Die Regulierung des Schattenbankensektors

Die Regulierung
des Schattenbankensektors
Eine Information der privaten Banken
Berlin, Januar 2014

ankenverband
Die Regulierung
des Schattenbankensektors
Berlin, Januar 2014
Bundesverband deutscher Banken

Vorwort
Im Zuge der Finanzkrise wurde ein neues Wort populär,
das bei vielen intuitiv Unbehagen auslöst: Schattenbanken!
Schon der Begriff suggeriert, dass hier etwas
Halbseidenes stattfände – abseits des Lichtes der Öffentlichkeit,
ein Bankgeschäft fernab jeder Regel oder
Aufsicht. Hinzu kommt, dass dem Schattenbankensystem
ein erheblicher Anteil am Entstehen der Finanzkrise
zugeschrieben wird. Von Beginn der Krise an gab es
daher hohe Erwartungen, diesen bis dahin weitgehend
außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung agierenden
Bereich der Finanzmärkte streng und konsequent zu
regulieren und zu beaufsichtigen.
Erst auf dem G20-Gipfel in Seoul im November 2010
erhielt der Financial Stability Board (FSB) den Auftrag,
Regulierungsvorschläge zum Schattenbankensystem zu
erarbeiten. Dadurch erhielten Vermutungen Auftrieb,
dass das Schattenbankensystem auch weiterhin im Dunkeln
bleiben werde. Als der FSB knapp zwei Jahre später
zum G20-Gipfel in St. Petersburg seine Ergebnisse vorstellte,
wurde dies in der Öffentlichkeit so aufgenommen,
als begänne die Regulierung des Schattenbankensystems
erst in diesem Augenblick.
Dieser Eindruck ist aber vollkommen falsch. Bereits vor
der Erteilung des Auftrags an den FSB wurden Finanzmarktregulierungen
umgesetzt, die das Schattenbankensystem
betreffen. Und auch während der Arbeit des
FSB erfolgten weitere Regulierungen.
Dass dies alles von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen
wurde, liegt vor allem an dem zu regulierenden Finanzmarktsegment
selbst. Die Aktivitäten des „Shadow
Banking“ sind sehr vielfältig und können von unterschiedlichen
Institutionen des Finanzmarktes durchgeführt
werden. Ein einziges Schattenbankengesetz wird
und kann es daher nicht geben. Die Regulierung des
Schattenbankensystems erfolgte bisher in einer Vielzahl
an Gesetzen, die weder im Titel noch im Wortlaut den
Begriff Schattenbank verwenden. Die Regulierung des
Schattenbankensektors erfolgte daher geräuschlos und
für die Öffentlichkeit kaum wahrnehmbar. Wir haben in
dieser Broschüre alle uns bekannten gesetzgeberischen
Aktivitäten bis Ende 2013 in einem Überblick zusammengefasst.
Dr. Michael Kemmer
Hauptgeschäftsführer, Mitglied des Vorstands
Bundesverband deutscher Banken
4 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
Inhalt Stand: 31.12.2013
1 Zusammenfassende Darstellung der Regulierungsmaßnahmen in der EU
und den USA 7
2 Stand der Regulierung des Schattenbankensektors in der EU und den USA 8
3 Die legislative Rahmensetzung 13
4 Workstream I: Regulierung der Beziehungen zwischen Banken und
Schattenbankensektor 15
EU 16
USA 16
Bewertung 17
5 Workstream II: Geldmarktfonds 19
EU 20
USA 20
Bewertung 21
6 Workstream III: Regulierung von Schattenbankeneinheiten 23
EU 24
USA 25
Bewertung 26
7 Workstream IV: Verbriefungen 27
Selbstbehalt 27
EU 27
USA 27
Veröffentlichungspflichten 28
EU 28
USA 28
Initiativen zur Standardisierung von Veröffentlichungen 28
Bewertung 29
8 Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe 30
EU 31
USA 32
Bewertung 32
9 Anhang 34
Die Regulierung des Schattenbankensektors 5

6 Die Regulierung des Schattenbankensektors

1
bankenverband
Zusammenfassende Darstellung der
Regulierungsmaßnahmen in der EU und den USA
Workstream I Workstream II Workstream III Workstream IV Workstream V
Umgesetzte
oder in
Umsetzung
befindliche
Regulierungen
EU (Seite 16)
CRD II, CRD III,
CRD IV, CRR,
IFRS 7, 10, 11, 12,
EMIR
EU (Seite 20)
AIFMD,
UCITS,
EMIR,
Verordnungsentwurf für
Geldmarktfonds
EU (Seite 24)
AIFMD,
EMIR
EU (Seite 27)
CRD II, CRD III,
Regulierungen wurden
auf AIFMD und UCITS
übertragen
EU (Seite 31)
Noch keine Maßnahmen
ergriffen
USA (Seite 16)
Änderung der Bilanzierungsregeln
zur Konsolidierung
(FAS) 166 und 167,
Section 165 DFA,
Section 619 des DFA
(Volcker Rule)
USA (Seite 20)
Ergänzungen zu Rule
2a-7 des Investment
Company Act,
Einführung von Rule
22e-3
Vorschläge des FSOC
nach Section 120 des
DFA
USA (Seite 25)
Bestimmung von Non-
Bank-SIFIs nach Section
113 des DFA
USA (Seite 27/29)
Section 941 des DFA
sowie Section 15G der
Securities Exchange Act
von 1934 (Exchange Act)
Regulation AB,
Section 15(d) der
Exchange Act
USA (Seite 32)
Tri-party Repo Infrastructure
Reform Task Force
der Fed
Monatlicher Bericht
über die Marktgröße,
die Zusammensetzung
der Sicherheiten und die
Margining-Praktiken
Vorschlag der SEC
Noch ausstehende
Regulierungen
Aufsichtliche Limite für
Bankforderungen an den
Schattenbankensektor
(Großkredite)
Erhöhung von Eigenkapitalanforderungen
von
Bankforderungen mit dem
Schattenbankensektor
(z. B. Anrechnung von
Investments in Fonds)
Umsetzung der Regulierungsvorschläge
steht
noch aus
Regulierungsempfehlungen
des FSB sind
offen gestaltet. Kaum
einzuschätzen, welche
weiteren Regulierungsschritte
in EU oder den
USA ergriffen werden.
Entwicklung eines
Prozesses zum internationalen
Informationsaustausch
zu Aktivitäten
und Einheiten des
Schattenbankensektors.
Keine
Entwicklung von Standards
zur Datensammlung
und -aggregation
Einführung von Mindest-
Haircuts
EU
EU
EU
Bankenstrukturreform
Regulierung von ETF ist
zu erwarten.
Bestimmung von Non-
Bank-SIFIs, Abwicklung
und Restrukturierung
von Nichtbanken-Finanzinstituten.
Einführung eines zentralen
Registers
EU-Wertpapiergesetz
Die Regulierung des Schattenbankensektors 7

2
Stand der Regulierung des Schattenbankensektors
in der EU und den USA
Hintergrund
Dem Schattenbankensektor wird ein erheblicher Anteil
am Entstehen der Finanzkrise zugeschrieben. Vor
dem Hintergrund dieser Erfahrungen drängt sich die
Frage auf, in welcher Form ein Schattenbankensystem
in Zukunft fortbestehen sollte. Da dieser Bereich der
Finanzmärkte gerne als vollkommen unreguliert bezeichnet
wird, bestanden von Beginn der Krise an hohe
öffentliche Erwartungen an die nationalen und internationalen
Gesetzgeber. Im Zentrum der Regulierungsanstrengungen
stand zunächst jedoch der Bankensektor,
so dass die Regulierung des Schattenbankensektors auf
internationaler Ebene erst mit Verspätung startete. So
erhielt der Financial Stability Board (FSB) erst auf dem
G20-Gipfel in Seoul im November 2010 den Auftrag,
Regulierungsvorschläge zu erarbeiten 1) .
Der FSB betrat mit dieser Aufgabe völliges Neuland.
Zunächst galt es, „Shadow Banking“ – einen erst 2007
eingeführten Begriff – überhaupt erst zu definieren.
Konsens ist heute, dass unter einem Schattenbankensystem,
“a system of credit intermediation that involves
entities and activities outside the regular banking system”
zu verstehen ist 2) . Shadow Banking umfasst damit
drei Charakteristika:
• Es erfüllt mit der Kreditintermediation eine mit den
Banken vergleichbare Aufgabe.
• Diese Leistung wird erstellt, indem häufig mehrere
Akteure – in der Regel über den Finanzmarkt – miteinander
interagieren.
• Und schließlich gelten für die Akteure des Schattenbankensektors
weder die bankaufsichtlichen
Regulierungen noch verfügen sie über den Zugang
zu Einlagensicherung und Zentralbankgeld.
Erschwerend für die Regulierung erwies sich der
Umstand, dass zwischen Banken und Schattenbankensystem
zahlreiche Verbindungen bestehen. Da
wären zunächst die Geldmarktfonds zu erwähnen,
die sowohl Banken als auch Schattenbanken finanzieren.
Conduits und Special Investment Vehicles
(SIV) wurden von Banken mit Kreditgarantien unterstützt.
Kredite, die verbrieft werden, kommen häufig,
wenn auch nicht immer, von Banken. Und schließlich
agieren sowohl Banken als auch Schattenbanken im
Markt für Wertpapierpensionsgeschäfte (Repo) und
Wertpapierleihe.
Der Schattenbankensektor hat sich von Beginn des
Jahrhunderts bis zum Beginn der Finanzkrise im Jahr
2007 mehr als verdoppelt und erreichte ein Volumen
von rund 60 Bill. US-$. Die Vermögenswerte des traditionellen
Bankensektors beliefen sich zu diesem
Zeitpunkt auf etwas mehr als 100 Bill. US-$. Mit dem
Beginn der Finanzkrise ist der Schattenbankensektor
zunächst geschrumpft, liegt aber nach dem jüngsten
Monitoringbericht des FSB im Jahr 2012 mit mehr als
71 Bill. US-$ in absoluten Zahlen deutlich über dem
Vorkrisenniveau. Relativ gesehen, das heißt gemessen
am Bruttoinlandsprodukt wurde das Vorkrisenniveau
aber noch nicht wieder erreicht. Berücksichtigt werden
sollte dabei, dass der Anstieg zu einem großen
Teil der positiven Wertentwicklung der Finanzaktiva
zuzuschreiben ist 3) .
1) www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul-doc.pdf
2) www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf
3) www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
8 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
Um das rasche Wachstum des Schattenbankensektors zu
verstehen, müssen sowohl angebotsseitige als auch nachfrageseitige
Aspekte berücksichtigt werden. Angebotsseitig
sind vor allem Regulierungsarbitrage und Effizienzgewinne
von Bedeutung. Regulierungsarbitrage wird für die
Stabilität des Finanzmarktes dann zur Gefahr, wenn daraus
systemische Risiken entstehen. Die Forderung, dass gleiche
Geschäfte am Finanzmarkt auch gleicher Regulierung
unterworfen sein müssen, hat nach den Erfahrungen in
der Finanzkrise nichts an ihrer Aktualität eingebüßt.
Aber nicht alles am Schattenbankensektor beruht auf
Regulierungsarbitrage. Die rasche Folge von Finanzmarktinnovationen
hat auch zu Spezialisierungsvorteilen
und Effizienzgewinnen geführt. So stellen beispielsweise
Verbriefungen eine überaus sinnvolle und
effiziente Möglichkeit dar, die Vorteile der Kreditfinanzierung
mit denen der Kapitalmarktfinanzierung zu
kombinieren und damit den Kreditnehmern indirekt
den Weg zum Kapitalmarkt zu öffnen. Gleichzeitig sind
Verbriefungen für die Banken ein wichtiges Instrument,
das sie zur Refinanzierung, zur Portfoliosteuerung sowie
zum Risikomanagement und zur Bepreisung von
Kreditrisiken einsetzen können.
Das Schattenbankensystem bietet also Investoren
Möglichkeiten, Risiken auf ein größeres Produktspektrum
zu verteilen und dadurch insgesamt zu verringern.
Umgekehrt eröffnet sich Banken und anderen
Kreditnehmern die Chance, die Quellen ihrer Refinan-
Assets von Nichtbank-Finanzinstituten – 20 Länder und die Eurozone
% des BIP
US-$ Billionen
124 %
123 %
120 %
118 %
114 %
112 %
117 %
107 %
93 %
98 %
61,2
58,7
62,9
66,5
66,6
71,2
51,5
31,9
37,5
42,9
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Quelle: Financial Stability Board.
Die Regulierung des Schattenbankensektors 9

2
zierung und Liquiditätsbeschaffung zu diversifizieren.
Wachsende Bedeutung wird in diesem Zusammenhang
Wertpapierpensionsgeschäften und Wertpapierleihe
zufallen. Die neuen regulatorischen Anforderungen,
insbesondere bei Kapitalunterlegung und Derivaten,
werden die Nachfrage nach hochliquiden Wertpapieren
mit herausragender Qualität zur Besicherung
beispielsweise beim CCP-Clearing oder bei bilateralen
OTC-Transaktionen signifikant ansteigen lassen.
Der Schattenbankensektor hätte sich jedoch nicht so dynamisch
entwickeln können, hätte es nicht auch nachfrageseitige
Impulse gegeben. Dieser Impuls kam vor
allem von einer stark steigenden Nachfrage nach hochliquiden
und sicheren Anlagemöglichkeiten – hauptsächlich
von Nachfragern außerhalb des Finanzsektors.
Da Einlagensicherungssysteme im internationalen Kontext
überwiegend auf Privatkunden zugeschnitten sind,
konnten Banken das wachsende Interesse von institutionellen
Investoren an solchen Anlageformen nicht be-
Assets aller Finanzintermediäre – 20 Länder und die Eurozone
140
Banken
Andere Finanzinstitute (Schattenbanken)
120
Versicherungen und Pensionsfonds
Notenbanken
Öffentliche Finanzinstitutionen
100
US-$ in Billionen
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Quelle: Financial Stability Board.
10 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
friedigen. Insbesondere in den USA hat deshalb die Suche
von Unternehmen und institutionellen Investoren
nach einem sicheren Cash Management erheblich zum
Wachstum beigetragen. Aber auch Finanzintermediäre
wie Versicherungen und Pensionseinrichtungen haben
ihre Nachfrage nach kurzfristigen, sicheren und liquiden
Wertpapieren erhöht, um in ihren Anlagestrategien
flexibler agieren zu können.
Die Finanzkrise hat nun die zahlreichen Mängel des
Schattenbankensektors offengelegt. Gleichwohl gibt es
starke Indizien dafür, dass das Schattenbankensystem einen
positiven Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung
sowie zu globalen Finanzierungsanforderungen leisten
kann. Allerdings wird es notwendig sein, dem Schattenbankensystem
einen Ordnungsrahmen zu geben, der ein
risikobewusstes Verhalten sicherstellt. Denn nur dann
können Schattenbankenaktivitäten die Effizienz des Finanzsystems
erhöhen, eine größere Produktvielfalt erzeugen
sowie Wettbewerb und Innovation intensivieren.
Die Gestaltung dieses Ordnungsrahmens ist jedoch
eine echte Herausforderung. Denn das Schattenbankensystem
ist ein Element der globalen und weniger
der nationalen Finanzmärkte. Die einzelnen Marktakteure
sind zudem in hohem Maße miteinander und
mit dem Bankensystem verflochten. In Zusammenarbeit
mit dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht
(BCBS) und der International Organization of Securities
Commissions (IOSCO) erarbeitete der FSB Regulierungsempfehlungen
zu fünf Schwerpunktbereichen
und veröffentlichte diese schrittweise ab 2012. Zu allen
Bereichen liegen inzwischen Regulierungsempfehlungen
vor (siehe Tabelle 1 im Anhang Seite 34).
Der FSB veröffentlichte zum G20-Gipfel in St. Petersburg
im September 2013 einen Überblick über die
Regulierungsempfehlungen 4) . Auf deren Basis verabschiedeten
die G20 eine Roadmap, in der sich die
Mitglieder über den Zeitplan der noch ausstehenden
Arbeiten zur Regulierung des Schattenbankensektors
verständigten (siehe Tabelle 2 im Anhang Seite 35) 5) .
Obwohl die Arbeit des FSB damit fast als abgeschlossen
angesehen werden kann, gilt dies für die Regulierung
des Schattenbankensystems selbstverständlich nicht.
Denn die Veröffentlichungen des FSB sind lediglich
Empfehlungen, die von den nationalen Gesetzgebern
in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Dennoch
wäre nun falsch, anzunehmen, diese Umsetzung
begänne erst jetzt, also sechs Jahre nach Beginn der
Finanzkrise. Tatsächlich wurden in den zurückliegenden
Jahren sowohl in Europa als auch in den USA zahlreiche
Regulierungen in Angriff genommen, die Prozesse
des Schattenbankensystems erfassten, die sich in der
Finanzkrise als systemisch relevant erwiesen hatten.
Diese Regulierungen tragen allerdings nicht das Etikett
Schattenbank und sind deshalb für die Öffentlichkeit
nur schwer als Regulierung des Schattenbankensektors
erkennbar.
Vor allem in den USA erfolgt die Regulierung des Schattenbankensektors
zudem weitgehend unabhängig vom
G20-Prozess. Dort wurde bereits im Juni 2010 – also
bevor der G20-Gipfel den FSB beauftragte – mit dem
„Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection
Act“ (DFA) ein umfassendes Gesetz zur Regulierung
der Finanzmärkte als Reaktion auf die Finanzkrise
verabschiedet 6) . Obwohl in dem gesamten Gesetz
der Begriff „Shadow Banking“ nicht erscheint, sind fast
alle US-amerikanischen Regulierungen mit Bezug zum
Schattenbankensystem in diesem Gesetz enthalten oder
gehen aus diesem hervor.
In der EU wurden zwar unabhängig von den Empfeh -
lungen des FSB in den zurückliegenden Jahren Regulie-
4) www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829a.pdf
5) www.g20.utoronto.ca/2013/2013-0906-roadmap.html
6) www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 11

2
rungen der Banken und der Finanzmärkte vorgenommen,
die auch auf Schattenbankenprozesse zielten.
Jedoch erfolgte der gesamte Regulierungsprozess hier
stärker im Zusammenhang mit der konzeptionellen Arbeit,
die der FSB für die Formulierung seiner Empfehlungen
geleistet hat. So griff die EU-Kommission das
Thema offiziell erst im März 2012 mit der Veröffentlichung
eines Grünbuchs zum Schattenbankensektor auf,
das sich inhaltlich sehr stark an der Konzeption des FSB
orientierte 7) . Im September 2013 folgte eine Mitteilung
zur Regulierung des Schattenbankensystems, in der die
bisherigen Regulierungsschritte dargestellt und die
weiteren Vorhaben erläutert wurden 8) .
Es ist deshalb ein guter Zeitpunkt, um die Fortschritte
bei der Regulierung des Schattenbankensektors zusammenzufassen.
Die fünf Schwerpunktbereiche des FSB
werden dabei als Richtschnur gelten.
7) http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/shadow/green-paper_de.pdf
8) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0614:FIN:DE:PDF
12 Die Regulierung des Schattenbankensektors

3
bankenverband
Die legislative Rahmensetzung
Die Schattenbankensysteme in den USA und Europa unterscheiden
sich stark sowohl hinsichtlich ihrer Struktur
als auch ihrer Bedeutung für die Finanzmärkte 9) . Es
verwundert daher nicht, dass die Rahmensetzung für
eine Regulierung und Überwachung des Schattenbankensektors
durch FSB und EU auf der einen Seite und
die USA auf der anderen Seite auf sehr unterschiedlichem
Wege erfolgte. FSB und EU untersuchten zunächst
Schattenbanken und ihre Aktivitäten daraufhin, inwieweit
von ihnen systemische Risiken ausgingen. Darauf
aufbauend wurden Regulierungsempfehlungen erarbeitet,
die sich am Charakter der Risiken orientierten. Die
EU profitiert dabei erkennbar von den systematischen
Vorarbeiten des FSB.
Die USA haben dagegen den Schattenbankensektor
nicht gesondert als Teil des Nichtbanken-Finanzsektors
adressiert. Schattenbanken und ihre Aktivitäten werden
bislang vornehmlich in ihrer Eigenschaft als Non-Bank-
SIFIs behandelt 10) . Auch das Financial Stability Oversight
Council (FSOC) verwendet in seinen Berichten die Vokabel
„Shadow Banking“ nicht, beschäftigt sich allerdings
mit seinen Risiken, wie Tri-Party-Repo-Geschäften und
Geldmarktfonds.
Ferner verfügt das FSOC unter Section 120 des DFA über
die Möglichkeit, einzelne Aktivitäten an den Finanzmärkten
als systemrelevant zu kennzeichnen. Jedoch
werden einer solchen als riskant gekennzeichneten
Aktivität dadurch nicht automatisch aufsichtsrechtliche
Beschränkungen auferlegt. Das FSOC muss Regulierungsempfehlungen
formulieren und diese der Aufsichtsbehörde
vorschlagen, die für die Überwachung
dieser Aktivitäten verantwortlich ist. Dieser Aufsichtsbehörde
steht es dann frei, die Vorschläge des FSOC abzulehnen,
muss dies aber begründen. Für die Regulierung
des Schattenbankensektors ist diese Möglichkeit relevant,
weil im November 2012 Section 120 für Vorschläge
zur Regulierung von Geldmarktfonds benutzt wurde.
Für die Regulierung des Schattenbankensektors dürfte
es keinen Ansatz geben, der allein für sich richtig
wäre. Dazu sind die Ausprägungen international zu
unterschiedlich. Beide praktizierten Ansätze besitzen
Stärken und Schwächen. So birgt der Ansatz von FSB
und EU das Risiko, dass nur ein Teil des Nichtbanken-
Finanzsektors beobachtet wird und unter Umständen
Institutionen und Aktivitäten mit systemischem Risiko,
die nicht dem Schattenbankensektor zugerechnet werden,
übersehen werden. Da FSB und EU jedoch zusätzlich
die Überwachung von Clearinghäusern, CCPs und
anderen Finanzmarktunternehmen planen, dürfte diese
Gefahr tatsächlich nur gering sein.
Der amerikanische Ansatz ist vom Grundprinzip breiter
angelegt. Er leidet jedoch unter dem Aspekt, dass trotz
der breit angelegten Prüfung der Systemrelevanz am
Ende die Größe eines Nichtbanken-Finanzinstituts der
ausschlaggebende Parameter zur Einstufung als SIFI
ist. Die bisherige Praxis in den USA ist leider ein Beleg
für diese Vermutung. Der amerikanische Ansatz könnte
daher blind sein für systemische Risiken, die aus
kleineren, aber stark vernetzten Finanzinstitutionen
erwachsen. Es ist eher unwahrscheinlich, dass es den
amerikanischen Aufsichtsbehörden gelingen könnte,
mit einer einzigen Klassifikation von Non-Bank-SIFIs
die Vielfalt der Institutionen im Nichtbanken-Finanzsektor
angemessen zu überwachen. Deshalb sind die
Möglichkeiten des FSOC unter Section 120 des DFA,
beim Erkennen systemischer Risiken den zuständigen
9) Vgl. hierzu den Monitoringbericht des FSB vom November 2013, www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
10) Zu diesem Aspekt haben FSB und IOSCO erst im Januar 2014 eine Konsultation gestartet,
www.financialstabilityboard.org/publications/r_140108.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 13

3
Aufsichtsbehörden eine Regulierung vorzuschlagen,
vermutlich von größerer Bedeutung für die Regulierung
des Schattenbankensystems. Ein gravierender
Nachteil von Section 120 besteht allerdings darin, dass
die zuständigen Aufsichtsbehörden den Empfehlungen
des FSOC nicht folgen müssen.
Es bleibt zudem abzuwarten, ob die neuen Institutionen
der makroprudentiellen Aufsicht wie ESRB und FSOC –
aber auch der FSB – in der Lage sein werden, solche
potentiellen Risiken zu entdecken und entsprechende
Handlungsempfehlungen sowohl an die nationalen
Aufsichtsbehörden als auch die Politik zu geben. Eine
zusätzliche Herausforderung für diese Gremien dürfte
die Form ihrer internationalen Zusammenarbeit bilden.
Denn nur bei einer effizienten globalen makroprudentiellen
Politik können mögliche systemische Risiken
und Regulierungsarbitrage aufgrund unterschiedlicher
nationaler Regulierungen des Schattenbankensystems
erkannt und eliminiert werden.
14 Die Regulierung des Schattenbankensektors

4
bankenverband
Workstream I: Regulierung der Beziehungen
zwischen Banken und Schattenbankensektor
Im Workstream I verfolgt der FSB das Ziel, die systemischen
Risiken des Schattenbankensektors durch indirekte
Regulierung in den Griff zu bekommen. Mit Hilfe
der Regulierung von Banken soll eine Verringerung
der systemischen Risiken des Schattenbankensektors
gelingen. Der FSB hat hierfür drei Bereiche in den Blick
genommen:
1. Die aufsichtliche Konsolidierung von Interaktionen
der Banken mit dem Schattenbankensystem.
2. Die Einführung von aufsichtlichen Limiten für Bankforderungen
an den Schattenbankensektor (Großkredite).
3. Eine mögliche Erhöhung der Eigenkapitalanforderungen
von Bankforderungen gegenüber dem
Schattenbankensektor (zum Beispiel Anrechnung
von Investments in Fonds).
Der BCBS veröffentlichte erst im Verlauf des Jahres
2013 mit der Konsultation zu „Supervisory framework
for measuring and controlling large exposures“ und
„Capital requirements for banks’ equity investments in
funds“ Regulierungsvorschläge zu den Punkten zwei
und drei 11) . Zu beiden Punkten waren abschließende
Regulierungen bis zum Jahresende 2013 angekündigt,
doch nur für „Capital requirements for banks’ equity
investments in funds“ wurden Mitte Dezember Standards
vorgelegt 12) . Auch der für das vierte Quartal 2013
angekündigte Konsultationsentwurf zur aufsichtlichen
Konsolidierung von Schattenbankeneinheiten wurde
bislang nicht veröffentlicht.
Die ab 2017 gültigen Standards für „Capital requirements
for banks’ equity investments in funds“ ver-
pflichten Banken für Eigenkapitalinvestitionen in allen
Arten von Fonds zu höheren Eigenkapitalhinterlegungen.
Den Banken stehen drei Ansätze zur Auswahl. Im
„look-through approach“ (LTA) muss eine Bank das
Risikogewicht der Wertpapierengagements des Fonds
so anwenden, als ob diese Wertpapierengagements
von ihr selbst gehalten würden. Den „mandate-based
approach“ (MBA) können Banken anwenden, wenn die
Bedingungen für den LTA nicht erfüllt sind. Im MBA
werden Risikogewichte auf Basis der Anlagevorschriften
des Fonds angewendet. Wenn keiner der beiden Ansätze
anwendbar ist, muss der „fall-back approach“ (FBA)
genutzt werden. Der FBA verpflichtet zur Anwendung
eines Risikogewichts von 1.250 % auf die Eigenkapitalinvestition
einer Bank. Diese Standards müssen nun in
nationale Gesetze übertragen werden.
Damit befinden wir uns allerdings nicht am Beginn der
indirekten Regulierung des Schattenbankensektors. Außerhalb
des FSB-Ansatzes zur Regulierung des Schattenbankensystems
wurden bereits zuvor sowohl in der EU
als auch in den USA die Anforderungen an Kreditinstitute
hinsichtlich ihrer Transaktionen mit Schattenbankeneinheiten
sowie die Rechnungslegungsregeln für eine
Konsolidierung dieser Transaktionen verschärft.
So verabschiedete der BCBS bereits im Juli 2009 mit Basel
II.5 eine Regulierungsverschärfung, die vor allem
für Verbriefungen und Wiederverbriefungen höhere
Eigenkapitalanforderungen für Banken beinhaltete.
Seitdem unterliegen Collateralized Debt Obligations
(CDO), basierend auf Asset-Backed-Securitites (ABS),
einer stärkeren Risikogewichtung.
11) Vgl. hierzu den Monitoringbericht des FSB vom November 2013, www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
12) Zu diesem Aspekt haben FSB und IOSCO erst im Januar 2014 eine Konsultation gestartet,
www.financialstabilityboard.org/publications/r_140108.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 15

4
Eine indirekte Regulierung erfolgte auch durch eine Anpassung
der Rechnungslegungsvorschriften zur Konsolidierung
sowohl durch den International Accounting
Standards Board (IASB) in Europa als auch durch den
Financial Accounting Standards Board (FASB) in den
USA. Und schließlich dürften auch die verschiedenen
Initiativen zur Bankenstrukturreform einen Einfluss auf
die Beziehungen zwischen Kreditinstituten und Schattenbankensektor
haben.
EU
In der EU wurden diese Regulierungsempfehlungen
wie folgt aufgegriffen. Im Großkreditregime wurden
mit der CRR besondere Meldepflichten bei der Kreditvergabe
an Schattenbanken eingeführt. So haben
Institute für ihre zehn größten Kredite an Finanzunternehmen
umfangreiche und dezidierte Angaben an die
Aufsichtsbehörden zu melden. Die europäische Bankenaufsichtsbehörde
(EBA) prüft zudem bis Ende 2014,
ob für Schattenbanken strengere Großkreditgrenzen
sachgerecht wären und erarbeitet dementsprechende
Leitlinien.
enthält außerdem die Aufforderung an die Aufsichtsbehörden
in Säule zwei, Reputationsrisiken für komplexe
Verbriefungen einzuführen.
Innerhalb der EU werden verschiedene Ansätze zu einer
Bankenstrukturreform verfolgt. So sieht der Liikanenbericht
vor, dass Kreditinstituten die Vergabe von Kreditzusagen
oder unbesicherten Krediten an Hedge-Fonds
(einschließlich des Prime Brokerage für Hedge-Fonds),
SIVs und anderen vergleichbaren Schattenbankeneinheiten
sowie Investitionen in Private Equity untersagt
werden. Diese Aktivitäten sollen in wirtschaftlich eigenständige
Finanzhandelsinstitute ausgelagert werden,
die sich vollkommen unabhängig von der Bank refinanzieren
müssen. Die EU-Kommission legte Ende Januar
2014 einen daraus abgeleiteten Regulierungsvorschlag
vor. In Deutschland und Frankreich wurden auf Basis
des Liikanenberichts bereits entsprechende Gesetze verabschiedet.
In ähnlicher Weise wird in Großbritannien
die Umsetzung des Vickers-Reports die Verbindungen
zwischen Kreditinstituten und Schattenbankensektor
einschränken.
Im Vordergrund der Veränderungen der Rechnungslegungsgrundsätze
stand die Verbesserung der Transparenz.
Dies soll durch die bilanzielle Konsolidierung der
Positionen von Banken im Schattenbankensektor und die
Ausweitung der Angabepflichten für nicht konsolidierte
strukturierte Einheiten erreicht werden. Diesem Ziel
dienen die Änderungen bei IFRS 10, 11 und 12, die in
Europa ab 2014 verpflichtend anzuwenden sind. 2010
hat der IASB darüber hinaus mit IFRS 7 die Anhangangaben
zum Transfer von Finanzaktiva zu Off-Balance-Sheet-
Positionen verschärft. Mit diesen Maßnahmen wurde
die Transparenz für Investoren und Aufsichtsbehörden
hinsichtlich der Risiken, die Banken im Schattenbankensektor
eingegangen sind, erheblich verbessert.
Weiterhin wurden mit der CRD III in den EU-Ländern
strengere Eigenkapitalanforderungen für Verbriefungen
eingeführt. Damit wurden entsprechende Vorschläge
des BCBS vom Juli 2009 umgesetzt. Die CRD III
USA
In den USA erfolgte eine indirekte Regulierung zunächst
durch eine Änderung der Bilanzierungsregeln zur Konsolidierung.
Ziel war eine strengere Behandlung von
implizitem Support von Institutionen des Schattenbankensektors,
sodann eine Erhöhung des Risikogewichts
offener Positionen gegenüber dem Schattenbankensystem
sowie eine Beschränkung der offenen Positionen
von Banken gegenüber Schattenbanken nach Art und
Größe.
Die Reform der Bilanzierungsregeln wurde im Juni
2009 durch den Financial Accounting Standards Board
(FASB) mit der Einführung der Financial Accounting
Standards (FAS) 166 und 167 umgesetzt. Dadurch wurden
die Banken gezwungen, die überwiegende Zahl
der SPVs und Conduits auf die eigene Bilanz zu übernehmen,
mit den daraus resultierenden Auswirkungen
auf Kapitalanforderungen und Leverage Ratios. Für
16 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
nicht konsolidierte Einheiten sieht Section 165(k) des
DFA vor, dass bestimmte Off-Balance-Sheet-Aktivitäten
bei der Bemessung der Kapitalanforderungen einer
Bank berücksichtigt werden müssen.
Section 165 des DFA beschränkt außerdem die offenen
Positionen zwischen Banken und Schattenbanken. Bei
Bank Holding Companies und Non-Bank-SIFIs mit mehr
als 500 Mrd. US-$ Bilanzsumme darf gemäß einem Umsetzungsvorschlag
der Fed vom Dezember 2011 die
Nettoposition gegenüber einer Bank mit einer Bilanzsumme
von mehr als 500 Mrd. US-$ oder gegenüber
einem Non-Banks-SIFI jedweder Größe nicht mehr als
10 % des Kapitals betragen.
Ein weniger restriktives „Single Counterparty Exposure
Limit“ (25 % des Kapitals) soll für kleinere Banken,
mit einer Bilanzsumme zwischen 50 Mrd. US-$ und
500 Mrd. US-$, sowie Non-Bank-SIFIs gegenüber jeglicher
Gegenpartei gelten 13) . Die finale Umsetzung der
Limite durch die Fed wurde für Ende 2013 oder das erste
Quartal 2014 erwartet.
2014, sondern erst ein Jahr später. Folgen für die Banken
hat das Gesetzesvorhaben gleichwohl bereits gehabt.
Die Handelsabteilungen der US-amerikanischen
Großbanken sind inzwischen alle geschlossen oder zu
Hedge-Fonds – die Eigenhandel weiterbetreiben dürfen
– abgewandert.
Bewertung
Die indirekte Regulierung des Schattenbankensektors
durch eine verschärfte Regulierung der Banken
setzt an mehreren Stellen an. Reformen in der Bilanzierung
verringerten für Banken die Möglichkeiten,
durch den Einsatz von Schattenbankeneinheiten die
Größe ihrer Bilanz zu beeinflussen. In einem zweiten
Schritt wurde die Eigenkapitalunterlegung für
Geschäfte mit dem Schattenbankensektor erhöht.
Ein dritter Schritt ist schließlich die Größenbegrenzung
des Geschäfts mit den Schattenbanken. Und
schließlich sollen durch eine Bankenstrukturreform
riskantere Bankgeschäfte vom vermutet sicheren
Einlagengeschäft getrennt werden.
Schließlich beinhaltet Section 619 des DFA (Volcker
Rule) eine Bankenstrukturreform. Ihr Ziel ist die Trennung
von „sicherem“ Einlagengeschäft der Banken
und „riskantem“ Handelsgeschäft. Neben dem Eigenhandel
verbietet die Volcker Rule Banken das Eigentum
an und Sponsoring von Hedge-Fonds und Private-Equity-Fonds.
Die Volcker Rule ist auch dreieinhalb Jahre
nach Verabschiedung des DFA noch nicht umgesetzt.
Die Trennung zwischen Eigenhandel und Market
Making, das den Banken erlaubt bleiben soll, hat sich
als schwieriger erwiesen als ursprünglich gedacht. Am
10. Dezember 2013 haben sich die Aufsichtsbehörden
in den USA auf eine Regulierung verständigt. Ihre
Umsetzung erfolgt jedoch nicht wie geplant im Juli
Obwohl eine indirekte Regulierung zweifelsohne
einen Beitrag zu einer größeren Transparenz leistet
und die Anreize zur Verfolgung risikoreicher
Geschäftsmodelle dämpft, so bestehen doch auch
größere Bedenken gegen einen solchen Ansatz.
So ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen,
dass eine stärkere Regulierung der Banken zu einer
Abwanderung von Geschäften in den Schattenbankensektor
führen kann. Eine übermäßige indirekte
Regulierung kann somit dazu beitragen, dass der
Schattenbankensektor wächst und dass entgegen
der Absichten systemische Risiken aus dem Bankensektor
in den Schattenbankensektor wandern.
13) Vgl. Analyse des Umsetzungsvorschlages der Fed zu Section 165 für US-Finanzinstitute; www.davispolk.com/sites/default/files/files/
Publication/c459b8b4-3b0f-4411-b2a9-5262b793b081/Preview/PublicationAttachment/811fc1a8-ab09-4fb4-aaed-
58eff57d315f/122311_Summary_Federal_Reserve_Proposed_Rules.pdf (S. 7 ff.). Diese Umsetzungsregel wie auch die für Auslandsbanken
sind noch nicht finalisiert. Eine Aufweichung/Erhöhung des 10 %-Limits erscheint angesichts der Protestflut seinerzeit denkbar.
Die Regulierung des Schattenbankensektors 17

4
Zu bedenken ist ferner auch, dass im Falle unzureichender
internationaler Koordination der Reformen
ein internationales Wettbewerbsgefälle
entstehen kann. Dies gilt zum einen sicherlich hinsichtlich
der unterschiedlichen Ansätze der regionalen
Pläne einer Bankenstrukturreform (Vickers,
Volcker, Liikanen). Hier tritt zusätzlich das Problem
auf, dass Kreditinstitute aufgrund sich überlagernder
extraterritorialer Effekte mehrfach durch diese
Reformen belastet werden.
Obwohl die Reformbemühungen zur indirekten Regulierung
des Schattenbankensektors auf den ersten
Blick einen einheitlichen Eindruck erwecken –
FSB, EU und die USA sind aus der Makroperspektive
den gleichen Prämissen gefolgt –, so dürften sich
im Detail zum Teil bedeutsame Unterschiede ergeben.
Die Bilanzierungsreformen folgen diesseits
und jenseits des Atlantiks zwar der gleichen Idee,
jedoch bestehen nach wie vor Unterschiede zwischen
US-GAAP und IFRS, so dass die Vorschriften
zur Konsolidierung von SPVs nicht vollkommen
identisch sind.
18 Die Regulierung des Schattenbankensektors

5
bankenverband
Workstream II: Geldmarktfonds
Geldmarktfonds galten bis zur Finanzkrise vor allem
für institutionelle Investoren als risikolose Alternativen
zu Bankeinlagen („Geldparkplatz“). Sie investieren die
jederzeit fälligen Einlagen ihrer Kunden in qualitative
hochwertige Wertpapiere am Geldmarkt. Zusätzlich verfügen
Geldmarktfonds in der Regel über Garantiezusagen
ihrer Muttergesellschaften. Geldmarktfonds sind
daher archetypische Schattenbankeneinheiten und am
ehesten mit Banken zu vergleichen. Geldmarktfonds
haben jedoch eine inhärente strukturelle Instabilität,
da sie weder Zugang zu Zentralbankgeld besitzen noch
über ein Einlagensicherungssystem verfügen.
Diese Instabilität kam in der Finanzkrise zum Tragen,
als Einleger begannen, der Qualität der Wertpapiere
zu misstrauen, in welche die Geldmarktfonds investiert
hatten. Ein zweiter Grund bestand in wachsenden
Zweifeln an der Werthaltigkeit von Garantien durch die
Muttergesellschaften der Geldmarktfonds. Diese Zweifel
führten zu einem Run auf Geldmarktfonds durch die
Einleger. In der Folge musste in den USA das Finanzministerium
eine Garantie aussprechen und die Fed den
Zugang zu Zentralbankgeld ermöglichen.
Als Reaktion auf diese Ereignisse soll eine schärfere
Regulierung von Geldmarktfonds die Wiederholung
eines solchen Runs in Zukunft verhindern. Im Oktober
2011 erging daher vom FSB der Auftrag an die IOSCO,
Regulierungsempfehlungen zu erstellen. Die IOSCO
veröffentlichte im April 2012 zunächst ein Konsultationspapier,
dem der abschließende Bericht mit Regulierungsempfehlungen
im Oktober 2012 folgte 14) .
Zur Abgrenzung von anderen Investmentfonds definierte
die IOSCO Geldmarktfonds als „investment
funds that seek to preserve capital and provide daily
liquidity, while offering returns in line with money
market rates“. Die IOSCO empfiehlt gleichzeitig jedoch
den Aufsichtsbehörden, Investmentfonds, die ähnliche
Finanzdienstleistungen wie Geldmarktfonds anbieten,
streng zu überwachen, um eine Regulierungsarbitrage
zu verhindern.
Die IOSCO schlägt folgende Regulierungen vor:
• Geldmarktfonds sollen ein Mindestvolumen von liquiden
Wertpapieren halten, um unerwartete Auszahlungen
und „Fire Sales“ verkraften zu können.
• Sie sollten regelmäßig Stresstests durchführen.
• Sie sollten über angemessene Instrumente verfügen,
um in unruhigen Marktphasen Geldabflüssen
widerstehen zu können (zum Beispiel Aussetzung
von Auszahlungen).
• Die Anlagemöglichkeiten von Geldmarktfonds sollten
auf Wertpapiere mit hoher Qualität und niedriger
Duration mit klarer Beschränkung der durchschnittlichen
Restlaufzeit des Portfolios begrenzt
werden.
Da in der Finanzkrise vor allem Geldmarktfonds für einen
Run anfällig gewesen waren, die ihren Anlegern
einen Constant Net Asset Value (CNAV) gewährten,
stehen die Regulierungsvorschläge für diesen Geldmarkttyp
im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses.
Die IOSCO fordert in ihren Empfehlungen eine
Einschränkung, jedoch kein prinzipielles Verbot von
Geldmarktfonds mit CNAV. Sie fordert jedoch, dass
Geldmarktfonds zu einem variablen Net-Asset-Value-
Modell (VNAV) wechseln – „where such a move is
workable“. Geldmarktfonds, die einen CNAV beibehalten
wollen, sollen weiteren Einschränkungen unterliegen.
14) www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD379.pdf; http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 19

5
EU
In der EU wurden Geldmarktfonds bereits vor Ausbruch
der Finanzkrise in der UCITS-Richtlinie reguliert.
Diese Richtlinie betrifft jedoch den gesamten Sektor
der Investmentfonds und ist nicht speziell auf Geldmarktfonds
ausgerichtet. Deshalb hat im Mai 2010 das
Committee of European Securities Regulators (CESR,
Vorgänger von ESMA) nicht bindende Richtlinien zur
Etablierung gemeinsamer Standards für Geldmarktfonds
veröffentlicht. Diese traten im Juli 2011 in Kraft
und vereinheitlichten die Definition eines Geldmarktfonds,
schufen strengere Standards hinsichtlich Qualität
der Portfolios, ihrer Laufzeit, Risikomanagement, Veröffentlichungspflichten
und des Gebrauchs von CNAV.
Die Empfehlung unterschied außerdem in kurzfristige
Geldmarktfonds, die entweder einen CNAV oder einen
VNAV haben können, und längerfristigen Geldmarktfonds,
die grundsätzlich einen VNAV haben müssen.
Im Juni 2012 veröffentlichte der ESRB ein Occasional Paper
zu Geldmarktfonds. Darin fordert er das Verbot von
CNAV in der EU, die Einführung von NAV-Puffern sowie
detaillierte Liquiditätsanforderungen. Außerdem sprach
sich der ESRB für eine indirekte Regulierung aus. Banken
sollte demzufolge nur ein explizites Sponsoring mit
korrespondierender Kapitalunterlegung erlaubt sein 15) .
(Artikel 8 ff.). Dazu gehören Geldmarktinstrumente, Einlagen,
Derivate und Reverse Purchase Agreements. Hinzu
treten Vorschriften zur Diversifizierung, um Klumpenrisiken
zu vermeiden, sowie Vorgaben zur Kreditqualität.
Flankiert werden diese Regelungen von umfangreichen
Vorgaben zum Risikomanagement (Artikel 21 ff.) und
Bewertungsvorgaben.
Soweit der Geldmarktfonds die Constant-Net-Asset-
Value-Methode (CNAV) nutzen möchte, sind spezielle
Vorgaben zu beachten. Anders als vom ESRB gefordert,
werden CNAV-Geldmarktfonds nicht verboten.
Sie erhalten allerdings die Auflage, einen NAV-Puffer
von mindestens 3 % des Gesamtwerts der vom CNAV-
Geldmarktfonds gehaltenen Vermögenswerte vorzuhalten.
Damit soll der Fonds in die Lage versetzt werden,
stets die Differenz zwischen dem garantierten CNAV
und dem tatsächlichen NAV ausgleichen zu können.
Dieser Puffer darf nur in Form von Barmitteln gehalten
werden. Eine darüber hinausgehende Unterstützung
für CNAV-Geldmarktfonds ist nicht erlaubt. Marktteilnehmer
haben diese Regelung heftig angegriffen, da
unter diesen Bedingungen CNAV-Geldmarktfonds nicht
mehr rentabel zu betreiben seien. Der Vorschlag käme
damit einem kompletten Verbot dieser Form von Geldmarktfonds
gleich.
Im Juli 2012 veröffentlichte die EU-Kommission ein
UCITS-Konsultationspapier 16) . Die Regulierungsvorschläge
orientierten sich stark am IOSCO-Papier sowie
an der SEC und betrafen Kapitalpuffer, Auszahlungsbeschränkungen,
Beschränkungen oder Verbot von CNAV.
Im September 2013 veröffentlichte die EU-Kommission
schließlich einen Verordnungsentwurf für Geldmarktfonds
17) . Neben einer allgemeinen Genehmigungspflicht
als UCITS oder AIF werden detaillierte Regelungen für
die Produkte vorgeschlagen: So soll ein Geldmarktfonds
nur in bestimmte Produkte investieren dürfen
USA
Eine Regulierung der Geldmarktfonds erschien nach
den Erfahrungen in der Finanzkrise in den USA dringend.
Bereits im Januar 2010 hatte die SEC daher Ergänzungen
zu Rule 2a-7 des Investment Company Act
von 1940 veranlasst 18) . Diese Änderungen hatten eine
Verbesserung der Liquidität und der Qualität der Portfolios
der Geldmarktfonds zum Ziel. Dazu gehörten die
Einschränkung zulässiger Investitionen, eine Verringerung
der Laufzeiten und neue Liquiditätsanforderungen.
Erstmals mussten Geldmarktfonds nun auch Stress-
15) www.esrb.europa.eu/pub/pdf/occasional/20120622_occasional_paper_1.pdf?65145691e33d9a4e904b5c9bab643f4d
16) http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2012/ucits/ucits_consultation_en.pdf
17) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0615:FIN:DE:PDF
18) www.sec.gov/rules/final/21837.txt
20 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
tests durchlaufen. Mit der neu eingeführten Rule 22e-3
wurde den Geldmarktfonds erstmals die Aussetzung
von Auszahlungen erlaubt 19) . Um zukünftig Moral Hazard
zu verhindern, wurden zusätzlich Gesetze erlassen,
die eine staatliche Unterstützung von Geldmarktfonds
in Zukunft einschränken.
Die weitere Regulierung der Geldmarktfonds in den
USA wirft ein Licht auf die Probleme einer komplementären
internationalen Umsetzung der Vorschläge von
FSB/IOSCO. Denn im Frühjahr 2012 wies die Mehrheit
der SEC-Commissioners den Zwischenbericht der IOSCO
als nicht im Einklang mit der Meinung des SEC zurück.
Ende August 2012 scheiterte Chairman Mary Schapiro
mit dem Versuch, die geplanten Regulierungen zur Konsultation
zu veröffentlichen, an der Mehrheit der SEC-
Commissioners 20) . Der abgelehnte Vorschlag enthielt
ein Verbot von CNAVs oder alternativ die Verpflichtung
zum Halten einer Barreserve, um unerwartet hohe Auszahlungen
leisten zu können. Ende September 2012
beauftragte deshalb Finanzminister Geithner das FSOC
gemäß Section 120 des DFA mit dem Entwurf einer Regulierungsempfehlung
für die SEC. Diese wurde Mitte
November 2012 veröffentlicht und zur Konsultation freigegeben
21) . Das FSOC empfahl drei Reformalternativen.
• Erstens: den verpflichtenden Wechsel zu variablen
NAV-Geldmarktfonds.
• Zweitens: die Beibehaltung von CNAVs, jedoch die
Einführung eines NAV-Puffers von 1 % der Bilanzsumme,
um tägliche Schwankungen aufzufangen. Außerdem
soll eine „Minimum Balance at Risk“ (MBR)
eingeführt werden (3% des höchsten Guthabens
eines Investors im Verlauf der letzten 30 Tage über
100.000 US-$ werden nur mit Verzögerung ausgezahlt).
Damit soll der Anreiz reduziert werden, in unruhigen
Marktsituationen schnell eine Auszahlung
zu verlangen.
• Drittens: schlug das FSOC vor, den CNAV mit einem
3%-NAV-Puffer zu verknüpfen.
Die Schwäche von Section 120 des DFA besteht darin,
dass die SEC, die ja eine Regulierung bereits abgelehnt
hatte, nicht verpflichtet ist, die Regulierungsvorschläge
des FSOC zu übernehmen. Gleichwohl veröffentlichte
die SEC im Juni 2013 die folgenden Regulierungsvorschläge
zur Konsultation 22) .
• Erstens: Durch eine Änderung der Rule 2a-7 müssen
Prime Institutional Money Market Funds von CNAV zu
variablen NAVs umgewandelt werden. Government
Money Market Funds sind hiervon ausgenommen.
• Zweitens: Alternativ dürfen Geldmarktfonds als
CNAV weitergeführt werden, soweit sie eine Liquiditätsgebühr
und Auszahlungsverzögerungen für
Perioden mit Stress einführen.
Obwohl der Regulierungsvorschlag der SEC deutlich hinter
dem des FSOC zurückblieb, waren die Meinungsäußerungen
in der Konsultation kontrovers. Gegenwärtig ist
noch nicht abzusehen, ob der Vorschlag umgesetzt wird.
Bewertung
In der jüngeren Vergangenheit konnte in der
Branche eine Konsolidierung beobachtet werden.
Geldmarktfonds sind somit größer geworden und
stärker miteinander vernetzt als vor der Finanzkrise.
Es muss deshalb davon ausgegangen werden, dass
die systemischen Risiken fortbestehen. Es stellt sich
daher die Frage nach einer angemessenen Form
der Regulierung. Sowohl in den USA als auch in
der EU wurden zunächst die Vorschriften für die
Zusammensetzung der Portfolios verschärft. Die
Regulierungsvorschläge umfassen darüber hinaus
19) www.law.uc.edu/sites/default/files/CCL/InvCoRls/rule22e-3.html
20) www.sec.gov/News/PressRelease/Detail/PressRelease/1365171484078
21) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1764.aspx
22) www.sec.gov/rules/proposed/2013/33-9408.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 21

5
NAV-Puffer, ein Verbot von CNAV, Auszahlungsbeschränkungen
und einen Risikobehalt für Investoren.
Sowohl in den USA als auch in der EU wird kontrovers
über die Regulierungsvorschläge diskutiert.
Maßgebliche politische Kreise, wie das Europäische
Parlament in der EU, die Regierungen Deutschlands
und Frankreichs und Mitglieder des Federal Reserve
Board in den USA, fordern eine Verschärfung der
Regulierung, insbesondere ein generelles Verbot
von CNAV-Geldmarktfonds. Tatsächlich weisen die
Regulierungsvorschläge in der EU und in den USA
für Geldmarktfonds aber gravierende Unterschiede
auf. Insbesondere durch die Einführung eines NAV-
Puffers in der EU sind Wettbewerbsnachteile zu befürchten.
Die Gefahr einer Regulierungsarbitrage
in diesem wichtigen Marktsegment für kurzfristige
Verschuldung ist daher nicht auszuschließen, sollten
die Regulierungsunterschiede Bestand haben.
wird, dass der Geldmarktfonds keinen Geldersatz
darstellt, also nicht risikofrei ist.
Der First-Mover Advantage würde alleine durch
eine „Minimum Balance at Risk“ (MBR) adressiert
werden. Denn nur in diesem Fall entstünde ein Disincentive
für die Investoren, weil jene, die als erste
Geld abziehen, einen Nachteil erleiden würden.
Die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung von
Geldmarktfonds ist unzweifelhaft. Allerdings sollten
die politisch Verantwortlichen darauf achten,
dass durch die Regulierungsmaßnahmen Investitionen
nicht in weniger regulierte und weniger transparente
Marktbereiche abgedrängt werden. Es
wäre wünschenswert, dass die Kompatibilität der
Regulierung in den USA und der EU im Verlauf des
Gesetzgebungsprozesses vergrößert werden kann.
Ziel der Regulierung von Geldmarktfonds soll es
sein, die Wiederholung eines Runs wie 2008 zu
vermeiden. Die in Europa und den USA veröffentlichten
Vorschläge sollten vornehmlich unter der
Prämisse beurteilt werden, inwieweit sie geeignet
sein können, dieses Ziel zu erreichen.
NAV-Puffer und das Verbot von CNAV sind hierfür
nur bedingt geeignet. Sie tangieren nämlich nicht
das Hauptproblem eines Runs im Finanzsektor –
den „First-Mover Advantage“. Ein Eigenkapitalpuffer
stärkt zwar die Widerstandsfähigkeit des Geldmarktfonds,
ändert aber nichts an den Anreizen für
den Investor, im Falle einer heranziehenden Krise
möglichst rasch sein Geld abzuziehen. Gleiches gilt
für einen obligatorischen Übergang von CNAV zu
VNAV. Zwar büßen dann die Investoren Geld ein,
wenn der Wert des Fondsanteils unter die Parität
sinkt, aber jene die zuerst reagieren, werden im
Falle eines Runs die geringsten Verluste erleiden.
Der Vorteil der VNAV-Geldmarktfonds besteht allerdings
darin, dass für die Investoren deutlich
22 Die Regulierung des Schattenbankensektors

6
bankenverband
Workstream III: Regulierung von
Schattenbankeneinheiten
Die Regulierung des Schattenbankensektors wäre
ohne eine Regulierung der Schattenbankeneinheiten
selbst nicht vollständig. Jedoch hat sich diese Aufgabe
als ausgesprochen schwierig erwiesen. Zum einen
zeichnen sich Schattenbankeneinheiten außerhalb des
Bereichs der Geldmarktfonds als außerordentlich vielfältig
und wandelbar aus. Außerdem variieren sie in
ihren Erscheinungsformen sehr stark in Abhängigkeit
von einzelnen nationalen gesetzlichen Rahmenbedingungen.
Die Schwierigkeit einer Regulierung wird
zum anderen aber entscheidend durch den Umstand
erschwert, dass im Schattenbankensektor nicht die institutionelle
Form, sondern die ausgeführte Aktivität
ausschlaggebend für die zu regulierenden Tatbestände
ist. Eine reine Regulierung bekannter Formen von
Schattenbanken würde also zu kurz greifen, da durch
institutionellen Wandel rasch neue Wege gefunden
werden könnten, um die mit systemischen Risiken
behafteten Aktivitäten weiterhin auszuüben. Dies hat
auch der FSB erkannt und in der Folge ein Regulierungskonzept
entwickelt, das sich an den ausgeführten
ökonomischen Aktivitäten orientiert. Es ist vor
allem den genannten Schwierigkeiten zuzuschreiben,
dass die daraus abgeleiteten Empfehlungen erst im
August 2013 veröffentlicht werden konnten 23) .
Den Veröffentlichungen gingen umfangeiche Untersuchungen
zum Schattenbankensektor voraus. Mit Hilfe
einer umfangreichen Datensammlung kategorisierte
der FSB zunächst eine Vielzahl unterschiedlicher Nichtb
anken-Finanzinstitute. Diese unterzog er sodann
einer Priorisierung, um jene herauszufiltern, für die
eine Regulierung für erforderlich gehalten wurde. Dieser
Prozess führte zu einer Liste von Schattenbankeninstitutionen.
1. Kredit-Investment-Fonds;
2. Exchange-Traded Funds (ETFs);
3. Kredit-Hedge-Fonds;
4. Private-Equity-Fonds;
5. Wertpapierhändler (Securities Broker-Dealer);
6. Verbriefungsgesellschaften (Securitisation Entities);
7. Anbieter von Kreditversicherungen und Finanzgarantien
(Credit Insurance Providers/Financial
Guarantors);
8. Finanzunternehmen (Finance Companies) und
9. Trust Companies.
Diese Schattenbankeneinheiten waren jedoch noch
immer sehr heterogen und wiesen eine große Vielfalt
an Geschäftsmodellen mit stark divergierenden Risikoprofilen
auf. Dies betraf einerseits die Geschäftsmodelle
in unterschiedlichen Bereichen des Schattenbankensektors,
aber auch innerhalb einzelner Typen von
Schattenbankeneinheiten. Verstärkt wurde diese Heterogenität
noch durch unterschiedliche rechtliche und
regulatorische Rahmenbedingungen in den einzelnen
Ländern. Auch der beständige Innovationsprozess trug
zu dieser Heterogenität bei.
Auf dieser Basis schien eine Regulierung wenig Erfolg
versprechend. Der FSB analysierte deshalb die Aktivitäten
der Schattenbankeneinheiten und entwickelte
einen darauf aufbauenden Regulierungsansatz. Um
die Einbindung eines Nichtbanken-Finanzinstituts in
den Schattenbankensektor zu beurteilen und nachfolgend
zu regulieren, wird demzufolge nicht das Institut
selbst oder seine rechtliche Form untersucht, sondern
der FSB schaut auf die von diesem Finanzinstitut
ausgeführten Aktivitäten (Economic Functions). Mit
diesem Ansatz ist es auch möglich, zusätzliche oder
23) www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.pdf
Die Regulierung des Schattenbankensektors 23

6
neue Unternehmensformen zu überwachen, die diese
Aktivitäten ausüben und dadurch zum systemischen
Risiko beitragen.
Die fünf ökonomischen Funktionen sind:
Den zweiten Teil bilden die „Policy Toolkits“, die aus vier
überspannenden Grundsätzen (siehe Tabelle) und je einem
Instrumentenkasten für jede ökonomische Funktion
bestehen. Diese Instrumente sollen den Aufsichtsbehörden
ermöglichen, die systemischen Risiken zu dämpfen.
1. Management kollektiver Investmentinstrumente mit
Eigenschaften, die sie für einen Run anfällig machen.
2. Kreditgeschäfte mit kurzfristiger Refinanzierung.
3. Vermittlung von Marktaktivitäten, die von kurzfristiger
Refinanzierung oder einer Besicherung mit
Wertpapieren von Kunden abhängig sind.
4. Erleichterung der Kreditschöpfung.
5. Verbriefungsbasierte Kreditintermediation und
Finanzierung von Finanzinstituten.
Den dritten Teil des Regulierungsvorschlags bildet der
Informationsaustausch der Aufsichtsbehörden innerhalb
des FSB-Prozesses. Dadurch soll die globale Konsistenz
der Anwendung der Regulierungsempfehlungen
gewährleistet werden.
Obwohl die Empfehlungen des FSB erst im August 2013
veröffentlicht worden sind, wurden sowohl in den USA
als auch in der EU bereits zuvor Maßnahmen zur Regulierung
von Schattenbankeneinheiten ergriffen.
Diese ökonomischen Funktionen sind der erste Teil des
Regulierungsrahmenwerks, das der FSB für Schattenbankeneinheiten
vorschlägt. Den Aufsichtsbehörden
soll damit die Möglichkeit gegeben werden, die Quellen
der Risiken aus Nichtbanken-Finanzinstituten aus
der Finanzstabilitätsperspektive zu identifizieren.
EU
Die EU-Kommission hat nach dem Ausbruch der Finanzkrise
relativ rasch Schritte zur Regulierung zuvor
unregulierter Finanzinstitutionen ergriffen. Mit der
„Alternative Investment Fund Managers Directive“
(AIFMD) wurden bereits im Juni 2011 harmonisierte Regulierungsanforderungen
für Institutionen eingeführt,
Überspannende Grundsätze
Grundsatz 1:
Aufsichtsbehörden sollten einen regulatorischen Rahmen definieren und
diesen aktuell halten.
Grundsatz 2:
Aufsichtsbehörden sollten die erforderlichen Informationen sammeln, um den
Umfang der Risiken beurteilen zu können, die vom Schattenbankensystem
ausgehen.
Grundsatz 3:
Grundsatz 4:
Aufsichtsbehörden sollten die Auskunftspflicht von Schattenbankeneinheiten
erhöhen, damit die Marktteilnehmer die von diesen ausgehenden Risiken
verstehen.
Aufsichtsbehörden sollten ihre Nichtbanken-Finanzinstitute anhand der ökonomischen
Funktionen prüfen und die notwendigen Maßnahmen mit Hilfe
der Instrumente aus dem „Policy Toolkit“ ergreifen.
Quelle: Financial Stability Board.
24 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
die für das Management und die Verwaltung solcher
Fonds verantwortlich sind 24) . Seit Juli 2013 müssen diese
Regeln auf alle Hedge-Fonds, Private-Equity-Fonds und
sonstigen Fonds angewandt werden.
Um eine Zulassung innerhalb der EU zu erhalten, muss
ein Manager verschiedene Anforderungen in den Bereichen
Kapital-, Risiko- und Liquiditätsmanagement, bei
der Wahl einer Depotbank sowie Transparenzregeln
hinsichtlich der Aufsichtsbehörden und der Investoren
erfüllen. Der Verschuldungsgrad eines AIFM (Leverage)
unterliegt einer gesonderten Überwachung. Wenn die
Verschuldung im Verhältnis zum systemischen Risiko
den Aufsichtsbehörden zu hoch erscheint, können sie
auf Empfehlung der European Securities and Markets
Authority (ESMA) den Verschuldungsgrad begrenzen.
USA
Die USA haben mit dem Dodd-Frank Act (DFA) sehr zeitig
und umfassend auf die Finanzkrise reagiert. Auch weil
der DFA zeitlich vor den konzeptionellen Überlegungen
des FSB zum Schattenbankensektor entstanden ist, befasst
er sich nicht explizit mit dem Schattenbankensektor,
sondern nimmt den gesamten Nichtbanken-Finanzbereich
in den Blick. Das Gesetz umfasst daher zwar Komponenten
des Schattenbankensystems, wie es vom FSB
beschrieben worden ist, geht jedoch darüber hinaus.
Die Regulierung von Nichtbanken-Finanzinstitutionen
erfolgt in den USA in einem gänzlich anderen als dem
vom FSB vorgeschlagenen Kontext. Der Dodd-Frank Act
ermächtigt das Financial Stability and Oversight Council
(FSOC), Nichtbanken-Finanzinstitutionen und Nichtbanken-Finanzaktivitäten
als systemisch relevant zu definieren
und zu regulieren. Das FSOC hat sich bislang darauf
konzentriert, systemisch relevante Institutionen zu identifizieren,
dabei aber die Identifikation von Aktivitäten
weitgehend vernachlässigt. Diese Vorgehensweise ist
in erster Linie damit begründet, dass seine Autorität
zur Veränderung von Aktivitäten beschränkt ist, da
das FSOC nur nichtbindende Veränderungsvorschläge
an andere Regulierer oder den Kongress unterbreiten
kann. Dieses Problem wurde bei der Regulierung der
Geldmarktfonds nur allzu deutlich.
Dagegen kann das FSOC nach Section 113 des DFA ein
Nichtbanken-Finanzinstitut dem Federal Reserve Board
zur verstärkten Überwachung und Regulierung vorschlagen,
wenn es der Ansicht ist, dass dieses Institut
systemisch relevant ist. In Section 106 ist festgelegt,
dass alle inländischen und ausländischen Finanzinstitute,
die in den USA nicht als Bank Holding Company
registriert sind, als Nichtbanken-Finanzinstitute gelten.
Im April 2012 legte das FSOC einen dreistufigen Prozess
fest, um Non-Bank-SIFIs zu bestimmen 25) . In der
ersten Stufe wurden alle Institute ausgewählt mit einer
Bilanzsumme von mehr als 50 Mrd. US-$ und entweder
mehr als 30 Mrd. US-$ an auf das Unternehmen bezogenen
Gross Notional CDS, 3,5 Mrd. US-$ an Derivaten,
20 Mrd. US-$ an ausstehender Verschuldung und einer
Minimum Leverage Ratio von 15 : 1.
Auf der zweiten Stufe untersuchte das FSOC das Risikoprofil
der auf diese Art ausgewählten Unternehmen. Dazu
zählen Faktoren, Substituierbarkeit, Intercon nectedness,
Leverage, Liquiditätsrisiko und Maturity Mismatch sowie
die bestehende aufsichtliche Überwachung.
Unternehmen, die vom FSOC für die dritte Stufe ausgewählt
wurden, wurden darüber unterrichtet und hatten
anschließend 30 Tage Zeit, die Analyse des FSOC
zu ergänzen. Am Ende des Prozesses entscheidet das
FSOC, ob ein Unternehmen als Non-Banks-SIFI benannt
wird. Im Sommer 2013 hat das FSOC drei Non-Bank-SIFI
benannt (AIG, GE Capital, Prudential Financial) 26) . Das
24) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0061&from=DE
25) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1521.aspx
26) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl2169.aspx. http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/
jl2004.aspx
Die Regulierung des Schattenbankensektors 25

6
Office of Financial Research (OFR) hat im September
2013 eine Studie vorgelegt, in der die Systemrelevanz
großer Investmentfonds untersucht wird 27) . Mit der Einstufung
von Unternehmen wie Blackrock als Non-Bank-
SIFI ist daher zu rechnen.
Nach Section 165 und 166 des DFA ist der Federal Reserve
Board auch verpflichtet, verbesserte Aufsichtsstandards
und Sanierungsanforderungen sowohl für
Bankholdings mit einer Bilanzsumme von mehr als 50
Mrd. US-$ als auch für Non-Bank-SIFIs festzulegen. Der
Federal Reserve Board veröffentlichte Ende 2011 eine
„Rule“, die diese Anforderungen umsetzen soll. Demnach
gäbe es keinen Unterschied in der Behandlung
von Bankholdings und Non-Bank-SIFIs. Es können allerdings
Abweichungen festgelegt werden. Diese „Rule“
ist aber noch nicht umgesetzt.
Für Non-Bank-SIFIs würde dies jedoch bedeuten, dass
sie den gleichen Kapital- und Leverageanforderungen
unterliegen wie Banken. Section 165d des DFA schreibt
vor, dass jede Non-Bank-SIFIs der Federal Deposit Insurance
Corporation (FDIC) und dem Federal Reserve
Board ein Testament vorlegen muss.
Bewertung
In den USA wird der regulatorische Rahmen für
Non-Bank-SIFIs also dadurch gestaltet, dass man
die Regulierungsanforderungen für Banken auf
diese überträgt. Dieser eher ungewöhnliche Ansatz
mit dem Schattenbankensektor umzugehen,
erklärt sich überwiegend aus der Tatsache, dass der
DFA als unmittelbare Reaktion auf die Finanzkrise
entstanden ist.
Das Konzept der Non-Bank-SIFIs des DFA sieht auch
vor, dass mit der Identifikation als Non-Bank-SIFI
ein solches Unternehmen von den Aufsichtsbehör-
den als Bank behandelt wird. Unabhängig von der
bisherigen Aufsichtsstruktur werden Non-Bank-
SIFIs automatisch vom Federal Reserve Board überwacht.
Die ohnehin unübersichtliche Aufsichtsstruktur
des US-amerikanischen Finanzmarktes
dürfte damit noch unübersichtlicher werden. Der
Federal Reserve Board besitzt keine Erfahrung mit
der Überwachung von Nichtbanken, daher sind
Konflikte mit der zuständigen Fachaufsicht durchaus
vorstellbar.
Der Ansatz des FSB und auch der EU erscheint
dagegen sehr viel methodischer. Anders als in den
USA hat man hier zunächst die Risiken untersucht,
die aus dem Schattenbankensektor entstehen
können, und erst dann Regulierungen erlassen.
Die EU hat mit der AIFMD ein eigenes Instrument
für die Regulierung unter anderem von Schattenbankeneinheiten
geschaffen. Vergleichbar mit den
Vorschriften des Baseler Ausschusses für Banken
werden hier auch Kapital-, Liquiditäts- und Leverageanforderungen
definiert, jedoch abgestimmt
auf AIFM.
Die Vorschläge des FSB gehen nun weit über die
bereits ergriffenen Regulierungen von Schattenbankeneinheiten
hinaus. Nicht nur aufgrund der
Vielfalt der Schattenbankeneinheiten, sondern
auch aufgrund der bestehenden rechtlichen
Unterschiede, nicht zuletzt aber auch aufgrund
wachsender politischer Gegenwehr bleiben die
Empfehlungen sehr unverbindlich. Es wird daher
auf den Gestaltungswillen jeder einzelnen Jurisdiktion
ankommen, ob sie Empfehlungen des FSB
aufgreift und in eigene Gesetze überführt. Spannend
wird dann auch sein, ob der Informationsaustausch
zwischen den Regulierungsbehörden
ein ausreichendes Instrument ist, um schädliche
Regulierungsdivergenzen zu vermeiden.
27) www.treasury.gov/initiatives/ofr/research/Documents/OFR_AMFS_FINAL.pdf
26 Die Regulierung des Schattenbankensektors

7
bankenverband
Workstream IV: Verbriefungen
Verbriefungen sind eine wichtige Technik zur Refinanzierung
von Finanzinstitutionen und Unternehmen.
Sie sind ein effizientes Instrument zur Diversifizierung
von Risiken. Gleichwohl wurden in der Finanzkrise einige
gravierende Probleme offenbart wie mangelhafte
Kreditvergabeprozesse (eine Folge der „Originate-To-
Distribute-Strategie“), ein übermäßiges Vertrauen in
Ratings, eine fehlende Sorgfalt bei Investoren, eine unzureichende
Bepreisung von Risiken sowie insgesamt
ein Mangel an Transparenz.
EU
In der CRD II 29) , die Ende 2010 in Kraft trat, werden Kreditinstitute
dazu verpflichtet, zu überprüfen, ob der
Originator oder Sponsor der Transaktion einen Eigenbehalt
von mindestens 5 % der verbrieften Forderungen
besitzt. Die in der CRD II festgelegten Anforderungen
für Kreditinstitute wurden in ähnlicher Weise auf Versicherungen
(Solvency II), Alternative Investment Fund
Managers (AIFMD) und kollektive Investmentfonds
(UCITS) übertragen.
Verbriefungen stehen daher zu Recht auf der Agenda
des FSB zur Regulierung des Schattenbankensektors.
Allerdings waren sowohl in Europa als auch in den USA
bereits vor der Beauftragung des FSB durch die G20 Regulierungsmaßnahmen
ergriffen worden. Im Juli 2011
beauftragte der FSB in Zusammenarbeit mit dem BCBS
die IOSCO mit einer Bestandsaufnahme der Regulierungsvorhaben
zu Selbstbehalten, Maßnahmen zur
Verbesserung der Transparenz sowie der Standardisierung
von Verbriefungsprodukten. Soweit notwendig,
sollten daraus Regulierungsempfehlungen abgeleitet
werden. Die von der IOSCO in ihrem Abschlusspapier
im November 2012 unterbreiteten Vorschläge bauen
daher weitgehend auf den bereits vorgefundenen Regulierungen
auf 28) .
Selbstbehalt
Ein Selbstbehalt bei Verbriefungen galt bereits unmittelbar
nach Ausbruch der Finanzkrise als ein mögliches
Element, um die Anreize für eine angemessene Risikobewertung
zu verbessern.
Mit der CRD III 30) wurden zusätzlich die Eigenkapitalanforderungen
für die aus Verbriefungen resultierenden
Risiken verschärft. Dies gilt insbesondere für Wiederverbriefungen.
Außerdem wurden die aufsichtlichen Anforderungen
für Garantien an Verbriefungsgesellschaften
verschärft.
Die EU-Kommission betont in ihrer Mitteilung zur
Schattenbankenregulierung vom September 2013 ausdrücklich,
dass die in der EU getroffenen Maßnahmen
zur Regulierung von Verbriefungen im Einklang mit
den Empfehlungen der IOSCO vom November 2012
stehen 31) .
USA
In den USA wird eine Regulierung von Verbriefungen
durch Section 941 des DFA sowie Section 15G
der Securities Exchange Act von 1934 (Exchange Act)
angestrebt. Die im März 2011 veröffentlichten Regulierungsvorschläge
besitzen allerdings noch keine
Gesetzeskraft. Im August 2013 wurde ein revidierter
Regulierungsvorschlag veröffentlicht, der den Sponsoren
von Verbriefungen eine größere Wahlmöglichkeit
28) www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD394.pdf
29) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0111&qid=1395750558531&from=DE
30) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0076&rid=2
31) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0614:FIN:DE:PDF
Die Regulierung des Schattenbankensektors 27

7
zur Erfüllung des Selbstbehalts ermöglichen soll 32) . Die
Vorschläge sehen einen Selbstbehalt bei ABS-Transaktionen
vor 33) . Der Sponsor einer Verbriefung muss mindestens
5 % des Kreditrisikos der verbrieften Wertpapiere
selbst tragen. Die Verpflichtung zum Selbstbehalt
ist in den USA damit dem Sponsor direkt auferlegt.
Veröffentlichungspflichten
Mit einer erhöhten Offenlegungspflicht bezüglich
der in einer Verbriefung enthaltenen Forderungen
und des Kaskadeneffekts der Tranchierung kann ein
Beitrag zur Rückgewinnung des Vertrauens der Investoren
geleistet werden. Zusätzliche Informationen
führen auch dazu, dass externe Ratings an Bedeutung
verlieren.
Sowohl in den USA als auch in der EU bestehen
umfangreiche Veröffentlichungspflichten oder wurden
im Zuge der Regulierungen nach der Finanzkrise eingeführt.
die Emittenten zu einer laufenden Berichterstattung
verpflichtet sind.
Des Weiteren verpflichtet die CRD II Kreditinstitute, die
in Verbriefungen investieren, zu regelmäßigen Stresstests.
Alle diese Vorschriften gelten auch für Versicherungen
unter Solvency II und für Alternative Investment
Fund Managers unter der AIFMD.
USA
In den USA verpflichtet die Regulation AB 34) , die 2004
in Kraft trat, Emittenten von ABS zu detaillierten Veröffentlichungen
sowohl bei der Emission als auch in
Form einer laufenden Berichterstattung. Regulierungen
der SEC verlangen außerdem, dass die Emittenten von
Verbriefungen Auskunft über die zu erwartenden Zahlungsströme
geben, einschließlich vereinbarter Prioritäten
und Bonitätsverbesserungen. Über alle Gebühren
und Ausgaben, die aus den Zahlungsströmen zu bestreiten
sind, ist laufend zu berichten.
EU
Zunächst beinhaltet die Prospektrichtlinie spezifische
Anforderungen in Bezug auf die Emission von ABS in
regulierten Märkten. Außerdem verlangt die Prospektrichtlinie
eine Erläuterung der Zahlungsströme.
Unter der CRD II kann ein Kreditinstitut nur dann in
eine Verbriefung investieren, wenn es ein umfassendes
Verständnis der Risikocharakteristika der Verbriefung
belegen kann. Jeder Emittent einer Verbriefung, der
diese an ein Kreditinstitut verkaufen möchte, ist daher
verpflichtet, im Voraus ausreichende Informationen zur
Verfügung zu stellen, damit der Investor die Vorgaben
der CRD II erfüllen kann. Da die CRD II von den Investoren
diesen Nachweis auch während der gesamten
Laufzeit einer Verbriefung verlangt, bedeutet dies, dass
Unter der überarbeiteten Section 15(d) des Exchange
Act 35) müssen Emittenten von ABS für die gesamte Laufzeit
eines Wertpapiers eine laufende Berichterstattung
sicherstellen. Zusätzlich hat die SEC vorgeschlagen,
standardisierte Informationen über einzelne Wertpapiere
der ABS zu veröffentlichen. Der Vorschlag zur Regulation
AB II sieht des Weiteren vor, dass die Emittenten
von Verbriefungen ein Computerprogramm erstellen,
mit dessen Hilfe die Investoren die Angaben zu den
Zahlungsströmen überprüfen können.
Initiativen zur Standardisierung von
Veröffentlichungen
Die EZB und die Bank of England haben mit ihrer „Loan-
Level Initiative“ zu einer weiteren Standardisierung in
der Dokumentation und zu einer größeren Datentrans-
32) www.sec.gov/rules/proposed/2013/34-70277.pdf
33) www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2011-04-29/pdf/2011-8364.pdf
34) www.sec.gov/interps/telephone/cftelinterps_regab.pdf
35) www.sec.gov/about/laws/sea34.pdf
28 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
parenz beigetragen 36) . Diese Informationsanforderungen
sind für Residential Mortgage-Backed Securities
(RMBS) und für ABS, die auf KMU-Krediten basieren,
seit Januar 2013 in Kraft und für Commercial Mortgage-
Backed Securities (CMBS) seit März 2013. Die Veröffentlichungspflichten
für alle anderen Verbriefungsklassen
sind zum Jahresbeginn 2014 gestartet.
Bewertung
Bei der Regulierung von Verbriefungsmärkten
sollte berücksichtigt werden, dass diese sowohl
national als auch international sehr heterogen
sind. Es bestehen innerhalb und zwischen einzelnen
Jurisdiktionen Unterschiede hinsichtlich
der verbrieften Aktiva und der Form der Emission.
Häufig ist die Emission von Verbriefungen
grenzüberschreitend, eine Kompatibilität der verschiedenen
nationalen Regulierungen ist daher
unabdingbar, um die Integration der Märkte zu
unterstützen und Wettbewerbsnachteile zu verhindern.
ten Einfluss auf einzelne grenzüberschreitende
Transaktionen haben. So gelten die EU-Regelungen
für alle Verbriefungen, unabhängig von der
Ursprungsjurisdiktion.
Eine generelle Inkompatibilität der Ansätze besteht
nach Auffassung der IOSCO jedoch nicht.
Dies ist unter anderem darauf zurückzuführen,
dass es innerhalb der Wahlmöglichkeiten zur Erfüllung
des Selbstbehalts in ausreichendem Maße
Überschneidungen gibt. Der Originator einer Verbriefung
wird dadurch in die Lage versetzt, die Regulierungsvoraussetzungen
sowohl in der EU als
auch in den USA zu erfüllen. Gleichwohl schlägt
die IOSCO eine Roadmap vor, um eine internationale
Angleichung der Vorschriften zum Selbstbehalt
zu erreichen.
Eine Regulierung von Verbriefungen kann zur
Vertrauensbildung beitragen, wenn die durch sie
gesetzten Standards von den Marktteilnehmern
eingehalten werden und diese Standards die in
der Krise aufgetretenen Fehlanreize beseitigen.
Ein Vergleich der Regulierung bezüglich eines
Selbstbehalts in der EU und den USA offenbart,
dass sich die Adressaten der Regulierung unterscheiden.
Während in den USA der Originator
oder Arrangeur zum Selbstbehalt verpflichtet
wird, enthält die europäische Regelung ein an
die Investoren gerichtetes Investitionsverbot für
Transaktionen, bei denen es an einem Selbstbehalt
fehlt. Nach Einschätzung der IOSCO können
die Regulierungsunterschiede einen signifikan-
36) www.ecb.europa.eu/mopo/assets/loanlevel/html/index.en.html
Die Regulierung des Schattenbankensektors 29

8
Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe werden an den
Finanzmärkten vielseitig genutzt. Sie sind ein unverzichtbares
Element zur Refinanzierung von Banken, zur
Finanzierung von Unternehmen und zur Liquiditätssicherung.
Weiterhin sind sie ein elementarer Bestandteil
des geldpolitischen Transmissionsmechanismus. Deshalb
müssen alle Regulierungen in diesem Bereich, die
auf den Schattenbankensektor zielen, auch die darüber
hinausgehende Verwendung von Repo-Geschäften und
Wertpapierleihe im Auge behalten. Andernfalls könnte
die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte in unbeabsichtigter
Weise beeinträchtigt werden.
Den Veröffentlichungen des FSB ist zu entnehmen, dass
man sich der hohen Komplexität der Aufgabe einer Regulierung
von Repo-Geschäften und Wertpapierleihe
durchaus bewusst war. So wurde im April 2012 zunächst
ein Bericht veröffentlicht, der die globalen Märkte für
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe beschrieb und
kategorisierte 37) . Diesem folgte im November 2012 ein
erstes Konsultationspapier 38) . Der FSB verfolgte mit diesem
Vorgehen das Ziel, zunächst die Risiken zu identifizieren,
die für die Finanzstabilität aus Repo-Geschäften
und Wertpapierleihe entstehen können, unterbreitete
aber gleichzeitig Regulierungsempfehlungen.
Im Bewusstsein, dass die Repo-Märkte für die Finanzmärkte
eine grundsätzliche Bedeutung über die Frage
einer Regulierung des Schattenbankensektors hinaus besitzen,
war der FSB von Beginn an bemüht, Verwerfungen
zu vermeiden. Zu diesem Zweck wurde im April 2013
die erste Stufe einer zweistufigen quantitativen Auswirkungsstudie
(QIS) gestartet. Die endgültigen Regulierungsvorschläge
einschließlich einer zusätzlichen Konsultation
zur Einführung von Mindest-Haircuts wurden
Ende August 2013 veröffentlicht. Auf diese Vorschläge
bezieht sich die zweite QIS, die im November 2013 folgte.
Die Regulierungsvorschläge des FSB lassen sich grob in
drei Gruppen unterteilen:
1. Verbesserung der Transparenz.
2. Regulierung der wertpapiergedeckten Finanzierung.
3. Strukturelle Aspekte der wertpapiergedeckten Finanzierung.
Um eines der wichtigsten Probleme einer Regulierung
von Repo-Geschäften und Wertpapierleihe – die mangelhafte
Datenverfügbarkeit – zu lösen, hat der FSB zusätzlich
eine Gruppe von Datenexperten eingesetzt. In
der Frage nach der Einführung eines Mindest-Haircuts
besteht nach wie vor Uneinigkeit zwischen den Marktteilnehmern
und dem FSB. Aus diesem Grund wurde
bis Ende November 2013 eine erneute Konsultation
durchgeführt. Der FSB plant, die Vorschläge für Mindest-Haircuts
dann bis zum Frühjahr 2014 abschließend
vorlegen zu können.
Aus Sicht des FSB bestehen folgende Risiken des Repo-
Geschäfts und der Wertpapierleihe, die die Finanzstabilität
gefährden können und zu deren Verringerung
folglich eine Regulierung erforderlich ist. Diese sind:
Reine Schattenbankenrisiken
• Mit Repo-Geschäften werden geldähnliche Verbindlichkeiten
geschaffen, die das Kreditwachstum sowie
die Fristen- und Liquiditätstransformation außerhalb
des Bankensystems erleichtern.
• Mit der Reinvestition von Cash Collateral aus der
Wertpapierleihe entstehen Liquiditäts- und Leveragerisiken.
Risiken, die Banken und Schattenbanken verbinden
• Finanzierung mit Hilfe von Wertpapieren erhöht die
Prozyklizität des Finanzsystems.
• Risiko eines „Fire Sales“ von Sicherheiten.
37) www.financialstabilityboard.org/publications/r_120427.pdf
38) www.financialstabilityboard.org/publications/r_121118b.pdf
30 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
• Risiken aus Rehypothecation, das als Weiterverwendung
von in Kundeneigentum stehenden Wertpapieren
definiert wird.
• Verstärkung der Vernetzung durch das Entstehen
von Kreditketten durch die Weiterverwendung von
Sicherheiten (Reuse).
• Unangemessene Verfahren zur Bewertung von
Sicherheiten.
Zur Verbesserung der Transparenz schlägt der FSB vor,
dass die Aufsichtsbehörden die Sammlung von Daten
über Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe merklich
ausweiten. Erhebungen sollen auf Trade-Level erfolgen
und auch die Daten aus CSDs und CCPs sollen genutzt
werden. Die auf nationaler Ebene erhobenen Daten
sollen anschließend vom FSB zu einem globalen Überblick
zusammengefasst werden. Dieser soll Informationen
über die Marktgröße, die Zusammensetzung der
Sicherheiten und Haircuts enthalten.
Eine Enhanced Disclosure Task Force (EDTF) soll die
Veröffentlichungen bezüglich der durchgeführten
Repo-Geschäfte und der Wertpapierleihe verbessern.
Desgleichen sollen die Berichtspflichten der Fondsmanager
gegenüber ihren Endkunden verschärft werden.
Die Regulierungsempfehlungen des FSB umfassen
Maßnahmen zu Cash Collateral und Rehypothecation.
Beim Reinvestment von Cash Collateral aus Wertpapierleihetransaktionen
möchte der FSB Mindeststandards
für Nichtbanken festlegen. Die für diese Unternehmen
verantwortlichen Aufsichtsbehörden sollen diese Mindeststandards
umsetzen. Der Handlungsbedarf ist jedoch
je nach Jurisdiktion recht unterschiedlich.
Für die Weiterverwendung von Sicherheiten schlägt der
FSB zunächst Definitionen für die Begriffe „Reuse“ und
„Rehypothecation“ vor. Bezüglich Rehypothecation sollen
weitere Sicherungsmaßnahmen eingeführt werden.
Grundsätzlich wird angestrebt, dass der jeweilige Kunde
ausreichende Informationen erhält, so dass er jederzeit
die Risiken seiner Position im Falle einer Schieflage des
Finanzintermediärs einschätzen kann. Auch über eine
Zweckgebundenheit der Sicherheiten sowie über eine
Beschränkung auf Unternehmen, die hinsichtlich Liquiditätsrisiken
reguliert sind, wird nachgedacht. Der FSB
regt in diesem Zusammenhang auch die Bildung einer
Expertengruppe an, die sich mit dem Schutz von Kundenvermögen
(Client Assets) beschäftigen soll.
Bezüglich Reuse schlägt der FSB die Einführung von
Mindest-Haircuts vor. Die Festlegung der Methodologie
zur Berechnung dieser Haircuts ist jedoch noch nicht
abgeschlossen. Bis Ende November 2013 fand hierzu
eine Konsultation statt. Die Mindest-Haircuts sollen eine
mögliche prozyklische Wirkung des Reuse verhindern.
Schließlich schlägt der FSB Mindeststandards zur Bewertung
und zum Management von Sicherheiten (Collateral)
für alle Repo- und Wertpapierleihe-Markteilnehmer vor.
Der FSB verweist ferner auf die Vorteile von CCPs, insbesondere
für Inter-Dealer Repo-Märkte und fordert die
Aufsichtsbehörden auf, über die Vor- und Nachteile von
CCPs auch für weitere Marktsegmente nachzudenken.
Trotz gegenwärtiger Diskussion über Änderungen im
Insolvenzrecht oder die Einführung von Repo-Abwicklungsbehörden
(RRA) spricht sich der FSB gegen eine
Priorisierung zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus.
EU
Die EU-Kommission hat in ihrer Mitteilung zu Shadow
Banking die Notwendigkeit einer größeren Transparenz
sowie die Sammlung zusätzlicher Daten anerkannt. Die
Kommission folgt der Initiative der EZB zur Einführung
eines zentralen Registers, um detaillierte Daten über
Repo-Geschäfte in der EU zu erfassen. Zu diesem Zweck
soll zunächst herausgefunden werden, welche Daten
für eine Überwachung dieser Transaktionen erforderlich
sein werden, und danach sollen die bereits verfügbaren
Daten analysiert werden. Die EU-Kommission
wird sich dabei an den Vorgaben der Empfehlungen
des FSB orientieren.
Die Regulierung des Schattenbankensektors 31

8
Die EU-Kommission hat sich auch der Problemstellungen,
die sich aus Rehypothecation oder Reuse ergeben
können, angenommen. An einer regulatorischen
Lösung wird derzeit gearbeitet. Sie könnte in das geplante
Wertpapiergesetz (Securities Law Legislation)
einfließen. Die Veröffentlichung dieses Gesetzentwurfes
wurde jedoch mehrmals verschoben. Ein Termin für die
Veröffentlichung ist derzeit nicht absehbar.
USA
In den USA besitzt der Tri-Party Repo-Markt eine große
Bedeutung. Ein wichtiges Element dabei ist ein unbesicherter
Intra-Day-Kredit der Clearingbanken. Dieser hat
sich während der Finanzkrise als Schwachstelle erwiesen.
Die drei wesentlichen Probleme waren:
• Ein übermäßiges Vertrauen der Marktteilnehmer in
die Intra-Day-Kredite der Abwicklungsbanken.
• Ein Risikomanagement das anfällig war für prozyklische
Entwicklungen.
• Das Fehlen eines transparenten Prozesses für die
ordnungsgemäße Liquidation im Fall eines Ausfalls
von Sicherheiten.
des Intra-Day-Kredits merklich geschrumpft ist – ist das
Ziel noch nicht erreicht. Derzeit beträgt das Volumen
der Intra-Day-Kredite noch etwa 30 % des Vorkrisenvolumens
und es soll bis Ende 2014 auf 10 % reduziert
werden. J.P. Morgan Chase (JPMC) und Bank of New
York Mellon (BNYM), die beiden Abwicklungsbanken,
werden deshalb bis dahin weitere wichtige Änderungen
in ihrem Abwicklungsprozess vornehmen. Die Fed erwartet
jedoch auch von Händlern und Investoren, dass
sie ihre Geschäftsabläufe verändern, damit dieses Ziel
erreicht werden kann.
Zusätzlich ist die Task Force bestrebt, die Transparenz
des Tri-Party Repo-Marktes zu erhöhen. Zu diesem
Zweck veröffentlicht sie einen monatlichen Bericht über
die Marktgröße, die Zusammensetzung der Sicherheiten
und der Margining-Praktiken. Diese Publikation ist
nur durch eine enge Zusammenarbeit mit den Abwicklungsbanken,
der Fixed Income Clearing Corporation
(FICC) sowie den Kreditnehmern und Kreditgebern
möglich.
Um diese Schwachstelle zu beseitigen und die Stabilität
des Tri-Party Repo-Marktes zu sichern, hatte die
Fed eine Tri-party Repo Infrastructure Reform Task Force
eingesetzt. Diese veröffentlichte im Mai 2010 ein White
Paper – die darin enthaltenen Vorschläge zur Lösung
der Probleme sollten bis Ende 2011 umgesetzt werden.
Dieses Ziel wurde nicht erreicht 39) .
Im Februar 2012 legte die Task Force schließlich einen
Abschlussbericht vor und die Fed intensivierte die Aufsicht
über die Marktteilnehmer. Der gänzliche Verzicht
auf den Intra-Day-Kredit der Abwicklungsbanken ist
das Ziel der Fed. Obwohl einige Verbesserungen in der
Zwischenzeit durchgesetzt worden sind, – den Marktteilnehmern
gelingt es immer besser, die Handelsabschlüsse
zu koordinieren, so dass die benötigte Dauer
Bewertung
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe sind sowohl
für Kreditinstitute als auch für andere
Marktteilnehmer von großer Bedeutung, um ihre
Liquidität sicherzustellen. Diese Bedeutung wird
in Folge neuer Regulierungen, wie der neuen
Eigenkapitalanforderungen und der Regulierung
für Derivate, noch zunehmen. Durch diese wird
die Nachfrage nach hochliquiden und qualitativ
hochwertigen Wertpapieren insbesondere zur
Befriedigung von Sicherungsanforderungen (CCP-
Clearing, OTC-Derivate-Transaktionen) weiter steigen.
Gleichzeitig wird die verfügbare Menge regulatorisch
oder im Markt als liquide anerkannter
Vermögensgegenstände tendenziell kleiner.
39) www.newyorkfed.org/banking/tpr_infr_reform.html
32 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
Die weiteren Regulierungsschritte erfordern zwingend
bessere Informationen über Umfang und
Struktur des Repo-Geschäfts und der Wertpapierleihe.
Dabei wird es jedoch wichtig sein, nicht wahllos
Daten zu erheben, sondern sich in der Breite und
Tiefe der Erhebungen auf jene Daten zu beschränken,
aus denen Informationen über systemische
Risiken abgeleitet werden können. Gelingt es, auf
diese Weise ausreichend Transparenz herzustellen,
lassen sich die erforderlichen weiteren Regulierungsschritte
in Angriff nehmen.
Die empfohlenen Regulierungen, insbesondere
in den Bereichen Rehypothecation und Reuse,
dürften sich aufgrund großer Unterschiede in
den Rechtssystemen als schwierig erweisen. So
konnte offenbar bislang noch keine Einigung über
eine einvernehmliche Verwendung der Begriffe
„Rehypothecation“ und „Reuse“ und des hiermit
ebenfalls zusammenhängenden, zentralen Begriffs
„Client Assets“ erzielt werden. Auch bei der beabsichtigten
Einschränkung bzw. bei den Voraussetzungen
für den Einsatz von Rehypothecation wird
Vorsicht geboten sein, da neben der Unklarheit,
welche Instrumente erfasst werden sollen, auch
negative Auswirkungen auf die Marktliquidität
zu befürchten sind. Ungeklärt ist bislang, ob die
Regulierung rein aufsichtsrechtliche Maßnahmen
vorsehen oder auch gravierende zivilrechtliche Änderungen
nach sich ziehen wird.
Die Absicht hinter der geplanten Einführung von
Mindest-Haircuts für Repo-Geschäfte zwischen regulierten
Marktteilnehmern und Schattenbankeneinheiten
soll dem Ziel dienen, die Prozyklizität
der Repo-Geschäfte zu begrenzen. Ein eindeutiger
Beleg für die prozyklische Wirkung von Haircuts
wurde zumindest aus Sicht der Marktteilnehmer
bislang aber nicht erbracht. Da auch durch diese
Maßnahme Liquidität und Verfügbarkeit von Wertpapieren
für Repo-Geschäfte beeinträchtigt würden,
sollten die möglichen Auswirkungen vorher
überprüft werden. Die QIS 1 und QIS 2 des FSB dienen
dazu und sollten daher zu einer sachgerechten
Regulierung beitragen.
Die Höhe möglicher Mindest-Haircuts darf nur
als Rückfallregime ausgestaltet werden. Andernfalls
wären sämtliche Marktteilnehmer praktisch
gezwungen, die Mindest-Haircuts zu nutzen und
damit von einer individuellen Risikobetrachtung
abzusehen. Aus Perspektive einer optimalen Risikosteuerung
wäre dies ein klarer Rückschritt.
Die Regulierung des Schattenbankensektors 33

9
Anhang
Tabelle 1
Der FSB-Ansatz
November 2010:
April 2011:
Oktober 2011:
G20 beauftragt FSB, Regulierungsempfehlungen zusammen mit IOSCO und BCBS zu entwickeln.
FSB veröffentlicht Hintergrundbericht und definiert Shadow Banking. Legt dabei fest, dass nur
bestimmte Elemente einer Regulierung bedürfen.
FSB veröffentlicht Bericht, in dem fünf Schwerpunktgebiete zur Regulierung festgelegt werden.
Außerdem soll ein jährliches Monitoring erfolgen.
April 2012:
FSB veröffentlicht ersten Fortschrittsbericht.
April 2012:
Juni 2012:
Task Force veröffentlicht Zwischenbericht zu Wertpapierleihe und Repogeschäften einschließ
lich eines Marktüberblicks (WS V).
IOSCO und BCBS veröffentlichen den „Consultation Report on Global Developments in Securitization
Regulation“.
Oktober 2012:
IOSCO veröffentlicht Abschlussbericht zu Geldmarktfonds (WS II).
November 2012:
IOSCO veröffentlicht Abschlussbericht „Global Developments in Securitization
Regulation“ (WS IV).
November 2012:
FSB veröffentlicht Konsultationspapier zu (WS V).
November 2012:
FSB veröffentlicht Konsultationspapier zu WS III. Aufgrund der Heterogenität der Schattenbankeneinheiten
verwirft der FSB eine Regulierung der Einheiten und schlägt stattdessen eine
Regulierung der Aktivitäten vor.
März 2013:
BCBS-Konsultation zu Großkrediten (WS I).
Juli 2013:
BCBS-Konsultation zur Eigenkapitalunterlegung für Investitionen in Fonds (WS I).
August 2013:
FSB veröffentlicht Überblick über Regulierungsempfehlungen.
August 2013:
August 2013:
FSB veröffentlicht Empfehlungen für die Regulierung von Wertpapierleihe und Repo-Geschäften
sowie Konsultation zu Mindest-Haircuts (WS V).
FSB veröffentlicht Empfehlungen zur Regulierung von Schattenbankeneinheiten
(WS III).
34 Die Regulierung des Schattenbankensektors

ankenverband
Tabelle 2
G20 Roadmap towards strengthened oversight and regulation of shadow banking
November 2013:
International Organization of Securities Commissions (IOSCO) will contribute its analysis of the
global hedge fund sector to the Financial Stability Board (FSB) within the scope of the FSB‘s regular
shadow banking monitoring exercise so as to enhance transparency and risk monitoring.
November 2013:
FSB to publish results of its third shadow banking monitoring exercise.
2013 Q4:
End of 2013:
March 2014:
2014 Q2:
FSB to conduct its comprehensive quantitative impact assessment on haircut proposals for
non-centrally cleared securities financing transactions.
Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) to develop a supervisory framework for controlling
large exposures (including exposures to shadow banking entities).
BCBS to develop internationally consistent, risk-sensitive rules for capital treatment for banks’
investments in equity of funds (including funds engaged in shadow banking).
FSB to complete recommendations on minimum standards on methodologies for calculating haircuts
on non-centrally cleared securities financing transactions and for the proposed framework of
numerical haircut floors.
2014:
2014:
2014:
2014:
End of 2014:
2015:
FSB to develop information-sharing process within its policy framework for other shadow
banking entities by March 2014, start information sharing thereafter, and report its progress
to the G20 FM and CBG in late 2014.
IOSCO to launch peer review on member states’ implementation of its recommendations
regarding money market funds (2012) and report its progress to the G20 in late 2014.
IOSCO to launch peer review on member states’ implementation of incentive alignment regimes
(including risk retention requirements) and report its progress to the G20 in late 2014.
BCBS to provide update on progress made in implementing policy reforms to mitigate risks in
banks’ interactions with shadow banking entities.
FSB data experts group to propose standards and processes for global data collection and
aggregation regarding repo and securities lending markets.
BCBS to report on the progress made in implementing the supervisory framework for controlling
large exposures and rules for capital treatment for banks’ investment in funds.
2015:
FSB to launch a peer review regarding member states’ implementation of its policy framework
for other shadow banking entities. Based on the findings, the FSB should evaluate the case for
developing further policy recommendations for relevant shadow banking entities and report
the results to G20 FM and CBG in 2015.
Die Regulierung des Schattenbankensektors 35

ankenverband
Impressum
Herausgeber Bundesverband deutscher Banken e. V.
Postfach 040307, 10062 Berlin
Verantwortlich Iris Bethge
Druck
Gestaltung
Fotos
druckpunkt GmbH, Berlin
doppel:punkt redaktionsbüro janet eicher, Bonn
Titel: ddp images
Seite 4: Hoffotografen
Erschienen Januar 2014

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