zu verwässern. Anstelle einklagbarer Regelwerke wollte der Asian Way

flexibel handhabbare, pragmatische, zeitlich offene, nicht bindende Beschlüsse setzen.

Kooperation sollte allenfalls auf allgemeinen Prinzipien und Normen beruhen,

bei einem Minimum an Institutionalisierung und einem Maximum an nationalstaatlicher

Souveränität (Parrenas 1998; Soesastro 1999; Rüland 2002).

Die Asienkrise ließ die Unvereinbarkeiten unterschiedlicher Kooperationskulturen

voll durchschlagen. Der ohnehin prekäre Zusammenhalt der APEC wurde damit

noch weiter gelockert. Brachte schon der APEC-Gipfel in Vancouver 1997 nicht viel

mehr als Durchhalteparolen zuwege, so kam die sektorale Handelsliberalisierung auf

dem darauf folgenden Gipfel in Kuala Lumpur zu einem abrupten Stillstand. Unterstützt

von Thailand, Malaysia und China widersetzte sich Japan der Liberalisierung

seiner Forst- und Fischereiwirtschaft und verhinderte damit die Verabschiedung des

gesamten, sorgsam geschnürten Liberalisierungspakets. Mag es sich dabei auch um

volkswirtschaftlich mittlerweile eher zweitrangige Sektoren gehandelt haben, zum

Ausdruck kam darin eine unter dem Eindruck der Krise verstärkte Aversion der asiatischen

Staaten gegen jegliche weitere Handelsliberalisierung. Umgekehrt scheiterten

Bemühungen Malaysias um Kontrollen kurzfristiger Finanzströme an der

ablehnenden Haltung Washingtons. Am Ende wurden alle offenen Handelsfragen

der WTO überantwortet. Die Funktionen der APEC als einer transregionalen Vermittlungsinstanz

und des agenda setting wurden damit obsolet (Chung 1998).

Mehr noch als die APEC erschöpfte sich ASEM in deklaratorischer Politik. Zum

Unwillen der asiatischen Forumsmitglieder reagierten die Europäer nur sehr

zögerlich auf die sich entfaltende Krise. Zu sehr waren sie mit sich selbst

beschäftigt: Die Einführung des Euro, die Erweiterungsdiskussion und die damit

zusammenhängenden institutionellen Reformen hatten all ihre Aufmerksamkeit

absorbiert. Erst als sich abzeichnete, dass die europäischen Banken in besonderem

Maße durch Not leidende Kredite exponiert waren und die europäische Exportwirtschaft

empfindliche Einbußen würde hinnehmen müssen, erwachte die EU aus ihrer

Lethargie. Dennoch erbrachte der zweite ASEM-Gipfel in London für die asiatische

Seite außer Solidaritätsbekundungen und unverbindlichen Garantien für einen ungehinderten

Zugang zum europäischen Markt wenig Konkretes. Der gemeinsam mit

27 Diese beliefen sich nach amerikanischen Angaben im Handel mit den ASEAN-Staaten,

der VR China, Japan und Taiwan 1997 auf nahezu 150 Mrd. US-Dollar. Vgl. hierzu IMF

(1999).

28 So auch ASEAN-Generalsekretär Severino in verschiedenen Reden.

ZIB 2/2002

199


Aufsätze

der Weltbank eingerichtete Fonds zur Reform des maroden Bankenwesens und der

Errichtung sozialer Sicherungssysteme in den Krisenländern in Höhe von 50 Mio.

US-Dollar war kaum mehr als ein Palliativ. Die zuletzt in den ASEM 3-Gipfel

gesetzten Hoffnungen auf eine Wiederbelebung des ASEM-Prozesses erfüllten sich

nicht. Über kleine Fortschritte hinaus vermochte das im Oktober 2000 in Seoul

abgehaltene Treffen keinen Durchbruch in dieser Hinsicht zu erzielen. Dazu trug

maßgeblich bei, dass sich insbesondere die asiatische Seite weiterhin vehement

gegen eine dichte Institutionalisierung des Forums stemmt. 29

Zumindest mit Blick auf die APEC stellt sich die Frage, warum hier nicht die

Logik hegemonialer Stabilität griff und die USA anders als im Falle der Mexiko-

Krise darauf verzichteten, den Zusammenhalt der Organisation durch die Übernahme

der krisenbedingten Governance-Kosten zu sichern. Die Antwort liegt auf

der Hand: Die Governance-Kosten hätten die Opportunitätskosten deutlich übertroffen.

Waren im Falle der Mexiko-Krise die Kosten überschaubar und die Folgen aufgrund

der Nachbarschaft unmittelbar, hätte ein bail out der asiatischen Krisenländer

die Kosten der Mexiko-Krise um ein Vielfaches überstiegen. So erwies es sich als

kostengünstiger, das Krisenmanagement internationalen, gleichwohl von den USA

beeinflussbaren Organisationen wie dem IWF zu übertragen und damit die Kosten

des Krisenmanagements zu vergemeinschaften. Im Falle von ASEM beruhte das

Interesse der Europäer an der Kooperation mit den asiatischen Partnern vorwiegend

auf einem issue: der Teilhabe am Wirtschaftsboom des pazifischen Asiens. Nachdem

diese Bedingung entfallen war, sanken sowohl die Opportunitätskosten als

auch die Bereitschaft, hohe Governance-Kosten zu übernehmen. Bei den asiatischen

Partnern kamen, wie schon in vorangegangenen Abschnitt dargelegt, die gleichen

ökonomischen, strukturellen und kognitiven Faktoren zum Tragen, die auch intraregional

der Kooperationsfähigkeit enge Grenzen setzen.

Auch die subregionale Kooperation litt unter der Krise. Sowohl das Wachstumsdreieck

Singapore-Johor-Riau (Sijori) als auch das nördliche Wachstumsdreieck

Penang-Nordsumatra-Südthailand wurden durch die malaysischen Kapitalverkehrskontrollen,

den damit erzwungenen massiven Kapitalabzug aus Singapur, Einbrüche

im grenznahen Handel und den ausbleibenden malaysischen Tourismus in Südthailand

schwer geschädigt. Die East ASEAN Growth Area (EAGA) wurde ein Opfer

der sich durch die Krise vertiefenden gewaltsamen religiösen und ethnischen Auseinandersetzungen

in Indonesien. Nicht minder fatal sind die Folgen für die Mekong-

Subregion; zwar wurden die Staaten der indochinesischen Halbinsel von der Krise

nur mittelbar betroffen, doch Inflation, Wertverluste der Währungen und Exporteinbußen

warfen sie in ihrem wirtschaftlichen Aufholprozess empfindlich zurück

(Freeman 1999). Fast noch schwerer wiegt, dass nun die bis dato das Wachstum vorantreibenden

Investitionen aus der Region auf längere Sicht versiegt sind. Hinzu

kommt, dass die Asienkrise in allen Ländern Indochinas die Reformgegner zumindest

vorübergehend gestärkt hat. Die marktwirtschaftlichen Reformen wurden

dadurch mit Sicherheit verlangsamt.

29 Vgl. Asia-Europe Cooperation Framework 2000, Punkt 8.

200


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

5. Schluss

Fasst man die Ergebnisse der hier vorgelegten Studie zusammen, so ergeben sich

fünf zentrale Schlussfolgerungen. So konnte, zum Ersten, gezeigt werden, dass Globalisierung

in der Tat neue Ordnungsstrukturen geschaffen hat. Diese sind zwar

noch durch ein erhebliches Maß an Konkurrenz und zuweilen auch Redundanz

gekennzeichnet, weisen im Kern jedoch Ansätze zu Arbeitsteiligkeit und Koordination

auf. Sie können sich durchaus zu den von Reinicke (1998) eingeforderten Knotenpunkten

eines entstehenden global governance-Systems weiterentwickeln. Diese

neuen Ordnungsstrukturen sind allerdings, zum Zweiten, durch einen in aller Regel

sehr schwachen Institutionalisierungsgrad gekennzeichnet. Dieser Befund ergibt

sich aus der ihnen zugrunde liegenden ungünstigen Kosten-Nutzen-Relation, die

sich in Opportunitäts- und Governance-Kosten ausdrücken lässt, die wiederum von

den Akteuren unter Einbeziehung kognitiver Faktoren bewertet werden.

Drittens hat die Asienkrise neuere Thesen der Institutionenforschung in Frage

gestellt, wonach flexible, flache, dezentrale, wenig institutionalisierte Kooperationsformen

tendenziell effektiver auf Krisen zu reagieren vermögen als die als rigide

abqualifizierten, »dicht« institutionalisierten, kontraktualistischen und legalistischen

Kooperationsformen. Die Asienkrise hat die neuen Ordnungsstrukturen nachhaltig

in Mitleidenschaft gezogen. Dies gilt insbesondere für die regionalen Vermittlungsinstanzen

im asiatisch-pazifischen Raum. Die zuvor als funktionale und räumliche

Ausdifferenzierung sichtbar werdende Modernisierung und Rationalisierung des

internationalen Systems wurde durch die Asienkrise jäh unterbrochen. Mit ihr setzte

eine Rückverlagerung zwischenstaatlicher Aushandlungsprozesse auf die oberste

und die unterste Ebene – kurzum: eine Athropie – des internationalen Systems ein.

Dies bedeutet, dass globale Foren wie der IWF und die WTO und die bilateralen

Beziehungen von nun an wieder die Hauptlast bei der Bewältigung der Globalisierungsfolgen

tragen müssen. Damit wird eine Übersetzungslücke zwischen der nationalstaatlichen

und der globalen Handlungsebene aufgerissen. Die Handlungsfähigkeit

der internationalen Politik wird durch die zuvor beschriebenen

Flaschenhalseffekte globaler Organisationen erheblich beschnitten. Die primär auf

Performanz gründende Legitimität internationaler Organisationen läuft durch diese

Effizienzdefizite Gefahr, beschädigt zu werden. Die zuletzt durch die Proteste in

Seattle sichtbar gewordene Demokratielücke verschärft die Legitimitätsproblematik.

Im Gefolge der Asienkrise neu entstandene globale Institutionen wie das Forum für

Finanzmarktstabilität oder die G 22 und reaktivierte alte wie die G 15 vermögen

diese Defizite nicht zu kompensieren. Da sie im Wesentlichen auf Gegenmachtbildung

gerichtet sind, verfügen sie nur über geringe Problemlösungskapazitäten. Mit

der damit verbundenen Wiederbelebung des klassischen Uni- und Bilateralismus –

Trends, die durch das Abrücken der USA vom Multilateralismus der Neunzigerjahre

noch verstärkt werden – wachsen jedoch die Fragmentierungsgefahren. Die Konfliktintensität

nimmt zu, auch wenn Gegensätze nicht notwendigerweise gewaltförmig

ausgetragen werden.

ZIB 2/2002

201


Aufsätze

Zum Vierten lässt sich aus den Folgen der Asienkrise jedoch nicht ableiten, dass

schwach institutionalisierte Kooperationsforen generell krisenanfälliger sind als

dicht institutionalisierte Formen der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit. Sowohl

die NAFTA als auch der MERCOSUR vermochten die Mexiko- bzw. die Brasilienkrise

trotz erheblicher Turbulenzen im zweiten Fall vergleichsweise wenig beschadet

zu überstehen. Potenziell hohe Opportunitätskosten sorgten für die Bereitschaft

zur Übernahme höherer Governance-Kosten und zur Begrenzung der Exit-Bereitschaft.

Fünftens sollte sich die künftige Forschung über die Effizienz von Institutionen

vermehrt mit der Auswirkung von Krisen beschäftigen. Bis dato liegen noch

wenige vergleichende Studien vor, die sich dem Zusammenhang von Krisen und

institutioneller Performanz widmeten. Einsichten in die Leistungsfähigkeit kooperativer

Strukturen bleiben damit inklusive der hier vorgelegten Studie vorläufig.

202


Jürgen Rüland: »Dichte« oder »schlanke« Institutionalisierung

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Matthias Ecker-Ehrhardt

Alles nur Rhetorik

Der ideelle Vorder- und Hintergrund der deutschen Debatte über

die EU-Osterweiterung

Im Zentrum des Beitrags steht die Frage, inwieweit wesentliche Argumente der moralisch

aufgeladenen deutschen Debatte zur Osterweiterung der Europäischen Union

weniger rhetorisch als tatsächlich authentisch sind bzw. insgesamt den Blick auf die

tatsächlichen Präferenzen und Gründe einer »attentive public« wiedergeben. Die

Analyse führt zwei Studien zusammen: Eine Umfrage unter Mitgliedern der deutschen

»Positionselite« sowie eine Inhaltsanalyse von Bundestagsreden und Zeitungskommentaren.

Neben dem grundlegenden Konsens über die Erweiterung fallen zwei

Aspekte der Debatte auf: der hohe Anteil normativer Bezüge und die häufigen Referenzen

auf mögliche Konsequenzen einer Erweiterung für die Beitrittsgesellschaften.

Der Erweiterungskonsens und eingeführte normative Gründe erweisen sich als weitgehend

authentisch. Der pauschal vorgetragene Gemeinplatz, der moralische Gehalt

europapolitischer Debatten in Deutschland sei lediglich rhetorischer Zierrat, scheint

zumindest mit Blick auf die Osterweiterung kaum haltbar. Gleichwohl zeigt sich, dass

der Anspruch von Verantwortung gegenüber den Beitrittskandidaten, wie er die

öffentlichen Argumentationen auszeichnet, nicht vollständig im kognitiven Hintergrund

nachvollzogen werden kann.

1. Einleitung 1

Die Analyse öffentlicher oder teil-öffentlicher Debatten als Instrument von im weiteren

Sinne institutionalistisch informierten Policy-Analysen hat Konjunktur. Zu

einem ihrer Grundprobleme gehört die empirische Plausibilisierung einer wesentlichen

Grundannahme, nämlich dass ideelle Faktoren wie Normen, Identitäten oder

analytische Paradigmen tatsächlich für das Verständnis von Politik wesentlich sind.

Ob bei der Analyse poststrukturalistischer »national discursive spaces« (Wæver

1994, 1998; vgl. auch Hellmann 1996; Larsen 1997; Diez 1999a, 1999b) oder eher

im Rahmen konstruktivistisch ansetzender Analysen bestimmter Normen (Katzenstein

1996a; Finnemore/Sikkink 1998; Boekle et al. 1999) bzw. Identitäten (Wendt

1994; Neumann 1996; Weller 1997; Checkel 2001): Die Vermutung eines rhetorischen

Anteils als prinzipielles Charakteristikum politischer Auseinandersetzungen

macht auch im Einzugsfeld der Internationalen Beziehungen all jene Analysen

1 Für Kritik und Anregungen danke ich den anonymen Gutachterinnen und Gutachtern der

ZIB, Wolf-Dieter Eberwein, Ulrich Albrecht, Dieter Rucht, Gunther Hellmann, Michael

Schloms, Margret Arzt, Sven Chojnacki, Yasemin Topçu, Catherine Goetze, Ingmar Stelter,

Maren Müller, Magda Müller, Ada Müller, Nicole Deitelhoff und den Teilnehmern

der Tagung »Politik – Wirtschaft – Gesellschaft« der DVPW-Sektion Internationale Politik

in Arnoldshain, 22.-24. Februar 2002.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 209-252

209


Aufsätze

anfällig für Kritik, die auf der Grundlage öffentlicher Statements Rückschlüsse auf

relevante Deutungen ziehen. Dabei liegt gerade in der Frage des rhetorischen Einsatzes

solcher Statements ein möglicher Schlüssel zum Verständnis der Frage, wie

»Ideen« (Goldstein/Keohane 1993) außenpolitische Entscheidungen auf internationaler

wie gesellschaftlicher Ebene beeinflussen. Das Verständnis des kognitiven

»Hintergrundes« öffentlicher Debatten, so die Grundthese des Beitrags, wird somit

zum notwendigen Komplement einer Analyse des »sprachlichen Vordergrundes«.

Erst in der Kombination beider Teile des Bildes lässt sich der Prozess öffentlicher

Konstruktion und Legitimierung von Außenpolitik handlungstheoretisch fundiert

entschlüsseln.

Instruktiv ist hierfür die einschlägige Forschung zur Osterweiterung der Europäischen

Union. Auch hier hat eine Reihe von Arbeiten – wenn auch mit Blick auf den

intergouvernementalen Verhandlungsprozess – bereits auf die wichtige Rolle von

Normen und Identitäten hingewiesen. Uneinigkeit herrscht allerdings über deren

Wirkungsweise: Während es etwa Tewes (1998) und Sedelmeier (2000) sowie

Fierke und Wiener (1999) grundsätzlich für möglich zu halten scheinen, dass die

öffentlich deklarierten Verpflichtungen die westeuropäischen Regierungen tatsächlich

auch im Sinne einer »Logik der Angemessenheit« (March/Olson 1989) motivierten,

geht vor allem Schimmelfennig (2001) von einem rein strategischkonsequenzialistisch

bestimmten Einsatz von Normen bzw. Identitäten aus. Durch

geschicktes Argumentieren sei es den Befürwortern einer Erweiterung gelungen, so

seine plausible Diagnose, die Gegner einer Osterweiterung schließlich »zum

Schweigen zu bringen«, ohne sie tatsächlich von der Angemessenheit dieser Politik

zu überzeugen. Mit dieser These eines rhetorisch erzeugten »Scheinkonsenses« verweist

die einschlägige Forschung direkt auf die Problematik auseinanderfallender

»Vorder«- und »Hintergründe« europapolitischer Debatten.

Von dieser Arbeitshypothese ausgehend, diskutiert der Beitrag die »gesellschaftliche

Seite des Tisches« (Putnam 1988), d.h. die Frage, inwiefern die deutsche Erweiterungsdebatte

hinsichtlich der zu beobachtenden Präferenzen, Normen und

altruistischen Konsequenzerwartungen vergleichbare Grade an rein rhetorisch

bedingtem Scheinkonsens aufweist. Dabei geht es im Hinblick auf eine demokratisch

verfasste Öffentlichkeit nicht nur um eine methodisch problematische und im

Rückgriff auf Beobachtungen des »kognitiven Hintergrundes« zu schließende

Lücke, sondern auch um ein demokratietheoretisches Problem: In dem Maße, in

dem die Rhetorik politischer Eliten widersprechende Positionen aus öffentlichen

Debatten verdrängt, entzieht sich Außen- bzw. Europapolitik sukzessive der demokratischen

Kontrolle durch das Publikum. Wenn relevante Gründe für oder gegen

eine bestimmte Politik die öffentliche Debatte nicht oder zunehmend weniger erreichen,

beruht erzeugter Konsens demgemäß auf demokratietheoretisch problematischen

Verzerrungen.

Es wird versucht, diese Fragen im Rahmen einer um öffentlichkeitssoziologische

und diskursanalytische Überlegungen erweiterten Außenpolitikanalyse zu beantworten,

die sich dafür auf Außenpolitik als einer in Teilen abhängigen Variable

argumentativ ausgetragener Deutungskonflikte konzentriert. Der gesellschaftlich

210


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

bedingte Anteil von Außenpolitik erscheint gemäß dieser Konzeption als Produkt

eines öffentlichen Prozesses, in dessen Verlauf sich Argumente als überzeugend

erweisen müssen (Kap. 2). Methodisch bedarf dies zunächst einer Textanalyse der in

der Debatte produzierten Beiträge, wie sie in parlamentarischen Beiträgen und Zeitungskommentaren

zu identifizieren sind. Diesem sprachlichen »Vordergrund« der

deutschen Erweiterungsdebatte wird systematisch dessen kognitiver »Hintergrund«

gegenübergestellt, wie er sich in den Ergebnissen einer Umfrage unter Mitgliedern

der deutschen Positionselite (Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001; Ecker-Ehrhardt 2001)

beobachten lässt. Nach einem ausführlichen Rekurs auf die methodischen Verfahren

und Probleme einer kombinierten Inhalts- und Einstellungsanalyse (Kap. 3), geschieht

dies zuerst im Rekurs auf die in der Debatte zirkulierenden Präferenzen über

Erweiterungspolitiken (Kap. 4). Hier erweist sich der öffentlich sichtbare Konsens

über eine Erweiterung als transparentes Abbild des kognitiven Hintergrundes. Dass

dennoch vehement für eine Erweiterung gestritten wird, kann gleichermaßen auf das

Unterschätzen eines tatsächlich dennoch bestehenden Erweiterungskonsenses auf

Elitenebene zurückgeführt werden, wie die zutreffende Wahrnehmung eines eher

ambivalenten permissive consensus in der deutschen Bevölkerung.

Mit Blick auf die im Vordergrund zirkulierenden Normen (Kap. 5.1) kann ferner

auch belegt werden, dass die stark auf »Verantwortung«, »Dankbarkeit« und

gemeinschaftliche »Solidarität« abhebende öffentliche Debatte tatsächlich wesentliche

Einstellungsstrukturen der befragten Eliten reflektiert. Diese normative Angemessenheit

der Erweiterung erscheint allerdings nur im sprachlichen Vordergrund

tatsächlich »verantwortungsethisch komplett«. Die mit Kategorien wie »Verantwortung«,

»Dankbarkeit« oder »Solidarität« behauptete Einbeziehung erwarteter Handlungsfolgen

für die Beitrittsgesellschaften kann im kognitiven Hintergrund nicht

nachvollzogen werden (Kap. 5.2). Es bestätigen sich somit dennoch Zweifel, dass

der in der Debatte zu beobachtende »Altruismus« tatsächlich relevant ist für das

Verständnis des auf Elitenebene durchaus transparent zu beobachtenden Erweiterungskonsenses.

2. Die Transparenz außenpolitischer Debatten als Analysegegenstand

2.1. Außenpolitik und die Normalität elitärer Spezialöffentlichkeit

Theoretisch weisen wesentliche Ansätze der Außenpolitikanalyse eine klare Konvergenz

zu Mehrebenenmodellen auf, in denen der Einfluss von domestic politics

besondere Beachtung findet (Putnam 1988; Evans et al. 1993; Krahmann 2000). Die

viel betriebene Integration der Außenpolitiktheorie in eine – letztlich nur um die

internationale Ebene erweiterte – Perspektive allgemeiner Policy-Analyse ist prinzipiell

gut zu begründen und fußt auf der Beobachtung, dass Außenpolitik in modernen

Demokratien in vielem – wenn auch nicht allem – den Charakter innenpolitischer

Politikherstellung trägt.

ZIB 2/2002

211


Aufsätze

Traditionell wird in diesem Zusammenhang die These formuliert, dass Gesellschaft

immer dann eine wesentliche Rolle spielt, wenn Außenpolitik nicht als eine

Folge kurzfristiger Krisenentscheidungen abläuft, die schon aus Zeit- bzw. Geheimhaltungsgründen

als reine »Kabinettspolitik« auf die höchste Regierungsebene

beschränkt bleibt (etwa Etheredge 1985). Allerdings ist damit die Frage von für die

Produktion von Außenpolitik relevanten »Zonen« von Gesellschaft noch keinesfalls

beantwortet. Zwar wurden strukturelle Bedingungen dafür etwa von Risse-Kappen

(1991; vgl. auch Hagan 1995; Evangelista 1997) ausführlich thematisiert, die öffentlichkeitssoziologischen

Implikate einer Analyse gesellschaftlicher Debatten sind

allerdings kaum Gegenstand systematischer Forschung (vgl. allerdings Wittkämper

et al. 1992).

Hier fällt zum einen auf, dass die einschlägigen Analysen den Charakter außenpolitischer

Debatten als Elitenphänomen eher ignorieren. Für die westeuropäische

Situation hat etwa Richard Münch (1998) unlängst das Bild einer »Außenpolitik als

Verhandlungsdemokratie« gezeichnet. Außenpolitik werde, so nicht nur sein Eindruck,

zunehmend »aus dem Feld der Diplomatie hinter verschlossenen Türen in die

Arena der Medienöffentlichkeit gezerrt« (Münch 1998: 20). Zwar hat die einschlägige

Kommunikations- und Medienforschung genau mit dieser Annahme zu spannenden

Ergebnissen über Mechanismen massenmedial verhandelter Außenpolitik

geführt (etwa Kunczik 1990; Wittkämper et al. 1992; Kempf 1994; Iyengar/Reeves

1997). Gleichwohl fokussiert sie letztlich auf relativ seltene Momente, in denen es

Außenpolitik aufgrund extremer Politisierung gelingt, ein breiteres Publikum zu

erreichen, das ihr im Rahmen eines nicht krisenhaft zugespitzten »Normalmodus der

Politikherstellung« (Peters 1993: 344-347) fast immer versagt bleibt. Gerade im

Falle der Europapolitik erzeugen selbst Deutungskonflikte, die sich entlang konträrer

Präferenzen entzünden, häufig nur eine Spezialöffentlichkeit politikfeldspezifisch

interessierter Eliten (Habermas 1992: 451f; Neidhardt 1994; vgl. auch Risse-

Kappen 1991). Diese attentive public konstituiert und reproduziert sich nicht zuletzt

in der Rezeption bestimmter Medienformate wie überregionalen Qualitätszeitungen

oder politischen Magazinen, die neben Parlament, Fachzeitschriften oder auch wissenschaftlichen

Konferenzen die wesentlichen Foren gesellschaftlicher Debatten

über Außen- bzw. Europapolitik darstellen. 2

Zum anderen mangelt es der Außenpolitikforschung im weiteren Sinne aber nicht

nur an öffentlichkeitssoziologischer Forschung über die Breite und die Aktivierungsmechanismen

relevanter Foren bzw. Öffentlichkeiten. Gerade die inhaltliche

Seite von Debatten als einem auf dem Austausch komplexer Argumente beruhenden

Kommunikationsprozess bleibt weitgehend unspezifiziert – und dies, obgleich variierende

Grade von Politisierung und Allgemeinheit erzeugter Öffentlichkeit augenscheinlich

vornehmlich auf eines verweisen: ein unterschiedliches Maß an

gesellschaftlichem Dissens über (subjektiv) mehr oder weniger wichtige Themen

(Hagan 1995: 121-127). Eine theoretisch versierte Analyse von policy bleibt also

2 Vgl. zum Forenbegriff Neidhardt/Gerhards (1990); zur Fokussierung außenpolitisch interessierter

Eliten auf bestimmte Formate Wittkämper et al. (1992).

212


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

gerade auch vor dem Hintergrund keineswegs vollständig verstandener politics ein

wesentliches Desiderat der Außenpolitikforschung im weiteren Sinne.

2.2. Die Metapher vom Vorder- und Hintergrund gesellschaftlicher Debatten

Doch wie soll die »inhaltliche« Auseinandersetzung um Außenpolitik theoretisch

wie empirisch entschlüsselt werden Insbesondere um der Rolle von Sprache und

dem sozialen Charakter von Wissen Rechnung zu tragen, begibt sich die neuere

Außenpolitikforschung zunehmend und gewinnbringend in das Fahrwasser soziologischer

Diskursanalysen. Solche Diskursanalysen betonen etwa in ihrer hier meist

poststrukturalistischen Variante die Integration von Deutungsmustern in hegemoniale

Partitionen. 3 Akteure sind in ein langfristig nur an den Rändern gebrochenes

(»dezentriertes«) Bedeutungsuniversum, den »Diskurs«, eingebunden, der ihr Handeln

beschränkt, aufgrund seiner Fragilität aber immer Potenzial für »Interventionen«

marginalisierter Akteure bzw. Positionen bietet. Wæver (1994) weist auf die

Bedeutung solcher Analysen für das Verständnis gesellschaftlicher Bedingungen

von Außenpolitik hin, sofern Diskurse dieser definitionsgemäß ein unterschiedliches

Maß an Sinn und Legitimität zuweisen (Wæver 1994: 254). Spätestens mit Blick auf

die Dynamik von Debatten zeigt sich jedoch, dass eine Theorie gesellschaftlich

bedingter Außenpolitik von einer Diskussion sozialer Diskurse nur dann profitieren

kann, wenn es dieser gelingt, auch jene politischen Strategien gesellschaftlicher

Konsensproduktion zu spezifizieren, auf denen hegemoniale Diskurse und ihre

Widerparts letztlich beruhen (vgl. etwa Honneth 1985: Kap. 4).

Es ist darum nur folgerichtig, dass ein wichtiger Teil dessen, was auch in anderen

Forschungsfeldern als Diskursanalyse firmiert, weniger poststrukturalistisch als

pragmatisch, hermeneutisch oder soziolinguistisch orientiert ist, nicht zuletzt deshalb,

um den handlungstheoretischen Blindstellen poststrukturalistischer Entwürfe

aus dem Wege zu gehen. 4 Die Adaption dieser zweiten Traditionslinie empfiehlt sich

nicht zuletzt vor dem zu Recht von Laffay und Weldes (1997) beschriebenen Defizit

eines Ideen-Begriffs, der in der einschlägigen Diskussion zwischen der Bedeutung

als kognitive »Überzeugung« und eines dem instrumentellen Zugriff von Akteuren

zugänglichen »Objektes« von Kommunikation oszilliert. Gerade in der alternativen

Konzeption von »Diskurs« ist nun eine, auch für die Klärung dieses Defizits unbedingt

notwendige Analyseebene wieder sinnvoll aufzunehmen, die im Poststrukturalismus

definitiv ausgeschlossen wird: individueller Handlungssinn, ohne den ein im

weiteren Sinne hermeneutisches Verständnis von Text, bzw. dessen Produktion und

3 Vgl. grundlegend etwa Laclau/Mouffe (1985); Torfing (1999). Spezifischer zu außenpolitischen

Diskursanalysen mit diesem Blickwinkel etwa Shapiro et al. (1988); Wæver

(1994, 1998); Hellmann (1996); Campbell (1996); Weldes (1996); Laffay/Weldes (1997);

Larsen (1997); Diez (1999a, 1999b).

4 Vgl. zu pragmatisch bzw. hermeneutischen Varianten Keller (1997); Snow/Benford

(1988); Nullmeier (1993); Nullmeier/Rüb (1993); Brand et al. (1997); Gerhards et al.

(1998); bemerkenswert: Hellmann (1996 vs. 1999); zu soziolinguistischen Entwürfen vgl.

van Dijk/Kintsch (1983); van Dijk (1980, 1997).

ZIB 2/2002

213


Aufsätze

Rezeption nicht vorgestellt werden kann (Keller 1997). So gestaltet sich der Akt der

Textproduktion etwa im soziolinguistischen Modell van Dijks (1980: 273-291; van

Dijk/Kintsch 1983) als ein mehrphasiger Prozess, in dessen Verlauf – situationsbezogen

motiviert – Sprech- (oder Schreib-)handlungen aus kognitiven Gedächtnisinhalten

konstruiert und schließlich im Prozess des Textverstehens wieder dechiffriert

werden. Damit legen solche oder ähnliche handlungstheoretisch ausformulierte

Ansätze (etwa Habermas 1981; Nullmeier 1993) nahe, dass sowohl Produkte sprachlichen

Handelns (Text) wie kognitive Produktions- und Resonanzbedingungen

(Kognition) prinzipiell als alternative Realisierungsebenen latenter Bedeutungsstrukturen

5 aufgefasst und gegebenenfalls operationalisiert werden müssen. Im

Rekurs auf die Begrifflichkeit Campbells (1998) soll dieser Umstand im Folgenden

mit der Metapher vom sprachlichen »Vorder«- und kognitiven »Hintergrund«

öffentlicher Debatten bezeichnet und verdichtet werden.

2.3. Transparenz oder Scheinkonsens über Präferenzen

Im Vergleich von sprachlichem Vorder- und kognitivem Hintergrund außenpolitischer

Debatten finden sich nun eine Reihe zentraler Fragen und Problemlagen einer

mehr oder weniger breit konstituierten »Außenpolitik als Verhandlungsdemokratie«

(Münch 1998), sofern das Auseinanderfallen beider Ebenen auf die mangelnde

Transparenz öffentlicher Debatten schließen lässt. Dem Vergleich von sprachlichem

Vorder- und kognitivem Hintergrund kommt hier immer demokratietheoretische

Relevanz zu, weil Öffentlichkeit ihren wesentlichen Funktionen von zivilgesellschaftlicher

Kontrolle, Informationsbeschaffung und Urteilsbildung sowohl laut liberaler

(Rawls 1993; Gerhards et al. 1998) wie deliberativer Demokratietheorie

(Habermas 1992; Bohman 1996) nur nachkommen kann, wenn das politische Personal

seine tatsächlichen Meinungsbildungsprozesse transparent vorführt und damit für

alle Bürger – ob sie diese Chance wahrnehmen oder nicht – nachvollziehbar gestaltet.

Schließlich bleibt es also für die Legitimität von Außenpolitik entscheidend, dass

»[...] Kontroversen offen ausgetragen werden« (Schwarz 1985: 174). Denn hier sind

nicht nur Funktionsdefizite der Medien bzw. ihre Instrumentalisierung einschlägig

(Kunczik 1990; Kempf 1994; Manheim 1997; Bennett 1997; Kernell 1997; Kriesi

2001), auch haben Globalisierung und europäische Integration die Transparenz nationalstaatlicher

Politik ohnehin bereits erkennbar dezimiert (Held 1995; Kaiser 1996;

Zürn 1998). Schließlich wurde im Hinblick auf die Europäische Union wiederholt

auf das Fehlen einer zur Kontrolle überhaupt fähigen »europäischen Öffentlichkeit«

hingewiesen (etwa Gerhards 1993), was seine Ursache gerade auch im immer wieder

diagnostizierten Desinteresse breiter Bevölkerungskreise hat (etwa Rattinger

1996). Hinsichtlich des europäischen Einigungsprozesses wird darum in Anlehnung

5 »Bedeutungsstrukturen« steht hier gleichermaßen für das, was bei den Poststrukturalisten

der »Diskurs« heißt wie anderen Konzeptionen von »Kultur«, deren Autoren ihren Untersuchungsgegenstand

nicht auf individuelle Deutungsbestände reduzibel verstanden wissen

wollen (etwa bei Geertz 1995).

214


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

an V.O. Key (1966) und die frühe Diagnose von Lindberg und Scheingold (1970)

häufig von einem bestenfalls »permissiven« Konsens gesprochen: eine eher positive

Grundstimmung bei gleichzeitig hohem Desinteresse bzw. geringer Salienz – »[...]

leaving decision-makers free to take steps favorable to integration if they wished but

also leaving them a wide liberty of choice« (Inglehart 1971: 169).

Daraus ergibt sich auf der Ebene öffentlich geäußerter Präferenzen zunächst die

Frage, inwieweit die sichtbaren europapolitischen Debatten des politischen Zentrums

und seiner medialen Peripherie überhaupt dem Anspruch auf Transparenz

genügen. Dabei ist das Fehlen öffentlicher Kontroversen keinesfalls zwingend mit

einem authentisch »permissiven« Konsens gleichzusetzen. Vielmehr verweist eine

Hegemonie bestimmter politischer Positionen gegebenenfalls auch nur darauf, dass

Alternativen systematisch ausgeblendet werden, etwa weil sie von Journalisten als

den zentralen gatekeepers keinen Zugang zu massenmedial vermittelten Foren

erhalten. Auch ist keineswegs auszuschließen, dass Akteure sich bewusst nicht zu

Wort melden, um sich nicht den Gefahren abweichender Meinung auszusetzen. Der

daraus resultierende Scheinkonsens wäre also letztlich nur das Ergebnis einer »optische[n]

oder akustische[n] Täuschung für die wirklichen Mehrheits-, die wirklichen

Stärkeverhältnisse« (Noelle-Neumann 1999: 379) – einer europapolitischen

»Schweigespirale« (Scheuffele/Moy 2000).

Gibt es nun Hinweise auf einen solchen Scheinkonsens über die Frage der Osterweiterung

In zweifacher Hinsicht ja: erstens mit Blick auf die reichlich erforschte

intergouvernementale Ebene, zweitens für die deutsche Situation selbst. So diagnostiziert

Schimmelfennig (2001: 73f) einen solchen Prozess für die Erweiterungsdebatte

auf europäischer Ebene: Die Gegner einer Erweiterung seien, so sein Ergebnis,

rhetorisch »in die Falle gegangen« (rhetorically entrapped), sofern sie aufgrund

moralischer Argumente zwar nicht überzeugt worden seien, aber es angesichts

befürchteter Reputationsverluste zunehmend vermieden hätten, offen gegen eine

Erweiterung zu argumentieren. Zwar bleibt Schimmelfennigs Erklärung der intergouvernementalen

Prozesse letztlich ohne empirische Evidenz gegenüber der eines

tatsächlich vollzogenen Präferenzwandels, da er den kognitiven Hintergrund dieses

Prozesses nicht systematisch einbezieht. Dennoch lässt sich entsprechend fragen,

inwieweit die gesellschaftliche Ebene diesen Prozess widerspiegelt. Hier weisen die

vorliegenden Ergebnisse allgemeiner Bevölkerungsumfragen in Deutschland und

anderen Mitgliedsländern gerade auf eine eher ambivalente Stimmungslage hin –

worauf zurückzukommen sein wird –, obgleich das Thema in den jeweiligen Massenmedien

augenscheinlich kaum diskutiert wird.

Dieser also höchstens permissive Konsens in der deutschen Gesellschaft insgesamt

nährt bereits den Verdacht mangelnder Transparenz auch im Rahmen der deutschen

Debatte. Gleichwohl entsprechen die Auswahlbedingungen der allgemein

zugänglichen Bevölkerungsumfragen keineswegs jener Spezialöffentlichkeit, die

sich des Themas de facto annimmt. Es besteht also ein eindeutiges Defizit an Informationen

über den kognitiven Hintergrund der tatsächlich stattfindenden Debatte,

um die Hypothese eines zur europäischen Ebene analogen Scheinkonsenses auf

gesellschaftlicher Ebene überhaupt zu falsifizieren. Die Nullhypothese lautet dabei:

ZIB 2/2002

215


Aufsätze

(1) Sofern sich im kognitiven Hintergrund der Debatte keine Hinweise auf authentische

Opposition gegen eine Erweiterung zeigen, lässt sich die These eines der

intergouvernementalen Ebene vergleichbaren, auf »rhetorical entrapment«

beruhenden Scheinkonsenses nicht halten.

Umgekehrt würde dann allerdings die Erklärung an Plausibilität gewinnen, dass es

sich im Falle der deutschen Osterweiterungsdebatte um auf Überzeugung und gegebenenfalls

– falls es entsprechende Verschiebungen gab – auf authentischem Präferenzwandel

beruhende Zustimmung handelt.

2.4. Transparenz oder Täuschung über Gründe

Der rhetorische Gehalt öffentlich geäußerter Präferenzen ist die eine, der rhetorische

Gehalt der in politische Debatten zur Begründung eingeführten Gründe die andere

Seite dessen, was die Transparenz öffentlicher Debatten auch zum demokratietheoretisch

relevanten Untersuchungsgegenstand macht. Öffentliche Argumentationen

erzeugen nämlich nur dann »Resonanz« (Gamson/Modigliani 1989) beim Publikum,

sofern die in Argumentationen erhobenen Behauptungen vom Hintergrundwissen

des Publikums auch gedeckt sind. Kenntnisse über diese Ressourcen der

öffentlichen Konsensproduktion avancieren somit zum entscheidenden Herrschaftswissen,

das sich eben nicht nur auf Schätzungen aktuell vorhandener Widerstände,

d.h. dem Vorhandensein konträrer Präferenzen in der Gesellschaft erstreckt, sondern

auch darauf, mit welchen Begründungen man diese Präferenzen im eigenen Sinne

beeinflussen kann. 6

Vielfach kommunizieren die Sprecher nun laut Habermas (1981) genau mit Blick

auf dieses Ziel strategisch, d.h. sie argumentieren unter Inkaufnahme einer »absichtliche(n)

Verwechslung der Seinsmodalitäten« (Habermas 1981, I: 444), was nichts

anderes heißt, als dass sie selbst nicht von der Gültigkeit ihrer Aussagen überzeugt sind

(Habermas 1981, I: 445) und damit – handelt es sich nicht um eine ironische Wendung

– gezielt auf manipulative Täuschung des Publikums setzen. Insbesondere bei der Diskussion

normativer Kategorien wie »Gemeinwohl« oder »Solidarität« bleibt die Frage

individueller Authentizität aktuell, denn nichts entspricht dem Alltagsverständnis von

Politik so sehr wie der Generalverdacht, dass »[...] the impartial stance of those involved

in deliberation may be disguise for other motives« (Elster 1998: 6). Gerade dieses

Moment ist es, das auch die Diskussion »rhetorischen Handelns« bei Schimmelfennig

motiviert, und so formuliert er mit Blick auf den intergouvernementalen Verhandlungsprozess

die (immer) plausible These eines maximal auf »cheap legitimacy« beruhenden

Argumentierens mit Normen (Schimmelfennig 2001: 63).

6 Key (1966; vgl. auch Sinnott 1995: 29-31) hat bereits genau in diese Richtung argumentiert,

dass ein »permissiver« Konsens streng genommen auch nur dann vorliegt, wenn die in

der Bevölkerung gehaltenen Präferenzen – gleich ob negativ oder positiv – nicht in hohem

Maße in komplexe Überzeugungssysteme integriert sind und damit immer wieder den argumentativen

Rechtfertigungsanstrengungen politischer Entscheider zugänglich bleiben.

216


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

Falsifizieren lässt sich ein solcher »Machiavellismus« jedoch weder auf intergouvernementaler

noch gesellschaftlicher Ebene durch die reine Textanalyse des

sprachlichen Vordergrundes und der daraus zu gewinnenden Erkenntnis, dass

Akteure moralische Appelle formulieren, um ihr Handeln zu legitimieren. Notwendig

ist eine Analyse, die auch den zweiten Teil des Gemeinplatzes widerlegt, nämlich

dass Moral nur ein willkürlicher »hook« (Schepsle 1985; Weingast 1995) ist, an

den man vorhandene Argumentation »aufhängt«, wenn es passt, die man aber systematisch

verletzt, wenn die tatsächlichen Motive des Handelns auch anders durchgesetzt

werden können. Hier steht die Analyse öffentlicher Texte anerkanntermaßen

immer in Gefahr, »[...] eher die schauspielerischen Talente der Politiker als die

Gründe ihres Handelns zu untersuchen« (Kuhlmann 1999: 130), sofern sie die Relevanz

unterschiedlicher Handlungslogiken (March/Olson 1998; Risse 2000; Holzinger

2001) zwar thematisiert, empirisch jedoch mangels valider Informationen über

den kognitiven Hintergrund nicht kontrollieren kann.

Daraus ergibt sich auch für die Analyse der deutschen Erweiterungsdebatte die

Frage nach der Rolle normativer Gründe auf der gesellschaftlichen Seite des Verhandlungstisches:

Welche Produktions- bzw. Resonanzbedingungen weisen diese

Gründe im kognitiven Hintergrund der Debatte auf Ist der Erweiterungskonsens

auch hinsichtlich der genannten Gründe nur »Rhetorik« Sofern gerade Deutschland

aufgrund geographischer Nähe und Exportorientierung – zumindest in der Summe –

erhebliche Gewinne für die eigene Volkswirtschaft erwarten darf (vgl. ausführlich

Heitzer-Suša 2001), gehört es zweifellos auch auf gesellschaftlicher Seite zu den

möglichen Protagonisten »billigen« Argumentierens. Auch hinsichtlich der eingeführten

normativen Gründe in der gesellschaftlichen Debatte lautet damit eine

zweite Nullhypothese:

(2) Die im Vordergrund zu beobachtenden Normen besitzen im kognitiven Hintergrund

keine Relevanz.

Auch wenn sich konstruktivistische Arbeiten in ihrer Analyse mehr oder weniger

ausschließlich auf Normen kaprizieren und diesen Fokus sogar zum Wesenskriterium

einer »konstruktivistischen Außenpolitikforschung« machen wollen (Boekle et

al. 1999), haben Arbeiten zur Psychologie außenpolitischer Entscheider gerade die

Bedeutung von nicht-normativen Ideen wie etwa Kausalannahmen (klassisch: Axelrod

1976) vielfach diskutiert. Diese Tradition wurde sogar von Shapiro et al. (1988)

im Rahmen einer Diskursanalyse reaktiviert, allerdings ohne relevanten Widerhall

bei späteren Entwürfen außenpolitischer Diskursanalysen zu finden. Auch Habermas

(1981) zählt im Übrigen Wirksamkeit neben Richtigkeit und Wahrhaftigkeit

generell zu den wesentlichen Geltungsgründen, auf die sich Sprecher beziehen. Im

Sinne einer allgemeinen Diskussion öffentlicher Argumentationen herrscht darum

gerade in Bezug auf Konsequenzerwartungen ein bemerkenswertes Forschungsdefizit.

Für die Analyse der deutschen Osterweiterungsdebatte ist darüber hinaus besonders

bedenkenswert, dass normative Argumentationen im Sinne einer vollständig

ausbuchstabierten »Verantwortungsethik« (Jonas 1979: 176-180; Weber 1999:

441f; vgl. auch Schwarz 1985: 163-166; Küng 2000) ohne konsequenzialistische

ZIB 2/2002

217


Aufsätze

Verweise gar nicht vollständig erscheinen, sofern normative Gründe im Rekurs auf

»Verantwortung« oder auch »Solidarität« immer auch die Behauptung implizieren,

Handlungsfolgen für einen Anderen im Sinne eines ethisch gebotenen Altruismus

(Monroe 1996) zu berücksichtigen. Hinsichtlich der im Vordergrund zu beobachtenden

Verweise auf Folgen für die Beitrittsgesellschaften lautet damit eine dritte Nullhypothese:

(3) Im Vordergrund zur Begründung eingeführte Folgen für die Beitrittsgesellschaften

besitzen im kognitiven Hintergrund keine Relevanz.

Schließlich lassen sich klare Erwartungen hinsichtlich sprecherspezifisch variierender

Grade von Authentizität formulieren. So hat etwa Hellmann (1996) ganz im

Sinne der Vorstellungen von Habermas (1992) die These formuliert, dass Kommentatoren

aus Wissenschaft und Medien offener argumentieren könnten als politische

Entscheider (Hellmann 1996: 4f). Ihre Argumente erfüllen nach einschlägiger Einschätzung

eher das Kriterium individueller Authentizität, da sie ihr Handeln weniger

auf die strategischen Imperative von Wiederwahl oder Fraktionsdisziplin etc. ausrichten

müssen, sondern eher an ehrlicher Verständigung orientiert sind. Auf die

deutsche Debatte insgesamt bezogen berechtigt dies zur Erwartung:

(4) Abweichungen von Vorder- und Hintergrund hinsichtlich der Relevanz normativer

Gründe lassen sich eher im politischen Zentrum als in dessen zivilgesellschaftlicher

Peripherie beobachten.

3. Untersuchungsdesign: Textanalyse versus Elitenumfrage

3.1. Die textanalytische Erschließung des sprachlichen Vordergrundes

Die Überprüfung dieser Thesen erfordert zunächst die systematische Erfassung des

sprachlichen Vordergrundes. Dieser wird hier als die Gesamtheit aller erweiterungsbezogenen

Argumentationen operationalisiert, die im Rahmen von Plenardebatten

des deutschen Bundestags und Zeitungskommentaren bis einschließlich 1998 formuliert

wurden. Diese Auswahl ist begründungsbedürftig: Dem Parlament kommt

erstens eine zentrale Rolle als Forum des politischen Zentrums zu (Peters 1993). Im

Sinne der in den Plenarprotokollen des Deutschen Bundestages transkribierten Aussprachen

konstituieren sich Parlamentsdebatten im Wesentlichen aus Regierungserklärungen

und Reden verschiedener Parlamentarier bzw. spontanen Interventionen

oder Zwischenfragen aus dem Plenum. 7 Auf der Grundlage einer Stichwortrecherche

im Archiv des Deutschen Bundestages wurden alle erweiterungsbezogenen

Debatten bis einschließlich 1998 recherchiert. Die ersten relevanten Aussagen fin-

7 Den Aussprachen liegen stets auch verschiedene schriftliche Texte als Drucksachen

zugrunde, die als Beiträge zwar zur Debatte dazugerechnet werden können, aus rein praktischen

Erwägungen jedoch nicht systematisch Gegenstand der Inhaltsanalyse waren.

218


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

den sich im September 1989 (BT 11/154 vom 1.9.89 anlässlich des 50. Jahrestages

des Überfalls auf Polen). 8

Überregionale »Qualitätszeitungen« wie die Frankfurter Allgemeine Zeitung

(FAZ) oder die Süddeutsche Zeitung (SZ) erscheinen demgegenüber zweitens als

wesentliche Schnittstelle bzw. integrierendes Element wissenschaftlicher Foren,

Parlament und den anderen Massenmedien wie Fernsehen und Radio (vgl. auch van

Dijk 1988; Wittkämper et al. 1992; Gerhards et al. 1998). Mathes und Pfetsch (nach

Neidhardt et al. 1998: 23) haben darüber hinaus belegen können, dass der Tageszeitung

(TAZ) eine SZ und FAZ vergleichbare Rolle bei der Integration links-alternativer

Foren zukommt. Der Textkorpus dieser Zeitungen zerfällt im Wesentlichen in

Nachrichten und Kommentare. Nachrichten geben wichtige Hinweise auf Sprecher

anderer Foren, sind allerdings kaum mehr als selektive Abbildungen (»massenmedialer

Bildschirm«) von Beiträgen und in diesem Sinne problematische Anknüpfungspunkte

für die Analyse komplexer Argumentationen (vgl. allerdings Gerhards et al.

1998). 9 Kommentare sind demgegenüber selbst Wortmeldungen von Journalisten zu

einem Thema (van Dijk 1988; Neidhardt et al. 1998). Sie bilden in außenpolitischen

Debatten häufig die einzigen Beiträge, die der zivilgesellschaftlichen Peripherie

zugerechnet werden können. Darum beschränkte sich die systematische Inhaltsanalyse

neben den Plenarbeiträgen auf diese Textsorte. Es wurden alle relevanten Kommentare

aus den Ausgaben von FAZ, SZ und der Tageszeitung (Taz) der Jahrgänge

1989 bis 1998 recherchiert.

Alle identifizierten Debatten und Kommentare wurden nach erweiterungsbezogenen

Aussagen durchsucht und mit Hilfe der auf qualitative Forschungsfragen ausgelegten

Software ATLAS/ti inhaltsanalytisch erschlossen. Die Erschließung

orientierte sich an der Praxis hermeneutischer Verfahren und wird an anderer Stelle

ausführlicher beschrieben (Ecker-Ehrhardt 2002: Kap. 7). Mit einem sich im Laufe

der Textrezeption entwickelnden Kategoriensystem wurden in mehreren Durchläufen

die rund 500 Reden und Kommentare kodiert. Es wurden dabei insgesamt über

900 komplexe Argumentationen identifiziert. 10

3.2. Die Erhebung des kognitiven Hintergrunds

Welche Möglichkeiten bietet das sozialwissenschaftliche Methodenrepertoire für

die Erhebung des Hintergrundwissens von Sprechern und Publikum der Erweite-

8 Die Protokolle des Deutschen Bundestages werden im Folgenden als »BT« plus Archivnummer

zitiert, wobei in diesem Fall wie üblich »11/154« auf die 154. Plenardebatte der

11. Legislaturperiode verweist.

9 Quasi alle der dort im Falle der Erweiterungsdebatte auftretenden Sprecher sind übrigens

solche des politischen Zentrums, was dafür spricht, dass das Parlament nach wie vor einen

guten Ausgangspunkt der Analyse außenpolitischer Debatten bietet.

10 Der für meine Texterschließung zentrale Begriff der Argumentation folgt der Ausarbeitung

bei Toulmin (1996: 88-98; vgl. auch Kuhlmann 1999) und Habermas (1981, I), mit

dessen Hilfe sich der Fokus Toulmins auf analytische Regeln durch die Differenzierung

alternativer Geltungsgründe überhaupt erst um Normen erweitern lässt.

ZIB 2/2002

219


Aufsätze

rungsdebatte Die folgende Analyse stützt sich auf Daten einer Umfrage unter den

Mitgliedern einer noch genauer zu definierenden »Positionselite« (Ecker 1998;

Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001; Ecker-Ehrhardt 2001). Der analytische Nutzen

einer Elitenumfrage im konkreten Fall wirft mindestens zwei Fragen auf: Erstens,

was misst eine Elitenumfrage Umfragen treten grundsätzlich mit dem Ziel an, im

weiteren Sinne kognitive Dispositionen zu messen. Im Falle einer Elitenstudie lässt

sich nun einwenden, dass Eliten auch ohne unmittelbare Öffentlichkeit einem

gewissen Legitimationsdruck bezüglich ihrer öffentlich vertretenen Politik unterliegen,

sofern sie immer einen Rest an Zweifel an der Anonymität der Umfrage bzw.

des Interviews behalten. Dieses Problem bleibt prekär, reduziert aber die Effektivität

von Umfragen nur teilweise, denn eine gewisse – wenn auch nicht klar bestimmbare

und individuell variierende – Differenz in Richtung »Authentizität« lässt sich einer

Analyse als Annahme dennoch plausibel zugrunde legen.

Zweitens, um wen geht es im Falle der »Deutsch-Polnischen Elitestudie« konkret,

und was haben die Befragten mit einer erweiterungspolitisch tatsächlich interessierten

Spezialöffentlichkeit zu tun Den Ausgangspunkt der Studie bildet ein aktualisierter

Integrationsansatz im Rekurs auf Karl W. Deutsch (et al. 1957; ausführlich

Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001: 17-30). Für die Konzeption der »Integrationselite«

wurde auf das einschlägige Konzept nationaler »Machteliten« zurückgegriffen

(Hoffmann-Lange 1992; Bürklin et al. 1997). Zur Integrationselite sind demgemäß

all jene Personen zu rechnen, die über die Macht verfügen, integrationspolitische

Entscheidungen von Bedeutung maßgeblich zu beeinflussen bzw. eigene transnationale

Verflechtung selbst aktiv zu betreiben. Die Umfrage schließt damit zum einen

mittelbar an jene Arbeiten an, die ihre Analyse auf »private« Texte wie persönliche

Briefe, Memoiren oder auch Interviews politischer Entscheider gründen (etwa

George 1969; Checkel 2001), weist allerdings die Fokussierung auf wenige Einzelpersonen

aus den in Kapitel 1 genannten Gründen zurück. Sie nähert sich zum anderen

von der Methodik her jener Legion von Belief-System-Forschern im

internationalen Bereich, die eine breiter definierte »politically relevant strata«

(Deutsch 1957: 46) anvisiert, ohne die Ungleichverteilung von Macht auch in demokratisch

verfassten Systemen außer Acht zu lassen. 11

Um die integrationspolitisch und transnational Mächtigen zu erheben, wurde auf

die in der einschlägigen Elitenforschung gängige Idee einer »Positionselite« zurückgegriffen,

d.h., es wurden diejenigen ermittelt, die sich in führenden Positionen großer

Organisationen und Institutionen befinden, etwa als Parlamentarier, Minister,

Wirtschafts- und Medienunternehmer, Gewerkschaftsführer oder Vorstände von

Verbänden. Dies geschieht unter der Annahme, dass »[...] Machtausübung in komplexen

Gesellschaften die Verfügungsgewalt über Ressourcen voraussetzt, die an

die Einnahme formaler Führungspositionen gebunden ist« (Hoffmann-Lange 1992:

355). Die Positionsmethode scheint angesichts knapper Forschungsressourcen der

beste, weil effizienteste Weg zu sein, wie verschiedene Vergleichsstudien belegen

11 Vgl. etwa Deutsch (1967); Deutsch et al. (1971); Deutsch/Edinger (1973); Axelrod

(1976); Holsti/Rosenau (1984); Sinnott (1995).

220


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

konnten (vgl. Hoffmann-Lange 1990: 166-177). Für die Umfrage wurde eine Stichprobe

aus der Positionsliste der letzten großen Elitestudie in Deutschland, der so

genannten Potsdamer Elitestudie, gezogen. 12 Deren Liste umfasst 4587 Positionen,

von denen für die deutsche Studie 1200 zufällig ausgewählt wurden. 437 der Angeschriebenen

schickten schließlich die Fragebögen ausgefüllt zurück (Rücklaufquote

39%). Davon nutzten allerdings 37 die Chance, ihr Rückschreiben vollständig zu

anonymisieren, so dass ihre Antworten keiner konkreten Position mehr zugeordnet

werden können. Von den 400 Befragten, deren Auswahlposition bekannt war, können

152 eindeutig dem politischen Zentrum zugerechnet werden, also jenem aus

Regierung, politischer Verwaltung, Parlament und Parteien bestehenden Teil demokratisch

verfasster Systeme, in dem politische Entscheidungen zugespitzt und gefällt

werden (vgl. Peters 1993: 340). Die restlichen Befragten verteilen sich im Wesentlichen

auf dessen zivilgesellschaftliche Peripherie, d.h. die Wirtschaft, Verbände,

Medien. 13

Die Relevanz einer Positionselite für einen Vergleich von Vorder- und Hintergrund

einer außenpolitischen Debatte hängt davon ab, inwieweit Sprecher und Publikum

einer Debatte diesem Personenkreis sinnvoll zugeordnet werden können. De

facto muss eingeräumt werden, dass sich Sprecher in öffentlichen Debatten keinesfalls

nur auf formale Ressourcen stützen, wie sie der Positionsansatz eigentlich

fokussiert. 14 Wesentliche Faktoren für den Zugang zur Öffentlichkeit sind Prominenz

und Prestige (Habermas 1992; Neidhardt 1994; Peters 1994). So stellt eine genauere

Durchsicht der ausgewählten Positionen klar, dass zwar wesentliche Akteure des

politischen Zentrums befragt wurden, aber gerade in dessen gesellschaftlicher Peripherie

Lücken ins Auge fallen: Beispielsweise fehlen relevante Experten aus der

Wissenschaft, weil nicht sie, sondern ihre Vorgesetzten zur Positionselite gezählt

werden. Trotzdem spielen die Sprecher des politischen Zentrums, d.h. aus Regierung,

Parlament und Ministerialbürokratie, im Rahmen europapolitischer Debatten

eine gewichtige Rolle und sind Teil der erhobenen Positionselite. Darüber hinaus hat

12 Eine weitergehende Referenz findet sich in Ecker (1998); Eberwein/Ecker-Ehrhardt

(2001) bzw. der Publikation der Potsdamer Studie selbst (Machatzke 1997).

13 33 weitere entstammen Justiz oder Bundeswehr und sind streng genommen dem Zentrum

zuzurechnen. Sie werden allerdings bei nach Zentrum und Peripherie getrennter Analyse

nicht berücksichtigt, da sie im Rahmen dieser Analyse keine eindeutig bestimmbare Rolle

einnehmen.

14 Operationalisiert man Macht über die Variable »Einfluss«, so lassen sich alternative Auswahlkriterien

zunächst anhand zweier Dimensionen gewinnen (vgl. Hoffmann-Lange

1990: 166), nämlich der Art des Einflusses einerseits und der Einflussressourcen, die den

jeweiligen Personen zur Verfügung stehen, andererseits. Zum einen kann Einfluss dadurch

unterschieden werden, dass er entweder aus der direkten Teilnahme an Entscheidungen

resultiert – etwa als Abgeordneter – oder eher indirekter Natur ist. Zum anderen sind formale

von informellen Einflussressourcen zu unterscheiden: Im Falle von Politikern und

Unternehmern sind Einflussressourcen formaler Natur, d.h., sie resultieren aus der Position

der jeweiligen Personen als institutionell legitimierte Entscheidungsträger über politische

oder wirtschaftliche Ressourcen. Davon zu trennen sind informelle Ressourcen, die etwa

aus der persönlichen Verbundenheit von Verwandten oder Freunden resultieren können.

Bei der Ermittlung von Einfluss ergeben sich für direkten und indirekten bzw. formalen

und informellen Einfluss unterschiedliche Erhebungsmethoden (Hoffmann-Lange 1992).

ZIB 2/2002

221


Aufsätze

die Befragung von solchermaßen »Mächtigen« den Vorteil, dass eine zum rhetorical

entrapment alternative These irrelevant wird: ein auf mangelnden Zugangschancen

beruhender Ausschluss bestimmter Sprecher aus der öffentlichen Diskussion.

Auch auf der Publikumsseite ist die Positionselite nur ein Ausschnitt – wenn auch

ein wichtiger –, denn auch SZ und FAZ werden von deutlich mehr Menschen gelesen

als jenen knapp 5000 auf der Positionsliste der Potsdamer Elitestudie Registrierten,

auch wenn der Anteil der Leser in der Positionselite mit Sicherheit höher ist als

in der Bevölkerung insgesamt. Die Elitestudie ist also wiederum maximal ein guter

Hinweis auf das, was in einer interessierten Öffentlichkeit gedacht wird, sie bietet

jedoch keinesfalls einen »repräsentativen Querschnitt«. Grundsätzlich lässt sich mit

Blick auf die Differenzierung nach politischem Zentrum und Peripherie feststellen,

dass zumindest im Falle der Osterweiterungsdebatte die Befragten des Zentrums

eher dem Kreis der Sprecher und Entscheider im weiteren Sinne zuzurechnen sind,

die Befragten der Peripherie aber eindeutig dem Publikum.

3.3. Vergleichsstrategien – ein methodisches Caveat

Schließlich bleibt die Frage, inwieweit die Verteilung von Antworten aus einer

Umfrage überhaupt mit den Ergebnissen einer Inhaltsanalyse in Beziehung zu setzen

ist. Welche erfragten Äpfel sind verkappte öffentliche Birnen Für die Aufdeckung

eines Scheinkonsenses hinsichtlich vorhandener Erweiterungspräferenzen

reicht zunächst ein Vergleich von Häufigkeiten, mit denen Textmomente in öffentlichen

Sprechakten und schriftlich beantworteten Fragen beobachtet werden. Bei tatsächlich

zu beobachtendem Konsens im Vordergrund steigt hier die Wahrscheinlichkeit

eines Scheinkonsenses augenscheinlich mit dem Anteil derjenigen, die

gegenteilige Präferenzen im kognitiven Hintergrund aufweisen. Umgekehrt sinkt

logischerweise die Gefahr, die formulierte Nullhypothese 1 (»Es gibt keine Opposition«)

zu unrecht zu verwerfen. Die Operationalisierung von »Resonanz« von Ideen

erfolgt analog: Die Wahrscheinlichkeit, dass normative oder konsequenzialistische

Gründe als gültig anerkannt werden, steigt mit der Häufigkeit entsprechender Kognitionen

– Normen oder Kausalannahmen – im Hintergrund der Debatte.

Begründungsbedürftiger erscheint die Operationalisierung der postulierten »Relevanz«,

mit der Ideen bei der Produktion von Präferenzen funktionieren – sei es bei

der individuellen Formulierung der beobachteten Argumentationsmuster, sei es bei

der Anerkennung geäußerter Gründe im Zuge der Rezeption entsprechender Argumentationen.

Sie impliziert eine kognitive Verknüpfung, wie sie die Einstellungsforschung

im weiteren Sinne zum Untersuchungsgegenstand hat, sei es als Belief-System-Forschung

unter dem Stichwort »political sophistication« (Luskin 1987) oder

als cognitive psychology unter dem Begriff »schemata« (Kuklinski et al. 1991). Eine

Assoziationsanalyse erweist sich bei genauerem Hinsehen in ihrer Logik als theoretisch

durchaus angemessen, denn auch die Analyse öffentlicher Kommunikation

läuft streng genommen immer als Assoziationsanalyse: Gründe wie Normen oder

Konsequenzen werden in Argumentationen mit Präferenzen auf der Mikro- wie

222


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

Makroebene von Texten (van Dijk 1980) assoziiert – die poststrukturalistische Diskursanalyse

spricht hier etwa von articulation – und es sind genau diese Beobachtungen

gehäufter Assoziationen bzw. Assoziierungshandlungen, die der Diskursanalyse

als empirische Analysestrategie aufgegeben sind.

Eine zentrale Hürde bleibt allerdings die fehlende individuelle Zurechenbarkeit

von Sprechakt und Kognition. Die Authentizität einzelner Aussagen ist daher nicht

nachprüfbar, sofern sich Sprecher nicht eindeutig Befragten zuordnen lassen. Diesem

Problem wurde allerdings bereits dadurch Rechnung getragen, dass nicht individuelle

Authentizität, sondern die kollektive Transparenz der Debatte hinsichtlich

relevanter Gründe als Ausgangspunkt der Hypothesenbildung diente. Mit zunehmendem

Grad analoger Assoziiertheit von Ideen und Präferenzen auf der Ebene von

Sprechakten (»Vordergrund«) und kognitiver Assoziationen (»Hintergrund«) steigt

nicht nur die Transparenz der Debatte insgesamt, es steigt grundsätzlich auch die

Wahrscheinlichkeit beobachteter Authentizität der individuellen Sprechakte. Jede

Interpretation auf der Grundlage der zur Verfügung stehenden Aggregate steht allerdings

unter dem Vorbehalt eines drohenden »ökologischen Fehlschlusses« (Diekmann

1995: 116-118; klassisch: Robinson 1950). 15 Die defensive Formulierung von

Nullhypothesen erfolgt also keinesfalls aus methodologischer Pedanterie, sondern

reflektiert den nicht unerheblich eingeschränkten Erkenntnisgewinn eines Vergleichs

für diese Schlüsse auf individuelle Authentizität. Das gilt um so mehr, als

eine klassische Vermeidungsstrategie der vergleichenden Politikwissenschaft nicht

angewendet werden kann: die weitere Desaggregation der Daten zu Zeitreihen (vgl.

Schmidt 1998). Da die Elitenstudie nur eine Momentaufnahme des kognitiven Hintergrundes

bietet, sind längerfristige Bewegungen in der Verteilung relevanter Einstellungen

nicht beobachtbar und daher ein validierender Rekurs auf Dynamik von

Vorder- und Hintergrund nicht möglich. 16 Auf der anderen Seite ist die Erweiterungsdebatte

angesichts eines noch genauer zu diskutierenden Konsenses eine relativ

gute Wahl für den Vergleich, denn erst solch extreme Verteilungen erlauben die

Formulierung einfacher Existenzaussagen (»es gibt Opposition«, »Normen sind irrelevant«)

als Nullhypothesen.

15 Klassisches Beispiel: Auch wenn Ausländeranteil und Stimmen für Rechtsparteien zwischen

Wahlkreisen korrelieren, heißt das keineswegs, dass Ausländer überwiegend

Rechtsparteien wählen.

16 Ein wichtiges methodisches Problem bleibt ferner, dass gängige Assoziationsmaße nur

dort etwas messen können, wo Merkmale tatsächlich variieren: Wenn alle für eine Erweiterung

sind, kann keine Korrelation mit anderen Aspekten wie Normen oder Konsequenzerwartungen

mehr die These stützen, dass es diese Aspekte waren, die einen solchen

Konsens bewirkt haben. Aber: Ist ein Rest von Varianz erhalten – und er ist es im Falle der

Osterweiterung – können entsprechende Zusammenhänge darüber Aufschluss geben, ob

jene, die bestimmte Überzeugungen hinsichtlich normativer Verpflichtungen oder zu

erwartender Konsequenzen teilen, tatsächlich auch tendenziell positiver zur Osterweiterung

stehen oder nicht.

ZIB 2/2002

223


Aufsätze

4. Der deutsche Erweiterungskonsens als elitäres Projekt

Die Europäische Union hat im März 1998 offiziell den Beitrittsprozess mit zehn ostund

mitteleuropäischen Staaten begonnen. Dieses Ereignis bildete den formalen

Startschuss für die nach wie vor anhaltenden Verhandlungen – zuerst mit nur fünf,

schließlich allen Kandidaten –, ist aber zugleich vorläufiger Endpunkt eines langanhaltenden

Diskussionsprozesses auf der Ebene der europäischen Institutionen, zu

dessen wesentlichen Wegmarken die frühen Hilfsprogramme ebenso zu zählen sind

wie die späteren Europaabkommen und Kommissionspläne (Vorbeitrittsstrategie,

Weißbuch, Agenda 2000) bzw. die wesentlichen Orte ihrer Initiierung und

Annahme: die Gipfel des Europäischen Rates, vor allem von Dublin 1990, Kopenhagen

1993, Essen 1994, Madrid 1995 und Luxemburg 1997. Arbeiten, die diesen

Prozess als Teil einer Geschichtsschreibung des europäischen Integrationsprozesses

recherchieren und reflektieren, sind zahlreich (vgl. zusammenfassend Friis 1998;

Sedelmeier 2000; Sedelmeier/Wallace 2000; Mayhew 2000; Schimmelfennig 2000,

2001), eine systematische Analyse der deutschen Debatte steht jedoch noch aus (vgl.

aber Hyde-Price 2000: 180-201). Sie kann in einem ersten Schritt an den öffentlich

begründeten bzw. problematisierten Erweiterungspolitiken ansetzen. An ihnen entzünden

sich auch in der politischen Öffentlichkeit der Bundesrepublik immer wieder

Diskussionen, deren Beiträge sich zu einer einzigen, komplexen Formation von

»Erweiterungsdebatte« zusammendenken lassen.

Die Dynamik dieser Erweiterungsdebatte lässt sich an dieser Stelle mit Hilfe

dreier wesentlicher Variablen charakterisieren: ihrer absoluten Intensität, der relativen

Bedeutung ihrer Themen und schließlich dem Grad, mit dem diese Themen

mehr oder weniger kontrovers diskutiert werden. Nimmt man die absolute Häufigkeit

der identifizierten Erweiterungsargumentationen, so zeigt sich zwischen

1989 und 1998 eine in Kommentaren wie Parlamentsdebatten analog zu beobachtende

Intensivierung um das rund Fünffache. 17 Für die Diskussion qualitativer Verschiebungen

lassen sich die thematischen Bezüge der identifizierten Erweiterungsargumentationen

grob kategorisieren (vgl. Abbildung 1).

Eine erste, relativ klar konturierte Kategorie bilden Statements bezüglich der verschiedenen

Hilfs- und Öffnungspolitiken, die auf eine Annäherung der mittel- und

17 Diese Intensivierung verläuft aber keinesfalls linear oder auch nur monoton. Einen ersten

Höhepunkt markiert das Jahr 1991, in dem vor allem die Ratifizierung der deutsch-polnischen

Verträge 1991 relativ viele Sprecher zu erweiterungsbezogenen Positionierungen

veranlasst. Danach bleibt das Thema zwischen 1992 und 1996 augenscheinlich kein zentraler,

aber mehr oder weniger konstanter Punkt auf der parlamentarischen Agenda;

zumindest wurden jeweils rund 40 Argumentationen pro Jahr gefunden (1991 rund 80).

Dagegen zeigt sich bei den Kommentaren ein weiterer Höhepunkt in 1994, der neben den

anstehenden Wahlen und dem Essener Gipfel vor allem auf die Diskussion um die Norderweiterung

der Europäischen Union zurückzuführen ist. Die Jahre mit den mit Abstand

meisten Beiträgen zwischen 1989 und 1998 sowohl in Parlament wie Kommentaren sind

jedoch die beiden letzten: 1997 und 1998 – kein überraschendes Ergebnis angesichts der

vielen Anlässe wie Amsterdamer Vertrag, Agenda 2000, Luxemburger Gipfel, formale

Eröffnung des Beitrittsprozesses im März 1998 und schließlich dem »Krieg der Resolutionen«

Sejm-Bundestag im August 1998.

224


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

osteuropäischen Beitrittsaspiranten an die Union im Sinne einer mehr oder weniger

ausformulierten »Vorbeitrittsstrategie« zielen: Diese Politiken spielen zu Beginn der

Debatte eine wesentliche Rolle, verlieren aber in dem Maße an Bedeutung, wie

diese Annäherung bereits realisiert wird. Auch Statements zum »Wie« des Erweiterungsprozesses,

d.h. verschiedenen Verfahrensmodellen und Gremien, sowie konkrete

Terminzusagen sind eine relevante Größe: Sie gewinnen mehr oder weniger

kontinuierlich an Bedeutung und spielen im Parlament eine deutlich größere Rolle

als in den Kommentaren. Beide Themenbereiche – Annäherung und konkreter

Erweiterungsprozess – bleiben im Übrigen lange Zeit ohne signifikante Kontroversen.

Erst ab 1997 reichern unterschiedliche Meinungen zu konkreten Beitrittsmodellen

diesen Teil der Debatte signifikant mit Konfliktstoff an.

Abbildung 1: Relative Bedeutung (%) einzelner Erweiterungspräferenzen

im Zeitverlauf

Daten: Themenkodierung der in Bundestagsreden und Zeitungskommentaren (FAZ, SZ, Taz)

identifizierten Erweiterungsargumentationen (vgl. Kap. 3.1); eigene Berechnung.

Bemerkenswerterweise bleibt eine wichtige Frage über den gesamten Zeitraum

marginal und die entsprechende Kategorie darauf bezogener Erweiterungspräferenzen

entsprechend irrelevant: der genaue Kreis potenzieller Kandidaten. Meist werden

die mittel- und osteuropäischen Kandidaten pauschal angesprochen –

gegebenenfalls unter Hervorhebung einzelner Länder, deren Namen dennoch eher

als Illustration eines nicht weiter präzisierten größeren Kreises daherkommen. Diese

Entdifferenzierung wird selten durchbrochen, etwa zu dezidiert bilateralen Anlässen

ZIB 2/2002

225


Aufsätze

wie den Ratifizierungsdebatten der verschiedenen Nachbarschafts- bzw. Freundschaftsverträge

mit Polen, Ungarn und der CSFR oder auch Reisen des Bundeskanzlers,

ohne dass hier jedoch die Kandidatenfrage direkt thematisiert oder explizit über

die Kandidatenfrage gestritten würde. Einen besonderen Platz nehmen zwar eindeutig

die direkten Nachbarn ein. Gerade Polen, so wird verschiedentlich betont, bildet

augenscheinlich aus deutscher Sicht das »Herzstück einer mitteleuropäischen Neuordnung«

(Frank, SZ, 22.9.95) und ist »europäische[r] Partner von ganz besonderem

Rang« (Brandt, BT 11/176: 13337). 18 Gleichwohl: Expliziter Gegenstand von Argumentationen

wird der Status einzelner Kandidaten nur einige wenige Male. Auch

wenn die politische Geographie der deutschen Debatte implizit klare Grenzen zwischen

wichtigen und weniger wichtigen Kandidaten zieht, erscheint diese Fokussierung

als wesentlicher Konsenspunkt der deutschen Debatte.

Von besonderer Bedeutung für die empirische Analyse ist aber ein anderer Typ

von Erweiterungsargumentation: die große Zahl von Statements, die eine Erweiterung

pauschal – und durchweg zustimmend – begründen. Ihr Anteil bleibt über den

betrachteten Zeitraum relativ konstant. Explizit gegen eine Erweiterung gewendete

Argumentationen sind in den betrachteten Reden und Kommentaren quasi nicht

existent. Dies spricht bereits gegen die These eines rhetorisch erzeugten Scheinkonsenses

in der deutschen europapolitisch interessierten Öffentlichkeit.

4.1. Vom »Ja« zum »Ja, aber«

Allerdings wird dieser frühe Erweiterungskonsens im Laufe der Debatte bemerkenswert

modifiziert. Es ist nämlich eine eindeutige Tendenz erkennbar, mit der dem

mehr oder weniger pauschalen »Ja« zunehmend ein »Aber« hinzutritt. Gemeint sind

hier jene Argumentationen, die Bedingungen einer Erweiterung und damit eine eingeschränkte

Erweiterungspräferenz formulieren.

Zum einen werden von der Europäischen Union selbst Reformen angemahnt und

diese häufig – und nur damit sind sie als Teil der hier operationalisierten Erweiterungsdebatte

überhaupt zu werten – argumentativ als Bedingung einer Erweiterung

in die Debatte eingeführt, denn diese macht nach immer wieder aktualisiertem

Verständnis eines Gros der Akteure »[...] sowohl veränderte Entscheidungsverfahren

als auch dringende Reformen der Agrarpolitik und der Finanzierung der Europäischen

Union notwendig« (Wieczorek-Zeul, BT 13/44: 3547). Zum anderen werden

immer wieder Kriterien und Übergangszeiten thematisiert, die wiederum argumen-

18 Auch Ungarn und die CSFR teilen einen entsprechenden Sonderstatus, obgleich etwa die

Slowakei nach dem Auseinanderfallen der CSFR den demokratischen Ansprüchen vieler

Beobachter nicht mehr genügt und als »Rowdy« (Semler, TAZ, 17.7.97) aus dem inneren

Kreis der Kandidaten ausscheidet. Schließlich tauchen auch immer wieder andere Länder

wie Bulgarien und Rumänien in der Debatte auf, in deren weiteren Verlauf dann auch die

baltischen Republiken und schließlich Slowenien, nachdem auch dieses auf europäischer

Ebene zum offiziellen Kandidaten avanciert.

226


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

tationslogisch als Bedingung einer allgemeinen Erweiterungspräferenz auftreten

und zum Teil heftig umstritten sind. 19

Abbildung 2: »Aber«-Tendenz« im Zeitverlauf

* Summe der kodierten »Aber«-Präferenzen (Contra-Annäherung, Pro-Bedingungen) geteilt

durch die Summe der kodierten »Ja«-Präferenzen (Pro-Erweiterung, Pro-Annäherung, Contra-Bedingungen)

Daten: Themenkodierung der in Bundestagsreden und Zeitungskommentaren (FAZ, SZ, Taz)

identifizierten Erweiterungsargumentationen (vgl. Kap. 3.1); eigene Berechnung.

Da diese Bedingungen eine Erweiterung systematisch verzögern, stellen ihre Verfechter

– auf europäischer wie nationaler Ebene – die eigentlichen »Bremser« der

Debatte dar, obgleich es niemals um das »gar nicht«, sondern nur um das »jetzt und

unter diesen Umständen nicht« geht (vgl. auch Schimmelfennig 2001). Zu erkennen

sind entsprechende Argumentationen auch daran, dass sie nicht über positive Konsequenzen

von Bedingungen, sondern über negative Konsequenzen ihres Außerachtlassens

begründet werden. Durch diese Positionen werden die vielfach spezifizierten

»Gefahren der Erweiterung« argumentativ und politisch aufgenommen. Ihre

Integration markiert schließlich den entscheidenden Erfolg der »Bremser«, wie er

sich in der relativen Bedeutungszunahme entsprechender Argumentationen ausdrückt:

Erweiterung ja, aber nur nach Reformen, wenn die Kandidaten prosperieren

und ihre Aufnahme nichts mehr kostet, gegebenenfalls mit Übergangsregelungen,

19 Besonders kontrovers sind hier Forderungen von Vertriebenenverbänden nach Entschädigungen

durch Beitrittskandidaten (vor allem die Tschechische Republik) – ein Konflikt,

der 1998 im so genannten Krieg der Resolutionen zwischen polnischem Sejm und deutschem

Bundestag auch international eskalierte (vgl. Mildenberger 2001: 122f).

ZIB 2/2002

227


Aufsätze

um den partikularen Interessen einer relevanten Gruppe Rechnung zu tragen usw.

Nimmt man diese Überlegung auf, so laufen die argumentativen Antagonismen auf

der Ebene der Erweiterungspräferenzen weniger zwischen formal positiven und negativen

Bezügen, sondern es stellen sich hier eigentlich jene, die eine Erweiterung

eher »bedingungslos« befürworten, gegen andere, die eine Erweiterung bzw. ihre

Unterstützung einschränken. Verrechnet man die Intensität, mit der entsprechende

Ja- und Aber-Argumentationen formuliert werden, unter der Berücksichtigung ihrer

jeweiligen positiven und negativen Zielrichtung (pro/contra), so ergibt sich zum

einen – die zeitliche Entwicklung der Themen lässt es bereits erwarten – ein deutlicher

Trend (vgl. Abbildung 2): Die Erweiterungsdebatte beginnt mit einem hohen

Maß an undifferenziertem »Ja« und endet in einem zunehmend differenzierten »Ja,

aber« – den Bedingungen, den Kriterien, den Übergangsfristen. Zum anderen ergeben

sich signifikante Unterschiede zwischen den Kommentaren und dem Gros der

Plenarbeiträge: Gerade die Kommentatoren weisen überdurchschnittlich häufig auf

die notwendigen Bedingungen einer Erweiterung hin. 20

4.2. Transparenter Erweiterungskonsens

Nimmt man dies als für den Rahmen dieses Beitrages hinreichenden Ausgangsbefund,

stellt sich unmittelbar die Frage nach der Transparenz dieses »Ja, aber« im

sprachlichen Vordergrund der Debatte, wie es sich zum Zeitpunkt der Elitenumfrage

im März 1998 darstellt. Vor allem die Tatsache, dass sich die Kommentatoren als

überdurchschnittlich kritisch erweisen, scheint dafür zu sprechen, dass sie möglicherweise

in den europapolitisch versierteren Kreisen einer attentive public insgesamt

bekannte Vorbehalte authentischer formulieren als die Sprecher des politischen

Zentrums (Hypothese 4). Ist die langfristige Integration eines »Aber« also genau der

Beleg für eine latent wirkende Opposition, deren öffentliche Sichtbarkeit etwa durch

rhetorical entrapment geschickt unterdrückt wird Ist dies etwa auch angesichts der

Eröffnung des Beitrittsprozesses im März 1998 nur ein auf Rhetorik beruhender

Scheinkonsens

Die Ergebnisse der Elitenstudie sprechen dagegen: Nur knapp über 3% wenden

sich zum Zeitpunkt der Befragung (März 1998) explizit gegen eine Erweiterung um

das aus deutscher Sicht so wichtige Polen, rund 12% sind immerhin noch unentschieden,

der Rest eher dafür (26%) oder sogar sehr dafür (59%). Signifikante

Unterschiede zwischen Befragten des politischen Zentrums und der zivilgesellschaftlichen

Peripherie sind dabei nicht zu beobachten. Fazit: Der hier gemessene

20 In der Detailansicht zeigt sich sogar, dass diese Differenz noch bedeutend höher ausfällt,

wenn man die Parteien einzeln betrachtet. Hier weisen nämlich die Sprecher der SPD eine

zu den Kommentatoren vergleichbare und sich von den anderen Parteien (vor allem FDP

und Bündnis 90/Die Grünen) deutlich unterscheidende »Aber«-Tendenz auf. Die SPD

nimmt ihre Oppositionsrolle im Rahmen der Erweiterungsdebatte somit besonders wahr,

was auch, aber nicht nur, an immer wieder eingebrachten Partikularinteressen (Stichwort:

Übergangsfristen bei Freizügigkeit) liegt.

228


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

Anteil an Opposition ist in der Öffentlichkeit nicht sichtbar, spricht in Anbetracht

seiner Größe aber wohl eher gegen einen empirisch wie normativ bedeutsamen

Scheinkonsens. Im Hinblick auf die Wahrscheinlichkeit nicht-authentischer Argumentation

ist die Nullhypothese eine einigermaßen sichere Wahl: Es ist – unter dem

Vorbehalt tatsächlich vergleichbarer Indikatoren von Vorder- und Hintergrund –

unwahrscheinlich, die These eines Scheinkonsenses zu Unrecht zu verwerfen.

Darüber hinaus sind noch weitere Präferenzen, etwa bezüglich der wesentlichen

Beitrittskriterien, im Hintergrund nachzuweisen. Dabei fällt auf, dass »Demokratie«

das mit Abstand wichtigste Beitrittskriterium im Hintergrund ist, obgleich es im

Vordergrund keine Rolle spielt. Dies kann unmittelbar darauf zurückgeführt werden,

dass hier ein eindeutiger Konsens herrscht, der den Sprechern eine weitere Thematisierung

unnötig erscheinen lässt. Diese – im Rekurs auf einschlägige Thesen zu

den Politisierungschancen von Außenpolitik (Hagan 1995: 121-127) gut zu begründende

Erklärung (vgl. Kap. 2.1) – ist instruktiv, denn sie lässt sich direkt auf die

extensiv vorgetragenen Begründungen einer Erweiterung insgesamt zurückbeziehen:

Warum der argumentative Aufwand, mit dem das pauschale »Ja« zur Erweiterung

bis zum Ende des Untersuchungszeitraumes – und augenscheinlich auch

darüber hinaus – vertreten wird, wenn doch die Erweiterung tatsächlich Konsens

ist Diese Frage drängt um so mehr, als das »Aber« von Reformen, Übergangsfristen

und Beitrittskriterien immer wieder erhebliche Kontroversen auslöst. Warum

konzentriert sich die deutsche attentive public in ihrer parlamentarischen bzw. medialen

Auseinandersetzung nicht weitgehend auf jene augenscheinlich strittigen und in

Anbetracht des 1998 bereits anlaufenden Beitrittsprozesses tatsächlich drängenden

Fragen Wie gesehen spielen die konkreten Prozessaspekte zwar gegen Ende des

Untersuchungszeitraumes und damit zum Zeitpunkt der Elitenumfrage eine vergleichsweise

prominente Rolle, sie verdrängen jedoch pauschale Statements zugunsten

einer Erweiterung keinesfalls in einem Maße, wie es angesichts jenes fehlenden

Widerspruchs durchaus plausibel wäre.

4.3. Der Kampf um Zustimmung – Erklärungsversuche

Die Eliten schätzen, so kann erstens vermutet werden, die Unterstützung für eine

Erweiterung in den eigenen Reihen falsch ein: Sie argumentieren mit einem virtuellen

Opponenten, den es nach systematischer Analyse des kognitiven Hintergrundes gar

nicht gibt. Hierzu passen die Antwortmuster auf eine entsprechende Frage. Die Positionseliten

wurden gebeten, eine Schätzung darüber abzugeben, wie viel Prozent der

deutschen Führungsschicht ihres Erachtens für eine EU-Mitgliedschaft Polens in der

EU sind (vgl. Tabelle 1). Es zeigt sich, dass zwar eine deutliche Mehrheit von einem

signifikanten Rückhalt einer Erweiterung ausgeht, aber nur rund 14% den empirisch

zutreffenden Wert von »eher 90 Prozent« angeben. Dies mag argumentative Anstrengungen

bereits teilweise erklären, denn die auch in der Erweiterungsdebatte immer wieder

beschworene Norm eines »europapolitischen Konsenses« legt nahe, dass die

Ansprüche notwendiger Zustimmung deutlich über der absoluter oder gar relativer

ZIB 2/2002

229


Aufsätze

Mehrheiten liegen. Auch die Erweiterungspolitik der deutschen Bundesregierung tritt

entsprechend mit dem Anspruch an, der »Ausdruck der breiten nationalen Übereinstimmung«

zu sein, »daß Europa unsere Zukunft ist« (Kinkel, BT 13/44: 3542).

Doch woher kommt es, dass die Befragten den tatsächlichen Konsens unterschätzen

Die Beobachtung kann augenscheinlich nicht einfach aus dem zugrunde gelegten

Verständnis von Öffentlichkeit erklärt werden, denn der betrachtete Ausschnitt

der öffentlichen Debatte zeichnet sich wie gesehen gerade durch ein hohes Maß an

Konsens aus. Geht man also »monokausal« vom sprachlichen Vordergrund der

Erweiterungsdebatte als einziger Quelle für entsprechende Informationen aus, so

bleibt das Ergebnis rätselhaft. Es spricht letztlich sogar dafür, dass ein Teil der Elite

den medialen Konsens zugunsten einer Erweiterung in Zweifel zieht und selbst die

Möglichkeit eines öffentlichen Scheinkonsenses mit einrechnet. Ferner hat die psychologische

Forschung zum »False Consensus Effect« (Krueger 1996) nachgewiesen,

dass Menschen auch ihre eigene Meinung zum Ausgangspunkt einer kognitivegozentrischen

Konsensschätzung nehmen, und eine solche Tendenz lässt sich

anhand der Daten aus der Elitenstudie auch eindeutig stützen. 21 Der in der Elitenumfrage

gemessene hohe Konsensgrad auf der Ebene individueller Einstellungen legt

also zusätzlich nahe, dass die Eliten eine recht treffende Schätzung abgeben sollten.

Welche Informationen liegen den Eliten dann aber vor, dass sie von einem geringeren

als dem tatsächlichen Konsens ausgehen

Tabelle 1:

Wie viel Prozent der deutschen Führungsschicht sind Ihrer Schätzung

nach für eine EU-Mitgliedschaft Polens

N %

eher 10% 5 1,2%

eher 30% 21 4,9%

eher 50% 94 22,0%

eher 70% 247 57,7%

eher 90% 61 14,3%

Total 428 100,0%

Daten: Umfrage unter Mitgliedern der deutschen »Positionselite« im Rahmen der »Deutsch-Polnischen

Elitestudie« (vgl. Kap. 3.2 bzw. Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001); eigene Berechnung.

Diese Frage verweist direkt auf eine zweite Erklärung: die vergleichsweise

geringe und sogar sinkende Zustimmung zur Osterweiterung in der deutschen

Bevölkerung insgesamt. Nimmt man wiederum Polen als zentralen Beitrittskandidaten,

so sinkt der Anteil der westdeutschen Befürworter einer Erweiterung in den

21 Korreliert man die Konsensschätzungen mit der eigenen Unterstützung für eine Osterweiterung,

ergibt sich ein hoher statistischer Zusammenhang (r = 0,40 mit a < 0,001) zwischen

eigener Meinung und der Schätzung eines Elitenkonsenses. Dies bestätigt die These

eines kognitionspsychologischen »False Consensus Effects« im Falle der Osterweiterung.

230


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

Eurobarometerumfragen (vgl. Abbildung 3) von 53,6% in 1992 auf 33,7% in 1997.

In Ostdeutschland liegen die Werte signifikant höher, sinken aber vergleichbar, von

68,2% auf 47,2% im selben Zeitraum. 22 Es liegt nahe, in diesem fehlenden Erweiterungskonsens

in der Bevölkerung allgemein ein zentrales Motiv argumentativer

Anstrengungen seitens der in Parlament und Medien präsenten Eliten zu vermuten.

Schließlich werfen Sprecher auch immer wieder ein, das »[...] demokratische und

politische Bewußtsein der Mehrheit unserer Bevölkerung« sei auf eine Osterweiterung

überhaupt erst einmal »auszurichten« (Fischer, 13/241: 22199). Doch ist sich

die erweiterungspolitisch interessierte Öffentlichkeit in ihrer Gesamtheit überhaupt

dieser Problemlage bewusst Ist die Diagnose einer vermutlich von Beginn der

Debatte an auseinanderfallenden Zustimmung bei allgemeiner Bevölkerung und

Elite im kognitiven Hintergrund der befragten Positionseliten nachzuvollziehen

Abbildung 3: Zustimmung zur Erweiterung der EU um Polen im

»Eurobarometer«

Daten: Eurobarometer 38 (1992), 42 (1994), 44.2 (1996) und 47.1 (1997), Frageformulierungen

weisen minimale Abweichungen auf: »Sind Sie dafür oder dagegen, dass dieses Land [zu

einem späteren Zeitpunkt/um das Jahr 2000 herum] Mitglied der Europäischen Union wird«

Eingetragen ist der Anteil zustimmender Antworten an der Summe von zustimmenden und

ablehnenden Antworten (eigene Berechnung auf der Grundlage ungewichteter Daten).

Auch hier zeigen die Antworten auf eine entsprechende Frage, dass die Informationen

auf Individualebene vorhanden waren. Die Befragten wurden gebeten, die

22 Bei den anderen Beitrittskandidaten der »ersten Runde« liegen die Werte zwar höher, sinken

aber ebenfalls.

ZIB 2/2002

231


Aufsätze

Zustimmung für einen Beitritt Polens in »der deutschen Bevölkerung« abzugeben.

Geht man davon aus, dass sowohl »eher 30« wie »eher 50 Prozent« den tatsächlichen

Umfragezahlen zumindest nahe kommen, schätzt eine deutliche Mehrheit der

Befragten der Elitenstudie die Zustimmung in der deutschen Bevölkerung

einigermaßen richtig ein (Tabelle 2). Dass diese Schätzungen wie erwartet mit jenen

eines Erweiterungskonsenses »in der deutschen Führungsschicht« korrelieren,

spricht dafür, dass der fehlende Rückhalt in der Bevölkerung tatsächlich wie vermutet

auch diese Schätzungen tangiert und damit mittelbar Legitimierungsversuche

motiviert. Darüber hinaus zeigen beide Antworten zusammengenommen, dass dem

überwiegenden Teil von rund 90% der Befragten in der Positionselite die tendenziell

höhere Zustimmung einer Erweiterung in den eigenen Reihen (im Vergleich zur

Bevölkerung) tatsächlich bewusst ist. 23 Fazit: Die Elite weiß – zumindest zum Zeitpunkt

der Befragung im März 1998 – um dieses Auseinanderfallen der Zustimmung.

Die Debatte richtet sich also augenscheinlich zu einem nicht unerheblichen Maße

darauf, den lediglich ambivalenten »permissiven Konsens« in der Bevölkerung zu

ihren Gunsten zu verändern.

Tabelle 2:

Wie viel Prozent der deutschen Bevölkerung sind Ihrer Schätzung

nach für eine EU-Mitgliedschaft Polens

N %

eher 10% 25 5,8%

eher 30% 143 33,4%

eher 50% 203 47,4%

eher 70% 55 12,9%

eher 90% 2 0,5%

Total 428 100,0%

Daten: Umfrage unter Mitgliedern der deutschen »Positionselite« im Rahmen der »Deutsch-

Polnischen Elitestudie« (vgl. Kap. 3.2 bzw. Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001); eigene Berechnung.

Damit liegt der weiteren Analyse die Annahme zugrunde, dass sich die argumentativen

Strategien der Sprecher auf die Herstellung eines allgemeinen Erweiterungskonsenses

beziehen, der in den Augen einer Mehrheit der Befragten weder in der

Elite noch der allgemeinen Bevölkerung hinreichend zu sein scheint. Wie die Sprecher

versuchen, das Publikum argumentativ zu überzeugen bzw. zu überreden,

bleibt die wesentliche Frage der weiteren Analyse. Dabei wird auch zu prüfen sein,

welchen Grad von Transparenz bzw. Authentizität die Debatte hinsichtlich der

geäußerten Gründe zeigt, denn aus der Diagnose eines empirisch in der attentive

public vorhandenen, gleichwohl von deren Personal unterschätzten Erweiterungs-

23 Stellt man jene, die in diesem Sinne »richtig liegen« (Unterstützung (Elite) > Unterstützung

(Bevölkerung)), den »falschen« Schätzungen (Unterstützung (Elite) ≤ Unterstützung

(Bevölkerung)) gegenüber, so antworten rund 89% »richtig«.

232


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

konsenses ist noch nicht zu deduzieren, die sichtbaren Argumente für oder gegen

eine Erweiterung seien authentisch oder rhetorical action.

5. Die Rhetorik normativer Angemessenheit einer Erweiterung

Zu den wesentlichen Ressourcen, auf die sich die öffentliche Begründung einer

Osterweiterung stützt, gehören soziale Normen und die ihre spezifische Gültigkeit

im konkreten Fall belegenden historischen Narrative. Bei Normen geht es um

Erwartungen bzw. Standards, die Verhalten entlang vorhandener Akteurskategorien

als moralisch konform oder abweichend klassifizieren; um »criteria for distinguishing

right from wrong and just from unjust« (Goldstein/Keohane 1993: 9; vgl. auch

Katzenstein 1996b: 5; Finnemore/Sikkink 1998: 891). Grundsätzlich kann eine

»normative Argumentation« als ein sprachlicher Ausdruck definiert werden, in dem

ein Sprecher eine bestimmte Position mit Verweis auf eine angesprochene Norm zu

begründen sucht und damit seine Präferenzen über ihre vermeintliche Konsistenz

mit dieser Norm legitimiert. Die Behauptung einer normativ bedingten Richtigkeit

ist allerdings als Begründung anfechtbar, sofern ihre Angemessenheit in einer spezifischen

Situation nicht zusätzlich geklärt ist. Historische Narrative nenne ich nun

Beschreibungen vergangener Ereignisse und Prozesse (vgl. auch zum Begriff der

»story-lines« Hajer 1995), die dieses wesentliche Kontextwissen in die Debatte einführen.

Sie bilden im Falle normativer Argumentationen somit den wesentlichen

Teil notwendiger »backings« (Toulmin 1996).

5.1. Eine Auswahl zentraler Normen und Narrative

Zählen nun die öffentlich zirkulierenden Normen und Narrative in den Augen der

befragten Positionselite tatsächlich als Gründe Die Elitestudie erlaubt die weitergehende

Analyse von mindestens vier normativen Argumentationen, die im Rekurs

auf Normen von Dankbarkeit, Haftungsverantwortung, Multilateralismus und Solidarität

eine Osterweiterung zu legitimieren suchen. Auf dieses begrenzte Set normativer

Argumentationen entfallen immerhin rund 40% der kodierten Normverweise.

Sie stehen ferner für nicht nur besonders prägnante, sondern auch für über den

gesamten Untersuchungszeitraum empirisch bedeutsame Argumentationsstrukturen

im sprachlichen Vordergrund der Erweiterungsdebatte. 24

24 Normen als wesentliches Strukturelement moralischer Begründungen erkenne ich im Rahmen

der Erweiterungsdebatte allerdings auch dort, wo existenzielle Bedürfnisse der Benefiziare

beklagt (Bedürftigkeitsprinzip) und gegebene Zusagen oder Versprechen anerkannt

(Worttreue) werden. Auf den Kommunikations- bzw. Entscheidungsprozess selbst verweisen

schließlich Einwürfe, die metakommunikative Normen wie Wahrhaftigkeit sowie

den (demokratischen) Konsens – als nationalen, europäischen, bilateralen Konsens bzw.

Veto der Interessengruppen – einfordern oder feststellen. Auch eine grundlegende Bedingung

von Verantwortung, nämlich eine »Pflicht der Macht« (Jonas 1979: 176), ist zu identifizieren,

und zwar dort, wo die eigene Vorbildfunktion, Mitwirkungsrechte und vor

ZIB 2/2002

233


Aufsätze

Beispiel Multilateralismus: mit Behutsamkeit zur »europäischen Friedensordnung«

Von besonderer Bedeutung für die öffentliche Begründung sind erstens Vorstellungen

normativ gebotener Multilateralität (Ruggie 1993; Duffield 1999; Baumann

2002). 25 Als deren sprachliche Realisierung lassen sich etwa all jene Bemühungen im

Rahmen der Osterweiterungsdebatte verstehen, die Außenpolitik über die Behauptung

eines erreichten Konsenses auf der Ebene internationaler Verhandlungen

begründen und innenpolitisch legitimieren – so wenn der Außenminister feststellt:

»Die Bundesregierung weiß sich [...] in grundsätzlicher Übereinstimmung mit ihren

Freunden und Partnern […]« (Kinkel, BT 13/44: 3542). Mit Blick auf die deutsche

Eigenheit einer »befangenen Außenpolitik« (Hellmann 2000) weist Konsens als Leitmotiv

allerdings über eine koordinierte »Politik im Einvernehmen« hinaus. Es geht in

deutschen Debatten nicht nur um das koordinierte Aushandeln nationaler Interessen,

wie es etwa Ruggie (1993) definiert, sondern auch um grundsätzliche Zurückhaltung

und die »notwendige Behutsamkeit« (Kinkel, BT 13/44: 3545).

Multilateralismus in seiner deutschen Variante versteht sich dabei stets als Gegensatz

dessen, was die Außenpolitik der Bundesrepublik seit ihren Anfängen als »konstitutiv

Anderes« negativ definiert: die Hitlersche Machtpolitik (Wæver 1998). Dies

drückt sich auch im Rahmen der Erweiterungsdebatte nicht nur durch geschichtliche

Exkurse auf »historische Schuld« aus, sondern eben auch in der sublimen Ächtung

jedweder Unilateralität – etwa als »Erpressungsversuch des Stärkeren« (Buntenbach,

BT 13/239: 22045) – und im Bekenntnis zur europäischen Integration. In diesem

Sinne wird die Osterweiterung zum Etappenziel »großzügiger Zusammenarbeit

der europäischen Völker«, denn die »Europäische Zusammenarbeit ist die Frucht

und die Lehre aus den Erfahrungen mit Krieg und Faschismus« (Wieczorek, BT 13/

210: 19113). Der dem Multilateralismus häufig als distinkte Norm zur Seite

gestellte »deutsche Antimilitarismus« (vgl. etwa Duffield 1999) verschwimmt im

Rahmen des Osterweiterungsdiskurses schließlich untrennbar mit dem zum Wert

allem wirtschaftliche Potenziale angesichts diagnostizierter Ungerechtigkeiten dezidiert

als notwendige Bedingung von Verantwortung angesprochen werden. Hier nicht thematisierte

Narrative der Osterweiterungsdebatte erzählen schließlich auch von der Teilung

Europas (»Jalta«) und begründen u.a. die Ungerechtigkeit bzw. Bedürftigkeit angesichts

»40 Jahren Sozialismus« und deren Folgen, von der Unterstützung beim deutschen

Wiederaufbau durch Westintegration und Marshallplan und begründen u.a. Dankesschuld/

Reziprozität, von den Visionen und Leistungen der »Väter« (der Westintegration, der

Neuen Ostpolitik) Adenauer, Ehrhardt, Brandt, Scheel als Vermächtnis.

25 Es ist wichtig festzuhalten, dass auch in der Osterweiterungsdebatte »Multilateralismus«

nicht nur im Sinne einer Norm, sondern auch eines analytischen Paradigmas zu beschreiben

ist, demgemäß deutsche Interessen angesichts allgegenwärtiger Vorbehalte vor »deutschen

Alleingängen« am besten im Rahmen behutsamer Diplomatie in internationalen

Organisationen und »im Einvernehmen« mit allen dort vorgefundenen »Partnern« zu

betreiben sind. So meint etwa der Abgeordnete Joseph Fischer im Zusammenhang mit der

Osterweiterung: »Die alte Bundesrepublik West ist doch gut mit einer Interessenpolitik

gefahren, die indirekt und nicht direkter Art war. In dem Moment, in dem Deutschland

eine direkte Interessenpolitik nach der Devise betreibt ›Deutsche Interessen müssen wieder

stärker durchgesetzt werden‹ – der Bundeskanzler weiß das nur zu gut–, wird das das

Gegenteil von Durchsetzungsperspektive für deutsche Interessen bedeuten, weil das Mißtrauen

und die Widerstände zunehmen werden« (Fischer, BT 13/241: 22199).

234


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

gesteigerten Instrument einer »gesamteuropäischen Friedensordnung« (Lippelt, BT

13/184: 16637).

Ein Blick in die Ergebnisse der Elitenstudie zeigt, dass die multilaterale Ausrichtung

deutscher Außenpolitik grundsätzlich auf breite Zustimmung in der erfassten

Positionselite beruht. Eine große Mehrheit der Befragten (98,2%) ist der Meinung,

Deutschland solle sich in der Welt durch Kooperation und die Zusammenarbeit in

internationalen Organisationen beteiligen (vgl. Tabelle 3). Auch die kognitive Relevanz

einer Multilateralismus-Norm im Hinblick auf die individuelle Unterstützung

einer Osterweiterung ist – und das trotz der nur geringen Varianz zwischen den einzelnen

Antworten – signifikant nachzuweisen: Jene, die sich klar zu multilateraler

Außenpolitik bekennen, sind auch systematisch stärker für eine Osterweiterung.

Entsprechende Argumentationen im sprachlichen Vordergrund reflektieren also

nicht nur einen breiten Konsens über die Sinnhaftigkeit multilateraler Außenpolitik.

Der Verdacht »reiner Rhetorik« kann auch insofern nicht bestätigt werden, als jener

signifikante Teil der befragten Eliten beide Aspekte, Multilateralismus und Osterweiterung,

in einer Weise kognitiv verknüpft, die eindeutig für ihre Relevanz bei

Rezeption und Produktion multilateralistisch ansetzender Erweiterungsargumentationen

dieser Eliten spricht.

Beispiel beitragsgerechte Reziprozität: Dankbarkeit und Schuld

Zwei weitere Argumentationslinien der Osterweiterungsdebatte lassen sich auf die

generelle Idee einer zur Reziprozität verpflichtenden »Beitragsgerechtigkeit«

zurückführen, wie sie vor allem in der US-amerikanischen Sozialpsychologie in der

Folge Homans als »Equity-Norm« (Müller/Crott 1978) diskutiert wird. Sie bezeichnet

allgemein die Vorstellung, dass jeder nach seinen Leistungen vergütet werden

sollte – in positiver (Nutzen) wie negativer Hinsicht (Kosten). Sie postuliert somit

Verteilungsgerechtigkeit als relative Gewinngleichheit und definiert – so sie zur

Beurteilung einer Situation eingeführt wird – soziale Beziehungen letztlich immer

als »gerechte Tauschbeziehungen«. 26

»Dankbarkeit« ist im Sinne einer »prosozialen Reziprozität« (Bierhoff/Klein

1992) ein erstes wesentliches Motiv von »Beitragsgerechtigkeit« in der Osterweiterungsdebatte:

die Verpflichtung, sich für genossene Hilfeleistung zu revanchieren.

Im Kontext der Osterweiterungsthematik knüpft sich das Gebot »dankbarer Außenpolitik«

insbesondere an das historische Narrativ von Polen als »Wegbereiter der

Einheit«. Deutschland, so wird eingeworfen, ist es demgemäß bewusst, dass »[...] es

die Polen waren, die dem Ostblock von innen die entscheidenden Stöße zu seinem

Zusammenbruch gegeben haben« (Urban, SZ, 15.7.97; vgl. auch Ludwig, FAZ,

11.7.95). Auch die immer wieder formulierte moralische Pflicht einer deutschen

26 »Eine Person, die mit einer anderen in Tauschbeziehungen steht, wird erwarten, daß sich

die Gewinne einer jeden proportional zu ihren Investitionen verhalten, und falls beide von

dritter Seite belohnt werden, daß diese dritte Instanz besagtes Verhältnis zwischen beiden

respektiert« (Homans nach Müller/Crott 1978: 220).

ZIB 2/2002

235


Aufsätze

»Anwaltsrolle« im Falle der Osterweiterung rekurriert auf ein direktes Verpflichtungsverhältnis

zwischen Deutschland und Polen. Das solchermaßen eindeutig

einem »Geber« zugerechnete »Geschenk der Einheit« (Kinkel, BT 13/128: 11419),

begründet also ein moralisches Gebot zu prosozialer Außenpolitik, »[...] ganz

besondere[n] Verantwortung und auch Verpflichtung diesen Ländern gegenüber«

(Kinkel, BT 13/128: 11419).

Im Falle von Haftungsverantwortung geht es zweitens wie im Falle prosozialer

»Dankbarkeit« um »beitragsgerechte« Reziprozität – allerdings im Sinne einer

negativ bestimmten. Hier sind Kosten in Form eines »Schadens« entstanden, die

ungerecht verteilt wurden, weil nicht der Täter, sondern sein Opfer sie trug. Seine

Schuld 27 ist damit negativ bestimmt: als Pflicht, den Schaden des Opfers rückwirkend

auszugleichen, es zu »entschädigen«. Im Sinne einer historisch »geerbten«

Haftungsverantwortung verweisen »Schuld« bzw. »Geschichte« und »historisch«

im Zusammenhang mit der Osterweiterung vornehmlich auf die Schuld an Krieg

und Vernichtung, denn den »Menschen in diesen Ländern [Mittel- und Osteuropas]

ist im deutschen Namen Schlimmes angetan worden« (Kinkel, BT 13/77: 6727).

Schon im Kontext der Deutsch-Polnischen Verträge legitimiert die Bundesregierung

ihre Position eines »Verzichts« nachdrücklich – unter »Beifall des ganzen Hauses«

wie es im Protokoll heißt – als historisch begründete Folge eines »[...] verbrecherischen

Krieges und eines verbrecherischen Systems« (Genscher, BT 12/39: 3256). In

den anschließenden Debatten um eine Annäherung und Integration Polens wird

»Geschichte« solchermaßen zum Verantwortungskürzel und Erweiterungspolitik

»[...] eine Art Wiedergutmachung an Polen, das unter der nationalsozialistischen

Herrschaft gelitten hatte« (Ludwig, FAZ, 11.7.95), oder auch schlicht »Wiedergutmachung

an der Geschichte« (Kinkel, BT 13/181: 22212). 28

Ein Vergleich mit den Antworten der befragten Positionselite deutet auch hier

darauf hin, dass sowohl dem Schuld- wie dem Dankbarkeitsargument ein signifikantes

Maß an Relevanz im kognitiven Hintergrund der Debatte zukommt. Zwar liegen

die Zustimmungsanteile deutlich unter denen, die bei der Frage nach multilateralen

Instrumenten deutscher Außenpolitik zu beobachten sind (vgl. Tabelle 3), allerdings

sind die Frageformulierung auch von höchst unterschiedlicher Qualität: insbesondere

das Statement zu einer aus »Dankbarkeit« geschuldeten Erweiterung scheint zu

27 Moralisches Handeln wird zum einen grundsätzlich »geschuldet«, sofern es auf gesellschaftlich

geteilten Standards beruht und aufgrund von Recht und Gerechtigkeit vom

anderen bzw. der Gesellschaft als »Bringschuld« eingefordert wird (Höffe 1993: 29f).

Zum anderen implizieren Vorstellungen eines »moralischen Gewissens« stets auch individuelle

Erfahrungen von Schuldgefühlen – in der sozialpsychologischen Terminologie

Montadas: »existentielle Schuld« (Montada et al. 1986: 206).

28 Dass diese »historische Verantwortung« auch seine neue Regierung bindet, stellte übrigens

Gerhard Schröder bereits in seiner ersten Regierungserklärung ausdrücklich fest:

»Dieser Regierungswechsel ist auch ein Generationswechsel im Leben unserer Nation.

[...] Es wäre gefährlich, dies als einen Ausstieg aus unserer historischen Verantwortung

mißzuverstehen. Jede Generation hinterläßt der ihr nachkommenden Hypotheken – niemand

kann sich mit der ›Gnade‹ einer ›späten Geburt‹ herausreden. [...] Die Bundesregierung

ist sich ihrer besonderen historischen Verantwortung gegenüber Polen bewußt«

(Schröder, BT 14/3: 49).

236


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

überziehen, da es die hier nicht thematisierte Kostenfrage einführt und mit dem normativen

Argument (methodisch nicht unproblematisch) verknüpft. Die Tatsache,

dass die Antworten zu diesen Fragen allerdings statistisch signifikant mit der Intensität

der Erweiterungspräferenz assoziiert sind, ist wiederum ein wesentlicher Beleg

für die Bedeutung der erfragten Normen als Resonanz- bzw. Produktionsbedingungen

entsprechender Argumentationen in der öffentlichen Debatte.

Beispiel Solidarität: Von versöhnten Freunden, armen Vettern und »Europa«

Bereits bei »Dankbarkeit« und »Schuld« geht es um ein spezifisches Verpflichtungsverhältnis,

das zwar auf universellen Vorstellungen von (ausgleichender)

Gerechtigkeit gründet, jedoch Informationen über historische Vorgänge bedarf, um

diese Pflichten auch zu plausibilisieren. Vielfach bedienen sich Sprecher allerdings

noch einer anderen Strategie, um spezifische »Verantwortung« zu begründen:

Gemeinschaftlichkeit. Hierdurch wird Verantwortung als »Solidarität« beschreibbar,

d.h. als »[...] wechselseitige Verpflichtung [von Menschen], als Mitglieder von

Gruppen oder Organisationen füreinander einzustehen und sich gegenseitig zu helfen«

(Rieger 1998: 586).

Im Sinne eines spezifisch deutsch-polnischen bzw. deutsch-ostmitteleuropäischen

Verpflichtungsverhältnisses wird etwa dort argumentiert, wo politische Beziehungen

mit Hilfe der Metapher »Freundschaft« beschrieben werden. Diese Metapher

steht dabei gerade in Bezug auf das deutsch-polnische Verhältnis anfangs keineswegs

für ein erreichtes Ziel, sondern für einen schwierigen Prozess der Aussöhnung

(Irmer, BT 12/39: 3267). In der weiteren Entwicklung der Osterweiterungsdebatte

taucht der Begriff der »Freunde« dann bereits wie selbstverständlich auf, seine

Verknüpfung an ein normatives Gebot der »Solidarität unter Freunden« ist in vielen

Passagen deutlich zu erkennen (vgl. etwa Kinkel, BT 13/44: 3543).

Beitrittskandidaten und Altmitglieder der Europäischen Union werden darüber

hinaus auch zu Mitgliedern einer Familie stilisiert. Den »armen Vettern im Osten«

(Oldag, SZ, 1.4.95), so wird impliziert, müssen die »reichen Verwandten« (Hort,

FAZ, 12.5.93) aus gebotener Solidarität zur Seite stehen. Zugunsten »armer Verwandter

im Osten« wird politisches Handeln dabei auch zu barmherzigem Helfen,

sofern Armut eine systematische Nichterfüllung basaler Bedürfnisse, also Bedürftigkeit,

der Beitrittskandidaten bezeichnet. Zugunsten »armer Verwandter« ist dies

aber eben auch eine Pflicht aus familiärer Gemeinschaft.

Die Bestimmung einer solchen bereits vorgefundenen »Verwandtschaft« fällt den

Sprechern der Osterweiterungsdebatte augenscheinlich leicht, wenn sie auf eine

»historische Einordnung« zurückgreifen: auf Europa (vgl. auch Fierke/Wiener

1999). Europa wird im Rahmen der Debatte hier zum einen immer wieder mit einer

diffusen Idee von kultureller Gemeinschaft in Beziehung gesetzt, etwa wenn im

Rekurs auf ein Bild Vaclav Havels argumentiert wird, das polnische Streben nach

einer Mitgliedschaft in der EU entspräche einer »[...] Rückkehr nach Europa, zu

dem Polen seiner politischen Tradition und seiner Kultur nach immer gehört hat«

ZIB 2/2002

237


Aufsätze

(Genscher, BT 12/39: 3257). Es fällt zum anderen auf, dass Europa einen scheinbar

sogar darüber hinausgehenden Bezugspunkt von essenzieller Identität impliziert,

deren Zergliederung schon per se als »widernatürliche Spaltung« (Middel, Die Welt,

31.3.98) bzw. »Teilung« (Kohl, BT 13/5: 46) kritisierbar wird. Zuweilen müssen

dafür durch eine Osterweiterung »Gräben« (Oldag, SZ, 9.3.98) überwunden bzw.

»Wunden des kalten Krieges geheilt« werden (Oldag, SZ, 6.8.97; Hort, FAZ,

12.12.94). Eine Osterweiterung gewinnt hier somit bereits normative Richtigkeit in

der Idee eines gleichsam natürlichen Europas, das einer politischen Einigung bereits

logisch vorgängig ist.

Wie steht es nun mit der kognitiven Relevanz dieser Vorstellungen einer solidarisch

gebotenen Osterweiterung Dass die diskutierten Kandidaten zu Europa als

einer nicht nur geographisch, sondern auch kulturell definierten Region gehören,

stellt fast keiner der befragten Positionseliten in Abrede, ihre Definitionen lauten

mindestens »am Bug«, meist jedoch »am Ural« (vgl. Eberwein/Ecker-Ehrhardt

2001: 133). Die Frage nach der tatsächlichen Bedeutung von Solidarität ist damit

aber erst zu einem relativ geringen Teil diskutiert. Gerade die Frage, inwieweit die

Erweiterung als ein Akt »europäischer Solidarität« gedacht und gefühlt wird, bedarf

einer weitergehenden Beleuchtung des sozialpsychologischen Hintergrundes der

Erweiterungsdebatte (ausführlich Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001: 132-179). Was

eine positive Definition von Gemeinschaftssinn im Sinne eines Verbundenheitsgefühls

anbelangt, ergibt die Elitenbefragung, dass die Resonanzbedingungen von

relativ seltenen Argumentationen hinsichtlich einer dezidiert »deutsch-polnischen«

Gemeinschaftlichkeit tatsächlich auf eher dünn gesäten Boden fällt (vgl. Tabelle 3).

Während sich die deutsche Positionselite mehrheitlich zu einer starken affektiven

Verbundenheit etwa mit den Franzosen bekennt, ist es nur eine kleine Minderheit im

Falle der Polen. Nichtsdestoweniger erfasst diese Frage eine Disposition – bzw.

deren Fehlen –, die relativ hoch mit der Unterstützung der Erweiterung assoziiert ist.

Bessere Resonanzbedingungen finden europabezogene Argumentationen. Ihre Häufigkeit

korrespondiert mit einer verbreiteten Verbundenheit, die sich ebenso als

assoziiert mit der Erweiterungspräferenz erweist.

Fazit: die gesinnungsethische Gebotenheit einer Osterweiterung

Fasst man das Ergebnis eines Vergleichs von Vorder- und Hintergrund hinsichtlich

dieser Auswahl normativer Deutungen zusammen, ist also zweierlei festzustellen:

Erstens weisen die diskutierten normativen Gründe durchweg gute Produktions- und

Resonanzbedingungen auf, sie sind also entgegen der formulierten (zweiten) Nullhypothese

relevant. Die gängige These, normative Argumentationen seien nur auf

cheap legitimacy zielende Rhetorik und damit ausschließlich deklaratorischer Zierrat,

lässt sich zumindest mit Blick auf die deutsche Spezialöffentlichkeit im Aggregat

nicht halten. Sofern die befragte Positionselite selbst einen Teil der Sprecher

stellt, gibt es damit zweitens zumindest deutliche Hinweise darauf, dass ein Teil der

normativen Argumentationen authentisch sein dürfte. Dieser Schluss gewinnt

238


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

zusätzlich an Plausibilität, weil entgegen der gängigen Vermutung keine signifikanten

Differenzen zwischen Befragten des politischen Zentrums und dessen zivilgesellschaftlicher

Peripherie zu beobachten sind. Auch die Präferenzen der im Rahmen

der Elitenstudie befragten Führungskräfte aus Ministerialbürokratie, Parlament und

Regierung sind in der Erweiterungsfrage zumindest zu einem Teil an normative

Vorstellungen von »Angemessenheit« gebunden. Normen erweisen sich also

erkennbar auch im Arkanum des politischen Zentrums als relevante Produktionsund

Resonanzbedingungen moralischen Argumentierens.

Tabelle 3:

Kognitive Relevanz normativer Argumente

%Zustimmung

r****

Die Deutschen haben den Polen in der Vergangenheit

viel Unrecht getan; sie sollten

Polens Beitrittswünsche zur EU und NATO

daher als ein Zeichen der Versöhnung

unterstützen.*

Als die Ersten, die sich dem Kommunismus

widersetzten, verdienen die Polen die Aufnahme

in EU und NATO, ganz gleich, welche

Kosten der Westen dafür zu tragen hat.*

Deutschland sollte sich in der Welt politisch

beteiligen [...] – durch internationale Kooperation

und Organisationen.*

Wo verläuft Ihres Erachtens die Grenze der

»europäischen Kultur« im Osten – An Oder

und Neiße.**

73,5% ,26

46,2% ,33

98,2% ,16

1,2% -

Wenn Sie einmal unter »Identität« ein

Gefühl der Verbundenheit verstehen: Wie

stark fühlen Sie sich verbunden [...]***

... mit Polen und den Polen 21,8% ,31

... mit Europa und Europäern 66,4% ,20

* Die fünfstufige Skala verlief von »definitiv nein« bis »definitiv ja«. Ausgewiesen sind die

Anteile der Stufen vier und fünf an allen gültigen Antworten.

** Vorgegeben waren vier Alternativen: »an Oder und Neisse«, »am Bug«, »am Ural«, »woanders«.

Ausgewiesen ist der Anteil der ersten Kategorie an allen gültigen Antworten.

*** Die fünfstufige Skala verlief von »überhaupt nicht« bis »sehr stark«. Ausgewiesen ist der

Anteil der Antworten »eher stark« und »sehr stark« an allen gültigen Antworten.

**** bivariate Korrelation mit Erweiterungspräferenz, jeweils p < 0,01.

Daten: Umfrage unter Mitgliedern der deutschen »Positionselite« im Rahmen der »Deutsch-

Polnischen Elitestudie« (vgl. Kap. 3.2 bzw. Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001); eigene Berechung.

ZIB 2/2002

239


Aufsätze

5.2. Verantwortungsethischer Konsequenzialismus

Aber, so lässt sich einwenden, geht es bei Figuren wie »Dankbarkeit«, »Verantwortung«

oder »Solidarität« nicht implizit auch um die Behauptung, man orientiere

politisches Handeln verantwortungsethisch konsequent an den Interessen der Beitrittsgesellschaften

29 Der von Comte geprägte Begriff von »Altruismus« als ein

vivre pour autrui bietet sich hier an, um diese Einbeziehung des Anderen zu

bezeichnen und zwar als »[...] concern for the wellbeing of others for its own sake,

and behavior flowing from such concern, without the altruistic actor necessarily disregarding

its own wellbeing« (Forsberg 1999: 76; vgl. auch Grzelak 1992: 316;

Monroe 1996: 6). In Bezug auf altruistische Anteile an Außenpolitik lautet die damit

aufgeworfene Forschungsfrage, in welchem Maße Akteure »[...] incorporate relevant

aspects of the ›other‹ in its calculations of gains and losses« (Katzenstein

1996b: 15). 30 Diese Kalkulationen basieren allerdings zwingend auf einem spezifischen

Typus von Ideen: Kausalannahmen, auf deren Grundlage Konsequenzerwartungen

politischen Handelns entwickelt und schließlich auch öffentlich legitimiert

werden können.

Für die Frage, inwieweit die so häufig in der Erweiterungsdebatte formulierten

Pflichten nun auch verantwortungsethisch »zu Ende gedacht« werden, reicht an dieser

Stelle zunächst der Blick in die Benefiziarbezüge des sprachlichen Vordergrundes:

Wessen Chancen und Gefahren einer Erweiterung werden überhaupt argumentativ

berücksichtigt Mit wessen »Interessen« wird hier versucht, Legitimität zu

erzeugen Konzentriert man sich auf die als Benefiziare 31 einer Erweiterung angesprochenen

Kollektive, so geht es in der deutschen Debatte häufig um die bestehende

EU bzw. Westeuropa, Deutschland oder auch Europa als Ganzes, häufiger

aber noch um die Beitrittsgesellschaften selbst (insgesamt 39% aller Benefiziarbezüge).

Dabei handelt es sich fast ausschließlich um positive Gewinne und

zwar – in der Reihenfolge ihrer relativen Häufigkeiten – um Wirtschaft bzw. marktwirtschaftliche

Reformen, um Sicherheit bzw. Frieden, Wohlstand bzw. die Kosten

einer Erweiterung, schließlich auch um politische Stabilität und Demokratie sowie

29 Zur Diskussion um Gesinnungs- versus Verantwortungsethik vgl. Jonas (1979: 176-180);

klassisch Weber (1999: 441f); mit Blick auf deutsche Außenpolitik Schwarz (1985: 163-

174); Küng (2000).

30 Allerdings verliert ein auf sozialer Identifikation beruhendes Handlungskalkül im Extremfall

den Charakter altruistischer Selbstlosigkeit, sofern das »Ich« als Teil einer Gemeinschaft

aufgehoben wird – »[...] ›We‹ may be the natural unit of first-person decision« (Sen

nach Forsberg 1999: 82). Soziale Identifikation ist somit eine mögliche Ressource altruistischer

Einbeziehung des Anderen, keinesfalls jedoch mit dieser identisch. Wessen Interessen

jeweils berücksichtigt und optimiert werden, gehört dennoch gerade im Hinblick auf

sozialpsychologische Identifikationsprozesse zu einer wichtigen Frage, die konstruktivistischer

Außenpolitikanalyse unter dem Stichwort von »kollektiver Identität« bzw. »security

communities« (Deutsch et al. 1957; Wendt 1994; Adler/Barnett 1998; Eberwein/

Ecker-Ehrhardt 2001: 17-24) aufgegeben wurde. Eine ausführliche Diskussion dieser Problematik

vor dem Hintergrund der hier diskutierten Elitenumfrage findet sich u.a. in

Ecker-Ehrhardt (2001, 2002).

31 Ich gebrauche hier den Begriff »Benefiziar« in einer allgemeinen Form sowohl zugeschriebener

Chancen wie Gefahren einer Erweiterung.

240


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

die Anerkennung als Teil Europas (»Rückkehr nach Europa«). Der Debatte kann

also insgesamt eine Tendenz unterstellt werden, tatsächlich die Wirksamkeit der

Erweiterung für die Beitrittsgesellschaften ausführlich zu reflektieren.

Die thematisierten Folgen stehen allerdings in einem komplexen, hier aus Platzgründen

nicht auszuführenden, Zusammenhang: Auf der Grundlage vielfach zu

Tage tretender Paradigmen werden Argumentationsketten entwickelt, die angesichts

erkennbarer Vorstellungen von »europäischer« oder »nachbarschaftlicher Interdependenz«

häufig auch auf Folgen für Westeuropa bzw. Deutschland verweisen. Vermeintliche

»Altruismen« stehen also schon von daher unter einem paradigmatischen

Generalvorbehalt, im Falle der Erweiterung nicht Verantwortung oder Solidarität

realisieren zu wollen, sondern letztlich doch nur auf eigene Interessen zu verweisen.

Ein Blick über die zeitliche Entwicklung (vgl. Abbildung 4) der Benefiziarbezüge

zeigt zudem eine insgesamt fallende Relevanz dieser Folgen für Mittel- und Osteuropa.

Während zwischen 1990 und 1993 vor allem Mittel- und Osteuropa als Benefiziar

einer Erweiterung thematisiert werden, nimmt deren Bedeutung fast kontinuierlich

bis 1996 ab. Im Kontext der Gipfel von Amsterdam und Luxemburg bzw. der

Agenda 2000 nimmt ihre Bedeutung in einer intensiven Phase der Erweiterungsdebatte

zwar kurzfristig wieder zu. Ab 1998 rücken schließlich die nationalen bzw.

westeuropäischen Gewinne und Kosten jedoch massiv ins Zentrum der Debatte. Der

zu beobachtende Anteil an argumentativ zur Schau gestelltem Altruismus fällt in

diesem Jahr auf nur noch etwa 15% aller Konsequenzbezüge zurück. 32 Der Zeitpunkt

der Umfrage fällt somit in eine Phase, in der die »eigenen Interessen« den

Vordergrund der Debatte klar dominieren. Angesichts der 1998 anstehenden Bundestagswahlen

ist dies unmittelbar damit zu erklären, dass nun tatsächlich verstärkt

um eine – wie gesehen auch wahrgenommen ambivalente – Allgemeinöffentlichkeit

gekämpft wird, an deren Partikularinteressen appelliert werden soll. Die Eröffnung

des Beitrittsprozesses lässt zudem eine erhöhte Aufmerksamkeit für die deutsche

Erweiterungspolitik vermuten. Legt man diese Diagnose zugrunde, wäre allerdings

nach wie vor nicht auszuschließen, dass es sich zu einem früheren Zeitpunkt eher

elitenöffentlich orientierter Argumentationen, tatsächlich in Teilen um authentischen

Altruismus gehandelt haben könnte. Diese Möglichkeit impliziert ein zunehmendes

Auseinanderfallen von öffentlicher Rhetorik eines partikularen, nationalen

oder auch westeuropäischen Interesses und kognitivem Altruismus im Hintergrund

der Debatte.

32 Dies entspricht wegen der Möglichkeit mehrfacher Konsequenzverweise in einer komplexen

Argumentation sogar insgesamt rund 20% der beobachteten konsequenzialistischen

Argumentationen, d.h., rund ein Fünftel aller Argumentationen, die auf Handlungsfolgen

überhaupt eingehen, nehmen auch Bezug auf die Folgen für die Beitrittsgesellschaften.

ZIB 2/2002

241


Aufsätze

Abbildung 4: Gemeinschaftsbezüge der ermittelten Konsequenzerwartungen (%)

Daten: Benefiziarkodierung der in Bundestagsreden und Zeitungskommentaren (FAZ, SZ,

Taz) identifizierten Erweiterungskonsequenzen (vgl. Kap. 3.1); eigene Berechnung.

Ein Blick in den kognitiven Hintergrund der Debatte auf Elitenebene weist allerdings

nun auch diesen, nunmehr nur noch geringen Anteil an Einbeziehungen

»fremder« Handlungsfolgen als mehr oder weniger transparentes Abbild von maximal

gesinnungsethisch modifiziertem Eigeninteresse aus. Dies ergibt sich aus der

multivariaten Analyse der perzipierten, positiven wie negativen Konsequenzen einer

Erweiterung für Deutschland und Polen. 33 Stellt man die verschiedenen Konsequenzerwartungen

im Rahmen eines additiven Modells der Wahrnehmung einer

normativen Pflicht gegenüber, ist zweierlei bemerkenswert: Erstens bleibt eine normative

Pflicht zur Osterweiterung signifikantes Korrelat der erfragten Erweiterungspräferenzen

(vgl. Abbildung 5). Die Befragten antworten also im Sinne einer Logik

normativer Angemessenheit. Zweitens erweisen sich zwar die Konsequenzen für

Deutschland als relevant, nicht jedoch die für Polen. Dies kann sowohl für die kognitive

Irrelevanz dieser Konsequenzen sprechen wie dafür, dass sie auch im Hintergrund

der Debatte vollständig in generische Kausalbeziehungen im Sinne eines

»Interdependenzparadigmas« eingebunden sind. 34 Das Ergebnis unterscheidet sich

33 Da hier nicht die verschiedenen Erwartungen an sich von Bedeutung sind, sondern nur

ihre Einbeziehung bei der individuellen Generierung von Präferenzen, wird an dieser

Stelle auf die Diskussion univariater Häufigkeitsverteilungen verzichtet. Eine genauere

Diskussion findet sich in Eberwein/Ecker-Ehrhardt (2001) sowie Ecker-Ehrhardt (2002).

34 Europa erscheint zum einen immer wieder als »Schicksalsgemeinschaft«, denn dem »einen

Teil in diesem Europa kann es auf Dauer nicht gut gehen, wenn es dem anderen Teil auf

Dauer schlecht geht« (Kinkel, BT 13/128: 11421). Folgerichtig greifen Sprecher an vielen

Stellen eine Formulierung Vaclav Havels auf: »Entweder wir exportieren Stabilität nach

242


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

übrigens nicht, wenn man politisches Zentrum und zivilgesellschaftliche Peripherie

getrennt betrachtet. Fazit: Kontrolliert man die anderen Faktoren, bleibt von der

öffentlich lange Zeit so viel zu hörenden »Verantwortung« bzw. »Solidarität« auch

im kognitiven Hintergrund kaum mehr als eine signifikante Spur von »Gesinnungsethik«.

Auch wenn wegen des späten Zeitpunkts der Befragung und der Gefahr eines

ökologischen Fehlschlusses die Authentizität früherer Argumentationen nicht zwingend

widerlegt werden kann, sind Zweifel somit dennoch empirisch begründet.

Abbildung 5: Kognitive Relevanz von normativer Pflicht und Konsequenzerwartungen

** p < 0,001, Multivariate Regression mit OLS, Einträge sind standardisierte »Beta«-Koeffizienten.

Als unabhängige Variablen wurden drei Summenindices auf der Grundlage z-standardisierter

Variablen eingeführt (vgl. Bortz 1984: 82-87):

»Chancen einer Erweiterung für Deutschland«: Zustimmung zu: »Durch Aufnahme Polens in

die EU wird Deutschland [...] neue Märkte gewinnen«, »[...] Sicherheit an seiner östlichen

Grenze gewinnen«, »[...] politischen Einfluss in Osteuropa gewinnen«; abgezogen wurde

Zustimmung zu: »Für die bisherigen Mitglieder sind die Kosten der Erweiterung zu hoch«,

»Die Öffnung der Grenze zwischen Deutschland und Polen wird die Arbeitslosigkeit in

Deutschland verschärfen«, »Eine größere EU wird unregierbar und zu einer weiteren Integration

kaum noch fähig sein«.

»Chancen einer Erweiterung für Polen«: Zustimmung zu: »Durch die Aufnahme in die EU wird

Polen [...] vollkommen als Teil Europas anerkannt werden«, »[...] Sicherheit vor russischer Einmischung

gewinnen«, »[...] seinen Lebensstandard umgehend steigern«, »[...] die polnische

Kultur in die EU einbringen zu können«, »[...] erhebliche Unterstützung aus EU-Fonds erhalten«,

abgezogen wurde Zustimmung zu: »Für Polen sind die Kosten einer Erweiterung zu hoch«.

»Normative Pflicht gegenüber Polen«: Zustimmung zu: »Wie stark fühlen Sie sich verbunden

[...]«, »Die Deutschen haben den Polen in der Vergangenheit viel Unrecht getan [...]« bzw.

»Als die Ersten, die sich dem Kommunismus widersetzten [...]«; vgl. Tabelle 3.

Daten: Umfrage unter Mitgliedern der deutschen »Positionselite« im Rahmen der »Deutsch-

Polnischen Elitestudie« (vgl. Kap. 3.2 bzw. Eberwein/Ecker-Ehrhardt 2001); eigene Berechnung.

ZIB 2/2002

243


Aufsätze

6. Fazit

Die Analyse folgte der Frage, inwieweit wesentliche Argumente des sprachlichen

»Vordergrundes« der deutschen Erweiterungsdebatte das analytische wie normative

Hintergrundwissen von Sprechern und Publikum tatsächlich reflektieren – mit Blick

auf mögliche manipulative Verkürzungen bei den Sprechern bzw. eines Scheinkonsenses

insgesamt. Die Ergebnisse korrespondieren insofern, als bei Präferenzen und Normen

keine wesentlichen Differenzen von sprachlichem Vordergrund und Hintergrund

zu konstatieren sind. Damit ergibt sich für den betrachteten Gegenstandsbereich zum

einen das Bild eines überwiegend »repräsentativen Konsenses« – wenn man diesen

Begriff dem des »Scheinkonsenses« entgegenstellen will. Auch wenn dies streng

genommen noch keine sicheren Aussagen über den Charakter individueller Kommunikation

in diesem Zusammenhang erlaubt, so sprechen die Ergebnisse grundsätzlich für

die subjektive Gültigkeit wesentlicher normativer Argumentationsmuster, sofern die

kognitive Relevanz entsprechender Einstellungen belegt werden kann.

Dies gesagt, gibt es allerdings zum anderen auch deutliche Hinweise auf »strategische

Kommunikation«. So scheinen die Konsequenzen für die Beitrittskandidaten

nur bedingt authentische Gründe der Debatte darzustellen, denn ihnen kommt bei

den Mitgliedern der befragten Positionselite nicht der kognitive Stellenwert zu, der

ihrer – zumindest zeitweise erheblichen – Bedeutung in der öffentlichen Debatte

entsprechen würde. Es kann somit durch die Analyse von Normen und Konsequenzerwartungen

gezeigt werden, dass der Anspruch von »Verantwortung gegenüber den

Beitrittskandidaten«, wie er die öffentliche Debatte vielfach auszeichnet, im kognitiven

Hintergrund gerade nicht vollständig nachzuvollziehen ist: Zwar werden die

normativen Interpretationen von meist historisch bedingtem Sollen weitgehend

geteilt. Jedoch fehlen einem »Prinzip Verantwortung« als einer Pflicht, die Interessen

des anderen tatsächlich mit einzubeziehen, die kognitiven Fundamente. Entsprechende

Argumentationen erscheinen zumindest in der Summe eher rhetorisch

bedingt und der Gemeinplatz »machiavellischer« Eliten zumindest im Falle der

deutschen Erweiterungsdebatte maximal hinsichtlich eines Anteils von »Gesinnungsethik«

ergänzungsbedürftig.

Für die Disziplin der Internationalen Beziehungen sind diese Ergebnisse in mindestens

zweierlei Hinsicht von Interesse. Erstens erweist sich die Kombination argu-

244

Osteuropa, oder wir werden eines Tages von dort Instabilität importieren« (Kinkel, BT 13/

210: 19112). Europa wird hier als ein interdependentes System beschrieben, in dem die

Destabilisierung jeden Teils das Gesamtsystem tangiert. Diesem Moment kontinental

bestimmter Interdependenz tritt im deutschen Diskurs ein zweiter, regionaler hinzu: Nachbarschaft

als Vorstellung, es könne uns »auf Dauer nur gut gehen, wenn es auch unseren

Nachbarn gut geht« (Verheugen BT 13/241: 23094). Dieses Denken verbindet quasi alle

Parteien und Redaktionen und scheint an vielen Stellen einer explizit moralisch aufgeladenen

Argumentation einer »Pflicht aus Nachbarschaft« zumindest implizit mitgegeben. Ihr

tritt bei einer Reihe von Sprechern auch ein historisch klarer konturiertes Moment von geopolitischer

»Mittelage« hinzu, denn »Unser Land liegt in der Mitte des Kontinents. Wir

haben die meisten Nachbarn und die längsten Grenzen« (Kohl, BT 13/181: 16224). Gerade

in diesem Stichwort der »Mittellage« erscheint geographische Nähe als latentes Sicherheitsproblem,

das eine auf Stabilisierung angelegte Erweiterungspolitik begründet.«


Matthias Ecker-Ehrhardt: Alles nur Rhetorik

mentationslogisch ansetzender inhalts- und einstellungsanalytischer Verfahren als

Ausgangspunkt einer Diskursanalyse als fruchtbar. Allerdings können Umfragen

zum einen nur zu dem Grad die Lücken einer reinen Textanalyse öffentlicher

Debattenbeiträge füllen, zu dem sie ihre Befragten aus einem theoretisch relevanten

Publikum bzw. Kreis von Sprechern rekrutieren. Die gewählte Elitenstudie hat mit

ihrem Konzept der »Positionselite« zwar Vorteile gegenüber einfachen Bevölkerungsumfragen,

aber ist eben dennoch nur bedingt geeignet.

Gleichwohl waren Differenzen zwischen Vorder- und Hintergrund der Debatte zu

identifizieren, die sowohl einer reinen Textanalyse wie einem Blick in die allgemeinen

Bevölkerungsumfragen entgangen wären. Hier bietet die argumentationslogische

Differenzierung von Ideen den Vorteil, relevante Kategorien im Rekurs auf

Geltungsgründe theoretisch fundiert gleichermaßen an öffentlich beobachtbares

Sprechhandeln wie privates »Antwortverhalten« im Rahmen gezielter Nachfragen

(Interviews, Umfragen) knüpfen zu können. Um diese Möglichkeit tatsächlich in

methodische Stringenz umzusetzen, wäre es allerdings zum anderen wünschenswert,

Inhaltsanalyse und Umfrage frühzeitig aufeinander zu beziehen und vor allem

bei der Formulierung von Fragen direkt aus dem beobachteten Repertoire des

sprachlichen Vordergrundes zu schöpfen, wie es etwa Arbeiten der »Q Methodology«

(Dryzek/Berejikian 1993; Barry/Proops 1999) – allerdings in einem anderen

theoretischen wie methodischen Kontext – erfolgreich praktizieren.

Darüber hinaus hat sich auch gezeigt, dass die Fokussierung auf eine tatsächlich

debattierende Spezialöffentlichkeit nur soweit Sinn macht, wie ihre Akteure nicht

doch »aus dem Fenster«, d.h. mit Blick auf eine mehr oder weniger desinteressierte

Gemeinöffentlichkeit argumentieren. Hier konnte die These formuliert und plausibilisiert

werden, dass im Falle der Erweiterungsdebatte die Schätzung eines nur ambivalent-permissiven

Konsenses in der Bevölkerung die Qualität der Debatte

erheblich tangierte. Zukünftige Arbeiten sollten diesen Aspekt systematisch diskutieren

und insbesondere auch bei der Erhebung von entsprechenden Perzeptionen

der Eliten nicht nur auf die Einschätzung vorhandener Unterstützung in der Bevölkerung

eingehen, sondern wiederum auch auf Perzeptionen kognitiver Resonanzbedingungen

etwa normativer Argumentationen: Welches Bild haben die Eliten

eigentlich von der »gemeinen Frau auf der Straße« Gehen sie selbst davon aus,

dass man Widerstände einer sich (noch nicht) beteiligenden Gemeinöffentlichkeit

eher durch Rekurse auf die »Moral« außenpolitischen Handelns überwinden kann,

oder zeigt sich – und hierfür gibt es deutliche Hinweise – dass solche Momente des

»aus dem Fenster«-Argumentierens gerade verstärkt Appelle an Partikularinteressen

einflussreicher Gruppen produzieren

Schließlich hat sich zweitens auch gezeigt, dass eine solchermaßen ansetzende Diskursanalyse

die empirische Relevanz bestimmter Momente von Außenpolitik weiter

aufklären kann, die Thema einer im weiteren Sinne konstruktivistisch ansetzenden

Außenpolitikforschung sind. Dabei wird allerdings gerade in konstruktivistischen

Analysen oft so getan, als ginge es nur darum, nunmehr Normen zum vermeintlich

alleinigen Typus außenpolitisch bedeutsamer Ideen zu erklären (etwa Boekle et al.

1999). Hier bietet die Differenzierung von sprachlichem Vorder- und kognitiven Hin-

ZIB 2/2002

245


Aufsätze

tergrund den entscheidenden Vorteil, die ganze Breite relevanter Kategorien von Deutungen

wie Normen, Rollen, Fremdbilder, lessons learned, vor allem aber auch Kausalannahmen

(Axelrod 1976) berücksichtigen zu können, die die kognitionsorientierte

Außenpolitikforschung (Holsti 1976; Rosati 2000) seit Jahrzehnten zum Gegenstand

hat. Es geht in diesem Sinne erkennbar auch in intergouvernementalen wie gesellschaftlichen

Konstruktions- und Legitimierungsprozessen keinesfalls nur um Normen,

sondern um eine eher gemischte Kalkulation auf der Grundlage variierender

Anteile normativer bzw. konsequenzialistischer Regeln und sozialpsychologischer

Identifikationsbestände, die zusammengenommen Gemeinschaftssinn produzieren.

Erst ihre Berücksichtigung kann ein tatsächlich konstruktivistisches Verständnis jener

ideellen Grundlagen anleiten, auf denen Außenpolitik auch im Rekurs auf gruppenspezifische,

nationale, regionale oder auch globale Interessen letztlich beruht. Die

Metapher vom »Vorder«- und »Hintergrund« bietet dabei einen hervorragenden Ausgangspunkt,

vorhandenes Wissen über die Psychologie außenpolitischer Eliten in eine

Analyse öffentlicher Konsensbildungsprozesse zu integrieren, und kann somit erheblich

zur Akkumulation von Wissen im Bereich der Außenpolitikforschung beitragen.

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252


Frank Wendler

Neue Legitimationsquellen für Europa

Verbände in der europäischen Sozialpolitik

Der Beitrag diskutiert am empirischen Beispiel der europäischen Sozialpolitik, in

welcher Form verschiedene Elemente assoziativer Demokratie einen Beitrag zur

Legitimation von Entscheidungsprozessen in der EU leisten können. Dazu werden

zunächst drei Ansätze im Zusammenhang dieses Modells – partizipationsbezogene

Ansätze, Argumentationen mit Bezug zum Begriff der politischen Rechenschaftspflicht

(accountability) und das Prinzip der Legitimation durch deliberative Verfahren

– unterschieden und am Fallbeispiel untersucht. Dabei wird argumentiert, dass

im Rahmen des europäischen Sozialen Dialoges partizipative Ansprüche nur begrenzt

eingelöst werden können und der Anspruch der Herstellung politischer

Rechenschaftspflichten als unerfüllt angesehen werden muss, während vor allem

Legitimationseffekte durch deliberative Verfahren positiv anerkannt werden können.

Eine legitimierende Wirkung geht von der Inklusion der Interessengruppen daher

insgesamt nur begrenzt aus, zumal Zielkonflikte zwischen den verschiedenen

Ansprüchen zu beobachten sind. Die zukünftige Diskussion sollte sich daher stärker

auf die Abwägung konkurrierender Legitimationsansprüche und die Minimierung

von Zielkonflikten konzentrieren.

1. Organisierte Interessengruppen als Legitimationsquelle der europäischen Politik

Die Beteiligung organisierter Interessengruppen an Entscheidungsprozessen der

Europäischen Union wird seit einiger Zeit unter der Fragestellung diskutiert, ob

diese eine zusätzliche Legitimationsquelle für das Regieren auf europäischer Ebene

darstellen kann und sogar dazu geeignet ist, einen Beitrag zur Behebung der vielfach

diskutierten Legitimationsdefizite der EU zu leisten. Dabei können wesentliche Elemente

dieser Problematik, der Mangel an direkter bürgerschaftlicher Partizipation

und Kontrolle von Entscheidungsprozessen und das Fehlen einer ausreichenden

intermediären Sphäre der politischen Willensbildung zwischen der Europäischen

Union und den Mitgliedsstaaten, als strukturelle Legitimationsdefizite des Regierens

in der Europäischen Union ausgemacht werden, bei deren Behebung organisierte

Interessengruppen eine Rolle spielen könnten (Beetham/Lord 1998: 59; Abromeit

1998: 87; Karlsson 2001: 44). In theoretischer Form ist daher bereits der Versuch

gemacht worden, die Interessenvermittlung durch Verbände als ein Element »assoziativer

Repräsentation« mit den traditionellen Formen parlamentarischer und gouvernementaler

Repräsentation zu einem »europafähigen Demokratiekonzept« zu

verknüpfen (Benz 1998a: 357). Andere Autoren gehen so weit, die Einbeziehung

von zivilgesellschaftlichen Organisationen und NGOs als Demokratisierungsstrategie

für die EU zu diskutieren (Heinelt 1998: 79; Schmitter 2000: 59; Zürn 2000:

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 253-274

253


Aufsätze

205). Insgesamt stehen diese Beiträge im Zusammenhang mit Ansätzen der »assoziativen

Demokratie« und des »Post-Parlamentarismus«, die im europäischen Kontext

vor allem wegen der begrenzten Möglichkeiten einer parlamentarischen Demokratisierung

der EU verstärkt diskutiert werden (Cohen/Rogers 1992: 425; Abromeit

2002: 30; Andersen/Burns 1996: 227). Im Einzelnen werden aber unterschiedliche

Argumentationen für die legitimierende Wirkung der politischen Inklusion von Interessengruppen

geltend gemacht, die zudem nur selten anhand empirischer Untersuchungen

kritisch differenziert werden. Das Anliegen dieses Beitrages ist es, die drei

wichtigsten Positionen dieser Debatte, die jeweils den Schlüsselbegriffen der Partizipation,

der politischen Rechenschaftspflicht und der Legitimation durch deliberative

Verfahren zugeordnet werden können, zu trennen und am Beispiel der

europäischen Sozialpolitik empirisch zu überprüfen. Dabei soll gezeigt werden, dass

die Legitimationseffekte, auf die sich die drei genannten Argumentationsmuster

berufen, nicht nur unterschiedlich gut einlösbar sind, sondern auch in Widerspruch

zueinander treten können.

Die europäische Sozialpolitik ist für die empirische Untersuchung dieser Fragestellung

deswegen besonders interessant, weil den europäischen Dachverbänden der

Arbeitgeber und Gewerkschaften durch das Sozialabkommen von 1991 im Rahmen

des Sozialen Dialoges die Möglichkeit zur eigenständigen Aushandlung von Rahmenabkommen

und damit ein konkretes Mitentscheidungsrecht eingeräumt wurde,

das als Schritt zu einem »quasi-korporatistischen« Verhandlungssystem charakterisiert

werden kann (Falkner 1998: 193, 2000a: 705). Darüber hinaus kann in diesem

Politikfeld eine aktiv inkludierende Tätigkeit der Europäischen Kommission gegenüber

organisierten Interessengruppen ausgemacht werden, die durch Förderung und

Anreize auf den Ausgleich von Ungleichgewichten zwischen Interessenbereichen

einwirkt, Zugangsmöglichkeiten für ein breites Spektrum von Interessengruppen

und NGOs schafft und ein ganzes Geflecht von Ausschüssen, Gremien und Konferenzen

eingerichtet hat, in denen Gesetzgebungsvorhaben mit Interessenvertretern

verschiedenster Art diskutiert werden (Eichener 2000: 349; Eising 2001a: 320).

Damit erscheinen in diesem Politikfeld die Grundbedingungen für die Einlösung der

zentralen Ansprüche assoziativer Demokratiemodelle – aktiver Ausgleich und Förderung

»unterrepräsentierter Interessen« durch staatliche Institutionen und die

Dezentralisierung von Entscheidungsprozessen in deliberative Arenen – in besonderer

Weise erfüllt zu sein. Den Anspruch, durch die Beteiligung von Verbänden an

Entscheidungsprozessen in diesem Politikfeld einen positiven Beitrag zum »guten

Regieren« leisten zu können, hat auch die Europäische Kommission in einer

kürzlich erschienenen Mitteilung noch einmal bekräftigt: »Als treibende Kraft bei

der Modernisierung der Wirtschaft und des Sozialmodells in Europa nimmt der soziale

Dialog weiterhin einen zentralen und besonderen Platz beim demokratischen

Regieren in Europa ein« (Kommission 2002: 6).

254


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

2. Legitimationsgewinne durch Verbände Entwicklung eines Bezugsrahmens

Im Folgenden soll ein Bezugsrahmen aus drei demokratietheoretischen Positionen

entwickelt werden, in denen jeweils unterschiedliche Aussagen über die denkbaren

Beiträge von Interessengruppen zur Legitimation europäischer Entscheidungsprozesse

geltend gemacht werden. Unterschieden werden partizipationsbezogene

Ansätze (2.1), Positionen mit Bezug zum Begriff der politischen Rechenschaftspflicht

(accountability) (2.2), sowie Argumentationen der deliberativen Demokratietheorie

(2.3). Die Entwicklung dieses Rahmens vollzieht sich in zwei Schritten:

Nach der Darstellung der prinzipiellen Begriffe und Zielvorstellungen werden Kriterien

entwickelt, die zur empirischen Überprüfung der jeweiligen Annahmen im ausgewählten

Fallbeispiel herangezogen werden können. Am Ende dieses Kapitels

steht somit ein zweistufiger Untersuchungsrahmen, der die Formulierung theoretischer

Positionen mit einem konkret anwendbaren Untersuchungsprogramm der einzelnen

Positionen verknüpft (2.4). Dieser soll dann im nächsten Schritt auf das

Fallbeispiel angewendet werden (Kap. 3).

2.1. Legitimationsgewinne durch Partizipation

Ein häufig vertretenes Argumentationsmuster stellt den Begriff der Partizipation in den

Mittelpunkt: Es wird angenommen, dass durch die Beteiligung eines breiten Spektrums

von Interessen das Risiko des dauerhaften Ausschlusses relevanter gesellschaftlicher

Anliegen aus dem Entscheidungsprozess auf europäischer Ebene minimiert oder

ausgeschlossen werden kann und zivilgesellschaftliche Akteure eher die Möglichkeit

erhalten, ihre Anliegen in die Entscheidungsfindung einzubringen. Besonderes

Gewicht erhält dieses Argument vor dem Hintergrund der Kritik des Fehlens einer ausreichenden

»Input-Legitimation«. 1 Diese Schwäche ist als strukturelles Problem für

die Legitimation der europäischen Regierungsprozesse vielfach diskutiert worden. So

bemerkt Fritz Scharpf, der im Übrigen starke Zweifel an der Input-Legitimation der

EU-Politik vertritt (Scharpf 1999a: 20), in Bezug auf die zunehmende Beteiligung

nichtstaatlicher Akteure an Verhandlungsprozessen: »Die europäischen Politiknetzwerke

sind vielleicht nicht besonders leistungsfähig, aber die Entscheidungen, die sie

tatsächlich produzieren, haben in hohem Maße die Vermutung für sich, dass vermeidbare

Interessenverletzungen auch vermieden wurden.« (Scharpf 1999b: 678). Im

Zusammenhang dieser Argumentation finden sich Beiträge, die eine Aufwertung der

1 Mit diesem Begriff werden in der insbesondere von Fritz Scharpf entwickelten »komplexen

Demokratietheorie« legitimationsbezogene Argumente danach unterschieden, ob sie

den Begriff der Legitimation von der Eingabeseite des politischen Prozesses herleiten und

sich dabei vor allem auf Begriffe wie die Partizipation an Entscheidungen, die

bürgerschaftliche Kontrolle der politischen Agenda und die Erzielung von Konsens in der

Willensbildung stützen (»Input-Legitimation«), oder ob die Legitimation eines politischen

Gemeinwesens von der Angemessenheit und Gemeinwohlorientierung der substanziellen

Politikergebnisse (»Output-Legitimation«) abhängig gemacht wird (Scharpf 1999a: 20;

Abromeit 2002: 15; Schmidt 2000: 294).

ZIB 2/2002

255


Aufsätze

Input-Legitimation in der EU durch Interessengruppen entweder als Zukunftsperspektive

konzipieren (Zürn 2000: 205; Heinelt 1998: 97) oder in einzelnen Ansätzen bereits

in der politischen Realität erfüllt sehen (Eising 2001a: 320; Eichener 2000: 353).

Auch wenn der Befund der europäischen Verbändeforschung anerkannt wird, dass

die Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union relativ offen für die Mitsprache

gesellschaftlicher Interessengruppen sind und vor allem durch Anreize der EU-

Kommission mittlerweile vielfältige Anliegen durch Verbände artikuliert werden

können (Eising 2001b: 453; Greenwood 1997: 265), stellt sich bei der Prüfung der

partizipationsbezogenen Ansätze die Frage, wie die Einflussmöglichkeiten für Verbände

in den unterschiedlichen Interessenbereichen verteilt sind, und welche Konsequenzen

daraus für die Ausübung von Macht durch die jeweilige Klientel zu folgern

sind. Die Repräsentativität der beteiligten Verbände ist daher ein erstes Kriterium,

um den Anspruch geltend machen zu können, dass über die selektive Vertretung

einzelner Interessen hinaus eine partizipative Wirkung für die europäische

Bürgerschaft entfaltet werden kann. Zu prüfen ist, ob sich die Verbändestruktur über

die traditionell auf europäischer Ebene stark vertretenen Industrie- und Unternehmerinteressen

hinaus zu einem alle relevanten gesellschaftlichen Interessen umfassenden

Spektrum ausdifferenziert hat. Zweitens hängt die Stichhaltigkeit des

Arguments auch von den Kräfteverhältnissen der Interessengruppen ab, die vor

allem von der Organisationsfähigkeit der Verbände, der Ausstattung mit Ressourcen

und dem Status eines Verbandes innerhalb der Interessendomäne bestimmt wird.

Über diese strukturellen Kriterien hinaus ist aber drittens auch der tatsächliche

Zugang zu Entscheidungsprozessen dafür entscheidend, inwiefern organisierte Interessengruppen

ihre Ansprüche geltend machen können. Durch dieses prozedurale

Element ist zu prüfen, in welcher Form Verbände die Möglichkeit zur Beteiligung in

Politiknetzwerken erhalten, welchen Einfluss sie in den jeweiligen Entscheidungsprozessen

bekommen, und in welcher Form sie darin nicht nur Anliegen vertreten,

sondern auch Vetopositionen einnehmen können (Traxler/Schmitter 1995: 206).

2.2. Herstellung politischer Rechenschaftspflichten (accountability)

Eine zweite Argumentation grenzt sich von der eben dargestellten dadurch ab, dass

sie zwar ebenfalls die positiven Wirkungen partizipativer Politiknetzwerke gelten

lässt, diese aber stärker in den Zusammenhang der gegenseitigen Kontrolle von Entscheidungsinstanzen

stellt und sich normativ stärker an der Etablierung politischer

Rechenschaftspflichten orientiert. Dieser Ansatz findet sich etwa bei Adrienne

Héritier, die Verhandlungsnetzwerke der Interessengruppen als ein Element wechselseitiger

Kontrolle zwischen konkurrierenden, einander prinzipiell misstrauenden

Akteursgruppen konzipiert: »Accountability is [...] strengthened by [...] mutual horizontal

control and distrust among actors in a diverse, negotiational democracy, and

competition among multiple authorities« (Héritier 1999: 269). Vor allem die Verschiedenheit

und Anzahl der Akteure und die aus wechselseitigem Misstrauen entstehenden

Formen gegenseitiger Kontrolle werden in dieser Argumentation nicht

256


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

nur als Substitut für formale demokratische Legitimationsprozesse, sondern auch als

Teil einer Reihe pragmatischer politischer Taschenspielertricks (subterfuge) für das

Funktionieren europäischer Regierungsprozesse angeführt (Héritier 1997: 171),

während andere Beiträge vor allem starke Legitimationsdefizite im Fehlen formaler

politischer Rechenschaftspflichten in der Europäischen Union sehen (Karlsson

2001: 44; Beetham/Lord 1998: 59; Schmitter 2000: 31). In Bezug auf die Problematik

der bürgerschaftlichen Kontrolle der europäischen Entscheidungsprozesse verdeutlicht

diese Argumentation aber auch die Zweischneidigkeit der Inklusion von

Interessengruppen: So können Verbände einerseits einen Beitrag zum Aufbau einer

intermediären Struktur zwischen dem institutionellen System der EU und den einzelnen

Bürgerinnen und Bürgern leisten, die eine direktere Kommunikation zwischen

den Ebenen ermöglicht, Argumente und Positionen den jeweiligen Akteuren

zuordnet und Ansprechpartner für Entscheidungsträger und Betroffene bereitstellt.

Andererseits besteht bei einer schlecht gestalteten Inklusionspolitik die Gefahr, dass

lediglich eine größere Anzahl von Akteuren zusätzlich in den Entscheidungsprozess

hineingezogen, politische Verantwortlichkeit verwischt und die Transparenz von

Entscheidungsprozessen eher verschlechtert wird. So ist durchaus eine Form der

Beteiligung organisierter Interessen vorstellbar, die zwar durch ihre Inklusivität

allen partizipativen Ansprüchen gerecht wird, zugleich aber durch die Vielzahl der

Gremien zu einer so hohen Unübersichtlichkeit und Zerfaserung der Entscheidungsprozesse

führt, dass die Verwirklichung der demokratischen Rechenschaftspflicht

nicht mehr möglich ist (Abromeit 1998: 87, 2002: 30).

In diesem Zusammenhang steht die Argumentation von Arthur Benz, der bei der

Konzipierung seines »europafähigen Demokratiekonzeptes« (Benz 1998a: 357)

zwar assoziative Netzwerke zusammen mit gouvernementalen und parlamentarischen

Strukturen in eine Mischverfassung aufnimmt, zugleich aber auf Spannungen

und Zielkonflikte der drei Repräsentationsstrukturen hinweist 2 und klare Abgrenzungen

in Form einer Funktionsdifferenzierung fordert: So wird die Beteiligung

organisierter Interessen zwar als eine ergänzende Form der »assoziativen Repräsentation«

akzeptiert, aber unter den Vorbehalt gestellt, dass diese die klassischen

Funktionen der Exekutive (Initiativ- und Ausführungsfunktion) sowie die parlamentarischen

Kontroll- und Entscheidungsrechte nicht in Frage stellen darf (Benz

1998a: 352). Anhand des ausgewählten Fallbeispiels müsste also geprüft werden, in

welcher Form die Arbeitsteilung und wechselseitige Kontrolle der zentralen Institutionen

der EU (Kommission, Rat, Parlament) durch die Inklusion organisierter Interessen

beeinflusst wird, und ob der Anspruch der Aufrechterhaltung politischer

Rechenschaftspflichten zwischen diesen Institutionen als eingelöst betrachtet werden

kann. Mit der Forderung nach der Etablierung externer Entscheidungskontrollen

2 Diese Zielkonflikte bestehen im Verhältnis zwischen parlamentarischer und assoziativer

Repräsentation in der Spannung zwischen dem Prinzip öffentlicher Verhandlung und

selektiven Aushandlungen, zwischen assoziativer und gouvernementaler Repräsentation

im Konflikt von territorialen und sektoralen Konfliktstrukturen und zwischen parlamentarischer

und gouvernementaler Repräsentation im Spannungsverhältnis von Parteienwettbewerb

und dem Prinzip der Verhandlungseffizienz (Benz 1998a: 357).

ZIB 2/2002

257


Aufsätze

der Verhandlungsnetzwerke der Interessengruppen für Parlament und Exekutive

muss aber zweitens auch der Anspruch auf Transparenz verknüpft werden, die im

Fall europäischer Politiknetzwerke zwar nicht allumfassend sein kann, aber eine

Verlagerung der Debatte in intransparente Verhandlungen und Informationsrückstände

des Parlaments vermeiden (Benz 1998a: 354f) sollte. Die Wahrung der politischen

Rechenschaftspflicht hat schließlich auch eine innerverbandliche Komponente:

Um die Rückbindung der verhandlungsführenden Verbandseliten an die Forderungen

und Positionen der Mitgliederbasis wirksam zu machen, sind innerverbandliche

Strukturen der Willensbildung notwendig, die die Responsivität der Interessenvertreter

gegenüber ihrer Mitgliederbasis sicherstellen. Insbesondere bei den europäischen

Dachverbänden der Arbeitgeber und Gewerkschaften stellt dies ein schwer zu

lösendes Dilemma zwischen den Ansprüchen legitimer innerverbandlicher Willensbildung

und effektiver Interessenvertretung gegenüber den angesprochenen Institutionen

dar (logic of membership vs. logic of influence, Traxler/Schmitter 1995: 191;

Benz 1998b: 209).

2.3. Legitimation durch deliberative Verfahren

Eine dritte Position konzentriert sich auf die prozedurale Form, in der auf der Eingabeseite

des politischen Prozesses Präferenzen vorgetragen und Interessenkonflikte

bearbeitet werden. In diesem Zusammenhang findet in letzter Zeit der Hinweis auf

den Beitrag von Politiknetzwerken zu deliberativen Entscheidungsprozessen zunehmend

Beachtung (Joerges/Neyer 1998: 224; Eriksen 2000: 55; Schmalz-Bruns

1999: 214). Der normative Kern der Argumente im Zusammenhang mit dem dort

entfalteten Prinzip des »deliberativen Supranationalismus« zielt auf die legitimierende

Wirkung von Aushandlungsprozessen, in denen die Akteure in öffentlichen

Diskursen von »positions-orientierten Verhandlungen« zu einem Prozess diskursiver

Verständigung im Austausch von Argumenten übergehen. Darin ist nicht die

Durchsetzung partikularer Eigeninteressen, sondern die Entdeckung argumentativ

begründeter, »verallgemeinerungsfähiger« Interessen auf der Grundlage kommunikativer

Rationalität für die Entscheidungsfindung ausschlaggebend. Daran knüpft

sich die Erwartung, dass durch den Austausch von Informationen und Argumenten

nicht nur eine höhere Rationalität der Entscheidungsfindung herbeigeführt und das

Defizit der EU-Institutionen an fachbezogener Expertise aufgehoben wird (Andersen/Burns

1996: 229), sondern auch tendenziell eher gemeinwohlorientiertere Präferenzen

gebildet werden können, als dies durch pluralistische Lobbying-Beziehungen

erreicht würde (Scharpf 1999a: 26; Abromeit 1998: 87, 2002: 33). In dieser Argumentation

findet sich in Bezug auf die Einstellungen der Akteure eine Umkehrung

der eben dargestellten Position, da nicht das Misstrauen und die gegenseitige Kontrolle,

sondern die Kooperationsbereitschaft und das Schließen konsensualer Kompromisse

als legitimationsschaffend angesehen werden.

Das Konzept der »Legitimation durch deliberative Verfahren« ist grundsätzlich

ein starkes Argument für die Verstärkung verbandlicher Mitsprache; es bedarf in

258


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

seinen normativen Implikationen aber der empirischen Überprüfung. Hierzu gehört

zunächst die Frage, ob die Rahmenbedingungen deliberativer Verfahren erfüllt werden,

ob also genügend Zeit und eine ausreichende Unabhängigkeit von externen

Zwängen für die Verwirklichung diskursiver Verständigungsprozesse gegeben sind,

und ob für alle Akteure die Möglichkeit vorhanden ist, mit ihren Positionen und

Argumenten im Prozess der Deliberation wahrgenommen und akzeptiert zu werden.

Ausschlaggebend hierfür ist vor allem die Möglichkeit des Zuganges der Akteure zu

entscheidungsrelevanter Information, die Möglichkeit zur Androhung eines einseitigen

Ausstiegs aus den Verhandlungen und andere Druckmöglichkeiten sowie die

allgemeine organisatorische und taktische Kompetenz der beteiligten Akteure

(Karlsson 2001: 57). Zudem setzt das Prinzip deliberativer Entscheidungsfindung

voraus, dass das Verhalten der Verhandlungspartner tatsächlich von einer Problemlösung

durch Argumente, nicht aber durch Interessenkonflikte und strategische Einflussnahme

geprägt ist (arguing statt bargaining). Von einer Realisierung eines

deliberativen Prozesses lässt sich daher erst sprechen, wenn die beteiligten Akteure

dazu bereit sind, sich an gemeinsamen Interessen zu orientieren, Zugeständnisse zu

machen und Kompromisse zu schließen. Mit einem Beharren auf den Ausgangspositionen

oder taktischer Verweigerung gegenüber Einigungen ist dieses Prinzip der

Entscheidungsfindung dagegen unvereinbar (Benz 1998b: 204; Zürn 2000: 192;

Scharpf 1999a: 27). Drittens kann die legitimationsschaffende Wirkung deliberativer

Verfahren nur dann geltend gemacht werden, wenn die entscheidungsrelevanten

Argumente und Informationen über den engen Kreis der Verhandlungspartner hinaus

weitergegeben werden und so eine Rückbindung an die Öffentlichkeit hergestellt

wird. Dieses Argument gilt umso mehr, als exklusive, auf einen kleinen Kreis von

Akteuren begrenzte Verhandlungen »hinter verschlossenen Türen« nicht nur eine

Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips darstellen, sondern auch klientelistische

Lösungen auf Kosten nicht anwesender Dritter ermöglichen (Karlsson 2001: 62;

Benz 1998a: 355, 1998b: 206). In diesem Zusammenhang ist dabei ausdrücklich

nicht die Rückbindung an eine europaweite, durch Massenmedien vermittelte

Allgemeinöffentlichkeit, sondern an eine fachbezogene Teilöffentlichkeit gemeint.

2.4. Der Untersuchungsrahmen in graphischer Darstellung

In den vorangegangenen Abschnitten sind drei demokratietheoretische Positionen

unterschieden worden, die jeweils unterschiedliche Argumente für die Legitimationsbeiträge

durch Verbändenetzwerke geltend machen. Daraus ist ein Untersuchungsrahmen

für das Fallbeispiel entwickelt worden, der sich in tabellarischer

Form so zusammenfassen lässt:

ZIB 2/2002

259


Aufsätze

Tabelle 1: Zusammenfassende Darstellung des Untersuchungsrahmens

Partizipation

Zielvorstellungen

Prüfungskriterien

für das

Fallbeispiel

Rechenschaftspflicht

Deliberation

1. Repräsentativität

der einbezogenen

Verbände

1. Funktionsdifferenzierung

der Repräsentationsformen

1. Rahmenbedingungen

für deliberative

Verfahren

2. Kräfteverhältnisse

der Interessengruppen

2. Transparenz

2. Problemlösung

durch Argumentieren

3. Zugang zu

Entscheidungsprozessen

3. Responsivität der

Interessenvertreter

3. Rückbindung an

die Öffentlichkeit

3. Welchen Beitrag leisten die Verbände zur Legitimation der EU-Sozialpolitik

Um die Fragestellung dieses Beitrags zu beantworten, soll der oben entwickelte

Bezugsrahmen nun auf das Fallbeispiel der europäischen Sozialpolitik angewendet

werden. Die Zwischenergebnisse der jeweiligen Untersuchungsteile werden dann in

einer Schlussbetrachtung zusammenfassend diskutiert (Kap. 4).

3.1. Legitimationsgewinne durch Partizipation

Die Frage nach der Repräsentativität der beteiligten Verbände richtet sich in der

europäischen Sozialpolitik primär an die so genannten »Sozialpartner«, also die

Spitzenvertretungen der Arbeitgeber und Gewerkschaften auf EU-Ebene, weil

diese das alleinige Recht zur Teilnahme am branchenübergreifenden Sozialen Dialog

und damit auch zur Aushandlung von Rahmenabkommen haben, die vom Rat

als europäische Richtlinien ratifiziert werden können. Wer diese Sozialpartner sein

sollen, wurde in den europäischen Verträgen offen gelassen und lediglich durch die

Europäische Kommission im Rahmen einer Erklärung zur Durchführung des Sozialen

Dialoges durch Kriterien eingegrenzt. 3 In der Praxis haben sich drei Verbände

3 Nach einer Mitteilung der Kommission über die Anwendung des Protokolls über die Sozialpolitik

sollen die Europäischen Sozialpartner »(1) branchenübergreifend, sektor- oder

berufsspezifisch sein und über eine Struktur auf europäischer Ebene verfügen; (2) sie sollten

aus Verbänden bestehen, die in ihrem Land integraler und anerkannter Bestandteil des

Systems der Arbeitsbeziehungen sind, sollten Vereinbarungen aushandeln können und so

weit wie möglich alle Mitgliedsstaaten vertreten; (3) sie sollten über die geeigneten Strukturen

verfügen, um effektiv an dem Anhörungsprozeß teilnehmen zu können« (Kommission

1993: Absatz 24).

260


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

für den branchenübergreifenden Sozialen Dialog etabliert, der Europäische

Gewerkschaftsbund (EGB/ETUC), die Union der Industrie- und Arbeitgeberverbände

(UNICE) sowie der Zentralverband der Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung

(CEEP). Die Repräsentativität dieser Verbände wurde bisher nur einmal auf

der juristischen Ebene durch eine Klage in Zweifel gezogen, welche die Interessenvertretung

der kleinen und mittleren Unternehmen (UEAPME) anlässlich der Vereinbarung

der europäischen Richtlinie zum Elternurlaub gegen den Alleinvertretungsanspruch

von UNICE vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in erster

Instanz schließlich erfolglos anstrengte. Der Konflikt zwischen den beiden Verbänden

ist inzwischen auch durch eine wechselseitige Vereinbarung zur Zusammenarbeit

beigelegt. Um den Status der genannten Verbände als europäische Sozialpartner

transparenter und anhand konkreter Kriterien überprüfungsfähig zu machen,

stellte die Kommission darüber hinaus in ihrer Erklärung zur »Anpassung und Förderung

des Sozialen Dialoges« eine Liste der als Sozialpartner verhandlungsfähigen

Interessengruppen zusammen, die neben den oben genannten drei Verbänden

für die brachenübergreifenden Verhandlungen noch 41 Verbände für die sektoralen

Sozialen Dialoge umfasst (Kommission 1998: i). Sämtliche dieser Interessengruppen

wurden im Rahmen einer von der Kommission beauftragten, durch die belgische

Universität Leuven durchgeführten Untersuchung auf ihre Repräsentativität

hin untersucht. Der Bericht kommt dabei insgesamt zu einem positiven Ergebnis

und zeigt zugleich, dass die Auswahl der als Sozialpartner privilegierten Verbände

keineswegs willkürlich oder ohne Maßstäbe erfolgt (Kommission 1999a: 2). Diese

Studie zur Repräsentativität der EU-Sozialpartner soll durch eine neue Untersuchung

aktualisiert werden, die auch die Sozialpartnerverbände der beitrittswilligen

Länder einbezieht (Kommission 2002: 10). Darüber hinaus unternimmt die Kommission

schon seit Beginn der Neunzigerjahre zahlreiche Anstrengungen zur Förderung

und Einbindung auch solcher Interessen, die sonst kaum eine Chance zur

Repräsentation auf europäischer Ebene hätten: So geht die Gründung der European

Platform of Social NGOs, in der insgesamt 37 Organisationen und Netzwerke zur

Vertretung von gesundheitspolitischen, Anti-Diskriminierungs-, Migranten-,

Bürgerrechts- und Gleichberechtigungsinteressen vertreten sind, wesentlich auf die

von der EU ausgerichtete, bisher dreimalige Veranstaltung des European Social

Policy Forums, und nicht zuletzt auf starke finanzielle Unterstützung der EU

zurück (Eising 2001a: 308; Platform 1999: 4; European Social Policy Forum

1998). Allgemein sind im Laufe der Neunzigerjahre durch Anreize und Organisationshilfen

vor allem der Kommission über 100 Organisationen im Gesamtbereich

»sozialpolitischer Interessengruppen« entstanden, 4 die ein breites Spektrum von

Anliegen in der Armuts-, Familien-, Kinder- und Gesundheitspolitik und die Interessen

von Alten, Menschen mit Behinderungen und Arbeitslosen abdecken (Green-

4 So wird der Gesamtanteil der von der Kommission finanziell geförderten Organisationen

im Bereich der »öffentlichen Interessen« (Umwelt-, Verbraucher- und sozialpolitische

Interessen) auf rund 60% geschätzt (Greenwood 1997: 177). Der öffentliche Finanzierungsanteil

bei diesen Gruppen beträgt dabei in vielen Fällen bis zu 40% des Gesamthaushaltes

der Organisationen (Greenwood 1997: 208).

ZIB 2/2002

261


Aufsätze

wood 1997: 204). 5 Auch in offiziellen Erklärungen bekräftigt die Kommission ihr

Interesse an einer engen Partnerschaft mit Nichtregierungsorganisationen im Interesse

der »Förderung der partizipativen Demokratie« in der EU (Kommission

2000a: 5). Zumindest gemessen an der Ausdifferenzierung des Spektrums organisierter

Interessen auf EU-Ebene lässt sich damit feststellen, dass kaum noch eine

soziale Statusgruppe von der kollektiven Interessenvertretung auf EU-Ebene ausgeschlossen

ist und somit ein durchaus hohes Maß an Repräsentativität der Interessenvertretung

in der Sozialpolitik erreicht wurde.

Allerdings sagt die Ausdifferenzierung und Breite der vorhandenen Interessenstruktur

noch wenig über die tatsächlichen Kräfteverhältnisse zwischen den jeweiligen

Verbänden aus. Hier deutet viel auf ein Fortbestehen des Übergewichts der

Unternehmerinteressen in der Europäischen Union hin: Interessenvertretungen der

Unternehmen sind nach wie vor auf europäischer Ebene deutlich in der Überzahl, 6

mit besseren finanziellen und organisatorischen Ressourcen ausgestattet und verfügen

vielfach über engere Kontakte zu den Entscheidungsträgern (Eising 2001a: 300;

Greenwood 1997: 101). Ein wichtiger Faktor sind die erheblichen strukturellen

Unterschiede in der Organisationsfähigkeit der verschiedenen Interessenbereiche:

So sind Unternehmerinteressen zwar mit einer wesentlich höheren organisatorischen

Dichte auf europäischer Ebene organisiert, zugleich aber wesentlich weniger in

ihrem Verhalten durch einzelne Dachverbände steuerbar und viel stärker fragmentiert

als die Interessen der Arbeitnehmer, die überwiegend in breit organisierte

Dachverbände eingebunden sind (Traxler/Schmitter 1995: 201). Dieses Missverhältnis

überträgt sich auf die Position der Europäischen Sozialpartner: So erfasst der

Europäische Gewerkschaftsbund mit 68 Mitgliederverbänden und 15 sektoralen

Ausschüssen formell rund 90% der gewerkschaftlich organisierten Interessen in

Europa und nimmt damit praktisch ein Monopol in seinem Interessenbereich ein;

zudem ist es dem Verband durch einige Reformen in den Neunzigerjahren gelungen,

ein Mindestmaß an Handlungsfähigkeit und die Integration der Einzelverbände

sicherzustellen (Dølvik 1999: 207; Eising 2001b: 464). Auf der Unternehmerseite

existieren dagegen zwei konkurrierende Sozialpartner-Organisationen, die nur sehr

lose sektorale Organisationen einbinden und außerdem in Konkurrenz zu einer Vielzahl

von Lobbying-Organisationen stehen wie Ad-hoc-Koalitionen von Firmen, professionellen

Lobbyisten und Pressure-Groups, etwa dem informell organisierten,

aber sehr mächtigen European Round Table of Business Industrialists (ERT)

5 Einige wichtige dieser Organisationen sind die European Women’s Lobby (EWL), das

European AntiPoverty Network (EAPN), Eurolink Age, das European Disability Forum

(EDF), der European Council of Voluntary Organisations (CEDAG), das Combined European

Bureau for Social Development (CEBS), das Centre for European Not-for-Profit

Organisations (CENPO), der European Citizens Action Service (ECAS), das European

Foundation Centre (EFC), der European Roundtable of Associations and Federations

(ERAF), das European Social Action Network (ESAN) oder der International Council on

Social Welfare (ICSW) (vgl. Greenwood 1997: 204-217).

6 So beträgt die Anzahl der Verbände der öffentlichen Interessen auf EU-Ebene etwa 134,

der Gewerkschaften 18, der Wirtschaft aber etwa 450 (Eising 2001b: 458; Greenwood

1997: 59).

262


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

(Ebbinghaus/Visser 2000: 774; Eising 2001b: 457; Apeldoorn 2000: 189). Für

UNICE besteht damit immer noch ein schwieriges Spannungsverhältnis zwischen

den Eigeninteressen vieler Unternehmervertretungen, die sich aus strategischen

Gründen der Einbindung in einen Zentralverband und der Einbeziehung in Verhandlungen

mit den Gewerkschaften entziehen (Streeck 1999: 112), und der hervorgehobenen

Spitzenstellung, die der Verband im Rahmen des Sozialen Dialoges

mittlerweile wahrnehmen kann. Es existiert somit ein klares Ungleichgewicht zwischen

Gewerkschaften und sozialpolitischen Interessen einerseits, die vor allem in

Anhörungs- und Verhandlungsprozessen ihren Einfluss geltend machen, und Wirtschaftsinteressen

andererseits, die zusätzlich vielfach in informellen, pluralistischen

Lobbying-Beziehungen Einfluss nehmen können und dabei die Schwäche des europäischen

Dachverbandes im eigenen Interesse in Kauf nehmen.

In Bezug auf den Zugang zu Entscheidungsprozessen besteht seit der Einführung

des Sozialen Dialoges eine klare Zweiteilung zwischen den Spitzenvertretungen der

Sozialpartner, die grundsätzlich zu jeder sozialpolitischen Initiative der Kommission

zweimal konsultiert werden 7 und jederzeit dazu Verhandlungen aufnehmen können,

und den übrigen Verbändevertretern, die auf eigenständig organisierte Lobbying-

Arbeit angewiesen sind. Die Einflussmöglichkeiten zivilgesellschaftlicher Netzwerkorganisationen

wie der European Social Platform bleiben damit auf Stellungnahmen

und Öffentlichkeitsarbeit vor allem im Rahmen der Europäischen Foren für Sozialpolitik

beschränkt und übertragen sich insgesamt nur sehr begrenzt auf den allgemeinen

Entscheidungsprozess auf EU-Ebene. Das Nebeneinander von Sozialem Dialog und

beratenden Ausschüssen, die in einzelnen Fachgebieten die Entscheidungsarbeit der

Institutionen ergänzen, tendiert dabei noch dazu, die Privilegierung der Sozialpartner

zu verstärken, da insbesondere Vertreterinnen und Vertreter dieser Organisationen in

den Gremien beteiligt sind. Dabei sind die Zugangsmöglichkeiten für die Sozialpartner

zu Entscheidungsprozessen insgesamt aber keineswegs unbegrenzt: So sind die

Sozialpartner an der Europäischen Beschäftigungsstrategie, die seit den Gipfeln von

Luxemburg und Lissabon eine wachsende Bedeutung für die Entwicklung der europäischen

Sozialpolitik erfährt, zwar durch den Ständigen Ausschuss für Beschäftigungsfragen

8 formell beteiligt, können in diesem Rahmen aber weit weniger Einfluss

ausüben, als dies im Bereich der EU-Gesetzgebung durch den Sozialen Dialog möglich

ist (Bercusson 2001: 234; Degryse/Pochet 2001: 11). Ähnliches gilt für den seit

dem Gipfel von Köln ins Leben gerufenen »makroökonomischen Dialog«, der die

Sozialpartner beratend an den Konsultationen zwischen Europäischer Zentralbank

und dem Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) beteiligt. Auch durch die

7 Gemäß dem Abkommen zur Sozialpolitik müssen die Sozialpartner erst zur grundsätzlichen

Ausrichtung einer Maßnahme auf Gemeinschaftsebene gehört und dann, wenn die

Kommission die Initiative weiterverfolgt, auch zum konkreten Inhalt von Gesetzgebungsvorhaben

konsultiert werden.

8 Der Ständige Ausschuss für Beschäftigungsfragen (SAB) existiert seit 1970 und besteht aus

Vertretern des Rates, der Kommission und der Sozialpartner. Er hat dabei aber lediglich

eine beratende Funktion und dient vor allem der Vorbereitung der Treffen des Rates, in dem

die beschäftigungspolitischen Leitlinien auf europäischer Ebene beraten und beschlossen

werden (Kommission 2000b: 14).

ZIB 2/2002

263


Aufsätze

Formulierung der »Methode der Offenen Koordinierung«, 9 durch die das in der

Beschäftigungsstrategie entwickelte Prinzip der gemeinsamen Zielformulierung, Indikatorenbildung

und Auswertung von nationalen Aktionsplänen durch die EU-Institutionen

auch auf die Bereiche der sozialen Inklusion und der Rentenreformen ausgeweitet

worden ist, droht der Soziale Dialog damit als ein auf die »klassische«

Gemeinschaftsgesetzgebung begrenztes Instrument an den Rand gedrängt zu werden.

Auch innerhalb der Prozesse der Offenen Koordinierung erscheinen die Sozialpartner

bislang eher marginalisiert: So wird zwar in den offiziellen Festlegungen der

»Methode der offenen Koordinierung« eine intensive Beteiligung der Sozialpartner

verlangt, 10 aber die bisher vorliegenden Fallstudien deuten eher auf den Top-down-

Charakter des Verfahrens und den unklaren Status der zivilgesellschaftlichen Akteure

in den Prozessen der Zielformulierung und Umsetzung der Inhalte der Koordinierungsstrategien

hin (de la Porte et al. 2001: 302; de la Porte/Pochet 2002: 296). 11

Zusammenfassend ergibt sich also unter dem Gesichtpunkt der Partizipation ein

gemischtes Bild. Einerseits kann keine Rede mehr davon sein, dass lediglich Unternehmerinteressen

auf europäischer Ebene organisationsfähig sind und Zugang zu

Entscheidungsprozessen erhalten; hier ist seit den Achtzigerjahren in Bezug auf die

Ausdifferenzierung der Verbändestruktur und den Einbezug bürgerrechtlicher und

öffentlicher Interessen zweifellos ein bemerkenswerter Umbruch erreicht worden.

Andererseits bleibt die Nutzung der Partizipationsmöglichkeiten faktisch auf die

Sozialpartner beschränkt, die ebenfalls keinen unbegrenzten Einfluss ausüben können

und durch die Entwicklungen der letzten Jahre sogar wieder in ihrer Bedeutung

eingeschränkt wurden. Ein weiteres Problem stellen die nach wie vor in erheblicher

Form vorhandenen Ungleichgewichte in der Organisation von Arbeitnehmer- und

9 Die »Methode der offenen Koordinierung« wurde in den Schlussfolgerungen des Europä -

ischen Rates von Lissabon als »Mittel für die Verbreitung der bewährten Praktiken und

die Herstellung einer größeren Konvergenz in Bezug auf die wichtigsten Ziele der EU«

vereinbart. Die Methode beruht dabei auf dem Prinzip des Informationsaustausches zwischen

den Mitgliedsstaaten, der Vereinbarung gemeinsamer Zielvorstellungen und der

Umsetzung dieser Ziele in nationale Aktionspläne. Konkrete Schritte der offenen Koordinierungsmethode

sind erstens die Festlegung von Leitlinien für die Union mit einem Zeitplan

der vorgesehenen Umsetzung, zweitens die Festlegung quantitativer und qualitativer

Indikatoren und Benchmarks, drittens die Umsetzung der Leitlinien in die nationale Politik

durch die Erarbeitung nationaler Aktionspläne und viertens die regelmäßige Überwachung,

Bewertung und gegenseitige Prüfung durch die Gemeinschaftsinstitutionen

(Europäischer Rat 2000: 12).

10 Bei der Festlegung der Verfahren in der offenen Methode der Koordinierung legen die

Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Lissabon in Art. 38 fest: »Im Einklang

mit dem Subsidiaritätsprinzip wird nach einem völlig dezentralen Ansatz vorgegangen

werden, so daß die Union, die Mitgliedstaaten, die regionalen und lokalen Ebenen sowie

die Sozialpartner und die Bürgergesellschaft im Rahmen unterschiedlicher Formen von

Partnerschaften aktiv mitwirken« (Europäischer Rat 2000: 13).

11 »The principal political actors who are driving the OMC [Open Method of Coordination] in

the social field [...] are arguably promoting a ›bottom-up‹ model of social benchmarking,

notably in the field of poverty and social exclusion. Nevertheless, the situation is not at all

clear and the ›bottom-up‹ model is evidenced principally by the permissive approach which

the supranational coordination is adopting towards the preparation of the national action

plans against poverty and social exclusion« (de la Porte et al. 2001: 302f).

264


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

Unternehmerinteressen dar. Insgesamt ist somit in Bezug auf den Gesichtspunkt der

Partizipation nur ein eingeschränkt positives Fazit zu ziehen.

3.2. Herstellung politischer Rechenschaftspflichten (accountability)

Wie bereits angesprochen, erfordert der Anspruch der politischen Rechenschaftspflicht

eine klare Trennung und Funktionsdifferenzierung zwischen den Verhandlungsnetzwerken

der europäischen Verbände und den übrigen Institutionen der

Europäischen Union. Aufgrund des Fehlens einer formalen Legitimationsbasis der

europäischen Verbände sollte deren Funktion dabei grundsätzlich auf die Beratung

und Vorbereitung von Entscheidungen beschränkt sein; konkret müssten also vor

allem das Kontroll- und Einspruchsrecht des Europäischen Parlamentes aufrechterhalten,

eine öffentliche Debatte gewährleistet und das Letztentscheidungsrecht des

Europäischen Rates als höchstes Beschlussfassungsorgan der EU gewahrt bleiben

(Benz 1998a: 355). Eben in dieser Hinsicht ist aber bisher die Einbettung des Sozialen

Dialoges in das institutionelle Gefüge der EU noch völlig unzureichend: So wird

das Europäische Parlament in dem Fall, dass Verhandlungen über Rahmenabkommen

zwischen den Sozialpartnern aufgenommen werden, nicht nur von der Entscheidungsfindung

komplett ausgeschlossen, sondern hat auch kein formelles Unterrichtungs-

oder Einspruchsrecht; stattdessen finden bisher lediglich informelle

Unterrichtungen über den Stand der Verhandlungen auf freiwilliger Basis durch die

Kommission statt. Die bisherigen Versuche europäischer Parlamentarier, im Rahmen

der Neuverhandlung der europäischen Verträge in Amsterdam in dieser Hinsicht

eine Neuregelung zu erreichen, blieben erfolglos (Keller/Sörries 1999: 121;

Keller 1997: 75; Rhodes 1998: 142). Auch das Letztentscheidungsrecht des Rates ist

nicht eindeutig gewährleistet: So legen die Sozialpartner ihre Vereinbarungen dem

Rat zwar auf Vorschlag der Kommission zur Beschlussfassung als Rechtsakt vor, es

ist aber bisher nicht abschließend geklärt, ob der Rat in dieser Situation inhaltliche

Änderungen am Text der Vereinbarungen vornehmen kann; dies ist zwischen der

Kommission sowie den Sozialpartnern, die sich klar gegen Änderungen aussprechen,

und dem Rat sowie einigen Mitgliedsstaaten umstritten (Keller 1997: 80; Keller/Sörries

1999: 120).

Darüber hinaus kommt es nicht nur in den externen Beziehungen des Sozialen

Dialoges, sondern auch intern zwischen Sozialem Dialog und beratenden Ausschüssen

einzelner Politikbereiche (etwa dem einflussreichen beratenden Ausschuss für

Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz) zu Spannungen (Smismans

2001: 30). Verstärkt wird die Unübersichtlichkeit der verschiedenen Anhörungsprozesse

durch die hohe Anzahl der Gremien, die im Bereich »Beschäftigung und Soziales«

insgesamt fünf fachlich orientierte beratende Ausschüsse, 12 einen Ausschuss

12 Diese beratenden Ausschüsse existieren in den Bereichen Gesundheitsschutz und Sicherheit

am Arbeitsplatz, Berufsausbildung, Chancengleichheit, Freizügigkeit der Arbeitnehmer

und soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (Kommission 2002: 9).

ZIB 2/2002

265


Aufsätze

für den Sozialen Dialog, sowie insgesamt 27 Ausschüsse für die sektoralen Sozialen

Dialoge in verschiedenen Branchen umfassen (Kommission 2002: 18). Um eine

Koordinierung dieser Prozesse noch zu gewährleisten, soll nun eine übergreifende

Arbeitsgruppe von der Kommission eingesetzt werden, die den Auftrag hat, eine

»Bestandsaufnahme der bestehenden Methoden und Strukturen der Anhörung vorzunehmen

und die es ermöglicht, sämtliche betroffenen Dienststellen besser in die

mit dem Sozialen Dialog verbundenen Tätigkeiten einzubinden« (Kommission

2002: 9). Die Probleme bei der Herstellung klarer politischer Verantwortlichkeiten

stellen sich also nicht nur in den externen Beziehungen der Verhandlungsnetzwerke,

sondern auch in ihrer internen Organisation.

Ebenfalls problematisch sind die bisherigen Versuche, Transparenz in der Beteiligung

von Interessengruppen auf europäischer Ebene herzustellen. Die Kommission

erklärte es zwar schon 1993 zu ihrem Ziel, Anstrengungen für einen besser strukturierten

Dialog mit den Interessengruppen zu unternehmen. Als Ansätze zur Regulierung

der Interessenvertretung wurden aber bisher lediglich die Vereinbarung eines

freiwilligen code of conduct für Lobbyisten ohne verbindliche Regelungen oder

Standards erreicht und der Aufbau einer Online-Datenbank aller Interessengruppen

auf EU-Ebene mit Angaben zu den Namen, Zielen, Kontaktadressen und Hauptvertretern

der Verbände 13 umgesetzt (Greenwood 1997: 80; Aligieri/Rometsch 1994:

143). Gemessen an der sehr hohen Zahl der Interessenverbände auf EU-Ebene (nach

Kommissionsangaben circa 3.000 mit etwa 10.000 Beschäftigten) bleibt ein hohes

Maß an Unübersichtlichkeit bestehen. Eine hohe Intransparenz besteht auch in

Bezug auf die inhaltliche Arbeit der beratenden Ausschüsse, die informell von den

jeweiligen Fachabteilungen der Kommission zusammengestellt werden, weitestgehend

unter Ausschluss der Öffentlichkeit arbeiten und somit auch das Risiko von

»Fachbruderschaften« zwischen Beamten und Verbändevertretern verstärken (Bach

1997: 190). Die Transparenz des Sozialen Dialoges ist im Vergleich dazu etwas besser,

da sowohl die Kommission als auch die beteiligten Verbände eine große Menge

an Stellungnahmen, Positionspapieren, Berichten und Gemeinsamen Erklärungen

veröffentlichen. Allerdings ist diese Information keineswegs vollständig, und es ist

beispielsweise schwierig, von außen die Gründe für das Scheitern von Verhandlungen

herauszufinden, da sich beide Seiten in einem solchen Fall in der Regel gegenseitig

die Schuld für den Abbruch der Gespräche geben. Darüber hinaus kann wohl

auch auf lange Sicht keine vollständige Transparenz der Gespräche hergestellt werden,

weil das für Verhandlungsprozesse in Politiknetzwerken typische Aushandeln

von Kompromissen und Tauschgeschäften unter Bedingungen vollständiger Offenheit

unmöglich gemacht würde (Benz 1998b: 207; Papadopoulos 2000: 13).

Dieser Mangel an externer Kontrolle und Transparenz der Politiknetzwerke zwischen

Kommission und Interessenverbänden könnte dabei durch funktionierende

innerverbandliche Kontrollmechanismen, vor allem also die Responsivität der Ver-

13 Online abrufbar unter http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/lobbies/repertoire/

indexrep_en.htm; 29.09.2002; eine Darstellung der allgemeinen Position der Kommission

gegenüber Interessengruppen und Angaben zum code of conduct in: http://europa.eu.int/

comm/secretariat_general/sgc/lobbies/approche/approche_en.htm; 29.09.2002.

266


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

bandsspitzen gegenüber der Mitgliederbasis, teilweise kompensiert werden. Allerdings

ist zumindest im Fall der europäischen Dachverbände der Sozialpartner auch

dieser Mechanismus politischer Kontrolle nur schwer zu etablieren: Im Fall des

Europäischen Gewerkschaftsbundes ist eine responsive innerverbandliche Struktur

der Willensbildung besonders schwer herstellbar, da der Dachverband insgesamt 68

Mitgliederorganisationen mit sehr unterschiedlicher regionaler Herkunft und ideologischer

Ausrichtung integrieren muss. Innerverbandlich besteht dabei ein Vermittlungsproblem

zwischen der Generalversammlung, die als Forum aller Mitgliederorganisationen

alle vier Jahre zusammentritt und über grundlegende Personal- und

politische Richtungsentscheidungen beschließt, und dem für die Festlegung von

Verhandlungsmandaten und gemeinsamen Positionen entscheidenden, vierteljährlich

tagenden geschäftsführenden Ausschuss sowie dem Gewerkschaftssekretariat,

das entscheidend für die alltägliche Arbeit des Verbandes ist (Kommission 1999a:

25; Ebbinghaus/Visser 2000: 774). Insgesamt ist dabei in einer so umfassenden und

heterogenen Massenorganisation wie dem EGB eine enge Rückbindung zwischen

den europäischen Verbandsspitzen und den Mitgliederorganisationen nur schwer

herstellbar.

Ähnliche Probleme bestehen bei UNICE, die lediglich die Spitzenvertretungen der

Mitgliederverbände in das beschlussfassende Organ, den Rat der Präsidenten, einbindet,

bisher aber keine Möglichkeiten zur Abstimmung der Interessen zwischen den

sektoralen Organisationen entwickelt hat. Innerverbandlich stellt das weit ausgedehnte

Netzwerk von Arbeitsgruppen in fünf Arbeitsbereichen mit einer Mitgliedschaft

von etwa 1.500 Personen in allen Mitgliedsländern eine Rückbindung der

Verbandsspitze an die Mitgliederbasis sicher. Die Arbeit dieser Netzwerke ist allerdings

kaum formalisiert und funktioniert eher als Diskussionsforum denn als formalisierte

Struktur der Willensbildung (Kommission 1999a: 29; Pochet/Arcq 1999: 179).

Offener ist im Vergleich dazu die Willensbildung in der Interessenvertretung der

Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung (CEEP), deren Generalversammlung

zweimal jährlich zusammentritt und über die Leitlinien der zukünftigen Verbandspolitik

berät (Kommission 1999a: 35). Das Steuerungszentrum der Euro-Verbände bleiben

aber zweifellos die in den Präsidien, Sekretariaten und geschäftsführenden

Ausschüssen organisierten Brüsseler Verbandsspitzen, die bei der Aufnahme von

Verhandlungen über Rahmenabkommen federführend sind. Das Handeln gemäß der

»Einflusslogik« überwiegt innerhalb der europäischen Dachverbände somit sicher

noch das Handeln nach der »Mitgliedschaftslogik« (Traxler/Schmitter 1995: 191;

Keller 1997: 15; Ebbinghaus/Visser 2000: 779; Benz 1998b: 209).

Insgesamt muss unter dem Gesichtpunkt der politischen Rechenschaftspflicht ein

negatives Fazit gezogen werden, da die beratenden Ausschüsse und der Soziale Dialog

noch in einer Reihe von Verfahrenselementen in der Abstimmung mit anderen

Institutionen umstritten sind, keine ausreichende Transparenz gesichert ist und die

Responsivität der Interessenvertreter auf europäischer Ebene gegenüber der Mitgliederbasis

eher gering ist.

ZIB 2/2002

267


Aufsätze

3.3. Legitimation durch deliberative Verfahren

Lässt sich schließlich das Prinzip der deliberativen Entscheidungsfindung als Argument

für die legitimierende Wirkung der Politiknetzwerke in der EU-Sozialpolitik

geltend machen In Bezug auf die Rahmenbedingungen deliberativer Verfahren ist

im Fall der EU-Sozialpolitik nach Maastricht zu beachten, dass die Vertreter von

Interessengruppen ihre Anliegen durch die Institutionalisierung des Sozialen Dialoges

nicht nur durch lobbyistische Interessenvertretung vortragen, sondern in einen

Diskussionsprozess einbezogen werden, der grundsätzlich neun Monate, in Einzelfällen

auch länger dauern kann. Dies hat zur Folge, dass Positionen abgewogen und

Kompromisse ausgehandelt werden können und die Möglichkeit besteht, in längeren

Diskussionsprozessen nach der adäquaten Lösung zu suchen. In Bezug auf die

Akteure ist dabei zu bemerken, dass zahlreiche kleinere Interessengruppen im

Bereich der »öffentlichen Interessen« nur sehr begrenzt Zugang zu aktueller, entscheidungsrelevanter

Information erhalten, nur schwer als gleichberechtigte Diskussionspartner

anerkannt werden und aufgrund ihrer geringeren Ressourcen allgemein

über eine geringere taktische Kompetenz verfügen (Eising 2001a: 304). Verstärkt

wird dies durch den selektiven Charakter des Sozialen Dialoges, an dem nur drei

ausgewählte Verbände teilnehmen dürfen.

Auf der Ebene der europäischen Sozialpartner hat sich aber in den letzten 20 Jahren

eine organisatorische Infrastruktur herausgebildet, die in Bezug auf den Zugang

zu Informationen keine Seite mehr ernsthaft benachteiligt und zudem gute Bedingungen

zur Einbringung von Expertise in die europäischen Verhandlungsprozesse

schafft: So verfügt UNICE wie bereits erwähnt über ein weit ausgedehntes Expertennetzwerk

von Arbeitsgruppen in fünf thematisch unterteilten Referaten, 14 was als

eigentliche Stärke dieses Verbandes angesehen werden kann. Der EGB kann dagegen

vor allem auf die Arbeit des Europäischen Gewerkschaftsinstitutes in Brüssel

zurückgreifen, das bereits 1978 mit finanzieller Hilfe der Europäischen Kommission

als Forschungs- und Dokumentationszentrum gegründet wurde und praktisch den

gesamten Bereich der europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik mit Publikationen,

Forschungsprojekten und Datensammlungen abdeckt (Ebbinghaus/Visser

2000: 779; Dølvik 1999: 125). Die Kommission bemüht sich außerdem darum,

Informationsdefizite im Rahmen des Sozialen Dialoges zu vermeiden und organisiert

deshalb einen monatlichen Newsletter über den Stand der Sozialen Dialoge auf

allen Ebenen, einen Jahresbericht und interaktive Datenbanken (European Social

Dialogue Online) sowie vierteljährliche Informationsforen unter Einschluss aller

Beteiligten (EIRO 1998; Kommission 1998: 5).

14 Innerhalb der Verbandsstruktur von UNICE bestehen fünf Politikausschüsse zu den Angelegenheiten

»ökonomische und soziale Angelegenheiten«, »auswärtige Beziehungen«,

»industrielle Angelegenheiten«, »soziale Angelegenheiten« und »Angelegenheiten der

Unternehmen«. Diese können jeweils eigenständig Arbeitsgruppen einrichten, die sich

meist aus Experten aus nationalen Unternehmen zusammensetzen und Positionspapiere zu

anstehenden Themen erarbeiten. Größter Vorteil dieser Arbeitsgruppen für den Verband

ist es, europaweit Expertise zu mobilisieren und gemeinsame Standpunkte zu erarbeiten.

268


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

Darüber hinaus existiert für den Bereich der europäischen Sozialpolitik mittlerweile

ein ganzes Netzwerk unabhängiger Agenturen und Institutionen, die für die

Bereitstellung vergleichender Information und Expertise sehr wichtig sind: Nennenswert

sind hier beispielsweise die Agentur für Gesundheit und Sicherheit am

Arbeitsplatz (OSHA) in Bilbao, die Foundation for the Improvement of Living and

Working Conditions (Dublin Foundation), die daran angeschlossene Beobachtungsstelle

für die industriellen Beziehungen (European Industrial Relations Observatory,

EIRO) und die Agentur für berufliche Aus- und Fortbildung (CEDEFOP) in Thessaloniki.

In all diesen Institutionen sind die europäischen Sozialpartner jeweils in den

Vorständen gleichberechtigt beteiligt und verfügen somit über die Möglichkeit,

Wissen über sozialpolitische Standards und Entwicklungen auf europäischer Ebene

zu gewinnen und in die Verhandlungen einzubringen (Kommission 1999b: 2). Die

Arbeit dieser Institutionen könnte dabei auch dazu geeignet sein, zur Verstärkung

der Rückbindung der Verhandlungsprozesse an eine europäische Fachöffentlichkeit

beizutragen. Ein Element in dieser Entwicklung ist die Vernetzung des Europäischen

Gewerkschaftsinstitutes mit anderen Forschungseinrichtungen wie dem

Observatoire Social Européen, aus der regelmäßig eine Reihe von Publikationen

und Jahresberichten zu sozialpolitischen Entwicklungen auf EU-Ebene und Newsletter

zu aktuellen Entwicklungen hervorgehen. Eine weitere wichtige Funktion in

der Schaffung einer europaweiten Teilöffentlichkeit übernimmt auch die oben

genannte Dublin Foundation, die mit dem Internet-Portal EIROnline 15 eine ausgezeichnete

Informationsplattform für Entwicklungen in der Sozialpolitik und den

Arbeitsbeziehungen in den Mitgliedsstaaten und auf EU-Ebene eingerichtet hat.

Auch die für Soziales und Beschäftigung zuständige Generaldirektion der Europäischen

Kommission ist sichtlich bemüht, Informationen für eine europäische Öffentlichkeit

bereitzustellen und bietet im Internet eine ganze Fülle an Informationen

über neuere Entwicklungen, Überblicks- und Jahresberichte sowie gleich mehrere

Newsletter zur Sozialpolitik allgemein und dem Sozialen Dialog an, die zusätzlich

zu praktisch allen relevanten Dokumenten im Bereich der Sozialpolitik online

zugänglich gemacht werden. 16 Zumindest was den Zugang zu Informationen angeht,

sind damit die Rahmenbedingungen für eine europäische Teilöffentlichkeit in diesem

Bereich weitgehend erfüllt, und die Entwicklungen deuten darauf hin, dass die

grundsätzlich exklusiven Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern von einer

wachsenden Zahl an Akteuren und Institutionen kritisch begleitet und kommentiert

werden.

Allerdings ist damit nur etwas über die Rahmenbedingungen gesagt, und es bleibt

noch offen, ob die Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern wirklich in Form

einer Problemlösung durch Argumentieren verlaufen. Das größte Hindernis für eine

kooperative, sachbezogene Auseinandersetzung ist sicher noch, dass jeder der beteiligten

Sozialpartner durch den Abbruch der Verhandlungen ein Vetorecht einsetzen

kann. In der Regel ist vor allem UNICE an einem Nicht-zustande-Kommen kollekti-

15 http://www.eiro.eurofound.ie.

16 http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/index_de.htm; 29.09.2002.

ZIB 2/2002

269


Aufsätze

ver Vereinbarungen interessiert. Es besteht also durchaus die Gefahr, dass vor allem

durch die Unternehmerseite strategische Interessen an einer Nicht-Entscheidung

durchgesetzt werden (Streeck 1999: 112; Keller 1997: 78). Gleichwohl spielt es eine

sehr wichtige Rolle, dass die Kommission ihre Gesetzgebungsvorhaben bei einem

Abbruch der Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern auf dem konventionellen

Gesetzgebungsweg weiterverfolgen und damit auch ohne die Verbände eine europäische

Richtlinie durchsetzen kann (wie im Fall der Richtlinie zu den Europäischen

Betriebsräten 1995). Die Verhandlungen finden damit praktisch im »Schatten der

Hierarchie« statt, da die Sozialpartner beim Abbruch der Verhandlungen das Risiko

eingehen, dass eine Richtlinie ohne ihre Mitsprache verabschiedet wird. Dass strategische

Interessenkonflikte im Rahmen des Sozialen Dialoges vielfach überwunden

werden und Kompromisse im gemeinsamen Interesse formuliert werden können,

zeigen die Abschlüsse von Rahmenabkommen zu Elternurlaub, befristeter

Beschäftigung und Teilzeitarbeit, die lange zuvor im Rat blockiert gewesen sind.

Vor dem Hintergrund dieser Durchbrüche wird daher auch auf das gewachsene Vertrauensverhältnis

beider Seiten, die Wirkung von Lernprozessen und die damit einhergehende

»Kultur der Sozialpartnerschaft« auf europäischer Ebene hingewiesen

(Falkner 1998: 161). Allerdings scheitern auch nach wie vor zahlreiche Initiativen

am einseitigen Widerstand von UNICE, die die Aufnahme von Verhandlungen über

Rahmenabkommen ablehnt, wie im Fall der geplanten Richtlinie zur Unterrichtung

und Konsultation auf nationaler Ebene (EIRO 1998). Es besteht also sicher noch ein

schwieriges Spannungsverhältnis zwischen deliberativen Lern- und Verständigungsprozessen

und der Austragung strategischer Interessenkonflikte. Unverkennbar

ist aber die zunehmende Akzeptanz der europäischen Verhandlungen über

Rahmenabkommen, die nicht mehr grundsätzlich von einer strukturellen »Entscheidungslücke«

auf Unternehmerseite blockiert werden (Falkner 2000b: 279).

Insgesamt kann unter dem Kriterium der Entscheidungsfindung durch Deliberation

ein verhalten positives Fazit gezogen werden: Zwar verläuft der Soziale Dialog

nicht in jedem Fall argumentations-, sondern in vielen Fällen noch interessenbezogen,

aber es lassen sich mittlerweile eine ganze Reihe von Beispielen dafür nennen,

wie gegen den Widerstand anfänglicher Interessenkonflikte eine Einigung erreicht

werden konnte. Positiv zu bewerten ist der Aufbau einer zunehmend vernetzten

europäischen Teilöffentlichkeit, die durch die Selbstdarstellung der Sozialpartner,

aber auch durch ihre Verknüpfung mit der Arbeit unabhängiger Institutionen und

Agenturen gefördert wird. Der wichtigste Vorbehalt in diesem Zusammenhang ist,

dass das Prinzip der Legitimation durch deliberative Verfahren bisher hauptsächlich

als Prozess zwischen politischen Eliten mit eher selektivem Charakter realisiert worden

ist, da nur eine kleine Anzahl ausgewählter Akteure unmittelbar und gleichberechtigt

am Deliberationsprozess teilnimmt und die diskursive Rückbindung bisher

primär zu einer interessierten Fachöffentlichkeit, weniger aber zur Allgemeinöffentlichkeit

hergestellt wird.

270


Frank Wendler: Neue Legitimationsquellen für Europa

4. Schluss

Welchen Beitrag leistet also die Einbeziehung organisierter Interessengruppen zur

Legitimation der EU-Sozialpolitik Die hier angestellten Betrachtungen ergeben ein

gemischtes Bild: So haben sich zwar die Partizipationsmöglichkeiten für ein breites

Spektrum zivilgesellschaftlicher Organisationen erheblich verbessert, diese sind

aber nicht konsequent auf die neu eingeführten Koordinierungsmechanismen der

europäischen Sozialpolitik ausgeweitet worden und müssen außerdem durch Einbußen

in der politischen Rechenschaftspflicht und Transparenz des institutionellen

Systems der EU erkauft werden. Positiv zu bewerten ist die Verwirklichung deliberativer

Entscheidungsverfahren in Verhandlungsnetzwerken und die dargestellten

Tendenzen einer Rückbindung der dortigen Diskurse an eine europäische Teilöffentlichkeit,

die allerdings noch nicht auf eine breitere Öffentlichkeit übertragen

werden kann.

Die Beteiligung von Verbänden an den Entscheidungsprozessen der EU-Sozialpolitik

bewirkt damit insgesamt eher zweischneidige Wirkungen für die Legitimation

europäischer Politik. Darüber hinaus bestehen offenbar Konflikte zwischen den hier

diskutierten Zielvorstellungen: So ist die partizipative Öffnung von Politiknetzwerken

nur teilweise mit der Realisierung konsensorientierter Diskurse in deliberativen

Arenen zu vereinbaren, die eher von der Beschränkung der Teilnehmer und dem

Abschluss nach außen profitieren. Beide Ansätze gehen außerdem durch die Abgeschlossenheit

von Aushandlungsprozessen in Netzwerken vielfach auf Kosten der

Transparenz der Entscheidungsfindung und der Sicherung politischer Rechenschaftspflichten.

Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten müssen Prozesse

der Netzwerkbildung also verstärkt unter Abwägung von Zielkonflikten zwischen

den konkurrierenden Legitimationsansprüchen der hier vorgestellten Ansätze diskutiert

werden, so dass etwa die Erträge deliberativer Verfahren möglichst weitgehend

ausgeschöpft werden, aber eine Aushöhlung der demokratischen Standards, vor

allem einer wirksamen Herrschaftskontrolle durch die Bürgerschaft, vermieden wird

(Papadopoulos 2000: 16).

Die positiven Erwartungen in Bezug auf die Verwirklichung assoziativer Demokratiemodelle

in der EU müssen aber insgesamt auch deswegen gedämpft werden,

weil es sich beim hier untersuchten Fallbeispiel um einen Schlüsselbereich handelt,

in dem die Mitentscheidungsrechte für Verbände im Rahmen des Sozialen Dialoges

besonders weit entwickelt und die Bedingungen einer aktiven Inklusion von Interessengruppen

und der Schaffung deliberativer Arenen besonders günstig sind. Damit

kommt dieser Fallstudie die Rolle eines critical case zu, an dem auch in Zukunft

Erwartungen an die Potenziale assoziativer Demokratiemodelle in der Europäischen

Union zu messen sind. In positiver Weise sind abschließend eine Reihe von Vorschlägen

zur Verbesserung des Sozialen Dialoges zu nennen, die die Europäische

Kommission vor kurzer Zeit in einer Mitteilung unterbreitet hat (Kommission

2002). Diese erscheinen teilweise geeignet, einzelne der hier diskutierten Schwachpunkte

aufzunehmen: Kernstück der Vorschläge ist die Einsetzung eines »Tripartiten

Sozialgipfels«, der aus der Troika der Staats- und Regierungschefs, dem

ZIB 2/2002

271


Aufsätze

Kommissionspräsidenten und einer Delegation der Sozialpartner zusammengesetzt

wird und zeitlich parallel zu den jeweiligen Frühjahrsgipfeln des Europäischen

Rates die Gelegenheit erhalten soll, die Beiträge der Sozialpartner zu den verschiedenen

Elementen der europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik zu diskutieren

(Kommission 2002: 13). Diesem Gipfel könnte dabei die Funktion zukommen,

sowohl die Mitwirkung der Sozialpartner an der Erarbeitung der Leitlinien der

europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik sicherzustellen und damit die partizipative

Komponente zu verbessern, als auch Positionen dieser Verbände gegenüber

einer breiteren Öffentlichkeit zu kommunizieren und damit den selektiven und

intransparenten Charakter des Sozialen Dialoges zumindest teilweise aufzuheben.

Zudem zielt die Kommission in ihrer Erklärung auf eine wirksamere Einbindung der

Sozialpartner in die Prozesse der offenen Koordinierungsmethode (Kommission

2002: 15), eine stärkere Öffentlichkeitswirkung der Dialoge zwischen EU und Verbänden

(u.a. durch Gesprächsrunden auf nationaler Ebene und die Einrichtung von

»Europäischen Konferenzen zum Sozialen Dialog«, vgl. Kommission 2002: 10) und

auf eine Straffung und verbesserte Koordinierung der verschiedenen Ebenen des

Sozialen Dialoges (Kommission 2002: 16). Insoweit diese Vorschläge zu einer konsequenteren

Umsetzung von Partizipationsmöglichkeiten, einer klareren Gliederung

der Verfahren und einer stärkeren Rückbindung der Debatten an die breitere Öffentlichkeit

beitragen, könnten sie dazu geeignet sein, eine verbesserte Ausschöpfung

der Potenziale zu erreichen, die Verbände auf europäischer Ebene zur Legitimation

von Entscheidungsprozessen einbringen können.

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274


Christoph Görg

Einheit und Verselbstständigung

Probleme einer Soziologie der »Weltgesellschaft«

Während in den bisherigen Diskussionen um den Begriff der Weltgesellschaft von

der Frage ausgegangen wurde, ob der Gesellschaftsbegriff von der Analyse nationaler

Gesellschaften auf die globale Ebene ausgedehnt werden kann oder muss,

wird im vorliegenden Beitrag quasi umgekehrt vorgegangen. In einem ersten Schritt

wird zu demonstrieren versucht, dass die Diskussionen um den Begriff der Weltgesellschaft

von Aporien geprägt sind, die mit dem Gesellschaftsbegriff grundsätzlich

verbunden sind. In einem zweiten Schritt wird dann das spezifisch Neue, das dieser

Begriff artikuliert, anhand der beiden Problemebenen – territoriale Einheit und

Staat einerseits, kulturelle Alltagsdeutungen und Verselbstständigung andererseits

– thematisiert. Auch im Hinblick auf diese beiden Dimensionen wird jedoch die

These vertreten, dass wir zwar mehr denn je die materiale Realität globaler Vergesellschaftungsprozesse

zu beachten haben, dass dies jedoch noch kein ausreichendes

Argument dafür ist, den Begriff der Gesellschaft nur noch im Singular zu verwenden

und von der Existenz einer einzigen Weltgesellschaft auszugehen.

1. Vorbemerkung

Der Begriff der Weltgesellschaft gehört sicherlich zu den schillerndsten Begriffen

der Neunzigerjahre. Genauso wie bei seinem Komplementärbegriff, der Globalisierung,

bleibt dieser schillernde Charakter nicht auf die wissenschaftlichen Debatten

in Soziologie und Politikwissenschaft beschränkt, sondern schließt auch die öffentlichen

Diskussionen mit ein. Dies hängt mit dem performativen Gehalt des Begriffs

zusammen. Er soll nicht nur eine gesellschaftliche Entwicklung auf den Begriff

bringen, sondern dazu beitragen, dass sich ein neues Verständnis gesellschaftlicher

Zusammenhänge – eben einer umfassenden Weltgesellschaft an Stelle national

begrenzter Gesellschaften – auch tatsächlich gesellschaftlich durchsetzt. In gewisser

Weise soll er damit dazu beitragen, dass die Realitäten, die mit ihm bezeichnet werden,

erst als solche angesehen werden, ja eigentlich erst als solche entstehen. Deswegen

sind die Fragen, die dieser Begriff aufwirft, noch weniger als sonst mit

Verweis auf die Empirie zu entscheiden. Vielmehr sind die methodischen und theoretischen

Probleme, die mit diesem Begriff verbunden sind, als solche ernst zu nehmen.

Um diese geht es im Folgenden, nämlich um eine Rekonstruktion der

Begriffsbildung in den Debatten um den Begriff der Weltgesellschaft. 1 Im Mittel-

1 Der vorliegende Beitrag ist die stark überarbeitete Fassung eines Probevortrags im Rahmen des

Habilitationsverfahrens am Fachbereich Gesellschaftswissenschaften der Johann Wolfgang

Goethe-Universität Frankfurt, der dort am 18.6.2001 gehalten wurde. Für Anregungen und

Kritik sei besonders den anonymen GutachterInnen der ZIB gedankt.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 275-304

275


Aufsätze

punkt steht dabei die Funktion, die dem Gesellschaftsbegriff grundbegrifflich und

methodisch zugewiesen wird. Je nachdem, wie dieser Begriff aufgenommen und

welche Rolle ihm in der Theoriebildung beigemessen wird, werden das Untersuchungsfeld

und die zeitdiagnostischen Aussagen entscheidend vorgeprägt.

Diese besondere Funktion des Gesellschaftsbegriffs betrifft jedoch nicht nur die

Soziologie oder die Gesellschaftstheorie, sondern sie wirkt sich in allen sozialwissenschaftlichen

Disziplinen aus. So hat zuletzt Mathias Albert (2002) auf die Notwendigkeit

hingewiesen, auch in den Theorien Internationaler Beziehungen den

Theoriekontext neu zu reflektieren, in dem Prozesse der Globalisierung und der Veränderung

des internationalen Systems zu erfassen versucht werden – und das bedeutet,

die Einbettung von Politik und internationalen Beziehungen in einen

übergreifenden Gesellschaftszusammenhang zum Thema zu machen (Albert 2002:

11f). Der vorliegende Beitrag geht in eine ähnliche Richtung, lässt sich dabei aber

von etwas anderen Überlegungen leiten. Wie auch bei Albert geht es nicht darum, die

inzwischen sehr vielschichtigen Debatten in den Internationalen Beziehungen oder

auch der Soziologie bzw. der Gesellschaftstheorie aufzuarbeiten. Ebenso wenig wird

der Anspruch verfolgt, eine Theorie der Globalisierung, d.h. eine den empirischen

Phänomenen angemessene Synthese, vorzulegen. Die Zielsetzung lässt sich vielmehr

an der methodisch entscheidenden Differenz zum Vorgehen von Albert verdeutlichen.

Während Albert (2002: 12) explizit die Frage ausklammert, welche Gesellschaftstheorie

denn die zu seinem Vorgehen passende ist, daher die Unterschiede

zwischen verschiedenen Gesellschaftsbegriffen nicht zum Gegenstand macht, sollen

gerade diese Differenzen hier in den Mittelpunkt gestellt und in ihren Konsequenzen

für den Gegenstandsbereich verdeutlicht werden. 2 Es geht also ausschließlich darum,

die Konsequenzen aus der Wahl verschiedener Gesellschaftsbegriffe für die Analyse

globaler Phänomene zu verdeutlichen. Die eigentliche Herausforderung im Begriff

der Weltgesellschaft liegt aber in der Frage, ob wir es denn nur noch mit einer einzigen

Gesellschaft zu tun haben, oder ob die Heterogenität von Formen der Vergesellschaftung

auf verschiedenen Ebenen weiterhin von Bedeutung ist.

Diese Engführung auf einige Probleme im Begriff der Weltgesellschaft ergibt sich

aus der ersten These. Während die meisten Beiträge in den bisherigen Diskussionen

von der Frage ausgingen, ob der Gesellschaftsbegriff von der Analyse nationaler

Gesellschaften auf die Analyse der Weltgesellschaft ausgedehnt werden kann (vgl.

z.B. Shaw 1994; die meisten Beiträge in Beck 1998), soll hier quasi umgekehrt vorgegangen

und zu demonstrieren versucht werden, dass die Diskussionen um den

2 Allerdings spielen diese Differenzen auch für das Vorgehen von Albert eine ganz entscheidende

Rolle. Denn letztlich beruht seine Argumentation auf der Annahme, den klassischen

von dem modernen (d.h. Luhmannschen) Gesellschaftsbegriff unterscheiden zu

können (Albert 2002: 23f). Ein Verständnis von Gesellschaft als »einer normativ integrierten

Totalität« (Albert 2002: 23f), von dem sich Albert mit Hilfe der Luhmannschen

Gesellschaftstheorie abgrenzen möchte, hat jedoch nur einen Teil der »klassischen« soziologischen

Theorietradition (im Wesentlichen den Strang von Durkheim zu Parsons)

geprägt und nicht in gleicher Weise z.B. die Webersche oder die Simmelsche Theorie und

auch nicht die materialistische Theorietradition. Auf die Konsequenzen wird an späterer

Stelle genauer eingegangen.

276


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

Begriff der Weltgesellschaft von Aporien geprägt sind, die dem Gesellschaftsbegriff

grundsätzlich anhaften. Diese Aporien waren schon in der Vergangenheit dafür verantwortlich,

dass es keinen einheitlichen Gesellschaftsbegriff in der Soziologie gab

und gibt. Sie sind also weder neu noch in erster Linie einzelnen Defiziten der sozialwissenschaftlichen

Beobachtung oder Theoriebildung geschuldet, sondern sie prägen

das Verhältnis von Begriffsbildung und Gegenstandsverständnis ganz

grundsätzlich. In Rückgriff auf den Gesellschaftsbegriff der kritischen Theorie Theodor

W. Adornos (1979, 1993) lässt sich die These vertreten, dass sie in gewisser

Weise dem Gegenstand selbst innewohnen. Bei der Rekonstruktion dieser Aporien

greife ich auf die analytische Unterscheidung verschiedener konstitutionstheoretischer

Achsen durch Jürgen Ritsert (1988, 2000) zurück.

Erst in einem zweiten Schritt komme ich dann zu der zeitdiagnostischen Frage,

was das spezifisch Neue am Begriff der Weltgesellschaft und den Diskussionen um

Globalisierung ist. Auch hier beschränke ich mich auf die Frage, inwieweit das

Kompositum aus »Welt« und »Gesellschaft« sinnvoll in Anschlag zu bringen ist. Es

geht also im Folgenden nicht darum, die empirische Breite der Phänomene zu verhandeln

oder gar zu leugnen, dass wir es mit Verschiebungen in der gesellschaftlichen

Wirklichkeit zu tun haben. Vielmehr geht es um die Frage, was überhaupt

zeitdiagnostisch impliziert wird, wenn versucht wird, gesellschaftliche Transformationsprozesse

mit dem Begriff der Weltgesellschaft erfassen zu wollen. Dabei ist die

Argumentation im Wesentlichen als Kritik an der Luhmannschen Gesellschaftstheorie

(Luhmann 1997) ausgelegt, weil dort die These von der absoluten Singularität

der Weltgesellschaft am deutlichsten vertreten wird. Anders als Albert (2002: 12)

betrachte ich es aber gerade nicht als Vorteil, dass sich diese Theorie nicht mit den

empirischen Phänomenen der »Denationalisierung« (Zürn 1998) abmühen muss.

Denn dadurch wird eine Perspektive auf gesellschaftliche Transformationsprozesse

entworfen, die diese nur sehr selektiv unter Ausklammerung von Prozessen der konflikthaften

Gestaltung globaler Verhältnisse thematisiert. Die terminologische

Betrachtung kreist dabei um zwei Grundsatzprobleme, die in den Diskussionen

immer wieder angeschnitten werden: Um das Problem der territorialen Einheit der

Gesellschaft und das Verhältnis von Staat und Gesellschaft einerseits, um das Problem

der Verselbstständigung gegenüber den Alltagsdeutungen der Akteure und das

Verhältnis von Kultur und Gesellschaft andererseits. Im Hinblick auf beide Probleme

wird die These vertreten, dass die Diskussionslage gegen den Begriff der

Weltgesellschaft spricht. Diese These hat Auswirkungen auf die Diskussion in den

Internationalen Beziehungen, denn danach ist es keineswegs unsinnig, trotz der

Rede von globaler Vergesellschaftung weiterhin von einem »internationalen System«

zu sprechen (so aber Albert 2002: 340). Wohl aber wird es notwendig, Einheit

und Differenz zwischen Gesellschaft und Staat neu zu reflektieren und in Beziehung

zu Konflikten um die Ausgestaltung globaler Vergesellschaftung zu setzen. Diese

Schlussfolgerung wird abschließend mit Überlegungen zum Ansatz einer kritischen

Gesellschaftstheorie verbunden.

ZIB 2/2002

277


Aufsätze

2. Aporien im Gesellschaftsbegriff

Die Diskussionen um den Begriff der Weltgesellschaft sind alles andere als übersichtlich.

Nicht nur sind sie mit anderen Debatten und Begriffen in oft kaum entwirrbarer

Form verbunden. Zudem spielen fast immer auch grundsätzliche

Streitfragen der Soziologie bzw. Differenzen zwischen verschiedenen sozialwissenschaftlichen

Paradigmen hinein. Ein weiteres Problem tritt hinzu: Nicht überall wo

Weltgesellschaft draufsteht, ist auch Weltgesellschaft drin. Es gibt in der Tat ganze

Bücher über das »Problem der Weltgesellschaft« (Fuchs 1997), in denen der Zusatz

»Welt« ohne jeden Informationsverlust weggelassen werden kann, weil es sich um

eine Einführung in eine spezifische Gesellschaftstheorie handelt. Auf solche eher

rhetorischen Bezüge wird im Folgenden nicht weiter eingegangen, sondern allein

Texte und Diskussionen behandelt, in denen eine Erläuterung des zusammengesetzten

Begriffs wenigstens angestrebt wird (vgl. zum Überblick Richter 1997; Wobbe

2000). Dann stellen sich jedoch immer noch eine ganze Reihe grundsätzlicher Fragen

und Probleme: Ab wann gibt es den Gegenstand Weltgesellschaft, bzw. wie hat

er sich herausgebildet Welchen besonderen Charakter hat er, und wie einheitlich

sind die Prozesse und Strukturen, die seiner Bildung zugrunde liegen

2.1. Das Problem der Perspektive

Fragt man zunächst, ab wann der Begriff der Weltgesellschaft denn überhaupt Verwendung

findet, dann ist eine historische Einordnung alles andere als einfach.

Zunächst bietet sich an, zwischen seiner expliziten terminologischen Erwähnung

und den sachlichen Verhältnissen zu unterscheiden, auf die der Begriff angewandt

wird. Terminologisch, so Stichweh (2000: 7), sei der Begriff der Weltgesellschaft

eine europäische Idee des 18. Jahrhunderts. Diese Einschätzung bringt gleich zwei

gravierende Probleme mit sich, die seine beiden Elemente betreffen. Da sich einmal

zu dieser Zeit die Differenz zwischen Staat und Gesellschaft noch gar nicht durchgesetzt

hatte, wird die heute im Vordergrund stehende Frage nach dem Verhältnis der

Weltgesellschaft zu den Nationalstaaten noch gar nicht als Problem aufgeworfen.

Weltgesellschaft meinte damals noch schlicht das Staatensystem; genauer – nach

Ansicht von Stichweh –: das europäische Staatensystem oder die europäische Republik

souveräner Staaten (Stichweh 2000: 9). Nicht nur wird Gesellschaft mit Staat

assoziiert, sondern »Welt« ist auch ein Synonym für Europa. Diese »Verwechslung«

hat allerdings System. Bis heute konnte der Verdacht nicht völlig ausgeräumt werden,

der Begriff der Weltgesellschaft meine nicht wirklich eine umfassende Allgemeinheit,

sondern stelle vielmehr die projektive Verallgemeinerung einer

partikularen, eurozentristischen oder amerikanisch-europäischen Perspektive dar.

Bei Immanuel Kant, auf dessen Begriff der »Weltbürgergesellschaft« (Kant 1977:

56) ebenfalls verwiesen wird (Stichweh 2000: 10; vgl. Braun 1992: 495), stellen

sich noch andere Probleme. Kant spielt mit diesem Begriff gerade nicht auf eine

umfassende soziale Ordnung oder ein gesellschaftliches Differenzierungsmuster an,

278


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

sondern auf eine Öffentlichkeit als Medium der Aufklärung. Mit dem Begriff ist das

Publikum gemeint, auf das sich Intellektuelle in aufklärerischer Absicht beziehen.

Er wird aber von Kant nicht auf die Formen der gesellschaftlichen Arbeitsteilung

bezogen, in denen diese Intellektuellen und ihr Publikum selbst verankert sind.

Damit trifft er ebenfalls noch nicht die Zusammenhänge, die seit Hegel mit dem

Begriff der bürgerlichen Gesellschaft bezeichnet werden: der soziale Zusammenhang,

der durch die individuelle Verfolgung eigeninteressierter Ziele und Zwecke

im Rahmen gesellschaftlicher Arbeitsteilung gestiftet wird.

Mit den historischen Vorläufern in der terminologischen Verwendung des

Begriffs der Weltgesellschaft sind also erhebliche Schwierigkeiten verbunden. Ihnen

fehlen wesentliche Merkmale, die den Gesellschaftsbegriff der Soziologie über alle

Differenzen hinweg auszeichnen. Ganz anders sieht die Sache dagegen aus, wenn

eher von den sachlichen Verhältnissen aus argumentiert wird. Im Rückgriff auf die

Arbeiten der französischen Annales-Schule (vgl. Braudel 1990) hat Immanuel Wallerstein

die Entstehung eines kapitalistischen Weltsystems auf den Beginn der

europäischen Expansion um 1500 festgelegt (Wallerstein 1984, 1986). Trotz aller

Bedenken im Einzelnen ist ihm darin auch die Systemtheorie weitgehend gefolgt

(Stichweh 2000: 249f). Das Problem, das sich damit ergibt, ist aber eine Differenz

zwischen der Selbstbeschreibung als Weltgesellschaft, die sich historisch gesehen

eigentlich erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhundert etabliert (vgl. Kapitel 2.2)

und einem Vergesellschaftungsprozess, der dieser Selbstbeschreibung zeitlich um

einige Jahrhunderte voraus geht und sie gleichzeitig mit hervorgerufen hat.

Hinter dieser Differenz steckt eines der von Ritsert (1988: 34f) aufgeführten konstitutionstheoretischen

Probleme: das Problem der Perspektive. Gesellschaft lässt

sich einmal in der Teilnehmerperspektive als umfassender Zusammenhang beschreiben,

dem man selbst angehört. An einem Extrem ist dann »[...] das Bewußtsein, mit

den anderen eine Einheit zu bilden, [...] die ganze zur Frage stehende Einheit« (Simmel

1992: 43). Dieser Position steht am anderen Extrem eine Beobachterperspektive

gegenüber, die Gesellschaft als einen extern bestehenden Zusammenhang auffasst.

Ebenfalls Simmel: »Gesellschaft aber ist die objektive, des in ihr nicht mitbegriffenen

Beschauers unbedürftige Einheit« (Simmel 1992: 44). 3 Beide Perspektiven,

3 Simmel versucht diese Aporie durch einen dialektischen Begriff von Gesellschaft aufzulösen.

Danach sind »[...] Gesellschaften Gebilde aus Wesen [...], die zugleich innerhalb wie

außerhalb ihrer stehen« (Simmel 1992: 53). In methodischer Hinsicht stellt sich eine

andere Frage, nämlich wie die Differenz zwischen beobachtetem Gegenstand »Gesellschaft«

und der Gesellschaft, der die Beobachtung selbst angehört, begründet werden

kann. Ist diese nicht wie in unserem Beispiel historisch fundiert, stellt sich eine grundsätzliche

Aporie ein oder, mit Luhmann, eine »paradoxe Identität«: Eine Gesellschaft beobachtet

sich selbst, »als ob es von außen wäre« (Luhmann 1997: 15). Wenn diese

Beobachtung aber in der Gesellschaft kommuniziert wird – und wie sonst sollte die Beobachtung

soziale Realität erhalten –, hat sich die Gesellschaft mit dieser Kommunikation

schon wieder verändert. Diese »Luhmannsche Unschärferelation« (in Anlehnung an die

Heisenbergsche Unschärferelation in der Physik; Görg 2001) belegt jedoch nur, dass beide

Extrempositionen in reiner Form gar nicht aufrechterhalten werden können und dass daher

tatsächlich eine Aporie vorliegt. Genauso wenig wie bei der Teilnehmerperspektive darauf

verzichtet werden kann, die Wirkung überindividueller Prozesse in Rechnung zu stellen

und damit über die »gefühlte Einheit, der man selbst angehört«, hinauszugehen – sonst

ZIB 2/2002

279


Aufsätze

obwohl hier von einem Autor im gleichen Text vertreten, bringen völlig unterschiedliche

Aspekte sozialer Prozesse zum Vorschein. Werden in der einen Perspektive

eher Zusammengehörigkeitsgefühle artikuliert, dann in der anderen eher solche

Prozesse und Zusammenhänge, die auch ohne Wissen und Bewusstsein der Akteure

bestehen. Genauso wie bei anderen Gesellschaftsbegriffen konvergiert bei der Weltgesellschaft

die Teilnehmerperspektive jedoch ganz offenkundig nicht mit der

Rekonstruktion durch sozialwissenschaftliche Beobachter. Während manche Beobachter

retrospektiv schon einen weltweiten gesellschaftlichen Zusammenhang am

Werk sehen, verstehen sich die Akteure über lange Zeit selbst noch als eingelassen

in soziale Verhältnisse, die sie mit ganz anderen Begriffen beschreiben. Zudem ist

die Botschaft des Begriffs völlig unterschiedlich, je nachdem, ob eine gefühlte Einheit

aller Menschen oder die Existenz anonymer Vergesellschaftungsprozesse thematisiert

werden soll.

2.2. Das Problem der sozialen Gegenständlichkeit

Diese Probleme setzen sich fort, wenn man die neuere Diskussion um die Weltgesellschaft

seit den Sechzigerjahren des 20. Jahrhunderts betrachtet. Für diese Phase

wird immer wieder auf eine historische Koinzidenz verwiesen: Auf das Zusammentreffen

mit den ersten Weltraumflügen. Es erscheinen zum ersten Mal Bilder, die

den Planet Erde als Einheit zeigen – und dies wurde als wichtiger Katalysator auf

dem Weg zur Erkenntnis der Gemeinsamkeit aller Menschen angesehen (Wagner

1996: 546f). Die Erde wurde aber nicht nur von Raumfahrzeugen aus gesehen; sie

selbst wurde nun als »Raumschiff Erde« thematisiert. Die Erde wurde damit nicht

nur selbstreflexiv, wie Günther Anders (1994: 90) festgestellt hat, sie wurde auch

mit einer Metapher gedeutet, die den damals neuesten technischen Entwicklungen

entnommen wurde. Das macht die Sache nicht plausibler. Einmal geht es ganz

offenkundig weniger um Prozesse der Vergesellschaftung als um ein Gefühl der

Vergemeinschaftung, das mit diesem Begriff mehr erzeugt als beschrieben werden

sollte. Es geht um das Gefühl weltweiter Zusammengehörigkeit aller Menschen, um

die Konstruktion einer »vernünftigen Welteinheit« (E. Richter 1992). Ganz ähnliche

Argumente aus der »Astronautenperspektive« (Sachs 1997: 104) werden denn auch

heute im ökologischen Diskurs angesichts globaler Risiken vorgetragen. Bekanntermaßen

sollen globale ökologische Risiken eine wichtige Rolle spielen bei der Entstehung

einer einheitlichen Weltgesellschaft (zur Kritik vgl. Görg/Brand 1999).

Aber solche Modelle einer vernünftigen Einheit brechen sich immer wieder an

den tatsächlichen Prozessen gesellschaftlicher Globalisierung, und sie vermögen

den »Zerfall der Welteinheit« (E. Richter 1992) nicht aufzuhalten. Dies hat mit

einem ganz grundsätzlichen Problem zu tun, das sich der Astronautenperspektive

280

betrachten wir keine Gesellschaft–, kann die Beobachterperspektive davon abstrahieren,

dass jede Beobachtung von Gesellschaft dem Gegenstand selbst angehört, den sie beobachtet.

Und Luhmann (1997: 15) ist darin völlig zuzustimmen, dass diese Aporie der

Ansatzpunkt für Gesellschaftskritik ist; darauf wird noch zurückzukommen sein.


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

stellt: Sie sieht nämlich überhaupt keine Gesellschaft! Denn sie beruht der Möglichkeit

nach auf einer Abstraktion von all dem, was menschliche Gesellschaften zentral

auszeichnet: von politischen Grenzen über Institutionen oder andere soziale Einrichtungen

bis hin zu Herrschaft, Ungleichheit und Unterdrückung. Statt also Vergesellschaftungsprozesse

konkret zu analysieren, imaginiert die Metapher vom

»Raumschiff Erde« die Idee einer globalen Gemeinschaftlichkeit, die im schlechten

Sinne abstrakt ist und die sich immer wieder selbst entlarvt, wenn sich diese gesellschaftlichen

Verhältnisse konkret geltend machen.

Und trotzdem ist das Ganze nicht einfach eine skurrile Episode, die sich der Faszination

der noch jungen Raumfahrt verdankt und heute eigentlich überwunden sein

sollte. Das wird deutlich, wenn man sich dem gleichen Problem über eine methodische

Bemerkung von Niklas Luhmann nähert, die dieser in einer seiner frühen Schriften

zu diesem Thema gemacht hat. Unter Rückgriff auf Husserls Kategorie des

Horizonts führt Luhmann dort die Idee eines vereinheitlichenden »Welthorizontes«

(Luhmann 1975: 54) ein. Danach liege der Konstruktion einer Weltgesellschaft »[...]

das Bewußtsein des Menschen, das heißt aller Menschen [...]« (Luhmann 1975: 55),

zugrunde. Bekanntermaßen hat Luhmann später eine Verschiebung vom Begriff des

Bewusstseins zum Begriff der Kommunikation vorgenommen. Doch damit hat sich

das Problem nicht erledigt. Deutlich zu erkennen sind an dieser Stelle die zwei Vorannahmen,

die Luhmann macht. Erstens die Annahme, dass die Konstruktion einer

Weltgesellschaft über ihre Repräsentation im Bewusstsein (bzw. der Kommunikation)

vor sich geht, und zum Zweiten, dass ein Bewusstsein aller Menschen dabei im

Spiel ist. Beide Vorannahmen sind jedoch mit grundsätzlichen Problemen behaftet.

Zunächst setzt Luhmann mit der zweiten Annahme voraus, was eigentlich zu

begründen wäre. Er setzt nämlich voraus, dass es einen gemeinsamen Horizont aller

Menschen tatsächlich gibt und dass damit der Begriff der Weltgesellschaft zu Recht

die Einheit eines sozialen Zusammenhangs repräsentiert. Als methodischer Ausgangspunkt

zur Konstruktion des Begriffs der Weltgesellschaft impliziert diese Voraussetzung

einen logischen Fehlschluss. 4 Bei der ersten Annahme kommt es

dagegen auf die phänomenologische Begründung an. Diese Begründung bleibt im

Kern auch erhalten, nachdem Luhmann seine Systemtheorie auf andere theoretische

Grundlagen umgestellt hat. Noch in seinem letzten Hauptwerk, der »Gesellschaft

der Gesellschaft«, heißt es: »Weltgesellschaft ist das Sich-ereignen von Welt in der

Kommunikation« (Luhmann 1997: 150). Wenn Luhmann immer wieder betont, dass

damit die Grenzen von Gesellschaft eindeutig festgelegt seien – nämlich als Grenzen

der Kommunikation und damit per se als Welt –, dann wird ein ähnlicher

Begründungsmodus in Anschlag gebracht.

4 Und dieser Fehlschluss scheint neben dem Theorem funktionaler Differenzierung einen

erheblichen Anteil an der impliziten Normativität der Systemtheorie zu haben, aus gewissen

Tendenzen heraus einen evolutionären Trend zur Durchsetzung der Weltgesellschaft

zu postulieren (vgl. Werber 2001). In methodischer Absicht stellt Albert (2002: 332) die

vergleichbare Frage, ob der Begriff der Weltgesellschaft nicht einen Reflexionsbegriff

darstellt, der vor allem die Funktion hat, das Luhmannsche Theoriegebäude zusammenzuhalten.

ZIB 2/2002

281


Aufsätze

Stichweh (2000: 234f) hat darauf hingewiesen, dass der Grenzbegriff hier nicht im

Sinne physischer oder sozialstruktureller Grenzen verstanden werden darf, sondern

im Sinne einer projektiven Konstruktion, die zu einer projektiven Inklusion von

Welt führt. Gesellschaften entwerfen sich als umfassend, als die ganze Welt

einschließend – und genau dies war offenkundig auch bei der frühmodernen

»europäischen Weltgesellschaft« der Fall. Letztlich kann diese Inklusionsleistung

aber von allen »Gesellschaften« vollzogen werden. Stichweh selbst nennt als Beispiele

die Batek, einen kleinen Stamm in Malaysia, und – für unsere Zwecke noch

instruktiver – die US-amerikanische Baseball-Liga. Beide entwerfen sich projektiv

als umfassende Formen der Weltvergesellschaftung (letztere in Form national ausgetragener

Weltmeisterschaften). Weil dann aber letztlich alle Gesellschaften potenziell

Weltgesellschaften wären, soweit sie sich projektiv als umfassend entwerfen,

was nebenbei auch der systemtheoretischen Behauptung einer singulären Weltgesellschaft

widersprechen würde (Stichweh 2000: 237), zieht Stichweh den Schluss,

dass diese projektive Konstitution von Weltgesellschaft für sich genommen eben

nicht ausreichend ist und durch einen strukturellen Gesellschaftsbegriff ergänzt werden

muss. Die Begründung für die Existenz einer Weltgesellschaft läuft damit über

die Verbindung zweier Gesellschaftsbegriffe. Neben projektiven Kommunikationsleistungen

bedarf es strukturell angelegter Machtpotenziale und materieller Ressourcen,

um eine singuläre Weltgesellschaft auch tatsächlich durchzusetzen. Das sieht

Stichweh nicht anders:

»Die Weltgesellschaft beginnt in dem Augenblick, in dem eines der Gesellschaftssysteme

nicht mehr akzeptiert, dass es neben ihm noch andere Gesellschaftssysteme gibt und dieses

Gesellschaftssystem zusätzlich über die Instrumente und Ressourcen verfügt, diese Nichtakzeptanz

in strukturelle Realität umzuformen« (Stichweh 2000: 249, Hervorh. dort).

Nichtakzeptanz eines Anderen und Fähigkeit zu dessen Vernichtung als Anderem

(Zerstörung oder Integration) sind also Konstitutionsvoraussetzungen der Weltgesellschaft.

Neben der zeitdiagnostischen Frage – Ist diese Überschneidung zwischen

Projektion und struktureller Durchsetzung schon Realität geworden –, die hier aufgeworfen

wird und auf die noch einzugehen sein wird, geht es zunächst um die konstitutionstheoretische

Dimension; um die von Stichweh hier in Anschlag gebrachte

Unterscheidung von Kommunikations- bzw. Bewusstseinsleistungen einerseits und

die strukturelle Realität von Gesellschaften andererseits, die wiederum mit den

Fähigkeiten von bestimmten Akteuren zusammenhängt, ihre projektiven Verallgemeinerungen

auch tatsächlich in der Gesellschaft zur Geltung zu bringen. Es kann

an dieser Stelle offen bleiben, inwieweit die Verbindung von Kommunikation als

Grundbegriff und funktionaler Differenzierung als Strukturbegriff in der Systemtheorie

Luhmanns wirklich gelungen ist, wie Stichweh behauptet. 5 Wichtig ist für

5 Vgl. Stichweh (2000: 239f). Gegen die Luhmannsche Lösung über den Begriff der Kommunikation

spricht jedoch, dass für die faktische Durchsetzung globaler Strukturen eher die

Verteilung autoritativer und allokativer Ressourcen, sprich von Geld und politischer Macht,

als die Sinn- und Verweisungszusammenhänge von Kommunikationen entscheidend sind.

Vgl. zur Differenz zwischen Kommunikation/Sprache und Ressourcen Giddens (1988: Kap.

1); zur Kritik der Luhmannschen Systemtheorie die Beiträge in Demirovic (2001).

282


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

unsere Zwecke zunächst etwas viel Grundlegenderes. Denn an dieser Stelle kommt

ein zweites konstitutionstheoretisches Problem zum Vorschein: das Problem der

sozialen Gegenständlichkeit (Ritsert 1988: 35f). Einmal wird der Gesellschaftsbegriff

als subjektive Bewusstseins- bzw. Kommunikationsleistung eingeführt, das

andere Mal als ein emergentes, strukturelles Phänomen gesellschaftlicher Objektivität

thematisiert. Beide Elemente sind offenbar von Bedeutung und werden selbst in

einer Theoriesprache reproduziert, die von sich beansprucht, die Differenz von

Sprache, Sinn oder Ideen, also gesellschaftlicher Subjektivität, und strukturellen,

emergenten Prozessen gesellschaftlicher Objektivität hinter sich gelassen zu haben.

Zudem kann festgehalten werden, dass ungeachtet der Bedeutung von Ideen oder

anderen projektiven Elementen in der Konstruktion der Weltgesellschaft die strukturellen

Elemente, und das heißt insbesondere die Machtpotenziale verschiedener

Akteure und Verteilungskonflikte als Triebkräfte globaler Vergesellschaftung, nicht

vernachlässigt werden dürfen – ein Fehler, der gerade in der Ökologiediskussion oft

gemacht wird. 6 Das bedeutet aber umgekehrt: Weder die projektive Konstruktion

der Welteinheit (d.h. Globalität) noch die Annahme globaler Vergesellschaftungsprozesses

(d.h. Globalisierung) stellen für sich genommen schon eine ausreichende

Grundlage für die Rede von der Weltgesellschaft dar. Um diese zu begründen müsste

eine Verbindung beider Prozesse angestrebt werden.

2.3. Das Problem des sozialen Grundes

Ein drittes konstitutionstheoretisches Problem ist damit eng verbunden, das gleichwohl

einer eigenen Betrachtung bedarf. Ritsert (1988: 31f) nennt es das Problem des

sozialen Grundes: Gibt es eine Fundierungsrelation für alle gesellschaftlichen Sachverhalte

oder verhalten sich diese indifferent zueinander bzw. sind gegeneinander

gleichrangig Gibt es also (im Extrem) einen sozialen Grundtatbestand, der die Bildung

von Gesellschaften antreibt, oder haben wir es mit voneinander unabhängigen

sozialen Prozessen zu tun Historisch gesehen war der zentrale Kandidat, an dem

sich dieses Problem entzündet hat, das Kapitalverhältnis, nämlich die Frage, ob und

inwieweit alle sozialen Prozesse vom Kapitalverhältnis als dominantem gesellschaftlichen

Strukturprinzip determiniert werden oder ob sie sozialen Eigensinn

besitzen. Obwohl es auch in den neueren Debatten immer wieder auftaucht – so in

der Kritik an Wallersteins Weltsystemtheorie und der Bedeutung politischer und

kultureller gegenüber ökonomischen Faktoren – ist es heute in der Soziologie durch

das Theorem der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft abgelöst worden.

Während die Systemtheorie in Anlehnung an Luhmann dieses Theorem als zentrales

6 Denn auch Zürn muss trotz seiner im Ganzen positiven Einschätzung globaler Umweltabkommen

zugestehen, dass diese keinen redistributiven Charakter haben (Zürn 1998: 199).

Da aber die meisten Umweltabkommen Distributionsprobleme mehr oder weniger an zentraler

Stelle berühren – vom Klimaregime und den damit verbundenen Produktionsprozessen

bis zur Biodiversitätskonvention und der Verteilung genetischer Ressourcen (vgl.

Görg/Brand 1999) – ist ihre Regulierungsfunktion stark eingeschränkt.

ZIB 2/2002

283


Aufsätze

Strukturprinzip für die Konstitution einer Weltgesellschaft ansieht, hat z.B. Gerhard

Wagner (1996, 1999) diese Qualifizierung energisch bestritten. 7 Dabei vertritt er die

These, dass das Theorem der funktionalen Differenzierung die strukturelle Integration

überbetone und die reale Vielfalt in der Welt nicht angemessen erfassen könne.

Damit würde aber die Eigenart anderer Gesellschaftsformen und Kulturen als der

europäischen unterschlagen. Realität sei dagegen die Bildung vielfältigster neuer

Mischformen, die Wagner – und andere mit ihm – mit Begriffen wie Kreolisierung

oder Hybridisierung zu erfassen suchen.

Die letzten beiden konstitutionstheoretischen Achsen können sich durchaus überlagern,

sollten aber trotzdem auseinander gehalten werden. 8 Die Rolle von subjektiven

Kommunikationsleistungen wie Ideen oder kulturellen Deutungsmustern ist zu

unterscheiden von der Frage nach der Eigenständigkeit der verschiedenen sozialen

Prozesse. Die Betonung von Ideen muss nämlich keineswegs mit einer Position konvergieren,

die von einer Eigenständigkeit verschiedener sozialer Prozesse ausgeht,

also eher am Pol der Indifferenz angesiedelt ist. So versucht die Forschungsgruppe

um John Meyer an der Stanford University (Meyer et al. 1997: 150), die Entstehung

einer Weltgesellschaft mit Hilfe globaler kultureller Ideen und Modelle, u.a. der

Idee des Nationalstaates, zu erklären, und negiert dabei völlig die Bedeutung regionaler

Differenzen und überhaupt die Fähigkeit sozialer Akteure zu selbstbestimmtem

Handeln jenseits dieser Ideen.

Die Frage, nach welchen Mechanismen eine Weltgesellschaft sich bildet – durch

Ideen einer Welteinheit oder »hinter dem Rücken der Akteure«, um nur die Extreme

zu benennen, ist also zu unterscheiden von der Frage, wie sehr die Integration zu

einer Gesellschaft von einzelnen Fundierungsrelationen verursacht und diese zu

einer kohärenten Einheit zusammengeschmiedet werden. Selbst Stichweh (2000:

241), ansonsten Vertreter einer harten These der absoluten Singularität der Weltgesellschaft,

muss einräumen, dass es möglicherweise doch noch einige hundert Stammesgesellschaften

gibt, die noch nicht in das strukturelle System der

Weltgesellschaft integriert sind (und die amerikanische Baseball-Liga scheint ebenfalls

zu diesen Stammesgesellschaften zu gehören). Dann rücken aber die Konflikte

und die Machtressourcen ins Zentrum, die zwischen verschiedenen Projektionen

von Vergesellschaftung (bzw. zwischen verschiedenen Gesellschaften) existieren.

Da haben die Batek natürlich schlechte Karten. Wenn daher Stichweh das wahrscheinliche

Verschwinden ihres Entwurfs einer Weltgesellschaft als residuales oder

7 Dabei hat er Gründe ins Feld geführt, die noch weit über dieses Problem hinausgehen und

unter Rückgriff auf Tenbruck die Anwendung des Gesellschaftsbegriffs selbst problematisieren.

Vgl. zu diesem eher erkenntnistheoretischen Problem Ritsert (2000: 10f).

8 Auch die ersten beiden Dimensionen überschneiden sich sehr stark, denn von der Teilnehmer-

oder Akteursperspektive auszugehen, bedeutet subjektive Bewusstseins- oder Kommunikationsleitungen

zu präferieren. Aber beide müssen sich nicht decken, denn mit

Luhmann kann Gesellschaft als ein Kommunikationszusammenhang thematisiert werden,

der methodisch gesehen gleichwohl eine Beobachterperspektive impliziert. Und Ideen

sind nicht nur Elemente sozialer Subjektivität, sondern sie können natürlich auch in objektivierender

Perspektive zum Gegenstand von sozialwissenschaftlichen Beobachtungen

gemacht werden. Die Unterscheidung der Ebenen hat rein analytischen Charakter.

284


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

als Übergangsphänomen ansieht (Stichweh 2000: 241f), dann ist daran zweierlei

interessant. Einerseits gibt es offenkundig auch mehrere hundert Jahre nach der Etablierung

eines Weltsystem auf dem Weg der europäischen Expansion immer noch

solche Konflikte und gerade an Aspekten der ökologischen Problematik ließe sich

zeigen, dass sie ganz aktuell wieder in dem Maße zunehmen, in dem bislang marginalisierte

Regionen beispielsweise aufgrund ihres Reichtums an genetischen Ressourcen

an Interesse gewonnen haben (vgl. die Beiträge in Flitner et al. 1998).

Andererseits scheint die Entscheidung für den Begriff der Weltgesellschaft selbst

Teil der projektiven Verallgemeinerung zu sein (daher die implizite Normativität

der Systemtheorie; Werber 2001). Dieser Einwand ließe sich zumindest so lange

anbringen, solange die Systemtheorie diese Konflikte als residuales Phänomen

ansieht (anders dagegen die Weltsystemtheorie von Heintz 1982) und damit vorgibt,

den Ausgang der Konflikte schon zu kennen, sich praktisch aber nur auf die Seite

des Stärkeren schlägt. Schon aus methodischen Gründen wäre also Vorsicht angebracht

und mehr Offenheit im Hinblick auf den Gegenstandsbereich wichtig.

Jeweils für sich genommen prägen anscheinend weder kulturelle Vielfalt noch globale

Vergesellschaftungsprozesse die gegenwärtige Situation, sondern ihr konflikthaftes

Aufeinandertreffen.

2.4. Das Problem der sozialen Synthesis

Um diese Konfliktstruktur, die mit dem Begriff der Weltgesellschaft offenkundig

eng verbunden ist, besser verstehen zu können, muss noch ein viertes konstitutionstheoretisches

Problem erwähnt werden: das Problem der sozialen Synthesis. 9 Dieses

Problem lässt sich anhand der Pole Holismus vs. methodischer Individualismus

erläutern: Müssen wir bei der Erklärung sozialer Prozesse letztlich von den einzelnen

Einheiten ausgehen (also von Individuen oder von Interaktionen bzw. von Organisationen

und kollektiven Akteuren, je nachdem, was als Element des Sozialen

angesehen wird), oder müssen wir bei Merkmalen eines systemischen Gesamtprozesses,

einer gesellschaftlichen Allgemeinheit oder Totalität ansetzen Adorno

(1979, 1993) hat bekanntlich Letzteres ausdrücklich bejaht und eine solche Allgemeinheit

von Gesellschaft als das »ens realissimum« (Adorno 1979: 17) bezeichnet,

als entscheidende Realitätsebene überhaupt. Muss diese Redeweise nicht auf die

Weltgesellschaft übertragen werden, wenn globale Zusammenhänge alle anderen

sozialen Prozesse mehr und mehr bedingen und sich damit immer stärker als letztlich

entscheidendes Faktum etablieren Oder kann weiterhin an den einzelnen Elementen

des sozialen Systems angesetzt werden, wobei die verschiedenen

Aggregationsstufen (Individuen, Organisationen und soziale Bewegungen, Institutionen

oder Staaten etc.) zu beachten wären Wie wird also in den Diskussionen um

die Weltgesellschaft der Gegensatz zwischen diesen beiden Polen ausgetragen

9 Wobei ich dieses Problem etwas anders fasse als Ritsert (1988: 30f) und mich stärker an

der Neuauflage orientiere. Vgl. Ritsert (2000: 13f).

ZIB 2/2002

285


Aufsätze

Der eine Pol, ein strenger Individualismus, der lediglich Individuen kennt und auf

den Begriff der Gesellschaft gänzlich verzichten will, kann an dieser Stelle außen

vor gelassen werden. Virulent wird dieses Problem jedoch in den unterschiedlichen

Akzentuierungen, mit denen die Begriffe Weltgesellschaft und Globalisierung oft

verwendet werden. Sie können auf die Frage zugespitzt werden, ob zur Erklärung

globaler Verhältnisse von einem umfassenden globalen System als letztlich entscheidende

Bezugsgröße ausgegangen werden muss oder von einer Intensivierung weltweiter

sozialer Beziehungen zwischen Akteuren. Während bei einer strikt

holistischen Vorgehensweise nach Merkmalen oder Gesetzmäßigkeiten eines globalen

gesellschaftlichen Systems gesucht wird, das die Ausprägung lokaler oder regionaler

Verhältnisse erklären können soll, wird im zweiten Fall quasi in der

umgekehrten Blickrichtung das methodische Gewicht auf eine »Ausweitung oder

Delokalisierung bis dahin lokal begrenzter Phänomene« (Stichweh 2000: 14) gelegt.

Hier treffen sich die sonst sehr gegensätzlichen Ansätze von Wallerstein, Luhmann

und Stichweh einerseits, von Giddens, Robertson und einige Ansätze der Theorien

Internationaler Beziehungen andererseits. 10 Während Wallerstein wie Luhmann und

Stichweh von den Eigenheiten des Gesamtsystems ausgehen, interessieren Letztere

sich vor allem für die Prozesse, die bislang relativ fest gefügte Einheiten – Nationalstaaten,

nationale bzw. traditionale Kulturen etc. – auflösen. Allerdings unterscheiden

sie sich in anderer Hinsicht dann doch enorm. Nicht alle Anhänger des Begriffs

der Weltgesellschaft vertreten auch einen extremen Holismus, 11 und nicht alle GlobalisierungstheoretikerInnen

leugnen einen globalen Systemzusammenhang.

Trotzdem ist die Differenz zwischen Holismus und methodischem Individualismus

wichtig, denn die unterschiedlichen methodischen Ausgangspositionen führen

zu gegensätzlichen Schlussfolgerungen in der Beurteilung globaler Prozesse. Luhmann

und Stichweh werden nicht müde zu betonen – und für Wallerstein ergibt sich

dieser Verdacht sowieso nicht –, dass die Annahme eines einzigen Weltsystems

nicht mit der These seiner inneren Homogenität und der Gleichheit seiner Elemente

zu verwechseln ist. Die Existenz einer einzigen Weltgesellschaft könne sehr wohl

mit extremer Ungleichheit verbunden sein. Aber die eigentliche Herausforderung

bestehe darin zu zeigen, dass selbst »extreme Ungleichheiten als Innendifferenzierung

eines Sozialsystems« zu analysieren seien (Stichweh 2000: 32). Selbst wenn

sich dabei tradierte und neue Formen von Ungleichheit überlagern, werden die tra-

10 Trotz seiner Zurückweisung des Begriffs der Globalisierung artikuliert Zürn (1998) mit

seinem Zentralbegriff der Denationalisierung diese Perspektive besonders deutlich. Auch

der Ansatz der Forschungsgruppe Weltgesellschaft (Forschungsgruppe Weltgesellschaft

1996; Albert et al. 2001) muss demnach eigentlich unter die Globalisierungstheorien

gerechnet werden. Dagegen scheint Buzan (vgl. Buzan/Little 2000) der emergenten Ebene

eine methodisch viel wichtigere Rolle beizumessen und eher der Position des Holismus

zuzuneigen.

11 Bei Peter Heintz (1982) spielen die verschiedenen Ebenen unterhalb der globalen Ebene

eine wesentlich größere Rolle. Dementsprechend wird diese als ein von Spannungen und

Konflikten durchzogenes Mehrebenensystem konzeptualisiert (vgl. Wobbe 2000: 14f).

Gerade die Frage, ob und wie diese Spannungen in Rechnung gestellt oder aus theoretischen

Gründen ausgeklammert werden, scheint für die Theorien Internationaler Beziehungen

entscheidend zu sein.

286


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

dierten Differenzierungen dann als Elemente des globalen Systems reproduziert.

Während also Theorien der Globalisierung einen Prozess unterstellen, der von lokal,

national oder global situierten Akteuren vorangetrieben wird und der keineswegs die

Existenz eines umfassenden Systems voraussetzt, sondern eigentlich davon ausgeht,

dass dieses erst in der Entstehung begriffen ist, argumentiert ein holistischer Ansatz

mit der Binnendifferenzierung und der Integration innerhalb eines schon mehr oder

weniger lange bestehenden globalen Systems. Trotz dieser Differenz sind die Diskussionslinien

hier aber nicht trennscharf. Selbst Altvater und Mahnkopf (1999: 74,

521), ansonsten eher an der Weltsystemtheorie Wallersteins orientiert, argumentieren

gegen den Begriff der Weltgesellschaft, da wichtige Elemente von Gesellschaftlichkeit

hier gerade fehlen würden. Sie erläutern dieses Fehlende an Modellen des

Gesellschaftsvertrags, also anhand von vertragstheoretischen Modellen von Gesellschaft,

die von den Bindungen zwischen Akteuren bzw. selbstständigen Individuen

ausgehen.

3. Zeitdiagnostische Probleme

Die Beiträge, die für die Verwendung des Begriffs der Weltgesellschaft plädieren,

bringen also Argumente ins Spiel, die für das Bestehen einer umfassenden gesellschaftlichen

Einheit sprechen. Sie tun dies jedoch in durchaus unterschiedlicher

Weise (vgl. die Übersicht in Schema 1). Einerseits lassen sich Argumente unterscheiden,

die vom Primat des Allgemeinen ausgehend entweder den Beobachterstandpunkt

(z.B. in der Astronautenperspektive bzw. beim Welthorizont) oder einen

extremen Holismus (sei es der Systemtheorie oder des internationalen Systems; vgl.

etwa Buzan/Little 2000) privilegieren oder aber die Existenz allgemeiner Ideen

unterstellen (vgl. Meyer et al. 1997). Andererseits werden Motive der Verselbstständigung

in Anschlag gebracht; so im Theorem funktionaler Differenzierung, in der

longue durée der Institutionen in der Weltsystemtheorie oder auch in der expansiven

Logik der Wertvergesellschaftung. Immer da, wo von dieser methodischen Privilegierung

des gesellschaftlich Allgemeinen abgewichen oder die Verselbstständigung

emergenter Prozesse hinterfragt wird, ergeben sich Zweifel an der Existenz der

Weltgesellschaft. Sei es methodisch: Übersieht die Astronautenperspektive nicht die

Komplexität und Widersprüchlichkeit des sozialen Geschehens Oder theoretisch:

Sind die Handlungen und Sinndeutungen sozialer Akteure wirklich nur Aufführungen

globaler Scripts, wie Meyer et al. (1997: 150) behaupten Wird die kulturelle

Vielfalt im Gesellschaftsbegriff angemessen berücksichtigt Auch sachliche, empirisch

zu ermittelnde Erwägungen spielen hier hinein. Wie wir noch genauer sehen

werden, betrifft dies vor allem die Rolle des Nationalstaats. Spielt diese Ebene in der

Weltgesellschaft tatsächlich keine Rolle mehr, oder müssen wir hier mit Spannungen

und Konflikten zwischen den verschiedenen Ebenen und insofern mit ihrer relativen

Eigenständigkeit rechnen

ZIB 2/2002

287


Aufsätze

Schema 1: Konstitutionstheoretische Argumente für und gegen den

Begriff der Weltgesellschaft

Argumente für eine umfassende Einheit Weltgesellschaft:

vom Primat des Allgemeinen ausgehend:

- Beobachterstandpunkt der Astronautenperspektive bzw. des Welthorizontes

- Privilegierung allgemeiner Ideen bzw. extremer Holismus der Systemtheorie

vom Motiv der Verselbstständigung ausgehend:

- Theorem funktionaler Differenzierung

- Die longue durée der Institutionen in der Weltsystemtheorie

- Expansive Logik der Wertvergesellschaftung

Zweifel an der Existenz der Weltgesellschaft:

methodisch: Astronautenperspektive sieht nicht die Komplexität und

Widersprüchlichkeit des sozialen Geschehens

- Sind Handlungen und Sinndeutungen sozialer Akteure nur Aufführungen

globaler Ideen

- Holismus der Systemtheorie ignoriert kulturelle Vielfalt

sachlich: sind die Funktionen des Nationalstaates global zu substituieren

- besteht eine Eigenlogik der verschiedenen Ebenen (lokal, regional, national,

international)

Es lässt sich also festhalten, dass sich eine ganze Reihe konstitutionstheoretischer

Probleme in den Diskussionen um den Begriff der Weltgesellschaft reproduzieren,

die mit dem Begriff der Gesellschaft selbst ganz unmittelbar verbunden sind. Nur

zum Teil sind die Kontroversen auf empirisch feststellbare Verschiebungen in der

gesellschaftlichen Realität zurückzuführen oder unter Verweis auf sie zu entscheiden.

Über weite Strecken werden sie vielmehr anhand von Streitfragen ausgetragen,

die einen grundlegenden Widerspruch im Begriff der Gesellschaft nur neu artikulieren.

Auf allen vier Problemebenen stellt sich nämlich (jenseits aller Differenzen im

Einzelnen) letztlich die Frage, ob methodisch und theoretisch der Standpunkt gesellschaftlicher

Allgemeinheit (was auch ein internationales System sein kann) oder die

Vielfalt gesellschaftlicher Einzelheiten (was z.B. auch die Eigenlogik lokaler sozialer

Konflikte einschließt) privilegiert werden soll. Und auf allen vier Ebenen hat

sich gezeigt, dass beides nicht problemlos bzw. widerspruchsfrei gewählt werden

kann. Hinter den theoretischen Streitfragen steht daher letztlich ein reales Problem,

288


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

ein Widerspruch im Gegenstand, der sich in den Aporien geltend macht: Gesellschaft

ist sowohl das Produkt sozialer Akteure wie eine gegenüber ihrem Handeln

verselbstständigte Realität. 12

Was bedeutet dies nun für den Begriff der Weltgesellschaft und die zeitdiagnostische

Ebene der Diskussion Was ist neu in den Diskussionen um den Gesellschaftsbegriff

Und inwieweit wird der Begriff der Weltgesellschaft dabei zu Recht

verwendet Auf mindestens zwei Ebenen scheinen sich heute tatsächlich neue Probleme

zu stellen. Beide betreffen die Frage nach der Einheit der Gesellschaft. Zum

einen kann die Frage nach der Einheit der Gesellschaft verstanden werden als Frage

nach der Einheit und Abgrenzung von Gesellschaften im Raum, also nach ihrer territorialen

Existenz. Zum Zweiten kann sie verstanden werden als Frage nach der

Identität eines gesellschaftlichen Allgemeinen gegenüber den Alltagsdeutungen der

Akteure. Sie zielt dann direkt auf die Behandlung des verselbstständigten Charakters

gesellschaftlicher Prozesse. Beide Probleme sind für das Verständnis der Weltgesellschaft

zentral und wurden teilweise schon des Längeren als Problem

aufgeworfen. Beide sind aber ebenfalls dazu geeignet, grundsätzliche Zweifel an der

Verwendung des Begriffs der Weltgesellschaft zu begründen.

3.1. Das Problem der territorialen Existenz der Gesellschaft

Dabei scheint zumindest das erste Problem für eine Überprüfung des Gesellschaftsbegriffs

zu sprechen. Anthony Giddens (1985, 1988) hat schon in den frühen Achtzigerjahren

darauf aufmerksam gemacht, dass eines der ungelösten theoretischen

Probleme der Soziologie die territoriale Existenz von Gesellschaft und damit das

Verhältnis von Nationalstaat und Gesellschaft sei. Allzu lange sei in der Soziologie

von einer Identität beider ausgegangen und Gesellschaft unreflektiert als nationale

Gesellschaft thematisiert worden. Nun lässt sich gegen diesen Vorwurf einwenden,

dass keineswegs alle soziologischen Traditionen per se auf nationale Gesellschaften

als ihre unproblematisierten Untersuchungseinheiten ausgerichtet waren. Martin

Shaw (1994: 14f) hat zu Recht festgestellt, dass dieser Vorwurf nicht gegen alle

soziologischen Schulen gleichermaßen erhoben werden könne, sondern dass einige

Theorien, nicht zuletzt die gegensätzlichen Ansätze von Modernisierungs- und

Kapitalismustheorie, niemals auf einen Nationalstaat beschränkt waren, sondern

immer ein Verhältnis verschiedener Staaten mit sehr unterschiedlichen Gesell-

12 Vgl. Adorno (1979: 9f). Dass der Gesellschaftsbegriff einen umfassenden (seine Elemente

einschließenden) Zusammenhang benennt, der sich gerade dadurch auszeichnet, dass er

den »größten Grad der Selbständigkeit« (Parsons 1975: 19) gegenüber seiner Umwelt wie

seinen Elementen erreicht, wird in der Systemtheorie von Talcott Parsons nicht anders

gesehen. Allerdings unterscheiden sich die theoretischen Ansätze darin, wie dieser Widerspruch

konzeptualisiert wird. Ist er bei Parsons der tiefere Grund für seine verschiedenen

(und letztlich gescheiterten) Versuche einer Integration von Handlungs- und Strukturtheorie,

dann wird er bei Adorno nicht (allein) als methodisch-theoretisches Problem, sondern

als Ausdruck realer gesellschaftlicher Widersprüche interpretiert (vgl. seine Parsons-Kritik

Adorno 1979: 42f).

ZIB 2/2002

289


Aufsätze

schaftstypen zum Gegenstand hatten. Vor allem aber, so Shaw, reflektiere der

Bezug auf die nationale Ebene einen realen Widerspruch. Trotz aller Globalisierung

scheint der Nationalstaat auch weiterhin ein Bezugspunkt für viele soziale Prozesse

zu bleiben. Auch in den Theorien Internationaler Beziehungen geht es in aller Regel

nicht darum, diesen Bezugspunkt völlig aufzugeben. 13 Für diese paradoxe Entwicklung

wird z.B. die Rede von der »Staatenpolitik in der Weltgesellschaft« (Brock

1999) verwendet. Die Frage ist also, was dieser Widerspruch für die territoriale

Existenz von Gesellschaft bedeutet. Was verstehen wir überhaupt unter einer Einheit

der Gesellschaft im Hinblick auf ihre räumliche Verortung

Für die Frage nach der territorialen Einheit der Gesellschaft ist entscheidend, wie

mit dieser widersprüchlichen Tendenz im Prozess der Globalisierung umgegangen

wird und ob eine Erklärung für diese Tendenz angeboten werden kann. Nach Luhmann

haben wir es trotz der Existenz einer einzigen Weltgesellschaft nicht mit einem

Verschwinden der Nationalstaaten zu tun. Er versucht diesen paradoxen Sachverhalt

mit einer Unterscheidung zweier Differenzierungsprozesse zu erfassen. Danach ist das

politische System der Weltgesellschaft einer segmentären Zweit-Differenzierung in

Nationalstaaten unterworfen (Luhmann 1998). Ausgespart bleibt dagegen die Frage,

ob die Prozesse auf globaler Ebene (und deren Genese) ohne ein konflikthaftes Gegeneinander

der Nationalstaaten (oder anderer Einheiten bzw. Akteure) zu erklären sind,

ob also die »Zweitdifferenzierung« auf die Dynamik der »Erstdifferenzierung« ihrerseits

Einfluss hat, oder ob sich möglicherweise die segmentäre Zweitdifferenzierung

sogar aufzulösen beginnt, wie Albert (2002) mit Blick auf die Differenzierung zwischen

Politik und Recht behauptet. 14 Wie immer diese Frage mit Blick auf die einzelnen

Phänomene empirisch zu beantworten wäre, ist methodisch jedoch immer schon

vorausgesetzt, dass Prozesse unterhalb der Ebene des Gesamtsystems für dessen Entwicklung

bedeutsam sind. Damit sind Zweifel am strengen Holismus der Systemtheorie

impliziert. Weder wird die Möglichkeit einer Relativierung des Synthesisprinzips

»funktionaler Differenzierung« und seine bislang eingeschränkte Durchsetzung von

Luhmann auch nur in Erwägung gezogen, noch in Untersuchungen über die Funktionsweise

des internationalen Systems (und damit die Diskussion im Bereich der Internationalen

Beziehungen) systematisch zur Kenntnis genommen (Albert 2002: 68f).

Die widersprüchlichen Tendenzen der Globalisierung artikulieren sich in der Systemtheorie

also in unterschiedlichen Gesellschaftsbegriffen, 15 und der Begriff der

13 Zumindest in der weitaus überwiegenden Zahl der Fälle und selbst dann, wenn die Bedeutung

einer emergenten Ebene jenseits des Nationalstaats hervorgehoben wird wie bei

Buzan/Little (2000).

14 Vgl. die Ausführungen zur Entstehung der Weltgesellschaft durch strukturelle Absicherung

einer projektiven Verallgemeinerung in Kapitel 2.3.

15 Während der konstitutive Widerspruch in der Konstitution nationaler Gesellschaften selbst

ausgespart bleibt. Selbst bei den engeren Schülern von Luhmann herrscht in dieser Richtung

kein Konsens. Während Stichweh ihm in der Annahme einer einzigen Weltgesellschaft

folgt und die Abgrenzung von Nationalstaaten der funktionalen Differenzierung

dieser Weltgesellschaft nachordnet, geht Helmut Willke noch 1997 wie selbstverständlich

davon aus, dass sich Gesellschaften nur national integrieren lassen. Gesellschaft sei daher

nicht Weltgesellschaft, sondern eine »territorial und normativ delimitierte Einheit sozialer

Selbstorganisation« (Willke 1997: 9). Das hindert ihn nicht daran, nur wenige Jahre später

290


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

Weltgesellschaft gibt sich in diesem theoretischen Ansatz als eine projektive Konstruktion

mit normativen Implikationen zu erkennen. Fragt man genauer nach den

zeitdiagnostischen Implikationen, dann lassen sich im Rahmen der Internationalen

Beziehungen zwei verschiedene Argumentationsstränge unterscheiden, für die beide

das Verhältnis von Staat und Gesellschaft von zentraler Bedeutung ist. Zum einen

geht es um die theoretische Einschätzung von Prozessen der Entgrenzung, zum

anderen um Prozesse der gesellschaftlichen Integration. Die erste Gruppe von Prozessen,

nämlich Entgrenzungs- (Albert/Brock 2001) oder Denationalisierungstendenzen

(Zürn 1998), betreffen die nachlassende Steuerungskapazität des

Nationalstaats, wenn ökonomische, kulturelle und andere gesellschaftliche Prozesse

mehr und mehr grenzüberschreitenden Charakter annehmen. Obwohl besonders

Zürn (1998) den Begriff der Denationalisierung vom seiner Meinung nach unscharfen

Globalisierungsbegriff abgrenzt, und die »Forschungsgruppe Weltgesellschaft«

(1996) Entgrenzungsphänomene als ein wichtiges Indiz für die Entstehung einer

Weltgesellschaft ansieht, sind beide methodisch betrachtet doch eher an Prozessen

der Globalisierung orientiert. Denn beide gehen eher von der Auflösung relativ

homogener Einheiten (Nationalstaaten) auf dem Weg einer Intensivierung weltweiter

sozialer Beziehungen zwischen sehr verschiedenen Akteuren aus, zu denen nach

wie vor auch Staaten gehören (wenn auch mit anderen Rollen als bisher; vgl. World

Society Research Group 2001). Insofern ist Denationalisierung weniger ein Produkt

der Differenzierung in der Weltgesellschaft, denn ein Moment der Transformation

des Nationalstaats im Zuge der Globalisierung (vgl. auch Jessop 1997; Hirsch

2000). Zudem hat die Weltgesellschaft in den Internationalen Beziehungen insbesondere

im Vergleich zu Luhmann und Stichweh insofern einen eher unfertigen

Charakter, als einmal bestimmte Prozesse (besonders Prozesse der Vergemeinschaftung;

World Society Research Group 2001: 13f) auf der globalen Ebene nur unvollständig

stattfinden und auch die Ebene der Nationalstaaten weiterhin einen

unverzichtbaren Charakter hat (Wolf 2001). Zudem sprechen sie explizit in Anlehnung

an Max Weber von Prozessen der Vergesellschaftung und betonen den formierenden

Charakter dieser Prozesse. Selbst Albert (2002: 330f), der in der Anlehnung

an den Luhmannschen Gesellschaftsbegriff sicherlich am weitesten geht, hat letztlich

Bedenken gegen dessen theoretische Unterfütterung und spricht sich stattdessen

für den Begriff der »Verweltgesellschaftung« aus. Darunter will er Prozesse »[...]

der Herausbildung von Weltgesellschaft [...]« verstanden wissen, nicht aber eine

»[...] Binnendifferenzierung innerhalb der Weltgesellschaft« (Albert 2002: 335).

Der Fokus solcher Überlegungen liegt in der Verbindung empirischer Beobachtungen

zur wachsenden Bedeutung globaler Vergesellschaftungsprozesse (vor

allem, aber nicht nur ökonomischer Art) mit theoretischen Schlussfolgerungen zur

Transformation des Staates. Daraus lässt sich die These ableiten, dass der Nationallautstark

zu behaupten: »Der an nationalstaatlichen Kategorien ausgerichtete Gesellschaftsbegriff

der überkommenen Soziologie hat seinen Dienst getan und kann nun gehen«

(Willke 2001: 107). Trotz seines radikalen Schwenks liegt beiden Einschätzungen der gleiche

Fehler zugrunde: die Annahme, Gesellschaft sei bisher rein nationalstaatlich gedacht

worden (vgl. zur Kritik an den staatstheoretischen Defiziten der Systemtheorie Esser 1998).

ZIB 2/2002

291


Aufsätze

staat als unhinterfragte Analyseeinheit – der Nationalstaat als methodischer Ausgangspunkt

sozialwissenschaftlicher Analyse – in der Tat nicht (länger) haltbar

ist. 16 Etwas komplizierter ist dagegen die Veränderung der gesellschaftlichen Integration

zu beurteilen. Hier hat sich schon länger die Kritik am »Containermodell«

der Gesellschaft etabliert (Giddens 1985). Albert (2002: 23f, 26f) setzt gar den

»klassischen Gesellschaftsbegriff« der Soziologie mit einer Auffassung von

»Gesellschaft als einer normativ integrierten Totalität« gleich. Dabei wird suggeriert,

in der gesamten Theorietradition bis Luhmann habe der Gesellschaftsbegriff

keine Änderung erfahren und sei explizit auf den Nationalstaat eingegrenzt gewesen.

Dem kann entgegengehalten werden, dass Klassiker wie Weber und selbst

Durkheim ohne den nationalstaatlichen Bezugsrahmen ausgekommen sind und die

Einengung auf den nationalen Rahmen erst im Gefolge der Parsonsschen Theorie

zustande kam. 17 Wenn für Durkheim die organische Solidarität die Quelle der

gesellschaftlichen Integration moderner Gesellschaften darstellt, diese organische

Solidarität aber gerade durch die Arbeitsteilung gestiftet wird (Durkheim 1977),

dann kann eine Integration in Zeiten wachsender internationaler Arbeitsteilung niemals

rein national betrachtet werden. 18 Das Problem in Bezug auf Durkheim wie auf

die meisten anderen soziologischen Theorien liegt demnach weniger in der expliziten

Gleichsetzung von Gesellschaft und Nationalstaat, als in der Nicht-Thematisierung

der territorialen Existenz von Gesellschaften.

Interessant ist dabei eine Passage bei Weber (1980: 212), in der er, der die Gesellschaft

überhaupt nicht als Grundbegriff der Soziologie gelten lässt (sondern nur den

Begriff der Vergesellschaftung), darauf hinweist, dass Gesellschaft im Sinne allgemeiner

Strukturformen nur sinnvoll im Zusammenhang mit der Kategorie der Herrschaft

analysiert werden könne. Nun scheint dies auf den ersten Blick für die

16 Dieses Argument wird auch mit einer Änderung im internationalen System selbst in Verbindung

gebracht, dem Ende der »Westfälischen Ordnung«. Vgl. z.B. Buzan/Little (2000).

Gleichzeitig werden jedoch die meisten sozialwissenschaftlichen und sozialstatistischen

Daten weiterhin auf nationaler Ebene erhoben. Vgl. Kößler (2001: 7f). Auch hier wäre es

kaum weiterführend, diese Ebene einfach überspringen zu wollen, obwohl viele Indizien

auf die immer weitergehende Auflösung relativ homogener Einheiten und die stärkere

Heterogenisierung nationaler Gesellschaften hinweisen. Aber an der internen Homogenität

ist die territoriale Einheit von Gesellschaften nicht ablesbar, weder im nationalen noch

im globalen Rahmen. Denn klar ist, dass große Teile der Menschheit weder im nationalen

noch im globalen Rahmen eine Rolle spielen (Hein 2001; Albert 2002: 329).

17 Vgl. dazu Kößler (2001: 14f). Wobei selbst die Modernisierungstheorie im Gefolge von

Parsons das Gegeneinander von Nationalstaaten zum Thema hatte und damit nationale

Gesellschaften keine Totalitäten im engeren Sinne sein können, da sie sich als integrierte

Einheiten nur in der Konkurrenz zu anderen stabilisieren. Aber diese Konsequenz wurde

selten reflektiert.

18 Und dies gilt natürlich nicht erst seit gestern, denn bekanntlich ist die Arbeitsteilung bei

allen strukturellen Änderungen schon seit einiger Zeit international angelegt. Dieses Argument

lässt sich daher auch umgekehrt als Kritik gegen Durkheim und seine Theorie der

Arbeitsteilung als Quelle der Solidarität wenden, denn internationale Arbeitsteilung stiftet

offenkundig kaum Solidarität. Wie noch deutlich werden wird, sind Gesellschaften überhaupt

(national wie global organisiert) niemals allein eine Quelle der Solidarität und der

Integration, sondern immer auch eine »undurchdringliche Einheit von Gesellschaft und

Herrschaft« (Horkheimer/Adorno 1987: 44).

292


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

Albertsche These zu sprechen, dass in der »klassischen Soziologie« die normative

Integration – hier allerdings in der Form staatlich organisierter Herrschaft – nur als

nationalstaatlich organisierte gedacht worden sei. Doch die kleine Verschiebung von

der Gesellschaft auf den Staat (als Herrschaftszusammenhang) macht einen gravierenden

Unterschied in der Sache. Denn sie lässt grundsätzliche Überlegungen zum

Verhältnis von Gesellschaft und Staat wieder aktuell werden, die Albert (2001: 27)

gerade hinter sich lassen möchte. Schon Hegel hat in seiner Rechtsphilosophie (Hegel

1970: 389f) darauf aufmerksam gemacht, dass sich die bürgerliche Gesellschaft nicht

aus sich selbst heraus integrieren kann, sondern einmal »über sich hinausgetrieben«

(Hegel 1970: 391) wird und dazu u.a. das »Mittel der Kolonisation« (Hegel 1970:

392) entwickelt. Ihre innere Einheit findet sie zudem nicht in sich selbst, sondern in

einer gesonderten Instanz, dem Staat (Hegel 1970: 399). Danach findet normative

Integration in der Gesellschaft gerade nicht (oder jedenfalls nicht ausreichend) statt,

sondern es bedarf einer gesonderten Sphäre staatlich organisierter Herrschaft. 19

Anders gewendet: Gesellschaft(en) müssen nicht national integrierte Totalitäten sein,

aber sie sind es aufgrund der spezifisch staatlichen Organisation von Herrschaft (aber

nur deshalb, weil die normative Integration zwischen den Gesellschaftsmitgliedern

im Durkheim-/Parsonsschen Sinne immer unvollständig bleibt). Dann ist aber normative

Integration kein ausreichendes Kriterium für das Bestehen bzw. die Auflösung

gesellschaftlicher Einheit – weder auf nationaler noch auf globaler Ebene.

Bevor genauer der Frage nachgegangen wird, was sich daran heute geändert hat

und was dies für die Internationalen Beziehungen bedeutet, muss noch ein weitergehendes

Element in der Verhältnisbestimmung von Staat und Gesellschaft festgehalten

werden, das den oben festgestellten Widerspruch in ihrem Verhältnis näher

aufzuklären vermag. Denn aufgrund der auf Hegel zurückgehenden Funktionsbestimmung

bleibt der Staat gerade in der Differenz von der bürgerlichen Gesellschaft

auf diese bezogen. In der Staatsform ist also ein grundlegender Widerspruch angelegt,

der sich in den Sozialwissenschaften bzw. der Gesellschaftstheorie als Paradoxie

geltend macht. Der Staat als Teil des politischen Systems ist einerseits der

gesellschaftlichen Arbeitsteilung bzw. dem Schicksal des gesellschaftlichen Differenzierungsmusters

unterworfen, während er andererseits die territoriale Einheit

nationaler Gesellschaften begründet und nach innen wie außen absichert. Auch

wenn Karl Marx (1973) keine eigene Staatstheorie entwickelt hat, war ihm im Prinzip

der Widerspruch in der Form des Staates bekannt. 20 Dass Vergesellschaftungs-

19 Man muss sich hier vor Augen führen, dass bei Parsons, auf den die Charakterisierung von

Gesellschaft als normativ integrierter Totalität am ehesten zutrifft, diese besondere Rolle

von Normen und Werten in der Stabilisierung von Gesellschaften aus der Ablehnung des

Hobbesschen Staatsbegriffs als Antwort auf das Problem sozialer Ordnung resultiert. Man

muss allerdings nicht zurück zu Hobbes, um die bei Parsons ausgeklammerte Frage zu

beantworten, warum sich Gesellschaften als territorial begrenzte Einheiten nur gegeneinander

stabilisieren können. Da hierbei die Rolle des Nationalstaates als Herrschaftsinstanz

eine entscheidende Rolle spielt, braucht man jedoch eine angemessene Staatstheorie.

20 So macht er im »18. Brumaire« auf den Widerspruch zwischen dem vermeintlich allgemeinen

Interesse, das der Staat angeblich verkörpert, und seiner partikularen Existenz aufmerksam

(Marx 1973: 196f).

ZIB 2/2002

293


Aufsätze

prozesse unter den Bedingungen der kapitalistischen Moderne nur noch global

betrachtet werden können, lässt sich bekanntlich schon dem »kommunistischen

Manifest« entnehmen (Marx/Engels 1980: 465f). Weniger genau hat Marx allerdings

die Form der politischen Stabilisierung der bürgerlichen Gesellschaft und

damit die Bewegungsform des Widerspruchs in der Staatsform analysiert. Heute

wird im Anschluss an Gramsci dafür der Begriff der Hegemonie verwendet (vgl.

Demirovic 1997). Für unsere Zwecke sind dabei zwei Aspekte entscheidend: Normative

Integration ist nicht einfach in der Gesellschaft angelegt, sondern muss politisch

organisiert werden. Und dafür sind der Staat oder politische Institutionen

allgemein zunächst ein Terrain. Nun sind diese Prozesse der hegemonialen Stabilisierung

heute nicht mehr rein nationalstaatlich organisiert, sondern im Rahmen der

»Internationalisierung des Staates« (Cox 1987; Hirsch 2000) auch auf anderen Ebenen

zu beobachten. Doch dabei wird der Zusammenhang mit staatlich organisierter

Herrschaft nicht völlig aufgelöst. Da sich aber alle Vertreter des Weltgesellschaftsbegriffs

einig sind in der Annahme, dass diese nicht durch einen (Welt-)Staat charakterisiert

ist, 21 kann auch weiterhin von einer Fortexistenz des widersprüchlichen

Verhältnisses von Gesellschaft und (National-)Staat ausgegangen werden.

Im Anschluss an den Gesellschaftsbegriff Adornos und im Rekurs auf die materialistische

Staatstheorie wird Gesellschaft nicht als normativ integrierte Totalität,

sondern als ein Funktionszusammenhang begriffen, in dem ein gesellschaftlicher

Reproduktionsprozess und damit ein Verhältnis zur Natur organisiert ist. 22 Die Existenz

dieses Funktionszusammenhangs war aber schon immer widersprüchlich verfasst.

Einerseits ist dieser Reproduktionsprozess zumindest schon seit einigen

Jahrhunderten global angelegt, 23 andererseits ist er als solcher von der Existenz von

Staaten, genauer: von einem System konkurrierender Nationalstaaten, abhängig

(Hirsch 1995). Gesellschaften als territoriale Einheiten integrieren sich also weder

einfach auf nationaler noch auf globaler Ebene. Gerade als nationale Einheiten inte-

21 Meist allerdings ohne der Frage nachzugehen, welche Relevanz dies für den Gesellschaftsbegriff

hat. Am deutlichsten stellt sich diesem Problem noch Peter Heintz. Bei ihm

führt die Auffassung, die Weltgesellschaft werde nicht durch einen Staat zusammengehalten

(Heintz 1982: 10), daher auch zu der Konsequenz, Weltgesellschaft nicht als einziges

System absolut zu setzen (Heintz 1982: 28), sondern weiterhin von nationalen Gesellschaften

(Heintz 1982: 14) und von Spannungen und Konflikten auf und zwischen den

verschiedenen Ebenen zu sprechen (vgl. auch Wobbe 2000: 16f).

22 In eine ähnliche Richtung argumentiert Kößler (2001). Damit ist Gesellschaft grundsätzlich

nur in Verhältnis zur Natur und zum Individuum zu verstehen (vgl. IfS 1974: besonders

43). Hier wird ein Zusammenhang zwischen materialistischer Staatstheorie und kritischer

Theorie hergestellt, der natürlich einer weiteren theoretischen Begründung bedarf (vgl.

Görg 2002a). Dabei soll keineswegs der Eindruck erweckt werden, in der Theorie Adornos

sei der explizite Zusammenhang von Staat und Gesellschaft befriedigend behandelt worden.

Dies ist offenkundig nicht der Fall; und auch weitere gesellschaftstheoretische Probleme

sind keineswegs gelöst. Gleichwohl stellt sein Gesellschaftsbegriff eine wichtige

Reflexionsfolie zur Diskussion solcher konstitutionstheoretischen Problemlagen dar.

23 Und man kann sich darüber streiten, ob dies schon mehr als 500, schon 5000 Jahre oder

(trotz aller Veränderungen) gar schon 40000 Jahre so ist. Vgl. Frank (1998); Buzan/Little

(2000).

294


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

grieren sie sich in einem Gegeneinander auf globaler Ebene, wobei das Nationale

erst in diesem Prozess erzeugt wird (vgl. Balibar/Wallerstein 1991).

Wenn dieser Widerspruch aber konstitutiv zum Begriff der bürgerlichen Gesellschaft

und des Nationalstaats hinzugehört, dann ist Vorsicht angebracht, beide im

Begriff der Weltgesellschaft gegeneinander ausspielen zu wollen. Im Gegensatz zur

vorherrschenden Auffassung, nach der die enge begriffliche Verbindung von Gesellschaft

und Nationalstaat von Nachteil ist und angesichts neuerer Tendenzen aufgegeben

werden sollte (so auch Albert 2002), käme es eher darauf an, dem Verhältnis

von Gesellschaften und Staaten bzw. Staatensystem eine größere Aufmerksamkeit

als bisher zu schenken. Im Übergang zu empirischen Fragen ist es wichtig, nicht

durch begrifflich zweifelhafte Vorentscheidungen wichtige Phänomene aus den

Augen zu verlieren. Die Frage ist, ob mit der Verwendung des Begriffs der Weltgesellschaft

nicht gerade die Prozesse aus dem Blickfeld geraten, die nach wie vor

national organisiert sind bzw. bei denen Nationalstaaten weiterhin eine zentrale

Rolle spielen: Vom staatlichen Gewaltmonopol über Herrschaftsaspekte bis hin zu

den internationalen Prozessen und Institutionen, in denen oft erst die Ideen wie

Sachzwänge produziert werden, die dann einem globalen System zugeschrieben

bzw. angelastet werden. Sowohl die von der Forschungsgruppe um John Meyer

untersuchten internationalen Institutionen (vgl. Wobbe 2000: 26f) als auch selbst die

immer wieder ins Feld geführten Nichtregierungsorganisationen (z.B. Stichweh

2000: 253) bewegen sich aber in einem Geflecht komplexer sozialer Verhältnisse, in

denen Nationalstaaten bei allen Transformationen von Staatlichkeit immer noch

eine entscheidende Rolle spielen (vgl. Brand et al. 2001; Hirsch et. al. 2001).

3.2. Das Problem der Verselbstständigung von Gesellschaft

Die Frage nach der territorialen Existenz von Gesellschaft führt also, allen Feststellungen

zunehmender globaler Interdependenzen zum Trotz, keineswegs zwangsläufig

zur Annahme einer einzigen umfassenden Weltgesellschaft. Die dabei

mitschwingende Skepsis gegenüber der Privilegierung des globalen Allgemeinen

lässt sich noch auf einem anderen Weg begründen. Darauf soll das zweite Problem

hinweisen, die Frage nach der Identität der Gesellschaft gegenüber den Praxen und

Alltagsdeutungen der Akteure. Auch dieses Problem stellt sich nicht erst mit dem

Begriff der Weltgesellschaft, bekommt hier aber aufgrund der globalen Dimension

einen neuen Beigeschmack. Inwieweit spielen soziale Prozesse auf anderen als der

globalen Ebene überhaupt noch eine Rolle Sind wir inzwischen passiv abhängig

geworden von einem »Sachzwang Weltmarkt«, von der Existenz verselbstständigter

Finanzmärkte oder globalisierter Kommunikationssysteme Was aber ist diese globale

Ebene Wo existiert »das Globale«, wo »das Lokale«

Über diese Fragen ist im Zusammenhang mit den Thesen einer kulturellen Homogenisierung

– der so genannten McWorld – bzw. der Enträumlichung des Sozialen

in den letzten Jahren schon viel gesagt und geschrieben worden (vgl. die Kontroversen

in Beck 1998). Wie die These der Glokalisierung – also der Vermittlung des

ZIB 2/2002

295


Aufsätze

Globalen mit dem Lokalen – zeigt, spielen sowohl Orte als auch kulturelle Differenzen

in der Weltgesellschaft nicht nur weiterhin eine Rolle (vgl. auch Becker et al.

1997; Hein 2001). Globalisierung lässt sich geradezu als Prozess der Erzeugung

ungleicher Entwicklung definieren (Harvey 1997: 37). Die Frage ist nur: Sind kulturelle

Differenzen und soziale Ungleichheiten lediglich Produkte eines umfassenden

weltgesellschaftlichen Zusammenhangs Das ist zum Teil gar nicht zu leugnen. So

ist kulturelle Vielfalt auch zum Effekt der Globalisierung geworden und kulturelle

Besonderheiten werden als globale Vermarktungsstrategien benutzt und erzeugt

(vgl. Robertson 1998). Selbst der Begriff der Hybridbildung oder des Rhizoms

scheint nicht viel weiter zu führen, denn er ist eigentlich nur schlüssig, wenn ein

essenzialistischer Kulturbegriff verwendet und von zuvor unverbundenen Kulturen

ausgegangen wird. Sind Kulturen aber immer Hybride, zusammengesetzte und im

Fluss befindliche Einheiten, dann wird das Argument, Globalisierung bedeute Hybridbildung,

tautologisch (Nederveen-Pieterse 1998: 119).

Das Lokale ist also keineswegs per se dem Globalen entgegengesetzt. Die Frage

ist aber: Ist es allein ein Effekt bzw. ein Produkt emergenter Prozesse 24 Umgekehrt

formuliert: Welche Spielräume haben lokal verankerte Erfahrungen und Praxisformen

bei der Organisierung ihrer Reproduktionsprozesse gegenüber der scheinbar

unaufhörlich zunehmenden Dominanz globaler Vergesellschaftungsprozesse Das

ist natürlich letztlich eine empirische Frage; aber in dieser steckt ein methodisches

und ein begriffliches Problem, nämlich die Frage, inwieweit sich eine sozialwissenschaftliche

Analyse auf die Feststellung verselbstständigter globaler Zusammenhänge

beschränken darf. Es stellt sich mit anderen Worten die Frage, ob diese verselbstständigten

Prozesse, in den Worten Adornos, nicht vermittelt sind mit den

kulturellen Alltagsdeutungen und Praxen der sozialen Akteure. Selbst als globale

Totalität ist Gesellschaft nicht einfach als soziale Tatsache zu hypostasieren, wie

dies Adorno immer wieder der Durkheim-Schule vorgeworfen hat, sondern die Verselbstständigung

»kritisch zu reflektieren und aufzulösen« (Adorno 1993: 67).

Dieser Anspruch einer kritischen Auflösung des Anscheins verselbstständigter

sozialer Verhältnisse scheint gerade in den Diskussionen um die Weltgesellschaft

mehr denn je aktuell zu sein. Zwar ist Gesellschaft weniger denn je rational verstehbar:

die verselbstständigte Dynamik globaler Vergesellschaftungsprozesse kollidiert

immer häufiger mit den Sinn- und Situationsdeutungen der Akteure. Aber gleichwohl

ist sie ihnen nicht völlig enthoben. Zwar spielt ein großer Teil der Menschheit

für das Funktionieren der Weltgesellschaft überhaupt keine Rolle mehr. 25 Doch

gleichzeitig lässt sich auch feststellen, dass selbst periphere Ereignisse wie der Aufstand

einiger tausend Indigener in einer marginalisierten Provinz eines Schwellen-

24 Das unterstellen z.B. Hardt und Negri (2002: besonders 59) in ihrer Analyse des Empire.

Daher sind sie auch kaum in der Lage, die komplexe Realität lokaler Konflikte angemessen

in Rechnung zu stellen, und müssen sie als Kämpfe der Multitude mystifizieren (Vgl.

zur Kritik Brand 2002).

25 Wobei Albert (2002: 329) zu Recht fragt, ob man diese Prozesse noch mit dem Luhmannschen

Kategorienapparat behandeln kann. Vgl. zu dieser Kritik auch Kößler (2001); zu

den politischen Konsequenzen Hein (2001).

296


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

landes wie Mexiko mittelfristige Folgen zeitigt, die das Funktionieren des globalen

Systems tangieren. Daher darf diese Exklusion nicht noch dadurch theoretisch verdoppelt

werden, dass man sich sowieso nur noch mit der OECD-Welt beschäftigt,

wie dies Zürn (1998) nahe zu legen scheint.

Kulturelle Deutungsmuster und lokal verankerte Erfahrungen stehen zwar per se

keineswegs im Gegensatz zu Prozessen der Globalisierung oder globalen Vergesellschaftungsprozessen,

sondern können sogar deren Ausdruck sein. Aber sie sind

nicht in jedem Fall ausschließlich ein Produkt globaler Vergesellschaftungsprozesse.

In welchem Verhältnis – komplementär, konflikthaft, gegensätzlich – sie

zueinander stehen, ob sie überhaupt deutlich unterschiedene Phänomene darstellen

oder nur zwei Seiten der gleichen Medaille, lässt sich aber nur feststellen und zum

Gegenstand empirischer Forschungen machen, wenn beide Prozesse nicht gleichsam

theoretisch miteinander identifiziert werden. Genau dies macht aber ein extremer

Holismus. Für ihn ist damit kategorial von vornherein ausgeschlossen, dass lokal

verankerte soziale Prozesse mehr sein können als residuale Übergangsphänomene

(vgl. die Kritik an der Position von Stichweh in Kap. 2.3).

Damit gerät nämlich aus dem Blick, was in der letzten Zeit in die öffentliche Aufmerksamkeit

getreten ist: Lokal verankerte Erfahrungen können sehr wohl zum

Ausgangspunkt von Protest- und Widerstandsbewegungen werden. Und sie vermögen

sich dabei mit einem kritischen Wissen um die globale gesellschaftliche Dynamik

zu verkoppeln. Im günstigsten Fall sind sie sogar in der Lage, die Entwicklung

der globalen Prozesse zu beeinflussen, wie der Aufstand der Zapatisten und die

unter dem Etikett »Globalisierungsgegner« missinterpretierten Proteste in den letzten

Jahren gezeigt haben. 26 Will man aber solche Protestformen ernst nehmen, dann

muss man methodisch wie sachlich an den Sinndeutungen der Akteure auf den verschiedenen

Ebenen ansetzen. Auch diese Proteste artikulieren keineswegs per se

eine lokale Ebene, sondern es artikulieren sich sowohl neue globale, als auch national

oder lokal orientierte Bewegungen.

Es geht also nicht darum, »das Lokale« oder »das Nationale« gegen eine globale

Ebene auszuspielen. Wird aber die lokale Ebene allein als emergentes Produkt eines

globalen Systems thematisiert, dann kann ein Eigensinn der verschiedenen Ebenen

unterhalb der globalen Ebene erst gar nicht in den Blick geraten (Görg 2002b). Um

diese zu erfassen, dürfen die Akteure nicht einfach als Ausführende globaler und

verselbstständigter Systemprozesse thematisiert werden, wie das ein extremer Holismus

tut. Dies lässt sich als weiteres Argument gegen den Begriff der Weltgesellschaft

auslegen. Offenkundig tendiert der Begriff der Weltgesellschaft dazu, die

26 Auch wenn man die Rolle sowohl der NGOs als auch der sozialen Bewegungen nicht

überschätzen darf. Aber in einer günstigen internationalen Situation kann der Protest

schon Einfluss nehmen auf die Entwicklung des internationalen Systems, wie das Scheitern

der Verhandlungen der Welthandelsorganisation (WTO) in Seattle 1999 zeigt. Dieses

Scheitern wurde zwar nicht durch die Demonstrationen verursacht, doch der öffentlich

geäußerte Protest verkoppelte sich mit dem Aufbegehren der Entwicklungsländer gegen

den undemokratischen Verhandlungsstil der WTO und trug damit seinen Teil zur Politisierung

dieser Organisation bei (vgl. den Schwerpunkt zum »Battle of Seattle – the aftermath«

in: Review of International Political Economy 7: 3, Autumn 2000).

ZIB 2/2002

297


Aufsätze

Bedeutung regionaler und lokaler Bedingungen zu unterschätzen bzw. vermag er

diese nur noch als Produkte eines globalen Zusammenhangs aufzufassen (so Stichweh

2000: 18). Deshalb hat er bei aller empirischen Evidenz einen ideologischen

Beigeschmack. Denn letztlich privilegiert er doch das Moment der Verselbstständigung

und der Angleichung gegenüber den Widersprüchen und Konflikten. 27

4. Von der Pluralität von Gesellschaften im globalen Kapitalismus

Die Konsequenzen aus diesen Überlegungen für die Debatten um den Begriff der

Weltgesellschaft lassen sich an drei Punkten festmachen. Zum einen werden diese

Debatten die Aporien im Gesellschaftsbegriff nicht auflösen und in der Soziologie

nicht zur Durchsetzung einer einheitlichen Gesellschaftstheorie führen. Wir werden

auch weiterhin mit sehr unterschiedlichen Gesellschaftsbegriffen leben müssen.

Hier hilft auch die zwar berechtigte, aber gleichwohl illusorische Hoffnung auf

leicht operationalisierbare Definitionen nicht weiter. Wird auf diesem Weg ein

leichter Ausweg aus den skizzierten Aporien gesucht, dann führen die gewählten

Festlegungen wieder auf die Probleme in den verschiedenen Dimensionen zurück.

Werden z.B. allein die irreduziblen Differenzen zwischen den Kulturen und damit

die Sinndeutungen der Akteure methodisch privilegiert (so z.B. Wagner 1999), dann

wird vernachlässigt, dass diese Sinndeutungen heute durch Prozesse globaler Vergesellschaftung

überformt und transformiert werden und gar nicht mehr die ihnen

zugesprochene Eigenständigkeit besitzen. Damit wird deutlich, dass beim Gesellschaftsbegriff

nicht einfach gewählt werden kann, sondern dass die mit ihm verbundenen

Aporien direkt mit einer Widersprüchlichkeit im Gegenstandsbereich selbst

verknüpft sind. Wird ein Pol in den verschiedenen Problemdimensionen einseitig

privilegiert (bei Wagner im Gegensatz zu Luhmann der Eigensinn der Akteure),

dann auf Kosten des ausgeschlossenen Pols (der emergenten globalen Prozesse).

Diese Widersprüchlichkeit kann nicht völlig aufgelöst, wohl aber kritisch reflektiert

werden. Auch für die Weltgesellschaft gilt, was Adorno dem Gesellschaftsbegriff

im Allgemeinen attestiert hat, nämlich sowohl verstehbar, rational motiviert, als

auch unverstehbar, Ausdruck anonymer Funktionsgesetze zu sein. Dabei käme es

nach Adorno darauf an, sich mit dieser Widersprüchlichkeit nicht zufrieden zu

geben, sondern »[...] die Nichtverstehbarkeit zu verstehen, die den Menschen gegenüber

zur Undurchsichtigkeit verselbständigten Verhältnisse aus Verhältnissen zwischen

Menschen abzuleiten« (Adorno 1979: 12). Die Unverstehbarkeit, d.h. die

Nichtrückführbarkeit globaler Funktionszusammenhänge auf die Sinndeutungen

von Akteuren und damit die Emergenz globaler Vergesellschaftungsformen, darf

theoretisch genauso wenig hypostasiert wie einfach geleugnet werden. In beiden

Fällen würde das spannungsreiche Verhältnis lokaler und globaler Prozesse einseitig

27 Allerdings trifft dieser Einwand nicht alle Theorievarianten in der gleichen Weise, denn

die im Anschluss an die Arbeiten von Heintz (1982) von der Forschungsgruppe World

Society Studies (vgl. Bornschier/Lengyel 1990) durchgeführten Untersuchungen scheinen

davon weniger getroffen zu sein als die Systemtheorie Luhmannscher Prägung.

298


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

aufgelöst. Dies spricht dagegen, den Gesellschaftsbegriff nur noch im Singular im

Sinne der Existenz einer einzigen Weltgesellschaft zu verwenden, wie dies Luhmann

und Stichweh explizit fordern und andere Ansätze (wie beispielsweise Meyer

et al. 1997) zumindest nahe legen.

Dass zum Zweiten von der Existenz verschiedener Gesellschaften und gegensätzlicher

Formen der Vergesellschaftung ausgegangen werden muss, kann besonders

an letzterem Ansatz gezeigt werden. Denn wenn wir weder von der Emergenz eines

Weltstaates noch vom Verschwinden des Nationalstaates ausgehen können, dann

bedarf es einer Erklärung dafür, warum weiterhin von einer Pluralität von Staaten

und national organisierten Gesellschaften ausgegangen werden muss, auch wenn

deren Integrationsgrad sich verändert haben mag. Der Neoinstitutionalismus bietet

als Erklärungsprinzip eine »Rationalized World Institutional and Cultural Order«

(Mayer et al. 1997: 151) an, nach der Nationalstaaten »more or less exogenously

constructed entities« sind (vgl. dazu auch Wobbe 2000: 31-40). Hier kann aber die

Ebene individueller Akteure nicht so einfach eingebaut werden, wie dies Wobbe

(2000: 40) vermutet, denn dieses Vorgehen beruht schon auf der Vorannahme, dass

individuelle Akteure nicht relevant, sondern lediglich Ausführende von scripts sind

(Meyer et a. 1997: 150). Auch die Genese von Staaten und ihre konkrete Ausprägung

werden einem anonymen Außen zugesprochen und damit mystifiziert. Selbst

wenn man akzeptiert, dass die Idee oder das Modell des Nationalstaats bei der Bildung

von Staaten eine wichtige Rolle spielt, 28 ist doch die konkrete Ausprägung von

Staaten nur mit Blick auf die konkreten Kräftekonstellationen zu verstehen. Diese

Kräftekonstellationen sind nicht nur dafür verantwortlich, ob und wie Staaten dieses

Modell übernehmen (oder ob sie als failed states daran scheitern), sondern vor allem

für ihre Politik im Rahmen der Globalisierung. Sicherlich spielen dabei zunehmend

global agierende Akteure eine zentrale Rolle, ohne dass dadurch die nationale Kräftekonstellation

und das nationale Institutionensystem per se unwichtig werden. Vielmehr

ist es gerade dieses Wechselspiel zwischen »transnationaler Managerklasse«

und dem Umbau des nationalen Institutionensystems, dass z.B. für die Durchsetzung

des »Washington Konsenses« in den verschiedenen Staaten eine große Rolle

gespielt hat (vgl. dazu Cox 1987 und die Kritik von Baker 1999 und Hirsch 2000).

Selbst da, wo in den Theorien Internationaler Beziehungen nicht diese extreme

Position einer externen Konstitution der Nationalstaaten eingenommen wird, bleibt

dieser Zusammenhang zwischen globalen Prozessen (sowohl den Strukturen als

auch den Akteuren des zwischenstaatlichen Systems) und nationalen Konstellationen

jedoch meist ausgeklammert. Wenn wir ohne Zweifel eine wachsende Relevanz

globaler Prozesse in Rechnung stellen müssen, sind die oben diskutierten Probleme

der Entgrenzung und der abnehmenden Integration gerade kein Argument für die

Verabschiedung nationaler Gesellschaften. Allerdings wächst wohl die Notwendigkeit,

den Plural zu verwenden. Denn wir müssen nicht nur wie bisher in Rechnung

28 Nur entstammt dieses Modell wohl weniger einer »rationalisierten Weltkultur«, sondern

der europäischen Idee souveräner Nationalstaaten, und die ist bzw. war nicht für alle Staaten

exogen, sondern nur für die Nicht-OECD-Welt.

ZIB 2/2002

299


Aufsätze

stellen, dass diese in Konkurrenz zueinander stehen, sondern wohl auch zunehmend

einen völlig uneinheitlichen Charakter haben: Was haben die USA oder die BRD

mit Somalia oder auch nur Indien gemeinsam, wo die Rede von einer nationalen

Gesellschaft wohl immer unscharf war Wenn es daher zunehmend darauf

ankommt, das komplexe Verhältnis zwischen gesellschaftlichen Prozessen und

Konflikten und deren politischer, d.h. auch herrschaftlicher Absicherung im Staat zu

analysieren, dann ist auch eine Parallelisierung von »Staatenwelt« und »Gesellschaftswelt«

fatal. Beide bilden weniger denn je säuberlich getrennte »Welten«, vor

allem deswegen, weil Staaten nicht einfach Organisationen oder Institutionen darstellen,

die nach einer einheitlichen Idee, dem Prinzip der Strukturähnlichkeit, gebildet

werden. Und sie sind auch nicht einfach nur ein Akteur internationaler Prozesse

(wie es im Rahmen der IB im Vordergrund steht), sondern sie bilden gleichzeitig

auch ein Terrain vielschichtiger gesellschaftlicher Konflikte. Kann man sie nach

Poulantzas (2002: 159) als »materielle Verdichtung von Kräfteverhältnissen«

bezeichnen, dann sind die Verschiebung dieser Kräfteverhältnisse und der damit

verbundene Umbau des staatlichen Institutionensystems ein wichtiges Element der

Globalisierung, und zwar sowohl eine ihrer Voraussetzungen wie ihre Folge (vgl.

Hirsch et al. 2001). Während die These der Weltgesellschaft dazu tendiert, diese

komplexe Vermittlung zwischen der nationalen und der globalen Ebene auszublenden,

wäre eine weitere Klärung des Verhältnisses zwischen gesellschaftlicher Einheit

und (National-)Staat in zeitdiagnostischer Perspektive gefordert – gerade

angesichts der Krise des Multilateralismus und der zunehmenden Dominanz machtvoller

Nationalstaaten in der »Neuen Weltordnung«. Diese Dominanz muss auch

gar nicht bedeuten, dass sich nicht Formen einer globalen Verfassung herausbilden

(Albert 2002: 349). Nur scheint dieser »neue Konstitutionalismus« (Gill 2000: 24f)

doch durch die Interessen bestimmter Akteure und Staaten mit höchst asymmetrischen

Durchsetzungschancen geprägt zu sein.

Wenn also die Frage nach der territorialen Existenz von Gesellschaften auf die

Relevanz der Staatstheorie für eine Analyse globaler Vergesellschaftung verweist,

dann – und das wäre die dritte Konsequenz – verweist das Problem der Verselbstständigung

auf die Notwendigkeit einer kritischen Gesellschaftstheorie, die dem

skizzierten Widerspruch im Gesellschaftsbegriff gerecht wird. Reproduziert sich auf

globaler Ebene dieser Widerspruch zwischen »Verstehbarkeit« und »Unverstehbarkeit«,

dann kommt es darauf an, den Anschein der Selbstständigkeit nicht einfach

festzuschreiben, sondern ihn »kritisch zu reflektieren und aufzulösen« (Adorno

1993: 67). Methodisch gesehen bedeutet das, herauszuarbeiten, dass die Prozesse,

die die nationalen Gesellschaften global integrieren und zur »Weltgesellschaft«

transformieren, auch weiterhin auf Ebenen unterhalb und quer zur globalen Ebene

angewiesen sind bzw. sich in ihnen artikulieren. Lokal verankerte Erfahrungen wie

nationale Interessenkonstellationen, die sich wiederum in zwischenstaatliche Politikprozesse

übersetzen, stellen auch weiterhin eine nicht zu vernachlässigende

Dimension globaler Vergesellschaftung dar. Letztlich ist empirisch danach zu fragen,

inwieweit lokal verankerte Vergesellschaftungsformen (ökonomische Reproduktions-

und kulturelle Deutungszusammenhänge) die Fähigkeit besitzen, ihre

300


Christoph Görg: Einheit und Verselbstständigung

sozialen Verhältnisse in Abhängigkeit von globalen Prozessen gestalten zu können.

Wir haben zwar mehr denn je die materiale Realität und Objektivität globaler Vergesellschaftungsprozesse

zu beachten, wobei diese Prozesse nicht nur ökonomisch

induziert, sondern auch politisch, technisch und kulturell vermittelt sind. Aber dies

ist noch kein ausreichendes Argument dafür, den Begriff der Gesellschaft nur noch

im Singular zu verwenden und von der Existenz einer einzigen Weltgesellschaft auszugehen.

Im Gegenteil: Der Prozess kapitalistischer Globalisierung hat auch zu

Beginn des 21. Jahrhunderts die Welt nicht zu einer Einheit zusammengeschmiedet,

die regionale Unterschiede in der Gestaltung gesellschaftlicher Reproduktionsprozesse

und damit auch in der Gestaltung ihrer Naturverhältnisse irrelevant machen

würde. Empirisch wie theoretisch kommt es vielleicht sogar mehr denn je darauf an,

den Schein einer verselbstständigten Globalisierung kritisch aufzulösen, anstatt ihn

als unhintergehbaren Sachzwang darzustellen und unkritisch zu affirmieren.

ZIB 2/2002

301


Aufsätze

Literatur

Adorno, Theodor W. 1979: Soziologische Schriften 1, Frankfurt a. M.

Adorno, Theodor W. 1993: Einleitung in die Soziologie (Nachgelassene Schriften, Abtlg. IV,

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304


Martin Beck

Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Der Vordere Orient in den Internationalen Beziehungen

Im Vergleich zu anderen Weltregionen fällt auf, dass die Disziplin der Internationalen

Beziehungen internationale Politik im Vorderen Orient nur in geringem Maße

theoriegeleitet untersucht hat. Freilich ist die theoretische Wüste mit fruchtbaren,

allerdings häufig isoliert voneinander existierenden Oasen durchsetzt. Der vorliegende

Beitrag macht es sich zunächst zur Aufgabe, diese Oasen zu identifizieren. Dies

geschieht auf der Basis fünf etablierter Denkschulen der Internationalen Beziehungen –

Realismus, Institutionalismus, Liberalismus, Globalismus und Konstruktivismus –,

deren Stärken und Schwächen für zentrale Strukturen und Ereignisse internationaler

Politik im Vorderen Orient des 20. Jahrhunderts herausgearbeitet werden sollen.

Weiterhin geht es darum, Defizite herauszustellen und zu beheben, die mitunter

entstehen, wenn sich die Analyse einseitig auf eine Denkschule stützt. Es sollen also

Karawanen ausgesandt werden, um die Oasen miteinander zu verbinden.

1. Einleitung 1

Ausgangspunkt des vorliegenden Aufsatzes ist, dass die Internationalen Beziehungen

des Vorderen Orients im Vergleich zu denen anderer Weltregionen nur in geringem

Maße theoriegeleitet sind. Freilich soll auch betont werden, dass sich in der theoretischen

Wüste etliche fruchtbare, allerdings häufig isolierte Oasen finden. Diese sollen

deshalb nicht nur aufgespürt, sondern durch Karawanen miteinander verbunden werden.

Um diese Aufgaben anzugehen, sollen auf der Basis etablierter Denkschulen der

Internationalen Beziehungen – nämlich des Realismus 2 , Institutionalismus 3 , Liberalismus,

Globalismus und Konstruktivismus – zentrale theoriegeleitete Arbeiten identifiziert

werden. 4 Wo es an explizit theoretischen Analysen mangelt, was nicht selten

1 Den ersten Anstoß zu diesem Beitrag erhielt ich während meiner Zeit am Tübinger Institut

für Politikwissenschaft, als ich trotz meines Exotentums von den KollegInnen der Abteilung

für Internationale Beziehungen in deren informellen Diskussionsrunden willkommen

geheißen wurde. Namentlich gilt mein Dank Andreas Hasenclever, Rainer Baumann,

Peter Mayer und Wolfgang Wagner. Bei Peter Mayer und den anonymen GutachterInnen

der ZIB möchte ich mich herzlich für die große Mühe bedanken, die sie sich bei der kritischen

Kommentierung der ersten Fassung des Manuskripts gegeben haben.

2 Auf verbreitete Binnendifferenzierungen, etwa jener zwischen einem »orthodoxen Realismus«

und dem so genannten Neo-Realismus, kann im Rahmen dieses Aufsatzes nicht eingegangen

werden.

3 Um Verwechslungen mit dem Liberalismus im Sinne Andrew Moravcsiks (1997) zu vermeiden,

wird diese Bezeichnung hier dem ebenfalls gängigen Etikett des Neoliberalismus

vorgezogen.

4 Für ein allgemein auf die internationale Politik bezogenes Verfahren dieser Art vgl. Paul

Viotti und Mark Kauppi (1993). Um einen möglichst weiten Horizont zu eröffnen, behan-

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 305-330

305


Literaturbericht

der Fall ist, wird versucht, herausragende implizite Arbeiten zu finden, die sich einer

Denkschule zuordnen lassen. Dabei wird großer Wert darauf gelegt, Stärken und

Schwächen der Analysen herauszuarbeiten und vor allem Verbindungslinien zwischen

den mehr oder minder isolierten Literatursträngen herzustellen. Damit soll

zweierlei erreicht werden: Zum einen will der vorliegende Aufsatz einen Beitrag zum

besseren Verständnis der internationalen Politik im Vorderen Orient des 20. Jahrhunderts

leisten, zum anderen soll der Nachweis erbracht werden, dass sich der Vordere

Orient – entgegen einer landläufigen, auch in den Internationalen Beziehungen

durchaus verbreiteten Auffassung – einer fruchtbaren theoriegeleiteten Analyse internationaler

Politik keinesfalls verschließt (vgl. Hoffmann 1991: 258f). Positiv gewendet

bietet der Vordere Orient ein vielversprechendes Betätigungsfeld für jene, die an

einer frischen Diskussion und Überprüfung von Theorien anhand einer der turbulentesten

Weltregionen im internationalen System interessiert sind. Da die meisten anderen

Regionen bereits sehr viel stärker auf der Basis der Denkschulen bearbeitet

worden sind, erscheint ein solches Vorgehen außerdem geeignet, den Vorderen Orient

besser für vergleichende Studien über internationale Politik zu erschließen. 5

Der vorliegende Beitrag beginnt mit einer kurzen Darstellung der Denkschulen

der Internationalen Beziehungen (Kapitel 2). Daran schließt sich ein Abriss zentraler

Entwicklungstendenzen internationaler Politik im Vorderen Orient des 20. Jahrhunderts

an. Dieser Teil dient nicht nur dazu, einen kurzen empirischen Überblick zu

geben, ohne den die anschließende Diskussion seltsam inhaltsleer bliebe, sondern

hat vor allem das Ziel, zwei zentrale Subregionen des Vorderen Orients zu erschließen,

den Nahen Osten und die Golfregion. Diesen beiden Subregionen kam in verschiedenen

Perioden und in unterschiedlicher Weise die Rolle dynamischer Zentren

für die internationalen Beziehungen im Vorderen Orient zu (Kapitel 3). 6 Danach

delt der vorliegende Aufsatz eine breite Palette von Denkschulen. Freilich liegt es in der

Natur der Sache, dass Vollständigkeit nicht beansprucht werden kann. So hätte es den

Rahmen dieses Beitrages gesprengt, wäre der mitunter als eigene Denkschule der Internationalen

Beziehungen firmierende Feminismus hier behandelt worden. Außerdem fordert

der Ausgangspunkt des Aufsatzes – die Wahl hoch abstrakter Denkschulen – insofern seinen

Tribut, als theoretische Ansätze niedrigeren Abstraktionsgrades, die Eingang in die

Forschung über den Vorderen Orient gefunden haben (beispielsweise Ansätze, die das

Zusammenspiel zwischen dem »globalen System« und dem »regionalen Subsystem« des

Vorderen Orients untersuchen, oder der Rentierstaats-Ansatz), hier bestenfalls gestreift

werden können.

5 Ohne die Leistungen der in deutscher Sprache veröffentlichten Forschungen schmälern zu

wollen, beschränkt sich der Artikel aus pragmatischen Gründen auf englischsprachige

Literatur, womit auch gewährleistet ist, dass Beiträge von AutorInnen aus dem Vorderen

Orient stärkere Berücksichtigung finden.

6 Es gibt keine allgemein akzeptierte Definition des Vorderen Orients, und es erscheint auch

müßig, nach einer solchen zu suchen, denn die Güte einer Definition hängt auch vom

Zweck ab, dem sie dient, weshalb es keine von der Fragestellung, dem Untersuchungszeitraum

und den fokussierten Politikfeldern unabhängige »beste« Definition geben kann.

Konsens besteht darüber, dass seit der Auflösung des Osmanischen Reiches die arabische

Welt den »Kern« des Vorderen Orients bildet. Die vorliegende Analyse erstreckt sich

außerdem auf Israel und den Iran. Nur am Rande wird die Türkei gestreift, andere »Grenzgänger«

wie insbesondere die Länder Zentralasiens werden hier nicht behandelt. Wie noch

deutlich werden wird, war die politische Aufteilung des Nahen Ostens im Verlauf des 20.

306


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

wird die Leistungsfähigkeit der verschiedenen Denkschulen hinsichtlich der beiden

zentralen Subregionen sowie der Beziehungen zwischen ihnen und zu externen

Akteuren kritisch analysiert (Kapitel 4). Abschließend sollen die zuvor gezogenen

Verbindungslinien aufgegriffen und zusammengefasst werden (Kapitel 5).

Die gewählte Vorgehensweise birgt angesichts des beschränkten Rahmens eines

Aufsatzes die Gefahr, mit unterschiedlichen Kompetenzen ausgestattete potenzielle

Leserschaften zu enttäuschen. RegionalexpertInnen mag der historische Schnelldurchlauf

allzu kursorisch und undifferenziert erscheinen, und sofern sie mit den

Denkschulen nicht gut vertraut sein sollten, vermissen sie hier vielleicht eine substanziellere

Darstellung. Die ExpertInnen für Internationale Beziehungen wiederum

nehmen möglicherweise an der holzschnittartigen Präsentation der Denkschulen

Anstoß und empfinden darüber hinaus ein Unbehagen, dass die Auswahl der untersuchten

politischen Ereignisse und Prozesse nicht eingehender begründet wird. 7 Der

Autor setzt deshalb auf jene Leserschaft, die sich damit zufrieden gibt, zum einen

herauszuarbeiten, wo die verschiedenen Denkschulen die besten Chancen besitzen,

zentrale wissenschaftliche Rätsel der internationalen Beziehungen des Vorderen

Orients zu lösen, und wo sie an ihre Grenzen stoßen, wenn sie keine mehr oder minder

weit reichenden Konzessionen eingehen. Zum anderen soll die Lektüre Wege

aufzeigen, wie diese Grenzen durch eine Kombination der Einsichten verschiedener

Denkschulen überwunden werden könnten.

2. Die Denkschulen der Internationalen Beziehungen

Nicht nur weil die Denkschule des Realismus die historisch erste ist, sondern auch

weil die meisten explizit, vor allem aber auch implizit theoriegeleiteten Analysen zum

Vorderen Orient bis heute dieser Schule verpflichtet sind, gebührt dem Realismus der

Anfang. Dies gilt umso mehr, als die wenigen theoriegeleiteten Arbeiten, welche auf

Jahrhunderts starken Wandlungsprozessen unterworfen. Die geografische Ausdehnung

dieser Subregion ist aber konstant und schließt jene Gebiete ein, die seit 1949 von Israel

und seinen arabischen Anrainern beherrscht werden. Die Golfregion umfasst die arabischen

Staaten der Golfhalbinsel sowie den Iran. Der Irak weist gemeinsame Grenzen mit

Syrien und Jordanien auf und liegt somit geografisch an der Schnittstelle zwischen den

beiden Teilregionen. Auch politisch nimmt dieses Land insofern eine Sonderrolle ein, als

es von einigen Denkschulen, insbesondere dem Liberalismus, aufgrund deren Fragestellung

(auch) als Teil des Nahen Ostens gefasst wird. Wo es im Text bei Ausführungen über

den Nahen Osten zu Referenzproblemen kommen könnte, sollen diese durch den Zusatz

»inklusive/exklusive Irak« ausgeräumt werden.

7 Ganz sicher kann der vorliegende Beitrag nicht den Anspruch erheben, die Denkschulen

der Internationalen Beziehungen auf der Basis methodisch einwandfrei ausgewählter Fallbeispiele

des Vorderen Orients einem harten Theorietest zu unterziehen. Außerdem bergen

die Konzentration auf zentrale Annahmen der Denkschulen und die damit verbundene

Tendenz, der Schule Probleme zu attestieren, wenn sich die Empirie nicht ohne Modifikationen

mit diesen Annahmen in Einklang bringen lässt, Ungerechtigkeiten gegenüber

moderaten VertreterInnen der verschiedenen Denkschulen, die in ihren Konzeptionen die

Einwände anderer Denkschulen verarbeitet und sich nicht gescheut haben, einen Verlust

an parsimony hinzunehmen, um an Differenziertheit zu gewinnen.

ZIB 2/2002

307


Literaturbericht

der Folie anderer Denkschulen kritisch auf vorhandene theoretische Arbeiten über den

Vorderen Orient eingehen, fast ausschließlich den Realismus attackieren.

Der Realismus, wie er am konsequentesten von Kenneth Waltz (1979) ausgearbeitet

worden ist, geht von der Prämisse aus, dass Staaten die zentralen Akteure im

internationalen System sind. Da es keine globale zentralstaatliche Instanz gibt, die in

der Lage ist, verbindliche Entscheidungen zu treffen und durchzusetzen, sind die

Beziehungen dieser Akteure untereinander von Anarchie geprägt. Alle Staaten müssen

deshalb grundsätzlich um ihr Überleben bemüht sein, so dass internationale

Beziehungen primär um Sicherheitspolitik kreisen. Daraus lässt sich auch ableiten,

dass alle Staaten einem Sicherheitsdilemma unterworfen sind, d.h., die bei allen

Staaten, gleich welcher innenpolitischen Couleur, strukturell verankerte Neigung,

sich vor Übergriffen anderer Staaten durch rüstungspolitische Aktivitäten zu schützen,

schürt bei eben diesen anderen Akteuren Bedrohungswahrnehmungen. Das

Anarchieproblem und das daraus abgeleitete Sicherheitsdilemma werden als systemische

Strukturen gefasst, die das Verhalten der Akteure entscheidend beeinflussen.

Der Institutionalismus, dessen einflussreichster Vertreter Robert Keohane (1984)

ist, teilt zwar zentrale Prämissen des Realismus und nimmt ebenfalls an, dass Staaten

die zentralen Akteure im internationalen System sind, das sich durch das Grundmuster

der Anarchie auszeichnet. Im Gegensatz zum Realismus wird aber betont,

dass es auch zwischen Staaten, die nur an ihrem Eigennutz interessiert sind, zu Kooperation

kommen kann. Freilich setzt dies günstige Bedingungen voraus, deren

wichtigste (für die in der internationalen Politik als zentral erachteten Dilemmasituationen)

die Iteration ist und darauf basiert, dass die Zukunft »einen Schatten auf die

Gegenwart zurückwerfen und sich damit auf die aktuelle strategische Situation auswirken

kann« (Axelrod 1984: 12). 8 Wenn folglich die Akteure sowohl Anreize zu

Kooperation als auch Defektion haben, wie dies etwa bei vielen Konflikten über

Rüstungs-, Handels- und Umweltschutzfragen der Fall ist, und davon ausgehen,

dass die Interaktionen zeitlich nicht klar begrenzt sind, dann können sich zweckrationale

Akteure kooperativ verhalten, weil sie wissen, dass ihr eigenes aktuelles

Verhalten das zukünftige der anderen Akteure beeinflussen kann. So ist es möglich,

dass ein Ergebnis erzielt wird, das für alle Beteiligten einen höheren Nutzen abwirft

als allseitiges Defektieren, das vom Realismus hingegen als kaum vermeidbares

Resultat der Interaktionen im internationalen System angesehen wird.

Der Liberalismus greift die vom Realismus und Institutionalismus geteilte Prämisse

an, dass Staaten die zentralen Akteure internationaler Politik sind. Einem radikalen

methodologischen Individualismus verpflichtet, wird stattdessen davon

ausgegangen, dass Politik, und so auch internationale Politik, die Resultante von

menschlichen Einzelhandlungen ist (Moravcsik 1997). Dabei verschließt sich der

Liberalismus freilich nicht der Einsicht, dass die von ihm ins Zentrum gerückten

Individuen sowie die von diesen geschaffenen Institutionen zu einem unterschiedlich

hohen Grad Einfluss auf internationale Politik haben. Betont wird aber, dass

Staaten keine autonomen, sondern von internen Einflüssen abhängige Akteure sind,

8 Diese und alle folgenden Übersetzungen ins Deutsche stammen vom Autor.

308


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

so dass weder ihre Interessen noch ihre Handlungen durch sie selbst oder durch

Strukturen des internationalen Systems, sondern wesentlich durch innenpolitische

Kräftekonstellationen determiniert werden.

Der Globalismus, als dessen prominentester Vertreter Immanuel Wallerstein

(1979) gelten kann, teilt mit dem Realismus gegen den Liberalismus zwar die

Annahme, dass internationale Politik primär durch Faktoren bestimmt wird, die im

internationalen System zu lokalisieren sind. Im Widerspruch zum Realismus

behauptet der Globalismus aber, dass die eigentliche Dynamik des internationalen

Systems nicht von Staaten und deren Sicherheitsbedürfnis, sondern von einer dem

kapitalistischen System innewohnenden Dynamik ausgeht. Diese äußert sich in

Expansionismus, denn eine probate Strategie, um im marktwirtschaftlichen Konkurrenzkampf

zu bestehen, ist die Eroberung neuer Märkte und Ressourcenquellen. Der

moderne Nationalstaat ist zwar ein durchaus wichtiger Akteur, doch dessen Ziele

und Handlungen werden nicht primär durch den Zwang bestimmt, Sicherheit in der

Auseinandersetzung mit anderen Staaten zu erreichen, sondern durch die Notwendigkeit,

im kapitalistischen Konkurrenzkampf zu bestehen.

Alle bisher referierten Denkschulen basieren ausdrücklich auf dem Zweckrationalismus,

wie er für die modernen Sozialwissenschaften präzise von Jon Elster (1986)

vorgestellt worden ist, oder sind zumindest prinzipiell einer (gegebenenfalls in diesem

Beitrag zu leistenden) Interpretation zugänglich, die auf dem Rationalismus

beruht. 9 Dies eröffnet zugleich die Möglichkeit, Synthesen zwischen den Denkschulen

herzustellen und synergetische Effekte zu erzielen (vgl. Hasenclever et al. 2000).

Schwieriger gestaltet sich dies bei einigen Varianten des Konstruktivismus, die sich

explizit dagegen wenden, dass die Handlungsweisen von Staaten durch Ziele

bestimmt werden, die auf Interessen basieren; vielmehr erfüllten die Staaten Rollen

(erwartungen). Freilich betont eine moderate Variante, wie sie etwa Martha Finnemore

(1996: 27) vertritt, die Vereinbarkeit von rationalistischen und konstruktivistischen

Erklärungsansätzen, weil Politik sowohl durch »Interessen« als auch

»Normen« determiniert wird. Alle bedeutenden, explizit konstruktivistischen Analysen

zur internationalen Politik des Vorderen Orients stammen aus der Feder eines

Forschers, Michael Barnett (1995: 482-492, 1996: 400-403, 1999). Er vertritt einen

moderaten Konstruktivismus, dessen Erklärungskraft keine im strengen Sinne alternative,

sondern komplementäre Rolle zu jener anderer Denkschulen beigemessen

wird. Daher können in den Internationalen Beziehungen des Vorderen Orients nicht

nur zwischen den Oasen der ersten vier referierten Denkschulen, sondern auch zwischen

diesen und dem Konstruktivismus Karawanen ausgesandt werden.

9 Letzteres trifft auf den Realismus und den Globalismus zu, deren VertreterInnen häufig

einem Funktionalismus zuneigen, mitunter also herauszuarbeiten versäumen, wie sich die

systemischen Imperative in der Wahrnehmung der Akteure verankern (und vermittels dessen

das Verhalten so prägen, wie es die beiden Denkschulen erwarten).

ZIB 2/2002

309


Literaturbericht

3. Vom Nahen Osten zur Golfregion als dynamischem Zentrum

internationaler Politik im Vorderen Orient

In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts rückte der Nahe Osten ins Zentrum der

internationalen Politik des Vorderen Orients, d.h., diese Subregion wurde zum

begehrtesten Objekt externer Akteure im Vorderen Orient. Zudem bildeten sich (als

Folge dessen) im Nahen Osten allmählich auch Akteure heraus, die in der Lage

waren, die internationale Politik in der Gesamtregion zu beeinflussen. Der Bedeutungszuwachs

des Nahen Ostens erklärt sich erstens mit dem Niedergang und

schließlichen Zusammenbruch des Osmanischen Reiches infolge des Ersten Weltkrieges.

Damit war das Ringen um die europäischen Teile des Osmanischen Reiches,

die im 19. Jahrhundert noch das Hauptziel der Durchdringung der Region durch die

europäischen Großmächte waren, endgültig beendet. In der Türkischen Republik,

die das ehemalige Zentrum des Osmanischen Reiches in Anatolien beerbte, wurden

die Weichen von Anfang an auf einen rigiden Nationalismus gestellt, wie er bereits

durch die letzten Regierungen des Osmanischen Reiches betrieben wurde. Der Laizismus

von Präsident Kemal Atatürk tat ein Übriges, um die seit dem ausgehenden

Mittelalter bestehenden engen Verbindungen zum arabischen Vorderen Orient zu

kappen. Im Zeitalter des europäischen Kolonialismus blieben der Nahe Osten, Nordafrika

und die Golfregion freilich nicht sich selbst überlassen, sondern wurden noch

tiefer von Europa durchdrungen. Zur wichtigsten Subregion stieg der Nahe Osten

auf, weil er die »Lebenslinie« des britischen Empires zu dessen Herzstück, Indien,

bildete. Mit dem Ausscheiden des russischen Imperialismus infolge der Oktoberrevolution

und dem relativen Machtverfall Frankreichs, dessen imperiale Interessen

sich zudem stärker auf Nordafrika als auf den Nahen Osten richteten, sowie der

wachsenden britischen Dominanz wurde somit der Nahe Osten das Zentrum des

europäischen Imperialismus (Brown 1984: Teil 1.3-5, 2.1).

Zum Zweiten beförderte das zionistische Programm, in dessen Zuge europäische

SiedlerInnen nach Palästina strömten, im Nahen Osten eine intensive Auseinandersetzung

mit der genuin europäischen Ideologie des Nationalismus, die im arabischen

Vorderen Orient bis dato keine Rolle in den politischen Beziehungen gespielt hatte.

Mit als Folge der Implantation eines modernen, säkularen Projekts im Nahen Osten

übernahmen die Eliten dieser Subregion das Konzept des Nationalismus am konsequentesten,

denn nur so erschien es ihnen möglich, den Kampf gegen Europa erfolgreich

führen und ihre Autonomie zurückgewinnen zu können (Dawn 1991).

In der Ära der Dekolonisierung nach dem Zweiten Weltkrieg resultierte die vorangegangene

nachhaltige Durchdringung des Nahen Ostens darin, dass es diese Subregion

(inklusive Irak), und nicht die Golfregion war, in der die traditionalen Eliten im

Rahmen von »Revolutionen von oben« (Trimberger 1978) von modernen, nationalistisch-säkularen

Regimen abgelöst wurden. Wiederum als Resultat dieser Entwicklung

der Fünfzigerjahre betrieben die modernen Eliten des Nahen Ostens eine aktive,

aggressive Außenpolitik gegenüber den traditionalen Eliten der Golfstaaten, denen in

den Sechzigerjahren ein defensiver Kampf ums Überleben aufgezwungen wurde. Um

das Jahr 1970 jedoch verlor der Nahe Osten aufgrund der Stagnation seiner Industria-

310


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

lisierungsprogramme sowie der katastrophalen Niederlage Ägyptens und Syriens

(sowie Jordaniens) im Sechstagekrieg gegen Israel seine Rolle als dynamisches Zentrum

des Vorderen Orients. Parallel gewannen die Golfstaaten infolge gestiegener

Erdölförderung zunächst graduell und nach der »Ölpreisrevolution« (Schneider

1983) Anfang der Siebzigerjahre exponentiell an Handlungsspielraum. Im Ergebnis

vollzog sich eine Verschiebung der intraregionalen Dynamiken, die in ihrer Bedeutung

dem Aufstieg des Nahen Ostens nicht nachsteht, wie er durch den Niedergang

des Osmanischen Reiches und den Zionismus fünfzig Jahre zuvor ausgelöst worden

war. Der Nahe Osten verlor nicht nur seine Fähigkeit, die Systeme der Golfstaaten

unter existenziellen Druck zu setzen, sondern sah sich im Rahmen des »Petrolismus«

(Korany 1986) nun selbst massivem Anpassungsdruck seitens der Golfstaaten ausgesetzt.

Nicht nur zog Ägypten kurz nach der Niederlage gegen Israel 1967 seine Truppen

aus dem Jemen zurück und beendete damit sein Projekt, die Golfregion politisch

zu durchdringen. Vielmehr akzeptierten die Regime des Nahen Ostens in der Gipfelkonferenz

der Arabischen Liga von Khartoum noch im selben Jahr eine weitreichende

finanzpolitische Alimentierung durch die Golfstaaten, allen voran Saudi-

Arabien und Kuwait. Damit war der Grundstein für einen indirekten, aber effektiven

Einfluss der Golfstaaten auf den Nahen Osten gelegt. In den ehemals revolutionären

Regimen des Nahen Ostens stiegen nun Segmente in die politische Topelite auf, die

die sozialrevolutionären Konzepte des Nasserismus und Bathismus fallen ließen bzw.

pragmatisch interpretierten und in den intraregionalen Beziehungen das »Westfälische

Prinzip« nicht mehr in Frage stellten, d.h. die Souveränität aller bestehenden

arabischen Staaten über ihr jeweiliges Territorium anerkannten. 10 Der Wechsel des

intraregionalen Zentrums vom Nahen Osten zur Golfregion führte also innerhalb

weniger Jahre dazu, dass der Vordere Orient, was den durch zwischenstaatliche

Dynamiken angestoßenen internen Wandel der politischen Systeme angeht, von einer

der revolutionsträchtigsten Weltregionen zu einer der konservativsten mutierte.

4. Die Denkschulen und der Vordere Orient

4.1. Realismus

Die meisten explizit theoriegeleiteten Arbeiten über den Vorderen Orient entstammen

der Denkschule des Realismus 11 und befassen sich mit dem Nahen Osten

10 Die einzige signifikante Ausnahme bildet die irakische Invasion Kuwaits 1990.

11 Waltz (1979: 121f) vertritt entschieden die Position, dass der von ihm präsentierte Realismus

nicht geeignet ist, um Außenpolitiken, die Bestandteil der folgenden Ausführungen sind, zu

analysieren. Colin Elman (1996b) hat indes zum einen Belege dafür erbracht, dass Waltz

selbst sich zumindest nicht strikt an die selbst auferlegte Abstinenz hält und andere Vertreter-

Innen des Realismus Waltz’ Diktum nicht teilen und den Realismus explizit für Außenpolitikanalysen

nutzen. Zum anderen weist Elman nach, dass es keine zwingenden theoretischen

oder methodischen Argumente gibt, die eine ForscherIn davon abhalten sollten, ihre Außenpolitikanalyse

auf die Fundamente des Realismus zu stellen. Für eine komprimierte Fassung

der Debatte vgl. Waltz’ (1996) Reaktion auf Elmans Beitrag sowie Elmans (1996a) Replik.

ZIB 2/2002

311


Literaturbericht

(exklusive Irak) unter Betonung sicherheitspolitischer Aspekte zwischen Israel und

seinen Anrainern (Telhami 1990; Stein 1993; Garfinkle 1997: Kap. 6; Inbar/Sandler

1997). Auch wenn nicht alle realistischen Analysen immer völlig frei von normativen

Einsprengseln sind, besteht die Leistung dieses Literaturstrangs prinzipiell

darin, die Abfolge von Kriegen zwischen Israel und den arabischen Staaten in der

zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts als Ausdruck der anarchischen Struktur des

internationalen Systems und des daraus resultierenden Sicherheitsdilemmas zu analysieren,

ohne dies normativ zu verbrämen.

4.1.1. Die Nahostkriege

Nach dieser Logik erscheinen die arabisch-israelischen Kriege grundsätzlich weder als

legitime noch illegitime Reaktionen auf das Verhalten arabischer Akteure, sondern als

Ausdruck der objektiven Struktur des internationalen Systems. Während eine befriedigende

Erklärung der Ursachen und des Verlaufs der in den Jahren 1948/49 und 1982

geführten Kriegen, auf die in den Kapiteln 4.3 bzw. 4.4 einzugehen sein wird, zumindest

komplementär der Einsichten anderer Denkschulen bedarf, lassen sich die anderen

Nahostkriege des 20. Jahrhunderts, der Suezkrieg 1956, der Junikrieg 1967 und

der Oktoberkrieg 1973, tatsächlich als unmittelbare Folge des Sicherheitsdilemmas im

Nahen Osten verstehen. Diese Interpretation beinhaltet gerade nicht, wie in normativ

inspirierten Darstellungen häufig durchschimmert, dass Israel diese Kriege von der

anderen Seite aufgezwungen wurden und der zionistische Staat in reiner Notwehr handelte.

In allen hier zu analysierenden Kriegen war den Akteuren bewusst, dass Israel

militärisch der mit Abstand stärkste Akteur im Nahen Osten war und die Gegenseite

keine Chance hatte, Israel (in den Grenzen von 1949) zu gefährden. Nur in einem der

drei Fälle, nämlich 1973, wurde Israel angegriffen, während Ägypten hierzu im Jahre

1956 keine Absichten hatte; und ob dies 1967 irrationalerweise der Fall war, ist zweifelhaft

(Parker 1992). Eine auf der realistischen Logik des Sicherheitsdilemmas beruhende

Kriegsführung greift aber nicht erst im Falle von Notwehr, sondern,

insbesondere unter der Bedingung von schlechten Gesamtbeziehungen, bereits bei

ausgeprägter Unsicherheit über die Intentionen anderer staatlicher Akteure sowie einer

(antizipierten) Verschiebung der relativen Machtverhältnisse (vgl. Grieco 1993).

Der im Verein mit den alten Kolonialmächten Frankreich und Großbritannien von

Israel gegen Ägypten geführte Suezkrieg 1956 ist als Folge der rapiden Modernisierung

und des damit verbundenen relativen Machtzuwachses Ägyptens, das seit der

Revolution 1952 zudem eine zunehmend anti-zionistische Ideologie entwickelte,

befriedigend zu erklären. Ohne unmittelbar bedroht zu sein, versuchte Israel die

Gelegenheit wahrzunehmen, den Aufstieg eines potenziellen Gegners zu bremsen.

Bei den arabischen Akteuren wiederum musste die Sinaikampagne die Wahrnehmung

zementieren, einem aggressiven Nachbarn ausgesetzt zu sein. Nach politischer

Intervention der US-Administration mussten sich die europäischen Mächte

und Israel zwar zurückziehen, doch dadurch konnte eine zunehmende Rüstungsspirale

und Kriegsrhetorik in den folgenden Jahren nicht verhindert werden.

312


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Als Ägypten u.a. mit der Sperrung der Straße von Tiran 1967 »rote Linien« überschritt,

entschloss sich Israel zu einem Waffengang, in dessen Rahmen zunächst

innerhalb weniger Stunden praktisch alle arabischen Waffensysteme zerstört wurden,

die für Israel hätten bedrohlich werden können, insbesondere die ägyptische

und syrische Luftwaffe. Anschließend nutzte Israel die Gelegenheit, die Rahmenbedingungen

des Sicherheitsdilemmas grundlegend zu verändern, indem es an seiner

Südwest- und Ostflanke Territorien eroberte – die Sinaihalbinsel, den Gazastreifen,

die Golanhöhen sowie das Westjordanland – deren Besetzung eines der sicherheitspolitischen

Hauptprobleme Israels lösen helfen sollte, nämlich seine geringe strategische

Tiefe.

Die Ursachen des Oktoberkrieges 1973 sind eng mit dem Junikrieg 1967 und dessen

Folgen verbunden. Aus realistischer Sicht musste es Ägypten und Syrien nicht

nur darum gehen, die an Israel verlorene Sinaihalbinsel bzw. die Golanhöhen

zurückzuerlangen. Schwerer wog, dass sich Israel aufgrund seines militärischen Triumphs

den bis dato im Nahostkonflikt eher auf Ausgleich bedachten USA erfolgreich

als mit Abstand attraktivster, weil mächtigster Bündnispartner im Nahen Osten

empfohlen und somit seine Position im regionalen System zu Lasten der arabischen

Akteure stark verbessert hatte. Hieran konnten weder die von Gamal Abd an-Nasser

lancierten militärischen Aktivitäten im Rahmen des sogenannten Abnutzungskrieges

(1969-70) – einer Abfolge von auf relativ niedriger Eskalationsstufe ausgeführten

Militäroperationen am Suezkanal –, noch diplomatische Anstrengungen etwas

ändern, wie sie verstärkt unter Anwar as-Sadat, dem Nachfolger Nassers im Amt des

Präsidenten nach dessen Tod 1970, unternommen wurden. Da Ägypten auf absehbare

Zeit keine Aussicht hatte, das militärische Kräftegewicht entscheidend zu

ändern, entschied sich Sadat, in Allianz mit Syrien gegen Israel einen Krieg zu führen,

dessen primäres außenpolitisches Ziel es war, die diplomatische Konstellation

durch eine Involvierung der Supermächte so zu verändern, dass Kairo und Damaskus

einen Teil ihres gegenüber Israel verlorenen Gewichts im internationalen System

zurückgewinnen würden. Da die ägyptischen und syrischen Truppen das

Überraschungsmoment auf ihrer Seite hatten, gelang es ihnen, Israel anfangs in die

Defensive zu drängen und tief in die von Israel besetzten Gebiete vorzudringen.

Zwar erholte sich Israel rasch von diesem Coup, drängte Syrien seinerseits in die

Defensive und vermochte schließlich mit Hilfe US-amerikanischer Waffenlieferungen

die ägyptische Armee an den Rand einer verheerenden Niederlage zu bringen.

Doch das Kalkül der arabischen Akteure ging insofern auf, als die USA Israel in dieser

Situation angesichts einer drohenden Konfrontation mit der Sowjetunion zu

einem Waffenstillstand zwangen. Wie die nach dem Krieg von US-Außenminister

Henry Kissinger lancierte berühmte shuttle diplomacy eindrücklich belegt, nahmen

der Nahostkonflikt, und damit auch seine arabischen Protagonisten Ägypten und

Syrien, von nun an wieder einen wesentlich höheren Rang in der internationalen

Politik ein (vgl. Ovendale 1992: Kap. 11).

ZIB 2/2002

313


Literaturbericht

4.1.2. Der erste israelisch-arabische Friedensprozess: Camp David 1977-79

Die Erklärungskraft der realistischen Denkschule beschränkt sich durchaus nicht auf

kriegerische Auseinandersetzungen im Nahen Osten. Vielmehr hat Shibley Telhami

(1990) in einer originellen Studie einen wesentlichen Beitrag geleistet, um Ursachen

und Ergebnisse des Friedensprozesses von Camp David zu klären. Telhamis Untersuchung

harmoniert mit obiger Analyse des Oktoberkrieges: Ihm zufolge ging es in

den Verhandlungen von Camp David weder Israel noch Ägypten primär um die

Regelung der Beziehungen zu ihrem jeweils mächtigsten Nachbarstaat. Vielmehr

versuchte Ägypten, seine relative Position gegenüber Israel durch eine Schwächung

der israelisch-amerikanischen bzw. den Aufbau einer ägyptisch-amerikanischen

Allianz zu stärken, während Israel genau dies zu verhindern trachtete.

In der Phase der Détente konnte Ägypten nicht mehr, wie dies noch in den Fünfzigerjahren

der Fall gewesen war (Morgenthau 1967), die Supermächte gegeneinander

ausspielen. Sich einseitig auf die Sowjetunion zu stützen hätte bedeutet, den

strukturell schwächeren Partner zu wählen, der materiell und technologisch nicht in

der Lage gewesen wäre, Ägypten bei der Bearbeitung der Strukturkrise seines

Staatsbudgets bzw. Militärapparates zu unterstützen. Wie Telhami (1990) überzeugend

darlegt, kann aber dieses Problem allein das ägyptische Verhalten nicht erklären,

denn die Golfstaaten hatten sich nach dem Ende des Junikrieges 1967 als fähig

und bereit erwiesen, das ägyptische Staatsbudget massiv zu stützen. Vor die Wahl

gestellt, von den Golfstaaten abhängig zu bleiben oder es von den USA zu werden,

wählte Kairo die zweite Variante, da die Machtasymmetrie zu den USA ohnehin

unüberwindlich hoch war. Eine stärkere Anlehnung an die Supermacht eröffnete

Ägypten bessere Chancen, im regionalen Rahmen als Großmacht zu fungieren, und

zwar selbst dann, als, wie dies von vornherein absehbar war, Ägypten infolge des

»Seperatfriedens« mit Israel temporär in eine partielle regionale Isolation geriet. 12

Auch dass Ägypten einem Friedensvertrag mit Israel zustimmte, der insbesondere

hinsichtlich der Palästinafrage die eigenen regionalen Interessen in weit geringerem

Maße berücksichtigte als jene Israels, lässt sich mit realistischer Logik erklären: Da

Israel aufgrund seiner gegenüber Ägypten weitaus höheren Machtpotenziale für die

USA im Zweifelsfall der attraktivere Allianzpartner war, konnte Kairo nur zwischen

einem Scheitern der Verhandlungen, und einer damit verbundenen massiven Verschlechterung

der Beziehungen zu den USA, und einem Friedensvertrag wählen, der

die regionalpolitischen Interessen Israels in starkem Maße berücksichtigte.

12 Da Syrien im Vergleich zu Ägypten sehr viel geringere Machtkapazitäten besaß und die

Aussicht, die eigene Stellung durch eine Schwächung der amerikanisch-israelischen Allianz

verbessern zu können, illusorisch war, zog Syrien eine dauerhafte finanzpolitische

Abhängigkeit von den Golfstaaten dem ägyptischen Weg vor. Nach der Isolation Kairos

profitierte Syrien von dieser Entscheidung zusätzlich, da es nun aus arabischer Sicht die

einzige »aufrechte«, und damit strategisch unverzichtbare arabische Großmacht im Nahen

Osten war.

314


4.1.3. Die Golfregion

Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Aufgrund des als Folge des Nahostkonflikts ausgeprägten Anarchieproblems im

Nahen Osten nimmt es nicht wunder, dass dieser Subregion vom Realismus besondere

Beachtung geschenkt wird. Freilich findet diese Denkschule auch in anderen

Teilregionen des Vorderen Orients easy cases: Insbesondere die Beziehungen zwischen

Irak und Iran harmonieren weitgehend mit den Annahmen dieser Denkschule.

So kann der irakische Angriff auf den Iran, mit dem der zermürbende Erste Golfkrieg

(1980-88) begann, als »war of opportunity« (Stein 1993: 67) interpretiert werden,

durch den das irakische Regime hoffte, den durch die revolutionären Unruhen

geschwächten Gegner machtpolitisch eindämmen zu können.

Weiterhin kann der Realismus auch einen Beitrag zur Analyse des Zweiten Golfkrieges

1990/91 leisten. Alle arabischen Staaten, die im regionalen Kontext über

hohe Machtressourcen verfügten, traten der vom Westen unter Führung der USA

formierten Kriegskoalition gegen den Irak bei, die darauf zielte, die Annexion

Kuwaits rückgängig zu machen. 13 Ideologische Differenzen etwa zwischen Syrien

und Saudi-Arabien spielten hier ebenso wenig eine Rolle wie religiöse Bedenken,

den USA faktisch bedingungslos »muslimischen Boden« als Basis ihrer

Militäraktionen gegen einen »Bruderstaat« zur Verfügung zu stellen.

4.2. Angriffspunkte konkurrierender Denkschulen

Der Vordere Orient dürfte eine der letzten Weltregionen sein, deren theoriegeleitete

Analysen nach wie vor durch die realistische Denkschule dominiert sind. Darüber

hinaus sind die meisten zeithistorischen Analysen implizit einem (wenngleich nicht

13 Zwar betrachtet der Realismus balancing und nicht bandwagoning als das dominante

Akteursverhalten im internationalen System, d.h., aufgrund der Beschaffenheit des internationalen

Systems versuchen Akteure, die sich einer überlegenen Macht ausgesetzt

sehen, ein Gegengewicht zu ihr aufzubauen, und werden sich dieser überlegenen Macht

im Normalfall folglich gerade nicht anschließen (Waltz 1979: 125-127). Freilich hat Stephen

Walt (1988: 275, 314) herausgearbeitet, dass es unter bestimmten Bedingungen mit

den Annahmen des Realismus vereinbar ist, wenn sich Staaten um einen überlegenen

Akteur scharen, und zwar dann, wenn die Staaten zu schwach sind, um aus eigener Kraft

ein Gegenwicht zur überlegenen Macht herzustellen, hierfür keine (externen) schlagkräftigen

Verbündeten zur Verfügung stehen und die überlegene Macht eine Politik des

Appeasements zu betreiben verspricht. Alle drei Bedingungen waren beim Zweiten Golfkrieg

erfüllt: Die Akteure der Golfregion waren gegenüber den USA extrem schwach, aufgrund

der als Einheit unter Führung der USA auftretenden westlichen Welt einschließlich

Rußlands gab es keine Chance, externe Verbündete zu finden, und schließlich bestand die

berechtigte Hoffnung, dass die USA nach dem Krieg einen Friedensprozess im Nahen

Osten fördern würden. Weiterhin schließen sich balancing und bandwagoning als Idealtypen

zwar aus, die Realität kann aber, wie in diesem Fall, eine Kombination hervorbringen:

Da der Irak 1990 eine Bedrohung für seine arabischen Nachbarn darstellte, insbesondere

für Saudi-Arabien, entsprach ein bandwagoning mit Washington zugleich einem balancing

gegen Bagdad. Diese Bedingungen kontrastieren deutlich mit der momentanen Situation,

in der es starke Hinweise darauf gibt, dass sich die USA anschicken, neuerlich einen

Krieg gegen den Irak zu führen.

ZIB 2/2002

315


Literaturbericht

immer theoretisch gut informierten) Realismus verpflichtet. Allerdings gibt es

durchaus überzeugende Angriffe auf den Realismus, von denen sich freilich nur

wenige der Mühe unterziehen, sich explizit an die Theoriediskussion in den Internationalen

Beziehungen anzuschließen.

Während die allgemeine Theoriediskussion seit den Achtzigerjahren stark von der

Auseinandersetzung zwischen Realismus und Institutionalismus geprägt ist, haben

VertreterInnen des Institutionalismus kaum Arbeiten über den Vorderen Orient hervorgebracht,

und das, obwohl es hierfür zumindest drei starke Ansatzpunkte gibt.

Erstens ist es den so genannten neuen Historikern Israels auf der Basis klassischer

Mittel der Geschichtsschreibung, insbesondere einem intensiven Studium neu

zugänglicher Quellen, gelungen, Erkenntnisse zu Tage zu fördern, die in Frage stellen,

ob die Zeitgeschichte des Nahen Ostens durch einen puren Realismus befriedigend

erfasst wird. Zweitens findet der Institutionalismus jenseits des Nahen Ostens,

vor allem in der Golfregion, ein weites Betätigungsfeld: Nach dem Zweiten Weltkrieg

wurde von den USA und den großen transnationalen Erdölkonzernen ein komplexes

Weltenergiesystem etabliert, das in den Siebzigerjahren von einer wesentlich

von den Erdölstaaten getragenen Regelung abgelöst wurde. Schließlich ist es für den

Realismus besonders schwer zu erklären, weshalb sich um das Jahr 1970 die relative

Machtverteilung zwischen der Golfregion und dem Nahen Osten fundamental

änderte und dabei nicht nur massive Spannungen zwischen den beiden Subregionen

ausblieben, sondern gerade in dieser Phase eine Verflechtung völlig neuen Ausmaßes

ihren Ausgang nahm (Teil 4.3).

Auch der Denkschule des Liberalismus verpflichtete Arbeiten über den Vorderen

Orient sind eine Rarität. Gerade im Fall der israelischen Außenpolitik drängt sich

eine solche Analyse freilich geradezu auf: Wie Telhami (1996) zu Recht moniert,

kann der Realismus nicht erklären, weshalb sich in Israel nach 1967 innerhalb der

politischen Elite sehr verschiedene Konzepte entwickelten, wie mit den besetzten

Gebieten umzugehen sei. Seine Kritik am Realismus mündet allerdings in der

These, dass die Außenpolitik Israels »a breed of its own« sei, die Verbindungslinien

zum Liberalismus werden also nicht erkannt. Ähnlich wie Telhami (1996) für den

israelischen Fall, ist Maridi Nahas (1985) implizit dem Liberalismus verpflichtet,

wenn er die These verficht, dass die Beziehungen der arabischen Staaten in den

Fünfziger- und Sechzigerjahren nicht primär durch deren Machtpotenziale, sondern

durch innersystemische Faktoren bestimmt wurden. Weiterhin erweist sich der Liberalismus

als nützlich, um einen Erklärungsbeitrag für die aus realistischer Sicht

überraschend stabile Allianz zwischen Israel und den USA beizusteuern (Teil 4.4).

Der Globalismus, dessen Präsenz in Arbeiten über den Vorderen Orient ebenfalls

stark unterrepräsentiert ist, findet seinen wichtigsten Gegenstand in den Beziehungen

zwischen den erdölexportierenden Golfstaaten und den Industriegesellschaften,

die über Jahrzehnte zu wesentlichen Teilen von nicht mehr als sieben transnationalen

Konzernen geprägt wurden (Teil 4.5).

Der Konstruktivismus schließlich vermag zwei interessante ergänzende Erklärungen

beizusteuern. Zum einen hilft er, die Stabilität der Beziehungen zwischen den

USA und Israel zu erklären. Zum anderen kann er einen Beitrag zur Beantwortung

316


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

der Frage leisten, weshalb sich die Golfstaaten nach der Ölpreisrevolution entschlossen,

ihre Austauschbeziehungen zum Nahen Osten zu intensivieren (Teil 4.6).

4.3. Institutionalismus

4.3.1. Der Nahe Osten

Während die orthodoxe israelische Geschichtsschreibung (Rabinovich 1991: Kap. 2,

6; Sela 1992) implizit und die realistischen Analysen explizit an der These festhalten,

dass der erste arabisch-israelische Krieg die unvermeidliche Folge des Sicherheitsdilemmas

war, ist von den »neuen Historikern« Israels und deren Umkreis ein

anderes Bild gezeichnet worden. Insbesondere Avi Shlaim (1990: Kap. 3, 7, 19) hat

nachgewiesen, dass es in den Dreißiger- und Vierzigerjahren intensive Kontakte

zwischen König Abdallah I. von Jordanien und der zionistischen Bewegung gab.

Diese basierten auf einem klar identifizierten gemeinsamen Interesse beider

Akteure, das darin bestand, die Etablierung eines palästinensischen Staates zu verhindern.

Im Unterschied zu den vormodernen Monarchien im Nahen Osten hätte ein

moderner palästinensischer Nationalstaat, dessen Elite die Teilung des Mandatsgebietes

Palästinas weder offen noch stillschweigend hingenommen hätte, eine ernsthafte

Herausforderung für den zu errichtenden israelischen Staat gebildet. Für König

Abdallah wiederum hätte die Existenz eines solchen Staates das Ende seiner ambitionierten,

gegen andere arabische Herrscherhäuser gerichteten Expansionsbestrebungen

bedeutet. Zwar kam es zwischen Jordanien und der zionistischen Bewegung zu

keiner formellen Übereinkunft, doch der Verlauf des Krieges 1948/49 liefert starke

Indizien für die Existenz eines impliziten »internationalen Regimes«. 14 Während

Israel Jordanien das fast ausschließlich von PalästinenserInnen bewohnte Westjordanland

kampflos überließ, verzichtete der jordanische König auf einen Angriff des

israelischen Kernlands, d.h. jenes Gebietes, das Israel 1947 von der Generalversammlung

der Vereinten Nationen in Resolution 181 zugedacht worden war. Lediglich

in Jerusalem, über das in den Verhandlungen zwischen Jordanien und der

zionistischen Bewegung keine Annäherung hatte erzielt werden können, kam es zu

erbitterten israelisch-jordanischen Kämpfen. Dass Jordanien von dem Versuch

absah, die staatliche Integrität Israels in Frage zu stellen, war mit entscheidend für

die Fähigkeit Israels, sich im Krieg durchzusetzen, denn die »Arabische Legion«

Jordaniens bildete die seinerzeit mit Abstand stärkste arabische Armee. 15

14 Zum Begriff des internationalen Regimes vgl. Stephen Krasner (1982).

15 Die Implementierung des von arabischen Militärexperten ausgearbeiteten Damaskus-

Plans, der ein auf das israelische Kernland gerichtetes koordiniertes Vorgehen aller arabischen

Kräfte vorsah, hätte den zionistischen Staat durchaus vor schwerwiegende, möglicherweise

existenziell bedrohliche Probleme gestellt. Der ursprüngliche Plan wurde aber

während der Verhandlungen in der Arabischen Liga auf Betreiben König Abdallahs so

stark verwässert, dass er Makulatur blieb (Shlaim 1990: Kap. 7).

ZIB 2/2002

317


Literaturbericht

Nach dem Krieg stabilisierte sich ein »stillschweigendes Sicherheitsregime« (Klieman

1995) zwischen Jordanien und Israel. In den Fünfzigerjahren verlor Jordanien

gegenüber den sich rasch modernisierenden Regimen in Ägypten und Syrien rapide

an relativen Machtpotenzialen, und beide Staaten waren an einem Sturz des Königshauses

interessiert. Dass das extrem ressourcenarme Jordanien als einzige Monarchie

des Nahen Ostens zu überleben vermochte, kann vom Realismus schwerlich erklärt

werden, wohl aber vom Institutionalismus. Bis 1967, als sich Israel eine (vermeintlich)

»kostengünstige« Alternative in Form der Eroberung des Westjordanlandes bot,

war Israel daran interessiert, im Westjordanland mit dem haschemitischen Königshaus

ein politisches System zu halten, dessen gemäßigte Ideologie und geringen

Machtpotenziale Israel eine relativ sichere Grenze garantierten. Voraussetzung hierfür

war die glaubhafte Drohung, dass Israel jeden Truppenaufmarsch externer arabischer

Akteure in Jordanien als Casus Belli betrachten würde, wodurch das

Königshaus wiederum eine effektive »Lebensversicherung« erhielt. Dieses internationale

Regime überlebte selbst den massiven Schock, den es durch die israelische

Eroberung des Westjordanlandes 1967 erhielt. Unter Inkaufnahme einer starken Verschlechterung

seiner Beziehungen zu den arabischen Nachbarstaaten im Nahen Osten

vertrieb König Hussein 1970 unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden militärischen

Mittel die PLO (Palestinian Liberation Organization) aus Jordanien, ohne

dass die arabischen Anrainerstaaten ernsthaft einzugreifen wagten.

4.3.2. Die Golfregion

Im Unterschied zum Nahen Osten wurde durch die westliche Durchdringung der

Golfhalbinsel von Anfang an ein System etabliert, dessen Grundzüge besser durch

Einsichten des Institutionalismus als des Realismus erklärt werden können. Als sich

die deutsche Niederlage im Zweiten Weltkrieg abzeichnete, betrieb die US-Administration

eine aktive Politik, um ein stabiles Weltenergiesystem unter Ausschluss

der Sowjetunion aufzubauen. Dabei sollten unter komplexen Bedingungen drei

Ziele erreicht werden. Zum einen ging es den USA darum, sich selbst eine energiepolitische

Autarkie zu sichern, während, zum zweiten, der Wiederaufbau der japanischen

und westeuropäischen Ökonomien durch billige Energieimporte erleichtert

werden sollte. Es galt also, die Kohle durch kostengünstiges Erdöl aus dem Vorderen

Orient als primären Energieträger zu ersetzen. Hierfür musste drittens die prekäre

politische Lage der seinerzeit an akutem Finanzmangel leidenden

Golfmonarchien stabilisiert werden, um so sowjetischem Einfluss auf diese Subregion

vorzubeugen. Unter den Bedingungen eines »schwachen Staates« konnten die

US-Regierungen unter den Präsidenten Franklin D. Roosevelt und Harry S. Truman

diese Ziele nur erreichen, indem sie die Interessen sowohl der nationalen als auch

der transnationalen Erdölindustrie berücksichtigten. Ausgehandelt wurde schließlich

ein Gentlemen’s Agreement, das auf einem Verzicht der transnationalen Erdölkonzerne

basierte, das im Vergleich zu den Produktionsbedingungen in den USA

wesentlich kostengünstigere Erdöl aus dem Vorderen Orient in die USA zu expor-

318


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

tieren. Da somit die USA entgegen marktwirtschaftlichen Rationalitäten der mit

Abstand größte Erdölproduzent weltweit blieben, orientierte sich der globale Erdölpreis

an den Produktionskosten in den USA, wodurch die Konzerne im Vorderen

Orient extrem hohe Renten einstreichen konnten. Für die Golfregion beinhaltete das

Arrangement zwischen den transnationalen Konzernen, den so genannten Majors,

und dem US-Staat, dass die amerikanischen Konzerne die in Venezuela ausgehandelte

Formel des fifty-fifty übernahmen, obwohl die Verhandlungsposition der arabischen

Eliten viel zu schwach war, um den Majors diese relativ vorteilhafte

Regelung abtrotzen zu können. Mit anderen Worten: Die US-Regierung sorgte im

Austausch für etliche Privilegien zugunsten der Erdölkonzerne, die letztlich vom

US-amerikanischen Fiskus zu finanzieren waren, dafür, dass den erdölproduzierenden

Staaten am Golf relativ hohe Einnahmen gewährt wurden, um so für politische

Stabilität zu sorgen. Ohne dieses Arrangement hätten die traditionalen Eliten der

Golfregion nicht die notwendigen Ressourcen besessen, funktionierende Staatsapparate

aufzubauen, geschweige denn die Auseinandersetzung mit dem Pan-Arabismus

Nasserscher Prägung zu überstehen (vgl. Schneider 1983: Kap. 1-3). 16

Nicht intraregionale Widerstände, sondern extraregionale Dynamiken waren es,

die das nach dem Zweiten Weltkrieg installierte internationale Ölregime erodieren

ließen. Durch die exorbitant hohen Gewinnchancen angelockt, drangen Erdölkonzerne

in den Vorderen Orient ein, die am skizzierten Erdölregime nicht beteiligt

waren und dessen Regeln nicht beachteten, die so genannten Independents. Vor

allem in Nordafrika, dessen Erdölfelder nach jenen im Golf erschlossen wurden und

wo die Förderpotenziale von den Majors aufgrund der Marktlage in den Sechzigerjahren

vernachlässigt worden waren, vergaben die Regierungen in beträchtlichem

Ausmaß Konzessionen an Independents. Als die globale Nachfrage nach Erdöl aus

dem Vorderen Orient Ende der Sechzigerjahre stark anstieg, nutzte der libysche

Revolutionsführer Muammar al-Qaddafi 1970 die Schwäche der Independents, die

im Gegensatz zu den Majors nur über Konzessionen in einem Land verfügten und

somit bei Produktionskürzungen oder gar dem Entzug von Konzessionen durch die

Erdölstaaten verwundbar waren. So konnte Libyen erstmals in der Geschichte einseitige

Preiserhöhungen im Vorderen Orient durchsetzen. Als die Regierungen am Golf

entsprechende Forderungen aufstellten, um gegenüber dem revolutionären Libyen

nicht ins Hintertreffen zu geraten, blieb den USA im Sinne einer Stabilisierung der

Region nichts anderes übrig, als grünes Licht für die Ölpreisrevolution zu geben.

Ohnehin hatte das alte Regime für sie an Wert verloren, weil die Kosten der Energieautarkie

angesichts der schwindenden Hegemonialstellung gegenüber Europa und

Japan als zunehmend schmerzhaft empfunden wurden (Tétreault 1985: Kap. 2).

Die Trümmer des alten Regimes bildeten eine Erbmasse, die von den in der OPEC

(Organization of the Petroleum Exporting Countries ) organisierten Erdölproduzenten

genutzt wurden, um ein neues Regime zu errichten, das der Realisierung ihrer

erdölpolitischen Interessen diente. Zwar hat das neue Erdölregime angesichts enor-

16 Der Irak ist das einzige Erdölland der Golfregion, in dem die Monarchie während der Ära

des panarabischen Nasserismus gestürzt wurde (1958).

ZIB 2/2002

319


Literaturbericht

men Drucks marktwirtschaftlicher Kräfte einen deutlichen Rückgang der Erdölpreise

in den Achtziger- und Neunzigerjahren nicht zu verhindern vermocht. Doch

es ist als eine viele ExpertInnen überraschende (vgl. Adelman 1972: 224), hohe

organisatorische Leistung der die OPEC dominierenden arabischen Erdölstaaten zu

erachten, dass die Welterdölpreise nach wie vor mehrere hundert Prozent über den

Produktionskosten im Vorderen Orient liegen (Richards/Waterbury 1996: 55-57).

Effektive Kooperation prägte aber nicht nur die internationale Politik in der Golfregion

bei deren Integration in das Weltwirtschaftssystem, sondern nach der

Ölpreisrevolution auch die Beziehungen zwischen dem Golf und den anderen Subregionen

des Vorderen Orients, insbesondere dem Nahen Osten. Das in Kapitel 3

skizzierte System des Petrolismus löste das bis dahin dominante Paradigma der systemischen

Konkurrenz zwischen den Regimen im Nahen Osten und den Golfmonarchien

zugunsten einer auf kooperativen Beziehungen beruhenden regionalen

Verflechtung ab. In deutlichem Gegensatz zu Westeuropa zielte diese freilich nicht

auf eine ökonomische und politische Integration ab, sondern im Gegenteil auf die

Zementierung der existierenden sozioökonomischen und politischen Strukturen im

Vorderen Orient. Das erklärt, weshalb die Golfmonarchien die aus entwicklungspolitischer

Perspektive vielversprechende Option verwarfen, das ihnen zur Verfügung

stehende Kapital in die (gemäß aller gängigen Entwicklungsindikatoren im Vergleich

zur Golfregion fortgeschritteneren und entwicklungsfähigeren) Systeme im

Nahen Osten zu investieren, und sich stattdessen darauf beschränkten, ihren

Arbeitskräftemangel durch ein regionales Migrationssystem zu beheben und durch

massive Budgethilfen pragmatisch-konservative Segmente innerhalb der Staatsbürokratien

des Nahen Ostens zu fördern, um das westfälische Prinzip im Vorderen

Orient durchzusetzen (vgl. Ibrahim 1982: Kap. 7)

4.4. Liberalismus

4.4.1. Israel, der arabische Nahe Osten und die USA

Es ist Telhamis (1996) Verdienst, eine zentrale Schwäche des realistischen Paradigmas

bei der Analyse des nahöstlichen Sicherheitssystems aufgedeckt zu haben.

Waren die wichtigsten sicherheitspolitischen Entscheidungen einschließlich der

gegen die arabischen Nachbarstaaten geführten Kriege bis 1967 innerhalb der israelischen

politischen Elite unumstritten, änderte sich dies im Verlaufe der Siebzigerjahre.

Gerade auch zwischen den beiden großen politischen Parteien, der

Arbeitspartei und dem Likud, wurden intensive Strategiedebatten darüber geführt,

wie mit den besetzten Gebieten zu verfahren sei. Während der Libanoninvasion

1982 kam es dann zum ersten Mal in der Geschichte Israels zu heftigen innenpolitischen

Auseinandersetzungen über den sicherheitspolitischen Sinn und die politische

Legitimität einer zentralen Militärkampagne Israels. In der Tat lässt sich die Libanoninvasion

1982 kaum überzeugend als Ausdruck des Sicherheitsdilemmas deuten;

vielmehr diente die von Verteidigungsminister Ariel Scharon geführte Kampagne

320


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

dem Zweck, die PLO zu liquidieren (Haddad 1985: 97f), um an Handlungsspielraum

für eine Vertiefung der Besatzungspolitik zu gewinnen. 17 Dieser Befund stellt

den Realismus vor gravierende Probleme, denn die Betonung objektiver Strukturen,

d.h. des Anarchieproblems und des Sicherheitsdilemmas, lassen diese Denkschule

erwarten, dass eine rationale politische Elite zumindest einen Grundkonsens über

die zu ergreifende Sicherheitspolitik erzielt, und genau das ist in Israel in den ersten

dreißig Jahren der staatlichen Existenz auch zweifellos der Fall gewesen. Dass dieser

Grundkonsens danach brüchig wurde und periodisch ganz zerfiel, führt Telhami

(1996) plausiblerweise darauf zurück, dass sich nach 1967 innerhalb der israelischen

Gesellschaft einflussreiche Kräfte herausbildeten, die mit der Besatzung arabischen

Territoriums Interessen jenseits von Sicherheitspolitik verfolgten, d.h.

territorialen Expansionismus betrieben.

Telhami (1996) gelingt die Verknüpfung dieser Entwicklung mit einer der etablierten

Denkschulen zwar nicht, doch es ist offensichtlich, dass seine Analyse implizit

auf Gedankengut des Liberalismus beruht. Eine konsequente Verfolgung der

Einsichten dieser Denkschule kann in der Tat Erkenntnisse zu Tage fördern, die dem

Realismus verborgen bleiben (müssen). So ist für diesen das Rätsel schwer lösbar,

dass der israelische Ministerpräsident Yitzhak Rabin bei den Verhandlungen über

das 1993 unterzeichnete Osloer Vertragswerk die Interessen der Siedlungsbewegung

stark berücksichtigte, obwohl das den Abkommen mit der PLO zugrunde liegende

Prinzip »Land gegen Frieden« auf einer Logik basierte, deren erfolgreiche

Umsetzung eine massive Beschneidung des territorialen Expansionismus der Siedlungsbewegung

erforderte. Obgleich Yitzhak Rabin und die von ihm geführte

Arbeitspartei keine Aussichten hatten, die WählerInnen der Siedlungen im Westjordanland

und dem Gazastreifen sowie deren AnhängerInnen im israelischen Kernland

an sich zu binden, sah sich die israelische Regierung veranlasst, den Interessen

dieses Lagers weit entgegenzukommen, d.h. die Siedlungsfrage aus den Abkommen

mit der PLO auszuklammern und damit der Entfachung einer Siedlungsdynamik nie

gekannten Ausmaßes freie Hand zu geben. Wollte Rabin seine Wiederwahlchancen

nicht gefährden, war dies rational, denn wäre die gut organisierte Siedlungsbewegung

durch die Regierung herausgefordert worden, hätte sie mit hoher Wahrscheinlichkeit

ihr Obstruktionspotenzial eingesetzt und damit Israel vor eine innere

Zerreißprobe gestellt (vgl. Weissbrod 1996).

Der Liberalismus hält darüber hinaus ein starkes Argument in der Hand, um die

Unterstützung Israels durch die USA zu erklären. Diese Politik harmonierte in vielen

Phasen nicht mit dem auf eine sichere Erdölversorgung gerichteten strategischen

Interesse der USA, die in den Sechzigerjahren ihren – durch ihr politisches Engagement

gegen die »Kanonenbootpolitik« Großbritanniens und Frankreichs im Krieg

1956 erworbenen – Ruf als anti-imperialistische Supermacht rasch verloren. Der

Liberalismus hilft diese Erklärungslücke durch den Hinweis auf die effektive Arbeit

der pro-israelischen Lobby in den USA zu schließen (vgl. Reich 1984: 183-185).

17 Die PLO hatte ihr Hauptquartier nach der Vertreibung aus Jordanien 1970 in den Libanon

verlegt.

ZIB 2/2002

321


Literaturbericht

4.4.2. Die Beziehungen zwischen den arabischen Staaten

Nahas’ (1985) Analyse über die Entwicklung des arabischen Staatensystems deckt

eine weitere Schwäche des Realismus auf. Weshalb waren die Fünfziger- und Sechzigerjahre

sehr viel stärker durch eine aggressive Machtpolitik zwischen den Subregionen

des Nahen Ostens (inklusive Irak) und der Golfregion geprägt als durch die

vergleichsweise moderat, zum Teil ausgesprochen kooperativ ausgetragenen Konflikte

innerhalb des arabischen Staatensystems im Nahen Osten 18 Der Realismus

würde demgegenüber erwarten, dass die große politische Dynamik innerhalb des

Nahen Ostens primär zu Spannungen zwischen den Akteuren dieser Subregion hätte

führen müssen. 19 Nahas (1985) legt für diesen Befund eine überzeugende, implizit

liberale Erklärung vor: Ausgehend von der Prämisse, dass Staaten eine Akteursumwelt

vorziehen, die ähnliche Systemmerkmale aufweist, plausibilisiert er den Charakter

der innerarabischen Beziehungen auf der Folie einer systemischen

Konkurrenz zwischen den republikanischen Regimen des Nahen Ostens unter Führung

Ägyptens und den monarchischen Regimen der Golfregion. Das Überleben der

Golfmonarchien erklärt sich aus dieser Perspektive damit, dass sich die Regime am

Golf den Herausforderungen der Moderne stellten und einen schmerzhaften Modernisierungsprozess

einleiteten, der die Entwicklung in den republikanischen Regimen

in wesentlichen Teilaspekten kopierte und die Modernisierung staatlicher Strukturen

beinhaltete. Nur durch einen weitgehenden Anpassungsprozess war es den Golfstaaten

also möglich, politisch zu überleben und die Grundstruktur ihrer Systeme, das

dynastische Prinzip, zu bewahren.

4.5. Globalismus

Das skizzierte System des Petrolismus setzt zwischenstaatliche Kooperation voraus,

wie sie adäquat durch den Institutionalismus erfasst werden kann. Zugleich basiert

es aber auf historischen und strukturellen Komponenten des internationalen Systems,

die weder vom Realismus noch vom Institutionalismus allein gebührend

erfasst werden und aus zwei Gründen einer komplementären Erklärung auf der

Basis des Globalismus bedürfen. Zum einen bleibt die Entwicklung der Golfregion

ohne eine historische Untersuchung privatwirtschaftlicher Dynamiken in dieser

Subregion unverständlich. Zum anderen gründet der Petrolismus auf der spezifischen

Relevanz des Erdöls für die Stabilität des Weltwirtschaftssystems.

Historisch ist die Integration der Golfregion in das internationale System zu einem

sehr viel höheren Grad als im Nahen Osten das Werk kapitalistischer Privatunter-

18 Weshalb Jordanien hier einen Sonderfall bildet, ist bereits in Teil 4.3.1 erklärt worden.

19 Das (mögliche) realistische Gegenargument, dass der Konflikt mit Israel dessen arabische

Anrainerstaaten im Sinne eines balancing zusammenrücken ließ, kann den Befund m.E.

nicht »wegerklären«, zumal dann nicht verständlich wäre, wieso die arabischen Staaten

des Nahen Ostens nicht versuchten, im Konflikt mit dem mächtigen Israel die Golfstaaten

als Verbündete zu gewinnen, statt mit diesen eine »zweite Front« zu eröffnen.

322


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

nehmen. Nachdem die Entfaltungsmöglichkeiten der großen Erdölkonzerne durch

eine Politik des Anti-Monopolismus in den USA beschnitten worden waren, orientierten

sie sich nach außen. Im Vorderen Orient agierten sie in der Ära zwischen den

beiden Weltkriegen weitgehend unabhängig vom US-Staat und bildeten nach

anfangs extremem Konkurrenzverhalten 1928 mit den europäischen transnationalen

Konzernen ein Kartell. Als dann der US-Staat, wie in Kapitel 4.3.2 dargelegt, unmittelbar

vor und nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges ein internationales Energieregime

anstrebte, konnte dies – im Unterschied zu den von staatlichen Akteuren

dominierten Regimen in den Politikfeldern Welthandel und Weltwährung – nur auf

der Basis der von den Majors geschaffenen Strukturen geschehen. Dies bestätigt den

Globalismus, freilich nur in einer moderaten Variante: Der US-Staat war keineswegs

ein Instrument des Kapitals, vielmehr wurden die zwischen dem Staat und den

Unternehmen bestehenden Interessenkonflikte kooperativ bearbeitet (vgl. Krasner

1979: 79, 94f).

Der quantitativ weltweit einmalige Fluss ökonomischer Renten zugunsten einiger

weniger Erdölstaaten basiert auf der spezifischen Relevanz des Erdöls für die Stabilität

des kapitalistischen Weltwirtschaftssystems sowie der Militärapparate der dieses

System stützenden Staaten. Da ohne eine stetige Zufuhr von Erdöl weder die

Ökonomien noch die Militärapparate der Industrieländer lebensfähig wären, waren

sich die USA und die Unternehmerschaft am Ende des Zweiten Weltkrieges einig,

dass die Kontrolle über diese Ressource nicht Dritten überlassen werden konnte.

Als das aus dieser Interessenlage heraus entstandene Regime erodierte, tolerierte

die US-Administration, wie in Teil 4.3.2 ausgeführt, allerdings Anfang der Siebzigerjahre

die Entstehung eines neuen Regimes, das von den Erdölstaaten getragen

wurde. Dies war möglich, weil in den Jahrzehnten zuvor die Produktionsapparate

und politischen Systeme der Golfhalbinsel so nachhaltig den westlichen Interessen

angepasst worden waren, dass diese weder ein politisches Interesse noch den ökonomischen

Spielraum hatten, eine grundsätzlich gegen die Bedürfnisse der Industrieländer

gerichtete Politik zu verfolgen. Der Preis, den der Westen hierfür bezahlen

musste, bestand in einer weltweit einmaligen Ressourcenumverteilung zugunsten

einer kleinen Gruppe von Entwicklungsländern (vgl. Elsenhans 1984). Auch dieser

Befund bestätigt einen moderaten Globalismus: Ursachen und Verlauf der Durchdringung

der Golfregion liegen zwar wesentlich in der Logik kapitalistischer Interessen,

doch basierte diese gerade nicht, wie der Mainstream-Globalismus generell

annimmt, auf Ausbeutung, sondern auf einer hochgradigen Subventionierung einer

Gruppe von Entwicklungsländern. Außerdem kann der Globalismus die aufgeworfenen

Rätsel nur lösen, wenn er mit dem Institutionalismus kooperiert.

ZIB 2/2002

323


Literaturbericht

4.6. Konstruktivismus

4.6.1. Die »spezielle Beziehung« zwischen Israel und den USA

Michael Barnett (1996: 434-437) weist sowohl die liberale als auch die realistische

Erklärung für die dauerhafte Unterstützung der USA zugunsten Israels im Nahostkonflikt

zurück. Für diese Position lassen sich durchaus starke Argumente anführen.

So krankt die liberale Position daran, dass sie nicht zu erklären vermag, weshalb der

Grad der Unterstützung durch die USA nicht positiv mit der Parteizugehörigkeit des

amerikanischen Präsidenten korreliert, obwohl die Demokratische Partei sehr viel

stärkere Verbindungen zur pro-israelischen Lobby in den USA aufweist als die

Republikaner. Fast uneingeschränkte Unterstützung erhielt Israel indes ausgerechnet

unter der Präsidentschaft Ronald Reagans, dessen Regierung Israel als Bollwerk

gegen sowjetischen Einfluss im Vorderen Orient betrachtete, was realistische

Annahmen bestätigt. Der Realismus seinerseits hat aber große Schwierigkeiten zu

erklären, weshalb die Unterstützung durch die USA in den Neunzigerjahren nicht

deutlich nachließ, obwohl der strategische Wert Israels nach dem Ende des Ost-

West-Konflikts gesunken war.

Barnetts (1996) Analyse zielt darauf ab, den offenen Erklärungsbedarf ergänzend

durch eine konstruktivistische Analyse abzudecken. Die enge Beziehung zwischen

den USA und Israel basiert nicht (nur) auf gemeinsamen Interessen, sondern ist

(zugleich) Ausdruck eines geteilten Wertesystems. Dieses entdeckt Barnett darin,

dass beide Systeme demokratisch sind und die USA sich deshalb verpflichtet fühlen,

Israel im Vorderen Orient zu stützen. Barnett (1999: 18-20, 25) selbst scheint dabei

die begrenzte, lediglich ergänzende Erklärungskraft seines Ansatzes nicht zu verkennen:

Erst nach der Auflösung des Ost-West-Konflikts, in deren Folge Israel an

strategischem Wert für die USA einbüßte, geriet dessen Regierung unter Druck,

seine, demokratischen Prinzipien zuwiderlaufende Herrschaft in den besetzten

palästinensischen Gebieten zu modifizieren, und ließ sich deshalb auf den Osloer

Friedensprozess ein. Da die Besatzung zu diesem Zeitpunkt aber bereits ein Vierteljahrhundert

währte und die »spezielle Beziehung« zu den USA unmittelbar nach

dem Junikrieg 1967 ihren Ausgang genommen hat, kann dem entnommen werden,

dass für die amerikanische Unterstützung Israels demokratische Normen der strategischen

Bedeutung Israels nachgeordnet sind.

4.6.2. Die Beziehungen zwischen dem Nahen Osten und der Golfregion

Oben ist dargelegt worden, dass der Liberalismus am besten die Dynamik der systemischen

Konkurrenz zwischen den nahöstlichen Republiken und den Monarchien

der Golfregion in den Fünfziger- und Sechzigerjahren erklären kann. Zum Wandel

dieser Beziehungen um das Jahr 1970 in Richtung auf eine Anerkennung des westfälischen

Prinzips wiederum kann der Institutionalismus einen substanziellen Erklärungsbeitrag

leisten. Freilich bleibt eine Erklärungslücke bestehen, denn erstens

324


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

kann der Liberalismus (und erst recht der Realismus) nicht befriedigend erklären,

weshalb die Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen dem Nahen Osten und

der Golfregion in eine Anerkennung des westfälischen Prinzips mündete (und nicht

in eine Fortführung der aggressiven Politik unter geänderten Vorzeichen). Zweitens

fragt sich, weshalb die politischen Eliten der Golfmonarchien ihre hohen materiellen

Ressourcen nicht nutzten, um sich effektiv gegen den Nahen Osten abzuschotten.

Das für die Aufrechterhaltung der Golfökonomien notwendige Humankapital hätte

auch aus anderen Weltregionen »importiert« werden können, und den USA hätte

das die Chance gegeben, sehr viel stärkeren unmittelbaren Einfluss auf die Nahostregion

zu gewinnen. Die erste Erklärungslücke ist explizit, die zweite implizit konstruktivistisch

geschlossen worden.

Barnett (1995) führt überzeugend aus, dass die internationale Politik im Vorderen

Orient der Fünfziger- und Sechzigerjahre durch ein starkes Spannungsverhältnis

zweier Normen – der transnationalen Ideologie des Pan-Arabismus und dem Nationalstaatsprinzip

– geprägt war. Mit zunehmender Dauer wurde dabei die Tendenz

befördert, die beiden Prinzipien zu harmonisieren. Gleichsam der normativen Macht

des Faktischen war es geschuldet, dass diese Harmonisierung nicht auf der Basis der

Ideologie des Pan-Arabismus, sondern auf jener der etablierten staatlichen Strukturen

erfolgte und somit der transnationale Pan-Arabismus pragmatisch unter Anerkennung

des westfälischen Prinzips uminterpretiert wurde, so dass er schließlich

nicht mehr in Widerspruch zu den nationalstaatlichen Identitäten stand.

Aus der Argumentation Abdullah Sindis (1980) kann geschlossen werden, dass

andere Denkschulen zwar einen notwendigen, aber keinen hinreichenden Erklärungsbeitrag

für die petrolistische Kooperation zwischen den ehemals revolutionären

Regimen des Nahen Ostens und dem Golf zu erbringen vermögen. Dass sich

insbesondere die saudische Monarchie bereits 1967 und verstärkt in den Siebzigerjahren

gegen eine Abschottung von jenen Regimen entschied, durch die es noch

kurz zuvor existenziell bedroht worden war, bedarf einer ergänzenden Erklärung:

Entscheidend hierfür war die tief verwurzelte saudische Identität, integraler Teil der

arabisch-muslimischen Welt zu sein, weshalb die Beziehungen zu den arabischen

»Bruderstaaten« aus saudischer Sicht zwar auf eine völlig neue Grundlage zu stellen,

nicht aber abzubrechen oder durch eine aggressive Machtpolitik zu ersetzen

waren.

5. Zusammenfassung

Der vorliegende Aufsatz hat an etlichen Stellen Verbindungslinien zwischen den

Erklärungsbeiträgen der verschiedenen Denkschulen herauszuarbeiten versucht, die

es in der nun folgenden Zusammenfassung zu bündeln gilt.

In den Internationalen Beziehungen zum Vorderen Orient sind theoriegeleitete

Analysen im Vergleich zu anderen Weltregionen selten anzutreffen. Soweit es solche

gibt, sind sie überwiegend der Denkschule des Realismus verpflichtet und konzentrieren

sich auf den Nahen Osten, der als easy case des Realismus gelten muss.

ZIB 2/2002

325


Literaturbericht

Es ist kaum zu bezweifeln, dass sich aus realistischen Prämissen abgeleitete Hypothesen

bewährt haben, um zentrale Aspekte der internationalen Politik in dieser Subregion

zu erklären, die zwischen dem Ende des Ersten Weltkrieges und dem

Junikrieg 1967 das dynamische Zentrum internationaler Politik im Vorderen Orient

bildete.

Selbst für seinen Paradefall muss der Realismus aber Anleihen beim Institutionalismus

machen, um auch von ihm selbst als zentral anerkannte Aspekte internationaler

Politik befriedigend zu erklären. So wird der Verlauf des ersten arabischisraelischen

Krieges sehr viel besser verständlich, wenn man ihn vor dem Hintergrund

einer zionistisch-jordanischen Kooperation betrachtet, deren Kosten die

palästinensische Nationalbewegung trug. Auch nach dem Krieg wurde diese Kooperation

in Form eines impliziten Sicherheitsregimes fortgesetzt, durch das Israel

Sicherheit an seiner Ostflanke gewährt und der jordanischen Monarchie das Überleben

gesichert wurde. Schließlich steuert der Liberalismus einen wichtigen Beitrag

zum Verständnis des letzten israelisch-arabischen Krieges im 20. Jahrhundert bei,

der 1982 im Libanon ausgetragen wurde. Hier verfolgte Israel nämlich primär das

innenpolitisch zu erklärende Ziel, durch die Zerschlagung der PLO den Handlungsspielraum

für die Besatzungspolitik im Westjordanland und dem Gazastreifen zu

erhöhen.

Besser als der Realismus dies vermag, können die wesentlichen Entwicklungslinien

und Grundstrukturen internationaler Politik in der Golfregion vom Institutionalismus

in Kombination mit einer moderaten Variante des Globalismus erklärt

werden. Die strategische Bedeutung des Erdöls für die modernen Volkswirtschaften

der westlichen Hemisphäre war bestimmend für die westliche Durchdringung des

Golfs, und geleistet wurde diese zunächst wesentlich durch privatwirtschaftliche

Akteure, die transnationalen Erdölkonzerne. Als die US-Administration mit dem

Ende des Zweiten Weltkriegs ein internationales Erdölregime aufbauen wollte, hatten

die Konzerne bereits Strukturen geschaffen, die das Fundament des Regimes bildeten.

Entgegen den Erwartungen eines orthodoxen Globalismus ließen sich die

USA allerdings nicht von den Konzernen instrumentalisieren, vielmehr fanden zwei

mit relativer Autonomie ausgestattete Akteure eine kooperative Regelung.

In den Fünfziger- und Sechzigerjahren waren die Beziehungen zwischen dem

Nahen Osten (inklusive Irak) und der Golfregion durch extreme Spannungen

geprägt. Der Realismus kann durchaus beanspruchen, zu deren Erklärung einen Beitrag

leisten zu können, denn es ist kaum zu bezweifeln, dass zwischen den Akteuren

der beiden Subregionen ein ausgeprägtes Anarchieproblem bestand. Freilich vermag

der Realismus nicht verständlich zu machen, weshalb sich das Anarchieproblem

zwischen diesen beiden gleichsam als Blöcken agierenden Akteuren akzentuierte,

während die Spannungen innerhalb der beiden Blöcke trotz der geografischen Nähe

und der äußerst dynamischen politischen Prozesse im Nahen Osten eng begrenzt

blieben. Den entscheidenden Erklärungsbeitrag hierfür leistet der Liberalismus, der

die Erkenntnis zu Tage fördert, dass der Spannung zwischen dem Nahen Osten und

der Golfregion eine systemische Konkurrenz zwischen republikanischen und monarchischen

Staatsbürokratien zugrunde lag.

326


Martin Beck: Von theoretischen Wüsten, Oasen und Karawanen

Will man freilich den Ausgang dieser systemischen Konkurrenz, d.h. das Beharrungsvermögen

der Monarchien und die Etablierung des petrolistischen Systems in

den Siebzigerjahren, erklären, nimmt sich der Beitrag des Liberalismus eher

bescheiden aus. Zwar war dieses Ergebnis tatsächlich nur möglich, weil sich die

Golfmonarchien partiell dem Anpassungsdruck durch die revolutionierten Systeme

im Nahen Osten beugten und moderne staatsbürokratische Strukturen implementierten;

dennoch würde der Liberalismus erwarten, dass sich die modernen republikanischen

Systeme gegenüber den traditionalen Monarchien durchsetzten, was aber

genau nicht der Fall war. Wiederum vermögen Beiträge des Globalismus und des

Institutionalismus die Erklärungslücke zu schließen. Da der Energieträger Erdöl für

das kapitalistische Weltwirtschaftssystem essenziell ist, hatte dessen Hegemon, die

USA, mit Ende des Zweiten Weltkrieges dafür Sorge getragen, dass die politischen

Systeme der Golfregion nicht einem freien Spiel der Kräfte überlassen wurden.

Vielmehr wurde ein komplexes System der Kooperation etabliert, das durch Rekurs

auf den Institutionalismus verständlich wird. Als um das Jahr 1970 aber deutlich

wurde, dass die Stabilität der Golfmonarchien nur durch eine fundamentale Reorganisation

des internationalen Erdölregimes gesichert werden konnte, ließen die USA

dies zu. So wird verständlich, weshalb die Eliten der Golfmonarchien nicht Opfer

des »Dilemmas des Königs« (Huntington 1968: 177-191) wurden und den Zwang

zur Modernisierung nicht mit der schließlichen Zerstörung der Grundlagen ihrer

monarchischen Systeme durch eine Revolution bezahlten. Nach der Ölpreisrevolution

nutzten die Golfmonarchien ihren durch den exorbitanten Einfluss externer

Ressourcen erworbenen Handlungsspielraum, indem sie in Form des Petrolismus

Interdependenzen zwischen den Subregionen des Vorderen Orients schufen. Durch

die effektive Förderung pragmatisch-konservativer Segmente in den ehemals revolutionären

Regimen des Nahen Ostens setzten die Golfmonarchien eine Lesart des

Pan-Arabismus durch, die das westfälische Prinzip anerkannte. Dass die Golfmonarchien

ihren neuerworbenen Handlungsspielraum freilich nicht dazu verwendeten,

um sich vom Nahen Osten abzuschotten, erklärt sich durch einen konstruktivistischen

Beitrag: Insbesondere Saudi-Arabiens Identität ist an die Teilhabe an der muslimisch-arabischen

Welt gebunden.

Dem ausgeprägten Interesse der Golfmonarchien an regionaler Stabilität ist es

ebenfalls geschuldet, dass die wichtigsten arabischen Akteure im Nahostkonflikt aus

der Katastrophe des Junikrieges langfristig nicht, wie es mit der Verabschiedung der

radikalen PLO-Charta 1968 kurzfristig den Anschein hatte, die Lehre zogen, den

Konflikt mit Israel weiter zu eskalieren. Vielmehr moderierten die arabischen

Akteure ihre Positionen, wodurch eine Kooperation mit Israel überhaupt erst denkbar

und in den Neunzigerjahren – wie die Eskalation des Konflikts um Palästina zu

Beginn des 21. Jahrhunderts belegt – in freilich unvollkommener Weise umgesetzt

wurde. Eine wesentliche Erklärung für das (vorläufige) Scheitern des israelischpalästinensischen

Friedensprozesses vermag der Liberalismus zu leisten. In der israelischen

Demokratie ermöglichte die durch den Krieg 1967 neu entstandene geopolitische

Landschaft die Entstehung eines expansionistischen Nationalismus der

Siedlungsbewegung, die sich als fähig erwies, selbst unter der Bedingung eines

ZIB 2/2002

327


Literaturbericht

weitreichenden Konsenses zwischen der palästinensischen und israelischen Führung

einen Frieden zu torpedieren.

Da die Denkschulen der Internationalen Beziehungen hier keinem harten Theorietest

unterzogen worden sind, wäre es unangemessen, ein weitreichendes Gesamturteil

über ihre Leistungsfähigkeit abzugeben, die internationale Politik des Vorderen

Orients im 20. Jahrhundert zu erklären. Bei aller gebotenen Vorsicht soll dennoch

ein Resümee gewagt werden: Der vorgelegte Beitrag hat aufzuzeigen versucht, dass

alle fünf in Betracht gezogene Denkschulen wichtige Beiträge zum Verständnis der

internationalen Politik des Vorderen Orients im 20. Jahrhundert beisteuern. Freilich

hat sich auch gezeigt, dass die Leistungen der einzelnen Denkschulen von unterschiedlichem

Gewicht sind. Drei Aspekte seien hier herausgehoben. Erstens haben

sich der Globalismus und der Konstruktivismus nur in moderaten Varianten als

nützlich erwiesen. 20 Zweitens haben der Realismus und der Institutionalismus deutlich

mehr Rätsel zu lösen geholfen als die anderen Denkschulen. 21 Der Konstruktivismus

sowie insbesondere der Liberalismus und der Globalismus können freilich

beanspruchen, für die Beantwortung einiger der aufgeworfenen Fragen unentbehrlich

zu sein. 22 Drittens fällt auf, dass – mit der Ausnahme des Globalismus, der sich

nur für die Golfregion bewährt hat – aus den verschiedenen Denkschulen jeweils für

beide fokussierte Subregionen Gewinn gezogen werden konnte, dieser aber unterschiedlich

hoch ausfiel. Insbesondere ist bemerkenswert, dass sich der Realismus

(und der Liberalismus) im Nahen Osten (sowie bei dessen Beziehungen zur Golfregion)

als besonders fruchtbar erwiesen hat, während es sich beim Institutionalismus

umgekehrt verhielt. Wenn dem so ist, bedeutet dies grundsätzlich, dass die Untersuchung

von (Sub-)Regionen einen hohen Erkenntnisgewinn für die Debatte zwischen

den Denkschulen abwerfen kann.

20 Da im Rahmen dieses Beitrages einem »harten« Konstruktivismus von vornherein keine

Chance gegeben wurde, kann hier natürlich nicht der Anspruch erhoben werden, gezeigt

zu haben, dass sich dieser für die Analyse internationaler Politik im Vorderen Orient nicht

bewährt habe.

21 Hier ist nicht auszuschließen, dass der Realismus zu gut oder auch zu schlecht abgeschnitten

hat, da er insofern im Vorteil war, als er an erster Stelle behandelt wurde und deshalb

gute Entfaltungschancen hatte. Dafür musste er freilich den Nachteil in Kauf nehmen,

besonders viele Angriffsflächen zu bieten.

22 Auch dieses Urteil ist aufgrund des gewählten Verfahrens nur von begrenzter Reichweite.

Wäre den Denkschulen konsequent die Chance eröffnet worden, ihre Kernaussagen vor

dem Hintergrund theoretischer Angriffe der anderen Denkschulen oder der empirischen

Befunde des Vorderen Orients zu modifizieren, hätten die Denkschulen möglicherweise

anders abgeschnitten.

328


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Andreas Hasenclever

Sie bewegt sich doch

Neue Erkenntnisse und Trends in der quantitativen Kriegsursachenforschung

In die quantitative Kriegsursachenforschung ist Bewegung gekommen. Der Literaturbericht

referiert zunächst jüngere Befunde zu internationalen Konflikten. Hier zeigt

sich, dass stabile Machtdifferenzen, ausgeprägte Interdependenzen und ein hohes

Maß an institutioneller Verregelung die Gewaltanfälligkeit von Staatendyaden signifikant

verringern. Gleichzeitig wird deutlich, dass Territorialkonflikte zwischen gleichmächtigen

und rivalisierenden Akteuren unverhältnismäßig oft eskalieren. Zum Zweiten

illustriert der Beitrag anhand von Ergebnissen quantitativer Studien zu zwischenwie

innerstaatlichen Gewaltkonflikten die Renaissance liberaler Ansätze in der

Kriegsursachenforschung. Schließlich wird mit Blick auf die »neuen Bürgerkriege«

davor gewarnt, die Bedeutung strategischer Kalküle bei den oftmals mit äußerster

Brutalität geführten Auseinandersetzungen zu unterschätzen.

1. Einleitung 1

Die quantitative Kriegsursachenforschung (KUF) hat in Deutschland keinen guten

Ruf (vgl. Daase 2002: 87; Gantzel 1997: 260). Sie gilt als empirisch unergiebig und

analytisch aussichtslos. Auch der Literaturbericht von Klaus Schlichte (2002) in der

Ausgabe 1/2002 der ZIB reiht sich in diese Kritik ein. Der Autor beklagt das ideenlose

Zahlenwerk quantitativer Studien, die Dominanz realistischer Kausalmodelle,

ihre Ignoranz gegenüber innerstaatlichen Kriegen und den Mangel an adäquaten

Theorien. In den von ihm besprochenen Büchern identifiziert der Autor Defizit über

Defizit und kommt zu dem Schluss, dass der »Fluch der Spezialisierung« durch den

Segen der Interdisziplinarität zu überwinden sei. Das »gegenseitige Beschweigen«

der Fachgemeinschaften müsse ein Ende finden, wenn brauchbare Erkenntnisse

gewonnen werden sollen. Außerdem müssten die IB ihre überholte Ausrichtung auf

die Untersuchung zwischenstaatlicher Kriege aufgeben und sich dem Phänomen

innerstaatlicher Kriege öffnen.

Den Stand der quantitativen Kriegsursachenforschung kann und will ich nicht

schönschreiben. Viele von Schlichtes Klagen sind so berechtigt wie alt. Vor allem die

Forderungen nach Interdisziplinarität und kontextualisierten Theorien, die durch die

plausible Identifikation von Wirkungsmechanismen zwischen allgemeinen Rahmenbedingungen

politischer Gewalt und konkreten Eskalationsprozessen vermitteln, sind

berechtigt. Gleichwohl meine ich aus drei Gründen, dass er den Zustand der Disziplin

1 Für kritische Anregungen zu früheren Versionen des Textes danke ich den anonymen GutachterInnen

der ZIB, Nicole Deitelhoff, Matthias Dembinski, Anna Geis, Catherine Götze,

Marcus Janz, Peter Kreuzer, Bruno Schoch, Wolfgang Wagner und Rudolf Witzel.

Zeitschrift für Internationale Beziehungen

9. Jg. (2002) Heft 2, S. 331-364

331


Literaturbericht

zu düster zeichnet und sein Bericht mit Blick auf die quantitative Kriegsursachenforschung

in hohem Maße ergänzungsbedürftig ist. Zunächst ignoriert er eine Reihe

wichtiger Forschungsergebnisse zu internationalen Kriegen (vgl. Kapitel 2). 2 Zweitens

blendet Schlichte eine Perspektivenverschiebung in der Analyse inner- wie zwischenstaatlicher

Konflikte aus, welche die Forschung in den vergangenen zehn

Jahren nachhaltig beeinflusst hat: die Renaissance liberaler Ansätze, die im Gegensatz

zu systemischen Modellen die kausale Bedeutung von Akteursmerkmalen für die

Erklärung politischer Gewalt betonen (vgl. Kap. 3). Auch in diesem Zusammenhang

spielen quantitative Studien eine wichtige Rolle. Schließlich wird die Bedeutung

rationaler Handlungslogiken in der Theoriebildung zur Kriegsursachenforschung der

letzten Jahre unterschätzt, wenn sie grob dem aus Sicht Schlichtes (2002: 117f) veralteten

Realismus zugeschlagen werden (vgl. Kap. 4)

Das Hauptanliegen in den drei folgenden Abschnitten ist daher die Dokumentation

von Befunden aus der quantitativen Kriegsursachenforschung und deren

Anschlussfähigkeit an wichtige Debatten in den IB. Was an dieser Stelle allein

schon aus Platzgründen nicht geleistet werden, ist eine kritische Würdigung der einzelnen

Teilergebnisse. Stattdessen beschränkt sich der Literaturbericht auf Studien,

die ich für methodisch vertretbar halte und die nach meiner Überzeugung zuverlässige

Resultate produzieren.

2. Neuere Ergebnisse quantitativer Studien zu internationalen Konflikten

Schlichte (2002: 117) hat zunächst Recht: Die Ergebnisse der quantitativen Kriegsursachenforschung

zu zwischenstaatlichen Konflikten klingen wenig aufregend, und

Theorien lassen sich aus ihnen auch nicht unmittelbar ableiten. Aber gemessen an

den niedrigen Erwartungen ihrer KritikerInnen (vgl. Gantzel 1997: 260; Schlichte

1996: 14-16; Siegelberg 1994: 16-23) hat es in den letzten Jahren durchaus Fortschritte

gegeben, die darüber hinaus theorierelevant sind. Die neuen Befunde markieren

Kontexte internationaler Politik, in denen das Kriegsrisiko zwischen Staaten

zu- oder abnimmt. 3 Und wenn wir davon ausgehen, dass Kriege in der Regel zielbe-

2 Das mag auch damit zusammenhängen, dass das aktuellste von Schlichte besprochene

Buch aus der quantitativen KUF vier Jahre alt ist. Gute Überblicke zu Stärken wie Schwächen

quantitativer Kriegsursachenforschung um die Jahrtausendwende bieten die Beiträge

in Midlarsky (2000) und Vasquez (2000b). Wichtig sind außerdem die Bücher von Brecher

und Wilkenfeld (2000) sowie von Pfetsch und Rohloff (2000), in denen die Autoren

den Wissensstand im »International Crisis Behavior«-Projekt und im KOSIMO-Projekt

dokumentieren.

3 Auf die quantitative Forschung zu innerstaatlichen Kriegen gehe ich in Abschnitt 3.2 ein.

Schon an dieser Stelle möchte ich allerdings betonen, dass Schlichte irrt, wenn er schreibt,

dass die Disziplin »zur wissenschaftlichen Behandlung innerstaatlicher Kriege bisher

wenig beigetragen« (Schlichte 2002: 122) habe. Vom »Correlates of War«-Projekt werden

seit langem Bürgerkriege analysiert (jüngst Henderson/Singer 2000 und Henderson 2002:

103-124). KOSIMO hat immer wieder zu diesem Thema publiziert (vgl. Pfetsch/Rohloff

2000). SIPRI und PRIO untersuchen innerstaatliche Konflikte. Die Maryland-Projekte

»Minorities at Risk« und »State Failure« haben in der IB-Community einen ähnlich festen

Platz wie die Forschungsgruppe der Weltbank »The Economics of Civil War, Crime and

332


Andreas Hasenclever: Sie bewegt sich doch

wussten Entscheidungen von kosten- und informationsempfindlichen Eliten folgen

(vgl. Kap. 4), dann lassen sich hieraus sinnvolle Überlegungen anstellen, wie diese

Risiken in der Praxis durch die Manipulation von Umweltbedingungen zu minimieren

sind. Ohne umfassend auf jüngere quantitative Arbeiten in der Kriegsursachenforschung

eingehen zu können, sollen zumindest fünf Befunde herausgestellt

werden: die geringe Gewaltanfälligkeit stabil asymmetrischer Dyaden, das hohe

Gewaltrisiko in strategischen Rivalitäten, die zivilisierenden Wirkungen internationaler

Organisationen, die Verringerung des Kriegsrisikos durch Handel und das

Eskalationsrisiko in Territorialkonflikten.

2.1. Die geringe Gewaltanfälligkeit stabil asymmetrischer Dyaden

Bis Mitte der Neunzigerjahre haben vor allem realistische Autoren erbittert darüber

gestritten, ob sich gleich starke Staaten häufiger bekriegen als solche mit deutlichen

Machtunterschieden. Auf der einen Seite standen die VertreterInnen so genannter

Balance-of-Power-Modelle wie Hans Morgenthau (1973) und Kenneth Waltz

(1979). Für sie war klar: Militärische Macht findet ihre Grenze nur in Gegenmacht.

Solange die Kräfteverhältnisse zwischen zwei oder mehr Staaten unausgeglichen

sind, wird der Stärkere seine Überlegenheit nutzen, um sich gegenüber Schwächeren

durchzusetzen – und das schließt den Einsatz militärischer Instrumente ein. Nur

wenn eine bewaffnete Konfrontation für alle Konfliktparteien mit großen Risiken

verbunden ist, werden sie sich zurückhalten. Dies ist genau dann der Fall, wenn sich

zwischen ihnen ein (halbwegs) ausgeglichenes Machtverhältnis eingependelt hat, in

dem Ansprüche durch Fähigkeiten gedeckt werden. 4

Dem gegenüber argumentierten VertreterInnen von Power-Preponderance-

Modellen und Power-Transition-Modellen wie A.F.K. Organski (1980) oder Jacek

Kugler und Douglas Lemke (2000), dass stabile Machtungleichgewichte den Einsatz

militärischer Gewalt überflüssig machen, da die schwächere Partei aus wohlverstandenem

Eigeninteresse immer hinreichend kompromissbereit sei. Demnach

greifen überlegene Staaten erst dann zu den Waffen, wenn sie fürchten, dass militärische

Zurückhaltung in der Gegenwart dauerhafte Nachteile in der Zukunft zur

Folge hat. Das ist der Fall, wenn ihr Platz in der regionalen oder internationalen Hierarchie

bedroht wird. Diese Sorge wird nach Maßgabe der beiden Modelle beson-

Violence« und das Stanford Projekt »Ethnicity, Insurgence, and Civil War«. Schließlich

erscheinen in den einschlägigen IB-Fachzeitschriften kontinuierlich Arbeiten zu innerstaatlichen

Kriegen (Überblicke bei Brown 1997; David 1997; Fearon/Laitin 2000;

Kalyvas 2001 und Sambanis 2002).

4 Ein ausgeglichenes Machtverhältnis bedeutet freilich nicht gleich viele und identische

Waffensysteme auf beiden Seiten. Vielmehr geht es um die optimale Deckung internationaler

Ansprüche durch Machtressourcen und Einsatzwillen. So kann beispielsweise das

Machtverhältnis zwischen einer Groß- und einer Mittelmacht durchaus ausgeglichen sein,

wenn beide Staaten weit voneinander entfernt liegen und die Aufwendungen der Machtprojektion

für die Großmacht so hoch sind, dass sie nicht in der Lage ist, die militärischen

Fähigkeiten der Mittelmacht zu vertretbaren Kosten zu überwinden.

ZIB 2/2002

333


Literaturbericht

ders akut, wenn sich die Kräfteverhältnisse zwischen Staaten einem Gleichgewicht

annähern. Jetzt sieht nicht nur der führende Staat seine Durchsetzungsfähigkeit

gefährlich schwinden, sondern der ehemals schwächere Staat beginnt, eine gewaltsame

Interessenverfolgung für aussichtsreich zu halten. Daraus wird der Schluss

gezogen, dass Machtgleichgewichte und alle Versuche von Staaten, solche herzustellen,

mit einem erhöhten Gewaltrisiko einhergehen.

Herrschende Meinung in der quantitativen Kriegsursachenforschung ist mittlerweile,

dass sich Power-Preponderance- und Power-Transition-Modelle im Gegensatz

zu Balance-of-Power-Modellen bewähren konnten (Geller 2000: 425f; Geller/

Singer 1998: 68-76; Russett/Oneal 2001: 109, 191). Für Dyaden steigen sowohl das

Kriegsrisiko als auch die Wahrscheinlichkeit bewaffneter Konflikte unterhalb der

Kriegsschwelle mit abnehmender Machtdifferenz. 5 Das heißt natürlich nicht, dass

starke Staaten gegenüber schwachen Staaten keine militärische Gewalt anwenden.

Es gibt genügend Beispiele aggressiven Verhaltens westlicher Großmächte gegenüber

Staaten der »Dritten Welt«. Gleichwohl legen die Befunde nahe, dass stabile

Machtasymmetrien in einem deutlich geringeren Ausmaß mit internationaler Gewalt

einhergehen als Machtgleichgewichte oder Prozesse der Verringerung bestehender

Machtungleichgewichte. Daraus ergibt sich für die weitere Forschung nicht nur die

technische Frage, wie zwischenstaatliche Machtbeziehungen so gestaltet werden

können, dass das Gewaltrisiko möglichst gering ist, sondern auch welchen Preis jede

Minimierung der Kriegswahrscheinlichkeit durch stabile Machthierarchien fordern

darf. Es geht mit anderen Worten um die alte Frage der normativen Theorie zum

richtigen Verhältnis von Ordnung und Gerechtigkeit.

2.2. Das hohe Gewaltrisiko in strategischen Rivalitäten

Mehrere Studien zeigen, dass Kriege im internationalen System nicht nur verhältnismäßig

seltene Phänomene sind, sondern dass ihr Vorkommen in hohem Maße auf

eine überschaubare Zahl von Dyaden konzentriert bleibt (vgl. Geller/Singer 1998:

23, 150-154; Geller 2000: 428; Grieco 2001; Waymann 2000: 227; Thompson

2001). Deshalb kann die Gewaltanfälligkeit einzelner Staatenpaare auch als eine

Funktion ihrer früheren Kriege begriffen werden. In diesem Sinne stellt beispielsweise

Bremer fest:

»Those who fight one another [...] tend to have a history of fighting one another. [...]

Hence, a fight breaking out between states A and B appears to significantly increase the

likelihood that they will fight again in the future« (Bremer 2000: 25). 6

Darüber hinaus ist erkennbar, dass einzelne Konflikte zwischen Staaten in der

Regel nicht unmittelbar zu Kriegen eskalieren. Vielmehr geht Letzteren normaler-

5 Dieser Befund ist unempfindlich gegenüber der Verwendung unterschiedlicher Machtindices

(vgl. Geller/Singer 1998: 76). Besonders deutlich ist die Beziehung allerdings, wenn

ausschließlich die Verfügungsgewalt über militärische Ressourcen analysiert wird.

6 Vgl. auch Goertz/Diehl (2000: 201) und Vasquez (2000c: 400).

334


Andreas Hasenclever: Sie bewegt sich doch

weise eine Reihe von Krisen unterhalb der Schwelle offener Gewaltanwendung voraus

(vgl. Goertz/Diehl 2000: 201; Leng 2000: 235). Außerdem münden vor Kriegen

in der Regel mehrere politikfeldspezifische Auseinandersetzungen in eine einzige

große Konfrontation »Us versus Them« (Bercovitch/Jackson 1997: 14; Holsti 1991:

307; Pfetsch/Rohloff 2000: 129). Für Vasquez (2000c: 378) ist deshalb die Wiederholung

von Krisen in einer wachsenden Zahl von Politikfeldern die eigentlich

kriegstreibende Kraft in der internationalen Politik. Durch sie wird überhaupt erst

das Maß an Feindseligkeit erzeugt, das notwendig ist, damit Regierungen ihre Truppen

gegeneinander marschieren lassen.

Aus diesen Beobachtungen folgern VertreterInnen der quantitativen Forschung

zweierlei: Zum einen wird sichtbar, dass bewaffnete Konflikte vor allem innerhalb

ein und derselben Dyade nicht unabhängig voneinander analysiert werden können,

wie es lange Zeit üblich war (Goertz/Diehl 2000; Pfetsch/Rohloff 2000). Deshalb

macht es Sinn, »anhaltende Rivalitäten« (Goertz/Diehl 2000), »verschleppte Konflikte«

(Brecher/Wilkenfeld 2000: 156-170), »wiederholte militärische Herausforderung«

(Grieco 2001) oder auch »strategische Rivalitäten« (Thompson 2001) zu

identifizieren, in denen das Gewaltrisiko erfahrungsgemäß hoch ist. Anhaltende

Rivalitäten lassen sich dann als eigenständige Analysekontexte für hochriskante

Konfliktinteraktionen untersuchen. Abhängig davon, wie diese gefährlichen Dyaden

genau definiert werden, kommen verschiedene Studien zwar zu unterschiedlichen

Angaben über deren Häufigkeit und Verteilung im internationalen System. 7 Gleichwohl

ist der Grad der Übereinstimmung in Kernfällen hoch. Außerdem bleibt die

Zahl der identifizierten Dyaden in allen Studien überschaubar und macht damit

neben dem gängigen Gebrauch statistischer Verfahren auch den Einsatz zeitintensiver

qualitativer Analysetechniken möglich und sinnvoll (Vasquez 2000a: 348).

Zum Zweiten nimmt die Zahl der WissenschaftlerInnen zu, die Kriege als Endpunkte

komplexer und geschichtlich präfigurierter Interaktionen begreifen. In ihren

Verläufen wählen die Akteure zunehmend feindselige Selbsthilfestrategien, 8 durch

deren Einsatz ihre Beziehungen von Krise zu Krise bis zu dem Punkt verändert werden,

an dem die Entscheidung für eine kriegerische Auseinandersetzung von den

verantwortlichen Eliten als das kleinere Übel wahrgenommen wird (vgl. Bremer

1993: 9, 2000: 34; Gochman 1993: 51; Leng 2000: 235; Vasquez 2000c: 374). Aus

diesem Verständnis folgt, dass Präferenzen und Perzeptionen der Akteure nicht stabil

sind und deshalb nicht in einfachen Spielmodellen abgebildet werden können.

Vielmehr müssen einzelne Situationen immer wieder neu modelliert werden (vgl.

Goertz/Diehl 2000: 210). Auch hier liegt eine Synthese quantitativer und qualitativer

Studien nahe.

Strategische Rivalitäten markieren einen besonders gefährlichen Ausgangspunkt

gewaltträchtiger Konfliktinteraktionen. Das wechselseitige Misstrauen ist bereits

groß, und bei allen Betroffenen gibt es akute Bedrohungswahrnehmungen. Die

7 Einen guten Überblick bietet Thompson (2001: 568-582).

8 Solche Strategien sind darauf angelegt, die Gegenpartei durch die Androhung oder Zufügung

von Schaden zum Einlenken zu zwingen.

ZIB 2/2002

335


Literaturbericht

Akteure richten ihr Konfliktverhalten von Anfang an auf relative Gewinne aus. Entsprechend

groß ist das Gewaltvorkommen im Vergleich zu »normalen« Dyaden.

Damit gilt zum einen die realistische These von der Gleichverteilung bewaffneter

Konflikte im internationalen System als gründlich widerlegt: »Contrary to what realism

had indicated, warfare is not evenly distributed« (Wayman 2000: 227). Zum

anderen öffnet die Konzeptualisierung von Kriegen als Endstufe komplexer Eskalationsprozesse,

die in anhaltenden Rivalitäten mit höherer Wahrscheinlichkeit zu

erwarten sind als anderswo, den Blick für die Bedeutung sozialer Konstruktionen in

den internationalen Beziehungen. Hier treffen also quantitative Kriegsursachenforschung

und konstruktivistische Analysen von Sicherheitspolitik aufeinander (vgl.

Adler/Barnett 1998; Müller 2002a: 379-382; Risse 2002). Denn in beiden Forschungsfeldern

erscheinen Staaten als Akteure, die sich ihre Welt durch Interaktion

selbst schaffen. Strategische Rivalitäten werden zum Spiegelbild von Sicherheitsgemeinschaften,

und genauso wie sich Erstere über die feindliche Praxis der Akteure

reproduzieren, so reproduzieren sich Letztere durch die kooperative Praxis

»befreundeter« Staaten. Die berühmte Formulierung von Wendt (1992), Anarchie

sei das, was Staaten aus ihr machten, findet deshalb in den Studien zu anhaltenden

Rivalitäten eine eindrucksvolle Bestätigung.

2.3. Die zivilisierenden Wirkungen internationaler Organisationen

Die Frage nach möglichen Friedensleistungen internationaler Organisationen und

Regime ist in der Disziplin seit Jahrzehnten zwischen Realisten und Institutionalisten

strittig (vgl. Hasenclever 2002: 79-83). Was Realisten bislang allenfalls gelten ließen,

war die kriegsverhindernde Wirkung von Allianzen, die der Gegenmachtbildung und

damit der Abschreckung aggressiven Verhaltens dienen. Wie allerdings Vasquez

(2000c: 393-399) beobachtet, ist der quantitative Befund in dieser Hinsicht sehr dünn

geworden. Eher scheint das Gegenteil der Fall zu sein: Allianzen erhöhen bei ausgeschlossenen

Staaten die Bedrohungsperzeptionen, lösen Gegenmachtbildung aus und

treiben die Akteure auf der Eskalationsspirale in Richtung Krieg. Sollte dies stimmen,

bleibt Realisten nur noch die Totalopposition: Institutionen sind für Krieg und

Frieden in der internationalen Politik irrelevant. Genau eine solche Position bringt

beispielsweise Mearsheimer auf den Punkt, wenn er schreibt: »My central conclusion

is that institutions have minimal influence on state behavior and thus hold little promise

for promoting stability in the Post-Cold-War world« (Mearsheimer 1994/95: 7).

Demgegenüber gibt es in den IB eine lange Forschungstradition, deren Vertreter-

Innen den Aufbau internationaler Organisationen und Regime nachdrücklich als

Friedensstrategie empfehlen (vgl. u.a. Czempiel 1986; Haftendorn et al. 1999; Rittberger

1994: 154-180; Vasquez 1993: 269-281). Sie sind überzeugt, dass vor allem

das Sicherheitsdilemma in der Staatenwelt durch gemeinsame Institutionen verringert

werden kann. Außerdem geht aus ihrer Perspektive die Verdichtung kooperativer

Beziehungen zwischen Staaten durch gemeinsame Vertragswerke mit einer

signifikanten Erhöhung von Gewaltkosten einher. Militäraktionen drohen ceteris

336


Andreas Hasenclever: Sie bewegt sich doch

paribus nützliche und zuverlässige Geschäftsbeziehungen zu zerstören. Schließlich

wird argumentiert, dass mit jeder gelungenen Verregelung einzelner Konfliktfelder

die Zahl möglicher Streitpunkte im internationalen System abnimmt und damit auch

das Kriegsrisiko nach und nach sinkt (vgl. Efinger et al. 1990; Müller 1994; Rittberger

1993).

Das Problem der Institutionalisten war bislang der empirische record. So schreiben

beispielsweise Geller und Singer: »The data-based findings on the efficacy of

peaceful international norms and the establishment of IGOs as means of reducing

system-level violence are not encouraging« (Geller/Singer 1998: 136). Das Gewaltniveau

im internationalen System schien nicht signifikant mit der Zahl internationaler

Organisationen zu kovariieren. Dieser Eindruck geringer Friedensrelevanz

zwischenstaatlicher Institutionen wurde jüngst durch Arbeiten von Bruce Russett

und seinen Kollegen (Russett et al 1998; Russett/Oneal 2001) korrigiert. Ihnen

gelang erstmals ein methodisch gesicherter Nachweis, dass zwischen der Gewaltanfälligkeit

von Dyaden und der gemeinsamen Mitgliedschaft in internationalen Organisationen

eine statistisch signifikante Beziehung besteht. Oder anders formuliert:

Die Wahrscheinlichkeit, dass es in einer Dyade zu bewaffneten Auseinandersetzungen

kommt, sinkt mit wachsender Dichte ihrer Verregelung. Die Autoren machen

selbst darauf aufmerksam, dass ihr Befund zunächst nur die Beschreibung einer

Regelmäßigkeit ist und noch einer kohärenten Erklärung harrt. Aber hieran wird zur

Zeit in der Forschung gearbeitet (vgl. Hasenclever 2002).

2.4. Die Verringerung des Kriegsrisikos durch Handel und Kapitalverflechtungen

Auch in der Einschätzung der konfliktrelevanten Folgen von Handels- und Kapitalverflechtungen

beginnt sich ein Konsens herauszubilden (Henderson 2002: 43-45;

Hegre 2000: 17; Mansfield/Pollins 2001: 837; McMillan 1997: 34; Russett/Oneal

2001: 132). Immer mehr WissenschaftlerInnen schließen sich der Meinung an, dass

das Ausmaß wirtschaftlicher Interdependenz in einer Dyade negativ mit der Wahrscheinlichkeit

bewaffneter Konflikte korreliert. Je mehr Handel zwei Staaten miteinander

treiben, desto geringer ist das Gewaltrisiko (Oneal et al 1996: 23; Russet/

Oneal 2001: 145-148), und je stärker die Kapitalverflechtungen sind, desto seltener

treten militarisierte Konflikte auf (Gartzke et al. 2001: 415). Diese beiden Beziehungen

bleiben robust, auch wenn die Machtverteilung im internationalen System und

die Allianzzugehörigkeit von Staaten kontrolliert werden. 9

9 Eine Minderheitenposition wird von Barbieri (1996) vertreten. Sie kommt zu dem

Schluss, dass intensiver Handel das Gewaltrisiko zwischen zwei Staaten nicht senkt, sondern

erhöht. Allerdings wurden sowohl gegen ihr Forschungsdesign als auch ihre statistischen

Daten nachhaltige Einwände formuliert (Gartzke et al. 2001: 395; Oneal/Russett

1999: 424-427; Russett/Oneal 2001: 134).

ZIB 2/2002

337


Literaturbericht

2.5. Die hohe Gewaltanfälligkeit territorialer Konflikte

Nicht alle Konfliktgegenstände in der internationalen Politik sind gleichermaßen

gewaltanfällig. So eskalieren beispielsweise Wirtschaftskonflikte nur in den seltensten

Fällen zu bewaffneten Auseinandersetzungen. Ganz anderes sieht es mit Territorialkonflikten

aus. Herrschende Meinung ist hier, dass Streitigkeiten zwischen

Staaten um Gebiete und Grenzen ein ungewöhnlich hohes Kriegsrisiko bergen. 10 So

stellt beispielsweise Vasquez mit Blick auf die MID-Daten des »Correlates of War«-

Projekts fest:

»The base of overall probability of war in this sample is 0,058. Territorial disputes are

the only ones that have a significantly higher probability of going to war (0,091) than the

overall probability of war, with 53 wars occurring where only 33,8 are expected by

chance« (Vasquez 2000c: 386).

Die Einsicht in die besondere Gewaltanfälligkeit territorialer Konflikte ist als solche

sicherlich noch nicht besonders aufregend. Zum einen hat Schlichte nicht Unrecht,

wenn er meint, dass »[...] die Geschichtswissenschaft über diesen Kenntnisstand

schon lange hinaus ist« (Schlichte 2002: 119). 11 Bedauerlicherweise ist dies in der

Kriegsursachenforschung noch nicht überall angekommen (vgl. Singer/Geller 1998:

195). Zum anderen bleibt der Befund erhalten, dass die Wahrscheinlichkeit kriegerischer

Auseinandersetzungen selbst bei territorialen Konflikten sehr gering ist. Auch

wenn es um Gebietsansprüche und strittige Grenzen geht, tragen Staaten ihre Differenzen

in den meisten Fällen ohne Rückgriff auf Waffengewalt aus. Und genau an

dieser Stelle setzt das »Steps-To-War-Modell« von Vasquez (1993, 2000a, 2000c) an.

Hierbei geht es im Wesentlichen darum, etablierte Befunde der quantitativen Kriegsursachenforschung

so zu kombinieren, dass auf der Grundlage von Wahrscheinlichkeitsaussagen

und Plausibilitätsargumenten hochriskante von weniger riskanten

Kontexten internationaler Politik unterschieden und analysiert werden können.

In einem ersten Schritt greift Vasquez auf den oben referierten Befund zurück,

dass Kriege dann wahrscheinlicher werden, wenn Staaten nicht nur über einen spezifischen

Konfliktgegenstand, nämlich Territorien, streiten, sondern darüber hinaus

in der Konfliktarena über vergleichbare Machtpotenziale verfügen. Vasquez (1993:

292) geht es mit anderen Worten um »wars between relative equals«. Dabei potenzieren

Machtbalance und Territorialität das Kriegsrisiko (Vasquez 1996). In einem

10 Vgl. Bercovitch/Jackson (1997); Diehl (1999); Hensel (2000, 2001); Huth (2000);

McLaughlin/Prins (1999); Vasquez (1993, 1996, 2000c). Hieraus lässt sich auch verstehen,

warum Nachbarstaaten im internationalen System besonders oft in kriegerische Auseinandersetzungen

verwickelt sind (vgl. Vasquez 2000c: 391f). So unterstützen eine Reihe

von statistischen Untersuchungen die Vermutung, dass »[...] territorial disputes are always

more war prone regardless of contiguity« (Vasquez 2000c: 392).

11 Unrecht hat Schlichte (2002: 119) allerdings, wenn er die abhängige Variable bei Vasquez

mit »zwischenstaatliche Kriege der Neuzeit« angibt. Diese werden von Vasquez (1993:

7f) nicht in ihrer Gesamtheit untersucht. Vielmehr konzentriert er seine Analyse auf

Kriege nach 1495 zwischen etwa gleichmächtigen Staaten – »war among equals« –, was

etwas wesentlich anderes ist. Außerdem erwähnt Schlichte in seiner Besprechung die

eigentliche Innovation von Vasquez, sein prozessorientiertes »Steps-to-War-Modell«, mit

keinem Wort.

338


Andreas Hasenclever: Sie bewegt sich doch

zweiten Schritt argumentiert er, dass sich das Kriegsrisiko weiter erhöht, wenn derart

gleichmächtige Staaten bei der Bearbeitung von Territorialkonflikten auf unilaterale

Strategien der Selbsthilfe zurückgreifen. Solche Strategien, die von Vasquez

auch als »power politics« bezeichnet werden, sind darauf angelegt, den Gegner

durch Erhöhung des politischen, ökonomischen und schließlich auch militärischen

Drucks zum Nachgeben zu bewegen. Besonders zwei Formen der »power politics«

sind hoch riskant: Allianzbildung und Aufrüstung.

So kann nach Vasquez (2000a: 340-344, 2000c: 393-399) entgegen der realistischen

Hoffung für das zwanzigste Jahrhundert gesagt werden, dass Allianzen – vor

allem wenn Großmächte beteiligt sind – ungewöhnlich oft Kriege nach sich ziehen.

Und auch für Prozesse des Wettrüstens kommt er zumindest für Dyaden ohne Atomwaffen

zu dem Schluss:

»There seems to be at least a statistically significant relationship between the presence of

arms races and the escalation of militarized disputes to war. Furthermore, it is clear from

the empirical evidence that only a few crises escalate to war in the absence of arms

races« (Vasquez 2000c: 377).

Im dritten Schritt argumentiert Vasquez (1993: 157), dass durch den Einsatz unilateraler

Selbsthilfestrategien Sicherheitssorgen und Verlustängste bei den betroffenen

Akteuren virulent werden. Auf beiden Seiten wächst der Einfluss von Hardlinern.

Kooperative Lösungen einzelner Streitigkeiten werden systematisch erschwert, und

die Sorgen um relative Verluste nehmen zu. Im Ergebnis steigen die Spannungen und

setzen eine fatale Eskalationsspirale in Gang (Vasquez 2000c: 375-379). Weil die

kooperative Bearbeitung von Konflikten schwieriger wird, erhöht sich die Zahl der

Auseinandersetzungen, in denen sich die Konfliktparteien feindselig begegnen. Kleinere

Krisen wiederholen sich in immer häufigerer Folge und über immer mehr Politikfelder.

Nach und nach beginnen die Konfliktparteien, sich wechselseitig als

Rivalen wahrzunehmen, und entsprechend dramatisch wächst das Kriegsrisiko. Die

Wahrscheinlichkeit ist nun groß, dass eine oder beide Seiten ihren Truppen den

Marschbefehl geben. Der Einsatz der klassischen Strategien der Realpolitik – Allianzbildung

und Aufrüstung – führt damit im Ergebnis nicht zu mehr, sondern zu

weniger Sicherheit im internationalen System (Vasquez 2000c: 372-374).

Vasquez (2000c: 374f) ist nicht dogmatisch, was die Reihenfolge der einzelnen

Schritte in seinem »Steps-to-War-Modell« anbelangt. Das ist auch nicht möglich,

solange er nicht über eine zuverlässige Theorie verfügt, welche die einzelnen Elemente

seines Modells sinnvoll miteinander verbindet. Was er allerdings zeigen

kann, ist eine deutliche Zunahme des Kriegsrisikos in Dyaden, in denen Territorialkonflikte

zwischen etwa gleichmächtigen Staaten unter Rückgriff auf unilaterale

Selbsthilfestrategien ausgetragen werden. Außerdem kann er plausibel zeigen, dass

der Weg in den Krieg in der Regel ein langer Prozess ist, in dem die Akteure durch

ihre Handlungsentscheidungen maßgeblich an der Konstruktion eines feindseligen

Gegenübers in einem immer umfassenderen Konflikt beteiligt sind, so dass sie sich

schließlich vor die Wahl gestellt sehen, entweder auf ganzer Linie nachzugeben

oder einen Krieg zu riskieren. Das spannende an Vasquez Modell ist also, dass Staaten

hier Schritt für Schritt das Umfeld schaffen, in dem sie irgendwann gar nicht

ZIB 2/2002

339


Literaturbericht

anders können, als zu den Waffen zu greifen. Genau dies bezeichnet er als »realpolitik

road to war«, und genau diesen quantitativ bewährten Prozess gilt es in Zukunft,

theoretisch präzise und konkurrierend abzubilden.

3. Neue Perspektiven für die Kriegsursachenforschung:

Die Renaissance liberaler Ansätze

Schon als Klaus-Jürgen Gantzel Mitte der Neunzigerjahre schrieb, dass »[...] die

weit überwiegende Mehrheit aller vergleichenden Kriegsursachenstudien [...] auf

der Systemebene angesiedelt« sei (Gantzel 1997: 260), gab es gute Gründe, anderer

Meinung zu sein. Czempiel (1986), Doyle (1986), Rittberger (1987), Russett (1993)

und Snyder (1991), um nur einige wenige Autoren zu nennen, suchen seit geraumer

Zeit in der Innenpolitik von Staaten nach Gründen für ihr mehr oder weniger gewalttätiges

Außenverhalten. 12 Mittlerweile lässt sich feststellen, dass liberale Ansätze in

der zwischen- wie innerstaatlichen KUF sehr stark geworden sind, wenn sie nicht

schon ihr neues Gravitationszentrum bilden. 13 Inter- wie transnationale Strukturen

werden von immer mehr WissenschaftlerInnen als zu unspezifisch wahrgenommen,

als dass sie das unterschiedliche Konfliktverhalten in und zwischen Staaten plausibel

erfassen könnten. Außerdem haben Ansätze, die von dynamischen Strukturphänomenen

wie der Globalisierung ausgehen, das Problem, die Abnahme der Kriegshäufigkeit

seit 1993 plausibel abzubilden (Wallensteen/Sollenberg 2001). 14