KOMMUNALES PLANEN UND BAUEN - DAKS eV

daksev.de

KOMMUNALES PLANEN UND BAUEN - DAKS eV

KOMMUNALES

PLANEN UND BAUEN

Peter Hettlich

Leipzig


DAKS e.V. ist als Kommunalpolitische Bildungsvereinigung

durch das Staatsministerium des

Inneren des Freistaats Sachsen anerkannt und

steht Bündnis 90/ Die Grünen nahe. Sie wurde

1992 auf Anregung der Kommunalpolitischen

Konferenz vom Oktober ‘91 in Bautzen gegründet.

Ziel ist die „Förderung des demokratischen

Staatswesens in weitsichtiger, ökologischer und

sozialer Verantwortung. Die Vereinigung unterstützt

alle an Kommunalpolitik interessierten Bürgerinnen

und Bürger, Abgeordnete, Fraktionen

und Bürgerinitiativen bei der Gestaltung einer

bürgernahen Kommunalpolitik, welche der Verwirklichung

von Menschenrechten, dem Schutz

der natürlichen Umwelt und unmittelbaren Bürgerinteressen

dient”. Die konkrete Arbeit von

DAKS e.V. besteht in Beratung und Schulung von

Kommunalpolitikern und interessierten Bürgern

mittels Seminaren, Vorträgen und Publikationen

sowie in der Vernetzung von Kommunalpolitikern

und Fachleuten mittels Tagungen und Vermittlung

von Kontakten. DAKS e.V. ist Mitherausgeber der

bundesweit erscheinenden Zeitschrift „AKP –

Fachzeitschrift für Alternative Kommunalpolitik“

Mitglied bei DAKS e.V. kann jede natürliche und

juristische Person (Fraktionen, Vereine) werden,

die die Ziele von DAKS e.V. unterstützt.

Auszug lieferbarer Publikationen (Erscheinungsjahr):

• „Privatisierung öffentlicher Einrichtungen im Freistaat Sachsen“ (2003)

• „Wege durch den Dschungel - Handbuch für sächsische Non-Profit-Projekte“ (ab 2004)

• „Gemeinschaftsschule vor Ort umsetzen“ (2005)

• „Erneuerbare Energien in Kommunen“ (2005)

• „Sächsische Kommunalfibel - 292 Stichwörter zu Themen aus der kommunalen Demokratie und

Verwaltung“ (2006)

• „Bleib Sauber! Korruptionsprävention und -bekämpfung“ (2007)

• „Deine Informationsrechte - Deine Umwelt“ Das neue Umweltinformationsrecht im Freisstaat

Sachsen praxisnah erläutert. (2008)

• „Privatisierung kommunalen Eigentums. Tafelsilber verscherbeln?“ (2008)

• „Ratgeber Kommunalpolitik - Ein Einstieg in die kommunalpolitischen Handlungsfelder“ (2008)

• „Klimaschutz und Stadtentwicklung. Maßnahmen und Strategien kommunaler Stadtentwicklungspolitik“(2008)

• „Kommunale Sozialpolitik“ (2009)

• „Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen - Kameralistik vs. Doppik“ (2009)

• „Bürger machen Energie - Bürgerkraftwerke - ein Handlungsleitfaden“ (2009)

• „Tu was gegen Rechts - Was Kommunalos wissen sollten ...“ (2009)

DAKS-Vorstand: Alexander Hoffmann (Chemnitz) · Ines Kummer (Freital) · Thorsten Schulze (Dresden)

Thoralf Möhlis (Riesa) · Katarina Krefft (Leipzig) · Geschäftsführer: Norman Volger

Kontakt: „Die Alternative Kommunalpolitik Sachsens e.V.“ · Hohe Straße 58 · 04107 Leipzig · Tel: 0341 2195740

www.daksev.de · mail@daksev.de

Inhaltsverzeichnis

1 Vorwort

2 Einführung und Überblick

2.1 Faktenlage

2.2 Auswirkungen auf die Bautätigkeit

2.3 Handlungsempfehlungen für die kommunale Bau- und

Stadtentwicklungspolitik

3

Kommunales Planen und Bauen

3 Baugesetze, Verordnungen, Vorschriften, Bekanntmachungen und

Richtlinien

3.1 Zusammenspiel von Kommunen, Ländern und Bund

3.2 Baugesetzbuch (BauGB)

3.2.1 BauGB – Erstes Kapitel: Allgemeines Städtebaurecht

3.2.2 BauGB – Zweites Kapitel: Besonderes Städtebaurecht

3.3 Landesbauordnungen und Sächsische Landesbauordnung (SächsBO)

4. Kommunale Bauleitplanung

4.1 Exkurs: Raumordnung und Raumplanung, Landesplanung und

Regionalplanung

4.2 Flächennutzungsplan

4.3 Bebauungsplan

4.3.1 Allgemeines und Grundsätzliches zum Bebauungsplan

4.3.2 Art der baulichen Nutzung

4.3.3 Maß der baulichen Nutzung

4.3.4 Bauweise, überbaubare Grundstücksflächen

4.3.5 Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans

5 Kommunales Bauen

5.1 Die falschen Entscheidungen bei einem Bauprojekt

5.2 Die richtigen Entscheidungen bei einem Bauprojekt

5.3 Die Finanzierung eines Bauprojektes

5.4 Die Planung eines Bauprojektes

5.5 Die Vergabe

5.6 Die Projektsteuerung

5.7 Kontrollstufen und Selbstkontrolle bei kommunalen Bauvorhaben

6 Literaturquellen


1 Vorwort

Die Kommunale Bau- und Stadtentwicklungspolitik gehört vermutlich zu den interessantesten,

sicherlich zu den spannendsten aber auch umstrittensten Politikfeldern.

In Kommunen müssen oft schwierige, weitreichende und lang wirkende Entscheidungen

zu privaten und öffentlichen Bauvorhaben getroffen werden. Es geht um ihre

städtebauliche Entwicklung und Zukunft, und es geht vor allem um viel privates und

öffentliches Geld.

Eine wesentliche Aufgabe kommunaler Baupolitik besteht darin, im Rahmen des

Planungsrechts z.B. mit Hilfe der Bauleitplanung die rechtlichen Voraussetzungen

für die Realisierung von Bauvorhaben herzustellen. Die Einhaltung der technischen

Regeln und Normen bei der Ausführung von Bauvorhaben werden wiederum im Rahmen

des Bauordnungsrechts z.B. mit Hilfe der Bauordnungen - durch die kommunalen

Verwaltungen - überwacht.

Ein heikles Aufgabengebiet für kommunale Baupolitiker besteht bei kommunalen

Bauvorhaben. Hier müssen zunächst im Rahmen des Planungsrechts die rechtlichen

Voraussetzungen wie bei privaten Bauvorhaben geschaffen werden. Hinzu kommt

eine umfangreiche Begleitung und Kontrolle der kommunalen Bauvorhaben. Dies

betrifft zum einen die grundsätzliche Entscheidungsvorbereitung für oder gegen ein

Bauvorhaben, zum anderen die Ausführungs- und Vergabeentscheidungen und letztlich

die Kontrolle der Termine und Kosten. Gerade bei letzteren entstehen viele Konflikte,

da angesichts der angespannten Haushaltslagen Kostenüberschreitungen zu

viel Kritik und erheblichen Folgeproblemen führen. Hier bestehen große Defizite im

Zusammenspiel zwischen Politik und Verwaltung, weshalb diesem Thema ein eigenes

Kapitel gewidmet ist.

Kommunale Baupolitik und Stadtentwicklungspolitik sollten sich im positiven

Sinne gegenseitig beeinflussen und bedingen. Das faktische Primat der Baupolitik

führt jedoch zu mehr oder weniger ausgeprägten Fehlentwicklungen in der Stadtentwicklung.

Um diese zu korrigieren oder gar im Vorfeld zu vermeiden, kommen

auf kommunale Baupolitiker eine Vielzahl zusätzlicher Aufgaben z.B. im Rahmen

der Stadtentwicklung, der Stadtsanierung, des Stadtumbaus oder der Sozialen

Stadt zu.

Zu vielen öffentlichen und privaten Bauvorhaben aber auch zur Stadtentwicklungspolitik

(z.B. Stadtumbau Ost) haben die Bürger ihre eigenen Vorstellungen. Da viele

Vorhaben nicht nur positive sondern auch negative Auswirkungen haben, schwankt

die öffentliche und mediale Meinung entsprechend zwischen Zustimmung und

Ablehnung. Die Bürger üben daher zu Recht Druck auf die kommunalen Entscheidungsträger

aus. Der Anlass braucht nicht immer ein spektakuläres Großprojekt wie

Stuttgart 21 zu sein, sondern er kann auch in der Aufstellung eines Bebauungsplans

oder dem (Nicht-)Ausbau einer Schule, eines Kindergartens oder einer Straße liegen.

4

5

Kommunales Planen und Bauen

Wir brauchen dringend eine neue Kultur der Transparenz und Bürgerpartizipation in

der Bau- und Stadtentwicklungspolitik. Kommunale Baupolitiker sind vor allem im

Vorfeld von grundlegenden Entscheidungen im Rahmen ihrer (verfassungs-)rechtlichen

Möglichkeiten, die ihnen z.B. die Sächsische Gemeindeordnung einräumt, gefordert,

diese Transparenz und Öffentlichkeit herzustellen.

Ehrenamtliche Baupolitiker stehen einer personell eher gut ausgestatteten Verwaltung

gegenüber, die Politikern als „Externen“ ein gewisses Misstrauen entgegenbringt

und nicht immer einen offenen Informationsstil pflegt. Besonders bei Vergabevorgängen

habe ich immer wieder Konflikte erlebt, wenn durch zuviel Transparenz z.B. bei

den Baukosten ein für die kommunale Leitungsebene - sprich Bürgermeister - wichtiges

Bauvorhaben gefährdet wurde. Da werden lieber unliebsame Wahrheiten solange

wie möglich hinterm Busch gehalten. Hierin unterscheiden sich allerdings die Mühen

der Ebenen kommunaler Baupolitiker nur wenig von denen ihrer KollegInnen im

Land- oder im Bundestag.

Auch wenn sich die gesetzlichen Rahmenbedingungen für das Bauen und die Stadtentwicklung

nicht jedes Jahr ändern, so handelt es sich um komplizierte und umfangreiche

Gesetzeswerke, die durch dazugehörende Verordnungen, Verwaltungsvorschriften,

Richtlinien und Bekanntmachungen nicht unbedingt an Lesbarkeit

gewinnen. Sie in ihrer Gänze, mit Hilfe umfangreicher Kommentierungen in der Fachliteratur

zu verstehen und zu durchdringen, scheint eher den hauptberuflichen Fachleuten

für Baurecht in den öffentlichen Verwaltungen oder Fachanwälten vorenthalten

zu sein.

Kommunale Baupolitiker stehen zudem vor der Herausforderung, wie sie als Ehrenamtliche

ihren zeitlich begrenzten Handlungsspielraum gegenüber einer fachlich sattelfesten

Verwaltung ausnutzen können, ohne die Regelwerke bis ins letzte Detail

kennen zu müssen.

Aber wie steht es schon auf dem berühmten intergalaktischen Reiseführer aus der

legendären Trilogie (in fünf Bänden!) „Per Anhalter durch die Galaxis“ geschrieben:

KEINE PANIK!

Kommunale Baupolitik ist keine Voodoo-Wissenschaft oder Zauberei, sie setzt ein in

überschaubarem Zeitrahmen anzueignendes Wissen, Konzentration, eine gewisse

Skepsis gegenüber Beschlussvorlagen und vor allem einen gesunden Menschenverstand

voraus.

Nicht nur im ländlichen Raum werden häufig an private und kommunale Bauvorhaben

unrealistische Hoffnungen auf Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze oder gar eine

Umkehrung der demografischen Entwicklungen geknüpft. Bei derartigen Vorhaben


sehen sich kritische, bündnisgrüne Baupolitiker schon seit vielen Jahren einer breiten

Phalanx unkritischer Befürworter ausgesetzt und als „Verhinderer“ öffentlich

angeprangert.

Ich erinnere mich noch gut an die Ausweisung des Wohngebietes „Röderau Süd“ in

Riesa, das ausgerechnet in einem Altarm der Elbe angelegt wurde. Für ihre Warnungen

und ihren Widerstand wurden die Stadträte von Bündnis 90/Die Grünen von den

anderen Parteien scharf kritisiert und in der Öffentlichkeit beschimpft. Im Jahrhunderthochwasser

vom August 2002 versanken dann die Häuser von Röderau Süd bis

zu den Firsten im schmutzigen Wasser, und nachdem sie mit Fluthilfegeldern wieder

aufgebaut und saniert worden waren, entschied sich der Stadtrat von Riesa letztlich

doch, das Wohngebiet endgültig aufzugeben und zurückzubauen.

Ist es auch Wahnsinn, so hat es doch Methode! Fehlentscheidungen wie „Röderau

Süd“ finden wir an vielen anderen Orten in Sachsen oder Deutschland. Der Druck auf

kommunale Entscheidungsträger, sich für falsche Siedlungs-, Bau- oder Verkehrsvorhaben

entscheiden zu müssen, nährt sich immer wieder aus dem Wegblenden der -

eher negativen - Faktenlage und einem diffusen Bauchgefühl heraus. Man darf dem

Fortschritt halt nicht im Wege stehen! Diskussionen werden bevorzugt auf der emotionalen

Ebene und über die sogenannte öffentliche Meinung geführt. Es gilt die

Regel: Je schlechter die Faktenlage, desto höher ist der erzeugte Druck.

Diese Broschüre möchte den kommunalen Akteuren den Blick fürs Wesentliche öffnen

und ihnen aufzeigen, wie man mit einigen Grundkenntnissen über demografische,

wirtschaftspolitische, baufachliche und baurechtliche Zusammenhänge die Debatten

in den Fachausschüssen, im Kommunalparlament und in der Öffentlichkeit beeinflussen

und anführen kann.

Wer sich noch tiefer mit der Materie beschäftigen will, dem seien die Literaturquellen

im Anhang und der Kontakt mit kompetenten Fachleuten z.B. bei den Landtagsfraktionen

und der Bundestagsfraktion empfohlen. Für Rückfragen stehe ich natürlich

ebenfalls gerne zur Verfügung.

Peter Hettlich

Markt 7

04109 Leipzig

Mail: peter.hettlich@t-online.de

6

2 Einführung und Überblick

2.1 Faktenlage

7

Kommunales Planen und Bauen

Der demografische Wandel stellt Deutschland in Ost und West vor wachsende und

komplexe Probleme. Ihre Bewältigung stellt die kommunalen Entscheidungsträger

vor große Herausforderungen. In Ostdeutschland ist in besonderer und vielfältiger

Weise die Bau- und Stadtentwicklungspolitik von den Schrumpfungsprozessen

betroffen. Allerdings folgen deren Ausprägungen nicht einfachen Analogien wie

„schrumpfende Bevölkerung = schrumpfende Flächeninanspruchnahme“.

Das Bundesinstitut für Bau-,

Stadt- und Raumforschung (seit

2009 BBSR, früher BBR, www.

bbsr.bund.de) in Bonn bietet

eine Vielzahl von Daten- und

Informationsangeboten für diejenigen

an, die sich tiefer mit der

Materie beschäftigen wollen. Ich

empfehle wärmstens die „Raumordnungsprognose

2025/2050“

und „INKAR 2010“, die über die

Homepage des BBSR bezogen

werden können.

Die nebenstehende Grafik (BBR,

2008) und die nachfolgenden

Bilder zeigen die Kernprobleme

der künftigen demografischen

Entwicklung auf: In Ostdeutschland

gibt es nur wenige

Regionen, die sich gegen den

Trend als Wachstumsregionen

behaupten können: Es sind

dies die Regionen Dresden und

Halle/Leipzig, die Region Weimar/Jena,

die Metropolregion

Berlin/Potsdam und die Küstenregion

Wismar bis Rostock.


Bevölkerungsdynamik

a.

b.

Mittlere bis starke Bevöl-

kerungsverluste (blauer

Hintergrund) vor allem in

Ostdeutschland und in überraschend

vielen Regionen

Westdeutschlands bis weit

nach Westen ins Ruhrgebiet

und Saarland

Mittlere bis starke Bevölke-

rungszuwächse (roter Hintergrund)

vor allem in den

westdeutschen Ballungszentren

über Hamburg, das südliche

Rhein-/Ruhrgebiet, das

Rhein-/Maingebiet und das

Rhein-/Neckargebiet bis zum

Großraum München, die

sogenannten „Banane“

Alterungsproblematik

c. Unterdurchschnittliche

Geburtenraten = sinkende

Schülerzahlen (blaue Schraffur)

–> ein wesentlicher Indikator

für die nahezu irreversiblen

Bevölkerungsverluste,

die in Ostdeutschland noch

durch die Binnenmigration

von Ost nach West verschärft

werden.

d. Überdurchschnittliche

Zunahme an Hochbetagten

(rote Punkte bzw. tiefrot) insbesondere

in Ost- und Norddeutschland,

mehr Alte auf

immer weniger Junge –>

Verstärkung der Tragfähigkeitsprobleme

insbesondere

der sozialen Infrastruktur

8

Internationalisierung

9

Kommunales Planen und Bauen

e. Schwache Internationalisierung in den schrumpfenden Regionen Ost- und West-

deutschlands –> Indikator für schlechte wirtschaftliche Zukunftsperspektiven,

diese Regionen werden allenfalls als verlängerte Werkbänke und Niedriglohngebiete

ausgenutzt.

f. Starke bis sehr starke Internationalisierung in den Wachstumsregionen West-

deutschlands und mit wenigen Ausnahmen in Ostdeutschland (Berlin, Dresden,

Leipzig/Halle, Weimar/Jena, Magdeburg, Rostock) –> Indikator für starke wirtschaftliche

Zukunftsperspektiven

Diese für Ostdeutschland negativen Trends führen zu dem Effekt, dass die Tragfähigkeit

von Infrastruktureinrichtungen insbesondere kommunaler Einrichtungen erheblich

zurückgehen wird, was zu einem Teufelskreis führt.

Weniger Bevölkerung +

mehr Alte +

geringe Internationalisierung

verursachen:

--> weniger Steuereinnahmen

--> steigende Sozialausgaben

--> weniger infrastrukturelle

Angebote

--> geringere Attraktivität für

Unternehmen

--> stärkere Binnenmigration

--> weniger junge Menschen insbesondere

junge Frauen

--> noch weniger Geburten

--> noch weniger

Steuereinnahmen

--> noch höherer Altenanteil

--> noch höhere Sozialausgaben

--> noch weniger Infrastruktur...


Aktuell verlangsamen noch

einige Phänomene den Schrumpfungsprozess

in Ostdeutschland.

Viele Ostdeutsche pendeln

(noch) - z.T. über mehrere Landesgrenzen

hinweg - zu ihren

Arbeitsplätzen in West- oder Süddeutschland

und verlangsamen

- insbesondere im ländlichen

Raum - die Entleerung. Der Anteil

der Pendelverflechtungen liegt in

Ostdeutschland bei ca. 150% des

westdeutschen Niveaus.

Angesichts steigender Treibstoff-

und Mobilitätspreise ist zu erwarten,

dass die Pendelverflechtungen

tendenziell zurückgehen

werden, da sich alleine schon

aus Kostengründen mittelfristig

der Wohnort in die Nähe des

Arbeitsorts verlagern wird. Derartige

Effekte dürften teilweise zu

dem Bevölkerungswachstum von

Leipzig und Dresden beigetragen

haben.

Auch wenn sich in wenigen

Städten wie Dresden, Leipzig,

Potsdam und Jena ein möglicher

Trend „Zurück in die Stadt“

abzeichnet, so ist der Trend zu

Wanderungsbewegungen aus

den Kernstädten in das Umland

(Suburbanisierung) ungebrochen.

In den sogenannten Speckgürteln

um die großen Städte

besteht weiterhin eine hohe

Nachfrage an Baugrundstücken

und selbstgenutztem Wohnraum

(Ein- und Zweifamilienhäuser).

Dies stellt kommunale Baupolitiker

vor große Herausforderungen

und unter den Druck, immer

10

wieder neues Bauland auszuweisen

und zu erschließen, ohne zu

wissen, ob ihre Entscheidungen

nachhaltig sind.

Die überraschend starken Bevölkerungszuwächse

in Dresden

und Leipzig lassen sich zum

einen auf die erhöhten Geburtenzahlen

aber auch auf steigende

Entleerungstendenzen in

den sogenannten Peripherräumen

zurückführen (u.a. durch die

Aufgabe von Pendlerbeziehungen).

Diese selbstverstärkenden

negativen Trends sind in Ansätzen

bereits in den Landkreisen

Nordsachsen, Görlitz, Erzgebirge

und Vogtland zu beobachten.

11

Kommunales Planen und Bauen

Aber wir treffen auch auf die

absurde Situation, dass in Landkreisen

und Kommunen mit starken

Schrumpfungsprozessen neue Wohngebiete trotz innerörtlicher Leerstände ausgewiesen

werden (müssen?), um dadurch junge Menschen zum Dableiben bewegen

zu können.

Da der Wohnungsbau ein wichtiger Teil der Siedlungsflächenentwicklung ist, ergibt

sich bei der Zusammenfassung aller Aspekte ein überraschendes und auch erschreckendes

Bild, das sich von den oben beschriebenen demografischen Entwicklungen

diametral zu unterscheiden scheint.

Unverändert werden bundesweit täglich zwischen 110 und 120 ha wertvollen Ackerbodens

für Siedlungsflächen in Anspruch genommen. Davon entfallen zwischen 50

und 60 ha auf Gebäude- und Freiflächen, ca. 30 ha auf Erholungsflächen und 20-30 ha

auf Verkehrsflächen. Das nationale Nachhaltigkeitsziel mit einem Flächenverbrauch

von 30 ha pro Tag im Jahr 2020 scheint ohne zusätzliche Anstrengungen insbesondere

der Kommunen unerreichbar.

Die heutige Raumstruktur ist durch den demografischen Wandel einem tiefgreifenden

Wandel unterworfen. Die Peripherräume aber selbst die inneren Zentralräume

werden die Verlierer dieser Entwicklung, die äußeren Zentralräume und die Zwischenräume

eher die Gewinner sein. Diesen Prozess zu begleiten und zu gestalten, ist eine

weitere Herausforderung kommunaler Baupolitiker.


12

Die Heterogenität und die unterschiedlichen

Entwicklungen der

Landkreise und Gemeinden in

Sachsen bilden sich in der folgenden

Grafik der Bertelsmann

Stiftung ab. Sie zeigt deutlich, wie

unterschiedlich die Auswirkungen

des demografischen Wandels von

Region zu Region, von Gemeinde

zu Gemeinde sind.

2.2 Auswirkungen auf die Bautätigkeit

13

Kommunales Planen und Bauen

Der demografische Wandel führt in Folge der niedrigen Geburtenraten zu einem dramatischen

Rückgang in der Altersklasse der Ersthaushaltsgründer, da diese Generation

durch den Nachwende-Geburtenknick

und Abwanderung besonders

dezimiert ist: Die Nachfrage nach

neuem bzw. saniertem Mietwohnraum

sinkt.

In der Altersklasse der Eigentumsbildner

geht das Bevölkerungspotential

ebenfalls dramatisch zurück. Der private

Ein- und Zweifamilienhausbau

wird sich vor allem auf die ostdeutschen

Wachstumsregionen: Berlin,

Potsdam, Dresden, Leipzig, Halle und

Jena konzentrieren.

Dennoch ist auch weiterhin mit Ausweisungen

und Erschließungen von

Wohngebieten in stark schrumpfenden

Regionen zu rechnen, getreu dem

Motto: „Die Hoffnung stirbt zuletzt“.

Die dramatisch zunehmende Zahl von

Alten und Hochbetagten erfordert

umfangreiche altengerechte Anpassungen

sowohl der Wohnungen als

auch der Wohnorte.

Die Leerstandsproblematik insbesondere

in Klein- und Mittelstädten erfordert

einen aktiven und umsichtigen

Umgang mit leerstehenden Gebäuden

und im Zweifelsfalle - im Rahmen

von integrierten Stadtentwicklungsprogrammen

- auch den Rückbau

(=Abriss) von Gebäuden z.B. im Rahmen

des Bundes-/Länderprogramms

Stadtumbau Ost.


14

Zugänge in Tsd.

Abgänge in Tsd.

Bestand in Tsd.

Bevölkerung in Tsd.

Veränderung HH-Zahl

Leerstand in Tsd.

Leerstandsquote in %*

15

Kommunales Planen und Bauen

Basisszenario Ostdeutschland Wohnungsbestandsentwicklung

Jahr

2001 2001-2010 2011-2020 2021-2030 2031-2040 2041-2050

6980

13729

1030

14,7

300

500

6780

12855

- 230

1060

15,6

200

500

6480

12059

- 210

970

15,0

150

500

6130

11301

- 260

880

14,4

100

500

5730

10569

- 300

780

13,6

150

500

5380

9828

- 340

770

14,3

Die Schrumpfungsprozesse führen zu einem hohen Anpassungsdruck an die Infrastruktur.

Die Kosten dafür werden zu Lasten der Kommunen gehen. Somit stehen

weniger Finanzmittel für andere wichtige bauliche Investitionen (z.B. energetische

Sanierung) zur Verfügung.

Davon sind besonders die (ländlichen)

Peripherräume betroffen:

Die Anpassung von technischer

Infrastruktur an den demografischen

Wandel bedeutet immer

Rückbau und Neubau angepasster,

geringer dimensionierter Infrastruktur.

Sie erfordert eine stärkere

Dezentralisierung im ländlichen

Raum, und sie bindet investive

Mittel der Kommunen in erheblichem

Maße.

Investitionen an kommunalen

Gebäuden werden sich angesichts

zurückgehender Steuereinnahmen

(aufgrund des Bevölkerungsrückgangs)

und Finanzzuweisungen

bei gleichzeitig wachsenden

Ausgaben vor allem auf die Sanierung

und den Erhalt von einigen

wenigen Gebäuden konzentrieren. Am schlechten energetischen Zustand öffentlicher

Gebäude (z.B. Kindertagesstätten, Schulen) wird sich vermutlich angesichts des

gewaltigen Sanierungsrückstandes in den kommenden Jahren wenig ändern.


2.3 Handlungsempfehlungen für die kommunale

Bau- und Stadtentwicklungspolitik







Die Wachstumsregionen Ostdeutschlands/Sachsens müssen sich verpflichten, ihr

Wachstum nicht einseitig zu Lasten der schrumpfenden Regionen voranzutreiben.

Stärkung des interkommunalen Dialogs und eine bessere Zusammenarbeit bei

Bauvorhaben und Siedlungsprojekten über Gemeinde- und Kreisgrenzen

• Bevorzugung, Stärkung und Prioritätensetzung bei regionalen Siedlungsstrukturen.

Verhinderung von Kannibalisierungseffekten durch falsch verstandenes Konkurrenzdenken

z.B. bei der Ausweisung von Wohn- und Gewerbegebieten

• Förderung von Verwaltungskooperationen

• Arbeitsteilung bei der Übernahme zentralörtlicher Funktionen

Prioritätensetzung bei der Gemeinde- und Stadtentwicklung

• Erstellung integrierter Stadtentwicklungskonzepte mit Bürgerbeteiligung

• Geordneter Umgang mit Leerstand im Rahmen des Programms Stadtumbau Ost

• Konsequente Ausrichtung der kommunalen (soziale, bauliche und technische)

Infrastruktur auf Schrumpfung

• Schnelle Anpassung der technischen Infrastruktur

Konzentration auf die Siedlungskerne

• Innenentwicklung geht vor Außenentwicklung

• Ausweisung von neuen Wohn- und Gewerbegebieten an der Peripherie nur nach

Ausschöpfung aller innerstädtischen bzw. innergemeindlichen Potentiale

• Reduzierung des Flächenverbrauchs und Entsiegelung nicht mehr benötigter Flächen

Aktive Alten- und Sozialpolitik

• Altengerechter Umbau der Siedlungsstrukturen

• Schaffung von altengerechtem Wohnraum

• Schaffung von altengerechten Mobilitätsangeboten

• Aufbau von Serviceeinrichtungen wie „rollendes Rathaus“

• Aufbau mobiler sozialer und ärztlicher Dienste

• Vermeidung von sozialer Segregation und Förderung der Durchmischung

• Nutzung des Programms „Soziale Stadt“

Kontrolliertes Haushalten mit den knappen investiven Mitteln

• Transparenz und Öffentlichkeit bei Entscheidungsprozessen

• Verzicht auf nicht notwendige repräsentative Projekte

• Beachtung der Wirtschaftlichkeit von Vorhaben

• Kostenehrlichkeit

• Strenge Kostenkontrolle bei allen kommunalen Planungs- und Baumaßnahmen

über alle Planungsebenen einschließlich Rückfallszenarien für den „worst case“

und Mut zum Abbruch.

16

3 Baugesetze, Verordnungen, Vorschriften,

Bekanntmachungen und Richtlinien

3.1 Zusammenspiel von Kommunen, Ländern und Bund

17

Kommunales Planen und Bauen

Den meisten BürgerInnen - selbst einigen Kommunalpolitikern - dürfte unbekannt

sein, dass eine, wenn nicht sogar die wesentliche Entscheidungsebene für „Planen

und Bauen“ in Deutschland auf der kommunalen Ebene zu finden ist. Bei der Umsetzung

von Bauplanungs- und Bauordnungsrecht entscheiden die Kommunen und

somit auch die Kommunalparlamente über das Ob und das Wie von Bauvorhaben.

Diese als Kommunale Planungshoheit bekannte Handlungsautonomie leitet sich

aus dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes ab: „Den Gemeinden muss das

Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen

der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

Das Grundgesetz gibt den Kommunen nicht nur das Recht, z.B. die städtebauliche

Entwicklung im Rahmen der Bauleitung zu gestalten, sondern auch das Recht auf weitere

kommunale Planungen wie Schulnetzplanung oder Kindergartenplanung. Aus

der kommunalen Planungshoheit leiten sich zudem Anhörungs- und Beteiligungsrechte

bei übergeordneten Fachplanungen ab. So müssen z.B. die Raumordnungspläne

der Länder die Bauleitplanung der Kommunen berücksichtigen.

Die Kommunale Planungshoheit hat sich im Großen und Ganzen über viele Jahre

bewährt und ist daher ein hohes Gut, wenn sich auch aus den Rechten viele Pflichten

ableiten. Die kommunalen Akteure sehen sich den wachsenden Herausforderungen

wie dem demografischen Wandel, der Leerstandsproblematik, einem hohen Flächenverbrauch

oder der schwindenden Tragfähigkeit von öffentlicher Infrastruktur

ausgesetzt, und sie müssen sich dem medialen und öffentlichen Druck stellen. Auch

wird über die europäische Gesetzgebung die Handlungsautonomie der Kommunen

zunehmend unterlaufen, wie dies z.B. bei der Umsetzung der Feinstaubrichtlinie oder

auch der Umgebungslärmrichtlinie beobachtet werden konnte.

Theoretisch bieten die vorhandenen Gesetze und Verordnungen gut ausgestattete

Werkzeugkästen, um eine eigenständige, nachhaltige, ökologische und zukunftsfeste

kommunale Baupolitik umzusetzen. Praktisch führen die realen politischen Verhältnisse

zu oft dazu, daß z.B. aufgrund des interkommunalen Wettbewerbs um Einwohner

und Steuereinnahmen langfristig angelegte Planungsgrundsätze nur keine oder

nur eine zu geringe Rolle spielen.

Die gesetzlichen Grundlagen für das kommunale Handeln leiten sich aus der Gesetzgebungskompetenz

der Länder und des Bundes ab. Diese greifen gelegentlich in

die kommunale Planungshoheit ein und können sie auch einschränken, wobei eine

eigenverantwortliche Planung durch die Gemeinden garantiert sein muss.


Im Zweifelsfalle müssen Regelungen, die diesem Prinzip widersprechen von den Verfassungsgerichten

überprüft und aufgehoben werden.

Die Zuordnungssystematik bei der Gesetzgebungskompetenz der Länder und des

Bundes ist für den Laien auf den ersten Blick nicht zu erkennen.

In Art. 30 des Grundgesetzes heißt es: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und

die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz

keine andere Regelung trifft oder zulässt“.

Ein wesentlicher Bestandteil des sogenannten Bauordnungsrechts ist z.B. das Baupolizeirecht.

Da die Normierung des Polizeirechts in die Kompetenz der Länder fällt,

ist das Bauordnungsrecht somit Landesrecht. So einfach ist das also.

Die Bundesländer regeln u.a. über ihre Landesbauordnungen (auf der Basis von Landesgesetzen)

die Anforderungen, die ein Bauvorhaben sowohl bei der Nutzung eines

Grundstücks als auch bei seiner technischen Umsetzung zu erfüllen hat. Zum Bauordnungsrecht

gehören weitere Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften,

Bekanntmachungen und Richtlinien wie z.B. die Garagenverordnung, die Feuerungsverordnung,

die Versammlungsstättenbaurichtlinie oder auch die Schulbaurichtlinie.

Der Bund hat andererseits die Regelungskompetenz für das Bauplanungsrecht nach

Art. 74 Abs. 1 Grundgesetz und zwar nach Nr. 18 (Bodenrecht). Dort heißt es: „Die konkurrierende

Gesetzgebung erschließt sich auf den städtebaulichen Grundstücksverkehr,

das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das

Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht

und das Bergmannssiedlungsrecht.“

Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz präzisiert: „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung

haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner

Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“ Dieses hat der

Bund mit dem Baugesetzbuch (BauGB) gemacht. Auch die Regelungskompetenz des

Bundes beim Energieeinsparungsgesetz (EnEG) und der daraus abgeleiteten Energieeinsparungsverordnung

(EnEV) ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1, in diesem Fall aber aus

der Nr. 24 (Luftreinhaltung), in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1.

Die bei Gesetzesvorhaben zunehmend bedeutende Europäische Union hat bislang

eher wenige Initiativen im Bereich Bauen und Stadtentwicklung ergriffen. Versuche

z.B. eine gemeinsame europäische Stadtentwicklungspolitik zu machen, scheiterten

bislang u.a. an dem deutschen Verweis auf eine unzulässige Einschränkung der

kommunalen Planungshoheit. Das aktuelle deutsche Baugesetzbuch wurde z.B. 2004

aufgrund des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau) novelliert. Auch im

Bereich der energetischen Gebäudesanierung besteht eine Regelungskompetenz der

EU. Die zur Zeit noch kontrovers diskutierte EU-Gebäuderichtlinie wird über kurz oder

lang kommen und in nationales Recht zu überführen sein. Dies war übrigens auch bei

18

19

Kommunales Planen und Bauen

der Feinstaubrichtlinie, der Umgebungslärmrichtlinie oder der Strategischen Umweltprüfung

der Fall, die z.T. für die Kommunen erhebliche Konsequenzen hatten und

haben.

3.2 Baugesetzbuch (BauGB)

Das Baugesetzbuch ist das wichtigste Gesetz des Bauplanungsrechts. Es regelt in

aktuell 247 Paragraphen die Siedlungsentwicklung sowie die städtebaulichen Sanierungs-

und Entwicklungsmaßnahmen und stellt die stadtplanerischen Werkzeuge den

Kommunen zur Verfügung.

Auch hier gilt:

KEINE PANIK!

Die beiden wichtigsten Kapitel des BauGB sind für kommunale Bau- und

Stadtentwicklungspolitiker:

Das Erste Kapitel „Allgemeines Städtebaurecht“, das die Bauleitplanung, die Sicherung

der Bauleitplanung, die Regelung der baulichen und sonstigen Nutzung, die

Bodenordnung, die Enteignung, die Erschließung und Maßnahmen für den Naturschutz

regelt, ist zugleich das umfangreichste Kapitel im BauGB. Die Teile 1 und 3 des

ersten Kapitels sind besonders wichtig, denn sie regeln, unter welchen Bedingungen

man das „Baurecht“, d.h. das Recht zum Bauen erlangt. Dies ist für das Grundverständnis

bedeutsam, da eine Baubehörde eine Baugenehmigung erteilen muss, wenn

die Bedingungen seitens des Bauherrn erfüllt sind. Das Gesetz lässt keinen Ermessensspielraum

zu, um Willkür und Vorteilsnahmen ausschließen zu können.

Das Zweite Kapitel „Besonderes Städtebaurecht“ regelt die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen

und Entwicklungsmaßnahmen, den Stadtumbau, die Soziale Stadt,

Private Initiativen, die Aufstellung von Erhaltungssatzungen und den Erlass städtebaulicher

Gebote, Sozialplan und Härteausgleich, Miet- und Pachtverhältnisse und

Städtebauliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung

der Agrarstruktur.

Das Dritte Kapitel „Sonstige Vorschriften“ und das Vierte Kapitel „Überleitungs-

und Schlussvorschriften“ behandeln u.a. Wertermittlungen, Zuständigkeiten und

Verfahrensfragen, die im Normalfall eher selten benötigt werden. Diese beiden Kapitel

werden daher in dieser Broschüre nicht behandelt.

Das Baugesetzbuch wurde in den letzten Jahren zweimal novelliert. Die umfangreichste

Novellierung fand unter der rotgrünen Bundesregierung 2004 statt. Dabei

wurde das sogenannte „Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)“ in nationales

Recht, d.h. in das BauGB überführt. U.a. wurden eine förmliche Umweltprüfung für


Bauleitpläne eingeführt sowie weitreichende Regelungen zur Genehmigungsfähigkeit

von Anlagen zur Erzeugung Erneuerbarer Energien im Außenbereich. 2007 wurde

unter der schwarzroten Koalition das „Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben

für die Innenentwicklung der Städte“ verabschiedet, das einerseits zwar vorgibt,

die Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung zu stärken, andererseits die

gerade erst 2004 eingeführten Umweltprüfungen für Bauleitpläne wieder einschränkt.

3.2.1 BauGB – Erstes Kapitel: Allgemeines Städtebaurecht

Der erste und zweite Teil regeln die Bauleitplanung und somit die Bedingungen,

unter denen Gebiete für bestimmte Nutzungen (Wohnen, Gewerbe, Industrie) aber

auch für die Freihaltung von Nutzungen ausgewiesen werden dürfen. Die Instrumente

der Bauleitplanung sind vor allem der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan.

Diese Pläne werden durch die Kommunen bzw. in deren Auftrag durch qualifizierte

Planungsbüros erstellt und durchlaufen einen vielstufigen Prozess, um die

Qualität und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Belange zu gewährleisten.

Daher findet eine umfangreiche Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden statt.

In Verbindung mit der Aufstellung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen

kommen der Baunutzungsverordnung (BauNVO) und der Planzeichenverordnung

(PlanZVO) besondere Bedeutung zu.

Für die Genehmigung zur Nutzung von Grundstücken ohne das Vorliegen eines

Bebauungsplans (was übrigens eher die Regel als die Ausnahme darstellt), kommen

die Regelungen des dritten Teils zu Anwendung. So lässt u.a. der § 34 Vorhaben in

innerörtlichen bzw. innerstädtischen Gebieten dann zu, wenn sich ein Vorhaben „in

die Eigenart der näheren Umgebung“ einfügt und die Erschließung gewährleistet ist.

Der § 34 ist vermutlich die am häufigsten angewendete Regel bei der Genehmigung

von Bauvorhaben, er lässt den Genehmigungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum

zu, was bei Konflikten aber auch eher zu Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten

führt.

Der § 35 regelt z.B. Vorhaben im Außenbereich, bei denen es sich im Allgemeinen um

land- und forstwirtschaftliche sowie gartenbaulichen Betriebe handelt. § 35 Abs. 1 Nr.

5 erlaubt aber auch ein Vorhaben im Außenbereich, wenn es „der Erforschung, Entwicklung

oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient“ oder wie in Abs. 1 Nr. 6

„der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen von land- und forstwirtschaftlichen

sowie gartenbaulichen Betrieben dient“.

Auch der Abs. 1 Nr. 7 ist interessant, denn er erlaubt ein Vorhaben im Außenbereich,

wenn es „der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen

Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient“.

20

21

Kommunales Planen und Bauen

Der vierte Teil enthält die Regelungen zur Bodenordnung, hier geht es u.a. um die

Möglichkeit der Umlegung von Grundstücken, um dadurch bestimmte Bebauungsplan-

und Flächenzuschnitte zu ermöglichen und um die entsprechenden Ausgleichsregelungen

für betroffene Grundstückseigentümer.

Im fünften Teil werden Fragen von Enteignungen und Entschädigungen behandelt,

die aus zwingenden städtebaulichen Gründen unter strengen Maßgaben zulässig

sind.

Der sechste Teil behandelt das Thema Erschließungen und regelt u.a. die Zugänglichkeit

von Grundstücken über Wege und Straßen aber auch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen

der Grundstückseigentümer.

Im siebten Teil werden Ausgleichs-, Erhaltungs- und Ersatzmaßnahmen des Naturschutzes

geregelt. Hier findet sich auch die Verpflichtung einer strategischen Umweltprüfung,

die für alle Bauleitpläne durchzuführen ist.

Baunutzungsverordnung (BauNVO)

Für die Aufstellung eines Bauleitplans (Flächennutzungsplans, eines Bebauungsplans

oder eines Vorhaben- und Erschließungsplans) ist die Baunutzungsverordnung ein

unersetzliches Regelwerk. Die BauNVO definiert die Darstellung der baulichen Nutzungen,

den Umfang der textlichen Angaben, definiert die unterschiedlichen Baugebietsarten

und das Maß der baulichen Nutzung.

Im Rahmen der Kapitel 4.2 Flächennutzungsplan und 4.3 Bebauungsplan werde

ich nochmals auf die BauNVO detailliert eingehen.

Planzeichenverordnung (PlanzV)

Die Planzeichenverordnung beschreibt den Umfang der notwendigen Angaben (z.B.

Flurstücksnummern, Flurstücksgrenzen etc.) auf den Bauleitplänen und schreibt in

einer Anlage die sogenannten Planzeichen vor, mit denen Festlegungen in den Bauleitplänen

verbindlich zu kennzeichnen sind. Sie verpflichtet ferner dazu, die verwendeten

Planzeichen nochmals zusätzlich im Bauleitplan zu erklären.


3.2.2 BauGB – Zweites Kapitel: Besonderes Städtebaurecht

Das Besondere Städtebaurecht regelt, wie Kommunen Störungen im städtebaulichen

Gefüge und daraus resultierende Missstände beseitigen und die städtebauliche Situation

verbessern, umgestalten oder Fehlentwicklungen vorbeugen können.

So heißt es im ersten Teil unter § 136 Abs. 2: „Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen

sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich

verbessert oder umgestaltet wird. Städtebauliche Missstände liegen vor, wenn

1.

2.

das Gebiet nach seiner vorhandenen Bebauung oder nach seiner sonstigen

Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse

oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder arbeitenden Menschen

nicht entspricht oder

das Gebiet in der Erfüllung der Aufgaben erheblich beeinträchtigt ist, die ihm

nach seiner Lage und Funktion obliegen.“

Der erste Teil definiert die Kriterien für eine Sanierungsbedürftigkeit und die allgemeinen

Zielsetzungen einer solchen Maßnahme. Außerdem wird die Beteiligung der

Betroffenen und der Öffentlichen Aufgabenträger geregelt. Er regelt die Aufstellung

und die spätere Aufhebung der sogenannten Sanierungssatzung, den Umfang und

die Verpflichtungen der Beteiligten, die Beauftragung der Sanierungsträger oder den

Einsatz von Städtebauförderungsmitteln. Im zweiten Teil geht es um die Durchführung

von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen. „Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen

sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend

ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung

der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets

oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung

einer neuen Entwicklung zugeführt werden.“

Der dritte Teil behandelt den für Ostdeutschland besonders wichtigen Stadtumbau.

„Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen

Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger

städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Erhebliche städtebauliche Funktionsverluste

liegen insbesondere vor, wenn ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen

für bestimmte Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist.“

Im Rahmen der Bund-/Länderprogramme Stadtumbau Ost (bis 2017 garantiert) und

West werden Maßnahmen insbesondere gegen die Leerstandsproblematik und den

Verlust der Tragfähigkeit von technischer Infrastruktur geregelt.

Das bedeutet aber auch, dass nach Abs. 3 (5) „…einer anderen Nutzung nicht zuführbare

bauliche Anlagen zurückgebaut werden.“ An diesem Punkt entzünden sich häufig

die Konflikte im Ringen um den Erhalt stadtbildprägender Gebäude, deren

Abriss – wie z.B. in Chemnitz – ausschließlich mit einer mangelnden Nutzungsperspektive

begründet wird. Hier ist eine aufmerksame Öffentlichkeit gefragt, die

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23

Kommunales Planen und Bauen

Fehlentwicklungen und Auswüchse aufzeigt und skandalisiert. U.a. die Stadtforen in

Leipzig und Chemnitz haben sich dabei große Verdienste erworben.

Andererseits geht an einem geordneten Rückbau (=Abriss) im Rahmen des Stadtumbau

Ost und auf der Grundlage eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes,

bedauerlicherweise kein Weg vorbei. Ansonsten würde die angestrebte Leerstandsquote

von rd. 15% schnell in kritische Bereiche von 25% und mehr besonders in den

Schrumpfungsregionen steigen.

Der vierte Teil behandelt die Maßnahmen der Sozialen Stadt, bei denen es weniger

um investive Baumaßnahmen geht sondern um ein besser koordiniertes Vorgehen

verschiedener kommunaler Ebenen, um wirtschaftliche und soziale Schieflagen und

Mißstände von Ortsteilen zu mindern.

Der sechste Teil ermöglicht den Kommunen über sogenannte Erhaltungssatzungen

und städtebauliche Gebote, Grundstücksspekulationen und einer Verdrängung

von Bewohnern, die z.T. gerade durch städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen und

den dadurch erfolgten Aufwertungen der Quartiere bedingt sein könnten, entgegen

zu wirken. Dazu gehören z.B. Baugebote für Grundstücke, aber auch Rückbau- und

Entsiegelungsgebote.

Interessant für die Baupolitiker im ländlichen Raum ist sicherlich noch der neunte

Teil, in dem es um Städtebauliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahmen

zur Verbesserung der Agrarstruktur geht. Im Rahmen der „Gemeinschaftsaufgabe

Agrar und Kostenschutz“ (GAK) sollen ländliche Strukturen verbessert werden.

Die Kommunen sollen prüfen, ob z.B. im Rahmen von Flurbereinigungsverfahren auch

städtebauliche Verbesserungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen. Dazu gibt es

dann auch die entsprechenden Regelungen in Analogie zum ersten und zweiten Teil.

3.3 Landesbauordnungen und Sächsische

Landesbauordnung (SächsBO)

Wie schon unter 3.1 ausgeführt, liegt das Bauordnungsrecht in der Regelungskompetenz

der Länder. Dadurch bedingt gibt es bei 16 Bundesländern entsprechend auch

16 Landesbauordnungen. Einer drohenden Kleinstaaterei versucht die Bauministerkonferenz

dadurch zu begegnen, indem sie eine Musterbauordnung verfasst hat, die

regelmäßig aktualisiert wird.

Auch wenn dadurch eine weitgehende Übereinstimmung der Landesbauordnungen

erreicht wurde, so gibt es hier und da Unterschiede, die vor Planungsbeginn ein Studium

der jeweiligen Landesbauordnung erforderlich machen. So gibt es z.B. Unterschiede

in der Vorgabe für die Mindestgröße von Fluchtfenstern (als 2. Rettungsweg

für den Brandfall) oder bei der Frage der Grundfläche bzw. des Rauminhalts von

genehmigungsfreien Gebäuden.


Die Landesbauordnungen regeln zum einen die Nutzung des Grundstücks und konkrete

Anforderungen an das Bauwerk zum anderen aber auch den Ablauf der Baugenehmigungsverfahren,

die Organisation der Bauaufsichtsbehörden und die Voraussetzungen

der Bauvorlageberechtigung.

Die aktuelle Sächsische Landesbauordnung (SächsBO) stammt aus dem Jahre 2004

und wurde zum 05.06.2010 nochmals rechtsbereinigt. Sie regelt in 90 Paragraphen die

Umsetzung des Baurechts für ein Vorhaben.

Teil 1 – Allgemeine Vorschriften definiert für die folgenden Paragraphen die Begriffe

und allgemeine Anforderungen.

Teil 2 – Das Grundstück und seine Bebauung regelt u.a. die Zugänglichkeit von

Grundstücken und enthält den konfliktträchtigen § 6 – Abstandsflächen, Abstände.

Bildlich gesprochen, verpflichtet § 6 den Bauherrn, dass im Regelfalle bei seinem „aufgefalteten“

Gebäude alle Flächen auf dem Grundstück liegen müssen, wobei sich

die Tiefe der Abstandsflächen aus den Außenwandhöhen x einem Faktor (0,2 bis 0,4)

ergibt. Der Mindestabstand zur Nachbargrundstücksgrenze muss jedoch immer 3 m

betragen. Ausnahmen gibt es z.B. bei Garagen, die bis zu einer Länge von 9 m und

einer Höhe von 3 m sogar auf der Grundstücksgrenze stehen dürfen. Bei einer verdichteten

innerstädtischen Bebauung müssen Abweichungen in Verhandlungen mit

den Nachbarn und der Kommune (wegen den Abstandsflächen auf öffentlichen Verkehrsflächen)

rechtsverbindlich geregelt werden. Die Nichtbeachtung des § 6 z.B. bei

Aufstockungen von Einfamilienhäusern in Wohngebieten führt immer wieder zu Konflikten

und der negativen Bescheidung von Bauvoranfragen oder Bauanträgen.

Teil 3 – Bauliche Anlagen regelt sehr genau die Anforderungen:

• an die Gestaltung und Außenwerbung

• an die Allgemeine Bauausführung wie u.a. Standsicherheit, Brandschutz oder

Wärme-, Schall- und Erschütterungsschutz

• an die verwendeten Bauprodukte und deren bauaufsichtlichen Zulassungen

• an Bauteile wie Wände, Decken, Dächer und deren Brandverhalten

• an die Rettungswege, Öffnungen und Umwehrungen

• an die Technische Gebäudeausrüstung wie z.B. Aufzüge, Feuerungsanlagen, Lüftungsanlagen,

Sanitäranlagen, Blitzschutzanlagen

• an nutzungsbedingte Anforderungen z.B. an Raumhöhen, Anforderungen an

Wohnungen, Stellplätze, Garagen, Sonderbauten und ganz wichtig:

• Barrierefreies Bauen (§ 50)

Teil 4 – Die am Bau Beteiligten regelt die Pflichten des Bauherrn, des Entwurfsverfassers

(im Regelfalle Architekt oder Bauingenieur), der Unternehmer und des Bauleiters.

24

25

Kommunales Planen und Bauen

Teil 5 – Bauaufsichtsbehörden, Verfahren regelt zunächst den Aufbau und die

Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörden sowie deren Aufgaben und Befugnisse.

Die Unteren Bauaufsichtsbehörden sind im Regelfall die Landkreise und Kreisfreien

Städte jedoch auch die Städte und Gemeinden, die bis zur Kreisgebietsreform von

2008 schon Untere Bauaufsichtsbehörden waren. Im Allgemeinen werden Bauanträge

bei den Unteren Bauaufsichtsbehörden bearbeitet und beschieden. Die Oberen Bauaufsichtsbehörden

sind in Sachsen die drei Landesdirektionen, die Oberste Bauaufsichtsbehörde

ist das Staatsministerium des Inneren.

Insbesondere regelt Teil 5 jedoch die wichtigen Fragen der Genehmigungsfreiheit

und Genehmigungspflichtigkeit von Bauvorhaben. Dabei verweist er jeweils auf die

entsprechenden Regelungen im 1. Kapitel, Teil 3 des Baugesetzbuchs.

Verfahrensfreie, d.h. genehmigungsfreie Bauvorhaben nach § 61 sind z.B. Gartenlauben

in Kleingartenanlagen, Fahrgastunterstände, Garagen bis zu einer Wandhöhe

von 3 m und einer Brutto-Grundfläche von 40 m 2 oder Gebäude, die einem land- oder

forstwirtschaftlichen Betrieb im Außenbereich dienen etc..

Wichtig ist der § 62, der eine Genehmigungsfreistellung für den Fall vorsieht, dass

ein Bauvorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt und dessen Festsetzungen

nicht widerspricht. Im Regelfall werden die Bauunterlagen durch den Bauherrn

eingereicht, die Bauaufsichtsbehörde muß innerhalb von 5 Werktagen den

Eingang und die Vollständigkeit der Unterlagen bestätigen oder fehlende Unterlagen

nachfordern. Drei Wochen nach dem Eingang darf dann mit dem Bauvorhaben

begonnen werden, ohne daß eine formelle Baugenehmigung erteilt werden muss.

Nach § 63 gibt es noch ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren, das sich auf die

Zulässigkeit von Bauvorhaben nach §§ 29 bis 38 BauGB bezieht. Zur Erinnerung: Der

§ 34 BauGB regelte zum Beispiel die Nutzung eines Grundstücks, wenn sich ein Vorhaben

„in die Eigenart der näheren Umgebung“ einfügt.

Alle Vorhaben, die nicht unter die §§ 61 bis 63 fallen werden nach § 64 einem Baugenehmigungsverfahren

unterzogen.

Teil 5: §§ 65 bis 77 regeln u.a. wer als „Bauvorlageberechtigter“ Bauanträge einreichen

darf, die bautechnischen Nachweise, Abweichungen, die Form und Behandlung

eines Bauantrages, die Beteiligung der Nachbarn, die Baugenehmigung, den Baubeginn,

die Geltungsdauer von Genehmigungen etc..

Teil 5: §§ 78 bis 80 regeln Bauaufsichtliche Maßnahmen wie z.B. Verwendungsverbote

für nicht zugelassene Baustoffe, Baustopps, Nutzungsuntersagungen und die

Beseitigung von widerrechtlich gebauten Anlagen.


Teil 5: §§ 81 und 82 regeln die Bauüberwachung durch die Bauaufsichtsbehörde

und die Nutzungsaufnahme nach Abnahme des Bauvorhabens durch die Behörde.

Teil 6 – enthält diverse Ausführungsbestimmungen zum Baugesetzbuch.

Grundsätzlich sind die Landesbauordnungen - und das trifft auch auf die SächsBO zu

- verständlich geschrieben. Sie richten sich zwar primär an Fachleute wie Architekten

oder Ingenieure, sie sind aber auch für den interessierten Laien mit vertretbarem Aufstand

zu verstehen.

26

4 Kommunale Bauleitplanung

27

Kommunales Planen und Bauen

Im Kapitel 3.3 wurde erläutert, daß z.B. der § 62 der Sächsischen Bauordnung für ein

Bauvorhaben die Genehmigungsfreistellung vorschreibt, wenn ein Bebauungsplan

vorliegt. Die SächsBO nimmt dabei Bezug auf den § 30 BauGB, der die grundsätzliche

Zulässigkeit eines Bauvorhabens im Plangebiet eines Bebauungsplans feststellt, wenn

es dessen Festlegungen nicht widerspricht.

Dieses ist ein gutes Beispiel, wie aus der praktischen Anwendung von Planungsrecht,

nämlich durch die Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht entsteht, dessen

Umsetzung in ein konkretes Bauvorhaben wiederum durch das Bauordnungsrecht

geregelt und überwacht wird.

Das Bauordnungsrecht wird durch die Landesparlamente gesetzlich geregelt, der Vollzug

obliegt in erster Linie den Bauaufsichtsbehörden, wie dies am Beispiel des § 57

SächsBO beschrieben wird, insofern sind Kommunale Baupolitiker hier allenfalls in der

Kontrolle ihrer kommunalen Bauaufsichtsbehörden und bei der Besetzung von Leitungspositionen

wie z.B. Dezernenten oder Amtsleitern gefordert.

Im Bereich des Planungsrechts kommt es jedoch auf sie an. Die Bauleitplanung ist

quasi die Königsdisziplin der kommunalen Baupolitik. Durch eine weitsichtige, besonnene

und nachhaltige Bauleitplanung können Fehlentwicklungen wie Zersiedelung,

Flächenverbrauch oder Segregation vermieden werden und Auswirkungen des

demografischen Wandels und der sich daraus erbgebenden Schrumpfungsprozesse

gemildert werden.

Nicht immer bedeutet übrigens, dass die Aufstellung eines Flächennutzungs- oder

Bebauungsplans zur Ausweisung neuer Flächen z.B. an der Peripherie von Siedlungsstrukturen

führt. Häufig liegt für innerörtliche Bereiche überhaupt keine oder nur

allenfalls eine Flächennutzungsplanung vor, Baugenehmigungen erfolgen dann – wie

oben beschrieben – z.B. nach § 34 BauGB, eine ordnende Hand, die die Stadtentwicklung

lenkt, fehlt. Daher besteht ein unverändert hoher Bedarf an der Aufstellung von

Bebauungsplänen. Sie bedeutet jedoch viel Arbeit für die Kommunale Verwaltung, für

die Kommunalen Baupolitiker und eine Vielzahl von Betroffenen und Beteiligten. Sie

kostet auch Geld, Geld, das aber möglicherweise im Hinblick auf seine positiven Lenkungswirkungen

gut und zukunftsträchtig angelegt sein kann.

4.1 Exkurs: Raumordnung und Raumplanung,

Landesplanung und Regionalplanung

Bevor die Kommunalen Handlungsfelder Flächennutzungsplan und Bebauungsplan

behandelt werden, sei noch ein Exkurs in die übergeordnete Raumordnung und die

dazugehörigen Planungsinstrumente gestattet.


Der Exkurs soll verdeutlichen, dass die kommunale Bauleitplanung stets einen - allerdings

sehr wichtigen - Teil eines großen Ganzen darstellt. Alle Akteure Kommunen,

Länder und der Bund sollen gemeinsam die Leitbilder der Raumordnung umsetzen.

Die Aufgabe und das Leitbild der Raumordnung werden in den drei ersten Absätzen

des § 1 des Raumordnungsgesetzes (ROG) klar und deutlich beschrieben:

„(1) Der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume sind durch

zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne, durch

raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutender Planungen

und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind

1.

2.

unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die

auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen,

Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen.

(2) Leitvorstellung bei der Erfüllung der Aufgabe nach Absatz 1 ist eine nachhaltige Raumentwicklung,

die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen

ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen

Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt.

(3) Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten

und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung

des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen

(Gegenstromprinzip).“

Im § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches finden wir übrigens dazu passend: „Die Bauleitpläne

sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.“

Somit wird deutlich, dass sich auch die Kommunale Bauleitplanung nach den übergeordneten

Leitbildern der Raumordnung zu orientieren hat, wobei genügend Handlungsspielraum

für die Kommunen besteht. Die Verantwortung für Fehlentwicklungen

in der Stadtentwicklung auch aufgrund von falschen Prämissen bei Bauleitung

der Kommunalen Akteure bleibt bestehen.

Um die Ziele der Raumordnung zu erreichen, bedarf es auf die jeweiligen Verwaltungseinheiten

zugeschnittener, hierarchisch abgestufter Planungsinstrumente der

Raumplanung:

Im Brockhaus heißt es sinngemäß: „Unter Raumplanung werden die planerischen

Vorgänge subsumiert, um ein bestimmtes Verwaltungsgebiet oder einen geographischen

Raum nach seinen naturräumlichen, wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten

zu ordnen und gezielt zu nutzen“.

28

29

Kommunales Planen und Bauen

Betrachtet man das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland als Verwaltungseinheit,

so könnte man erwarten, dass es eine Art Bundesentwicklungsplan oder Bundesraumordnungsplan

geben müsste. Dies ist jedoch nicht der Fall, da unser Land - wie

schon in Kapitel 3.1 beschrieben - eine föderale Struktur besitzt. Es gibt - wie üblich -

eine Ausnahme von der Regel: Für die Ausweisung von Offshore-Windparks in der

sogenannten „deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone“ ist der Bund nach § 17

Abs. 3 ROG alleine zuständig. Im Gegensatz jedoch zu anderen Raumordnungsplänen

des Bundes wie z.B. zu See- und Binnenhäfen oder Flughäfen, ist hier kein „Einvernehmen“

sondern lediglich ein „Benehmen“ mit den Ländern herzustellen.

Daher finden wir Entwicklungspläne erst auf der Länderebene in Form von Landesentwicklungsprogrammen

oder Landesentwicklungsplänen. Nach dem Raumordnungsgesetz

sind die Länder zur Landesplanung verpflichtet, die aus der Planerstellung,

der Kontrolle von Planabweichungen, der Sicherung der Raumordnung,

der Planbegleitung und der Aufsicht und Genehmigung über die Regionalplanung

besteht. Ein Bestandteil sind z.B. Raumordnungsverfahren für Vorhaben von überregionaler

Bedeutung (z.B. Fernstraßenbau, Bau von Hochspannungsleitungstrassen

oder von Kanälen). Die Ergebnisse der Planbegleitung finden wir in Raumordnungsberichten

wieder, wie sie u.a. das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

(seit 2009 BBSR, früher BBR, www.bbsr.bund.de) erstellt.

In Sachsen ist Grundlage der Landesplanung der Landesentwicklungsplan 2003 (LEP

2003), der unter Federführung der Obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde,

dem Sächsischen Staatsministerium des Inneren, erstellt wurde. Seine Fortschreibung

hat in 2010 begonnen, wozu 1.100 (!) Stellen in Sachsen angeschrieben

und zu Stellungnahmen und Rückäußerungen aufgefordert wurden. Ziel ist für das

Jahr 2012 einen fortgeschriebener Landesentwicklungsplan (LEP 2012) zu veröffentlichen.

Auf der Ebene von Regierungsbezirken oder auch auf der Ebene von mehreren

Landkreisen finden wir sogenannte Regionalpläne. Diese werden aus dem Landesentwicklungsplan

entwickelt und stecken den Rahmen für die Bauleitplanung

der Kommunen ab. In Sachsen gibt es dafür vier Regionale Planungsverbände (RPV):

Westsachsen, Südsachsen, Oberes Elbtal/Osterzgebirge, Oberlausitz/Niederschlesien.

Sonderfälle stellen Braunkohlenpläne als Teilregionalpläne dar. Diese werden von den

zuständigen RPV Westsachsen und Oberlausitz/Niederschlesien aufgestellt.

Auf der Kommunalen Ebene treffen wir schließlich auf die schon oft benannten und in

den folgenden Kapiteln näher betrachteten Flächennutzungs- und Bebauungspläne

4.2 Flächennutzungsplan

Der Flächennutzungsplan (FNP) wird auch als „vorbereitender“ Bauleitplan bezeichnet.

Er ist ein übergeordneter Entwicklungsplan für Kommunen, der sich an grundsätzlichen

politischen und fachlichen Erwägungen zur Siedlungsentwicklung


orientiert. Im BauGB regeln die §§ 5 bis 7 die Aufstellung, die Genehmigung und die

Anpassung von Flächennutzungsplänen.

Flächennutzungspläne entfalten keine unmittelbare rechtliche Wirkung gegenüber

den Bürgern sondern formulieren verbindliche interne Vorgaben für die Kommune im

Hinblick auf die spätere Aufstellung von Bebauungsplänen, die dann gegenüber den

Bürgern rechtsverbindlich sind. Daher ist auch der Rechtsweg gegen die Festlegungen

eines Flächennutzungsplans im Normalfall ausgeschlossen.

Flächennutzungspläne müssen nach ihrem Beschluss durch die Kommune durch die

übergeordnete Verwaltungsbehörde, d.h. in Sachsen von der jeweiligen Landesdirektion

als „Höherer Raumordnungsbehörde“ genehmigt werden. Eine Verweigerung

der Genehmigung ist durch diese jedoch nur zulässig, wenn ein Flächennutzungsplan

nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist und den Vorgaben des BauGB

widerspricht.

Flächennutzungspläne werden wie auch Bebauungspläne entweder von eigenen

Fachplanern der Kommunalen Verwaltungen (Planungsamt) oder - was häufiger der

Fall ist - von qualifizierten externen Planungsbüros planerisch erstellt und ausgearbeitet.

Die Auftragsvergabe erfolgt im Rahmen der Verdingungsordnung für freiberufliche

Leistungen (VOF), die Honorierung nach der Honorarordnung für Architekten und

Ingenieure (HOAI).

Die Planer erarbeiten die zeichnerische, aber nicht flächenscharfe (d.h. ohne Flurgrenzen)

Darstellung der Festlegungen und einen schriftlichen Teil, die sogenannte

„Begründung“. Ihre Leistungen untergliedern sich nach der HOAI in fünf

Leistungsphasen:

Leistungsphase 1: Klären der Aufgabenstellung und Ermitteln des Leistungsumfangs (1-3%)

• Zusammenstellung einer Übersicht

• Bewertung der vorhandenen Unterlagen

• Ortsbesichtigungen

• Ermitteln des Leistungsumfangs

Leistungsphase 2: Ermitteln der Planungsvorhaben (10-20%)

• Bestandsaufnahme

• Analyse des Zustands

• Zusammenstellung und Wichtung von Fachprognosen

• Mitwirkung bei der Aufstellung von Zielen und Zwecken der Planung

Leistungsphase 3: Vorentwurf (40%)

• Planerische Darstellung einer grundsätzlichen Lösung

• Abstimmungen mit Behörden und Trägern öffentlicher Belange (TÖB)


Abstimmung mit Nachbargemeinden

30



Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger

Abstimmen des Vorentwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)

31

Kommunales Planen und Bauen

Leistungsphase 4: Entwurf (30%)

• Planfassung für die Öffentliche Auslegung

• Abfassung der Stellungnahme der Kommune zu Bedenken und Anregungen

• Abstimmen des Entwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)

Leistungsphase 5: Genehmigungsfähige Planfassung (7%)

• Erstellung eines farbigen und vervielfältigungsfähigen Flächennutzungsplans

zur Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde

Welchen Leistungsumfang ein Planungsbüro dabei detailliert zu erbringen hat, kann

der Anlage 4 zu § 18 „Leistungen im Leistungsbild Flächennutzungsplan“ der Honorarordnung

für Architekten und Ingenieure (HOAI) entnommen werden.

§ 20 der HOAI beschreibt auch die Honorare für die Leistungen bei Flächennutzungsplänen.

Sie ermitteln sich aus Tabellenwerken auf der Basis von Verrechnungseinheiten,

die sich wiederum aus der Zahl der Einwohner, den Flächen der darzustellenden

Bauflächen und Baugebiete und den sonstigen darzustellenden Flächen ergeben.

Bei einer Kommune mit 10.000 Einwohnern, einer Baufläche von 50 ha und sonstigen

darzustellenden Flächen von 50 ha würden sich z.B. 250.000 Verrechnungseinheiten

und bei mittlerem Schwierigkeitsgrad ein Honorar von rd. 25.000 € errechnen.

Übrigens ist die Honorierung der externen Planungsbüros auf der Basis der HOAI

Pflicht, eine Umgehung der HOAI durch Niedrigangebote oder Pauschalangebote ist

rechtswidrig.

Um einen Flächennutzungsplan bis zur Genehmigung zu führen, bedarf es vieler Zwischenschritte,

Rückfragen und Rückmeldungen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit

ist nach § 3 BauGB möglichst frühzeitig einzuleiten, denn sie soll sich zu den Planungen

äußern und Änderungsvorschläge einreichen können, die im Abwägungsprozess

berücksichtigt werden sollen. Dies gilt auch nach § 4 BauGB für die Beteiligung von

Behörden und sonstiger Träger Öffentlicher Belange (TÖB). Eine frühzeitige Beteiligung

der Akteure findet daher schon im Rahmen der Leistungsphase 3 (Vorentwurf)

statt, im Rahmen der Leistungsphase 4 (Entwurf) findet zudem die öffentliche Auslegung

des Planentwurfs statt.


Planerisch werden in einem Flächennutzungsplan zunächst die für eine Bebauung

vorgesehenen Flächen nach Art ihrer baulichen Nutzung nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB

bzw. § 1 Abs. 1 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) farbig dargestellt:

W Wohnbauflächen

M Gemischte Gebiete

G Gewerbliche Bauflächen

S Sonderbauflächen

Hinzu kommt nach § 5 Abs. 2 Nr. 2ff BauGB die Darstellung weiterer Flächen, die im

Kontext der vorgeschriebenen Nutzungsflächen stehen:













Flächen für Ver- und Entsorgungsanlagen und Gemeinbedarfseinrichtungen

(z.B. Kirchen, Kläranlagen, Sportplätze etc.)

Grünflächen

Wasserflächen

Land-, forstwirtschaftliche und gartenbauliche Flächen

Verkehrsflächen überörtlicher und großer örtlicher Bedeutung (z.B. Autobahnen,

Bundesstraßen)

Flächen mit Nutzungsbeschränkungen (z.B. Abstandsflächen)

Flächen für die Gewinnung von Bodenschätzen (ober- und unterirdisch)

Flächen für Aufschüttungen und Abgrabungen

Flächen mit Umweltbelastungen

Flächen, die bei einer Bebauung gegen äußere Einwirkungen gefährdet sind (z.B.

durch Hochwasser)

Flächen zum Schutz, Pflege und Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft

Ausgleichsflächen im Rahmen des Natur- und Landschaftsschutzes

Des Weiteren gehört zum Flächennutzungsplan

nach § 2a BauGB

eine schriftliche Begründung, in

der die Ziele, Zwecke und wesentlichen

Auswirkungen des Bauleitplans

beschrieben und zusätzlich

in einem Umweltbericht die ermittelten

und bewerteten Belange

des Umweltschutzes dargelegt

werden.

Beispiel eines Flächennutzungsplans

der Stadt Meppen

(Niedersachsen)

32

33

Kommunales Planen und Bauen

Auf einen Sonderfall eines Flächennutzungsplans sei zum Schluss hingewiesen.

Aufgrund der engen Verflechtungen zwischen benachbarten Kommunen in hoch

verdichteten Räumen können Regionalpläne und Flächennutzungspläne zu einem

Regionalen Flächennutzungsplan (RFNP) nach § 204 BauGB zusammengeführt

werden.

Die Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen

hatten zu diesem Zweck 2005 eine Planungsgemeinschaft gegründet und mit

den Vorarbeiten zur Aufstellung eines gemeinsamen regionalen Flächennutzungsplans

(RFNP) begonnen. Das 2007 formal eingeleitete Planverfahren wurde 2009 mit

dem Beschluss des Planes und dessen Genehmigung durch das Land Nordrhein-Westfalen

abgeschlossen. Seit dem 03.05.2010 ist der erste RFNP in Deutschland in Kraft.

In der Metropolregion Frankfurt/Main gibt es ebenfalls seit dem Dezember 2010

einen beschlossenen RFNP, allerdings steht hier noch die Genehmigung durch die

Landesregierung Hessen aus.

Ein Grund für das Entstehen Regionaler Flächennutzungspläne liegt auch darin

begründet, dass sich letztlich die Einsicht durchgesetzt hat, dass es bei überzogenem

interkommunalem Konkurrenzdenken und durch die daraus entstehenden Kannibalismuseffekte

letztlich keine Gewinner geben kann. Auch wenn die interkommunale

Zusammenarbeit ein mühseliges Unterfangen ist – besonders Hessen hat hier wert-

aber auch leidvolle Erfahrungen machen können – so ist er in Zeiten des demografischen

Wandels alternativlos, denn er hilft wachsenden ebenso wie schrumpfenden

Regionen.

4.3 Bebauungsplan

4.3.1 Allgemeines und Grundsätzliches zum Bebauungsplan

Der Bebauungsplan, auch verkürzt „B-Plan“ genannt, regelt in den § 8 bis 10 des

BauGB im Gegensatz zum Flächennutzungsplan die mögliche Nutzung und Bebauung

von Gebieten flächenscharf, d.h. mit Darstellung der Flurgrenzen und detaillierten

Angaben zur zulässigen Nutzung. Er unterscheidet sich vom Flächennutzungsplan

nicht nur hinsichtlich seiner Rechtsverbindlichkeit für die betroffenen Bürger,

sondern kann aus diesem Grund auch beklagt werden.

In der Regel wird ein Bebauungsplan nur für einen Teil eines Gemeindegebietes oder

einen Orts-/Stadtteil aufgestellt, gelegentlich sogar nur für ein einziges Grundstück.

Analog zum Flächennutzungsplan besteht der Bebauungsplan aus einem zeichnerischen

Teil und einem textlichen Teil (Begründung). Seine Erstellung erfolgt ebenfalls

entweder durch eigene Fachplaner der Kommunalen Verwaltungen (Planungsamt)

oder von qualifizierten externen Planungsbüros. In Sonderfällen kann er auch nur aus

einer Begründung bestehen.


Um die Übersichtlichkeit und Vergleichbarkeit

bundesweit gewähren zu können,

wird bei seiner Aufstellung die

Planzeichenverordnung mit normierten

Planzeichen angewendet, die alle Planzeichen

für den Regelfall enthält. Sollte

es dennoch zu Sonderfällen kommen,

so können auch eigene Planzeichen

entwickelt werden, die jedoch gesondert

gekennzeichnet und erläutert werden

müssen.

Die Planzeichen sind in einer Anlage zur

Planzeichenverordnung (PlanzV) aufgeführt

und sehen z.B. für die Kategorie

Wohngebiete folgendermaßen aus:

Die genaue Definition, was z.B. ein Kleinsiedlungsgebiet

oder ein Allgemeines

Wohngebiet ist, ergeben sich wiederum

aus der Baunutzungsverordnung

(BauNVO). Auf die Bedeutung der beiden

Verordnungen habe ich schon im Kapitel

3.2.1 hingewiesen.

Sinn und Zweck eines Bebauungsplanes liegen darin, eine geordnete Entwicklung

von ungenutzten und bislang unbeplanten Gebieten sowohl im Außenbereich als

auch im Innenbereich zu gewährleisten. Einen nicht seltenen Sonderfall finden wir bei

Bebauungsplänen für sogenannte beplante Innenbereiche, mit dem Gebiete „überplant“

werden, die bereits vorhanden und bebaut sind.

Das „Ausfransen“ von Siedlungsgebieten an den Außenrändern verursacht nicht nur

Flächenverbrauch sondern führt mittel- und langfristig zu Tragfähigkeitsproblemen

insbesondere in schrumpfenden und stagnierenden Regionen. Daher gilt es besonders

bei der Bebauungsplanung den Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“

zu beachten.

34

35

Kommunales Planen und Bauen

Kommunale Baupolitiker müssen sich daher mit den Fragen und Problemen beschäftigen,

die ich im Kapitel – „Einführung und Überblick“ beschrieben habe. Erst dann

können sie die grundsätzliche Frage: „Aufstellung eines Bebauungsplanes: Ja oder Nein“

für ihre Kommune und für sich beantworten. Ich habe in den vergangenen 20 Jahren

immer wieder den enormen Druck erlebt, der auf Kommunale Politiker einwirkte, wenn

sie sich der Mehrheitsmeinung bei der Ausweisung neuer Wohn-, Gewerbe- oder Industriegebiete

verweigerten. Die Konsequenzen von Fehlentscheidungen lassen sich in

Ostdeutschland vielerorts an „beleuchteten Kuhweiden“ oder „Feuchtbiotopen mit Peitschenlampen“

beobachten, die Risiken und Kosten tragen und trugen immer die Kommunen,

den Nutzen haben und hatten häufig nur einige Wenige.

Dieser Abwägungsprozess ist nicht einfach, denn die allzu simple Formel „Ein Bebauungsplan

im Außenbereich ist Teufelswerk“ gilt nicht. Es ist jeweils eine Einzelfallbetrachtung

notwendig, die auch dazu führen kann, dass selbst in einer schrumpfenden

Kommune ein neues Wohngebiet ausgewiesen wird, z.B. um junge Menschen

zu halten. Natürlich sollte immer als Prämisse gelten, die Folgekosten für die Kommune

niedrig zu halten und eine möglichst große Nachhaltigkeit zu gewährleisten.

Es ist aber auch naiv zu glauben, dass angesichts schwieriger Eigentums-, Platz-, Verkehrs-

und Umweltverhältnisse, eine innerörtliche Bebauung ausreichend Attraktivität

für junge „Eigentumsbildner“ hat. Wer Kinder hat, der benötigt nicht nur Wohnraum

sondern auch Spielflächen, Sicherheit (z.B. vor dem rollenden Verkehr) und gesunde

Umweltbedingungen.

Insofern lässt sich auch die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht von den anderen

gesellschaftlichen Entscheidungen wie der Bevorzugung der Pendlerverkehre,

der individuellen Mobilität - Schwächung des Öffentlichen Verkehrs - und des Fetischs

Straßenbau nicht trennen.

Die Entwicklung eines Bebauungsplans erfolgt oftmals aus einem Flächennutzungsplan,

wobei die Rechtsverbindlichkeit eines Flächennutzungsplans nur im Innenverhältnis

der Behörden aber nicht gegenüber den betroffenen Bürgern besteht. Die Aufstellung

eines Bebauungsplans kann auch ohne einen Flächennutzungsplan erfolgen

oder im umgekehrten Fall zu einer gleichzeitigen Aufstellung eines Flächennutzungsplans

führen, eher häufiger sind jedoch Anpassungen und Änderungen.

Der § 9 des Baugesetzbuchs regelt in 26 Absätzen mit Unterpunkten den Inhalt eines

Bebauungsplans. Bedeutsam sind insbesondere die Festsetzungen:






Art und Maß der baulichen Nutzung

Bauweise und überbau- und nichtüberbaubare Grundstücksflächen

Abweichungen von den Regelungen zu Abstandsflächen

Stellung der baulichen Anlagen (Orientierung)

Mindest- und Höchstmaße für Größe, Breite und Tiefe der Bebauungen


4.3.2 Art der baulichen Nutzung

Im Bebauungsplan werden bis zu 10 Kategorien für zur Bebauung vorgesehene Flächen

nach der „Art der baulichen Nutzung“ in § 1 der BauNVO dargestellt:











Kleinsiedlungsgebiete (WS)

Reine Wohngebiete (WR)

Allgemeine Wohngebiete (WA)

Besondere Wohngebiete (WB)

Dorfgebiete (MD)

Mischgebiete (MI)

Kerngebiete (MK)

Gewerbegebiete (GE)

Industriegebiete (GI)

Sondergebiete (SO)

Für jede dieser Kategorien finden sich entsprechende Planzeichen in der PlanzV.

Welche Nutzungen in der jeweiligen Kategorie zulässig sind, findet sich in den § 2 bis

§ 11 der Baunutzungsverordnung. Die Entsprechung mit den vier Kategorien des

Flächennutzungsplans: Wohnbauflächen (W), Gemischte Gebiete (M), Gewerbliche

Bauflächen (G) und Sonderbauflächen (S) ist nachvollziehbar.

So sind z.B. in Kleinsiedlungsgebieten (WS) und Reinen Wohngebieten (WR) nur

Wohngebäude zulässig, in Ausnahmefällen dürfen Läden und nicht störende Handwerksbetriebe

(z.B. Bäcker) und kleinere Beherbungsbetriebe und Anlagen für soziale

Zwecke zugelassen werden. Diese beiden Kategorien unterscheiden sich nicht im

Maß der baulichen Nutzung, das unter 4.3.3 beschrieben wird.

In Allgemeinen Wohngebieten (WA) dürfen zusätzlich zu Reinen Wohngebieten

(WR) beispielsweise auch nicht störende Gewerbebetriebe, Gartenbaubetriebe und

Tankstellen zugelassen werden.

In Besonderen Wohngebieten (WB) kommen z.B. sonstige Gewerbebetriebe,

Geschäfts-und Bürogebäude und sogar Vergnügungsstätten hinzu.

Die Frage übrigens, ob Kindergärten als Anlagen für soziale Zwecke in Reinen Wohngebieten

aufgrund der resultierenden „Lärmbelastung“ zugelassen werden dürfen,

ist bislang nicht rechtsverbindlich geklärt. In der aktuellen Legislaturperiode soll aufgrund

der unterschiedlichen Auslegung des Begriffs „Anlagen für soziale Zwecke“ der

§ 3 dahingehend präzisiert werden, dass Kindertagesstätten ausdrücklich zugelassen

werden dürfen.

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Kommunales Planen und Bauen

Steht in den Kategorien WR bis WB das Wohnen im Vordergrund, so sind Mischgebiete

(MI), Kerngebiete (MK), Gewerbegebiete (GE) und Industriegebiete (GI) für

die Nutzung durch Gewerbebetriebe, Handelsbetriebe und Industriebetriebe ausgelegt.

Auch hier ist die Hierarchie analog zu den Wohngebieten aufgebaut, d.h. je tiefer

die Einstufung, desto höher sind die zulässigen Belästigungen. In diesen Gebieten

sind Wohnungen nur in besonders beschriebenen Ausnahmefällen zulässig.

Sondergebiete (SO) können zum einen der Erholung dienen. zum anderen können

sie aber auch als Sonstige Sondergebiete großflächige Nutzungen wie z.B. Einkaufszentren,

Messestandorte, Hochschulgebiete oder Hafenanlagen zulassen. Daher lohnt

sich ein genauerer Blick auf die Kategorie in der textlichen Begründung.

Wichtig ist auch für grüne Baupolitiker die Kenntnis, dass sich unter Sondergebiete

(SO) auch viele Anlagen finden, die der „Erforschung, Entwicklung oder Nutzung

Erneuerbarer Energien, wie Wind- und Sonnenenergie, dienen“. Ausnahmen

bestehen bei Anlagen, die unter § 35 BauGB in Außenbereichen – auch ohne Bebauungspläne

– privilegiert sind, u.a. Biogasanlagen im Bereich von land- und forstwirtschaftlichen

und gartenbaulichen Betrieben (siehe hierzu Kapitel 3.2 BauGB).

4.3.3 Maß der baulichen Nutzung

Ein weiterer spannender Aspekt ist das „Maß der baulichen Nutzung“. Hier

beschreibt ein Bebauungsplan sehr detailliert, wieviel der Grundstücksfläche z.B. maximal

überbaut werden darf, wie groß die Geschossflächen sein dürfen, wie viele Vollgeschosse

ein Gebäude haben darf und wie hoch diese baulichen Anlagen sein dürfen.

Die Obergrenzen ergeben sich aus § 17ff der BauNVO. So dürfen z.B. in Kleinsiedlungsgebieten

(WS) bei einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,2 maximal 20% der

Grundstücksfläche bebaut werden. In Verbindung mit der Geschossflächenzahl (GFZ)

von maximal 0,4 ergeben sich theoretisch maximal 2 Vollgeschosse. Dies entspricht

der erlebten Realität in vielen Einfamilienhaussiedlungen, Kellergeschosse und Dachgeschosse

werden in der Regel nicht als Vollgeschosse gezählt.

Rechenbeispiel: Bei einem Grundstück von 500 qm ergibt sich aus einer Grundflächenzahl

(GRZ) von 0,2 eine maximal bebaubare Grundstücksfläche von 100 qm.

Aus der Geschossflächenzahl (GFZ) von 0,4 ergibt sich die Geschossfläche zu 200

qm. Zieht man die Konstruktionsflächen (für Außen- und Innenwände) von ca. 25 %

ab, dann verbleibt ein Einfamilienhaus mit einer Nutzfläche von maximal 150 qm.

Die Höhe der baulichen Anlagen ergibt sich aus allgemeinen Erfahrungen mit

den Gebietskategorien. So wäre eine zulässige bauliche Höhe von z.B. 12 m in einer

Kleinsiedlungsanlage zwar theoretisch möglich aber praktisch absurd, weil sich

dadurch Geschosshöhen von 5 m oder mehr ergeben würden. Üblich wären hier z.B.

zulässige Bauhöhen von 6 m. In Allgemeinen oder Besonderen Wohngebieten mit


Geschossflächenzahlen von bis zu 1,6 kommt man bei 4 Vollgeschossen schnell auf

12-14 Meter Gebäudehöhen oder mehr. In Kerngebieten von Großstädten wie Leipzig

oder Dresden sind Gebäudehöhen z.B. in Gründerzeitvierteln von über 20 m keine

Seltenheit.

4.3.4 Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche

Zur Vervollständigung der Art der baulichen Nutzung und des Maßes der baulichen

Nutzung werden desweiteren nach § 22 und 23 BauNVO festgelegt, ob eine

offene oder geschlossene Bauweise zulässig ist. Eine offene Bauweise bezeichnet die

Errichtung von Solitärgebäuden (Einzel- oder Doppelhäuser oder Hausgruppen) mit

seitlichen Grenzabständen zueinander. In der geschlossenen Bauweise ist dagegen

eine Grenzbebauung zulässig. Im Bebauungsplan kann festgelegt werden, inwieweit

an Grundstücksgrenzen herangebaut werden darf oder muss.

Mit Hilfe von Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen werden überbaubare

Grundstücksflächen unabhängig von der Grundflächenzahl festgelegt. Sind Baulinien

eingezeichnet, so muss auf diese Linie gebaut werden, um z.B. eine einheitliche

Straßenflucht herzustellen. Sind Baugrenzen vermerkt, dann kann und darf nur zwischen

diesen Grenzen gebaut werden. Ist eine Bebauungstiefe angegeben, so wird

diese von der Straßengrenze ermittelt, analog gelten dann aber die Regelungen zur

Baugrenze.

Mit der unter 4.3.2 bis 4.3.4 beschriebenen Vorgehensweise kann somit eine genaue

Beschreibung der Nutzung eines Gebietes oder eines Grundstücks im Rahmen eines

Bebauungsplans erfolgen. Jetzt ist verständlich, warum der Baunutzungsverordnung

eine große Bedeutung zukommt, denn ihre Definitionen ermöglichen in Verbindung

mit der Planzeichenverordnung die praktische planerische Umsetzung der § 8 bis 10

des Baugesetzbuchs.

Übrigens könnte man über die richtige Orientierung von Baulinien und Baugrenzen

bei intelligenter Planung auch die solare Nutzung von Dachflächen zumindestens

fördern. Leider ist dies nach wie vor die große Ausnahme bei Bebauungsplänen, von

verbindlichen Festlegungen für eine solare Nutzung sind wir noch weit entfernt.

4.3.5 Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans

Das Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans ähnelt in seiner Herangehensweise

dem in Kapitel 4.2 beschriebenen Verfahren zur Aufstellung eines

Flächennutzungsplans.

Der Anstoß zur Aufstellung eines Bebauungsplans kommt in der Regel von Seiten der

Kommunalen Verwaltung, in Sonderfällen z.B. beim sog. Vorhaben- und Erschließungsplan

auch von Investoren oder Bauherren. Wenn die Planung nicht durch eigene

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39

Kommunales Planen und Bauen

Kräfte z.B. des Planungsamtes umgesetzt wird, erfolgt wie beim FNP eine Vergabe an

externe Planungsbüros im Rahmen der VOF (Verdingungsordnung für freiberufliche

Leistungen).

Die durch das Planungsbüro zu erbringenden Leistungen sind ebenfalls sehr detailliert

in der HOAI (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) beschrieben. Diese

Leistungen untergliedern sich nach HOAI ebenfalls in fünf Leistungsphasen:

Leistungsphase 1: Klären der Aufgabenstellung und Ermitteln des Leistungsumfangs (1-3%)

• Zusammenstellung einer Übersicht

• Bewertung der vorhandenen Unterlagen

• Ortsbesichtigungen

• Ermitteln des Leistungsumfangs

Leistungsphase 2: Ermitteln der Planungsvorhaben (10-20%)

• Bestandsaufnahme

• Analyse des Zustands

• Zusammenstellung und Wichtung von Fachprognosen

• Mitwirkung bei der Aufstellung von Zielen und Zwecken der Planung

Leistungsphase 3: Vorentwurf (40%)

• Planerische Darstellung einer grundsätzlichen Lösung

• Abstimmungen mit Behörden und Trägern öffentlicher Belange (TÖB)

• Abstimmung mit Nachbargemeinden

• Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger

• Abstimmen des Vorentwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)

Leistungsphase 4: Entwurf (30%)

• Planfassung für die Öffentliche Auslegung

• Abfassung der Stellungnahme der Kommune zu Bedenken und Anregungen

• Abstimmen des Entwurfs mit dem Auftraggeber (Kommune)

Leistungsphase 5: Genehmigungsfähige Planfassung (7%)

• Erstellung eines farbigen und vervielfältigungsfähigen Bebauungsplans zur

Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde

Bestandteil der Leistungen eines Planungsbüros bei der Aufstellung von Bebauungsplänen

ist die Beteiligung an bis zu fünf Sitzungen von politischen Gremien des Auftraggebers

oder Sitzungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung. Diese werden

nicht gesondert vergütet.

Die Berechnung des Honorars nach HOAI erfolgt im Unterschied zum Flächennutzungsplan

nicht nach Verrechnungseinheiten sondern nach der Fläche des Planbereichs

in Hektar. Für einen Planbereich von z.B. 5 ha = 50.000 qm steht dem


Planungsbüro ein Honorar von rd. 25.000 € , für 10 ha ca. 40.000 € zu. Auch hier gilt,

dass für dieses Honorar eine sehr zeitintensive und häufig langwierige Planungsleistung

und –begleitung mit vielen Zwischenschritten erbracht werden muss. Gute Leistungen

erfordern daher stets eine gute Honorierung.

Wie auch beim Flächennutzungsplan wird nach § 3 BauGB die Beteiligung der Öffentlichkeit

möglichst frühzeitig gefordert, auch hier werden nach § 4 BauGB Stellungnahmen

von Behörden und Trägern Öffentlicher Belange (TÖB) eingeholt, auch hier

gibt es das zweistufige Verfahren der „frühzeitigen“ Beteiligung und der „öffentlichen

Auslegung“.

Zu den Trägern Öffentlicher Belange (TÖB) zählen übrigens nicht nur die Obersten

und Unteren Landesbehörden sondern auch Versorgungsunternehmen, Entsorger,

Infrastrukturunternehmen wie Post oder Bahn sowie auch Nichtregierungsorganisationen

wie Umweltverbände, Kirchen, Sozialverbände.

Die Information der allgemeinen Öffentlichkeit erfolgt über die ortsüblichen Medien

wie z.B. lokale Zeitungen, das Amtsblatt oder durch Aushang und später durch öffentliche

Auslegung, wobei Auslegungsfristen von 1 Monat üblich sind.

Die Behörden und TÖB´s werden dagegen direkt von den Kommunen angeschrieben

und aufgefordert, ihre Stellungnahmen innerhalb eines Monats abzugeben.

Das erscheint dem Laien zwar zunächst ausreichend, Umweltverbände oder andere

Verbände sind jedoch oftmals aufgrund ihrer ehrenamtlichen Struktur nur schwer

in der Lage, in diesem für sie engen Zeitrahmen kompetente Stellungnahmen

abzugeben.

Eine Lösung für dieses Dilemma ist mir nicht bekannt, es führt jedenfalls in der

Praxis dazu, dass sich diese Verbände auf große, spektakuläre Vorhaben – wie z.B.

Bundesfernstraßen – konzentrieren müssen und dadurch ihre Kompetenz in eher

kleinen Bebauungsplanverfahren verloren geht. Zumindestens erfahren die Akteure

durch die Anschreiben der Kommune, die hier eine informative „Bringschuld“ hat,

von den jeweiligen Planvorhaben.

Bei der Bürgerbeteiligung verhält es sich eher so, dass sich die Aktivitäten ins Verhältnis

zur Bedeutung und Öffentlichkeitswirksamkeit des Vorhabens setzen lassen müssen.

Viele Planverfahren finden oftmals ohne Teilnahme der Bürger statt, zum einen

mag es Desinteresse oder mangelnde Betroffenheit sein, zum anderen werden die

klassischen Informationsquellen wie Amtsblatt oder Aushang nur von einer Minderheit

genutzt. Das Internet bietet sicherlich hier eine hilfreiche Ergänzung und wird in

vielen Kommunen schon aktiv eingesetzt. Letztlich ist es jedoch das Prinzip der „Holschuld“,

das vor einer stärkeren Teilnahme von Bürgern insbesondere im dünn besiedelten

ländlichen Raum steht. Auch hier sind Auslegungsfristen von 1 Monat schnell

verstrichen.

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41

Kommunales Planen und Bauen

Neben der Erarbeitung der Plangrundlagen mit Hilfe der BauNVO und PlanzV ist ein

wichtiger Bestandteil der Planaufstellung die textliche Begründung und der Umweltbericht

nach § 2a BauGB. Für die Belange des Umweltschutzes wird nach § 2 Abs. 4

BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen

Umweltauswirkungen ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen. Abweichungen

von dieser Pflicht sind möglich, wenn es sich bei den beplanten Gebieten

z.B. um Überplanungen von bestehenden und bereits genutzten Gebieten handelt.

In die Begründung fließen die Stellungnahmen der Bürger, der Betroffenen und der

Träger Öffentlicher Belange ein. Deren Stellungnahmen werden zunächst gesammelt

und gesichtet. In der Abwägung muss auf jeden einzelnen Punkt der Stellungnahmen

eingegangen werden. Die Kommunalvertretung (Gemeinderat, Stadtrat) muss sich

dann im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zu jedem Punkt positionieren, wobei sie

sich im Regelfall an die von der Verwaltung vorgeschlagene Behandlung der Abwägungsergebnisse

hält.

Aus diesem Beschluss folgt, ob der Entwurf des Bebauungsplans nochmals überarbeitet

werden muss und später abgestimmt wird, oder ob er in unveränderter Form oder

mit geringfügigen Änderungen (z.B. in der Begründung) direkt als Satzung beschlossen

werden kann.

Nach dem Beschluss als kommunale Satzung tritt seine Rechtskraft aber erst mit der

Ausfertigung und Öffentlichen Bekanntmachung ein. Bedingung ist, dass die höhere

Verwaltungsbehörde (in Sachsen die jeweilige Landesdirektion) vorher den Bebauungsplan

genehmigt hat.

Bebauungspläne können beklagt werden, zum einen über Anfechtungsklagen bei

Verwaltungsgerichten gegen Baugenehmigungen nach § 30 BauGB, die sich aus dem

mangelhaften Bebauungsplan ableiten, zum anderen über Normenkontrollklagen vor

einem Oberverwaltungsgericht.

Wenn ein Bebauungsplan aber Rechtskraft erlangt hat, dann greifen z.B. die Regelungen,

die z.B. unter dem Kapitel „Landesbauordnungen“ beschrieben wurden. Vorhaben

können dann nach § 62 der Sächsischen Bauordnung im Rahmen der Genehmigungsfreistellung

quasi ohne Baugenehmigung ausgeführt werden. Ein gültiger und

zudem guter und nachhaltiger Bebauungsplan ist für alle Handelnden auf jeden Fall

ein Pluspunkt und ein Gewinn.

Zu den Fragen über Sinn und Unsinn von Bebauungsplänen im Grundsätzlichen und

zu ihren Festlegungen im Konkreten habe ich mich an verschiedenen Stellen schon

geäußert. Die wesentlichen Entscheider bei einem Bebauungsplan sind und bleiben

die Kommunalen Baupolitiker, auch wenn nach § 3 BauGB die Öffentlichkeitsbeteiligung

eine wichtige Rolle spielt.


Inwieweit sich der interessierte Bürger tatsächlich einbringen kann und sich nachher

mit seinen Vorschlägen auch im Bebauungsplan wieder findet, hängt entscheidend

von der Öffentlichkeits- und Umgangskultur der jeweiligen Kommunalen Verwaltung

ab. Ohne jemandem nahetreten zu wollen, halte ich diese in Deutschland fehlende

Umgangskultur für das zentrale Problem mangelnder Akzeptanz von Vorhaben und

wachsenden Unmuts über „die da oben“.

Zumindestens wird den Bürgern ihre Beteiligung nicht erleichtert, die „Holpflicht“ für

Informationen ist eine große Hürde und führt letztlich zu späten oder gar mangels

Zeitbudget zu gar keinen Reaktionen. Möglicherweise würde eine Verlängerung der

Auslegungsfristen für die Öffentlichkeit eine Entspannung bringen, schließlich sind

viele Träger Öffentlicher Belange aufgrund ihrer Personalsituation objektiv tatsächlich

nicht in der Lage, binnen eines Monats ihre Stellungnahmen abzuliefern. Angesichts

der langen Vorlauf- und Planungszeiten dürfte eine solche Fristverlängerung auch

nicht ins Gewicht fallen.

Grundsätzlich aber gilt, dass es eine bürgernahe Verwaltung bei unseren gegebenen

Strukturen nur dann geben kann, wenn sowohl die zuständigen Dezernten als auch

die Bürgermeister, Oberbürgermeister oder Landräte selbst „bürgernah“ sind. Es heißt

schließlich: „Der Fisch stinkt immer vom Kopf her.“ Das dürfte auch auf die Bürgernähe

zutreffen.

42

5 Kommunale Bauvorhaben

5.1 Die falschen Entscheidungen bei einem Bauprojekt

43

Kommunales Planen und Bauen

Preisfrage: Wer kennt das „Halstenbeker Knickei“? Keiner? Schade! Es ist eine wahre

Geschichte von kommunalem Größenwahn, Inkompetenz und Bürgerversagen.

Die Gemeinde Halstenbek im Landkreis Pinneberg wollte Anfang der 90er Jahre für

5 Mio. DM eine besonders schöne und spektakuläre Sporthalle errichten. Die Architekten

überzeugten die Gemeindevertreter mit einer eiförmigen Glaskuppel, die Statik

kam vom renommierten Ingenieurbüro Schlaich Bergermann und Partner. Trotz Baukosten

von mittlerweile 12,3 Mio. DM stimmte der Gemeinderat 1995 gegen die Stimmen

der Grünen dem Bau zu. Wenige Wochen vor der Eröffnung des Gebäudes stürzte

die Metallkonstruktion noch vor ihrer Belegung mit Glasplatten am 5. Februar 1997 ein.

Das Beweissicherungsverfahren kam zu der Erkenntnis, dass es sich um eine unglückliche

Verkettung von schlechten Witterungsverhältnissen und Montagefehlern der

Stahlbaufirma handelte. Die Kosten beliefen sich mittlerweile auf 15,6 Mio. DM.

Das Wiederaufrichten der Metallkonstruktion begann 1998. Am 26. Juni 1998, wenige

Tage vor der Eröffnung, brach die Konstruktion erneut zusammen, wobei bereits die

Glasplatten montiert worden waren, die bei dem Einsturz zum Teil zerstört wurden.

Da die Nebenräume aber schon fertig waren und auch der Sportparkettboden verlegt,

musste die eingestürzte Halle weiterhin belüftet und beheizt werden. Es folgten

Beweissicherungsverfahren, es folgten Klageverfahren gegen die Statiker und die

ausführende Firma. Die eingestürzte Halle, die von oben tatsächlich einem „Knickei“

ähnelte, blieb unangetastet.

2001 beschloss der Halstenbeker Gemeinderat erneut gegen die Stimmen der Grünen,

die Halle mit einer stabileren Stahl-/Glaskonstruktion aufzubauen. Die Grünen

initiierten ein Bürgerbegehren, das das Quorum schaffte, aber von der Kommunalaufsicht

des Kreises für unzulässig erklärt wird. 2002 wird das Bürgerbegehren aufgrund

der Klage der Grünen gerichtlich zugelassen. Die Bürger von Halstenbek entscheiden

sich mit 50,7 % für den Wiederaufbau des „Knickeis“.

2005 initiieren die Grünen erneut ein Bürgerbegehren, das nach einer langen Odyssee

schließlich beim OVG Schleswig landet. Zwischenzeitlich beschließt der Gemeinderat

Mitte 2005 mit den Stimmen der CDU und der Grünen, das „Knickei“ tatsächlich

abzureißen. Da der Bürgermeister von Halstenbek rechtliche Bedenken hat, muss der

Beschluss zurückgenommen werden. Das OVG Schleswig erklärt die Bürgerbefragung

für zulässig. Am 12. Dezember 2005 stimmen 71% der Bürger für den Abriss der Halle.

Sie wurde 2007 abgerissen und an ihrer Stelle entstand eine schlichte funktionale

3-Feld-Sporthalle in Öffentlich Privater Partnerschaft (ÖPP). Dafür muss diese zusätzlich

für 25 Jahre insgesamt 12,6 Mio. Euro aufbringen. Insgesamt hat das Bauwerk


einschließlich Abriss die atemberaubende Summe von 9,5 Mio. Euro verschlungen.

Ein außergerichtliches Vergleichsverfahren mit dem gesamtschuldnerisch haftenden

Statikbüro Schlaich Bergermann und Partner endete 2008 mit einer Vergleichssumme

von 2,3 Mio. Euro.

5.2 Die richtigen Entscheidungen bei einem Bauprojekt

Wer nach dem Lesen dieser Geschichte aus Halstenbek jetzt der Meinung ist, dass sich

so eine Geschichte nicht wiederholen kann, der irrt. An vielen Orten unserer Republik

wiederholen sich ähnliche Katastrophen, ihr Ablauf ist trotz aller Unterschiede ähnlich.

Aktuell ist sicherlich das Projekt der Elbphilharmonie in Hamburg ein gutes Fallbeispiel,

dessen weiteren Fortgang mit seinen Baumängeln und den explodierenden

Kosten sich zu verfolgen lohnt.

Für eine Katastrophe braucht eine Kommune keine einstürzenden Neubauten, es reichen

schon erhebliche Kostenüberschreitungen, um Kommunen in den Ruin oder in

die Zwangsverwaltung durch die Kommunalaufsicht zu treiben.

Ein Phänomen ist das langsame Hineintaumeln der Akteure in einen kollektiven

Wahn, der dazu führt, dass sich zum Ende hin nur noch wenige trauen, gegen das Vorhaben

zu stimmen, geschweige denn in der Öffentlichkeit dagegen aufzutreten.

Die grundsätzliche Frage, ob der Neubau einer Sporthalle oder eines neuen Kongresszentrums

(wie aktuell in Bonn) tatsächlich benötigt wird und ob nicht besser

vorhandene Gebäude saniert, umgebaut oder umgenutzt werden können, steht am

Anfang der Diskussion. Diese Diskussion muss mit und in der Öffentlichkeit, hart

und ehrlich, kontrovers und mit einem gebührenden Zeitvorlauf geführt werden.

Dabei gehören alle Fakten auf den Tisch, und wenn es diese Fakten aufgrund von

fehlenden Planungsleistungen noch nicht geben kann, so müssen wenigstens Auffanglinien

definiert werden, an denen ein Stopp oder eine Umkehr noch zu vertretbaren

Kosten möglich ist.

Die Diskussion wird von wichtigen Akteuren viel lieber außerhalb der Öffentlichkeit

geführt und wenn öffentlich, dann emotional und häufig ohne Fakten. Einige kommunalen

Akteure verfolgen eigennützige Ziele (Profiteure) andere durchaus auch

uneigennützige (Überzeugungstäter). Aber beide Seiten arbeiten konzentriert darauf

hin, die politische Mehrheit im Gemeinde- oder Stadtrat und die öffentliche Meinungsführerschaft

für ihr geliebtes Projekt zu organisieren.

Mit der politischen Grundsatzentscheidung muss jedoch deutlich gemacht werden,

dass es sich nur um einen ersten Zwischenschritt auf dem Weg zur Umsetzung handeln

kann. Denn konkretere Fakten und Zahlen werden erst nach der Entwurfsplanung

auf dem Tisch liegen.

44

5.3 Die Finanzierung eines Bauprojektes

45

Kommunales Planen und Bauen

Deutet sich eine Grundsatzentscheidung an, so ist vor dem eigentlichen Beschluss zu

klären, wie die Finanzierung eines Vorhabens gesichert werden kann.

Auch wenn viele Kommunen finanziell nicht auf Rosen gebettet sind, so sind sie (noch

immer) bei den Banken gerne gesehene Kreditnehmer, da ihre Bonität als hoch angesehen

wird. Im Falle eines Falles können Kommunen auch nicht in Insolvenz gehen,

da die Länder für ihre Schulden haften müssen. Insofern kann eine Kommune normalerweise

ein Bauvorhaben klassisch über einen Baukredit – übrigens zu deutlich

günstigeren Konditionen als Private – finanzieren. Bedingung ist natürlich, dass keine

Überschuldung der Kommune vorliegt oder eine Zwangsverwaltung durch die kommunale

Aufsicht. In diesem Falle erübrigent sich nicht nur die klassische Finanzierung,

da die Kommunalaufsicht die Aufnahme weiterer Kredite verwehren würde ,sondern

generell Neubauprojekte.

In Sachsen können je nach Vorhaben (ob Ganztagsschule oder Kongresszentrum)

unterschiedliche Fördertöpfe des Freistaates aber auch des Bundes und der EU angezapft

werden. Über den Sinn oder Unsinn von Förderprogrammen lässt sich streiten,

schließlich handelt es sich allzu häufig um goldene Möhren, mit denen insbesondere

das Land die Kommunen in die ihm genehmen Richtungen zu lenken gedenkt.

Förderprogramme lösen zudem finanzielle Belastungen bei den Kommunen aus, da

sie meistens einen Kofinanzierungsanteil der Kommune vorschreiben, der je nach

Programm zwischen 10 und 25 Prozent oder mehr betragen kann. Für manche Kommunen

ist aber schon ein Kofinanzierungsanteil von 10% nicht mehr machbar. Dann

bleiben nur der Verzicht und die Priorisierung der wenigen investiven Mittel auf die

Sanierung und den Erhalt vorhandener Gebäude.

Ein weiteres Problem bei Förderprogrammen ist, dass sie z.T. Bautätigkeiten bei Kommunen

auslösen, die diese bei Finanzierung aus Eigenmitteln (dazu gehören auch

Kredite) nicht angegangen wären.

Es soll sogar Kommunen geben, die in der Lage sind, Bauinvestitionen vollständig aus

eigenen Mitteln z.B. aus Rücklagen zu finanzieren.

Öffentliche Private Partnerschaften (ÖPP) oder neudeutsch: public private partnership

(PPP) sind keine Form der Finanzierung, auch wenn manche klammen Kommunen

das meinen oder es in der Vergangenheit dafür genutzt wurde. Selbst glühende

Befürworter von ÖPP weisen immer darauf hin, dass es sich um ein Betriebskonzept

handelt, das auf der Lebenszyklusbetrachtung eines Gebäudes basiert und zu dem

viel mehr Aspekte gehören als die bloße Finanzierung. Im Übrigen können die Finanzierungskonditionen

eines privaten Partners niemals die günstigen Bedingungen

einer Kommune erreichen, da sich die privaten Partner am normalen Kreditmarkt


edienen müssen. Hinzu kämen auch noch Risiko- und Gewinnaufschläge, die 2 %

oder 5 % oder mehr der Kreditsumme betragen.

Wenn man sich überhaupt auf ÖPP einlassen will, dann lohnt sich eher die Betrachtung

der anderen Kosten als die der Finanzierungskosten. Da wären zum einen die

Betriebskosten (Strom, Wasser, Heizung, Instandhaltungskosten etc.) und die Personalkosten

(z.B. für Gebäudereinigung, Hausmeisterdienste, Pförtnerdienste etc.). Hier

können private Partner günstigere Konditionen einpreisen, da sie bei der Entlohnung

z.B. nicht an den Tarif des öffentlichen Dienstes gebunden sind. Ob es allerdings im

Interesse der Kommune liegt, dass hier ein Niedriglohnsektor an kommunalen Objekten

entsteht, das könnte und sollte vielleicht kontroverser diskutiert werden.

5.4 Die Planung eines Bauprojektes

Steht die Grundsatzentscheidung und eine grundsätzliche Finanzierung muss die planerische

Umsetzung des Vorhabens angegangen werden. Es empfiehlt sich dabei, die

Auswahl eines Architekten möglichst auf der Basis eines Gestaltungswettbewerbs zu

treffen. Dieser kann beschränkt sein oder als Einladungswettbewerb z.B. mit 5 Architekten

organisiert werden. Wettbewerbe empfehlen sich nicht bei Sanierungsvorhaben,

aber sie erleichtern die Wahl bei Neubauten. Über einen Wettbewerb lässt sich

auch die Öffentlichkeit frühzeitiger einbinden, man könnte z.B. auch Bürgervertreter

in die Jury berufen.

Über das Honorar lässt sich keine Auswahl des Architekten treffen, da öffentliche Auftraggeber

verpflichtet sind, die Honorierung der Leistungen stets nach der HOAI vorzunehmen.

Das ist gerade bei kleinen Kommunen nicht immer bekannt. Im Falle eines

Falles wird ein Architekt oder Statiker vor Gericht meistens Recht bekommen, auch

wenn etwas anderes vereinbart war.

Referenzobjekte sind bei der Auswahl immer hilfreich, sie verhindern aber auch, dass

unbekannte, junge, talentierte oder unkonventionelle Architekten an öffentliche Planungsaufträge

z.B. für den Neubau eines Kindergartens oder einer Grundschule kommen.

Die Vergabe der Planungsleistungen erfolgt nach den Bedingungen der Verdingungsordnung

für freiberufliche Leistungen (VOF).

Hat man sich für einen Architekten entschieden, dann empfiehlt sich grundsätzlich

eine phasenweise Beauftragung. Die Leistungsphasen eines Architekten lassen sich

folgendermaßen aufteilen. Das erste Viertel umfasst die Vor-, Entwurfs- und Genehmigungsplanung,

das zweite Viertel umfasst die Ausführungs- und Detailplanung, das

dritte Viertel die Ausschreibung und Vergabe und das vierte Viertel die Bauüberwachung.

Wenn man sich nicht sicher ist, dann vermeidet man mit einer phasenweisen

Beauftragung das Risiko, mit einem Architekten bis zum Ende zusammenarbeiten zu

müssen, mit dem es schon am Anfang nicht richtig funktioniert hat.

46

47

Kommunales Planen und Bauen

Der Architekt erarbeitet in enger Zusammenarbeit mit dem Auftraggeber, d.h. der

Kommune die Aufgabenstellung entweder auf der Basis des Wettbewerbsergebnisses

oder auf der Basis von Raumprogrammen und weiteren Vorgaben der Kommune.

Auch hier handelt es sich um einen iterativen Prozess, der viele Rückfragen und Rückmeldungen

benötigt. Er mündet letztlich in das Vorplanungsergebnis, das aus einer

skizzenhaften Darstellung des Vorhabens, die übrigens auch eine Computerzeichnung

sein kann, meistens im Maßstab 1:200 oder 1:100 besteht und einer Kostenschätzung.

Häufig werden verschiedene Varianten vorgestellt, aus denen sich letztlich

ein Favorit durchsetzt, der möglicherweise nach einem Zwischenbeschluss durch

kommunale Gremien (z.B. Ausschuss) im Rahmen der Entwurfsplanung weiter durchdacht

und durchgeplant wird. Am Ende der Entwurfsplanung steht ein Plan, der im

Maßstab 1:100 die Umsetzung des Projektes mit Grundrissen, Schnitten und Ansichten

darstellt und auf dessen Grundlage der Bauantrag eingereicht und eine Kostenberechnung

erstellt wird.

Auch wenn die Kommune in diesem Falle gleichzeitig Bauherr und Genehmigungsbehörde

ist, so sind diese Aufgaben bewusst voneinander getrennt. Hochbauamt

oder Tiefbauamt sind im Regelfall nicht auch die Genehmigungsinstanz, die meistens

Bauordnungsämter (vom Wort Bauordnungsrecht herleitend) genannt werden.

Die Baugenehmigung erfolgt entweder auf der Basis eines genehmigten Bebauungsplans

oder auf der Basis des § 34 BauGB. Hier gilt: Gleiches Recht für alle, die Kommune

genießt hier kein Sonderrecht - zumindestens theoretisch ….

Bei einer phasenweisen Beauftragung sind mit der Erlangung der Baugenehmigung

die beauftragten Leistungsphasen eines Architekten abgearbeitet, und er hat

Anspruch auf seine Honorierung.

Die Kommune kann nun entscheiden, ob sie die nächste Phase „Ausführungs- und

Detailplanung“ an denselben Architekten vergibt oder sich eines anderen Architektur-

oder Ingenieurbüros bedient. Das macht manchmal bei sehr komplizierten Bauvorhaben

Sinn, die Frage des Urheberrechts ist jedoch nicht davon betroffen, denn diese

liegt beim „Entwurfsverfasser“. Es empfiehlt sich daher, auch im Falle einer anderweitigen

Vergabe, den Entwurfsverfasser weiterhin mit einzubinden.

Sehr hilfreich für die Zwischenentscheidungen sind die Kostenermittlungen nach

DIN 276. So wird nach der Grundlagenermittlung ein Kostenrahmen erstellt, nach

der Vorplanung eine Kostenschätzung, nach der Entwurfsplanung eine Kostenberechnung

und zur Vergabe ein Kostenanschlag. Mit jeder Planungsstufe werden

die Planungstiefe und die Menge an Details und Festlegungen größer. Dadurch ist es

möglich, harte Fakten wie Baukosten mit jeder Planungsstufe genauer zu ermitteln.


Es ist unerlässlich für Kommunale Baupolitiker, dass sie sich nach der Entwurfsplanung

und der aus ihr abgeleiteten Kostenberechnung, spätestens jedoch nach Erteilung

der Baugenehmigung wieder mit dem Vorhaben beschäftigen und überprüfen,

inwieweit dieses sich noch auf dem in der Grundsatzentscheidung definierten Pfad

befindet. Es braucht auch den Mut, im Zweifelsfalle den Abbruch eines Projektes

zu beschließen. Gründe können z.B. unzufriedenstellende planerische Lösungen sein

oder eine Kostenberechnung, die den Finanzierungsrahmen sprengt.

Bedauerlicherweise werden häufig bei der Erstellung von Entscheidungsgrundlagen

auf der Basis von Kostenschätzungen und Kostenberechnungen die Zahlenwerke

im Rahmen des Zulässigen „aufgehübscht“, um dadurch die Zustimmung der Entscheidungsträger

zu erleichtern wenn nicht sogar zu erschleichen.

Hier geschah schon einer der größten Fehler in Halstenbek, denn obwohl die einmal

anvisierten Kosten von 5 Mio. DM bereits mit 12,6 Mio. DM deutlich überschritten

waren, entschied sich eine Mehrheit im Gemeinderat, die Halle dennoch zu bauen.

Damit war der point of no return schon vor Baubeginn überschritten worden. Bei

einem Stopp wären zwar die bis dahin aufgelaufenen Planungskosten verloren gewesen,

aber erst mit dem Bau wurde bzw. wird ein Bauvorhaben richtig teuer.

Die Einschaltung weiterer Fachplaner wie Statiker, Fachingenieure für Technische Ausrüstung

oder für Wärme- oder Schallschutz erfolgt in Abstimmung mit dem Architekten

und dem Bauherrn. Auch ihre Beauftragung kann phasenweise erfolgen, bei

komplexen Projekten ist es sinnvoll, im Rahmen der Entwurfs- und Genehmigungsplanung

bereits die grundsätzlichen Fragen der Statik oder der Gebäudetechnik vorher

abgestimmt zu haben.

Die letzte vertretbare Möglichkeit eines Planungs- und Baustopps besteht nach der

Vorlage des Kostenanschlags und vor der Vergabe.

5.5 Die Vergabe

Falls eine Entscheidung zur Weiterplanung aufgrund einer positiven Kostenberechnung

und der Erteilung der Baugenehmigung getroffen wurde, folgt eine Phase

intensiver Planungsarbeiten, denn die Entwurfsplanung wird nunmehr in die Ausführungsplanung

überführt, nach der Unternehmen und Handwerker letztlich bauen

müssen. Die Planungstiefe ist hoch, der Zeitaufwand erheblich, zumal auch Detailzeichnungen

in Maßstäben wie 1:10 oder 1:5 erstellt werden müssen. Als Ergebnis

liegt jedenfalls anschließend eine durchdetaillierte Ausführungsplanung im Maßstab

1:50 vor.

Auf der Basis der Ausführungsplanung und sogenannter Leistungsverzeichnisse

werden danach die Ausschreibungen für ein Bauvorhaben vorgenommen. Die

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49

Kommunales Planen und Bauen

Leistungsverzeichnisse enthalten genaue textliche Festlegungen was, wo, wie und

in welcher Qualität ausgeführt werden muss und welche Mengen (=Massen: z.B. m 3

Mauerwerk, m 2 Putz, m Handläufe, St Türen) dabei benötigt werden.

Die Ausschreibung wird öffentlich in den allseits bekannten Medien (Aushang, Amtsblatt,

Lokalzeitung) bekannt gemacht, die Unterlagen können entweder aus dem

Internet heruntergeladen werden, oder sie werden auf Anfrage zugeschickt. Darüber

hinaus verfügen sowohl die Bauämter als auch die Planer über eigene Stammdateien

mit von ihnen direkt anzusprechenden Handwerkern und Unternehmen. Die Abwicklung

der Vergabe erfolgt nach den Regeln der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen

– Teil A (VOB/A).

Die Anbieter kalkulieren dann innerhalb von 2-4 Wochen auf der Basis der Ausführungsplanung

und der Leistungsbeschreibungen ihre Einheitspreise (z.B. 36,50 €/m 2

Gipskartonwand) und multiplizieren diese mit den angegebenen Massen (z.B. 10 m 2 ).

Daraus errechnet sich ein Gesamtpreis (z.B. 365,00 €) für jede Position. Die Summe der

Gesamtpreise ergibt das bzw. ein Angebot, das zu einem in der öffentlichen Ankündigung

mitgeteilten verbindlichen Zeitpunkt, dem Submissionstermin, in einem verschlossenen

Umschlag übergeben wird. Die Umschläge werden dann öffentlich geöffnet

und die Namen der Unternehmen sowie die Nettoangebotssummen (nicht die

einzelnen Preispositionen) mitgeteilt.

Aus den abgegebenen Angeboten werden die Einheitspreise der einzelnen Unternehmen

in einer Übersicht eingetragen, so dass ein Vergleich für jede Position zwischen

jedem Anbieter möglich ist. Diese Art von Tabellenwerken werden Preisspiegel

genannt. Im Zeitalter von Computern und Internet/E-Mail erfolgen die Datenübermittlungen

immer häufiger auf elektronischem Wege, sowohl bei der Übermittlung

von Leistungsverzeichnissen als auch bei der Rückübermittlung der Angebote. Allerdings

ist die Abgabe eines schriftlichen Exemplars zum Submissionstermin in der

Regel vorgeschrieben. Die Aufstellung eines Preisspiegels lässt sich daher heute deutlich

schneller und weitgehend ohne händische Eingaben erledigen.

Aus dem Preisspiegel lassen sich u.a. die Vollständigkeit der Angebote ablesen und

natürlich die wichtigen Informationen, wer sind die billigsten, die wirtschaftlichsten

und die teuersten Anbieter, und wo landen wir eigentlich mit den Gesamtkosten? Das

Ergebnis dieser Auswertung mündet in den Kostenanschlag. Bei sorgfältiger und

vollständiger Planung, die natürlich auch von den sorgfältigen und vollständigen Vorgaben

des Bauherrn abhängig ist, dürften sich zwischen dem Kostenanschlag und

den endgültigen Baukosten in der Kostenfeststellung theoretisch keine Differenzen

mehr ergeben. (Kostenschätzungen sind dagegen als früheste Kostenermittlung

mit Unsicherheiten von +/- 20% und Kostenberechnungen als detaillierte Kostenermittlung,

jedoch immer noch auf der Basis von Schätzpreisen mit Unsicherheiten

von +/- 10% zulässig.)


Entgegen allen Behauptungen sind Kommunen nicht verpflichtet, die billigsten

Anbieter zu nehmen. Es soll vielmehr das wirtschaftlichste Angebot genommen

werden. Das kann im Zweifelsfalle zwar auch das billigste Angebot sein, es kommt

aber entscheidend darauf an, welche Referenzen der jeweilige Anbieter hat und ob

er alle angeforderten Unterlagen auch eingereicht hat wie z.B. die Bescheinigungen,

dass er seine Sozialversicherungsbeiträge oder Steuern bezahlt hat.

Es ist eine wichtige Aufgabe des Auswertenden (z.B. Architekten oder auch des Bauamts)

darauf hinzuweisen, wenn bestimmte Preispositionen - möglicherweise aufgrund

von Berechnungsfehlern - unrealistisch niedrig liegen oder gar fehlen. Diese

Unstimmigkeiten müssen auch vor der Vergabesitzung gegebenenfalls mit dem

Anbieter geklärt werden. Soviel Zeit muß sein!

Vergabeausschüsse sind bezüglich ihrer Kontrollierbarkeit ein Problem. Mit dem Verweis

auf angeblich schützenswerte Daten der Anbieter wird die Öffentlichkeit von

ihren Sitzungen ausgeschlossen. Dabei wäre gerade in dieser Phase Transparenz

besonders wichtig, denn vor dem endgültigen Beschluss der Vergabe besteht immer

noch eine realistische Möglichkeit, ein Vorhaben zu vertretbaren Kosten zu stoppen.

Mit der Vorlage des Kostenanschlags haben die Baupolitiker nochmals die Möglichkeit,

vor dem eigentlichen Baubeginn eventuelle Zielabweichungen beim Kostenrahmen

zu prüfen, die gesamte Planungsleistung zu bewerten und darauf aufbauend

eine Entscheidung auch gegen eine bauliche Umsetzung zu treffen.

Diesen Mut bringen Kommunale Vertreter nur in seltenen Fällen auf, da das Vorhaben

schon im öffentlichen Fokus steht und ein Stopp eine Blamage für alle Beteiligten darstellt.

Die Kosten für die bis dahin aufgelaufenen Planungsleistungen des Architekten

und der Fachplaner dürften im Bereich zwischen 10 und 15 % der Gesamtbausumme

liegen. Sie wären im Falle eines endgültigen Baustopps verloren.

Aber anstatt in eine Katastrophe zu treiben, ist ein Ende mit Schrecken immer noch

besser als eine Schrecken ohne Ende.

50

5.6 Die Projektsteuerung

51

Kommunales Planen und Bauen

Ein Projektsteuerer wird mit der neutralen und unabhängigen Wahrnehmung von

Bauherrenaufgaben beauftragt. Theoretisch könnte der Bauherr, d.h. die Kommune

diese Aufgaben auch selbst übernehmen. Bei größeren aber auch bei kleinen bis mittleren

Projekten ist es zunehmend sinnvoll, einen Projektsteuerer einzusetzen, um die

Aufgaben des Bauherrn kompetent und fachlich qualifiziert wahrzunehmen und Bauherrenziele

bei der Projektabwicklung wirkungsvoll nach außen vertreten zu können.

Zu den Aufgaben eines Projektsteuerers gehören u.a.:

1. Klärung der Aufgabenstellung, Erstellung und Koordinierung des Programms für

das Gesamtprojekt, Klärung der Voraussetzungen für den Einsatz von Planern

und anderen an der Planung fachlich Beteiligten (Projektbeteiligte),

2. Aufstellung und Überwachung von Organisations-, Termin- und Zahlungsplänen,

bezogen auf Projekt und Projektbeteiligte,

3. Koordinierung und Kontrolle der Projektbeteiligten, mit Ausnahme der ausführenden

Firmen,

4. Vorbereitung und Betreuung der Beteiligung von Planungsbetroffenen,

5. Fortschreibung der Planungsziele und Klärung von Zielkonflikten,

6. laufende Information des Auftraggebers über die Projektabwicklung und rechtzeitiges

Herbeiführen von Entscheidungen des Auftraggebers,

7. Koordinierung und Kontrolle der Bearbeitung von Finanzierungs-, Förderungsund

Genehmigungsverfahren.

Das Honorar für die Projektsteuerung wird üblicherweise frei vereinbart. Als Anhaltspunkt

gilt eine Honorarhöhe von 1,5 bis 3,0 % der Baukosten.

Für den kommunalen Einsatz ist die Projektsteuerung eigentlich wie geschaffen, da

sie die in den vorhergehenden Kapiteln beschriebenen klassischen Zielkonflikte kontinuierlich

beobachtet, thematisiert und auf deren Lösung hinarbeitet. Die Projektsteuerung

übernehmen im Regelfall externe Fachleute, die aufgrund der in dieser

Branche üblichen Vertragsstrukturen unabhängig von politischen Entscheidungen

und Befindlichkeiten agieren, ja im eigenen Interesse sogar agieren müssen.

Im Rahmen der Verträge werden strenge Zielparameter wie ein verbindlicher Baukostenrahmen

oder Fertigstellungstermine definiert, die beim Verfehlen Vertragsstrafen

nach sich ziehen. Es werden häufig auch Bonuszahlungen vereinbart, falls z.B. der Kostenrahmen

unterschritten oder das Bauvorhaben früher als geplant übergeben wird.

Aus meiner persönlichen Beobachtung heraus setzen die Kommunen dieses Instrument

der externen, unabhängigen Kontrolle durch Projektsteuerer zunehmend auch

bei kleineren Bau- oder Sanierungsmaßnahmen ein. Zum einen ist dies sicherlich der

schwachen Personaldecke geschuldet, zum anderen aber auch der Erkenntnis, dass

Anreizsysteme wie Malus- und Bonuszahlungen im Rahmen des Tarifvertrages für den


öffentlichen Dienst (TVöD) nicht vorgesehen sind und zudem ein autonomes Handeln

von Weisungsempfängern in einer Verwaltungshierarchie nicht erwartet werden kann.

5.7 Kontrollstufen und Selbstkontrolle bei

kommunalen Bauvorhaben








Ist das Vorhaben zum jetzigen Zeitpunkt notwendig?

Angesichts des riesigen Sanierungsstaus an Schulen und Kindertagesstätten

müssen Prioritäten gesetzt werden. Erhalt geht vor Neubau, Solidität geht

vor Spektakulärem. Vorhaben brauchen einen ausreichenden Zeitvorlauf, um

das Für und Wider abwägen zu können.

Ist das Vorhaben ausreichend finanziert?

Förderprogramme sind süßes Gift, denn sie können zu Fehlallokationen

und zur Bindung wichtiger investiver Mittel für die Kofinanzierung führen.

Werden der Kommune die Aufnahme von Krediten durch die kommunale

Finanzaufsicht verweigert, so erübrigen sich Bauträume. ÖPP ist kein Finanzierungsinstrument

und kostet die Kommune mehr als eine konventionelle

Finanzierung. ÖPP ist für finanzschwache Kommunen generell abzulehnen.

Ist die Einschaltung eines Projektsteuerers sinnvoll?

Auch bei kleineren Bauvorhaben ist die Einschaltung eines Projektsteuerers

zu erwägen. Die umfangreichen Koordinierungs- und Kontrollaufgaben können

durch den kleinen Personalbestand vieler Kommunen nicht mehr geleistet

werden. Daher ist eine Beauftragung von externen Fachleuten bei entsprechend

strengen Verträgen (Bonus/Malus) zu empfehlen.

Ist eine hohe Qualität der Planung gewährleistet?

Um diese zu sichern, sollte die Beauftragung von Architekten z.B. für Neubauten

erst nach der Durchführung von kleinen, beschränkten oder Einladungswettbewerben

erfolgen. Die Qualität der Entwürfe kann mit Bürgern in der

Jury einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Ist eine kontinuierliche Qualität der Planung gewährleistet?

Manchmal merken die Vertragspartner erst bei der Zusammenarbeit, dass

es zwischen ihnen nicht funktioniert. Durch eine phasenweise Beauftragung

hält sich die Kommune die Möglichkeit offen, nach Erteilung der Baugenehmigung

die Ausführungsplanung, die Vorbereitung der Vergabe, die Mitwirkung

bei der Vergabe und die Objektüberwachung (Bauleitung) an andere

Planungsbüros zu vergeben.

Ist eine Kostenkontrolle schon im Rahmen der Vor- und Entwurfsplanung

gewährleistet?

Eine Kostenschätzung nach DIN 276 erleichtert den Entscheidungsträgern

die Grundsatzentscheidung für oder gegen ein Vorhaben, die Kostenberechnung

hilft bei der Entscheidung über die Fortführung der Planung.

Ist der Mut vorhanden, das Vorhaben nach der Entwurfsplanung und

der Kostenberechnung abzubrechen?

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53

Kommunales Planen und Bauen

Zu diesem Zeitpunkt ist der Abbruch eines Vorhabens mit vergleichsweise

geringen Kosten noch möglich. Gründe können z.B. eine Planung sein, die

trotz intensiver Bemühungen aller Beteiligten keine zufriedenstellende

Lösung erbracht hat, oder - was häufiger der Fall sein dürfte - die Kosten des

Vorhabens übersteigen die finanziellen Möglichkeiten der Kommune.

Ist der Mut vorhanden, das Vorhaben auch nach der Ausführungspla-

nung, der Ausschreibung, dem Kostenanschlag und noch vor der Vergabe

abzubrechen? Dies ist der letzte Zeitpunkt, an dem mit noch vertretbaren

Kosten - trotz Totalverlust der Planungsleistungen mit Kosten von rd.

10% der geplanten Baukosten - ein Ausstieg aus dem Vorhaben möglich ist.

Ist die Kommune bereit, bei der Vergabe nicht das billigste sondern das

wirtschaftlichste Angebot zu berücksichtigen?

Billig ist nicht preiswert. Wenn nur auf die Kosten- und nicht auf die Qualitätsseite

geachtet wird, dann zahlt die Kommune am Ende drauf.

Ist die Kommune bereit, ab der Vergabe auf Sonderwünsche zu verzich-

ten? Zusätzliche Forderungen und Wünsche des Auftraggebers werden von

den Auftragnehmern gerne entgegen genommen, da ab der Vergabe und

nach Baubeginn eine seriöse Kostenkontrolle bei Nachträgen nicht mehr

möglich ist.

Ist die kontinuierliche Qualitäts-, Kosten- und Terminkontrolle während

des Bauprozesses gesichert?

Bei Einschaltung eines Projektsteuerers sollte dieser in regelmäßigen Abständen

(mindestens alle zwei bis vier Wochen) die politischen Gremien über den

Projektstand informieren. Resultierende Entscheidungen der Verwaltung z.B.

über Kündigungen von Auftragnehmern, Ersatzvornahmen oder Nachtragsforderungen

sollten durch die Fachausschüsse flankiert und unterstützt werden.

Der Projektstand (Kosten und Termine) muss der Öffentlichkeit zugänglich

gemacht werden.

Bauen ist keine Hexerei, es erfordert kontinuierliches und konsequentes Handeln,

eine gute Planung, einen ausreichenden zeitlichen Vorlauf und die Disziplin aller

Beteiligten.

Dann ist auch der Erfolg bei kommunalen Bauvorhaben in Sichtweite!


6. Literaturquellen/Glossar

Allgemeine Quellen für Bundesgesetze und –verordnungen:

http://www.gesetze-im-internet.de/index.html

BauGB – Baugesetzbuch

http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/bbaug/gesamt.pdf

BauNVO – Baunutzungsverordnung

http://www.gesetze.juris.de/baunvo/index.html

PlanzVO - Planzeichenverordnung

http://www.gesetze-im-internet.de/planzv_90/

ROG – Raumordnungsgesetz

http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/rog_2008/gesamt.pdf

ROB – Raumordnungsbericht (e)

www.bbsr.bund.de

ROP – Raumordnungsprognose (n)

www.bbsr.bund.de

HOAI – Honorarordnung für Architekten und Ingenieure

http://bundesrecht.juris.de/hoai/index.html

Allgemeine Quellen für sächsische Gesetze und Verordnungen:

http://www.revosax.sachsen.de/index.jsp

SächsBO – Sächsische Bauordnung

http://www.revosax.sachsen.de/Details.do?sid=5551213889453

DVOSächsBO – Durchführungsverordnung zur Sächsischen Bauordnung

http://www.revosax.sachsen.de/Details.do?sid=4141313641754

LEP 2003 – Landesentwicklungsplan 2003 und 2012

http://www.landesentwicklung.sachsen.de/11117.htm

RPV – Regionalplanungsverbände in Sachsen

http://www.landesentwicklung.sachsen.de/download/Landesentwicklung

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55

Kommunales Planen und Bauen

RFNP – Regionaler Flächennutzungsplan Metropolregion Frankfurt/Main

http://www.region-frankfurt.de/Region/Planung/Regionaler-Flächennutzungsplan

VOF – Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen

VOB – Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen u.a. VOB/A, VOB/B und VOB/C

DIN 276 – Kostenermittlung im Bauwesen


DAKS e.V.

Die ALTERNATIVE Kommunalpolitik Sachsens

Hohe Straße 58

04107 Leipzig

Tel: 0341 2195740

E-Mail: mail@daksev.de

Internet: www.DAKSev.de

Leipzig 2010

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